T-431-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-431/93
ACTO POLICIVO-Naturaleza/ACCION DE TUTELA
Las decisiones
que ponen término a un proceso civil de policía (el cual se inicia con la
querella), no son objeto de recursos ante la jurisdicción contencioso
administrativa, en consecuencia, estas actuaciones administrativas de carácter
policivo son susceptibles de control constitucional por vía de la acción de
tutela, en especial en el evento de una vulneración de los derechos
constitucionales fundamentales.
DEBIDO PROCESO-Vulneración/DERECHO A LA PROPIEDAD-Perturbación/LANZAMIENTO
POR OCUPACION DE HECHO/POSESION DEL INMUEBLE
La Inspectora de
Policía al adoptar la decisión de llevar a cabo la diligencia de lanzamiento
por ocupación de hecho, ordenando el desalojo de la accionante del predio sin
fundamento legal y violando las normas que amparan estos procedimientos,
vulneró los derechos al debido proceso y a la defensa de la peticionaria. Así
mismo, se vulneraron estos derechos por haber obtenido la sociedad. la entrega
del inmueble sin el lleno de las formalidades de un juicio ordinario, que es el
único que tenía la mencionada sociedad querellante, en virtud a lo dispuesto
por el Juzgado Cuarto de Ejecuciones Fiscales.
ACCION DE TUTELA
CONTRA ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS
Las actuaciones y
aún las omisiones no sólo de las autoridades judiciales, sino igualmente de los
funcionarios administrativos, cuya ostensible y flagrante desviación o desconocimiento
del ordenamiento jurídico las convierte en verdaderas vías de hecho, son
susceptibles de la protección y el amparo que a través de la acción de tutela
se otorga.
AUTORIDAD PUBLICA-Concepto/INSPECTOR DE POLICIA/VIA DE
HECHO
Por autoridad pública
debe entenderse "aquellos servidores públicos llamados a ejercer dentro
del ordenamiento jurídico que define sus funciones o competencias, poder de
mando o decisión, cuyas determinaciones, por tanto, afectan a los
gobernados". Por lo tanto, entendiendo como autoridades públicas a los
Inspectores de Policía, no son ajenos al desconocimiento e inaplicación de las
reglas propias del debido proceso en el ejercicio de sus funciones. Cuando así
sucede, es decir que por su conducta o accionar incurren en vías de hecho,
vulneran derechos fundamentales, por lo que se hace susceptible su protección
mediante la acción de tutela.
REF: Expediente
No. T-14.886
Peticionaria: BERTHA EDELMIRA DAVILA YAÑEZ contra la
Inspectora Novena "E" Distrital de Policía de Bogotá.
Procedencia: Juzgado 21 Civil del Circuito de Bogotá.
Tema: Derecho al Debido Proceso.
Magistrado
Ponente:
Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
D.C., Octubre 11 de mil novecientos noventa y tres (1993).
Procede la Sala
Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados HERNANDO
HERRERA VERGARA, ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO y FABIO MORON DIAZ, a revisar
los fallos proferidos por el Juzgado 44 Civil Municipal de Bogotá, el día 13 de
abril de 1993 y por el Juzgado 21 Civil del Circuito de Bogotá, el día 19 de
mayo del mismo año, en el proceso de tutela número T-14.886, adelantado por la
señora BERTHA EDELMIRA DAVILA YAÑEZ, en su propio nombre, y como representante
de la Sociedad Representaciones Internacionales Roda Ltda. y dirigido contra la
Inspectora Novena "E" Distrital de Policía de Bogotá.
El negocio llegó al
conocimiento de esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional por la vía
ordinaria de la remisión que hizo el Juzgado 21 Civil del Circuito de Bogotá,
en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
Conforme a los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto ibidem, la Sala de
Selección de la Corte eligió para efectos de revisión la presente acción de
tutela.
I.
INFORMACION PRELIMINAR.
A.
Hechos.
La accionante,
Bertha Edelmira Davila Yañez, en su propio nombre, y en representación de la
sociedad Representaciones Internacionales Roda Ltda., interpuso acción de
tutela, por considerar que se le había violado por obra imputable a la
Inspección Novena "E" Distrital de Policía de Bogotá, su derecho
fundamental al Debido Proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución
Nacional.
Señala la actora
como acto violatorio del derecho al debido proceso, la orden de desalojo
proferida por decisión de diciembre 14 de 1992, expedida por la Inspección
Novena "E" Distrital de Policía de Bogotá. A su juicio, dicha
decisión se produjo en flagrante violación de otros derechos fundamentales,
como los de propiedad, trabajo, defensa, igualdad ante la ley, buen nombre,
honra y paz, al haberse omitido la observancia de la plenitud de las reglas
propias del debido proceso.
La peticionaria
fundamenta su solicitud en los siguientes hechos:
La sociedad
accionante adquirió la propiedad y posesión material del terreno denominado
"El Porvenir", ubicado en la ciudad de Bogotá, Zona Menor de
Fontibón, a través de escritura pública No. 3130 de octubre 16 de 1992.
