C-263-11
1
Sentencia
C-263/11
REGISTRO NACIONAL DE TURISMO-Inscripción como requisito previo y obligatorio para
funcionamiento de los establecimientos turísticos no vulnera la constitución/REQUISITO
DE INSCRIPCION EN EL REGISTRO NACIONAL DE TURISMO-No desconoce el núcleo
esencial de la libertad de empresa y no es desproporcionado/ESTABLECIMIENTO
TURISTICO-Operar sin previa inscripción en el Registro Nacional de
Turismo constituye una infracción sancionable
En
el presente proceso se demandan el parágrafo 2º del artículo 13 de la Ley 1101
de 2006 modificatoria de la Ley 300 de 1996, y el literal g) del artículo 71 de
la Ley 300 de 1996, Ley General de Turismo, por la definición del registro nacional de turismo como un requisito previo y
obligatorio para el funcionamiento de los establecimientos turísticos, y por la
fijación de la omisión de registro como una infracción sancionable,
considerando el demandante que dichas disposiciones desconocen los
principios de libertad económica y libertad de empresa consagrados en el
artículo 333 de la Constitución Política y que la inscripción como requisito
previo para el funcionamiento de los establecimientos turísticos vulnera el
núcleo esencial de los principios de libertad económica y libertad de empresa,
además que contravienen abiertamente las formas de limitación de tales
libertades consagradas en el texto Constitucional. Sin embargo, la Sala encuentra que la interpretación que hace el
demandante, respecto de la obligación de inscripción como requisito “previo”
para el funcionamiento de los establecimientos turísticos, no se ajusta al
texto constitucional, por cuanto no es de la naturaleza de los requisitos que
éstos deban cumplirse no solamente antes sino también durante el ejercicio de
la actividad económica respectiva, además que dicho requisito no desconoce el
“núcleo esencial” de la libertad de empresa, pues no anula ninguna de las
prerrogativas que esta libertad comprende y no es desproporcionado, toda vez que
persigue una finalidad legítima, el medio elegido es idóneo y aunque la medida
signifique un sacrifico de la libertad de empresa, es un sacrificio menor que
se supera con el registro.
REGISTRO NACIONAL DE TURISMO-Base de datos pública/REGISTRO NACIONAL DE TURISMO-Beneficios/REGISTRO
NACIONAL DE TURISMO-Administración
El Registro Nacional de Turismo fue creado mediante la Ley
General de Turismo, Ley 300 de 1996, como una base de datos pública en la que
deben inscribirse todos los prestadores de servicios turísticos que efectúen
sus operaciones en Colombia, reportando beneficios tanto a los prestadores de
servicios turísticos por la garantía de la libre competencia, como a los
usuarios por las condiciones de seguridad y calidad, siendo definido como su
administrador el Ministerio de Desarrollo Económico y en tanto este ministerio
se transformó en el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, esta labor fue
asumida por este último, pudiendo, de conformidad con la modificación al artículo
61 de la Ley 300 de 1996 efectuada mediante el artículo 13 de la Ley 1101 de
2006,  delegar dicha administración en las cámaras de comercio, al igual que
el recaudo de la contribución parafiscal creada por la misma ley para la
promoción del turismo.
ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO-Modelo adoptado en la Constitución Política/ECONOMIA
SOCIAL DE MERCADO-Implicaciones
La
Constitución de 1991 al adoptar un modelo de Estado Social de Derecho,
introdujo un modelo de economía social de mercado en el que, de un lado, se
admite que la empresa es motor de desarrollo social y por esta vía se reconoce
la importancia de una economía de mercado y la promoción de la actividad
empresarial, pero por otro, se asigna al Estado no sólo la facultad sino la
obligación de intervenir en la economía con el fin de remediar las fallas del
mercado y promover el desarrollo económico y social
LIBERTADES ECONOMICAS EN MODELO DE ECONOMIA SOCIAL DE
MERCADO-Concepto/LIBERTADES
ECONOMICAS-Tipos/LIBERTADES ECONOMICAS-No son absolutas/LIBERTADES
ECONOMICAS-Condiciones para la procedencia de su restricción
En
el modelo de economía social de mercado se reconocen las libertades económicas
en cabeza de los individuos, entendidas éstas como la facultad que tiene toda
persona de realizar actividades de carácter económico, según sus preferencias o
habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio;
libertades que no son absolutas, pudiendo ser limitadas por el Estado para
remediar las fallas del mercado y promover desarrollo con equidad.  Se
reconocen dos tipos de libertades económicas: la libertad de empresa y la libre
competencia. Si bien las libertades económicas no son absolutas, éstas solamente
pueden ser restringidas cuando lo exija el interés social, el ambiente y el
patrimonio cultural de la Nación y, en virtud de los principios de igualdad y
razonabilidad que rigen la actividad legislativa, cualquier restricción de las
libertades económicas debe (i) respetar el núcleo esencial de la libertad
involucrada, (ii) obedecer al principio de solidaridad o a alguna de las
finalidades expresamente señaladas en la Constitución, y (iii) responder a
criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
LIBERTADES ECONOMICAS-No constituyen derechos fundamentales
LIBERTADES ECONOMICAS-Criterios para evaluar la razonabilidad y
proporcionalidad de una medida limitante
Respecto
de cómo evaluar la razonabilidad y proporcionalidad de una medida que limita
las libertades económicas, la Corte ha indicado que: en primer lugar,  el
Legislador debe tener en cuenta el tipo de actividad que desarrollan las
empresas a las que va dirigida la regulación, su estructura organizativa, el
mercado en el que se insertan, el tipo de financiamiento al que apelan, el servicio
que prestan o el bien que producen o distribuyen, etc.; y en segundo lugar, se
apela al juicio de proporcionalidad, mediante el cual se examina la finalidad
de la medida, la idoneidad del medio elegido y su proporcionalidad en estricto
sentido.
LIBERTAD DE EMPRESA-Concepto/LIBERTAD DE EMPRESA-Garantías
que comprende/LIBERTAD DE EMPRESA-Prerrogativas que comprende su núcleo
esencial
La
libertad de empresa comprende la facultad de las personas de “(…) afectar o
destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la
realización de actividades económicas para la producción e intercambio de
bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organización típicas del
mundo económico contemporáneo con vistas a la obtención de un beneficio o
ganancia”. Esta libertad comprende, entre otras garantías, (i) la libertad
contractual, es decir, la capacidad de celebrar los acuerdos que sean
necesarios para el desarrollo de la actividad económica, y (ii) la libre
iniciativa privada. Su núcleo esencial
comprende, entre otras prerrogativas, (i) el derecho a un tratamiento
igual y no discriminatorio entre empresarios o competidores que se hallan en la
misma posición; (ii) el derecho a concurrir al mercado o retirarse; (iii) la
libertad de organización y el derecho a que el Estado no interfiera en los
asuntos internos de la empresa como la organización empresarial y los métodos
de gestión; (iv) el derecho a la libre iniciativa privada; (v) el derecho a la
creación de establecimientos de comercio con el cumplimiento de los requisitos
que exija la ley; y (vi) el derecho a recibir un beneficio económico razonable.
EMPRESA-Función
social que implica obligaciones
LIBRE COMPETENCIA-Concepto/LIBRE COMPETENCIA-Prerrogativas
que comprende/LIBRE COMPETENCIA-Practicas que la restringen
La
libre competencia consiste en la facultad que tienen todos los empresarios de
orientar sus esfuerzos, factores empresariales y de producción a la conquista
de un mercado, en un marco de igualdad de condiciones y comprende,  de
conformidad con jurisprudencia constitucional, al menos tres prerrogativas: (i)
la posibilidad de concurrir al mercado, (ii) la libertad de ofrecer las
condiciones y ventajas comerciales que se estimen oportunas, y (iii) la
posibilidad de contratar con cualquier consumidor o usuario. Para garantizar la
libre competencia, el Estado es entonces responsable de eliminar las barreras
de acceso al mercado y censurar las prácticas restrictivas de la competencia,
como el abuso de la posición dominante o la creación de monopolios.
LIBRE COMPETENCIA-Supone responsabilidades
INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Propósito/INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Modalidades/INTERVENCION
DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Tipos
La
intervención del Estado en la economía busca conciliar los intereses privados
presentes en la actividad empresarial, con el interés general involucrado en el
buen funcionamiento de los mercados para lograr la satisfacción de las
necesidades de toda la población en condiciones de equidad y con el fin de conseguir
el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la
preservación de un ambiente sano
INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Regímenes a los cuales se puede someter a los actores
económicos, según el contenido de los actos de intervención
INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Concurrencia de varios poderes públicos y diferentes
instrumentos de regulación
La
intervención del Estado en la economía se lleva a cabo con la concurrencia de
las ramas del poder público. En primer lugar, la definición de los elementos
básicos de las limitaciones de las libertades económicas corresponde
exclusivamente al Legislador, es decir, es una materia sujeta a reserva de ley,
lo que significa que es deber del Legislador definir los instrumentos de
intervención en la economía, sus limites y la forma cómo las demás autoridades
públicas pueden participar en la regulación de las actividades económicas; y en
segundo lugar, el Ejecutivo interviene en la regulación de la economía en
ejercicio de su potestad reglamentaria y de inspección, vigilancia y control,
pero, su participación debe sujetarse a la ley, ya que el Ejecutivo solamente
puede llevar a cabo una concreción administrativa de los elementos centrales
definidos previamente por la Ley.
