T-064-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-064/13
ACCION
DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia
excepcional por afectación al mínimo vital y vida digna de sujetos de especial
protección
La Sala de
Revisión considera que ese mecanismo no es idóneo para proteger los derechos
fundamentales del actor, pues se trata de una persona que se encuentra en una
circunstancia de debilidad manifiesta debido a su invalidez, y además,
manifiesta que se encuentra desempleado y no cuenta con una fuente de ingresos
para suplir sus necesidades básicas y las de sus hijos menores de edad. Ante
estas circunstancias, el mecanismo judicial ordinario no resulta eficaz para
proteger el derecho al mínimo vital del actor, haciendo que la acción de
tutela, por su celeridad, sea el mecanismo judicial procedente para hacer valer
el derecho a la pensión de invalidez.
REQUISITOS
PARA ACCEDER A LA PENSION DE INVALIDEZ Y REGIMEN APLICABLE-Reiteración de
jurisprudencia
La
Sala de Revisión reitera que el requisito establecido en el artículo 1 de la
Ley 860 de 2003 para el reconocimiento de la pensión de invalidez, por el cual
se exigía al afiliado fidelidad con el sistema del 20% del tiempo transcurrido
entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la
primera calificación del estado de invalidez, es inconstitucional por ser
regresivo y, en consecuencia, tan sólo se deberá exigir la acreditación de la
pérdida de capacidad laboral y haber cotizado 50 semanas dentro de los tres (3)
años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la pérdida de
capacidad laboral.
PENSION
DE INVALIDEZ Y REQUISITO DE FIDELIDAD-Obligación del ISS -Colpensiones-
de respetar el precedente desarrollado por la Corte Constitucional sobre la
interpretación correcta del requisito de fidelidad
RESPETO DEL
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Finalidad
En relación con los precedentes que la Corte Constitucional desarrolla
en sede de tutela, debe indicarse que, si bien la Corporación al pronunciarse
en control concreto decide casos específicos, su función como órgano de cierre
de la jurisdicción constitucional se cifra en preservar la supremacía e
integridad del Texto Superior, así que incluso sus fallos de tutela se
proyectan para lograr la unificación interpretativa del órgano de cierre de la
jurisdicción constitucional. Por ello, si bien las decisiones adoptadas en
sentencias de revisión de tutela -salvo en casos excepcionales y cuando la
Corporación así lo indique-, tienen efectos inter partes, la motivación
contenida en ellas, en los apartes que resulten necesarios para sostener las
órdenes correspondientes, vincula también a todos los jueces y a la
Administración. En tal sentido, el respeto por la ratio decidendi de las
sentencias de revisión de este Tribunal es condición de eficacia de los
derechos constitucionales, y de la supremacía de la Constitución Política.
Ahora bien, la mayor parte de los argumentos, criterios y subreglas vertidos en
la jurisprudencia constitucional sobre el precedente se han relacionado con el
tratamiento que deben darle los jueces. Estos tienen a su cargo la
interpretación y aplicación de las normas legales en los casos concretos,
siempre dentro del marco de los principios constitucionales o, en otros
términos, de manera conforme a la Constitución Política. En esa tarea gozan de
amplia autonomía e independencia para determinar el alcance de las reglas
legales. Además, les corresponde evaluar todas las características de un caso
concreto, razón por la cual les resulta factible apartarse del precedente,
siempre que no lo ignoren pero establezcan las razones que los llevan a adoptar
una decisión diversa a la ya trazada.
CARACTER
VINCULANTE DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Razones en que
se fundamenta/JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN EJERCICIO DE
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter vinculante para las autoridades
judiciales y administrativas
Cuando una entidad administrativa desconoce el precedente sentado en
jurisprudencia clara y uniforme de la Corte Constitucional incurre en evidente
violación al derecho a la igualdad y su decisión debe ser revocada, incluso por
vía de tutela, cuando se cumplan los presupuestos generales de procedibilidad.
Además de ello, y de manera independiente a esa obligación, los fallos que
dicta la Corte en sede de control abstracto de constitucionalidad tienen
efectos erga omnes y hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, y el
artículo 243 dotó de una fuerza particular a la cosa juzgada constitucional al
prohibir, expresamente, que las normas declaradas inexequibles sean
reproducidas. Prohibición que se dirige a todas las autoridades. En
consecuencia, el desconocimiento de una sentencia de constitucionalidad acarrea
un irrespeto por el derecho y principio de igualdad, y la adecuada
interpretación de las normas legales. La aplicación de una norma declarada
inexequible, implica la adopción de una decisión que no cuenta con sustento en
el orden legal y viola, además, los principios superiores incompatibles con el
precepto en cuestión.
DESCONOCIMIENTO
DEL PRECEDENTE EN MATERIA DE TUTELA Y EN MATERIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Diferencia
Existe una diferencia jurídica práctica entre el desconocimiento del
precedente de tutela y el de constitucionalidad. La violación del primero se
traduce en una trasgresión al derecho de igualdad que, en caso de cumplirse las
reglas generales de procedencia de la acción de tutela, puede ser atacada ante
el juez de tutela. El funcionario que decide ignorar lo dispuesto por la Corte
Constitucional en sede de control abstracto se aleja abiertamente del
ordenamiento jurídico y pasa por alto la prohibición expresamente contenida en
el artículo 243 de la Carta. Por lo tanto, puede ver comprometida su
responsabilidad, en los ámbitos penal, disciplinario y fiscal, según los hechos
en que se produzca su actuación.
PENSION
DE INVALIDEZ-Orden
a Colpensiones expida un nuevo acto administrativo en el que resuelva la
solicitud sin tener en cuenta requisito de fidelidad, declarado inexequible en
C-428/09
Referencia: expediente
T-3625166
Acción de tutela instaurada por Rafael
Arminio Noy Cárdenas contra el Instituto de Seguros Sociales – I.S.S.
Magistrada
ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil trece (2013)
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Quince
Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento el treinta (30) de mayo de dos
mil doce (2012), y en segunda instancia, por el Tribunal Superior de Bogotá –
Sala Penal – el veinticinco (25) de julio de dos mil doce (2102) dentro del
proceso de tutela iniciado por Rafael Arminio Noy Cárdenas contra el
Instituto de Seguros Sociales.[1]
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1.
El accionante, de 55 años de edad, padece de insuficiencia renal crónica, por
lo que solicitó al I.S.S., hoy Colpensiones E.I.C.E., se determinara su estado
de invalidez.
1.2.
El señor Noy Cárdenas señala que el 2 de febrero de 2010 la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez le dictaminó una pérdida de la capacidad laboral del
68.68%, con fecha de estructuración del 19 de marzo de 2009.
1.3.
Indica el actor que radicó solicitud para el reconocimiento de la pensión de
invalidez, sin embargo, mediante Resolución No. 025756 del 27 de julio de 2011,
el I.S.S. negó el reconocimiento de la misma argumentando que no se cumplía el
requisito de fidelidad de cotización con el Sistema, consagrado en el artículo
1º de la Ley 860 de 2003, “Por la cual se reforman algunas disposiciones del
Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras
disposiciones”, a pesar de que tal requisito había sido declarado inexequible
por la Corte Constitucional.
1.4.
El peticionario manifiesta que fue notificado de la mencionada Resolución el 19
de septiembre de 2011, “pero en su angustia botó la resolución y no conservó
ninguna copia”, sin embargo, adjunto una copia del resumen de semanas
cotizadas de enero de 1967 a febrero de 2012 expedido por el I.S.S., en donde
se indica que su estado de afiliación es “activo cotizante”.[2]
1.5.
