T-643-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-643/03
ACCION DE TUTELA-Procedencia para obtener reconocimiento de
prestaciones fundamentales en salud/FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Derechos
del personal tienen un plus constitucional de protección
Es contrario a la Constitución, al orden social justo
y a la dignidad humana, que el Estado a través de las Direcciones de Sanidad de
las Fuerzas Militares y de Policía, se nieguen a prestarle los servicios
médicos, quirúrgicos, hospitalarios y farmacéuticos a quienes al ingresar a
prestar sus servicios, ostentaban unas óptimas condiciones de salud y al
momento de su retiro, resultan con lesiones ocasionadas por causa y razón de la
prestación de dicho servicio.
DERECHO A LA SALUD DE AGENTE DE LA POLICIA
RETIRADO-Protección por
autoridades militares/DERECHO A LA SALUD DE AGENTE DE LA POLICIA RETIRADO-Disminución
de la capacidad laboral en un 74.53%
Es claro que la Dirección de Sanidad de
la Policía Nacional vulneró el derecho a salud del accionante en conexidad con
la vida, la dignidad humana y la integridad personal, ya que desconoció su
deber de proceder a suministrar la atención integral y oportuna que requería el
actor, dada la disminución de su capacidad sicofísica, como consecuencia del
combate y por acción directa del enemigo. En virtud de lo anterior, la Sala
habrá de revocar el fallo del siete (7) de febrero de 2003, proferido por la
Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, por las
consideraciones expuestas en esta providencia y, en su lugar, procederá a
conceder el amparo solicitado y ordenará a la Dirección de Sanidad de la
Policía Nacional que a más tardar dentro de las 48 horas siguientes a la
notificación de esta decisión, proceda a suministrarle los servicios médicos,
quirúrgicos, hospitalarios y farmacéuticos que requiera el señor para la
rehabilitación de las lesiones que sufrió con causa y razón de la prestación de
su servicio. Con todo, es pertinente aclarar que la obligación que se impone a
la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional no es propiamente de tipo legal,
sino de contenido constitucional, a partir de la interpretación integradora que
del Texto Superior ha realizado esta Corporación. Sin embargo, las prestaciones
médicas que surjan como consecuencia de dicho mandato, tienen un alcance
limitado en el tiempo, cuyo propósito fundamental consiste en la rehabilitación
de las lesiones derivadas del combate y de la acción directa del enemigo, que
condujeron a la disminución de la capacidad sicofísica del accionante. Luego,
cualquier otro requerimiento médico - asistencial distinto del ordenado en esta
providencia, se sujeta a la exclusión de los servicios médicos prevista en el
artículo 23 del Decreto 1795 de 2000.
Referencia: expediente T-712941
Peticionario: Miguel Alberto Peñaloza
Alvarez.
Demandado: Dirección de Sanidad de la
Policía Nacional.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., primero (1) de
agosto de dos mil tres (2003).
La
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo
Montealegre Lynett, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela proferido por la
Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en relación
con la acción tutelar impetrada por Miguel Alberto Peñaloza Alvarez, contra la
Dirección de Sanidad de la Policía Nacional.
I. ANTECEDENTES
1.     La solicitud.
El señor Miguel Alberto Peñaloza Alvarez,
interpuso acción de tutela, el día 3 de diciembre de 2002, por estimar
vulnerado su derecho fundamental a la salud, como consecuencia de la actuación
adelantada por el Director de Sanidad de la Policía Nacional, quien pese a los requerimientos
del accionante y a los conceptos médicos favorables, se niega a
reconocer y suministrar la atención médica, hospitalaria y quirúrgica que el
accionante requiere, desconociendo la disminución de su capacidad sicofísica
derivada de las lesiones producidas en combate y como consecuencia directa de
la acción del enemigo.
2.     Hechos relevantes.
2.1. El día 7 de septiembre de 2000,
luego de once (11) años de servicio, el accionante fue retirado en forma
temporal de la Policía Nacional, por disminución de la capacidad sicofísica, “como
consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción
directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden
público o en conflicto internacional”.  En efecto, mediante Resolución No.
03294 de la Dirección General de la Policía Nacional, se resolvió que:
“Artículo 1. Retirar del servicio activo de la Policía
Nacional, en forma temporal y por disminución de la capacidad sicofísica, al
personal que se relaciona a continuación, de conformidad con lo establecido en
los artículos 25 y 27 numeral 1° literal c) del Decreto 262 del 310194,
modificados por los artículos 5° y 6° numeral 1° literal c) del Decreto 574 del
040495. (...)
MEBOG
AG. MIGUEL ALBERTO PEÑALOZA ALVAREZ         13435797         72.16%
Artículo 2. La presente
resolución rige a partir de la fecha de su expedición (...)”[1]
2.2. Afirma el accionante que se sometió
al trámite de valoración y calificación de la incapacidad sicofísica por parte
de las autoridades de Sanidad Militar. A partir de dichos exámenes, el Tribunal
Médico Militar y de Policía, en última instancia, determinó que el accionante
padece de una incapacidad definitiva del 74.53% sobre su integridad personal.
En Acta del 3 de septiembre de 2001, el citado Tribunal Médico
sostuvo que:
“ (...) Se realiza ACLARATORIA No. 0391 del 250400 de Bogotá a la
J.M.L[2]
No. 2147 del 280799 cuyas conceptos a aclarar fueron: 1° En el numeral II
Antecedentes Literal A aparece: Se le ha practicado J.M.L. NO cuando en
realidad le corresponde: J.M.L. No. 1918 del 071296 IRP Apto D.C.L. 8.5%.
