C-504-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-504/02
POTESTAD TRIBUTARIA DEL
MUNICIPIO
CONCEJO MUNICIPAL DE BOGOTA-Creación de impuestos y contribuciones
CONCEJO MUNICIPAL DE BOGOTA-Impuesto sobre servicio de alumbrado público/CONCEJO MUNICIPAL
DE BOGOTA-Impuesto sobre telégrafo y teléfonos urbanos, empresas de luz
eléctrica y de gas
POTESTAD EXTRAORDINARIA PARA CODIFICACION-No indeterminación en régimen anterior/CODIFICACION-No
implica abolición de preceptos legales
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA
CODIFICACION-Otorgamiento bajo Constitución de 1886
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Prohibición de expedir códigos
NORMA ACUSADA-Vigencia
CONCEJO MUNICIPAL DE BOGOTA-Creación de impuestos y contribuciones, organización de cobro y
destino más conveniente
TRIBUTO-Creación/TRIBUTO-Fundamentación
de acto de creación
CONCEJO MUNICIPAL DE BOGOTA-Creación de impuestos y contribuciones sin previa autorización de
Asamblea Departamental
CONCEJO MUNICIPAL DE BOGOTA-Autorización legislativa para crear impuestos y contribuciones,
organización de cobro y destino más conveniente/CONCEJO MUNICIPAL DE BOGOTA-Autorización
legislativa para crear impuesto sobre el servicio de alumbrado público/CONCEJO
MUNICIPAL DE BOGOTA-Autorización legislativa para crear impuesto sobre
telégrafos y teléfonos urbanos, empresas de luz eléctrica y de gas
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Inconstitucionalidad de facultad de crear impuestos “análogos”/TRIBUTO-Indeterminación
o ambigüedad
TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Autorización para creación/TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Precisión
en autorización legal para creación
TRIBUTO NACIONAL-Fijación legislativa de todos los elementos/TRIBUTO TERRITORIAL-Posibilidad
de establecimiento legislativo de algunos elementos
Destacando en
todo caso que mientras el Congreso tiene la potestad exclusiva para fijar todos
los elementos de los tributos de carácter nacional;  en lo atinente a tributos
del orden territorial debe como mínimo crear o autorizar la creación de los
mismos, pudiendo a lo sumo establecer algunos de sus elementos, tales como el
sujeto activo y el sujeto pasivo, al propio tiempo que  le respeta a las
asambleas y concejos la competencia para fijar los demás elementos impositivos,
y claro, en orden a preservar la autonomía fiscal que la Constitución le otorga
a las entidades territoriales. Es decir, en la hipótesis de los tributos
territoriales el Congreso de la República no puede establecerlo todo.
Referencia: expediente D-3842
Demanda de inconstitucionalidad contra los
literales d) e i) del artículo 1 de la ley 97 de 1913.
Demandante: Juan Carlos Madriñán Pradilla.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERÍA
Bogotá, D.C., tres (3) de julio de dos mil
dos (2002).
La Sala Plena
dela Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales
y de los requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano JUAN CARLOS MADRIÑÁN
PADILLA demandó los literales d) e i) del artículo 1 de la ley 97 de 1913 “Que
da autorizaciones especiales a ciertos Concejos Municipales”.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMA
ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a la edición
oficial.
LEY 97 DE 1913
“Que da autorizaciones especiales a ciertos Concejos Municipales”.
(…)
“Artículo
1º. El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los
siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy
legalmente;  organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente
para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización
de la Asamblea Departamental:
“d)
Impuesto sobre el servicio de alumbrado público.
“(...)
“i)
Impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica,
de gas y análogas”.
III. LA
DEMANDA
Considera el
actor que los literales d) e i) del artículo 1 de la ley 97 de 1913 violan los
artículos 313-4 y 338 de la Constitución, por las siguientes razones:
- Según el
artículo 313-4 superior le corresponde a los concejos votar con arreglo a la
Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.  Siendo por tanto
subordinada y limitada la potestad tributaria de los concejos, en contraste con
el poder primigenio del Congreso.
- Los segmentos
demandados le atribuyen al Concejo de Bogotá poderes omnímodos, dado que los
mismos no le fijan parámetros.  De suerte que al tenor de dichos literales se
da un traslado de la potestad tributaria del Congreso al Concejo de Bogotá,
subvirtiendo así el orden constitucional.
- Al no fijar el
legislador parámetro alguno se está vulnerando el artículo 338 de la Carta, que
según se observa, enumera los elementos esenciales de todo tributo que deben
ser establecidos directamente por la ley.  Así, los impuestos a que aluden los
literales d) e i) presentan una indeterminación absoluta en cuanto a los
sujetos pasivos, hecho generador, base gravable y tarifas.  En consecuencia, no
hay certeza jurídica alguna, y al no existir certeza jurídica se quebrantan los
preceptos constituciones atinentes al tributo.
IV. INTERVENCIONES
1.
Intervención de la Asociación Nacional de Industriales - ANDI
El ciudadano
LUIS CARLOS VILLEGAS ECHEVERRI, actuando en representación de la ANDI
interviene en el presente proceso para solicitar a la Corte que se declare
inhibida, pues en su entender los segmentos impugnados fueron derogados por el
decreto ley 1333 de 1986, según pasa a verse:
- El artículo
385 del decreto ley 1333 de 1986 (Estatuto Municipal) dispuso que: “Conforme a
lo dispuesto en el artículo 76, literal b), de la ley 11 de 1986, están
derogadas las normas de carácter legal sobre organización y funcionamiento de
la administración municipal no codificadas en este estatuto”.  Que al no
hallarse codificados en el decreto ley 1333 los literales acusados, deben
estimarse derogados.
- El decreto ley 1333 de 1986 es un Estatuto Municipal
inscrito en la categoría de Código, a cuyas características concurre la Corte
Constitucional a través de sentencias tales como la C-435 de 1996 y C-129 de
1995, entre otras.  Siendo oportuno advertir que sobre el carácter
constitucional del artículo 385 del decreto ley 1333 de 1986 se pronunció la
Corte Suprema de Justicia en sentencia del 13 de noviembre de 1986.
-  Consecuentemente las normas censuradas
desaparecieron del ámbito jurídico colombiano desde la entrada en vigencia del
decreto ley 1333 de 1986, tal como lo reconoció el Consejo de Estado mediante
concepto del 9 de junio de 1999, de la Sala de Consulta y Servicio Civil.  Por
tanto, procede un fallo inhibitorio.
