T-473-18
Sentencia  T-473/18
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL
DE LIDERES SOCIALES-Caso en que la UNP retiró de forma gradual las
medidas de seguridad que le fueron asignadas al accionante
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL
DE LIDERES SOCIALES-Protección
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DE LIDERES SOCIALES-Criterios de
apreciación de los hechos constitutivos de una amenaza para establecer la
procedencia de la protección especial del Estado
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Niveles de
riesgo
Los niveles son:
i) mínimo, ii) ordinario, iii) extraordinario, y iv)
extremo. Esta categorización resulta determinante “para
diferenciar el campo de aplicación del derecho a la seguridad personal de las
órbitas de otros dos derechos fundamentales con los cuales está íntimamente
relacionado, sin confundirse con ellos: la vida y la
integridad personal.”, y protegerse eficazmente el derecho a
la seguridad personal
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Precisión de la
escala de riesgos y amenazas
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Opera para
proteger a las personas de aquellas situaciones que
se ubican en el nivel de riesgos extraordinarios, que el individuo no tiene el
deber jurídico de soportar
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL
DE LIDERES SOCIALES-Deber de protección del Estado con relación a
la vida y a la seguridad personal de líderes sociales
Los líderes que
demuestren que se encuentran en riesgo y que soliciten medidas de protección
para salvaguardar sus derechos a la vida, la seguridad personal y libertad,
deben recibir una atención especial y una pronta
respuesta por parte del Estado con la finalidad de evitar que se consume el
daño. Por esta razón, las entidades encargadas están obligadas a tomar en
consideración, como un factor de la mayor pertinencia, la condición de sujeto
de especial protección constitucional que ostenta el
afectado
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL
DE LIDERES SOCIALES-Líderes sociales gozan de una presunción de
riesgo
El incremento de
los ataques contra líderes sociales ha sido analizado por la Defensoría del
Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y la
Organización de Naciones Unidas, entidades que han hecho un llamado de atención
al Gobierno Nacional para que adopte las medidas necesarias para proteger la
vida de los líderes sociales
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL
DE LIDERES SOCIALES-Orden a la
Unidad Nacional de Protección de restablecer las medidas de seguridad asignadas
al accionante
Referencia: Expediente T-6.753.470
Acción de tutela formulada por José Luis
Ruiz Ruiz, contra la Unidad Nacional de Protección (UNP) y el Comité de
Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM).
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., diez (10) de diciembre de dos mil dieciocho
(2018).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera y los Magistrados Carlos
Bernal Pulido y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos
86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, así como en los artículos 33 y
siguientes del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo 02 de 2015 -Reglamento de la
Corte Constitucional-, profieren la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del trámite
de la sentencia de tutela proferida por la Sala Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura de Córdoba, el 12 de septiembre de 2017, dentro del proceso
de amparo formulado por José Luis Ruiz Ruiz contra la Unidad Nacional de
Protección (UNP) y el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de
Medidas (CERREM).
I.         ANTECEDENTES
1.
Hechos
1.1.
El ciudadano
José Luis Ruiz Ruiz es un desmovilizado de los acuerdos de paz suscritos entre
el Gobierno Nacional y la Corriente de Renovación Socialista. A su vez se
desempeña como líder social y político y gestor de paz en el municipio de
Tierralta-Córdoba[1].
1.2.
Debido a las
constantes amenazas que recibió contra su integridad y la de su familia, el
accionante se vio en la obligación de radicarse en la ciudad de Bogotá.
1.3.
En el año
2012, el señor Ruiz Ruiz retornó al municipio de Tierralta, Córdoba, lugar en
el que se empezó a desempeñar como líder social.
1.4.
Desde el año
2012, la Unidad Nacional de Protección le asignó un esquema de seguridad, debido
a que por su calidad de líder social desmovilizado estaba recibiendo amenazas
contra su vida.
1.5.
Una vez
radicado en el municipio de Tierralta, Córdoba, el señor Ruiz Ruiz prestó sus
servicios en la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos de Colombia ANUC, en
la Asociación Campesina para el Desarrollo del Alto Sinú y labores de
pedagogía, educación y publicidad de los acuerdos de paz suscritos entre el
Gobierno Nacional y las FARC.
1.6.
Manifestó que
el 8 de diciembre de 2015 recibió amenazas vía telefónicas y a través de redes
sociales, hechos que fueron denunciados por el accionante ante la Fiscalía
General de la Nación.
1.7.
El 21 de junio
de 2016, la Unidad Nacional de Protección analizó, nuevamente, la situación de
seguridad al señor Ruiz Ruiz. Dicho estudio arrojó como resultado un riesgo
ordinario, razón por la cual la UNP ordenó retirar gradualmente el esquema de
seguridad asignado al accionante, mediante la Resolución 7675[2] del 4 de octubre de 2016. La
mencionada Resolución estableció que el desmonte de las medidas de seguridad se
debería llevar a cabo de la siguiente manera:
1.7.1.
“Finalizar
la asignación de un vehículo convencional y la asignación de un hombre de
protección”[3].
1.7.2.
“Ratificar
un hombre de protección, un medio de comunicación y un chaleco blindado por
tres meses”[4].
1.8.
Inconforme
con la decisión adoptada por la Unidad Nacional de Protección, el accionante
elevó recurso de reposición.
1.9.
A través de
la Resolución 4606 del 24 de julio 2017[5],
la entidad accionada negó el recurso de reposición y confirmó la decisión de
retirar gradualmente el esquema de seguridad del líder social José Luis Ruiz Ruiz.
2.
Trámite
impartido a la acción de tutela
Teniendo en cuenta la situación de riesgo en la que afirma
encontrarse, el ciudadano José Luis Ruiz Ruiz formuló acción de tutela contra
la Unidad Nacional de Protección (UNP) y el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas
(CERREM). Argumentó que dichas entidades ponen en riesgo su vida e integridad
física, limitando su derecho fundamental a la locomoción, comoquiera que ha
recibido amenazas por parte de diferentes grupos al margen de la ley que
ejercen influencia en la zona de Tierralta, Córdoba.
3.
Traslado y contestación de
la acción de tutela
El 1 de septiembre de 2017, la Sala
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Córdoba admitió la acción de
tutela interpuesta por el ciudadano José Luis Ruiz Ruiz contra la Unidad Nacional de Protección
(UNP) y el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) y
ordenó a las accionadas que se pronunciara sobre los hechos expuestos; a su vez negó la
solicitud de medidas provisionales solicitadas por el accionante al argumentar
que no se evidenció, de forma clara, directa y precisa, la vulneración de los
derechos fundamentales deprecados.
3.1.
Ministerio
del Interior
En escrito del 4 de septiembre de
2017[6], la doctora Ivonne González Rodríguez,
Directora de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, dio contestación a
la acción de tutela y solicitó que se desvinculara a la Cartera del trámite de
tutela, toda vez que no es su función practicar los estudios de seguridad ni
determinar si es posible asignar o retirar el esquema de seguridad de las
personas que lo solicitan.
Manifestó que de conformidad con las
pretensiones del accionante, el Ministerio no se encontraba legitimado por
pasiva comoquiera que la entidad a la cual representa trasladó el programa de
protección de personas a la Unidad Nacional de Protección, de acuerdo con el
Decreto 1066 de 2015[7],
el cual, a su vez, da cumplimiento a lo establecido en el artículo 23[8] del Decreto 4065 de 2011[9].
3.2.
Unidad
Nacional de Protección (UNP)
El 6 de septiembre de 2017[10], la doctora María Jimena Yañez
Gelvez, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional de
Protección, dio contestación a la acción de tutela y solicitó que se declarara
la improcedencia de la misma, debido a que no se cumplía con el requisito de
subsidiariedad.
Expresó que la entidad a la cual
representa, dio el trámite correspondiente a la solicitud de medidas de
protección elevada por el accionante, de acuerdo con el numeral 12[11] del artículo 2.4.1.2.3 del Decreto
1066[12]
de 2015.
Indicó haber practicado tres estudios
de riesgo al ciudadano José Luis Ruiz Ruiz. Los primeros de ellos tuvieron lugar
en 2012 y 2015, arrojando como resultado un riesgo extraordinario[13]. El tercer análisis, hecho en 2016,
estableció que el riesgo había disminuido y fue determinado como ordinario[14].
Teniendo en cuenta el resultado del
estudio adelantado en 2012, mediante Resolución 102 del 8 de enero de 2013, le
fue asignado al accionante un esquema de seguridad decisión que fue ratificada
mediante Resolución 054 del 8 de abril de 2015, después de conocer los
resultados del segundo análisis de riesgo.
No obstante, de acuerdo con la
evaluación practicada en 2016, mediante Resolución 7675 del 4 de octubre de ese
mismo año, se decidió retirar gradualmente el esquema de seguridad del señor Ruiz
Ruiz, toda vez que la matriz de riesgo ascendía a un 45.55%, lo que refleja que
la persona se encuentra en situación tolerable y no requiere de medidas de protección.
Dicha decisión fue recurrida en reposición, y confirmada mediante Resolución
4606 del 24 de julio de 2017.
Afirmó que la UNP “ha prestado
toda la atención requerida al caso particular del señor José Luis Ruiz Ruiz
dentro del marco de nuestra competencia adelantando los diferentes estudios de
nivel de riesgo de acuerdo al procedimiento ordinario del Programa de
Protección reglado en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015,
adicionado por el Decreto 567 de 2016”[15].
Concluyó que no es el accionante
quien cuenta con la facultad de determinar el riesgo en el que se encuentra y
que en, caso de estar en desacuerdo con la calificación dada por la UNP debe
atacar el acto administrativo a través de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
4.
Decisiones
adoptadas por las autoridades judiciales
Primera instancia
4.1.
El 12 de septiembre
de 2017, el Consejo
Seccional de la Judicatura de Córdoba, Sala Disciplinaria, declaró improcedente la acción de
tutela.
