C-153-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-153/02
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Constituye
una cualidad/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Significado
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL Y SEGURIDAD JURIDICA-Conexidad
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Integral
CORTE
CONSTITUCIONAL-Determinación
de efectos de decisiones
COSA JUZGADA
ABSOLUTA Y COSA JUZGADA RELATIVA-Distinción
PRESUNCION DE
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL-Alcance
Puede ocurrir que
cuando la Corte pese ha haber analizado en el texto de la providencia los
cargos propuestos en una demanda no ha señalado  expresamente el alcance
limitado de sus efectos a esos determinados aspectos, debe entenderse que la
adopción de la decisión ha estado precedida por un análisis de la norma
impugnada frente a la totalidad de las normas superiores, dando lugar a que la
providencia también esté amparada por la cosa juzgada absoluta, configurándose en
tal hipótesis una suerte de  “presunción de control integral”.
COSA JUZGADA
RELATIVA-Situaciones/COSA
JUZGADA RELATIVA IMPLICITA-Significado
Puede suceder que la Corte haya declarado la exequibilidad de una
disposición legal solamente desde el punto de vista formal, caso en el cual la
cosa juzgada operará en relación con este aspecto quedando abierta la
posibilidad para presentar y considerar nuevas demandas de inconstitucionalidad
por su contenido material; o bien puede acaecer que la Corte al declarar la
exequibilidad de una norma haya limitado su decisión a un aspecto
constitucional en particular o a su confrontación con determinados preceptos de
la Carta Política, situación en la cual la cosa juzgada opera solamente en
relación con lo analizado y decidido en la respectiva sentencia. En estos dos
últimos casos la cosa juzgada tiene carácter relativo, pudiendo ser usual que
tal alcance limitado de la decisión se haga expresamente en la parte resolutiva
de la sentencia circunscribiéndola al preciso ámbito de lo formal o a los
cargos o disposiciones superiores que fueron analizados en la sentencia, como
también puede suceder que la delimitación de los efectos de la sentencia no se
haya hecho en la parte resolutiva sino que el alcance se restringe en la parte
motiva, dando lugar a lo que la jurisprudencia ha denominado “cosa juzgada
relativa implícita”.
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Factores
que determinan ámbito
No son los cargos formulados en las demandas de inconstitucionalidad
los que determinan el ámbito de la cosa juzgada constitucional, sino la
decisión que adopta la Corte en cada uno de sus pronunciamientos para
restringir o no su alcance y con arreglo a la cual se podrá establecer si se
configura una cosa juzgada constitucional con carácter relativo o absoluto. Lo
contrario afectaría el valor de la cosa juzgada constitucional absoluta y con
ello la seguridad jurídica que le es inmanente, puesto que en cada caso
particular, y sin que se estuviera frente a la cosa juzgada relativa, habría
que entrar a efectuar un análisis de fondo para determinar si los cargos
propuestos son novedosos o no, dando lugar a un sinnúmero de pronunciamientos
sobre el mismo asunto. De este modo la constitucionalidad de una norma no
quedaría definida jamás.
COSA JUZGADA
APARENTE-Significado
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Existencia/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Mínimo de motivación o referencia
Para que exista cosa juzgada constitucional
es menester que las sentencias que profiere la Corte contengan un mínimo de
motivación o de referencia  a las razones por las cuales se considera que la
norma sub examine se ajusta o, por el contrario, contradice los dictados de la
Ley Fundamental, pues es incuestionable que ...“la motivación es esencial a todo
fallo, y si las razones de su juicio vinculan necesariamente la sentencia, en
su contenido material, con las razones del juez, faltaría éste a su deber si,
con la excusa de haber decidido lo que en realidad no decidió, cerrara las
puertas de acceso a la administración de justicia”.
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Carga
mínima de argumentación/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia
La cosa juzgada constitucional supone una carga mínima de
argumentación mediante la cual la Corte, como guardiana de la integridad y
supremacía del Ordenamiento Superior, hace un análisis de la norma acusada para
concluir en su exequibilidad o inexequibilidad. De ahí que cuando la
providencia no hace ningún análisis o examen constitucional, respecto de una o
varias normas que incluyó en la parte resolutiva no pueda hablarse de cosa
juzgada constitucional respecto de ellas. Existe tan solo una apariencia de
cosa juzgada que no impide que la Corte, en un nuevo proceso, se pronuncie
sobre  dichas normas.
COSA JUZGADA
ABSOLUTA-Operancia
COSA JUZGADA
ABSOLUTA-Asunción de
pasivos de puertos de Colombia
Referencia:
expediente D-3668
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso segundo (parcial) del artículo 35 de la
Ley 1ª de 1991 “Por la cual se expide el Estatuto de Puertos Marítimos y se
dictan otras disposiciones”.
Actor: Francisco Javier Marrugo
Zambrano
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá
D.C.,  cinco (5) de marzo del año dos mil dos (2002)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Francisco Javier Marrugo
Zambrano demandó el inciso segundo parcial del artículo 35 de la Ley 1ª de 1991
“por la cual se expide el Estatuto de Puertos Marítimos y se dictan otras
disposiciones”.
Mediante
auto del 21 de agosto de 2001, el Magistrado Ponente admitió la referida
demanda una vez verificado el cumplimiento de los requisitos exigidos en el
artículo 2o. del Decreto 2067 de 1991 “Por el cual se dicta el régimen
procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte
Constitucional”. Al proveer sobre esa admisión, se ordenó fijar en lista la
disposición acusada en la Secretaría General de la Corte, para hacer efectiva
la intervención ciudadana, así mismo se dispuso enviar copia de la demanda al
señor Procurador General de la Nación, a fin de que rindiera el concepto de su
competencia, y se ordenó realizar las comunicaciones exigidas constitucional y
legalmente.
Por determinación de
la Sala Plena de esta Corporación, la presente sentencia se aprobó con
fundamento en un nuevo proyecto redactado por la suscrita Magistrada
Sustanciadora, debido a que en el proceso de la referencia se configuró la
situación descrita en el artículo 34 del Reglamento Interno de la Corte
Constitucional.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.      NORMA
DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 39.626 de enero 11 de 1991, subrayando el
segmento normativo demandado:
“Ley 1ª de 1991
(enero 10)
Por la cual se expide el Estatuto de
Puertos Marítimos y se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA
(…)
Capítulo Séptimo
Reorganización del Sistema Portuario
Artículo 35.- Asunción de pasivos de Puertos de
Colombia; aportes de Puertos de Colombia a las sociedades portuarias regionales. La Nación asumirá el pago de las
pensiones de jubilación de cualquier naturaleza, de las demás prestaciones
sociales y de las indemnizaciones y sentencias condenatorias ejecutoriadas o
que se ejecuten a cargo de Puertos de Colombia, así como su deuda interna y
externa.
Al establecer las tarifas que pueden cobrar las
sociedades portuarias oficiales por el uso de su infraestructura, se
considerará la necesidad de cubrir con ellas, al menos parcialmente,
los pasivos a los que se refiere este artículo.
Autorízase a las
entidades públicas para condonar las deudas que tenga con ellas la empresa
Puertos de Colombia por todo concepto.
La Empresa Puertos de Colombia podrá
aportar a las sociedades portuarias regionales de que trata el artículo 34
todos los bienes inmuebles que posea en los municipios o distritos respectivos,
y los derechos y bienes muebles que se consideren necesarios, el aporte se hará
en nombre de la Nación y para beneficio de ella, como reciprocidad por la
asunción de pasivos de que trata el inciso primero de este artículo. Las
sociedades portuarias respetarán los derechos adquiridos por los terceros en
los bienes que así se les aportan.
El producto de las
ventas de las acciones en las sociedades portuarias que haga la Nación se
destinará preferentemente al pago de los pasivos de Puertos de Colombia que
ella asume en virtud de esta Ley.”
