C-493-17
Sentencia C-493/17
INSTRUMENTOS
PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Procedimiento
legislativo especial para la paz (fast track) y facultades presidenciales para
la paz/INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO
NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Control automático de constitucionalidad a
Decreto Ley mediante el cual se crea el Programa Nacional Integral de
Sustitución de cultivos de uso ilícito/DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE CREA
EL PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Resulta
ajustado a la Constitución
Con el fin de efectuar el control
automático sobre el Decreto Ley 896 de 2017 y decidir acerca de su
constitucionalidad, la Sala (i) se ocupó del tema del control
de los decretos leyes proferidos en ejercicio de las facultades extraordinarias
concedidas por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, (ii) verificó en
el caso concreto, la satisfacción de los requisitos formales, (iii) examinó la
solicitud de inexequibilidad formulada por el Ministerio Público. Efectuado lo
anterior, (iv) se procedió al examen de los requisitos de competencia para la
expedición del Decreto 896 de 2017, y finalmente (v) efectuó el examen material
sobre el articulado del Decreto ley, ocasión en la que fueron consideradas las
diversas solicitudes de exequibilidad condicionada. Tras este estudio la
Corporación decidió declarar exequible el Decreto Ley 896 de 2017.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE LOS DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Carácter jurisdiccional, automático, participativo y
posterior
Las características
de este control [desplegado sobre los decretos ley proferidos en ejercicio de
las facultades presidenciales para la paz] fueron descritas en la Sentencia
C-174 de 2017, donde se dijo que el control jurisdiccional de los decretos ley
dictados al amparo del artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 cumple las
siguientes características: Es un control jurisdiccional, tanto por el órgano
que lo ejerce, como por el parámetro utilizado. De este modo corresponde a un
control que debe ser ejercido por la Corte Constitucional, que no examina
cuestiones de conveniencia u oportunidad, sino la conformidad de los enunciados
que se expidan, con el orden constitucional. Se trata de un control automático,
como se desprende de lo enunciado en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 del
2016, al señalar que “tendrán control de constitucionalidad automático
posterior a su entrada en vigencia”, lo que excluye la posibilidad de ejercer
la acción de inconstitucionalidad, así como las objeciones presidenciales sobre
los mismos. Este control es también participativo, en una doble perspectiva. De
un lado, en cuanto corresponde al ejercicio del derecho ciudadano establecido
en el artículo 40 y el numeral 1 del artículo 242 de la Constitución, y del
otro, porque el numeral 1 del artículo 3 del Decreto Ley 121 de 2017 establece
que el auto por el que la Corte Constitucional asuma conocimiento del decreto,
“dispondrá que se fije en lista el proceso para la intervención ciudadana y
ordenará que se corra traslado del expediente al Procurador General de la
Nación”. Como cuarta característica se tiene aquí un control posterior, en
tanto que el escrutinio que realiza la Corte Constitucional acontece después de
la puesta en vigencia de los decretos.
DECRETOS
LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Título debe
corresponderse con el contenido
El artículo 169
de la Constitución establece que “El título de las leyes deberá corresponder
precisamente a su contenido”. Acerca de este punto la Corte Constitucional
estableció tempranamente en la Sentencia C-026 de 1993, que “lo que interesa
para que tal canon constitucional quede respetado, es que su título coincida
con la materia general que se reglamenta, o con el objetivo del ordenamiento”.
En este caso la norma examinada es un decreto con fuerza de ley expedido con
base en facultades extraordinarias otorgadas por un acto legislativo, que tiene
tanta fuerza vinculante como una ley, y que por lo mismo, debe satisfacer la
conformidad del título con el texto de la norma. El Decreto Ley 896 de 2017
lleva por título “Por el cual se crea el programa Nacional Integral de
sustitución de cultivos de uso ilícito –PNIS” y está conformado por nueve
artículos que corresponden básicamente, a la creación del mencionado Programa,
la designación de las autoridades públicas a su cargo, la determinación su
objeto, las instancias nacionales y territoriales de ejecución, los
beneficiarios del mismo y sus elementos de desarrollo. En este sentido, no solo
se asiste a la correcta designación del título, sino también, a la conformidad
de sus contenidos.
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia funcional
Conforme se lee en su texto, el Decreto
Ley 896 de 2016 fue expedido por el Presidente de la República “En ejercicio de
sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el
artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016”. El
artículo 2 de ese Acto Legislativo faculta expresamente al Presidente de la
República para expedir decretos con fuerza de ley destinados a implementar y
desarrollar el Acuerdo Final celebrado entre los delegados del Gobierno
Nacional y los de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – FARC-EP. La
norma señala lo siguiente: “Artículo 2°. La Constitución Política tendrá un
nuevo artículo transitorio, el cual quedará así: Artículo transitorio.
Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 días siguientes a la
entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltese al Presidente de
la República para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá
por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera.” De lo anterior
se desprende que esta norma fue expedida por la autoridad pública
correspondiente, es decir, por el Presidente de la República, con fundamento en
la habilitación hecha por un acto reformatorio de la Constitución.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Motivación
Los decretos ley que se expiden con base
en facultades extraordinarias, no son el producto del debate y los procesos
deliberativos propios de una ley. Por lo mismo resulta necesario, que la norma
especifique las razones y motivaciones que fundamentan su expedición. Esta es
la función de la parte considerativa del Decreto Ley 896 de 2017, conformada
por 43 consideraciones […] Como
cuestión central debe resaltarse la naturaleza instrumental del decreto, “cuyo
objeto es facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo” de
puntos específicos del Acuerdo Final, relacionados con la sustitución de
cultivos ilícitos, como materia especial. La Sala
considera que el Decreto Ley 896 de 2017 contiene una amplia y precisa
motivación, relacionada con la creación e implementación del Programa de
sustitución voluntaria de cultivos ilícitos, que además de justificar los
contenidos del articulado del Decreto, se encuentra vinculada temática y
finalísticamente con el punto 4 del Acuerdo Final.
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia gubernamental
El
documento [Decreto Ley 896 de 2017] se suscribió observando las reglas del
artículo 115 de la Constitución, pues fue firmado entre otros, por el
Presidente la República y por el Director del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, a cuyo cargo se encuentra la Alta Consejería y la
Dirección responsables del Programa.
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Temporalidad
El Acto Legislativo 1 de 2016 fue
expedido el 7 de julio de ese año, y por medio del artículo 2 se facultó al
Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley que
faciliten y aseguren la implementación y desarrollo del Acuerdo Final destinado
a una paz estable y duradera, “Dentro de los 180 días siguientes a la entrada
en vigencia del presente acto legislativo”. El
artículo 5 de esa reforma constitucional establece la cláusula de
vigencia  y allí se previó, que “El presente acto legislativo rige a
partir de la refrendación popular del Acuerdo Final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” […] La Sentencia
C-331 de 2017 [precisó]:“La entrada en vigor del Acto Legislativo 1 de 2016 fue
reconocida mediante la sentencia C-160 de 2017. Dicha providencia puso de
presente que el proceso de refrendación se cumplió a cabalidad, tal como
también lo reconoció el artículo 1º de la Ley 1820 de 2016. El proceso
refrendatorio culminó el 30 de noviembre de 2016, luego de que el Senado de la
República aprobara el día 29 de noviembre de 2016 una proposición mediante la
cual declaró cumplida la refrendación popular del Acuerdo Final y la Cámara de
Representantes hiciera lo propio el día 30 de noviembre. Por lo tanto, debe
entenderse que el término de 180 días de vigencia de las facultades
legislativas para la paz comenzaron a contarse a partir del 1º de diciembre de
2016.”
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de
conexidad objetiva
La conexidad objetiva
atiende a la identificación y establecimiento de la relación y de los vínculos
genéricos que deben existir entre las medidas adoptadas por medio del decreto y
la realización de lo dispuesto en el Acuerdo Final. Por lo mismo, el contenido
del decreto no puede rebasar lo dispuesto en los temas del Acuerdo Final.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad estricta o juicio de finalidad
La
Sentencia C-331 de 2017, con fundamento en fallos anteriores señala que “La
conexidad estricta, que también puede denominarse como un juicio de finalidad o
conexidad teleológica, se refiere a la carga argumentativa para el Gobierno,
consistente en demostrar que el objetivo del desarrollo normativo contenido en
el decreto pretende de manera precisa implementar un aspecto definido y concreto
del Acuerdo. En efecto, se trata de una relación directa entre la regulación
expedida y el aspecto específico del Acuerdo, identificado por el Gobierno, lo
que descarta vínculos accidentales o accesorios como justificaciones del
ejercicio de las facultades presidenciales para la paz”. Precisó la Corte
además, que esta conexidad supone una labor en dos niveles, el externo y el
interno. Por el externo, el Gobierno deberá identificar cuál es el contenido
preciso del Acuerdo que es objeto de implementación. De tal forma, se vería
incumplido el requisito si el gobierno no identifica de manera exacta el
contenido del Acuerdo Final que pretende desarrollar, o si no existe un vínculo
verificable entre esa materia precisa y los contenidos del decreto respectivo.
Por el interno, el gobierno debe mostrar el vínculo entre las motivaciones del
uso de las Facultades Presidenciales para la Paz y la regulación efectivamente
expedida. En sentido contrario se incumple esta condición, cuando las
motivaciones expuestas por el gobierno no guarden coherencia con lo
efectivamente regulado.
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad suficiente
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de necesidad estricta
La
Corte Constitucional se ha referido a la necesidad estricta, como un criterio
que permite examinar si se justifica acudir a las habilitaciones excepcionales
del procedimiento especial establecido en el Acto Legislativo 1 de 2016,
prescindiendo de este modo del trámite ordinario legislativo que salvaguarda la
realización del principio democrático. En virtud de esta exigencia le
corresponde al Gobierno Nacional sustentar las razones que lo han conducido a
expedir la regulación por medio de un decreto ley.
OMISION
LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia
de la Corte Constitucional
En
jurisprudencia reiterada, la Corte Constitucional ha sostenido que si bien está
facultada para decidir sobre omisiones legislativas relativas o parciales,
carece de competencia para pronunciarse sobre las omisiones legislativas
absolutas. De este modo la Sentencia C-185 de 2002 dijo que cuando se señala al
legislador de incurrir en presuntas conductas omisivas, el análisis de
constitucionalidad sólo tiene lugar cuando la omisión que se ataca es relativa
o parcial y no absoluta, pues  “Por el contrario, en el caso de la llamada
omisión relativa o parcial, la competencia de la Corte Constitucional para
proferir decisión de fondo está plenamente justificada, pues aquella se edifica
sobre una acción normativa del legislador, específica y concreta, de la que
éste ha excluido determinado ingrediente o condición jurídica que resulta
imprescindible a la materia allí tratada, o que habiéndolo incluido, termina
por ser insuficiente e incompleto frente a ciertas situaciones que también se
han debido integrar a sus presupuestos fácticos”.
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA Y ABSOLUTA-Distinción
Para
diferenciar entre las dos clases de omisiones [absoluta y relativa], la Corte
ha dicho que se debe precisar si la acusación se dirige contra una norma
específica, o si por el contrario, se refiere a un conjunto más amplio de
normas o a todo un sistema normativo. En el primero de los casos la omisión
sería relativa, mientras que en el segundo se trataría de una omisión absoluta,
caso en el cual la Corte estaría imposibilitada para pronunciarse.
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Supuestos
La
Corte Constitucional en la Sentencia C-584 de 2015, recogiendo numerosos
precedentes sobre la materia, señaló que “Las omisiones legislativas relativas
se presentan cuando el Legislador ‘al regular o construir una institución omite
una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería
exigencia esencial para armonizar con ella. v.gr.: si al regular un procedimiento,
se pretermite el derecho de defensa’”, precisando que dichas omisiones pueden
ocurrir de distintas formas: i) cuando se expide una ley que si bien desarrolla
un deber impuesto por la Constitución, favorece a ciertos sectores y perjudica
a otros; ii) cuando adopta un precepto que corresponde a una obligación
constitucional, pero excluye expresa o tácitamente a un grupo de ciudadanos de
los beneficios que otorga a los demás; y iii) cuando al regular una institución
omite una condición o un elemento esencial exigido por la Constitución.
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos
señalados por la jurisprudencia constitucional
PROGRAMA
NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Ausencia de
exclusiones que generen omisión legislativa relativa en designación de
beneficiarios
El
Decreto Ley 896 de 2017 no efectúa exclusiones del Programa [Nacional Integral
de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito] ni en la parte considerativa, ni en
la parte normativa, limitándose a señalar que son beneficiarias del PNIS “las
familias campesinas en situación de pobreza que derivan su subsistencia de los
cultivos de uso ilícito”, que adquieran los compromisos voluntarios derivados
de su inclusión en el Programa. La Sala considera, de conformidad con lo
expuesto en el punto anterior, que no hay aquí exclusión alguna, sino la
posibilidad voluntaria de participación en un Programa gubernamental, dispuesto
en el escenario de implementación del Acuerdo Final para la terminación del
conflicto, cuyo objetivo central es la realización del derecho constitucional a
la paz, establecido en el artículo 22 de la Constitución y la realización de
los fines constitucionales de convivencia pacífica y del orden justo,
contenidos en el artículo 2 de la Carta Política.
DERECHO A LA
LIBRE DETERMINACION O AUTONOMIA DE LAS COMUNIDADES ETNICAS-Ámbitos de
protección/PRINCIPIO DE AUTODETERMINACION Y DERECHO DE AUTONOMIA DE PUEBLOS
INDIGENAS Y COMUNIDADES NEGRAS, AFRODESCENDIENTES O AFROCOLOMBIANAS-Alcance
El
Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo - OIT, la Ley 121 de
1991, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, reconocen expresamente el derecho a
la libre determinación de las comunidades étnicas y de los grupos
afrodescendientes, el que comprende al menos tres ámbitos de protección ligados
a distintos factores de interacción de las comunidades, como son: i. El derecho
general de las comunidades a participar en la toma de cualquier decisión que
pueda concernirles, que se manifiesta al menos dos formas: (i) en el derecho a
la consulta previa de todas las decisiones que les afecten directamente y (ii)
en un derecho general de participación respecto de otras decisiones que les afecten
indirectamente. ii. El derecho de las comunidades a participar en la toma de
decisiones políticas, que se concreta en la posibilidad de concurrir en la
elección de sus representantes en las corporaciones de elección popular; en el
hecho promover iniciativas del trámite legislativo y discusiones, remitir
conceptos, solicitar audiencias y; participar en la realización de los derechos
constitucionales relacionados con la circunscripción especial indígena. iii. El
derecho al autogobierno de sus comunidades, lo que les permite el ejercicio de
su jurisdicción especial, el reconocimiento de sus territorios y el
establecimiento de gobiernos conforme a los usos y costumbres de la comunidad.
CONSULTA PREVIA
DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Obligación impuesta al Estado
cada vez que se vayan a adoptar medidas susceptibles de afectarles directamente
En
lo que tiene que ver específicamente con el derecho fundamental a la consulta
previa, se tiene que el literal a) del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, establece
la obligación que tiene los Estados, de consultar a los pueblos interesados,
respecto de medidas legislativas o administrativas que los afecten
directamente.
DECRETO LEY
MEDIANTE EL CUAL SE CREA EL PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS
DE USO ILICITO-No
genera afectación directa de la identidad étnica y cultural de las comunidades
indígenas y afrodescendientes
El
Decreto Ley 896 de 2017 desarrolla una política pública de carácter general y
no contiene enunciados normativos que impongan mandatos o cargas a los grupos
étnicos, de modo tal que pudieren resultar afectados por sus normas. Se trata
propiamente, de la creación y desarrollo de un Programa alternativo al de
erradicación forzada de cultivos ilícitos en esos mismos territorios, que opera
en la dimensión simplemente criminal del asunto. Por el contrario, la norma
examinada establece medidas de redención y progreso en un escenario de
participación y cooperación mutua, en el que tienen cabida todos los habitantes
de esas zonas geográficas, que descarta la necesidad de realizar consultas
previas, al no haber afectación directa de la identidad étnica y cultural de
las comunidades indígenas y afrodescendientes, ni de sus territorios.
PROGRAMA
NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Objeto
El
artículo 2 del Decreto [Ley 896 de 2017] establece el objeto del PNIS y fija
sus destinatarios […] La determinación de este objeto se acompasa con el punto
4.1.2. del Acuerdo Final, conforme al cual “El Programa Nacional Integral de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito se implementará en el marco y como parte
de la Reforma Rural Integral (RRI)”, en el escenario de cumplimiento de trece
objetivos, como son: superar las condiciones de pobreza de las comunidades
campesinas; promover la sustitución voluntaria de los cultivos de uso ilícito;
generar políticas y oportunidades productivas para los cultivadores y
cultivadoras; contribuir al cierre de la frontera agrícola; fortalecer la
participación y las capacidades de las organizaciones campesinas; incorporar a
las mujeres como sujetos activos de los procesos de concertación de sustitución
voluntaria; fortalecer las relaciones de confianza, solidaridad y convivencia;
contribuir al logro de los objetivos el sistema; lograr que el territorio
nacional esté libre de cultivos de uso ilícito; fortalecer la presencia
institucional del Estado en los territorios afectados; fortalecer las
capacidades de gestión de las comunidades y sus organizaciones; asegurar la
sostenibilidad del PNIS en los territorios; e impulsar y fortalecer proyectos
de investigación, reflexión y análisis.
PROGRAMA
NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Instancias
nacionales de ejecución
En
el plano institucional, el artículo 3 [del Decreto Ley 896 de 2017] determina
tres autoridades responsables de la ejecución del Programa Nacional Integral de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito – PNIS, como son: la Junta de
Direccionamiento Estratégico; la Dirección General del PNIS y el Consejo
Permanente de Dirección.
PROGRAMA
NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Instancias
territoriales de coordinación y gestión
La
norma [artículo 4 del Decreto Ley 896 de 2017] tiene dos componentes, el
institucional y el funcional. El componente institucional dispone la creación
de tres instancias locales de coordinación y gestión el PNIS: los Consejos
asesores territoriales, las Comisiones de planeación participativa y los
Consejos municipales de evaluación y seguimiento, las que de conformidad con el
punto 4.1. del Acuerdo, actuarán en coordinación y concurrencia con las
autoridades estatales, honrándose de este modo el artículo 287 de la Constitución,
que establece el principio de autonomía territorial. En el plano funcional la
norma dispone que la integración y funciones de esos estamentos “serán
definidas en el marco de sus competencias por el Gobierno Nacional”, precisando
que dicha definición “no podrá implicar descentralización de competencias”.
Esta restricción es constitucional, en la medida en que se trata de un Programa
de carácter nacional, dirigido por autoridades nacionales, que establece
instancias de coordinación en los niveles territoriales, pero sometidas en su
ejecución a las directrices del poder central, lo que se aviene a la
Constitución y al sentido del Acuerdo Final.
PROGRAMA
NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Participación de
las entidades del orden nacional
El artículo 5 del Decreto Ley 896 de
2017 prevé la participación de entidades del orden nacional en el Programa. El
enunciado establece tres mandatos: ordena que las entidades del orden nacional
relacionadas con el Programa, “deberán participar en su construcción,
desarrollo y ejecución”; ordena que esas mismas entidades prioricen recursos
para el desarrollo del Programa; y adicionalmente dispone que ellas designen
servidores “demás alto nivel”, que tengan capacidad decisiva, “para que asistan
a las reuniones de coordinación interinstitucional del PNIS”.
PROGRAMA
NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCION DE CULTIVOS DE USO ILICITO-Beneficiarios
El artículo 6 [del Decreto Ley 896 de
2017] es muy importante, pues determina quienes son los beneficiarios del PNIS
y tiene tres componentes: el situacional, el volitivo y el temporal. El
componente situacional impone que para ser beneficiario del PNIS se requiere
consistir en una familia, que sea campesina, que esté en situación de pobreza y
que derive su subsistencia de los cultivos de uso ilícito. El componente
volitivo exige la suscripción voluntaria de tres compromisos: sustituir los
cultivos de uso ilícito, no volverlos a sombrar y no estar involucrados en
labores asociadas a esos cultivos ilícitos. El
componente temporal, que consiste en no haber realizado siembras de cultivos
ilícitos posteriores al 10 de julio de 2016.
PLANES
INTEGRALES COMUNITARIOS Y MUNICIPALES DE SUSTITUCION Y DESARROLLO ALTERNATIVO-Componentes
El
artículo 8 del Decreto Ley 896 de 2017 prevé la existencia de los Planes
Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo
–PISDA, que son el elemento dinámico del Programa de Sustitución. La norma
determina seis componentes de los mismos, como son: los Planes de Atención
Inmediata y desarrollos de proyectos productivos –PAI, que permiten el
despliegue de los acuerdos celebrados con las comunidades; las obras de
infraestructura rápida; el componente de sostenibilidad y recuperación ambiental;
el Plan de formalización de la propiedad; los Planes para las zonas apartadas y
con baja concentración de población; y el establecimiento de cronogramas, metas
e indicadores.
Referencia: Expediente
RDL-029
Revisión automática
de constitucionalidad del Decreto Ley 896 del 29 de mayo de 2017, “Por el cual se crea el Programa Nacional Integral de
Sustitución de cultivos de uso ilícito – PNIS-“
Magistrado
Sustanciador:
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Bogotá
D.C., agosto tres (3) de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,  integrada
por los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, Carlos
Libardo Bernal Pulido, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo
Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Iván Humberto Escrucería Mayolo (e),
Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas Ríos y Diana Fajardo Rivera, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, una vez
cumplidos los requisitos y trámites establecidos en los decretos 2067 de 1991, "Por el cual se dicta el régimen procedimental de los
juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional", 121 de
2017 “Por
el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991”, y en
el Acto Legislativo 01 de 2016, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
El Presidente de la República, de conformidad con
las facultades que le otorga el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 “Por
medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar
la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”,
que introdujo a la Constitución un artículo transitorio, por el que se faculta
al Presidente para
expedir decretos con fuerza de ley, cuyo contenido tenga por objeto facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo normativo del referido Acuerdo Final,
profirió el Decreto Ley 896 de mayo 29 de 2017 “Por el cual se crea el
Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito –PNIS-”.
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, mediante oficio del 30 de mayo de 2017, remitió a la Corte
Constitucional, copia auténtica del Decreto Ley 896 de 2017.
El 30 de mayo de 2017, fue realizado el sorteo
respectivo, correspondiéndole al Despacho del Magistrado ALBERTO ROJAS RÍOS el
conocimiento del asunto, a quien se remitió el respectivo expediente.
El Magistrado Ponente mediante Auto de mayo 31 de
2017 resolvió: (i) asumir el conocimiento del Decreto Ley 896 del 29 de
mayo de 2017, “Por el cual se crea el Programa Nacional Integral de
Sustitución de cultivos de uso ilícito –PNIS-”; (ii) comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del
Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, al Director del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, a la Directora del Departamento Administrativo de
la Función Pública, a la Fiscalía General de la
Nación y a la Defensoría del Pueblo, para que intervinieran directamente o
por intermedio de apoderado escogido para el efecto, mediante escrito que debían
presentar dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación
respectiva; (iii) invitar a las Facultades de Derecho de las Universidades de
Los Andes, de Antioquia, de Cartagena, del Cauca, de Nariño, de la Amazonía,
del Norte, EAFIT, Santo Tomás sede Bogotá, Externado de Colombia, Javeriana,
Libre, Nacional de Colombia, del Rosario, así mismo, a la Oficina
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en
Colombia, a la Oficina
de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, al Centro de
Estudios Jurídicos De Justicia, al Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo”
y a la Comisión Colombiana de Juristas para que intervinieran mediante escrito
que debían presentar dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la
comunicación respectiva; (iv) que por
Secretaría General se correría traslado del presente proceso al señor Procurador General de la Nación,
por el término de diez (10) días; y fijara en lista el asunto de la referencia
por el término de diez (10) días, con el fin de permitir a los ciudadanos
intervenir, de conformidad con el artículo 3o del Decreto Ley 121 de
2017.
II. TEXTO DEL
DECRETO LEY SOMETIDO A REVISIÓN
“DECRETO LEY 896 DE 2017
(29 MAYO 2017)
"Por el cual se
crea el Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito
–PNIS-"
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA,
En ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confiere el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016,
y
CONSIDERANDO:
1. Consideraciones generales:
Que con el fin de cumplir el mandato constitucional
previsto en el artículo 22 de la Constitución Política, el cual señala que la
paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, el 24 de noviembre de
2016 el Gobierno Nacional suscribió con el grupo armado FARC-EP el Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera (en adelante el Acuerdo Final).
Que el Acuerdo Final señala como eje central de la
paz impulsar la presencia y la acción eficaz del Estado en todo el territorio
nacional, en especial en las regiones afectadas por la carencia de una función
pública eficaz y por los efectos del mismo conflicto armado interno.
Que la suscripción del Acuerdo Final dio apertura a
un proceso amplio e inclusivo en Colombia, enfocado principalmente en los
derechos de las víctimas del conflicto armado y como parte esencial de ese
proceso, el Gobierno Nacional está en la obligación de implementar los puntos
del Acuerdo Final.
Que con el propósito anterior, el Acto Legislativo
01 de 2016 confirió al Presidente de la República la facultad legislativa
extraordinaria y excepcional para expedir decretos con fuerza material de ley,
orientadas a la implementación del Acuerdo Final.
Que la Corte Constitucional, mediante las sentencias
C-699 de 2016, y C-160 Y C-174 de 2017 definió los criterios de validez
constitucional que deben cumplir los decretos leyes, los cuales son obligatorios,
dada su trascendencia e importancia para el Estado Social de Derecho.
Que el contenido del presente Decreto Ley tiene una
naturaleza instrumental, cuyo objeto es facilitar y asegurar la implementación
y desarrollo normativo de los puntos 4.1 y 6.1.10, literal a, del Acuerdo
Final.
2. Requisitos formales de validez
constitucional:
Que el presente decreto se expidió dentro del
término de los 180 días posteriores a la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 01 de 2016, que según el artículo 5 de ese mismo Acto Legislativo
es a partir de la refrendación popular, la cual se llevó a cabo por el Congreso
de la República mediante decisión política de refrendación el 30 de noviembre
de 2016.
Que esta norma está suscrita, en cumplimiento del
artículo 115, inciso 3, de la Constitución Política, por el Presidente de la
República, los Ministros del Interior, de Hacienda y Crédito Público y Justicia
y del Derecho, el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República y la Directora del Departamento Administrativo de la Función
Pública.
Que parte de los requisitos formales trazados por la
jurisprudencia constitucional, la presente normativa cuenta con una motivación
adecuada y suficiente, en el siguiente sentido:
3. Requisitos materiales de validez
constitucional:
3.1 Conexidad objetiva:
Que el Acuerdo Final desarrolla seis ejes temáticos
relacionados con los siguientes temas i) Reforma Rural Integral: hacia un nuevo
campo colombiano; ii) Participación Política: Apertura democrática para
construir la paz; iii) Fin del Conflicto; iv) Solución al Problema de las
Drogas Ilícitas; v) Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto; y vi) Mecanismos
de implementación y verificación del cumplimiento del Acuerdo.
Que en el punto 4. del Acuerdo Final - denominado
"Solución al Problema de las Drogas Ilícitas", se establece de manera
puntual que para contribuir al propósito de sentar las bases para la
construcción de una paz estable y duradera es necesario, entre otros, encontrar
una solución definitiva al problema de las drogas ilícitas, incluyendo los
cultivos de uso ilícito y la producción y comercialización de drogas ilícitas.
Que el Acuerdo Final en el referido punto 4 reconoce
que muchas regiones y comunidades del país, especialmente aquellas en
condiciones de pobreza y abandono, se han visto afectadas directamente por el
cultivo, la producción y comercialización de drogas ilícitas, incidiendo en la
profundización de su marginalidad, de la inequidad, de la violencia en razón
del género y en su falta de desarrollo, así mismo, reconoce que la producción y
comercialización de drogas ilícitas y las economías criminales han tenido
graves efectos sobre la población colombiana, tanto en el campo como en la
ciudad, afectando el goce y ejercicio de sus derechos y libertades.
Que el punto 4 del Acuerdo Final reconoce
expresamente la pertinencia y necesidad de implementar planes integrales de
sustitución de cultivos de uso ilícito y desarrollo alternativo como
herramienta para solucionar el problema de las drogas ilícitas, como parte de
la transformación estructural del campo que busca la Reforma Rural Integral que
contribuya a generar condiciones de bienestar y buen vivir para las poblaciones
afectadas por esos cultivos.
Que en este mismo punto se plantea que se deben
buscar nuevas opciones centradas en procesos de sustitución de cultivos de uso
ilícito y la implementación de Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo
Alternativo que harán parte de un nuevo Programa Nacional Integral de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito que tendrá una nueva institucionalidad.
Que la solución definitiva es posible si es el
resultado de una construcción conjunta entre las comunidades -hombres y
mujeres- y las autoridades mediante procesos de planeación participativa, que
parten del compromiso del gobierno de hacer efectiva la Reforma Rural Integral
y los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo y el compromiso
de las comunidades de avanzar en los procesos de sustitución voluntaria.
Este compromiso de sustitución voluntaria de las
comunidades es un factor fundamental para el logro de los objetivos.
Que en el punto 4.1. del Acuerdo Final el Gobierno
se compromete a crear y poner en marcha un nuevo Programa Nacional Integral de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS-, con el fin de generar
condiciones materiales e inmateriales de bienestar y buen vivir para las
poblaciones afectadas por cultivos de uso ilícito, en particular, para las
comunidades campesinas en situación de pobreza que en la actualidad derivan su
subsistencia de esos cultivos.
Que, así mismo, en el punto 4.1 del Acuerdo Final se
establece que el nuevo Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de
Uso Ilícito -PNIS-, estará a cargo de la Presidencia de la República, la cual
desarrollará las funciones relacionadas con el Programa en coordinación con las
autoridades territoriales y con la participación de las comunidades.
Que de conformidad con el punto 4.1.1. del Acuerdo
Final, el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
-PNIS- se regirá, entre otros, por los siguientes principios:
1. Integración a la Reforma Rural
Integral (RRI): El PNIS es un componente de la Reforma Rural Integral.
2. Construcción conjunta participativa y
concertada: La construcción conjunta toma como base la decisión de las
comunidades de abandonar estos cultivos y transitar mediante la sustitución
hacia otras actividades económicas. La concertación con las comunidades es
prioritaria para planificar y establecer los lineamientos de ejecución y
control del Programa en el territorio.
3. Enfoque diferencial de acuerdo a las
condiciones de cada territorio: El programa debe reconocer y tener en cuenta
las necesidades, características y particularidades económicas, culturales y
sociales de los territorios y las comunidades rurales, en especial, de las
comunidades indígenas y afrodescendientes, y de las mujeres en estas
comunidades y territorios, y garantizar la sostenibilidad socioambiental. El
carácter participativo del PNIS permitirá elaborar diseños en consonancia con
la especificidad y la naturaleza socioeconómica del problema tal y como se
presenta en las diferentes regiones del territorio nacional.
4. Respeto y aplicación de los principios
y las normas del Estado social de derecho y convivencia ciudadana: La
transformación de los territorios afectados por la presencia de cultivos de uso
ilícito implica la aplicación y el respeto por parte de las instituciones y de
la ciudadanía de los principios y las normas del Estado social de derecho, el
fortalecimiento de los valores democráticos, la convivencia ciudadana, y la
observancia de los derechos humanos.
5. Sustitución voluntaria: La decisión y
compromiso voluntario de los cultivadores de abandonar los cultivos de uso
ilícito, es un principio fundamental del Programa, para generar confianza entre
las comunidades y crear condiciones que permitan contribuir a la solución del
problema de los cultivos de uso ilícito, sin detrimento de la sostenibilidad
económica, social y ambiental de las comunidades y de los respetivos
territorios.
Que de conformidad con el punto 4.1.2. del Acuerdo
Final, los objetivos de los Programa Nacional Integral de Sustitución de
Cultivos de Uso Ilícito -PNIS- son:
1. Superar las condiciones de pobreza de
las comunidades campesinas afectados por los cultivos de uso ilícito, mediante
la creación de condiciones de bienestar y buen vivir en los territorios.
2. Promover la sustitución voluntaria de
los cultivos de uso ilícito, mediante el impulso de planes integrales
municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo, diseñados
en forma concertada y con la participación directa de las comunidades
involucradas.
3. Generar políticas y oportunidades
productivas para los cultivadores y cultivadoras.
4. Contribuir al cierre de la frontera
agrícola, recuperación de los· ecosistemas y desarrollo sostenible.
5. Fortalecer la participación y las
capacidades de las organizaciones campesinas.
6. Incorporar a las mujeres como sujetos
activos de los procesos de concertación en la sustitución voluntaria.
7. Fortalecer las relaciones de
confianza, solidaridad y convivencia, y la reconciliación al interior de las
comunidades.
8. Contribuir al logro de los objetivos
del Sistema para la garantía progresiva del derecho a la alimentación.
9. Lograr que el territorio nacional
esté libre de cultivos de uso ilícito teniendo en cuenta el respeto por los
derechos humanos, el medio ambiente y el buen vivir.
10. Fortalecer la presencia
institucional del Estado en los territorios afectados por los cultivos de uso
ilícito.
11. Fortalecer las capacidades de
gestión de las comunidades y sus organizaciones, mediante la participación
directa de estas en la elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación, y
control y veeduría ciudadana del PNIS, en desarrollo del principio de
construcción conjunta, participativa y concertada entre las comunidades y las
autoridades.
12. Asegurar la sostenibilidad del PNIS
en los territorios como garantía para la solución definitiva al problema de los
cultivos de uso ilícito mediante una intervención continua y persistente del
Estado.
13. Impulsar y fortalecer proyectos de
investigación, reflexión y análisis de la realidad de las mujeres en relación
con los cultivos de uso ilícito, para abordar el fenómeno desde su perspectiva
diferencial.
Que el punto 4.1.3. señala que el PNIS tendrá los
siguientes elementos: (i) Las condiciones de seguridad para las comunidades y
los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito definidas en el
Protocolo de Protección para Territorios Rurales. (ii) Los acuerdos de
sustitución celebrados con las comunidades. (iii) Priorización de territorios.
(iv) Tratamiento Penal Diferencial. (v) Construcción participativa y desarrollo
de los planes integrales comunitarios y municipales de sustitución y desarrollo
alternativo (PISDA).
Que el punto 4.1.3.2. del Acuerdo Final dispone que
con el fin de formalizar el compromiso de transitar caminos alternativos a los
cultivos de uso ilícito, se celebrarán acuerdos entre las comunidades, el
Gobierno Nacional y las entidades territoriales, previo a la puesta en marcha
del Programa en un territorio.
Que de acuerdo a lo dispuesto en el punto 4.1.3.2.
del Acuerdo Final el acuerdo suscrito en el marco del Programa Nacional
Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito ­PNIS, implica la
formalización del compromiso tanto de las comunidades con la sustitución
voluntaria y concertada, la no resiembra, el compromiso pleno de no cultivar ni
estar involucrado en labores asociadas a los cultivos de uso ilícito ni de
participar en la comercialización ilegal de las materias primas derivadas de
estos, como el compromiso del Gobierno con la ejecución del plan de atención
inmediata y la puesta en marcha del proceso de construcción conjunta
participativa y concertada de los planes integrales municipales y comunitarios
de sustitución y desarrollo alternativo.
Que así mismo en el punto 4.1.3.2. del Acuerdo Final
se establece que en los casos donde, en el marco de la suscripción de los
acuerdos con las comunidades en virtud del PNIS, haya algunos cultivadores y
cultivadoras que no manifiesten su decisión de sustituir los cultivos de uso
ilícito o incumplan los compromisos adquiridos sin que medie caso fortuito o
fuerza mayor a pesar de los esfuerzos del Programa y de las comunidades de
persuadirlos, el Gobierno procederá a su erradicación, previo un proceso de
socialización e información con las comunidades.
Que según lo dispuesto en el punto 4.1.3.3. del
Acuerdo Final el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso
Ilícito -PNIS tiene una cobertura nacional pero su implementación iniciará por
los territorios priorizados según los siguientes criterios:
1. Zonas priorizadas en el marco de los
PDET;
2. Densidad de cultivos de uso ilícito y
de población;
3. Parques Nacionales Naturales;
4. Comunidades que se hayan acogido al
tratamiento penal diferencial.
Que el punto 4.1.3.4 del Acuerdo Final señala que
con el fin de facilitar la puesta en marcha del Programa Nacional Integral de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS, el Gobierno se compromete a
tramitar los ajustes normativos necesarios que permitan renunciar de manera
transitoria al ejercicio de la acción penal o proceder con la extinción de la
sanción penal contra los pequeños agricultores y agricultoras que estén o hayan
estado vinculados con el cultivo de cultivos de uso ilícito.
