C-492-00
Sentencia C-492/00
Sentencia
C-492/00
PROPOSICION
JURIDICA COMPLETA-Integración
COSA JUZGADA
ABSOLUTA-Regla general
La regla general
en esta materia es que un pronunciamiento de la Corte Constitucional, cuando
adelanta el control abstracto de una disposición, hace tránsito a cosa juzgada
absoluta, salvo que la propia sentencia haya limitado el alcance de la cosa
juzgada, o que exista una cosa juzgada meramente aparente, por “la absoluta
falta de toda referencia, aun la más mínima, a las razones por las cuales fue
declarada la constitucionalidad de lo acusado”.
COSA JUZGADA
RELATIVA Y SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Distinción
La limitación de
la cosa juzgada tiene que ver con la posibilidad de que una disposición que ya
fue analizada por la Corte, pueda o no ser estudiada en el futuro. Por ende,
existe cosa juzgada relativa cuando la disposición es declarada exequible pero,
por diversas razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del
actor, y autoriza entonces que la constitucionalidad de esa misma norma pueda
ser nuevamente reexaminada en el futuro. En cambio, la constitucionalidad
condicionada consiste en que la Corte delimita el contenido de la disposición
acusada para, en desarrollo del principio de conservación del derecho, poder
preservarla en el ordenamiento. Así, la sentencia condicionada puede señalar
que sólo son válidas algunas interpretaciones de la misma, estableciéndose de
esta manera cuáles sentidos de la disposición acusada se mantienen dentro del
ordenamiento jurídico y cuales no son legítimos constitucionalmente. Pero si la
Corte no limita el alcance de la cosa juzgada, entonces ese pronunciamiento
material de constitucionalidad condicionada tiene efectos jurídicos definitivos
y erga omnes.
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Excepción
de inconstitucionalidad en materia de acción de cumplimiento
Referencia: expediente D-2678.
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo artículo 20 Ley 393 de 1997.
Actor: Alejandro Decastro González
Tema:
Distinción entre
sentencia de constitucionalidad condicionada y cosa juzgada relativa.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ
CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
cuatro (4) de mayo de dos mil (2000).
La Sala Plena Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES.
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Alejandro González
Decastro demanda el parágrafo del artículo 20 de la Ley 393 de 1997, "por
la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política".
Admitida la demanda y cumplidos los trámites constitucionales y legales propios
de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a
decidir a acerca de la demanda en referencia.
I.
NORMA DEMANDADA.
A continuación se transcribe
el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario
Oficial Nº 43096 del 29 de julio de 1997, y se subraya lo acusado:
"LEY 393 DE 1997
"POR LA CUAL SE DESARROLLA EL ARTICULO
87 DE LA CONSTITUCION POLITICA"
EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA
(...)
ARTICULO 20.
Excepción de inconstitucionalidad. Cuando el incumplimiento  de norma con fuerza de ley o
acto administrativo sea proveniente del ejercicio de la excepción de
inconstitucionalidad, el juez de cumplimiento deberá resolver el asunto en la
sentencia. Lo anterior, sin perjuicio de que el juez la aplique oficiosamente.
PARAGRAFO.-
El
incumplido no podrá alegar la excepción de inconstitucionalidad sobre normas
que hayan sido objeto de análisis de exequibilidad por el Consejo de Estado o
la Corte Constitucional, según sea el caso".
I.
LA DEMANDA.
Según el actor, la
disposición acusada vulnera los artículos 4º, 5º, 29, 113, 116, 136 ord. 1º y
228 de la Constitución, por cuanto desconoce el principio de supremacía de la
Constitución, la preeminencia de los derechos inalienables de la persona, el
derecho de defensa, el principio de separación de poderes, la independencia de
la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial. En su
criterio, la prohibición establecida por el legislador al incumplido, de alegar
en su defensa la excepción de inconstitucionalidad, y al juez de cumplimiento,
de ejercer ésta de oficio o a petición de parte, frente a normas que hayan sido
objeto de control de constitucionalidad por el Consejo de Estado o la Corte
Constitucional,  no sólo significa la irrupción del legislador en asuntos de
competencia exclusiva de los jueces, sino que también conduce a la aplicación
de una ley o una regla, incluso si en determinado evento, como consecuencia de
ello, resulta la lesión de algún derecho constitucional fundamental o en
general la contravención de la Carta.
