C-742-15
Sentencia
C-742/15
HABILITACION
DE PUERTOS PRIVADOS PARA EL TRANSPORTE DE CARBON-Cumplimiento de
requisitos de conexidad, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, necesidad,
incompatibilidad y proporcionalidad exigidas de las medidas de emergencia
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Reiteración de
jurisprudencia
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS DICTADOS EN DESARROLLO DE UN
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Reglas/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS DICTADOS EN DESARROLLO DE UN ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA-Etapas
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Examen
formal
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Condiciones a
las que deben ajustarse los decretos de facultades legislativas excepcionales
DECRETO
DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos
de conexidad, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, necesidad,
incompatibilidad y proporcionalidad
DECRETOS
LEGISLATIVOS DICTADOS EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Control
automático de constitucionalidad/CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS
LEGISLATIVOS-Aplicación de subreglas
ESTADOS
DE EXCEPCION-Principios de razonabilidad y proporcionalidad
DECRETO
DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Declaración
en consideración de medidas adoptadas por Gobierno de Venezuela para expulsar a
colombianos disponiendo cierre de fronteras
DECRETO
QUE DICTA MEDIDA TEMPORAL Y EXCEPCIONAL PARA PUERTOS CARBONEROS CONCESIONADOS
DE SERVICIO PRIVADO-Medidas aplicables
DECRETO
QUE DICTA MEDIDA TEMPORAL Y EXCEPCIONAL PARA PUERTOS CARBONEROS CONCESIONADOS
DE SERVICIO PRIVADO-Traslado y movilización de carbón entre
municipios y puertos públicos y privados
Referencia:
expediente RE-220
Revisión de
constitucionalidad del Decreto No. 1977 de 6 de octubre de 2015, “Por el
cual se desarrolla el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 y se dicta una
medida temporal y excepcional para los puertos carboneros concesionados de
servicio privado”
Magistrada
Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos
mil quince (2015)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.
Revisión automática de constitucionalidad
La
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, en nombre del Gobierno
Nacional, e invocando lo establecido en el artículo 215 de la Carta Política y
la Ley 137 de 1994, remitió copia auténtica del Decreto 1977 de 6 de octubre de
2015, por el cual se desarrolla el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 y
se dicta una medida temporal y excepcional para los puertos carboneros
concesionados de servicio privado, el siete (7) de octubre de dos mil quince
(2015).
2.
Texto del Decreto objeto de revisión.
A continuación
se transcribe el texto del Decreto No. 1977 de 2015, conforme a la copia
auténtica remitida a la Corte por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de
la República:
“REPÚBLICA DE COLOMBIA
MINISTERIO DE TRANSPORTE
DECRETO No. 1977 de 2015
6 de octubre de 2015
"Por el cual se desarrolla el
Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 y se dicta una medida temporal y
excepcional para los puertos carboneros concesionados de servicio privado"
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA
En
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las
conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con
la Ley 137 de 1994 y en desarrollo del Decreto 1770 del 7 de septiembre de
2015, y
CONSIDERANDO
Que
en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el
Presidente de la República con la firma de todos los ministros, en caso de que
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la
Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan
grave calamidad pública, podrá declarar el estado de emergencia.
Que
según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia,
el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con
fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos.
Que
estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el estado de emergencia y podrán, en forma transitoria, establecer
nuevos tributos o modificar los existentes.
Que
mediante el Decreto 1770 de 2015, el Gobierno Nacional declaró por el término
de treinta (30) días el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en
los municipios de La Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan
del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el
departamento de La Guajira; Manaure-Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi,
Becerril, La jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el departamento del
Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área
Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia,
Salazar de las Palmas y Sardinata en el departamento de Norte Santander;
Cubaraná en el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y
Saravena en el departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo
en el departamento del Vichada, e Inírida del departamento de Guainía; con el
fin de contrarrestar los efectos de la decisión del Gobierno de la República
Bolivariana de Venezuela de cerrar la frontera con Colombia.
Que
en el citado decreto se indicó que gran parte del intercambio comercial que se
realiza con la República Bolivariana de Venezuela se materializa en el
transporte y habilitación de centros de acopio vinculados al proceso de
explotación de minerales, al punto que cuatro municipios de Norte de Santander
(El Zulia, Salazar de las Palmas, Sardinata y Cúcuta) producen algo más del 80%
del carbón del departamento, mineral que se despacha por puertos del vecino
país.
Que
como consecuencia de las medidas adoptadas por el Gobierno de Venezuela, los
pequeños productores de carbón de Norte de Santander, que usaban los puertos de
Maracaibo y La Ceiba en Venezuela para sus exportaciones, están enfrentando
pérdidas por US$175.000 por cada día de cierre de la frontera.
Que
en estas condiciones, el cierre de las fronteras afecta definitivamente el
intercambio comercial de este mineral y podría generar una amenaza ecológica,
pues no obstante la medida adoptada mediante Decreto 1802 de 2015, aún se
encuentran represadas miles de toneladas de carbón en centros de acopio de los
municipios cobijados por la declaratoria de emergencia.
Que
lo anterior perjudica el empleo asociado a la actividad de explotación y
comercialización del carbón y perturba el orden social derivado de la misma,
como quiera que mil (7.000) trabajadores se encuentran vinculados directamente
al proceso productivo y de extracción en los municipios de Norte de Santander
cobijados por la declaración de emergencia y no menos de 24 mil trabajadores se
relacionan con actividades indirectas de transporte, centros de acopio,
servicios de exportación y servicios a la minería.
Que
en el Decreto 1802 de 2015 se afirmó que para evitar las consecuencias
negativas de orden económico y social producidas por el cierre de la frontera
con Venezuela ya descritas y, por tanto, garantizar que el carbón que se
produce en los municipios de Norte de Santander cobijados por la declaración de
emergencia sea movilizado por el territorio nacional en dirección a los puertos
del Mar Caribe para su exportación, se debe usar la vía férrea disponible, por
ser el medio de transporte menos contaminante, más expedito y de bajo precio,
que cuenta con la infraestructura requerida para el efecto, y cuyo
concesionario ha adoptado medidas efectivas para proteger los derechos
fundamentales de los habitantes de los municipios de Bosconia, Algarrobo,
Fundación y Zona Bananera.[1]
Que
de conformidad con lo dispuesto en los numerales 14, 15 y 24 del artículo 5 de
la Ley 1 de 1991 "Estatuto de Puertos Marítimos", mientras los
puertos privados únicamente pueden transportar la carga de la sociedad
concesionaria del puerto o de las sociedades jurídica o económicamente
vinculadas a ésta, los puertos públicos pueden movilizar la carga los terceros
que se sujeten a tarifas y condiciones fijadas por aquellos.
Que
en concordancia con el artículo 17 de la misma ley, para que una sociedad
portuaria pueda cambiar las condiciones en las cuales se aprobó una concesión
portuaria, debe obtener permiso previo y escrito de la entidad concedente, que
solo lo otorgará si con ello no se infiere perjuicio grave e injustificado a
terceros, y si el cambio no es de tal naturaleza que desvirtúe los propósitos
de competencia en los que se inspira la Ley. De acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 2.2.3.3.3.5. del Decreto 1079 de 2015, este procedimiento para la
modificación de los contratos de concesión tarda aproximadamente cuatro (4)
meses.
Que
el artículo 19 de la 1 de 1991 establece que las tarifas por el uso de los
puertos públicos se deben ajustar a lo dispuesto para el efecto por la
Superintendencia de Puertos y Transporte, y las sociedades portuarias que
operan puertos de servicio privado, podrán fijarlas libremente.
Que
conforme lo disponen los artículos 5.2 y 7 de la Ley 1 de 1991, en virtud del
contrato de concesión portuaria, las sociedades portuarias públicas y privadas
deben pagar una contraprestación económica a favor de la Nación, y de los
municipios o distritos donde operen los puertos.
Que
la vía ferroviaria de que trata Decreto 1802 de 2015 se encuentra comunicada
con los puertos públicos denominados Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta
y Sociedad Portuaria Puerto Nuevo S.A., los cuales presentan dificultades
técnicas de carácter estructural relacionadas, principalmente, con su capacidad
para permitir el ingreso y descargue de un tren de la magnitud requerida para
la movilización del carbón represado y que se produzca en los municipios
cobijados por el Decreto 1770 de 2015, y la insuficiencia de equipo rodante
compatible con el sistema de descargue que existe en dichos puertos.
Que
para solucionar estos inconvenientes sería invertir cuantiosos recursos en
infraestructura y equipos, cuyos resultados solo producirán impacto a largo
plazo.
Que
dadas las dificultades técnicas detectadas para el acceso a los puertos de
servicio público conectados a la vía ferroviaria referida en el Decreto 1802 de
2015 y la imposibilidad inmediata de solventarlas, y en razón de las
limitaciones previstas en el numeral 14 del artículo 5 de la Ley 1 de 1991 para
que los puertos privados movilicen la carga de terceros, se hace necesario
autorizar la movilización del carbón que se produzca en los municipios de Norte
de Santander cobijados por la declaración de emergencia, a través los puertos
de servicio privado de la Costa Caribe destinados a la movilización de carbón,
mientras permanezca cerrada la frontera con la República Bolivariana de
Venezuela y por el término en que se prolonguen sus efectos.
Que
para contrarrestar las consecuencias negativas de orden económico y social
producidas por el cierre de la frontera con Venezuela ya descritas, corresponde
garantizar el sometimiento de los puertos privados al régimen tarifario de los
puertos públicos, a fin de evitar toda práctica que tenga la capacidad, el propósito
o el efecto de generar competencia desleal o crear prácticas restrictivas de la
misma.
Que
para disminuir las tarifas por el uso de los puertos públicos y privados que
deberán pagar los productores del carbón que se extrae en los municipios cobijados
por el Decreto 1770 de 2015, y como quiera que dichas tarifas deben remunerar
los costos y gastos típicos de la operación portuaria, entre los cuales se
encuentra la contraprestación establecida en el numeral 2 del artículo 5 y el
artículo 7 de la Ley 1 de 1991, se hace necesario que los volúmenes de carga de
este mineral no sean tenidos en cuenta para efecto de la liquidación y pago de
la contraprestación que deben cancelar los puertos en virtud de los contratos
de concesión portuaria.
En
mérito de lo expuesto,
DECRETA
Artículo
1.
Autorización. Autorizar la movilización del carbón que se produzca en
los municipios de Norte de Santander cobijados por la declaración de emergencia
de que trata el Decreto 1770 de 2015, a través de los puertos de servicio
privado de la Costa Caribe destinados a la movilización de carbón, mientras
permanezca cerrada la frontera con la República Bolivariana de Venezuela y por
el término en que se prolonguen sus efectos.
Parágrafo. Para
la movilización de la carga de que trata el presente Decreto, los puertos de
servicio privado se sujetarán a lo dispuesto en su reglamento de condiciones
técnicas de operación para la prestación de los servicios.
Artículo
2. Tarifas.
Las tarifas por uso de las instalaciones de los puertos privados, derivada de
la movilización de carbón proveniente de los municipios de Norte de Santander
cobijados por el Decreto 1770 de 2015, se sujetarán a lo dispuesto sobre el
particular para los puertos de servicio público.
Artículo
3. Contraprestación. Los volúmenes de carga de carbón provenientes de
los municipios de Norte de Santander cobijados por la declaración de emergencia
de que trata el Decreto 1770 de 2015, movilizados por los puertos de servicio
público o privado en los términos del presente Decreto, no serán tenidos en
cuenta para efecto de la liquidación y pago de la contraprestación que estos
deben cancelar en virtud de los contratos de concesión portuaria.
Parágrafo. Para el
cumplimiento de lo dispuesto en el inciso anterior, el concesionario deberá
informar a la Superintendencia de Puertos y Transporte y a la Agencia Nacional
de Infraestructura, los volúmenes movilizados en vigencia de la autorización
prevista en el artículo 1º del presente Decreto, discriminando la carga propia
de la proveniente de los municipios de Norte de Santander cobijados por la
declaración de emergencia de que trata el Decreto 1770 de 2015, para lo de su
competencia.
