C-010-13
Sentencia C-_______
Sentencia C-010/13
REFORMA AL REGIMEN DE REGALIAS REGULADO EN LOS
ARTICULOS 360 Y 361 DE LA CONSTITUCION POLITICA-No
configura una sustitución de los principios estructurales de descentralización
y autonomía territorial/ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-Sistema general de
regalías/ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-Contenido y alcance
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Objeto
PODER DE REFORMA-En el constitucionalismo
colombiano tiene límites competenciales/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites
competenciales/LIMITES COMPETENCIALES DEL PODER DE REFORMA-Jurisprudencia
constitucional/PODER CONSTITUYENTE Y PODER DE REFORMA-Diferenciación/REFORMA
CONSTITUCIONAL Y SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Diferencias/REFORMA
CONSTITUCIONAL Y MUTACION DE LA CONSTITUCION-Diferencias/SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION-Modalidades/DESTRUCCION, SUPRESION, QUEBRANTAMIENTO Y
SUSPENSION DE LA CONSTITUCION-Diferencias
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto
SUSTITUCION TOTAL O PARCIAL DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia
constitucional/SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Pasos que debe realizar
juez constitucional para determinarla/JUICIO DE SUSTITUCION-Metodología/CONTROL
DE CONSTITUCIONAL DE ACTO LEGISLATIVO-Criterios para determinar si
una reforma ha sustituido la Constitución
Para
determinar si efectivamente una reforma ha sustituido la Constitución, la Corte
ha señalado varias pautas recogidas desde la sentencia C-970 de 2004 bajo el
nombre de “juicio de sustitución”. Esta metodología de escrutinio está
construida bajo la forma de un silogismo, cuya premisa mayor es el elemento
esencial o de la identidad de la Constitución que se alega sustituido, y la
premisa menor es el contenido y alcance de la reforma constitucional acusada.
Para llegar a la conclusión de si ha habido o no sustitución, la jurisprudencia
constitucional exige confrontar si la premisa menor significa o no un remplazo
y desnaturalización de la premisa mayor. 1. La Corte ha indicado que la
premisa mayor debe hacer referencia a un elemento definitorio de la
Constitución que se alega es sustituido. En los términos de la sentencia C-1040
de 2005, para construir esa premisa es necesario “(…) (i) enunciar con suma
claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes
normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar
por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución
integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del
juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo
judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial
definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la
Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte
en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción
material- y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial
definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de
reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de
algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte.”Para llevar a
cabo esta labor, la jurisprudencia de esta Corte ha destacado la importancia de
acudir (i) a los principios y valores constitucionales y los que se desprenden
del bloque de constitucionalidad; (ii) la doctrina más importante en materia
constitucional y de teoría política; (iii) las experiencias de otros Estados
con modelos constitucionales similares al colombiano; y (iv) la jurisprudencia
constitucional. Además, según la jurisprudencia constitucional, es necesario
examinar la relación de un presunto eje definitorio con los demás preceptos
constitucionales. 2. De otro lado, la construcción de la premisa menor
supone examinar el propósito de la reforma, su alcance dentro del sistema de valores
y principios constitucionales y su posible impacto en términos de vigencia de
los elementos definitorios de la Carta. 3. Finalmente, el tercer paso
del juicio, de acuerdo con la sentencia C-1040 de 2005, exige analizar si el
elemento esencial definitorio de la Constitución identificado en la primera
fase ha sido “(…) (vi) reemplazado por otro –no simplemente modificado,
afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento esencial
definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte
incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución
anterior.”
VICIO DE COMPETENCIA EN EXPEDICION DE ACTO LEGISLATIVO-Jurisprudencia
constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Incremento
de la carga argumentativa
DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES-Diferenciación
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo
esencial/NUCLEO ESENCIAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Prerrogativas/ENTIDADES
TERRITORIALES-Derecho a gobernarse por autoridades propias/ENTIDADES
TERRITORIALES-Derecho a gestionar sus propios intereses y ejercer las
competencias que les correspondan/ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a
establecer los tributos para el cumplimiento de sus funciones y a participar en
las rentas nacionales/ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a administrar sus
recursos
REGALIAS-Definición/REGALIAS-Titularidad/REGALIAS-Derecho de participación de las
entidades territoriales/REGALIAS-Distribución/REGALIAS-Carecen
de naturaleza tributaria/REGALIAS E INGRESOS FISCALES DE INDOLE TRIBUTARIO-Diferencia/PROPIEDAD DE LAS REGALIAS-Jurisprudencia constitucional/ESTADO-Concepto/DERECHO
DE PARTICIPACION DE REGALIAS A FAVOR DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-No
puede entenderse, en modo alguno, como asignación de propiedad de esos recursos
a su favor, ni menos su integración a las rentas de dichos entes
REGALIAS-Constituyen
fuente exógena de financiación de las entidades territoriales
REGIMEN DE LAS REGALIAS-Amplio margen de configuración legislativa
RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Fines
INGRESOS QUE RECIBE EL ESTADO COMO CONTRAPRESTACION
ECONOMICA POR LA EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Integran el
Sistema General de Regalías/INGRESOS PROVENIENTES DE EXPLOTACION DE RECURSOS
NATURALES NO RENOVABLES-Se difiere en el Congreso, previa iniciativa
gubernamental, la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución,
control, uso eficiente y destinación
REGALIAS-Reglas
de distribución
ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-Privilegia
el reparto de los recursos del sistema general de regalías a favor de las
entidades territoriales/RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS A FAVOR DEL
FONDO DE AHORRO Y ESTABILIZACION-Finalidad
ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-No altera
el régimen de recursos endógenos de las entidades territoriales, ni las
prescripciones constitucionales que privilegian determinados gastos públicos
Referencia:
expediente D-9148
Demanda
de inconstitucionalidad contra el Acto legislativo 05 de 2011 “por el cual
se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y
361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el
Régimen de Regalías y Compensaciones”.
Actor:
José Manuel Abuchaibe Escobar
Magistrado
Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá
D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil trece (2013).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES[1]
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución, el ciudadano José Manuel Abuchaibe  demandó el Acto Legislativo
05 de 2011 “por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se
modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones”. Cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcriben la norma demandada, publicada en el Diario Oficial
48.134 del 18 de julio de 2011.
“ACTO
LEGISLATIVO 5 DE 2011
(julio
18)
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por
el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los
artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones
sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o.
El artículo 360 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 360. La
explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una
contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro
derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones para la
explotación de los recursos naturales no renovables.
Mediante otra ley, a iniciativa
del Gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos, fines,
administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los
ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables
precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Este conjunto
de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el
Sistema General de Regalías.
ARTÍCULO 2o.
El artículo 361  de la Constitución Política quedará así:
Artículo 361. Los
ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos
para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades
territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en
educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la
generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y
explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del
subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando
mejorar las condiciones sociales de la población.
Los departamentos, municipios y
distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales
no renovables, así como los municipios y distritos con puertos marítimos y
fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los
mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones, así como
a ejecutar directamente estos recursos.
Para efectos de cumplir con los
objetivos y fines del Sistema General de Regalías, créanse los Fondos de
Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de Compensación
Regional; y de Ahorro y Estabilización.
Los ingresos del Sistema General
de Regalías se distribuirán así: un porcentaje equivalente al 10% para el Fondo
de Ciencia, Tecnología e Innovación; un 10% para ahorro pensional territorial,
y hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización. Los recursos restantes
se distribuirán en un porcentaje equivalente al 20% para las asignaciones
directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, y un 80% para los Fondos
de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional. Del total de los recursos
destinados a estos dos últimos Fondos, se destinará un porcentaje equivalente
al 60% para el Fondo de Compensación Regional y un 40% para el Fondo de
Desarrollo Regional.
De los ingresos del Sistema
General de Regalías, se destinará un porcentaje del 2% para fiscalización de la
exploración y explotación de los yacimientos, y el conocimiento y cartografía
geológica del subsuelo. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del
total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso
anterior. Las funciones aquí establecidas serán realizadas por el Ministerio de
Minas y Energía o por la entidad a quien este delegue.
La suma de los recursos correspondientes
a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, y
de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensación
Regional, crecerán anualmente a una tasa equivalente a la mitad de la tasa de
crecimiento total de los ingresos del Sistema General de Regalías. La ley que
regulará el sistema definirá un mecanismo para mitigar la disminución de los
mencionados recursos, que se presente como consecuencia de una reducción
drástica en los ingresos del Sistema General de Regalías.
La diferencia entre el total de
los ingresos del Sistema General de Regalías y los recursos destinados al
ahorro pensional territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, al
Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional, así como a los
que se refiere el inciso 2o del presente artículo se destinará al Fondo de
Ahorro y Estabilización.
Los Fondos de Ciencia,
Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional tendrán como finalidad la
financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades
territoriales y el Gobierno Nacional.
Los recursos del Fondo de
Compensación Regional se destinarán a la financiación de proyectos de impacto
regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del
país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI),
población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de
periferia. La duración del Fondo de Compensación Regional será de treinta (30)
años, contados a partir de la entrada en vigencia de la ley a la que se refiere
el inciso 2o del artículo anterior. Transcurrido este período, estos recursos
se destinarán al Fondo de Desarrollo Regional.
Los recursos del Fondo de Ahorro
y Estabilización, así como sus rendimientos, serán administrados por el Banco
de la República en los términos que establezca el Gobierno Nacional. En los
períodos de desahorro, la distribución de estos recursos entre los demás
componentes del Sistema se regirá por los criterios que defina la ley a la que
se refiere el inciso 2o del artículo anterior.
En caso de que los recursos
destinados anualmente al Fondo de Ahorro y Estabilización excedan del treinta
por ciento (30%) de los ingresos anuales del Sistema General de Regalías, tal
excedente se distribuirá entre los demás componentes del Sistema, conforme a
los términos y condiciones que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o
del artículo anterior.
PARÁGRAFO 1o. Los recursos del
Sistema General de Regalías no harán parte del Presupuesto General de la
Nación, ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de
Regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las normas
contenidas en la ley a que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. En
todo caso, el Congreso de la República expedirá bianualmente el presupuesto del
Sistema General de Regalías.
PARÁGRAFO 2o. La ejecución de
los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el
inciso 2o del presente artículo, así como de los recursos de los Fondos de
Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional, y de Compensación
Regional, se hará en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los
planes de desarrollo de las entidades territoriales.
Los proyectos prioritarios que
se financiarán con estos recursos, serán definidos por órganos colegiados de
administración y decisión, de conformidad con lo establecido en la ley que
regule el Sistema General de Regalías. Para el caso de los departamentos a los
que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados de
administración y decisión estarán integrados por dos (2) Ministros o sus
delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un número representativo
de alcaldes. La ley que regule el Sistema General de Regalías podrá crear
comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y
decisión, con participación de la sociedad civil. En cuanto a los municipios
y/o distritos a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los
órganos colegiados de administración y decisión estarán conformados por un
delegado del Gobierno Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde.
Los programas y/o proyectos en
ciencia tecnología e innovación de los departamentos, municipios y distritos
que se financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e
Innovación, se definirán por un órgano colegiado de administración y decisión,
en el cual tendrán asiento el Gobierno Nacional, representado por tres (3)
Ministros o sus delegados, un (1) representante del Organismo Nacional de
Planeación y un (1) representante del Organismo Nacional encargado del manejo
de la política pública de ciencia y tecnología e innovación, quien además
ejercerá la Secretaría Técnica, un (1) Gobernador por cada una de las
instancias de planeación regional a que se refiere el inciso siguiente del
presente artículo; cuatro (4) representantes de las universidades públicas y
dos (2) representantes de universidades privadas. Así mismo, los recursos de
este Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se distribuirán en la misma
proporción en que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los
Fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional. En ningún caso los
recursos de este fondo podrán financiar gasto corriente.
Los proyectos de impacto
regional de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con
los recursos de los Fondos de Desarrollo y Compensación Regional se definirán a
través de ejercicios de planeación regional por órganos colegiados de
administración y decisión donde tengan asiento cuatro (4) Ministros o sus
delegados y un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación, los
gobernadores respectivos o sus delegados y un número representativo de
alcaldes.
La ley que regule el Sistema
General de Regalías, podrá crear comités de carácter consultivo para los
órganos colegiados de administración y decisión con participación de la
sociedad civil.
En todo caso, la representación
de las entidades territoriales en los órganos colegiados será mayoritaria, en
relación con la del Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO 3o. Créase el Sistema
de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías, cuyo objeto
será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema General de
Regalías, fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y el Buen
Gobierno.
La ley a la que se refiere el
inciso 2o del artículo anterior, definirá su funcionamiento y el procedimiento
para la imposición de medidas preventivas, correctivas y sancionatorias por el
inadecuado uso de los recursos del Sistema General de Regalías. Dentro de estas
medidas podrán aplicarse a los Departamentos, Municipios y/o Distritos y demás
ejecutores la suspensión de giros, cancelación de proyectos y/o el reintegro de
recursos.
La ley a la que se refiere el
inciso 2o del artículo anterior definirá, igualmente, el porcentaje anual de
los recursos de Sistema General de Regalías destinado a su funcionamiento y al
del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías.
Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos
del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso cuarto del presente
artículo.
PARÁGRAFO 1o. TRANSITORIO.
Suprímase el Fondo Nacional de Regalías a partir de la fecha que determine la
ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. El Gobierno
Nacional designará al liquidador y definirá el procedimiento y el plazo para la
liquidación. Los recursos no comprometidos que posea el Fondo Nacional de Regalías
a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, se destinarán
prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la
recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de
2010-2011.
PARÁGRAFO 2o. TRANSITORIO.
Respecto de los recursos que se destinarán a las asignaciones directas de que
trata el inciso 2o del presente artículo y a los Fondos de Compensación
Regional, y de Desarrollo Regional, su distribución durante los tres primeros
años será así: durante el primer año corresponderá a un porcentaje equivalente
al 50% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente
artículo y un 50% para los fondos enunciados en este parágrafo; de la misma
forma, durante el segundo año se destinará un porcentaje equivalente al 35% y
al 65% respectivamente; y durante el tercer año se destinará un porcentaje
equivalente al 25% y el 75%, respectivamente.
En el evento en que durante el
período comprendido entre los años 2012 y 2014, las asignaciones directas de
que trata el inciso 2o del presente artículo, sean inferiores al 50% del
promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas
causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; y durante el
período comprendido entre los años 2015 y 2020, sean inferiores al 40% del
promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas
causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; el departamento,
municipio o distrito, podrá utilizar los recursos de la asignación del
departamento respectivo en el Fondo de Desarrollo Regional, hasta alcanzar
dicho porcentaje o hasta agotar los recursos del departamento en el mencionado
Fondo, lo que ocurra primero.
PARÁGRAFO 3o. TRANSITORIO. En el
primer año de operación del Sistema General de Regalías, se destinará un
veinticinco por ciento (25%) de sus recursos al Fondo de Ahorro y
Estabilización.
Durante el período 2012-2014,
una quinta parte de los recursos anuales del Fondo de Ahorro y Estabilización
se destinará a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente
artículo.
PARÁGRAFO 4o. TRANSITORIO. El
Gobierno Nacional contará con un término de tres (3) meses contados a partir de
la fecha de promulgación del presente acto legislativo, para radicar ante el
Congreso de la República el proyecto de ley a la que se refiere el inciso 2o
del artículo anterior, que ajuste el régimen de regalías al nuevo marco
constitucional.
Una vez radicado el proyecto de
ley a que se refiere el inciso anterior, el Congreso de la República contará
con un término que no podrá exceder de nueve (9) meses para su aprobación. Si
vencido este término no se ha expedido la ley por parte del Congreso, se
faculta por un (1) mes al Presidente de la República para expedir decretos con
fuerza de ley para regular la materia.
PARÁGRAFO 5o. TRANSITORIO. El
Sistema General de regalías regirá a partir de 1o de enero de 2012. Si para
esta fecha no ha entrado en vigencia la ley de que trata el inciso 2o del
artículo anterior, el Gobierno Nacional garantizará la operación del Sistema
mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a más tardar el
31 de diciembre de 2011.
PARÁGRAFO 6o. TRANSITORIO. Para
asegurar la ejecución de los recursos en la vigencia 2012, el Gobierno Nacional
expedirá el presupuesto del Sistema General de Regalías para la citada vigencia
fiscal, mediante un decreto con fuerza de ley.
ARTÍCULO 3o. VIGENCIA Y
DEROGATORIAS. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su
promulgación.”
III. LA DEMANDA
El demandante asegura que el
acto legislativo censurado constituye una “sustitución parcial” de la
Constitución, lo que significa que el Congreso excedió el poder de reforma
constitucional que le otorga la Carta y, por tanto, el acto legislativo debe
ser declarado inexequible. Sus argumentos se resumen a continuación:
3.1. Para comenzar, después de
hacer referencia a la doctrina constitucional de los límites competenciales del
poder de reforma, el demandante explica que la reforma “introduce elementos
esenciales a la Constitución” en los siguientes términos:
En primer lugar, asegura que la
reforma promueve la centralización y resta poder de decisión a las regiones
sobre sus proyectos de desarrollo. Indica que del título de la reforma “Por
el cual se constituye el Sistema General de Regalías” se extrae que busca
“(…) establecer que una parte importante de los recursos de las regalías
estarán en manos del Gobierno Nacional o con su activa participación, lo que va
en contravía del espíritu descentralizador y de la autonomía de las entidades
territoriales que caracterizó la Constitución de 1991” (énfasis original).
Sostiene además que las regalías no son transferencias sino recursos propios de
las entidades territoriales y por ello no deben ser administrador por el poder
central; en su sentir:
“(…) son recursos de las
regiones, por lo que no entendemos la situación en cuanto a la autonomía y la
descentralización, al implementarse un sistema de órganos colegiados, de
presupuesto diferente y de viabilización de proyectos de acuerdo al Plan
Nacional de Desarrollo. Lo anterior es diferente a los recursos del SGP que son
recursos de la Nación, que se transfieren a las regiones. Adicionalmente,
como queda explícito en el Acto Legislativo, los recursos de las regalías no
harán parte del Presupuesto General de la Nación” (énfasis original).
Aduce que, por ejemplo, los
dineros del Fondo de Desarrollo Regional serán administrados por un cuerpo
colegiado en el que se anula la autonomía de los departamentos y municipios. En
particular, censura que los proyectos de las entidades territoriales deban ser
avalados por el Gobierno Nacional para poder recibir financiación del Sistema
General de Regalías.
En segundo lugar, manifiesta que
como consecuencia de la reforma, “(…) las regiones productoras y portuarias
van a sufrir pérdida en términos de recursos para atender el cubrimiento de sus
necesidades básicas de su región (…) o sea conservan las competencias otorgadas
en la Constitución de 1991, pero pierden los recursos”.
Agrega que en virtud de la
reforma, las regalías irán sustituyendo el gasto que hoy la Nación destina al
desarrollo regional, con lo que el Gobierno Nacional está delegando en las
regiones sus funciones y reduciendo el presupuesto de inversión social. En
palabras del demandante: “(…) Debemos advertir que los recursos de las
regalías no deben financiar gastos que son competencia de la Nación. Este
respecto no es claro en el Acto Legislativo. || Los recursos para el
desarrollo regional que hoy ejecuta el gobierno central se deben mantener, así
como los programas sociales que el gobierno administra en las mismas, pero
entendemos que con el nuevo Sistema de Regalías y con la intervención decisoria
del Gobierno Nacional en la aprobación de los proyectos de inversión con
recursos de regalías, estos recursos del nivel central se irán reemplazando con
los de las regalías. Es una jugada astuta del Gobierno nacional. El gobierno
está delegando sus responsabilidades en las regiones” (énfasis
original).
En tercer lugar, señala que la
reforma conduce a que los recursos de las regalías no se destinen
exclusivamente a las entidades territoriales, sino que parte de ellas se
entreguen al gobierno central; a juicio del demandante, “[d]e ninguna
manera, y por ningún canal, las finanzas del gobierno central se deben
alimentar de recursos de regalías”.  Resalta que la reforma prevé que los
ahorros para las épocas de “vacas flacas” que se canalizarán a través del Fondo
de Ahorro y Estabilización, se hagan a expensas de las regiones y bajo el
control del Gobierno Nacional.