Para el actor, esa
prohibición limita la función judicial, consistente en interpretar y aplicar
las normas jurídicas conforme a la Constitución, ya que no permite implementar
el control difuso de constitucionalidad con posterioridad a la operancia del
control constitucional concentrado o abstracto sobre la misma norma jurídica
cuyo incumplimiento se discute, incluso si del análisis del caso concreto se
deriva que ciertos argumentos y aspectos especiales no fueron examinados en
este último.
El demandante funda
así mismo su inconformidad en el hecho de que la garantía de la integridad de
la Constitución es lograda mediante el control constitucional, donde el
carácter ontológico restringido del control constitucional concentrado hace que
la declaración de exequibilidad de una norma cualquiera no comprenda el
análisis de todas y cada una de las posibles concreciones de la disposición
enjuiciada, de tal manera que es imprescindible preservar el control difuso
sobre su aplicación. Así, cuando los altos tribunales citados estudian la
exequibilidad de una norma, lo hacen en relación a determinados cargos,
resultando la cosa juzgada absoluta respecto de las consideraciones esbozadas
en la providencia y en lo referente a dichos cargos. Por ende, según su
parecer, lo sostenido en su demanda no está en contradicción con lo estipulado
en el artículo 46 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia  que
ordena a la Corte Constitucional "confrontar las disposiciones sometidas a
su control con la totalidad de los preceptos de la Constitución", ni con
su respectivo condicionamiento de constitucionalidad adoptado en revisión
constitucional en la Sentencia C-037 de 1996 MP Vladimiro Naranjo Mesa, la cual
dispuso que "mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de
una determinada sentencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las
sentencias que profiera hacen tránsito a cosa  juzgada absoluta". Por
ello, agrega el demandante, en todo caso, "debe interpretarse que frente a
un fallo de exequibilidad que no señale que sus efectos son de cosa juzgada
relativa compete al demandado en acción de cumplimiento la carga de la
argumentación tendiente a desvirtuar la presunción de cosa juzgada absoluta de
la respectiva sentencia".
Además, señala el
actor, la disposición demandada conculca el debido proceso, puesto que se le
está prohibiendo indirectamente al incumplido alegar el incumplimiento como
producto de una conducta legítima.
Finalmente, el
demandante precisa que es posible mantener en el ordenamiento una norma
demandada mediante un condicionamiento de su constitucionalidad; por ello, como
pretensión principal solicita la declaratoria de exequibilidad del parágrafo
del artículo 20 de la Ley 393 de 1997, siempre y cuando se entienda que el
incumplido puede alegar la excepción de inconstitucionalidad sobre normas que
hayan sido objeto de análisis de exequibilidad por el Consejo de Estado o la
Corte Constitucional, "cuando por las circunstancias particulares del caso
sea necesario proteger algún derecho constitucional no considerado en la
sentencia de la respectiva alta corporación judicial". Subsidiariamente,
el actor  pretende que se declare inexequible el vocablo "no" de la
disposición acusada.
IV.
INTERVENCIONES.
1.     Intervención del Ministerio de Justicia y
del Derecho
El ciudadano José
Camilo Guzmán Santos, en representación del Ministerio de Justicia y del
Derecho, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la
disposición acusada, y solicita a la Corte que se esté a lo resuelto en la
sentencia C-600 del 21 de octubre de 1998 MP José Gregorio Hernández Galindo,
la cual, luego de integrar la proposición jurídica completa (sólo se había
demandado el primer inciso del artículo 20 de la Ley 393 de 1997) e incluir el
parágrafo, declaró la exequibilidad de la totalidad del artículo en mención.
Por ende, el actor considera que el artículo demandado está bajo los efectos de
la cosa juzgada constitucional. Además, según su parecer, la Corte analizó
expresamente el punto debatido en el presente proceso, pues estudió los efectos
de los fallos de exequibilidad del Consejo de Estado y de la Corte
Constitucional frente a la posibilidad de invocar la excepción de
inconstitucionalidad en el curso de una acción de cumplimiento.
