T-473-92
Sentencia No
Sentencia No. T-473/92
DOCUMENTO
PUBLICO/DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS/DERECHO DE PETICION
Los funcionarios están autorizados para no
permitir el acceso a aquellos documentos cuya consulta o comunicación pueda
atentar contra secretos protegidos por ley, tales como los concernientes a la
defensa y seguridad nacionales, a investigaciones relacionadas con infracciones
de carácter penal, fiscal, aduanero o cambiario así como a los secretos
comerciales e industriales. El acceso no es tampoco permitido cuando el
contenido de los documentos vulnere el derecho a la intimidad. Solo la Carta
Fundamental y la ley pueden establecer límites al ejercicio de este derecho
que, por supuesto, incluye la consulta de los documentos in-situ y no sólo,
como pudiera pensarse, la solicitud de copias de los mismos. El acceso a
documentos públicos hace parte del núcleo esencial del derecho de petición.
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Interpretación
Los derechos constitucionales fundamentales
se determinan no sólo por la mención expresa que de ellos haga la Constitución,
sino también por su significación misma para la realización de los principios y
valores consagrados en ella y, además, por la conexión que tengan con otros
derechos fundamentales expresamente consagrados. Esa conexidad, por supuesto,
no debe valorarse en abstracto, sino en cada caso concreto, de acuerdo a las
circunstancias particulares del mismo.
DERECHO A LA
INFORMACION/DERECHO A ACCEDER A LOS DOCUMENTOS PUBLICOS
El derecho a la información no es solamente
el derecho a informar, sino también el derecho a estar informado. El artículo
74 de la Constitución Nacional, al consagrar el derecho de acceder a los
documentos públicos, hace posible el ejercicio del derecho a la información, y
de esta manera los demás derechos fundamentales ligados al mismo. El acceso a
los documentos públicos no se traduce necesariamente en una petición o en la
adquisición de nueva información. Es, pues, independiente tanto de la petición
como de la información y, como tal, plenamente autónomo y con universo propio.
ACCION DE TUTELA
El otro medio de defensa judicial y los
otros mecanismos eventualmente aplicables no son, en este caso concreto, más
eficaces que la tutela para proteger el derecho fundamental de acceso a los
documentos públicos. Derecho que, por lo demás, es tutelable, en la medida en
que posee una especificidad y autonomía propias dentro del concepto de los
derechos fundamentales y está directamente conectado con el ejercicio de otros
derechos tales como el de petición y el de información. El otro mecanismo de
defensa judicial para la defensa del derecho fundamental en el caso concreto
que se estudia debe ser igual o más eficaz que la acción de tutela para que
ésta se rechace por ese motivo. A lo cual debe agregarse que el fallador de
instancia no cumple cabalmente su misión cuando sólo se limita a señalar en
abstracto un hipotético medio judicial alternativo sin explicar a renglón
seguido su eficacia concreta frente a la tutela que se impetra.
SALA DE REVISION
NUMERO 1
TUTELA NUMERO
1815
PROCEDENCIA:
CONSEJO DE ESTADO
PETICIONARIO:
LUCIANO RIAPIRA ARDILA
MAGISTRADO
PONENTE: CIRO ANGARITA BARON
Santafé de
Bogotá,D.C. 14 de julio de 1992
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Ciro
Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
acción de tutela T-1815, instaurado por Luciano Riápira Ardila contra el Jefe
del Departamento Administrativo Nacional de -cooperativas (DANCOOP), resuelto
en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en
segunda instancia por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado.
I. ANTECEDENTES
Con base en los
artículos 86 de la Constitución Nacional y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección correspondiente de la Corte Constitucional eligió, para efectos de
su revisión, la acción de tutela de la referencia.
Por reparto le
correspondió el presente negocio a esta Sala, la cual recibió formalmente el
expediente el día 10 de abril de 1992.
De conformidad con
el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión de la Corte
entrará a dictar sentencia de revisión.
A. Hechos
1. El 28 de enero de
1992, el periodista Luciano Riápira Ardila presentó ante el Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca demanda de tutela contra Miguel
Adolfo Polo Solano, Jefe del Departamento Administrativo Nacional de
Cooperativas (DANCOOP). En ella, relata que el 23 de mayo de 1991 le solicitó
por escrito a dicho funcionario que se sirviera suministrar la información de
los contratos públicos adjudicados por él. Hasta la fecha de interponer la
demanda de tutela no había recibido respuesta alguna, lo cual, según dice en el
escrito, vulnera su derecho fundamental de petición y el derecho de acceder a
los documentos públicos consagrado en el Artículo 74 de la Constitución. Obra
en el expediente copia de la referida solicitud.
