C-042-06
Sentencia C-856/05
Sentencia C-042/06
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE
CONSECUTIVIDAD-Término para presentarla
RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad
de la acción
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No
interpretación rígida
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Necesidad de establecer el núcleo
temático de la ley de la cual hace parte la norma acusada
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No
vulneración
El estudio
sistemático de la ley 681 de 2001 permite establecer la conexidad existente
entre sus disposiciones. Así, al fijar la fórmula para determinar los
componentes de la estructura de precios de gasolina de aviación, el artículo 10
demandado envía a los artículos 1º. y 12 de la misma ley, para explicar las
nociones de ingreso al productor y valor del transporte a través del sistema de
poliductos. La Sala encuentra que los artículos 10 y 11 guardan relación
directa con el eje temático principal de la ley 681 de 2001, el cual versa
sobre la necesidad de promover el consumo de combustibles nacionales y
desalentar el contrabando de gasolina. Por esta razón, no hay mérito para
determinar que el legislador, mediante los preceptos impugnados, vulneró el
principio de unidad de materia previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta
Política. En cuanto a la congruencia entre el título de la ley y el contenido
de la misma, es evidente que ella se presenta, pues basta con consultar la
denominación que el legislador dio al estatuto para concluir que el Congreso de
la República al expedir las normas que se examinan no desatendió lo establecido
en el artículo 169 de la constitución Política.
DISCRIMINACION Y DIFERENCIACION-Distinción
PRECIO DE TURBOCOMBUSTIBLES-Fijación
para el combustible tipo jet A 1/DERECHO A LA
IGUALDAD EN TRANSPORTE TERRESTRE Y TRANSPORTE
AEREO-Fijación del precio de la gasolina
La regulación
de los precios de  la gasolina de aviación y la determinación de aquellos
aplicables a la gasolina para vehículos terrestres, corresponde o dos universos
distintos y que por esta razón no existen parámetros de comparación que
permitan adelantar un test de igualdad entre ambas materias. En cuanto a la
finalidad buscada con las normas que se demandan, encuentra la Corporación que
la misma es objetiva y razonable, pues persigue un propósito concreto
representado por la necesidad de fomentar la industria del transporte aéreo. El
supuesto de hecho -representado por la variación internacional en el precio del
combustible- y la finalidad perseguida por el legislador –representada por la
necesidad de fomentar la industria del transporte aéreo-, al fijar la
metodología para establecer el precio del combustible tipo Jet A1, hacen que la
medida adoptada resulte no sólo razonable, sino también racional. La decisión
adoptada por el legislador también es proporcional en cuanto busca un
determinado propósito –fomentar la industria aeronáutica-, valiéndose de medios
jurídicos acordes con lo establecido en la Carta Política. Por estas razones,
la Corte Constitucional encuentra que las normas demandadas no vulneran el
derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 superior.
INTERVENCION ECONOMICA-Mecanismos
establecidos en la Constitución
INTERVENCION DEL ESTADO-Propiedad
privada, derecho al trabajo y libertad de empresa
MEDIDAS ECONOMICAS DEL LEGISLADOR-Carácter
temporal o permanente
En cuanto al
carácter temporal o permanente de las medidas económicas adoptadas por el
legislador, la Corte Constitucional coincide con lo expuesto por la Vista
Fiscal, en cuanto existen actividades que requieren de la intervención
momentánea o esporádica del Estado para hacer frente a fenómenos coyunturales,
como los derivados de una catástrofe natural, o de hechos económicos
imprevisibles, como los relacionados con atentados terroristas. Además de los
mecanismos excepcionales previstos en la Constitución Política, tales como la
facultad de declarar temporalmente el estado de emergencia -art. 215 superior-,
las autoridades públicas cuentan con instrumentos ordinarios e intemporales de
intervención económica, como los dispuestos en los artículos 150-21 y 334, los
cuales permiten al Estado actuar en beneficio del desarrollo colectivo, sin que
el constituyente haya señalado un plazo específico. En las relaciones sociales
y económicas que se dan al interior de una comunidad existen sectores que
requieren de la intervención permanente y continua del Estado, como ocurre
respecto de la actividad empresarial e industrial; de las relaciones laborales
que allí se presentan; de la actividad bancaria y financiera; de la prestación
de los servicios públicos de salud o educación; o de la explotación de recursos
naturales.
LIBERTAD DE EMPRESA-No es absoluta
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE INTERVENCION
ECONOMICA-Sector aeronáutico/PRECIO DE TURBOCOMBUSTIBLES-Concesión de
descuentos
En ejercicio
de la libertad de configuración legislativa, el Congreso de la República puede
emplear determinados mecanismos de intervención en la economía, sin que se
encuentre limitado para imponer reglas a sectores como el aeronáutico, más aún
cuando lo hace con el propósito de generar condiciones equitativas de
competitividad frente al insoslayable fenómeno de la fluctuación internacional
en los precios del petróleo y sus derivados. Con los artículos 10 y 11 de la
ley 681 de 2001, el legislador creó un método para determinar el precio del
combustible tipo Jet A1, atribuyendo a ECOPETROL, previo el concepto favorable
del Ministerio de Minas y Energía,  la facultad  de conceder descuentos sobre
el precio máximo fijado para esta clase de carburante. Se trata de una medida
económica permanente, destinada a hacer internacionalmente competitivo el
precio de un determinado combustible requerido para la aviación, precio que de
no ser sometido al control del Estado y una vez librado a las contingencias del
mercado externo, podría acarrear consecuencias nocivas para la industria del
transporte aéreo colombiano, industria de la cual dependen importantes sectores
de la economía, entre los que se cuentan el de exportaciones e importaciones de
mercancías y servicios. Atendiendo a las consideraciones expuestas, no están
llamados a prosperar los cargos relacionados con el desconocimiento de los
artículos 150-21, 333 y 334 superiores, pues mediante las normas atacadas el
legislador intervino de manera racional y razonable para regular el precio de
uno de los insumos que más afectan en la determinación de las tarifas del
servicio público de transporte aéreo.
AUXILIOS O DONACIONES-Prohibición
AUXILIOS PARLAMENTARIOS-Prohibición
SUBSIDIOS EN SERVICIOS PUBLICOS-Concepto
SUBSIDIOS EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Concesión por la Nación  y entidades
territoriales
PRECIO DE COMBUSTIBLE DE AERONAVES-Incentivo
económico fijado a favor de distribuidores mayoristas de gasolina de aviación
tipo Jet A 1 no corresponde a un subsidio
El incentivo
económico fijado a favor de los distribuidores mayoristas de combustible tipo
Jet A1, quienes podrán obtener descuentos sobre el precio máximo según lo
disponga ECOPETROL, previo el concepto favorable del Ministerio de Minas y
Energía, no corresponde a un subsidio, pues para la elaboración de la fórmula
prevista en las normas demandadas no se tuvo en cuenta el nivel de ingresos de
los usuarios del servicio público de transporte aéreo, ni con ella se pretende
que toda la población tenga acceso a este servicio, como tampoco se prevén
diferencias de tarifas que generen desequilibrios económicos cuyas
consecuencias deban ser asumidas con cargo directo al presupuesto de la Nación
o de las entidades territoriales. El legislador elaboró una fórmula destinada a
promover la competitividad aeroportuaria con el propósito de que las aerolíneas
se sientan atraídas para servir los aeropuertos nacionales, teniendo en cuenta
que el combustible que utilizan puede ser adquirido en Colombia a precios
moderadamente altos, pero que les permiten mantener un adecuado margen de
utilidad.
RELACIONES
EXTERIORES-Principio de reciprocidad
SOBERANIA DEL ESTADO-Regulación del
precio del combustible de aeronaves que utilizan aeropuertos colombianos
En ejercicio
de la soberanía propia del Estado colombiano, el Congreso Nacional, por
iniciativa del Gobierno, expidió las normas impugnadas en el presente caso,
mediante las cuales el legislador ha intervenido en un campo específico de la
economía con propósitos de interés general. Los artículos 10 y 11 de la ley 681
de 2001, establecen parámetros para la regulación del precio del combustible
requerido por las aeronaves que utilizan algunos de los aeropuertos
colombianos, para proteger a la industria del transporte aéreo nacional frente
a factores económicos internos y externos que pueden significar
desestabilización y empobrecimiento para este importante sector económico. Las
normas que se examinan hacen parte del derecho público interno colombiano y,
por lo tanto, su expedición y entrada en vigencia no podrían estar
condicionadas a la celebración de acuerdos, convenios o tratados
internacionales, pues tal condicionamiento significaría un atentado contra el
ejercicio de la soberanía nacional, representado en las potestades que la Constitución
Política ha conferido al Congreso de la República para expedir normas en todos
los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones.
Referencia: expediente D-5876
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 10 y 11 de la
Ley 681 de 2001, “Por la cual se modifica el régimen de concesiones de
combustibles en las zonas de frontera y se establecen otras disposiciones en
materia tributaria para combustibles”.
Actor:  Jorge Enrique Ibáñez Najar
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D. C.,
primero (1º.) de febrero de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6,
241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Jorge Enrique Ibáñez
Najar solicita a la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad  de
los artículos 10 y 11 de la ley 681 de 2001, “Por la cual se modifica el
régimen de concesiones de combustibles en las zonas de frontera y se establecen
otras disposiciones en materia tributaria para combustibles”, por
considerar que vulneran los artículos 13, 150 numeral 21, 158, 169, 333, 334,
355 y 368 de la Constitución Política.
Mediante auto
del 13 de julio de 2005 se admitió la demanda de la referencia, por cumplir con
los requisitos contemplados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y, de
igual manera, se ordenó: i) la fijación en lista de los artículos de la  ley
acusada y simultáneamente correr traslado al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de rigor; ii) comunicar la iniciación del
proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la
República, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro del  Interior
y de Justicia y al Ministro de Minas y Energía de conformidad con los artículos
244 de la Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 1991; iii) invitar al
Presidente de la Empresa Colombiana de Petróleos ECOPETROL, a la Agencia
Nacional de Hidrocarburos ANH, a la Federación Colombiana de Distribuidores
Minoristas de Derivados Líquidos del Petróleo y otros Energéticos FEDISPETROL,
a FENDIPETROLEO y a las facultades de ingeniería de petróleos de las
universidades industrial de Santander, América y Surcolombiana, con el fin de
que aportaran su opinión sobre la demanda de la referencia; y iv) rechazar por
caducidad de la acción la demanda en lo que concierne a vicios de procedimiento
en la elaboración de la ley 681 de 2001.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de este asunto y previo concepto
del Jefe del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir en
relación con la presente demanda.
II.  TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a
continuación el texto íntegro de las normas demandadas:
“LEY 681 DE 2001
por la cual se modifica el régimen de concesiones de combustibles en
las zonas de frontera y se establecen otras disposiciones en materia tributaria
para combustibles
ARTÍCULO
10. FÓRMULA PARA DETERMINAR LOS COMPONENTES DE LA ESTRUCTURA
DE PRECIOS DE LA GASOLINA DE AVIACIÓN JET A1. El precio de venta de la gasolina
de aviación Jet A1 al distribuidor mayorista será el resultado de la suma del
ingreso al productor, los cargos por concepto de transporte a través del
sistema de poliductos de Ecopetrol y el IVA, para lo cual se aplicará la
siguiente fórmula:
PMV
= Ip + Ti + IVA
Donde:
PMV:
Es el precio de venta de la gasolina de aviación Jet Al al distribuidor
mayorista.
Ip:
Es el ingreso al productor tal y como se define en el artículo 1o. la de la presente ley.
Ti:
Es el valor del transporte a través del sistema de poliductos, tal y como se
define en el artículo 12 de la presente ley.
Iva:
Es el impuesto al valor agregado sobre el ingreso al productor.
ARTÍCULO 11. INGRESO AL PRODUCTOR. El
ingreso al productor de gasolina de aviación Jet Al es el precio de venta en
puerta de refinería (ip), entendiendo como el precio FOB Cartagena, equivalente
al índice Platt's US Golf Coast Wb (Low) de las cotizaciones del índice JET 54
USGC, tomando el promedio de los precios de referencia de los días 1 a 25 del
mes inmediatamente anterior al mes en que entra en vigencia el nuevo precio.
Ecopetrol lo publicará en su página Web de Internet, el primer día calendario
de cada mes. Este ingreso al productor así definido, será igual para la venta
en puerta de refinería tanto en Cartagena como en Barrancabermeja.
PARÁGRAFO
1o. El precio determinado en este artículo es un valor máximo, pero Ecopetrol
previo concepto favorable del Ministerio de Minas y Energía, podrá otorgar
descuentos sobre la base del principio de no discriminación, con el fin de
promover una política de competitividad aeroportuaria respecto de otros
aeropuertos del área y del Golfo de Méjico (USCG).
PARÁGRAFO
2o. El ingreso al productor en puerta de refinería es único y no se
establecerán diferencias de precio según modo de transporte”.
III.    FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Para el actor
las normas atacadas deben ser declaradas inexequibles por vulnerar los
artículos 13, 150-21, 157, 158, 169, 226, 227, 333, 334, 335 y 368 de la
Constitución por las siguientes razones:
Según el actor,
con las normas demandadas se soluciona un problema eminentemente coyuntural,
consistente en la disminución de la competitividad de la industria de
transporte aéreo de pasajeros y de carga en Colombia. Para atender esta
circunstancia, las aerolíneas pedían la aplicación de un descuento temporal
sobre el precio del turbocombustible o la creación de un mecanismo de
financiación para su pago por espacio de un año; pero la Ley 681 de 2001, en
los artículos demandados, dispuso de manera permanente e indefinida la fijación
máxima del precio del turbocombustible y ordenó de manera indefinida el
otorgamiento de descuentos a costa del tesoro público y de los demás usuarios.
