T-763-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-763/13
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA
POBLACION DESPLAZADA-Procedencia
La acción
de tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para que las personas víctimas del
desplazamiento reclamen el amparo de sus derechos fundamentales dadas sus
condiciones de indefensión y vulneración.
DERECHO A LA PERSONALIDAD JURIDICA-Fundamental
El derecho a la personalidad
jurídica comprende la posibilidad de que los seres humanos posean determinados
atributos que constituyen la esencia de su personalidad jurídica e individualidad
como sujetos de derecho, lo cual se acredita mediante la cédula de ciudadanía
cuyo fin, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, es el de (i)
identificar a las personas; (ii) permitir el ejercicio de sus derechos civiles
y; (iii) facilitar su participación en la democracia. La Corte ha garantizado
en diversas ocasiones el derecho fundamental a la personalidad jurídica y al
debido proceso cuando oficiosamente la Registraduría Nacional del Estado Civil
cancela una cédula de ciudadanía por doble cedulación sin ofrecer la
oportunidad a las personas afectadas de ejercer su derecho a la defensa.
ACCION DE TUTELA CONTRA LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Caso
en que se canceló la cédula por doble cedulación
DEBIDO PROCESO-Derecho a contar con una oportunidad para ser oído
antes de la cancelación de la cédula
DERECHO A SER OIDO ANTES DE QUE LA REGISTRADURIA DECIDA SOBRE LA
CANCELACION DE UNO DE LOS DOCUMENTOS DE IDENTIDAD-Caso en que se presenta
una laguna normativa
DERECHO A LA PERSONALIDAD JURIDICA Y AL DEBIDO PROCESO-Orden a
Registraduría Nacional inicie procedimiento para cancelar una de las cédulas
con la posibilidad de ser oída la accionante durante el proceso
Referencia: expediente T-3964350
Acción de tutela
instaurada por Natali Quintana Carrillo contra la Registraduría Nacional del
Estado Civil.
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., primero (1°) de noviembre
de dos mil trece (2013)
La Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados LUIS ERNESTO VARGAS SILVA,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA y MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591
de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión
del fallo dictado por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá D.C., el 28 de mayo de 2013, que resolvió la acción de tutela
promovida por Natali Quintana Carrillo contra la Registraduría Nacional del
Estado Civil.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos y demanda:
El 7 de mayo de 2013, Natali
Quintana Carrillo instauró acción de tutela contra la Registraduría Nacional
del Estado Civil, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la petición
y a la personalidad jurídica, atendiendo a los siguientes hechos:
1.1. Sostiene que el 5 de abril
de 2005 solicitó una cédula de ciudadanía a la Registraduría Municipal de San
Vicente del Caguán – Caquetá, a pesar de no contar con la mayoría de edad, con
el objetivo de adquirir un trabajo en una taberna.
1.2. Señala que le asignaron un
nuevo registro civil y una cédula de ciudadanía con el nombre de Michel
Alejandra Lozada gracias a la ayuda suministrada por su entonces empleador quien
facilitó unos testigos falsos.
1.3. Manifiesta que el 29 de mayo
de 2007 se acercó a la Registraduría Auxiliar de los Mártires de Bogotá D.C. a solicitar
su cédula de ciudadanía de acuerdo a su documentación verdadera para lo cual le
expidieron una contraseña.
1.4. Indica que al momento de
reclamar la correspondiente cédula de ciudadanía le manifestaron que mediante
Resolución 7280 del 29 de octubre de 2007, la Dirección Nacional de
Identificación canceló el documento de Natali Quintana Carrillo por múltiple
cedulación dejando vigente el de Michel Alejandra Lozada.
1.5. Sostiene que mediante petición
del 28 de febrero de 2013, solicitó a la Registraduría Nacional del Estado
Civil que borrara el registro del nombre Michel Alejandra Lozada con el
objetivo de mantener el de Natali Quintana Carrillo, explicando las circunstancias
en las que obtuvo tanto el registro civil y la cédula de ciudadanía falsos, sin
que a la fecha le hayan dado respuesta.
1.6. Finaliza diciendo que es
madre cabeza de hogar en condición de desplazamiento, y que tiene 3 hijos, de
los cuales 2 no están registrados ya que no posee la cédula de ciudadanía. Por
tal razón, afirma que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) le
concedió 20 días para solucionar tales inconvenientes so pena de iniciar
proceso de restablecimiento de los derechos de sus hijos.
1.7. Por lo anterior, solicita el
amparo de sus derechos fundamentales y en consecuencia se ordene la conservación
de su cédula de ciudadanía de acuerdo al nombre de Natali Quintana Carrillo.