2. El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca solicitó a DANCOOP explicación de las razones
por las cuales no habían dado respuesta a la solicitud del peticionario. A
folio 10 del expediente, el Secretario General de la entidad afirma que el
señor Riápira no dió cumplimiento a los requisitos mínimos esenciales exigidos
en el Código Contencioso Administrativo (Art. 5). En particular, nunca explicó
el objeto de la petición (pues pidió indistintamente copias o información, que
tienen un trámite distinto) y tampoco explicó las razones de la solicitud. Por
lo demás, afirma el funcionario de DANCOOP, la entidad, en cumplimiento del
art. 21 del C.C.A., permite que los ciudadanos consulten los documentos en
horas del despacho "de lo que se deriva que el peticionario está en
capacidad de ejercer tal derecho sin mediar autorización alguna" (Fl. 10).
B. La sentencia
de primera instancia
El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca negó la solicitud de tutela argumentando que:
"...El artículo
32 de este Código (Contencioso Administrativo) facultó a los organismos y
entidades allí señaladas para reglamentar la tramitación interna de las
peticiones que les corresponda resolver. Este es el medio de defensa al cual
debió acudir el señor Riápira Ardila cumpliendo las formalidades requeridas. El
no ejercerlo, o intentarlo en forma deficiente, como efectivamente ocurrió, no legitima
al interesado para intentar la acción de tutela ... " (Cfr. Fl. 14).
Agrega el Tribunal que en caso de una nueva
negativa de la administración, al ciudadano le queda otro medio de defensa
judicial, que es el llamado recurso de insistencia, contemplado en la Ley 57 de
1985.
El peticionario impugnó la decisión,
argumentando que la Resolución interna de DANCOOP, que reglamenta el derecho de
petición ante ella, no puede derogar la norma constitucional que lo consagra y
que él si cumplió en su petición todos los requisitos legales.
c. La sentencia de segunda instancia
El Consejo de Estado, mediante la
providencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, confirmó la
decisión del Tribunal. Considera que el derecho fundamental de petición no se
puede confundir con el derecho de acceder a los documentos públicos, consagrado
en el artículo 74, el cual no es fundamental.
Por lo tanto, tampoco es tutelable. Agrega,
además, que el peticionario tienen otra vía jurídica y procesal para hacer
defender su derecho: la consagrada en los artículos 12 y 15 de 1985. Por lo
tanto, no procede la tutela.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
En sustento de su decisión, esta Sala
estima conveniente hacer previamente algunas consideraciones en torno a temas
relevantes aludidos de manera directa o indirecta por los falladores de
instancia.
A. El acceso a los documentos públicos, un
derecho fundamental
Los hechos materia de decisión en este caso
giran en torno al alcance del artículo 74 de la Constitución Nacional, el cual
consagra el derecho de acceso a los documentos públicos, salvo en los casos que
establezca la ley. Por ello es importante analizar, en primer lugar el
contenido material del término "documento público" para efectos de
aplicar dicha norma.
Desde el punto de vista del procedimiento,
el documento es básicamente un medio de prueba. El artículo 251 del Código de
Procedimiento Civil define que son documentos los escritos, impresos, planos,
dibujos, cuadros, fotografías, cintas cinematográficas, discos, grabaciones
magnetofónicas, radiografías, talones, contraseñas, cupones, etiquetas, sellos
y, en general, todo objeto mueble que tenga carácter representativo o
declarativo, y las inscripciones en lápidas, monumentos, edificios o similares.
Pueden ser públicos o privados.
El documento público, de acuerdo con la
definición del mismo Código, es aquél otorgado por el funcionario público en
ejercicio de su cargo o con su intervención. Se denomina INSTRUMENTO PUBLICO
cuando consiste en un escrito autorizado o suscrito por el respectivo
funcionario; se denomina ESCRITURA PUBLICA cuando es otorgado por un notario o
quien haga sus veces y ha sido incorporado en el respectivo protocolo. El
documento privado es, por exclusión, todo el que no reuna los requisitos para
ser público.
