T-873-01
Sentencia T-819/01
Sentencia
T-873/01
ACCION DE
TUTELA-Carácter
excepcional
ACCION DE
TUTELA-Hecho consumado
ACCION DE
TUTELA-Hecho consumado
por cumplimiento de sanción disciplinaria
La sanción de destitución y la inhabilidad de
cinco (5) años para ocupar cargos públicos, se ejecutó mediante el decreto No.
151 del 8 de octubre de 1990. Con lo cual el cumplimiento de la inhabilidad
terminó el día 8 de octubre de 1995, es decir hace ya casi seis (6) años. En
este orden de ideas al haberse cumplido en su integridad la sanción impuesta
al  actor no tiene objeto la solicitud de amparo del derecho fundamental que invoca
como vulnerado, pues de una parte, el principio de la inmediatez de la acción
de tutela consagrado por la jurisprudencia constitucional no se da en el
presente caso y de otra, de haber existido la presunta vulneración de los
derechos del actor el posible daño ya se consumó al haberse ejecutado en su
integridad la sanción ya hace más de seis (6) años como se señaló, resultando
improcedente el amparo.
ACCION DE TUTELA-Término de presentación/ACCION DE
TUTELA-Inmediatez
ACCION DE TUTELA-Nueva presentación por nueva doctrina
constitucional
PRINCIPIO DE
EVENTUALIDAD DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Iniciación
El proceso contencioso administrativo sólo
puede ser iniciado por demanda de parte y en ejercicio del derecho de acción es
una carga procesal para el demandante expresar, con claridad y precisión, las
partes, las pretensiones y sus fundamentos de hecho. Este punto resulta de
capital importancia en la estructura misma del proceso, como quiera que a la
par que traza el marco de controversia judicial junto con las excepciones
formuladas por el demandado.
PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Función
judicial
Al contrario de los procesos laborales a los
cuales asimila el demandante su asunto, el ejercicio de la función judicial en
materia contencioso administrativa, la competencia del juez al momento de
fallar no le permite decidir ultra petita o extra petita, porque la resolución
judicial que se extienda más allá de lo pedido o que se tome fuera del petitum
de la demanda, a más de resultar violatoria del derecho de defensa de la
contraparte sería contraria a la estructura misma del proceso que en esta
materia se guía por el principio de que la materia del litigio se define por
las partes y, estas al hacerlo, delimitan la competencia del juzgador.
Referencia:
expediente T-443 369
Acción de tutela
instaurada por Juan José Guevara Maturana, contra la Procuraduría Regional de
Arauca, Procuraduría General de la Nación - Primera Delegada para la Vigilancia
Administrativa y el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO
RENTERIA
Bogotá D. C., a los dieciseis  (16) días
del mes de agosto del año dos mil uno (2001).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados ALFREDO BELTRAN SIERRA, MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA y JAIME ARAUJO RENTERIA, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591
de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos
proferidos por el Juzgado Primero (1) Promiscuo Municipal de Arauca  y el
Juzgado Segundo (2) Promiscuo del Circuito de Arauca.
I.  ANTECEDENTES.
1. Hechos
El señor Juan José Guevara  Maturana en ejercicio de
la acción de tutela, solicitó el amparo del derecho fundamental al debido
proceso, presuntamente vulnerado por parte de la PROCURADURIA REGIONAL DE
ARAUCA, LA PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA PARA LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA y el
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE BOYACA derivado de las vías de hecho en
las cuales incurrieron las entidades demandadas, conforme con los siguientes
hechos :
- El señor Guevara Maturana se desempeñaba
como Director de la concentración escolar “Henry García Bohorquez” del
municipio de Arauca desde el año de 1978. El 15 de marzo de 1989, la
Procuraduría Regional de Arauca inició proceso disciplinario en su contra, por el
hecho de haberse postulado como candidato al Concejo Municipal a nombre de un
movimiento político y haber realizado actos proselitistas, a pesar de encontrarse desempeñando un cargo público.
- Luego de surtirse el trámite legal, la Procuraduría
decidió sancionarlo disciplinariamente con la imposición de multa. Inconforme
con la decisión presentó el tutelante recurso de apelación ante la el superior
jerárquico, quien acogió los argumentos esgrimidos por la primera instancia,
pero decidió sustituir la sanción de multa por la solicitud de destitución del
cargo, al estimar que se encontraba ante una falta grave. Dicha decisión fue
ejecutada por el Alcalde Municipal de Arauca quien por decreto No. 151 de 1990,
ejecutó la sanción destituyendo al señor Guevara Maturana del cargo que venía
ocupando en la institución educativa. Lo anterior, a su juicio, constituye una
vía de hecho al agravársele la sanción con violación del principio de la no
reformatio in pejus.
- Acudió luego ante la jurisdicción contencioso administrativa,
presentando por intermedio de apoderado judicial demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho, atacando los actos
administrativos proferidos dentro del proceso disciplinario y el decreto
del Alcalde Mayor del municipio de Arauca, por el cual se ejecutó la sanción de
destitución.