3.2. De igual manera, asegura
que los anteriores cambios remplazan “elementos originalmente adoptados por
el constituyente”. Tales elementos son: (i) “[u]na República que
reafirma el esquema de Estado unitario adoptado en la Constitución de 1991”, (ii) “[u]n
Estado que dotando de autonomía a los departamentos y municipios, procura la
mayor libertad y autodeterminación a los asociados”; y (iii) “[l]a
satisfacción de las necesidades de los ciudadanos a través de una
administración organizada bajo el esquema de descentralización territorial y
por servicios”.
Respecto del segundo elemento
–la autonomía de las entidades territoriales-, afirma que busca que “los
ciudadanos alcancen el mayor grado de bienestar y prosperidad general, puesto
que tienen la facultad de agenciar sus propios intereses”; de ahí que una
de sus principales manifestaciones sea el derecho de las entidades
territoriales a gobernarse por autoridades propias, como lo ha reconocido la
propia Corte Constitucional. Explica que por estas razones, la autonomía “va
de la mano con la expansión de la democracia” y tiene relación directa con
el principio de participación.
Señala que teniendo en cuenta
que el municipio es el ente más cercano a la “realidad del ciudadano” y
sus autoridades son quienes mejor conocen las necesidades insatisfechas de la
población y los vacíos que debe llenar la Administración, “se concibe al
municipio como la entidad fundamental de la división político-administrativa
del estado, en el entendido del artículo 311 de la Constitución”.
Aduce que esta misma razón
inspira el principio de descentralización –tercer elemento-, toda vez que la
mayor libertad que otorga a las instancias territoriales en la toma de
decisiones en los asuntos que les conciernen “tiene por objeto lograr
atender las demandas reales de la población, en aras de lograr mayor eficiencia
en el manejo de los asuntos públicos. Se concibe además como el instrumento
idóneo para mejorar la democracia, la participación popular, la justicia y el
desarrollo local”.
Expresa que la
descentralización, como mecanismo de limitación del poder central, también
persigue, de un lado, evitar la tiranía y opresión asociadas a la concentración
de poder en el gobierno central, y de otro, asegurar el cumplimiento eficiente
de las funciones constitucionales del Estado mediante la división de funciones.
Manifiesta que la autonomía y
descentralización explican la razón de ser de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad previstos por el texto constitucional para
regular las relaciones entre el poder central y las entidades territoriales,
los cuales, en su sentir, no son observados por la reforma.
3.3. Finalmente, el demandante
aduce que la reforma introduce elementos “integralmente diferentes [en la
Constitución], al punto que resultan incompatibles”.
En su criterio, como indicó la
Corte en la sentencia C-965 de 2006, los niveles progresivos de autonomía están
supeditados a que las entidades territoriales cuenten con los recursos
necesarios para cumplir los fines que les son propios. Asegura que este
contenido de la autonomía y la descentralización fue reiterado en la reciente
ley 1454 de 2011 –Ley de Ordenamiento Territorial-, cuyo artículo 3° dispone
que para la realización de la descentralización, la Nación debe garantizar los
recursos necesarios para que las entidades territoriales cumplan sus funciones.
Agrega que la autonomía y la
descentralización también suponen la entrega de poder decisorio a las
autoridades locales para la gestión de sus intereses. Manifiesta que esto
también fue reconocido por la Ley 1454/11, en particular por sus artículos 3°,
27 y 28.
Después de reiterar estos
aspectos que estima definitorios de los principios de descentralización y
autonomía, asevera que son transformados por el acto legislativo acusado. En
palabras del actor:
“La reforma en la distribución de
las regalías implica un quebrantamiento de la Constitución y esa rotura
sustituye dos de los ejes definitorios de la Constitución de 1991 (descentralización
y autonomía de las entidades territoriales) que tienen que ver con la
estructura institucional acogida por el Constituyente y con los derechos,
principios y valores que, siendo en sí misma valiosa, adquiere la plenitud de
su sentido cuando los sirve de manera efectiva.
(…)
El desequilibrio y
concentración de poderes en el centro, son elementos totalmente opuestos o
contrarios a los originalmente plasmados en la Constitución. Ello quiere decir
que la Constitución de 1991 no es reconocible en la reforma en la distribución
de las regalías, ya que se están reemplazando la forma política plasmada en la
Carta de 1991.” (énfasis
original).
IV. INTERVENCIONES
Intervenciones oficiales
4.1. Departamento Nacional de
Planeación
Solicita a la Corte que se inhiba
de emitir un pronunciamiento de fondo o, en su defecto, que declare exequible
el acto legislativo acusado, con fundamento en los argumentos que se resumen a
continuación:
4.1.1. Comienza por relatar los
antecedentes de la reforma y enfatizar que su finalidad es corregir las
inequidades que generaba el régimen anterior, así como evitar la incorrecta
utilización y el despilfarro de los recursos, lo cual se enmarca en objetivos
importantes como la equidad y la prosperidad.
A su juicio, los criterios de
distribución del régimen anterior beneficiaban injustificadamente a las
entidades territoriales productoras y creaban una discriminación entre los
nacionales, pues los efectos de la explotación no son “lo suficientemente
contundentes para soportar ese trato diferencial”. Por ello el acto
legislativo introduce criterios de reparto más igualitarios.
De otro lado, asegura que el
acto legislativo busca dotar de transparencia el flujo, destino y ejecución de
los recursos de las regalías, así como vigilar su adecuado uso mediante la
introducción de estrategias de seguimiento, monitoreo, control y evaluación, lo
cual redundará en un manejo eficiente y responsable de los dineros.
En resumen, indica que la
reforma busca incidir institucionalmente en la corrección de falencias detectadas
en las siguientes dimensiones: (i) impacto de los proyectos y capacidad de
producir cambios cualitativos en el bienestar de la población; (ii) objetivos
más claros y contundentes en relación con el destino de los recursos; (iii)
equidad y distribución teniendo en cuenta departamentos y regiones que se
encuentran a la zaga en aplicación de la igualdad relacional de que trata el
artículo 13 C.P.; y (iv) esquemas más depurados de control a la inversión sin
perjuicio de los existentes a nivel fiscal, penal y disciplinario.
Con fundamento en la anterior
explicación, el DNP sostiene que los reproches del accionante obedecen a una
lectura parcial y subjetiva del acto legislativo. En su criterio, la acusación
está soportada en la negación “de la incidencia e impacto de la reforma en
materia de regalías”.
4.1.2. Por otra parte, afirma
que el acto legislativo acusado retoma la caracterización de las regalías que
ha realizado la jurisprudencia constitucional y solamente introduce
adecuaciones en materia de administración, destinación y control, con el fin de
desarrollar los principios y postulados adoptados en la materia en la
Constitución de 1991, como la participación de las entidades territoriales en
las regalías y su destinación a actividades relacionadas con el desarrollo
regional. Al respecto, el DNP expresa: “(…) el Acto Legislativo enfatiza en
cada uno de esos vértices y le da un sentido más acorde con el sentido de la
autonomía territorial dentro de lo unitario y, en el plano de la igualdad, con
el reparto del desarrollo hacia zonas, por diferentes causas, que han visto
marginadas del mismo (sic) y del apoyo de fuentes de recursos como éstos”.
4.1.3. En concreto, frente al
cargo de sustitución, asevera que los reproches del demandante “(…) parten
de un supuesto errado y es considerar que las regalías pertenecen a las
entidades territoriales”. Como ello no es así, el DNP sostiene que las
regalías no les pueden ser arrebatadas o expropiadas, como sugiere el actor.
Agrega que la reforma, además de que no elimina las asignaciones directas, “(…)
permite una redistribución de recursos con criterios de equidad vertical y
en donde la participación y la decisión del sector descentralizado en no
sólo importante, sino mayoritaria” (énfasis original). También señala
que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la autonomía de las
entidades territoriales no es absoluta y “(…) no implica la abstención del
poder central en desarrollo de las medidas de intervención que le son propias y
que le han sido constitucionalmente asignadas”, parámetros a los que se
sujeta el acto legislativo.
En síntesis, el DNP manifiesta
que “(…) no se produce, entonces, la sustitución constitucional alegada. El
accionante efectúa sendas conjeturas que no logran cristalizar en un ataque por
medio del cual se demuestre que la arquitectura del ordenamiento ha sido mutada
y convertida en otro, a partir de afectar o eliminar la autonomía territorial o
afectar el componente de descentralización a través del cual se expresan (sic)
el desarrollo de ciertas competencias. Es claramente demostrativo que la norma
no afecta la organización territorial ni los organismos colegiados para adoptar
decisiones, como tampoco la elección de los mismos, no de manera formal ni
desde el punto de vista material. || Analizado el Acto Legislativo, se
advierte que el mismo respeta los elementos deliberativos, representativos y
participativos que están en el ordenamiento y se vale de los mismos para
desarrollar políticas de impactos cualitativos en materia de inversión de los
recursos del SGR. (…) Tal como lo expresó el Gobierno en los debates
constitucionales, la reforma constitucional contenida  en el Acto Legislativo
05 de 2011, hace énfasis en la región y, por ende, en los departamentos. En
efecto, así como el hilo conductor de las reformas constitucionales
relacionadas con el Sistema General de Participaciones es el municipio, el de
la reforma constitucional es el departamento. Por consiguiente no es válido
afirmar que el Acto Legislativo acusado atentó contra el principio de
descentralización, todo lo contrario, lo fortaleció.”
4.2. Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Solicita a la Corte declarar exequible
el acto legislativo demandado, por las siguientes razones:
4.2.1. Asegura que el demandante
“(…) parte de un supuesto equivocado al considerar como titulares exclusivos
de los recursos provenientes de las regalías, a las entidades territoriales”.
En su opinión, las regalías son rentas nacionales de propiedad del Estado
respecto de los cuales las entidades territoriales solamente tienen un derecho
de participación.
4.2.2. Indica que la
modificación de los artículos 360 y 361 superiores no resulta ser una
sustitución, “(…) pues se dirige exclusivamente a adecuar el régimen de
regalías a las condiciones socioeconómicas actuales” en el marco de “una
política económica equitativa”, y además reafirma principios
constitucionales como la equidad, la promoción del bienestar general, la
solidaridad y la concurrencia.
En desarrollo de este argumento,
expone que el acto legislativo es solamente “(…) una mejor distribución, más
equitativa de las regalías, para que con un criterio regional, no solamente las
entidades territoriales productoras y portuarias, se beneficien de estos
recursos, y mediante un procedimiento de concertación entre autoridades
departamentales y territoriales se escojan los proyectos de beneficio regional
que se ejecutaran (sic) con tales recursos, sin perjuicio de los fondos
de ahorro y financiación de las pensiones territoriales”.
Agrega que la reforma no
sustituye el principio de descentralización, puesto que las regalías no son un
recurso de titularidad exclusiva de las entidades territoriales, de modo que no
se afecta su autonomía para la administración de sus recursos y la gestión de
sus intereses. Desde el punto de vista de la autonomía, manifiesta que “(…) la
capacidad de autodeterminación e identidad local de las entidades
territoriales, no puede estar condicionada a la administración de una fuente de
recursos que no se encuentran dentro de su patrimonio”. Finalmente, asevera
que la reforma no conduce a la centralización de los recursos de las regalías
ni a la priorización de los objetivos nacionales, “(…) pues su propósito no
es otro que la consolidación del Estado Social de Derecho dentro de una
política económica equitativa que se expresa mediante la distribución de
recursos a nivel regional, permitiendo un mayor acceso a todas las regiones de
país y por lo tanto a todos los colombianos”.
Por último, sostiene que los
argumentos del demandante no lograr demostrar la existencia de una sustitución
constitucional. En criterio del Ministerio, la demanda se fundamenta en meras
apreciaciones subjetivas
4.3. Intervención del
Ministerio de Minas y Energía
Solicita a la Corte inhibirse
por ineptitud sustantiva de la demanda, de conformidad con los siguientes
argumentos:
4.3.1. Alega que la reforma
garantiza la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Carta, y favorece a todos los colombianos, por las siguientes razones: (i) “(…)
busca garantizar la estabilidad del gasto público regional hacia futuro y
promover la autonomía regional brindando herramientas sostenibles para
desarrollar cabalmente el principio de descentralización”; (ii) “(…) permite
la estabilidad fiscal y macroeconómica, la generación de empleo, la competitividad
del aparato productivo a través de un nivel razonable de tasa de cambio y la
prevención de las crisis económicas, mediante el Fondo de Ahorro y
Estabilización Regional, de tal manera que los recursos de las regalías se
inviertan en beneficio no sólo de las actuales generaciones, sino de las que
están por venir”; (iii) es “(…) un instrumento de política económica
anticíclica garantizando la estabilidad del gasto público regional hacia el
futuro”, ya que “(…) garantiza que en épocas de bajos ingresos, las
autoridades regionales puedan mantener inalterada la inversión regional”; y (iv)
conduce a una “inyección” de regalías en las zonas más pobres del país,
“(…) a través de los proyectos financiados con cargo al Fondo de
Competitividad Regional, compuesto a su vez de los Fondos de Compensación
Regional y de Desarrollo Regional”.
4.3.2. De otro lado, afirma que
dado que las entidades territoriales solamente tienen un derecho a participar
en las regalías, “(…) el régimen de descentralización y autonomía
territorial en lo que concierne a las regalías no se ve afectado por la forma
en que se distribuye la participación en las mismas”. En sentir del
Ministerio, la modificación del sistema de reparto, por mandato de la propia
Constitución, es materia de libre configuración del legislador y en todo caso
no afecta los principios de descentralización y autonomía.
4.3.3. Con fundamento en estas
consideraciones, concluye que el acto legislativo no sustituyó al Constitución,
“(…) por cuanto no modificó las competencias asignadas constitucionalmente a
los entes territoriales en consecuencia el régimen de descentralización y
autonomía territorial en lo que concierne a las regalías no se ve afectado por
la forma en que se distribuye la participación en las mismas dado que las
entidades territoriales tienen un derecho de participación, pero no son titulares
de los recursos naturales objeto de explotación”.
Intervenciones académicas e
institucionales
4.4. Intervención de la
Federación Colombiana de Municipios
Solicita que se declare inexequible
el acto legislativo demandado, por las siguientes razones:
Afirma que si bien es cierto las
regalías han sido caracterizadas por la Corte Constitucional como una renta
cedida de la Nación a las entidades territoriales, “el artículo 360 original
limitaba al Legislador en lo referente a la distribución de las regalías”,
pues “aun siendo una renta cedida, según la voluntad del Constituyente de
1991 eran entregadas en su totalidad a las entidades territoriales” como
manifestación de los principios de descentralización y autonomía. Explica que
la reforma cambia esta situación, ya que entrega poder de decisión sobre los
recursos de las regalías al Gobierno Nacional, un poder que considera no había
sido previsto por el constituyente primario. Asegura que la voluntad del
constituyente primario era que tales recursos fueron entregados y ejecutados
por las entidades territoriales en ejercicio de su autonomía. Para sustentar
esta conclusión, expone lo siguiente:
Indica que la reforma entrega “al
Gobierno Central, a través de los Órganos Colegiados de Administración y
Decisión, y al Congreso de la República, capacidad de decisión sobre recursos
que, anteriormente, estaban destinados enteramente a las entidades
territoriales”.
Manifiesta que también asume que
todos los asuntos financiados con regalías son de interés nacional y por ello
deben ser decididos con participación de representantes del orden nacional.
A su juicio, esta regulación se
opone a la regla de establecida en la sentencia C-1049 de 2010, consistente en
que “para los asuntos de interés meramente local o regional, deben
prevalecer las competencias de los órganos territoriales correspondientes”,
en otras palabras, restringe el poder de decisión de las entidades
territoriales respecto de los asuntos que los afectan. Para ilustrar este
punto, la Federación expresa que “[p]or cuenta de ello, en la actualidad
1.043 municipios tienen la facultad de establecer órganos colegiados
municipales para lo cual se requerirá la designación de un delegado del
Gobierno Nacional en cada uno de ellos. Estos funcionarios tendrán en sus manos
uno de los tres votos para decidir inversiones estrictamente locales. (…) Es
decir, que en lo concerniente a las regalías, no serán las autoridades
democráticamente elegidas dentro del municipio, tales como el alcalde y el
concejo municipal quienes decidan sobre la inversión de los recursos que le
corresponden a ese territorio por concepto de regalías, sino que serán o bien
autoridades departamentales, no siempre del mismo departamento pues en los
Órganos Colegiados regionales hay asiento para un número plural de
gobernadores, o funcionarios del Gobierno Nacional que ni siquiera cuentan con
la investidura de una elección democrática y que son ajenos al territorio cuyo
destino, quienes tomen las decisiones de inversión de los recursos de regalías.”
Agrega que el Congreso, en los
términos de la reforma y de la Ley 1530 (artículos 79 y 88), es quien además
tiene la última palabra respecto a la asignación de los recursos, aún después
del trámite de viabilización surtido en los órganos colegiados de decisión,
pues puede efectuar ajustes al anexo del proyecto de presupuesto que contiene
los proyectos de inversión a financiar.
Aduce que esta situación está en
clara contradicción con los derechos de las entidades territoriales a: “i)
gobernarse por autoridades propias, ii) ejercer las competencias que les
correspondan, iii) y a administrar los recursos para el cumplimiento de sus
funciones”. Por esta razón, concluye que el Acto Legislativo 05 de 2011
sustituye la Carta, “ya que tal nivel de injerencia de la Nación en los
asuntos, intereses y políticas  en las entidades territoriales no es coherente
ni factible con el modelo de Estado descentralizado y con autonomía de sus
entidades territoriales”.
4.5. Intervención de la
Universidad del Rosario
El profesor Manuel Alberto
Restrepo Medina de la Universidad del Rosario solicita a la Corte inhibirse o,
en su defecto, declarar exequible el acto legislativo censurado, por cuanto, en
su concepto, “(…) el reproche de constitucionalidad que realiza el actor en
su demanda se inclina por analizar cuestiones materiales o de fondo del Acto
Legislativo relacionadas con el alcance e interpretación de la modificación
constitucional”, asuntos que no son de competencia de la Corte. Además,
considera que el acto legislativo no sustituye la Carta sino que “(…)
instrumentaliza un mecanismo a través del cual se establece un control
concurrente en donde a nivel nacional junto con el nivel regional y local
concurren para decidir sobre la adecuación de la destinación de los recursos
provenientes de las regalías, sin que se pueda predicar por esto una exclusión
o una indebida intromisión del nivel nacional en la administración de los
recursos de las entidades territoriales”. La reforma entonces –a su juicio-
desarrolla los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, y lo
único que hace es exigir un mayor esfuerzo de las entidades territoriales para
la estructuración y planeación de los proyectos con el propósito de maximizar
los beneficios de las inversiones que se realizan en el ámbito regional.
4.6. Academia Colombiana de
Jurisprudencia
Eurípides de Jesús Cuevas
Cuevas, académico de número de la Academia, defiende la constitucionalidad del
acto legislativo 05 de 2011, con apoyo en los siguientes argumentos:
En primer lugar, resalta las
ventajas de la reforma constitucional. En este sentido, asegura que la
finalidad primordial de las regalías debe ser la solución de problemas básicos
y necesidades insatisfechas, “(…) tales como la protección de los infantes,
la salud, la educación, el alcantarillado y el agua potable, de la población en
general sin discriminación alguna”. Indica que en el régimen anterior,
estos propósitos no se lograban “(…) debido a la desviación de los dineros
por parte de administradores locales y departamentales, lo que ha conducido a
una serie de investigaciones de tipo penal, administrativo y fiscal y sus
correspondientes sanciones, que evidencia el manejo irregular y la malversación
de los recursos destinados a los fines anteriormente descritos”, razón por
la cual era necesario crear mejores mecanismos de control en cabeza del
Gobierno central, propósito en el que se inscribe el acto legislativo.
También afirma que en el régimen
anterior existía una inequitativa distribución de las regalías entre las
entidades territoriales, situación que el acto legislativo se propone
igualmente remediar.
