T-610-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-610/08
DERECHO DE PETICION-Elementos del núcleo esencial
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos para resolver
ACCION DE TUTELA-Requisitos de procedencia excepcional para
reconocimiento de pensiones
ACCION DE TUTELA-Improcedencia general para ordenar
reconocimiento de pensiones
DERECHO DE PETICION-Procedencia para ordenar respuesta sobre el
reembolso de las semanas de cotización
Referencia: expediente T-1.817.251
Accionante:
Gilberto Calvo Figueroa
Demandado:
Instituto de los Seguros Sociales
Magistrado Ponente:
Dr.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá D.C., veinte (20) de junio de dos mil ocho (2008).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Mauricio González Cuervo y Marco
Gerardo Monroy Cabra, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo
proferido por el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá, dentro de la
acción de tutela instaurada por Gilberto Calvo Figueroa contra el Instituto de
los Seguros Sociales.
I. ANTECEDENTES
1. La Solicitud
El 20 de noviembre de 2007 el señor
Gilberto Calvo Figueroa formuló acción de tutela contra el Instituto de los
Seguros Sociales, en la que solicita el amparo de sus derechos fundamentales de
petición y seguridad social, presuntamente vulnerados por el demandado, por no
dar respuesta a la petición de reembolso de las semanas de cotización que, en
su criterio, no fueron valoradas para liquidar a su favor la pensión de vejez.
2. Hechos
El 16 de mayo de 2007, el señor Gilberto
Calvo Figueroa elevó solicitud de pensión por vejez ante el Instituto de los
Seguros Sociales.
Mediante Resolución No. 034726 del 27 de
julio de 2007, el Seguro Social resolvió reconocer pensión por vejez al señor
Gilberto Calvo Figueroa a partir del 1º de agosto de 2007 por valor de $433.700.
El 18 de octubre de 2007 el señor Gilberto
Calvo solicitó al Seguro Social el reembolso de 1161 semanas de cotización que,
en su criterio, no fueron tenidas en cuenta para efectos de la liquidación de
la pensión por vejez que le fue reconocida.
3. Fundamento de la Acción
El actor señala que el Seguro Social
reconoció en su favor pensión por vejez conforme al Decreto 758 de 1990 en el
que se exigían 500 semanas de aportes al sistema de pensiones para el
reconocimiento de dicha prestación. De esta manera, como quiera que cotizó por
un período de 1661 semanas, el accionante considera que la entidad demandada
debe reembolsarle la diferencia, esto es, el valor de 1161 semanas que no
fueron tenidas en cuenta para efectos de liquidar su pensión.
4. Pruebas que obran en el expediente
En el expediente de tutela reposan los
siguientes documentos:
-
Copia del Derecho de
Petición elevado por el señor Gilberto Calvo Figueroa al Seguro Social (folio
3)
-
Copia de la Resolución
No. 034726 del 27 de julio de 2007 por la cual el Seguro Social reconoce
pensión por vejez al señor Gilberto Calvo Figueroa (folio 4)
II. DECISIÓN ÚNICA DE INSTANCIA
Mediante providencia del 4 de diciembre de 2007, el
Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá negó el amparo de los derechos
fundamentales invocados como vulnerados por el accionante, en atención a que no
se encontraba vencido el término con que contaba el Seguro Social para
responder la petición elevada por el actor, que según la Ley 797 de 2003 es de
4 meses. Por tal razón, el juez concluyó que no se encontraba acreditada la
violación del derecho fundamental de petición y que no resultaba procedente el
amparo del derecho a la seguridad social porque su vulneración se derivaba de
la omisión de respuesta a la petición.
III. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Es competente esta Sala de la Corte
Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela
de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de
1991.
2. Procedibilidad de la Acción de Tutela
2.1 Legitimación activa
El artículo 86 de la Constitución Política
establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede
acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos
fundamentales. En el presente caso, el accionante es una persona mayor de edad
que actúa en defensa de sus derechos e intereses, razón por la cual se
encuentra legitimado para presentar la acción.
