T-284-94
Sentencia No
Sentencia
No. T-284/94
DERECHO
A LA PROPIEDAD-Fundamental por conexidad
No
en todos los casos en que una persona exija el amparo inmediato de su derecho a
la propiedad, deba prosperar la acción de tutela. Será necesario, entonces,
analizar el caso en concreto y prestar particular atención a la situación del
interesado, de forma tal que mediante la orden que se imparta, se logre
realmente el propósito de que las autoridades del Estado propendan por el
mejoramiento en la calidad de vida de los asociados, con fundamento en la
igualdad y la dignidad.
EXPROPIACION-Concepto
Tanto
la doctrina como la jurisprudencia de la Corte Suprema y Justicia y de esta
Corporación, la han definido como un instituto, un negocio o una operación de
derecho público, por medio de la cual el Estado, por razones de utilidad
pública o de interés social, priva coactivamente de la titularidad de un
determinado bien a un particular, de acuerdo con un procedimiento específico y
previo el pago de una indemnización.
EXPROPIACION-Fundamento
constitucional
El
fundamento constitucional de la expropiación parte de dos supuestos esenciales
que se correlacionan entre sí. Por una parte, que el poder público, en aras de
la prevalencia del interés general y con base siempre en una finalidad de
utilidad pública o de interés social, puede obtener todos aquellos bienes pertenecientes
a cualquier particular que sean necesarios para garantizar los objetivos
comunes del Estado y de sus asociados. Por otra parte, que ni el derecho a la
propiedad, ni ninguno de los demás derechos, es absoluto, pues tiene siempre
como limitante el interés general, ante el cual debe ceder, con el fin de que
todo el ordenamiento jurídico, económico y social logre su cabal desarrollo y
su estabilidad.
EXPROPIACION
EN LA CONSTITUCION POLITICA VIGENTE
La
Constitución Política vigente mantuvo, en términos generales, los mismos
presupuestos jurídicos establecidos en el ordenamiento constitucional anterior
en materia de expropiación, aunque debe resaltarse, además de la posibilidad de
decretar la expropiación por vía administrativa, la mención expresa de que la
indemnización que se pague deba ser fijada "consultando los intereses de
la comunidad y del afectado", así como la decisión de no poder
controvertir judicialmente los motivos de utilidad pública o de interés social
invocados por el legislador.
PRINCIPIO
DE SEGURIDAD JURIDICA-Alcance
La
seguridad jurídica apunta a la estabilidad de la persona dentro del
ordenamiento, de forma tal que la certeza jurídica en las relaciones de derecho
público o privado, prevalezca sobre cualquier expectativa, indefinición o
indeterminación.  Dentro de las relaciones de derecho, el debido proceso, tanto
judicial como administrativo, es un mecanismo por medio del cual se garantiza
la seguridad jurídica. En efecto, un proceso justo conduce necesariamente a no
permitir las situaciones difusas y, sobretodo, la indefinición jurídica. Lo
contrario, es decir, la indeterminación, quebranta todo concepto de justicia,
pues no sería posible conocer o concretar la situación o el sujeto jurídico que
se pretende proteger. Someter a una persona a un evento basado en la
contingencia y en la incertidumbre, significa que ese individuo carecería de un
fundamento suficiente para gozar y exigir el respeto de sus derechos. Lo
anterior sería desconocer el deber del Estado de proteger la vida, honra,
bienes, derechos y creencias de los asociados, así como la obligación de toda
persona y de todo ciudadano colombiano de respetar los derechos ajenos, de
obrar conforme al principio de seguridad social, de respetar y apoyar a las
autoridades democráticas legítimamente constituidas y de colaborar para el buen
funcionamiento de la administración de justicia.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Pérdida de fuerza Ejecutoria
Se
trata de una situación en la cual se presenta una incertidumbre y una
indefinición jurídica para el accionante, respecto de su derecho de propiedad.
Por ello interpuso la acción de tutela. Es oportuno advertir que le asiste
razón al peticionario cuando afirma que en el presente asunto no existe otro
mecanismo de defensa judicial que le permita la protección de sus derechos. En
efecto, por una parte, el Acuerdo No. 017 de 1990, se encuentra amparado por
una presunción de legalidad que en ningún momento ha sido cuestionada por el
interesado. Y por la otra, también está en lo cierto cuando afirma, con base en
reiterada jurisprudencia del H. Consejo de Estado, que no es posible acudir a
la acción de nulidad para que a través de la jurisdicción contencioso
administrativa se declare la pérdida de la ejecutoria o la inexistencia de un
determinado acto administrativo.
EXPROPIACION-Abandono
Debe
recordarse la importancia de algunas de las garantías de que goza el expropiado
dentro del proceso de expropiación y en particular la figura existente dentro
del derecho argentino del abandono, la cual -conviene reiterarlo- procede
cuando, en virtud de las transcurso de los plazos legales, la administración ha
perdido la competencia expropiatoria y, en consecuencia, en aras de la
seguridad jurídica y de la certeza del derecho de propiedad, los bienes de un
determinado particular no pueden ser desapoderados. En el presente caso no sólo
no se llevó a cabo la afectación, sino que además ya pasaron los términos
contenidos en el artículo 37 citado para que la entidad pública pudiera
negociar con el propietario, entonces debe forzosamente concluirse que el
inmueble del accionante no se encuentra, hoy en día, afectado. En consecuencia,
la Sala considera que en la actualidad el peticionario puede realizar cualquier
negocio jurídico sobre su predio, es decir, venderlo, solicitar una licencia de
construcción, parcelarlo, etc., todo ello de conformidad con los requisitos
correspondientes que determine la administración municipal de Chía.
EXPROPIACION/PREVALENCIA
DEL INTERES GENERAL/PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA
Si
bien debe reconocerse, acatarse y protegerse el principio de la prevalencia del
interés general sobre el particular, que a su vez es el fundamento jurídico de
la expropiación, ello no puede constituirse en motivo para que las distintas
administraciones municipales declaren de utilidad pública determinados predios,
cuando no se conoce con exactitud si puede asumirse o no los costos económicos
que acarrea una decisión de tal naturaleza. Este tipo de decisiones no sólo
perjudica a la administración misma, sino que se prestan para que los asociados
se enfrenten a situaciones ambiguas, indeterminadas e inciertas que atentan
claramente contra el principio de la seguridad jurídica.
Ref.:
Expediente T-31499
Peticionario:
José Di Terlizzi Trujillo
Procedencia:
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia
Magistrado
Ponente:
Dr.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Temas:
*El
derecho fundamental a la propiedad
*La
expropiación
*La
seguridad jurídica
Santafé
de Bogotá, D.C., dieciséis (16) de junio de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
La
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los
Magistrados Vladimiro Naranjo Mesa -Presidente de la Sala-, Jorge Arango Mejía
y Antonio Barrera Carbonell,
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En
el  proceso  de tutela  radicado  bajo el número  T- 31499, adelantado por José
Di Terlizzi Trujillo, en contra del Concejo y Alcaldía Municipal de Chía
(Cundinamarca).
I.
ANTECEDENTES
Con
base en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de
1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió
para efecto de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
De
conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión
de la Corte entra a dictar sentencia de revisión.
1.
Solicitud
El
ciudadano José Di Terlizzi Trujillo, mediante apoderado judicial,
interpuso ante la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santafé de Bogotá, D.C., acción de tutela en contra del Concejo y la Alcaldía
Municipal de Chía (Cundinamarca), con el fin de que se le amparara su derecho
fundamental a la propiedad, consagrado en el artículo 58 de la Constitución
Política.
2.
Hechos
Afirma
el apoderado del señor Di Terlizzi Trujillo, que su representado es el actual
poseedor y propietario de un predio identificado con la cédula catastral No.
