C-452-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-452/06
OBJECION
PRESIDENCIAL-Antecedentes históricos
OBJECION
PRESIDENCIAL POR INCONSTITUCIONALIDAD E INCONVENIENCIA-Tramite
Las
objeciones presidenciales pueden ser por inconveniencia o por
inconstitucionalidad. En ambos casos se devuelve el proyecto de ley a la Cámara
en que tuvo origen para que tenga lugar un nuevo debate en Plenaria. En caso de
que ambas Cámaras insistan, con la mayoría absoluta de los votos de sus
miembros, pueden presentarse dos posibilidades: si el proyecto hubiese sido
objetado por inconveniente se remite nuevamente al Presidente de la República,
quien deberá sancionarlo sin poder formular nuevas objeciones; si lo hubiese
sido por inconstitucionalidad se enviará a la Corte Constitucional, la cual
decidirá definitivamente, en el término de seis días, sobre la exequibilidad
del mismo. El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo
declara inexequible, se archivará el proyecto. Si la Corte considera que el
proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la Cámara en que tuvo
su origen para que, oído el Ministro del ramo, rehaga e integre las
disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte.
Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para fallo
definitivo.
OBJECION
PRESIDENCIAL-Término de devolución del proyecto de ley por el
Gobierno
OBJECION
PRESIDENCIAL-Momento a partir del cual se contabiliza término
para devolver proyecto de ley por el Gobierno
OBJECION
PRESIDENCIAL-Término de devolución del proyecto corresponde a
días hábiles y completos
OBJECION
PRESIDENCIAL-Trámite de la insistencia de las Cámaras
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE OBJECION PRESIDENCIAL-Extensión excepcional de competencia
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Características/SENTENCIA DE OBJECION
PRESIDENCIAL-Efectos de cosa juzgada relativa/SENTENCIA DE OBJECION
PRESIDENCIAL-Imposibilidad de establecer condicionamientos
La
Corte ha considerado, de manera reiterada, que el ejercicio de su control se
extiende no sólo al control material de las objeciones presentadas por el
Gobierno, sino también al procedimiento impartido a las mismas, es decir, su
competencia comprende el examen de la sujeción de los órganos que intervienen
en las objeciones a los términos que para tal fin establecen la Constitución y
la ley. De igual manera, esta Corporación considera necesario precisar que, en
los términos del artículo 167 constitucional, carece de competencia para establecer
condicionamiento alguno al texto sometido a su control. En definitiva, se trata
de un control de constitucionalidad previo a la sanción de la ley,
interorgánico, participativo, material y formal, que produce efectos de cosa
juzgada relativa.
DETERMINACION
DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Alcance de la
iniciativa legislativa del Gobierno/OBJECION PRESIDENCIAL-Infundada
porque disposición no requería de la iniciativa legislativa del Gobierno/SOCIEDAD
GEOGRAFICA DE COLOMBIA-Naturaleza jurídica
La jurisprudencia ha considerado
que la iniciativa legislativa en cabeza del Gobierno Nacional no consiste
únicamente en la  presentación inicial de propuestas ante el Congreso de la
República en los asuntos enunciados en el artículo 154 de la Carta, sino que también
comprende la expresión del consentimiento o aquiescencia que el Ejecutivo
imparte a los proyectos que, en relación con esas mismas materias, se estén
tramitando en el órgano legislativo. De tal suerte que las leyes a que se
refiere el numeral 7° del artículo 150 de la Constitución que sean aprobadas
por el Congreso de la República sin  haber contado con la iniciativa del
Gobierno se encuentran viciadas de inconstitucionalidad. Ahora bien, en el caso
concreto, el artículo 1º del proyecto de ley 77/03 Senado núm. 018/04 Cámara,
no está creando o modificando la estructura de la administración nacional;
tampoco está precisando objetivos de una entidad estatal, ni regulando aspectos
relacionados con el régimen jurídico de sus trabajadores, contratación o materias
de índole presupuestal y tributario. En efecto, la disposición objetada se
limita a ratificar que la Sociedad Geográfica de Colombia, Academia de Ciencias
Geográficas, es una entidad oficial, con personería jurídica, adscrita al
Ministerio de Educación Nacional, naturaleza jurídica que ha tenido desde su
creación mediante decreto núm. 809 de 1903. Es más, la Resolución núm. 2540 de
1998 del Ministerio de Educación Nacional dispone que “La Sociedad Geográfica
de Colombia, con domicilio en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, es una entidad
de utilidad común bajo dependencia del Ministerio de Educación Nacional”. En
este orden de ideas, la Corte declarará infundada la objeción formulada por el
Gobierno Nacional al artículo 1º del Proyecto de Ley 77/03 Senado núm. 018/04
Cámara. En consecuencia, se declara su exequibilidad .
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Aspectos esenciales
La referida
autonomía universitaria presenta como contenido esencial "la capacidad de
autoregulación filosófica y de autodeterminación administrativa de la persona
jurídica que presta el servicio público de educación superior". En tal sentido, dicha autonomía
presenta dos aspectos, principales: el primero, relacionado con la concepción
ideológica de la universidad; el segundo, atinente a la posibilidad de
otorgarse sus directivas y de definir la organización interna propia de índole
administrativa, académica y presupuestal, como reflejo de su singularidad.
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-No es absoluta
UNIVERSIDAD
NACIONAL-Naturaleza
jurídica
AUTONOMIA
DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL-Normas que la definen
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Limitación temporal al uso de inmueble de propiedad
de universidad pública no es desproporcionada/UNIVERSIDAD NACIONAL-Limitación
permanente del uso de un  inmueble de su propiedad vulnera  autonomía
universitaria
La limitación
que dispuso el legislador al uso que tiene la Universidad Nacional de Colombia
sobre una parte de un inmueble de su propiedad, no resulta ser desproporcionada
por cuanto se trata de una medida de carácter temporal, vigente en tanto se
ejecuten leyes anteriores mediante las cuales se ordenó la construcción de una
sede propia para la Sociedad Geográfica de Colombia. En consecuencia, no se
está ante un traspaso de propiedad de un inmueble de un centro docente público
a una institución pública, o de una disposición mediante la cual se le
obstaculice a la Universidad gestionar los bienes que conforman su patrimonio,
y por ende, no se viola la autonomía universitaria. Con todo, el empleo de la
palabra “permanente” por parte del legislador es contraria a la Constitución,
por violar la autonomía universitaria, por cuanto implica, precisamente, que la
ubicación de la sede de la Sociedad Geográfica de Colombia es continua, y no
meramente transitoria y condicionada a la ejecución de leyes anteriores. Sin
duda, mediante la norma objetada un acto de voluntad de la Universidad, cual es
disponer de sus inmuebles, se convierte en una obligación de rango legal, cuya
compatibilidad con la Constitución se soporta en el carácter transitorio de la
medida, en la armonía existente entre las actividades científicas desarrollas
por la Universidad Nacional de Colombia y la Sociedad Geográfica de Colombia,
así como en los vínculos históricos que han existido entre ambas instituciones.
OBJECION
PRESIDENCIAL Y AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Asignación de
inmueble de propiedad de la Universidad Nacional de Colombia a la Sociedad
Geográfica de Colombia
Las
anteriores normas de carácter legal o reglamentario no impiden de manera alguna
que el legislador, con el propósito de cumplir mandatos constitucionales de
promoción de la ciencia, decida incentivar el estudio de unos conocimientos
vitales para la defensa de la soberanía territorial y el mejor aprovechamiento
de los recursos naturales del país, como lo es la geografía, mediante la
imposición de una limitación temporal al uso de una parte de un inmueble de
propiedad de una universidad pública. En efecto, la autonomía universitaria no
puede ser entendida en términos absolutos, tanto menos cuando se está ante
medida legislativa positiva de incentivo a la ciencia. De tal suerte que, dadas
las características especiales de la Universidad Nacional de Colombia, las
relaciones existentes, de tiempo atrás, con la Sociedad Geográfica de Colombia,
hacen que, en el presente caso, dadas sus especiales particularidades, la
decisión adoptada por el legislador no vulnere la autonomía universitaria. Con
todo, el empleo de la palabra “permanente” por el legislador resulta contraria
a la autonomía universitaria, por cuanto da a entender que la imposición legal
que se le hace a la Universidad, pese a la redacción del artículo 3º del
proyecto de ley, no tiene carácter transitorio y condicionado al evento futuro
de la adecuada ejecución de unas leyes anteriores, sino que se tornaría en un
estado de cosas definitivo. En este orden de ideas, la Corte declarará
infundada la objeción formulada por el Gobierno Nacional al artículo 3º del
Proyecto de Ley 77/03 Senado núm. 018/04 Cámara. En consecuencia, se declara su
exequibilidad, salvo la expresión “permanente”, que se declara inexequible.
Referencia:
expediente OP-088
Objeciones
presidenciales al proyecto de 77/03 Senado núm. 018/04 Cámara, “Por medio de la
cual la Nación se vincula a la conmemoración de los 100 años de creada la
Sociedad Geográfica de Colombia, Academia de Ciencias Geográficas de Colombia y
se dictan otras disposiciones”.
Magistrado
Ponente:
Dr.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá,
D.C., siete (7) de junio de dos mil seis (2006).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
Mediante
comunicación recibida en la Presidencia de la Corte Constitucional el 11 de
mayo de 2006, la Presidenta del Senado de la República remitió el proyecto de
ley 77/03 Senado núm. 018/04 Cámara, “Por medio de la cual la Nación se vincula
a la conmemoración de los 100 años de creada la Sociedad Geográfica de
Colombia, Academia de Ciencias Geográficas de Colombia y se dictan otras
disposiciones” en relación con el cual el Presidente de la República formuló
objeciones por razones de inconstitucionalidad  que fueron consideradas
infundadas por el Congreso de la República.
II.
TEXTO DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO
El texto del proyecto de ley objetado es el
siguiente:
LEY
No.__________________________
“POR
MEDIO DE LA CUAL LA NACIÓN SE VINCULA A LA CONMEMORACIÓN DE LOS 100 AÑOS DE
CREADA LA SOCIEDAD GEOGRÁFICA DE COLOMBIA, ACADEMIA DE CIENCIAS GEOGRÁFICAS DE
COLOMBIA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo 1º . Declárese
patrimonio nacional y centro fundamental de los estudios científicos de las
ciencias geográficas, a la Sociedad Geográfica de Colombia, Academia de
Ciencias Geográficas, entidad oficial, con personería jurídica, adscrita al
Ministerio de Educación Nacional.
Artículo 2º . La Nación, a
través del Ministerio de Educación, contribuirá al fomento, divulgación,
desarrollo de las acciones pedagógicas, los estudios, investigaciones, planes,
programas, proyectos y publicaciones que adelante la Sociedad Geográfica de
Colombia, Academia de Ciencias Geográficas.