Estimó que la acción no cumplía con
el requisito de subsidiariedad, toda vez que el accionante contaba con la
posibilidad de acudir a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para atacar
el acto administrativo por el cual se ordenó el retiro gradual del esquema de
seguridad y solicitar la nulidad y el restablecimiento del derecho[16].
Impugnación
4.2.
Inconforme
con la decisión adoptada por el juez de tutela, el ciudadano José Luis Ruiz Ruiz
impugnó el fallo el 15 de septiembre de 2017, encontrándose dentro del término
legal establecido[17].
4.2.1.
Manifestó que
es un sujeto de especial protección, comoquiera que se trata de un líder social
que está siendo amenazado por diferentes actores armados en el municipio de
Tierralta, Córdoba. Asimismo aseguró que la acción de tutela es el mecanismo procedente
toda vez que por los hechos denunciados se encuentra en peligro su derecho
fundamental a la vida.
4.2.2.
Afirmó que el
Consejo Seccional de la judicatura de Córdoba desconoció el contexto de
violencia que atraviesa el municipio en el que reside y que no se tuvo en
cuenta que varios de los compañeros pertenecientes a la Corriente de Renovación
Socialista fueron amenazados y asesinados y que varios de ellos se vieron en la
obligación de exiliarse por motivos de seguridad.
Segunda instancia
Mediante sentencia del 1° de
noviembre de 2017, el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria confirmó
el fallo de primera instancia, comoquiera que no se cumplió con el requisito de
subsidiariedad al no acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa para
atacar la decisión a través de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho.
5.
Actuaciones
en sede revisión
Mediante auto del 31 de mayo de 2018, la Sala de
Selección de Tutelas Número Cinco, integrada por la Magistrada Diana Fajardo
Rivera y el Magistrado Alberto Rojas Ríos, seleccionó el expediente de la
referencia y lo asignó, previo reparto, al Magistrado Alberto Rojas Ríos para
proyectar la decisión de su revisión, de conformidad con lo dispuesto en el
numeral 9° del artículo 241 de la Constitución Política y en los artículos 33 a
36 del Decreto 2591 de 1991, indicando como criterio de selección subjetivo urgencia
de proteger un  derecho fundamental; y objetivo asunto novedoso[18].
6.
Material
probatorio relevante que obra en el expediente
6.1.
Mensajes de Facebook, en los
que se evidencian discusiones políticas entre el accionante y personas no
identificadas. Cuaderno principal folios 24-25.
6.2.
Entrevista
adelantada por la Fiscalía General de la Nación al ciudadano José Luis Ruiz Ruiz,
el 19 de septiembre de 2016, en la que manifiesta haber sido objeto de amenazas
contra su vida. Cuaderno principal, folios 26-27.
6.3.
Certificación
del 10 de agosto de 1995, expedida por el Ministerio del Interior en la que
hace constar que el señor José Luis Ruiz Ruiz fue beneficiario del proceso de
desmovilización y reincorporación adelantado entre el Gobierno Nacional y la
“Corriente de Renovación Socialista”. Cuaderno principal folio 13.
6.4.
Certificación
de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos de Colombia –ANUC, adiada 8 de
noviembre de 2016, en la que pone de presente que el accionante viene
desempeñando labores de liderazgo en dicha Asociación y en el municipio de
Tierralta. Cuaderno Principal folio 20.
6.5.
Certificación
de la Asociación Campesina para el Desarrollo del Alto Sinú, de fecha 8 de
agosto de 2017, en la que afirma que el señor José Luis Ruiz Ruiz viene
desempeñando labores de liderazgo en dicha asociación, relacionadas con la
sustitución de cultivos ilícitos. Cuaderno Principal folio 21.
6.6.
Certificación
del 10 de agosto de 2017, emitida por la Fundación Julia Márquez, en la que
hace constar que el accionante presta sus servicios para esa entidad, desarrollando
actividades de educación y publicidad de los acuerdos de Paz de la Habana.
Cuaderno Principal folio 22.
6.7.
Resolución
4480 del 22 de junio de 2016, proferida por la Unidad Nacional de Protección “Por
medio de la cual se adoptan las decisiones pertinentes conforme a las
deliberaciones hechas por parte del Comité de Evaluación de Riesgo y
Recomendación de Medidas – CERREM”. Cuaderno Principal, folios 70-72.
6.8.
Resolución
7675 del 4 de octubre de 2016, emitida por la Unidad Nacional de Protección “Por
medio de la cual se suspenden y/o finalizan unas medidas de protección de
acuerdo con la recomendación realizada por el Comité de Evaluación de Riesgo y
Recomendación de Medidas – CERREM”. Cuaderno Principal, folios 67-69.
6.9.
Resolución
4606 del 24 de julio de 2017, emitida por la Unidad Nacional de Protección “Por
medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”. Cuaderno principal,
folios 28-42.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
Es competente esta Sala de Revisión de
la Corte Constitucional para revisar las decisiones proferidas dentro de la
acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política y en concordancia
con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Cuestión previa
El
Ministerio del Interior solicitó la desvinculación del proceso al
afirmar que no estaba
legitimado por pasiva, comoquiera
que esa entidad
trasladó el programa de protección de
personas a la Unidad Nacional del Protección,
dando cumplimiento a lo establecido en el Decreto 1066 de 2015. Considera la
Corte que no se debe acceder a dicha pretensión, toda vez que la acción de tutela se dirige
contra el citado Ministerio junto con la
Unidad Nacional de Protección, que
es una entidad adscrita a la Cartera del Interior, razón por la cual, las órdenes
impartidas en la presente acción de tutela pueden recaer, eventualmente,
sobre ella.
3.
Planteamiento del
caso, problema jurídico y estructura de la
decisión
El ciudadano José Luis Ruiz Ruiz, impulsó acción de tutela contra la
Unidad Nacional de Protección,
al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, la integridad y la
libertad de locomoción, como consecuencia del desmonte gradual de las medidas
de seguridad asignadas desde el año 2012, toda vez que se desempeña como líder
social en el municipio de Tierralta, Córdoba, lugar en el cual afirma haber
recibido amenazas contra su integridad y la de su familia.
A juicio del accionante, la UNP vulneró los derechos
fundamentales mencionados, al considerar que el estudio de riesgo practicado en
2016, en el que se concluyó que su estado de vulnerabilidad era ordinario[19], no concuerda con la realidad de su
situación de seguridad.
Con base en los
antecedentes del caso, corresponde a la Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional resolver el siguiente problema jurídico:
¿La Unidad Nacional de Protección vulnera
los derechos fundamentales a la vida, la integridad y la libertad de locomoción del ciudadano José Luis Ruiz Ruiz, al retirar de
forma gradual las medidas de seguridad asignadas al accionante, quien se
desempeña como líder social en el municipio de Tierralta, Córdoba?
Para resolver el interrogante planteado, es necesario analizar los
siguientes temas: (i) el derecho a la seguridad de las personas
cuando se encuentra en riesgo la vida; y (ii) el deber de
protección del Estado con relación a la vida y a la seguridad personal de
líderes sociales, (iii) para finalmente entrar a la solución del caso concreto.
3.1.
El
derecho a la seguridad de las personas cuando se encuentra en riesgo la vida.
Reiteración de jurisprudencia.
La
Constitución Política contempla la vida como un valor esencial, el cual debe
ser defendido por las autoridades públicas y los particulares. Asimismo, los
artículos 2° y 11 superiores estipulan que las “autoridades de la República
están instituidas para proteger la vida de todas las personas residentes en
Colombia”, por tratarse de un derecho de carácter fundamental e inviolable.
El
deber de protección de la vida incluido en la Constitución se encuentra respaldado
por diferentes tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el
Estado Colombiano[20].
Sobre el particular la Corte manifestó “En ellos se instituyó, como mandato
superior, de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades del Estado,
sin excepción, -en la medida de sus posibilidades jurídicas y materiales-, la
realización de actividades, en el ámbito de sus funciones, tendientes a lograr
las condiciones para la pervivencia (sic) y el desarrollo efectivo de la vida
de los ciudadanos”[21].
Por
ello, el compromiso de defender la vida como bien constitucionalmente
protegido, es un deber indispensable para las autoridades públicas que se
encuentra primordialmente en cabeza del Estado[22].
Es
así, que la órbita del derecho fundamental a la vida se divide en dos esferas
de obligatorio cumplimiento para el Estado; en primer lugar, el deber de
respetarla y, en segunda medida, la obligación de protegerla. Esta situación
conlleva a que las autoridades públicas estén doblemente obligadas, a no
vulnerar el derecho a la vida y a evitar que terceros lo afecten[23].
Sobre
este aspecto, la sentencia T-981
de 2001[24]
anotó que el Estado debe responder “a
las demandas de atención de manera cierta y efectiva” cuando se tenga
conocimiento de amenazas “sobre la existencia y tranquilidad de individuos o
grupos que habitan zonas de confrontación o que desarrollan actividades de
riesgo en los términos del conflicto”, por lo cual no es posible que el
Estado pretenda incumplir sus deberes, minimizando la realidad que afecta a
ciertos grupos vulnerables y que requieren de especial protección por parte de
las autoridades.
