T-149-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-149/02
JUNTA DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Solicitud judicial de
evaluar pérdida de capacidad laboral del peticionario como medida cautelar en
tutela
Con fundamento en el artículo 7º del
Decreto 2591 de 1991 la Sala Tercera de Revisión adoptó mediante autos la
medida cautelar consistente en ordenar a la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Bogotá que evaluara la capacidad laboral del peticionario y
remitiera la certificación correspondiente al Gerente del Centro Operativo
Local de Suba del Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito
con miras a que se resolviera definitivamente sobre su admisión al programa de
auxilio para ancianos indigentes.
DERECHO A LA AUTONOMIA PERSONAL-Capacidad de funcionar libremente en la sociedad
El Constituyente colocó a la autonomía
individual en el centro de las relaciones individuo, sociedad y Estado. La
Constitución parte de una concepción de la persona como ser libre y responsable
de sus propias elecciones. Pero al mismo tiempo reconoce que la capacidad de
autodeterminarse libremente depende no sólo de factores personales sino también
de condicionamientos materiales, por lo que se justifica establecer deberes de
protección y apoyo cuando la realización de la persona se encuentra impedida
por factores ajenos y superiores a las fuerzas de la persona. Así entendida, la
autonomía personal guarda estrecha relación con el goce efectivo de los
derechos sociales, no solo con el ejercicio de la libertad individual. Una
persona enferma, con capacidades físicas o mentales disminuidas por factores
personales o externos, sin pleno uso de sus funciones y, por lo tanto, sin
posibilidad de valerse por sí misma, es una persona con menos autonomía. Para
recuperar sus capacidades generalmente requiere de atención y protección,
temporal o definitiva, bien sea por parte de la familia, de la comunidad o del
Estado.
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Protección de personas en circunstancias de debilidad manifiesta
El Estado Social de derecho acogido como forma de Estado para
Colombia en el artículo 1 de la Constitución añade al Estado liberal de Derecho
los derechos sociales fundamentales, coloca en cabeza de las autoridades
públicas precisos deberes a favor de grupos y personas en condiciones de
debilidad manifiesta y establece fines sociales al Estado tendientes a alcanzar
diversos objetivos sociales que permitan la realización de los derechos
constitucionales y los deberes sociales de todos los colombianos.
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL ESTADO
SOCIAL DE DERECHO-Manifestaciones en la
Constitución Política
El principio de la solidaridad tiene
múltiples manifestaciones en el texto constitucional: en los fines sociales del
Estado, en los deberes sociales del Estado en relación con personas o grupos
discriminados o marginados, niños, adolescentes, mayores de edad, trabajadores,
discapacitados, indigentes, madres cabeza de familia – y de los particulares,
en los derechos constitucionales a la subsistencia, a la salud, a la seguridad
social, a la vivienda digna, a la educación y al trabajo, en la prioridad del
gasto público social sobre cualquier otra asignación y en la adopción del
criterio de necesidades básicas insatisfechas para la distribución territorial
del gasto público social, entre otras. La solidaridad refuerza en el Estado
Social de derecho la idea que el Estado está al servicio del ser humano y no al
contrario. Es así como las actuaciones del Estado en el ámbito social no
obedecen a una actitud caritativa, compasiva o de mera liberalidad de las
autoridades públicas, sino al deber constitucional de asegurar las condiciones
indispensables para que todas las personas, puedan hacer pleno uso de su
libertad y gozar de sus derechos fundamentales.
DEBERES SOCIALES Y ORDENES DE OBLIGADOS-Los establece  la Constitución Política
Los deberes sociales se concretan por esta
vía en deberes legales, de forma que se evite que por vía judicial o
administrativa se restrinja la libertad individual por vía de la creación e
imposición de cargas públicas desmesuradas e inequitativas. Lo anterior debe
entenderse sin desmedro de la fuerza normativa de los deberes sociales
radicados principalmente en cabeza del Estado por voluntad del propio
Constituyente. Así, mientras el Congreso, en ejercicio de su amplia competencia
de configuración legislativa, no establezca lo contrario, es el Estado – con
cargo a los recursos tributarios y no tributarios – el llamado a asumir las
cargas positivas necesarias para impedir que la persona humana sea despojada,
por las circunstancias en que se halla, de su dignidad y sus derechos
fundamentales. La responsabilidad que le cabe a las autoridades públicas en la
ejecución de sus servicios sociales es máxima, dado que mientras el legislador
no distribuya las cargas sociales de manera razonable entre el Estado y las
organizaciones e instituciones sociales, el Estado no puede disculpar su
inacción en que otros deben hacer lo que el legislador democrático no les ha
asignado. Ahora bien, la Constitución prefigura un orden de obligados en
relación con los deberes sociales respecto de personas de la tercera edad. El artículo
46 de la Constitución coloca al Estado, y luego, en su orden, a la sociedad y a
la familia, como titulares de los deberes de protección, promoción y asistencia
de las personas de la tercera edad. Si bien los tres concurren para asegurar el
cumplimiento de la garantía constitucional, el orden de precedencia de los
obligados sitúa al Estado en primer lugar.
PROGRAMA DE AUXILIOS PARA ANCIANOS
INDIGENTES-Admisión
ANCIANOS INDIGENTES-Protección especial
DEBER DE LA ADMINISTRACION DE DAR
INFORMACION COMPLETA Y OPORTUNA
La Corte Constitucional ya se ha referido en el pasado a la
importancia del correcto manejo y oportuno suministro de información por parte
de la administración en los procesos de distribución de bienes, servicios,
subsidios, recursos etc., de forma que se respete el principio de igualdad de
trato a todos sus potenciales beneficiarios (art. 13 C.P.), se asegure el
respeto a los principios que rigen la función pública (artículo 209, inciso 1,
C.P.) y se creen las condiciones para hacer efectivo el debido proceso
administrativo como expresión del principio fundamental que garantiza a las
personas la participación en las decisiones que los afectan e interesan
(artículo 2 C.P.). Es crucial función que cumple el suministro oportuno,
pertinente, correcto y completo de información en la asignación de subsidios
estatales con miras a garantizar la participación de todos los potenciales
beneficiarios sin ningún tipo de favoritismo en condiciones de transparencia
que aseguren la igualdad de trato para todos los interesados. Lo afirmado para
la participación comunitaria en los procesos de adjudicación de subsidios es
predicable igualmente de la participación individual en los procesos de
asignación de subsidios. La persona que no obtiene la administración
información oportuna, pertinente, correcta y completa del procedimiento a
seguir para hacerse acreedora de una prestación positiva del Estado es colocada
en una situación de desventaja no compatible con el marco constitucional. La
Constitución consagra el derecho a acceder a la información. Esta debe ser
suministrada a los peticionarios en condiciones de igualdad. Sin ella, el
proceso administrativo que debe seguir el interesado habrá sido, ab initio,
desconocido por la administración y, por ende, el derecho al debido proceso
administrativo carecerá de sustrato real y pertinente.
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE BIENESTAR
SOCIAL DEL DISTRITO DE BOGOTA-Desatención de los
principios que rigen la función administrativa
La entidad demandada se apartó de los principios que rigen el
ejercicio de la función administrativa, en especial de los principios de
igualdad, eficacia, economía, celeridad y publicidad. Tal es la conclusión del
manejo errático de la información dada al peticionario para acceder al programa
de atención social al mayor adulto discapacitado e  indigente. La omisión en la
identificación de la entidad competente y en el señalamiento del trámite a
seguir para obtener la certificación del grado de invalidez exigido por ley
para acceder al subsidio hizo el procedimiento administrativo algo ineficaz,
lento, costoso y poco transparente. Ello colocó al peticionario en posición de
desventaja frente a otros potenciales solicitantes, lo cual no se compadece con
el principio de igualdad de trato que debe primar en las actuaciones de la
administración. Pero el proceder de la entidad demandada no sólo desconoció
estas normas sino también otros derechos subjetivos.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración en reconocimiento de auxilio monetario
Si se analiza la actuación administrativa
surtida por la entidad demandada se encuentra que ella adolece de graves
irregularidades en el suministro de la información necesaria para ser admitido
al subsidio estatal. En efecto, al peticionario se le suministró información errónea
sobre la manera de llenar los requisitos para acceder al programa de atención
ofrecido por la administración distrital, ya que no bastaba – como lo
comunicara la administración – simplemente con la certificación del grado de
invalidez expedida por un médico registrado ante la Secretaría de Salud del
Distrito. La omisión de la administración en suministrarle información
pertinente, correcta oportuna y completa – la cual habría consistido como
mínimo en la identificación de la junta competente para certificar sobre el
grado de invalidez del petente – vulneró el derecho fundamental al debido
proceso administrativo del actor, ya que con ello se le impidió cumplir a
cabalidad con las condiciones legales y reglamentarias para acceder al subsidio
estatal y, por ende, seguir el proceso debido para acceder al beneficio del
cual el interesado no quería ser excluido, ya que estimaba cumplía con los
requisitos para recibirlo.
PROGRAMA DE AUXILIOS PARA ANCIANOS
INDIGENTES-Alegar la escasez de recursos resulta
una excusa precaria
En lo que respecta a razones presupuestales para no dar acceso a un
programa de protección a personas en situación de debilidad manifiesta (art. 13
inc. 3 C.P.), si bien ellas pueden ser una limitante real ante la escasez de
recursos para la financiación de programas sociales, el buen gobierno de una
administración presupone el conocimiento demográfico de la población que habita
en su jurisdicción, la medición objetiva de sus necesidades y la planeación
para dar respuesta a los cambios que se puedan presentar. De lo contrario no se
presentará la racionalidad mínima de un proceso democrático de fijación de
prioridades y de adopción de políticas públicas para lograr las metas trazadas.
Afirmar, sin argumentos adicionales, que “no hay plata” no constituye entonces
una razón constitucionalmente suficiente para excluir a una persona que llena
los requisitos establecidos por el legislador y desarrollados por vía
reglamentaria para ser admitida a un programa financiado por el presupuesto
democráticamente adoptado.
Referencia:
expediente T-429280
Acción de tutela instaurada por ALFREDO
MORENO PEREZ contra el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE BIENESTAR SOCIAL –
ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA.
