C-195-97
Sentencia C-195/97
Sentencia
C-195/97
UNIDAD NORMATIVA-Aplicación
TRIBUTO Y GASTO
LOCAL-Restricción/TRIBUTO
Y GASTO LOCAL-Exenciones de impuestos municipales con límite de tiempo/AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites constitucionales y legales/EXENCION
DE IMPUESTO MUNICIPAL-Tiempo determinado/MUNICIPIO-Puede decretar
exenciones de los propios impuestos
La norma acusada
no establece ninguna exención de impuestos municipales.  Por el contrario: esta
norma impone una restricción a los municipios cuando ejerzan la función que les
asigna el numeral 4o. del artículo 313 de la Constitución, es decir,
votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos
locales. Al ejercer esta facultad, los municipios solamente podrán otorgar
exenciones de los impuestos municipales por un término máximo de diez años.
Estando en claro que la autonomía de los municipios no es absoluta, hay que
atender también al hecho de que la finalidad ostensible del artículo demandado
es la protección de los fiscos municipales, finalidad que está de acuerdo con
el principio de que la autonomía de las entidades territoriales se ejerce
dentro de los límites de la Constitución y de la ley. No tendría sentido el
decretar la inexequibilidad de una norma encaminada a defender los fiscos
municipales, permitiendo que, por medio de la consagración de exenciones por
tiempo indefinido, y, por lo mismo, exageradas, se condenara a los municipios a
depender exclusivamente de las transferencias del tesoro de la Nación. Además,
resulta razonable el plazo máximo de 10 años establecido en la norma, pues
constituye, entre otros, un período suficiente para determinar si la exención
ha cumplido los propósitos para los que se estableció. Obsérvese, además, que
el artículo 38 respeta el principio consagrado en la norma constitucional,
según el cual: solamente los municipios pueden decretar exenciones de sus
propios impuestos.
Referencia:
Expediente D-1421.
Demanda de
inconstitucionalidad contra el articulo 38 de la ley 14 de 1983, "por
la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan
otras disposiciones".
Actor: Luis Enrique
Olivera Petro.
Magistrada Ponente
(E):
Dra. Carmenza Isaza
de Gómez.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número quince
(15), a los diez y siete (17) días del mes de abril de mil novecientos noventa
y siete (1997).
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano Luis
Enrique Olivera Petro, en uso del derecho consagrado en los artículos 40,
numeral 6o., y 241, numeral 4o., de la Constitución, demandó ante esta
Corporación los artículos 38 y 39, literal c) de la ley 14 de 1983.
Por auto del treinta
(30) de septiembre de 1996, el magistrado sustanciador, doctor Jorge Arango
Mejía, rechazó la demanda en relación con el literal c), del artículo 39 de la
ley 14 de 1983, por configurarse el fenómeno de la cosa juzgada constitucional,
en relación con la sentencia C-335 de 1996, en la que se declaró exequible
dicho literal.
En consecuencia,
admitió la demanda, y ordenó la fijación en lista, sólo en relación con el
artículo 38.  Así mismo, dispuso comunicar la iniciación del proceso al señor
Presidente del Congreso de la República.  Igualmente, dio traslado al señor
Procurador General de la Nación, para que rindiera su concepto.
Una vez recibido el
concepto del señor Procurador General de la Nación (E), entra la Corte a
decidir.
A. Norma acusada.
El siguiente es el texto de la norma impugnada:
"LEY 14 DE 1983
(Julio 6)
Por la cual se fortalecen los fiscos de las
entidades territoriales  y
se dictan otras disposiciones.
"El Congreso de Colombia
"DECRETA:
ARTÍCULO
38.  Los municipios sólo podrán otorgar exenciones de impuestos municipales por
plazo limitado, que en ningún caso excederá de diez años, todo de conformidad
con los planes de desarrollo municipal".
B. La demanda.
La norma acusada
consagra la posibilidad de conceder exenciones sobre impuestos municipales,
contrariando el contenido del artículo 294 de la Constitución, que
taxativamente prohibe a la ley conceder exenciones o tratamientos
preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades
territoriales.  Razón ésta suficiente para solicitar se declare la
inexequibilidad del artículo 38 de la ley 14 de 1983.
C. Intervención
ciudadana.
Dentro del término
concedido para intervenir, el ciudadano José Miguel Cárdenas solicitó la
declaración de inexequibilidad de la norma acusada.  En su escrito,
reproduce el cargo expuesto por el demandante.
D. Concepto del
Procurador General de la Nación.
Por medio del
concepto número 1145, del veintiuno (21) de noviembre de 1996, el Procurador
General de la Nación (E), doctor Luis Eduardo Montoya Medina, rindió su
concepto, en el que pidió declarar EXEQUIBLE la norma acusada.