01-00-054064 y matrícula inmobiliaria No. 050-0079758 de la Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos de Bogotá, situado en la Manzana 54 del plano urbano
del municipio de Chía (Cundinamarca).
Sostiene
que el Concejo Municipal de Chía, mediante el Acuerdo No. 017 de septiembre de
1990, declaró el citado predio como de utilidad pública, y autorizó al alcalde
municipal para que adelantara la negociación directa y voluntaria para la
adquisición del mencionado inmueble, en los términos previstos en la Ley 9a. de
1989, "precisando además que la destinación del predio sería para la
continuación del Complejo I Institucional, Educativo, Cultural y Deportivo del
Municipio". En el mencionado acuerdo -dice el apoderado de la parte
accionante-, se ordenó que en el evento de que no se llegase a un arreglo, o si
se vencían los términos legales para la negociación directa, el alcalde
municipal podría adelantar la expropiación del inmueble. "Acontece, que ni
el señor alcalde actual, ni su antecesor, no se sabe por qué causa o razón, no
han procedido hasta la fecha a adelantar el procedimiento de negociación
señalado en la ley y en el Acuerdo y ello ha traído para mi representado las
siguientes consecuencias:
"a)
Aun cuando no se ha registrado en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
respectiva el acto administrativo de afectación del inmueble, por cuanto no se
ha proferido por esa Alcaldía, afectación que, salvo la prórroga autorizada por
la Ley 9 de 1989 no puede exceder de tres (3) años, que constituye garantía de
terceros, lo cierto es que la existencia del Acuerdo 017 de 1990 del Concejo de
Chía, impide que aquellos puedan estar interesados en adquirir el predio de mi
representado.
"b)
Que a mi representado por la existencia del Acuerdo 017 de 1990 indicado, no se
le reciba y dé trámite a cualquier solicitud de licencia de construcción del
predio de su propiedad, como ya aconteció anteriormente".
De
otra parte, señala el apoderado del peticionario que "debe tenerse en
cuenta que cuando se dicte el oficio por medio del cual se disponga la
adquisición de un predio mediante la enajenación voluntaria, oficio que debe
ser inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble y que conduce a
que el PREDIO AFECTADO queda por fuera del comercio a partir de la fecha de
inscripción (art. 13 de la Ley  9 de 1989) y que por otra parte, ninguna
autoridad pueda conceder licencia de construcción de urbanización o permiso de
funcionamiento por primera vez para cualquier establecimiento industrial o
comercial, cosa que repito, no hicieron el anterior Alcalde ni el actual, la
entidad que imponga la afectación o en cuyo favor fue impuesta, celebrará un
contrato con el propietario afectado en el cual se pactará el valor y la forma
de pago debida al mismo por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la
afectación (art. 37 de la Ley 9 de 1989), como una forma precisamente de
proteger el derecho de propiedad durante ese término de afectación, cosa que
tampoco se hizo precisamente por no haberse expedido el oficio referido dentro
de los tres (3) años transcurridos desde la vigencia del ya referido Acuerdo
del Concejo Municipal de Chía que ordenó la adquisición directa del inmueble o
su expropiación". (Mayúsculas del apoderado del accionado).
Encuentra
el apoderado del señor Di Terlizzi Trujillo que el Alcalde Municipal de Chía se
abstuvo de expedir el referido oficio "para no verse precisado en virtud
del mandato legal a pactar el valor y la forma de pago de la compensación
debida a mi representado, por concepto de los perjuicios que sufriría como
consecuencia de la afectación de su predio".   Así, sostiene que por no
haberse expedido el oficio que ordena la Ley 9 de 1989, no se cumplió con la
diligencia de su inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos  para
que el inmueble afectado quedara fuera del comercio y además "no se le
pudiera conceder licencia de construcción, urbanización o permiso de
funcionamiento de establecimiento de comercio o industrial, no obstante en la
práctica ello ha ocurrido".
3. Pretensiones
Solicita
el actor "que se declare que la afectación por causa de la obra pública a
que se refiere el Acuerdo 017 de 1990 del Concejo Municipal de Chía, por no
haberse dictado dentro del término previsto en la Ley 9 de 1989 el oficio
correspondiente, ni haberse notificado personalmente al propietario del
inmueble, ni inscrito en el respectivo folio de matrícula ES EXISTENTE
(sic)" (Mayúsculas  del actor), y que, como consecuencia de la anterior,
el señor José Di Terlizzi Trujillo puede enajenar dicho inmueble, solicitar y
obtener licencia de construcción, de urbanización o de parcelación, o permiso
de funcionamiento para actividad industrial o comercial de las autoridades del
municipio de Chía.
II.
ACTUACION PROCESAL
1.
Primera instancia
La
Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá,
mediante auto de fecha 10 de noviembre de 1993, avocó el conocimiento de la
presente acción de tutela y decretó la práctica y recolectó las siguientes
pruebas:
- Declaración del señor Jorge Enrique Sánchez Quintero,
ex alcalde municipal de Chía
Manifestó
el señor Sánchez Quintero que, en su condición de alcalde municipal de Chía,
fue autorizado mediante el Acuerdo 017 de 1990, para adelantar una negociación
directa con el fin de adquirir el inmueble de propiedad  del accionante, pero
que dicha gestión no se pudo llevar a cabo ya que el municipio no contaba con
los recursos suficientes para cubrir el valor del inmueble, que oscilaba entre
setecientos y ochocientos millones de pesos.
Igualmente
afirmó que en ningún momento se abstuvo de expedir el oficio que se debe
inscribir en el folio de matrícula inmobiliaria para colocar el bien fuera del
comercio, por cuanto no fue informado, ni por sus asesores jurídicos ni por los
interesados, que se debía cumplir con esta formalidad. Dice además, que
"si la parte interesada, o sea los propietarios, quieren su
descongelamiento, creo que ellos deben dirigirse al Honorable Concejo Municipal
para que sean ellos los que prorroguen los términos de negociación, si es que
los interesados están dispuestos a seguir negociando, o si no, para que
revoquen su decisión."
- Declaración del señor Jorge
Orlando Gaitán Mahecha, Alcalde Municipal de Chía
El
Alcalde Municipal de Chía manifestó que la negociación directa con el señor Di
Terlizzi no se pudo materializar, ya que el municipio se encuentra en un
déficit presupuestal de más de ciento cincuenta millones de pesos, pero afirmó
que se están adelantando gestiones ante el Banco de Proyectos del Departamento
de Planeación Nacional, el Ministerio de Educación y el Ministerio de
Desarrollo, para obtener los recursos necesarios toda vez que la adquisición
del inmueble es fundamental para los planes de desarrollo del municipio.
Decisión
La
Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá,
mediante providencia de fecha 9 de noviembre de 1993, resolvió declarar
improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor José Di Terlizzi
Trujillo.
Encontró
la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá,
que los alcaldes Sánchez Quintero y Gaitán Mahecha incumplieron los términos
del Acuerdo 017 de 1990, toda vez que no libraron el oficio con el que se debía
dar inició a la etapa de negociación voluntaria y directa. En efecto, afirmó la
Sala: "Ellos procedieron de hecho a establecer negociaciones con el
propietario, como lo afirmaron en sus declaraciones, desconociendo de plano lo
establecido en la Ley 9 de 1989, arts. 13 y ss., y el Acuerdo 017 de
1990". Así las cosas, el a-quo consideró que el predio de propiedad
del accionante se encuentra libre de la declaratoria de utilidad común, ya que,
de acuerdo con el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, se tiene por inexistente la
afectación de un inmueble que no se halla notificado personalmente al
propietario, e inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria; la
misma norma prevé que la afectación quedará sin efecto, de pleno derecho, si la
entidad pública que le haya impuesto no adquiere el inmueble durante su
vigencia.