Temas:
Deberes sociales
Deberes sociales y ordenes de obligados
Deber social de protección especial
Mayores adultos indigentes
Debido proceso administrativo – acceso a
beneficio legal
Deber de información completa y oportuna
Autonomía personal y capacidades sociales
Buen gobierno y acceso a la seguridad social
Escasez de recursos – excusa precaria
Magistrado Ponente:
Dr.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., primero (1°) de marzo de dos
mil dos (2002).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados, Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo del
catorce (14) de febrero de dos mil uno (2001), proferido por el Juzgado Treinta
y Dos Civil del Circuito de Bogotá, al resolver en segunda instancia la acción
de tutela instaurada por Alfredo Moreno Pérez contra el Departamento Administrativo
de Bienestar Social – Alcaldía Mayor de Bogotá.
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1. El señor Alfredo Moreno Pérez, de 58 años de edad, casado, con
cinco hijos tres de ellos menores de edad, sufre de una enfermedad cardiaca
que, a su juicio, lo imposibilita para trabajar y así conseguir el sustento
para sí y su familia. Según certificación médica del Hospital Simón Bolívar, el
mencionado señor tuvo un infarto agudo al miocardio por hipertrofia ventricular
izquierda excéntrica con severo compromiso de la contractibilidad y marcada
disfunción diastólica.
1.2. Con motivo de su padecimiento acudió en varias oportunidades al
Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito, Centro Operativo
de Suba, con el fin de ser incluido en el programa “revivir”, el cual – según
el peticionario – otorga un bono de subsistencia a personas de la tercera edad
en situación de pobreza. Afirma tener derecho a dicho bono por “carecer de
pensión y ser inválido físicamente para laborar”.
1.3. El Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito
comunicó al señor Moreno Pérez mediante oficio del 10 de agosto de 2000 que
debido al recorte de recursos para el año 2000 por parte de la Red de
Solidaridad Social, la entidad estaba impedida para vincular nuevos beneficiarios,
pero que se practicaría una visita de trabajo social en su residencia para
determinar si amerita entrar al programa y, en dado caso, dejarlo en lista de
espera.
1.4. Mediante carta del 22 de agosto de 2000, el señor Moreno Pérez
solicitó al Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito que su
petición fuera acogida, ya que en el momento de efectuada la visita
domiciliaria se hallaba interno, por quinta vez en siete meses, en el Hospital
Simón Bolívar, debido a que sufrió un segundo infarto al miocardio. Afirma que
se ordenó efectuarle un cateterismo cardiaco y que deberá ser nuevamente
internado para tal efecto, cuando se reciba la respectiva orden de la
Secretaría Distrital de Salud.
1.5. Luego de realizada la visita domiciliaria, y evaluado el caso
en el respectivo Comité Local del Programa del 24 de agosto de 2000, en fecha 6
de septiembre del mismo año, le fue comunicado que para dar trámite a su
solicitud de ingreso al programa debía presentar un “certificado de invalidez con
porcentaje definido, expedido por un profesional con registro médico ante la
Secretaría de Salud”.
1.6. Mediante comunicación del 27 de octubre de 2000, el
Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito comunicó al señor
Moreno Pérez que el Comité Local, en sesión del 20 de octubre había considerado
que la información allegada desde la dirección científica del Hospital Simón
Bolívar “no constituye certificado de invalidez, por lo que hasta tanto no se
presente dicho documento no se puede determinar su ingreso al programa”.
1.7. El 8 de noviembre de 2000, el señor Moreno Pérez solicitó a la
directora del Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito
reconsiderar su caso. Estimó que su incapacidad constaba en la certificación médica,
adjunta su solicitud de ingreso al programa, expedida por el médico tratante en
el Hospital Simón Bolívar, Doctor José Roberto Vélez Múnera, “quien conoce
ampliamente de 5 hospitalizaciones que he tenido entre el mes de Enero a la
fecha”. Además, se pregunta si alguien le concedería trabajo a una persona de
58 años, con dos infartos, con un corazón agrandado y funcionando sólo el 15%
y con daño en pulmones y riñones (…).
1.8. El 21 de noviembre de 2000, el señor Alfredo Moreno Pérez
presentó acción de tutela contra el Departamento Administrativo de Bienestar
Social del Distrito por violación de sus derechos fundamentales a la vida, a la
vida digna de él y de su familia y a la seguridad social. Afirmó que después de
cuatro meses de trámites ante la entidad demandada y pese a su estado de salud
y de pobreza, se resolvió no incluirlo en el programa “revivir”. Consideró que
los exámenes practicados en el Hospital Simón Bolívar demuestran claramente su
invalidez, por lo que la decisión de la entidad consistente en no incluirlo en
el programa podía ser una represalia en su contra debido a la queja presentada
ante la Personería local de Suba.
2. Solicitud
El señor Moreno Pérez solicita al juez de tutela que ordene al
Departamento Administrativo de Bienestar del Distrito, Centro Operativo de
Suba, realizarle un nuevo estudio y aceptarlo “en el programa de la tercera
edad para poder dar alimento a (su) núcleo familiar”.
Además, pide al juez de tutela se sirva adoptar medidas
provisionales consistentes en ordenar a la demandada el pago de alimentos
esenciales para vivir hasta cuando se decida la acción de tutela presentada.
3. Intervenciones en el proceso de tutela de primera instancia
3.1. Ingrid Clemencia Valdiri, Gerente del Centro Operativo Local
Suba del Departamento Administrativo de Bienestar del Distrito de la Alcaldía
Mayor de Bogotá, en respuesta a la tutela elevada por el peticionario contra
esa entidad manifestó que la solicitud de ingreso del señor Alfredo Moreno
Pérez al proyecto “Atención al Adulto Mayor en Pobreza en Santa fe de Bogotá”
se encuentra en espera de que el señor “allegue la valoración de discapacidad
exigida por la ley para proceder a su vinculación”.
3.2. Sostuvo la gerente de la entidad demandada que el Decreto 1135
de 1994 estableció el proyecto de atención y que el peticionario podrá acceder
al mismo en calidad de persona minusválida, si cumple con los requisitos de
tener 50 años o más y de pérdida de más del 70% de su capacidad laboral.
3.3. La gerente de la entidad demandada anexó a su respuesta la
documentación donde consta el trámite que se dio a la solicitud del
peticionario. En dicha documentación aparece que la demandada solicitó formalmente
mediante oficio del 3 de octubre de 2000 al Hospital Simón Bolívar certificar
el grado de invalidez del peticionario. El mencionado hospital, en oficio del
17 de octubre de 2000, se negó a expedir la respectiva certificación y
argumentó que en dicho hospital no había una junta calificadora de invalidez
que se encargara de dichas evaluaciones.
3.4. Finalmente, la demandada mediante comunicación del 27 de
octubre del año pasado informó al señor Moreno que hasta tanto no tramitara
ante la entidad de salud que lo atiende el certificado de discapacidad exigido
por la ley no podría decidir sobre su admisión al proyecto tantas veces
mencionado.
3.5. El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, en
oficio del 30 de noviembre de 2000, informa al juez de tutela de primera
instancia que para la determinación de la incapacidad laboral del señor Alfredo
Moreno Pérez solicitada por ese despacho, no era el organismo competente y que
se debía presentar dicha solicitud ante un Juzgado Laboral y éste, a su vez,
debe solicitar los exámenes necesarios para establecer la incapacidad laboral o
pensión de invalidez a la Empresa Prestadora de Salud a la que esté afiliada la
persona.
4. Sentencia de tutela en primera instancia
4.1. El Juzgado Octavo Civil Municipal de
Bogotá, mediante sentencia del seis (6) de diciembre de dos mil uno (2001),
denegó la tutela solicitada.
4.2. Consideró el fallador de tutela que
la demandada no había vulnerado derecho fundamental alguno del accionante, ya
que mientras éste no allegue la certificación médica exigida por la ley no le
es posible a la accionada acceder a lo solicitado. Anota, por último, que en el
escrito de contestación se indica cuál es el procedimiento a seguir por el
interesado a fin de obtener la mentada certificación médica.
5. Impugnación
El accionante apeló el anterior fallo. Adujo que el fallador
subestimaba su situación médica y que las certificaciones aportadas al proceso,
provenientes de los médicos tratantes en el Hospital Simón Bolívar, eran prueba
suficiente de su incapacidad laboral permanente. Aseveró el actor:
“Si dos (2) certificaciones médicas de
cardiólogos, cuyos nombres y registros médicos relaciono así (...),
profesionales que están tratando mi enfermedad y cuyas fotocopias adjunto, lo
mismo que las fórmulas de medicación permanente, Medicación permanente y
esencial, si no son suficientes como prueba de la incapacidad laboral
permanente, entonces no hay autoridad, ni respeto a tales profesionales”.
Además, manifestó que no era culpa suya que Medicina Legal no
hubiera querido efectuar el chequeo médico y que estaba dispuesto a presentarse
a la institución médica que se le asignara para demostrar la verdad de su
situación. Añadió finalmente que estaba dispuesto a llevar su caso incluso ante
organizaciones internacionales de derechos humanos para demostrar cómo el
Instituto de Bienestar Social del Distrito sí ha violado el artículo 25 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos.
6. Sentencia objeto de revisión
El Juzgado Treinta y Dos Civil del Circuito de Bogotá, mediante
sentencia del catorce (14) de febrero de dos mil uno (2001), confirmó la
sentencia impugnada. Consideró que la certificación de invalidez de porcentaje
definido expedida por un profesional con registro médico ante la secretaría de
salud, exigida por la entidad accionada mediante escrito del seis (6) de
septiembre de dos mil (2000), no fue acreditada por el accionante y que la
documentación aportada por él no podía tenerse como prueba de su incapacidad.
7. Revisión por la Corte Constitucional
La anterior sentencia fue remitida a la
Corte Constitucional y seleccionada por la Sala Cuarta de Selección mediante
auto del 26 de abril de 2001 para revisión, correspondiendo a la Sala Tercera
de Revisión su conocimiento.
8. Medidas cautelares y pruebas
decretadas por la Sala de Revisión
8.1. Con fundamento en el artículo 7º del
Decreto 2591 de 1991 la Sala Tercera de Revisión adoptó mediante autos del
diecisiete (17) de mayo y 15 de junio de 2001 la medida cautelar consistente en
ordenar a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá que evaluara
la capacidad laboral del peticionario y remitiera la certificación
correspondiente al Gerente del Centro Operativo Local de Suba del Departamento Administrativo
de Bienestar Social del Distrito con miras a que se resolviera definitivamente
sobre su admisión al programa de auxilio para ancianos indigentes.
8.2. Pese a la inicial renuencia del
Secretario Principal de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Bogotá a tramitar la practica de la evaluación médica ordenada mientras no se
cancelara, por parte del interesado o la entidad de previsión social a la que
estuviere afiliado, la suma de un salario mínimo, de conformidad con lo
establecido en la ley, mediante oficio del veinte (20) de junio de 2001 el
mismo secretario comunicó que daría cumplimiento a lo ordenado por la Corte.
