C-544-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-544/93
FONDO ROTATORIO
DE ADUANAS/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Escrito de reclamación/DERECHO DE PETICION-Vulneración
/PRINCIPIO DE EFICACIA-Vulneración
Imponer a las
personas con pretensiones o derechos pendientes contra el Fondo la obligación
de presentar un escrito de reclamación que no se juzga necesario ni razonable,
implica la violación del principio de igualdad consagrado en el art. 13 de la
Constitución Política, pues sin que exista un fundamento de hecho serio y
válido, se exige a quienes demandan el reconocimiento de algún derecho ante el
Fondo, un trámite administrativo sui generis, al cual no se someten las demás
personas que tienen que hacer valer sus pretensiones frente a la
administración; pero además se les impone la presentación de una petición, en
relación con la cual dicho Fondo no se pronuncia. Resulta si transgredido
además, el artículo 209 de la C.P., porque se viola el principio de eficacia
que rige las actuaciones administrativas, pues, el ejercicio del derecho de
petición, que no conduce a una resolución favorable o desfavorable al
administrado, se opone a dicho principio, si se tiene en cuenta que las
actuaciones de la administración deben dirigirse a la obtención de una
determinada finalidad, acorde con el interés público o social que, en el caso
del referido derecho, la constituye la resolución administrativa favorable o
negativa al interesado.
DERECHO DE ACCESO
A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Contenido
El derecho al
acceso a la justicia implica para el interesado, no sólo la posibilidad de
poner en movimiento la actividad jurisdiccional mediante los actos de
postulación previstos en las normas procesales, sino a que la actuación judicial
se adelante conforme a las reglas del debido proceso, una de las cuales
consiste en que el mismo se tramite "sin dilaciones injustificadas",
esto es, con observancia estricta de los términos procesales, y a que se
produzca una sentencia de mérito o de fondo, conforme al principio de la
prevalencia del derecho sustancial sobre el derecho procesal.
CADUCIDAD/PRESCRIPCION/DESISTIMIENTO/RECLAMACION
ADUANERA
Se dejó a la
discrecionalidad absoluta de la administración, y con el riesgo de faltar a la
imparcialidad y de desconocer el principio de igualdad, determinar si los
derechos que se pueden reclamar ante el Fondo se han extinguido, bien por
caducidad, prescripción o desistimiento; se atenta de este modo contra la
vigencia del orden justo, la idea de justicia, y la efectividad de los
principios, derechos y deberes, que son valores esenciales de carácter
constitucional. Además, no se explica lógica ni jurídicamente, cómo es posible
que un derecho pueda ser declarado caducado, prescrito o desistido, por la
omisión en adelantar un trámite administrativo, inócuo, con posterioridad a la
instauración del respectivo proceso, es decir, cuando se ha acudido
oportunamente ante el juez competente para demandar la tutela del mismo.
LEY-Unidad de materia
El objeto de
dicho mandato  constitucional es lograr la tecnificación del proceso
legislativo, en forma tal que las distintas disposiciones que se inserten en un
proyecto de ley guarden la debida relación o conexidad con el tema general de
la misma, o se dirijan a un mismo propósito o finalidad, o como tantas veces se
ha dicho, "que los temas tratados en los proyectos tengan la coherencia
que la lógica y la técnica jurídica suponen". Con ello se busca evitar que
se introduzcan en los proyectos de ley temas que resulten totalmente
contrarios, ajenos o extraños a la materia que se trata de regular en el
proyecto o a la finalidad buscada por él.
Sala Plena
REF.
EXPEDIENTE No. D-284
ACCION:
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DEL PARAGRAFO DEL ARTICULO 107 DE LA LEY SEXTA (6a.) DE
JUNIO 30 DE 1992.
ACTOR:
MANUEL JOAQUIN ARRIETA
RODRIGUEZ
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., mediante acta No.70 de Sala Plena del día 25 de noviembre
de mil novecientos noventa y tres (1993)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano MANUEL
JOAQUIN ARRIETA RODRIGUEZ, mediante escrito de demanda presentado ante esta
Corporación y en ejercicio del derecho consagrado en los artículos 40-6 y 241-4
de la Constitución Política, solicita la declaratoria de inexequibilidad del
parágrafo del artículo 107 de la Ley 6a. de 1992.
Dado que se han
cumplido los trámites procesales previstos por el decreto 2067 de 1991, procede
la Corte a adoptar la correspondiente decisión.
II. TEXTO.
El  acápite de la
norma acusada es del siguiente tenor:
"ARTICULO
107. ELIMINACION DEL FONDO ROTATORIO DE
ADUANAS.................................
PARAGRAFO. Dentro de los tres meses siguientes a la
vigencia de la presente ley, todas las personas o entidades que tengan
cualquier tipo de pretensión, derecho, reclamo, acción o participación frente
al Fondo Rotatorio de Aduanas, derivados de acciones de aprehensión, decomiso,
almacenamiento, enajenación de mercancías, así como de las demás acciones
derivadas del ejercicio de las funciones de su competencia, deberán presentar
personalmente ante el Jefe de la Oficina Regional de Aduana respectiva,
memorial escrito en el que conste el valor de la pretensión, derecho, reclamo,
acción o participación, así como la cuantía de las indemnizaciones y demás
valores a que tengan derecho, indicando los fundamentos de hecho y de derecho
de las mismas.
Durante el lapso
señalado en el inciso anterior se entienden suspendidos los procesos y acciones
de cualquier naturaleza que se hayan instaurado contra el Fondo Rotatorio de
Aduanas, y no se podrán instaurar nuevos procesos.
Las pretensiones,
derechos, reclamos, acciones o participaciones que no se presentaren en la
forma prevista en este artículo se entenderán caducados, desistidos o
prescritos, según el caso, y sobre los mismos no se podrá proseguir o iniciar
proceso alguno"
III. DEMANDA
Considera el
demandante que el aparte de la norma acusada, transcrito anteriormente, es
violatorio de los artículos 29, 58 y 158 de la Constitución Política. El
concepto de la violación lo expone el actor, en lo fundamental, en los
siguientes términos:
- "La norma del
Artículo 29 de la Constitución, al referirse al "DEBIDO PROCESO"
introduce en forma sistemática y generalizada tal exigencia para toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas y, prohibe de hecho, el carácter
retroactivo de la ley para juzgar a los particulares, en razón de que deben ser
juzgados o vencidos conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa. No
queda duda alguna sobre el alcance de este mandato constitucional en cuanto a
las formalidades procesales que deben observarse a plenitud para su validez y eficacia;
procesos que al iniciarse judicialmente no pueden ser ni suspendidos ni
considerarse caducados, prescritos o desistidos por una ley posterior a cuenta
de ser remplazada por un trámite gubernativo, como es el insinuado por el
Parágrafo demandado, cuando se refiere a la presentación de un "MEMORIAL
ESCRITO" al Jefe de la Oficina Regional de Aduana respectiva, porque con
esta actuación administrativa se estaría desnaturalizando el principio del
"DEBIDO PROCESO", así como  la "SEPARACION DE LOS PODERES"
de las tres Ramas del Poder Público, lesionándose la independencia de la Rama
Jurisdiccional en aras de acatar un trámite absurdo e ilógico como el
citado".