El 15 de mayo de 2012 el señor Rafael Arminio Noy Cárdenas interpuso la acción
de tutela objeto de análisis para que se protegieran sus derechos fundamentales
a la dignidad humana, mínimo vital y seguridad social, y en consecuencia se
ordenara al I.S.S. a reconocerle y pagarle la pensión de invalidez solicitada.
1.6.
En la acción de tutela el peticionario agregó también que el I.S.S. no
contabilizó el ciclo de noviembre de 2008 y lo contó como doble pago para el
mes de diciembre, y señala que cotizó más de 60 semanas dentro de los 3 años
anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez. Finalmente, explica el
señor Noy Cárdenas que tiene tres hijos menores de edad que dependen
económicamente de él y no cuenta con una fuente de recursos que le permita una
subsistencia digna.
2. Respuesta de la entidad accionada
El
Instituto de Seguros Sociales no se pronunció sobre los hechos y pretensiones
de la acción de tutela.
3.
Decisión del juez de tutela de primera instancia
El
treinta (30) de mayo de dos mil doce (2012), el Juzgado Quince Penal del
Circuito de Bogotá D.C. negó el amparo solicitado por el accionante,
argumentando que no se acreditaba un perjuicio irremediable y existían otros
medios de defensa judicial ante la jurisdicción ordinaria laboral.
4.
Impugnación
El
accionante impugnó la sentencia de tutela de primera instancia reiterando sus
argumentos, esto es, que el requisito de fidelidad de cotización con el sistema
consagrado en la Ley 860 de 2003 había sido declarado inexequible por la Corte
Constitucional, por lo que no podía ser exigido por el I.S.S. para efectos del
reconocimiento de la pensión de invalidez que había solicitado.
5.
Decisión del juez de tutela de segunda instancia
El veinticinco
(25) de julio de dos mil doce (2012), la Sala Penal del Tribunal Superior de
Bogotá confirmó la sentencia del juez de tutela de primera instancia. Indicó
que, dado que el actor no aportó una copia del acto administrativo acusado, no era
posible conocer su contenido ni tampoco si se interpusieron los respectivos
recursos de ley contra el mismo. Agregó que el peticionario debía agotar la vía
gubernativa y acudir posteriormente a la jurisdicción ordinaria por tratarse de
un litigio económico.
6.
Pruebas decretadas por la Corte Constitucional
Por
medio de auto del catorce (14) de noviembre de dos mil doce (2012) la
magistrada ponente solicitó a Colpensiones E.I.C.E. remitir una copia de la
Resolución No. 025756 del 27 de julio de 2011 mediante la cual se negó el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez solicitada por el accionante.
Colpensiones
E.I.C.E., a través del Gerente Nacional de Defensa Judicial, mediante Oficio
del 27 de noviembre de 2012 informó que no era posible remitir la copia de la
Resolución solicitada. Explicó que a través de los artículos 38 y siguientes
del Decreto 2013 de 2012, “Por el cual se suprime el Instituto de Seguros
Sociales I.S.S., se ordena su liquidación, y se dictan otras disposiciones”, el
Gobierno Nacional diseñó un plan de entrega de archivos y expedientes
pensionales por parte del I.S.S. en Liquidación a Colpensiones, y señaló: “el
expediente pensional del solicitante no ha sido entregado en la entidad, razón
por la cual de conformidad con el Acuerdo de Nivel de Servicios se solicitó el
expediente al ISS sin que a la fecha haya sido recibido. Así mismo, cabe
resaltar que de conformidad con el acuerdo suscrito, la información y los
expedientes pensionales y administrativos que a la entrada en operaciones de
Colpensiones se encontraban en manos del ISS, se entregarán de forma paulatina
y en bloques debido a la complejidad del traspaso de información y a que deben
ser observados los mas altos estándares de seguridad informática, es decir que,
no se trata de un traslado de datos automático y rápido sino por el contrario
es un proceso que lleva tiempo”.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Sala es
competente para revisar los fallos de tutela referidos, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución, y 33 y 34 del
Decreto 2591 de 1991.
2. Planteamiento del problema jurídico
En
el presente caso la Sala de Revisión debe entrar a resolver el siguiente
problema jurídico:
¿Vulnera
una entidad administradora de fondos de pensiones (Instituto de Seguros Sociales,
hoy Colpensiones E.I.C.E.) los derechos al mínimo vital y a la seguridad social
de una persona (Rafael Arminio Noy Cárdenas), al negarle el reconocimiento de
la pensión de invalidez por no cumplir con el requisito de fidelidad de
cotización al Sistema, sin tener en cuenta que ese requisito fue declarado
inexequible por la Corte Constitucional por medio de la sentencia C-428 de
2009, y que la jurisprudencia de las distintas salas de revisión ha señalado
que los efectos de esa sentencia también son aplicables a situaciones en las
que la fecha de estructuración de la invalidez es anterior a la declaratoria de
inexequibilidad del requisito de fidelidad al sistema?
Para
resolver el anterior problema jurídico, la Sala estudiará la procedencia
excepcional de la acción de tutela para reclamar el reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez. En segundo lugar, reiterará la jurisprudencia de esta
Corporación sobre los requisitos para acceder a la pensión de invalidez y el
régimen aplicable, y se referirá a la obligación del I.S.S. de respetar
las decisiones de la Corte Constitucional sobre la interpretación
constitucionalmente correcta de los requisitos para el acceso a la pensión de
invalidez y finalmente estudiará el caso concreto.
3. Procedencia excepcional de la acción
de tutela para reclamar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
Reiteración de jurisprudencia.
3.1. La Sala de
Revisión considera necesario establecer si la acción de tutela es procedente en
el presente caso, pues, en principio, el ordenamiento dispone otros medios de
defensa judicial para reclamar el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez.
En
efecto, de la interpretación del artículo 86 de la Constitución Política,[3]
la Corte ha concluido que la acción de tutela procede de manera excepcional
para la protección de los derechos fundamentales de las personas, cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o cuando el medio
existente no sea idóneo o eficaz para la defensa de los derechos cuyo amparo se
pretende.[4]
3.2.
Ahora bien, la idoneidad y eficacia del medio judicial ordinario debe ser
analizada en cada caso concreto y respecto de los derechos fundamentales cuya
protección se reclama, de conformidad con el artículo 6° del Decreto 2591 de
1991, en el que se establece que la existencia de otro medio de defensa
judicial “será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo
las circunstancias en que se encuentra el solicitante.”
3.3.
Así, en casos similares en los que personas que han sido declaradas inválidas,
no cuentan con recursos económicos para asumir los costos de una vida en
condiciones mínimas de dignidad, cuando solicitan el reconocimiento del derecho
a la pensión de invalidez, la Corte ha determinado que la acción de tutela es
un mecanismo judicial procedente para proteger los derechos fundamentales de
estas personas, ya que los medios ordinarios no resultan eficaces.
Específicamente, la Corporación ha sostenido:
“[…]
cuando la reclamación pensional se
concreta en el reconocimiento de una pensión por invalidez, la
jurisprudencia constitucional ha considerado que se trata de un derecho
fundamental per se, susceptible de protección por vía
del amparo constitucional, particularmente por coincidir dos elementos
fundamentales: (i) por una parte, la calidad del sujeto que la reclama. Es
claro  que las circunstancias de vulnerabilidad y de debilidad manifiesta
de una persona declarada inválida, hacen necesaria la inmediata protección del
derecho a la pensión de invalidez, asegurando de esa manera la garantía y
respeto de derechos fundamentales como la vida, la dignidad, la integridad
física y el mínimo vital entre otros; (ii) En segundo lugar, porque la
importancia de tal  reconocimiento radica en el hecho de que en la gran
mayoría de los casos, esta prestación se constituye en el único sustento
económico con el que contaría la persona  y su grupo familiar dependiente
para sobrellevar  su existencia en condiciones más dignas y justas”.[5]
3.4.