2. Respuesta de las entidades
accionadas:
Mediante escrito del 27 de mayo
de 2013, la jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado
Civil solicitó negar la acción de tutela. Señaló que tras valorar el material
de cedulación de la accionante se evidenció su compromiso en un caso de doble
cedulación. Por lo anterior, mediante Resolución 7280 del 29 de octubre de 2007,
se ordenó la cancelación del cupo numérico asignado a Natali Quintana Carrillo
dejando vigente el de Michel Alejandra Lozada. Del mismo modo, se ordenó poner
en conocimiento de los hechos a la autoridad competente atendiendo lo
establecido en los artículos 67 y 68 del Código Electoral. En ese orden, señaló
que la actora debe acudir a las autoridades judiciales para que, de ser
necesario, ordenen la cancelación del registro que no corresponde a la actora
en virtud del artículo 89 del Decreto Ley 1260 de 1970 modificado por el artículo
2° del Decreto 999 de 1988.
II. DECISIÓN OBJETO DE
REVISIÓN:
Decisión de única instancia:
El 28 de mayo de 2013, la Sala Civil del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá D.C. negó el amparo de los derechos fundamentales
invocados. Sostuvo que la pretensión de la actora debe ser resuelta por el juez
de familia según la competencia asignada en el artículo 89 del Decreto Ley 1260
de 1970 modificado por el artículo 2° del Decreto 999 de 1988[1].
Sumado a lo anterior, consideró que no se evidencia un perjuicio irremediable puesto
que la entidad accionada anuló solo el primer cupo numérico asignado a la
actora, por tanto, actualmente no carece de identificación.
III. PRUEBAS DECRETADAS EN
SEDE DE REVISIÓN:
Mediante auto del 13 de
septiembre de 2013, esta Sala de Revisión dispuso oficiar a la Registraduría
Nacional del Estado Civil, para que indicara “si existe(n) registro(s)
civil(es) de nacimiento en donde figure(n) como madre la joven NATALI QUINTANA
CARRILLO, identificada con la cédula de ciudadanía No. 1.007.356.991, o MICHEL
ALEJANDRA LOZADA con cédula de ciudadanía No. 1.117.807.821”. De la misma forma, al Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar (ICBF) con el objetivo de que informara “si en la
actualidad está tramitando alguna medida de restablecimiento de los derechos
sobre los hijos” de quien se identifica con los nombres y números de cédula
señalados, al igual que a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas para que informara si se encontraban incluidos en el Registro
Único de Víctimas.
De acuerdo a lo anterior, se
aportó la siguiente información:
(i)
Mediante escrito del 24 de septiembre de 2013, la jefe de la oficina
jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil, señaló que en el
registro civil de Laura Valentina Quintana Carrillo figura como madre el nombre
de Natali Quintana Carrillo con la cédula de ciudadanía No. 1.007.356.991. Del
mismo modo, informó que con el nombre de Michel Alejandra Lozada con cédula
1.117.807.821 no figura como madre en registro civil alguno.
(ii)
Así mismo, el jefe de la oficina asesora jurídica de la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas, a través del escrito del 24 de
septiembre de 2013, manifestó que Natali Quintana Carrillo con cédula de
ciudadanía No. 1.007.356.991, se encuentra incluida en el Registro Único de
Victimas (RUV) de acuerdo a lo establecido en la Ley 1448 de 2011. Agregó que
su núcleo familiar está compuesto por ella y su hija Laura Valentina Quintana
Carrillo, y que las circunstancias de la actora sobre la doble cedulación
acarrean la imposibilidad de recibir los beneficios para la población
desplazada.
(iii)
Por su parte, el jefe de oficina asesora jurídica del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sostuvo que de acuerdo a la
verificación elaborada en los centros zonales del Instituto en Caquetá y
Bogotá, se constató que no existe proceso de restablecimiento de derechos a
favor de Laura Valentina Quintan Carrillo, Juan Pablo y Kevin Santiago Anzola
Quintana, hijos de la accionante. Sin embargo, señala que se estableció
contacto con los niños y sus progenitores para que el grupo psicosocial y el
área de nutrición del Instituto llevaran a cabo una evaluación de sus
condiciones. Así mismo, se procedió a levantar un Acta de Reconocimiento Voluntario
de la Paternidad con el señor Abelardo Anzola, padre de Juan Pablo y Kevin
Santiago, con la que luego se solicitó el registro de los niños en el Libro de
Registro Civil de Nacimientos de la Registraduría Auxiliar de la Localidad de
Ciudad Bolívar. Para tal fin, remite copia de los registros civiles de los
niños.
IV. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
1. Competencia:
Esta Corte es competente para
revisar la decisión judicial descrita, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, atendiendo a la selección y el reparto efectuados mediante auto de la
Sala de Selección número siete, notificado el 9 de agosto de 2013.
2. Problema Jurídico y Esquema
de Resolución:
2.1. Corresponde a la Sala Novena
de Revisión determinar si la Registraduría Nacional del Estado Civil vulneró los
derechos fundamentales a la personalidad jurídica y al debido proceso de quien
se auto identifica Natali Quintana Carrillo, desplazada por la violencia y
madre de 3 niños menores de edad, luego de cancelar su cédula de ciudadanía oficiosamente
por múltiple cedulación y dejar vigente una que no parece corresponder a su
verdadera identidad sin que se le hubiese ofrecido la oportunidad de ser oída o
garantizarle su derecho de defensa y contradicción.