En segundo término, argumenta
que no es cierto que el acto legislativo desconozca los principios de
descentralización y autonomía al señalar que los proyectos a financiar con las
regalías serán definidos en órganos colegiados con participación del Gobierno
nacional. En su sentir, la participación del Gobierno central contribuye a la
protección de los recursos y, por otra parte, no desconoce el poder de decisión
de las entidades territoriales, ya que “(…) la decisión de un solo
representante del Gobierno central no tendría el mismo peso de los alcaldes de
los municipios y del gobernador de cada departamento, distrito, municipios,
territorio indígena, región o provincia.” Además, recuerda que las
entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses,
pero dentro de los límites de la Constitución y la ley.
4.7. Administradora
Colombiana de Pensiones - Colpensiones
Solicita a la Corte inhibirse
de emitir un pronunciamiento de fondo, ya que considera que la demanda es
inepta, toda vez que el demandante no logra demostrar que el acto legislativo
demandado (i) elimina los principios de descentralización y autonomía de
las entidades territoriales y los remplaza por elementos definitorios opuestos,
o (ii) conduce a que las entidades territoriales pierdan la capacidad de
administrar sus propios recursos, o que el sector centralizado asuma
competencias que limiten de tajo la capacidad de autogestión de aquellas.
Además, a juicio de Colpensiones, los cargos se fundamentan en premisas falsas,
como que las regalías son recursos propios de las entidades territoriales. Por
último, sostiene que la Corte no es competente para adelantar un juicio
material del acto legislativo, como lo pretende el actor.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante
escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal
correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto
previsto en los artículos 242-2 y 278-5 C.P., en el que solicita a la Corte que se inhiba de adoptar un pronunciamiento de fondo ante la ineptitud
sustantiva de la demanda.
Para ello,
estima que la demanda no cumple con los requisitos propios de una demanda de
sustitución, en particular no satisface los mínimos argumentativos de claridad,
certeza y especificidad, pues el actor se limita a afirmar que la reforma
vulnera el principio de autonomía de las entidades territoriales debido a la
centralización del manejo de los recursos de las regalías, y no demuestra cómo
se compromete esa autonomía.
Además, en
criterio del Procurador, “[s]i el actor hubiese hecho una lectura cuidadosa
y sistemática del acto legislativo que decidió demandar, habría percibido que
el sistema creado es un mecanismo de concurrencia administrativa y de
planeación entre la Nación y las entidades territoriales” que apunta a que
las regalías cumplan sus finalidades constitucionales. En este orden de ideas,
considera que la demanda se basa en interpretaciones subjetivas del demandante.
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
De conformidad con lo prescrito por el numeral 1° del artículo 241 C.P., la Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad de la norma
demandada, por tratarse de un acto reformatorio de la Constitución Política.
De
otro lado, según el numeral 3 del artículo 242 C.P. las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un año,
contado desde la publicación del respectivo acto. En este caso, el acto
legislativo acusado fue publicado en el Diario Oficial No. 48.134 del 18 de
julio de 2011 y la demanda fue radicada en esta Corporación el 29 de mayo de
2012, es decir oportunamente, por cuanto aún no había transcurrido un año desde
la expedición de la enmienda constitucional.
Problema
jurídico y metodología de la decisión
2.
El demandante sostiene que al aprobar el acto legislativo 05 de 2011, el
Congreso excedió su competencia para reformar la Constitución, pues en realidad
la sustituyó parcialmente y remplazó elementos definitorios de la forma de
estado que el constituyente adoptó en 1991, en particular los principios de
descentralización y autonomía de las entidades territoriales. En su criterio,
la reforma afecta de manera grave los siguientes contenidos esenciales de los
principios de descentralización y autonomía, al punto que los remplaza por
otros propios de un estado completamente centralista.  De manera específica, el
actor considera que el acto legislativo mencionado sustituye la Constitución en
los siguientes planos:
2.1.
La facultad de las entidades territoriales de definir sus proyectos y
prioridades de desarrollo, pues al amparo de la reforma, ahora las prioridades
de desarrollo y, por tanto, de inversión en las regiones serán definidos (i) por
órganos colegiados en los que existe una preponderante participación del
gobierno central; y (ii) con sujeción al Plan Nacional de Desarrollo. Asegura
que la autonomía territorial se fundamenta en la premisa de que los ciudadanos
alcanzarán el mayor grado de bienestar y prosperidad general posible, mediante
la agencia de sus propios intereses. Por esta razón, la Constitución de 1991
señaló que en los municipios –la entidad territorial más cercana a los
ciudadanos- se tomarían las decisiones más importantes en materia de desarrollo
regional, con amplia participación de los ciudadanos. El acto legislativo
sustituye esta premisa, toda vez que traslada el poder de decisión sobre el
desarrollo local al poder central.
2.2.
La facultad de las entidades territoriales de administrar sus recursos con el
fin de alcanzar sus metas de desarrollo. A juicio del actor, las regalías son
recursos propios de las entidades territoriales y, en consecuencia, deben ser
administrados por estas con autonomía.
2.3.
La sostenibilidad de la inversión y los gastos sociales de las entidades
territoriales, los cuales son fundamentales para atender las necesidades
básicas insatisfechas de su población. El demandante explica que uno de los
fundamentos de la descentralización es que los servicios públicos y sociales
esenciales sean garantizados por la entidad territorial más cercana a los
destinatarios, este es, el municipio, y en subsidio el departamento. Señala que
para hacer esto posible, el Constituyente previó, entre otros mecanismos, la
destinación exclusiva de las regalías a las entidades territoriales. Alega que
a la luz de la reforma, los municipios y departamentos conservan la función de
garantizar los servicios y atender de primera mano las necesidades básicas
insatisfechas de su población. Sin embargo, en adelante, no tendrán suficientes
recursos para atender sus obligaciones y promover el desarrollo local, pues una
parte importante de las regalías se destinará a atender gastos del gobierno
central y a generar ahorros para la estabilización de la economía nacional en
épocas de crisis. En otras palabras, para el actor la reforma antepone la
estabilidad macroeconómica al desarrollo regional y la atención inmediata de
las necesidades básicas insatisfechas de la población, en detrimento de la
autonomía y la descentralización.
3.
Uno de los intervinientes apoya la solicitud de inexequibilidad.  Considera que
efectivamente la reforma cambia la destinación constitucional de las regalías y
vacía el derecho de las entidades territoriales a decidir sobre su destino, lo
que supone una sustitución de los principios de autonomía y descentralización
de las entidades territoriales. En su criterio, el acto legislativo, al prever
que los proyectos a financiar con las regalías serán seleccionados por órganos
colegiados de decisión en los que tienen asiento representantes del Gobierno
Nacional –no elegidos democráticamente-, entrega el poder de decisión sobre el
destino de las regalías y, en consecuencia, sobre las prioridades de desarrollo
regional, al Gobierno Nacional. Además, el acto legislativo permite que el
Congreso tenga la última palabra sobre la asignación de los recursos, aún
después del trámite de viabilización que se adelanta ante los órganos
colegiados de decisión, en tanto puede realizar ajustes al anexo del
presupuesto que contiene los proyectos de inversión a financiar. Concluye que
este nivel de injerencia del gobierno central en los asuntos de las entidades
territoriales que introduce la reforma, es incompatible con el modelo de estado
descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales.
4.
Otro grupo de intervinientes, al igual que el Procurador General, solicitan a la
Corte que se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo, por cuanto
consideran que la demanda es inepta. En su opinión, las acusaciones del
demandante (i) se basan en una lectura parcial y subjetiva de la
reforma, (ii) están fundadas en premisas que no son ciertas, como que las
regalías pertenecen a las entidades territoriales, y (iii) no logran
demostrar la existencia de la alegada sustitución, en particular, que los
principios de descentralización y autonomía son remplazados por otros elementos
definitorios. En su criterio, en realidad el demandante lo que pretende es un
control material del acto legislativo para el que la Corte no tiene
competencia.
5.
Por último, los demás intervinientes defienden la exequibilidad del acto
legislativo 05 de 2011, ya que consideran que lejos de sustituir la Carta
Política, contribuye a profundizar objetivos constitucionalmente importantes
como distribuir equitativamente los recursos de las regalías, evitar su
despilfarro y utilización ineficiente, lograr que las regalías se transformen
en cambios cualitativos en términos de bienestar de las generaciones presente y
futuras, garantizar la sostenibilidad del gasto público regional hacia futuro,
promover la estabilidad fiscal y macroeconómica del país, prevenir crisis
económicas, y generar empleo y competitividad del aparato productivo. En
opinión de estos intervinientes, el cumplimiento de estos objetivos significa
también fortalecer la autonomía y la descentralización.
Reiteran
que no es cierto que las regalías pertenezcan a las entidades territoriales;
recuerdan que estas entidades solamente tienen un derecho de participación que
no es anulado por el acto legislativo, sino antes bien armonizado con otros
principios constitucionales. También señalan que la reforma no elimina las
asignaciones directas a las entidades territoriales productoras o portuarias.
Finalmente,
afirman que no es cierto que la reforma anule el poder de decisión de las
entidades territoriales sobre el destino de su participación en las regalías y
sus prioridades de desarrollo. A juicio de los intervinientes, el acto
legislativo respeta los elementos deliberativos, representativos y
participativos de nuestro modelo constitucional, por lo que solamente (i)
introduce un mecanismo de control concurrente en el que participa el gobierno
nacional junto con los gobiernos locales; y (ii) establece reglas que
exigen a las entidades territoriales un mayor esfuerzo para la estructuración
de los proyectos de inversión.
6. A partir de los argumentos
expuestos la Sala debe, en primer término, pronunciarse acerca de la aptitud
del cargo de constitucionalidad planteado en la demandada de la referencia,
ello en razón de la solicitud planteada en ese sentido por un grupo de
intervinientes y el Procurador General.  Luego, en caso que la censura
propuesta cumpla con las condiciones argumentativas exigidas, deberá determinar
si el Congreso, al expedir el acto legislativo 05 de 2011, incurrió en un vicio
de competencia consistente en la sustitución de aspecto estructural de la
Constitución.
Para
resolver estos asuntos, la Corte adoptará la siguiente metodología: Habida
cuenta que la jurisprudencia constitucional ha cualificado la acción pública de
inconstitucionalidad cuando el cargo está basado en la presunta sustitución de la
Constitución por parte de acto legislativo, en primera instancia se hará una
exposición general sobre ese ámbito de control judicial de las reformas
constitucionales, para después determinar la aptitud de la demanda de la
referencia.  Luego, la Sala presentará los argumentos que sustentan la
conclusión según la cual el grado de autonomía constitucional de las entidades
territoriales es uno de los elementos estructurales de la Constitución
Política.  Por último, se adelantará el juicio de sustitución respecto
del acto legislativo acusado, con el fin de determinar si la enmienda
constitucional acusada sustituye el mencionado eje definitorio de la Carta
Política.
Control
constitucional respecto de los actos reformatorios de la Constitución por
exceso en el poder de reforma
Premisas
de la doctrina de los límites competenciales del poder de reforma de la
Constitución
7.
De acuerdo con el artículo 379 C.P., los actos legislativos solamente pueden
ser declarados inconstitucionales por violación de las reglas previstas en el
título XIII de la Constitución[2].
Esta disposición y el artículo 241-1 superior determinan entonces que la Corte
Constitucional puede ocuparse de demandas ciudadanas contra actos que reformen la
Constitución, pero que en tal caso su competencia se limita a examinar los
vicios de procedimiento que se hayan presentado en su formación.
La
jurisprudencia constitucional ha reconocido que el procedimiento de formación
de las reformas constitucionales comprende, entre otros aspectos, la
competencia de los órganos o instancias con poder de reforma como presupuesto
necesario del procedimiento. En este orden de ideas, esta Corporación ha
señalado que es competente para examinar que el poder de reforma haya sido
ejercido dentro de los límites competenciales que se desprenden de la propia
Carta con el fin de que, mediante el poder de reforma, no se sustituya la
Constitución.
8.
La Corte introdujo esta doctrina en la sentencia C-551 de 2003[3], cuando
estudió la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003 por medio de cual se
convocaba un referendo para someter a consideración del pueblo un proyecto de
reforma constitucional. La Sala explicó en esa oportunidad que la competencia
de los órganos con poder de reforma es una premisa del procedimiento[4]
–aunque la competencia también se proyecte sobre el contenido material de las
decisiones-, de modo que en atención a que la Corte tiene competencia para
verificar el proceso de formación y es su obligación guardar la integridad y
supremacía de la Carta, puede declarar la inconstitucionalidad de una reforma
constitucional por vicios de competencia. Además, el Pleno aclaró que pese a
que nuestra Carta no contiene cláusulas pétreas ni principios intangibles[5],
de su naturaleza sí se desprenden límites competenciales para el ejercicio del
poder de reforma[6].
En esta sentencia se sentaron entonces las bases de la doctrina de los límites
competenciales del poder de reforma, cuyos elementos más importantes se resumen
a continuación:
8.1.
La doctrina referida parte de la diferenciación
entre poder constituyente y poder de reforma. La Corte ha entendido que el
poder constituyente es aquel inherente al soberano –que en nuestro caso es el
Pueblo- y que, debido a su naturaleza originaria –origen del Estado mismo-,
puede crear cualquier diseño constitucional. Por el contrario, el poder de
reforma  es un poder constituido y derivado y, en consecuencia, sujeto a los
límites impuestos por el constituyente original[7].
8.2.
Además, la Corte ha diferenciado entre
reforma, sustitución y otros fenómenos.  Al respecto, ha señalado que reforma
hace referencia a la modificación expresa de los textos constitucionales[8].
La reforma es diferente a la mutación, la cual se presenta cuando hay una
transformación en la configuración del poder político, sin que dicha
transformación se registre en el texto constitucional[9]. Otro
fenómeno ligado es el de la destrucción, el cual “(…) se produce cuando se
suprime la Constitución existente y esa supresión está acompañada de la del
poder constituyente en que la Carta se basaba”[10]. La
supresión de la Constitución se diferencia de la destrucción en que se conserva
el poder constituyente en el que la Constitución suprimida se basa, lo que
produce resquebrajamiento de la continuidad jurídica; el poder constituyente
adopta entonces una nueva constitución en la que actúa como constituyente
originario[11].Otro
fenómeno importante es el quebrantamiento de la Constitución, el cual hace
alusión a la “(…) la violación de prescripciones constitucionales ‘para uno
o varios casos determinados, pero a título excepcional, es decir, bajo el
supuesto de que las prescripciones quebrantadas, siguen inalterables en lo demás,
y, por lo tanto, no son ni suprimidas permanentemente, ni colocadas
temporalmente fuera de vigor”[12].
Finalmente, la Corte se ha referido a la suspensión de la Constitución, que se
produce “(…) cuando ‘una o varias prescripciones son provisionalmente
puestas fuera de vigor’”[13];
esta situación puede o no estar prevista en la Constitución.
8.3.
De otro lado, la sustitución consiste en (i) el remplazo de la Constitución -o
de alguno de sus ejes definitorios- por un modelo constitucional diferente,
(ii) en ejercicio del poder de reforma[14]. En este sentido, en la sentencia C-1200 de 2003[15] la Corte
indicó que la sustitución implica un cambio de tal magnitud y trascendencia
material, que conduce a transformar la “forma de organización política”
en una diferente. Precisó que para poder establecer “el perfil básico”
de la Constitución, es necesario identificar sus principios esenciales o
definitorios. En concordancia, en la sentencia C-588 de 2009, la Corte agregó
que la sustitución “(…) es un remplazo de la Constitución en términos
materiales e implica franca oposición entre lo nuevo y lo anterior”.
De
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la sustitución puede ser total o
parcial. La sustitución parcial se presenta cuando hay una transformación
trascendental de alguno o algunos de los componentes o ejes definitorios de la
Constitución, lo cual la convierte en algo diferente[16]. En cambio,
la sustitución total se refiere a todo el diseño constitucional –a la
Constitución como un todo[17]-;
en este orden de ideas, como se señaló en la sentencia C-588 de 2009, la
supresión puede ser una forma de sustitución total.[18]
La
sustitución también puede ser temporal o definitiva. La primera ocurre cuando
se deroga temporalmente uno de los ejes definitorios, lo cual transforma la
identidad de la Carta Política y la hace irreconocible por un lapso de tiempo[19].
Una
suspensión y el quebrantamiento introducidos mediante el poder de reforma
también pueden ser una sustitución, cuando el régimen de excepcionalidad que se
crea es incompatible completamente con el modelo constitucional vigente, como
explicó la Corte en la sentencia C-588 de 2009.
9.
La tercera premisa de la doctrina de los límites competenciales es que el poder de reforma, en tanto poder constituido, se
encuentra sujeto a controles. En este sentido, en la sentencia C-551 de 2003 se
resaltó que el poder de reforma es un poder constituido que debe ejercerse de
conformidad con los parámetros establecidos en la Carta y que, por tanto,
también está sujeto a controles. Por ejemplo, los artículos 374 y siguientes de
la Constitución regulan los modos de reforma de la Carta (acto legislativo,
referendo y Asamblea Constituyente) y los procedimientos para el efecto.
10.
Con fundamento en las ideas anteriores, a partir de la sentencia C-551 de 2003,
la Corte ha concluido (i) que el poder de
reforma no tiene competencia para sustituir la Constitución, sino solamente
para hacer revisiones dirigidas a ajustar el diseño constitucional según las
exigencias de los cambios políticos, económicos, sociales, etc., y (ii) la
infracción de tal límite competencial puede ser controlado por la Corte
Constitucional[20].
El
juicio de sustitución como modalidad del control constitucional de los actos
legislativos
11.
Para determinar si efectivamente una reforma ha sustituido la Constitución, la
Corte ha señalado varias pautas recogidas desde la sentencia C-970 de 2004[21]
bajo el nombre de “juicio de sustitución”. Esta metodología de escrutinio está
construida bajo la forma de un silogismo, cuya premisa mayor es el elemento
esencial o de la identidad de la Constitución que se alega sustituido, y la
premisa menor es el contenido y alcance de la reforma constitucional acusada.
Para llegar a la conclusión de si ha habido o no sustitución, la jurisprudencia
constitucional exige confrontar si la premisa menor significa o no un remplazo
y desnaturalización de la premisa mayor.
11.1.
La Corte ha indicado que la premisa mayor debe hacer referencia a un elemento
definitorio de la Constitución que se alega es sustituido. En los términos de
la sentencia C-1040 de 2005, para construir esa premisa es necesario “(…)
(i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de
múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de
1991[22]
y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la
Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa
mayor del juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el
subjetivismo judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento
esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo
de la Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la propia
Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción
material- y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial
definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de
reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de
algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte.”
Para
llevar a cabo esta labor, la jurisprudencia de esta Corte ha destacado la
importancia de acudir (i) a los
principios y valores constitucionales y los que se desprenden del bloque de
constitucionalidad[23];
(ii) la doctrina más importante en materia constitucional y de teoría política[24];
(iii) las experiencias de otros Estados con modelos constitucionales similares
al colombiano[25];
y (iv) la jurisprudencia constitucional[26].
Además,
según la jurisprudencia constitucional, es necesario examinar la relación de un
presunto eje definitorio con los demás preceptos constitucionales.[27]
11.2.
De otro lado, la construcción de la premisa menor supone examinar el propósito
de la reforma, su alcance dentro del sistema de valores y principios
constitucionales y su posible impacto en términos de vigencia de los elementos
definitorios de la Carta.
11.3.
Finalmente, el tercer paso del juicio, de acuerdo con la sentencia C-1040 de
2005, exige analizar si el elemento esencial definitorio de la Constitución
identificado en la primera fase ha sido “(…) (vi) reemplazado por otro –no
simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo
elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto
que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la
Constitución anterior.”
Ejemplos
de elementos definitorios de la Carta Política, identificados en el juicio de
sustitución
12.
Como ha resaltado la Corte en varias oportunidades, el concepto de sustitución
es una idea en construcción; no existen criterios únicos que permitan a la
Corte en términos generales señalar las hipótesis que constituyen una
sustitución. Sin embargo, la Corte en su jurisprudencia ha señalado algunos
ejemplos de ejes definitorios de la Carta que pueden guiar esta tarea.
12.1.