1.     Intervención ciudadana
El ciudadano
Mauricio Alfredo Plazas Vega, obrando como vocero de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, interviene en el proceso. Según su parecer, no hay
interpretación constitucional posible que permita la subsistencia de la norma
acusada. Si bien comparte, en general, los fundamentos del actor, enfatiza que
la redacción de la norma desconoce abiertamente el principio de supremacía de
la Constitución, que debe informar todos los casos de aplicación del derecho,
en tanto que anticipadamente el legislador resuelve la no procedencia de la
excepción, impidiendo así la actividad interpretativa del juez.
V. DEL CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador
General de la Nación, en concepto Nº 2035, recibido el
21 de enero de 2000, solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la
norma acusada.
La Vista Fiscal
señala que la disposición enjuiciada es contraria a la Carta Política, pues
parte de dos supuestos erróneos. En primer lugar, que la excepción de
inconstitucionalidad tiene en todos los casos como fundamento la inconstitucionalidad
de la norma legal. En segundo lugar, que el pronunciamiento de la Corte engloba
todas las posibilidades abstractas y concretas, presentes y futuras, de
confrontación de la norma con la Constitución. Frente a lo primero, el
Ministerio Publico observa que la excepción de inconstitucionalidad constituye
un deber del funcionario, y que ella no equivale a la declaración de
inconstitucionalidad de la norma de manera general y abstracta, sino su
inaplicación en un caso concreto, con efectos interpartes exclusivamente.
Frente a lo segundo, el Procurador  argumenta que la Corte ha creado una
jurisprudencia que precisa que el análisis efectuado en una sentencia de
control no excluye la posibilidad de una nueva revisión, cuando se presentan
argumentos no estudiados por esa providencia. Por ello, según la Vista Fiscal,
no es procedente limitar la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad,
cuando la contradicción entre la norma y la Constitución es de bulto, en el
caso concreto, pues se estaría autorizando una vulneración de los derechos
fundamentales. Además, según su parecer, la existencia de la cosa juzgada
relativa y de las sentencias de constitucionalidad condicionada justifican la
inaplicación de la norma por el demandado en una acción de cumplimiento.
En cuanto a la
violación del derecho de defensa, para el Procurador es claro que si al juez no
le es permitido valorar la conducta del incumplido, que actuó en ejercicio de
la excepción de inconstitucionalidad, no podrá determinar libremente y con los
elementos de juicio suficiente si ésta da lugar a al apertura de las
investigaciones disciplinarias y penales de que trata el artículo 21-6 de la
misma ley
En todo caso,
concluye el Ministerio Publico, no puede pretenderse que las decisiones de la
Corte Constitucional, en desarrollo del control abstracto de
constitucionalidad, sean incuestionables, sin que ello signifique que ellas se
puedan desconocer, sino que es viable, insiste la Vista Fiscal, analizar en
cada caso concreto la argumentación del operador jurídico o del juez de
cumplimiento, quienes tendrán la carga de probar la justificación de su actuar.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
Competencia.
1.     En los términos del numeral 4º del artículo
241 de la Carta Política, esta Corte es competente para decidir sobre la
constitucionalidad del parágrafo del artículo 20 de la Ley 393 de 1997, puesto
que la norma acusada hace parte de una Ley de la República.
La sentencia
C-600 de 1998 y el parágrafo del artículo 20 de la Ley 393 de 1997.
1.     La Sentencia C-600 de 1998, MP José
Gregorio Hernández Galindo, declaró la constitucionalidad de la totalidad del
artículo 20 de la Ley 393 de 1997. Es cierto que en esa ocasión, el actor no
acusó el parágrafo de esa disposición, que es la norma cuestionada por la
presente demanda; sin embargo, la Corte integró la proposición jurídica
completa, por razón de la unidad de la materia, pues consideró que para
estudiar el inciso acusado, era ineludible analizar igualmente el parágrafo, aunque
éste no había sido demandado. Dijo entonces esta Corporación:
“La materia
objeto de análisis constitucional en este proceso es una sola -si la
confrontación, a cargo del juez de cumplimiento, entre la efectiva inejecución
de una norma o acto, que para el accionante significa su inobservancia y para
la autoridad demandada la aplicación prevalente de la Constitución Política,
puede comprender el examen referente a la constitucionalidad o
inconstitucionalidad del mandato inejecutado-, y la demanda se contrae a uno de
los aspectos de ella -la atribución del juez-, sin tocar el elemento previo y
necesario de la viabilidad de la excepción de inconstitucionalidad en que puede
fundarse la autoridad acusada.
