T-021-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-021/95
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Conexidad
El derecho a la
vivienda digna en abstracto no haría parte de los derechos fundamentales, pero
en algunas circunstancias lo sería si está en conexidad con otros derechos
fundamentales. La efectividad de la tutela respecto a la petición de una
persona para que su vivienda sea digna dependerá de las condiciones
jurídico-materiales del caso concreto.
TEMBLORES DE
TIERRA/DISTRITO CAPITAL-Responsabilidad
por deslizamientos de tierra/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD
En el campo
constitucional hay que admitir la interacción  entre la naturaleza y la
sociedad. La naturaleza sería jurídicamente  nada sin el hombre social. Está
llamado a recoger el postulado neopositivista, según el cual los conceptos de
las ciencias sociales (entre ellas el derecho) dependerían de los conceptos
psicológicos, biológicos o físicos. El Distrito Capital no es responsable de
que la construcción de la peticionaria se tornara inestable, pero eso no
exonera, ni a la comunidad ni al Distrito, del deber de "obrar conforme al
principio de solidaridad social,  respondiendo con acciones humanitarias ante
situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas", con
el criterio de que "las autoridades de la República están instituidas para
proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y
bienes, creencias, y demás derechos  y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los  deberes sociales del Estado , y de los particulares"
y con la solidaridad que deben tener las personas que integran a Colombia.
ZONAS DE ALTO
RIESGO-Deber del Estado de
adquirir inmuebles
Es deber del
Estado adquirir el inmueble que está dentro del alto riesgo como solución
inmediata al riesgo que corre la sociedad y especialmente el particular que lo
habita y como solución preventiva para que no vaya a ser habitado por otras
personas; puede acudirse a lo expropiación y ello significa que el bién
expropiado se incorpora al espacio público y que el antiguo propietario puede
comprar otro inmueble que supla el que tenía, así se cumple el principio
político del artículo 51 de la Constitución. La autoridad debe actuar con
prudencia porque están en juego el derecho de propiedad, el derecho a la
vivienda digna y el derecho a la vida. Es justo que si una zona es de alto
riesgo, se proceda a la evacuación de las personas para proteger su vida y
además será obligación del Estado efectuar los actos administrativos
indispensables para que los afectados encuentren otro lugar donde vivir en
condiciones parecidas a las que  antes disfrutaban. La señora ni ha solicitado
la evacuación, ni la Alcaldía ha hecho uso del artículo 5º de la Ley 2ª de
1991. Puede la Corte  Constitucional ordenarla en una sentencia de tutela?.
Perfectamente podría hacerlo para proteger la vida de los inquilinos, si
existiera en el expediente prueba seria de que  la zona está catalogada como de
alto riesgo. Pero la prueba  demuestra que la situación es grave, sin llegar
aún a ser de alto  riesgo. Y no puede la Corte Constitucional hacer la
calificación sin prueba plena que lo sustente.
REF: Expediente
Nº T- 46.300
Actor: Oliva
Borraiz Vda. de Ariza
Procedencia:
Juzgado 26 Civil Municipal de Santafé de Bogotá.
Tema: Zonas de
alto riesgo. Los desplazamientos de tierra y su incidencia en el campo jurídico
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá ,
D.C., primero ( 1 ) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa, profieren la
Siguiente:
SENTENCIA:
En el proceso de
tutela identificado con el número de radicación T-46.300, adelantado por Oliva
Borraiz Vda. de Ariza contra el Distrito Capital de Santafé de Bogotá.
I. ANTECEDENTES
1. Solicitud.
Oliva Borraiz Vda.
de Ariza instaura tutela contra la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, dice
que está en peligro su vida y la de los moradores de un inquilinato ubicado en
la calle 30C sur Nº 1-02 de Santafé de Bogotá, porque se vino un alud de tierra
sobre su casa y puede continuar la erosión. Solicita "solución a mi
problema". La señora desea una "vivienda digna". Al parecer
aspira que se retire la tierra  que perturba su vivienda y que se levante un
muro de contención.
De escritos
adjuntados al expediente de tutela se puede colegir que la responsabilidad del
Distrito Capital se derivaría del hecho de ser tal Entidad Territorial la
presunta propietaria de un terreno colindante con la peticionaria y que amenaza
en parte derrumbarse sobre la casa de inquilinato.
2. Pruebas
practicadas por el Juez de Tutela.
- Declaración del
Secretario de Obras Públicas, doctor Edgar Alberto Urrea Pérez, quien se
refiere a un informe del ingeniero de la División de Estudios quien a su vez
habla de desprendimiento de un barranco, pero aclara el ingeniero que se trata
de un predio que no corresponde al Distrito, y, por eso no puede intervenir la
Secretaría de Obras Públicas en razón de que la inversión que se haría podría
constituir peculado por destinarse fondos a obras de particulares. Recomienda
evacuar las construcciones que corren riesgo de derrumbarse.
