C-511-13
Sentencia C-511/13
Sentencia
C-511/13
REGLAMENTOS DE POLICIA QUE EXCEPCIONALMENTE RESTRINGEN
CIRCULACION DE VEHICULOS Y PEATONES PARA GARANTIZAR LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD
PUBLICAS-No constituyen reserva de
ley estatutaria y obedecen a finalidades constitucionalmente legítimas
FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Regulación de ciertos derechos y libertades públicas,
entre ellas la libertad de locomoción, sin desconocer el principio de reserva
general de ley en materia de limitación de derechos fundamentales
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de
violación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga
mínima de argumentación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
suficientes
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Examen no puede convertirse en un método de
apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DE
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Jurisprudencia
constitucional/DESARROLLO LEGISLATIVO DE DERECHOS FUNDAMENTALES MEDIANTE LEY
ESTATUTARIA-Jurisprudencia constitucional
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Normas sobre policía que determinan y reglamentan
materias de su competencia
LIBERTAD DE LOCOMOCION-Jurisprudencia
constitucional
DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE PODER,
FUNCION Y ACTIVIDAD DE POLICIA-Jurisprudencia constitucional
POLICIA ADMINISTRATIVA-Formas de
manifestación
ACTIVIDAD DE POLICIA-Finalidad
PODER DE POLICIA, FUNCION DE POLICIA Y ACTIVIDAD DE
POLICIA-Distinción
PODER DE POLICIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Alcance
EJERCICIO DEL PODER DE POLICIA-Alcance
LIBERTAD DE LOCOMOCION-No
constituye un derecho absoluto
NUCLEO ESENCIAL DE UN DERECHO FUNDAMENTAL-Concepto
El
núcleo esencial se ha definido como el mínimo de contenido que el legislador
debe respetar, es esa parte del derecho que lo identifica, que permite
diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de
la intervención de las autoridades públicas. Y, en sentido negativo debe
entenderse “el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual
un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo
que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su
esencia fundamental.
LIBERTAD DE LOCOMOCION-Definición/LIBERTAD DE LOCOMOCION-Límites
Tratándose
de la libertad de locomoción, la Corte Constitucional en el fallo SU-257 de
mayo 28 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, indicó que acorde con
el artículo 24 superior, dicha libertad “consiste en el derecho que tienen
todos los colombianos de circular libremente por el territorio nacional, de
entrar y salir de él, y de permanecer y residenciarse en Colombia”. Con todo,
en el citado fallo se explicó que dicha prerrogativa no es incondicional, pues
es posible establecer limitaciones a su ejercicio, “buscando conciliarla con
otros derechos o con los principios rectores de todo el sistema”. Lo anterior,
sin que tales restricciones conlleven la “supresión o el desvanecimiento del
derecho fundamental”, pues se entiende que no pueden desconocer su núcleo
esencial, no siendo posible que el ejercicio de tal libertad sea impracticable,
a través de medidas que impidan su ejercicio en su “sustrato mínimo e inviolable”.
Igualmente, en dicha providencia, la Corte Constitucional puntualizó que es
viable por razones de prevalencia del interés general, establecer reglas que
obliguen al individuo y le resten posibilidades de movimiento en el territorio,
siempre que no se soslayen los principios, valores y derechos constitucionales.
CODIGO-Definición
La
Corte ha indicado que debe entenderse por código “la unidad sistemática en
torno a una rama específica del derecho, de modo pleno, integral y total’, o
todo cuerpo normativo único, coherente y exhaustivo revestido de fuerza
obligatoria ‘que regula de forma metódica sistemática y coordinada las
instituciones constitutivas de una rama del derecho’”. En la citada sentencia
C-252 de 1994, esta corporación explicó: “Se puede
afirmar en consecuencia, que en el concepto de código, confluyen varios
elementos a saber: (i) la existencia de un cuerpo normativo único con fuerza
obligatoria; (ii) que se refiera a una rama específica del derecho;
(iii) que involucre una pretensión de regulación sistémica, de integralidad, y
plenitud; y (iv) que exista la manifestación expresa del legislador de erigir
dicho cuerpo jurídico en código
CODIGO DICTADO CON FUNDAMENTO EN FACULTADES
EXTRAORDINARIAS ANTES DE LA
CONSTITUCION DE 1991-Jurisprudencia constitucional
RESERVA DE LEY EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Jurisprudencia constitucional
PODER DE POLICIA SUBSIDIARIO O RESIDUAL-Jurisprudencia constitucional
REGLAMENTOS DE POLICIA QUE EXCEPCIONALMENTE RESTRINGEN
CIRCULACION DE VEHICULOS Y PEATONES PARA GARANTIZAR LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD
PUBLICAS-Finalidad
MEDIDAS POLICIVAS DE URGENCIA EN CASO DE CALAMIDAD
PUBLICA-Facultades de Gobernadores y
Alcaldes
Las medidas policivas de
urgencia pueden adoptarse en caso de calamidad pública (inundación, terremoto,
incendio o epidemia) que amenace a la población, evento en el cual los
gobernadores y alcaldes, entre otras autoridades, podrán adoptar una serie de
medidas para conjurar dicha situación o remediar sus consecuencias, entre
ellas, (i) ordenar el inmediato derribo de edificios u obras, cuando sea
necesario, o la (ii) construcción de obras y la realización de tareas
indispensables para impedir, disminuir o detener los daños ocasionados o que
puedan ocasionarse; (iii) “impedir o reglamentar en forma especial la
circulación de vehículos y de personas en la zona afectada o establecer ese
tránsito por predios particulares”; (iv) ordenar desocupar casas, almacenes y
tiendas o su sellamiento; (v) desviar el cauce de las aguas; (vi) ordenar la
suspensión de reuniones y espectáculos y la clausura de escuelas y de colegios;
(vii) reglamentar el aprovisionamiento y distribución de víveres, drogas y la
prestación de servicios médicos, clínicos y hospitalarios; (viii) reglamentar
extraordinariamente servicios públicos como energía eléctrica, acueductos,
teléfonos y transportes de cualquier clase; (ix) organizar campamentos para la
población que lo requiera; y (x) crear juntas cívicas que se encarguen del
socorro de la población damnificada (art. 10º).
REGLAMENTOS DE POLICIA QUE
EXCEPCIONALMENTE RESTRINGEN CIRCULACION DE VEHICULOS Y PEATONES PARA GARANTIZAR
LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PUBLICAS-Objetivos
LIMITACIONES AL EJERCICIO DE LA
LIBERTAD DE LOCOMOCION POR AUTORIDADES LOCALES-Facultad en
la medida en que resulte estrictamente necesario y únicamente en el área y
durante el lapso indispensable para preservar la vida, la integridad personal y
la salud de los seres humanos
EXHORTACION AL CONGRESO-Expedición de nuevo Régimen General de Policía
La
Corte Constitucional insiste que las normas de policía aún vigentes no se
acoplan con los actuales fenómenos que décadas atrás se pretendía regular,
tornando imperativo que el legislador, dentro de sus competencias, las adecue
al paradigma constitucional vigente.
Referencia: expediente D-9354.
Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “sino
para garantizar la seguridad y la salubridad públicas”, contenida en el
artículo 99 del Decreto Ley 1355 de 1970 (“Por el cual se dictan normas
sobre policía”).
Demandante: Édgar Alan Olaya Díaz.
Magistrado sustanciador: Nilson Pinilla Pinilla
Bogotá,
D.C., treinta y uno (31) de julio de  dos mil trece (2013).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución, el ciudadano Édgar Alan Olaya Díaz demandó la expresión “sino
para garantizar la seguridad y la salubridad públicas”, contenida en el el artículo
99 del Decreto Ley 1355 de 1970.
Mediante auto de noviembre 13 de 2012,
el Magistrado sustanciador admitió la demanda de la referencia y dispuso que se
fijara en lista el presente proceso y se diera traslado al Procurador General
de la Nación para que rindiese su concepto; así mismo, ordenó comunicar la
iniciación del asunto a los señores Presidentes de la República y del Congreso,
y a los Ministros de Ambiente, Defensa Nacional y Justicia y del Derecho.
Se invitó además al Presidente del
Consejo de Estado, al Director General de la Policía Nacional, a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y
Sociedad, a la Comisión Colombiana de Juristas y a las facultades de derecho en
Bogotá de las Universidades Nacional de Colombia, Santo Tomás, Javeriana,
Externado de Colombia, del Rosario y de los Andes, al igual que de la
Industrial de Santander, del Norte y de Antioquia, con el objeto de que, si lo
estimaban pertinente, conceptuaran sobre la exequibilidad de la norma
demandada.
Cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de esta clase de procesos, la Corte procede a decidir acerca
de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se trascribe
el texto de la norma demandada, resaltando el aparte acusado.
“DECRETO 1355 DE 1970
(Agosto 4)
Diario Oficial No 33.139, del 4 de septiembre de 1970
MINISTERIO DE JUSTICIA
Por el cual se dictan normas sobre policía
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confirió la ley 16 de 1968 y atendido el concepto de la Comisión Asesora
establecida en ella,
DECRETA:
…   …   …
LIBRO II.
DEL EJERCICIO DE ALGUNAS LIBERTADES PÚBLICAS
CAPÍTULO I.