8.3. El peticionario señor Moreno Pérez
presentó el seis (6) de julio de 2001 un escrito en el que puso de presente que
próximamente sería operado del corazón y adjuntó certificaciones médicas del
Jefe de Cirugía Cardiovascular del Hospital Universitario Clínica San Rafael
que así lo atestiguan. En su escrito el peticionario expresó:
“En forma mas que comedida, adjunto a mi
expediente las respectivas órdenes médicas para intervención quirúrgica de alto
riesgo que se deberá efectuar en la clínica San Rafael de Bogotá. Comunícole a
la vez que como ya lo he dicho en múltiples oportunidades mi esposa e hijos
quedan en completa orfandad, pues mi ya larga enfermedad no me ha permitido
trabajar. Me duele en el alma saber que en Colombia sólo se hace justicia
cuando se está en peligro de muerte o muerte. Me pregunto doctor, cómo
subsistiré con toda mi familia, durante el periodo de reconvalecencia de la
operación a mi desgastado corazón. Con mendicidad pública, como lo he venido
haciendo durante 2 años si el Estado está en la obligación de velar por la
vida, honra y bienes de los colombianos, en mi persona, esto no se ha cumplido
(...)”.
8.4. Posteriormente, la Sala Tercera de
Revisión, mediante auto del treinta (30) de agosto de 2001, solicitó al Jefe de
Cirugía Cardiovascular del Hospital Universitario Clínica San Rafael de Bogotá,
Dr. Leonidas Olaya, se sirviera informar sí el peticionario había sido sometido
a una intervención médico-quirúrgica y cuál era su estado de salud.
8.5. El mencionado galeno confirmó que el
peticionario fue intervenido quirúrgicamente y que había evolucionado
favorablemente después de la operación, pero que no tenía informes sobre su
actual estado de salud por no estar bajo el control de la entidad a donde
trabaja.
8.6. La Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Bogotá, mediante oficio No. OPT-370/2001 remitió finalmente a este
despacho la certificación del examen médico que le fuera practicado al señor
Moreno Pérez, en el cual consta que a éste se le diagnosticó una perdida de
capacidad laboral del 71.70%.
8.7. De conformidad con lo anterior,
esta Sala mediante auto del veintiuno (21) de septiembre de 2001, remitió al
Gerente del Centro Operativo Local Suba del Departamento Administrativo de
Bienestar del Distrito copia del certificado médico rendido por la Junta
Regional de Calificación de Invalidez y le ordenó que una vez evaluada la
situación jurídica del peticionario decidiera en un término de cinco (5) días
sobre su admisión al programa para la atención del adulto mayor en situación de
pobreza.
8.8. Mediante oficio OPT-531 del 5 de octubre
del presente año el Gerente del Centro Operativo Local Suba del Departamento
Administrativo de Bienestar del Distrito, Jairo Enrique Suárez Álvarez, en
respuesta a lo ordenado por esta Corporación, manifestó:
“1. Rituado el proceso de verificación de
cumplimiento de los requisitos legales, institucionales y las condiciones de
vulnerabilidad del demandante, esta Gerencia informa oficialmente a su Despacho
que el señor ALFREDO MORENO queda vinculado al Programa Atención al Adulto
Mayor en pobreza a través de su registro en el Sistema de Información de
Beneficiarios DABS-SIRBE-.
2. El señor Moreno empezará a recibir apoyo
económico del Estado a partir del mes de Octubre del año 2001 (día 31).
3. El señor MORENO ha sido notificado
personalmente de esta decisión y de su nueva condición de beneficiario del
Programa mencionado en la Modalidad de Subsidio Modalidad A ($150.000
Ciento cincuenta mil pesos mensuales).
4. Para garantizar la entera
satisfacción del beneficio estatal recibido, el beneficiario deberá atender las
orientaciones y recomendaciones hechas por el Centro Operativo Local para hacer
uso adecuado de su Subsidio, así como del procedimiento para el correcto manejo
de su Tarjeta.”
Anexa a dicho oficio se remitió copia de la
constancia de notificación por parte de la entidad administrativa al
peticionario, en la que le informa sobre su ingreso al Proyecto Adulto Mayor en
Pobreza en la modalidad de subsidio A,
“a partir del mes de Octubre de 2001,
después de aportar la documentación necesaria así:
Fotocopia de vinculación a la ARS en la cual
se confirma el nivel 2 de SISBEN, fotocopia de la Cédula de Ciudadanía y
Certificado de Invalidez expedido por la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Bogotá”.
II. Consideraciones y Fundamentos
1. Competencia
Es competente esta Sala de Revisión de la
Corte Constitucional con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86,
inciso tercero y 241, numeral noveno de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problemas jurídicos
Las actuaciones de las autoridades públicas y
las circunstancias del presente caso plantean los siguientes problemas jurídicos
que pueden sintetizarse de la siguiente manera:
a. ¿A qué tiene derecho un adulto cercano a
la tercera edad en el Estado social de derecho y en una democracia
participativa cuando una enfermedad grave le impide trabajar para asegurar su
propia subsistencia y la de su familia?
b. ¿Vulnera los derechos fundamentales de una
persona con una grave afección cardiaca el trámite administrativo surtido en
este caso por la autoridad publica competente para la adjudicación de un
subsidio de sobrevivencia a favor de adultos de la tercera edad o
discapacitados en situación de pobreza?
Para resolver los problemas jurídicos
enunciados la Corte se referirá primero al marco normativo – constitucional,
legal y reglamentario – de la protección especial a ancianos indigentes
(fundamento 3); segundo, al buen gobierno que debe regir la administración de
los recursos públicos destinados a la seguridad social (fundamento 4); tercero,
a la importancia de respetar el debido proceso administrativo en la asignación
de beneficios legales (fundamento 5); cuarto, al trámite administrativo
adelantado en el presente caso (fundamento 6) y a la consecuente vulneración de
derechos fundamentales del peticionario (fundamento 7). Finalmente, la Corte
hará algunas consideraciones sobre la excusa dada por la administración para
condicionar el acceso del peticionario al programa de atención del adulto
indigente (fundamento 8).
3. El marco normativo
3.1. El contexto constitucional:
autonomía, Estado social de derecho, igualdad y deberes sociales
La solución de los anteriores problemas
jurídicos se encuentra en el marco normativo que la Constitución establece para
garantizar un trato digno y justo a las personas que por sus condiciones
económicas, físicas o mentales carecen de las capacidades necesarias para un
desempeño autónomo en sociedad.
3.1.1. La autonomía: de la
autodeterminación individual a la capacidad de funcionar libremente en la
sociedad
A la Constitución subyace un ideal de ser
humano. Se trata del ideal de la persona con capacidad de autodeterminarse,
realizar sus proyectos vitales y desarrollar plenamente sus potencialidades.
Tal concepción se deduce de diversas normas constitucionales como el derecho al
libre desarrollo de la personalidad, la prevalencia de los derechos del niño,
en especial los derechos al cuidado y al amor, las libertades básicas de
conciencia, pensamiento y expresión y, especialmente, la protección que el
Estado debe brindar a todas las personas que por su condición física, económica
o mental se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta (artículo 13,
inciso 3 C.P.). Adicionalmente, la autonomía de la persona es  condición
necesaria para que una democracia participativa funcione efectivamente puesto
que sólo ciudadanos autónomos pueden ejercer sus derechos de participación en
la toma de decisiones que los afectan e interesan (artículo 2 C.P.).
El Constituyente colocó a la autonomía
individual en el centro de las relaciones individuo, sociedad y Estado. La
Constitución parte de una concepción de la persona como ser libre y responsable
de sus propias elecciones. Pero al mismo tiempo reconoce que la capacidad de
autodeterminarse libremente depende no sólo de factores personales sino también
de condicionamientos materiales, por lo que se justifica establecer deberes de
protección y apoyo cuando la realización de la persona se encuentra impedida
por factores ajenos y superiores a las fuerzas de la persona. Así entendida, la
autonomía personal guarda estrecha relación con el goce efectivo de los derechos
sociales, no solo con el ejercicio de la libertad individual.
Una persona enferma, con capacidades físicas
o mentales disminuidas por factores personales o externos, sin pleno uso de sus
funciones y, por lo tanto, sin posibilidad de valerse por sí misma, es una
persona con menos autonomía. Para recuperar sus capacidades generalmente
requiere de atención y protección, temporal o definitiva, bien sea por parte de
la familia, de la comunidad o del Estado. De lo contrario, la persona quedaría
expuesta a la degradación como ser humano integral, lo cual vulnera el
principio de la dignidad humana así como múltiples derechos fundamentales de la
persona. La autonomía individual – que involucra la responsabilidad de la
persona por sus propias elecciones pero también su capacidad para realizar sus
proyectos vitales en la sociedad –, es un principio tan fundamental que, ante
su limitación, la Constitución prevé una serie de derechos y deberes tendientes
a permitir que la persona recupere la capacidad de dirigir su vida o por lo
menos de mitigar las consecuencias adversas cuando dicha posibilidad es remota
o inexistente.
3.1.2. El carácter social del Estado de
derecho colombiano
3.1.2.1. El Estado Social de derecho acogido
como forma de Estado para Colombia en el artículo 1 de la Constitución añade al
Estado liberal de Derecho los derechos sociales fundamentales, coloca en cabeza
de las autoridades públicas precisos deberes a favor de grupos y personas en
condiciones de debilidad manifiesta y establece fines sociales al Estado
tendientes a alcanzar diversos objetivos sociales que permitan la realización
de los derechos constitucionales y los deberes sociales de todos los
colombianos.[1]
Si bien la
Constitución no establece un modelo económico como único modelo constitucional,
y deja en libertad a las fuerzas sociales para que adopten las formas de
organización social y económica que prefieran dentro del marco de respeto de
los derechos y principios fundamentales, lo cierto es que el Constituyente optó
por erigir en su artículo 1 a la dignidad humana, al trabajo, a la solidaridad
de las personas que la integran y a la prevalencia del interés general como
fundamentos de la República, estando los particulares obligados a acatar la
Constitución (art. 4 inciso 2 C.P.).
No en vano la dignidad humana es mencionada
como primer fundamento de la República. Su permanente vulneración justifica su
mención expresa. La dignidad humana como principio fundante del orden político
colombiano impide que la persona humana sea tratada como un medio, ya que ella
es concebida – siguiendo a Kant – como un fin en sí misma, dado su valor
intrínseco, que no puede ser desconocido o transado con otros bienes o valores
por importantes que ellos sean.
