T-066-10
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-066/10
ALCANCE DEL ARTICULO 128 DE LA CONSTITUCION POLITICA-Evolución normativa de la prohibición
ALCANCE DEL ARTICULO 128 DE LA CONSTITUCION POLITICA-Desarrollo jurisprudencial del término “asignación”
ACCION DE TUTELA-Improcedencia general frente a actuaciones de la administración
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Procedencia excepcional contra actuaciones
administrativas
DERECHO AL MINIMO VITAL DE PERSONAS DE LA TERCERA
EDAD-Protección
REVOCACION DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO-Consentimiento expreso y escrito del titular
SUSPENSION DE HECHO Y UNILATERAL DEL PAGO DE LA
PENSION DE JUBILACION-Constituye una
forma de revocación directa del acto administrativo que concedió la prestación
DERECHO AL MINIMO VITAL Y MOVIL-No solo se limita a proteger el salario mínimo
DERECHO AL MINIMO VITAL-Suspensión intempestiva de los ingresos que venía
recibiendo el actor como pensión, vulneran su calidad de vida
Una
vez revisado el expediente, se tiene de lo dicho por el demandante, que éste
percibe como pensión de jubilación de parte de Puertos de Colombia la suma de un millón quinientos treinta  tres mil setecientos
cuarenta y ocho pesos ($1.533.748) y de parte del ISS, por vejez, la suma de  quinientos
treinta y seis mil ochocientos cincuenta y un pesos ($536.851), las cuales
sumadas ascienden a dos millones setenta mil quinientos noventa y nueve pesos
($2.070.599). Esto permite presumir que sobre estos ingresos gira el modo de
vida del peticionario y de su núcleo familiar, siendo apenas obvio que al dejar
de percibir de manera intempestiva la primera de las mesadas señaladas, su
calidad de vida y su mínimo vital se hayan visto seriamente comprometidos.
Igualmente, se debe destacar las condiciones específicas en que se encuentra el
peticionario, una persona de 83 años de edad quien sostiene económicamente a su
compañera permanente, de 66 años, que ha venido disfrutando de un ingreso
considerable por encima de los dos millones de  pesos y quien de repente lo ve
reducido a menos de la mitad, afectándose visiblemente su nivel de vida. Estas
circunstancias  evidencian el estado de debilidad manifiesta en que se
encuentra el actor y su grupo familiar, e indudablemente hacen procedente la
acción de tutela de manera definitiva.
Referencia: expediente
T- 2.410.253
Acción de Tutela instaurada por Álvaro Caicedo Gamboa
contra el Coordinador General Grupo Interno de Trabajo Gestión Pasivo Social
Puertos de Colombia.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C.,  cuatro (4) de febrero de dos mil diez
(2010)
La Sala Séptima
de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los
Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside-, Humberto Antonio
Sierra Porto y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, y específicamente de las previstas en los artículos
86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo de tutela
proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santiago de Cali,
Sala Laboral, dentro del proceso de tutela  instaurado por Álvaro Caicedo
Gamboa contra el Coordinador General del Grupo Interno de Trabajo de Gestión
Pasivo Social de Puertos de Colombia.
1.     ANTECEDENTES
El
señor Álvaro Caicedo Gamboa presentó acción de tutela por considerar que la
entidad demandada vulneró sus derechos constitucionales fundamentales al debido
proceso administrativo, a la defensa y a la vida en condiciones dignas. Sustentó
la acción en los siguientes hechos y argumentos de derecho:
1.1.
HECHOS Y ARGUMENTOS DE
DERECHO
1.1.1.
Señala el accionante que hace
más de 25 años es pensionado por jubilación de la liquidada empresa Puertos de
Colombia -Terminal Marítimo de Buenaventura-, la cual mediante resolución
001130 del  24 de octubre de 1983, confirmada por la resolución 26968 del 21 de
noviembre del mismo año, le reconoció y ordenó pagar dicha prestación a partir
del día 1 de julio de 1983, en forma vitalicia.
1.1.2.
Afirma que las respectivas
mesadas pensionales se le venían pagando cumplidamente y sin solución de
continuidad, inicialmente por Colpuertos y posteriormente por la Nación, Ministerio
de la Protección Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo
Social de Puertos de Colombia, a través del Fondo de Pensiones Públicas S.A. -FOPEP-.
En el mes de mayo de 2009, se le suspendió el pago de la pensión indefinidamente
y sin previo aviso, por órdenes del Coordinador General del Grupo Interno de
Trabajo.
1.1.3.
Menciona el demandante en su
escrito, que la suma que percibía por concepto de pensión de jubilación
ascendía a un millón quinientos treinta y tres mil setecientos cuarenta y ocho
pesos ($1.533.748).
1.1.4.
Al cabo de una serie de
averiguaciones telefónicas ante el FOPEP y el Grupo Interno de Trabajo, que
resultaron infructuosas, el peticionario asegura que recibió el oficio GPSPC-CG
430 del 22 de mayo de 2009, en el que se le informó que dicha coordinación,
mediante oficio  GPSPC-AP204 del 21 de mayo de 2009, solicitó al consorcio
FOPEP  dar orden de no pago de la mesada de mayo de 2009, en razón a haberse
detectado que el beneficiario recibía doble mesada pensional; una pensión por
parte del Instituto de los Seguros Sociales y otra por parte de la empresa
Puertos de Colombia, por lo cual era necesario suspender TRANSITORIAMENTE el
pago de la mesada, mientras se adoptaban las medidas legales pertinentes.
1.1.5.