Se concluye entonces que desde y para la
perspectiva procesal, el término "documento público" se define de
acuerdo a la persona que lo produce (funcionario público), y será público en la
medida en que se produzca con las formalidades legales. Tiene, por supuesto, un
mayor valor probatorio que el documento privado. Es, por tanto, una perspectiva
orgánica: el carácter público del documento lo determina la persona u órgano
donde se origina. El ámbito de producción del documento -sujeto productor y
calidad del mismo- es lo que define y determina, en últimas, su naturaleza
pública.
Por su parte, el Derecho Administrativo
amplía el contenido del término. Para el Código Contencioso Administrativo, por
ejemplo, el derecho de solicitar y obtener acceso a la información sobre la
acción de las autoridades y, en particular, a que se expida copia de sus
documentos, hace parte del derecho constitucional de petición. El concepto de
documento público se desarrolla, pues, alrededor, ya no de la persona que lo
produce (funcionario público) sino de la dependencia que lo posee, produce o
controla. En realidad, las normas de derecho administrativo no definen el
término "documento público". Se ocupan primordialmente de regular el
acceso de los ciudadanos a esos documentos oficiales y, si bien admiten que
algunos puedan ser reservados, procura que esta circunstancia sea excepcional.
El énfasis es en su utilidad, no en su origen; en el organismo que lo produce o
posee en razón a sus funciones o servicios, no en la calidad del funcionario
que lo genera. En el marco del derecho administrativo, lo que cuenta no es
tanto definir el concepto de documento público, sino regular el acceso de los
ciudadanos a él, para garantizar su efectividad.
El derecho penal, por su parte, aborda el
problema del documento público desde su propia perspectiva eminentemente
protectora de intereses jurídicamente tutelados. En efecto, el Código Penal
contempla cerca de 10 tipos penales distintos cuyo objeto material es el
documento público. Ello revela que es un elemento sujeto a especiales
protecciones penales, por cuanto su ilícita manipulación (modificación,
supresión, falsificación, etc.) constituye una vulneración al bien
jurídicamente tutelado de carácter colectivo que la misma ley denomina FE
PUBLICA.
Para el legislador penal, los usos ilícitos
del documento público vulneran la fe pública de manera más grave que las mismas
conductas sobre un documento privado; las circunstancias modales de
tipificación y la dosificación de las penas así lo revelan. En realidad, las
normas penales no entran a definir el concepto de "documento público"
pero la doctrina suele manejar este elemento del tipo penal de la misma manera
que se hace en el derecho civil: esto es, como el documento otorgado por
funcionario público o con su intervención. De todas maneras, el aporte
importante del derecho penal a la delimitación del concepto que nos ocupa, es
que determina el interés jurídicamente tutelado que puede llegar a ser
vulnerado con las manipulaciones ilícitas que del documento público se hagan:
la fe pública.
Por último, la Ley 57 de 1985, regula la
publicidad de los actos y documentos oficiales, pero no define "documento
público". Sin embargo, una interpretación sistemática de la misma ley
permite concluir que para ella, documento público es todo documento que repose
en las oficinas públicas, entendiendo por éstas las que expresamente están
enumeradas en su propio texto.
Por supuesto, ella misma contempla algunos
casos en los que esos documentos, a pesar de reposar en las oficinas públicas,
están sometidos a reserva, condición ésta que nunca podrá existir por más de
treinta años. En otras palabras, esta ley define el concepto de acuerdo al
lugar donde se encuentre el documento, pues, su ubicación más que su producción
o contenido es lo que determina el carácter público del documento.
Puesto que en los términos del artículo 74
de la Carta la noción de documento público no se circunscribe, como se ve, al
concepto restringido que consagre cualquiera de las ramas del ordenamiento y,
de consiguiente, no cuenta tanto el carácter del sujeto o entidad que lo
produce o la forma misma de su producción sino el hecho objetivo de que no
contenga datos que por expresa disposición de la ley deban ser mantenidos en
reserva, la noción cobija, por ejemplo, expedientes, informes, estudios,
cuentas, estadísticas, directivas, instrucciones, circulares, notas y
respuestas provenientes de entidades públicas acerca de la interpretación del
derecho o descripción de procedimientos administrativos, pareceres u opiniones,
previsiones y decisiones que revistan forma escrita, registros sonoros o
visuales, bancos de datos no personales, etc.
