C-503-01
Sentencia C-503/01
Sentencia
C-503/01
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Antecedentes
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Finalidad
Las facultades extraordinarias se confieren
exclusivamente para expedir normas con fuerza de ley, y no para otros efectos.
Ello implica que el Gobierno ejerce una función delegada en el ámbito propio de
la función legislativa, y sujeto, por consiguiente, a las mismas limitaciones
que tiene el legislador ordinario.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Solicitud
expresa por Gobierno
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Solicitud por Ministros en
representación del Gobierno
La Corte ha entendido que de acuerdo con los
artículos 200 y 208 de la Constitución, el Gobierno puede presentar los
proyectos de ley a través de los Ministros, razón por la cual no se requiere
que los proyectos de ley de iniciativa gubernamental sean suscritos por el Presidente
de la República. La competencia que conforme a los artículos 200 y 208 tienen
los Ministros del despacho no se limita, pues, a la tarea de presentar
físicamente los proyectos o hacer la radicación personal de los mismos,
requisito que no es exigible conforme al ordenamiento, sino a la capacidad
jurídica de presentarlos en representación del Gobierno. De esta manera, se
entienden presentados por el Gobierno los proyectos de ley que se radiquen en
las cámaras con la firma de los respectivos ministros. No quiere esto decir que
los ministros tengan competencia autónoma para presentar proyectos de ley, en
la medida en que sólo pueden hacerlo en representación del Gobierno. Esta
última circunstancia se presume por el solo hecho de haber sido presentado un
proyecto de ley por un ministro del despacho, pero dicha presunción podría ser
desvirtuada por el Presidente de la República cuando exprese que el ministro
actuó sin su previa autorización.
PROYECTO DE LEY
DE AUTORIZACIONES-Atribución al Gobierno
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Firma supletiva de Ministro del Interior en
solicitud
Tratándose de leyes de facultades, cuyo objeto, sin
perjuicio del principio de la unidad de materia, puede estar referido a asuntos
propios de distintos ministerios o departamentos administrativos, la firma del
Ministerio del Interior puede suplir la de otros ministros a cuyo cargo estén
asuntos para los cuales se hayan solicitado facultades extraordinarias, en la
medida en que en este caso, fundamentalmente, de lo que se trata no es de
expedir las específicas regulaciones que se requieran en esas materias, sino
recabar del Congreso la autorización para que, con posterioridad y, entonces si
con la participación de los ministros del ramo en cada caso particular, se
pueden ejercer las facultades de regulación. Es natural que esta competencia
especial del Ministro del Interior se ejerce sin perjuicio de la iniciativa que
como parte del Gobierno tienen los distintos ministerios, y en virtud de la
cual en la presentación de cada proyecto de ley de iniciativa gubernamental,
debe concurrir el Ministro del Ramo. Pero tratándose de asuntos complejos que
involucran a varios Ministerios, la firma del Ministro de Gobierno puede tener
carácter supletivo, conforme a los principios constitucionales de celeridad y
eficiencia,  en la medida en que resultaría extremadamente rígido pensar que un
proyecto de esta naturaleza no pudiese ampliar su contenido para comprender
materias que toquen a dependencias gubernamentales distintas de aquellas que
originalmente presentaron el proyecto, so pena de incurrir en vicio de forma
por deficiencia en la iniciativa legislativa.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Aprobación por mayoría especial
En la media en que se trata de que el Congreso de la
República se despoje, temporalmente y para determinadas materias, de su
competencia constitucional básica, se contempla en la Constitución el requisito
de una mayoría especial, mucho más exigente, con el objetivo de mantener, en
beneficio de los sectores minoritarios, la prerrogativa legislativa, de manera
que sólo puede el órgano al que de ordinario la Constitución atribuye esa
función, despojarse de ella, cuando concurra una mayoría especialmente
calificada.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Temporalidad
Las facultades extraordinarias sólo pueden
conferirse por un período determinado, que no podrá exceder de seis meses. No
puede haber transferencia permanente de competencia legislativa. Debe hacerse
por un tiempo determinado, cumplido el cual la facultad del Ejecutivo se agota,
haya expedido o no las normas para las cuales fue facultado.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Necesidad y conveniencia pública
La evaluación de las razones de necesidad o de
conveniencia pública es un imperativo constitucional en el trámite de un
proyecto de ley de autorizaciones y por consiguiente las mismas deben figurar
de manera expresa en el mismo. Por otra parte, para la Corte resulta claro que
la evaluación que debe hacerse de manera inseparable con la valoración de las
razones que hacen necesario o recomendable que los asuntos objeto de la
solicitud sean materia de regulación, las cuales, éstas si, deben constar de
modo expreso en el trámite del proyecto de ley. Dichas razones deben estar
presentes desde la motivación del proyecto por medio del cual el Gobierno
solicita las facultades.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Precisión
El requisito de precisión hace imperativo que en la
ley de facultades se exprese de manera clara y delimitable el objeto de las
mismas. Adicionalmente, la fijación del ámbito de las facultades debe consultar
un principio de congruencia entre los motivos que llevaron al legislador a
concederlas y el contenido mismo de la ley de facultades.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Solicitud por Ministros
MINISTERIO
DEL INTERIOR-Coordinación de relaciones con el legislativo
LEY-Sanción
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS EN INSTITUTO DE MEDICINA LEGAL-Modificación de
estructura
INSTITUTO
DE MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES-Modificación de
estructura
PROYECTO
DE LEY-Propuestas
y enmiendas
Referencia:
expediente D-3033
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Artículo Primero, Numeral 3º (parcial) de la Ley
573 de 2000.
Actor: Ernesto Rey
Cantor.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL
Bogotá, D.C., (16)
de mayo de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente Sentencia.
I.       ANTECEDENTES
El ciudadano Ernesto
Rey Cantor, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó el
artículo primero, numeral 3º (parcial) de la Ley 573 de 2000.
El entonces
magistrado sustanciador, mediante Auto del veintisiete (27) de junio de 2000
decidió admitir la demanda, por lo cual ordenó expedir las comunicaciones de
rigor al Presidente del Congreso, al Fiscal General de la Nación, al Ministro
de Justicia y del Derecho, al Secretario Jurídico de la Presidencia de la
República, al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública y
al Director del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, fijar en lista
la norma acusada en la Secretaría General para efectos de la intervención
ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado del expediente al señor
Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de su
competencia.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II.      TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de
la disposición cuya inconstitucionalidad se demanda, según aparece publicada en
el Diario Oficial N° 43.885 del 8 de febrero de 2000, es el siguiente:
“LEY
573 DE 2000
(febrero
7)
mediante
la cual se reviste al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias en aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo
1°. Facultades extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el numeral
10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias para que, en el término de
quince (15) días contados a partir de la publicación de la presente ley, expida
normas con fuerza de ley para:
(...)
3.
Modificar la estructura de la Fiscalía General de la Nación, modificar el
régimen de funciones y competencias internas; modificar el régimen de carrera
previsto para los servidores de esta entidad; modificar el régimen
administrativo; dictar normas sobre el funcionamiento del Fondo de Vivienda y
Bienestar Social y dictar normas sobre policía judicial en lo que no
corresponde a las materias reguladas por los Códigos Penal y de Procedimiento
Penal. Modificar la estructura del Instituto Medicina Legal y Ciencias
Forenses, su régimen de funciones y competencias internas y el régimen
administrativo y patrimonial.
(...)”
III.    LA
DEMANDA
1.          Normas constitucionales que se
consideran infringidas
Estima el accionante
que la disposición acusada es violatoria de los artículos 115, 150 numeral 10º,
151, 154, 157, 160 y 200 numeral 1º de la Constitución Política de Colombia.
2.      Fundamentos
de la demanda
El actor sustenta la
demandada en los siguientes términos:
2.1.             Las facultades extraordinarias que
se confieren en la Ley 573 de 2000 no fueron solicitadas expresamente por el
Gobierno.
En el texto del proyecto de ley No. 113 de 1999 no
aparece la firma del Presidente de la República, quien, a tenor de lo dispuesto
en el artículo 115 de la Constitución Política, constituye Gobierno con los
ministros del ramo en cada negocio particular. Por esta razón, respecto de la
disposición acusada, también se requería la firma del Ministro de Justicia y
del Derecho, por referirse ella a una institución que, como la Fiscalía,
administra justicia, y por el Director del Departamento Administrativo de la
Función Pública, por referirse el texto del proyecto al régimen de funciones de
la Fiscalía.
En la medida en que el proyecto no está firmado ni
por el Presidente, ni por ninguno de los referidos funcionarios, en el trámite
del mismo se violaron los artículos 150 Num. 10º, 115, 154 y 200 Num. 1º de la
Constitución.
2.2.             No se constituyó el Gobierno en la
forma prescrita por la Constitución en el momento de sancionar el proyecto de
ley aprobado por el Congreso, por cuanto el mismo no fue suscrito por el
Ministro de Justicia y del Derecho, ni por el Director del Departamento
Administrativo de la Función Pública.
2.3.             En la exposición de motivos del
proyecto de ley 113 de 1999 conducente a la expedición de la Ley 573 de 2000,
no se presentó una justificación jurídica para el otorgamiento de facultades
extraordinarias al Presidente.
Esta circunstancia es violatoria del artículo 150,
numeral 10º de la Constitución, en la medida que no es posible, sin que el
Gobierno haya expresado los motivos de su solicitud, que el Congreso pueda inferir
que, como lo exige la norma, se esté ante una situación de necesidad o de
conveniencia pública.