Así,  en la sentencia C-551 de 2003 se explicó a modo de ejemplo, que existiría
un exceso si el poder de reforma se emplea para “(…) sustituir el Estado
social y democrático de derecho con forma republicana (CP art. 1°) por un
Estado totalitario, por una dictadura o por una monarquía”[28], con lo que la
Corte reconoció que el modelo de Estado Social y Democrático de Derecho define
nuestro diseño constitucional.
12.2.
En la sentencia C-1040 de 2005, la Sala Plena enunció otros ejemplos como (i)
la separación de poderes con colaboración armónica y un sistema de frenos y
contrapesos, (ii) la organización como república unitaria, descentralizada y
con autonomía de sus entidades territoriales, (iii) el sistema político
democrático, participativo y pluralista, (iv) la forma de gobierno presidencial
y (v) el principio de supremacía constitucional.
La
Sala Plena afirmó que, por ejemplo, se sustituiría el modelo de Estado Social
de Derecho en caso que, sin alterar la declaración formal contenida en el
artículo primero, se suprime “(…) la garantía constitucional de los derechos
sociales económicos y culturales, así como del principio de igualdad.” Sin
embargo, precisó que “(…) no toda alteración del principio del Estado Social
puede tenerse como una sustitución de Constitución, porque el concepto, en sus
distintos componentes, admite matices y diferentes aproximaciones.”
En
relación con la forma de gobierno presidencial, la Corte distinguió entre
elementos definitorios y elementos accidentales, y entre los últimos incluyó la
posibilidad de relección por una sola vez. A partir de esta distinción,
concluyó que la decisión sobre la posibilidad de relección por una sola vez
está ligada solamente a consideraciones de conveniencia, y no representaba en
las condiciones de la reforma bajo estudio una sustitución.
Finalmente,
la Corte explicó que uno de los elementos esenciales de la separación de
poderes y del sistema democrático es que funciones legislativas de tal
envergadura como la definición de aspectos electorales y las garantías de la
oposición –materia que por su importancia el Constituyente de 1991 las sujetó a
reserva de ley estatutaria- no pueden encargarse a un órgano judicial, con
sucede con el Consejo de Estado-, sin naturaleza representativa y sin sujeción
a controles políticos y jurisdiccionales. Por estas razones la Corte declaró
inexequible el parágrafo transitorio del artículo 4 del acto legislativo 02 de
2004, el cual encargaba al Consejo de Estado que, en defecto del Congreso o
ante la declaración de inexequibilidad de la ley que expidiera el Congreso,
regulara aspectos necesarios para la entrada en vigencia de la reforma en un
horizonte temporal prestablecido.
La
Corte observó que el parágrafo mencionado (i) sustraía de manera temporal la
regulación de un específico proceso electoral, sometido a reserva de ley
estatutaria, del ámbito de competencia legislativa; (ii) encargaba la
expedición de la regulación a un órgano de la rama judicial –el Consejo de
Estado- sin naturaleza representativa; (iii) permitía que la regulación se
expidiera sin sujeción a un procedimiento prestablecido y público que
garantizara la participación ciudadana; y (iv) excluía la regulación del
control político y del control constitucional. En este orden de ideas, concluyó
que ese aparte de la reforma sustituía parcial y temporalmente la Constitución,
en particular los principios de división de poderes y de supremacía
constitucional; a juicio de la Corte, este último era remplazado por “la
soberanía transitoria del legislador extraordinario sin origen, composición o
funcionamiento democráticos”: el Consejo de Estado.
Sobre
este último particular, la Corte expresó que “(…) la norma de la reforma
anteriormente citada, al establecer un poder legislativo carente de controles,
y sin origen, composición y funcionamiento democráticos, con la facultad de
definir los derechos fundamentales determinantes para la distribución del poder
público, le introduce a la Constitución un elemento que es integralmente
diferente a los que definen la identidad de la Carta adoptada por la Asamblea
Constituyente en representación del pueblo soberano en 1991. En efecto, un
poder legislativo de esas características es integralmente diferente a un
legislador sometido a la  Constitución, elegido por el pueblo y representativo
del pluralismo social y político, que se limita a legislar sin luego aplicar él
mismo en controversias concretas la normas por él expedidas, y sometido a un
sistema de frenos y contrapesos oportunos para evitar o invalidar la
restricción arbitraria de los derechos constitucionales fundamentales de todos
los colombianos.”[29]
12.3.
En la sentencia C-588 de 2009, la Corte concluyó que la carrera administrativa
es un elemento que define nuestro modelo constitucional y que tiene un nexo
intrínseco con el adecuado cumplimiento de los fines del Estado y la igualdad.
En ese fallo, se identificaron como características esenciales de ese elemento,
entre otros, el principio del mérito como criterio de acceso a la función
pública, el cual se traduce en la obligación de adelantar concursos públicos
por regla general, el principio de igualdad de oportunidades y la prohibición
de acceso automático a cargos de carrera. La Corte concluyó que el acto
legislativo 01 de 2008 sustituía este principio por un derecho de inscripción
extraordinaria basado en el privilegio de ocupar un cargo como provisional o
encargado, es decir, por la prevalencia de la experiencia, con lo que se
configuraba una sustitución parcial de la Constitución[30].
12.4.
Del mismo modo, en la sentencia C-141 de 2010[31], ahondándose en las ideas expuestas en
el fallo C-1040 de 2005, la Corte concluyó que la posibilidad de una segunda
relección consecutiva del Presidente de la República sustituye el sistema de
gobierno presidencial, en tanto conduce al quebrantamiento de la regla de
alternación en el ejercicio del poder público (cuyas finalidades son, entre
otras, evitar la concentración de poder presidencial y permitir controles entre
los distintos poderes –sistema de frenos y contrapesos-), el principio de
igualdad de oportunidades para acceder al cargo de Presidente, los derechos de
las minorías políticas que no se encuentran en el poder, la libertad del
electorado y el pluralismo institucional y político, entre otros. A juicio de la
Corte, la alteración de estos principios y reglas con una segunda reelección
inmediata sería de tal gravedad, que la reforma haría la Constitución
irreconocible.
12.5.
En la sentencia C-303 de 2010[32],
a propósito de una demanda contra el parágrafo transitorio 1° del acto
legislativo 01 de 2009 que permitía, en los plazos y condiciones allí
previstos, que los miembros de corporaciones públicas se inscribieran en un
partido distinto al que los avaló, sin necesidad de renunciar a la curul o
incurrir en doble militancia, la Corte resaltó que los principios de soberanía
popular, democracia participativa y participación democrática son aspectos
definitorios de la Constitución Política de 1991, y que la doble militancia y
el transfuguismo constituyen graves afectaciones de tales principios[33].
12.6.
Más recientemente, en la sentencia C-288 de 2012[34], al examinar
una demanda contra el acto legislativo 03 de 2011 –que introdujo el criterio de
sostenibilidad fiscal-, la Corporación reiteró que la separación de poderes
–una de cuyas manifestaciones principales es la autonomía y la independencia de
las autoridades judiciales- y la cláusula de Estado Social de Derecho son
aspectos estructurales de la Constitución[35]. En particular, la Sala Plena señaló a
la luz de la jurisprudencia constitucional que el principio de separación de
poderes es remplazado cuando “(…) a través de un acto legislativo (i) se
suplanta una de las ramas del poder, a través de la asignación de sus
competencias a otros órganos; y, a su vez; (ii) ese traslado de competencia
genera que el acto jurídico resultante quede excluido de los controles que la
misma Constitución prevé, en especial el control judicial.”
Luego
agregó que los contenidos principales del principio de separación de poderes
son, entre otros: “(i) la delimitación precisa, mediante reglas jurídicas,
de las competencias de cada uno de los poderes, junto con la definición de su
estructura institucional; (ii) la aplicación de dicho principio para el
cumplimiento de la doble función de racionalización de la actividad del Estado
y protección de los derechos y libertades de los ciudadanos ante la
arbitrariedad propia de todo poder omnímodo; y (iii) la incorporación de
mecanismos para el funcionamiento del sistema de frenos y contrapesos,
agrupados en los criterios de colaboración armónica y de controles recíprocos o
interorgánicos”.
De
otro lado, respecto de la cláusula de Estado Social de Derecho, la Sala Plena
recordó que se basa en cuatro principios fundamentales: la dignidad humana, el
trabajo, la solidaridad y la igualdad, y resaltó que “(…) impone la
protección de los derechos constitucionales desde una perspectiva fáctica, esto
es, comprometida con la satisfacción de los intereses de los grupos sociales
menos favorecidos, a través de una relación de dependencia entre la ciudadanía
plena y el acceso efectivo a las garantías y libertades”.
12.7.
Finalmente, en la sentencia C-1056 de 2012[36], con ocasión de una demanda contra el
acto legislativo 01 de 2011 el cual excluyó la sanción de pérdida de
investidura por infracción del régimen de conflicto de intereses en los casos
en los que los congresistas participan en el trámite de actos legislativos, la
Corte sostuvo que son elementos definitorios de la Carta la moralidad pública,
la prevalencia del interés general, el deber de los congresistas de actuar en
procura de la justicia y el bien común, y la posibilidad de que los electores
controlen la actuación de los elegidos, entre otros. A juicio de la
Corporación, estos principios axiales de nuestro diseño constitucional se
manifiestan en el régimen de conflicto de intereses y en sanciones como la
pérdida de investidura de los congresistas. Teniendo en cuenta que la reforma
constitucional demandada afectaba gravemente tales ejes definitorios, así como
el principio de separación de poderes, al punto que representaba una
sustitución parcial de la Carta, la Corte declaró inexequible el acto
legislativo censurado.
Existencia
de cargo de inconstitucionalidad por vicio de competencia
13.
La metodología del juicio de sustitución, en los términos expuestos,
cualifica la acción pública de inconstitucionalidad, dirigida a demostrar la
existencia de un vicio de competencia en la expedición de actos legislativos.
Así, en concordancia con las consideraciones previas, la jurisprudencia
constitucional ha resaltado que cuando un ciudadano demanda una reforma
constitucional, dado el carácter restrictivo del control que puede ejercer la
Corte Constitucional en esos casos, el demandante debe cumplir con una carga
argumentativa mayor.
Por
ende, además de indicar con precisión el objeto de la demanda –la reforma
constitucional-, las razones por las cuales la Corte es competente para conocer
de ella y el concepto de violación expresado por medio de argumentos claros,
específicos, ciertos, pertinentes y suficientes, el demandante debe, en los
términos de la sentencia C-1200 de 2003, “(…) demostrar que la magnitud y
trascendencia de dicha reforma conducen a que la Constitución haya sido
sustituida por otra. No basta con argumentar que se violó una cláusula
constitucional prexistente, ni con mostrar que la reforma creó una excepción a
una norma superior o que estableció una limitación o restricción frente al
orden constitucional anterior. El actor no puede pedirle a la Corte
Constitucional que ejerza un control material ordinario de la reforma como si
ésta fuera inferior a la Constitución. Esto es fundamental para delimitar el
alcance del control atribuido al juez constitucional”.
14.
En esta oportunidad, la Sala considera que la demanda del ciudadano Abuchaibe
Escobar cumple con los requisitos antes señalados y, en consecuencia, a
diferencia de lo que sostienen varios intervinientes, la Corte debe emitir un
pronunciamiento de fondo. En efecto, el demandante identifica con claridad el
objeto demandado –el acto legislativo 05 de 2011-, explica las razones por las
cuales la Corte es competente a la luz del artículo 241-1 C.P., así como los argumentos por los que considera que el acto acusado representa una sustitución
parcial de los principios de descentralización y autonomía de las entidades
territoriales, los cuales, en su criterio, son definitorios de nuestro modelo
constitucional.
Además,
este último argumento lo desarrolla con sujeción a la doctrina de los límites
competenciales del poder de reforma y bajo la estructura del juicio de
sustitución. Así, el demandante afirma que los principios de descentralización
y autonomía de las entidades territoriales son un eje definitorio de nuestra
Carta Política, el cual comprende, entre otros contenidos, la facultad de las entidades
territoriales de definir sus proyectos y prioridades de desarrollo y
administrar sus recursos con el fin de alcanzar tales metas, y la garantía de
sostenibilidad de la inversión y los gastos sociales de las entidades
territoriales, los cuales son fundamentales para atender las necesidades
básicas insatisfechas de su población. A continuación, indica, en su criterio,
cuál es el alcance de la reforma frente a los principios de descentralización y
autonomía, y finalmente, proporciona varios argumentos dirigidos a demostrar
que la reforma en realidad se opone tangencialmente a los principios
mencionados, al punto que los transforma en otros propios de un modelo
netamente centralista.
En
este orden de ideas, la Sala concluye que la demanda es apta para propiciar un
pronunciamiento de fondo a la luz de la doctrina de los límites competenciales
del poder de reforma. En consecuencia, solucionado este aspecto preliminar, la
Corte presentará a los argumentos que permiten concluir que el grado de
autonomía que la Constitución confiere a las entidades territoriales es un eje
estructural de la Carta Política y, en consecuencia, toma la forma de límite al
ejercicio del poder de reforma del legislativo.
El
Estado unitario con descentralización y autonomía de las entidades
territoriales como elemento definitorio de la Constitución
La
descentralización y la autonomía de las entidades territoriales como
herramientas para el desarrollo y la promoción de la democracia
15.
Conforme al artículo 1º de nuestra Constitución, Colombia es “(…) un Estado
social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada,
con autonomía de sus entidades territoriales”. La adopción de este modelo
fue producto de un profundo rechazo de los constituyentes de 1991 al modelo
centralista que rigió al amparo de la Constitución de 1886[37]. A lo largo
de los debates que se llevaron a cabo en las comisiones 1ª y 2ª de la Asamblea
Nacional Constituyente, se hizo palpable tal rechazo y la preocupación de los
constituyentes por la grave situación y abandono en que se hallaban las
regiones[38].Así
se materializó el artículo 1º de la Constitución.
En
efecto, de los debates de la Asamblea se deduce que la adopción de la
descentralización y la autonomía perseguían al menos los siguientes propósitos:
15.1.
En primer lugar, promover el desarrollo local y regional, y conseguir
importantes cometidos del Estado social de derecho como la justicia social, la
equidad en la distribución de los recursos y la erradicación de la pobreza[39].
De ahí que se entregaran importantes funciones en materia de justicia social a
las entidades territoriales, como se explicará más adelante.
En
segundo lugar, otorgar facultades a las comunidades para la gestión de sus
propios asuntos como medida de promoción de la democracia participativa. Por
ello el nuevo texto constitucional previó la elección popular de alcaldes y
gobernadores, así como varios mecanismos de participación directa a nivel local
como la consulta popular, el cabildo abierto, etc.[40]
15.2.
El modelo de Estado descentralizado y con autonomía de las entidades
territoriales es desarrollado a lo largo de varias disposiciones
constitucionales. El artículo 286 C.P. dispone que las entidades territoriales
son los departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas.
Igualmente, determina que la ley también podrá darle tal naturaleza jurídica a
regiones y provincias. El artículo 311 C.P. indica que el municipio es entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado. De este
modo,  le encarga de forma directa “(…) prestar los servicios públicos que
determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el
desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones
que le asignen la Constitución y las leyes”. El artículo 287 C.P. prevé que  “las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley”. En virtud de
dicha autonomía, el precepto señala que las entidades territoriales tienen los
siguientes derechos: gobernarse por autoridades propias, ejercer las
competencias que les correspondan, administrar sus recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las
rentas nacionales. A su turno, el artículo 288 C.P. dispone que debe expedirse una ley orgánica que regule el ordenamiento territorial –la
naturaleza de esta ley da cuenta de la importancia de la materia-, y dispone
los siguientes principios para regular las relaciones entre los distintos
niveles de gobierno: coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
16. A partir de estos preceptos
y otros, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado los conceptos de
descentralización y autonomía. La descentralización ha sido caracterizada como
la técnica de administración en virtud de la cual se produce un traspaso de
funciones y atribuciones del poder central a entidades periféricas, para que
las ejerzan con un amplio grado de libertad. Su finalidad es la eficiencia de
la administración y su objeto son las funciones de naturaleza administrativa en
cabeza de las entidades territoriales.
Por
otro lado, la autonomía ha sido identificada como un auténtico poder de
dirección política que se radica en cabeza de las comunidades locales, por su
puesto con sujeción a la Constitución y la ley. Esto supone que las entidades
territoriales son las primeras llamadas a establecer sus prioridades de
desarrollo e impulsarlas. Además, aunque la Constitución permite que varios
aspectos de la organización territorial sean regulados por el legislador, éste
en todo caso no puede vaciar el núcleo de la autonomía.[41]
El
núcleo esencial de la autonomía
17.
La jurisprudencia ha señalado que el núcleo esencial de la autonomía de las
entidades territoriales está compuesto por las siguientes prerrogativas:
17.1.
Derecho de las entidades
territoriales a gobernarse por autoridades propias
Con
el reconocimiento de esta facultad de las entidades territoriales, el
constituyente de 1991 buscó la ruptura de las tutelas jerárquicas, y permitir a
los territorios gobernarse por funcionarios elegidos por sus propios habitantes
Las
autoridades propias previstas por la Constitución para los departamentos son
las asambleas (artículo 299 C.P.) y el gobernador (artículo 303 C.P.), mientras en el municipio son el concejo (artículo 312 C.P.) y el alcalde (314 C.P.), entre otras.
Las
asambleas y los concejos, como corporaciones político-administrativas de
elección popular, deben ejercer control político sobre la administración
departamental o municipal, y cumplir funciones específicas tales como:
reglamentar la prestación de los servicios a cargo de cada nivel territorial,
adoptar los planes y programas de desarrollo económico y social, y de obras
públicas, decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones
necesarias para el cumplimiento de las funciones del departamento o municipio,
expedir el presupuesto anual de rentas y gastos, determinar la estructura de la
administración departamental o municipal, y reglamentar otros asuntos propios
de los servicios a cargo del respectivo nivel de gobierno (artículos 300 y 313 C.P.).
De
otro lado, los gobernadores –cuya elección popular fue introducida por la nueva
Constitución- y alcaldes, como jefes de la administración departamental y
municipal, respectivamente, tienen funciones relacionadas con: hacer cumplir la
normativa, incluidas las decisiones de las asambleas y concejos, el
mantenimiento del orden público, la dirección administrativa del respectivo
nivel de gobierno, la elaboración de los proyectos de plan de desarrollo y
presupuesto, entre otras (artículos 305 y 318 C.P.).
17.2.
Derecho de las entidades
territoriales a gestionar sus propios intereses y ejercer las competencias que
les correspondan
El
artículo 298 C.P. reconoce la autonomía de los departamentos “para la
administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del
desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos
establecidos por la Constitución”. A su turno, el artículo 311 C.P. dispone que  el municipio, como entidad fundamental de la división político-administrativa
del Estado, “(…) le corresponde prestar los servicios públicos que determine
la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el
desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones
que le asignen la Constitución y las leyes”, es decir, es encargado de las
responsabilidades más importantes en material de servicios y promoción del
desarrollo. Además, es importante mencionar que fue un propósito deliberado de
los constituyentes descentralizar la prestación de los servicios de salud y
educación, fundamentales para la construcción de capital humano y para la
erradicación de la pobreza.[42]
A
su vez, la Corte Constitucional ha entendido que en virtud del derecho de las
entidades territoriales a gestionar sus intereses, éstas tienen por ejemplo la
potestad de expedir regulaciones sobre los asuntos particulares de su
competencia, dentro de los parámetros que señale la ley.[43] En este
orden de ideas, la intervención del poder central en los asuntos locales debe
ser excepcional y debe estar plenamente justificada.[44]
17.3.
Derecho de las entidades
territoriales a  establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones y a participar en las rentas nacionales
Para
hacer efectiva la descentralización y la autonomía, la Constitución previó una
amplia gama de recursos dirigidos a fortalecer los fiscos de las entidades
territoriales, pues sólo de esta forma podrían cumplir los amplios cometidos
que les encargó el constituyente. En otras palabras, para los constituyentes de
1991 era claro que la autonomía y la descentralización no pueden lograrse si
las entidades territoriales no cuentan con suficientes recursos para cumplir
las funciones –mayores- que les fueron atribuidas y que impactan directamente
en la distribución del ingreso y la erradicación de la pobreza. Esta
preocupación quedó expresamente plasmada en el artículo 356 C.P., según el cual “no se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación de los
recursos fiscales suficientes para atenderlas”.