A lo anterior, se agrega el acceso a otros
documentos cuyo carácter de públicos está determinado por la conducta
manifiesta de sus titulares o por la costumbre, sin que sea requisito
indispensable la presencia o concernimiento de la administración pública.
Siempre, eso sí, que no sea contra la ley o derecho ajeno.
Es claro, por tanto, que en la anterior
situación bien pueden encontrarse documentos surgidos de relaciones entre
particulares cuyos titulares hayan decidido, formalmente o por conducta
concluyente, permitir su acceso al público.
Asímismo, el derecho de acceso tiene, como
todo derecho, algunos límites que de acuerdo con los principios de la Carta del
91 deben inspirarse claramente en una objetiva prevalencia de un verdadero
interés general construído en la forma y con los elementos que esta Corte ha
tenido ya ocasión de señalar1.
En consecuencia, los funcionarios están
autorizados para no permitir el acceso a aquellos documentos cuya consulta o
comunicación pueda atentar contra secretos protegidos por ley, tales como los
concernientes a la defensa y seguridad nacionales, a investigaciones
relacionadas con infracciones de carácter penal, fiscal, aduanero o cambiario
así como a los secretos comerciales e industriales. Por razones obvias, el
acceso no es tampoco permitido cuando el contenido de los documentos vulnere el
derecho a la intimidad consagrado en el artículo 15 de la Carta vigente,
algunas de cuyas implicaciones ha tenido a bien señalar ya esta Corte,
específicamente en cuanto concierne al habeas data.
Por todo lo anterior, el ejercicio del
derecho al acceso a documentos públicos debe, pues, ceñirse a los postulados de
la Constitución y la ley tal como lo dispone expresamente el artículo 74. Vale
decir: solo la Carta Fundamental y la ley pueden establecer límites al
ejercicio de este derecho que, por supuesto, incluye la consulta de los
documentos in-situ y no sólo, como pudiera pensarse, la solicitud de copias de
los mismos.
Es digno de señalar también que el derecho
de acceso se garantiza en la medida en que de él se haga un uso responsable y
razonable. De consiguiente, sus hondas conexiones tanto con el derecho a la
información como con el derecho de petición, exigen que el documento se use
respetando fielmente su contenido y el contexto en el cual él se produjo y sin
propósito de crear confusión o desorientación.
De otra parte, el titular del derecho debe
ejercerlo en forma que evite todo abuso en cuanto respecta tanto a su
frecuencia como a la cantidad, contenido y forma de los documentos solicitados,
de modo que el ejercicio de su facultad sea compatible con las actividades
propias de quien está llamado a permitir el acceso al documento o de sus demás
conciudadanos. La petición debe ser, desde todo punto de vista, razonable.
En las labores preparatorias de la Asamblea
Nacional Constituyente se manifestó claramente la idea de que la información
pertenece al público pero que no todo lo es técnicamente informable es ética y
jurídicamente informable. Se pone así de presente la responsabilidad de los
medios en la producción de sus mensajes, en la prevención de la anarquía y en
la práctica de la tolerancia. Todo lo cual supone un permanente sentido de
responsabilidad y objetividad en la presentación de la información.2
Fue, asimismo claro que los ciudadanos
tienen derecho a obtener información veraz y a no ser manipulados por la
información.3
En la subcomisión 0403 se propuso la
consagración del derecho al libre acceso a los medios de comunicación y la
eliminación de los monopolios informativos pero también el respeto al derecho a
la intimidad.4
Finalmente, la consulta de las Gacetas
Constitucionales revela que los constituyentes abordaron el tema del acceso a
los documentos públicos desde la perspectiva del derecho fundamental a la
información, lo cual nos lleva a estudiar el vínculo entre ambos derechos y
entre éstos y el derecho de petición.
Afirma el Consejo de Estado en el fallo que
se revisa, que el derecho de petición consagrado en el art. 23 de la
Constitución Nacional.
"no debe
confundirse con el consagrado en el artículo 74 de la Carta, que define que
todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, salvo
los casos que establezca la ley, derecho que no es fundamental"
y en consecuencia, no es tutelable.