Sobre este
particular, en la ponencia del proyecto para primer debate se expresó: “En
el numeral 2 del artículo 1º del proyecto, el Gobierno Nacional solicita le
sean conferidas facultades extraordinarias para modificar la estructura del
Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, su régimen de funciones y
competencias internas y el régimen administrativo patrimonial.
Sin embargo, revisada la exposición de motivos para
tratar de encontrar en ella alguna justificación en esta materia con base en la
cual el Congreso de la República pueda realizar un análisis de fondo para
hallar o no la necesidad o la conveniencia pública que aconsejan el
otorgamiento de tales facultades, se encontró que no hay estudio aportado por
el Gobierno con base en el cual se pueda proferir el acto político congresional
que derive en el otorgamiento de las facultades pedidas.
En consecuencia, no existiendo motivación jurídica o
fáctica alguna de la cual se pueda inferir que la necesidad exige o la
conveniencia pública aconsejan, revestir de facultades extraordinarias al
Presidente de la República para esta materia, ella debe ser excluida del proyecto
como en efecto se propone en el texto que contiene las modificaciones sugeridas
por los ponentes”.
2.4.             El tema relacionado con las
facultades extraordinarias para legislar acerca del Instituto Nacional de
Medicina Legal y Ciencias Forenses fue excluido expresamente de la ponencia
para primer debate, lo cual resulta violatorio de los artículos 151 y 157
numeral 2º de la Carta, por desconocimiento de la Ley 5 de 1992, por medio de
la cual se expide el reglamento del Congreso, en sus artículos 153, 156, 157 y
158.
Sobre dicho tema, desconociendo las disposiciones
citadas, no se rindió informe y, por lo tanto, no se publicó previamente a la
iniciación del primer debate. No consta en la Gaceta del Congreso que en la
Comisión Primera de la Cámara, según lo disponen los artículos 157 y 158 de la
Ley 5 de 1992, se hubiesen debatido los asuntos fundamentales propuestos por
los ponentes en relación con el imperativo constitucional de justificar el
otorgamiento de facultades extraordinarias por razones de necesidad o de
conveniencia pública.
2.5.             El trámite de la norma demandada
infringió el artículo 160 inciso 3º de la Constitución, por cuanto en la
ponencia para segundo debate en el Senado no se consignó la propuesta que en el
informe para primer debate se orientaba a excluir al Instituto de Medicina
Legal y Ciencias Forenses del proyecto de facultades extraordinarias, por
ausencia de justificación expresa en la exposición de motivos. Por esta razón
la plenaria del Senado no pudo ocuparse del estudio de la justificación de las
facultades extraordinarias solicitadas, en este aspecto en
particular.
Pese a que en la ponencia para segundo debate en la
Cámara algunos Representantes dejaron constancia expresa de su desacuerdo, por
las razones presentadas en el informe de ponencia para primer debate en la
Cámara, con la inclusión del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses en
el proyecto de facultades extraordinarias, en el curso del debate no se hizo
alusión a este tema, para justificar de manera expresa la concesión de
facultades extraordinarias.
IV.    INTERVENCIONES.
1.      Intervención
ciudadana.
La ciudadana Diana
Inés Bernal Espinosa, presentó escrito a favor de la demanda instaurada contra
la norma en cuestión.
Advierte la
interviniente que el Gobierno omitió aportar un estudio claro sobre la
conveniencia y la necesidad de modificar la estructura del Instituto de
Medicina Legal y Ciencias Forenses cuando se discutió en el Congreso la
posibilidad de otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la
República, con el propósito de modernizar y tecnificar algunas instituciones
estatales. De acuerdo con lo anterior, afirma que se violó el artículo 150
numeral 10º de la Carta, toda vez que ha debido excluirse del proyecto y de la
ley la modificación del instituto mencionado, al no existir una justificación
seria sobre la utilidad y beneficio que resultaría de modificar su estructura.
Por último, menciona
cómo el Instituto de Medicina Legal ha sido reconocido internacionalmente por
su servicio y eficacia en el cumplimiento de sus funciones, contando con una
planta de personal reducida para realizar todo el trabajo institucional que
soporta.
Con similares
consideraciones interviene también el ciudadano Peter Rachen Calderón. Por su
parte, el ciudadano Henry Alberto Zuluaga Gutiérrez, en intervención remitida
vía fax y que obra incompleta en el expediente, hace una serie de
consideraciones referidas a la manera como las facultades fueron ejercidas y
las contradicciones que, en el fondo, dicho desarrollo tiene con la
Constitución. En cuanto los argumentos de este interviniente no apuntan a
controvertir la constitucionalidad de la norma acusada, sino que se refieren a
la manera como, de hecho, las facultades fueron ejercidas, no serán objeto de
consideración en este fallo.
2.      Intervención
de la Fiscalía General de la Nación.
La ciudadana Myriam
Stella Ortiz Quintero, en su calidad de Jefe de la Oficina Jurídica de la
Fiscalía General de la Nación, presentó escrito en defensa del precepto
demandado.
Manifiesta que el
primer cargo es infundado, pues las facultades otorgadas por la norma acusada
fueron oportunamente solicitadas por el Ministro del Interior y el Ministro de
Relaciones Exteriores, en proyecto de ley que se presentó ante la Cámara de
Representantes el 29 de septiembre de 1999. Agrega que dicho proyecto fue
enviado al despacho del Presidente de la Cámara de Representantes, quien lo
remitió a la Comisión Primera Constitucional permanente y ordenó publicarlo en
la Gaceta del Congreso, lo cual efectivamente se cumplió.
Señala que la
interpretación que hizo el accionante del inciso 3º del artículo 115 de la
Carta, es puramente exegética por cuanto el actor no realizó la concordancia de
dicha disposición con los artículos 200 y 208 inciso 2 de la Constitución
Política, conforme a los cuales el Gobierno presenta los proyectos del ley al
Congreso a través de los Ministros. Afirma que en este sentido se ha
pronunciado la Corte Constitucional y cita al efecto la Sentencia C-119 de 1996
(M.P. Antonio Barrera Carbonell).
Aduce, por otra
parte, que conforme a la Constitución, “Corresponde al Presidente de la
República, como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad
Administrativa (…)  9. Sancionar las leyes.”, motivo por el cual estima
infundado el cargo del actor por este concepto.
Respecto de la
ausencia de motivación para la solicitud de facultades extraordinarias, afirma
la interviniente que las razones de necesidad y conveniencia públicas a que se
refiere el artículo 150 en su numeral 10º, son de carácter político y no
jurídico y fueron expresadas tanto en la exposición de motivos del proyecto de
ley 113 de 1999 de la Cámara de Representantes, como a lo largo de los debates
surtidos en el Congreso.
Señala que las
razones que justifican la solicitud de facultades por el Gobierno tienen que
ver, según se desprende de la exposición de motivos del proyecto de ley 113 de
1999 de la Cámara de Representantes, con la necesidad de  evitar los
perturbadores efectos que se seguirían de una declaratoria de inexequibilidad
de las normas expedidas con base en las facultades contenidas en el artículo
120 de la Ley 489, con el propósito de reestructurar algunas entidades del
Estado, “en aras de la eficiencia, eficacia y racionalización del gasto en la
administración pública…”. Todo teniendo en cuenta que las entidades
reestructuradas ya habían empezado su proceso de transformación.
Agrega que en la
exposición de motivos se recogen las razones que justifican una reestructuración
de la Fiscalía General de la Nación y que el Instituto Nacional de Medicina
Legal y Ciencias Forenses es un establecimiento público de la Rama Judicial,
adscrito a la Fiscalía General de la Nación. Igualmente, señala que la
justificación para reestructurar el Instituto de Medicina Legal, sí fue tenida
en cuenta al estudiar el pliego de modificaciones del proyecto de ley 113, pues
éste se discutió en el primer debate realizado por las comisiones conjuntas de
Senado y Cámara, el 25 de noviembre de 1999.
Relata que en
dicha sesión intervino el Fiscal General de la Nación quien expresó que  “(…)
la Constitución Nacional de 1991, en el artículo 27 transitorio, estableció que
la dirección nacional de medicina legal, antigua dirección nacional de medicina
legal del Ministerio de Justicia, con sus dependencias seccionales, se
integrará a la Fiscalía General de la Nación como establecimiento público
adscrito a la misma…. Entonces para decirles en primer lugar que con esto no
nos estabamos inventando nada, simplemente estamos cumpliendo la Constitución
Nacional, que señaló que el instituto de medicina legal era un establecimiento
adscrito a la Fiscalía General de la Nación.”
En cuanto cargo
distinguido con el numeral 2.4 de esta sentencia, manifiesta la representante
de la Fiscalía General de la Nación que debe tenerse en cuenta que el Gobierno
solicitó dar trámite de urgencia al proyecto 113 de 1999 de la Cámara de
Representantes , razón por la cual se dispuso que el primer debate se surtiese
en sesión conjunta de las dos cámaras legislativas. Añade que, como en la
ponencia para primer debate se había suprimido lo relativo al Instituto
Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, durante los debates en las
sesiones conjuntas de Senado y Cámara y después de oír al señor Fiscal General
de la Nación , se decidió, mediante Proposición No. 33, adicionar el numeral 2
del artículo primero del pliego de modificaciones con el siguiente texto:
“modificar la estructura del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses,
su régimen de funciones y competencias internas y el régimen administrativo y
patrimonial.”  Concluye la interviniente que “… el texto de estudio que se
tuvo en cuenta fue el del pliego de modificaciones presentado por los ponentes
y a éste, para la votación en primer debate, se le adicionó, entre otros temas
la proposición No. 33 la cual fue votada afirmativamente.”
