T-020-98
Sentencia T-020/98
Sentencia T-020/98
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Posibilidad
de controvertir antes de imponer sanción
La Corte, en
numerosas sentencias, ha explicado el alcance de este principio, especialmente
cuando se refiere al debido proceso administrativo, ha señalado que excluir al
administrado del conocimiento previo de la sanción a aplicar y negar, por ende,
la posibilidad de controvertirla antes de su imposición, vulnera el derecho
fundamental al debido proceso, pues puede convertirse en un acto arbitrario,
contrario al Estado de derecho. Lo que la norma constitucional pretende es que
la aplicación de una sanción sea el resultado de un proceso, por breve que éste
sea, aún en el caso de que la norma concreta no lo prevea. En cuanto a la
posible interpretación de que no existe violación al debido proceso, pues el
afectado puede controvertir la decisión de la administración interponiendo los
recursos administrativos, la Corte ha manifestado que no obstante existir esta
posibilidad, no es posible eludir el proceso previo a la imposición de la
sanción.
EXAMEN DEL ICFES-Posibilidad de controvertir decisión de
anulación por copia/DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Posibilidad de
controvertir decisión que anula examen
Referencia: Expediente
T-144.578
Demandante: Carlos
Alberto Carmona Gómez.
Demandada: Magdalena
Mantilla Cortés (Subdirectora General del Servicio Nacional de Pruebas del
ICFES).
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, en la sesión de la Sala Primera de Revisión, a los diez
(10) días del mes de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Arango
Mejía, Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, decide sobre el
fallo proferido por el Juzgado 19 Penal del Circuito de Medellín, en la acción
de tutela instaurada por el señor Carlos Alberto Carmona Gómez contra la
Subdirectora General del Servicio Nacional de Pruebas del ICFES.
El expediente llegó
a la Corte Constitucional, por remisión que hizo el Juzgado, en virtud de lo
ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991.
La Sala de Selección
de la Corte eligió para efectos de su revisión, el expediente de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
El demandante
presentó demanda de tutela ante el Juzgado Penal Municipal de Medellín,
reparto, el 9 de julio de 1997, por las siguientes razones :
a) Hechos.
El demandante presentó durante los días dos
y tres de noviembre de 1996, examen de validación general del bachillerato. El
ICFES anuló su examen porque, al revisar los resultados de la prueba, mediante
el programa "copy detector", encontró que en el área de matemáticas,
conocimientos en matemáticas y sociales, sus respuestas coincidieron en un 100
% con las de otra persona ubicada en el mismo salón. La entidad, al tomar esta
decisión, lo hizo en virtud de lo dispuesto en el artículo 10° del decreto 2225
de 1993, y así se lo informó al demandante el 10 de febrero de 1997, y en otra
comunicación del 19 de marzo del mismo año.
El demandante consideró insuficiente esta
explicación, y solicitó información sobre lo sucedido con la otra persona con
la que coincidieron sus respuestas, y las razones de la entidad para presumir
que fue el demandante quien copió a la otra persona.
El 18 de junio de 1997 se le informó que el
otro examen también fue anulado, pero no se le señaló quién era la persona y a
dónde se podía localizar.
Por consiguiente, considera insuficiente
esta respuesta, pues las personas que estuvieron en el salón con él, que en su
mayoría son del mismo establecimiento educativo, a ninguno se le anuló el
examen. Además, antes de proceder a la anulación, debió mediar un análisis
concreto de la situación, para no cometer una injusticia, pues, el demandante
se encontraba en la primera fila, muy cerca de quien vigilaba las pruebas, por
lo que era imposible que él le copiara a alguien.
Por lo anterior, el actor considera
vulnerado, en primer lugar, el derecho al debido proceso, pues fue sancionado
sin la observancia de un procedimiento legal previo. También resultaron
vulnerados sus derechos de petición, educación y al libre desarrollo de la
personalidad.
b) Pretensiones.
El actor solicita se ordene a la señora
Magdalena Mantilla Cortés, Subdirectora General del Servicio Nacional de
Pruebas del ICFES, proceder a completar la información solicitada por él,
indicando claramente el nombre del estudiante respecto del cual coincidieron
sus respuestas, su lugar de ubicación y reconsiderar la decisión de anulación.
c) Sentencia de primera instancia.