En
consecuencia, debido que el predio se encuentra libre de toda afectación,
considera el fallador de primera instancia que la acción de tutela resulta
improcedente, ya que el propietario podría solicitar la declaratoria de
inexistencia por cuanto no se llevó a cabo su inscripción en el respectivo
folio de matrícula inmobiliaria.
2.
Impugnación
Mediante
memorial presentado el día 29 de noviembre de 1993, el apoderado del
peticionario impugnó el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá; dicha impugnación fue ampliada y
sustentada mediante memorial de fecha 6 de diciembre de 1993, presentada ante
la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
A
juicio del impugnante, en el presente caso no existe otro medio de defensa
judicial para proteger el derecho fundamental de propiedad de su mandante. Así,
señala que "no procedía la acción contenciosa de nulidad, en razón
precisamente de la circunstancia de que el Acuerdo del Concejo Municipal estuvo
en un todo ajustado al ordenamiento jurídico superior, o sea, a la Ley de
reforma urbana, y la cuestión radica en que el alcalde de Chía no hizo nada de
lo que le autorizaba hacer la ley y el propio Acuerdo, dentro del término que
se le concede para ello, no obstante lo cual el bien inmueble de mi
representado sigue de hecho congelado o afectado por la disposición de
expropiación, lo que impide su negociación o que se adelante sobre él alguna
labor o tarea de parcelación o de urbanización".
El
impugnante acompañó al memorial en comento algunas providencias del Consejo de
Estado, en donde se sostiene que la acción de nulidad es improcedente para
efectos de obtener un pronunciamiento sobre la inexistencia o pérdida de
vigencia de un acto administrativo.
3.
Segunda instancia
Mediante
providencia de fecha 26 de enero de 1994, la Sala de Casación Penal de la h.
Corte Suprema de Justicia resolvió confirmar la sentencia de fecha 19 de
noviembre de 1993, mediante la cual la Sala Penal del Tribunal Superior de
Santafé de Bogotá D.C. denegó la tutela interpuesta por el apoderado del señor
José Di Terlizzi Trujillo.
Encontró
la Sala de Casación Penal que "la Ley 9 de 1989 faculta a los Concejos
Municipales para disponer lo conducente con relación al desarrollo urbanístico
y para la compraventa y expropiación de bienes de particulares que sean
considerados por la administración como de utilidad pública, la negativa para
la aprobación de la proyectada urbanización, por parte de la Junta de
Planeación Municipal, no puede constituir acto arbitrario que viole el derecho
constitucional cuyo amparo se demanda".
Consideró
igualmente el ad-quem que el señor Di Terlizzi Trujillo podría demandar
la revocatoria directa del Acuerdo 017 de 1990 del Concejo Municipal, o la
declaración de desistimiento de éste para adelantar las obras proyectadas,
"ante la carencia absoluta de recursos para adquisición del terreno o el
pago del valor que deba reconocer como indemnización en el evento de la
expropiación del inmueble".
Concluye
la Sala de Casación Penal de la h. Corte Suprema de Justicia que "el
accionante cuenta con medios o recursos para hacer valer su derecho, máxime que
el término de tres (3) años que establece el artículo 37 de la Ley 9 de 1989,
para cumplir los trámites relativos a la adquisición de bienes por enajenación
voluntaria o por expropiación, sólo pueden ser renovables, en virtud de acto
administrativo de la autoridad que lo declaró por causa de utilidad pública o
interés social (artículo 10 ibídem) y por lo mismo es improcedente el amparo
solicitado, al tenor de lo preceptuado en el numeral 1o. del artículo 6o. del
Decreto 2591 de 1991".
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Competencia
De
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 24, numeral 9o. de la
Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de
tutela de la referencia.
2.
El derecho fundamental a la propiedad
El derecho a la propiedad privada, que consagra el
artículo 58 de nuestra Constitución Política, ha sido considerado por esta
Corporación como uno de los derechos fundamentales, siempre y cuando cumpla con
una serie de requisitos o presupuestos esenciales que obligarían a las
autoridades judiciales a acudir a su inmediato restablecimiento o protección.
En efecto, ha señalado la Corte:
"Los
derechos fundamentales que son aplicables de manera indirecta son aquellos
derechos económicos sociales o culturales, que se encuentran en una estrecha
relación de conexidad con los derechos fundamentales de aplicación directa Este
tipo de aplicación es resultado de la necesidad de establecer una ponderación
de las circunstancias de cada caso concreto y ello, a su vez, se deriva de su
naturaleza de derechos que suponen un tratamiento desigual con el fin de lograr
cierta  igualdad material.
"La
propiedad es un derecho económico y social a la vez. En consecuencia, la
posibilidad de considerarlo como derecho fundamental depende de las
circunstancias específicas  de su ejercicio. De aquí se concluye que tal
carácter  no puede ser definido en abstracto, sino en cada caso concreto.
Sin embargo, esto no significa que tal definición pueda hacerse de manera
arbitraria.
"A
la hora de definir el carácter de derecho fundamental de la propiedad en un
caso concreto, el juez de tutela debe tener como criterio de referencia a la
Constitución misma y no simplemente al conjunto de normas inferiores que
definen sus condiciones de validez. Esto significa que, en su interpretación, el
juez de tutela debe mirar el caso concreto bajo la óptica de los principios,
valores y derechos constitucionales, de tal manera que ellos sean respetados.
"Sólo en el evento en que ocurra una violación
del derecho a la propiedad que conlleve para su titular un desconocimiento
evidente de los principios y valores constitucionales que consagran el derecho
a la vida a la dignidad y a la igualdad,  la propiedad adquiere naturaleza de
derecho fundamental y, en consecuencia, procede la acción de tutela. Dicho en
otros términos, la propiedad debe ser considerada como un derecho fundamental,
siempre que ella se encuentre vinculada de tal manera al mantenimiento de unas
condiciones materiales de existencia, que su desconocimiento afecte el derecho
a la igualdad  y a llevar una vida digna".1 (Negrillas
fuera de texto original).
De
lo expuesto se concluye que no en todos los casos en que una persona exija el
amparo inmediato de su derecho a la propiedad, deba prosperar la acción de
tutela. Será necesario, entonces, analizar el caso en concreto y prestar
particular atención a la situación del interesado, de forma tal que mediante la
orden que se imparta, se logre realmente el propósito de que las autoridades
del Estado propendan por el mejoramiento en la calidad de vida de los
asociados, con fundamento en la igualdad y la dignidad.
3.
La expropiación.
A. Fundamento y características.
Por
escapar a los propósitos de este pronunciamiento el analizar a fondo los
alcances y características jurídicas de la expropiación, basta con señalar que
tanto la doctrina como la jurisprudencia de la Corte Suprema y Justicia y de
esta Corporación2
, la han definido como un instituto, un negocio o una operación de derecho
público, por medio de la cual el Estado, por razones de utilidad pública o de
interés social, priva coactivamente de la titularidad de un determinado bien a
un particular, de acuerdo con un procedimiento específico y previo el pago de
una indemnización. Sobre el particular, comenta el tratadista español Luciano
Parejo:
"En
definitiva la expropiación -como ha señalado la jurisprudencia- es un negocio
jurídico de Derecho público, derivado del ejercicio de la correspondiente
potestad por el poder público y al que son esenciales determinadas garantías
para el sujeto pasivo de dicha potestad. Ese negocio es formal, en la medida en
que requiere la presencia y actuación de una Administración pública y el
ejercicio por ésta de la potestad a través de un procedimiento legalmente
determinado y para un objeto preciso: la privación singular de una situación
jurídica de contenido patrimonial protegida por el ordenamiento (a título de
derecho subjetivo o de simple interés legítimo) y regida por el Derecho privado
o común (lo que excluye los bienes de dominio público y los comunales, sujetos
-incluso por prescripción constitucional- a un régimen de Derecho público
mientras dure su afectación, es decir, su sujeción a dicho régimen)".3
El
profesor argentino José Canasi, por su parte, opina al respecto:
"Es
una institución de derecho público e implica una facultad unilateral del poder
público en ejercicio del jus imperé regido por principios propios y ajenos al
derecho civil, en todo lo referente al modo de adquirir la propiedad de bienes,
sujeto a modalidades propias, en punto a previa calificación de utilidad
pública por ley formal y con la correspondiente determinación del bien, y
precedida siempre de indemnización, también previa a la desposesión (...).