III.    LA DEMANDA
El actor estima que
la expresión “al menos parcialmente” del inciso segundo del artículo 35
de la Ley 1ª de 1991 vulnera el Preámbulo, el principio de equidad y justicia
que gobierna el Estado Social de Derecho, así como los artículos 1º, 34, 53,
58, 209, 267, 333 y 334 de la Constitución Política, con fundamento en las
siguientes razones:
Luego de una
referencia breve sobre la expedición del llamado Estatuto de Puertos y la
naturaleza jurídica y características de las sociedades portuarias, recuerda
que con la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia (Colpuertos), la
Nación asumió el pago de las pensiones de jubilación de cualquier naturaleza.
En este sentido, a su juicio la responsabilidad de proteger a los pensionados
de esa entidad durante la liquidación o después de ésta, es una obligación
estatal que los concesionarios contratistas deben compartir en forma solidaria
y equitativa con la Nación, so pena de  desconocer el Preámbulo y los artículos
1º y 34 de la Constitución Política.
Por ello en su
concepto, con la expresión demandada se genera un agravio económico y social
al patrimonio público, a favor del “interés privado de los concesionarios
contratistas”, ya que se les autoriza a destinar solamente parte de las
tarifas  que cobran al pago de ese pasivo laboral.
Para el actor en
virtud del principio de equidad y de justicia en el que se funda el Estado
Social de Derecho, se debe entender que en el caso de las concesiones
portuarias, al otorgársele a la sociedad portuaria oficial la explotación de
los servicios cedidos con ánimo de lucro, ésta debe cubrir la totalidad del
pasivo con los frutos de las tarifas que cobran por los bienes de
infraestructura y servicios cedidos por la Nación, directriz que se habría
desvirtuado por parte del Congreso, en la norma cuestionada, generando un
“enriquecimiento sin causa” ya que se debió condicionar su contenido a este
principio al dictar el Estatuto de Puertos Marítimos, y en especial la norma
acusada.
Adicionalmente, en
opinión del actor los artículos 53 y 58  constitucionales resultan quebrantados
ya que en este caso el Estado debe garantizar el derecho al pago oportuno y al
reajuste periódico de las pensiones, situación que no se garantizaría en esas circunstancias.
De otra parte el
accionante confronta  la norma demandada con el artículo 209 de la
Constitución, y afirma que éste fue violado, ya que la defensa del interés
general y los principios de igualdad y economía sobre los cuales se erige la
función administrativa han sido truncados con la expresión censurada. Así
mismo, el actor advierte que la norma vulnera el numeral 9º del artículo 95
constitucional, que establece como deber de la persona y del ciudadano
contribuir con el financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, dentro
de los conceptos de justicia y equidad. También afirma que el artículo 267
superior ha sido desconocido, pero se limita a hacer una simple referencia al
contenido del mismo, en el que  se enmarca la tarea de gestión fiscal del
Estado, en los principios de eficiencia, economía y equidad.
Por último, el
accionante anota que la empresa debe tener una función social que implica
obligaciones (arts. 333 y 334 de la Constitución) y que por mandato de la Ley
está a cargo del Estado la dirección de la economía, permitiendo la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo.
IV.    INTERVENCIONES
1.  Ministerio de
Transporte
El apoderado
especial del Ministerio de Transporte  interviene en el proceso de la
referencia para defender la constitucionalidad de la expresión demandada y
solicita la declaración de exequibilidad, con fundamento en las consideraciones
que se resumen enseguida.
Señala en primer
término que el actor parte de un presupuesto equivocado para sustentar la
inconstitucionalidad de la norma acusada, ya que involucra aspectos relativos
al marco de las concesiones portuarias, materia que no pertenece a la
controversia, y sobre la cual la Corte en la sentencia C-474 de 1994 ya se pronunció
acerca de su constitucionalidad. Además, indica que se le atribuyen
consecuencias futuras a la expresión demandada que no se pueden deducir de su
espíritu, como la afirmación de que los derechos de los extrabajadores de
COLPUERTOS y las obligaciones  del Estado con ellos queden en el “limbo
jurídico”.
Igualmente
manifiesta que los recursos con que debe contar la Nación para el cubrimiento
de los pasivos de que trata la norma acusada  no están limitados a lo
establecido en el inciso  del artículo 35 que contiene la expresión atacada,
sino que el artículo 37.1, dispone la creación de un Fondo para efectos de
cubrir los pasivos con recursos diferentes a los recaudados por las sociedades
portuarias oficiales por el uso de su infraestructura. Estima entonces que no
se ponen en riesgo los derechos adquiridos de los extrabajadores,  ni la
vigencia del Estado Social de Derecho.
2.  Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
El apoderado especial de este Ministerio solicita se
declare la exequibilidad de la expresión “al menos parcialmente” del inciso
segundo del artículo 35 de la Ley 1ª de 1991, con base en los siguientes
argumentos:
El interviniente
expresa que en virtud de la Ley referida y a través del Decreto Ley 36 de 1992
se creó el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia,
Foncolpuertos –en liquidación- como establecimiento público, entidad que dentro
de sus funciones asumió el pago de las pensiones y demás prestaciones sociales
de los ex trabajadores de Colpuertos. Que al liquidarse Foncolpuertos, se
dispuso que la Nación, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, asumiría los
pagos de responsabilidad del Fondo derivados de sentencias judiciales y
acreencias de carácter laboral y que a su turno el pago de pensiones estaría a
cargo de la Nación, a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel
Nacional-FOPEP.
De esta manera,
precisa que la Nación, desde entonces, responde por el pago de las pensiones y
demás acreencias laborales, a través del Ministerio de Trabajo, y que carece
entonces de veracidad la afirmación del accionante, respecto al hecho de que el
pago de las pensiones de esos extrabajadores queda supeditado a la voluntad del
Gobierno de incluir la respectiva partida presupuestal en cada vigencia fiscal.
En consecuencia hace énfasis en que las mesadas pensionales se han venido
pagando cumplidamente con cargo al presupuesto nacional, garantizando así la
realización de los fines esenciales del Estado.
También indica que
la voluntad del legislador al establecer la disposición demandada, no hizo más
que ratificar que la obligación del pasivo laboral lo asumiera la Nación con su
presupuesto, porque los ingresos provenientes de tarifas por la concesión de
infraestructura, de que trata el inciso segundo del artículo 35 de la Ley 1ª de 1991, hacen
parte de la llamada Unidad de Caja del Presupuesto Nacional con la que se
atienden todos los gastos públicos. Por lo tanto aduce que de proceder la
Nación conforme a lo que quiere el actor estaría violando el principio de la
Unidad de Caja, al no permitirse el manejo en forma flexible del presupuesto y
su destinación.
Para finalizar,
resalta el hecho de que actualmente no existe ninguna sociedad portuaria
oficial, por lo que a la fecha no ha ingresado al presupuesto nacional suma
alguna por este concepto.
3.  Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
A pesar del recibo
extemporáneo en la Secretaría General de la intervención del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, la Corte estima necesario referirse a sus
consideraciones.
El
apoderado especial de este Ministerio interviene en el proceso de la referencia
y sostiene que en el caso sub examine ha operado el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional, por cuanto afirma que la Corte mediante sentencia
C-474/94, ya se pronunció respecto de la exequibilidad del Artículo 35 de la
Ley 1ª de 1991, señalando específicamente que:“…5. El análisis anterior
demuestra que las tachas de inconstitucionalidad que el demandante endilga a
las normas acusadas, no están llamadas a prosperar. De otra parte, confrontado
su texto con el conjunto del ordenamiento constitucional, tampoco se advierte
razón alguna para declarar su inexequibilidad”.
Señala en
todo caso que en el evento de  no aceptarse por esta Corporación la existencia
de cosa juzgada constitucional, debe tenerse en cuenta que la norma acusada no
infringe el ordenamiento superior y en especial las disposiciones citadas por
el demandante. Así las cosas, de un lado sostiene que, los artículos 150-7 y
336 superiores, brindan apoyo constitucional a las normas relativas a la
liquidación de Colpuertos, a la asunción de sus pasivos y a la protección de
sus trabajadores cesantes. Igualmente, las mismas normas justifican la nueva
figura de las sociedades portuarias y el grado de privatización que bajo
supervisión del Estado toma el lugar del monopolio extinto, motivo por el cual
al Congreso de la República le compete dictar el régimen de contratación de la
administración pública, y al abrigo  de esta competencia definir el contenido,
alcance y procedimiento de la adjudicación de la denominada concesión
portuaria.
