T-566-14
SentenciaT-566/14
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración
de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
PENSION DE INVALIDEZ-Evolución de los requisitos
REQUISITO DE FIDELIDAD PARA PENSION DE INVALIDEZ-Entidades prestadoras del servicio
público de seguridad social no están autorizadas para exigir requisito de
fidelidad por cuanto fue declarado inexequible en sentencia C-428 de 2009
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD LABORAL-Condición más beneficiosa al trabajador
El principio de
favorabilidad en materia laboral consiste en el deber que tiene el operador
jurídico de optar por la situación más favorable al trabajador cuando existe
duda en la aplicación e interpretación de las normas vigentes aplicables al
caso concreto que debe resolver.
REGIMEN APLICABLE PARA EL RECONOCIMIENTO DE LA PENSION DE INVALIDEZ Y
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD
La no aplicación de la norma vigente para la fecha de la estructuración de
la invalidez y, en su lugar, la aplicación de una norma anterior, se sustenta
en la situación particular del solicitante de la cual se debe derivar: a) si
frente al caso específico, el tránsito legislativo fue más gravoso o regresivo
para el accionante en cuanto a los requisitos para acceder a la pensión de
invalidez, esto es, si se vulneró el principio de progresividad; b) si cumple
con los requisitos para acceder a la pensión de invalidez bajo el régimen
anterior y c) si el peticionario quien es un sujeto de especial protección
constitucional en razón de su discapacidad se encuentra en una situación grave
que implique una vulneración ostensible de su derecho al mínimo vital.
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN
RECONOCIMIENTO DE PENSION DE SOBREVIVIENTES
Por parte del afiliado fallecido deben dejarse causados los
requisitos que exige aquella norma que resulta más beneficiosa a la situación
particular, tal como se pudo observar en los casos referidos a la obtención de
la pensión de sobrevivientes, donde se ha señalado que aun cuando el
fallecimiento ocurrió en vigencia de la Ley 100 de 1993, la aplicación del
Acuerdo 049 de 1990 es factible siempre y cuando se cumpla el número y densidad
de semanas cotizadas exigidas por esta norma, con anterioridad a la entrada en
vigencia de la Ley 100.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia
por desconocimiento del precedente respecto a inaplicar régimen vigente por
cuanto norma anterior Decreto 758/90 resulta más favorable para obtener pensión
de invalidez
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia
por desconocimiento del precedente por cuanto no se aplica la
jurisprudencia que sobre el principio de la condición más beneficiosa ha
elaborado esta Corporación, en cuanto a las normas que regulan la pensión de
sobrevivientes
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL Y AL MINIMO VITAL-Orden a Colpensiones reconocer
pensión de invalidez aplicando
lo establecido en el Decreto 758 de 1990 que aprobó el Acuerdo 049 del mismo
año
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL Y AL MINIMO VITAL-Orden a Tribunal proferir nueva
decisión en la que se analice la solicitud de pensión de sobrevivientes, bajo
los preceptos del Acuerdo 049
Referencia: expedientes T-4.295.465 y T-4.299.922
Acciones de tutela instauradas por María Isabel Rodríguez
Caicedo contra la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-; y Susana
Chocontá de Quintero y su hijo contra la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Cali
Derechos fundamentales invocados:
Mínimo vital y seguridad social
Temas:
(i) Procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, e (ii) interpretación del principio de la condición
más beneficiosa respecto de normas que regulan pensiones.
Problema jurídico:
¿Incurrieron las entidades accionadas en alguno de los
defectos señalados por la jurisprudencia constitucional contra providencias
judiciales, al no dar aplicación al principio de la condición más beneficiosa,
en relación con el reconocimiento de una prestación pensional, vulnerando con
ello los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de los
accionantes?
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil
catorce (2014)
La Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte
Constitucional, conformada por los
magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside- y Luis Ernesto
Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro
de los procesos radicados bajo los números T-4.295.465 y T-4.299.922, que
fueron seleccionados y acumulados para ser fallados en una sola sentencia, por
presentar unidad de materia en el Auto de la Sala de Selección número Cuatro de
la Corte Constitucional, del 9 de abril de 2014.
En
consecuencia, la Sala procede a exponer los antecedentes, pruebas y  decisiones
judiciales de los expedientes.
1.
EXPEDIENTE T-4.295.465
1.1.
ANTECEDENTES
Mediante apoderado, la señora María Isabel
Rodríguez Caicedo interpuso acción de tutela demandando la protección de
sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y a la
igualdad, presuntamente vulnerados por Colpensiones, al negarle el reconocimiento
y pago de la pensión de invalidez solicitada. El amparo se sustenta en los
siguientes:
1.2.   HECHOS
1.2.1.
Afirma que su poderdante nació
el 11 de enero de 1957 y actualmente cuenta con 56 años de edad.
1.2.2.
Asegura que entre el 1 de marzo
de 1985 y el 31 de octubre de 1998, cotizó al Instituto de Seguro Social (hoy
Colpensiones) un total de 468 semanas.
1.2.3.
Indica que al 1 de abril de
1994, cuando entró en vigencia la Ley 100 de 1993, contaba con un total de
310,99 semanas cotizadas.
1.2.4.
Relata que el 29 de marzo de
1999, Medicina Laboral Pensiones del Instituto de Seguro Social le dictaminó el
50% de pérdida de la capacidad laboral, con fecha de estructuración a partir
del 28 de febrero del mismo año.
1.2.5.
Ante este hecho, sostiene que la
señora Rodríguez solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez al
ISS, entidad que, mediante Resolución No. 0146616 del 30 de julio de 1999, negó
la petición por cuanto no cumplía el mínimo de semanas requeridas por la Ley
100 de 1993. Contra este acto administrativo la accionante interpuso recurso de
reposición y, en subsidio, el de apelación.
1.2.6.
El 5 de septiembre de 2000, la
entidad accionada resolvió negativamente el recurso de reposición interpuesto
por la accionante contra dicho acto administrativo, dando paso a la apelación, que
también fue resuelta desfavorablemente por el ISS mediante Resolución No.
000397 del 20 de junio de 2001.
1.2.7.
Posteriormente, el 3 de agosto
de 2006, la accionante solicitó el desarchivo de su expediente ante el ISS,
quien, de nuevo, despachó desfavorablemente su petición.
1.2.8.
El 5 de agosto de 2010, la
accionante inició demanda ordinaria laboral contra el ISS, a fin de que esta le
reconociera y pagara la pensión de invalidez.
1.2.9.
Mediante sentencia del 16 de
diciembre de 2010, el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Bogotá condenó al ISS
a reconocer y pagar en favor de la accionante la pensión de invalidez, decisión
que fue impugnada por dicha entidad, argumentando que no se podía aplicar el
Acuerdo 049 de 1990, como lo dispuso el juez, sino la Ley 100 de 1993, toda vez
que la fecha de estructuración de invalidez fue el 28 de febrero de 1999.
1.2.10.
Al resolver la apelación, en
fallo del 31 de enero de 2012, la Sala Laboral de Descongestión del
Tribunal Superior de Bogotá revocó la decisión del a quo, acogiendo las
razones del apelante.
1.2.11.
El 31 de agosto de 2013,
nuevamente elevó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de invalidez
ante el ISS, la cual fue negada una vez más.
1.2.12.
El apoderado de la accionante
señala que esta padece “CERVICOBRAQUIALGIA MIEMBRO SUPERIOR DERECHO,
SINDROME HORNER, HOMBRO CONGELADO Y POP ACROMIOPLASTIA Y LIBERACION DE
ADHERENCIAS DEL HOMBRO Y TENSION ALTA”. Asimismo, cuenta que desde el año
1998 no pudo volver a vincularse laboralmente, por lo que actualmente no cuenta
con los recursos mínimos necesarios para sufragar los gastos de subsistencia,
considerando que se trata de un sujeto de especial protección constitucional.
1.2.13.
Frente al actuar de la entidad
accionada, el apoderado señala que esta, al no dar aplicación al Acuerdo 049 de
1990, está desconociendo el principio de la condición más beneficiosa que
cobija a la accionante, el cual establece que para acceder a la pensión de
invalidez es preciso haber cotizado 300 semanas en cualquier tiempo, requisito
que cumple a cabalidad la señora Rodríguez.
1.2.14.
En tal sentido, solicita que, además
de salvaguardar los derechos fundamentales de la tutelante, se ordene a
Colpensiones que reconozca y pague, en favor de esta, la pensión de invalidez a
partir del 28 de febrero de 1999, de conformidad con los artículos 48 y 53 de
la Constitución Política y el Acuerdo 049 de 1990.
1.3.
TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE
LA DEMANDA
El escrito de tutela fue repartido al Juzgado 2º Civil
del Circuito de Bogotá, quien admitió la demanda y ordenó correr traslado a la
entidad accionada e, igualmente, vinculó al Instituto de Seguro Social (hoy
Colpensiones), para que ejercieran su derecho de contradicción y de defensa,
sin embargo, no se allegó respuesta alguna por parte de estas entidades.
1.4.
DECISIONES JUDICIALES
1.4.1.
Primera instancia – Juzgado
2º Civil del Circuito de Bogotá
En sentencia del 6 de diciembre de 2013, el mencionado
juez negó el amparo al señalar que, de acuerdo con el principio de
subsidiariedad de la acción de tutela, esta resulta improcedente cuando existen
otros mecanismos de defensa judicial, advirtiendo que en el presente caso la
accionante no agotó los recursos procedentes contra las decisiones de la
administración.
1.4.2.
Impugnación
Luego de hacer un recuento de las solicitudes que la
accionante ha presentado ante la administración y de la demanda ordinaria
laboral iniciada para obtener el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez, el apoderado cuestionó el fallo de primera instancia resaltando que
no analizó debidamente la situación de la señora Rodríguez, toda vez que ella
ha actuado diligentemente y ha agotado todos los mecanismos judiciales que
tiene a su alcance para proteger sus derechos.
1.4.3.
Segunda instancia – Tribunal
Superior de Bogotá, Sala Civil
Mediante sentencia del 29 de enero de 2014, el
Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil, confirmó la decisión inicial. Al
respecto, sostuvo que “no es posible ordenar a Colpensiones que reconozca la
pensión de invalidez de la accionante, pues no compete al juez constitucional
definir el derecho que se invoca, que ha sido negado en dos oportunidades
diferentes por parte de aquélla entidad…”.
Finalmente, señaló que la accionante no acreditó haber
controvertido mediante recursos idóneos el último acto administrativo proferido
por Colpensiones el 31 de agosto de 2013, a través del cual la entidad le negó
nuevamente la petición pensional.
1.5.
PRUEBAS
Obran en el expediente las siguientes pruebas
documentales:
1.5.1. Copia de la cédula de ciudadanía de la señora María
Isabel Rodríguez Caicedo.
1.5.2. Copia de la Resolución No. 223005 del 31 de agosto de
2013, mediante la cual Colpensiones niega el reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez solicitada por el accionante.
1.5.3. Copia de la Resolución No. 16709 del 5
de septiembre de 2000, mediante la cual Colpensiones niega un recurso de
reposición interpuesto por la accionante.
1.5.4. Copia de la Resolución No. 000397 del 20 de junio de
2001, mediante la cual Colpensiones resuelve un recurso de apelación.
1.5.5. Copia de la Resolución No. 0049108 del 18 de octubre
de 2007, mediante la cual el ISS niega la indemnización sustitutiva de la
pensión de invalidez a la accionante.
1.5.6. Copia del dictamen de medicinal laboral de la
accionante, expedido el 29 de marzo de 1999.
1.5.7. Copia del documento en donde consta el resumen de
semanas cotizadas por la accionante, expedido por el ISS.
1.5.7. Copia de la sentencia proferida por el Juzgado 2º
Laboral del Circuito de Bogotá el 16 de diciembre de 2010, dentro del proceso
ordinario laboral iniciado por María Isabel Rodríguez Caicedo contra el ISS.
1.5.8. Copia de la sentencia expedida por el Tribunal
Superior de Bogotá, Sala de Descongestión Laboral el 31 de enero de 2012,
dentro del mismo proceso reseñado en el numeral anterior.
1.5.9. Copia del resumen de la historia clínica de la
accionante, expedida por la Clínica San Rafael el 18 de noviembre de 1998.
2. EXPEDIENTE T-4.299.922
2.1.   ANTECEDENTES
A través de apoderado judicial, la señora Susana
Chocontá de Quintero y su hijo Juan Camilo Quintero Chocontá
interpusieron acción de tutela en contra del Juzgado 9º Laboral del Circuito de
Cali y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad, Sala
Laboral, por considerar que estas entidades vulneraron sus derechos
fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, a la salud, a la seguridad
social, a la igualdad y al debido proceso, al proferir sentencias desfavorables
a sus pretensiones dentro del proceso ordinario laboral iniciado por ella contra
el Instituto de Seguro Social en liquidación, en donde solicitaron el
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. El escrito de amparo
está sustentado en los siguientes:
2.2.   HECHOS
2.2.1. Manifiesta el apoderado que la señora Chocontá
Quintero actualmente cuenta con 56 años de edad. Asimismo, que su hijo, el joven
Juan Camilo Quintero Chocontá, hoy en día tiene 18 años.
