T-477-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-477/93
B
JUEZ DE TUTELA-Obligaciones
Al Juez de Tutela
corresponde un papel muy importante tratándose de la identificación del derecho
presuntamente vulnerado, la mención equivocada o la absoluta falta de
referencias por parte de quien impetra la acción de tutela, no releva al
funcionario judicial del análisis de los hechos y demás elementos llevados a su
conocimiento, ni de la función de acopiar mediante las herramientas que el
ordenamiento jurídico le otorga los datos necesarios para determinar con
claridad cuál es el derecho conculcado por la acción o la omisión de la
autoridad pública o del particular en los casos que la Ley prevé.
DERECHO DE
PETICION-Pronta Resolución
Mal podría
entenderse que un acto administrativo "resolvió" la solicitud
y es claro que el derecho de petición exige una "pronta resolución",
requerimiento éste que implica tomar una posición de fondo sobre el asunto de
que se trate, pues la esencia del derecho contemplado en el Artículo 23 de la
Carta más que en la posibilidad de dirigirse respetuosamente a las autoridades,
reside en esa pronta resolución que hace parte de su contenido esencial.
SUSTITUCION
PENSIONAL/ACCION DE TUTELA-Improcedencia
La solicitud de
sustitución pensional en sede de tutela, debe ventilarse ante la entidad
correspondiente y solo en el caso de que la autoridad vulnere el derecho
constitucional fundamental es posible acudir a la acción de tutela en demanda
de protección, siempre que no existan otros medios de defensa judicial.
REF. EXPEDIENTE No. 16866
PETICIONARIA:  MARIA BERTILDA TORRES DE CARVAJAL
ENTIDAD DEMANDADA: CAJA  DE PREVISION SOCIAL MUNICIPAL DE
FLORENCIA.
TEMA:  Derecho de petición.
PROCEDENCIA:  Juzgado Primero Laboral del Circuito de
Florencia.
MAGISTRADO
PONENTE:  Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA.
Santafé de Bogotá,
D.C., veintidos (22) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Sexta de
Revisión, integrada por los Honorables magistrados ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO, FABIO MORON DIAZ y HERNANDO HERRERA VERGARA, previo estudio del
Magistrado Ponente, procede a revisar la sentencia que para decidir la acción
de la referencia fue proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de
Florencia, el día diecisiete (17) de junio de mil novecientos noventa y tres
(1993).
I.  INFORMACION
PRELIMINAR
El dos (2) de junio
de mil novecientos noventa y tres (1993), la señora MARIA BERTILDA TORRES DE
CARVAJAL, mediante apoderado, impetró la acción de tutela, prevista en el
Artículo 86 de la Constitución Política, para que "se obligue al Director
de la CAJA DE PREVISION SOCIAL MUNICIPAL DE FLORENCIA y/o a quien haga sus
veces, a que resuelva de inmediato y en forma favorable la solicitud de pensión
del señor OCTAVIO CARVAJAL CABRERA, así como el pago inmediato de las mesadas
causadas desde el momento en que nació el derecho y la indemnización
correspondiente por la mora en resolver".  Solicita además "que como
consecuencia del fallecimiento del Doctor OCTAVIO CARVAJAL CABRERA si tiene
derecho a la sustitución pensional su cónyuge superstite, MARIA BERTILDA TORRES
DE CARVAJAL".
1.  HECHOS
Según la
peticionaria, sirven de fundamento para el ejercicio de la acción de tutela los
siguientes hechos:
1.1 "Desde el
mes de enero de 1987  mi poderdante hizo solicitud de reconocimiento de la
pensión de jubilación, allegando la documentación pertinente."
1.2 "Desde la
fecha en cita hasta esta época, la Caja de Previsión Social de Florencia no ha
tomado actitud distinta que desconocer las pruebas arrimadas, sin ningún sotén
jurídico válido. No obstante ello, de mi parte no he escatimado esfuerzos para
satisfacer las inconformidades dela entidad".
1.3 "El señor
Octavio Carvajal fue una persona que sirvió con ánimo y sin ahorrar capacidad
en la prestación del servicio al Estado".
1.4 "A pesar de
los servicios prestados al Estado, la edad avanzada, las múltiples enfermedades
que padeció y reunir los requisitos de ley el petente, no recibió la ayuda
médico asistencial debida en ningún momento, dejando de existir en el abandono
total. De otra parte, no ha habido pronunciamiento".
1.5 "Como
consecuencia de la omisión señalada, el señor Octavio Carvajal Cabrera, se vió
obligado a buscar el apoyo de su yerno Gilberto Garrido y de su hija María
Cristina Carvajal, residentes en la ciudad de Cali".
1.6 "Los
protectores lo acogieron a él  y a su esposa y le brindaron el apoyo tanto en
el sustento como en los gastos médicos asistenciales y hospitalarios, con la
carga adicional que para ellos ésto conlleva y sin porder satisfacer algunas
elementales necesidades por falta de recursos".