- El Tribunal Administrativo de Boyacá por
medio de sentencia de única instancia absolvió al Municipio de Arauca de los
cargos imputados, ante la falta de legitimación pasiva, pues debió ser
demandada la Procuraduría General de la Nación.
- Considera el actor que la anterior
decisión es una nueva vulneración del derecho fundamental al debido proceso,
porque era obligación del juez administrativo conformar de oficio el
litisconsorcio necesario, al advertirlo antes de dictar el fallo de instancia
de acuerdo con las normas del Código de Procedimiento Civil en concordancia con
el Código Contencioso Administrativo. Bajo este argumento presentó recurso de
revisión ante el Consejo de Estado, quien desestimó los argumentos del
demandante, por cuanto no se daba la causal de revisión invocada, puesto que la
nulidad no se predicaba de la sentencia de instancia sino del proceso mismo,
tema que se encuentra por fuera de las causales señaladas en la ley para acudir
en revisión.
- Manifiesta el actor que acudió a través
de la acción de tutela a solicitar el amparo de sus derechos fundamentales
pero, tanto el Juzgado Primero (1) Penal Municipal de Tunja en primera
instancia, como el Juzgado Tercero (3) Penal del Circuito de Tunja en segunda
instancia, negaron el amparo de tutela solicitado por el señor GUEVARA
MATURANA, siendo demandado en aquella oportunidad el Tribunal Contencioso
Administrativo de Boyacá.
- Sobre este punto, sostiene el actor que
dichos fallos de tutela están en contravía de la doctrina sentada por la Corte
Constitucional y por lo tanto, es posible la admisión y decisión de la acción
de tutela que ahora interpone, para que se defina si efectivamente se vulneran
sus derechos fundamentales. Sustenta su afirmación en la aplicación por
analogía de la sentencia de tutela T-09 de enero 18 de 2000, con ponencia del
magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz.
Luego de notificar a las partes
demandadas, el doctor AUGUSTO GIRALDO RAMIREZ en representación de la
Procuraduría General de la Nación, presentó escrito el día 19 de diciembre de
2000, en el cual solicitó se declarara la improcedencia de la tutela
manifestando lo siguiente :
“…los actos administrativos objeto de amparo, fueron producidos
dentro de una actuación disciplinaria, por funcionario y entidad competentes,
dentro de una órbita jurisdiccional propia, debidamente ejecutoriados, en cuyo
caso tal decisión es competencia única y exclusiva de la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa, tal como lo afirma la H. Corte Constitucional…”
Así mismo añadió :
“En conclusión, el
Accionante no puede alegar que ha carecido de medios de defensa ya que, como se
vislumbra en su escrito de tutela y en las pruebas por este aportadas, ha
gozado de todo un proceso en el cual ha sido parte; y ha podido utilizar por la
vía del derecho, los mecanismos puestos a su disposición para corregir lo que
pudiera entender como violaciones procesales, sin tener que acudir a la acción
de tutela como última tabla de salvación frente a sus pretensiones.”
Y concluyó frente a los pedidos del demandante
diciendo :
“…la queja
principal del Accionante deviene de un tecnicismo procedimental en la que él
mismo incurrió por incuria de su apoderado que no es saneable, atribuyendo
responsabilidad a la jurisdicción contencioso administrativa.”
“De hecho esta
Procuraduría tampoco podría entrar a analizar actuaciones procesales que se ha
estudiado y fallado con más de cinco (05) años de precedencia, pues cualquier
decisión estaría inmersa dentro del fenómeno de la prescripción y por lo tanto
no podríamos siquiera tener un pronunciamiento al respecto.”
Los demás sujetos procesales guardaron
silencio respecto de las acusaciones realizadas por el actor.
2. Pretensiones.
En el escrito de demanda el actor enumeró
sus pretensiones de la siguiente manera :
1.
“Que se anulen las
resoluciones de primera y segunda instancia de la Procuraduría General de la
Nación por aplicación indebida de la Ley 13/84 y el decreto reglamentario de la
misma ley y de la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá,
por haberse negado aplicar el Art. 164 del C.C.A. y los Art. 83 y 97 del C. P.
C., por ser manifiestamente contrarias a la Constitución.
2.
Solicito al señor Juez la
acumulación del proceso teniendo en cuenta el artículo 82 del Código de
Procedimiento Civil, toda vez que se cumplen los siguientes numerales : 1,
2 y 3, del citado artículo. Esta acumulación la solicito porque considero que
para tener mayor claridad de los hechos ocurridos en las actuaciones de cada
autoridad, es imposible distribuir las tutelas demandadas en diferentes
jurisdicciones ya que se pretende es aclarar los incidentes acusados, que
manifiestamente están afectando por la vía de hecho mis derechos fundamentales
como es: El acceso a la justicia, el desconocimiento de los procesos
constitucionales y los tratados internaciones ratificados por Colombia en
materia de derechos humanos y fundamentales.
3.
Que se ordene al tribunal en
este caso al de Arauca, reabrir el proceso 11444 que está archivado, para que
se subsane el error de hecho y se cite a la procuraduría para que se de la
integración del contradictor, además notificándole a la alcaldía de Arauca de
la acción que se avoca para sanear la demanda y hacer un juicio justo e
imparcial.