2.2.2. Relata que su poderdante contrajo matrimonio con el
señor Óscar de Jesús Quintero el 20 de diciembre de 1975, dentro del cual
fueron concebidos cinco hijos, siendo el último de ellos Juan Camilo Quintero
Chocontá.
2.2.3. Indica que el señor Óscar de Jesús Quintero estuvo
afiliado al Instituto de Seguro Social desde el 21 de febrero de 1974 hasta el
31 de julio de 1995, tiempo en el que cotizó un total de 907,71 semanas.
Posteriormente, el 6 de enero de 2008, falleció a la edad de 57 años.
2.2.4.          El 26 de febrero de 2010, a raíz de la muerte
de su cónyuge, la señora Chocontá, actuando en nombre propio y de su hijo Juan
Camilo, solicitó al Instituto de Seguro Social, en liquidación, el
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. Mediante Resolución No.
377 del 20 de enero de 2011, dicha entidad resolvió desfavorablemente la
petición elevada por la accionante.
2.2.5. El 28 de marzo de 2011, la señora Chocontá impugnó la
resolución anterior. Sin embargo, el recurso de reposición fue negado mediante
Resolución No. 377 del 20 de enero de 2011 y, posteriormente, al resolver la
apelación, la entidad confirmó su decisión mediante Resolución No. 900701 de
2012.
2.2.6. Agotada la vía gubernativa, la accionante y su hijo
interpusieron demanda ordinaria laboral contra el Instituto del Seguro Social,
solicitando nuevamente el pago y reconocimiento de la pensión de sobreviviente.
En síntesis, la pretensión de los accionantes en dicha demanda era que el juez
ordenara al Instituto del Seguro Social reconocer y pagar en su favor la
pensión de sobrevivientes a la que tienen derecho, aplicando para ello los
artículos 6º y 25 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del
mismo año, conforme el principio constitucional de la condición más
beneficiosa.
2.2.7. El proceso correspondió al Juzgado 9º Laboral del
Circuito de Cali, autoridad judicial que mediante fallo del 22 de agosto de
2012, resolvió absolver a la entidad demandada.
2.2.8. En segunda instancia, luego de derrotada la ponencia
de uno de sus miembros, la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal
Superior de Cali, confirmó la decisión del a quo.
2.2.9. El representante de los accionantes considera que
estas decisiones incurrieron en dos de los defectos específicos señalador por
la jurisprudencia constitucional para que proceda la acción de tutela contra
providencia judicial, estos son el defecto sustantivo y por desconocimiento del
precedente.
Sobre el primero, señaló que “(i) las decisiones
cuestionadas fueron fundamentadas en unas normas indiscutiblemente inaplicables
al caso concreto y (ii) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y
por ende inaplicada, tal y como sucedió en el presente caso, toda vez que, la
parte accionada resolvió el problema jurídico planteado con fundamento en el
artículo 46 de la Ley 100 de 1993, cuando la normatividad aplicable eran los
artículos 25 y 6 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990,
por expresa remisión normativa del inciso cuarto, artículo 48 de la Ley 100 de
1993”
Respecto del segundo defecto, citó párrafos de algunas
sentencias de esta Corporación que explican en qué consiste el desconocimiento
del precedente jurisprudencial, mas sin embargo no concretó la forma en que se
había configurado en el presente caso.
2.3.   TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE
LA DEMANDA
El escrito de tutela correspondió conocerlo a la Sala
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, quien admitió la demanda y ordenó
correr traslado a las autoridades judiciales accionadas para que ejercieran su
derecho de contradicción y de defensa. Al respecto, se allegaron los siguientes
escritos:
2.3.1. Instituto
de Seguro Social –en liquidación-
La Asesora con funciones de Jefatura de Procesos de
esa entidad, informó que “a partir del día 28 de diciembre de 2012 y de
acuerdo a lo establecido en el Artículo 35 del Decreto  2013 de 2012, La
(sic) Compañía Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, asumió la defensa judicial
de los Procesos del régimen de Prima Media con Prestación definida incluyendo
las Tutelas por Vía de Hecho, motivo por el cual continuara (sic) con el
trámite de los procesos judiciales que cursan actualmente”.
2.3.2. Colpensiones
La Gerente Nacional de Defensa Judicial manifestó,
luego de un recuento de los hechos del caso, que los accionantes pretenden
desnaturalizar la acción de tutela, mecanismo que solo procede si supera el
análisis de subsidiariedad e inmediatez. Asimismo, que esta no puede remplazar
las acciones ordinarias ni puede ser usada para obtener el reconocimiento de
derechos laborales.
2.4.   DECISIONES
JUDICIALES
2.4.1. Primera instancia – Corte Suprema de Justicia,
Sala Laboral
En fallo del 10 de diciembre
de 2013, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia decidió negar la
tutela de los derechos invocados por los accionantes.
De acuerdo con ese Alto
Tribunal, a pesar de que los accionantes contaban con el recurso extraordinario
de casación, no observa que hayan hecho uso del mismo, escenario ante el cual
la acción de tutela resulta improcedente, toda vez que esta no fue instituida
por la Constitución para sustituir los medios ordinarios. Además, indicó que
esta acción tampoco es la indicada “para controvertir, como si fuese una
instancia más, los fundamentos jurídicos sobre determinadas normas, que en
ejercicio de la función de administrar justicia y de la normal independencia
judicial exprese el funcionario fallador como resultante de su análisis y
ponderación”.
2.4.2. Impugnación
El apoderado de los accionantes señaló en su escrito
de impugnación que el juez de tutela en primera instancia no resolvió de fondo
del problema jurídico relacionado con la aplicación del Acuerdo 049 de 1990, sino
que, por el contrario, simplemente sostuvo que la interpretación de los jueces
laborales no se mostraba errada. Asimismo, reiteró los argumentos presentados
en el escrito de tutela.
2.4.3. Segunda
instancia – Corte Suprema de Justicia, Sala Penal
En sentencia del 27 de enero de 2014, la Sala Penal de
la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión del a quo, aduciendo
que la solicitud de amparo resultaba improcedente por cuanto los accionantes no
agotaron el recurso extraordinario de casación.
2.5.   PRUEBAS
Obran en el expediente las siguientes pruebas
documentales:
2.5.1. Copia del documento de identidad de los accionantes.
2.5.2. Copia del Registro Civil de Defunción del señor Óscar de
Jesús Quintero Marín.
2.5.3. Copia de la solicitud de pensión elevada por los
accionantes ante el ISS en liquidación.
2.5.4. Copia del reporte de Historia Laboral del señor Óscar
de Jesús Quintero, expedido por Colpensiones el 25 de octubre de 2013.
2.5.5. Copia del reporte de semanas cotizadas por el señor
Óscar de Jesús Quintero, expedido por Colpesniones.
2.5.6. Copia de la Resolución No. 377 del 20 de enero de
2011, mediante la cual el ISS resolvió desfavorablemente la solicitud pensional
elevada por los accionantes.
2.5.7. Copia de la Resolución No. 4124 de 2012, mediante la
cual el ISS niega el recurso de reposición presentado por los accionantes
contra el acto administrativo referenciado en el numeral anterior.
2.5.8. Copia de la Resolución No. 900701 del 2012, mediante
la cual el ISS confirma la Resolución No. 37 del 20 de enero de 2011.
2.5.9. Dos (2) CD’s contentivos de los audios de las
audiencias públicas en donde fueron proferidas las sentencias del Juzgado 9º
Laboral del Circuito de Cali  y de la Sala Laboral del Tribunal Superior de la
misma ciudad, dentro del proceso ordinario iniciado por los accionantes en
contra del ISS.
2.6.   PRUEBAS SOLICITADAS POR LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Mediante auto proferido el 3 de julio de 2014, el
suscrito Magistrado ponente ordenó vincular, en el expediente T-4.295.465, a
Colpensiones, el ISS, el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Bogotá y la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Bogotá; igualmente, en el expediente T-4.299.922,
al Juzgado 9º Laboral del Circuito de Cali y a la Sala Tercera de Decisión
Laboral del Tribunal Superior de la misma ciudad, otorgándoles a todos ellos el
término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de dicha
providencia, para que manifestaran lo pertinente en los casos del referencia. No
obstante lo anterior, no se allegó escrito alguno.
3.      CONSIDERACIONES
3.1.
COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, con base en las
facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución,
es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en los procesos de la
referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección realizada por
la Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el
reglamento de la Corporación.
3.2.   PROBLEMA JURÍDICO
Antes de definir el problema jurídico a resolver, la
Sala debe aclarar que aunque en el expediente T-4.295.465 la accionante
interpuso la acción de tutela contra Colpensiones, previamente se había
proferido una decisión judicial en la cual se expuso que dicha entidad no
estaba obligada a reconocer y a pagar en favor de aquélla la pensión de
invalidez, por tanto, en dicho caso el amparo solicitado se estudiará, además,
respecto de la sentencia proferida por la Sala Laboral de Descongestión del
Tribunal Superior de Bogotá, como presunta vulneradora de los derechos
fundamentales de la señora María Isabel Rodríguez Caicedo.
Aclarado esto, tenemos que en los expedientes de la
referencia los accionantes comparten un hecho común: la prestación pensional
solicitada se fundamenta en la aplicación del Acuerdo 049 de 1990 como la norma
más favorable a sus pretensiones. En ambos casos se acudió a la jurisdicción
ordinaria laboral, cuyos jueces definieron que la norma aplicable era la Ley
100 de 1993 o su modificatoria la 797 de 2003, normas a la luz de las cuales no
cumplen con los requisitos exigidos para acceder a las prestaciones económicas que
pretenden.
Así entonces, corresponde a esta Sala determinar,
primero, si se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción
tutela contra providencias judiciales; y segundo, de hallar que sí están dados,
definir si las autoridades judiciales al aplicar la norma vigente al momento de
los hechos y no una anterior que los accionantes consideran más favorable a su
situación, incurrieron en algún defecto específico de procedibilidad contra
providencia judicial y con ello les vulneraron los derechos fundamentales a la
seguridad social y al mínimo vital.
Para solucionar lo anterior la Sala primero,
reiterará la jurisprudencia relativa a la procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales; segundo, analizará la evolución
normativa de los requisitos para acceder la pensión de invalidez y de sobrevivientes,
y la aplicación del principio de favorabilidad en cada una de ellas.  Finalmente,
resolverá el caso concreto.
3.3.   Los requisitos de procedencia y los motivos de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales.
Con ocasión de la revisión de constitucionalidad del
artículo 185 de la Ley 906 de 2004, contentiva del Código de Procedimiento
Penal, revisión surtida mediante Sentencia C-590 de 2005[1], esta Corporación tuvo
oportunidad de sistematizar y unificar la jurisprudencia relativa a los
requisitos de procedencia y a las razones o motivos de procedibilidad de la
tutela contra providencias judiciales.
En cuanto a los requisitos generales de procedencia de
la acción de tutela intentada contra providencias judiciales, la Corte señaló
los siguientes:
“a. Que la cuestión que se discuta
resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez
constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y
marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que
corresponde definir a otras jurisdicciones[2]. En consecuencia, el
juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la
cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia
constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los medios
-ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona
afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
iusfundamental irremediable[3].  De allí que sea un deber del actor
desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le
otorga para la defensa de sus derechos.  De no ser así, esto es, de asumirse la
acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el
riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de
concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a
ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las
funciones de esta última.
c. Que se cumpla el requisito de la
inmediatez, es
decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y
proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[4].  De lo
contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún
años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa
juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se
cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad
procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o
determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora[5].  No obstante, de acuerdo con la
doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una
grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de
pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la
protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que
tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique de
manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos
vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre
que esto hubiere sido posible[6].  Esta exigencia es comprensible pues,
sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias
a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el
actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que
imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y
que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional
de sus derechos.
f. Que no se trate de sentencias de
tutela[7].  Esto por cuanto los debates sobre la
protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera
indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un
riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual
las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala
respectiva, se tornan definitivas.”  (Subrayas fuera del original)
De igual manera, en esta misma sentencia (C-590 de
2005) se establecieron, además de los requisitos generales, las causales de
procedencia especiales o materiales de la acción de tutela contra una
providencia judicial:
“25.  Ahora, además de los requisitos
generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una
sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales
especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En
este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra
una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o
defectos que adelante se explican.
“a. Defecto orgánico, que se
presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada,
carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto,
que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.