Indica la
demanda, que al fijarse de manera indefinida el precio máximo de venta de la
gasolina de aviación Jet A1, el legislador intervino de manera arbitraria en el
mercado, sin tener en cuenta la estructura de costos del productor; y autorizó
a ECOPETROL para otorgar descuentos sin fijar reglas o parámetros de ninguna
naturaleza.
Las medidas
legislativas adoptadas con los artículos demandados tienen por objeto favorecer
a unos agentes económicos, esto es, a las aerolíneas nacionales y extranjeras,
medidas que no se han adoptado para los demás agentes económicos como los que
transportan pasajeros tanto en las carreteras nacionales como en las vías
urbanas, para los transportadores de carga, entre ellos los productos de
primera necesidad para los colombianos, y los demás agentes que cuentan con
vehículos que son hoy por hoy un bien de primera necesidad para el transporte
de personas y bienes. Por el contrario, para el resto de colombianos el precio
del combustible sube permanentemente y con él el precio de los bienes y
servicios que dependen directa o indirectamente del precio de la gasolina, lo
que significa que hay una ventaja para unos o un beneficio indebido en
detrimento de otros.
Se advierte, que
la intervención del Estado en la economía es administrativa y no legal, pero
requiere de mandato de la ley. Según el artículo 150-21 de la Constitución
corresponde al Congreso expedir las leyes de intervención económica, previstas
en el artículo 334, las cuales deberán precisar sus fines y alcances y los
límites a la libertad económica; el gobierno ejerce sus funciones mediante
actividades administrativas conforme a la ley, en los términos y para los fines
previstos en el artículo 334. Por ello, la autoridad pública que interviene no
es legislador sino el gobierno. Por lo tanto, al Congreso no le corresponde
intervenir mediante la ley en la economía, facultad que es del gobierno y demás
autoridades administrativas de conformidad con la ley. Siendo ello así, los
artículos demandados violan los previsto en los artículos 150-21 y 334, por
cuanto con ellos el legislador intervino directamente en la economía para fijar
de manera indefinida el precio de un bien y al mismo tiempo ordenar descuentos
en las condiciones que el mismo legislador determina, con lo cual invade la
orbita de competencia de las autoridades administrativas, a las cuales les
corresponde intervenir de manera excepcional y transitoria.
Además indica,
que la intervención permanente del Estado en la economía restringe el derecho a
la libre competencia económica amparada con el artículo 333 de la Constitución.
La fijación indefinida del precio del turbocombustible distorsiona dicho
mercado, y no tiene sustento en una política razonable y seria, distorsión que
emana de una disposición legal que reviste gravedad que a su vez viola la libre
competencia. Las disposiciones demandadas no confieren mandato al gobierno con
el objeto de que proceda a regular administrativamente, cuando las condiciones
así lo exijan, los precios del combustible Jet A1 a las aerolíneas, ni contiene
las reglas con fundamento en las cuales ha de hacerse tal regulación. Por el contrario,
la ley interviene directamente en el sistema de precios, y al establecer la
formula de la gasolina de aviación Jet A1, determina un precio máximo del
combustible por tiempo indefinido.
En relación con
los descuentos que debe otorgar ECOPETROL, aduce que generan menores ingresos
para ésta empresa, lo cual automáticamente genera una afectación de las
finanzas públicas en la misma proporción que deja de ingresar al presupuesto
nacional por concepto de recursos de capital, con un efecto negativo en la
economía colombiana al no existir los recursos para atender la inversión
pública nacional y con ella el gasto social.
Considera el
actor, que el legislador tiene la potestad de disponer a través de un mandato
suyo  que se intervenga para propender por la recuperación de un sector
económico por un tiempo determinado o de manera temporal  y precisa, pero ello
no debe significar el goce efectivo del derecho a la libertad económica y la
libre competencia económica puedan ser suspendidos, afectados o desconocidos
indefinidamente ni los principios constitucionales que rigen específicamente en
el ámbito de la explotación de los bines y servicios públicos menoscabados.
Se aduce
también, que las normas demandadas invaden inconstitucionalmente el manejo de
las relaciones internacionales, pero ante todo, impone por mandato de la ley un
tratamiento especial a las compañías extranjeras, sin que las autoridades de
sus respectivos países se hayan obligado o al menos comprometido a darle a
nuestras aerolíneas un tratamiento favorable en condiciones de reciprocidad.
Se alega
vulneración del principio de unidad de materia pues considera que las normas
acusadas no guardan congruencia con el título de la ley ni con el resto de las
disposiciones contenidas en el cuerpo de la ley, y violan los principios de
consecutividad e identidad, pues sólo fueron aprobados en primero y segundo
debate por el Senado de la República con lo que se produjo una reforma
sustancial al proyecto que obligaba su devolución a la Cámara de Representantes,
lo que no ocurrió y se procedió sólo a surtir el procedimiento de conciliación.
Las
disposiciones demandadas desconocen lo dispuesto en los artículos 355 y 368 de
la Carta, por cuanto por la vía del descuento otorgan subsidios que solo pueden
otorgarse para los fines previstos en la Constitución, y por esta misma vía se
otorgan auxilios o donaciones expresamente prohibidos por la misma
Constitución.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Ministerio de Minas y Energía
El representante
del Ministerio de Minas y Energía interviene para
solicitar que se declare la exequibilidad  de las normas acusadas, por
considerar que las mismas desarrollan los preceptos de la Carta Política, pues
el legislador respeta el principio de unidad de materia, toda vez que los
artículos 10 y 11 de la ley 681 de 2001, guardan
relación con los temas que en ella se regulan. Asegura que los preceptos
atacados tampoco vulneran lo dispuesto en el artículo 13 superior, toda vez que
los beneficios otorgados permiten a las aerolíneas acceder a un precio más competitivo para el combustible tipo Jet A1,  teniendo en
cuenta que en la estructura de costos de las empresas se trata de un peso
sustancial respecto del cual es necesario atender a precios de referencia
internacional.
La ley 681 de
2001 establece una metodología de referencia entre el precio nacional y el
precio internacional para el combustible tipo Jet A1, atendiendo a las
fluctuaciones del precio de este turbocarburante. La norma atacada no obliga a
ECOPETROL a otorgar descuentos, sino que le permite
decidir si los concede o no según la viabilidad económica.  El propósito de las
normas demandadas es generar factores de competitividad aeroportuaria, que
permitan a los  aeropuertos colombianos recibir aeronaves en condiciones equitativas de competencia respecto de otros aeropuertos de
la región.
Para defender la
constitucionalidad de las normas, el representante del Ministerio de Minas y
Energía explica que se trata de medidas que impactan el mercado exportador del
país para impedir el encarecimiento de los fletes
manteniendo controlado el precio del combustible. Por esta razón, las
disposiciones demandadas no vulneran el derecho a la igualdad a pesar de que
otorgan cierto trato diferenciado.
2.
Asociación del Transporte Aéreo de Colombia ATAC
El representante
de ATAC interviene para solicitar que se declare la exequibilidad de las
disposiciones demandadas, por cuanto considera que las mismas no desatienden lo
dispuesto en el artículo 158 de la Carta Política. En su criterio, el legislador intervino en la economía para determinar el
precio de venta de la gasolina de aviación tipo Jet A1 al distribuidor
mayorista, materia que guarda relación con el régimen de combustibles fijado
mediante la ley 681 de 2001.
En cuanto al derecho a la igualdad, para el representante de ATAC tampoco hay
vulneración, toda vez que la intervención a través de las normas demandadas
busca promover una política de competitividad aeroportuaria, sin que el
Congreso haya actuado de manera irracional y
desproporcionada.
Respecto de los
artículos 333 y 334 superiores, considera el vocero de ATAC que las normas
demandadas no desatienden los mandatos de la Carta Política, sino que
contribuyen a remediar una situación de desequilibrio financiero desfavorable para las empresas aéreas colombianas.
3.      FENDIPETROLEO
Con el propósito
de demostrar que las normas demandadas son inconstitucionales, el representante
de FENDIPETROLEO empieza por explicar que las mismas impusieron a ECOPETROL
S.A. la obligación de otorgar descuentos para aumentar
la competitividad aeroportuaria respecto de otros aeropuertos del área y del
Golfo de Méjico. De esta manera, se desatiende el derecho a la igualdad, puesto
que se afecta la libre competencia y el libre mercado,  imponiendo condiciones de favorabilidad que reportan beneficios a un
sector específico de la economía, discriminando a otros agentes consumidores de
combustible.
De otra parte,
para la Federación mediante las normas demandadas se crearon subsidios que
atentan contra lo dispuesto en el artículo 368 de la
Carta Política, favoreciendo a quienes prestan el servicio público de
transporte aéreo de personas y/o de carga, personas generalmente privilegiadas
que no requieren de ayuda permanente por parte del Estado para cubrir sus necesidades.
Para
FENDIPETROLEO la intervención del Estado en la economía debe hacerse por
mandato de la ley para asegurar el acceso efectivo a todas las personas a los
bienes y servicios básicos, pero las medidas adoptadas por el Estado deben ser transitorias, más aún cuando se trata del precio de un
producto que por su naturaleza debe ser librado al juego de la oferta y la
demanda. Con las normas atacadas el legislador interviene directamente en la
economía invadiendo la órbita de competencia de las
autoridades administrativas y afectando el orden del mercado y la libre
competencia, principios consagrados en el artículo 333 de la Constitución
Política.
4.      ECOPETROL
La empresa
ECOPETROL interviene para solicitar que las disposiciones demandadas sean declaradas inexequibles. Su apoderado sostiene que el
actor tiene razón al considerar que tales normas atentan contra el principio de
unidad normativa, por cuanto ellas sirven para determinar el precio máximo de
venta de gasolina tipo Jet A1, sin que haya relación
entre esta materia y el régimen de concesiones de combustibles en las zonas de
frontera.
En cuanto al
derecho a la igualdad considera el vocero de ECOPETROL que el sector
aeronáutico no constituye un grupo discriminado o marginado que se halle en circunstancia de debilidad manifiesta. Por esta
razón, determinar el precio máximo de gasolina de aviación tipo Jet A1 al
distribuidor mayorista y disponer que se otorguen descuentos con el fin de
promover una política de competitividad aeroportuaria
respecto a otros aeropuertos del área, significa proteger los derechos
patrimoniales de determinadas personas, en detrimento del patrimonio público.
Respecto de las
facultades para intervenir en la economía, el representante de ECOPETROL manifiesta que es cierto que la intervención administrativa es
excepcional y sólo puede darse hasta cuando se restablezcan las condiciones del
mercado para garantizar el ejercicio de la actividad económica y la iniciativa
privada estando vedada la intervención permanente e
indefinida. Con las normas demandadas se elimina la libre competencia, por
cuanto a la empresa productora del combustible se le prohíbe cobrar el precio
en condiciones de mercado, obligándola a otorgar descuentos sobre el precio
máximo fijado por el legislador.
Finalmente, para
ECOPETROL los descuentos creados con los preceptos impugnados significan
auxilios o donaciones a particulares con lo cual se viola el artículo 345 de la
Constitución Política o, por lo menos, se otorgan
subsidios disfrazados de descuentos, con lo cual se viola el artículo 366 y
siguientes de la Carta Política.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor
Procurador General de la Nación, en concepto recibido en la Secretaría General
de la Corte el día 6 de septiembre del presente año, solicita a esta
Corporación que declare constitucionales los artículos 10 y 11 de la ley 681 de
2001. Para el Ministerio Público, el legislador se encuentra facultado para intervenir
de manera directa la economía, pues la Carta Política no impide esta clase de
actuación respecto de determinada situación económica.
Después de citar
la jurisprudencia de esta Corporación, la vista fiscal considera que la
intervención del Estado en la economía está autorizada constitucionalmente,
pero sujeta a determinados límites teniendo en cuenta los efectos, la
incidencia y los sujetos involucrados, como también la finalidad perseguida.
La intervención en la economía “por mandato de la ley”, según el Ministerio
Público, es acorde con lo dispuesto en la Ley Fundamental, pues el Congreso de
la República representa al pueblo y en esta medida es el órgano habilitado para
facultar a las autoridades administrativas quienes, con fundamento en tal habilitación,
podrán realizar los actos de intervención.
Para la
Procuraduría General de la Nación, contrario a lo asegurado por el demandante,
no es acertado considerar que la intervención del Estado en la economía ha de
ser excepcional y transitoria, pues existen actividades que por su naturaleza
deben ser objeto de una intervención permanente por cuanto afectan en grado
sumo e intemporalmente el interés público, como ocurre con los servicios
públicos, la actividad bancaria y financiera y, en general,  aquellas áreas en
donde el Estado ha de intervenir, especialmente en la explotación y
comercialización de los recursos naturales no renovables.
