C-242-97
Sentencia C-242/97
Sentencia
C-242/97
ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Función pública
Constituye una
función pública estatal de naturaleza esencial, en cuanto configura unos de los
pilares fundamentales del Estado democrático social de derecho, al garantizar
que una persona investida de autoridad pública y con el poder del Estado para
hacer cumplir sus decisiones, resuelva, de manera responsable, imparcial,
independiente, autónoma, ágil, eficiente y eficaz, los conflictos que surjan
entre las personas en general, en virtud de los cuales se discute la
titularidad y la manera de ejercer un específico derecho, consagrado por el
ordenamiento jurídico vigente.
DERECHO DE ACCESO
A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Mecanismos alternos
En forma
excepcional, el Constituyente de 1991 decidió ampliar el ámbito orgánico y
funcional de administración de justicia del Estado hacia otros órdenes,
autorizando a los particulares solucionar las controversias a través de
personas que revestidas transitoriamente de la función de administrar justicia,
actúen en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las
partes para que profieran fallos en derecho o en equidad, en los términos que
la misma ley señale.
ARBITRAMENTO-Definición y límites
El arbitramento
consiste en un mecanismo jurídico en virtud del cual las partes en conflicto
deciden someter sus diferencias a la decisión de un tercero, aceptando
anticipadamente sujetarse a lo que allí se adopte. Adicionalmente, la doctrina
constitucional lo ha definido. De la regulación constitucional y de su
interpretación se infiere, adicionalmente, que dicha figura presenta límites
respecto de su ámbito material y temporal, en razón a que no todos los asuntos
pueden ser sometidos genéricamente a su conocimiento, como por ejemplo, los
relacionados con el estado civil de las personas, ya que detenta un carácter
transitorio para su realización.
ACTUACION
ARBITRAL-Características
básicas constitucionales
PRESTACION DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Regulación legislativa
Debe existir un
cuerpo normativo general de orden legal destinado a regular jurídicamente las
actividades tendientes a suministrar los servicios públicos domiciliarios, es
decir aquellos que "cumplen la finalidad específica de satisfacer las
necesidades esenciales de las personas", en forma eficiente, continua y
con igualdad de oportunidades con el fin de promover la prosperidad de la
comunidad y establecer los parámetros generales de intervención para la
supervigilancia de dicha prestación. Lo anterior, dado que el Estado a su vez
se reserva la facultad de regulación, control y vigilancia de los servicios
públicos, con ocasión de la atribución general de intervención en ciertas
actividades económicas, por mandato legal con el fin de racionalizar la
economía, mejorar la calidad de vida de los habitantes, distribuir
equitativamente las oportunidades y los beneficios del desarrollo, y preservar
un medio ambiente sano, garantizando la prevalencia de la libertad de empresa y
de la iniciativa privada.
ARBITRAMENTO-Efectividad de función pública estatal
El arbitramento
representa un mecanismo para impartir justicia, a través del cual igualmente se
hace efectiva la función pública del Estado en ese sentido, y claramente
consagrado por el ordenamiento jurídico ; es más, dicho instituto goza de
autorización constitucional expresa, con determinadas características, en donde
los árbitros quedan investidos transitoriamente, de la función de administrar
justicia, con los mismos deberes, poderes, facultades y responsabilidades, en
razón de haber quedado habilitados por las partes para proferir fallos en
derecho o en equidad, en los términos que señale la ley.
ARBITRO-Función jurisdiccional
La decisión
arbitral concretada en un laudo arbitral, bien sea en derecho o en equidad, es
eminentemente jurisdiccional y equivale a una providencia judicial, en cuanto
resuelve el litigio suscitado entre las partes, pronunciándose sobre los
hechos, resolviendo sobre las pretensiones, valorando las pruebas y declarando
el derecho a la luz de los mandatos constitucionales y legales o atendiendo a
los principios de equidad. Claro está, que la ejecución y control de ese laudo
corresponde a la jurisdicción ordinaria permanente. No cabe, entonces, duda
alguna de que el arbitramento constituye una institución importante para la
obtención de una eficaz administración de justicia.
ARBITRAMENTO-Habilitación por las partes
La realización de
funciones jurisdiccionales por los árbitros requiere por exigencia
constitucional de la habilitación por las partes en conflicto para que puedan
proferir, en cada caso en concreto, los fallos en derecho o en equidad en los
términos legalmente establecidos; lo que indica que para que sea procedente al
utilización de este mecanismo en la misión esencial de administrar justicia por
particulares investidos transitoriamente de dicha facultad, se requiere
indefectiblemente del consentimiento o la habilitación por parte de aquellos
que han optado por someter sus conflictos a la decisión arbitral. Debe darse a
través de un acuerdo interpartes de escoger el mecanismo del arbitramento como
el instrumento adecuado y competente para resolver sus diferencias, a causa de
la espontánea y libre voluntad de someterse al proceso arbitral, a cambio del
conocimiento de las mismas por la jurisdicción ordinaria. Disponer por vía
legal y genérica, a manera de mandato obligatorio, que el instrumento que debe
utilizarse para resolver las diferencias surgidas entre los asociados o con la
sociedad, con motivo del contrato social, sea el del procedimiento arbitral,
desconoce el mandato de la Constitución Política, según el cual "son las
partes" las únicas que pueden investir transitoriamente y en cada caso
específico a los particulares, a fin de que sirvan de árbitros para que decidan
en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley.