Señala que, en
consecuencia, el mencionado texto si fue considerado y votado en el primer
debate, razón por la cual resultan infundados los cargos del actor por este
concepto.
Expresa, finalmente
que  no se vulneró el artículo 160 numeral 3º de la Carta, pues según éste
artículo “En el informe a la cámara plena para segundo debate, el ponente
deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la
comisión y las razones que determinaron su rechazo”, y teniendo en cuenta
que la propuesta para modificar el Instituto de Medicina Legal no fue rechazada
sino aceptada, ésta no tenía por que incluirse en el informe para segundo
debate.
3.      Intervención
del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
El ciudadano Ricardo
Mora Izquierdo, actuando en calidad de Director General del Instituto de
Medicina Legal y Ciencias Forenses presentó escrito de intervención en el
presente proceso de constitucionalidad.
El interviniente
anexó copia del alegato presentado a los Representantes Ponentes del proyecto
de ley, con el propósito de ser tenido en cuenta al momento de rendir la
respectiva ponencia.
Afirma que no
solicitó la reestructuración del Instituto pues, “no existía la necesidad de
modificar la estructura de la institución ni se veía la conveniencia ni la
oportunidad de realizar alguna reforma”.
Finalmente, llama la
atención sobre el hecho de que no se tuvo en cuenta al Director del Instituto
de Medicina Legal como una de las personas cuyo concepto debería ser oído antes
de la expedición del decreto que desarrolle las facultades extraordinarias.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Viceprocurador
General de la Nación (E), Alberto Hernández Esquivel, conceptuó a favor de la
constitucionalidad de la norma objeto de la demanda.
Señala el
representante del Ministerio Público que el primer cargo es infundado pues,
según lo consagrado en el artículo 200 y en el inciso segundo del artículo 208
de la Carta, los ministros, como voceros del Gobierno, pueden presentar
proyectos de ley, “… en particular, aquellos mediante los cuales se persigue
que el órgano legislativo revista temporalmente al ejecutivo de atribuciones
extraordinarias para  legislar en las materias y con los propósitos que se le
propongan.”
Respecto de la
ausencia de justificación sobre la necesidad y conveniencia pública en el
otorgamiento de las facultades extraordinarias, manifiesta que dichas
condiciones constitucionales, que deben hacer parte de la exposición de motivos
del proyecto presentado por el Gobierno, se encuentran plenamente acreditadas
en el presente caso, en la medida en que fueron objeto de expresa referencia en
la exposición de motivos. Agrega que si el “Congreso habilitó
legislativamente al Ejecutivo para modificar la estructura del Instituto de
Medicina Legal y Ciencias Forenses, su régimen de funciones y competencias
internas y el régimen administrativo y patrimonial, sencillamente fue porque
encontró suficientes fundamentos para delegarle temporalmente sus competencias
constitucionales”, conforme a jurisprudencia de la Corte Constitucional
según la cual “… existe un margen apreciable de discrecionalidad, que no de
arbitrariedad, en cuanto a dicha justificación tanto en el Gobierno como en el
Congreso.” (Sentencia C-119 de 1996 M.P. Antonio Barrera Carbonell).
Concluye el señor Viceprocurador (E) que, por otra parte, “… no es viable
que las razones aducidas puedan ser controvertidas mediante la acción de
inexequibilidad, tal como lo pretende el actor.”
Finalmente, en
cuanto a la supuesta inconstitucionalidad por infracción del reglamento del
Congreso y de lo dispuesto en el artículo 160 de la Constitución política, el
representante del Ministerio Público resalta que, por una parte, el actor
efectuó una interpretación equivocada de los artículos 153, 156, 157 y 158 del
reglamento, por cuanto de su tenor literal no se desprende la obligación del
ponente de incluir en su informe de ponencia para primer debate, el texto del
proyecto con la supresión de los partes relativos a la modificación de la
estructura del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses.”
Afirma, por otra
parte, el Jefe del Ministerio Público, que tampoco hay vulneración del artículo
160 de la Constitución Política, por cuanto la exigencia consagrada en su
inciso 3º solamente opera para las propuestas que fueron consideradas
efectivamente por las cédulas legislativas y “… la exclusión de facultades
para modificar la estructura del Instituto de Medicina Legal y Ciencias
Forenses no fue abordada por las Comisiones Primeras Constitucionales…”.
En conclusión y
teniendo en cuenta lo anterior el Ministerio Público solicita que se declare
exequible la norma acusada.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
1.      Competencia
Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República, es
competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta Fundamental.
2.      La
materia sujeta a examen
El demandante
solicita la declaratoria de inexequibilidad parcial del numeral 3º del artículo
1º de la Ley 573 de 2000, disposición por medio de la cual se confirieron
facultades extraordinarias al Gobierno para reestructurar el Instituto de
Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Estima el actor que
la disposición acusada es violatoria de la Constitución, por un lado, porque
fue aprobada en contravía con las normas que regulan las facultades
extraordinarias, en la medida en que el proyecto de ley de facultades no fue
presentado por el Gobierno, lo cual requería la firma del Presidente de la
República y del Ministro o jefe del Departamento Administrativo del ramo, que
para el caso concreto eran el Ministro de Justicia y del Derecho y el Director
del Departamento Administrativo de la Función Pública, funcionarios cuyas
firmas no figuran en el proyecto que fue presentado por los Ministros del
Interior y de Relaciones Exteriores. Adicionalmente, no se presentaron, ni se
analizaron los motivos de necesidad y conveniencia pública, indispensables para
que proceda la ley de facultades.
Por otra parte,
sostiene el actor, se violaron diversas disposiciones del trámite legislativo,
por cuanto, en primer lugar, el texto referente al Instituto de Medicina Legal
y Ciencias Forenses, no se incluyó en el informe de ponencia para primer debate
y por consiguiente no se publicó previamente a la iniciación del mismo. En
segundo lugar, señala el demandante, en las deliberaciones durante el primer
debate no se discutieron los asuntos fundamentales propuestos por los ponentes,
esto es la exclusión del texto en cuestión. Señala, finalmente, que en el
trámite del proyecto también se desconoció la Constitución en su artículo 160,
por cuanto en el informe de ponencia para segundo debate en el Senado no se
consignó la propuesta de los ponentes en el primer debate en el sentido de
retirar del proyecto el texto relativo al Instituto de Medicina Legal, materia
que tampoco fue objeto de estudio en el segundo debate en la Cámara de
Representantes, pese a que en la ponencia respectiva, algunos Representantes
dejaron constancia expresa de su desacuerdo con la inclusión del Instituto de
Medicina Legal y Ciencias Forenses en el proyecto de facultades
extraordinarias.
El ciudadano Ricardo Mora Izquierdo, Director del
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, interviene para
señalar que, en su concepto, no existen razones que hagan necesario reformar el
Instituto, y no se aprecia ni la conveniencia, ni la oportunidad de hacerlo en
este momento. En el mismo sentido se pronuncia la interviniente Diana Inés
Bernal de Espinosa, quien expresa además que tanto los excelentes resultados
que puede mostrar el Instituto como lo sobrio de su actual estructura permiten
pensar en la inconveniencia de someterlo a una reestructuración. Con similares
consideraciones interviene también el ciudadano Peter Rachen Calderón.
El
Ministerio Publico, en su intervención, coincide con lo señalado por la
representante de la Fiscalía General de la Nación en torno a la ausencia de
soporte fáctico y normativo para los cargos formulados por el actor, por
cuanto, primero, los proyectos de ley de iniciativa gubernamental no requieren,
conforme a la Constitución, ser presentados con la firma del Presidente de la
República; segundo, tanto en la exposición de motivos como en los debates del
Congreso se presentó una motivación razonable en torno a la necesidad o la
conveniencia de que en la ley de facultades se incluyese al Instituto Nacional
de Medicina Legal y Ciencias Forenses y, tercero, las tachas de inconstitucionalidad
relacionadas con la violación del reglamento del Congreso se encuentran
fundamentadas en una lectura equivocada de los conceptos constitucionales y
reglamentarios.
3.      Alcance de la cosa juzgada constitucional
Como quiera
que la Ley 573 de 2000 ha sido objeto de varias demandas, algunas de las cuales
se refieren específicamente al numeral 3º del artículo primero, objeto de la
presente demanda de inconstitucionalidad, se impone determinar si sobre la
materia existe cosa juzgada constitucional.
Los fallos
que la Corte ha expedido sobre la Ley 573 de 2000, y que se refieren al numeral
3º de su artículo primero, son las sentencias C-1374 de 2000, C-245 de 2001,
C-402 de 2001 y C-409 de 2001.