- "El Artículo
58 de la Constitución en forma expresa garantiza tanto la propiedad privada como
los demás "DERECHOS ADQUIRIDOS" con arreglo a las leyes civiles, los
cuales no pueden ser, "DESCONOCIDOS NI VULNERADOS POR LEYES
POSTERIORES"; pero ¿Que es lo que pretende el parágrafo acusado; acaso no
es desconocer y vulnerar derechos adquiridos de personas o entidades que tienen
pretensiones, derechos, reclamos, acciones o participaciones frente al
eliminado Fondo Rotatorio de Aduanas, al exigírsele sin que medie su previo
consentimiento, presentar memoriales escritos para volver a agotar un trámite gubernativo
o administrativo, sin que la norma acusada, exprese cuál es el propósito a fin
de dicho memorial escrito; será acaso para llevar a cabo entre las Partes
alguna Transacción o Conciliación?"
"Considero que
ese no sea el propósito, toda vez que los Arts. 101 y 28 de los C. de P.C. y de
P. Laboral, así como la Ley 23/91 y Decreto 2651 de 1991, consagran el trámite
obligatorio de conciliar los diferendos o controversias pero dentro del mismo
Proceso".
"La simple
interpretación de la norma del Parágrafo acusado del Artículo 107 de la Ley
6a./92, nos pone ante la presencia de procesos ya instaurados y por lo mismo en
curso, antes que entrara en vigencia dicha Ley de la Reforma Tributaria, con lo
cual se le quiere dar efectos retroactivos y, lo que es mas grave, siendo una
Ley posterior a aquellos procesos ya en curso, pretende desconocer y vulnerar
los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, por acciones tenidas
como resultado de fallas administrativas de las Aduanas Nacionales".
"Finalmente,
debo agregar que, como el Parágrafo acusado ni siquiera ha sido reglamentado
por Decreto de la Administración ni por la jurisprudencia nacional, (sic)
compete a esta máxima Corporación de la Jurisdicción Constitucional, por
habérsele confiado "La guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución Política de Colombia" declararlo inconstitucional por
inexequibilidad  manifiesta".
- "El Artículo
158 de la Constitución, en forma expresa, limita los proyectos de Ley a una
misma materia especifica, y, prohibe incluir disposiciones o modificaciones que
no se relacionen con dicha materia; mandato constitucional también violado por
el Parágrafo acusado del Art. 107 de la Ley 6a./92; pues, resulta a todas luces
evidente que, lo normado en este parágrafo no guarda ninguna relación ni
directa ni indirectamente con el tema especifico de dicha Ley 6a./92, como es,
precisamente "LA REFORMA TRIBUTARIA" que, como apenas es natural
alude a una materia fiscal o tributaria dentro del campo de la Hacienda Pública
Nacional".
"Empero, sin
hacer un mayor esfuerzo tautológico(sic), se advierte una ilación
contradictoria con la materia totalmente opuesta tratada en el Parágrafo
acusado de inconstitucionalidad, por las razones que se acaban de expresar,
imponiéndose, desde luego, favorabilidad a esta acción pública de
inconstitucionalidad en interés general".
"Quizás otra
interpretación que puede desprenderse del Parágrafo acusado consiste en
pretender cambiar la función jurisdiccional prevista  en los Arts. 228 y
siguientes de la Constitución, por la función administrativa consagrada en los
Arts. 209 y siguientes ibídem, cambio o sustitución que a mi juicio es
inconstitucional pues, las decisiones de cada función son independientes,
aunque en algunos casos se armonicen y coordinen. Al respecto el Jurista
EDUARDO GARCIA DE ENTERIA, en su breve obra "LA LUCHA CONTRA LAS
INMUNIDADES DEL PODER", Edit.  Civitas, S.A: (pags. 44 y 48) expresa:
"La ley que ha otorgado a la Administración tal potestad de obrar no ha
derogado para ella la totalidad del orden jurídico... puesto  que es evidente,
que la Administración no puede en nombre de sus facultades, violar principios
Constitucionales consagrados como base entera de la Organización comunitaria y
del Orden Jurídico...."
IV. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE HACIENDA.
El apoderado de la
Nación - Ministerio de Hacienda, presentó un escrito en el cual aboga por la
declaratoria de constitucionalidad del aparte de la norma demandada, cuyos
pasajes mas destacados se resaltan, así:
a) El debido
proceso.
- "... la norma
acusada no alteró el régimen procesal de los juicios en curso
adelantados frente al FONDO, salvo en lo atinente a la suspensión  de los
mismos, evento en el cual únicamente se interrumpía, el trámite de los procesos
durante un término especificado, volviéndose a renovar el mismo al vencimiento
del término y en el estado en que se encontraba, sin que en ningún momento la
norma acusada alterara o incidiera cambiando el régimen procesal de los juicios
que se adelantaban contra la entidad demandada, y en caso que así fuera su
limitación estaba en el respeto de las formas que garantizan el ejercicio de
los derechos y el cumplimiento de las obligaciones, de manera que el sujeto
procesal hubiera podido ejercer cada una de las atribuciones que en calidad de
tal se le diferían, verbi gracia, interponer recursos, contra argumentar,
etcétera, porque una ley procesal debe ser entendida como la serie de
mecanismos para hacer posible toda la serie de actos tendientes a hacer valer
el derecho; y no puede atribuírsele a ella gravamen alguno por no haberlos
ejercido en la oportunidad respectiva. Esta regla procesal solo puede gravar a
quien estuvo pendiente de su ejercicio".
- "...no se
ve en forma clara y precisa cómo la norma acusada rompe la
estructura de las ramas del poder del Estado, en detrimento de la independencia
de la Rama Judicial, al consagrar como obligación para los que tuviesen una
reclamación contra el FONDO, el presentarla en la forma como lo previó, con la
consecuente sanción en el evento de su inobservancia, menos aún cuando señaló
un plazo prudencial para su cumplimiento, plazo que además debía ser acatado en
el trámite judicial pues lo suspendía, volviéndose a reanudar el mismo al
vencimiento del plazo y una vez los respectivos demandantes hubiesen demostrado
el cumplimiento de la obligación que la ley les impuso, so pena de que la
autoridad judicial declarara los efectos que la norma prescribía para quienes
no hubiesen  cumplido con su mandato".
-"Igualmente no
se ve cómo la norma acusada desvirtúa el debido proceso, si tenemos en cuenta
lo siguiente:
"1.-   Se
estableció un término  prudencial, tres meses, para que los interesados
acudieran a las oficinas de la Aduana para presentar su reclamación
formal".
"2.-    Durante
el mismo lapso señalado en el numeral anterior, los procesos y acciones
adelantados contra el FONDO se suspendían y no se podían instaurar nuevos
procesos".
