C-270-00
Sentencia C-270/00
Sentencia C-270/00
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Disposición
legal que contraría norma constitucional que regula efectos de sentencia de
constitucionalidad
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Efectos
en el tiempo de fallos/CORTE CONSTITUCIONAL-Efectos de los fallos en
control constitucional
CONTRATO DE
CONCESION A PARTICULARES DE TELEFONIA MOVIL CELULAR-Dineros que recibe el Estado
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento
por legislador de sentencia de constitucionalidad respecto a efectos en el
tiempo
CONTRATO DE
CONCESION DE TELEFONIA MOVIL CELULAR-Disposición por legislador de manera de cumplir
sentencia de constitucionalidad
Referencia:
expediente D-2519
Demanda de
inconstitucionalidad contra la primera parte del artículo 5 de la Ley 217 de
1995.
Demandante: Hernando
Alberto de la Espriella Burgos
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Santafé de Bogotá, D.C., ocho (8) de marzo
de dos mil (2000).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
S
E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano HERNANDO ALBERTO DE LA ESPRIELLA BURGOS
presenta demanda contra la primera parte del artículo 5 de la Ley 217 de 1995 "Por
la cual se decretan algunos traslados en la Ley de Apropiaciones para la
Vigencia Fiscal de 1995".
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcribe el texto de
la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
42088 del 15 de noviembre de 1995   y se subraya lo demandado:
Ley 217 de 1995
Noviembre 14
Por la cual se decretan algunos
traslados en la Ley de Apropiaciones para la Vigencia Fiscal de 1995
(.......)
“Artículo 5. El
situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes
de la Nación, sobre los recursos de la telefonía  móvil celular, ordenada
recientemente por la Corte Constitucional, sólo se efectuará sobre los recursos
no ejecutados a la fecha de notificación de la sentencia.  En consecuencia,
para la vigencia fiscal de 1995 se incorporará un valor de $34.141.3 millones,
iguales al derecho que tienen las entidades territoriales sobre la octava parte
de dichos recursos.  En los próximos siete años el saldo se continuará
incorporando al presupuesto por octavas partes dándole la participación
correspondiente a las entidades territoriales.
Para los efectos
anteriores, constitúyase el Fondo ordenado por el artículo 15 de la ley 179 de
1994.
III. LA DEMANDA
Los argumentos en los que se sustenta la
demanda de inconstitucionalidad se pueden resumir de la siguiente manera:
1.
Considera el actor que la
disposición acusada viola el artículo 243 de la Constitución Política, en la
medida en que desconoce los señalamientos  hechos por la Corte Constitucional
en la sentencia C-423 de 1995. A su juicio, el artículo 5 de la Ley 217 de 1995
no cumple con lo ordenado en la mencionada providencia, pues se limita a
incorporar dentro del presupuesto nacional, como ingresos corrientes de la
Nación, la fracción de los recursos generados por la concesión del servicio de
telefonía móvil celular que no se hubiese ejecutado a la fecha de notificación
de la sentencia, y no la totalidad de los mismos, como claramente se
desprende del fallo judicial.
2.
Por tal circunstancia, se
infringen también los artículos 356 y 357 del Estatuto Superior, así como el
artículo 22 del Decreto 111 de 1996, que reproduce el contenido del artículo 15
de la Ley 179 de 1994 -Orgánica del Presupuesto-, puesto que el derecho de las
entidades territoriales a participar de los ingresos corrientes de la Nación,
surge desde el momento mismo en que éstos se generan y no a partir de la
notificación de un fallo judicial -la sentencia C-423 de 1995-.
1.
"Resulta obvio
entonces, afirmar que a través de una ley ordinaria como es la 217 de 1995 no
se podía desconocer así sea de manera transitoria, lo establecido en la Ley
Orgánica del Presupuesto -Ley 179 de 1994", respecto a la participación de las entidades
territoriales en la repartición de los ingresos corrientes de la Nación.
1.
Solicita el demandante a la
Corte Constitucional, que al establecer los efectos de la decisión judicial,
ordene al Gobierno Nacional la inclusión en el presupuesto, de las
transferencias y el situado fiscal que se hubiere ejecutado por parte de la
Nación con anterioridad a la fecha de notificación de la sentencia C-423 de
1995.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
El ciudadano MANUEL AVILA DUARTE, en su
calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino
con el propósito de defender la constitucionalidad de la disposición acusada,
por considerar que no viola precepto superior alguno. Son éstos los argumentos
en que se fundamenta su defensa:
a.     "De acuerdo con manifestaciones
reiteradas por parte de la Corte Constitucional, ella misma es la competente
para determinar los efectos de los fallos de constitucionalidad que profiera en
el ejercicio de sus competencias.