2.
Intervención del Ministerio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La ciudadana
MARÍA MAGDALENA BOTIA DE BOTIA, obrando en representación del Ministerio de
Hacienda, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la disposición
acusada, con fundamento en los siguientes argumentos:
- A través del concepto 1201 de 9 de junio de 1999 la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronunció sobre el
particular, expresando en lo pertinente:  “Al momento de entrar en vigencia
el Código de Régimen Municipal (14 de mayo de 1986, Diario Oficial No. 37.466),
los impuestos municipales son los que allí se enumeran y describen.  La lista
incluye “los existentes hoy legalmente” y aquellos a que se refiere la ley 97
de 1913 que se estimaron vigentes, es decir, los contenidos en las letras c.,
g. y j.  Del artículo 1º.  Los demás quedaron derogados tácitamente,
(sic) por considerarse que habían perdido su vigencia, de conformidad con el
artículo 358 de dicho código.  Entre los no codificados por el decreto ley 1333
de 1986, se encuentra el impuesto “sobre telégrafos y teléfonos urbanos”, que
gravaba a los usuarios, así como el impuesto “sobre empresas de luz eléctrica,
de gas y análogas”, que gravaba las respectivas empresas como unidades de
explotación económica.  Ambos impuestos, por consiguiente están derogados”.
- Considerando
que de los tributos contemplados en el artículo 1 de la ley 97 de 1913 sólo se
incluyó en el Código de Régimen Político y Municipal el de avisos y tableros
como complementario del de industria y comercio, y en el artículo 233 los de
extracción de arena, cascajo y piedra;  delineación urbana;  e impuesto por el
uso del subsuelo en las vías públicas y por excavaciones en las mismas, (este
último derogado por la ley de servicios públicos), conforme a lo dicho por el
Consejo de Estado, forzoso es concluir que el impuesto sobre el servicio de
alumbrado público tampoco se encuentra vigente, pues no fue incorporado en el
artículo 385.  Por lo tanto, hay carencia de materia sobre la cual
pronunciarse, debiendo la Corte declararse inhibida.
- Pero en el
evento de que la Corte estime vigentes las normas demandadas solicitamos la
declaratoria de exequibilidad por cuanto, en primer lugar, no es el artículo
313 constitucional el que le otorga al Congreso la facultad impositiva.  Por el
contrario, los literales censurados desarrollan el artículo 313-4 al tenor de
la ley habilitante, estableciendo al punto el marco de referencia que sujeta al
Concejo para la creación de los señalados tributos, donde, el hecho de que no
se utilicen fórmulas sacramentales en nada implica el traslado de competencias
del Congreso al Concejo de Bogotá, por cuanto, lo que el legislador en esencia
hace es crear en forma genérica esos impuestos, autorizando a la corporación
respectiva para establecerlos y darles sus elementos.
- En cuanto a la
supuesta indeterminación de la norma acusada, en tanto violatoria del artículo
338 de la Carta, del tenor literal de éste dispositivo se infiere que los
elementos esenciales del tributo allí previstos deben ser fijados por la ley en
lo tocante al orden nacional, pudiendo ser establecidos por las ordenanzas y
los acuerdos en la hipótesis territorial.  Pues, si los elementos del tributo tuvieran
que ser fijados directamente por la ley, en todos los casos, cómo entender la
fijación directa de estos mismos elementos a través de las ordenanzas y los
acuerdos.
- Armonizando
los artículos 150-12, 338, 300-4 y 313-4 superiores, es dable afirmar que en
relación con la tributación territorial el Congreso puede definir en el acto de
creación la totalidad de sus elementos esenciales, o autorizar a los cuerpos
colegiados territoriales para que los establezcan en sus jurisdicciones
determinando los correspondientes elementos.  Tal como se desprende de varias
sentencias de la Corte Constitucional, entre otras las siguientes:  C- 004 de
1993, C-070 de 1994, C-085 de 1995 y C-433 de 2000.  Por lo mismo, es de
observar que los segmentos demandados, antes que vulnerar el artículo 338
constitucional, le dan pleno desarrollo permitiéndole al Concejo de Bogotá la
determinación de los elementos esenciales de los tributos en cuestión.  De
suerte que la ley demandada constituye el marco general de autorización para crear
unos tributos específicos, a saber:  el de alumbrado público, el de teléfonos y
telégrafos urbanos y el impuesto a empresas de energía eléctrica, gas y
análogas.
3.
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El ciudadano
MAURICIO A PLAZAS VEGA, actuando en su calidad de Presidente del Instituto
Colombiano de Derecho tributario interviene en este proceso para solicitar a la
Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones demandas, salvo en lo
concerniente a la expresión “y análogas”, que estima inexequible, por las
razones que a continuación se expresan.
- Con arreglo al
concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
–1201 de 1999- sería dable entender que las normas demandadas se encuentran
derogadas.
- Resulta más
coherente con la ley de facultades extraordinarias y con el Código de Régimen
Municipal entender que las normas impugnadas se encuentran vigentes.  En
efecto, la ley 11 de 1986 facultó al Gobierno para compilar las disposiciones
con fuerza de ley que en ese entonces se encontraban vigentes en relación con
la organización y funcionamiento de la administración municipal.  Siendo de
resaltar que no existía facultad para derogar.
- “Siendo
fiel a tal mandato el Gobierno dejó dicho en la norma que sirve de antesala a
las que regulan los tributos incluidos en el CRM, que “Además de los existentes
hoy legalmente, los Municipios y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear
los impuestos y contribuciones a que se refieren los artículos siguientes”.  En
otras palabras, dijo que los impuestos vigentes a la fecha de expedición del
Código continuaban produciendo plenos efectos jurídicos independientemente de
no haber sido incorporados en el citado cuerpo legal”.
- Examinando lo
dispuesto en los artículos 24-1 y 186 de la ley 142 de 1994 algunos sostienen
que el aparte de la norma demandada, referente a las empresas eléctricas y de
gas, se encuentra derogado.  Con todo, por ahora nos abstendremos de ahondar
sobre este tema.
- De acuerdo con
el artículo 338 superior el Congreso es el titular del poder tributario
originario, a tiempo que los concejos y asambleas lo ostentan en forma
derivada, dado que éstos no pueden crear tributos sino adoptar para su
respectiva jurisdicción los que han sido autorizados por el legislador.  En
este sentido, habida consideración de la descentralización y la autonomía de
las entidades territoriales, dentro del concepto de república unitaria, es
constitucionalmente aceptable el concurso de los concejos y asambleas en la configuración
de los elementos del tributo.  Mejor aún, es deseable que la entidad
territorial cuente con un margen más o menos amplio para la conformación del
tributo, tal como se desprende de los artículos 151 y 288 de la Constitución.