"3.-    La
razón de ser de la disposición se fundamenta en la conveniencia y necesidad
dentro del proceso liquidatorio para la entidad que se elimina, de
determinarlos claramente, de saber cuánto asume por derechos, pero también
cuanto por obligaciones y frente a quienes debe reclamarlos unos y  cumplir con
las otras, de tomar las medidas administrativas internas con el fin de
responder por las cargas asumidas, entre otras el de hacer las provisiones
presupuestales necesarias; en síntesis, se trata de asumir el patrimonio de
quien desaparece de la vida jurídica, pero de una forma clara y precisa, sin
que posteriormente se puedan presentar nuevas reclamaciones..."
"4    ...sin
que se hubiese impedido la presentación de las mismas o no se hubiesen
recibido, por lo tanto, quienes tenían el deber de presentar la reclamación no
tuvieron ningún tipo de obstáculo administrativo para hacerlo".
"5     Quien
teniendo el deber de presentar la reclamación formal no lo hubiera hecho, debía
asumir las consecuencias que la misma norma traía, pues el proceso de
liquidación del FONDO no puede ser indefinido, sin que ello se constituyera en
razón para alegar una presunta violación al debido proceso, por cuanto como se
vió anteriormente, no sucedió..."
"6.    Se
entiende, entonces, que no hay un ataque al debido proceso al imponerse a los
interesados una obligación, máxime si las consecuencias de la omisión en el
cumplimiento de la obligación obedecen a una abstención de los interesados; se
trata, pues, de verificar el cumplimiento de unos determinados requisitos
procesales sin que se afecte un derecho fundamental, pues las obligaciones
procesales que se imponen se ciñen a la Carta Constitucional y son razonables y
justas, por lo tanto la norma que se juzga se encuentra acorde con la
Constitución".
b) Los derechos
adquiridos.
"Frente al
planteamiento del accionante cabe un interrogante: Es posible hablar de derechos
adquiridos cuando la controversia esta sometida al conocimiento de las
autoridades jurisdiccionales? La respuesta debe ser negativa, porque no hay
situaciones consolidadas que hagan parte del patrimonio de los interesados y
que sean desconocidas por la norma acusada, frente al trámite judicial
respectivo, y menos aún cuando el trámite se adelanta ante la
administración".
"Ya el Consejo
de Estado, mediante providencia de marzo 20 de 1970, la Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta con ponencia del Magistrado, Doctor JUAN
HERNANDEZ SAENZ, aclaró el sentido de lo que debe entenderse por derecho
adquirido, cuando afirmó:
"Surge de allí
una diferencia específica entre las situaciones jurídicas individuales o
derechos subjetivos que emanan del derecho privado y las que se deriven de
normas de derecho público. Mientras las  primeras deben serle respetadas
íntegramente a su titular por todos los demás particulares, por la autoridad y
por la ley, que no puede vulnerarlos ni desconocerlos sino que apenas regulan
su ejercicio, aquellas que nacen del derecho público son susceptibles de
modificaciones en el futuro y aun de ser extinguidas por obra de la voluntad
legislativa en aras del interés supremo de la colectividad y de sus necesidades
inminentes del progreso y equilibrio social."
"Es necesario
recalcar el hecho de que la norma acusada impuso una carga procesal a quienes
tuvieran una pretensión, derecho, reclamo, acción o participación frente al
FONDO, cual fue la de presentar su reclamación formal y para tal efecto
estableció unas condiciones específicas de tiempo y lugar, quedando a cargo de
los interesados el cumplir con ese deber a fin de poder aportar la prueba
idónea en los procesos de conocimiento tanto de la Administración como de la
jurisdicción, por lo que no puede haber violación de los derechos adquiridos
cuando la aplicación de las sanciones previstas en la norma provienen de una
conducta omisiva de los interesados y menos aún cuando estamos frente a
procesos de conocimiento de las autoridades judiciales...."
c) La unidad de
materia
"....La norma
acusada no viola el precepto del art. 158 supremo por los siguientes motivos:
"1.- El
parágrafo guarda total relación con el artículo del que hace parte,  esto es el
artículo 107 de la Ley 6a. de 1992, toda vez que allí se ordena la eliminación
del FONDO ROTATORIO DE ADUANAS, luego entonces y para evitar mayores
traumatismos jurídicos la fórmula para hacer viable el proceso de asunción por
parte de la DIRECCION DE ADUANAS NACIONALES de los derechos, obligaciones,
bienes y patrimonio del ente eliminado, era conocer, y este era el aspecto más
difícil, cuáles eran sus obligaciones, a quién debía, cuánto debía y por qué
debía, por lo que la norma tiene una justificación, para su ubicación".
"2.- La norma
no aparece suelta dentro del texto de la Ley 6a.,simplemente es consecuencia
del objeto determinado por el artículo que le sirve de referencia".
"3.- La norma
que nos ocupa guarda estrecha relación con el contexto en que se ubica; si nos
detenemos a analizar podemos darnos cuenta que el Capítulo VI del Título II de
la Ley 6a. de 1992 se dedica a las "Modificaciones en la Administración
Aduanera", Capítulo que como lo vimos anteriormente se compone de cuatro
artículos, los cuales guardan entre si una estrecha relación temática, pues se
transforma la DIRECCION GENERAL DE ADUANAS en UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL
denominada DIRECCION DE ADUANAS NACIONALES, se elimina el FONDO, con las
consecuencias señaladas, siendo el Parágrafo del art. 107 el medio operativo
indispensable para hacer viable tal eliminación".
"4.- Finalmente
la norma juzgada guarda perfecta armonía con la ley a la cual pertenece, pues
el fin de ésta es dictar normas en materia tributaria, entre las cuales caben
las modificaciones a la administración aduanera pues su fin último tiene
incidencias en el manejo de los recursos fiscales de la Nación, por ser temas
inherentes a la hacienda pública, toda vez que la Aduana administra los
impuestos y gravámenes al comercio exterior, materia de índole fiscal".
"5.- No sobra
indicar que este proceso culminó con la fusión de la Administración  Tributaria
y Aduanera en la UNIDAD ADMINISTRATIVA  ESPECIAL DIRECCION DE IMPUESTOS Y
ADUANAS NACIONALES, mediante el Decreto 2117 de 1992".
V.CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Mediante oficio No.
248 del 21 de julio de 1993, el señor Procurador General de la Nación, pidió a
la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada, con los siguientes
argumentos esenciales:
- "El primer
interrogante que encierra la norma sub júdice tiene que ver con su naturaleza:
es la norma acusada de índole procesal? Para dilucidarlo, conviene ante todo
precisar que es una ley procesal."
"La doctrina
sostiene que la ley procesal es aquella encargada de regular el proceso y las
relaciones que de él nacen y concluyen sin importar la naturaleza del mismo.
Así mismo sus rasgos más sobresalientes son, el de constituír al mismo tiempo
norma-medio, porque a través de ella se da la aplicación o realización de las
normas sustanciales, y una norma-instrumento porque sirve de herramienta para
la realización del derecho".