Prueba
de esta preocupación de los constituyentes se encuentra, por ejemplo, en la
ponencia “Hacienda Pública y Presupuesto” presentada por los constituyentes Carlos
Rodado Noriega, Jesús Pérez González-Rubio y Helena Herrán de Montoya, ante la
Comisión Quinta. En dicho documento, los constituyentes manifestaron:
“Así como toda la propuesta se encamina a distribuir
recursos y fortalecer financieramente a las entidades territoriales las
entidades territoriales, estas medidas deben armonizarse con severos mecanismos
de control fiscal, llegando inclusive al control de resultados que apoyan
numerosos proyectos, de manera que se garantice el transparente manejo de las
finanzas públicas y se impongan drásticas sanciones contra quien haga indebido
uso de los recursos del Estado.
El compromiso del Estado con un programa creciente de
devolución de recursos a las entidades territoriales, al aseguramiento de
ingresos netos adicionales significativos para el municipio, la garantía al
financiamiento de los servicios públicos esenciales y una política general de
redistribución de los ingresos estatales, fundada en el criterio de necesidades
básicas insatisfechas, son los cimientos de un plan de desarrollo con hondo
contenido social y, por tanto, elementos indispensables de una estrategia capaz
de afianzar nuestro sistema democrático y de alcanzar la paz entre los
colombianos”[45]
Luego,
en ponencia para primer debate en plenaria de la Asamblea, los constituyentes Álvaro
Cala Hederich, Helena Herrán de Montoya, Mariano Ospina Hernández, Jesús Pérez
González-Rubio, Carlos Rodado Noriega y Germán Rojas Niño resaltaron:
“La gran mayoría de los proyectos aboga por el
fortalecimiento financiero de las entidades territoriales. Todos conocen el
desequilibrio existente entre los recursos y las competencias secciónales y
locales. La brecha es de tal magnitud que la mejor de las reformas posibles
apenas podría aspirar a la aplicación de precarios paliativos. (…)
De otro lado, la Nación se ha quedado con los impuestos
más dinámicos y los municipios, en cambio, con las responsabilidades más
dinámicas, lo cual imprime un carácter aún más crítico a la cuestión del
ordenamiento territorial y de las respectivas finanzas. Es urgente romper el
círculo vicioso mediante la creación de nuevas condiciones para el progreso, y
la promoción del desarrollo equilibrado de todas las regiones del país. En este
punto nos parece pertinente precisar que la solución no se encuentra por la vía
de la denominada soberanía fiscal de municipios y departamentos. Ese camino
podría anarquizar la estructura y la política fiscal del país y generar
incontenibles cascadas tributarias.
(…)
Por todo lo anterior se ha encontrado preferible
preservar el principio de ‘autonomía fiscal’ de las entidades territoriales,
fortaleciéndolo con la elevación a canon constitucional de la titularidad de
los recursos tributarios municipales y departamentales hoy existentes y de las
participaciones o cesiones en ingresos nacionales ordenadas a favor de las
entidades territoriales.”[46]
En
concordancia, varias disposiciones constitucionales previeron distintas fuentes
de recursos para las entidades territoriales. Por ejemplo, el artículo 317 C.P. reserva a los municipios uno de los tributos más importantes en la estructura fiscal del
país: el impuesto predial, en tanto señala que “solo los municipios podrán
gravar la propiedad inmueble”. El artículo 356 C.P. en su texto original preveía la figura del situado fiscal, entendido como un porcentaje de
los ingresos corrientes de la Nación que era cedido a los departamentos y
distritos para financiar los servicios de educación y salud, mientras el
artículo 357 C.P. en la versión original establecía el derecho de los
municipios a participar en los ingresos corrientes de la Nación. Estas dos
fuentes de transferencias fueron luego remplazadas por un sistema unificado –el
Sistema General de Participaciones- en virtud del acto legislativo 01 de 2001,
el cual estableció que los recursos debían ser destinados por las entidades
territoriales a la “(…) financiación de los servicios a su cargo, dándoles
prioridad al servicio de salud, los servicios de educación, prescolar,
primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua
potable y saneamiento básico”. A su turno, el artículo 360 C.P. consagra el derecho de las entidades territoriales a participar en las regalías, y el
artículo 362 C.P. señala que pueden recibir recursos tributarios y no
tributarios derivados de la explotación de monopolios rentísticos.
El
artículo 295 C.P. también prevé la posibilidad de que las entidades
territoriales puedan acudir a recursos de endeudamiento, pues les permite
emitir títulos y bonos de deuda pública con sujeción a las condiciones del
mercado financiero, y contratar crédito externo de conformidad con la ley que
regule la materia.
Otros
preceptos constitucionales disponen protecciones especiales de los recursos de
las entidades territoriales frente a injerencias del poder central. En este
sentido, el artículo 294 C.P. dispone que “la ley no podrá conceder
exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de
propiedad de las entidades territoriales”. Por su parte, el inciso segundo
del artículo 362 C.P. indica que “los bienes y rentas tributarias o no
tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades
territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías
que la propiedad y renta de los particulares” y “los impuestos
departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en
consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en
caso de guerra exterior.”
La
jurisprudencia constitucional ha clasificado estos recursos en dos grupos de
acuerdo con su origen y la competencia del legislador para intervenir en la
fijación de su destino: rentas endógenas y rentas exógenas. Las
primeras son aquellas que por derecho propio corresponden a las entidades
territoriales, las segundas son cesiones de rentas que les hacen la Nación o el
Estado.
Las
fuentes endógenas son a su vez divididas en tributarias y no tributarias. Hacen
parte de las rentas tributarias el recaudo de impuestos como el predial y el de
industria y comercio. De otro lado, son rentas no tributarias los ingresos
contractuales, por multas, los recursos de deuda y los obtenidos de monopolios
rentísticos.
Los
constituyentes de 1991 buscaron que las rentas exógenas de las entidades
territoriales, principalmente los transferencias previstas en los artículos 356
y 357 C.P. y las regalías, fueran destinadas a cumplir los objetivos del
artículo 366 C.P., es decir, a atender las necesidades básicas insatisfechas y
a garantizar la prestación de servicios esenciales como la salud, la educación,
el saneamiento básico y el agua potable –prioritarios y principales en el
Estado social de derecho-, objetivos cobijados por la amplia gama de funciones
atribuidas por la nueva Constitución a las entidades territoriales.
Por
esta razón, en materia de transferencias, el artículo 356 C.P. en su texto original señalaba que los recursos del situado fiscal debían destinarse
principalmente a salud y educación, mientras el artículo 357 C.P. indicaba que la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación se
dedicaría a “áreas prioritarias de inversión social” definidas por la
ley.
Estos
preceptos constitucionales, en su versión original, también perseguían que los
recursos de las transferencias fueran distribuidos teniendo en cuenta principalmente
los niveles de pobreza de las entidades territoriales. En este orden de ideas,
el artículo 357 establecía que el 60% de la participación de los municipios en
los ingresos corrientes de la Nación se distribuiría atendiendo al nivel de
necesidades básicas insatisfechas de la población de cada municipio.
Finalmente,
vale la pena resaltar que consientes de que los recursos de transferencias
previstos originalmente no eran suficientes para atender las funciones de las
entidades territoriales en materia de servicios sociales básicos, los
constituyentes previeron en el artículo 356, en su texto primigenio, que “[e]l
situado fiscal aumentar[ía]anualmente hasta llegar a un porcentaje de
los ingresos corrientes de la Nación que permit[iera] atender
adecuadamente los servicios para los cuales está destinado”, y en el
artículo 357 que la participación de los municipios en los ingresos Corrientes
de la Nación “se incrementar[ía], año por año, del catorce por ciento
(14%) de 1993 hasta alcanzar el veintidós por ciento (22%) como mínimo en el 2001”.
El
acto legislativo 01 de 2001, como ya se mencionó, unificó las transferencias
bajo un único sistema –el Sistema General de Participaciones- con el fin de
hacer más equitativa y eficiente la distribución de los recursos. El nuevo
sistema mantuvo la filosofía de los constituyentes de 1991 en el sentido de que
los recursos de las transferencias se destinen prioritariamente a garantizar
servicios esenciales como la salud y la educación. El acto legislativo 04 de
2007 profundizó este propósito al señalar que los recursos del sistema también
se destinarían a los servicios de saneamiento básico y agua potable, con énfasis
en ampliación de la cobertura y la población más pobre.
Por
otra parte, el constituyente de 1991 había previsto originalmente que las
regalías –la configuración original será examinada con mayor detalle más
adelante- serían repartidas exclusivamente entre las entidades territoriales
con el fin principal de promocionar la minería, preservar el ambiente y “financiar
proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de
desarrollo de las respectivas entidades territoriales” (artículo 361 C.P. en su versión original).
17.5.
Derecho de las entidades
territoriales a administrar sus recursos
Esta
prerrogativa de las entidades territoriales tiene al menos tres objetivos
fundamentales: (i) permitirles cumplir sus funciones de acuerdo con la
Constitución y la ley, (ii) planear y promover el desarrollo local, y (iii)
contribuir a la democratización de las decisiones económicas. Sobre este último
punto se manifestó durante los debates de la Asamblea Nacional Constituyente:
“[l]as gentes quieren ser protagonistas mayores en las decisiones relativas
al uso de los dineros públicos. Perciben, claramente, que la democratización
política tiene que ir acompañada de una democratización de las decisiones
económicas. Consideran, dentro de una nueva concepción, que sus municipios y
departamentos son socios en la gran tarea de desarrollo del país”
A
su vez, también debe resaltarse que la autonomía de las entidades territoriales
para administrar los recursos varía según el origen de estos. Respecto de los
recursos exógenos, en los términos explicados, la Corte ha señalado que el
legislador puede intervenir en la definición de su destino, siempre y cuando se
sujete al principio de proporcionalidad en relación con la autonomía de las
entidades territoriales y “respete las prioridades constitucionales
relativas a cada una de las distintas fuentes exógenas de financiación”[47].Por
el contrario, tratándose de recursos endógenos, la jurisprudencia
constitucional ha resaltado que la intervención del legislador debe ser
excepcional y perseguir un fin imperioso, como la defensa del patrimonio
nacional cuando está seriamente amenazado o la protección de la estabilidad
macroeconómica del país en circunstancias excepcionales.[48]
18.
Con base los anteriores argumentos,[49]
la Sala concluye que la descentralización administrativa con autonomía de las
entidades territoriales es uno de los ejes definitorios de la Carta Política.
En efecto, es claro que el Constituyente de 1991 tuvo como propósito explícito
y definido modificar el Estado constitucional colombiano, a través de un
aumento cuantitativo y cualitativo de las competencias de dichas entidades, lo
que contrasta con un modelo de organización institucional de tendencia
centralista, imperante en el régimen de 1886, incluso a pesar de las reformas
introducidas en 1968.
Por
lo tanto, adoptándose las categorías propias del juicio de sustitución, en lo
que respecta a la conformación de la premisa menor, considera la Corte que el
Congreso excedería su competencia para reformar la Constitución cuando, a
través de una acto legislativo, subvierta el régimen de autonomía de las
entidades territoriales, al punto que modifique la mencionada conformación
institucional.  Ello bien hacia el resquebrajamiento del grado de autonomía,
conformándose un Estado unitario de carácter netamente centralista, o bien
hacia una sustitución constitucional que elimine el principio de Estado
unitario y prefiera una fórmula federal.  Cada uno de estos extremos en el
ejercicio del poder de reforma excedería la competencia congresional, pues
introduciría un factor de mutaría la definición de Estado contemplada en la
Carta Política.
19.
El demandante, a partir de esta premisa, sostiene que el acto legislativo
acusado incorpora una enmienda constitucional de esa naturaleza.  Esto debido a
que considera que el efecto de la reforma es privar a las entidades
territoriales de un recurso exógeno, como en su criterio son las regalías, a
fin de distribuirlas a favor del Gobierno central y con el propósito de atender
sus propios gastos, entre ellos los relacionados con la estabilización del
déficit fiscal nacional.
Así,
para dar respuesta a este interrogante, lo cual corresponde a la premisa menor
del juicio de sustitución, la Sala adoptará la siguiente metodología.  En
primer lugar, definirá la naturaleza jurídica de las regalías, a partir de su
tratamiento por parte de la jurisprudencia constitucional y con el fin de
examinar la premisa de la demanda, según la cual la sustitución de la Carta
tiene lugar, entre otros motivos, porque fueron redistribuidas rentas exógenas
de los entes territoriales. En segundo lugar, analizará el contenido y alcance
de la reforma acusada y, en particular, identificará el grado de modificación
del régimen jurídico de distribución de las regalías.  Finalmente, determinará
si dicha modificación constitucional conlleva los efectos que plantea el actor,
etapa del análisis en donde se efectuará el tercer paso del juicio de
sustitución, según la metodología explicada en esta decisión.
Las
regalías son un ingreso exógeno de las entidades territoriales, sometido al
amplio grado de configuración legislativa
20.
Como se indicó, el ciudadano Abuchaibe Escobar considera que la sustitución de la
Constitución, en virtud del acto legislativo demandado, tiene origen en la
modificación del modo de distribución de las regalías, que en su criterio
impide el ejercicio de las competencias de las entidades territoriales,
tornando al Estado hacia un modelo centralista.  En ese orden de ideas, es
necesario definir cuál es la relación entre los ingresos de las entidades
territoriales y el régimen constitucional de las regalías.  De manera
específica, para efectos de la presente decisión, debe determinarse la
titularidad jurídico constitucional de dichos recursos.
La
regulación jurídica que la Constitución y el precedente de esta Corporación han
previsto para las regalías, fue recientemente estudiada por la Corte en la
sentencia C-748 de 2012,[50]
razón por la cual la Sala hará uso de esa síntesis en el presente apartado.
21.
Las regalías son comprendidas por el
derecho constitucional como una contraprestación económica que recibe el
Estado, en razón de la extracción de recursos naturales no renovables
existentes en el subsuelo.  Como lo ha explicado la jurisprudencia reiterada,
este concepto refiere a la “contraprestación económica que percibe
el Estado de las personas a quienes se les concede el derecho a explotar los
recursos naturales no renovables en determinado porcentaje sobre el producto
bruto explotado [51]”[52]  A su vez, de
acuerdo con el mismo precedente, en lo que respecta al derecho a las
compensaciones, este no
necesariamente deriva de la participación en las regalías ni emana del carácter
de productora que tenga la correspondiente entidad territorial, o el puerto
marítimo o fluvial, ya que lo que se compensa es el concurso del ente
respectivo en la totalidad o en alguna etapa del proceso que surge a propósito
de la exploración, explotación, transporte y transformación de los recursos
naturales no renovables.[53]
22. Esta definición, como se indicó en el fundamento jurídico
17.3., permite distinguir entre las regalías y otros ingresos nacionales, en
especial los impuestos.  En ese sentido, el sujeto responsable de su pago es
quien  adelanta la explotación de los recursos, y en consecuencia paga al
Estado una contraprestación por esa actividad.  Por ende, las regalías no
tienen el carácter imperativo y general propio de los impuestos.  Así lo
explicado la Corte al prever que las regalías carecen de naturaleza tributaria,
ya que “[a]
pesar de tener en ocasiones similitudes ya que implican pagos del particular al
Estado, las regalías y los impuestos son figuras diversas, con un fundamento
constitucional y una finalidad diferentes. Así, como bien lo señala uno de los
intervinientes, la Carta acoge la concepción de la “regalía-precio”, pues la
define como una "contraprestación" que se causa por la explotación de
los recursos naturales no renovables de propiedad de la Nación (CP art. 360).
Por ende, las regalías están representadas por aquello que el Estado recibe por
conceder un derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los
cuáles es titular (CP art. 332), debido a que estos recursos existen en
cantidad limitada. En cambio, los impuestos, tal y como lo ha señalado en
varias ocasiones esta Corporación, son cargas económicas que se imponen a los
particulares con el fin de financiar los gastos generales del Estado, por lo
cual estas obligaciones surgen del poder impositivo del Estado. En ese orden de
ideas, las regalías son ingresos públicos pero no tienen naturaleza tributaria,
pues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular
debe pagar por la obtención de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar
un recurso natural no renovable. En ese orden de ideas, la relación entre el
Estado y el particular es diversa, pues en un caso la persona voluntariamente
decide pagar la regalía para obtener un derecho de explotación, mientras que
las personas no pueden sustraerse al pago del tributo, si se cumple el hecho
impositivo previsto por la ley. La obligación de pagar un impuesto no surge
entonces de la celebración de un contrato con el Estado, ni de la concesión de
una licencia o permiso de explotación, sino del cumplimiento del hecho previsto
por la ley tributaria.”[54]
23. Otro de los aspectos que diferencia a las regalías de los
ingresos fiscales de índole tributario es su titularidad.  De acuerdo con el
artículo 332 C.P., norma que, es necesario resaltar, no fue objeto de
modificación por parte del acto legislativo 5 de 2011 ahora demandado, el
Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales, sin perjuicio
de los derechos adquiridos con arreglo a leyes prexistentes.  En ese sentido,
como los recursos naturales no renovables son extraídos del subsuelo, la
jurisprudencia constitucional ha considerado que el propietario de las regalías
es el Estado, puesto que existe un mandato constitucional expreso en el sentido
que este ente es titular de ese componente del territorio.
La dificultad que surge de esa definición, también analizada
en la jurisprudencia constitucional, consiste en circunscribir el concepto Estado
para tales efectos. Para ello, la Corte ha concluido que (i) ese concepto tiene
naturaleza compleja, pues incluye tanto a la Nación, comprendida como expresión
del Estado central, al igual que las entidades territoriales; y (ii) de acuerdo
con lo anterior, las entidades territoriales, entre ellas las beneficiarias de
regalías directas en el régimen constitucional anterior, carecen de derechos de
propiedad sobre esas regalías, adscribiéndoseles solo derechos de participación
en estas, al igual que en lo referente a las compensaciones.
23.1. En cuanto a lo primero, habida
consideración que la Carta no ofrece una definición estipulativa del concepto Estado al que refiere el artículo 332 C.P., la Corte ha considerado que el mismo debe interpretarse de la manera más amplia posible,
por lo que debe comprender las distintas facetas de división territorial.  A
este respecto, se ha puesto de presente por la jurisprudencia constitucional
que el uso del concepto Estado en el presente contexto está dirigido a
lograr el equilibrio distributivo de los recursos percibidos por la explotación
de recursos naturales.
Así, como se explicó en la sentencia C-251/03,[55]
recapitulando fallos precedentes sobre esa misma materia“[e]l artículo 332 superior establece que “(e)l Estado es
propietario de (…) los recursos naturales no renovables.” Esta expresión, y en
particular la palabra “Estado” contenida en ella, puede ser interpretada de
maneras diferentes. Por ejemplo, Es posible concluir que dicha norma se refiere
exclusivamente a las entidades territoriales, o por el contrario, que es atinente
únicamente a las autoridades de nivel central. Esta cuestión ya ha sido
resuelta por la Corte Constitucional, quien en su jurisprudencia ha establecido
que el artículo 332 se refiere al Estado como a un “ente que representa a todos
los colombianos y a los distintos niveles territoriales”.[56]
|| En la sentencia citada, al estudiar la titularidad de los recursos naturales
no renovables y de los ingresos provenientes de su explotación, la Corte estimó
que la utilización de la palabra “Estado” en los artículo 332 y 360 quería
evitar dos peligros: || “De un lado, los constituyentes pretendieron evitar la
centralización nacional de los beneficios derivados de la explotación de los
recursos naturales, ya que una tal concentración les parecía  incompatible con
el espíritu descentralizador de la Carta, pues las regalías eran consideradas
uno de los instrumentos más importantes para fortalecer los fiscos de las
entidades territoriales. Por ello se trataba de evitar que la Nación se
reservara para sí el producto de las regalías. (…) De otro lado, la regulación
constitucional aprobada en la Asamblea también pretende evitar el riesgo
inverso, esto es, que el producto de las regalías sea exclusivo de aquellos
municipios o departamentos que, por una casualidad de la naturaleza, tuvieron
la fortuna de contar con una riqueza natural, ya que esto es incompatible con
la equidad y el logro de un desarrollo regional equilibrado. (…) Conforme a
lo anterior, es claro que la Asamblea Constituyente evitó atribuir a la Nación
la propiedad de los recursos no renovables, para evitar la centralización de
sus beneficios, pero que tampoco quiso, por razones de equidad y de equilibrio
regional,  municipalizarlos o atribuir su propiedad a los departamentos. En ese
orden de ideas, resulta perfectamente lógico que la titularidad de tales
recursos y de las regalías que genera su explotación sea de un ente más
abstracto, que representa a todos los colombianos y a los distintos niveles
territoriales, esto es, del Estado colombiano como tal, quien es entonces el
propietario de los recursos no renovables y el titular de las regalías.”[57]”
(Subrayas no originales).