"Pero
este aspecto de carácter público del instituto no comprende, por cierto, el
aspecto económico de la expropiación, o sea, a la indemnización que se rige por
las reglas del derecho común, siendo por esta causa, precisamente, que la
jurisdicción interviniente sea la ordinaria o civil, y no la contencioso
administrativa, por cuanto lo que está en discusión ahora es el derecho de
propiedad, que se transforma del bien a la indemnización correspondiente, o
sea, de la cosa al dinero equivalente".4
Finalmente,
Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández consideran que esta
institución presenta dos características fundamentales: un poder de la
administración y una garantía a los administrados que sufren la injerencia
pública sobre su patrimonio. Al respecto explican:
"Podemos
así distinguir en el seno de la misma institución una potestad expropiatoria y
una garantía patrimonial. La primera es una potestad administrativa
característica de la clase de las potestades innovativas, dotada de una
especial energía y gravedad, la de sacrificar situaciones patrimoniales
privadas. La garantía del particular, que, como es lo común en todas las
instituciones de Derecho Administrativo, balancea y contrapesa esa potestad de
la Administración, hace valer, primero, los límites y condiciones de la tal
potestad, que diseñan el negativo de un sistema activo de protección
correlativo; y, en segundo término, y de manera especial, reduce esa potestad a
su efecto mínimo de desapoderamiento específico del objeto expropiado, pero sin
implicar el empeoramiento patrimonial de su valor, que ha de restablecerse con
la indemnización expropiatoria; y aun todavía, y finalmente, hace pender
permanentemente sobre la expropiación consumada la efectividad de su causa para
resolver aquélla cuando ésta cesa".5
El
fundamento constitucional de la expropiación parte de dos supuestos esenciales
que se correlacionan entre sí. Por una parte, que el poder público, en aras de
la prevalencia del interés general y con base siempre en una finalidad de
utilidad pública o de interés social, puede obtener todos aquellos bienes
pertenecientes a cualquier particular que sean necesarios para garantizar los
objetivos comunes del Estado y de sus asociados.
Por
otra parte, que ni el derecho a la propiedad, ni ninguno de los demás derechos,
es absoluto, pues tiene siempre como limitante el interés general, ante el cual
debe ceder, con el fin de que todo el ordenamiento jurídico, económico y social
logre su cabal desarrollo y su estabilidad. Adicionalmente debe anotarse que el
núcleo esencial de la propiedad no se altera por el mero hecho de haberse
decretado la expropiación. Simplemente -ante la evidente superioridad del
interés público- se impone un sacrificio que de todas formas resulta de
proporciones mínimas, si se tiene en cuenta que el pago de la indemnización
previa busca que no sea solamente el afectado el que resista la carga de la decisión
pública, sino que se trate de un asunto que involucre directamente a toda la
comunidad. Por ello, se ha considerado que el pago de la indemnización tiene
como fundamento el de equilibrar las cargas dentro de la relación
administración-administrado: se compensa la depreciación económica que sufre el
expropiado, y se realiza por parte de la autoridad pública una erogación
monetaria, que en últimas procede del esfuerzo fiscal de todos los
contribuyentes.
Ahora
bien, resulta pertinente señalar que la expropiación requiere de la presencia
de una serie de elementos, todos ellos necesarios para su ejecución: una ley,
una ordenanza o un acuerdo formal; la calificación de utilidad pública; el bien
expropiable; el expropiante (algunas veces también el beneficiario); el
expropiado; el procedimiento administrativo; la sentencia judicial; y la
indemnización previa. Para una mayor ilustración, y teniendo en consideración
que el asunto bajo examen versa sobre la construcción de un centro educativo,
conviene recordar la distinción doctrinaria entre la utilidad pública y el
interés social:
"La
declaración de la utilidad pública o del interés social hace referencia a la
causa o fin que justifica la operación de desapoderamiento o sacrificio de la
propiedad privada de contenido patrimonial afectada, es decir, a la
determinación y proclamación formales de uno de los términos del conflicto: el
interés general o público, que han de ser obviamente previos al ejercicio de la
potestad expropiatoria. La distinción entre utilidad pública e interés social
traduce la amplitud con que se configura la causa expropiatoria: ésta puede
consistir tanto en un fin cuya cuestión esté legalmente atribuida a las
Administraciones públicas (utilidad pública), como en un fin ciertamente social
tutelado como tal, pero que puede estar y normalmente está entregado en su
realización a la actividad privada (interés social). Encuentra cabal
explicación ahora, pues, la clara distinción legal entre expropiante y
beneficiario de la expropiación,  pues en el caso de causa de interés social lo
normal es que ambos sujetos de la expropiación no coincidan y el beneficiario
pueda ser, como ya nos consta, una persona privada".6
B. Algunas de las garantías del expropiado dentro
del proceso de expropiación
Los
diferentes ordenamientos jurídicos han establecido una serie de condiciones de
tiempo, modo y lugar, ante las cuales se debe sujetar la administración para
realizar el proceso expropiatorio. El desconocimiento de dichas condiciones
acarrea una serie de consecuencias jurídicas, que se consagran con el fin de
proteger la situación jurídica del expropiado. Tal es el caso, por ejemplo, de
la sanción a la entidad pública que no desarrolla oportunamente la obra pública
que obligó a decretar la expropiación, o que destina el bien expropiado a una
finalidad distinta a la señalada en la respectiva ley que lo calificó como de
utilidad pública o como de interés social. En aquellos eventos, ordenamientos
jurídicos como los de España y Argentina, entre otros, contemplan la figura de
la reversión o de la retrocesión, la cual es explicada en los
siguientes términos por los profesores Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón
Fernández:
"Pues
bien, ocurre que si tras la consumación de la operación expropiatoria el
beneficiario adquiriente -en el supuesto normal de la adquisición traslativa-
del bien expropiado no destina ésta a la finalidad con cuya invocación se
justificó, éste se revela innecesaria(...). Mantener la virtud de la
expropiación en estas circunstancias sería trastocar su naturaleza, y por ello
la Ley habilita al expropiado de un derecho de deshacer respecto a él la
expropiación que el tiempo ha revelado innecesaria, esto es, un derecho de
recuperar el bien expropiado, que ya permanece sin causa formal alguna en poder
del beneficiario; tal derecho es la reversión.
"Dogmáticamente,
debe calificarse el fenómeno de  la reversión como un fenómeno de 'invalidez
sucesiva' sobrevenida a la expropiación por la desaparición del elemento
esencial de la causa; precisamente porque la causa expropiandi se configura
como el destino a que se afecta el bien expropiado tras la expropiación,
resulta normal su consideración ex post. Lo peculiar de esta invalidez
sobrevenida es que sus efectos se producen ex nunc, es decir, que no condena la
validez originaria con que la expropiación fue realizada. No hay, pues,
anulación de la expropiación, sino mera cesación de sus efectos, resolución de
la misma, la cual se habilita mediante la retransmisión de signo contrario a la
inicial, mediante una devolución recíproca de prestaciones que es precisamente
la reversión".