4.
Como consecuencia de lo
anterior revocar los fallos de la tutela desarrollados en este proceso por ser
contrarios al mandato constitucional, del Código Contencioso Administrativo y
Código de Procedimiento Civil Artículo 83 y 97, numeral 9, así como diferentes
jurisprudencias de la Corte Constitucional y normas internacionales que en
materia de protección de los derechos humanos o fundamentales son claras.”
3. Pruebas Recaudadas.
·
Fotocopia del oficio
No. 0785 del 19 de julio de 1989, suscrito por GUSTAVO HERNANDEZ Procurador
Regional Arauca.
·
Fotocopia de la
Resolución No. 021 de febrero 12 de 1990, proferida por el Procurador
Intendencial de Arauca, JOSE H. HERNANDEZ RUIZ.
·
Fotocopia de la
providencia del 7 de octubre de 1992, dictada por la Sala Plena del Tribunal
Administrativo de Boyacá.
·
Fotocopia de la
Resolución No. 203 del 23 de agosto de 1990, expedida por la Procuradora
Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, MARIA EMILIA MONTOYA DE LAMAR.
·
Fotocopia del decreto
151 de 1990, expedido por el Alcalde Mayor de Arauca, JOSE GREGORIO GONZALEZ
CISNEROS, el 8 de octubre de 1990.
·
Fotocopia de la
sentencia del 22 de agosto de 1996, proferida por la Sección Segunda,
Subsección “A” de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado.
·
Fotocopia del fallo de
tutela dictado por el Juzgado Primero (1) Penal Municipal de Tunja, el 6 de
mayo de 1997.
·
Fotocopia del fallo de
segunda instancia, de la acción de tutela interpuesta por JUAN JOSE GUEVARA
MATURANA del 5 de junio de 1997, dictada por el Juzgado Tercero (3) Penal del
Circuito.
·
Informe presentado por
la Procuraduría Regional de Arauca, el 19 de diciembre de 2000.
II. DECISIONES OBJETO DE REVISION
EL JUZGADO PRIMERO (1) PROMISCUO MUNICIPAL
del Distrito Judicial de San José de Cúcuta en el Departamento del Arauca,
concedió el amparo del derecho fundamental al debido proceso mediante sentencia
del 16 de enero de 2001, cuya motivación central se resume como sigue :
- De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, en las actuaciones administrativas disciplinarias no es
constitucionalmente válido que el superior pueda agravar la sanción impuesta
por el inferior. De tal manera que el Ministerio Público incurrió en una vía de
hecho al cambiar la sanción de multa por la destitución.
- Igualmente, considera que existe una
“voluntad caprichosa” por parte del Tribunal Administrativo de Boyacá al
denegar la integración del litisconsorcio necesario a pesar de que en
sentencias de tutela de la Corte Constitucional, entre ellas, la T-289/95 con
ponencia de Eduardo Cifuentes Muñoz, en la cual se señaló la obligatoriedad del
Juez para integrar el litisconsorcio necesario mientras no se haya dictado
sentencia de primera instancia. Sostuvo que la tesis de inmutabilidad de las
sentencias y actos administrativos es contraria a los derechos humanos
fundamentales de aplicación inmediata, en grado superlativo, burlando la
justicia material.
- En cuanto al hecho de haber presentado
una acción de tutela por los mismos hechos, considera que se dan los
presupuesto trazados en la sentencia T-09 de enero de 2000, por cuanto que la
nueva acción se fundamenta en un hecho nuevo: “la consagración del derecho
humano al debido proceso en los procedimientos y procesos rituados en las
Procuradurías y en el Contencioso Administrativo y que fue groseramente
desviado en la primera acción de tutela”.
La Procuraduría General de la Nación, por
intermedio de su apoderado, impugnó la decisión de primera instancia
manifestando que no habían sido tenidos en cuenta los argumentos expuestos por
él los cuales señalaban claramente la improcedencia de la acción.
El JUZGADO SEGUNDO (2) PROMISCUO DEL
CIRCUITO DE ARAUCA, por medio de la sentencia del 22 de febrero de 2001, REVOCO
totalmente la sentencia del inferior con base en las siguientes
consideraciones:
- La tutela no puede converger con otras
vías judiciales, pues no es un mecanismo que se pueda elegir de acuerdo con la
discrecionalidad del interesado. Es un medio alternativo, no adicional. Se
encuentra probado que el demandante contó con todos los medios de defensa
necesarios a través de un proceso.
- El alegato de su propia incuria no es
válido para acudir a la tutela como “tabla de salvación” de sus pretensiones.
No puede el juez de tutela configurarse en superior jerárquico e intervenir de
manera ilegítima en la autonomía funcional del juez.
Concluye diciendo que :
“…no se puede pretender como lo quiere el accionante
GUEVARA MATURANA que el Tribunal Contencioso Administrativo pase por encima de
las normas que regulan el procedimiento administrativo para darle cabida a las
del procedimiento civil, este solo es pertinente en el evento que se den vacíos
que llenar por no contemplarse el asunto en una norma expresa del Código
Contencioso Administrativo.”