Para esa época cursaba
ante el Juzgado Cuarto de Ejecuciones Fiscales, el proceso ejecutivo No. 073-R
4100200 en contra del anterior dueño, Juan Humberto Ramirez Garcia, por el no
pago de impuestos distritales a cargo del citado predio; como consecuencia
lógica pesaban sobre el inmueble las medidas cautelares de embargo y secuestro,
medidas que se hicieron efectivas con la inscripción del embargo ante la
Registraduría, según oficio No. 1657 de 27 de marzo de 1992, llevándose a cabo
también el secuestro del predio en mención el día 12 de agosto del mismo año.
Con motivo de las
medidas cautelares practicadas por el Juzgado Cuarto de Ejecuciones Fiscales,
se originaron dos situaciones: la discusión de la posesión real y efectiva por
parte de un tercero denominado Luis Arcelio Torres Ortiz, quien fuera
encontrado en el predio en el acto del secuestro del mismo y, por otra parte,
la incursión de la sociedad VIPACON LTDA. como tercero incidentante tratando de
probar que era la propietaria del predio "El Porvenir".
A raíz de lo anterior,
la Sociedad Representaciones Internacionales Roda Ltda., como nueva propietaria
del citado predio, resolvió comprarle los derechos y mejoras existentes en el
inmueble al señor Luis Arcelio Torres Ortiz, lo que se materializó mediante
escritura pública No. 3224 de octubre 22 de 1992 ante la Notaría 33 del Círculo
de Santa Fé de Bogotá, ateniéndose de otro lado a las resultas del incidente
propuesto por VIPACON LTDA., el que finalmente fue fallado en contra de la
firma incidentante.
Manifiesta la peticionaria
que en todo caso, la entrega real y material del citado predio se llevó a cabo
por parte del Juzgado Cuarto de Ejecuciones Fiscales e igualmente por su
anterior propietario, el señor Juan Humberto Ramirez Garcia a la sociedad
compradora, en forma pacífica, pública y tranquila, sin que se vislumbrara
oposición alguna a los derechos que como nueva propietaria adquiriera la
sociedad Representaciones Internacionales Roda Ltda., el día 22 de octubre de
1992, fecha a partir de la cual le puso, en ejercicio de su derecho, vigilancia
al inmueble.
El día 23 de octubre
de 1992, la sociedad VIPACON LTDA., a través de su representante legal inició
una querella policiva, la que correspondió a la Inspección Novena "E"
Distrital de Policía, y en la cual se señaló a la sociedad Representaciones
Internacionales Roda Ltda. como ocupante de hecho e invasora del predio
"El Porvenir", solicitando la querellante, a través del procedimiento
administrativo correspondiente, el desalojo de sus moradores.
La Inspectora Novena
de Policía, desconociendo a juicio de la accionante los hechos dilucidados por
el Juzgado Cuarto de Ejecuciones Fiscales, de los cuales tuvo conocimiento al
formularse la oposición dentro de la diligencia de lanzamiento, procedió a
materializarla argumentando que la sociedad Representaciones Internacionales
Roda Ltda. era ocupante de hecho del predio "El Porvenir" y por ende
existían motivos para proceder al desalojo como en efecto se hizo, lo cual
motivó la presentación de la tutela que se revisa.
B. Petición.
En virtud de los
hechos expresados anteriormente, la accionante solicita:
1o.
Que se ordene la
suspensión de los efectos de la decisión de diciembre 14 de 1992, tomada por la
Inspección Novena "E" Distrital de Policía, para proteger los
derechos vulnerados, y admitir como medida de conservación y seguridad al
respecto, se ponga vigilancia para la propiedad y demás derechos esgrimidos a
su favor.
2o.
Que se ordene a la
Inspección de Policía, que en concreto, admita la oposición presentada por
Representaciones Internacionales Roda Ltda., y a la vez, determine la falta de
legitimidad de VIPACON LTDA. para reclamar sobre el inmueble que se
identificara con anterioridad, y que en consecuencia no será desalojada la
empresa Representaciones Internacionales.
3o.
Que de manera
subsidiaria, ante la alegación de la existencia de la vía judicial para definir
la desviación de poder de la Inspectora de Policía, o ante VIPACON LTDA.,
solicita se ordene ante la inminencia de producirse otros daños fuera de los
causados de connotación irremediable, como es la venta aparente a terceros
presuntos compradores de buena fé, la insolvencia y liquidación de la sociedad
VIPACON LTDA., ante reclamaciones futuras por parte suya, y en la que se vea
obligada la Inspectora de Policía de hacer llamamiento en garantía o acción de
revertimiento para que VIPACON LTDA. responda al efecto.
II.
LAS DECISIONES JUDICIALES MATERIA DE REVISIÓN.
A.  Sentencia
del Juzgado Cuarenta y Cuatro Civil Municipal de Bogotá.
El citado despacho,
por providencia de fecha abril 13 de 1993, resolvió conceder la tutela
impetrada, con base en las siguientes consideraciones:
1.   "El inmueble objeto del proceso
administrativo policivo de lanzamiento por ocupación de hecho para el día 22 de
octubre de 1992, fecha en la cual se dice se llevó a término la ocupación por
parte de los querellados se encontraba embargado y secuestrado por cuenta del
Juzgado Cuarto de Ejecuciones Fiscales de Bogotá y por ende estaba a
disposición del secuestre, pues si bien se había ordenado su entrega al
demandado en el proceso ejecutivo a su propietario Juan Humberto Ramirez
Garcia, lo cierto, es que la entrega no se había verificado, luego entonces,
para esa fecha la sociedad querellante VIPACON LTDA., ni el señor Bernabe
Forero tenían ningún poder de disposición sobre el referido bien, ni tampoco
tenían la posesión y por consiguiente no se encontraban legitimados en causa
por activa para incoar la acción de lanzamiento por ocupación de hecho, máxime
cuando dentro del proceso ejecutivo del Juzgado de Ejecuciones Fiscales se
había establecido que el inmueble que reclamaba la referida sociedad no era el
mismo secuestrado".