Considera que la actuación
administrativa señalada se produjo de manera silenciosa, privada, sin respeto
por los derechos ciudadanos, sin habérsele dado la oportunidad de expresar sus
opiniones y presentar pruebas que demostraran sus derechos, de forma
arbitraria, sin sujetarse a los procedimientos señalados por la ley.
1.1.6.
Indica igualmente que tiene 83
años de edad, por lo que, según el artículo 46 de la Constitución Política, debe
gozar de especial protección del Estado y la sociedad, ante el perjuicio
irremediable que la decisión objetada le ocasiona tanto a él como a su
compañera permanente, quien también depende económicamente de la pensión
suspendida.
1.1.7.
Por tanto, solicita se le
conceda el amparo transitorio a sus derechos constitucionales fundamentales al
debido proceso administrativo, a la defensa y a la vida en condiciones dignas y,
en consecuencia, se ordene el pago de las mesadas dejadas de cancelar y se
continúe con el pago a que tiene derecho, sin solución de continuidad.
1.2.
RESPUESTA DE LA ENTIDAD
DEMANDADA
Mediante auto 697 de 10 de julio de 2009, el Tribunal
Superior de Cali admitió la acción de tutela y ordenó oficiar a la entidad
accionada para que allegara la información concerniente a lo expuesto por el demandante
en la demanda.
El Ministerio de la Protección Social, por medio de
oficio GPSPC-APE-T-1708, dio contestación y manifestó:
Con fundamento en el artículo 128 de la Constitución
Política, se dispuso suspender TRANSITORIAMENTE el pago de la pensión de Álvaro
Caicedo Gamboa, a partir de mayo de 2009, teniendo en cuenta que con
información cruzada con el Instituto de Seguro Social, se pudo establecer con
precisión que el mencionado devenga dos pensiones a cargo del erario,
una por Puertos de Colombia y otra por parte del Seguro Social, lo cual
desconoce el postulado constitucional precitado.   Y de la misma manera se
procedió en relación con los restantes casos detectados (185).
En consecuencia, tal decisión administrativa se adoptó,
para prevenir el eventual menoscabo del erario pagándose dos pensiones con
cargo al presupuesto de la Nación.  No obstante en la actualidad, de manera
coordinada con el INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL, se están adelantando las
gestiones necesarias para determinar cuál de las dos pensiones se ajusta a la
legalidad. Una vez se cuente con los elementos de juicio necesarios, de manera
inmediata, se adoptará la decisión administrativa que en derecho corresponda en
relación con la pensión concedida por Puertos de Colombia al demandante.
Es de anotar que el grupo no ha revocado directamente
ningún acto administrativo, ni tampoco ha excluido de nómina al accionante.
Además, entre tanto, el actor continúa percibiendo la
mesada pensional que le paga el ISS, la cual supera e1 salario mínimo mensual
vigente, la cual asciende a quinientos treinta y seis mil ochocientos cincuenta
y un pesos ($536.851). Con esto queda desvirtuada la presunta violación al
mínimo vital que alega el demandante.
2.
FALLO ÚNICO DE INSTANCIA
DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santiago
de Cali -Sala Laboral-,  mediante sentencia de 22 de julio de 2009, declaró
improcedente la acción de tutela.
En su fallo, señaló que si bien es cierto que el demandante
tiene 83 años de edad y no cuenta con medios económicos, no es posible conceder
la tutela como mecanismo transitorio y reconocer la pretensión solicitada, ya
que el asunto prestacional que procura debe ser resuelto por otra vía judicial;
además, consideró que no se le está vulnerando su mínimo vital, pues sigue
percibiendo la pensión reconocida por el ISS.
Concluyó, que la jurisdicción contencioso
administrativa es el espacio natural para abrir un debate jurídico sobre los
derechos reclamados, en el cual el demandante podrá exponer sus argumentos y
material probatorio en aras de obtener el reconocimiento pretendido.
3.
PRUEBAS DOCUMENTALES
El accionante allegó las
siguientes pruebas documentales:
1)
Fotocopias de las cédulas de
ciudadanía del actor y de su compañera permanente, MARIELA RIASCOS RIASCOS, y
de sus carnés de servicio médico (cuaderno 2, folios 1-4).
2)
Copias originales de las
declaraciones notariales extraproceso rendidas por el señor NESTOR RENTERÍA
CASTRO y la señora ÁNGELA BERGELIA LANDÁZURI, del 1 de julio de 2009 (cuaderno
2, folio 5).
3)
Copias de los desprendibles de
pago de las mesadas pensionales  correspondientes a marzo y abril de 2009 (cuaderno
2, folios 6 y 7).
4)
Copia del oficio GPSPC-CG-430
del 22 de mayo de 2009, suscrito por el coordinador general del Grupo Interno
de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio
de la Protección Social.  (cuaderno 2, folio 8).
5)
Copias de las Resoluciones No.
001130 del 24 de octubre de 1983 (cuaderno 2, folio 9), No. 26968 del 21 de noviembre
de 1983 (cuaderno 2, folio 11), y No. 1704 del 12 de marzo de 1984 (cuaderno 2,
folio 12).
4.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
4.1.
COMPETENCIA
Esta Corte es
competente, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Política
y con el Decreto 2591 de 1991, para revisar el presente fallo de tutela.
4.2.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
4.2.1.
El problema jurídico
Corresponde a esta Sala determinar si la entidad
accionada vulneró al demandante sus derechos fundamentales al debido proceso, a
la vida en condiciones dignas y al mínimo vital, al suspender en forma
unilateral y de manera transitoria el pago de la mesada pensional proveniente
de la pensión de jubilación que le reconoció Puertos de Colombia, al detectar
el recibo simultáneo de otra pensión proveniente del ISS.