- “De esta
manera resulta perfectamente ajustado a nuestra Carta que la ley que crea un
tributo de carácter municipal o departamental se limite a enunciarlo, como en
el caso de las normas demandadas, para que la entidad titular del poder
tributario derivado concurra a la integración de los elementos estructurales
del mismo, cuando tome la decisión de aplicarlo en el territorio respectivo”.
- Esta tesis ha
sido prohijada por la doctrina constitucional y por el Consejo de Estado.
Además, en el presente caso el principio de legalidad se traduce en que al
momento de crear el tributo resulta indispensable que el legislador fije en
forma clara la actividad o el servicio sujetos al tributo.
4.
Intervención ciudadana
En su orden
intervinieron con sendos escritos los ciudadanos Juan de Dios Montes Hernández,
Alberto Rojas Ríos, Carlos Eduardo Naranjo y Armando Gutiérrez Castro.
El primero de
ellos expone:  tenemos un Estado unitario con descentralización administrativa,
pudiendo las entidades territoriales en algunos casos reglamentar el ejercicio
del poder impositivo en materia de exacción.  “La figura en comento fue
prevista en el Acto Legislativo No. 2 de 1908, artículo 4º, Acto Legislativo
No. 3 de 1910, artículo 6º y 62.  Con fundamento en este precepto constitucional
se expidió la ley 97 de 1913”.  Siendo necesario reconocer que a través de
la carga impositiva la administración pública logra redistribuir el ingreso de
los asociados mediante la prestación de los servicios para beneficio de la
comunidad.  En el cúmulo de impuestos se destaca el de alumbrado público, que
tiene por fin la atención de los costos de mantenimiento, expansión y
repotenciación y demás actividades inherentes a la eficiente prestación del
servicio de alumbrado público en la respectiva jurisdicción territorial.
- El actor se
equivoca al decir que la norma acusada desconoce la potestad tributaria del
Congreso, a tiempo que no determina los elementos esenciales de los tributos en
cuestión.  En efecto, él parte de una premisa cierta para llegar a una
conclusión divorciada de la realidad, pues desconoce que la potestad impositiva
de los concejos siempre ha estado sujeta a la ley.
- “Cuando la
ley 97 de 1913 autorizó al Concejo de Bogotá para crear, entre otros, el
impuesto de alumbrado público, (autorización que posteriormente la ley 84 de
1915 extendió a todos los concejos del País), dejó abierta la posibilidad hacia
el futuro para que cada una de estas corporaciones, cuando lo estime
conveniente y las necesidades del servicio así lo requieran, puedan establecer
el impuesto de alumbrado público con sujeción a la ley.  No resulta lógico
sostener que la norma demandada le atribuyó “al concejo de Bogotá unas
atribuciones omnímodas”, cuando taxativamente le señaló las materias sobre las
cuales el Concejo tendría la facultad de crear algunos impuestos.  Si fueran
omnímodas la ley no le hubiera restringido su campo de acción.  En otras
palabras, la autorización hubiera sido general”.
- Con apoyo en
todo lo anterior el interviniente solicita la denegación de las súplicas de la
demanda.
Alberto Rojas
Ríos estima exequibles los literales demandados.  Al respecto alude al poder
tributario originario del Congreso y al poder tributario derivado de las
asambleas y concejos.  Asimismo, refiriéndose al principio de legalidad de los
tributos concluye expresando:  “De acuerdo con lo anterior, se puede decir
que los apartes impugnados del artículo 1º de la ley 97 de 1913 se ajustan a la
Constitución, toda vez que esta (sic) permite a los concejos distritales y municipales
establecer los elementos de la obligación tributaria cuando estos no han sido
definidos por el legislador, pero lo que sí requieren los concejos para hacer
uso de esta facultad es que el impuesto como tal esté creado o autorizado por
la ley previamente, por cuanto a ellos no les es dado imponer el impuesto que a
bien tenga (sic) sino solamente aquellos que están establecidos en la ley, toda
vez que el poder tributario con que cuenta (sic) es derivado y, por tanto, se
encuentra sometido a la Constitución y a la ley”.
Los dos últimos
intervinientes consideran que la norma acusada no es inconstitucional, poniendo
de relieve, en su opinión, el desconocimiento del actor en cuanto al fundamento
jurídico del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, que según se sabe
constituye instrumento técnico de soporte financiero de este servicio.  A
continuación se refieren al artículo 338 superior, a la regulación
procedimental que ha hecho el legislador a través del Estatuto Tributario y su
aplicación en el orden municipal, a la naturaleza jurídica del servicio de
alumbrado público y a la incidencia de la responsabilidad financiera por la
prestación del servicio.  En lo tocante a la naturaleza del alumbrado público
aludió al artículo 1 de la resolución No. 043 de 1995 de la Comisión de
Regulación de Energía y Gas, que lo define así:
“Es el
servicio público consistente en la iluminación de las vías públicas, parques
públicos, y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de
ninguna (sic) persona natural o jurídica de derecho privado o público,
diferente del municipio, con el objeto de proporcionar la visibilidad adecuada
para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como
peatonales.  También se incluirán los sistemas de semaforización y relojes
electrónicos instalados por el municipio.  Por vías públicas se entienden los
senderos peatonales y públicos, calles y avenidas de tránsito vehicular”.
Es de observar
que el escrito presentado por los ciudadanos CARLOS EDUARDO NARANJO y ARMANDO
GUTIÉRREZ CASTRO acusa una amplia similitud literal para con el escrito
presentado por el Presidente del Senado de la República, Carlos García
Orjuela.  Por lo mismo, independientemente de la autoría del texto calcado,
esta Sala se abstendrá de resumir o transcribir lo expuesto por el Presidente
del Senado.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación rinde el concepto correspondiente, solicitando a la Corte
declararse inhibida para pronunciarse sobre el asunto de la demanda, por
carencia actual de objeto.  Subsidiariamente, si la Corte considera que los
literales acusados se encuentran vigentes, pide se declaren  exequibles los
mismos.  Los fundamentos de su petición son estos:
- Los literales
acusados no se encuentran vigentes, dado que, si bien los mismos facultan al
Concejo de Bogotá para crear y reglamentar los tributos mencionados, es de
recordar que posteriormente la normatividad dispersa que regía a los municipios
fue codificada en el decreto 1333 de 1986.  Esta compilación establece bajo el
título  de Otros impuestos (artículo 233) varios tributos, excluyendo de
este listado, entre otros, los literales d) e i) aquí demandados.  Por lo
anterior, y en concordancia con el artículo 385 del decreto 1333 de 1986 debe
concluirse que los literales acusados fueron derogados por este decreto,
denotándose al punto la actual carencia de objeto, y por ende, la viabilidad
del fallo inhibitorio.
