C-401-01
Sentencia C-401/01
Sentencia C-401/01
ORGANISMOS DEL
ESTADO-Autonomía
La Corte ha
destacado que la autonomía que la Constitución Política otorga a determinados
organismos significa, básicamente, i) no pertenencia a alguna de las ramas del
Poder, ii) posibilidad de actuación por fuera de las ramas del Poder y por ende
actuación funcionalmente independiente de ellas, iii) titularidad de una
potestad de normación para la ordenación de su propio funcionamiento y el
cumplimiento de la misión constitucional encomendada. La autonomía
constitucionalmente otorgada marca un límite a la acción de los órganos de las
Ramas del Poder sobre los órganos definidos constitucionalmente como autónomos.
CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN ORGANISMOS DEL ESTADO-Límites respecto de autonomía
Si bien los
denominados “órganos autónomos e independientes” son órganos del Estado, según
ha expresado esta Corte, la acción del legislador y la de los que forman parte
de la Rama Ejecutiva se halla limitada por el núcleo esencial de autonomía que
resulta definido por los mandatos mediante los cuales la Constitución, de
manera explícita y en cada caso, define el ámbito de autonomía. Al respecto
puede enunciarse que a mayor regulación constitucional menor será el ámbito de
la regulación legal, y viceversa. Pero en todo caso, es preceptivo el respeto
al núcleo esencial de autonomía que en cada supuesto aparecerá definido en
función del cumplimiento de las misiones específicas encomendadas al órgano
autónomo. En ese orden de ideas es pertinente determinar, tratándose de los
órganos constitucionalmente autónomos la extensión y cabal proyección de la
cláusula general de competencia a favor del legislador.
LEGISLADOR EN
ORGANISMOS DE CONTROL-Determinación
de estructura administrativa/FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN ORGANISMOS DE
CONTROL-Determinación de estructura administrativa/PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA EN ORGANISMOS DE CONTROL-Determinación extraordinaria de
estructura administrativa
Siendo
claro que al legislador competen las funciones de determinación de estructura,
creación, fusión o supresión de empleos en los mencionados órganos de control,
es pertinente señalar igualmente que la jurisprudencia de la Corporación ha
afirmado la posibilidad de que el Congreso otorgue facultades extraordinarias
al Gobierno para que ejerza transitoriamente las funciones que a aquel
competen, naturalmente dentro del marco y con observancia de los requisitos
establecidos en el Artículo 150-10. Cuando el Presidente de la República ejerce
funciones legislativas, por virtud de las facultades extraordinarias, asume el
papel de legislador y no puede decirse que en esa función está sujeto a los
órganos de control ya que en el ejercicio de la misma se sujeta al control del
juez constitucional. La autonomía de los organismos constitucionales de control
está regulada, en la materia que ocupa a la Corte, por la propia Constitución.
ORGANISMOS DE CONTROL-Creación, supresión o fusión de empleos
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Régimen salarial
y prestacional de empleados públicos
LEY MARCO
SALARIAL-Competencia
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-No
determinación de sistema de remuneración
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS EN ORGANISMOS DE CONTROL-Determinación de sistema de seguridad social/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS EN ORGANISMOS DE CONTROL-No determinación de sistema de
remuneración
EMPLEADO PUBLICO-Fijación de régimen salarial y
prestacional
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS EN AUDITORIA EXTERNA-Determinación de organización y funcionamiento
CLAUSULA GENERAL
DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN AUDITORIA-Determinación de organización y funcionamiento/CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN AUDITORIA-Determinación de manera de
ejercer vigilancia
ENTIDAD NACIONAL-Régimen de liquidación y disolución/ENTIDAD
NACIONAL-Liquidación y disolución en supresión
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Determinación
de materias/FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN ENTIDAD NACIONAL-Creación, supresión
o fusión
Es claro, como
ha aceptado la Corte, que por principio, el otorgamiento de la facultades
extraordinarias al Presidente de la República está regulado en los precisos
términos del Artículo 150-10 de la Constitución y en consecuencia cabe afirmar
que salvo lo que esa misma regla establece en cuanto a materias indelegables,
el legislador goza de amplia discrecionalidad para determinar las materias que
transitoriamente atribuye al Presidente de la República para que éste dicte
normas con fuerza de ley.  Así las cosas, en la medida en que las reglas
relativas a la creación, fusión o supresión de entidades de la administración
nacional no están excluidas explícitamente en el texto del Artículo 150-10,
habría de concluirse que bien puede el legislador, con observancia de los
requisitos allí mismo establecidos, transferir transitoriamente al Presidente
la República el ejercicio de la competencia legislativa pertinente.
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Supresión o
fusión de entidades de conformidad con la ley
LEY ORDINARIA-Expresión “de conformidad con la ley”
LEY DE
AUTORIZACIONES-Alcance
bajo las constituciones
ESTRUCTURA DE LA
ADMINISTRACION NACIONAL-Modificación
por ejecutivo/ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Supresión o
fusión de entidades por ejecutivo
LEY-Modificación de estructura administrativa
por ejecutivo/LEY-Supresión o fusión de entidades por ejecutivo
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS EN ENTIDAD NACIONAL-Régimen para liquidación y disolución
JUEZ
CONSTITUCIONAL-Intervención
en sistema de freno y contrapeso
A
diferencia de lo que sucede con los derechos fundamentales que requieren de la
intervención activa del juez constitucional para asegurar su protección y goce
efectivo, dado que los ciudadanos no disponen de herramientas para modificar
las decisiones de la autoridad que los afectan, cuando lo que está en juego es
la distribución de competencias entre las ramas del poder público y  el
ejercicio de las mismas de conformidad con la Constitución y las leyes, la
intervención activa del juez constitucional sólo es necesaria en el evento en
que el sistema de frenos y contrapesos no prevea mecanismos que impidan que un
órgano se exceda o invada la órbita de otro, o que faciliten que un órgano
evalúe las decisiones adoptadas por otro y adopte las decisiones que estime
convenientes en ejercicio de las atribuciones que le son propias.
LEGISLADOR EN
ORGANIZACION ELECTORAL-Determinación
de estructura/LEGISLADOR EN ORGANIZACION ELECTORAL-Determinación de
planta de personal/LEGISLADOR EN ORGANIZACION ELECTORAL-Creación,
supresión o fusión/FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN ORGANIZACION ELECTORAL-Determinación
de planta de personal/FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN ORGANIZACION ELECTORAL-Creación,
supresión o fusión
La Constitución
ha asignado expresamente a la ley el señalamiento de las funciones del
Registrador Nacional del Estado Civil y que corresponde también al legislador
en su prístina competencia de desarrollo de la misma, la determinación de la
estructura del Estado y de los organismos de origen constitucional, las
funciones de señalar la estructura del Consejo y de la Registraduría, así como
determinar la planta de personal y la creación supresión o fusión de empleos de
los organismos que integran la organización electoral. Ahora bien, si el
legislador es titular de las mencionadas funciones bien puede en los términos
del Artículo 150-10 transferirlas de manera transitoria al Presidente de la
República para que éste disponga sobre ellas mediante decretos con fuerza de
ley.
LEY ESTATUTARIA
DE FUNCIONES ELECTORALES-Regulación
exhaustiva
FUNCIONES
ELECTORALES-Reserva de ley
ORGANIZACION
ELECTORAL-Determinación de
planta de personal por norma ordinaria/ORGANIZACION ELECTORAL-Creación,
supresión o fusión por norma ordinaria
Lo relativo a
la estructura del Consejo Nacional Electoral y de la Registraduría Nacional del
Estado Civil, a la determinación de la planta de personal y a la creación,
fusión y supresión de cargos si bien son materia propias de la ley, pueden ser
regladas por ley ordinaria pues mediante ella no se incide de manera directa en
el ejercicio de las funciones electorales. Tampoco se reglamenta propiamente el
funcionamiento de los órganos electorales ni los procesos electorales sino que
se provee al soporte administrativo necesario pero “instrumental” de los
mismos, aspecto este que de acuerdo con la sentencia que viene de transcribirse
no pertenece al contenido de la ley estatutaria pues no dice relación con el
ejercicio mismo de la función electoral; su regulación, en fin no afecta, por
principio, el necesario equilibrio de mayorías y minorías.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS EN REGISTRADURIA DEL ESTADO CIVIL-Creación, supresión o fusión de empleos
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Prohibición
de expedir códigos
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Precisión
Referencia:
expediente D-2844
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Artículo 1° parcial, de la Ley N° 573 de 2000.
Actor: Pedro Alfonso
Hernández M.
Magistrado ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de
abril de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Pedro Alfonso Hernández M., promovió demanda
ante la Corte Constitucional contra el Artículo 1° de la Ley 573 de 2000.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
Cabe advertir que la ponencia original no
fue aceptada en cuanto al numeral 7 del artículo 1o. de la Ley 573 de 2000 y por
tanto la Sala Plena confió la redacción de las consideraciones pertinentes
(numeral 6 de la parte motiva) al Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcribe el texto de
la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial N°
43.885 del 8 de Febrero de 2000 y se subraya lo demandado:
“LEY 573 DEL
2000
(Febrero 7)
Mediante la
cual se reviste al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias en aplicación del numeral 10 del Artículo 150 de la
Constitución.
El Congreso
de Colombia,
DECRETA:
Artículo 1°
Facultades Extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del
artículo 150 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la República
de precisas facultades extraordinarias para que, en el término de quince (15)
días contados a partir de la publicación de la presente ley, expida normas con
fuerza de ley para:
1.  Modificar la estructura de la Contraloría
General de la República; determinar el sistema de nomenclatura y clasificación
de los empleos de la Contraloría General de la República, pudiendo crear,
suprimir o fusionar empleos y prever las normas que deben observarse para el
efecto; dictar las normas sobre la carrera administrativa especial de
que trata el ordinal 10 del artículo 268 de la Constitución Política y
establecer todas las características que sean competencia de la ley referente a
su régimen de personal
2.  Determinar la organización y funcionamiento
de la Auditoría  Externa de la Contraloría General de la República en lo no
previsto en la Ley 330 de 1996.
3.  Modificar la estructura de la Fiscalía
General de la Nación; modificar el régimen de funciones y competencias
internas; modificar el régimen de carrera previsto para los servidores de esta
entidad; modificar el régimen administrativo; dictar normas sobre el
funcionamiento del Fondo de Vivienda y Bienestar Social y dictar normas sobre
policía judicial en lo que no corresponde a las materias reguladas por los
Códigos Penal y de Procedimiento Penal. Modificar la estructura del Instituto
Medicina Legal y Ciencias Forenses, su régimen de funciones y competencias
internas y el régimen administrativo y patrimonial.
4.  Modificar la estructura de la Procuraduría
General de la Nación, así como su régimen de competencias y la organización de
la Procuraduría General de la Nación e igualmente la del Instituto de Estudios
del Ministerio Público, así como el régimen de competencias interno de la
entidad y dictar normas para el funcionamiento de la misma; determinar el
sistema de nomenclatura, denominación, clasificación, remuneración y
seguridad social de sus servidores públicos, así como los
requisitos y calidades para el desempeño de los diversos cargos de su planta de
personal y determinar esta última; crear, suprimir y fusionar empleos en
esa entidad; modificar su régimen de carrera administrativa, el
de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores públicos y regular las
diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.
5.  Suprimir o reformar las regulaciones,
procedimientos y trámites sobre lo que versó el Decreto 1122 de 1999, sin
incluir ningún tema adicional. El ámbito de aplicación de las normas expedidas
en desarrollo de las presentes facultades cobijará a los organismos públicos de
cualquier nivel, así como aquellos que teniendo naturaleza privada ejerzan por
atribución legal funciones públicas de carácter administrativo, pero sólo en
relación con estas últimas.
6.  Dictar las normas que regulen el servicio
exterior de la República, su personal de apoyo, la carrera diplomática y
consular, así como establecer todas las características y disposiciones
que sean competencia de la ley referentes a su régimen de personal
7.  Dictar el régimen para la liquidación y
disolución de las entidades públicas del orden nacional.
En ningún caso el
gobierno podrá disponer la supresión y liquidación de las siguientes entidades:
Fondo Nacional del Ahorro “FNA”, Financiera de Desarrollo Territorial “Findeter”,
Servicio Nacional de Aprendizaje “SENA” e Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar “ICBF”.
8.    Modificar la estructura de la Registraduría
Nacional del Estado Civil y su  régimen de funciones y competencias internas y
establecer su planta de personal pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos;
modificar y determinar el sistema de nomenclatura y clasificación de los
empleos de la organización electoral y establecer todas las
características que sean competencia de la ley referentes a su régimen de
personal; establecer y crear la estructura de la planta de personal del Consejo
Nacional Electoral y su régimen interno de funciones y competencias;
dictar normas y definir la naturaleza jurídica del Fondo Social de Vivienda de
la Registraduría Nacional del Estado Civil definir su estructura,
funcionamiento, competencia y el sistema de manejo de los recursos destinados a
la vivienda de los funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil;
establecer y crear la estructura interna, las funciones de sus dependencias y
la planta de personal del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional
del Estado Civil, especificando el sistema de nomenclatura y clasificación de
sus cargos; y, modificar y dictar las normas sobre el régimen de carrera
administrativa específico, el de inhabilidades e incompatibilidades de los
servidores de la organización electoral, previsto en el Decreto 3492 de
noviembre 21 de 1986.
Parágrafo 1°. Las
facultades de que trata el presente artículo se ejercerán con el propósito de
garantizar la realización de las siguientes finalidades:
a.  La modernización, tecnificación, eficacia y
eficiencia de los órganos objeto de las presentes facultades;
b.  La utilización eficiente del recurso
humano;
c.   La competitividad, entendida como la
capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades
laborales;
d.  La obligación del Estado de propiciar una
capacidad -sic-[1]
continua    del personal a su servicio;
e)   La sujeción al marco general de la política
microeconómica -sic-[2]
y fiscal; y
f)    La racionalización de los recursos públicos
y su disponibilidad esto es, las limitaciones presupuestales para cada
organismo o entidad.
Parágrafo 2°.
Para efectos del numeral 5 del presente artículo se entiende por regulaciones,
procedimientos y trámites, tanto las disposiciones sustantivas como aquellas
relativas a requisitos y formalidades que gobiernan las relaciones entre los
particulares y la administración pública, o que se exigen a las personas para
el ejercicio de sus actividades, o que determinan el comportamiento interno de
las entidades a que se refiere el citado numeral o las relaciones de estas
últimas entre sí.
Parágrafo 3°. Las
facultades de que tratan los numerales 1, 3, 4 y 8 del presente artículo serán
ejercidas una vez oído el concepto del Contralor General de la República, del
Fiscal General de la Nación, del Procurador General de la Nación y del
Registrador Nacional del Estado Civil, en lo relativo a sus respectivas
entidades.
Parágrafo 4°. Las
facultades de que trata el numeral 8 de este artículo se concederán por ciento
veinte (120) días.
Parágrafo 5°. En
el ejercicio de las facultades contenidas en el numeral 5 del presente
artículo, el Gobierno Nacional no se podrá ocupar de los siguientes temas:
-
Eliminación de
tarjetas profesionales.
-
Requisitos para la
creación de municipios.
-
Licencias de
construcción a entidades públicas.
-
Consulta previa a
los pueblos indígenas y licencias ambientales en territorios indígenas.
-
Registro de
instrumentos públicos y notariado.
-
Asuntos relacionados
con la Corporación Nasa Kiwe, la cual mantendrá su existencia hasta la cabal
realización de su objeto. En consecuencia, se llevarán a cabo las apropiaciones
presupuestales pertinentes.
-
Publicidad de
licitaciones públicas.
-
Extinción de
Dominio.
-
Lo señalado en el
artículo 26 literal q) de la Ley 333 de 1996.
Parágrafo 6°.  En
las liquidaciones de entidades públicas, la Nación podrá asumir o garantizar
obligaciones de estas entidades, incluidas las derivadas de las cesiones de
activos, pasivos y contratos que haya realizado la entidad en liquidación, las
cuales no causarán impuesto de timbre si se hace entre entidades públicas.
Artículo 2°. Vigencia. La presente ley rige a
partir de su promulgación.”
III.  LA
DEMANDA
Considera el actor que las normas acusadas
vulneran los Artículos 1°, 4°, 113, 114, 117, 150-10, 150-19, 189-14, 189-15,
267 y 279 de la Constitución Política por las razones que a continuación se
resumen.
1.      La determinación de las plantas de
personal y la creación, fusión y supresión de empleos.
La determinación de las plantas de personal
y la creación, fusión y supresión de empleos es una función administrativa que
corresponde a los respectivos órganos de control. Al respecto expresa que los
numerales 1 y 4 del Artículo 1° de la Ley 573 al otorgar facultades
extraordinarias al Gobierno Nacional para que cree y fusione cargos y determine
la planta de personal de la Contraloría General de la República, de la
Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio
Público, han vulnerado los principios de la autonomía administrativa y de la
independencia, consagrados en los Artículos 113, 117, 267 y 279 de la
Constitución Política pues la determinación de la planta de personal y la
creación, supresión y fusión de empleos le corresponde a los respectivos
órganos de control por tratarse de una función administrativa y no de una
función de carácter legislativo. Expresa el actor que no hay norma
constitucional que le asigne explícitamente al Congreso de la República la
función de determinar la planta de personal ni la creación, fusión y supresión
de empleos de la Contraloría General de la República ni de la Procuraduría
General de la Nación. Señala que las únicas referencias relacionadas con el
tema están en los Artículos 267 y 279 de la Constitución que aluden en el caso
de la Contraloría, a que ésta no tendrá funciones administrativas distintas de
las inherentes a su propia organización, y en el caso de la Procuraduría
General de la Nación, a que la ley determinará lo relativo a la estructura y al
funcionamiento de la misma, “regulará lo atinente al ingreso y concurso de
méritos y al retiro del servicio a las inhabilidades, incompatibilidades,
denominación, calidades, remuneración y a régimen disciplinario de todos los
funcionarios y empleados de dicho organismo”. Anota que en los artículos
citados de la Constitución no se otorga a la ley la creación, fusión y
supresión de empleos, ni la determinación de la planta de personal de los
órganos de control, y que esa función, tampoco puede desprenderse
automáticamente de las expresiones ya citadas.