Para el Ministerio
Público, el artículo 38 de la ley 14 de 1983 no concede de manera directa
exenciones sobre tributos de carácter municipal, ella sólo establece un límite
para su concesión.
El precepto bajo
examen, antes que desconocer el ordenamiento constitucional, busca proteger las
finanzas locales, y por ende, favorecer los intereses generales de la
población, cerrando la posibilidad del otorgamiento de exenciones o
prerrogativas de carácter tributario, por plazos indefinidos, hecho que
afectaría los ingresos de los entes municipales.
El Ministerio
Público señala, además, que las razones expuestas por la Corte Constitucional
en la sentencia C-335 de 1996, resultan pertinentes en el presente caso, pues
los límites que busca establecer la ley están encaminados a que todas las
personas en Colombia estén sometidas al mismo régimen impositivo.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Procede la Corte
Constitucional a dictar la decisión que corresponde a este asunto, previas las
siguientes consideraciones.
Primera.-
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de este proceso, por haberse
originado en la demanda presentada contra un artículo que es parte de una ley
(numeral 4 del artículo 241 de la Constitución).
Segunda.- Lo que
se debate.
Según el demandante,
el artículo 38 de la ley 14 de 1983, crea exenciones temporales con respecto a
los impuestos municipales, "lo que va en contravía del artículo 294 de la
Constitución, que es taxativo, categórico, concluyente y acaba, termina, da fin
a las exenciones que se hagan con respecto a los tributos municipales a partir
de la Constitución de 1991".  Nada más se aduce en contra de la
constitucionalidad del artículo demandado.
Se analizará la
norma acusada, para establecer si ella "crea exenciones", como lo
sostiene el actor.
Cabe advertir que el
artículo demandado fue reproducido por el artículo 258 del decreto 1333 de
1986.  En consecuencia, atendiendo la jurisprudencia de la Corte, sentencia
C-220 de 1996, Magistrado ponente, doctor Carlos Gaviria Díaz, se hará la
unidad normativa correspondiente.
Tercera.- La
norma demandada no establece exención ninguna de impuestos municipales.
El artículo 294 de
la Constitución, supuestamente vulnerado, dice:
"La ley no
podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los
tributos de propiedad de las entidades territoriales.  Tampoco podrá imponer
recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317".
Basta leer el
artículo 38 de la ley 14 de 1983, para concluir que él no establece ninguna
exención de impuestos municipales.  Por el contrario: esta norma impone una
restricción a los municipios cuando ejerzan la función que les asigna el
numeral 4o. del artículo 313 de la Constitución, es decir, votar de
conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.  Al
ejercer esta facultad, los municipios solamente podrán otorgar exenciones de
los impuestos municipales por un término máximo de diez (10) años.
Al respecto, cabría
preguntarse si el artículo demandado, al señalar este límite de diez años,
estaría invadiendo la autonomía de los entes territoriales, consagrada por la
Constitución.
En primer lugar, la
Constitución en el artículo lo., señala como principios fundamentales que
"Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entes territoriales, ... "
La Corte
Constitucional, en varias oportunidades, ha manifestado que la autonomía
territorial, por mandato constitucional no es absoluta, y que los conceptos de
autonomía y unidad nacional, en lugar de ser antagónicos deben entenderse en
forma armónica.  Al respecto, se puede citar la sentencia C-506 de 1993, que
recoge, a su vez, la jurisprudencia sobre este asunto.  Dice la sentencia
citada:
"El modelo
actual de la organización del Estado colombiano responde a una concepción
diferente a la del Estado unitario centralizado.  El punto fundamental de este
cambio se encuentra en el concepto de autonomía, que se atribuyó de manera
explícita -entre otras- a las entidades territoriales, a través de las cuales
se busca hacer efectivo el respeto a la identidad comunitaria local y a su
capacidad de autodeterminarse, sin que se ignore por eso la necesidad de que
ciertas actividades sean coordinadas y planeadas desde el poder central.
"Unidad
nacional y autonomía de las entidades territoriales no son pues conceptos
antagónicos; por el contrario, se implican mutuamente.  El fortalecimiento de
la unidad de la nación, consignado como propósito esencial en el Preámbulo de
la Constitución, precisa la revitalización del municipio; pero a su vez, la
concepción del mismo como núcleo fundamental de la organización político-
social y administrativa del país implica la redefinición del Estado y de sus
relaciones con los miembros del mismo.