Indices valorados 1-206 Literal A 3 Puntos. 2° En el numeral IV Literal C:
DISMINUCIÓN DE LA CAPACIDAD LABORAL aparece 72.16%, cuando en realidad
corresponde a: DISMINUCIÓN DE LA CAPACIDAD LABORAL ACTUAL 66-03% DISMINUCIÓN
DE LA CAPACIDAD LABOTAL TOTAL: 74.53%. Se adiciona en el Numeral IV
Literal E: Los numerales asignados están relacionados con el informativo No.
143 del 081098. Los demás ítems quedan sin modificación.
III.
SITUACIÓN ACTUAL.
El calificado se presenta el día 030901, quien solicita asignación
de índices por la patología oftalmológica y además solicita servicios médicos.
IV.
ANALISIS DE LA SITUACIÓN.
Se revisa antecedentes, Junta Médico Laboral y de Policía No. 1895 y
demás documentación del paciente. Los miembros del Tribunal Médico laboral de
Revisión Militar y de Policía al examinar al calificado lo encuentran en buenas
condiciones general consciente, orientado, lógico, asintomático, usar lentes
por presbicia; ojo derecho rojo plerigio nasal II y III. Agudeza visual con
corrección 20/20 ambos ojos lo que se considera normal. XXX.
V.
DECISIONES.
Teniendo en cuenta lo anterior los miembros del Tribunal Médico
Laboral de Revisión Militar y de Policía por unanimidad deciden RATIFICAR el
Acta de Junta Médico Laboral de Policía No. 0260 del 270201. XX (...)”. (Subrayado por fuera del texto original)[3].
2.3.  Sostiene el accionante, tal y como
lo ratifica en la contestación a la demanda de tutela la Dirección de Sanidad
de la Policía Nacional; que con sujeción al índice de incapacidad reconocido
por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía y, a su vez, en
su condición de personal retirado de la Policía Nacional - en aplicación del
artículo 23 del Decreto 1795 de 2000 y demás normas concordantes -; el
demandante no tiene derecho (i) ni a pensión de invalidez; (ii) ni asignación
de retiro; (iii) ni a la atención médica prestada por Sanidad Militar.
Así, en dicha contestación a la demanda de tutela, la Dirección de
Sanidad de la Policía Nacional, manifestó que:
“El señor MIGUEL ALBERTO PEÑALOSA ALVAREZ fue retirado del
servicio activo con un tiempo de servicios de once (11) años, razón por la cual
NO es afiliado al Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional, de conformidad con el Artículo 23 literal b) del Decreto 1795
de 2000.
Le fue realizada Junta Médico Laboral No. 2147 del 28 de julio de
1999, con base en el Informe Administrativo No. 143 del 8 de octubre de 1998
levantado en el Departamento de Policía Norte de Santander; calificado en
literal c), es decir, ‘En el servicio como consecuencia del combate o accidente
relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de
mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional’.(...)
El Decreto 094 de 1989, ‘Estatuto de la capacidad psicofísica,
incapacidades, invalideces e indemnizaciones’, modificado por el Decreto - Ley
1796 de 2000, establece las normas especiales vigentes que rigen la definición
de la situación médico laboral para el personal de las Fuerzas Militares y de
la Policía Nacional.
En virtud de tales normas, el accionante, señor MIGUEL ALBERTO
PEÑALOSA ALVAREZ, ya le fue resuelta de manera definitiva la situación médico
laboral, toda vez, que como ya se expresó, le fue realizada Junta Médico
Laboral por retiro, HIZO USO de la instancia del Tribunal Médico Laboral,
quedando agotada la vía gubernativa dentro del proceso médico laboral.
Las decisiones de dicho Tribunal Médico son irrevocables y obligatorias
y contra ellas solamente proceden las acciones judiciales pertinentes, tal como
lo estipula el Decreto - Ley 1796 del 14 de septiembre de 2000.
Por otra parte, según el Decreto 1213 de 1990 ‘ Estatuto del
personal de Agentes de la Policía Nacional’, Artículo 104, se estipula:
‘Asignación de retiro. Durante la vigencia del presente
Estatuto, los Agentes de la Policía Nacional que sean retirados del servicio
activo después de quince (15) años, por disposición de la Dirección General, o
por sobrepasar la edad máxima correspondiente a su categoría, o por mala
conducta comprobada, o por disminución de la capacidad psicofísica, o por
inasistencia al servicio y los que se retiren a solicitud propia después de los
veinte (20) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que
terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de
la Policía nacional se les pague una asignación mensual de retiro equivalente a
un cincuenta por ciento (50%) del monto de las partidas de que trata el
artículo 100 de este Estatuto, por los quince (15) primeros años de servicio y
un cuatro por ciento (4%) más por cada año que exceda de los quince (15) sin
que el total sobrepase del ochenta y cinco por ciento (85%) de los haberes de
actividad...’
A la luz de las normas vigentes que regulan estas materias para el
personal de las Fuerza Militares y de la Policía Nacional, se otorga el derecho
a devengar asignación de retiro, cuando el funcionario alcanza los quince (15)
años de servicio activo, por cada año adicional igualmente tiene derecho a un
porcentaje adicional.
Para el caso que nos ocupa, el señor PEÑALOSA ALVAREZ fue retirado
con once (11) años de servicio, situación por la cual NO se obtiene la
calidad de afiliado al Subsistema de salud de la Policía Nacional y por ende NO
SE TIENE acceso a la prestación de servicios médico asistenciales,
odontológicos, quirúrgicos y farmacéuticos de conformidad con lo dispuesto en
el Decreto- Ley 1795 de 2000, el cual modificó y adicionó la Ley 352 de 1997,
que regula esta materia.