Esta Corte Constitucional ha venido
reiterando5 que los derechos constitucionales
fundamentales se determinan no sólo por la mención expresa que de ellos haga la
Constitución, sino también por su significación misma para la realización de
los principios y valores consagrados en ella y, además, por la conexión que
tengan con otros derechos fundamentales expresamente consagrados. Tal es el
caso, por ejemplo, del medio ambiente y la salubridad frente a la vida. Esa
conexidad, por supuesto, no debe valorarse en abstracto, sino en cada caso
concreto, de acuerdo a las circunstancias particulares del mismo.
En ocasiones, el artículo 74 de la
Constitución Nacional puede verse como una modalidad del derecho fundamental de
petición. En efecto, el "derecho a presentar peticiones respetuosas a las
autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta
resolución" (Art. 23 Constitución Nacional) incluye, por su misma
naturaleza, el derecho a acceder a los documentos públicos (Artículo 74
Constitución Nacional).
Llama ciertamente la atención que el
constituyente hubiera separado en dos artículos distintos y bajo títulos
diferentes, estas dos normas. La inclusión del artículo 74 parece obedecer al
deseo de reconocer en forma expresa expectativas de los diversos profesionales
y medios de comunicación que tanto despliegue de poder hicieron en el seno de
la Asamblea Constituyente. No obstante, es de señalar que en ausencia del
artículo 74, el derecho de acceso a los documentos públicos se entendería
implícito necesariamente en el artículo 23, que consagra el derecho fundamental
de petición.
En efecto, esta Corporación tuvo ya
oportunidad de pronunciarse al respecto, manifestando que el acceso a
documentos públicos hace parte del núcleo esencial del derecho de petición.6
Como se ve, a menudo, peticiones elevadas
ante las autoridades, tienen por objeto obtener, revisar, o acceder a un
documento público. En la gran mayoría de las ocasiones, el derecho de petición
sólo se puede ejercer mediante el conocimiento de los documentos relacionados con
el caso concreto que interesa al particular, o vinculados con asuntos de
interés general.
Dicho derecho, consagrado también en la
Constitución anterior, adquiere una nueva dimensión dentro del marco de la
democracia participativa, comoquiera que el ciudadano ya no se limita a ejercer
la función de elegir a los representantes de la Nación, sino que puede y debe
tomar parte activa en todas las decisiones y actuaciones de los órganos del
Estado. Es, por tanto, uno de los mecanismos fundamentales en la construcción
de una nueva legitimidad, más participativa, más cercana a las aspiraciones de
la persona y de la comunidad en general. Junto con el sufragio, el derecho de
petición es la forma más común y útil de lograr la presencia ciudadana en los
asuntos del Gobierno del Estado. Por eso es un derecho fundamental y así lo
consagra la Constitución, la cual, además, no solo califica su ejercicio como
una garantía para la efectividad de otros derechos fundamentales sino que
permite que la ley reglamente su ejercicio ante organizaciones privadas.
El Código Contencioso Administrativo
expresamente consagra el derecho a acceder a los documentos públicos como una
forma del derecho de petición:
Artículo 17: El
derecho de petición de que trata el artículo 45 (hoy 23) de la Constitución
Política incluye también el de solicitar y obtener acceso a la información
sobre la acción de las autoridades y, en particular, a que se expida copia de
sus documentos, en los términos que contempla este capítulo (Subrayas y
paréntesis fuera de texto).
En otras ocasiones, el acceso a los
documentos públicos se vincula con el más genérico concepto del derecho a la
información. Ese derecho del hombre a informar y a estar informado, según
algunos autores, es una "garantía de ejercicio consciente de sus derechos
políticos de participación en la cosa pública"7
El desarrollo profesional, social e incluso
vital, en la sociedad del mundo contemporáneo está íntimamente ligado a la
disponibilidad de información. A diferencia de épocas anteriores, en las cuales
la posesión de tierra y de minerales preciosos era indispensable para le
desarrollo y el progreso social, hoy en día buena parte de la actividad
económica y del ejercicio del poder se fundan en el recurso inmaterial de la
información. En consecuencia, el ejercicio de los derechos humanos, y en
especial de los derechos de libertad e igualdad política, tienen como presupuesto
indispensable el acceso a la información.8
El derecho a la información no es solamente
el derecho a informar, sino también el derecho a estar informado. De ahí la
importancia del artículo 74 de la Constitución Nacional, que al consagrar el
derecho de acceder a los documentos públicos, hace posible el ejercicio del
derecho a la información, y de esta manera los demás derechos fundamentales
ligados al mismo.