La
jurisprudencia de esta Corporación ha definido la amenaza contra los derechos
como “una violación potencial que se presenta como inminente y
próxima. Respecto de ella la función protectora del juez consiste en evitarla”[25]. Así se han establecido
criterios de apreciación de los hechos que demandan la intervención del Estado,
con el fin de establecer si existe grave peligro:
“La
vulneración y la amenaza de los derechos fundamentales son dos causales
claramente distinguibles: la primera requiere de una verificación objetiva que
corresponde efectuar a los jueces de tutela, mediante la estimación de su
ocurrencia empírica y su repercusión jurídico-constitucional; la segunda, en
cambio, incorpora criterios tanto subjetivos como objetivos, configurándose no
tanto por la intención de la autoridad pública o el particular, cuando sea del
caso, sino por el resultado que su acción o abstención pueda tener sobre el
ánimo de la persona presuntamente afectada. Para que se determine entonces la
hipótesis constitucional de la amenaza se requiere la confluencia de elementos
subjetivos y objetivos o externos: el temor del sujeto que ve peligrar sus
derechos fundamentales y la convalidación de dicha percepción mediante
elementos objetivos externos, cuya significación es la que ofrecen las
circunstancias temporales e históricas en que se desarrollan los hechos.”[26]
Las autoridades encargadas de valorar los hechos con
base en los cuales se solicitan las medidas de protección deben analizar los
factores objetivos y subjetivos para establecer las circunstancias y decidir si
hay lugar a la protección especial, teniendo en cuenta los siguientes criterios
establecidos en la sentencia T-1026 de 2002:
“i)  Realidad de la amenaza: se exige que la amenaza
sea real, en el sentido que haya sido comunicada o manifestada a la víctima y
pueda ser convalidada objetivamente, lo que implica que no debe tratarse de un
temor individual “frente a una situación hipotética, pues los riesgos
imaginarios no son amparables constitucionalmente”;
ii) La individualidad de la amenaza: se requiere que
la amenaza sea individualizada; para ello es necesario que se dirigida contra
un sujeto o un grupo determinado o determinable de personas, en la cual se
pueda establecer que el peligro que “corren es excepcional en relación con el
riesgo general que debe soportar la población o el grupo o sector al cual
pertenecen”.
iii) La situación específica del amenazado: en este
criterio se deben tener en cuenta “aspectos subjetivos que rodean al
peticionario, tales como el lugar de residencia, la pertenencia a un partido
político, la actividad sindical, la situación económica, la actividad
profesional, la labor desempeñada como empleado de cierta entidad estatal o
empresa privada, los vínculos familiares, ciertas actuaciones realizadas o
haberse visto involucrado en acciones adelantadas por grupos armados que actúan
por fuera de la ley”.
Por ello, la autoridad competente deberá determinar,
si debido a las circunstancias específicas del solicitante, éste se encuentra
expuesto a una situación de mayor vulnerabilidad y por lo tanto, “sus derechos
fundamentales corren un riesgo superior de ser violados en relación con el
resto de la población”.
iv) El escenario en que se presentan las amenazas: de
manera paralela a los criterios anteriores, es necesario analizar las
circunstancias “históricas, sociales, económicas y políticas del lugar donde se
asegura que han ocurrido las amenazas[27]”.[28]
v) Inminencia del peligro: la autoridad competente
debe verificar las circunstancias generales de riesgo para determinar la
probabilidad de la ocurrencia de una afectación grave de la vida que amenace
los derechos fundamentales de la persona. Dicho en otros términos es necesario
valorar, que la amenaza sea individualizada y que si se presenta en una zona de
presencia activa de los grupos insurgentes, aumenta la probabilidad del riesgo,
en la cual también se debe tener en cuenta que “la dificultad de determinar la
realidad de su acaecimiento aumenta en la medida en que la vulneración depende
de la actuación de terceras personas”. Por lo tanto, la autoridad competente
para calificar la naturaleza de la amenaza debe evaluar “cuidadosamente los
criterios anteriores, con el fin de verificar tanto su existencia real como la
probabilidad de la ocurrencia de un daño grave e inminente a la persona”[29].
Una vez adelantada la valoración de los factores de
riesgo, es menester que la autoridad competente, adopte las medidas tendientes
a otorgar suficiente protección a quien es objeto de intimidaciones.
La jurisprudencia constitucional ha señalado
que los ataques de que son víctimas las personas en el territorio nacional, no
tienen la misma magnitud, razón por la cual la sentencia T-719 de 2003[30] expresó que existen diferentes niveles de riesgos[31], y dependiendo de cada caso particular, el
Estado deberá adoptar los mecanismos necesarios para proteger a la persona que
se encuentra en peligro.
Los niveles son[32]: i) mínimo,
ii) ordinario, iii) extraordinario, y iv) extremo. Esta categorización resulta
determinante “para diferenciar el campo de aplicación del derecho a la
seguridad personal de las órbitas de otros dos derechos fundamentales con los
cuales está íntimamente relacionado, sin confundirse con ellos: la vida y la
integridad personal.”, y protegerse eficazmente el derecho a la seguridad
personal.
La
citada escala de riesgo fue desarrollada por esta Corporación en la sentencia
T-339 de 2010 de la siguiente manera:
“1)    Nivel de riesgo:
existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la vida o a la
integridad personal se produzca. Este nivel se divide en dos categorías: a)
riesgo mínimo: categoría hipotética en la que la persona sólo se ve
amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y; b) riesgo
ordinario: se refiere a aquel riesgo que proviene tanto de factores
internos como externos a la persona y que se deriva de la convivencia en
sociedad. En este nivel de la escala, los ciudadanos deben soportar los riesgos
que son inherentes a la existencia humana y a la vida en sociedad.
Cuando una persona pertenece a este nivel, no
está facultada para exigir del Estado medidas de protección especial, pues su
derecho a la seguridad personal no está siendo afectado[33], en la
medida en la que el riesgo de daño no es una lesión pero sí, en el mejor de los
casos, un riesgo de lesión.
2)    Nivel de amenaza:
existen hechos reales que, de por sí, implican la alteración del uso pacífico
del derecho a la tranquilidad y que hacen suponer que la integridad o la
libertad de la persona corren verdadero peligro. En efecto, la amenaza de daño
conlleva el inicio de la alteración y la merma del goce pacífico de los
derechos fundamentales[34],
debido al miedo razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción
definitiva del derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se convierte
en amenaza. Dependiendo de su intensidad, este nivel se divide en dos
categorías:
a)      amenaza ordinaria: Para saber cuándo se está en presencia de
esta categoría, el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la
situación concreta y determinar si ésta presenta las siguientes
características:
i.
existencia de un
peligro específico e individualizable. Es decir, preciso, determinado y sin
vaguedades;
ii.       existencia de un peligro cierto, esto es, con
elementos objetivos que permitan inferir que existe una probabilidad razonable
de que el inicio de la lesión del derecho se convierta en destrucción
definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de un peligro remoto o
eventual;
iii.    tiene que ser importante, es decir que debe
amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto como, por
ejemplo, el derecho a la libertad;
iv.     tiene que ser excepcional, pues no debe ser un
riesgo que deba ser tolerado por la generalidad de las personas y. finalmente,
v.
deber ser desproporcionado
frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se
genera el riesgo.
Cuando concurran todas estas características,
el sujeto podrá invocar su derecho fundamental a la seguridad personal para
recibir protección por parte del Estado, pues en este nivel, se presenta el
inicio de la lesión del derecho fundamental y, en esta medida, se presenta un
perjuicio cierto que, además, puede o no agravarse. Por estos motivos, la
persona tiene derecho a que el Estado intervenga para hacer cesar las causas de
la alteración del goce pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el
inicio de la lesión se vuelva violación definitiva del derecho.
b)      amenaza extrema: una persona se encuentra en este nivel
cuando está sometida a una amenaza que cumple con todas las características
señaladas anteriormente y además, el derecho que está en peligro es el de la
vida o la integridad personal. De allí que, en este nivel, el individuo pueda
exigir la protección directa de sus derechos a la vida y a la integridad
personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la seguridad
como título jurídico para exigir protección por parte de las autoridades[35].
Por lo tanto, en el nivel de amenaza extrema,
no sólo el derecho a la seguridad personal está siendo violado sino que,
además, también se presenta la amenaza cierta que muestra la inminencia del
inicio de la lesión consumada de los derechos fundamentales a la vida y a la
integridad personal. De allí que, cuando la persona esté en este nivel, tiene
el derecho a que el Estado le brinde protección especializada.
3)    Daño consumado: se
presenta cuando ya hay una lesión definitiva del derecho a la vida o a la
integridad personal. En el evento de presentarse lo segundo, dicha lesión a la
integridad personal también genera la protección especial no sólo frente a la
integridad personal sino también frente a la vida”.
Por lo anterior, el requerimiento de un
sistema de seguridad o medidas de protección a las entidades encargadas de
brindar este tipo de servicios, con la finalidad de garantizar la seguridad
personal, en los casos en que el sujeto se encuentre en riesgo extremo o
extraordinario debe ser estudiado y resuelto integralmente por las autoridades
encargadas, comoquiera que la persona no debe soportar dicha carga, protegiendo
el derecho a la vida, la integridad y la libertad de los peticionarios amenazados[36].
3.2.
El deber de protección del Estado con relación a la vida y a la
seguridad personal de líderes sociales
Una vez determinado el riesgo al que se encuentra sometida
la persona, de acuerdo a las amenazas recibidas, el Estado, a través de la
Unidad Nacional de Protección tiene la obligación de definir los mecanismos de
protección específicos y necesarios para evitar la consumación de un daño, especialmente
cuando se trata de personas que por su actividad están expuestas a un nivel de
amenaza mayor. Especial atención merece el caso “de los defensores de
derechos humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes sindicales, docentes
en zona de conflicto, minorías políticas o sociales, reinsertados, personas en
condiciones de indigencia, desplazados por el conflicto armado, personas
privadas de la libertad, soldados que prestan servicio militar obligatorio,
niños y niñas y sujetos de un especial grado de protección por su notoria
situación de indefensión”[37].
En el caso de los líderes sociales, por la función que
cumplen y por su especial papel dentro del proceso de transición política que
atraviesa el país, “se encuentran en esa categoría de una amenaza mayor,
pues al ser de alguna manera directa o indirectamente, la cara visible de una
comunidad u organización, pueden ver  afectada su integridad y seguridad
personal. Por ende tales sujetos gozan de una presunción de riesgo, que sólo
podría ser desvirtuada por las autoridades luego de los estudios técnicos de
seguridad”[38].
“Dicha presunción, una vez activada, genera en
cabeza de la autoridad competente la obligación de adoptar medidas de
protección, que en todo caso deben ser eficaces, oportunas, idóneas y tanto
fáctica como temporalmente adecuadas para la protección de la vida, la
seguridad y la integridad del solicitante y de su familia”[39].