PERMISO-Definición/PERMISO-Condicionamiento
para ejercicio de una actividad/PERMISO-Ejemplos
REQUISITO-Definición/REQUISITO-Características
distintivas
Referencia.: expediente D-8270
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2º
del artículo 13 de la Ley 1101 de 2006 “por la cual se modifica la Ley 300 de
1996- Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones” y el literal g)
del artículo 71 de la Ley 300 de 1996 “por la cual se expide la Ley General de
Turismo y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Andrés Julián Estrada Otálvaro
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., seis (6) de abril
de dos mil once (2011).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados, Juan
Carlos Henao Pérez -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio
González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio,
Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra
Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en
los siguientes,
1.     ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Andrés
Julián Estrada Otálvaro demandó el parágrafo 2º del artículo 13 de la Ley 1101
de 2006 “por la cual se modifica la Ley 300 de 1996- Ley General de Turismo y
se dictan otras disposiciones” y el literal g) del artículo 71 de la Ley 300 de
1996 “por la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras
disposiciones”.
Mediante
auto de veintiuno (21) de septiembre de dos mil diez (2010), el Despacho del
Magistrado Sustanciador admitió la demanda presentada, por cuanto cumplía con
los requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia de la
Corporación.
En
atención a lo anterior, ordenó dar traslado del escrito de la demanda al
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, e invitó a la Asociación Nacional
de Viajes y Turismo, ANATO; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; a las
Facultades de Derecho y Jurisprudencia de las universidades del Rosario, Andes,
Externado de Colombia, Nacional y Javeriana, para que, en caso de considerarlo
pertinente, intervinieran en el debate.
1.1
NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de las
disposiciones demandadas, dentro del cual se resaltan y subrayan los apartes en
contra de los cuales se dirige la acusación específicamente:
“LEY 1101 DE 2006
(noviembre 22)
Diario Oficial No. 46.461 de 23 de noviembre de 2006
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 - Ley
General de Turismo y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 13. EL ARTÍCULO 61 DE LA LEY 300 DE 1996, QUEDARÁ ASÍ: REGISTRO
NACIONAL DE TURISMO Y RECAUDO DE LA CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL PARA LA PROMOCIÓN
DEL TURISMO. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, podrá delegar
en las Cámaras de Comercio el Registro Nacional de Turismo, en el cual deberán
inscribirse todos los prestadores de servicios turísticos contemplados en el
artículo 12 de esta ley, que efectúen sus operaciones en Colombia y el recaudo
de la contribución parafiscal de que trata el artículo 1 de la presente ley. El
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo determinará la remuneración que las
Cámaras de Comercio percibirán por concepto de dicho recaudo.
PARÁGRAFO 1o. Las Cámaras de Comercio, para los fines
señalados en el inciso anterior, deberán garantizar un esquema uniforme de
recaudo y un Registro Único Nacional, verificar los requisitos previos a la
inscripción o renovación del registro y disponer de un sistema de información
en línea para el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Para el
cumplimiento de las obligaciones de esta delegación las Cámaras de Comercio
aplicarán el mismo régimen contractual que rige para la función del Registro
Mercantil.
PARÁGRAFO 2o. La obtención del Registro será requisito
previo y obligatorio para el funcionamiento de los establecimientos turísticos.
PARÁGRAFO 3o. El Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, establecerá las condiciones y requisitos necesarios para la
inscripción y actualización del Registro Nacional de Turismo y las demás
condiciones para el ejercicio de la función por parte de las cámaras de
comercio.
PARÁGRAFO 4o. El Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo establecerá las tarifas del Registro Nacional de Turismo en los
términos del artículo 338  de la Constitución Política. Para estos fines los
costos recuperables son los necesarios para gestionar el recaudo, actualización
y conservación de la información que soporta el Registro.
PARÁGRAFO Transitorio. La actual entidad
administradora del Fondo de Promoción Turística continuará recaudando la
contribución parafiscal para la promoción del turismo hasta cuando el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, expida la reglamentación
correspondiente.”
“LEY 300 DE 1996
(julio 26)
Diario Oficial No. 42.845, de 30 de Julio de 1996
Por la cual se expide la Ley General de Turismo y se
dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA
DECRETA:
ARTÍCULO 71. DE LAS INFRACCIONES. Los prestadores de
servicios turísticos podrán ser objeto de sanción cuando incurran en cualquiera
de las siguientes conductas:
a) Presentar documentación falsa o adulterada al
Ministerio de Desarrollo Económico o a las entidades oficiales que la
soliciten;
b) Utilizar publicidad engañosa o que induzca a error
al público sobre precios, calidad o cobertura del servicio turístico ofrecido;
c) Ofrecer información engañosa o dar lugar a error en
el público respecto de la modalidad del contrato, la naturaleza jurídica de los
derechos surgidos del mismo y sus condiciones o sobre las características de
los servicios turísticos ofrecidos y los derechos y obligaciones de los
turistas;
d) Incumplir los servicios ofrecidos a los turistas;
e) Incumplir las obligaciones frente a las autoridades
de turismo;
f) Infringir las normas que regulan la actividad
turística;
g) Operar sin el previo registro de que trata el
artículo 61 de la presente Ley.”
1.2
LA DEMANDA
El
demandante considera que las disposiciones acusadas son inconstitucionales,
pues desconocen los principios de libertad económica y libertad de empresa
consagrados en el artículo 333 de la Constitución Política. En particular,
afirma que las normas acusadas, en tanto establecen que el Registro Nacional de
Turismo es un requisito previo para el funcionamiento de los establecimientos
turísticos, vulneran al núcleo esencial de los principios de libertad económica
y libertad de empresa reconocidos y “(…) contravienen abiertamente las formas
de limitación consagradas en el texto Constitucional a tales libertades”. El
actor fundamenta este cargo en las siguientes razones:
1.2.1
El actor indica que la
jurisprudencia constitucional, entre las que destaca las sentencias C-524 de
1995, C-870 de 2003, C-070 de 2004, C-486 de 2009, C-352 de 2009, ha señalado que la libertad económica debe entenderse como “(…) la facultad que tiene toda
persona de realizar actividades de carácter económico según sus preferencias o
habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio”. Respecto
a la libertad de empresa, añade que esta Corporación ha sostenido que “(…)
implica el derecho a ejercer y desarrollar una determinada actividad económica
con vista a obtener un beneficio o ganancia, de acuerdo con el modelo económico
u organización institucional (…)”.
1.2.2
Con fundamento en estas
definiciones, en el artículo 333 superior y en las providencias citadas, el
demandante asegura que dichas libertades no son absolutas y pueden ser
limitadas por la Ley. Sin embargo, sostiene que los motivos por los cuales
pueden limitarse son exclusivamente: el bien común, la función social de la
propiedad, el medio ambiente, el interés social y el patrimonio cultural de la
Nación.
1.2.3
También explica que las
“formas Constitucionalmente permitidas para fijar los límites” de dichas
libertades son de dos tipos: “1) Mediante la exigencia de permisos previos, o
2) Mediante la imposición de requisitos”. Asegura que el Constituyente empleó
el adjetivo “previo” para calificar que el “permiso” debía ser anticipado,
mientras que la palabra “requisito” empleada en el texto no es calificada con
dicho adjetivo. Es por ello que el demandante considera que al Legislador le
está permitido limitar las garantías de la libertad económica y la libertad de
empresa sólo mediante la exigencia de permisos previos o estableciendo requisitos,
siempre y cuando éstos últimos no sean previos.
1.2.4
En este orden de ideas, el
demandante concluye que “(…) el Legislador excedió sus facultades al imponer un
requisito con carácter previo que hace nugatorio el ejercicio de actividades
turísticas mientras no se haga la inscripción previa en el referido  Registro
Público, forma de limitación que como se vio no es Constitucionalmente idónea
para impedir el ejercicio de una actividad económica  pues como se dijo esto
solo es posible a través de la exigencia de permisos previos empero esta
no fue la forma de limitación utilizada por el Legislador que habiendo podido
imponerla optó por establecer  esta limitante como requisito motivo por
el cual no es viable su exigencia previa para el desempeño de la actividad
económica” (negrilla original).
1.3
INTERVENCIONES
1.3.1    Universidad Externado de Colombia
El
Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia, por
intermedio de Julio Roberto Piza Rodríguez, solicita a la Corte declarar las
disposiciones acusadas exequibles, por las siguientes razones:
1.3.1.1
Sostiene que la Constitución
consagró la libertad económica como un derecho subjetivo, y como un principio
encaminado a alcanzar fines sociales y los valores señalados en el Preámbulo de
la Carta. Sin embargo, explica que la Constitución establece diversos límites a
la libertad económica a partir del reconocimiento de que su ejercicio también
conlleva nefastas consecuencias y desventajas que solamente pueden ser
corregidas con la oportuna regulación e intervención del Estado. Por ejemplo,
el artículo 333 autoriza al Estado a restringir las libertades económicas
cuando así lo exija el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la
Nación.