Mediante sentencia de julio 28 de 1997, el
Juzgado 17 Penal Municipal de Medellín concedió el amparo solicitado por
el demandante, al considerar que le fue impuesta una sanción drástica, sin un
procedimiento previo, en donde se permitiera oír los descargos de los
implicados.
Además, de acuerdo con la ubicación de los
estudiantes en el aula, según el cuadro elaborado por el a quo,
resultaba imposible la comisión del fraude, ya que el actor se encontraría
situado en el primer puesto de la segunda columna y el otro  involucrado en el
asunto, en el penúltimo puesto de la tercera columna, lo que dificultaba la
transcripción idéntica de 160 respuestas.
El cuadro de ubicación de los examinados
que elaboró el juez es el siguiente:
1       8       15     22     29     36     43
2       9       16     23     30     37     44
3       10     17     24     31     38     45
4       11     18     25     32     39     46
5       12     19     26     33     40     47
6       13     20     27     34     41     48
7       14      21 28     35     42     49
El número 8 corresponde al demandante y el
20 el de la persona cuyo examen coincide.
En consecuencia, ordenó a la Subdirectora
General del Servicio Nacional de Pruebas del ICFES, reconsiderar la sanción
impuesta y proceder a calificar las pruebas anuladas, o hacer la investigación
correspondiente, con estricta observancia del debido proceso, y resolver según
lo establecido.
Finalmente, estimó el juez que, sobre los
demás derechos invocados por el demandante, concretamente sobre el de petición,
no era procedente la protección, pues la entidad resolvió los interrogantes del
actor en la sentencia.
d) Impugnación.
El ICFES impugnó el fallo del Juzgado 17
Penal Municipal de Medellín.
En primer término, informó que, en
cumplimiento de la orden de tutela,  la calificación del examen del demandante
dio 277 puntos.
Sobre las razones de la impugnación, indica
que la decisión adoptada por el Instituto de anular el examen, se profirió en
cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 10° del decreto 2225 de
1993, que señala:
"Artículo 10.-
Los resultados de los exámenes realizados por el Servicio Nacional de pruebas
del ICFES deberán anularse si se presenta fraude, intento de fraude,
sustracción de examen, suplantación de persona o cuando efectuados los
controles de aplicación o calificación, se infiera la ocurrencia de
circunstancias irregulares en su desarrollo que afecten su validez."
Explicó la manera como funciona el programa
"copy detector", así :
"- Identifica
los resultados de quienes se presentaron a examen en cada uno de los salones
donde se aplicaron las pruebas.
"- Identifica a
las personas que tienen puntaje semejante. Se consideran semejantes los
puntajes cuya diferencia no sea superior a (+) o (-) 2.
"- Compara una
a una las respuestas para identificar si son idénticas, por lo menos el 80 %.
"- Genera un
reporte y una base de datos con los casos que se detectan con puntajes
semejantes y respuestas idénticas.
"- Somete a
revisión los casos encontrados para verificar que no haya errores.
"los casos
verificados son analizados frente a los informes de aplicación de los exámenes,
en especial en cuanto a la ubicación de los examinados en cada salón."
La demandada explica el margen de seguridad
del programa, así :
"Cada examinado
responde a preguntas que tienen cinco (5) opciones de respuesta, así que la
probabilidad de responder a cualquiera de ellas es de 0.2, cuando no sabe la
respuesta. Cuando son dos (2) las preguntas que entran en juego y no sabe las
respuestas, la probabilidad de responder de una determinada manera equivale a
0.04 ya que existen 25 formas diferentes de hacerlo.
"La
probabilidad que tienen dos personas de responder idénticamente a una pregunta
es de 0,04 ; la probabilidad de responder igual a dos preguntas es de
0,0016. La probabilidad de dar la misma respuesta a 10 preguntas es de
0,0000000000000104 aproximadamente (o sea muy pequeña).
"Si
consideramos los errores, en un pregunta las opciones se dividen en dos
clases : a) la respuesta correcta b) los distractores o respuestas
incorrectas. La probabilidad que tienen dos personas de equivocarse de la misma
manera en 10 preguntas es de 0,0000000000009 aproximadamente, o sea un poco más
alta que en el caso anterior. En términos reales podría decirse que por azar no
se presentaría.