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA
CORTE.
1.  Competencia.
Esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, en
el expediente de la referencia, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2. Planteamiento del problema.
La demanda presentada pretende dejar sin
efectos jurídicos, decisiones disciplinarias tomadas en el año de 1990, la
decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá  de 1992 e inclusive las
decisiones de tutela sobre los mismos hechos proferidas por los juzgados
primero (1) Penal Municipal y tercero (3) Penal del Circuito de Tunja del año
de 1997, con el fin de que se aplique lo que a su juicio constituye una nueva
doctrina constitucional concordante con la sentencia T-09 de 2000, con ponencia
del magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz.
3. Hecho consumado.
Dentro de las características
principales de la acción de tutela se encuentra la inmediatez y la efectividad
en la protección de los derechos fundamentales que resulten amenazados o
vulnerados con la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los
particulares en los casos establecidos en la ley. Así se desprende del artículo
86 de la Constitución Política.
De igual manera la tutela tiene un carácter extraordinario
y presupone el respeto de las jurisdicciones judiciales ordinarias,
restringiendo su utilización a la inexistencia de otros medios de defensa
judicial o la ineficacia de estos para evitar la consumación de un perjuicio
irremediable. En tal dirección, reiterada jurisprudencia de la corporación ha
sostenido:
“Además,
por su propia finalidad, dicha acción está revestida de un carácter
extraordinario, que presupone el respeto por las jurisdicciones ordinarias y
especiales, así como por sus acciones, procedimientos, instancias y recursos,
lo cual implica que su utilización sea supletiva y subsidiaria, de manera que,
la procedencia de la tutela se restringe a la inexistencia de otros medios de
defensa judicial o a la ineficacia de los mismos, como también a su utilización
transitoria ante la presencia de un perjuicio irremediable que permita
contrarrestar dicho efecto, en forma temporal, con una operancia inmediata,
urgente, rápida y eficaz, mediante el trámite de un procedimiento preferente y
sumario, hasta tanto la autoridad correspondiente decida el fondo del asunto.
Ahora bien, no es suficiente la
afirmación que haga el demandante en la tutela respecto de los hechos que
generaron la petición de amparo por la vulneración o amenaza de sus derechos,
ya que esa situación debe ser probada dentro del proceso; por ello, corresponde
al juez de tutela establecer la procedencia de la tutela en cada caso concreto,
mediante la verificación de los hechos que se ponen en su conocimiento y la
prueba de la afectación o la amenaza de los derechos que se suponen vulnerados,
a efectos de poder impartir una orden tendiente a restablecerlos ...”[1]
La posición
jurisprudencial de la Corte está en consonancia con el decreto 2591 de 1991,
que reglamenta la Acción de Tutela, que en su artículo 6 numeral 4, establece
la  improcedencia de la acción de tutela -"Cuando sea evidente que la
violación se originó en un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u
omisión violatoria del derecho." En este orden de ideas, el supuesto del
daño consumado impide el fin  primordial  de la acción de tutela,  de
protección inmediata de los derechos fundamentales  para evitar precisamente
los daños que dicha violación pueda generar. La indemnización por los
perjuicios causados con la acción u omisión debe ser reclamada por otra vía
judicial distinta a la acción de tutela[2].
En el asunto que
centra la atención del despacho es menester antes de profundizar en cualquier
otro tema, establecer si existen los requisitos de procedibilidad de la acción
constitucional subsidiaria y excepcional, o por el contrario, es improcedente
acudir a la acción de tutela por encontrarnos ante un daño consumado.
La sanción de
destitución y la inhabilidad de cinco (5) años para ocupar cargos públicos, se
ejecutó mediante el decreto No. 151 del 8 de octubre de 1990. Sobre dicha
decisión de acuerdo con las decisiones adoptadas por la jurisdicción contenciosa
administrativa, no pesó medida de suspensión provisional de conformidad con los
dispuesto en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, con lo cual
el cumplimiento de la inhabilidad terminó el día 8 de octubre de 1995, es decir
hace ya casi seis (6) años. En este orden de ideas al haberse cumplido en su
integridad la sanción impuesta al señor GUEVARA MATURANA, no tiene objeto la
solicitud de amparo del derecho fundamental que invoca como vulnerado, pues de
una parte, el principio de la inmediatez de la acción de tutela consagrado por
la jurisprudencia constitucional no se da en el presente caso y de otra, de
haber existido la presunta vulneración de los derechos del actor el posible
daño ya se consumó al haberse ejecutado en su integridad la sanción ya hace más
de seis (6) años como se señaló, resultando improcedente el amparo.
En este sentido ha dicho la Corte en Sentencia SU 961
de 1999, M. P. Dr.: Vladimiro Naranjo Mesa, lo siguiente:
"5. Alcances del Artículo 86 de la Constitución en cuanto al
término para interponer la tutela.