Por tanto, para
que el juicio de constitucionalidad pueda producirse de manera integral,
dilucidando los diferentes aspectos jurídicos relevantes con miras a la
sentencia, debe la Corte conformar la proposición jurídica completa, por razón
de la unidad de materia, ampliando el ámbito del asunto considerado y
extendiendo el fallo al inciso no demandado.”
El pronunciamiento
de la sentencia C-600 de 1998 cubre entonces el parágrafo del artículo 20 de la
Ley 393 de 1997, por lo cual, debe la Corte comenzar por analizar si esa
decisión implica que existe cosa juzgada constitucional en relación con la
disposición acusada en el presente caso.
Distinción entre
sentencia de constitucionalidad condicionada y cosa juzgada relativa
3- La regla general
en esta materia es que un pronunciamiento de la Corte Constitucional, cuando
adelanta el control abstracto de una disposición, hace tránsito a cosa juzgada
absoluta, salvo que la propia sentencia haya limitado el alcance de la cosa juzgada,
o que exista una cosa juzgada meramente aparente, por “la absoluta falta de
toda referencia, aun la más mínima, a las razones por las cuales fue declarada
la constitucionalidad de lo acusado”[1].
Ahora bien, la parte resolutiva de sentencia C-600 de 1998 declaró exequible
el artículo 20 de la Ley 393 de 1997, pero “sólo en los términos” de esa
providencia. Esto podría sugerir que en esa decisión la Corte pudo limitar el
alcance de la cosa juzgada. Sin embargo, un examen atento de los fundamentos y
consideraciones de esa providencia muestran que la Corte no pretendió
restringir el alcance de la cosa juzgada, sino que procedió a condicionar la
constitucionalidad del contenido de la disposición acusada. Así, en ninguna
parte, esa providencia sugiere que se esté limitando la cosa juzgada, que es
entonces absoluta, aunque la Corte consideró necesario, por medio de una
sentencia de constitucionalidad condicionada, delimitar el contenido del artículo
20 de la Ley 393 de 1997, a fin de poder preservar esa disposición en el
ordenamiento.  Dijo entonces esa sentencia:
Es claro que, si
no ha habido una definición erga omnes por el tribunal competente (la
Corte Constitucional o el Consejo de Estado) y el juez no encuentra fundada la
inaplicación como consecuencia de la excepción de inconstitucionalidad, habrá
de declarar que el incumplimiento se configuró y deberá impartir la orden que
haga efectivo el mandato inobservado, con efectos exclusivos en ese caso y sin
que su sentencia sustituya las providencias que hayan de proferir aquellos
tribunales en ejercicio de sus respectivas competencias. A tal punto que si,
habiendo hallado fundada la inaplicación en el caso examinado, se produce
después una sentencia erga omnes en sentido contrario, ésta prevalece y,
respaldada por el tribunal competente la ejecutabilidad de la disposición por
ser constitucional, bien podría hacia el futuro intentarse de nuevo la acción
de cumplimiento sin que el funcionario encargado de aplicar la norma
pudiese ya escudarse en la excepción de inconstitucionalidad para justificar su
abstención.
Esto es
precisamente lo que avala la exequibilidad del segundo inciso del artículo
acusado, que impide alegar tal excepción cuando ya existe resolución general y
definitiva de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado acerca de
la viabilidad constitucional del precepto respectivo.
En efecto, en el
caso de los fallos en los que la Corte Constitucional declara la exequibilidad
de un precepto, a menos que sea ella relativa y así lo haya expresado la propia
sentencia -dejando a salvo aspectos diferentes allí no contemplados, que pueden
dar lugar a futuras demandas-, se produce el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, prevista en el artículo 243 de la Constitución. Y, entonces, si
ya por vía general, obligatoria y erga omnes se ha dicho por quien tiene
la autoridad para hacerlo que la disposición no quebranta principio ni precepto
alguno de la Carta Política, carecería de todo fundamento jurídico la actitud
del servidor público que, sobre la base de una discrepancia con la Constitución
-encontrada por él pero no por el Juez de Constitucionalidad- pretendiera dejar
de aplicar la norma legal que lo obliga en un proceso, actuación o asunto
concreto.