- Versión  de la
petente quien señala como causa inmediata del deslizamiento un temblor de
tierra, aunque reconoce la existencia de erosiones del terreno desde cuando
principió a construirse la casa hace 40 años.
- El Director de la
División de estudios y diseños del Distrito Capital, Alvaro Enrique Velasco
Cerón, conceptúa que la causa principal del desprendimiento de tierra se debió
al "corte vertical, en parte negativo del talud, dejado por los
urbanizadores, como se aprecia no tiene la Secretaría de Obras Públicas ninguna
ingerencia y la solución sería construir una obra de defensa a la vivienda
localizada en la parte superior, lo cual es competencia del propietario, ya que
esta Secretaría no puede realizar inversiones en zonas privadas".
3. Sentencia del
Juzgado 26 Civil Municipal. 22 de agosto de 1994.
No tuteló por cuanto
considera que existen otros medios de defensa judicial, no existe un derecho
fundamental a proteger, ni el Distrito debe responder porque se trata de
conflicto entre propiedades particulares. Agrega que el derecho de propiedad no
está dentro del Capitulo I del Título II de la Carta Política, luego, en
opinión del Juzgado, no es derecho fundamental.
4. Pruebas
practicadas y recibidas por la Sala de Revisión de la Corte Constitucional.
Se consideró por
esta Sala de Revisión que era necesario esclarecer la materialidad de los
hechos descritos por la accionante y para tal efecto se practicó una inspección
judicial, se recibieron testimonios y se solicitaron conceptos técnicos que ya
fueron aportados.
a) En la inspección
se constató que es un hecho notorio el deslizamiento de tierra y que el
problema se ubica en el costado oriental de la casa, es decir en la colindancia
con la zona pública (parque) aunque el desprendimiento también proviene de los
cimientos de otra casa que da al parque. También se comprobó que en el
inquilinato viven varias familias que incluyen una anciana y 17 menores de
edad. Se vió que la tierra del derrumbe ya ha tapado ventanas, disminuido el
uso de algunas piezas y amenaza ocasionar perjuicios aún más graves.
b) El ingeniero
Velasco Cerón hizo estas precisiones, bajo juramento:
"La
conformación natural del terreno, como se puede observar visualmente es de
media ladera, estado en el cual la masa de suelo se encuentra en equilibrio
estable, sin embargo en el proceso constructivo del inmueble objeto de la
tutela sufrió alteraciones que pasaron la masa adyacente de equilibrio estable
a equilibrio crítico, presentándose un proceso erosivo, el cual se ha acelerado
por la acción de la escorrentía y la carga muerta de la construcción que está
en la parte superior del talud, cabe anotar que los entes operativos del
Distrito no han tenido ninguna acción en ese proceso inestable."
c) La oficina para
la prevención de emergencias conceptúo:
"En días
pasados tuvo lugar el deslizamiento de la cuña superior del talud colindante
por el norte con una vivienda de dos pisos y cubierta, situada en la calle 30C
sur Nº 1-02 en el barrio Bello Horizonte de la urbanización Las Colinas. Como
resultado de este desprendimiento parte del material se acumuló contra la
culata norte de la vivienda y parte del material se acumuló sobre el corredor
oriental de la vivienda cubriendo parcialmente algunas ventanas y se
desestabilizó el cimiento del muro de cerramiento del patio de una vivienda
localizada ligeramente al oriente sobre el nivel superior del talud, con el
consiguiente riesgo de que un nuevo movimiento pueda generar daños importantes
a la vivienda objeto del presente proceso.
La vivienda de la
calle 30C sur Nº 1-02 se encuentra desplantada a unos 7 metros aproximadamente
de desnivel con respecto al plano de la vivienda superior, luego de reformar la
situación del talud natural cuya pendiente es de aproximadamente 30 grados con
la horizontal; la vivienda fue construída directamente contra un corte vertical
de unos 3 a 3.5 metros de altura - en un sitio conformado previamente para una
cancha de tejo- dejando un talud no protegido de pendiente aproximada 2V: 1H
contra el nivel superior donde se desarrolla el patio de la casa vecina. Por el
oriente, la vivienda fue separada del talud natural mediante un corte vertical
de altura variable no protegido, aislado por un corredor de escasos 1 o 1,5
metros de ancho aproximadamente.