Cuando en la
decisión judicial proferida por la Corte Constitucional, no existe una
referencia expresa a los efectos que tiene la misma, se entiende que los
referidos efectos sólo se predican para el futuro.
La regla anterior
se desprende fundamentalmente del criterio, según el cual, en el sistema
jurídico constitucional colombiano, la retroactividad se entiende como
excepción, sólo predicable de determinadas hipótesis, que deben ser
expresamente determinadas por el operador jurídico, esto es, en el caso
concreto, por la Corte Constitucional.
Esta regla
general tiene como consecuencia, dentro del ejercicio del     control
constitucional, que si la Corte Constitucional considera que los  efectos de su
decisión son retroactivos, es decir, que tienen alguna incidencia sobre hipótesis
verificadas con anterioridad a la notificación de la sentencia respectiva, debe
establecerlo de manera expresa en el texto de la respectiva decisión
judicial".
b.
"En tal sentido, en la
medida en que en la Sentencia C-423 de 1995, la Corte Constitucional no
determinó de manera expresa que su decisión de inexequibilidad parcial del
artículo 1 de la Ley 168 de 1994 -en la que se apoya la argumentación del
actor-, tiene efecto retroactivo, es decir, con efectos respecto de hipótesis
consolidadas con anterioridad a la fecha de notificación de la misma, debe
entenderse que los efectos de la sentencia citada se predican hacia el futuro,
es decir, respecto de las hipótesis cuya ocurrencia se produce con
posterioridad a la mencionada notificación".
2. Intervención
de la Contraloría General de la República
La ciudadana ANA LUCIA PADRON CARVAJAL,
actuando en representación de la Contraloría General de la República, intervino
para defender la constitucionalidad del artículo 5 de la Ley 217 de 1995, en el
aparte impugnado, pues considera que "[e]n  el caso que
nos ocupa, el fallo de la Corte no señaló su carácter retroactivo y por el
contrario, precisó que debía dársele cumplimiento a la Ley 179 de 1994 a partir
de 1995, situación que fue ratificada por la Ley 217 (….) [q]ueda
claro, entonces, que el fallo indicado tiene efectos hacia el futuro y no es
cierto lo que afirma el accionante, en el sentido en que se hizo fraude a la
sentencia por medio de la ley demandada, con la que se cumplen las condiciones
de los Artículos 352 y 357 de la Constitución" (sic).
3. Intervención
de la Federación Colombiana de Municipios
El ciudadano GILBERTO TORO GIRALDO, en su
condición de Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios,
intervino en este proceso con el fin de coadyuvar la demanda, con los
siguientes argumentos:
a.
"La sentencia C-423 de
1995 fue tan clara en materia de sus efectos, que al final de la parte motiva
reservó un acápite que llamó ´EFECTOS DE LA SENTENCIA´ en el cual, tras invocar
el fallo C-113 de 1993, concluye categóricamente:
´En este caso, el Gobierno deberá darle cumplimiento al artículo 15 de la Ley
179 de 1994, especialmente en su inciso tercero, a partir de la vigencia fiscal
de 1995´".
b.
"Frente a un
pronunciamiento de tal manera claro y categórico, constituye una maniobra de
muy dudosa ortodoxia y en todo caso un desacato de la sentencia, jugar con el
criterio de ejecutoria u oportunidad de los fallos, que obviamente opera una
vez sean notificados, para tratar que sus efectos tengan extensión en el tiempo
marcadamente distinta de la que en derecho corresponde".
4. Intervención
ciudadana
El ciudadano CARLOS EDUARDO NARANJO FLOREZ,
actuando en su propio nombre, intervino para coadyuvar la demanda. Son éstas
las razones que expone para llegar a esa conclusión.
a.
"Al determinar el
artículo 5 de la Ley 217 de 1995 que tan sólo participarán los municipios de
los dineros no gastados, está desconociendo que la participación de estas
entidades territoriales es sobre todos y cada uno de los ingresos corrientes de
la Nación, y si la Corte Constitucional determinó que la totalidad de los
recursos obtenidos por la telefonía móvil celular son ingresos corrientes, la
participación de los municipios, de conformidad con el texto constitucional,
debería ser sobre la totalidad de los mismos y no solo sobre una parte, como lo
pretende el Gobierno Nacional a través de la Ley 217 de 1995".
a.