"Procederá
el derecho de reversión de los bienes expropiados: a) cuando no se ejecute la
obra o no se establezca el servicio que motivó la expropiación; b) cuando
realizada la obra o establecido el servicio quede alguna parte sobrante de los
bienes expropiados; c) Cuando desaparezca la afectación de los bienes o
derechos a las obras o servicios que motivaron la expropiación.
"Para
entender producido el primer supuesto, no ejecución  de la obra o del servicio,
el artículo 64 REF se remite a una decisión formal de la Administración o a un
acto o declaración que implícitamente suponga tal inejecución, pero es
importante notar que si faltan tales resoluciones expresas o implícitas de la
Administración el precepto habilita un sistema de denuncia de inejecución por
parte del expropiado o de sus causahabientes, en estos términos: han tenido que
pasar cinco años desde que los bienes expropiados quedaron a disposición de la
Administración (del beneficiario, en realidad) sin que se hayan iniciado las
obra, tras de lo cual el expropiado o sus causahabientes han de 'advertir a la
Administración expropiante su propósito de ejercitar la reversión'; si tras
esta advertencia transcurren otros dos años sin que se inicie la obra o el
establecimiento del servicio, el derecho de reversión puede ser
ejercitado".7
Igualmente,
el tratadista argentino José Canasí, comenta respecto de la figura jurídica de
la retrocesión:
"Como la
expropiación pública no se trata de la compraventa, ni siquiera forzosa, sino
de una institución de exclusivo interés público, de interés de la colectividad,
la no afectación o destino posterior al fin de utilidad pública a que ha sido
destinado por la ley, produce lo que se denomina la 'retrocesión' del bien
expropiado a su anterior propietario, mediante la correspondiente acción judicial
y previa devolución del monto de dinero percibido por dicha expropiación. Ello
demuestra, en sí, que el expropiado mantiene un derecho sobre la propiedad para
exigir que se cumpla el fin de 'utilidad pública' (...).
"Pero
si conforme a la ley vigente al momento de producirse al desposesión, la obra
no se realiza o se le da un destino diferente, aunque sea también de utilidad
pública o de interés general, aun superior al establecido, por la ley
expropiatoria, procede la retrocesión, por cuanto ni el Poder administrador ni
el Poder Judicial están autorizados para extender a otros supuestos la
calificación de utilidad pública, ni tampoco a otros bienes que no sean los
expresa o genéricamente establecidos por la ley formal".8
De
igual forma, la Sala encuentra particularmente relevante, para efectos del
proceso de tutela que se revisa, la figura existente en el derecho argentino
conocida como el abandono dentro del proceso expropiatorio. Para el
efecto, conviene remitirse a los comentarios expuestos por José Roberto Dromi,
en donde se compara, además, esta figura jurídica con la de la retrocesión,
anteriormente explicada.
"El
efecto primordial del abandono se traduce en la imposibilidad de que se
produzca el desapoderamiento de los bienes alcanzados por la ley no ejecutada,
después de vencidos los respectivos plazos. Si el proceso no se promueve dentro
de los plazos legales, la declaración legislativa de utilidad pública es inexistente
y, por lo tanto, los bienes que aquélla afectaba cesarán de ser expropiables.
Al caducar esos plazos, los bienes no puedan ser desapoderados (...).
"En
alguna medida el abandono se relaciona con la retrocesión, pues en ambas
figuras puede decirse que ha desaparecido la causa real de utilidad pública.
Pero su diferencia es evidente: la retrocesión tiene lugar cuando el
expropiante afecta el bien expropiado a un uso o utilidad distinto del que
determinó la expropiación, o cuando no le da destino alguno; en suma requiere
que la expropiación se haya consumado, que esté producida la alteración en el
destino del bien, y que el expropiado inicie la acción correspondiente. En
tanto que el abandono se produce automáticamente por el transcurso del tiempo y
cuando el proceso no se ha iniciado (...).
"El
efecto principal del abandono es la imposibilidad de que el sujeto expropiante,
una vez transcurridos los plazos legales, pueda ejercer la competencia
expropiatoria; en suma, por el transcurso de los plazos legales los bienes han
dejado de ser expropiables, y por ende no pueden ser desapoderados. El abandono
afianza la seguridad jurídica y la certeza del derecho de propiedad, pues
impide que el titular del bien sujeto a expropiación, quede en un estado de incertidumbre
acerca de la efectividad o no de la expropiación".9 (Negrillas
fuera de texto original)
C. La expropiación en el ordenamiento constitucional
colombiano.
El
ordenamiento constitucional colombiano reconoció -así fuera tácitamente-, desde
la Constitución de Cundinamarca de 1811, la prevalencia del interés general
sobre el particular y, por ende, estableció la posibilidad de que por motivos
de "necesidad pública", se privara a un particular de una porción de
sus bienes, previo el pago de una justa y precisa indemnización (Art. 10o.).
Posteriormente, las Constituciones provinciales de Tunja de 1811, de Antioquia,
de Cundinamarca y de Cartagena de Indias de 1812, del Estado de Mariquita de
1815 y la de la República de Colombia de 1821, entre otras, adoptaron similares
enunciados, todos ellos fruto de las disposiciones que sobre el particular se
consagraron en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de
1789.
Fue
la Constitución de la República de Colombia de 1830 la primera en contemplar el
concepto de "interés público" y la consecuente posibilidad de
decretar la expropiación, previo el pago de una justa compensación (Art. 146).
Luego, las Constituciones de la Nueva Granada de 1853 y de la Confederación
Granadina de 1858, contemplaron la privación de la propiedad privada "por
vía de pena o contribución general", en aquellos casos en que la
"necesidad pública" así lo exigiera.
La
Carta Política de 1886, consagró expresamente el principio de la prevalencia
del interés público sobre el privado y mantuvo la posibilidad de decretar la
expropiación por "graves motivos de utilidad pública definidos por el
legislador" (Art. 31). Por su parte, la reforma constitucional de 1936,
dentro del nuevo planteamiento social y económico que se quiso implantar en el
Estado colombiano, introdujo, además de la utilidad pública, el concepto de
"interés social" como causal de la expropiación, así como posibilidad
de decretarla sin indemnización, en los eventos que por razones de equidad
defina el legislador (Art. 10o). Con base en estas  disposiciones, el Congreso
de la República expidió una considerable cantidad de leyes -que no es del caso
mencionar en este pronunciamiento- mediante las cuales se decretaron numerosas
expropiaciones, principalmente en lo que atañe a la distribución y el acceso a
la propiedad de la tierra y al fomento agrícola, más conocidas como las
reformas agraria y urbana.
Finalmente,
el Constituyente de 1991 consagró, en el artículo 58 de la Carta Política, el
régimen jurídico correspondiente a la expropiación, en los siguientes términos:
"ARTICULO 58. Se
garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a
las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por
leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de
utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá
ceder al interés público o social.
"La
propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es
inherente una función ecológica.
"El
estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad.
"Por
motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador,
podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.
Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los
casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía
administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa administrativa, incluso
respecto del precio.
"Con
todo, el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que
no haya lugar al pago de indemnización, mediante el voto favorable de la
mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
Las
razones de equidad, así como los motivos de utilidad pública o de interés
social, invocados por el legislador, no serán controvertibles
judicialmente".
Como
puede observarse, la Constitución Política vigente mantuvo, en términos
generales, los mismos presupuestos jurídicos establecidos en el ordenamiento
constitucional anterior en materia de expropiación, aunque debe resaltarse,
además de la posibilidad de decretar la expropiación por vía administrativa, la
mención expresa de que la indemnización que se pague deba ser fijada
"consultando los intereses de la comunidad y del afectado", así como
la decisión de no poder controvertir judicialmente los motivos de utilidad
pública o de interés social invocados por el legislador.
4.