Es evidente que
en la implantación de esta vivienda no se consideró la evolución del riesgo
sobre la inestabilidad de los taludes dejados sin protección por el constructor
en su momento, situación que se mantuvo en niveles adecuados de seguridad por
un lapso de tiempo importante, pero que en el actual momento se modificó
drásticamente y dio origen al deslizamiento en análisis."
y concluye:
"Como puede
verse de los términos del informe anterior, la situación desarrollada en la
vivienda de la calle 30C sur Nº 1-102 fue originada por la construcción de la
misma vivienda cuyos responsables no consideraron posibles modificaciones de la
naturaleza de los materiales. La colaboración del personal técnico de la
Secretaria de Obras del Distrito sería muy positiva, para garantizar una
solución confiable hacia el futuro en beneficio no solamente de la vivienda
afectada sino de las que se encuentran en la zona superior."
d) La solicitante
Oliva de Ariza recalca que hay temor, son sus palabras: "los niños se la
pasan en la calle por el susto de que se caiga la casa, al igual la viejita
aunque se queda adentro pero le da miedo". Insiste en que la causa del
derrumbe fue un temblor de tierra.
e) El Alcalde local
de San Cristobal sindica como responsable de la erosión a los mismos vecinos
por haber socavado años antes el talud para instalar una cancha de tejo.
La prueba mencionada
demuestra que el desprendimiento de tierra se debió a causas extrañas
(terremoto), imprudencia de los vecinos (construcción de cancha de tejo),
irresponsabilidad de los urbanizadores, falta de prudencia en la construcción
del inquilinato y de una vivienda adyacente.
Hay otro elemento de
juicio: un concepto del DAMA que, además de referirse al lote particular
adyacente al inquilinato como una de las causas para la erosión y a
deformaciones del terreno, insiste en la humedad como causa importante del
derrumbre de tierra y excluye cualquier responsabilidad del Distrito en
el caso de estudio:
"Geológicamente
todo el talud corresponde a un depósito de tipo coluvial compuesto de gravas y
bloques de roca (areniscas, liditas) en con diámetros hasta de 1.5 mt,
embebidas con una matriz de arcilla rijiza.
El material que
se deslizó presenta actualmente un escarpe relativamente abrupto en la parte
superior, seguido de una masa de suelo que fluyó hasta el nivel del andén
inferior quedando con un ángulo de reposo más suave.
El movimiento del
terreno dejó sin soporte una parte de la viga de cimentación del cerramiento y
en este momento la viga está soportada sobre troncos de madera apoyadas en el
terreno.
El material
deslizado presenta evidentes signos de humedecimiento en la matriz arcillosa,
tales como estado muy plástico de la arcilla, resistencia muy baja de la misma
y color oscuro característico de suelos humedecidos."
Y, concluye el
informe del DAMA:
"El
deslizamiento en cuestión pone en peligro la vida de seres humanos, de tal
forma que se requiere tener suficientes garantías sobre el buen funcionamiento
de las medidas correctivas que se adopten; en la estabilización de
deslizamiento es muy frecuente acudir a varias medidas preventivas diferentes,
complementarias entre sí, con el fin de tener un buen márgen de seguridad sobre
el éxito del tratamiento de estabilización.
Por esta razón es
recomendable también la construcción de un muro de contención que aportará el
margen de seguridad que se requiere para las viviendas involucradas.
El diseño de este
muro de contención debe tener en cuenta los siguientes factores:
a) Determinación
del origen del agua para planear adecuadamente sistemas de drenaje.
b) Factores
relacionados con las cargas de diseño tales como posible expansividad, altos
empujes en material arcillos, o empujes de agua y creep a largo plazo.
c) Estudio de
suelos con muestreo y laboratorio.
RESPONSABILIDAD
DE LA SECRETARIA DE OBRAS PUBLICAS Y ENTIDADES DEL DISTRITO.
La Secretaría de
obras Públicas del Distrito y otras entidades no han llevado a cabo últimamente
ningún tipo de obras, construcciones ni operaciones constructivas en el sector
de la zona inestable, por lo cual la Secretaría de Obras Públicas del Distrito
y demás entidades no tienen absolutamente ninguna responsabilidad en la
ocurrencia del deslizamiento.
Hasta donde se
tiene información en este momento, todas las modificaciones que se han llevado
acabo en la conformación original de los terrenos han correspondido a las
actividades de construcción de viviendas y otras actividades de habitantes del
barrio.
La determinación
precisa de responsabilidades de personas particulares requiere de todas formas
de estudios más precisos detallados, incluyendo estudio de suelos completo con
muestreo, laboratorio y cálculos.