"No puede la
Corporación que protege la guarda e integridad de la Constitución, permitir que
el Gobierno determine a su propio arbitrio y conveniencia, qué recursos forman
parte de los ingresos corrientes de la nación, ya que con esa actitud se genera
inseguridad jurídica y se debilita el proceso de descentralización que se busca
en el país".
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador General de la Nación en
concepto No. 1918 recibido el 20 de octubre de 1999, solicitó a la Corte
declarar la constitucionalidad del apate acusado del artículo 5 de la Ley 217
de 1995, con fundamento en las siguientes consideraciones.
1.
No se infringe el artículo 243
de la Carta Política pues, dicha norma Superior después de señalar que los
fallos de la Corte Constitucional, dictados en ejercicio del control de
constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada, prohibe a las autoridades
reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por
razones de fondo, mientras que subsistan en la Carta las disposiciones que
sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución.  "Y, ello no es lo que sucede con la disposición
acusada".
1.
"Con el artículo
impugnado, el legislador no hizo otra cosa que darle cumplimiento al fallo de
la Corte contenido en la providencia en mención (C-423/95) y a la Carta
Política respecto de las materias aquí tratadas".
1.
La Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia es clara al señalar los efectos de los fallos
expedidos por la Corte Constitucional, en ejercicio del control constitucional,
al prescribir que "Si en dichas providencias no se expresa la
determinación acerca de los efectos que tienen los mismos, debe entenderse que tales
efectos serán hacia el futuro".
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241 numeral 4, de la Constitución, corresponde a esta Corporación
decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del aparte acusado del
artículo 5 de la Ley 217 de 1995.
2.
Planteamiento del problema
El fundamento de la acusación que contra la
primera parte del artículo 5 de la Ley 217 de 1995 presenta el actor, se basa
en el hecho de que dicha disposición contraría el artículo 243 de la Carta
Política, que regula los efectos de los fallos dictados por esta Corte, en
ejercicio del control constitucional que le ha sido asignado.
Así, cuando en el precepto impugnado se
ordena que el situado fiscal y la participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación sobre los recursos provenientes de los
contratos de concesión del servicio de telefonía móvil celular -ordenada por la
Corte Constitucional-, sólo se efectuará sobre los recursos no ejecutados
a la fecha de notificación de la sentencia C-423 de 1995, se
desconoce lo decidido en dicho fallo que se refirió a la totalidad de
los recursos que se reciban de tal concesión estatal, ejecutados o no.
Con el propósito de establecer si las
previsiones del legislador se adecuan a la Carta Política, debe la Corte, en
primer término, reiterar su doctrina sobre los efectos de los fallos que
profiere la corporación en los juicios constitucionales y precisar los alcances
de la sentencia C-423 de 1995, a la que alude la norma cuestionada y el propio
actor.
3. De los efectos de los fallos que dicta
la Corte Constitucional en ejercicio del control constitucional
Esta corporación en jurisprudencia
reiterada[1]
ha precisado cuáles son los efectos en el tiempo de los fallos que, en
ejercicio del control de constitucionalidad,  le corresponde dictar.
Es
regla general que las sentencias que la Corte Constitucional expide en
desarrollo de las atribuciones consagradas en el artículo 241 C.P., sólo
producen efectos hacia el futuro, a menos que la propia Corte resuelva darle
efectos retroactivos. En este último caso, el juez constitucional debe
señalar, en forma expresa e inequívoca, tal circunstancia, es decir, que la
decisión adoptada se aplica a situaciones ocurridas con anterioridad a su
pronunciamiento.
La
Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, establece en el
artículo 45, esas mismas reglas, así: "Las sentencias que profiera la
Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del
artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a
menos que la Corte resuelva lo contrario" (énfasis no original).
Esta atribución, como ya lo ha dicho la
Corte, está íntimamente ligada con la misión que se le confía al guardián de la
Constitución, de asegurar la integridad  y supremacía del ordenamiento supremo.