2.2. Para resolver la cuestión
planteada, estima la Sala la necesidad de reiterar la jurisprudencia de la
Corte en los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela para garantizar los derechos
fundamentales de la población desplazada; (ii) la personalidad
jurídica, el debido proceso y la cédula de ciudadanía.  Los deberes de la
Registraduría Nacional del Estado Civil en casos de múltiple cedulación. Luego,
(iii) se analizará y resolverá el caso en concreto.
3. La procedencia de la acción
de tutela para garantizar los
derechos fundamentales de la población desplazada.
3.1. De acuerdo al artículo 86 de
la Carta Política[2]
desarrollado por el Decreto Ley 2591 de 1991[3],
toda persona tiene la acción de tutela para reclamar la protección de sus
derechos fundamentales siempre que no disponga de otro mecanismo de defensa
judicial o administrativo, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable. Por su parte, esta Corporación ha venido
sosteniendo que la acción de tutela también procede a pesar de la existencia de
un mecanismo de defensa cuando éste carece de idoneidad o eficacia para
proteger de forma adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales, lo
cual será objeto de estudio por parte del juez constitucional según las
circunstancias de cada caso.
3.2. En cuanto tiene que ver con
la población desplazada, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la
acción de tutela es el mecanismo para garantizar sus derechos fundamentales dadas
sus condiciones de indefensión y vulneración[4].
Para ello, ha dicho que los mecanismos ordinarios de defensa judicial resultan
insuficientes para brindar protección a sus necesidades apremiantes en
consideración con las situaciones que han afrontado. Sobre tal aspecto la Corte
señaló:
“Debe
quedar claro que, debido a la gravedad y a la extrema urgencia a la que se ven sometidas
las personas desplazadas, no se les puede someter al trámite de las acciones
judiciales para cuestionar los actos administrativos de la Red, ni a la
interposición de interminables solicitudes a la coordinadora del Sistema.
Aquello constituye la imposición de cargas inaguantables, teniendo en cuenta
las condiciones de los connacionales desplazados, y son factores que justifican
la procedencia de la acción de tutela. En este contexto, se ha admitido que
cuando quiera que en una situación de desplazamiento forzado una entidad omita
ejercer sus deberes de protección para con todos aquellos que soporten tal
condición, la tutela es un mecanismo idóneo para la protección de los derechos
conculcados”[5].
3.3. En
consecuencia, la acción de tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para que las
personas víctimas del desplazamiento reclamen el amparo de sus derechos
fundamentales dadas sus condiciones de indefensión y vulneración.
4. La personalidad jurídica, el
debido proceso y la cédula de ciudadanía.  Los deberes de la Registraduría
Nacional del Estado Civil en casos de múltiple cedulación.
4.1. El artículo 14 de la
Constitución Política de 1991, consagra el derecho fundamental que tiene toda
persona a que se le reconozca su personalidad jurídica. Tal derecho se predica de
igual forma de todo ser humano según el Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos aprobado por el Estado colombiano mediante la Ley 74 de 1968[6], y de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos aprobada a través de la Ley 16 de
1972[7].
4.2. De acuerdo con lo anterior, la
Corte mediante sentencia C-109 de 1995 (MP Alejandro Martínez Caballero) señaló
que “el derecho a la personalidad jurídica no se reduce únicamente a la
capacidad de la persona humana de ingresar al tráfico jurídico y ser titular de
derechos y obligaciones sino que comprende, además, la posibilidad de que todo
ser humano posea, por el simple hecho de existir e independientemente de su
condición, determinados atributos que constituyen la esencia de su personalidad
jurídica e individualidad como sujeto de derecho”. Dichos atributos
corresponden a los establecidos en la legislación civil colombiana como el
nombre, el estado civil, domicilio, la nacionalidad, y la capacidad para
adquirir derechos y obligaciones, entre otros[8].
4.3. Del mismo modo, se ha
destacado que el medio para acreditar la personalidad es la cédula de
ciudadanía, cuyo fin es el de identificar a las personas, permitir el ejercicio
de sus derechos civiles y facilitar su participación en la democracia. Sobre la
importancia de la cédula de ciudadanía y su relación con la personalidad
jurídica, este Tribunal afirmó:
“Jurídicamente
hablando, la identificación constituye la forma como se establece la
individualidad de una persona con arreglo a las previsiones normativas. La ley
le otorga a la cédula el alcance de prueba de la identificación personal, de
donde se infiere que sólo con ella se acredita la personalidad de su titular en
todos los actos jurídicos o situaciones donde se le exija la prueba de tal
calidad. En estas condiciones, este documento se ha convertido en el medio
idóneo e irremplazable para lograr el aludido propósito”[9].