De acuerdo con el
artículo 86 de la Constitución, y como lo sostuvo la Sentencia que declaró la
inconstitucionalidad de los arts. 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991 (Sentencia
C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández), la acción de tutela se puede
interponer en cualquier tiempo, y sería inconstitucional pretender darle un
término de caducidad.
La posibilidad de
interponer la acción de tutela en cualquier tiempo significa que no tiene
término de caducidad.  La consecuencia de ello es que el juez no puede
rechazarla con fundamento en el paso del tiempo y tiene la obligación de entrar
a estudiar el asunto de fondo.
(…)
Las consecuencias
de la premisa inicial, según la cual la tutela puede interponerse en cualquier
tiempo, se limitan al aspecto procedimental de la acción, en particular a su
admisibilidad, sin afectar en lo absoluto el sentido que se le deba dar a la
sentencia.  Todo fallo está determinada por los hechos, y dentro de estos puede
ser fundamental el momento en el cual se interponga la acción, como puede que
sea irrelevante.
(...)
Hay otro supuesto
en el cual, sin que se trate de hechos superados, el tiempo, en conjunto con
otros factores, puede jugar un papel determinante.  Se trata de casos en los
cuales la tutela, por no haberse ejercido dentro de un plazo razonable, vulnera
derechos de terceros.  Ello hace que se rompa la congruencia entre el medio de
protección y la finalidad que se busca: la protección integral y eficaz de los
derechos fundamentales de las personas.
Teniendo en cuenta
este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un
término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba
interponerse dentro de un plazo razonable.  La razonabilidad de este plazo está
determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada
caso concreto.  De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de
establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado,
de tal modo que no se vulneren derechos de terceros.
Si bien el término
para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de
antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar
cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se
convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos
fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción.
En jurisprudencia
reiterada, la Corte ha determinado que la acción de tutela se caracteriza por
su “inmediatez”:
“La Corte ha
señalado que dos de las características esenciales de esta figura en el
ordenamiento jurídico colombiano son la subsidiariedad y la inmediatez:
…la segunda, puesto que la acción de tutela ha sido instituida como remedio de
aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad
concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza.[3]  Luego no es propio de
la acción de tutela el sentido de medio o procedimiento llamado a reemplazar
los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en
cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni
el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito específico de
su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es
otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria en
orden a la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales.
(…)
“La acción de
tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o
complementario para alcanzar el fin propuesto.  Tampoco puede afirmarse que sea
el último  recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la
Constitución, es la de único medio de protección, precisamente
incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el
sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus
derechos esenciales.
Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio
judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha
adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una
acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho
mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial
de protección, aún sin que ella haya culminado en un  pronunciamiento
definitorio del derecho.  Bien puede afirmarse que, tratándose de instrumentos
dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia
es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes.  En el sentir
de esta Corte, nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de
la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su
conclusión y ejerció los recursos de que disponía.  Pero, claro está, si pese a
las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de
impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a
claros principios constitucionales (artículos 29 y 31 de la Carta), el
interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco
puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de salvación de
sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia incuria
contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario
de la acción.
(…)
Si la inactividad
del accionante para ejercer las acciones ordinarias, cuando éstas proveen una
protección eficaz, impide que se conceda la acción de tutela, del mismo modo,
es necesario aceptar que la inactividad para interponer esta última acción
durante un término prudencial, debe llevar a que no se conceda.  En el caso en
que sea la tutela y no otro medio de defensa el que se ha dejado de interponer
a tiempo, también es aplicable el principio establecido en la Sentencia arriba
mencionada (C-543/92), según el cual la falta de ejercicio oportuno de los
medios que la ley ofrece para el reconocimiento de sus derechos no puede
alegarse para beneficio propio, máxime en los casos en que existen derechos de
terceros involucrados en la decisión".
Tampoco aparece probado dentro del
plenario que esta sanción continúe acarreando un perjuicio irremediable al
demandante, pues la simple afirmación de su imposibilidad de ser ascendido al
grado 14 del escalafón Docente Nacional, es insuficiente para inferir que el
obstáculo para su ascenso es la sanción disciplinaria impuesta, menos aún,
cuando la sanción tanto principal como accesoria se cumplió en su totalidad
hace varios años.
La mera expectativa
de ascenso es común a todas las personas que participan de la carrera docente, pero
naturalmente se encuentra sujeta a las disposiciones legales que rigen la
materia y solamente por el hecho de encontrarse inscrito en ella no deviene el
ascenso por el mero transcurrir del tiempo. El señor JUAN JOSE GUEVARA MATURANA
hace alusión a la interpretación particular que realiza del artículo 8o. del
decreto No. 259 de 1981, pero no acompaña su afirmación de escrito de petición
en tal sentido, ni decisión de la administración en la cual se le haya negado
el ascenso en razón a la sanción disciplinaria, que se reitera, ya se cumplió
hace casi seis (6) años.
A pesar, de que los
anteriores argumentos son suficientes para declarar improcedente la acción de
tutela, se analizarán a continuación los demás temas del problema jurídico
planteado por el actor, que requieren de un pronunciamiento de la Corte.