En Sentencia
C-245 de 2001 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), con ocasión del estudio y
decisión de demanda contra el Decreto 261 de 2000 expedido con fundamento en la
habilitación prevista en la disposición referida, se declaró la exequibilidad
de la expresión “Modificar la estructura de la Fiscalía General de la Nación,
modificar su régimen de funciones y competencias internas” . En el mismo
contexto, la Corte  en Sentencia C-1374 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández
Galindo), declaró la inexequibilidad de la expresión “y dictar normas sobre
policía judicial en lo que no corresponde a las materias reguladas por los
Códigos Penal y de Procedimiento Penal”. En la medida en que las anteriores
decisiones recayeron sobre expresiones normativas distintas de la que ahora es
objeto de acusación, no opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
En la
sentencia C-402 de 2001 se declaró la constitucionalidad del numeral 3º del
artículo 1º de la Ley 573 de 2000, pero se restringió el alcance del
pronunciamiento de la Corte a los cargos estudiados en esa ocasión, relativos a
la autonomía de la Fiscalía General de la Nación. Como quiera que la demanda
que ahora estudia la Corte formula cargos distintos, los mismos no se ven
afectados por cosa juzgada.
Las
sentencias C-402-2001 y C-409-2001, declararon que el numeral 3º del artículo
1º de la Ley 573 de 2000 se encuentra ajustado a la Constitución y es por tanto
exequible, pero bajo la previsión según la cual en lo que hace al trámite de la
Ley 573 de 2000 no se hace pronunciamiento alguno por cuanto actualmente se
encuentra en curso el proceso D-3033 pendiente de una decisión al respecto. En
consecuencia, encuentra la Corte que existe una expresa exclusión de los
efectos de la cosa juzgada para los posibles vicios de forma que afecten a la
citada disposición, tales como los que se formulan por el actor en el presente
caso.
4.      Las
facultades extraordinarias
El estudio de los cargos formulados por el actor
impone la necesidad de un previo análisis sobre la figura de las facultades extraordinarias
prevista en la Constitución Política.
Por virtud de la figura de las facultades
extraordinarias, el Congreso de la República, en ciertos casos y cumplidos
determinados requisitos, habilita al Gobierno para que ejerza la función
legislativa.
La figura estaba prevista en nuestro ordenamiento
constitucional desde la Carta de 1886, y presenta incluso antecedentes más
remotos, aún cuando sus contornos eran distintos y se han venido decantando
hasta encontrar la expresión que hoy tiene la institución en el artículo 150
numeral 10º de la Constitución.
En efecto, el artículo 76  de la Constitución de
1886 disponía que “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas
ejerce las siguientes atribuciones (…) 10ª Revestir, pro tempore al Presidente
de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo
exija o las conveniencias públicas lo aconsejen.”  Esas facultades se
interpretaron inicialmente por la doctrina en el sentido de que no implicaban
delegar en el Gobierno funciones legislativas. Así, en su obra “Derecho Público
Interno de Colombia. Comentario Científico de la Constitución de 1886” Don José
María Samper expresaba: “Pero acaso se alegará que el inciso 10º del artículo
76 implícitamente permite, siquiera pro tempore, delegar al Gobierno algunas
funciones legislativas, dado que autoriza para ‘revestir al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija
o las conveniencias públicas lo aconsejen’. ¿Pero a que clase de facultades
puede referirse racionalmente el inciso? A las que, sin ser privativas del
Congreso, pueda convenir que ejerza pro tempore el Presidente, propias de su
carácter, autoridad y objeto, pero que ordinariamente no le están asignadas por
la Constitución. Tal es la inteligencia de los textos constitucionales que nos
parece racional.”  Y en esa dirección se movieron las primeras manifestaciones
de la disposición constitucional. En efecto, tal como lo señala Francisco de
Paula Pérez[1],
en virtud de esa previsión constitucional se facultó al Gobierno para asuntos
tales como “prevenir y reprimir administrativamente los delitos y culpas contra
el estado que afecten el orden público…”  o “… borrar del escalafón a los
militares que por su conducta se hagan indignos de la confianza del gobierno…”
(Ley 61 de 1888). Anota este tratadista que desde el principio se suscitó
debate por la naturaleza de la atribuciones y porque, de hecho, las mismas se
conferían por fuera del marco constitucional, sin delimitarse de manera
precisa, ni fijarse de modo cierto su extensión temporal.
En la práctica, las facultades extraordinarias del
Gobierno se cumplían mediante la expedición de decretos con fuerza de ley, y
las mismas fueron evolucionando al punto que ese aspecto formal pasó a hacer
parte del contenido básico de las facultades, esto es, se interpretó el alcance
de la norma en el sentido de que las facultades se confieren para la expedición
de decretos con fuerza de ley. El cambio doctrinario fue radical, puesto que
conforme al nuevo entendimiento de la norma, tal como fue expresado por Alfredo
Constain[2]
en 1951 “[e]l Presidente de la República cuando hace uso de esas precisas
facultades extraordinarias está sustituyendo la función legislativa…”. Reafirma
su posición este tratadista citando a la Corte Suprema de Justicia cuando sobre
el particular expresó que “Cuando el jefe del Ejecutivo hace uso de esas
autorizaciones y actúa con delegación extraordinaria del legislador, no dicta
precisamente un reglamento administrativo, sino que, como delegado del soberano
expide decretos de carácter legislativo o decretos-leyes, que regulan dentro de
un tiempo fijo una materia determinada” La misión de estos decretos es, al
decir de la Corte Suprema, “… regular con categoría de ley aquellas materias
sobre las cuales versa la delegación del legislador.”
Hoy es claro, por virtud de la práctica reiterada y
por expresa disposición constitucional, que las facultades extraordinarias se
confieren exclusivamente para expedir normas con fuerza de ley, y no para otros
efectos. Ello implica que el Gobierno ejerce una función delegada en el ámbito
propio de la función legislativa, y sujeto, por consiguiente, a las mismas
limitaciones que tiene el legislador ordinario.
Esta transformación fue acompañada por la evolución
y depuración de las herramientas constitucionales previstas para los Estados de
excepción, contempladas desde las primeras manifestaciones de nuestro
ordenamiento constitucional, y por el surgimiento de nuevas figuras en torno a
la distribución de competencias normativas entre el Congreso y el Presidente de
la República, como la de las llamadas “leyes cuadro”. Las situaciones que
originalmente hacían explicable la figura de las facultades extraordinarias,
paulatinamente fueron subsumidas, o en el régimen de los estados de excepción,
bien sea, inicialmente, en el de estado de sitio, o, luego, en el de emergencia
económica, para culminar en el régimen actual que distingue los estados de
guerra exterior, conmoción interna y emergencia económica, o en el de las leyes
cuadro o marco. En esas instituciones se recogió el criterio según el cual, en
determinadas circunstancias, la necesidad exige que el Gobierno sea revestido
de facultades extraordinarias, para conjurar las crisis que de ellas se derivan,
en el primer caso, o para atender los asuntos que por su naturaleza exijan una
regulación especializada, en el segundo.
Hoy difícilmente puede pensarse, por fuera de las
situaciones que dan lugar a los estados de excepción, en un evento que exija,
que haga imperativo o inexcusable en razón de la conveniencia pública,
desplazar al Congreso de su competencia legislativa, en favor del Gobierno.
Esta evolución impone una nueva interpretación del
instituto de las facultades extraordinarias, en la medida en que su alcance es
hoy, clara y expresamente, el de permitirle al Gobierno expedir normas con
fuerza de ley, y la valoración sobre la necesidad o la conveniencia de tales
facultades está inescindiblemente ligada a la valoración sobre la necesidad y
la conveniencia de regular las materias para las cuales tales facultades se
solicitan.
Establecidos los antecedentes de la institución que
es objeto de análisis y que permiten una mejor comprensión de los alcances de
su regulación constitucional, encuentra la Corte que es claro, y así lo ha
expresado con anterioridad, que para que el Congreso pueda desprenderse
legítimamente de la facultad de legislar y conceder para el efecto, facultades
extraordinarias al Ejecutivo, ha de hacerlo con estricto sometimiento a los requisitos
esenciales que exige la Constitución Política en el artículo 150, numeral 10.
Dada la trascendencia de la institución, como que
significa el desplazamiento de una competencia constitucional de una a otra de
las Ramas del Poder Público, desde el principio se previeron unas muy estrictas
condiciones que hacía posible tal operación, condiciones que se hicieron mucho
más exigentes en la Constitución de 1991, debido a que en los últimos años el
Congreso había hecho un uso extensivo de la facultad, en detrimento de sus
propios cometidos constitucionales. El constituyente quiso recuperar para el
Congreso el papel central en la tarea legislativa, al punto que incluso se
debatió en la Asamblea Nacional Constituyente la posibilidad de suprimir de la
Constitución esta función[3].
Finalmente se acordó mantenerla, pero asegurando que su carácter sea
excepcional y sujeta a unos muy precisos y estrictos requerimientos.
Los requisitos para el otorgamiento de las
facultades extraordinarias al Gobierno, previstos en el citado artículo 150 de
la Constitución, son:
a.
Las
facultades extraordinarias, por expresa disposición constitucional, no se
podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas o
leyes marco, ni para decretar impuestos. Adicionalmente, tampoco cabe el
otorgamiento de facultades extraordinarias para aquellos casos en los cuales
exista expresa y especial reserva de ley en cabeza del Congreso de la
República.
Esta restricción obedece al propósito de preservar
el principio democrático de la legislación, imponiéndole al Congreso la necesidad
de legislar directamente sobre un conjunto de asuntos que, o por su naturaleza,
o por su importancia, se ha considerado deben ser debatidos directamente en los
cuerpos de representación popular, sin que su regulación sea susceptible de
desplazarse al Gobierno.
b.