4.4. En este contexto, las
distintas Salas de Revisión de la Corte Constitucional han resuelto problemas
jurídicos suscitados por la Registraduría Nacional del Estado Civil cuando
procede a cancelar tal documento por múltiple cedulación tras evidenciar la
existencia de diversas cédulas de ciudadanía en cabeza de una misma persona de
acuerdo a la facultad consagrada en el artículo 67 del Decreto Ley 2241 de 1986
(Código Electoral).
En efecto, la Sala Novena de
Revisión de la Corte mediante sentencia T-042 de 2008 (MP Clara Inés Vargas
Hernández), estudió la acción de tutela en la que la Registraduría Nacional del
Estado Civil había anulado una cédula de ciudadanía luego de encontrar que la actora
la había solicitado en dos ocasiones. Frente a la actuación administrativa, la
Corte determinó que a pesar de la actitud de la accionante, ésta había presentado
los recursos de reposición y de apelación oportunamente, además, solicitó la
rectificación de la cédula que había sido anulada sin que se hubiera presentado
respuesta de fondo. La Corte encontró que esta omisión desconoció el derecho a
la personalidad jurídica y a la salud, pues la accionante carecía del medio
idóneo para identificarse que a su vez impedía el acceso a los de servicios de
salud ya que para ello era indispensable la presentación de la cédula. Por
tanto, la Corte ordenó a la Registraduría pronunciarse sobre los recursos
interpuestos y expedir dentro del término de dos meses una cédula de ciudadanía,
luego de adelantarse el trámite correspondiente.
4.5. De igual forma, en sentencia
T-006 de 2011 (MP María Victoria Calle Correa), la Corte asumió una tutela en
la que se cuestionaba el procedimiento adelantado por la Registraduría Nacional
del Estado Civil para cancelar una cédula ante un caso de doble cedulación. El
actor alegó que debido a las inconsistencias establecidas en su primer registro
civil, solicitó un segundo registro civil con el que tramitó su primera cédula de
ciudadanía. Al estar inconforme con la información plasmada en su cédula, pidió
por segunda ocasión la corrección de su registro civil siendo expedido uno nuevo
el cual reflejaba lo que consideraba el actor como su verdadera identidad. Con
éste último, acudió nuevamente a la Registraduría Nacional para que le fuera
expedida otra cédula sin mediar la cancelación de la cédula anterior. Sin
embargo, la Registraduría canceló mediante resolución administrativa la última
cédula dejando vigente la primera.
Allí, la Corte amparó los
derechos fundamentales a la personalidad jurídica y al debido proceso luego de
determinar que la entidad accionada expidió la resolución sin oír al titular de
la cédula durante el proceso de cancelación. Por tanto, fue considerada arbitraria
la cancelación del documento que definía la identidad del actor. Para ello, aclaró
que la facultad oficiosa de la Registraduría Nacional del Estado Civil establecida
en el artículo 68 del Decreto Ley 2241 de 1986 (Código Electoral) el cual
señala que “[c]uando se establezca una múltiple cedulación, falsa identidad
o suplantación, o se expida cédula de ciudadanía a un menor o a un extranjero, la
Registraduría Nacional del Estado Civil cancelará la cédula o cédulas
indebidamente expedidas y pondrá el hecho en conocimiento de la autoridad
competente (…)”, debe ser interpretada en el sentido de que los titulares
de los documentos sujetos de la cancelación tienen derecho a ser oídos con el
fin de garantizar el derecho fundamental al debido proceso, en especial, al de
ejercer su defensa. Por lo anterior, la Sala Primera de Revisión dejó sin
efectos la decisión administrativa y ordenó que se adelantara un procedimiento nuevo
en el que el actor pueda ser oído para que luego se determinara cuál cédula
cancelar.
Para desarrollar lo antedicho, la
Corte acudió a la normatividad sobre el procedimiento para la cancelación de
cédulas dispuesto en el Decreto Ley 2241 de 1986 (Código Electoral). Allí, se
establece la posibilidad de que el impugnado pueda ser oído antes de que
la Registraduría decida la cancelación de la cédula en el marco de un proceso
administrativo rogado, esto es, mediando solicitud. Los artículos 72 y 73 de la
citada norma, disponen:
“ARTICULO
72. Se podrá solicitar la cancelación de cédulas de ciudadanía en los casos del
artículo 67 de este Código, conforme al procedimiento determinado en el
artículo siguiente.
ARTICULO
73. La impugnación de la cédula de ciudadanía puede hacerse al tiempo de su
preparación o después de expedida. En ambos casos el Registrador del Estado
Civil exigirá la prueba en que se funda la impugnación, oirá, si fuere posible,
al impugnado, y, junto con su concepto sobre el particular, remitirá los
documentos al Registrador Nacional del Estado Civil, para que éste resuelva si
niega la expedición de la cédula o se cancela la ya expedida”.