2.2 Legitimación pasiva
El Instituto de los Seguros Sociales, de
acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 1, 2 y
13 del Decreto 2591 de 1991, está legitimado como parte pasiva en el presente
proceso de tutela, por tratarse de una autoridad pública.
3. Problema Jurídico
Corresponde a la Sala determinar si el Instituto
de los Seguros Sociales vulneró los derechos de petición y de seguridad social
al señor Gilberto Calvo Figueroa como consecuencia de no dar respuesta a la
petición de reembolso de semanas de cotización elevada el 16 de mayo de 2007.
Para tal efecto, la Sala reiterará la jurisprudencia constitucional sobre el
núcleo esencial del derecho de petición, los términos para responder las
solicitudes en relación con prestaciones pensionales y la procedencia
excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones de
dicha naturaleza.
4. Derecho de Petición: Núcleo Esencial y Términos
para Resolver en Materia Pensional
El artículo 23 de la Carta Política consagra el
derecho de toda persona a presentar peticiones respetuosas a las autoridades
por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. La
jurisprudencia constitucional[1]
ha establecido que el derecho de petición comporta una manifestación directa
del derecho de participación, a la vez que constituye un medio para lograr la
satisfacción de otros derechos, como los de igualdad, debido proceso y trabajo,
entre otros[2].
Ahora bien, la Corte Constitucional ha señalado que el
derecho de petición no se limita a la facultad de elevar peticiones a las
autoridades o los particulares en los términos del artículo 23 superior citado,
sino que comporta el derecho a obtener de éstas, dentro del término de ley, una
respuesta clara, precisa y oportuna que resuelva el fondo del asunto y sea
notificada debidamente al interesado[3].
En este sentido, la sentencia T-641 de 1999 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa), señaló:
“En reiterada jurisprudencia la Corte
Constitucional ha explicado que el núcleo esencial del derecho de petición,
consagrado como fundamental en el artículo 23 de la Constitución Política,
consiste en la posibilidad de acudir ante la autoridad y obtener pronta
resolución de la solicitud que se formula. Por lo tanto, la falta de respuesta
o la resolución tardía de la solicitud, se erigen en formas de  violación de
tal derecho fundamental que, por lo mismo, son susceptibles de ser conjuradas
mediante el uso de la acción de tutela, expresamente consagrada para la defensa
de esta categoría de derechos.”
Así, la jurisprudencia constitucional ha definido los
elementos que constituyen el núcleo esencial del derecho de petición, cuales
son:
i)
Formulación de
la Petición. El contenido
esencial del derecho de petición comprende la posibilidad cierta y efectiva de
dirigir a las autoridades o a los particulares, en los casos que determine la
ley, solicitudes respetuosas, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se
abstengan de tramitarlas[4].
ii)
Pronta
Resolución. Los asuntos
que, a través de solicitudes respetuosas y dentro del marco de regulación del
artículo 23 de la Constitución, se ponen en conocimiento de las autoridades
públicas o de los particulares, requieren de una respuesta oportuna, esto es,
dentro de un término razonable, de manera que la dilación en la respuesta
vulnera el derecho fundamental de petición[5].
En relación con la
oportunidad de la respuesta, se acude por regla general al término de 15 días
contenido en el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, sin
perjuicio de que existan reglas especiales para determinadas peticiones. Ahora
bien, si la autoridad no puede dar respuesta de fondo, dentro del término
legal, deberá informar esto al peticionario, explicando los motivos que le
impiden dar respuesta y estableciendo el término en el cual se realizará la
contestación[6].
iii)      Respuesta de Fondo. La jurisprudencia constitucional ha sido
consistente en señalar que la respuesta que satisface el núcleo esencial del
derecho de petición es aquélla que resuelve de fondo lo pedido, en forma clara,
precisa y congruente[7].
Así, la respuesta que se ofrece al peticionario debe consistir en una decisión
que defina de fondo –positiva o negativamente- lo solicitado.