Artículo 3º . En tanto se
dé cumplimiento a lo ordenado en los artículos 13, 15 y 29 de la Ley 86 de
1928; Artículo 5º de la Ley 123 de 1928 y de los Artículos 1 y 4 del Decreto
1806 de 1930, reglamentario de la Ley 123 de 1928; la sede permanente de la
Sociedad Geográfica de Colombia es el Bloque C, módulo 1, ubicado en la Unidad
Camilo Torres de la Universidad Nacional, sede Bogotá D.C.
Artículo 4º . Autorícese al
Gobierno Nacional para concurrir y apoyar a la Sociedad Geográfica de Colombia
en la publicación de cinco textos, cuyo contenido comprenda en textos gráficos
y fotografías la historia de la Sociedad Geográfica de Colombia, estudios e
información científica y geográfica, escritos y recopilados por las personas
que la Sociedad en mención para tal fin designe; también se podrá publicar en
los medios electrónicos de almacenamiento de información que se estimen más
apropiados. Igualmente el Senado de la República colocará una placa
conmemorativa de dos ( 2 ) metros de alto por uno ( 1 )  de ancho en el sitio
que la Sociedad Geográfica acceder con la Mesa Directiva del Senado, tallada en
piedra, con la siguiente inscripción: “Congreso de Colombia, Senado de la
República, Comisión de Ordenamiento Territorial, Ley de Honores No.______
de_______a la Sociedad Geográfica de Colombia, en conmemoración de los cien
años de su creación, en homenaje a su loable actividad en el estudio de la
geografía en Colombia, su aporte a la investigación científica sobre la materia
y así mismo por su importante labor como cuerpo consultivo del Gobierno
Nacional. Mesa Directiva JESÚS PUELLO CHAMIE, Presidente, DILIAN FRANCISCA TORO
TORRES, Vicepresidenta Bogotá, Agosto 19 de 2003”.
Artículo 5º . La presente
ley rige a partir de su sanción.
EL PRESIDENTE DEL SENADO DE LA REPÚBLICA.
Luis Humberto GÓMEZ GALLO.
EL SECRETARIO GENERAL DEL SENADO DE LA REPÚBLICA
Emilio Ramón OTERO DAJUD.
LA PRESIDENTA DE LA H. CÁMARA DE REPRESENTANTES.
Zulema JATTIN CORRALES.
EL SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA DE
REPRESENTANTES.
Angelino LIZCANO RIVERA.
III.
OBJECIONES FORMULADAS POR EL GOBIERNO NACIONAL
Mediante
comunicación de 14 de junio de 2005 el Gobierno Nacional formuló las siguientes
objeciones por razones de inconstitucionalidad contra el citado proyecto de
ley:
Primera
objeción: Vulneración del Art. 154 de la Constitución Política porque el
proyecto de ley no fue de iniciativa gubernamental ni contó con el posterior
aval.
Se señala
específicamente que el Art. 1° del proyecto de ley, al disponer que “Declárese
patrimonio nacional y centro fundamental de los estudios científicos de las
ciencias geográficas, a la Sociedad Geográfica de Colombia, Academia de
Ciencias Geográficas, entidad oficial, con personería jurídica, adscrita al
Ministerio de Educación Nacional”, vulneraría el artículo 154 Superior, por
cuanto es necesario tener en cuenta que, dentro de las atribuciones conferidas
al Congreso de la República por el numeral 7º del artículo 150 Superior se
encuentra aquella de definir la estructura de la administración nacional, lo
cual comprende, no sólo su configuración orgánica, sino también la distribución
de funciones generales de acuerdo con la organización establecida, es decir,
que “dentro de nuestro ordenamiento jurídico los miembros del Congreso de la
República, tienen facultades constitucionales para establecer la estructura de
la Administración Nacional, pero para ello deben contar con la iniciativa del
Gobierno Nacional.”
En este orden de
ideas, para el Gobierno Nacional el artículo objetado resulta ser
inconstitucional, por cuanto se estaría modificando la estructura del
Ministerio de Educación Nacional con la adscripción de la Sociedad Geográfica
de Colombia como entidad oficial con personería jurídica, sin contar con la
iniciativa ni el aval del Gobierno Nacional.
Segunda
objeción. Violación del artículo 69 Superior. Autonomía universitaria.
Indica el
Gobierno Nacional que al disponer el artículo 3 del proyecto de ley que “la
sede permanente de la Sociedad Geográfica de Colombia es el Bloque C, módulo 1,
ubicado en la Unidad Camilo Torres de la Universidad Nacional, sede Bogotá D.C.”
se estaría vulnerando la autonomía de la Universidad Nacional, en la medida en
que dispone de un recurso físico, es decir, un bien inmueble del centro
universitario, desconociendo su independencia para regular con independencia y
autonomía sus asuntos de carácter académico, financiero y administrativo.
IV.
INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA.
1.
Informe del Senado de la República.
La
Presidenta del Senado de la República designó como ponentes del informe sobre
las objeciones a los senadores Habib Merheg Marún y Jesús Puello Chamie,
quienes presentaron informe de ponencia el 31 de octubre de 2005.
En lo
que concierne a la supuesta vulneración del artículo 154 Superior, argumentan
que la Sociedad Geográfica de Colombia es una entidad oficial dependiente del
Ministerio de Educación Nacional, tal y como lo establece el decreto 809 del 20
de agosto de 1903, “Por el cual se crea la Sociedad Geográfica de Colombia”.
En
tal sentido, la mencionada Sociedad está bajo dependencia y reglamentación del
Ministerio de Educación, en cumplimiento del decreto de creación, “y no
altera en nada el organigrama del Ministerio de Educación. No se está
modificando la estructura del Ministerio de Educación Nacional y no está en
contravía de la Constitución Política”.
De
igual forma no comparten el argumento según el cual el artículo 3º del proyecto
de ley estaría vulnerando la autonomía universitaria, por las siguientes razones.
La
Sociedad Geográfica de Colombia, Academia de Ciencias Geográficas, funcionó en
el Observatorio Astronómico Nacional, tal y como lo ordena la Ley 123 de 1928
hasta 1991, año en el cual se vio obligada a dejar su sede debido a la
remodelación y cerramiento de la Plaza de Armas de la Casa de Nariño por
medidas de seguridad. Por estar en la sede del Observatorio Astronómico
Nacional, la Sociedad Geográfica de Colombia se trasladó al campus de la
Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá, quedando ubicada en la Unidad
Camilo Torres, Bloque C. módulo 1.
El
análisis que del texto del artículo 3 del proyecto de ley hace el Ministerio de
Educación Nacional no toma en cuenta lo establecido en la Ley 86 de 1928 ni en
el decreto 1806 de 1930. De allí que la disposición objetada, lejos de violar
la Constitución, hace cumplir la ley “por encima de cualquier reglamentación
interna de la Universidad Nacional de Colombia. El ejercicio de la
autonomía universitaria no puede ser pretexto para desconocer, desacatar o
violar las leyes preexistentes, que son de carácter vinculante y de obligatorio
cumplimiento”.
Aclaran
que, en ningún momento se está transfiriendo el dominio sobre el predio, sino
tan sólo dando cumplimiento a leyes y decretos anteriores. En tal sentido,
explican que la Ley 86 de 1928 dispone que, la Sociedad Geográfica, creada por
decreto 809 de 1903, funcionará en un edificio adecuado para ésta, la
Biblioteca y el Museo Nacional. De manera complementaria, la Ley 123 de 1928
estableció que “Mientras se construye un edificio adecuado para la Sociedad
Geográfica, ésta funcionará en el salón principal del Observatorio Astronómico”.
A su vez, el decreto 1806 de 1930 delegó en la Universidad Nacional la
administración del Observatorio Nacional, sede oficial de la Sociedad
Geográfica.
2.
Informe de la Cámara de Representantes.
El
Presidente de la Cámara de Representantes designó como ponente del informe
sobre las objeciones al representante Jairo de Jesús Martínez Fernández. En él
se consideran infundadas las objeciones, con base en los mismos planteamientos
esbozados por los senadores Habib Merheg Marún y Jesús Puello Chamie
V.
INTERVENCION CIUDADANA
Con
el fin de garantizar la participación ciudadana, el proceso fue fijado en lista
el  30 de mayo de 2006, por el término previsto en el Art. 32 del Decreto 2067
de 1991, el cual venció sin que se presentaran defensas o impugnaciones.
VI.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante escrito
radicado el 23 de mayo de 2006, el Procurador General de la Nación rindió
concepto y pidió a la Corte Constitucional que declare infundada la objeción
presentada por el Presidente de la República en relación con el artículo 1º del
proyecto de ley núm. 77/03 Senado- núm. 118/04 Cámara, y por ende, solicita que
sea declarado exequible el precepto objetado. Por el contrario, estima que
resulta ser fundada la objeción presidencial planteada en relación con el
artículo 3º del citado proyecto, por tanto, solicita sea declarado inexequible
el mismo. El concepto se sustenta en las siguientes consideraciones.
En lo que
concierne al artículo 1º del proyecto de ley objetado estima la Vista Fiscal,
que el mismo no modifica la estructura de la administración nacional, y por
ende, no vulnera los artículos 150, numeral 7º y 154 constitucionales.
En efecto, la
disposición en cuestión no está creando un organismo público ni está otorgando
funciones adicionales al Ministerio de Educación Nacional y que por lo tanto
hubiese requerido de iniciativa gubernamental, de conformidad con la
Constitución. Al respecto, trae a colación el decreto 809 de 1903, mediante el
cual se creó la Sociedad Geográfica de Colombia, el cual señala que ésta estará
bajo la dependencia y reglamentación del Ministerio de Instrucción Pública, “por
lo que dicha sociedad siempre ha sido una dependencia del Ministerio de
Educación Nacional”.
Señala que
tampoco el proyecto de ley señala la infraestructura administrativa para el
funcionamiento de la referida sociedad científica, ni autoriza al Gobierno
Nacional para que destine una partida presupuestal específica, de tal forma que
no se está modificando la estructura del Estado.
Por otra parte,
en lo que se refiere al artículo 3º del proyecto de ley, indica que el artículo
69 Superior le reconoce a las instituciones universitarias autonomía para darse
sus propios reglamentos y estatutos, de conformidad con la ley, la cual
establecerá un régimen especial para las universidades estatales. De tal suerte
que los centro de educación superior cuentan con la capacidad para
autorregularse académicamente y gestionar su propia administración.
Bajo esta perspectiva, considera
que el legislador de manera alguna puede establecer que la sede permanente de
la Sociedad Geográfica de Colombia debía ubicarse en la Universidad Nacional de
Colombia, sin interferir directamente en un aspecto fundamental de su autonomía
universitaria, como lo es la disposición de sus bienes, de la manera más
adecuada que ésta estime para la consecución de sus objetivos. Además, la
mencionada Sociedad no tiene vínculo alguno con la Universidad, ni dentro de su
organización administrativa, ni mucho menos como entidad vinculada o adscrita a
la misma.