Que según lo dispuesto en el punto 4.1.3.4. el
Gobierno Nacional garantizará durante este año el despliegue del PNIS en todas
las zonas con cultivos de uso ilícito para que se puedan celebrar los acuerdos
con las comunidades e iniciará su implementación efectiva.
Que de conformidad con lo previsto en el punto
4.1.3.5. del Acuerdo Final en la construcción participativa y desarrollo de los
planes integrales comunitarios y municipales de sustitución y desarrollo
alternativo, PISDA se tendrán en cuenta, entre otros, los siguientes
componentes:
1.      Asambleas
comunitarias
2. Planes integrales municipales y
comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo
3. Integración con los PDET
4. Seguimiento y Evaluación
Que, según prevé el punto 4.1.3.5. del Acuerdo
Final, con el fin de alcanzar una transformación estructural del territorio y
de esta forma la solución definitiva al problema de los cultivos de uso
ilícito, el proceso de planeación participativa de las comunidades, Gobierno
Nacional y autoridades locales (PISDA) debe tener como resultado la formulación
e implementación de los planes integrales de sustitución bajo los siguientes
componentes:
1. Los Planes de Atención Inmediata y
desarrollo de proyectos productivos –PAI- que desarrollan los acuerdos
celebrados con las comunidades.
2. Obras de Infraestructura rápida
3. Componente de sostenibilidad y
recuperación ambiental
4. Plan de formalización de la propiedad
5. Planes para zonas apartadas y con
baja concentración de población
6. Cronogramas, metas e indicadores
Que de acuerdo con lo anterior, el presente decreto
ley, referente a la creación e implementación del Programa Nacional Integral de
Sustitución de cultivos de uso ilícito -PNIS- tiene un vínculo cierto y verificable
con el contenido del punto 4.1. del Acuerdo Final.
3.2 Conexidad estricta:
Que en cumplimiento del requisito de conexidad
estricta o juicio de finalidad, el presente decreto ley responde en forma
precisa a los aspectos definidos y concretos del Acuerdo Final y ya señalados
en los anteriores considerandos. A continuación se identifica el contenido
preciso del Acuerdo que es objeto de implementación y se demuestra que cada
artículo de este decreto ley está vinculado con el punto 4.1. del Acuerdo Final:
Las disposiciones y ajustes normativos que dicta el
presente decreto ley otorgan valor normativo al punto 4.1. del Acuerdo Final al
crear el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -
PNIS y definir su objeto (artículos 1 y 2); al definir las instancias de su
ejecución (artículos 3, 4 Y 5); al señalar sus beneficiarios (artículo 6);
además de señalar los elementos que los desarrollan (artículo 7); al definir
los Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución y Desarrollo
Alternativo -PISDA- como mecanismos de desarrollo del PNIS (artículo 8); y
finalmente al definir su vigencia (artículo 9).
3.3 Conexidad suficiente:
Que el presente Decreto Ley tiene un grado de
estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación y el punto 4.1. del
Acuerdo Final, de manera que las mismas son desarrollos propios del Acuerdo y
existe una relación entre cada artículo y el Acuerdo que no es incidental ni
indirecta.
En el punto 4.1. del Acuerdo Final de Paz el Gobierno
se compromete a crear y poner en marcha un nuevo Programa Nacional Integral de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS-, y el artículo 1 del presente
decreto crea el programa.
El punto 4.1.2 del Acuerdo Final señala los
objetivos del PNIS, y el artículo 2 define los objetivos del programa.
El punto 4.1. del Acuerdo Final establece que el
nuevo Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -
PNIS-, estará a cargo de la Presidencia de la República, la cual desarrollará
las funciones relacionadas con el Programa en coordinación con las autoridades
territoriales y con la participación de las comunidades y los artículos 3, 4 Y
5 del presente decreto define la instancias que ejecutan, desarrollan y
gestionan el PNIS.
El punto 4.1. del Acuerdo Final señala que el nuevo
Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS-,
estará dirigido a las comunidades campesinas en situación de pobreza que en la
actualidad derivan su subsistencia de esos cultivos y el artículo 6 del
presente decreto define en los mismo términos los beneficiarios del PNIS.
El punto 4.1.3. del Acuerdo Final señala que el PNIS
tendrá los siguientes elementos: (i) Las condiciones de seguridad para las
comunidades y los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito
definidas en el Protocolo de Protección para Territorios Rurales. (ii) Los
acuerdos de sustitución celebrados con las comunidades. (iii) Priorización de
territorios (iv) Tratamiento Penal Diferencial, (v) Construcción participativa
y desarrollo de los planes integrales comunitarios y municipales de sustitución
y desarrollo alternativo (PISDA) y el artículo 7 del presente decreto los
recoge y desarrolla en estricto rigor.
Finalmente, el punto 4.1.3.5. del Acuerdo Final,
establece que con el fin de alcanzar una transformación estructural del
territorio y de esta forma la solución definitiva al problema de los cultivos
de uso ilícito, el proceso de planeación participativa de las comunidades, en
conjunto con el Gobierno Nacional y autoridades locales debe tener como
resultado la formulación e implementación de los planes integrales de
sustitución con los siguientes componentes: (i) Los Planes de Atención
Inmediata y desarrollo de proyectos productivos -PAI- que desarrollan los
acuerdos celebrados con las comunidades. (ii) Obras de Infraestructura rápida.
(iii) Componente de sostenibilidad y recuperación ambiental. (iv) Plan de
formalización de la propiedad. (v) Planes para zonas apartadas y con baja
concentración de población y (vi) Cronogramas, metas e indicadores y el
artículo 8 del presente decreto crea los PISDA e indica los elementos que los
compone.
4. Necesidad estricta:
Que la implementación adecuada del Acuerdo Final
implica la puesta en marcha de medidas de carácter urgente, tendientes a
garantizar la operatividad de los compromisos pactados y, a la vez, conjurar
situaciones que dificulten el proceso de reincorporación a la vida civil de los
integrantes de las FARC-EP. En tal sentido, la estructuración de algunas
acciones para evitar que las causas del conflicto armado se reproduzcan debe
llevarse a cabo mediante mecanismos de excepcional agilidad.
4.1. Criterios de necesidad y urgencia
para la creación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de
Uso Ilícito -PNIS-.
Es importante recordar que la creación del Programa
Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS-, obedece a
los criterios de necesidad y urgencia señalados en el Punto 4 del Acuerdo
Final, a saber: los niveles de pobreza, en particular de pobreza extrema y
necesidades básicas insatisfechas, el grado de afectación derivado del
conflicto, la debilidad de la institucionalidad administrativa y de la
capacidad de gestión. Claramente, la situación de estos territorios implica la
constante violación de derechos fundamentales de los ciudadanos.
Que el complejo escenario de los territorios con
presencia de cultivos de uso ilícito los hace vulnerables a diferentes actores
de la ilegalidad, quienes a medida que avanzan los cronogramas para el fin del
conflicto (Punto 3 del Acuerdo Final), es decir, durante la entrega de armas y
la reincorporación a la vida civil de los excombatientes de las FARC,
aprovechan tal situación en favor de sus intereses, debilitando aún más la
institucionalidad o profundizando el abandono estatal y, por lo tanto,
agravando los escenarios de pobreza extrema y el grado de afectación derivada
del conflicto. En consecuencia, es imperativo y urgente la presencia de
autoridades junto a la ciudadanía que prevén los Programa Nacional Integral de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS-, para contrarrestar en estos
territorios, la amenaza de la ilegalidad, proteger los derechos de los
ciudadanos, evitar la revictimización e iniciar cuanto antes la trasformación
del territorio y las condiciones que han perpetuado el conflicto.
4.2. Instrumento regional para la
transformación
Que la implementación y puesta en marcha del
Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
-PNIS-implica disponer efectivamente de un instrumento para que los habitantes
del campo y todos los involucrados en el proceso de construcción de paz en las
regiones afectadas por los cultivos de uso ilícito, junto al Gobierno Nacional
y las autoridades públicas, construyan planes de acción concretos para atender
sus necesidades, de acuerdo al enfoque territorial acordado entre todos.
Ahora, la urgencia de poner en marcha este programa
radica en que, mientras el Gobierno Nacional tiene a cargo la responsabilidad
de gestionar los compromisos derivados del acceso y uso de la tierra (Punto 1.1
del Acuerdo), así como de los Planes Nacionales para la RRI (Punto 1.3 del
Acuerdo), el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso
Ilícito -PNIS- es una respuesta inmediata que solventa condiciones de pobreza,
marginalidad, débil presencia institucional y afecta de forma directa las
organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico. En este sentido la
creación del PNIS es urgente ya que la transformación del campo no puede
esperar a que se concluyan los numerosos compromisos del Gobierno Nacional en
la materia, para los cuales se han previsto amplios cronogramas para su implementación.
4.3. Plazos para la reincorporación a la
vida civil
Que la urgencia ya expresada puede evidenciarse,
entre otras, a través del establecimiento por parte del Gobierno Nacional, de
diecinueve (19) Zonas Veredales Transitorias de Normalización y siete (7)
Puntos Transitorios de Normalización mediante los Decretos 2001 a 2026 de 2016,
cuyo propósito es iniciar el proceso de preparación para la reincorporación a
la vida civil de las estructuras de las FARC - EP, para que participen y se
encuentren comprometidos con el cese al fuego y hostilidades bilateral y
definitivo y la dejación de armas, y cuya duración es de ciento ochenta (180)
días contados a partir del "día D".
Que en este escenario la implementación prioritaria
del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
-PNIS-resulta urgente y necesaria, como quiera que el desarrollo de las
actividades que se derivan de su puesta en marcha permitirá que los hombres y
mujeres de las FARC - EP se incorporen en el devenir diario de los territorios
que con el PNIS pasarán de la ilegalidad a la legalidad, a la vez que
coadyuvará a evitar que las causas que nutren el conflicto armado se
reproduzcan.
4.4. Implementación prioritaria
Que para la implementación de los compromisos
adquiridos en el Acuerdo Final se abordó prioritariamente en la Comisión de
Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final
(CSIVI), dentro del cronograma de ejecución de acciones de implementación para
los primeros 12 meses tras la firma del Acuerdo Final (24 de noviembre de
2016), la puesta en marcha de las acciones iniciales para la puesta en marcha
del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito -
PNIS- de acuerdo al literal d del punto 6.1.11 del Acuerdo Final.
Que en el marco de estas primeras acciones, se hace
necesario la creación del PNIS con el propósito de su implementación en los
territorios afectados por los cultivos de uso ilícito y demás acciones de la
Reforma Rural Integral.
4.5. Calendario de implementación
normativa durante los primeros doce meses
Que conforme a lo establecido en el literal a, del
punto 6.1.10 del Acuerdo Final las leyes y/o normas para la implementación de
lo acordado en el marco de la Reforma Rural Integral y la sustitución de los
cultivos de uso ilícito, se encuentran incorporados dentro del calendario de
implementación normativa durante los primeros 12 meses tras la firma del
Acuerdo Final.
Que en ese sentido, el presente decreto ley regula
una materia para la cual ni el trámite legislativo ordinario, ni el
procedimiento legislativo especial previsto en el artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2016 son idóneos, dado que la regulación que aquí se adopta
tiene un carácter urgente e imperioso y, por tanto, su trámite a través de los
canales deliberativos ordinario o mecanismo abreviado de Fast Track, retrasa en
primera medida, la implementación de los demás puntos del Acuerdo Final, en
particular los de la RRI, poniendo en riesgo el cumplimiento de dicho acuerdo
en general.
Que bajo este escenario de urgencia el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz y el trámite legislativo ordinario no son
mecanismos lo suficientemente ágiles para la consecución de los urgentes fines
que por medio del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso
Ilícito -PNIS-se pretenden alcanzar.
Que vale la pena precisar que tiene lugar la
expedición de un decreto con fuerza de ley y no un decreto ordinario, toda vez
que el PNIS, por su naturaleza e importancia superior que encuentra fundamento
en el beneficio que espera tenga, proyectado a la población actual y las
generaciones venideras, exige que sea tratado como un programa de Estado más
que un programa de Gobierno el que bien podría establecerse por las facultades
propias del Presidente de la República. En ese sentido, es interés en este
momento indicar con una evidencia de estas características, que el compromiso
de Colombia frente al problema mundial de las drogas es absoluto al incorporar
en su legislación por primera vez un Programa Integral para la Sustitución, que
coadyuvará al desarrollo rural integral, la no repetición del conflicto armado,
la erradicación de la violencia y la implementación de las medidas necesarias
para la solución definitiva a la siembra de cultivos de uso ilícito.
Que en consecuencia, se requiere ejercer dichas
facultades para crear el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos
de Uso Ilícito -PNIS-, como instrumento que potenciará el desarrollo rural
integral, la no repetición del conflicto armado, la erradicación de la
violencia, y la implementación de una solución a la siembre de cultivos de uso
ilícito y de esta manera, cumplir con una de las medidas de implementación
temprana del Acuerdo Final.
Por lo anteriormente expuesto,
DECRETA
Artículo 1. Programa Nacional Integral
de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS). Créase
el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito ­
-PNIS, a cargo de la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos
adscrita a la Alta Consejería Presidencial para el Postconflicto del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. La Dirección
desarrollará las funciones relacionadas con el Programa en coordinación con las
autoridades del orden nacional y territorial, y la participación de las
comunidades en los términos establecidos en este Decreto Ley.
Artículo 2. Objeto del PNIS. El
Programa tiene por objeto promover la sustitución voluntaria de cultivos de uso
ilícito, a través del desarrollo de programas y proyectos para contribuir a la
superación de condiciones de pobreza y marginalidad de las familias campesinas
que derivan su subsistencia de los cultivos de uso ilícito.
Artículo 3. Instancias para la ejecución
del PNIS: Las siguientes instancias serán las responsables de
la ejecución del Programa.
1. Junta de Direccionamiento
Estratégico.
2. Dirección General, a cargo del
Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos adscrita a la Alta
Consejería Presidencial para el Postconflicto del Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República
3. Consejo Permanente de Dirección.
La integración y funciones de la Junta de
Direccionamiento Estratégico y del Consejo Permanente de Dirección del PNIS
serán definidas por el Gobierno Nacional.
Para efectos de dar cumplimiento a lo establecido en
el artículo 92 de la Ley 617 de 2000, todos los gastos correspondientes a los
cargos que se destinen al desempeño de actividades misionales descritas para el
PNIS, no pueden implicar un incremento en los costos actuales de la planta de
personal de las entidades responsables de su ejecución.
Artículo 4. Instancias territoriales de
coordinación y gestión del PNIS. Las siguientes
instancias llevarán a cabo la coordinación y gestión del PNIS:
1. Consejos asesores territoriales.
2. Comisiones municipales de planeación
participativa,
3. Consejos municipales de evaluación y
seguimiento.
La integración y funciones de los Consejos asesores
territoriales, de las Comisiones municipales de planeación participativa y de
los Consejos municipales de evaluación y seguimiento serán definidas en el
marco de sus competencias por el Gobierno Nacional, lo anterior no podrá implicar
descentralización de competencias. La integración, cuando se refiera a las
comunidades, será definida de manera participativa por sus respectivas
instancias.
Artículo 5. Participación de las
entidades del orden nacional en el PNIS. Conforme a las
políticas y acuerdos de sustitución voluntaria que establezca la Dirección del
PNIS, cada una de las entidades del orden nacional que por su competencia
tengan relación con este Programa, deberán participar en su construcción,
desarrollo y ejecución. Para el efecto, las entidades priorizarán recursos
destinados al desarrollo del Programa, de acuerdo con las disponibilidades
presupuestales contenidas en el Marco de Gasto de Mediano Plazo. Asimismo
deberán designar a los servidores del más alto nivel directivo o asesor, que
tenga capacidad decisiva, para que asista a las reuniones de coordinación
interinstitucional del PNIS.
Artículo 6. Beneficiarios del PNIS. Son
beneficiarios del PNIS las familias campesinas en situación de pobreza que
derivan su subsistencia de los cultivos de uso ilícito, que voluntariamente se
comprometan a las sustituciones de los cultivos de uso ilícito, la no
resiembra, ni estár involucradas en labores asociadas a estos, y que no hayan
realizado siembras posteriores al 10 de julio de 2016.
Artículo 7. Elementos para el desarrollo
del PNIS. Para efectos de lograr que el desarrollo integral
del PNIS tenga unas condiciones adecuadas y garantizar que su ejecución cumpla
con su objeto, entre otros, se tendrán en cuenta los siguientes elementos:
1. Las condiciones de seguridad para las
comunidades y los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito.
2. Planes de Integrales Comunitarios y
Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo -PISDA­-
3. Los acuerdos de sustitución celebrados
con las comunidades.
4. Priorización de territorios.
5. Tratamiento Penal Diferencial.
Parágrafo 1. El
Gobierno nacional a través de la autoridad competente, diseñara medidas
especiales de prevención y protección para garantizar condiciones de seguridad
para las comunidades y territorios afectados por los cultivos de uso ilícito,
mediante el fortalecimiento de la presencia institucional del Estado y de sus
capacidades de protección.
Parágrafo 2. Los
acuerdos suscritos en el marco del Programa Nacional Integral de Sustitución de
Cultivos de Uso Ilícito - PNIS, implican la formalización del compromiso tanto
de las comunidades con la sustitución voluntaria y concertada, la no resiembra,
el compromiso pleno de no cultivar ni estar involucrado en labores asociadas a
los cultivos de uso ilícito ni de participar en la comercialización ilegal de
las materias primas derivadas de estos, como el compromiso del Gobierno con la
ejecución del plan de atención inmediata y la puesta en marcha del proceso de
construcción conjunta participativa y concertada de los planes integrales
municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo.
Los acuerdos celebrados con las comunidades, serán
objeto de la definición técnica que para el efecto señale la Dirección para la
Sustitución de Cultivos Ilícitos, y deberán integrarse cuando ello corresponda
a los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial.
Los acuerdos celebrados hasta el momento por la
antes denominada Dirección para la Atención Integral de Luchas contra las
Drogas, y por la actual Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos
adscrita a la Alta Consejería para el Postconflicto del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, en los que han participado
las comunidades y las entidades territoriales, harán parte integral del PNIS
conforme a lo aquí señalado.
Los acuerdos de sustitución que se han celebrado
hasta la fecha junto con sus compromisos, así como los PAI y los PISDA serán
sistematizados por la Dirección General del PNIS y serán objeto de seguimiento
y evaluación. Todas las entidades del Gobierno Nacional deberán estar
coordinadas para su implementación.
Parágrafo 3. El PNIS
tiene una cobertura nacional pero su implementación iniciará por los
territorios priorizados según los siguientes criterios:
1. Zonas priorizadas en el marco de los
PDET;
2. Densidad de cultivos de uso ilícito y
de población;
3. Parques Nacionales Naturales según la
normatividad vigente;
4. Comunidades que se hayan acogido al
tratamiento penal diferencial.
Parágrafo 4. El
tratamiento penal diferencial el PNIS se sujetará a la legislación que se
expida sobre la materia en desarrollo del Acuerdo Final.
Artículo 8. Planes de Integrales
Comunitarios y Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo -PISDA-. El PNIS
promoverá la sustitución voluntaria de los cultivos de uso ilícito mediante el
impulso de Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución y
Desarrollo Alternativo -PISDA-, los cuales tendrán en cuenta los siguientes
componentes:
1. Los Planes de Atención Inmediata y
desarrollo de proyectos productivos –PAI- que desarrollan los acuerdos
celebrados con las comunidades.
2. Obras de Infraestructura rápida
3. Componente de sostenibilidad y
recuperación ambiental
4. Plan de formalización de la propiedad
5. Planes para zonas apartadas y con
baja concentración de población
6. Cronogramas, metas e indicadores
Los PISDA, de acuerdo a los componentes señalados en
el presente artículo serán objeto de la definición técnica que para el efecto
señale la Dirección del PNIS, y deberán integrarse cuando ello corresponda a
los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial.
Artículo 9. Vigencia. La
vigencia del PNIS será de 10 años, en armonía con la señalada para los Planes
de Desarrollo con Enfoque Territorial, y el presente Decreto rige a partir de
la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Dado en Bogotá, D.C., a los 29 de mayo
de 2017.
El Ministro del Interior (E)
Guillermo Abel Rivera Flórez
El Ministro de Hacienda y Crédito
Público (E)
Andrés Escobar Arango
El Ministro de Justicia y del Derecho,
Enrique Gil Botero
El Director del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República
Alfonso Prada Gil
La Directora del Departamento
Administrativo de la Función Pública
Liliana Caballero Durán.”
III. INTERVENCIONES
En
total se formularon quince intervenciones ante la Corte Constitucional, y en
todas ellas se solicitó la declaratoria de exequibilidad del Decreto Ley 896 de
2017, por satisfacer los requisitos formales y materiales necesarios para su
expedición, salvo el caso de la solicitud de inexequibilidad de  las
expresiones “y que no hayan realizado siembras posteriores al 10 de julio de
2016”, contenidas en el artículo 6 del Decreto Ley, elevada por la
Universidad del Rosario y el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y
Sociedad.
Las
peticiones de constitucionalidad ofrecen matices, de modo tal que pueden ser
dispuestas en tres grupos: Las intervenciones que solicitan la declaratoria de
exequibilidad de la totalidad del Decreto; aquellas que solicitan la
declaratoria de exequibilidad condicionada del Decreto Ley 896 de 2017, bajo el
argumento general de presentar una omisión legislativa relativa, al no haberse
incluido dentro de la regulación a las comunidades indígenas y a los
afrodescendientes y no haberse realizado la consulta previa legislativa; y un
tercer grupo de intervenciones que solicitan algunas declaratorias de exequibilidad
condicionada respecto de los destinatarios del PNIS, la inclusión de capítulo
étnico dentro el decreto, así como el ajuste de las condiciones de seguridad y de
aplicación del PNIS y el PISDA. El contenido específico de las intervenciones
es el siguiente:
1. Defensoría del Pueblo[1]
La
Defensoría del Pueblo intervino pidiéndole a la Corte, que declare la exequibilidad
del Decreto Ley 896 de 2017, por satisfacer los aspectos formales y
sustanciales. Adicionalmente solicitó la exequibilidad condicionada del inciso
primero del parágrafo 2 del artículo  7 del decreto, bajo el entendido que la
implementación del PNIS es preferente de la erradicación forzosa, y que debe
cobijar de modo progresivo a toda la población que voluntariamente se acoja a
aquel; la exequibilidad condicionada del inciso tercero del parágrafo 2 del
artículo 7, en el entendido que para formar parte del PNIS, los acuerdos
previos celebrados con la Dirección para la Atención Integral de Lucha contra
las Drogas y por la actual Dirección para la Sustitución de Cultivos, “deberán
ajustarse en igualdad de condiciones para las comunidades beneficiarias”; y
declarar la exequibilidad condiciona de la expresión “tendrán en cuenta”
del artículo 8 del Decreto Ley 896 de 2017, en el sentido que los componentes de
los PISDA allí enumerados, deberán estar contenidos de manera integral y
coordinada.
La
Defensoría consideró que la creación del PNIS mediante el decreto, cumple con
el marco de competencias asignadas al Presidente por medio del Acto Legislativo
1 de 2016, satisfaciendo los límites formales. Igualmente sostuvo que se había
cumplido con los requisitos materiales, en la medida que la normatividad tiene
una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo Final,
específicamente con lo dispuesto en los puntos 4 y 4.1, haciendo énfasis en la
necesidad y la urgencia de adoptar las medidas contenidas en el decreto, debido
al gran impacto que tienen los cultivos ilícitos respecto de la pobreza y las
condiciones de violencia en la zonas donde se llevan a cabo.
También
señaló, que es necesario realizar unos ajustes estratégicos al Programa,
especialmente en lo relacionado con la concurrencia de los programas de
erradicación, con los de sustitución, de modo tal que se pueda “fortalecer la
participación  y las capacidades de las organizaciones campesinas como uno de
los derroteros que enmarca la puesta en marcha del PNIS”, señalando que “hasta
la fecha aún no ha sido diseñada una ruta encaminada a permitir la inclusión de
las familias que decidan vincularse al programa con posterioridad  las fases de
socialización de su contenido e inscripción de los interesados”[2].
Finalmente consideró el interviniente,
que la implementación simultánea de los programas de sustitución voluntaria y
de erradicación forzosa ha generado protestas, ruptura del diálogo y pérdida de
confianza, razón por la cual “considera que la ejecución del programa de
erradicación forzosa debe ser excepcional y solo aplicarse cuando se de alguna
de las siguientes situaciones: (i) que no existan condiciones para el diálogo;
(ii) que  no medie intención de sustituir los cultivos de uso ilícito; o (iii)
que se verifique un incumplimiento de los compromisos adquiridos por los
beneficiarios”. Adicionalmente sostuvo, que era necesario comprender que los
componentes de los PISDA deben desarrollarse de manera integral y
complementaria, pues sólo de esa forma se cumpliría con el contenido de los
puntos 1 y 4 del Acuerdo Final.
2. Presidencia de la República[3]
El
Ministro de Justicia y del Derecho, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de
la República y la Directora del Departamento Administrativo de la Función
Pública, mediante escrito radicado el 6 de junio de 2017 en la Secretaría
General de la Corte Constitucional, intervinieron en el proceso solicitando la
declaratoria de exequibilidad del Decreto Ley 896 de 2017, al considerar que “(…)
En concreto, facilita de forma general el punto 4, en concordancia con el
literal a. del punto 6.1.10; no rebasa ni regula aspectos diferentes a los
establecidos en dichos puntos del Acuerdo Final y tiene un vínculo cierto y
verificable entre el contenido del Acuerdo Final y la materia del decreto
(conexidad objetiva); responde de manera precisa a un aspecto definido y
concreto del Acuerdo (conexidad estricta); y, existe total proximidad entre las
materias objeto de regulación por parte de este Decreto Ley y el contenido
preciso del Acuerdo que se pretende implementar (conexidad suficiente). Además,
el mencionado Decreto Ley cumple con el requisito de estricta necesidad.”[4]
El escrito de los intervinientes fue dispuesto en cuatro
secciones que examinan: el contenido y trascendencia del Decreto Ley 896 de
2017; el cumplimiento de los requisitos formales de validez; el cumplimiento de
los requisitos materiales de habilitación; y el análisis de constitucionalidad
de sus contenidos. En relación con el alcance, la importancia y la
trascendencia del Decreto examinado, señaló la Presidencia que el mismo es determinante
para el desarrollo del Acuerdo Final, pues el Programa que allí se crea, tiene
como escenario de desarrollo las zonas rurales de mayor pobreza y abandono por
parte del Estado, a lo que debe sumarse el despliegue de fines, principios,
valores y derechos constitucionales, como la igualdad material, la prosperidad
general, el orden justo y la prioridad del gasto social, en coordinación con
las autoridades administrativas.
En segundo término y respecto de los requisitos
formales de validez, señaló que se había cumplido con el requisito de competencia,
pues el Decreto fue expedido por el Presidente de la República; con el requisito
de temporalidad, pues la norma se expidió dentro de los 180 días siguientes a
la refrendación del Acto Legislativo 1 de 2016; que el título del Decreto tiene
correspondencia directa con las facultades que sirvieron para su expedición; y que
el articulado cuenta con una abundante y precisa motivación.
En tercer lugar, el escrito planteó la satisfacción
de los requisitos materiales. Respecto del criterio de finalidad,
sostuvo que el Decreto era coherente con el punto 4.1. del Acuerdo Final, al
señalar que el propósito de uno y otro es el de promover, desarrollar y facilitar
la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito, a través del  desarrollo
de programas y proyectos para contribuir a superar las condiciones de pobreza y
marginalidad de las familias campesinas que derivan su sustento de esos cultivos.
La conexidad fue desarrollada en tres estadios. Así,
respecto de la conexidad objetiva, se dijo que la función del Decreto se
centra en facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del
Acuerdo. En este sentido la norma implementa los elementos contenidos en el
punto 4.1. del Acuerdo, como son: los principios, los objetivos, los elementos
del Programa de sustitución, los acuerdos con las comunidades, la priorización de
los territorios, el tratamiento diferencial, la construcción participativa y el
desarrollo comunitario, y los puntos 6.1.10 y 6.1.11 sobre calendario de
implementación normativa e implementación prioritaria.
Respecto de la conexidad estricta, la intervención
evidenció la manera como el articulado del Decreto, desarrolla uno a uno los
contenidos del punto 4.1. del Acuerdo, señalando que se trata de una relación
estricta “porque reconoce la necesidad de superar los cultivos ilícitos para
dar paso a un campo libre de droga y centrado en la producción agrícola legal y
paralelamente, adopta las medidas necesarias para estructurar el PNIS”. Respecto
de la conexidad suficiente, sostuvo que “El Decreto 896 de 2017 tiene un
grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación y el
Acuerdo Final, en el sentido que las medidas contenidas en él son el desarrollo
propio del Acuerdo para la implementación y desarrollo del PNIS”, trascribiendo
extensamente la parte motiva del Decreto y presentando un cuadro comparativo
entre el Decreto 896 de 2017 y el punto 4.1. de Acuerdo Final, en el sentido de
evidenciar, que “el Decreto 896 de 2017 responde en forma precisa a los
aspectos definidos y concretos del Acuerdo Final por cuanto cada uno de los
artículos del Decreto está vinculado con el mismo”[5].
En atención a la estricta necesidad, el escrito
sostiene que se trata de una habilitación legislativa que tiene carácter
urgente e imperioso, en dos sentidos: en primer lugar, porque el escenario actual
ofrece una oportunidad histórica adecuada, para iniciar un proceso de transformación
del campo en el marco de una paz estable y duradera, mediante la aplicación del
PNIS; y en segundo término, porque su implementación es prioritaria en los
términos de los puntos 6.1.1. y 6.1.11. del Acuerdo Final y “mal haría el
Gobierno Nacional en incumplir lo pactado”. Adicionalmente dijo que los trámites
del procedimiento legislativo especial resaltaban dispendiosos y que ponían en
riego la situación de los campesinos afectados por la presencia de los cultivos
ilícitos.
Finalmente y respecto de la competencia material,
sostuvo que el Decreto 896 de 2017 no modifica ningún aspecto dogmático u orgánico
de la Constitución Política de 1991; no rebasa los límites impuestos por la ley
estatutaria de los estados de excepción, pues no altera el contenido de ningún
derecho fundamental; no altera los límites estructurales del Estado, ni cobija
ningún elemento que deba ser desarrollado por ley orgánica; no se ocupa de
crear o definir un  código de justicia especial o centrado en el campesinado;
no concreta el contenido de leyes que exijan mayoría calificadas; y no pretende
decretar ningún tipo de obligación tributaria.
Por último y frente al tema de la eventual necesidad
de realizar una consulta previa con las comunidades indígenas acerca del PNIS,
la Presidencia sostuvo que no era necesario realizar una consulta previa
legislativa, pues al ser el PNIS “una medida administrativa cuyo objetivo
final es la población campesina, no debe surtirse el proceso consultivo”[6].
3. Universidad Libre Facultad de Derecho
Bogotá[7]
La Universidad Libre de Bogotá remitió un escrito de
intervención, solicitando la exequibilidad del Decreto Ley 896 de 2017, “por
el cual se crea el programa integral para la sustitución de cultivos ilícitos”.
El interviniente formuló dos preguntas concretas: ¿la regulación cumple el presupuesto
de conexidad objetiva, estricta y suficiente con la implementación del Acuerdo
Final entre el Gobierno y las FARC-EP?, y adicionalmente, ¿la materia regulada
por medio del Decreto Ley es competencia de legislación especial o estricta?
En lo que tuvo que ver con la conexidad objetiva, la
Universidad consideró, que la parte considerativa del Decreto señalaba los motivos
de su expedición y los vínculos existentes con los puntos 4.1 y 6.1.10 del
Acuerdo Final, donde se consignó el compromiso de crear y poner en funcionamiento
un Programa de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos. En relación con la
conexidad estricta y suficiente, el escrito afirmó la existencia de una proximidad
estrecha entre las materias desarrolladas en el Decreto y el Acuerdo Final,
resaltando el carácter urgente de dicha normatividad, en la tarea de
efectivizar el Acuerdo alcanzado y lograr la transformación estructural de los
territorios ocupados con esos cultivos y de las personas que los habitan.
Respecto de la segunda pregunta dijo la Universidad
que “los temas jurídicos abordados en el Decreto 896/17 no son de reserva especial
o de creación estricta de ley, pues aun cuando la Constitución en el artículo
150-7 asignó al Congreso de la República la facultad de determinar la estructura
de la administración nacional (…) la demostración de la conexidad objetiva,
estricta y suficiente así como la necesidad estricta de regulación ente el tema
desarrollado y los compromisos adquiridos por el Gobierno Nacional en el
Acuerdo Final, le dan el carácter excepcional al Decreto Ley 896/17, razones
por al cuales el tema abordado no resulta de reserva legal estricta (…).”[8]
4. Organizaciones Indígenas de la Mesa
Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas[9]
Los ciudadanos Eduardo Alberto Estrada, Coordinador
General de Autoridades Indígenas de Colombia (AICO); Myriam Chamorro Caldera,
Coordinadora General de Autoridades Tradicionales Indígenas de Colombia
(Gobierno Mayor); Geremías Torres Izquierdo, Delegado Nacional de la
Confederación Indígena Tayrona (CIT); Luis Fernando Arias Arias, Consejero
Mayor de la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC); y Harold Rincón
Ipuchima, Coordinador Secretario General de la Organización Nacional de los
Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana (OPIAC), obrando en calidad de
representantes de sus organización y como delegados oficiales a la Mesa
Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas,
presentaron escrito de intervención el 23 de junio de 2017.
En el referido escrito solicitaron: que se declare
la omisión legislativa relativa del Decreto Ley 896 de 2017; que se profiera
una sentencia integradora que incorpore la perspectiva étnica y cultural en el
PNIS y en los PISDA, de acuerdo con los principios de “enfoque diferencial
de acuerdo con las condiciones de cada territorio” y de “reconocimiento
de los usos ancestrales y tradicionales de la hoja de coca”; Declarar la
exequibilidad condicionada de la expresión “familias campesinas”
establecida en los artículos 2 y 6 del Decreto 896 de 2017; declarar la
exequibilidad condicionada de los artículos 1, 4, 5, 7, y 8 de conformidad con
el punto 6.2. (Capítulo Étnico) y los principios de Acuerdo Final; exhortar al
Gobierno nacional, para que una vez surtida “la consulta étnica
correspondiente”, reglamente el componente étnico del PNIS y de los PISDA,
incluyendo los usos ancestrales y tradicionales de la hoja de coca; y definir
medidas de reparación y garantías de no repetición frente a la omisión
legislativa relativa del Gobierno, por excluir de las iniciativas normativas
del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, la implementación de
Los contenidos del Capítulo Étnico.
El escrito fue dividido en cuatro unidades temáticas
destinadas a la contextualización de los pueblos indígenas en la construcción
de medidas legislativas y del acuerdo final; la reiteración de la importancia
de la hoja de coca y su protección mediante el derecho fundamental a la
consulta previa; la exequibilidad condicionada del Decreto Ley 896 de 2017; y
la necesidad de reglamentar el componente étnico del PNIS y de los PISDA, junto
con las medidas de reparación y garantías de no repetición en la implementación
del acuerdo final.
En la primera parte los intervinientes precisan la
naturaleza de la Mesa Permanente de Concertación como “instancia
institucional para consultas”, respecto de normatividad que pueda afectar a
los pueblos indígenas y su alcance en la expedición de medidas legislativas, refiriendo
la inclusión del Capítulo Étnico en el punto 6.2. de Acuerdo Final. Desde allí
precisaron, que la Mesa Permanente de Concertación mediante Actas 2 y 3 de
febrero de 2017, acordó con el Gobierno una Ruta metodológica para la consulta
previa de las iniciativas normativas para la implementación del Acuerdo Final,
para realizar debidamente la consulta previa frente a las normas expedidas
dentro del Acto Legislativo 01 de 2016. Igualmente reiteraron su compromiso
milenario con la paz.
Como segunda cuestión se refirieron al carácter
sagrado de la hoja de coca y a la protección de sus territorios mediante el
derecho fundamental a la consulta previa, precisando que es deber de las
autoridades tradicionales y de los maloqueros sembrar cada año la mata de coca
y cuidarla para su uso adecuado, precisando que la coca como problema mundial
se debe al mal uso que le ha dado el hombre mestizo.  Dicho lo anterior se
detuvieron en las afectaciones directas a los pueblos indígenas derivadas de la
solución contenida en el Decreto Ley 896 de 2017, cuyos destinatarios son las “familias
campesinas”, lo que impide que “de manera conjunta y concertada se logre
una solución integral y definitiva que responda de manera efectiva a las causas
y consecuencias del fenómeno”[10].