Artículo
4.
El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
[Siguen
firmas de los y las titulares de los Ministerios del Interior; Hacienda y
Crédito Público; Justicia y del Derecho; Defensa Nacional; Agricultura y
Desarrollo Rural; Salud y Protección Social; Trabajo; Minas y Energía;
Comercio, Industria y Turismo; Educación Nacional; Ambiente y Desarrollo
Sostenible; Vivienda, Ciudad y Territorio; Tecnologías de la Información y las
Telecomunicaciones; y, Transporte. Y de las Viceministras de Relaciones Exteriores
y de Cultura, encargadas de las carteras respectivas. Lo anterior en estricto
orden de precedencia]”.
II. INTERVENCIONES
1. INTERVENCIÓN DE LA DE LA PRESIDENCIA
DE LA REPÚBLICA
La Secretaria Jurídica de la Presidencia
de la República presentó concepto técnico a la Corte Constitucional,
defendiendo la exequibilidad del Decreto Legislativo 1977 de 2015. Su escrito
comienza por una breve referencia a las condiciones que el artículo 215 de la
Carta Política impone al Gobierno Nacional para la declaratoria de estados de
emergencia; continúa con una referencia al cumplimiento de los requisitos de
forma, y culmina con una amplia explicación de los detalles técnicos y
jurídicos relativos al examen de fondo que corresponde desarrollar a este
Tribunal. A continuación se presentan los argumentos relativos a los requisitos
de forma y fondo a los que se ha hecho referencia:
1.1. Requisitos de forma:
(i) Desarrollo del estado de emergencia
declarado por Decreto 1977 de 2015
El decreto legislativo 1977 de 2015 (en
adelante, de habilitación de puertos privados) desarrolla el Decreto 1770 de
2015 (en adelante, decreto declaratorio de la emergencia).
El Decreto 1770 de 2015 se promulgó
invocando el Decreto 1770 de 2015, dictado con el propósito de contrarrestar
los efectos de la decisión de la República Bolivariana de Venezuela, en el
sentido de cerrar las fronteras con Colombia. En el Decreto declaratorio se hizo
referencia al represamiento de carbón en Norte de Santander y a la necesidad de
buscar alternativas de “tipo tributario, contractual, administrativo,
ambientales; reducción de tarifas de carretera, férreas y portuarias”, entre
otras, para superar esa situación.
(ii) Firmas del Presidente y los
ministros
El decreto 1977 de 2015 fue suscrito firmó
por el Presidente de la República y todos los ministros del despacho, atendiendo
las exigencias previstas en el inciso segundo del artículo 215 Superior. Sin
embargo, aclara la Secretaria Jurídica de la Presidencia, las Ministras de
Cultura y Relaciones Exteriores se encontraban en comisión en el exterior, por
lo que las Viceministras encargadas de ambas carteras suscribieron el Decreto.
(iii) Vigencia del estado de emergencia
El Decreto 1977 de 2015 (habilitante de
puertos privados) se expidió dentro del término de vigencia del Estado de
Emergencia declarado por el Decreto 1770 de 2015. Así, este último se dictó el
7 de septiembre de 2015 y se anunció la duración de la situación de
excepcionalidad por el término de treinta días corrientes. Como el Decreto 1977
de 2015, objeto de control, se expidió el 6 de octubre de 2015, el requisito se
cumple.
(iv) Motivación explícita
El Decreto 1977 de 2015  (habilitante de
puertos privados) se fundamentó debidamente, con el señalamiento de las razones
de orden social, económico, técnico y jurídico que impulsaron al Gobierno a:
(1) autorizar la movilización del carbón que se produzca en los municipios de
Norte de Santander cobijados por la declaración de emergencia a través de los
puertos carboneros de servicio privado de la Costa Caribe, mientras permanezca
cerrada la frontera con la República Bolivariana de  Venezuela y por el término
en que se prolonguen sus efectos, (2) someter los puertos privados que lleven a
cabo esta operación al régimen tarifario de los puertos públicos, y (3) excluir
los volúmenes de carga de carbón provenientes de dichos municipios de la
liquidación de la contraprestación que estos deben cancelar en virtud de los
contratos de concesión.
1.2. Examen de fondo
(i) Juicio de conexidad y finalidad
El Decreto 1977 de 2015 supera esta
exigencia, pues “se sustenta en la existencia de los hechos perturbadores
del orden económico, social y ecológico que dieron lugar a la declaratoria de
emergencia, expuestos en los considerandos del Decreto 1977 de 2015”.
En este contexto, el Decreto
declaratorio precisó que el cierre fronterizo ordenado por el Presidente de la
República Bolivariana de Venezuela a partir del 20 de agosto de 2015 ha
ocasionado una crisis en el intercambio comercial de carbón, afectando no solo
a los productores del mineral, quienes enfrentan pérdidas por US$175.000 por
cada día de cierre, sino también a los trabajadores directos —calculados por el
Ministerio del Trabajo en 7000 personas— e indirectos que, según la misma
Cartera ascienden a 21000 personas.
Con el objeto de permitir la
movilización del mineral represado en los Municipios de Norte de Santander
afectados por la medida adoptada por el Gobierno de la República Bolivariana de
Venezuela, mediante el Decreto 1802 de 2015 [también dictado en desarrollo del
Decreto 1770 de 2015, y actualmente bajo control automático por parte de este
Tribunal] el Gobierno Nacional autorizó el tráfico ferroviario, todos los días,
las 24 horas, en los municipios de Bosconia, Algarrobo, Fundación y Zona
Bananera, mientras permanezca cerrada la frontera con la República bolivariana
de Venezuela y por el término en que se prolonguen sus efectos.
Ahora bien, como se indica en el Decreto
1977 de 2015, la vía ferroviaria de la que habla el Decreto 1802 de 2015  se
comunica con los puertos públicos denominados Sociedad Portuaria Regional de
Santa Marta y Sociedad Portuaria de Puerto Nuevo, los cuales presentan
dificultades técnicas estructurales que sólo podrían solucionarse a largo plazo,
aspecto que hace imposible solventar la crisis empleando únicamente puertos de
servicio público.
En ese marco, el Gobierno nacional
acudió a las disposiciones legales que definen los servicios que pueden prestar
los puertos de uso público y las sociedades portuarias privadas. Encontró que, de
conformidad con los numerales 14, 15 y 24 del artículo 5º de la Ley 1ª  de 1991
(Estatuto de Puertos Marítimos), los puertos privados solo pueden transportar
carga de la sociedad portuaria concesionaria, o de las sociedades jurídica o
económicamente vinculadas a esta. Es decir, tienen prohibido transportar cargas
de terceros. Además, de conformidad con el artículo 2 del Decreto 1079 de 2015,
las sociedades concesionarias pueden cambiar de naturaleza, pero este trámite
no puede ser iniciado por las autoridades, sino a petición de parte, y tiene
una duración aproximada de cuatro meses. Por otra parte, mientras que, según el
artículo 19 de la Ley 1ª de 1991, las tarifas por el uso de los puertos
públicos son reguladas por el Estado, mientras que las que se aplican a los
puertos de servicio privado son fijadas libremente por las concesionarias del
puerto. Finalmente, de conformidad con los artículos 5.2  y 7º del Estatuto de
Puertos Marítimos, en virtud del contrato de concesión portuaria, las
sociedades portuarias públicas y privadas deben pagar una contraprestación
económica a favor de la Nación y de los municipios o distintos donde operen los
puertos, que hace parte de los costos y gastos de la operación portuaria, los
cuales se recuperan  con la tarifa que cobran los concesionarios por el
uso de los puertos de servicio público.
En concepto de la Secretaría Jurídica de
la Presidencia de la República, esas condiciones y las dificultades técnicas y
logísticas para el acceso a los puertos conectados a la vía ferroviaria a la
que se refiere el Decreto 1802 de 2015, las limitaciones previstas en la ley 1ª
de 1991 para que los puertos privados movilicen la carga de terceros, llevaron
al Gobierno a “concluir que era necesario autorizar la movilización de carbón (…)
a través de los puertos carboneros privados del  Costa Caribe, mientras
permanezca cerrada la frontera  (…)”.
Además, para evitar prácticas destinadas
a generar competencia desleal o prácticas restrictivas de la libre competencia,
era necesario autorizar la participación de los puertos privados, bajo el mismo
régimen tarifario de los puertos públicos. Añade que “para disminuir las
tarifas por el uso de los puertos públicos y privados que deberán pagar los
productores del carbón que se extrae en municipios cobijados por el Decreto
1770 de 2015,  y como quiera que dichas tarifas deben remunerar los costos y
gastos típicos de la operación portuaria, entre los (…) que se encuentra la
contraprestación establecida en el numeral 2 del artículo 5 y el artículo 7 de
la ley 1ª de 1991, se requiere que los volúmenes de carga de este mineral sean
tenidos en cuenta para liquidar la contraprestación que los puertos deben
cancelar a la Nación y a los entes territoriales en virtud de los contratos de
concesión portuaria”. En ese marco, afirma que el decreto satisface los
requisitos de conexidad y finalidad.
(ii) Juicio de necesidad.
En el Decreto 1977 de 2015 se exponen
las razones sociales, económicas, técnicas y jurídicas por las cuales el
Gobierno adoptó tres medidas en relación con los puertos marítimos de servicio
público y privado. Estas medidas, se integran a las adoptadas a través del Decreto
1802 de 2015.
En esta última normativa se adoptó por
una opción bimodal de transporte del carbón (carretero-tren) que, como
consecuencia de la decisión tomada por el Gobierno de la República Bolivariana
de Venezuela, permaneció sin comercialización en varios de los Municipios del
Departamento de Norte de Santander cubiertos por la declaratoria de emergencia.
Para tomar la decisión de acudir a los referidos medios de transporte, y no a
otros unitarios (carretero) o bimodales (carretero- fluvial), se tuvo en cuenta
el consumo de combustible mensual, los gastos de comercialización, la eficiencia
y el impacto medio-ambiental[2],
asegurando en el máximo nivel posible el grado de competitividad existente
antes del cierre fronterizo.
Ahora bien, una vez decidido que el
transporte del carbón del Departamento de Norte de Santander al Mar Caribe se
haría acudiendo en la segunda fase a la Red Férrea del Atlántico, el Decreto
que ahora es objeto de revisión se ocupa de regular aspectos relacionados con
los puertos a través de los cuales se comercializará el carbón proveniente de
las zonas afectadas por el cierre fronterizo. En tal sentido, se tuvo en cuenta
que la red férrea se comunica  con los puertos públicos sociedad Portuaria
Puerto Nuevo SA y Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta.
Estos dos puertos, continuó la
interviniente, presentan problemas técnicos que solo pueden solucionarse a
largo plazo. Así, frente al Puerto Nuevo, la operación a cargo del
concesionario grupo Prodeco se encuentra focalizada en las minas de
Calenturitas y La Jagua. En cuanto al Puerto de la Sociedad Portuaria Regional
de Santa Marta, la información técnica disponible permite establecer que no
cuenta con la infraestructura necesaria para recibir un tren de 105 vagones y
1.750 metros de longitud, que es la magnitud del equipo requerido para la
movilización del carbón represado en los municipios amparados por el Decreto
1770 de 2015. En caso de utilizarse este puerto, se tendría que fraccionar el
tren en tres o cuatro partes, prolongando el proceso de descargue por casi 10
horas, lo que no es viable por razones financieras y logísticas. Además, la vía
férrea que comunica con este puerto atraviesa zonas densamente pobladas, con
varios pasos a nivel que poseen un alto tráfico vehicular y peatonal, lo que
genera altos riesgos de accidentalidad.
Los otros puertos públicos ubicados en
la costa del caribe colombiano no se encuentran en la vía férrea referida en el
Decreto 1802 de 2015, por lo que el Gobierno consideró indispensable que el
carbón producido en esos municipios se movilice a través de los puertos de
servicio privado conectados con la  Red Férrea del Atlántico.