1.7 "Mi
tutelado sufrió de cancer y estuvo sometido a un largo y costoso tratamiento.
En sentir de la
accionante, la actitud omisiva de la CAJA DE PREVISION SOCIAL MUNICIPAL DE
FLORENCIA vulnera sus derechos a la seguridad social, a la pensión de
jubilación y el pago y reajuste periódico de la pensión.
II.  LA SENTENCIA
OBJETO DE REVISION
El Juzgado Primero
Laboral del Circuito de Florencia, mediante Sentencia de junio diecisiete (17)
de mil novecientos noventa y tres (1993), resolvió "DENEGAR la tutela
formulada..." de conformidad con las siguientes consideraciones:
1. Desde el mes de enero
de 1987 el señor OCTAVIO CARVAJAL CABRERA solicitó ante la CAJA DE PREVISON
SOCIAL MUNICIPAL DE FLORENCIA el reconocimiento de la pensión de jubilación.
"Dicha petición le fue negada desde esta fecha, por las razones que se
consignaron en cada uno de los oficios que le remitió el gerente de la citada
entidad de Previsión Social, y que en su totalidad coinciden en que no
acreditaba la totalidad del tiempo de servicio requerido para obtener el
reconocimiento del derecho peticionado".
2. La última solicitud
presentada por el señor CARVAJAL CABRERA se encuentra fechada el veintisiete
(27) de abril de mil novecientos noventa y dos (1992) y fue atendida por el
Gerente de la CAJA DE PREVISION SOCIAL MUNICIPAL DE FLORENCIA, mediante Oficio
número 320 del veintiocho (28) de julio de mil novecientos noventa y dos
(1992), en el que se permite informarle  que "el contenido del concepto
emitido por el asesor jurídico municipal según el cual sigue vigente el
concepto ya proferido, pues las pruebas allegadas en nada cambian la situación
anterior, es decir, no se acredita el tiempo de servicio requerido para
reconocimiento de pensión, ya que estudiando la documentación aportada, el
citado señor sólo tiene doce (12) años, seis (6) meses y diez (10) días de
servicio". Además, figura con tres números de cédulas de ciudadanía por lo
que consideran viable solicitar la tarjeta decadactilar de cada una de ellas y
certificación para establecer si se trata de la misma persona.
3. Estima el
Despacho que el anterior oficio contiene "una negativa tácita al
reconocimiento del derecho a pensión de jubilación del solicitante, por parte
de la CAJA DE PREVISION SOCIAL MUNICIPAL DE FLORENCIA, sin tener en cuenta las
anteriores negativas que fueron expresas, es decir, con la manifestación de que
se acogían en todo a los razonamientos del Asesor jurídico municipal".
4. El Oficio número
320 de 28 de julio de 1992 reune los requisitos propios del acto
administrativo, pues "dicha decisión emana del órgano compentente de la
Administración, para resolver dicha petición, cual es el representante legal de
la CAJA DE PREVISION SOCIAL MUNICIPAL DE FLORENCIA, y en consecuencia, a
criterio del Despacho, se trata de un acto administrativo", por tal motivo
"no ha habido falta de pronunciamiento por parte de la
Administración".
5.  Si la CAJA DE
PREVISION SOCIAL MUNICIPAL DE FLORENCIA "a través de un acto
administrativo negó el reconocimiento de pensión de jubilación del petente, a
éste correspondía conforme al ordenamiento legal, acatar dicha decisión, o, en
caso de inconformidad, agotar la vía gubernativa y acudir a la jurisdicción
contencioso administrativa, en ejercicio de la ACCION DE NULIDAD Y
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO" consagrada en el Artículo 135 del Código
Contencioso Administrativo, que "puede conllevar la indemnización que
fuere del caso...".  En estas condiciones el perjuicio no es irremediable.
6. En caso de
considerarse que el Oficio número 320 del 28 de julio de 1992 no es un acto
administrativo "estaríamos frente a una ausencia de decisión por parte de
la citada entidad, circunstancia que encuadraría dentro de los lineamientos del
Artículo 40 del Código Contencioso Administrativo (silencio administrativo
negativo), por lo tanto, el interesado, transcurrido el término allí
estipulado, puede hacer uso de los recursos de la vía gubernativa, y si tampoco
obtiene respuesta, acudir al Artículo 60 ibidem".