De este modo señalaron, que existe una gran presencia de cultivos de coca en
territorios indígenas, de conformidad con documentos de la Oficina de Naciones Unidas
contra la Droga y el Delito de julio de 2016; que la presencia de los cultivos
ilícitos desplaza los cultivos propios, pone en riesgo su soberanía alimentaria,
descompone el tejido social, afecta prácticas culturales y espirituales, en un
escenario de ilegalidad “que pone en riesgo la integridad física de los
pueblos” y propicia la deforestación del territorio, todo lo cual conduce a
que la  omisión legislativa fracture la integralidad que promueven los puntos 1
y 4 del Acuerdo Final, razón por la cual debe  declararse la exequibilidad condicionada
de la norma, bajo parámetros que permitan la integridad de lo que se pretende
regular.
Como tercer asunto plantearon la necesidad de
declarar la exequibilidad condicionada de los artículos 2 y 6, es el sentido
que las familias campesinas no pueden ser los únicos beneficiarios del PNIS: “El
PNIS no puede circunscribir su objeto y beneficio a la promoción de la
sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito para mejorar las condiciones de
vida de las familias campesinas que derivan su subsistencia de éstos, en la
medida en que por derecho a la igualdad, y por coherencia de una política
pública a abordarse en el territorio – entendido en sus amplias dimensiones y
no en pequeños núcleos a discreción de la población que lo habita-, el problema
de los cultivos de uso ilícito requiere una atención integral, compleja y diferencial,
en tanto que debe abordar su respectiva realidad en la que también se incluyen,
de manera realmente importante, varios de los territorios étnicos”[11].
Adicionalmente señalaron, que la problemática de los cultivos de uso ilícito en
territorios indígenas no obedece solamente a una situación de pobreza, sino que
conjugan diversos efectos como la pobreza, el abandono del Estado y el despojo
de los territorios, señalando como referencia el Auto 004 de 2009 de la Corte
Constitucional.
Finalmente y como cuarta cuestión plantearon la
exequibilidad condicionada de los artículos relacionados con la participación,
diseño, implementación, coordinación y ejecución del PNIS y los PISDA, contenida
en los artículos 1, 4, 7 y 8 del Decreto 896 de 2017. Dentro de esta perspectiva
afirmaron que en aras de garantizar el derecho a la participación de las comunidades
y en especial del derecho fundamental a la consulta previa, deberán definirse
los mecanismos para que la Dirección del Programa actúe en interlocución con las
autoridades propias en los territorios, de tal modo que la implementación de la
política pública que debe ser materializada, goce del respectivo enfoque étnico,
cuando deba implementarse frente a territorios étnicos o integrantes de algún pueblo
o comunidad étnica.
Al cierre de su escrito, los intevinientes
expresaron su preocupación  “frente a la reiterada omisión legislativa relativa
que el Gobierno nacional viene promoviendo frente a la implementación normativa
del AF”[12],
reseñando los contenidos de actos legislativos, leyes y decretos  expedidos por
medio de procedimiento legislativo especial para la paz, solicitándole al
Gobierno que “como compromiso de paz, evite las omisiones legislativas de
las que hemos hecho referencia” y que se consulten las iniciativas desde
una perspectiva holística, todo ello como una medida de reparación  frente a las
atrocidades padecidas por la guerra, así como por la discriminación y la
exclusión “ahora manifestada mediante el silencio o postergación de nuestras
voces en las normas colombianas”.
5. Universidad del Rosario[13]
Este centro universitario intervino solicitando tres
cosas: que se declare la exequibilidad del Decreto Ley 896 de 2017; que se
declare la inexequiblidad de las expresiones “y que no hayan realizado
siembras posteriores al 10 de julio de 2016”, contenidas en el artículo 6
del Decreto, en el sentido que de establecerse una fecha, esta sea posterior a
la vigencia del Decreto 896 de 2017, “y posterior al Acuerdo colectivo para
la sustitución voluntaria de cultivos (de existir alguno)”. Finalmente
solicitó la exequibilidad condicionada de las expresiones “condiciones de
seguridad para las comunidades y territorios afectados por los cultivos de uso
ilícito”, contenidas en el artículo 7 del Decreto Ley, “siempre que se
establezcan claramente los criterios que van a garantizar la implementación del
PNIS”.
En la primera parte del escrito la Universidad
afirmó que se había cumplido con los requisitos formales de expedición del
Decreto examinado, señalando que la suscripción por el Presidente, por tres
ministros y por dos directores de departamento administrativo, satisfacía las
exigencias del artículo 115 de la Constitución; y que el decreto había sido
expedido dentro de la oportunidad temporal respectiva.
Respecto de los límites materiales, dijo que se había
cumplido con la necesidad estricta, pues el Gobierno había señalado la motivación
necesaria que justificaba el uso de las facultades extraordinarias. Dentro de
esta línea afirmó que los asuntos regulados no tienen reserva de ley, pues se
limitan a cuestiones procedimentales de carácter imperioso y urgente que no
requieren mayor deliberación, tales como la creación, objeto, instancias y beneficios
del PNIS, señalando además, que la implementación del PNIS también satisfacía
las razones de urgencia y necesidad, pues contrarresta el accionar de los
grupos armados.
Acerca del límite temporal establecido en el
artículo 6 del Decreto 896 de 2017, la interviniente consideró que la fecha allí
introducida no tenía justificación, puesto que dicho “instrumento no respeta
los parámetros señalados por la Corte Constitucional como parte integral del
denominado límite de conexidad estricta. Pues si bien es cierto que este
instrumento enuncia el acuerdo Final de Paz como el documento base para
desarrollar las disposiciones que presenta, también lo es el hecho que
introduce una condición normativa que no tiene un sustento suficiente en el
Acuerdo Final, no guarda una conexidad estricta con este y que de ser declarada
constitucional afectaría los derechos fundamentales de un grupo poblacional en
especial estado de vulnerabilidad”[14],
agregando que  esa fecha no fue estipulada en el Acuerdo de Paz, no tiene
conexidad estricta con lo pactado, viola el espíritu del Acuerdo Final, afecta
sujetos de especial protección constitucional y que los acuerdos varían según
las característica de cada región.
6. Organización Nacional Indígena de
Colombia - ONIC[15]
Esta entidad intervino mediante un escrito de
similares características al allegado por la Mesa Permanente de Concertación
con los Pueblos y Organizaciones Indígenas, elevando solicitudes análogas a las
de aquellos.
En el referido escrito solicitaron: que se declare
la omisión legislativa relativa del Decreto Ley 896 de 2017; que se declare la
exequibilidad condicionada del Decreto ley, “por la no consulta ni el
desarrollo e inclusión de las necesidades particulares de los pueblos indígenas
y étnicos”; que se ordene al Gobierno nacional, la consulta y expedición de
un Decreto especial para el desarrollo del PNIS en el marco de lo acordado en
el capítulo Étnico del Acuerdo Final; que se exhorte al Gobierno para que una
vez cumplida la consulta previa correspondiente, reglamente el componente étnico
del PNIS y de los PISDA; y que se definan las medidas de reparación y garantías
de no repetición, frente a la omisión legislativa reiterada en que la incurrido
el gobierno al expedir las normas que desarrollan el Acuerdo Final.
De análoga forma a como sucediera con la
intervención suscrita por la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y
Organizaciones Indígenas, la ONIC desarrolló su intervención en cuatro partes,
que redescribieron los argumentos ya expuestos, destinadas a describir la
situación de los pueblos y territorios de los pueblos indígenas en relación con
los cultivos de uso ilícito; a plantear la existencia de una omisión
legislativa respecto de la implementación del capítulo étnico, especialmente
referida a los artículos 1 y 4 del Decreto Ley 896 de 2017; la afectación de derechos
fundamentales, colectivos y constitucionales de los pueblos indígenas, como la
consulta previa, el derecho al territorio, a la autonomía, al reconocimiento de
la diversidad cultural, al debido proceso, a la paz, en razón de la expedición del
Decreto Ley sin consulta con los pueblos indígenas del Decreto 896 Ley de 2017;
así como a las peticiones a las que ya se hizo referencia.
7. Cumbre Nacional de Mujeres y Paz[16]
Mediante
escrito radicado en la Secretaría General el 23 de junio de 2017, la
Organización Nacional de Mujeres y Paz, a través de las organizaciones: Alianza
de Iniciativa de Mujeres Colombianas por la Paz –IMP-; Liga Internacional de
Mujeres por la Paz y la Libertad –LIMPIA-; Asociación Nacional de Mujeres
Campesinas, Negras e Indígenas –ANMUCIC-; Mujeres por la Paz; Casa de la Mujer;
Colectivo Pensamiento y Acción; Ruta Pacífica de las Mujeres; Conferencia Nacional
de Organizaciones Afrocolombianas –CNOA-, intervinieron solicitando la
exequibilidad del Decreto Ley 896 de 2017.
El
escrito fue dividido en tres partes destinadas a la conexidad estricta y
suficiente del Acuerdo de Paz; el PNIS en relación con los derechos
económicos,  sociales y culturales – DESC; y la estricta necesidad de crear
dicho Programa.
Las
intervinientes consideran que la creación del Programa integral de sustitución
de cultivos, tiene como objetivo la participación de los actores de los
territorios donde hay presencia de cultivos ilícitos, la sustitución voluntaria
de cultivos ilícitos, el enfoque de género, el enfoque diferencial y las normas
del Estado Social de Derecho. Con respecto a las mujeres, la creación del PNIS
es de suma importancia para ellas, pues garantiza su participación, contribuyendo
así a transformar las organizaciones de mujeres en sujetos políticos con mayor
visión y determinación política. Adicionalmente consideraron que a través de la
participación activa de todos los actores en las regiones, se lograría
satisfacer sus necesidades, teniendo en cuenta sus propios contextos.
Dentro
de esta perspectiva las intervinientes sugirieron que en el escenario de
aplicación del PNIS, “se podrá incluir medidas para el goce efectivo de
derechos como el mínimo vital, salud, educación, trabajo, alimentación,
vivienda adecuada y saneamiento básico”[17], dependiendo de las
necesidades de cada territorio.
Finalmente
insistieron en la necesidad de implementar de manera urgente los puntos del
Acuerdo Final, con el fin de avanzar en el desescalamiento del conflicto,
precisando que “se hace urgente la presencia institucional del Estado para
evitar que de nuevo estas comunidades sean parte de la economía ilegal que
genera la presencia de los cultivos de uso ilícito, lo cual se realiza con la
creación de los PNIS y la implementación de las medidas contenidas en el punto
4 de “Solución al problema de las drogas ilícitas’”[18].
8. Coordinación Étnica Nacional de
Paz - CENPAZ[19]
La
ciudadana Luz Mery Panche, actuando en calidad de vocera delegada de la
Coordinación Étnica Nacional de Paz, intervino haciendo dos solicitudes: que se
declare la constitucionalidad del Decreto Ley 896 de 2017 “bajo el entendido que
deben ser incorporados todos los principios, objetivos y elementos que contempla
el numeral 4.1. Programas de sustitución de cultivos de uso ilícito. Planes
integrales de desarrollo con participación de las comunidades –hombres y
mujeres- en el diseño, ejecución y evaluación de los programas de sustitución,
recuperación ambiental de las áreas afectadas por dichos cultivos”; y (ii)
que en relación con el enfoque étnico que debe tener el PNIS, deben
incorporarse dentro del decreto, todas las salvaguardas y garantías
contempladas en el numeral 6.2. denominado Capítulo Étnico, “en relación con
los procesos de consulta libre e informada, el derecho a la libre
autodeterminación, el respeto y protección de los usos y consumos culturales de
plantas tradicionales catalogadas como de uso ilícito”[20].
Como
primer asunto el escrito afirmó el cumplimiento de los requisitos de validez,
tanto formales como materiales, pues en efecto, a) fue expedido en uso de las
facultades extraordinarias asignadas el Presidente de la República; b) su
desarrollo tiene conexidad y coherencia con lo dispuesto en el Acuerdo Final
para la terminación del conflicto, toda vez que el contenido se refiere al
punto 4 del Acuerdo; c) la expedición del decreto es indispensable para lograr
el funcionamiento inmediato del PNIS; d) la temática abordada no está incluida
dentro de las materias que fueron expresamente excluidas de la habilitación,
por ser de reserva de acto legislativo que requiera para su aprobación mayoría
calificada o absoluta, y adicionalmente, e) el Decreto respeta el ordenamiento
constitucional.
El
escrito de intervención procedió al examen del articulado contenido en el
Decreto Ley 896 de 2017, efectuando observaciones alrededor de algunas de sus
normas, relacionadas con el desconocimiento de los derechos fundamentales de
los grupos étnicos, al no incluir en el articulado del Decreto 896, los
principios del PNIS contenidos en el numeral 4.1.1 del Acuerdo Final, afirmando
que es necesaria su mención explícita, a efectos de orientar la aplicación del
Programa.
En
concreto dijo que la norma “no es garante de salvaguardas de las comunidades
étnicas, a saber no plasma la participación directa de las comunidades y sus
autoridades. Igualmente, no materializa el enfoque étnico, en este caso, podría
plasmarse al incluir que la Dirección desarrollara las funciones relacionadas
con el Programa de Coordinación y Concertación con autoridades indígenas,
negras, afro descendientes, palenqueras y raizales. Así como plantear la
participación de las comunidades étnicas en el diseño, formulación e
implementación del PNIS”[21],
afirmando además respecto del artículo 2, que la expresión “de las familias
campesinas”, no permite el cumplimiento integral del Programa, pues también
se debe incluir a las familias pertenecientes a pueblos, naciones y comunidades
étnicas como beneficiarios, garantizando la aplicación del enfoque étnico.  Por
último, no considera oportuno exigir el abandono de los cultivos de uso
ilícito, cuando no se ha garantizado el ingreso y participación integral al
PNIS.
9. Comisión Colombiana de Juristas[22]
La
Comisión Colombiana de Juristas intervino solicitando la declaratoria de exequibilidad
del Decreto Ley 896 de 2017, bajo tres condicionamientos:  la exequiblidad del
Decreto Ley 896 de 2017 “en el sentido de que el PNIS será aplicable únicamente
a la población campesina que, de manera voluntaria, acceda a la sustitución de
sus cultivos de uso ilícito y que, lo referente a comunidades étnicas, deberá
ser sometido a consulta previa por parte del Gobierno Nacional”; la exequibilidad
del artículo 2 del Decreto Ley 876 de 2017 “en el entendido de que el PNIS debe
perseguir el desarrollo de las Zonas de Reserva Campesina”; y la exequiblidad
del artículo 2 del Decreto 896 de 2017 “en el entendido de que el PNIS está
relacionado directamente con la Reforma Rural Integral a la que hace referencia
el punto 1 del Acuerdo Final”.
La
exequibilidad integral del Decreto fue solicitada en los siguientes términos: “(…)
consideramos que el decreto debe ser considerado constitucional, aunque con
condicionalidades, pues i) fue expedido en uso de competencias extraordinarias
asignadas por el Congreso de la República con El “objeto de facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final, como lo
exige el artículo 69 transitorio de la Constitución Política; ii) cuenta con
contenidos conexos  y coherentes con el mencionado acuerdo, en especial lo
establecido en el punto 4.1; y iii) desarrolla un Programa Integral ajustado a
las necesidades plasmadas en el Acuerdo Final, con escenarios de articulación
institucional que favorecen su implementación; iv) pese a que no podrá
aplicarse en lo referente a los usos y costumbres de comunidades étnicas frente
a aquellas plantas tradicionales que pueden ser catalogadas como de uso ilícito,
por lo que se solicitarán las condicionalidades pertinentes”[23].
El
interviniente dividió su concepto en tres partes, (i) la primera destinada al
examen de control automático a ser realizado por la Corte; (ii) la segunda al
desarrollo de las características del Programa Integral de Sustitución de
Cultivos de uso ilícito; y (iii) la tercera, a la necesidad de adelantar un
proceso de consulta previa con  las comunidades étnicas. Respecto del control
automático a ser realizado por la Corte, la parte inicial del escrito recordó
que la constitucionalidad del Decreto debe ser evaluada desde la Constitución;
las leyes estatutarias; los parámetros constitucionales e internacionales
plasmados en los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia; y el
derecho internacional humanitario y el derecho internacional de los derechos
humanos incorporado en el bloque de constitucionalidad.
El
interviniente afirmó la constitucionalidad del Decreto Ley 896 de 2017, desde
los criterios en la Sentencia C-160 de 2017, haciendo las siguientes
afirmaciones: La ausencia de idoneidad del mecanismo legislativo ordinario u
especial. Sobre este punto afirmó, que “La creación del PNIS requiere,
entonces, la adopción de medidas normativas que tengan fuerza de ley, con el
fin de evitar que se constituya en política de Gobierno y que su modificación,
haga necesario un ejercicio de deliberación democrática del Estado, y que, en todo
caso, no pueden ser adoptadas en el nivel reglamentario, toda vez que carecen
de una ley preexistente que sustente su desarrollo”[24],
agregando que el Decreto Ley 896 de 2017 no modifica disposiciones que
correspondan a actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes
códigos, ni leyes que necesitan de mayoría absoluta o calificada para su
aprobación. Sin embargo la Comisión dijo que era necesario que la Corte
determinara con precisión, cuándo un procedimiento legislativo no es idóneo
para la expedición de una ley, pues dicha función está a cargo del Congreso de
la República.
Respecto de la necesidad, el escrito
afirmó que el uso de la habilitación legislativa especial es imperioso para
regular la materia específica de que trata el decreto respectivo, pues tal
habilitación implica que las materias que se desarrollan hayan sido consignadas
en el Acuerdo Final, como es el caso del Decreto Ley 896 de 2017, cuyo
desarrollo es proveniente del punto 4.1. Adicionalmente y respecto de su
carácter imperioso, señaló tres “ideas fuerza” que deberían ser tenidas en
cuenta por la Corte al efectuar su examen: (i) La implementación normativa de
los acuerdos de paz es una etapa fundamental de generación de confianza y estabilización
del pacto de dos partes en conflicto; (ii) la necesidad y urgencia en el cumplimiento
de lo pactado en un acuerdo de paz con ocasión en los riesgos en su
implementación, es imperante; y (iii) la expedición de normas constituye un
paso hacia la implementación de lo pactado, pero no es su concreción.
La
Comisión examinó el Programa, sus componentes, objetivos y la integración con
las comunidades. Sin embargo, censuró una omisión del artículo 2, en el sentido
que “el artículo 2 del decreto y la justificación recogida en el numeral 3.1.
de la parte considerativa, no recogen de manera expresa los objetivos del PNIS
señalados en el punto 4.1.2. del Acuerdo Final, toda vez que desconocen que el
PNIS debe tener como objetivo el apoyo de los planes de desarrollo de las Zonas
de Reserva Campesina. Así mismo, se eliminan las menciones directas a la
Reforma Rural Integral, pese a  que uno de los fundamentos del PNIS es su
integración con el punto 1 del Acuerdo Final”.
Finalmente
y en tercer término dijo el interviniente, que el Decreto no desarrolla el
enfoque diferencial a favor de las comunidades étnicas. De este modo sostuvo
que pese a la exclusiva relación que se pretende establecer de la problemática
de los cultivos ilícitos con la población campesina, debe ser desarrollada una
política pública que respete los usos y costumbres de las comunidades éticas y
reconozca el tratamiento a sus plantas tradicionales en los casos en que puedan
ser catalogadas como de uso ilícito, lo cual exige la realización de una
consulta previa en los términos de  Convenio 169 de la OIT y la jurisprudencia
de la Corte Constitucional.
10. Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad - DEJUSTICIA[25]
En su escrito de intervención este
Centro de estudios le solicitó a la Corte Constitucional que declare la
exequibilidad del Decreto 896 de 2017 por cumplir con los requisitos formales y
materiales de expedición; que declare la inexequibilidad de las expresiones “y
que no hayan realizado siembras posteriores al 10 de julio de 2016”, contenidas
en el artículo 6 del Decreto, con efectos diferidos “por un término no mayor
de 6 meses”; y declarar la exequibilidad condicionada del Decreto Ley 896
de 2017, por no haberse hecho la consulta previa con las comunidades étnicas, pidiendo
que se suspenda  la aplicación del mismo, “hasta que el Gobierno promulgue, de
manera consulta con las comunidades indígenas y afro descendientes, la normativa
específica que regule los programas de sustitución de cultivos ilícitos  que se
implementaran en los territorios mencionados”[26].
En la parte inicial de su escrito, el
interviniente pone de relieve la importancia del Programa, calificándolo como
una “herramienta clave” para avanzar en la superación del problema de los
cultivos ilícitos, pues garantiza la supervivencia de las familias cultivadoras
y la superación de la pobreza. Como consideración de fondo y mediante la
revelación de datos y cifras provenientes de la Oficina de las Naciones Unidas
para la Droga y el Delito, fueron puestos de presente varios hechos
problemáticos, que evidencian la importancia de implementar el punto 4 del
Acuerdo Final. Dentro de esta perspectiva se mencionó: la expansión de los
territorios destinados a los cultivos ilícitos; el alcance limitado de las
políticas de erradicación y de erradicación con sustitución adoptadas en el
pasado; las dificultades que ha traído el enfoque preferentemente criminal de
la lucha contra las drogas; y los grandes costos de los procesos de fumigación
y erradicación, con el señalamiento de sus límites.
La segunda parte del escrito fue
destinada al examen de los criterios formales y materiales de expedición del
decreto, señalando que se había cumplido con la competencia orgánica, la
competencia temporal y la motivación del acto.
Respecto de los criterios materiales, dijo
que se había cumplido la conexidad objetiva, pues el decreto desarrolla
el Acuerdo Final en el punto 4, que es uno de sus componentes centrales, lo que
permitirá superar las condiciones de pobreza, marginalidad y débil presencia
del Estado. También afirmó la satisfacción de la conexidad estricta, en
tanto que el decreto se limita a crear legalmente el PNIS y a definir las instancias
y mecanismos necesarios  para que pueda operar, desarrollando el Acuerdo Final.
Respecto de la conexidad suficiente, consideró que la creación y puesta en
marcha del PINS constituye una acción indispensable para las comunidades. De este
modo, dijo, hay una clara proximidad entre el decreto y lo establecido en el Acuerdo
Final, que además de desarrollar un aspecto específico, permite avanzar en la
solución del problema de las drogas ilícitas.
En lo que tuvo que ver con la estricta
necesidad, el interviniente evaluó sus tres elementos: Dijo que la
intervención era urgente e imperiosa, porque busca garantizar el derecho
al mínimo vital y la seguridad social de las personas que derivan su sustento
de los cultivos ilícitos y de las comunidades a las que pertenecen. Además,
“los componentes del PNIS establecidos en el Decreto 896 de 2017, dentro de los
cuales se destacan los Planes de Atención Inmediata y desarrollo de proyecto
productivos - PAI, buscan dar una respuesta eficaz y oportuna que permita la
reducción del número de hectáreas sembradas con cultivos de uso ilícito y de
esta manera responder a los compromisos internacionales en materia de drogas
ilícitas”[27].
Considera además el interviniente, que
no se sacrifica la separación de poderes ni la deliberación democrática,
pues las acciones de lucha contra las drogas históricamente han estado en
cabeza del Poder Ejecutivo, en desarrollo de normas internacionales y de
derecho interno, para lo cual mencionó algunas las convenciones internaciones y
las leyes 13 de 1974, 30 de 1986 y 67 de 1993, escenarios en los que se ha desarrollado
un proceso de deliberación pleno. Finalmente señaló que el decreto no regula
ninguno de los aspectos excluidos por el artículo 2 del Acto Legislativo
1 de 2016, pues lo allí reglado no dispone asuntos que debieren ir en actos
legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, códigos, o leyes que requieren
mayorías calificadas para su aprobación.
Como tercera cuestión, solicitó la
inexequibilidad del criterio de exclusión temporal contenido en el artículo 6
del decreto, de acuerdo con el cual son beneficiarios del PNIS las familias
campesinas “y que no hayan realizado siembras posteriores al 10 de julio de
2016”, por generar una diferencia de trato no justificada y por ser
desproporcionada. Específicamente dijo:
“Bajo este entendido, consideramos que
la fecha que se impone como criterio de exclusión para potenciales beneficiarios
del PNIS resulta arbitraria, no solo por la ausencia de justificación, sino porque
no tuvo en cuenta que para el 10 de julio de 2016 no había entrado en vigencia
el Acuerdo de Paz. Sólo a partir del 1 de diciembre de 2016 con la entrada en
vigencia el Acuerdo Final, los eventuales beneficiarios del programa podían
tener expectativas razonables sobre la implementación de este programa de sustitución
en sus territorios. Ello implica que antes de esta fecha no existían
condiciones para que los campesinos voluntariamente pararan las actividades que
le posibilitaban su subsistencia con la esperanza de una respuesta estatal que
les permitiera hacer tránsito hacia oficios legales.”[28]
Sostuvo además el interviniente, que la
temporalidad de la medida era también desproporcionada, pues la fecha escogida
como límite reduce la cobertura de beneficiarios del PNIS, lo que impacta la efectividad
del programa. Adicionalmente precisó que “la inconstitucionalidad de la expresión
acusada radica en la fecha fijada por el decreto y no en la fijación en sí de
una fecha”, afirmando que ciertamente se requiere de un límite temporal. En
este sentido solicitó la declaratoria de inexequibilidad del enunciado, con efecto
diferido a seis meses, lapso durante el cual el Gobierno fije una fecha
distinta, justificando su elección en  atención a los potenciales beneficiarios
del Programa.
En cuarto lugar y como asunto final, el
interviniente se refirió al derecho fundamental a la consulta y al
consentimiento previo, libre e informado del que son titulares los pueblos
indígenas y afrodescendientes en Colombia, reconocido por el Convenio 169 de la
Organización Internacional de Trabajo - OIT (especialmente en el artículo 6),
la Ley 21 de 1991, aprobatoria del convenio, y la jurisprudencia de la Corte
Constitucional. En este sentido afirmó, que el Decreto Ley 896 de 2017 había
incurrido en la omisión de consulta, lo que acarreaba su inconstitucionalidad,
pues dicha regulación afecta de modo directo los derechos de las comunidades indígenas
y afrodescendientes. Más precisamente planteó la inconstitucionalidad de la norma
por una doble omisión: “En este caso, el Decreto tiene dos vulneraciones:
por un lado, se expidió sin consultarse con la comunidades étnicas; y por el
otro lado, omitió la regulación necesaria para las comunidades indígenas y
afrodescendientes que, como lo mencionamos anteriormente, son afectadas directamente
por cualquier decisión que se tome en esta materia.”[29]
No obstante, si bien se planteó la
inexequibilidad de las normas en virtud de las referidas omisiones, el Centro
de Estudios le solicitó a la Corte que expidiera una sentencia modulada, que
suspendiera la implementación del decreto en los territorios ocupados por
indígenas y afrodescendientes,  “hasta que el gobierno nacional expida la
norma específica para las comunidades étnicas”, de modo tal que el Decreto
y las normas concurrentes operen plenamente después de la realización de la
consulta y de la expedición de la norma.
11. Movimiento Ciudadano Voces por la
Paz y la Reconciliación (extemporáneo)[30]
El
ciudadano Francisco Tolosa, actuando en calidad de Vocero del Movimiento
Ciudadano Voces por la Paz y la Reconciliación, presentó escrito de intervención
el 27 de junio de 2017, por fuera de la oportunidad respectiva[31].
En
el escrito se solicitó la exequibilidad condicionada de la expresión “serán
objeto de definición técnica que para tal efecto señale la Dirección del PNIS”
del inciso segundo del artículo 8 del Decreto Ley 896 de 2017; la
inconstitucionalidad de la expresión “las familias campesinas que derivan su
subsistencia de los cultivos de uso ilícito”, contenida en el artículo 2
del Decreto Ley y que en su lugar se incluyan otras expresiones; que se añada
la expresión “comunidades” en el artículo 6 del Decreto 896 de 2017; y
que se declare una omisión legislativa relativa del Decreto ley, solicitando
que se module la sentencia integrando el enfoque diferencial transversal en el
Acuerdo Final, en especial en lo relativo a comunidades étnicas e indígenas.
Consideró
el interviniente que en el Decreto se presentan vicios formales y materiales,
relacionados con la actividad y acuerdos de la Comisión de Seguimiento, Impulso
y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI), establecida con
el objetivo de “constatar que el contenido de todos los proyectos de
decreto, ley o acto legislativo que sean necesarios para implementar el acuerdo
final, correspondan a lo acordado, antes de que sean expedidos por el
Presidente de la República o presentados ante el Congreso, según sea el caso”[32],
afirmando que  no hay coherencia entre el Acuerdo Final y el Decreto
Ley 896 de 2017, en  lo que calificó como una transgresión a la buena fe entre
las partes y una actuación contraria a la Constitución, lo que se materializó
en cambios unilaterales por parte del Gobierno Nacional en el Decreto Ley 896
de 2017, respecto de lo acordado en la Comisión de Seguimiento, Impulso y
Verificación a la Implementación del Acuerdo Final .
12. Coordinadora de Cultivadores de
Coca, Amapola y Marihuana –COCCAM- y la Asociación Nacional de Zonas de Reserva
Campesina –ANZOC- (extemporáneo)[33]
La
ciudadana Carmenza Gómez, quien afirmó actuar en calidad de representante de la
Coordinadora de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana –COCCAM- y la
Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina –ANZOC-, presentó escrito de
intervención el 27 de junio de 2017, fuera del límite temporal respectivo[34].
La
interviniente solicitó declarar la exequibilidad del Decreto Ley 896 de 2017;
la constitucionalidad condicionada de las expresiones “serán objeto de definición
técnica que para el efecto señale la dirección del PINS” del Parágrafo 2
del artículo 7 y del artículo 8 del Decreto Ley; la exequibilidad condicionada
de la expresión “familias campesinas” de los artículos 2 y 6 del Decreto
Ley; y señalar la imperiosidad de que al momento de formular un decreto
reglamentario que afecte los territorios de los pueblos étnicos, deben
reconocerse los presupuestos y principios definidos en el Acuerdo Final.
El
escrito expuso el cumplimiento de los límites formales y materiales del
Decreto, y la importancia de su expedición para lograr el funcionamiento
inmediato del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso
Ilícito, a través del enfoque diferencial de todas las comunidades afectadas
por el problema de las drogas ilícitas, implementando su participación. Además,
la expresión “las familias campesinas” genera una exclusión de los otros
pobladores rurales, pues el PNIS debe ser integral, es decir, en beneficio de
todos.
13.
La Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos (extemporáneo)[35]
Mediante
escrito radicado en la Secretaría General el 28 de junio de 2017, Todd Howland
obrando en condición de Representante de la Oficina en Colombia del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, intervino presentando
un concepto técnico que afirma la constitucionalidad del Decreto Ley 896 de
2017.
Respecto
del Decreto Ley 896 de 2017, la Oficina del Alto Comisionado considera que la
norma incorpora e implementa una línea de política pública de lucha contra las drogas,
que se adecua de mejor manera a un enfoque de derechos humanos, en cuanto
pretende atender de manera preferente las causas sociales del fenómenos de los
cultivos de coca, amapola y marihuana, en coincidencia con las recomendaciones
de varios órganos internacionales, que han señalado la insuficiencia de
políticas contra las drogas basadas en criterios de seguridad y coerción;
políticas estas que han derivado en muchos países en violaciones de los
derechos humanos de los habitantes del territorio y de las comunidades[36].
Igualmente
considera que el carácter integral y participativo del PNIS, puede superar las
limitaciones de experiencias previas de sustitución de cultivos, que se redujeron
a cambiar un cultivo por otro, sin atender a las necesidades de transformación
social de los territorios, generando nuevas condiciones socioeconómicas para
las comunidades rurales.
Como
desafíos para la adecuada reglamentación e implementación del PNIS, la Oficina
del Alto Comisionado precisó, que el derecho a la participación no debe
limitarse a garantizar la presencia de las comunidades o de sus representantes,
sino que se debe instar al Gobierno Nacional, para que la reglamentación que se
expida aplique los estándares internacionales  y la jurisprudencia de la Corte
Constitucional en relación con el contenido y alcance del derecho a la
participación de las comunidades respecto de decisiones relativas a las
características de los PAI y los PISDA, así como de los Planes de Desarrollo
con Enfoque Territorial PDET, a los que aquellos se integrarán.
Igualmente
llamó la atención acerca del hecho de acuerdo con el cual, el Decreto 896 de
2017 no hace ninguna referencia al tratamiento diferencial étnico  y en este
sentido precisó, que “sería fundamental que la Honorable Corte Constitucional
ratificara su jurisprudencia referida al deber estatal de implementar el enfoque
diferencial étnico en el proceso de reglamentación e implementación del Decreto
Ley 896 de 2017, que entre otros aspectos, supone la obligación de realizar
consultas previas, libres e informadas para la definición de planes de
sustitución de cultivos en territorios étnicos”[37].
14.
Universidad Nacional de Colombia (extemporáneo)[38]
Este
centro universitario allegó escrito de intervención el 29 de junio de 2017, por
fuera de la oportunidad respectiva[39],
solicitando la declaratoria de constitucionalidad condicionada del Decreto Ley 896
de 2017, entendiendo que en el diseño e implementación del Programa Nacional Integral
de sustitución de cultivos de uso ilícito, debe adoptarse un enfoque de sostenibilidad
ambiental, y en especial de los artículos 3 y 4, bajo el entendido de que es
obligatoria la participación de las autoridades ambientales, tanto  nacionales
como regionales, según corresponda.
Dentro
de la misma línea le solicitó a la Corte, la declaratoria de constitucionalidad
condicionada el artículo 8 del Decreto Ley 896 de 2017, a condición de que la
definición técnica de los componentes del artículo 8 Planes de Integrales
Comunitarios y Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo - PISDA debe
cumplir los criterios y estándares del Acuerdo de Paz. Así mismo, que los PISDA
deberán cumplir estándares de justicia ambiental y tener un enfoque en el Goce
efectivo de los derechos.
15.
Universidad Santo Tomás de Aquino (extemporáneo)[40]
Esta
Universidad radicó escrito de intervención ante la Secretaria de la Corte
Constitucional el 12 de julio de 2017[41],
fecha para la cual ya había sido hecho el registro inicial del proyecto de
decisión, en un escrito mediante el que solicita la declaratoria de
exequibilidad de la totalidad del Decreto Ley 896 de 2017, sin modulación
alguna.
IV. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL
DE LA NACIÓN[42]
Mediante
escrito radicado el 23 de junio de 2017, el Procurador General de la Nación le
solicitó a la Corte Constitucional, que declare inexequibilidad del Decreto Ley
896 de 2017, por la violación de un aspecto formal, como es la ausencia de la
firma del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural en el decreto, lo que
según esa entidad, “tiene una importante incidencia en los aspectos
materiales del decreto”.
El
extenso escrito de intervención reprodujo la totalidad del Decreto 896 de 2017,
para luego describir su contenido en relación con el punto 4 del Acuerdo Final,
hasta concluir que el PNIS consiste propiamente en un programa de desarrollo
rural, en el que es indispensable la participación del Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural, como se desprende del concepto de desarrollo rural y de las
funciones de ese Ministerio.
Como
consideración central, dijo el Ministerio Público, que el Programa de
Sustitución de Cultivos Ilícitos es una política pública de orden nacional, a
través de la cual es ejercida la función gubernamental, trazando el camino que
debe seguir la administración pública, coordinando autoridades del orden
nacional y territorial, así como las acciones de las comunidades, en beneficio
de las familias campesinas, bajo unas condiciones de seguridad, concertación,
productividad, sostenibilidad ambiental, planeación y formalización de la
propiedad, por lo cual resultaba necesaria la firma del Ministro de Agricultura
y Desarrollo Rural como integrante del Gobierno Nacional, cuya ausencia conduce
a la invalidez del decreto expedido.