“c.  Defecto fáctico, que surge
cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del
supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
“d. Defecto material o sustantivo,
como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o
inconstitucionales[8]
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
“f. Error inducido, que se
presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de
terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos
fundamentales.
“g.  Decisión sin motivación, que
implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los
fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que
precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
“h.  Desconocimiento del precedente,
hipótesis que se presenta, por
ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho
fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho
alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la
eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho
fundamental vulnerado[9].
“i.  Violación directa de la
Constitución.” (Subrayas fuera del original.)
La Sentencia en comento también explicó que los
anteriores vicios, que determinan la procedencia la acción de tutela contra
decisiones judiciales, “involucran la superación del concepto de vía de
hecho y la admisión de específicos supuestos de procedebilidad en eventos en
los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata
de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.”  Añadió que
esta evolución de la doctrina constitucional había sido reseñada de la
siguiente manera por la Corte:
“(E)n los últimos años se ha venido presentando una
evolución de la jurisprudencia constitucional acerca de las situaciones que
hacen viable  la acción de tutela contra providencias judiciales. Este
desarrollo ha llevado a concluir que las sentencias judiciales pueden ser atacadas
mediante la acción de tutela por causa de otros defectos adicionales, y que,
dado que esos nuevos defectos no implican que la sentencia sea necesariamente
una “violación flagrante y grosera de la Constitución”, es  más adecuado
utilizar el concepto de “causales genéricas de procedibilidad de la acción” que
el de “vía de hecho.” En la sentencia T-774 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa) se describe la evolución presentada de la siguiente manera:
“(...) la Sala considera pertinente señalar que el concepto
de vía de hecho, en el cual se funda la presente acción de tutela, ha
evolucionado en la jurisprudencia constitucional. La Corte ha decantado los
conceptos de capricho y arbitrariedad judicial, en los que originalmente se
fundaba la noción de vía de hecho. Actualmente no ‘(…) sólo se trata de los
casos en que el juez impone, de manera grosera y burda su voluntad sobre el
ordenamiento, sino que incluye aquellos casos en los que se aparta de los
precedentes sin argumentar debidamente (capricho) y cuando su discrecionalidad
interpretativa se desborda en perjuicio de los derechos fundamentales de los
asociados (arbitrariedad). Debe advertirse que esta corporación ha señalado que
toda actuación estatal, máxime cuando existen amplias facultades discrecionales
(a lo que de alguna manera se puede asimilar la libertad hermenéutica del
juez), ha de ceñirse a lo razonable. Lo razonable está condicionado, en primera
medida, por el respeto a la Constitución.’[10]
En este caso (T-1031 de 2001) la Corte decidió que la acción de tutela procede
contra una providencia judicial que omite, sin razón alguna, los precedentes
aplicables al caso o cuando ‘su discrecionalidad interpretativa se desborda en
perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados.’
“Este avance jurisprudencial ha llevado a la Corte a
remplazar ‘(…) el uso conceptual de la expresión vía de hecho por la de
causales genéricas de procedibilidad.’ Así, la regla jurisprudencial se
redefine en los siguientes términos...
“...todo pronunciamiento de fondo por parte del juez
de tutela respecto de la eventual afectación de los derechos fundamentales con
ocasión de la actividad jurisdiccional (afectación de derechos fundamentales
por providencias judiciales) es constitucionalmente admisible, solamente,
cuando el juez haya determinado de manera previa la configuración de una de las
causales de procedibilidad; es decir, una vez haya constatado la existencia de
alguno de los seis eventos  suficientemente reconocidos por la jurisprudencia:
(i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental;  (ii) defecto fáctico; (iii)
error inducido; (iv) decisión sin motivación,  (v) desconocimiento del
precedente y  (vi) violación directa de la Constitución.”[11]”[12]” [13]
Es decir, siempre que concurran los requisitos
generales y, por lo menos una de las causales específicas de procedibilidad
contra las providencias judiciales, es procedente ejercitar la acción de tutela
como mecanismo excepcional para solicitar la protección de los derechos
fundamentales presuntamente vulnerados.
3.4.   EL PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD EN LA APLICACIÓN DE NORMAS RELATIVAS A LOS REQUISITOS PARA
ADQUIRIR LA PENSIÓN DE INVALIDEZ Y DE SOBREVIVIENTES. REITERACIÓN DE
JURISPRUDENCIA
El artículo 48 Superior consagra la seguridad social
como un servicio público de carácter obligatorio y un derecho fundamental
irrenunciable, cuya garantía está en cabeza del Estado. En desarrollo de este
precepto constitucional, el legislador expidió la Ley 100 de 1993, por la cual
se consagró el Sistema General de Seguridad Social en Salud, y tiene por
finalidad garantizar a la población una protección frente a las contingencias
derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte.
Igualmente, la creación de este sistema pretendió integrar
en uno solo los distintos regímenes pensionales que coexistían en el
ordenamiento jurídico colombiano, situación que implicó modificar los
requisitos para acceder a cada una de los diferentes tipos de pensión (vejez,
invalidez y sobrevivientes).
Teniendo en cuenta que los casos bajo revisión están
referidos a distintas clases de pensión (invalidez y sobrevivientes), la Sala
hará referencia a cada una de ellas por separado y a cómo la jurisprudencia ha
aplicado el principio de favorabilidad.
3.4.1. Evolución normativa en los
requisitos para acceder a la pensión de invalidez
Antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, el
Acuerdo 049 de 1990[14]
consagraba en su artículo 6 los requisitos para acceder a la pensión de
invalidez:
“Tendrán derecho a la pensión de invalidez de origen
común, las personas que reúnan las siguientes condiciones:
a) Ser inválidos permanente total o inválido
permanente absoluto o gran invalido, y
b) Haber cotizado para el seguro de invalidez, vejez y
muerte, ciento cincuenta (150) semanas dentro de los seis (6) años anteriores a
la fecha del estado de invalidez, o trescientas (300) semanas, en cualquier
época, con anterioridad al estado de invalidez”.
Cabe decir que en vigencia de dicho régimen existían
varios tipos de invalidez y, de acuerdo a ello, se establecía el porcentaje de
incapacidad que debía ser valorado única y exclusivamente por el médico laboral
del ISS.
Posteriormente, esta normatividad fue sustituida por
la Ley 100 de 1993, cuyo artículo 38 definió la invalidez como “aquella
situación cuando por cualquier causa de origen no profesional, provocada sin
intención, la persona ha perdido el 50% o más de su capacidad laboral”. Dicho
esto, la misma regulación indica en su artículo 39 los requisitos para poder
acceder a la pensión:
“ARTICULO 39. Requisitos para obtener la pensión de
invalidez. Tendrán derecho a la pensión de invalidez, los afiliados que
conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sean declarados inválidos y
cumplan con alguno de los siguientes requisitos:
a) Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y
hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse
el estado de invalidez, y
b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere
efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año
inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez”.
El artículo 39 de la Ley 100 de 1993 fue modificado
por el artículo 11 de la Ley 797 de 2003, en los siguientes términos:
“Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado
al sistema que conforme lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado
inválidos y acredite las siguientes condiciones:
1.
Invalidez causada por
enfermedad: Que haya cotizado 50 semanas en los últimos tres años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de
cotización para con el sistema sea al menos del 25% del tiempo transcurrido
entre el momento que cumplió 20 años de edad y la fecha de la primera
calificación del estado de invalidez.
2.
Invalidez por accidente: Que
haya cotizado 50 semanas dentro de los 3 años inmediatamente anteriores al
hecho causante de la misma”.
No obstante, la anterior disposición fue declarada
inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-1056 de 2003, por
vicios en su formación.
Posteriormente, estos requisitos fueron nuevamente
modificados por el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, actualmente vigente:
“Artículo 1º. El artículo 39 de la Ley 100
de 1993 quedará así:
Artículo 39. Requisitos para obtener la
pensión de invalidez. Tendrá
derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo
dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las
siguientes condiciones:
1. Invalidez causada por
enfermedad: Que haya cotizado cincuenta semanas dentro de los últimos 3 años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para
con el sistema sea al menos del 20% del tiempo transcurrido entre el momento en
que cumplió 20 años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de
invalidez.
2. Invalidez causada por
accidente: Que haya cotizado 50 semanas dentro de los últimos 3 años
inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su fidelidad de cotización para
con el sistema sea al menos del 20% del tiempo transcurrido entre el momento en
que cumplió 20 años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de
invalidez.
Parágrafo 1º. Los menores
de veinte años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis
semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su
invalidez o su declaratoria,
Parágrafo 2º. Cuando el
afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas
para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25
semanas en los últimos tres años." (Lo subrayado fue declarado inexequible).
El establecimiento del requisito de fidelidad
consagrado en esta norma fue demandado por inconstitucional, al considerarse que
desconocía el artículo 53 Superior. Esta Corporación, mediante sentencia C-428
de 2009[15],
estimó que, efectivamente, tal exigencia resultaba regresiva frente a la
garantía de un derecho social al cual deben tener acceso las personas en estado
de debilidad manifiesta. Sin embargo, el examen de constitucionalidad sostuvo
la exequibilidad de las 50 semanas cotizadas dentro de los últimos tres años a
la fecha de estructuración de la invalidez, al concluir que no era una medida
desproporcionada frente a la anterior legislación.
Con fundamento en lo anterior, es claro que el régimen
actual y aplicable para acceder a la prestación económica por invalidez a causa
de una enfermedad de origen común, es el señalado en el numeral 1º del artículo
1º de la Ley 860 de 2003. Salvo lo referente a la fidelidad, tal como se
explicó. Asimismo, es preciso resaltar que en temas de pensión de invalidez, el
legislador no previó ningún tipo de régimen transicional ante los cambios
normativos, como sí lo hizo respecto de la pensión de vejez, mediante el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
3.4.2. Aplicación del principio de
favorabilidad para el reconocimiento de la pensión de invalidez
De acuerdo con los artículos 53 de la Constitución
Política y 21 del Código Sustantivo del Trabajo, el principio de favorabilidad
en materia laboral consiste en el deber que tiene el operador jurídico de optar
por la situación más favorable al trabajador cuando existe duda en la
aplicación e interpretación de las normas vigentes aplicables al caso concreto
que debe resolver.
En este sentido, la sentencia SU-1185 de 2001,
manifestó lo siguiente:
“En el ámbito de conflictos de trabajo, por ejemplo,
la Corte ha sido enfática en sostener que, so pretexto de interpretar el alcance
de las normas jurídicas, no le es dable al operador jurídico desconocer las
garantías laborales reconocidas a los trabajadores por la Constitución Política
y las leyes, ni tampoco entrar en contradicción con los principios superiores
que lo amparan como son, entre otros, los de igualdad de trato y favorabilidad.
En este sentido, puede afirmarse que el Estatuto Superior se ha preocupado por
garantizar un mínimo de derechos a los trabajadores, los cuales no pueden ser
ignorados, disminuidos o trasgredidos por las autoridades públicas y, en
particular, por los jueces y magistrados de la República en su función
constitucional de aplicar y valorar el alcance de la ley (…)”.
Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha
elaborado varias subreglas a seguir por parte del operador jurídico en relación
con el reconocimiento de una verdadera situación en donde dos o más
interpretaciones normativas pueden ser aplicadas en la solución de un caso
concreto.
Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional
ha resuelto casos de tutela en donde, salvaguardando principios
constitucionales y derechos fundamentales, ha inaplicado la norma que en
principio regularía la situación de quien solicita la pensión de invalidez y,
en cambio, ha optado por aplicar normas anteriores que le resultan más
favorables.
Así entonces, para el reconocimiento de la pensión de
invalidez, debe tenerse en cuenta la fecha de estructuración de la misma, toda
vez que de ello depende la norma que es aplicable, y en caso de que resulte que
esta es desfavorable o regresiva frente a la garantía del derecho
fundamental a la seguridad social, es preciso verificar si se cumplen los requisitos
establecidos por una norma anterior con la cual se pueda acceder al beneficio pensional.
3.4.2.1. La jurisprudencia constitucional ha desarrollado un
precedente amplio sobre la materia, teniendo en cuenta el momento en que se
estructuró la invalidez.
Así por ejemplo, en relación con la aplicación
favorable de la versión original del artículo 39 de la Ley 100 de 1993, con
respecto de su norma modificatoria, el artículo 1º de la Ley 860 de 2003,
pueden consultarse las sentencias T- 1291 de 2005, T-221 de 2006, T-043 de
2007, T-699A de 2007, T-018 de 2008, T-145 de 2008, T-299 de 2010 y T-576 de
2013.