2.   "Igualmente, se establece que los
querellados y ocupantes del inmueble no lo ocuparon arbitrariamente, sino que
la posesión o tenencia les fue entregada voluntariamente por quien en ese
momento ocupaba el inmueble sin interesar a qué título lo hacía, señor Luis
Arcelio Torres Ortiz, que se hizo en forma provisional y que posteriormente en
octubre 29 de 1992, se le hizo en forma definitiva directamente el Juzgado
Cuarto de Ejecuciones Fiscales; esto es, que legitimó la entrega provisional
que se le había efectuado".
3.   "En este orden de ideas encontramos
que si bien el procedimiento del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho
en un inicio se ajustó a lo dispuesto en la Ley 57 de 1905 y en su decreto
reglamentario 992 de 1930, lo cierto es que en el decurso de la diligencia
respectiva cambió totalmente la situación, mediante la oposición presentada por
Bertha Edelmira Davila Yañez, en su condición de representante legal de la
Sociedad Representaciones Internacionales Roda Ltda., pues con la documentación
que se le aportó a la Inspectora Novena "E" Distrital de Policía se
le demostró fehacientemente la justificación de la ocupación, pues como ya se
dijo, se le demostró que la ocupación ejercida procedía de una autoridad, como
lo es un Juzgado de Ejecuciones Fiscales, luego entonces, dicha funcionaria
debió proceder conforme lo indica el art. 13 del Decreto 992 de 1930,
suspendiendo la diligencia de lanzamiento y dejando en libertad a los
interesados para comparecer a hacer valer sus derechos ante la rama judicial
del poder público, pero como así no se hizo, encontramos que se ha violado el
derecho fundamental del debido proceso consagrado en el artículo 29 de nuestra
Carta Política, que es aplicable a todas las actuaciones judiciales y
administrativas.
Luego entonces, en
el caso sub-examine se violó este precepto, pues no se observaron en la diligencia
de lanzamiento por ocupación de hecho la plenitud de las formas propias de
tales juicios, pues no se aplicó el procedimiento señalado en la norma legal en
comento".
4.   "Así mismo, se produce la violación
del debido proceso, por haber obtenido la entrega de un inmueble sin el lleno
de las formalidades de un juicio ordinario que es el único que tenían y tienen
los querellantes, en virtud de lo dispuesto por el Juzgado Cuarto de
Ejecuciones Fiscales".
5.   "Finalmente, no encuentra el despacho
vulnerados los derechos de propiedad, trabajo, defensa, buen nombre, honra e
igualdad".
6.   "En conclusión, encuentra el Juzgado
que el único derecho fundamental que se ha violado es el del debido proceso y
que por tanto el Juzgado lo debe tutelar, pero no accediendo a las pretensiones
de la accionante, por ser éstas imprecisas e incongruentes. Luego entonces,
para tutelar el derecho antes dicho se ordenará a la señora Inspectora Novena
"E" Distrital de Policía de la ciudad que en el improrrogable término
de 48 horas vuelva las cosas a su estado inicial, restituyendo la tenencia o
posesión del inmueble objeto de la diligencia de lanzamiento por ocupación de
hecho, según querella instaurada por VIPACON LTDA., a la señora Bertha Edelmira
Davila Yañez, dejando en libertad a los interesados para que acudan a la
justicia ordinaria a hacer valer sus derechos, mediante las acciones
pertinentes".
B.
De la Impugnación a la Sentencia de Primera Instancia.
Respecto a la
sentencia proferida por el Juzgado Cuarenta y Cuatro Civil Municipal de Bogotá,
el accionado manifestó su desacuerdo, por cuanto a su juicio:
"El derecho
fundamental del debido proceso en manera alguna aparece quebrantado con motivo
de las diligencias policivas practicadas dentro del proceso de lanzamiento por
ocupación de hecho promovido por VIPACON LTDA., por cuanto en aquellas
instancias administrativas se observó en todo momento el rigorismo procesal de
que trata el Decreto 992 de 1930, por lo que los cargos imputados en la
sentencia de primera instancia son del todo infundados.
Censura igualmente,
el hecho de que la funcionaria judicial en su sentencia, haya verificado una
crítica probatoria a los medios de convicción aportados a la querella, pues en
su sentir tales reflexiones de orden probatorio bajo ninguna consideración se
pueden hacer por vía de la tutela. Además, que esta acción no es procedente por
existir otras vías o acciones tendientes a la defensa de los derechos de la
accionante.
Concluye, que como
bien lo expusiera el Juez de primera instancia en su fallo, a la accionante le
quedaba la vía ordinaria para acudir al restablecimiento de su posesión
respecto del predio denominado "El Porvenir".