La respuesta que la Administración
o el particular ofrezca al peticionario debe ser (i) clara, esto es,
inteligible y contentiva de argumentos de fácil comprensión; (ii) precisa, de
manera que atienda directamente lo pedido sin reparar en información
impertinente y sin incurrir en fórmulas evasivas o elusivas[8]; (iii)
congruente, de suerte que abarque la materia objeto de la petición y sea
conforme con lo solicitado; y (iv) consecuente con el trámite que se ha
surtido, de manera que, si la respuesta se produce con motivo de un derecho de
petición elevado dentro de un procedimiento del que conoce la autoridad de la
cual el interesado requiere la información, no basta con ofrecer una respuesta
como si se tratara de una petición aislada o ex novo, sino que, si
resulta relevante, debe darse cuenta del trámite que se ha surtido y de las
razones por las cuales la petición resulta o no procedente.
iv)      Notificación al Peticionario. Las autoridades tienen el deber de poner en
conocimiento del interesado la decisión que, con motivo de su solicitud, se ha
producido[9].
Esta Corporación ha establecido, en relación con este presupuesto, que el
ámbito de la respuesta que se brinda trasciende el escenario de la simple
adopción de la decisión y se proyecta a la necesidad de llevarla al
conocimiento del solicitante[10].
Conjuntamente con la definición de estos elementos, la
Corte ha establecido que la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni
tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. De igual forma, se ha
precisado que la incompetencia del funcionario al que se dirige la petición
para conocer del asunto requerido no lo exonera del deber de responder[11].
Por otro lado, esta Corporación ha señalado que si la
petición se dirige contra un particular, es necesario distinguir tres
situaciones: i) Cuando el particular presta un servicio público o ejerce
funciones de autoridad, evento en el que opera como si la petición se hubiera
dirigido contra la Administración; ii) cuando el derecho de petición se
configura en un medio para garantizar la efectividad de otro derecho
fundamental, caso en el que procede la protección de forma inmediata, y iii)
cuando la petición se dirige contra particulares que no actúan como autoridad,
escenario en el que el derecho de petición sólo será de naturaleza fundamental
si el legislador lo ha reglamentado[12].
Ahora bien, en relación con los términos en
que las entidades deben resolver peticiones sobre el reconocimiento de
prestaciones en el sistema de seguridad social en pensiones, esta Corporación,
a través de una interpretación sistemática de las normas pertinentes contenidas
en el Código Contencioso Administrativo, el Decreto 656 de 1994 y la Ley 700 de
2001, ha precisado que las respuestas deben darse dentro de los quince días
siguientes al momento en que se formula la solicitud, período en el que, si no
es posible decidir de fondo por la complejidad de la materia, deberá indicarse
el plazo en el que se satisfará el núcleo esencial del derecho de petición que,
en todo caso, no podrá exceder de cuatro meses. Finalmente, ha indicado la
Corte que, en caso de que la respuesta sea favorable, en el sentido del
reconocimiento de la prestación pedida, el plazo máximo para tramitar el pago
efectivo de la prestación solicitada es de seis meses, contados desde el
momento en que se elevó la petición[13].
Sobre los términos para dar respuesta a las
peticiones en materia pensional, ha dicho la Corte:
“(i) 15 días hábiles para todas las
solicitudes en materia pensional –incluidas las de reajuste– en cualquiera de
las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información
sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la
autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento,
reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual
deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué
momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar
antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del
trámite administrativo.
(ii) 4 meses calendario para dar respuesta
de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la
presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del
artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a
Cajanal;
(iii) 6 meses para adoptar todas las
medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas
pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.
Cualquier desconocimiento injustificado de
dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la
vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los
plazos de 4 y 6 meses, respectivamente, amenazan la vulneración del derecho a
la seguridad social. Todos los mencionados plazos se aplican en materia de
reajuste especial de pensiones como los pedidos en el presente proceso.”[14]
Así las cosas, la Sala concluye que en materia
pensional, permanece incólume el término de quince días para dar respuesta a
las peticiones formuladas ante las entidades responsables, no obstante lo cual
es posible que éstas, en atención a la dificultad de la materia y previa
notificación al peticionario durante el lapso indicado, dispongan de un término
superior que, en todo caso, no puede exceder de cuatro meses, para satisfacer
el núcleo esencial del derecho de petición, a través de una respuesta de fondo,
clara y congruente; contando además con un término adicional de dos meses para
hacer efectivo el pago de la prestación en caso de que ésta haya sido
reconocido.