DE LA LIBERTAD DE LOCOMOCIÓN
…   …   …
ARTICULO 99. Los reglamentos no pueden estatuir
limitación al ejercicio de la libertad de locomoción, en cuanto a tránsito
terrestre de vehículos y peatones, sino para garantizar la seguridad y la
salubridad públicas.
…   …   …”
III. LA DEMANDA
3.1. El ciudadano Édgar
Alan Olaya Díaz afirmó que la norma impugnada desconoce los artículos 24[1],
150 numeral 25[2] y 152[3]
de la Constitución Colombiana y algunos artículos de diferentes instrumentos
internacionales, entre ellos, la Declaración Universal de los Derechos Humanos
de 1948 (art. 13), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de
1966 (art. 12) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969 (art.
22).
Indicó que acorde con la
referida normatividad y la jurisprudencia de esta corporación, la libertad de
locomoción es un derecho fundamental de estirpe constitucional, el cual solo
puede ser restringido por el Congreso, como órgano deliberante y representativo
del conglomerado social.
Agregó que acorde con el
artículo 24 superior, constitucionalmente el legislador es el único competente
para restringir las libertades y derechos ciudadanos. Así, existiendo una
competencia normativa legal o reglamentaria exclusiva del Congreso para regular
el poder de policía, no puede existir uno subsidiario o residual en cabeza de
autoridades administrativas.
3.2. El demandante
manifestó que acorde con la Constitución, la Declaración Universal de los
Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y la
jurisprudencia de la Corte, solamente la ley puede introducir restricciones a
la libertad de locomoción, principalmente por razones de seguridad, orden
público, salud pública o decisiones judiciales; siendo inconstitucional, en su
sentir, una norma que delegue en los órganos de la administración la facultad
del legislador para limitar derechos individuales.
Planteó que la preceptiva
demandada desconoce la reserva de ley exigida para limitar un derecho
fundamental como la libertad de locomoción, pues no puede ser objeto de
regulación por otras autoridades distintas al legislador, dentro del ámbito de
sus competencias y atendiendo los principios, valores, derechos y deberes de
estirpe constitucional.
Explicó que al deferir al
reglamento que adopten las autoridades administrativas la posibilidad de
limitar un derecho fundamental y libertad pública como la locomoción, se
contraría la Constitución, al evadir la competencia restrictiva que tiene el
Congreso para regular el poder de policía.
3.3. Manifestó además que
no sólo se desconoce la reserva legal en materia de asuntos de policía (art.
150 num. 25 Const.), sino la reserva de ley estatutaria, como quiera que acorde
con el literal a) del artículo 152 superior, el Congreso debe regular mediante
ese tipo de normas lo relacionado con los derechos y deberes fundamentales de
las personas, en este caso, el de locomoción.
Formuló entonces que la
expresión demandada, contenida en un decreto ley, faculta a las autoridades
públicas administrativas a fijar límites a la libertad de locomoción, sin el
concurso del legislador, y sin el cumplimiento de los presupuestos
constitucionales propios para ese tipo de reglamentación.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Facultad de
Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia,
Sede Bogotá.
En escrito de diciembre 5
de 2012[4], el Decano de dicha
facultad pidió declarar inexequible la norma demandada, pues en su sentir
únicamente el legislador, mediante una ley de la República, puede reglamentar
un derecho fundamental, no siendo factible que las autoridades administrativas
por reglamentos, sin importar su rango, restrinjan garantías constitucionales.
Explicó que acorde con la
jurisprudencia, en concordancia con normas de la carta política y de algunos
tratados internacionales sobre derechos humanos que forman parte del bloque de
constitucionalidad, únicamente el legislador tiene competencia para regular,
restringir, limitar o definir el alcance y tutela de los derechos fundamentales
y las libertades públicas.
Agregó además que la
concurrencia de poderes de policía en el Congreso y otros en las Asambleas
Departamentales o los Concejos Municipales, no faculta a estos últimos para
reglamentar derechos fundamentales, como quiera que se trata de una potestad
exclusiva del poder legislativo, mediante leyes.
Con todo, planteó que
corresponde a la Corte definir si en el presente evento la norma que se echa de
menos sea una ley ordinaria o estatutaria, pues en su sentir, esta corporación
ha indicado que no toda regulación o reglamentaciones de un derecho fundamental
deba efectuarse mediante una ley estatutaria.
4.2. Ministerio de
Defensa Nacional.
En escrito de diciembre 6
de 2012[5], la apoderada especial
del Ministerio respaldó la exequibilidad del segmento impugnado, indicando que
la norma demandada tiene como finalidad crear herramientas o mecanismos
jurídicos para brindar a las autoridades competentes los elementos para
combatir comportamientos que atenten contra los derechos de los asociados.
Sostuvo que el Decreto Ley
1355 de 1970 fue expedido en virtud de las facultades extraordinarias
conferidas por el Congreso al Presidente, siendo éste el jefe superior de la
función de policía, lo que en su sentir le otorga la autorización para expedir
los “méritos jurídicos de que dispone la policía para cumplir la obligación
que se le ha asignado como autoridad”[6].
Indicó que la norma
demandada forma parte de un decreto ley expedido en virtud de facultades
extraordinarias, atendiendo la necesidad y la urgencia de aquél entonces, por
lo que aún sin pasar estrictamente por el poder legislativo, emana de una
autoridad competente envestida para ello, naciendo al ordenamiento jurídico
respetando la Constitución y el principio de legalidad.
Agregó que si bien la
expresión demandada limita el derecho a la libre circulación, resulta válida
pues se encamina a garantizar la seguridad y la salubridad públicas,
protegiendo así la vida de las personas, y siendo un medio idóneo para prevenir
posibles vulneraciones a la integridad personal, atendiendo siempre los
principios de necesidad y proporcionalidad.
Señaló que
constitucionalmente los alcaldes, como jefes de la administración local en los
municipios, también están obligados a preservar y restablecer el orden público,
mediante el empleo de medios o instrumentos que resulten necesarios para
cumplir dicho cometido, bajo los criterios de necesidad y proporcionalidad, y
sin sobrepasar los límites que la Constitución impone.
4.3. Ministerio de
Justicia y del Derecho.
En escrito de diciembre 6
de 2012[7], el apoderado del
Ministerio pidió declarar exequible la expresión demandada, pues el Decreto Ley
1355 de 1970 tiene el alcance material de una norma con fuerza de ley, siendo
factible que las autoridades administrativas establezcan límites a la libertad
de locomoción de vehículos y peatones, para garantizar la seguridad y la
salubridad pública.
El interviniente aclaró que
dicho Decreto fue expedido por el Presidente en ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas por la Ley 16 de 1968, teniendo fuerza material de
ley, estando habilitado entonces para restringir la libertad de locomoción,
dentro de parámetros de proporcionalidad.
Expuso que aunque por regla
general el Congreso tiene la competencia para expedir normas que restrinjan
libertades o derechos, no puede admitirse que sea discrecional y exclusiva,
como quiera que mediante reglamentos es viable que la autoridad de policía
proteja a todos los asociados en su vida, honra y bienes, asegurando el
cumplimiento de las libertades y garantías ciudadanas; por ende, el artículo 99
demandado no desconoce la libertad de locomoción, pues se encamina a garantizar
la seguridad y la salubridad públicas.
Manifestó además que en
concordancia con el fallo C-790 de 2002, aunque el legislador detenta en forma
exclusiva y excluyente la competencia para limitar derechos y libertades
públicas, no es menos cierto que no puede prever todos los supuestos de hecho
que se puedan presentar, permitiendo así un margen de actuación a las
autoridades administrativas para fijar normas de conducta en el ámbito local, y
conjurar así todas las posibles situaciones que acaezcan.
4.4. Policía Nacional.
En escrito de diciembre 11
de 2012[8], el Secretario General de
la Policía Nacional pidió declarar exequible el segmento demandado, pues el
Decreto Ley 1355 de 1970 fue expedido acatando las pautas señaladas por el
Congreso de la República, al facultar al Presidente para regular determinada
materia.
Luego de citar
jurisprudencia de la Corte sobre los términos actividad, poder y función de
policía, indicó que existe un poder de policía subsidiario en cabeza de las
asambleas departamentales y los concejos municipales, para ejerzan “funciones
legislativas” en el ámbito de su jurisdicción, y mejorar la gestión en los
entes territoriales, sin que ello implique desconocer la Constitución.
Precisó que la norma
demandada alude a la facultad otorgada a las asambleas departamentales y los
concejos municipales, en virtud del poder de policía subsidiario, para
conservar el orden público interno, estando obligados a prevenir y corregir las
conductas que atenten contra la convivencia pacífica.
Sintetizó que las restricciones
que se impongan a la libertad de locomoción en ejercicio del poder de policía
no riñen con la Constitución, ni con la configuración del legislador, pues
garantizan la prevalencia de bienes jurídicos relevantes como la seguridad y la
salubridad públicas, para preservar el interés general.
4.5. Ministerio de
Transporte.
En diciembre 12 de 2012[9],
el apoderado de dicha cartera indicó que la demanda no cumple con los presupuestos
mínimos para que la Corte emita un pronunciamiento de fondo, pues en su sentir
el actor no expuso la forma como la norma impugnada presuntamente desconoce la
Constitución.