"Esta
Corporación se ha pronunciado con anterioridad sobre el punto que ahora se
trata.  Valga citar la sentencia C-004 de 1993, que, con ponencia del
Magistrado Ciro Angarita Barón, dijo:
“... la
introducción del concepto de autonomía, que implica un cambio sustancial en las
relaciones centro- periferia, debe en todo caso ser entendida dentro del marco
general del Estado unitario.  De esta forma, a la ley corresponderá definir y
defender los intereses nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos
locales, siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de las
entidades territoriales. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que
de lo que se trata es de armonizar los distintos intereses, y no simplemente de
delimitarlos y separarlos. "
"En síntesis,
el municipio que antes aparecía relegado en un tercer plano, después de la
nación y los departamentos, es hoy la célula fundamental de la estructura
política y administrativa del Estado; lo que significa que el poder central no
puede injerir en las gestiones y decisiones que se asuman a nivel local, de
acuerdo con las competencias establecidas, pues si tal ocurre se compromete la
autonomía administrativa, patrimonial y fiscal que la Constitución les reconoce
a los entes territoriales descentralizados con las limitaciones señaladas en la
Constitución y la ley." (Corte Constitucional.  Sentencia C-506 de 1995,
Magistrado ponente, doctor Carlos Gaviria Díaz).
Por consiguiente,
estando en claro que la autonomía de los municipios no es absoluta, hay que
atender también al hecho de que la finalidad ostensible del artículo demandado
es la protección de los fiscos municipales, finalidad que está de acuerdo con
el principio de que la autonomía de las entidades territoriales se ejerce
dentro de los límites de la Constitución y de la ley (artículo 287 de la
Constitución).  Principio que aplica el numeral 4o. del artículo 313, ya
citado.
No tendría sentido
el decretar la inexequibilidad de una norma encaminada a defender los fiscos
municipales, permitiendo que, por medio de la consagración de exenciones por
tiempo indefinido, y, por lo mismo, exageradas, se condenara a los municipios a
depender exclusivamente de las transferencias del tesoro de la Nación.
Además, resulta
razonable el plazo máximo de 10 años establecido en la norma, pues constituye,
entre otros, un período suficiente para determinar si la exención ha cumplido
los propósitos para los que se estableció.
No sobra advertir
que al cumplirse este plazo máximo de diez años, el municipio, dentro de su
autonomía, bien puede volver a decretar la exención o no, y por el período que
considere pertinente, dentro del fijado por la ley, pues la norma demandada no
impide tal hecho.
Obsérvese, además,
que el artículo 38 respeta el principio consagrado en la norma constitucional,
según el cual: solamente los municipios pueden decretar exenciones de sus
propios impuestos (artículo 317 de la Constitución).
En relación
concretamente con la facultad de los municipios de decretar exenciones, se
reitera la jurisprudencia de la Corte, sentencia C-511/96, en el sentido de que
cuando se adopte esta decisión, ella obedezca a "criterios razonables y de
equidad fiscal".  Dice la sentencia:
"La exención se
refiere a ciertos supuestos objetivos o subjetivos que integran el hecho
imponible, pero cuyo acaecimiento enerva el nacimiento de la obligación
establecida en la norma tributaria.  Gracias a esta técnica desgravatoria, con
criterios razonables y de equidad fiscal, el legislador puede ajustar y modular
la carga tributaria - definida previamente a partir de un hecho o índice
genérico de capacidad económica -, de modo que ella consulte atributos
concretos del sujeto gravado o de la actividad sobre la que recae el tributo.
Se concluye que la exención contribuye a conformar el contenido y alcance del
tributo y que no apareja su negación". (Corte Constitucional, sentencia
C-511 de 1996, Magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz).
En conclusión, como
la disposición acusada no quebranta el artículo 294 de la Constitución, ni
ninguno otro, se declarará su exequibilidad.
III.- DECISlÓN.
Por lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE
el artículo 38 de la ley 14 de 1983, subrogado por el 258 del decreto ley
1333 de 1986, que lo reproduce, y que por las mismas razones se declara
exequible.
Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Con salvamento de voto
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
CARMENZA ISAZA DE GÓMEZ
Magistrada (E)
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-195/97
EXENCION DE
IMPUESTO MUNICIPAL-Ley no
puede concederla/AUTONOMIA MUNICIPAL-Regulación régimen del tributo
(Salvamento de voto)
Cuando el
artículo 294 de la Constitución establece que la ley no puede conceder exenciones
de impuestos municipales, esto debe ser interpretado en el sentido de afirmar
que, con ello, lo que se persigue es la protección de la autonomía de los
municipios para establecer y regular el régimen propio del tributo de que se
trate con total libertad, una vez la ley los ha autorizado a cobrar un
determinado impuesto.
POTESTAD
TRIBUTARIA DEL MUNICIPIO-Afectación/IMPUESTO
MUNICIPAL AUTORIZADO POR LEY-Autonomía local absoluta (Salvamento de voto)
Los artículos
estudiados no se refieren a ningún impuesto específico sino que afectan la
potestad tributaria municipal de manera general y, por ello, son aplicables
tanto a los casos en los cuales la ley autoriza el impuesto como a los casos en
donde la ley crea directamente el impuesto. En caso de tratarse de impuestos
municipales autorizados por la ley, la aplicación de las normas acusadas a esos
tributos sería absolutamente inconstitucional, como quiera que, en estos
eventos, la autonomía de las entidades locales para configurar el impuesto de
que se trate es absoluta ya que puede llegar hasta el punto, incluso, de
decidir no adoptar el impuesto de que se trate dentro de la jurisdicción
respectiva.