De otro lado agrega
que “el contrato de concesión portuaria presupone en virtud de la naturaleza
del mismo y del artículo 32 numeral 4º de la Ley 80 de 1993 que el
concesionario procederá a entregar a la entidad concedente una remuneración
como contraprestación de los bienes y/o servicios dados en concesión; y que de
no existir esta contraprestación de los bienes se inferirá la existencia de un
enriquecimiento sin causa del concesionario ‘que ofendería a la Constitución
Nacional’”.
Para
terminar, precisa que el proceso de privatización de la infraestructura
portuaria del país ha dado lugar en su inmensa mayoría  a contratos de
concesión  con sociedades portuarias de naturaleza privada, sobre las que no
produce efectos el inciso  segundo del artículo 35 de la Ley 1ª de 1991.
4.   Intervención
de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
El doctor Antonio
Vanegas Santoro, atendiendo la designación efectuada por el presidente de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, con el fin de rendir concepto en el
proceso de la referencia, dada la solicitud de esta  Corporación, indica que de
acuerdo con la legislación y lo que el constituyente primario ha consagrado en
la normatividad respecto de la Contratación Pública y el Estatuto de Puertos,
se entiende que no le corresponde a las sociedades portuarias oficiales, como
afirma el demandante, “cubrir la totalidad del pasivo con los frutos de las
tarifas que éstas cobran por los bienes de infraestructura y servicios públicos
cedidos a la Nación”.
Para
demostrar tal afirmación, cita algunas disposiciones que según el expositor no
hacen más que afirmar el hecho de que el pasivo pensional de los extrabajadores
de Colpuertos en ningún momento está siendo desprotegido, ya que, por el
contrario, su pago está totalmente asegurado, dada la responsabilidad que por
mandato constitucional y legal se ha establecido a cargo de la Nación.
De la misma manera,
añade que cuando la sociedad portuaria oficial cobra una tarifa por los
servicios que presta, lo hace teniendo en cuenta sus costos, los gastos típicos
de la operación y la parte de ésta que destinará para cubrir el pasivo
pensional, de lo que concluye que la totalidad de la tarifa no puede atribuirse
para el pago de tal pasivo, pues desconocería otros costos y gastos.
Concluye que la
demanda de inconstitucionalidad no debe ser acogida pues no se violan los
principios de equidad y de justicia, no se está generando un enriquecimiento
sin causa en desequilibrio del orden económico, ya que con la parte de la
tarifa destinada al pago de pasivos se garantiza el derecho al pago oportuno y
al reajuste periódico de las pensiones legales y se contribuye al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad.
V.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACION
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto No. 2681 del 5 de octubre de 2001,
solicita a la Corte declarar exequible la expresión “al menos parcialmente”
contenida en el artículo 35 de la ley 1ª de 1991, advirtiendo antes que esta
Corporación, mediante sentencia C-474 de 1994, declaró la exequibilidad del
mencionado artículo 35, en relación con el concepto de acceso a la propiedad
establecido en el artículo 60 constitucional, existiendo de esta manera un
pronunciamiento que ha hecho  tránsito a cosa juzgada constitucional, aun
cuando de orden relativo, lo que a su juicio, obliga  a un nuevo
pronunciamiento frente al cargo que esgrime el actor en la demanda de la
referencia.
Por lo anterior, el
Jefe del Ministerio Público expone algunas consideraciones previas, según las
cuales en su concepto: i) el componente de la  tarifa que pueden cobrar
las sociedades portuarias oficiales por el uso de su infraestructura, destinado
al cubrimiento de los pasivos de la empresa Puertos de Colombia (en liquidación),
constituye una contribución parafiscal, y  analiza cada una de las
características de dicho concepto; ii) de otro lado, destaca que el
legislador mediante la expedición del Estatuto de Puertos Marítimos (Ley 01 de
1991) otorgó a las sociedades portuarias, los contratos de concesión portuaria,
bajo un marco de libertad económica y de libre competencia; y iii)
adicionalmente, sostiene que las expensas del Estado están regidas por el
principio de equidad del sistema tributario, según el cual todos los asociados
deben tributar  con el fin de contribuir al sostenimiento de las cargas
públicas, y que a cada quien se le imponen obligaciones tributarias  según su
capacidad económica. De manera que desde el punto de vista parafiscal “el
principio de equidad se refleja en el sentido de imponer las exacciones de
acuerdo con el contexto económico propio de los sujetos pasivos; y el principio
de justicia, se ampara en la destinación específica de la contribución, en
cuanto debe estar conforme con fines razonables y proporcionalmente aceptables
desde el punto de vista constitucional (Sentencia C-179 de 1997)”.
En relación con la
figura tarifaria objeto de estudio, afirma que ésta  se ajusta a la soberanía
fiscal, a la libre competencia económica, y a la equidad fiscal, por cuanto
“el Legislador, al consagrar la participación tarifaria como aporte parafiscal
a cargo de las tarifas que cobren las sociedades portuarias oficiales por los
servicios que prestan, en su doble condición de posibilidad o consideración
(carácter contingente), y finalidad, esta última como posibilidad parcial (“al
menos parcialmente”), actuó de manera razonable y proporcional, dado que impuso
un gravamen parafiscal a cargo, únicamente, de las sociedades portuarias
oficiales, como reciprocidad por la asunción por parte de la Nación, de los
pasivos de la empresa Puertos de Colombia, ya que tales sociedades deben
prestar sus servicios en igualdad de condiciones frente a las sociedades de
carácter mixto o privado, dentro de un marco de libre competencia, lo cual
resultaría casi imposible si se hubiere impuesto la referida contribución
parafiscal, con el carácter de obligatorio y con la finalidad de cubrir la
totalidad de los pasivos de la empresa Colpuertos, esto último por la
onerosidad tan abismal de tales pasivos, lo que obligaría a cobrar tarifas
mucho más elevadas frente a las que cobran las sociedades portuarias privadas”.
Adicionalmente,
señala que el tributo establecido en su concepto en el artículo 35 de la Ley 1ª
de 1991, se mantiene vigente y sólo desaparecerá del ordenamiento jurídico ya
sea por voluntad tácita o expresa del legislador, o por sustracción de materia,
a causa de la  desaparición del fundamento de hecho “ en el evento en que se
cubran totalmente por parte de la Nación los pasivos sociales de la empresa
Puertos de Colombia”.
Al concluir su
escrito, aclara que lo relacionado con la recepción de los recursos
provenientes de la aplicación de la norma bajo estudio  ha sufrido una
transformación, ya que éstos inicialmente estaban destinados a alimentar  el
presupuesto de Foncolpuertos, entidad encargada de atender los pasivos de
COLPUERTOS, pero que en virtud del Decreto Ley 1689 de 1997, que la suprimió y
ordenó su liquidación, se determinó que los bienes no enajenados, derechos, obligaciones
y archivos pasaran a la Nación-Ministerio de Transporte (art. 5), lo cual
incluye  el recaudo  del gravamen parafiscal anotado.
VI.    CONSIDERACIONES
1.     Competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del
artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida contra una Ley de
la República.
2.
La cosa juzgada constitucional
El apoderado del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social plantea la posible existencia del
fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional, por cuanto esta
Corporación en el proceso que culminó con la sentencia C-474 de 1994, luego de
descartar la inconstitucionalidad de las normas acusadas, entre ellas el
artículo 35 de la Ley 1ª de 1991, en relación con el cargo por la supuesta
violación del artículo 60 Constitucional señaló además que  “...confrontado
su texto con el conjunto del ordenamiento constitucional tampoco se advierte
razón alguna para declarar su inexequibilidad...”.