"Frente a esta
definición, no cabe la menor duda que por sus características la norma sub
júdice es una norma procesal, ya que la finalidad es la de identificar las
obligaciones del extinto Fondo Rotatorio de Aduanas para que éstas sean
asumidas por el nuevo Ente, el cual adoptará las respectivas medidas
presupuestales que permitan su cumplimiento. De esta forma, los procesos
administrativos o judiciales establecidos contra la entidad eliminada
alcanzarán su cometido".
"El legislador
ordena la presentación de una reclamación ante la oficina de Aduana para
obtener ese fín,exigencia que también responde a la intención de hacer
efectivos los derechos de los interesados. En consecuencia, se entiende que la
inacción de los interesados les acarree la respectiva caducidad, prescripción o
desistimiento".
"Aunque el
actor no discute la naturaleza de la norma acusada, estima si que ella es
retroactiva por cuanto afecta derechos adquiridos de quienes con anterioridad a
su vigencia habían accionado contra el desaparecido Fondo Rotatorio de Aduanas,
bien por la vía gubernativa o bien por la de lo
contencioso-administrativo".
- En punto al
problema de la retroactividad de la  parte de la norma acusada, alegada por el
demandante el Procurador luego de citar los artículos 6o. del C.P.C. y 40 de la
ley 153 de 1987, expresa:
"Luego, la
norma objeto de examen no puede ser considerada retroactiva, porque la
suspensión de los procesos de cualquier naturaleza, consagrada en la norma
demandada, es una medida que afecta aquellos en curso adelantados contra el
desaparecido Fondo Rotatorio de  Aduanas. Y la fijación de unos nuevos términos
de caducidad y prescripción en lo atinente a las pretensiones, derechos,
reclamos, acciones o participaciones frente al mencionado Ente afecta a quienes
no hayan aún ejercitado dichas actuaciones".
Entonces es claro,
que la caducidad, prescripción o desistimiento consagrados en la norma acusada
no se aplican a los procesos en curso contra el desaparecido Ente -porque para
ello está prevista la suspensión- sino a las acciones, derechos, pretensiones,
reclamos o participaciones no tramitados todavía procesalmente, respecto del
eliminado Fondo Rotatorio de Aduanas".
"Al respecto
cabe observar que la caducidad, el desistimiento y la prescripción a que se
refiere el texto acusado, son medidas creadas por legislador con la finalidad
de no hacer interminables los procesos, irredimibles las obligaciones o eternas
las actuaciones administrativas".
- Se refiere luego
el Procurador a la finalidad de los procedimientos, con apoyo en el art. 4o.
del C.P.C., para concluir que:
"La norma en
cuestión es aplicación de este principio, pues contiene un mecanismo
liquidatorio con el cual se quiere que los derechos de los interesados se hagan
efectivos. En efecto, al serle presentado el escrito de reclamación exigidos
por el precepto acusado la nueva entidad conocerá el monto de las obligaciones
asumidas con ocasión de la eliminación del Fondo Rotatorio de Aduanas y podrá
adoptar las medidas presupuestales indispensables para el cumplimiento de los
compromisos adquiridos".
Con respecto a los
cargos que hace la demanda sobre la violación del debido proceso y la
separación de funciones de las ramas del poder público, la Procuraduría, dice:
"Con relación a
estos cargos, se considera que si uno de los rasgos más sobresalientes del
principio del debido proceso es la protección y efectividad de los derechos no
se entiende cómo pueda aquel resultar vulnerado por la norma en cuestión toda
vez que, según lo expuesto, ésta procura alcanzar esa finalidad".
"La
introducción de una figura procesal como es la suspensión de los procesos, se
viene a sumar a las formas propias de esas actuaciones con el fin loable de
obtener la efectividad de los derechos, pretensiones, reclamos, acciones o
participaciones con respecto al desaparecido Fondo Rotatorio de Aduanas. Cabe
anotar sobre este particular que, contrariamente a lo sostenido por el
accionante, el principio del debido proceso no ostenta una rigidez tal que
impida que los procedimientos de todo orden se enriquezcan con nuevos trámites
procesales inspirados en el deseo de hacer efectivos los derechos sustanciales.
De aceptar la tesis del actor, el Estado no podría cumplir con uno de sus fines
esenciales como es el de asegurar la vigencia de un orden justo. (art. 2o. de
la C.P.)"
"Ahora bien,
para este Despacho es claro que la norma sometida a juicio contempla un caso de
colaboración armónica entre la Rama Ejecutiva y Judicial, que guarda cierta
similitud con el fenómeno procesal conocido como "prejudicialidad (art.
170 C.P.C.)".
Ahora bien, el
presupuesto de procedibilidad que consagra la norma cuestionada, no lesiona la
autonomía de la Rama Judicial. En efecto, la suspensión de los procesos y
acciones se produce, por la necesidad de precisar las obligaciones que estaban
en cabeza del Fondo Rotatorio de Aduanas. Mientras dure dicha suspensión, se
lleva a cabo un trámite administrativo, que no es un procedimiento gubernativo,
que evidentemente influirá en las resultas de los procesos adelantados contra
la eliminada Entidad. Entonces, una vez levantada la suspensión los procesos
deben continuar".
- Finalmente, el
señor Procurador, en relación con la ausencia de unidad temática de la ley 6o.
de 1992, puesta de presente por el demandante manifiesta:
"... la norma
sub-júdice si tiene una relación de conexidad no sólo de orden teleológico,
sino sistemático con el articulado de la Ley 6a. de 1992. En efecto, al
contener una previsión instrumental cuyo fin es hacer más ágil la operación
administrativa de liquidación del Fondo Rotatorio de Aduanas contemplada en el
artículo 107 de dicha ley, situación que según lo explica la Dirección de
Aduanas se traducirá en una mayor eficiencia en el manejo de ciertos tributos,
la norma acusada guarda la unidad de materia exigida por el precepto
constitucional en cita".
VI
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.- COMPETENCIA
Es competente la
Corte para conocer del presente asunto, en los términos del art. 241-4, de la
Constitución Política.
2.   ANTECEDENTES
DE LA NORMA  ACUSADA.
El Gobierno, por
intermedio de los Ministros de Hacienda y Justicia, presentó el 11 de Marzo de
1992 ante la Cámara de Representantes, un proyecto de ley destinado a modificar
el régimen tributario del país e introducir otras modificaciones,
particularmente en el sector de administración de aduanas.