El reconocimiento de pensión está claramente reglado en el Artículo
89 del Decreto 094 de 1989 y Decreto 1796 de 2000 (Art.38), que dice:
‘Cuando mediante Junta Médico Laboral o Tribunal Médico Laboral de
Revisión Militar y de Policía, haya sido determinada una disminución de
la capacidad laboral igual o superior al 75%, ocurrida durante
el servicio, el personal a que se refiere el presente artículo, tendrá derecho,
mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual, valorada y definida de
acuerdo con la reglamentación que expida para el efecto el Gobierno Nacional,
liquidada con base en las partidas establecidas en las normas que regulen las
materias y de conformidad con los porcentajes que a continuación se
señalan...’. (Resaltado fuera del texto).
En conclusión, en este caso, solamente procedió el reconocimiento y
pago de la respectiva indemnización, con base en los índices de lesión
asignados.
Como ya se expresó, el accionante no obtuvo derecho a pensión de
invalidez por cuanto su disminución de la capacidad laboral (DCL), fue inferior
al 75% según la Junta Médico Laboral de retiro (...)”. (Subrayado del texto original).
2.4. De suerte que, en aplicación del
Decreto 1796 de 2000 y con sujeción al índice de incapacidad reconocido por el
Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, el accionante tan
sólo tiene derecho al reconocimiento de una indemnización.
Así, el artículo 28 del citado Decreto, dispone que:
“Artículo 28. Clasificación de las incapacidades. Las
incapacidades se clasifican en:
a.          Incapacidad temporal: Es aquella que le impide a la persona desempeñar su profesión u
oficio habitual por un tiempo determinado.
b. Incapacidad permanente parcial: Es aquella que se presenta cuando la persona sufre una disminución
parcial pero definitiva, de alguna o algunas de sus facultades para realizar su
trabajo habitual.
Parágrafo: Se considerará
inválida la persona cuando la incapacidad permanente parcial sea igual o
superior al 75% de disminución de la capacidad laboral”.
Por su parte, el artículo 37 del mismo Estatuto, consagra las
modalidades de indemnización, en los siguientes términos:
“Artículo 37. Derecho a indemnización. El derecho al pago de
indemnización para el personal de que trata el presente decreto, que hubiere
sufrido una disminución de la capacidad laboral se valorará y definirá de
acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para el efecto, y
se liquidará tendiendo en cuenta las circunstancias que a continuación se
señalan:
a. En el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir,
enfermedad y/o accidente común.
b. En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad
profesional y/o accidente de trabajo.
c. En el servicio como consecuencia del combate o en accidente
relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de
mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto
internacional”.
Por último, el artículo 38, sujeta el reconocimiento de la pensión a
la existencia de una incapacidad igual o superior al 75% de disminución de la
capacidad laboral. En efecto, el citado precepto señala que:
“Artículo 38. Liquidación de pensión de invalidez para el
personal de oficiales, suboficiales, agentes y personal del nivel ejecutivo de
la Policía Nacional. Cuando mediante Junta Médico - Laboral o Tribunal de
Revisión Militar y de Policía, haya sido determinada una disminución de la
capacidad laboral igual o superior al 75%, ocurrida durante el servicio, el
personal a que se refiere el presente artículo, tendrá derecho, mientras
subsista la incapacidad, a una pensión mensual, valorada y definida de acuerdo
con la reglamentación que expida para el efecto el Gobierno Nacional, liquidada
con base en las partidas establecidas en las normas que regulen la materia y de
conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan: (...)”[4]
2.5.  Con todo, durante el trámite
destinado a la evaluación y fijación de su incapacidad laboral, es decir, en el
agotamiento de la segunda instancia ante el Tribunal Médico - Laboral de
Revisión Militar y de Policía[5]
y, a su vez, con posterioridad a dicha determinación; el accionante asistió con
regularidad a Sanidad Militar donde le ordenaron el suministro de
varios medicamentos y, en especial, una cirugía indispensable para la
conservación y mantenimiento de su estado de salud.
Así aparecen en el expediente, entre otras, ordenes para el
reconocimiento y suministro de flurometalona, alcohol polivinilico,
fexofenadina de los días 10 y 17 de octubre de 2002[6] y, adicionalmente, tres
(3) requerimientos para la práctica de una cirugía de plastia de cornea con
donante de membrana amniótica, cuya última orden tuvo lugar en el mes de
noviembre de 2002 (ver folios 27 y subsiguientes del expediente del presente
proceso).
A partir de la valoración de la Junta Médico - Laboral y del
Tribunal Médico - Laboral de Revisión Militar y de Policía, los citados
requerimientos médico-asistenciales que exige el accionante, se encuentran
vinculados a la disminución de su capacidad sicofísica como producto del
servicio y como consecuencia directa de la acción del enemigo. En efecto, las
lesiones producto del combate implicaron el examen y análisis del accionante en
psiquiatría, otorrinolaringología y oftalmología, estando las
ordenes médicas del Hospital Central de la Policía Nacional, sujetas
inescindiblemente a la corrección de las patologías derivadas de los citados
análisis.