El Procurador
General de la Nación también planteó a la Corte la posible existencia de una
cosa juzgada constitucional aún cuando del orden relativo, pues en su sentir la
Corte en la referida providencia analizó la norma ahora demandada solamente en
relación con el concepto de acceso a la propiedad de que trata el artículo 60
de la Carta Política.
Por lo anterior, la
Corte debe resolver si en el caso sometido a revisión se configura el fenómeno
de la cosa juzgada absoluta o relativa, para lo cual procede a hacer las
siguientes consideraciones:
El artículo 243 de
la Constitución Política dispone que los fallos que la Corte dicte en ejercicio
del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada, y agrega que ninguna
autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado
inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las
disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma
ordinaria y la Constitución.
La jurisprudencia
constitucional ha expresado que la cosa juzgada constitucional más que un
principio o un efecto propio de las sentencias que profiere esta Corte
constituye una cualidad[1]
de estas decisiones judiciales. Igualmente ha expresado que, en términos
generales, el principio  de la cosa juzgada “se traduce en el carácter
inmutable, intangible, definitivo, indiscutible y obligatorio de los fallos
cuando se han dado los trámites y se han cumplido las condiciones y requisitos
previstos por la ley”.[2]
La cosa juzgada
constitucional implica, en principio, que el pronunciamiento efectuado por la
Corte no puede ser objeto de un nuevo debate o revisión. En este sentido
resulta innegable la íntima conexión de este principio con el de la seguridad
jurídica, puesto que la cosa juzgada  garantiza a la sociedad la certeza sobre
el significado y alcance de las determinaciones adoptadas por la Corte
Constitucional.
De conformidad con
lo prescrito en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, que contiene el
régimen procedimental de los juicios y actuaciones que se surten ante la Corte
Constitucional, esta Corporación al ejercer el control constitucional debe
confrontar el texto acusado con la totalidad de los preceptos de la Carta
Política, pudiendo fundar su decisión en la violación de cualquiera norma
constitucional, así ésta no hubiere sido invocada en el curso del proceso. En
este sentido también se orienta el mandato del artículo 46 de la Ley 270 de
1996 -Estatutaria de la Administración de Justicia- según el cual “En
desarrollo del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a su control con
la totalidad de los preceptos de la Constitución”.
La jurisprudencia
también ha dicho que es la propia Corte en su condición de guardiana de la
integridad y supremacía de la Carta Política la que determina los efectos de
sus decisiones,  atribución ésta que “nace para la Corte Constitucional de
la misión que le confía el inciso primero del artículo 241, de guardar la
"integridad  y supremacía de la Constitución", porque para
cumplirla,  el paso previo e indispensable es la interpretación  que se hace en
la sentencia que debe señalar sus propios efectos. En síntesis, entre la
Constitución y la Corte Constitucional, cuando ésta interpreta aquélla, no
puede interponerse ni una hoja de papel”. [3]
Lo anterior permite
inferir la existencia de una distinción entre los fenómenos de la cosa juzgada
absoluta y la cosa juzgada relativa, puesto que como es la Corte la que señala
los efectos de sus pronunciamientos puede suceder que al adoptar su decisión no
haya restringido el alcance del fallo por haber parangonado explícitamente la
norma bajo revisión con la totalidad de los preceptos del Ordenamiento
Superior, evento en el cual la sentencia produce efectos de cosa juzgada
absoluta e impide toda posibilidad de formular y considerar nuevas demandas de
inconstitucionalidad contra el precepto acusado, mientras subsistan las
disposiciones constitucionales en las que se apoyó el fallo.[4]
También puede
ocurrir que cuando la Corte pese ha haber analizado en el texto de la
providencia los cargos propuestos en una demanda no ha señalado  expresamente
el  alcance limitado de sus efectos a esos determinados aspectos, debe
entenderse que la adopción de la decisión ha estado precedida por un análisis
de la norma impugnada frente a la totalidad de las normas superiores, dando
lugar a que la providencia también esté amparada por la cosa juzgada absoluta[5], configurándose en tal
hipótesis una suerte de  “presunción de control integral”. [6]
Puede suceder
igualmente que la Corte haya declarado la exequibilidad de una disposición
legal solamente desde el punto de vista formal, caso en el cual la cosa juzgada
operará en relación con este aspecto quedando abierta la posibilidad para
presentar y considerar nuevas demandas de inconstitucionalidad por su contenido
material; o bien puede acaecer que la Corte al declarar la exequibilidad de una
norma haya limitado su decisión a un aspecto constitucional en particular o a
su confrontación con determinados preceptos de la Carta Política, situación en la
cual la cosa juzgada opera solamente en relación con lo analizado y decidido en
la respectiva sentencia.
En estos dos últimos
casos la cosa juzgada tiene carácter relativo, pudiendo ser usual que
tal alcance limitado de la decisión se haga expresamente en la parte resolutiva
de la sentencia[7],
circunscribiéndola al preciso ámbito de lo formal o a los cargos o
disposiciones superiores que fueron analizados en la sentencia, como también
puede suceder que la delimitación de los efectos de la sentencia no se haya
hecho en la parte resolutiva sino que el alcance se restringe en la parte
motiva, dando lugar a lo que la jurisprudencia ha denominado “cosa juzgada
relativa implícita”.[8]
Es por ello lógico
que si la Corte analizó unos cargos y restringió a éstos los efectos de la
decisión resulte una cosa juzgada relativa, existiendo la posibilidad de un
nuevo análisis de la norma demandada por cargos diferentes, por cuanto ha
quedado expresa la manifestación de la Corte de no haber analizado ningún
aspecto diferente o de no haber confrontado la norma con la totalidad de la
Constitución, bien que lo haya hecho implícita o explícitamente.
Se deduce,
entonces,  que no son los cargos formulados en las demandas de
inconstitucionalidad los que determinan el ámbito de la cosa juzgada
constitucional, sino la decisión que adopta la Corte en cada uno de sus
pronunciamientos para restringir o no su alcance y con arreglo a la cual se
podrá establecer si se configura una cosa juzgada constitucional con carácter
relativo o absoluto. Lo contrario afectaría el valor de la cosa juzgada
constitucional absoluta y con ello la seguridad jurídica que le es inmanente,
puesto que en cada caso particular, y sin que se estuviera frente a la cosa
juzgada relativa, habría que entrar a efectuar un análisis de fondo para
determinar si los cargos propuestos son novedosos o no, dando lugar a un
sinnúmero de pronunciamientos sobre el mismo asunto. De este modo la
constitucionalidad de una norma no quedaría definida jamás.
No obstante, puede
suceder que la Corte haya resuelto declarar la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de determinada norma sin haber hecho ningún análisis o sin
haber motivado en forma alguna tal pronunciamiento, inclusive sobre normas que
no fueron demandadas, caso en el cual no se puede hablar de la existencia de
cosa juzgada constitucional, absoluta o relativa, pues sin existir motivación
al respecto lo que se configura es una apariencia de haberse decidido
sobre la exequibilidad o no de una disposición legal que, en realidad, no ha
sido objeto de análisis y control por parte del juez constitucional.