Las razones que
motivaron la propuesta de cambio a dicha legislación, se encuentran en la
exposición de motivos del referido proyecto, que está contenida, en lo
esencial, en los siguientes términos:
"La
modernización, eficiencia, y la moralización de la administración aduanera se
constituye en uno de los pilares básicos de la política de represión al
contrabando e incremento de los recaudos aduaneros mediante el control a la
evasión. Por otra parte la Aduana ha iniciado el proceso de modernización que
se requiere para apoyar la política de  apertura económica en que se encuentra
empeñado el Gobierno Nacional; realmente no es posible que el sector productivo
actúe eficientemente cuando las importaciones se demoran meses, cuando las
mercancías son saqueadas en los puertos y depósitos oficiales, cuando se tienen
que pagar peajes particulares para agilizar los trámites"
"Si bien el
Fondo Rotatorio le ha permitido a la Dirección de Aduanas garantizar la
agilidad administrativa y presupuestal que se requiere para la atención
oportuna de sus necesidades, no se puede ignorar que los recursos del Fondo se
han manejado independientemente de la ley orgánica de presupuesto. Este esquema
propició en tiempos pasados altos niveles de ineficiencia e inmoralidad; la
desadministración del Fondo Rotatorio fue evidente desde su creación, lo cual
derivó en que los procesos de almacenamiento y de enajenación de mercancías
fueron objeto de continuos fraudes"
"En
consecuencia, se plantea transformar la naturaleza jurídica de la Dirección de
Aduana Nacional, constituyéndola en una unidad administrativa especial, con
facultades similares a la que tiene la Dirección de Impuestos Nacionales,
partiendo de la positiva experiencia y de los resultados obtenidos desde que se
creó la Unidad Administrativa Especial-Dirección de Impuestos Nacionales"1
3.- CONTENIDO
MATERIAL DE LA NORMA ACUSADA.
El acápite de la
norma acusada, hace parte del artículo 107 de la ley 6a. de 1992, cuyo texto es
el siguiente:
"ARTICULO
107. Eliminación del Fondo Rotatorio de Aduanas .
Elimínase el Fondo
Rotatorio de Aduanas; los bienes y patrimonio del mismo, pasarán a ser bienes y
patrimonio de la Dirección de Aduanas Nacionales.
La Dirección de
Aduanas Nacionales asumirá todos los derechos y obligaciones del Fondo
Rotatorio de Aduanas, así como el producto de la venta de los bienes y de los
servicios que se presten, de acuerdo, con la asignación presupuestal
correspondiente.
La Dirección de
Aduanas Nacionales, deberá  consignar a favor de la Tesorería General de la
República el valor  neto de las operaciones de venta y enajenación de bienes y
servicios, previa deducción de los gastos causados en la realización de dichas
operaciones, incluyendo el pago de participaciones a denunciantes, bodegajes,
transportes, devoluciones, destrucción de bienes, comisiones de remate, adecuación
y reparación de mercancías para la venta, honorarios, servicios y demás gastos
de administración. El valor neto así obtenido será el que se registre como
ingreso a favor de la Nación para efectos presupuestales.
Las anteriores
operaciones se podrán adelantar directamente o a  través de fiducia o
administración delegada. Sobre estas operaciones  deberá existir un auditaje
externo, cuyos resultados deben ser informados al Comité de Contratación y
Presupuesto.
Sin perjuicio de lo
previsto en el Decreto 2687 de 1991, el Gobierno Nacional podrá establecer
porcentajes de participación hasta del 30% en el producto neto de la venta de
los bienes o del estimativo de dicho valor cuando los bienes sean destinados a
la Aduana, donados o destruidos, cuando los mismos hubieran sido aprehendidos
por el Ejército Nacional, la Fuerza Aérea, la Armada Nacional, la Policía
Nacional  y el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS. Dichas
participaciones serán destinadas a gastos de bienestar, fondos de retiro, de
previsión social y médico asistenciales de la entidad que colaboró o realizó la
aprehensión, conforme a la distribución que realice la Dirección General del
Presupuesto. El porcentaje que le corresponda a la Dirección de Aduanas
Nacionales será destinado al fondo de gestión"
"PARAGRAFO....................................................................."
4. COMPETENCIAS
ATRIBUIDAS AL EXTINTO FONDO ROTATORIO DE ADUANAS.
El Fondo Rotatorio
de Aduanas, suprimido, como se ha visto, por la ley 6a. de 1992, era un
establecimiento público descentralizado del orden nacional, cuyas funciones,
según los términos del decreto 2649 de 1988 (art. 55), con las modificaciones
que le introdujeron los decretos 2649/88 y 2687 de 1991, en lo que interesa
para la decisión de este proceso, eran las siguientes:
- La custodia,
almacenamiento y enajenación de las mercancías abandonadas a favor de la
Nación, o decomisadas mediante providencia en firme proferida por la autoridad
aduanera competente o por la justicia penal aduanera.
- La custodia y
almacenamiento de las mercancías aprehendidas bajo la presunción de
contrabando  o de aquéllas que no reúnan los requisitos establecidos en las
normas aduaneras.
El depósito de las
mercancías se podía realizar en bodegas propias o  de Almacenes Generales de
Depósito o de terceros.
- El pago a los
denunciantes y aprehensores  de mercancías declaradas de contrabando, de las
participaciones que le sean reconocidas por la autoridad competente.
-  La devolución de
las mercancías que la autoridad competente ordene o el producto de su venta
cuando ellas han sido enajenadas con anterioridad a la orden correspondiente.
Según los términos
del decreto 1357 de 1992 (art.9), en los casos en que el Fondo o la Dirección
General de Aduanas tuviera que devolver mercancías, bien por disposición de la
autoridad aduanera, de la justicia penal aduanera o por disposición judicial
cualquiera, la obligación se cumplía de los siguientes modos:
a)  Si no se
hubiesen enajenado, devolviéndolas en el estado en que se encuentren o
reintegrando otras de similares características;
b)   Si ya se
hubiesen enajenado, entregando el producto de la operación;
c)  Si las
mercancías fueron objeto de asignación al servicio de la Dirección General de
Aduanas, o entregadas en custodia, comodato, arrendamiento o  si hubiesen
sufrido deterioro, se reintegrarán en el estado en que se encuentren o se
devolverán mercancías similares;
d)  Si las
mercancías se donaron, destruyeron o se perdieron, habrá lugar a la devolución
de su valor en dinero, con base en el monto señalado en el acta de ingreso al
Fondo.
De otra parte, el
Estatuto Penal Aduanero, (decretos 051/87 y 1750/91) reguló lo relativo a los
porcentajes de participación a que tenían derecho los denunciantes o
aprehensores de mercancías de contrabando, sobre el producto líquido del
remate, venta directa  o asignación de tales bienes.
En síntesis, puede
decirse que el referido Fondo sólo constituyó un instrumento auxiliar y de
apoyo de la actividad de Aduanas y de la Justicia Penal Aduanera, y en tal
virtud, tuvo la misión de actuar como depositario de las mercancías abandonadas
a favor de la Nación o decomisadas bajo el cargo de contrabando, entregarlas en
especie o por equivalente, cuando así lo dispusieran los organismos
administrativos o judiciales de aduanas, y realizar, en fin, los actos o
contratos destinados a instrumentar sus funciones como organismo auxiliar,
tales como arrendar bodegas, contratar la guarda y custodia de mercancías con
Almacenes Generales de Depósito, el transporte de las mismas, etc.
Como parte de su
actividad subalterna, el Fondo podía vender directamente o por remate las
mercancías a su cargo, previa disposición de la autoridad competente, y pagar
las participaciones a los denunciantes y aprehensores de mercancías de
contrabando, cuando así se le ordenara por la autoridad administrativa o
judicial.