1.3.1.2
No obstante, sostiene que
según este mismo artículo, la limitación de la actividad económica debe estar
autorizada por Ley, es decir, es una materia sometida a reserva de ley. Además,
los límites que imponga el Legislador deben ser razonables y no
discriminatorios o insuperables para el ejercicio de la actividad económica
elegida.
1.3.1.3
Advierte que carece de
sustento la afirmación del actor sobre que el artículo 333 de la Constitución
dispone que la exigencia de permisos puede ser previa al inicio de la
actividad, mas no la exigencia del cumplimiento de ciertos requisitos, la cual
-asegura el demandante- sólo puede ser posterior. En este sentido afirma: “[e]n
realidad, esa norma constitucional no va encaminada a regular el momento  en el
que se puede exigir el cumplimiento de ciertos requisitos, sino a consagrar una
reserva legal en cuanto al establecimiento de restricciones a las libertades
económicas. Tanto es así, que la jurisprudencia constitucional ha admitido que
la ley exija que para que un sujeto pueda iniciar el ejercicio de ciertas
profesiones liberales deba acreditar previamente haber obtenido un título
universitario y una tarjeta profesional que lo acredite como  apto para tal
fin. Por tanto, el prejuicio del que parte el actor para plantear la
inconstitucionalidad de la norma acusada carece de sustento.”
1.3.1.4
Concluye que “(…) el requisito
planteado por las disposiciones acusadas es más que razonable y garantiza la
protección de los intereses sociales que están implícitos en el ejercicio de
las actividades relacionadas con la explotación del turismo como ramo de la
actividad económica.”
1.3.2
Ciudadanas Ibeth Villamil,
Lady Ardila y Dennise Medina
Las
ciudadanas intervinientes afirman que “impugnan la demanda” con
fundamento en los siguientes argumentos:
1.3.2.1
Coinciden con el anterior
interviniente en que el artículo 333 de la Constitución consagra una libertad
que puede ser limitada legítimamente por el Estado, a través de sus funciones
de regulación, control y vigilancia, en caso de que su ejercicio implique
riesgos para los derechos colectivos y para el bien común.
1.3.2.2
Indican que si se declarase
inexequible el registro previo de las empresas de turismo, tal decisión debe
extenderse también a todas las empresas que deben cumplir ese requisito, en
virtud del derecho a la igualdad.
1.3.2.3
Por otra parte, las ciudadanas
aseguran que el demandante incurre en un error gramatical, ya que según la
definición de “requisito” de la Real Academia de la Lengua, su exigencia es
necesariamente previa.
1.3.2.4
Concluyen que las expresiones
demandadas son exequibles porque el registro previo de las empresas de turismo,
en una economía abierta y saturada como la actual, promueve un desarrollo
económico y social ordenado, concretamente del turismo.
1.3.3
Ciudadano Juan Manuel
Moncada Urbina.
El
ciudadano defiende la exequibilidad de las normas demandadas, con
fundamento en los siguientes argumentos:
.
1.3.3.1
En primer lugar, sobre el
Registro Nacional de Turismo, explica que “(…) si bien es cierto, nace con
ocasión a la Ley 300 de 1996, surge a partir del control que gira en torno de
las actividades turísticas y mercantiles llevadas a cabo por los comerciantes
durante la temporada alta del turismo”.
1.3.3.2
De otro lado, señala que el
artículo 333 de la Carta no sólo proscribe la imposición de requisitos y
autorizaciones por parte del Legislador para el ejercicio de las libertades
económicas, sino que también prevé la responsabilidad de los ciudadanos que las
ejercen.
1.3.3.3
Finalmente, sostiene que
compete al Estado vigilar y controlar el adecuado ejercicio de las actividades
económicas, mediante la verificación, por ejemplo, de que el objeto y la causa
de las empresas no sea ilícito y que no exista competencia desleal. Indica que
precisamente para ello se creó el Registro Nacional de Turismo y por ello se
ajusta a la Carta.
1.3.4
Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo.
En
representación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo intervino la
ciudadana Martha Lucía Casas de Montoya, quien solicita declarar exequibles
las expresiones acusadas, por las siguientes razones:
1.3.4.1
Indica que “el
legislador coherente con lo dispuesto en el artículo 1º transcrito de la Ley
300 de 1996, en su artículo 2º, señaló como principios de la industria
turística, la concertación, coordinación, descentralización, planeación,
protección al ambiente, desarrollo social, libertad de empresa, protección al
consumidor y fomento, los cuales, por su contenido, explican y justifican por
sí mismos las razones por las que quienes ejercen actividades turísticas, o sea
los ‘prestadores de servicios turísticos’, según el artículo 62 de la Ley 300
de 1996, modificado por el artículo 12 de la Ley 1101 de 2006, previamente al
ejercicio de su actividad, deben inscribirse en el Registro Nacional de
Turismo, porque el Estado requiere de un mecanismo que le permita identificar
plenamente al prestador de servicios turísticos y la clase de actividad
turística que desarrollará, para controlar su ejercicio”.
1.3.4.2
Con base en el razonamiento
anterior, explica que el cargo del actor carece de todo fundamento, pues el
turismo es una industria esencial para el desarrollo del país, razón por la
cual quienes la ejercen e intervienen en ella, colaboran y coadyuvan al
crecimiento de la economía, por lo que cumplen una función social que implica
obligaciones, como la inscripción en el registro de manera previa.
1.3.4.3
También afirma que los
“apartes demandados cumplen con los tres requisitos que para la Corte
Constitucional se deben configurar cuando se presenta tensión entre los
principios de libertad económica, libertad de empresa y primacía del interés
general, para poder concluir que la restricción a estas libertades es
constitucional”, como lo son el principio de reserva democrática y la no
anulación del núcleo esencia del derecho.
1.3.4.4
Concluye que el deber de la
inscripción es (i) razonable, por cuanto es un mecanismo idóneo para proteger
a los usuarios y otros bienes de la comunidad; y (ii) proporcionado,
dado que la exigencia se basa en la función social de la empresa.
1.3.5
Universidad Nacional de
Colombia.
El
Decano de la facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia defiende
la constitucionalidad de los apartes acusados. Sus argumentos se resumen a
continuación:
1.3.5.1
El interviniente recuerda que,
según la jurisprudencia constitucional, la libertad de empresa no es un derecho
fundamental, razón por la cual su limitación es menos “intricada”. Explica que
ello no significa que el Legislador goce de absoluta discrecionalidad para
limitarla, pues toda limitación debe tener como fin la protección del interés
social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.
1.3.5.2
Para terminar, sostiene que el
requisito de inscripción en el Registro Nacional Turístico, pese a ser una
limitación al ejercicio de la libertad de empresa, no es inconstitucional, pues
(i) persigue un fin legítimo: proteger los derechos de terceras
personas y desarrollar los principios de seguridad jurídica y publicidad de la
actividad mercantil; (ii) es una medida necesaria para controlar la
iniciativa privada; (iii) emplea medios idóneos para alcanzar el fin que
persigue; y (iv) es una medida proporcionada en estricto sentido, ya que
no hace irrazonable el ejercicio de la libertad de empresa. En este orden de
ideas, aduce que tampoco es inconstitucional que se prevén sanciones por el
incumplimiento del deber de registro.
1.3.6
Universidad Colegio Mayor
de Nuestra Señora del Rosario
La
facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, por intermedio de la
profesora María Eugenia Vera Castro, solicito que las expresiones acusadas se
declaren exequibles, por las siguientes razones:
1.3.6.1
Asegura que es un
contrasentido semántico, lógico y jurídico concluir que la palabra “nadie”
contenida en el artículo 333 superior hace referencia al Legislador, es decir,
-en su criterio- es ilógico sostener que el artículo 333 prohíbe al Legislador
establecer permisos previos o requisitos para el ejercicio de las libertades
económicas.
1.3.6.2
Afirma que el Registro
Nacional Turístico es solamente una base de datos o un directorio, pues la sola
inscripción en él no garantiza el posterior ejercicio de la actividad o
servicio turístico, razón por la cual no es posible calificarlo como un
requisito previo.
1.3.7
Academia Colombiana de
Jurisprudencia
La
Academia Colombiana de Jurisprudencia, por intermedio del académico Sergio
Rodríguez Azuero, considera que las expresiones censuradas se ajustan a la Carta,
por las razones que a continuación se resumen:
1.3.7.1
Para el interviniente, el
artículo 333 superior faculta al Legislador a imponer restricciones a la
libertad de empresa, siempre y cuando se funden en razones de interés común.
1.3.7.2
Señala que efectivamente el
Registro Nacional de Turismo es una restricción de la libertad de empresa, pero
creada por el Legislador con el propósito de proteger el interés general, ya
que, entre otras finalidades, el registro persigue crear una industria turística
“sin chimeneas”, es decir, respetuosa del ambiente. Por esta razón concluye que
el registro es una medida constitucional.
1.3.8
Asociación Colombiana de
Agencias de Viajes y Turismo (ANATO)
La
ANATO defiende la constitucionalidad de las expresiones demandadas, con
fundamento en los siguientes argumentos:
1.3.8.1
A juicio de la asociación
interviniente, el artículo 333 constitucional permite que con autorización de la
Ley, se exijan permisos previos y requisitos para el ejercicio de la libertad
de empresa. Agrega que nada obsta para que los “requisitos” se soliciten de
manera previa o posterior, ya que el constituyente no hizo ninguna distinción
en ese sentido.