En este orden de ideas, concluye
la Vista Fiscal que  son INFUNDADAS las objeciones del Ejecutivo al artículo
1º del proyecto de ley 77/03 Senado –núm. 118/04 Cámara, por tanto, solicita a
esta Corporación que declare la EXEQUIBILIDAD del mismo; por el
contrario, encuentra FUNDADA la objeción presentada en relación con el
artículo 3º del mismo proyecto, y en consecuencia, solicita a esta Corporación
declarar la INEXEQUIBILIDAD del mismo.
VII.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
COMPETENCIA
Al
tenor de lo dispuesto en los artículos 167 y 241-8 de la Constitución, compete
a esta corporación pronunciarse sobre las objeciones que formule el Gobierno
Nacional a los proyectos de ley, por razones de inconstitucionalidad.
2.
METODOLOGÍA.
En el presente
asunto, la Corte adoptará la siguiente metodología ( i ) examinará los
antecedentes de la figura de las objeciones presidenciales; ( ii )  explicará
el régimen de las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad e
inconveniencia en la actual Constitución; ( iii ) señalará las principales
líneas jurisprudenciales referentes al contenido y alcance del control de
constitucionalidad sobre aquéllas; ( iv ) presentará los problemas jurídicos
por resolver; ( v ) adelantará un control formal de constitucionalidad sobre
las objeciones presidenciales; y ( vi ) llevará a cabo un control material
sobre las mismas.
1.
LOS ANTECEDENTES DE LA FIGURA DE LAS OBJECIONES PRESIDENCIALES.
La
figura de la objeción presidencial a los proyectos de ley en Colombia, proviene
del constitucionalismo norteamericano, aunque encuentra sus raíces remotas en
los sistemas parlamentarios europeos. En efecto, el veto era una facultad del
Rey que le permitía, como titular de la potestad legislativa, negarse a
consentir la ley aprobada por el Parlamento, sin siquiera poder efectuarse una
nueva deliberación; en otros casos, aquél era suspensivo, con lo cual se
permitía la realización de una nueva deliberación del texto aprobado[1].
Ahora
bien, dentro de las limitadas formas de intercontrol  orgánico que tolera la
rígida aplicación de la separación de poderes de la Constitución americana, se
encuentra el derecho de veto presidencial a las leyes aprobadas por el
Congreso. Con ello se otorga al Ejecutivo una vía de participación activa en la
función legislativa. En tal sentido, la Constitución de Estados Unidos de 1787,
en su artículo I, Sección VII,  dispone que todo proyecto de ley elaborado por
el Congreso, ha de ser sometido a la sanción del Presidente, quien podrá
firmarlo o rechazarlo, devolviéndolo con sus objeciones a la Cámara en que se
inició. En caso de que no sancione el proyecto de ley, pero tampoco lo vete,
dicho proyecto será ley en el plazo de diez días hábiles del Congreso. Pero si
el Presidente no sanciona el proyecto, ni tampoco lo devuelve al Congreso, y
éste suspende sus sesiones dentro del plazo de los 10 días, el proyecto decae,
lo que se denomina “veto de bolsillo” o “”pocket veto”[2].
De tal suerte que, un proyecto vetado por el Presidente requiere, para superar
este veto, ser aprobado por una mayoría cualificada de 2/3 partes en cada
Cámara. El veto es, en consecuencia, suspensivo, pero las mayorías exigidas
para superarlo pueden transformarlo fácilmente en definitivo.[3]
Pues
bien, como se indicó, la figura de las objeciones a los proyectos de ley ha
sido una constante en la evolución de nuestro sistema presidencial de gobierno,
pudiendo incluso afirmarse que constituye uno de sus rasgos definitorios. En
efecto, un examen de los diversos textos constitucionales, evidencia que, con
diversos matices y particularidades, el Presidente siempre ha contado con la
facultad constitucional de oponerse a la sanción de un determinado proyecto de
ley, invocando diversas razones de orden jurídico o político, dentro de unos
determinados tiempos, en función de la cantidad de artículos objetados. A
partir de entonces, se traba una discusión con el órgano legislativo, la cual
finalmente es zanjada mediante diversas soluciones establecidas por las Cartas
Políticas, dentro de las cuales, aparecería el control de constitucional.
Así,
en el texto de la Constitución Política de la República de Colombia de 1821, se
establecía que el Poder Ejecutivo, cuando lo estimara conveniente, podía
devolver un proyecto de ley a la Cámara de origen, “acompañándole sus
reparos, sea sobre falta en las fórmulas, o en lo sustancial, dentro del
término de diez días contados desde su recibo”[4],
reparos que eran consignados en el registro de las sesiones de la Cámara donde
la ley tuvo su origen. En caso de que la Cámara no compartiera las objeciones
presidenciales, el articulado era discutido nuevamente, el cual, en caso de
llegar a ser aprobado nuevamente por la mayoría de las 2/3 partes de los
miembros presentes, pasaba a la otra Cámara. De llegar esta última a aprobarlo
por la misma mayoría señalada, “el proyecto tendrá fuerza de ley y deberá
ser firmado por el Poder Ejecutivo”[5].
De
manera semejante, en la Constitución de 1830, en la sección referente a la
formación de las leyes, su sanción y promulgación, se disponía que ningún
proyecto de ley, aunque hubiese sido aprobado por ambas Cámaras, tendría fuerza
de ley, mientras no fuese sancionado por el “Jefe del Ejecutivo”[6].Si
este último lo hallaba inconveniente, lo devolvía a la Cámara de origen dentro
de un término de 15 días, “con sus observaciones”[7].
La Cámara respectiva debía entonces discutir nuevamente el proyecto; si
encontraba fundadas las objeciones sobre la totalidad del mismo, se procedía a
archivarlo, “pero si se limitasen solamente a ciertos puntos, se tomarán en
consideración las observaciones y deliberará lo conveniente”[8].
La
Constitución del Estado de la Nueva Granada de 1832, por su parte, en su
Sección VI, “De la formación de las leyes”, establecía que el Poder
Ejecutivo podía “hallar inconveniente para su publicación” un
determinado proyecto de ley, debiendo entonces devolverlo a la Cámara de origen
con sus observaciones, dentro de los ocho días siguientes a su recibo[9].
A continuación, la Cámara respectiva discutía nuevamente el proyecto; si las
encontraba fundadas y versaban sobre la totalidad del proyecto, se procedía al
archivo del mismo; “pero si se limitaren solamente a ciertos puntos, se
podrán tomar en consideración y se deliberará sobre ellos lo conveniente”[10].
La Constitución
de la República de la Nueva Granada de 1843 conservó la fórmula según la cual “Ningún
proyecto de ley o de otro acto legislativo, aunque aprobado por ambas Cámaras,
tendrá fuerza de ley sin la sanción del Poder Ejecutivo”[11].
De igual manera, de manera mucho más detallada que los anteriores textos
constitucionales[12], reguló la figura de las
objeciones presidenciales por motivos de inconveniencia.
Posteriormente,
la Constitución de 1853 de la Nueva Granada dispuso que el Presidente, una vez
aprobado el proyecto de ley, podía o bien expedir un “decreto de ejecución”,
o devolverlo a la reconsideración del Congreso, “si lo creyere inconstitucional,
perjudicial o defectuoso”[13]. En tal caso, las
Cámaras Legislativas, luego de recibidas las observaciones del Poder Ejecutivo
“procediendo como en la confección del proyecto primitivo, le darán un nuevo
debate, y el resultado de éste se pasará nuevamente al Poder Ejecutivo para la
ejecución, que en tal caso no podrá rehusar.[14]”
Posteriormente,
la Constitución de la Confederación Granadina de 1858, en sus artículos 35 a
38, reguló lo referente al trámite de las objeciones presidenciales. En tal
sentido, el Presidente de la Confederación podía, por motivos de inconveniencia
o de inconstitucionalidad, devolver a la Cámara de origen un proyecto de ley,
bien fuera en su totalidad o parcialmente; ésta, a su vez, podía considerar
fundadas o no las referidas objeciones, pero cuando ambas Cámaras declaraban
infundadas las observaciones “el Presidente de la Confederación tiene el
deber de sancionar el proyecto”[15].
Bajo
la Constitución de los Estados Unidos de Colombia de 1863, el Presidente de la
Unión podía devolver el proyecto de ley a la Cámara de origen, con el propósito
de ser reconsiderado, acompañado de las observaciones que motivaban la
devolución[16]. Al respecto, cabe
aclarar que los motivos podían ser basados en razones de inconstitucionalidad
o inconveniencia. Si una de las Cámaras declaraba fundadas las observaciones
formuladas por el Presidente de la Unión a la totalidad del proyecto, éste era
archivado, y si ambas Cámaras las consideraban infundadas, el Jefe de Estado no
podía negarse a sancionar el proyecto de ley. Una regulación constitucional
mucho más compleja existía en caso de objeciones presidenciales parciales[17].
De igual manera, la Constitución Federal establecía unos términos para la
presentación de aquéllas, dependiendo del número de artículos[18].
La
Constitución de 1886 reguló asimismo la figura de las objeciones presidenciales
por motivos de inconveniencia[19] o de inconstitucionalidad[20],
introduciendo como importante novedad el control de constitucionalidad para
este último caso, en cabeza de la Corte Suprema de Justicia. En efecto, en los
términos del original artículo 90 de la citada Carta Política “Exceptúase de
los dispuesto en el artículo 88 el caso que el proyecto fuere objetado por
inconstitucionalidad. En este caso, si las Cámaras insistieren, el proyecto
pasará a la Corte Suprema, para que ella, dentro de los seis días, decida sobre
su exequibilidad. El fallo afirmativo de la Corte obliga al Presidente a
sancionar la ley. Si fuere negativo, se archivará el proyecto”.
Pues
bien, dentro de las reformas que conoció la Constitución de 1886 en materia de
control de constitucionalidad sobre las objeciones presidenciales, se tiene que
el Acto Legislativo núm. 3 del 31 de octubre de 1910, dispuso lo siguiente:
“Artículo
41. A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de
la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confieren
ésta y las leyes, tendrá las siguientes:
Decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de los Actos Legislativos que hayan sido
objetados como inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas las
leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como
inconstitucionales, previa audiencia del Procurador General de la Nación”.
Años
más tarde, el Acto Legislativo núm. 1 del 16 de febrero de 1945 modificó la
regulación del control de constitucionalidad sobre las objeciones
presidenciales, en los siguientes términos:
“Artículo 53.
El artículo 147 de la Constitución quedará así:
Artículo 147.