- Si la Corte
estima vigentes los literales demandados la vista fiscal considera que los
mismos son exequibles.  Lo cual se explica así: tanto al amparo de la
Constitución de 1886 como de la actual los concejos municipales han tenido y
tienen competencia impositiva, aclarando sí, que, mientras aquélla los sujetaba
a los mandatos de la Carta Política, de la ley y de las ordenanzas;  por su
parte la nueva Constitución sólo los subordina a sus propios mandatos y a los
de la ley, fortaleciendo de paso la autonomía fiscal de los municipios frente a
las autoridades departamentales.  Atribución que en su forma actualizada fue
acogida en la ley 136 de 1994.
- Con relación a
la autonomía impositiva de los concejos debe advertirse que al Congreso le
compete la facultad tributaria de manera plena en tratándose de impuestos
nacionales, al paso que en el plano territorial dicha potestad la ejerce
creando o autorizando el tributo, señalando algunos criterios generales, y si
lo considera pertinente, determinando los elementos del mismo.  Pero es
igualmente ajustado a la Carta que la ley remita a la asamblea o al concejo la
determinación de los elementos del tributo.  En el primer caso atenderá razones
de interés nacional que justifican la primacía de la homogeneidad legislativa;
y en el segundo, razones que justifican una mayor autonomía de las entidades
territoriales para adaptar el tributo a sus circunstancias particulares, dentro
de las directrices prescritas por la ley.
- El principio
de predeterminación se justifica en la realización del principio democrático de
representación, a lo cual concurre el artículo 338 superior.
- “Como puede
observarse, la Constitución no consagró una competencia privativa del Congreso
de la República para establecer los elementos del tributo, por el contrario, la
Carta se transgrediría si el legislador regulase de manera absoluta los
tributos de los niveles regional y local, vaciando permanentemente y totalmente
la competencia que la norma superior le asignó a las entidades territoriales (artículos
300 numeral 4º y 313 numeral 4º), como manifestación de su autonomía fiscal y
administrativa, cuando así lo permita el interés general”.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta Corporación
es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la
norma acusada, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la
Carta Política, toda vez que ella forma parte integrante de una ley de la
República.
2. Planteamiento del problema
Considera el actor que los literales d)
e i) del artículo 1 de la ley 97 de 1913 quebrantan los artículos 313-4 y 338
de la Constitución por cuanto, de una parte, se desconoce que los concejos
tienen una competencia limitada y subordinada a la ley en tanto se le conceden
al Concejo de Bogotá unas atribuciones omnímodas;  y de otra, los impuestos a
que aluden los literales acusados adolecen de una indeterminación absoluta en
cuanto a los sujetos pasivos, el hecho generador, la base gravable y las
tarifas.
3. Vigencia de los literales d) e i) del artículo 1 de la
ley 97 de 1913
Pese a que el
actor no destaca precisamente por su técnica de sustentación de los cargos, es
dable reconocer que al tenor de su demanda él hace alusión al primer inciso del
artículo 1 de la ley 97 de 1913, provocando al efecto el concatenado estudio de
los literales impugnados y de ese primer inciso, dada la inescindible relación
de conexidad que media entre los mismos.
Ahora bien,
dentro de una retrospectiva constitucional se aprecia cómo a través de su artículo
199 la Carta de 1886 establecía:
“Corresponde a los Concejos
municipales (...);  votar, en conformidad con las ordenanzas expedidas por las
Asambleas, las contribuciones (...)”
Mediante el
artículo 4 del Acto Legislativo No. 2 de 1908 se modificó el anterior precepto
disponiendo:
“Corresponde a los concejos
municipales (...);  votar, en conformidad con la ley, las contribuciones
(...)”.
Vale decir, bajo
esta reforma constitucional se suprimió la intervención de las asambleas
departamentales, a tiempo que se incorporó la ley como paso previo y necesario
al ejercicio de la potestad tributaria municipal.[1]
Posteriormente,
reviviendo el papel regulador de las asambleas departamentales frente a los
tributos municipales, se estipuló en el artículo 62 del Acto Legislativo No. 3
de 1910:
“Corresponde a los Concejos
Municipales (...);  votar, en conformidad con la Constitución, la ley y las
ordenanzas expedidas por las Asambleas, las contribuciones (...)”.
Aunque
tácitamente la Constitución Política siempre se entendía como referente
supremo, en virtud del anterior precepto se perfiló una redacción que, de una
parte destacó expresamente el carácter superior de la Carta, y de otra,
manteniendo el peldaño legal reincorporó la intervención de las Asambleas para
efectos del tributo municipal.  Por consiguiente, fue éste el espectro
constitucional que cobijó la génesis de la ley acusada.
Prosiguiendo: a
través de la ley 97 de 1913 el Congreso le dio autorizaciones especiales a
ciertos concejos municipales, destacándose para el caso examinado las
contenidas en su artículo 1, que a la letra reza:
“El Concejo
Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes
impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente;  organizar
su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los
servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea
Departamental:
“a)  (...)
“d)
Impuesto sobre el servicio de alumbrado público.
“(...)
“i) Impuesto
sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica, de gas y
analógicas”.
Bajo el imperio
de la Constitución de 1886 –incluidas las reformas comentadas- esta norma fue
inconstitucional por cuanto auspiciaba el distanciamiento parcial del Concejo
de Bogotá respecto del artículo 197-2 de la misma, toda vez que, mientras en
éste la competencia impositiva de los concejos se hallaba sujeta a los mandatos
de la Constitución, de la ley y de las ordenanzas, por contraste el
artículo 1 de la ley 97 de 1913 eximía de la instancia departamental al Concejo
de Bogotá al prescribir que el ejercicio de las atribuciones a él conferidas se
concretaría,  “(...), sin necesidad de previa autorización de la Asamblea
Departamental”.  Lo cual adquiría mayor énfasis al tenor de la regla
contemplada en el artículo 7 de la misma ley, que reiterando el sentido del
artículo 197-2 superior disponía:
“Las
Asambleas Departamentales pueden autorizar a los Municipios, según la categoría
de éstos, para imponer las contribuciones a que esta ley se refiere, con las
limitaciones que crean convenientes”.