Sobre el particular, el demandante
manifiesta, que los conceptos de organización, estructura y funcionamiento, a
que hacen referencia los Artículos 267 y 279 de la Constitución, se integran
por normas de doble naturaleza, unas de carácter legislativo, (nomenclatura y
clasificación de empleos, ingreso y concurso de méritos, retiro del servicio,
inhabilidades e incompatibilidades, régimen disciplinario, por ejemplo) cuyo
desarrollo le compete a la ley, y otras, de naturaleza  reglamentaria, (como la
creación, supresión o fusión de empleos y la determinación de las plantas de
personal). A su juicio, estas últimas no pueden modificarse por agentes
externos sin violentar la autonomía constitucional proclamada en el artículo
113 de la Constitución Política, autonomía que en opinión del demandante
consiste en capacidad de autorregulación y que para los órganos de control,
está identificada en la Constitución Política como autorregulación
administrativa para el ejercicio de su función de control.
La Contraloría General de la República y la
Procuraduría General de la Nación para poder cumplir las funciones señaladas en
el Título X de la Constitución Política requieren de la autonomía e
independencia que le garantiza el artículo 113 de la Constitución, y esa
calidad no puede ser afectada, determinada ni condicionada por las autoridades
controladas. Así mismo enfatiza que la autonomía administrativa garantiza
independencia a los órganos de control y que esa independencia es orgánica y
funcional, por una parte, frente a las tres ramas del Poder Público, y por
otra, frente a los órganos controlados, por lo cual una norma que faculte a un
órgano controlado para establecer los mecanismos operativos o administrativos
de la entidad que lo controla, atenta no solo contra el principio de la
autonomía, sino contra el principio constitucional de la independencia de los
órganos de control.
En concepto del demandante, la cláusula
general de competencia del Congreso de la República no puede oponerse a la
autonomía y a la independencia propias de los órganos de control, toda vez que
en virtud de dicha cláusula general de competencia, el Congreso puede llenar
los vacíos de competencias en asuntos legislativos pero “no procede para
arrogarse la regulación de  materias administrativas propias de otras
autoridades”. Arguye que si la función de creación, fusión o supresión de
empleos y la determinación de la planta de personal de los órganos de control
fuera una función legislativa, ni el Presidente ni el Gobernador, ni el
Alcalde, ni las autoridades judiciales podrían ejercerlas, ya que sería función
exclusiva del Congreso de la República y por delegación, a través  de
facultades extraordinarias del Gobierno Nacional como colegislador, “pero
esa no es la realidad constitucional que pretende ocultar la Ley 573 del 2000”.
De otra parte, expresa el demandante, tanto
las Ramas del Poder Público como los órganos autónomos e independientes, se
encuentran en el mismo nivel jerárquico, todos ellos tienen funciones
separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines, lo
cual garantiza su autonomía e independencia y excluye la subordinación entre
ellos.
Sin embargo, resalta que las funciones a
que se refieren las disposiciones acusadas en este apartado, no tienen carácter
legislativo sino simplemente reglamentario, y por ello, no pueden ser objeto de
delegación por el Congreso.
Alude sobre el particular, a sentencias de
esta Corte, donde se señala la procedencia de la delegación legislativa del
Congreso en el Gobierno Nacional para determinar la planta de personal de los
órganos de control (Sentencias C-527 de 1994 y C-078 de 1999), pero precisa que
en aquellas oportunidades no se trató el tema central de análisis en esta
demanda, por lo cual no pueden tomarse aquellos criterios como vinculantes u
obligatorios, en esta ocasión, donde se plantea un debate específico, con
argumentos diferentes a los analizados en esas ocasiones y donde no procede la
cosa juzgada constitucional.
2.      La autonomía administrativa de la
Auditoria Externa de la Contraloría General de la República y el alcance de las
facultades extraordinarias.
En torno del numeral 2 del artículo
demandado que prevé las facultades extraordinarias para “determinar la
organización y funcionamiento de la Auditoría Externa de la Contraloría General
de la República en lo no previsto en la Ley 330 de 1996”, el demandante
afirma, que con esa habilitación se posibilita una injerencia inconstitucional
del Gobierno Nacional en los órganos de control, pues “la autonomía
administrativa debe garantizarse no solo a quien ejerce el control, sino a
quien a su vez controla al controlador. Al permitir que el Gobierno
Nacional participe en la toma de decisiones administrativas en la Auditoría
Externa de la Contraloría General de la República, se desdibujarían por
completo los principios de la autonomía y la independencia consagrados para los
órganos de control en el Artículo 113 de la C.P.” A su juicio entonces, la
disposición acusada “es inconstitucional por estar en contra de los
Artículos 1°, 4°, 113, 117 y 267 de la Constitución Política.
3.      Las facultades extraordinarias para
determinar el sistema de remuneración y seguridad social de los servidores
públicos.
En torno del numeral 4 del Artículo 1° de
la Ley 573 de 2000 que otorga facultades extraordinarias al Gobierno Nacional
para determinar el sistema de remuneración y seguridad social de los servidores
públicos de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios
del Ministerio Público, el demandante señala que esta es una materia propia de
las leyes generales, marco o cuadro, según lo consagra el literal e) del
Artículo 150-19 de la Constitución y, a su juicio, las facultades
extraordinarias por mandato expreso del artículo 150-10 de la Constitución “no
se pueden conferir para expedir las leyes generales, previstas en el numeral 20
(léase 19) de este Artículo”. Por lo tanto, manifiesta el demandante, que
la expresión remuneración y seguridad social del numeral 4 del Artículo
1° de la Ley 573 de 2000 es inconstitucional por estar en contra de la expresa
prohibición establecida en el Artículo 150-10 de la Constitución.
4.      Leyes generales y leyes de
facultades extraordinarias.
En relación con el numeral 7 del Artículo
1° de la Ley 573 de 2000, que otorga facultades extraordinarias al Gobierno
Nacional para dictar el régimen para la liquidación y disolución de las
entidades públicas del orden nacional el actor considera que esta facultad está
en contra de los Artículos 150-7 y 189, numerales 15 y 16 de la Constitución,
en cuanto la liquidación y disolución son actividades complementarias pero
inseparables de la supresión de las entidades públicas. En su concepto, por la
naturaleza de las leyes de autorizaciones, estas materias son incompatibles con
el otorgamiento de facultades extraordinarias. No hay facultades
extraordinarias en materias que sean propias de una  ley de autorizaciones. Y,
entonces, concluye que  “si no es procedente el otorgamiento de facultades
extraordinarias al Gobierno Nacional para suprimir entidades públicas, por
tratarse de materias propias de leyes de autorizaciones, según ya lo ha
expresado en varias ocasiones la Corte Constitucional, tampoco serán
procedentes las facultades extraordinarias para dictar el régimen para la
liquidación y disolución de entidades públicas, temas ellos que integran, en su
conjunto, una unidad temática.”
Por lo anterior, el demandante considera,
que esta disposición es inconstitucional por estar en  contra de los Artículos
1°, 4°, 113, 150-10 y 189-15 de la Constitución Política, “por conexidad
material, también lo es el inciso segundo de este numeral 7.”
5.      Planta de personal y autonomía
administrativa de la organización electoral.
En torno del numeral 8 de la Ley 573 de
2000, que otorga facultades extraordinarias al Gobierno Nacional, para
establecer la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil
y del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, con base
en el cual podrá crear, suprimir o fusionar empleos, considera el demandante
que el Congreso de la República vulneró los Artículos 1°, 4° y 113 de la
Constitución los cuales consagran la autonomía e independencia de la
organización electoral.
Al respecto expresa, que la Constitución no
asigna de manera explícita  competencia al Congreso para crear, suprimir o
fusionar empleos, ni para determinar la planta de personal de la organización
electoral, y además, por tratarse de una materia típicamente administrativa y
no legislativa, porque estas funciones hacen parte de la autonomía consagrada en
al Artículo 113, para los otros órganos autónomos e independientes, tampoco
opera la cláusula general de competencia del Congreso de la República. Por lo
tanto, a su juicio, la creación, supresión y fusión de empleos y la
determinación de la planta de personal de la organización electoral corresponde
a sus autoridades, con base en la autonomía e independencia que le reconoce el
Artículo 113 de la Constitución, dentro de una república unitaria.
En consecuencia, considera, que las
expresiones acusadas del numeral 8 del Artículo 1° acusado, contrarían los
Artículos 1°, 4° y 113 de la Constitución ya que se refieren a materias en las
cuales es improcedente la delegación legislativa por ser asuntos que no son de
competencia del Congreso de la República.
En escrito presentado dentro del término de
fijación en lista, el demandante expresa argumentos adicionales de
inconstitucionalidad respecto del numeral 8 del Artículo 1° de la Ley 573 de
2000 pues a su juicio, con esa disposición se vulneran también los Artículos
150-10 y 152 de la Constitución, ya que la primera de las disposiciones
mencionadas, prohibe el otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno
para regular materias propias de códigos y de leyes estatutarias, y la segunda,
exige que la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos,
estatuto de la oposición y funciones electorales es materia de ley estatutaria.
Para el demandante, en la medida en que el Código Electoral asigna al
Registrador Nacional del Estado Civil la creación supresión o fusión de cargos
de esta entidad y al Consejo Nacional Electoral la función de aprobar la
resolución por la cual el Registrador determina la planta de personal de la
entidad, no pueden modificarse mediante la delegación que hace el Gobierno en
la Ley 573 de 2000 pues se trata “de asuntos propios de un Código, el Código
Electoral, el cual, además podría tener el carácter de Ley Estatutaria.”
6.      El requisito de precisión de las
facultades extraordinarias.
Finalmente el actor considera, que los
numerales 1, 6 y 8 del Artículo 1° de la Ley 573 de 2000, vulneran la
disposición constitucional sobre la precisión que debe observar el Congreso de
la República, al otorgar facultades extraordinarias. En su sentir, las
expresiones utilizadas por la ley son tan genéricas, que al desarrollarlas,
será imposible para el Gobierno Nacional establecer todas las características
que sean de competencia de la ley, referentes al régimen de personal de las
entidades autónomas, a que se refiere la norma, “en su desarrollo, el
Gobierno Nacional quedó facultado para tomar una infinidad de determinaciones,
en cuanto está facultado con una autorización en blanco e indeterminada para
tomar decisiones legislativas en un campo tan extenso, cual es el de las
relaciones laborales entre los servidores públicos y el Estado. En
consecuencia estas facultades carecen de la precisión que exige el Artículo
150-10 de la Constitución.”
IV.
INTERVENCIONES
1.      Sindicato de empleados de la
Organización Electoral. Registraduría Nacional del Estado Civil.
La organización sindical de la
Registraduría Nacional del Estado Civil presentó un memorial en el cual expresa
que si bien es cierto que todos los fallos y actuaciones de esta Corte son en
estricto derecho y los análisis y argumentaciones deben ser basados en lo
jurídico, consideran oportuno hacer conocer de la Corte algunos aspectos
netamente técnico-administrativos que no se analizaron “y que es factor
decisivo dentro de los cambios que se ejecutaran en la Institución”.
Recuerdan la sentencia 552/96 en la cual
esta Corporación señaló que la Registraduría Nacional del Estado Civil, es un
organismo autónomo, pero agregan que no solo hay que tener en cuenta ese
aspecto sino primordialmente que lo relativo a que su funcionalidad y
prestación de servicio está basado en la operatividad de los procesos propios
de la Registraduría.
Así mismo expresan que sobre las facultades
extraordinarias otorgadas al Presidente de la República para reestructurar la
Registraduría Nacional del Estado Civil, se rindió informe de ponencia en las
sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras permanentes de ambas Cámaras, que
le dieron fin al debate.
De otra parte,
señalan los intervinientes que las facultades extraordinarias son abiertamente
inconstitucionales puesto que mediante ellas el Congreso de la República está
delegando en el ejecutivo atribuciones que son únicas y exclusivas de él,
-Artículo 150 numeral 7-, además porque la Constitución Política le otorgó
también a la Registraduría Nacional del Estado Civil el carácter de órgano
autónomo e independiente y de esta manera no es viable que el legislativo que
tiene la competencia constitucional y que mediante una ley puede modificar la
estructura de la administración nacional delegue en el Presidente de la
República esas facultades.
2.      Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
Mediante apoderado especial el Ministerio
de Hacienda y Crédito Publico, expresa las siguientes consideraciones sobre la
constitucionalidad de la disposición demandada:
2.1.   Competencias estatales para determinar las
plantas de personal de los órganos estatales autónomos.
El interviniente, luego de hacer
comentarios sobre la jurisprudencia de esta Corte, que a su juicio ya ha
definido las competencias estatales para la determinación de las plantas de
personal de los órganos estatales expresa que  la determinación de la planta de
personal, esto es, la creación supresión y fusión de cargos públicos de los
órganos constitucionales autónomos, excepción hecha de la rama judicial de
conformidad con el numeral 2 del Artículo 257 de la Constitución Política, es
una competencia del legislador ordinario ejercida por sí mismo o a través de la
concesión de facultades extraordinarias.
Igualmente señala que la Corte Constitucional
ha analizado ya el cargo  de inconstitucionalidad propuesto por el demandante
en el sentido de que la determinación de las plantas de personal de los órganos
estatales autónomos, como las Contralorías, por parte del órgano de
representación popular, vulnera la autonomía constitucional de los órganos de
control. En ese sentido cita la Sentencia C-272 de 1996 donde en su concepto,
la Corte expresó que la competencia de los órganos de representación popular
para determinar la planta de personal de las Contralorías no afectaba la
autonomía constitucional de estas últimas.
Así mismo, hace énfasis, en que en la
medida en que dicha competencia, para la determinación de las plantas de
personal, es del legislador, bien puede llegar a ser conferida al Gobierno Nacional
mediante la técnica de la concesión de las facultades extraordinarias. A su
juicio, la Corte Constitucional ha deslindado las competencias del legislador y
del Gobierno Nacional, en relación con la determinación de las plantas de
personal de los órganos estatales autónomos y de los órganos estatales del
sector central de la administración, respectivamente. Así, la competencia es
del legislador cuando se trate de órganos estatales autónomos y del Gobierno
Nacional cuando se trate de órganos pertenecientes al sector central de la
administración nacional. Mientras que la primera función sería legislativa, y
sobre la misma sería procedente la concesión de las facultades extraordinarias
al Gobierno Nacional, la segunda sería administrativa, y en consecuencia, sobre
esta no sería procedente la concesión de facultades extraordinarias por
tratarse de una competencia propia del Gobierno Nacional, de conformidad con lo
establecido en Artículo 189-14 constitucional.
En conclusión, expresa el interviniente,
que de acuerdo con el principio constitucional de la cláusula general de
competencia legislativa, la determinación de la planta de personal, es decir la
creación, supresión y fusión de cargos públicos, dentro de los órganos estatales
a que se  refiere la demanda, es una competencia del legislador, la que puede
ser ejercida de manera directa o por medio de la concesión de facultades
extraordinarias, de acuerdo con las reglas constitucionales que rigen el tema.
2.2.   Organización y funcionamiento de la
Auditoría  de la Contraloría General de la República.
A juicio del interviniente, el cargo de
inconstitucionalidad que formula el demandante, en relación con el numeral 2
del Artículo 1° de la ley demandada, es decir, en lo que tiene que ver con la
concesión de facultades extraordinarias al Gobierno Nacional, no se predica del
contenido esencial de dicho numeral, sino de la interpretación que del mismo
deduce el demandante.
En efecto, el objeto del citado numeral
comprende la reestructuración de la Auditoría Externa de la Contraloría General
de la República, competencia legislativa que puede ser ejercida por el Gobierno
Nacional, mediante el ejercicio de facultades extraordinarias a él concedidas.
En este sentido no es objeto de la ley de
facultades, autorizar al Gobierno Nacional para que participe en el control
fiscal que corresponde ejercer al órgano mencionado, en relación con la gestión
fiscal que ejerza la Contraloría General de la República y de esa forma la
autonomía con que se ejerce el mencionado control fiscal no sufre con la
disposición demandada alteración alguna, razón por la cual esta no vulnera las
disposiciones constitucionales mencionadas por el demandante.
En este punto señala que “no sobra
advertir, finalmente,  que la reestructuración así ordenada fue consecuencia
del fallo de la corte (sic) Constitucional radicado con el numero C-499 de
1998, en el cual consideró que la Auditoría General de la Contraloría General
de la República no era una dependencia adscrita al despacho  del Contralor
General de la Nación, sino que era un órgano de fiscalización autónomo de
origen constitucional.”
2.3.   Competencia estatal para regular el
régimen para la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden
nacional
A juicio del interviniente, la regulación
sobre las reglas jurídicas que deben regir la liquidación y disolución de las
entidades públicas del orden nacional, corresponde al legislador, de acuerdo
con el principio constitucional de la cláusula general de competencia
legislativa del Congreso de la República. Esta competencia legislativa tiene
una relación próxima con la competencia del legislador para suprimir o fusionar
entidades estatales del orden nacional a que se refiere el Artículo 150-7 de la
Constitución Nacional, y así si el Congreso de la República es competente para
suprimir y fusionar las entidades estatales, debe también tener competencia
para definir las reglas para la disolución y liquidación de aquellas cuando las
mismas son suprimidas, o fusionadas.
En esas condiciones en la medida en que la
definición del régimen jurídico de la disolución y liquidación de entidades
estatales es una competencia legislativa, la misma puede ser ejercida por el
Gobierno Nacional si se encuentra revestido de facultades extraordinarias
conferidas por el legislador ordinario.
Respecto de los argumentos de la demanda,
acerca de que la concesión de facultades extraordinarias para suprimir
entidades estatales ha sido prohibida por la Corte, y que en consecuencia, en
la medida en que la supresión y fusión son inseparables de la liquidación,
también estaría proscrita la concesión de facultades extraordinarias para
regular el tema, el interviniente anota que en reiteradas oportunidades la
Corte Constitucional ha considerado procedente ese mecanismo legislativo para
regular la materia (cita las Sentencias C-014 de 1993 y C-498 de 1998).
2.4.   Competencia estatal para regular lo
relacionado con la remuneración  y seguridad  social de los servidores
públicos.
En torno del cargo formulado por el
demandante contra el numeral 4 del Artículo 1°, el interviniente señala que él
debe examinarse distinguiendo dos aspectos: las autorizaciones extraordinarias
en lo relacionado con la remuneración de los servidores públicos vinculados a
la Procuraduría General de la Nación, y las facultades extraordinarias para
determinar el régimen de seguridad social de los mismos funcionarios.