7. En lo referente
al derecho de sustitución de pensión alegado por la señora MARIA BERTILDA
TORRES DE CARVAJAL, en su calidad de cónyuge superstite del señor OCTAVIO
CARVAJAL CABRERA, "debe necesariamente haberse solicitado, acreditando la
legitimación que le asiste para reclamar dicho derecho" y de la
documentación allegada al expediente "se concluye que la mencionada señora
no ha hecho tal solicitud a la autoridad competente, ni tampoco en estas
diligencias ha probado el derecho que le asiste para tal reclamación.  En
consecuencia debe acudir ante la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL MUNICIPAL DE
FLORENCIA, a fin de que dicho ente, luego de verificados los supuestos legales
para que se cause, adopte la decisión pertinente, la cual podrá ser objeto de
control jurisdiccional sobre su validez, ante la jurisdicción contencioso
administrativa".
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
A.  LA
COMPETENCIA
En atención a los
dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer de la sentencia que
resolvió acerca de la acción de tutela de la referencia. Se procede entonces a
la revisión en virtud de la selección practicada por la Sala correspondiente y
del reparto efectuado según lo establecido por el reglamento de esta
Corporación.
B.  LA MATERIA
Aún cuando el
apoderado judicial de la accionante invoca en su escrito como violados los
derechos a la seguridad social, a la pensión de jubilación y al pago oportuno
de las pensiones y al reajuste periódico de las mismas, el examen minucioso de
la cuestión debatida ubica este asunto en el ámbito del derecho de petición; en
efecto, se destaca dentro de toda la actuación que en sucesivas oportunidades
el señor OCTAVIO CARVAJAL CABRERA pretendió cumplir con los requisitos que
reiteradamente le fueron exigidos por la CAJA DE PREVISION SOCIAL MUNICIPAL DE
FLORENCIA para obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación;
requisitos que en cada caso y con base en argumentos de diverso signo fueron
rechazados por la entidad al  considerarlos inadecuados o insuficientes,
situación ante la cual el peticionario se entregaba a la labor de reunir los
documentos pedidos y de presentarlos nuevamente, procurando siempre satisfacer
las especificaciones contenidas en los oficios respectivos.  En esta tarea, y
según se desprende de la declaración rendida por su hija MARIA CRISTINA
CARVAJAL TORRES, el día primero de junio de 1992, lo sorprendió la muerte
después de cinco años y medio de infructuosa insistencia, toda vez que la
primera petición se presentó durante el mes de enero de 1987.  La señora MARIA
BERTILDA TORRES DE CARVAJAL, en su condición de viuda, acude al instrumento
tutelar con el propósito  de lograr "se resuelva de inmediato y en forma
favorable la solicitud de pensión del señor OCTAVIO CARVAJAL CABRERA, así como
el pago de las mesadas causadas desde el momento en que nació el derecho y la
indemnización correspondiente por la mora en resolver"; solicita, además,
se le otorgue el "derecho a la sustitución pensional", en su calidad de
cónyuge superstite.
Advierte en primer
término la Sala que al Juez de Tutela corresponde un papel muy importante
tratándose de la identificación del derecho presuntamente vulnerado, la mención
equivocada o la absoluta falta de referencias por parte de quien impetra la acción
de tutela, no releva al funcionario judicial del análisis de los hechos y demás
elementos llevados a su conocimiento, ni de la función de acopiar mediante las
herramientas que el ordenamiento jurídico le otorga los datos necesarios para
determinar con claridad cuál es el derecho conculcado por la acción o la
omisión de la autoridad pública o del particular en los casos que la Ley
prevé.  No encuentra la Sala en el escrito presentado ninguna alusión al
derecho de petición, sin embargo, tal como se ha señalado más arriba, los
aspectos relevantes del presente asunto permiten concluir que lo que de manera
primordial se busca es la respuesta a una solicitud presentada.
Ahora bien, la
jurisprudencia de esta Corporación en numerosas ocasiones se ha ocupado de
precisar las notas características del derecho fundamental consagrado en el
Artículo 23 del Estatuto Superior, así pues, con base en los desarrollos
jurisprudenciales es posible afirmar que la acción de tutela es un mecanismo
eficaz para la protección del derecho de petición cuando quiera que resulte
violado o amenazado por actos u omisiones de la autoridad. Fluye con absoluta
claridad del texto constitucional que las peticiones presentadas deben obtener
pronta resolución, lo que significa que la autoridad competente debe
despacharlas dentro de los términos legales y en un sentido que puede ser
favorable o desfavorable a los intereses y pretensiones del particular; importa
en últimas, obtener una respuesta oportuna cuyo eventual contenido negativo en
manera alguna constituye desconocimiento de los supuestos básicos sobre los que
se asienta la concepción de este derecho.
Así las cosas, y
haciendo abstracción, por ahora, del requisito de oportunidad, el estudio del
caso que en esta ocasión aborda la Sala, se contraerá, en primer lugar y como
cuestión previa a cualquier otro aspecto susceptible de ser considerado, a
dilucidar si en el evento sub-lite la solicitud presentada ha obtenido
respuesta.  Sobre el particular surgen dos posiciones contradictorias que revelan,
ellas mismas, los extremos del problema jurídico que esta Sala debe
solucionar.  Es obvio que la accionante entiende que la petición elevada por su
difunto esposo ante la CAJA DE PREVISION SOCIAL MUNICIPAL DE FLORENCIA no ha
tenido por parte de esta entidad la resolución esperada, motivo este que la
llevó a intentar la acción de tutela con miras a obtener el pronunciamiento
correspondiente.