Tal como lo manifiestan los jueces de instancia, el accionante dispone de otro
medio de defensa judicial ante la justicia laboral ordinaria para la protección
de sus derechos. Sin embargo, la Sala de Revisión considera que ese mecanismo
no es idóneo para proteger los derechos fundamentales del actor, pues se trata
de una persona que se encuentra en una circunstancia de debilidad manifiesta
debido a su invalidez, y además, manifiesta que se encuentra desempleado y no
cuenta con una fuente de ingresos para suplir sus necesidades básicas y las de
sus hijos menores de edad. Ante estas circunstancias, el mecanismo judicial
ordinario no resulta eficaz para proteger el derecho al mínimo vital del actor,
haciendo que la acción de tutela, por su celeridad, sea el mecanismo judicial
procedente para hacer valer el derecho a la pensión de invalidez del señor Rafael
Arminio Noy Cárdenas.
4.
Requisitos
para acceder a la pensión de invalidez y régimen aplicable.  Reiteración de
jurisprudencia.
4.1.
El artículo 48 de la Constitución Política consagra la seguridad social como un
servicio público de carácter obligatorio y un derecho fundamental
irrenunciable, el cual debe prestarse en los términos que establezca la ley. En
desarrollo de esta norma constitucional, el legislador expidió la Ley 100 de
1993, “por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se
dictan otras disposiciones”, estableciendo el Sistema de Seguridad Social
Integral, dentro del cual se encuentra el Sistema General de Pensiones que
tiene por objeto garantizar a la población una protección frente a las
contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte.
4.2.
Respecto de las contingencias derivadas de la invalidez por riesgo común,[6]
el Sistema General de Pensiones consagró el reconocimiento de una pensión de
invalidez para aquellas personas que cumplieran los requisitos establecidos en
el artículo 39 de la citada ley,[7]
o, el reconocimiento de una indemnización sustitutiva a la pensión de invalidez
para aquellos afiliados que al momento de estructuración de su invalidez no
hubieren reunido los requisitos para adquirir esa prestación.
En
el texto original del artículo 39 de la Ley 100 de 1993 se establecieron dos
tipos de requisitos que debían cumplir las personas que habían sido declaradas
inválidas para que se les reconociera el derecho a la pensión de invalidez,
dependiendo de si estaban cotizando al sistema al momento de producirse el
estado de invalidez o si habían dejado de cotizar. En el primer evento, el
afiliado debía haber “cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento
de producirse el estado de invalidez”, en el segundo evento, el afiliado al
sistema debía haber “efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26)
semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado
de invalidez”.
Los
anteriores requisitos fueron modificados por el Legislador mediante la
expedición de la Ley 860 de 2003 “Por la cual se reforman algunas disposiciones
del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan
otras disposiciones”.[8]
En esta norma se eliminó la diferenciación entre los requisitos para los
afiliados que se encontraran cotizando al momento de producirse el estado de
invalidez y aquellos que hubieran dejado de cotizar, exigiendo para todos los
afilados que hubieren sido declarados inválidos por enfermedad común, haber “cotizado
cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente
anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con
el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido
entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la
primera calificación del estado de invalidez”.[9]
4.3.
Esta Corporación ha examinado, en sede de tutela, diversas controversias
jurídicas suscitadas por los cambios normativos de los requisitos para el
reconocimiento de la pensión de invalidez y ha determinado su incompatibilidad
con el principio de progresividad de los derechos sociales en casos concretos.
Así, en la sentencia T-043 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), al estudiar
algunos casos en los que administradoras de fondos de pensiones habían negado
el derecho a la pensión de invalidez de sus afiliados, argumentando que no
cumplían con el requisito de fidelidad al Sistema, la Corte consideró que la
disminución de los niveles de protección, en cuanto al acceso a la pensión de
invalidez que prevé la Ley 860 de 2003, no estaba sustentada en razones
suficientes que justificaran su imperiosa necesidad. A su vez, estimó que con
tales requisitos se generaban consecuencias lesivas a grupos poblacionales que,
en razón de sus condiciones de debilidad manifiesta, deben ser sujetos de
especial protección por parte del Estado. Concretamente dijo la Corporación:
“[…]
en apartados anteriores de esta decisión se han expuesto a profundidad los
argumentos que ha tenido en cuenta la Corte para concluir, en distintas
decisiones, que las modificaciones legislativas al régimen de pensión de
invalidez contenidas tanto en la Ley 797/03 como en la Ley 860/03, se muestran
injustificadamente regresivas.  Ello en la medida que (i) imponen
requisitos más gravosos para el acceso a la prestación económica en comento; (ii)
no están fundadas en razones suficientes que faculten al Congreso para
disminuir el nivel de protección; (iii) afectan con una mayor intensidad
a personas que por su avanzada edad y situación de discapacidad, son sujetos de
especial protección por parte del Estado; y (iv) no contemplan medidas
adicionales que busquen evitar la afectación desproporcionada de los intereses
jurídicos de los afiliados al sistema al momento de la modificación legal,
entre ellos un régimen de transición."[10]
Este
análisis fue realizado cuando no existía un pronunciamiento del pleno de la
Corporación sobre la exequibilidad del artículo 1° de la Ley 860 de 2003. Al
respecto, la sentencia T-287 de 2008[11]
señaló:
“Por
lo tanto, mientras no haya un pronunciamiento del pleno de esta Corte sobre la
exequibilidad del artículo 1 de la Ley 860 de 2003, en sede de tutela el juez
podrá inaplicar dicho artículo y ordenar que se aplique la norma anterior más
favorable de la Ley 100 de 1993 (artículo 39), cuando se constaten
circunstancias de especial vulnerabilidad”.[12]
4.4.
Posteriormente, en la sentencia C-428 de 2009,[13] el Tribunal
Constitucional con ocasión de una demanda presentada contra el artículo 1° de la
Ley 860 de 2003, analizó si la norma resultaba contraria al principio de no
regresividad, consagrado en el artículo 48 de la Constitución y otros postulados
de carácter internacional[14] que conforman el bloque de
constitucionalidad, en relación con lo contemplado en el artículo 39 de la Ley
100 de 1993. En esta sentencia la Corte sostuvo:
“En
relación con el requisito de cotizar 50 semanas en los últimos tres (3) años
para tener derecho a la pensión de invalidez, incluido en el artículo 1º de la
Ley 860 de 2003, cabe decir que este aspecto de la reforma no implica una
regresión en materia de exigibilidad de la pensión de invalidez, pues si bien
se aumentó el número de semanas mínimas de cotización exigidas de 26 a 50, de igual manera aumentó el plazo para hacer valer las semanas de uno a tres años anteriores
a la estructuración de la invalidez. […]
Este
aspecto es especialmente relevante si se tiene en cuenta la evidente
inestabilidad del mercado laboral colombiano en el que tan sólo el 39% de las
personas afiliadas al sistema pensional paga su cotización en un mes dado[15].
Lo anterior implica que la medida, a pesar de hacer más gravoso el requisito de
semanas mínimas de cotización, prima facie, en realidad está permitiendo
a ciertos grupos poblacionales el acceso a una prestación que anteriormente les
estaba vedada: les exigía cotizar el 50% del tiempo trabajado en el año
inmediatamente anterior al momento de la estructuración de la invalidez en caso
de que no se encontraran cotizando, dejando de lado situaciones como la
informalidad o el desempleo que tanto afectan a la población. En el actual
régimen, el porcentaje exigido es variable y en promedio se ubica en el 33% de
la carga de cotización, es decir, que supone cotizar en promedio 16.6 semanas
en cada año durante los últimos 3 años, siendo antes que regresiva, favorable a
los intereses de muchos cotizantes, sobre todo a los trabajadores que no poseen
un empleo permanente.