En efecto, los líderes que demuestren que se
encuentran en riesgo y que soliciten medidas de protección para salvaguardar
sus derechos a la vida, la seguridad personal y libertad, deben recibir una atención
especial y una pronta respuesta por parte del Estado con la finalidad de evitar
que se consume el daño. Por esta razón, las entidades encargadas están
obligadas a tomar en consideración, como un factor de la mayor pertinencia, la
condición de sujeto de especial protección constitucional que ostenta el
afectado.
En la sentencia T-719 de 2003, la Corte determinó que “las
autoridades deben obrar frente a estos sujetos de manera especialmente
diligente, interpretando el alcance de sus propias funciones con un criterio
eminentemente protectivo, que refleje la intención del Constituyente y busque
preservar, ante todo, el goce de sus derechos fundamentales”. El deber de
especial protección que tienen las autoridades frente a estos sujetos se
acentúa en situaciones de emergencia en las cuales sus derechos fundamentales se
encuentren en un nivel significativo de riesgo.
La situación de seguridad de los líderes sociales en
Colombia. Según cifras de la
Defensoría del pueblo, en la actualidad se han reportado 282 asesinatos de
líderes sociales en todo el territorio nacional[40], muchos de los cuales, solicitaron a
la Unidad Nacional de Protección medidas de seguridad para evitar la ocurrencia
de un daño mayor, sin que obtuvieran una respuesta satisfactoria. De acuerdo
con la “SOLICITUD DE MEDIDAS CAUTELARES en favor de líderes sociales,
comunitarios y étnicos, y defensores de derechos humanos en Colombia”,
presentada a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, del 30 de abril de
2018. Se señaló que “Frente a la actuación de la Unidad Nacional de
Protección, se destaca que los líderes relacionados en el Informe de riesgo no
recibieron a tiempo las medidas de protección, por ello el Ministerio Público
recuerda que la jurisprudencia nacional ha indicado que “la sola existencia de
posibilidades razonables de impedir la materialización de un riesgo previamente
conocido por parte de entidades del estado, genera responsabilidad por omisión;
de manera que para el caso concreto de la UNP, las posibilidades razonables de
impedir la materialización de un riesgo advertido por el SAT de la Defensoría
del Pueblo, exigen que la entidad despliegue acciones de coordinación y
acciones concretar para la identificación de líderes y defensores de derechos
humanos, dada su especial situación de vulnerabilidad”[41].
Aunado al daño personal del que son víctimas los
líderes sociales, este tipo de acciones en su contra, traen consigo la
desintegración social de los grupos a los que pertenecen, la apatía y el miedo
a expresarse y, finalmente, el deterioro de la vida en comunidad, comoquiera
que las labores de los representantes, entre otras, es generar patrones de
identidad y sentido de propiedad con la finalidad de avanzar hacia una esfera
social más favorable para el desarrollo de proyectos productivos.
En sentencia T-078 de 2013, la Corte Constitucional
conoció el caso de un líder indígena, dirigente de la Asociación de Autoridades
Tradicionales Indígenas en Colombia en donde “la Unidad Nacional de
Protección suspendió las medidas de protección, a pesar de tener medidas
cautelares de la CIDH, bajo el argumento que el estudio de seguridad efectuado
arrojó que el riesgo al que estaba expuesto era de naturaleza ordinaria.
En esa providencia se indicó que las autoridades
competentes son las encargadas de identificar el tipo de amenaza que se cierne
sobre la persona y definir de manera oportuna las medidas y medios de
protección específicos, adecuados y suficientes “para evitar la consumación de
un daño, especialmente cuando se trata de personas que por su actividad misma
están expuestas a un nivel de amenaza mayor, como sería el caso de los
defensores de derechos humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes
sindicales, docentes en zona de conflicto, minorías políticas o sociales,
reinsertados, personas en condiciones de indigencia, desplazados por el
conflicto armado, personas privadas de la libertad, soldados que prestan
servicio militar obligatorio, niños y niñas y sujetos de un especial grado de
protección por su notoria situación de indefensión”[42].
En el citado caso, la Corte pudo establecer que el
demandante era un sujeto de especial protección constitucional dada su
condición de indígena, líder de la comunidad Chenche Buenavista de Coyaima
(gobernador de la parcialidad) y dirigente de la Asociación de Autoridades
Tradicionales Indígenas en Colombia, lo cual per se era razón suficiente
para considerar que “el mecanismo judicial para impugnar la decisión que
revocó las medidas de protección otorgadas a su favor, no es idóneo ni
efectivo, pues ciertamente no solo pueden estar comprometidos sus derechos
fundamentales, sino también el derecho a la existencia de la parcialidad a la
que pertenece como autoridad tradicional”[43].
En consecuencia, ordenó a la Unidad Nacional de
Protección, disponer de manera ininterrumpida la continuidad de las medidas de
protección otorgadas al líder indígena “hasta cuando subsistan los factores
que dieron lugar a su otorgamiento, incluidos los señalados en esta
providencia”.
Por ello, “las
autoridades encargadas del estudio y de implementar las medidas de seguridad
deberán tener en cuenta las condiciones específicas del afectado, adoptando
medidas de enfoque diferencial cuando se trate de i) líderes sindicales; ii)
líderes campesinos y comunitarios; iii) líderes indígenas y afro descendientes;
iv) operadoras y operadores de justicia; v) mujeres defensoras de derechos
humano; vi) las defensoras y los defensores del derecho al medio ambiente sano;
y vii) las y los defensores de las personas LGTBI (Lesbianas, Gays, Trans,
Bisexuales e Intersexuales). Ello, por la calidad de sujetos de especial
protección constitucional que tienen”[44].
De acuerdo a cifras extra
oficiales, entre 2009 y 2017 fueron asesinados 500 líderes sociales en el
territorio nacional[45],
mientras que en 2018 se ha presentado en promedio, un asesinato por día.
El incremento de los ataques
contra líderes sociales ha sido analizado por la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría
General de la Nación y la Organización de Naciones Unidas, entidades que han
hecho un llamado de atención al Gobierno Nacional para que adopte las medidas
necesarias para proteger la vida de los líderes sociales[46].
Sobre este particular, la Defensoría
del Pueblo presentó, el 30 de marzo de 2017, el “INFORME ESPECIAL DE RIESGO: “VIOLENCIA Y AMENAZAS CONTRA LOS LÍDERES
SOCIALES Y LOS DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS”. En el citado documento señaló
las zonas en las que se encuentra localizado el riesgo; registrando a Tierralta,
Córdoba como un municipio en el que los líderes sociales son víctimas de
atentados contra su vida.
El mismo estudio incluye a
la Asociación campesina para el desarrollo del Alto Sinú - ASODECAS (Tierralta)
como un grupo poblacional en riesgo.
Y continúa afirmando que “en el periodo comprendido entre el 1 de enero de
2016 y el 20 de febrero de 2017, se registraron al menos 120 homicidios, 33
atentados y 27 agresiones. Las víctimas de estos hechos correspondían a líderes
sociales y defensores de derechos humanos quienes desarrollaban sus actividades
en los departamentos de Antioquia, Arauca, Atlántico, Bolívar, Caquetá,
Casanare, Cauca, Cesar, Córdoba, Cundinamarca, La Guajira, Magdalena, Nariño,
Norte de Santander, Putumayo, Risaralda, Santander, Tolima y Valle del Cauca”[47].
La Defensoría del Pueblo recomendó
a la UNP “Unificar los parámetros de
evaluación de riesgo que deben aplicar los analistas, a través del
establecimiento de procedimientos de obligatorio cumplimiento, en especial
respecto a la verificación de información recolectada por parte de los
analistas, con el fin de evitar que se introduzcan criterios subjetivos en la
valoración”[48].
Por su parte, la Organización
de Naciones Unidas manifestó, el 4 de mayo de 2018, su preocupación sobre la
situación de los líderes sociales en el país. En dicha oportunidad indicó que “[se]
contabilizaron 19 homicidios solo de defensores
de DD. HH. en el primer trimestre del 2015, la cifra más alta desde el 2002. Registrando 20 atentados, casi
el doble que en igual periodo del 2014”[49]. (Negrilla propia)
Igualmente,
el 5 de julio de 2018 la ONU emitió un comunicado de prensa titulado “LA ONU RECHAZA Y CONDENA LOS ASESINATOS A LAS Y LOS
DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS Y LÍDERES Y LIDERESAS EN COLOMBIA”, documento en el cual hizo un llamado de atención al
Gobierno Nacional para que adoptara las medidas para garantizar la protección
de este grupo de especial protección constitucional[50].
Finalmente, el Procurador General de la
Nación afirmó que “fracasó
el sistema de protección de líderes sociales” y exhortó al Estado a tomar acciones que “vayan más allá de la
retórica y las buenas intenciones, para detener la masacre de los defensores de
derechos humanos, a manos de actores armados indeterminados”[51].
3.3.
Caso en concreto
3.3.1.
Examen sobre el cumplimiento de los requisitos de
procedibilidad formal
3.3.1.1.
Legitimación por activa. El artículo 86 de la
Constitución Política establece que la acción de tutela es el mecanismo de
defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección
inmediata de sus derechos fundamentales. En esta oportunidad, el
ciudadano José Luis Ruiz Ruiz, pretende la defensa de sus derechos
fundamentales a la vida, a la integridad y la libertad de desplazamiento,
en virtud de la presunta vulneración de los mismos por parte de la Unidad
Nacional de Protección (UNP), al retirarle gradualmente el esquema de protección
asignado desde 2012, año en el cual fue calificado con un riesgo de seguridad
extraordinario como consecuencia de las amenazas que ha recibido en su
condición de líder social. Por tal razón, se encuentra legitimado para
intervenir en esta causa.
3.3.1.2.
Legitimación por pasiva. Los artículos
13 y 42 del Decreto 2591 de 1991 consagran contra quienes se puede dirigir
la acción de tutela. Así, la acción se puede invocar contra una autoridad
pública o un particular, que haya vulnerado o amenazado algún derecho de rango
constitucional fundamental.