Como
tesis central afirmó que no se había conformado debidamente el Gobierno
Nacional para la expedición del decreto, lo que implicaba la violación del inciso
tercero del artículo 115 de la Constitución, que señala que ningún acto del
Presidente tendrá valor ni fuerza, mientras no sea suscrito y comunicado por el
ministro del ramo o por el director del departamento administrativo
correspondiente. En concreto señaló que
“la
ausencia de la firma del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural en el
Decreto estudiado, impide que este haya sido válidamente expedido, pues debido
a esta omisión, no se constituyó un acto de gobierno que pueda surtir los
efectos propios de este tipo de actuaciones en un sentido institucional, dentro
del Estado social de derecho. ‘La calidad de públicas de las funciones
determina, sin embargo, la sujeción al derecho público (…) y la vinculación de
las personas y entidades a la Administración por un conjunto de potestades de ordenación,
de dirección y control’.”[43]
En
subsidio de su afirmación sostuvo también, que la anterior deficiencia traía
consigo, la imposibilidad de ejercer debidamente la unidad de Gobierno y los
controles interorgánicos al ejercicio del poder público; dificultades en la
determinación de la responsabilidad política; impidiendo además, el aseguramiento
de la coordinación y la eficiencia “de las políticas púbicas dirigidas a
lograr los fines del Estado”.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Vigencia del Acto Legislativo 01 de
2016
La Corte
Constitucional mediante Sentencia C-160 de 2017 afirmó la plena vigencia del Acto
Legislativo 01 de 2016, por haber ocurrido la refrendación popular del Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera de noviembre 24 de 2016. Específicamente se dijo allí que
“El hecho de que durante el proceso
de refrendación por consulta previa del pueblo a través de los actos
subsiguientes a la intervención ciudadana directa en el plebiscito hayan estado
bajo la responsabilidad de autoridades estatales, como el Presidente de la
República, que solo pueda concluir en virtud de una decisión libre y
deliberativa de un órgano revestido de legitimidad democrática, como el
Congreso de la República, y el control judicial ejercido por la Corte
Constitucional, refuerza, en criterio de esta Corporación, la protección
constitucional de la democracia y de la paz (Artículos 1º y 22 CP), pues el
mandato popular subyacente a la elección de estas autoridades y el control del
garante de constitucionalidad son relevantes y suficientes para la
aceptabilidad constitucional de la política de paz sometida a consulta
ciudadana y desarrollada de buena fe en un escenario de mayores consenso.
En este orden de ideas, la Sala Plena
encuentra cumplidos los requisitos fijados por esta misma Corporación para la
Refrendación Popular y la vigencia del Acto legislativo 01 de 2016.”[44]
Esta afirmación que fue reiterada en la Sentencia
C-174 de 2017, donde se dijo:
“20. Conforme a los
anteriores principios, la Corte concluye entonces lo siguiente. (i) El Acto
Legislativo 1 de 2016 facultó al Presidente de la República para dictar estos
decretos leyes dentro de los 180 días siguientes a su entrada en vigencia,
hecho que ocurrió con la refrendación popular del Acuerdo final, en los
términos de la sentencia C-160 de 2017, en la cual la Corte revisó el Decreto
ley 2204 de 2016 ‘por el cual se cambia la adscripción de
la Agencia de Renovación del Territorio’, correspondiente al expediente
RDL-001. De tal suerte, los 180 días de plazo para ejercer la habilitación
legislativa extraordinaria, contenida en el artículo 2 del Acto Legislativo 1
de 2016, corren a partir de tal refrendación. (…).”[45]
2. Competencia de la Corte
Constitucional
La Corte Constitucional es competente para realizar
el control automático de constitucionalidad sobre el Decreto Ley 896
del 29 de mayo de 2017, “Por
el cual se crea el Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso
ilícito – PNIS-”, en virtud de
lo establecido por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 y el numeral 7
del artículo 241 de la Constitución Política.
3. Presentación
del caso y programa de la decisión
El Presidente de la República, en ejercicio de las
facultades que le otorga el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, expidió el
Decreto Ley 896 de mayo 29 de 2017 “Por el cual se crea el Programa Nacional
Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito –PNIS-”. La Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República, mediante oficio del 30 de mayo de
2017, remitió copia auténtica de dicho decreto a la Corte Constitucional, a
efectos de realizar el control automático de constitucionalidad sobre el mismo.
La totalidad de los intervinientes le han solicitado
a la Corte que declare la exequibilidad de la norma sometida a control,
señalando que la misma satisface los aspectos formales requeridos para su
expedición, en tanto que el Decreto fue expedido por el Presidente de la
República de conformidad con el artículo 115 de la Constitución y dentro del
término de los 180 días siguientes a la refrendación del Acto Legislativo 1 de
2016; que la designación del título de la norma y el fundamento de las
facultades con base en las cuales fue expedido se satisface; y que el decreto
se encuentra debidamente motivado. No obstante, el Ministerio Público solicitó
la declaratoria de inexequibilidad del Decreto, al observar que el mismo no fue
suscrito por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, lo que en su
opinión constituye una violación del artículo 115 de la Constitución.
En lo que tiene que ver con el examen sustantivo de
las normas, los intervinientes en general coinciden en señalar la
constitucionalidad del Decreto Ley 896 de 2017, en la medida que también satisface
los requisitos materiales de expedición. Sin embargo la Universidad el Rosario
y el Centro
de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad solicitaron la
declaratoria de inexequibilidad de las expresiones“y que no hayan
realizado siembras posteriores al 10 de julio de 2016”, contenidas en
el artículo 6 del Decreto Ley, relacionadas con la fecha límite de siembra de
cultivos de uso ilícito por parte de los beneficiarios del PNIS.
También dentro del examen material, algunos de los
intervienes le solicitaron a la Corte Constitucional, que declarare la
exequibilidad condicionada de diversas normas contenidas en el Decreto,
señalando que se configuró una omisión legislativa, por no haberse incluido
como destinatarios y beneficiarios del PNIS a los miembros de las comunidades
indígenas y los afrocolombianos, así como por no haberse realizado una consulta
previa legislativa con esas mismas comunidades. Igualmente fueron elevadas
solicitudes de declaratoria de exequibilidad condicionada, respecto de los
destinatarios del PNIS, la inclusión del capítulo étnico dentro el Decreto, el
ajuste de las condiciones de seguridad y de aplicación del PNIS y los PISDA, y
la participación de las comunidades.
Con el fin de efectuar el control automático sobre
el Decreto Ley 896 de 2017 y decidir acerca de su constitucionalidad, la Sala (i)
se ocupará del tema del control de los
decretos leyes proferidos en ejercicio de las facultades extraordinarias
concedidas por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, (ii) verificando
en el caso concreto, la satisfacción de los requisitos formales, (iii) momento
en el cual examinará la solicitud de inexequibilidad formulada por el
Ministerio Público. Efectuado lo anterior, (iv) se procederá al examen de los requisitos
de competencia para la expedición del Decreto 896 de 2017, para finalmente (v)
efectuar el examen material sobre el articulado del Decreto ley, ocasión en la
que serán consideradas las diversas solicitudes de exequibilidad condicionada.
4. El control de
los decretos leyes proferidos en ejercicio de las facultades extraordinarias
concedidas por el Acto Legislativo 01 de 2016
En relación con el control de constitucionalidad de
los decretos ley que se dicten en ejercicio de las facultades extraordinarias
concedidas por el Acto Legislativo 01 de 2016, dispone el inciso tercero del
artículo 2 de esa reforma constitucional, que “Los decretos
con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán control de
constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia. El
procedimiento de revisión de constitucionalidad de estas disposiciones deberá
surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses
siguientes a su expedición.”
La jurisprudencia reciente de la Corte
Constitucional[46]
ha desarrollado los temas de las características de este control y la
clasificación del mismo, cuestiones que se abordan a continuación.
4.1. Características del control constitucional
sobre los decretos ley proferidos en ejercicio de las facultades
extraordinarias concedidas por el Acto Legislativo 01 de 2016
La Sentencia C-160 de 2017 refiere este tema al
derecho constitucional de excepción, relacionado con el conjunto de
instituciones y medidas dispuestas para el mantenimiento del Estado social de
derecho, la separación de podres, la democracia, la participación ciudadana y
el respeto por los derechos humanos intangibles, destinadas al mantenimiento de
su integridad, aún en circunstancias de excepción. Específicamente dijo la
Corte que
“A pesar de las diferencias existentes
entre las medidas que buscan la implementación de un acuerdo de paz y el
derecho constitucional de excepción, los elementos vistos previamente con
respecto a este último resultan útiles para adelantar una interpretación de las
normas transitorias que generan y a la vez limitan el régimen de alteración
institucional contenido en el Acto Legislativo 01 de 2016 (…).”[47]
Las características de este control fueron descritas
en la Sentencia C-174 de 2017, donde se dijo que el control jurisdiccional de
los decretos ley dictados al amparo del artículo 2 del Acto Legislativo 1 de
2016 cumple las siguientes características:
Es un control jurisdiccional, tanto por el
órgano que lo ejerce, como por el parámetro utilizado. De este modo corresponde
a un control que debe ser ejercido por la Corte Constitucional, que no examina
cuestiones de conveniencia u oportunidad, sino la conformidad de los enunciados
que se expidan, con el orden constitucional.
Se trata de un control automático, como se
desprende de lo enunciado en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 del 2016, al
señalar que “tendrán control de constitucionalidad automático
posterior a su entrada en vigencia”, lo que excluye la posibilidad
de ejercer la acción de inconstitucionalidad, así como las objeciones
presidenciales sobre los mismos.
Este control es también participativo, en una
doble perspectiva. De un lado, en cuanto corresponde al ejercicio del derecho
ciudadano establecido en el artículo 40 y el numeral 1 del artículo 242 de la
Constitución, y del otro, porque el numeral 1 del artículo 3 del Decreto Ley
121 de 2017 establece que el auto por el que la Corte Constitucional asuma
conocimiento del decreto, “dispondrá que se fije en lista el proceso para la
intervención ciudadana y ordenará que se corra traslado del expediente al Procurador
General de la Nación”.
Como cuarta característica se tiene aquí un control posterior,
en tanto que el escrutinio que realiza la Corte Constitucional acontece después
de la puesta en vigencia de los decretos.
Como anotación final vale referir que la Corte se
preguntó si se trataba de un control “único”, o si podría sobrevenir una demanda
posterior. La Sala sostuvo que excepcionalmente podría sobrevenir una demanda
sobre la norma. Específicamente dijo “si bien la Corte considera que la cosa
juzgada es por principio absoluta, no podría cerrar definitivamente la
posibilidad de someter de nuevo a control esos decretos pues esto podría
amenazar a la integridad y supremacía del orden constitucional (CP art. 241).
Por tanto, de forma excepcional, si se demuestra de manera estricta que un
decreto ley especial presenta problemas de inconstitucionalidad objetivos y
trascendentales, no cubiertos sino por una cosa juzgada aparente en la
sentencia que efectuó su revisión automática, pueden someterse nuevamente a
control (CP art 241 num. 5). De lo contrario, la cosa juzgada absoluta inhibe
la competencia de la Corte Constitucional para conocer las demandas contra estos
decretos leyes”[48].
4.2. Controles que recaen sobre los decretos
ley. El control sobre las condiciones formales y de competencia para su
expedición
El artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016
introdujo una norma transitoria en la Constitución por medio de la cual, se
facultó al Presidente de la República “para expedir los
decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”,
estableciendo en materia de control, que “Los decretos con fuerza de ley que
se dicten en desarrollo de este artículo tendrán control de constitucionalidad
automático posterior a su entrada en vigencia”.
El examen de constitucionalidad de esa norma está
contenido en la Sentencia C-699 de 2016, donde la Corte contesta al cargo de acuerdo
con el cual, el otorgamiento de esas facultades extraordinarias constituía una
sustitución del principio de separación de poderes dispuesto en la
Constitución. La Corte concluyó que no acontecía dicha sustitución, básicamente
por tres razones: porque el artículo 2 demandado establece suficientes garantías
como para evitar que el Congreso quede despojado de su potestad legislativa;
porque se trata de una habilitación temporal, limitada y transitoria, que
incluso cuenta con antecedentes normativos y de ejecución; y porque no se
suprimen los controles interorgánicos entre poderes, ni la supremacía
constitucional. Respecto de este último punto, la Corte precisó el contenido y
calidad de control jurisdiccional asignado. Para el efecto dijo:
“(iv) Finalmente, no se
suprimen los controles interorgánicos que preservan el equilibrio entre los
poderes públicos y aseguran la supremacía constitucional. Por una parte, los
decretos ley que se profieran a causa del Acto Legislativo 1 de 2016 tienen control
constitucional automático, posterior e integral. En desarrollo de este control,
la Corte deberá verificar que los decretos con fuerza de ley cumplan la
finalidad para la cual se confieren las facultades, a saber, facilitar o
asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final; que tengan entonces una
conexidad objetiva, estricta y suficiente con el referido acuerdo; que se den
en circunstancias excepcionales, pues las facultades son precisamente
extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al
trámite legislativo ante el Congreso; y que respeten en general el ordenamiento
constitucional. Por su parte, el Congreso preserva las competencias de control
político y jurisdiccional sobre el Gobierno y el Presidente de la República (CP
arts 114, 174 y 178).”[49]
Conforme se desprende de lo anterior, sobre los
decretos que se expidan con base en el referido acto legislativo, concurrirá un
control sobre las condiciones formales, así como sobre las condiciones
de competencia para la expedición de los decretos ley, las que tienen que
ver con la necesidad de conexidad entre la materia regulada por el decreto y la
implementación del Acuerdo Final, así como con las restricciones surgidas del
principio de separación de poderes y los controles mutuos entre los órganos
estatales.
5. El control sobre las condiciones formales
de expedición del Decreto Ley 896 de 2017
En relación con este criterio, se evalúa la
constitucionalidad del decreto ley desde los siguientes elementos: el título de
la norma, el fundamento y la autoridad habilitada, la justificación de su expedición,
la suscripción del documento y la temporalidad de su emisión. En este escenario
y en el segmento destinado a la suscripción del decreto, se evalúa la solicitud
de inexequibilidad elevada por el Ministerio Público.
5.1. Título de la norma. Nominación
El artículo 169 de la Constitución establece que “El
título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”.
Acerca de este punto la Corte Constitucional estableció tempranamente en la
Sentencia C-026 de 1993, que “lo que interesa para que tal canon
constitucional quede respetado, es que su título coincida con la materia
general que se reglamenta, o con el objetivo del ordenamiento”[50].
En este caso la norma examinada es un decreto con
fuerza de ley expedido con base en facultades extraordinarias otorgadas por un
acto legislativo, que tiene tanta fuerza vinculante como una ley, y que por lo
mismo, debe satisfacer la conformidad del título con el texto de la norma. El Decreto
Ley 896 de 2017 lleva por título “Por el cual se crea el programa Nacional Integral
de sustitución de cultivos de uso ilícito –PNIS” y está conformado por
nueve artículos que corresponden básicamente, a la creación del mencionado Programa,
la designación de las autoridades públicas a su cargo, la determinación su
objeto, las instancias nacionales y territoriales de ejecución, los beneficiarios
del mismo y sus elementos de desarrollo. En este sentido, no solo se asiste a
la correcta designación del título, sino también, a la conformidad de sus
contenidos.
5.2. El fundamento normativo del decreto
y la autoridad habilitada para su expedición. Competencia funcional
Conforme se lee en su texto, el Decreto Ley 896 de
2016 fue expedido por el Presidente de la República “En ejercicio de sus
facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el
artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016”.
El artículo 2 de ese Acto Legislativo faculta
expresamente al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de
ley destinados a implementar y desarrollar el Acuerdo Final celebrado entre los
delegados del Gobierno Nacional y los de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia – FARC-EP. La norma señala lo siguiente:
“Artículo 2°. La Constitución Política
tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así: Artículo
transitorio. Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 días
siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltese al
Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo
contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera.”
De lo anterior se desprende que esta norma fue
expedida por la autoridad pública correspondiente, es decir, por el Presidente
de la República, con fundamento en la habilitación hecha por un acto reformatorio
de la Constitución.
5.3. Motivación del acto. La
justificación de su expedición
Este requisito está relacionado con la motivación
del acto normativo. El punto es que los decretos ley que se expiden con base en
facultades extraordinarias, no son el producto del debate y los procesos
deliberativos propios de una ley. Por lo mismo resulta necesario, que la norma especifique
las razones y motivaciones que fundamentan su expedición.
Esta es la función de la parte considerativa del
Decreto Ley 896 de 2017, conformada por 43 consideraciones, sectorizadas en
cuatro secciones, la primera de ellas destinada a las “Consideraciones
generales” (1 al 6); la segunda referida a los “Requisitos formales de validez
constitucional” (7 al 9); la tercera a los “Requisitos materiales de validez
constitucional” (10 a 31), subdividida en los apartados de conexidad objetiva,
conexidad estricta y conexidad suficiente; y la cuarta parte y final, cuyo tema
es la “Necesidad estricta” (32 a 43), a su vez dividida en cinco partes: Criterios
de necesidad y urgencia para la creación del Programa Nacional Integral de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito –PNIS; Instrumento regional para la
transformación; plazos para la reincorporación a la vida civil; implementación
prioritaria; y calendario de implementación normativa durante los primeros doce
meses.
Como cuestión central debe resaltarse la naturaleza
instrumental del decreto, “cuyo objeto es facilitar y asegurar la implementación
y desarrollo normativo” de puntos específicos del Acuerdo Final, relacionados
con la sustitución de cultivos ilícitos, como materia especial.
La Sala considera que el Decreto Ley 896 de 2017
contiene una amplia y precisa motivación, relacionada con la creación e
implementación del Programa de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos, que
además de justificar los contenidos del articulado del Decreto, se encuentra
vinculada temática y finalísticamente con el punto 4 del Acuerdo Final.
5.4. Competencia orgánica. Suscripción
del documento. La improcedencia de la solicitud de inexequibilidad hecha por el
Ministerio Público
El artículo 115 de la Constitución hace la
presentación general de la Rama Ejecutiva del poder público, señalando que el Presidente
de la República tiene la condición de jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema
autoridad administrativa, estableciendo en el inciso segundo la noción de
Gobierno Nacional, precisando que el mismo “está formado por el Presidente
de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos
administrativos”.
Como elemento central de este análisis, el inciso tercero
del artículo 115 de la Constitución dispone que “Ningún acto del Presidente,
excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de
Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del
Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna
mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por
el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el
mismo hecho, se hacen responsables”.
Conforme se lee en el texto del Decreto Ley 896 de
2017, remitido por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, el
mismo fue suscrito por el Presidente de la República, por el Ministro del
Interior (E), el Ministro de Hacienda y Crédito Público (E), el Ministro de
Justicia y del Derecho, el Director del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República y la Directora del Departamento Nacional de
Planeación.
La Procuraduría General de la Nación en su concepto,
solicitó la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 896 de 2017, por no
haberse satisfecho el requisito de suscripción, en los términos del artículo 115
de la Constitución. Específicamente dijo el Ministerio Público que
“la
ausencia de la firma del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural en el
Decreto estudiado, impide que este haya sido válidamente expedido, pues debido
a esta omisión, no se constituyó un acto de gobierno que pueda surtir los
efectos propios de este tipo de actuaciones en un sentido institucional, dentro
del Estado social de derecho. ‘La calidad de públicas de las funciones
determina, sin embargo, la sujeción al derecho público (…) y la vinculación de
las personas y entidades a la Administración por un conjunto de potestades de
ordenación, de dirección y control’.”[51]
La Sala no comparte la posición del Ministerio
Público y por el contrario, considera que el Decreto Ley 896 de 2017 satisface
plenamente el requisito formal de suscripción, por las siguientes razones:
En primer lugar se tiene, que de conformidad con el
artículo 115 de la Constitución, el acto del Presidente deberá ser suscrito y
comunicado “por el ministro del ramo respectivo o por el director del
departamento administrativo correspondiente”. En este caso se asiste a la
creación e implementación de un Programa nacional de sustitución de cultivos
ilícitos, que de conformidad con el artículo 1 del Decreto Ley 896 de 2017,
está a cargo de la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos,
adscrita a la Alta Consejería Presidencial para el Postconflicto, que es una
dependencia del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
En este sentido si se considera que el decreto fue firmado entre otros, por el Director
del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, se concluye
que la exigencia constitucional de suscripción fue plenamente satisfecha, pues
el Decreto fue firmado “por el director del departamento administrativo
correspondiente”.
En
segundo término considera la Sala, que la política contenida en el Decreto 896
de 2017, que ha dado lugar al Programa Nacional Integral de Sustitución de
cultivos de uso ilícito, no es una política agraria, como lo afirma el
Ministerio Público, sino que se trata de una política de seguridad pública,
entendida como seguridad de las personas y de los bienes, componente del orden
público, genéricamente concebido por la Corte “como
el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten
el bienestar general y el goce de los derechos humanos”[52].
De hecho se trata de una política que se superpone a la de erradicación de
cultivos ilícitos, que es de carácter policivo y penal, consignada en el Punto
4 del Acuerdo Final, en cuya parte considerativa se dijo “Que un aspecto de
la solución al problema de las drogas ilícitas es la solución definitiva al
problema de los cultivos de uso ilícito, para lo cual es necesario poner en
marcha un nuevo programa”. En este sentido el Decreto 896 de 2017 no
requería la firma del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural.
Como tercera consideración se señala, que el Decreto
que crea el Programa de Sustitución Voluntaria de Cultivos desarrolla varias
materias. De este modo, se trata de una política pública relacionada con las
funciones del Ministerio del Interior y del Departamento Nacional de Planeación;
que está relacionado con el tratamiento a personas que en principio desarrollan
un actividad ilícita, lo que vincula su temática con el Ministerio de Justicia
y del Derecho; que involucra temas de financiación y gasto, siendo firmado por
el Ministro de Hacienda y Crédito Público; y que además desarrolla temas sobre administración
pública, derechos humanos, la participación comunitaria, el régimen
agropecuario y el régimen penal, entre otros. En este sentido la suscripción
del Ministerio Agricultura y Desarrollo Rural habría resultado eventualmente
concurrente, pero no indispensable para el perfeccionamiento del decreto.
La Corte recuerda además, que la expedición del
Decreto Ley 896 de 2016 es de carácter instrumental, en el sentido de
contribuir a la implementación del Acuerdo Final pactado por el Gobierno
Nacional, razón por la cual la suscripción del documento por las autoridades
públicas allí concitadas, resulta conforme con la Constitución.
5.5. En conclusión de lo expuesto se tiene entonces,
que el Decreto Ley 896 de 2017 satisface los requisitos formales de expedición,
en tanto que: (i) el Título asignado cumple las exigencias del artículo 169 del
Constitución, pues se corresponde con su contenido, es decir, con la creación
del Programa voluntario de sustitución de cultivos de uso ilícito; (ii) fue
expedido por el Presidente de la República, teniendo como fundamento normativo
el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, que lo habilitó expresamente para
expedir esta clase de decretos; (iii) el acto normativo cuenta con una amplia
motivación, conformada por 43 elementos justificatorios, divididos en 4
secciones, relacionada con la creación e implementación del Programa de
sustitución, que corresponde además, al cumplimiento del Punto 4 del Acuerdo
Final y (iv) el documento se suscribió observando las reglas del artículo 115
de la Constitución, pues fue firmado entre otros, por el Presidente la
República y por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República, a cuyo cargo se encuentra la Alta Consejería y la Dirección
responsables del Programa.
6. El control sobre las condiciones
de competencia para la expedición del Decreto Ley 896 de 2017
Al referirse al tema del control constitucional automático,
posterior e integral que se debe efectuar sobre los decretos ley que se expiden
con base en las facultades extraordinarias concedidas por el Acto Legislativo 1
de 2016, señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-699 de 2016, que se
debe verificar que tales decretos cumplan la
finalidad para la cual se confieren las facultades, a saber, facilitar o
asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final; que tengan una conexidad
objetiva, estricta y suficiente con el referido acuerdo; que se den en circunstancias
excepcionales, pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo cual
supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al trámite legislativo ante
el Congreso; y que respete en general el ordenamiento constitucional.
Estos parámetros del control fueron
reiterados y desarrollados en la Sentencia C-160 de 2017, donde se dijo
específicamente, que “El contenido del decreto
correspondiente debe tener como objeto facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo del Acuerdo Final.  Esto quiere decir que deben
comprobarse los requisitos de necesidad estricta, así como de conexidad
objetiva, estricta y suficiente entre el decreto y el Acuerdo, lo cual toma
la forma de una carga argumentativa para el Presidente al momento que adopta la
norma extraordinaria”[53]
(resaltado dentro del texto), precisando demás, que se trata de una competencia
excepcional, destinada a la implementación de un acuerdo de paz adoptado en el
marco de la justicia transicional, que requiere de un control estricto, por
tratarse de una competencia gubernamental, en cuyo ejercicio están ausentes el
debate democrático y la representatividad de las fuerzas políticas.
La Sentencia C-174 de 2017, que efectuó el control
automático sobre el Decreto Ley 121 de 2017, reiteró y precisó los elementos y
contenidos del control que se efectúa sobre esta clase de decretos, en una
sección denominada “Control sobre la competencia del Presidente de la
República para expedir el decreto ley 121 de 2017”[54].
Allí afirmó, que tales decretos deben satisfacer una conexidad teleológica, es
decir, que se debe demostrar que el decreto es instrumental a la realización de
los objetivos o compromisos del acuerdo final; que se debe cumplir la conexidad
externa, entendida como el vínculo existente entre lo dispuesto en el Acuerdo
Final y lo desarrollado en las normas del decreto que se examina, así como evidenciar
la conexidad interna, es decir, la congruencia entre las motivaciones del
decreto y el articulado del mismo. Finalmente sostuvo la Corte, que se tenía
que verificar la estricta necesidad de los decretos ley, es decir, confirmar
que existe un imperativo de regulación que no pueda ser satisfecho por el
proceso legislativo ordinario.
6.1. Competencia temporal
El Acto Legislativo 1 de 2016 fue expedido el 7 de
julio de ese año, y por medio del artículo 2 se facultó al Presidente de la
República para expedir decretos con fuerza de ley que faciliten y aseguren la
implementación y desarrollo del Acuerdo Final destinado a una paz estable y
duradera, “Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del
presente acto legislativo”.
El artículo 5 de esa reforma constitucional
establece la cláusula de vigencia  y allí se previó, que “El presente acto
legislativo rige a partir de la refrendación popular del Acuerdo Final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
La Sentencia C-160 de 2017 precisa la fecha de perfeccionamiento de la
refrendación del Acuerdo Final, señalando lo siguiente:
“(III) Teniendo en cuenta lo anterior,
cabe entender que el proceso de Refrendación Popular del Acuerdo Final concluyó
con las proposiciones aprobatorias en ambas Cámaras legislativas en sus
sesiones plenarias celebradas el 29 y 30 de noviembre de 2016 y, en
consecuencia, el Acto Legislativo 01 de 2016 se encuentra vigente, como
constata el Legislativo en las siguientes certificaciones: (…).”[55]
Dentro de esta misma línea de comprensión precisó la
Sentencia C-331 de 2017:
“La entrada en vigor del Acto
Legislativo 1 de 2016 fue reconocida mediante la sentencia C-160 de 2017.
Dicha providencia puso de presente que el proceso de refrendación se cumplió a
cabalidad, tal como también lo reconoció el artículo 1º de la Ley 1820 de 2016.
El proceso refrendatorio culminó el 30 de noviembre de 2016, luego de que el
Senado de la República aprobara el día 29 de noviembre de 2016 una proposición
mediante la cual declaró cumplida la refrendación popular del Acuerdo Final y
la Cámara de Representantes hiciera lo propio el día 30 de noviembre. Por lo
tanto, debe entenderse que el término de 180 días de vigencia de las
facultades legislativas para la paz comenzaron a contarse a partir del 1º de
diciembre de 2016.”[56]
(resaltados dentro del texto)
Al considerar que el Decreto Ley 896 de 2017 fue
expedido el 29 de mayo de 2017, se concluye que lo fue dentro del plazo
establecido por el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016.
6.2. La conexidad objetiva
La Sentencia C-160 de 2017 insistió en que los decretos
que se expiden con base en las facultades extraordinarias concedidas por el Acto
Legislativo 1 de 2016, comparten algunas características con aquellos que se
dictan en los estados de excepción. El artículo 10 de la Ley 133 de 1994,
Estatutaria de los estados de excepción, refiere el requisito de conexidad
entre los hechos y las medidas adoptadas, señalando que “Cada una de las medidas adoptadas en los
decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”, de análoga forma a como el artículo 2
del Acto Legislativo 1 de 2016 dispone que el contenido de los decretos ley “tendrá
por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo  normativo del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera”.
Dentro de esta perspectiva
la conexidad objetiva atiende a la identificación y establecimiento de la
relación y de los vínculos genéricos que deben existir entre las medidas
adoptadas por medio del decreto y la realización de lo dispuesto en el Acuerdo
Final. Por lo mismo, el contenido del decreto no puede rebasar lo dispuesto en
los temas del Acuerdo Final.
El Acuerdo Final
desarrolla seis ejes temáticos relacionados con los siguientes temas: (i)
Reforma rural integral: hacia un nuevo campo colombiano; (ii) Participación
política: Apertura democrática para construir la paz; (iii) Fin del conflicto;
(iv) Solución al problema de las Drogas Ilícitas; (v) Acuerdo sobre las
Victimas del Conflicto; y (vi) Mecanismos de implementación y verificación del
cumplimiento del Acuerdo.
Aprecia la Sala que el
cuarto eje temático se titula Solución al problema de las Drogas Ilícitas
y que la Sección 4.1. lleva por título inicial Programas de sustitución de
cultivos de uso ilícito. Si se considera que el Decreto Ley 896 de 2017 se
titula “Por el cual se crea el Programa Nacional Integral de sustitución de
cultivos de uso ilícito –PNIS”; que su articulado atiende a la creación de
dicho Programa y a la manera como se articularán la entidades nacionales y
territoriales para la ejecución del mismo; y que adicionalmente contiene el
compromiso gubernamental de superar las condiciones de pobreza y marginalidad
de numerosas familias que se han visto forzadas a desarrollar cultivos ilícitos
para sobrevivir, se concluye inevitablemente, que existe una manifiesta
conexidad objetiva entre el Decreto Ley 896 de 2017 y el Acuerdo Final.
6.3. Conexidad
estricta
La Sentencia C-331 de
2017, con fundamento en fallos anteriores[57]
señala que “La conexidad estricta, que también puede denominarse como un juicio
de finalidad o conexidad teleológica, se refiere a la carga argumentativa para
el Gobierno, consistente en demostrar que el objetivo del desarrollo
normativo contenido en el decreto pretende de manera precisa implementar un
aspecto definido y concreto del Acuerdo. En efecto, se trata de una relación
directa entre la regulación expedida y el aspecto específico del Acuerdo,
identificado por el Gobierno, lo que descarta vínculos accidentales o
accesorios como justificaciones del ejercicio de las facultades presidenciales
para la paz”[58].
Precisó la Corte
además, que esta conexidad supone una labor en dos niveles, el externo y el
interno. Por el externo, el Gobierno deberá identificar cuál es
el contenido preciso del Acuerdo que es objeto de implementación. De tal forma,
se vería incumplido el requisito si el gobierno no identifica de manera exacta
el contenido del Acuerdo Final que pretende desarrollar, o si no existe un
vínculo verificable entre esa materia precisa y los contenidos del decreto
respectivo. Por el interno, el gobierno debe mostrar el vínculo entre
las motivaciones del uso de las Facultades Presidenciales para la Paz y la
regulación efectivamente expedida. En sentido contrario se incumple esta
condición, cuando las motivaciones expuestas por el gobierno no guarden
coherencia con lo efectivamente regulado.
En lo que tiene que ver
con el nivel externo de la conexidad estricta se señala que el contenido
preciso del Acuerdo Final que se implementa por medio del Decreto 896 de 2017,
está dispuesto en los puntos 4.1 y 6.1.10 literal a) del Acuerdo Final.
El punto 4.1. se titula
“Programas de sustitución de cultivos de uso ilícito. Planes integrales de
desarrollo con participación de las comunidades –hombres y mujeres- en el
diseño, ejecución y evaluación de los programas de sustitución y recuperación ambiental
de las áreas afectadas por dichos cultivos”, y propende por la creación de
una autoridad nacional, que en coordinación con las autoridades departamentales
y municipales, trabaje en la solución sostenible y definitiva de la
problemática de los cultivos de uso ilícito y los otros problemas asociados a
ello.
El tema 6 del Acuerdo
sobre Implementación, verificación y refrendación, dispone en el 6.1.10
el calendario de implementación normativa del Acuerdo Final, previendo en el
literal a) la expedición de leyes y/o normas para la implementación de lo
acordado en el marco de la Reforma Rural Integral y la sustitución de los
cultivos de uso ilícito. De este modo la satisfacción del nivel externo de
conexidad queda satisfecho, en la medida que el Decreto Ley 896 de 2017
implementa un Programa de sustitución de cultivos de uso ilícito que integra
los niveles nacional, departamental y municipal, conforme se consignó en el
punto 4.1 del Acuerdo.
En segundo lugar y en
relación con el nivel interno de conexidad, se tiene el conjunto de
enunciados dispuestos en la parte considerativa del Decreto Ley 896 de 2017, y
los contenidos de los puntos 4.1, 4.2 y 4.3 del Acuerdo Final.
En lo que tiene que ver
con el cuarto eje temático, el Capítulo de Introducción del Acuerdo
Final señala expresamente que “para construir la paz es necesario encontrar una
solución definitiva al problema de las drogas ilícitas, incluyendo los cultivos
de uso ilícito y la comercialización y producción de drogas ilícitas. Para lo
cual se promueve una nueva visión que dé un tratamiento distinto y diferenciado
al fenómeno del consumo, al problema de los cultivos de uso ilícito, y a la criminalidad
organizada asociada al narcotráfico, asegurando un enfoque general de derechos
humanos y salud pública, diferenciado y de género”. El Acuerdo Final destina el
Capítulo Cuarto a la Solución al Problema de las Drogas Ilícitas. Los
considerandos del Capítulo señalan expresamente
“Que un aspecto
de la solución al problema de las drogas ilícitas es la solución definitiva al problema
de los cultivos de uso ilícito, para lo cual es necesario poner en marcha un
nuevo programa que, como parte de la transformación estructural del campo que
busca la RRI, contribuya a generar condiciones de bienestar y buen vivir para
las poblaciones afectadas por estos cultivos,
Que se
deben buscar nuevas opciones centradas en procesos de sustitución de cultivos
de uso ilícito y la implementación de Planes Integrales de Sustitución y
Desarrollo Alternativo que harán parte de un nuevo Programa Nacional Integral
de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito que tendrá una nueva
institucionalidad.”[59]
La estructura del punto
4 sobre drogas ilícitas fue dispuesta en tres secciones, que corresponden a las
siguientes unidades temáticas: 4.1. Programas de sustitución de cultivos de uso
ilícito; 4.2. Programas de prevención del consumo y salud pública; y 4.3.
Solución al fenómeno de producción y comercialización de narcóticos.
El Decreto Ley 896 de
2017 crea el Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de
uso ilícito –PNIS, con los componentes previstos en el punto 4.1. del Acuerdo
Final. De este modo, establece las instancias de ejecución del PNIS; promueve
la participación de las autoridades del orden nacional cuyas competencias estén
relacionadas con el Programa; define los beneficiarios; instituye los elementos
necesarios para el desarrollo el Programa, despliega los componentes de los
Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo
- PISDA, y establece una vigencia de diez años para el Programa.
Dentro de esta perspectiva
resulta innegable el cumplimiento de la conexidad objetiva, en tanto que existe
un vínculo cierto e innegable entre las medidas adoptadas en Decreto, ya
descritas, que giran alrededor del Programa de Sustitución convenido en el
Acuerdo Final, específicamente fijado en el capítulo 4, sección 4.1. del mismo.
6.4. Conexidad
suficiente
Dijo la Corte en la Sentencia
C- 170 de 2016, que la conexidad estricta está relacionada con la intensidad, especificidad
y precisión del vínculo existente entre las medidas adoptadas en el Decreto y
lo convenido en el Acuerdo Final. Más precisamente “se refiere a un juicio de finalidad
mediante el cual, esta Corporación debe verificar si el gobierno demuestra cual
es el contenido específico del Acuerdo que es objeto de implementación y cómo
la medida que se adopta está vinculada con dicho contenido”[60].
La Sentencia C-331 de
2017 refiere la conexidad específica a partir del concepto de proximidad,
entendiéndola como “el grado de estrecha  y específica proximidad entre la
regulación prevista en el decreto respectivo y el contenido preciso del Acuerdo
que se pretende implementar”[61].
La Sala considera que
este requisito también se satisface, en tanto que el Decreto Ley 896 de 2017
crea y pone en ejecución el Programa Nacional Integral de Sustitución de
Cultivos de Uso Ilícito - PNIS, el que además de ser un punto específico el
Acuerdo Final, constituye una acción indispensable para cumplir el Acuerdo
pactado y para lograr la redención de comunidades campesinas sometidas a
condiciones de pobreza y marginalidad. De este modo la proximidad entre la
regulación contenida en el Decreto y el Acuerdo es explicita y se despliega en
tres escenarios: el Decreto como desarrollo del Punto 4.1. del Acuerdo Final;
como instrumento normativo efectivo para avanzar en la solución del problema de
las drogas ilícitas; y como mecanismo para superar la pobreza y marginalidad de
las familias campesinas dedicadas a esa actividad.
6.5.