EXENCION
TRIBUTARIA-Mecanismo a
disposición de los concejos/EXENCION DE IMPUESTO MUNICIPAL-Tiempo
durante el cual debe regir/MUNICIPIO-Facultad de establecer exenciones
por lapso de tiempo (Salvamento de voto)
La exención
tributaria es un mecanismo de política económica a disposición de los concejos
municipales, quienes pueden decidir que ciertos sujetos, durante el lapso de
tiempo que esas corporaciones públicas estimen conveniente, están exentos del
pago de un determinado impuesto, todo ello con el fin de hacer efectivo alguno
de los objetivos que la Constitución asigna al municipio como entidad
fundamental de la división político-administrativa del Estado. Dicho de otro
modo, el tiempo durante el cual debe regir la exención otorgada a un sujeto
para el pago de algún impuesto municipal es una decisión claramente política,
directamente relacionada con las competencias privativas de los municipios
dirigidas al logro del progreso local, el desarrollo de su territorio y el
mejoramiento social de sus habitantes. La facultad de determinar por cuánto
tiempo debe regir la exención a un cierto impuesto municipal está ligada, de
manera inescindible, con la facultad misma de establecer exenciones. La
exención tributaria es un fenómeno jurídico que, por su esencia, se produce en
el tiempo o, en otras palabras, sólo puede ser comprendida en relación con algún
período de tiempo. Intervenir en la potestad para fijar el lapso durante el
cuál puede producirse la exención a un determinado impuesto equivale a
intervenir en la facultad misma de establecer exenciones, la cual está
reservada, en forma exclusiva, a los municipios.
IMPUESTO
MUNICIPAL-Decreto
excepcional por legislador (Salvamento de voto)
Es necesario
recordar que la posibilidad de que el Legislador decrete impuestos municipales
en forma directa constituye una hipótesis claramente excepcional, que sólo
procede en aquellos casos en los cuales con el impuesto municipal creado por la
ley se busque la protección de las finanzas públicas nacionales. En estos
casos, la potestad tributaria del Congreso de la República es completa y puede
fijar, con exclusión de la participación de los concejos municipales, todos y
cada uno de los elementos del tributo de que se trate.
CENTRALIZACION
POLITICA Y DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA-Regulación vigente está dada por autonomía
territorial/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Presunción de
inconstitucionalidad normas anteriores a la Constitución (Salvamento de voto)
La inversión de
la regla de libertad en materia de distribución territorial del poder, operada
por el Estatuto Fundamental de 1991, tiene consecuencias trascendentales desde
el punto de vista del control constitucional de las normas legales producidas
al amparo del régimen territorial derivado de la Constitución de 1886. Si este
tipo de normas no fueron declaradas inexequibles por la Sala Plena de la Corte
Suprema de Justicia, debe presumirse que eran constitucionales y, por lo tanto,
eran desarrollo del principio de "centralización política y
descentralización administrativa". Cuando la Carta de 1991 sustituyó esta
regla por su contraria, las normas legales en materia territorial, producidas
bajo la vigencia del Estatuto Superior de 1886, deben presumirse
inconstitucionales, como quiera que el principio de "centralización
política y descentralización administrativa" choca de plano con el nuevo
principio de autonomía territorial. Esto implica que, en caso de que tales
normas sean demandadas ante la Corte Constitucional, ésta deberá aplicar los
más estrictos parámetros de control que determinan, básicamente, una inversión
de la carga de la demostración que coloca en cabeza de las autoridades
estatales respectivas la obligación de justificar que las normas acusadas son
compatibles con los nuevos principios en materia de organización territorial
del Estado o, en defecto de lo anterior, que protegen un valor o principio
constitucional de mayor entidad a la autonomía territorial y que, además,
constituyen el medio más idóneo para proteger o hacer efectivo ese principio o
valor superior.
Referencia:
Expediente D-1421
Actor: Luis Enrique
Olivera Petro
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 38 de la Ley 14 de 1983, "Por la
cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras
disposiciones"
Magistrada Ponente
(E):
Dra. CARMENZA ISAZA
DE GOMEZ
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones adoptadas por la Sala Plena de esta
Corporación, el suscrito magistrado se permite exponer a continuación las
razones que lo llevaron a disentir de la posición mayoritaria en el asunto de
la referencia.