A la
Corte Suprema de Justicia se le confina la guarda de la integridad de la
Constitución. En consecuencia, además de las facultades que el confieren ésta y
las leyes, tendrá las siguientes:
Decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que hayan sido
objetados por el Gobierno como inconstitucionales, o sobre todas las leyes o
decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que
tratan los artículos 11 y 12 del artículo 69 y el artículo 117 de la
Constitución Nacional, cuando fueren acusados ante ella de inconstitucionalidad
por cualquier ciudadano.
En
las acciones de inexequibilidad deberá intervenir siempre el Procurador General
de la Nación.
Posteriormente,
el Acto Legislativo núm. 1 del 11 de diciembre de 1968 dispuso en relación con
las competencias de la Corte Suprema de Justicia en materia de objeciones
presidenciales por inconstitucionalidad, lo siguiente:
“Artículo 71.
El artículo 214 de la Constitución Nacional quedará así:
A la
Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la
Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confieren ésta y
las leyes, tendrá las siguientes:
1.     Decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que hayan sido
objetados por el Gobierno como inconstitucionales, tanto por su
contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
2.     Decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de todas las leyes y los decretos
dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que tratan los
artículos 76, ordinales 11 y 12, y 80 de la Constitución Nacional, cuando
fueren acusados ante ella de inconstitucionales por cualquier ciudadano.
En
las acciones de inexequibilidad deberá intervenir siempre el Procurador General
de la Nación. En los casos de los artículos 121 y 124 cualquier ciudadano puede
intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad de los decretos a que
ellos se refieren.
La
Corte Suprema de Justicia cumplirá estas funciones en Sala Plena, previo
estudio de la Sala Constitucional, compuesta de Magistrados especialistas en
derecho público.
El
Procurador General de la Nación y la Sala Constitucional dispondrán, cada uno,
de un término de treinta días para rendir concepto y ponencia, y la Corte
Suprema de Justicia de sesenta días para decidir. El incumplimiento de los
términos es causal de mala conducta que será sancionada conforme a la ley.
El
anterior examen evidencia la existencia de unas constantes históricas en el
constitucionalismo colombiano, aparejadas con nuestro sistema presidencial de
gobierno: ( i ) el Presidente ha contado con la facultad constitucional de
negarse a sancionar un proyecto de ley aprobado debidamente por las Cámaras,
por motivos de inconveniencia; ( ii ) tal competencia puede ser ejercida sobre
la totalidad del proyecto o respecto a ciertos artículos del mismo; ( iii ) las
objeciones deben ser presentadas durante un determinado tiempo, en función de
la cantidad de artículos objetados; ( iv ) el Congreso puede optar por acoger
las observaciones del Ejecutivo o insistir en la aprobación del texto inicial;
( v ) en esta segunda hipótesis, a condición de que medien determinadas
mayorías congresionales, el proyecto será finalmente adoptado, debiendo ser
sancionado por el Presidente de la República. De igual manera, en materia de
objeciones presidenciales por motivos de inconstitucionalidad se tiene que ( i
) en determinadas Constituciones decimonónicas, aquéllas eran tramitadas de
igual forma que las objeciones por inconveniencia; ( ii ) sólo hasta 1886 fue
establecido un control judicial de constitucionalidad sobre las mismas, a cargo
de la Corte Suprema de Justicia; ( iii )  a lo largo de las diversas reformas
que conoció la Carta Política de 1886, se fue perfeccionando el control de
constitucionalidad en materia de objeciones presidenciales por motivos de
inconstitucionalidad, disponiendo la participación del Procurador General de la
Nación y de los ciudadanos; y ( iv ) el control de constitucionalidad se
extendió al contenido material de las objeciones y al examen de vicios de
procedimiento en el trámite de las mismas.
2. EL
RÉGIMEN DE LAS OBJECIONES PRESIDENCIALES POR INCONSTITUCIONALIDAD E
INCONVENIENCIA EN LA ACTUAL CONSTITUCIÓN.
La
actual regulación del trámite de las objeciones presidenciales se encuentra  en
los artículos 165, 166, 167, 168 y 241.8 constitucionales; 79.4, 196 a 201 de
la Ley 5ª de 1992 y el decreto 2067 de 1991.
En tal sentido,
las objeciones presidenciales pueden ser por inconveniencia o por
inconstitucionalidad. El Gobierno dispone del término constitucional de seis
días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de
veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a
cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de
cincuenta. En ambos casos se devuelve el proyecto de ley a la Cámara en que
tuvo origen para que tenga lugar un nuevo debate en Plenaria. En caso de que
ambas Cámaras insistan, con la mayoría absoluta de los votos de sus miembros,
pueden presentarse dos posibilidades: si el proyecto hubiese sido objetado por
inconveniente se remite nuevamente al Presidente de la República, quien deberá
sancionarlo sin poder formular nuevas objeciones; si lo hubiese sido por
inconstitucionalidad se enviará a la Corte Constitucional, la cual decidirá
definitivamente, en el término de seis días, sobre la exequibilidad del mismo.
El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo declara
inexequible, se archivará el proyecto. Si la Corte considera que el proyecto es
parcialmente inexequible, así lo indicará a la Cámara en que tuvo su origen
para que, oído el Ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones
afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez
cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo.
Aunado
a lo anterior, es preciso tener en cuenta que el artículo 79.4 de la Ley 5ª de
1992 dispone que en cada sesión de las Cámaras y sus Comisiones Permanentes
sólo podrán tratarse los temas incluidos en el orden del día, “en el
siguiente orden: 4 ) objeciones del Presidente de la República, o quien haga
sus veces, a los proyectos aprobados por el Congreso, e informes de las
comisiones respectivas”. De igual manera, el artículo 200 de la misma
normatividad establece que “Cuando una Cámara hubiere declarado infundadas
las objeciones presentadas por el Gobierno a un proyecto de ley, y la otra las
encontrare fundadas, se archivará el proyecto”.
En
este orden de ideas, la actual regulación constitucional de las objeciones
presidenciales, si bien presenta ciertas semejanzas con aquella de la anterior
Carta Política, presenta como novedades que el control judicial de
constitucionalidad lo realiza la Corte Constitucional y que a diferencia de la
Constitución expirada, que encargaba de la objeción parcial a la respectiva
comisión constitucional permanente y de la total a la Cámara de origen, la
Constitución de 1991 señala que en todo caso, la reconsideración del proyecto
de ley corresponde a las Cámaras en pleno, con prescindencia de la naturaleza
parcial o total de la objeción formulada o de la causa que la suscite[21].
3.
LÍNEAS JURISPRUDENCIALES EN MATERIA DE CONTENIDO Y ALCANCE DEL CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE OBJECIONES PRESIDENCIALES.
En
materia de objeciones presidenciales por motivos de inconstitucionalidad, a lo
largo de su jurisprudencia, la Corte ha trazado unas líneas jurisprudenciales
atinentes a ( i ) el término con que cuenta el Gobierno para objetar un
proyecto de ley; ( ii ) el trámite de la insistencia de las Cámaras; y ( iii )
el control del juez constitucional sobre contenido material de las objeciones y
el procedimiento impartido a las mismas.
3.1.
El término con que cuenta el Gobierno para objetar un proyecto de ley por
inconstitucionalidad.
La
facultad con que cuenta el Gobierno para objetar un proyecto de ley corresponde
a una función que le asigna la Carta Política, en cuanto órgano llamado a
concurrir a la formación de las leyes. En tal sentido, en materia de defensa de
la Constitución, aquél entra a cumplir una labor preventiva, en el sentido de
ponerle de presente al órgano legislativo, la existencia de una o varias
contradicciones, de orden material, que a su juicio se presentan entre el texto
aprobado por las Cámaras y la Constitución. De igual manera, la objeción puede
versar sobre la existencia de un vicio en el trámite legislativo, el cual puede
ser subsanable o no.
En
cuanto a los límites temporales establecidos para el ejercicio de dicha
competencia, el artículo 166 constitucional expresamente dispone que, el
Gobierno dispone del término de seis días para devolver con objeciones
cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días,
cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de
veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta. En relación con dichos
términos, la jurisprudencia ha señalado que se trata de días hábiles y
completos[22], de forma tal que el
conteo debe realizarse a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto
fue recibido para la correspondiente sanción presidencial.
De igual manera,
si transcurridos los indicados términos, el Gobierno no hubiere devuelto el
proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo. Si las
cámaras entran en receso dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el
deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos[23].
3.2.
El trámite de la insistencia de las Cámaras.
La
formulación de una objeción presidencial por inconstitucionalidad suscita un
nuevo debate congresional, vale decir, un nueva reflexión sobre la conformidad
de un proyecto de ley, o de parte de su articulado con la Constitución, o
respecto a la existencia o no de un vicio de procedimiento.
El
artículo 167 constitucional dispone que, si un proyecto de ley es objetado
total o parcialmente por el Gobierno, volverá a las Cámaras a segundo debate.
Si las Cámaras insisten, el proyecto pasará entonces a la Corte Constitucional
para que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre su
exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si
lo declara inexequible, se archivará el proyecto.
Al
respecto, la Corte ha considerado que "la insistencia de las
Cámaras" es un presupuesto de procedibilidad, para que la Corte tenga
competencia en el análisis de exequibilidad del proyecto objetado. Si éste
presupuesto falta en todo o en parte, deberá entenderse que dicho proyecto fue
archivado total o parcialmente, de acuerdo al artículo 200 de la ley 3a
de 1992[24].
De igual manera,
en cuanto al término de que disponen las Cámaras para insistir en la aprobación
del proyecto de ley, esta Corporación ha estimado que, acudiendo al artículo
162 constitucional, no podrá prolongarse más allá de dos legislaturas[25].
En otras palabras, en ningún caso puede ser superior al término con el que
cuenta para la formación de la ley.
En cuanto al
trámite de las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad, se tiene
que, una vez elaborada la respectiva ponencia insistiendo, ésta deberá ser
votada por cada Plenaria en sesión diferente a aquella que previamente se haya
anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la
Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual
se realizará la votación.
En
este orden de ideas, la insistencia del Congreso sobre la constitucionalidad
del proyecto de ley objetado, evidencia la existencia de una discrepancia de
orden conceptual sobre un aspecto del derecho constitucional entre el Ejecutivo
y el Legislativo, en relación con la conformidad o no de un determinado
proyecto de ley, o de la regularidad del trámite del mismo, con la
Constitución, divergencia que debe ser solucionada por un tercero imparcial,
como lo es la Corte Constitucional, con efectos de cosa juzgada relativa. En
otras palabras, las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad, lejos
de constituir un veto u obstáculo para el proceso legislativo en Colombia,
constituyen una etapa más en la formación de las leyes. De igual manera, la
insistencia de las Cámaras no puede ser considerada como una colisión de
competencias entre dos ramas del poder público, que por mandato superior están llamadas a guardar entre sí un
equilibrio armónico. Simplemente se presenta una discrepancia de orden jurídico
entre el Gobierno y el Congreso de la República, que debe ser resuelta por la
Corte Constitucional.
3.3.