ACCIONES
INMEDIATAS
Dado que estamos
aún en época de lluvias y el deslizamiento está todavía activo, deben tomarse
las siguientes medidas preventivas en forma inmediata:
a) Mantener toda
la masa de suelo deslizada en su posición actual, de tal forma que no se debe
realizar por el momento absolutamente ninguna excavación ni remoción del
material derrumbado.
b) Apisonar
superficialmente todo el material del derrumbe, para formar una capa superior
densa que reduzca la infiltración de lluvia.
c) Luego de
apísonar, cubrir toda el área del deslizamiento con un plástico grueso para
proteger contra lluvia."
Aunque el tema de la
responsabilidad es importante para dilucidar si la violación o la amenaza
proviene de la entidad o la persona contra quien se dirige la tutela, lo
principal es estudiar si hay derechos constitucionales fundamentales por
proteger. Y como la prueba aportada  inducía el peligro que pueden correr los
habitantes del inquilinato, entre ellos una anciana y numerosos niños, se
determinó por esta Sala de Revisión averiguar si la zona se cataloga como de
alto riesgo.
Solicitado concepto oficial,
la respuesta de las autoridades se limitó a reproducir el concepto técnico de
la oficina para la prevención de emergencias ya señalado en esta sentencia.
De esta actitud se
deduce que se considera a la situación como grave, pero hoy no es catalogable
como de alto riesgo, aunque podría llegar a serlo.
Mas clara es la
información de la Ingeniera Claudia Patricia Contreras, Interventora F.D.L.S.C.
quien dice: "Cabe anotar que en el momento en que se empiece a estabilizar
el talud la parte posterior de la vivienda estará en alto riesgo".
Con base en estos
elementos de juicio es necesario analizar tanto lo referente a la vivienda
digna como lo relativo a las medidas a tomar para prevenir amenazas a la vida e
integridad personal de quienes habitan el inquilinato.
II FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. Competencia.
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86 inciso 3º y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991; además, su examen se
hace por virtud de la selección que de dicha acción practicó la Sala
correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma señalada por el
Reglamento de esta Corporación.
2. Temas
Jurídicos a tratar:
- Vivienda digna:
Cuándo puede ser derecho fundamental
- Zonas de alto
riesgo: El desplazamiento de tierra y su incidencia en el campo jurídico.
A. Vivienda digna:
El artículo 51 de la
Carta Política dice:
"Todos los
colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones
necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de
interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas
asociativas de ejecución de estos programas de vivienda".
El derecho a la
vivienda digna en abstracto no haría parte de los derechos fundamentales, pero
en algunas circunstancias lo sería si está en conexidad con otros derechos
fundamentales. Esta Corte ha expresado cuál es su criterio para saber si ha
ocurrido o no la violación a un derecho fundamental:
" El Juez de
Tutela debe acudir a la interpretación sistemática, finalista o axiológica para
desentrañar, del caso particular, si se trata o no de un derecho fundamental,
lo que podría denominarse una "especial labor de búsqueda",
científica y razonada por parte del Juez.
El Juez está
frente a lo que la doctrina denomina un " concepto jurídico
indeterminado": los derechos constitucionales fundamentales, que pueden
ser o no ser al mismo tiempo o ser simultáneamente de una manera o de otra,
pero siempre su sentido se define bajo las circunstancia de tiempo, modo y
lugar.
Para el profesor
García de Enterría, introductor de la noción "concepto jurídico
indeterminado", la "valorización política de la realidad podrá acaso
ser objeto de una facultad discrecional, pero la realidad como tal, si se ha
producido el hecho o no se ha producido y cómo se ha producido, esto ya no
puede ser objeto de una realidad discrecional, porque no puede quedar al
arbitrio de la Administración discernir si un hecho se ha cumplido o no se ha
cumplido o determinar que algo ha ocurrido si realmente no ha sido así".[1]
Esta
indeterminación sin embargo, no le permite al juez actuar total y absolutamente
libre. La interpretación del caso particular se mueve dentro de parámetros
establecidos por la propia Constitución.
El juez debe
buscar, como lo dice el artículo 2º del Decreto 2591 de 1991, la naturaleza del
derecho fundamental que permita su tutela. Es entonces en la naturaleza, en el
estudio de su esencia, en donde el Juez descubre si está frente a un derecho
fundamental.
La labor que
realiza el Juez de Tutela es de verificación; él no crea el derecho
fundamental, lo desentraña y verifica. Esta "teoría de la
verificación" también es desarrollada por Dworkin sobre la figura del Juez
modelo, capaz de encontrar racionalmente la solución justa. "El Juez no
tiene una función creadora, sino garantizadora de los derechos".[2]
De conformidad
con los criterios expuestos se concluye que obra gran importancia la labor de
interpretación del Juez, al asumir un serio compromiso impuesto por la
filosofía que orienta la nueva Constitución, pues solamente mediante el
análisis crítico y razonable se pueden encontrar los parámetros justos en la
comparación entre los hechos expuestos y la norma constitucional".[3]
Y, respecto a la
VIVIENDA DIGNA, para analizar si en determinadas circunstancias se puede
catalogar como derecho fundamental, la Corte ha dicho:
"La dignidad
comprende varias dimensiones de la vida del hombre. Básicamente ella implica un
conjunto de condiciones materiales y espirituales de existencia que permita
vivir y vivir con cierta calidad, con el fin de permitir un espacio idóneo para
el libre desarrollo de la personalidad, al tenor del artículo 14 de la Carta.