Para resolver el problema jurídico, la Sala Séptima
de Revisión de Tutelas, Primero, se referirá al alcance del
artículo 128 de la Constitución Política. Segundo, considerará la
procedencia excepcional de la acción de tutela frente a las actuaciones de la
administración, para garantizar el derecho de defensa y el debido proceso. Tercero,
reiterará el precedente jurisprudencial
relacionado con el derecho al mínimo vital, especialmente cuando se trata de garantizar
los derechos de sujetos de especial protección constitucional. Cuarto, resolverá
el caso concreto.
4.2.2.
Alcance del artículo 128 de
la Constitución Política.
La Constitución Política en el artículo 128[1]
prevé:
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un
empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro
público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el
Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de
las entidades territoriales y el de las descentralizadas.
La evolución
normativa de la anterior prohibición tiene como referente la Constitución
Política de 1886, que en el artículo 64 prescribía: nadie podrá recibir dos
sueldos del tesoro público, salvo lo que para casos especiales determinen las
leyes. Este precepto, como se lee en los antecedentes legislativos (texto
del acta de la Comisión Octava del Senado correspondiente a la sesión del día
14 de noviembre de 1935), obedeció al deseo del constituyente de evitar
posibles abusos por parte de los empleados públicos, si se les permitía la
acumulación de cargos y, por ende, de sueldos.
Razones de moralidad de la administración y del poder
público llevaron a la modificación del texto anterior, mediante la expedición
el acto legislativo No. 1 de 1936, cuyo artículo 23 reformó expresamente el
artículo 64 de la Carta de 1886, en el sentido de cambiar el término sueldo
por el de asignación con el fin de incluir allí toda clase de
remuneraciones, emolumentos, honorarios, mesadas pensionales, etc., que
pudieren percibirse con cargo al erario público. Este artículo también amplió
el campo de cobertura de la disposición y extendió su aplicación a las empresas
o instituciones en que tenga parte principal el Estado. Así mismo, precisó el
significado y alcance de la expresión tesoro público en el sentido de
comprender el tesoro de la nación, los departamentos y los municipios; sin
embargo, dejó incólume la parte de la norma que autorizaba a la ley para
señalar excepciones a dicha regla general.
La Constitución de 1991 conserva este mandato en su
integridad, y le agrega la prohibición de que cualquier persona desempeñe más
de un cargo público. También adecua el texto del mandato a la nueva normativa, y
extiende la definición de tesoro público al patrimonio de las entidades
descentralizadas (artículo 128 superior).
El artículo 128
consagra una clara incompatibilidad, estrechamente relacionada con la
remuneración de los servidores estatales: en ella se prohíbe la concurrencia de
dos o más cargos públicos en una misma persona, así como la recepción de más de
una asignación que provenga del erario público.
El desarrollo jurisprudencial del término
"asignación", se extracta de los siguientes precedentes. Según la
Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia[2]:
Puede afirmarse que el vocablo “asignación”  es un
término genérico que comprende las sumas provenientes del tesoro público, o de
empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado,
percibida por los servidores públicos - sin excepción, dado que la expresión
“nadie” no excluye a ninguno de ellos -, por concepto de remuneración, consista
ésta en salario o prestaciones, honorarios o cualquier otro emolumento o
retribución, salvo aquellas exceptuadas de forma expresa.
Bajo el vocablo asignación queda comprendida toda remuneración
que se reciba en forma periódica, mientras se desempeña una función.
Igualmente, la Corte Constitucional, en sentencia
C-133 de 1993[3], sostiene: El término
"asignación" comprende toda clase de remuneración que emane del
tesoro público, llámese sueldo, honorario, mesada pensional, etc.
Se
deduce, entonces, que el bien jurídico constitucional tutelado por los
artículos 128 de la C.P. y 19 de la ley 4ª de 1992, que lo desarrolla, es la
moralidad administrativa[4], considerada
en el ámbito propio de la función pública y, por tanto, la asignación -comprendida
como toda remuneración, sueldo, honorarios, mesada pensional- recibida de forma
periódica, debe entenderse respecto de quienes desempeñan empleos públicos[5].
4.2.3. Procedencia excepcional
de la acción de tutela frente a las actuaciones de la administración para
garantizar el derecho de defensa y el debido proceso.  Reiteración de
jurisprudencia.
La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política es un mecanismo constitucional previsto para invocar la
protección de los derechos fundamentales cuando quiera que ellos resulten
vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública
o de los particulares, cuya conducta afecte grave o directamente el interés
colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de
subordinación o indefensión (Decreto 2591 de 1991, artículo 42).
En principio, el ámbito propio para tramitar las reclamaciones
suscitadas por las actuaciones de la administración es la jurisdicción
contenciosa administrativa, juez natural de este tipo de controversias.
Sin embargo, la acción de tutela resulta procedente de
manera excepcional frente a las actuaciones de la administración cuando
resultan en una amenaza o una vulneración evidente y grave de los derechos
fundamentales del accionante que exige una acción rápida. En estos casos, la
tutela procede como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, y faculta al juez constitucional para suspender el acto
administrativo u ordenar que el mismo no se haga efectivo mientras se adelanta
el proceso ante el juez natural, esto es, ante el contencioso administrativo.