El control del juez constitucional sobre contenido material de las objeciones y
el procedimiento impartido a las mismas.
El
artículo 241.8 Superior establece que la Corte Constitucional es competente
para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de
ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los
proyectos de leyes estatutarias, “tanto por su contenido material como por
vicios de procedimiento en su formación”.
En
tal sentido, hasta la sentencia C- 1404 de 2000, esta Corporación había
considerado, en forma reiterada, que su actividad se circunscribía
estrictamente al estudio y decisión de las objeciones presidenciales, tal y
como ellas hubiesen sido formuladas, sin abarcar aspectos no señalados por el
Gobierno; es decir, que en lo tocante a los proyectos objetados, “no se
puede dar aplicación al principio del control constitucional integral”[26].
La anterior posición jurisprudencial se apoyaba en el argumento según el cual
en la medida en que la decisión sobre la constitucionalidad de las razones que
respaldan las objeciones, debía estar enmarcada exclusivamente en la dinámica
de los controles interorgánicos, no pudiendo afectar la posibilidad de que, con
posterioridad, los ciudadanos ejercieran la acción pública de
inconstitucionalidad contra las normas objetadas, ni tampoco podía reemplazar
el procedimiento que para ese efecto establece la Constitución.
De
igual manera, en la sentencia C- 1404 de 2000 expresamente la Corte modificó su
jurisprudencia en relación con el contenido y alcance del control de
constitucionalidad en materia de objeciones presidenciales, para señalar que “en
ciertas ocasiones se hace necesario que esta Corporación se pronuncie sobre
aspectos que no fueron planteados explícitamente por el Gobierno, pero cuyo
análisis resulta ser un presupuesto indispensable para el estudio de las
razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones mismas. Los
motivos que justifican esta extensión excepcional de la competencia de la
Corte, son de doble naturaleza: lógica y constitucional. Lo primero, porque las
reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones, se
derivan, en no pocos casos, de otras reglas o principios más generales, no
mencionados en las objeciones, pero que resultan insoslayables para fundamentar
cualquier decisión. Lo segundo, porque dado que el mandato del artículo 241-8
Superior califica las decisiones de la Corte en estos casos como definitivas,
si no se efectúa en ellas el análisis de constitucionalidad de los mencionados
temas conexos, éstos quedarán cobijados por el efecto de cosa juzgada
constitucional que se deriva de la decisión final sobre la objeción como tal y,
en consecuencia, ningún ciudadano podrá controvertirlos en el futuro. En otros
términos, al pronunciarse sobre tales asuntos conexos, esta Corporación no está
coartando el derecho de los ciudadanos de ejercer la acción pública de
inconstitucionalidad, ni sustituyendo el trámite que en esos casos se haya de
surtir, por la sencilla razón de que una vez la Corte emita su fallo, la
mencionada acción no será procedente respecto de los temas que se relacionan
directamente con el objeto central de la providencia”, posición que ha sido
reiterada en diversos fallos.[27]
Cabe
asimismo señalar que la Corte ha considerado, de manera reiterada, que el
ejercicio de su control se extiende no sólo al control material de las
objeciones presentadas por el Gobierno, sino también al procedimiento impartido
a las mismas[28], es decir, su
competencia comprende el examen de la sujeción de los órganos que intervienen
en las objeciones a los términos que para tal fin establecen la Constitución y
la ley[29]. De igual manera, esta
Corporación considera necesario precisar que, en los términos del artículo 167
constitucional, carece de competencia para establecer condicionamiento alguno
al texto sometido a su control.
En definitiva,
se trata de un control de constitucionalidad previo a la sanción de la ley,
interorgánico, participativo, material y formal, que produce efectos de cosa
juzgada relativa.
4. PLANTEAMIENTO
DE LOS PROBLEMAS JURÍDICOS.
El examen de
constitucionalidad de las objeciones presidenciales formuladas a dos artículos
del proyecto de ley 77/03 Senado núm. 018/04 Cámara, “Por medio de la cual
la Nación se vincula a la conmemoración de los 100 años de creada la Sociedad
Geográfica de Colombia, Academia de Ciencias Geográficas de Colombia y se
dictan otras disposiciones”, le plantea a la Corte resolver los siguientes
problemas jurídicos:
a.     Si
durante el trámite que surtieron las objeciones presidenciales se ajustó o no a
la Constitución, en los términos exigidos en la Ley 5ª de 1992.
b.     Si el
artículo 1º del proyecto de ley, a cuyo tenor “Declárese patrimonio nacional y
centro fundamental de los estudios científicos de las ciencias geográficas, a
la Sociedad Geográfica de Colombia, Academia de Ciencias Geográficas, entidad
oficial, con personería jurídica, adscrita al Ministerio de Educación Nacional”,
modifica o no la estructura de la administración nacional, y en consecuencia,
vulneraría los artículos 150 numeral 7º y 154 Superiores, dado que el mismo no
fue iniciativa del Gobierno Nacional ni contó con el respectivo aval.
c.      Si el
artículo 3º  del proyecto de ley, según el cual “En tanto se dé cumplimiento
a lo ordenado en los artículos 13, 15 y 29 de la Ley 86 de 1928; Artículo 5º de
la Ley 123 de 1928 y de los Artículos 1 y 4 del Decreto 1806 de 1930,
reglamentario de la Ley 123 de 1928; la sede permanente de la Sociedad
Geográfica de Colombia es el Bloque C, módulo 1, ubicado en la Unidad Camilo
Torres de la Universidad Nacional, sede Bogotá D.C.” vulnera la autonomía
universitaria.
5. EXAMEN
DE CONSTITUCIONALIDAD FORMAL SOBRE LAS OBJECIONES PRESIDENCIALES Y SU TRÁMITE
EN LAS CÁMARAS.
5.1.
Descripción del trámite legislativo.
El
trámite dado en el Congreso de la República al proyecto de ley objetado  fue el
siguiente:
5.1.1.
Iniciativa y trámite en el Senado de la República.
El
día 20 de agosto de 2003 el proyecto de ley fue presentado ante la Secretaría
General del Senado de la República por el senador Jesús Puello Chamié, texto
que aparece publicado en la Gaceta del Congreso núm. 423 del 25 de agosto de
2003, pp. 17 a 20.
La
Comisión Segunda del Senado designó como ponente al senador Habib Merheg Marún.
La ponencia para primer debate fue publicada en la Gaceta del Congreso núm. 565
del 31 de octubre de 2003.
El
proyecto fue considerado y aprobado por la Comisión Segunda del Senado de la
República el 26 de mayo de 2004. El texto de la ponencia para segundo debate
aparece publicado en Gaceta del Congreso núm. 288 de 2004.
De
conformidad con la Gaceta núm. 112 del 19 de julio de 2004, contentiva del Acta
de Sesión Plenaria del 17 de junio de 2004, la Presidencia del Senado de la
República anunció que en la próxima sesión sería discutido y aprobado el
proyecto de ley núm. 77 de 2003 Senado.
Durante
la Sesión Plenaria del 18 de junio de 2004, fue considerada y aprobada la
ponencia para segundo debate del proyecto de ley núm. 77 de 2003 Senado, tal y
como consta en Gaceta del Congreso núm. 396 de 2004.
5.1.2.
Trámite en la Cámara de Representantes.
El
texto de la ponencia para primer debate en Cámara, elaborado por el
representante Jairo Martínez Fernández, aparece publicado en la Gaceta del
Congreso núm. 525 del 10 de septiembre de 2004.
La
Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, durante sesión del 6 de
octubre de 2004 aprobó el proyecto de ley. El texto de la ponencia para segundo
debate del proyecto de ley 77 de 2003 Senado- 018 de 2004 Cámara, aparece
publicado en la Gaceta del Congreso núm. 719 del 19 de noviembre de 2004.
La
Plenaria de la Cámara de Representantes, durante su sesión del 14 de diciembre
de 2004 aprobó el proyecto de ley, tal y como consta en Gaceta del Congreso
núm. 18 del 2 de febrero de 2005.
5.1.3.
Comisión Accidental de Conciliación.
Debido
a que los textos aprobados en las Plenarias de Senado y Cámara presentaban
discrepancias, fue designada una Comisión Accidental de Conciliación, integrada
por los Senadores  Habib Merheg Marún y José María Conde Romero y los
Representantes a la Cámara, Jairo de Jesús Martínez Fernández y Germán Viana
Guerrero. De conformidad con el Acta de Comisión de Conciliación, publicada en
Gaceta del Congreso núm. 220 del 29 de abril de 2005, los integrantes de la
Comisión decidieron acoger el texto presentado y aprobado por la Honorable
Cámara de Representantes.
Según consta en
certificación expedida por el Secretario General del Senado de la República, “En
sesión Plenaria del H. Senado de la República del día martes ( 10 ) de mayo del
año dos mil cinco ( 2005 ) fue considerado y aprobado por unanimidad el informe
de la Comisión de Mediación…”[30]. De
igual manera, de conformidad con certificación expedida por el
Secretario General de la Cámara de Representantes, durante la Sesión Plenaria
del 17 de mayo de 2005 fue aprobado el informe de la Comisión Accidental de
Mediación, “según consta en el Acta de Plenaria No. 168 de Mayo 17 de 2005”.
5.1.4.
Objeciones presentadas por el Presidente de la República y trámite de las
mismas en la Cámaras.
El proyecto de
ley fue  remitido al Presidente de la República el 26 de  mayo de 2005[31]
para la correspondiente sanción, siendo devuelto el 14 de junio del mismo año,
con objeciones de inconstitucionalidad[32].  En
consecuencia, la Presidenta del Senado de la República designó como ponentes
del informe sobre las objeciones presidenciales a los senadores Habib Merheg
Marún y Jesús Puello Chamie, quienes presentaron aquél el 31 de octubre de
2005. Durante la sesión plenaria del 6 de diciembre de 2005 fue considerado y
aprobado el informe sobre las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley núm.
018 de 2004 Cámara- 77 de 2003 Senado, según consta en el Acta núm. 32 de
febrero de 2006, publicada en la Gaceta núm. 29 del viernes 10 de febrero del
presente año. De conformidad con certificación expedida por Saúl Cruz Bonilla,
Subsecretario General del Senado, durante la sesión se contó con un quórum de
96 senadores, “que al ser sometido a consideración de la plenaria el texto
del informe sobre las objeciones presidenciales al proyecto, fue aprobado por
unanimidad”. La aprobación del informe se realizó previo anuncio en sesión
plenaria del 30 de noviembre de 2005, tal y como consta en el Acta de Plenaria
núm. 31, de conformidad con certificación expedida por el Secretario General
del Senado de la República.[33]
A su vez, el
Presidente de la Cámara de Representantes nombró como ponente del informe sobre
las objeciones al representante Jairo de Jesús Martínez Fernández, quien el 29
de marzo de 2006 remitió al Presidente de dicha Corporación, el correspondiente
informe. Durante la sesión plenaria del 25 de abril de 2006, fue considerado y
aprobado el informe sobre las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley núm.