Las normas
acusadas regulan el precio del combustible tipo Jet A1 introduciendo una
fórmula basada en índices internacionales, tomando como base el ingreso al
productor. El legislador determinó cómo fijar el precio para un determinado
tipo de combustible, creando una fórmula basada en indicadores económicos
internacionales que permiten a ECOPETROL fijar un precio máximo; es decir, el
legislador señaló pautas para que ECOPETROL establezca el precio de una
determinada clase de gasolina. Para la Vista Fiscal se trata de una materia que
requiere la intervención permanente del legislador, pues media el interés
general y la estabilidad del sector de la aviación.
En concepto del
Procurador General de la Nación, las disposiciones demandadas son razonables  a
la luz de las facultades de intervención económica reconocidas por la Carta
Política al legislador quien ideó una fórmula que no es caprichosa ni
arbitraria, sino que consideró factores económicos internacionales que permiten
a ECOPETROL regular el precio de un determinado tipo de combustible, atendiendo
a las fluctuaciones de la economía.
Respecto de la
presunta violación a los principios de igualdad y libertad económica, estima el
Ministerio Público que, atendiendo a lo dispuesto en la Constitución Política,
la exploración, explotación y comercialización de los recursos naturales está a
cargo del Estado y, tratándose del petróleo, son actividades de competencia de
ECOPETROL, entidad a la cual se le asigna el monopolio en esta materia, lo cual
no significa que se desconozcan derechos de particulares. No es razonable el
argumento del demandante quien invoca la vulneración a la libertad económica,
pues la comercialización de los derivados del petróleo no vincula a otros
actores, debido a que se trata de una actividad ejercida exclusivamente por
ECOPETROL.
En cuanto al
derecho a la igualdad, considera la vista fiscal que tampoco resulta vulnerado
con las normas atacadas, teniendo en cuenta que la fluctuación en los precios
del petróleo requiere de una política competitiva frente a las empresas
internacionales para evitar  graves consecuencias en el sector de la aviación,
las cuales podrían repercutir en los usuarios de este sector económico.
Finalmente, en
relación con la eventual vulneración a las normas que prohíben otorgar
subsidios y auxilios a determinadas actividades, considera la Procuraduría que
la regulación establecida mediante las normas impugnadas atiende a una política
estatal destinada a favorecer el interés general, razón suficiente para
considerar que los artículos demandados se ajustan a lo dispuesto en el
artículo 13 superior.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el
numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida
contra una ley.
2.
Los cargos de inconstitucionalidad
El actor
considera que las normas demandadas desconocen lo dispuesto en los artículos
13, 150 numeral 21, 157, 158, 169, 226, 227, 333, 334, 355 y 368 de la
Constitución Política. Los fundamentos de la demanda pueden ser resumidos de la
siguiente manera:
2.1. Las normas
demandadas vulneran lo previsto en el artículo 157 superior, pues vulneran los
principios de identidad y consecutividad al ser debatidas sólo en la Comisión y
la Plenaria del Senado, siendo normas que modificaban sustancialmente el
proyecto.
Para el
demandante, las normas no fueron tramitadas según lo establecido en el artículo
157 superior y, además, no tienen relación con el régimen de concesiones de
combustibles al cual refiere la ley 681 de 2001, ni con el título de la ley.
2.2.
Las disposiciones atacadas desconocen lo
establecido en el artículo 13 de la Carta, según el cual el Estado debe
promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva. Para el
actor, la intervención del legislador en la economía mediante los preceptos
impugnados sirven para proteger los derechos patrimoniales de personas
económicamente privilegiadas en detrimento del patrimonio de otras personas y
del erario.
2.3   Las
disposiciones atacadas vulneran lo dispuesto en el artículo 150-21 de la
Constitución Política, pues directamente el legislador intervino en la economía
de manera permanente invadiendo la órbita de actuación del gobierno y demás
autoridades administrativas, toda vez que no fijó en la ley lineamientos
generales para ser desarrollados por el gobierno, sino que intervino
directamente en la economía fijando el precio máximo del combustible de
aviación Jet A1.
2.4. Los
preceptos demandados vulneran lo previsto en los artículos 226 y 227
superiores, pues sustituyen los acuerdos internacionales en los cuales se
demanda un trato favorable en condiciones de reciprocidad. Se aduce que las
normas demandadas imponen un trato preferencial a las compañías de aviación
extranjeras, sin que las autoridades de sus respectivos países se hayan
obligado o comprometido a dar un tratamiento favorable o en condiciones de
reciprocidad a las empresas colombianas.
2.5.   Las
normas demandadas atentan contra lo dispuesto en los artículos 333 y 334
superiores, según los cuales la actividad económica y la iniciativa privada son
libres, previendo, además, que la libre competencia económica es un derecho de
todos que supone responsabilidades. Según estas disposiciones, la dirección
general de la economía se encuentra a cargo del Estado quien puede
racionalizarla para conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes. Para el demandante, con los preceptos atacados se busca remediar
una situación coyuntural fijando el precio de la gasolina de manera permanente
y concediendo descuentos de manera irracional y no justificada en detrimento
del patrimonio público.
2.6.
El texto demandado desconoce lo dispuesto en el
artículo 355 superior, por cuanto concede descuentos y otorga auxilios a
particulares. Además, el mismo atenta contra el artículo 368 de la Carta, pues
el transporte aéreo y de carga constituye un servicio público, pero no
domiciliario respecto del cual se puedan conceder subsidios a los usuarios, más
aún si se considera que los subsidios sólo pueden ser concedidos por
determinadas entidades públicas.
3.
Contenido y alcance de las normas
impugnadas
Mediante los
artículos 10 y 11 de la ley 681 de 2001, el Estado intervino para establecer
una fórmula destinada a regular el precio del combustible tipo Jet A1,
valiéndose para este propósito de los índices internacionales que sirven para
determinar el precio del turbocarburante.  Dicha fórmula tiene como base el
ingreso al productor, considerando que éste ingreso se establece tendiendo en
cuenta el valor FOB; es decir, el precio de venta de bienes embarcados a otros
países y puestos en el respectivo medio de transporte, sin incluir el valor de
los seguros y fletes.
El precio al
productor más el valor del transporte a través del sistema de poliductos y el
impuesto al valor agregado sobre el ingreso al productor, da como resultado el
precio de venta al distribuidor mayorista.
Después de
aplicar esta fórmula y considerando que de ella se obtiene el precio máximo
para el combustible, se autoriza a ECOPETROL para que, mediando el concepto
favorable del Ministerio de Minas y Energía, pueda otorgar descuentos sobre la
base del principio de no discriminación, todo con el propósito de auspiciar una
política de competitividad aeroportuaria respecto de otros aeródromos del área,
entre ellos los de Lima, Quito, Panamá, Miami y Fort Lauderdale.
3.1. Cabe
recordar que mediante el decreto No. 2725 de 2004, el Gobierno reglamentó el
parágrafo 1º. del artículo 11 de la ley 681 de 2001. Para una mejor comprensión
de la ley, el Gobierno aportó las siguientes definiciones:
“Artículo 1º. Definiciones. Para efectos
del presente decreto se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
Aeropuertos del Golfo de México. Se entienden como tales los aeropuertos de
Miami y Ft. Lauderdale, ubicados en la Florida –Estados Unidos-.
Aeropuertos del área. Se entenderán los
aeropuertos de las ciudades de Quito (Ecuador), Lima (Perú) y Panamá (Panamá).
Precio de referencia de Jet A1 en Colombia. Se
entenderá por este el promedio de los precios ponderados por volumen de venta
de Turbo Jet A1 para los siete aeropuertos con mayor consumo de este
combustible en el país.
Para determinar el precio de venta se tendrán en
cuenta los siguientes ítems: Ingreso al Productor, IVA (sólo la porción no
descontable), tarifa de transporte por poliductos y promedio del margen de
distribución mayorista del Jet A1 para los mencionados aeropuertos.
Precio de referencia del Jet A1 internacional.
Se refiere al precio promedio del Jet A1en ala de avión de los Aeropuertos del
Área y del Golfo de México, haciendo una ponderación por volumen de carga
(carga + carga equivalente en los pasajeros) que entra y sale de Colombia, de
acuerdo con la información que para el efecto tengan disponible los operadores
aéreos nacionales, a través de la Asociación Colombiana del Transporte Aéreo en
Colombia, ATAC, o quien haga sus veces.
Artículo 2º.Competitividad aeroportuaria en materia de Turbo JET A1.Para
efectos del presente Decreto y con el objeto de medir la competitividad
aeroportuaria, el Ministerio de Minas y Energía, semestralmente (de conformidad
con lo señalado en el siguiente artículo) debe realizar la comparación
sistemática de los precios internacionales del Turbo Jet A1 (Aeropuertos del
Área y del Golfo de México)con los precios de referencia del mencionado
combustible en Colombia, entendiendo que si el precio internacional es mayor
que el precio de referencia nacional, significa que somos competitivos y lo
contrario implica que se debe generar una política de competitividad
aeroportuaria en materia de Turbo Jet A1, abriendo la posibilidad al
otorgamiento de un descuento en el precio del mencionado combustible producido
por Ecopetrol S.A.
Parágrafo. Para efectos de medir la
competitividad aeroportuaria, el Ministerio de Minas y Energía podrá excluir
cualquier aeropuerto del área o del Golfo de México, cuando no cuente con
información suficiente y consistente de los precios del Turbo Jet A1.
Artículo 3o Concepto del Ministerio de Minas
y energía. El Ministerio de Minas y Energía, mediante resolución motivada,
emitirá semestralmente concepto favorable o desfavorable para que Ecopetrol
S.A. decida autónomamente si otorga o no el descuento en el precio del Turbo
Jet A1 producido en sus refinerías.
Este concepto deberá emitirse durante los primeros veinticinco días calendario
de los meses de enero y julio de cada año, con base en la información
disponible en los doce meses anteriores.
(…)
Artículo 4º. Reporte de información. Para
el desarrollo de las obligaciones contenidas en el presente Decreto, los
distribuidores mayoristas de combustibles líquidos derivados del petróleo que
vendan Jet A1 deberán enviar, mensualmente, a más tardar el séptimo (7°) día
hábil de cada mes, con destino al Ministerio de Minas y Energía-Dirección de
Hidrocarburos-, un informe en el que conste el volumen total de venta de este
combustible, correspondiente al mes anterior, discriminado por aeropuerto y el
margen de comercialización promedio, so pena de hacerse acreedores a la
imposición de las sanciones establecidas en el Decreto 283 de 1990, o las
normas que lo modifiquen, adicionen o deroguen.
En el mismo sentido, los operadores aéreos nacionales, a través de la Asociación
Colombiana del Transporte Aéreo en Colombia, ATAC, o quien haga sus veces,
deberán enviar mensualmente, a más tardar el séptimo (7°) día hábil de cada
mes, con destino al Ministerio de Minas y Energía-Dirección de Hidrocarburos,
la información disponible relacionada con el precio de referencia del Jet A1
Internacional de que trata el artículo primero del presente decreto, indicando
en cada
caso la fuente de información”.
3.2. Tanto la
ley parcialmente demandada como su decreto reglamentario, sirven para la
elaboración de una fórmula económica que permita mantener el precio del
combustible tipo Jet A1 dentro de márgenes que garanticen la  competitividad
aeroportuaria, en beneficio de la industria del transporte aéreo colombiano,
para que las aerolíneas nacionales y extranjeras consideren rentable aterrizar
en nuestro territorio para abastecerse de combustible y, al mismo tiempo, traer
y recoger pasajeros, como también transportar carga.
Los artículos 10
y 11 de la ley 681 de 2001 hacen parte del sistema normativo expedido en
cumplimiento del deber que corresponde al Estado de regular y vigilar el
transporte, según lo establece la ley 336 de 1996, mediante la cual se
unificaron los principios y criterios que sirven de fundamento para la
regulación y reglamentación de diversos medios de transporte, entre ellos el
aéreo. El artículo 3º. de esta ley prevé que:
“(…) el Estado regulará y vigilará la industria del
transporte en los términos previstos en los artículos  333 y 334 de la
Constitución Política”.
Dentro del mismo
orden jurídico y con el propósito de proteger la industria del transporte, el
legislador estableció en los artículos 4º. y 5º. de la ley 336 de 1996, lo
siguiente:
“ARTÍCULO 4o. El transporte gozará de la especial protección
estatal y estará sometido a las condiciones y beneficios establecidos por las
disposiciones reguladoras de la materia, las que se incluirán en el Plan
Nacional de Desarrollo, y como servicio público continuará bajo la dirección,
regulación y control del Estado, sin perjuicio de que su prestación pueda serle
encomendada a los particulares.
ARTÍCULO
5o. El carácter de servicio público
esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de
las empresas de transporte público, implicará la prelación del interés general
sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del
servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y
obligaciones que señale el reglamento para cada modo”.
El transporte aéreo
es considerado como un servicio público esencial[1],
por esta razón se encuentra sometido a un régimen jurídico especial, pues,
según el artículo 365 de la Carta Política, se trata de una actividad inherente
a la finalidad social del Estado, institución que tiene a su cargo la
regulación, control y vigilancia de la misma, dentro del marco trazado por el
artículo 2º. superior, norma que, al establecer los fines esenciales del
Estado, le asignó, entre otros, los de servir a la comunidad y promover la prosperidad
general.
3.3. Los
preceptos impugnados procuran establecer un régimen que garantice la
competitividad aeroportuaria, para que los aeropuertos que operan en Colombia
ofrezcan a la industria del transporte aéreo precios fijados con parámetros
internacionales que resulten atractivos para las aerolíneas extranjeras,
teniendo en cuenta que entre los ítems que determinan esta competitividad pesa
de manera especial el relacionado con los costos de operación de las aeronaves.