1. En la sentencia
de la que discrepo, la Corte decidió declarar exequible el artículo 38 de la
Ley 14 de 1983 y, por unidad normativa, el artículo 258 del Decreto-Ley 1333 de
1986, según los cuales los municipios sólo podrán otorgar exenciones de
impuestos municipales por un plazo de tiempo limitado que, en ningún caso,
podrá exceder de diez años. La Corporación consideró que las normas antes
mencionadas no vulneraban el artículo 294 de la Constitución Política, como
quiera que sólo imponían una restricción a la función que el artículo 313-4
otorga a los municipios sin establecer ninguna exención de impuestos
municipales.
De igual forma, la
Corte estimó que la norma acusada tampoco vulneraba el principio de autonomía
territorial (C.P., artículo 1°), toda vez que, según reiterada jurisprudencia
de esta Corporación, la mencionada autonomía no es absoluta y se relaciona en
forma armónica con el principio de unidad nacional. A la luz de estas premisas,
la finalidad perseguida por los artículos 38 de la Ley 14 de 1983 y 258 del
Decreto 1333 de 1986, esto es, la protección de los fiscos municipales, es
legítima en la medida en que responde al principio según el cual la autonomía
de las entidades territoriales se ejerce dentro de los límites de la
Constitución y la ley (C.P. artículo 287).
Por último, la
sentencia de la que me aparto consideró que sería absurdo declarar inexequibles
unas normas que tienden a la protección de los fiscos de los municipios, cuya
desaparición implicaría condenar a estas entidades territoriales a depender
indefinidamente de las transferencias provenientes de la nación. Así mismo, la
Corte advirtió que, una vez transcurriera el período de diez años a que se
refieren las normas declaradas ajustadas a la Carta, el municipio, dentro de su
autonomía, podría volver a decretar las exenciones a que allí se hace
referencia por el período que considere pertinente sin que este sobrepase los
diez años.
2. En opinión del
suscrito magistrado disidente, los artículos 38 de la Ley 14 de 1983 y 258 del
Decreto 1333 de 1986 no sólo violan la prohibición consagrada en el artículo
294 de la Carta y el principio constitucional de autonomía territorial (C.P.
artículos 1° y 287) sino que, además, la sentencia que declaró su exequibilidad
contraría la jurisprudencia de la Corte en materia de finanzas públicas
intergubernamentales.
3. El artículo 294
de la Carta determina que “la ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos
preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades
territoriales”. En relación con esta prohibición constitucional, la Corte ha
considerado que tiende a la realización del principio de autonomía y a asegurar
que el patrimonio de los entes territoriales no resulte afectado por decisiones
del orden nacional. En este orden de ideas, ni el fomento, ni el desarrollo, ni
la invocación del interés nacional constituyen fundamentos válidos que
autoricen el desconocimiento de la prohibición señalada. Por este motivo, es
inexequible la ley que eximía del pago del impuesto de industria y comercio a
entidades que formaban parte del sistema bancario o financiero[1]. Sin embargo, la
Corporación ha considerado que la ley puede prohibir a las entidades
territoriales que graven determinadas actividades con el impuesto de industria
y comercio, siempre y cuando con ello se persiga la mejora de la calidad de
vida o la distribución equitativa de oportunidades (C.P., artículo 334); la
promoción de los mandatos contenidos en los artículos 64 y 65 de la Carta; la
protección de asociaciones que contribuyan a la buena marcha del sistema
democrático (asociaciones profesionales, sindicatos y partidos políticos); la
prestación de los servicios de educación y salud; y, la explotación de canteras
y minas diferentes a las de sal, esmeraldas y metales preciosos, bajo la
condición de que lo que la entidad territorial deje de percibir por concepto de
impuesto de industria y comercio sea compensado por los ingresos provenientes
de regalías[2].
Así mismo, la Corte ha señalado que la ley puede fijar directrices relativas a
los hechos gravables y a los objetos materia del gravamen territorial de que se
trate, sin que ello constituya una exención prohibida por la Constitución (C.P.,
artículo 294)[3].
Por último, la jurisprudencia ha manifestado que las garantías contempladas en
los artículos 294 y 362 de la Carta no son aplicables a la tributación que, de
manera excepcional, imponga el Ejecutivo durante el estado de conmoción
interior para hacer frente a la perturbación del orden público de que se trate[4].
4. En primer lugar,
el límite que los artículos 38 de la Ley 14 de 1983 y 258 del Decreto 1333 de
1986 imponen a la facultad municipal de conceder exenciones sobre los impuestos
locales no parece apuntar al logro de alguno de los objetivos señalados por
esta Corporación, cuya protección autorizaría que la ley limitase la facultad
antes mencionada. En efecto, las normas declaradas exequibles, según la
posición mayoritaria, buscan proteger los fiscos municipales de manera que las
localidades no dependan exclusivamente de las transferencias nacionales,
propósito que, con toda claridad, no se inscribe dentro de los títulos de
intervención de la Nación en la facultad de los municipios de otorgar
exenciones a sus impuestos, señalados por la propia Corte en sentencias
anteriores.