"La facultad de señalar los efectos  de sus propios
fallos, de conformidad con la Constitución, nace para la Corte Constitucional
de la misión que le confía el inciso primero del artículo 241, de guardar la
"integridad y supremacía de la Constitución", porque para cumplirla,
el paso previo e indispensable es la interpretación  que se hace en la
sentencia que debe señalar sus propios efectos. En síntesis, entre la
Constitución y la Corte Constitucional, cuando ésta interpreta aquélla, no
puede interponerse ni una hoja de papel"[2].
A las preguntas sobre ¿cuál es la
autoridad llamada a señalar los efectos  de los fallos de la corte? y ¿de
qué modo puede hacerlo?, la jurisprudencia ha dado también, una respuesta
contundente:
"Sólo la Corte Constitucional, de
conformidad con la Constitución, puede, en la propia sentencia, señalar los
efectos de ésta. Este principio, válido en general, es rigurosamente exacto en
tratándose de las sentencias dictadas en asuntos de constitucionalidad"[3].
4. La sentencia
C-423 de 1995
Las anteriores consideraciones permiten
identificar con claridad, cuáles son los efectos que se predican de la decisión
tomada por la Corte Constitucional en la sentencia C-423 de 1995, en la que se
declaró inexequible una fracción del numeral 2.7 del artículo 1 de la ley 168
de 1994, y que sirvió de fundamento para la expedición de la norma que hoy se
demanda en el presente proceso.
En el citado fallo, sostuvo la Corte que
los dineros que recibe el Estado por concepto de la concesión hecha a
particulares para la explotación del servicio de telefonía móvil celular, no
hacen parte (como se establecía en la norma acusada) de los recursos de
capital, sino del rubro correspondiente a los ingresos corrientes de la
Nación y, en consecuencia, dichos recursos deben incluirse para efecto de
determinar los porcentajes de  participaciones del situado fiscal con destino a
los departamentos y a los distritos, y de las transferencias destinadas para
los municipios. Al momento de referirse a los efectos de la sentencia, se dijo:
"EFECTOS
DE LA DECISION.
"La Corte
Constitucional, a través de la sentencia C-113 de 1993, de la cual fue ponente
el doctor Jorge Arango Mejía, estableció que corresponde a esta Corporación,
señalar en la propia sentencia los efectos de su decisión, principio que, dijo,
"es válido en general y rigurosamente exacto en tratándose de las
sentencias dictadas en asuntos de constitucionalidad".  En este caso, el
Gobierno deberá darle cumplimiento al artículo 15 de la Ley 179 de 1994,
especialmente en su inciso  tercero, a partir de la vigencia fiscal de 1995.
En este aspecto
de la ejecución del presupuesto de 1995, se  somete este fallo a la Ley 179 de
1994, en su parte pertinente, pues es la ley que introdujo modificaciones a la
Ley 38 de 1989, compiladas  ambas normas en el Decreto No. 360 de febrero 22 de
1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.  Vale, pues, la
transcripción del mencionado artículo 15 de la Ley 179 de 1994:
"Artículo
15. Un artículo
nuevo que quedará así:
Cuando por
circunstancias extraordinarias la Nación perciba rentas que pueden causar un
desequilibrio macroeconómico, el Gobierno Nacional podrá apropiar aquellas que
garanticen la normal evolución de la economía  y utilizar los excedentes para
constituir y capitalizar un fondo de recursos del superávit de la Nación.
El capital del
fondo y sus rendimientos se invertirán en activos externos por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, o de tal forma que no afecten la base monetaria;
podrán estar representados en títulos de mercado, o de deuda pública externa
colombiana adquiridos en el mercado secundario y en inversiones de portafolio
de primera categoría en el exterior.
El Gobierno podrá
transferir los recursos del fondo al Presupuesto General de la Nación de tal
manera que éste se agote al ritmo de absorción de la economía, en un período
que no podrá ser inferior a ocho años desde el momento que se utilicen por
primera vez estos recursos.  Esta transferencia se incorporará  como ingresos
corrientes de la Nación.
Parágrafo.  Los
gastos  financiados con base en estas rentas deberán presentarse por parte del
Gobierno a aprobación del Congreso"[4].
Luégo, en la parte
resolutiva se resolvió:
"DECLARAR INEXEQUIBLE el
numeral 2.7 del artículo 1 de la ley 168 de 1994,  en lo correspondiente a la
partida equivalente a $ 872.8 mil millones de pesos, correspondiente a los
recursos incorporados como otros recursos de capital excedentes financieros de
la Nación, recaudados en 1994, por concepto de los contratos de concesión a
particulares del servicio público de telefonía móvil celular.