La seguridad jurídica
Por
seguridad jurídica se entiende aquella situación estable y definida conforme a
derecho, que se encuentra fundamentada en el imperio de la justicia dentro de
un determinado orden social. Este principio requiere de una situación jurídica
definida que acarree consecuencias también jurídicas, las cuales sean
plenamente identificadas y determinadas por el sujeto de derecho dentro de la
sociedad y garantizadas por el Estado. Por ello, la seguridad jurídica apunta,
en últimas, a la estabilidad de la persona dentro del ordenamiento, de forma
tal que la certeza jurídica en las relaciones de derecho público o privado,
prevalezca sobre cualquier expectativa, indefinición o indeterminación.
Sobre
el particular, ha señalado la Corte:
"La
seguridad jurídica es un principio del ius gentium,
fruto de la recta razón humana. Es decir,  se trata del primer consenso
jurídico evidente. Es un derecho de gentes, que en un principio se confundió
con el derecho natural, particularmente en las concepciones de los
jurisconsultos Gayo y Paulo, pero que a partir de Ulpiano se distinguió del ius
naturale, tradición que recogerán, entre otros, Justiniano, y luego Tomás de
Aquino, de suerte que ya en la Escuela Salmantina del siglo XVI, Vitoria, Soto
y Cano distinguen el derecho de gentes del derecho natural. Lo mismo hace
Francisco Suárez, a quien seguirá la modernidad en este aspecto: Grocio,
Pufendor y Wolff.
"El
principio de la seguridad jurídica y los derechos humanos coinciden
ampliamente, aunque no se confunden. Coinciden -en primer lugar- en que ambos
son de alguna manera comunes a todos los hombres. Esta propiedad aparece clara
en el primigenio derecho natural y por razón de ella en la ley Omnes populi del
Digesto -y lo mismo hay que observar en otras muchas leyes- parece que al mismo
derecho natural se le llama de gentes; pero en las Instituciones ese nombre se atribuye
con más propiedad al derecho que se ha introducido por la costumbre de los
pueblos.
"Toda
la costumbre tiende, inexorablemente, a fortalecer el principio de seguridad
jurídica, como expresión máxima del ius gentium.  Es por ello que las
formalidades y procedimientos tienden a ser un ritual que vivifica el principio
de seguridad jurídica, de manera que todos saben que, al obedecer ciertas
prácticas formales comunes, se efectivizan las garantías del hombre.
"El
principio de seguridad jurídica sólo tiene lugar entre los hombres libremente
constituidos bajo la forma de Estado. Todo lo que tiende al orden social justo
es una forma de estabilizar la libertad humana puesta en relación.  Las
formalidades jurídicas no son en estricto sentido algo que riñe con la materia,
sino todo lo contrario: la expresión jurídica de un contenido que se debe en
justicia. No tendría razón de ser un contenido sustancial sin la existencia
adecuada de una forma jurídica proporcionada a dicha pretensión. Materia y
forma jurídicas, pues, son indisolubles, y constituye una impropiedad
improvisar formas no adecuadas a la exigencia misma del contenido material. Es
por ello que el debido proceso no viene a ser otra cosa que la forma debida en
justicia a todo hombre como garantía de la seguridad jurídica que merece.
Igualmente, el derecho de petición no busca otra cosa que formalizar una
pretensión jurídica, de manera adecuada a la naturaleza de lo que se solicita
sea informado.
"Uno
de los principios formales de la seguridad jurídica, latente desde el
pensamiento de Hooker, es el referente a la determinación legal para todos los
actos de las autoridades, así como el de un margen de indeterminación con
respecto a los particulares. Así las autoridades sólo pueden hacen aquello que
esté permitido por la ley -de manera que no pueden crear formas jurídicas-, al
paso que los particulares pueden hacer todo aquello que no esté prohibido
legalmente. Mientras en el Estado de Derecho el particular es creativo, las
autoridades sólo son aplicativas"10 .
Ahora
bien, dentro de las relaciones de derecho, el debido proceso, tanto judicial
como administrativo, es un mecanismo por medio del cual se garantiza la
seguridad jurídica. En efecto, un proceso justo conduce necesariamente a no
permitir las situaciones difusas y, sobretodo, la indefinición jurídica. Lo
contrario, es decir, la indeterminación, quebranta todo concepto de justicia,
pues no sería posible conocer o concretar la situación o el sujeto jurídico que
se pretende proteger. Someter a una persona a un evento basado en la
contingencia y en la incertidumbre, significa que ese individuo carecería de un
fundamento suficiente para gozar y exigir el respeto de sus derechos. Lo
anterior sería desconocer el deber del Estado de proteger la vida, honra,
bienes, derechos y creencias de los asociados (Art. 2o. C.P.), así como la
obligación de toda persona y de todo ciudadano colombiano de respetar los
derechos ajenos, de obrar conforme al principio de seguridad social, de
respetar y apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidas y
de colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia (Art.
95 nums. 1o., 2o., 3o. y 7o.).
5.
El caso en concreto
El
asunto que ocupa la atención de la Sala se refiere a la decisión del Concejo
Municipal de Chía, a través del Acuerdo No. 017 de septiembre de 1990, de
declarar el predio de solicitante de utilidad pública (para destinarlo a la
continuación del Complejo I Institucional, Educativo, Cultural y Deportivo de
la localidad) y de autorizar al alcalde municipal para adelantar la negociación
directa y voluntaria para la adquisición del mencionado inmueble, en los
términos previstos en el citado Acuerdo y en la Ley 9a. de 1989.
A
pesar de que en el Acuerdo al que se ha hecho referencia, se ordenó que en el
evento de que no se llegase a un arreglo o si se vencían los términos legales
para la negociación directa, el alcalde municipal podría adelantar la
expropiación del inmueble, de acuerdo con lo argumentado por el peticionario y
con base en las pruebas recogidas por los despachos judiciales de conocimiento,
la administración de Chía no ha cumplido con ese mandato, al parecer debido a
los considerables costos que acarrea la adquisición de la mencionada propiedad
(folios 44, 45, 54 y 55).
Asimismo,
debe agregarse que el accionante sostiene que, a pesar de que no se ha
registrado en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos el acto
administrativo de afectación del inmueble -por cuanto no se ha proferido por la
Alcaldía municipal-, la existencia del Acuerdo 017 de 1990 del Concejo de Chía,
ha impedido que se dé trámite a cualquier solicitud de licencia de construcción
del predio, e incluso que aquellos interesados en adquirir el inmueble, puedan
hacerlo.
Para
efectos del caso bajo examen, debe señalarse que la Ley 9a. de 1989 "por
la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y
expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones", más conocida con
la ley de "Reforma Urbana", autoriza a la Nación, a las entidades
territoriales, a las entidades descentralizadas, a las áreas metropolitanas y a
las asociaciones de municipios (Art. 11), para obtener, a través del mecanismo
de la enajenación voluntaria o por medio de la expropiación, los inmuebles
localizados en las áreas urbanas necesarios para dar desarrollo a los fines
contemplados en el artículo 10o. de la citada normatividad.
El
fundamento de esta facultad, así como los principios sobre los cuales se
inspiró esta ley, fueron explicados por esta Corporación en los siguientes
términos:
"La
propiedad, en tanto que función social, puede ser limitada por el legislador,
siempre y cuando tal limitación se cumpla en interés público o beneficio
general de la comunidad, como, por ejemplo, por razones de salubridad,
urbanismo, conservación ambiental, seguridad etc; el interés individual del
propietario debe ceder, en estos casos, ante el interés social.