De
manera consonante con ese precedente, la Corte ha establecido más recientemente
que la previsión de derechos de participación en las regalías a favor de las
entidades territoriales no puede entenderse, en modo alguno, como asignación de
propiedad de esos recursos a su favor, ni menos su integración a las rentas de
dichos entes, en los términos del artículo 287-3 C.P.  Antes bien, se ha considerado por la jurisprudencia que el vínculo entre las regalías y la
propiedad del subsuelo por parte del Estado lleva, de suyo, la validez
constitucional de fórmulas de distribución que contemplen como beneficiario a la
Nación, en tanto componente del citado concepto, según se ha explicado.  Sobre
el particular, la sentencia C-541/11[58]
estipuló que “[e]n lo que
respecta específicamente a la propiedad de las regalías, la Corte ha
interpretado la pertenencia al Estado de que habla el artículo 360 superior, en
el sentido de que si bien ello no equivale a afirmar que su propiedad
corresponde a la Nación, la generalidad del término indudablemente sí incluiría
el nivel central o nacional[59].
Esta conclusión se confirma también al observar que esa misma norma
constitucional asigna a las entidades territoriales el derecho a “participar en
las regalías y compensaciones”, precisión que no sería necesaria si tales
recursos verdaderamente fueran propiedad de aquéllas. De allí que la
jurisprudencia haya repetidamente calificado las regalías como recursos
exógenos de las entidades territoriales.”
23.2.
En cuanto a lo segundo, la Corte ha concluido que frente a las entidades
territoriales, los ingresos constitutivos de regalías y compensaciones
constituye rentas exógenas. Esto implica que (i) no hacen parte de sus
rentas propias, respecto de las cuales sí ejercen derecho de propiedad, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 287-3 C.P.; (ii) los derechos de participación que ejercen las entidades territoriales se enmarcan en el ejercicio el
derecho a participar en las rentas nacionales, previsto en el artículo 287-4 C.P.
Acerca
de este tópico, la Corte ha reiteradamente precisado que “… los entes
territoriales no tienen un derecho de propiedad sobre las regalías sino apenas
el derecho de participación sobre las mismas que les atribuye la ley[60],
puesto que por mandato expreso del artículo 332 Constitucional la titularidad
de las contraprestaciones económicas causadas por la explotación de un recurso
natural no renovable está radicada en el Estado en su calidad de dueño del
subsuelo y de tales recursos ya que “...la Carta Política no reconoce un
derecho de propiedad al departamento, al municipio productor, al puerto
marítimo o fluvial sobre la regalía, puesto que, como se ha visto, las
entidades territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso natural
no renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracción de los
mismos se deriven”.[61] || Las regalías gravitan sobre todas
las explotaciones de recursos naturales de propiedad del Estado, esto es,
tienen carácter universal. Además, constituyen los ingresos fiscales mínimos
por las explotaciones del subsuelo que es propiedad  del Estado. Así mismo,
estos ingresos públicos no tienen naturaleza tributaria, “pues no son imposiciones del Estado
sino contraprestaciones que el particular debe pagar por la obtención de un derecho,
a saber, la posibilidad de explotar un recurso natural no renovable”.[62] Y no constituyen bienes de uso
público “sino rentas nacionales sobre las cuales algunas entidades
territoriales tienen derecho a participar de ellas...”. [63].”
Esta
conclusión es predicable tanto del régimen constitucional primigenio, como en
el reformado por el acto legislativo 5 de 2011.  En efecto, según la redacción
original del artículo 360 C.P. las entidades territoriales productoras o donde
se encontrasen ubicados puertos marítimos y fluviales por donde se transporten
los recursos explotados, tendrían  “derecho a participar en las regalías y
compensaciones.”  A su vez, la versión modificada por el acto legislativo
mencionado indica, en el inciso segundo del artículo 361 C.P. que “[l]os departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten
explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y
distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos
recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en
las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos
recursos.”
Es
claro que tanto en uno como en otro caso, se utiliza la misma fórmula de prescribir
derechos de participación a las entidades territoriales respecto de los
recursos constitutivos de regalías y compensaciones.  Esta comprobación es
importante para esta decisión, puesto que pone en cuestión una de las premisas
planteadas por el actor en su demanda, consistente en que el régimen
constitucional otorga a las regalías el carácter de recursos endógenos de las
entidades territoriales.  Con todo, esta materia será desarrollada con mayor
detalle en apartado ulterior de este fallo, a propósito de la
comparación concreta entre las normas constitucionales objeto de reforma por la
enmienda constitucional acusada.
24.
A su vez, esta caracterización de los recursos de regalías ha llevado a que la
Corte haya indicado, en diversos fallos, que la distribución de las regalías a
favor de las entidades territoriales es un asunto que hace parte del amplio
margen de configuración legislativa.  Para la Corte, en la medida en que la
versión original del artículo 360 C.P. confería a la ley la competencia para
determinar las condiciones para la explotación de los recursos naturales no
renovables, así como los derechos de las entidades territoriales sobre los
mismos, entonces la distribución de las regalías estaba a cargo del
legislador.  A su vez, habida consideración que los recursos de regalías tiene
naturaleza exógena respecto de las entidades territoriales, puede válidamente
la ley definir el modo de distribución de las regalías y compensaciones, al
igual que el porcentaje en que las entidades territoriales participan en el
giro de esos recursos.  Ello sin otro límite que el cumplimiento de criterios
de razonabilidad y proporcionalidad, al igual que de mandatos constitucionales
específicos, entre los cuales se destaca (i) la obligación que toda explotación
de recursos del subsuelo genere una contraprestación a favor del Estado; y (ii)
la imposibilidad de centralizar por completo esos recursos, a través de la
total exclusión del beneficio a favor de las entidades territoriales.
Estas
conclusiones se derivan de un precedente estable y reiterado de la Corte, en el
cual ha declarado la constitucionalidad de diversas normas legales que fijaron
destinaciones particulares a los recursos de regalías y compensaciones,
generalmente distintas a su giro a favor de las entidades territoriales
productoras.  Esta doctrina constitucional fue sintetizada por la Corte en la
sentencia C-240/11, en la cual se estudió la constitucionalidad de un decreto
legislativo, mediante el cual se destinaron recursos de regalías para la
atención de la emergencia económica, social y ecología, declarada en razón de
la última crisis invernal.  En razón que dichas consideraciones expresan la
posición de este Tribunal sobre la materia objeto de debate, la Sala considera
pertinente transcribirlas in extenso:
“(v) Acerca del tema de la amplia facultad del legislador para
configurar el régimen de las regalías, la jurisprudencia de la Corte ha
establecido clara y expresamente, la amplia facultad que le compete al legislador para regular el tema de regalías,
precisando que se encuentra “habilitado constitucionalmente para regular el
régimen jurídico de las regalías estableciendo sus montos o porcentajes de
distribución, destinación  y los mecanismos de control sobre el uso adecuado de
esas contraprestaciones  económicas.”[64]
Así la Corte ha reiterado la amplia
libertad del legislador para fijar las regalías y alcance del control
constitucional, pero ha establecido igualmente que existe unos mínimos
constitucionales que debe respetar el Legislador en esta materia, como los
cobros a toda explotación de recursos naturales y las asignaciones específicas
de que trata el artículo 361 Superior. A este respecto ha dicho la Corte:
“5- La Carta señala que la
explotación de un recurso natural no renovable causa a favor del Estado, una
contraprestación económica a título de regalía (CP art. 360). Sin embargo, la
Constitución no fija directamente los criterios para determinar cuál es el
valor que deben tener esas regalías. Por ello, en numerosas sentencias, esta
Corporación ha indicado que el legislador goza de una amplia libertad para
fijar el monto de las regalías y determinar los derechos de participación de
las entidades territoriales en esas regalías[65].
Así, la sentencia C-567 de 1995, MP Fabio Morón Díaz, recordó que el artículo
360 de la Carta otorga competencia al legislador para establecer las formas de
contratación para la explotación de los recursos naturales no renovables, por
lo cual “es claro que la ley puede determinar el monto y las cuantías de los
derechos de las entidades territoriales a participar en las regalías y
compensaciones sobre la explotación de los recursos naturales no renovables o,
lo que es lo mismo, los porcentajes de aquella participación”. Con ese mismo
criterio, esta Corte, en la sentencia C-221 de 1997, MP Alejandro Martínez
Caballero, se abstuvo de declarar la inexequibilidad de la disposición acusada,
pero tampoco recurrió a una sentencia integradora para establecer el monto de
la regalía causada por la explotación de la arena de los ríos, precisamente,
por cuanto consideró que ambos tipos de decisiones afectaban la libertad del
legislador para fijar el porcentaje de las regalías.
“6- El anterior examen es suficiente
para concluir que el Legislador goza de una muy amplia libertad para fijar el
monto de las regalías derivadas de la explotación de recursos no renovables.
Sin embargo, y contrariamente a lo sugerido por uno de los intervinientes, esto
no significa que estemos en un ámbito puramente político que escape al control
constitucional, pues la Carta no excluye que las normas sobre regalías puedan
vulnerar los mandatos constitucionales. Además, y como esta Corte lo ha
destacado[66],
la Carta establece un contenido esencial del régimen de regalías que debe ser
respetado por el Legislador, el cual incluye, entre otras cosas, el deber del
Congreso de imponer el pago de regalía por la explotación de todo recurso no
renovable (CP art. 360). Además, en la medida en que las regalías recaen sobre
este tipo de recursos, es claro que estos dineros pretenden “compensar el
agotamiento del capital natural que produce la explotación de recursos
naturales que no se renuevan”[67].
Por ende, es posible que el legislador al regular las regalías y fijar su monto
vulnere la Carta, por ejemplo, porque no imponga su cobro sobre la explotación
de ciertos recursos no renovables, con lo cual desconoce la obligatoriedad y
universalidad de las regalías, o porque establezca montos tan irrisorios que no
compensen el agotamiento de estos recursos, que por no ser renovables,
representan un capital natural de la sociedad colombiana que inevitablemente
tiende a agotarse.” [68]
En otra oportunidad dijo la Corte:
“Concretamente, cuando se hace
referencia a la repartición y uso de las regalías, se ha señalado que las
disposiciones que definen los porcentajes de participación de las entidades
territoriales y la destinación de las transferencias provenientes de la
explotación de recursos naturales no renovables, son herramientas cuya
determinación compete al legislador (artículo 360 C.P.), y en consecuencia, éste goza de plena autonomía y libertad de configuración. Ha dicho la
Corte:
"...de conformidad con lo establecido
en el artículo 360 de la Carta Política, la configuración del derecho de
participación de las entidades territoriales sobre las regalías, así como la
fijación de los alcances del mismo, constituyen cuestiones que deben ser
determinadas por la ley. De este modo, en materia de regalías, el
legislador ostenta un amplio poder de configuración que lo autoriza no sólo a
establecer en qué porcentaje participan los departamentos o municipios
productores y los puertos marítimos y fluviales en las regalías que se causen
por la explotación o el transporte de recursos naturales no renovables, sino,
también, a fijar su destinación.[69] En este sentido, la jurisprudencia
constitucional ha estimado que, en la medida en que las regalías constituyen
una fuente exógena de financiamiento de las entidades territoriales,[70] la ley puede indicar su destinación
sin, por ello, violar los mandatos contenidos en los artículos 287-3 y 362 de la
Carta"[71](subrayas no originales).”
25.
En conclusión, se tiene que la Constitución, tanto en el régimen anterior como
en el actual, define a las regalías como una contraprestación económica a favor
del Estado, derivada de la explotación de recursos del subsuelo.  En relación
con estos recursos, las entidades territoriales tienen un derecho de
participación, lo que significa que tales rubros son exógenos para esos entes
y, en consecuencia, no es predicable el ejercicio de los derechos de propiedad
que se aplica a las rentas propias de los entes territoriales.  Ello no
significa, empero, que pueda plantearse por el ordenamiento jurídico cualquier
forma de distribución de regalías, pues debe conservarse dicha participación,
en los términos ordenados por la Carta Política.
El
contenido y alcance la reforma constitucional acusada y su incidencia en el
régimen jurídico de las regalías
26. A fin de evidenciar de forma
gráfica el alcance del acto legislativo demandado, a continuación se presentan en paralelo los dos textos, a efectos de
identificar la incidencia de la nueva regulación respecto del parámetro
constitucional sobre la distribución de regalías y compensaciones a favor de
las entidades territoriales.
Normas constitucionales originales
Articulado reformado por el Acto Legislativo 5 de
2011
Art.
360. La ley determinará las
condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así
como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos.
La
explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado,
una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de
cualquier otro derecho o compensación que se pacte.
Los
departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de
recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales
por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos,
tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones.
Art.
360. La explotación de un recurso
natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación
económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o
compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones para la
explotación de los recursos naturales no renovables.
Mediante
otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinará la distribución,
objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la
destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos
naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus
beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos,
procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de Regalías.
Art.
361. Con los ingresos provenientes
de las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios, se
creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinarán a las
entidades territoriales en los términos que señale la ley. Estos fondos se
aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a
financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en
los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.
Art.
361. Los ingresos del Sistema
General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el
desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al
ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para
inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro
público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los
yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para
aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las
condiciones sociales de la población.
Los
departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten
explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y
distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos
recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en
las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos
recursos.
Para
efectos de cumplir con los objetivos y fines del Sistema General de Regalías,
créanse los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo
Regional; de Compensación Regional; y de Ahorro y Estabilización.
Los
ingresos del Sistema General de Regalías se distribuirán así: un porcentaje
equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación; un 10%
para ahorro pensional territorial, y hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y
Estabilización. Los recursos restantes se distribuirán en un porcentaje
equivalente al 20% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2°
del presente artículo, y un 80% para los Fondos de Compensación Regional, y
de Desarrollo Regional. Del total de los recursos destinados a estos dos
últimos Fondos, se destinará un porcentaje equivalente al 60% para el Fondo
de Compensación Regional y un 40% para el Fondo de Desarrollo Regional.
De
los ingresos del Sistema General de Regalías, se destinará un porcentaje del
2% para fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, y
el conocimiento y cartografía geológica del subsuelo. Este porcentaje se
descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema
General de Regalías distribuidos en el inciso anterior. Las funciones aquí
establecidas serán realizadas por el Ministerio de Minas y Energía o por la
entidad a quien este delegue.
La
suma de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que
trata el inciso 2° del presente artículo, y de los recursos del Fondo de
Desarrollo Regional y del Fondo de Compensación Regional, crecerán anualmente
a una tasa equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento total de los
ingresos del Sistema General de Regalías. La ley que regulará el sistema
definirá un mecanismo para mitigar la disminución de los mencionados
recursos, que se presente como consecuencia de una reducción drástica en los
ingresos del Sistema General de Regalías.
La
diferencia entre el total de los ingresos del Sistema General de Regalías y
los recursos destinados al ahorro pensional territorial, al Fondo de Ciencia,
Tecnología e Innovación, al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de
Compensación Regional, así como a los que se refiere el inciso 2° del
presente artículo se destinará al Fondo de Ahorro y Estabilización.
Los
Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional tendrán
como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las
entidades territoriales y el Gobierno Nacional.
Los
recursos del Fondo de Compensación Regional se destinarán a la financiación
de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades
territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de Necesidades
Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las
zonas costeras, fronterizas y de periferia. La duración del Fondo de
Compensación Regional será de treinta (30) años, contados a partir de la
entrada en vigencia de la ley a la que se refiere el inciso 2° del artículo
anterior. Transcurrido este período, estos recursos se destinarán al Fondo de
Desarrollo Regional.
Los
recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización, así como sus rendimientos,
serán administrados por el Banco de la República en los términos que
establezca el Gobierno Nacional. En los períodos de desahorro, la
distribución de estos recursos entre los demás componentes del Sistema se
regirá por los criterios que defina la ley a la que se refiere el inciso 2°
del artículo anterior. (Nota: Inciso décimo desarrollado por el Decreto 1076
de 2012 y por el Decreto 750 de 2012.).
En
caso de que los recursos destinados anualmente al Fondo de Ahorro y
Estabilización excedan del treinta por ciento (30%) de los ingresos anuales
del Sistema General de Regalías, tal excedente se distribuirá entre los demás
componentes del Sistema, conforme a los términos y condiciones que defina la
ley a la que se refiere el inciso 2° del artículo anterior.
Parágrafo
1°. Los recursos del Sistema General de Regalías no harán parte del
Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones.
El Sistema General de Regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se
regirá por las normas contenidas en la ley a que se refiere el inciso 2° del
artículo anterior. En todo caso, el Congreso de la República expedirá
bianualmente el presupuesto del Sistema General de Regalías.
Parágrafo
2°. La ejecución de los recursos correspondientes a las asignaciones directas
de que trata el inciso 2° del presente artículo, así como de los recursos de
los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional, y de
Compensación Regional, se hará en concordancia con el Plan Nacional de
Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales.
Los
proyectos prioritarios que se financiarán con estos recursos, serán definidos
por órganos colegiados de administración y decisión, de conformidad con lo
establecido en la ley que regule el Sistema General de Regalías. Para el caso
de los departamentos a los que se refiere el inciso 2° del presente artículo,
los órganos colegiados de administración y decisión estarán integrados por
dos (2) Ministros o sus delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y
un número representativo de alcaldes. La ley que regule el Sistema General de
Regalías podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos
colegiados de administración y decisión, con participación de la sociedad
civil. En cuanto a los municipios y/o distritos a los que se refiere el
inciso 2° del presente artículo, los órganos colegiados de administración y
decisión estarán conformados por un delegado del Gobierno Nacional, el
gobernador o su delegado y el alcalde. (Nota: Inciso 2º desarrollado por la
Ley 1530 de 2012, artículo 42 y por el Decreto 4923 de 2011, artículo 42.).
Los
programas y/o proyectos en ciencia tecnología e innovación de los
departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos del
Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se definirán por un órgano
colegiado de administración y decisión, en el cual tendrán asiento el
Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un
(1) representante del Organismo Nacional de Planeación y un (1) representante
del Organismo Nacional encargado del manejo de la política pública de ciencia
y tecnología e innovación, quien además ejercerá la Secretaría Técnica, un
(1) Gobernador por cada una de las instancias de planeación regional a que se
refiere el inciso siguiente del presente artículo; cuatro (4) representantes
de las universidades públicas y dos (2) representantes de universidades
privadas. Así mismo, los recursos de este Fondo de Ciencia, Tecnología e
Innovación, se distribuirán en la misma proporción en que se distribuyan a
los departamentos, los recursos de los Fondos de Compensación Regional y de
Desarrollo Regional. En ningún caso los recursos de este fondo podrán
financiar gasto corriente.
Los
proyectos de impacto regional de los departamentos, municipios y distritos
que se financiarán con los recursos de los Fondos de Desarrollo y
Compensación Regional se definirán a través de ejercicios de planeación
regional por órganos colegiados de administración y decisión donde tengan
asiento cuatro (4) Ministros o sus delegados y un (1) representante del
Organismo Nacional de Planeación, los gobernadores respectivos o sus
delegados y un número representativo de alcaldes.
La
ley que regule el Sistema General de Regalías, podrá crear comités de
carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión
con participación de la sociedad civil.
En
todo caso, la representación de las entidades territoriales en los órganos
colegiados será mayoritaria, en relación con la del Gobierno Nacional.