1.3.8.2
De otro lado, alega que la libertad
de empresa no puede entenderse como un derecho absoluto; en su sentir, la
intervención del Estado en el ejercicio de esta libertad se justifica, toda vez
que pretende conciliar los intereses privados con el interés general.
En
este contexto –señala- se explica la creación del Registro Nacional de Turismo,
puesto que “(…) concilia el derecho del empresario de ejercer una actividad con
el derecho del consumidor”.En este sentido, explica: “(…) el turismo supone el
desplazamiento de las personas a ciudades diferentes  a la de su residencia o
entorno habitual, lo que de por sí las coloca en una situación de
vulnerabilidad que merece ser protegida exigiendo que los prestadores de
servicios turísticos cumplan unos requisitos mínimos y tramiten su inscripción
previa en el Registro Nacional de Turismo, en aras de proteger precisamente a
ese turista (…) que necesita contar con una información confiable que le
permita constatar que el prestador de servicios turísticos efectivamente ejerce
como tal”. Agrega que con el Registro también se pretende combatir la
informalidad de la industria y propiciar condiciones de competencia
equitativas.
1.3.8.3
Por último, manifiesta que
quienes se encuentran inscritos en el Registro deben pagar la contribución
parafiscal con destino al Fondo de Promoción Turística, de modo que declarar
que la inscripción no es obligatoria promovería la evasión y, por esta vía, una
situación de inequidad entre los prestadores de servicios turísticos que
cumplen con la obligación tributaria y los que no cumplen
1.4
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez
Maldonado, pide declarar exequibles los apartes demandados, con base en
las siguientes consideraciones:
1.4.1
Para comenzar, explica que, de
conformidad con la ponencia para primer debate del proyecto que se convirtió en
Ley 1101 de 2006, uno de los propósitos del Registro Nacional de Turismo es el
fortalecimiento de la contribución parafiscal establecida en beneficio del
turismo, mediante el incremento del número de aportantes. Agrega que esta
contribución es de suma importancia, pues su destinación específica es el
fomento de la recreación y el adecuado aprovechamiento del tiempo libre, así
como la realización de proyectos de promoción de competitividad y de turismo
interno y receptivo.
1.4.2
Por otra parte, reitera que el
artículo 333 de la Constitución permite que el Legislador establezca permisos
previos y requisitos para el ejercicio de la libertad de empresa, siempre y
cuando sean razonables. Sostiene que en este caso el requisito de inscripción
en el Registro Nacional de Turismo se ajusta a la Carta, pues además de ser
fijado por el Legislador, “(…) no constituye de manera alguna un trámite que
descalifique o desautorice el desempeño de una actividad económica” y, de otro
lado, persigue finalidades legítimas, estas son, garantizar la prestación de un
servicio y controlar el recaudo de la contribución parafiscal.
1.4.3
Finalmente, expresa que el
actor no demuestra en qué consiste la falta de razonabilidad de la medida. En
su sentir, la discrepancia del actor es solamente gramatical, “(…) pues asume
que sí se puede exigir permisos previos, pero no establecer requisitos
previos”, lo cual no desvirtúa los propósitos legítimos y razonables que
promueven las disposiciones demandadas.
2.     CONSIDERACIONES
2.1
COMPETENCIA
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de
las expresiones demandadas, ya que están contenidas en una ley y son demandadas
por un ciudadano en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad.
2.2
PROBLEMA JURÍDICO
Corresponde a la Sala determinar si la exigencia de
inscripción en el Registro Nacional de Turismo como requisito para el
funcionamiento de los establecimientos turísticos, y la previsión de la omisión
de registro como una infracción sancionable por el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, desconoce el artículo 333 superior, en particular la
libertad de empresa.
Para resolver este problema jurídico, la Sala
examinará, en primer lugar, el alcance de las libertades económicas a la
luz de la Constitución de 1991 y, en segundo lugar, la posibilidad de
establecer permisos previos y requisitos como condicionantes del ejercicio de
las actividades económicas. Con fundamento en estas consideraciones, en la
parte final se analizarán los cargos formulados por el demandante.
2.3
ALCANCES DE LAS LIBERTADES
ECONÓMICAS EN LA CONSTITUCIÓN DE 1991
2.3.1
La Constitución de 1991,
especialmente al adoptar un modelo de Estado Social de Derecho, introdujo un
modelo de economía social de mercado en el que, de un lado, se admite
que la empresa es motor de desarrollo social (artículo 333 superior), por esta
vía, se reconoce la importancia de una economía de mercado y de la promoción de
la actividad empresarial, pero por otro, se asigna al Estado no sólo la
facultad sino la obligación de intervenir en la economía con el fin de remediar
las fallas del mercado y promover el desarrollo económico y social (artículos
333, 334 y 335 constitucionales).[1]
La intervención del Estado en la economía busca
entonces conciliar los intereses privados presentes en la actividad
empresarial, con el interés general involucrado en el buen funcionamiento de
los mercados para lograr la satisfacción de las necesidades de toda la
población en condiciones de equidad.[2] En este sentido, el
artículo 334 de la Carta dispone que el Estado intervendrá en la economía para
racionalizarla “(…) con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de
vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”.
2.3.2
Uno de los elementos más
importantes de este modelo es el reconocimiento de libertades económicas en
cabeza de los individuos, entendidas como “(…) la facultad que tiene toda
persona de realizar actividades de carácter económico, según sus preferencias o
habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio”[3].
En este sentido, el artículo 333 de la Constitución dispone (i) que la
actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites
del bien común, (ii) que “[l]a libre competencia es un derecho de todos”
y (iii) que para el ejercicio de estas libertades “nadie podrá exigir
permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley”.
La Corte ha sostenido que el artículo 333 reconoce dos
tipos de libertades: la libertad de empresa y la libre competencia.[4]
La libertad de empresa comprende la facultad de
las personas de “(…) afectar o destinar bienes de cualquier tipo
(principalmente de capital) para la realización de actividades económicas para
la producción e intercambio de bienes y servicios conforme a las pautas o
modelos de organización típicas del mundo económico contemporáneo con vistas a
la obtención de un beneficio o ganancia”.[5] Esta libertad comprende,
entre otras garantías, (i) la libertad contractual, es decir, la
capacidad de celebrar los acuerdos que sean necesarios para el desarrollo de la
actividad económica; (ii) la libre iniciativa privada.[6]
La libre competencia, por su parte, consiste en
la facultad que tienen todos los empresarios de orientar sus esfuerzos,
factores empresariales y de producción a la conquista de un mercado, en un
marco de igualdad de condiciones.[7] Según la jurisprudencia
constitucional, esta libertad comprende al menos tres prerrogativas: (i) la
posibilidad de concurrir al mercado, (ii) la libertad de ofrecer las
condiciones y ventajas comerciales que se estimen oportunas, (iii) la
posibilidad de contratar con cualquier consumidor o usuario. En este orden de
ideas, esta libertad también es una garantía para los consumidores, quienes en
virtud de ella pueden contratar con quien ofrezca las mejores condiciones
dentro del marco de la ley y se benefician de las ventajas de la pluralidad de
oferentes en términos de precio y calidad de los bienes y servicios, entre
otros.[8]
Para garantizar la libre competencia, el Estado es
entonces responsable de eliminar las barreras de acceso al mercado y censurar
las prácticas restrictivas de la competencia, como el abuso de la posición
dominante o la creación de monopolios.[9]
2.3.3
No obstante, en los términos
del artículo 333, las libertades económicas no son absolutas. Esta
disposición señala que la empresa tiene una función social que implica
obligaciones, prevé que la libre competencia supone responsabilidades, e indica
que la ley delimitará el alcance de la libertad económica “cuando así lo exijan
el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”. Con base
en esta disposición de la Carta, la jurisprudencia constitucional ha concluido
que las libertades económicas son reconocidas a los particulares por motivos
de interés público.[10]
Por esta razón, en reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha aclarado que
las libertades económicas no son en sí mismas derechos fundamentales.[11]
Teniendo en cuenta que estas libertades no son
absolutas y que el Estado tiene la obligación de intervenir en la economía para
remediar las fallas del mercado y promover desarrollo con equidad, la Corte ha
precisado que las libertades económicas pueden ser limitadas.
2.3.3.1
La limitación de las
libertades económicas, así como la intervención del Estado en la economía,
puede adoptar distintas modalidades; algunas de ellas fueron expuestas de la
siguiente manera en la sentencia C-150 de 2003[12]:
“Ahora bien, la intervención del Estado en la economía
puede ser de diferente tipo, sin que siempre pueda efectuarse una
diferenciación clara entre las formas de intervención correspondientes. Así,
por ejemplo, en la doctrina[13]
se habla de intervención estatal global[14],
cuando versa sobre la economía como un todo, sectorial, cuando recae en una
determinada área de actividad[15],
o particular, si apunta a una cierta situación como por ejemplo a la de una
empresa[16]; de intervención estatal
directa, cuando recae sobre la existencia o la actividad de los agentes
económicos, o indirecta, cuando está orientada no a la actividad económica
propiamente dicha sino al resultado de la misma; intervención unilateral,
cuando el Estado autoriza, prohibe o reglamenta una actividad económica, o
intervención convencional, cuando el Estado pacta con los agentes económicos
las políticas o programas que propenden por el interés general; intervención por
vía directiva, cuando el Estado adopta medidas que orientan a los agentes
económicos privados, o intervención por vía de gestión, cuando el Estado se
hace cargo el mismo de actividades económicas por medio de personas jurídicas
generalmente públicas[17].