Las
facultades extraordinarias deben ser solicitadas expresamente por el Gobierno.
Esta fue una de
las limitaciones que se adicionaron en la Constitución de 1991 y su alcance es
el de impedir que, como había venido ocurriendo, el Congreso, por propia
iniciativa, decidiera trasladar al Ejecutivo su competencia legislativa,
despojándose de la responsabilidad que conforme a la Constitución le
corresponde en el estudio y en la decisión de los asuntos que deban regularse
por la ley.
Conforme al artículo 115 de la Constitución el
Gobierno está conformado para cada asunto en particular por el Presidente de la
República y el Ministro o Director del Departamento Administrativo del Ramo.
La Corte ha entendido que, no obstante lo anterior,
de acuerdo con los artículos 200 y 208 de la Constitución, el Gobierno puede
presentar los proyectos de ley a través de los Ministros, razón por la cual no
se requiere que los proyectos de ley de iniciativa gubernamental sean suscritos
por el Presidente de la República. Al respecto en Sentencia C-119 de 1996 (M.P.
Antonio Barrera Carbonell) dijo: “Tampoco se requería que las
facultades fueran solicitadas conjuntamente por el Presidente de la República y
el Ministro de Gobierno, hoy del Interior, como integrantes del Gobierno, pues
a pesar de que el artículo 115 de la Constitución señala que el Gobierno
Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del
despacho y los directores de departamentos administrativos, y que el Presidente
y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio
particular, constituyen el Gobierno, el artículo 200 de la misma obra dispone
que ‘Corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso: 1. Concurrir a la formación
de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros, ejerciendo
el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la
Constitución...’. Esta atribución del Gobierno de presentar proyectos de ley a
través de sus ministros, igualmente aparece corroborada por el inciso 2º del
artículo 208 del mismo estatuto superior.”
La competencia que conforme a los artículos 200 y
208 tienen los Ministros del despacho no se limita, pues, a la tarea de
presentar físicamente los proyectos o hacer la radicación personal de los
mismos, requisito que no es exigible conforme al ordenamiento, sino a la
capacidad jurídica de presentarlos en representación del Gobierno.
De esta manera, se entienden presentados por el
Gobierno los proyectos de ley que se radiquen en las cámaras con la firma de
los respectivos ministros. No quiere esto decir que los ministros tengan
competencia autónoma para presentar proyectos de ley, en la medida en que sólo
pueden hacerlo en representación del Gobierno. Esta última circunstancia se
presume por el solo hecho de haber sido presentado un proyecto de ley por un
ministro del despacho, pero dicha presunción podría ser desvirtuada por el
Presidente de la República cuando exprese que el ministro actuó sin su previa
autorización.
El hecho de que la facultad de presentar un proyecto
de ley de autorizaciones se atribuya al Gobierno, implica también que el
ministro o los ministros que lo suscriban deben actuar dentro del ámbito de sus
competencias constitucionales y legales, porque sólo en ese ámbito constituyen
Gobierno. Por manera que no podría, por ejemplo el Ministro de Comercio
Exterior presentar un proyecto de ley de facultades cuyo objeto central fuese
la regulación de la educación pública primaria.
Sin embargo debe tenerse en cuenta el papel especial
que en esta materia corresponde al Ministerio del Interior, en razón a que
entre las competencias que le ha atribuido la ley están las de “coordinar la
presentación de proyectos de ley y de actos legislativos de iniciativa
gubernamental y el seguimiento de su trámite en el Congreso” (Decreto 2546 de
1999) y “Coordinar la acción del Gobierno Nacional en sus relaciones con el
Congreso de la República, sin perjuicio de la iniciativa legislativa y la
gestión que en el proceso de aprobación de las leyes y en las responsabilidades
del Gobierno Nacional con el Congreso, les corresponda adelantar a los
distintos ministerios y al Gobierno nacional en cada uno de sus ramos; (…)”
(Ley 199 de 1995)
Tratándose de leyes de facultades, cuyo objeto, sin
perjuicio del principio de la unidad de materia, puede estar referido a asuntos
propios de distintos ministerios o departamentos administrativos, la firma del
Ministerio del Interior puede suplir la de otros ministros a cuyo cargo estén
asuntos para los cuales se hayan solicitado facultades extraordinarias, en la
medida en que en este caso, fundamentalmente, de lo que se trata no es de
expedir las específicas regulaciones que se requieran en esas materias, sino
recabar del Congreso la autorización para que, con posterioridad y, entonces si
con la participación de los ministros del ramo en cada caso particular, se
pueden ejercer las facultades de regulación.
Es natural que esta competencia especial del
Ministro del Interior se ejerce sin perjuicio de la iniciativa que como parte
del Gobierno tienen los distintos ministerios, y en virtud de la cual en la
presentación de cada proyecto de ley de iniciativa gubernamental, debe
concurrir el Ministro del Ramo.  Pero tratándose de asuntos complejos que
involucran a varios Ministerios, la firma del Ministro de Gobierno puede tener
carácter supletivo, conforme a los principios constitucionales de celeridad y
eficiencia,  en la medida en que resultaría extremadamente rígido pensar que un
proyecto de esta naturaleza no pudiese ampliar su contenido para comprender
materias que toquen a dependencias gubernamentales distintas de aquellas que
originalmente presentaron el proyecto, so pena de incurrir en vicio de forma
por deficiencia en la iniciativa legislativa.
Es claro, por otra parte, que la solicitud de
facultades que presente el Gobierno al Congreso debe ir acompañada por las
razones de necesidad o de conveniencia pública que a juicio del Gobierno las
justifiquen, requisito constitucional al que la Corte se refiere en el literal
e. de este aparte de la Sentencia.
c.
La
aprobación de las facultades extraordinarias requiere la mayoría absoluta de
los miembros de una y otra Cámara.
En la media en que se trata de que el Congreso de la
República se despoje, temporalmente y para determinadas materias, de su
competencia constitucional básica, se contempla en la Constitución el requisito
de una mayoría especial, mucho más exigente, con el objetivo de mantener, en
beneficio de los sectores minoritarios, la prerrogativa legislativa, de manera
que sólo puede el órgano al que de ordinario la Constitución atribuye esa
función, despojarse de ella, cuando concurra una mayoría especialmente
calificada.
d.
Las
facultades extraordinarias sólo pueden conferirse por un período determinado,
que no podrá exceder de seis meses.
No puede haber transferencia permanente de
competencia legislativa. Debe hacerse por un tiempo determinado, cumplido el
cual la facultad del Ejecutivo se agota, haya expedido o no las normas para las
cuales fue facultado. Existió en el pasado la práctica de conceder la
facultades extraordinarias por períodos prolongados e incluso indefinidos, con
la consecuencia implícita de que el legislador perdía, mientras estuviesen
vigentes las facultades, la capacidad para ocuparse de las materias objeto de
las mismas, razón por la cual el constituyente impuso un límite al tiempo de
duración de las facultades, que no puede exceder de seis meses.
e.                Las facultades extraordinarias
pueden conferirse para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo
exija o la conveniencia pública lo aconseje.
La evaluación de las razones de necesidad o de
conveniencia pública es un imperativo constitucional en el trámite de un
proyecto de ley de autorizaciones y por consiguiente las mismas deben figurar
de manera expresa en el mismo.
Tradicionalmente se ha considerado que las razones
que justifican la existencia de esta institución tienen que ver, o con la
necesidad de expedir una determinada regulación en un tiempo más corto del que
sería previsible si el asunto se tramita ante el Congreso, o con la naturaleza
técnica o altamente especializada de las materias a regular. El Constituyente
de 1991 en gran medida redujo el ámbito de las consideraciones de carácter
técnico, en la medida en que, en el pasado ellas, se habían referido, sobre
todo, a la conveniencia de que la expedición de los códigos, habida
consideración de los elevados requerimientos técnicos que para la elaboración
de las normas, se derivan de su carácter comprensivo y sistemático, se confiase
a comisiones especializadas designadas por el Gobierno, en lugar de someterlos
al complejo trámite político en los cuerpos de representación popular. Sin
embargo la Constitución expresamente excluyó a los códigos y leyes de
complejidad similar como las estatutarias o las orgánicas, de la posibilidad de
ser objeto de facultades extraordinarias. No obstante lo anterior, aún es
posible hoy explicar la concesión de facultades extraordinarias al ejecutivo,
por la complejidad técnica de las materias objeto de regulación, que haga
previsible que éste cuente con mejores herramientas de regulación que el
legislador.
Por otra parte, siempre han estado presentes las
consideraciones de carácter temporal, que tienen que ver con la agilidad, la
rapidez y la oportunidad con las que en un momento dado pueda expedir
determinadas normas el Gobierno y que hagan aconsejable que sea quien se ocupe
de la legislación.
En cuanto a esas consideraciones genéricas estima la
Corte necesario señalar que respecto de las mismas tiene muy amplio margen de
apreciación el legislador. El desplazamiento de competencias sólo se produce
cuando el Ejecutivo lo ha considerado necesario, y en consecuencia eleva la
solicitud al Congreso, y éste, a su vez, mediante el voto favorable de la
mayoría de los integrantes de cada una de sus cámaras, ha estimado prudente
conceder las facultades, y siempre y cuando no se trae de materias sustraídas
por la propia Carta de esa posibilidad. Pero cumplido ese trámite cabe pensar
que no hay necesidad de hacer explícitos esos motivos genéricos, como condición
de constitucionalidad. Ellos hacen parte del fuero del Congreso y el respeto
por el principio democrático impide la posibilidad de limitar su capacidad de
apreciación en esta materia.