Parágrafo
3°. Créase el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las
Regalías, cuyo objeto será velar por el uso eficiente y eficaz de los
recursos del Sistema General de Regalías, fortaleciendo la transparencia, la
participación ciudadana y el Buen Gobierno.
27.
A partir de esta comparación, la Corte encuentra que a pesar que el acto
legislativo 5 de 2011 establece distintas y profundas modificaciones en materia
de distribución de las regalías, ninguna de ellas incide en las premisas
básicas que ya estaban presentes en el régimen constitucional anterior y que
resultan nodales para determinar si se está ante una sustitución de la
autonomía de las entidades territoriales, en tanto eje definitorio de la Carta
Política.  Estas materias que, a juicio de la Sala se mantienen inalteradas,
versan sobre (i) la competencia del legislador para regular lo relativo a la
distribución de las regalías y compensaciones a las entidades territoriales;
(ii) el reconocimiento de un derecho de participación de dichos entes
beneficiarios; y (iii) la correlativa inexistencia de derechos de propiedad de
los entidades territoriales productoras y portuarias respecto de dichas
regalías y compensaciones.
En
contrario, se advierte que el aspecto central de la reforma constitucional
demandada fue la extensión del margen de configuración legislativa sobre la
distribución de las regalías y compensaciones, el cual sufrió una drástica
reducción, merced que el constituyente derivado fijó destinaciones particulares
y específicas para esos rubros.  Por ende, se observa que la intención del acto
legislativo 5 de 2011 no es otra que prever diversas finalidades a esos
recursos, de naturaleza constitucional, todas ellas alternativas a su reparto a
los entes territoriales productores y portuarios.
27.1.
Uno de los cambios centrales en la reforma es el modo de reparto.  Bajo el
anterior régimen, las regalías y compensaciones se transferían, de acuerdo con
los mandatos que previera la ley, a las entidades territoriales productoras y
portuarias, en los términos fijados por la versión original del artículo 360 C.P.  Luego, los recursos que no fueran asignados a dichas entidades territoriales entraban a
hacer parte del Fondo Nacional de Regalías. Conforme con el artículo 361 C.P., esos recursos se destinarían a las entidades territoriales en los términos que señalara la
ley. A su vez, esos fondos debían aplicarse a la promoción de la minería, a la
preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión
definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas
entidades territoriales.
27.2.
En cambio, de acuerdo con lo previsto en el acto legislativo 5 de 2011, los
ingresos que recibe el Estado como contraprestación económica por la
explotación de recursos naturales no renovables integran el Sistema General de
Regalías - SGR.  A su vez, se difiere en el Congreso, previa iniciativa
gubernamental, la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución,
control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de
dicha explotación.
28.
De igual modo, el artículo 361 C.P., en su actual redacción, determina reglas
particulares en lo que respecta a la distribución de los recursos constitutivos
del SGR a saber:
28.1.
Se establecen como fines generales de los recursos del SGR el desarrollo
social, económico y ambiental de las entidades territoriales; el ahorro para su
pasivo pensional; las inversiones físicas en educación, las inversiones en
ciencia, tecnología e innovación; la generación de ahorro público; la
fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento
y cartografía geológica del subsuelo; y el aumento de la  competitividad
general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la
población.
28.2.
Se replica la fórmula contenida en el régimen constitucional anterior, en el
sentido que las entidades territoriales en cuyo territorio se adelanten
explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y
distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos
recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar
en las regalías y compensaciones.  Igualmente, se prevé un nuevo derecho para
dichos entes, consistente en la facultad de ejecutar directamente estos
recursos.
28.3.
Se prescribe una modalidad de distribución específica de los recursos del SGR,
consistente que tales rubros se repartirán: (i) en un 10% para el Fondo de
Ciencia, Tecnología e Innovación; (ii) en un 10% para ahorro pensional
territorial; y (iii) hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización.  También
se indica que el monto restante será distribuido (i) en un 20% con el fin de
realizar las asignaciones directas de que son beneficiarias las entidades
territoriales productoras o con puertos por donde se transporten los recursos
naturales explotados; y (ii) el 80% restante para los Fondos de Compensación
Regional, en un 60%, y de Desarrollo Regional en un 40%.
28.4.
Se dispone que un 2% de los ingresos del SGR se destinarán para la
fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, y el
conocimiento y cartografía geológica del subsuelo.
29.
En conclusión, se encuentra que luego de la reforma constitucional introducida
por el acto legislativo 5 de 2011 se mantuvo la previsión superior según la
cual el titular de las regalías es el Estado, en tanto propietario del
subsuelo.  Igualmente, se replicó la disposición consistente en que las
entidades territoriales productoras o en cuyos territorios se ubiquen puertos
marítimos y fluviales destinados al transporte de los recursos explotados o sus
derivados, tienen derecho a participar en las regalías y compensaciones.  La
distribución de esos recursos será la que defina el legislador, con sujeción a
las reglas específicas que determinan los artículos 360 y 361 de la
Constitución.
En
consecuencia, para el caso analizado resultan aplicables los parámetros de
análisis explicados en precedencia y relativos a (i) la propiedad del Estado de
los recursos constitutivos de regalías; (ii) la existencia de un derecho de participación
de las entidades territoriales respecto a esos recursos; y (iii) la deferencia
al legislador para que determine la distribución específica de esa
distribución, sometido a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, al
igual que al cumplimiento de mandatos constitucionales específicos.  Sobre este
último particular se insiste en que el acto legislativo 5 de 2011 precisó tales
mandatos de distribución, aunque conservó la fórmula de derechos de
participación antes reseñada.
La
reforma constitucional demandada no sustituye la Carta Política
30.
Los argumentos anteriormente explicados demuestran que la reforma
constitucional acusada es, ante todo, una fórmula de reparto de los recursos de
regalías.  Estos rubros, a su vez, han sido considerados por la Constitución
como pertenecientes al Estado y susceptibles de distribución entre la Nación y
las entidades territoriales.  Con todo, estas últimas tienen un derecho
constitucionalmente reconocido a participar en esos recursos.
Es
a partir de esta última previsión que el actor considera que el acto
legislativo 5 de 2011 sustituyó la Constitución, en tanto eliminó el grado de
autonomía de las entidades territoriales, a partir de dos vías principales: la
presunta plena centralización de los recursos de regalías y la exclusión de la
participación de esas entidades territoriales en esos recursos, escenario
particularmente lesivo para las finanzas de los entes que, al amparo del
régimen anterior, eran “propietarias” de regalías al tener la condición de
entidades productoras o portuarias.   En consecuencia, al eliminarse esa fuente
de ingresos, entonces el ejercicio de las competencias que la Constitución
adscribe a las entidades territoriales se torne inoperante, lo que a su vez
significa que, en la práctica, se retorna al modelo centralista de organización
del Estado.
Para
la Corte este argumento parte de una inadecuada interpretación, tanto del acto
legislativo 5 de 2011, como del régimen constitucional de las regalías.  En
efecto, además de partir de la premisa errónea del carácter de renta endógena
de esos recursos, antes desvirtuada, el cargo se funda en una hermenéutica
equivocada de la enmienda acusada, puesto que (i) desconoce que el precepto
contiene mandatos concretos de participación de las entidades territoriales en
las regalías; y (ii) omite considerar que la norma acusada no puede
comprenderse de manera aislada, sino que debe interpretarse de forma armónica
con las demás disposiciones constitucionales, en especial aquellas que versan
sobre los ingresos fiscales y competencias de las entidades territoriales.
Pasa la Sala a desarrollar cada uno de estos aspectos.
El
acto legislativo 5 de 2011 privilegia el reparto de los recursos del sistema
general de regalías, a favor de las entidades territoriales
31.
El primer aspecto que debe resaltarse, en aras de resolver el problema jurídico
planteado, consiste en que la reforma constitucional acusada conservó dos
aspectos estructurales del modelo de distribución de regalías existente previo
a la enmienda.  En efecto, como se indicó en precedencia, el acto legislativo 5
de 2011 mantuvo la cláusula constitucional en el sentido que la propiedad de
las regalías es el Estado, siendo las entidades territoriales titulares de un
derecho de participación.
Esta
última circunstancia es explícita en el artículo 361 C.P., modificado por el artículo 2° del acto legislativo acusado.  Esta norma prevé reglas
particulares y específicas, que imponen al Estado la obligación de distribuir
recursos del Sistema General de Regalías a favor de las entidades
territoriales, previsiones que al tener naturaleza constitucional, subordinan
la regulación legal que se expida sobre esa materia.  Estas reglas versan sobre
los siguientes aspectos.
31.1.
El acto legislativo impone una regla general sobre el destino de los ingresos
del SGR, los cuales deberán disponerse para los siguientes propósitos: (i) el
financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de
las entidades territoriales; (ii) el ahorro para el  pasivo pensional de las
mismas entidades; (iii) las inversiones físicas en educación, para inversiones
en ciencia, tecnología e innovación; (iv) la generación de ahorro público;  (v)
la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y
conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y (vi) el aumento de la
competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales
de la población.
31.2.
Como se observa, al menos los dos primeros ítems hacen referencia expresa al
vínculo entre la distribución de los recursos de regalías a favor de las
entidades territoriales, incluso a través de una fórmula amplia de inversión,
relativa al financiamiento de su desarrollo social, económico y ambiental.
Además,
también debe resaltarse que el acto legislativo mantuvo el derecho de
participación de las entidades territoriales productoras y portuarias,
indicándose por el Texto Constitucional que dichas entidades tendrían tanto
derecho a participar de los recursos del SGR, como a ejecutarlos directamente.
31.3.
Ahora bien, el acto legislativo 5 de 2011 también dispone de fórmulas concretas
de distribución de los recursos del SGR, las cuales aportan asignaciones
específicas a favor de las entidades territoriales.  Así, de acuerdo con el
inciso tercero del artículo 361 C.P., en su nueva redacción, determina que para
el cumplimiento de dicho arreglo distributivo se crean los Fondos de Ciencia,
Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de Compensación Regional; y de
Ahorro y Estabilización.
Cada
uno de estos Fondos tiene a su favor un porcentaje específico de los recursos
del SGR.  Así, interesa señalara que el 10% de dichos ingresos están dirigidos
al ahorro pensional de las entidades territoriales.  A su vez, luego de
restados los recursos asignados a ese ahorro, junto con los Fondos de Ciencia,
Tecnología y de Ahorro y Estabilización, la Constitución asigna a las entidades
territoriales (i) 20% de los recursos a las entidades productoras y portuarias;
y (ii) el 80% restante para los Fondos de Desarrollo Regional y de Compensación
Regional.
31.4.
También debe señalarse que, de acuerdo con la norma analizada, la reforma
constitucional determina cláusulas sobre los recursos del SGR así designados en
favor de los entes territoriales.  Así, se prevé que (i) los recursos del Fondo
de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensación Regional, crecerán
anualmente a una tasa equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento total de
los ingresos del Sistema General de Regalías; (ii) la ley que regulará el SGR
definirá un mecanismo para mitigar la disminución de los mencionados recursos,
que se presente como consecuencia de una reducción drástica en los ingresos del
Sistema General de Regalías; (iii) los recursos del Fondo de Compensación
Regional se destinarán a la financiación de proyectos de impacto regional o
local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de
acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas - NBI, población y
desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia.
32. A partir de los argumentos
anteriores, es claro que el objetivo del acto legislativo acusado se centra en
una redistribución de los recursos que ahora integran el SGR, la cual asigna
rubros específicos a las entidades territoriales, lo que desvirtúa que se trate
de una enmienda que elimine la financiación de dichos entes.
Esta
conclusión pervive incluso ante lo expuesto por varios intervinientes, en el
sentido que, como consecuencia de la aplicación de las previsiones del acto
legislativo, se disminuyen los recursos que bajo el modelo anterior recibían
las entidades territoriales productoras y portuarias.  Este argumento, aunque
encuentra asidero en los efectos prácticos de la reforma constitucional, no
demuestra el quebrantamiento del grado de autonomía que la Constitución
confiere a los entes regionales y locales.  En efecto, se ha explicado que el
acto legislativo impone determinados rubros a favor de las entidades
territoriales, por lo que de modo alguno puede concluirse que los rubros del
SGR han sido total o mayoritariamente centralizados a favor del Gobierno
Nacional.  En contrario, lo que se ha preferido una redistribución de los
mismos, en aras de permitir el acceso a los ingresos del SGR a las demás
entidades territoriales que no están vinculadas a la explotación y transporte
de recursos no renovables.  Por lo tanto, no es viable concluir que el acto
legislativo demandado genera la desfinanciación integral de las entidades
territoriales, cuando en realidad lo que prescribe es un modelo de
redistribución de los ingresos de regalías, precisamente a favor de dichos
entes, solo que a través de una fórmula alternativa al modelo de preferencia a
las entidades productoras y portuarias, las que, a su vez, mantienen en el
nuevo esquema de distribución sus derechos de participación en los recursos del
SGR.
33.
Esta misma inferencia es aplicable respecto de las previsiones del acto
legislativo 5 de 2011 que dispone la distribución de una porción de recursos
del SGR a favor del Fondo de Ahorro y Estabilización.  A este respecto, debe
tenerse en cuenta que, de acuerdo con las reglas del acto legislativo acusado,
el Fondo de Estabilización tiene un tope máximo de participación en las
regalías del 30% de los ingresos anuales del SGR, de modo que, en los términos
de la enmienda constitucional, si se superase ese tope el excedente deberá
distribuirse entre los demás componentes de ese sistema los cuales, como se ha
explicado, están unívocamente dirigidos al financiamiento de inversiones a
favor de las entidades territoriales.
En
ese orden de ideas, no puede colegirse que la consagración constitucional del
Fondo de Ahorro y Estabilización torne en ineficaz el grado de autonomía de las
entidades territoriales, puesto que, como se ha explicado, la asignación de
recursos del SGR a ese Fondo opera de forma concurrente a otros rubros, que a
su vez tienen una proporción mayoritaria, dirigidos prioritariamente a las
entidades territoriales.  Así, la principal proporción de recursos del SGR
hacen parte de los ingresos exógenos de los entes regionales, lo que implica
que no pueda inferirse la eliminación de su autonomía, ni menos su plena
desfinanciación.   En contrario, se estaría ante una evidente infracción de los
postulados constitucionales, cuando se previera por la ley o el reglamento una
distribución de los recursos de regalías que privilegiara los rubros a favor
del Fondo de Ahorro y Estabilización, más allá de los límites antes indicados y
en detrimento de los recursos del SGR adscritos a favor de las entidades
territoriales.
Por
último, también debe resaltarse que la premisa que permitiría colegir la
existencia de una sustitución de la Constitución, dentro del problema jurídico
expuesto, únicamente consistiría en que se comprobase que la enmienda tiene por
consecuencia la desfinanciación de las entidades territoriales, de modo que sea
inoperante el grado de autonomía y ejercicio de las competencias que la Carta
Política les asigna.  En el caso planteado, se insiste, tal fenómeno no tiene
lugar, pues se está ante una redistribución de los recursos que ahora integran
el SGR.
La
reforma demandada no altera el régimen de recursos endógenos de las entidades
territoriales, ni las prescripciones constitucionales que privilegian
determinados gastos públicos
34.
En criterio de la Corte es importante resaltar, como una última premisa que
demuestra la inexistencia de una sustitución a la Constitución en el asunto
objeto de análisis, la necesaria circunscripción de la enmienda constitucional,
en el marco de la interpretación sistemática de la Carta Política.
En
los fundamentos jurídicos anteriores se ha indicado que el aspecto central
objeto de regulación por parte del acto legislativo 5 de 2011 es la
reformulación del modo de distribución de los recursos del SGR. Esto quiere
decir que la reforma constitucional no tiene un ámbito tal que incida en otras
normas superiores relacionadas con la intangibilidad y propiedad exclusiva de
los ingresos endógenos de las entidades territoriales.
Así,
se mantuvieron inalteradas en razón del acto legislativo acusado, las cláusulas
relativas a, entre otros asuntos, (i) el derecho de las entidades territoriales
a administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones, al igual que participar en las rentas nacionales
(Art. 287 C.P); (ii) la prohibición al legislador de conceder exenciones o
tratamientos preferenciales con los tributos de propiedad de las entidades
territoriales (Art. 294 C.P.); (iii) la exclusividad de los municipios para
gravar la propiedad inmueble (Art. 317 C.P.); (iv) las reglas del sistema general de participaciones que obligan a la transferencia de rentas a favor de
las entidades territoriales, en las proporciones, incrementos periódicos y
destinaciones allí previstos (Arts. 356 y 357 C.P.); y (v) la propiedad exclusiva de las entidades territoriales respecto de los bienes y rentas tributarias o no
tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de esos entes (Art. 362 C.P.)
Lo
anterior quiere decir que el grado de afectación de la reforma constitucional,
se limita al reparto de los recursos del Sistema General de Regalías, a través
de su redistribución en los términos planteados.  Entonces, se comprueba la
ausencia de sustitución de la Carta Política, puesto que el acto legislativo 5
de 2011 no tiene el efecto pretendido por el actor, en tanto opera de forma
articulada con las distintas previsiones constitucionales que están
unívocamente dirigidas a garantizar el financiamiento de las entidades
territoriales, en aras que puedan asumir las competencias que les asignan la
Constitución y la ley.
35.
De otro lado, también debe destacarse que la reforma constitucional acusada no
afecta la prelación de gastos que la Constitución impone, la cual está
directamente relacionada con la garantía de los derechos fundamentales.   Esto
se concluye de comprobar que las cláusulas constitucionales sobre prioridad del
gasto público social (Arts. 334 y 356 C.P.), se mantienen inalteradas en razón
de la enmienda constitucional.  Antes bien, se establece en el acto legislativo
5 de 2011 que uno de los criterios de distribución de los recursos del SGR, específicamente
aquellos que integran el Fondo de Compensación Regional, es el grado de pobreza
y de satisfacción de las necesidades básicas de las entidades territoriales.
Por lo tanto, para la Corte es claro que el acto legislativo acusado carece de
un alcance normativo tal que se oponga o limite la naturaleza vinculante de las
cláusulas constitucionales que imponen al Estado el deber de financiar los
gastos, entre ellos los de carácter prioritario, a través de distintas herramientas
presupuestales, entre las que se destacan las rentas propias de dichos entes,
las derivadas del sistema general de participaciones y los transferidos por el
sistema general de regalías.
Conclusión
del juicio de sustitución
36.
Con base en lo explicado en los fundamentos jurídicos anteriores, la Sala
concluye que las reformas introducidas por el acto legislativo 5 de 2011 a los artículos 360 y 361 de la Constitución Política, no remplazan ninguno de los elementos
estructurales anteriores que conforman un eje definitorio del modelo
constitucional colombiano, en especial el del grado de autonomía de las
entidades territoriales. En consecuencia, no se configura sustitución alguna de
la Carta de 1991 que desborde los límites de la competencia del constituyente
derivado para reformar la Constitución.
Vistos
los antecedentes del acto legislativo, es claro que su finalidad fue corregir
las inequidades del régimen anterior de distribución y administración de las
regalías, que son recursos del Estado y evitar la incorrecta utilización y en
algunos casos despilfarro de los mismos, enmarcada en objetivos
constitucionales como la equidad y la prosperidad general. Para la Corte, la
modificación de los artículos 360 y 361 C.P. no desvirtúa el núcleo esencial de la descentralización y autonomía territorial, en la medida en que solamente
efectúa ajustes en materia de administración, destinación y control de las
regalías, con el fin de desarrollar de manera efectiva los principios y
postulados consagrados en la Constitución.
37.
Estas reformas, a su vez, disponen la participación de los entes territoriales
en las regalías y su destinación a actividades relacionadas con el desarrollo
regional. Si bien es cierto que el acto legislativo introduce reformas que
varían la distribución y destinación de las regalías, también lo es que la
premisa de la que parte el demandante no es correcta. Esto debido a que no es
exacto que los recursos derivados de las regalías por la explotación de los
recursos naturales no renovables sean de propiedad exclusiva de las entidades
territoriales. En este punto, la Sala considera que es claro, a partir del
Texto Superior y de la jurisprudencia constitucional, que tales recursos son
del Estado globalmente considerado y que en las nuevas reglas establecidas por
el constituyente se conservó la participación de las entidades territoriales en
los recursos de las regalías y su destinación a fines de orden regional.