El artículo 74 de la Carta no va dirigido
exclusivamente al informador, sino, de manera principal, al que recibe la
información.
Ahora bien, si es cierto que el derecho a
acceder a los documentos públicos consagrado en el artículo 74, puede
considerarse en buena medida como una modalidad del derecho fundamental de
petición y como instrumento necesario para el ejercicio del derecho a la
información y, por lo tanto, comparte con éstos su núcleo axiológico esencial,
no lo es menos que tiene también un contenido y alcance particulares que le
otorgan especificidad y autonomía dentro del conjunto de los derechos
fundamentales.
En efecto, es claro que dentro de las
facultades del titular de este derecho se encuentra la de hacer una simple
consulta de los documentos que no culmine, si así lo estima conveniente, en la
formulación de petición alguna. Como también, la consulta de documentos con la
específica finalidad no ya de adquirir información adicional sino de aclarar o
constatar la eventual ocurrencia de una típica práctica o conducta de desinformación.
O, más aún, la simple aclaración de que toda inquietud al respecto carece por
completo de fundamento.
En estos últimos casos es claro que el
acceso a los documentos públicos no se traduce necesariamente en una petición o
en la adquisición de nueva información. Es, pues, independiente tanto de la
petición como de la información y, como tal, plenamente autónomo y con universo
propio.
B. El sistema de protección de los derechos
fundamentales
La columna vertebral de la Constitución de
1991 está formada por los principios, los valores y los derechos
constitucionales. Así se desprende del contenido del Preámbulo9 ; de la
formulación de su artículo primero10,;
de la obligación estatal establecida en su artículo segundo11; del reconocimiento de su artículo quinto12; y, por supuesto, de la extensa carta de
derechos, garantías y deberes consagrados en el Título II y en otras normas de
la Carta.
Todo ese conjunto de aspiraciones,
formulaciones, obligaciones a cargo del Estado, reconocimientos, y
enumeraciones, relativo a los derechos de las personas, carecerían de sentido
si la misma Constitución no hubiera establecido mecanismos para su protección y
efectividad. Así lo hizo en el Capítulo 4 del Título II. Esos mecanismos
permiten que los derechos dejen de ser formulaciones abstractas, para
convertirse en realidades tangibles, cuyo ejercicio está al alcance de todas
las personas. Entre esos mecanismos se encuentra:
a) La presunción de los postulados de la
buena fe en las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas
(Art. 83 C.N.)
b) La prohibición a las autoridades de
exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para el ejercicio de un
derecho o actividad que haya sido reglamentado de manera general (art. 84).
c) La aplicación inmediata consagrada para
algunos derechos constitucionales que no requieren de desarrollo legal (art.
85).
d) La acción de tutela, la acción de cumplimiento
y las acciones populares (Art. 86, 87 y 88 C.N.).
g) Los demás recursos, acciones y
procedimientos que la ley establecerá o tiene ya establecidos, por mandato
constitucional, para propugnar por la protección de los derechos individuales.
(Art. 89 C.N.).
h) La obligación para el Estado de
responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción u omisión de las autoridades públicas (Art. 90 C.N.).
i) La fijación de responsabilidad en cabeza
del agente que infringe manifiestamente un precepto constitucional, a pesar de
la existencia de un mandato superior (Art. 91 C.N.).
j) La posibilidad para las personas
naturales o jurídicas de solicitar a las autoridades la aplicación de sanciones
penales o disciplinarias derivadas de la conducta de las autoridades públicas
(Art. 92 C.N.).
k) La prevalencia, en el orden interno, de
los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que
reconocen los derechos humanos y prohiben su limitación en los estados de
excepción (Art. 93 C.N.).
l) La afirmación de que la enunciación de
derechos y garantías en la Constitución, no niega otros que no figuran
expresamente en ella, pero que son inherentes a la persona humana (C.N.).
Todos los anteriores principios,
prohibiciones, afirmaciones, consagración de acciones y de obligaciones
estatales, criterios de interpretación, etc. conforman, en conjunto, un sistema
integrado que permite a las personas y a los ciudadanos actuar frente a las
autoridades, o hacer que éstas actúen dentro de ciertos límites, de tal manera
que su actividad no vulnere los derechos consagrados en la Carta.