El Gobierno revisó las disposiciones
legales que regulan los servicios y encontró que, de acuerdo con la Ley 1ª de
1991  (Artículo 5º, numeral 14), los puertos marítimos de servicio privado solo
prestan servicios a empresas vinculadas jurídica o económicamente con la
sociedad portuaria propietaria de la infraestructura y, de acuerdo con el
numeral 24 del mismo artículo, tal vinculación se refiere a la relación que
existe entre una sociedad matriz y su filial o subordinada. Por ese motivo, el
artículo 1º del Decreto 1977 de 2015 elimina una barrera legal para que los
puertos de servicio privado transporten carga de terceros (empresas sin
vinculación económica ni jurídica).
De otra parte, aunque la legislación
permite modificar las condiciones de una concesión (artículo 17 de la Ley 1ª de
1991), ese cambio solo procede si no se infiere perjuicio grave e injustificado
a terceros, y si la modificación no se opone a los propósitos de
competencia en que se inspira el EPM.
Para lograr esa transformación, la sociedad
portuaria interesada debe adelantar el procedimiento previsto en el artículo
2.2.3.3.3.5 del Decreto 1079 de 2015, por el cual se expide el Decreto Único
Reglamentario del Sector Transporte. Ese procedimiento, sin embargo, toma un
tiempo aproximado de cuatro meses, el cual resulta excesivo al momento de
buscar una solución inmediata a la crisis generada por el cierre de la frontera
con Venezuela. Esa modificación, finalmente, debe hacerse a solicitud de parte.
Todo lo expuesto explica la necesidad jurídica del artículo 1º del
decreto objeto de control.
Por otra parte, el artículo 2º del
Decreto 1977 de 2015 establece que las tarifas por el uso de las instalaciones
de los puertos privados, derivadas de la movilización de carbón proveniente de
los municipios de Norte de Santander se sujetarán a lo dispuesto para los
puertos de servicio público. De conformidad con los artículos 19 y 27.6, la
Superintendencia de Puertos y Transporte es la competente para establecer y
revisar, de conformidad con los planes de expansión portuaria aprobados por el
Conpes, fórmulas para el cálculo de tarifas en las sociedades portuarias que
operan puertos de servicio público.
Los aspectos generales de esa
metodología se encuentran en el artículo 14 de la Resolución 723 de 1993,
regulación que contrasta con la de los puertos de servicio privado, ámbito en
el que de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 1ª de 1991, las sociedades
portuarias pueden fijar libremente sus tarifas, manteniendo a la
Superintendencia informada de ello.
Por eso, “con la finalidad de evitar
toda práctica que tenga la capacidad, el propósito o el efecto de generar
competencia desleal  entre los puertos de servicio público y los de servicio o
privado”, el gobierno dispuso que las tarifas de uso de las instalaciones
privadas se sujeten a lo dispuesto en los puertos de servicio público.
Así, afirma la Secretaria Jurídica de
Presidencia, se garantiza la sana competencia y se permite a los productores,
comercializadores y exportadores de carbón de los municipios afectados que se
beneficien por la medida adoptada por la Superintendencia de Puertos y
Transporte en la circular externa 038 de 1º de septiembre de 2015, en el
sentido de efectuar un cobro inferior de la tarifa de uso de instalaciones
portuarias registradas en esa entidad “siempre y cuando la tarifa acordada
no sea inferior a los costos de operación del respectivo Puerto y solo para el
carbón que se produce en el municipio de Norte de Santander”.
El sometimiento de los puertos de
servicio privado al régimen tarifario de los de servicio público pretende que
los carboneros de Norte de Santander se beneficien de tarifas inferiores y que
las pérdidas económicas causadas por las restricciones de acceso a los puertos
de Maracaibo y La Ceiba sean menores.
Para terminar, el artículo 3º del
Decreto analizado prevé que los volúmenes de carga de carbón de los municipios
cobijados por el Decreto 1770 de 2015 no sean tenidos en cuenta para el pago de
la contraprestación que estos deben cancelar en virtud de los contratos de
concesión portuaria, medida que pretende una disminución adicional de las tasas
que deberán pagar los carboneros del Norte de Santander por el uso de los
puertos, y mantener las condiciones de competitividad que existían antes del
cierre de la frontera.
(iii) Juicio de proporcionalidad.
a. La medida cumple una finalidad
constitucional, que consiste en evitar el daño que actualmente enfrentan
veintiocho mil trabajadores que prestan sus servicio de manera directa e
indirecta en el sector del carbón, en el departamento de Norte de Santander,
quienes pueden perder su empleo ante la imposibilidad de exportación de mineral,
así como los riesgos financieros que comporta el cierre de la frontera para las
actividades de explotación y comercialización del mineral. La medida busca satisfacer
los derechos fundamentales al mínimo vital y la vida digna de esos
trabajadores.
b. La medida es adecuada e idónea, pues
pretende que el carbón represado, que se produce en los municipios cobijados
por la declaratoria de emergencia sea transportado hacia el Mar Caribe, en
armonía con el Decreto 1802 de 2015 que optó por movilizar el carbón de esos
municipios por vía férrea, considerando que es el medio más adecuado, de
menores costos económicos y ecológicos.
Pero, afirma la interviniente, de poco
serviría transportar el carbón por la vía Férrea del Atlántico, si no  puede
ser posteriormente exportado eficientemente a través de los puertos marítimos
disponibles. Por ello, el Decreto 1977 de 2015 completa el corredor logístico,
al habilitar los puertos de servicio privado del Caribe colombiano. De ahí la
urgencia de remover las barreras legales que prohíben este tipo de operación a
los puertos de servicio privado.
Esa medida, sin embargo, podría resultar
inconveniente o insuficiente si no se garantiza el sometimiento de los puertos
de servicio privado al régimen tarifario de los puertos públicos pues, de no
ser así, podrían incentivarse prácticas de competencia desleal, lo que explica
el artículo 2º del Decreto objeto de estudio.
c. La medida tiene la finalidad directa
y específica de conjurar las causas de la emergencia, pues los productores de
carbón del Norte de Santander enfrentan pérdidas que ascienden a US$ 175.000
por cada día de cierre de la frontera, situación que si no se corrige puede afectar
a más de 28000 personas, que trabajan en el sector. Bajo esas condiciones, el eventual
despido de trabajadores del sector minero podría generar más presión sobre el
mercado laboral del departamento y haría que las medidas adoptadas por el Gobierno
para dinamizar la oferta laboral se tornen insuficientes.
Los beneficios económicos y ecológicos
que produce la aplicación del decreto son significativos. Este busca garantizar
que el carbón que se produzca en Norte de Santander sea movilizado hasta los
puertos públicos y privados del mar caribe para su exportación en las
condiciones de eficiencia y competitividad que existían antes del cierre de la
frontera. La diminución de las tarifas en los puertos permitirá también la
reactivación del sector y aliviará en alguna medida las pérdidas económicas
generadas por el cierre de la frontera.
Las tres medidas adoptadas en el Decreto
objeto de control se limitan a permitir el transporte de carbón represado
producido en los municipios del norte de Santander cobijados por el Decreto
1770 de 2015. Es decir, las normas solo cobijan las actividades de los puertos
públicos y privados cuya finalidad sea evacuar el mineral, mientras permanezca
cerrada la frontera y por el término en que se prolonguen sus efectos[3].
2. DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA
NACIÓN
La Vista Fiscal, mediante concepto No.
6004, radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 10 de
noviembre de 2015, solicitó a la Corporación declarar exequible el Decreto
Legislativo 1977 de 2015. Las razones que sustentan su solicitud se exponen a
continuación:
La Procuraduría inicia su intervención
con una aclaración preliminar, donde advierte que en conceptos anteriores
solicitó a la Corte declarar exequible el Decreto 1770 del 07 de septiembre de
2015 “Por el cual se declara el estado de emergencia económica, social y
ecológica en parte del territorio nacional” al igual que la exequibilidad
del Decreto 1802 de 2015, en el que se autorizó el tráfico férreo en los
municipios de Bosconia, Algarrobo, Fundación y Zona bananera, aunque con
algunos condicionamientos.
En relación con la constitucionalidad
del Decreto 1977 de 2015, el Jefe del Ministerio Público procede en primer
lugar, a efectuar un análisis formal para, posteriormente, revisar su aspecto
material, es decir, su contenido normativo.
En cuanto al análisis formal, señala que
el Decreto objeto de revisión contiene la firma de todos los ministros y fue
promulgado dentro de la vigencia del estado de emergencia económica, cumpliendo
de esta manera con los requisitos formales de los decretos legislativos
expedidos con ocasión del estado de excepción.
Desde el punto de vista material, la
Procuraduría desarrolla concepto de constitucionalidad con base en los
lineamientos generales fijados en el artículo 215 Superior: en primer lugar,
manifiesta que la materia que regula el Decreto 1977 de 2015 tiene una relación
directa y específica con el estado de emergencia que el Gobierno Nacional
declaró mediante el Decreto 1770 de 2015, pues se trata de una medida que busca
permitir la movilización de carbón que se produzca en los municipios cobijados
por la emergencia declarada, a través de los puertos carboneros privados del
sector Caribe, mientras permanezca cerrada la frontera con la República
Bolivariana de Venezuela.
En segundo lugar, sostiene que la norma
revisada está destinada exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos en relación con el estado de emergencia decretado, en
lo que tiene que ver con el transporte de carbón que no ha podido ser
transportado a través de los puertos venezolanos, debido al cierre de la
frontera.
En tercer lugar, afirma que las medidas
tomadas por el Gobierno Nacional tienden a otorgar una respuesta a la necesidad
de encontrar vías y medios de transporte del carbón proveniente de Norte de
Santander, distintos a los puertos venezolanos, de tal manera que se evite el
represamiento del carbón con el correspondiente efecto social y económico que
esto implicaría.
Con base en los anteriores fundamentos,
el Jefe del Ministerio Público concluye que el Decreto 1977 de 2015,
considerado de manera integral, cumplen los parámetros de constitucionalidad definidos
por la jurisprudencia de la Corte.
Posteriormente, la Procuraduría examina
el contenido de cada una de las disposiciones del Decreto objeto de revisión y
considera que las medidas adoptadas por el mismo son necesarias, debido a que
i) la utilización de puertos privados para la movilización de carbón que se
produce en los municipios cobijados por el estado de emergencia declarado es la
única alternativa viable para asegurar el transporte de carbón proveniente de
Norte de Santander, teniendo en cuenta las deficiencias técnicas de los puertos
públicos que no pueden ser solucionadas inmediatamente, y que estos representan
únicamente el 39% de la capacidad portuaria del país, no siendo suficiente para
conjurar la crisis actual; ii) se requería de una habilitación legal para que
los carboneros de Norte de Santander pudieran usar la infraestructura de los
puertos privados.
También considera que las medidas son
proporcionales, toda vez que i) está limitada temporalmente por la reapertura
de la frontera con Venezuela y la terminación de los efectos de su cierre; ii)
el Decreto revisado establece que las tarifas por el uso de las instalaciones
de los puertos privados se sujetarán a la regulación prevista para los puertos
del servicio público, además establece unas condiciones en cuanto a las
contraprestaciones de los puertos privados que se derivan de la
proporcionalidad de las medidas excepcionales adoptadas.
En síntesis, la vista fiscal encuentra
que el Decreto 1977 de 2015 es constitucional, debido a que sus medidas “i)
son proporcionales, puesto que están limitadas en su vigencia y la regulación
de las tarifas y contraprestaciones evita que se incurra en una limitación de
las empresas privadas que sea desproporcionada; ii) guardan relación con los
hechos que generaron la crisis, es acorde a la gravedad  y características de
estos; iii) están limitadas a conjurar la crisis que justificó la declaratoria
del estado de excepción, (…) iv) respetan la intangibilidad de los
derechos fundamentales que no pueden ser suspendidos ni siquiera en estado de
excepción”.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta Corporación es competente para
decidir en forma definitiva sobre la constitucionalidad del Decreto 1977 de 6 de
octubre de 2015, sometido a revisión automática, de conformidad con lo señalado
por los artículos 214.6, 215 (parágrafo) y 241.7 de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 55 de la Ley 137 de 1994 y 36 del Decreto
2067 de 1991.