"Se concluye
que la probabilidad de tener las mismas respuestas, es muy pequeña como para
que se presente entre dos (sic) más personas en un salón donde se citan a
examen de 30 a 40 personas y para un total de preguntas superior a 50 cuando se
trata de una sola prueba."
En relación con la similitud de las
respuestas, la demandada adjunta las hojas respectivas, en las que el 100 % de
las respuestas son exactamente iguales. Observa que en ambas hojas existe el
mismo borrón en la pregunta 121.
Y sobre la ubicación de los examinados
presenta el cuadro respectivo, correspondiendo los números 8, al demandante, y
20, a la otra persona involucrada en el asunto. El cuadro es así :
1       14     15     28     29
2       13     16     27     30
3       12     17     26     31
4       11     18     25     32
5       10     19     24     33
6       9       20     23     34
7       8       21     22     35
Además, a los examinados Nros. 8 y 20 les
correspondieron los cuadernillos de forma II, lo que indica que el contenido y
el orden de las preguntas era el mismo.
Por consiguiente, al verificarse la
comisión del fraude por medio del programa "copy detector", y
teniendo en cuenta la cercanía de los implicados, era procedente la anulación
de los exámenes.
e) Sentencia de segunda instancia.
Mediante sentencia del 28 de agosto de
1997, el Juzgado 19 Penal del Circuito de Medellín confirmó el fallo de
primera instancia, al considerar que de conformidad con la declaración rendida
por la señora Maribel Londoño Cano, encargada de vigilar las pruebas
mencionadas, se estableció que no se presentó ninguna anormalidad en la
realización de los exámenes.
Indicó que al ser mecánicos los resultados
arrojados por el programa "copy detector", no pueden tenerse como
absolutos, ya que la ubicación de los estudiantes era distante, tal como lo
determinó el a quo. Además, siendo Colombia un estado de derecho, no
existe razón para privar a una persona para seguir adelante en sus estudios.
II.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera.- Competencia.
La Corte es competente para revisar el
presente asunto, según disponen los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución y el decreto 2591 de 1991.
Segunda.- Lo que se debate.
El presente asunto consiste en determinar
si la entidad demandada podía  tomar la decisión de anular el examen del actor,
al encontrar, por medios idóneos, que existió copia, sin que previamente se
hubiera puesto en conocimiento del interesado tal determinación, ni se le
hubiera dado la oportunidad de intervenir antes de imponer la decisión.
Tercera.- El debido proceso administrativo.
Sobre este asunto, cabe hacer estas
precisiones :
No está en discusión el método utilizado
por el ICFES para establecer la posible copia de exámenes, denominado
"copy detector", pues, por  corresponder al campo de las matemáticas,
concretamente, a la teoría del cálculo de las probabilidades, es obvio que no
es el juez de tutela quien deba hacer el análisis sobre su grado de certeza,
certeza que, según lo explicado por la Subdirectora del ICFES, lleva a la
conclusión de que es absolutamente improbable que dos personas presenten dos
pruebas idénticas, coincidiendo los distractores o respuestas incorrectas y los
aciertos, en un ciento por ciento, en un universo de 160 preguntas, estando los
dos en el mismo salón y con la misma clase de cuadernillo de preguntas, sin que
hubiera existido copia, u otra clase de irregularidad.
Tampoco está en discusión la facultad del
ICFES de proceder a la anulación de los exámenes que presenten fraude, intento
de fraude, sustracción del material de examen y otra clase de irregularidades
contenidas en las normas legales. Es perfectamente plausible que la obtención y
otorgamiento de títulos académicos obedezca a los logros personales y no a
irregularidades que hacen inaceptable otorgar un puntaje a exámenes así
presentados.
Pero sí es del ámbito del juez de tutela
examinar la manera como se impone la decisión de anular un examen a quien
resulte afectado con tal determinación.
En efecto, el 10 de febrero de 1997, la
Subdirectora General del Servicio de Pruebas le informó al demandante la
decisión adoptada por la entidad, dando aplicación a lo dispuesto en el
artículo 10 del decreto 2225 de 1993, que dice :
"Artículo
10.- Los resultados de los exámenes realizados por el Servicio Nacional de
Pruebas del ICFES deberán anularse si se presenta fraude, intento de fraude,
sustracción del material de examen, suplantación de personas o cuando
efectuados los controles de aplicación o calificación, se infiera la ocurrencia
de circunstancias irregulares en su desarrollo que afecten su validez."