Según la sentencia
de la que discrepo, las normas demandadas no violan el artículo 294 de la
Carta, toda vez que no establecen una exención propiamente dicha sino que tan
sólo establecen un límite a la potestad tributaria general de los municipios,
enmarcada y modulada por las disposiciones de la Constitución y la ley (C.P.,
artículo 313-4). A juicio del suscrito magistrado, la anterior interpretación
carece de razonabilidad y pervierte el verdadero sentido que debe otorgarse a
la norma superior antes mencionada.
5. En efecto, cuando
el artículo 294 de la Constitución establece que la ley no puede conceder
exenciones de impuestos municipales, esto debe ser interpretado en el sentido
de afirmar que, con ello, lo que se persigue es la protección de la autonomía
de los municipios para establecer y regular el régimen propio del tributo de
que se trate con total libertad, una vez la ley los ha autorizado a cobrar un
determinado impuesto (C.P., artículos 313-4 y 338). La jurisprudencia de la
Corte relativa al papel de la ley frente a las facultades tributarias de los
municipios, tiene establecido que, en ejercicio de su potestad tributaria
(C.P., artículos 300-4, 313-4 y 338), el Congreso de la República puede
autorizar a las entidades territoriales para crear tributos o puede establecer
los impuestos en forma directa, sin intervención de las corporaciones públicas
territoriales[5].
Sin embargo, esta Corporación ha determinado que la ley sólo puede crear
directamente un tributo territorial cuando con ello se busque asegurar la
estabilidad macroeconómica a nivel nacional. En particular, esta eventualidad
se justifica cuando con ello se persiga aumentar la capacidad de pago de las
entidades territoriales con el fin de cancelar créditos externos garantizados
por la Nación (C.P., artículo 364)[6].
En cualquiera de estos eventos (creación directa o autorización), las
facultades del Congreso de la República se encuentran sometidas a los
principios de razonabilidad y proporcionalidad que consisten en que, pese a la
intervención del Legislador, las entidades territoriales deben poder ejercer el
derecho consagrado en el artículo 287-3 de la Constitución[7].
A juicio de la Corte,
la distinción entre impuestos territoriales autorizados por la ley e impuestos
territoriales creados por la ley tiene relevancia en punto a la determinación
de los elementos esenciales del tributo en cuestión (C.P., artículo 338). En
este sentido, si la ley se limita a autorizar la creación del impuesto, ésta
puede tener un carácter general o puede delimitar específicamente el tributo.
Si es general debe, por lo menos, señalar el marco global de actuación dentro
del que deben moverse las asambleas departamentales y los concejos municipales,
ésto es, los límites dentro de los cuales la ordenanza o el acuerdo respectivo
fijen los contenidos concretos del impuesto. Por el contrario, si el impuesto
territorial es creado por la ley, ésta debe fijar directamente todos los
elementos esenciales del tributo[8].
En tratándose de
impuestos cuya creación es autorizada por la ley, la jurisprudencia
constitucional ha manifestado que es potestativo de las entidades territoriales
hacer obligatorios esos tributos en el ámbito de su jurisdicción[9]. De este modo, las
entidades territoriales tienen autonomía para decidir sobre el establecimiento
o supresión de tributos territoriales autorizados por la ley, autonomía que
implica, en todo caso, la libre administración de los impuestos que hagan parte
de sus recursos propios[10].
Sobre este punto, la Corte ha determinado que el Congreso de la República no
detenta el monopolio de la fijación de los elementos constitutivos de los
impuestos territoriales en Colombia. En efecto, cuando el Legislador no fija
esos elementos, las asambleas y las concejos podrán proceder, directamente, a
la fijación de los mismos[11].
A juicio de la Corporación, una interpretación distinta del artículo 338 de la
Carta implicaría el desconocimiento del ámbito propio e inalienable de que
disponen las entidades territoriales para establecer impuestos. Por esta razón,
la ley que sujeta la potestad tributaria de los departamentos y municipios
(C.P., artículos 300-4 y 313-4) debe dejar a estas entidades territoriales un
margen de disposición lo suficientemente importante como para permitirles
adecuar los tributos a sus necesidades, a la realización de sus fines y a la
afirmación de su autonomía[12].
6. Si, en el
presente caso, la Corte hubiera aplicado las anteriores sub-reglas constitucionales,
habría concluido que las normas legales sometidas a su examen eran
inconstitucionales. En efecto, los artículos 38 de la Ley 14 de 1983 y 258 del
Decreto 1333 de 1986 no se refieren a ningún impuesto específico sino que
afectan la potestad tributaria municipal de manera general y, por ello, son
aplicables tanto a los casos en los cuales la ley autoriza el impuesto como a
los casos en donde la ley crea directamente el impuesto.