2.6.  Sin embargo, para el momento de
interposición de la acción de tutela (3 de diciembre de 2002), el Director de
Sanidad de la Policía Nacional se niega a ordenar el reconocimiento y
suministro de los medicamentos y la cirugía requerida, en atención a los
supuestos normativos previamente expuestos que impiden su reconocimiento
(artículo 23 del Decreto 1795 de 2000 y demás normas concordantes).
3.      Fundamento de la acción.
A juicio del accionante, la negativa del Director de Sanidad de la
Policía Nacional, en proceder al reconocimiento y suministro de los
medicamentos y la cirugía requerida, vulnera su derecho fundamental a la salud,
ya que injustamente lo privan de un servicio médico y asistencial al cual tiene
derecho, con ocasión del servicio personal prestado a la Policía Nacional.
4.      Pretensión.
En
el escrito de tutela, el demandante solicita la protección del derecho
fundamental previamente referenciado. Para lo cual, pretende que se ordene a la
Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, proceder a suministrarle a él,
como a su esposa e hijos, los servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos
por haber sido retirado del servicio activo de la Policía Nacional, por motivo
exclusivo de la disminución de la capacidad sicofísica y, además, por las
lesiones producidas o causadas en combate y como consecuencia directa de la
acción del enemigo.
5.      Oposición a la demanda de tutela.
En respuesta a la solicitud de la autoridad judicial, la Dirección
de Sanidad de la Policía Nacional, se opuso a las pretensiones de la demanda,
en los siguientes términos:
·
Afirma que de conformidad con la Ley, la pérdida
de la capacidad psicofísica sufrida por el accionante tan sólo da lugar a una INDEMNIZACIÓN,
prestación con la cual el Estado en calidad de empleador compensa la referida
disminución de la capacidad laboral, por las lesiones valoradas por los
Organismos Médico Laborales, según las tablas de valoración estipuladas en el
Decreto 094 de 1989.
·
Manifiesta que el derecho a la salud es un mero
derecho prestacional y que, en este caso, no se evidencia su conexidad con un
derecho calificado como fundamental. En este orden de ideas, agrega que: “siendo
así como no se observa al menos, puesta en peligro de vulneración del derecho a
la vida, lo que de una u otra manera conllevaría a considerar la
fundamentalidad del derecho a la salud; de ahí que la improcedencia de amparar
este derecho por vía de tutela, por cuando su carácter prestacional debe ser de
conocimiento de la jurisdicción contenciosa, no siendo procedente la
utilización de la tutela como mecanismo transitorio, al no evidenciarse la
configuración de las exigencias para tales efectos”.
·
Adicionalmente, estima que la Dirección de
Sanidad ha dado estricto cumplimiento a las normas especiales vigentes que
rigen estas materias y, por otra parte, considera que el accionante NO ostenta
el status de AFILIADO al sistema de salud de las Fuerzas Militares y de
la Policía Nacional, “toda vez que no tiene la calidad de retirado con
asignación de retiro, ni obtuvo el porcentaje requerido para ser pensionado por
sanidad, motivo por el cual NO puede realizarse los tratamientos,
procedimientos y demás propios de la prestación de servicios médicos asistenciales,
que dentro del libelo de tutela manifiesta requerir”.
·
Por último, estima que: “(...) lo que
pretende el señor PEÑALOSA ALVAREZ es que le presten los servicios médico
asistenciales por parte del Subsistema de Salud de la Policía Nacional, lo cual
no es procedente dado que ni la pérdida de la capacidad laboral, ni el tiempo
de servicio le otorgaron el status de afiliado a dicho Subsistema y, como ya se
dijo, para tener derecho a él se requiere haber obtenido un tiempo de servicio
de quince (15) años o una disminución de la capacidad laboral igual o superior
al 75%.
(...) Con estas consideraciones, al analizar el caso del Señor
PEÑALOSA ALVAREZ, se observa que la inconformidad del actor radica en que no se
le ha prestado la debida atención médica que requiere, pero la Policía
Nacional, frente a esta situación, ha actuado conforme a las normas especiales
que rigen estas materias para el personal de las fuerzas militares y de la
Policía Nacional; además, que los recursos tienen una destinación específica toda
vez que el retiro motiva la desafiliación del Subsistema de Salud de la Policía
Nacional, de conformidad con lo previsto en los artículos 23 y 24 del Decreto
1795 de 2000 al disponer que los servicios médicos asistenciales de dicho
Subsistema se brindan al personal activo y a los retirados con asignación de
retiro o pensión de invalidez, incluyendo a sus beneficiarios(...)”.
II.  TRAMITE PROCESAL
1.     Primera instancia.
El
Juzgado Cuarenta y Uno Civil del Circuito de Bogotá, mediante Sentencia
proferida el quince (15) de enero de 2003, denegó la tutela interpuesta con
base en las siguientes consideraciones:
1.1. A su juicio, no es procedente
reconocer la prestación del servicio médico requerido, ya que el accionante no
reúne ninguno de los requisitos necesarios para acceder tanto él como su
familia a dicha prestación. En efecto, su retiro se efectúo antes de los 15
años de servicio y le fue determinada una invalidez del 74.53%, es decir,
inferior al monto designado para adquirir el status de pensionado.
1.2.
A continuación sostiene que: “a pesar de que el
denunciante se encuentra en un estado de salud delicado, su situación sólo le
concede derecho a recibir la correspondiente indemnización por incapacidad, de
acuerdo a las tablas de lesión asignados y cualquier reclamo respecto de la
misma, debe hacerlo el actor a través de la vía contencioso administrativa.
Estas acciones no sólo son pertinentes sino la más idóneos para controvertir el
derecho que en su entender le asiste”.