5. Procedencia de la Acción de Tutela para el
Reconocimiento de Prestaciones del Sistema de Seguridad Social en Pensiones.
Esta Corporación, en reiterada jurisprudencia, ha
establecido que, en virtud del carácter residual y subsidiario de la acción de
tutela, ésta resulta improcedente para la satisfacción de pretensiones de
naturaleza puramente económica. En igual sentido puede afirmarse que, como
quiera que el derecho a la seguridad social es de naturaleza prestacional y
asistencial, en principio la acción de amparo constitucional, que se erige en
mecanismo preferente y sumario dirigido a la protección inmediata de los
derechos fundamentales de las personas, no se revela como el mecanismo judicial
idóneo para perseguir el reconocimiento de prestaciones pensionales[15].
No obstante, la Corte Constitucional ha avanzado en el
reconocimiento de la procedencia de la acción de tutela en relación con
pretensiones de naturaleza prestacional en materia de pensiones, en los casos
en que: i) El mecanismo judicial ordinario de que dispone el interesado resulta
ineficaz, por cuanto no resuelve el conflicto planteado de manera integral o no
es lo suficientemente expedito frente a la exigencia de protección inmediata de
los derechos amenazados[16];
ii) el desconocimiento del derecho a la seguridad social en pensiones amenaza
por conexidad derechos fundamentales como el mínimo vital y la vida digna; iii)
la acción de tutela resulta necesaria para evitar la consumación de un
perjuicio iusfundamental irremediable; y iv) la falta de reconocimiento
y pago de la pensión se origina en actuaciones que, prima facie,
desvirtúan la presunción de legalidad que recae sobre las actuaciones de la
administración pública [17].
De esta forma, la competencia del juez constitucional
para conocer de asuntos relacionados con prestaciones del sistema de pensiones
sólo se activa frente a la concurrencia de estos requisitos que debe
verificarse a la luz de los elementos fácticos del caso concreto.
6. Caso Concreto
En el presente caso, se tiene que el 18 de octubre de
2007 el accionante elevó petición de reembolso de las 1161 semanas de
cotización que, a su parecer, no fueron consideradas para el reconocimiento de
la pensión de vejez, sin que a la fecha de formulación de la acción de tutela,
esto es, el 20 de noviembre de 2007, el Instituto de los Seguros Sociales
hubiera dado respuesta a la misma.
Siguiendo la jurisprudencia constitucional reiterada
en esta providencia, se encuentra que en el presente caso existe una clara
vulneración del derecho fundamental de petición del actor, como quiera que
transcurrió un término superior a quince días sin que la entidad demandada
respondiera de fondo la solicitud, diera información sobre el estado de la
petición o informara el término en el que iba a dar solución de fondo a lo
requerido.
Por lo tanto, la Sala tutelará el derecho fundamental
de petición del señor Gilberto Calvo Figueroa y ordenará a la entidad demandada
que, si no lo ha hecho, dé respuesta a la solicitud elevada de manera que
satisfaga el derecho de petición mediante una respuesta de fondo, clara,
precisa y congruente, en atención a que, adicionalmente, desde el momento de la
formulación de la petición hasta la fecha han transcurrido más de cuatro meses,
por lo que ya se encuentra vencido el término máximo para responder.
En lo que guarda relación con la solicitud de amparo
del derecho a la seguridad social, la Sala considera que se trata de una
pretensión improcedente como quiera que existen mecanismos ordinarios de
defensa judicial a los que el actor puede acudir para procurar el reembolso de
las semanas de cotización a que cree tener derecho, sin que la remisión a la
jurisdicción administrativa constituya una carga excesiva ni represente una
amenaza a su derecho fundamental al mínimo vital, en atención a que, además de
que ello no fue alegado por el accionante en el escrito de tutela, no se
encuentra demostrado que el reconocimiento del reembolso, que constituye el
pago por una sola vez de una suma de dinero, coadyuve al sostenimiento de sus
necesidades básicas.