ACCESO A LA
JURISDICCION ORDINARIA-Procedencia
general/ARBITRAMENTO-Procedencia excepcional y transitoria
Lo que no se
ajusta al ordenamiento constitucional, es el carácter imperativo y genérico
establecido en la norma acusada que restringe en forma absoluta el derecho
fundamental de los asociados para acceder a la administración de justicia, en
la forma garantizada por el artículo 229 de la Carta Política, sin tener en
cuenta que, son las partes las facultadas en la Constitución para habilitar en
cada caso concreto a los árbitros de la función de administrar justicia, en
forma transitoria. En el precepto acusado se impide, por consiguiente, la
determinación libre que tienen los asociados de las mencionadas
"E.S.P.", de someter las diferencias a la decisión arbitral de
particulares, dada la obligatoriedad de la norma, cercenando así el derecho al
acceso a la jurisdicción ordinaria, investida del principio de gratuidad y
permanencia de que está revestida la administración de justicia. No tiene
fundamento alguno de carácter jurídico pretender que el arbitramento pueda
sustituir la jurisdicción ordinaria de manera absoluta e indefinida en el
tiempo, bajo el pretexto de obtener una definición pronta del conflicto, ya que
la institución arbitral solamente es procedente y viable en forma excepcional y
transitoria, según los ordenamientos constitucionales citados y respecto de
materias susceptibles de transacción, en desarrollo del acuerdo expreso de las
partes, mediante la habilitación de los árbitros para proferir el respectivo
fallo en cada caso en particular. De ahí que, no tenga asidero constitucional
institucionalizar por vía legislativa el procedimiento arbitral para sustituir
en todos los casos, en forma genérica e indefinida, a la jurisdicción ordinaria
consagrada en la misma Constitución Política de 1991.
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Libertad de someterse al arbitramento/TRIBUNAL DE ARBITRAMENTO-Libertad
de someterse
En las empresas
de servicios públicos domiciliarios "E.S.P.", las diferencias que
surjan entre los asociados o con la sociedad, con motivo del contrato social,
pueden libre, y no obligatoriamente, y en cada evento específico someterse a la
decisión de un tribunal de arbitramento, a fin de que éste dirima el respectivo
conflicto, en desarrollo del ejercicio espontáneo de la autonomía de la
voluntad y de la libertad contractual, para que los particulares investidos
transitoriamente de la función de administrar justicia, en su calidad de
árbitros "habilitados por las partes", profieran sus fallos en
derecho o en equidad, en los términos señalados por la ley. En la legislación
colombiana existen casos de tribunales de arbitramento con carácter
obligatorio, como el que se integra con ocasión de los conflictos colectivos
del trabajo en los servicios públicos esenciales, el cual tiene su razón de ser
en la medida en que el mismo se busca evitar la suspensión de la continuidad de
dichos servicios cuando dichos desacuerdos no hubiesen podido resolverse
mediante arreglo directo o por conciliación, y cuya operancia y regulación no
es aplicable en el caso en estudio por tratarse de situaciones diferentes a las
contempladas en la norma acusada.
Referencia:
Expediente  D-1501.
Acción Pública de
inconstitucionalidad contra el numeral 19.14 del artículo 19 de la Ley 142 de
1994 “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
Actor: José Ignacio
Leiva González.
Magistrado
Ponente :
Dr. HERNADO HERRERA
VERGARA.
Santafé de Bogotá
D.C., veinte (20) de mayo de mil novecientos noventa y siete (1997).
I.       ANTECEDENTES
El señor José
Ignacio Leiva González, en su condición de ciudadano colombiano y en ejercicio
del derecho consagrado en los numerales 6o. del artículo 40 y 4o. del artículo
241 de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad
contra el numeral 19.14. del artículo 19 de la Ley 142 de 1994 “por la cual
se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan
otras disposiciones”.
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Ponente ordenó fijar en lista el negocio en la Secretaría
General de la Corte, para efectos de asegurar la intervención ciudadana, enviar
copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación, para que rindiera
el concepto de rigor, y realizar las comunicaciones exigidas legal y
constitucionalmente.
II.      TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
A continuación se
transcribe el texto del numeral 19.14 del artículo 19 de la Ley 142 de 1994,
conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41.433 del 11 de julio de
1994. Se subraya lo acusado :
“ LEY 142 DE 1994
(Julio 11)
“Por la cual se establece el régimen de los
servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
El Congreso de Colombia
DECRETA :
(...)
TITULO I
De las personas prestadoras de servicios
públicos
(...)
CAPITULO I
Régimen Jurídico de la Empresas de
Servicios Públicos
(...)
Artículo 19.
Régimen jurídico de las empresas de servicios públicos. Las empresas de servicios públicos se
someterán al siguiente régimen jurídico :
(...)
19.14  En los estatutos se advertirá que
las diferencias que ocurran a los asociados entre sí o con la sociedad, con
motivo del contrato social, han de someterse a la decisión arbitral ; las
decisiones de los árbitros estarán sujetas a control judicial por medio del
recurso de anulación del laudo o del recurso extraordinario de revisión, en los
casos y por los procedimientos previstos en las leyes.”
III.    FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
1.     Norma
Constitucional transgredida.
A juicio del actor
la norma cuestionada constitucionalmente vulnera lo establecido en le artículo
229 de la Constitución Política, que consagra el derecho fundamental de acceso
a la administración de justicia.
2.      Concepto
de la violación.
El punto fundamental
de la argumentación del actor se concreta en que la norma acusada obliga a
pactar, en todos los contratos de sociedad de las empresas de servicios
públicos “E.S.P.”, una cláusula compromisoria que permita resolver mediante la
decisión de un tribunal de arbitramento las controversias que de ellos surjan,
excluyendo de ese conocimiento a la jurisdicción ordinaria y permanente, con lo
cual se contradice el principio de la administración de justicia como una
función social del Estado y del acceso a la misma como derecho fundamental.