Ahora bien, al incluir el trabajo como uno de
los pilares de la república colombiana el Constituyente quiso reconocer el
mérito del esfuerzo personal y su contribución a la construcción de una
comunidad política integrada por ciudadanos, generalmente libres y
responsables. El trabajo como aporte al proceso de mejoramiento de las
condiciones de vida de todos los colombianos es visto así como presupuesto de
un orden económico, político y social justo (Preámbulo).
La solidaridad como fundamento de la
organización política se traduce en la exigencia dirigida principalmente al
Estado, pero también a los particulares, de intervenir a favor de los más
desventajados de la sociedad cuando éstos no pueden ayudarse a sí mismos. La
solidaridad, al lado de la libertad y la igualdad, desarrolla uno de los
grandes ideales de las revoluciones constitucionales, la fraternidad,
valor necesario para hacer posible tanto el disfrute de iguales libertades para
todos como la estabilidad política de las sociedades pluralistas modernas. Es
esta una solidaridad democrática que no compromete la autonomía de los
individuos y de las organizaciones sociales.
El principio de la solidaridad tiene
múltiples manifestaciones en el texto constitucional: en los fines sociales del
Estado (art. 2 C.P.), en los deberes sociales del Estado – en relación con
personas o grupos discriminados o marginados, niños, adolescentes, mayores de
edad, trabajadores, discapacitados, indigentes, madres cabeza de familia – y de
los particulares (art. 2 inciso 2 y art. 95 inc. 1 num. 1 C.P.), en los
derechos constitucionales a la subsistencia, a la salud, a la seguridad social,
a la vivienda digna, a la educación y al trabajo, en la prioridad del gasto
público social sobre cualquier otra asignación y en la adopción del criterio de
necesidades básicas insatisfechas para la distribución territorial del gasto
público social (art. 350 C.P.), entre otras.
La solidaridad refuerza en el Estado Social
de derecho la idea que el Estado está al servicio del ser humano y no al
contrario. Es así como las actuaciones del Estado en el ámbito social no
obedecen a una actitud caritativa, compasiva o de mera liberalidad de las
autoridades públicas, sino al deber constitucional de asegurar las condiciones
indispensables para que todas las personas, puedan hacer pleno uso de su
libertad y gozar de sus derechos fundamentales.[2]
3.1.2.2. Estrechamente relacionado con el
principio de la solidaridad se encuentra el tema de la definición y
distribución equitativa de las cargas públicas en una sociedad democrática,
aspecto éste a su vez ligado al tema de los deberes sociales del Estado y de
los particulares. La familia, la comunidad y el Estado concurren, en muchos casos,
para el cumplimiento de los deberes sociales de apoyo, atención, protección y
promoción de las personas que no están en capacidad de valerse por sí mismas.
Para ello el Estado Social de Derecho se responsabiliza de la existencia de una
red social amplia, sostenible, eficiente y efectiva, con vocación de avanzar
progresivamente hasta la universalidad de su cobertura que garantice a dichas
personas el goce de sus derechos fundamentales, estando de cualquier forma
garantizado el derecho fundamental al mínimo vital. La red social desarrolla
los deberes sociales del Estado y de los particulares mediante los cuales los
constituyentes definieron unos compromisos éticos. Por eso, su funcionamiento
efectivo no recae solo en la familia, como sucedía con anterioridad al siglo
XIX ni exclusivamente en el Estado. Requiere de lo que se denomina “la división
del trabajo moral”[3],
la cual supone que todos los agentes sociales asumen responsablemente el
cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales, de forma que se haga
posible la cooperación social. Tanto las instancias oficiales o los servidores
públicos encargados del ejercicio de las funciones sociales del Estado como los
particulares destinatarios de dichos servicios públicos, están llamados por la
Constitución y la ley a cumplir con su parte de deberes, lo cual implica un
comportamiento consciente de la interdependencia de los diversos individuos en
la sociedad. Este actuar responsable que se espera de particulares y
funcionarios públicos se concreta en los deberes de la persona y del ciudadano
consignados en el artículo 95 de la Constitución, al igual que en los deberes
correlativos a los derechos constitucionales, en especial a los derechos
sociales.
3.1.3. Deberes sociales en una democracia
y orden de obligados
Ahora bien, en una sociedad democrática la
definición de cuáles y cuántas deben ser las cargas públicas y quiénes deben
soportarlas son asuntos inicialmente librados a las instancias de
representación y deliberación política pluralista y al debate democrático. Los
deberes sociales se concretan por esta vía en deberes legales, de forma que se
evite que por vía judicial o administrativa se restrinja la libertad individual
por vía de la creación e imposición de cargas públicas desmesuradas e
inequitativas. Lo anterior debe entenderse sin desmedro de la fuerza normativa
de los deberes sociales radicados principalmente en cabeza del Estado por
voluntad del propio Constituyente. Así, mientras el Congreso, en ejercicio de
su amplia competencia de configuración legislativa, no establezca lo contrario,
es el Estado – con cargo a los recursos tributarios y no tributarios – el
llamado a asumir las cargas positivas necesarias para impedir que la persona
humana sea despojada, por las circunstancias en que se halla, de su dignidad y
sus derechos fundamentales. La responsabilidad que le cabe a las autoridades
públicas en la ejecución de sus servicios sociales es máxima, dado que mientras
el legislador no distribuya las cargas sociales de manera razonable entre el
Estado y las organizaciones e instituciones sociales, el Estado no puede
disculpar su inacción en que otros deben hacer lo que el legislador democrático
no les ha asignado.
Ahora bien, la Constitución prefigura un
orden de obligados en relación con los deberes sociales respecto de personas de
la tercera edad. El artículo 46 de la Constitución coloca al Estado, y luego,
en su orden, a la sociedad y a la familia, como titulares de los deberes de
protección, promoción y asistencia de las personas de la tercera edad. Si bien
los tres concurren para asegurar el cumplimiento de la garantía constitucional,
el orden de precedencia de los obligados sitúa al Estado en primer lugar.
3.1.4. La situación constitucional de la
persona en estado de debilidad manifiesta y el deber social específico de
protección especial
3.1.4.1. Uno de los deberes sociales
constitucionales con carácter específico se refiere a la protección especial a
aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta (art. 13 inc. 3 C.P.). Se
trata de un deber en cabeza del Estado, correlativo al derecho fundamental a la
igualdad, en su modalidad de una acción afirmativa a favor de las personas
colocadas en el supuesto de hecho establecido por el Constituyente. El derecho
fundamental a la igualdad en su variante del derecho fundamental a la
protección especial del artículo 13 inciso 3 de la Constitución es un derecho
de aplicación directa e inmediata (art. 85 C.P.), cuya exigibilidad no depende
de su desarrollo legislativo ya que de otro modo se podrían poner en grave
riesgo otros derechos fundamentales de la persona, como por ejemplo la vida, la
integridad personal o la salud, porque la persona en condiciones de debilidad
manifiesta no tiene la capacidad de ejercer y hacer respetar sus derechos
fundamentales.
3.1.4.2. Adicionalmente a la protección especial de las personas en
circunstancias de debilidad manifiesta, la Carta Política garantiza a personas
de la tercera edad los servicios de la seguridad social integral y el subsidio
alimentario en caso de indigencia (art. 46 inc. 2 C.P.). Por su parte, frente a
los discapacitados físicos, sensoriales y psíquicos, el Estado está obligado a
adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración social, de
forma que se les preste la atención especializada que ellos requieren (art. 47
C.P.).
3.1.4.3. En la medida que el legislador desarrolle los artículos
antes citados y extienda, en consecuencia, la cobertura de los servicios
públicos de la salud y de la seguridad social a las personas que no gozan de la
plenitud de sus capacidades y ven por ello recortada o negada su autonomía, el
derecho a la protección especial contemplado en el artículo 13 inciso 3 de la
Constitución adquiere una función complementaria a la que cumplen las normas
legales que desarrollan los artículos 46 y 47 de la Constitución. Ello es así
porque una vez se concretan por vía legal los derechos y las prestaciones
sociales a cargo del Estado, la persona debe, en principio, atenerse a dicha
regulación, salvo que ésta sea contraria por acción u omisión a la
Constitución, caso en el cual el ordenamiento jurídico le ofrece los mecanismos
necesarios para exigir el examen de constitucionalidad de la medida cuestionada
o para obtener la protección de sus derechos. En todo caso, cuando la persona se
encuentra en las circunstancias de debilidad manifiesta a que hace mención el
artículo 13 inciso 3 de la Constitución, por ejemplo porque las medidas legales
y reglamentarias no cumplen efectivamente la finalidad de protección y cuidado
de la persona cuya autonomía está severamente impedida por sus condiciones
personales, sociales, culturales o económicas, puede acudir a la acción de
tutela para propender la protección directa e inmediata de los derechos
fundamentales.[4]
Precisamente un caso con las mencionadas características fue
resuelto por esta Corte en 1992. Se trataba de tres inimputables que, pese a no
representar ninguna peligrosidad, permanecieron privados de su libertad durante
varios años ante la desatención de sus familiares y del Estado. En dicha
ocasión la Corte no sólo dispuso la libertad de dichas personas sino que ordenó
al Estado hacerse cargo de un programa de atención integral destinado a
asegurar su subsistencia digna en las especiales circunstancias de debilidad
manifiesta en que se encontraban. Sobre el deber estatal de brindar tal
protección sostuvo la Corte en dicha ocasión:
“De acuerdo con lo señalado por el artículo
13 de la Constitución Política y reiterado por el artículo 47 del mismo
estatuto, el Estado debe proteger y atender de manera especial a las personas
con debilidad manifiesta  por su condición económica, física y mental. Los convictos
inimputables sujetos a una injusta y prolongada privación de su libertad,
cesado el motivo de la correspondiente medida de seguridad, deben ser objeto de
la protección integral por parte del Estado si se encuentran en circunstancias
de debilidad manifiesta, tal y como ocurre en los tres casos examinados en esta
providencia. La situación descrita transforma la obligación genérica del Estado
frente a las personas débiles o marginadas, en obligación específica y hace
nacer el correlativo derecho a exigir las prestaciones correspondientes por
parte de las personas en quienes concurran las circunstancias de debilidad
manifiesta. El Estado social de derecho (CP art. 1) impone la solución señalada
ante los casos de manifiesta injusticia material y vulneración de la dignidad
humana, cuando ha sido el mismo Estado el primero en eludir sus compromisos.”[5]
Es entonces factible que la autoridad pública al desatender sus
deberes sociales desconozca derechos fundamentales de la persona, lo que
amerita la intervención del juez constitucional para impedir que dicha
vulneración continúe. Es éste precisamente el aspecto que hay lugar a analizar
en el presente caso.