En la sentencia T-1291 de 2005[16],
la Corte abordó el caso de una mujer de 29 años con invalidez del 69,05% a
causa de una enfermedad cerebro vascular, con fecha de estructuración del 28 de
enero de 2004. Debido a su condición, había solicitado el reconocimiento y pago
de la correspondiente prestación pensional al fondo privado al que había
cotizado, obteniendo respuesta negativa por cuanto no cumplía el requisito de
las 50 semanas cotizadas dentro de los tres años inmediatamente anteriores a la
fecha de estructuración, conforme a lo establecido en el artículo 1º de la Ley
860 de 2003, vigente desde el 29 de diciembre de 2003, modificatorio del
artículo 39 de la Ley 100 de 1993, que solo exigía 26 semanas en cualquier
tiempo antes de la estructuración de la invalidez.
En esa oportunidad, esta Corporación destacó que
aplicarle a la peticionaria el artículo 1º  de la Ley 860 de 2003, resultaba
regresivo y contrario al principio de progresividad de las normas sociales y,
por tanto, consideró que dicha norma debía inaplicarse según lo establecido por
el artículo 4º de la Constitución Política. La razón que sustentó la anterior
decisión, se fundamentó en que para este caso resultaba menos gravoso las
disposiciones anteriores que las actuales, sumado a la circunstancia de que el
cambio legislativo no previó ningún régimen de transición que salvaguardará las
expectativas legítimas de quienes cumplían los requisitos para acceder a la
pensión de invalidez y dada la especial situación de vulnerabilidad de la
accionante.
3.4.2.2. Asimismo, en múltiples oportunidades, esta
Corporación ha aplicado el Decreto 758 de 1990 (que aprobó el Acuerdo 049 del
mismo año) para el reconocimiento de la pensión de invalidez, cuando la
estructuración de la invalidez se dio en vigencia del artículo 39 de la Ley 100
de 1993, en su versión original, e incluso, de la Ley 860 de 2003.
A manera de ejemplo, en la sentencia T-1064 de 2006[17],
la Corte resolvió el caso de una persona de 45 años de edad, quien bajo el
diagnóstico de VIH-Sida había desarrollado una enfermedad reumatológica por la
cual se le dictaminó pérdida de la capacidad laboral en un 70,90%, con fecha de
estructuración del 2 de agosto de 1997. El Fondo de Pensiones respectivo le
negó la pensión de invalidez argumentando que no cumplía con los requisitos
exigidos en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, vigente para el momento en
que se estructuró la invalidez, ya que solo contaba con 4 de las 26 semanas
exigidas en el año inmediatamente anterior a la estructuración de la invalidez,
a pesar de que había cotizado 242.86 semanas al ISS entre los años 1979-1996 y
113.57 semanas a la entidad accionada (BBVA Pensiones) entre 1995 y 2004.
Antes de resolver el tema de fondo, la Corte constató
en este caso que el accionante se encontraba en un precario estado de salud,
que en razón a su discapacidad no podía conseguir trabajo alguno, y que carecía
de recursos económicos para sobrevivir, por lo que su afiliación al sistema de
salud era costeada por amigos y familiares.
En relación con lo anterior, luego de comparar los
requisitos del Decreto 758 de 1990, frente a los del artículo 39 de la Ley 100
de 1993, en lo que a pensión de invalidez se refiere, este Tribunal concluyó que:
“La brevedad del lapso de tiempo (1) año establecido
en la Ley 100 de 1993, como factor temporal como ecuación para la
sostenibilidad financiera y acceso a determinada prestación en el Sistema
General de Pensiones, se convierte en una medida regresiva frente a la amplitud
de tiempo otorgado bajo el régimen pensional anterior que estableció el término
de 6 años con una cotización de 150 semanas, requisitos que en su conjunto
cumple el actor y que le hacen merecedor del reconocimiento de la pensión de
invalidez”.
(…)
“Por tanto, atendiendo la relevancia constitucional
que asume este asunto, la Sala de Revisión en observancia del artículo 4 de la
Constitución, sin que con ello aplique la favorabilidad laboral, procederá al a
aplicación directa del texto constitucional haciendo efectivas las
disposiciones constitucionales encontradas violadas, para que BBVA HORIZONTE
PENSIONES Y CESANTÍAS S.A.,  proceda a reconocer inmediatamente la pensión de
invalidez al actor sin más objeciones”.
A lo anterior se agregó una cita de la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en la que se indicó que conforme
al derecho a la seguridad social y los principios que lo inspiran como la
eficiencia, la integralidad, la universalidad y la solidaridad, “es
indudable que no podría truncársele a una persona el derecho a pensionarse,
como en este caso, si ha cumplido aportaciones suficientes para acceder a él bajo un régimen como el del Acuerdo 049 de 1990, porque,
en perspectiva de la finalidad de protección y asistencia de la población, con
el cubrimiento de los distintos riesgos o infortunios, no resultaría viable
vedar el campo de aplicación de dicha normativa, con el pretexto de que la
nueva ley, sin tener en cuenta aquella finalidad y cotizaciones, exige que se
aporten por lo menos 26 semanas anteriores a la invalidez (si se trata de un
cotizante), o, contabilizadas en el año anterior al suceso, así no se encuentre
cotizando, o se halle desafiliado”.
En igual sentido, en la sentencia T-299 de 2010[18]
se estudió el caso de una persona cuyo dictamen laboral arrojó una pérdida de
la capacidad laboral del 64,7%, con fecha de estructuración del 30 de abril de
2001. El ISS, entidad accionada en esa oportunidad,  negó el reconocimiento y
pago de la pensión de invalidez por considerar que no reunía los requisitos
contemplados por el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, toda vez que únicamente
contaba con 8 semanas de las 26 exigidas dentro del último año anterior a la
estructuración de la invalidez, a pesar de que en su historia laboral
acreditaba un total de 522 semanas, de las cuales 474,86 fueron cotizadas antes
del 1º de abril de 1994, cumpliendo las exigencias del Decreto 758 de 1990.
Para la Corte, la decisión adoptada por el ISS al
aplicar la Ley 100 de 1993 frente a la solicitud pensional, resultaba poco
garantista y fue considerada como regresiva, generando una inequidad que no fue
advertida por los jueces de tutela, “pues resulta paradójico que al
peticionario, cotizando más de 400 semanas bajo el régimen anterior, no le sea
reconocida la prestación económica por ausencia de cotización de 26 semanas en
el último año”. En razón a ello, ordenó al ISS expedir una nueva resolución
para resolver la petición de reconocimiento de la pensión de invalidez, pero
aplicando el Decreto 758 de 1990.
Recientemente, en un caso acumulado de tutela contra
providencias judiciales, como el que se revisa, la Corte profirió la sentencia T-576
de 2013[19],
en la cual resolvió la situación de dos ciudadanos que habían solicitado ante
los jueces de la República, que se ordenara a la administradora de pensiones
accionada el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, toda vez que la
misma les había sido negada, en el primer caso, bajo el argumento de no haber
cumplido el requisito de haber cotizado 26 semanas al momento de producirse el
estado de invalidez conforme lo establece la Ley 100 de 1993 y, en el segundo,
por no haber cotizado 50 semanas dentro de los tres años inmediatamente
anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez, según el artículo 1º
de la Ley 860 de 2003.
Esta Corporación concluyó, en el primer caso, que la
autoridad judicial demandada había incurrido en el defecto de desconocimiento
del precedente jurisprudencial aplicable al caso, como una manifestación del defecto
sustantivo, pues encontró injustificada la decisión de “negar la pensión de
invalidez a un afiliado que ha cotizado un número significativo de semanas bajo
el anterior régimen en pensiones, pero que por un cambio de legislación, no
cumple con el número de semanas exigidas en la nueva normativa al momento de
exigir el reconocimiento de su pensión porque cumple con los demás requisitos”.
Por tanto, procedió a inaplicar las normas de la Ley 100 de 1993 y analizó el
cumplimiento de los requisitos establecidos por el Decreto 758 de 1990,
encontrando que cumplía a cabalidad con ellos, ya que había cotizado 263
semanas antes del 1º de abril de 1994.
En el segundo caso, la Corte procedió en igual
sentido, inaplicando la norma regresiva y dando paso a la verificación de los
requisitos establecidos en el Decreto 758 de 1990, concluyendo que sí se
cumplían tales exigencias.
Dado que se trataba de sujetos de especial protección
constitucional ante la condición de debilidad manifiesta generada por la
invalidez, la citada sentencia no siguió la tradicional fórmula de solución
adoptada cuando se trata de acciones de tutela contra providencias judiciales,
donde la orden está generalmente encaminada a que la autoridad judicial
accionada profiera una nueva decisión acatando las razones de esta Corporación.
Ello, porque estimó que someterlos a una nueva espera, resultaba
desproporcionado frente a la vulneración de los derechos fundamentales de los
demandantes. Así entonces, en procura de la protección inmediata de las garantías
constitucionales en cabeza de ellos, ordenó directamente a la entidad
administradora de pensiones proferir la correspondiente resolución en donde les
reconozca el pago de la pensión de invalidez, aplicando para el efecto lo
establecido en el Decreto 758 de 1990.
Conforme al precedente
jurisprudencial expuesto, la Sala puede concluir que, en principio, resultan
legítimos y ajustados a derecho los actos de los operadores jurídicos y de las
administradoras de pensiones en donde aplican la norma pensional vigente al
momento en que se estructuró la invalidez; no obstante, en determinados casos,
ello podría vulnerar la Constitución Política y el principio de progresividad
dispuesto en el artículo 48 ibídem.
Así entonces, la no aplicación de la norma
vigente para la fecha de la
estructuración de la invalidez y, en su lugar, la aplicación de una norma
anterior, se sustenta en la situación particular del solicitante de la cual se
debe derivar: a) si frente al caso específico, el tránsito legislativo fue más
gravoso o regresivo para el accionante en cuanto a los requisitos para acceder
a la pensión de invalidez, esto es, si se vulneró el principio de
progresividad; b) si cumple con los requisitos para acceder a la pensión de
invalidez bajo el régimen anterior y c) si el peticionario quien es un sujeto
de especial protección constitucional en razón de su discapacidad se encuentra
en una situación grave que implique una vulneración ostensible de su derecho al
mínimo vital.
3.4.3. El principio de la condición
más beneficiosa en el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes
La pensión de sobrevivientes ha sido catalogada por
esta Corporación como “una prestación que se reconoce a los miembros del
grupo familiar más próximos del
pensionado o afiliado que fallece, con el fin de garantizar, al menos, el mismo
grado de seguridad social y económica con que contaban en vida del causante”, cuya finalidad es “evitar el abandono
al que se verían sometidos los beneficiarios ante la ausencia del apoyo
material de quienes con su trabajo o a través de una pensión preexistente
contribuían a proveer lo necesario para su sustento”[20].
Al igual que las normas referidas a la pensión de invalidez,
las concernientes a la pensión de sobrevivientes también han sufrido
modificaciones en cuanto a los requisitos para acceder a ella.
Inicialmente, el capítulo V del Decreto 758 de 1990
(que aprobó el Acuerdo 049 del mismo año), estableció lo que se denominó
“prestaciones en caso de muerte”, señalando las reglas para poder acceder a
ella en su artículos 25, como son i) haber cumplido el número y densidad de
cotizaciones exigidas para adquirir el derecho a la pensión de invalidez, esto
es, además de estar en condición de invalidez, haber cotizado 150 semanas
dentro de los 6 años anteriores a la fecha de estructuración de dicho estado, o
300 semanas en cualquier época anterior al mismo día, y ii) cuando el asegurado
fallecido estuviere disfrutando o tenga causado el derecho a la pensión de
invalidez o vejez.
Posteriormente, con la entrada en vigencia de la Ley
100 de 1993, el legislador estipuló en el artículo 46 ibídem, que son
beneficiarios de dicha prestación: i) los miembros del grupo familiar del
pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común; y ii) los miembros del
grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que este hubiere cumplido los
siguientes requisitos:
“a) Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema
y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la
muerte, y
b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere
efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente
anterior al momento en que se produzca la muerte”.
Como puede observarse, bajo esta normatividad, el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes depende de dos situaciones. En
la primera, el grupo familiar del causante puede acceder directamente a ella si
este gozaba en vida de alguno de los dos tipos de pensiones: invalidez o vejez;
por lo que solo haría falta las gestiones necesarias ante la respectiva
administradora de pensiones para que se sustituya en los familiares el goce de
la pensión. En la segunda, el afiliado que falleció no alcanzó a gozar de
prestación alguna, sino que dejó causado el derecho, es decir, reunió los
requisitos de los literales a) y b) del artículo 46, citados previamente. En
este último escenario, el grupo familiar debe demostrar ante la administración
que, efectivamente, el afiliado fallecido reunió en vida dichas exigencias y,
de ser ello así, solicitar que les sea reconocido y pagado el monto
correspondiente.