[…]
El
establecimiento de una exigencia adicional de fidelidad, que no estaba
prevista en la Ley 100 de 1993, aparece, prima facie, como una medida
regresiva en materia de seguridad social al hacer más riguroso el acceso a la
pensión de invalidez. En este caso no hay población beneficiada por la norma
como en el requisito de las semanas mínimas de cotización, y no se advierte una
conexión entre el fin previsto en la norma -la promoción de la cultura de la
afiliación a la seguridad social y el control de los fraudes- con los
efectos producidos por la misma.
[…]
Lo
anterior permite apreciar como este requisito de fidelidad no logra desvirtuar
la presunción de regresividad, a diferencia del anterior caso analizado,
respecto del cual la reforma mostró matices de progresividad a pesar del
aumento en el número de semanas requeridas. A pesar de poder tener un fin
constitucional legítimo, en tanto buscaría asegurar la estabilidad financiera
del sistema pensional mediante la cultura de afiliación y disminución del
fraude, la norma no es conducente para la realización de dichos fines al
imponer una carga mayor a las personas a quienes no se les había exigido
fidelidad -los afiliados de la tercera edad. En muchos casos, los afiliados de
la tercera edad que padecen de discapacidad van a encontrarse con una barrera
infranqueable de acceso al beneficio, pues muchos de ellos ya no podrán cumplir
el nuevo requisito consagrado en la norma, a pesar de cotizar el 100% de los
periodos restantes. Se aprecia la desprotección a la población incapacitada más
vulnerable, como es la perteneciente a la tercera edad. Igualmente debe
resaltarse que para “promover la cultura de la afiliación y evitar el
fraude”, existen otras alternativas de tipo administrativo, que serían
menos lesivas que obstaculizar el derecho de acceso a la pensión de jubilación
por invalidez a cierto grupo de personas”. [16]
Así, en la citada
sentencia la Sala Plena de la Corte concluyó que el texto del
artículo demandado debía ser declarado inexequible en lo relativo al requisito
de fidelidad de cotización para con el sistema de al menos el 20% del tiempo
transcurrido entre el momento en que el afiliado cumplió 20 años de edad y la
fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
4.5. El fallo citado nada dice sobre sus efectos
temporales. Y en aplicación del artículo 45 de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia,[17]
por regla general, cuando las sentencias de constitucionalidad no señalan cuál
es el efecto temporal del fallo, se entenderá que el mismo tiene efectos hacia
el futuro. Así, en principio se podría afirmar que los efectos de la
declaratoria de inexequibilidad de la sentencia C-428 de 2009 cobijan aquellas
situaciones en las cuales la fecha de estructuración de la invalidez del
afiliado es posterior a la de la expedición de la sentencia (1 de julio de
2009) y, que las situaciones en las cuales la fecha de estructuración es
anterior, deberían regirse bajo los requisitos exigidos por el artículo 1° de la
Ley 860 de 2003, en su versión original.
En todo caso, antes de proferirse la sentencia C-428
de 2009,[18]
la jurisprudencia de esta Corporación había inaplicado el requisito de
fidelidad al sistema en el control de constitucionalidad concreto por diversas
salas de revisión, doctrina que resultaba vinculante para los jueces de tutela,
y que, con posteridad al citado fallo, diferentes salas de revisión han
sostenido que los efectos de la sentencia son aplicables a situaciones en las
cuales la fecha de estructuración de la invalidez es anterior a la declaratoria
de inexequibilidad parcial, por cuanto el texto del artículo 1º de la Ley 860
de 2003, en su redacción original, y respecto al requisito de fidelidad, es
contrario al principio de progresividad del Sistema de Seguridad Social, y lo
que hizo el estudio de constitucionalidad fue “corregir una situación que
desde siempre fue contraria al derecho fundamental a la seguridad social en
pensiones y que, por consiguiente, se limitó a reafirmar el carácter irregular
de una disposición que desde antes estaba en contra de la Constitución”.[19]
Adicionalmente,
las salas de revisión de la Corte han encontrado que aunque es
constitucionalmente posible interpretar que la sentencia C-428 de 2009 sólo es
aplicable en aquellos casos en los que la fecha de estructuración es posterior
a la fecha en que esta fue proferida, también es constitucionalmente posible
interpretar que las administradoras de fondos de pensiones tampoco pueden
exigir el cumplimiento del requisito de fidelidad al sistema en aquellas
situaciones en las que la fecha de estructuración de la invalidez es anterior a
la fecha en que se profirió la sentencia de constitucionalidad en cuestión. De
las anteriores interpretaciones, y en aplicación del principio pro homine,
la Sala Primera de Revisión debe preferir aquella interpretación que sea más
garantista de los derechos fundamentales del actor, es decir, la no aplicación
del requisito de fidelidad en ningún caso.
4.6.
Por lo anterior, la Sala de Revisión reitera que el requisito establecido en el
artículo 1 de la Ley 860 de 2003 para el reconocimiento de la pensión de
invalidez, por el cual se exigía al afiliado fidelidad con el sistema del 20%
del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de
edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez, es
inconstitucional por ser regresivo y, en consecuencia, tan sólo se deberá
exigir la acreditación de la pérdida de capacidad laboral y haber cotizado 50
semanas dentro de los tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración de la pérdida de capacidad laboral.
5. La obligación del I.S.S., hoy Colpensiones E.I.C.E.
de respetar las decisiones de la Corte Constitucional sobre la
interpretación constitucionalmente correcta de los requisitos para el acceso a
la pensión de invalidez, en relación con la línea jurisprudencial desarrollada
por la Corporación en sede de revisión de tutela y control de constitucionalidad
5.1. De la línea de precedentes esbozada en el capítulo anterior se
desprende, con plena claridad, que el requisito de fidelidad es incompatible
con la Constitución Política porque, al establecerlo, el Legislador violó el
principio de progresividad, aplicable a las facetas prestacionales de
determinados derechos constitucionales y afectó por esa vía, a personas
titulares del derecho a un trato especial de las autoridades, de carácter
favorable, en virtud a las condiciones de vulnerabilidad que los afectan y en
desarrollo del principio de igualdad, en su dimensión promocional.
Esa conclusión se presentó de manera uniforme en una serie de
decisiones iniciales de Salas de Revisión de tutela, que se encuentra
sistematizada en el fallo T-043 de 2007.[20] Por ello, incluso antes
de que la Corte profiriera la sentencia C-428 de 2009, resultaba pacífico,
desde el punto de vista constitucional, que las entidades encargadas del
reconocimiento y pago de pensiones inaplicaran el requisito de fidelidad al
estudiar solicitudes de pensión de invalidez.
En relación con los precedentes que la Corte Constitucional desarrolla
en sede de tutela, debe indicarse que, si bien la Corporación al pronunciarse
en control concreto decide casos específicos, su función como órgano de cierre
de la jurisdicción constitucional se cifra en preservar la supremacía e
integridad del Texto Superior, así que incluso sus fallos de tutela se
proyectan para lograr la unificación interpretativa del órgano de cierre de la
jurisdicción constitucional.
Por ello, si bien las decisiones adoptadas en sentencias de revisión de
tutela -salvo en casos excepcionales y cuando la Corporación así lo indique-,
tienen efectos inter partes, la motivación contenida en ellas, en los
apartes que resulten necesarios para sostener las órdenes correspondientes,[21]
vincula también a todos los jueces y a la Administración. En tal sentido, el
respeto por la ratio decidendi de las sentencias de revisión de este Tribunal
es condición de eficacia de los derechos constitucionales, y de la supremacía
de la Constitución Política.