Sin entrar a examinar la constitucionalidad
de la norma, asunto que no corresponde al caso concreto, se puede, sin embargo,
hacer esta distinción : una cosa es lo que permite la norma, es decir,
proceder a la anulación de las pruebas que presenten fraude u otra clase de
irregularidades, y, otra, que la decisión administrativa se imponga de plano,
es decir, con exclusión previa del interesado.
Es a este último aspecto a donde remite el
artículo 29 de la Constitución : "El debido proceso se aplicará a
toda clase de actuaciones judiciales y administrativas." La Corte, en
numerosas sentencias, ha explicado el alcance de este principio, especialmente
cuando se refiere al debido proceso administrativo. Ha señalado que excluir al
administrado del conocimiento previo de la sanción a aplicar y negar, por ende,
la posibilidad de controvertirla antes de su imposición, vulnera el
derecho fundamental al debido proceso, pues puede convertirse en un acto
arbitrario, contrario al Estado de derecho. También ha manifestado esta
Corporación, que lo que la norma constitucional pretende es que la aplicación
de una sanción sea el resultado de un proceso, por breve que éste sea, aún en
el caso de que la norma concreta no lo prevea.
Resulta pertinente transcribir algunas de
las sentencias de constitucionalidad y tutela recientes de esta Corporación, en
las que se ha expresado sobre este asunto.
"La
jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara al señalar que la aplicación
de plano de una sanción, vulnera el debido proceso, pues no otorga al gobernado
la posibilidad de controvertir, antes de la sanción, las razones que le asisten
para no ser objeto de ella. Un acto sancionatorio, desprovisto de un proceso
previo, es un acto arbitrario, contrario al Estado de derecho, previsto en la
Constitución." (Sentencia C-05, del 22 de enero de 1998, M.P., doctor
Jorge Arango Mejía)
En este mismo sentido se había pronunciado
en la tutela T-359 de 1997, así:
"Cuando la
Constitución estipula en el artículo 29 que "El debido proceso se aplicará
a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas", consagra un
principio general de aplicabilidad : que el interesado tenga la
oportunidad de conocer de una medida que lo afecta y pueda controvertirla. La
forma como se lleve a cabo el proceso, es decir, verbal, escrita, corresponderá
a las distintas clases de actuaciones de la administración, en que se predica
el debido proceso.
"No es
jurídicamente válido afirmar que no existe un proceso sólo porque éste, bajo
determinadas circunstancias, no sea escrito.
"Por otra
parte, cuando la administración aplica una norma legal, que al mismo tiempo
limita un derecho, la decisión correspondiente debe ser no sólo producto de un
procedimiento, por sumario que éste sea, sino que la persona afectada, sea
informada de la determinación, pues se trata de un acto administrativo. De lo
contrario, estaríamos frente a un poder absoluto por parte de la administración
y, probablemente, dentro del campo de la arbitrariedad. Asuntos que en
numerosas oportunidades ha señalado la Corte no corresponden al Estado de
derecho." (Sentencia T-359, del 5 de agosto de 1997, M.P., doctor Jorge
Arango Mejía)
En cuanto a la
posible interpretación de que no existe violación al debido proceso, pues el
afectado puede controvertir la decisión de la administración interponiendo los
recursos administrativos, la Corte también ha manifestado que no obstante
existir esta posibilidad, no es posible eludir el proceso previo a la
imposición de la sanción. En efecto, en la sentencia T-143 de 1993 se
dijo :
"Con fundamento en lo anterior, no es de
recibo el argumento según el cual comprobada la inexactitud de la documentación
fundamento de una decisión administrativa procede automáticamente la imposición
de la sanción - en este caso la cancelación de la inscripción en el registro de
constructores -, quedándole al afectado la posibilidad de ejercer su defensa
mediante el ejercicio oportuno de los recursos de reposición y apelación. Si
bien la presunción de legalidad de los actos administrativos y los principios
de celeridad y eficacia (D. 001 de 1984, art. 3) podrían respaldar la
imposición de sanciones de plano en defensa del interés general (CP art. 1), la
prevalencia de los derechos fundamentales (CP arts. 85 y 86) y la especificidad
del principio de presunción de inocencia aplicable al ámbito de las actuaciones
administrativas (CP art. 29), hacen indispensable que la sanción sólo pueda
imponerse luego de conceder al interesado la oportunidad de ejercer su derecho
de defensa.