Si bien, en su
criterio, el derecho al acceso a la justicia no es absoluto, y en oportunidades
los particulares en ejercicio de la autonomía de la voluntad privada y el
Estado por expresa autorización legal pueden someter sus diferencias la
conocimiento de tribunales arbitrales para encontrar una solución más eficaz y
expedita a los conflictos, la obligatoriedad de la norma demandada priva a los
particulares de ese acceso a los jueces de la República garantizado
constitucionalmente, vulnerando así el derecho consagrado por la Constitución
en el artículo 229.
Para finalizar,
considera que la justicia arbitral implica unos costos exorbitantes para los
particulares en contraste con el carácter gratuito que ostenta la
administración ordinaria de justicia, lo que podría derivar en la imposibilidad
de tramitar los conflictos al no poder sufragar dichos costos, con la
consecuente violación del artículo 229 constitucional.
IV.    INTERVENCION
DE AUTORIDADES PUBLICAS
Oportunamente
intervinieron las siguientes autoridades públicas :
1.      Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios.
Mediante apoderado,
la Superintendencia de Servicios Públicos presentó escrito justificando la
constitucionalidad de la norma acusada, ya que considera que el arbitraje es
una modalidad de la administración de justicia por particulares, autorizada por
el artículo 116 constitucional, en el cual las partes potenciales de un
conflicto habilitan a los árbitros para fallar, ejerciendo la función de
administrar justicia en forma transitoria y en los términos que determina la
ley. Así mismo, con base en los artículos 8o. y 13o. de la Ley 270 de 1996,
señala que no es cierto que la norma demandada impida el acceso a la
administración de justicia, ya que la función jurisdiccional es ejercida por
los árbitros, siempre que opere dicha habilitación para conocer de asuntos
susceptibles de transacción, como son los que versan sobre el cumplimiento de
obligaciones derivadas de un contrato de sociedad.
Adicionalmente,
menciona que de conformidad con las normas del Decreto 2279 de 1989 “Por el
cual se implementan sistemas de solución de conflictos entre particulares…”,
el pacto arbitral no impide que las partes signatarias del compromiso puedan
acceder a la administración de justicia estatal.
Luego, al referirse
sobre el régimen constitucional y legal de los servicios públicos indica que el
mismo dispone de una variedad de excepciones a las normas generales en materia
de legislación societaria, ya que el propósito del Legislador era establecer un
régimen especial para las empresas de servicios públicos “E.S.P.”, en razón a
la actividad desempeñada, lo que justificó la adopción de medidas como la
consagrada en el numeral demandado.
Para concluir,
estima que el argumento de conveniencia presentado por el actor sobre los
costos exagerados del arbitramento se dirige a proteger el interés particular
de los socios de las empresas de servicio públicos “E.S.P.”, pero que al no
presentar pruebas que corroboren tal afirmación, dicho cargo no puede
prosperar.
2.      Ministerio
de Desarrollo Económico.
Por su parte, el
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Desarrollo Económico
intervino para impugnar las pretensiones de la demanda, en cuanto estima que el
arbitraje es una modalidad de administración de justicia a cargo de los
particulares, conforme al artículo 116 de la Carta Política; que la función
jurisdiccional asumida por los árbitros tiene unos límites claramente
establecidos y analizados por la Corte Constitucional, referentes a la
transitoriedad de la función, la habilitación por las partes y la regulación
por vía legal; y que la Ley 270 de 1996 permite la utilización de mecanismos
diferentes al proceso judicial para solucionar los conflictos, por lo que
colige que el texto legal censurado no impide el acceso a la administración de
justicia, también ejercida por los árbitros en materias transigibles.
Complementariamente,
señala que con base en el Decreto 2279 de 1989 “Por el cual se implementan
sistemas de solución de conflictos entre particulares…”, el pacto arbitral
no impide a las partes firmantes del compromiso recurrir a la administración de
justicia estatal.
Por último, a su
juicio, los argumentos del actor en torno a los altos costos de la justicia
arbitral no son válidos por cuanto el Estatuto Superior en el inciso 3o. del
artículo 116 dispone que la ley puede investir de manera transitoria a los
particulares para administrar justicia como árbitros, correspondiéndole a las
partes pagar los gastos que por honorarios demande el procedimiento arbitral.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACION
Mediante oficio No.
1176 del 10 de enero del año en curso, el señor Procurador General de la Nación
(E), envió el concepto de rigor, solicitando a esta Corporación declarar
exequible el numeral 19.14 del artículo 19 de la Ley 142 de 1994.
Comienza su
exposición analizando las características para que una diferenciación legal no
se convierta en discriminación inconstitucional siempre y cuando la ley persiga
una finalidad legítima, para lo cual cita un fallo de la Corte Constitucional.
Posteriormente,
agrega que la actividad que desarrollan las empresas de servicios públicos
“E.S.P.”, es de naturaleza comercial, sometida a controles administrativos por
motivos de interés público, de ahí que el Legislador las haya definido como “de
carácter esencial”, circunstancia que hace razonable la disposición acusada
que impone someter a la decisión de árbitros las diferencias que ocurran entre
los accionistas o de estos con la sociedad; por lo tanto, la definición
planteada resulta, en su concepto, justificable, pues la finalidad que se
persigue es la adecuada prestación de los servicios públicos, ya sea por
entidades públicas o privadas.