7. En caso de
tratarse de impuestos municipales autorizados por la ley, la aplicación de las
normas acusadas a esos tributos sería absolutamente inconstitucional, como
quiera que, en estos eventos, la autonomía de las entidades locales para
configurar el impuesto de que se trate es absoluta ya que puede llegar hasta el
punto, incluso, de decidir no adoptar el impuesto de que se trate dentro de la
jurisdicción respectiva. De otro lado, no puede perderse de vista que la
exención tributaria es un mecanismo de política económica a disposición de los
concejos municipales, quienes pueden decidir que ciertos sujetos, durante el
lapso de tiempo que esas corporaciones públicas estimen conveniente, están
exentos del pago de un determinado impuesto, todo ello con el fin de hacer
efectivo alguno de los objetivos que la Constitución asigna al municipio como
entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado (C.P.,
artículo 311). Dicho de otro modo, el tiempo durante el cual debe regir la
exención otorgada a un sujeto para el pago de algún impuesto municipal es una
decisión claramente política, directamente relacionada con las competencias
privativas de los municipios dirigidas al logro del progreso local, el
desarrollo de su territorio y el mejoramiento social de sus habitantes.
Además de lo
anterior, la facultad de determinar por cuánto tiempo debe regir la exención a
un cierto impuesto municipal está ligada, de manera inescindible, con la
facultad misma de establecer exenciones. En efecto, la exención tributaria es
un fenómeno jurídico que, por su esencia, se produce en el tiempo o, en otras
palabras, sólo puede ser comprendida en relación con algún período de tiempo.
Intervenir en la potestad para fijar el lapso durante el cuál puede producirse
la exención a un determinado impuesto equivale a intervenir en la facultad misma
de establecer exenciones, la cual, según el artículo 294 de la Constitución
Política, está reservada, en forma exclusiva, a los municipios.
8. La aplicación de
las facultades contenidas en las normas demandadas al caso de impuestos
municipales directamente creados por la ley conduciría, de igual forma, a la
inconstitucionalidad de los artículos 38 de la Ley 14 de 1983 y 258 del Decreto
1333 de 1986. Es necesario recordar que la posibilidad de que el Legislador
decrete impuestos municipales en forma directa constituye una hipótesis
claramente excepcional, que sólo procede en aquellos casos en los cuales con el
impuesto municipal creado por la ley se busque la protección de las finanzas
públicas nacionales. En estos casos, la potestad tributaria del Congreso de la
República es completa (C.P., artículo 338) y puede fijar, con exclusión de la
participación de los concejos municipales, todos y cada uno de los elementos
del tributo de que se trate (v. supra).
Sin embargo, una
norma que, de forma expresa, limita el tiempo durante el cuál los municipios
pueden establecer exenciones a sus impuestos, examinada a la luz de la facultad
del Congreso de crear impuestos locales en forma directa cuando con ello se
persiga la protección de las finanzas públicas nacionales, se revela del todo
inútil, como quiera que si, en estos casos, la potestad tributaria de la ley es
completa, la misma conlleva, necesariamente, la facultad de establecer
exenciones y, por ende, como antes se vio, de fijar el lapso de tiempo durante
el cual éstas pueden producirse.
El principio
constitucional de proporcionalidad, al que deben sujetarse los actos expedidos
por todas y cada una de las autoridades públicas colombianas, indica que para
que una determinada medida se ajuste a las disposiciones de la Carta Política,
ésta debe ser, entre otros requisitos, útil para conseguir el propósito que se
persigue lograr con la expedición de dicha medida. De ser inútil, como ocurre
en el caso de las normas declaradas exequibles en el proceso de la referencia,
la medida debe ser expulsada del ordenamiento por contravenir las normas
constitucionales.
9. La sentencia de
la que discrepo omitió realizar cualquier análisis en torno al hecho de que las
normas legales sometidas al examen de la Corte tuvieran carácter
preconstitucional. A juicio del suscrito magistrado disidente, la anterior no
es una omisión de poca monta, como quiera que uno de los aspectos en los cuales
la Constitución de 1991 varió radicalmente el régimen anterior fue el de las
relaciones territoriales de poder. En efecto, mientras que bajo la vigencia de
la Carta Política de 1886 la distribución del poder dentro del territorio se
hacía conforme al principio de “centralización política y descentralización
administrativa”, en el sistema constitucional vigente a partir de 1991 estas
mismas relaciones se encuentran reguladas por el principio de autonomía
territorial, cuya significación principal, como la propia Corte lo ha
establecido[13],
consiste en otorgar a las entidades territoriales verdaderos poderes de
decisión política dentro del ámbito de sus intereses (C.P., artículos 1° y
287).