Igualmente, fué impugnada
la sentencia de primera instancia por el representante de la Sociedad VIPACON
LTDA., aduciendo tener interés legítimo en el resultado del proceso. Manifestó,
que "la acción de tutela es dable sólo cuando el petente no disponga de
otro medio de defensa, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio
para precaver un perjuicio irremediable. Sabido como es, que las decisiones
policiales constituyen sólo una medida provisional que se mantiene vigente
hasta cuando el juez, con ocasión de un proceso ulterior, provea en sentido
contrario, frente a dichos fallos, y conforme a lo dispuesto por el artículo
6o. del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es improcedente pues existen
otros medios de defensa judicial para propender por la desafectación que con la
medida policial se pudiere causar".
C.  Sentencia
del Juzgado Veintiuno Civil del Circuito de Bogotá.
El Juzgado Veintiuno
Civil del Circuito de Bogotá, por sentencia del 19 de mayo de 1993, decidió
revocar la sentencia de primera instancia, con fundamento en los siguientes
argumentos:
1.
"En el sub-lite,
debemos afirmar que innegablemente la accionante contaba con otras vías
judiciales ordinarias tendientes al restablecimiento de la situación posesoria
alterada por las consecuencias del trámite policivo de lanzamiento de ocupación
de hecho adelantado ante la Inspección 9-E de esta ciudad capital, del que dan
cuenta las diligencias aquí traídas.
En
efecto, si las secuelas dejadas por la intervención de la funcionaria de policía
en el debate de ocupación de hecho, se reducen a la pérdida de la posesión
material por parte del titular del derecho real del dominio del predio
denominado EL PORVENIR, le correspondía a la accionante acudir ante la Justicia
civil ordinaria y mediante el trámite de un proceso reivindicatorio, a reclamar
la restitución o reivindicación de la posesión, sin que hubiese podido optar en
forma directa por la Acción de Tutela. A esta misma conclusión llegó la Juez de
primera instancia, cuando expuso con contundencia en las consideraciones de su
fallo, que la acusada quebrantadora de derechos fundamentales (Inspectora 9-E)
debió negarse al lanzamiento de hecho, y en su lugar dejar en libertad a los
interesados para acudir ante la Justicia Ordinaria a debatir sus derechos, pero
curiosamente acogió la acción de Tutela, cuando ella misma, advirtío la
presencia de una vía o acción de defensa de los intereses de los perjudicados.
De
manera, que este simple aspecto por sí sólo, nos permite sentenciar la
improcedibilidad de la tutela, en nuestro caso".
2.     "Aplicando a nuestro caso la
anterior teoría (la de la subsidiariedad de la acción de tutela), igualmente
debemos concluir, que la Acción de Tutela tampoco obtendría paso triunfal bajo
éstos supuestos, pues si se originó un perjuicio material o moral a la
accionante con la decisión de la Inspectora de Policía acusada, éste igualmente
puede ser objeto de corrección o reparación en su totalidad con alcances
indemnizatorios, esto en el evento de la prosperidad de las pretensiones
reivindicatorias invocadas en el proceso ordinario civil correspondiente".
"En
aquella eventualidad, indudablemente el reivindicante alcanzaría la restitución
o reivindicación de la posesión material de que fué privado en la diligencia
policiva, reiterándose que el supuesto perjuicio causado, bien puede verse
resarcido, revocado o reparado".
3.   "Por todo, débese concluir, que la
Acción de Tutela que nos ocupa en manera alguna debió prosperar, por lo que la
sentencia recurrida ha de revocarse".
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.
Competencia.
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia, en
relación con el fallo dictado por el Juzgado Veintiuno Civil del Circuito de
Bogotá, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y
241, numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda.
Consideraciones Preliminares.
De la solicitud de tutela
se infiere que la peticionaria considera vulnerado su derecho fundamental al
debido proceso por parte de la autoridad administrativa que intervino en el
proceso civil de policía por perturbación de la posesión, y concretamente, de
la Inspectora Novena "E" Distrital de Policía, actuaciones que
terminaron por desalojarla de la posesión material del predio "El
Porvenir", el cual había sido adquirido mediante compraventa del señor
Juan Humberto Ramirez Garcia, en nombre de la sociedad Representaciones Internacionales
Roda Ltda.
No cabe duda para la
Corte, inicialmente, que si la pretensión de la accionante es la de la
restitución del inmueble de su propiedad, la acción de tutela no es la vía
judicial procedente, por disponer la petente de otros medios de defensa
judicial para la protección de su derecho, como lo son las acciones civiles
establecidas en la ley. En este sentido se pronunció el juez de segunda
instancia, cuando manifestó que "en el sub-lite, debemos afirmar que
innegablemente la accionante contaba con otras vías judiciales ordinarias
tendientes al restablecimiento de la situación posesoria alterada por las
consecuencias del trámite policivo de lanzamiento por ocupación de hecho adelantado
ante la Inspectora Novena de Policía. Así pues, le correspondía a la accionante
acudir ante la Justicia civil ordinaria y mediante el trámite de un proceso
reivindicatorio, a reclamar la restitución o reivindicación de la posesión, sin
que hubiese podido optar en forma directa por la Acción de Tutela".