IV. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS
DECRETOS LEGISLATIVOS. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
2. Reglas generales para el control de
constitucionalidad de los decretos legislativos dictados en desarrollo de un
estado de emergencia económica.
La Corte Constitucional se ha referido
en un amplio conjunto de precedentes a la naturaleza y alcance de los decretos
legislativos, dictados por el Gobierno Nacional, en desarrollo y bajo el amparo
de los estados de excepción previstos en los artículos 212, 213 y 215 de la
Carta Política.
En esos pronunciamientos, ha asumido
también la interpretación de las normas constitucionales que establecen la
naturaleza del control automático que debe ejercer la Corte Constitucional
frente a este tipo de normas, y ha definido un conjunto de subreglas, concebidas
como juicios sucesivos y complementarios para evaluar la conformidad de estos
decretos con la Constitución Política.
El control de los decretos legislativos
se caracteriza por ser especialmente exigente, pues las subreglas
pertinentes se han definido en torno a la consideración de que el régimen
constitucional permite la restricción temporal, razonable y proporcionada de
ciertas normas de la constitución política, referentes al reparto de
competencias entre los órganos y ramas que ejercen el poder público, e incluso
de los derechos fundamentales, pero únicamente bajo circunstancias extraordinarias,
de particular gravedad para la vigencia del mismo orden constitucional, y con
el propósito exclusivo de superarlas.
En ese sentido, las condiciones que la
Constitución (entiéndase la Carta Política, los tratados de derecho
internacional de derechos humanos ratificados por Colombia y la Ley Estatutaria
de Estados de Excepción) han definido para su desarrollo a través de decretos
legislativos son la demostración plena acerca de que, aunque en estas
situaciones es necesario conferirle al Gobierno facultades especiales y
márgenes amplios de valoración de los medios para conjurar la emergencia, todas
sus decisiones deben ubicarse dentro de los cauces claramente definidos para
evitar una limitaciones injustificadas a los principios constitucionales
comprometidos en la declaratoria de excepción.
Consecuencia de lo expuesto, los estados
de excepción excluyen de plano las medidas arbitrarias, discriminatorias, y
aquellas que no se ajusten a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad.
En ese orden de ideas, el núcleo del
ejercicio valorativo que realiza la Corte al controlar la constitucionalidad de
los decretos legislativos se encuentra en que las medidas de excepción se
relacionen directamente con los hechos que originan la grave situación que debe
conjurarse; que sean proporcionadas a los fines que se pretenden alcanzar y en
relación con los principios eventualmente restringidos, y que se encuentren
plenamente justificadas por el Gobierno, en el sentido de que exista una
explicación detallada acerca de la insuficiencia del régimen ordinario para
enfrentar la crisis. A continuación, se reitera la jurisprudencia relevante,
tomando como base la sistematización efectuada en la providencia C-225 de 2009
(MP Clara Elena Reales)[4].
En primer término, se encuentran los
requisitos formales, expresamente establecidos en la Constitución y la LEEE
para la expedición de este tipo de decretos: (i) que sean suscritos por el
Presidente y todos los ministros del gabinete; (ii) que se promulguen  dentro
del término del estado de emergencia correspondiente; (iii) que se publiquen en
el Diario Oficial, y (iv) que sean remitidos a la Corte Constitucional por el
Presidente de la República al día siguiente de su promulgación,  para el
ejercicio del control de constitucionalidad de manera automática.
En cuanto a los requisitos de fondo, el
precedente que se reitera, comenzó por señalar que la utilización de los
poderes excepcionales que los artículos 212 a 215 confieren al Gobierno
Nacional solo puede considerarse válida y legítima “dentro del respeto a los
principios del constitucionalismo”, y añadió que esos límites se encuentran
en (i) el texto superior, (ii) La ley estatutaria de los estados de excepción
(en adelante, LEEE) y (iii) los tratados de derechos humanos que hacen parte
del bloque de constitucionalidad, en virtud del artículo 93 de la Carta
Política. Posteriormente, explicó las distintas etapas o el conjunto de juicios
que le corresponde adelantar a este Tribunal para determinar la validez de las
medidas de excepción:
2.1. Juicio de conexidad material:
consiste en establecer si las medidas objeto de juzgamiento se refieren a la
misma materia que dio lugar a la declaratoria del estado de excepción (artículo
215 CP y LEEE). La conexidad se define desde dos perspectivas distintas: primero,
“las medidas han de estar dirigidas exclusivamente a conjurar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos. Su objetivo debe ser únicamente
el de superar la emergencia” y, segundo, deben tener “relación directa
y específica con los temas de qué trata la crisis que se
intenta afrontar. No son aceptables las medidas sobre temas que no tienen una
correspondencia de causalidad inmediata […] y concreta con el asunto por el
cual se declaró la emergencia”.
2.2. Juicio de ausencia
de arbitrariedad, de acuerdo con el cual no son válidas aquellas
medidas que desconozcan alguna de las prohibiciones expresamente establecidas
por el bloque de constitucionalidad (es decir, la Constitución Política, la
LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia) para el ejercicio de facultades excepcionales.
2.3. Juicio de intangibilidad,
en el cual debe verificarse que la medida respete el núcleo esencial de
los derechos intangibles, según el bloque de constitucionalidad.
2.4. Juicio de no
contradicción específica, en el que debe establecerse si la
medida respeta los límites que la Constitución y los tratados internacionales
exigen dentro de la vigencia de los estados de excepción, según la naturaleza
de cada uno de estos. En cuanto a los estados de emergencia económica, social o
ecológica, las facultades del Gobierno Nacional están definidas en los
artículos 47 y 49 de la Ley 134 de 1994. El respeto por la Constitución y los
tratados internacionales debe ser apreciado por el juez en cada caso, tomando
en consideración la naturaleza del estado exceptivo y las características de la
situación invocada por el Ejecutivo para su declaratoria.
Ahora bien, el conjunto de requisitos
que deben cumplirse para satisfacer los juicios descritos en los considerandos
2.1 a 2.4 se refieren exclusivamente a “violaciones groseras de la
Constitución”. Además de ello, el ejercicio de las facultades legislativas
excepcionales debe ceñirse a los artículos 8, y 10 a 14 de la LEEE, y su conformidad
con la Carta debe evaluarse con base en los siguientes elementos de análisis:
2.5. Juicio de finalidad,
que se centra en establecer si cada una de las medidas está “directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos” (artículo 10 de la Ley 134 de 1994).
2.6. Juicio de motivación
suficiente, “dirigido a constatar que el gobierno haya apreciado los
motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos
constitucionales y [haya expresado] razones suficientes para justificar tales
limitaciones (artículo 8º de la Ley 134 de 1994)”.
2.7. Juicio de necesidad, aspecto
esencial del análisis y de particular complejidad normativa. De acuerdo con
este examen, las medidas deben ser necesarias para lograr los fines que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción (artículo 11 de la Ley
137 de 1994).
De esta definición inicial se desprenden
dos estadios de análisis independientes dirigidos a establecer si el Presidente
de la República “incurrió en un error manifiesto de apreciación acerca de la
necesidad de la medida”. Primero, un “juicio de necesidad fáctica,
orientado a examinar si las medidas adoptadas […] son necesarias para superar
las causas de la crisis […] o impedir la extensión de sus efectos”; segundo, “el
juicio de necesidad jurídica o de subsidiariedad, dirigido a establecer si
existen normas que regulen situaciones similares en tiempos de normalidad y, en
caso afirmativo, si estas medidas […] son idóneas para enfrentar la situación
excepcional”.
2.8. Juicio de incompatibilidad,
en el que el Tribunal analiza si el gobierno expresó las razones por las
cuales las normas ordinarias suspendidas con ocasión del decreto resultan “incompatibles
con el correspondiente estado de excepción” (artículo 12 de la Ley 137 de
1994).
2.9. Juicio de proporcionalidad,
que se traduce en un balance acerca de la correspondencia entre las medidas
adoptadas, su fuerza para conjurar la emergencia y sus consecuencias frente a
los principios constitucionales.
Como lo explicó la Corte en el
precedente que se reitera (C-225 de 2009), “las medidas [adoptadas en
desarrollo del estado de emergencia] han de guardar proporcionalidad con la
gravedad de los hechos que buscan conjurar y las limitaciones que se impongan
al ejercicio de los derechos y libertades”, y tales decisiones solo serán
admisibles “en el grado estrictamente necesario para buscar el retorno a la
normalidad”.
Así las cosas, el análisis de
proporcionalidad se desarrolla en dos pasos. En el primero se efectúa una
evaluación acerca de la relación entre los costos de la medida en términos de
limitaciones a intereses constitucionales y, segundo, se verifica que no se
trate de una restricción innecesaria de los derechos, ante la existencia de
alternativas menos lesivas de estos y, a la vez, de igual o mayor efectividad
que la asumida por el Gobierno Nacional.
2.10. Juicio de no discriminación,
el que la Corte verifica que la medida no imponga tratos diferenciales
injustificados entre las personas, especialmente, por razones de raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, y otros
criterios sospechosos, definidos en la jurisprudencia constitucional o el
derecho internacional (por ejemplo, por razones de sexo u orientación sexual).
3. Finalmente, es importante resaltar que
una medida adoptada al amparo de un estado de excepción sólo se ajusta a la
Constitución Política si satisface todos y cada uno de los requisitos
mencionados; es decir, si supera cada uno de los diez criterios  mencionados,
no es necesario que continúe el análisis, sino que puede proceder a declarar la
inexequibilidad de la medida.
V. ESTUDIO DE CONSTITUCIONALIDAD DEL
DECRETO 1977 DE 2015
El Estado de emergencia
económica, social y ecológica declarado por Decreto 1770 de 2015, y la medida
objeto de control, establecida por Decreto 1977 de 2015.
4. El
7 de septiembre de 2015, por Decreto 1770 de 2015 (en adelante, el Decreto
declaratorio) el Gobierno Nacional decidió declarar el Estado de emergencia
social, económica y cultural, considerando que las medidas adoptadas por el
Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela, en el sentido de expulsar de
ese país, repatriar o deportar a Colombia a un amplio número de personas de
nacionalidad colombiana que residían en Venezuela, disponer el cierre de las
fronteras y limitar la circulación de bienes entre ambos países
generaron una intensa afectación en los derechos humanos de las personas
directamente concernidas, así como graves consecuencias económicas y sociales
para el país.
5. En ese sentido,
en la motivación del decreto declaratorio, el Gobierno hizo referencia al
número de colombianos que fueron expulsados del vecino país y a la forma en que
se llevó a cabo esa medida. Como fundamento de las premisas fácticas de la
declaratoria de emergencia, el Ejecutivo se refirió a los informes publicados
en distintos medios de comunicación que daban cuenta de la grave crisis
humanitaria, al texto de las normas de excepción dictadas por las autoridades
venezolanas, y a lo expresado por diversos órganos de protección de derechos
humanos.
6. En ese contexto, señaló que la
situación ha generado lesiones graves en derechos individuales tales como la
libertad de circulación, la personalidad jurídica, el mínimo vital, el derecho
al trabajo o la libertad de empresa. De igual manera, puntualizó que ese estado
de cosas afecta el comercio entre los dos países.
7. El Decreto declaratorio estableció también
el ámbito territorial de aplicación de las medidas de emergencia, al señalar
que esta cobija, principalmente, a los municipios ubicados en la frontera entre
Colombia y Venezuela, en los departamentos de La Guajira, El Cesar, Norte de
Santander, Boyacá, Arauca, Vichada y Guainía; y previó la adopción de medidas
en los siguientes frentes: a. Reintegración familiar; b. Atención social; c.
Mercado laboral; d. Situación militar; e. Comercio e industria; f. Transporte
de carbón; g. Convenios interadministrativos y contratación directa.
Como puede verse, los literales e) y f)
de esa exposición se refieren a la afectación o al impacto del cierre de las
fronteras en  materia comercial, y a las dificultades para el transporte del
carbón.