Por otra parte, para la Corte resulta claro que la
evaluación que, conforme a la Constitución, tiene que cumplir el Congreso sobre
la necesidad o la conveniencia pública de conceder las facultades solicitadas,
debe hacerse de manera inseparable con la valoración de las razones que hacen
necesario o recomendable que los asuntos objeto de la solicitud sean materia de
regulación, las cuales, éstas si, deben constar de modo expreso en el trámite
del proyecto de ley. De este modo, el Congreso puede conferir las facultades
extraordinarias cuando, a su juicio, la necesidad exija que ciertas materias
sean objeto de regulación o la misma resulte aconsejable por razones de
conveniencia pública, y considere además, así sea de modo implícito, que en ese
caso en particular resulta conveniente que sea el Gobierno quien expida esa
legislación. Y, a contrario sensu, no podría conceder tales facultades cuando
no encuentre esas razones de necesidad o de conveniencia pública en la
regulación de las materias que son objeto de la solicitud. Y estas
consideraciones son las que, se repite, debe estar explícitas y pueden ser
objeto de consideración por la Corte en sede de constitucionalidad.
Sobre este particular, en Sentencia C-119 de 1996
(M.P. Antonio Barrera Carbonell), la Corte ha dicho que “[l]a
Constitución faculta al Congreso para revestir de precisas facultades
extraordinarias al Presidente, para expedir normas con fuerza de ley cuando la
necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Es obvio que el
Gobierno al solicitar las facultades debe, en el respectivo proyecto de ley,
justificar suficientemente las razones que determinan su petición y que al
Congreso dentro de la libertad política y la facultad discrecional de que es
titular como conformador de la norma jurídica le corresponde sopesar y valorar
dicha necesidad y conveniencia, más aún, cuando delega transitoriamente
atribuciones que le son propias. Por lo tanto, debe presumirse que si otorgó
las facultades es porque halló méritos suficientes para ello, a menos que se
demuestre de manera manifiesta y ostensible que aquél obró caprichosamente, a
su arbitrio y sin fundamento real alguno. No le es dable, a quien hace uso de
la acción pública de inconstitucionalidad utilizar un metro para medir el grado
y ámbito de la justificación de las facultades, pues como se dijo antes, existe
un margen apreciable de discrecionalidad, que no de arbitrariedad, en cuanto a
dicha justificación tanto en el Gobierno como en el Congreso.”
Así, por ejemplo, cuando el Congreso encuentre que
razones de necesidad o de conveniencia pública exigen modificar el régimen de
la Procuraduría General de la Nación, puede optar, o por acometer directamente la
tarea de expedir la legislación que estime del caso, o por facultar al
Gobierno, previa solicitud de éste, en los términos del numeral 10º del
artículo 150 de la Constitución Política, para que expida normas con fuerza de
ley sobre la materia. Pero no podría el Congreso, en el mismo caso, ante una
solicitud del Gobierno, concederle facultades extraordinarias para reformar la
Procuraduría si no aparecen expresados o no encuentra razonables los motivos
que hagan necesaria esa reforma.
Estas razones deben ser explícitas, no solo porque
son un requisito del tramite legislativo dispuesto por el reglamento del
Congreso, que exige que todo proyecto de ley debe ir acompañado de su
correspondiente exposición de motivos, sino porque hace parte de la exigencia
constitucional según la cual sólo se pueden conferir facultades extraordinarias
al gobierno para que expida normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo
exija o la conveniencia pública lo aconseje.
Dichas razones deben estar presentes desde la
motivación del proyecto por medio del cual el Gobierno solicita las facultades,
por cuanto la restricción constitucional en cuanto a la iniciativa legislativa
comprende no sólo la identificación de la materia sobre la cual habrán de
recaer las facultades, sino también las consideraciones de necesidad y de
conveniencia pública que determinan el ámbito para las mismas. Sin embargo, en
la medida en que lo que la Constitución, de manera expresa, exige es que para
conceder las facultades el Congreso haya evaluado esas razones de necesidad o
de conveniencia pública, el imperativo que, actuando como intérprete autorizado
de la Carta, acaba de señalar la Corte, no obsta para que, en el curso del
debate, se precisen y se complementen las razones que hayan sido presentadas
por el Gobierno para justificar su solicitud. Así, puede ocurrir que la
exposición de motivos, que es imperativa de acuerdo con el reglamento del
Congreso, no sea muy precisa en la justificación de las facultades solicitadas
respecto de ciertas materias o que la misma, a juicio del Congreso, resulte
insuficiente o insatisfactoria, pero que después, durante el trámite de la
iniciativa ella sea depurada y complementada al punto que se haga evidente.
Esto es particularmente cierto si se tiene en cuenta que en ocasiones, como el
caso que ahora ocupa la atención de la Corte, la solicitud de facultades puede
referirse a materias que afectan a órganos constitucionales ajenos al Gobierno
y cuyos voceros pueden tener interés en el impulso de las mismas y estar en
mejores condiciones para, en el curso del debate legislativo, y dentro del
intercambio de criterios que allí se presenta, sustentar la necesidad o la
conveniencia de aprobar la iniciativa.
f.       Las facultades extraordinarias deben ser
precisas.
Sobre este particular
la Corte ha expresado, en fallo C-074 de 1993,    recogido en sentencia
C-245-2001 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) que "[e]n materia de
facultades extraordinarias, la jurisprudencia ha señalado que el concepto
'precisión' se refiere no al grado de amplitud de la ley de facultades, sino a
su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la materia a la que se
refiere.”
En la misma oportunidad la Corte expresó que:
“De
acuerdo a lo anterior, cuando las facultades otorgadas al Ejecutivo sean
claras  tanto en el término de vigencia como en el ámbito material de
aplicación y establezcan  las funciones que en virtud de la investidura
legislativa extraordinaria aquel puede ejercer, no son  imprecisas.
Por otra
parte, el hecho de que la materia sobre la cual se otorgan las atribuciones sea
amplia y haya sido adscrita a través de una formulación general y no detallada
o taxativa, no permite afirmar que las facultades carezcan de precisión. Como
se señaló, basta con que los límites en el ejercicio de las facultades sean
claros, sin importar que las facultades sean generales.
(...)
No es cierto, como dice el demandante, que las
facultades deban señalar taxativamente cada una de las cuestiones particulares.
Basta con indicar  de manera clara y sin lugar a error las facultades que se
otorgan, sin importar que estas se expresen en forma amplia o general.
Lo que exige la Carta es que la ley determine
inequívocamente la materia sobre la cual el Presidente puede legislar, a través
de facultades que no resulten vagas, ambiguas, imprecisas o indeterminadas. Por
otra parte, si  se otorgan a través de una fórmula general cuyo contenido puede
ser indudablemente determinado y delimitado, no puede alegarse vulneración del
requisito de precisión" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-074 del 25 de febrero de 1993. M.P.: Dr. Ciro Angarita Barón)
La Sentencia C-245-2001 transcribió también los
siguientes apartes del citado fallo, en los que se recogen los criterios
expuestos por la Corte Suprema de Justicia, sobre el alcance del significado
del concepto de "precisión":
"La exigencia constitucional del artículo 76-12
sobre la precisión en las facultades legales otorgadas no significa que éstas
tengan que ser necesariamente, ni siempre, detalladas, minuciosas o taxativas,
sino que, sin adolecer de imprecisión, puedan válidamente contener mandatos
indicativos, orientadores, sin que por ello dejen de ser claros, nítidos e
inequívocos.”
(...)
"Por axioma
antinómico, lo que semánticamente se contrapone a lo preciso, es lo impreciso,
lo vago, lo ambiguo, lo ilimitado;  pero no lo amplio cuando es claro, ni lo
genérico cuando es limitado y nítido.  Tampoco es admisible identificar como
extensivo  de lo preciso lo restringido o lo expreso.
Una ley de facultades
en la que para evitar el cargo de imprecisión hubiere que detallar en forma
minuciosa un recetario exhaustivo de las materias conferidas, como condición de
su validez constitucional, perdería su esencial razón de ser, o sea, la de
otorgarle al Gobierno competencia legislativa extraordinaria, y devendría ley
ordinaria y haría inútil o nugatorio el decreto extraordinario.  Lo que exige
la Constitución es su claridad, su inequivocidad, su delimitada y concisa
expresión normativa, pero no su total expresividad."3
"Lo amplio y
lo preciso son compatibles y lo contrario de lo amplio es lo restringido; lo
contrapuesto a lo delimitado no es lo minucioso sino lo indeterminable o
ilimitado, y lo opuesto a lo claro no es lo implícito, sino lo oscuro. Razones
por las cuales una ley de aquellas no deja de ser precisa por ser amplia y no
minuciosa, con tal de que sea clara y delimitable y no ambigua"4
Se tiene, entonces, que el requisito de precisión
hace imperativo que en la ley de facultades se exprese de manera clara y
delimitable el objeto de las mismas.  Estima la Corte que, adicionalmente, la
fijación del ámbito de las facultades debe consultar un principio de
congruencia entre los motivos que llevaron al legislador a concederlas y el
contenido mismo de la ley de facultades. Los dos extremos conforman una unidad
indisoluble, al punto  que un Decreto-Ley expedido por el Gobierno podría ser
demandado por exceder el preciso ámbito de la ley de facultades, no sólo en
razón de la descripción que en dicha ley se haya hecho del objeto de las
facultades, sino en virtud de la evaluación de las disposiciones del Decreto a
la luz de los motivos que llevaron al legislador a concederlas.