Al respecto considera que la concesión de
facultades en lo relacionado con la remuneración de los funcionarios públicos
vinculados a la Procuraduría, vulnera lo dispuesto en la Constitución Política,
en lo que se refiere a las competencias para regular este tema. En efecto, de
conformidad con el Artículo 150-19 literal e) y f) la determinación de la
remuneración, “esto es la determinación del régimen salarial y del régimen
prestacional de los servidores públicos corresponde en concreto al Gobierno
Nacional”, de conformidad con las reglas de orden general que al efecto
expida el legislador.
Así las cosas, en opinión del
interviniente, no puede el Congreso de la República, en el marco constitucional
actual, desprenderse de una competencia de la cual no es titular, ni siquiera
en el evento de que la mencionada competencia sea trasladada al mismo Gobierno
Nacional. En efecto ha sido reiterativa la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, en el sentido de que la competencia para determinar el régimen
salarial y prestacional de los servidores públicos es del Gobierno Nacional, en
ejercicio de la reglamentación de la ley marco respectiva.
En cuanto a la concesión de las facultades
extraordinarias en materia de seguridad social, el interviniente afirma que si
bien ella es constitucionalmente posible hay que tener en cuenta que su
ejercicio puede entrañar modificaciones en el régimen impositivo, lo cual está
vedado en le ámbito de las facultades extraordinarias.
2.5.   Precisión de la concesión de
facultades extraordinarias.
A juicio del interviniente, el demandante,
en ese cargo, confunde dos aspectos que ya han sido analizados por la Corte
Constitucional, los cuales son la precisión en la concesión de las facultades y
el ámbito de generalidad o especificidad del tema, objeto de la concesión de
las facultades extraordinarias. En ese sentido afirma que cuando se hace
referencia a la precisión, se pretende que la concesión de las facultades no
sea ambigua, y que en consecuencia, no permita excesos en la regulación por
parte del Gobierno Nacional. El grado de amplitud de las facultades se refiere
a la delimitación de los temas que pueden ser objeto de regulación
extraordinaria.
Y así concluye que es claro que el objeto
que la concesión de facultades es la regulación del régimen laboral de los
servidores públicos vinculados a las referidas entidades estatales, razón por
la cual no se puede asegurar que existe imprecisión en la concesión de las
facultades extraordinarias, a las que se alude.
3.      Ministerio del Interior
También
mediante apoderado, el Señor Ministro del Interior se hace presente para
impugnar la demanda y señala que “analizadas las normas demandadas frente a
la Constitución, no se vislumbra ningún vicio de inconstitucionalidad, y por el
contrario se encuentran acordes a sus mandatos”. A continuación se resumen
las razones de su aserto:
3.1.   En
relación con el primer cargo de la demanda señala que la circunstancia de que
conforme a los Artículos 113, 267, y 279 de la Constitución la Procuraduría
General de la Nación y la Contraloría General de la República, posean autonomía
administrativa y presupuestal, no permite deducir que tengan las facultades
directas de crear, suprimir o fusionar empleos y proveer las normas que deban
observarse para el efecto, así como la determinación de la planta de personal “pues
de ser ello así tal facultad estaría radicada en cabeza del jefe del respectivo
organismo y acontece que en los Artículos 268, 277 y 278 de la Constitución
Política que atribuyen las funciones al Contralor General de la República y al
Procurador General de la Nación, no se encuentra asignada en cabeza de estos
servidores dicha atribución y de hacerlo, vulnerarían la Constitución por
extralimitación de funciones (artículo 6 y 123 inciso 2º de la Constitución
Política)”.
Señala
igualmente que si el Congreso de la República es quien tiene la facultad de
crear, suprimir o fusionar empleos y prever las normas que deben observarse
para el efecto, así mismo la de crear la planta de personal de la Procuraduría
y de la Contraloría bien puede, él delegarla en el Presidente de la República
por medio de una ley de facultades extraordinarias de conformidad al numeral 10
del Artículo 150 de la Constitución.
Iguales
consideraciones extiende el interviniente en relación con la facultad que
otorga la ley acusada, para determinar la organización y funcionamiento de la
Auditoría Externa de la Contraloría General de la República en lo no previsto
en la Ley 330 de 1996.
3.2.   Respecto
del cargo relativo al numeral 4 del Artículo 1º de la Ley 573 de 2000, en la
medida en que otorga facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para
determinar el sistema de remuneración y seguridad social de los servidores
públicos de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios
del Ministerio Público, el interviniente, con apoyo en la Sentencia C-078 de
1999, señala que si bien es cierto el Presidente sí puede fijar las dotaciones
y emolumentos de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación y del
Instituto de Estudios del Ministerio Público “debe contar para ello con una
ley de facultades  extraordinarias tal como  aconteció con las facultades
otorgadas en el Artículo 1º numeral 4 de la Ley 573 de 2000, y adicionalmente
lo puede hacer conforme lo autoriza el Artículo 1º literal b) de la ley 4a. de
1992, en consecuencia, se trata de una doble investidura de facultades”.
3.3.   En
relación con las expresiones contenidas en los numerales 1º, 6, y 8 del
Artículo 1º de la Ley 573 de 2000, que se refieren al otorgamiento de
facultades al Presidente de la República para “establecer todas las
características y disposiciones que sean  competencia de  la ley referentes a
su régimen de personal” señala el interviniente, que habida consideración
de que el establecimiento por parte del Gobierno de las características que
sean competencia de la ley referentes al régimen de personal en la Procuraduría
General de la Nación (numeral 1), del Servicio Exterior de la República
(numeral 6) y en la Organización Electoral (numeral 8), se concretan a un
aspecto muy preciso, es decir, el Presidente de la República puede establecer
las características y disposiciones que sean competencia de la ley pero
circunscritas al régimen de personal.
4.      Departamento Administrativo de la
Función Pública.
Mediante apoderado especial esta agencia
estatal interviene en el proceso en defensa de las disposiciones acusadas y,
por ende, pide se declare la constitucionalidad de las mismas, en los términos
que a continuación se resumen:
En relación con los argumentos del actor en
torno del alcance de la autonomía constitucional de los órganos de control y en
especial respecto de los alcances de las reglas constitucionales sobre la
Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la
Registraduría Nacional del Estado Civil, trae a colación una extensa cita de la
Sentencia C-527 de 1994, para, con fundamento en ella, solicitar la
constitucionalidad de la norma acusada. Destaca que en su opinión, el Congreso
de la República sí ostenta la cláusula general de competencia y que en
consecuencia, mediante facultades extraordinarias puede otorgar al Gobierno las
facultades contenidas en la Ley 573 de 2000.
Así mismo pide
que se mantengan dentro del ordenamiento, los apartes acusados de los numerales
1, 6 y 8 del Artículo 1° de la ley “por cuanto de su sola lectura se
precisan las facultades que han sido concedidas al Presidente de la República,
de conformidad con el numeral 10 del Artículo 150 de la Constitución Política”.
5.      Contraloría General de la República
El Señor Contralor General de la República
interviene en el proceso para defender la exequibilidad de la disposiciones
acusadas y al respecto expresa:
5.1    Que en cuanto al primer cargo, en el caso de la
Contraloría General de la República, la misma Constitución asigna al Congreso
de la República la determinación de su régimen de personal, así como el
establecimiento de su carrera administrativa (numeral 10 del Artículo 268).
La norma transcrita señala como atribución
del Contralor General de la República la de proveer los empleos de la
Contraloría General de la República que haya creado la ley, luego, es fácil
inferir que dicha atribución, para poder ser ejercida, tiene como presupuesto
básico la preexistencia de una ley que establezca la planta de personal porque,
cómo podría el Contralor proveer unos empleos sin una planta de personal
previa?. Por tanto, no cabe duda de que el Congreso de la República por mandato
constitucional es competente parta determinar el sistema de personal de la
Contraloría General de la República, así como para crear, fusionar y suprimir
los empleos de esta entidad.
Adicionalmente recuerda el Señor Contralor
que la Constitución establece en cabeza del Congreso la reserva legal, esto es,
la competencia para hacer, reformar y derogar las leyes, con la cual el mismo
Congreso puede revestir de manera excepcional y temporal al Presidente de la
República para que expida decretos con fuerza de ley sobre determinadas
materias (Artículo 150-10) y señala igualmente, que entre las materias
exceptuadas en la Constitución para efectos de las facultades extraordinarias,
no se encuentran la creación, supresión y fusión de cargos en los órganos de
control.
5.2.   En relación con el segundo cargo señala el interviniente,
siguiendo pronunciamientos de esta Corporación, proferidos en torno de los
Artículos 253 y 279 de la Constitución, que el cargo propuesto por el actor no
tiene asidero jurídico alguno, máxime cuando la opción que él plantea,
consistente en que sean los mismos órganos de control los competentes para
determinar y modificar sus propias plantas de personal, creando, suprimiendo o
fusionando cargos en ellos, no encuentra justificación constitucional
(Sentencia C-527 de 1994).
6.      Registraduría Nacional del Estado Civil
Mediante escrito presentado en la
Secretaria de la Corte, el Señor Registrador Nacional del Estado Civil solicita
a la Corte que se nieguen las pretensiones formuladas por el accionante y se declare
la constitucionalidad de las normas demandadas.
Como fundamentos
de su solicitud expresa los siguientes:
La tesis
propuesta por el actor sobre inconstitucionalidad de algunas expresiones
utilizadas en la disposición acusada se basa en argumentos constitucionales
generales.
De una parte,
afirma la inaplicabilidad de la cláusula general de competencia del Congreso
consagrada en el Artículo 150 de la Constitución Política, por cuanto los
órganos de control, tanto como los órganos autónomos e independientes que
corresponden al mismo nivel jerárquico de las Ramas del Poder Público, son como
lo indican sus calificativos, autónomos e independientes, esto es, con
capacidad para autorreglamentarse en materia de creación, fusión y supresión de
empleos y en la determinación de la planta de personal y bajo esa
consideración, el legislador no tendría dicha función y por lo tanto no podría
delegarla, y de otra parte, por la imprecisa delegación de facultades al
permitirse al ejecutivo “establecer todas las características que sean
competencia de la ley referentes a su régimen de personal” cuando el
Artículo 150-10 de la Constitución Política establece que la delegación es de “precisas
facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley”.
Al respecto el interviniente señala que la
autonomía e independencia de los órganos de control no se predica respecto de
la ley. No son los órganos autónomos ruedas sueltas cuya organización y
estructura solo puede ser tocada o por enmiendas constitucionales o por actos
administrativos si lo considera el jefe de la dependencia, generando un
contrasentido constitucional y confundiendo la autonomía en sus determinaciones
y alcances, con la casi inamovilidad administrativa (reforma constitucional) o
paradójicamente con la inestabilidad estructural (reforma por acto
administrativo simple).
A juicio del interviniente, en armonía con
el Artículo 125 de la Constitución,  solo a través del mecanismo legal se puede
determinar el sistema de carrera administrativa y su funcionamiento; por ello,
únicamente mediante la fuerza vinculante de una norma de rango legal se podrá
reformar la materia, generando por este procedimiento seguridad jurídica, pilar
fundamental en un Estado social de derecho.
En torno de la pretendida imprecisión de
las facultades delegadas, señala el interviniente, que no debe confundirse el
término “precisas”, con el término “taxativas”. Este último es
limitante, se circunscribe a lo expresado o escrito. El primero, en cambio, se
refiere al tema, y en este evento no queda duda alguna, es específicamente
laboral, todo el texto de la ley en materia de estructura de planta, se refiere
el régimen de personal. En ello, la ley es precisa. No se puede pedir que la
precisión llegue a lo taxativo o enumerativo. En este caso no había necesidad
de delegación ya que la ley hubiese agotado la materia.
Finalmente el interviniente pone de
presente que, a su juicio, los argumentos del actor son contradictorios, pues
en el primero se concluye con la autonomía total al organismo, y en el segundo,
se pide tácitamente que la ley (es decir, el Congreso), de quien se predica no
tener facultades, desarrolle con mayor precisión toda la temática que delega.
7.      Auditoría General de la República
El Señor Auditor General de la República se
hace presente en el proceso para impugnar la demanda en relación con las
disposiciones acusadas que tienen que ver de manera directa con la Auditoria
General de la República. Para ese efecto, señala que si bien es cierto que la
Auditoria General, como organismo de control, está ubicada dentro de los
órganos autónomos e independientes de que trata el Artículo 113 constitucional,
no lo es menos, que como cualquier otro organismo del Estado, es susceptible de
regulación general por parte del Congreso a través de leyes que regirán el
ejercicio de las funciones públicas, (Artículo 150-23 de la Constitución
Política), así como de las leyes que determinan la estructura orgánica de una
entidad del orden nacional, señalando sus objetivos (Artículo 150-7 de la
Constitución Política). En ese sentido, el Congreso puede señalar la estructura
y objetivos de la Auditoría General de la República, antes conocida como
Auditoría Externa de la Contraloría General de la República.
Con apoyo en el Sentencia C-499 de 1998, el
interviniente señala que el Artículo 274 debe tener un desarrollo legal que se
llevará a cabo por parte del Congreso, en lo que tiene que ver con el diseño,
funciones y competencias de la Auditoría de la Contraloría General de la
República, es decir el señalamiento del marco jurídico autónomo e independiente
en que esta entidad debe moverse y actuar. Dicha función, de acuerdo con el
Artículo 150-10 de la Constitución puede ser conferida al Presidente de la
República, como en efecto lo fue, mediante la Ley 573 de 2000.
De otra parte, señala que en el caso de la
Auditoria General de la República, no se da la situación planteada por el
actor, de interferencia por parte del  controlado sobre el organismo de
control. El órgano de control no está sometido a las determinaciones
administrativas del ente controlado, puesto que el ejercicio de las funciones
de la  Auditoría General se da con respecto a la Contraloría General de la
República y a las Contralorías Departamentales, y no con relación al Gobierno
Nacional, el cual es vigilado fiscalmente por la Contraloría General de la
República.
A su juicio, entonces, no se configura la
causal de inconstitucionalidad señalada por el actor en su demanda puesto que
las facultades extraordinarias conferidas por el legislador al Presidente de la
República en el numeral 2 del Artículo 1º de la Ley 573 de 2000 lo fueron
acatando en todos los preceptos constitucionales.
V.      CONCEPTO DE LA PROCURADORIA GENERAL DE LA NACION
Como tanto el Señor Procurador General de
la Nación como el Señor Viceprocurador expresaron estar incursos en causales de
impedimento y estas les fueron aceptadas por la Corte, el concepto de rigor fue
rendido por el Señor Procurador Delegado para el Ministerio Público en Asuntos
Penales, Doctor Alberto Hernández Esquivel, que en tiempo manifestó a la Corte
su solicitud de que se declaren constitucionales las expresiones acusadas del
Artículo 1° de la Ley 573 de 2000, salvo las contenidas en el numeral 8 que en
su opinión son inconstitucionales.
Como razones de su petición destaca la
Corte las siguientes:
1.      En relación con la competencia para determinar la
estructura y regular los empleos de los organismo de control el señor
Procurador Delegado recuerda los Artículos 117, 267 y 275 de la Constitución
que señalan que tanto la Contraloría General de la República como el Ministerio
Publico son organismos de control a los cuales la Constitución otorga autonomía
precisando que la Contraloría es una entidad de carácter técnico con autonomía
administrativa y presupuestal y que el Procurador General de la Nación es el
supremo director del Ministerio Publico. Así mismo pone de presente que los
organismos de control tienen iniciativa legislativa para presentar proyectos de
ley relativos a la organización y funcionamiento de sus organismos y sus
funciones.
Señala la vista fiscal igualmente, que por
virtud de la cláusula general de competencia del Artículo 150 de la Carta
Política, al legislador corresponde determinar la estructura de los organismos
de control y que esta atribución la puede ejercer directamente el Congreso o
por delegación que le haga al Presidente de la República, en virtud de
facultades extraordinarias.
A su juicio ninguna disposición
constitucional impide que el Congreso como titular de la facultad de fijar la
estructura de los organismos de control pueda efectuar la delegación de esa
competencia en el Presiente de la República “pues el Artículo 150-10 de la
Constitución expresamente prevé los eventos en los que no se puede conferir
facultades extraordinarias sin que dentro de ellos se contemple lo relacionado
con los organismos autónomos de que trata la Carta Política”. Afirma
igualmente que si bien es cierto que la Constitución reconoce autonomía a los
organismos de control, también lo es, que esta autonomía no se restringe porque
el  órgano legislativo, a través de facultades extraordinaria delegue en el
Gobierno Nacional la atribución para determinar la estructura de estos
organismos pues no se puede perder de vista  que precisamente el Procurador
General de la Nación y el Contralor General de la República, con el fin de
modernizar las entidades a su cargo le solicitaron al Presidente de la
República que incluyera a estos organismos dentro de las facultades
extraordinarias  solicitadas al Congreso de la República.
Así mismo afirma que la autonomía de los
organismos de control queda garantizada con lo dispuesto en la Parágrafo 3º del
Artículo 1º de la Ley 573 de 2000 que preceptúa que dichas facultades
extraordinarias serán ejercidas una vez oído el concepto del Contralor General
de la República y del Procurador General de la Nación, en lo relativo a sus
respectivas entidades. Al respecto recuerda providencias de esta Corte en las
cuales se estudió la delegación a través de facultades extraordinarias, para
ejercer esas atribuciones en los órganos autónomos del orden nacional.
La vista fiscal precisa igualmente que la
competencia para determinar la estructura y regular lo atinente a los cargos de
los organismos de control recae en el Congreso de la República y es delegable
en el Presidente de la República, a través de facultades extraordinarias,
mientras que la competencia para organizar internamente dichas entidades, esto
es, “distribuir los empleos de sus plantas de personal le corresponde
ejercerla a los titulares de estos organismos sujetándose a la estructura que
el legislador previamente determine, debido a que esta sí es una función
netamente administrativa que debe cumplir el jefe del organismos respectivo.”
Así las cosas, expresa que no le asiste
razón al actor cuando afirma que no existe norma constitucional que faculte al
legislador para crear empleos en los organismos de control, pues el Artículo
268-10 del ordenamiento superior así lo establece plenamente para la
Contraloría General de la República y el Artículo 279 tácitamente para la
Procuraduría General de la Nación, lo cual a juicio de la vista fiscal, fue
precisado por la Corte en las Sentencias C-527/94 y 078/99 “cuyos
razonamientos en relación con el asunto no son obiter dictum como lo afirma el
actor sino ratio decidendi, pues en esas oportunidades la Corte decidió sobre
la constitucionalidad de normas que regulaban la creación de cargos en esos
organismos de control.”