1.3. Desde esta perspectiva, concluye
que: “(...) dada la gravedad de la incapacidad y que está se encuentra casi
al límite de la invalidez, siendo generada por la prestación de servicios por
parte del actor a la patria, es factible que contenciosamente le sea reconocido
el derecho que reclama, (...) no por vía de tutela, pues la finalidad de la
función preventiva de los jueces de tutela, descarta el pronunciamiento
declarativo de un derecho de competencia de la jurisdicción laboral en materia
administrativa”.
2.   Impugnación.
El fallo de
primera instancia fue impugnado por el accionante, quien no agregó
consideraciones adicionales a las expuestas en la demanda.
3.   Segunda instancia.
La Sala Civil del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá, mediante Sentencia proferida el siete (7) de
febrero de 2003, decidió confirmar el fallo impugnado con base en las
siguientes consideraciones:
3.1. A su juicio, si en el asunto sub-examine la
violación se hace consistir en el desconocimiento del derecho a la salud que se
enmarca en la no prestación por parte de la Dirección de Sanidad de la Policía
Nacional de los servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos para él y su
familia, a consecuencia del retiro temporal del servicio activo de las Fuerzas
Militares, por motivo de disminución de la capacidad sicofísica, surge claro
que con ese sustento fáctico no podía abrirse paso la tutela instaurada, ya que
como se observa, esta es una solicitud de carácter eminentemente asistencial y
que no puede reputarse como violatoria de ningún derecho fundamental, pues no
se invocó que su desconocimiento acarreara inminente peligro al derecho a la
vida.
3.2. Desde esta perspectiva, concluye que: “si de la
demanda de tutela se advierte que el derecho que se aduce como vulnerado es
simplemente prestacional, el mismo tiene que ser reclamado utilizando los
instrumentos ordinarios de defensa judicial, por ser de rango legal y
reglamentario”.
4.
Material
probatorio aportado al proceso.
En el expediente obran las siguientes pruebas que son
relevantes en la presente causa:
·
Fotocopia de la
Resolución No. 03294 del 7 de septiembre 2000, “por la cual se retira un
personal de Agentes del servicio activo de la Policía Nacional”.
·
Fotocopia del Acta de
la Junta Médico - Laboral del 27 de febrero de 2001, mediante la cual se
efectuó la evaluación en sanidad militar del accionante.
·
Fotocopia del Acta del
Tribunal Médico - Laboral de Revisión Militar y de Policía del 3 de septiembre
de 2001, mediante la cual se estableció que el accionante padece de una
incapacidad definitiva del 74.53%.
·
Fotocopias de las
ordenes de medicamentos y de la práctica de una cirugía de “plastia de
cornea con donante de membrana amniótica”, formuladas por la Dirección de
Sanidad de la Policía Nacional (Hospital Central de dicha Institución),
vinculadas inescindiblemente a la corrección de las patologías derivadas del
combate y de la acción directa del enemigo.
·
Fotocopias de distintas
peticiones formuladas por el accionante, en donde se solicita la prestación del
servicio médico requerido, tanto en el suministro de medicamentos como en la
práctica de la cirugía
·
Fotocopias mediante las
cuales la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional dio respuesta negativa a
las solicitudes impetradas por el demandante.
III.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
3.1.   Competencia
De conformidad con lo establecido en los artículos 86
y 241, numeral 9° de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de
1991, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, es competente para
revisar el fallo de tutela de la referencia.
3.2.
Derechos constitucionales violados o
amenazados.
El peticionario solicita la protección de su derecho
fundamental a la salud.
3.3.   Procedencia de la acción de tutela.
3.3.1.   Legitimación activa.
En este caso, por tratarse de una persona
natural que actúa por intermedio de apoderado judicial, se encuentra legitimada
por activa, ya que es titular de la acción de tutela, de conformidad con lo
previsto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 10° del
Decreto 2591 de 1991[7].
3.3.2.  Legitimación
pasiva.
La presente acción se interpuso en razón de
la conducta asumida por la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, quien,
a juicio del accionante, pese a sus requerimientos y a los conceptos médicos
favorables, se ha negado a autorizar y suministrar la atención médica,
hospitalaria y quirúrgica que él requiere, desconociendo sus limitaciones
corporales y/o secuelas físicas derivadas de las lesiones sufridas en la
prestación del servicio de policía “como consecuencia del combate o en
accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas
de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto
internacional” (calificación otorgada por el Literal c) del artículo 24 del
Decreto 1796 de 2000). De tal manera que, como se trata de una entidad
publica, es procedente acceder al amparo constitucional por vía de tutela, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991.
3.4.             Problema jurídico.
De conformidad con lo expuesto en el
acápite de antecedentes, se le atribuye a la Dirección de Sanidad de la Policía
Nacional, la vulneración del derecho fundamental a la salud, como consecuencia
de su negativa en proceder a la reconocer y suministrar la atención médica,
hospitalaria y quirúrgica que el accionante requiere, desconociendo la
disminución de su capacidad sicofísica derivada de las lesiones producidas en
combate y como consecuencia directa de la acción del enemigo. Ello, pese a los
requerimientos reiterativos del demandante y a los conceptos médicos
favorables.
La Dirección de Sanidad de la Policía
Nacional, por su parte, afirma que de conformidad con el marco legal aplicable
al caso, el accionante tan sólo tiene derecho al reconocimiento y pago de una indemnización.