En torno  a este
fenómeno, la jurisprudencia ha expresado que “la cosa juzgada, plasmada en
el artículo 243 de la Constitución Política, no puede cobijar determinaciones de
la Corte carentes de toda motivación, menos todavía si ellas recaen sobre
normas no demandadas y respecto de las cuales no se ha configurado, por su
propia decisión, unidad normativa, puesto que en tales eventos la Corporación
carece de competencia para proferir el fallo en aquellos puntos que no fueron
objeto de demanda ni de proceso, que en ningún momento fueron debatidos y en
los cuales el Procurador General de la Nación no tuvo oportunidad de emitir
concepto, ni los ciudadanos de impugnar o defender su constitucionalidad”.[9]
La Corte también ha
precisado que “cuando esta Corporación ha desarrollado el concepto de la cosa
juzgada aparente (Cfr., por ejemplo, las sentencias C-397 del 7 de
septiembre de 1995 y C-700 del 16 de septiembre de 1999), ha querido referirse
a situaciones en las cuales en realidad la norma de que se trata no fue objeto
de examen de constitucionalidad alguno, aunque parezca que lo haya sido, como
cuando en la parte resolutiva de la sentencia se declara exequible un artículo
sobre cuyo contenido nada se expresó en los considerandos y, por lo tanto, no
se produjo en realidad cotejo, ni absoluto o exhaustivo, ni relativo, ni
parcial. Simplemente, en tales ocasiones lo único que encuentra el juez de constitucionalidad
es la apariencia de haber resuelto antes sobre la norma que ante él se demanda,
sin haberse llevado en efecto el juicio correspondiente. De lo cual surge, por
aplicación del artículo 228 de la  Constitución (prevalencia del Derecho sustancial)
y por el sentido mismo de un verdadero control de constitucionalidad, el
necesario reconocimiento de que, en vez de cosa juzgada hay cosa no
juzgada, y la consecuente declaración de que la Corte puede entrar en el
fondo para dictaminar si el precepto correspondiente se ajusta o no a la Carta
Política, sin violar por ello el principio consagrado en su artículo 243”.[10]
Lo anterior lleva a
afirmar que para que exista cosa juzgada constitucional es menester que las
sentencias que profiere la Corte contengan un mínimo de motivación o de
referencia  a las razones por las cuales se considera que la norma sub
examine se ajusta o, por el contrario, contradice los dictados de la Ley
Fundamental, pues es incuestionable que ...“la motivación es esencial a todo
fallo, y si las razones de su juicio vinculan necesariamente la sentencia, en
su contenido material, con las razones del juez, faltaría éste a su deber si,
con la excusa de haber decidido lo que en realidad no decidió, cerrara las
puertas de acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.)”. [11]
Sobre este
particular, la Corte ha  sido enfática:
“La cosa juzgada
constitucional, contemplada en el artículo 243 de la Constitución Política,
supone necesariamente, como de su mismo texto resulta, que la norma legal
correspondiente haya sido en efecto "confrontada" con el Ordenamiento
Supremo del Estado. Si no es así, ningún sustento tiene ella, pues el
juzgamiento efectivo de la norma se muestra como esencial para que lo decidido
tenga firmeza y pueda hacer tránsito a cosa juzgada.
“Ahora bien, es
verdad que el artículo 46 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la
Administración de Justicia) y la Sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996, por
medio de la cual esta Corte revisó el proyecto, insistieron en que la cosa
juzgada constitucional es relativa solamente cuando la Corporación advierte en
el texto de su providencia que circunscribe el pronunciamiento a determinados
cargos o a ciertos motivos de confrontación con la Carta Política, y que en los
demás el fallo hace tránsito a cosa juzgada absoluta.
“Pero,
desde luego, la aplicación de la norma y la doctrina de la Corte en tales
términos parten del supuesto esencial de que haya habido juzgamiento, siquiera
mínimo, de una norma; el de que ella haya sido sometida en efecto a una
comparación con las disposiciones constitucionales. Pero si así no fue,
como acontece en este caso, mal puede ser aplicado el artículo 46 de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia, pues no se tiene la hipótesis en
la cual ella opera”.[12]  (Se subraya)
En suma, la cosa
juzgada constitucional supone una carga mínima de argumentación mediante la
cual la Corte, como guardiana de la integridad y supremacía del Ordenamiento
Superior, hace un análisis de la norma acusada para concluir en su
exequibilidad o inexequibilidad. De ahí que cuando la providencia no hace
ningún análisis o examen constitucional, respecto de una o varias normas que
incluyó en la parte resolutiva no pueda hablarse de cosa juzgada constitucional
respecto de ellas. Existe tan solo una apariencia de cosa juzgada que no impide
que la Corte, en un nuevo proceso, se pronuncie  sobre  dichas normas.
3. El caso
concreto
Tal como se explicará a continuación, en relación con las
expresiones “ al menos parcialmente” del inciso segundo del artículo 35
de la Ley 1ª de 1991 ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
absoluta, por cuanto en la Sentencia  C-474 de 1994 con ponencia del Magistrado
Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte declaró la exequibilidad del artículo 35 de
la Ley 1ª de 1991 luego de haber concluido que “confrontado su texto con el
conjunto del ordenamiento constitucional tampoco se advierte razón alguna para
declarar su inexequibilidad”.
Ciertamente, en la
referida Sentencia C-474 de 1994 se hace una exposición metódica, clara y suficiente
de las razones por las cuales se considera que las disposiciones  enjuiciadas,
especialmente el artículo 35 de la Ley 1ª de 1991, que se demanda parcialmente
en esta oportunidad, se avienen al Estatuto Superior.
Es así como en los
considerandos de dicha providencia se afirma que en lo que respecta a la
asunción de pasivos de Colpuertos -sobre lo cual versa el contenido normativo
del citado artículo 35 de la Ley 1ª de 1991-, su constitucionalidad no sólo se
deriva de lo dispuesto en el artículo 60 Fundamental que regula lo concerniente
a la enajenación de la participación del Estado en una empresa y la
democratización de la titularidad de sus acciones, sino de las disposiciones
constitucionales pertinentes que se refieren a la supresión de entidades
públicas, la expedición del estatuto de la contratación estatal y la
liquidación de empresas monopolísticas del Estado.
Basta traer a
colación algunos apartes de la mencionada providencia para arribar a esta
conclusión:
“Los motivos
aducidos por el demandante, se reitera, no conducen a declarar la
inconstitucionalidad solicitada. Las normas acusadas no violan ninguna
norma de la Constitución. Por el contrario, varios artículos de la Carta les
suministran suficiente fundamento constitucional.
“La anterior
Constitución y la actual (CP art. 150-7), autorizan al Congreso para suprimir
entidades descentralizadas, lo que entraña naturalmente la orden de proceder a
su liquidación, tal y como lo hace la ley demandada respecto de Colpuertos.
Para mayor abundamiento, corresponde al gobierno enajenar o liquidar las
empresas monopolistas del Estado y otorgar a terceros el desarrollo de su
actividad - sociedades portuarias - cuando no cumplan los requisitos de
eficiencia, en los términos que determine la ley (CP art. 336). Las normas
constitucionales citadas brindan apoyo constitucional a las normas relativas a
la liquidación de Colpuertos, a la asunción de sus pasivos y a la
protección de sus trabajadores cesantes. Igualmente, las mismas normas
justifican la nueva figura de las sociedades portuarias y el grado de
privatización que bajo la supervisión del Estado toma el lugar del monopolio
extinto. En fin, compete al Congreso dictar el régimen de contratación de la
administración pública (CP art. 150), y al abrigo de esta competencia definir
el contenido, alcance y procedimiento de la adjudicación de la denominada
concesión portuaria.” (Se subraya)
De la lectura de la
Sentencia C-474 de 1994 se desprende que la exequibilidad del artículo 35 de la
Ley 1ª de 1991 no se limitó a determinado aspecto constitucional como para
pensar en la existencia de una cosa juzgada relativa, y menos aún careció
siquiera de una mínima argumentación en la que no se haya hecho la debida
confrontación del texto legal acusado con la Constitución Política que haga
pensar en la configuración de una cosa juzgada aparente.
Todo lo contrario,
en ese pronunciamiento se llevó a cabo un análisis que pone de presente un
ejercicio de confrontación del artículo 35 de la Ley 1ª de 1991 con el conjunto
de la Constitución, señalando al efecto las normas constitucionales y las
razones relacionadas con la competencia del legislador para regular diferentes
temáticas, entre ellas la relativa a la  asunción de los pasivos de entidades
públicas como Colpuertos.
De ahí que en la
mencionada providencia la Corte haya afirmado que la exequibilidad del artículo
35 provino de su confrontación “con el conjunto del ordenamiento
constitucional”, por lo cual ha de  concluirse que en relación con  este
precepto se configura la cosa juzgada constitucional con carácter absoluto, que
impide el adelantamiento del nuevo juicio de constitucionalidad que propone el
demandante en la presente causa constitucional.