4.6. Facultad de Derecho
de la Universidad Santo Tomás de Bogotá.
En escrito de diciembre 13
de 2012[10], el coordinador del
Grupo de Acciones de Intereses Público del Consultorio Jurídico de esa facultad
sostuvo que la expresión impugnada no transgrede la Constitución.
Indicó que aunque el
artículo 152 superior faculta al Congreso para regular el ejercicio de los
derechos fundamentales, la Corte Constitucional ha indicado que el legislador
solo debe regular lo referente al núcleo esencial de esas garantías y sus
contenidos más cercanos.
Planteó que el artículo
demandado no transgrede la Constitución, pues no afecta el núcleo esencial del
derecho a la locomoción; al tiempo que, en su sentir, el poder de policía
también puede ser desarrollado por el Presidente, por lo que no se trata de una
facultad exclusiva de la rama legislativa.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto 5503 de enero
25 de 2013[11], el señor Procurador
General de la Nación solicitó a la Corte inhibirse para “conocer de fondo”
el presente asunto por falta de certeza en los contenidos de la demanda y,
subsidiariamente, declarar exequible el segmento impugnado.
Explicó que la norma
demandada solo establece unos parámetros delimitantes a la función de policía,
frente al ejercicio de la libertad de locomoción, únicamente en lo que respecta
al tránsito terrestre de vehículos y peatones, para garantizar la seguridad y
salubridad públicas.
Agregó que no se desconoce
la reserva legal, pues la norma impugnada no otorga competencias
administrativas a las autoridades de policía, por el contrario, limita el
ejercicio que les compete para mantener las condiciones necesarias que
garanticen el ejercicio de los derechos y libertades públicas, manteniendo el
orden público interno y previniendo perturbaciones a la seguridad, la
tranquilidad, la salubridad y la moralidad públicas.
Planteó entonces que de no
permitirse lo anterior, “asuntos concretos como la inmovilización de vehículos
que transporten animales o vegetales que presentan riesgo para la salud humana,
o basuras o elementos radioactivos sin las correspondientes autorizaciones y
tratamientos técnicos para su movilización, entre otros, no podrían ser objeto
de control policial inmediato en cada región del país, porque absolutamente
todo debería prescribirlo la ley, lo cual es contrario a la esencia de la
institución policial, en su consagración constitucional”[12].
Concluyó que no le asiste
razón al actor al ser procedente la reglamentación de asuntos de policía,
incluidos los que limitan la libertad de locomoción de vehículos y peatones,
como se indicó en el fallo C-790 de 2002, atendiendo el efecto útil de dichas
normas, para conservar las condiciones necesarias para el ejercicio de derechos
y libertades públicas, incluyendo su reglamentación, permitiendo restringir la
libre locomoción para casos o temas concretos.
VI. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1.- Competencia.
En virtud de lo dispuesto
por el artículo 241, numeral 5°, de la Constitución, la Corte es competente
para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos
contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno Nacional con
fundamento, entre otros, en el numeral 10° del artículo 150 superior, tanto por
vicios de contenido material o de fondo, como por aquellos de carácter
procedimental suscitados en su formación, teniendo esta acción origen en un
reparo contra un segmento del artículo 99 del Decreto Ley 1355 de 1970, por el
cual “se dictan normas sobre policía”.
Corresponde a la Corte
Constitucional determinar si permitir que mediante reglamentos relacionados con
el ejercicio de la actividad de la policía se limite el ejercicio de la
libertad de locomoción, en lo que respecta al tránsito terrestre de vehículos y
peatones, para garantizar la seguridad y la salubridad públicas, conculca los
artículos 24, 150 y/o 152 de la Constitución y algunos instrumentos
internacionales sobre derecho humanos, al desconocer que el legislador es el
único competente para imponer restricciones a ese derecho.
Con todo, inicialmente esta
corporación debe analizar si la censura invocada en la demanda cumple con los
contenidos del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, ampliamente desarrollados
por la jurisprudencia constitucional, y constatado su cumplimiento, proceder al
respectivo análisis de fondo.
2. Aptitud sustantiva de
la demanda en el presente evento.
2.1.
El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991
establece los requisitos mínimos que razonablemente[13]
deben contener las demandas de constitucionalidad para su admisión y para que la
Corte pueda emitir así un fallo de fondo. Según lo allí indicado, es imperativo
señalar con claridad las normas que son censuradas como inconstitucionales, al
igual que la preceptiva superior que se tilda de infringida y explicar las
razones por las cuales se estima que presuntamente las primeras violan o
desconocen la segunda.
Otra
parte fundamental de los indicados requisitos es la formulación de cargos de
inconstitucionalidad contra las normas demandadas, esto es, la sustentación de
los distintos argumentos por los cuales el ciudadano demandante advierte que
aquéllas contrarían uno o más preceptos superiores. Al respecto, en atención a
lo cuestionado por uno de los intervinientes y el Ministerio Público,
recuérdese que la jurisprudencia tiene establecido que las razones presentadas
para sustentar la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, deben ser
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[14].
La
adecuada presentación del concepto de violación permite a esta corporación
desarrollar su función de defensa de la carta política en debida forma, en
tanto delimita el campo en el cual se hará el respectivo análisis de
constitucionalidad, sin que ello implique una restricción de los derechos
políticos de los demandantes, pero sí el establecimiento de unos elementos que
informen adecuadamente a la Corte para poder proferir un pronunciamiento de
fondo, evitando un fallo inhibitorio[15].
Reitérese,
en cuanto al concepto de la violación, que la jurisprudencia ha sido constante[16]
en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de
las normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo
conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda
y las justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda
habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos,
en la medida que se precise la manera como la norma acusada vulnera un precepto
o preceptos de la Constitución, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes,
ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma
superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, más no en su
aplicación práctica; y suficientes, por cuanto se debe exponer todos los
elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio y que despierten duda
sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.
Esta
carga mínima de argumentación que debe exponer el ciudadano, resulta
indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad, no obstante la
naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de inexequibilidad;
de no atenderse dicho presupuesto podría generarse un fallo inhibitorio por
ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar la acción, sin
que ello implique una restricción de los derechos políticos del demandante,
pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente a la
Corte, para poder proferir un pronunciamiento de fondo[17].
Sobre
este tema, ha expuesto la Corte que[18] “la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, sí despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera
que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.
2.2. Con todo, la Corte ha
explicado que en aplicación del principio pro actione, la exigencia de los presupuestos para la presentación
de una demanda, (i) no debe tener tal rigorismo que haga nugatorio ese derecho
ciudadano, (ii) debiendo propender el juez constitucional hacia un fallo de
fondo y no uno inhibitorio; por ende, (iii) la duda debe resolverse a favor del
actor.
Al respecto, en el fallo
C-978 de diciembre 1° de 2010[19], M. P. Luis Ernesto
Vargas Silva, se indicó (no está en negrilla en el texto original): “No
obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el
examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe
ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse
una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se
privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de
acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte[20]. Este
principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter
público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar
la condición de abogado[21];
en tal medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la
demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que
haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de
interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y
fallando de fondo.’[22]”
2.3. La demanda cumple los
requisitos formales y de fondo exigidos por el Decreto 2067 de 1991, y de
manera explícita, los presupuestos desarrollados por la jurisprudencia constitucional,
pues los planteamientos contra el segmento impugnado reúnen las exigencias para
provocar un estudio de constitucionalidad, al identificar el texto acusado y
esbozar los cargos, generando una duda razonable sobre su exequibilidad,
partiendo de la posible contradicción con el texto superior que invoca.
El actor acusó
concretamente un segmento normativo y señaló en forma directa que desconoce no
sólo los artículos 24, 150 y 152 superiores, sino algunos instrumentos
internacionales que garantizan la libertad de locomoción, pues en su sentir,
únicamente el legislador, mediante una ley estatutaria, puede establecer
restricciones a los derechos y libertades públicas, desconociendo la reserva
que le es propia y el referido derecho fundamental.
2.4. Sintetizado lo
anterior y contrario a lo expuesto por uno de los intervinientes y por el
Procurador General de la Nación, la demanda cumple los presupuestos para que la
Corte profiera un fallo de fondo, pues los planteamientos contra la preceptiva
impugnada reúnen las exigencias necesarias para provocar un estudio de
constitucionalidad, al identificar el texto acusado y esbozar el cargo,
generando una duda razonable sobre su exequibilidad, partiendo de la posible
contradicción con el texto superior.
Por el contrario, hacer
mayores exigencias como se propone, implicaría incluso desconocer el principio
pro actione y los derechos de acceso a la administración de justicia y de
participación democrática.
Existiendo un cargo
debidamente formulado con relación al presunto desconocimiento de los artículos
24, 150 y 152 superiores, procede efectuar el análisis de fondo, sin que ello
implique que la solicitud de inexequibilidad invocada esté llamada a prosperar.