Por contraste
radical, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia, al decidir sobre
la acción, estimó que la petición le fue negada al señor CARVAJAL CABRERA desde
el año de 1987 "por las razones que se consignaron en cada uno de los
oficios que le remitió el gerente de la citada entidad de Previsión Social, y
que en su totalidad coinciden en que no acreditaba la totalidad del tiempo de
servicio requerido para obtener el reconocimiento del derecho peticionado"
y agrega que el Oficio número 320, calendado el 28 de julio de 1992 y emanado
del Gerente de la CAJA DE PREVISION SOCIAL MUNICIPAL DE FLORENCIA reune los
elementos propios de un acto administrativo ya que proviene del órgano
competente de la administración y "contiene el concepto emitido por el
asesor jurídico municipal, por el cual deja vigente el concepto anterior
(Oficio 197 de junio 28 de 1991 - Folios 131 y 132), es decir, niega el
reconocimiento al derecho de pensión solicitado por el señor OCTAVIO CARVAJAL
CABRERA, hasta tanto no acredite el tiempo de servicio y el salario devengado,
por cualquier medio probatorio, o sea, que tácitamente el gerente de la citada
entidad de Previsión Social, se acoge a dicho concepto y lo comunica al
petente".
La solución de la
cuestión planteada, en sentir de la Sala, requiere una comprensión global de
los diversos aspectos que la presente causa abarca, se torna entonces necesario
realizar una suscinta revisión de las pruebas allegadas con el fin de apreciar
las incidencias propias de la actuación administrativa y de definir si hay o no
resolución a la solicitud elevada.
Consta en el
expediente que el nueve (9) de enero de mil novecientos ochenta y siete (1987)
el señor OCTAVIO CARVAJAL CABRERA dirigió memorial a la CAJA NACIONAL DE
PREVISION SOCIAL MUNICIPAL DE FLORENCIA en procura del reconocimiento de su
pensión mensual vitalicia de jubilación, y para tal efecto anexó
certificaciones expedidas por varias entidades en las que aparecen claras
referencias al tiempo de servicio y a los salarios devengados (veánse Folios 40
a 46), aportó también certificación acerca de su cédula de ciudadanía (Folio
35), y sobre la fecha de su nacimiento (Folio 36), así como las declaraciones
rendidas por Luis Marmolejo y Héctor Emidgio Vallejo (Folios 48 y 49), mediante
las cuales pretendía probar que laboró en la desaparecida oficina de
"Obras Nacionales del Departamento del Huila" durante el lapso
comprendido entre el 18 de enero de 1942 y el 28 de febrero de 1947, época de
la cual no existen registros, pues la Secretaría de Obras Pública del Huila no
halló la tarjeta de kardex correspondiente al Ing. OCTAVIO CARVAJAL CABRERA porque
"en esta dependencia de kardex se encuentran las tarjetas desde el año de
1956 hasta la fecha" (Folios 50 y 57).
El 20 de septiembre
de 1988 el Gerente de la CAJA DE PREVISION SOCIAL MUNICIPAL DE FLORENCIA
comunicó al peticionario que las declaraciones extrajuicio requerían el
cumplimiento del procedimiento fijado en el Artículo 264 del Código Sustantivo
del Trabajo que en lo pertinente dice:  "cuando los archivos hayan
desaparecido o cuando no sea posible probar con ellos el tiempo de servicio o
de salario, es admisible para probarlos cualquiera otra prueba reconocida por
la Ley, la que debe producirse ante el Juez del Trabajo competente a solicitud
escrita del interesado y con intervención de la Empresa respectiva".  Se
le exigieron además al señor CARVAJAL CABRERA dos (2) fotocopias autenticadas
de la célula de ciudadanía y el "certificado expedido por el jefe de
Receptoría de Expedientes de la Caja Nacional de Previsión" (Folio 53).
Todos estos docuentos fueron facilitados (Folios 58, 59 y 60) junto con las
declaraciones de Luis Alfonso Zambrano España y Jesús María Fajardo, rendidas
ante el Juez Promiscuo Municipal de San Agustín (Huila), con la anuencia del
señor agente del Ministerio Público (Folios 62 y 63) "por carecer de
representación las obras Delegadas del Huila toda vez que esta entidad ya no
existe".  Al nuevo memorial presentado el 20 de septiembre de 1988 se
adicionaron algunas constancias contentivas de esporádicas alusiones al trabajo
desempeñado por CARVAJAL CABRERA durante 1946 y 1947 (Folios 54 y 55).