Además, la acción de tutela resulta improcedente (i) por cuanto en el asunto sub-examine,
la salud tan sólo es un derecho de rango prestacional frente al cual no se
evidencia conexidad alguna con el derecho a la vida y; así mismo, (ii) por la
existencia de otro medio de defensa judicial consistente en la posibilidad de
acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para controvertir la
legalidad de las Actas de calificación de la invalidez.
De
acuerdo con la situación fáctica planteada y las decisiones adoptadas en sede
de tutela, en esta oportunidad le corresponde a la Corte determinar:
·
Si, en el caso en
concreto, la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, se encuentra obligada
a suministrarle al accionante como ex - funcionario de la Policía, los
servicios médicos asistenciales indispensables para la recuperación de su
estado de salud (medicamentos, cirugía, etc.), a propósito de las lesiones sufridas
en servicio como consecuencia directa de actos de combate o por
acción del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden
público[8].
3.5.
De la procedencia excepcional de la
acción de tutela para obtener el reconocimiento de las prestaciones
fundamentales en salud, cuando el retiro se produce en razón de una lesión o
enfermedad adquirida con ocasión del servicio.
1. La acción de tutela procede, de acuerdo con el
artículo 86 de la Constitución política, cuando el afectado no dispone de otros
medios de defensa judicial, restricción que le otorga una naturaleza
subsidiaria, por virtud de la cual, en principio, no es posible acudir a ella
para sustituir los medios ordinarios de defensa judicial.
Sin
embargo, ese desplazamiento de la acción de tutela por los medios ordinarios de
defensa judicial, sólo se presenta cuando éstos resultan aptos, idóneos y
eficaces para la protección del derecho fundamental violado o amenazado. Al
respecto, la Corte ha sostenido que: “... ‘en cada caso, el juez está en la
obligación de determinar si las acciones disponibles le otorgan una protección
eficaz y completa a quien la interpone. Si no es así, si los mecanismos
ordinarios carecen de tales características, el juez puede otorgar el amparo de
dos maneras distintas, dependiendo de la situación de que se trate. La primera
posibilidad es que las acciones ordinarias sean lo suficientemente amplias para
proveer un remedio integral, pero que no sean lo suficientemente expeditas para
evitar el acontecimiento de un perjuicio irremediable. En este caso será
procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, mientras se resuelve
el caso a través de la vía ordinaria. La segunda posibilidad, es que las
acciones comunes no sean susceptibles de resolver el problema de manera
integral’, en este caso, es procedente conceder la tutela de manera directa,
como mecanismo eficaz e idóneo de protección de los derechos fundamentales...”[9].
2. Bajo este contexto, es pertinente recordar que la
materia objeto de pronunciamiento ha tenido un tratamiento reiterado en la
jurisprudencia de esta Corporación, en el sentido de sostener que la acción de
tutela resulta procedente - aun a pesar de la existencia de otros medios de
defensa judicial -, cuando el retiro de la persona vinculada a la
Fuerza Pública se produce en razón de una lesión o enfermedad adquirida con ocasión
de servicio, siempre que de no ser atendida oportunamente, pueda
ponerse en peligro su vida, integridad y salud.
3. Desde esta perspectiva, es procedente reiterar - en
esta oportunidad - el citado precedente formulado por esta Corporación, en los siguientes
términos[10]:
·
La
Corte ha sostenido que el derecho a la salud cuando tiene por objeto garantizar
la dignidad humana, la integridad personal y la vida digna, ostenta el carácter
de fundamental. (ver, sentencias T-395 de 1998, T-076 de 1999, T-321 de 1999 y
T-101 de 2001).
·
En relación con quienes
detentan y ejercen la función constitucional de la fuerza pública (es decir,
las Fuerzas Militares y la Policía Nacional)[11],
dichos derechos exigen un plus constitucional de protección, en
atención a que pueden resultar seriamente comprometidos en atención a las
labores que realizan, las cuales demandan un gran esfuerzo físico e implican
una amplia gama de riesgos físicos y psíquicos propios de una actividad
peligrosa (ver, sentencia T-107 de 2000).
·
Con base en las
anteriores premisas, la Corte ha determinado que, en materia de atención
médica, la regla general consiste en que aquélla debe brindarse con carácter
obligatorio, mientras la persona se encuentra vinculada a las fuerzas
militares, como lo dispone el artículo 23 del Decreto 1795 de 2000. De suerte
que, cesa tal obligación tan pronto se produce su retiro o desacuartelamiento,
en desarrollo de las causales previstas en el artículo 38 del Decreto 1792 de
2000.
·
Sin embargo, es posible
aplicar una excepción a la citada regla, “cuando el retiro se
produce en razón de una lesión o enfermedad adquirida con ocasión del servicio
que, de no ser atendida oportunamente, haría peligrar la vida y la salud del
solicitante, cuya protección ‘se traduce en el derecho que tiene a ser asistido
médica, quirúrgica, hospitalaria y farmacéuticamente mientras se logra su
recuperación en las condiciones científicas que el caso requiera, sin perjuicio
de las prestaciones económicas a las que pudiera tener derecho’...”. (ver,
sentencias T-376 de 1997, T-393 de 1999, T-762 de 1998 y T-1177 de 2000).
4. Para la Corte, es contrario a la Constitución, al
orden social justo y a la dignidad humana, que el Estado a través de las
Direcciones de Sanidad de las Fuerzas Militares y de Policía, se nieguen a
prestarle los servicios médicos, quirúrgicos, hospitalarios y farmacéuticos a
quienes al ingresar a prestar sus servicios, ostentaban unas óptimas
condiciones de salud y al momento de su retiro, resultan con lesiones ocasionadas
por causa y razón de la prestación de dicho servicio.