No obstante lo anterior, estos requisitos fueron
modificados parcialmente por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, en los
siguientes términos:
“Artículo 12. El artículo 46 de la Ley 100 de 1993
quedará así:
Artículo 46. Requisitos para obtener la pensión de
sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes:
1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por
vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y,
2. Los miembros del grupo familiar del afiliado al
sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas
dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento y se
acrediten las siguientes condiciones:
a) Muerte causada por enfermedad: si es mayor de 20 años
de edad, haya cotizado el veinticinco por ciento (25%) del tiempo transcurrido
entre el momento en que cumplió veinte años de edad y la fecha del
fallecimiento.
b) Muerte causada por accidente: si es mayor de 20
años de edad, haya cotizado el veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido
entre el momento que cumplió veinte años de edad y la fecha del fallecimiento”.
Los literales a) y b) subrayados, referidos a la
fidelidad en el tiempo de cotización, fueron declarados inexequibles por la
Corte Constitucional mediante sentencia C-556 de 2009[21],
al considerar que dichas disposiciones resultaban regresivas frente a la norma anterior
que regulaba el mismo supuesto (Ley 100 de 1993). Al respecto, señaló esta
Corporación:
“Es decir, la exigencia de la fidelidad de cotización,
que no estaba prevista en la Ley 100 de 1993, es una medida regresiva en
materia de seguridad social, puesto que la modificación establece un requisito
más riguroso para acceder a la pensión de sobrevivientes, desconociendo la
naturaleza de esta prestación, la cual no debe estar cimentada en la
acumulación de un capital, sino que por el contrario, encuentra su fundamento
en el cubrimiento que del riesgo de fallecimiento del afiliado se está haciendo
a sus beneficiarios”.
Ahora bien, teniendo en cuenta las diferentes etapas normativas
atrás reseñadas, esta Corporación ha conocido casos en donde el fallecimiento
del afiliado (mas no pensionado) se dio en vigencia de una de ellas, pero su
grupo familiar, al reclamar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes,
solicita la aplicación de la regulación anterior que considera más favorable.
En este sentido, podemos destacar la sentencia T-563
de 2012[22],
en donde la cónyuge de un afiliado fallecido el 13 de agosto de 1999 solicitó
a Cajanal EICE -en liquidación- el reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes, teniendo en cuenta que este había cotizado un total de 760
semanas al Sistema de Pensiones. La entidad le negó dicha prestación por
considerar que no estaba configurado el requisito de las 26 semanas cotizadas
dentro del año inmediatamente anterior a la muerte, según lo establecido por el
artículo 46 de la Ley 100 de 1993, norma vigente para la época del deceso. Ante
la negativa, la demandante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al
mínimo vital y a la seguridad social, aduciendo que la pensión debía
reconocérsele aplicando el Decreto 758 de 1990 (que aprobó el Acuerdo 049 de
1990), por ser más favorable a sus condiciones.
En dicha oportunidad, esta Corporación trajo a
colación la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia
en donde ha resuelto casos similares, particularmente, la sentencia proferida
el 13 de agosto de 1997 (Rad. No. 9758, M.P. José Roberto Herrera Vergara),
cuya ratio decidendi fue reiterada en la providencia de la misma Sala
del 15 de julio de 2004 (Rad. No. 21639, M.P. Fernando Vázquez Botero).
De lo anterior, la Corte Constitucional consideró como
una respuesta adecuada al problema jurídico planteado, la subregla creada por
la Sala Laboral del Corte Suprema de Justicia, en el siguiente sentido: cuando
una persona fallece en vigencia del artículo 46 de la Ley 100 de 1993, en su
versión original, y no cumple las exigencias de esa normatividad, son
aplicables las disposiciones contenidas en el Acuerdo 049 de 1990, siempre y
cuando el causante haya cotizado antes de entrar a regir la ley 100 (del 1º de
abril de 1994), el mínimo de semanas requeridas por el Acuerdo 049.
Así entonces, estimó acorde con la garantía de los
derechos fundamentales que se derivan de la seguridad social, dar aplicación al
principio de la condición más beneficiosa, en tanto las normas establecidas por
la Ley 100 de 1993 resultaban regresivas frente a las del Acuerdo 049 de 1990.
Para resolver el caso concreto, esta Corporación
comprobó que el causante había cumplido con el número de semanas requerido por
el artículo 26 del Acuerdo 049 de 1990, razón suficiente para aplicar dicha
norma en preferencia de la Ley 100 de 1993, por lo que ordenó a la entidad
accionada que reconociera y pagara en favor de la accionante la pensión de
sobrevivientes por la muerte de su cónyuge.
Esta misma forma de solución fue reiterada en la sentencia
T-1074 de 2012[23].
Allí, la respectiva Sala de Revisión, siguiendo los lineamientos
jurisprudenciales de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en
relación con la aplicación del principio de la condición más beneficiosa frente
a las normas concernientes a la pensión de sobrevivientes, amparó los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de una mujer de 60 años, vulnerados
por el ISS, entidad que le había negado el reconocimiento de la referida
pensión argumentando el incumplimiento de los requisitos requeridos por el
artículo 46 de la Ley 100 de 1993, norma aplicable al caso, dado que el cónyuge
había fallecido el 28 de enero de 1997. Al respecto, se indicó:
“En este
caso, se estima que el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes debió
examinarse a la luz de los artículos 6 y 25 del Acuerdo 49 de 1990, los cuales
consisten en reunir 150 semanas de cotización realizadas en los 6 años
anteriores a la muerte o 300 en cualquier tiempo,
requerimientos que cumplía el señor Alberto Herrera Llano, como se desprende de
las pruebas que reposan en el expediente, en especial de la Resolución 13717 de
2005 que niega el derecho solicitado.
Así las cosas, la decisión
de negar la pensión de sobrevivientes pedida por la actora vulneró sus derechos
fundamentales a la dignidad, al mínimo vital y a la seguridad social, toda vez
que cumplía con los requisitos legales para acceder a la misma”.
Conforme la línea jurisprudencial descrita, observa la
Sala que los casos tratados en donde se aplica el principio de la condición más
beneficiosa únicamente resuelven el problema jurídico surgido de la tensión
entre el Acuerdo 049 de 1990 y la Ley 100 de 1993. De ello puede deducirse
entonces, que no existe, por parte de la Corte Constitucional, una respuesta
ante otra de las posibles eventualidades surgidas en relación con dicho
principio, como lo es la solicitud de reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes cuando el afiliado ha fallecido en vigencia de la Ley 797 de
2003, pero el cónyuge sobreviviente o grupo familiar pide que se conceda con
fundamento en el Acuerdo 049 de 1990.
Ante esto, en reciente jurisprudencia, fechada el 19
de febrero de 2014 (Rad. No. 46101, M.P. Carlos Ernesto Molina Monsalve), la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, al resolver un recurso de
casación interpuesto por la cónyuge supérstite de un afiliado contra la
providencia judicial que le había negado el reconocimiento y pago de la pensión
de sobrevivientes con fundamento en la Ley 797 de 2003, manifestó lo siguiente:
“Sin embargo, si la Sala actuara con amplitud y pasar
por alto las anteriores deficiencias técnicas, que son suficientes para dar al
traste con la acusación, e interpretando la demanda de casación y el fondo del
asunto, encontraría que bajo el amparo del A.049/1990 no es posible conceder la
pensión de sobrevivientes implorada, ni siquiera aplicando el principio de
favorabilidad, por lo siguiente:
La disposición que regula la pensión de sobrevivientes
aquí reclamada, es la vigente al momento de la ocurrencia de la muerte del
señor Carlos Alberto Arango Rodríguez, que lo fue el 8 de abril de 2005, es
decir la L.797/2003 Art. 12, que exige 50 semanas cotizadas en el año
inmediatamente anterior (sic[24])
al fallecimiento del afiliado, siendo un hecho indiscutido que no cuenta con
esa densidad de semanas, según se señalo en la Resolución (…).
Ahora, si se pretendiera aplicar el principio de la
condición más beneficiosa, no es procedente acoger el citado A.049/1990 para
observar sus requisitos, pues dicho principio no le permite al juzgador aplicar
a un caso en particular cualquier norma legal que en el pasado. Al respecto, en
sentencia  CSJ SL, 9 dic. 2008, Rad. 32642 se precisó lo siguiente:
“En otras palabras, no es admisible aducir, como
parámetro para la aplicación de la condición más beneficiosa, cualquier norma
legal que haya regulado el asunto en algún momento pretérito en que se ha
desarrollado la vinculación de la persona con el sistema de la seguridad
social, sino la que regía inmediatamente antes de adquirir plena eficacia y
validez el precepto aplicable conforme a las reglas generales del derecho. Más
explícitamente, un asunto al que ha de aplicarse la Ley 797 de 2003, o la 860
del mismo año, si se considera más rigurosa ésta frente a la norma reemplazada,
es preciso establecer si se satisficieron los requisitos y condiciones de la
derogada disposición para, en caso afirmativo, hacer valer la condición más
beneficiosa. Lo que no puede el juez es desplegar un ejercicio histórico, a fin
de encontrar alguna otra legislación, más allá de la Ley 100 de 1993 que haya
precedido –a su vez- a la norma anteriormente derogada por la que viene al
caso,  para darle un especie de efectos “plusultractivos”, que resquebraja el
valor de la seguridad jurídica. He allí la razón por la cual la Corte se ha
negado a aplicar la condición más beneficiosa en los procesos decididos por las
sentencias del 3 de diciembre de 2007 (rad. 28876) y 20 de febrero de 2008
(rad. 32642)”.
Tenemos entonces que la Sala Laboral de la Corte
Suprema de Justicia ha conceptuado que la aplicación del principio de la
condición más beneficiosa no puede extralimitarse y convertirse en una búsqueda
histórica de las normas que pueden resultar aplicables al caso, más allá de la
vigente al momento de ocurrir la muerte del afiliado y la inmediatamente
anterior a esta.
Aunque esta Sala encuentra razonable dicha posición,
no comparte la interpretación que la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia hace del principio de la condición más beneficiosa, habida cuenta que
ni en la Constitución Política, artículo 53, ni en la jurisprudencia
constitucional, el concepto acuñado y desarrollado en torno a dicho principio
es restringido el análisis de únicamente dos disposiciones normativas que
pueden ser aplicadas a un caso concreto. Recordemos lo que ha dicho la
jurisprudencia constitucional al respecto:
“De conformidad con este mandato, cuando
una misma situación jurídica se halla regulada en distintas fuentes formales
del derecho (ley, costumbre, convención colectiva, etc), o en una misma, es
deber de quien ha de aplicar o interpretar las normas escoger aquella que
resulte más beneficiosa o favorezca al trabajador. La favorabilidad opera,
entonces, no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente
formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una
sola norma que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser
aplicada en su integridad, ya que no le está permitido al juez elegir de cada
norma lo más ventajoso y crear una tercera, pues se estaría convirtiendo en
legislador.
El Código Sustantivo del
Trabajo en su artículo 21, contempla el principio de favorabilidad, así: ‘En
caso de conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo,
prevalece la más favorable al trabajador. La norma que se adopte debe aplicarse
en su integridad’; se parte entonces del presupuesto de la coexistencia de
varias normas laborales vigentes que regulan una misma situación en forma
diferente, evento en el cual habrá de aplicarse la norma que resulte más
benéfica para el trabajador. Dicho principio difiere del ‘in dubio pro
operario’, según el cual toda duda ha de resolverse en favor del trabajador;
porque en este caso tan sólo existe un precepto que reglamenta la situación que
va a evaluarse, y como admite distintas interpretaciones, se ordena prohijar la
que resulte más favorable al trabajador”[25].
Ahora bien, con fundamento en
lo citado, lo que sí comparte esta Sala en relación con la posición de la Corte
Suprema de Justicia es aquel criterio según el cual, por parte del afiliado
fallecido deben dejarse causados los requisitos que exige aquella norma que
resulta más beneficiosa a la situación particular, tal como se pudo observar en
los casos referidos a la obtención de la pensión de sobrevivientes, donde se ha
señalado que aún cuando el fallecimiento ocurrió en vigencia de la Ley 100 de
1993, la aplicación del Acuerdo 049 de 1990 es factible siempre y cuando se
cumpla el número y densidad de semanas cotizadas exigidas por esta norma, con
anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100. Por tanto, en razón a que
esta última tesis es la que ha acogido la jurisprudencia constitucional y, en
efecto, es la que más garantiza los derechos fundamentales a la seguridad
social y al mínimo de los ciudadanos, la Sala optará por aplicarla.
A partir de las anteriores
consideraciones, la Sala pasa a resolver los casos concretos.
3.     CASOS CONCRETOS
4.
4.1.   EXPEDIENTE T-4.295.465
Antes de estudiar el fondo del asunto,
es preciso verificar si en el presente caso se cumplen los requisitos generales
de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
4.1.1.
Análisis de los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela
4.1.2.
4.1.1.1. El tema debatido debe ser
de relevancia constitucional
El presente caso es de relevancia constitucional, pues
trata de analizar la presunta vulneración de los derechos fundamentales al
mínimo vital y a la seguridad social, en relación con el acceso a la pensión de
invalidez, único sustento económico para aquellas personas que por alguna
eventualidad han perdido su capacidad de laborar.