Necesidad estricta
La Corte Constitucional
se ha referido a la necesidad estricta, como un criterio que permite examinar
si se justifica acudir a las habilitaciones excepcionales del procedimiento
especial establecido en el Acto Legislativo 1 de 2016, prescindiendo de este
modo del trámite ordinario legislativo que salvaguarda la realización del
principio democrático. En virtud de esta exigencia le corresponde al Gobierno
Nacional sustentar las razones que lo han conducido a expedir la regulación por
medio de un decreto ley. Al respecto ha señalado la Corporación que
“El
requisito de necesidad estricta exige que el Gobierno demuestre que los mecanismos
legislativos ordinarios o de procedimiento legislativo especial no resultaban
idóneos para adoptar la medida respectiva, entre otras razones porque no
estaban sujetos a una condición cualificada de deliberación democrática.”[62]
En el presente caso la
necesidad se justifica por el carácter indispensable que tiene para la
realización del Acuerdo Final, la creación e implementación del Programa
Nacional Integral de Sustitución de cultivos ilícitos – PNIS. Dentro de esta
perspectiva y como señala la parte considerativa del Decreto Ley 896 de 2017,
la creación del Programa gubernamental obedece al criterio de necesidad
señalado en el punto 4 del Acuerdo Final, “a saber: los niveles de pobreza,
en particular de pobreza extrema y necesidades básicas insatisfechas, el grado
de afectación derivado del conflicto, la debilidad de la institucionalidad
administrativa  y de la capacidad de gestión. Claramente la situación de estos
territorios implica la constante violación de derechos fundamentales de los
ciudadanos”[63].
En ese sentido, el análisis debe supeditarse a la
verificación de la finalidad anunciada en el Decreto Ley 889 de 2017 para el
desarrollo del Acuerdo Final en uno de sus puntos y, en particular, enfocarse
en la justificación de la utilización de la vía extraordinaria para regular una
materia específica, a saber: “(i) que
el trámite legislativo ordinario no es idóneo para regular la materia objeto
del decreto, y (ii) que el procedimiento legislativo especial de que trata el
artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016 tampoco cumple con tal idoneidad.”[64]
En Congreso de la República actuando como
constituyente derivado, estableció en el Acto Legislativo 1 de 2016
dos mecanismos excepcionales y necesarios de producción normativa. El primero
es el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, dispuesto en el artículo
1o de esa reforma constitucional, que inviste al Congreso de la
facultad de tramitar y aprobar leyes y actos legislativos, bajo el
procedimiento excepcional “con el propósito de agilizar y garantizar la
implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final) y ofrecer garantías
de cumplimiento y fin del conflicto". El segundo, es la concesión de
facultades extraordinarias al Presidente de la República, con el fin de "expedir
los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera."
El artículo 2 del Acto
Legislativo 1 de 2017 dispuso como límite explícito, que “Las
anteriores facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos,
leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan
mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos”. Dentro
de esta misma dimensión se ha dicho insistentemente, que los decretos que se
dicten con base en estas facultades, deben tener carácter estrictamente
instrumental y que deben servir como medios de implementación del Acuerdo
Final.
Si se atiende nuevamente al contenido del decreto
que se examina, se observa que el mismo se limita a crear el Programa de sustitución
de cultivos ilícitos, definir sus objetivos, establecer los componentes del
mismo, determinar sus beneficiarios e identificar las instancias de ejecución.
Desde la anterior perspectiva se comprende, que tales contenidos y materias no
deben regularse mediante acto legislativo, tampoco tienen reserva de ley
estatutaria (artículo 152 de la Constitución), ni de ley orgánica (artículo 151
de la Constitución), y no corresponden a código alguno, ni requieren mayorías
calificadas para su aprobación, limitándose a la construcción de un Programa de
sustitución de cultivos ilícitos, que propicia el cumplimiento de lo pactado,
promueve la redención de familias campesinas marginadas, restituye el uso
adecuado de la tierra y trae presencia estatal en zonas olvidadas.
En virtud del Decreto Ley 896 de 2017, ahora
sometido control, se crea el Programa voluntario de sustitución de cultivos
ilícitos, en cumplimiento de lo consignado en el punto 4.1. del Acuerdo Final. La creación de planes y programas gubernamentales
es una competencia directa del Poder Ejecutivo. Prueba de ello es la gran
cantidad de programas que los gobiernos implementan alrededor de diversas
materias, como pueden serlo, el Programa Mi casa Ya, que consiste en un
programa de subsidio para vivienda; el Programa de reinserción de los miembros
de grupos armados; el Programa de capacitación en TIC; el Programa de Familias
Guardabosques – PFGB, etc. En el plano específico de los cultivos ilícitos se
tiene como antecedente central, el Programa de Erradicación de Cultivos
Ilícitos mediante aspersión aérea con el herbicida Glifosato - PECIG-, de
origen gubernamental, reglamentado por el Consejo Nacional de Estupefacientes
desde el año 1994 (Resolución N° 001 de 1994), que tuvo algunas modificaciones
hasta llegar a la Resolución N° 013 de 2003.
Dentro de esta perspectiva la creación del PNIS
corresponde al ejercicio de una competencia propia del Poder Ejecutivo, en este
caso vinculada al cumplimiento del Acuerdo Final, que no afecta en nada la regulación y la deliberación democrática
alrededor del tema de las drogas ilícitas y de los usos del suelo destinados a
su cultivo, la que ha sido dada en un doble nivel: en el nivel de las normas
internacionales, como se materializa en la Convención Única sobre Estupefacientes,
firmada en New York el 30 de marzo de 1961, y la Convención de las Naciones
Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas
del 20 de diciembre de 1988; y en el nivel de las normas locales, como son la
Ley 13 de 1974, aprobatoria de Convención Única sobre Estupefacientes; la Ley
30 de 1986 “Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Estupefacientes se
dictan otras disposiciones” y la Ley 67 de 1993, aprobatoria de la
Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes.
6.5. Como conclusión de
lo dicho se tiene entonces, que el Decreto Ley 896 de 2017 satisface también
las condiciones de competencia para su expedición, como son la conexidad
objetiva, relacionada con los vínculos genéricos que deben existir
entre las medidas del Decreto y lo pactado en el Acuerdo Final, que en este
caso se cumple y tiene que ver, con la realización del cuarto eje temático del
Acuerdo Final, denominado Solución al Problema de las Drogas Ilícitas; la conexidad
estricta, referida a los vínculos específicos y directos entre el Decreto
y un aspecto definido y cierto del Acuerdo Final, que se dispone en dos
niveles: en el nivel externo de conexidad, aquí satisfecho por la relación y
despliegue normativo de los puntos 4.1. y 6.1.10 del Acuerdo Final; y en el
nivel interno de conexidad, dispuesto y satisfecho desde las motivaciones específicas
del Decreto Ley 896 de 2017, relacionadas con la solución al problemas de las
drogas ilícitas y su articulado, como desarrollo concreto de los puntos 4.1,
4.2 y 4.3 del Acuerdo Final; y la conexidad suficiente, relacionada con
el grado de estrecha y específica proximidad existente entre el Decreto y el
contenido preciso del Acuerdo Final, que se materializó en tres aspectos: en el
Decreto como desarrollo del punto 4.1. del Acuerdo Final; como instrumento
normativo efectivo para avanzar en la solución del problema de las drogas
ilícitas, y como implementación de un mecanismo para superar la pobreza y
marginalidad de las familias campesinas dedicadas a esa actividad.
Finalmente se constató
el cumplimiento de la necesidad estricta, poniendo de presente que el
trámite legislativo ordinario y el procedimiento legislativo especial no son
idóneos para regular la materia del Decreto. De este modo se evidenció que el
Decreto Ley se limita a la creación e implementación de un Programa estatal,
dispuesto por vía legislativa en cumplimiento del Acuerdo Final,  que no adopta
las formas de regulación excluidas por el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de
2016.
7. La solicitud de declaratoria de
omisión legislativa relativa en el Decreto Ley 896 de 2017
De conformidad con lo expuesto hasta ahora, el Decreto
Ley 896 de 2016 satisface las condiciones formales y de competencia requeridas
para su expedición, las que fueron fijadas por las normas constitucionales y las
reglas jurisprudenciales dispuestas por la Corte Constitucional.
La totalidad de los intervinientes le solicitaron a la
Corte Constitucional, que declare la exequibilidad del Decreto Ley 896 de 2017.
Sin embargo sus posturas difieren, pues un grupo pidió que se declare la
exequibilidad condicionada de la norma, alegando la configuración de una omisión
legislativa relativa, por incluir como únicos beneficiarios del PNIS a las
familias campesinas, excluyendo a las comunidades indígenas y los
afrodescendientes, quienes además de habitar territorios ocupados con cultivos
ilícitos, fueron incluidos como actores específicos del Acuerdo Final, en el punto
6.2. denominado Capítulo Étnico.
La Sala procede al examen de este cargo, por ser de carácter
estructural, para efectuar luego al examen del articulado contenido en el
Decreto Ley 896 de 2017.
7.1. El Decreto Ley 896 de 2017. Su ámbito
espacial y territorial
El Decreto Ley 896 de 2017 dispone en el artículo 1
la creación del Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso
ilícito – PNIS, a cargo de la Dirección para la Sustitución de Cultivos
Ilícitos, la que desarrollará sus funciones “en coordinación con las
autoridades del orden nacional y territorial, y la participación de las
comunidades en los términos establecidos en este Decreto Ley”.
El artículo 2 establece como objeto del PNIS, “promover
la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito”, mediante programas y
proyectos que contribuyan a superar la marginalidad y pobreza de las familias
campesinas que derivan su sustento de esos cultivos. Adicionalmente el
artículo 6 señala como beneficiarios del PNIS a “las familias campesinas en
situación de pobreza que derivan su subsistencia de los cultivos de uso
ilícito”, que voluntariamente se comprometan a sustituir esos cultivos, a
no resembrarlos, así como a no estar relacionados con labores asociadas con
ello.
De este modo se tiene que en el ámbito espacial, el
decreto se refiere específicamente a los territorios destinados a la siembra de
cultivos ilícitos por familias campesinas, sin referir o diferenciar los
territorios habitados por comunidades indígenas o afrodescendientes; y en el
plano personal establece como beneficiarios únicos del Programa, a las familias
campesinas que ocupan los territorios y que derivan sus sustento de esos
cultivos, excluyendo de este modo a los indígenas y los afrocolombianos.
7.2. Las solicitudes de modulación del
fallo como consecuencia de existencia de una omisión legislativa relativa
Algunos intervinientes le han pedido a la Corte que
emita una sentencia modulada, alegando la existencia de una omisión legislativa
relativa, por la necesidad de regular el PNIS en los territorios ocupados por
indígenas y afrodescendientes y la ausencia de una consulta previa legislativa.
De este modo, las Organizaciones Indígenas de la
Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos solicitaron que se declare la
omisión legislativa relativa del Decreto Ley 896 de 2017; que se declare la
exequibilidad condicionada de la expresión “familias campesinas”
establecida en los artículos 2 y 6 del Decreto Ley 896 de 2017; que se declare
la exequibilidad condicionada de los artículos 1, 4, 5, 7, y 8 de conformidad
con el punto 6.2. (Capítulo Étnico) y los principios de Acuerdo Final; y que se
exhorte al Gobierno nacional, para que una vez surtida “la consulta étnica
correspondiente”, reglamente el componente étnico del PNIS y de los PISDA,
incluyendo los usos ancestrales y tradicionales de la hoja de coca. La
Organización Indígena Nacional – ONIC elevó una solicitud en similares
términos.
Dentro de la misma línea, la Coordinación Étnica
Nacional de Paz – CENPAZ, solicitó que se incorporen dentro del decreto, todas
las salvaguardas y garantías contempladas en el numeral 6.2. del Acuerdo, denominado
Capítulo Étnico, en relación con los procesos de consulta libre e informada, el
derecho a la libre autodeterminación, el respeto y protección de los usos y
consumos culturales de plantas tradicionales catalogadas como de uso ilícito.
La Comisión Colombiana de Juristas por su parte solicitó
que se declare la
exequiblidad del Decreto Ley 896 de 2017 “en el sentido de que el PNIS será
aplicable únicamente a la población campesina que, de manera voluntaria, acceda
a la sustitución de sus cultivos de uso ilícito y que, lo referente a comunidades
étnicas, deberá ser sometido a consulta previa por parte del Gobierno Nacional”.
El
Centro de Estudios de derecho, Justicia y Sociedad – DEJUSTICIA, consideró que
se había incurrido en una omisión de consulta, solicitando declarar la
exequibilidad condicionada del Decreto Ley 896 de 2017, por no haberse hecho la
consulta previa con las comunidades étnicas, pidiendo que se suspenda la
aplicación del mismo en los territorios indígenas y afrodescendientes, “hasta
que el Gobierno promulgue, de manera consulta con las comunidades indígenas y
afrodescendientes, la normativa específica que regule los programas de
sustitución de cultivos ilícitos que se implementaran en los territorios
mencionados”.
Finalmente
se tuvo el concepto técnico del Representante de la Oficina en Colombia del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, quien señaló
que “sería fundamental que la Honorable Corte Constitucional ratificara su
jurisprudencia referida al deber estatal de implementar el enfoque diferencial
étnico en el proceso de reglamentación e implementación del Decreto Ley 896 de
2017, que entre otros aspectos, supone la obligación de realizar consultas
previas, libres e informadas para la definición de planes de sustitución de
cultivos en territorios étnicos”[65].
7.3.
Las solicitudes de declaratoria de omisión legislativa relativa en el Decreto
Ley 896 de 2017
En el presente caso los cargos
por omisión legislativa fueron planteados por los intervinientes en un doble
nivel: frente a la exclusión de los territorios indígenas y del componente
étnico en la totalidad del Decreto Ley 896 de 2017; así como frente a los
artículos 2 y 6 del Decreto, que colocan como únicos beneficiarios del PNIS a
las familias campesinas que derivan su sustento de cultivos de uso ilícito,
excluyendo a los grupos indígenas y afrocolombianos en cuyos territorios hay
presencia de cultivos de uso ilícito, la que ha sido documentada por la Corte
Constitucional en pronunciamientos anteriores[66].
En jurisprudencia
reiterada, la Corte Constitucional ha sostenido que si bien está facultada para
decidir sobre omisiones legislativas relativas o parciales, carece de
competencia para pronunciarse sobre las omisiones legislativas absolutas[67].
De este modo la Sentencia C-185 de 2002 dijo que cuando se señala al legislador
de incurrir en presuntas conductas omisivas, el análisis de constitucionalidad
sólo tiene lugar cuando la omisión que se ataca es relativa o parcial y no
absoluta, pues  “Por el contrario, en el
caso de la llamada omisión relativa o parcial, la competencia de la Corte
Constitucional para proferir decisión de fondo está plenamente justificada,
pues aquella se edifica sobre una acción normativa del legislador, específica y
concreta, de la que éste ha excluido determinado ingrediente o condición
jurídica que resulta imprescindible a la materia allí tratada, o que habiéndolo
incluido, termina por ser insuficiente e incompleto frente a ciertas
situaciones que también se han debido integrar a sus presupuestos fácticos”[68].
Para diferenciar entre las dos clases de
omisiones, la Corte ha dicho que se debe precisar si la acusación se dirige
contra una norma específica, o si por el contrario, se refiere a un conjunto
más amplio de normas o a todo un sistema normativo. En el primero de los casos
la omisión sería relativa, mientras que en el segundo se trataría de una
omisión absoluta, caso en el cual la Corte estaría imposibilitada para
pronunciarse.
En el presente caso los intervinientes
parecen dirigir su observación inicialmente, contra la totalidad del Decreto
Ley 896 de 2017, solicitando la exequibilidad condicionada del mismo, en la
medida que su normatividad y ámbito de aplicación, no menciona a las
comunidades indígenas y afrocolombianas, ni implementa el Enfoque étnico
contenido en el punto 6.2. del Acuerdo Final.
Sin embargo algunas de las
intervenciones precisaron que su acusación se dirige específicamente contra los
artículos 2 y 6 del Decreto Ley 896 de 2017, que establecen como beneficiarios
únicos del PNIS a “las familias campesinas que derivan su subsistencia de
los cultivos de uso ilícito”, alegando de este modo, la violación del
derecho de acceso y participación en el Programa de beneficios contenidos en el
PNIS,  así como la violación de derechos fundamentales, colectivos y
constitucionales de los pueblos indígenas, como el derecho a la consulta
previa, el derecho al territorio, el reconocimiento de su diversidad cultural y
el derecho a la paz, en tanto que indígenas y afrocolombianos resultan
excluidos del Programa
Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito – PNIS, que se
expide con ocasión del cumplimiento del Acuerdo Final, mientras que se incluye
como únicos beneficiarios a las familias campesinas.
De este modo se está claramente, frente
a un cargo de omisión legislativa relativa y no absoluta, que atiende
específicamente al ámbito de aplicación del decreto y no a su totalidad.
7.4. Los criterios de
evaluación de las omisiones legislativas relativas
Le corresponde a la Corte Constitucional
verificar si la exclusión que hacen los artículos 2 y 6 del Decreto Ley 896 de
2017, de las comunidades indígenas y los afrodescendientes como beneficiarios
del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito – PNIS, genera
una omisión legislativa relativa que resulta contraria a la Constitución.
7.4.1. La Corte Constitucional en la
Sentencia C-584 de 2015, recogiendo numerosos precedentes sobre la materia,
señaló que “Las omisiones
legislativas relativas se presentan cuando el Legislador ‘al regular o
construir una institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo
con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella. v.gr.:
si al regular un procedimiento, se pretermite el derecho de defensa’[69]”[70],
precisando que dichas omisiones pueden ocurrir de distintas formas: i)
cuando se expide una ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la
Constitución, favorece a ciertos sectores y perjudica a otros; ii) cuando
adopta un precepto que corresponde a una obligación constitucional, pero
excluye expresa o tácitamente a un grupo de ciudadanos de los beneficios que
otorga a los demás; y iii) cuando al regular una institución omite una
condición o un elemento esencial exigido por la Constitución.
7.4.2. Dentro de esta misma dimensión, la jurisprudencia
constitucional ha establecido y reiterado los criterios de evaluación que
permiten establecer frente a los casos concretos, cuándo se está frente a una
omisión legislativa relativa y cuando no. De este modo la Sentencia C-259 de
2011, refiriendo numerosos precedentes, identificó los siguientes criterios[71]:
“La jurisprudencia
constitucional ha determinado los requisitos para que se configure y prospere
el cargo de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa, precisando
que deben cumplirse con cinco (5) exigencias a saber: (a) la existencia de una norma respecto
de la cual se pueda predicar necesariamente el cargo por inconstitucionalidad;
(b) la exclusión de
las consecuencias jurídicas de la norma de aquellos casos o situaciones análogas a
las reguladas por la norma, que por ser asimilables, debían de estar contenidos
en el texto normativo cuestionado, o la omisión en el precepto demandado de un ingrediente o condición que,
de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de
la Carta; (c) la inexistencia de un principio de razón suficiente que
justifica la exclusión de los casos, situaciones, condiciones o ingredientes
que debían estar regulados por el precepto en cuestión; (d) la generación de
una desigualdad
negativa para los casos o situaciones excluidas de la regulación
legal acusada, frente a los casos y situaciones que se encuentran regulados por
la norma y amparados por las consecuencias de la misma, y en consecuencia
la vulneración del
principio de igualdad, en razón a la falta de justificación y
objetividad del trato desigual; y (e) la existencia de un deber específico y concreto de
orden constitucional impuesto al legislador para regular una
materia frente a sujetos y situaciones determinadas, y por consiguiente la
configuración de un incumplimiento, de un deber específico impuesto por el
constituyente al legislador”[72]
Estos mismos criterios han venido siendo reiterados, como se
desprende del contenido de la Sentencia C-584 de 2015, que los enumeró de la
siguiente forma: “(i) Que exista una norma sobre la cual se predique
necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias
jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tendrían que estar
contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir
un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador. Además de los anteriores criterios, en algunos
pronunciamientos la Corte ha precisado que también es menester tener en cuenta:
(vi) si la supuesta omisión emerge a primera vista de la norma propuesta, o
(vii) si se está más bien, ante normas completas, coherentes y suficientes, que
regulan situaciones distintas”[73]
7.4.3. La Sala desarrolla a continuación la pertinencia de esos
criterios en el caso concreto.
En primer lugar se exige que exista una norma
sobre la cual se predique necesariamente el cargo. Se trata aquí de los
artículos 2 y 6 del Decreto Ley 896 de 2017, que establecen como beneficiarios
únicos del  Programa
Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito – PNIS, a “las
familias campesinas en situación de pobreza, que derivan su subsistencia de los
cautivos de uso ilícito”, normas que según señalan algunos de los
intervinientes, no incluyen como beneficiarios a las comunidades indígenas y
sus miembros, ni a los afrocolombianos, en cuyos territorios existe la
presencia de cultivos ilícitos, documentada en providencias de la Corte
Constitucional y en documentos autorizados de la Organización de las Naciones
Unidas, citados por varios de los intervinientes[74].
En segundo término es necesario, que la norma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tendrían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado. El artículo 1 del Decreto
Ley 896 de 2017 crea el Programa, mientras que el artículo 2 señala que el
mismo “tiene
por objeto promover la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito, a
través del desarrollo de programas y proyectos para contribuir a la superación
de condiciones de pobreza y marginalidad de las familias campesinas que derivan
su subsistencia de los cultivos de uso ilícito”. La Sala
considera que el Decreto Ley no excluye la eventual participación de las
comunidades indígenas y afrocolombianas del Programa y sus beneficios, sino que
por el contrario, abarca una población amplia, conformada por habitantes del
campo que “deriven su subsistencia de los cultivos de uso ilícito”, con
la pretensión explícita de “contribuir a la superación de condiciones de
pobreza y marginalidad” de esta población vulnerable, combatiendo así el
problema de drogas que afecta al país. Dentro de esta compresión, el Programa,
en los términos del Decreto Ley, no reduce o limita sus márgenes de acción a un
determinado grupo, sino que dispone una fórmula general que ofrece
oportunidades y beneficios a los distintos pobladores del campo en  el país,
donde estarían incluidas las familias de las comunidades indígenas y las de los
afrodescendientes.
Una característica particular del Programa de
Sustitución, es que consiste propiamente en una construcción conjunta,
participativa y concertada, que le permitirá a todos sus participantes, acceder
al conjunto de beneficios que trae el Decreto, entre los que pueden contarse,
de conformidad con el artículo 8 del mismo Decreto: el establecimiento de condiciones
de seguridad para las comunidades y los territorios afectados por los cultivos
de uso ilícito; la articulación de los Planes de Integrales Comunitarios y
Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo -PISDA­-; la celebración de
acuerdos específicos de sustitución; la priorización de territorios; y el
tratamiento penal diferencial. En este sentido la inclusión no depende tanto
del enunciado normativo, sino de la voluntad participativa de quienes derivan
su sustento de las actividades del campo.
De conformidad con lo expuesto, no se cumple con el
segundo de los requisitos exigidos para la configuración de la omisión
legislativa relativa, lo que conduce también al incumplimiento del tercero de los
requisitos, conforme al cual se exige que la exclusión de los casos o ingredientes,
carezca de un principio de razón suficiente.
El Decreto Ley 896 de 2017 no efectúa exclusiones
del Programa ni en la parte considerativa, ni en la parte normativa,
limitándose a señalar que son beneficiarias del PNIS “las familias
campesinas en situación de pobreza que derivan su subsistencia de los cultivos
de uso ilícito”, que adquieran los compromisos voluntarios derivados de su
inclusión en el Programa. La Sala considera, de conformidad con lo expuesto en
el punto anterior, que no hay aquí exclusión alguna, sino la posibilidad
voluntaria de participación en un Programa gubernamental, dispuesto en el
escenario de implementación
del Acuerdo Final para la terminación del conflicto, cuyo objetivo central es
la realización del derecho constitucional a la paz, establecido en el artículo
22 de la Constitución y la realización de los fines constitucionales de
convivencia pacífica y del orden justo, contenidos en el artículo 2 de la Carta
Política.
Dentro
de la anterior comprensión, al no haber exclusión alguna, no hay lugar a que
exista un principio de razón suficiente que justifique la exclusión, en este
caso, inexistente; ni tampoco se configura una desigualdad negativa frente a
las comunidades indígenas y de afrocolombianos, quienes estaban en la posición
jurídica de participar voluntariamente en el Programa de Sustitución,
resultando beneficiarios de las políticas de seguridad, infraestructura y
beneficios comunitarios.
7.4.4. Al considerar todo lo anterior, la Sala
concluye que no se está frente a una omisión legislativa relativa, en el
sentido que los artículos 2 y 6 el Decreto Ley 896 de 2017 hayan excluido
inconstitucionalmente a los indígenas y a los afrocolombianos como destinatarios
de PNIS. La norma examinada establece como beneficiarios un amplio grupo poblacional, conformado
por familias vinculadas al campo “que deriven su subsistencia de los cultivos
de uso ilícito”, en la idea  de “contribuir a la superación de condiciones de
pobreza y marginalidad”, lo que incluye a diversos habitantes del campo, entre
los que se cuentan las familias indígenas y afrocolombianas, sin que se
configuren exclusiones o desigualdades negativas que afecten directamente esos
grupos poblacionales.
8. La
solicitud de realización de consulta previa legislativa a las comunidades
indígenas y grupos afrodescendientes
Los intervinientes que plantearon la existencia de
una omisión legislativa relativa en el Decreto Ley 896 de 2017, señalaron
igualmente el derecho de las comunidades indígenas y los grupos
afrodescendientes, a la realización de una consulta previa legislativa,
argumentado que las medidas adoptadas por la norma afectaban su identidad
cultural y sus territorios, los que además, se encuentran afectados por la
presencia de cultivos ilícitos.
8.1. El Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo - OIT, la Ley 121 de 1991, la jurisprudencia de la
Corte Constitucional y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos[75],
reconocen expresamente el derecho a la libre determinación de las comunidades
étnicas y de los grupos afrodescendientes, el que comprende al menos tres
ámbitos de protección ligados a distintos factores de interacción de las
comunidades, como son[76]:
i. El derecho general de las comunidades a participar
en la toma de cualquier decisión que pueda concernirles, que se manifiesta al
menos dos formas: (i) en el derecho a la consulta previa de todas las
decisiones que les afecten directamente y (ii) en un derecho general de
participación respecto de otras decisiones que les afecten indirectamente.
ii. El derecho de las comunidades a participar en la
toma de decisiones políticas, que se concreta en la
posibilidad de concurrir en la elección de sus representantes en las
corporaciones de elección popular; en el hecho promover iniciativas del trámite
legislativo y discusiones, remitir conceptos, solicitar audiencias y;
participar en la realización de los derechos constitucionales relacionados con
la circunscripción especial indígena.
iii. El derecho al autogobierno de sus comunidades,
lo que les permite el ejercicio de su jurisdicción especial, el reconocimiento
de sus territorios y el establecimiento de gobiernos conforme a los usos y
costumbres de la comunidad.
8.2. En lo que tiene que ver específicamente con el
derecho fundamental a la consulta previa, se tiene que el literal a) del
artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, establece la obligación que tiene
los Estados, de consultar a los pueblos interesados, respecto de medidas
legislativas o administrativas que los afecten directamente. La norma
establece:
“Artículo 6
1. Al aplicar las disposiciones del
presente Convenio, los gobiernos deberán:
a) consultar a los pueblos interesados,
mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus
instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles directamente; (…).”
Dentro de la misma línea, el artículo 7 del Convenio
establece el derecho que tiene esos pueblos a fijar propias prioridades en lo
que atañe al proceso de desarrollo, teniendo el derecho a participar en la
formulación y aplicación de planes y programas de desarrollo nacional y
regional.
En el plano constitucional el parágrafo del artículo
330 de las Constitución dispone que “La explotación de los recursos
naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad
cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones
que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la
participación de los representantes de dichas comunidades”. Adicionalmente,
la jurisprudencia de la Corte Constitucional reconoce el derecho fundamental a
la consulta previa del que son titulares las comunidades étnicas, en los casos
de adopción de medidas legislativas o administrativas que los afecten
directamente.
8.3. Alrededor de este último punto
la Sentencia T- 436 de 2016 indicó que “Esta Corporación ha manifestado que la consulta
previa de las comunidades étnicamente diferenciadas es un derecho fundamental y
desarrolla elementos esenciales del Estado Social de Derecho. Debido a que el
Convenio 169 de la OIT establece criterios generales de concertación, la Corte
ha concretado tales parámetros, de acuerdo a las circunstancias fácticas que ha
revisado”[77]. El Convenio 169 dispone que procede la consulta previa en
los casos de afectación directa de la comunidad étnica. Dicho Convenio contempla
un catálogo de medidas respecto de la cuales la consulta debe agotarse siempre:
“Dentro de este catálogo se
encuentran aquellas que: i) involucran la prospección o
explotación de los recursos existentes en las tierras de los pueblos indígenas
o tribales; ii) las que implican su traslado o reubicación de las tierras que
ocupan; iii) las relativas a su capacidad de enajenar sus tierras o de
transmitir sus derechos sobre estas fuera de su comunidad; iv) las relacionadas
con la organización y el funcionamiento de programas especiales de formación
profesional; v) la determinación de las condiciones mínimas para crear
instituciones de educación y autogobierno y vi) las relacionadas con la
enseñanza y la conservación de su lengua”[78].
La Corte Constitucional ha precisado que esos
criterios no son taxativos, y que el deber de consulta puede ser activado
frente a hipótesis distintas y en relación con cada caso concreto.
Específicamente dijo que “El hecho de que el Convenio 169 vincule el deber de
consulta al criterio de afectación directa supone, por el contrario, que las
autoridades competentes deban verificar, en cada caso, si determinada decisión,
proyecto o medida puede repercutir de alguna manera en los intereses de
determinada comunidad étnica. Con ese objeto, deben valorar los criterios de
interpretación previstos por el propio Convenio, por otros instrumentos
internacionales de protección de los derechos de las minorías étnicas, por la
doctrina autorizada y la jurisprudencia”[79].
Adicionalmente ha sostenido la Corporación, que
deben ser consideradas las implicaciones que puedan tener los programas
estatales en cada caso concreto, respecto de las creencias, instituciones,
bienestar espiritual y utilización de las tierra que ocupan los pueblos
indígenas, lo que resulta especialmente sensible tratándose de cultivos de uso
ilícito, especialmente de la coca, considerada como una planta sagrada por
numerosas comunidades indígenas[80].
8.3. En el presente caso lo que se tiene es la
creación e implementación del Programa Integral de Sustitución de cultivos de
uso ilícito - PNIS, de carácter nacional, dispuesto en cumplimiento de los
puntos 4.1 y 6.1.10 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera, que ha sido implementado
normativamente por medio del Decreto Ley 896 de 2017, expedido con base en las
facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 2 del Acto Legislativo 1
de 2016 Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para
facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final,
que estableció como destinatarios a las familias campesinas en situación de
pobreza que voluntariamente se comprometan a las sustituciones de cultivos de
uso ilícito, lo que no constituye una afectación directa de las comunidades
étnicas, dada la fijación de los destinatarios y el nivel de generalidad de los
enunciados que regulan y promueven la sustitución de cultivos ilícitos.
Conforme fue enunciado, la medida general fue destinada
a todos aquellos habitantes del campo en condición de pobreza, que lo habiten y
deriven su sustento de los cultivos de uso ilícito, lo que involucra a poblaciones
étnicas que habitan esas zonas, sin que ese hecho constituya per se una afectación
directa sobre esos grupos, pues de lo que se trata es de la incorporación abstracta
de una programa de sustitución de cultivos, y no del diseño y aplicación de un
programa concreto en territorios definidos,  habitados por grupos étnicos. Las
normas contenidas en el Decreto Ley refieren de modo general la creación e
implementación del Programa, establecen las autoridades responsables de su diseño
y ejecución, prevén su desarrollo por medio de reglamentos y la manera como
deberá desplegarse en programas concretos dentro de las comunidades
beneficiadas, lo que da cuenta de su amplia generalidad y pone de presente la
ausencia de un plan específico en territorios de comunidades indígenas o
afrodescendientes.
De modo análogo a como aconteció en el caso de la
Sentencia C-359 de 2013, que resolvió la demanda formulada en contra de los
artículos 13 y 28 de la Ley 1537 de 2012 “Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el
desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones”, debe
señalarse que se trata de una regulación general referida a un programa
voluntario que no obliga a ninguna comunidad o individuo a ser parte del mismo,
pues como se dijo allí, pero esta vez aplicado al Programa de sustitución
voluntaria de cultivos:
“En
ningún momento se está obligando a los pueblos tribales a hacer parte
necesariamente de estos programas de vivienda de interés social y de interés
prioritario, sino que se presenta por el Estado una alternativa o posibilidad
que, partiendo de las penurias económicas y sociales en que se encuentren
muchas familias en el territorio colombiano, podrán libremente solicitar
hacerse merecedor de una vivienda en las condiciones que se señalan por la ley
demandada”[81]
La Sala afirma entonces y a modo de conclusión, que
el Decreto Ley 896 de 2017 desarrolla una política pública de carácter general
y no contiene enunciados normativos que impongan mandatos o cargas a los grupos
étnicos, de modo tal que pudieren resultar afectados por sus normas. Se trata
propiamente, de la creación y desarrollo de un Programa alternativo al de
erradicación forzada de cultivos ilícitos en esos mismos territorios, que opera
en la dimensión simplemente criminal del asunto. Por el contrario, la norma
examinada establece medidas de redención y progreso en un escenario de
participación y cooperación mutua, en el que tienen cabida todos los habitantes
de esas zonas geográficas, que descarta la necesidad de realizar consultas
previas, al no haber afectación directa de la identidad étnica y cultural de
las comunidades indígenas y afrodescendientes, ni de sus territorios.
9. Examen de contenido del articulado
del Decreto Ley 896 de 2017
El Decreto Ley 896 de mayo 29 de 2017 “Por el
cual se crea el Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito
– PNIS”, es una norma expedida con base en las facultades extraordinarias
concedidas por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, conformada por nueve
artículos, destinados a desarrollar el punto 4.1. del Acuerdo Final denominado “Programa
de sustitución de cultivos de uso ilícito. Planes integrales de desarrollo con
participación de las comunidades –hombres y mujeres- en el diseño, ejecución y
evaluación de los programas de sustitución y recuperación ambiental de las
áreas afectadas por dichos cultivos”, implementado a su vez en tres
secciones destinadas a los principios del Programa (punto 4.1.1.), sus
objetivos (punto 4.1.2.) y la descripción del programa junto con sus elementos
(punto 4.1.3., dividido en subsecciones).
Conforme se consigna en la parte considerativa del
Decreto Ley 896 de 2017 y la Introducción al punto 4 del Acuerdo Final,
la creación de este Programa se centra en el desarrollo de las zonas rurales de
mayor pobreza, en las que el Estado no ha hecho presencia institucional,
dominadas por la ilegalidad, cuyos pobladores se han visto obligados a obtener
sus medios de subsistencia a través de los cultivos ilícitos.
El Decreto Ley 896 de 2017 está conformado por nueve
artículos, que corresponden a contenidos concretos del Acuerdo Final. La norma establece
la estructura funcional del Programa Nacional de Sustitución de cultivos de uso
ilícito, lo integra y complementa con otros puntos del Acuerdo Final, articulándolo
con componentes referenciales del sistema jurídico.
En sentido estructural el artículo 1 crea el Programa
Nacional de Sustitución PNIS; el artículo 2 precisa su objeto; los artículos 3,
4 y 5 determinan las instancias de ejecución del Programa; el artículo 6
identifica sus beneficiarios; el artículo 7 establece los elementos que
desarrollan el Programa; el artículo 8 institucionaliza los Planes Integrales Comunitarios
y Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo – PISDA, como mecanismo
de desarrollo del PNIS, incluyendo como uno de sus componentes principales, los
Planes de Atención Inmediata y desarrollo de proyectos productivos – PAI. La
norma finaliza con el artículo 9 que establece la cláusula de vigencia del
Programa, que es de diez años, que se integra a su vez con la vigencia de los Programas
de Desarrollo con Enfoque Territorial – PDET, creados por el Decreto Ley 893 de
2017, también con vigencia de diez años.
De este modo y conforme fue explicitado por algunos
de los intervinientes, el Programa se introduce como un mecanismo destinado a
combatir y limitar la expansión de los cultivos ilícitos; implementa la
priorización territorial, en correspondencia con los Programas de Desarrollo
con Enfoque Territorial – PEDT, con la finalidad de lograr el desarrollo de las
regiones; se fundamenta en la participación institucional, territorial y
social; reconoce en su integración un tratamiento penal diferencial y
desarrolla lo pactado en el Acuerdo Final dentro del cronograma de
implementación.
A continuación se procede con el examen material de
cada uno de esos enunciados.