Del catálogo de las
funciones reseñadas, no se puede deducir, como actividad propia del Fondo, una
facultad dispositiva o la posibilidad de decidir en relación con pretensiones
sobre una operación aduanera, pues siempre obró al impulso de órdenes que se le
impartían desde fuera por otras autoridades.
5.
RESPONSABILIDAD DEL FONDO ROTATORIO DE ADUANA.
La responsabilidad
del Fondo, derivada de su función de depositario de mercancías, se puntualiza
adecuadamente en el art. 2o. del decreto 2687 de 1991, cuando expresa que
"el Fondo Rotatorio de Aduanas responderá por la respectiva pérdida o daño
de las mercancías que ingresen para su custodia, siempre y cuando el daño
obedezca a razones imputables  al Fondo y no al deterioro o a las condiciones
inherentes a la mercancía".
Igualmente, al Fondo
se le podía exigir responsabilidad por el incumplimiento de obligaciones derivadas
de la celebración de contratos de arrendamiento de bodegas o de  depósito en
Almacenes Generales, transporte de mercancía etc., los cuales constituían un
instrumento para el cumplimiento de sus funciones.
Ahora, qué
pretensiones o acciones podrían deducirse frente al Fondo derivadas de las
operaciones aduaneras de aprehensión, decomiso, abandono de mercancías o
derechos de participación?. Jurídica y ni técnicamente, ninguna, porque el
Fondo carecía, como se ha visto, de "potestad aduanera", que al decir
del decreto 392 de 1990, "es el conjunto de facultades y atribuciones que
tiene la autoridad aduanera para el ejercicio de sus funciones" (art.
1o.). La verdad, es que el Fondo nunca fue una autoridad aduanera.
En esencia, las
responsabilidades del Fondo correspondian a las de un depositario oficial,
encargado de guardar bienes muebles hasta que la autoridad respectiva ordenara
su devolución o disposición definitiva, pagar las participaciones cuando
formalmente se ordenaran por la justicia aduanera y en fin, responder por las
obligaciones contractuales deducidas del arrendamiento de bodegas, del depósito
en Almacenes Generales, y, de los otros negocios jurídicos que hubiere
celebrado para cumplir con sus objetivos.
6.   ANALISIS DE
LOS CARGOS DE LA DEMANDA.
6.1 Enunciación
de los cargos.
El demandante
plantea, en relación con la norma parcialmente acusada, tres cargos
fundamentales: la violación del debido proceso y del principio de la
"separación de los poderes"; el desconocimiento de los derechos
adquiridos, y el quebrantamiento del principio de la unidad de materia
legislativa, consagrado en el art. 158 de la Constitución Política.
6.2 Elementos
normativos del aparte de la norma acusada.
El parágrafo del
artículo 107, que es objeto de acusación, está integrado por distintos
elementos normativos, así:
-   La norma precisa
las operaciones que pueden dar origen a reclamos contra el Fondo, en razón de
pretensiones, derechos o participaciones de cualquier interesado, derivadas
"de acciones de aprehensión, decomiso, almacenamiento, enajenación de
mercancías, así como de las demás acciones derivadas del ejercicio de las
funciones de su competencia".
-  La disposición
establece la obligación a cargo de los referidos interesados, de presentar al
Fondo, "personalmente dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de
la ley, un memorial escrito, ante el jefe de la oficina regional de aduana
correspondiente, en el cual se especifique la naturaleza del derecho pretendido
o reclamado, la cuantía de la indemnización o valores a que considere tener
derecho, con indicación de los fundamentos de hecho y de derecho".
-   Después, la
norma dispone la suspensión, durante el término antes indicado, de "los
procesos y acciones de cualquier naturaleza que se hayan instaurado"
contra el Fondo.
-   Luego, se
consagra la prohibición de instaurar nuevos procesos dentro del expresado
lapso.
-Finalmente, se
regula una sanción consistente en que "se entenderán caducados, desistidos
o prescritos, según el caso", los derechos que no sean reclamados en la
forma antes indicada, en relación con los cuales "no se podrá proseguir o
iniciar proceso alguno".
6.3 La cuestión
de fondo.
¿Cuál, se pregunta,
era la finalidad perseguida por la norma al exigir a todas las personas con
acciones o pretensiones pendientes frente al Fondo, de presentar un memorial de
reclamación con los requisitos antes anotados, dentro de los tres meses
siguientes a la vigencia de la ley?
En la ponencia para
primer debate  del Proyecto de Ley No. 20 de 1992, que luego se convirtió en la
Ley 6a. de 1992, en relación con la norma que elimina el Fondo Rotatorio de
Aduanas, se dice lo siguiente:
"Se adiciona un
parágrafo de aplicación transitoria con el propósito de señalar un término
perentorio para presentar reclamaciones, con el fin de determinar los posibles
pasivos del Fondo y facilitar su liquidación".
Con el fín de
determinar si la exigencia de presentar la aludida reclamación, y la aplicación
de las prohibiciones y sanciones consecuenciales, son compatibles con los
mandatos constitucionales que el actor invoca como violados y los demás que
requieren ser confrontados, procede la Corte a realizar el siguiente análisis:
a) El origen de la
norma, no se debió, como se establece de lo consignado en el aparte transcrito
de la aludida ponencia, a la necesidad de imponer a quienes tuvieran reclamos
pendientes contra el Fondo, la obligación de agotar la vía gubernativa, pues en
ninguna parte la norma acusada se refiere a una competencia administrativa
específica del Fondo para resolver de mérito, la procedencia o improcedencia de
las reclamaciones, de manera que se pudiera, en uno u otro caso, reconocer o
denegar el derecho pretendido. En tales condiciones, hay que presumir que la
única finalidad de la norma fue, como se dijo en la ponencia aludida, que el
Fondo pudiese conocer "los posibles pasivos", con el fin de facilitar
su liquidación.
Estima entonces la
Corte, que dichas  exigencias, con  la finalidad que se propone la ley, no son
razonables, porque el Fondo podía y debía conocer sus pasivos, debido a que en
relación con los procesos que en su contra cursaban ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo y ante la justicia civil, debió ser  notificado de
la admisión de las respectivas demandas. En tal virtud, es obvio que tenía
información fundamentada acerca de lo reclamado judicialmente.