La Corte, al respecto, se ha pronunciado de la
siguiente manera:
De manera particular esta Corporación se ha referido a
que la acción de tutela no procede contra actos administrativos, salvo que la
tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. Ello en razón a que no le corresponde al juez de tutela, por
carecer de jurisdicción y competencia, declarar la nulidad de los actos
administrativos, ni decretar su suspensión provisional, etc. Ha de manifestarse
que la acción de tutela resulta excepcionalmente procedente contra actuaciones
administrativas en todos aquellos casos en los que la actuación de la autoridad
respectiva carezca de fundamento objetivo y sus decisiones sean el producto de
una actitud arbitraria y caprichosa que traiga como consecuencia la vulneración
de derechos fundamentales de la persona, incurriendo de esa manera en lo que se
ha denominado como vía de hecho.[6]
De manera aún más excepcional, cuando la actuación
administrativa a la que se acusa de vulnerar derechos fundamentales consiste en
la revocatoria directa de un acto propio, la jurisprudencia de esta Corporación
ha admitido la procedencia de la acción de tutela como mecanismo definitivo de
defensa judicial, en atención a los principios de la buena fe y de seguridad
jurídica, con el fin de garantizar el derecho al debido proceso de los
tutelantes[7].  Sobre este aspecto ha
indicado la Corte:
En efecto, si en dichas actuaciones administrativas no
se observa el procedimiento legalmente previsto, y si ello repercute en la
afectación del derecho al debido proceso de los interesados en la decisión
administrativa, la acción de tutela se erige como un medio de defensa judicial
adecuado, pero solamente si no existe otro mecanismo de defensa judicial que
sirva para garantizar tales derechos, o si existiendo no se revela como un
mecanismo de defensa eficaz en el caso concreto, o se cierne la amenaza
inminente de un perjuicio irremediable sobre esta clase de derechos.[8]
Sin duda alguna, la acción de tutela resulta el medio
de defensa más eficaz -llamado a desplazar otros mecanismos de defensa- en
aquellos casos en los cuales la administración, motu propio, decide
revocar actos de carácter particular y concreto, pues a través de ella se evita
la vulneración de derechos fundamentales y se obliga a la entidad
correspondiente a agotar los mecanismos legales existentes para obtener la
revocatoria o modificación de sus propios actos.
El Código Contencioso Administrativo establece
claramente un procedimiento aplicable para la revocatoria de los actos
administrativos; es así como en el artículo 69[9] permite la revocatoria de
los actos administrativos por los mismos funcionarios que los hayan expedido o
por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera
de los siguientes casos:  1. Cuando sea manifiesta su oposición a la
Constitución Política o a la Ley; 2. Cuando no estén conformes con el interés
público o social o atenten contre él; 3. Cuando con ellos se cause agravio
injustificado a una persona. De igual manera determina, en relación con los
actos de carácter particular y concreto que hayan creado o modificado una
situación jurídica de tal carácter o reconocido un derecho de igual categoría,
la obligación de obtener el consentimiento expreso y escrito del respectivo
titular para poder proceder a dicha revocatoria[10].
Luego, el procedimiento de revocatoria requiere como elemento esencial para su
legalidad, la participación del titular del derecho que se intenta desconocer,
máxime cuando se trata de una pensión de jubilación, generalmente constituida
para asegurar la congrua subsistencia de las personas de la tercera edad, pues
actuar en contrario atenta contra los postulados de orden constitucional y
legal.
Al respecto,  la jurisprudencia constitucional ha sido
enfática en afirmar la irrevocabilidad[11] de los actos
administrativos de carácter particular y concreto sin el consentimiento del
particular, en los términos señalados en la ley[12].
Resulta evidente que el afectado no puede ser el llamado a ejercer las acciones
correspondientes ante la jurisdicción contenciosa, porque eso significaría que
los errores de la administración prevalecen sobre los derechos y las garantías
de los administrados.[13]
La Corte también ha considerado que la suspensión de
los actos administrativos que reconocen pensiones deben sujetarse al mandato
del artículo 69 del CCA.  Estos casos han sido asimilados por la Corte a una
revocatoria directa con implicaciones sobre el mínimo vital de los administrados.
Al respecto, la Corte ha manifestado: no sobra reiterar que, cuando se
produce la suspensión unilateral del acto administrativo, sin que exista un
pronunciamiento expreso de la administración, lo que se presenta en realidad es
una revocatoria directa del mismo, puesto que tal decisión -o actuación- hace
imposible el ejercicio del derecho.[14]
4.2.4.
Reiteración de jurisprudencia
respecto al derecho al mínimo vital, especialmente cuando se trata de proteger
los derechos de sujetos de especial protección constitucional.
El artículo 46 de la Constitución Política establece
la obligación del Estado, de la sociedad y de la familia de concurrir a la
protección y asistencia a las personas de la tercera edad, de tal manera que se
les garantice el acceso a una vida digna, a la seguridad social, a un trato
igualitario, y al pago oportuno de las mesadas pensionales, cuando tengan derecho
a ello.
El derecho al pago oportuno de las pensiones está
íntimamente ligado al derecho al mínimo vital. La consistente y uniforme
jurisprudencia constitucional ha sido enfática en reconocer la existencia de un
derecho fundamental constitucional al mínimo vital en cabeza de las personas de
la tercera edad, derivado de múltiples mandatos constitucionales, entre ellos,
los derechos a la vida digna (art. 11, C.P.), a la integridad personal (art. 12,
C.P.), a la seguridad social integral (art. 48, C.P.) y a la salud (art. 49,
C.P.). Así, por ejemplo, en la sentencia T-458 de 1997[15],
se explicó:
El principio constitucional de dignidad humana, sobre
el que se establece el Estado social de derecho sirve de fundamento al derecho
al mínimo vital, cuyo objeto no es otro distinto del de garantizar las
condiciones materiales más elementales, sin las cuales la persona arriesga perecer
y quedar convertida en ser que sucumbe ante la imposibilidad de asegurar
autónomamente su propia subsistencia.