4. Procedencia
de una segunda tutela interpuesta en virtud de un fallo de la Corte
Constitucional.
Los supuestos
jurídicos y fácticos sobre los cuales se fundamentan la nueva acción de tutela
invocada por el señor JUAN JOSE GUEVARA MATURANA, no tienen coincidencia con
los relacionados en la sentencia T-09 de 2000 y por lo tanto son inaplicables
según se demuestra en una comparación de la situación tratada en dicha providencia
y los hechos objeto de la presente decisión.
En la sentencia
T-09 de 2000[4],
las razones por las cuales se consideró procedente una segunda tutela en
aquella oportunidad fueron las siguientes :
“Se trata entonces
de una segunda acción que, sin embargo, se funda en un hecho nuevo : la
consagración de una doctrina constitucional que reconoce (1) la aplicación
inmediata del derecho al debido proceso en los procedimientos de despido en
virtud de la declaratoria de ilegalidad de un cese de actividades y (2) la
procedencia de la tutela a fin de hacer exigible el mencionado derecho.
En las condiciones
anotadas, parece claro que los actores, en ejercicio de su derecho a la
igualdad, consideraron que la doctrina sentada por la Corte Constitucional,
para resolver un caso cuyos hechos son idénticos y concomitantes a los hechos
que originaron su solicitud de amparo, les era aplicable.”
Y sobre la pretensiones estableció :
“Si la causa
petendi está constituida por las razones - de hecho y de derecho- que sustentan
las petición formulada, no cabe duda de que, entre las primeras y las segundas
decisiones proferidas, existe una muy relevante diferencia. Lo que motivó las
últimas solicitudes de amparo y la orden judicial de protección del derecho
vulnerado, fue la expedición de la sentencia SU-36 de 1999, es decir, la
adopción de una nueva doctrina que debe ser aplicable siempre que pueda
verificarse que la vulneración persiste por razones ajenas a la parte actora y
que es jurídica fácticamente posible la protección judicial”.[5]
En primer lugar, el
asunto propuesto por el demandante no es un hecho nuevo sino la pretensión de
revivir actuaciones o procesos concluidos tanto en la jurisdicción contenciosa
como en la constitucional de tutela, so pretexto de que el derecho sustancial
está de su parte. Tanto las decisiones de tutela, que no fueron revisadas como
las que en esta decisión se analizan se circunscriben a los mismos supuestos
fácticos, de atacar las decisiones disciplinarias y de la justicia
contencioso-administrativa.
El traslado que se
hace de algunos apartes de los argumentos expresados en la sentencia T-09 de
2000[6], no puede adquirir la
dimensión de una nueva doctrina constitucional que permita atacar una decisión
judicial anterior, pues los hechos que se analizaron son totalmente distintos a
los que hoy se exponen. Por un lado, se refiere a un conflicto de carácter
laboral y de una sentencia de la Sala Plena de esta corporación que sobre un
tema idéntico sentó una interpretación constitucional unificada que, sin duda,
constituye jurisprudencia constitucional. La decisión invocada por el actor
hace especial relieve en este punto:
“En efecto, esta
Corporación ya ha precisado, en múltiples decisiones, que las sentencias de
tutela, proferidas en ejercicio del poder de unificación que la Carta le
confiere a la Corte Constitucional, los jueces - incluyendo a la propia Corte
-, que, en uso de su autonomía funcional, se encuentren pertinente apartarse de
la doctrina fijada, deben argumentar y justificar debidamente su posición.”[7]
Por otro lado, la
decisión de tutela T- 056 de 1997[8]
que se invoca, solamente produce efectos inter partes y no se puede trasladar o
extender la decisión tomada en un proceso determinado, a otro proceso trabado
entre partes distintas y sobre situaciones jurídicas no asimilables.
Si bien es cierto
que el derecho sustancial cumple una finalidad destacada, el derecho sin
proceso no podría alcanzar sus fines. No puede ser de recibo la argumentación
del demandante de minimizar el proceso e incluso desconocer la jurisdicción y
la competencia para llegar a concluir que todo los tramites adelantados a lo
largo de 10 años, no son más que ritos o formalidades sin sentido.
4.1. Principio
de eventualidad del proceso contencioso administrativo.
El derecho procesal
es también esencia[9],
interpretaciones desenfocadas no pueden volver la acción de tutela una acción
intemporal con la cual se ataquen los procesos judiciales luego de haber
transcurrido dos lustros, desconociendo el principio de la eventualidad del
proceso, cuya manifestación la encontramos en el fenómeno de la preclusión,
que  en términos de HERNANDO MORALES MOLINA “significa la clausura, por
ordenarlo una norma legal, de las actividades que pueden llevarse a cabo, sea
por las partes o por el juez dentro del desarrollo del proceso de cada una de
las etapas en que la ley lo divide”.[10]
El proceso
contencioso administrativo sólo puede ser iniciado por demanda de parte y en
ejercicio del derecho de acción es una carga procesal para el demandante
expresar, con claridad y precisión, las partes, las pretensiones y sus
fundamentos de hecho. Este punto resulta de capital importancia en la
estructura misma del proceso, como quiera que a la par que traza el marco de
controversia judicial junto con las excepciones formuladas por el demandado.