Por otra parte, de acuerdo con su función, la
intervención del Estado en la economía también se puede agrupar en diferentes
tipos. Algunos doctrinantes[18]
distinguen, entonces, tres clases de intervencionismo económico: conformativa,
que establece los requisitos de existencia, formalización y funcionamiento de
los actores económicos[19];
finalística, que señala los objetivos generales o las metas concretas a los
cuales han de propender los actores económicos[20];
y condicionante, que propiamente fija las reglas de juego del mercado o de un
sector económico[21].
Adicionalmente, según su contenido, los actos de
intervención estatal pueden someter a los actores económicos a un régimen de
declaración –un nivel bajo de intervención que sólo exige que los actores
económicos presenten a las autoridades determinada información–, un régimen de
reglamentación, mediante el cual se fijan condiciones para la realización de
una actividad, un régimen de autorización previa, que impide el inicio de la
actividad económica privada sin que medie un acto de la autoridad pública que
lo permita, un régimen de interdicción, que prohíbe ciertas actividades
económicas juzgadas indeseables, o un régimen de monopolio[22],
mediante el cual el Estado excluye del mercado determinadas actividades
económicas, y se reserva para sí su desarrollo sea de manera directa o
indirecta según lo que establezca la ley[23].”
2.3.3.2
Ahora bien, la intervención
del Estado en la economía se lleva a cabo con la concurrencia de las ramas del
poder público. En primer lugar, en virtud de los principios democrático
y pro libertate, la definición de los elementos básicos de las
limitaciones de las libertades económicas corresponde exclusivamente al
Legislador, es decir, es una materia sujeta a reserva de ley, de ahí que
el artículo 333 de la Constitución prevé que para el ejercicio de las
libertades económicas “nadie podrá exigir permisos previos o requisitos, sin
autorización de la ley” y que “la ley delimitará el alcance de la
libertad económica”.[24] Esto significa que es
deber del Legislador definir los instrumentos de intervención en la economía,
sus limites y la forma cómo las demás autoridades públicas pueden participar en
la regulación de las actividades económicas.[25]
En segundo lugar, por mandato del articulo 189-11 superior, el Ejecutivo puede intervenir
en la regulación de la economía en ejercicio de sus potestades reglamentaria y
de inspección, vigilancia y control.[26] Sin embargo, su
participación debe sujetarse a la ley, es decir, ni el reglamento ni las
labores de inspección, vigilancia y control pueden ser una fuente autónoma de
obligaciones; el Ejecutivo solamente puede llevar a cabo una concreción
administrativa de los elementos centrales definidos previamente por la ley.[27]
La participación del Ejecutivo en la regulación de la
economía se encuentra justificada además en la complejidad técnica de los
asuntos económicos y en la necesidad de que la regulación sea oportuna, en
otras palabras, que se adapte al dinamismo que caracteriza las relaciones
económicas.[28]
2.3.3.3
Sin embargo, el Legislador no
goza de absoluta discrecionalidad para limitar estas libertades. Como se indicó
en un párrafo anterior, según el artículo 333 constitucional, las libertades
económicas solamente pueden ser restringidas cuando lo exija el interés social,
el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. Adicionalmente, en virtud de
los principios de igualdad y razonabilidad que rigen la actividad legislativa, la
Corte ha señalado que cualquier restricción de las libertades económicas debe (i)
respetar el núcleo esencial de la libertad involucrada, (ii) obedecer
al principio de solidaridad o a alguna de las finalidades expresamente señaladas
en la Constitución, y (iii) responder a criterios de razonabilidad y
proporcionalidad.[29]
La definición de cuál es el “núcleo esencial”
de las libertades económicas no es una tarea sencilla; en materia de libertad
de empresa, entre otros contenidos, se pueden mencionar los siguientes: (i)
el derecho a un tratamiento igual y no discriminatorio entre empresarios o
competidores que se hallan en la misma posición[30];
(ii) el derecho a concurrir al mercado o retirarse; (iii) la
libertad de organización y el derecho a que el Estado no interfiera en los
asuntos internos de la empresa como la organización empresarial y los métodos
de gestión[31]; (iv) el derecho
a la libre iniciativa privada; (v) el derecho a la creación de
establecimientos de comercio con el cumplimiento de los requisitos que exija la
ley; y (vi) el derecho a recibir un beneficio económico razonable.
Respecto a cómo evaluar la razonabilidad y
proporcionalidad de una medida que limita las libertades económicas, la
Corte ha indicado los siguientes criterios:
En primer lugar, la Corte ha expresado que el Legislador debe tener en cuenta el tipo de
actividad que desarrollan las empresas a las que va dirigida la regulación, su
estructura organizativa, el mercado en el que se insertan, el tipo de
financiamiento al que apelan, el servicio que prestan o el bien que producen o
distribuyen, etc.[32]
En segundo lugar, la Corte suele apelar al juicio de proporcionalidad,  mediante el cual
se examina la finalidad de la medida, la idoneidad del medio elegido y su
proporcionalidad en estricto sentido.
2.4
LOS PERMISOS PREVIOS Y LOS
REQUISITOS COMO LÍMITES DE LA LIBERTAD DE EMPRESA
2.4.1
La exigencia de permisos
previos y requisitos para el ejercicio de actividades económicas es uno de los
instrumentos de los que dispone el Estado para intervenir en la economía. De
conformidad con la clasificación de los tipos de intervención estatal expuestas
en la sentencia C-150 de 2003[33], corresponde a
una intervención conformativa, es decir, la que conlleva el establecimiento de
requisitos de existencia, formalización y funcionamiento de los actores
económicos.
2.4.2
Según el Diccionario de la
Real Academia de la Lengua, un permiso es una “[l]icencia o consentimiento para
hacer o decir algo”[34]. Conforme a esta
definición, la jurisprudencia constitucional ha entendido que en materia de
intervención del Estado en la economía, el término “permiso” hace
referencia  al condicionamiento del ejercicio de cierta actividad (i)
a la comprobación previa de que el empresario cumple con ciertas
condiciones objetivas del servicio que va a prestar o del bien que va a
distribuir[35], (ii) seguida de
una decisión administrativa que reconoce tal hecho y faculta al empresario para
desarrollar su actividad. A este grupo pertenecen, por ejemplo, las licencias de
funcionamiento, ambientales, sanitarias y urbanísticas.
Su carácter “previo” se justifica en la
obligación del Estado de prevenir actuaciones con un alto potencial de
afectación de los derechos fundamentales de otras personas. En este sentido, en
la sentencia C-228 de 2010[36], al examinar la
constitucionalidad de varios artículos de la Ley 1340 de 2009 -"Por medio
de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia”- que
otorgan a la Superintendencia de Industria y Comercio competencia para realizar
control previo a las integraciones empresariales, la Corporación expresó lo
siguiente:
“Si, como lo propone el demandante, las labores de
intervención del mercado solo tuvieran carácter sancionatorio ex post,
el aparato estatal provocaría un déficit de protección del derecho a la libre
competencia, puesto que diferiría su salvaguarda efectiva a la comprobación de
una conducta constitutiva de abuso de posición dominante. En últimas, lo que
propone el cargo es que el Estado retroceda en su facultad constitucional de
intervención en el mercado, adoptando una posición propia del liberalismo
económico clásico. Esta postura, como ya se ha analizado, es incompatible con
el modelo económico adoptado por el Constituyente.” [37]
2.4.3
De otro lado, el Diccionario
de la Real Academia de la Lengua define el término “requisito” como una
“[c]ircunstancia o condición necesaria para algo”. De esta definición puede
deducirse que el cumplimiento de los requisitos debe ser previo y concomitante
al desarrollo de una actividad económica. En efecto, en tanto se trata de una
condición necesaria para su realización, su ausencia hace imposible que pueda,
en un primer momento, emprenderse y, posteriormente, continuar desarrollándose.
La Corte ha avalado la imposición de requisitos para
el ejercicio de las actividades económicas, siempre y cuando sean razonables y
proporcionados. Por ejemplo, en la sentencia C-352 de 2009[38],
la Corte consideró que se ajusta a la Carta la exigencia de requisitos sanitarios para el funcionamiento de establecimientos de
comercio abiertos al público. En criterio de la Corporación, tales requisitos
son razonables, pues encuentran fundamento en la promoción del bien común y en
el desarrollo de la función social de la empresa, especialmente en la
protección de los derechos de los consumidores y usuarios.