El Gerente de la
entidad envió la documentación presentada al asesor jurídico del Municipio de
Florencia quien, el 15 de Marzo de 1989, conceptuó que "el tiempo servido
por el señor OCTAVIO CARVAJAL BARRERA (SIC), en los diferentes ingresos arroja
un total de dieciseis (16) años cero (0) meses diecinueve (19) días", que
las declaraciones extrajuicio no cumplen los requisitos del Artículo 264 del
Código Sustantivo del Trabajo y que no se dan los presupuestos para que
"reclame pensión de jubilación al Municipio de Florencia Caquetá".
El concepto fue
comunicado por el Gerente al señor CARVAJAL CABRERA el 24 de abril de 1989 y
fue contestado por el apoderado de éste el 25 de Mayo de aquel año mediante
memorial en el que se lee "que es imposible la comparecencia de la empresa
respectiva" por no existir y que la norma del Código Sustantivo del
Trabajo "es aplicable solamente a los particulares más no a entidades de
derecho público" (Folios 77 y 78).  Este escrito se sometió de nuevo al
concepto del asesor jurídico quien el 13 de junio de 1989 estimó que no se
había presentado la prueba de la edad "que es el registro civil o la
partida de bautismo debidamente autenticada o la prueba según el Artículo 400
del Código Civil" y reiteró que "mientras no demuestre los
presupuestos en legal forma establecidos, será siempre negado su presunto
derecho", y acotó que "hay que establecer que esta es la última
empresa en que prestó los servicios con certificado del Instituto de los
Seguros Sociales" (Folio 80).  El anterior concepto se le comunicó al
apoderado del peticionario el 21 de junio de 1989 y con posterioridad, el 4 de
agosto de ese año, se anexó la partida de bautismo acompañada de la documentación
presentada con la petición inicial y de dos nuevas declaraciones, esta vez
rendidas por SERAFIN ROJAS GOMEZ y JULIO CESAR CABRERA BONILLA (Folios 89 a
92).
Las diligencias por
tercera vez, fueron a parar a la oficina del Asesor jurídico quien advierte
alguna contradicción entre las pruebas allegadas y escuetamente concluye que
"todos estos aspectos hacen dudar sobre el pretendido derecho" (Folio
94) concepto que es transmitido al apoderado de CARVAJAL CABRERA el 12 de
septiembre de 1989 (Folio 96). En esta ocasión se aportan dos actas de posesión
que datan de los años 1946 y 1947.  El 20 de noviembre de 1989 el gerente
vuelve a comunicar que "mientras las declaraciones no se reciban conforme
a lo ordenado en el Artículo 264 del Código Sustantivo de Trabajo siempre serán
rechazadas" (Folio 106).
El peticionario
constituye nuevo apoderado y emprende una vez más la tarea de aportar
documentos y las declaraciones extrajuicio rendidas ante el Juzgado Primero
Laboral del Circuito de Neiva por JORGE CABRERA y PASCUAL MENESES con la
presencia  del "apoderado y representante legal del señor Gobernador del
Huila" (Folios 123 a 125).  El 20 de mayo de 1991 se vuelve a presentar la
documentación que es enviada al asesor jurídico del Municipio quien afirma que "ahora
los testimonios fueron tomados conforme a derecho pero no prueban el tiempo de
servicio pues los testigos no recuerdan las fechas ni el salario
devengado" (Folios 131 y 132).  El 4 de julio de 1991 se comunica el
anterior concepto y el apoderado del señor CARVAJAL CABRERA intenta, por
último, probar que su representado laboró al servicio de las CENTRALES
ELECTRICAS DEL HUILA, hoy ELECTRIFICADORA DEL HUILA, mediante declaraciones de
LORENZO VELASQUEZ LOSADA, HERNANDO HURTADO Y SILVANO SANTOS rendidos ante el Juzgado
Primero Laboral del Circuito de Neiva "previa citación del Gerente de la
Electrificadora del Huila" (Folios 139 a 143).  El 27 de abril de 1992 se
aportan estas declaraciones y otros documentos y se pone de presente que
"la ley 1761 de 1961 establece que si el trabajador se retira
voluntariamente tendrá derecho a la pensión cuando cumpla sesenta (60) años de
edad teniendo como condición previa haber laborado como mínimo quince (15)
años..." (Folio 144).