Asimismo, las regalías no son la única fuente de recursos de que disponen los
entes locales, de manera que la afectación que se produce en estos ingresos no
resulta desproporcionada.
38.
Adicionalmente, el Pleno considera pertinente en el presente asunto reafirmar
que el juicio de sustitución constitucional para determinar si un acto
legislativo desborda los límites competenciales al poder de reforma de la
Constitución, no puede implicar un juicio material que no autoriza el artículo
241 de la Carta Política. En consecuencia, no basta con afirmar que un
determinado principio consagrado en la Constitución tiene el carácter de eje
definitorio, estructural, axial del modelo constitucional, sino que debe
demostrarse que se ha introducido un nuevo elemento esencial (premisa mayor)
que remplaza al originalmente adoptado por el constituyente (premisa menor) y
por tanto, excede los límites del poder de reforma constitucional que no admite
la sustitución del modelo constitucional.
En
el caso concreto, la Corte constató que el Congreso no excedió esos límites,
sino que por el contrario, conservó y ratificó los componentes esenciales del
núcleo de autonomía reconocido por el constituyente de 1991 a las entidades territoriales. En consecuencia, la Sala declarará la exequibilidad de del acto
legislativo 5 de 2011, por los cargos analizados en esta sentencia.
VII.   DECISIÓN
En mérito
de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE el Acto Legislativo 5 de 2011, “por el cual se constituye
el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de
regalías y Compensaciones”, por los cargos analizados en esta sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente con permiso
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-010/13
Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1, 2 y 3 del Acto
legislativo 5 de 2011.
Referencia: Expediente D-9148.
Actores: José Manuel
Abuchaibe Escobar
Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva
No
obstante que comparto la decisión de la Corte, consistente en declarar
exequible el acto legislativo 5 de 2011 debido a que no se evidencia el
desconocimiento de los límites que se imponen a los órganos con competencia
para modificar la Constitución, considero pertinente reiterar mi posición
-expuesta ya en el salvamento de voto a la sentencia C-249 de 2012- conforme a
la cual tales límites deben identificarse a partir de normas imperativas del
derecho internacional y de los convenios de derechos humanos.
La
doctrina de la prohibición de sustitución (i) propicia la incertidumbre
respecto de los límites del poder de modificación constitucional, (ii) conduce
al uso de formas de control material proscritas por los artículos 241.1 y 379
de la carta y, en esa medida, (iii) suscita riesgos de decisionismo en
la práctica interpretativa de la Corte Constitucional.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
MAGISTRADO
[1]
Los antecedentes de esta sentencia, al igual que los fundamentos jurídicos 1 a 17.5 de la parte motiva corresponden, salvo algunas modificaciones eminentemente formales, a la
ponencia originalmente presentada por el magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
cuyo sentido de decisión no fue aceptado por la mayoría de la Sala. El Pleno, del mismo modo, decidió asignar al suscrito magistrado la redacción del fallo
adoptado por la mayoría, en sesión del 23 de enero de 2013.  Sin embargo, debe
resaltarse que la Sala manifestó su beneplácito mayoritario con los argumentos
planteados por el ponente original, en lo que respecta a (i) las reglas del juicio
de sustitución, como modalidad del control de constitucionalidad de los
actos legislativos; (ii) la aptitud del cargo propuesto por la demanda de la
referencia; y (iii) la consideración como elemento definitorio de la Constitución del principio de Estado unitario y la descentralización y autonomía de las
entidades territoriales.  Por ende, la presente decisión conserva la
argumentación original sobre esos asuntos, salvo algunas modificaciones de
índole formal y metodológica que no alteran su contenido material.
[2]En
sentencias como la C-551 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-1200 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda y Rodrigo Escobar Gil, la Corte ha explicado que las reglas de
procedimiento no se hayan solamente en el título XIII; una lectura sistemática
de la Carta permite concluir que las reglas del procedimiento de formación de
los actos reformatorios de la Carta se encuentran también en otros apartes del
texto constitucional como los que regulan la iniciativa de la reforma y el procedimiento
de formación de las decisiones del Congreso, e incluso disposiciones legales
como la Ley Orgánica de Reglamento del Congreso y la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación cuando la reforma se intenta mediante
referendo.
[3]M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[4]La Corte indicó: “22- Esta proyección de los problemas de competencia, tanto sobre
los vicios de procedimiento como sobre los vicios de contenido material, es
clara, y por ello tanto la doctrina como la jurisprudencia han señalado, de
manera reiterada, que la competencia es un presupuesto ineludible del
procedimiento, a tal punto que el procedimiento está siempre viciado si el
órgano que dicta un acto jurídico carece de competencia, por más de que su
actuación, en lo que al trámite se refiere, haya sido impecable”.
[5]En
la sentencia C-1200 de 2003, la Corte explicó el concepto de intangibilidad
así: “Los alcances de la intangibilidad establecida por el
propio constituyente difieren en el derecho constitucional comparado. Dichos
alcances obedecen a varios elementos, dentro de los cuales cabe destacar
brevemente tres: la definición por el propio constituyente del criterio de
intangibilidad, la enunciación constitucional de las normas intangibles y la
interpretación expansiva o restrictiva de los textos de los cuales se deduce lo
intangible por el juez constitucional. El mayor alcance de la intangibilidad se
presenta cuando la definición del criterio de intangibilidad es amplio, las
normas intangibles cubren no solo principios básicos sino derechos específicos
y aspectos puntuales de la organización y distribución del poder público y el
juez constitucional interpreta de manera expansiva las normas relevantes.”
[6]Al
respecto se indicó: “(…) importantes sectores de la doctrina y la
jurisprudencia, tanto nacionales como comparadas, sostienen que toda Constitución
democrática, aunque no contenga expresamente cláusulas pétreas, impone límites
materiales al poder de reforma del constituyente derivado, por ser éste un
poder constituido y no el poder constituyente originario”.
[7]Ver
sentencia C-1200 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda y Rodrigo Escobar Gil.
[8]En la sentencia C-588 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, la Corte explicó que a la luz de los artículos 374 y siguientes de la Constitución, en Colombia las reformas deben ser escritas y expresas.
[9]Ver
sentencia C-588 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. La Corte se basa en las definiciones de mutación de
doctrinantes como Jellinek, Loewenstein, Hesse, y Stern.
[10]Cfr. Sentencia C-588 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[11]Ib.
[12]Ib.
[13]Ib.
[14]En la
sentencia C-588 de 2009, la Corte enfatizó que este factor es uno de los que
diferencia la sustitución de la destrucción de la Constitución.
[15]M.P. Manuel José Cepeda y
Rodrigo Escobar Gil. En esta sentencia la Corte analizó una demanda contra los artículos 4° transitorio y 5°(parcial) del acto
legislativo No. 3 de 2002 sobre la integración de una comisión para elaborar un
proyecto de ley para implementar el sistema penal acusatorio
[16]Al
respecto, reiterando el ejemplo de la sentencia C-551 de 2003, la Corte manifestó lo siguiente en la sentencia C-1200 de 2003: “El ejemplo de la monarquía
muestra que la sustitución por el hecho de ser parcial no deja de ser
sustitución. Si Colombia dejara de ser una república para transformarse en una
monarquía parlamentaria, pero continuara siendo democrática, pluralista,
respetuosa de la dignidad humana y sujeta al estado social de derecho, sería
obvio que la Constitución de 1991 ha sido sustituida por otra constitución
diferente. Sin embargo, el mismo ejemplo ilustra un segundo elemento de la
sustitución parcial: la parte de la Constitución transformada debe ser de tal trascendencia y magnitud que pueda afirmarse que la modificación parcial no fue
reforma sino sustitución.” Ver también sentencia C-588 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[17]
Ver sentencia C-757 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[18]Ver
sentencia C-588 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[19]Ver
sentencias C-1040 de 2005 M.P. Manuel
José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio
Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, y C-588 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[20]Ver, entre otras, las
sentencias C-1200 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda y Rodrigo Escobar Gil; C-1040
de 2005 M.P. Manuel José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy
Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas
Hernández; C-757 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-588 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-141 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-303 de
2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-574 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez; y C-288 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[21]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[22]En la
sentencia C-1040 de 2005 la Corte resaltó que la Corte argumentó que los “elementos esenciales
definitorios de la Constitución” no necesariamente están en una sola
disposición constitucional, de hecho, usualmente tienen varios referentes
normativos.
[23]Ver sentencia C-551 de 2003.
[24]Por ejemplo, en la sentencia C-1040 de 2005, a partir de lo que la Corte llamo “doctrina autorizada”, se identificaron los elementos definitorios y accidentales
del sistema presidencial.
[25]En la
sentencia C-1040 de 2005, la Corte también analizó los impactos de la
posibilidad de relección presidencial en el modelo constitucional de Estados
Unidos y otros países.
[26]Ver sentencia C-588 de 2009.
[27]Ver sentencia C-588 de 2009.
[28]Vale la pena aclarar que
aunque en la sentencia C-551 de 2003 se sentaron las bases de la doctrina de
los límites competenciales del poder de reforma, en dicho fallo no se declaró
inexequible ningún aparte de la ley que convocaba al referendo en virtud de
ella.
[29]En esta
sentencia se introdujo entonces la idea de la sustitución parcial y temporal. A
juicio de la Sala,  “el hecho de que ello suceda durante un lapso breve
-el tiempo que requiera el Consejo de Estado para legislar cada vez que sea
necesario para que indefectiblemente existan normas que regulen la próxima
campaña presidencial- no es óbice para constatar que evidentemente durante ese
lapso la Constitución dejará de ser suprema en el ámbito que el legislador
decida regular y que las normas incontrolables de manera efectiva que ese
legislador adopte se aplicarán a las elecciones que determinarán quien
gobernará a Colombia entre 2006 y 2010”.
[30]La Corte también señaló que la reforma extraía del legislador
la regulación del acceso a la carrera –materia de reserva de ley- y se le
entregaba transitoriamente tal función a la Comisión Nacional del Servicio Civil, un órgano sin naturaleza representativa. A juicio de la Sala Plena, esta situación también conllevaba una sustitución parcial y transitoria del
principio de separación de poderes y la supremacía constitucional.
[31]
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[32]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[33] La Corte concluyó que estos aspectos no eran remplazados por el parágrafo transitorio y que, por
tanto, no se había presentado una sustitución parcial de la Carta. Al respecto, se explicó: “Por lo tanto, no es acertado sostener que
la norma demandada sustituya la Constitución, puesto que se limita a prever una
regla transitoria[33] inmersa en una
reforma constitucional amplia, que está dirigida precisamente al
fortalecimiento de los principios y valores constitucionales que la demandante
considera afectados.  Incluso, la Sala advierte que la norma acusada, según sus
particulares condiciones, puede válidamente comprenderse como un mecanismo para
salvaguardar derechos constitucionales relevantes, como el derecho a elegir y a
ser elegido (Art. 40-1 C.P.), al igual que el encauzamiento institucional de la
garantía al derecho de conformar, pertenecer y retirarse de partidos o
movimientos políticos (Art. 107 C.P.).  Ello en tanto posibilita que los
congresistas que decidiesen cambiar de partido y movimiento político no
terminaran afectados retroactivamente por el nuevo régimen que, se insiste,
establece condiciones más estrictas para esta opción. || Para la Corte, es imprescindible interpretar la norma acusada en su verdadero sentido, el cual no
está dirigido a avalar el transfuguismo político y la doble militancia in
genere, sino que se circunscribe a facilitar la transición entre regímenes
constitucionales bajo el cumplimiento de precisas condiciones, identificadas en
el fundamento jurídico 21 de este fallo.  Esas especiales características
permiten inferir, contrario sensu, que toda forma de doble militancia y
de transfuguismo que se manifieste por fuera de tales condiciones
excepcionales, recibirá el reproche jurídico vigorosamente alentado por la
reforma política de 2009 y, en consecuencia, será pasible de las sanciones
previstas por la Constitución y la Ley para el efecto.”
[34]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[35] La Corte declaró exequible el acto legislativo 03 de 2011, pues consideró que en tanto la
sostenibilidad es solamente un criterio orientador, no un principio ni un
derecho, no se alteraba la separación de poderes, la autonomía e independencia
de los jueces, ni la cláusula de Estado social de derecho, en particular, la
naturaleza fundamental de los derechos económicos, sociales y culturales y los
mecanismos dirigidos a su realización.
[36]
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[37]Este
proceso ya había comenzado con el acto legislativo 01 de 1986, por medio del
cual se introdujo la elección popular de alcaldes, con lo que los alcaldes
dejaron de ser agentes de los gobernadores y los municipios se convirtieron en
gestores principales de los servicios públicos.
[38]Al respecto,  resultante ilustrativo lo
señalado por algunos constituyentes como Juan Fernández Renowitzky, quien
afirmaba: “La violencia no es, como generalmente se cree, el único factor de
desestabilización del Estado colombiano. También, y en no menor medida, lo es
el centralismo monolítico que predomina desde 1886, tanto en lo político como
lo administrativo. Y lo más grave, desde la Constitución de esa fecha es la falsa descentralización expresada en la fórmula tan famosa
como burlada que habrá centralización política y descentralización
administrativa (…) El centralismo colombiano es tan absorbente que no perdona a
ninguna entidad territorial. Sus víctimas predilectas son, desde luego, las
regiones periféricas. A las cuales tradicionalmente succiona sus recursos más
jugosos (…)  Colombia está madura para adoptar constitucionalmente el principio
de la autonomía regional. No sólo porque se trata de un país de regiones sino
porque estas se encuentran estranguladas en su desarrollo por la violencia
institucionalizada en el férreo centralismo que rige desde 1886”. Gaceta Constitucional, 20 de marzo de 1991, p. 61-63.
[39]Ver
las intervenciones de los constituyentes Horacio Serpa, Guillermo Perry y
Eduardo Verano. Gaceta Constitucional, 20 de marzo de 1991, p. 24.
[40]En la sentencia C-636 de
1996, la Corte explicó la filosofía del nuevo modelo de ordenamiento
territorial así: “las autoridades locales son las que mejor
conocen la necesidades a satisfacer, las que están en contacto más íntimo con
la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea
político, de solucionar los problemas locales”.
[41]Ver sentencia C-534 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz.
[42] En los debates del
artículo 356 de la Constitución se mencionó expresamente este propósito y la
importancia de dotas a las entidades de recursos suficientes para atender sus
nuevas funciones. Por ejemplo, en la exposición de motivos de la ponencia
presentada por los constituyentes Carlos Rodado Noriega, Jesús Pérez
González-Rubio y Helena Herrán de Montoya ante la Comisión Quinta se menciona explícitamente, al debatir sobre el situado fiscal: “Se ha
calculado que con esta fórmula el municipio estará en capacidad de recibir de la Nación, sin mayores traumatismos, la responsabilidad de atender los servicios de salud y
educación hoy existentes en sus niveles básicos, para pagarlos directamente. El
municipio asumirá el servicio de educación primaria y secundaria, integrado en
establecimientos únicos (…) para impedir la deserción escolar y dificultades
pedagógicas y administrativas que se atribuyen a la actual división (…)”. Cfr.
Gaceta Constitucional No. 53, p.p. 13-15.
[43]Ver sentencia C-535 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[44]Ver sentencia C-837 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[45]
Cfr. Gaceta Constitucional No. 53, p.p. 13-15.
[46]Cfr. Gaceta Constitucional No. 85, p.p. 16- 17.
[47]Cfr. sentencia C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz.
[48]Ver sentencia C-720 de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[49] A partir de este
apartado, el magistrado ponente redacta la posición adoptada por la mayoría.
[50]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[51] Sentencias C-075/93, MP
Alejandro Martínez Caballero, T-141/94 MP Vladimiro Naranjo Mesa, C-567/95 MP
Fabio Morón Díaz,  C-691/96 MP Carlos Gaviria Díaz y C-221/97 MP Alejandro
Martínez Caballero.
[52] Corte Constitucional,
sentencia C-427/02.
[53] Ibídem.
[54] Corte Constitucional,  sentencia
C-221/97.  En igual sentido se expresa las sentencias C-541/97 y C-207/00.
[55]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[56] Sentencia C-221 de 1997
(MP Alejandro Martínez Caballero). En esta sentencia, la Corte declaró exequible durante un tiempo de cinco años, el literal a) del artículo 233 del
decreto 1333 de 1986, el cual permitía el gravamen de un impuesto municipal a la
extracción de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de los ríos y
arroyos. La Corte consideró que la coexistencia de tributos y regalías
sobre la explotación de recursos naturales no renovables era contraria a los
artículos 360 y 361 de la Carta. Sin embargo, dado que no existía una
regulación específica acerca del cobro de regalías para la explotación de
dichos recursos, la Corte exhortó al Congreso a regular el tema durante un
tiempo en el cual la norma seguiría vigente. En la sentencia C-669 de 2002
(M.P. Álvaro Tafur Galvis) la Corte efectuó un ajuste en su jurisprudencia y
aceptó que regalías y tributos no eran necesariamente  incompatibles.
[57] La providencia citada
agrega lo siguiente: “Con todo, se podría objetar a la anterior
interpretación que en el régimen jurídico legal colombiano el Estado como tal
no es una persona jurídica, por lo cual no podría ser propietario de recursos,
ni titular de regalías. Sin embargo, la Corte considera que esa objeción no es pertinente, porque es la ley la que debe ser interpretada a la luz de la Constitución, y no la Constitución a la luz de la ley. Además, como lo ha sostenido la
doctrina nacional e internacional, incluso si el ordenamiento legal no reconoce
personalidad jurídica al Estado como tal,  ésta se sobrentiende pues es un
presupuesto de muchas de las construcciones del derecho público y del derecho
constitucional. Así, según Planiol y Ripert, “el Estado se considera en todos
los países como una persona que representa a la nación entera en su soberanía y
en su independencia”. Por ello, agregan esos autores, el Estado ha sido
calificado de “persona moral necesaria.” En el mismo sentido se pronunció
la sentencia C-580 de 1999 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), en la cual la Corte declaró inexequibles los fondos departamentales de regalías creados por el Parágrafo 1º
del artículo 29 de la Ley 141 de 1994, que delegaban a los departamentos la
función de asignar la distribución de las regalías y compensaciones a los
municipios. La Corte consideró que dicha función era asignada directamente al
legislador y al Fondo Nacional de Regalías. En el mismo sentido, ver las
sentencias C-128 de 1998 (MP Fabio Morón Díaz), C-402 de 1998 (MP Fabio Morón
Díaz), C-447 de 1998 (MP Carlos Gaviria Díaz) y C-299 de 1999 (MP Fabio Morón
Díaz).
[58]
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[59]
Ver en este sentido, entre otras, las sentencias C-221 de 1997, C-447 de 1998,
C-293 de 2000 y C-251 de 2003.
[60]
Sentencia C-447 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Díaz
[61]Sentencia C-221 de 1997. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[62]
Sentencia C-221 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero
[63]Sentencia
C-447 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Díaz
[64]Sentencia C-427 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas.
[65]
Ver, entre otras, las sentencias C-567 de 1995, C-221 de 1997, C-127 de 2000,
C-207 de 2000 y C-293 de 2000.
[66]Ver,
entre otras, la sentencia C-221 de 1997
[67]Sentencia
C-221 de 1997. MP Alejandro Martínez Caballero.
[68] Sentencia C-1548 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[69]Véanse las
sentencias T-141 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-691 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-028 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero; Sentencia C-428 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa;
C-402 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz y C-447 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[70] Sobre la distinción
entre fuentes endógenas y exógenas de financiamiento de las entidades
territoriales, consultar la sentencia C-219 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. De acuerdo con esta sentencia, las fuentes endógenas de
financiamiento de los entes territoriales están constituidas por los
denominados recursos propios, los cuales, por ser de propiedad de estas
entidades, se encuentran sometidos a "la plena disposición de las
autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias
indebidas del legislador". Por el contrario, los recursos territoriales
originados en fuentes exógenas de financiamiento (transferencias, regalías,
cofinanciación, etc.) pueden ser configurados en mayor medida por la ley.
[71]
Sentencia C-541 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.