En relación con los
derechos no reclamados judicialmente, igualmente deberían existir en los
archivos del Fondo, los antecedentes que permitieran establecer el monto de las
pretensiones, aunque ello necesariamente implicara un esfuerzo y especial
diligencia de sus empleados para formar el correspondiente expediente; pero aun
más, en caso de duda, el Fondo podía solicitar a los interesados la
correspondiente información, que de seguro no le sería negada, pues carece de
sentido pensar que el propio interesado pudiese obstaculizar el reconocimiento
de un derecho que reclama.
b) Imponer a las
personas con pretensiones o derechos pendientes contra el Fondo la obligación
de presentar un escrito de reclamación que, como se expresó antes, no se juzga
necesario ni razonable, implica la violación del principio de igualdad
consagrado en el art. 13 de la Constitución Política, pues sin que exista un
fundamento de hecho serio y válido, se exige a quienes demandan el
reconocimiento de algún derecho ante el Fondo, un trámite administrativo sui
generis, al cual no se someten las demás personas que tienen que hacer valer sus
pretensiones frente a la administración; pero además se les impone la
presentación de una petición, en relación con la cual dicho Fondo no se
pronuncia. En estas condiciones se obliga al interesado a ejercer el derecho de
petición, aunque de hecho se le desconoce, por cuanto sobre la reclamación no
recae una decisión resolutoria, violándose por esta razón el art. 23 antes
citado. Resulta transgredido además, el artículo 209 de la C.P., porque se
viola el principio de eficacia que rige las actuaciones administrativas, pues,
el ejercicio del derecho de petición, que no conduce a una resolución favorable
o desfavorable al administrado, se opone a dicho principio, si se tiene en
cuenta que las actuaciones de la administración deben dirigirse a la obtención de
una determinada finalidad, acorde con el interés público o social que, en el
caso del referido derecho, la constituye la resolución administrativa favorable
o negativa al interesado.
c) Menos
justificación o razonabilidad tiene la obligación de presentar el aludido
escrito, cuando el interesado ha acudido en demanda ante la jurisdicción de la
contencioso administrativo o ante la justicia ordinaria, pues ello implicaría
que la administración, no obstante haber perdido competencia para conocer de la
reclamación, porque la atribución para decidir la controversia está en cabeza
del juez, pueda de alguna manera inmiscuirse en la materia propia del conflicto
surgido entre las partes. Al invadirse por el Fondo la competencia del juez, se
viola el debido proceso, el principio de la separación de poderes y el derecho
al acceso a la administración de justicia. (Arts 29, 113 y 229 C.P.).
En la sentencia N°
T-351 de fecha agosto 30 de 1993, de la Sala Segunda de Revisión, se señalaron
los elementos integradores del debido proceso, así:
"- El debido
proceso se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
- Nadie puede ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa.
- El juzgamiento
sólo es procedente ante juez o tribunal competente.
- El juzgamiento
debe ser realizado, con observancia de la plenitud de las formalidades
procesales, propias de cada juicio.
- Toda persona se
presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable.
- Quien sea juzgado
tiene derecho a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su
contra. Es nula de pleno derecho la prueba obtenida con violación del debido
proceso.
- Nadie puede ser
juzgado dos veces por el mismo hecho (Non bis in ídem).
En materia penal el
derecho de defensa y al debido proceso, tiene un reforzamiento adicional, por
cuanto deben observarse, además, los siguientes requisitos:
- la ley permisiva o
favorable, aun cuando sea posterior, se aplica a la restrictiva o desfavorable.
- Todo sindicado
tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él o de
oficio, durante la investigación y el juzgamiento.
- Todo sindicado
tiene derecho a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas.
- Todo sindicado
tiene derecho a impugnar la sentencia condenatoria".
Es obvio, que si los
interesados demandaron ante la jurisdicción  competente la tutela de un derecho
específico contra el Fondo, su pretensión procesal debe necesariamente cumplir
todas las etapas propias de la actuación procesal que la ley contempla, que
garanticen el debido proceso; por lo tanto, la intromisión de la administración
en dicha actuación, en la forma como lo prevé la norma acusada, es
inconstitucional.
De otra parte, el
derecho al acceso a la justicia implica para el interesado, no sólo la
posibilidad de poner en movimiento la actividad jurisdiccional mediante los
actos de postulación previstos en las normas procesales, sino a que la
actuación judicial se adelante conforme a las reglas del debido proceso, una de
las cuales consiste en que el mismo se tramite "sin dilaciones
injustificadas", esto es, con observancia estricta de los términos
procesales, y a que se produzca una sentencia de mérito o de fondo, conforme al
principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el derecho procesal
(art. 228 C.P.).
d) Del examen de la
norma acusada como del contenido de las funciones del Fondo, se infiere que las
reclamaciones o derechos pretendidos por los interesados, tienen su fuente, en
principio, en  la responsabilidad contractual, derivada de la ejecución de
contratos celebrados por el Fondo, o de la responsabilidad extracontractual,
originada en hechos, omisiones u operaciones materiales,  ocurridos con ocasión
de la actividad del Fondo como depositario de mercancías. En tal virtud, el
escrito exigido por el parágrafo acusado no es procedente, dado que tales
responsabilidades no pueden declararse por el Fondo, ni mucho menos puede este
autocondenarse al pago de perjuicios, pues ésta es una misión propia del juez,
según los arts. 29, 90 y 237, numeral 1 de la C.P.
e) En lo que atañe a
la suspensión de los procesos en curso contra el Fondo, tal previsión desconoce
el derecho de acceso a la justicia y el debido proceso, pues quien ha acudido
ante el juez para la composición del conflicto, a través del proceso, tiene el
derecho a que sin dilaciones injustificadas se le resuelva de mérito o de fondo
la pretensión que ha impetrado. No es posible, que a través de la ley se
habilite a la administración para interferir la acción de la justicia, pues
ello atenta contra la separación de funciones o de competencias entre las ramas
del poder público, la autonomía judicial, el derecho de acceso a la justicia, y
el debido proceso (arts. 29,113 y 229 C.P.) y, además, implica la violación del
artículo 136, numeral 1, que prohibe al Congreso: "Inmiscuirse, por medio
de resoluciones o leyes en asuntos de competencia privativa de otras
autoridades" (Subraya la Corte).
f) La prohibición de
instaurar nuevos procesos durante el lapso indicado en la norma demandada, no
tiene justificación alguna, dadas las razones antes expuestas, pues la
presentación del referido escrito ante las autoridades de aduana, no tiene como
finalidad el ejercicio del derecho de petición, en los términos del art. 23 de
la C.P., para efectos de agotar la vía gubernativa, aparte de que como se
expresó antes el Fondo carece de competencia para definir lo relativo a la
responsabilidad contractual o extracontractual, derivada del cumplimiento de
sus funciones; por consiguiente, dicha prohibición viola los derechos al debido
proceso y de acceso a la justicia.
g) Con respecto a la
sanción del inciso final del parágrafo acusado, es conveniente precisar la
inteligencia de los diferentes términos que se emplean, como sinónimos o
equivalentes para significar la ocurrencia de la extinción del derecho por el
incumplimiento de la obligación de presentar el escrito en cuestión, dado que
el referido precepto dice que se entenderán "caducados, desistidos o
prescritos", las pretensiones, derechos, reclamos, acciones y
participaciones que no se presentaren en la forma prevista.
- La caducidad,
desde el punto de vista procesal, consiste en la pérdida del derecho de acción
por su no ejercicio, dentro del plazo prefijado señalado por la ley. En la
norma acusada se da a entender, que la circunstancia de no presentar el escrito
dentro del plazo determinado en ella, implica la extinción del derecho que se
pretende hacer valer frente al Fondo.
- La prescripción,
en la modalidad extintiva, también es una forma de extinguir las acciones por
el transcurso del tiempo, por abandono o negligencia del titular del derecho. A
diferencia de la caducidad, en esta figura, se tiene en cuenta un aspecto
subjetivo, como es el ánimo real o presunto de no ejercerlo.