En esta ocasión el
asesor jurídico rindió concepto calendado el 21 de julio de 1992 y comunicado
el 28 del mismo mes y que a la letra dice:  "con todo respeto y en
relación con el Oficio 305 del 13 de julio de 1992, me permito comunicarle d
que (SIC) sigue vigente el concepto emitido por esta asesoría pues las pruebas
allegadas no cambian en nada la situación anterior.  Observando el tiempo
debidamente certificado se encotró (SIC) que el peticionario tiene 12, años 6
meses 10 días de servicio, estudiando la documentación se encontró que el señor
OCTAVIO CARVAJAL tiene tres cédulas 2.360.270 de Suaza (H), 7113 de Bogotá y la
7.173 de Bogotá, lo mejor sería solicitar la tarjeta de cadactilar (SIC) de
cada una de estas cédulas y solicitar al Departamento Administrativo de
dactilar (SIC) la copia que certifique si se trata de la misma persona, pero
como el tiempo de servicio no es suficiente se deberá atener al concepto
anterior" (Folios 146-147).
El oficio que se
acaba de transcribir es el considerado por el señor Juez Primero Laboral del
Circuito de Florencia como un acto administrativo definitivo que resolvió
negativamente la petición formulada, empero, es preciso indicar que no presenta
sustanciales diferencias respecto de otros oficios de contenido similar que se
limitaron a exigir algún documento o a recabar la presentación de pruebas,
otorgando, en cada caso, la oportunidad de proseguir el procedimiento.  Así las
cosas, fácil resulta deducir que aún cuando es incuestionable la naturaleza de
actos administrativos que tienen estos oficios o comunicaciones, no son, sin
embargo, de aquellos que deciden en forma definitiva el asunto planteado a la
administración, sino que, por el contrario, se ubican dentro de la categoría de
los actos de trámite cuyo propósito es generar el impulso de la actuación
pertinente y de reunir los datos necesarios para una futura resolución de
fondo.  A esta conclusión es posible arribar si se tiene en cuenta que los
producidos en el evento sub examine, siempre presuponen una actividad posterior
a cargo del peticionario tendiente a completar la información requerida,
situación ésta a la que no escapa el oficio número 320 de 28 de julio de 1992
en cuyo tenor literal se percibe un propósito de continuar con los trámites,
así por ejemplo, en lo atinente a la confusión de los números de las cédulas se
recomienda "solicitar la tarjeta de cadactilar (SIC) de cada una de estas
cédulas y solicitar al Departamento Administrativo de dactilar (SIC) la copia
que certifique si se trata de la misma persona..."
De otro lado, el
apoderado judicial del señor CARVAJAL CABRERA en varias ocasiones pidió
declarar agotada la vía gubernativa sin que la administración hubiese
considerado tal pedimento.  En estas circunstancias, mal podría entenderse que
un acto administrativo "resolvió" la solicitud y es claro,
conforme a los criterios que se han dejado expuestos que el derecho de petición
exige una "pronta resolución", requerimiento éste que implica tomar
una posición de fondo sobre el asunto de que se trate, pues, ha insistido la
jurisprudencia constitucional, que la esencia del derecho contemplado en el
Artículo 23 de la Carta más que en la posibilidad de dirigirse respetuosamente
a las autoridades, reside en esa pronta resolución que hace parte de su
contenido esencial.
Por si los
anteriores argumentos no fueron estimados suficientes, observa la Sala que
atribuirle la naturaleza de acto administrativo de carácter definitivo al tan
mentado oficio número 320 de 28 de julio de 1992 comporta y en gran medida,
convalidar el desgreño administrativo, la actitud dilatoria y notablemente
desconocedora de la dignidad humana y de los derechos de las personas en que a
lo largo de más de cinco años ha incurrido la CAJA DE PREVISION SOCIAL
MUNICIPAL DE FLORENCIA, actitud que aparece patente en los diversos conceptos
rendidos por el asesor jurídico del municipio doctor ARNULFO RUBIANO TRUJILLO,
lamentablemente avalados por el Gerente de la entidad, quien se limitó a
transmitirlas al peticionario sin ponderarlos y sin decidirse a resolver como
se lo imponía el deber.  Tan notables son las incongruencias y contradicciones
en que se incurre que una lectura apenas desprevenida de tales conceptos es
suficiente para detectarlas.  Así por ejemplo, el 13 de junio de 1989 conceptuó
"que no se ha presentado la prueba de la edad que es el registro civil o
la partida de bautismo debidamente autenticada o la prueba según el Artículo
400 del Código Civil" (Folio 80) cuando lo cierto es que entre los
documentos iniciales aportados en 1987 por el peticionario aparece una
certificación del Alcalde Municipal de Suaza (Huila) en la que se consigna
"que al indicativo serial número 4515703, parte básica, del nuevo sistema
de registro civil de nacimiento que se llevan en este despacho se halló la
siguiente partida "En la República de Colombia, Departamento del Huila,
Municipio de Suaza, el día doce (12) de noviembre de mil novecientos veintidos
(1922) nació el niño de sexo masculino a quien se le ha dado el nombre de
OCTAVIO CARVAJAL CABRERA. Hijo del señor ALBERTO CARVAJAL y de la señora ELVIRA
CABRERA". Es fiel copia tomada de su original" (Folio 36).  En el
último concepto, esto es, el de julio 21 de 1992 se sostiene que
"observando el tiempo debidamente certificado se encontró que el
peticionario tiene 12 años, seis meses, diez días" (Folio 146) y tres años
antes, en concepto rendido el 15 de marzo de 1989 el mismo asesor jurídico
computó "un total de 16 años 0 meses 19 días" (Folio 72) excluyendo
en ambos casos, el tiempo que el peticionario pretendió demostrar mediante
declaraciones extrajuicio. Y la administración no se detiene a explicar las
razones del cambio o a estudiar las otras pruebas obrantes en el expediente,
simplemente consigna afirmaciones de este tipo sin fundamentación alguna,
proceder que se asimila más a un ejercicio arbitrario que a un comportamiento
diligente y respetuoso de los derechos humanos; de modo que como por arte de
magia se reduce el total del tiempo laborado y nadie sabe cómo ni por qué.