8. El Decreto 1770 de 2015, declaratorio
del estado de emergencia económica, social y cultural por el cierre de las
fronteras y la expulsión de colombianos del territorio venezolano fue declarado
exequible por la Corte Constitucional, por sentencia C-670 de 2015[5], cuyos
argumentos centrales se reiteran a continuación:
“4.1.1. Juicio de realidad de los hechos
invocados.
Según se consigna en la motivación del Decreto 1770
de 2015, el supuesto fáctico de la declaración del estado de emergencia
consiste en tres grupos principales de hechos ocurridos a partir del mes de
agosto del año en curso:
(a) La adopción de una serie de medidas jurídicas
por parte del Gobierno de Venezuela, invocando la realización de una operación
de preservación de la legalidad y el orden público en dicho país, emprendida
bajo la vigencia de un estado de excepción constitucional. Estas medidas
consistieron principalmente en la adopción del Decreto No. 1.950 de 2015, que
declaró el estado de excepción en varios municipios fronterizos, y de los
Decretos Nos. 1.969 y 1.989, que ampliaron dicho estado de excepción a otros
municipios a lo largo de la frontera con Colombia.
(b) La implementación o ejecución efectiva de las
atribuciones dadas a las autoridades venezolanas por los Decretos recién
referidos, que se tradujo en numerosos casos de expulsión, deportación o repatriación,
de los cuales fueron objeto cientos de personas de nacionalidad colombiana que
estaban presentes en territorio venezolano.
(c) Como consecuencia de ello, el retorno masivo de
miles de personas de nacionalidad colombiana al territorio nacional,
provenientes de Venezuela, en distintas condiciones jurídicas – como
deportados, expulsados, repatriados, o simplemente retornados […]
La Corte Constitucional considera que estos tres
grupos de hechos son, todos ellos, de naturaleza pública y notoria, según se ha
confirmado más allá de toda duda con el despliegue detallado que los medios de
comunicación les han dado[6]
[…]
4.1.2. Juicio de identidad de los hechos
invocados
En
criterio de la Corte, el Presidente de la República obró razonablemente dentro
del margen de apreciación que le es propio cuando encuadró los hechos recién
descritos dentro de aquellos que dan lugar a la declaratoria de un estado de
emergencia económica, social y ecológica bajo el artículo 215 Superior. || En
efecto, no se trata de una situación de guerra exterior con la República de
Venezuela, por lo cual no sería aplicable el artículo 213 de la Carta. || Por
otra parte, aunque la llegada masiva de miles de colombianos procedentes de
Venezuela ha generado serias afectaciones a las condiciones económicas y
sociales de los municipios receptores, además de las circunstancias propias de
una crisis humanitaria severa, afectando así el orden social, ello no ha
adquirido un nivel de especificidad suficiente en tanto amenaza al orden
público como para que se justifique la declaratoria de un estado de conmoción
interior, puesto que no se ha demostrado que el arribo de estas personas se
erija en un riesgo para la seguridad pública o la convivencia ciudadana de las
ciudades y poblaciones a las que llegaron […]
4.1.3.
Juicio de sobreviniencia de los hechos invocados
Para
la Corte, salta a la vista que los hechos que han motivado la declaratoria de
este estado de emergencia constituyen un ejemplo prototípico de circunstancias
sobrevinientes, imprevistas y anormales, carentes de cualquier precedente en la
historia de las relaciones binacionales y, por lo mismo, imposibles de predecir
o pronosticar. || En efecto, la adopción de los Decretos 1.950, 1.969 y 1.989
de 2015 por el Gobierno Venezolano, y la implementación de los mismos a través
de los actos de expulsión, deportación, y repatriación de ciudadanos
colombianos residentes en Venezuela y sus consecuencias […] fueron claramente
imprevisibles, anormales y extraordinarias […]
4.2.1.
Juicio de gravedad de la afectación
La Sala Plena considera evidente que las
violaciones de los derechos humanos de los colombianos que debieron retornar
forzadamente a Colombia fueron profundas y comprehensivas, y en esa medida
fueron muy graves, en sí mismas y en sus consecuencias sobre la existencia de
miles de personas en situación de vulnerabilidad acentuada. Por lo tanto, en sí
misma considerada, esta situación es de la mayor gravedad […]
4.2.2. Juicio de necesidad de las
medidas extraordinarias
El Gobierno Nacional ha acreditado
satisfactoriamente ante esta Corporación que, por la magnitud y gravedad de la
crisis humanitaria resultante de esta situación, las atribuciones ordinarias de
las autoridades nacionales, departamentales y municipales de la zona de
frontera han resultado insuficientes, y por lo mismo se han hecho necesarias
medidas extraordinarias en diversos ámbitos de la atención debida a estos
colombianos […]
En términos más concretos, la Presidencia
de la República ha indicado una serie de aspectos en los cuales existen
impedimentos u obstáculos legales para la debida atención que necesitan ser
superados mediante medidas de rango legislativo, que habrán de ser adoptadas en
los decretos legislativos de desarrollo correspondientes. En esta línea, el
Gobierno explicó que “el
tamaño de la crisis, la extensión de sus efectos, las implicaciones económicas
y sociales de la migración masiva, etc., son circunstancias que requieren la
adopción de medidas de impacto general mucho más profundas que las que podrían
adoptarse en desarrollo de la facultad reglamentaria o en despliegue de las
funciones regulares administrativas”; y señaló los siguientes ámbitos
específicos de acción legislativa requerida con urgencia: [en lo relevante para
este trámite, consideró el Gobierno Nacional la necesidad de] (v) levantar
restricciones legales al transporte de carbón, que ha sido profundamente
cercenado por las medidas adoptadas en Venezuela, ya que normalmente la mayor
parte de la producción carbonífera de la zona fronteriza se ha exportado a
través de puertos venezolanos en el lago de Maracaibo y éstos fueron cerrados
al carbón colombiano; entre otras medidas que son necesarias con urgencia para
responder a la situación […]
4.2.3. [Acatamiento] de otras
prohibiciones constitucionales
Constata la Corte que con el decreto
declaratorio bajo revisión no se ha incurrido en suspensión de los derechos
humanos, ni se ha limitado ningún derecho que no sea susceptible de ello
durante la vigencia de un estado de excepción. Antes bien, la declaratoria del
estado de emergencia económica, social y ecológica es una medida que se orienta
a garantizar los derechos humanos de miles de personas que han sido afectadas por
los actos arbitrarios y violentos de las autoridades venezolanas […]”.
Los aspectos trascritos del Decreto 1770 de 2015 y las
conclusiones de la Corte Constitucional acerca de su conformidad con la Carta
Política sirven de contexto para una comprensión adecuada del Decreto objeto de
control (1977 de 2015, o decreto habilitante de puertos privados). A
continuación se sintetiza su motivación, y se explican las medidas concretas
adoptadas por el Gobierno nacional en las normas objeto de control.
9. En cuanto a la motivación en el Decreto 1977 de
2015, el gobierno expuso las siguientes premisas justificatorias:
(i)
Un conjunto de
municipios del Norte de Santander produce la mayor cantidad de carbón que
Colombia transporta o comercializa hacia Venezuela. Concretamente, cuatro
municipios, amparados por el decreto declaratorio, producen más del 80% del
carbón  que se exporta al vecino país;
(ii)
Antes de la situación
de emergencia, el transporte de carbón desde el Norte de Santander hacia
Venezuela se realizaba a través de los puertos ubicados en Maracaibo y La
Ceiba, (en territorio venezolano). A raíz del cierre de fronteras es imposible transportar
el carbón por vía terrestre del Norte de Santander a los puertos mencionados.
(iii)
La situación descrita ha
generado una acumulación excesiva del mineral en los centros de acopio ubicados
en la región del Norte de Santander, lo que acarrea riesgos ambientales,
pérdidas significativas para los productores de carbón del departamento
mencionado y una amenaza al mínimo vital y el derecho al trabajo de 28 mil
personas. De acuerdo con el Gobierno Nacional, los pequeños productores de
carbón pierden, por razón del cierre de las fronteras, USD 175.000 diarios, en
tanto que existe un riesgo de desempleo para 7000 personas vinculadas
directamente a la producción de carbón, y 21000 asociadas a procesos de
transporte y prestación de otros servicios a la industria carbonífera.). (vi)
la situación descrita pone en riesgo el derecho al trabajo y el mínimo vital de
aproximadamente 28000 personas. 7000 trabajadores vinculados directamente a la
producción y explotación carbonífera; y 21000 asociados indirectamente a la
industria, a través de centros de acopio, transporte del mineral y otros
servicios.
(iv)
Dada la imposibilidad
de transportar el carbón a través de Maracaibo y La Ceiba, la movilización debe
efectuarse desde los municipios afectados hacia puertos del caribe colombiano
para que, desde estos lugares, sea transportado por vía marítima a Venezuela.
Lo expuesto puede considerarse el fundamento fáctico
de la medida. En cuanto a los elementos jurídicos que el Ejecutivo tomó en
consideración para establecer las medidas aplicables, pueden indicarse las
siguientes:
(v)
Dada la necesidad de
movilizar la mayor cantidad posible de carbón desde los municipios del Norte de
Santander afectados por la emergencia, mediante el Decreto 1802 de 2015, el
Gobierno adoptó medidas para habilitar la vía férrea del caribe, que conecta
estos municipios con los puertos de la Sociedad Portuaria del Colón y la
Sociedad Portuaria de Santa Marta, todos los días, las 24 horas del días[7].
(vi)
Los puertos de Santa
Marta y Colón presentan problemas de infraestructura serios para superar la
crisis, si se pretende transportar el carbón exclusivamente a través de estos,
pues no están en capacidad o no cuentan con la infraestructura para recibir y descargar
los trenes que transportarían tal volumen del mineral desde el Norte de
Santander, con la eficiencia requerida.
(vii)
De acuerdo con el
Estatuto de Puertos Marítimos y las normas concordantes, los puertos de
servicio privado tienen prohibido transportar mercancías de terceros; solo
están habilitados para transportar aquellas provenientes de las personas con
quienes mantienen vínculos jurídicos o económicos.
(viii)      Aunque la naturaleza de las concesiones
puede modificarse, esta posibilidad depende de la voluntad del interesado (no
del Estado), y su concreción toma aproximadamente cuatro meses, de acuerdo con
las normas que regulan la materia (Decreto 1079 de 2015. Artículo 2.2.3.3.5);
(ix)
Existe una regulación
distinta en materia tarifaria entre los puertos que prestan servicios públicos
y los de servicio privado. En el primer caso, hay un marco regulatorio
contenido en los documentos Conpes de expansión portuaria, y una definición
expresa de las tarifas por parte de la Superintendencia de Puertos y
Transporte. En el segundo, el concesionario es libre de fijar las tarifas del
servicio, manteniendo informada a la Superintendencia.
Con base en esas premisas, el Gobierno Nacional
decidió propiciar el traslado de carbón por vía bimodal (carretero-férrea)
entre los municipios cobijados por las medidas de excepción y los puertos del
caribe colombiano, medidas que esperaba satisfacer a través del Decreto 1802 de
2015[8] y,
posteriormente, incorporar a los puertos privados a la movilización del carbón,
bajo las siguientes determinaciones:
(i) Habilitar los puertos privados para el transporte
del carbón represado en los municipios del Norte de Santander cobijados por la
declaratoria de emergencia, entre Colombia y Venezuela, durante el tiempo en
que permanezca cerrada la frontera y hasta que perduren sus efectos; (ii) bajo
el mismo esquema tarifario definido para los puertos públicos, y (iii)
excluyendo del cobro de la contraprestación que los puertos (públicos y
privados) deben pagar como contraprestación por la concesión portuaria, los
volúmenes de carga de carbón provenientes de los municipios cobijados por estas
medidas.
A continuación, la Sala aplicará el conjunto de
subreglas de juzgamiento de los decretos legislativos a las medidas recién
descritas.
Análisis de forma.