"La
ley 9 de 1989, llamada de 'reforma urbana', trata en forma completa y clara la
problemática del manejo de la tierra urbana, constituyéndose así en la
directriz del urbanismo. Dicha ley está inspirada en principios sociales tales
como 1.- El derecho a la ciudad para todos los ciudadanos, 2.- El reparto
social de la plusvalía urbana evitando la concentración en pocas manos. 3.- La
superación de las condiciones de informalidad que hoy caracterizan las
relaciones comunidad-ciudad en nuestros principales núcleos urbanos, 4.- La
fijación de unos límites precisos entre lo legal y lo ilícito en relación con
el desarrollo y normalización de los asentamientos humanos informales, 5.- La
incorporación de factores de racionalidad en el diseño y desenvolvimiento de
nuestros centros urbanos y 6.- La agilización de los procedimientos para el
manejo del desarrollo urbano sin afectar las garantías y los derechos de
defensa de los particulares, según se lee en los antecedentes
legislativos."11
Cabe
agregar que la Ley 9a. de 1989, regula el proceso de enajenación voluntaria el
cual se inicia mediante la expedición de un oficio por parte de la entidad
pública, donde se exprese el propósito o la oferta de compra y al precio base
de la negociación, el cual se fundamentará en el avalúo efectuado por el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (Art. 13). Si hubiere acuerdo entre las
partes (Art. 14), se realizará el contrato de promesa de compraventa o de
compraventa dentro del término estipulado en el artículo 19 de la ley. Si la
venta no se realiza por alguna de las circunstancias previstas en el artículo
20 (vencimiento del término para contratar, rechazo por parte del propietario
de la negociación o silencio respecto de la oferta de compra), procederá la
expropiación. Para ello, la entidad pública deberá expedir la resolución
motivada que ordena la expropiación dentro de los dos meses siguientes a la
fecha de agotamiento de la etapa de adquisición directa por enajenación
voluntaria (Art. 21); contra dicha resolución proceden las acciones contencioso
administrativas de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho (Art.
22). Posteriormente, se inicia el proceso mismo de la expropiación el cual debe
sujetarse al procedimiento dispuesto en los artículos 25 y siguientes de la
ley, y a los artículos 451 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.
Ahora
bien, como se mencionó anteriormente, los sucesivos alcaldes municipales de
Chía, se abstuvieron de expedir el oficio por medio del cual se debería
disponer la adquisición del inmueble del accionante a través de la enajenación
voluntaria directa (a pesar de haber negociado informalmente el precio del
inmueble, según se reconoce en las pruebas recaudas en la primera instancia).
De lo anterior se desprende que como no se expidió oficio alguno, no hubo
negociación sobre la propiedad del peticionario. De igual forma tampoco se
celebró contrato de promesa de compraventa o de compraventa, y mucho menos se
llevó a cabo el proceso de expropiación correspondiente, lo que suponía la
previa afectación del bien mediante el registro del oficio de enajenación
voluntaria directa en la Oficina de Instrumentos Públicos -lo cual, se repite,
tampoco se hizo-. Sin embargo, la declaratoria de utilidad pública contenida en
el Acuerdo 17 de 1990, sigue vigente.
Se
trata, entonces, de una situación en la cual se presenta una incertidumbre y
una indefinición jurídica para el accionante, respecto de su derecho de
propiedad. Por ello interpuso la acción de tutela. Es oportuno advertir que le
asiste razón al peticionario cuando afirma que en el presente asunto no existe
otro mecanismo de defensa judicial que le permita la protección de sus
derechos. En efecto, por una parte, el Acuerdo No. 017 de 1990, se encuentra
amparado por una presunción de legalidad que en ningún momento ha sido
cuestionada por el interesado. Y por la otra, también está en lo cierto cuando
afirma, con base en reiterada jurisprudencia del H. Consejo de Estado, que no
es posible acudir a la acción de nulidad para que a través de la jurisdicción
contencioso administrativa se declare la pérdida de la ejecutoria o la
inexistencia de un determinado acto administrativo. Sin embargo, debe
advertirse que, a pesar de lo expuesto, el asunto que se revisa no requiere de
un exhaustivo análisis por parte del juez de tutela respecto de la procedencia
o no de otros mecanismos de defensa judicial, o de si debe considerarse o no
-dentro de este caso- al derecho de propiedad como un derecho fundamental. Lo
anterior porque de conformidad con los argumentos que se expondrán a
continuación, para la Sala los hechos que motivaron la acción de tutela que se
revisa,  no constituyen amenaza o vulneración de algún derecho constitucional
fundamental.
El
principio de la seguridad jurídica al que se hecho alusión, necesario dentro de
toda relación de derecho, se encuentra consagrado en múltiples disposiciones
dentro del ordenamiento jurídico colombiano. Una de ellas, es la pérdida de la
fuerza ejecutoria de los actos administrativos, consagrada en el artículo 66
del Código Contencioso Administrativo, así:
"ARTICULO
66. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán
obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción
en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los
siguientes casos:
"....................................................................................................
"3.
Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha
realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos(...)".
De
acuerdo con lo anterior, prima facie podría argumentarse que la decisión
de declarar de utilidad pública el predio del demandante, perdería su fuerza
ejecutoria a partir del quince de septiembre de 1995, es decir cinco (5) años
después de la promulgación del Acuerdo No. 017 de 1990. Para ello, también
podría argumentarse que el interesado podría oponerse, a partir de ese momento,
a la ejecución del acto administrativo, según lo prevé el artículo 67 del
Código Contencioso Administrativo.
Sin
embargo, la Sala considera que dentro del presente asunto existe una
normatividad específica que se encarga de proteger al particular frente al
vencimiento de los términos establecidos para los casos de la declaración de
utilidad pública de un bien y la consecuente posibilidad de expropiación. Al
respecto, debe recordarse la importancia de algunas de las garantías de que
goza el expropiado dentro del proceso de expropiación, explicadas en el acápite
anterior, y en particular la figura existente dentro del derecho argentino del
abandono, la cual -conviene reiterarlo- procede cuando, en virtud de las
transcurso de los plazos legales, la administración ha perdido la competencia
expropiatoria y, en consecuencia, en aras de la seguridad jurídica y de la
certeza del derecho de propiedad, los bienes de un determinado particular no
pueden ser desapoderados. Pues bien, para esta Sala, el artículo 37 de la ley
9a. de 1989, contempla, específicamente, una situación similar a la explicada
con anterioridad. En efecto, la citada norma establece:
"ARTICULO
37. Toda afectación por causa de una obra pública tendrá una duración de
tres (3) años renovables, hasta un máximo de seis (6) y deberá
notificarse personalmente al propietario e inscribirse en el respectivo Folio
de Matrícula Inmobiliaria, so pena de inexistencia. La afectación
quedará sin efecto, de pleno derecho, si el inmueble no fuere adquirido por la
entidad pública que haya impuesto la afectación o en cuyo favor fue impuesta,
durante su vigencia. El Registrador deberá cancelar las inscripciones
correspondientes, a solicitud de cualquier persona, previa constatación del
hecho.
"En
el caso de las vías públicas, las afectaciones podrán tener una duración máxima
de nueve (9) años.
"La
entidad que imponga la afectación o en cuyo favor fue impuesta celebrará un
contrato con el propietario afectado en el cual se pactará el valor y la de
pago de la compensación debida al mismo por los perjuicios sufridos durante el
tiempo de la afectación. La estimación de los perjuicios será efectuada por el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones, en
los términos previstos en la presente ley.
"Para
los efectos de la presente ley, entiéndese por afectación toda restricción
impuesta por una entidad pública que limite o impida la obtención de licencias
de urbanización, de parcelación, de construcción, o de funcionamiento, por
causa de una entidad pública, o por protección ambiental". (Negrillas
fuera de texto original).