Más adelante,
plantea que para viabilizar la participación de esas empresas públicas o
privadas en la prestación de servicios públicos se requiere el establecimiento
de un tribunal u órgano especial que administre justicia, que resuelva las
diferencias que surjan en el seno de la sociedad sin traumatismos en la
dirección, desarrollo y funcionamiento del ente social, si se tiene en cuenta
la importancia de los servicios que prestan y las necesidades vitales de la
comunidad que satisfacen. En su criterio, lo dispuesto en la norma acusada no
implica que el Estado se haya despojado de su tarea de control en la materia y
que se desconozca el derecho a acceder a la administración de justicia, sino
que es la naturaleza misma del servicio la que torna razonable la disposición
que impone el trámite arbitral de los conflictos de esas sociedades.
De otro lado, hace
mención de la posibilidad de que se causen perjuicios a la población si un
litigio surgido entre los accionistas de una empresa de servicio público o de
estos con la sociedad se somete al conocimiento de un tribunal ordinario, lo
que, a su parecer, podría conllevar a la parálisis de la prestación del
servicio público con el consecuente detrimento de la salubridad pública, dada
la conocida congestión de los despachos judiciales.
Así, y para concluir
su concepto, expresa que los derechos no son absolutos, y en un Estado Social
de Derecho debe prevalecer el interés general sobre el particular; por
consiguiente, para el Procurador (E) existe, entonces, un interés legítimo que
autoriza limitar el ejercicio del derecho de acceso a la administración de
justicia, en los términos señalados por la norma acusada, en la medida en que
dicha disposición resulta razonable dada la correspondencia presentada ente el
medio utilizado y el fin perseguido.
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.      Competencia.
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia por tratarse de una
ley de la República.
2.      La
materia en estudio.
Corresponde a la
Corte establecer si la determinación legal con carácter obligatorio que se
establece en el artículo 19, 14 de la Ley 142 de 1994, de estipular la decisión
arbitral, en los estatutos de las empresas de servicios públicos “E.S.P.”, como
mecanismo alternativo de administrar justicia para resolver los conflictos que
en ellas se susciten, desconoce el derecho fundamental de acceso a la
administración de justicia e implica el desplazamiento permanente de la jurisdicción
ordinaria para conocer de esas diferencias. Con ese fin, se tendrán que
analizar algunos aspectos relacionados con el acceso a la administración de
justicia, los mecanismos extraordinarios para la solución de litigios y el
régimen constitucional para la prestación de los servicios públicos
domiciliarios.
3.     El
derecho de acceso a la administración de justicia y el arbitramento como
mecanismo alterno de impartirla.
La Constitución
Política de 1991 estableció que la administración de justicia es una función
pública, con la cual se pretende garantizar la eficacia del ejercicio de los
derechos, las garantías y las libertades de los ciudadanos.
Constituye, por lo
tanto, una función pública estatal de naturaleza esencial, en cuanto configura
unos de los pilares fundamentales del Estado democrático social de derecho, al
garantizar que una persona investida de autoridad pública y con el poder del
Estado para hacer cumplir sus decisiones, resuelva, de manera responsable,
imparcial, independiente, autónoma, ágil, eficiente y eficaz, los conflictos
que surjan entre las personas en general, en virtud de los cuales se discute la
titularidad y la manera de ejercer un específico derecho, consagrado por el
ordenamiento jurídico vigente.
Esta Corporación al
revisar y decidir lo concerniente a la exequibilidad del proyecto de ley
“Estatutaria de la Administración de Justicia”, posteriormente convertido en la
Ley 270 de 1996, señaló en la Sentencia C-037 de 1996, con ponencia del
Magistrado Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, se pronunció con respecto a la finalidad
de la función pública de administrar justicia por el Estado, en los siguientes
términos :
“Uno de los
presupuestos esenciales de todo Estado, y en especial del Estado social de
derecho, es el de contar con una debida administración de justicia. A través de
ella, se protegen y se hacen efectivos los derechos, las libertades y las
garantías de la población entera, y se definen igualmente las obligaciones y
los deberes que le asisten a la administración y a los asociados. Se trata,
como bien lo anota la disposición que se revisa, del compromiso general en
alcanzar la convivencia social y pacífica, de mantener la concordia nacional y
de asegurar la integridad de un orden político, económico y social justo. Para
el logro de esos cometidos, no sobra aclararlo, resulta indispensable la
colaboración y la confianza de los particulares en sus instituciones y, por lo
mismo, la demostración de parte de éstas de que pueden estar a la altura de su
grave compromiso con la sociedad. Así, en lo que atañe a la administración de
justicia, cada vez se reclama con mayor ahínco una justicia seria, eficiente y
eficaz en la que el juez abandone su papel estático, como simple observador y
mediador dentro del tráfico jurídico, y se convierta en un partícipe más de las
relaciones diarias de forma tal que sus fallos no sólo sean debidamente
sustentados desde una perspectiva jurídica, sino que, además, respondan a un
conocimiento real de las situaciones que le corresponde resolver.
Las
consideraciones precedentes implican, en últimas, una tarea que requiere, como
consecuencia de haber sido nuestro país consagrado en la Carta Política como un
Estado social de derecho, un mayor dinamismo judicial, pues sin lugar a dudas
es el juez el primer llamado a hacer valer el imperio de la Constitución y de
la ley en beneficio de quienes, con razones justificadas, reclaman su
protección. Así, entonces, la justicia ha pasado de ser un servicio público
más, a convertirse en una verdadera función pública, como bien la define el
artículo 228 del Estatuto Fundamental. Significa lo anterior que tanto en
cabeza de los más altos tribunales como en la de cada uno de los juzgados de la
República, en todas las instancias, radica una responsabilidad similar, cual es
la de hacer realidad los propósitos que inspiran la Constitución en materia de
justicia, y que se resumen en que el Estado debe asegurar su pronta y cumplida
administración a todos los asociados; en otras palabras, que ésta no sea simple
letra muerta sino una realidad viviente para todos”.