Entre las condiciones materiales de existencia digna se encuentra sin duda la
vivienda. Otros elementos como la alimentación, la salud y la formación son
también indispensables. Pero en este negocio importa poner de manifiesto el
carácter vital que tiene para la dignidad el gozar de una vivienda. De hecho la
humanidad se ha relacionado históricamente con la vivienda en forma paralela al
desarrollo de la civilización. De los nómadas a las cavernas, de los bohíos a
las casas, de las casas a los edificios, toda la evolución del hombre se
traduce en su forma de vivienda"[4].
Pero, para que
prospere una tutela como protección al derecho a vivienda digna es indispensable
estudiar con mucha atención cada caso particular. Ha resaltado la Corporación:
"el derecho
a una vivienda digna no otorga a la persona un derecho subjetivo a exigir del
Estado, de manera directa, una prestación determinada. Los derechos
constitucionales de desarrollo progresivo o derechos programáticos, condicionan
su efectividad a la previa obtención de las condiciones materiales que los
hacen posibles.
Por esto es
acertado afirmar que, en principio, los derechos de segunda generación no son
susceptibles de protección inmediata por vía de tutela. Situación diferente se
plantea una vez las condiciones jurídico-materiales se encuentran de manera que
la persona ha entrado a gozar de un derecho de esta categoría. En dado caso, el
derecho constitucional materializado adquiere fuerza normativa directa y a su
contenido esencial deberá extenderse la necesaria protección
constitucional."[5]
En Conclusión, la
efectividad de la tutela respecto a la petición de una persona para que su
vivienda sea digna dependerá de las condiciones jurídico-materiales del caso
concreto.
Esa relación
HOMBRE-MATERIA plantea perspectivas jurídicas muy interesantes cuando, como en
el presente  caso,  el movimiento de la materia NO VIVA afecta unos intereses
particulares.
B. CASO CONCRETO
QUE MOTIVA ESTA ACCION DE TUTELA Y CONSECUENCIAS JURIDICAS GENERADAS POR LOS
DESPLAZAMIENTOS DE TIERRA.
Puede suceder la
contingencia de que la casa de inquilinato de propiedad de Oliva de Ariza corra
el riesgo grave de derrumbarse por presión de tierra erosionada. Ya existe un
daño parcial consistente en que desprendimientos de tierra han taponado
ventanas, afectado habitaciones del inmueble y agrietado algunas paredes.
El movimiento de la
materia  no viva hacia la hondonada donde se ubica la mencionada habitación se
ha debido a factores susceptibles de superación: se cometieron  equivocaciones
por parte del urbanizador (corte vertical  en parte  negativo del talud), por
parte de la propietaria (emplear  técnica no adecuada para la construcción) por
parte de los vecinos (edificar en parte alta sin piso firme), por parte de la
comunidad (socavar el terreno  para construir una cancha de tejo) y a un factor
insuperable: TEMBLORES DE TIERRA. Como se aprecia, no hay el menor indicio de
que el Distrito hubiera cometido un hecho antijurídico. El artículo 90 de la
Constitución dice que "El Estado responderá patrimonialmente por los daños
anti-jurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de
la autoridades públicas".
Ante esta situación
no se ve que haya responsabilidad de parte de la Entidad territorial contra
quien se dirige  la tutela, sin embargo,  la accionante pide al Distrito que
"le solucione el problema".
Aunque no es
explícita la meta que se propone  la petente, si es fácilmente deducible lo que
sería ideal para ella: que se le mantenga su casa como  propiedad y como medio
de subsistencia ya que con el producido  del inquilinato sobrevive Oliva de
Ariza.
Y cree, de buena fe
por supuesto, que como parte de la erosión proviene de un parque, es el
Distrito Capital quien debe pagar los gastos que demande  la seguridad de su
casa y la continuidad de su medio de supervivencia económica.
Pero, no le asiste
razón a la petente porque el Distrito no es responsable y la teoría de la
antijurícidad del artículo 90 se edifica sobre trato desigual. Y, en verdad, el
riesgo proveniente de un temblor de tierra es igual para todos, luego no se
puede invocar tampoco la teoría de la lesión, aquella según la cual una persona
no está obligada a soportar un riesgo superior al que deban soportar todas las
personas por el hecho de vivir en sociedad. Pero, el análisis no puede
limitarse en esta sentencia al tema  de la responsabilidad.