3.2. El desarrollo legal y reglamentario del apoyo al adulto
discapacitado: el auxilio para ancianos indigentes.
Dentro del anterior contexto constitucional, antes de examinar el
fallo de tutela objeto de revisión y, por lo mismo, la posible vulneración de
los derechos fundamentales del petente, es necesario atender a las normas
legales y reglamentarias que regulan el subsidio alimentario para adultos
incapacitados al cual pretendía tener acceso el tutelante. A continuación se
hará una breve descripción de la respectiva normatividad, para luego pasar a
evaluar el trámite administrativo acusado de vulnerar los derechos
fundamentales.
3.2.1. Desarrollo legal del mandato constitucional
En principio, la protección especial a personas de la tercera edad y
a personas discapacitadas que ordena la Constitución (arts. 46 y 13 inc. 3
C.P.) ha sido establecida en la Ley 100 de 1993, por la cual se creó el sistema
de seguridad social integral, y desarrollada por sus normas reglamentarias. En
el libro cuarto sobre servicios sociales complementarios, la mencionada ley
dispone:
“ARTICULO 257. Programa y Requisitos. Establécese un programa de auxilios para los ancianos indigentes
que cumplan los siguientes requisitos:
a. Ser Colombiano;
b. Llegar a una edad de sesenta y cinco o más
años;
c. Residir durante los últimos diez años en
el territorio nacional;
d. Carecer de rentas o de ingresos
suficientes para su subsistencia, o encontrarse en condiciones de extrema
pobreza o indigencia, de acuerdo con la reglamentación que para tal fin expida el
Consejo Nacional de Política Social.
e. Residir en una institución sin ánimo de
lucro para la atención de ancianos indigentes, limitados físicos o mentales y
que no dependan económicamente de persona alguna. En estos casos el monto se
podrá aumentar de acuerdo con las disponibilidades presupuestales y el nivel de
cobertura. En este evento parte de la pensión se podrá pagar a la respectiva
institución.
PARAGRAFO 1.‑ El Gobierno Nacional
reglamentará el pago de los auxilios para aquellas personas que no residan en
una institución sin ánimo de lucro y que cumplan los demás requisitos
establecidos en este artículo.
PARAGRAFO 2.‑ Cuando se trate de
ancianos indígenas que residan en sus propias comunidades, la edad que se exige
es de cincuenta (50) años o más. Esta misma edad se aplicará para dementes y
minusválidos.
PARAGRAFO 3.‑ Las entidades
territoriales que establezcan este beneficio con cargo a sus propios recursos,
podrán modificar los requisitos anteriormente definidos.
ARTICULO 258.- Objeto del Programa. El programa para los ancianos tendrá por objeto apoyar
económicamente y hasta por el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, a
las personas que cumplan las condiciones señaladas en el artículo anterior y de
conformidad con las metas que el CONPES establezca para tal programa.
El programa se financiará con los recursos
del presupuesto general de la nación que el Conpes destine para ello
anualmente, y con los recursos que para tal efecto puedan destinar los
departamentos, distritos y municipios.
PARAGRAFO.‑ El Gobierno Nacional
reglamentará los mecanismos y procedimientos para hacer efectivo el programa de
que trata el presente artículo, contemplando mecanismos para la cofinanciación
por parte de los departamentos, distritos y municipios. El programa podrá ser
administrado y ejecutado de manera descentralizada. Así mismo, el Gobierno
podrá modificar los requisitos dependiendo de la evolución demográfica y la
evolución de la población beneficiaria del programa.”
En el presente caso, la Corte se limita a describir el sistema de
protección establecido para los adultos “minusválidos”[6] en situación de
indigencia.
El auxilio dinerario equivalente al 50% del salario mínimo legal
mensual vigente tiene como destinatarios a los ciudadanos colombianos con
determinadas condiciones. La persona discapacitada debe (1) tener como mínimo
cincuenta años (Parágrafo 2), (2) residir durante los últimos diez años en el
territorio nacional, (3) carecer de los medios necesarios para su subsistencia,
(4) residir en una institución sin ánimo de lucro para su atención, requisito
éste que puede ser obviado según reglamentación del Gobierno (Parágrafo 1), y
(5) no depender económicamente de persona alguna.
El programa funciona bajo la modalidad de cofinanciación entre la
nación – que contribuye con recursos del presupuesto nacional que el CONPES
destina anualmente para ello (Ley 100 de 1993, artículo 258 inciso 2) – y los
entes territoriales en los que se presta el auxilio.
En cuanto a su administración y ejecución, el artículo 258 de la Ley
100 de 1993 prevé que el programa sea descentralizado, lo cual supone la debida
coordinación entre las entidades nacionales y los departamentos, distritos y
municipios, todo con miras al logro de los propósitos de la ley.
3.2.2. Reglamentación ejecutiva del desarrollo legal
El Gobierno Nacional reglamentó los artículos 257 a 262 de la Ley
100 de 1993 mediante el Decreto 1135 de 1994. Con respecto al programa de
auxilio al adulto indigente discapacitado, dicho Decreto estableció:
“Artículo 13.- Ancianos indigentes
minusválidos. Para efectos del auxilio para ancianos indigentes
minusválidos, se entenderá que son aquellos que cumpliendo con los requisitos
definidos en el artículo 11° del presente decreto,([7]) hayan perdido
más del 70% de su capacidad laboral y sean mayores de cincuenta (50) años de
edad. Esta condición podrá ser revisada anualmente por el Consejo Nacional de
Política Social.
Artículo 14.- Certificación del grado de
invalidez. El grado de invalidez, al que se refiere
el artículo anterior, será determinado por las Juntas que para dicho objeto
fueron creadas por la Ley 100 de 1993. Este será revisable cada tres años por
mejoría de la situación de minusvalía o por error de diagnóstico, en el caso
que el anciano haya sido calificado como beneficiario durante esos tres años.
De lo contrario, tendrá que ser certificada cada vez que se solicite el
auxilio.
La solicitud para la determinación del grado
de invalidez será realizada por el anciano que aspira a ser beneficiario del
auxilio, o por la institución prestadora de servicios en la que reside el
anciano, responsable de su identificación.
La certificación y la revisión serán
pagadas por la entidad promotora con los recursos entregados por los entes
territoriales del nivel distrital o municipal participantes en el programa o
directamente por estos últimos.”
Ahora bien, para que el fin de proteger a
la persona desventajada por circunstancias personales o externas sea alcanzado,
el legislador previó el auxilio dinerario dirigido a este sector de la
población, el cual a su vez condicionó al cumplimiento de precisos requisitos y
trámites establecidos en la ley y las normas reglamentarias. Los artículos
transcritos muestran cómo para los adultos discapacitados el acceso al auxilio
dinerario establecido en el programa de protección desarrollado por la ley en
cumplimiento de los mandatos constitucionales, se hace depender en buena medida
de la valoración médica que establezca el grado de invalidez de la persona.
Ello es perfectamente consistente con el principio de la autonomía que está a
la base del reconocimiento de los derechos a la protección estatal en casos de
indigencia o disminución de las capacidades humanas que comprometa la
posibilidad de autodeterminación.
Las normas reglamentarias establecen que
la demostración del grado de invalidez requerido para acceder al auxilio
dinerario será determinado por las Juntas creadas por la Ley 100 “para el
efecto”[8],
quedando el pago de la respectiva certificación a cargo de la entidad
promotora del programa (se subraya), de conformidad con el artículo 14
inciso 3 del Decreto 1135 de 1994.[9]
Es de anotar que la reglamentación del programa de auxilio al
“anciano indigente minusválido” parte de un presupuesto: 1) que son las juntas
de calificación de invalidez establecidas en la Ley 100 de 1993 para el trámite
del reconocimiento de pensiones de invalidez por riesgo común (Capítulo III del
Título II sobre Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida) las
encargadas de expedir la certificación del grado de invalidez de las personas
que solicitan el auxilio para ancianos indigentes; 2) que cuando la
administración del programa está a cargo de una entidad promotora es ella la
encargada del pago de la certificación de invalidez con cargo a los recursos
entregados por los entes territoriales o, en caso contrario, es la propia
entidad territorial la responsable del mencionado pago (artículo 14 inciso 3
del Decreto 1135 de 1994).
Una vez descrito el contexto constitucional así como el legal y
reglamentario dentro de los cuales se inscribe el presente caso, pasa la Corte
a analizar las dos cuestiones específicas planteadas al resumir los problemas
jurídicos. La primera tiene que ver con la seguridad social y la segunda con el
debido proceso administrativo. Para ello estima importante hacer algunas
anotaciones sobre los problemas y la debida prestación del servicio público de
la seguridad social, así como dejar en claro la importancia del manejo de la
información para asegurar los derechos al debido proceso administrativo y a la
igualdad de trato en el acceso a los subsidios del estado, en este caso el
subsidio al mayor adulto discapacitado en situación de indigencia.
4. Seguridad social y buen gobierno en la administración de los
recursos públicos. Problemas y exigencias a los programas de atención a
personas en situación de desventaja. Importancia de la información para el
acceso en igualdad de trato a los subsidios estatales.
4.1. La seguridad social es un derecho
constitucional cuya realización presupone un buen gobierno en la administración
de los recursos públicos. Los programas de atención a niños, enfermos,
discapacitados, adultos de la tercera edad y especialmente a personas en
situación de desventaja protegidas por la Constitución, son expresión del
Estado Social de Derecho. Miles de personas esperan diariamente una decisión de
la administración en materia de seguridad social. Del funcionamiento eficaz,
pero por sobre todo justo, de la administración depende en buena medida su
calidad de vida y de sus familias. Para la Corte no es desconocido que el alto
número de peticiones elevadas ante las entidades del Estado encargadas de la
seguridad social, así como las tensiones políticas y económicas hacen de la
administración de la seguridad social un asunto complejo. Pero precisamente
estas dificultades no deben tornar la administración en una instancia cuyas
decisiones sean el producto de concesiones graciosas o caritativas, sino
expresión del ejercicio racional y razonable de la función pública y de la
justicia como característica primordial del orden social. En este contexto, el
derecho al debido proceso administrativo (ver infra fundamento 5) debe
ser especialmente observado por los servidores públicos. Sólo así es posible
responder a la incertidumbre jurídica y a la complejidad administrativa.