Al lado de la
función pública de administrar justicia se garantiza, en la Constitución
Política de 1991, el derecho fundamental de toda persona de acceder a la misma
en forma permanente (C.P., art. 229). En la sentencia antes citada, la Corte
destacó las características propias de este derecho, de la forma que se señala
a continuación:
“... el derecho
de todas las personas de acceder a la administración de justicia se relaciona
directamente con el deber estatal de comprometerse con los fines propios del
Estado social de derecho y, en especial, con la prevalencia de la convivencia
pacífica, la vigencia de un orden justo, el respeto a la dignidad humana y la
protección a los asociados en su vida, honra, bienes, creencias, derechos y
libertades (Art. 1o y 2o C.P).
El acceso a la
administración de justicia implica, entonces, la posibilidad de que cualquier
persona solicite a los jueces competentes la protección o el restablecimiento
de los derechos que consagran la Constitución y la ley. Sin embargo, la función
en comento no se entiende concluida con la simple solicitud o el planteamiento
de las pretensiones procesales ante las respectivas instancias judiciales; por
el contrario, el acceso a la administración de justicia debe ser efectivo, lo
cual se logra cuando, dentro de determinadas circunstancias y con arreglo a la
ley, el juez garantiza una igualdad a las partes, analiza las pruebas, llega a
un libre convencimiento, aplica la Constitución y la ley y, si es el caso,
proclama la vigencia y la realización de los derechos amenazados o vulnerados[1]. Es
dentro de este marco que la Corte Constitucional no ha vacilado en calificar al
derecho a que hace alusión la norma que se revisa -que está contenido en los
artículos 29 y 229 de la Carta Política- como uno de los derechos fundamentales[2],
susceptible de protección jurídica inmediata a través de mecanismos como la
acción de tutela prevista en el artículo 86 superior.”
Ahora bien, en forma
excepcional, el Constituyente de 1991 decidió ampliar el ámbito orgánico y
funcional de administración de justicia del Estado hacia otros órdenes,
autorizando a los particulares solucionar las controversias a través de
personas que revestidas transitoriamente de la función de administrar justicia,
actúen en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las
partes para que profieran fallos en derecho o en equidad, en los términos que
la misma ley señale. (C.P., art. 116).
Como se puede
observar, estas figuras constituyen mecanismos alternos de administración de
justicia. El arbitramento, que es el que interesa para el caso en estudio,
consiste en un mecanismo jurídico en virtud del cual las partes en conflicto
deciden someter sus diferencias a la decisión de un tercero, aceptando
anticipadamente sujetarse a lo que allí se adopte. Adicionalmente, la doctrina
constitucional lo ha definido : “...como aquel por medio del cual una
persona o varias a nombre del estado, en ejercicio de una competencia atribuida
por éste y consultando solo el interés superior del orden jurídico y la
justicia, definen el derecho aplicable a un evento concreto, luego de haber
comprobado los hechos y de inferir una consecuencia jurídica, cuyo rasgo
esencial es el efecto del tránsito a cosa juzgada”.[3]
De la regulación
constitucional y de su interpretación se infiere, adicionalmente, que dicha
figura presenta límites respecto de su ámbito material y temporal, en razón a
que no todos los asuntos pueden ser sometidos genéricamente a su conocimiento,
como por ejemplo, los relacionados con el estado civil de las personas, ya que
detenta un carácter transitorio para su realización.
Las características
básicas constitucionales de la actuación arbitral han sido ampliamente
examinadas en la doctrina constitucional, en los términos que se sintetizan a
continuación :[4]
1.     Los particulares solamente pueden ser
investidos de la función de administrar justicia en la condición de
conciliadores o árbitros.
2.     El arbitramento es una institución que
implica el ejercicio de una actividad jurisdiccional  que con carácter de
función pública y se concreta en la expedición de fallos en derecho o en
equidad.
3.     En la función pública de administrar
justicia, los árbitros deben estar habilitados por las partes en conflicto, en
cada caso concreto.
4.     El ejercicio arbitral de la función pública
de administrar justicia se hace en forma transitoria y excepcional, dado el
propósito y finalidad consistente en la solución en forma amigable de un
determinado conflicto, por lo que las funciones de los árbitros terminan una
vez proferido el laudo arbitral.
5.     Corresponde a la Ley definir los términos
en los cuales se ejercerá dicha función pública, lo que supone que el
legislador adopte las formas propias del proceso arbitral.
6.     Las materias susceptibles de arbitramento
son aquellas que pueden ser objeto de su transacción, es decir, los derechos y
bienes patrimoniales respecto de los cuales sus titulares tienen capacidad
legal de disposición.
Los anteriores
lineamientos, constituyen los presupuestos requeridos para asegurar el
funcionamiento de dicha institución, correspondiendo al Legislador la función
de establecer el marco general de dicha regulación (C.P., arts, 116 y 150-23),
a fin de determinar las reglas que regirán el ejercicio de esa competencia, lo
cual comprende, entre otros aspectos, determinar el responsable de efectuarla,
el procedimiento a seguir, las materia sujetas a su conocimiento, las reglas
que lo regirán, la forma y efecto de las decisiones allí adoptadas y el control
de las mismas.