En sentencia del 5
de diciembre de 1974 de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia (MP. José María Esguerra Samper), se estableció la distinción entre
caducidad y prescripción, en los siguientes términos:
"a) La
prescripción no puede ser declarada de oficio, al paso que la caducidad sí;
aquella es un medio de defensa que la ley brinda al demandado, luego puede
proponerse 'cuando se ha conformado la relación procesal', en cambio en ésta
sucede todo lo contrario: opera ipso iure 'porque sería inadmisible que vencido
el plazo señalado por la ley para el ejercicio de la acción o del recurso, sin
embargo, se oiga al promotor de una o del otro'. A lo cual cabe agregar en esta
oportunidad, que el art.85 del C de P.C., en su penúltimo inciso, faculta al
juez para declarar inadmisible la demanda... "en los procesos en que
existe término legal de caducidad para intentarla...", lo que refuerza aun
más el anterior concepto de la Corte que en esta providencia se acoge.
"b) La
prescripción es renunciable (arts. 2514 y 2515 del C.C.), al paso que la
caducidad establecida en la ley no lo es. 'lo cual se explica por la naturaleza
de orden público que en esta última tiene el término preestablecido por la ley
positiva para la realización del acto jurídico'.
"c) Por regla
general, 'los términos de prescripción admiten suspensión y pueden ser
interrumpidos' mientras que los plazos de caducidad no comportan la posibilidad
de ser ampliados por medio de la suspensión y 'deben ser cumplidos
rigurosamente  so pena de que el derecho o la acción se extingan de modo
irrevocable'.
"d) La
prescripción corre desde que la obligación se hace exigible (art. 2535, inc.
2o, C.C., lo cual implica siempre la existencia de una obligación  que
extinguir; en cambio, la caducidad por el transcurso del tiempo no lo supone
necesariamente, porque el plazo prefijado por la ley 'solo indica el límite de
tiempo dentro del cual puede válidamente expresarse la voluntad inclinada a
producir el efecto del derecho previsto".
El desistimiento
implica el abandono voluntario del derecho o de una acción.
La norma que es
objeto de la acción, identifica, como si fueran sinónimos los mencionados
términos, al dar a entender que la no presentación del escrito referenciado,
produce la extinción del derecho por cualquiera de los medios antes mencionados
(caducidad, prescripción o desistimiento); pero como se ha visto, son realmente
figuras diferentes, con entidad jurídica propia, lo cual determina que no
pueden ser confundidas. Por consiguiente, al señalarles la norma acusada el
mismo efecto a todas, dejó a la discrecionalidad absoluta de la administración,
y con el riesgo de faltar a la imparcialidad y de desconocer el principio de
igualdad (arts. 13 y 209), determinar si los derechos que se pueden reclamar
ante el Fondo se han extinguido, bien por caducidad, prescripción o
desistimiento; se atenta de este modo contra la vigencia del orden justo, la
idea de justicia, y la efectividad de los principios, derechos y deberes, que
son valores esenciales de carácter constitucional. (preámbulo y art. 2 C.P.).
Además, no se
explica lógica ni jurídicamente, cómo es posible que un derecho pueda ser
declarado caducado, prescrito o desistido, por la omisión en adelantar un
trámite administrativo, inócuo, con posterioridad a la instauración del
respectivo proceso, es decir, cuando se ha acudido oportunamente ante el juez
competente para demandar la tutela del mismo.
h) La norma objeto
de la acción, a juicio de esta Corte, no se encamina a que la administración,
en el caso concreto, la Dirección de Aduanas, hoy Dirección General de
Impuestos y Aduanas, satisfaga los intereses generales, esto es, los intereses
públicos y sociales (arts. 1o., 2o., 123, inciso 2o. y 209 C.P.), si se tiene
en cuenta que de operarse según la norma acusada, la caducidad, la
prescripción, o el desistimiento, por la no presentación oportuna del escrito
de marras, no es posible exigirle a los funcionarios que en el desarrollo de sus
actividades actuaron con culpa o dolo la responsabilidad que les pueda
corresponder, según los artículos. 6o., 90, inciso 2o. y 124 de la
C.P.
Desconocimiento
del principio de la unidad de materia legislativa.
Afirma el demandante
que se violó el art. 158 de la Constitución Política, debido a que esta norma
en forma expresa limita los proyectos de ley a una materia específica y prohibe
incluir en ellos disposiciones que no se relacionen con ella, y sin embargo el
parágrafo acusado del art. 107 de la ley 6a. de 1992 "no guarda ninguna
relación ni directa ni indirectamente con el tema específico de dicha
ley".
En relación con la
unidad temática en materia legislativa (art. 158 C.P.), la Corte Constitucional
en sentencia No. C - 133 de abril 1 de 1993, expresó lo siguiente:
"El objeto de
dicho mandato  constitucional es lograr la tecnificación del proceso
legislativo, en forma tal que las distintas disposiciones que se inserten en un
proyecto de ley guarden la debida relación o conexidad con el tema general de
la misma, o se dirijan a un mismo propósito o finalidad, o como tantas veces se
ha dicho, "que los temas tratados en los proyectos tengan la coherencia
que la lógica y la técnica jurídica suponen". Con ello se busca evitar que
se introduzcan en los proyectos de ley temas que resulten totalmente
contrarios, ajenos o extraños a la materia que se trata de regular en el
proyecto o a la finalidad buscada por él"2
.
La temática de la
ley 6a. de 1992, " por la cual se expiden normas en materia tributaria, se
otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se disponen
ajustes de pensiones del sector público Nacional y se dictan otras
disposiciones", guarda estrecha relación y armonía no sólo con la
normatividad del capítulo VI del Título II de la ley 6a. de 1992, que se
refiere a las "Modificaciones en la Administración Aduanera", sino
con los restantes cinco capítulos de dicho título, y los diferentes capítulos
del Título I de la misma ley, pues es obvio que la administración aduanera
tiene incidencia directa, en lo que hace relación con la hacienda pública, dado
que se ocupa de la aplicación, liquidación y recaudo de los impuestos,
derechos tasas, contribuciones, multas y los demás gravámenes establecidos en
las disposiciones legales, relativos  al comercio exterior. Además, tiene
conexión, la supresión del Fondo Rotatorio y las normas que apuntan a facilitar
su liquidación, dado que, como se dijo anteriormente, este era una entidad de
apoyo de la Dirección General de Aduanas y de la Justicia Penal Aduanera, que
desarrollaba una serie de funciones que guardaban íntima relación con la
cuestión aduanera.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar inexequible
el parágrafo del artículo 107 de la ley 6a. de 1992.
NOTIFIQUESE,
COPIESE, PUBLIQUESE, COMUNIQUESE AL GOBIERNO NACIONAL, INSERTESE EN LA GACETA
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Anales del Congreso No. 37, Viernes 13 de Marzo de
1.992, p. 15.
2 Ponente
Vladimiro Naranjo Mesa.