2.5. Corresponde a la Corte
asumir dos problemas jurídicos, respecto del segmento demandado: (i) si la
limitación a la libertad de locomoción consignada en el artículo 99 del Decreto
Ley 1355 de 1970 debería estar contenida en una ley estatutaria; o por el
contrario (ii) si la facultad allí otorgada a ciertas autoridades
administrativas debió ser regulada exclusivamente en una ley emanada del Congreso
de la República.
Aunque la demanda no fue
organizada en el orden metodológico expuesto, la Sala Plena efectuará
inicialmente un recuento de la jurisprudencia relacionada con los presupuestos
constitucionales para que ciertos asuntos deban ser regulados mediante una ley
estatutaria, específicamente aquellos referentes al ejercicio y restricción de
derechos fundamentales (art. 152 lit. a. Const.). Una vez superada esa
disertación, confrontará tales exigencias con la normatividad impugnada para determinar
si era imperativo el trámite especial previsto en el artículo 153 superior, o
por el contrario, si era factible que el Presidente, mediante decreto ley
permitiera que ciertos reglamentos restrinjan la libertad de locomoción para
garantizar la seguridad y la salubridad públicas.
3. La jurisprudencia de la
Corte Constitucional respecto a la necesidad de que el desarrollo legislativo
de los derechos fundamentales se haga mediante ley estatutaria.
En el fallo C-913 de noviembre 16 de 2010, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, la Corte declaró inexequible la Ley 1288 de 2009[23],
al encontrar que se regularon materias vinculadas con los elementos
estructurales de los derechos fundamentales a la intimidad y al hábeas data,
mediante una ley ordinaria.
En esa oportunidad esta corporación recordó
ampliamente la jurisprudencia relacionada con las exigencias propias para que
un contenido normativo deba ser regulado mediante los presupuestos propios de
una ley estatutaria, síntesis que la Sala reitera en esta oportunidad.
A partir de lo previsto en los artículos 152 y 153
superiores, la Corte se ha ocupado desde sus inicios de analizar la
constitucionalidad de diversos proyectos de ley estatutaria, así como de
determinar si ciertas disposiciones aprobadas mediante leyes ordinarias serían
inconstitucionales, independientemente de su contenido, al no expedirse por el
procedimiento legislativo especial propio de las leyes estatutarias.
La existencia de leyes sujetas a un trámite especial,
mas no de distinta jerarquía normativa, es una de las más importantes
innovaciones de la Constitución de 1991, en lo que concierne al ejercicio de la
función legislativa. Particularmente, en lo que respecta a las leyes
estatutarias, y en atención a la importancia de los temas listados en el
artículo 152 ibídem, el constituyente buscó garantizar la existencia de
un debate legislativo más completo, detallado y cuidadoso, así como una mayor
estabilidad de la normatividad resultante, aspiraciones que deberían alcanzarse
como producto de la necesidad de mayorías calificadas, trámite concentrado
dentro de una sola legislatura, y control previo y automático de la
exequibilidad del proyecto así aprobado, por parte de este tribunal.
Otra de las razones que explican la importancia de
este especial tipo normativo y su acogida por la Constitución de 1991, es la
posibilidad de evitar que entren en efecto preceptos de carácter legal en torno
a temas de gran trascendencia social, cuya constitucionalidad pudiere prima
facie generar dudas o inquietudes, o normas cuya sola vigencia, aún
efímera, o su posterior desaparición, una vez que han comenzado a ser
aplicadas, pudiere generar daños irreparables o al menos traumatismos graves al
sistema democrático, a la sociedad, a la vigencia de un orden justo, o a alguno
de los otros valores enunciados en el artículo 2º ibídem.
Ese tipo de preocupaciones son frecuentes en relación
con diversos temas, entre ellos los que fueron listados en el artículo 152
superior, frente a los cuales las leyes estatutarias constituyen una vía
plausible, pues las normas aprobadas por este trámite especial sólo comienzan a
regir cuando la Corte constata que se ajustan a la carta política.
Ahora bien, tal como lo anotó el actor, en relación
con todos los temas allí previstos, pero especialmente en lo atinente a las
leyes que regulan “derechos y deberes fundamentales de las personas y los
procedimientos y recursos para su protección”, la postura de este tribunal
ha sido prudente, al advertir que no todos los asuntos que de alguna manera
estén relacionados con derechos fundamentales deben ser regulados por leyes
estatutarias. Lo anterior por cuanto, de entenderse así la regla, se correría
el riesgo de vaciar las competencias legislativas ordinarias, y de generar un
proceso que llevado al extremo podría conducir a la petrificación del derecho
en relación con tales materias. Así las cosas, en un buen número de ocasiones, la
Corte ha desechado el argumento de que ciertas leyes debieron ser objeto del
trámite estatutario, siendo relativamente escasas las situaciones en que se ha
declarado la inexequibilidad de leyes o preceptos ordinarios por esta razón.
En relación con ese tema, y dentro de la ya abundante
línea jurisprudencial[24] desarrollada por esta
corporación, por resultar pertinentes para el presente asunto, pueden
destacarse, entre otros, los siguientes antecedentes:
Mediante sentencia C-013 de 1993 (M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz), uno de los primeros pronunciamientos de este tribunal en
relación con el tema, se analizó la exequibilidad de la Ley 1ª de 1991 “por
la cual se expide el Estatuto de Puertos Marítimos y se dictan otras
disposiciones”, frente a cuestionamientos según los cuales, por regular
materias relacionadas con el derecho al trabajo de las personas que laboraban
en esa empresa, esa norma debió haberse expedido mediante el trámite de las
leyes estatutarias.
La Corte indicó que la Constitución “se fundamenta en una democracia basada en el juego de
las mayorías y sólo incorpora excepcionalmente el sistema de mayoría
cualificada”. Agregó: “Las leyes
estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que
reconocen y garantizan los derechos fundamentales. No fueron creadas dentro del
ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística todo evento
ligado a los derechos fundamentales.” A partir de estas reflexiones, y
atendiendo la relación apenas mediata existente entre la materia regulada y el
derecho al trabajo de quienes laboraban en esa empresa, se desechó el cargo.
Posteriormente,
el fallo C-251 de 1998 (Ms. Ps. José Gregorio Hernández Galindo y
Alejandro Martínez Caballero) resolvió una demanda contra una ley que regulaba
la profesión de optometría, demandada en su integridad por considerar que al
referirse al ejercicio de una determinada profesión implicaba un desarrollo del
derecho fundamental a escoger profesión u oficio, a partir de lo cual el tema
ha debido regularse mediante ley estatutaria. En este caso la Corte desechó el
cargo y declaró exequible la norma, aunque algunos artículos fueron excluidos
del ordenamiento jurídico, pero por otras razones[25].
En relación con este tema, y citando pronunciamientos
anteriores[26], esta corporación
indicó: “Ha preferido la Corte,
entonces, inclinarse por una interpretación estricta, en cuya virtud, ‘cuando
de la regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia de que se
realice mediante una ley estatutaria debe entenderse limitada a los contenidos
más cercanos al núcleo esencial de ese derecho’.” En todo caso, y para precisar el alcance de ese
planteamiento, agregó este tribunal que “el expuesto alcance de los
artículos 152 y 153 de la Constitución ‘no podría conducir al extremo contrario
del que, por exagerado, se ha venido desechando -el de que pueda el legislador
afectar el sustrato mismo de los derechos fundamentales mediante ley
ordinaria-’, pues ello, además de violar los mencionados preceptos, tendría la
grave consecuencia consistente en ‘la pérdida del especialísimo sentido de
protección y garantía que caracteriza a nuestro sistema constitucional cuando
de tales derechos se trata’”.
En sentencia C-620 de 2001 (M. P. Jaime Araújo Rentería), la Corte decidió una demanda
dirigida contra varias normas de la Ley 600 de 2000 (Código de Procedimiento
Penal), entre ellas los artículos 382 a 389, que desarrollaban lo relativo al
derecho de hábeas corpus, todas declaradas inexequibles[27].
En este caso, después de citar varios
precedentes jurisprudenciales[28], esta corporación
sintetizó su línea jurisprudencial al respecto señalando que “las disposiciones que deben ser objeto de regulación
por medio de ley estatutaria, concretamente, en lo que respecta a los derechos
fundamentales y los recursos o procedimientos para su protección son aquellas
que de alguna manera tocan su núcleo esencial o mediante las cuales se regula
en forma ‘íntegra, estructural o completa’ el derecho correspondiente”. Respecto de las normas acusadas, consideró que el
derecho fundamental al hábeas corpus “fue objeto de regulación exhaustiva,
íntegra y completa por el legislador ordinario en las normas demandadas”,
regulación que en su criterio no resultaba posible por ser un tema sometido a
la reserva de ley estatutaria.
La Corte incluyó también algunas precisiones
adicionales encaminadas a aclarar la diferencia existente entre estas normas y
otras regulaciones presentes en el mismo código de procedimiento, sobre
materias estrechamente ligadas a la libertad personal y otros derechos
fundamentales. Se resaltó entonces que, a diferencia de las demás, las normas
excluidas mediante esta sentencia contenían un tratamiento preciso e integral
del derecho fundamental al hábeas corpus, distinto al más general que
allí mismo se hizo sobre otros temas. Además, se reconoció la dificultad de
trazar reglas predeterminadas sobre la materia, advirtiendo que por ello, este
tipo de cargos debe ser siempre analizado frente a las circunstancias propias
del caso concreto.