4.1.1.2. El agotamiento de todos los
recursos ordinarios de defensa de los derechos fundamentales
Igualmente, la Sala puede advertir que la accionante
ha agotado todos los mecanismos administrativos y jurídicos que han estado a su
alcance para lograr la protección de los derechos fundamentales que considera
vulnerados.
En tal sentido, agotó la vía gubernativa ante el
entonces ISS, ahora en liquidación, y ante la negativa de dicha entidad frente
a sus solicitudes pensionales, ejerció los recursos administrativos a su
alcance. Hecho esto, acudió a la justicia ordinaria, en donde obtuvo un fallo
desfavorable a sus pretensiones, el cual fue revocado en segunda instancia.
Esta última decisión es la que, precisamente, se analiza.
4.1.1.3. Inmediatez en la
interposición de la acción
En cuanto al requisito de inmediatez, la
Sala encuentra que entre el 31 de enero de 2012, fecha en que se profirió la
sentencia cuestionada por este medio, y el 22 de noviembre de 2013, día en que
se presentó la acción de tutela, transcurrieron alrededor de un año y diez
meses, término que, en principio, deja dudas acerca de la urgencia con que la
accionante necesitaba el amparo de sus derechos fundamentales por parte del
juez de tutela.
Es preciso recordar en este punto, que una de las
principales características de la acción de tutela es que fue establecida para
que el ciudadano pueda acceder a una protección pronta y eficaz de sus derechos
fundamentales. De allí que el Decreto 2591 de 1990 haya señalado un término
máximo de diez días para que el juez pueda solucionar el problema
constitucional sometido a su conocimiento.
En este sentido, ha afirmado la jurisprudencia
constitucional:
“el propósito de la acción de tutela consiste en la
garantía efectiva e inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o
amenazados, de lo cual se sigue la necesidad de que el afectado haga uso de la
acción en un término prudencial u oportuno contado desde el momento de la
vulneración o la amenaza real del derecho, con el fin de que la protección
constitucional pueda desplegarse de manera eficaz para restablecer la situación
del accionante y salvaguardar los derechos fundamentales quebrantados”[26].
Cuando el hecho vulnerador o de amenaza de derechos
fundamentales proviene de una providencia judicial, esta Corporación ha
sostenido que el análisis de dicho término prudencial para la interposición de
la acción de tutela debe hacerse más estricto pues “la firmeza de las
decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente”[27],
ya que ello atentaría contra los principios de cosa juzgada y seguridad
jurídica. En otras palabras, la laxitud respecto de la exigencia de la
inmediatez en estos casos significaría “que la firmeza de las decisiones
judiciales estaría siempre a la espera de la controversia constitucional que en
cualquier momento, sin límite de tiempo, pudiera iniciar cualquiera de la
partes. En un escenario de esta naturaleza, nadie podría estar seguro sobre
cuáles son sus derechos y cuál el alcance de estos, con lo cual se produciría
una violación del derecho de acceso a la administración de justicia –que
incluye el derecho a la firmeza y ejecución de las decisiones judiciales- y un
clima de enorme inestabilidad jurídica”[28].
Sin embargo, la jurisprudencia ha reconocido que no en
todos los casos el examen de este requisito debe hacerse de manera tan estricta
cuando la vulneración es permanente en el tiempo y la persona a quien se le han
vulnerado los derechos fundamentales se encuentra en una especial condición,
como por ejemplo, indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad,
incapacidad física, entre otros[29].
Asimismo, debe corroborarse que a pesar de que ha transcurrido un periodo
considerable entre el hecho vulnerador y la interposición de la acción de
tutela, la afectación de los derechos fundamentales que se pretende remediar es
actual y continúa en el tiempo[30].
Partiendo de lo anterior, tenemos que en el presente
caso transcurrieron alrededor de 20 meses entre la expedición del fallo que presuntamente
desconoció los derechos fundamentales de la accionante y la fecha de
presentación de la acción de tutela. Al respecto, la Sala considera que este
tiempo no es desproporcionado teniendo en cuenta que la tutelante se encuentra
en permanente estado de debilidad manifiesta tras serle diagnosticada pérdida
de la capacidad laboral del 50%, y que desde el año 1998 no ha tenido
vinculación laboral alguna, a ello debe añadirse que la garantía de sus
derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital depende de la
pretendida pensión de invalidez, asunto que en principio quedó zanjado ante la
jurisdicción ordinaria, pero que dadas las circunstancias del caso, esta
Corporación pasará a revisar.
4.1.1.4. Injerencia de una
irregularidad procesal en la providencia atacada
Frente al cuarto requisito para la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, esta
Corporación ha establecido:
“Cuando se trate de una irregularidad
procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo en la
sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte
actora”[31].
En esta oportunidad, la accionante no
alegó que sus derechos fundamentales hubieran sido vulnerados por algún tipo de
irregularidad procesal, por tanto, la Sala considera que no es necesario
cumplir este requisito en el caso bajo análisis.
4.1.1.5. Identificación razonable de
los hechos que generaron la vulneración y los derechos considerados vulnerados
y que se hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que
esto hubiere sido posible
En este caso, la accionante manifestó con claridad
cuáles son los hechos que considera vulneradores de sus derechos fundamentales
al mínimo vital y a la seguridad social, en relación con la no aplicación del
principio de favorabilidad por parte de los jueces laborales que conocieron de
sus pretensiones. Por tanto, la Sala considera cumplido este requisito.
4.1.1.6.
La sentencia atacada no deber de tutela
Se trata de una sentencia proferida dentro de un
proceso ordinario laboral, no de tutela.
4.1.2. Análisis de la vulneración de
los derechos invocados por la accionante
La señora María Isabel Rodríguez Caicedo
solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez,
con fundamento en el artículo 6º del Acuerdo 049 de 1990. La entidad negó dicha
solicitud alegando que no cumplía los requisitos para acceder a la misma, según
lo establecido en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993.
Agotada la vía gubernativa la señora
Rodríguez acudió a la jurisdicción ordinaria laboral y demandó a Colpensiones para
que le reconociera y pagara la mencionada prestación pensional.
En sentencia proferida el 16 de
diciembre de 2010, el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Bogotá, accedió a las
pretensiones de la accionante bajo los siguientes argumentos:
“No obstante lo anterior, y pese
haberse estructurado el estado de invalidez de la accionante en vigencia de la
ley 100 de 1993, es aplicable en virtud del principio de favorabilidad que
señala el artículo 53 de la Constitución nacional, llamado también de la
condición más beneficiosa, lo expuesto en el Acuerdo 049 de 1990 aprobado por
el Decreto 758 de esa misma anualidad, razón por la cual el Despacho analiza si
se cumplen los requisitos previstos en dicha normatividad para acceder a la
pensión de invalidez reclamada.
(…)
En el examine, se tiene que la
afiliada cotizó un total de 468.00 semanas, entre el 01 de marzo de 1985 y el
31 de octubre de 1998, de las cuales 213.0771 fueron aportadas dentro de los
seis (6) años anteriores a la fecha del estado de invalidez -28 de febrero de
1999-, folios 13 y 31; encontrándose por tanto satisfecho el requisito del
artículo transcrito, además que se encuentran igualmente superadas las 33
semanas de cotizaciones, en cualquier época”.
Para justificar este razonamiento, el juez usó como
sustento una providencia proferida por la Corte Suprema de Justicia el 21 de
septiembre de 2010, con ponencia del Magistrado Luis Javier Osorio López,
radicación No. 41.731.
Con fundamento en lo anterior, condenó a Colpensiones
a reconocer en favor de la accionante, la pensión de invalidez a partir de la
fecha de estructuración del estado de invalidez – 28 de febrero de 1999.
En segunda instancia, el Tribunal Superior de Bogotá,
Sala Laboral de Descongestión (folio 31 Cuaderno de tutela, primera instancia),
revocó la decisión anterior y absolvió a la entidad demandada, señalando para
ello que la norma que debía aplicarse era la vigente al momento en que se
estructuró la invalidez, es decir, el artículo 39 de la Ley 100 de 1993,
argumento que respaldó citando la sentencia C-177 de 2005 proferida por esta
Corporación, en cuanto a la irretroactividad de la ley en asuntos laborales.
Ahora bien, además de las consideraciones hechas por
los jueces de instancia, de lo obrante en el expediente esta Sala encuentra
probado lo siguiente:
-
La señora María Isabel, quien hoy
cuenta con 57 años de edad, padece 50% de pérdida de la capacidad laboral, con
fecha de estructuración del 28 de febrero de 1999 (folio 13, cdno., primera
instancia).
-
Comenzó a cotizar al sistema el 1
de marzo de 1985 y culminó el 31 de octubre de 1998, haciéndolo de manera
discontinua y acumulando un total de 468,00 semanas en todo este tiempo (folio
14, cdno., primera instancia).
-
El 28 de febrero de 1999, fecha de
la estructuración de la invalidez, no se encontraba cotizando al sistema.
-
Durante el último año
inmediatamente anterior a la fecha de la invalidez, cotizó 1,29 semanas.
Teniendo en cuenta esta información, debemos
determinar si a la situación de la accionante le es más favorable el supuesto
fáctico establecido en el artículo 6 del Acuerdo 049 de 1990 o el señalado por
el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, ambos referidos a los requisitos para
acceder a la pensión de invalidez.
El Acuerdo 049 de 1990, artículo 6, señala que para
acceder a la pensión de invalidez, primero, la persona debe estar en condición
de invalidez permanente y, segundo, debe haber cotizado 150 semanas dentro de
los 6 años anteriores a la fecha del estado de la invalidez o 300 semanas en
cualquier época con anterioridad al mismo.
Por su lado, el artículo 39 de la Ley 100 de 1993,
exige, además de que la persona haya sido calificada con un 50% o más de
pérdida de la capacidad laboral, que durante el año inmediatamente anterior a
la fecha de estructuración de la invalidez, haya cotizado como mínimo 26 semas.
Ahora bien, como ya es notorio, basados en que la
accionante durante el año inmediatamente anterior a la fecha de estructuración
de la invalidez solo cotizó 1,29 semanas, no cumpliría los requisitos del artículo
39 de la Ley 100 de 1993, vigente para la época en que ello ocurrió, y en
principio le impediría acceder a la pensión de invalidez.
Sin embargo, sí llenaría las exigencias señaladas en
el artículo 6 del Acuerdo 049 de 1990, toda vez que comenzó a cotizar el 1 de
marzo de 1985, logrando un total de 468 semanas, de las cuales, según se
desprende del informe de semanas cotizadas por el actor[32],
213 fueron aportadas dentro de los 6 años anteriores a la fecha de estructuración
de la invalidez.
Así entonces, resulta paradójico que a una persona que
cotizó 213 semanas bajo el régimen anterior, no le sea reconocida la prestación
económica por no cumplir, incluso, con la cotización de un número inferior de
semanas (26) en el régimen actual.
Para la Sala, estas consideraciones resultan suficientes
para concluir, respecto de la providencia proferida por el Tribunal Superior de
Bogotá, que dicha autoridad judicial incurrió en un defecto por desconocimiento
del precedente constitucional aplicable al caso concreto, pues revirtió una
decisión que sí respetaba la jurisprudencia de esta Corporación, al considerar
que en virtud del principio de legalidad, la única norma aplicable era el
artículo 39 de la Ley 100 de 1993, sin advertir que esta resultaba regresiva y
menos favorable que el Decreto 758 de 1990, vulnerando con ello los derechos
fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social de la señora María Isabel
Rodríguez Caicedo.
Por lo anterior, dejará sin efectos el fallo del
Tribunal Superior de Bogotá y confirmará la decisión del Juez 2º Laboral del
Circuito de Bogotá.
4.2.
EXPEDIENTE T-4.299.922
4.2.1. Análisis de los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
4.2.1.1. El tema debe ser de
relevancia constitucional
Para la Sala, el caso de la referencia es de
relevancia constitucional al estar en consideración la posible afectación de
los derechos fundamentales de la accionante y de su hijo, al mínimo vital y a
la seguridad social, por parte de una autoridad judicial que ha negado la
pensión de sobrevivientes con base en una norma que, a juicio de los
demandantes, resulta contraría al principio de la condición más beneficiosa.
4.2.1.2. El agotamiento de todos
los mecanismos ordinarios de defensa judicial
La accionante agotó todos los recursos en
sede administrativa para reclamar del ISS –en liquidación-  (hoy Colpensiones)
el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. Luego de obtener
reiteradas respuestas negativas, acudió a la jurisdicción ordinaria laboral
pretendiendo lo mismo, pero tanto el Juez 9º Laboral del Circuito de Cali, en
primera instancia, como el Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma
ciudad, en segunda, desestimaron su solicitud.
4.2.1.3.