Señala que esos razonamientos son igualmente
válidos para lo relacionado con la Auditoria General de la República pues pese
a su autonomía este organismo no puede ser una rueda suelta dentro de la
estructura general del Estado Colombiano y por ello en virtud de la cláusula
general de competencia al Congreso le corresponde determinar la estructura de
este organismo, competencia que también puede delegar en el ejecutivo a través
de las facultades extraordinarias sin que por ello se desconozcan los Artículos
1º, 4º, 113, 117 y 267 de la Carta Política.
Por el contrario, en su opinión, la
disposición acusada se encuentra en armonía con el estado unitario que nos rige
y en consonancia con los jurisprudencia de esta Corte que ha reconocido la
total independencia y autonomía de la Auditoría General de la República
respecto de la Contraloría General de la República.
2.      En relación con la competencia del Presidente de la
República para fijar el régimen prestacional y salarial de los servidores de la
Procuraduría General de la Nación, el Procurador Delegado recuerda que el
Artículo 150-19 literal e) de la Constitución, faculta al Congreso para dictar
las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que
debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos y que el artículo 189-14 establece que corresponde al
Presidente de la República fijar las dotaciones y emolumentos de los empleos de
la administración central, mientras que el Artículo 279 ibidem dispone que la
ley regulará lo relativo a la remuneración de los funcionarios y empleos de la
Procuraduría General de la Nación.
En su concepto, la interpretación
sistemática de esos preceptos constitucionales permite concluir que a pesar de
que el Ministerio Público constitucionalmente goza de autonomía, compete al
legislador dictar las normas generales, para fijar el régimen salarial y
prestacional de los servidores de la Procuraduría General de la Nación y al
Jefe del Estado corresponde determinar sus salarios y prestaciones dentro del marco
general establecido por el legislador, pues estos son aspectos que inciden en
las finanzas públicas y por ello no pueden ser independientes de las decisiones
que tienen que ver con el Estado Unitario que rige en el país.
En consecuencia, el numeral 4 del Artículo
1º de la Ley 573 al revestir al Presidente de la República de facultades
extraordinarias para determinar el sistema de remuneración y seguridad social
de los servidores de la Procuraduría General de la Nación, no lo está
facultando para expedir leyes marco, lo que hace la expresión acusada es
reconocer lo dispuesto en el Artículo 279 superior es decir  que la competencia
para dictar las normas generales que rigen los salarios y prestaciones de los
servidores de la Procuraduría también recae en el Congreso de la República,
competencia que además es delegable en el ejecutivo a través de facultades
extraordinarias; “pero como la  ley marco de salarios y prestaciones ya se
promulgó –ley 4ª de 1992 – al Presidente solo la corresponde dentro de los parámetros
establecidos en la mencionada ley, fijar el sistema de salarios y seguridad
social de los servidores de la Procuraduría  General de la Nación.” Al
respecto trae a colación la Sentencia C-312 del 25 de julio de 1997 M. P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
3.      Régimen de liquidación y disolución de entidades públicas del
orden nacional
El señor Procurador Delegado recuerda que
de conformidad con el numeral 15 del Artículo 189 de la Constitución al
Presidente de la República corresponde  suprimir o fusionar entidades y
organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley. Expresa que
esta facultad la puede ejercer el ejecutivo permanentemente y de manera directa
siempre y cuando observe las condiciones, requisitos y objetivos que le señale
la ley, los cuales se encuentran previstos en el Artículo 52 de la Ley 489 de
1998 pues en ella el Congreso trazó las pautas y directrices a las que debe
sujetarse el Gobierno para cumplir la función señalada en el mencionado
artículo constitucional. Advierte que esa función no sustituye las atribuciones
que el constituyente le confirió al legislador en el Artículo 150-7 superior,
sino que las complementa, “de este modo tanto el Congreso como el Presidente
de la República permanentemente pueden fusionar, suprimir o disponer la
disolución y consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos
del orden nacional con excepción de los Ministerios y Departamentos
Administrativos respecto de los cuales la competencia es privativa del Congreso
de la República, por expresa disposición del Artículo 150-7 de la Carta
Política”.
A juicio de la vista fiscal el Artículo 52
de la Ley 489 de 1998 previó los principios y orientaciones generales que el
ejecutivo debe seguir para la supresión, disolución y liquidación de entidades
y organismos administrativos nacionales; pero no estableció el procedimiento
general aplicable a los procesos de liquidación de estas entidades y por ello
el Gobierno Nacional consideró necesario que se expidiera un régimen uniforme
para liquidar las entidades estatales, tal como lo manifestó en la exposición
de motivos del proyecto de ley.
En consecuencia en opinión de la vista
fiscal, la disposición acusada no viola las disposiciones constitucionales invocadas
por el actor, sino que por el contrario permite que se establezca un
procedimiento uniforme para liquidar las entidades estatales de acuerdo con los
criterios previamente señalados en Artículo 52  de Ley 489/98.
4.      Reserva de ley estatutaria para preservar las funciones
electorales.
En este aspecto el señor Procurador
Delegado, teniendo en cuenta el contenido de los Artículos 265 y 266 de la
Constitución, que establecen las funciones del Consejo Nacional Electoral y del
Registrador Nacional del Estado Civil, las  cuales tienen que ver básicamente
con las funciones electorales, expresa que tanto la estructura como el régimen
de funciones y competencias internas de estas dos autoridades electorales,
deben establecerse por ley estatutaria tal como lo dispone el Artículo 152
literal c) de la Carta Política “ya que la estructura y organización interna
de las autoridades electorales son aspectos trascendentales de las funciones
electorales que en manera alguna puede regular el Congreso por ley ordinaria y
menos aun el ejecutivo a través de decretos leyes sin vulnerar la expresa
disposición del artículo  152 literal e) de la Carta Política”.
5.      Precisión de las facultades extraordinarias concedidas en los
numerales 1 y 6 del Artículo 1° de la Ley 573 de 2000.
Al respecto, siguiendo la Sentencia C-074
del 25 de febrero de 1993 concluye el Señor Procurador, que las expresiones “establecer
todas las características que sean competencia de le ley referente a su régimen
de  personal”, contenidas en los numerales 1 y 6 del Artículo 1º de la Ley
573 de 2000 no son imprecisas sino que por el contrario, “las referidas
expresiones restringen la competencia del ejecutivo exclusivamente al régimen
de personal de los servidores públicos que laboran en la Contraloría General y
en el servicio exterior de la República.”
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir de la demanda objeto del
presente proceso por cuanto la disposición acusada forma parte de una ley de la
República (Artículo 241-4).
2.      La materia sujeta al examen de la
Corte
La demanda por
inconstitucionalidad se dirige de manera especifica contra expresiones
contenidas en los numerales 1, 2, 4, 6, 8 y contra todo el numeral 7 del
mencionado Artículo 1° de la Ley 573 de 2000 mediante la cual el Congreso de la
República confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República.
En consideración a las razones de violación
aducidas por el demandante y teniendo en cuenta las intervenciones que se han
allegado al proceso y el concepto de rigor rendido por el Señor Agente del
Ministerio Público, la Corte deberá estudiar los siguientes aspectos:
i) Si los numerales 1 y 4 del Artículo 1°
de la Ley 573 al otorgar facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para
que cree y fusione cargos y determine la planta de personal de la Contraloría
General de la República, de la Procuraduría General de la Nación y del
Instituto de Estudios del Ministerio Público, ha vulnerado los principios de
autonomía administrativa y e independencia consagrados en los Artículos 113,
117, 267 y 279 de la Constitución Política pues a juicio del actor la
determinación de la planta de personal y la creación, supresión y fusión de
empleos le corresponde a los respectivos órganos de control por tratarse de una
función administrativa y no de una función de carácter y jerarquía
legislativos;  ii) si el numeral 2 del artículo demandado, en cuanto prevé las
facultades extraordinarias para “determinar la organización y funcionamiento
de la Auditoría Externa de la Contraloría General de la República en lo no
previsto en la Ley 330 de 1996”, posibilita una injerencia inconstitucional
del Gobierno Nacional en los órganos de control, pues “la autonomía
administrativa debe garantizarse no solo a quien ejerce el control, sino a
quien a su vez controla al controlador”;  iii) Si el numeral 4 del Artículo
1° de la Ley 573 de 2000 que otorga facultades extraordinarias al Gobierno
Nacional para determinar el sistema de remuneración y seguridad social de los
servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de
Estudios del Ministerio Público incursiona en una materia  propia de las leyes
generales, marco o cuadro, según lo consagra el literal e) del Artículo 150-19
de la Constitución, pues a juicio del demandante, las facultades
extraordinarias por mandato expreso del Artículo 150-10 de la Constitución “no
se pueden conferir para expedir las leyes generales, previstas en el numeral 20
(léase 19) de este Artículo”;  iv) Si el numeral 7 del Artículo 1° de la
Ley 573 de 2000, que otorga facultades extraordinarias al Gobierno Nacional
para dictar el régimen conforme al cual se realice la liquidación y disolución
de las entidades públicas del orden nacional está en contra de los Artículos
150-7 y 189-15 y 16- de la Constitución, en cuanto la liquidación y disolución
son actividades complementarias pero inseparables de la supresión de las
entidades públicas. En concepto del demandante, por la naturaleza de las leyes
de autorizaciones, estas materias son incompatibles con el otorgamiento de
facultades extraordinarias;  v) Si el numeral 8 de la Ley 573 de 2000, al
otorgar facultades extraordinarias al Gobierno Nacional, para establecer la
planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil y del Fondo
Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, y crear, suprimir o
fusionar empleos, vulneró los Artículos 1°, 4° y 113 de la Constitución los
cuales consagran la autonomía e independencia de la organización electoral;
vi) en fin, si los numerales 1, 6 y 8 del Artículo 1° de la Ley 573 de
2000, vulneran la disposición constitucional sobre la precisión que debe
observar el Congreso de la República, al otorgar facultades extraordinarias,
pues según el demandante, las expresiones utilizadas por la ley son tan
genéricas, que al desarrollarlas, será imposible para el Gobierno Nacional
establecer todas las características que sean de competencia de la ley
referentes al régimen de personal de las entidades autónomas, a que se refiere
la norma acusada.
3.      La
autonomía constitucional de los organismos de control. Sus alcances y límites.
La competencia legislativa para la determinación de planta de personal y la
creación, fusión y supresión de empleos en los organismos de control.
El demandante
plantea su acusación contra los numerales 1 y 4 del Artículo 1° de  la ley
demandada bajo la consideración de que la materia objeto de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República es de aquellas que
corresponden a los organismos dotados constitucionalmente de autonomía y, por
ello, no siendo dicha materia de competencia del legislador mal podía éste
transferirla temporalmente, con base en el numeral 10 del Artículo 150 de la
Constitución.
3.1.   Sobre el particular deberá la Corte,
entonces, recordar inicialmente el sentido y alcance de la autonomía que de
manera explícita confiere la Carta a ciertos organismos para determinar si como
lo afirma el demandante, las materias cubiertas por la atribución
extraordinaria corresponden privativamente a ellos de manera tal que esté
excluida la posibilidad de normatividad legislativa.
Es copiosa la
jurisprudencia de la Corporación sobre la materia de la autonomía que con
diversas proyecciones otorga la Constitución a organismos estatales, ya sea en
función de la protección de colectividades territoriales (autonomía de las
entidades territoriales, régimen especial de las denominadas corporaciones
autónomas regionales) [3],
o del desarrollo de las funciones encomendadas (autonomía de los organismos de
control, de los organismos de regulación- Banco de la República, organismo de
televisión, autonomía de la organización electoral) [4], o de comunidades
específicas y del servicio a ellas encomendado ( autonomía universitaria) [5] .
Para efectos
de resolver sobre los cargos de la demanda es pertinente que la Corte se
detenga, en esta providencia, en la puntualización de los elementos
característicos y su proyección respecto de la denominada autonomía
institucional y, en particular en la autonomía constitucional de los organismos
de control.
La Corte ha
destacado que la autonomía que la Constitución Política otorga a determinados
organismos significa, básicamente, i) no pertenencia a alguna de las ramas del
Poder, ii) posibilidad de actuación por fuera de las ramas del Poder y por ende
actuación funcionalmente independiente de ellas, iii) titularidad de una
potestad de normación para la ordenación de su propio funcionamiento y el
cumplimiento de la misión constitucional encomendada[6].
Así las cosas,
la autonomía constitucionalmente reconocida se predica frente a los demás
órganos del Estado y particularmente frente a los órganos integrados en las
ramas del Poder Público. En consecuencia la autonomía constitucionalmente
otorgada marca un límite a la acción de los órganos de las Ramas del Poder
sobre los órganos definidos constitucionalmente como autónomos.
Si bien los
denominados “órganos autónomos e independientes” son órganos del Estado,
según ha expresado esta Corte, la acción del legislador y la de los que forman
parte de la Rama Ejecutiva se halla limitada por el núcleo esencial de
autonomía que resulta definido por los mandatos mediante los cuales la
Constitución, de manera explícita y en cada caso, define el ámbito de
autonomía. Al respecto puede enunciarse que a mayor regulación constitucional menor
será el ámbito de la regulación legal, y viceversa. Pero en todo caso, es
preceptivo el respeto al núcleo esencial de autonomía que en cada supuesto
aparecerá definido en función del cumplimiento de las misiones específicas
encomendadas al órgano autónomo.
3.2.   En ese orden de ideas es pertinente
determinar, tratándose de los órganos constitucionalmente autónomos la
extensión y cabal proyección de la cláusula general de competencia a favor del
legislador, tal como lo propone el demandante.
Sobre el particular,
la Corte ha de reiterar que el mandato del artículo 150, no conoce más
restricciones que las que la propia Constitución determine y por tanto, salvo
que al definir los contornos de la autonomía que ella misma confiere y reconoce
haya precisado esos límites, ha de entenderse que el legislador ostenta una
amplia potestad de configuración de la mencionada autonomía.
Precisamente
en sentencia relativa a la proyección de la cláusula general de competencia del
legislador y la autonomía reconocida a la Contraloría General de la República,
la Corte tuvo ocasión de señalar:
“El
órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir
las reglas de derecho es el Congreso, puesto que a éste corresponde "hacer
las leyes", por lo cual la enumeración de las funciones establecidas por
el artículo 150 de la Constitución no es taxativa. No es entonces legítimo
considerar que si el Congreso expide una ley que no encaja dentro de las
atribuciones legislativas específicas del artículo 150 superior, entonces tal
norma es, por ese solo hecho, inconstitucional, ya que ello implicaría
desconocer que en el constitucionalismo colombiano la cláusula general de
competencia está radicada en el Congreso”.[7]
3.3.   Así las cosas, conviene entonces que la
Corte establezca si las disposiciones acusadas de la Ley 573 de 2000 al
revestir de manera extraordinaria al Presidente de la República para determinar
la estructura de los órganos de control, fijar la planta de personal y crear,
fusionar y suprimir empleos de esos órganos autónomos, incurrió en transgresión
del mandato constitucional de autonomía, que los ampara.
En este
aspecto, cabe destacar que el demandante parte de la premisa de que las
funciones en mención son de carácter administrativo y por ende su ejercicio
compete privativamente al respectivo organismo, dotado de autonomía e
independencia.
En efecto,
para el demandante, teniendo presentes, principalmente, los Artículos 267 y 279
de la Constitución, en materia de organización, estructura y funcionamiento de
los órganos y organismos de control constitucionalmente autónomos es necesario
distinguir, normas de carácter legislativo, (nomenclatura y clasificación de
empleos, ingreso y concurso de méritos, retiro del servicio, inhabilidades e
incompatibilidades, régimen disciplinario, por ejemplo) cuyo desarrollo le
compete a la ley, y otras, de naturaleza reglamentaria, (como la creación,
supresión o fusión de empleos y la determinación de las plantas de personal);
estas últimas, en criterio del demandante, no pueden modificarse por agentes
externos sin violentar la autonomía constitucional proclamada en el artículo
113 de la Constitución Política; autonomía que en opinión del demandante,
consiste en capacidad de autorregulación y que para los órganos de control,
está identificada en la Constitución Política como autorregulación
administrativa para el ejercicio de su función de control.
Para la Corte,
en coincidencia con la intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, la orientación postulada por el demandante tiene claro fundamento
constitucional si ella se predica del reparto de funciones que se plasma en los
Artículos 150 y 189 de la Constitución Política, entre el legislador y el
Presidente de la República en lo atinente a los aspectos relativos a la
estructura, determinación de plantas de personal y creación, supresión y fusión
de empleos de la Rama Ejecutiva del Poder Público. Empero, no cabe la misma
afirmación respecto de la regulación y fijación de la estructura y
funcionamiento de los órganos de control. Dependerá en cada caso del especial
tratamiento que la propia Constitución haya dado a la materia y a las
específicas competencias que haya asignado al órgano constitucional autónomo
correspondiente.
Y aunque el
demandante expresa que los antecedentes jurisprudenciales, -se refieren en
particular a las  Sentencias  C-078/99 y C-527/94- en la materia no son
pertinentes frente a los argumentos que él aduce, es lo cierto que a través de
ellos esta Corte ya analizó la materia y concluyó que de manera explícita el
Constituyente determinó los alcances de la competencia del legislador en cuanto
a la determinación de las plantas de personal y la creación, fusión y supresión
de empleos en los organismos de control, particularmente en la Contraloría
General de la República y la Procuraduría General de la Nación.
En ese orden
de ideas la Corte, a propósito de la posibilidad que tuviere el legislador de
asignar al Contralor General de la República la facultad de suprimir, fusionar
y crear cargos en la Contraloría, señaló que dicha función corresponde al
legislador “como atribución constitucional propia” pues la norma
constitucional prescribe que al Contralor compete “proveer mediante concurso
público los empleos de su dependencia que haya creado la ley” -Artículo
268-10-. Ahora bien, dicha ley no es de iniciativa privativa del Gobierno por
lo que podrá dictarse o reformarse a iniciativa de los miembros de cualquiera
de las cámaras (C.P. Art. 154) o del propio Contralor General de la  República
(Art. 156 y 268-9 C.P.) y que al mismo funcionario asiste “la facultad de
redistribuir internamente los cargos establecidos por la ley, de acuerdo con
las necesidades del servicio de la Contraloría General”.[8]
En relación
con la Procuraduría General de la Nación cabe señalar igualmente que la Corte,
con fundamento en los Artículos 278-6 y 279 de la Constitución ha afirmado la
competencia de la ley para la determinación de la estructura de la Procuraduría
y la creación fusión y supresión de empleos. Y que a partir de ese ejercicio el
Procurador realice las correspondiente provisión.