Posteriormente,
el fallo C-993 de 2004 (M. P. Jaime Araújo Rentería) declaró así mismo
inexequible un artículo de la Ley 863 de 2003 “por la cual se establecen
normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el
crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas tributario”.
La norma acusada establecía la posibilidad de que la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales DIAN reportara a las centrales de riesgos información sobre
cumplimiento y/o mora de obligaciones tributarias.
Al analizar la constitucionalidad de esta norma, y
citando el ya referido fallo C-384 de 2000, la Corte señaló: “La regulación
de aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y primordialmente la
que signifique consagración de límites, restricciones, excepciones y
prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los mismos,
únicamente procede, en términos constitucionales, mediante el trámite de ley
estatutaria”. Si bien la decisión fue unánime, este planteamiento
fue criticado a través de sendas aclaraciones de voto, por su presunta
inexactitud al referirse a cuáles aspectos de
los derechos fundamentales deben ser objeto de ley estatutaria[29].
En ese fallo, luego de citar jurisprudencia relevante,
se indicó: “Así las cosas, cuando se regulen las facultades de los
particulares de conocer, actualizar o rectificar informaciones que sobre ellos
se encuentren en cualquier base de datos, el trámite de esta regulación deberá
ser a través de una ley estatutaria. Simplemente, por cuanto dichos aspectos
son principales e importantes al derecho fundamental de hábeas data.” La
Corte advirtió: “En resumen, cuando una ley regule aspectos principales e
importantes del núcleo esencial de un derecho fundamental, en este caso del
hábeas data, el proceso de formación de esta ley debe haber sido el de una ley
estatutaria so pena de ser expulsada del ordenamiento jurídico por vicios de
forma.”
Posteriormente,
mediante la sentencia C-981 de 2005 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández),
la Corte analizó la exequibilidad de un conjunto de disposiciones contenidas en
el Estatuto Tributario y en varias otras leyes ordinarias que causaron
modificaciones al texto original de aquél, que regulan distintos aspectos que
el actor consideró propios del denominado hábeas data tributario. Todos
los preceptos acusados en este caso contemplan situaciones en las que a partir
de determinadas circunstancias, los contribuyentes deben presentar a la DIAN información complementaria que no es exigida a
las demás personas y ciudadanos. A partir de ello, la Corte se planteó como
problemas jurídicos a resolver, si los distintos contenidos específicos de
tales normas debían necesariamente ser adoptados mediante ley estatutaria.
Para
responder a esos interrogantes esta corporación realizó una exhaustiva
recopilación de los precedentes jurisprudenciales hasta entonces existentes en
relación con la necesidad o no de regular mediante ley estatutaria los diversos
aspectos relacionados con derechos fundamentales. Al término de dicha
exploración y como producto de ella, la Corte sintetizó así las distintas
reglas a partir de las cuales puede dilucidarse frente a casos concretos la
necesidad o no de cumplir con el trámite legislativo especial que se viene
comentando:
“Puede extractarse de la jurisprudencia constitucional
mencionada, que la reserva de ley estatutaria en materia de derechos
fundamentales, debe referirse a: i) normas que desarrollan y complementan los
derechos ii) que regulan solamente los elementos estructurales esenciales, iii)
que regulan de forma directa su ejercicio y también el desarrollo de su ámbito
a partir del núcleo esencial definido en la Constitución, iv) que refieran a
los contenidos más cercanos al núcleo esencial, v) que regulan aspectos
inherentes al ejercicio y principalmente lo que signifique consagrar límites,
restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el núcleo esencial, vi)
cuando el legislador asuma de manera integral, estructural y completa la
regulación del derecho, vii) que aludan a la estructura general y principios
reguladores pero no al desarrollo integral y detallado, regulando así la
estructura fundamental y los principios básicos, y viii) que refieran a leyes
que traten situaciones principales e importantes de los derechos.
Precisando ahora los anteriores criterios, como lo ha
considerado esta Corporación[30], debe tenerse en cuenta que tratándose del alcance de
las leyes estatutarias en materia de derechos fundamentales debe efectuarse una
interpretación restrictiva en cuanto a la reserva de lo que debe regularse
mediante este tipo de leyes, porque una interpretación extensiva convertiría la
excepción en regla general, en detrimento de la competencia del legislador
ordinario. Además, dado que las leyes estatutarias no fueron creadas dentro del
ordenamiento para regular en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado a
los derechos fundamentales, sino que están encargadas de desarrollar los textos
constitucionales, es por lo que estas leyes especiales deben orientarse a
contener las regulaciones básicas o mínimas de los derechos, es decir, aquellas
que tienen por objeto la configuración de los elementos esenciales,
estructurales o definitorios de los derechos fundamentales, sin que por ello
pueda considerarse que tales regulaciones puedan corresponder a aquellas que
impliquen la afectación de su núcleo esencial, pues de ser ello así se trataría
de una normativa no reservada a la ley estatutaria sino contraria a la
Constitución.”
A
partir de estos criterios, y considerando que las normas del Estatuto
Tributario entonces acusadas no se encuadraban de manera clara en ninguno de
los supuestos antes explicados, la Corte resolvió declarar la exequibilidad de
todos esos preceptos, en lo atinente a ese específico cargo[31].
Otro
antecedente relevante en relación con el tema es la sentencia C-319 de 2006
(M. P. Álvaro Tafur Galvis), que decidió sobre una demanda en la que se
cuestionaba la Ley 975 de 2005, la comúnmente denominada “Ley de Justicia y
Paz”, frente a cargos relacionados con la presunta necesidad de que una
norma de tales contenidos se expidiera como ley estatutaria[32].
Las razones para ello serían dos: de una parte, las implicaciones que las
disposiciones de esta ley tienen respecto de los derechos de las víctimas a la
verdad, la justicia y la reparación, jurisprudencialmente reconocidos como
fundamentales; de otra, las presuntas adiciones a la Ley 270 de 1996,
estatutaria de la administración de justicia, dada la creación de cargos y
procedimientos especialmente diseñados para atender los asuntos objeto de esa
ley.
En
este caso, la Corte declaró que la referida Ley 975 de 2005 era exequible
frente a tales cargos. Para sustentar esta decisión, esta corporación hizo una
nueva recopilación de los antecedentes jurisprudenciales más relevantes,
destacando entre otros los fallos C-1338 de 2000, C-646 de 2001, así como el
últimamente citado, C-981 de 2005, del cual transcribió la síntesis que en
párrafos anteriores de esta providencia quedó también reseñada, en lo relativo
a los criterios cuya presencia amerita regulación mediante ley estatutaria.
Tratándose del supuesto desarrollo de derechos
fundamentales y la necesidad de que aquel se hubiera hecho por ley estatutaria,
después de analizar el contenido y articulado de la ley acusada y de
confrontarlo con los anteriores criterios, la Corte señaló que pese a la gran
importancia de las materias reguladas, “la Ley 975 de 2005 no tiene por
objeto disponer del contenido esencial de tales derechos (verdad, justicia
y reparación como derechos de las víctimas) ni regularlos de manera íntegra,
estructural o completa”[33].
Siguiendo
de cerca los criterios expuestos en la sentencia C-646 de 2001 (M. P.
Manuel José Cepeda Espinosa), en el fallo C-226 de 2008 (M. P. Humberto Antonio
Sierra Porto) la Corte sintetizó que ese tipo normativo especial resulta
necesario entre otros casos: (i) cuando se trate de un asunto expresa y
taxativamente incluido en el artículo 152 superior; (ii) cuando se desarrollen
y complementen los derechos fundamentales; (iii) cuando la regulación de que se
trata afecte el núcleo esencial de derechos fundamentales; (iv) cuando la
regulación de una materia sometida a la reserva de ley estatutaria sea
integral; y (v) cuando se trate de un mecanismo constitucional necesario e
indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental.
Como
fundamento, esta corporación destacó que la posibilidad excepcional de que la
Fiscalía General de la Nación pueda ordenar capturas, deriva de una expresa
previsión constitucional y no del contenido de la ley que había sido demandada,
por lo cual esta última no modificaba en modo alguno el alcance o núcleo
esencial del derecho fundamental a la libertad personal; también, en cuanto a
los aspectos operativos desarrollados por la disposición acusada, consideró que
ellos no causaban alteraciones al contenido de ese derecho, según fue originalmente
previsto en la norma superior. De allí la decisión de declarar la exequibilidad
de este precepto[34].
Estos
criterios han sido también reiterados en otras decisiones de la Corte, entre
ellas las sentencias C-756 de 2008 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-1063
de 2008 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-372 y C-850 ambas de
2009 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla), en donde se estudiaron cargos
relativos a la eventual vulneración de la reserva de ley estatutaria, habiendo
prosperado aquéllos sólo en el caso de las dos primeras.
4.
El contenido del artículo 99 del Decreto Ley 1355 de 1970.