5.2. Resulta oportuno señalar que el valor normativo de la
jurisprudencia, entendida según se ha explicado como las motivaciones
contenidas en los fallos judiciales, generó a la entrada en vigencia de la
Constitución Política de 1991 un interesante debate sobre la naturaleza del
sistema de fuentes colombiano, de tradición legalista. Sin embargo, ese debate
se encuentra superado por lo menos desde el año dos mil uno (2001), cuando en
sentencia C-836 de 2001[22]
la Sala Plena sentó su posición sobre el valor vinculante de la jurisprudencia
y la importancia del precedente judicial en la aplicación del derecho.
Entre las razones constitucionales que más incidencia tuvieron en la
posición unificada que sostiene la Corporación desde aquella oportunidad se
cuentan (i) la interpretación extensiva de la expresión “imperio de la ley”
contenida en el artículo 230 de la Constitución, de acuerdo con la cual, en el
contexto de las fuentes del derecho, la expresión “ley” no debe
entenderse como un tipo de norma de carácter general y abstracto proferida por
el Congreso de la República, sino como “derecho” en sentido amplio, pues de
acoger la interpretación restrictiva se llegaría a la conclusión inaceptable de
que los jueces no se hallan vinculados a la Constitución Política, los tratados
internacionales aprobados y ratificados por Colombia (o bien incorporados en
virtud del bloque de constitucionalidad al orden interno), y las demás normas
jurídicas que no son producto de la deliberación en democracia; y (ii) la
relación entre el respeto del precedente y el principio de igualdad, pues no es
suficiente que las normas posean supuestos de hecho generales para lograr los
cometidos del citado principio si, cada juez, al resolver los asuntos que
llegan a su conocimiento, decide variar constantemente sus posiciones
interpretativas, tratar de forma diversa a ciudadanos en igual situación de
hecho y pasar por alto la doctrina sentada por los órganos de cierre del
sistema jurídico, sobre la interpretación de las normas pertinentes.[23]
5.3. Con el paso del tiempo, la Corporación recalcó también la
importancia del precedente para asegurar la confianza de los ciudadanos en una
administración de justicia que adopte decisiones razonablemente previsibles, la
buena fe que debe caracterizar las relaciones entre los ciudadanos y las
autoridades, y la unidad del ordenamiento jurídico, que sólo puede preservarse
adecuadamente cuando los órganos de cierre del sistema jurídico sientan las
bases para la aplicación de las normas de derecho y los demás órganos del
sistema jurídico las respetan.[24]
Con todo, el respeto del precedente no sólo se hall ligado a principios
y fines constitucionales, sino que parte de una exigencia de la razón práctica
(es decir, el tipo de razonamiento dirigido a determinar lo que es debido),
de acuerdo con la cual es irrazonable tratar de forma distinta dos personas ante
dos situaciones de hecho semejantes, si no median razones poderosas para
hacerlo, regla de la argumentación que se proyecta en dos direcciones: el
seguimiento del precedente, entendido en este contexto como norma previamente
establecida sobre lo que debe hacerse en una situación determinada; o el
abandono del mismo, sólo si median razones suficientes para hacerlo. Ambas
reglas obligan al operador jurídico a tomar en consideración el precedente y, contrario
sensu, descartan la indiferencia frente al precedente, o la desobediencia
inmotivada del mismo, como justificación válida de una decisión.
5.4. Es por ello que el manejo del precedente se concreta, en buena
medida, en reglas argumentativas. Así, el seguimiento del precedente supone una
“descarga” de la argumentación, pues la sola existencia de un
pronunciamiento previo sobre un asunto jurídico similar constituye una razón
para actuar constitucionalmente relevante que redundará en la eficacia de todos
los principios jurídicos previamente citados. El abandono, ampliación o
restricción del precedente están en cambio sujetos a la existencia de razones
constitucionales de tal entidad, que no sólo sugieran una nueva respuesta a
problemas previamente analizados, sino que justifiquen la restricción de los
principios sobre los que se cimienta el respeto por el precedente.
Ahora bien, la mayor parte de los argumentos, criterios y subreglas
vertidos en la jurisprudencia constitucional sobre el precedente se han
relacionado con el tratamiento que deben darle los jueces. Estos tienen a su
cargo la interpretación y aplicación de las normas legales en los casos
concretos, siempre dentro del marco de los principios constitucionales o, en
otros términos, de manera conforme a la Constitución Política. En esa tarea
gozan de amplia autonomía e independencia para determinar el alcance de las
reglas legales. Además, les corresponde evaluar todas las características de un
caso concreto, razón por la cual les resulta factible apartarse del precedente,
siempre que no lo ignoren pero establezcan las razones que los llevan a adoptar
una decisión diversa a la ya trazada.
5.5. En la sentencia C-634 de 2011, la Corporación abordó algunos
aspectos relacionados con la vinculación de la Administración Pública a los
precedentes judiciales. Aunque no se efectuó un tratamiento integral del tema,
las conclusiones se encaminan a señalar que los mismos fundamentos del respeto
al precedente por los órganos jurisdicciones son predicables frente a aquellos
de carácter administrativo. En esta
sentencia se estudió una demanda de inconstitucionalidad en contra de un
apartado del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 “por la cual se expide el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”,
en el que se establece que al momento de resolver los asuntos de su
competencia, las autoridades administrativas tienen el deber de acoger la
interpretación y aplicación que haga el Consejo de Estado en sus sentencias de
unificación jurisprudencial de las normas constitucionales, legales y
reglamentarias.[25] El demandante
argumentó que la norma excluía la obligación de las autoridades de tener en
cuenta los precedentes de otras altas cortes, y en especial, los de la Corte
Constitucional, circunstancia que, entre otras razones, desconocían el
principio de supremacía constitucional.
Para resolver el problema propuesto en esa demanda, este
Tribunal reiteró que los precedentes de la Corte Constitucional tienen fuerza
vinculante para todas las autoridades públicas, de carácter administrativo o
judicial, al momento de ejercer su actividad, “en razón de la
jerarquía del sistema de fuentes formales de derecho y el principio de
supremacía constitucional, que obligan a la aplicación preferente de las
disposiciones de la Carta Política y, en consecuencia, de los contenidos
normativos identificados por la jurisprudencia constitucional, en ejercicio de
su labor de intérprete autorizado del Texto Superior”.[26]
Con fundamento en este, y otros argumentos, la Corporación encontró que
el Legislador incurrió en una omisión legislativa relativa, al dejar de señalar
que las autoridades administrativas al resolver los asuntos de su competencia,
además de tener en cuenta la interpretación del Consejo de Estado en sentencias
de unificación de las normas constitucionales, legales y reglamentarias,
también están sometidas a los precedentes de la Corte Constitucional, en
desarrollo “del principio de supremacía constitucional y [de] los efectos de
la cosa juzgada constitucional regulados en el artículo 243 C.P.” Asimismo, sostuvo que el Legislador tenía la obligación de incluir el precedente
constitucional en la norma demandada, y que no concurría una razón suficiente
que justificara dicha omisión. Por las razones expuestas, declaró la
exequibilidad condicionada de la norma, en el entendido “que las autoridades
tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial
proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la
Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a
la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter
obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de
constitucionalidad”.[27]
5.6. Por todo lo expuesto, cuando una entidad administrativa desconoce
el precedente sentado en jurisprudencia clara y uniforme de la Corte
Constitucional incurre en evidente violación al derecho a la igualdad y su
decisión debe ser revocada, incluso por vía de tutela, cuando se cumplan los
presupuestos generales de procedibilidad.