Inmediatez en la interposición de la acción
La sentencia controvertida fue proferida por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali el 11 de septiembre de 2013, y
la acción de tutela fue interpuesta por la señora Susana Chocontá de Quintero y
su hijo Juan Camilo Quintero Chocontá, el 26 de noviembre de 2013, tiempo
considerablemente corto para vislumbrar con claridad que han actuado de manera
diligente en la búsqueda de la protección de los derechos fundamentales que estima
vulnerados.
4.2.1.4.
Injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada
Dicho requisito no es necesario analizarlo en este
caso, por cuanto no se alega ninguna irregularidad procesal por parte de los
accionantes.
4.2.1.5. Identificación razonable
de los hechos que generaron la vulneración y los derechos considerados
vulnerados y que se hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial
siempre que esto hubiere sido posible
Los accionantes identifican claramente como el hecho
vulnerador de sus derechos fundamentales, la no aplicación del principio de la
condición más beneficiosa por parte del Tribunal Superior de Cali, al momento
de resolver su solicitud pensional.
4.2.1.6.
Que la sentencia atacada no sea de tutela
En este caso no se trata de una sentencia de proferida
dentro de un proceso de tutela.
4.2.2. Análisis de la vulneración de
los derechos fundamentales de la accionante
En el expediente de la referencia, la señora Susana
Chocontá de Quintero y su hijo Juan Camilo Quintero Chocontá, solicitan la
protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad
social, presuntamente vulnerados por la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Cali y el Juzgado 9º Laboral del Circuito de la misma ciudad, al negar la
pretensión relacionada con que se ordene a Colpensiones reconocerles y pagarles
la pensión de sobrevivientes. En ambas instancias, las autoridades judiciales
accionadas negaron la solicitud pensional al sostener que no cumplían los
requisitos para acceder a dicha prestación, según lo contemplado en el artículo
1º de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 46 de la Ley 100 de 1993.
Para afectos de analizar si las providencias atacadas
incurrieron en una de las causales de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, es preciso citar los fundamentos en que se basaron
tanto el Tribunal Superior de Cali y el Juzgado 9º Laboral de la misma ciudad,
para negar la pretensión de los accionantes.
De acuerdo con el CD contentivo de la audiencia
judicial en donde se resolvió la demanda en primera instancia, el Juzgado 9º
Laboral del Circuito de Cali, el 22 de agosto de 2012,  manifestó lo siguiente:
“Destaca el juzgado que el principio constitucional de
la condición más beneficiosa, implica la existencia de dos sistemas normativos
de seguridad social de posible aplicación razonable. En nuestro caso, la Ley
100 de 1993, inmediatamente anterior, y la Ley 797 de 2003, actualmente
vigente, debiendo el juzgador, al tenor de lo dispuesto en el artículo 53 de la
Constitución Política de Colombia, inclinarse por el más favorable…
Teniendo en cuenta lo dispuesto en la norma antes
mencionada, no se cumplen los presupuestos para que a la accionante le sea
reconocida la pensión de sobrevivientes, toda vez que el fallecido no se
encontraba cotizando al sistema al momento de su deceso, como tampoco realizó
aportes durante por lo menos 26 semanas en el año inmediatamente anterior a su
muerte.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley
797 de 2003, tampoco se causa el derecho a favor de la accionante y su hijo
menor, por cuanto el causante no tenía cotizadas 50 semanas, en los último tres
años inmediatamente anteriores a su fallecimiento.
Respecto a la aplicación de la condición más
beneficiosa a la nueva legislación, es decir, la Ley 797 de 2003, se refirió la
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia del
22 de noviembre de 2011, radicación 40877, cuyos apartes relevantes paso a leer
a continuación: ‘…la regla general es que el derecho a la pensión de
sobrevivientes debe ser dirimido a la luz de la normatividad vigente al momento
del deceso del afiliado o pensionado… No puede olvidarse que el principio de la
condición más beneficiosa no es una habilitación a quien no cumple los
requisitos de la normatividad que le es aplicable, para efectuar una búsqueda
histórica en legislaciones anteriores para ver cuál se ajusta a su situación,
pues esto desconoce el principio según el cual, las leyes sociales son de
aplicación inmediata y, en principio, rigen hacia futuro…’”.
Bajo este razonamiento, absolvió al ISS de las
pretensiones reclamadas por la accionante y su hijo, toda vez que no cumplió el
requisito establecido por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, vigente a la
fecha del deceso del causante, para acceder a la pensión de sobrevivientes. Y
en relación con el principio  de la condición más beneficiosa, consideró que la
norma precedente aplicable era la Ley 100 de 1993, concluyendo que tampoco se cumplían
los requisitos exigidos en su artículo 46.
En segunda instancia, en audiencia pública del 11 de
septiembre de 2013, el Tribunal Superior de Cali, Sala Laboral, indicó:
“El problema jurídico consiste en determinar si le
asiste  no derecho a la demandante y a su hijo menor,  a que el ente de
seguridad social accionado, le reconozca y pague pensión de sobrevivientes a la
luz de los artículos 6º y 25 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto
758 del mismo año, en aplicación del principio de la condición más beneficiosa,
poniendo de presente que el deceso del afiliado se produjo el 6 de enero de
2008.
En virtud de la aplicación inmediata de la ley, los
asuntos relativos a pensión de sobrevivientes deben resolverse con fundamento
en las normas vigentes a la fecha en que fallece el afiliado o pensionado,
salvo algunas excepciones jurisprudenciales admitidas en situaciones
especiales. Conforme a lo anterior, si el asegurado falleció el 6 de enero de
2008, la norma a aplicar en materia de pensión de sobrevivientes es el artículo
12 de la Ley 797 de 2003, que modificó el 46 de la Ley 100 de 1993, conforme al
cual tiene derecho a la pensión la cónyuge que acredite 5 años de convivencia,
siempre y cuando el causante cuente con 50 semanas cotizadas en los últimos 3
años anteriores al deceso. En el caso concreto se tiene que el señor Oscar
Quintero Marín en este lapso, esto es, de enero de 2005 a idéntica fecha de
2008, no cotizó al ISS semana alguna. Su último ciclo fue para julio de 1995,
como se observa a folio 86, lo que al traste conlleva a negar la prestación
perseguida”.
En cuanto a la aplicación del principio de la
condición más beneficiosa, la referida sentencia acudió a los criterios de la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Luego de ello, consideró:
“…forzoso resulta concluir que al no evidenciarse en
este evento que el causante dentro de los 3 años anteriores a su deceso hubiera
cotizado un mínimo equivalente a 50 semanas, como lo señala el artículo 12 de
la Ley 797, tampoco las 26 que exigía el artículo original de la Ley 100, las
pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar, sin que sea admisible
aducir como parámetro para la aplicación de la condición más beneficiosa,
cualquier norma legal que haya regulado el asunto en algún momento pretérito en
que se ha desarrollado la vinculación de la persona con el sistema de seguridad
social, sino la que regía inmediatamente antes de adquirir plena eficacia y
validez el precepto aplicable conforme las reglas generales del derecho, más
explícitamente, un asunto al que ha de aplicarse la ley 797 o la 860, si se
considera más rigurosa esta frente a la norma reemplazada, es preciso
establecer si se satisficieron los requisitos y condiciones de la derogada
disposición para, en caso afirmativo, hacer valer la condición más beneficiosa.
Lo que no puede hacer el juez es desplegar un ejercicio histórico a fin de
encontrar otra legislación más allá de la Ley 100 de 1993, que haya precedido a
su vez a la norma anteriormente derogada por la que viene al caso, para darle
una especie de efectos plus ultractivos que resquebrajan el valor de la
seguridad jurídica, así lo ha sostenido la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, en sentencias 32642 del 9 de diciembre de 2008, 41671 del 14 de
agosto de 2002 y 42491 del 13 de febrero de 2013.
Es de anotar, que en este evento tampoco se cumplen
las condiciones que prevé el parágrafo 1º del artículo de la Ley 797 de 2003,
el cual dispone que cuando el afiliado haya cotizado el número de semanas
requerido en el régimen de prima [media]
en tiempo anterior a su fallecimiento, sin que haya tramitado o recibido la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o la devolución de saldos de
que trata el artículo 66 de esta ley, los beneficiarios a los que se refiere el
numeral segundo de este artículo, tendrán derecho a la pensión de
sobrevivientes en los términos de esta ley, toda vez que como por ser
beneficiario de la transición el régimen que le era aplicable para definir su
derecho es el Acuerdo 049 de 1990, artículo 12, aprobado por el decreto 758 del
mismo año, nació el 12 de junio de 1952. Como la norma exige 500 semanas en los
últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad, o 1.000 en cualquier
época, no alcanza el fallecido estos supuestos, pues en los últimos 20 años no
alcanza el número de semanas y en todo la vida laboral solo acredita, con la
historia laboral allegada, 907.86. Las anteriores consideraciones son
suficientes para confirmar…”.
Vistas las razones del Tribunal Superior de Cali para
negar la solicitud pensional de la accionante, la Sala advierte que las mismas
constituyen un defecto fáctico por desconocimiento del precedente
constitucional, toda vez que olvida aplicar la jurisprudencia que sobre el
principio de la condición más beneficiosa ha elaborado esta Corporación en
cuanto a las normas que regulan la pensión de sobrevivientes, tal como quedó
expuesto en el acápite de consideraciones, vulnerando con ello los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de los accionantes.
El argumento principal de la providencia atacada, si
bien no desconoce que pueda aplicarse dicho principio constitucional, acoge una
tesis restrictiva del mismo, con fundamento en la jurisprudencia desarrollada
por la Sala Laboral del máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria. Al
respecto, la Sala encontró que dicha posición realmente no contaba con un
sustento constitucional válido, dado que limitaba el análisis normativo a la
disposición vigente para el momento en que fallece el afiliado, en relación con
la ley anterior. Así entonces, hizo énfasis en que lo importante al momento de
dar aplicación al principio de la condición más beneficiosa, no es tanto la
cantidad de normas que hacia atrás hayan regulado la misma situación, sino que
se cumplan a cabalidad los requisitos exigidos por la que es considerada la más
favorable, así esta sea anterior o tras anterior a la vigente.
Pues bien, evacuado lo anterior, la Sala debe
verificar entonces si en el caso particular el causante dejó cumplidos los
requisitos necesarios para que su cónyuge e hijo pudieran acceder a la pensión
de sobrevivientes, con fundamento en el Acuerdo 049 de 1990, aún cuando su
fallecimiento ocurrió el 6 de enero de 2008, en vigencia de la Ley 797 de 2003.
De acuerdo con los documentos obrantes en el
expediente, la Sala encuentra probado lo siguiente:
-
El causante, Oscar de Jesús
Quintero Marín, dejó cotizadas de manera discontinua un total de 907.71 semanas
a lo largo de su vida laboral, entre el 21 de febrero de 1974 y el 31 de julio
de 1995, fecha a partir de la cual no volvió a realizar aportes al sistema (folio
50, cdno. de tutela).
-
Desde el primer día cotización
hasta el 2 de noviembre de 1992, antes de entrar en vigencia la Ley 100 de
1993, acumuló un total de 777, 28 semanas, de acuerdo con el reporte de semanas
cotizadas (ibídem)
-
Falleció el 6 de enero de 2008, a
los 57 años de edad (folio 42, ibídem).
Con base en estos datos, es preciso recordar que el
Acuerdo 049 de 1990 exige, para el reconocimiento de la pensión de vejez que “el
asegurado haya reunido el número y densidad de cotizaciones que se exigen para
adquirir el derecho a la pensión de invalidez por riesgo común”. Así
entonces, esta disposición nos remite al artículo 6 ibídem, que señala como
requisitos para acceder a la pensión de invalidez los siguientes:
“b) haber cotizado para el Seguro de Invalidez,
Vejez y Muerte, ciento cincuenta (150) semanas dentro de los seis (6) años
anteriores a la fecha del estado de invalidez, o trescientas semanas, en
cualquier época, con anterioridad al estado de invalidez”.
Como quedó expuesto en precedencia, el principio de
favorabilidad permite establecer  una comparación no solo frente a la
legislación inmediatamente anterior, sino frente a aquella que le preceden,
donde lo que se verifica es que, en efecto, se acrediten los requisitos
exigidos para acceder a la prestación económica solicitada, como acontece en
este caso.
De acuerdo con esto, la Sala observa que mientras
estuvo cotizando bajo el régimen del Acuerdo 049 de 1990, el causante cumplió
con creces los requisitos exigidos para acceder a la pensión de invalidez, pues
acumuló más de 300 semanas durante toda su vida laboral. Por tanto, dejó el
derecho causado en favor de su cónyuge permanente.
Ahora, debe aclararse que no obstante los accionantes
en el caso de la referencia son la cónyuge supérstite y su hijo, el derecho
solamente puede ser deferido en cabeza de la primera, como lo señala el
artículo 27 del Acuerdo 049 de 1990:
“Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes por
riesgo común: // 1. En forma vitalicia el cónyuge y, a falta de este, el
compañero o compañera permanente del asegurado…”
Por tanto, los derechos al mínimo vital y a la
seguridad social, solo serán tutelados respecto de la señora Susana Chocontá de
Quintero.