La legitimación por pasiva en la acción de tutela hace referencia
a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser
efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho
fundamental. Por tanto, el amparo no resultará
procedente si quien desconoce o amenaza el derecho no es el demandado, sino
otra persona o autoridad.
La Corte ha concluido que la tutela es procedente para proteger
los derechos a la vida, la integridad y la libertad, y que tal protección
incluye aquellos eventos en los cuales la Unidad Nacional de Protección no
asigna las medidas de protección necesarias a un sujeto de especial protección,
como lo es un líder social. Teniendo en cuenta que en el presente caso (i) la
acción se dirige contra una entidad de derecho público como es la UNP, que
tiene dentro de sus funciones legales la de atender analizar el estado de riesgo de las personas y asignar las medidas
de seguridad correspondientes; y además, (ii) la pretensión de
la tutela está dirigida a que no se retiren las medidas de seguridad asignadas
al ciudadano José Luis Ruiz Ruiz, se concluye que existe legitimación en la
causa por pasiva.
3.3.1.3. Subsidiariedad. Según lo establecido en el artículo 86 de la
Constitución Política de 1991, la acción de tutela sólo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo en los casos en
que sea interpuesta como mecanismo transitorio para evitar la configuración de
un perjuicio irremediable. De igual forma, se ha aceptado la procedencia
definitiva del amparo de tutela en aquellas situaciones en las que, existiendo
recursos judiciales, los mismos no sean idóneos o eficaces para evitar la
vulneración del derecho constitucional fundamental[52].
En
ese orden de ideas, respecto a la posible existencia de un perjuicio
irremediable, las circunstancias fácticas del caso demuestran que lo que alega
el accionante es el posible riesgo sobre su vida e integridad física,
comoquiera que ha sido amenazado debido a las actividades que desarrolla como líder
social, en el municipio de Tierralta, Córdoba.
En
el caso concreto, la Sala encuentra que si bien el medio de control de nulidad
y restablecimiento del derecho podría considerarse, en principio, como un
mecanismo idóneo para atacar los actos administrativos por los cuales se ordenó
el retiro gradual de las medidas de seguridad asignadas al accionante, el mismo
no resulta eficaz ni idóneo para proteger el derecho a la vida, por las razones
que se expresan a continuación.
Debido
a la inminencia y gravedad de la afectación de los derechos del actor, en
especial la vida e integridad personal un eventual proceso ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo puede tardar un tiempo prolongado, lapso en el
cual se puede consumar el riesgo al que está expuesto el señor Ruiz Ruiz.
Si
bien , el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo faculta al Juez o Magistrado Ponente para decretar, mediante
providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para
proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso[53], resultaría irrazonable exigir al
demandante que acuda a los jueces administrativos, cuandoquiera que se discute
la afectación directa de un derecho fundamental como la vida y la integridad
persona y no la legalidad o validez de un acto administrativo.
Adicionalmente,
la Sala considera que los jueces constitucionales no pueden ser indiferentes ante
la realidad de riesgo que atraviesan los líderes sociales en todo el territorio
nacional, e imponer una carga desproporcionada a este grupo de personas teniendo
en cuenta el riesgo al que están expuestas sus vidas.
Por lo anterior y
teniendo en cuenta que el asunto que ocupa a la Sala adquiere una relevancia iusfundamental
que activa la competencia del juez de tutela, en tanto lo que se estudia es la
posible vulneración de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad
física y a la libertad la Sala Novena de Revisión considera que se acredita el
requisito de subsidiariedad.
3.3.1.4. Inmediatez. Este requisito de procedibilidad impone la carga al
demandante de presentar la acción de tutela en un término prudente y razonable
respecto del hecho o la conducta que causa la vulneración de sus derechos
fundamentales[54].
En el
caso concreto, se observa que el accionante formuló acción de tutela contra la
resolución que ordenó el desmonte gradual de las medidas de seguridad, proceso
que culmina en el mes de octubre de la presente anualidad. Dicha Resolución que
fue objeto del recurso de reposición, y confirmada por la Unidad Nacional de Protección
el 24 de julio de 2017. Es notorio entonces que la afectación a los derechos
fundamentales se encuentra latente y la temporalidad para promover la acción de
tutela dentro de un término razonable se cumple a cabalidad. Aunado a lo
anterior, la Sala evidencia que desde el momento en que se resolvió el recurso
de reposición, y la interposición de la acción de tutela, el 31 de agosto de
esa misma anualidad, transcurrió un mes y siete días.
3.3.2.    Examen de
procedibilidad material: La Unidad
Nacional de Protección vulneró el derecho a la vida y seguridad personal del
accionante al omitir el contexto de violencia
generalizada en contra de los líderes sociales en
el país.
Una vez superado el análisis de procedencia de la acción de
tutela, a continuación la Sala entrará a estudiar de fondo la solicitud de amparo,
y se ocupará de resolver el problema jurídico formulado.
3.3.3.
Corresponde a la Sala Novena de Revisión determinar si debe
proteger los derechos a la vida y a la integridad personal del líder social
José Luis Ruiz Ruiz, toda vez que la Unidad Nacional de Protección ordenó
retirar, de manera progresiva, el esquema de seguridad otorgado al accionante en
2012, año desde el cual se viene desempeñando como líder social en el municipio
de Tierralta, Córdoba, al considerar que los estudios realizados arrojaron que
el riesgo al que se encuentra sometido, ostenta la calidad de ordinario.
En el presente caso, atendiendo los
presupuestos jurisprudenciales y de acuerdo con la valoración fáctica y
probatoria que se debe adelantar, para determinar si la presente acción de
tutela es procedente, debe tenerse en cuenta que el demandante es un líder social en el municipio de Tierralta, Córdoba,
desmovilizado del grupo guerrillero ELN, quien ha sido víctima de amenazas
desde el año 2012, fecha en la que la Unidad Nacional de Protección le asignó
un esquema de seguridad, con la finalidad de proteger su vida e integridad.
Asimismo, la Unidad Nacional
de Protección es la entidad encargada de realizar la gestión que de su
competencia le corresponda para velar por la protección de los líderes sociales,
para que continúen con su trabajo, ya que como se indicó en el acápite anterior
de esta providencia los líderes son las personas encargadas de encontrar
soluciones a los problemas que se causan dentro de una comunidad, buscando con
ello restablecer los derechos que han sido vulnerados.
En relación con la protección del derecho fundamental
a la vida, la sentencia T-1026 de 2002, señaló que “la vida constituye la
base para el ejercicio de los demás derechos. Es decir, la vida misma es el
presupuesto indispensable para que haya titularidad de derechos y obligaciones.
La primacía e inviolabilidad de la vida le otorga a ésta una especial
protección constitucional; su desarrollo en la Carta de 1991, como principio,
como valor y como derecho, refleja la importancia que se le atribuye dentro del
ordenamiento jurídico”.
Es así, que la órbita del derecho fundamental a la
vida se divide en dos esferas de obligatorio cumplimiento para el Estado: en
primer lugar, el deber de respetarla y en segunda medida la obligación de
protegerla. Esta situación conlleva a que las autoridades públicas estén
doblemente obligadas, a no vulnerar el derecho a la vida y a evitar que
terceros lo afecten[55].
Por su parte, la sentencia T-981 de 2001[56],
anotó que el Estado debe responder “a
las demandas de atención de manera cierta y efectiva” cuando se tenga
conocimiento de amenazas “sobre la existencia y tranquilidad de individuos o
grupos que habitan zonas de confrontación o que desarrollan actividades de riesgo
en los términos del conflicto”, por lo cual no esa dado que el Estado
pretenda incumplir con sus deberes, minimizando la realidad que afecta a
ciertos grupos vulnerables y que requieren de especial protección por parte de
las diferentes instituciones.
Como consecuencia de lo anterior, la Unidad Nacional
de Protección puede asignar las medidas de seguridad que considere necesarias
para garantizar el derecho a la vida de las personas que resulten amenazadas.
En estos casos, las autoridades gozan de
autonomía para tomar las decisiones necesarias, siempre y cuando constituyan
soluciones reales y efectivas.
La jurisprudencia de la Corte ha definido las amenazas
contra los derechos como “una violación potencial que se presenta
como inminente y próxima. Respecto de ella la función protectora del juez
consiste en evitarla” [57].
Así se han establecido criterios de apreciación de los hechos que demandan
la intervención del Estado, con el fin de establecer si existe grave peligro:
“La
vulneración y la amenaza de los derechos fundamentales son dos causales
claramente distinguibles: la primera requiere de una verificación objetiva que
corresponde efectuar a los jueces de tutela, mediante la estimación de su
ocurrencia empírica y su repercusión jurídico-constitucional; la segunda, en
cambio, incorpora criterios tanto subjetivos como objetivos, configurándose no
tanto por la intención de la autoridad pública o el particular, cuando sea del
caso, sino por el resultado que su acción o abstención pueda tener sobre el ánimo
de la persona presuntamente afectada. Para que se determine entonces la
hipótesis constitucional de la amenaza se requiere la confluencia de elementos
subjetivos y objetivos o externos: el temor del sujeto que ve peligrar sus
derechos fundamentales y la convalidación de dicha percepción mediante
elementos objetivos externos, cuya significación es la que ofrecen las
circunstancias temporales e históricas en que se desarrollan los hechos.” [58]
En el caso particular, es claro que
la Unidad Nacional de Protección decidió
retirar gradualmente las medidas de seguridad del ciudadano José Luis Ruiz Ruiz
con base en un estudio de riesgo que no tuvo en cuenta la realidad que afecta a
los líderes sociales y defensores de derechos humanos, en especial desde 2017,
la cual ha sido denunciada por los entes de control, el Ministerio Público y
las organizaciones defensoras de derechos humanos oficiales y no oficiales,
como la Defensoría del Pueblo.