Así, por ejemplo, en sentencia T-1177 de
2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), esta Corporación concedió el amparo
fundamental del derecho a la salud en conexidad con la vida digna y la
integridad personal, en el caso de un soldado, quien de conformidad con el
Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, sufrió una
disminución de la capacidad laboral del 48.94%. En dicha oportunidad, la Corte
ordenó a la Dirección de Sanidad del Ejercito Nacional la prestación de los
servicios médicos, quirúrgicos, hospitalarios y farmacéuticos destinados a la rehabilitación
de las lesiones que sufrió el accionante con ocasión y razón de la
prestación del servicio.
5. Recuérdese que el Estado colombiano se funda en el respeto de la
dignidad humana y en la solidaridad de las personas que la integran (Art. 1°),
postulados categóricos que exigen la intervención oportuna de las autoridades
para salvaguardar la vida y la integridad de sus asociados. Dicha obligación
adquiere un plus constitucional y, por ende, es ineludible e
indiscutible, cuando a partir de la prestación de un servicio personal al
Estado, una persona adquiere una enfermedad o sufre una lesión, en cumplimiento
de una acción cívica y/o patriótica.
La doctrina sobre la materia ha sido
precisada por la Corte, en los siguiente términos:
“(...) Como seres
humanos dignos que prestan un servicio a la patria, los soldados de Colombia
tienen derecho a esperar que el Estado les depare una atención médica oportuna
y adecuada, sin eludir responsabilidades mediante consideraciones que ponen en
tela de juicio la buena fe del ciudadano que la Constitución presume.
(..)
De otra parte, esta
Corte ha reconocido que la seguridad social y la salud son derechos
fundamentales y que tienen una evidente incidencia en la prolongación de la
vida. En este sentido se ha pronunciado la Sala Segunda de Revisión:
‘El derecho a la
seguridad social no está consagrado expresamente en la Constitución como un
derecho fundamental. Sin embargo, este derecho establecido de forma genérica en
el artículo 48 de la Constitución, y de manera específica respecto de las
personas de la tercera edad (CP art. 46 inc. 2), adquiere el carácter de
fundamental cuando, según las circunstancias del caso, su no reconocimiento
tiene la potencialidad de poner en peligro otros derechos y principios
fundamentales como la vida (CP art. 11), la dignidad humana (CP art.1),
la integridad física y moral (CP art. 12) o el libre desarrollo de la
personalidad (CP art. 16)...(el subrayado es nuestro)’
El soldado colombiano
tiene como ciudadano y como servidor de la patria títulos suficientes para que
en todo caso, pero particularmente cuando su salud se resienta por actos u
omisiones del Estado, se le respete su derecho a que el gobierno le suministre
la atención médica, quirúrgica, hospitalaria y los servicios odontológicos y
farmacéuticos en los lugares y condiciones científicas que su caso exija
(...)”.[12]
3.6.   Del caso en concreto.
6. De acuerdo con las circunstancias fácticas del caso y los
argumentos expuestos en los fundamentos 1 a 5 de esta providencia, encuentra la
Corte que la acción de tutela está llamada a prosperar. Esto es así, porque:
·
El actor, al momento de ingresar a la Policía
Nacional se encontraba en óptimas condiciones de salud. Esta conclusión emana
de los Antecedentes de la Junta Médico - Laboral efectuada por la Dirección de
Sanidad de la Policía Nacional, el día 28 de julio de 1999 (folio 75).
·
Según el informe administrativo No. 143 del 8 de
octubre de 1998 proferido por el Departamento de Policía del Norte de Santander[13], el Acta del 28 de
julio de 1999 de la Junta Médico - Laboral de Sanidad de la Policía Nacional y
el Acta del 3 de septiembre de 2001 del Tribunal Médico - Laboral de Revisión
Militar y de Policía, las lesiones que sufrió el accionante se produjeron “en
el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el
mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o
restablecimiento del orden público o en conflicto internacional”. (artículo
24 del Decreto 1796 de 2000).
·
Dichas lesiones condujeron al reconocimiento de
una disminución de la capacidad laboral del accionante en un 74.53% y, a su
vez, motivaron su desvinculación de la Policía Nacional por “disminución de
la capacidad sicofísica” (Resolución No. 03294 del 7 de septiembre de 2000
de la Dirección General de la Policía Nacional[14]).
·
De conformidad con las
ordenes médicas del Hospital Central de la Policía Nacional, el accionante
requiere el suministro de varios medicamentos (flurometalona, alcohol
polivinilico, fexofenadina, entre otros) y, además, la práctica de una cirugía
de plastia de cornea con donante de membrana amniótica, con el propósito de
lograr su rehabilitación en salud.
En este orden de ideas, en el presente
caso, es claro que la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional vulneró el
derecho a salud del accionante en conexidad con la vida, la dignidad humana y
la integridad personal, ya que desconoció su deber de proceder a suministrar la
atención integral y oportuna que requería el actor, dada la disminución de su
capacidad sicofísica, como consecuencia del combate y por acción directa del
enemigo.
7. En virtud de lo anterior, la Sala habrá de revocar
el fallo del siete (7) de febrero de 2003, proferido por la Sala Civil del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, por las consideraciones
expuestas en esta providencia y, en su lugar, procederá a conceder el amparo
solicitado y ordenará a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional
que a más tardar dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta
decisión, proceda a suministrarle los servicios médicos, quirúrgicos,
hospitalarios y farmacéuticos que requiera el señor Miguel Alberto Peñalosa
Alvarez para la rehabilitación de las lesiones que sufrió con
causa y razón de la prestación de su servicio.