4.1. El numeral 13 del
artículo 20 de Ley 16 de 1968[35] revistió al Presidente
de la República de facultades extraordinarias, por el término de tres años[36],
a partir de la sanción de dicha ley, para (no está en negrilla en el texto
original):
“13. Expedir
normas sobre policía que determinen y reglamenten las materias de su
competencia y las contravenciones que sean de conocimiento de los
funcionarios de policía en primera y segunda instancia, así como la competencia
para conocer de los negocios que se relacionan con los inadaptados a la vida
social.
Igualmente
señalará las penas que puedan imponerse por contravenciones de policía y las
correspondientes reglas de procedimiento. Para tales efectos, podrá también
modificar el Código Penal y definir como contravenciones hechos que hoy se
consideran delitos y como delitos algunos de los que hoy están definidos como
contravenciones.”
En ejercicio de esas
facultades extraordinarias, el Presidente de la República expidió el Decreto
Ley 1355 de 1970 (“Por el cual se dictan normas sobre policía”), cuyo
Libro Segundo trata del “ejercicio de algunas libertades públicas”. El
Capítulo I hace referencia a la libertad de locomoción, señalando que gracias a
ese derecho: (i) no se necesita permiso de autoridad para transitar dentro del
territorio nacional (art. 96); (ii) los colombianos y los extranjeros podrán
salir del país y regresar a él sin más requisitos que el documento de identidad
internacional o pasaporte, salvo lo estatuido en leyes especiales como las
fiscales y las penales (art. 97); (iii) la policía debe proteger la libertad de
locomoción y la circulación de vehículos (art. 98); (iv) el tránsito terrestre
podrá ser objeto de reglamentos nacionales y locales (art. 100); y (v) dichos
reglamentos “pueden estatuir limitación al ejercicio de la libertad de
locomoción, en cuanto a tránsito terrestre de vehículos y peatones, sino para
garantizar la seguridad y la salubridad publicas” (art. 99).
4.2. Aunque el citado
decreto ley fue expedido antes de la entrada en vigencia de la Constitución de
1991, dichas disposiciones y las demás allí contenidas guardan relación con el
artículo 219 ibídem, entre otros, acorde con el cual corresponde a la
ley organizar la policía nacional, cuerpo armado permanente de naturaleza
civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es “el mantenimiento de las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas,
y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”.
La Corte ha indicado que la
actividad de la policía busca la preservación y el establecimiento del orden
público, es decir, “el mantenimiento de unas condiciones mínimas de
tranquilidad, seguridad, salubridad y moralidad públicas que hagan posible la
convivencia pacífica y el normal desarrollo de las actividades sociales”.
Así, el orden público se relaciona con los valores superiores del Estado social
de derecho, “fundado en el respeto de la dignidad humana y el reconocimiento
y efectividad de los derechos humanos” [37].
En el citado fallo C-110 de
2000, se recordó lo consignado en el C-024 de enero 27 de 1994, M. P. Alejandro Martínez Caballero[38], donde acogiendo los
lineamientos de la sentencia N° 9 de abril 21 de 1982 de la Sala Plena de la
Corte Suprema de Justicia, M. P. Manuel Gaona Cruz[39],
se explicó que existen diversas formas de manifestación de la policía
administrativa, por lo que se debe distinguir entre: (i) el poder de policía
entendido como la facultad de crear la norma de policía, reguladora de la
libertad y del comportamiento ciudadano, para conservar el orden público, y
(ii) la función de policía que corresponde a la gestión administrativa
concreta del poder de policía, acorde con la normatividad establecida; y (iii)
la actividad material de policía.
En el fallo C-110 de 2000, la
Corte precisó que el poder de policía es normativo, pues “implica la
atribución estatal para expedir las regulaciones jurídicas que limiten o
restrinjan la libertad individual”. Con todo, reiterando lo expuesto en el
C-024 de 1994, se puntualizó: (i) existe un poder de policía subsidiario,
en cabeza de otras autoridades como el Presidente, las asambleas
departamentales y los consejos municipales; pero (ii) tratándose de la
restricción de los derechos y libertades, el cual en principio es potestad del
Congreso, se requiere de una habilitación constitucional expresa.
Al respecto, en la
sentencia C-110 de 2000 se sintetizó (no está en negrilla en el texto
original):
“d) En lo que
atañe con la distribución general de las competencias en materia de poder,
función y actividad de policía entre las diferentes autoridades, se considera
que, en principio, sólo el Congreso de la República puede establecer límites o
restricciones a las libertades y derechos ciudadanos dentro del marco de los
principios y valores consagrados por la Constitución. Sin embargo, se advierte
en la sentencia C-024/94 que ‘La Constitución no establece una reserva
legislativa frente a todos los derechos constitucionales ni frente a todos los
aspectos relacionados con la regulación de los derechos. Esto significa que existen
ámbitos de los derechos constitucionales en los cuales algunas autoridades
pueden ejercer un poder de policía subsidiario’. Pero se precisa, que en
atención a que dicho poder implica la restricción de los derechos y libertades
de las personas, el ejercicio del poder subsidiario de policía. V.gr.
asambleas, concejos municipales, Presidente de la República, la cual en
principio es potestad del Congreso, requiere de una habilitación constitucional
expresa.”
Analizado todo lo hasta
aquí consignado, procede la Corte a estudiar los cargos invocados en la demanda
contra el segmento impugnado.
5. Análisis de los
cargos. El contenido normativo del artículo 99 del Decreto Ley 1355 de 1970 no
tenía que desarrollarse mediante una ley estatutaria, ni únicamente por una ley
expedida por el Congreso de la República.
5.1. El artículo 99 del
Decreto Ley 1355 de 1970 no afecta el núcleo esencial de la libertad de
locomoción.
5.1.1. Como se indicó con
antelación, acorde con la jurisprudencia de la Corte Constitucional relacionada
con la reserva de ley estatutaria, al Congreso le corresponde expedir mediante
dicho procedimiento especial leyes que guarden relación con los derechos y
deberes fundamentales de las personas, y los procedimientos y recursos para su
protección, siempre que una disposición normativa pretenda afectar el núcleo
esencial de los mismos.
Con todo, se ha precisado
que no puede pretenderse que mediante leyes estatutarias se regule en forma
exhaustiva y casuística todo evento ligado con derechos fundamentales. Por el
contrario, cuando una norma no regule en forma íntegra y completa tales
garantías constitucionales, no puede exigirse el trámite especial contenido en
el artículo 153 superior.
Para la Corte, la
posibilidad de que en ejercicio del poder de policía se faculte a ciertas
autoridades del orden nacional o local a reglamentar el tránsito terrestre de
vehículos y personas, restringiendo la libertad de locomoción, en procura de
garantizar la seguridad y la salubridad públicas, guarda relación con la
finalidad constitucional actual asignada a la policía nacional, dentro de sus
competencias propias, de salvaguardar el adecuado ejercicio de los derechos y
libertades de los asociados y conserva el orden público.
5.1.2. Atendiendo lo
consagrado en el artículo 24 de la Constitución de 1991[40], la Corte ha indicado que la libertad de locomoción
no constituye un derecho absoluto, pues puede ser limitado por el legislador
dentro de unos parámetros objetivos. Se ha explicado que dicha libertad se
manifiesta mediante dos derechos: (i) el derecho general a la libertad que comprende
la facultad primaria y elemental que tiene la persona de transitar, movilizarse
o circular libremente dentro del territorio y salir y entrar a él; y (ii) el
derecho a permanecer y a residenciarse en Colombia (C-110 de 2000, ya citada).
Con todo, se indicó que
acorde con la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 (art. 13)[41], el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y
Políticos de 1966 (art. 12)[42] y la Convención Americana sobre Derechos Humanos de
1969 (art. 22)[43], los derechos de circulación y residencia pueden ser
restringidos, “cuando sea necesario para hacer prevalecer valiosos intereses
públicos y los derechos y libertades de las personas”[44].
Partiendo de lo expuesto, y
recordando lo consignado en el fallo T-483 de julio 8 de 1999, M. P. Antonio Barrera Carbonell, la Corte indicó que “la reserva de ley exigida para la
limitación del derecho de circulación, implica que éste no puede ser objeto de
regulación por otras autoridades.” Empero, se aclaró que tales autoridades “sólo
pueden expedir y ejecutar, dentro del ámbito de su competencia, las medidas
jurídicas y materiales que autorice la ley”, con arreglo a los principios,
valores, derechos y deberes constitucionales.
5.1.3. La expresión
demandada, si bien hace referencia a una derecho fundamental; (i) no
desarrolla, ni complementa la libertad de locomoción; (ii) no guarda relación
estricta con elementos estructurales de ese derecho; (iii) no regula en forma
directa su ejercicio; (iv) no constituye un límite que afecte su núcleo
esencial; (v) no reglamenta, integra, estructura ni completamenta ese derecho
constitucional, ni sus principios reguladores.
En
la sentencia C-756 de julio 30 de 2008, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, entre muchas otras, “el núcleo esencial se ha definido como el mínimo de
contenido que el legislador debe respetar, es esa parte del derecho que lo
identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado
de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas. Y, en
sentido negativo debe entenderse “el núcleo esencial de un derecho fundamental
como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro
derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin
lo cual se le quita su esencia fundamental[45]”.