En el caso particular, se trata de un líder social,
desmovilizado, que ha recibido amenazas contra su vida, como consecuencia de
las labores que desarrolla en el municipio de Tierralta, Córdoba, zona que ha
sido históricamente golpeada por la violencia. Y la Resolución
por la cual se ordena desmontar gradualmente el esquema de seguridad del
accionante fue proferida en 2017, con base en un análisis del año
inmediatamente anterior.
De los
antecedentes del proceso se observa que después de haberse visto en la
obligación de radicarse en la ciudad de Bogotá tras ser víctima de diferentes
amenazas y regresar al municipio de Tierralta, José Luis Ruiz Ruiz acudió ante
la Unidad Nacional de Protección para solicitar medidas de seguridad comoquiera
que estaba siendo amenazado por ser desmovilizado de la Corriente de Renovación
Socialista del Ejército de Liberación Nacional (ELN) en el año de 1994.
Con la
finalidad de proteger la integridad física y la vida del accionante, le fue
asignado un esquema de protección por parte de la Unidad Nacional de Protección
en 2012, al concluir que el riesgo al que se encontraba expuesto era
extraordinario[59]. Situación que fue confirmada en un
estudio posterior del año 2015.
Teniendo en
cuenta que el estudio con base en el cual se ordenó el retiro gradual del
sistema de seguridad del señor José Luis Ruiz Ruiz tuvo lugar en el mes de
octubre de 2016, éste no pudo tener en cuenta los eventos que se produjeron
durante 2017 y 2018, lapso en el cual se incrementaron de forma exponencial los
ataques contra líderes sociales en todo el territorio nacional.
Sobre la situación que enfrentan los
líderes sociales, la Defensoría del
Pueblo presentó el 30 de marzo de 2017 el “INFORME
ESPECIAL DE RIESGO: “VIOLENCIA Y AMENAZAS CONTRA LOS LÍDERES SOCIALES Y LOS
DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS”. En el citado documento indica las zonas en las
que se encuentra localizado el riesgo, registrando a Tierralta, Córdoba como un
municipio en el que los líderes sociales son víctimas de atentados contra su
vida. El mismo estudio incluye a la Asociación campesina para el desarrollo del
Alto Sinú – ASODECAS –precisamente la organización para la que trabaja el
actor–, como un grupo poblacional en riesgo.
Es pertinente resaltar la labor que
realizan los defensores de derechos humanos, pues la función que estos efectúan
visibiliza los problemas que se suscitan dentro de un determinado contexto
social y cultural, poniendo generalmente en riesgo su vida e integridad
personal por proteger los derechos de las comunidades o grupos de personas que
se encuentra en riesgo o en situación de vulnerabilidad.
Ahora bien, la Sala recaba en que en
el presente caso, el actor fue evaluado por la Unidad Nacional de Protección y el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de
Medidas (CERREM) en tres oportunidades[60],
la última de ellas practicada en 2016, la cual tuvo lugar antes de que se
incrementara el número de asesinatos de líderes sociales en todo el territorio
nacional.
Para la Corte, el
respeto y protección del derecho a la vida implica que las medidas de seguridad
deben trascender del plano meramente formal, para ubicarse en un contexto en el
que la efectividad de sus derechos fundamentales sea una prioridad, teniendo en
cuenta la realidad que se presenta en los diferentes territorios del país, en
especial, aquellos que se han visto fuertemente afectados por el conflicto
armado.
A su vez, reposan en el expediente
las certificaciones de las actividades que desarrolla el accionante en Tierralta,
Córdoba, municipio registrado como zona de alto riesgo para desarrollar esta clase
de actividades de acuerdo al estudio adelantado en 2017 por la Defensoría del
Pueblo. Aunado a lo anterior, indica esa entidad que, la Asociación campesina para el desarrollo del Alto Sinú
– ASODECAS, para la que trabaja el ciudadano José Luis Ruiz Ruiz ha sido
amenazada y miembros de ese grupo han sido agredidos[61].
Con
base en lo anterior, la Sala considera
que la decisión de desmontar gradualmente las medidas de protección al actor,
no se compadece con la situación actual de riesgo que viven los líderes
sociales y defensores de derechos humanos en el país y que esta determinación le
afecta directamente su derecho a la vida, la integridad y la libertad de
locomoción, toda vez que el estudio de seguridad no tuvo en cuenta el
incremento de las amenazas y ataques que ha sufrido este grupo poblacional, tal
como lo ha denunciado la Defensoría del Pueblo y otras entidades públicas y
privadas.
Por ello, para la
Corte no es admisible
permitir el desmonte de dichas medidas
hasta tanto cesen las situaciones de violencia sistemática y generalizada,
detectadas por los organismos de control y del Ministerio Público, así como las
organizaciones oficiales y no oficiales defensoras de derechos humanos, quienes
han denunciado que se han reportado más de 282 homicidios de personas
pertenecientes a este grupo poblacional, de acuerdo con las cifras dadas por la
Defensoría del Pueblo.
Bajo tales
condiciones, la Sala considera que la
Unidad Nacional de Protección no podía retirar las medidas de protección
desconociendo la realidad que se está presentando en todo el territorio
nacional, la cual constituye un
grave riesgo respecto a la vulneración de
los derechos fundamentales a
la vida y a la integridad personal de líderes sociales,
como el demandante.
En consecuencia, la Sala Novena de
Revisión revocará la sentencia
proferida por el Consejo
Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria el 1° de noviembre de 2017 que confirmó el fallo emitido
por el Consejo Seccional de la Judicatura de Córdoba, Sala
Disciplinaria el 12 de septiembre de esa
misma anualidad y, en su lugar, se
tutelarán los derechos fundamentales a la vida y a seguridad personal del
actor y se ordenará a la Unidad Nacional de Protección y la
Secretaría Técnica del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de
Medidas, que en el término máximo de cinco días hábiles contados a partir de la
notificación de la presente sentencia restablezca las medidas
de seguridad asignadas al accionante, antes de la expedición de las
Resoluciones 7675 de 2016 y 4606 de 2017.
Asimismo, dejará
sin efectos las Resoluciones 7675 de 2016 y 4606 de 2017, emitidas por la
Unidad Nacional de Protección por las cuales se ordenó retirar de forma
progresiva el esquema de seguridad asignado al ciudadano José Luis Ruiz Ruiz.
Finalmente, se ordenará a la Unidad Nacional
de Protección y la Secretaría Técnica del Comité de Evaluación de Riesgo y
Recomendación de Medidas que, en un término no mayor a dos (2) meses, practique
un nuevo estudio de riesgo al accionante, con la finalidad de que adopte las
medidas de protección necesarias. Esta valoración deberá tener en cuenta la
situación de violencia generalizada que están sufriendo los líderes sociales y
defensores de derechos humanos en el territorio nacional y con base en los
resultados, la Unidad Nacional de Protección deberá incrementar o disminuir
gradualmente los esquemas de seguridad asignados al ciudadano José Luis Ruiz Ruiz.
4.
Síntesis de la decisión
En el presente caso, la Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional resuelve la acción de tutela promovida por el ciudadano José Luis
Ruiz Ruiz contra la Unidad Nacional de
Protección.
El accionante invocó la vulneración de sus derechos fundamentales
a la vida, la integridad y a la libertad de locomoción, toda vez que la entidad
accionada ordenó desmontar gradualmente el esquema de seguridad que le había
asignado desde 2012, argumentando que en la actualidad el riesgo en que se
encuentra ostenta la calidad de ordinario[62].
Teniendo en cuenta los hechos mencionados, el accionante solicitó
que se ordenara a la Unidad Nacional de Protección mantener las medidas de
seguridad comoquiera que, debido a las funciones que desempeña en el municipio
de Tierralta, Córdoba, ha sido víctima de constantes amenazas contra su vida e
integridad personal.
Con base en los anteriores aspectos, la Sala debió abordar el siguiente
problema jurídico: ¿La Unidad Nacional de Protección vulnera los derechos
fundamentales a
la vida y la libertad de desplazamiento del
ciudadano José Luis
Ruiz Ruiz, al retirar de forma gradual las medidas de seguridad asignadas
al accionante, quien se desempeña como líder social en el municipio de
Tierralta, Córdoba?
Para responder tal interrogante, la Sala se pronunció sobre los
siguientes ejes temáticos: (i) el derecho a la seguridad
de las personas cuando se encuentra en riesgo la vida; y (ii) el deber de
protección del Estado con relación a la vida y a la seguridad personal de
líderes sociales, (iii) para finalmente entrar a la solución del caso concreto.
En el análisis del caso concreto la Sala constató la vulneración
de los derechos a la vida y la integridad personal del accionante, toda vez que
la Unidad Nacional de Protección retiró el esquema de seguridad del líder
social José Luis Ruiz Ruiz sin tener en cuenta la situación de violencia
generalizada que se está presentando en contra de los líderes sociales y
defensores de derechos humanos. Como consecuencia, la Corte concluye que la Unidad
Nacional de Protección, no podía retirar las medidas de seguridad de una
persona que se encontraba en riesgo con base en un estudio adelantado en el año
2016 sin tener en cuenta la realidad reciente que viven los líderes sociales,
poniendo en riesgo su vida e integridad personal.
Como
lo indicó esta Corporación, el compromiso de defender la vida como bien
constitucionalmente protegido, es un deber indispensable para las autoridades
públicas y que se encuentra, primordialmente, en cabeza del Estado.
Por los hechos
expuestos en la presente sentencia, la Sala revocará la sentencia proferida por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria el 1° de noviembre de 2017 que confirmó el fallo emitido
por el Consejo Seccional de la Judicatura de Córdoba, Sala
Disciplinaria el 12 de septiembre de esa
misma anualidad; y en su lugar, se
tutelarán los derechos fundamentales a la vida y a seguridad personal del ciudadano
José Luis Ruiz Ruiz y se ordenará a la Unidad Nacional de
Protección y la Secretaría Técnica del Comité de Evaluación de Riesgo y
Recomendación de Medidas, que en el término máximo de cinco días hábiles contados
a partir de la notificación de la presente sentencia restablezca las
medidas de seguridad asignadas al accionante.