La pérdida de competitividad
aeroportuaria hace que las aerolíneas nacionales y extranjeras compren
combustible en aeropuertos extranjeros para ahorrar costos de operación,
desalentando de esta manera el transporte de pasajeros y de carga por los
aeropuertos colombianos, con las consecuencias que este hecho acarrea para la
economía nacional.
Examen de
constitucionalidad de los preceptos demandados
La Corte
Constitucional abordará el examen de las normas demandadas a partir de los
cargos relacionados con los presuntos vicios de forma en la elaboración de la
ley, para analizar posteriormente los cargos que el actor presenta en relación
con el contenido de la misma.
4. Vicios de
forma en la elaboración de las normas atacadas
Respecto del
trámite, considera el demandante que al expedir las normas atacadas el Congreso
de la República desconoció el principio de consecutividad consagrado en el
artículo 157 superior, pues, según él, los artículos 10 y 11 de la ley 681 de
2001 “… fueron incorporados en la plenaria del Senado de la República sin mayor
explicación o justificación, …” (Fl 10 de la demanda). Agrega que “… en el
proyecto de ley No 159 de 1999 –Cámara-, “por la cual se modifica el régimen de
concesiones de combustibles en la zona de frontera y se establecen otras disposiciones
en materia tributaria”, que fue presentado por el gobierno por conducto de los
señores Ministros de Minas y Energía y de Hacienda y Crédito Público, el cual
corre publicado en la Gaceta del Congreso No 411 del viernes 5 de noviembre de
1999 (pág. 1-6), no se propusieron las normas que hoy aparecen contenidas en
los artículos 10 y 11 de la ley 681 de 2000 y, por lo mismo, no existe en la
exposición de motivos, ninguna explicación o justificación al respecto” (Fl. 11
de la demanda).
4.1. En relación
con los cargos fundados en vicios de trámite en la formación de las leyes, la
Constitución Política prevé en el artículo 242-3, que: “Las acciones por
vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación
del respectivo acto”. Se trata de una disposición que regula la competencia
de la Corte Constitucional para conocer de demandas fundadas en eventuales
irregularidades ocurridas durante el trámite que antecede a la promulgación de
la ley.
La
jurisprudencia de esta Corporación ha establecido[2] que el principio de
consecutividad, en virtud del cual las leyes deben cumplir con el trámite
previsto en el artículo 157 de la Carta antes de ser promulgadas, hace parte
del proceso democrático y deliberativo necesario para la actualización del
sistema jurídico. La inobservancia de este principio ha sido considerada como
un vicio de trámite que puede acarrear la inexequibilidad de una determinada
norma.
4.2. Sin embargo,
el constituyente, al establecer la órbita de competencia de la Corte
Constitucional, expresó que las demandas fundadas en la eventual violación al
principio de consecutividad sólo pueden ser presentadas en el término de un
año, contado desde la publicación del respectivo acto.
En el presente
caso encuentra la Sala que la ley 681 de 2001, fue publicada en el Diario
Oficial No. 44.515 del 10 de agosto de 2001, mientras la demanda que dio origen
a este proceso fue instaurada el 22 de junio de 2005; es decir, la Corte
Constitucional es incompetente para conocer de los cargos relacionados con la
eventual vulneración al principio de consecutividad. Por esta razón, al decidir
sobre la admisión de la demanda, mediante auto del 13 de julio de 2005, la
Corporación resolvió: “RECHAZAR por caducidad de la acción la presente demanda
en lo que concierne a vicios de procedimiento en la adopción de la ley 681 de
2001”.
En este orden de
ideas, la Corte Constitucional se abstendrá de examinar los cargos relacionados
con la eventual violación al principio de consecutividad consagrado en el
artículo 157 de la Carta Política.
5.
Examen de las normas impugnadas en
relación con su contenido y congruencia con el título de la ley
Una vez
analizada la demanda en relación con eventuales vicios de forma en la
elaboración de las normas atacadas, procede la Sala al examen de los cargos
relacionados con la materia regulada  mediante la ley 681 de 2001. En primer
lugar se llevará a cabo el análisis respecto de la presunta violación al
principio de unidad de materia, como también respecto de la congruencia entre
el título de la ley y su contenido.
5.1. Como se ha
expuesto, el demandante considera que las normas demandadas desconocen lo
establecido en los artículos 158 y 169 de la Carta Política, según los cuales:
“Artículo 158. Todo proyecto de ley debe referirse a una misma
materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las
iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán
apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se
publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.
“Artículo 169. El título de las leyes deberá corresponder
precisamente a su contenido …”
Para el actor,
con las normas impugnadas el legislador intervino en la economía determinando
el precio máximo de venta de la gasolina tipo Jet A1 al distribuidor mayorista
y ordenó descuentos para promover una política de competitividad aeroportuaria,
mientras la ley fue pensada para modificar el régimen de concesiones de
combustibles en las zonas de frontera y establecer otras disposiciones en
materia tributaria para combustibles.
Respecto del
principio previsto en el artículo 158 de la Carta Política, la Corporación ha
explicado:
“(…) para
establecer si existe o no una conexión material es importante subrayar
que la potestad de configuración del legislador contempla tanto la facultad de
decidir el contenido específico de las normas, como la facultad de decidir como
organizarlas y relacionarlas. El sistema jurídico no está compuesto por un
conjunto de compartimientos estancos prede­ter­minados que le imponen al Con­greso
la forma como debe ser concebido el derecho, que es funcionalmente cambiante
para responder a las necesidades, prioridades, expectativas y aspiraciones de
la sociedad. Los legisladores, bien sea por iniciativa propia o de alguno de
aque­llos funcionarios a los que la Consti­tución les concede iniciativa
legislativa (artículo 155, C.P.), pueden reorga­nizar la normatividad de la
manera como consideren conveniente y más acorde con los objetivos de política
pública que lo guían, relacionando y uniendo materias que antes se trata­ban
por aparte, o separando aquellos temas que tradicionalmente se conside­raban
inescindibles.
Así pues, el
hecho de que usualmente temas como las pensiones hayan hecho parte de la
legislación laboral o temas como la salud hayan sido regulados en leyes
específicas independientes, en ningún caso constituyen una barrera al
legislador para crear, por ejemplo, un Código Social en el que integre todas
las normas que regulan la seguridad social. La estructura que el legislador
quiera otor­garle al sistema normativo hace parte esencial de los debates de técnica
legislativa que se surten en el seno del Congreso, con relación a cuál es
la mejor forma de regular un tema, pues el cumplimiento y eficacia de una ley
no sólo depende del contenido material de las normas que la componen, también
obedece a la forma como éstas hayan sido organizadas para que sean medios
idóneos para lograr los fines de política pública que guían al legislador. En
virtud del principio de unidad de materia no puede socavarse la potestad que
tiene el legislador para crear y reinventar instrumentos normativos que sirven
para organizar un sistema jurídico. Lo contrario implica aceptar que las
facultades creadas y definidas por el constituyente, como la potestad de
configuración del legislador, encuentran un límite en la tradición, que
lo ataría al pasado, o en una teoría sobre el ordenamiento jurídico ideal, que
no aparece por ninguna parte en la Constitución”[3].
Para determinar
si existe o no conexidad temática entre las normas demandadas y el contenido de
la ley 681 de 2001, la Corporación empezará por recordar que el principio de
unidad de materia está consagrado en los artículos 158 y 169 de la Carta
Política y que el mismo ha sido objeto de un profundo y extenso estudio por
parte de la Corte. Como se ha visto, la jurisprudencia ha establecido una línea
según la cual este principio no puede interpretarse con sentido estricto y
rígido“al punto que se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales
entre las diferentes normas que surgen en virtud de las finalidades que
persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o resultan ser
complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del proyecto
legal. Además, que dicha unidad sólo se rompe cuando existe absoluta falta de
conexión o incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre los
distintos aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma” .[4]
Para
establecer si entre una norma y la ley de la cual ella hace parte existe unidad
temática, el juez de constitucionalidad debe llevar a cabo un acto de
interpretación razonable y proporcionado, pues “lo que impone el principio
de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos
de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se
presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y
razonable”.[5]
El
control de constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia ha de llevarse a cabo teniendo en cuenta el núcleo
temático de la respectiva ley, para determinar si existe o no vínculo objetivo
y razonable entre ese núcleo y el contenido específico de la norma examinada.
Si la disposición aparece desvinculada de los ejes de
referencia que la deben articular en forma armónica y coherente con la materia
que se pretende regular, ella será inexequible por vulnerar el principio de
unidad temática.
El método de
análisis tendiente a determinar si un precepto desatiende el principio de
unidad de materia generalmente considera el origen o la génesis del mismo. Así,
respecto de la ley 681 de 2001 encuentra la Corporación que el proyecto fue
presentado en la Cámara de Representantes y radicado bajo el número 159[6]. La ley se titula, “por
la cual se modifica el régimen de concesiones de combustibles en las zonas de
frontera y se establecen otras disposiciones en materia tributaria para
combustibles”.
En relación con
las disposiciones en materia tributaria para combustibles contenidas en la ley,
en la exposición de motivos presentada por el Gobierno a través de los
ministros de Minas y Energía, y Hacienda y Crédito Público, se da cuenta de la
necesidad de adoptar medidas para combatir el contrabando de combustibles, pues
este fenómeno venía generando pérdidas incalculables al sistema de producción y
distribución de combustibles en Colombia.
Para
contrarrestar el contrabando y promover el consumo de gasolina colombiana, el
Gobierno, mediante el proyecto de ley que se analiza, propuso modificar las
tasas e impuestos para acortar la diferencia de precios respecto del
combustible extranjero; entre tales medidas se proponía la exención del IVA y
del impuesto global a las ventas de ECOPETROL.  A pesar del esfuerzo del
Gobierno y del legislador, la exposición de motivos muestra la imposibilidad de
las autoridades colombianas para desalentar el contrabando.
En el respectivo
texto se lee: “Teniendo en cuenta que el ‘contrabando puro’, se realiza con
compras a las estaciones de servicio en Venezuela y no a las plantas de abasto,
no es posible erradicar este fenómeno sin que operen convenios de cooperación
con el país vecino y en este se implementen controles para verificar el destino
de las ventas realizadas por las estaciones de servicio que operan en las zonas
de frontera”[7].
5.2
Al examinar el trámite del proyecto de ley que
sirvió para dar vida a las normas demandadas, la Sala ha encontrado que la
materia que con ellas se regula está ligada de manera directa e inescindible
con el propósito expresado por el Gobierno al presentar la iniciativa
correspondiente, pues se trataba de establecer medidas para desalentar el contrabando
de combustibles e incentivar el consumo de gasolina colombiana. En la ponencia
para primer debate al proyecto de ley No 05 de 2000 –Senado- “por la cual se
modifica el régimen de concesiones de combustibles en las zonas de frontera. Se
define la política de precios de turbocombustibles y se establecen otras
disposiciones en materia tributaria para combustibles”[8], se lee:
“Política de fijación de precios del turbocombustible
Existe también una gran preocupación en el transporte aéreo
colombiano por los aumentos elevados de los precios de la gasolina para la
aviación en Colombia. Esto ha llevado a que en no pocas oportunidades las
líneas aéreas en el país hayan decidido cancelar frecuencias a aquellas
regiones donde por razones económicas ha sido imposible aumentar los precios de
las tarifas de los tiquetes aéreos.
Resulta además inconveniente que los precios de turbocombustible se
definan como precios de importación a sabiendas de que ECOPETROL la produce en
Colombia, es decir, al ser el único productor está abusando de su posición
dominante de mercado, puesto que está vendiendo no solo a costo, mas ganancia
mas impuesto que sería lo lógico, sino que está agregando aranceles, transporte
internacional, seguros e impuesto de timbre como si efectivamente lo tuviera
que importar.
Esto afecta la competitividad del país en momentos en que el sector
exportador es más necesario dada la crisis de la demanda interna, pues eleva
los costos de transporte de una manera importante.
Los precios de turbocombustible o gasolina para aviación en varios
países están muy por debajo del que cobra ECOPETROL en Colombia. Se estima que
en promedio en los demás países el precio del turbocombustible está 30% por
debajo de los precios de ECOPETROL, lo cual genera una desventaja para las
líneas aéreas nacionales. Además cuando ECOPETROL exporta sus excedentes lo
hace a precios PLATT (Precio de Referencia Internacional) y este precio es
inferior al precio de venta en el territorio nacional.
El mayor precio de venta del turbocombustible por parte de ECOPETROL
afecta no solo sus finanzas, sino los recaudos tributarios para el Gobierno,
toda vez que los operadores extranjeros tanquean el mínimo en Colombia, de tal
forma que no tengan que comprar mucha gasolina en nuestro país por los
sobrecostos. Si tuviéramos precio razonables o equivalentes a los mercados
internacionales, para las líneas aérea sería indistinto tanquear en Colombia o
en el exterior. Además, para las aerolíneas extranjeras el sobrecosto en
Colombia es ínfimo, pues apenas es un punto de embarque mientras que para las
aerolíneas nacionales ésta constituye su principal base de operaciones.
En razón a lo anterior se considera que:
1.