Tratándose
de la libertad de locomoción, la Corte Constitucional en el fallo SU-257 de
mayo 28 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, indicó que acorde con
el artículo 24 superior, dicha libertad “consiste en el derecho que tienen
todos los colombianos de circular libremente por el territorio nacional, de
entrar y salir de él, y de permanecer y residenciarse en Colombia”.
Con
todo, en el citado fallo se explicó que dicha prerrogativa no es incondicional,
pues es posible establecer limitaciones a su ejercicio, “buscando
conciliarla con otros derechos o con los principios rectores de todo el sistema”.
Lo anterior, sin que tales restricciones conlleven la “supresión o el
desvanecimiento del derecho fundamental”, pues se entiende que no pueden
desconocer su núcleo esencial, no siendo posible que el ejercicio de tal
libertad sea impracticable, a través de medidas que impidan su ejercicio en su “sustrato
mínimo e inviolable”.
Igualmente,
en dicha providencia, la Corte Constitucional puntualizó que es viable por
razones de prevalencia del interés general, establecer reglas que obliguen al
individuo y le resten posibilidades de movimiento en el territorio, siempre que
no se soslayen los principios, valores y derechos constitucionales.
Bajo esos presupuestos, en
el presente evento, no se observa que la preceptiva acusada desconozca la
reserva de ley estatutaria, frente a la libertad de locomoción, pues lo que se
pretende es preservar el orden público, conservando unas condiciones mínimas de
tranquilidad, seguridad y salubridad que hagan posible la convivencia pacífica
y el normal desarrollo de las actividades sociales, mediante el ejercicio
propio del poder de policía otorgado por la Constitución al Presidente (arts.
188[46] y 189[47]), las asambleas departamentales (art. 300[48]) y los concejos municipales (art. 313[49]), para crear normas de policía que regulen el
comportamiento y permitan el ejercicio de los derechos y las libertades
públicas.
En consecuencia, no le
asiste razón al demandante cuando sostiene que el segmento impugnado del
artículo 99 del Decreto Ley 1355 de 1970 desconoce la reserva de ley
estatutaria, consagrada en el artículo 152 superior. Con todo, como se indicará
más adelante, la regulación que sobre la libertad de locomoción realicen las
autoridades locales, no podrá afectar el núcleo esencial de ese derecho
fundamental.
5.2. El Presidente de la
República estaba facultado para adoptar medidas tendientes a regular ciertos
derechos y libertades públicas, entre ellas la libertad de locomoción, sin
desconocer el principio de reserva general de ley en materia de limitación de
derechos fundamentales.
5.2.1.
Previamente a continuar con este análisis, la Sala Plena precisa que si bien a partir de la vigencia de la Constitución de 1991
(art. 150.10), se prohibió al legislador otorgar facultades extraordinarias
para expedir, entre otra clase de leyes, códigos, reservando tal competencia al
Congreso, ello no implica que aquéllos que fueron expedidos con antelación a la
vigencia de dicha ley sean, per se, inconstitucionales.
La
Corte ha indicado que debe entenderse por código[50] “la unidad sistemática en torno a una rama
específica del derecho, de modo pleno, integral y total’[51],
o todo cuerpo normativo único, coherente y exhaustivo[52]
revestido de fuerza obligatoria ‘que regula de forma metódica sistemática y
coordinada las instituciones constitutivas de una rama del derecho’[53]”.
En
la citada sentencia C-252 de 1994, esta corporación explicó: “Se puede afirmar en consecuencia, que en
el concepto de código, confluyen varios elementos a saber: (i) la existencia de
un cuerpo normativo único con fuerza obligatoria; (ii) que se refiera a una rama específica del derecho; (iii) que involucre una
pretensión de regulación sistémica, de integralidad, y plenitud; y (iv) que
exista la manifestación expresa del legislador de erigir dicho cuerpo jurídico
en código[54]”.
Ahora bien, en el fallo C-587 de noviembre 13 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía, entre otros, se recordó que en la Constitución de 1886 no existía la
restricción para la expedición de códigos, explicando así que al inicio de la
vigencia de la carta política de 1991, la Corte Suprema de Justicia ejerció
temporalmente el control de constitucionalidad en vigencia del nuevo texto
superior.
Se
indicó entonces que tanto la Corte Suprema de Justicia, como luego la Corte
Constitucional, han sostenido que acorde con el tránsito normativo, el análisis
de exequibilidad de los procesos de formación de las normas expedidas en
vigencia de la carta política de 1886, debía realizarse acorde con las reglas y
requisitos exigidos allí contenidos, pues era ese, y no otro, el que regía al
momento de su expedición.
Se
concluyó que no podría declararse la inexequibilidad de normas dictadas en
vigencia de la Constitución de 1886, aunque no cumplieron con los requisitos o
las formalidades contempladas por el nuevo ordenamiento constitucional, pues no
se podría exigir el cumplimiento de reglas que no se requerían por el
ordenamiento vigente para la fecha de su promulgación.
En
ese orden, aunque en la actualidad la expedición de un código, como el de
policía para este evento, está reservada exclusivamente a la competencia del
legislador, ello no invalida las facultades extraordinarias por el legislador
otorgadas al Presidente en aquel entonces para expedir normas sobre policía.
Así,
se concluyó que “la Constitución de 1991, en cuanto establece requisitos,
formalidades y prohibiciones para la expedición de determinadas leyes, sólo es
aplicable en relación con aquéllas que se han expedido con posterioridad a su
promulgación.”
5.2.2. Como se indicó en el
fallo C-110 de 2000 ya referido, el principio de reserva de ley comporta que,
por regla general, corresponde al Congreso expedir normas restrictivas o que
limitan libertades y derechos ciudadanos, que guarden relación con el
denominado motivo de policía, esto es, “todos aquellos hechos o
circunstancias que en cualquier forma atentan contra el orden público, bien sea
en forma directa o como resultado del abuso en el ejercicio del correspondiente
derecho o libertad”.
Al respecto, la Corte
Constitucional en varios de sus pronunciamientos ha indicado que el poder de
policía, entendido como la potestad de dictar normas generales que restringen
el ejercicio de los derechos fundamentales, corresponde al Congreso de la
República[55], como órgano
representativo y democrático por excelencia, materializándose así el principio
de reserva de ley que le es propio.
En ese orden, el principio
constitucional de reserva legal le permite al Congreso establecer limitaciones
al ejercicio de derechos constitucionales, mediante la adopción de normas
generales de policía, destinadas a preservar el orden público.
Con todo, en el fallo C-110
de 2000 ya referido, explicó que el Presidente de la República fue habilitado
por el Congreso, en aquel entonces, para expedir el Código Nacional de Policía,
por lo que resulta indiscutible su competencia extraordinaria para establecer
restricciones para ciertos derechos y libertades públicas, entre ellas la
libertad de locomoción, sin que ello implique desconocer la reserva del
legislador que le es propia[56].
Siendo ello así, resulta
claro que lo expuesto no significa que toda norma con cierto grado de relación
con los derechos fundamentales deba ser expedida mediante ley estatutaria, como
quedo visto, ni estrictamente mediante una norma expedida por el Congreso de la
República.
5.2.3. Recuérdese que tanto
en la Constitución de 1886 como en la actual, se permite que el Congreso
revista al Presidente, temporalmente, de facultades precisas, para expedir
normas con fuerza de ley.
Esta corporación ha
señalado que de allí emerge un precepto habilitante extraordinario, “que
plantea ventajas pero a su vez implica riesgos. Así, de un lado, resulta útil
para la regulación de temas particularmente complejos por su contenido técnico,
acelera la expedición de normas con fuerza de ley cuando resulta necesario para
conjurar crisis, o facilita ajustes atendiendo razones de conveniencia pública.
Pero, de otro, su utilización excesiva debilita el principio democrático ante
el empobrecimiento de la deliberación al interior del Congreso, relativiza el
principio de separación de poderes y acentúa el carácter presidencialista del
régimen político” [57].
En ese orden, resulta
propio que en ciertos eventos se faculte al Gobierno para desarrollar ciertas
materias de una forma más útil y expedita, para ajustar el ordenamiento jurídico
a las circunstancias que mantengan el orden justo y la convivencia pacífica,
sin que ello conlleve un ejercicio excesivo que afecte la separación de los
poderes públicos.
5.2.4.
En el fallo C-117 de febrero 22 de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño[58], la Corte Constitucional
explicó que mediante el poder de policía que se ejerce, a través de la
ley, se pueden delimitar derechos constitucionales de manera general y
abstracta y establecer las reglas legales que permiten su específica y concreta
limitación, para garantizar los elementos que componen la noción de orden
público policivo.
Así,
se indicó que mediante la función de policía se hacen cumplir
jurídicamente y a través de actos administrativos concretos, las disposiciones
establecidas en las hipótesis legales, en virtud del ejercicio del poder de
policía. Finalmente, la actividad de policía es la ejecución del poder y
la función de policía en un marco estrictamente material y no jurídico;
corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y se encuentra
necesariamente subordinada al poder y a la función de policía.