Siendo claro
que al legislador competen las mencionadas funciones de determinación de
estructura, creación, fusión o supresión de empleos en los mencionados órganos
de control, es pertinente señalar igualmente que la jurisprudencia de la
Corporación ha afirmado la posibilidad de que el Congreso otorgue facultades
extraordinarias al Gobierno para que ejerza transitoriamente las funciones que
a aquel competen, naturalmente dentro del marco y con observancia de los
requisitos establecidos en el Artículo 150-10.
El argumento
del demandante en el sentido de que aceptar la posibilidad que el legislador
ejerza la competencia de fijación de la estructura y de creación, fusión y
supresión de empleos en los organismos de control y que la delegue en el
Presidente de la República, conlleva violación de la autonomía constitucional
de tales organismos, carece entonces de fundamento.  En efecto, dichas
facultades para el legislador emanan de la propia Constitución y en nada
afectan el cabal ejercicio del control, pues cuando el Presidente de la
República ejerce funciones legislativas, por virtud de las facultades
extraordinarias, asume el papel de legislador y no puede decirse que en esa
función está sujeto a los órganos de control ya que en el ejercicio de la misma
se sujeta al control del juez constitucional.
Las anteriores
consideraciones son suficientes para concluir que la autonomía de los
organismos constitucionales de control está regulada, en la materia que ocupa a
la Corte, por la propia Constitución y por ello no es pertinente la distinción
que desarrolla el demandante para concluir en su petición de inexequibilidad.
Así las cosas,
habrá de reiterarse que en el entendimiento que hace la Corte, las
disposiciones acusadas no contrarían los Artículos 113, 117, 267 y 279  de la
Carta invocados como violados por el demandante. Efectivamente, si la
determinación de la estructura de las plantas de personal y la creación, fusión
y supresión de empleos son materias que conforme a la Constitución competen al
legislador, bien puede éste mediante ley transferirlas temporalmente al
Presidente de la República (Artículo 150-10) y por ello no se afecta la
autonomía y la independencia constitucionales de los órganos de control,
particularmente de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría
General de la Nación.
4.      Las facultades extraordinarias para determinar el sistema de
remuneración y seguridad social de los servidores públicos.
En este punto
corresponde a la Corte establecer si como lo postula el demandante la
atribución de facultades extraordinarias contenida en el numeral 4 del Artículo
1° de la Ley 573 de 2000 en cuanto abarca la determinación del régimen de
remuneración y de la seguridad social de los servidores públicos de la
Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio
Público, está en contradicción con el mandato constitucional del Artículo
150-10, por cuanto esta materia es objeto de regulación mediante leyes marco o
cuadro, a que se refiere el Artículo 150-19 y que por esta circunstancia están
excluidas de la posibilidad de otorgamiento al Gobierno mediante facultades
extraordinarias.
Conforme al numeral
4 del Artículo 1° de la ley acusada, las facultades que mediante él se
confieren al Gobierno abarcan las siguientes materias: Modificar la estructura
de la Procuraduría General de la Nación, así como su régimen de competencias y
la organización de la Procuraduría General de la Nación e igualmente la del
Instituto de Estudios del Ministerio Público, así como el régimen de
competencias interno de la entidad y dictar normas para el funcionamiento de la
misma; determinar el sistema de nomenclatura, denominación, clasificación,
remuneración y seguridad social de sus servidores públicos, así como los
requisitos y calidades para el desempeño de los diversos cargos de su planta de
personal y determinar esta última; crear, suprimir y fusionar empleos en esa
entidad; modificar su régimen de carrera administrativa, el de inhabilidades e
incompatibilidades de sus servidores públicos y regular las diversas
situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.
La glosa del
demandante, en este punto, se circunscribe a la posibilidad de determinación, a
través del ejercicio de la habilitación extraordinaria, del sistema de remuneración
y seguridad social de los servidores públicos tanto de la Procuraduría General
de la Nación como del Instituto de Estudios del Ministerio Público.
De conformidad
con el Artículo 150-19 al Congreso de la República corresponde dictar las
normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales se
sujete el Gobierno, entre otras materias, para “fijar el régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la
Fuerza Pública”.
Precisamente,
mediante la Ley 4ª de 1992 el Congreso desarrolló el mandato constitucional y
estableció el marco dentro del cual el Gobierno debe proceder a fijar el
régimen salarial y prestacional de los empleados públicos entre ellos los de la
Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios de la
Procuraduría.
Como bien
recuerda la vista fiscal, esta Corporación, mediante la sentencia C-312 de
1997, declaró la exequibilidad del Artículo 1° de la Ley 4ª de 1992, en cuanto
señala la competencia del legislador y del Gobierno para establecer los
principios y reglas, el primero, y en ese marco, determinar el sistema salarial
y prestacional de los empleados públicos, y entre otros, precisamente de los “del
ministerio público”.
Expresó al respecto
la Corte:
“12. La
determinación de la remuneración de los servidores del Estado tiene hondas
implicaciones en la política económica. En efecto, de los niveles de los
salarios depende en buena medida el equilibrio fiscal. Y, como es sabido, la
situación de las finanzas públicas afecta fundamentalmente el estado de la
economía en general. De ahí que sea congruente que al Presidente, que, como se
ha visto, tiene una responsabilidad destacada en materia de política económica,
se le asigne también la atribución de fijar el régimen salarial y prestacional
de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública,
y la de determinar el régimen de prestaciones sociales mínimas de los
trabajadores oficiales (CP, art. 150, num. 19, literales e) y f). Y puesto que
la fijación de los salarios y prestaciones de los funcionarios y empleados de
la Procuraduría y la Fiscalía también tiene influencia sobre las finanzas
públicas, no es coherente que ellos sean apartados de la norma general y que su
remuneración sea fijada directamente por el Congreso.
Las razones
expuestas llevan a preferir la interpretación que realizan los intervinientes
dentro del proceso: dado que la responsabilidad principal sobre la política
salarial estatal descansa en el gobierno y que su nivel influye en forma
determinante sobre la economía, la interpretación que más se ajusta a una
visión integral de la Constitución es la que vincula el tema de la remuneración
y prestaciones de los empleados de la Fiscalía y de la Procuraduría a la ley
marco respectiva, es decir, a la contemplada en el literal e) del numeral 19
del art. 150 de la Constitución Política”[9]
Entonces, no
cabe duda que la materia en análisis cae, conforme al entendimiento jurisprudencial[10], en el ámbito de las
leyes marco prevista en el Artículo 150, 19.
Y así las
cosas, también es claro que en consonancia con las orientaciones de la
Corporación sobre las materias a que se refiere dicho artículo 150-19, no es
procedente el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la
República.
Ahora bien,
como la disposición acusada abarca no sólo lo relativo al régimen de
remuneración de los empleados sino también el de su seguridad social, habrá que
tener en cuenta que la mención de este último en cuanto comprenda las
“prestaciones sociales” de tales empleados es inconstitucional.
En
consecuencia, la expresión “remuneración” contenida en el numeral 4 del
artículo 1o. de la Ley 573 de 2000, es inconstitucional y así se declarará en
la parte resolutiva de esta sentencia.  La expresión “seguridad social” será
declarada constitucional bajo el entendimiento de que no comprende el régimen
de prestaciones sociales de los servidores públicos de la Procuraduría General
de la Nación, sino los regímenes generales establecidos para pensiones, salud,
riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen
en la Ley 100 de 1993 artículos 1 y 8.
5.      La autonomía administrativa de la Auditoría
Externa de la Contraloría General de la República y el alcance de las
facultades extraordinarias.
Para despejar el
cargo planteado en la demanda acerca si el numeral 2 del artículo demandado, en
cuanto prevé las facultades extraordinarias para “determinar la organización
y funcionamiento de la Auditoría Externa de la Contraloría General de la
República en lo no previsto en la Ley 330 de 1996”, posibilita una
injerencia inconstitucional del Gobierno Nacional en los órganos de control,
pues “la autonomía administrativa debe garantizarse no solo a quien ejerce
el control, sino a quien a su vez controla al controlador”, bastaría con
señalar, como hace el señor Auditor General en su intervención, que la
actividad de control encomendada constitucionalmente a la Auditoría se proyecta
no en relación con las actividades del legislador o del Gobierno sino respecto
de la gestión de la Contraloría General de la República y de las contralorías
de las entidades territoriales y en esas condiciones no se aprecia que la regulación
que en virtud de la habilitación extraordinaria expida el Gobierno, afecte la
separación de funciones, ni la autonomía de la gestión propia de la Auditoría.
Por lo demás, como
ya se ha advertido, cuando el Presidente de la República expide normas por
virtud de las facultades extraordinarias que le confiera el Congreso, conforme
al Artículo 150 - 10, actúa en el lugar del legislador. Y es evidente que
dentro del marco constitucional, a este último compete, por virtud de la
cláusula general de competencia determinar las normas sobre organización y
funcionamiento de la Auditoría, así como determinar “la manera de ejercer
dicha vigilancia a nivel departamental, distrital o municipal”-Artículo
274-.
6.      Las
facultades extraordinarias para dictar el régimen para la liquidación y
disolución de las entidades públicas del orden nacional.
El actor considera
que el primer inciso del numeral 7 del Artículo 1° de la Ley 573 de 2000, en
cuanto otorga facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para dictar el
régimen de la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden
nacional, está en contra de los Artículos 150-7 y 189-15 y 16-, de la
Constitución, pues la liquidación y la disolución son actividades
complementarias pero inseparables de la supresión de las entidades públicas.
Por conexidad material, expresa que el inciso segundo del mencionado numeral es
igualmente inconstitucional.
Así mismo, expresa
que las leyes a que se refieren los mencionados numerales del Artículo 189
tienen la naturaleza de leyes de autorizaciones, y que por ese motivo las
materias propias de ellas son incompatibles con el otorgamiento de facultades
extraordinarias.
6.1.   En primer término es pertinente señalar que
si bien es cierto que las normas acusadas hacen mención de la liquidación y de
la disolución de entidades administrativas, mas no de la supresión de las
mismas, a la cual aluden las disposiciones constitucionales citadas por el
demandante (Artículos 150-7 y 189 –15 y 16), para la Corte es claro que dentro
del marco de la competencia específica, referida a la supresión de entidades,
bien caben las regulaciones relativas a la disolución y liquidación puesto que
éstos son aspectos íntimamente ligados a la supresión de entidades; además,
dentro de la cláusula de competencia legislativa relativa a la organización
administrativa (Artículo 150-7-), al ejercicio de las funciones públicas y a la
prestación de los servicios públicos (Artículo 150-22) es indudable que al
legislador compete adoptar disposiciones relativas a la configuración de la
administración, a las modalidades constitucionales de prestación de servicios y
de ejercicio de la función administrativa.
6.2.   En segundo lugar, procede dilucidar si la
naturaleza que el actor atribuye a las disposiciones legales previstas en los
Artículos 150-7- y 189- 15 y 16- significa imposibilidad para el legislador de
transferencia de su materialidad a favor del Presidente de la República,
mediante las facultades extraordinarias (Artículo 150-10).
Sobre el particular
es claro, como ha aceptado la Corte, que por principio, el otorgamiento de la
facultades extraordinarias al Presidente de la República está regulado en los
precisos términos del Artículo 150-10 de la Constitución y en consecuencia cabe
afirmar que salvo lo que esa misma regla establece en cuanto a materias
indelegables, el legislador goza de amplia discrecionalidad para determinar las
materias que transitoriamente atribuye al Presidente de la República para que
éste dicte normas con fuerza de ley.  Así las cosas, en la medida en que las
reglas relativas a la creación, fusión o supresión de entidades de la
administración nacional (Artículo 150-7, en concordancia con el Artículo
189-15-) no están excluidas explícitamente en el texto del Artículo 150-10,
habría de concluirse que bien puede el legislador, con observancia de los
requisitos allí mismo establecidos, transferir transitoriamente al Presidente
la República el ejercicio de la competencia legislativa pertinente.
No obstante debe la
Corte analizar los planteamientos del demandante para establecer si, a pesar de
lo anteriormente expuesto, le asiste razón y se estaría en el caso en estudio
ante un supuesto especial de materia no susceptible de ser delegada mediante
las facultades extraordinarias.
6.3    Sostiene el demandante, que la naturaleza de las leyes
a que se refiere el numeral 15 del art. 189 C.P., es a la de las de leyes de
autorizaciones; a partir de esta premisa, formula un argumento, según el cual,
no es posible conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República
para regular materias relacionadas con la supresión o fusión de entidades u
organismos nacionales.
6.3.1.  El primer punto que debe analizar la Corte es el de
la naturaleza de las leyes a las que se refiere el numeral 15 del artículo 189
C.P..  Este Tribunal considera que dicha referencia no alude a una ley de
autorizaciones, sino a una ley ordinaria[11].
. Esta conclusión se fundamenta en las siguientes razones:
6.3.1.1.  En primer lugar, el texto del numeral 15 del artículo
189 C.P. no se refiere a ninguna autorización. La norma se limita a señalar que
la facultad de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos
nacionales se ejercerá "de conformidad con la ley".  De esta
expresión no se puede inferir que la naturaleza de dicha ley es la de
autorizaciones.
En efecto, en numerosos artículos de la
Carta se emplea la expresión "de conformidad con la ley", o
"conforme a la ley", en otros, por el contrario, se guarda silencio
al respecto.  De ello no se sigue, como consecuencia inevitable, que la
naturaleza de la ley en cuestión, cuando la alusión es expresa, deje de ser
ordinaria para convertirse en una ley de autorizaciones; como tampoco se puede
suponer, que cuando la Constitución no emplea dichas expresiones, u otras
equivalentes, debe entenderse que la Rama Ejecutiva del Poder Público puede
actuar por fuera de los parámetros legales. Un ejemplo sobre el particular
resulta ilustrador: los numerales 21 y 22 del mismo artículo 189 la Carta
regulan las facultades de inspección y vigilancia del Presidente de la
República; el numeral 21 emplea la expresión "conforme a la ley",
mientras que el numeral 22 guarda silencio en torno a los límites de dicha
facultad cuando se ejerce respecto de la prestación de los servicios públicos.
De esta consagración no se puede concluir que el Gobierno deba esperar, para
efecto de ejercer las atribuciones contenidas en el numeral 21 a la
promulgación de una ley de autorizaciones, ni que pueda ejercer las funciones
contenidas en el numeral 22 por fuera del marco legal.  Ambas facultades son
reguladas mediante leyes ordinarias no de autorizaciones.
6.3.1.2. En segundo lugar, las leyes de autorizaciones aparecen
reguladas en el numeral 9 del art. 150 de la Constitución. Aunque dicho texto
es semejante al del num 11 del art. 76 de la Constitución anterior, existen dos
diferencias importantes. La primera reside en que en la Constitución anterior
las leyes de autorizaciones podían versar sobre "otras funciones dentro de
la órbita constitucional" del Presidente de la República; en cambio, en la
Carta de 1991, no se admite dicha extensión de manera expresa lo cual invita a
una interpretación restrictiva de ámbito material de las leyes de
autorizaciones.  La segunda diferencia tiene que ver con la relación entre el
Gobierno y el Congreso: en la Constitución de 1991 se dispuso claramente que el
Gobierno debe rendir informes periódicos al Congreso sobre el ejercicio de estas
autorizaciones; esto se explica, entre otras razones, porque la facultad que
ejerce el Gobierno con base en las autorizaciones puede ser muy prolongada, o
inclusive permanente, y por la necesidad de asegurar que el Congreso cuente con
elementos de juicio para ejercer su función de control político o para reformar
la ley de autorizaciones correspondiente.
6.3.1.3.  En tercer lugar, cuando se estudia el origen de los
numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución se puede apreciar que
ambas disposiciones estaban animadas por el propósito de darle al Ejecutivo un
mayor margen para adoptar decisiones relativas a la estructura de la
administración con la cual cuenta para cumplir, tanto sus responsabilidades
constitucionales, como su programa de gobierno. En efecto, desde la Comisión
para la Reforma de la Administración Pública creada a finales de los años
ochenta[12],
, se planteó la importancia de dotar al Presidente de la República de
herramientas que correspondieran a su status de Jefe de Gobierno y Jefe de la
Administración[13].
Posteriormente, en el proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política
de Colombia presentado por el Gobierno a la Asamblea Constituyente, se propuso
que todo lo relativo a la estructura, organización y funcionamiento de la
administración pública Nacional central y descentralizada fuera objeto de leyes
marco[14];
; el Presidente de la República desarrollaría tales leyes y con base en ellas
podría suprimir o fusionar entidades u organismos[15].   La Asamblea
Constituyente acogió el espíritu de la propuesta pero introdujo una
modificación importante: hizo una diferencia entre las facultades del
Presidente para modificar la estructura de una entidad u organismo
administrativo nacional, de un lado, y suprimir o fusionar entidades u
organismos administrativos, de otro. La primera facultad la ejerce el
Presidente "con sujeción a los principios y reglas generales que defina la
ley" (num. 16 del art. 189 de la C.P.); la segunda la ejerce, simplemente,
"de conformidad con la ley" (num. 15 del art. 189 de la C.P.).
De esta manera, el régimen de las leyes
marco propuesto en el proyecto gubernamental sólo fue acogido para la
modificación de la estructura de una entidad que no es suprimida ni fusionada a
otra.  Por lo tanto la ley marco que se ocupe de esta materia no puede entrar a
regular detalles ni aspectos específicos sino que debe limitarse ha definir los
principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Presidente ejercerá
su facultad en esta materia. En cambio, la ley relativa a la supresión o fusión
de entidades u organismos administrativos nacionales no debe respetar los
límites propios de las leyes marco; puede, por lo tanto, fijar un régimen
integral al respecto.  Es este, precisamente, el objeto de la facultad
extraordinaria conferida al Presidente de la República por el numeral 7 de la
norma demandada ya que éste lo habilita para "dictar el régimen para la
liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional".