Por lo expuesto, la
Corte se abstendrá de analizar los cargos planteados por el actor, y en su
lugar decidirá estarse a lo resuelto en la Sentencia C-474 de 1994 que declaró
la exequibilidad del artículo 35 de la Ley 1ª de 1991.
VII.   DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE
A LO RESUELTO  en la Sentencia C-474 de 1994 que
declaró EXEQUIBLE el artículo 35 de la Ley 1ª de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-153/02
COSA JUZGADA
ABSOLUTA, RELATIVA Y APARENTE-Distinción
(Salvamento de voto)
COSA JUZGADA
RELATIVA-No análisis
concreto del texto ni de cargos específicos (Salvamento de voto)
COSA JUZGADA
APARENTE-No realización de
confrontación completa expresada (Salvamento de voto)
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Garantía de
seguridad jurídica y certeza/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Estudio puntual
del contenido de cargos planteados en la demanda/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Nuevo
pronunciamiento y contenido de cargos planteados (Salvamento de voto)
En materia de cosa juzgada constitucional  la indiscutible necesidad
de garantizar la seguridad jurídica  y la certeza  sobre el significado y
alcance  de las determinaciones adoptadas por la Corte Constitucional no debe
llevar a la Corporación  a dejar de analizar y estimar  de manera puntual,  sea
para  aceptar o rechazar la posibilidad de un nuevo pronunciamiento, el
contenido de los cargos planteados en cada demanda. Ha de tenerse en cuenta que
junto con el principio de seguridad jurídica figura igualmente en nuestro
ordenamiento constitucional el derecho al acceso a la administración de
justicia y  de manera preponderante para el caso, el derecho ciudadano  a
interponer acciones públicas en defensa de la Constitución. Cabe añadir que  el
sistema jurídico  adquiere particular fortaleza  con la eficacia de un
mecanismo como el que esta última disposición señala, al que la intervención
ciudadana agrega especial relevancia.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Varios pronunciamientos sobre una misma
disposición no atenta contra la seguridad jurídica (Salvamento de voto)
La circunstancia
de que se emitan varios pronunciamientos sobre una misma disposición, en sí
misma no atenta contra la seguridad jurídica  y por el contrario si garantiza
la eficacia de la acción pública de inconstitucionalidad, sin que ello
signifique claro está que se deba abrir la puerta a un nuevo examen de
constitucionalidad cada vez que se presenta una demanda que eventualmente pueda
plantear un tópico diferente sobre una misma norma.  Es precisamente del
detallado y riguroso análisis al que debe someterla la Corte que se podrá
establecer si la demanda  plantea o no  un asunto sobre el cual ya  se
configuró el fenómeno de cosa juzgada constitucional.
Referencia:
expediente D-3668
Demanda de inconstitucionalidad contra el
inciso segundo parcial del artículo 35 de la Ley 1ª de 1991
Actor: Francisco Javier Marrugo Zambrano
Magistrado Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el respeto acostumbrado
manifestamos que no compartimos  la decisión de la Corte en el proceso de la
referencia, por las mismas razones que  fueron expuestas en el aparte
pertinente de la ponencia presentada por uno de los firmantes,  que no fue
aceptada por la Sala Plena de la Corporación y  que se transcribe a
continuación.
“3.1 La ausencia
de cosa juzgada constitucional
El apoderado del Ministerio del Trabajo  y Seguridad Social plantea
la posible existencia del fenómeno jurídico de  la cosa juzgada constitucional,
por cuanto  esta Corporación, en el proceso que culminó con la Sentencia C-474
de 1994, luego de descartar la inconstitucionalidad  de las normas acusadas[13], entre ellas el
artículo 35 de la ley 1ª de 1991,  en relación con el cargo por la supuesta
violación del artículo 60 constitucional, señaló además que  “confrontado su
texto con el conjunto del ordenamiento constitucional tampoco se advierte razón
alguna para declarar su inexequibilidad”, al tiempo que  analizó someramente
otras disposiciones que les darían sustento constitucional. Circunstancia ésta
que para el Señor Procurador no releva sin embargo a la Corte del examen de
constitucionalidad dado el carácter relativo de la cosa juzgada en mención.
Debe en consecuencia
la Corte examinar el texto de la Sentencia  C-474 de 1994 y el alcance que es
posible dar  a la cosa juzgada, pues como esta Corporación ha señalado “En el análisis
de cosa juzgada en cada proceso concreto, le corresponde a la Corte desentrañar
en cada caso y frente a cada disposición, si efectivamente se puede predicar la
existencia de cosa juzgada,  absoluta o material, o si, por el contrario, se
está presente ante una cosa juzgada aparente o relativa que permita una
valoración de la norma frente al texto constitucional, en aras de garantizar
tanto la integridad y supremacía de la Carta como la de los fines y valores
propios de la institución de la cosa juzgada.”[14]
En la sentencia
C-474 de 1994 en la parte resolutiva se declaró pura y simplemente  la
constitucionalidad  de las normas señaladas y  en el aparte pertinente  de la parte
motiva se dijo:
“(...)
5. El análisis anterior
demuestra que las tachas de inconstitucionalidad que el demandante endilga a
las normas acusadas, no están llamadas a prosperar. De otra parte, confrontado
su texto con el conjunto del ordenamiento constitucional, tampoco se advierte
razón alguna para declarar su inexequibilidad.
Las normas demandadas
forman parte del estatuto de puertos marítimos que introduce un nuevo marco
normativo para la actividad portuaria. La ley reserva al Estado su dirección,
pero deja un amplio margen de libertad, dentro de ciertas condiciones y bajo
ciertas formas, a las sociedades portuarias, constituidas con capital público,
privado o mixto, para participar en un clima de sana concurrencia en la
creación, mantenimiento y funcionamiento continuo y eficiente de los puertos.
De otro lado, se ordena la liquidación de Colpuertos, empresa que en buena
parte detentaba una situación monopólica y cuya ineficiencia y deterioro
financiero, incompatibles con las exigencias de la modernización y el
crecimiento del comercio, obligaron a modificar el régimen legal.
Las normas demandas se
ocupan de las siguientes materias: definición de concesión portuaria y de
sociedad portuaria (art. 5); titulares de las concesiones portuarias (art. 6);
petición de concesión (art. 9); intervención de terceros y de las autoridades
en el trámite de la concesión (art. 10); negativa de la concesión (art. 11);
aprobación de la concesión (art. 12); oferta oficiosa de la concesión (art.
13); cambio de las condiciones de la concesión (art. 17); régimen jurídico de
las sociedades portuarias (art. 31); liquidación de Colpuertos (art. 33);
asunción de pasivos de Colpuertos (art. 35); protección del empleo (art. 36);
concesiones portuarias relativas a instalaciones de Colpuertos (art. 38).
En relación con el
artículo 9°, numeral 5°, la Corte se abstendrá de fallar, como quiera que la
disposición ha sido derogada por los artículos 1° numeral 11, 5° numeral 15, 49
y 52 numeral 4 de la Ley 99 de 1993.
Los motivos aducidos
por el demandante, se reitera, no conducen a declarar la inconstitucionalidad
solicitada. Las normas acusadas no violan ninguna norma de la Constitución. Por
el contrario, varios artículos de la Carta les suministran suficiente
fundamento constitucional.
La anterior Constitución y la actual (CP
art. 150-7), autorizan al Congreso para suprimir entidades descentralizadas, lo
que entraña naturalmente la orden de proceder a su liquidación, tal y como lo
hace la ley demandada respecto de Colpuertos. Para mayor abundamiento,
corresponde al gobierno enajenar o liquidar las empresas monopolistas del
Estado y otorgar a terceros el desarrollo de su actividad - sociedades
portuarias - cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los términos
que determine la ley (CP art. 336). Las normas constitucionales citadas brindan
apoyo constitucional a las normas relativas a la liquidación de Colpuertos, a
la asunción de sus pasivos y a la protección de sus trabajadores cesantes.