Al contrario de los
procesos laborales a los cuales asimila el demandante su asunto, el ejercicio
de la función judicial en materia contencioso administrativa[11], la competencia del
juez al momento de fallar no le permite decidir ultra petita o extra petita,
porque la resolución judicial que se extienda más allá de lo pedido o que se
tome fuera del petitum de la demanda, a más de resultar violatoria del derecho
de defensa de la contraparte sería contraria a la estructura misma del proceso
que en esta materia se guía por el principio de que la materia del litigio se
define por las partes y, estas al hacerlo, delimitan la competencia del
juzgador.
La  acción judicial
contra actos administrativos, como por ejemplo las decisiones disciplinarias de
la Procuraduría General de la Nación y el decreto del señor Alcalde del
municipio de Arauca, requiere de un especial esmero y una mayor técnica para la
elaboración de la impugnación, no sólo por su significación sustantiva, sino
por las consecuencias que para la suerte de la pretensión tiene.
De tal manera que,
acogiendo la argumentación del juzgado de segunda instancia cuya decisión se
revisa, no puede ahora minimizarse la incuria en la cual incurrió el abogado
que dentro del proceso contencioso administrativo instauró la demanda en
representación del señor GUEVARA MATURANA e inculpar del desatino en la
aplicación del rigor técnico y jurídico que exige el artículo 137 del Código
Contencioso Administrativo para la prosperidad de su pedimento al Tribunal
demandado. No pueden confundirse los presupuestos procesales de la acción, ni
los elementos constitutivos, con las condiciones de esta, que se encamina no ya
a identificarla sino a obtener su prosperidad, es decir, al logro de las
pretensiones favorables del demandante. Las condiciones de la acción
contencioso administrativa tienen las siguientes características[12] : 1) tutela de la
acción por una norma sustancial, 2) legitimación en la causa y ; 3) el
interés para obrar.
Acerca del interés
para obrar o interés procesal, este no es el interés que se deriva del derecho
invocado, es decir, el interés sustancial que se persigue, v.gr. la nulidad de
las resoluciones de la Procuraduría  y la Alcaldía del Municipio de Arauca y su
consecuente restablecimiento del derecho. Se refiere al interés que surge de la
necesidad de obtener el cumplimiento de una obligación correlativa, o de
disipar la incertidumbre sobre la existencia de ese derecho, o de sustituir una
situación jurídica por otra. Claramente el abogado del demandante falló en el
interés procesal que le era exigible dejando transcurrir en silencio las etapas
procesales una tras otra, y por ese motivo el Tribunal demandado conforme a las
normas especiales que rigen el proceso administrativo absolvió a la parte
contra la cual se había dirigido la demanda, esto es, la Alcaldía del Municipio
de Arauca.
En este orden de
ideas, mal podría ahora la Corte derruir los efectos de las decisiones
administrativas y judiciales cuando los hechos por los cuales se invoca la
acción de tutela acaecieron hace más de diez (10) años, si se tiene en cuenta
que las decisiones disciplinarias de la Procuraduría tanto de primera como de
segunda instancia se tomaron en el año de 1990. Agréguese a lo anterior, que el
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por el señor
GUEVARA MATURANA por intermedio de apoderado judicial concluyó el 7 de octubre
de 1992 e incluso el recurso extraordinario de revisión al cual acudió el actor
ante el Consejo de Estado fue decidido el 22 de agosto de 1996, esto es, hace
casi cinco (5) años.
Tomar una decisión
de amparo sería desquiciar el orden jurídico y desconocer hechos notorios como
la prescripción de la acción disciplinaria, la caducidad de las acciones
contenciosas y los principios de jurisdicción y competencia, que como bien lo
anota el apoderado de la Procuraduría General de la Nación, harían imposible
reiniciar actuaciones donde incluso la sanción ya fue cumplida en su
integridad.
5. La
intervención litisconsorcial en el caso concreto.
Ahora bien, en los
otros casos analizados por la Corte relacionados con la conformación del
litisconsorcio necesario se demostró una vía de hecho consistente en el
desconocimiento de los litisconsortes a pesar de su participación en el proceso
y la ostensible evidencia de la necesidad de su vinculación, las autoridades de
policía y el juez laboral[13]
habían dado la espalda inexplicablemente. No ocurre igual en el caso que se
estudia porque la solución jurídica adoptada por el Tribunal Administrativo
demandado, no implicó el desconocimiento de una situación evidente, como en los
temas referidos, sino el desarrollo de la jurisprudencia del Consejo de Estado,
según la cual el apoderado del señor GUEVARA MATURANA debiendo demandar a la
Procuraduría General de la Nación no la demandó dando lugar a la aplicación de
la excepción de falta de legitimación en la causa pasiva, cuestión totalmente
distinta de la prevista en la causal del numeral 9 del artículo 140 del Código
de Procedimiento Civil, relacionada con la omisión de notificación legal de la
parte que efectivamente fue demandada. Expresamente se manifestó en la decisión
de fondo:
“En efecto, en un
proceso en el que se planteaba la nulidad con base en el numeral 9 del entonces
artículo 152 del C. de P. C., hoy 140, se dijo : “Esta nulidad
generalmente se produce, no cuando debiéndose demandar a determinada persona no
se le demanda, sino cuando siendo demandada no se le notifica en forma legal el
auto que la cita al proceso.