Para comenzar, la Sala observa que se encuentran
acreditados los requisitos formales exigibles para la expedición de un decreto
legislativo, en el marco de un estado de emergencia económica, social y
ecológica. Así, el Decreto 1977 de 2015 fue dictado en desarrollo del Decreto
1770 de 2015 (decreto declaratorio de la excepción), durante el término de
vigencia de este último (30 días calendario desde su expedición, el 7 de
septiembre de 2015); la normativa fue suscrita por el Presidente de la
República y los ministros del Gabinete. Aunque las ministras de relaciones
exteriores y Cultura  se hallaban ausentes, en comisión, el Decreto fue firmado
por las viceministras encargadas de las respectivas carteras; el decreto objeto
de control cuenta con una motivación explícita, como se acaba de explicar; y,
el día siguiente a su expedición fue remitido a la Corte Constitucional por el
Presidente de la República. En consecuencia, los requisitos formales se
encuentran cumplidos.
Análisis de fondo de las medidas
Como se ha explicado, el estudio de validez
constitucional de los decretos legislativos, en su faceta material o
sustantiva, se desarrolla a través de un conjunto de juicios sucesivos, cada uno
de los cuales debe hallarse satisfecho para que la medida pueda considerarse
válida.
Un primer grupo de requisitos hace referencia a la
ausencia de arbitrariedad y de errores de apreciación groseros cometidos por
parte del Ejecutivo, al momento de definir los medios para conjurar la crisis. Este
examen inicial comprende los juicios de conexidad material (entre las
medidas y la situación excepcional), ausencia de arbitrariedad (o respeto
por las prohibiciones contenidas en el bloque de constitucionalidad para los
estados de excepción), intangibilidad (respeto por las garantías y
derechos que no pueden ser intervenidos en los estados de excepción, de acuerdo
con el bloque de constitucionalidad[9])
y de no contradicción específica (que alude al respeto por las
prohibiciones que las fuentes del bloque imponen a cada estado exceptivo, en
atención a su naturaleza específica).
Un segundo conjunto de condiciones, definido en los
artículos 8 y 10 a 14 de la LEEE, se relaciona con (i) las cargas
argumentativas que debe asumir el Gobierno para alejarse de las medidas
ordinarias; y (ii) los principios de razonabilidad y proporcionalidad
aplicables a toda restricción de los principios constitucionales.
Este segundo momento incluye los juicios de finalidad
(que la medida esté directamente encaminada a conjurar las causas e impedir
que se extiendan los efectos de la emergencia), motivación suficiente (carga
argumentativa que debe asumir el Gobierno, explicando, en el contexto del
estado de excepción, cualquier restricción a los derechos constitucionales), necesidad
(necesidad fáctica, o la verificación de si es realmente necesaria
la decisión legislativa para alcanzar los fines propuestos; y necesidad jurídica
o subsidiariedad, que se refiere a la inexistencia o ausencia de idoneidad
de medidas ordinarias para cumplir los fines del estado de excepción), incompatibilidad
(carga argumentativa exigible al Gobierno cuando pretenda suspender leyes
por considerarlas incompatibles con la excepcionalidad), y de proporcionalidad
(que conjuga i. una interdicción de exceso, que se debe evaluar a partir de
ii. el balance de costos constitucionales de la decisión a la luz de la
gravedad de los hechos y iii. la constatación de que no existan medidas de
excepción alternativas, igual o más efectivas para superar la situación, y
menos lesivas de otros principios).
En el segundo grupo de condiciones puede parecer que
se repiten elementos del análisis. Sin embargo, se trata de juicios en los que
el control se intensifica de manera gradual. Así, en el juicio de finalidad el
Tribunal constitucional se limita a verificar si la medida se orienta a la
superación de la crisis, mientras que al adelantar el examen de necesidad
evalúa si la decisión del Gobierno tiene la fuerza o la potencialidad de lograr
esos fines (Necesidad “F”) y si es posible concebir medios ordinarios para
lograrlo (Necesidad “J”). El juicio de motivación de incompatibilidad es un
requisito especial para los decretos que suspenden leyes por considerarlas
incompatibles con la excepción, pues una decisión que toca de manera tan
intensa al principio democrático requiere una carga argumentativa calificada. El
juicio de proporcionalidad, en el escenario de los estados de excepción tiene
como propósito esencial evitar los excesos o las medidas que solo favorezcan
marginalmente la superación de la crisis, pero afecten intensamente los
principios constitucionales. Involucra entonces la ponderación de costos y
beneficios (normativos) y la indagación acerca de si existen medidas de excepción
menos lesivas de derechos.
En cualquier caso, para comprender la naturaleza del
control constitucional de los decretos legislativos, es importante tomar en cuenta
que los artículos 8º, y 10 a 14 de la LEEE, de los que se desprende el conjunto
de juicios a los que se ha hecho referencia, no son más que la concreción
legislativa de las limitaciones que el bloque de constitucionalidad y los
principios de razonabilidad y proporcionalidad imponen al Gobierno en este
escenario.
Finalmente, como se indicó, la constitucionalidad de
un decreto legislativo depende del cumplimiento de todas y cada una de las
etapas o juicios que debe adelantar el Tribunal, así que el incumplimiento de
cualquiera de ellos hace innecesario continuar el análisis, y comporta la
declaratoria de inexequibilidad de la medida.
En ese marco, pasa la Corte a efectuar el doble
conjunto de análisis recién explicado.
Primera parte.
Cumplimiento de los requisitos de exclusión
de arbitrariedad.
1.     Juicio
de conexidad material
El decreto legislativo 1977 de 2015 permite
el transporte de carbón que se produce en un conjunto de municipios del Norte
de Santander cobijados por la situación de emergencia por vía marítima a través
de puertos privados, ordena que estos últimos perciban por este servicio la
misma suma de dinero que reciben los puertos públicos y prescribe que, al
momento de calcular la contraprestación que las sociedades portuarias deben
pagar al Estado por concepto de la concesión, se excluyan los volúmenes
transportados en ejecución de estas medidas.
Al momento de declarar el estado de
emergencia económica, social y ecológica que desarrolla el Decreto 1977 de 2015
(objeto de control), a través del Decreto 1770 del 2015, el Gobierno mencionó
que entre las consecuencias de las medidas de expulsión de colombianos y cierre
de fronteras desplegadas por el gobierno venezolano, se encontraban el
deterioro del comercio y las dificultades para el transporte del carbón hacia
Venezuela desde los municipios del Norte de Santander cobijados por las medidas
excepcionales.
La Corte Constitucional, al efectuar el
control de constitucionalidad automático del Decreto declaratorio 1770 de 2015,
por sentencia C-670 del mismo año, aceptó de manera general los fundamentos
fácticos de la declaratoria y consideró que esas circunstancias sí dan cuenta
de una situación de emergencia económica social y ecológica.
Como las medidas del Decreto 1977 de
2015 se dirigen a la movilización efectiva de carbón entre los municipios de
Norte de Santander y Venezuela, problema contemplado en la declaratoria del
Estado de excepción, puede concluirse que el decreto objeto de control
satisface el juicio de conexión. Se relaciona con la situación de excepción, y
con otras medidas adoptadas por el Gobierno para su superación.
Es importante señalar que el Decreto
1977 de 2015 fue concebido por el Gobierno Nacional como parte de un mecanismo
complejo para el transporte del carbón entre el Norte de Santander y Venezuela,
que comenzaba con el uso de la vía férrea las 24 horas del día (medida
establecida en el Decreto 1802 de 2015) y culmina con la habilitación de los
puertos de servicio privado para ese fin (decisión prevista en el Decreto 1977
de 2015). Ello podría llevar a pensar que, como el primer decreto (1802 de
2015) fue declarado inexequible, el Decreto 1977 de 2015 podría correr la misma
suerte.
En concepto de la Corte, esa posibilidad
no es una necesidad lógica, ni un argumento lo suficientemente fuerte para
descartar la validez constitucional de la norma objeto de control. Si bien el
Gobierno pensó en estas medidas como complementarias, cada una de ellas tiene
autonomía e involucra un balance de principios constitucionales diferente. Así,
aunque no sea posible para el Gobierno el uso de la vía férrea las 24 horas del
día, ello no implica que la decisión de la Corte le prohíba el uso de puertos
de uso privado, una vez el Ejecutivo defina otro mecanismo para hacer llegar el
carbón a los puertos del caribe, si así lo considera pertinente.
2.     Juicio
de ausencia de arbitrariedad.
Se configura una situación de arbitrariedad
cuando el Gobierno Nacional, en el marco de un estado de excepción, dicta
mediadas que exceden límites expresamente trazados por la CP, la Ley
Estatutaria de Estados de Excepción[10]
y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.[11] Se
refiere a la prohibición de afectar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales y a que la excepción se desarrolle dentro de los cauces
institucionales.
Si bien el decreto objeto de estudio
adopta medidas que son contrarias a determinados artículos de la Ley 1ª de 1991
o Estatuto de Puertos Marítimos, y en alguna forma interviene el principio de
autonomía de la voluntad al imponerle a los puertos de servicio privado que
transporten carbón bajo las tarifas de las sociedades portuarias que manejan
puertos de servicio público, no se encuentran razones para suponer que se
atenta contra el núcleo esencial de este derecho, ni una alteración definitiva
del régimen constitucional y legal que regula las materias portuarias.
Sobre estas afirmaciones, vale señalar
que si bien la norma prevé la  habilitación para que los puertos privados
transporten carbón entre Colombia y Venezuela, dada la incapacidad estructural
de los puertos de servicio público para solucionar la emergencia, no les
prohíbe continuar con el normal ejercicio de sus negocios y, en cambio, sí
prevé salvaguardas de sus intereses, dado que establece las tarifas que deberán
pagar, bajo un esquema definido por el Estado, pero diseñado para no generar
pérdidas en la operación.
Ahora bien, si la restricción a la autonomía
a la que se viene haciendo referencia es excesiva o no, es un aspecto que debe
analizarse exclusivamente al momento de adelantar el juicio de
proporcionalidad, dado que en este estadio del control, solo pierden
validez aquellas medidas que de forma grosera desconozcan los límites
constitucionales descritos.
3.     Juicio
de intangibilidad.
Como se explicó, en este estudio se debe
establecer si la norma objeto de control afecta el núcleo esencial de derechos
intangibles en Estados de excepción. Esos derechos son, de acuerdo con el
artículo 4º de la LEEE, los siguientes:
“Artículo
4°.
Derechos intangibles. De conformidad con el artículo 27 de la Convención
Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia
ratificados por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles:
el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la
prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la
libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los
derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y
del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el
derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no
ser extraditados.
Tampoco podrán
ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de
tales derechos.
De
conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de
Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención, puede ser interpretada
en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad
que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los
Estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de estos
Estados”.
Según se ha indicado, este listado debe
considerarse como una enumeración ilustrativa o como una aproximación inicial a
cuáles son derechos y garantías intangibles. La lista posee relevancia dado que
fue establecida por el Legislador estatutario, presumiblemente, a partir de
experiencias históricas del derecho internacional, en las que bajo regímenes de
excepción se afectó, principalmente, la libertad, la vida y la integridad física
de las personas. Pero ello no significa que no pueda surgir la necesidad de
incluir otros derechos y garantías, en otros escenarios, como las emergencias
económicas, sociales y culturales. Para el caso concreto, dado que la medida no
parece generar una afectación alarmante de uno o varios derechos, el listado
resulta apropiado para el análisis que corresponde efectuar a este Tribunal.
Las medidas adoptadas a través del
decreto 1977 de 2015 (habilitante de puertos privados)  también superan
este examen, pues no tocan ni interfieren el ejercicio de ninguno de los
derechos mencionados en el artículo 4º de la LEEE. En efecto, aunque se ha
aceptado que podrían tener alguna incidencia en la autonomía de la voluntad,
dentro del ámbito negocial, no se trata en cambio de normas que generen
restricciones al conjunto de libertades y mecanismos de protección intangibles.
4.
Juicio de no contradicción específica
El examen de no contradicción específica
tiene que ver con el respeto por los límites propios de cada uno de los estados
de excepción, en virtud de su naturaleza específica, y bajo un análisis que
tome en consideración la situación de emergencia que se pretende conjurar. En
el caso de los estados de emergencia económica, las facultades del Gobierno
Nacional están definidas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Sus límites
se cifran en (i) la relación de conexidad que debe existir entre los decretos
legislativos y los fines de superar las causas y evitar la extensión de los efectos
de la situación de emergencia; (ii) la temporalidad de las medidas impositivas
y (iii) la prohibición de restringir los derechos sociales de los trabajadores.