C. El acceso a los documentos públicos y la
acción de tutela
El derecho a acceder a los documentos
públicos, que de rango legal (Art. 17 C.C.A.) pasó a nivel constitucional,
tiene una reglamentación especial desde la Ley 57 de 1985. En ella se regulan
todos los aspectos relativos a la publicación, divulgación y acceso a los
documentos oficiales. Es a esa ley, en concordancia con las normas del Código
Contencioso Administrativo, a la que debe remitirse la Sala para evaluar si en
el caso concreto que la ocupa es o no procedente la tutela.
Como ya se ha dicho, el derecho es de rango
constitucional y su núcleo esencial se deriva de la Constitución. Sin embargo,
es necesario acudir a su desarrollo legal, para dilucidar las modalidades de su
ejercicio y la procedencia o no de la tutela.
En primer lugar, el Código Contencioso
Administrativo, en su artículo quinto establece que las peticiones escritas a
las autoridades -incluyendo el acceso a los documentos públicos-, deben
contener, por lo menos:
"1. La
designación de la autoridad a la que se dirigen.
2. Los nombres y
apellidos completos del solicitante y de         su representante o apoderado,
si es el caso, con indicación del documento de identidad y de la dirección.
3. El objeto de
la petición
4. Las razones
en que se apoya
5. La relación de
documentos que se acompañan
6. La firma del
peticionario, cuando fuere el caso"
De acuerdo a lo que obra en el expediente,
es evidente que el peticionario no cumplió en forma rigurosa con los numerales
3 y 4 subrayados por la Sala, los cuales son razonables y lógicos en el marco
de la posibilidad que tiene la ley de reglamentar un derecho fundamental.
Sin embargo, la conducta de la entidad
pública, a su vez, encaja dentro de lo preceptuado en el artículo 25 de la ley
57 de 1985, que subrogó el artículo 22 del Código Contencioso Administrativo.
En dicho artículo se establece que, si pasados 10 días de la petición de
documentos no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos
los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada. El
correspondiente documento, agrega, será entregado dentro de los 3 días
inmediatamente siguientes.
Así que, en aplicación de este artículo,
forzoso es concluír que a pesar de las carencias en la formulación inicial de
la petición, el silencio administrativo que operó, hizo nacer el derecho a
satisfacer la petición instaurada. El artículo agrega que el funcionario
renuente será sancionado con la pérdida del empleo, razón por la cual, no
siendo de competencia de esta Corporación adoptar decisión al respecto, se hará
llegar copia de esta providencia y del expediente al Procurador General de la
Nación, para lo de su cargo.
De esta manera, el peticionario, en virtud
del silencio administrativo positivo, adquirió el derecho de obtener las copias
de los documentos que, de manera imperfecta, él mismo solicitó. Como en los
tres días siguientes no le fueron entregadas, hay lugar a las sanciones
administrativas que la misma ley contempla.
Sin embargo, la sanción disciplinaria, no
garantiza la satisfacción de los derechos constitucionales infringidos
(petición, información y acceso a los documentos).
Existen algunos otros medios de defensa
que, eventualmente, podrían tener cabida en un caso como el presente. Por
ejemplo, la misma ley 57, en su artículo 21, establece un proceso rápido (10
días hábiles) para que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del lugar
donde se encuentren los documentos decida si se debe o no aceptar la petición.
Sin embargo, para que ese recurso de "insistencia" prospere, se
requiere que la administración haya expedido una providencia motivada en la que
niega la petición. Este no fue el caso de la petición que nos ocupa. Aquí no
hubo ni aceptación, ni negación expresa. Hubo silencio. Por ello, este
mecanismo, de ordinario más eficaz que la misma tutela, no hubiera procedido en
este caso.