Dicho régimen está comprendido dentro de uno más general que no se refiere
exclusivamente a la liquidación y disolución sino a los demás aspectos
relativos a la supresión o fusión; pero el Congreso no está obligado a
habilitar al Presidente para ocuparse de todo lo relativo a la supresión o
fusión de entidades.  Bien podía, como en efecto lo hizo, habilitarlo tan solo
para dictar el régimen relativo a la consecuencia de decretar la supresión o
fusión de una entidad pública del orden nacional.
6.3.1.4.  En cuarto lugar, la Corte subraya que el tercer inciso
del numeral 10 del artículo 150 no incluye dentro de las prohibiciones a la
concesión de facultades extraordinarias a las leyes de autorizaciones, ni
tampoco, obviamente, a las leyes ordinarias[16].
. El intérprete de la Carta debe ser cauteloso en adicionar la enumeración que
trae dicho inciso con otros tipos de leyes.
6.3.2.  Finalmente, cabe preguntarse si en el caso del numeral
15 del artículo 189 de la Constitución se presenta una hipótesis en la cual el
intérprete de la Carta deba intervenir activamente para proteger al Congreso de
la República de una invasión de sus facultades por el Presidente, o para
preservar el sistema de frenos y contrapesos establecido en nuestra
Constitución.  La Corte estima que en este caso ello no es necesario.  El
Presidente de la República está ejerciendo una facultad que el propio Congreso
le ha conferido y bien hubiera podido no otorgarle.  Además, en el evento en
que el Presidente ejerza las facultades conferidas para adoptar normas que a
juicio del Congreso son inconvenientes, el órgano legislativo dispone de
poderes suficientes para manifestar su inconformidad puesto que puede ejercer
sus funciones de control político o su función legislativa para modificar el
régimen que dicte el Presidente de la República. Por lo tanto, el sistema de
frenos y contrapesos incluye mecanismos suficientes para que el Congreso de la
República controle el ejercicio o reasuma las facultades que otorgó. Es más, en
todo tiempo y por iniciativa propia puede modificar los decretos leyes dictados
por el Gobierno (inciso 2 del numeral 10 del artículo 150 C.P.).
A diferencia de lo que sucede con los
derechos fundamentales que requieren de la intervención activa del juez
constitucional para asegurar su protección y goce efectivo, dado que los
ciudadanos no disponen de herramientas para modificar las decisiones de la autoridad
que los afectan, cuando lo que está en juego es la distribución de competencias
entre las ramas del poder público y  el ejercicio de las mismas de conformidad
con la Constitución y las leyes, la intervención activa del juez constitucional
sólo es necesaria en el evento en que el sistema de frenos y contrapesos no
prevea mecanismos que impidan que un órgano se exceda o invada la órbita de
otro, o que faciliten que un órgano evalúe las decisiones adoptadas por otro y
adopte las decisiones que estime convenientes en ejercicio de las atribuciones
que le son propias.
Es cierto que cuando el Congreso habilita
al Presidente para dictar normas con rango de ley, se concentran en el
ejecutivo dos funciones que tradicional y normalmente compete a dos ramas diferentes
del poder público. El ideal en una democracia es que esto no suceda.  Sin
embargo, el constituyente admitió de manera expresa que ello ocurra, al
mantener, con modificaciones importantes que no es del caso analizar en esta
oportunidad, la institución de las facultades extraordinarias (art. 150 numeral
10 de la C.P.). Así, siempre que el Congreso habilite al Presidente para
legislar, no sólo en el caso de la liquidación y disolución de entidades
públicas del orden nacional, sino en los demás eventos en los que expide normas
de carácter general, se presenta esta acumulación de funciones en cabeza del
ejecutivo.  Cabe anotar que una vez expedido el régimen de liquidación o de
disolución comprendido en el num. 15 del art. 189, el Gobierno no necesita solicitar
facultades extraordinarias o autorización específica para proceder a aplicarlo;
pero los decretos que dicte para aplicar dicho régimen legal deben respetar las
normas de rango superior que el ejecutivo solo puede ejecutar.
Por las razones anteriores se declarará
exequible el numeral 7 del artículo 1º de la Ley 573 de 2000.
6.4.  La Corte tampoco encuentra que el inciso 2º de dicha
norma sea inconstitucional como así mismo lo sugiere el demandante. Por el
contrario, dicho inciso es una manifestación de uno de los mecanismos mediante
los cuales el Congreso de la República puede controlar el ejercicio de las
facultades que el mismo le otorga al Presidente de la República. Se trata de un
control previo al ámbito material del régimen de liquidación y disolución que
podrá dictar el ejecutivo.  Es también una forma de precisar el campo de las
facultades extraordinarias y de su ejercicio.
Por lo tanto, el inciso segundo mencionado
también será declarado exequible pero tan solo en cuanto no viola los artículos
150 numeral 10 y 189 numeral 15 de la Constitución.
7.      Las
facultades extraordinarias para establecimiento de planta de personal y
creación, fusión y supresión de cargos en la organización electoral.
En
este apartado la Corte deberá dilucidar si el numeral 8 del Artículo 1° de la
Ley 573 de 2000, al otorgar facultades extraordinarias al Gobierno Nacional
para establecer la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado
Civil, del Consejo Nacional Electoral y del Fondo Rotatorio de la Registraduría
Nacional del Estado Civil, y crear, suprimir o fusionar empleos, vulneró los
Artículos 1°, 4° y 113 de la Constitución los cuales consagran la autonomía  e
independencia de la organización electoral.
7.1.   Al respecto el demandante reitera que la
Constitución no asigna, de manera explícita, competencia al Congreso para
crear, suprimir o fusionar empleos, ni para determinar la planta de personal de
la organización electoral, y que por tratarse de una materia típicamente
administrativa, estas funciones hacen parte de la autonomía consagrada en al
Artículo 113 para los otros órganos autónomos e independientes y en
consecuencia tampoco opera la cláusula general de competencias del Congreso de
la República.
En ese orden de
ideas el actor considera que las expresiones acusadas del numeral 8 del
Artículo 1°, contrarían los Artículos 1°, 4° y 113 de la Constitución ya que se
refieren a materias en las cuales es improcedente la delegación legislativa por
ser asuntos que no corresponden a la competencia del Congreso de la República.
También dentro del
proceso se ha planteado que la disposición en estudio vulnera  los Artículos
150-10 y 152 de la Constitución, pues la primera de las disposiciones mencionadas,
prohibe el otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno para regular
materias propias de códigos y de leyes estatutarias, y la segunda, exige que la
organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, estatuto de la
oposición y funciones electorales sean regulados mediante ley estatutaria.
Los intervinientes en nombre de SintraReginal
expresan que las facultades extraordinarias son abiertamente inconstitucionales
puesto que mediante ellas el Congreso de la República está delegando en el
ejecutivo atribuciones que son únicas y exclusivas de él, Artículo 150 numeral
7,- además porque la Constitución Política le otorgó también a la Registraduría
Nacional del Estado civil el carácter de órgano autónomo e independiente y de
esta manera no es viable que el legislativo que tiene la competencia
constitucional y que mediante una ley puede modificar la estructura de la
administración nacional delegue en el Presidente de la República esas
facultades.
El interviniente a nombre de la Registraduría
Nacional del Estado Civil expresa por su parte que la autonomía e independencia
de los órganos de control no puede predicarse respecto del legislador y que no
puede aceptarse que la estructura y funcionamiento de la organización electoral
solo pueda ser objeto de enmiendas constitucionales o de actos administrativos
del titular del propio órgano autónomo “generando un contrasentido
constitucional y confundiendo la autonomomía en sus determinaciones y alcances,
con la casi inamovilidad administrativa (reforma Constitucional) o
paradójicamente con la inestabilidad estructural (reforma por acto
administrativo simple).”
A su turno, la vista
fiscal rendida por el señor Procurador Delegado, teniendo en cuenta el
contenido de los Artículos 265 y 266 de la Constitución, que establecen las
funciones del Consejo Nacional Electoral y del Registrador Nacional del Estado
Civil, las cuales tienen que ver básicamente con las funciones electorales,
expresa que tanto la estructura como el régimen de funciones y competencias
internas de estas dos autoridades electorales, deben establecerse por ley
estatutaria tal como lo dispone el Artículo 152 literal c) de la Carta Política
“ya que la estructura y organización interna de las autoridades electorales
son aspectos trascendentales de las funciones electorales que en manera alguna
puede regular el Congreso por ley ordinaria y menos aún el ejecutivo al través
de decretos leyes sin vulnerar la expresa disposición del Artículo  152 literal
c) de la Carta Política”.
7.2.   Teniendo en cuenta los planteamientos reseñados son
pertinentes las consideraciones siguientes:
7.2.1. Respecto del argumento de vulneración de los Artículos
1, 4 y 113 de la Constitución por cuanto con el otorgamiento de las facultades
extraordinarias se afecta la autonomía propia de la organización electoral,
debe la Corte reiterar que la autonomía que la Constitución otorga a órganos
estatales debe ejercitarse dentro del marco que de manera explícita haya
señalado ella misma.
En este orden de
ideas, el Artículo 120 de la Carta dispone que la organización electoral esta
conformada por el Consejo Nacional Electoral, por la Registraduría Nacional del
Estado Civil y por los demás organismos que establezca la ley. Y expresa que
dicha organización tiene a su cargo. “la organización de las elecciones, su
dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas”.
En los Artículos 264
y 265 que forman parte del capítulo 2 del título IX de la Constitución y se
ocupan del Consejo Nacional Electoral y de las funciones de éste, no se hace
mención alguna a la función de determinación de estructura, ni de señalamiento
de planta de personal o de las atribuciones de crear, suprimir o fusionar
cargos.
Igual orientación se
observa en el Artículo 266 de la Constitución relativo al Registrador Nacional
del Estado Civil. Se prevé que será elegido por el Consejo Nacional Electoral
para un período de cinco años, no podrá ser reelegido y deberá reunir las
mismas calidades que exige la Constitución para ser elegido Magistrado de la
Corte Suprema de Justicia.  Así mismo, se dispone que el Registrador “ejercerá
las funciones que establezca la ley, incluida la dirección y organización de
las elecciones, el registro civil y la identificación de las personas, así como
la de celebrar contratos en nombre de la Nación en los casos que aquélla
disponga”.
Así las cosas, se ha
de afirmar que la Constitución ha asignado expresamente a la ley el señalamiento
de las funciones del Registrador Nacional del Estado Civil y que corresponde
también al legislador en su prístina competencia de desarrollo de la misma, la
determinación de la estructura del Estado y de los organismos de origen
constitucional, las funciones de señalar la estructura del Consejo y de la
Registraduría, así como determinar la planta de personal y la creación
supresión o fusión de empleos de los organismos que integran la organización
electoral.
Ahora bien, si el legislador es titular de
las mencionadas funciones bien puede en los términos del Artículo 150-10
transferirlas de manera transitoria al Presidente de la República para que éste
disponga sobre ellas mediante decretos con fuerza de ley.
7.2.2. En
torno de los argumentos que obran en el proceso respecto de la necesidad de que
lo atinente a la estructura y organización interna de las autoridades
electorales se regulen mediante ley estatutaria por ser “aspectos
trascendentales de las funciones electorales que en manera alguna puede regular
el Congreso por ley ordinaria”, según precisiones de la vista fiscal, cabe
señalar:
- El Artículo
152 de la Constitución, literal c.), prevé que lo relativo a la organización y
régimen de los partidos y movimientos políticos, estatuto de la oposición y
funciones electorales son materia de ley estatutaria, sometida al especial
trámite previsto en el Artículo 153 de la propia Constitución, esto es,
aprobación, derogación o reforma mediante mayoría absoluta de los miembros del
Congreso, efectuada dentro de una sola legislatura; en el trámite se contempla
la revisión previa por parte de la Corte Constitucional, ante la cual cualquier
ciudadano podrá actuar para defender o impugnar la constitucionalidad de la
norma.
- Esta Corporación ya ha precisado la
finalidad de la ley estatutaria en la materia que ocupa a la Corte y el
contenido de la misma y particularmente lo relativo a que debe entenderse por “funciones
electorales” que han de ser reguladas por ley estatutaria.
En efecto la Sentencia C-145 de 1994[17] puso de presente:
“La concreción
de la noción de funciones electorales establecidas por el Artículo 152 implica
tener en cuenta que éstas desbordan el campo del desarrollo del derecho al voto
y a la participación ciudadana consagrados por la Constitución (CP Arts 40 y
258).
Es obvio que
estas funciones electorales tienen lazos muy estrechos con los mecanismos y
derechos de participación, así como con el régimen de los partidos y movimientos
políticos y el estatuto de la oposición, materias todas ellas que son también
objeto de reserva de ley estatutaria por la Constitución. Pero lo que es
importante señalar es que el contenido de las funciones electorales no se
disuelve en las temáticas anteriormente señaladas sino que tiene una sustancia
propia.
Al ejercer los
derechos fundamentales a participar  en la conformación, ejercicio y control
del poder político (CP arts 40 y 258); los ciudadanos desarrollan la función
electoral por medio de la cual las sociedades democráticas se autoorganizan y
se autogobiernan, ya que mediante los procedimientos electorales los ciudadanos
conforman y controlan los órganos representativos así como toman de manera
directa determinadas decisiones por medio de referendums, consultas y otros mecanismos de
democracia participativa. Las funciones electorales son entonces la expresión
orgánica del principio democrático. En efecto, la democracia, desde el punto de
vista formal, puede ser definida como un gobierno en el cual los destinatarios
de las normas son los mismos que las producen, pues las decisio­nes colectivas
son tomadas por los propios miembros de la comunidad. Esto diferencia el
principio democrático de autoorganización de la sociedad -en el cual el orden
es construido a partir de la voluntad de los gobernados- del principio
autocrático -en el cual son los propios gobernantes quienes determinan el orden
social-. Y esa autoorganización de la sociedad se efectúa en lo esencial por
medio de los procedimientos electorales.
Las funciones
electorales articulan así al pueblo -como fuente soberana de todo poder- con
las instituciones que de él emanan. Por ello, -como lo destaca Paolo
Biscaretti- estas funciones electorales son públicas -ya que por medio de ellas
se constituyen los órganos del Estado- pero no estatales, ya que los ciudadanos
las efectúan con fundamento en derechos propios y no en nombre del propio
Estado2 . De admitirse el carácter puramente
estatal de la función electoral, los ciudadanos se convertirían en agentes
pasivos del poder estatal y no en fuente soberana del mismo, tesis incompatible
con el principio de soberanía popular consagrado en la Constitución (CP art 3).
El pueblo dejaría de ser la fuente de poder para  transformarse en un órgano
del Estado.
Como vemos, los derechos
de participación permiten a los ciudadanos que conforman el cuerpo
electoral, por medio de determinados mecanismos e instituciones de
participación ciudadana, ejercer la función electoral, gracias a la
cual la sociedad democrática se autogobierna. Pero no por ello las funciones
electorales se reducen a los mecanismos y derechos de participación ciudadana,
por lo cual es necesario no confundir esos diversos fenómenos
jurídico-constitucionales”.
A partir de esas
consideraciones la jurisprudencia de la Corte ha señalado la necesidad de una
interpretación extensiva de la reserva de la ley estatutaria en materia de
funciones electorales, marcando una orientación contraria a la observada
respecto de las leyes estatutarias de los derechos fundamentales (los derechos
de participación estrictamentamente considerados), y postulando que en ese caso
la regulación de la ley estatutaria debe ser mucho más exhaustiva, según las
razones que se destacan en la sentencia en cita:
“De un lado,
porque es la propia Constitución la que ordena regular las funciones electorales
mediante ley estatutaria y no solamente los aspectos esenciales de las mismas.
De otro lado,
porque -como se ha señalado anteriormente en esta sentencia- una definición
restrictiva de la noción de funciones electorales haría perder su especificidad
normativa al mandato constitucional del Artículo 152 literal c, ya que las
funciones electorales se disolverían en los mecanismos y derechos de
participación
En tercer
término, porque no se puede aducir que una reglamentación exhaustiva de las
funciones electorales vacía al Legislador ordinario de su competencia  -como sí
sucede en el caso de los derechos fundamentales- puesto que las funciones
electorales son un campo jurídico delimitado.
“Finalmente, pero
no por ello menos importante, porque esta concepción amplia de la reserva de
ley estatutaria en materia de funciones electorales encuentra una sólida
justificación democrática y constitucional cuando se analiza el sentido de las
reglas electorales en el funcionamiento del principio democrático”.
Concluye la Corte en
la misma sentencia:
“…..a diferencia
de lo que ocurre con los derechos fundamentales, en el caso de las funciones
electorales, la ley estatutaria debe regular no sólo los elementos esenciales
de las mismas sino todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio
adecuado de tales funciones por los ciudadanos, lo cual incluye asuntos que
podrían en apariencia ser considerados potestades menores o aspectos puramente técnicos,
pero que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral, como la
fijación de las fechas de elecciones, el establecimiento de los términos de
cierre de las inscripciones de candidatos o registro de votantes, la
organización de las tarjetas electorales o de los sistemas de escrutinio, etc.
Por su propia naturaleza, la ley estatutaria de funciones electorales es
entonces de contenido detallado. Esto no impide que de manera excepcional
ciertas materias electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias.
Así, hay disposiciones que corresponden a aspectos puramente operativos para
facilitar la realización de una elección concreta y guardan conexidad con el
tema electoral sin ser en sí mismas funciones electorales, como la autorización
de una apropiación presupuestal para financiar unas elecciones determinadas.
Tales materias pueden ser reguladas mediante leyes ordinarias y no requieren
del trámite de una ley estatutaria.
Es obvio que este
criterio general según el cual toda regulación permanente de las funciones
electorales es de reserva de ley estatutaria no siempre es de fácil aplicación.
Por eso corresponde al juez constitucional desentrañar y precisar en aquellos
casos difíciles los elementos conceptuales que sirvan para resolver los problemas
de constitucionalidad sometidos a su decisión”.