Lo anterior implica,
nada más y nada menos, una inversión de la regla de libertad existente hasta
1991, en punto a las relaciones territoriales de poder. Mientras que al amparo
de la Constitución de 1886 la intervención del Estado central en la gestación del
desarrollo social era la regla y las entidades territoriales sólo intervenían
en el mismo de manera excepcional, la Carta de 1991 establece todo lo
contrario, esto es, que el desarrollo social es competencia primaria de los
entes territoriales, en tanto que la intervención de la Nación es de carácter
exceptivo.
En opinión del
suscrito magistrado, la inversión de la regla de libertad en materia de
distribución territorial del poder, operada por el Estatuto Fundamental de
1991, tiene consecuencias trascendentales desde el punto de vista del control
constitucional de las normas legales producidas al amparo del régimen
territorial derivado de la Constitución de 1886. Si este tipo de normas no
fueron declaradas inexequibles por la Sala Plena de la Corte Suprema de
Justicia, debe presumirse que eran constitucionales y, por lo tanto, eran
desarrollo del principio de “centralización política y descentralización
administrativa”.
Cuando la Carta de
1991 sustituyó esta regla por su contraria, las normas legales en materia
territorial, producidas bajo la vigencia del Estatuto Superior de 1886, deben
presumirse inconstitucionales, como quiera que el principio de “centralización
política y descentralización administrativa” choca de plano con el nuevo
principio de autonomía territorial. Esto implica que, en caso de que tales
normas sean demandadas ante la Corte Constitucional, ésta deberá aplicar los
más estrictos parámetros de control que determinan, básicamente, una inversión
de la carga de la demostración que coloca en cabeza de las autoridades
estatales respectivas la obligación de justificar que las normas acusadas son
compatibles con los nuevos principios en materia de organización territorial
del Estado o, en defecto de lo anterior, que protegen un valor o principio
constitucional de mayor entidad a la autonomía territorial y que, además,
constituyen el medio más idóneo para proteger o hacer efectivo ese principio o
valor superior.
En el proceso de
constitucionalidad de la referencia, ninguna autoridad pública intervino para
desvirtuar la presunción de inconstitucionalidad que, según las reglas antes
anotadas, cobijaba a los artículos 38 de la Ley 14 de 1983 y 258 del Decreto
1333 de 1986, lo cual, a juicio del suscrito magistrado, era razón suficiente para
declarar su inexequibilidad. Pese a lo anterior, la Corte justificó la
constitucionalidad de esas normas con el argumento de que eran necesarias para
evitar que los fiscos municipales dependieran exclusivamente de los recursos
transferidos de la Nación. Este argumento, claramente anti-paternalista, se
transforma en el fundamento de un aserto carente de todo asidero
constitucional: la Nación como constructora de la autonomía de los municipios.
La consagración del
principio de autonomía territorial es un llamado a la libertad, constituye un
acto de fe en las capacidades de las entidades territoriales como gestoras de
su propio desarrollo. Parafraseando a un gran filósofo, la autonomía
territorial es el grito de sapere aude! lanzado por el Constituyente a los
entes territoriales para que éstos asuman la construcción de su propia
autonomía con todos los riesgos que ello conlleva. Este camino hacia la
liberación de toda “ajena tutela” es un camino de ensayo y error y de fracasos
y triunfos. La Nación no puede evitar que las entidades territoriales asuman
las responsabilidades que el nuevo orden constitucional les ha asignado, ni que
incurran en los errores y torpezas propios de quien conoce la verdadera
libertad luego de varios lustros de vivir a la sombra de sus mayores. La ruta
de nuestras regiones y municipios hacia la mayoría de edad debe estar precedida
por un voto de confianza de las autoridades nacionales en unas capacidades que,
si bien pueden ser alimentadas y acompañadas, no pueden ser suplantadas a riesgo
de eternizar una situación que, claramente, el nuevo orden buscó superar.
El paternalismo, ese
que mata, pervierte y anula la autonomía, ha triunfado en la decisión de la que
ahora disiento.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
[1] SC-177/96 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).
[2] SC-335/96 (MP. Jorge Arango Mejía).
[3] SC-413/96 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).
[4] SC-427/93 (MP. Hernando Herrera Vergara).
[5] SC-084/95 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[6] SC-004/93 (MP. Ciro Angarita Barón); SC-070/94 (MP. Hernando
Herrera Vergara).
[7] SC-205/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[8] SC-004/93 (MP. Ciro Angarita Barón); C-084/95 (MP. Alejandro
Martínez Caballero); SC-413/96 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).
[9] SC-413/96 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).
[10] SC-506/95 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[11] SC-084/95 (MP. Alejandro Martínez Caballero); SC-253/95 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz); SC-537/95 (MP. Hernando Herrera Vergara); SC-413/96
(MP. José Gregorio Hernández Galindo).
[12] SC-413/96 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).
[13] SC-478/92 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); SC-517/92 (MP. Ciro Angarita
Barón); SC-004/93 (MP. Ciro Angarita Barón); SC-535/96 (MP. Alejandro Martínez
Caballero).