Posteriormente,
mediante la ley 84 de 1915 fueron extendidas a todos los demás concejos
municipales las atribuciones conferidas al Concejo de Bogotá por el prenotado
artículo 1 de la ley 97 de 1913, exceptuando las estipuladas en el literal b)
del mismo artículo.  Siendo clara también la modificación que sufrió el
artículo 7 de la ley 97 de 1913, en el sentido de que en adelante ya no se
tendría en cuenta la categoría de los municipios para ser titulares de la
autorización impositiva dada por las asambleas, a tiempo que se restringió el
ámbito tributario de autorización excluyendo taxativamente del mismo al literal
b) del artículo 1 de la ley 97 de 1913.
Tiempo después,
en términos del artículo 76 de la ley 11 de 1986 se revistió de facultades
extraordinarias al Presidente de la República para:
“b)
Codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la
organización y el funcionamiento de la Administración Municipal. (...)”
Como bien se
aprecia, el Legislador facultó al Ejecutivo para codificar las señaladas
disposiciones, esto es, para estructurar un cuerpo normativo sistemático y
coherente de estirpe constitucional y legal, quedando al margen todos los
dispositivos de orden administrativo.  Lo que de suyo significaba que el
Presidente no podía arrogarse competencia alguna para derogar o modificar las
leyes que por aquel entonces se hallaban vigentes.  Y es que en materia de
potestades extraordinarias para codificar no le era dado al Legislador
conferir, ni al Ejecutivo recibir, atribuciones materialmente indeterminadas,
so pena de propiciar extralimitaciones o invasiones de competencia de éste en
los dominios de aquél.
Cabe puntualizar
que la competencia para codificar no implica la de abolir preceptos legales,
siendo claro que las leyes o normas vigentes que no sean incluidas en la
codificación, siguen rigiendo.
Que las
facultades extraordinarias para codificar requerían siempre un alinderamiento taxativo
de las potestades y materias, lo ilustra el siguiente acaecimiento:
Mediante el
artículo 11 de la ley 58 de 1982 se revistió al Presidente de la República de
facultades extraordinarias para reformar el Código Contencioso Administrativo,
destacándose al efecto las precisiones hechas en los nueve numerales de ese
artículo y, particularmente, las de su parágrafo, que expresaba:
“Los
decretos que se dicten en ejercicio de estas autorizaciones podrán modificar
las disposiciones de la ley 167 de 1941, del Decreto-ley 528 de 1964, las
complementarias y las de la ley 11 de 1975”.
Desatendiendo el
sentido y delimitación con que fueron otorgadas estas facultades, el Presidente
expidió el decreto 01 de 1984 excediendo su esfera de competencias derivadas,
toda vez que al tenor del artículo 268 del decreto decidió derogar la ley 167
de 1941.  Contumacia ejecutiva que en sus efectos fue corregida por la Corte
Suprema de Justicia mediante sentencias de 19 de julio y de 30 de agosto de
1984.  Pues, sencillamente, el Presidente no había recibido facultades para
derogar la ley 167 de 1941, ni las normas que la habían adicionado o reformado.
En la misma
perspectiva se puede constatar la manera como el Congreso, a través del
artículo 90-5 de la ley 75 de 1986, autorizó al Presidente para:
“(...),
expedir un Estatuto Tributario  de numeración continua, de tal forma que se
armonicen en un solo cuerpo jurídico las diferentes normas que regulan los
impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales.  Para
tal efecto, se podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones
tributarias, modificar su texto y eliminar aquellas que se encuentren repetidas
o derogadas, sin que en ningún caso se altere su contenido”.
Nótese cómo la
necesaria delimitación de atribuciones debía puntualizar detalladamente –como
en efecto ocurrió- todos los aspectos de la materia a codificar, de suerte que
aún en la hipótesis de la “supresión” de normas el Legislador se cuidó
de emplazar nítidamente al Ejecutivo dentro de aquellas que aparecieran
repetidas o derogadas, sin que por otra parte le fuera dado alterar el
contenido de las que quedaren subsistentes.  Es decir, en lo tocante a la “eliminación”
de normas el artículo en comento apenas autorizó al Presidente para hacer una
labor mecánica e instrumental, cual era la de “depurar” el articulado
retirando gramaticalmente los textos superfluos o ya derogados.  Siendo patente
que en tal evento el Presidente no quedó facultado para derogar norma alguna, y
mucho menos para arrogarse por sí y ante sí dicho poder, so pretexto de estar
codificando.
No sobra
registrar que a partir del nuevo ordenamiento constitucional ya no es posible
que el Presidente expida códigos, dado que en lo tocante a facultades
extraordinarias el artículo 150-10 superior señala:
“Estas
facultades no se podrán conferir para expedir códigos, (...)”.
Ahora bien, con
apoyo en las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente para “Codificar
las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el
funcionamiento de la Administración Municipal. (...)” el Gobierno expidió
el decreto 1333 de 1986, contentivo del Código de Régimen Municipal.  Siguiendo
los lineamientos de la ley de facultades, a través del artículo 172 de este decreto
se estableció:
“Además de
los existentes hoy legalmente, los municipios y el Distrito Especial de Bogotá
pueden crear los impuestos y contribuciones a que se refieren los artículos
siguientes”.
En el artículo
173 y siguientes el decreto 1333 contempla los siguientes tributos
municipales:  impuesto predial;  impuesto de industria y comercio y de avisos y
tableros;  impuesto de industria y comercio al sector financiero;  impuesto de
circulación y tránsito;  impuesto de parques y arborización;  impuesto de
espectáculos públicos;  impuesto a las ventas por el sistema de clubes;
impuesto de casinos;  impuesto de degüello de ganado menor;  impuestos sobre
billetes, tiquetes y boletas de rifas y apuestas y premios de las mismas;
impuesto sobre apuestas mutuas;  estampilla pro-electrificación rural.