"(...)
"En
consecuencia, carece de respaldo constitucional la imposición de sanciones
administrativas de plano con fundamento en la comprobación objetiva de una
conducta ilegal, en razón del desconocimiento que ello implica de los
principios de contradicción y de presunción de inocencia, los cuales hacen
parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso." (sentencia T-143
del 21 de abril de 1993, M.P., doctor Eduardo Cifuentes Muñoz)
En conclusión, en el caso concreto del
demandante, no se discute la competencia del ICFES de anular los exámenes que
presenten las irregularidades establecidas en el artículo 10 transcrito, pero,
antes de adoptar esta decisión debió informárseles a los interesados sobre el
asunto, sus consecuencias y sobre la oportunidad para controvertir el asunto.
La comunicación enviada por el ICFES al
demandante informándole la decisión adoptada, se limitó a señalar lo que
estableció el "copy detector", pero no sobre quién le copió a quién,
o si hubo acuerdo entre los examinados, ni sobre la ubicación de los interesados
en el salón de examen. Recuérdese que el a quo estableció una ubicación
entre los estudiantes 8 y 20 que le permitió concluir sobre la imposibilidad de
que se hubieran copiado. En la impugnación, el ICFES estableció otra forma de
ubicación, en la que el estudiante número 20, quedaba ubicado cerca del
demandante, pero sin permitir determinar, por este sólo hecho, quién copió a
quién. Ni si hubo un acuerdo entre los dos para el fraude, o si es posible la
copia, sin que una de las partes se dé cuenta. Es decir, existen algunos
aspectos no definidos sobre el asunto, que en el caso concreto del examinado
ubicado en el puesto número 20, será difícil establecer, pues, según obra en el
expediente, falleció algún tiempo después de presentar el examen.
Por lo expuesto, se confirmará parcialmente
la tutela concedida por los jueces de instancia, modificándola de la siguiente
manera : El ICFES informará al demandante sobre la irregularidad
encontrada en las pruebas presentadas por él en el mes de noviembre de 1996. De
acuerdo con las reglas generales del procedimiento administrativo de la
entidad, el demandante tendrá un plazo para hacer uso de su derecho de defensa.
Sólo dándole esta oportunidad, la entidad podrá tomar la decisión
correspondiente, es decir, anular el examen o calificarlo. Por consiguiente, la
calificación ordenada por el a quo, que dio un puntaje de 277, queda
sin efecto.
Cabe observar que, la tutela que se
concede, de ninguna manera puede entenderse en el sentido de que la
administración no pueda aplicar las sanciones que se derivan de la comprobación
de un hecho fraudulento o irregular, sino que para imponer las sanciones
respectivas, debe mediar el debido proceso previo.
En relación con los demás derechos que el
demandante estima vulnerados, educación, libre desarrollo de la personalidad y
petición, como su posible vulneración es resultado de la violación del debido
proceso, al concederse éste, elimina la violación de los demás.
III.- DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y pro mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero: Por las razones expuestas
en esta providencia, CONFÍRMASE parcialmente la sentencia
proferida por el Juzgado 19 Penal del Circuito de Medellín, del veintiocho (28)
de agosto de mil novecientos noventa y siete (1997). En consecuencia, SE
CONCEDE la tutela solicitada por el señor Carlos Alberto Carmona Gómez,
como se explicará en el ordinal segundo.
Segundo: Se ordena a la Subdirección
General del Servicio de Pruebas del ICFES, que en el plazo de cuarenta y ocho
(48) horas, contado a partir de la notificación de esta demanda, ponga en
conocimiento del señor Carmona Gómez la irregularidad encontrada en las pruebas
por él presentadas en noviembre de 1996, y le otorgue un plazo para que pueda
defenderse, si así lo desea. Una vez superada esta etapa, el ICFES podrá dictar
la decisión correspondiente, anular el examen o calificarlo. La calificación
anterior, hecha en virtud de lo ordenado por el juez de primera instancia,
queda sin efecto.
Tercero: Librar por la Secretaría
General de la Corte las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, insértese en al
Gaceta de al Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General