018 de 2004 Cámara- 77 de 2003 Senado, según consta en el Acta de Sesión
Plenaria núm. 226 del 25 de abril de 2006. Según certificación expedida por
Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, Secretario General ( E ), “en sesión Plenaria
de la H. Cámara de Representantes del día 25 de abril de 2006, a la cual se
hicieron presente ciento treinta y cuatro ( 134 ) H. Representantes, fue
considerado y aprobado, por mayoría de los asistentes, el Informe de Objeciones
Presidenciales al Proyecto de Ley No. 018/04 Cámara- 077/03 Senado”. De igual
manera, la discusión y votación del mencionado informe fue anunciada durante la
sesión plenaria del día 19 de abril de 2006, de conformidad con el Acta núm.
225, según certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de
Representantes.[34]
La Corte
Constitucional, por intermedio de su Presidencia, recibió para lo de su
competencia el proyecto de ley referido el día 16 de mayo de 2006.
5.2. Ausencia de
vicios en el trámite de las objeciones presidenciales.
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 166 de la Constitución, el Gobierno
Nacional dispone del término de seis (6) días para devolver con objeciones
cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte (20) artículos. Dicho
término debe computarse en días hábiles, con base en la regla general contenida
en el Art. 62 de la Ley 4ª de 1913, que subrogó el Art. 70 del Código Civil,
según la cual “en los plazos de días que se señalen en las leyes y actos
oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de
expresarse lo contrario (...)”, y de acuerdo con  la jurisprudencia de esta
Corporación.
En el
presente caso dicho término fue respetado, pues el proyecto de ley se compone
de cinco (5) artículos, fue remitido para sanción presidencial por el
Secretario General del Senado el 26 de mayo de 2005, recibido por la Secretaría
Jurídica de la Presidencia el 3 de junio de 2005 y fue devuelto al Presidente
del Senado de la República el 14 de junio del mismo año.
Así mismo, el
trámite de las objeciones presidenciales en las Cámaras, se ajustó a la
Constitución y a la Ley 5ª de 1992. En efecto, se encuentra probado que, una
vez recibido el texto de aquéllas, la Presidenta del Senado de la República
designó como ponentes del informe sobre las objeciones presidenciales a los
senadores Habib Merheg Marún y Jesús Puello Chamie, quienes presentaron aquél
el 31 de octubre de 2005. Durante la sesión plenaria del 6 de diciembre de 2005
fue considerado y aprobado el informe sobre las objeciones presidenciales al
Proyecto de Ley núm. 018 de 2004 Cámara- 77 de 2003 Senado, contando con el  quórum
reglamentario, habiendo sido aprobadas por unanimidad. La aprobación del
informe se realizó previo anuncio en sesión plenaria del 30 de noviembre de
2005, tal y como consta en el Acta de Plenaria núm. 31, de conformidad con
certificación expedida por el Secretario General del Senado de la República[35],
es decir, en cumplimiento de lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2003.
A su vez, el
Presidente de la Cámara de Representantes nombró como ponente del informe sobre
las objeciones al representante Jairo de Jesús Martínez Fernández, quien el 29
de marzo de 2006 remitió al Presidente de dicha Corporación, el correspondiente
informe. Durante la sesión plenaria del 25 de abril de 2006, fue considerado y
aprobado el informe sobre las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley núm.
018 de 2004 Cámara- 77 de 2003 Senado, contando con el quórum
reglamentario y por la mayoría de los asistentes, según consta en el Acta de
Sesión Plenaria núm. 226 del 25 de abril de 2006, previo anuncio de la sesión
plenaria del día 19 de abril de 2006, de conformidad con el Acta núm. 225,
según certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de
Representantes.[36]
En este orden de ideas, el procedimiento que se surtió en el Congreso
de la República en relación con las objeciones presidenciales por
inconstitucionalidad al proyecto de ley  77/03 Senado
núm. 018/04 Cámara es conforme con la Constitución.
6.
EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE EL CONTENIDO MATERIAL DE LAS OBJECIONES
PRESIDENCIALES.
6.1.
Ausencia de extralimitación de las facultades del Congreso de la República en
materia de estructura de la administración nacional.
La
Corte considera que la objeción presidencial según la cual el artículo 1º del
proyecto de ley 77/03 Senado núm. 018/04 Cámara, vulneraría los artículos los
artículos 150 numeral 7º y 154 Superiores es infundada, por las razones que
pasan a explicarse.
El numeral 7 del artículo 150 de
la Constitución dispone que le corresponde al Congreso de la República “determinar
la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y
estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las
Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así
mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales
del estado y sociedades de economía mixta”.
Al respecto, la
Corte ha considerado que la función de determinar la estructura de la
administración nacional, no se agota con la creación, supresión o fusión de los
organismos que la integran, “sino que comprende proyecciones mucho más
comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica
de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y
la vinculación con otros organismos para fines del control”[37],
así como también “regular los asuntos relacionados con el régimen
jurídico de los trabajadores, con la contratación y con las materias de índole
presupuestal y tributario, entre otras”.[38]  Igualmente,
en desarrollo de esta misma función el Congreso también se encuentra habilitado
para fijar las características de los órganos creados, esto es, para establecer
“la independencia administrativa, técnica y patrimonial de ciertas agencias
estatales, con o sin personería jurídica, para modificar sus características y
aun para suprimirlas”. [39]
A su vez, de conformidad con el
numeral 7° del artículo 150 Superior, se debe contar con la participación
gubernamental para expedir o reformar las leyes referentes a la estructura de
la administración nacional. Al respecto, la jurisprudencia ha considerado que
la iniciativa legislativa en cabeza del Gobierno Nacional no consiste
únicamente en la  presentación inicial de propuestas ante el Congreso de la
República en los asuntos enunciados en el artículo 154 de la Carta, sino que también
comprende la expresión del consentimiento o aquiescencia que el Ejecutivo
imparte a los proyectos que, en relación con esas mismas materias, se estén
tramitando en el órgano legislativo. De tal suerte que las leyes a que se
refiere el numeral 7° del artículo 150 de la Constitución que sean aprobadas
por el Congreso de la República sin  haber contado con la iniciativa del
Gobierno se encuentran viciadas de inconstitucionalidad.
Ahora
bien, en el caso concreto, el artículo 1º del proyecto de ley 77/03 Senado núm.
018/04 Cámara, no está creando o modificando la estructura de la administración
nacional; tampoco está precisando objetivos de una entidad estatal, ni
regulando aspectos relacionados con el régimen jurídico de sus trabajadores,
contratación o materias de índole presupuestal y tributario. En efecto, la
disposición objetada se limita a ratificar que la Sociedad Geográfica de
Colombia, Academia de Ciencias Geográficas, es una entidad oficial, con
personería jurídica, adscrita al Ministerio de Educación Nacional, naturaleza
jurídica que ha tenido desde su creación mediante decreto núm. 809 de 1903. Es
más, la Resolución núm. 2540 de 1998 del Ministerio de Educación Nacional
dispone que “La Sociedad Geográfica de Colombia, con domicilio en la ciudad
de Santa Fe de Bogotá, es una entidad de utilidad común bajo dependencia del
Ministerio de Educación Nacional”.
En este orden de
ideas, la Corte declarará infundada la objeción formulada por el Gobierno
Nacional al artículo 1º del Proyecto de Ley 77/03 Senado núm. 018/04 Cámara. En
consecuencia, se declara su exequibilidad .
6.2.
Ausencia de vulneración de la autonomía universitaria.
La
Corte considera que la objeción presidencial según la cual el artículo 1º del
proyecto de ley 77/03 Senado núm. 018/04 Cámara, vulneraría la garantía de la
autonomía universitaria es infundada, por las razones que pasan a explicarse.
En
numerosas oportunidades[40],
la Corte se ha pronunciado acerca del reconocimiento que la actual Constitución
hace a las instituciones de educación superior de una autonomía universitaria,
como atributo esencial y garantía institucional para la prestación del servicio
público de educación.
La
referida autonomía universitaria presenta como contenido esencial "la
capacidad de autoregulación filosófica y de autodeterminación administrativa de
la persona jurídica que presta el servicio público de educación superior". En tal sentido,
dicha autonomía presenta dos aspectos, principales: el primero, relacionado con
la concepción ideológica de la universidad; el segundo, atinente a la
posibilidad de otorgarse sus directivas y de definir la organización interna
propia de índole administrativa, académica y presupuestal, como reflejo de su
singularidad. Al respecto, la Corte en sentencia C-121 de 2003
sistematizó sus líneas jurisprudenciales en materia de autonomía de las
universidades públicas, en los siguientes términos:
“Considerando
que la autonomía universitaria supone tanto la capacidad de autorregulación
filosófica -enmarcada en la libertad de pensamiento y en el pluralismo
ideológico-, como la capacidad de autodeterminación administrativa
-concerniente a la organización y funcionamiento de las universidades, la Corte
ha expresado que el derecho de acción de las universidades se concreta en la
posibilidad de: (i) darse y modificar sus estatutos; (ii) establecer los
mecanismos que faciliten la elección, designación y períodos de sus directivos
y administradores (iii) desarrollar sus planes de estudio y sus programas
académicos, formativos, docentes, científicos y culturales; (iii) seleccionar a
sus profesores y admitir a sus alumnos; (iv) asumir la elaboración y aprobación
de sus presupuestos y (v) administrar sus propios bienes y recursos .
De
igual manera, la jurisprudencia constitucional ha sido constante en afirmar que
la autonomía universitaria no es absoluta pues las disposiciones y actuaciones
de las universidades deben  ajustarse a la Constitución Política y a las leyes.
En consecuencia, la autonomía universitaria no puede ser comprendida en
términos de soberanía universitaria, y por ende, no toda regulación legal que
afecte el presupuesto, la administración, el gobierno o la disposición de los
bienes de las universidades públicas puede ser entendida, per se, como
una vulneración de la autonomía universitaria. De allí que la autonomía
universitaria deba ser entendida en términos racionales, de manera amplia, no
pudiendo estimar que la misma se vulnera por la imposición de una limitación
temporal sobre el disfrute de un bien inmueble, situación que ya venía
presentándose desde el pasado.
En
tal sentido, la Corte en sentencia C- 220 de 1997 consideró que la garantía de
la autonomía de las universidades públicas no implica que “no deban, como
entidades públicas que manejan recursos públicos y cumplen una trascendental
función en la sociedad, someter su gestión al control de la sociedad y del
Estado, o que rechacen la implementación de mecanismos de articulación con
dicho Estado y la sociedad, pues por el contrario ellos son indispensables para
el cumplimento de sus objetivos y misión.”, es decir, las actividades de
tales centros docentes debe estar articulada con las actividades del Estado
colombiano. De tal suerte que el funcionamiento, la lógica y la dinámica de las
universidades públicas no son ajenas al Estado. No se trata, ni se les puede
considerar, como unos segmentos o estancos separados de la estructura y fines
del Estado colombiano. Lo anterior no significa, con todo, que pueda estimarse
que las universidades públicas, por su calidad de tales, cuentan con menos
autonomía que los centros universitarios privados.