4.2. La construcción del Estado social de
derecho supone la creación y el mejoramiento de instituciones, programas y
procedimientos de asistencia, protección y promoción de personas y sectores
desventajados en la sociedad. De lo contrario, el objetivo de evitar la
exclusión social o mitigar sus nefastos efectos no podrá ser efectivamente
alcanzado. Para alcanzar dicha finalidad el Estado debe atender oportunamente
algunos de los problemas más significativos que se presentan en el desarrollo
de programas de asistencia social, en particular de mayores adultos discapacitados.
Entre tales problemas se cuentan: la inadecuada respuesta de rechazo a las
solicitudes de inclusión en los programas; la poca o inexistente participación
de representantes de solicitantes en las audiencias o comités que deciden sobre
la asignación de los recursos asistenciales; la falta de observancia de las
reglas del debido proceso administrativo; la incapacidad de administrar los
programas de forma que sus decisiones sean predecibles; la deficiencia en el
control de las decisiones administrativas para un ejercicio más completo y
objetivo de la discreción en la asignación de los subsidios; las fallas en el
sistema administrativo, en especial, en el manejo de la información interna y
externa, en el procesamiento de datos, en la obtención y manejo de información
estadística, en la recolección de evidencia empírica; etc.
4.3. Es fundamental para asegurar los propósitos constitucionales y
legales que las entidades encargadas de los programas de asistencia y
protección de personas y sectores desfavorecidos dispongan y observen los
procedimientos que les permitan diferenciar entre demandas empíricamente
fundadas e infundadas. Se trata con ello de minimizar los errores en la
asignación de subsidios y de hacer más eficiente y justo el uso de recursos escasos
de la sociedad. A esta racionalidad administrativa debe añadirse el manejo
profesional de los casos sometidos a la decisión de la administración, manejo
que incluye una clara conciencia de que se está al servicio de los solicitantes
y no al contrario (art. 2 C.P.). El concepto profesional va más allá del uso
eficiente de los recursos mediante el rechazo de peticiones infundadas. Se
preocupa además de la singularidad del contexto individual y de estimar los
efectos de una decisión sobre la persona. Finalmente, a la racionalidad
administrativa y al criterio profesional debe sumarse la dimensión moral
implícita en las decisiones sobre reparto o asignación de beneficios y cargas
en la sociedad. Es en este aspecto que la Constitución establece parámetros normativos
de obligatoria observancia para los servidores públicos, quienes en sus
decisiones deben ceñirse estrictamente a la Constitución y a la Ley (art. 6
C.P.).
Dentro de las exigencias que se desprenden de los derechos a la
igualdad y al debido proceso se destacan: 1) el deber de precisar, mediante una
definición clara, los elementos que constituyen el supuesto de hecho para
reconocer una determinada prestación pública en cabeza de una persona; 2) el
deber de acopiar información empírica suficiente para establecer si la persona
que solicita la asistencia o protección cae bajo la hipótesis del supuesto de
hecho que justifica asignarle una prestación; 3) el deber de evaluar el impacto
que una decisión determinada – inclusión o exclusión de la persona a un
programa – tiene sobre el cumplimiento presente y futuro de los objetivos del
programa. La ambigüedad o la incoherencia de los fines del programa, la
incertidumbre suscitada por una evidencia empírica insuficiente o la no
sostenibilidad económica del programa amenazan con frustrar la debida
prestación de la seguridad social y el cumplimiento de los deberes sociales del
Estado respecto de los más necesitados. En el proceso de toma de decisiones
administrativas deben observarse, por lo tanto, las exigencias mínimas que se
desprenden del derecho al debido proceso frente a las actuaciones de la
administración y los principios que rigen el ejercicio de la función pública,
como la igualdad, la imparcialidad, la publicidad y la eficacia (artículo 209,
inciso 1, C.P.). Con respecto a la transparencia y al manejo de la información
– aspectos ambos relevantes en el presente proceso – no sobra resaltar lo
importante que resulta su acatamiento. La transparencia del proceso decisorio
no sólo facilita su inteligibilidad para el ciudadano, sino que promueve un
trato digno y justo de la persona solicitante. Lo contrario es instaurar un
proceso secreto e incontrolable en el que el ciudadano ignora la forma y las
razones que llevan a la administración a una decisión con implicaciones vitales
para el solicitante. Un proceso poco o nada transparente, impide al interesado
participar en la administración racional de su caso y adoptar las decisiones
informadas pertinentes frente a las diversas alternativas de acción que le abre
la actuación estatal. En tales circunstancias el participante se percibe a sí
mismo como un objeto manipulable por el sistema. En orden a evitar esta
sensación de alienación, los particulares que acuden ante la administración
pública para tramitar peticiones generales o particulares deben contar con la
suficiente información sobre la materia a decidir así como sobre el proceso
decisorio que es debido en su caso.
4.4. La Corte Constitucional ya se ha referido en el pasado a la
importancia del correcto manejo y oportuno suministro de información por parte
de la administración en los procesos de distribución de bienes, servicios,
subsidios, recursos etc., de forma que se respete el principio de igualdad de
trato a todos sus potenciales beneficiarios (art. 13 C.P.), se asegure el
respeto a los principios que rigen la función pública (artículo 209, inciso 1,
C.P.) y se creen las condiciones para hacer efectivo el debido proceso
administrativo como expresión del principio fundamental que garantiza a las
personas la participación en las decisiones que los afectan e interesan
(artículo 2 C.P.). A este respecto ha sostenido la Corte lo siguiente:
“La realización del principio de igualdad en
la asignación de recursos escasos consiste en garantizar, a los posibles beneficiarios,
el acceso, en condiciones de igualdad, a los procedimientos por medio de
los cuales las instituciones distribuyen esos recursos. Si bien la elección de
los principios y procedimientos particulares de distribución que cada entidad
establece -con base en la ley- forman parte de su autonomía operativa, éstos no
pueden contrariar los parámetros que se derivan de los principios y valores
constitucionales: todos los posibles beneficiarios deben tener iguales
oportunidades de acceso; el procedimiento no puede favorecer a ningún grupo de
beneficiarios en particular; los mecanismos de selección no pueden conducir a
establecer discriminaciones contrarias a la Carta, etc.
(...)
La efectividad de la participación
depende, de manera fundamental, de la información que posean los posibles
beneficiarios. Una incidencia real de la comunidad
en los procesos de gestión pública y el ejercicio adecuado de la acción
colectiva en las decisiones que afectan a la ciudadanía, sólo es posible si
ésta posee los conocimientos suficientes y necesarios. Esto con el fin de que
las exclusiones finales, en un proceso de asignación de recursos escasos, no
sean producto de la desinformación, la ignorancia o de la falta de capacidad
técnica.
(...)
Las normas en las que se plasman las bases,
criterios y procedimientos de distribución de prestaciones y bienes sociales, deben
ofrecer a los beneficiarios todas las herramientas posibles de información,
con la finalidad de que las exclusiones finales no sean producto de la
ignorancia o de las equivocaciones incurridas al formular las respectivas
peticiones. De igual forma, la adjudicación de subsidios debe caracterizarse
por una transparencia mucho más exigente que en otras actuaciones administrativas,
toda vez que el resultado final - luego de agotarse un procedimiento a veces
largo y dispendioso -  consiste, en suma, en la realización progresiva de
valiosos principios sociales que no pueden quedar al arbitrio de los servidores
públicos encargados de realizarlos, ni resultar ajenos a los mecanismos de
control social y jurídico.[10]
(subrayas fuera de texto).
El anterior precedente muestra la crucial función que cumple el
suministro oportuno, pertinente, correcto y completo de información en la
asignación de subsidios estatales con miras a garantizar la participación de
todos los potenciales beneficiarios sin ningún tipo de favoritismo en
condiciones de transparencia que aseguren la igualdad de trato para todos los
interesados. Lo afirmado para la participación comunitaria en los procesos de
adjudicación de subsidios – caso de la jurisprudencia citada – es predicable
igualmente de la participación individual en los procesos de asignación de
subsidios. La persona que no obtiene la administración información oportuna,
pertinente, correcta y completa del procedimiento a seguir para hacerse
acreedora de una prestación positiva del Estado es colocada en una situación de
desventaja no compatible con el marco constitucional. La Constitución consagra
el derecho a acceder a la información (art. 15 C.P.). Esta debe ser
suministrada a los peticionarios en condiciones de igualdad. Sin ella, el proceso
administrativo que debe seguir el interesado habrá sido, ab initio,
desconocido por la administración y, por ende, el derecho al debido proceso
administrativo carecerá de sustrato real y pertinente. Es lo que le sucedió en
este caso como se verá más adelante.
5. Derecho al debido proceso administrativo
Las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones deben
respetar estrictamente el derecho en cabeza de las partes o interesados a un
debido proceso administrativo (art. 29 C.P.). Estima la Corte necesario ahondar
brevemente en el alcance del derecho fundamental consagrado en la Constitución
a un proceso debido en las actuaciones administrativas. Para ello cabe analizar
cómo se determina, en cada caso, cuál es el proceso debido.
5.1. Históricamente el derecho al debido proceso está relacionado
con las garantías a no ser condenado sin ser previamente oído y vencido en
juicio seguido con estricta sujeción a la ley. Esta garantía judicial se
extendió posteriormente al ciudadano respecto de la administración ante actos o
decisiones que lo privaran de un beneficio, como por ejemplo un permiso, una
licencia o un subsidio. Es discutible si tales beneficios son propiamente
derechos constitucionales. Lo que parecería ser una discusión académica
adquiere, sin embargo, en un Estado social de derecho una creciente
importancia, ya que muchas veces el bienestar de la persona depende de
prestaciones que dada su complejidad y envergadura sólo el Estado está en
posibilidad de garantizar. Es así como en el derecho anglosajón se acuñó el
término de “entitlements” para referirse a los derechos y beneficios
creados por ley que no puede revocar la administración sin que se garantice al
beneficiario una audiencia o, más abstractamente, un debido proceso.[11] En la tradición
jurídica colombiana el derecho administrativo se refiere a este tipo de beneficios
con la institución de las “situaciones subjetivas consolidadas”, para
distinguirlas de una mera expectativa no susceptible de protección jurídica.
En materia de prestaciones positivas del Estado, en desarrollo del
principio de Estado social de derecho, el debido proceso administrativo cumple
una función de primer orden. Quien puede ser beneficiario de una prestación
estatal no puede ser privado de la misma sino mediante una decisión respetuosa
del debido proceso.