Además, en ese
concepto final se lee "que el señor OCTAVIO CARVAJAL, tiene tres cédulas,
2.360.270 de Suaza (H), 7.113 de Bogotá y la 7.173 de Bogotá..." y esta
afirmación sirve de pretexto para dilatar el trámite porque "lo mejor
sería solicitar la tarjeta de cadactilar (SIC)"; pero el primer documento
que aportó el peticionario fue una solicitud de certificación sobre "si la
cédula número 2.360.270 expedida en Suaza, perteneció al suscrito y que
posteriormente fue cambiada en la ciudad de Bogotá, por la 7113 por nueva
cedulación y que la antigua fue recogida por la Registraduría".  Y la
Registraduría Nacional del Estado Civil certificó "que la cédula de
ciudadanía antigua No. 2.360.270 fue expedida en Suaza (Huila) a nombre de
CARVAJAL CABRERA OCTAVIO la cual se encuentra sin validez por disposición de la
Ley 39 Artículo 1o. de 1961, por habérsele expedido al mismo ciudadano la
cédula laminada No. 7.113 en Bogotá el 24-Mar-53".  No es posible
explicarse entonces de qué manera debía el señor CARVAJAL CABRERA probar las
diversas circunstancias que el capricho de los funcionarios le exigía
acreditar.
Mención especial
merece el tratamiento dado a las declaraciones extrajuicio mediante las cuales
se pretendió probar la prestación de servicios durante los años comprendidos
entre 1942 y 1947.  Aunque escapa a la Corte la evaluación de estos elementos,
sorprende que se hayan pedido en número elevado.  Bien ha podido la
administración explicar al peticionario, en una sola oportunidad y con mayor
cuidado y atención de qué manera y con qué requisitos debían aportarse a las
diligencias o a que otro medio de prueba era viable acudir, pero redujo su
actuar a la escueta afirmación de que dichas declaraciones no cumplían con los
requisitos del Artículo 264 del Código Sustantivo del Trabajo.
Los pormenores que
se dejan consignados por sí solos demuestran la negligencia y el descuido de la
administración, la falta de seriedad en el tratamiento de los asuntos que ha
debido atender con prontitud y eficacia, el escaso interés que le mereció la
solicitud elevada por una persona que a su condición de perteneciente a la
tercera edad sumó la de enfermo.  Estos antecedentes no pueden pasarse por alto
y reafirman el convencimiento de que la solicitud no ha obtenido la resolución
requerida y mal podría tenerla pues una resolución supone el análisis
exhaustivo, la claridad mental acerca del asunto que se decide, la cabal
comprensión del mismo, y nada de esto se cumple, ya que en lugar de claridad y
transparencia se ha sembrado una estela de confusiones plena de facetas oscuras
que no constituyen propiamente los presupuestos adecuados para entender que se
ha operado una resolución definitiva. Después de más de un año y medio de
presentada la solicitud la CAJA se pronunció para exigir documentación
adicional a la aportada, esta circunstancia, en sí misma comporta una violación,
pues el lapso de tiempo transcurrido entre el 9 de enero de 1987 y el 20 de
septiembre de 1988 es exagerado. La administración debió indicar al
peticionario oportunamente y en la primera ocasión cuales requisitos debía
cumplir, en lugar de tornarse renuente y reiterativa, actitud esta última que
demuestra la falta de análisis y seriedad en el tratamiento de los asuntos que
los particulares ponen a su consideración. Así las cosas,  lo menos que la CAJA
puede hacer ahora es proferir una resolución motivada, permitiéndole así a los
interesados ejercer los recursos o acciones pertinentes en caso de que no se
sientan conformes con lo decidido. Se compulsarán copias a la Procuraduría
General de la Nación para que se investiguen los hechos aludidos en caso de no
haberse iniciado investigación al respecto.