En el caso
concreto, el artículo 3º del proyecto de ley 77/03 Senado núm. 018/04 Cámara,
dispone que “En tanto se dé cumplimiento a lo ordenado en los artículos 13,
15 y 29 de la Ley 86 de 1928; Artículo 5º de la Ley 123 de 1928 y de los
Artículos 1 y 4 del Decreto 1806 de 1930, reglamentario de la Ley 123 de 1928;
la sede permanente de la Sociedad Geográfica de Colombia es el Bloque C, módulo
1, ubicado en la Unidad Camilo Torres de la Universidad Nacional, sede Bogotá
D.C.” Esta disposición no vulnera la autonomía universitaria por cuanto, si
bien se trata de la imposición de una carga sobre un centro universitario de
carácter público, no es desproporcionada o irracional si se tiene en cuenta que
( i ) la finalidad de la disposición es acorde con la naturaleza jurídica de la
Universidad Nacional de Colombia; ( ii ) históricamente siempre han existido
vínculos entre las actividades de la Sociedad Geográfica de Colombia y la
Universidad Nacional de Colombia; y ( iii ) el medio es adecuado por cuanto se
trata de una limitación temporal del uso de un determinado inmueble, no del
traspaso de la propiedad sobre el mismo.
6.2.1. La
finalidad de la disposición objetada.
La finalidad
perseguida con la disposición objetada es clara: dotar temporalmente de una
sede a la Sociedad Geográfica de Colombia, institución científica y cultural de
carácter público, dependiente del Ministerio de Educación Nacional, integrada
por numerosos especialistas, destinada a la investigación en esta área del
conocimiento humano.  En efecto, desde su remota creación mediante decreto núm.
809 de 1903, la Sociedad ha tenido como objetivos centrales ( i ) adelantar estudios geográficos del país; ( ii ) colaborar en la
buena marcha de la administración pública y el desarrollo del comercio y de la
industria; ( iii ) determinar la forma exacta y la extensión del territorio
nacional; y ( iv )  adelantar estudios acerca de las costumbres de los habitantes
y de los productos naturales de Colombia, ayudando a la formación del censo de
la República.
Así pues, los
fines que se pretenden alcanzar con la norma cuya constitucionalidad se examina
resultan ser perfectamente acordes con lo dispuesto en el artículo 69 Superior,
según el cual “El Estado fortalecerá la investigación científica en las
universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para
su desarrollo”, vale decir, los objetivos perseguidos por la Sociedad
Geográfica de Colombia guardan perfecta armonía con las labores académicas y
científicas que desarrolla la Universidad Nacional de Colombia. Aunado a lo
anterior, el objeto de investigación de la Sociedad en comento constituye uno
de los elementos esenciales del Estado, cual es, su territorio, motivo por el
cual la Corte considera que el propósito perseguido por la disposición objeta
es perfectamente conforme con la Constitución.
6.2.2.
Históricamente siempre han existido vínculos entre las actividades de la
Sociedad Geográfica de Colombia y la Universidad Nacional de Colombia;
Un examen atento
de la evolución de la normativa referente a la Sociedad Geográfica de Colombia,
evidencia los vínculos que siempre ha mantenido con la Universidad Nacional de
Colombia.
En efecto, el 20
de agosto de 1903 José Manuel Marroquín, Vicepresidente de la República, en ese
entonces Presidente encargado, dispuso la creación de la Sociedad Geográfica de
Colombia mediante decreto núm. 809, en conmemoración del primer centenario del
Observatorio Astronómico Nacional. De conformidad con el mencionado decreto,
publicado en el Diario Oficial No II, 892, año XXXIX, del martes 25 de agosto,
“créase la Sociedad Geográfica de Colombia, la cual estará bajo la
dependencia y reglamentación del Ministerio de instrucción Pública”.
Posteriormente,
la Ley 86 de 1928 reguló todo lo referente a las Academias Nacionales,
la Sociedad Geográfica “y otras disposiciones sobre instrucción pública”,
disponiendo en sus artículos 13, 15 y 29 lo siguiente:
“Artículo 13.
El Poder Ejecutivo fomentará debidamente la Sociedad Geográfica, creada por el
Decreto 809 de 20 de agosto de 1903, la cual se declara Cuerpo Consultivo del
Gobierno.
Artículo 15.
Tanto estas entidades como la Sociedad Geográfica gozarán de iguales subvenciones
a las que por la presente ley se conceden a la Academia Colombiana y a la de
Historia.
Parágrafo. La
Sociedad Geográfica gozará de una subvención anula igual a la de la Academia
Nacional de Historia.
Artículo 29. En
los Presupuestos Nacionales de gastos se apropiarán anualmente las partidas que
sean necesarias para dar cumplimiento a todas las disposiciones de esta ley.”
Al respecto,
cabe señalar que el artículo 19 de la referida ley, el cual no aparece
referencia en el proyecto de ley objetado pero que resulta pertinente traer a
colación para comprender la evolución normativa de la Sociedad Geográfica de
Colombia, rezaba:
“Artículo 19. El
Gobierno hará construir en la capital de la República un edificio adecuado para
la Biblioteca y el Museo Nacionales y la Sociedad Geográfica…”
Posteriormente,
el artículo 5º de la Ley 123 de 1928 dispuso en relación con la
Sociedad Geográfica de Colombia lo siguiente:
Artículo
5º. Mientras se construye un edificio adecuado par la Sociedad Geográfica, ésta
funcionará en el salón principal del Observatorio Astronómico, el cual deberá
ser debidamente amoblado al efecto.
Parágrafo.
La Sociedad Geográfica disfrutará de dos mil pesos ( $ 2000 ) anuales para la
formación y enriquecimiento de su biblioteca”.
Con
posterioridad, en los artículos 1º  y 4º  del decreto reglamentario 1806 de
1930 “Por el cual se reorganiza el Observatorio Astronómico Nacional”
se estableció lo siguiente:
“Artículo
1º. De acuerdo con el Decreto que adscribió a la Facultad de Matemáticas e
Ingeniería la administración del Observatorio Astronómico Nacional, procédase a
la organización de este instituto en forma armónica con los planes que al
respecto acoja el Consejo Directivo de la Facultad, lo que se someterán a la
aprobación del Ministerio de Educación Nacional.
Artículo
4º . Para dar cumplimiento a la Ley citada en lo pertinente a la Sociedad
Geográfica de Colombia, autorízase a la Facultad de Matemáticas e Ingeniería
para adquirir los elementos que necesite dicha Sociedad con el fin de que
funcione en el local del Observatorio”.
Luego la Ley
68 de 1935 estableció lo siguiente en relación con el Observatorio Nacional
Astronómico y su vínculo con la Universidad Nacional:
“Artículo
2º . La Universidad estará constituida por las Facultades, Escuelas
profesionales nacionales e institutos de investigación que hoy funcionan en la
República y que se establezcan en el futuro, y por el Conservatorio Nacional de
Música, el Observatorio Nacional Astronómico, los Museos y el Instituto
Nacional del Rádium”. ( negrillas agregadas ).
Hasta 1991 la
Sociedad Geográfica de Colombia funcionó en la sede del Observatorio Nacional
Astronómico, inmueble que debió abandonar debido al cerramiento de la Plaza de
Armas, por razones de seguridad.  En la actualidad se encuentra ocupando el
Bloque C, módulo 1 de la Unidad Camilo Torres de la Universidad Nacional de
Colombia, en virtud de un contrato de arrendamiento celebrado entre ésta y
Colciencias.
En suma, las
actividades científicas de la Sociedad Geográfica de Colombia han estado muy
vinculadas con aquellas de la Universidad Nacional de Colombia. En
consecuencia, la disposición objetada por el Presidente de la República no
viene realmente a crear una nueva realidad fáctica o jurídica, por cuanto, se
insiste, el funcionamiento de ambas históricamente ha guardado profundos nexos
mediante la gestión del Observatorio Nacional Astronómico.
6.2.3. El medio
es adecuado por cuanto se trata de una limitación temporal del uso de un
determinado inmueble, no del traspaso de la propiedad sobre el mismo.
Declaratoria de inexequibilidad de la palabra “permanente”.
La limitación
que dispuso el legislador al uso que tiene la Universidad Nacional de Colombia
sobre una parte de un inmueble de su propiedad, no resulta ser desproporcionada
por cuanto se trata de una medida de carácter temporal, vigente en tanto se
ejecuten leyes anteriores mediante las cuales se ordenó la construcción de una
sede propia para la Sociedad Geográfica de Colombia. En consecuencia, no se
está ante un traspaso de propiedad de un inmueble de un centro docente público
a una institución pública, o de una disposición mediante la cual se le
obstaculice a la Universidad gestionar los bienes que conforman su patrimonio,
y por ende, no se viola la autonomía universitaria. Con todo, el empleo de la
palabra “permanente” por parte del legislador es contraria a la
Constitución, por violar la autonomía universitaria, por cuanto implica,
precisamente, que la ubicación de la sede de la Sociedad Geográfica de Colombia
es continua, y no meramente transitoria y condicionada a la ejecución de leyes
anteriores. Sin duda, mediante la norma objetada un acto de voluntad de la
Universidad, cual es disponer de sus inmuebles, se convierte en una obligación
de rango legal, cuya compatibilidad con la Constitución se soporta en el
carácter transitorio de la medida, en la armonía existente entre las
actividades científicas desarrollas por la Universidad Nacional de Colombia y
la Sociedad Geográfica de Colombia, así como en los vínculos históricos que han
existido entre ambas instituciones.
En efecto, a lo
largo de los años, diversas normas de rango legal y reglamentario han definido
el contenido de la autonomía de la Universidad Nacional de Colombia. Así, el
decreto ley 82 de 1980, régimen orgánico de la Universidad Nacional de
Colombia  la definió como un establecimiento público de carácter docente e
investigativo, autónomo, con personería jurídica, gobierno, “patrimonio y
rentas propias”, adscrito al Ministerio de Educación Nacional. En cuanto al
concepto de autonomía que se consagra para la Universidad Nacional, la
disposición precitada establecía que es la capacidad jurídica y económica de la
Institución para organizarse, gobernarse y dictar normas y reglamentos de
carácter académico, docente, estudiantil y administrativo conforme a los cuales
se realicen los fines que le son propios, dentro de la órbita constitucional y
legal. Posteriormente, la Ley 30 de 1992, en sus artículos 28, 57, 135 y 142
desarrolló los aspectos en que se refleja la mencionada autonomía, que resulta
oportuno transcribir:
"Artículo
28. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de
Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el
derecho de darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas
y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos,
definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y
culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores,
admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer,
arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y
su función institucional."  ( negrillas agregadas ).