5.      El análisis de los cargos
5.1.   Constitucionalidad
de la norma acusada conforme al régimen de las facultades extraordinarias
5.1.1. El proyecto de ley de facultades fue
presentado con la firma de los Ministros del Interior y de Relaciones
Exteriores, quienes en principio, y para ese específico propósito, actúan en
representación del Gobierno, sin que la ausencia de la firma del Presidente del
República constituya, tal como se ha expresado, un vicio de constitucionalidad
como lo pretende el actor.
Por otra parte debe señalarse que, dado que se trata
de una ley de facultades que se refiere a una amplia gama de asuntos, sin
entrar a regular de manera especial ninguno de ellos, podía el Ministro del
Interior, actuando dentro del marco de sus competencias, acudir en
representación del Gobierno respecto de todos, sin necesidad de que las facultades
también se solicitasen, para cada uno de los asuntos que hacen parte del objeto
de la ley, por el Ministro a cuya cartera corresponda el conocimiento de la
respectiva materia.
Ello no obsta para que, como en el caso del Ministro
Relaciones Exteriores, también concurran a la solicitud los Ministerios que
tengan interés en el desarrollo de uno o varios de los temas objeto de la ley
de facultades.
Esta capacidad general del Ministerio del Interior
se deriva de sus competencias legales conforme a las cuales le corresponde
coordinar las relaciones del Gobierno con el Congreso y el trámite de los
proyectos de ley de iniciativa gubernamental.
Por las mismas consideraciones debe descartarse el
cargo conforme al cual para la sanción de la ley se requerían las firmas del
Ministro de Justicia y del Derecho y del Director del Departamento
Administrativo de la Función Pública. De acuerdo con la Constitución la sanción
de las leyes es función que corresponde al Presidente de la República, quien la
ejerce en su condición de jefe del Gobierno. En esta caso, para conformar el
Gobierno a la sanción concurrieron los Ministros del Interior, de Hacienda y de
Relaciones Exteriores.
5.1.2.
El Gobierno
presentó y el Congreso consideró las razones de necesidad o de conveniencia
pública en torno a las facultades para reestructurar el Instituto Nacional de
Medicina Legal y Ciencias Forenses.
En efecto, en la
exposición de motivos del Proyecto de Ley de facultades el Gobierno expresó por
una parte, de manera genérica que “[e]l recientemente anunciado fallo de
inexequibilidad proferido por la Corte Constitucional en contra de las
facultades contenidas en el artículo 120 de la Ley 489, hace previsible que
existan en el inmediato futuro pronunciamientos en ese mismo sentido en relación
con los decretos que desarrollaron esas facultades. Como parte de las mismas se
dictaron normas para reestructurar a la Procuraduría General de la Nación, a la
Contraloría General de la República y a la Fiscalía General de la Nación…”
Agrega el Gobierno que “[m]ediante sendas comunicaciones los señores
Contralor General de la Nación (sic), Procurador General de la República (sic)
y Fiscal General de la Nación, han hecho conocer del Gobierno Nacional los
perturbadores efectos que se seguirían de la declaratoria de inexequibilidad de
las normas dictadas para reestructurar sus entidades, mismas que ya habían
iniciado su proceso de transformación de acuerdo a su nueva configuración.”
Concluye el Gobierno que las anteriores consideraciones hacen necesario que se
expida “ (…) la normatividad que les permita a estos órganos del Estado
llevar a cabo su reestructuración”.
Debe tenerse en
cuenta que las facultades extraordinarias que se concedieron al Gobierno en
numeral 7º del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, para modificar la estructura
de la Fiscalía General de la Nación, comprendían los órganos, dependencias o
entidades a las cuales la Constitución Política reconoce un régimen de
autonomía, según se desprende del inciso tercero del parágrafo tercero del mismo
artículo 120 de la Ley 489. En consecuencia, dentro del ámbito de esa ley de
autorizaciones estaba la reestructuración del Instituto Nacional de Medicina
Legal y Ciencias Forenses, que no obstante tener autonomía según la
Constitución, se encuentra adscrito, por disposición de la propia Carta, a la
Fiscalía. En ese orden de ideas, el Decreto-Ley 1155 de 1999  por medio del
cual se reestructuraba la Fiscalía, también reguló lo relativo al Instituto de
Medicina legal y Ciencias Forenses, sin perjuicio de su autonomía
constitucional.
Así las cosas,
resulta claro que la motivación general que hizo el Gobierno en el proyecto de
ley de facultades se extiende al Instituto de Medicina Legal y Ciencias
Forenses, como quiera que, no obstante su autonomía constitucional, en
desarrollo de la Ley 489 y al amparo de sus disposiciones, había sido regulado
como parte de la estructura, en sentido amplio, de la Fiscalía General de la
Nación.
Establecidas las
consideraciones generales, el Gobierno, en una segunda parte de la exposición
de motivos, se refiere a las razones que, para cada entidad en particular,
explican la necesidad de las facultades. En cuanto hace a la Fiscalía General
de la Nación, en la exposición de motivos se reiteran las razones que se habían
presentado durante el trámite de la Ley 489, entre las cuales se cita la
opinión del señor Fiscal General de la Nación sobre la conveniencia de que se
faculte al Presidente de la República para reestructurar a la Fiscalía , por
cuanto su estructura administrativa “… es realmente inoperante, poco
funcional y carece de elementos para el buen suceso de su gestión.”  Agrega
el Gobierno que en esta oportunidad el señor Fiscal solicitó que en el proyecto
de ley de facultades se incluya lo relacionado con la Fiscalía de la siguiente
manera: “Modificar la estructura de la Fiscalía General de la Nación;
modificar el régimen de funciones y competencias internas; modificar el régimen
de carrera previsto para los servidores de esta entidad; modificar el régimen
administrativo; dictar normas sobre el funcionamiento del Fondo de Vivienda y
Bienestar Social;  dictar normas sobre policía judicial; modificar la
estructura del Instituto Medicina Legal y Ciencias Forenses, su régimen de
funciones y competencias internas y régimen administrativo y patrimonial.”
El Gobierno,
mediante comunicación suscrita por el señor Ministro de Justicia y del Derecho,
en su calidad de Ministro Delegatario de funciones presidenciales y por el
señor Ministro del Interior, solicitó trámite de urgencia para el proyecto,
razón por la cual el primer debate se surtió en sesiones conjuntas de las
Comisiones Primeras de Senado y Cámara.
La comisión de
ponentes para primer debate estimó que las consideraciones contenidas en la
exposición de motivos no constituían explicación de las razones de necesidad o
conveniencia para modificar la estructura del Instituto Nacional de Medicina
Legal y Ciencias Forenses, razón por la cual propusieron excluirlo del
contenido de la ley de facultades.
Sin embargo, durante
el curso de los debates en las sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras de
Senado y Cámara, el señor Fiscal General de la Nación precisó y amplió los
argumentos a favor de la necesidad de reformar el Instituto, y en el proyecto
que finalmente fue aprobado en primer debate se acordó incluirlo dentro de la
ley de facultades.
En esos debates, en
el curso de los cuales, sobre esta materia participaron diversos congresistas,
el señor Fiscal General de la Nación manifestó que “… la Constitución
Nacional de 1991, en el artículo 27 transitorio, estableció que la dirección
nacional de medicina legal, antigua dirección nacional de medicina legal del
Ministerio de Justicia, con sus dependencias seccionales, se integrara al a
Fiscalía General de la Nación como establecimiento público adscrito a la
misma.”
Prosiguió el señor
Fiscal diciendo que “[y] es claro que no puede haber establecimiento público
como no lo hay en los otros sectores del Estado, que no tengan el control de
tutela, del respectivo ente en otros casos de los Ministerios, sobre la forma
como cumple sus funciones ese instituto o establecimiento público” y
manifestó que lo que se busca es ajustar el actual régimen a la Constitución
Nacional. Se refirió el Fiscal a los argumentos que se han expresado en contra
de la reestructuración del Instituto de Medicina Legal y manifestó que los
mismos resultan infundados, porque las reformas que se han planteado, si bien,
de acuerdo con el mandato constitucional, lo integran a la Fiscalía, ello se hace
sin perjuicio de su autonomía.
Encuentra entonces la Corte que tanto en la
exposición de motivos del proyecto de ley presentado por el Gobierno, como en
las intervenciones del señor Fiscal General de la Nación en las sesiones
conjuntas de las comisiones primeras de Senado y Cámara, se presentaron las
razones que hacían aconsejable incluir al Instituto de Medicina Legal y
Ciencias Forenses dentro del ámbito de la facultades extraordinarias, y que
tales razones fueron objeto de especial consideración durante las
deliberaciones del primer debate. El Congreso, obrando dentro del ámbito de su
autonomía constitucional, encontró que las razones esgrimidas eran suficientes
y satisfactorias, lo cual se deduce de su decisión de incorporar al Instituto
de Medicina Legal y Ciencias Forenses en el objeto de la ley de facultades. En
la medida en que las razones expuestas por el Gobierno y complementadas por el
señor Fiscal, expresan de manera razonable la necesidad y la conveniencia de
acometer una reforma del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias
Forenses, no encuentra la Corte que exista allí espacio para un pronunciamiento
de constitucionalidad, el cual solo cabría cuando, o no se expresen los
motivos, o los mismos resulten manifiestamente contrarios a la evidencia.