“En el primer caso
habría falta de legitimación pasiva en la causa, o sea, la especial posición de
la parte al respecto a la situación pretendida, que se decide en la sentencia y
se absuelve al demandado. No consideramos que en este supuesto deba dictarse
sentencia inhibitoria, pues se trata de carencia de un requisito no procesal de
la pretensión que conduce a sentencia de mérito. Además no es indiferente una u
otra solución para el demandado, pues mientras que en el caso de inhibitoria al
volver a ser demandado por el actor no podrá proponer la excepción de cosa
juzgada porque ésta no se configura (Art. 333 numeral 4), en el supuesto de
absolución sí podrá aducirla inclusive como previa, lo cual no le permitiría
que se decidiera pronto tan anómala situación. La Corte dice : <<No
reza la causal de nulidad de que se trata con las personas que debiendo ser
demandadas no lo han sido, con aquellas que, habiendo sido demandadas, no han
sido citadas, ni emplazadas en el juicio en forma legal. En el primer caso… la
ausencia procesal se vincula, no a un aspecto simplemente procedimental o
adjetivo que pudiera afectar la validez de la actuación judicial, sino que
implica una cuestión sustantiva, o de fondo, que se traduce en la improcedencia
de la acción (pretensión), por la falta de una de sus condiciones jurídicas
escenciales …”. (2010-2014, 554)>>. (Auto del 15 de septiembre de
1986, Consejero Ponente Dr. Julio Cesar Uribe Acosta)”[14]
Criterio idéntico
acogió el Consejo de Estado en la decisión que resolvió la acción de revisión
invocada por el actor, de lo cual se concluye que no existió en ningún momento
vía de hecho en la decisión judicial, sino simplemente se sustrajo a la
aplicación de los criterios jurisprudenciales propios del proceso contencioso
administrativo, derivados de la negligencia procesal de quien acudió ante ella.
Todo lo anterior,
refuerza la improcedencia de la presente acción, en atención a que ya hubo una
decisión judicial de tutela anterior concordante con la doctrina constitucional
y el hecho consumado explicado al comienzo de esta providencia. No se endilga
temeridad o mala fe en su acción al demandante, pues obró con lealtad al
informar la existencia de una decisión anterior sobre los mismos hechos.
Distinto es que su interpretación de aplicación de los argumentos expuestos en
la sentencia de tutela T-09 de 2000 no sean de recibo para esta corporación.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
CONFIRMAR el fallo
proferido por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Arauca, por las
razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo.- Por Secretaría, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr. Sentencia T-1214 de 2000. M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[2] Sentencia T-138 de 1994. M.P. Fabio Morón Díaz.
[3]  Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia
Nº T-1. Abril 3 de mil novecientos noventa y dos (1992)
[4] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5] Ibídem.
[6] Ibídem.
[7] T-09 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Se invocan entre otras sentencias SU 640 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
T-566 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-399 de 1997 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[8] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[9] “Sin el proceso, el derecho no podría alcanzar sus
fines ; tampoco los podría alcanzar el proceso sin el derecho. La relación
entre los dos términos es circular. Por eso constituye esa rama del derecho que
se llama derecho procesal” CARNELUTTI, Francesco. Derecho procesal
Civil y Penal. Editorial pedagógica Iberoamericana. México : 1994. Pag.
29.
[10] Citado en la obra de LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Instituciones
del derecho procesal civil colombiano. Tomo I. Editorial ABC. Bogotá :
1991. Pags. 47 a 48.
[11] Acerca del proceso contencioso administrativo Cfr. BETANCUR
JARAMILLO, Carlos. Derecho procesal administrativo, Cuarta ed. 4a. reimpresión.
Señal Editora. Medellin : 1998, pags. 196 y ss.
[12] Ibídem.
[13]  En la sentencia T-289 de 1995. M.P . Eduardo Cifuentes
Muñoz, las querellas policivas que se estudiaron dan cuenta de la actitud
omisiva y negligente de los inspectores involucrados quienes vincularon
informalmente a los litisconsortes necesarios, les realizaron notificaciones,
les recibieron declaraciones, pero al momento de fallar desconocieron su
calidad jurídica de manera arbitraria. Lo mismo puede señalarse en la sentencia
T-056 de 1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell. El Seguro Social en su calidad
de demandado siempre puso en evidencia la falta de integración del litisconsorcio,
desconocida inexplicablemente por el juez de la causa.
[14] Tribunal Administrativo de Boyacá, sentencia octubre 7 de 1992.
M.P. Juan Donaldo Gamez Cubides. Pags 11 y 12.