Según la
interpretación de los citados artículos, la Corte encontró que el legislador
previó la posibilidad de ser oídos a quienes mediante solicitud se les haya
iniciado proceso administrativo de cancelación de la cédula de ciudadana. Sin
embargo, tal posibilidad no se expresa de las personas cuyo trámite se inicia
oficiosamente ya que el legislador no lo contempló. Frente a este silencio
legislativo, la Corte determinó dos escenarios. Por un lado (i) asumió
que sencillamente no está prevista la posibilidad de ser oído, sobre lo que
podría inferirse que en estas circunstancias las personas no tienen derecho a
ejercer su derecho a la defensa. Por otro, (ii) se evidenció la
existencia de una “laguna normativa”, que puede ser resuelta acudiendo a
una norma que contemple un silogismo análogo. En ese orden, la forma de
resolver la laguna es la aplicación del procedimiento establecido en el
artículo 73 del Código Electoral para la cancelación de la cédula de ciudadanía
en los casos que media solicitud de impugnación.
Para llegar
a tal conclusión, la Corporación consideró pertinente la elaboración de un
juicio de ponderación enfrentando los mencionados escenarios con la
Constitución Política de 1991. El resultado arrojó que en el primer escenario
se desconoce el derecho fundamental al debido proceso que se materializa con la
posibilidad de ser oído antes resolverse el proceso administrativo sobre la
cancelación de la cédula. En ese sentido, la sentencia T-006-11 señaló que si
bien se podría predicar la medida con una finalidad constitucionalmente
imperiosa e idónea, también resulta innecesaria y desproporcionada de acuerdo a
lo siguiente:
“(…) el
primer sentido persigue una finalidad no sólo legítima, sino
constitucionalmente imperiosa, pues la falta de oportunidades previas para que
el titular de los documentos sea oído, busca introducirle celeridad al
procedimiento de cancelación (art. 209, C.P.). Ese entendimiento es, por otra parte, adecuado para alcanzarla (…).
Sin
embargo, ese entendimiento del Código Electoral es innecesario para realizar el
cometido que se propone, porque se puede alcanzar por otra vía en un grado alto
y aceptable. En efecto, la celeridad en los procedimientos también puede
realizarse por la vía de interpretar que el silencio del Código Electoral es en
realidad una laguna normativa y que es imperativo colmarla mediante la
aplicación analógica del artículo 7[3] de la misma codificación.
Primero, porque no debe entenderse como una obligación de la Registraduría
Nacional del Estado Civil la de concederles a los titulares de los documentos,
espacios demasiado amplios para ser oídos. Segundo, porque esa segunda
interpretación es conforme con la facultad constitucional de la propia
Registraduría Nacional del Estado Civil, de fijar con arreglo al principio de
celeridad, que gobierna las actuaciones administrativas, las circunstancias de
tiempo, modo y lugar en las cuales las personas pueden ejercer su derecho a ser
oídas”.
En
consonancia con lo anterior, y bajo el segundo escenario, la Corte indicó que:
“(…) es
menos celero que el primer sentido. Pero esa mayor celeridad, aunque es un
valor que debe reconocérsele a la primera interpretación del ‘silencio’ normativo,
no alcanza a compensar el sacrificio que produce, pues por una parte implica
suprimir por completo el derecho a ser oído antes de la cancelación, pero por
otra pone en riesgo innecesario –como se ve en este caso- el derecho de los
titulares a la personalidad jurídica. En cambio, esa menor celeridad del
segundo entendimiento normativo del silencio, sí se compensa por los beneficios
que produce, toda vez que garantiza el derecho de las personas a ser oídas y a
ser reconocidas como portadoras de razones importantes para las autoridades
públicas, y contribuye a evitar errores, por parte de la Registraduría Nacional
del Estado Civil en la cancelación de cédulas”.
Por tanto, la
Corte concluyó que resulta inconstitucional el escenario interpretativo en el
que no se prevé la oportunidad para que los titulares de las cédulas de
ciudadanía puedan ser oídos durante el proceso de su cancelación iniciados
oficiosamente. No ocurre así con la interpretación en la que se deduce que el
silencio del legislador genera una laguna jurídica la cual se soluciona
aplicando una norma análoga. Entonces, cuando la Registraduría Nacional del
Estado Civil adelante un proceso de cancelación de cédula de manera oficiosa
debe dar aplicación a lo establecido en el artículo 73 previo a resolver el
fondo del asunto.
4.6. Finalmente, mediante sentencia
T-929 de 2012 (MP María Victoria Calle Correa), se conoció el caso de una mujer
adulta mayor en condición de indigencia, quien con el apoyo de las autoridades
municipales adelantó los trámites necesarios para obtener su cédula de
ciudadanía y reclamar un subsidio económico destinado a los ancianos en estado
de extrema pobreza. Con tal fin, le asignaron un número de cédula de
ciudadanía, le expidieron una contraseña, y le indicaron que el documento
laminado se lo entregarían en seis meses. Esto no sucedió porque la
Registraduría Nacional del Estado Civil encontró que a la actora ya se le había
expedido una cédula de ciudadanía en el año 1959. Por ello, mediante resolución
procedió a cancelar el número de cédula reciente, pues la actora, según dicha
entidad, se encontraba comprometida en un caso de doble cedulación, razón por
la que debía solicitar la renovación del cupo numérico asignado en 1959 y no
una nueva cédula.