Sin embargo, como lo
ha precisado la Corte, en los casos no previstos por el Legislador los
particulares podrán fijar de común acuerdo sus propias reglas, para el cabal
ejercicio de la función judicial, siempre y cuando se ajusten a los parámetros
establecidos constitucional y legalmente.[5]
4.     Visión
constitucional general de la prestación de servicios públicos domiciliarios.
En razón de la nueva
concepción del Estado colombiano, el orden constitucional y legal dirige su
actuación, en forma prioritaria, hacia la obtención de unas condiciones mínimas
materiales que permiten a todos los habitantes del territorio nacional asegurar
la convivencia, el trabajo, la justicia y la igualdad, dentro del marco
jurídico, democrático y participativo, para lo cual el Estado asume la
realización de una serie de actividades que comprenden, entre otras, la
prestación de los servicios públicos al servicio de la comunidad, a fin de
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Carta Fundamental.
El Constituyente de
1991 concibió la prestación de los servicios públicos como una función
inherente a los fines del estado social de derecho ( C.P. art., 365), con el
deber correlativo de una realización eficiente para todos los integrantes del
territorio nacional, dada la estrecha vinculación que los mismos mantienen con
la satisfacción de derechos fundamentales de las personas, con la vida y la
salud. Dicha prestación debe adelantarse bajo un régimen jurídico determinado
por el legislador (C.P., art., 150-23) acorde con las necesidades de la
comunidad y dentro de nueva perceptiva expansionista del ámbito
tradicionalmente estatal de ejecución de actividades que comprenden servicios
públicos, permitiendo la participación de las comunidades organizadas y de los
particulares.
En efecto, al
Legislador le corresponde fijar las competencias y responsabilidades relativas
a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, entendidos estos como
la especie dentro del género servicios públicos, y regular sobre su prestación,
cobertura, calidad, financiación, régimen tarifario, deberes y derechos de los
usuarios, sistema de protección y participación democrática en la gestión y
fiscalización de las empresas estatales que presten estos servicios, así como
la participación de los municipios o de sus representantes en esas empresas y
los parámetros para el diseño de las políticas generales de administración y
control de la eficiencia de los servicios públicos por el Presidente de la
República. (C.P. arts., 367, 369 y 370).
Esto significa que debe
existir un cuerpo normativo general de orden legal destinado a regular
jurídicamente las actividades tendientes a suministrar los servicios públicos
domiciliarios, es decir aquellos que  “ ... cumplen la finalidad específica
de satisfacer las necesidades esenciales de las personas”.[6] ,
en forma eficiente, continua y con igualdad de oportunidades con el fin de
promover la prosperidad de la comunidad y establecer los parámetros generales
de intervención para la supervigilancia de dicha prestación.
Lo anterior, dado
que el Estado a su vez se reserva la facultad de regulación, control y
vigilancia de los servicios públicos ( C.P. art. 365), con ocasión de la
atribución general de intervención en ciertas actividades económicas, por
mandato legal con el fin de racionalizar la economía, mejorar la calidad de
vida de los habitantes, distribuir equitativamente las oportunidades y los
beneficios del desarrollo, y preservar un medio ambiente sano (C.P., art. 334),
garantizando la prevalencia de la libertad de empresa y de la iniciativa
privada.
5.      Examen de
la norma demandada.
Una vez definido el
nuevo régimen constitucional sobre la prestación de los servicios públicos, el
Constituyente de 1991 frente a la necesidad apremiante e inaplazable para que
se expidiera el régimen jurídico de los servicios públicos, entre ellos los
domiciliarios, determinó en el artículo transitorio 48 de la Carta Política que
el Gobierno Nacional debía presentar un proyecto de ley ante el Congreso de la
República contentivo de los temas que comprendieran el desarrollo de la
actividad misma, lo que constituye el antecedente inmediato de la Ley 142 de
1994 “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
Como se manifiesta
en la exposición de motivos, la elaboración de dicho proyecto de ley se hizo en
desarrollo de los mandatos superiores del artículo 365 constitucional, en
especial del deber del estado de asegurar una prestación eficiente de los
servicios públicos, expresándose en el mismo lo siguiente : “Este
postulado se concreta en tres objetivos específicos a saber :
garantizar que haya recursos suficientes para lograr la existencia misma del
servicio, es decir la cobertura ; asegurar la eficiencia del
servicio, es decir, los menores costos y las menores tarifas ; y
obtener la calidad de los servicios.”(Negrillas originales). Esos
tres objetivos debían lograrse a través de unos instrumentos, entre los cuales
se menciona “la libertad de entrada” de quienes quieran prestar esos
servicios.[7]
La Ley 142 de 1994
reconoce la libertad de empresa (art.10), como el derecho de las personas a
organizar y a operar empresas que tengan por objeto la prestación de los
servicios públicos, en los términos señalados constitucional y legalmente, para
el efecto. Dentro de esa clasificación se ubican las empresas de servicios
públicos “E.S.P” (art. 15), las cuales deberán ser sociedades por acciones, de
participación privada, pública o mixta, salvo para las entidades
descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que decidan
transformarse en empresas industriales y comerciales del Estado (art.17), las
cuales se rigen por un régimen jurídico establecido en el Capítulo l de esa
misma Ley (arts. 19 al 26).