5.2.   Constitucionalidad
de la disposición acusada desde la perspectiva del trámite legislativo.
5.2.1. Sostiene el actor que como el tema
relacionado con las facultades extraordinarias para legislar acerca del
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses fue excluido
expresamente de la ponencia para primer debate, se vulneraron los artículos 151
y 157, numeral 2º de la Carta, por desconocimiento de la Ley 5 de 1992, por
medio de la cual se expide el reglamento del Congreso, en sus artículos 153,
156, 157 y 158.
Aduce que sobre dicho tema, desconociendo las
disposiciones citadas, no se rindió informe y, por lo tanto, no se publicó
previamente a la iniciación del primer debate. Agrega que no consta en la
Gaceta del Congreso que en la Comisión Primera de la Cámara, según lo disponen
los artículos 157 y 158 de la Ley 5 de 1992, se hubiesen debatido los asuntos
fundamentales propuestos por los ponentes en relación con el imperativo
constitucional de justificar el otorgamiento de facultades extraordinarias por
razones de necesidad o de conveniencia pública.
Encuentra la Corte que no proceden los anteriores
cargos de inconstitucionalidad, por las siguientes consideraciones:
El proyecto de ley distinguido con el número 113 de
la Cámara de Representantes, por medio del cual el Gobierno solicita las
facultades Extraordinarias al Congreso, fue publicado oficialmente  por el
Congreso, antes de darle curso en la Comisión respectiva,  tal como se dispone
en el artículo 147 de la Ley 5ª de 1992, en consonancia con el Artículo 157 de
la Constitución Política. En dicho proyecto se incluyó al Instituto de Medicina
Legal y Ciencias Forenses entre las entidades para cuya reestructuración se
solicitaron las facultades extraordinarias.
Los ponentes del proyecto, obrando dentro del ámbito
de sus funciones, acordaron proponer a las Comisiones que del texto del
proyecto se excluya al Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
El informe de ponencia, así como el texto del
proyecto de ley con las modificaciones propuestas por la comisión de ponentes,
fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 438 del 12 de noviembre de
1999. En el Pliego de Modificaciones publicado se excluyó el texto relativo al
Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Después de amplia deliberación sobre la materia
objeto de estudio las Comisiones de Senado y Cámara aprobaron la proposición
No. 33 por medio de la cual el pliego de modificaciones fue adicionado, en su
parte pertinente, con el siguiente texto: “modificar la estructura
del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, su régimen de funciones y
competencias internas y el régimen administrativo y patrimonial.”
En consecuencia el proyecto de ley aprobado en el primer
debate contenía el texto adicionado por virtud de la proposición No. 33.
Cabría pensar en que, como la propuesta de los
ponentes en relación con el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses,
podía equipararse a una solicitud de negar o archivar, en esa parte, el
proyecto de ley, la misma debió ser objeto de votación separada, conforme a lo
previsto en el artículo 157 del reglamento del Congreso. Sin embargo, sin
entrar a dilucidar esa posibilidad, lo cierto es que las Comisiones de Senado y
Cámara, estudiaron de manera particular la propuesta de los ponentes y las
razones que para oponerse a ella presentó el señor Fiscal General de la Nación,
y finalmente expresaron su voluntad en relación con la misma, para rechazarla,
cuando decidieron, expresamente, incorporar en el proyecto de ley el texto que
había sido excluido por los ponentes.
Por otra parte es equivocado sostener, como lo
señala el actor, que en este caso se estaba en presencia de una cuestión
fundamental, en los términos del último inciso del artículo 157 de la Ley 5ª de
1992, sobre la cual las Comisiones debían decidir en primer término. Y ello es
así porque debe tenerse en cuenta que dicho trámite no es forzoso, en la medida
en que de acuerdo con la citada disposición, es facultativo de los ponentes
proponerlo cuando estimen que sea apropiado. En este caso los ponentes no
hicieron manifestación en ese sentido y si bien hicieron expresa propuesta de
excluir al Instituto, no señalaron que esa fuese una materia fundamental que
debiese decidirse en primer término, y no cabe pensar que dicha consideración
pueda entenderse implícita, porque no se aprecia en este caso la presencia de
las razones por las cuales ello debiera ser así, como sería, por ejemplo, que
la decisión que las Comisiones adoptasen sobre esta materia fuese determinante
para establecer el sentido de la decisión en otras de alcance subordinado que
se discutirían con posterioridad.
5.2.2.          Expresa el actor que, a su juicio,
el trámite de la norma demandada infringió el artículo 160 inciso 3º de la
Constitución, por cuanto en la ponencia para segundo debate en el Senado no se
consignó la propuesta que en el informe para primer debate se orientaba a
excluir al Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses del proyecto de facultades
extraordinarias, por ausencia de justificación expresa en la exposición de
motivos. Por esta razón la plenaria del Senado no pudo ocuparse del estudio de
la justificación de las facultades extraordinarias solicitadas, en este aspecto
en particular. Agrega que aunque en el informe ponencia para segundo debate en
la Cámara si se hizo referencia al punto, la plenaria de esa Corporación no
hizo estudio del mismo.
En relación con este cargo cabe observar, en primer
lugar, que la disposición constitucional citada exige que, para ilustración de
las plenarias de las Cámaras, en el informe para segundo debate se consignen la
totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la Comisión y las
razones que determinaron su rechazo, pero no exige que la respectiva plenaria,
en el segundo debate haga pronunciamiento expreso sobre esas materias. Si la
plenaria aprueba el proyecto de ley, de la manera como fue sometido a su
consideración, sin referirse a alguna de las propuestas que fueron rechazadas
en el primer debate, y de las que da cuenta el informe de ponencia sometido a
su consideración, debe entenderse que ha expresado un consentimiento informado
en sentido coincidente con lo decidido en primer debate.
Por otra parte, en la medida en que el sentido de la
citada disposición es el de evitar que se sustraigan del conocimiento de las
plenarias materias que fueron objeto de consideración en las Comisiones, no
puede entenderse que la misma resulta infringida cuando en la Comisión
finalmente se decide incluir en el texto del proyecto que se llevará al segundo
debate, un asunto respecto del cual los ponentes habían presentado la propuesta
de excluirlo y sobre esto no se hace mención especial en el informe para
segundo debate.
Debe tenerse en cuenta, además, que sobre esta
materia la Corte, en Sentencia C-543-98 (M.P. Carlos Gaviria Diaz) ha dicho que
“(…) la obligación que se consagra en el canon constitucional citado
emana del principio de publicidad y tiene como propósito fundamental permitir a
todos los miembros del Congreso conocer las distintas propuestas o iniciativas
presentadas, y el motivo por el cual algunas de ellas han sido rechazadas,
permitiendo de esta manera una participación más activa e integral en el
desarrollo del proceso legislativo.” Añadió la Corte en esa oportunidad que
“[l]as ‘propuestas’ a que alude el artículo 160 del Estatuto Superior son
diferentes a las denominadas ‘enmiendas’. Las primeras son las iniciativas
legislativas que se presentan ante el Congreso, por quienes constitucionalmente
están autorizados para ello, con el fin de que sean estudiadas, debatidas y
votadas. Las segundas son las modificaciones que los parlamentarios proponen a
los textos que conforman una iniciativa legislativa y que el Reglamento del
Congreso califica de proposiciones  sustitutivas, modificativas, suspensivas y
especiales. (art. 114)”
En el caso concreto, la propuesta de que las
facultades extraordinarias comprendan la reestructuración del Instituto de
Medicina Legal y Ciencias Forenses, si fue sometida a la consideración de las
plenarias de Senado y Cámara en los informes para segundo debate, en cuanto que
hacía parte del articulado aprobado en primer debate, y por consiguiente no se
aprecia violación de lo dispuesto  en el inciso tercero del artículo 160 de la
Constitución Política.
VII.   DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución, oído el concepto del Procurador General de la
Nación y surtidos los trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991,
R E S U E L V E :
Primero:  Declárase
la EXEQUIBILIDAD, en lo acusado, del numeral tercero del Artículo 1 de la Ley
573 de 2000, por los cargos formulados por
el actor.
De conformidad con
lo dispuesto en los artículos 16 y 18 del Decreto 2067 de 1991, notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]              Francisco de Paula Pérez. “Derecho Constitucional
Colombiano” Ediciones Lerner, 5ª ed. Bogotá,  1962.  p.p. 266 y ss.
[2]              Alfredo Constain. “Elementos de Derecho
Constitucional” Edit. Universidad, 2ª ed. Popayán, 1952. pp. 268 y ss.
[3]              En este sentido se presentó el informe mayoritario
de ponencia de la Comisión Tercera de la Asamblea para primer debate en
plenaria. Gaceta Constitucional No. 79, mayo 22 de 1991, pp 12 y 18.
3  Corte Suprema de Justicia. Sala Plena Sentencia No 83 de agosto
24 de 1983. Mag Pon: Dr. Manuel Gaona Cruz.
4 Corte Suprema de Justicia, Sentencia de septiembre 19 de 1985.
Mag Pon: Dr. Manuel Gaona Cruz.