Luego de reiterar la protección
constitucional especial sobre los adultos mayores en situación de extrema
pobreza, la Corte logró determinar que la entidad accionada se había tardado
más de 3 años en resolver la solicitud de expedición de la cédula de la actora
y que de igual modo se demoró en comunicar dicha decisión. En consecuencia, se
le había vulnerado el derecho a la personalidad jurídica ya que la inoportuna expedición
de la cédula limitaba su derecho a estar plenamente identificada y al ejercicio
pleno de sus derechos civiles y políticos. Igualmente, constató la afectación al
mínimo vital puesto que la actora requería del documento para reclamar el
subsidio económico, y reiteró el derecho que tenía de ser oída en el trámite de
la cancelación de una de sus cédulas con el fin de garantizar el derecho
fundamental al debido proceso para ejercer su defensa.
Por eso, la Sala de Revisión dejó
sin efectos la resolución que canceló la última cédula solicitada y ordenó que
se adelantara nuevamente el trámite para que se oyera a la actora antes de
tomar una decisión. Sin embargo, ante su condición especial, se ordenó a la
Registraduría Nacional que adelantara el trámite en el plazo de un mes. Por
otro lado, ordenó la entrega del subsidio económico a la actora con la
identificación mediante contraseña mientras le entregan su cédula de ciudadanía.
4.7. En virtud de lo anterior, el
derecho a la personalidad jurídica comprende la posibilidad de que los seres
humanos posean determinados atributos que constituyen la esencia de su
personalidad jurídica e individualidad como sujetos de derecho, lo cual se
acredita mediante la cédula de ciudadanía cuyo fin, de acuerdo a la jurisprudencia
constitucional, es el de (i) identificar a las personas; (ii) permitir el
ejercicio de sus derechos civiles y; (iii) facilitar su participación en la
democracia. De acuerdo a lo anterior, la Corte ha garantizado en diversas ocasiones
el derecho fundamental a la personalidad jurídica y al debido proceso cuando oficiosamente
la Registraduría Nacional del Estado Civil cancela una cédula de ciudadanía por
doble cedulación sin ofrecer la oportunidad a las personas afectadas de ejercer
su derecho a la defensa.
5. Análisis y resolución del
caso en concreto.
5.1. Corresponde determinar a la
Sala si la Registraduría Nacional del Estado Civil vulneró los derechos
fundamentales a la personalidad jurídica y al debido proceso de Natali Quintana
Carrillo, quien incurrió en doble cedulación, luego de cancelar oficiosamente su
cédula de ciudadanía más reciente, dejando sin vigencia la que ella considera
que la identifica, sin que se le hubiese ofrecido la oportunidad de ser oída.
5.2. De acuerdo a la situación
actual de Natali Quintana Carrillo, la Sala extrae que según la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Victimas[10],
se encuentra incluida en el Registro Único de Víctimas (RUV) en su calidad de
desplazada. Por esta razón, salta a la vista la especial situación de la actora
ya que de acuerdo a la Unidad la ausencia de un documento que la identifique
impide que pueda recibir los beneficios para la población desplazada.
Conforme a lo anterior, la acción
de tutela se hace procedente como el mecanismo para garantizar sus derechos
fundamentales teniendo en cuenta su condición de indefensión y vulneración que tornan
los mecanismos ordinarios de defensa judicial insuficientes para brindar
protección a sus necesidades apremiantes en consideración con las situaciones
que ha afrontado como desplazada.
5.3. A su vez, la Sala constata
que la actora es madre de los niños Laura Valentina Quintana Carrillo y Juan
Pablo Anzola Quintana con 6 y 2 años de edad y de Kevin Santiago Anzola
Quintana de 6 meses de nacido, cuyo estado civil se deduce de la información
aportada por la Registraduría Nacional del Estado Civil quien señala que Laura
Valentina posee registro civil de nacimiento, sin que pueda decirse lo mismo de
Juan Pablo y Kevin Santiago ya que de acuerdo a la información descrita en el
escrito de tutela su mamá no posee la cédula de ciudadanía para así proceder.
Si bien el ICBF constató que no existe proceso de restablecimiento de derechos
a favor de los niños, como lo señaló la actora en los hechos de la tutela,
estos procedieron a levantar un Acta de Reconocimiento Voluntario de la
Paternidad con el señor Abelardo Anzola, padre de Juan Pablo y Kevin Santiago, para
luego solicitar su registro en el Libro de Registro Civil de Nacimientos de la
Registraduría Auxiliar de la Localidad de Ciudad Bolívar[11]. En razón de lo
anterior, el defensor de familia del ICBF Zonal Ciudad Bolívar, remitió copia
de los registros civiles de los niños[12].