No obstante lo
anterior, para determinar la procedencia de la acción de tutela en este caso,
la Sala estima conveniente analizar y evaluar en primer lugar, si en el trámite
del proceso policivo realizado por la Inspectora Novena "E" Distrital
de Policía, que finalmente concluyó perjudicando de manera notoria los derechos
de la petente, se respetó el derecho al debido proceso, ya que el desalojo del
cual dice fué víctima pudo deberse a una actuación arbitraria imputable a la
autoridad de policía; en segundo lugar, si las actuaciones administrativas de
carácter policivo son susceptibles de control constitucional por vía de la
tutela, y finalmente, si los otros medios de defensa judiciales de que dispone
son lo suficientemente idóneos y efectivos para la protección de los derechos
presuntamente vulnerados por la acción de la Inspectora.
Tercera. Del
Derecho al Debido Proceso.
Considera pertinente
esta Corte en aras a determinar si se produjo o no la vulneración del derecho
fundamental al debido proceso, presuntamente desconocido por la Inspectora
Novena "E" Distrital de Policía, a que se refiere la peticionaria en
su demanda de tutela, hacer algunas breves consideraciones en cuanto a la esencia,
contenido y principales características de este derecho, el cual se encuentra
consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, de la siguiente
manera:
"El debido
proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
Nadie podrá ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez
o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de
cada juicio.
En materia penal,
la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de
preferencia a la restrictiva o desfavorable.
Toda persona se
presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien
sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado
escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un
debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a
controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia
condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Es nula de pleno
derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso".
La doctrina define
el debido proceso como todo ese conjunto de garantías que protegen al ciudadano
sometido a cualquier proceso, que le aseguren a lo largo del mismo una recta y
cumplida administración de justicia, al igual que la libertad, la seguridad
jurídica y la fundamentación de las resoluciones judiciales proferidas conforme
a derecho.
De esa manera, el
artículo 29 de la Carta, por expresa voluntad del Constituyente de 1991,
plasmada en su mismo texto, es de obligatoria e ineludible observancia en toda
clase de actuaciones tanto judiciales como administrativas, de tal modo que,
ante la meridiana claridad del precepto, ninguna autoridad dentro del Estado
está en capacidad de imponer sanciones o castigos ni de adoptar decisiones de
carácter particular encaminadas a afectar en concreto a una o varias personas
en su libertad o en sus actividades, si previamente no se ha adelantado un
proceso en cuyo desarrollo se haya brindado a los sujetos pasivos de la
determinación, la plenitud de las garantías que el enunciado artículo
incorpora.
El derecho al debido
proceso comprende no sólo la observancia de los pasos que la ley impone a los
procesos judiciales y a los procesos y trámites administrativos, sino también,
el respeto a las formalidades propias de cada juicio, que se encuentran, en
general, contenidas en los principios que los inspiran, el tipo de intereses en
litigio, las calidades de los jueces y funcionarios encargados de resolver.
Así pues, la
inobservancia de las reglas que rigen para cada proceso, no sólo cuando se
adelanta uno diferente al que legalmente corresponde, sino cuando dentro del
pertinente no se siguen las secuencias que le son propias por ley, es lo que
constituye una violación y un desconocimiento al principio del debido proceso,
erigido por la Constitución en derecho fundamental.
Cuarta.
El Debido Proceso, las vías de hecho y la actuación imputable a la Inspectora
de Policía.
La ley garantiza la
posesión o tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor y dueño (C.C.
artículo 762). De allí que se hayan consagrado diversos mecanismos procesales
para su protección, entre los cuales están las acciones civiles (interdictos
posesorios) y las acciones policivas (amparos posesorios y lanzamiento por
ocupación de hecho). Unas y otras tienen por objeto conservar o recuperar la
posesión de inmuebles (bienes raíces) o de derechos reales constituidos sobre
ellos, siendo facultativo del interesado su utilización, según la amenaza o el
término de caducidad de la respectiva acción.
En materia policiva,
la ley consagra el amparo posesorio como instrumento para conservar la
posesión, y acciones para recuperarla, como en el evento de su despojo, el
lanzamiento por ocupación de hecho.
En este orden de
ideas, podría decirse en principio, como lo hizo el juez de segunda instancia,
que la tutela es improcedente por existir otros medios de defensa judicial, para
los casos en que quien ha perdido injustificadamente o arbitrariamente la
posesión pueda recuperarla. Para ello, el ordenamiento jurídico consagra, como
se anotó, diversas vías o mecanismos de defensa judiciales tendientes al
restablecimiento de la situación posesoria alterada por las consecuencias del
trámite policivo de lanzamiento de ocupación de hecho adelantado en el caso
particular, por el accionado, v.gr., acudir a la justicia civil ordinaria y
mediante el trámite de un proceso reivindicatorio, reclamar la restitución o
reinvindicación de la posesión. En estos casos, y como así lo establece en
forma clara y diáfana tanto el artículo 86 de la Constitución, como el artículo
6o. numeral 1o. del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es improcedente por
existir otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Esto, obviamente es
aplicable siempre y cuando en el proceso o querella de que se trate sea viable
y procedente acudir a esos otros medios de defensa, pues de lo contrario los
derechos del afectado por la acción u omisión de la autoridad pública quedarían
desamparados y en situación de desprotección ante el ordenamiento jurídico.