Ocurre que la
propiedad y fuente de ingresos son para doña Oliva más importantes que un
valor  fundamental: el de la vida de las personas que habitan el inquilinato.
Para la dueña del inmueble, su propia existencia la hace derivar del producido
del inquilinato y la existencia de los inquilinos la limita a esta vivencia: el
miedo ante la catástrofe.
Para el Juzgador, la
representación mental de Oliva de Ariza no puede estar desligada de dos polos:
el de la naturaleza y el del prójimo (los derechos del otro) y hay que ver los
efectos jurídicos de estos dos factores, máxime cuando son frecuentes los
temblores de tierra en Colombia y principia a formar parte de nuestra cultura
la participación ciudadana para mitigar los efectos de las catástrofes.
Respecto a la
naturaleza la pregunta es: fenómenos como los terremotos qué efectos jurídicos
producen en la relación Estado - particulares?.
Con un criterio de
reducción de la ciencia jurídica a los conceptos físicos se podría decir que
esta clase de movimientos mecánicos que ocasionan transformaciones en la
corteza terrestre, difícilmente generarían consecuencias jurídicas. Por eso,
dentro de nuestra normatividad civil se exonera la indemnización de perjuicios
cuando ocurre la denominada fuerza mayor o caso fortuito (art. 1616 C.C.) y se
ha llegado  a definir estos fenómenos en el artículo 1º de la Ley 95 de 1890
así:
"Se llama
fuerza  mayor o caso fortuito, el imprevisto a que no es posible resistir, como
un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los autos de autoridad
ejercidos por un funcionario público, etc".
Pero no se pueden
hacer afirmaciones negativas absolutas: aún en el derecho romano, que consagró
el VIS MAYOR (fuerza mayor) podía subsistir la responsabilidad civil si por
convenio se modificaba el principio general de imposibilidad de cumplir las
obligaciones cuando ocurría caso fortuito o fuerza mayor.
Por supuesto que
debe aclararse que la responsabilidad estatal tiene fundamento autónomo en el
artículo 90 de la C.P., aunque se puede acudir al Código Civil como críterio
auxiliar.
Y, en el campo
constitucional hay que admitir la interacción  entre la naturaleza y la
sociedad. La naturaleza sería jurídicamente  nada sin el hombre social. Está
llamado a recoger el postulado neopositivista, según el cual los conceptos de
las ciencias sociales (entre ellas el derecho) dependerían de los conceptos
psicológicos, biológicos o físicos[6].
Hoy en día  el movimiento de la materia  no se agota en la investigación
científica mecánica sino que se complementa con la investigación científica de
la sociedad y, entonces, el movimiento de la materia tiene importancia cuando
afecta  relaciones económicas, técnicas, políticas, morales, ideológicas,
científicas, artísticas, cosmovisuales y en estas situaciones hay que analizar
algo más: el derecho del otro, es decir, el comportamiento que deben asumir el
Estado y los particulares  ante las emergencias que perjudiquen o amenacen al
prójimo.
Ante un hecho, como
sería por ejemplo un temblor de tierra (movimiento de la materia no viva) el
tema jurídico de la responsabilidad pierde perspectiva, máxime si no ocurre el
daño antijurídico (art. 90 C.P.) y surge con fuerza uno  los principios básicos
del Estado Social de Derecho: LA SOLIDARIDAD. No se puede dejar sola a la
persona afectada ya  que en este evento lo social es lo dominante y se deben
emplear los mecanismos posibles para superar la emergencia y evitar  otros
daños graves.
En el presente caso
es obvio que el Distrito Capital no es responsable de que la construcción de
Oliva de Ariza se tornara inestable, pero eso no exonera, ni a la comunidad ni
al Distrito, del deber de "obrar conforme al principio de solidaridad
social,  respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en
peligro la vida o la salud de las personas" (art. 95 C.P.), con el
criterio de que "las autoridades de la República están instituidas para
proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y
bienes, creencias, y demás derechos  y libertades, y para asegurar el cumplimiento
de los  deberes sociales del Estado , y de los particulares" (art. 2º
C.P.); y con la solidaridad que deben tener las personas que integran a
Colombia (art.1º de la Carta).
Para el ejercicio de
la solidaridad se requiere voluntad  política y compromiso humanitario.
Esta Sala de
Revisión ya ha fijado  su criterio sobre los deberes del Distrito, sin
necesidad de que para ello  se acuda ante la justicia.