5.4. Así mismo, la Sala evidencia
que el 5 de abril de 2005 la actora solicitó una cédula de ciudadanía a la
Registraduría Municipal de San Vicente del Caguán – Caquetá, a pesar de no
contar con la mayoría de edad, con el objetivo de adquirir un trabajo para lo
cual le asignaron un nuevo registro civil con el nombre de Michel Alejandra
Lozada con fecha de nacimiento 8 de abril de 1986, para así asignarle la cédula
de ciudadanía con el número 1.117.807.821. Luego, con el entendimiento que de
acuerdo a su estado civil real ya contaba con la mayoría de edad, el 29 de mayo
de 2007 se acercó a solicitar su cédula de ciudadanía en la Registraduría
Auxiliar de los Mártires de Bogotá D.C, recibiendo como respuesta la expedición
de una contraseña con el cupo numérico 1.007.356.991 mientras se preparaba el
documento. Sin embargo, de acuerdo a la Resolución 7280 del 29 de octubre de
2007, la cédula fue cancelada por estar la accionante comprometida en un caso
de doble cedulación. Mediante petición del 28 de febrero de 2013, la actora solicitó
a la entidad accionada se borrara el registro a nombre de Michel Alejandra
Lozada con el objetivo de que mantuviera el de Natali Quintana Carrillo
explicando las circunstancias en las que había obtenido su primera cédula ya
que tenía inconvenientes con sus hijos por no tenerlos registrados sin que le
hayan ofrecido una respuesta. A pesar de no haber resuelto la petición en su
debido momento, la entidad accionada en contestación de la acción de tutela
remitió la respuesta correspondiente.
5.5. De acuerdo a la actividad
desplegada por la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Sala de Revisión
considera necesario reiterar la sub-regla jurisprudencial establecida en la
sentencia T-006 de 2011 (MP María Victoria Calle Correa) relacionada con los
derechos fundamentales a la personalidad jurídica y al debido proceso, específicamente
con el derecho de las personas de contar con la posibilidad de ser escuchadas de
manera previa a la cancelación de su cédula de ciudadanía en casos de doble
cedulación cuando la actuación es iniciada de oficio por la Registraduría[13]. Al
respecto, la Sala identifica que la actora no gozó de la posibilidad de ejercer
su derecho a la defensa durante el trámite administrativo desplegado por la
Registraduría que culminó con la expedición de la Resolución 7280 del 29 de
octubre de 2007, a pesar de que dicha actuación tenía la potencialidad de
afectar su derecho fundamental a la personalidad jurídica, pues la cédula
resulta ser el medio para identificarse, ejercer sus derechos civiles y
facilitar su participación en la democracia. Pese ello, a la actora simplemente
le informaron en la Registraduría Auxiliar de los Mártires de Bogotá D.C. que
la cédula solicitada el 29 de mayo de 2007, correspondiente al nombre de Natali
Quintana Carrillo, había sido cancelada por la Dirección Nacional de
Identificación por múltiple cedulación. Por ello, la Sala acudirá al principio
de supremacía de la Constitución establecido en su artículo 4° que impone a los
operadores jurídicos, en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la
ley u otra norma jurídica, la aplicación de la Norma Superior de acuerdo a la
consideración 4.5[14].
5.6. En este
contexto, la Sala evidencia que a la actora le vulneraron los derechos
fundamentales al debido proceso y a la personalidad jurídica, pues no contó con
la posibilidad de ser oída durante el trámite iniciado de oficio por la
Registraduría Nacional del Estado Civil sino que esta adoptó la Resolución 7280
del 29 de octubre de 2007 que canceló la cédula de ciudadanía con el cupo
numérico 1.007.356.991. Por esa razón, se dejará sin efectos la señalada
resolución de modo que la Registraduría notifique a la actora el inicio del
procedimiento sobre la cancelación de la cédula de ciudadanía para que tenga la
posibilidad de ser oída y luego se resuelva el fondo del asunto.
5.7.
Por consiguiente, esta Sala de Revisión revocará el fallo proferido por la
Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá el 28 de mayo de 2013. En
consecuencia, dejará sin efectos la Resolución 7280 del 29 de octubre de 2007 mediante
la cual se canceló la cédula de ciudadanía No. 1.007.356.991 asignado a Natali
Quintana Carrillo y dejó vigente la de Michel
Alejandra Lozada con el cupo numérico 1.117.807.821. Igualmente, se  ordenará
a la Registraduría Nacional del Estado Civil que, dentro del término de
cuarenta y ocho (48) horas contados a partir de la
notificación de la presente sentencia, notifique a la señora Natali
Quintana Carrillo el inicio del procedimiento administrativo para la
cancelación de una de las cédulas, y le indique que cuenta con la posibilidad
de ser oída durante dicho proceso para que presente su versión sobre los hechos
y, de ser necesario, aporte los documentos que considere oportunos. Finalizadas
las anteriores etapas, la Registraduría Nacional del Estado Civil podrá
cancelar una de las cédulas atendiendo lo establecido en los artículos 67 y 68 del
Decreto Ley 2241 de 1986 (Código Electoral).