En este orden de ideas, la Sala no halla acreditados
los requisitos que tornarían procedente la acción de tutela para el
reconocimiento de prestaciones del sistema de seguridad social en pensiones, habida
cuenta que, en el caso particular del actor:
(i)
las acciones ante la
jurisdicción administrativa constituyen mecanismos idóneos y eficaces para
abordar el debate sobre el reembolso de semanas de aportes que pretende, sin
que conste en el expediente alguna circunstancia constitucionalmente relevante
para que la Corte desplace la competencia natural de la jurisdicción
administrativa y conozca de fondo el asunto planteado;
(ii)
no se encuentra
acreditada la amenaza o vulneración de derechos fundamentales como el mínimo
vital y la vida digna, en atención a que en la actualidad el accionante goza
del reconocimiento y pago efectivo de la pensión de vejez;
(iii)
de los elementos probatorios
que reposan en el expediente no se vislumbra la inminencia de un perjuicio
irremediable; y
(iv)
no existen elementos
que permitan al juez de tutela desvirtuar la presunción de legalidad que recae
sobre las actuaciones del Seguro Social, en particular sobre la Resolución No.
034726 del 27 de julio de 2007 por la cual se reconoció al actor pensión de
vejez. En efecto, para el reconocimiento de dicha prestación, la entidad
demandada dio aplicación al Decreto 758 de 1990, conforme al régimen de transición
de que era beneficiario el accionante, y concedió una pensión correspondiente
al porcentaje máximo del ingreso base de cotización permitido, lo que, en
principio, no brinda los elementos necesarios para que la Corte concluya que
hay lugar a reembolsar los aportes que excedieron las semanas de cotización a
partir de las cuales se reconoce el máximo legal, como quiera que en desarrollo
del principio de solidaridad, que irradia el sistema de seguridad social, las
cotizaciones excedentes contribuyen al financiamiento de otras prestaciones. De
esta forma, la Sala encuentra, prima facie, que el acto administrativo
reprochado no contraría la Constitución ni la ley, sin perjuicio de que el
interesado adelante las acciones pertinentes ante la jurisdicción contenciosa
administrativa.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la Sentencia proferida por el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá por las
razones expuestas en esta providencia y, en su lugar, CONCEDER la tutela
del derecho de petición al señor Gilberto Calvo Figueroa.
SEGUNDO: ORDENAR al Instituto de los Seguros Sociales que dentro del término perentorio de cuarenta y
ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia,
responda, si aún no lo ha hecho, la solicitud de reembolso de las semanas de
cotización, elevada por el señor Gilberto Calvo Figueroa el 18 de octubre de
2007.
TERCERO: NEGAR el amparo del derecho a la seguridad social por las
razones expuestas en esta Sentencia.
CUARTO: Líbrense las comunicaciones de que trata el artículo
36 del decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
Cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR
GIL
Magistrado
Ponente
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Ver, entre otras, las Sentencias T-452 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía, T-667
de 2000, Álvaro Tafur Galvis, T-628 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, T-141
de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y T-158 de 2005, M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto.
[2]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-312 de 2006, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[3]
Cfr. T-566 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, SU-166 de 1999, M.P. Alejandro
Martínez Caballero, T-481 de 2002, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein, T-491 de 2001,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-814 de 2005, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[4] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia T-124 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[5]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-814 de 2005, M.P. Jaime Araujo Rentaría.
[6]
Cfr. T-294 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[7] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia T-709 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[8] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-510 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[9] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia T-249 de 2001, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[10] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia T-477 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[11]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-476 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[12] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia T-377 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[13] Corte Constitucional,
Sentencia T-513 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[14]
Corte Constitucional, SU-975 de 2003, MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[15]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-083 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[16]
Cfr. Corte constitucional, Sentencia T-851 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[17]
Ibídem.