Pero cabría preguntarse, en relación con los los otros medios de defensa
judicial en cabeza de quien ha sido afectado por una decisión en virtud de la
cual ha perdido la posesión "arbitrariamente", tales como la acción
reivindicatoria, si ¿será justo y jurídico enviar al dueño y poseedor del
inmueble a un proceso ordinario reivindicatorio, por haber sido despojado de su
predio mediante lanzamiento por ocupación de hecho totalmente arbitrario?
Esta Sala,
reiterando la doctrina de la Corporación1, considera que cuando
las decisiones que ponen término a un proceso civil de policía (el cual se
inicia con la querella), no son objeto de recursos ante la jurisdicción
contencioso administrativa por expresa disposición legal (C.C.A. artículo 82),
en consecuencia, estas actuaciones administrativas de carácter policivo son
susceptibles de control constitucional por vía de la acción de tutela, en
especial en el evento de una vulneración de los derechos constitucionales
fundamentales.
Así pues, y
reiterando lo anterior, en caso de que las decisiones que ponen fin a una
querella de policía, como la que es objeto de revisión por esta Sala, vulneren
derechos fundamentales como el debido proceso, el derecho de defensa y el
derecho de propiedad, la acción de tutela es el mecanismo indicado para
controvertirlas. El fundamento legal de tal consideración está en el inciso
tercero del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo que establece que
"la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no juzga las decisiones
proferidas en juicios civiles o penales de policía regulados especialmente por
la ley".
En el caso concreto
del lanzamiento por ocupación de hecho, el artículo 15 de la Ley 57 de 1905
señala que contra la providencia del Alcalde que ordena el lanzamiento no hay
recurso alguno. En casos similares al que se examina, ha señalado la Corte que:
"Las
decisiones que ponen término a un proceso civil de policía no son susceptibles
de recursos ante la jurisdicción contencioso administrativa por expresa
disposición legal. En consecuencia, esta suerte de actuaciones administrativas
de carácter policivo son susceptibles de control constitucional por vía de la
acción de tutela. Desde el punto de vista orgánico la actuación policiva tiene
carácter administrativo. En el plano material, su naturaleza administrativa
-situada en el umbral mismo de la judicial- se deduce de su función preventiva
y protectora de las situaciones de libertad y de las diferentes titularidades
jurídicas. Si bien las decisiones policivas reciben la misma denominación de
las sentencias, no pueden asimilarse a éstas. En este orden de ideas, aquellas
no se encuentran excluidas de la acción de tutela en el evento de una
vulneración de los derechos fundamentales...".2
La vulneración del
derecho fundamental al debido proceso de la peticionaria y su representada,
según se deduce de la demanda de tutela y de la revisión del expediente,
consistió en la omisión de la Inspectora Novena "E" de Policía
Distrital en haber observado en la diligencia de lanzamiento por ocupación de
hecho, en relación con el predio "El Porvenir", la plenitud de las
formas propias de tales juicios, pues no aplicó el procedimiento señalado en el
artículo 13 del Decreto 992 de 1930, según el cual, dicha funcionaria debió
suspender la diligencia de lanzamiento al habersele comprobado por parte de la
accionante fehacientemente, la justificación de la ocupación, la cual según
demostró, procedía de una autoridad pública -el Juzgado Cuarto de Ejecuciones
Fiscales-. Dicha norma establece que:
"Si antes de
practicarse el lanzamiento, el ocupante de la finca o heredad exhibiere un
título o prueba que justifique legalmente la ocupación, el alcalde suspenderá
la diligencia de lanzamiento, quedando en libertad los interesados para ocurrir
al poder judicial ...".
De tal manera que la
inaplicación de la disposición anterior por parte de la Inspectora Novena
"E" Distrital de Policía constituye una violación al debido proceso,
que implica para el juez o funcionario administrativo la obligación de aplicar
en todo proceso o actuación las formas propias que para todo proceso exige la
Constitución en su artículo 29, especialmente cuando el propietario
-accionante- ha exhibido los títulos que lo acreditan como tal en relación con
el predio "El Porvenir", objeto del lanzamiento por ocupación de
hecho, decretado por la Inspectora de Policía, al igual que la copia de la
diligencia de entrega del inmueble por parte del Juzgado Cuarto de Ejecuciones
Fiscales, documento que acreditaba la tenencia del inmueble conforme a derecho,
por lo que cualquier posibilidad de ocupación de hecho debía descartarse.
Así, lo procedente
ante la presentación de títulos de dominio por un supuesto ocupante de hecho,
como así lo hizo la accionante al momento de practicarse la diligencia de
lanzamiento por parte de la accionada, era suspender la diligencia para que las
partes, si lo estimaban conveniente, acudieran a la justicia ordinaria para
dirimir el conflicto relacionado con la posesión del inmueble en mención, todo
ello de conformidad con lo ordenado por el artículo 13 del Decreto 992 de 1930,
disposición que como se anotó, fué desconocida por la Inspectora Novena de
Policía, lo que conlleva una violación al derecho fundamental al debido
proceso.