Asimismo, en el artículo 233 del decreto 1333 se indicó que los concejos
municipales y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear los siguientes
impuestos:  de extracción de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de
ríos y arroyos;  de delineación en los casos de construcción de nuevos
edificios o de refacción de los existentes;  por el uso del subsuelo en las
vías públicas y por excavaciones en las mismas.  Culmina el Título de los
Bienes y Rentas Municipales aludiendo a la contribución de valorización y a la
participación en el impuesto a las ventas (arts. 234 y 245).
La redacción del
artículo 233 del decreto 1333 de 1986 sugiere una modificación del artículo 1
de la ley 97 de 1913, que dejaría al margen del mundo positivo, entre otros,
los literales censurados por el actor.  Tendencia que a su turno pretendería
consolidarse con la opción derogatoria vertida en el artículo 385 ibídem, que a
la letra dice:
“Conforme a
lo dispuesto en el artículo 76, literal b), de la ley 11 de 1986, están
derogadas las normas de carácter legal sobre organización y funcionamiento de
la administración municipal no codificadas en este estatuto”.
Desde luego que
esta disposición no tiene el menor arraigo jurídico en la ley 11 de 1986, que
como bien se registró atrás, no le confirió al Presidente de la República
atribución alguna para modificar o derogar leyes.  De suerte tal que los
literales acusados han mostrado siempre una vigencia impositiva no susceptible
de afectación por dispositivos, que como el del artículo 385, pretenden
derogarlos tácitamente al amparo de facultades inexistentes.
En conclusión,
siendo clara la vigencia jurídica de los literales demandados, la Sala acometerá
su examen de fondo.
4.
Constitucionalidad de los segmentos acusados
Al tenor del
artículo 1 de la ley 97 de 1913 el Congreso facultó al Concejo Municipal de
Bogotá para crear varios impuestos y contribuciones, que al respecto señaló
taxativamente, al igual que para organizar su cobro y darle al recaudo el
destino más congruente a la atención de los servicios municipales.  De lo cual
se sigue que el Legislador autorizó al Concejo Municipal de Bogotá para crear
los tributos impugnados, para estructurar el trámite de su cobro y, para fijar
con apoyo en su aforo las apropiaciones presupuestales atinentes a la atención
de los servicios municipales.
Se impone
entonces la siguiente pregunta:  ¿las atribuciones conferidas al Concejo de
Bogotá mediante la ley 97 de 1913 gozan de raigambre constitucional?
De acuerdo con
el artículo 338 superior, en tiempo de paz solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales.  La ley, las ordenanzas y los acuerdos
deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las
bases gravables, y las tarifas de los impuestos.  Es decir, el acto por el cual
se crea un tributo debe fundamentarse primeramente en los principios de
legalidad y certeza, no quedando pues lugar para el establecimiento de
exacciones desprovistas de representatividad (Congreso, Asamblea o Concejo) o
rayanas en la indeterminación fiscal.  En este sentido ha sostenido la Corte
Constitucional:
“El
artículo 338 Superior también incorpora el principio político según el cual no
puede haber tributos sin representación, predicable en los órdenes nacional y
territorial a través del Congreso, de las asambleas departamentales y de los
concejos distritales y municipales.  Por su parte estas corporaciones electivas
realizan esa representatividad con apoyo en el principio de la legalidad del
tributo, plasmando sus mandamientos bajo la guía del principio de la certeza
tributaria en tanto el artículo 338 prescribe que la ley, las ordenanzas y los
acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y
las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.  Así, pues, el principio
de la certeza del tributo –o de la precisión legal de los elementos de la
obligación tributaria- surge como un extremo definitorio del principio de
autonomía territorial que a la luz del artículo 287-3 superior reivindica en
cabeza de las entidades territoriales su derecho a “(...) establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”.  Por donde, entre
estos dos principios fluye una tensión que según sea el sentido e intensidad
con que se resuelva, favorecerá o frustrará fiscalmente el cometido autonómico
de las entidades territoriales:  a mayor gobernabilidad territorial sobre la
fijación directa de los componentes de la obligación tributaria, mayor será su
autonomía impositiva;  y viceversa.  Sin desconocer, claro es, la importancia
capital del postulado de unidad económica que debe presidir las decisiones
fiscales en lo nacional y territorial, con la subsiguiente salvaguarda contra
la atomización del tributo.  En todo caso, cuando quiera que la ley faculte a
las asambleas o concejos para crear un tributo, estas corporaciones están en
libertad de decretar o no decretar el mismo, pudiendo igualmente derogar en sus
respectivas jurisdicciones el tributo decretado.  Hipótesis en la cual la ley
de facultades mantendrá su vigencia formal a voluntad del Congreso, al paso que
su eficacia práctica dependerá con exclusividad de las asambleas y concejos.
De lo cual se concluye que mientras en los tributos de linaje nacional el
Congreso goza de poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales su
competencia es compartida con las asambleas y concejos, a menos que se quiera
soslayar el principio de autonomía territorial que informa la Constitución”[2].
En torno a este
tema también dijo la Corte Constitucional en sentencia C-413 de 1996:
“Ahora bien, la
exigencia de los enunciados que componen el precepto tributario, al tenor del
artículo 338 de la Carta, debe aplicarse y hacerse efectiva en relación con el
nivel del gravamen correspondiente, pues de la norma constitucional no surge
una sola competencia en cuanto al ejercicio de la potestad impositiva ni
tampoco un solo grado de tributos.
“Ante lo afirmado
en la demanda, es necesario destacar que el aludido precepto constitucional no
tiene el sentido de concentrar en el Congreso la competencia exclusiva y
excluyente para establecer los elementos de todo tributo, incluidos los que
establezcan las asambleas departamentales y los concejos municipales y
distritales, pues ello implicaría, ni más ni menos, el desconocimiento del
ámbito propio e inalienable que la Constitución reconoce a las entidades
territoriales en cuanto al establecimiento de gravámenes en sus respectivos
territorios.
“Al contrario,
elemento de primordial importancia en el sistema tributario colombiano desde la
vigencia de la Constitución de 1886 (artículo 43), ahora reafirmado,
desarrollado y profundizado por la Carta Política de 1991, es el de la
descentralización y autonomía de las entidades territoriales (artículo 1 C.P.),
entre cuyos derechos básicos está el de "administrar los recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones"
(artículo 287, numeral 3, en armonía con los artículos 294, 295, 300-4 y 313-4
C.P.).
“Particularmente
los artículos 300, numeral 4, y 313, numeral 4, confieren a asambleas y
concejos autoridad suficiente para decretar, de conformidad con la Constitución
y la ley, los tributos y contribuciones que su sostenimiento requiere.