Dicho texto
legislativo establece en el numeral 19.14, que es el demandado, un mecanismo
regulador de los conflictos entre los asociados de esas empresas de servicios
públicos “E.S.P.” o de estos con la sociedad, surgidos en virtud del contrato
social, y consistente en el sometimiento de los mismos a la decisión arbitral,
la cual estará supeditada al control judicial a través de los recursos de
anulación del laudo arbitral o extraordinario de revisión, en los casos y con
los procedimientos previstos en las leyes. Según la misma disposición, dicho
mecanismo deberá estar consagrado en los estatutos de las empresas de servicios
públicos mencionadas.
Ahora bien, el cargo
principal que formula el actor cuestiona la obligatoriedad con que se dispone
pactar una cláusula compromisoria para la resolución de las diferencias que
surjan en las empresas de servicios públicos “E.S.P.”, contradiciendo el
principio de la administración de justicia como función del Estado y el acceso
a ella como derecho fundamental. En ese orden de ideas, señala, que se estaría
negando a los particulares la posibilidad de acceder a los jueces de la
República, aun cuando el acceso a aquellos pueda renunciarse en favor de los
tribunales especiales. Como cargo complementario, afirma que se presenta un
factor de inconveniencia en la implantación de esa decisión arbitral, en razón
a los elevados costos que implica la labor de un tribunal de arbitramento, lo
cual impediría el ejercicio del derecho de los asociados a obtener una
administración de justicia en forma gratuita.
En primer término,
la Corte observa que la expedición de la norma acusada se produjo dentro del
ejercicio de las atribuciones constitucionales conferidas ordinariamente al
legislador, en especial, las consagradas en los artículo 150-23 y 365
Superiores, que ordenan establecer un régimen jurídico que rija la prestación
de los servicios públicos domiciliarios : para lo cual, necesariamente,
tenía que disponerse de una regulación especial que comprendiera a las personas
o entidades prestatarias de esos servicios, dado su carácter esencial en la
realización de esa labor, en aspectos relacionados con la naturaleza, objeto,
forma de constitución, conformación del capital, causales de disolución, mecanismos
de resolución de las diferencias, entre otros asuntos, y que no estuviesen
regulados por la legislación vigente.
Frente a la
afirmación del actor en el sentido de que pactar estatutariamente la
celebración de un tribunal de arbitramento, como mecanismo de resolución de las
diferencias surgidas en el seno de las empresas de servicios públicos “E.S.P.”,
impide el ejercicio de derecho fundamental de acceso a la administración de
justicia a las personas particulares que integren dichas empresas, no resulta
de recibo por parte de la Corporación, toda vez que, el arbitramento constituye
en sí mismo una forma de administrar justicia.
Por ello, es
necesario aclarar que contrariamente a lo manifestado por el demandante, el
arbitramento representa un mecanismo para impartir justicia, a través del cual
igualmente se hace efectiva la función pública del Estado en ese sentido, y
claramente consagrado por el ordenamiento jurídico ; es más, dicho
instituto goza de autorización constitucional expresa, con determinadas
características, ya señaladas anteriormente, en donde los árbitros quedan investidos
transitoriamente, de la función de administrar justicia, con los mismos
deberes, poderes, facultades y responsabilidades, en razón de haber quedado
habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los
términos que señale la ley.
Adicionalmente, la
decisión arbitral concretada en un laudo arbitral, bien sea en derecho o en
equidad, es eminentemente jurisdiccional y equivale a una providencia judicial,
en cuanto resuelve el litigio suscitado entre las partes, pronunciándose sobre
los hechos, resolviendo sobre las pretensiones, valorando las pruebas y
declarando el derecho a la luz de los mandatos constitucionales y legales o
atendiendo a los principios de equidad. Claro está, que la ejecución y control
de ese laudo corresponde a la jurisdicción ordinaria permanente.
No cabe, entonces,
duda alguna de que el arbitramento constituye una institución importante para
la obtención de una eficaz administración de justicia.
Desde luego, que
conviene destacar que la realización de funciones jurisdiccionales por los
árbitros requiere por exigencia constitucional de la habilitación por las
partes en conflicto para que puedan proferir, en cada caso en concreto, los
fallos en derecho o en equidad en los términos legalmente establecidos (C.P.,art.116) ;
lo que indica que para que sea procedente al utilización de este mecanismo en
la misión esencial de administrar justicia por particulares investidos
transitoriamente de dicha facultad, se requiere indefectiblemente del
consentimiento o la habilitación por parte de aquellos que han optado por
someter sus conflictos a la decisión arbitral.
Lo antes expresado
significa que, la mencionada habilitación a particulares para que ejerzan la
función pública de impartir justicia, debe darse a través de un acuerdo
interpartes de escoger el mecanismo del arbitramento como el instrumento
adecuado y competente para resolver sus diferencias, a causa de la espontánea y
libre voluntad de someterse al proceso arbitral, a cambio del conocimiento de
las mismas por la jurisdicción ordinaria
De ahí que, disponer
por vía legal y genérica, a manera de mandato obligatorio, que el
instrumento que debe utilizarse para resolver las diferencias surgidas entre
los asociados o con la sociedad, con motivo del contrato social, sea el del
procedimiento arbitral, desconoce el mandato contenido en el artículo 116 de la
Constitución Política, según el cual “son las partes” las únicas que pueden
investir transitoriamente y en cada caso específico a los particulares, a fin
de que sirvan de árbitros para que decidan en derecho o en equidad, en los
términos que determine la ley.