2.5
LOS
APARTES DEMANDADOS DE LOS ARTÍCULOS 71 DE LA LEY 300 DE 1996 Y 13 DE LA LEY
1101 DE 2006 SON EXEQUIBLES
2.5.1    Contenido de las disposiciones
acusadas
2.5.1.1   La Ley 300 de 1996 –Ley General de
Turismo, en su artículo 61, creó el Registro Nacional de Turismo, una base de
datos pública en la que deben inscribirse todos los prestadores de servicios
turísticos que efectúen sus operaciones en Colombia. El Ministerio de
Desarrollo Económico fue designado en aquél momento como administrador del
Registro. En tanto este ministerio se transformó en el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, esta labor fue asumida por el último.
2.5.1.2   Para hacer efectiva la obligación
de inscripción, el artículo 71 ibídem previó la prestación de servicios
turísticos sin registro como una infracción sancionable con una multa de entre 5 y 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes y una solicitud
de cierre del establecimiento dirigida al respectivo alcalde distrital o
municipal, de conformidad con artículo 72-3 ibídem.
2.5.1.3   El artículo 13 de la Ley 1101 de
2006 modificó el artículo 61 de la Ley 300 de 1996 de la siguiente manera: (i)
facultó al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para delegar
la administración del Registro a las cámaras de comercio, así como para
el recaudo de la contribución parafiscal para la promoción del turismo creada
en el artículo 1º de la misma ley; y (ii) dispuso la obligatoriedad de
la inscripción en el Registro “como requisito previo y obligatorio para el funcionamiento
de los establecimientos turísticos” (parágrafo 2).
2.5.1.4   Contra (i) la definición
del registro como un requisito previo y obligatorio para el funcionamiento de
los establecimientos turísticos, y (ii) la fijación de la omisión de
registro como una infracción, se dirige la demanda.
2.5.2    La obligación de inscripción como
requisito “previo” para el funcionamiento de los establecimientos turísticos no
se opone a la Carta
2.5.2.1   Como se indicó en apartes previos,
el establecimiento de requisitos para la realización de actividades económicas
no es en sí mismo inconstitucional. Sin embargo, la definición de sus elementos
básicos debe estar contenida en una ley y sujetarse a los límites que ha
precisado la jurisprudencia constitucional.
2.5.2.2   Ahora bien, el actor sostiene que en
tanto ésta el artículo 333 constitucional emplea el adjetivo “previos” para
referirse a los permisos, y no califica de la misma manera los requisitos, todo
requisito cuya exigencia sea “previa” al inicio de la actividad económica, es
inconstitucional.
2.5.2.3   Con fundamento en las
consideraciones generales de esta decisión, la Sala encuentra que la
interpretación que hace el demandante no se ajusta al texto constitucional,
por las siguientes razones:
Es cierto que el artículo 333 superior,
al autorizar que la ley establezca requisitos, no diferencia el momento cuando
éstos pueden ser exigidos. Sin embargo, es de la naturaleza de los
requisitos que éstos deban cumplirse no solamente antes sino también durante el
ejercicio de la actividad económica respectiva. Ciertamente, sería
inconcebible –por ejemplo- la apertura de un establecimiento de comercio
dedicado a la distribución de alimentos preparados –e.g. un restaurante o una
cafetería- sin que antes de su apertura y durante el desarrollo de su objeto
social no se exija el cumplimiento de los requisitos sanitarios y de salubridad
que impone la normativa vigente.
En este orden de ideas, la Sala
encuentra que el cargo formulado por el demandante no está llamado a prosperar.
2.5.3    El requisito de inscripción en el
Registro Nacional de Turismo no desconoce el “núcleo esencial” de la libertad
de empresa y no es desproporcionado
Adicionalmente, la Sala observa
que el requisito sobre el que versa la controversia no desconoce lo que la
Corte ha denominado el “núcleo esencial” de la libertad de empresa ni implica
un sacrificio desproporcionado de la misma. A continuación se explican las
razones de esta conclusión:
2.5.3.1   Como se indicó en sección
anterior, el “núcleo esencial” de la libertad de empresa comprende, entre otras
prerrogativas, (i) el derecho a un tratamiento igual y no discriminatorio
entre empresarios o competidores que se hallan en la misma posición; (ii) el
derecho a concurrir al mercado o retirarse; (iii) la libertad de
organización y el derecho a que el Estado no interfiera en los asuntos internos
de la empresa como la organización empresarial y los métodos de gestión; (iv)
el derecho a la libre iniciativa privada; (v) el derecho a la
creación de establecimientos de comercio con el cumplimiento de los requisitos
que exija la ley; y (vi) el derecho a recibir un beneficio económico
razonable.
En este caso, ninguna de estas prerrogativas es
anulada por la obligación de registro. Primero, en tanto la obligación
de registro se exige a todos los establecimientos de comercio que prestan
servicios turísticos, por esta vía no se impone un tratamiento desigual.[39]
Segundo, si bien la inscripción restringe la posibilidad de participar
en el mercado de servicios turísticos, esta restricción no es absoluta, pues
luego de cumplir el requisito, cualquier establecimiento puede ingresar y
ofrecer sus servicios. Tercero, el Registro Nacional de Turismo no
contiene exigencias sobre el tipo de persona jurídica u organización interna
que debe adoptarse. Cuarto, el registro tampoco coarta la libre iniciativa
privada, ya que no contiene exigencias en cuanto al tipo de servicios de
naturaleza turística que pueden ofrecerse, lo que da un espacio amplio a la
invención y la creatividad. Quinto, el registro es independiente de la
creación misma del establecimiento de comercio, cosa distinta es que sin la
inscripción, el establecimiento no pueda ofertar sus servicios de forma regular.
Sexto, si bien el registro limita la posibilidad de recibir lucro por la
prestación de servicios turísticos, este obstáculo es fácilmente superable con
la inscripción. De otro lado, la inscripción en el Registro Nacional de Turismo
no reduce los beneficios económicos que puede obtener el empresario del
turismo.
2.5.3.2   El requisito de inscripción en el
Registro Nacional de Turismo supera además todos los pasos del juicio de
proporcionalidad, como se puede observar a continuación:
En primer lugar, el Registro persigue una finalidad
legítima a la luz de la Carta. Como indica el Ministerio de Comercio, Industria
y Turismo, el Registro es una medida encaminada a dar publicidad sobre cuáles
son los establecimientos que prestan de servicios turísticos y qué clase de
servicios ofrecen, lo que contribuye a (i) regular la competencia, (ii)
identificar los contribuyentes de los tributos asociados a la actividad
turística y (iii) proteger los derechos de los consumidores y usuarios.[40]
En este orden de ideas, cumple una finalidad similar a la del Registro
Mercantil.[41]
En segundo lugar, el medio elegido por el Legislador
es idóneo para alcanzar este propósito. Como en el caso de Registro Mercantil, el
Registro Nacional de Turismo, en tanto es de divulgación pública[42],
permite que los usuarios de servicios turísticos conozcan los prestadores que
existen en el mercado y la clase de servicio que prestan para efectos de elegir
las mejores condiciones.
Finalmente, la medida es proporcionada en
estricto sentido, puesto que aunque significa un sacrificio de la libertad de
empresa, es un sacrificio menor que es fácilmente superable, pues los
requisitos de inscripción son sencillos[43]. Por
otra parte, la existencia del Registro Nacional de Turismo reporta grandes
beneficios tanto a los prestadores de servicios turísticos como a los usuarios,
pues los primeros reciben las ventajas de las regulaciones del Estado orientadas
a garantizar la libre competencia, mientras los segundos pueden elegir entre
prestadores reconocidos, lo que redunda en seguridad y en mejor calidad.
3.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ÚNICO:
Declarar EXEQUIBLES el
parágrafo 2º del artículo 13 de la Ley 1101 de 2006 “por la cual se modifica la
Ley 300 de 1996- Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones” y el
literal g) del artículo 71 de la Ley 300 de 1996 “por la cual se expide la Ley
General de Turismo y se dictan otras disposiciones”, únicamente frente a los
cargos examinados en esta providencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento aceptado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MANDEZ
Secretaria General
[1] Ver sentencias C-865 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-352 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa; y C-228 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En la sentencia C-865 de 2004, la Corte definió la “economía social de mercado”, como el modelo “(…) según la cual las reglas
de la oferta y la demanda deben estar al servicio del progreso y desarrollo
económico de la Nación”. En el mismo sentido, en la sentencia C-228 de 2010, la Corporación afirmó: “Como se observa, el Estado Constitucional colombiano es
incompatible tanto con un modelo del liberalismo económico clásico, en el que
se proscribe la intervención estatal, como con modalidades de economía de
planificación centralizada en las que el Estado es el único agente relevante
del mercado y la producción de bienes y servicios es un monopolio público.  En
contrario, la Carta adopta un modelo de economía social de mercado, que
reconoce a la empresa y, en general, a la iniciativa privada, la condición de
motor de la economía, pero que limita razonable y proporcionalmente la libertad
de empresa y la libre competencia económica, con el único propósito de cumplir
fines constitucionalmente valiosos, destinados a la protección del interés
general.” Sobre el fundamento de este modelo, la Corte en la sentencia C-352 de 2009 explicó: “(…)“el nuevo derecho constitucional diseña un
marco económico ontológicamente cualificado, que parte del reconocimiento de la
desigualdad social existente (art. 13), de la consagración de ciertos y
determinados valores como la justicia y la paz social, principios como la
igualdad y la solidaridad, y derechos y libertades civiles, sociales,
económicos y culturales que conforman la razón de ser y los limites del
quehacer estatal”.