“Cuando la
Constitución estatuye que tales competencias de los cuerpos de elección popular
habrán de ser ejercidas de acuerdo con la ley no está dando lugar a la
absorción de la facultad por parte del Congreso, de tal manera que las
asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder de imposición al
legislador. Este, por el contrario, al fijar las pautas y directrices dentro de
las cuales obrarán esas corporaciones, tiene que dejar a ellas el margen que
les ha sido asignado constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las
circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente entidad
territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes que vayan
a cobrar.
“Por eso, el
mismo artículo 338 de la Constitución, que el demandante estima violado,
dispone con claridad que no solamente la ley sino las ordenanzas y los acuerdos
son los actos que consagrarán directamente los elementos de los tributos. Tal
competencia está deferida, pues, según que el gravamen sea nacional,
departamental, distrital o municipal, al Congreso, a las asambleas y a los
concejos.
“Dicho mandato
constitucional no se agota, entonces, en la previsión de los poderes del
Congreso en materia tributaria, ni en la consagración de los requisitos que
deben reunir las leyes mediante las cuales los ejerza, sino que reconoce la
existencia de los distintos niveles tributarios, dejando el respectivo espacio
a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales para
percibir, por la vía de impuestos, tasas y contribuciones, las rentas que
habrán de aplicar para la realización de sus funciones y para la afirmación de
su autonomía.
“Dentro de ese
contexto, la referencia a la obligación de señalar en el acto creador del
impuesto los elementos esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse
hecha, según el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que corresponda,
de lo cual se infiere que si el legislador, como puede hacerlo (artículos 295,
300-4 y 313-4), decide regular o establecer normas generales sobre tributos del
orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir, ni debe
permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los
componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos,
sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el método
y el sistema para recuperación de  costos  o  la  participación  en beneficios
-como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales-, pues su
función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la
autonomía de las entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de
éstas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la
Constitución.
“Así lo puso de
presente esta Corte en la sentencia C-537 del 23 de noviembre de 1995 (M.P.:
Dr. Hernando Herrera Vergara), en la cual se sostuvo:
"Conforme a
lo anterior, estima la Corte que la regla general en virtud de lo dispuesto por
el artículo 338 superior, es que la ley que crea una determinada contribución,
debe definir directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, y las tarifas de los impuestos. Pero ello no obsta para que dentro
de una sana interpretación de las normas constitucionales, sean las entidades
territoriales las que con base en los tributos creados por la Ley, puedan a
través de las ordenanzas departamentales y los acuerdos municipales o
distritales, a través de sus corporaciones, fijar los elementos de la
contribución respectiva, o sea, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las
bases gravables, así como las tarifas de las mismas".
Según se vio en
líneas anteriores, el caso bajo estudio abarca las facultades impositivas
otorgadas por el Congreso al Concejo de Bogotá para crear el impuesto sobre el
servicio de alumbrado público y el impuesto sobre telégrafos y teléfonos
urbanos, sobre empresas de luz eléctrica, de gas y análogas;  al
igual que para organizar su cobro y darle al recaudo el destino que juzgue más
conveniente a la atención de los servicios municipales. De lo cual se sigue que
el Legislador autorizó al Concejo Municipal de Bogotá para crear los tributos
impugnados, para estructurar el trámite de su cobro y, para fijar con apoyo en
su aforo las apropiaciones presupuestales atinentes a la atención de los
servicios municipales.  Empero, es del caso enfatizar desde ya que la expresión
“y análogas” resulta claramente inconstitucional, en tanto riñe
con el principio de la legalidad del tributo que entraña el artículo 338
superior.  A decir verdad, no puede convalidarse ningún mandato legal que bajo
el expediente de la autorización para crear tributos territoriales incurra en
mandamientos de carácter indeterminado o ambiguo, ya que ello sería tanto como
delegarle in génere a la respectiva entidad territorial el poder
impositivo –que en el marco de la ley- quiso el Constituyente reservarle con
exclusividad al Congreso de la República, con la subsiguiente pretermisión del
obligado registro legal.  Por lo mismo, al resolver sobre los cargos de esta
demanda se declarará la inexequibilidad de la locución “y análogas”.
Abstracción
hecha de esta inconstitucionalidad, en lo que hace a la autorización para crear
los tributos acusados se observa una cabal correspondencia entre el artículo 1
de la ley 97 de 1913 y los preceptos constitucionales invocados, esto es, los
artículos 313-4 y 338 superiores.  En efecto, tal como lo ha venido entendiendo
esta Corporación, el artículo 338 superior constituye el marco rector de toda
competencia impositiva de orden nacional o territorial, a cuyos fines concurren
primeramente los principios de legalidad y certeza del tributo, tan caros a la
representación popular y a la concreción de la autonomía de las entidades
territoriales.  Ese precepto entraña una escala de competencias que en forma
directamente proporcional a los niveles nacional y territorial le permiten al
Congreso de la República, a las asambleas departamentales y a los concejos
municipales y distritales imponer tributos fijando directamente los sujetos
activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas.  En
consonancia con ello el artículo 313-4 constitucional prevé el ejercicio de las
potestades impositivas de las asambleas y concejos al tenor de lo dispuesto en
la Constitución Política y la ley, siempre y cuanto ésta no vulnere el núcleo
esencial que informa la autonomía territorial de los departamentos, municipios
y distritos.  Por lo mismo, la ley que cree o autorice la creación de un
tributo territorial debe gozar de una precisión tal que acompase la unidad
económica nacional con la autonomía fiscal territorial, en orden a desarrollar
el principio de igualdad frente a las cargas públicas dentro de un marco
equitativo, eficiente y progresivo.
Destacando en
todo caso que mientras el Congreso tiene la potestad exclusiva para fijar todos
los elementos de los tributos de carácter nacional;  en lo atinente a tributos
del orden territorial debe como mínimo crear o autorizar la creación de los
mismos, pudiendo a lo sumo establecer algunos de sus elementos, tales como el
sujeto activo y el sujeto pasivo, al propio tiempo que  le respeta a las
asambleas y concejos la competencia para fijar los demás elementos impositivos,
y claro, en orden a preservar la autonomía fiscal que la Constitución le otorga
a las entidades territoriales.  Es decir, en la hipótesis de los tributos
territoriales el Congreso de la República no puede establecerlo todo.