Igualmente, se dejará sin efectos las Resoluciones 7675 de 2016 y
4606 de 2017, proferidas por la Unidad Nacional de Protección, y por las cuales
se ordenó retirar de forma progresiva el esquema de seguridad asignado al accionante.
Finalmente, se ordenará a la Unidad
Nacional de Protección y la Secretaría Técnica del Comité de Evaluación de
Riesgo y Recomendación de Medidas que, en un término no mayor a dos (2) meses, practique
un nuevo estudio de riesgo al accionante, con la finalidad de que adopte las
medidas de protección necesarias. La valoración deberá tener en cuenta la
situación de violencia generalizada y sistemática que están sufriendo los
líderes sociales y defensores de derechos humanos en el territorio nacional y
con base en los resultados, la Unidad Nacional de Protección deberá incrementar
o disminuir gradualmente los esquemas de seguridad asignados al ciudadano José Luis
Ruiz Ruiz
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, el 1° de noviembre de 2017,
que confirmó el fallo emitido por el Consejo Seccional de la Judicatura de Córdoba,
el 12 de septiembre de esa misma
anualidad, que declaró la
improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad.
En su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales a la vida y la integridad
personal del accionante, de conformidad con las razones expuestas en la parte
motiva de la presente sentencia.
Segundo.- DEJAR SIN EFECTOS las Resoluciones 7675 de 2016 y 4606 de 2017, proferidas por la UNP en las
cuales se ordenó retirar de forma progresiva el esquema de seguridad asignado
al ciudadano José Luis Ruiz Ruiz.
Tercero.- ORDENAR a la Unidad
Nacional de Protección y la Secretaría Técnica del Comité de Evaluación de
Riesgo y Recomendación de Medidas, que en el término máximo de cinco (5) días
hábiles, contados a partir de la notificación de la presente sentencia,
restablezca las medidas de seguridad asignadas al accionante.
Cuarto.- ORDENAR a la
Unidad Nacional de Protección y a la Secretaría Técnica del Comité de
Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas que, en un término no mayor a
dos (2) meses, practique un nuevo estudio de riesgo al accionante, con la
finalidad de que adopte las medidas de protección necesarias, para garantizar
la seguridad del ciudadano JOSÉ LUIS RUIZ RUIZ, de conformidad con los términos y consideraciones de esta
providencia.
Quinto.- LIBRAR Por
Secretaría General las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS
BERNAL PULIDO
A LA
SENTENCIA T-473/18
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-No se evidencia
la vulneración o amenaza de derechos fundamentales, por cuanto no hay certeza
que el nivel de riesgo del accionante haga necesario un esquema de
seguridad (Salvamento de voto)
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Las resoluciones
proferidas por la UNP son, prima facie, razonables, puesto que se basaron en
estudios y evaluaciones técnicas de seguridad y
estuvieron suficientemente motivadas (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente
T-6.753.470
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Con
el debido respeto por las decisiones de la Sala Novena de esta Corte, suscribo
el presente salvamento de voto en relación con la sentencia de la referencia.
En
este caso, la Corte Constitucional dejó sin efectos las resoluciones por medio
de las cuales la UNP ordenó retirar el esquema de seguridad asignado al
accionante. La mayoría de la Sala estimó que la entidad no tuvo en cuenta “los riesgos de los
líderes sociales del país” y que “la decisión de desmontar gradualmente
las medidas de protección del actor, no se compadece con la situación actual de
riesgo que viven los líderes sociales y defensores de derechos humanos en el
país”. Por lo anterior, concluyó que “no es admisible permitir el
desmonte de dichas medidas hasta tanto cesen las situaciones de violencia
generalizadas detectadas por los organismos de control y del Ministerio Público”.
El
presente salvamento se funda en dos razones: (i) en el caso concreto no
se evidencia la vulneración
o amenaza de los derechos fundamentales del accionante y (ii) las
resoluciones proferidas por la UNP son, prima facie, razonables.
Primero, en el
caso concreto no se evidencia la
vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante. En efecto,
como lo señaló el ad-quem en el proceso de tutela “el hecho de que la
medida en mención no fuera favorable para los intereses del peticionario no es
óbice para considerar vulnerados los derechos que se invocan”. Ocurre que
no hay certeza de que el nivel de riesgo de riesgo del accionante haga que
necesite un esquema de seguridad.  Más aún, la acción de tutela fue interpuesta
hace más de un año, y no hay pruebas que evidencien (i) el estado actual
del señor, (ii) si cuenta con esquema de seguridad, (iii) si ha
intentado otro mecanismo para el amparo de sus derechos, ni (iv) si la
UNP ha proferido alguna otra resolución, etc. No se sabe tampoco en qué terminó
la denuncia que realizó ante la Fiscalía sobre las amenazas en su contra.
Tampoco se conoce el concepto emitido por el CERREM con base en el cual la UNP
tomó la decisión de desmontar su esquema de protección. Lo cierto es que dichos
estudios determinaron que el nivel de riesgo del accionante es del 45% lo cual,
de conformidad con la ley, es un riesgo ordinario. En consecuencia, no están
los elementos probatorios suficientes para conceder el amparo.
Segundo, las resoluciones proferidas por la UNP son, prima
facie, razonables. Por regla general, la Corte Constitucional no es
competente para determinar el nivel de riesgo de una persona ni para ordenar
que se le asigne un esquema de seguridad[63]. En efecto, como lo señala la
sentencia, “la Unidad Nacional de
Protección puede asignar las medidas de seguridad que considere necesarias para
garantizar el derecho a la vida de las personas que resulten amenazadas. En
estos casos las autoridades gozan de autonomía para tomar las decisiones
necesarias, siempre y cuando constituyan soluciones reales y efectivas”. Es
por esto que la Corte únicamente ha entrado en la esfera de la UNP cuando
observa que dicha entidad tomó una decisión sin el sustento técnico[64] o
de manera desproporcional.
Sin
embargo, la sentencia de la que me aparto no señala que las razones por las cuales la UNP le
retiró el esquema de seguridad al accionante, hubieran sido irrazonables. En
este caso no hay evidencia de que el estudio haya sido “desactualizado”, máxime
cuando, según lo señaló la UNP en su contestación, al momento de analizar su
nivel de riesgo el CERREM sí tuvo en cuenta (i) la calidad de líder
social y político del señor Ruiz y (ii) el contexto de Tierralta y el
sur de Córdoba. Ello lo llevó a concluir que cambiaron las circunstancias entre
el 2012 –año en el que le dieron protección– y el 2016 –año en que se la
quitaron–y, en consecuencia, su riesgo pasó de extraordinario a ordinario. Por
lo anterior, y en contrario a lo señalado por la sentencia, las decisiones de
la UNP (i) se basaron en los estudios y evaluaciones técnicas de
seguridad del protegido y (ii) estuvieron suficientemente motivadas.
Es
cierto que la Corte ha señalado
que las autoridades encargadas del estudio y la implementación de medidas de
seguridad deben tener en cuenta las condiciones específicas del afectado y
adoptar medidas con enfoque diferencial, cuando se trate de, entre otros, líderes
sociales y, en general, defensores de derechos humanos[65].
Ello, sin embargo, no se traduce en que tengan per sé derecho a tener
medida de seguridad.
Fecha ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] Acuerdo de paz suscrito entre el
Gobierno Nacional y una línea del Ejército de Liberación Nacional (ELN) el 9 de
abril de 1994 en el cual se desmovilizaron 600 hombres, 300 de ellos milicianos
y 300 combatientes.
[2] “Por medio de la cual se suspenden
y/o finalizan unas medidas de protección de acuerdo con la recomendación
realizada por el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas
–CERREM”.
[3]
Cuaderno principal, folio 68.
[4]
Ibídem.
[5] “Por medio de la cual se resuelve
un recurso de reposición”.
[6]
Cuaderno principal, folio 57.
[7] “Por medio del cual se expide el
Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”.
[8] “Entrega de archivos. Los archivos
de los cuales sea el titular el Programa de Protección de la Dirección de
Derechos Humanos del Ministerio del Interior y el Departamento Administrativo
de Seguridad DAS en supresión, a la entrada en vigencia del presente decreto y
que tengan relación con las competencias de la Unidad Nacional de Protección,
deberán ser transferidos a esta entidad, en los términos que señalen los
representantes legales a través de las Secretarias Generales”.
[9] “Por el cual se crea la Unidad
Nacional de Protección - UNP, se establecen su objetivo y estructura”.
[10]
Cuaderno principal, folio 60.
[11] “Dirigentes
del Movimiento 19 de Abril M-19, la Corriente de Renovación Socialista, CRS, el
Ejército Popular de Liberación, EPL, el Partido Revolucionario de los
Trabajadores, PRT, el Movimiento Armado Quintín Lame, MAQL, el Frente Francisco
Garnica de la Coordinadora Guerrillera, el Movimiento Independiente
Revolucionario Comandos Armados, MIR, COAR y las Milicias Populares del Pueblo
y para el Pueblo, Milicias Independientes del Valle de Aburrá y Milicias Metropolitanas
de la ciudad de Medellín, que suscribieron acuerdos de paz con el Gobierno
Nacional en los años 1994 y 1998 y se reincorporaron a la vida civil”.
[12] “Por medio del cual
se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”.
[13] Matriz de riesgo de 50.55%, en ambos
análisis.
[14] Matriz de riesgo de 45.55%.
[15] Cuaderno primera instancia, folio
62.
[16]
Ibídem, folios 81-85.
[17]
Cuaderno principal, folio 96.
[18] Cuaderno Corte Constitucional. Folio
9.
[19] Matriz 45.55%.
[20] Cfr., por ejemplo, art. 4.1. de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos: “Toda persona tiene derecho a
que se respete su vida. Este derecho estará protegido por la ley y, en general,
a partir del momento de la concepción. Nadie puede ser privado de la vida
arbitrariamente.”
[21] Sentencia T-924 de 2014. M.P. Gloria
Stella Conto Ortiz.