La condición (i) ya fue analizada al
momento de efectuar el juicio de conexión directa; el requisito (ii) no es
aplicable al caso objeto de estudio, pues el Decreto 1977 de 2015 no impone
tributos, y la exigencia (iii) no es desconocida por las normas objeto de
control, contenidas en el Decreto 1977 de 2015, pues estas no restringen
derechos de los trabajadores sino que, por el contrario, pretenden su
protección ante la situación de estancamiento en la movilización del carbón
entre el Norte de Santander y Venezuela.
Segundo momento.
Análisis de necesidad,
razonabilidad y proporcionalidad de la medida a la luz de los artículos 8, 10 a
14 de la LEEE
5.       Juicio
de finalidad. De acuerdo con el artículo 10 de la LEEE, las
medidas dictadas en un estado de excepción deben estar directa y
específicamente encaminadas a conjurar las causas de la crisis y evitar la
extensión de sus efectos.
Cada una de las medidas del Decreto 1977
de 2015 se dirige, directa y específicamente, a la superación de uno de los
aspectos de la emergencia declarada por el Gobierno Nacional a través del
Decreto 1770 de 2015. La habilitación de puertos privados pretende brindar
alternativas al uso de los puertos de Maracaibo y La Ceiba, ubicados en
territorio venezolano, para el traslado del carbón entre Norte de Santander y
Venezuela.
Los artículos 2º y 3º del decreto son
medidas complementarias, destinadas a evitar consecuencias negativas derivadas
de la habilitación de los puertos de servicio privado, especialmente, a raíz de
las diferencias tarifarias que, en la regulación actual, supone el uso de cada tipo
de infraestructura. Así, dado que los puertos de servicio público tienen
tarifas fijadas por la Superintendencia a partir de la política portuaria
definida en los documentos Conpes, mientras que los de servicio privado gozan
de libertad tarifaria, manteniendo informada a la Superintendencia de Puertos,
el Gobierno estimó imprescindible la igualación de tarifas y la exclusión de
los volúmenes de carga de carbón derivados de la aplicación de este decreto,
del cálculo de la contraprestación que deben pagar al Estado las sociedades
portuarias concesionarias.
Así las cosas, las medidas superan este
examen pues (i) la habilitación de puertos privados se dirige clara, directa y
expresamente, a solucionar el problema de represamiento de carbón que enfrentan
cuatro municipios del Norte de Santander cobijados por la declaratoria de
emergencia del Decreto 1770 de 2015. Las dos medidas restantes pueden
considerarse mecanismos accesorios para que la primera se aplique sin generar
consecuencias indeseables en los intereses de los diversos actores involucrados
en la exploración, explotación y transporte del carbón.
6. Juicio de necesidad
Este juicio, según se ha explicado
ampliamente, hace referencia a si estas, en realidad son necesarias para
alcanzar los fines propuestos por el Gobierno nacional para conjurar la
situación de emergencia y evitar la extensión de sus efectos. El juicio se
divida en necesidad fáctica (F) y necesidad jurídica (J) o subsidiariedad.
6.1. Necesidad F: la medida de habilitar
los puertos privados para el transporte de carbón entre Colombia y Venezuela
puede concebirse razonablemente como una decisión que permitirá superar una de
las causas de la crisis: el cierre de la frontera y la imposibilidad de
utilizar los puertos de Maracaibo y La Ceba, en territorio venezolano, para
transportar el carbón producido en diversos municipios del Norte de Santander. Dicho
en otros términos, la Corte estima que, en principio, es razonable concluir que
la medida escogida por el Gobierno tiene cierto nivel de eficacia e idoneidad
para alcanzar tales fines, respetando los márgenes de apreciación del gobierno.
6.2. Necesidad J: la necesidad jurídica
es explicada en el Decreto 1977 de 2015, mediante una referencia a las barreras
y dificultades jurídicas que enfrentaría asumir esta emergencia mediante los
cauces ordinarios. Sostuvo que no es posible solventar la crisis a través de
los puertos públicos, principalmente, porque estos tienen dificultades para
recibir y descargar un tren de 105 vagones, o porque se encuentran saturados
transportando los bienes y mercancías de las empresas asociadas al
concesionario.
Si bien el Decreto no hizo referencia a los
detalles referentes al tamaño de los trenes, o a las razones por las cuales la
sociedad que opera el puerto de servicio público de Colón ha copado su
capacidad, aspectos en los que profundizó la Secretaría de la Presidencia de la
República en su intervención ante la Corte, lo cierto es que el Gobierno sí aludió
en la motivación del Decreto 1977 de 2015 a la existencia de problemas de
infraestructura en los puertos públicos imposibles de superar en el corto plazo.
De igual manera, el Gobierno Nacional señaló,
en el decreto legislativo bajo examen de constitucionalidad, que si bien es
posible modificar la naturaleza de una concesión portuaria, el trámite requiere
la petición de la sociedad interesada, y dura aproximadamente cuatro meses, de
acuerdo con el Decreto 1079 de 2015 (artículo 2.2.3.3.3.5[12]).
Finalmente, indicó que la diferencia en
los regímenes tarifarios entre empresas privadas y públicas podría
imposibilitar el uso de los puertos de servicio privado en condiciones
financieras adecuadas, lo que explica los artículos 2º y 3º del Decreto 1977 de
2015. Así las cosas, las condiciones propias del juicio de necesidad se
encuentran satisfechas.
Si bien la argumentación contenida en el
Decreto 1977 de 2015 (habilitante de puertos privados) no indica expresamente
cuáles fueron las medidas intentadas, sino que se refiere a las barreras que se
enfrentaban, a partir de su lectura y la intervención de la Presidencia de la
República, es posible inferir que el Gobierno consideró, al menos, las
posibilidades de utilizar los puertos públicos de Colón y Santa Marta para
realizar la operación portuaria. Sin embargo, esa medida no goza de la
efectividad necesaria para superar el problema de represamiento de carbón en
centros de acopio del Norte de Santander porque esos puertos (i) no tienen la
infraestructura necesaria para recibir y descargar los trenes que movilizarían
un alto volumen de carbón; o bien, (ii) tienen su capacidad copada por las
entidades vinculadas a la sociedad concesionaria.
Dado que el problema que pretende
atender el Decreto legislativo controlado se refiere a la imposibilidad de
utilizar determinados puertos, resulta apenas lógico o razonable que el
Gobierno se haya preguntado por la disponibilidad y viabilidad de utilizar
puertos del territorio nacional y que, en consecuencia, haya basado su análisis
en la operación ordinaria de los puertos de servicio público, a la luz de la
normatividad vigente.
Cumplida la carga de evaluar las
posibilidades que podrían existir en el régimen ordinario para solucionar la
situación de emergencia, en lo que tiene que ver con el represamiento de
carbón, se supera el análisis de necesidad F. Como se  verá, la explicación
acerca de las barreras legislativas servirá como base para desarrollar el
juicio de incompatibilidad.
7. Juicio de incompatibilidad
El Decreto 1977 de 2015 suspende normas
ordinarias, contenidas en la Ley 1ª de 1991, o Estatuto Nacional de Pesca. Por
ese motivo, al momento de adoptar las medidas de protección contenidas en la
norma de excepción, el Gobierno tenía el deber de explicar claramente las
razones de incompatibilidad de esas normas con la situación de emergencia.
Las razones de incompatibilidad son las
mismas expuestas en el juicio de necesidad jurídica y presentadas por el
Gobierno Nacional como barreras legislativas para enfrentar la situación de
emergencia. Así, la Ley 1ª de 1991 no permite a las sociedades portuarias que
operan puertos privados el transporte de bienes de terceros, y el régimen
tarifario diferencial entre privados y públicos se tornaría inviable, en
términos financieros y productivos, que los pequeños carboneros de Norte de
Santander utilizaran sus servicios.
Puede considerarse entonces que el
Gobierno explicó razonablemente por qué era preciso superar las barreras
mencionadas. Aunque no denominó a su razonamiento “juicio de incompatibilidad”,
la Sala observa que la motivación del Decreto 1977 de 2015 sí permite
comprender el interés del Gobierno para, en el marco del estado de emergencia
económica, flexibilizar la utilización de los puertos de servicio privado. En consecuencia,
para la Sala, el decreto citado sí da cuenta de la incompatibilidad de
determinados artículos de la Ley 1ª de 1991 con los fines perseguidos a partir
de la declaratoria del estado de emergencia.
8. Juicio de proporcionalidad.
El juicio de proporcionalidad de las
determinaciones previstas en un decreto legislativo comprende dos etapas. En la
primera, debe demostrarse que la medida ofrece más beneficios que los costos
que impone a los principios constitucionales.
En el caso objeto de estudio, la
decisión del Presidente interfiere el principio democrático debido a que
suspende normas legales, y toca la autonomía de las sociedades portuarias,
concesionarias de puertos de servicio privado debido a que, frente al régimen
general y ordinario de libertad tarifaria, el decreto 1977 de 2015 iguala las
tarifas de estos puertos con las de los puertos públicos, definidas por la
Superintendencia de Puertos y Transporte, en el marco de políticas definidas
por instrumentos Conpes.
Lo concerniente a la afectación del
principio democrático debe armonizarse con los análisis precedentes. La razón
por la cual el Gobierno decide remplazar la regulación ordinaria de forma
temporal radica en que no existe una forma de transportar carbón por puertos
privados dentro del régimen jurídico actual, y dado que los puertos públicos no
tienen la infraestructura o capacidad necesarias para enfrentar la crisis, y
que no es posible acceder a puertos venezolanos, tales normas se convirtieron
(dentro del margen de apreciación del Gobierno) en barreras que debían
superarse a través de las medidas excepcionales.
La argumentación desplegada por el
Gobierno al respecto (y ya reseñada en los juicios precedentes) contribuye a
comprender la afectación del principio democrático, en este caso, como un
elemento propio de la naturaleza de la emergencia que se enfrenta, en lo que
tiene que ver con los impactos comerciales de la crisis fronteriza. Por otra
parte, los límites temporales (durante el cierre de la frontera y hasta que se
extiendan sus efectos) permiten considerar que se trata de una restricción leve
o moderada.
Por otra parte, la afectación a la
autonomía negocial puede considerarse de intensidad leve por dos razones. Primero,
porque dado el interés general envuelto en la prestación del servicio público
de transporte, el mandato de intervención en la economía contenido en el
artículo 334 Superior, y el interés social y ecológico de la propiedad, es
razonable que los concesionarios privados deban ceder en sus intereses ante una
situación de emergencia que, potencialmente, podría afectar 28 mil empleos,
generar pérdidas notorias en los pequeños productores y crear efectos
ecológicos considerables. Segundo, porque el decreto analizado no ordena que
presten el servicio sin remuneración, sino percibiendo la que corresponde a los
puertos de servicio público, que está pensada para sustentar su sistema de
costos y que, en términos generales, reportaría un margen de ganancia.
En cambio, la habilitación de los
puertos privados parece, a primera vista, una medida que podría contribuir en
alto grado a solucionar el problema del represamiento del carbón en los
municipios de Norte de Santander cobijados por las medidas de excepción del
Decreto 1770 de 20115, así que la satisfacción del fin perseguido, a raíz de la
aplicación exitosa de la medida, puede concebirse como alta o intensa.