Otro mecanismo de garantía que debe ser
analizado es el de la acción de cumplimiento que consagra el artículo 87 de la
Constitución Nacional y que permite a los particulares acudir a cualquier
autoridad judicial, para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto
administrativo. Muy seguramente, en el futuro ésta será la acción procedente en
casos como el que ocupa aquí a la Sala. Ahora bien, esta acción aún no está
reglamentada por la ley. Esta falta de reglamentación no excusa las autoridades
para que dejen de cumplir con el mandato constitucional que establece el
derecho. En cambio, si puede ser alegada por parte de los particulares para
optar por la acción de tutela.13
III. CONCLUSION
De todo lo anterior, se deriva que el otro
medio de defensa judicial sugerido por el Consejo de Estado y los otros
mecanismos eventualmente aplicables no son, en este caso concreto, más eficaces
que la tutela para proteger el derecho fundamental de acceso a los documentos
públicos. Derecho que, por lo demás, es tutelable, en la medida en que posee
una especificidad y autonomía propias dentro del concepto de los derechos
fundamentales y está directamente conectado con el ejercicio de otros derechos
tales como el de petición y el de información.
Es doctrina ya reiterada de esta Corte
Constitucional14,
que el otro mecanismo de defensa judicial para la defensa del derecho
fundamental en el caso concreto que se estudia debe ser igual o más eficaz que
la acción de tutela para que ésta se rechace por ese motivo. A lo cual debe
agregarse que el fallador de instancia no cumple cabalmente su misión cuando
sólo se limita a señalar en abstracto un hipotético medio judicial alternativo
sin explicar a renglón seguido su eficacia concreta frente a la tutela que se
impetra.
Por todas estas razones, es procedente aquí
la acción de tutela y en consecuencia, habrá de concederse.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR la sentencia de marzo 10 de 1992, proferida
por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la
cual se confirmó la sentencia del 11 de febrero de 1992, del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
SEGUNDO. CONCEDER la tutela interpuesta por Luciano Riápira
Ardila contra omisiones del Departamento Administrativo Nacional de
Cooperativas.
TERCERO. ORDENAR al Director del Departamento Administrativo
Nacional de Cooperativas que expida las copias de los documentos solicitados
por el peticionario Luciano Riápira Ardila en el término de 48 horas, contado a
partir de la comunicación de esta providencia.
CUARTO. En todos aquellos casos similares al presente, por sus
hechos o circunstancias, siempre que la Administración haya omitido dar
respuesta dentro del término legal establecido para  ello a la persona que
solicita el acceso a documentos públicos, la doctrina constitucional enunciada
en esta sentencia tendrá CARACTER OBLIGATORIO para las autoridades, en
los términos del artículo 23 del Decreto 2067 de 1991.
QUINTO. ORDENAR que por Secretaría, se envíen copias del presente
fallo a la Procuraduría General de la Nación, para lo de su competencia, de
acuerdo a lo establecido en la parte motiva de esta providencia.
SEXTO. ORDENAR que por Secretaría se comunique esta providencia al
Consejo de Estado y al Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, en
la forma y para los efectos previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Cópiese, comuníquese, cúmplase e insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CIRO ANGARITA BARON
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
1 Cfr, entre otras, sentencias T-428
2 Cfr. Subcomisión 0403: Libertad de información y medios de
comunicación, informe final. En: Presidencia de la República, propuestas de
las comisiones preparatorias, Bogotá, Colombia, enero de 1991, pp. 214-216)
3 Cfr. Ibidem p. 218
4 Cfr. Ibidem p. 227, 230, 234
5 Cfr. entre otras, Sentencias T-406 y T-414
6 "La efectividad del derecho a obtener copias es
manifestación concreta del derecho a obtener pronta resolución a las peticiones
formuladas que también hace parte del núcleo esencial del derecho de
petición" T-464. Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional.
Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz.
7 Cfr. Fernández Areal, Manuel, Introducción al derecho a la
información A.T.E., Barcelona 1977, pág. 13.
8 Cfr, Novoa Noreal, Eduardo. Derecho a la vida privda y
libertad de información Siglo Veintiuno Editores, México, 1979, pág. 148.
9 "Con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar
a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la
igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz..."
10 "Colombia es un Estado Social de Derecho... fundado en el
respeto a la dignidad humana..."
11 "Son fines esenciales del Estado: ...garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución; ... Las autoridades de la República están instituídas para
proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes,
creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de
los deberes sociales del Estado y de los particulares..."
12 "...El Estado reconoce, sin discriminación alguna, la
primacía de los derechos inalienables de la persona..."
13 Cfr. Art. 41 del D. 2591 de 1991
14 Cfr. entre otras, Sentencias T-03, T-414 y T-457