Igualmente, las mismas normas justifican la nueva figura de las sociedades portuarias
y el grado de privatización que bajo la supervisión del Estado toma el lugar
del monopolio extinto. En fin, compete al Congreso dictar el régimen de
contratación de la administración pública (CP art. 150), y al abrigo de esta
competencia definir el contenido, alcance y procedimiento de la adjudicación de
la denominada concesión portuaria.”
Ahora bien, de la
lectura de la providencia la Corte concluye que la exequibilidad del artículo
35 declarada en ella, no se derivó del análisis puntual del artículo, ni menos
aun de la expresión acusada “al menos en parte”.
Al respecto la Corte
ha precisado que :
“Para que pueda
predicarse la cosa juzgada absoluta es necesario el efectivo juzgamiento de la
norma declarada exequible. La motivación es un elemento esencial e
insustituible de las sentencias judiciales. El artículo 46 de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia, parte del supuesto de que la
norma declarada exequible haya sido en efecto examinada, pues la motivación es
esencial a todo fallo, en aras de garantizar el acceso a la administración de
justicia (art. 229 C.P.).
La cosa juzgada constitucional,
contemplada en el artículo 243 de la Constitución Política, supone
necesariamente, como de su mismo texto resulta, que la norma legal correspondiente
haya sido en efecto "confrontada" con el Ordenamiento Supremo. Si no
es así, ningún sustento tiene ella, pues el juzgamiento efectivo de la norma se
muestra como esencial para que lo decidido tenga firmeza y pueda hacer tránsito
a cosa juzgada.[15]”[16]
Sobre dicho punto
esta Corporación ha aclarado que se debe diferenciar el fenómeno de cosa
juzgada absoluta  de la cosa juzgada  relativa  y aparente.
Así se  ha dicho que:
“5.  Lo que ha de entenderse por cosa
juzgada absoluta,  relativa y aparente.
Es de señalar que de conformidad con el
artículo 243 de la Constitución, los fallos que profiera la Corte en
cumplimiento de las funciones que le asigna el artículo 241 de la Carta[17] hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional, “salvo que la propia sentencia haya
limitado el alcance de la cosa juzgada, o que exista una cosa juzgada meramente
aparente, por “la absoluta falta de toda referencia, aun la más mínima, a las
razones por las cuales fue declarada la constitucionalidad de lo acusado”[18].
En tal sentido, mediante auto 131 de 2000,
M.P. José Gregorio Hernández,  la Corte dijo al respecto, lo siguiente:
La Corte Constitucional ha admitido que,
en lo relativo a la fuerza de los fallos que profiere en ejercicio del control
abstracto de constitucionalidad, no todos ellos hacen tránsito a cosa juzgada
absoluta. Esto implica que la disposición objeto de proceso ha sido examinada
respecto de toda la Constitución Política, de manera que la sentencia proferida
por la Corte declara su conformidad plena, íntegra, completa con la Carta
Política, y, por lo tanto, al respecto no puede haber nuevo pronunciamiento,
tal como resulta del artículo 243 de la propia Constitución.
En cambio, es relativa la cosa juzgada cuando la Corte
Constitucional delimita los alcances de su sentencia, expresándolo en la misma,
como cuando declara exequible un decreto ley únicamente en cuanto no hubo
excesos en el uso de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso.
Podría inclusive admitirse la cosa juzgada relativa cuando, aun no
advirtiéndolo, el análisis de la Corte está claramente referido sólo a una
norma de la Constitución o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna
referencia a otros que pueden ser relevantes para definir si la Carta Política
fue respetada o vulnerada.
La Corte Constitucional ha señalado
inclusive que le es posible volver sobre normas que aparecen declaradas
exequibles en la parte resolutiva de una sentencia, sobre la base
extraordinaria de que el juzgamiento haya sido apenas aparente -parece que se
hubiera resuelto sobre la constitucionalidad de la disposición pero no ha sido
así-. Entonces, lo que hay es una cosa "no juzgada" (Cfr. Sentencia
C-700 del 14 de junio de 1999).”
(...)
5.2  La Cosa
juzgada relativa.
En lo pertinente a la
cosa juzgada relativa es de señalar que cuando esta se presenta admite que
posteriormente, se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la
norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha
analizado.
Tal evento se presenta en los siguientes
casos:
-Cuando el estudio de exequibilidad de
una norma se ha planteado desde el punto de vista netamente formal, caso en el
cual, posteriormente puede plantearse diferentes cargos contra la misma
disposición, por motivos de fondo, respecto de los cuales no ha existido un
pronunciamiento de la Corte Constitucional.[19]
-Cuando una determinada norma se ha
declarado exequible frente a determinadas disposiciones de la Constitución, y
posteriormente es demandada por violar textos de la Carta distintos a los
estudiados.  En casos como éste, sólo será procedente el nuevo análisis cuando
la propia Corte, en el texto de la providencia, haya restringido los efectos de
su decisión, por no haberse adelantado el estudio de constitucionalidad frente
a todas las normas de la Carta Política, sino sólo frente a algunas[20]
(...)
La
Corte, en sentencia C-925 de 2000, se refirió a la “cosa juzgada aparente”, en
los siguientes términos :
(..) ha querido referirse a situaciones en
las cuales en realidad la norma de que se trata no fue objeto de examen de
constitucionalidad alguno, aunque parezca que lo haya sido, como cuando en la
parte resolutiva de la sentencia se declara exequible un artículo sobre cuyo
contenido nada se expresó en los considerandos y, por lo tanto, no se produjo
en realidad cotejo, ni absoluto o exhaustivo, ni relativo, ni parcial.
Simplemente, en tales ocasiones lo único que encuentra el juez de
constitucionalidad es la apariencia de haber resuelto antes sobre la norma que
ante él se demanda, sin haberse llevado en efecto el juicio correspondiente. De
lo cual surge, por aplicación del artículo 228 de la Constitución (prevalencia
del Derecho sustancial) y por el sentido mismo de un verdadero control de
constitucionalidad, el necesario reconocimiento de que, en vez de cosa
juzgada hay cosa no juzgada, y la consecuente declaración de que la
Corte puede entrar en el fondo para dictaminar si el precepto correspondiente
se ajusta o no a la Carta Política, sin violar por ello el principio consagrado
en su artículo 243[21].”[22]
En el presente caso, si bien la Corte en la
Sentencia C-474/94 hace una manifestación genérica en relación con la
confrontación de dichos artículos de la ley, y entre ellos el artículo 35, con
el conjunto de la Constitución, y procede a señalar algunas disposiciones
constitucionales que les sirven de sustento,  no entra  en el análisis
concreto  y puntual del texto de cada uno de ellos ni mucho menos de cargos
específicos, que como es el caso en el presente proceso, se puedan hacer a cada
una de esas disposiciones en particular, por razones diferentes a las
estudiadas en dicha sentencia.
En realidad la Corte
limitó su análisis a la confrontación de dichos artículos con el artículo 60
constitucional, atendiendo el cargo formulado, así como a algunas otras
disposiciones de la Carta (150 num. 7 e inciso final y 336 C.P), que en su
concepto servían de fundamento a las normas demandadas, en relación con las cuales
cabe predicar simplemente la existencia de una cosa juzgada relativa, que como
lo señala el señor Procurador, no exime a la Corte de efectuar el juicio de
constitucionalidad.
Ahora bien, dado
que  la Corte afirmó sin embargo que la confrontación se hizo “con el
conjunto del ordenamiento constitucional”, ha de  concluirse  que en
relación con el examen de otras normas constitucionales diferentes de los
artículos 60, 150 num.7 e inciso final y 336 de la Constitución, se configura
una cosa juzgada aparente pues la confrontación completa anunciada por la Corte
no se hizo. Es decir que  frente al cargo que ahora se formula y al tenor
literal del aparte del artículo 35 demandado la Corte no ha hecho
pronunciamiento alguno que impida el juicio de constitucionalidad  que
actualmente se plantea.