Según el fallador de
instancia, "en el evento de que llegare a considerarse que el contenido
del oficio número 320 del 28 de julio de 1992, emanado del Gerente de la CAJA
DE PREVISION SOCIAL MUNICIPAL DE FLORENCIA, no pueda considerarse como acto
administrativo, estaríamos frente a una ausencia de decisión por parte de la
citada entidad, circunstancia que encuadraría dentro de los lineamientos del
Artículo 40 del Código Contencioso Administrativo..." A este respecto
basta recordar que la jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en el
sentido de que el denominado silencio administrativo negativo no satisface las
exigencias del derecho de petición que, se repite, demanda una solución de
fondo, expresa y pronta.  En este orden de ideas, se impone ordenar a la CAJA
DE PREVISION SOCIAL MUNICIPAL DE FLORENCIA realizar un estudio concienzudo y
pormenorizado de todos los elementos que obran en el expediente administrativo
y con base en ese análisis proferir la resolución que corresponda frente a la
solicitud de pensión de jubilación que en vida presentó ante esa entidad el
señor OCTAVIO CARVAJAL CABRERA, a lo cual deberá proceder dentro del
improrrogable término de diez (10) días,  contado a partir de la notificación
de esta Sentencia y en todo caso acreditará el cumplimiento ante el Juzgado de
Primera Instancia. No sobra indicar que esta orden deberá cumplirse teniendo
como norte los postulados de la nueva Carta Política que dentro del marco de un
estado social y democrático de derecho señala que "las actuaciones de los
particulares deberán ceñirse a los postulados de la buena fé, la cual se
presumirá" en todas las gestiones que aquellos adelanten ante las
autoridades" (Artículo 83) y que "cuando un derecho o una actividad
hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán
establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su
ejercicio" (Artículo 84). Con base en la resolución que se profiera los
interesados estarán en condiciones de controvertirla ante la misma
administración en ejercicio de los recursos de la Ley o de acudir ante la
jurisdicción respectiva para que dirima la eventual contención.
Ante el
fallecimiento del señor OCTAVIO CARVAJAL CABRERA, es evidente que una omisión
en resolver repercutiría en los derechos de los herederos y del cónyuge
superstite quienes, por lo mismo, se encuentran legitimados, en supuestos como
el presente para impetrar la tutela en defensa del derecho de petición que el
difunto ejercitó en vida y que no le fue satisfecho por la autoridad pública.
En lo referente a la
solicitud de sustitución pensional que en sede de tutela aduce la señora MARIA
BERTILDA TORRES DE CARVAJAL, comparte la Sala las apreciaciones vertidas en el
fallo revisado, porque una petición de este tipo debe ventilarse ante la
entidad correspondiente y solo en el caso de que la autoridad vulnere el
derecho constitucional fundamental es posible acudir a la acción de tutela en
demanda de protección, siempre que no existan otros medios de defensa
judicial.  Así lo entendió la Corte cuando expuso:
"Indispensable
resulta precisar que lo hasta aquí sostenido parte de la base de la presunta
vulneración o amenaza al derecho constitucional fundamental, pues es evidente
que la acción de tutela procede ante la acción o la omisión conculcadora
atribuible a una autoridad pública, organismo o persona y que no es viable
pretender en forma directa y mediante el ejercicio de la acción la imposición
de determinada conducta a la autoridad, órgano o persona sin haberse dirigido
previamente a ella otorgándole la oportunidad de pronunciarse, vale decir, es
indispensable demostrar una vulneración o una amenaza contra el derecho
constitucional fundamental (acción u omisión) atribuirle a una autoridad
pública, organismo o persona, sin cuya ocurrencia la acción no estaría llamada
a prosperar ni tendrían lugar las hipótesis de las que esta Sala se ha
ocupado".  (Sentencia
No. T-91 de 1993. Magistrado Ponente FABIO MORON DIAZ).
IV.  DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.  REVOCAR
la Sentencia proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de
Florencia, el día diecisiete (17) de junio de mil novecientos noventa y tres
(1993), y en su lugar CONCEDER la tutela respecto del derecho de petición que
en vida ejerció el señor OCTAVIO CARVAJAL CABRERA. En consecuencia, la CAJA DE
PREVISIÓN SOCIAL MUNICIPAL DE FLORENCIA deberá, dentro del término de diez (10)
días proceder a dictar la resolución a que haya lugar, la que debe acreditar
ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia.
Segundo. Se PREVIENE
al Gerente de la CAJA DE PREVISION SOCIAL MUNICIPAL DE FLORENCIA para que tome
las medidas correspondientes, a fin de que la entidad a su cargo no vuelva a
incurrir en actuaciones como las que motivaron el ejercicio de la presente
acción.
Tercero. Ordénase
que por Secretaría General se remitan copias a la Procuraduría General de la
Nación para que proceda de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de
esta providencia.
LIBRENSE por Secretaría las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 para los efectos allí
contemplados.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
HERNAN OLANO GARCIA
Secretario General (E.)