La política de fijación de precios para
turbocombustible o gasolina de aviación debe ser fijada por el Ministerio de
Minas y Energía.
2.
Debe establecerse una metodología para la
fijación de dichos precios, los cuales deben incluir el ingreso al productor
(cubre costos y ganancias) y los impuestos.
Precio de venta =  ingreso al productor + IVA.
Ingreso al productor = el equivalente al PLATT del Golfo de México (
USGC= Costa del Golfo de México en los Estados Unidos).
IVA = Tarifa general sobre el ingreso al productor.
Base gravable = ingreso al productor – valor transporte por
poliductos.”
El Senado de la
República acogió la proposición presentada a través de su Comisión Tercera,
permitiendo que en la ponencia para segundo debate[9] se introdujeran
modificaciones en cuanto a los precios del turbocombustible. En la ponencia que
se examina fueron acogidas las propuestas del Gobierno, con el propósito de
darle seguridad jurídica a esta materia, pero facultando al Ministerio de Minas
y Energía para reglamentar el cargo por concepto de transporte por el
poliducto, debido a la discusión sobre si el precio PLATT incluía o no el
transporte por poliductos.
5.3
Como se ha dicho, a través de la ley 681 de
2001, el Congreso de la República, atendiendo a la propuesta presentada por el
Gobierno Nacional, estableció medidas para desalentar el contrabando de
combustibles e incentivar el consumo de gasolina colombiana, con el propósito
de fomentar la industria aérea en una época en la cual la demanda interna
atravesaba una profunda crisis y era necesario promover las exportaciones.
Con
turbocombustible colombiano a precio superior del que ofrecían los países
vecinos, resultaba lógico que los operadores extranjeros abastecieran sus
equipos en otros aeropuertos, en detrimento de la venta de gasolina nacional
con las consecuencias nocivas que esto acarrea para los ingresos de ECOPETROL
y, por ende, para el tesoro nacional, toda vez que la empresa estaba dejando de
transferir el monto de dinero correspondiente a los impuestos  que no percibía
debido a la caída en las ventas del producto.
Las medidas
propuestas para incentivar el consumo de combustibles nacionales[10], están directamente
relacionadas con lo dispuesto en los artículos 10 y 11 de la ley 681 de 2001,
pues mediante estas normas el legislador estableció una fórmula que promueve el
tránsito de las aeronaves nacionales y extranjeras por los aeropuertos
colombianos, en cuanto el combustible apto para la aeronavegación es ofrecido
por ECOPETROL a precios competitivos respecto de países vecinos como Perú,
Ecuador, Panamá y Venezuela.
En suma, con las
medidas dispuestas mediante la ley 681 de 2001, además de desalentar el
contrabando de gasolina, se estimuló la industria del transporte aéreo, por
cuanto el precio del combustible para aviones se ha hecho atractivo para las
empresas nacionales y extranjeras que abastecen sus equipos con turbocarburante
colombiano, auspiciando el desarrollo de un importante sector de la economía,
al lado del cual prosperan otras actividades social y económicamente
productivas.
5.4. El estudio
sistemático de la ley 681 de 2001 permite establecer la conexidad existente
entre sus disposiciones. Así, al fijar la fórmula para determinar los
componentes de la estructura de precios de gasolina de aviación, el artículo 10
demandado envía a los artículos 1º. y 12 de la misma ley, para explicar las
nociones de ingreso al productor y valor del transporte a través del sistema de
poliductos.
La Sala
encuentra que los artículos 10 y 11 guardan relación directa con el eje
temático principal de la ley 681 de 2001, el cual versa sobre la necesidad de
promover el consumo de combustibles nacionales y desalentar el contrabando de
gasolina. Por esta razón, no hay mérito para determinar que el legislador,
mediante los preceptos impugnados, vulneró el principio de unidad de materia
previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta Política.
5.5. En cuanto a
la congruencia entre el título de la ley y el contenido de la misma, es
evidente que ella se presenta, pues basta con consultar la denominación que el
legislador dio al estatuto para concluir que el Congreso de la República al
expedir las normas que se examinan no desatendió lo establecido en el artículo
169 de la constitución Política. Como se recuerda, el título de la ley es el
siguiente:
“Por la cual se modifica el régimen de
concesiones de combustibles en las zonas de frontera y se establecen otras
disposiciones en materia tributaria para combustibles”.
Como se ha expuesto, mediante las normas atacadas el legislador,
entre varios factores destinados a promover la venta de turbocumbustible
colombiano, modificó el respectivo régimen tributario. Es decir, mediante los
artículos 10 y 11 de la ley 681 de 2001, se introdujeron reformas en materia
tributaria para un determinado combustible, con el propósito de fomentar la
industria del transporte aéreo, quedando en evidencia la relación entre el
título y el contenido de la ley que se examina.
6.
Cargos relacionados con la violación del
artículo 13 superior
El demandante
estima que, con las disposiciones atacadas, el legislador beneficia al sector
aeronáutico, el cual no constituye un grupo discriminado o marginado, ni un
sector que se halle en circunstancia de debilidad manifiesta que exija medidas
de protección especial.
La metodología
establecida por el legislador para mantener el precio del combustible tipo Jet
A1 dentro de márgenes de competitividad económica que hagan atractivo a las
empresas aéreas el abastecimiento de gasolina en Colombia, puede ser examinada
desde diversas perspectivas, una de ellas a partir del derecho a la igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Carta Política, según el cual:
“Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la
misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos,
libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo,
raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o
filosófica.
El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de
debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan”.
La medida
adoptada por el legislador tiene efectos directos para el transporte aéreo
nacional e internacional y, por ende, para el transporte de pasajeros, como
también para el sistema de importación y exportación de mercancías del cual
depende un significativo sector de la economía colombiana. Considerando la
importancia del servicio público que prestan las aerolíneas y la trascendencia
económica propia del sistema de importaciones y exportaciones de mercancías, el
legislador, dentro del marco establecido por la Carta Política, puede regular
el precio de los insumos requeridos para la aeronavegación, sin que per se
este hecho signifique desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 13 de la
Constitución Política.
6.1. Para la
adecuada comprensión del texto impugnado debe ser tenido en cuenta el parágrafo
1º. del artículo 11 de la ley 681 de 2001, según el cual:
“El
precio determinado en este artículo es un valor máximo, pero Ecopetrol previo
concepto favorable del Ministerio de Minas y Energía, podrá otorgar descuentos sobre
la base del principio de no discriminación, con el fin de promover una
política de competitividad aeroportuaria respecto de otros aeropuertos del área
y del Golfo de Méjico (USCG)”. (Las subrayas no corresponden al texto
original).
La fórmula
establecida mediante las disposiciones que se  examinan tiene en cuenta el
comportamiento del mercado internacional respecto de uno de los insumos que más
pesa para fijar las tarifas aéreas. Sin embargo, el legislador tuvo el cuidado
de habilitar a ECOPETROL para que, según las conveniencias del mercado, pueda
otorgar descuentos, previo el concepto favorable del Ministerio de Minas y
Energía, respetando en todo caso el principio de no discriminación.
6.2.
Refiriéndose a la naturaleza del derecho a la igualdad la Corte Constitucional
ha explicado la distinción existente entre discriminación y diferenciación;
sobre esta materia la jurisprudencia ha señalado:
“Por esta vía se transita hacia la distinción entre discriminación y
diferenciación, que es el elemento fundamental para calibrar el alcance del
principio de igualdad. Dicho principio, en efecto, veta la discriminación, pero
no excluye que el poder público otorgue tratamiento diverso a situaciones
distintas -la diferenciación-. El artículo 13 de la Constitución no prohíbe,
pues, tratamientos diferentes a situaciones de hecho diferentes. La distinción
entre discriminación y diferenciación viene, a su vez, determinada porque la
primera es injustificada y no razonable. Discriminación es, por tanto, una
diferencia de tratamiento no justificada ni razonable, o sea arbitraria, y sólo
esa conducta está constitucionalmente vetada. A contrario sensu, es dable
realizar diferenciaciones cuando tengan una base objetiva y razonable.
Así las cosas, el punto consiste, entonces, en determinar cuáles son
los elementos que permiten distinguir entre una diferencia de trato justificada
y los que no lo permiten.
En este sentido, la actuación de las ramas del poder público que
implique tratos diferentes debe reunir una serie de características, para que
no sea discriminatoria, a saber:
La primera condición para que un trato desigual sea
constitutivo de una diferenciación admisible es la desigualdad de los supuestos
de hecho. La comparación de las situaciones de hecho, y la determinación de si
son o no idénticas, se convierte, así, en el criterio hermeneútico básico para
concluir si el trato diferente es constitutivo de una discriminación
constitucionalmente vetada o de una diferenciación admisible.
La segunda condición es la finalidad. No es conforme con el
artículo 13 una justificación objetiva y razonable si el trato diferenciador
que se otorga es completamente gratuito y no persigue una finalidad que ha de
ser concreta y no abstracta.
La tercera  condición es que la diferenciación debe reunir el
requisito de la razonabilidad. No basta con que se persiga una finalidad
cualquiera: ha de ser una finalidad constitucionalmente admisible o, dicho con
otras palabras, razonable. Ello implica que la diferenciación deba ser
determinada no desde la perspectiva de la óptima realización de los valores
constitucionales -decisión política de oportunidad-, sino de la perspectiva de
lo constitucionalmente legítimo o admisible.
La cuarta condición es que la diferenciación
constitucionalmente admisible y no atentatoria al derecho a la igualdad goce de
racionalidad. Esta calidad, muy distinta de la razonabilidad, consiste en la
adecuación del medio a los fines perseguidos, esto es, consiste en que exista
una conexión efectiva entre el trato diferente que se impone, el supuesto de
hecho que lo justifica y la finalidad que se persigue.
(…)
Y la quinta condición consiste en que la relación entre los
anteriores factores esté caracterizada por la proporcionalidad. Ello por cuanto
un trato desigual fundado en un supuesto de hecho real, que persiga
racionalmente una finalidad constitucionalmente admisible sería, sin embargo,
contrario al artículo 13 superior, si la consecuencia jurídica fuese
desproporcionada. La proporcionalidad no debe confundirse, sin embargo, con la
‘oportunidad’ o el carácter de óptima opción de la medida adoptada: estos dos
son criterios políticos que quedan, por lo tanto, excluidos del juicio jurídico
de constitucionalidad”[11].
6.3. En el
presente caso, el demandante limita los cargos relacionados con la presunta
violación del derecho a la igualdad, a expresar que la medida adoptada por el
legislador genera beneficios a un grupo de personas pudientes en desmedro de
otras que no lo son. Al respecto manifiesta: “Se han adoptado medidas
legislativas que sólo tienen por objeto favorecer a unos agentes económicos,
esto es, a las aerolíneas tanto nacionales como extranjeras, medidas
legislativas que no se han adoptado para los demás agentes económicos como los
que transportan pasajeros tanto en las carreteras nacionales como en las vías
urbanas, para los que transportan carga, entre ellos los productos de la
primera necesidad para los colombianos, y los demás agentes que cuentan con
vehículos…”.
Como se ha
explicado, las medidas legislativas adoptadas en el presente caso procuran
regular el precio de un determinado turbocombustible empleado para la
navegación aérea, con el propósito de incentivar el consumo de este producto,
haciendo que las empresas nacionales y extranjeras opten por comprar en
Colombia antes que en otros países vecinos. De esta manera, las aerolíneas
aterrizarán en nuestros aeropuertos, comprarán combustible, transportarán
pasajeros y carga, se incrementarán los ingresos del fisco y los sectores
económicos vinculados con el transporte aéreo obtendrán los beneficios
correlativos.
Quienes se
dedican al transporte de pasajeros por carreteras nacionales y vías urbanas,
como también quienes transportan carga por vía terrestre, emplean para su
actividad económica equipos, puertos e insumos que difieren sustancialmente de
los utilizados para el transporte aéreo. El combustible para la aviación y el
empleado para vehículos terrestres, no atiende a las mismas especificaciones
técnicas ni sus componentes industriales son iguales.
El transporte
aéreo nacional e internacional de pasajeros y de carga está sometido a un
régimen jurídico especial, pues su sistema de tarifas, impuestos, tasas,
contribuciones, subsidios y demás costos, está determinado, en buena medida,
por los mercados internacionales y, en general, por factores provenientes de
ámbitos económicos diferentes de aquellos que se tienen en cuenta para
establecer los precios de la gasolina para vehículos terrestres.
Los precios de
los turbocombustibles pueden ser fijados teniendo en cuenta factores internos y
externos, como también atendiendo a variables que bien pueden tener origen en
acuerdos internacionales relacionados con la compra de insumos o el uso de
aerovías y aeropuertos. El precio de la gasolina para vehículos terrestres,
además de ciertos factores internacionales, bien puede atender a otras
necesidades sociales o gubernamentales, entre ellas las de cobrar sobretasas
destinadas a obras públicas, acercar el precio a estándares internacionales,
incentivar o desincentivar la compra y el uso de determinados vehículos.
Estos ejemplos
sirven para mostrar que la regulación de los precios de  la gasolina de
aviación y la determinación de aquellos aplicables a la gasolina para vehículos
terrestres, corresponde o dos universos distintos y que por esta razón no
existen parámetros de comparación que permitan adelantar un test de igualdad
entre ambas materias.