Con todo, es pertinente aclarar que la
obligación que se impone a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional no es
propiamente de tipo legal, sino de contenido constitucional, a partir de la
interpretación integradora que del Texto Superior ha realizado esta
Corporación. Sin embargo, las prestaciones médicas que surjan como consecuencia
de dicho mandato, tienen un alcance limitado en el tiempo, cuyo propósito
fundamental consiste en la rehabilitación de las lesiones
derivadas del combate y de la acción directa del enemigo, que condujeron a la
disminución de la capacidad sicofísica del accionante. Luego, cualquier otro
requerimiento médico - asistencial distinto del ordenado en esta providencia,
se sujeta a la exclusión de los servicios médicos prevista en el artículo 23
del Decreto 1795 de 2000.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución
RESUELVE
Primero. REVOCAR la Sentencia del siete (7) de febrero de
2003, proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá, por las consideraciones expuestas en esta providencia.
Segundo. TUTELAR el derecho a la salud del accionante en
conexidad con la vida, la dignidad humana y la integridad personal y, en
consecuencia, ORDENAR a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional
que a más tardar dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta
decisión, proceda a suministrarle los servicios médicos, quirúrgicos,
hospitalarios y farmacéuticos que requiera el señor Miguel Alberto Peñalosa
Alvarez para la rehabilitación de las lesiones que sufrió con
causa y razón de la prestación de su servicio.
Tercero. LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, insértese en la
gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
El
Honorable Magistrado doctor MARCO GERARDO MONROY CABRA, no firma la presente
sentencia, por encontrarse con permiso concedido con anterioridad.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]             El Decreto
1791 de 2000, en su artículo 54, define al retiro como: “[L]a
situación por la cual el personal uniformado, sin perder el grado, cesa en la
obligación de prestar servicio (...)” . Y, por su parte, el artículo 55,
establece como causales de retiro las siguientes: “ (...) 1. Por
solicitud propia. 2. Por llamamiento a calificar servicios. 3. Por
disminución de la capacidad sicofísica. 4. Por incapacidad
absoluta y permanente o gran invalidez. 5. Por destitución. 6. Por
voluntad del Gobierno para oficiales y del Ministro de Defensa Nacional, o la
Dirección General de la Policía nacional por delegación, para el nivel
ejecutivo, los suboficiales y los agentes. 7. Por no
superar la escala de medición del Decreto de Evaluación del Desempeño Policial.
8. Por incapacidad académica. 9. Por desaparecimiento. 10. Por
muerte”. (Subrayado por fuera del texto original).
En relación con el retiro por disminución
de la capacidad sicofísica, el artículo 58 del mismo Estatuto, dispone
que: “ El personal que no reúna las condiciones sicofísicas determinadas en
las disposiciones vigentes sobre la materia, será retirado del servicio
activo”.
[2]             Siglas
que corresponde a la Junta Médica Militar o de Policía (J.M.L).
De conformidad con los artículos 14, 15 y 21 del Decreto 1796 de 2000, son
autoridades Médico-Laborales Militares y de Policía las siguientes, a saber: En
primera instancia, la Junta Médico-Laboral Militar o de Policía y, en segunda
instancia, el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía.
[3]             La
decisión del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía fue
notificada el día 21 de marzo de 2002 (según manifestación del accionante
debidamente ratificada por la Dirección de Sanidad Militar).
[4]             Iguales
supuestos en tratándose de liquidaciones de pensiones de invalidez por la
prestación del servicio militar obligatorio, para los soldados profesionales,
para los alumnos de las escuelas de formación de oficiales y suboficiales y
para alumnos del nivel ejecutivo de la Policía Nacional. (Artículos 39, 40 y 41
del Decreto 1796 de 2000)
[5]              Es
decir, hasta el marzo 21 de 2002, fecha en la cual se notificó la decisión de
dicho Tribunal.
[6]             Folios
21 y 22 del expediente del presente proceso.
[7]             Poder
especial para la interposición de la presente acción visible a folio 1 del
expediente del presente proceso.
[8]             Siguiendo,
al respecto, la categorización prevista en el literal c) del artículo 24 del
Decreto 1796 de 2000
[9]             Sentencia T-033 de 2002. M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[10]           Ver,
sentencias T-376 de 1997 (M.P. Hernando Herrera Vergara), T-762 de 1998 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero), T-393 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz),
T-107 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y T-1177 de 2000 (M.P. Antonio
Barrera Carbonell).
[11]           Sobre la
fuerza pública como función constitucional puede verse la Sentencia C-251 de
2002. M.P. Clara Inés Vargas y Eduardo Montealegre Lynett.
[12]           Sentencia
T-534 de 1992 . M.P. Ciro Angarita Barón.
[13]           Según el
artículo 1796 de 2000, artículo 24, “Es obligación del comandante o jefe
respectivo, en los casos de lesiones sufridas por el personal bajo su mando,
describir en el formato establecido para tal efecto, las circunstancias de
modo, tiempo y lugar, en las que se produjeron las lesiones e informarán si
tales acontecimiento ocurrieron en una de las siguientes circunstancias: a.
En el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o
accidente común. b. En el servicio por causa y razón del mismo, es
decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo. c. En el
servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo,
o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento
del orden público o en conflicto internacional. d. En actos realizados
contra la ley, el reglamento o la orden superior (...)”
[14]         Visible
a folio 80 del expediente del presente proceso.