En la sentencia
C-484/96[18],
la Corte consideró necesario complementar lo expuesto por ella en la
sentencia C-145/94, y precisó que “todas las normas que se ocupen de la
reglamentación de los órganos de administración electoral y de los procesos
electorales mismos han de ser materia de leyes estatutarias. A este principio
escaparían únicamente aquellos aspectos que fueran absolutamente accesorios e
instrumentales. De esta forma, se logra un mayor grado de estabilidad de las
leyes electorales, con lo cual se le brinda a los distintos grupos políticos en
disputa mayor certeza acerca de las normas que rigen su competencia por el
poder y se garantiza a los grupos de oposición que esas reglas no podrán ser
variadas fácilmente por las mayorías establecidas”.( Subrayas fuera de
texto)
- Frente a las
anteriores precisiones y definiciones jurisprudenciales cabe considerar si las
materias a que se refiere el numeral acusado del Artículo 1° de la Ley 573 de
2000 pueden catalogarse como “funciones electorales”, para los efectos
del Artículo 152 de la Constitución, literal c) y por tanto de acuerdo con el
Artículo 150-10 no podrían ser objeto de facultades extraordinarias. Sobre el
particular la Corte considera que lo relativo a la estructura del Consejo
Nacional Electoral y de la Registraduría Nacional del Estado Civil, a la
determinación de la planta de personal y a la creación, fusión y supresión de
cargos si bien son materia propias de la ley, como ya se estableció, pueden ser
regladas por ley ordinaria pues mediante ella no se incide de manera directa en
el ejercicio de las funciones electorales. Tampoco se reglamenta propiamente el
funcionamiento de los órganos electorales ni los procesos electorales sino que
se provee al soporte administrativo necesario pero “instrumental” de los
mismos, aspecto este que de acuerdo con la sentencia que viene de transcribirse
no pertenece al contenido de la ley estatutaria pues no dice relación con el
ejercicio mismo de la función electoral; su regulación, en fin no afecta, por
principio, el necesario equilibrio de mayorías y minorías.
- Por otra parte,
cabe aludir a si la materia en cuestión es propia de un Código en los términos
y para los efectos del mencionado artículo 152 de la Constitución y si en
consecuencia tampoco podría ser objeto de las facultades extraordinarias al
Presidente de la República.
Respecto a la
facultad de crear, suprimir y fusionar empleos en la Registraduría Nacional del
Estado Civil, es claro que existe una referencia expresa en el Código
Electoral, en la que se asigna dicha función al Registrador Nacional.[19]
En efecto, la
regulación sobre la creación supresión y fusión de empleos en la Registraduría
Nacional, es una función que no está asignada de manera expresa por la
Constitución al Registrador Nacional.
No obstante la
circunstancia de que formalmente exista en el denominado Código electoral
disposiciones que atribuyen al Registrador Nacional del Estado Civil
competencia de creación, supresión o fusión de cargos no significa que el
legislador no pueda modificarlas con posterioridad. Ahora bien, en cuanto a la
posibilidad de que el propio legislador delegue de manera transitoria en el
Presidente de la República mediante facultades extraordinarias  la regulación
sobre esa materia , es pertinente tener en cuenta, de una parte que el decreto
2241 de 1986, se expidió con anterioridad a la Constitución de 1991, y por ello
no puede de manera cabal proyectarse a él la restricción que en la Norma
Superior se establece. De otra parte, aunque en gracia de discusión se aceptare
que en cuanto dicha disposición forma parte del Código Electoral , siguiendo la
jurisprudencia de esta Corte en la materia, habría que concluir que
constitucionalmente no hay obstáculo para que en el ámbito de las facultades
extraordinarias se habilite al Presidente de la República para determinar la
planta de personal y la estructura correspondiente en la Registraduría Nacional
del Estado Civil, el Consejo Electoral y el Fondo de la Registraduría.
En efecto, el
alcance de la prohibición contenida en el artículo 150-10 en cuanto a la expedición
o reforma de códigos por la vía de las facultades extraordinarias, ha sido
aclarada en los siguientes términos:
“En todo caso, aún
en el evento de que una modificación de este tipo hubiese tenido lugar, tampoco
se habría incurrido en inconstitucionalidad por este motivo, debido a que se
trataría simplemente de una reforma parcial que no afecta la estructura general
del Código, ni establece la regulación sistemática e integral de una materia y,
por lo tanto, no vulnera el principio democrático que el Constituyente quiso
proteger con la prohibición de que trata el tercer inciso del numeral décimo
del artículo 150 de la Carta.” [20]
En el mismo sentido se expresó lo
siguiente:
“Como quedó definido
en sentencias, no toda reforma a la legislación que toque de algún modo con una
materia regulada en un código, se encuentra limitada por el precepto de la
Constitución que prohibe el otorgamiento de facultades extraordinarias para la
expedición de códigos, dentro de las cuales se comprenden los cambios
esenciales o las modificaciones de cierta envergadura o magnitud que
comprometen su estructura normativa. No están cobijadas por la prohibición las
reformas por la vía de las facultades extraordinarias que no afectan la
estructura general de un código ni establecen la regulación sistemática e
integral de una materia. Además, es del resorte del legislador determinar las
circunstancias bajo las cuales la regulación de una materia determinada debe
cumplir con la forma propia de un código, e incluso puede descodificarla.”[21]
Recientemente la vigencia de este criterio
fue refrendada así:
“Conforme a lo anterior, para
determinar si una disposición expedida en uso de facultades extraordinarias
desconoce la prohibición del artículo 150 ord 10 de la Carta, es necesario
examinar si los contenidos normativos así promulgados implican o no una
modificación sustantiva de la estructura de un código.”[22]
8.      La
precisión de las facultades extraordinarias en los numerales 1, 6 y 8 de la Ley
573 de 2000.
El cargo de inconstitucionalidad que se
endilga a los numerales 1, 6 y 8 del Artículo 1° de la Ley 573 de
2000, impone dilucidar si ellos vulneran la regla del Artículo 150-10
constitucional sobre la precisión que debe observar el Congreso de la
República, al otorgar facultades extraordinarias. Para el demandante, las
expresiones utilizadas por la ley son tan genéricas, que al desarrollarlas,
será imposible para el Gobierno Nacional establecer todas las características
que sean de competencia de la ley, referentes al régimen de personal de las
entidades autónomas, a que se refiere la norma acusada.
No obstante para varios de los
intervinientes, las disposiciones en mención se ajustan plenamente a los
requerimientos del Artículo 150-10 de la Constitución.
Con apoyo en la jurisprudencia de la Corte
enunciada inicialmente en la Sentencia C-074 de 1993 el interviniente en nombre
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y también el Señor Procurador en
su concepto, ponen de presente  la confusión en que a su juicio ha incurrido el
demandante en torno de los aspectos de la precisión en la concesión de las
facultades y el ámbito de generalidad o especificidad del tema objeto de la
concesión de las facultades extraordinarias. En ese sentido afirman que cuando
se hace referencia a la precisión, se pretende que la concesión de las
facultades no sea ambigua, y que en consecuencia, no permita excesos en la
regulación  por parte del Gobierno Nacional. El grado de amplitud de las
facultades se refiere a la delimitación de los temas que pueden ser objeto de
regulación extraordinaria.
Esta Corte ha
señalado, efectivamente, y de manera reiterada que el concepto "precisión"
se refiere no al grado de amplitud de la ley de facultades, sino a su nivel de
claridad en cuanto a la delimitación de la materia a la que se refiere. Cuando
las facultades otorgadas al ejecutivo, afirmó la Corporación “sean claras
tanto en el término de vigencia como en el ámbito material de aplicación y
establezcan  las funciones que en virtud de la investidura legislativa
extraordinaria aquel puede ejercer, no son  imprecisas. Basta con que los
límites en el ejercicio de las facultades sean claros, sin importar que las
facultades sean generales. Lo que exige la Carta es que la ley determine
inequívocamente la materia sobre la cual el Presidente puede legislar, a través
de facultades que no resulten vagas, ambiguas, imprecisas o indeterminadas”[23].
Así las cosas, es necesario analizar frente a los
textos acusados si ellos adolecen de imprecisión para efecto del cumplimiento
de los requisitos constitucionales o si por el contrario cumplen a cabalidad la
exigencia superior.
Por este concepto,
la parte acusada del numeral 1 relativa a la Contraloría General de la
República expresa “y establecer todas las características que sean
competencia de la ley referente a su régimen de personal.”
A su turno del
numeral 6 atinente al servicio exterior de la República, su personal de apoyo,
la carrera diplomática y consular, se glosa la expresión Política “y
establecer todas las características que sean competencia de la ley referente a
su régimen de personal.”
Y del numeral 8
respecto de la la Registraduría Nacional del Estado Civil han
sido acusadas las expresiones “y establecer todas las
características que sean competencia de la ley referentes a su régimen de
personal”
Como se aprecia las
normas en cita, en los apartes acusados, describen de manera inequívoca la
materia sobre la cual versan las facultades que mediante ellas se confieren,
pues aluden explícitamente al “régimen de personal” de los organismos
estatales en ellas mencionados y determinan que la habilitación extraordinaria
comprende el establecimiento de todas las características que sean competencia
de la ley referentes precisamente al dicho régimen de personal. Entonces,
contrario a lo postulado por el demandante las expresiones utilizadas no son
“tan genéricas” como para que impidan determinar la materia propia de las
facultades; para la Corte las normas acusadas al señalar que aquellas han de
versar sobre las características que sean competencia de la ley referentes al
régimen de personal de las entidades y organismos concernidos en las
facultades, cumplen el requisito constitucional de “precisión”, pues se
delimita de manera inequívoca la materia, y no obstante la aparente generalidad
es claro que las facultades no resultan “vagas, ambiguas, imprecisas o
indeterminadas”.
En consecuencia no
prospera el cargo aducido de violación del artículo 150 - 10 de la Constitución
y por tanto habrá de declararse que las disposiciones en análisis se ajustan a
la Constitución y son por tanto exequibles.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLES las
expresiones “pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las normas
que deben observarse para el efecto”, así como “y establecer todas las
características que sean competencia de la ley referente a su régimen de
personal” contenidas en el numeral 1 del Artículo 1° de la Ley 573 de 2000.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 2 del Artículo 1°
de la Ley 573 de 2000.
Tercero.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión
“remuneración”; EXEQUIBLE la expresión “y seguridad social”
bajo el entendido que no incluye las prestaciones sociales de los servidores de
la Procuraduría General de la Nación ni del Instituto de Estudios del
Ministerio Público de conformidad con lo expuesto en la parte motiva; y EXEQUIBLE
la expresión “y determinar esta última; crear, suprimir y fusionar
empleos en esa entidad” todas ellas contenidas en el numeral 4 del Artículo
1° de la Ley 573 de 2000
Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “así
como establecer todas las características y disposiciones que sean competencia
de la ley referentes a su régimen de personal” contenida en el numeral 6
del Artículo 1º de la Ley 573 de 2000.
Quinto.- Declarar EXEQUIBLE el inciso 1o. del
numeral 7 del artículo 1o. de la Ley 573 de 2000.
Sexto.- Declarar EXEQUIBLE, respecto de los
cargos presentados, el inciso 2o. del numeral 7 del artículo 1º de la Ley 573
de 2000.
Séptimo.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones “y
establecer su planta de personal pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos”;
“establecer todas las características que sean competencia de la ley referentes
a su régimen de personal; establecer y crear la estructura de la planta de
personal del Consejo Nacional Electoral”; así como “y la planta de
personal”, contenidas todas ellas en el numeral 8 del Artículo 1º de la Ley
573 de 2000.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
JUAN MANUEL CHARRY URUEÑA
Magistrado
Conjuez
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNADEZ
Magistrada
La Secretaria General de la Corte Constitucional hace
constar que:
El Magistrado Dr. Eduardo Montealegre
Lynett no firma la presente sentencia, por haberse aceptado impedimento para
participar en esta decisión.
Así mismo, el Dr. Juan Manuel Charry Urueña
intervino para dirimir el empate en la votación acerca de la constitucionalidad
del numeral 7 del artículo 1o. de la Ley 573 de 2000.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-401/01
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN ENTIDAD NACIONAL-Régimen de
liquidación y disolución (Aclaración de voto)
No obstante, encontrarme de acuerdo con
quienes sostenían la tesis de que es contrario a la Constitución que el
legislador otorgue facultades extraordinarias al Presidente de la República entratándose
de una Ley de autorizaciones, por violación de la separación de poderes en
aquellos casos en que el constituyente establece un control interorgánico, en
este caso, la materia objeto de delegación es la expedición de un régimen de
liquidación y disolución de entidades públicas y, no propiamente, una
autorización legislativa indispensable para una acteividad gubernamental.
ENTIDAD NACIONAL-Supresión comprende disolución y
liquidación (Aclaración de voto)
Las disposiciones de los artículos 150-7 y
189-15 y 16 de  la Constitución que se refieren a las competencias legislativas
y administrativas de supresión de entidades comprenden las regulaciones de
disolución y liquidación. De tal forma, que en el evento que el legislador no
regulara específicamente la materia podía ser objeto de reglamentación por el
Gobierno. En este sentido, no se comarte lo expresado en la sentencia C-140 de
1998, en la cual las anteriores competencias fueron consideradas como
complementarias en lugar de concurrentes.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Límites no
exclusivos o taxativos (Aclaración de voto)
las limitaciones que establece el artículo
150-10 de la Constitución a la delegación de facultades extraordinarias no
pueden considerarse como exclusivas o taxativas, pues el ordenamiento superior
regula la expedición de ciertas leyes, tales como la de planes, apropiaciones,
intervenciones, autorizaciones, convocatorias a elecciones e integraciones
fronterizas que en muchos casos implican trámites especiales y controles del
legislativo sobre el ejecutivo que no deben ser desvirtuados por la delegación
de facultades.
LEY ORDINARIA-Régimen de liquidación y disolución de entidades
(Aclaración de voto)
LEY DE AUTORIZACIONES-No delegación (Aclaración de voto)
Referencia: expediente
D-2844
Norma acusada:
artículo 1º (parcial) de la Ley 573 de 2000
Actor: Pedro Alfonso
Hernández M.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
En calidad de Conjuez me correspondió
resolver el empate en relación con posiciones diferentes referentes al primer
inciso del numeral 7 del artículo 1º de la Ley 573 de 2000, en cuanto otorga
facultades extraordinarias al presidente de la República para dictar el régimen
de liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional.
No obstante, encontrarme de acuerdo con
quienes sostenían la tesis de que es contrario a la Constitución que el
legislador otorgue facultades extraordinarias al presidente de la República
entratándose de una ley de autorizaciones, por violación de la separación de
poderes en aquellos casos en que el Constituyente establece un control
interorgánico, voté a favor de la exequibilidad de la disposición, por
considerar, en este caso, que la materia objeto de delegación es la expedición
de un régimen de liquidación y disolución de entidades públicas y, no
propiamente, una autorización legislativa indispensable para una actividad
gubernamental.
En primer lugar, debo aclarar que las
disposiciones de los artículos 150-7 y 189-15 y 16 de la Constitución que se
refieren a las competencias legislativas y administrativas de supresión de
entidades comprenden las regulaciones de disolución y liquidación. De tal
forma, que en el evento que el legislador no regulara específicamente la
materia podía ser objeto de reglamentación por el gobierno. En este sentido, no
se comparte lo expresado en la sentencia C-140 de 1998, en la cual las
anteriores competencias fueron consideradas como complementarias en lugar de
concurrentes.
En segundo lugar, debo aclarar que las
limitaciones que establece el artículo 150-10 de la Constitución a la
delegación de facultades extraordinarias no pueden considerarse como exclusivas
o taxativas, pues el ordenamiento superior regula la expedición de ciertas
leyes, tales como las de planes, apropiaciones, intervenciones, autorizaciones,
convocatorias a elecciones e integraciones fronterizas que en muchos casos
implican trámites especiales y controles del legislativo sobre el ejecutivo que
no deben ser desvirtuados por la delegación de facultades.
En tercer lugar, se debe precisar que las
leyes a que se refiere el Artículo 189-15, -según la misma sentencia C-140 de
1998 fueron consideradas como leyes de autorizaciones-, en el presente caso
concreto, es evidente que pueden tener naturaleza ordinaria por tratarse de la
expedición de un régimen de disolución y liquidación de alcance general,
impersonal y obligatorio; y, no propiamente de autorizaciones. No es un asunto
de fijación del alcance de la expresión “de conformidad con la ley”.
Por lo anteriormente anotado, aunque
compartí la tesis consistente en que no es delegable la competencia legislativa
relativa a autorizaciones, voté la constitucionalidad de la disposición por
considerar que se trataba de materias que corresponden a una ley ordinaria.
Fecha ut supra.
JUAN MANUEL CHARRY URUEÑA
Conjuez
Salvamento parcial de voto a la Sentencia
C-401/01
ESTADO-Función organizatoria (Salvamento parcial de voto)
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Competencia condicionada del
Presidente (Salvamento parcial de voto)
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN ENTIDAD NACIONAL-Competencia
condicionada en supresión o fusión (Salvamento parcial de voto)
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Condicionamientos legislativos
de funciones/CONTROL INTERORGANICO-Ejercicio de competencia
constitucional (Salvamento parcial de voto)
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Supresión o fusión de entidades
de conformidad con la ley/ESTADO-Control a función organizatoria
(Salvamento parcial de voto)
Es necesario recabar
sobre el contenido y alcance del mencionado numeral 15 del artículo 189, para
enfatizar que evidentemente al condicionar el ejercicio  de las potestades que
la propia Constitución asigna al Presidente, a que ello se efectúe de
conformidad con lo que señale el legislador, no solamente se hace referencia a
una atribución legislativa ordinaria. Con ello se plantea con nitidez un
mecanismo de control en esta materia de la potestad organizatoria del Estado,
que la Constitución primigeniamente asigna al legislador, ya sea para regular
de manera general la conformación de la organización de la administración
(artículo 150-7) como para la integración de la misma en sus elementos
institucionales concretos (crear, suprimir, fusionar etc, organismos y
entidades).
Referencia:
expediente D-2844
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Artículo 1° parcial, de la Ley N° 573 de 2000.
Actor: Pedro Alfonso
Hernández M.
Magistrado ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Con el acostumbrado respeto manifestamos a
continuación las razones de desacuerdo parcial con la sentencia de la
referencia mediante la cual la Corte encontró constitucional el numeral 7 del
artículo 1o. de la Ley 573 de 2000.
Para arribar a la conclusión de
constitucionalidad la decisión mayoritaria se basa en los siguientes argumentos
principales:
-
El texto del numeral 15
del artículo 189 C.P. no se refiere a ninguna autorización. La norma se limita
a señalar que la facultad de suprimir o fusionar entidades u organismos
administrativos nacionales se ejercerá "de conformidad con la ley".