Además de ello, y de manera independiente a esa obligación, los fallos
que dicta la Corte en sede de control abstracto de constitucionalidad tienen
efectos erga omnes y hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, y el
artículo 243 dotó de una fuerza particular a la cosa juzgada constitucional al
prohibir, expresamente, que las normas declaradas inexequibles sean
reproducidas. Prohibición que se dirige a todas las autoridades.
En consecuencia, el desconocimiento de una sentencia de
constitucionalidad acarrea un irrespeto por el derecho y principio de igualdad,
y la adecuada interpretación de las normas legales. La aplicación de una norma
declarada inexequible, implica la adopción de una decisión que no cuenta con
sustento en el orden legal y viola, además, los principios superiores
incompatibles con el precepto en cuestión.
En ese sentido, existe una diferencia jurídica práctica entre el
desconocimiento del precedente de tutela y el de constitucionalidad. La
violación del primero se traduce en una trasgresión al derecho de igualdad que,
en caso de cumplirse las reglas generales de procedencia de la acción de
tutela, puede ser atacada ante el juez de tutela. El funcionario que decide
ignorar lo dispuesto por la Corte Constitucional en sede de control abstracto
se aleja abiertamente del ordenamiento jurídico y pasa por alto la prohibición
expresamente contenida en el artículo 243 de la Carta. Por lo tanto, puede
ver comprometida su responsabilidad, en los ámbitos penal, disciplinario y
fiscal, según los hechos en que se produzca su actuación.
6. Caso Concreto
6.1.
En el asunto objeto de estudio el accionante padece de una pérdida de la
capacidad laboral del 68.68% con fecha de estructuración del 19 de marzo de
2009, y señala que el I.S.S. desconoce sus derechos fundamentales al negarle el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez solicitada, ya que la razón
por la cual le niegan la prestación reclamada es el incumplimiento del
requisito de fidelidad de cotización con el Sistema, consagrado en el artículo
1º de la Ley 860 de 2003 y declarado inexequible por esta Corporación en
sentencia C-428 de 2009. El peticionario agrega que no posee una fuente de
ingresos y tiene tres hijos menores de edad que dependen económicamente de él.
El I.S.S., hoy Colpensiones E.I.C.E., no controvirtió lo argumentado por el
accionante, pues no contestó la acción de tutela, y ante el requerimiento hecho
por esta Sala para que aportara una copia de la Resolución por medio de la cual
negó el reconocimiento de la pensión de invalidez solicitada por el actor,
explicó que debido al proceso de traslado de información del I.S.S. en
Liquidación a Colpensiones, aún no había sido entregada dicha Resolución a esta
última entidad.
Ahora
bien, de las pruebas que obran en el expediente de tutela se colige que el
peticionario se encuentra afiliado al I.S.S. como cotizante, pues así se
advierte del resumen de semanas cotizadas por el peticionario a 11 de febrero
de 2012, expedido por el I.S.S,[28] y de este documento es factible deducir
cuantas semanas ha cotizado; aporta además un dictamen médico en donde se
describe la insuficiencia renal crónica que padece[29] y un oficio
suscrito por la Vicepresidencia de Pensiones del I.S.S. que da cuenta de la
pérdida de capacidad laboral del señor Noy Cárdenas.[30]
Según
afirma, se le niega su pensión de invalidez, con base en la exigencia del requisito
de fidelidad de cotización para acceder a la pensión de invalidez, consagrado
en los numerales 1 y 2 del artículo 1° de la Ley 860 de 2003, norma que desde
siempre fue inconstitucional, incluso con anterioridad a que se profiriera la
sentencia C-428 de 2009 que declaró la incompatibilidad del mismo con la Constitución,
distintas Salas de Revisión de esta Corporación  habían inaplicado este
requisito en sentencias de tutela, por lo que, como se dijo, a pesar de que la
fecha de estructuración de invalidez se haya definido antes de proferirse la
sentencia C-428 de 2009, las entidades encargadas de reconocer una pensión de
invalidez no debían exigir el cumplimiento del mencionado requisito de
fidelidad.
Esta posición se
encuentra justificada en las sentencias de las distintas Salas de Revisión de
esta Corporación, en las cuales se han resuelto casos similares al que en esta
oportunidad se analiza, ordenando que el reconocimiento de la pensión de
invalidez se base únicamente en la verificación del cumplimiento de los
requisitos de pérdida de la capacidad laboral y número de semanas cotizadas.[31]
En estos fallos se ha sostenido que en la sentencia C-428 de 2009, la Corte
Constitucional “lo único que
hizo fue corregir una situación que desde siempre fue contraria al derecho
fundamental a la seguridad social en pensiones”.[32]
En efecto, la
Corte Constitucional en sus diferentes salas de revisión, incluso antes de
proferirse la sentencia que declaró inexequible el requisito de fidelidad al
sistema, había sostenido que la disposición debía ser inaplicada, porque i)
hacía más gravoso acceder a la pensión, ii) su implementación no estaba fundada
en razones suficientes que justificaran al Legislador la adopción de esa
medida, iii) esta medida afectaba con mayor intensidad a las personas de
avanzada edad, y iv) no se contemplaban medidas que mitigaran la afectación de
los intereses jurídicos de estos sujetos de especial protección constitucional.[33]
En conclusión, cuando una autoridad
administrativa, en este caso el I.S.S., aplica las normas que establecían el
requisito de fidelidad para adquirir el derecho a una pensión de invalidez, vulnera
el derecho a la seguridad social (art. 48, C.P.), dado que esa exigencia desde siempre ha sido incompatible
con la Carta, por lo que debe inaplicarse en todos los casos (art. 4, C.P.).
6.2. Ahora bien,
dado que ninguna de las partes de este proceso aportó la copia de la Resolución
No. 025756 del 27 de julio de 2011, por medio de la cual se negó el
reconocimiento de la pensión de invalidez solicitada por el señor Noy Cárdenas,
esta Sala no conoce el contenido de la misma, por lo que no puede hacer un
pronunciamiento sobre ésta. Sin embargo, teniendo en cuenta lo dicho por el
accionante en la tutela, que a su vez no fue controvertido por la entidad
accionada, se ordenará a Colpensiones E.I.C.E. proferir una nueva Resolución en
donde resuelva la solicitud de pensión de invalidez del accionante sin tener en
cuenta el requisito de fidelidad de cotización con el Sistema, de acuerdo con la
expuesto en esta providencia.
6.3.
En efecto, el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991[34]
establece la presunción de veracidad como una de las normas que guían la
interpretación del juez en la acción de tutela. De acuerdo con esa norma, si la
parte accionada se abstiene de responder a los hechos de la demanda, el juez
debe tenerlos por ciertos. La Sala, siguiendo ese mandato, concluye que el I.S.S.,
hoy Colpensiones E.I.C.E., no reconoció la pensión de invalidez aplicando,
erróneamente, el requisito de fidelidad.
6.4.
Sin embargo, como ya se dijo, la resolución mediante la cual se resolvió la
petición del accionante negándole su derecho no consta en el expediente, y dada
la importancia de que el conteo de semanas sea efectuado de manera responsable
para la protección del erario y la estabilidad financiera del Sistema de
Seguridad Social en Pensiones, la Sala estima que a pesar de la aplicación de
la presunción de veracidad, resulta pertinente que el conteo de las semanas de
cotización sea efectuado con base en los datos que aparecen en la historia de
afiliación del accionante. Además, al momento de decidirse su petición deben atenderse
los precedentes de la Corte Constitucional sobre el requisito de fidelidad de
cotización con el sistema, por lo que se ordenará a Colpensiones E.I.C.E. que
se pronuncie nuevamente sobre la solicitud del actor.