Por otra parte, el test de
proporcionalidad exige verificar si existen medios excepcionales alternativos,
menos costosos e igual de efectivos para conjurar la crisis y evitar la
extensión de sus efectos. Como puede verse, este estudio habla de medidas de
excepción, no de medidas ordinarias, aspecto estudiado en el juicio de
necesidad (J). Para la Corte no es posible concebir otras medidas de excepción
distintas que, de manera clara, reporten la misma eficacia que las previstas
por el Gobierno Nacional y que, además, restrinjan en menor medida los
principios que pueden verse afectados por la aplicación del Decreto 1977 de
2015. Es importante indicar que en este último examen, la Corte Constitucional
actúa con respeto o deferencia por los márgenes de apreciación política del
Gobierno, de manera que su tarea no consiste en inventar medidas novedosas o en
cuestionar los estudios de conveniencia, costos y beneficios financieros, u
otras variables ajenas a la especialidad del juez constitucional, sino en
analizar si de forma evidente, el Ejecutivo tenía otras medidas a su
disposición, iguales de efectivas y menos lesivas de principios constitucionales.
En el caso concreto no se percibe esa
evidencia.
Ahora bien, en la sentencia T-046 de
1999, la Corte Constitucional revisó la tutela interpuesta por un grupo de
ciudadanos de Santa Marta, que alegaban afecciones a la salud, derivadas de las
partículas de carbón que originaban las operaciones de cargue, descargue y
transporte de carbón en el puerto de Santa Marta.
La Corporación consideró que, en efecto,
las partículas de carbón en el ambiente eran fuente de contaminación, y que ese
fenómeno, a su vez, podría atentar contra el derecho a la salud de las personas
que residían o trabajaban en lugares adyacentes al puerto. Sin embargo, señaló
también que resultaba posible proteger los derechos de estas personas sin
restringir de forma intensa la libertad de empresa, mediante un plan de control
de la contaminación que debía desarrollar la Corporación Autónoma del
Magdalena, cuyos costos debía cubrir la empresa interesada, y siempre bajo la
continua vigilancia estatal.
Como en esta oportunidad se prevé una
medida que podría tener similares efectos en el ambiente, la Corte señala que
la Corporación Autónoma del Magdalena, Cormagdalena, en el marco de sus
competencias legales y constitucionales, deberá diseñar un plan de control de
la contaminación semejante al previsto por la Corte en la sentencia T-046 de
1999, y cuyos costos deberán ser asumidos por el Estado, en vista de que se
trata de la aplicación de una medida de emergencia, que tendrá vigencia
mientras permanezca cerrada la frontera con Venezuela.[13]
9. Juicio de no discriminación
La prohibición de discriminación es una
faceta del principio de igualdad que prohíbe a las autoridades otorgar tratos
distintos injustificados a personas, situaciones o grupos que se encuentran en
igualdad de condiciones fácticas. Además, existe un conjunto de criterios en
los cuales las medidas diferenciales se presumen inconstitucionales, lo que
ocurre cuando afectan a personas o grupos vulnerables, según las definiciones
del artículo 13, Superior, la jurisprudencia constitucional y el derecho
internacional de los derechos humanos.
En el caso concreto, el Gobierno no
acude a una categoría sospechosa para establecer las medidas bajo control
constitucional. El criterio es territorial y tiene que ver con la afectación
especial que ha tenido el comercio y transporte de carbón con ocasión del
cierre de fronteras. No existe evidencia de que otros grupos productores de
carbón se encuentren en la misma situación en la que se hallan los que ejercen
sus labores en el Norte de Santander, no solo por hallarse en municipios
fronterizos, sino también por la imposibilidad que hoy en día enfrentan para
acceder a los puertos venezolanos que utilizaban antes de declararse la crisis.
Así las cosas, las medidas contenidas en
el Decreto 1977 de 2015 superan también el juicio de discriminación.
10. Conclusión: dado que las normas de
excepción incorporadas en los artículos 1º a 3º del Decreto 1977 de 2015
cumplen los requisitos formales y materiales de validez constitucional, y que
esa circunstancia se encuentra motivada de manera clara y suficiente en el cuerpo
de esa normativa, de manera que es posible considerar que superan cada uno de
los juicios previstos por la Corte para controlar las decisiones propias de un
estado de emergencia económica, social y cultural, la Corte Constitucional
declarará su exequibilidad.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el Decreto 1977 de 6
de octubre de 2015, “Por el cual se desarrolla el Decreto 1770 del 7 de
septiembre de 2015 y se dicta una medida temporal y excepcional para los
puertos carboneros concesionados de servicio privado”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y
archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Presidenta (E)
MYRIAM ÁVILA
ROLDAN
Magistrada (E)
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente con
excusa
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS
RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Sin
embargo, este decreto fue declarado inexequible mediante sentencia C-722 de
2015 (MP. (E). Myriam Ávila Roldán).
[2] En
su intervención, se refirió que los soportes técnicos tenidos en cuenta para la
expedición del Decreto 1802 de 2015 fueron expresamente sustentados en el
concepto que se rindió dentro del proceso RE_215, que se adelanta en esta
Corporación sobre la constitucionalidad del mismo.
[3] La Secretaría
Jurídica de la Presidencia anexa las resoluciones 3376 y 3377 de 2015, por las
cuales el ministerio de transporte estableció tarifas especiales diferenciales
para los peajes de Platanal, Gamarra, Pailitas, La Loma, el Copey y Tucurinca;
la Circular Externa 039 del 17 de septiembre de 2015, de la Superintendencia de
Puertos y Transporte, en la que se establece una reducción en las tarifas para
la movilización de carbón en los puertos de servicio público; el  Informe
Técnico de la ANLA remitido a la Corte Constitucional en el trámite de revisión
del expediente RE-215, relacionado con el Decreto Legislativo 1802 de 2015, en
el que se presentan los beneficios del uso de la vía férrea para el transporte
de carbón; Informe del Ministerio del Trabajo, de 1º  de octubre de 2015,
acerca de los efectos del cierre de las fronteras en los derechos de los
trabajadores. Oficio de la ANI acerca de las implicaciones del decreto 1977 de
2015.
[4] Ver,
también, la sentencia C-224 de 2011 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).
[5] MP.
María Victoria Calle Correa.
[6]
Independientemente del carácter público y notorio de estos hechos, que la Corte
da por probados, el Gobierno remitió al presente proceso numerosos documentos
que dan cuenta de lo ocurrido, incluyendo copias de los actos jurídicos
producidos por el gobierno venezolano, diversos informes gubernamentales
colombianos que documentan la magnitud de la crisis y sus alcances, y algunos
informes de organismos internacionales tales como la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos o la Organización de las Naciones Unidas a través de sus
diversas agencias y mecanismos.
[7] En el Decreto Legislativo 1977 de 2015, y en la intervención de
la Secretaría Jurídica de Presidencia de la República se presenta una amplia justificación acerca de las razones para
preferir el transporte bimodal y, especialmente, el uso de la vía férrea para
el transporte de carbón. de La Sala omitirá esos argumentos en esta descripción
de los fundamentos del decreto bajo control, por razones de economía expositiva
y debido a que a pesar de la relación que el Gobierno encuentra entre ambos
decretos, es posible considerarlos de manera autónoma en sede de control de
constitucionalidad.
[8]
Decreto declarado inexequible mediante sentencia C-722 de 2015 (MP. (E). Myriam
Ávila Roldán). El decreto examinado establecía una medida que aducía facilitaba
el transporte del carbón que se produce en los municipios de Sardinata, Cúcuta,
El Zulia y Salazar de las Palmas (Norte de Santander), seriamente afectado con
el cierre de la frontera con la República Bolivariana de Venezuela, desde cuyos
puertos marítimos se exportaba. Con tal propósito, se autorizó el tráfico
ferroviario durante las veinticuatro horas de todos los días en los municipios
de Bosconia, Algarrobo, Fundación y zona Bananera.
En la zona
existía la prohibición del uso de la red férrea entre las 22:30 y las 4:30
horas en los municipios mencionados, en virtud de dos providencias proferidas
por la Corte Constitucional: la sentencia T-672 de 2014 y el auto del 27 de
mayo de 2015, relacionadas con el amparo de derechos fundamentales de los
accionantes a la intimidad, a la tranquilidad, a la salud en conexidad con el
derecho a un ambiente sano.
La Corporación
declaró inexequible este decreto porque sostuvo que la autoridad responsable de
verificar el cumplimiento de la sentencia T-672 de 2014, es el Tribunal
Administrativo del Cesar, y esta Corporación aún no se ha pronunciado al
respecto. Mientras la autoridad competente no declare el cumplimiento de la
sentencia, la suspensión del transporte ferroviario en ella ordenada está
vigente y debe respetarse. La deficiencia argumentativa respecto del potencial
riesgo del trabajo de las personas relacionadas con el sector carbonífero del
Departamento del Norte de Santander, que es la base para argumentar que el
transporte por red ferroviaria sin restricciones de horario es necesario, por
su menor costo, no permite deducir que exista una necesidad fáctica y menos aún
jurídica de adoptar esa medida que afecta los derechos fundamentales de los
habitantes de los municipios o por no ser posible cotejar o ponderar un riesgo
potencial que no se cuantifica, califica y precisa, con la vulneración o
amenaza de derechos fundamentales reconocida por una autoridad judicial, ese
argumento no resulta suficiente en un estado social y democrático de derecho
para justificar el desconocimiento de una decisión de un juez constitucional de
amparo de derechos fundamentales, esto es al ejercicio de la competencia de
otra rama del poder público que no puede ser ignorada ni siquiera por medidas
de excepción. Por lo tanto, el decreto no superó el juicio de necesidad, de
manera que la Corte lo declaró inconstitucional.
[9] El
concepto de derechos intangibles, esencial para el uso adecuado de las
herramientas de excepción y el control del poder del ejecutivo en estos
escenarios es dinámico y debe revisarse de conformidad con las herramientas del
derecho internacional de los derechos humanos y la naturaleza de las
restricciones que pretende imponer el gobierno, bajo el amparo de la
excepcionalidad. Por ello, aunque a continuación se trascribe la lista de
derechos que fueron considerados intangibles por el Legislador estatutarios en
la LEEE, esta enumeración debe considerarse como una enunciación apenas
ilustrativa. Artículo 4º de la LEEE: “DERECHOS
INTANGIBLES.
<Aparte tachado derogado por el Acto Legislativo 1 de 1997> De
conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos,
y los demás tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los
estados de excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad
personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento
de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y
la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia, los derechos del niño, a la protección por parte de
su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a
prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los
colombianos por nacimiento a no ser extraditados.
Tampoco podrán ser suspendidas las
garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
De conformidad con el literal b) del
artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición
de la Convención, puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y
ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo
con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra
Convención en que sea parte uno de estos Estados.
[10] En
adelante LEEE.
[11] En
adelante DIDH.
[12] ARTÍCULO 2.2.3.3.3.5.
MODIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN. El procedimiento para la modificación
de los contratos de concesión será el siguiente:
1. Quien solicite la modificación del contrato de
concesión deberá publicar en un diario de circulación nacional un aviso que
indique el objeto y alcance de la modificación y el valor aproximado de las
nuevas inversiones a realizar.
En el evento que la modificación incluya la solicitud
sobre zonas de uso público adicionales se describirán estas de conformidad con
lo dispuesto en los numerales y 1.1.1. y 2.3 del artículo 2.2.3.3.1.2 del presente decreto.
2. Dentro de los dos (2) meses siguientes a la
publicación, cualquier persona que tenga interés legítimo podrá oponerse a la
solicitud de modificación.
3. Vencido el término para formular oposiciones, la
entidad convocará a Audiencia Pública a quienes por Ley deban citarse para
divulgar los términos y condiciones de la modificación.
4. La entidad competente aprobará o negará la
solicitud de modificación previa decisión de su Consejo Directivo o su Órgano
equivalente.
[13] Primero.- CONFIRMAR la sentencia proferida
por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el 2 de
septiembre de 1.998, adicionándola en el sentido de que a la Corporación
Autónoma Regional del Magdalena, CORPAMAG, le corresponderá trazar un
cronograma y evaluar autónomamente su cumplimiento, conforme a lo expuesto en
la parte motiva, a fin de que sea efectivo el control de la contaminación en
dicha zona, para lo cual los gastos que se ocasionen estarán a cargo de C.I.
PRODECO S.A.
Así mismo, copia de las conclusiones de la evaluación que
se lleve a cabo por CORPAMAG se entregará a la Defensoría del Pueblo de Santa
Marta y a las personas tuteladas.