De esta expresión no se puede inferir que la naturaleza de dicha ley es la de
autorizaciones.
-
Las leyes de
autorizaciones aparecen reguladas en el numeral 9 del art. 150 de la
Constitución. Aunque dicho texto es semejante al del num 11 del art. 76 de la
Constitución anterior, existen dos diferencias importantes. La primera reside
en que en la Constitución anterior las leyes de autorizaciones podían versar
sobre "otras funciones dentro de la órbita constitucional" del
Presidente de la República; en cambio, en la Carta de 1991, no se admite dicha
extensión de manera expresa lo cual invita a una interpretación restrictiva de
ámbito material de las leyes de autorizaciones.  La segunda diferencia tiene
que ver con la relación entre el Gobierno y el Congreso: en la Constitución de
1991 se dispuso claramente que el Gobierno debe rendir informes periódicos al
Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones; esto se explica, entre
otras razones, porque la facultad que ejerce el Gobierno con base en las
autorizaciones puede ser muy prolongada, o inclusive permanente, y por la
necesidad de asegurar que el Congreso cuente con elementos de juicio para
ejercer su función de control político o para reformar la ley de autorizaciones
correspondiente.
-
Cuando se estudia el
origen de los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución se puede
apreciar que ambas disposiciones estaban animadas por el propósito de darle al
Ejecutivo un mayor margen para adoptar decisiones relativas a la estructura de
la administración con la cual cuenta para cumplir, tanto sus responsabilidades
constitucionales, como su programa de gobierno.
-
La Asamblea
Constituyente acogió el espíritu de la propuesta pero introdujo una
modificación importante: hizo una diferencia entre las facultades del
Presidente para modificar la estructura de una entidad u organismo
administrativo nacional, de un lado, y suprimir o fusionar entidades u
organismos administrativos, de otro. La primera facultad la ejerce el
Presidente "con sujeción a los principios y reglas generales que defina la
ley" (num. 16 del art. 189 de la C.P.); la segunda la ejerce, simplemente,
"de conformidad con la ley" (num. 15 del art. 189 de la C.P.).
-
De esta manera, el régimen
de las leyes marco propuesto en el proyecto gubernamental sólo fue acogido para
la modificación de la estructura de una entidad que no es suprimida ni
fusionada a otra.  Por lo tanto la ley marco que se ocupe de esta materia no
puede entrar a regular detalles ni aspectos específicos sino que debe limitarse
ha definir los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el
Presidente ejercerá su facultad en esta materia. En cambio, la ley relativa a
la supresión o fusión de entidades u organismos administrativos nacionales no
debe respetar los límites propios de las leyes marco; puede, por lo tanto,
fijar un régimen integral al respecto.  Es este, precisamente, el objeto de la
facultad extraordinaria conferida al Presidente de la República por el numeral
7 de la norma demandada ya que éste lo habilita para "dictar el régimen
para la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden
nacional". Dicho régimen está comprendido dentro de uno más general que no
se refiere exclusivamente a la liquidación y disolución sino a los demás
aspectos relativos a la supresión o fusión; pero el Congreso no está obligado a
habilitar al Presidente para ocuparse de todo lo relativo a la supresión o
fusión de entidades.  Bien podía, como en efecto lo hizo, habilitarlo tan solo
para dictar el régimen relativo a la consecuencia de decretar la supresión o
fusión de una entidad pública del orden nacional.
-
El tercer inciso del
numeral 10 del artículo 150 no incluye dentro de las prohibiciones a la
concesión de facultades extraordinarias a las leyes de autorizaciones, ni
tampoco, obviamente, a las leyes ordinarias[24].
. El intérprete de la Carta debe ser cauteloso en adicionar la enumeración que
trae dicho inciso con otros tipos de leyes.
-
En el caso del numeral
15 del artículo 189 de la Constitución se presenta una hipótesis en la cual el
intérprete de la Carta deba intervenir activamente para proteger al Congreso de
la República de una invasión de sus facultades por el Presidente, o para
preservar el sistema de frenos y contrapesos establecido en nuestra
Constitución.  La Corte estima que en este caso ello no es necesario.  El
Presidente de la República está ejerciendo una facultad que el propio Congreso
le ha conferido y bien hubiera podido no otorgarle.  Además, en el evento en
que el Presidente ejerza las facultades conferidas para adoptar normas que a
juicio del Congreso son inconvenientes, el órgano legislativo dispone de
poderes suficientes para manifestar su inconformidad puesto que puede ejercer
sus funciones de control político o su función legislativa para modificar el
régimen que dicte el Presidente de la República. Por lo tanto, el sistema de
frenos y contrapesos incluye mecanismos suficientes para que el Congreso de la
República controle el ejercicio o reasuma las facultades que otorgó. Es más, en
todo tiempo y por iniciativa propia puede modificar los decretos leyes dictados
por el Gobierno (inciso 2 del numeral 10 del artículo 150 C.P.).
-
Es cierto que cuando el
Congreso habilita al Presidente para dictar normas con rango de ley, se
concentran en el ejecutivo dos funciones que tradicional y normalmente compete
a dos ramas diferentes del poder público. El ideal en una democracia es que
esto no suceda.  Sin embargo, el constituyente admitió de manera expresa que
ello ocurra, al mantener, con modificaciones importantes que no es del caso
analizar en esta oportunidad, la institución de las facultades extraordinarias
(art. 150 numeral 10 de la C.P.). Así, siempre que el Congreso habilite al
Presidente para legislar, no sólo en el caso de la liquidación y disolución de
entidades públicas del orden nacional, sino en los demás eventos en los que
expide normas de carácter general, se presenta esta acumulación de funciones en
cabeza del ejecutivo.  Cabe anotar que una vez expedido el régimen de
liquidación o de disolución comprendido en el num. 15 del art. 189, el Gobierno
no necesita solicitar facultades extraordinarias o autorización específica para
proceder a aplicarlo; pero los decretos que dicte para aplicar dicho régimen
legal deben respetar las normas de rango superior que el ejecutivo solo puede
ejecutar.
Frente a los argumentos que se han
resumido, basamos nuestro desacuerdo en las siguientes consideraciones:
1.  Es claro, como
ha aceptado la Corte, que por principio, el otorgamiento de la facultades
extraordinarias al Presidente de la República está regulado en los precisos
términos del Artículo 150-10 de la Constitución y en consecuencia cabe afirmar
que salvo lo que esa misma regla establece en cuanto a materias indelegables,
el legislador goza de amplia discrecionalidad para determinar las materias que
transitoriamente atribuye al Presidente de la República para que éste dicte
normas con fuerza de ley.  Así las cosas, en la medida en que las reglas
relativas a la creación, fusión o supresión de entidades de la administración
nacional (Artículo 150-7, en concordancia con el Artículo 189-15-) no están
excluidas explícitamente en el texto del Artículo 150-10, habría de concluirse
que bien puede el legislador, con observancia de los requisitos allí mismo
establecidos, transferir transitoriamente al Presidente la República el
ejercicio de la competencia legislativa pertinente.
La decisión mayoritaria tiene en cuenta que
en la medida en que la fijación del régimen mediante el cual el Presidente de
la República puede suprimir entidades del orden nacional, o liquidarlas y
disolverlas,  no puede asimilarse a una autorización para liquidar o disolver
una determinada entidad o grupo de entidades, corresponde al tratamiento normal
de las leyes ordinarias y por ende bien puede el legislador delegar
transitoriamente su expedición al Gobierno, mediante las facultades
extraordinarias.
En este punto si bien es cierto como se
expresa en la decisión de la cual nos separamos que en la Constitución de 1991
se quiso plasmar un tratamiento de flexibilidad que permita al Gobierno ya sea
fusionar o suprimir entidades administrativas o reestructurarlas directamente,
sin esperar, como sucedía en el pasado una ley que así lo determine, es lo
cierto que ese planteamiento debe examinarse dentro del contexto de las bases
adoptadas en la propia Constitución en relación con la denominada función
organizatoria del Estado.
Al efecto es
pertinente recordar que la jurisprudencia de esta Corte desde la Sentencia
C-262 de 1995 ha postulado la interpretación sistemática de las reglas
constitucionales atinentes a la fijación de la estructura de la administración
y a la creación, fusión y supresión de entidades contenidas tanto en el
Artículo 150 como en el 189 de la Constitución.  En ese orden de ideas se ha
afirmado que mientras al legislador asiste una competencia plena en esta
materia, el Presidente de la República, respecto de las precisas materias
señaladas en los numerales 15 y 16 del Artículo 189, ostenta una competencia
sujeta a los condicionamientos que señale al efecto el legislador. También ha
destacado la jurisprudencia que la competencia legislativa ha recibido
modulaciones constitucionales distintas según se trate del supuesto del numeral
15 (fusión y supresión de entidades) o del supuesto del numeral 16
(modificación de la estructura de los organismos administrativos).
En el primer caso,
el Constituyente ha previsto la competencia legislativa de manera amplia,
librada a la discrecionalidad del legislador; en el segundo, el constituyente
optó por señalar que la acción legislativa ha de quedarse en el señalamiento de
los principios y reglas generales conforme a los cuales el Presidente de la
República adelante las acciones dirigidas a la modificación de la estructura de
las entidades de la administración nacional.
2.  Ahora bien, cualquiera sea el tratamiento que el
Constituyente haya dado a la intensidad de ejercicio de la competencia
legislativa, es lo cierto que mediante la previsión de condicionamientos
legislativos para el ejercicio de las funciones presidenciales previstas en los
citados numerales 15 y 16 del Artículo 189 el Constituyente quiso plasmar un
control interorgánico en el ejercicio de una competencia constitucional.  Así
entendida la norma y acudiendo adicionalmente al criterio interpretativo
funcional o misional, cabe la reflexión en el sentido de si la transferencia
que transitoriamente haga el legislador de la potestad de establecer “condicionamientos”,
en favor del Presidente concentra en éste (así sea transitoriamente) no solo la
competencia de suprimir, o de fusionar o de transformar o establecer modificaciones
estructurales a las entidades, sino la de determinar las condiciones dentro de
las cuales él mismo cumpliría la función constitucional originaria, aboliendo
el mencionado control establecido por el constituyente cuando previó que no
solo el legislador pudiera fusionar y suprimir entidades de la administración,
sino también el Presidente de la República pero, este último, “de
conformidad con la ley”.
En la
sentencia se desestima la anterior orientación expresando que, por un lado en
las sentencias C-262 de 1995 y C-702 de 1999 las orientaciones a que se ha
hecho alusión constituyen simplemente obiter dicta que no condicionan futuras
decisiones de la Corte, y de otro, que tratándose de los supuestos previstos en
el numeral 15 del artículo 189 no se aprecia necesidad alguna de protección
especial por parte del juez constitucional al Congreso en la integridad de su
función legislativa.
3.  Estima la
decisión mayoritaria que los recaudos constitucionales relativos al control
político, a la posibilidad de dictar normas que ulteriormente corrijan
eventuales desviaciones en el ejercicio de las facultades extraordinarias, son
significativas de una protección adecuada de las funciones del legislador.
No obstante,
en nuestra opinión es necesario recabar sobre el contenido y alcance del
mencionado numeral 15 del artículo 189, para enfatizar que evidentemente al
condicionar el ejercicio de las potestades que la propia constitución asigna al
Presidente, a que ello se efectúe de conformidad con lo que señale el
legislador, no solamente se hace referencia a una atribución legislativa
ordinaria.  Con ello, a nuestro entender no desvirtuado en la decisión
mayoritaria se plantea con nitidez un mecanismo de control en esta materia de
la potestad organizatoria del estado, que la Constitución primigeniamente
asigna al legislador, ya sea para regular de manera general la conformación de
la organización de la administración ( artículo 150-7-) como para la
integración de la misma en sus elementos institucionales concretos ( crear,
suprimir, fusionar etc, organismos y entidades).  Así las cosas no puede
soslayarse el tema señalando que no se aprecia necesidad de protección del
Congreso como para declarar la inconstitucionalidad de la disposición acusada
que transfirió al Gobierno el señalamiento del régimen conforme al cual puede
este en los casos concretos efectuar las referidas liquidación y disolución de
entidades administrativas.
La Corte, en
atención a los criterios interpretativos que han de orientar el control de constitucionalidad
que le ha sido confiado por la norma superior, ha debido considerar las
finalidades que justifican la intervención legislativa en las materias a que se
refiere el numeral 15 del Artículo 189 imponen concluir que el desplazamiento
de la competencia de regulación o modulación de las funciones de fusionar y
suprimir entidades u organismos administrativos nacionales y la simultaneidad
que ello genera con la competencia de fusionar o suprimir, en los casos
concretos tales entidades, altera el principio democrático en el cual descansa
el Estado de Derecho y el necesario equilibrio buscado por el Constituyente
entre los diferentes titulares del Poder Público en la consecución de los fines
estatales, pues concentra en uno de ellos funciones que el Constituyente quiso
atribuir de manera separada.
A nuestro juicio la
conclusión que se señala debe cubrir no solo el supuesto del numeral 16 (que la
sentencia asimila a las leyes cuadros), sino también el numeral 15 tal como se
ha expresado.
4. Finalmente, la
argumentación de la sentencia según la cual de si trata de una ley de
autorización si cabe la restricción mas si se trata de determinación del
régimen o contexto dentro del cual el presidente ejerza la competencia
constitucionalmente atribuida, puede llevar a desconocer que evidentemente,
conforme al texto del numeral 15 del artículo 189 el Presidente no requiere de
autorización legal – general o particular- para proceder a la supresión de
entidades administrativas del orden nacional, y realizar las actividades
inherentes de liquidación y disolución de una en concreto, pues es precisamente
el texto constitucional que de manera directa y explícita lo habilita para
ello, pero “de acuerdo con la ley”.
Fecha ut supra
ALFREDO BELTRAN SIERRA
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
ALVARO TAFUR GALVIS
Salvamento de voto a la Sentencia
C-401/01
Referencia:
expediente D-2844
Norma acusada:
artículo 1º (parcial) de la Ley 573 de 2000
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Con el acostumbrado respeto, manifiesto mi
disentimiento con la posición mayoritaria adoptada por la Corte en la sentencia
de la referencia, y en consecuencia, me adhiero a las razones que al respecto
expusieron en el salvamento parcial de voto los H. Magistrados Alfredo Beltrán
Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Alvaro Tafur Galvis, por cuanto mis
consideraciones jurídicas coinciden íntegramente con las expresadas en dicho
documento.
Fecha ut supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
[1]
El texto presentado y aprobado en el Congreso habla de la capacitación continua
del personal, no de su capacidad.
[2]
El texto presentado y aprobado en el Congreso habla de política macroeconómica,
no microeconómica
[3]
Cfr. Sentencias C-219 de 1997 M.P., Eduardo Cifuentes Muñoz; C-380 de 1996
M.P., Vladimiro Naranjo Mesa; C-534 de 1996 M.P., Fabio Morón Díaz; C-578-99
M.P., Antonio Barrera Carbonell.
[4]
Cfr. Sentencias C-078 de 1999 M.P., Eduardo Cifuentes Muñoz; C-566 de 2000
M.P., Carlos Gaviria Díaz; C-350 de 1997 M.P., Fabio Morón Díaz; C-208 de 2000
M.P., Antonio Barrera Carbonell.
[5]
Cfr. Sentencias C-220 de 1997 M.P., Fabio Morón Díaz; T-496 de 2000 M.P.,
Alejandro Martínez Caballero.
[6] Cfr. entre otras, sentencias C-189 de 1998
M.P., Alejandro Martínez Caballero; C-167 de 1995 M.P., Fabio Morón Díaz; C-373
de 1997 Fabio Morón Díaz.
[7]
Sentencia C-527 de 1994 M.P., Alejandro Martínez Caballero.
[8]
Sentencia C-527/94. Magistrado Ponente Alejandro Martinez Caballero.
[9]
M.P., Eduardo Cifuentes Muñoz.
[10]Sentencias
C-417 de 1992, M.P., Fabio Morón Díaz; sentencia C-608  y C-700 de 1999, M.P.,
José Gregorio Hernández Galindo;. C-725 de 2000 M.P., Alfredo Beltrán Sierra.
Criterio del que se han apartado los salvamentos de voto sobre esta última
providencia.
[11]
Aunque en la sentencia C-702 de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz) la Corte, al
declarar exequible el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, relativo a la
supresión y fusión de las entidades territoriales, sostuvo que la ley de que
trata el numeral 15 del artículo 189 C.P., es una ley de autorizaciones
(reiterando a su vez, lo ya señalado en la sentencia C-262 de 1995 M.P. Fabio
Morón Díaz), dichas afirmaciones hicieron parte sólo de las consideraciones y
son, por lo tanto, obiter dicta.
[12]
Final de la administración del Presidente Virgilio Barco
[13]
Comisión Presidencial para la Reforma de la Administración Pública del Estado
Colombiano. Informe final ESAP. 1990, páginas 177 (Consejería Presidencial para
la privatización y desregulación) y 182 (Consejería Presidencial para el sector
social, con función expresa en materia de recomendación de fusión y supresión
de entidades).
[14]
Artículo 83 numeral 2 literal a).
[15]
Artículo 120 numeral 2 literal b).
[16]
Salvo los códigos, cuanto estos son aprobados mediante el trámite ordinario, la
creación de servicios administrativos y técnicos de las cámaras por la misma
vía y el decreto de impuestos.
[17]
M.P., Alejandro Martínez Caballero
2 Paolo Biscaretti di Ruffia. Derecho
Constitucional. (3 Ed). Madrid: Tecnos, 1987, p 307.
[18]
M.P., Eduardo Cifuentes Muñoz
[19]
Cfr. artículos 7 y 12 numeral 6 del Decreto Ley 2241 de 1986
[20]
Sentencia C-296 de 1995 M.P., Eduardo Cifuentes Muñoz.
[21]
Sentencia C-077 de 1997 M.P., Antonio Barrera Carbonell.
[22]
Sentencia C-140 de 2001 M.P., Alejandro Martínez Caballero.
[23]
Sentencia C-074 de 1993 M.P., Ciro Angarita Barón
[24]
Salvo los códigos, cuanto estos son aprobados mediante el trámite ordinario, la
creación de servicios administrativos y técnicos de las cámaras por la misma
vía y el decreto de impuestos.