El Gobierno Nacional deberá darle
cumplimiento al artículo 15 de la Ley 179 de 1994, a partir de la vigencia
fiscal de 1995, en relación con la ejecución de este fallo y para determinar la
cuota mínima anual que corresponde distribuir entre las entidades beneficiarias
del situado fiscal  y de las transferencias a los municipios"[5].
Obsérvese que en esta sentencia la Corte no
señaló ni en las consideraciones ni en la parte resolutiva que producía efectos
retroactivos, por consiguiente, ha de entenderse que tal decisión solamente
rige hacia el futuro.
Así, la Corte al analizar la fracción
impugnada del artículo 1 de la Ley 168 de 1994 encontró que ésta violaba los
textos constitucionales que orientan la distribución de ciertos recursos
estatales entre los distintos entes territoriales (Artículo 357 C.P.) y, en
consecuencia, al declarar que los dineros percibidos por el Estado como
resultado de los contratos de concesión del servicio de telefonía celular, son ingresos
corrientes de la Nación, dispuso que los emolumentos recibidos por este
concepto, se debían incluir en dicha categoría, en la forma prevista en el
artículo 15 -especialmente en su inciso tercero- de la Ley 179 de 1994.
De esta manera, al momento de fijar los
efectos de su pronunciamiento, este Tribunal determinó que las operaciones
fiscales, que se originaron en virtud de la incorporación de los dineros de las
concesiones a los ingresos corrientes del Estado, tendrían efectos pro futuro,
y en este sentido, los ajustes pertinentes debían hacerse a partir de la vigencia
fiscal de 1995.
5. Sobre la
norma acusada
En este orden de ideas, no asiste razón al
demandante cuando acusa la inconstitucionalidad de un aparte del artículo 5 de
la Ley 217 de 1995, pues el legislador simplemente se limitó a dar cumplimiento
a una decisión emanada de la  Corte Constitucional, consignada en la Sentencia
C-423 de 1995. Con tal propósito, se estableció que las partidas provenientes
de los contratos de concesión del servicio de telefonía celular sobre las que
recayó la redistribución ordenada por la sentencia judicial, si bien
pertenecientes a la vigencia fiscal de 1995, serían aquellas que para el
momento de notificación del pluricitado fallo no habían sido ejecutadas.
La disposición parcialmente impugnada no
viola, entonces, el artículo 243 C.P., pues tal precepto constitucional se
limita a consagrar el principio de la cosa juzgada constitucional
respecto de los fallos dictados por la Corte -inciso 1- y a prohibir a
cualquier autoridad la reproducción del contenido material de normas que fueron
declaradas inexequibles, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que
sirvieron de base para hacer el examen de constitucionalidad -inciso 2-. Nada
se indica en la norma Superior respecto de los efectos de los fallos de
constitucionalidad que, como se vio, han de ser establecidos autónomamente por
el propio juez constitucional; tampoco se aprecia que en el texto del artículo
acusado se reproduzca el contenido material del artículo 1 de la Ley 168 de
1994, que fuera declarado inconstitucional mediante la Sentencia C-423 de 1995.
El legislador simplemente dispuso la manera
de dar cumplimiento a una decisión judicial señalando que los cálculos en
materia de situado fiscal y de transferencias sobre los recursos de la
telefonía móvil celular,  se harían sobre el monto de las cantidades no
ejecutadas al momento de la notificación del fallo, pues sólo a estos cobija el
efecto de la providencia.  Se trata, sin duda, de un evento excepcional que
sólo se aplica al caso específicamente señalado por la Corte, en defensa de la
propia Constitución; no puede perderse de vista que en materia de organización
presupuestal la aplicación de las normas Superiores sobre la materia es
imperativa y a ellas deberá ceñirse siempre la actuación estatal.  La norma
parcialmente demandada se declarará exequible.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE el aparte demandado del
artículo 5 de la Ley 217 de 1995.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sobre el particular se pueden consultar, entre otras, las
sentencias C-113 de 1993, C-O37 de 1996, C-387 de 1997 y la misma C-423 de
1995.
[2] Corte Constitucional Sentencia C-113 de 1993. M.P. Jorge Arango
Mejía.
[3] Ibid.
[4] Corte Constitucional Sentencia C-423 de 1995. M.P. Fabio Morón
Díaz.
[5] Ibid.