5.2. Ahora bien, la Corte se pregunta si el derecho al debido
proceso puede ser invocado para impedir que la administración prive a su
titular de un beneficio legal que aún no ha sido reconocido a la persona. A
primera vista podría pensarse que por tratarse de una mera expectativa no nos encontramos
ante un interés susceptible de protección constitucional. No obstante, la
exclusión injustificada de la persona y la vulneración de su derecho al debido
proceso, se presenta no sólo por la privación del beneficio ya reconocido, sino
también por la negación de la oportunidad procesal para obtener dicho
reconocimiento, pese a encontrarse en las circunstancias descritas por la ley o
el reglamento. En efecto, cuando la persona alega que materialmente cumple con
el supuesto de hecho de una norma jurídica que asigna un beneficio, la
administración no puede privar a dicha persona del procedimiento debido para
determinar si procede o no el reconocimiento del respectivo beneficio. Tal
proceder priva ex ante a la persona del derecho al debido proceso
administrativo dispuesto para decidir sobre el reconocimiento del beneficio
legal, con lo que se desconocen los derechos fundamentales al debido proceso
administrativo (art. 29 C.P.) y a la igualdad de trato (art. 13 inc. 1 C.P),
dada la exclusión injustificada del solicitante.
El que las normas legales denominen
auxilio al beneficio no le resta derechos al interesado. La denominación del
beneficio tampoco lo convierte en una simple gracia del Estado cuando la
reglamentación de su asignación en lugar de librarla a la mera voluntad de la
administración, define precisos requisitos para determinar a partir de
criterios objetivos quienes son los destinatarios del beneficio. Es lo que
sucede con la reglamentación del auxilio para ancianos indigentes objeto de
este proceso.
6. El trámite administrativo en el presente caso
En el presente caso, la Corte advierte una
serie de irregularidades en el trámite administrativo dado a la solicitud del
peticionario para ser admitido al programa de protección al anciano indigente a
cargo del Departamento Administrativo de Bienestar Social – DABS – del Distrito
Especial de Bogotá (Localidad de Suba), entidad territorial encargada de la
administración y ejecución de dicho programa. A continuación se mencionan dichas
irregularidades para luego determinar si como consecuencia de las mismas se
vulneraron los derechos fundamentales del accionante.
6.1. El manejo deficiente de la
información
Bien puede afirmarse que el deficiente manejo
de la información por parte de las autoridades administrativas y las entidades
estatales que intervinieron en este caso tornaron el goce de los derechos
fundamentales del petente en mera ilusión y la actuación del estado en un
laberinto burocrático intrincado, más propio de un Estado lejano e inaccesible
que de un Estado social de derecho, cuyo fin es “servir a la comunidad”
(artículo 2 C.P.). Veamos en qué consistió la sistemática desinformación de la
administración:
La entidad administrativa demandada comunicó
en septiembre 6 de 2000 al accionante que para tramitar su solicitud de ingreso
al programa de protección al mayor adulto debía presentar un “certificado de
invalidez con porcentaje definido, expedido por un profesional con registro
médico ante la Secretaría de Salud”. Pese a que el Decreto 1135 de 1994,
artículo 14, dispone expresamente que el grado de invalidez de los “ancianos
indigentes minusválidos” “será determinado por las Juntas que para dicho objeto
fueron creadas por la Ley 100 de 1993”, la administración, en lugar de remitir
inmediatamente al interesado a la entidad competente para hacer el examen
médico y pagar el costo de la tarifa exigida para su práctica, como era de
esperarse de una administración pública eficiente y conocedora de la ley, se
limitó a suministrar información incorrecta al ciudadano creando una barrera,
adicional a las ya existentes dadas sus limitaciones físicas, que le impedía el
goce efectivo de sus derechos.
La irregular actuación de la administración
en materia de seguridad social no se atenúa por la presunta “buena intención”
de los servidores públicos. Si bien el gerente del DABS ofició en octubre 3 de
2000 al Hospital Simón Bolívar y le solicitó certificar el grado de invalidez
del petente, quién fuera allí atendido, lo previsible es que tal esfuerzo
estaba condenado al fracaso, tal y como se desprende de la respuesta del
mencionado hospital al denegar la petición por carecer de una junta
calificadora de invalidez.
Posteriormente, en contestación a la acción
de tutela interpuesta en su contra, la demandada justificó el rechazo a la
solicitud del petente por estar en espera de que el interesado allegara la
valoración de discapacidad “exigida por la ley”, razón que los jueces de tutela
en primera y segunda instancia aceptaron como suficiente para denegar la
protección impetrada. Lo anterior pese a que la administración nunca informó
correctamente al interesado cuál era la instancia competente por ley para
realizar el examen de grado de incapacidad.
La desinformación de las autoridades públicas
se trasladó luego a la instancia judicial. Es así como el juez de tutela en
primera instancia solicitó al Instituto Colombiano de Medicina Legal certificar
sobre el grado de invalidez del tutelante, a lo que se negó la entidad forense
por no ser competente para ello. Además, añadió que la solicitud de
certificación sobre el grado de invalidez debía ser presentada ante un juzgado
laboral quien a su vez debería solicitar a la empresa prestadora de salud a la
que estuviera afiliado el interesado la realización de los mencionados
exámenes. Resulta palmario como el instituto de medicina legal ni siquiera
entendió la situación fáctica que se le planteaba, ya que el caso no
involucraba relaciones contractuales en materia laboral y de salud, por lo que
su respuesta era totalmente equivocada.
6.2. La desatención de los principios de
la función administrativa
En el presente caso la entidad demandada se
apartó de los principios que rigen el ejercicio de la función administrativa,
en especial de los principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad y
publicidad (art. 209 C.P.). Tal es la conclusión del manejo errático de la
información dada al peticionario para acceder al programa de atención social al
mayor adulto discapacitado e  indigente. La omisión en la identificación de la
entidad competente y en el señalamiento del trámite a seguir para obtener la
certificación del grado de invalidez exigido por ley para acceder al subsidio
hizo el procedimiento administrativo algo ineficaz, lento, costoso y poco
transparente. Ello colocó al peticionario en posición de desventaja frente a
otros potenciales solicitantes, lo cual no se compadece con el principio de
igualdad de trato (art. 13 C.P.) que debe primar en las actuaciones de la
administración. Pero el proceder de la entidad demandada no sólo desconoció
estas normas sino también otros derechos subjetivos, como se verá a
continuación.
7. Vulneración y amenaza de los derechos
fundamentales del petente
7.1. La vulneración del derecho al debido
proceso administrativo
El artículo 29 de la Constitución establece
que el debido proceso se aplicará en toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas. La sentencia de tutela objeto de revisión no encontró
vulnerados los derechos fundamentales del peticionario y, por el contrario,
consideró que éste no había aportado la certificación de invalidez exigida por
la ley para ser admitido al programa de atención al mayor adulto. La Corte no
comparte tal conclusión, ya que si se analiza la actuación administrativa
surtida por la entidad demandada se encuentra que ella adolece de graves
irregularidades en el suministro de la información necesaria para ser admitido
al subsidio estatal. En efecto, al peticionario se le suministró información
errónea sobre la manera de llenar los requisitos para acceder al programa de
atención ofrecido por la administración distrital, ya que no bastaba – como lo
comunicara la administración – simplemente con la certificación del grado de
invalidez expedida por un médico registrado ante la Secretaría de Salud del
Distrito. La omisión de la administración en suministrarle información
pertinente, correcta oportuna y completa – la cual habría consistido como
mínimo en la identificación de la junta competente para certificar sobre el
grado de invalidez del petente – vulneró el derecho fundamental al debido
proceso administrativo del señor Moreno Pérez, ya que con ello se le impidió
cumplir a cabalidad con las condiciones legales y reglamentarias para acceder
al subsidio estatal y, por ende, seguir el proceso debido para acceder al
beneficio del cual el interesado no quería ser excluido, ya que estimaba
cumplía con los requisitos para recibirlo.
7.2. Amenaza de los derechos fundamentales
a la vida y a la seguridad social
Si bien los argumentos anteriores bastarían
para conceder la tutela, la Corte considera necesario subrayar que, dadas las
particularidades del presente caso,
las irregularidades en el trámite
administrativo de la solicitud del peticionario amenazan además sus derechos a
la vida y a la igualdad. De los hechos expuestos en la demanda de tutela y en
las pruebas allegadas al expediente se desprendía claramente que la enfermedad
cardiaca del tutelante comprometía su vida y así como el sostenimiento de su
familia  ante su imposibilidad de trabajar. No obstante, la administración
suministró información errónea e incompleta al actor, lo que a su vez se
constituyó en una amenaza cierta y clara de sus derechos fundamentales a la
vida y a la seguridad social. En efecto, la única esperanza que el peticionario
guardaba de obtener un ingreso, así fuese módico, ante su incapacidad de
trabajar y la ausencia de otras fuentes económicas, residía en acceder al
subsidio estatal representado en el programa de atención al adulto mayor en
estado de indigencia e incapacidad. En dicha prestación se concretaba su
derecho a la seguridad social que, desarrollado por la ley y el reglamento,
constituía el camino a disposición del peticionario para garantizar su
subsistencia.  Es por ello que la actuación administrativa al desinformarlo
sobre los trámites a seguir para acceder al programa amenazó gravemente sus
derechos fundamentales a la vida y a la seguridad social.
En conclusión, los errores en el suministro
completo y oportuno al interesado de la información requerida para acceder al
programa de seguridad social, así como la falta de sensibilidad de la
administración frente a la situación de necesidad extrema en que aquél se
encontraba, además de desconocer los principios de la administración pública,
vulneró su derecho al debido proceso administrativo y amenazó con vulnerar sus
derechos a la vida y a la seguridad social.
8.
Una excusa precaria. La escasez de recursos y racionalidad constitucional
Finalmente, la Corte estima necesario pronunciarse sobre una de las
excusas invocadas por la administración para justificar excluir al peticionario
del auxilio por él solicitado.
La administración en su primera respuesta al peticionario adujo que
por el recorte de recursos en la Red de Solidaridad Social no podría por el
momento ser admitido al programa de atención al adulto mayor. Por otra parte,
el subsidio dispuesto por la ley para este tipo de programa tiene un límite
máximo de 50% del salario mínimo legal mensual vigente (art. 258 inc. 1 de la
Ley 100 de 1993). No corresponde a la Corte en sede de tutela pronunciarse
sobre la constitucionalidad de esta norma, así como tampoco sobre la validez de
la negativa temporal de admisión al programa de atención al mayor adulta
indigente por razones presupuestales o económicas.