6.4. En cuanto a
la finalidad buscada con las normas que se demandan, encuentra la Corporación
que la misma es objetiva y razonable, pues persigue un propósito concreto
representado por la necesidad de fomentar la industria del transporte aéreo.
La metodología
establecida mediante los artículos 10 y 11 de la ley 681 de 2001, para hacer
competitivo el precio del combustible tipo Jet A1, promueve el transporte de
personas y de mercancías empleando los aeropuertos colombianos, merced a una
fórmula razonable, racional y proporcional elaborada por el legislador.
El mecanismo
creado con las normas impugnadas es razonable, es decir constitucionalmente
legítimo, pues con él se fomenta una actividad importante para el desarrollo
económico y social de la nación, lo cual redunda en beneficio del interés
general, protegido, entre otros, por el artículo 1º. de la Carta Política,
concordante con el 2º. del mismo estatuto, según el cual entre los fines
esenciales del Estado se encuentran los de servir a la comunidad y promover la prosperidad
general.
El supuesto de
hecho -representado por la variación internacional en el precio del
combustible- y la finalidad perseguida por el legislador –representada por la
necesidad de fomentar la industria del transporte aéreo-, al fijar la
metodología para establecer el precio del combustible tipo Jet A1, hacen que la
medida adoptada resulte no sólo razonable, sino también racional.
La decisión
adoptada por el legislador también es proporcional en cuanto busca un determinado
propósito –fomentar la industria aeronáutica-, valiéndose de medios jurídicos
acordes con lo establecido en la Carta Política. Por estas razones, la Corte
Constitucional encuentra que las normas demandadas no vulneran el derecho a la
igualdad consagrado en el artículo 13 superior.
7.
Marco constitucional del intervencionismo
económico
Considera el
demandante que los preceptos atacados desconocen lo establecido en los
artículos 150, numeral 21, como también lo previsto en los artículos 333 y 334
de la Carta Política, cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de
ellas ejerce las siguientes funciones:
(…)
21. Expedir las leyes de intervención económica, previstas en el
artículo 334, las cuales deberán precisar sus fines y alcances y los límites a
la libertad económica”.
(…)
Artículo 333. La actividad económica y la iniciativa privada
son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie
podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.
La libre competencia económica es un derecho de todos que supone
responsabilidades.
La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que
implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y
estimulará el desarrollo empresarial.
El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se
restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que
personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.
La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo
exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.
Artículo 334. La dirección general de la economía estará a
cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de
los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución,
utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados,
para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente
sano.
El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los
recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de
menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos.
También para promover la productividad y la competitividad y el desarrollo
armónico de las regiones”.
Para el actor,
mediante las normas impugnadas se adoptaron medidas definitivas para remediar
una situación coyuntural, autorizando la concesión de descuentos para promover
una política de competitividad aeroportuaria, protegiendo de esta manera la
situación económica de personas pudientes en detrimento de las demás personas
que actúan en la economía colombiana.
7.1. Dentro de
las sociedades democráticas y pluralistas modernas el sistema económico
requiere de la permanente intervención del Estado, con el propósito de mantener
el equilibrio necesario para la convivencia pacífica dentro de la colectividad,
pues las desigualdades económicas entre las personas que la integran
representan un importante factor dentro de las causas que originan las
alteraciones del orden social y político.
La Constitución
Política ha previsto diversas formas de intervención económica, entre ellas la
consagrada en el artículo 150-21, concordante con el artículo 334 del mismo
estatuto. El constituyente de 1991 no previó un único o exclusivo instrumento
de intervención en la economía, sino que a lo largo del texto de la Carta
Política aparecen distintos mecanismos aptos para este propósito. Así lo ha
reconocido la jurisprudencia al explicar que:
“(…) la intervención del Estado en la economía puede ser de
diferente tipo, sin que siempre pueda efectuarse una diferenciación clara entre
las formas de intervención correspondientes. Así, por ejemplo, en la doctrina[12] se
habla de intervención estatal global[13],
cuando versa sobre la economía como un todo, sectorial, cuando recae en una
determinada área de actividad[14],
o particular, si apunta a una cierta situación como por ejemplo a la de una
empresa[15];
de intervención estatal directa, cuando recae sobre la existencia o la
actividad de los agentes económicos, o indirecta, cuando está orientada no a la
actividad económica propiamente dicha sino al resultado de la misma;
intervención unilateral, cuando el Estado autoriza, prohíbe o reglamenta una
actividad económica, o intervención convencional, cuando el Estado pacta con
los agentes económicos las políticas o programas que propenden por el interés
general; intervención por vía directiva, cuando el Estado adopta medidas que
orientan a los agentes económicos privados, o intervención por vía de gestión,
cuando el Estado se hace cargo el mismo de actividades económicas por medio de
personas jurídicas generalmente públicas[16].
Por otra parte, de acuerdo con su función, la intervención del
Estado en la economía también se puede agrupar en diferentes tipos. Algunos
doctrinantes[17]
distinguen, entonces, tres clases de intervencionismo económico: conformativa,
que establece los requisitos de existencia, formalización y funcionamiento de
los actores económicos[18];
finalística, que señala los objetivos generales o las metas concretas a los
cuales han de propender los actores económicos[19];
y condicionante, que propiamente fija las reglas de juego del mercado o de un
sector económico[20].
Adicionalmente, según su contenido, los actos de intervención
estatal pueden someter a los actores económicos a un régimen de declaración –un
nivel bajo de intervención que sólo exige que los actores económicos presenten
a las autoridades determinada información–, un régimen de reglamentación,
mediante el cual se fijan condiciones para la realización de una actividad, un
régimen de autorización previa, que impide el inicio de la actividad económica
privada sin que medie un acto de la autoridad pública que lo permita, un
régimen de interdicción, que prohíbe ciertas actividades económicas juzgadas
indeseables, o un régimen de monopolio[21],
mediante el cual el Estado excluye del mercado determinadas actividades
económicas, y se reserva para sí su desarrollo sea de manera directa o
indirecta según lo que establezca la ley”[22].
7.2. En
ejercicio de la libertad de configuración legislativa, el Congreso de la
República puede emplear determinados mecanismos de intervención en la economía,
sin que se encuentre limitado para imponer reglas a sectores como el
aeronáutico, más aún cuando lo hace con el propósito de generar condiciones
equitativas de competitividad frente al insoslayable fenómeno de la fluctuación
internacional en los precios del petróleo y sus derivados.
El diseño
establecido por el constituyente para que el Estado intervenga en el circuito
económico implica la actuación del legislador y de la administración. Es por
ello que el artículo 150-21 superior faculta al Congreso de la República para
elaborar las normas de intervención económica, mientras el 334 habilita a la
administración para intervenir por mandato de la ley, entre otras actividades,
en la distribución, utilización y consumo de bienes, entre ellos los
combustibles, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes del territorio nacional.
7.3. En cuanto
al carácter temporal o permanente de las medidas económicas adoptadas por el
legislador, la Corte Constitucional coincide con lo expuesto por la Vista
Fiscal, en cuanto existen actividades que requieren de la intervención
momentánea o esporádica del Estado para hacer frente a fenómenos coyunturales,
como los derivados de una catástrofe natural, o de hechos económicos
imprevisibles, como los relacionados con atentados terroristas.
Además de los
mecanismos excepcionales previstos en la Constitución Política, tales como la
facultad de declarar temporalmente el estado de emergencia -art. 215 superior-,
las autoridades públicas cuentan con instrumentos ordinarios e intemporales de
intervención económica, como los dispuestos en los artículos 150-21 y 334, los
cuales permiten al Estado actuar en beneficio del desarrollo colectivo, sin que
el constituyente haya señalado un plazo específico.
7.4. En las
relaciones sociales y económicas que se dan al interior de una comunidad
existen sectores que requieren de la intervención permanente y continua del
Estado, como ocurre respecto de la actividad empresarial e industrial; de las
relaciones laborales que allí se presentan; de la actividad bancaria y
financiera; de la prestación de los servicios públicos de salud o educación; o
de la explotación de recursos naturales,  por sólo citar algunas de ellas.
La intervención
del Estado en las áreas que integran el tríptico económico conformado por la
propiedad privada, el derecho al trabajo y la libertad de empresa, está
legitimada constitucionalmente a partir del artículo 1º. de la Carta Política,
según el cual el Estado Social de Derecho se fundamenta, entre otros
principios, en la prevalencia del interés general. Este postulado encuentra
desarrollo en la función social de la propiedad (C. Po. art. 58, inciso
segundo); en las condiciones dignas y justas dentro de las cuales se ha de
ejercer el derecho al trabajo (C. Po. art. 25) y en la función social asignada
a la empresa (C. Po. Art. 333, inciso tercero).
7.5. El
desarrollo económico de la comunidad está directamente ligado al devenir de las
empresas, toda vez que ellas, generalmente, son el resultado de importantes
inversiones de recursos provenientes de particulares, destinadas a buscar
beneficios económicos para un sector, pero que, al mismo tiempo, significan
vinculación de trabajadores e interlocución industrial o comercial con otros
agentes. Este ejercicio normalmente implica comercio de bienes y servicios que,
en consideración a unos precios razonables, resulta cuantitativa y
cualitativamente apto para el mejoramiento de la calidad de vida de todas las
personas (C. Po. arts. 333 y 334).
Las relaciones
comerciales entre los agentes que integran la vida económica de una nación
deben ser intervenidas por el Estado, dentro del límite y con los propósitos
establecidos por el constituyente. Estos fines no pueden ser otros que los
relacionados con la defensa del interés general, teniendo en cuenta que la
libertad de empresa no es absoluta en tanto ella implica responsabilidades
sociales y económicas. Refiriéndose a esta materia la jurisprudencia ha
expuesto:
“Los estímulos positivos a determinadas actividades económicas,
pueden igualmente tener fundamento constitucional en la regulación de la
libertad de empresa, que compete al Legislador (C.P. art. 333).
Según la Constitución Política la empresa - base del desarrollo -,
tiene una función social que implica obligaciones. Pero, asimismo, corresponde
al Estado, estimular el desarrollo empresarial e impedir que se obstruya o
restrinja la libertad económica. De la ley surgen, en consecuencia, tanto
restricciones como estímulos a la libertad de empresa. Siempre que se respete
el núcleo esencial de la libertad de empresa, debe reconocerse un amplio poder
configurativo de esta libertad atribuido a la ley.
Concretamente la función social, asociada a la empresa, es fuente de
un sinnúmero de intervenciones legítimas del Estado que se instrumentalizan a
través de la ley. Entre otros criterios relevantes que en este sentido pueden
tomarse en cuenta, se mencionan los siguientes: la actividad de la empresa; su
estructura organizativa; el mercado en el que se inserta; el tipo de
financiamiento al cual apela; el producto o servicio que presta; la importancia
de su resultado económico etc. Los anteriores factores pueden determinar
variadas formas de inspección, control, regulación y existencia de estímulos e
incentivos.
Sobre este último punto es importante advertir que el resultado
económico de las empresas no es indiferente para el Estado. En algunos casos se
desearía favorecer la industrialización de una determinada región; en otros,
los objetivos de la política económica, pueden orientarse a desestimular
ciertas iniciativas y empresas, ya sea por una excesiva oferta en el mercado o
por sus efectos perjudiciales en términos de absorción de determinadas materias
primas o recursos financieros. En estos casos, aparte de los medios de
intervención directa, el Estado puede legítimamente establecer políticas de
estímulo de las que se beneficiarían los operadores económicos que sigan sus
pautas. El conjunto de estas políticas - créditos de fomento, exenciones
tributarias, garantías, autorizaciones especiales, facilidades crediticias y
cambiarias, contratos-programa, premios, inversiones en el capital social etc.
-, sin duda, amplía la esfera de la empresa y le imprime materialmente a su
actividad, en la medida en que ella efectivamente secunde los objetivos de la
intervención estatal, una función social específica. Cabe concluir que en
ciertos casos la función social de la empresa, se logra como una contrapartida
a los incentivos económicos que el legislador decide otorgar con vistas a
alcanzar determinados objetivos económicos de interés general”.[23]
7.6. Con los
artículos 10 y 11 de la ley 681 de 2001, el legislador creó un método para
determinar el precio del combustible tipo Jet A1, atribuyendo a ECOPETROL,
previo el concepto favorable del Ministerio de Minas y Energía,  la facultad
de conceder descuentos sobre el precio máximo fijado para esta clase de
carburante. Se trata de una medida económica permanente, destinada, como se ha
dicho, a hacer internacionalmente competitivo el precio de un determinado
combustible requerido para la aviación, precio que de no ser sometido al
control del Estado y una vez librado a las contingencias del mercado externo,
podría acarrear consecuencias nocivas para la industria del transporte aéreo
colombiano, industria de la cual dependen importantes sectores de la economía,
entre los que se cuentan el de exportaciones e importaciones de mercancías y
servicios.
Atendiendo a las
consideraciones expuestas, no están llamados a prosperar los cargos
relacionados con el desconocimiento de los artículos 150-21, 333 y 334
superiores, pues mediante las normas atacadas el legislador intervino de manera
racional y razonable para regular el precio de uno de los insumos que más
afectan en la determinación de las tarifas del servicio público de transporte
aéreo.
8.