6.5.
Con todo, preocupa a la Sala que el número de semanas cotizadas por el
peticionario podía verificarse en este trámite mediante el aporte oportuno del
acto administrativo por parte de Colpensiones, como se ordenó mediante auto de
pruebas, y que ello no resultó posible por problemas administrativos en el
traspaso de información que debe hacer el I.S.S. en Liquidación a Colpensiones.
Esa situación se convierte entonces en una barrera para la protección de
personas vulnerables (como quienes solicitan el acceso a la pensión de
invalidez) y en un obstáculo para el acceso a la administración de justicia.
Por esas razones, la Sala advertirá al I.S.S. en Liquidación y a Colpensiones
sobre su obligación de colaborar con la administración de justicia, sin
dilación.
6.6.
Con el propósito de asegurar la efectividad del amparo que se concede mediante
esta decisión, la Sala advertirá a Colpensiones E.I.C.E. que (i) deberá
respetar el conteo de semanas inicialmente efectuado (es decir, el total de
semanas cotizadas no podrá ser inferior al que se planteó en la Resolución No.
025756 del 27 de julio de 2011); y (ii) no podrá aplicar el requisito de
fidelidad, por las razones ampliamente expuestas en los fundamentos de esta
providencia.
6.7. Por lo
expuesto, la Sala revocará las decisiones de los jueces de tutela que negaron
el amparo, y en su lugar, concederá la tutela a los derechos fundamentales al
mínimo vital y a la seguridad social del accionante, por lo que ordenará a
Colpensiones E.I.C.E. que, de conformidad con el artículo 39 de la Ley 100 de
1993, modificado por la Ley 860 de 2003.
III.
DECISIÓN
En
merito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
REVOCAR el fallo del veinticinco (25) de julio
de dos mil doce (2012), proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de
Bogotá, que confirmó el proferido el treinta (30) de mayo de dos mil doce
(2012) por el Juzgado Quince Penal del Circuito de Bogotá D.C., dentro del
proceso de tutela instaurado por Rafael Arminio Noy Cárdenas contra el Instituto de
Seguros Sociales, hoy Colpensiones E.I.C.E., mediante el cual se negó el amparo
de sus derechos, y
en su lugar, CONCEDER el amparo a los derechos fundamentales al mínimo
vital y a la seguridad social del accionante.
Segundo.-
ORDENAR a
Colpensiones
E.I.C.E. que,
dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, EXPIDA
un nuevo acto administrativo en el que resuelva la solicitud de reconocimiento
de la pensión de invalidez del señor Rafael Arminio Noy Cárdenas, sin tener
en cuenta el requisito de fidelidad de cotización con el Sistema, tal como fue
expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
Tercero.-
ORDENAR a
Colpensiones E.I.C.E., que dentro de los cinco (5)
días siguientes a la expedición del acto administrativo por medio del cual
resuelve la solicitud del reconocimiento de la pensión de invalidez del señor Rafael
Arminio Noy Cárdenas, envíe copia del mismo a la Corte Constitucional con su
correspondiente constancia de notificación.
Cuarto.- Líbrese
por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] El expediente de la referencia fue escogido para revisión por medio
del Auto de noviembre veintisiete (27) de dos mil doce (2012) proferido por la Sala de Selección Número Nueve.
[2] Folio 14 del cuaderno principal. En adelante, siempre que se mencione
un folio se entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que se
diga expresamente que se hace referencia a otro cuaderno.
[3] Constitución Política de Colombia, artículo 86. “Toda persona tendrá
acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública. // […] Esta acción sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. […] .”
[4] Por ejemplo, en la sentencia T-003 de 1992 (MP. José Gregorio
Hernández Galindo), la Corte Constitucional indicó que “[…] únicamente son
aceptables como medio de defensa judicial, para los fines de excluir la acción
de tutela, aquellos que resulten aptos para hacer efectivo el derecho, es
decir, que no tienen tal carácter los mecanismos que carezcan de conducencia y
eficacia jurídica para la real garantía del derecho conculcado.”
[5] Sentencia T-533 de 2010 (MP. Luís Ernesto Vargas Silva). En esta
sentencia, se estudió una acción de tutela instaurada por una persona
calificada con un 58.54% de pérdida de capacidad laboral con fecha de estructuración
8 de septiembre de 2005, a quien el Instituto de Seguros Sociales le negó el
reconocimiento de su derecho a la pensión de invalidez argumentando que no
cumplió con el requisito de fidelidad al Sistema. La Corte consideró que la acción de tutela era procedente porque con ella se pretendía proteger
el derecho al mínimo vital de un sujeto de especial protección constitucional,
afirmación que no fue desvirtuada por la entidad accionada.
[6] Ley 100 de 1993, artículo 38: “Estado
de invalidez. Para los efectos del
presente capítulo se considera inválida la persona que por cualquier causa de
origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o
más de su capacidad laboral”.
[7] Ley 100 de 1993, artículo 39 (texto original): Requisitos para obtener
la pensión de invalidez. Tendrán derecho a la pensión de invalidez, los
afiliados que conforme a los dispuesto en el artículo anterior sean declarados
inválidos y cumplan alguno de los siguiente requisitos: // a. Que el afiliado
se encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis
(26) semanas, al momento de producirse el estado de invalidez. // b. Que
habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo
menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que
se produzca el estado de invalidez. // PARÁGRAFO. Para efectos del cómputo de
las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto
en los parágrafos del artículo 33 de la presente ley.
[8] Ley 860 de 2003, “Por la cual se reforman algunas disposiciones del
Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones”. Esta norma empezó a regir a partir del 26 de diciembre de
2006.
[9] Artículo 1° de la Ley 860 de 2003, “[p]or la cual se reforman
algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones”.
[10] En el mismo sentido, se pueden revisar entre otras, las sentencias
T-1291 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), T-221 de 2006 (MP. Rodrigo
Escobar Gil), T-043 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño), T-699A de 2007 (MP.
Rodrigo Escobar Gil),  T-580 de 2007 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto), T-628
de 2007 (MP. Clara Inés Vargas Hernández) y T-1040 de 2008 (MP. Clara Inés
Vargas Hernández).
[11] MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[12] Sentencia T-287 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[13] MP. Mauricio González Cuervo. (SPV. Jorge Iván Palacio Palacio, Luis
Ernesto Vargas Silva y María Victoria Calle Correa). En esta sentencia, la Corte Constitucional resolvió: “Primero. Declarar EXEQUIBLE el numeral 1º del  artículo
1º de la Ley 860 de 2003, salvo la expresión “y su fidelidad de cotización
para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo
transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la
fecha de la primera calificación del estado de invalidez”, la cual se
declarará INEXEQUIBLE. // Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el numeral
2º del  artículo 1º de la Ley 860 de 2003, salvo la expresión “y su
fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento
(20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años
de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez”, la
cual se declara INEXEQUIBLE”.
[14] En concreto, los instrumentos internacionales citados por la Corte Constitucional en los que se consagra el mandato de progresividad en la protección de
los derechos económicos, sociales y culturales, fueron el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado mediante Ley 74 de
1968, artículo 2°. “1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto
se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia
y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el
máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos
los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas
legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.” Igualmente,
se cita la Observación General No. 3 de 1990 sobre las obligaciones derivadas
del PIDESC, del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
Naciones Unidas, en la que se señala que “todas
las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán
la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia
a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del
aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga”.