Encuentra la Corte
que la Inspectora de Policía al adoptar la decisión de llevar a cabo la
diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, ordenando el desalojo de la
accionante del predio sin fundamento legal y violando las normas que amparan
estos procedimientos, como lo son la Ley 57 de 1905 y el Decreto Reglamentario
992 de 1930, vulneró los derechos al debido proceso y a la defensa de la
peticionaria. Así mismo, se vulneraron estos derechos por haber obtenido la
sociedad VIPACON LTDA. la entrega del inmueble sin el lleno de las formalidades
de un juicio ordinario, que es el único que tenía la mencionada sociedad
querellante, en virtud a lo dispuesto por el Juzgado Cuarto de Ejecuciones
Fiscales.
Por lo tanto, la
accionada al haber desconocido los títulos de propiedad y el origen de la
tenencia del inmueble (proveniente de una decisión judicial), llevando a cabo
sin la observancia de las normas legales el lanzamiento del propietario del
predio "El Porvenir", lo privó del ejercicio pleno de su derecho de
propiedad sobre el predio mencionado, incurriendo de esa manera en las
denominadas "vías de hecho".
Se infiere de lo
anterior, que las actuaciones y aún las omisiones no sólo de las autoridades
judiciales, sino igualmente de los funcionarios administrativos, cuya ostensible
y flagrante desviación o desconocimiento del ordenamiento jurídico las
convierte en verdaderas vías de hecho, son susceptibles de la protección y el
amparo que a través de la acción de tutela se otorga.
Sobre el particular,
algunas providencias de la Corte Constitucional, en cuyos casos se ha concedido
la tutela por incurrir en las denominadas "vías de hecho", han
expresado:
"Una
actuación de la autoridad pública se torna en vía de hecho susceptible del
control constitucional de la acción de tutela cuando la conducta del agente
carece de fundamento objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho y tiene
como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de la persona.
(...) La decision
revestida de las formalidades de un acto jurídico encubre una actuación de
hecho cuando esta obedece más a la voluntad o al capricho del agente estatal
que a las competencias atribuidas por ley para proferirla.
(...) La
vulneración de los derechos fundamentales por parte de servidores públicos
que actúan sin fundamento objetivo y razonable, y obedecen a motivaciones
internas, desconoce la primacía de los derechos inalienables de la persona (CP.
art. 5), la protección constitucional de los derechos fundamentales (CP. art.
86) y la prevalencia del derecho sustancial (CP. art. 228). En caso de
demostrarse su ocurrencia, el juez de tutela deberá examinar la pertenencia al
mundo jurídico y proceder a la defensa de los derechos fundamentales vulnerados
en el curso de una vía de hecho por parte de la autoridad pública"3 (negrillas fuera de texto).
En otra sentencia de
especial importancia por las consideraciones en ella contenidas, se afirmó:
"Aunque esta
Corte declaró inexequible el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, la doctrina
acogida por esta misma Corporación, ha señalado que es procedente la acción de
tutela cuando se ejerce para impedir que las autoridades públicas, mediante
vías de hecho, vulneren o amenacen derechos fundamentales4 (negrillas fuera de texto).
En tales casos,
desde luego, el objeto de la acción y de la orden judicial o administrativa
-que para el caso se deriva de una actuación emanada de una Inspección de
Policía- que puede impartirse, no toca con la cuestión litigiosa que se debate
en el proceso, sino que se circunscribe al acto encubierto mediante el cual se viola
o amenaza un derecho fundamental.
En relación con el
caso particular, y para hacer más clara la doctrina de la Corte Constitucional
en cuanto hace referencia al tema de la vías de hecho, es necesario, y así lo
estima esta Sala de Revisión, señalar que no sólo incurre en estas vías de
hecho el juez, sino que también lo hace la autoridad administrativa en el caso
concreto. Ya lo ha manifestado esta Corporación, en sentido general, cuando ha
indicado que "una actuación de la autoridad pública se torna en vía de
hecho..., cuando la conducta del agente carece de fundamento objetivo y obedece
a su sola voluntad o capricho..".
Y por autoridad
pública debe entenderse "aquellos servidores públicos llamados a ejercer
dentro del ordenamiento jurídico que define sus funciones o competencias, poder
de mando o decisión, cuyas determinaciones, por tanto, afectan a los gobernados5
". De acuerdo con ese concepto constitucional, no cabe duda de que los
jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde administrar justicia y sus
decisiones son obligatoria para los particulares y para el Estado. Lo mismo ha
de predicarse en cuanto a la función administrativa, que corresponde a los
Inspectores de Policía, en cuanto a las resoluciones y decisiones que adoptan
dentro de sus respectivas competencias.
Por lo tanto,
entendiendo como autoridades públicas a los Inspectores de Policía, no son
ajenos al desconocimiento e inaplicación de las reglas propias del debido
proceso en el ejercicio de sus funciones. Cuando así sucede, es decir que por
su conducta o accionar incurren en vías de hecho, vulneran derechos
fundamentales, por lo que se hace susceptible su protección mediante la acción
de tutela. Esto obviamente debe entenderse aplicado al caso concreto y previo
el examen de las situaciones de hecho, tarea que corresponde adelantar al juez
de tutela, para determinar si excepcionalmente, habiéndose comprobado la
vulneración del derecho fundamental, procede a protegerlo y ampararlo, y por
ende a volver las cosas al estado anterior a que se encontraban, para que de
esa manera, y como así debe suceder en el asunto objeto de revisión, sea el
poder judicial, a través de su jurisdicción ordinaria, quien entre, según lo
establecido en el artículo 13 del Decreto 992 de 1930, a determinar si se
justifica legalmente la ocupación y si hay o no lugar al lanzamiento.