La afirmación de la
Corte al respecto en la parte motiva de la Sentencia C-474/94  no basta, en
este caso, para impedir un examen diferente al efectuado en esa oportunidad,
máxime cuando  el estudio  de las normas se hizo de manera global sin detenerse
en el tenor literal de las mismas.”
Frente a las consideraciones  hechas en el texto definitivo de la
Sentencia de la cual nos apartamos, estimamos pertinente formular además las
siguientes puntualizaciones:
1. La Sentencia afirma :
“Se deduce entonces que no son los cargos
formulados  en las demandas de inconstitucionalidad  los que determinan el
ámbito de la cosa juzgada  constitucional sino la decisión que adopta la Corte
en cada uno de sus pronunciamientos para  restringir o no su alcance  y con
arreglo a la cual se podrá  establecer si se configura  una cosa juzgada
constitucional  con carácter relativo o absoluto. Lo contrario afectaría el
valor de la cosa juzgada constitucional  absoluta y con ello   la seguridad
jurídica que le es inmanente, puesto que en cada caso  particular, y sin que
se estuviera frente a la cosa juzgada relativa, habría que entrar a efectuar un
análisis de fondo  para determinar si los cargos propuestos  son novedosos  o
no, dando lugar a un sinnúmero  de pronunciamientos sobre el mismo asunto. De
este modo la constitucionalidad de una norma  no quedaría definida jamás”
Al respecto consideramos necesario  hacer énfasis que en materia de
cosa juzgada constitucional  la indiscutible necesidad de garantizar la
seguridad jurídica  y la certeza  sobre el significado y alcance  de las
determinaciones adoptadas por la Corte Constitucional no debe llevar a la
Corporación  a dejar de analizar y estimar  de manera puntual,  sea para
aceptar o rechazar la posibilidad de un nuevo pronunciamiento, el contenido de
los cargos planteados en cada demanda.
Ha de tenerse en cuenta que junto con el principio de seguridad
jurídica figura igualmente en nuestro ordenamiento constitucional el derecho al
acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.) y  de manera
preponderante para el caso, el derecho ciudadano  a interponer acciones
públicas en defensa de la Constitución (art 40-6 C.P.). Cabe añadir que  el
sistema jurídico  adquiere particular fortaleza  con la eficacia de un
mecanismo como el que esta última disposición señala, al que la intervención
ciudadana agrega especial relevancia.
En este sentido
consideramos que la circunstancia de que se emitan varios pronunciamientos
sobre una misma disposición, en sí misma no atenta contra la seguridad
jurídica  y por el contrario si garantiza la eficacia de la acción pública de
inconstitucionalidad, sin que ello signifique claro está que se deba abrir la
puerta a un nuevo examen de constitucionalidad cada vez que se presenta una
demanda que eventualmente pueda plantear un tópico diferente sobre una misma
norma.  Es precisamente del detallado y riguroso análisis al que debe someterla
la Corte que se podrá establecer si la demanda  plantea o no  un asunto sobre
el cual ya  se configuró el fenómeno de cosa juzgada constitucional.
2.  La Sentencia
señala igualmente que:
“Ciertamente, en la referida Sentencia
C-474 de 1994  se hace una exposición metódica, clara y suficiente  de las
razones por las cuales  se considera que las disposiciones enjuiciadas,
especialmente el artículo 35 de la Ley 1ª de
1991, que  se demanda parcialmente  en esta oportunidad, se avienen al Estatuto
Superior.
Es así como en los considerandos de dicha
providencia  se afirma que en lo que respecta  a la asunción de pasivos de
Colpuertos –sobre lo cual versa el contenido normativo del citado artículo 35
de la Ley 1ª de 1991-, su constitucionalidad  no solo se deriva de lo
dispuesto  en el artículo 60 Fundamental que regula lo concerniente a la
enajenación  de la participación del estado en una  empresa y la
democratización  de la titularidad de sus acciones, sino de las disposiciones
constitucionales pertinentes  que se refieren a la supresión  de entidades
públicas, la expedición del estatuto  de la contratación estatal y la
liquidación de empresas monopolísticas del Estado.”
No obstante es claro
que el análisis efectuado en la sentencia  C-474 de 1994 en ningún momento
recayó sobre el artículo 35 en concreto sino que la Corte respondió el cargo
planteado contra los artículos  5,6,9,10,11,12,13,17,31,33, 35, 36 y 38
de la ley 1ª de 1991 por la supuesta violación del artículo 60  constitucional
de manera global, de la misma manera   que consideró que existía para todos ellos
suficiente fundamento constitucional  en  el inciso final y en el numeral 7 del
artículo 150, así como en el artículo 336 de la Carta.
La Corte en su
exposición solo hace una  mención enunciativa  del título del artículo 35 sin
detenerse en el contenido de la norma  y sin que pueda inferirse  el análisis
que exige  el apropiado control de constitucionalidad  aun en su modalidad mas
débil.  Es por esto que  en este caso además de configurarse el fenómeno de
cosa juzgada relativa, se estaba en presencia de un juicio aparente  de
constitucionalidad en la medida en que  la confrontación efectiva del artículo
35 con el conjunto del ordenamiento constitucional anunciada en  la sentencia
no se hizo.
Fecha ut Supra.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
ALVARO TAFUR GALVIS
[1] Sentencia C-113 de 1993. M.P. Jorge Arango Mejía.
[2] Sentencia C-543 de 1992. M.P: José
Gregorio Hernández Galindo
[3] Sentencia C-113 de 1993. M.P. Jorge Arango Mejía
[4] Es de observar que cuando se presenta el
tránsito constitucional las sentencias de exequibilidad proferidas antes de la
vigencia de la nueva Carta no impiden el nuevo examen de la Corte (ver Auto de
Sala Plena del 2 de junio de 1992 y Sentencia C-397 de 1995 entre otras). Sin
embargo las sentencias que dictó la Corte Suprema de Justicia en vigencia de la
actual Carta Política, y mientras asumía el control constitucional  la Corte
Constitucional, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional (ver sentencias
C-557 de 1993 y  C-159 de 1997entre otras)
[5] Sentencia C-478 de 1998
[6] Auto de sala Plena No. 174 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre
Lynnet
[7] Sentencia C-774 de 2001
[8] Aún así, existen
situaciones en las cuales la Corte restringe en la parte motiva el alcance de
la cosa juzgada aunque en la parte resolutiva no se indique dicha limitación, “...en
tal evento, no existe en realidad una contradicción entre la parte resolutiva y
la argumentación sino una cosa juzgada relativa implícita, pues la Corte
declara exequible la norma, pero bajo el entendido que sólo se ha analizado
determinados cargos...”. (ver sentencias C-774 de 2001y C-478 de 1998)
[9] Sentencia C-397 de 1995
[10] Sentencia C-925 de 2000
[11] Sentencia C-700 de 1999.
[12] Sentencia C-700 de 1999
[13] Artículos  5,6,9,10,11,12,13,17,31,33, 35, 36 y 38 de la ley
1ª de 1991
[14] Sentencia C-774/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[15] Auto 016/98 M.P. Carmenza Isaza (E).
[16] Auto 290 /01 M.P. Alvaro Tafur Galvis
[17] El artículo 241 Superior, le confió
"la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución", a la
Corte   Constitucional en los términos por este señalados, razón por la cual
esta Corporación, ha de ceñirse de manera estricta en el ejercicio de sus
funciones a las que de manera taxativa se le señalaron allí.
[18] Ver Sentencia C-420 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[19] Ver Sentencia C- 890/96 M.P. Alejandro
Martínez Caballero y Auto 086/01 M.P.  Dr. Jaime Araujo Rentería.
[20] En  Sentencia C-113 de 1993 afirmó: “sólo
la Corte Constitucional, de conformidad con la Constitución, puede, en la
propia sentencia, señalar los efectos de ésta”.
[21] Ver sentencias C-397/95 y C-700/99 M.P.
José Gregorio Hernández.
[22] Auto 290/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis