T-738-14
Sentencia T-738/14
PROCESO
DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Observancia de garantías y
principios
La Corte Constitucional ha señalado que el
proceso de responsabilidad fiscal comprende el conjunto de actuaciones
materiales y jurídicas que adelanta la Contraloría General y las contralorías
departamentales y municipales, con el fin de determinar la responsabilidad que
corresponde por la administración o manejo irregular de los dineros o bienes
públicos. En el trámite de la responsabilidad fiscal se deben observar las
garantías sustanciales y procesales que informan el debido proceso, debidamente
compatibilizadas con la naturaleza propia de las actuaciones administrativas
que se rigen por reglas propias de orden constitucional y legal.
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO COMO
MECANISMO DE DEFENSA EN PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Reiteración de jurisprudencia
La
Corte Constitucional ha considerado que la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho se constituye en el mecanismo judicial idóneo para
garantizar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados
por un órgano de control, más aún cuando en esa instancia se puede solicitar y
obtener la suspensión provisional de ciertos actos administrativos desde el
momento mismo de la admisión de la demanda.
ACCION DE TUTELA
EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Procedencia excepcional
Existe
una consolidada línea jurisprudencial en relación con la improcedencia de la
acción de tutela contra decisiones adoptadas por órganos de control, pues la sola
imposición de una sanción de la Procuraduría o la declaratoria de
responsabilidad fiscal por la Contraloría, no implica per se la
existencia de un perjuicio irremediable, razón por la cual las presuntas
irregularidades que se cometan dentro de éstos procesos las debe conocer la
jurisdicción contenciosa.
ACCION DE TUTELA
EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Improcedencia ya que la decisión
mediante la cual se declaró fiscalmente responsable al actor es susceptible de
ser demandada ante la jurisdicción contenciosa a través de la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho
Referencia:
expediente T- 4.392.879
Acción de tutela
instaurada por Libardo Simancas Torres contra la Contraloría Departamental de
Bolívar.
Derechos
fundamentales invocados: debido proceso.
Temas:
el
debido proceso en el marco de la responsabilidad fiscal, la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho como mecanismo idóneo y
principal de defensa en los procesos por responsabilidad fiscal, la improcedencia
de la acción de tutela contra decisiones proferidas en el curso de los procesos
de responsabilidad fiscal, salvo que se esté ante la inminencia de un perjuicio
irremediable.
Problema
jurídico: ¿Es la acción de
tutela el mecanismo idóneo para controvertir actuaciones que han tenido lugar
en el curso de un proceso de responsabilidad fiscal?
Magistrado
Ponente:
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá
D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil catorce (2014)
La
Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,
conformada por los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, quien la preside,
Martha Victoria Sáchica de Moncaleano y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente de las
previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política,
ha pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de la Sentencia proferida el diez (10) de febrero de dos
mil catorce (2014), por el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Turbaco,
Bolívar, en cuanto tuteló el derecho fundamental al debido proceso del señor
Libardo Simancas Torres.
1.
ANTECEDENTES
De
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33
del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Seis de la Corte
Constitucional, mediante Auto del veinticinco (25) de junio de dos mil catorce
(2014), escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la
referencia.
En
consecuencia, y de conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991,
esta Sala de Revisión procede a dictar la Sentencia correspondiente.
1.1.
SOLICITUD
El señor Libardo
Simancas Torres, a
través de apoderado judicial, presenta acción de tutela el 27 de enero de 2014,
solicitando
al juez constitucional proteger su derecho fundamental al debido proceso,
presuntamente vulnerado por la Contraloría Departamental de Bolívar, al
haberlo declarado responsable fiscalmente sin haberse demostrado un detrimento
patrimonial como consecuencia de sus actuaciones.
Sustenta su solicitud en los siguientes hechos
y argumentos de derecho:
1.2.
Hechos
y argumentos de derecho
1.2.1.
Relata
el apoderado judicial del accionante que su poderdante se desempeñó como
Gobernador del Departamento de Bolívar en el período comprendido entre el 2004
y 2007.
1.2.2.
Señala
que la Contraloría Departamental de Bolívar realizó una auditoría en la
Gobernación en la que se evindenció unos presuntos hallazgos fiscales
imputables a su representado, consistentes en que no se ejecutó la totalidad de
la asignación presupuestal destinada para el rubro de la salud, lo cual elevó
la entidad accionada al grado de detrimento patrimonial, desconociendo los
lineamientos jurisprudenciales de la Corte Constitucional al respecto.
1.2.3.
Con
fundamento en lo anterior, la Contraloría Departamental de Bolívar profirió fallo
de responsabilidad fiscal No. 6614 del 6 de diciembre de 2012, por
detrimento patrimonial contra el accionante por la suma de seiscientos treinta
y cinco millones once mil ochocientos diecisiete pesos ($ 635.011.817)
Consideró
la entidad accionada que el Ex Gobernador de Bolívar violó los preceptos
legales consagrados en el Estatuto General del Presupuesto, las normas de
control interno y los preceptos que rigen la administración pública.
Indicó
que existe certeza de la existencia de un daño patrimonial a la Gobernación de
Bolívar “en cuantía de $527.408.491 representada en la merma que sufrió el
patrimonio de la entidad”, por lo que “en calidad de ordenador del gasto”
endilgó responsabilidad al señor Libardo Simancas Torres.
Afirmó
que se encuentran acreditados los elementos de la responsabilidad fiscal
consagrados en el artículo 5° de la Ley 610 de 2000, a saber: “una conducta
dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal, un daño
patrimonial al Estado y un nexo causal”. Y procedió a explicar la
configuración de estos elementos en el caso estudiado.
1.2.4.
Contra
esta decisión interpuso recurso reposición y en subsidio de apelación, los
cuales fueron resueltos negativamente mediante providencias del 24 de junio y 8
de julio de 2013, respectivamente.
1.2.5.
Alega
que al momento de resolverse el recurso de apelación, el mismo no fue motivado
a pesar de que se trataba de un acto de cierre de la vía gubernativa, motivo
por el cual interpuso solicitud de revocatoria directa, puesto que la no
motivación de este tipo de actos genera una ilegalidad manifiesta.
1.2.6.
Refiere
que la solicitud de revocatoria directa fue resuelta de manera desfavorable
mediante decisión del 1º de noviembre de 2013. Al respecto, resalta la falta de
buen juicio y estudio por parte del funcionario fallador. Muestra de ello es
que en la providencia se hace referencia a la condición del accionante como ex
alcalde del municipio de Turbaco, Bolívar, cuando el cargo que desempeñó fue el
de Gobernador del departamento de Bolívar.
1.2.7.
Sostiene
que la Contraloría Departamental de Bolívar adelantó igualmente la
investigación en contra del Secretario de Salud Departamental, funcionario
encargado de ejecutar el presupuesto en asuntos de salud pública, y de la Interventora
del Departamento, quienes fueron exonerados por la accionada de todo tipo de
responsabilidad fiscal, lo cual considera es vulneratorio de su derecho a la
igualdad.
1.2.8.
Trascribe
el artículo 6º de la Ley 610 de 2000, que define al daño patrimonial del Estado
como “la lesión al patrimonio público, representada en el menoscabo,
disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los
bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado (…)”,
resaltando  que el presunto detrimento patrimonial atribuido por la Contraloría
a su representado no encuadra dentro de ninguno de los verbos rectores de la
norma en cita, puesto que el hecho de que exista una asignación presupuestal
por determinada suma de dinero y se haya ejecutado por una suma inferior, no
constituye un faltante en el patrimonio público, sino al contrario, un saldo
disponible a favor del ente territorial.
1.2.9.
Considera
que de acogerse la decisión de la Contraloría Departamental de Bolívar, el ente
territorial quedaría no solo con un saldo a favor no ejecutado, sino también
con el dinero que debe pagar el accionante a título de sanción, lo que
constituye un enriquecimiento sin causa del ente territorial.
1.2.10.
Resalta
que el análisis probatorio realizado por la Contraloría, no tuvo en cuenta los
extractos bancarios y conciliaciones bancarias de la cuenta “No…”, donde
no se refleja ninguna irregularidad ni faltante de dinero, ya que durante la
vigencia fiscal de 2007, “fue conciliada dicha cuenta”.
1.2.11.
Con
fundamento en lo expuesto, solicita al juez de tutela amparar los derechos
fundamentales de su prohijado y, en consecuencia, ordenar a la Contraloría
Departamental de Bolívar revoque el fallo de responsabilidad fiscal proferido
en su contra.
1.3.
TRASLADO
Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
Mediante
Auto del 27 de enero de 2014, el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de
Turbaco, Bolívar, admitió la acción de tutela y ordenó correr traslado de la
misma a la entidad accionada.
1.3.1.
Durante
la oportunidad procesal concedida no se recibió respuesta por parte de la
Contraloría Departamental de Bolívar.
1.4.
PRUEBAS
DOCUMENTALES
En
el expediente obran como pruebas, entre otros, los siguientes documentos:
1.4.1.
Copia
del Memorando No. 100-399 del 19 de diciembre de 2008, expedido por el
Contralor Departamental de Bolívar dirigido al Profesional Especializado de
Acciones Fiscales, en el que se ponen de presente los hallazgos fiscales
detectados en la “Auditoría realizada al Fondo de Transporte y Transito de
la Alcaldía del Municipio de Turbaco, Bolívar, en la vigencia 2008”, y se
resalta: “Al componente de salud pública se le destinaron recursos por el
orden de los $14.043.903.989 y solo se ejecutaron $12.830.079.002, lo que
denota un presunto faltante de recursos por $1.213.824.987, toda vez que no se
evidenció este valor en el saldo de la cuenta a 31 de diciembre de 2007 según
extractos bancarios, como tampoco se encontraron soportes de su destino”,
refiriendo como responsables a Libardo Simancas Torres y Walter Jiménez
Vanegas.
1.4.2.
Copia
de la ejecución presupuestal de gastos de la Gobernación de Bolívar,
correspondiente al mes de diciembre de la vigencia del año 2007.
1.4.3.
Copia
de los extractos bancarios de la cuenta “No. …”, del Banco Popular,
correspondiente al Departamento de Salud, del año 2007.
1.4.4.
Fallo
de responsabilidad fiscal No. 661 del 6 de diciembre de 2012, proferido por la
Contraloría Departamental de Bolívar, en el cual se declaró responsable
fiscalmente por detrimento patrimonial al señor Libardo Simancas Torres, ex gobernador
del departamento de Bolívar.
1.4.5.
Copia
del Auto mediante el cual el Profesional Especializado (E) del Área de
Responsabilidad Fiscal resolvió el recurso de reposición presentado en contra
del fallo de responsabilidad fiscal, en el que, luego de reiterar los elementos
probatorios analizados para adoptar la decisión, se indicó que “todas las
pruebas solicitadas y relacionadas por el doctor Libardo Simancas en su escrito
de reposición, fueron decretadas y practicadas durante el curso de la
investigación, por lo tanto y por todo lo expuesto, considera este Despacho que
vienen dadas razones suficientes para confirmar el Fallo de Responsabilidad
Fiscal No. 661 del 06 de diciembre de 2012”. En consecuencia, resolvió no
acceder al recurso de reposición interpuesto.
1.4.6.
Copia
del Auto del 8 de julio de 2013, por medio del cual el Contralor Departamental
de Bolívar resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de
responsabilidad fiscal No. 661, en el que se consideró que no existían
fundamentos contundentes que lograran desvirtuar lo decidido por la Contraloría.
Destacó que en el proceso se respetaron todas
oportunidades procesales para allegar y controvertir las pruebas que las partes
consideraron necesarias para esclarecer los hechos.
Sostuvo que el peticionario, “en su calidad de
Ordenador del Gasto, debía prever y conservar el ordenamiento jurídico y
cumplir eficazmente lo contemplado en el Estatuto General de Presupuesto, y por
lo contrario lo omitió y no tuvo en cuenta lo que trae como consecuencia un
detrimento patrimonial, demostrado en el curso del presente proceso”.
1.4.7.
Copia
del Auto del 1° de noviembre de 2013, por medio del cual se resolvió la
solicitud de revocatoria directa del fallo de responsabilidad fiscal No. 661
del 6 de diciembre de 2012.
2.
DECISIONES
JUDICIALES
2.1.
DECISIÓN
ÚNICA DE INSTANCIA – JUZGADO PRIMERO PROMISCUO DEL CIRCUITO DE TURBACO, BOLÍVAR.
El
Juzgado Promiscuo del Circuito de Turbaco, Bolívar, mediante Sentencia
proferida el diez (10) de febrero de dos mil catorce (2014), decidió Tutelar
los derechos invocados por el señor Libardo Simancas Torres.
2.1.1.
Precisó
que en materia de responsabilidad fiscal, las decisiones adoptadas en el curso
de dichos procesos son actos administrativos, que en virtud de lo señalado por
la jurisprudencia constitucional deben estar debidamente motivados.
2.1.2.
Frente
al caso concreto, advirtió que el recurso de apelación interpuesto por el
accionante en contra del fallo que determinó su responsabilidad fiscal, se
traduce en “una simple negación de consideraciones”, puesto que se
limitó a responder que conforme al material probatorio allegado no se encontró
vulneración a las garantías procesales, lo cual da lugar a la configuración de
una causal directa de nulidad del acto administrativo, puesto que se vulnera el
derecho de defensa en la vía gubernativa.
2.1.3.
Señaló
que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido clara en señalar que, de
conformidad con el artículo 35 del C.C.A, los actos administrativos que
contengan decisiones que afecten a los particulares deben motivarse al menos de
forma sumariamente, pues ello garantiza el derecho de defensa y contradicción.
2.1.4.
Destacó
que en el sub judice la falta de motivación está plenamente demostrada
tanto en la resolución del recurso de alzada como en la resolución de la
solicitud de revocatoria directa.
2.1.5.
Indicó
que, tal como lo manifestó el accionante, no se tuvo en cuenta la conciliación
de la cuenta “No. …”, prueba que podría haber demostrado la no
responsabilidad o responsabilidad en menor grado del accionante, motivo por el
cual, el acto administrativo por medio del cual se profirió fallo de
responsabilidad fiscal incurrió en una causal de nulidad.
2.1.6.
Determinó
que la decisión de la Contraloría Departamental de Bolívar vulneró el derecho a
la igualdad del actor, puesto que a pesar de endilgarse los mismos hechos y
causas de responsabilidad a otros 2 funcionarios de la administración, la
sanción sólo fue impuesta al señor Simancas.
2.1.7.
Aseveró
que de la simple revisión del ejercicio fiscal se observa que no hay
detrimento, puesto que lo que en realidad se presenta es una cantidad sobrante
de dinero.
2.1.8.
Por
lo anterior, ordenó a la Contraloría Departamental del Bolívar declarar la
nulidad del fallo de responsabilidad fiscal.
3.
COMPETENCIA
Y OPORTUNIDAD
La
Sala Séptima de Selección de Tutelas de la Corte Constitucional,
en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral
9°, de la Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela
adoptados en el proceso de esta referencia.
3.1.    PROBLEMA
JURÍDICO
En
el asunto de la referencia, corresponde a esta Sala de Revisión determinar la procedencia
de la acción de tutela instaurada por el señor Libardo Simancas Torres, quien
se desempeñó como Gobernador del departamento de Bolívar, contra las decisiones
adoptadas por la Contraloría Departamental de Bolívar en su contra, en el curso
de un proceso de responsabilidad fiscal que se adelantó por cuanto los recursos
destinados al rubro de la salud pública no fueron utilizados en su totalidad.
Para
el accionante, el órgano de control territorial vulneró su derecho fundamental
al debido proceso al no tener en cuenta una prueba por él solicitada.
Con
el fin de solucionar el problema jurídico planteado, esta Sala estudiará: primero,
el proceso de responsabilidad fiscal y el respeto a las garantías
constitucionales en su desarrollo; segundo, la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho como mecanismo idóneo y principal de
defensa en los procesos por responsabilidad fiscal; tercero, la improcedencia,
como regla general, de la acción de tutela contra decisiones proferidas en el
curso de los procesos de responsabilidad fiscal, salvo que se esté ante la
inminencia de un perjuicio irremediable y; cuarto, el
caso concreto.
3.1.1.  El
proceso de responsabilidad fiscal y el respeto a las garantías constitucionales
en su desarrollo.
3.1.1.1.
El
artículo 267 Constitucional señala que corresponde a la Contraloría General de
la República proteger el buen manejo de los fondos o bienes públicos, lo cual
incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados,
fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos
ambientales.
3.1.1.2.
En
este orden, el artículo 268 Superior consagra dentro de las atribuciones del
Contralor General, establecer la responsabilidad derivada de la gestión fiscal
e imponer las sanciones pecuniarias del caso. De esta manera, el proceso de
responsabilidad fiscal se erige como el mecanismo para determinar si dentro de
una actuación administrativa determinada ha existido pérdida de recursos
públicos y cuáles fueron los funcionarios o particulares que cumplen función
fiscal los responsables de la acción ejercida contra los intereses estatales[1].
3.1.1.3.
La
Corte Constitucional[2]
ha señalado que el proceso de responsabilidad fiscal comprende el conjunto de
actuaciones materiales y jurídicas que adelanta la Contraloría General y las
contralorías departamentales y municipales, con el fin de determinar la
responsabilidad que corresponde por la administración o manejo irregular de los
dineros o bienes públicos.
En
este sentido, la
Corte Constitucional en la Sentencia C-131-02, al ocuparse de una demanda
instaurada contra el artículo 42 de la Ley 610 de 2000, expuso lo siguiente:
“...el
proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas
adelantadas por las contralorías con el fin de determinar y establecer la
responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el
ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u
omisión y en forma dolosa o culposa, un daño al patrimonio del Estado. Como lo
tiene establecido la jurisprudencia de esta Corporación, se trata de un proceso
de naturaleza administrativa pues recae sobre la responsabilidad de servidores
públicos o de particulares vinculados a la gestión fiscal y su conocimiento le
corresponde a autoridades administrativas; la responsabilidad que en él se
declara es esencialmente administrativa y patrimonial ya que juzga el
incumplimiento de deberes funcionales y conmina a la reparación del daño
causado al Estado y no tiene un carácter sancionatorio ni penal ni
administrativo sino estrictamente resarcitorio.
Como
puede advertirse, el proceso de responsabilidad fiscal no tiene una naturaleza
jurisdiccional sino administrativa. Esto es, el investigado en estricto sentido
no es juzgado, no es sometido al ejercicio de la función jurisdiccional del
Estado sino a la función administrativa. Sólo cuando la actuación de ésta ha
culminado, puede optar por cuestionar ante la justicia contencioso
administrativa la legalidad del procedimiento a que fue sometido y de la
decisión proferida. Esto implica que los servidores públicos o los particulares
que cumplen gestión fiscal cuentan con dos escenarios posibles para plantear
sus pretensiones y que ante cada uno de ellos son titulares de unos derechos
que, aunque con las matizaciones de cada caso, no pueden ser desconocidos”.
3.1.1.4.
Por
su parte, la Ley 610 de 2010 “Por medio de la cual se establece el trámite de
los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”,
establece en su artículo 1° que la responsabilidad fiscal es “el conjunto de
actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de
determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los
particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de
ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al
patrimonio del Estado”
De
acuerdo con lo establecido en el artículo 2° de esta normativa, dentro de los
principios orientadores del proceso de responsabilidad fiscal se encuentran el
debido proceso (artículo 29 Superior),los principios de la función
administrativa (artículo 209 Constitucional), y los principios consagrados en
el Código Contencioso Administrativo.
3.1.1.5.
De
esta manera, en el trámite de la responsabilidad fiscal se deben observar las
garantías sustanciales y procesales que informan el debido proceso, debidamente
compatibilizadas con la naturaleza propia de las actuaciones administrativas
que se rigen por reglas propias de orden constitucional y legal.
3.1.1.5.1.
En
consonancia con lo anterior, en diversas ocasiones esta Corporación se ha
pronunciado acerca del derecho al debido proceso en materia de responsabilidad
fiscal.
Así,
en la Sentencia SU-620 de 1996[3],
esta Corporación examinó las principales características de los procesos por
responsabilidad fiscal, destacando lo siguiente:
“En
el trámite del proceso en que dicha responsabilidad se deduce se deben observar
las garantías sustanciales y procesales que informan el debido proceso,
debidamente compatibilizadas con la naturaleza propia de las actuaciones
administrativas, que se rigen por reglas propias de orden constitucional y
legal, que dependen de variables fundadas en la necesidad de satisfacer en
forma urgente e inmediata necesidades de interés público o social, con
observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209
C.P.), a través de las actividades propias de intervención o de control de la
actividad de los particulares o del ejercicio de la función y de la actividad
de policía o de las que permiten exigir responsabilidad a los servidores
públicos o a los particulares que desempeñan funciones públicas. En tal virtud,
la norma del art. 29 de la Constitución, es aplicable al proceso de
responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de las siguientes garantías
sustanciales y procesales: legalidad, juez natural o legal (autoridad
administrativa competente), favorabilidad, presunción de inocencia, derecho de
defensa, (derecho a ser oído y a intervenir en el proceso, directamente o a
través de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de
las autoridades con violación del debido proceso, y a interponer recursos
contra la decisión condenatoria), debido proceso público sin dilaciones
injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”.
Luego, en la Sentencia C- 832 de 2002[4],
la Corte reiteró su postura en el sentido de que “en el trámite
del proceso de responsabilidad fiscal se deben observar las garantías
sustanciales y procesales que informan el debido proceso (artículo 29
C.P.) en coordinación con el cumplimiento de los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los
cuales orientan las actuaciones administrativas (artículo 209
C.P.).”
Igualmente, en la Sentencia C- 735 de
2003[5],
el juez constitucional sostuvo que “Como lo ha señalado la Corporación en
reiteradas ocasiones en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal se
deben observar las garantías sustanciales y procesales que
informan el debido proceso en coordinación con el cumplimiento de los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad, los cuales orientan las actuaciones administrativas” (Negrillas fuera
de texto).
En el mismo sentido, esta Corporación en
Sentencia C- 557 de 2009[6],
con ocasión del examen de unos apartes del artículo 37 de la Ley 42 de 1993 “sobre
la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que
la ejercen”,
consideró lo siguiente:
“Esta
Corte se ha ocupado de la naturaleza jurídica, los objetivos y propósitos que
persigue el proceso de responsabilidad fiscal, el cual presenta las siguientes
características, de conformidad con los mandatos de la Constitución Política y
la ley –Ley 610 de 2000-: (i) origen único y exclusivo en el ejercicio de un
control fiscal sobre los servidores públicos y los particulares jurídicamente
habilitados para administrar y manejar recursos o bienes públicos; (ii)
naturaleza administrativa más no jurisdiccional; (iii) proceso patrimonial y no
sancionatorio, cuya finalidad es esencialmente reparatoria; (iv)
responsabilidad independiente y autónoma de otros tipos de responsabilidad,
como disciplinaria o la penal; (v) responsabilidad de carácter subjetivo, dado
que es necesario determinar si el imputado obró con dolo o  culpa; y finalmente
(vi) observancia plena de las garantías sustanciales y procesales propias del
debido proceso, de conformidad con los artículos 29 y 209 Superiores.[7]
Así mismo, la Corte ha realizado un estudio detallado acerca de la regulación
formal y sustancial del proceso de responsabilidad fiscal. (Negrillas
fuera de texto).
3.1.1.6.   En
corolario con lo expuesto, se observa que la jurisprudencia constitucional ha
sido constante y reiterativa en el sentido de que si bien, el legislador goza
de un amplio margen de discrecionalidad al momento de diseñar el trámite de los
procesos por responsabilidad fiscal, también lo es que se encuentra limitado
por las previsiones del artículo 29 Superior, atinentes al derecho al debido
proceso.
3.2.
La acción de nulidad y restablecimiento del derecho
como mecanismo idóneo y principal de defensa en los procesos por
responsabilidad fiscal.
Como
ámbito de la función administrativa, el proceso de responsabilidad fiscal cuenta
con dos mecanismos de control a saber: (i) de índole administrativa y
de carácter interno, que se promueve al interior de las instancias de
control fiscal, referente a los recursos de reposición y apelación, los cuales
proceden en los términos indicados en la ley contra las decisiones que en él se
profieren, (ii) de índole judicial y carácter externo, que se
promueve ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[8] y se
trata de las acciones a través de las cuales se controvierte la legalidad de la
actuación de la administración.
3.2.1.  En este orden de
ideas, la Corte Constitucional ha considerado que la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho se constituye en el mecanismo judicial idóneo para
garantizar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados
por un órgano de control, más aún cuando en esa instancia se puede solicitar y
obtener la suspensión provisional de ciertos actos administrativos desde el
momento mismo de la admisión de la demanda.
Al
respecto esta Corporación, en varias oportunidades, ha precisado que la
suspensión provisional es un mecanismo no menos importante y efectivo que la
acción de tutela, el cual se concibe como medida cautelar cuando una entidad
vulnera en forma manifiesta los derechos del administrado[9].
3.2.2.  En
efecto, el legislador, al reglamentar el mecanismo de la suspensión
provisional, ha buscado ofrecer a los particulares un medio eficaz y oportuno,
que se materialice desde la admisión misma de la demanda, para evitar que sus
derechos sean vulnerados de manera flagrante por la administración. Empero, en
ciertos eventos esa circunstancia no resulta incompatible con la acción de
tutela, cuando ella se utiliza como mecanismo transitorio, según lo ha
explicado la propia Corte Constitucional en los siguientes términos:
"En
relación con la compatibilidad entre la acción de tutela y las acciones
contencioso administrativas y la suspensión provisional del acto
administrativo, se exponen las siguientes consideraciones: 1) Procede la tutela
como mecanismo definitivo, cuando la persona afectada en su derecho fundamental
no cuenta con acción contenciosa administrativa. También, en el evento de que
no sea posible a través de la acción contenciosa administrativa, controvertir
la violación del derecho fundamental o dicha acción se revela insuficientemente
idónea o ineficaz para la efectiva protección del derecho. 2) Procede la tutela
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, cuando el
afectado en su derecho fundamental dispone de acción contenciosa pero no
procede la suspensión provisional."[10]
3.2.3.  Es
de anotar que el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo[11]
contempla la posibilidad de que el juez o magistrado ponente adopte las medidas
cautelares con el fin de proteger y garantizar, de manera provisional, lo que
se busca amparar o el objeto del proceso. No obstante, se exige que el
accionante solicite y sustente la necesidad de su decreto, de manera adecuada y
suficiente, sin que la misma pueda operar de manera automática u oficiosa[12].
3.2.4.  En
este sentido, se encuentra que en casos como el que en esta oportunidad se analiza,
es perfectamente viable solicitar una de estas medidas, pues dentro de ellas se
encuentran:
“2. Suspender un procedimiento o actuación
administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá
el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o
superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello
fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará
las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el
procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.
3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto
administrativo”[13].
3.3.
La
improcedencia, como regla general, de la acción de tutela contra decisiones
proferidas en el curso de los procesos de responsabilidad fiscal, salvo que se
esté ante la inminencia de un perjuicio irremediable.
3.3.1.  En
atención a lo expuesto en precedencia, es necesario recordar que, en sujeción a
lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y en el Decreto
2591 de 1991, el mecanismo de tutela no es procedente cuando existen otros
medios de defensa judicial, por cuanto la naturaleza del amparo constitucional
es residual y subsidiario, lo cual impide que sea utilizado como un instrumento
alterno o paralelo a la justicia ordinaria o contencioso administrativa.
De hecho, esta
acción constitucional no fue concebida para desplazar la competencia radicada
en otras jurisdicciones de acuerdo con su especialidad y jerarquía ni fue
concebida como otra instancia judicial para discutir derechos en conflicto, de
tal forma que solamente puede acudirse a ella cuando se requiere una protección
urgente e inmediata de derechos fundamentales amenazados o vulnerados por
cualquier autoridad pública o por los particulares a que hace referencia la
Constitución.
3.3.2.  Por lo anterior,
esta Corporación[14]
ha señalado que no procede la acción de tutela para definir si un acto
administrativo se ajusta a las normas en que debía fundarse, esto es, para
resolver si la decisión administrativa es constitucional y legalmente válida,
pues nuestro ordenamiento jurídico diseñó para el efecto las acciones de
nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho consagradas en los
artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo. Dicho en otros términos,
es claro que, por regla general, la acción de tutela no procede para obtener la
suspensión transitoria de sus efectos o la anulación de un acto administrativo.
3.3.3.  No obstante lo
anterior, los artículos 86 de la Constitución y 6º del Decreto 2591 de 1991,
disponen que la acción de amparo puede resultar procedente, aun existiendo
otros medios de defensa judicial, cuando: (i) se requiere la
intervención urgente del juez constitucional para evitar un perjuicio
irremediable, en cuyo caso se concederá como mecanismo transitorio mientras el
juez ordinario competente resuelve en forma definitiva el problema jurídico
planteado y, (ii) el medio judicial ordinario es ineficaz para
salvaguardar los derechos fundamentales del accionante; en este caso se
concederá la tutela como mecanismo definitivo.
3.3.4.  Entonces, a
pesar de que excepcionalmente puede el juez constitucional analizar la validez
de un acto administrativo, es claro que, bajo ningún punto, la acción de tutela
procederá para definir la legalidad del acto administrativo, en tanto que, es
evidente que la competencia del juez constitucional únicamente radica en
determinar si la decisión administrativa desconoció la Constitución al violar o
amenazar derechos fundamentales.
3.3.5.  En cuanto a las
excepciones de procedencia de la acción de tutela para analizar si un acto
administrativo vulnera la Constitución, la jurisprudencia constitucional[15]
ha establecido que, por regla general, el amparo debe ser transitorio para
evitar un perjuicio irremediable y únicamente procederá como mecanismo
definitivo cuando la acción de nulidad o la de nulidad y restablecimiento del
derecho no son absoluta y francamente idóneas para la protección del derecho
fundamental amenazado o vulnerado. En otras palabras, dentro de la
excepcionalidad de la acción de tutela contra actos administrativos, que
autorizaría la suspensión transitoria de sus efectos jurídicos, es mucho más
excepcional su procedencia definitiva para anular o retirar del ordenamiento
jurídico por cuanto esa posibilidad sólo puede presentarse cuando la acción de
nulidad o la de nulidad y restablecimiento del derecho no sean idóneas para proteger
el derecho fundamental.
3.3.6.  En este orden,
en relación con la existencia de un perjuicio irremediable la Corte
Constitucional ha señalado que el mismo se presenta cuando un derecho
fundamental puede sufrir un daño grave e inminente o se deteriora
irreversiblemente, lo cual justifica la intervención del juez de tutela para que
se adopten medidas urgentes e impostergables que eviten que la afectación del
derecho sea insuperable.
3.3.7.  Así, desde la
sentencia T-225 de 1993[16],
esta Corporación tiene bien establecido que la intervención transitoria del
juez constitucional se justifica si están demostrados los siguientes elementos
del perjuicio: (i) su inminencia, entendida como lo que está por suceder
prontamente, “desarrolla la operación natural de las cosas, que tienen hacia
un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado”,
(ii) su urgencia que exige una pronta ejecución o rápido remedio, (iii)
su gravedad, “lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo
material o moral en el haber jurídico de la persona” y, (iv) la
necesidad de una medida impostergable, “ya que tiene que ser adecuada para
restablecer el orden social justo en toda su integridad”[17].
Así, el juez de
tutela en cada caso concreto debe apreciar si de las circunstancias fácticas
que dan origen a la acción es posible deducir o no la existencia de un
perjuicio irremediable.
3.3.8.  Ahora bien, en
relación con el perjuicio irremediable que puede padecer una persona ante la
decisión adoptada por un órgano de control, es conveniente traer a colación la
Sentencia T- 451 de 2010[18],
en la cual se señaló lo siguiente:
“el
perjuicio irremediable provendría de la sanción disciplinaria impuesta al actor
por la Procuraduría General de la Nación, consistente en 30 días de suspensión.
Más la mencionada sanción disciplinaria no puede considerarse, en sí misma,
como un perjuicio irremediable. De lo contrario, se estaría aceptando que todas
las sanciones disciplinarias podrían ser objeto de la acción de tutela, con lo
cual la justicia constitucional usurparía la función de la jurisdicción
contencioso administrativa de revisar los actos administrativos de orden
disciplinario.”
3.3.9.  Al respecto, es
preciso señalar que existe una consolidada línea jurisprudencial en relación
con la improcedencia de la acción de tutela contra decisiones adoptadas por
órganos de control, pues la sola imposición de una sanción de la
Procuraduría o la declaratoria de responsabilidad fiscal por la Contraloría, no
implica per se la existencia de un perjuicio irremediable, razón por la
cual las presuntas irregularidades que se cometan dentro de éstos procesos las
debe conocer la jurisdicción contenciosa.
3.3.9.1.
Así
por ejemplo, en la Sentencia T-193 de 2007[19],
la Corte resaltó en el caso concreto lo siguiente:
“El peticionario pretende utilizar la tutela como un
medio de defensa adicional para censurar el acto administrativo que lo sancionó,
para lo cual recurre a los mismos argumentos expuestos ante la jurisdicción
contencioso administrativa. El accionante contaba con otro medio de defensa
judicial que no utilizó en su momento y no resulta procedente por vía de
tutela, pretender reabrir una discusión que ha finalizado. En conclusión, no es
posible recurrir a la jurisdicción constitucional para suplir la competencia
que para estos efectos le había sido otorgada al Consejo de Estado, así como
tampoco para remediar la omisión de acudir en los términos establecidos a los
mecanismos instituidos en ese entonces por la ley para proteger los derechos
fundamentales.”
3.3.9.2.
Por
su parte, la Sentencia T-161 de 2009[20],
en un asunto en el que se discutía si por vía de tutela cabía el análisis de un
acto administrativo de contenido sancionatorio, sostuvo en la misma línea que
se viene citando, lo siguiente:
“En ese orden de ideas y tomando en cuenta que
existe otro medio judicial de defensa idóneo y eficaz para tramitar la
pretensión que los señores Ernesto Gómez Guarín, Alejandro Munárriz Salcedo y
Eduardo Enrique Pulgar Daza, y al no evidenciarse un perjuicio irremediable
sobre el derecho invocado que haga viable el amparo constitucional en forma
transitoria, la Sala procederá a revocar el fallo proferido por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, del 31 de
marzo de 2008”
3.3.9.3.
Igualmente,
en la Sentencia T- 610 de 2010[21],
la Corte declaró la improcedencia de una acción de tutela presentada contra la
Contraloría de Bogotá D.C. por considerar vulnerado el derecho fundamental al
debido proceso dentro de un proceso de responsabilidad fiscal, por no
acreditarse la existencia de un perjuicio irremediable.  Al respecto señaló:
“Como
se ha explicado, existe otra vía judicial idónea para rebatir todos y cada uno
de los argumentos de hecho y de derecho alegados por el peticionario, cual es
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en cuyo curso, además, se
puede solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos
proferidos por la Contraloría Distrital de Bogotá.
De igual manera, considera la Corte que, en el
presente asunto, no se encuentra acreditado un perjuicio irremediable que
justifique la adopción de un amparo transitorio.”
3.3.10. Finalmente, en
cuanto a la falta de idoneidad de las acciones contencioso administrativas, la
jurisprudencia[22]
ha señalado que la competencia del juez de tutela solamente se adquiere cuando
el asunto objeto de estudio tiene una marcada incidencia constitucional que se
origina en actuaciones administrativas manifiestamente irregulares, ya sean
acciones u omisiones ilegítimas o contrarias a derecho, que no pueden ser
evitadas o controladas con el mecanismo judicial ordinario. Dicho en otros
términos, en estas situaciones, al juez de tutela corresponde averiguar si las
acciones contencioso administrativas son suficientemente expeditas o eficaces
para proteger el derecho fundamental cuando ha sido afectado por un acto
administrativo manifiesta y arbitrariamente contrario a la Constitución. En
este sentido, la sentencia T-811 de 2003[23], dijo:
“la
acción de tutela resulta excepcionalmente procedente contra actuaciones
administrativas en todos aquellos casos en los que la actuación de la autoridad
respectiva carezca de fundamento objetivo y sus decisiones sean el producto de
una actitud arbitraria y caprichosa que traiga como consecuencia la vulneración
de derechos fundamentales de la persona, incurriendo de esa manera en lo que se
ha denominado como ‘vía de hecho’”
3.3.11. Con base en los criterios
generales expuestos en precedencia, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas debe
entrar a estudiar si, en el caso concreto, se dan alguno de los dos casos en
los que procede la acción de tutela para analizar la validez constitucional del
acto administrativo que sancionó fiscalmente al accionante.
4.  CASO
CONCRETO
En el caso bajo
estudio, el señor Libardo Simancas Torres, a través de apoderado judicial,
formuló acción de tutela contra la Contraloría Departamental de Bolívar, por
considerar que las decisiones adoptadas en el curso de un proceso de
responsabilidad fiscal en su contra vulneraron su derecho fundamental al debido
proceso, puesto que no se demostró que hubiese ocurrido un detrimento
patrimonial, sino al contrario, lo que se presentó fue un dinero sobrante del
asignado para el rubro de la salud pública del departamento de Bolívar.
El juez de única
instancia constitucional tuteló el derecho fundamental al debido proceso del
accionante y, en consecuencia ordenó a la entidad accionada declarar
la nulidad de las actuaciones surtidas en el curso del referido proceso de
responsabilidad fiscal.
Consideró
el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Turbaco, Bolívar, que el ente de
control accionado no había motivado las actuaciones surtidas en el curso del
proceso de responsabilidad fiscal, lo cual daba lugar a declarar su nulidad.
Igualmente, determinó la vulneración del derecho a la igualdad, puesto que por
los mismos hechos fueron investigados dos funcionarios más de la
administración, a quienes se les exoneró de responsabilidad.
Observa la Sala
de Revisión que efectivamente la Contraloría Departamental de Bolívar, dentro
del marco de un proceso de responsabilidad fiscal adelantado en contra del
accionante encontró que el dinero destinado para el rubro de la salud pública
no había sido utilizado en su totalidad, sin que se hubiera encontrado soporte
del destino del dinero sobrante.
De conformidad
con lo descrito, encuentra la Sala que la presente acción de tutela no reúne
todos los requisitos de procedibilidad exigidos por el artículo 86 de la
Constitución Política, el numeral 1º del artículo 6º del decreto 2591 de 1991 y
la jurisprudencia constitucional, específicamente en lo que tiene que ver con
la exigencia de subsidiariedad de la tutela, puesto que el señor Libardo
Simancas Torres dispone de otra vía judicial idónea para debatir los argumentos
esgrimidos en el escrito de tutela.
En este punto es
preciso recordar que, la decisión mediante la cual se declaró fiscalmente
responsable al actor es susceptible de ser demandada ante la jurisdicción
contenciosa a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en
cuyo curso, además, se puede solicitar la suspensión provisional de los actos
administrativos proferidos por la Contraloría Departamental de Bolívar.
De esta manera,
colige la Sala para el caso concreto la improcedencia de la acción de tutela
como mecanismo principal y definitivo. Ahora bien, frente a la procedencia de
la acción de tutela como mecanismo transitoria para efectos de evitar la
configuración de un perjuicio irremediable, destaca la Sala de Revisión que el
actor no mencionó en su escrito de tutela que estuviera expuesto a esta
situación, motivo por el cual, no puede el juez constitucional entrar a
determinar la ocurrencia del mismo sin los elementos necesarios para advertir
la urgencia, la inminencia y la necesidad del amparo tutelar.
Finalmente, es
preciso anotar que el caso en estudio es particularmente litigioso por lo que,
si se actuó de manera irregular en el curso del mismo, la declaratoria de
nulidad corresponde al juez natural, es decir al juez contencioso
administrativo.
En síntesis,
considera esta Sala improcedente la presente solicitud de amparo por las
siguientes razones: (i) el accionante no es un sujeto de especial
protección constitucional; (ii) no aportó al proceso elemento alguno de
prueba encaminado a demostrar la imposibilidad de acudir ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo; (iii) se trata de un asunto
particularmente litigioso, y por ende, todos los debates teóricos y probatorios
deben darse ante el juez natural del proceso; y (iv) por su propia
naturaleza resarcitoria, y no sancionatoria, los fallos por responsabilidad
fiscal no impiden el ejercicio de derechos fundamentales; tan sólo lo
condicionan al pago del detrimento patrimonial sufrido por el Estado.
4.1.
CONCLUSIÓN
4.1.1.  En
relación con las decisiones adoptadas por los diferentes órganos de control,
como en el caso particular, por la Contraloría Departamental de Bolívar en el
curso de un proceso de responsabilidad fiscal, la jurisprudencia constitucional
ha sido reiterativa en señalar la improcedencia de la acción de tutela ante la
existencia de otro mecanismo judicial idóneo en la jurisdicción contencioso
administrativa, cual es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
4.1.2.  No
obstante, en cada caso particular el juez de tutela debe analizar si se está
ante la inminencia de un perjuicio irremediable, circunstancia que haría
procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, lo cual no se
presentó en sub judice, puesto que el accionante no mencionó siquiera
encontrarse en una situación de amenaza o vulneración de sus derechos
fundamentales que requiera de la intervención urgente del juez constitucional.
En este orden de ideas, la Sala Séptima
de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional revocará el fallo proferido por
el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Turbaco, Bolívar, y, en su lugar,
declarará la improcedencia de la acción, precisando además, que existió una
clara extralimitación de la competencia del juez de tutela al declarar la
nulidad de toda la actuación, sin siquiera realizar un estudio somero de la
procedencia de la acción y más aún, sin precisar el alcance de tal decisión. Lo
que a todas luces resulta contrario al papel del juez constitucional dentro de
un Estado Social de Derecho.
5.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR
por
las razones expuestas en esta providencia, la Sentencia proferida el
diez (10) de febrero de dos mil catorce (2014), por el Juzgado Promiscuo del
Circuito de Turbaco, Bolívar, y, en su lugar, declarar la
improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el señor Libardo
Simancas Torres contra la Contraloría Departamental de Bolívar.
SEGUNDO.-
LÍBRESE
las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para
los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ANDRÉS
MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] Vásquez
Miranda William. Control Fiscal y Auditoría de Estado en Colombia. Fundación
Universitaria de Bogotá Jorge Tadeo Lozano. Edición 2000.
[2] Sentencia SU- 620 de
1996. M.P Antonio Barrera Carbonell
[3] M.P. Antonio Barrera Carbonell
[4] M.P. Álvaro Tafur
Galvis
[5] M.P. Álvaro Tafur
Galvis
[6] M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva
[7] Sobre esta
caracterización del proceso de responsabilidad fiscal, ver las sentencias C-046
de 1994,  C-540 de 1997, C-189 de 1998C-840/01,  C-557 de 2001, C-840 de 2001,
C-131 de 2002, C-832 de 2002, C-340 de 2007 y C-832 de 2008, entre otras.
[8] Sentencia T-832 de
2003. M.P. Jaime
Córdoba Triviño
[9] Ver por
ejemplo: sentencias T-533 de 1998 y T-640 de 1996 y T-127 de 2001.
[10] Corte
Constitucional, Sentencia SU-039 de 1997.
[11] Ley 1437 de 2011
[12] Artículo 229 de la
Ley 1437 de 2011
[13] Artículo 230 de la
Ley 1431 de 2011
[14] Sentencia T-1012 de 2008.
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[15] Ver entre otras las
sentencias T-199 de 2008, T-982 de 2004, T-1143 de 2005, T-252 de 2005 y T-585
de 2002.
[16] M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa
[17] Ver entre otras
las sentencias T-009 de 2008, T-1496 de 2000, T-467 de 2006, T-595 de 2006,
T-067 de 2006, T-128 de 2007, T-043 de 2008.
[18] M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto
[19] M.P. Clara Inés
Vargas Hernández
[20] M.P. Mauricio
González Cuervo
[21] M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto
[22] Sentencias T-628 de
2006, T-803 de 2002, T-016 de 2008, T-033 de 2002, SU-961 de 1999 y T-418 de
2003.
[23] M.P. Álvaro Tafur
Galvis