Con arreglo a los imperativos de la igualdad material,
la Carta reconoce que si bien el derecho fundamental al mínimo vital es
predicable de todos los ciudadanos en condiciones de igualdad, existen
determinados sectores de la población que, en razón de su mayor vulnerabilidad,
son susceptibles de encontrarse, con mayor facilidad, en situaciones que comprometan
la efectividad de su derecho. De ahí que algunas normas de la C.P., consagran
la obligación del Estado de otorgar una especial protección a los grupos más
vulnerables de la población.
En otras palabras, la Constitución Política contempla
una serie de sujetos necesitados de un “trato especial” en razón de su
situación de debilidad manifiesta. El régimen de favor comprende a personas o
colectivos indefensos que merecen una particular protección del Estado para que
puedan desplegar su autonomía en condiciones de igualdad con los restantes
miembros del conglomerado social, y no se vean reducidos, con grave menoscabo
de su dignidad, a organismos disminuidos y oprimidos por las necesidades de
orden más básico.
En particular, a este grupo pertenecen las personas de
la tercera edad, quienes al final de su vida laboral tienen derecho a gozar de
una vejez digna y plena (C.P. artículos 1º, 13, 46 y 48). En relación con estas
personas, la Corte ha sentado la doctrina del derecho fundamental a la
seguridad social. Así se le ha dado preciso alcance al mandato constitucional
de defender, prioritariamente, el mínimo vital que sirve, necesariamente, a la
promoción de la dignidad de los ancianos (C.P., artículos 1º, 13, 46 y 48).
La noción dada al concepto de mínimo vital, también ha
sido un tema estudiado de forma reiterada por esta Corporación, en efecto ha
dicho la Corte:
… cada individuo que
ingresa al mercado laboral -independientemente del estrato que ocupe-, recibe
una retribución económica que, en principio, constituye la base de los gastos
de manutención que plausiblemente espera cubrir y de las carencias que aspira
superar. De ahí, que la idea de un mínimo de condiciones decorosas de vida
(v.gr. vestido, alimentación, educación, salud, recreación), no va ligada sólo
con una valoración numérica de las necesidades biológicas mínimas por
satisfacer para subsistir, sino con la apreciación material del valor de su
trabajo, de las circunstancias propias de cada individuo, y del respeto por sus
particulares condiciones de vida.[16]
El derecho al mínimo
vital no se limita a la protección del ingreso mínimo, concebido desde un criterio
cuantitativo. Las necesidades personales y familiares deben ser valoradas por
el juez en cada caso desde el punto de vista subjetivo, sin importar su monto.
La Corte ha señalado que, en los eventos en que las
entidades de seguridad social a quienes les corresponde el pago de las
pensiones, dejan de efectuar los pagos de las mesadas pensionales de manera
prolongada e indefinida, hace presumir la vulneración del mínimo vital del
pensionado.[17]
Por consiguiente, le corresponde a la entidad
encargada de pagar esta prestación, desvirtuar tal presunción, demostrando que
la persona posee otros ingresos o recursos con los cuales puede atender sus
necesidades primarias vitales y las de su familia[18].
5.
CASO CONCRETO
El peticionario Álvaro
Caicedo Gamboa manifestó en su escrito de tutela ser pensionado por jubilación
de la liquidada empresa Puertos de Colombia -Terminal Marítimo de Buenaventura-.
La pensión fue reconocida mediante resolución 001130[19]
del 24 de octubre de 1983, confirmada por la resolución 26968[20]
del 21 de noviembre del mismo año, y se ordenó su pago en forma vitalicia a
partir del día 1 de julio de 1983.
Pese al reconocimiento
vitalicio de la pensión, la entidad demandada, a partir de mayo de 2009,
suspendió su pago indefinidamente y sin previo aviso, argumentando haberse
detectado que el actor recibía otra mesada pensional de  parte del ISS, por lo
cual era necesario suspender transitoriamente el pago de su acreencia mientras
se adoptaban las medidas legales pertinentes, de conformidad con el artículo
128 de la Constitución.
El peticionario consideró
tal actuación contraria a sus derechos fundamentales, por lo que solicitó su amparo
transitorio, ante el perjuicio irremediable que le está ocasionando tanto a él,
una persona de 83 años de edad, como a su compañera permanente, una persona de
66 años que depende económicamente de la pensión suspendida.
El argumento central
de la entidad demandada para ordenar la suspensión del pago de la mesada
pensional del demandante es que éste percibe dos pensiones provenientes del
erario, una de parte de Foncolpuertos y la otra de parte del ISS, lo cual
desconoce el postulado constitucional contenido en el artículo 128 de la
Constitución Política.
En
este caso concreto, las razones aducidas por la autoridad demandada no tienen
entidad suficiente para desconocer las garantías mínimas que deben brindarse a
los administrados en procura de un proceso legítimo, máxime cuando están
involucrados derechos fundamentales y principios constitucionales como el de la
confianza legítima, la seguridad jurídica, el respeto al acto propio y la buena
fe, que exigen que las autoridades y los particulares sean coherentes en sus
actuaciones y respeten las decisiones que adquirieron firmeza.
En reiterada jurisprudencia
la Corte Constitucional ha precisado que, para que se produzca la revocatoria
directa de un acto administrativo de carácter particular, como el que reconoce una
pensión de vejez, debe contarse previamente con el consentimiento expreso del
titular del derecho que se pretende revocar, en ese caso, el pensionado.  Estas
mismas consideraciones se aplican a los casos de suspensión indefinida de los
actos administrativos, particularmente los que reconocen pensiones.