En sentencia T-500
de 4 de noviembre de 1994, se dijo:
"No deben
entonces las autoridades administrativas esperar que los ciudadanos instauren
acciones judiciales administrativas para poner en mancha las medidas que hagan
efectivo los derechos de las personas; la eficacia de la función administrativa
es un claro mandato  constitucional (art. 209 C.P.)...por lo cual deben las
autoridades administrativas actuar eficientemente para mejorar el  nivel de
vida de la población y remover aquellos obstáculos que impiden al  ciudadano
el goce de sus derechos".
En el expediente que
contiene la tutela de Oliva de Ariza hay opiniones de ingenieros que sugieren
desde la construcción de un muro de contención hasta el cubrimiento de la
tierra con plásticos para evitar filtraciones. Es insólito que la afectada  no
haya hecho nada esperando que el Distrito "le solucione el problema",
con este  comportamiento  de la actora (descargar en el Estado toda la solución
de lo que ocurre por culpa de otros), se podría llegar al absurdo  de que la
desidia o equivocaciones de urbanizadores y constructores tendrían que ser
solucionados por los Municipios y esto sería  premiar la imprudencia  cuando no
la mala fé o la violación de los  reglamentos. Y es de resaltar que la petente
no ha pedido que la zona se declare como de alto riesgo para que se inicie el
proceso administrativo de expropiación. Como esto no ha sido materia de esta
tutela es evidente que no se dan los presupuestos para que ella prospere.
Es de sentido común
que no todos los problemas tienen respuestas en la  acción de tutela. La tutela
es viable cuando la autoridad pública, o en ciertos casos los particulares,
vulneran o amenazan un derecho fundamental. Podría pensarse que en
circunstancias muy especiales algunos hechos de la naturaleza serían
coadyuvantes o causa mediata del amparo, como por ejemplo si la autoridad
retarda una declaratoria de alto riesgo, la expropiación y la reubicación, pero
si ésto no es lo que se pide en la tutela, mal puede el juzgador ordenarlo,
cuando la interesada espera es la reparación del daño locativo.
Sin embargo, el análisis
de esta Sala de Revisión no puede limitarse al propósito de la accionante. Hay
que decir lo siguiente:
Es deber del Estado
adquirir el inmueble que está dentro del alto riesgo como solución inmediata al
riesgo que corre la sociedad y especialmente el particular que lo habita y como
solución preventiva para que no vaya a ser habitado por otras personas; puede
acudirse a lo expropiación y ello significa que el bién expropiado se incorpora
al espacio público y que el antiguo propietario puede comprar otro inmueble que
supla el que tenía, así se cumple el principio político del artículo 51 de la
Constitución. La autoridad debe actuar con prudencia porque están en juego el
derecho de propiedad, el derecho a la vivienda digna y el derecho a la vida.
En realidad, una de
las formas posibles  para defender la vida  y la integridad de las personas que
habitan en la casa de Oliva de Ariza es aplicando el artículo  10 de la Ley  9
de 1989:
"Para
efectos  de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en
otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la
adquisición de inmuebles urbanos y suburbanos para destinarlos a los siguientes
fines:
"m-)
Reubicación de asentamientos urbanos ubicados en sectores de alto riesgo y
rehabilitación de inquilinatos"
Hay un procedimiento
que contiene las respuestas a casos semejantes al planteado en esta tutela, es
el establecido en el artículo 5º de la Ley 2ª de 1991 que expresamente
establece:
"A partir de
la vigencia de la presente ley, los alcaldes y el intendente de San Andrés y
Providencia levantarán y mantendrán actualizado un inventario de las zonas que
presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos por ser
indudables o sujetas a derrumbes o deslizamientos, o que de otra forma
presenten condiciones insalubres para la vivienda. Esta función se adelantará
con la asistencia y aprobación de las oficinas locales de planeación o en su
defecto con la de la correspondiente oficina de planeación departamental,
comisarial o intendencial, los alcaldes y el intendente de San Andrés y
Providencia con la colaboración de las entidades a que se refiere el Decreto
919 de 1989, adelantarán programas de reubicación de los habitantes o
procederán a desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en
los asentimientos localizados en dichas zonas. Mientras subsistan asentamientos
humanos en las zonas de alto riesgo los inmuebles a los cuales se declare
extinción de dominio en aplicación del literal a) del artículo 80 o declarados
de utilidad pública, o interés social en desarrollo de los literales b) y d)
del artículo 10, sólo podrán destinarse a la reubicación de los habitantes que
a la vigencia de la presente ley se encuentren localizados en zonas de alto
riesgo. Los funcionarios públicos responsables que no den cumplimiento a lo
dispuesto en este inciso incurrirán en causal de mala conducta. Cualquier
ciudadano podrá presentar al alcalde o intendente la iniciativa de incluir en
el inventario una zona o asentimiento determinado. (1932, 2192).