“Artículo
57. Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes
universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de
Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del
sector educativo.
Los entes
universitarios autónomos tendrán las siguientes características: Personería
jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio
independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las
funciones que le corresponden.” ( negrillas agregadas ).
ARTÍCULO
135.
La Universidad Nacional de Colombia se regirá por las normas de la presente
ley, salvo en lo previsto en su régimen orgánico especial.
&$ARTÍCULO
142.
Se faculta al Gobierno Nacional para que en un plazo de seis (6) meses,
reestructure al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior
(Icfes) y a la Universidad Nacional de Colombia
Con base en
dichas facultades, el Gobierno Nacional expidió el decreto núm.1210 de 1993, “Por
el cual se reestructura el régimen orgánico especial de la Universidad Nacional
de Colombia.”, cuyo artículo 8º define la autonomía financiera y
presupuestal de la misma, en los siguientes términos:
ARTICULO 8. AUTONOMIA FINANCIERA Y PRESUPUESTAL. Para
los fines definidos por este Decreto, la Universidad Nacional de Colombia
tiene autonomía para usar, gozar y disponer de los bienes y rentas que
conforman su patrimonio, para programar, aprobar, modificar y ejecutar su
propio presupuesto, en los términos que defina la Ley Orgánica de Presupuesto y
la correspondiente ley anual, teniendo en cuenta su naturaleza y régimen
jurídico especiales. ( negrillas agregadas ).
Los bienes de la Universidad son imprescriptibles e
inembargables. Para la administración y manejo de los recursos generados por
actividades académicas e investigación, de asesoría o de extensión, la
Universidad podrá crear fondos de manejo especial con el fin de garantizar el
fortalecimiento de las funciones propias de la institución. Su manejo y
administración se harán conforme a la ley.
Así
pues, las anteriores normas de carácter legal o reglamentario no impiden de
manera alguna que el legislador, con el propósito de cumplir mandatos
constitucionales de promoción de la ciencia, decida incentivar el estudio de
unos conocimientos vitales para la defensa de la soberanía territorial y el
mejor aprovechamiento de los recursos naturales del país, como lo es la
geografía, mediante la imposición de una limitación temporal al uso de una
parte de un inmueble de propiedad de una universidad pública. En efecto, la
autonomía universitaria no puede ser entendida en términos absolutos, tanto
menos cuando se está ante medida legislativa positiva de incentivo a la
ciencia. De tal suerte que, dadas las características especiales de la
Universidad Nacional de Colombia, las relaciones existentes, de tiempo atrás,
con la Sociedad Geográfica de Colombia, hacen que, en el presente caso, dadas
sus especiales particularidades, la decisión adoptada por el legislador no
vulnere la autonomía universitaria.
Con
todo, el empleo de la palabra “permanente” por el legislador resulta
contraria a la autonomía universitaria, por cuanto da a entender que la
imposición legal que se le hace a la Universidad, pese a la redacción del
artículo 3º del proyecto de ley, no tiene carácter transitorio y condicionado
al evento futuro de la adecuada ejecución de unas leyes anteriores, sino que se
tornaría en un estado de cosas definitivo.
En este orden de
ideas, la Corte declarará infundada la objeción formulada por el Gobierno
Nacional al artículo 3º del Proyecto de Ley 77/03 Senado núm. 018/04 Cámara. En
consecuencia, se declara su exequibilidad, salvo la expresión “permanente”,
que se declara inexequible.
VIII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
PRIMERO : DECLARAR
INFUNDADA la objeción formulada por el Gobierno Nacional al artículo 1º
del Proyecto de Ley 77/03 Senado núm. 018/04 Cámara. En consecuencia, se
declara su EXEQUIBILIDAD .
SEGUNDO.
DECLARAR INFUNDADA la objeción formulada por el Gobierno Nacional al
artículo 3º del Proyecto de Ley 77/03 Senado núm. 018/04 Cámara. En
consecuencia, se declara su EXEQUIBILIDAD, salvo la expresión “permanente”
que se declara INEXEQUIBLE.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR
GIL
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS
VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
AUSENTE EN COMISION
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Pedro Planas, Derecho
Parlamentario, Lima, 1997, p.427.
[2] El artículo I, Sección 7, de la Constitución
americana dispone que “Todo proyecto de ley para imponer contribuciones se
originará en la Cámara de Representantes; pero el Senado podrá proponer
enmiendas o concurrir en ellas como en los demás proyectos. Todo proyecto que
hubiere sido aprobado por la Cámara de Representantes y el Senado será sometido
al Presidente de los Estados Unidos antes de que se convierta en ley. Si el
Presidente lo aprueba, lo firmará. De lo contrario, lo devolverá con sus
objeciones a la Cámara en donde se originó el proyecto, la que insertará en su
diario las objeciones íntegramente y procederá a reconsiderarlo. Si después de
tal reconsideración dos terceras partes de dicha Cámara convinieren en aprobar
el proyecto, éste se enviará, junto con las objeciones, a la otra Cámara, la
que también lo reconsiderará y si resultare aprobado por las dos terceras
partes de sus miembros, se convertirá en ley. En tales casos la votación en
cada Cámara será nominal y los votos en pro y en contra del proyecto así como
los nombres de los votantes se consignarán en el diario de cada una de ellas. Si
el Presidente no devolviere un proyecto de ley dentro de los diez días
(excluyendo los domingos), después de haberle sido presentado, dicho proyecto
se convertirá en ley, tal cual si lo hubiera firmado, a no ser que, por haber
recesado, el Congreso impida su devolución. En tal caso el proyecto no se
convertirá en ley. Toda orden, resolución o votación que requiera la
concurrencia del Senado y de la Cámara de Representantes (salvo cuando se trate
de levantar las sesiones) se presentará al Presidente de los Estados Unidos; y
no tendrá efecto hasta que éste la apruebe o, en caso de ser desaprobada por
él, hasta que dos terceras partes del Senado y de la Cámara de Representantes
la aprueben nuevamente, conforme a las reglas y restricciones prescritas para
los proyectos de ley.”
[3] Cfr. Juan Fernando Badía, Regímenes Políticos
actuales, Madrid, Tecnos, 2001, p. 574.
[4] Art. 46 de la
Constitución de 1821.
[5] Art. 47 de la
Constitución de 1821.
[6] Art. 42 de la
Constitución de 1830.
[7] Ibídem.
[8] Art. 43 de la
Constitución de 1830.
[9] Art. 83 de la
Constitución de 1832.
[10]
Art. 85 de la Constitución de 1832.
[11]
Art. 73 de la Constitución de 1843.
[12]
Arts. 74 a 82 de la Constitución de 1843.
[13]
Art. 38 de la Constitución de 1853.
[14]
Art. 39 de la Constitución de 1853.
[15]
Art. 37 de la Constitución de 1858.
[16]
Art. 57 de la Constitución de 1863.
[17]
Art. 58 de la Constitución de 1863.
[18]
Art. 59 de la Constitución de 1863.
[19]
Arts. 86 a 88 de la Constitución de 1886.
[20] Manuel Gaona Cruz, Control y
reforma de la Constitución en Colombia, Bogotá, 1983.
[21] Ver al respecto, sentencia C- 241 de 1994. En dicha sentencia, la Corte
consideró que “El Constituyente de 1991 radicó en las Cámara plenas, la
competencia de reconsiderar un proyecto de ley que ha sido objetado, bien por
razones de inconveniencia o de inconstitucionalidad, en todo o en parte,
resulta a las claras el quebrantamiento de los preceptos constitucionales
relacionados por el fragmento acusado pues, con  abierto desconocimiento de los
mandatos superiores, restablece el sistema  que imperaba bajo la Constitución
anterior, el cual fue concientemente modificado por el Constituyente de 1991.
La Corte encuentra una ostensible violación a los artículos 165 y 167 de la
Carta Política, como quiera que lo normado en el artículo 197 de la ley 5a. de
1992, de hecho restaura el sistema de la Carta de 1886 que el Constituyente de
1991 eliminó, con lo cual frustra el propósito que lo condujo a confiarle a las
Plenarias de las Cámaras el segundo debate del proyecto objetado, que no es
otro que el de asegurar la activa y decisiva  participación de la mayoría de
los miembros del cuerpo legislativo en la decisión de las objeciones presidenciales”.
[22] Sentencia C-510 de 1996;
C-063 de 2002; C-068 de 2004 y C- 072 de 2006.
[23]
Sentencia C-819 de 2004.
[24]
Sentencias C- 036  de 1998 y C- 500 de 2005
[25]
Sentencias C- 068 de 2004, C- 069 de 2004 y C- 433 de 2004.
[26]
Sentencia C- 1404 de 2000.
[27]
Ver entre otras sentencias C- 482 de 2002, C- 531 de 2005 y C- 072 de 2006.
[28]
Entre otras, sentencias C- 874 de 2005; C- 849 de 2005;
[29]
Sentencia C- 1146 de 2003.
[30]
Folio 27 del cuaderno principal.
[31]
Folio 6 del cuaderno principal.
[32] Ibídem.
[33]
Folio núm. 9 del cuaderno principal.
[34]
Folio 1 del cuaderno principal.
[35]
Folio núm. 9 del cuaderno principal.
[36]
Folio 1 del cuaderno principal.
[37]
Sentencia C-299 de 1994
[38]
Sentencia C-209 de 1997
[39]
Sentencia C-1162 de 2000
[40] Ver entre otras las
sentencias C- 299 de 1994: C- 589 de 1997; T-310 de 1999;  T-500 de 1999; T-974
de 1999;  C- 08 de 2001; T-525 de 2001 y  T-587 de 2001 y T- 1228 de 2004. En
tal sentido, la Corte ha mantenido unas líneas jurisprudenciales en el sentido
de que la
autonomía constitucional es capacidad de autoregulación filosófica y de autodeterminación
administrativa y por ello al amparo del texto constitucional cada institución
universitaria ha de contar con sus propias reglas internas (estatutos), y
regirse conforme a ellas; designar sus autoridades académicas y
administrativas; crear, organizar y desarrollar sus programas académicos,
definir, y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas
y culturales; otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus
profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus correspondientes regímenes y
establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión
social y de su función institucional. De igual manera, la Corte ha sido
enfática en afirmar que la autonomía universitaria no es absoluta por cuanto,
no otorga a las universidades el carácter de órgano superior del Estado, ni les
concede un ámbito ilimitado de competencias pues cualquier entidad pública o
privada por el simple hecho de pertenecer a un Estado de derecho, se encuentra
sujeta al ordenamiento jurídico que lo rige, es decir, tanto al conjunto de
valores, principios, derechos y deberes constitucionales, como a las
prescripciones contenidas en la ley.