De
lo afirmado por la Corte en sus diversos pronunciamientos, se puede concluir
que:
i)
La revocatoria directa del acto propio de la administración está, en principio,
proscrita de nuestro ordenamiento jurídico, en atención a los mandatos
superiores de buena fe, lealtad y seguridad jurídica.
(ii)
La revocatoria directa, dadas ciertas circunstancias, atenta contra los
derechos fundamentales del administrado y es controvertible, de manera
excepcional, por vía de la acción de tutela.
(iii)
El ordenamiento jurídico colombiano contempla dos (2) excepciones a la regla
prescrita en el numeral (i) es decir, hipótesis en las cuales puede darse una
revocatoria directa constitucional sin consentimiento del administrado: a)
cuando la situación subjetiva consolidada fue producto del silencio
administrativo positivo. b) cuando fue producto de maniobras evidente y
probadamente fraudulentas, violando la Constitución y la ley.
Del
punto b), es posible inferir que la ilegalidad que generó el nacimiento a la
vida jurídica del derecho subjetivo no puede presumirse, y que la revocatoria
directa no puede fungir como medida cautelar ante la mera sospecha de fraude.
(iv)
Si la obtención del beneficio económico o pensional no es evidentemente ilegal,
la administración asume la carga de la prueba, y no puede decretar una
abstención de pagos hasta tanto haya sido acreditado en el contexto de un
debido proceso administrativo el “dolo del beneficiario”.
Lo
anterior significa que la Administración no puede suspender la efectividad de
una prestación, sin iniciar una actuación administrativa que contemple en todas
sus etapas el derecho al debido proceso.
En la contestación de la acción de tutela por parte del Ministerio de la
Protección Social Grupo Interno de Trabajo Gestión Pasivo Social Puertos de
Colombia -área de prestaciones económicas-[21], a pesar de que la
entidad afirmó no haber revocado el acto administrativo que concedió la pensión
de jubilación al señor Álvaro Caicedo Gamboa, ni  haberlo excluido de nómina, y
de asegurar que el procedimiento contemplado en la sentencia C-835 de 2003[22]
no es aplicable al caso, lo cierto es que fueron suspendidos sus efectos, lo
que en la práctica se traduce en una afectación directa del derecho pensional del
tutelante, lo que va en detrimento de sus intereses. Así lo ha manifestado la
Corte: es importante señalar que la suspensión de hecho y unilateral del
pago de la pensión de jubilación por parte del empleador, debe entenderse como
una revocación directa del acto administrativo que concedió la prestación, toda
vez que no es posible hacer efectivo el derecho por él reconocido.[23]
De tal suerte que la
actuación surtida por la administración en el presente caso no se ajustó a los
presupuestos que buscan proteger y garantizar el debido proceso administrativo.
En primer lugar, la actuación desconoció que el llamado a ordenar la suspensión
provisional del acto administrativo es el juez contencioso. En segundo lugar,
dicha decisión no estuvo precedida de un acto administrativo que garantizara el
debido proceso al administrado, es decir, que le hubiera permitido al
interesado interponer los recursos y eventualmente acudir ante la jurisdicción
respectiva. En tercer lugar, no es aceptable que por tratarse de una
“suspensión transitoria” del pago de las mesadas pensionales, no se hubiera requerido
el consentimiento expreso del usuario, o se hubiera  expedido un acto
debidamente notificado. Por tanto, considera la Sala que la entidad demandada
incurrió en una vía de hecho al haberle impedido al accionante con su decisión,
ejercer su derecho al debido proceso y al derecho de defensa.
De
otro lado, el peticionario en su escrito alegó la vulneración de su derecho al
mínimo vital, por cuanto se redujeron sustancialmente sus ingresos con la
suspensión de pagos de la mesada pensional. La autoridad demandada trato de
desvirtuar esta presunción al esgrimir que el actor continúa percibiendo la
mesada pensional que le paga el ISS, la cual supera e1 salario mínimo mensual
vigente, la cual asciende a quinientos treinta y seis mil ochocientos cincuenta
y un pesos ($536.851). Con esto queda desvirtuada la presunta violación al
mínimo vital que alega el demandante.[24]
Sin
embargo, una vez revisado el expediente, se tiene de lo dicho por el
demandante, que éste percibe como pensión de jubilación de parte de Puertos de
Colombia la suma de un millón quinientos
treinta  tres mil setecientos cuarenta y ocho pesos ($1.533.748) y de parte del
ISS, por vejez, la suma de  quinientos treinta y seis mil ochocientos cincuenta
y un pesos ($536.851), las cuales sumadas ascienden a dos millones setenta mil
quinientos noventa y nueve pesos ($2.070.599). Esto permite presumir que sobre
estos ingresos gira el modo de vida del peticionario y de su núcleo familiar,
siendo apenas obvio que al dejar de percibir de manera intempestiva la primera
de las mesadas señaladas, su calidad de vida y su mínimo vital se hayan visto seriamente
comprometidos, razón por la que no es de recibo para la Sala lo argumentado por
el ente demandado respecto a que el mínimo vital del accionante no se ve
afectado.