[2] Ver sentencias C-615 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-352 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa
[3] Cfr. sentencia T-425 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón.
[4] Ver sentencias C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-389 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas, Hernández; C-992 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-486 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa; C-228 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; entre otras.
[5] Cfr. sentencia C-524 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[6] Ver sentencia C-228 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[7] Ver sentencia C-992 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[8] Ver sentencias C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-815 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-389 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[9] Ver sentencias C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-815 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-389 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[10] Ver sentencia C-615 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[11] Ver sentencias SU-157 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-352 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa; C-486 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa
[12] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[13] Pierre Delvolvé. Droit Public de l’Economie. Dalloz, París, 1998, p.17 y ss.
[14] Por ejemplo, el presupuesto (consagrado en
los artículos 345 y ss de la C.P.), que es anual, tiene la misión de concretar
la política fiscal de la nación o de las entidades territoriales, según el
caso. El gasto público es un poderoso instrumento de intervención pues
determina la utilización de los recursos del Estado, modifica el nivel de
ingreso de las diferentes personas que componen la sociedad y define las áreas
de inversión de los dineros públicos, lo cual influye en el comportamiento de
los actores económicos. Sobre este tema, puede consultarse la Sentencia C-1064 de 2001(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; A.V. Álvaro Tafur Galvis; S.V.
M.P.s Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil y
Clara Inés Vargas Hernández), en la cual se estudió la jurisprudencia proferida
por la Corte sobre este instrumento de intervención.
[15] En al ámbito sectorial, el Estado puede
también tratar de modificar los hábitos de consumo de los actores económicos,
como sucede, por ejemplo, con las normas que establecen tarifas impositivas
particularmente bajas sobre los libros o los espectáculos culturales para
incentivar su consumo o las que establecen tarifas impositivas altas a
productos como el tabaco o el alcohol para desincentivarlo. Las políticas
crediticias o de capacitación para el desarrollo de ciertas actividades dentro
de un sector, también pertenecen a esta categoría.
[16] Por ejemplo, la figura de la toma de posesión
de una empresa, de acuerdo con las normas vigentes.
[17] El Estado puede crear una empresa bajo la forma definida en la ley. En
efecto, la Constitución prevé que la Nación y las entidades territoriales realicen actividades empresariales según las decisiones políticas que adopten los
respectivos órganos de representación. Así, el numeral 7° del artículo 150 de la Constitución dispone que corresponde al Congreso "crear o autorizar la constitución de
empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía
mixta"; el numeral 7° del artículo 300 Superior señala que corresponde a
las asambleas departamentales crear "las empresas industriales y
comerciales del departamento y autorizar la formación  sociedades de economía
mixta"; y el numeral 6° del artículo 313 de la Carta prevé que corresponde a los concejos distritales o municipales "crear, a
iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o
comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta".
[18] Sabino Cassesse. La Nuova Costituzione economica. Editori Laterza, Roma, 1995, p.12 y ss.
[19] En efecto, como ya se indicó, la intervención del Estado se manifiesta
incluso desde el momento en que éste fija las reglas relativas a la propiedad,
los contratos y la responsabilidad contractual y extracontractual pues
determina el alcance de los derechos y los poderes, responsabilidades y
obligaciones que implica su ejercicio. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-265 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de una norma relativa a las características que
debían observar las sociedades de gestión colectiva. La Corte analizó el alance de los derechos de los particulares según el tipo de asociación que
eligen para el ejercicio de su libre iniciativa.
[20] Por ejemplo, el plan nacional de desarrollo
(consagrado en los artículos 339 y ss de la C.P.), que es cuatrienal, tiene la función de señalar "los propósitos y objetivos nacionales de largo
plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las
estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental que serán adoptadas por el gobierno" y de contener "los
presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión
pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos
para su ejecución" (art. 339 de la C.P.). Un resumen de la jurisprudencia
de esta Corporación proferida hasta entonces respecto del plan de desarrollo
puede encontrarse en la Sentencia C-557 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa),
por medio de la cual se declaró la inexequibilidad de la Ley 508 de 1999, "por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo para los años de 1999-2002".
[21] Por ejemplo, las normas que regulan la competencia económica y definen
las prácticas restrictivas de la misma y los abusos de posición dominante.
[22] El Estado puede incluso ir más lejos y en lugar de crear empresas que
compitan con los particulares, pueden crear monopolios o reservarse actividades
o servicios. Así, la propia Constitución estatuye el monopolio estatal sobre
los juegos de suerte y azar y sobre los licores, sin perjuicio de que puedan
establecerse otros monopolios como arbitrios rentísticos "con una
finalidad de interés público o social y en virtud de una ley" (art. 336 de
la C.P.). La Constitución menciona expresamente la posibilidad de que, por
iniciativa del Gobierno, el Estado se reserve la prestación de determinados
servicios públicos o actividades rentísticas (art. 365 de la C.P.).
[23] Delvolvé, op. cit., p. 146-154.
[24] Ver sentencias C-415 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-352 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa; entre otras.
[25] Ver sentencia C-352 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa. A modo
de ejemplo, en la sentencia C-692 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil, la Corte enunció las siguientes materias que corresponde al legislador regular en
relación con la intervención del Estado en la economía: “[A]l legislador le corresponde: (i) dictar las
normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno para regular las actividades financieras, bursátil,
aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público (C.P. art. 150-19-d); (ii)
dictar las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de
las funciones de inspección y vigilancia que le han sido atribuidas (C.P. arts.
150-8 y 189-24); (iii) regular la forma de intervención económica del Estado
(C.P. arts. 189-25, 334 y 335); (iv)  dictar las normas que regirán la
prestación de los servicios públicos; y (v) dictar las normas con sujeción a
las cuales el Gobierno puede intervenir en las actividades financieras,
bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público (C.P. art.
335).”
[26] Ver sentencia C-352 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa
[27] Ver sentencia C-228 de 2010, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva. La Corte expresó en esta oportunidad: “La vigencia del principio de reserva de ley no
significa que el legislador debe regular íntegramente la materia, incluso en
sus aspectos más específicos.  En contrario, la competencia exclusiva del
legislador está relacionada con la fijación de los aspectos esenciales y
definitorios del asunto objeto de reserva legal, la cual no puede ser de ningún
modo diferida al reglamento.  El papel de este, en ese orden de ideas, se
reduce a la determinación de aspectos puntuales y técnicos, que no desvirtúen o
afecten la reserva de ley.  En todo caso, el reglamento no puede constituirse
en una fuente autónoma de deberes, obligaciones o limitaciones a la actuación
de los asociados.
(…)
22.4. La intervención del
Estado en la economía es un asunto sometido a la reserva de ley, por lo que son
predicables las condiciones antes analizadas.  Sin embargo, no puede perderse
de vista que en esa potestad de intervención concurren tanto el poder
legislativo como el Ejecutivo, representado por las autoridades administrativas
que ejercen actividades de inspección, vigilancia y control de los mercados.
Según el esquema propuesto, corresponderá al Congreso determinar los aspectos
esenciales de la intervención económica, incluso a partir de fórmulas amplias,
pudiendo adscribir a dichas autoridades la facultad de definir los aspectos
técnicos y puntuales, cuya determinación asegure el cumplimiento efectivo de
las finalidades constitucionales de la intervención, entre los cuales se
encuentra la competencia efectiva entre los agentes que concurren al mercado.”
[28] En este sentido, la Corte expresó lo siguiente en la sentencia C-228
de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva: “(…) la complejidad propia de
las sociedades contemporáneas torna imposible que el Congreso, luego de
procedimientos que por sus condiciones deliberativas son complejos y se
extienden en el tiempo, regule en detalle las distintas materias y problemáticas.
Además, no puede perderse de vista que la Carta Política, de forma expresa, confiere la capacidad de producción normativa a otras
instancias, siempre y cuando se sometan a un marco referencial obligatorio
previsto por el legislador.”
[29] Ver sentencias C-615 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-516 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-992 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-352 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa; C-486 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa; C-228 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; entre otras.
[30] Ver sentencias T-291 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[31] Ver la sentencia C-524 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz. La Corte expresó en esta oportunidad: “[El] Estado al regular la actividad económica
cuenta con facultades para establecer límites o restricciones en aras de
proteger la salubridad, la seguridad, el medio ambiente, el patrimonio cultural
de la Nación, o por razones de interés general o bien común. En consecuencia,
puede exigir licencias de funcionamiento de las empresas, permisos urbanísticos
y ambientales, licencias sanitarias, de seguridad, de idoneidad técnica, etc., pero
en principio y a título de ejemplo, no podría en desarrollo de su potestad de
intervención interferir en el ámbito privado de las empresas, es decir, en su
manejo interno, en las técnicas que se deben utilizar en la producción de los
bienes y servicios, en los métodos de gestión, pues ello atentaría contra
la libertad de empresa y de iniciativa privada (…)” (negrilla fuera de texto).