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR
el fallo proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, el 28
de mayo de 2013, dentro de la acción de tutela promovida por Natali Quintana
Carrillo, contra la Registraduría Nacional del Estado Civil. En su lugar, CONCEDER
el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la personalidad
jurídica.
Segundo.- En consecuencia DEJAR SIN EFECTO la Resolución 7280
del 29 de octubre de 2007, expedida por la Registraduría Nacional del Estado
Civil, mediante la cual se canceló la cédula de ciudadanía No. 1.007.356.991 asignado
a Natali Quintana Carrillo y dejó vigente la de
Michel Alejandra Lozada con el cupo numérico 1.117.807.821.
TERCERO.- ORDENAR a Registraduría Nacional del Estado
Civil que, a través de su representante legal, o quien haga sus veces, dentro
del término de cuarenta y ocho (48) horas contados a
partir de la notificación de la presente sentencia, notifique a la
señora Natali Quintana Carrillo el inicio del procedimiento administrativo para
la cancelación de una de las cédulas, y le indique que cuenta con la
posibilidad de ser oída durante dicho proceso para que presente su versión
sobre los hechos y de ser necesario aporte los documentos que considere
oportunos. Finalizadas las anteriores etapas, la Registraduría Nacional del
Estado Civil podrá cancelar una de las cédulas atendiendo lo establecido en los
artículos 67 y 68 del Decreto Ley 2241 de 1986 (Código Electoral).
CUARTO.- Líbrense por la Secretaría las comunicaciones de que trata
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
Ausente en
comisión
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El artículo 89 del Decreto Ley 1260 de 1970 dispone: “Las
inscripciones del estado civil, una vez autorizadas, solamente podrán ser
alteradas en virtud de decisión judicial en firme, o por disposición de los
interesados, en los casos del modo y con las formalidades establecidas en este
Decreto”.
[2] El artículo 86 de la Constitución Política dispone: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública. (…) Esta acción solo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable (…)”.
[3] El Decreto Ley 2591 de 1991 “por el cual se reglamenta la acción de
tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, dispone en su artículo 5° sobre la acción de tutela que “procede
contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado,
viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de
esta ley. También procede contra acciones u omisiones de particulares, de
conformidad con lo establecido en el Capítulo III de este Decreto. La
procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que la acción de la
autoridad o del particular se haya manifestado en un acto jurídico escrito”.
Para tal fin, el artículo 6° señala las causales de improcedencia de la acción
de la acción de tutela. Estas son: “1. Cuando existan otros recursos o
medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos
medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2. Cuando para proteger el
derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda
proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el
artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el
titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones
que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir
un perjuicio irremediable. 4. Cuando sea evidente que la violación del derecho
originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria
del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y
abstracto”.
[4] Ver, entre otras, las sentencias T-069 de 2012 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio), T-840 de 2009 (MP María Victoria Calle Correa), T-496 de 2007 (MP
Jaime Córdoba Triviño) y T-086 de 2006 (MP Clara Inés Varga Hernández).
[5] Ver sentencia T- 086 de 2006 (MP Clara Inés Vargas Hernández)
[6] El artículo 16 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
dispone que “[t]odo ser humano tiene derecho, en todas partes, al
reconocimiento de su personalidad jurídica”.
[7] El artículo 3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos señala: “Toda persona tiene derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica”.
[8] Al respecto se puede consultar el libro de personas del Código Civil
colombiano. El Decreto 1260 de 1970, desarrolla el nombre y el estado civil de
las personas. Sobre la nacionalidad, la Ley 43 de 1993 hace lo mismo.
[9] Ver sentencia C-511 de 1999 (MP Antonio Barrera Carbonell).
[10] Folios 33-34 del segundo cuaderno, reposa el informe emitido por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Victimas, en el que se señala: “De
conformidad con la herramienta administrativa dispuesta para tal fin,
encontramos que NATALI QUINTANA CARRILLO, se encuentra INCLUIDA en el
Registro Único de Victimas, de conformidad con lo establecido en la Ley 1448 de 2011 (…)”.
[11] A folio 38 del segundo cuaderno, reposa oficio elaborado por el
Defensor de Familia ICBF Zonal Ciudad Bolívar dirigido a la Registraduría Auxiliar de la misma localidad, en el que solicita el registro de Juan Pablo y
Kevin Santiago Anzola Quintana en uso
de sus facultades conferidas en el Código de la Infancia y la Adolescencia.
[12] A folio 75 y 76 del segundo cuaderno, se evidencian las copias de los
certificados de registro civil de nacimiento de los hermanos Kevin Santiago y
Juan Pablo Anzola Quintana.
[13] Ver sentencias T-006 de 2011 y  T-929 de 2012
(MP María Victoria Calle Correa).
[14] El artículo 4 de la Constitución Política de 1991 señala: “La Constitución es norma de normas. En todo
caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”.