Asimismo, se cita la Observación General No. 14 de 2000, sobre el derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud, de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales. Finalmente, se cita el artículo 26 del Pacto de San José de Costa
Rica, aprobado por Colombia por medio de la Ley 16 de 1972, en el que se establece: “Los Estados
Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como
mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para
lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de
las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura,
contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles,
por vía legislativa u otros medios apropiados.”
[15] Dato obtenido a
partir de informes de la Superintendencia Financiera del mes de octubre de 2008.
[16] Sentencia C-428 de 2009 (MP. Mauricio González Cuervo), (SPV. Jorge
Iván Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva y María Victoria Calle Correa).
[17] Ley 270 de 1996, artículo 45. “Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de
la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”.
[18] MP. Mauricio González Cuervo. (SPV. Jorge Iván Palacio Palacio, Luis
Ernesto Vargas Silva y María Victoria Calle Correa). Antes citada.
[19] Sentencia T-609
de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto). En esta oportunidad la Corte estudió el caso de una persona a quien se le había calificado con un porcentaje de
pérdida de capacidad laboral superior al 50%, con fecha de estructuración
anterior a la declaratoria de inexequibilidad del requisito de fidelidad al
sistema por parte de la Corte Constitucional, a quien la EPS le negó la pensión de invalidez por no cumplir con dicho requisito. La Corte resolvió tutelar los derechos fundamentales del actor y ordenó al Instituto de Seguros
Sociales que le reconociera su pensión de invalidez, porque consideró que el
requisito de fidelidad al sistema no puede ser exigido a los afiliados que
solicitaran el reconocimiento del derecho a la pensión de invalidez. Aclaró que
el argumento de que la fecha estructuración fue anterior a la declaratoria de
inexequibilidad de la norma, es refutable  “[…] en el entendido que la
sentencia de constitucionalidad lo único que hizo fue corregir una situación
que desde siempre fue contraria al derecho fundamental a la seguridad social en
pensiones y que, por consiguiente, se limitó a reafirmar el carácter irregular
de una disposición que desde antes estaba en contra de la Constitución, tanto así que la misma había sido, en no pocas ocasiones, inaplicada por
contravenir en casos concretos la norma fundamental[19],
por consiguiente el pronunciamiento de la Corte tendría un carácter declarativo y no constitutivo.”//. Esta posición ha sido reiterada, entre otras, en
las sentencias T-822 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto), T-266 de 2010
(MP. Juan Carlos Henao Pérez), T-532 de 2010, T-533 de 2010 y T-615 de 2010
(MP. Luís Ernesto Vargas Silva).
[20] MP.
Jaime Córdoba Triviño.
[21] “Sostener”, en este contexto, parece tener un contenido metafórico.
Sin embargo, en la doctrina anglosajona es frecuente que los fundamentos de la
parte motiva inescindiblemente ligados a la parte resolutiva se denominen el
“holding” de la decisión, es decir, lo que la sostiene. Por ello, aunque
metafórico, el verbo posee también un carácter técnico. En la jurisprudencia
constitucional se ha utilizado principalmente, la expresión ratio decidendi para
denotar ese significado. (Ver, consideraciones similares en la sentencia T-388
de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[22] (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[23] T-123 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-447 de 1997
(M.P. Alejandro Martínez Caballero), SU-047 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero y Carlos Gaviria Díaz y C-836 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[24] Sobre los distintos valores y principios que se asocian al
respeto por el precedente, cfr. Sentencia C-252 de 2001 (MP. Carlos Gaviria
Díaz).
[25] Ley 1437 de 2011 “Por la cual
se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”, consagra en su artículo 10: “Deber de aplicación
uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su
competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales,
legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos
supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones
de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación
jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen
dichas normas.”
[26] (MP. Luis
Ernesto Vargas Silva). En esa oportunidad la Corte
estudió una demanda de inconstitucionalidad en contra de un apartado del
artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 “por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, en el que
se establece que al momento de resolver los asuntos de su competencia, las
autoridades administrativas tienen el deber de acoger la interpretación y
aplicación que haga el Consejo de Estado en sus sentencias de unificación
jurisprudencial de las normas constitucionales, legales y reglamentarias. El
demandante argumentó que la norma excluía la obligación de las autoridades de
tener en cuenta los precedentes de otras altas cortes, y en especial, los de la Corte Constitucional, circunstancia que, entre otras razones, desconocían el principio de
supremacía constitucional. Allí la Corte encontró que el Legislador incurrió en una omisión legislativa relativa, al dejar de señalar que las
autoridades administrativas al resolver los asuntos de su competencia, además
de tener en cuenta la interpretación del Consejo de Estado en sentencias de
unificación de las normas constitucionales, legales y reglamentarias, también
están sometidas a los precedentes de la Corte Constitucional, en desarrollo “del principio de supremacía constitucional y [de] los
efectos de la cosa juzgada constitucional regulados en el artículo 243 C.P.” Asimismo, sostuvo que el Legislador tenía la obligación de incluir el precedente
constitucional en la norma demandada, y que no concurría una razón suficiente
que justificara dicha omisión. Por las razones expuestas, declaró la
exequibilidad condicionada de la norma, en el entendido “que las autoridades
tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial
proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución
de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter obligatorio
erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de
constitucionalidad”.
[27] Sentencia C-634 de 2011. En el mismo sentido, se puede revisar la
sentencia C-539 de 2011 (MP. Luís Ernesto Vargas Silva). En esta oportunidad se
estudió una demanda en contra de algunos apartes
del artículo 114 de la Ley 1395 de 2010, normatividad que contiene varias
disposiciones destinadas a reducir la congestión judicial, en las que se indica
que “[l]as entidades públicas de cualquier orden, encargadas de reconocer y
pagar pensiones de jubilación, prestaciones sociales y salariales de sus
trabajadores o afiliados, o comprometidas en daños causados con armas de fuego,
vehículos oficiales, daños a reclusos, conscriptos, o en conflictos tributarios
o aduaneros, para la solución de peticiones o expedición de actos
administrativos, tendrán en cuenta los precedentes jurisprudenciales que en
materia ordinaria o contenciosa administrativa, por los mismos hechos y
pretensiones, se hubieren proferido en cinco o más casos análogos.” Uno de
los cargos propuestos indicaba que la norma era inconstitucional porque
incurrió en una omisión legislativa al no incluir el deber de las autoridades
de tener en cuenta los precedentes de esta Corporación. La Corte, luego de hacer un estudio sobre la obligatoriedad de sus precedentes, declaró la
constitucionalidad condicionada de la norma “en el entendido que los
precedentes jurisprudenciales a que se refiere la norma deben respetar la
interpretación vinculante que realice la Corte Constitucional.”
[28] A Folio 14 del expediente obra un resumen de las semanas cotizadas por
el accionante de enero de 1967 a febrero de 2012 y su estado de afiliación es “activo
cotizante”.
[29] Folio 24.
[30] Folio 13.
[31] Sentencias T-609 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto), T-822 de
2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto), T-266 de 2010 (MP. Juan Carlos Henao
Pérez), T-532 de 2010, T-533 de 2010 y T-615 de 2010 (MP. Luís Ernesto Vargas
Silva).
[32] Sentencia T-609 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto), antes
citada.
[33] En este sentido, se pueden revisar las sentencias T-043 de 2007 (MP.
Jaime Córdoba Triviño), T-1291 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), T-221
de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil), T-043 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño),
T-699A de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil),  T-580 de 2007 (MP. Humberto Antonio
Sierra Porto), T-628 de 2007 (MP. Clara Inés Vargas Hernández) y T-1040 de 2008
(MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[34] El artículo 20 del Decreto 2591 consagra: “Presunción de veracidad. Si
el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por
ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime
necesaria otra averiguación previa”.