[22] Indicó esta Corporación en la
sentencia T-1026 de 2002, que “la vida constituye la base para el ejercicio
de los demás derechos. Es decir, la vida misma es el presupuesto indispensable
para que haya titularidad de derechos y obligaciones. La primacía e
inviolabilidad de la vida le otorga a ésta una especial protección
constitucional; su desarrollo en la Carta de 1991, como principio, como valor y
como derecho, refleja la importancia que se le atribuye dentro del ordenamiento
jurídico”.
[23] Sentencia, T-102 de marzo 10 de 1993.
M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[24] M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[25] T-349 del 27 de agosto de 1993,  M.
P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[26] T-439 del 2 de julio de 1992,
M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[27] “Sentencias T-981 de 2001(M.P.
José Manuel Cepeda) y T-1206 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).”
[28]
Frente al criterio del entorno donde se presenta la posible amenaza se anotó en
la sentencia T-1026 de 2000, precitada, que se debe identificar si “(i) es
una zona generalmente pacífica o si es de aquellas donde hay un alto nivel de
conflicto; (ii) los antecedentes históricos de ataques contra la población por
parte de grupos insurgentes que militan en la zona son considerados
sistemáticos o esporádicos; (iii) constituye una zona de importancia
estratégica para los grupos al margen de la ley y (iv) existe presencia
suficiente de la fuerza pública y demás autoridades estatales para mantener el
orden público; circunstancias que constituyen características del escenario a
partir de las cuales se aumenta la probabilidad de la existencia de un riesgo
especial y, por tanto, del cumplimiento de la amenaza”.
[29] Sentencia T-924 de 2014. M.P Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[30] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[31] La Comisión Interamericana de
Derechos Humanos en su Segundo Informe sobre la Situación de Defensores y
Defensoras de Derechos Humanos en América Latina del 2012, frente a la
evaluación de riesgo señaló que esta (consideración 505) “tiene por objetivo
que el Estado conozca el grado en que los obstáculos a las actividades de
defensa y promoción de los derechos humanos pudieran afectar la vida e
integridad personal del defensor o defensora solicitante de protección,
perturbando también la continuidad en sus actividades de defensa y promoción de
los derechos humanos.  Una adecuada evaluación del riesgo debe
permitir al Estado adoptar las medidas de seguridad apropiadas para
salvaguardar los derechos del defensor o defensora solicitante y garantizar así
la continuidad de sus actividades. La evaluación del riesgo debe ser entendida
como el medio por el cual el Estado estudiará la mejor manera bajo la cual
cumplirá con su obligación de protección, para ello, el Estado debe garantizar
que en el proceso de evaluación del riesgo exista una adecuada comunicación y
participación activa con el defensor o defensora solicitante”. Igualmente
en el mencionado informe se propuso que los Estados deben analizar una serie de
elementos objetivos para definir el nivel de riesgo, los cuales son: i) valoración
adecuada del contexto, en la cual se deben identificar y evaluar  las
circunstancias que incidieron en el nivel de riesgo que corre un defensor o
defensora, por ejemplo, “si su labor pudiera afectar directamente los
intereses de algún actor en la región; si posee información que pudiera afectar
a algún agente del Estado o grupos criminales; si su trabajo se desarrolla en
zonas de combate o bien, en donde se han producido con antelación ataques
contra defensores; si las autoridades locales han dado o no respuesta a
reclamaciones por parte de defensores; si el defensor o defensora de derechos
humanos se encuentra desempeñando sus labores en un momento crucial para sus
causas en la zona; o bien, si pertenece a alguna organización o grupo de
defensores que haya sido atacado, amenazado u hostigado con anterioridad”:
ii) Valoración del caso en concreto, en la cual se debe determinar “a)
la clase de ataques que se han realizado; b) si estos han ocurrido en forma
reiterada o no; c) si se ha intensificado la gravedad de los actos perpetrados
con el transcurso del tiempo; y d) si habría participación de agentes del
Estado en los actos de agresión”.
[32] En la sentencia T-719 de 2003 antes
referida se anotó que el riesgo mínimo es “quien vive en condiciones tales que los riesgos a los que se enfrenta
son únicamente los de muerte y enfermedad naturales – es decir, se trata de un
nivel en el cual la persona sólo se ve amenazada en su existencia e integridad
por factores individuales y biológicos”,
en los riesgos ordinarios son los que “deben tolerar las personas por
su pertenencia a una determinada sociedad pueden provenir de factores externos
a la persona –la acción del Estado, la convivencia con otras personas,
desastres naturales -, o de la persona misma”, en los riesgos
extraordinarios, “las personas no están jurídicamente obligadas a
soportar, por lo cual tienen derecho a recibir protección especial de las
autoridades frente a ellos. Para determinar si un riesgo tiene las características
y el nivel de intensidad suficiente como para catalogarse de extraordinario y
justificar así la invocación de un especial deber de protección estatal, es
indispensable prestar la debida atención a los límites que existen entre este
tipo de riesgo y los demás” y el riesgo extremo “es una amenaza
directa contra los derechos a la vida e integridad personal de quien se ve
sometido a él”.
[33] Esto
es así si se parte de que el derecho a la seguridad personal es aquel que
faculta a las personas que están sometidas a amenazas a obtener protección
especial por parte del Estado.
[34] Como
se verá más adelante, dependiendo de la intensidad de la amenaza, se vulneran
diferentes derechos fundamentales. En el nivel de amenaza ordinaria, se vulnera
el derecho a la seguridad personal mientras que el nivel de amenaza extrema,
también se inicia la violación de los derechos a la vida y a la integridad
personal.
[35] Así,
en el nivel de amenaza ordinaria, otros derechos, diferentes a la vida y a la
integridad personal, pueden estar siendo afectados como, por ejemplo, el
derecho a la libertad en el caso de una amenaza de secuestro.
[36] Sentencia T-719 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[37] T-078 de 2013.
[38] Sentencia T-924 de 2014. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[39] Sentencia
T-924 de 2014.
[40] Cifras de Defensoría del Pueblo. http://www.defensoria.gov.co/es/nube/enlosmedios/7078/282-l%C3%ADderes-sociales-han-sido-asesinados-en-los-%C3%BAltimos-dos-a%C3%B1os-Defensor%C3%ADa.htm
(en línea, revisado el 9 de agosto de 2018)
[41]
http://www.movimientodevictimas.org/sites/default/files/Solicitud%20MC%2026042018.pdf
(en línea, revisado 9  de agosto de 2018).
[42] Sentencia T-924 de 2014. M.P. Gloria
Stella Conto Ortiz.
[43] Ibídem.
[44] Sentencia T-924 de 2014. M.P. Gloria
Stella Conto Ortiz.
[45] Cifras entregadas por la ONG Somos
Defensores.
[46] “INFORME ESPECIAL DE RIESGO:
“VIOLENCIA Y AMENAZAS CONTRA LOS LÍDERES SOCIALES Y LOS DEFENSORES DE DERECHOS
HUMANOS”, presentado por la Defensoría del Pueblo. Informe de la Organización de
Naciones Unidas manifestó el 4 de mayo de 2018. Comunicado de prensa,
Procuraduría General de la Nación, 20
de marzo de 2018.
[47] INFORME ESPECIAL DE RIESGO:
“VIOLENCIA Y AMENAZAS CONTRA LOS LÍDERES SOCIALES Y LOS DEFENSORES DE DERECHOS
HUMANOS”, Página 29. Vista en línea 9 de agosto de 2018.
http://desarrollos.defensoria.gov.co/desarrollo1/ABCD/bases/marc/documentos/textos/INFORME_ESPECIAL_LIDERES_30-03-17_(1).pdf
[48] Ibídem, folio 90.
[49]
“SE AGRAVA SITUACIÓN DE LÍDERES SOCIALES”. Vista en línea 9 de agosto de 2018.
http://nacionesunidas.org.co/blog/2015/05/04/se-agrava-situacion-de-lideres-sociales/
[50] Ver https://colombia.unmissions.org/la-onu-rechaza-y-condena-los-asesinatos-las-y-los-defensores-de-derechos-humanos-y-l%C3%ADderes-y
Vista en línea 9 de agosto de 2018.
[51] Ver https://www.procuraduria.gov.co/portal/fracaso-sistema-proteccion-lideres-sociales-procurador.news
Vista en línea 5 de agosto de 2018.
[52] Corte Constitucional. Sentencia
T-682 de 2017.
[53]
Ley 1437 de 2011, Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 229.
[54] Corte Constitucional. Sentencia SU-961 de 1999.
[55] Sentencia, T-102 de marzo 10 de 1993.
M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[56] M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[57] T-349 del 27 de agosto de 1993,  M.
P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[58] T-439 del 2 de julio de 1992,
M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[59] Índice superior al 50%.
[60] Evaluaciones de riesgo adelantadas
en 2012, 2015 y 2016.
[61] INFORME ESPECIAL DE RIESGO:
“VIOLENCIA Y AMENAZAS CONTRA LOS LÍDERES SOCIALES Y LOS DEFENSORES DE DERECHOS
HUMANOS”, Vista en línea 9 de agosto de 2018.
http://desarrollos.defensoria.gov.co/desarrollo1/ABCD/bases/marc/documentos/textos/INFORME_ESPECIAL_LIDERES_30-03-17_(1).pdf
[62] Índice de riesgo del 45.5%
[63] Sentencia T-059 de
2012. “Cuestionar la efectividad del estudio de seguridad, para que
sea el juez de tutela el que lo realice o lo evalúe, carece de sentido en
cuanto a la naturaleza misma del requisito”.
[64] Ver, Sentencia T-707 de 2015. “La UNP y la Policía Nacional
vulneraron los derechos fundamentales a la seguridad personal, al debido
proceso y la participación en política de Wilson Alfonso Borja Díaz, al
reducirle notoriamente su esquema de protección sin justificar los actos en
algún estudio técnico, e inclusive hacerlo en contra de un concepto
especializado de uno de los grupos de valoración internos de la UNP”.
[65] Sentencia T-924 de 2014.