5.
CONCLUSIONES
6.
De todo lo expuesto, la Sala concluye que la
jurisprudencia constitucional ha sido constante en la aplicación del principio
de la condición más favorable frente a las diferentes normas que han venido
regulando los requisitos para acceder a la pensión de invalidez y
sobrevivientes, específicamente el Acuerdo 049 de 1990 (aprobado por el Decreto
758 del mismo año), las leyes 100 de 1993, 797 de 2003 y 860 del mismo año.
Basada en reiterada jurisprudencia, esta Sala encontró
que cada una de las autoridades judiciales que conocieron de los procesos
ordinarios en donde los accionantes demandaban el reconocimiento y pago de las
respectivas prestaciones pensionales (invalidez y sobrevivientes), incurrieron
en un defecto por desconocimiento del precedente constitucional sentado por
esta Corporación en la materia.
Así entonces, en el caso de la señora María Isabel Rodríguez,
la invalidez ocurrió en el año 1999, en vigencia de las reglas establecidas por
la Ley 100 de 1993, para acceder a la pensión por dicha causa. A pesar de que
la accionante no cumplía los requisitos establecidos por esa norma y sí los
señalados por el Acuerdo 049 de 1990, el Tribunal Superior de Bogotá decidió
aplicar la primera, con lo cual vulneró sus derechos fundamentales a la
seguridad social y al mínimo vital, pues en aplicación del principio de la
condición más favorable y de las reglas fijadas por la jurisprudencia
constitucional, debió analizarse su caso a la luz de la segunda normativa. Por
tanto, esta Corporación tutelará los derechos fundamentales invocados por ella.
El caso de la señora Susana Chocontá tuvo un elemento
adicional que esta Corte no había tenido la oportunidad de analizar en relación
con el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes: el afiliado asegurado
murió en vigencia de la Ley 797 de 2003, que modificó la Ley 100 de 1993, pero
el mayor número de cotizaciones las hizo mientras regía el Acuerdo 049 de 1990.
Por esta razón, la señora Chocontá solicitaba se le aplicaran estas últimas
reglas. Habida cuenta que antes de que la norma actual entrara a regir le
precedían otros regímenes legales sobre el tema, el Tribunal Superior de Cali,
siguiendo la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia,
aseveró que el principio de la condición más beneficiosa no podía entenderse
como una búsqueda histórica normativa para verificar con cuál de ellas el
solicitante tenía derecho a la prestación, negó las pretensiones pensionales de
la actora.
Al respecto, si bien esta Sala encontró razonable la
posición de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia en cuanto a la
interpretación del concepto del principio de la condición más beneficiosa, no
la compartió por encontrarla restrictiva frente a la garantía de los derechos a
la seguridad social y al mínimo vital de la accionante. Es de anotar que a
nivel constitucional, legal y jurisprudencial, no existe limitación alguna
frente a las normas que pueden analizarse por parte del operador judicial al
momento de resolver un caso concreto, lo cual no quiere decir que se puede
aplicar de manera arbitraria cualquier disposición normativa, pues, como se
anotó, lo importante es verificar que se cumplan los requisitos o presupuestos
trazados por aquella norma favorable, que permita brindar una garantía material
del derecho alegado. Por tal razón, amparará los derechos invocados por la
señora Chocontá y, además, teniendo en cuenta que su difunto cónyuge había
cotizado un alto número de semanas en vigencia del Acuerdo 049 de 1990,
cumpliendo los requerimientos de la misma para acceder a la pensión de
sobrevivientes, dispondrá su aplicación en lugar de la Ley 797 de 2003.
Con base en lo anterior, la Sala adoptará las
siguientes medidas en cada uno de los casos concretos.
5.1.   MEDIDAS
A ADOPTAR
En el expediente T-4.295.465, la Sala revocará
las decisiones de los jueces de instancia que negaron la tutela de los derechos
invocados por la accionante y, en su lugar, tutelará el derecho fundamental al
mínimo vital y a la seguridad social. En consecuencia, dejará sin valor ni
efecto la sentencia proferida por la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal
Superior de Bogotá, el 31 de enero de 2012, dentro del proceso ordinario
laboral iniciado por María Isabel Rodríguez Caicedo contra el ISS, hoy
Colpensiones.
Aunque sería del caso ordenar al Tribunal Superior de
Bogotá que profiera una nueva sentencia en la cual confirme la decisión del
juez de primera instancia, actuación que la Sala encuentra acorde con la
jurisprudencia constitucional, también encuentra que esta fórmula de resolución
no se mostraría efectiva a la luz de las garantías constitucionales en cabeza
de la accionante, toda vez que es una persona en condiciones de debilidad
manifiesta por causa de la enfermedad que le originó la invalidez, hecho que le
impide laborar desde el año 1998; en este orden de ideas,  someterla a un nuevo
periodo de espera mientras se surte nuevamente un fallo por parte del Tribunal
accionado, resulta a todas luces una carga procesal desproporcionada.
Por tanto, para garantizar la efectiva y pronta realización
de los derechos fundamentales a la seguridad y al mínimo vital de la
accionante, esta Corporación ordenará a Colpensiones que, en el término de
cinco (5) días contados a partir de la notificación de esta providencia, expida
una resolución en la cual se reconozca el pago de la pensión de invalidez a la
señora María Isabel Rodríguez Caicedo, aplicando para el efecto lo establecido
en el Decreto 758 de 1990 que aprobó el Acuerdo 049 del mismo año. De igual forma una vez cumpla lo
anterior, dentro de los diez (10) días siguientes a su reconocimiento se pague
la respectiva pensión en el monto que le corresponda de acuerdo con lo
establecido en el Decreto 758 de 1990, normativa aplicable al caso.
Ahora, respecto del expediente T-4.299.922, la
Sala no puede hacer la misma consideración, pues no halla en el plenario
correspondiente que la accionante se encuentre en una situación de debilidad
manifiesta que amerite que esta Sala ordene directamente a la administradora de
pensiones la expedición de la respectiva solución de reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes. Por tanto, adoptará la tradicional forma de
resolución consistente en ordenar a la autoridad judicial que incurrió en el
defecto advertido, que profiera una nueva decisión con fundamento en la
jurisprudencia de esta Corporación.
En tal sentido, además de revocar las decisiones
judiciales que en sede de tutela negaron el amparo de la accionante y, en su
lugar, tutelar los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital que le asisten, esta Sala dejará sin efectos la sentencia proferida por
la sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Cali y le ordenará
a dicha autoridad que, en el término de diez días contados a partir de la
comunicación de esta providencia, profiera una nueva decisión en la que se
analice la solicitud de pensión de sobrevivientes de la señora Susana Chocontá de
Quintero, conforme al Acuerdo 049 de 1990 y a las consideraciones expuestas en esta
providencia.
RESUELVE
PRIMERO.- En el expediente T-4.295.465, REVOCAR las
sentencias proferidas por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, en primera instancia, y por el Juzgado 2 Civil del Circuito
de la misma ciudad, en segunda instancia, dentro del proceso de tutela iniciado
por María Isabel Rodríguez Caicedo contra la sentencia proferida por la Sala
Laboral de Descongestión del Tribunal Superior de Bogotá, el 31 de enero de
2012. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al
mínimo vital y a la seguridad social de la accionante.
SEGUNDO.-
DEJAR SIN EFECTOS la sentencia
proferida por la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior de Bogotá,
el 31 de enero de 2012, dentro del proceso ordinario laboral iniciado por la
señora María Isabel Rodríguez Caicedo contra el ISS en liquidación, hoy
Colpensiones.
TERCERO.- ORDENAR a Colpensiones que, en el término de
cinco (5) días contados a partir de la notificación de esta providencia, expida
una resolución en la cual se reconozca el pago de la pensión de invalidez a la
señora María Isabel Rodríguez Caicedo, aplicando para el efecto lo establecido
en el Decreto 758 de 1990 que aprobó el Acuerdo 049 del mismo año. De igual forma una vez cumpla lo
anterior, dentro de los diez (10) días siguientes a su reconocimiento se pague
la respectiva pensión en el monto que le corresponda de acuerdo a lo
establecido en el Decreto 758 de 1990, normativa aplicable al caso.
CUARTO.- En el expediente T-4.299.922, REVOCAR las sentencias proferidas por
la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en primera instancia, y por la
Sala Penal de la misma Corporación, en segunda instancia, dentro del proceso de
tutela iniciado por Susana Chocontá de Quintero contra la sentencia proferida
por la Sala Tercera de Decisión  Labora del Tribunal Superior de Cali, el 11 de
septiembre de 2013. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos
fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social de la accionante.
QUINTO.-
DEJAR SIN EFECTOS la sentencia
proferida por la Sala Tercera de Decisión  Labora del Tribunal Superior de
Cali, el 11 de septiembre de 2013, dentro del proceso ordinario laboral
iniciado por Susana Chocontá de Quintero contra el ISS, hoy Colpensiones.
SEXTO.-
ORDENAR a la Sala Tercera de
Decisión  Laboral del Tribunal Superior de Cali que, en un término de diez (10)
días contados a partir de la comunicación de esta sentencia, profiera nueva
decisión dentro del proceso laboral iniciado por Susana Chocontá contra el ISS,
hoy Colpensiones, en la que se analice la solicitud de pensión de
sobrevivientes solicitada por ella, bajo los preceptos del Acuerdo 049 de 1990
y las consideraciones consignadas en esta providencia en torno al principio de
la condición más beneficiosa.
SÉPTIMO.- Librar, por la Secretaría General de esta
Corporación, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí previstos.
Comuníquese, notifíquese,
publíquese y cúmplase,
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
M.P. Jaime Córdoba Triviño. La Sentencia
C-590/05 encontró contraria a la Constitución la expresión “ni acción”  incluida
en el artículo 185 de la Ley 906 de 2004, Código de Procedimiento Penal, pues
implicaba la exclusión de la procedencia de la acción de tutela contra
sentencias de casación de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal.
[2]  Sentencia 173/93.
[3] Sentencia T-504/00.
[4] “Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05”.
[5] “Sentencias T-008/98 y SU-159/2000”.
[6] “Sentencia T-658-98”.
[7] “Sentencias T-088-99 y SU-1219-01”.
[8] “Sentencia T-522/01”
[9] « Cfr. Sentencias T-462/03;
SU-1184/01; T-1625/00 y  T-1031/01 ».
[10]
Sentencia T-1031 de 2001. En este caso se
decidió que “(…) el pretermitir la utilización de los medios ordinarios de
defensa, torna en improcedente la acción de tutela. Empero, la adopción
rigurosa de éste postura llevaría, en el caso concreto, a una desproporcionada
afectación de un derecho fundamental. En efecto, habiéndose establecido de
manera fehaciente que la interpretación de una norma se ha hecho con violación
de la Constitución, lo que llevó a la condena del procesado y a una reducción
punitiva, no puede la forma imperar sobre lo sustancial (CP. art. 228). De ahí
que, en este caso, ante la evidente violación de los derechos constitucionales
fundamentales del demandado, la Corte entiende que ha de primar la obligación
estatal de garantizar la efectividad de los derechos, por encima de la exigencia
de agotar los medios judiciales de defensa.”
[11] Sentencia T-949 de 2003. En este caso la Corte
decidió que “(…) la infracción del deber de identificar correctamente la
persona sometida al proceso penal, sumada a la desafortunada suplantación,
constituye un claro defecto fáctico, lo que implica que está satisfecho el
requisito de procedibilidad exigido por la Jurisprudencia para la procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales.”
[12] Sentencia T-453/05.
[13] Sentencia C-590/05.
[14] “Por el cual se expide el reglamento general del Seguro Social
Obligatorio de Invalidez, Vejez y Muerte”
[15] M.P. Mauricio González Cuervo.
[16] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[17] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[18] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[19]
M.P. Alberto Rojas Ríos. (S.P.V. del Magistrado Luis Ernesto Varga Silva. En su
criterio, la pensión no debía ser asumida por Colpensiones, sino por los fondos
de pensiones privados a los que los accionantes habían estado realizando los
respectivos aportes.
[20] Sentencia T-361 de 2012, M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio.
[21] M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[22] M.P. María Victoria Calle.
[23] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[24]
Puede tratarse de un error de digitación, pues en realidad la norma exige que
sea dentro de los 3 años anteriores y no 1, como lo dice la sentencia citada.
[25] Sentencia C-168 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[26] Sentencia T-304 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[27] Sentencia T-1009 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[28] Ibídem.
[29] Sentencia T-158 de 2006,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[30] Sentencia T-055 de 2008,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[31] Sentencia T-429 de 2011
MP: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[32] Folio 14, cuaderno de primera instancia.