En lo que respecta a razones presupuestales para no dar acceso a un
programa de protección a personas en situación de debilidad manifiesta (art. 13
inc. 3 C.P.), si bien ellas pueden ser una limitante real ante la escasez de
recursos para la financiación de programas sociales, el buen gobierno de una
administración presupone el conocimiento demográfico de la población que habita
en su jurisdicción, la medición objetiva de sus necesidades y la planeación
para dar respuesta a los cambios que se puedan presentar. De lo contrario no se
presentará la racionalidad mínima de un proceso democrático de fijación de
prioridades y de adopción de políticas públicas para lograr las metas trazadas.
Afirmar, sin argumentos adicionales, que “no hay plata” no constituye entonces
una razón constitucionalmente suficiente para excluir a una persona que llena
los requisitos establecidos por el legislador y desarrollados por vía
reglamentaria para ser admitida a un programa financiado por el presupuesto
democráticamente adoptado.
En cuanto a las dificultades económicas por falta de  recursos para
financiar los diversos programas sociales ellas pueden obedecer, entre otros
factores, a la insuficiencia de las apropiaciones presupuestales para asegurar
su ejecución, al súbito aumento de las necesidades de la población o a la
intensidad de las necesidades en el caso particular. Lo primero, se presenta
cuando en la fijación de prioridades de gasto, el órgano democráticamente
representativo distribuye los recursos escasos de tal forma que la apropiación
presupuestal es menor a la requerida para cubrir a todos los necesitados. No es
lo que sucedió en el presente caso porque finalmente la autoridad
administrativa dispuso de recursos para pagar el auxilio al peticionario. En
cuanto a lo segundo – las situaciones que llevan a un empobrecimiento masivo de
la población – es claro que sólo mediante medidas adicionales, ordinarias o
extraordinarias, es posible enfrentarlas mediante el esfuerzo conjunto de
diversas entidades del Estado y con el apoyo económico de la comunidad. Tal
circunstancia, no obstante, no fue alegada en el presente caso. Por último, en
cuanto a la intensidad de las necesidades de la persona es importante anotar
que se trata de un factor determinante para la fijación del monto del auxilio.
A la luz de la Constitución y de conformidad con el principio de igualdad, la
regulación del subsidio a la persona debe atender a las particularidades de su
caso, exigencia ésta no suficientemente considerada cuando en la determinación del
monto del subsidio no se aprecia la existencia de circunstancias relevantes que
deben ser atendidas para asegurar la igual consideración y respeto que merece
cada persona por parte de un Estado que tiene el deber general de servir a la
comunidad (art. 2 C.P.) y ha de cumplir varios deberes específicos de
protección especial a personas vulnerables. Es así como el hecho de que el
accionante tuviera personas a su cargo, en especial niños que dependen del
beneficiario del subsidio, no puede pasarse por alto en la determinación del
auxilio. Salvo la existencia de otros programas sociales para atender a los
menores con padres en situación de pobreza, en la estimación del subsidio al
mayor adulto pobre y discapacitado debe ser valorado el número de personas que
dependen directamente de su ingreso. Dicha valoración puede incidir en la
fijación de prioridades y en el tipo de auxilio o en el monto del mismo.
D E C I S I O N
En conclusión, la administración pública debe
asegurarse de que en la asignación de beneficios, auxilios, subsidios o ayudas
estatales se respete el debido proceso administrativo (art. 29 C.P.), el cual
incluye no sólo la prohibición de privar de la prestación al actual
beneficiario, sin sujeción al proceso debido establecido en las normas legales
vigentes, sino también la exigencia de suministrar información clara, oportuna
y completa al potencial beneficiario para que éste tenga la oportunidad
efectiva de acceder a tales prestaciones.
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de
Revisión,
R E S U E L V E
Primero.- REVOCAR la sentencia del catorce (14) de febrero de dos mil uno
(2001), proferida por el Juzgado Treinta y Dos Civil del Circuito de Bogotá, al
resolver en segunda instancia la acción de tutela instaurada por Alfredo Moreno
Pérez contra el Departamento Administrativo de Bienestar Social – Alcaldía
Mayor de Bogotá.
Segundo.- CONCEDER
al peticionario, señor Alfredo Moreno Pérez, la tutela de sus derechos
fundamentales al acceso a la información, al debido proceso administrativo, a la
vida y a la seguridad social. Ordenar al Gerente del Departamento
Administrativo de Bienestar Social – Alcaldía Mayor de Bogotá, Seccional Suba,
que se sirva estudiar la situación del peticionario, señor Alfredo Moreno
Pérez, para determinar si en su caso han sido tenidos en cuenta todos los
factores relevantes para la estimación de la modalidad del subsidio a él
reconocido, advirtiendo que en caso afirmativo deberá orientarse al mencionado
señor Moreno Pérez sobre los demás programas sociales de la administración
nacional o local a los que puede acudir para la protección de sus derechos
fundamentales y los de su familia.
Tercero.- ADVERTIR al Gerente del Departamento Administrativo de Bienestar Social del
Distrito de la Alcaldía Mayor de Bogotá, Seccional Suba, que en el trámite para
el ingreso al programa del mayor adulto (Decreto 1135 de 1994) debe adoptar las
medidas de información adecuadas para garantizar plenamente los derechos
analizados en la presente providencia para el acceso a dicho programa social.
Cuarto.- SOLICITAR
al Personero de Bogotá que se sirva vigilar el efectivo cumplimiento de lo
ordenado en la presente sentencia, para lo cual se le remitirá copia de la
misma por la Secretaría de la Corte Constitucional.
Por Secretaría, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Son fines sociales del Estado, entre otros, “servir a la comunidad,
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución” (art. 2 C.P.).
[2]
Ver en especial la sentencia de la Corte Constitucional
T-533 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3] Henry Shue, Mediating Duties, Ethics 98 (1988), p. 687-704;
Virginia Held, Rights and Goods: justifying Social Action, University of
Chicago Press, Chicago 1984, p. 21-40;  Jerry L. Mashaw, Bureaucratic Justice,
Managing Social Security Disability Claims, Yale University Press, New Haven
and London, 1983; R. Shep Melnick, Between The Lines, Interpreting Welfare
Rights, The Brookings Institution Washington, D.C. 1994.
[4] Esto es compatible con lo sostenido en Sentencia T-401 de 1992
respecto a la relación entre el artículo 47 y el artículo 13 de la
constitución.
[5] Corte Constitucional, Sentencia T-401 de 1992, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[6] El término “minusválido(a)s” debería ser reemplazado por el término
“discapacitado(a)s”, ya que como lo han puesto de presente activistas
defensores de los derechos humanos, el concepto “minusválido(a)s” significa “de
menos valor”, y su utilización supone ya un trato discriminatorio y denigrante
de la persona. Un término alternativo, aunque no totalmente satisfactorio,
sería el de “discapacitado(a)s”, ya que este refiere a la falta de alguna
capacidad que coloca a la persona en situación de desigualdad frente a las
otras. Otro término a usar sería el de “personas en situación física especial”,
que no parte de que la persona carece de algo que lo coloca en una condición inferior
a los demás.
[7] El artículo 11 del Decreto 1135 de 1994 reproduce el contenido del
artículo 257 de la Ley 100 de 1994, ya citado.
[8] La Ley 100 de 1993 establece en relación
con las juntas calificadoras del grado de invalidez lo siguiente:
“ARTICULO 41.‑
Calificación del Estado de Invalidez. El estado de invalidez será determinado
de conformidad con  lo dispuesto en los artículos siguientes y con base en el
manual único para la calificación de la invalidez, expedido por el Gobierno
Nacional, que deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación, para
calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por
pérdida de la capacidad laboral.
ARTICULO 42.‑
Juntas Regionales de Calificación de Invalidez. En las capitales de
departamento y en aquellas ciudades en las cuales el volumen de afiliados así
lo requiera, se conformará una comisión interdisciplinaria que calificará en
primera instancia la invalidez y determinará su origen.
Las comisiones
estarán compuestas por un número impar de expertos, designados por el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, quienes actuarán de conformidad con
la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.
Los honorarios de
los miembros de la comisión serán pagados por la entidad de previsión o
seguridad social o la sociedad administradora a la que esté afiliado el
solicitante.
ARTICULO 43.- Junta
Nacional de Calificación de Invalidez. Crease la Junta Nacional para la
Calificación de los Riesgos de Invalidez con sede en la capital de la
República, integrada por un número impar de miembros designados por el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Esta Junta, que será
interdisciplinaria, tiene a su cargo la resolución de las controversias que en
segunda instancia sean sometidas para su decisión por las juntas regionales o
seccionales respectivas.
Los honorarios de
los miembros de la Junta serán pagados, en todo caso por la entidad de
previsión o seguridad social correspondiente.
El Gobierno Nacional
reglamentará la integración, financiación  y funcionamiento de la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, de su secretaría técnica y de las Juntas
regionales o seccionales, el procedimiento de apelación,  el manual único para
la calificación de la invalidez y demás normas necesarias  para su adecuado
funcionamiento.
PARAGRAFO.‑ Los miembros de la Junta
Nacional y los de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez de que
trata el artículo anterior, no tienen el carácter de servidores públicos.”
[9] El Decreto 1135 de 1994 – en desarrollo del mandato legal de
descentralización en la prestación de este servicio – establece que son los
municipios o distritos los responsables de la ejecución del programa, pudiendo
contratar su administración con entidades promotoras, como por ejemplo
entidades no gubernamentales o entidades especializadas, según los convenios
respectivos que se suscriban para el efecto (arts. 8 y 9).
[10] Corte Constitucional, Sentencia T-499 de 1995, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz. (Se trataba aquí de una acción de
tutela instaurada por un miembro de la comunidad del
Barrio La Unión del Municipio de Orito en contra de la Red de Solidaridad
Social para el Putumayo con fundamento en que la demandada no informó a la
mencionada comunidad acerca de la existencia de recursos para proyectos de
vivienda y de la forma de acceder a ellos. La Corte confirmó la tutela del
derecho de petición  y ordenó al Alcalde Municipal de Orito y a la Delegada de
la Red de Solidaridad Social para el Putumayo, con el objeto de prevenir la
amenaza de los derechos fundamentales a la igualdad y a la participación del
demandante, tomar las medidas destinadas a difundir la información pertinente
sobre el procedimiento legal y reglamentario para acceder a los recursos del
Subsidio Familiar de Vivienda.)
[11] Jethro K. Lieberman, The Evolving Constitution, Random House, New
York et al. 1992, p. 181. El caso que inaugura esta
tendencia es el de Goldberg vs. Kelly, 397 U.S. 254 (1970).