Cabe advertir que,
la objeción no versa sobre la imposibilidad de escoger de común acuerdo el
tribunal de arbitramento como un instrumento de resolución de los litigios que
aparezcan en las empresas de servicios públicos domiciliarios “E.S.P.” ;
por el contrario, lo que no se ajusta al ordenamiento constitucional citado, es
el carácter imperativo y genérico establecido en la norma acusada que restringe
en forma absoluta el derecho fundamental de los asociados para acceder a la
administración de justicia, en la forma garantizada por el artículo 229 de la
Carta Política, sin tener en cuenta que, son las partes las facultadas en la
Constitución (art. 126) para habilitar en cada caso concreto a los árbitros de
la función de administrar justicia, en forma transitoria.
Igualmente, en el
precepto acusado se impide, por consiguiente, la determinación libre que tienen
los asociados de las mencionadas “E.S.P.”, de someter las diferencias a la
decisión arbitral de particulares, dada la obligatoriedad de la norma,
cercenando así el derecho al acceso a la jurisdicción ordinaria, investida del
principio de gratuidad y permanencia de que está revestida la administración de
justicia (C.P., art. 218 y 229).
Además, no tiene
fundamento alguno de carácter jurídico pretender que el arbitramento pueda
sustituir la jurisdicción ordinaria de manera absoluta e indefinida en el
tiempo, bajo el pretexto de obtener una definición pronta del conflicto, ya que
la institución arbitral solamente es procedente y viable en forma excepcional y
transitoria, según los ordenamientos constitucionales anteriormente citados y
respecto de materias susceptibles de transacción, en desarrollo del acuerdo
expreso de las partes, mediante la habilitación de los árbitros para proferir
el respectivo fallo en cada caso en particular.
De ahí que, no tenga
asidero constitucional institucionalizar por vía legislativa el procedimiento
arbitral para sustituir en todos los casos, en forma genérica e indefinida, a
la jurisdicción ordinaria consagrada en la misma Constitución Política de 1991.
De lo anterior se
colige, entonces, que en las empresas de servicios públicos domiciliarios
“E.S.P.” las diferencias que surjan entre los asociados o con la sociedad, con
motivo del contrato social, pueden libre, y no obligatoriamente, y en cada
evento específico someterse a la decisión de un tribunal de arbitramento, a fin
de que éste dirima el respectivo conflicto, en desarrollo del ejercicio
espontáneo de la autonomía de la voluntad y de la libertad contractual, para
que los particulares investidos transitoriamente de la función de administrar
justicia, en su calidad de árbitros “habilitados por las partes”, profieran sus
fallos en derecho o en equidad, en los términos señalados por la ley.
Finalmente, cabe
anotar que en la legislación colombiana existen casos de tribunales de
arbitramento con carácter obligatorio, como el que se integra con ocasión de
los conflictos colectivos del trabajo en los servicios públicos esenciales
(C.S.T., art. 452), el cual tiene su razón de ser en la medida en que el mismo
se busca evitar la suspensión de la continuidad de dichos servicios cuando
dichos desacuerdos no hubiesen podido resolverse mediante arreglo directo o por
conciliación, y cuya operancia y regulación no es aplicable en el caso en
estudio por tratarse de situaciones diferentes a las contempladas en la norma
acusada.
Por consiguiente, el
numeral 19.14 del artículo 19 de la Ley 142 de 1994, demandado en el proceso de
la referencia, no se ajusta a los mandatos constitucionales vigentes, razón por
la cual se declarará inexequible en la parte resolutiva de esta providencia.
VI.    DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar INEXEQUIBLE
el numeral 19.4 del artículo 19 de la Ley 142 de 1994 “por la cual se
establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras
disposiciones”.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Á
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
GeneralÁ
Auto 017/97
Referencia :
Expediente  D-1510.
Aclaración y
corrección de la parte resolutiva de la sentencia No. C-242 de 1997 por error
mecanográfico.
Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 19.14 del artículo 19 de la Ley 142 de
1994 “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
Actor: José Ignacio
Leiva González.
Magistrado Ponente:
Dr. HERNADO HERRERA
VERGARA.
Santafé de Bogotá,
D.C., julio diez (10) de mil novecientos noventa y siete (1997).
LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
CONSIDERANDO
Que en la parte
resolutiva de la Sentencia C-242 de Mayo veinte (20) de mil novecientos noventa
y siete (1997), se indica lo siguiente :
“ Declarar INEXEQUIBLE
el numeral 19.4 del artículo 19 de la Ley 142 de 1994 “por la cual se
establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras
disposiciones “.
(...) “
Que por error
mecanográfico se declaró inexequible el numeral 19.4 de la Ley 142 de 1994,
cuando la norma demandada y declarada inexequible es el numeral 19.14 del
artículo 19 de la citada Ley.
Que en vista de lo
anterior, debe corregirse dicho error y por lo tanto,
RESUELVE
Corregir la parte
resolutiva de la Sentencia No. C-242 de Mayo 20 de mil novecientos noventa y
siete (1997), la cual queda así :
Declarar INEXEQUIBLE
el numeral 19.14 del artículo 19 de la Ley 142 de 1994 “por la cual se
establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras
disposiciones”.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA  VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr. Corte Constitucional. Sala de Revisión No. 5. Sentencia
No. T-173 del 4 de mayo de 1993. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández
Galindo.
[2] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias Nos. T-006/92, T-597/92,
T-348/93, T-236/93, T-275/93 y T-004/95, entre otras.
[3] Sentencia C-431/95, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.
[4] Ver Sentencias C-226/93, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero,
T-057/95, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz ; C-294/95 M.P. Dr. Jorge
Arango Mejía :
[5] Sentencia C-037/96, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, antes
citada.
[6]  Sentencia T- 528 de 1992, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero
[7] Gaceta del Congreso, Año l- número 162, del 17 noviembre de 1962,
pág 23.