Análisis de constitucionalidad respecto
de los subsidios y exenciones presuntamente otorgados
Para el actor,
las normas atacadas vulneran lo dispuesto en el artículo 355 superior, que
prohíbe el otorgamiento de donaciones o auxilios a personas naturales o
jurídicas de derecho privado; agrega que el legislador desconoció lo
establecido en el artículo 368 de la Carta Política, que permite conceder
subsidios a los usuarios de servicios públicos domiciliarios, pero no a los de
servicios públicos como el de transporte aéreo.
Los artículos
355 y 368 de la Constitución Política establecen:
“ARTICULO 355. Ninguna de las
ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor
de personas naturales o jurídicas de derecho privado.
El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y
municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar
contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad
con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con
el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. El Gobierno Nacional
reglamentará la materia.
(…)
ARTICULO 368. La Nación, los departamentos, los distritos,
los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en
sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan
pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus
necesidades básicas”.
8.1. El sentido
que el constituyente quiso dar a estas disposiciones ha sido explicado por la
Corte Constitucional[24].
La Corporación, mediante la sentencia C-372 de 1994, explicó cronológicamente
el origen de la prohibición contenida en el artículo 355 de la Carta Política.
Los auxilios y las donaciones permitidas hasta la entrada en vigencia de la
Constitución de 1991, representaron, a partir de la vigencia del Acto
Legislativo No. 1 de 1968, un instrumento eficaz para el desarrollo económico
de algunas regiones, por cuanto las partes del presupuesto asignadas a cada uno
de los congresistas fueron invertidas en sus circunscripciones para el impulso
de empresas útiles o benéficas; sin embargo, posteriormente estos recursos
empezaron a ser desviados hacia fines distintos de los previstos por el
constituyente, con lo cual se desvirtuó su naturaleza y se generó una
escandalosa fuente de corrupción y desprestigio para la actividad de los
congresistas.
8.2. Este comportamiento fue política y públicamente reprobado,
dando lugar a que el constituyente de 1991 eliminara los denominados “auxilios
parlamentarios”. En la sentencia que se comenta aparece citado el proyecto de
acto constituyente de vigencia inmediata, para permitir que la Asamblea
Nacional Constituyente dictara medidas para controlar los abusos derivados de
los denominados “auxilios parlamentarios”. En el documento que se menciona la
Asamblea expresó:
"Inicialmente todos los auxilios se
destinaban para ejecución directa por los municipios, juntas de acción comunal
o agencias gubernamentales. A la vuelta de pocos años, sin embargo, alguien se
inventó la figura de las fundaciones o corporaciones privadas como
destinatarias de los recursos y se las ingenió para, a través de ellas, manejar
autónomamente fondos públicos, prácticamente  sin control fiscal; lo que
permitió inclusive atender con ellos gastos o inversiones personales del
congresista que decretaba el auxilio o el pago de activistas electorales y el
directo soborno a jefes municipales o comunales.
Ensayado el sistema con éxito por unos pocos,
rápidamente cundió, al punto que de las partidas decretadas para la vigencia
fiscal de 1991, según el presupuesto aprobado por el Congreso en el segundo
semestre de 1990, algo más del NOVENTA POR CIENTO (90%), se destina a personas
jurídicas privadas, con fines tan generales que equivalen a cualquier cosa y
sólo el nueve y medio por ciento (9.5%) se lleva a ejecución directa por los
municipios, agencias del gobierno y juntas de acción comunal.
(…)
La evolución de las cuantías destinadas a auxilios
parlamentarios ha tomado características alarmantes en el tiempo reciente.
Mientras entre 1980 y 1990 crecieron en un promedio de 21.9% anual, hasta
llegar a DOCE MIL MILLONES de pesos en el último de tales años, para 1991 la
partida decretada por el Congreso y distribuida entre los diversos ministerios,
supera los VEINTISIETE MIL MILLONES.  Es decir, para el año en  curso el total
decretado dio el impresionante salto de doce mil a veintisiete mil millones,
superando en más de seis veces el promedio anual de los últimos once años.
¿Sería el último estertor de un sistema que todos sabíamos condenado a su fin
en la Asamblea Constituyente?
Esta cuantía significa un promedio de 86 millones
por parlamentario, de su libre disposición, sin control de ninguna especie,
porque como lo confiesa el mismo Contralor General, 'hasta el presente la tarea
fiscalizadora ha sido, francamente, escasa, en parte debido al crecido control
de los dineros públicos que manejan las sociedades de utilidad común es escaso,
el de los que llegan a las personas naturales es inexistente'. (Informe
Financiero del Contralor, Enero de 1991).
En otras palabras, estamos ante el hecho cierto de
veintisiete mil millones de recursos nacionales sin control alguno.
(…)
Por desgracia, el mal ha hecho metástasis en todo
el sistema colegiado del país. Lo que sucede con los auxilios decretados por
los congresistas, se repite en las asambleas departamentales y en los concejos
municipales. Según los más conservadores cálculos, las partidas de las que
disponen libremente los diputados y concejales superan los cuarenta mil
millones de pesos. Para la muestra un botón: en Bogotá D.E. son cerca de 2.400
millones y no hay asamblea, por pobre que sea su departamento, en la que esta
cifra baje de 1.000 millones.
En total, por consiguiente, estamos ante la
abrumadora cifra de setenta mil millones pesos del erario público que este año
de gracia de 1991, podrían gastarse sin control y muchas veces, con fines
torticeros, muy distintos a los del bien común. Es sin duda, una fuente de
corrupción que debe extirparse.
La Comisión cuarta de esta Asamblea Constituyente
aprobó ya la total eliminación de los auxilios parlamentarios. Esta prohibición
será sin duda ratificada por el plenario. Pero obrará hacia adelante. Mientras
tanto, si no hacemos algo, permitiremos que culmine una irregularidad sin
nombre con la cifra más alta de la historia. No tendríamos justificación ni
perdón si lo hiciéramos"[25].
8.3. La
prohibición establecida en el artículo 355 superior puso fin a una situación
anómala generada en los abusos cometidos por algunos congresistas. Para
explicar su alcance, la jurisprudencia ha precisado:
“ (…) (1) La prohibición de los auxilios y donaciones, es la
respuesta al abuso derivado de la antigua práctica de los ‘auxilios
parlamentarios’, y en buena medida explica su alcance. (2) La prohibición de
los auxilios y donaciones, no significa la extinción de la función benéfica del
Estado, la cual puede cumplirse a través de la contratación con entidades
privadas sin ánimo de lucro y reconocida idoneidad. (3) El auxilio o donación,
materia de la prohibición, se caracterizan por la existencia de una erogación
fiscal en favor de un particular sin que ella tenga sustento en ninguna
contraprestación a su cargo. Igualmente, corresponden a estas categorías, las
transferencias a particulares, que no estén precedidas de un control sobre los
recursos o que éste no pueda realizarse con posterioridad a la asignación.
Finalmente, se califican de esta manera, las prácticas que por los elementos
que incorporen, puedan tener la virtualidad de revivir la proscrita figura de
los auxilios. (4) Por vía negativa, no se consideran auxilios o donaciones, las
transferencias presupuestales que se hacen a entidades descentralizadas. (5) No
se estima que se viole el artículo 355 de la C.P., cuando el Estado otorga
subsidios, estímulos económicos, ayudas o incentivos, en razón del cumplimiento
de deberes o principios de origen constitucional que describen actividades
públicas irrenunciables[26].
Los artículos 10 y 11 de la ley 681 de 2001 no se inscriben en la
órbita de los auxilios o donaciones proscritos por el constituyente, pues
corresponden a un instrumento legitimado por lo dispuesto en los artículos 333
y 334 de la Constitución Política, en virtud de los cuales el Estado se
encuentra facultado para intervenir en la economía con el propósito de fomentar
actividades que por su grado de afectación para el sistema macroeconómico,
requieren del control y la regulación permanentes por parte de las autoridades
públicas.
8.4. Con las normas atacadas el Estado creó un estímulo económico
destinado a fomentar la industria del transporte aéreo, permitiendo que
ECOPETROL, después de evaluar la situación a la luz de las diferentes
variantes, decida si concede o no un determinado descuento en la venta del
combustible tipo JET A1, previo el concepto favorable del Ministerio de Minas y
Energía.
Se observa, entonces, que la concesión del descuento para la venta
de este combustible no corresponde a una imposición del legislador, pues
ECOPETROL es quien decide si lo otorga o no; además, esta Empresa no es
autónoma en la materia, por cuanto está supeditada al concepto previo y
favorable del Ministerio de Minas y Energía. Para la Corte es evidente que la
medida dispuesta con el parágrafo 1º. del artículo 11 de la ley 681 de 2001, no
corresponde a un auxilio o donación de los mencionados por el artículo 355 de
la Carta Política, toda vez que el descuento que se podría conceder no
constituye una erogación fiscal a favor de un particular carente de
contraprestación, como tampoco representa una transferencia a un particular,
sin que la misma esté precedida de un control sobre los recursos empleados.
8.5. Las normas demandadas no contradicen lo dispuesto en el
artículo 355 de la Constitución Política; por el contrario, mediante ellas el
legislador implementó un sistema mediante el cual, a pesar de las contingencias
y de las variables económicas internacionales, se permite al mercado nacional
garantizar un precio competitivo para la venta del combustible tipo Jet A1.
Con los preceptos que se examinan el Estado intervino para
incentivar el desarrollo de una industria de especial interés, por cuanto de
ella dependen factores relacionados con el fomento de la productividad
macroeconómica, en particular con el transporte de pasajeros y de las
mercancías requeridas por el mercado interno, como también de aquellas
producidas para la exportación. Los mecanismos de esta clase de intervención
han sido objeto de estudio por la Corte, quien ha expresado:
“En el repertorio de las técnicas de intervención indirectas,
sobresalen los estímulos o incentivos al desarrollo económico, los cuales
sirven para articular políticas económicas participativas y consensuales, de
corte no autoritario. El fomento económico, en los términos del artículo 334 de
la C.P., constituye una forma legítima de intervención del Estado en la
economía y corresponde a una técnica de dirección y manejo de los agentes y
variables que en ella inciden, que por su eficacia resulta imprescindible en
las actuales condiciones.
El fomento económico apela a la oferta de estímulos positivos que se
formulan a las empresas y personas que libremente colaboren en el logro de los
objetivos concretos de una determinada política a través de la cual se
satisfacen necesidades de interés público, sin que el Estado se vea en la
necesidad de crear o gestionar directamente el servicio o la actividad
económica de que se trate. No obstante no existir una contraprestación
específica a cargo de las empresas y personas favorecidas con las medidas de
apoyo, el Estado y la sociedad pueden beneficiarse en el mediano y en el largo
plazo, pues si éstas tienen éxito el crecimiento de los agentes económicos
puede repercutir en mayores impuestos, creación de un mayor número de empleos,
aumento de las reservas cambiarias del país y, en fin, un mayor poder de
ordenación y control de la administración sobre el respectivo sector de la
economía.
Las medidas y medios que conforman una específica política de
fomento económico, deben estar autorizadas en la ley. De una parte, las
subvenciones y ayudas en las que normalmente se traduce el fomento económico,
pueden implicar gasto público. De otra parte, el fomento económico, como forma
peculiar de intervención en la economía, se sujeta al mandato legal y a su
precisa incorporación en los planes de inversión pública. La reserva de ley, en
este caso, obedece también a los efectos que las medidas directas o indirectas
de subvención o ayuda a los agentes económicos, tienen sobre la libertad de
empresa, la libre competencia y la igualdad.  En lo que respecta a las
entidades territoriales, dentro del marco de la ley o de su propia autonomía,
corresponderá a las asambleas o concejos, según el caso, adoptar las medidas de
fomento de carácter local.
La circunstancia de que una política de incentivos involucre la
aplicación de recursos del erario y que incida de manera tan nítida en la
libertad de empresa y en la libre competencia, exige que la ley establezca el
marco dentro del cual la administración proceda a su adjudicación sobre la base
de la igualdad, la racionalidad, la transparencia, la concurrencia y la
objetividad. Así la distribución de las subvenciones se realice a través de una
sociedad de economía mixta, sujeta al derecho privado, aquélla trasluce una
clara función pública y como tal no podrá considerarse exenta de fiscalización
por parte de los órganos de control”[27].
8.6. De otra
parte, la Corte Constitucional considera que el actor incurre en un error de
apreciación jurídica al confundir el incentivo ideado por el legislador
mediante las normas impugnadas, con un subsidio concedido a los usuarios del
servicio público de transporte aéreo.
Los subsidios,
según lo ha precisado esta Corporación, son un instrumento económico en virtud
del cual el Estado procura que toda la población, en particular la de menores
recursos, tenga acceso a los servicios públicos para satisfacer sus necesidades
básicas, dando aplicación al principio de solidaridad previsto en los artículos
1º. y 95, numeral 9º. de la Constitución Política, los cuales son acordes con
lo establecido en el artículo 365 superior, según el cual los servicios
públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, quien a su vez tiene
el deber de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional[28].
En atención al deber impuesto por el constituyente, las autoridades
elaboran fórmulas para fijar las tarifas de los servicios públicos
domiciliarios, las cuales están determinadas por  el consumo  correspondiente,
al cual se suman los costos y los gastos propios de la operación. Sin embargo,
estas tarifas no pueden ser sufragadas en igualdad de condiciones por todos los
usuarios debido a la distinta capacidad de pago de cada uno de ellos; por esta
razón, la Carta Política en el artículo 368 permite a ciertos entes públicos
conceder subsidios.