En el caso de las
sentencias del Consejo de Estado, en las cuales se niegan las pretensiones de
la demanda que solicita la nulidad de un acto presidencial por
inconstitucional, debe tenerse en cuenta que el fallo guarda relación con los
argumentos estudiados por aquella Corporación y que, por tanto, la cosa juzgada
también es relativa. Pero, a pesar de la inexactitud terminológica (que se
refiere a "exequibilidad", concepto no aplicable a las decisiones del
Consejo de Estado sobre normas), no vulnera la Carta Política el artículo que
ahora se examina si lo que quiere decir -y ese es su significado, según lo que
entiende esta Corte- es que, habiéndose proferido una sentencia que niega la
nulidad por inconstitucionalidad de un decreto dictado por el Gobierno
Nacional, alegada con apoyo en determinado motivo que el Consejo de Estado
desvirtúa, no es admisible que, por esa misma razón, una autoridad
administrativa o judicial subalterna se abstenga de cumplirla, debiendo
hacerlo. A no ser que, con posterioridad a la negativa de nulidad, la Corte
Constitucional, al sentar doctrina constitucional integradora sobre el alcance
de las normas superiores con las cuales el Consejo de Estado hizo la
confrontación, llegare a conclusiones diversas de las acogidas por aquél,
evento en el cual tendrían que prevalecer, para todas las autoridades públicas
y desde luego para el juez de cumplimiento, los contenidos y las consecuencias
jurídicas de esa doctrina constitucional, como de tiempo atrás se tiene
establecido, a falta de disposición legal para el caso específico, por el
artículo 8 de la Ley 153 de 1887.
4- Conforme a lo
anterior, la sentencia C-600 de 1998 se pronunció sobre la totalidad del artículo
20 de la Ley 393 de 1997, y representa un fallo de constitucionalidad
condicionada de la norma estudiada, pero cuyos efectos son de cosa juzgada
absoluta. Esto muestra que es necesario distinguir entre las sentencias de cosa
juzgada relativa y las sentencias de constitucionalidad condicionada. Así, la
limitación de la cosa juzgada tiene que ver con la posibilidad de que una
disposición que ya fue analizada por la Corte, pueda o no ser estudiada en el
futuro. Por ende, existe cosa juzgada relativa cuando la disposición es
declarada exequible pero, por diversas razones, la Corte ha limitado su
escrutinio a los cargos del actor, y autoriza entonces que la
constitucionalidad de esa misma norma pueda ser nuevamente reexaminada en el
futuro. En cambio, la constitucionalidad condicionada consiste en que la Corte
delimita el contenido de la disposición acusada para, en desarrollo del
principio de conservación del derecho, poder preservarla en el ordenamiento.
Así, la sentencia condicionada puede  señalar que sólo son válidas algunas
interpretaciones de la misma, estableciéndose de esta manera cuáles sentidos de
la disposición acusada se mantienen dentro del ordenamiento jurídico y cuales
no son legítimos constitucionalmente. Pero si la Corte no limita el alcance de
la cosa juzgada, entonces ese pronunciamiento material de constitucionalidad
condicionada tiene efectos jurídicos definitivos y erga omnes. Y eso
sucede precisamente en este caso, pues la sentencia C-600 de 1998, que es de
exequibilidad condicionada, no limitó el alcance de la cosa juzgada, por lo
cual se entiende que ésta es absoluta. Ha operado entonces el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional respecto del artículo 20 de la Ley 393 de 1997, por
lo cual habrá de estarse a lo resuelto en la citada sentencia, como así se
dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.
VII- DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO
RESUELTO en la sentencia C-600 de 1998, MP José Gregorio Hernández Galindo, que
declaró exequible, en los términos de esa sentencia, el artículo 20 de la Ley
393 de 1997.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL            ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado                                                   Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                                    CARLOS GAVIRIA DÍAZ                              Magistrado
Magistrado
JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO                   FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA             ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado                                        Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver sentencia C-700 de 1999. MP José Gregorio Hernández Galindo.