La
Sala considera que la afectación del inmueble, de acuerdo con la normatividad
citada, procede no  solamente mediante la inscripción en el respectivo folio de
matrícula inmobiliaria del acto administrativo correspondiente -que, para este
caso, debió haber sido dictado por el señor alcalde municipal- sino que se
presenta a partir del acto administrativo que declaró de utilidad pública el
inmueble del peticionario. En otras palabras, el Acuerdo No. 017 de 1990, el
cual nunca fue cumplido por las autoridades administrativas de Chía, al ser el
fundamento jurídico para realizar la afectación, de conformidad con el
procedimiento contenido en ese mismo acto administrativo, al igual que en la
Ley 9a. de 1989, requería de un desarrollo o de una ejecutoriedad
administrativa dentro de un lapso determinado. Asimismo, no puede desconocerse
el hecho de que, con base en el Acuerdo No. 017, se le ha negado la posibilidad
al accionante de realizar diversos actos jurídicos sobre su propiedad. Por
ello, el artículo 37 de la ley anteriormente citada, contempla dos situaciones
por medio de las cuales se protege la situación del particular: a) si la
afectación del inmueble no se notifica personalmente y si no se inscribe en el
respectivo folio de matrícula inmobiliaria, lo cual -se reitera una vez más-
nunca se hizo por parte de la administración municipal, será inexistente;
y b) si inscrita la afectación, el bien no fuere adquirido por la entidad
pública interesada dentro de un lapso de tres (3) años renovables hasta una
máximo de seis (6) años, dicha afectación quedará sin efecto de pleno
derecho. Pues bien, como en el presente caso no sólo no se llevó a cabo la
afectación, sino que además ya pasaron los términos contenidos en el artículo
37 citado para que la entidad pública pudiera negociar con el propietario, entonces
debe forzosamente concluirse que el inmueble del accionante no se encuentra,
hoy en día, afectado. En consecuencia, la Sala considera que en la actualidad
el señor Di Terlizzi puede realizar cualquier negocio jurídico sobre su predio,
es decir, venderlo, solicitar una licencia de construcción, parcelarlo, etc.,
todo ello de conformidad con los requisitos correspondientes que determine la
administración municipal de Chía. Por ello, la Sala debe indicar que, al ser
ésta la situación jurídica del accionante, no se ha presentado amenaza o
vulneración alguna a su derecho fundamental a la propiedad, lo que conlleva a
la imposibilidad de lograr un determinado amparo a través del mecanismo de la
acción de tutela.
No
obstante lo expresado, y ante la evidente situación de indefinición jurídica en
que se encontraba el peticionario, la Sala, con el fin de procurar la
protección en la vida, honra, bienes, creencias y derechos de los asociados
(Art. 2o. C.P.) a través de una debida administración de justicia, que
conlleve, a su vez, a la existencia de un orden político, económico y social
justo -según lo prescribe el Preámbulo de nuestra Carta Política-, y, en aras
de la protección al principio de la seguridad jurídica, estima pertinente
advertir al Concejo de Chía y al alcalde municipal, que cualquier decisión en
torno a la afectación del inmueble materia de la presente acción de tutela,
requiere de una nueva declaratoria de utilidad pública, esto es, de un nuevo
Acuerdo municipal, y del correspondiente trámite administrativo por parte de
las autoridades competentes, de conformidad con los términos y las condiciones
contenidas en la Ley 9a. de 1989.
Sea
esta la oportunidad para señalar que si bien debe reconocerse, acatarse y
protegerse el principio de la prevalencia del interés general sobre el
particular, que a su vez es el fundamento jurídico de la expropiación, ello no
puede constituirse en motivo para que las distintas administraciones
municipales declaren de utilidad pública determinados predios, cuando no se
conoce con exactitud si puede asumirse o no los costos económicos que acarrea
una decisión de tal naturaleza. Este tipo de decisiones no sólo perjudica a la
administración misma, sino que se prestan para que los asociados se enfrenten a
situaciones ambiguas, indeterminadas e inciertas que atentan claramente contra
el principio de la seguridad jurídica. El propio h. Consejo de Estado, se ha
referido a esta situación en la siguiente forma:
"Esta
indiscutiblemente, constituye una situación sintomática, si no de orden
administrativo, si de abuso de la administración. El propietario no puede estar
permanentemente sometido a la amenaza de una expropiación que no sabe, a
ciencia cierta, si llegará a consumarse. Verdad es, como lo decía Ihering, que
'Sin la expropiación la propiedad sería una maldición para la sociedad', pero
también es de elemental sensatez que el Estado así actualice una manifestación
de su derecho de soberanía, debe racionalizar la ejecución de las obras de tal
manera que su planeación delimite el tiempo de su desarrollo, evitando que el
desequilibrio económico en las relaciones con sus asociados se profundice por
su propia culpa o por la deliberada intención de sus agentes".12
D E C
I S I O N :
En
mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO
: CONFIRMAR, por las razones expuestas en esta providencia, la
Sentencia proferida por la Sala de Casación Penal de la h. Corte Suprema de
Justicia del 26 de enero de 1994, la cual, a su vez confirmó la Sentencia
pronunciada por la Sala Penal del h. Tribunal Superior de Santafé de Bogotá del
19 de noviembre de 1993 que denegó la acción de tutela interpuesta por el señor
José Di Terlizzi Trujillo contra el h. Concejo y el señor alcalde municipal de
Chía.
SEGUNDO
: No
obstante lo decidido en el numeral primero, y de acuerdo con las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia, ADVERTIR al H. Concejo
municipal de Chía y al señor alcalde municipal que cualquier decisión
relacionada con la afectación del inmueble de propiedad del señor José Di
Terlizzi Trujillo, reseñado dentro del presente asunto de tutela, requerirá de
un nuevo Acuerdo municipal de declaratoria de utilidad pública del bien y, por
ende, de un nuevo trámite administrativo que dé cumplimiento a los términos y
condiciones contemplados en la Ley 9a. de 1989.
TERCERO
:  ORDENAR
que por la Secretaría General de esta Corporación, se comunique el contenido de
esta providencia a la Sala Penal del h. Tribunal Superior de Santafé de Bogotá,
en la forma y para los efectos previstos en el artículo 36 del decreto 2591 de
1991
Cópiese,
notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado  Ponente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
1 Corte Constitucional. Sala de
Revisión No. 1. Sentencia No. T/506/92 del 21 de agosto de 1992. Magistrado
Ponente: Ciro Angarita Barón.
2 Cfr. Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencia No. C-153/94 del 24 de marzo de 1994. Magistrado Ponente:
Alejandro Martínez Caballero; y Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-216/93 del  9 de junio de 1993. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández
Galindo, entre otras.
3 PAREJO ALFONSO Luciano y otros. MANUAL
DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Editorial Ariel S.A. Barcelona, 1990; págs. 266
y 267.
4 CANASI José. DERECHO ADMINISTRATIVO. Parte Especial. Ediciones
Depalma, Buenos Aires, 1977; Vol. IV; págs. 20 y 21.
5 GARCIA DE ENTERRIA Eduardo y FERNANDEZ Tomás-Ramón. CURSO DE
DERECHO ADMINISTRATIVO. Editorial Civitas. Madrid, 1991. Tomo II.; págs.
205 y 206.
6 PAREJO ALFONSO Luciano y otros. Obra citada; pág. 273
7 GARCIA DE ENTERRIA Eduardo y FERNANDEZ Tomás-Ramón. Obra citada;
págs. 318 y 319.
8 CANASI José. Obra citada; págs. 22, 61 y 62
9 DROMI José Roberto. DERECHO ADMINISTRATIVO. Editorial Astrea.
Buenos Aires, 1992; Tomo II; págs 119, 120 y 121.
10 Corte Constitucional. Sala de Revisión No. 9. Sentencia No. T-227/94
del 6 de mayo de 1994. Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa.
11 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-295/93 del 29 de
julio de 1993. Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Díaz
12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera.
Sentencia del 19 de julio de 1979. Magistrado Ponente: Jorge Valencia Arango.