Bajo este
esquema conceptual y jurídico –y deslindando la mencionada inexequibilidad- los
literales combatidos exhiben las notas distintivas de la legalidad
constitucional, toda vez que en conexidad con el inciso que los precede, le
señalan al Concejo de Bogotá un marco de acción impositiva sin hacerle
concesiones a la indeterminación ni a la violación de la autonomía territorial
que asiste al hoy Distrito Capital.  Al respecto nótese cómo la norma establece
válidamente el sujeto activo y algunos sujetos pasivos –empresas de luz
eléctrica y de gas-, y los hechos gravables, dejando al resorte del Concejo de
Bogotá la determinación de los demás sujetos pasivos y de las tarifas.  Es
decir, en armonía con los artículos 338 y 313-4 de la Constitución Política,
que a las claras facultan a las asambleas y concejos para votar los tributos de
su jurisdicción bajo la concurrencia del ordenamiento superior y de la ley, los
segmentos acusados guardan –con la salvedad vista- la consonancia
constitucional exigida a la ley en materia de tributos territoriales.  Por lo
demás, en gracia de discusión podría anotarse que si bien al amparo del
anterior ordenamiento constitucional los literales demandados pudieron entrañar
algún vicio de inconstitucionalidad, es lo cierto que en términos de la actual
Constitución Política tales literales destacan por su exequibilidad, con la
salvedad expresada.
Consecuentemente,
la Sala declarará la exequibilidad de la normatividad demandada.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites y requisitos que
contempla el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución.
RESUELVE
1. Decláranse EXEQUIBLES los literales
d) e i) del artículo 1 de la ley 97 de 1913 por los cargos estudiados, salvo la
expresión “y análogas”, que se declara INEXEQUIBLE.
2. Cópiese,  notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
LA SUSCRITA
SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Jaime
Córdoba Triviño, no firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en
permiso, el cual fue debidamente autorizado por la Sala Plena de esta
Corporación.
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
Salvamento
Parcial de voto a la Sentencia C-504/02
TRIBUTO TERRITORIAL-Inconstitucionalidad de creación con ausencia de ley
orgánica y de elementos mínimos (Salvamento parcial de voto)
Son
inconstitucionales, como en el caso en cuestión, aquéllas disposiciones que
establezcan  la creación de tributos del orden territorial con ausencia por una
parte, de una ley orgánica que fije las condiciones generales de su desarrollo,
y por otra, de los elementos mínimos que permitan garantizar el principio de
legalidad y el principio de identidad del tributo.
TRIBUTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Establecimiento requiere de ley orgánica
que regule y fije derroteros esenciales (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRIBUTO TERRITORIAL (Salvamento parcial de voto)
Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería
expediente D-3842
Demanda de inconstitucionalidad contra los literales
d) e i) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913.
Con el
acostumbrado respeto, manifestamos nuestro disentimiento parcial con la
posición mayoritaria adoptada por la Corte en la  sentencia de la referencia,
con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación:
- Mediante el
presente fallo, la Corte declaró la constitucionalidad de los literales d) e i)
del artículo 1 de la Ley 97 de 1913 por lo cargos estudiados, salvo la
expresión, “y análogas” que se declaró inexequible. A través de la norma, el
legislador autorizó al Concejo Municipal de Bogotá para crear los tributos
impugnados, para organizar el trámite de su cobro y para darle al recaudo el
destino que juzgue mas conveniente conforme a las necesidades de servicio
municipales.
- La Corte
consideró en esta oportunidad que si bien en relación con los tributos
nacionales el Congreso de la República goza de poderes plenos, en lo que
respecta a los tributos territoriales su competencia es compartida con las
asambleas y los concejos. En este orden de ideas, en el caso de los tributos
del orden territorial el Congreso debe como mínimo crear o autorizar su
creación estableciendo solo algunos de sus elementos, tales como el sujeto
activo y el sujeto pasivo, con el fin respetar la competencia asignada a las
asambleas y concejos para fijar los demás elementos impositivos, en aras de
preservar la autonomía fiscal otorgada constitucionalmente a las entidades territoriales.
- Conforme a la
tesis planteada en salvamentos de voto hechos a otras decisiones proferidas por
esta Corporación, reiteramos nuestra posición según la cual son
inconstitucionales, como en el caso en cuestión, aquéllas disposiciones que
establezcan  la creación de tributos del orden territorial con ausencia por una
parte, de una ley orgánica que fije las condiciones generales de su desarrollo,
y por otra, de los elementos mínimos que permitan garantizar el principio de
legalidad y el principio de identidad del tributo.
- Lo anterior en
virtud de la interpretación sistemática que se debe realizar a partir de lo
consagrado por los artículos 150-12, 151 y 287-3, frente a  los artículos 317 y
338 de  la C.P. a través de los cuales se reconoce a las entidades
territoriales competencia para crear tributos y fijar sus elementos, y de los
artículos 287, 300-4 y 314-4 del mismo ordenamiento que habilitan al Congreso
para regular la normatividad de los entes territoriales en materia fiscal.
Conforme a esta interpretación, para que un ente territorial pueda establecer
un tributo tiene que existir una ley orgánica que regule la materia y fije los
derroteros esenciales del tributo.
- De esta forma,
la ley que confiera a las entidades territoriales la facultad para adoptar un
tributo debe responder necesariamente al principio de identidad el cual exige
un contenido mínimo que permita determinar e individualizar un tributo del
otro, a partir de cada uno de los elementos, es decir, el hecho generador, el
sujeto pasivo, la base gravable, la tarifa y el sujeto activo.
- En
consecuencia, nos apartamos de la decisión mayoritaria adoptada por esta
Corporación dentro del presente fallo, y nos remitimos íntegramente a lo
expuesto en los salvamentos de voto a las sentencias C-1097 de 2001 y C-227 de
2002[3].
Fecha ut Supra,
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO
MONETALEGRE LYNETT
Magistrado
[1] Enmienda que halló su razón de ser en la evolución política que
experimentaba el Constituyente a instancias del progresivo desdibujamiento de
las contiendas libradas durante el siglo XIX entre centralistas y federalistas.
[2] Sentencia C-1097 de 2001
[3] En la sentencia C-1097 de 2001, la Corte declaró la exequibilidad
de una norma que autorizaba la emisión de la estampilla “pro-cultura”.
Así mismo, en sentencia C-227 de
2002 esta Corporación declaró la exequibilidad de una disposición que
autorizaba la emisión de una estampilla Pro-Hospitales Universitarios.