9.1. El artículo 1 del Decreto Ley 896
de 2017. La creación del Programa Integral de Sustitución de cultivos de uso
ilícito -PNIS
El artículo 1 crea el Programa Nacional
Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito –PNIS, a cargo de la
Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, dependencia adscrita a la
Alta Consejería Presidencial para el Posconflicto, del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República. La norma señala además, que
dicha Dirección desarrollará las funciones relacionadas con el Programa (i) en
coordinación con las autoridades del orden nacional y territorial, y (ii) la
participación  de las comunidades “en los términos establecidos en este
decreto ley”.
Este artículo consiste en el cumplimiento expreso y
literal de lo pactado en el punto 4.1. del Acuerdo Final sobre Programas de
sustitución de cultivos de uso ilícito. En efecto, allí se consignó
expresamente que:
“En el marco del fin del conflicto y la
construcción de la paz, y con el fin de generar condiciones materiales e
inmateriales de bienestar y buen vivir para las poblaciones afectadas por
cultivos de uso ilícito, en particular para las comunidades campesinas en
situación de pobreza que en la actualidad derivan su subsistencia de estos
cultivos, y de esa manera encontrar también una solución sostenible y
definitiva del problema de los cultivos de usos ilícito y a todos los problemas
asociados a ellos en el territorio, el Gobierno Nacional creará y pondrá en
marcha  un nuevo Programa Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
(PNIS)”[82]
(resaltado fuera de texto)
La creación de este Programa corresponde al
cumplimiento de lo pactado en el Acuerdo Final, en el escenario de la
transición, así como al desarrollo de una política dirigida e implementada en
este caso, por una Dirección, adscrita a la Alta Consejería Presidencial para
el Postconflicto, del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República, fundada entre otros, en el artículo 208 de la Constitución.
La estructura del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República está dispuesta en los Decretos 1649 de 2014 y 672
de 2017 “Por el cual se modifica la estructura el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República”, que en el artículo 5
establece dicha estructura, enunciando en el numeral 3, las dependencias del
Despacho del Director del Departamento Administrativo, entre las que se
encuentra, en el numeral 3.2., la Alta Consejería Presidencial para el
Posconflicto, conformada a su vez por cuatro dependencias: la Dirección para el
Posconflicto, la Dirección para la Acción Integral contra Minas Antipersonal -
Descontamina Colombia, la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos y
la Dirección Inversión Privada para el Posconflicto, señalando luego en el
artículo 15 de la misma norma, cinco funciones directas a cargo de la Dirección
para la Sustitución de Cultivos Ilícitos.
Dentro de esta perspectiva la Sala considera que el
artículo 1 del Decreto Ley 896 de 2017 se ajusta a la Constitución, pues la
creación del Programa y su asignación a la Dirección para la Sustitución de
Cultivos, adscrita a una de las Altas Consejerías, corresponde al cumplimiento
de lo pactado en el Acuerdo Final y al ejercicio de una función administrativa
por un órgano especializado, creado para la ejecución del objeto determinado en
el artículo 2 del Decreto que se examina.
9.2. El artículo 2 del Decreto Ley 896
de 2017. El objeto del Programa Integral de Sustitución Voluntaria de cultivos
ilícitos PNIS
El artículo 2 del Decreto establece el objeto del
PNIS y fija sus destinatarios, señalando que el Programa tiene por objeto “promover
la sustitución voluntaria  de cultivos de uso ilícito a través del
desarrollo de programas y proyectos para contribuir a la superación de
condiciones de pobreza y marginalidad de las familias campesinas que derivan su
subsistencia de los cultivos de uso ilícito”.
La determinación de este objeto se acompasa con el punto
4.1.2. del Acuerdo Final, conforme al cual “El Programa Nacional Integral de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito se implementará en el marco y como parte
de la Reforma Rural Integral (RRI)”[83], en el
escenario de cumplimiento de trece objetivos, como son: superar las condiciones
de pobreza de las comunidades campesinas; promover la sustitución voluntaria de
los cultivos de uso ilícito; generar políticas y oportunidades productivas para
los cultivadores y cultivadoras; contribuir al cierre de la frontera agrícola;
fortalecer la participación y las capacidades de las organizaciones campesinas;
incorporar a las mujeres como sujetos activos de los procesos de concertación
de sustitución voluntaria; fortalecer las relaciones de confianza, solidaridad
y convivencia; contribuir al logro de los objetivos el sistema; lograr que el
territorio nacional esté libre de cultivos de uso ilícito; fortalecer la
presencia institucional del Estado en los territorios afectados; fortalecer las
capacidades de gestión de las comunidades y sus organizaciones; asegurar la
sostenibilidad del PNIS en los territorios; e impulsar y fortalecer proyectos
de investigación, reflexión y análisis.
La Sala registra que respecto de los cultivos
ilícitos, han sido implementados diversos programas de erradicación, preferentemente
enfocados en la dimensión criminal del asunto. En sentido contrario y dentro
del espíritu del Acuerdo Final, se pretende cumplir preferencialmente el
segundo objetivo del punto 4.1.2., como es “promover la sustitución
voluntaria de cultivos de uso ilícito, mediante el impulso de planes integrales
municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo, diseñados
de forma concertada y con la participación directa de las comunidades
involucradas”, conforme se consigna en el segundo objetivo del mismo.
El objeto determinado en el artículo 2, es un
Programa de sustitución, de carácter voluntario, destinado a las familias
campesinas, que contribuye al cumplimiento de otros objetivos concurrentes,
cuyo desarrollo corresponde a la Reforma Rural Integral (RRI), del punto 1 del
Acuerdo Final. La Comisión Colombiana de Jurista ha solicitado la declaratoria
de exequibilidad condicionada del artículo 2, pidiendo que se reconozca que
está directamente relacionado con la RRI del punto 1, así como en el entendido
de que el objeto del PNIS debe perseguir también el desarrollo de las Zonas de
Reserva Campesina.
El artículo 4.1.1. del Acuerdo Final, que contiene
los principios que rigen la Solución al problema de las drogas, establece
específicamente que “el PNIS es un componente de la Reforma Rural Integral”,
y que la integración implica además la interrelación, el engranaje y articulación
de lo local, lo territorial y lo nacional. La sección de Consideraciones
del punto 1 del Acuerdo Final señala que a la transformación estructural del
campo y en particular al cierre de la frontera agrícola, contribuyen los
campesinos, las camposinas y las comunidades indígenas, negras,
afrodescendientes, raizales y palanqueras y demás comunidades étnicas en sus
territorios, con un ordenamiento socio-ambiental sostenible, agregando que “Para
ello es necesario el reconocimiento y apoyo de las Zonas de Reserva Campesina
(ZRC) y demás formas de asociatividad solidaria”.
Las Zonas de Reserva Campesina son definidas por el
artículo 80 de la Ley 160 de 1994 como “áreas geográficas seleccionadas por
la Junta Directiva del INCORA, teniendo en cuenta las características
agroecológicas y socioeconómicas regionales. En los reglamentos respectivos se
indicarán las extensiones mínimas y máximas que podrán adjudicarse,
determinadas en Unidades Agrícolas Familiares, el número de éstas que podrá
darse o tenerse en propiedad, los requisitos, condiciones y obligaciones que
deberán acreditar y cumplir los ocupantes de los terrenos.”
La Corte considera que la determinación del PNIS
hecha por el artículo 2 del Decreto Ley 896 de 2017 es conforme a la
Constitución, en el sentido que mediante los acuerdos voluntarios de
sustitución, permite enfrentar de un modo adecuado el problema de expansión de
los cultivos ilícitos, articulando un mecanismo alternativo al de erradicación,
lo que además de honrar lo pactado, cumple fines constitucionalmente
relevantes, como son los de restituir la legalidad, la convivencia pacífica, la
integración a la vida económica y social de los campesinos, utilizando un medio
adecuado, como lo es la implementación de planes y programas comunitarios y municipales
que permitan la realización del objeto del decreto y de los fines
constitucionales enunciados.
Igualmente considera que no es necesaria la
modulación solicitada por el interviniente, en tanto que la relación de la
Reforma Rural Integral y el PNIS, además de ser reconocida en la parte
considerativa del Decreto Ley 896 de 2017, se desarrolla a partir de la
integración con las PAI, los PISBA y los PDET, precisando que el Programa de
Sustitución de cultivos ilícitos, debe propiciar el desarrollo de las Zonas de
Reserva Campesina, como forma específica de asociatividad solidaria reconocida
por la ley, expresamente previstas en el punto 1 del Acuerdo Final.
9.3. El artículo 3 del Decreto Ley 896
de 2017. Las instancias nacionales de ejecución del PNIS
El artículo 3 del Decreto regula la
institucionalidad nacional del PNIS y tiene dos componentes: el institucional y
el de financiación de las actividades misionales del PNIS.
En el plano institucional, el artículo 3 determina
tres autoridades responsables de la ejecución del Programa Nacional Integral de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito – PNIS, como son: la Junta de
Direccionamiento Estratégico; la Dirección General del PNIS y el Consejo
Permanente de Dirección. La Dirección General del PNIS fue referida al examinar
el artículo 1 de este Decreto. Allí se dijo que se trata de una institución
adscrita a la Alta Consejería Presidencial para el Postconflicto, dependiente
del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Dicha
Consejería cuenta a su vez con cuatro direcciones, entre ellas, la Dirección
para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, cuyas funciones fueron determinadas
en el artículo 15 del Decreto 672 de 2017:
“Artículo 15. Dirección para la
Sustitución de Cultivos Ilícitos. Son funciones de la Dirección para la
Sustitución de Cultivos Ilícitos, las siguientes:
1. Asesorar al Alto Consejero
Presidencial para el Posconflicto en el diseño y coordinación de las acciones
relacionadas con la formulación, estructuración y desarrollo de programas para
la sustitución de cultivos, a cargo de las entidades competentes.
2. Apoyar el diseño de estrategias
nacionales para la ejecución de programas relacionados con la sustitución de
cultivos.
3. Coordinar con los diferentes
ministerios y departamentos administrativos la implementación de los programas
y proyectos relacionados con la sustitución de cultivos.
4. Adelantar las gestiones para obtener
cooperación internacional de acuerdo con las necesidades, acorde con los
lineamientos establecidos por la Dirección de Gestión General y en coordinación
con la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia - APC.
5. Las demás que correspondan a la
naturaleza de la dependencia.”
Respecto de la Junta de Direccionamiento Estratégico
y el Consejo Permanente de Dirección, la norma prevé que su integración y
funciones “serán definidas por el Gobierno Nacional”, lo que ciertamente
corresponde a las funciones del Presidente de la República, en los términos del
artículo 189 de la Constitución.
Acerca del financiación y sostenimiento del componente
burocrático del Programa, señala la norma que los cargos que se destinen a las
actividades misionales del PNIS “no pueden implicar un incremento en los
costos actuales de la planta de personal de las entidades responsables de su
ejecución”, dando cumplimiento a lo establecido en el artículo 92 de la Ley
617 de 2000, que adicionó la Ley Orgánica de Presupuesto, que impone límites al
crecimiento de los gastos de las Entidades Públicas Nacionales, aspecto que la
Corte considera ajustado a la Constitución.
9.4. El artículo 4 del Decreto Ley 896
de 2017. Las instancias territoriales de coordinación y gestión del PNIS
Si el artículo 3 establece las instancias nacionales
de ejecución del PNIS, el artículo 4 dispone las instancias territoriales de
coordinación y gestión del mismo, en desarrollo del punto 4.1. del Acuerdo
Final, done puntualmente se establece que:
“El nuevo Programa Integral de Sustitución
de Cultivos de Uso Ilícito, será la autoridad nacional competente, en cabeza de
la Presidencia de la República, en coordinación con las autoridades
departamentales y municipales y tendrá un carácter civil sin perjuicio de su
coordinación con las autoridades estatales que se requieran para garantizar su
pleno desenvolvimiento (…)”
La norma tiene dos componentes, el institucional y
el funcional. El componente institucional dispone la creación de tres
instancias locales de coordinación y gestión el PNIS: los Consejos asesores
territoriales, las Comisiones de planeación participativa y los Consejos
municipales de evaluación y seguimiento, las que de conformidad con el punto
4.1. del Acuerdo, actuarán en coordinación y concurrencia con las autoridades
estatales, honrándose de este modo el artículo 287 de la Constitución, que
establece el principio de autonomía territorial.
En el plano funcional la norma dispone que la
integración y funciones de esos estamentos “serán definidas en el marco de
sus competencias por el Gobierno Nacional”, precisando que dicha definición
“no podrá implicar descentralización de competencias”. Esta restricción
es constitucional, en la medida en que se trata de un Programa de carácter
nacional, dirigido por autoridades nacionales, que establece instancias de
coordinación en los niveles territoriales, pero sometidas en su ejecución a las
directrices del poder central, lo que se aviene a la Constitución y al sentido
del Acuerdo Final.
9.5. El artículo 5 del Decreto Ley 896
de 2017. Participación de las entidades del orden nacional en el PNIS
El artículo 3 estableció las instancias nacionales
responsables de la ejecución del PNIS, mientras que el artículo 4
definió las instancias territoriales de coordinación y gestión
del mismo. En concurrencia con lo anterior, el artículo 5 del Decreto Ley 896
de 2017 prevé la participación de entidades del orden nacional en el
Programa.
El enunciado establece tres mandatos: ordena que las
entidades del orden nacional relacionadas con el Programa, “deberán
participar en su construcción, desarrollo y ejecución”; ordena que esas
mismas entidades prioricen recursos para el desarrollo del Programa; y adicionalmente
dispone que ellas designen servidores “demás alto nivel”, que tengan
capacidad decisiva, “para que asistan a las reuniones de coordinación
interinstitucional del PNIS”.
Se trata de medidas gubernamentales de contenido
administrativo, que se avienen al carácter nacional del Programa y que
contribuyen al despliegue de las instancias de ejecución del mismo.
9.6. El artículo 6 del Decreto Ley 896
de 2017. Los beneficiarios del PNIS
9.6.1. El artículo 6 es muy importante, pues
determina quienes son los beneficiarios del PNIS y tiene tres componentes: el
situacional, el volitivo y el temporal.
El componente situacional impone que para ser
beneficiario del PNIS se requiere consistir en una familia, que sea campesina,
que esté en situación de pobreza y que derive su subsistencia de los cultivos
de uso ilícito.
El componente volitivo exige la suscripción
voluntaria de tres compromisos: sustituir los cultivos de uso ilícito, no
volverlos a sombrar y no estar involucrados en labores asociadas a esos
cultivos ilícitos.
El componente temporal, que consiste en no haber
realizado siembras de cultivos ilícitos posteriores al 10 de julio de 2016.
En lo que tiene que ver con el componente volitivo,
la Sala considera que las cargas materializadas en el compromiso que haya de
suscribir la familia beneficiaria son razonables y proporcionadas. Su finalidad
es la de otorgar un grado de formalidad y solemnidad a los compromisos que se
adquieren y a los beneficios que otorgan, mediante un medio (la suscripción del
acuerdo voluntario con obligaciones definidas), que es el mejor medio para
obtener el fin de la reintegración a la vida social de esas familias y de sus
comunidades. La medida es proporcional, en tanto que el sacrificio de la
persecución penal se hace en nombre de la reintegración social y la redención
personal y familiar de personas vulnerables en los términos del inciso final
del artículo 13 de la Constitución, pues en general se trata de colombianos
marginados que por su condición económica, “se encuentran en circunstancia de
debilidad manifiesta”.
9.6.2. Respecto del componente temporal, la
interviniente Universidad del Rosario le solicitó a la Corte Constitucional que
declare la inexequibilidad de las expresiones “y que no hayan realizado siembras
posteriores  al 10 de julio de 2016” contenida en el artículo 6 del Decreto
Ley 896 de 2017, que introduce una diferencia de trato entre familias
campesinas en condición de pobreza bajo un criterio temporal, señalando que si
se va a establecer una fecha exacta desde la cual las familias campesinas no
puedan incurrir en la resiembra de cultivos ilícitos, esta sea posterior a la
vigencia del Decreto Ley 896 de 2017 y “Posterior al Acuerdo colectivo para la
sustitución voluntaria de cultivos ilícitos”. En sentido concurrente el Centro
de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, solicitó también declarar la
inexequibilidad de las mismas expresiones, señalando que la fijación de la
fecha fue arbitraria, que con ella se consuma la violación del derecho a la
igualdad y que “se trata de un criterio de exclusión que resulta
desproporcionado”. Adicionalmente solicitó que en caso de declararse la
inexequibilidad de las expresiones, se dé un efecto diferido a la decisión “por
un término o no mayor al de seis meses, plazo razonable en el que el Gobierno
puede sustentar la escogencia de una fecha que sirva como criterio de exclusión
de los beneficiarios del PNIS”.
Acerca de las expresiones cuestionadas, debe
señalarse que la extensa parte considerativa del Decreto Ley 896 de 2017, en
ninguna de sus motivaciones justifica o da razones acerca de la escogencia de
la fecha del 10 de julio de 2016. En consecuencia le corresponde a la Sala,
examinar si en efecto, la escogencia de la fecha consignada en el artículo 6
del Decreto Ley 896 de 2017 fue arbitraria, por no contar con una justificación
adecuada y suficiente, así como por establecer una diferencia de trato
injustificado, entre dos grupos de familias campesinas, bajo un criterio
temporal.
9.6.3. La determinación de la fecha del 10 de julio
de 2016 como límite para la inclusión dentro del programa de sustitución y de
prohibición de resiembra de cultivos ilícitos, debe ser considerada alrededor
de tres elementos: de la amplia potestad del legislador en la fijación de los
límites temporales de las medidas legislativas, del escenario de la transición
y del desarrollo de la negociación entre el Gobierno nacional y las FARC-EP,
que dio lugar a la suscripción del Acuerdo Final para la terminación del
conflicto.
El principio general establece la amplia potestad
del legislador en la regulación de los derechos y en la fijación de los
criterios temporales de su reconocimiento, adjudicación y limitación. Sin
embargo y como se señaló en la Sentencia C-916 de 2002, “la potestad de configuración del legislador para fijar
limitaciones a los derechos constitucionales tiene alcances diversos, es más
amplia o más restringida, en atención a la materia regulada, a los valores
constitucionales relevantes en cada caso, al instrumento mediante el cual se
adoptó la limitación y al contexto jurídico y empírico en el cual se inscribe,
entre otros criterios analizados por esta Corte”[84].
En el presente caso se tiene la
adopción de una medida que establece una fecha, un criterio temporal para ser
beneficiario del Programa de sustitución de cultivos ilícitos, prevista en el
Decreto Ley 896 de 2017, que es una norma destinada al cumplimento del Punto 4.1.
del Acuerdo Final para la terminación del conflicto, emitida en el escenario de
la transición del conflicto interno colombiano. La Corte ha tenido oportunidad
de pronunciarse acerca de la constitucionalidad de enunciados normativos que determinan
fechas para ser titular de derechos o beneficiario de programas estatales,
durante la transición. De este modo señaló en la Sentencia C-250 de 2013, al
resolver la demanda de inconstitucionalidad formulada contra la fecha del 1 de
enero de 1985, contenida en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, llamada “Ley
de víctimas”, que “No se puede olvidar que las leyes
de justicia transicional tienen límites temporales porque precisamente hacen
referencia a la transición de un período histórico a otro, por lo tanto las
limitaciones temporales son una característica intrínseca de este tipo de
cuerpos normativos, que siempre suponen un ejercicio de configuración
legislativa”[85].
De este modo la
fijación del 10 de julio de 2016 como límite para la prohibición de resiembra
de cultivos ilícitos dentro de la implementación del programa voluntario de
sustitución de cultivos, corresponde al ejercicio de la amplia potestad
regulativa del legislador habilitado en el escenario de la transición. Como
fines constitucionales de la medida puede señalarse
la redención de los
territorios cultivados, la protección del medio ambiente, la inclusión de las
personas y de las familias dedicadas a actividades relacionadas con
narcotráfico y el establecimiento de una acción afirmativa dispuesta en favor
de un grupo vulnerable, como lo son los habitantes del campo en condición de
pobreza. Adicionalmente debe considerarse que los fines de la medida también
están relacionados con la prevención, la planeación y
la sostenibilidad fiscal del Programa de sustitución, pues se busca
desincentivar la siembra de los cultivos de uso ilícito, con el propósito de
prevenir que las familias beneficiarias del Programa y sus miembros, incurran
en nuevas siembras. Igualmente se pretende evitar que personas inicialmente
ajenas del Programa de Sustitución, aparezcan como nuevos beneficiarios al
realizar cultivos posteriores.
Se trata igualmente de
una medida adecuada. La Corte Constitucional ha
considerado que una medida es adecuada, “si su implementación presta una
contribución positiva en orden a alcanzar el fin propuesto”[86], lo que ciertamente sucede en
este caso, pues la fijación de una fecha límite de siembra de cultivos
ilícitos, contribuye a determinar el número de familias beneficiarias, a la
realización de los mencionados fines de impedir la expansión de esa clase de cultivos,
realizar un buen trabajo de planeación para alcanzar las metas de la
sustitución, así como la elaboración presupuestal, con la fijación del monto de
los recursos que deberán ser empleados para el desarrollo del Programa, todo lo
cual conduce a esta Sala a afirmar su constitucionalidad.
De
conformidad con lo expuesto, resulta entonces necesario declarar la
exequibilidad de expresiones contenidas en el artículo 6 del Decreto Ley 896 de
2017 y de la fecha contenida en él, por atender al ejercicio de la amplia
potestad regulativa del legislador habilitado, que se corresponde con el
carácter temporal de las medidas que se adoptan en el escenario de la
transición, por permitir la realización de numerosos fines constitucional y por
ser una medida adecuada al desarrollo del PNIS y al cumplimiento del punto 4.1.
del Acuerdo Final para la terminación del conflicto.
9.7. El artículo 7 del Decreto Ley 896
de 2017. La parte instrumental y de ejecución del PNIS
Se tiene aquí una norma conformada por un inciso y
cuatro parágrafos. El inciso enumera los cinco elementos de carácter
constitutivo, que deben ser considerados y asumidos para dar ejecución al
Programa. En sentido concurrente, cada uno de los parágrafos despliega
individualmente esos elementos.
Este artículo desarrolla fielmente cuatro de los
cinco elementos acordados en el punto 4.1.3. del Acuerdo Final, denominado Descripción
y elementos del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso
Ilícito, entre los puntos 4.1.3.1. y 4.1.3.5. del mismo, regulando el
segundo de ellos (los Planes de Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución
y Desarrollo Administrativo – PISDA), en el artículo 8 del Decreto ley.
El primer elemento, contenido en el Parágrafo 1, se
refiere a la seguridad para las comunidades y territorios afectados por los cultivos
ilícitos, disponiendo que el Gobierno nacional “a través de la autoridad
competente” diseñará medidas especiales de prevención y protección para
garantizar dicha seguridad. Este mandato es constitucional, en la medida que
además de cumplir el principio de efectividad del artículo 2 de la
Constitución, corresponde al ejercicio de las funciones presidenciales de
dirección de la fuerza pública y de mantenimiento del orden público en el
territorio, establecidas en los numerales 3 y 4 del artículo 189 de la Carta
Política.
El segundo elemento está conformado por los Planes
Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo –
PISDA, los que como se dijo, están regulados en el artículo 8 del Decreto Ley
896 de 2017.
El tercer elemento fue desarrollado en el Parágrafo
2 del artículo 7, a lo largo de cuatro incisos y su materia son los acuerdos de
sustitución celebrados con las comunidades.
El inciso primero precisa los compromisos que
adquiere cada una de las partes en virtud de los acuerdos suscritos en el marco
del Programa. De este modo, las comunidades se comprometen a la
sustitución voluntaria y concertada de los cultivos, a la no resiembra, a no
cultivar ni estar involucrados en actividades de cultivo o de comercialización
de materias primas asociadas. Por su parte el Gobierno se compromete a la
ejecución inmediata del plan, así como a la puesta en marcha del proceso de
construcción de los planes integrales municipales y comunitarios de sustitución
y desarrollo alternativo. Este enunciado se corresponde con el carácter
voluntario de la sustitución de cultivos, y se aviene a la Constitución en
tanto que simplemente dispone la formalización de lo acordado, precisando las
obligaciones de las partes comprometidas.
El inciso segundo contiene dos mandatos. En primer
término dispone que los acuerdos celebrados serán objeto de la definición
técnica que señale la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, y en
segundo lugar, que deberán integrarse “cuando ello corresponda” a los
Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial – PDET. La definición técnica
corresponde al ejercicio de una competencia especializada de la Dirección del
Programa, que es conforme con la Constitución.
Los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial –
PEDT, son definidos por el artículo 1 del Decreto Ley 893 de 2017, como “un
instrumento de planificación y gestión para implementar de manera prioritaria
los planes sectoriales y programas en el marco de la Reforma Rural Integral
(RRI) y las medidas pertinentes que establece el Acuerdo Final, en articulación
con los planes territoriales, en los municipios priorizados en el presente
Decreto de conformidad con los criterios establecidos en el Acuerdo Final” y
cada uno de ellos tiene por finalidad, “la transformación estructural del
campo y el ámbito rural, y un relacionamiento equitativo entre el campo y la
ciudad en las zonas priorizadas a las que se refiere el artículo 3 del presente
Decreto” según se consigna en el artículo 2 de la misma norma. De este modo
se tiene que el mandato de integración entre los acuerdos celebrados con las
comunidades y los PEDT, es la consecuencia del carácter integral del
PNIS
El inciso tercero del Parágrafo 2 establece un nuevo
mandato, que ordena la integración entre los acuerdos de sustitución celebrados
en el pasado con el PNIS “conforme a lo aquí señalado”. La Defensoría
del Pueblo ha solicitado la exequibilidad condicionada de este inciso, “bajo el
entendido que, para formar parte integral del PNIS, los acuerdos celebrados
hasta el momento por la antes denominada Dirección para la Atención Integral de
Lucha contra las Drogas, y por la actual Dirección para la Sustitución de
Cultivos Ilícitos adscrita a la Alta Consejería para el Postconflicto del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, deberán ajustarse
en igualdad de condiciones para las comunidades beneficiarias”[87].
La Sala considera que el mandato de integración de
esos acuerdos con el PNIS, resulta conforme al carácter integral del Programa,
a la Constitución y a lo pactado en el Acuerdo Final, y que los eventuales
ajustes que resultaren necesarios, entre la integración de los acuerdos de sustitución
ya celebrados y los nuevos que se celebren en ejecución del Programa, corresponden
al ejercicio de las competencias de la Dirección para la Sustitución de Cultivos
Ilícitos, adscrita a la Alta Consejería Presidencial para el Postconflicto, así
como a las instancias nacionales para la ejecución del PNIS, y no a las de la
Corte Constitucional, razón por la cual la Sala considera que no es procedente
la solicitud de modulación hecha por la Defensoría del Pueblo.
Finalmente el inciso cuarto del Parágrafo 2 adopta
una medida de orden administrativo, que dispone la sistematización “de los
acuerdos que se han celebrado hasta la fecha” y sus compromisos, con los
PAI y los PISDA, que no tiene nada de inconstitucional.
El cuarto elemento es la priorización de territorio
y su desarrollo normativo se encuentra en el Parágrafo 3 del artículo 7, que
establece cuatro criterios de priorización: Las zonas ya priorizadas en el
marco de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial – PEDT, creados
por el Decreto 893 de 2017; la densidad de cultivos de uso ilícito y de
población; la existencia de Parques Nacionales Naturales; y las comunidades que
se hayan acogido al tratamiento penal diferencial. La fijación de esos cuatro criterios
constituye el cumplimiento del punto 4.1.3.3. del Acuerdo Final sobre
priorización de los territorios y contribuye a la realización del Programa de
sustitución.
El quinto elemento es el tratamiento penal
diferencial del PNIS, respecto del cual el Parágrafo 4 dispone que el mismo “se
sujetará a la legislación que se expida sobre la materia en desarrollo del
Acuerdo Final”, materia que tiene reserva legal y que por lo mismo no es
desarrollada en el decreto.
9.8. El artículo 8 del Decreto 896 de
2017. Los Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución y
Desarrollo Alternativo –PISDA
El artículo 8 del Decreto Ley 896 de 2017 prevé la
existencia de los Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución y
Desarrollo Alternativo –PISDA, que son el elemento dinámico del Programa de
Sustitución. La norma determina seis componentes de los mismos, como son: los
Planes de Atención Inmediata y desarrollos de proyectos productivos –PAI, que
permiten el despliegue de los acuerdos celebrados con las comunidades; las
obras de infraestructura rápida; el componente de sostenibilidad y recuperación
ambiental; el Plan de formalización de la propiedad; los Planes para las zonas
apartadas y con baja concentración de población; y el establecimiento de
cronogramas, metas e indicadores.
Al igual que sucede con los acuerdos celebrados con
las comunidades, los PISDA serán objeto de la definición técnica que señale la
Dirección del PNIS y también deberán integrarse “cuando ello corresponda”,
a los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial - PDET.
La creación de los PISDA, corresponde al cumplimiento
del punto 4.1.3.6. del Acuerdo Final, titulado Componentes de los planes integrales
de sustitución, donde se indica que además de los componentes particulares necesarios
para cada comunidad específica, los planes deben tener los siguientes:
a) Los Planes de Atención Inmediata - PAI, que se refieren
a la implementación de un conjunto de medidas destinadas a facilitar el tránsito
de las personas cultivadoras hacia economías legales, mediante proyectos productivos
sostenibles a largo plazo, con medidas en tres niveles: para los núcleos
familiares de los cultivadores, para los recolectores y recolectoras; y al
nivel de las respectivas comunidades.
b) Obras de infraestructura rápida, priorizadas por
las comunidades, como vías terciarias, escuelas, centros de salud “sin
perjuicio de otros planes y programas de infraestructura en el marco de la RRI”.
c) El componente de sostenibilidad y recuperación
ambiental, que a su vez incluye tres elementos: acciones de recuperación y adecuación
de suelos para cultivos lícitos, acciones para la mitigación de daños ambientales,
y proyectos de protección ambiental y productivos, ambientalmente sostenibles.
d) Plan de formalización de la propiedad. Este componente
de los PISDA se integra con el punto 1.1.5. del Acuerdo Final, de la Reforma
Rural Integral - RRI, denominado Formalización masiva de la pequeña y mediana
propiedad rural, que concurre con el criterio de priorización, que es transversal
a las medidas del Acuerdo Final, “priorizando áreas como las relacionadas
con los PDET, Zonas de Reserva Campesina, y otras que el Gobierno defina”.
f) Planes para zonas apartadas y con baja concentración
de población, previendo medidas especiales para sustitución de cultivos,
programas de empleo y recuperación ambiental “sin perjuicio del alternativas
de relocalización de las comunidades allí asentadas” en concertación con
las mismas.
e) Finalmente se prevé la fijación de cronogramas,
metas e indicadores, como acontece en la implementación de esta clase de
programas.
La Sala afirma la constitucionalidad de este artículo,
que establece una norma técnica, que propicia la implementación y desarrollo
del Programa de Sustitución en territorios y comunidades concretas,
contribuyendo a la realización de fines constitucionales como la vida digna, la
participación local y comunitaria, el sostenimiento ambiental, así como la
finalidad del buen vivir, específicamente incluido dentro del Acuerdo Final.
Adicionalmente considera la Corte, que no hay lugar
a la solicitud de modulación formulada por la Defensoría del Pueblo, que pidió
la declaratoria de exequibilidad de las expresiones “tendrán en cuenta”,
contenidas en el artículo, en el entendido que los PISDA contengan todos esos
componentes de manera integral y coordinada. Esto por cuanto que el diseño del
Programa, y la inclusión y desarrollo de los elementos de los PISDA,
corresponde a la especificidad de cada uno de los territorios que se incluyan
en el Programa. De hecho el artículo 3 del Decreto Ley 893 de 2017, que
determina la cobertura geográfica de los Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial – PDET, identifica 16 de ellos, agrupados respecto de 170
municipios, distribuidos en el territorio nacional, cada uno con
características y necesidades propias, con decisiones que deben ser el resultado
de la participación de las comunidades y de las instancias locales, según lo
prevé el Decreto Ley que se examina.
9.9. El artículo 9 del Decreto Ley 896
de 2017. Vigencia
El artículo final del Decreto Ley 896 de 2016 tiene
dos contenidos. De un lado señala que el Programa
Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito – PNIS
tendrá un vigencia de diez años, y que rige a partir de la fecha de su
expedición.
El primer enunciado establece que “La
vigencia del PNIS será de 10 años, en armonía con la señalada para los Planes
de Desarrollo con Enfoque Territorial”. Este lapso de tiempo se corresponde
con el previsto en el punto 6.1.1. del Acuerdo Final, denominado Plan Marco
de Implementación de los Acuerdos, y concurre con el establecido en el artículo
1 del Decreto Ley 893 de 2017 "Por el cual se crean los Programas
de Desarrollo con Enfoque Territorial-:-PDET", que en el
inciso segundo del artículo 1 establece que “Los PDET se formularán por una
sola vez y tendrán una vigencia de diez (10) años.
Para la Corte estos enunciados son
conformes a la Constitución. En efecto, el Programa de Sustitución de Cultivos Ilícitos
es de carácter temporal, tal y como lo es el sentido del Acuerdo Final,
dispuesto en el escenario de la justicia transicional, que tiene como una de
sus características, la temporalidad.
En segundo término la Sala considera que
la vigencia inmediata el decreto se aviene a la Constitución y al punto 6.1.10
del Acuerdo Final, que dispone el calendario de implementación normativa
durante los primeros doce meses tras la firma del Acuerdo.
10. Otras solicitudes elevadas por los
representantes de las comunidades indígenas
Las intervinientes Organizaciones Indígenas
de la Mesa Permanente de Concertación de los Pueblos y Organizaciones Indígenas,
así como la Organización Nacional Indígena de Colombia – ONIC, solicitaron a la
Corte en sus escritos, que defina medidas de reparación y garantías de no
repetición frente a la omisión legislativa relativa en la que ha incurrido el
Gobierno nacional, al excluir de las iniciativas normativas, en debate o
expedidas en el marco del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, la
implementación de los contenidos el Capítulo Étnico del AF, a pesar de la
integralidad que debe regir la normativa que pretende alcanzar la terminación
del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera[88].
La Sala considera que las anteriores
solicitudes son improcedentes y que la consideración de las mismas no tiene
lugar en el escenario del presente escrutinio, circunscrito a efectuar el
control de una medida legislativa adoptada por medio de decreto ley, en la cual
se crea e implementa un Programa nacional de sustitución de cultivos ilícitos.
11. Síntesis
del fallo
11.1. La Corte
Constitucional asumió el control automático de constitucionalidad del Decreto
Ley 896 de 2017, por el que se crea el Programa Nacional Integral de
Sustitución de cultivos de uso ilícito – PNIS, en sus componentes: fija las instancias
de ejecución del Programa a nivel nacional y territorial; promueve la
participación de las entidades del orden nacional que tengan relación con el
mismo; define sus beneficiarios; instituye los elementos para su desarrollo;
señala y despliega los componentes de los Planes Integrales Comunitarios y Municipales
de Sustitución y Desarrollo Alterativo – PISDA, con su componentes de proyectos
productivos, obras de infraestructura, sostenibilidad y recuperación ambiental,
formalización de la propiedad, cronogramas, metas e indicadores; señala finalmente
una vigencia de diez años. A efectos de la realización
del control, la Sala identificó las condiciones formales y las condiciones de
competencia que deben satisfacer los decretos ley que se expiden con base en
las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 2 del Acto Legislativo
1 de 2016.
11.2. El escrutinio efectuado sobre las condiciones
formales permitió constatar su satisfacción por parte del
Decreto Ley 896 de 2017, en tanto que (i) el Título asignado cumple con los
requisitos del artículo 169 de la Constitución, pues se corresponde con su
contenido (la creación del Programa voluntario de sustitución de cultivos de
uso ilícito); (ii) fue expedido por el Presidente de la República y tiene como
fundamento normativo el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, que lo
habilitó expresamente para expedir esta clase de decretos; (iii) el acto
normativo cuenta con una amplia motivación, conformada por 43 consideraciones,
divididas en 4 secciones, relacionadas con la creación e implementación del
Programa de sustitución, que corresponde además, al cumplimiento del Punto 4
del Acuerdo Final; y (iv) el documento se suscribió dando cumplimiento al
artículo 115 de la Constitución, pues fue firmado por el Presidente la
República, el Ministro del Interior (E), el Ministro de Hacienda y Crédito
Público (E), por el Ministro de Justicia y del Derecho, la Directora del
Departamento Administrativo de la Función Pública y el Director del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, a cuyo cargo se encuentra la
Alta Consejería Presidencial para el Postconflicto y la Dirección para la
Sustitución de Cultivos Ilícitos, responsables del Programa.