En consecuencia y
teniendo en cuenta los hechos narrados en la demanda de tutela, y las pruebas
que aparecen a lo largo del expediente, considera la Corte que la actuación
administrativa impugnada conforma en realidad una vía de hecho por cuyo
conducto la Inspectora Novena "E" de Policía desconoció las reglas
del debido proceso, pues al llevar a cabo la diligencia de lanzamiento por
ocupación de hecho desconociendo los títulos de propiedad y el origen de la
tenencia del inmueble, al igual que lo ordenado en el artículo 13 del Decreto
992 de 1930, en el sentido de suspender la diligencia de lanzamiento ante la presentación
de títulos de dominio por un ocupante de hecho, omitió dar cumplimiento a las
normas legales que regulan estos procedimientos, como lo son la Ley 57 de 1905
y el Decreto 992 de 1930.
Así, la actuación de
la Inspectora Novena de Policía constituye innegablemente una vía de hecho,
pues no sólo como se indicó anteriormente, desconoció sin razón justificada lo
establecido en el artículo 13 del Decreto 992 de 1930, sino que con su
actuación vulneró los derechos de defensa y de propiedad de la accionante. Al
respecto ha sostenido la Corte que:
"El Debido
Proceso y concretamente el Derecho de Defensa, es un derecho fundamental que
tiene, en todo tiempo y en todo lugar, la persona humana, como requisito sine
qua non del orden social justo. El desconocimiento que se hizo de los derechos
del poseedor para oponerse, constituye, por las vías de hecho que se emplearon,
una flagrante violación de ese derecho fundamental que tiene todo individuo de
la especie humana, cualquiera que sea su condición. El desconocimiento de la
oportunidad legal de ejercer un derecho fundamental, viola la esencia misma del
ordenamiento jurídico y vicia, radicalmente, el juicio mismo en que se vulneró
tal derecho, porque la actuación judicial que contradice el fin legítimo, no
tiene razón de ser".6
En virtud a lo
expuesto y encontrándose como lo está para esta Sala, vulnerado el derecho al
debido proceso de la accionante por la omisión de la Inspectora Novena
"E" Distrital de Policía en la aplicación de las normas y reglas
propias del procedimiento de lanzamiento por ocupación de hecho, se ordenará en
la parte resolutiva de esta providencia, revocar el fallo proferido en segunda
instancia por el Juzgado Veintiuno Civil del Circuito de Bogotá, y en su lugar
confirmar el fallo del Juzgado Cuarenta y Cuatro Civil Municipal, por medio del
cual se concedió la tutela promovida por Bertha Edelmira Dávila Yañez contra la
mencionada Inspectora de Policía, y "se ordenó a la señora Inspectora
Novena E de Policía de la ciudad que en el improrrogable término de cuarenta y
ocho (48) horas vuelva las cosas a su estado inicial, restituyendo la tenencia
o posesión del inmueble objeto de la diligencia de lanzamiento por ocupación de
hecho, según querella instaurada por VIPACON LTDA., a la Señora Bertha Edelmira
Dávila Yañez, dejando en libertad a los interesados para que acudan a la
justicia ordinaria a hacer valer sus derechos, mediante las acciones
pertinentes".
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO:   REVOCAR,
por las razones expuestas,
la sentencia proferida por el Juzgado Veintiuno Civil del Circuito de Bogotá,
el día 19 de mayo de 1993, y en su lugar Confirmar la providencia del Juzgado
Cuarenta y Cuatro Civil Municipal de Bogotá, proferida el 13 de abril del mismo
año, en el sentido de conceder la tutela impetrada por BERTHA EDELMIRA DAVILA
YAÑEZ, en su propio nombre y en representación de la Sociedad Representaciones
Roda Ltda.
SEGUNDO:  ORDENAR
a la señora Inspectora
Novena "E" Distrital de Policía para que en el improrrogable término
de cuarenta y ocho (48) horas vuelva las cosas a su estado inicial,
restituyendo la tenencia o posesión del inmueble objeto de la diligencia de
lanzamiento por ocupación de hecho, según querella instaurada por VIPACON
LTDA., a la Señora Bertha Edelmira Dávila Yañez, representante de la sociedad
Representaciones Roda Ltda., dejando en libertad a los interesados para que
acudan a la justicia ordinaria para hacer valer sus derechos, mediante las
acciones pertinentes.
TERCERO:  ORDENAR
que por Secretaría se
comunique esta providencia al Juzgado Cuarenta y Cuatro Civil Municipal de
Bogotá, en la forma y para los efectos previstos en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese, publíquese,
comuníquese a quien corresponda e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
HERNAN OLANO GARCIA
Secretario General (E)
1 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. T-109 del 19 de marzo de
1.993. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
2 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. T-109 de 1.993.
Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
3 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. 79 del 26 de febrero de
1.993. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
4 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. T-158 del 26 de abril de
1.993. Sala Novena de Revisión.
5 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. T-501 de 21 de agosto de
1.992.
6 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. T-198 de 1.993.
Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo M.