[32] Ver sentencia C-992 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Por ejemplo, en
la sentencia C-486 de 2009, M.P. María Victoria Calle, la Corte declaró la exequibilidad condicionada de una disposición que ordenaba la creación en
todas las empresas del sector industrial de un departamento de gestión
ambiental, bajo el entendido que tal obligación no se
aplica a las micro y pequeñas empresas a nivel industrial. Para la Corte la disposición creaba una carga excesiva en cabeza de las pequeñas y microempresas del
sector industrial que, de otro lado, no se compadecía con la finalidad
perseguida por el Legislador. La Corte expresó: “el medio previsto en la norma
demandada establece una obligación en cabeza de todas las empresas
pertenecientes al sector industrial sin ninguna consideración respecto a las
características específicas del tipo de industria al que pertenece (manufacturero,
textil, metalúrgica, minerales no metálicos como el cemento, química y
derivados del petróleo, etc.), el tamaño (grandes, medianas, pequeñas y
microempresas), el capital, la localización, el grado de afectación del medio
ambiente, la situación económica que enfrente un determinado sector o el
compromiso previo con la protección del bien que se busca proteger plasmado en
acciones concretas y efectivas.
Desde esta perspectiva, las implicaciones y efectos de la
obligación contenidos en la norma demandada variarán significativamente entre
las empresas catalogadas como grandes, medianas o microempresas. Por ejemplo,
mientras la creación de tal departamento en una gran empresa, en principio, se
podría adelantar rápida y apropiadamente porque los recursos físicos,
económicos y humanos que se requieren se pueden solventar con cierta facilidad;
en una microempresa, con una capacidad adquisitiva restringida, el cumplimiento
de tal obligación puede generar su quiebra.
Resulta evidente que el artículo 8 demandado no considera
las diferencias entre empresas, por ejemplo, no distingue entre las que cuentan
con sistemas de administración y operación avanzados y pueden obtener líneas de
crédito y préstamos por sumas importantes a través de instituciones financieras
nacionales o internacionales con relativa facilidad, y aquellas en las que los
asuntos relacionados con la administración, producción y ventas son elementales
y reducidos, y tienen un acceso limitado al sector financiero; así como tampoco
lo hace respecto de las que poseen áreas o departamentos convenientemente
estructurados con funciones, sistemas y procedimientos estandarizados que
efectivamente protegen el medio ambiente, y las que cuentan con sistemas de
fabricación prácticamente artesanales.”
[33] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[34] Ver
http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=permiso
[35] Ver sentencia C-1078 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[36] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[37] Cfr. sentencia C-228 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Con fundamento en estas consideraciones, la Corte declaró exequibles los artículos acusados de la Ley 1340 de 2009.
[38] M.P. María Victoria Calle Correa. En esta decisión, la Corte declaró exequible la expresión “y demás normas vigentes sobre
la materia” contenida en el literal b) del artículo 2º de la Ley 232 de 1995.
[39] De conformidad con el artículo 62 de la Ley 300 de 1996, deben inscribirse en el Registro Nacional de Turismo:
1.
“Los hoteles, centros vacacionales, campamentos,
viviendas turísticas y otros tipos de hospedaje no permanente, excluidos los
establecimientos que prestan el servicio de alojamiento por horas.
2.
Las agencias de viajes y turismo, agencias
mayoristas y las agencias operadoras.
3.
Las oficinas de representaciones turísticas.
4.
Los guías de turismo.
5.
Los operadores profesionales de congresos, ferias y
convenciones.
6.
Los arrendadores de vehículos para turismo nacional
e internacional.
7.
Los usuarios operadores, desarrolladores e
industriales en zonas francas turísticas.
8.
Las empresas promotoras y comercializadoras de
proyectos de tiempo compartido y multipropiedad.
9.
Los establecimientos de gastronomía y bares, cuyos
ingresos operacionales netos sean superiores a los 500 salarios mínimos legales
mensuales vigentes.
10.
Las empresas captadoras de ahorro para viajes y de
servicios turísticos prepagados.
11.
Los concesionarios de servicios turísticos en
parque.
12.
Los demás que el Ministerio de Comercio, Industria
y Turismo determine.
13.
Las empresas de transporte terrestre automotor
especializado, las empresas operadoras de chivas y de otros vehículos
automotores que presten servicio de transporte turístico.”
[40] El artículo 1° del Decreto 504 de 1997 “por
el cual se reglamenta el Registro Nacional de Turismo de que tratan los
artículos 61 y 62 de la Ley 300 de 1996” dispone: “Objeto del registro. El Registro
Nacional de Turismo de que trata el artículo 61 de la Ley 300 de 1996, tiene por objeto:
1. Llevar la inscripción de los
prestadores de servicios turísticos que efectúen sus operaciones en Colombia.
2. Establecer mecanismos de
identificación y regulación de los prestadores de servicios turísticos.
3. Establecer un sistema de
información sobre el sector turístico.”
[41] En la sentencia C-621 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte resaltó las finalidades del Registro Mercantil así: “es
un instrumento de publicidad para la vida comercial, cuyo objeto es permitir al
público el conocimiento ciertos datos relevantes para el tráfico mercantil.
Algunos hechos y actividades de esta naturaleza producen efectos no sólo entre
la partes, sino también frente a terceros, por lo cual, por razones de
seguridad jurídica, es menester que exista un mecanismo para su conocimiento
público. Por ello, la ley impone al comerciante la obligación de dar publicidad
a tales hechos o actos, así como su propia condición de comerciante.”
[42] El artículo 3 del Decreto 504 de 1997 señala:
“Publicidad El Registro Nacional de Turismo será público.
En consecuencia, cualquier persona podrá consultarlo, observando las reglas que
señale el Ministerio de Desarrollo Económico para que se garanticen su
conservación e integridad.”
[43] El artículo 20 del Decreto 504 de 1997 señala que los requisitos
generales que deben acreditarse para el registro. Estos son:
“1. Identificación. Se hará mencionando el nombre, identificación y
domicilio de la persona natural o jurídica que actúa como prestadora del
servicio, del establecimiento o establecimientos de comercio y de las
sucursales y agencias, si las tuviere, sin perjuicio de la obligación establecida
en el artículo 18 de este Decreto.
2
.Descripción del servicio o servicios turísticos que presta. Esta descripción
se hará indicando la naturaleza y frecuencia de los servicios que presta, el
lugar de la prestación del servicio y fecha a partir de la cual proyecta
iniciar operaciones, cuando corresponda.
3.
Prueba de la existencia y representación legal. Cuando se trate de personas
jurídicas, la acreditación se hará mediante la presentación del certificado de
existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio o autoridad competente del lugar del domicilio del prestador. Si se
tratare de una persona natural, ésta acompañará el correspondiente certificado
de inscripción en el registro mercantil. En cualquiera de los dos eventos,
deberá adjuntar el certificado de matrícula del establecimiento o
establecimientos de comercio. Los documentos de que trata este numeral no
deberán tener una antelación mayor a 30 días.
4.
Acreditación de su capacidad técnica. Dicha acreditación se cumplirá mediante
la relación de los elementos electrónicos, magnéticos y mecánicos puestos al
servicio de la empresa, de la descripción de la planta física en la cual se
presta el servicio y con la indicación del uso urbano permitido en el inmueble.
5
.Acreditación de su capacidad operativa. Dicha acreditación se cumplirá
mediante la descripción de la estructura orgánica, número de empleados que
tiene o tendrá el prestador, mencionando el nivel de formación de quienes los
desempeñan.
6.
Acreditación de la procedencia de capital. Dicha acreditación se hará por parte
del representante legal y de los socios o accionistas que individualmente
tengan más del 15% de participación dentro del capital de la sociedad
propietaria, mediante la manifestación, bajo la gravedad del juramento de que
el capital vinculado a la ejecución del servicio es de origen lícito.
La
persona natural, el representante legal si se tratare de una sociedad y cada
uno de los socios que individualmente tenga más del 15% de participación dentro
del capital de la sociedad, junto con el formulario de inscripción anexará la
autorización para que el Registrador solicite el certificado de carencia de
antecedentes a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes o de la entidad que haga sus veces.
Los
extranjeros que hubieren registrado su inversión en el Banco de la República conforme al Estatuto de Inversiones Internacionales, acreditarán la procedencia de
su capital con certificación sobre tal hecho.
7.
Seguridad de la prestación del servicio al turista. Este requisito se
determinará mediante la afirmación por parte de los prestadores de que la
calidad de los servicios que brindan está acorde con la ofrecida. Igualmente,
los prestadores manifestarán el compromiso de informar al usuario, al momento
de la venta, del procedimiento consignado en los artículos 63, 65 y 67 de la Ley 300 de 1996 para el caso de que incumplan los servicios ofrecidos o pactados de manera
total o parcial, y se comprometerán a fijar en un lugar visible del
establecimiento o establecimientos el procedimiento para reclamar por los
servicios incumplidos.
8.
Acreditación de su capacidad financiera. Dicha acreditación se hará mediante la
presentación del Balance General de apertura o a diciembre 31 del año
inmediatamente anterior, junto con el Estado de Resultados del ejercicio,
certificado por contador público.
9. Pagos
de Industria y Comercio e IVA. Con fines exclusivamente estadísticos y manejo
estrictamente confidencial, se indicará el valor pagado en el año precedente al
anterior al del registro, por concepto de los impuestos de Industria y Comercio
e IVA.”