11.3. Al evaluar la satisfacción de las
condiciones formales, la Procuraduría General de la Nación en su
concepto, solicitó la declaratoria de inexequibilidad del Decreto Ley 896 de
2017, por no satisfacer el requisito de suscripción, en los términos del
artículo 115 de la Constitución, argumentando la ausencia de la firma del
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, la que impedía que el acto de
gobierno quedara perfeccionado y pudiera surtir plenos efectos.
En sentido contrario la Sala verificó el
cumplimiento del requisito de suscripción del artículo 115 de la Carta
Política, que exige que el acto del Presidente deba ser suscrito y comunicado “por
el ministro del ramo respectivo o por el director del departamento
administrativo correspondiente”, pues en este caso fue suscrito por el
Presidente la República, el Ministro del Interior (E), el Ministro de Hacienda
y Crédito Público (E), por el Ministro de Justicia y del Derecho, la Directora
del Departamento Administrativo de la Función Pública y el Director del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a cuyo cargo se
encuentra la Alta Consejería Presidencial para el Postconflicto y la Dirección
para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, responsables del Programa, quienes
son las autoridades públicas responsables de la implementación y desarrollo del
PNIS. En segundo término la Sala precisó, que la política contenida en el Decreto
896 de 2017, que ha dado lugar al Programa Nacional Integral de Sustitución de
cultivos de uso ilícito, no es una política agraria, como lo afirma el
Ministerio Público, sino que se trata de una política de seguridad pública,
entendida como seguridad de las personas y de los bienes, componente del orden
público. Adicionalmente
señaló la Corte, que el Decreto que crea el PNIS, desarrolla varias materias y
contiene una política pública de sustitución de cultivos ilícitos, relacionada
con materias y funciones del Ministerio del Interior, del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, del Departamento Nacional de
Planeación, del Ministerio de Justicia y del Derecho, del Ministro de Hacienda
y Crédito Público, todos ellos suscriptores del Decreto y que en este sentido,
la firma del Ministro Agricultura y Desarrollo Rural habría resultado
eventualmente concurrente, pero no indispensable para el perfeccionamiento del
decreto.
11.4. Verificado el cumplimiento de las condiciones
formales y resuelta la solicitud de inexequibilidad formulada por el Ministerio
Público, la Sala determinó el cumplimiento de las condiciones de competencia
para la expedición del Decreto Ley 896 de 2017, constatando en primer lugar,
que el Decreto Ley fue expedido el 29 de mayo de 2017, cuando se encontraban
vigentes las facultades concedidas por el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de
2016, conforme a la refrendación derivada de las proposiciones aprobatorias del
29 y 30 de noviembre de 2016, del Senado del República y la Cámara de
Representantes, como se consignó en la Sentencia C-160 de 2017.
Efectuado lo anterior
se puso de presente el cumplimiento de la conexidad objetiva, “que exige
constatar la existencia de un vínculo general cierto y verificable entre la
normativa expedida y el Acuerdo Final”[89],
que en este caso tuvo que ver con la realización del cuarto eje temático del
Acuerdo Final, denominado Solución al Problema de las Drogas Ilícitas.
Igualmente se verificó
la conexidad estricta, por la que se “exige un vínculo directo, no
accidental ni accesorio entre el decreto expedido y un aspecto o compromiso
específico del Acuerdo Final”[90], que se opera en dos
niveles: en el nivel externo de conexidad, aquí satisfecho por la
relación y despliegue normativo de los puntos 4.1. y 6.1.10 del Acuerdo Final
dentro del Decreto; y en el nivel interno de conexidad, dispuesto y
satisfecho desde las consideraciones específicas del Decreto Ley 896 de 2017,
relacionadas con la solución al problemas de las drogas ilícitas y el
articulado, concebido como desarrollo concreto de los puntos 4.1, 4.2 y 4.3 del
Acuerdo Final[91].
Al evaluar la conexidad
suficiente, por la cual se exige “que el vínculo demostrado baste por sí
solo, de manera indiscutible y sin necesidad de argumentos colaterales”[92] la Corte Constitucional
precisó que existe una estrecha y específica proximidad entre el Decreto
y el contenido preciso del Acuerdo Final, que se materializó en tres aspectos:
en el Decreto como desarrollo del punto 4.1. del Acuerdo Final; el contenido de
sus normas como instrumento efectivo para avanzar en la solución del problema
de las drogas ilícitas, y su articulado, como implementación de un mecanismo
para superar la pobreza y marginalidad de las familias campesinas dedicadas a
esa actividad.
Finalmente se constató
la necesidad estricta, verificando que el trámite legislativo ordinario
y el procedimiento legislativo especial no resultaban idóneos para regular la
materia del Decreto, pues la creación del PNIS
corresponde al ejercicio de una competencia propia del Poder Ejecutivo relacionada
con el establecimiento de programas y políticas públicas, en este caso
vinculadas al cumplimiento del Acuerdo Final, que no afecta en nada la regulación y la deliberación democrática
alrededor del tema de las drogas ilícitas y de los usos del suelo destinados a
su cultivo, precisando que tales contenidos y materias no deben
regularse mediante acto legislativo, no tienen reserva de ley estatutaria
(artículo 152 de la Constitución), ni de ley orgánica (artículo 151 de la
Constitución), no corresponden a código alguno, ni requieren mayorías
calificadas para su aprobación.
11.5. Puesta de
manifiesto la satisfacción de las condiciones formales y de competencia
necesarias para la  expedición del Decreto Ley 896 de 2017, la Sala procedió al
examen del articulado. Sin embargo como asunto estructural preliminar,
consideró la petición de quienes le solicitaron a la Corte que declare la
exequibilidad condicionada de la norma, alegando la configuración de una
omisión  legislativa relativa, por cuánto que los artículos 2 y 6 del Decreto
Ley 896 de 2017 establecen como únicos beneficiarios del PNIS a las familias
campesinas, excluyendo a las comunidades indígenas y a los afrocolombianos,
quienes además de habitar territorios ocupados con cultivos ilícitos[93],
fueron incluidos como actores específicos del Acuerdo Final, en el Punto 6.2.
denominado Capítulo Étnico.
La Sala tras considerar los criterios de evaluación
respectivos, concluyó que no se configuraba ninguna omisión legislativa
relativa, pues el Decreto 896 de 2017 no contiene exclusiones
constitucionalmente censurables, sino la posibilidad voluntaria de participar
en un Programa gubernamental, dispuesto en el escenario de implementación
del Acuerdo Final para la terminación del conflicto, cuyo objetivo central es
la realización del derecho constitucional a la paz, establecido en el artículo
22 de la Constitución y la realización de los fines constitucionales de
convivencia pacífica y del orden justo, contenidos en el artículo 2 de la Carta
Política. Igualmente dijo que tampoco se configura una desigualdad negativa
frente a las comunidades indígenas y de afrocolombianos, quienes estaban en la
posición jurídica de participar voluntariamente en el Programa de Sustitución,
resultando beneficiarios de las políticas de seguridad, infraestructura y
beneficios comunitarios allí dispuestas.
11.6. Dentro de la misma línea de argumentación, la Sala concluyó
que no había lugar a la realización de una consulta previa con las comunidades
indígenas y afrodescendientes, por no haber afectación directa de las mismas,
en la medida que el
Decreto Ley 896 de 2017 desarrolla una política pública de carácter general y
no contiene enunciados normativos que impongan mandatos o cargas a los grupos
étnicos, de modo tal que pudieren resultar afectados por sus normas. Se trata
propiamente, de la creación y desarrollo de un Programa alternativo al de
erradicación forzada de cultivos ilícitos en esos mismos territorios, que opera
en la dimensión simplemente criminal del asunto. Por el contrario, la norma
examinada establece medidas de redención y progreso en un escenario de
participación y cooperación mutua, en el que tienen cabida todos los habitantes
de esas zonas geográficas, que descarta la necesidad de realizar consultas
previas, al no haber afectación directa de la identidad étnica y cultural de
las comunidades indígenas y afrodescendientes, ni de sus territorios.
11.7. La Sala, al examinar el articulado del Decreto
Ley 896 de 2017, abordó la solicitud de inexequibilidad de las expresiones “y
que no hayan realizado siembras posteriores al 10 de julio de 2016”,
contenida en el artículo 6 del Decreto Ley 896 de 2017, que establece la fecha
a partir de la cual no pueden ser realizadas nuevas siembras de cultivos
ilícitos, si se pretende ser beneficiario del PNIS. La Corte concluyó la
exequibilidad de expresiones contenidas en el artículo 6 del Decreto Ley 896 de
2017 y de la fecha contenida en él, por corresponder al ejercicio de la amplia
potestad regulativa del legislador habilitado, que se corresponde con el
carácter temporal de las medidas que se adoptan en el escenario de la transición,
por permitir la realización de numerosos fines constitucionales y por ser una
medida adecuada al desarrollo del PNIS y al cumplimiento del punto 4.1. del
Acuerdo Final para la terminación del conflicto.
11.8. Habiendo considerado de modo especifico los
reparos de constitucionalidad manifestados por algunos de los intervinientes,
respecto de los destinatarios del PNIS previstos en los artículos 2 y 6 del
Decreto Ley 896 de 2017, así como de la fecha límite para la siembra del 10 de
julio de 2016, fijada por esta última norma, se procedió al examen de las
normas restantes.
Respecto del artículo 1 encontró la Sala, que
consiste en la creación del Programa Nacional Integral de Sustitución de
cultivos de uso ilícito –PNIS, lo que corresponde al cumplimiento del punto
4 del Acuerdo Final en el escenario de la transición, así como al desarrollo de
una política dirigida e implementada en este caso, por la Dirección para la
Sustitución de Cultivos Ilícitos, dependencia adscrita a la Alta Consejería
Presidencial para el Posconflicto, del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, lo que se ajusta a los mandatos contenidos en la
Constitución.
El artículo 2 del Decreto Ley 896 de 2017 señala
como objeto del PNIS, promover la sustitución voluntaria de cultivos de uso
ilícito a través de programas y proyectos.  La determinación de ese objeto se
acompasa con el punto 4.1.2. del Acuerdo Final al señalar, que “El programa
Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito se implementará en
el marco y como parte de la Reforma Rural Integral (RRI)”, en el escenario
de cumplimiento de trece objetivos. La Sala considera que la promoción de la
sustitución voluntaria permite enfrentar la expansión de los cultivos ilícitos
mediante un programa alternativo a la erradicación, lo que además de honrar lo
pactado, cumple fines constitucionales relevantes.
Si el artículo 1 del Decreto Ley creaba el PNIS y el
artículo 2 fijaba su objeto, los artículos 3, 4 y 5 fueron destinados a regular
su institucionalidad en las instancias nacionales y territoriales. El artículo
3 determina como autoridades responsables del PNIS a la Junta de
Direccionamiento Estratégico, la Dirección General y el Consejo Permanente de
Dirección, precisando que los cargos que se destinen a las actividades
misionales no pueden implicar incremento en los costos de la planta de personal
de las entidades responsables de su ejecución. El artículo 4 establece las
instancias territoriales de coordinación y gestión, que son tres: los Consejos
asesores territoriales, las Comisiones de planeación participativa y los
Consejos municipales de planeación y seguimiento, precisando que actuarán en
coordinación y concurrencia con las autoridades estatales y que su actividad “no
podrá implicar descentralización de competencias”. Finalmente el artículo 5
prevé la participación de entidades del orden nacional en el Programa. La Sala
considera que estas normas son constitucionales, pues se trata de medidas de
contenido administrativo, que se avienen con el carácter nacional el Programa y
que contribuyen al despliegue de las instancias de su ejecución, así como al
cumplimiento de lo pactado en el Acuerdo Final.
El artículo 7 del Decreto Ley regula la parte
instrumental y de ejecución del PNIS, mediante una norma conformada por un
inciso y cuatro parágrafos, que desarrollan el cumplimiento de los elementos
acordados en el punto 4.1.3. del Acuerdo Final. Allí se precisan los
compromisos que adquieren las partes en virtud de los acuerdos que se
suscriben, disponiendo además, que tales acuerdos serán objeto de la definición
técnica que señale la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos,
ordenado su integración a los Planes de desarrollo con enfoque territorial -
PEDT, lo que se ajusta al Acuerdo final y a la Constitución.
El artículo 8 prevé la existencia de los Planes
Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo
–PISDA, que son el elemento dinámico del Programa de Sustitución. La creación
de los PISDA, corresponde al cumplimiento del punto 4.1.3.6. del Acuerdo Final,
titulado Componentes de los planes integrales de sustitución, donde se
indica que además de los componentes particulares necesarios para cada
comunidad específica, los planes deben contar con unos elementos mínimos. La
Sala afirma la constitucionalidad de este artículo, que establece una norma
técnica, que propicia la implementación y desarrollo del Programa de
Sustitución en territorios y comunidades concretas, contribuyendo a la
realización de fines constitucionales como la vida digna, la participación
local y comunitaria, el sostenimiento ambiental, así como la finalidad del buen
vivir, específicamente incluidos dentro del Acuerdo Final, así como la constitucionalidad
del artículo 9, que establece la cláusula de vigencia del Decreto Ley 896 de
2015.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 896 de 2017
“Por el cual se crea el Programa Nacional Integral de
Sustitución de cultivos de uso ilícito – PNIS-“.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
IVÁN ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (E)
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con aclaración de voto
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
Con aclaración de voto
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e)
ACLARACIÓN
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
A
LA SENTENCIA C-493/17
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Ausencia de consagración en la Constitución del
requisito de necesidad estricta (Aclaración de voto)
Ni el artículo
que otorga constitucionalmente las facultades [presidenciales para la paz], ni
ninguna otra disposición de la Carta Política, establecen que los decretos con
fuerza de ley que se expiden en uso de dichas competencias deban ser
“estrictamente necesarios”. Fue la sentencia C-160 de 2017 la primera decisión
de la Corte Constitucional en la que se fijó este límite. El argumento se
sostuvo en lo decidido en la Sentencia C-699 de 2016, por la cual se declaró la
exequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2016, y en donde la Corte manifestó
que “en desarrollo de este control, la Corte deberá verificar que los decretos
con fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se confieren las
facultades, a saber, facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo
final; que tengan entonces una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el
referido acuerdo; que se den en circunstancias excepcionales, pues las
facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario
usarlas en vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso; y que
respeten en general el ordenamiento constitucional. Esta redacción fue
interpretada de la forma más radical posible en el examen de constitucionalidad
del Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el cual se cambia la adscripción de la
Agencia de Renovación del Territorio”, llegando al extremo de exigir al
Gobierno una carga argumentativa sobre la estricta necesidad para usar las
facultades legislativas especiales y, por no encontrar dicha argumentación en
la parte motiva de la norma, la sentencia decidió declararla inexequible […]
Evidentemente la decisión excede aquello establecido por la sentencia C-699 de
2016, donde lo único que se exigía, además de la conexidad, era que el uso de
las competencias se dé “en circunstancias excepcionales, pues las facultades
son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en
vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso.”
IMPLEMENTACION
NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Circunstancia excepcional que amerita
acudir a las facultades presidenciales para la paz (Aclaración de voto)
La circunstancia
excepcional que amerita acudir a las facultades para dictar decretos con fuerza
de ley es el proceso de implementación del Acuerdo de Paz en el que se
encuentra el país, que constituye la razón de ser del Acto Legislativo 01 de
2016 y de todas las normas conexas que se desarrollan en uso de sus
facultades.  La reforma constitucional que les sirve de fundamento se planteó
para agilizar un proceso de formación normativa que en su trámite ordinario
resultaría incompatible con las necesidades propias del Acuerdo Final. Esa fue
la decisión del legislador en su rol de constituyente derivado y así lo admitió
esta Corporación en la sentencia C-699 de 2016, aceptando que la
transicionalidad hacia el logro de la paz justificaba la flexibilización
incluso de los procesos de reforma.
IMPLEMENTACION
NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Urgencia (Aclaración de voto)
Según las
experiencias internacionales, el paso del tiempo es uno de los factores que
mayores efectos negativos tiene frente a la eficacia de los acuerdos de paz.
Según indica el estudio de Standford University sobre implementación de
procesos de paz, la concepción del logro de la paz como un fenómeno lineal, que
simplemente se consolida luego de un acuerdo, dejó de ser válido desde la
década de los años 80, “cuando varias guerras civiles-Angola, Ruanda y Liberia-
desafiaron esa visión y dejaron en claro la importancia que tienen las
dificultades de las partes para cumplir sus compromisos. La etapa
inmediatamente posterior a la firma de una Acuerdo, lejos de ser una época de
reducción de conflictos, es un lapso cargado de riesgos, incertidumbre y
vulnerabilidad para las partes en conflicto y los civiles que están en el
medio.” En efecto, el problema más importante a corto plazo, antes de la
consolidación de una paz general y permanente, es cómo evitar que el conflicto
entre las mismas partes que llegaron al acuerdo se renueve. Los resultados en
la implementación de un proceso de paz no se miden, por lo tanto, a largo
plazo, puesto que son diversos los fenómenos que intervienen en la
consolidación de la estabilidad posterior, sino que se analizan a corto plazo,
en la mayor parte de los estudios dentro de los dos años siguientes, que es
cuando, por regla general, se logran los pasos definitivos y se puede por lo
tanto calificar el éxito o fracaso de un proceso de paz.
PRIMEROS
MESES DE IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Carácter
determinante para los resultados finales del proceso (Aclaración de voto)
Del análisis de
los datos de la Peace Accord Matrix (PAM) de Notre Dame University - la matriz
más importante de evaluación de acuerdos de paz en el mundo-, es posible
extraer un parámetro común entre los casos de éxito y aquellos que han
fracasado en la implementación de los acuerdos de paz. El éxito o el
fracaso del resultado final de un proceso de paz parecen tener una relación
directa con el grado de avance en la implementación que se logre en los meses
subsiguientes a la firma de los acuerdos.
CELERIDAD
EN IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Aspecto de vital
importancia para el éxito del proceso de paz (Aclaración de voto)
Las razones por
las cuales la celeridad en el tiempo de implementación se convierte en un
aspecto de vital importancia para el éxito del proceso de paz son diversas,
pero en general, han sido identificados algunos factores que pueden
clasificarse así: a) Seguridad: el desarme, desmovilización y reintegración de
los combatientes requiere agilidad para evitar los riesgos de seguridad, puesto
que en la medida en que comienzan a desarmarse se crea una situación de tensión
que incrementa los riesgos de volver al conflicto. “Cuantas menos armas tienen,
más vulnerables se sienten. Cuanto más vulnerables se sienten, más sensibles se
muestran a las posibles violaciones y transgresiones, y cuanto más sensibles
son a las violaciones y transgresiones, menos dispuestos se encuentran a
cumplir con su parte del acuerdo”. b) La confianza generada por las
instituciones y las normas: la implementación rápida de las normas pactadas
sobre participación democrática y garantías de no violencia, genera en los
actores desmovilizados una confianza razonable sobre su seguridad. “Se trata,
en suma, de la aplicación de una estrategia no coercitiva – de construcción de
confianza- que ha ido ganando terreno en el manejo de los conflictos armados
intraestatales”. Esta confianza alienta a continuar en el proceso,
especialmente cuando las reformas permiten una participación democrática. c) El
efecto nocivo de los boicoteadores: el profesor Stedman hace énfasis en la
importancia que pueden tener aquellos que aprovechan el proceso para lograr
intereses oportunistas, “los `saboteadores´, entendidos como actores que quedan
fuera de los acuerdos pactados o que se ven afectados por los mismos, buscan
descomponer el incipiente sistema de implementación.” Esto tiene efectos en dos
vías, una primera frente a aquellos que se oponen al proceso, para lo cual el
lapso de tiempo que transcurre en la implementación es una oportunidad de
frustrar el proceso. Otros que buscan sacar provecho de las medidas de
implementación, desdibujando su naturaleza y generando efectos nocivos en la
estabilización de los acuerdos. Para Stendman, “1) cualquier actor puede actuar
de forma oportunista, no sólo los actores que fueron excluidos, y 2) el
cumplimiento de los acuerdos requiere estrategias de diseño institucional y no
sólo sobre el manejo específico de estos grupos”.
INTEGRALIDAD
DEL PROCESO DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Comprensión de todos los elementos
necesarios para la consolidación de la paz (Aclaración de voto)/INTEGRALIDAD
DEL PROCESO DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Esencialidad de las medidas conexas a
los acuerdos para el logro de la paz (Aclaración de voto)
Una posible vía
argumentativa para sustentar que se hace necesario revisar la “estricta
necesidad” de cada medida en que se haga uso de las competencias del Acto
Legislativo 01 de 2016, es suponer que la diferencia en las materias de cada
norma hace necesario analizar y valorar la urgencia de cada una de ellas de
forma separada. El problema de este argumento es que desconoce la naturaleza
integral del proceso de justicia transicional en Colombia. La integralidad del
proceso gira en torno a dos aspectos. El primero, en cuanto el proceso de paz
en Colombia no se concentra en un solo asunto (como podría ser la amnistía),
sino en todos los elementos necesarios para la consolidación de la paz,
incluyendo reformas institucionales y reformas destinadas a generar los cambios
indispensables para la sostenibilidad de los efectos. El segundo significa que
todas las medidas conexas con los acuerdos, son igualmente esenciales para el
logro de la paz. Por lo tanto el proceso es uno solo y las medidas son
inescindibles, con lo cual se evita, justamente, la desarticulación del proceso
y el incumplimiento de ciertos aspectos del Acuerdo. Esto genera confianza en
las partes y evita que se desfigure lo pactado.
INTEGRALIDAD
DEL PROCESO DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Valor intrínseco y extrínseco de las
medidas destinadas al logro de la paz (Aclaración de voto)
La
naturaleza integral del proceso de justicia transicional en Colombia tiene un
efecto directo en la interdependencia de las diferentes medidas que lo
componen, pues el proceso debe ser entendido como un todo armónico e
inescindible, en el que cada medida está íntimamente relacionada con las demás
y la afectación de una de ellas tiene consecuencias en todo el proceso. Esta
premisa es fundamental a la hora de evaluar las medidas, porque la Corte no
puede perder de vista que todas las herramientas destinadas al logro de la paz
tienen un valor intrínseco por el aporte que hacen al proceso, pero también un
valor extrínseco, por la relación que guardan con el sistema integral, de forma
tal que su análisis no puede hacerse como si se tratara de medidas aisladas o
independientes, porque se desnaturalizaría su verdadero sentido.
Referencia:
expediente RDL-029
Revisión
de constitucionalidad del Decreto Ley 889 de 2017 “Por el cual se adiciona
un artículo transitorio al Decreto 2067 de 1991”.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, y pese a estar de
acuerdo con la decisión tomada por la sentencia C-493 de 2017, aclaro mi voto,
por considerar que la exigencia del requisito de estricta necesidad o “competencia
material del ejecutivo” -tal como la Sala Plena de la Corporación lo exigió
al Decreto Ley 889 de 2017-, carece de fundamento constitucional, en particular
porque desnaturaliza las competencias del ejecutivo en el marco del Acto
Legislativo 1 de 2016 y desatiende la importancia que tiene la rapidez en la
implementación del Acuerdo Final para la paz.
Expondré
mi postura con base en las dos razones indicadas. En primer lugar, el alcance
de las competencias del ejecutivo a partir del Acto Legislativo 1 de 2016, y en
segundo lugar, la urgencia que requiere la implementación del Acuerdo y,
finalmente, me referiré a la integralidad del proceso y al carácter
inescindible de las medidas.
1.
La
Competencia Legislativa excepcional del Acto Legislativa 01 de 2016
La Constitución
Política, en virtud de la reforma surtida por el Acto Legislativo 1 de 2016,
dotó al Presidente de la República de una competencia especial para dictar los
Decretos con fuerza de Ley dirigidos a la implementación del Acuerdo Final, en
los siguientes términos:
“Artículo
2°.
La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará
así: Artículo transitorio. Facultades presidenciales para la paz. Dentro
de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto
legislativo, facúltese al Presidente de la República para expedir los decretos
con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Las anteriores
facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías
calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos. Los
decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán
control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia. El
procedimiento de revisión de constitucionalidad de estas disposiciones deberá
surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses
siguientes a su expedición.”
El
artículo transitorio de la Carta consagra expresamente los límites de las
facultades entregadas, en cuanto al tiempo (Dentro de los 180 días
siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo), la
conexidad con el acuerdo (cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera),
las jerarquías y materias normativas (Las anteriores facultades no
podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias,
leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o
absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos) y,
además, implementa un control automático de constitucionalidad para las normas
que se profieran en el marco de estas competencias.
Sin embargo, ni el artículo que otorga
constitucionalmente las facultades, ni ninguna otra disposición de la Carta
Política, establecen que los decretos con fuerza de ley que se expiden en uso
de dichas competencias deban ser “estrictamente necesarios”. Fue la
sentencia C-160 de 2017 la primera decisión de la Corte Constitucional en la
que se fijó este límite. El argumento se sostuvo en lo decidido en la Sentencia
C-699 de 2016, por la cual se declaró la exequibilidad del Acto Legislativo 01
de 2016, y en donde la Corte manifestó que “en desarrollo de este control,
la Corte deberá verificar que los decretos con fuerza de ley cumplan la
finalidad para la cual se confieren las facultades, a saber, facilitar o
asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final; que tengan entonces una
conexidad objetiva, estricta y suficiente con el referido acuerdo; que se
den en circunstancias excepcionales, pues las facultades son
precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez
de acudir al trámite legislativo ante el Congreso; y que respeten en
general el ordenamiento constitucional. Esta redacción fue interpretada de
la forma más radical posible en el examen de constitucionalidad del Decreto Ley
2204 de 2016 “Por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación
del Territorio”, llegando al extremo de exigir al Gobierno una carga
argumentativa sobre la estricta necesidad para usar las facultades legislativas
especiales y, por no encontrar dicha argumentación en la parte motiva de la
norma, la sentencia decidió declararla inexequible. La exigencia del requisito
se planteó en la sentencia C-160 de 2016 con las siguientes palabras:
“la
habilitación legislativa extraordinaria es limitada materialmente y tiene
carácter excepcional, puesto que la regla general para la producción normativa
en el Estado constitucional es la actividad ordinaria del Congreso, en tanto la
misma cuenta con niveles suficientes de representatividad democrática,
deliberación y protección de los derechos de participación, en particular de
dichas minorías.
Esta
condición de excepcionalidad exige entonces al Gobierno demostrar que el
trámite legislativo ordinario, así como el procedimiento legislativo especial
de que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, no eran idóneos para
regular la materia objeto del decreto.  Por ende, el requisito de necesidad
estricta exige que la regulación adoptada a través de la habilitación
legislativa extraordinaria tenga carácter urgente e imperioso, de manera tal
que no sea objetivamente posible tramitar el asunto a través de los canales
deliberativos que tiene el Congreso, bien sea ordinarios y especiales.
(…) [L]e corresponde al Ejecutivo
establecer, dentro de los considerandos de los decretos extraordinarios, cómo
el uso de la habilitación legislativa especial es imperioso para regular la
materia específica de que trata el decreto respectivo.  De no demostrarse
ese grado de necesidad, se estaría ante un abuso en el ejercicio de la
habilitación legislativa extraordinaria, puesto que se actuaría en abierto
desmedro del carácter general y preferente de la cláusula de competencia
legislativa a favor del Congreso.
Evidentemente la decisión excede aquello establecido
por la sentencia C-699 de 2016, donde lo único que se exigía, además de la
conexidad, era que el uso de las competencias se dé “en circunstancias
excepcionales, pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo cual
supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al trámite legislativo ante
el Congreso.” Si la Corte aceptó que la reforma constitucional del Acto
Legislativo 1 de 2016 no constituía una sustitución a la Carta, fue porque
consideró que las competencias excepcionales que surtían de la reforma se
justificaban claramente en la búsqueda de un logro que constituye un fin
esencial del Estado Colombiano y un derecho fundamental de los ciudadanos, la
paz. Es porque existe una situación excepcional que potencialmente pone fin a
más de cinco décadas de guerra fratricida, y que puede entrar en riesgo si se
deja pasar mucho tiempo, que se hace necesario usar vías expeditas para generar
los ajustes legales e institucionales requeridos en la implementación del
Acuerdo Final logrado con las FARC.
En otras palabras, la circunstancia excepcional que
amerita acudir a las facultades para dictar decretos con fuerza de ley es el
proceso de implementación del Acuerdo de Paz en el que se encuentra el país,
que constituye la razón de ser del Acto Legislativo 01 de 2016 y de todas las
normas conexas que se desarrollan en uso de sus facultades.  La reforma
constitucional que les sirve de fundamento se planteó para agilizar un proceso
de formación normativa que en su trámite ordinario resultaría incompatible con
las necesidades propias del Acuerdo Final. Esa fue la decisión del legislador en
su rol de constituyente derivado y así lo admitió esta Corporación en la
sentencia C-699 de 2016, aceptando que la transicionalidad hacia el logro de la
paz justificaba la flexibilización incluso de los procesos de reforma.
Frente a los decretos ley, es evidente que el
proceso de implementación de los acuerdos es, en sí mismo, una situación
excepcional que amerita actuar de forma célere, pues como se verá más adelante,
los retrasos son un grave riesgo para la efectividad del Acuerdo en cuanto al
logro de la paz.  Por eso, existiendo de antemano una situación excepcional que
sirvió de base a la expedición del Acto Legislativo 01 de 2016, esto es,
existiendo una norma constitucional que expresamente lo autoriza, además de
desgastante institucionalmente y redundante argumentativamente, resulta ser un
ejercicio inútil hacer un examen de necesidad estricta, si se ha examinado de
antemano la conexidad con  al Acuerdo Final, puesto que si las normas están
ligadas al proceso de paz, la excepcionalidad que la justifica es evidente.
2.
La
urgencia de la implementación
Según las experiencias internacionales, el paso del
tiempo es uno de los factores que mayores efectos negativos tiene frente a la
eficacia de los acuerdos de paz.
Según indica el estudio de Standford University
sobre implementación de procesos de paz,[94] la
concepción del logro de la paz como un fenómeno lineal, que simplemente se
consolida luego de un acuerdo, dejó de ser válido desde la década de los años
80, “cuando varias guerras civiles-Angola, Ruanda y Liberia- desafiaron esa
visión y dejaron en claro la importancia que tienen las dificultades de las
partes para cumplir sus compromisos. La etapa inmediatamente posterior a la
firma de una Acuerdo, lejos de ser una época de reducción de conflictos, es un
lapso cargado de riesgos, incertidumbre y vulnerabilidad para las partes en
conflicto y los civiles que están en el medio.”[95]
En efecto, el problema más importante a corto plazo,
antes de la consolidación de una paz general y permanente, es cómo evitar que
el conflicto entre las mismas partes que llegaron al acuerdo se renueve. Los
resultados en la implementación de un proceso de paz no se miden, por lo tanto,
a largo plazo, puesto que son diversos los fenómenos que intervienen en la
consolidación de la estabilidad posterior,[96] sino que se
analizan a corto plazo, en la mayor parte de los estudios dentro de los dos
años siguientes, que es cuando, por regla general, se logran los
pasos definitivos y se puede por lo tanto calificar el éxito o fracaso de un
proceso de paz.[97]
Según lo sostiene parte de la doctrina, la
implementación urgente de los acuerdos de paz es una cuestión determinante,
pues está demostrado por experiencias internacionales que la seriedad de la
fase de implementación de los acuerdos es crucial para la estabilidad de la paz
y para que no se reabran puntos de negociación que ya habrían sido superados.[98]
Del análisis de los datos de la Peace Accord Matrix
(PAM) de Notre Dame University - la matriz más importante de evaluación de
acuerdos de paz en el mundo-, es posible extraer un parámetro común entre los
casos de éxito y aquellos que han fracasado en la implementación de los
acuerdos de paz. El éxito o el fracaso del resultado final de un
proceso de paz parecen tener una relación directa con el grado de avance en la
implementación que se logre en los meses subsiguientes a la firma de los
acuerdos. Algunos de los casos, que prueban esta tesis como ejemplos de fracaso
o éxito en la implementación temprana y en la consolidación final de la paz son
los siguientes:[99]
a)
India
ha adelantado diversos acuerdos de paz. El primero de ellos, con el primer
acuerdo de Bodo, es un ejemplo de fracaso producto de la inexistencia de un
marco jurídico para implementar los compromisos. El  acuerdo estipulaba la
creación de un Consejo Autónomo de Bodo  —democráticamente electo—.  El consejo
estaba específicamente obligado a salvaguardar las prácticas religiosas y
sociales de los habitantes de esa región, y para ello tendría una serie de
competencias. Sin embargo, no se logró adelantar el marco jurídico para ello y
las elecciones para implementarlo jamás se realizaron.[100]
Al primer año sólo se logró implementar el 23,52% de los acuerdos y no se
realizaron más avances.[101]
El resultado fue que en menos de dos años, el conflicto recrudeció y la región
fue azotada por una ola de violencia étnica que duró casi una década, hasta que
en el año 2003 se logró un nuevo acuerdo.[102]
b)
Angola,
en cuyo primer acuerdo de paz (Protocolo de Lusaka, 1994), durante el primer
año sólo se logró implementar el 1,85% de los compromisos, a los 5 años tan
sólo se había avanzado el 53,7%. La ONG Amnistía Internacional, evidenciando lo
sucedido manifestó:
“El
Protocolo de Lusaka lo firmaron el gobierno angoleño y la Unión Nacional para
la Independencia Total de Angola (UNITA) el 20 de noviembre de 1994 en Lusaka,
Zambia. En virtud de este acuerdo, la ONU aceptó establecer una nueva operación
de mantenimiento de la paz en Angola. UNAVEM III quedó establecida en virtud de
la Resolución 976 del Consejo de Seguridad de la ONU del 8 de febrero de 1995.
Al cumplirse el primer año de UNAVEM III, el Consejo de Seguridad decidió
ampliar su mandato sólo tres meses, en lugar de los seis que recomendaba el
Secretario General de la ONU. Esta decisión reflejaba la creciente impaciencia
de la comunidad internacional ante los lentos progresos del proceso de paz.
Existe el riesgo de que la ONU se retire de Angola si no se producen avances
reales de aquí al 8 de mayo, fecha en que se revisará el mandato de UNAVEM III.
Si eso ocurre, las perspectivas de restablecimiento de la paz y de respeto a
los derechos humanos sufrirán un largo estancamiento.”[103]
La falta
de implementación del acuerdo generó en los años subsiguientes el
recrudecimiento de la guerra, “[l]a reanudación de los combates
provocó el desplazamiento de cientos de miles de angoleños y un auténtico
desastre humanitario. Millares de soldados desmovilizados encontraron serias
dificultades al retornar a sus aldeas de origen, ante las escasas perspectivas
de empleo en los pueblos rurales pequeños y la lenta llegada de la ayuda
económica.”[104]
Esta situación siguió empeorando hasta que en el año 2002 se logró firmar un
nuevo acuerdo, que gracias a las lecciones aprendidas se implementó de la forma
más célere posible. “tan solo en el primer año se logró implementar el
68,42% lo que explica, en parte, su éxito.”[105]
c)  En el caso de Senegal, se firmó el primer
acuerdo de paz en diciembre de 2004. Sin embargo, las dificultades y demoras en
cumplir los compromisos y avanzar en la implementación hicieron que éste
fracasara.[106]
Según la matriz de la Universidad de Notre Dame, la implementación del acuerdo,
no solo fue lenta sino que en el tercer año retrocedió, del 33 al 25%,  de tal
forma que cinco años después de la firma, no se había podido pasar del 30% en
el avance. El fracaso del proceso hizo necesario realizar un nuevo acuerdo en
el año 2012.
Ejemplos de éxito en la consolidación de la paz, que
fueron considerados por esta Corte en la sentencia C-699 de 2016[107]
dan cuenta de la importancia de la implementación célere de los acuerdos, así:
a) En el acuerdo de Bosnia y Herzegovina de 1995 el Estado logró implementar el
72% del acuerdo de paz tan solo en dentro del primer año siguiente a la firma.