Se podrán
adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante
enajenación voluntaria directa o mediante expropiación, en los términos de la
presente ley. Cuando se trate de la enajenación voluntaria directa, se podrá
prescindir de las inscripciones en el folio de matrícula inmobiliaria de que
trata el artículo 13 de esta ley. Los inmuebles y mejoras así adquiridos podrán
ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes.
Adquiridos el inmueble, pasará a ser un bien de uso público bajo la
administración de la entidad que lo adquirió.
Si los habitantes
de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehúsan abandonar el sitio,
corresponderá al alcalde o al intendente de San Andrés y Providencia ordenar la
desocupación con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición de
las edificaciones afectadas. Esta orden se considerará, para todos los efectos,
como una orden policiva en los términos del Código Nacional de Policía.
Las multas de que
trata el numeral 9 del artículo 2º del Decreto-Ley 78 de 1987 ingresarán al
tesoro de la entidad que las hubiere impuesto y se destinarán para financiar
los programas de reubicación de los habitantes en zonas de alto riesgo.
Las autoridades que
incumplieren la obligaciones que se les impone en el presente artículo,
incurrirán en el delito de prevaricato por omisión previsto en el artículo 150
del Código Penal, sin que respecto de ellos proceda el beneficio de
excarcelación.
Como se aprecia el
artículo es terminante y desarrolla la Ley 9ª de 1989 y le da respaldo al
Acuerdo 6 de 1990 del Concejo de Bogotá.
Estas normas
adquieren relevancia en la nueva Constitución porque el artículo 51 de la Carta
establece como política a seguir: que el Estado fije las condiciones
necesarias  para hacer efectivo el derecho a la vivienda digna. Es justo que si
una zona es de alto riesgo, se proceda a la evacuación de las personas para
proteger su vida y además será obligación del Estado efectuar los actos administrativos
indispensables para que los afectados encuentren otro lugar donde vivir en
condiciones parecidas a las que  antes disfrutaban.
Pero la señora ni ha
solicitado la evacuación, ni la Alcaldía ha hecho uso del artículo 5º de la Ley
2ª de 1991. Puede la Corte  Constitucional ordenarla en una sentencia de
tutela?.
Perfectamente podría
hacerlo para proteger la vida de los inquilinos, si existiera en el expediente
prueba seria de que  la zona está catalogada como de alto riesgo. Pero, según
ya se anotó en esta sentencia, la prueba  demuestra que la situación es grave,
sin llegar aún a ser de alto  riesgo. Y no puede la Corte Constitucional hacer
la calificación sin prueba plena que lo sustente.
3.-  DECISIONES A
TOMAR
En la presente acción
no puede  prosperar la tutela en los  términos como está planteada y en tal
sentido se confirmará la sentencia materia de revisión. Pero no por los
razonamientos hechos por el Juzgado 26 Civil Municipal.
Aunque el amparo no
prospere, las consideraciones  que la Sala de Revisión ha hecho respecto a la
posibilidad de evacuar, expropiar y colaborar en la emergencia, deberán ser
apreciadas por el Distrito Capital en su  justa dimensión.
En mérito de lo
expuesto, la  Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del Juzgado
26 Civil Municipal de Santafé de Bogotá, proferida el veintidos (22) de agosto
del mil novecientos
noventa y cuatro
(1994) en la acción de tutela de la referencia; teniéndose en cuenta  los
razonamientos hechos en la parte motiva de esta sentencia de Revisión.
SEGUNDO: ORDENAR que por la secretaría General de esta
Corporación se comunique esta providencia al Juzgado 26 Civil Municipal de esta
ciudad para las notificaciones y efectos  previstos en los artículos 36 del
Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Envíese copia de esta sentencia al Defensor
del Pueblo, al DAMA y a la Oficina para la prevención de emergencias del
Distrito Capital.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase y publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA.
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. La lucha
contra las inmunidades del poder. Cuadernos de Civitas. Tercera edición.
Editorial Civitas. S.A., Madrid, 1983, págs. 31 y 3.
[2]Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al profesor
Eduardo García de Enterría. Tomo I. El ordenamiento jurídico. Editorial Civitas
S.A., Madrid, 1991, pág. 94.
[3]Sentencia T-002 de 1992, Ponente: Dr. Alejandro Martínez
Caballero.
[4]Sentencia Nº C-575 de 29 de octubre de
1992. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[5]Sentencia Nº T-308, de 4 de agosto de 1993, M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[6]CARNAP desarrolló la idea de la ciencia unificada, que en su
esencia sería  una ciencia física que niega la independencia de las otras
partes de la ciencia.