8.7. Aplicando métodos fiscales que tienen en cuenta la diferencia
de ingresos entre los usuarios de servicios públicos domiciliarios, las
autoridades distribuyen las cargas económicas procurando que quienes cuentan
con mejores posibilidades paguen tarifas más altas, para generar una diferencia
favorable a los usuarios de menores recursos, quienes pagarán menos por los
servicios recibidos. De esta manera se entiende que los sectores sociales de
menores ingresos resultan subsidiados por aquellos que cuentan con recursos
económicos más altos, con lo cual se realiza el principio de solidaridad
previsto en la Constitución Política.
Cuando los recursos generados por la diferencia entre las tarifas
que pagan los estratos altos de la población y las asumidas por los sectores
sociales de menores ingresos no es suficiente para cubrir los costos de la
prestación de estos servicios, el constituyente permite a la Nación, los
departamentos, los distritos, los municipios  y las entidades descentralizadas,
conceder subsidios en sus respectivos presupuestos, para que las personas de
menores ingresos puedan pagar las respectivas tarifas (C.Po. art. 368).
La autorización prevista en el artículo 368 superior es una
excepción a la prohibición de otorgar auxilios o donaciones en favor de
personas naturales o jurídicas (C.Po. art. 355). Mediante esta disposición se
faculta a la Nación y a las entidades territoriales, para que, con recursos de
sus presupuestos, asuman la diferencia entre lo que se les cobra a determinados
usuarios por la prestación de un servicio público y su costo real[29].
8.8. El
incentivo económico fijado a favor de los distribuidores mayoristas de
combustible tipo Jet A1, quienes podrán obtener descuentos sobre el precio
máximo según lo disponga ECOPETROL, previo el concepto favorable del Ministerio
de Minas y Energía, no corresponde a un subsidio, pues para la elaboración de
la fórmula prevista en las normas demandadas no se tuvo en cuenta el nivel de
ingresos de los usuarios del servicio público de transporte aéreo, ni con ella
se pretende que toda la población tenga acceso a este servicio, como tampoco se
prevén diferencias de tarifas que generen desequilibrios económicos cuyas
consecuencias deban ser asumidas con cargo directo al presupuesto de la Nación
o de las entidades territoriales.
El legislador
elaboró una fórmula destinada a promover la competitividad aeroportuaria con el
propósito de que las aerolíneas se sientan atraídas para servir los aeropuertos
nacionales, teniendo en cuenta que el combustible que utilizan puede ser
adquirido en Colombia a precios moderadamente altos, pero que les permiten
mantener un adecuado margen de utilidad.
9.
Presunta violación al principio de
reciprocidad –arts. 9o, 189-2, 226 y 227 superiores-
Entre los cargos
formulados por el demandante aparece relacionado con la presunta violación al
principio de reciprocidad, consagrado en los artículos 226 y 227 de la
Constitución Política que establecen:
“Articulo 9o. Las relaciones exteriores del Estado
se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación
de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho
internacional aceptados por Colombia.
De
igual manera, la política exterior de Colombia se orientará hacia la
integración latinoamericana y del Caribe.
Articulo 189. Corresponde al Presidente
de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad
Administrativa:
(…)
2.
Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y
consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y
entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la
aprobación del Congreso.
Artículo 226.-  El Estado promoverá la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
Articulo 227. El Estado promoverá la integración económica,
social y política con las demás naciones y especialmente, con los países de
América Latina y del Caribe mediante la celebración de tratados que sobre bases
de equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos supranacionales,
inclusive para conformar una comunidad latinoamericana de naciones. La ley
podrá establecer elecciones directas para la constitución del Parlamento Andino
y del Parlamento Latinoamericano.”
Para el actor,
las disposiciones demandadas favorecen a las aerolíneas colombianas y a las de
los demás países que utilicen la infraestructura aeroportuaria para el
abastecimiento del combustible en Colombia. Añade que estos beneficios deben
corresponder a acuerdos internacionales que estimulen la cooperación económica,
el intercambio de bienes y el fomento del comercio internacional, a partir del
entendimiento de relaciones que propicien la apertura de intercambio mercantil.
En concepto del
demandante, tales acuerdos han sido sustituidos por las normas impugnadas, las
cuales intervienen directamente en la economía sin iniciativa o injerencia del
Gobierno. De esta manera, los artículos 10 y 11 de la ley 681 de 2001,
invadieron inconstitucionalmente el manejo de las relaciones internacionales al
imponer un tratamiento especial a las compañías extranjeras, sin que las
autoridades de sus países se hayan obligado o comprometido a darle a nuestras
aerolíneas un tratamiento favorable en condiciones de reciprocidad.
9.1. Como lo
señala el demandante, las normas de la Constitución Política transcritas en el numeral
9, están destinadas a regular las relaciones exteriores del Estado colombiano,
las cuales deben ser promovidas sobre bases de equidad, reciprocidad y
conveniencia nacional. Además, según lo prevé el artículo 9º. de la Carta
Política, las relaciones internacionales  de Colombia se fundamentan en la
soberanía nacional y en el respeto a la autodeterminación de los pueblos.
La soberanía de
los Estados se ejerce a través de diferentes medios, entre los cuales se cuenta
la atribución de expedir normas y obligar su cumplimiento. De esta manera los
Estados elaboran el sistema normativa necesario para regular las relaciones
entre los sujetos del derecho público interno. Estas normas son útiles para
configurar orgánicamente el Estado, señalar el régimen de deberes, obligaciones
y derechos de la administración pública, como también el de los particulares,
dentro del marco del Estado de Derecho y en desarrollo del principio de
legalidad.
9.2. En
ejercicio de la soberanía propia del Estado colombiano, el Congreso Nacional,
por iniciativa del Gobierno, expidió las normas impugnadas en el presente caso,
mediante las cuales el legislador ha intervenido en un campo específico de la
economía con propósitos de interés general. Los artículos 10 y 11 de la ley 681
de 2001, establecen parámetros para la regulación del precio del combustible
requerido por las aeronaves que utilizan algunos de los aeropuertos
colombianos, para proteger a la industria del transporte aéreo nacional frente
a factores económicos internos y externos que pueden significar
desestabilización y empobrecimiento para este importante sector económico.
Las normas que
se examinan hacen parte del derecho público interno colombiano y, por lo tanto,
su expedición y entrada en vigencia no podrían estar condicionadas a la
celebración de acuerdos, convenios o tratados internacionales, pues tal
condicionamiento significaría un atentado contra el ejercicio de la soberanía
nacional, representado en las potestades que la Constitución Política ha
conferido al Congreso de la República para expedir normas en todos los ramos de
la legislación y reformar sus disposiciones (C.Po. art. 150).
En conclusión,
la Corte encuentra que los artículos 10 y 11 de la ley 681 de 2001, no vulneran
lo dispuesto en las normas superiores mencionadas por el actor en el presente
caso. En consecuencia, las mismas serán declaradas exequibles.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLES los artículos 10 y 11 de la Ley 681 de 2001.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
El artículo 68 de la ley 336 de 1996
establece: “El Modo de Transporte Aéreo, además de ser un servicio público
esencial,
continuará rigiéndose exclusivamente por las normas del Código de Comercio
(Libro Quinto , Capitulo Preliminar y Segunda Parte, por el Manual de
Reglamentos Aeronáuticos que dicte la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil, y por los Tratados, Convenios, Acuerdos Prácticas
Internacionales debidamente adoptados o aplicadas por Colombia”.
(Subraya la Sala).
[2]
Ver entre otrs las sentencia C-724 de 2004, C-754 de 2004 y 1147 de 2003.
[3]
Corte Constitucional, Sentencia C-618 de 2002. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[4] Sentencia C-352/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell y
Alfredo Beltrán Sierra.
[5]
Sentencia C-501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[6]
Gaceta del Congreso No. 411, viernes 5 de noviembre de 1999,
págs. 1 a 6.
[7]
Op. Cit. Pág. 4.
[8]
Gaceta del Congreso No 136 de jueves 19 de abril de 2001, pág. 1 y ss.
[9]
Gaceta del Congreso No 248 del martes 29 de mayo de 2001,
pág. 12 y ss.
[10]
Op. Cit, pág. 4.
[11].
Corte Constitucional, sentencia C-590 de 1993. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[12] Pierre Delvolvé. Droit Public de l’Economie. Dalloz,
París, 1998, p.17 y ss.
[13] Por ejemplo, el presupuesto (consagrado en los
artículos 345 y ss de la C.P.), que es anual, tiene la misión de concretar la
política fiscal de la nación o de las entidades territoriales, según el caso.
El gasto público es un poderoso instrumento de intervención pues determina la
utilización de los recursos del Estado, modifica el nivel de ingreso de las
diferentes personas que componen la sociedad y define las áreas de inversión de
los dineros públicos, lo cual influye en el comportamiento de los actores
económicos. Sobre este tema, puede consultarse la Sentencia C-1064 de 2001(M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa; A.V. Álvaro Tafur Galvis; S.V. M.P.s Jaime Araujo
Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil y Clara Inés Vargas
Hernández), en la cual se estudió la jurisprudencia proferida por la Corte
sobre este instrumento de intervención.
[14] En al ámbito sectorial, el Estado puede también
tratar de modificar los hábitos de consumo de los actores económicos, como
sucede, por ejemplo, con las normas que establecen tarifas impositivas
particularmente bajas sobre los libros o los espectáculos culturales para
incentivar su consumo o las que establecen tarifas impositivas altas a
productos como el tabaco o el alcohol para desincentivarlo. Las políticas
crediticias o de capacitación para el desarrollo de ciertas actividades dentro
de un sector, también pertenecen a esta categoría.
[15] Por ejemplo, la figura de la toma de posesión de una
empresa, de acuerdo con las normas vigentes.
[16]
El Estado puede crear una empresa bajo la forma definida en la ley. En efecto,
la Constitución prevé que la Nación y las entidades territoriales realicen
actividades empresariales según las decisiones políticas que adopten los
respectivos órganos de representación. Así, el numeral 7° del artículo 150 de la
Constitución dispone que corresponde al Congreso "crear o autorizar la
constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de
economía mixta"; el numeral 7° del artículo 300 Superior señala que
corresponde a las asambleas departamentales crear "las empresas
industriales y comerciales del departamento y autorizar la formación
sociedades de economía mixta"; y el numeral 6° del artículo 313 de la
Carta prevé que corresponde a los concejos distritales o municipales "crear,
a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o
comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta".
[17]
Sabino Cassesse. La Nuova Costituzione economica. Editori Laterza, Roma,
1995, p.12 y ss.
[18]
En efecto, como ya se indicó, la intervención del Estado se manifiesta incluso
desde el momento en que éste fija las reglas relativas a la propiedad, los
contratos y la responsabilidad contractual y extracontractual pues determina el
alcance de los derechos y los poderes, responsabilidades y obligaciones que
implica su ejercicio. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-265 de 1994 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero), la Corte Constitucional declaró la exequibilidad
de una norma relativa a las características que debían observar las sociedades
de gestión colectiva. La Corte analizó el alance de los derechos de los
particulares según el tipo de asociación que eligen para el ejercicio de su
libre iniciativa.
[19] Por ejemplo, el plan nacional de desarrollo
(consagrado en los artículos 339 y ss de la C.P.), que es cuatrienal, tiene la
función de señalar "los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo,
las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias
y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que
serán adoptadas por el gobierno" y de contener "los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública
nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su
ejecución" (art. 339 de la C.P.). Un resumen de la jurisprudencia de esta Corporación
proferida hasta entonces respecto del plan de desarrollo puede encontrarse en
la Sentencia C-557 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), por medio de la cual
se declaró la inexequibilidad de la Ley 508 de 1999, "por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo para los años de 1999-2002".
[20]
Por ejemplo, las normas que regulan la competencia económica y definen las
prácticas restrictivas de la misma y los abusos de posición dominante.
[21]
El Estado puede incluso ir más lejos y en lugar de crear empresas que compitan
con los particulares, pueden crear monopolios o reservarse actividades o
servicios. Así, la propia Constitución estatuye el monopolio estatal sobre los
juegos de suerte y azar y sobre los licores, sin perjuicio de que puedan
establecerse otros monopolios como arbitrios rentísticos "con una
finalidad de interés público o social y en virtud de una ley" (art. 336 de
la C.P.). La Constitución menciona expresamente la posibilidad de que, por
iniciativa del Gobierno, el Estado se reserve la prestación de determinados
servicios públicos o actividades rentísticas (art. 365 de la C.P.).
[22]
Delvolvé, op. cit., p. 146-154.
[23]
Corte Constitucional, sentencia C-254 de 1996. M.P. Eduardo
Cifuentes Múñoz.
[24]
Cfr. Entre otras las sentencias C-372 de 1994, C-254 de 1996 y
C-543 de 2001.
[25]ASAMBLEA
NACIONAL CONSTITUYENTE, Gaceta Constitucional No. 77 del 2o de mayo de 1991;
pág. 11.
[26]
Corte Constitucional, sentencia C-254 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Múñoz.
[27]
Corte Constitucional, sentencia C-254 de 1996. M.P. Eduardo
Cifuentes Múñoz.
[28]
Cfr. Sentencia C-086 de 1998. M.P. Jorge Arango Mejía.
[29]
Cfr. Sentencia C-086 de 1998. M.P. Jorge Arango Mejía.