Los acuerdos implicaban llevar a cabo reformas legales y constitucionales para
su implementación y el logro de la paz. En el primer año se adelantaron todas
las reformas legislativas, y en el segundo se culminaron por completo las
reformas constitucionales. Pese a las grandes dificultades que implicaron las
reformas y los debates en torno a las complejidades del proceso, el acuerdo se
implementó y desde entonces, pese a las grandes dificultades que tiene el Estado
Bosnio por su conformación multiétnica, no ha habido nuevos enfrentamientos
bélicos.[108]
b) En el Salvador, “además de ser un caso de éxito en la consolidación de la
paz, es una muestra de la importancia de la agilidad en la implementación”.[109]
Al segundo año, ejecutó el 68,05% de los acuerdos a los que se llegó en el
marco de las negociaciones.[110]
La implementación de los acuerdos del Salvador[111]
requería de reformas constitucionales. Al primer año, más de la mitad de este
punto se había cumplido y al segundo año se cumplió de forma completa. c)
Irlanda del Norte es un ejemplo particularmente relevante, porque utilizó
mecanismos de fast track para adelantar con prontitud las reformas
constitucionales y legales pertinentes para la implementación del acuerdo. El
éxito de la medida se evidencia en que en el primer año se realizaron todas las
reformas normativas necesarias, llegando a este punto del acuerdo se cumplió
por completo y actualmente es el uno de los países que más ha avanzado en el
proceso general de implementación.
Las razones por las cuales la celeridad en el tiempo
de implementación se convierte en un aspecto de vital importancia para el éxito
del proceso de paz son diversas, pero en general, han sido identificados
algunos factores que pueden clasificarse así:
a)
Seguridad:
el desarme, desmovilización y reintegración de los combatientes requiere
agilidad para evitar los riesgos de seguridad, puesto que en la medida en que
comienzan a desarmarse se crea una situación de tensión que incrementa los
riesgos de volver al conflicto. “Cuantas menos armas tienen, más vulnerables
se sienten. Cuanto más vulnerables se sienten, más sensibles se muestran a las
posibles violaciones y transgresiones, y cuanto más sensibles son a las
violaciones y transgresiones, menos dispuestos se encuentran a cumplir con su
parte del acuerdo”.[112]
b)
La
confianza generada por las instituciones y las normas: la implementación rápida
de las normas pactadas sobre participación democrática y garantías de no
violencia, genera en los actores desmovilizados una confianza razonable sobre
su seguridad. “Se trata, en suma, de la aplicación de una estrategia no
coercitiva – de construcción de confianza- que ha ido ganando terreno en el
manejo de los conflictos armados intraestatales”.[113]
Esta confianza alienta a continuar en el proceso, especialmente cuando las
reformas permiten una participación democrática.
c)
El
efecto nocivo de los boicoteadores: el profesor Stedman hace énfasis en la
importancia que pueden tener aquellos que aprovechan el proceso para lograr
intereses oportunistas, “los `saboteadores´, entendidos como actores que
quedan fuera de los acuerdos pactados o que se ven afectados por los mismos,
buscan descomponer el incipiente sistema de implementación.” Esto tiene
efectos en dos vías, una primera frente a aquellos que se oponen al proceso,
para lo cual el lapso de tiempo que transcurre en la implementación es una
oportunidad de frustrar el proceso. Otros que buscan sacar provecho de las
medidas de implementación, desdibujando su naturaleza y generando efectos
nocivos en la estabilización de los acuerdos. Para Stendman, “1) cualquier
actor puede actuar de forma oportunista, no sólo los actores que fueron
excluidos, y 2) el cumplimiento de los acuerdos requiere estrategias de diseño
institucional y no sólo sobre el manejo específico de estos grupos”.[114]
Esta situación es ampliamente reconocida y ha
motivado que la comunidad internacional le manifieste al Gobierno colombiano la
importancia de actuar con celeridad en la implementación del Acuerdo.
En su comunicado en diciembre de 2016, el entonces
Secretario General de las Naciones Unidas, Ban Ki Moon, manifestó: “La
ratificación del Acuerdo constituye un hito importante en el proceso de paz que
reafirma las esperanzas de todos los colombianos por un futuro de paz y
prosperidad después de décadas de conflicto. El Secretario
General espera que todos los esfuerzos se dirijan rápidamente al arduo trabajo
de implementación del acuerdo, con especial énfasis en poner fin a
la violencia y traer los beneficios de la paz a las regiones y a las
comunidades vulnerables más afectadas por el conflicto.”[115]
En junio de 2017, el actual Secretario General de
las Naciones Unidas ha seguido con atención el proceso de implementación, y
recientemente se manifestó alentando a la continuidad de los esfuerzos en esa
tarea.  “El Secretario-General considera alentador el progreso realizado en
la implementación del acuerdo de paz en Colombia, en particular con respecto a
la finalización de la entrega ayer del primer 30 por ciento de las armas
individuales de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del
Pueblo (FARC-EP) a la Misión de Naciones Unidas. El Secretario-General
exhorta ambas partes a continuar avanzando hacia mayores progresos en la
implementación de sus respectivos compromisos plasmados en el acuerdo de
paz y reitera la disposición de las Naciones Unidas para continuar apoyando el
proceso de paz, según sea requerido.”[116]
Por lo tanto, no cabe duda de que la celeridad en
las medidas destinadas a la implementación del Acuerdo es una condición
indispensable para lograr la consolidación de la paz. Todos los factores
identificados por la doctrina entran en juego en el caso colombiano y generan
riesgos que solo pueden ser superados  si el Estado actúa de forma ágil,
promoviendo seguridad, confianza y debilitando las posibilidades de que
terceros afecten nocivamente las condiciones necesarias para lograr la paz.
Esta celeridad no solo ha sido reconocida por la doctrina y por las instancias
internacionales, sino que esta misma Corte ha dado cuenta de ello en sus
pronunciamientos. Por lo tanto, exigir una argumentación sobre la necesidad de
acudir a una vía expedita para proferir las normas destinadas a la implementación
del Acuerdo, es una postura desprovista de sentido, que contradice la
jurisprudencia y desconoce la evidencia.
3.
La
integralidad del proceso de paz
Una posible vía argumentativa para sustentar que se
hace necesario revisar la “estricta necesidad” de cada medida en que se
haga uso de las competencias del Acto Legislativo 01 de 2016, es suponer que la
diferencia en las materias de cada norma hace necesario analizar y valorar la
urgencia de cada una de ellas de forma separada.
El problema de este argumento es que desconoce la
naturaleza integral del proceso de justicia transicional en Colombia. La
integralidad del proceso gira en torno a dos aspectos. El primero, en cuanto el
proceso de paz en Colombia no se concentra en un solo asunto (como podría ser
la amnistía), sino en todos los elementos necesarios para la consolidación de
la paz, incluyendo reformas institucionales y reformas destinadas a generar los
cambios indispensables para la sostenibilidad de los efectos. El segundo
significa que todas las medidas conexas con los acuerdos, son igualmente
esenciales para el logro de la paz. Por lo tanto el proceso es uno solo y las
medidas son inescindibles, con lo cual se evita, justamente, la desarticulación
del proceso y el incumplimiento de ciertos aspectos del Acuerdo. Esto genera
confianza en las partes y evita que se desfigure lo pactado.
El proceso colombiano hace por lo tanto parte del
enfoque integral de la justicia transicional, que ha alcanzado un considerable
nivel de aceptación en los últimos años. En su informe del 2004 sobre el “Estado
de Derecho y la Justicia de Transición en las Sociedades que sufren o han
sufrido conflictos”, el Secretario General de las Naciones Unidas describe
la justicia de transición como una "variedad de procesos y mecanismos
asociados con los intentos de una sociedad por resolver los problemas derivados
de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los responsables rindan
cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación"
(párr. 8). En la introducción del escrito, señala el Secretario: “Justicia,
paz y democracia no son objetivos mutuamente excluyentes sino más bien
imperativos que se refuerzan uno al otro. Para avanzar hacia la consecución de
los tres objetivos en las frágiles situaciones posteriores a los conflictos se
requieren una planificación estratégica, una integración cuidadosa y una
secuencia sensata de las actividades. De nada servirá centrarse exclusivamente
en una determinada institución o desestimar a la sociedad civil o a las
víctimas”. Sobre el asunto de la integralidad señala el informe que “23.
Nuestra experiencia confirma que un planteamiento poco sistemático del Estado
de derecho y la justicia de transición, no arrojará resultados satisfactorios
en una nación devastada por la guerra y marcada por las atrocidades. Las
estrategias relativas al Estado de derecho y a la justicia, para ser eficaces,
deben ser cabales y dar participación a todas las instituciones del sector de
la justicia, tanto oficiales como no oficiales, en el desarrollo y la
aplicación de un plan estratégico para el sector, controlado y dirigido desde
el país.”. [117]
Según lo señaló el Relator Especial sobre la
promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no
repetición, Pablo de Greiff, ante la Asamblea General de las Naciones Unidas en
2012, “La justicia transicional implica la articulación de una serie de
medidas, judiciales o extrajudiciales, y puede abarcar el enjuiciamiento de
personas, el resarcimiento, la búsqueda de la verdad, la reforma institucional,
la investigación de antecedentes, la remoción del cargo o combinaciones de
todas las anteriores, tal como ha reconocido el propio Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas”.
Para el Relator, la práctica ha demostrado que las
iniciativas aisladas y fragmentarias de procesos de paz, no logran resultados
permanentes en la estabilidad de la transición. No basta con la justicia penal.
“Si se desarrollan en forma aislada, ni siquiera los procesos más rigurosos
de búsqueda de la verdad son equiparados a justicia, ya que la revelación de la
verdad no satisface plenamente la necesidad de una reparación adecuada. La
justicia no solo obliga a conocer los hechos sino que también requiere actuar
sobre la verdad descubierta. Del mismo modo, las reparaciones sin
enjuiciamiento, la búsqueda de la verdad o la reforma institucional son
fácilmente interpretables como intentos de comprar la aquiescencia de las
víctimas. Por último, las medidas de reforma de las instituciones, como la
investigación de antecedentes y depuración del personal, también resultarán
insuficientes a falta de los demás mecanismos, tanto para hacer frente a las
violaciones como para garantizar que no se repitan”.[118]
En el mismo sentido se han pronunciado 5 de los 7
jueces de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, quienes, firmando en
conjunto el voto concurrente del Juez García Sayán a la Sentencia sobre las
Masacres del Mozote Vs. El Salvador (2012), sostuvieron:
“21.
A partir del derecho internacional de los derechos humanos y, particularmente,
de la Convención Americana, se pueden delinear algunos criterios fundamentales
en la perspectiva de procesar estas tensiones, que en el fondo es la tensión
entre justicia y reconciliación. 22. Un primer y obvio punto de partida es que
la situación anómala y excepcional de un conflicto armado no internacional
genera que pueden contarse por millares los nombres de los victimarios y,
especialmente, de las víctimas. Esa situación excepcional suele demandar
mecanismos de respuesta también excepcionales. La clave está en construir el
ejercicio de ponderación que procese de la mejor manera esa tensión entre
justicia y terminación del conflicto para lo cual se debe considerar varios
componentes, tanto judiciales como no judiciales. Que se orienten, simultáneamente,
en la búsqueda de la verdad, justicia y la reparación. Esto se debe a que las
demandas derivadas de masivas violaciones, las respuestas a las secuelas
dejadas por el conflicto y la búsqueda de la paz duradera, demandan de los
Estados y la sociedad en su conjunto la aplicación de medidas concurrentes que
permitan el mayor grado de atención simultánea a esos tres derechos. 23. En
este contexto, los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la
reparación, deben ser entendidos como interdependientes. Solo la aplicación
integrada de medidas en favor de las víctimas en todos esos ámbitos puede
conseguir resultados eficaces y concordantes con el ordenamiento interamericano
de derechos humanos. Así, la simple aplicación de sanciones penales, sin que
ellas impliquen un serio esfuerzo de encontrar y decir la verdad en su
conjunto, podría convertirse en un proceso burocrático que no satisfaga la
pretensión válida de las víctimas de llegar a la mayor verdad posible. Por otro
lado, el otorgamiento de reparaciones sin que se sepa la verdad de las
violaciones ocurridas, y sin sentar condiciones para una paz duradera, sólo
produciría un aparente alivio en la situación de las víctimas, pero no una
transformación de las condiciones que permiten la recurrencia de las
violaciones.”[119]
Por lo tanto, la fortaleza de un modelo de justicia
transicional, está en la capacidad de dar respuesta a múltiples derechos y
objetivos en juego, y ello solo se logra a partir de la integralidad del modelo
y de la interdependencia de las diferentes medidas para lograrlo.
En el ámbito nacional, la Comisión Asesora de
Política Criminal también se ha alineado con este enfoque al recomendar que “en
el caso colombiano, habida cuenta de la magnitud y complejidad del problema por
resolver después de casi cincuenta años de conflicto armado interno, así como
de la ponderación necesaria entre los valores de la justicia y la paz, […] el
modelo de justicia posconflicto que deberá acompañar eventuales negociaciones
futuras entre el Estado y las guerrillas, deberá ser un modelo holístico que
integre, entre otros, dispositivos de castigo, verdad y memoria, reparación
integral y aun, reformas institucionales”.[120]
En este sentido, como ya lo ha sostenido esta
Corporación, existe una interrelación entre los diferentes elementos de la
justicia transicional, que son fundamentales para lograr una paz verdadera:
“(i)
la verdad será una condición para la paz si hace imposible denegar pasadas
justicias; (ii) la verdad será una condición para la paz cívica mediante el
screening de funcionarios y políticos que hayan colaborado con el régimen
pre-transicional; (iii) la justicia transicional será una condición para la paz
si satisface las demandas de retribución; (iv) la justicia distributiva será
una condición de una paz duradera si determina las causas del conflicto; (v)
justicia puede hacer evitar nuevos delitos pero hay que estimar si una paz a
largo plazo justifica prolongar el conflicto. Por su parte, existen también
múltiples relaciones entre los elementos de la justicia transicional: (i) La
justicia sirve a la verdad, pues es un producto de los trabajos ordinarios de
la justicia, (ii) La verdad también sirve a la justicia identificando a los
perpetradores; (iii) la verdad también es un instrumento para dar justicia a
las víctimas”.[121]
La Corte Constitucional ya ha tenido la oportunidad
de pronunciarse sobre el carácter integral del modelo de justicia transicional
adoptado en Colombia. Así, En la Sentencia C-579 de 2013 sostuvo la Corte: “Dentro
del diseño integral de los instrumentos de justicia transicional derivados del
marco jurídico para la paz, la Ley Estatutaria deberá determinar los criterios
de selección y priorización, sin perjuicio de la competencia que la propia
Constitución atribuye a la Fiscalía para fijar, en desarrollo de la política
criminal del Estado, los criterios de priorización.” Y finalmente concluyó
“9.1. , la Corte encontró que: si bien la demanda se dirigía contra la
expresiones  “máximos”, “cometidos de manera sistemática” y “todos los”,
contenidas en el inciso cuarto del artículo 1°, estas se encuentran
estrechamente vinculadas a un sistema integral de justicia transicional,
por lo cual era necesario pronunciarse sobre la totalidad del inciso.”[122]
En la Sentencia C-577 de 2014, al evaluar el Acto
Legislativo 1 de 2012 sobre participación política de los desmovilizados dijo
la Corte: “parte de un proceso que tiene pretensiones de integralidad y, por
tanto, resulta complemento de las medidas previstas para la investigación,
sanción y juzgamiento de los máximos responsables en el artículo transitorio 66
de la Constitución, la participación en política es un elemento de naturaleza,
condiciones y condicionamientos distintos de aquellos a los que se encuentra
sometido el componente penal del marco transicional”.[123]
La naturaleza integral del proceso de justicia
transicional en Colombia tiene un efecto directo en la interdependencia de las
diferentes medidas que lo componen, pues el proceso debe ser entendido como un
todo armónico e inescindible, en el que cada medida está íntimamente
relacionada con las demás y la afectación de una de ellas tiene consecuencias
en todo el proceso. Esta premisa es fundamental a la hora de evaluar las
medidas, porque la Corte no puede perder de vista que todas las herramientas
destinadas al logro de la paz tienen un valor intrínseco por el aporte que
hacen al proceso, pero también un valor extrínseco, por la relación que guardan
con el sistema integral, de forma tal que su análisis no puede hacerse como si
se tratara de medidas aisladas o independientes, porque se desnaturalizaría su
verdadero sentido.
Por lo tanto, si la implementación del Acuerdo final
debe realizarse con urgencia, y por ello fue reformada la Carta con el Acto
Legislativo 01 de 2016, exigir un sustento sobre la estricta necesidad del uso
de las competencias excepcionales, resulta totalmente redundante e inadecuado.
El examen de conexidad de las medidas, con el que se establece la relación
entre el Acuerdo y las normas proferidas no solo resulta pertinente y
suficiente, sino que es además el que mejor se adapta al carácter integral del
modelo de justicia transicional colombiano.
Por estas razones, no estoy de acuerdo con la
realización de un examen de estricta necesidad a los Decretos Ley dictados por
el Presidente de la República en uso de las facultades conferidas por el Acto
Legislativo 01 de 2016.
Fecha ut supra,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
[1] Folios 60 a 70 del Expediente
[2] Folio 64 del Expediente
[3] Folios 71 a 112 del Expediente
[4] Folio 71 del Expediente
[5] Folio 93 del Expediente
[6] Folio 105 del Expediente
[7] Folios 121 y 122 del Expediente
[8] Folio 122 del Expediente
[9] Folios 123 a 171 del Expediente
[10] Folio 13 del Expediente
[11] Folio 147 del Expediente
[12] Folio 166 del Expediente
[13] Folios 179 a 193
[14] Folio 185 del Expediente
[15] Folios 195 a 233 del Expediente
[16] Folios 234 a 240
[17] Folio 237 del Expediente
[18] Folio 339 del Expediente
[19] Folios 241 a 255 del Expediente
[20] Folios 246 y 247 del Expediente.
[21] Folio 244 del Expediente
[22] Folio 256 a 267 del Expediente
[23] Folio 256 del Expediente
[24] Folio 265
[25] Folios 268 a 277
[26] Folio 277 del Expediente
[27] Folio 273 de Expediente
[28] Folio 275 del Expediente
[29] Folio 276 del Expediente
[30] Folios 330 a 339 del Expediente
[31] Ver comunicación de la Secretaría de la Corte
Constitucional de junio 28 de 2017, obrante a Folio 319 del Expediente
[32] Punto 6.1.6 del Acuerdo Final, integradas al ordenamiento
jurídico con el Decreto 1995 de 2016, numeral 6 del artículo 3°
[33] Folios 320 a 329 del Expediente
[34] Ver comunicación de la Secretaría de la Corte
Constitucional de junio 28 de 2017, obrante a Folio 319 del Expediente
[35] Folio 357 a 372 del Expediente
[36] Folio 365 del Expediente
[37] Folio 368 del Expediente
[38] Folios 374 a 382 del Expediente
[39] Ver comunicación de la Secretaría de la Corte
Constitucional de junio 30 de 2017, obrante a Folio 319 del Expediente
[40] Folios 384 a 417 del Expediente
[41] Ver comunicación de la Secretaría de la Corte
Constitucional de julio 13 de 2017, obrante a Folio 383 del Expediente
[42] Folio 278 a 316 del Expediente
[43] Folio 312 del Expediente
[44] Sentencia C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
consideración jurídica No. 66
[45] Sentencia C-174 de 2017 M.P. María Victoria Calle Correa
consideración jurídica No. 20
[46] Sentencia C-699 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa,
Sentencia C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, Sentencia C-174 d
2017 M.P. María Victoria Calle Correa, Sentencia C-224 de 2017 M.P. Alberto
Rojas Ríos, Sentencia C-289 de 2017 M.P. Aquiles Arrieta Gómez, Sentencia C-331
de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[47] Sentencia C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
consideración jurídica No. 73
[48] Sentencia C-174 de 2017 M.P. María Victoria Calle Correa
consideración jurídica No. 8
[49] Sentencia C-699 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa,
consideración jurídica No. 66
[50] Sentencia C-026 de 1993 M.P. Jaime Sanin Greiffenstein
[51] Folio 312 del Expediente
[52] Sentencia C-813 de 2014 M.P. Martha Victoria Sáchica
Méndez, consideración jurídica No. 2
[53] Sentencia C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
consideración jurídica No. 87
[54] Sentencia C-174 de 2017 M.P. María Victoria Calle Correa,
consideraciones jurídicas 15 a 22
[55] Sentencia C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
consideración jurídica No. 52
[56] Sentencia C-331 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado,
consideración jurídica No. 14
[57] Dicho fallo refiere las sentencias C-699 de 2016, C-160 de
2017, C-174 de 2017 y C-224 de 2017
[58] Sentencia C-331 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
consideración jurídica No. 18.2
[59] Acuerdo Final Punto 4, parte considerativa
[60] Sentencia C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
consideración jurídica No. 107
[61] Sentencia C-331 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
consideración jurídica No. 18.4.
[62] Sentencia C- 253 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[63] Decreto 896 de 2017. Parte considerativa. Sección 4.1.
[64] Sentencia C-331 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[65] Folio 368 del Expediente
[66] Dicha presencia ha sido reconocida y documentada en numerosas providencias
de la Corte Constitucional. Para el efecto ver Sentencia SU-383 de 3003 M.P.
Álvaro Tafur Galvis, Auto 004 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,
que cuenta con anexos sobre esta materia, Sentencia T-379 de 2014 M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub, Sentencia T-247 de 2015 M.P. Alberto Rojas Ríos, T-080
de 2017 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, entre otras
[67] Ver entre muchas, Sentencia C-543 de 1996 M.P. Cargos Gaviria
Díaz, Sentencia C-427 de 200 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa Sentencia C-173
de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chajub, Sentencia C-584 de 2015 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, Sentencia C-666 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[68] Sentencia C185 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil, consideración
jurídica No. 4
[69] Sentencia C-543 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[70] Sentencia C-584 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
consideración jurídica No. 22. En el mismo sentido la Sentencia C-189 de 2002
M.P. Rodrigo Escobar Gil, consideración jurídica No. 4 y la Sentencia C-259 de
2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[71] Sentencia C-259 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, citando
como referencia las siguientes sentencias: C-192
de 2006, C-073 de 2006, C-045 de 2006, C-833 de 2006, C-1230 de 2005, C-061 de
2005, C-800 del 2005, C-509 de 2004, C-809 de 2002, C-185 de 2002, C-427 de
2000, C-1549 de 2000, C-1549 de 2001, C-1255 de 2001, C- 675 de 1999, C-146 de
1998 y C-543 de 1996.
[72] Sentencia C-259 de 2011 M.P. Lui Ernesto Vargas Silva,
consideración jurídica No. 3.3.2.3.
[73] Sentencia C-833 de 2013 M.P. María Victoria Calle Correa,
citada por la Sentencia C-584 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[74]
Oficina de las Naciones Unidas para la Droga y el Delito, ONUDD-UMODC. Julio de
2016. Colombia. Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos
2015. En idéntico sentido el informe correspondiente al año 2016, publicado
en el mes de julio de 2017: Colombia. Monitoreo de territorios afectados por
cultivos ilícitos 2016. Julio de 2017. En: https://www.unodc.org/documents/colombia/2017/julio/CENSO_2017_WEB_baja.pdf
[75] Corte IDH. Caso Pueblo Indígena Kichua de Sarayaku
contra Ecuador.
[76]
Sentencia C-882 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Preteltl Chaljub, citando la
Sentencia T-973 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo
[77] Sentencia T-436 de 2016 M.P. Alberto Rojas Ríos,
consideración jurídica No. 6
[78] Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,
consideración jurídica No. 116
[79]
Sentencia T-576 de 2014 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideración jurídica
No. 4.5.
[80] Sentencia SU-383 de 2003 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio,
consideración jurídica No. 6.2.
[81] Sentencia C-359 de 2013 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio,
consideración jurídica No. 9.4.
[82] Acuerdo Final, punto 4.1
[83] Acuerdo Final. Punto 4.1.2.
[84] Sentencia C-916 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
consideración jurídica No. 6.2.
[85] Sentencia C-250 de 2012 M.P. Humberto Sierra Porto,
consideración jurídica No. 9.1.
[86] Sentencia C-720 de 2007 M.P. Catalina Botero Marino
[87] Folio 71 del Expediente
[88] Folios 170 y 233 respectivamente, del Expediente
[89] Sentencia C-331 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
consideración jurídica No.40
[90]
Sentencia C-331 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, consideración
jurídica No.41
[91] Alto Comisionado para la Paz. Acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
En: http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y conversaciones/Documentos%20compartidos/24-11-2016NuevoAcuerdoFinal.pdf.
Registro de julio 15 de 2017
[92] Sentencia C-331 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
consideración jurídica No.42
[93] Dicha presencia ha sido reconocida y documentada en providencias
de la Corte Constitucional. Para el efecto ver Sentencia SU-383 de 3003 M.P.
Álvaro Tafur Galvis, Auto 004 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, con
documentación en sus Anexos, Sentencia T-379 de 2014 M.P. Jorge Ignacio
Preteltl Chaljub, Sentencia T-247 de 2015 M.P. Alberto Rojas Ríos, entre otras.
Igualmente por Oficina de las Naciones Unidas para la Droga y el Delito,
ONUDD-UMODC. Julio de 2016. Colombia. Monitoreo de territorios afectados por
cultivos ilícitos 2015. En idéntico sentido el informe del año siguiente: Colombia.
Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2016. Julio de
2017. En: https://www.unodc.org/documents/colombia/2017/julio/CENSO_2017_WEB_baja.pdf
[94] CISAC - Center For International Security And Cooperation, Stanford
University. El texto de Stephen John Stedman, Implementing Peace Agreements
in Civil Wars: Lessons and Recommendations for Policymakers, explica en su
prefacio. “Between late 1997 and early 2000, Stanford University’s Center for
International Security and Cooperation (CISAC) and the International Peace
Academy (IPA) engaged over two dozen scholars to undertake a systematic study
of the determinants of successful peace implementation. The project examined
every peace agreement between 1980 and 1997 where international actors were
prominently involved. The sixteen cases studied covered the full range of
outcomes: from failure, to partial success, to success, thereby permitting a
more rigorous investigation of what makes implementation work. To strengthen
the policy relevance of the research, practitioners contributed to the design
of the project and participated in the workshops, conferences, and policy fora
in which preliminary findings were presented and discussed. It is our hope that
the results of this research will help improve the design and practice of peace
implementation.”
[95] CISAC- Stephen John Stedman, Implementing Peace Agreements in
Civil Wars: Lessons and Recommendations for Policymakers.  “There
was also a tendency to conceive of conflict resolution in a linear fashion,
where successful negotiation signaled an irreversible reduction in conflict.
Successful cases in the 1980s—Zimbabwe, Namibia, and Nicaragua—reinforced these
assumptions. Before long, however, several civil wars—Angola, Rwanda, and
Liberia—defied the linear view of conflict - resolution and brought attention
to the difficulties of getting parties to live up to their commitments to
peace.2 Far from being a time of conflict reduction, the period immediately after
the signing of a peace agreement seemed fraught with risk, uncertainty, and
vulnerability for the warring parties and civilians caught in between.”
[96] George Downs and Stephen John Stedman, Evaluating the
International Implementation of Peace Agreements in Civil Wars. “The
further away one gets in time from the conclusion of a peace mission, the more
likely it is that any number of other extraneous factors (e.g. business cycles,
famines, unusually good or bad w e a t h e r, the policies of a neighboring
state, the behavior of the first elected leaders) are what is actually
responsible for what has taken place rather than the technology of the peace
mission itself. As the potential impact of such exogenous factors increases,
the quality of our inferences about the contribution of the peace operation
itself tends to diminish until the point where it breaks down completely.”
[97] Bajo esta medida, para el Center For International Security And
Cooperation -Cisac de Stanford University, los casos de Ruanda, Angola,
Somalia, o Sri Lanka, se consideran fracasos. El caso de  Bosnia, en que el
proceso estaba en desarrollo pero no había posibilidad de retorno a la guerra,
fue calificado como éxito parcial.  En cambio en El Salvador, Mozambique,
Guatemala,  y Nicaragua, donde 2 años después de la firma del acuerdo la guerra
había cesado y el proceso de implementación sumamente avanzado, la calificación
es de éxito.
[98] Acosta Juana Inés, intervención ante el Congreso de la
República, en el debate del Acto Legislativo 01 de 2016.
[99] Este análisis se basa en el documento elaborado y presentado por
la profesora Juana Acosta, el 24 de septiembre de 2015,  para la Comisión
Primera del Senado, en la audiencia pública del actual Acto Legislativo 01 de
2016.
[100] Harihar Bhattacharyya, India: los derechos del pueblo Bodo dan
un paso hacia adelante. En: Revista Federaciones, Vol. 4 No. 3 / marzo de
2005. “Después del Acuerdo, la Ley del Consejo Autónomo de Bodoland fue
aprobada por la Asamblea Legislativa Assamesa en 1993. Sin embargo, como
resultado de la considerable oposición de varias organizaciones Bodo, nunca se
llevaron a cabo las elecciones para constituir ese organismo. La manzana de la
discordia fueron las 515 aldeas adicionales que una sección de los Bodo había
reclamado y el Gobierno de Assam se había negado a incluir en el área con el
argumento de que los Bodo no constituían más del dos por ciento en esas aldeas.”
P. 17.
[101] Acosta Juana, Intervención ante el Congreso de la
República, con base en el índice de Peace Accord Matrix. Universidad de Notre
Dame, de cuya tabla se puede extraer la siguiente información: India, Memorandum of Settlement (Bodo Accord), Feb 20 1993.
Implementation score 1993: 23,52941%, 1994: 23,52941%; 1995: 23,52941%.
[102] Ibídem. “El movimiento Bodo se hizo cada vez más violento después
de 1993, los Tigres de Liberación de Bodolandia tomaron el mando. En 2003 el
Gobierno de India, el Estado de Assam y los Tigres de Liberación de Bodolandia
—en representación de los Bodo— firmaron el segundo acuerdo para un Consejo
Territorial Bodo autónomo con competencia similar a la del consejo original
pero con una mayor autonomía bajo el Sexto Anexo de la Constitución de la
India. (…) Las elecciones para formar el consejo se programarían para los
primeros seis meses, contados a partir de marzo de 2003, cuando los Tigres de
Liberación de Bodolandia se transformaran en un partido político para competir
en las elecciones. (Cabe señalar que los Tigres entregaron las armas y el
consejo provisional fue formado en diciembre de 2003.)” P. 18.
[103] Amnistia Internacional, ANGOLA El Protocolo de Lusaka El
futuro de los derechos humanos, (AI: AFR 12/02/96/s) Consultado del sitio
de internet:  http://www.derechos.net/amnesty/doc/africa/angola1.html
[104] Demurtas Barbara, Angola, futuro y libertad. P. 40.
Consultado de: https://books.google.com.co/books?id=mOOP05-jN6MC&pg=PA39&lpg=PA39&dq=protocolo+de+paz+de+lusaka&source=bl&ots=d_5OVUqRQ8&sig=VkBYOsAeFAJR06yrFDFocf2kKLU&hl=es&sa=X&ved=0ahUKEwiykMGS_5LVAhVIbSYKHQAdBk4Q6AEIXTAI#v=onepage&q=protocolo%20de%20paz%20de%20lusaka&f=false
[105] Acosta Juana, ídem.
[106] Tomás Jordi, ¿Nuevas estrategias para viejas esperanzas?
Escepticismo y paciencia en el proceso de paz de Casamance. En: Análisis.
P. 100. “En diciembre de 2007, el conflicto de Casamance, que opone a los
independentistas casamanceses y el Gobierno senegalés, cumple 25 años. Han
pasado tres años desde que, en diciembre de 2004, el presidente senegalés,
Abdoulaye Wade, y el abbé Augustin Diamacoune, el líder histórico del MFDC
(Mouvement des Forces Démocratiques de Casamance), firmaron un acuerdo de paz.
Sin embargo, este acuerdo no fue suscrito por todos los independentistas y, de
hecho, la violencia ha continuado en algunas zonas de la región, como muestran
el asesinato, en enero de 2006, del subprefecto de Diouloulou o, a finales del
mismo año, el del presidente del consejo regional de Ziguinchor, El Hadj Oumar
Lamine Badji.”  Consultado en: http://www.novaafrica.net/documentos/archivo_NA22/07NA22.Tomas99-116.pdf
[107] Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2016 “(v) los
procedimientos de curso rápido (fast track) se han usado en otros países con
fines de implementación de medidas para garantizar la paz, como ocurrió luego
del proceso de desarme del IRA en Irlanda.”
[108] Montiel Oliveros Alicia, Kleinschmidt Jochen. Los Acuerdos de
Dayton y la disfunción del pos-conflicto en Bosnia y Herzegovina. En:
EAFIT, Blogs, 17 de septiembre de 2015. “Aunque los Acuerdos de Dayton
permitieron una estabilización rápida del conflicto militar – es decir, hasta
hoy en día no hubo una reanudación del conflicto armado en Bosnia y Herzegovina
– surgieron varios puntos problemáticos que tienden a deslegitimizar el Estado
de Bosnia: Los acuerdos tácitamente legitimaron los resultados de la llamada
‘limpieza étnica’: Realmente no se trata de un Estado multicultural, pero de
varias zonas monoculturales bajo un mismo sistema político. No están dadas las
condiciones  para construir una identidad multicultural.”. Consultado en: http://blogs.eafit.edu.co/gris/?p=450
[109] Juana Acosta, ídem.
[110]de Peace Accord Matrix. Universidad de Notre Dame, “El Salvador
Chapultepec Peace Agreement, Jan 16 1992 1992 56,94444%;  1993 68,05556%.”
[111] Los Acuerdos de Paz de Chapultepec fueron un conjunto de acuerdos
firmados el jueves 16 de enero de 1992 entre el Gobierno de El Salvador y el
Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en el Castillo de
Chapultepec, México, que pusieron fin a doce años de guerra civil en el país.
[112] B Walter (1999), 134, Tomado de: Zamudio Laura, Pacificadores
Vs. Oportunistas, la difícil implementación de un acuerdo de paz. El caso del
Salvador (1992 -1994).
[113] Al respecto: Ottaway Mariane, think Again: National Building EN:
Foreing Policy Magazine, Canegie Endowment for iInternational Peace. Consultado
en: http:/www.ceip.org/gfiles/publications
[114] S. Stedman y D. Rotchild, The Callenger o strategic
coordination: Contaning opposition an susteining implementation of peace
Agreements in Civil Wars, International Peace Academíe, 1-28, citado en: Zamudio
Laura, Pacificadores Vs. Oportunistas, la difícil implementación de un acuerdo
de paz. El caso del Salvador (1992 -1994).P. 25.
[115] Declaración del portavoz del Secretario General de las Naciones
Unidas sobre Colombia, Nueva York, 1 de diciembre de 2016. Resaltado fuera del
original. Consultada de la página de internet:  http://www.co.undp.org/content/colombia/es/home/presscenter/pressreleases/2016/12/01/declaraci-n-atribuible-al-portavoz-del-secretario-general-de-naciones-unidas-sobre-colombia.html
[116] Declaración del Portavoz del Secretario General sobre Colombia,
Nueva York 8 de  junio de 2017. Resaltado fuera del original. Consultado de: https://colombia.unmissions.org/declaraci%C3%B3n-atribuible-al-portavoz-del-secretario-general-sobre-colombia-5
[117]Organización de las Naciones Unidas, Consejo de Seguridad. 2004.
El Estado de derecho y la justicia de transición en las sociedades que sufren o
han sufrido conflictos, UN/DOC/S/2004/616.Nueva York y Ginebra: Naciones
Unidas.
[118] Organización de las Naciones Unidas (ONU), Asamblea General.
2012. Informe del Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la
justicia, la reparación y las garantías de no repetición, Pablo de Greiff.
Nueva York y Ginebra: Naciones Unidas. párr. 23
[119]  Voto concurrente del juez Diego García-Sayán sentencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos caso masacres del Mozote y lugares aledaños
vs. El Salvador de 25 de octubre de 2012. Los Jueces y Juezas Leonardo A.
Franco, Margarette May Macaulay, Rhadys Abreu Blondet y Alberto Pérez Pérez se
adhirieron al Voto. Negrillas fuera del texto original.
[120] Comisión Asesora de Política Criminal. 2012. Informe final.
Diagnóstico y propuesta de lineamientos de política criminal para el Estado
colombiano. Bogotá: Comisión Asesora de Política Criminal. Párr. 231
[121] Corte Constitucional, Sentencia C-579 de 2015 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub) citando a ELSTER, Jon: Justice, Truth, Peace:  en: WILLIAMS,
Melissa / NAGY, Rosemary / ELSTER, Jon: Transitional Justice, New York
University Press, Nueva York, 2012, 83 y 84; CROCKER, David: El rol de la
sociedad  civil en la elaboración de la verdad, en : Justicia Transicional, en
: MINOW, Martha / CROCKER, David / MANI, Rama : Justicia Transicional, Siglo
del Hombre Editores; Universidad de los Andes; Pontificia Universidad
Javeriana-Instituto Pensar, Bogotá, 2011, 124.
[122] Corte Constitucional, Sentencia C-379 de 2015 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub). Negrilla fuera del texto original.
[123] Corte Constitucional, Sentencia C-577 de 2014 (MP Martha
Victoria Sáchica Méndez).