En
cuanto al concepto de mínimo vital es procedente transcribir lo expresado por la
Corte Constitucional[25]:
Por esta razón, la
Corte Constitucional ha reiterado[26]
que la efectiva protección del derecho a la retribución mínima y vital, no se
limita a garantizar, por vía de tutela, la cuantía que el legislador a definido
como salario mínimo, pues ésta solamente implica la contraprestación menor
aceptable por la jornada laboral, de acuerdo con la ley. Es decir, a partir de
esa cuantía se establecen las escalas de remuneración de los empleados, tanto
del sector privado como público, las cuales aumentan en la medida de la
preparación y calificación del trabajador. De esta manera, si el juez de tutela
se limita a proteger el salario mínimo, concebido desde el criterio
cuantitativo, está desconociendo los derechos fundamentales del trabajador
cuando el salario es la única fuente para satisfacer las necesidades personales
y familiares que deben ser valoradas por el juez desde el punto de vista
subjetivo, sin importar su monto.
Una
razón de más para considerar que la entidad vulneró el mínimo vital del
tutelante es que la suspensión del pago de la pensión no cuenta con un límite
en el tiempo, es decir, puede extenderse de manera indefinida.
Igualmente,
se debe destacar las condiciones específicas en que se encuentra el
peticionario, una persona de 83 años de edad[27] quien sostiene
económicamente a su compañera permanente, de 66 años[28],
que ha venido disfrutando de un ingreso considerable por encima de los dos
millones de  pesos y quien de repente lo ve reducido a menos de la mitad,
afectándose visiblemente su nivel de vida. Estas circunstancias  evidencian el
estado de debilidad manifiesta en que se encuentra el actor y su grupo familiar,
e indudablemente hacen procedente la acción de tutela de manera definitiva.
No
puede pasar por alto la Sala, que el demandante ostenta un derecho pensional
que no puede verse afectado por la decisión unilateral de la entidad que tiene
a su cargo el pago del mismo, so pretexto de salvaguardar el erario, porque
ello implica la vulneración de los derechos a la defensa y al debido proceso,
los cuales tienen un carácter fundamental y en consecuencia deben prevalecer
tanto en las actuaciones judiciales como en las administrativas.
En mérito de lo expuesto, la Corte procederá a revocar la decisión
proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santiago de Cali
-Sala Laboral-, el 22 de julio de 2009 y en su lugar, tutelará el derecho
fundamental al debido proceso y mínimo vital del señor Álvaro Caicedo Gamboa.
6.       DECISIÓN
La
Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.
REVOCAR el fallo proferido el 22 de julio de 2009 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santiago de Cali
-Sala Laboral-, mediante el cual se
negó por improcedente la acción de tutela de la referencia.
SEGUNDO.
En su lugar, TUTELAR los
derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital del señor Álvaro
Caicedo Gamboa.
TERCERO.  Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR al
Ministerio de la Protección Social Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del
Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, que en el término de cuarenta
y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de ésta sentencia,
restablezca y efectúe el pago de las mesadas pensionales dejadas de percibir
por el accionante, y de las que se causen a futuro, el cual no podrá volverse a
suspender sin que medie autorización judicial para ello, so pena de incurrir en
las sanciones penales y disciplinarias a que hubiere lugar (art. 52-53 Decreto
2591 de 1991). Lo anterior, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta
providencia.
CUARTO. Por Secretaría LÍBRESE la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí
contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Desarrollado por el artículo 19 de la ley 4ª. de 1992 (declarado
exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-133 del 1 de abril
de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
[2] Sentencia del 11 de diciembre de 1961, Ponente Enrique López de
Pava, G.J.T. XCVII, #2246-9, pág. 18.
[3] Sentencia del 1 de abril de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[4] Sentencia Sección Primera de la Sala de
Casación Laboral C. S .de J., enero 27 de 1995, radicado 7109: La filosofía
del precepto constitucional que no permite la percepción de dos asignaciones
del Tesoro Público o que provengan de empresas o de instituciones en que la
participación estatal sea principal o mayoritaria, no es otra que la de
impedir, por razones de moralidad y decoro administrativos, que los empleados
oficiales puedan valerse de su influencia para obtener del Estado una
remuneración diferente o adicional a la que perciben como sueldo, sea que tal
asignación adicional revista el carácter de honorario, dieta o como quiera
denominarse. Pero debe observarse que esa prohibición constitucional no puede
extenderse a aquellos casos en los cuales no se vulnera esa norma, que tiende
-se repite- a preservar la moral en el servicio público.
[5] Sentencia C-133 del 1 de abril de 1993, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa: …si bien es cierto que en el artículo 128 C.P., se
consagra una incompatibilidad, no lo es menos que esta se encuentra en íntima
relación de conexidad con la remuneración de los servidores estatales….
[6] Sentencia T-811 del 18 de septiembre de 2003, M.P. Álvaro Tafur
Galvis.  Ver entre otras, sentencia T-796 del 21 de septiembre de 2006, M.P.
Clara Inés Vargas, T-472 del 15 de mayo de 2008, M.P. Clara Inés Vargas,
sentencia T-209 del 17 de marzo de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño, sentencia
T-215 del 23 de marzo de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy.
[7]
La Carta Política, en su artículo 29, consagra el debido
proceso en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Este
imperativo constitucional otorga a los particulares el poder de ejercer su
derecho de defensa, y la posibilidad de controvertir, dentro de los términos
procesales, las decisiones administrativas a través de las acciones  y recursos
pertinentes; así lo ha dicho la Corte en sentencia C-1189 de 2005[7]:
De otra
parte, y específicamente en lo que hace relación con los procedimientos
administrativos, es  necesario precisar que el derecho con que cuentan los
ciudadanos, relativo a la posibilidad de controvertir las decisiones que se
tomen en dicho ámbito es consubstancial al debido proceso. Si bien ambas son
garantías que se derivan del principio de legalidad, son dos caras de la misma
moneda, esto es, mientras que el derecho a cuestionar la validez de las
decisiones funge como garantía posterior, las garantías propias del derecho
fundamental al debido proceso, tales como (i) el acceso libre y en igualdad de
condiciones a la justicia; (ii) el acceso al juez natural; (iii) la posibilidad
de ejercicio del derecho de defensa (con los elementos para ser oído dentro del
proceso); (iv) la razonabilidad de los plazos para el desarrollo de los
procesos; y, (v) la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces y
autoridades, son elementos que deben ser garantizados durante el desarrollo de
todo el procedimiento, y apuntan, principalmente, a brindar garantías mínimas
previas. En efecto, los elementos del debido proceso arriba enumerados buscan
garantizar el equilibrio entre las partes, previa la expedición de una decisión
administrativa. Por el contrario, el derecho a cuestionar la validez de la
misma, hace parte de las garantías posteriores a la expedición de la decisión
por parte de la autoridad administrativa, en tanto cuestiona su validez
jurídica.
[8] Sentencia T-215 del 23 de marzo de 2006, M.P. Marco Gerardo
Monroy.
[9] Título V del Libro I.
[10] C.C.A., artículo 73: Cuando un acto administrativo haya creado
o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o
reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
Pero
habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del
silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el
artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.
Además,
siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea
necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan
en el sentido de la decisión.
[11] Sentencia T-347 del 3 de agosto de 1994, M.P. Antonio Barrera
Carbonell: Razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos
adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado
consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad
de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la
inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la
administración a través de un acto administrativo. Es cierto que según el
inciso 2o. del art. 73 en referencia es posible la revocación de los actos
administrativos de contenido subjetivo o particular y concreto "cuando
resulten del silencio positivo, si se dan las causales previstas en el art. 69,
o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales"; pero esta
norma debe ser entendida en el sentido de que hace alusión exclusivamente al
llamado acto presunto, producto del silencio administrativo positivo, que ha
reconocido una situación jurídica particular o un derecho subjetivo a una
persona. Dicho de otra manera, los actos administrativos expresos expedidos por
la administración que reconocen un derecho subjetivo no son revocables por ésta
sino en los términos ya indicados (arts. 73, inciso 1 del C.C.A.). En tal
virtud cuando la administración observe que un acto de esta naturaleza es
contrario a la Constitución o la ley debe proceder a demandar su propio acto
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 149 inciso 1 del
C.C.A.), pero no podrá revocarlo directamente.
[12] Entre muchas, sentencia T-376 del 21 de agosto de 1996, M.P.
Hernando Herrera Vergara, sentencia T-556 del 5 de noviembre de 1997, M.P.
Hernando Herrera Vergara,  sentencia T-1067 del 28 de octubre de 2004, M.P.
Humberto Antonio Sierra, y sentencia T-460 del 7 de junio de 2007, M.P. Marco
Gerardo Monroy.
[13] Entre otras, sentencia T-460 del 7 de junio de 2007, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[14] En el mismo sentido, entre otras, sentencia T-648 del 31
de mayo de 2000, M.P. José Gregorio Hernández.  En esta sentencia la Corte
afirmó: es importante señalar que la suspensión de hecho y unilateral del
pago de la pensión de jubilación por parte del empleador, debe entenderse como
una revocación directa del acto administrativo que concedió la prestación, toda
vez que no es posible hacer efectivo el derecho por él reconocido.
[15] Sentencia del 24 de septiembre de 1997, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[16] Sentencia SU-995 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz
[17] Sentencia T-460 del 7 de junio de 2007, M.P.
Marco Gerardo Monroy. En el mismo sentido, la Corte ha dicho: la
cesación prolongada e indefinida de pagos de las mesadas pensionales hace
presumir la vulneración del mínimo vital del trabajador, del pensionado y de
los que de ellos dependen.
[18] Según
la jurisprudencia, la afectación del derecho fundamental al mínimo vital como
consecuencia de la falta de pago de la remuneración salarial se presume cuando
el incumplimiento sea  prolongado o indefinido.  Esta presunción, sin
embargo, se desvirtúa en dos eventos: a) Cuando el incumplimiento no se haya
extendido por más de dos meses, excepción hecha de la remuneración equivalente
a un salario mínimo. b) Cuando el demandado demuestre o el juez encuentre
que la persona posee otros ingresos o recursos con los cuales puede atender
sus necesidades primarias vitales y las de su familia (Sentencia T-582 del 12
de junio de 200, M.P. Humberto Antonio Sierra).
[19] Cuaderno 2, folio 9.
[20] Cuaderno 2, folio 11.
[21] Folio 25
[22] Sentencia del 23 de septiembre de 2003,
M.P. Jaime Araújo Rentería: en esta sentencia la Corte determina el
procedimiento que se debe seguir para la figura de revocatoria directa tanto de
aquellos que operan de manera general en el ámbito
del derecho administrativo, como de los actos de carácter particular y concreto
que hayan creado o modificado una situación jurídica de carácter
particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría la obligación
de obtener el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular para
poder proceder a dicha revocatoria.
[23] Sentencia T-648 del 31 de mayo de 2000, M.P. José Gregorio
Hernández.
[24] Cuaderno 2, folio 26.
[25] Sentencia T-1367 del 10 de octubre de 2000, M.P. Cristina Pardo
Schlesinger
[26] Sentencia SU-995 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz
[27] Según consta en la fotocopia de la cédula de ciudadanía, Cuaderno 2, folio 1.
[28] Fotocopia de la cédula de ciudadanía, Cuaderno
2 folio 3.