El
referido análisis ha sido acogido por la Corte en varios fallos[59],
distinguiendo así entre poder de policía (potestad reglamentaria
general); función de policía (gestión administrativa concreta de poder
de policía) y actividad de policía (ejecución coactiva). Pata tal
efecto, se han seguido los lineamientos trazados por la jurisprudencia de la
Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, que en fallo de abril 21 de 1982, M. P. Manuel Gaona Cruz, la cual se cita in extenso por su pertinencia, explicó (no está
en negrilla en el texto original):
“Segunda. El derecho de Policía.
1.- En el Estado contemporáneo, luego de haber cavado
hondo en la lucha por las libertades ciudadanas contra las arbitrarias
pretensiones del gobernante absoluto, se ha decantado una de las disciplinas
reguladoras más controvertibles, permanentemente novedosa, de raigambre doctrinaria,
que refleja de manera más próxima el grado de evolución social y cultural de
los pueblos donde se aplica, inevitablemente previsora y, por lo mismo,
condicionante de la libertad: es el Derecho de Policía.
El estatuto policivo es un instrumento sistemático de
normas que regulan imperativamente comportamientos humanos, con carácter
coactivo o preventivo, y excepcionalmente correctivo, coercitivo o represivo.
Su vigencia interfiere irremisiblemente la dialéctica de toda unidad política
instituida, entre el orden y la libertad, el mando y la obediencia, la
autoridad y el derecho, lo benéfico y lo perjudicial a la sociedad, lo
conveniente e inconveniente al grupo, la disciplina y el desorden colectivos.
2.- El derecho, por contraste, para garantizar la
libertad, debe regularla; en cuanto impida el abuso en su ejercicio y en la
medida en que la encauce dentro de los derroteros del querer social, no la
suprime ni la desconoce, sino que la protege, y en vez de debilitarla, la
vigoriza, la hace posible. Conducir un vehículo automotor corresponde a la
libertad de tránsito y de locomoción, pero estacionarlo en la mitad de una
bocacalle es abusar de esa libertad e impedir su ejercicio a otros; o hacerlo
sin saber conducir o sin licencia es atentar contra la seguridad ciudadana.
En tales casos, el derecho tiene que intervenir y evitar o precaver el abuso de
la libertad para poder garantizarla.
El Derecho de Policía va por ahí, esa es su razón de
ser, doctrinaria, práctica y mecánica; es el orden jurídico en que se apoya el
orden social, y que determina el ámbito del orden público, que, entre nosotros,
apunta a la preservación de la seguridad, de la tranquilidad, de la salubridad,
de la moralidad, de la economía, de ornato y del sosiego públicos.”
Así,
en el citado fallo la Corte Suprema de Justicia explicó (no está en negrilla en
el texto original):
“Tercera. “Poder de Policía, función de policía y
actividad policial.
1.- Distingue nuestra legislación entre poder de
policía, función de policía y mera ejecución policiva.
a). El poder de policía, entendido como competencia
jurídica asignada y no como potestad política discrecional (arts. 1º y 3º del
Código), es la facultad de hacer la ley policiva, de dictar reglamentos de
policía, de expedir normas generales, impersonales y preexistentes, reguladoras
del comportamiento ciudadano, que tienen que ver con el orden público y con la
libertad. En nuestro Estado de Derecho, conforme a las competencias que se
señalarán adelante, lo ejercen únicamente quienes tienen origen representativo:
el Congreso, el Presidente de la República, las Asambleas Departamentales y los
Concejos Municipales;
b). La función de policía es la gestión
administrativa concreta del poder de policía, ejercida dentro de los marcos
impuestos por éste; la desempeñan las autoridades administrativas de policía,
esto es, el cuerpo directivo central y descentralizado de la administración
pública, como un superintendente, un alcalde, un inspector. El ejercicio de
esta función no corresponde, de principio, a los miembros de los cuerpos
uniformados de la policía;
c). En cambio, los oficiales, suboficiales y agentes
de policía no son los jefes de la policía, ya que estos son civiles (Art. 39
del Código); por lo tanto, aquellos no expiden actos sino que actúan, no
deciden sino que ejecutan; son ejecutores del poder y de la función de policía;
despliegan por orden superior la fuerza material instituida como medio para
lograr los fines propuestos por el poder de policía; sus actuaciones se
tildarían de discrecionales sólo debido a que no son actos jurídicos, por no
tener competencia para expedirlos, pero están limitadas por actos jurídicos
reglados de carácter legal y administrativo. Una instrucción, una orden, que
son el ejercicio concreto de la función de policía, derivado de la competencia
atribuida por el poder de policía, limitan el campo de acción de un agente de
policía, quien es simple ejecutor, quien manda obedeciendo, y hace cumplir la
voluntad decisoria del alcalde o inspector, como funcionario de policía”.
Se planteó en aquel entonces[60],
que si bien (únicamente en negrilla en el texto original la expresión “sí
son esencialmente reglamentables”) “aunque ni la función de policía ni
la actividad de los miembros de los cuerpos uniformados de policía son de
carácter reglamentario de la libertad, sin embargo sí son esencialmente
reglamentables. De no serlo, dichas actuaciones quedarían sueltas, no serían
siempre regladas y constituirían, ahí sí, sería amenaza contra el ejercicio de
las libertades ciudadanas. O sea que, frente a la función y a la actividad
policial; el reglamento, en vez de ser obstáculo o negación de libertad es una
de sus fuentes válidas legítimas de garantía; es, para mejor decir, su
fundamental asidero”.
Se concluyó así que si bien establecer restricciones a
los derechos y libertades fundamentales corresponde al ejercicio de la ley, es
factible que en su defecto los reglamentos de orden nacional o local, como
medios supletorios y meramente complementarios, pero derivados de competencias
explícitamente asignadas, también constituyen una base normativa para dicha
actividad.
Al respecto, se indicó: “Así las cosas, no se
entiende cómo, por pregonar que frente a la Constitución, sea únicamente la ley
reguladora legítima de la libertad, así no se expida, se descarte por
inconstitucional la valiosa competencia autónoma, supletiva, complementaria o
subsidiaria del reglamento de policía, por considerarlo atentatorio contra la
libertad; siendo que, en la realidad, es mayor garantía para la libertad la
acción policial reglada, que la que se despliegue sin supeditación a
reglamentación alguna”.
Atendiendo
esos parámetros, en el fallo de 1982 de la Sala Plena de la Corte Suprema de
Justicia que se viene citando, se indicó: (i) “El poder de policía es
normativo: legal o reglamentario. Corresponde a la facultad legítima de
regulación de la libertad. En sentido material es de carácter general e
impersonal. Conforme al régimen del Estado de Derecho, es, además
preexistente.” (ii) “La función de policía es reglada y se halla
supeditada al poder de policía. Supone el ejercicio de competencias concretas
asignadas por éste a las autoridades administrativas de policía. Más repárese
en que dicha función no otorga competencia de reglamentación, ni de regulación
de la libertad.” Y (iii) “La actividad de policía, asignada a los
cuerpos uniformados, es estrictamente material y no jurídica, corresponde a la
competencia de ejercicio reglado de la fuerza y está necesariamente subordinada
al poder y a la función de policía. Por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni
menos reguladora de la libertad.”
Bajo
esos lineamientos la Corte Constitucional analizó en el referido fallo C-117 de
2006, algunas disposiciones del Decreto Ley 1355 de 1970, entre ellas el
artículo 111, declarado exequible, que permite el ámbito de los reglamentos
de policía, que se fijen zonas para los establecimientos fabriles y para el
expendio de ciertos comestibles (relacionadas con la libertad de comercio y de
industria), atendiendo como finalidad la tranquilidad y salubridad públicas,
que integran el concepto de orden público.
Esta
corporación explicó que se trata de atribuciones de policía administrativa en
el ámbito local, orientadas a preservar el orden público en ese mismo espacio,
esto es, el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que
permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. El orden
público constituye entonces, en palabras de la Corte Constitucional, el
fundamento y límite del poder de policía.
Se
puntualizó que en el caso concreto del artículo 111 ibídem, relacionado
con el señalamiento de zonas para establecimientos como los referidos, ese tipo
de potestad pertenece al “ámbito de reglamentación específico y concreto
propio de la función de policía y orientada a la preservación de los elementos
que integran el orden público local”.
Ese
ejercicio del poder de policía, indicó la Corte, adscribe a las entidades
territoriales la potestad de expedir reglamentos de policía que prescriban
limitaciones a ciertas libertades, dentro de las funciones del manejo del orden
público. Al respecto se agregó (no está en negrilla en el texto original):
“17. Es preciso recordar que según el artículo 315 numeral 2º de la
Constitución, corresponde al alcalde, como primera autoridad de policía del
municipio, y a cuyo cargo se encuentra la Policía Nacional, conservar el orden
público en el municipio de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes
que reciba del Presidente de la República y del Gobernador respectivo. Esto
significa que las prerrogativas de limitación a la libertad de empresa y de
regulación del uso del suelo que se atribuyen al alcalde deben tener como marco
la ley, el reglamento que para la regulación de los usos del suelo expida el
concejo municipal (Art.313.7), y deben conservar una clara conexidad con
objetivos legítimos que construyen el concepto de orden público, como la
tranquilidad y la salubridad públicas.
18.- Las consideraciones anteriores
permiten afirmar que la disposición acusada establece una atribución de
competencias jurídicas concretas que permiten a los alcaldes el ejercicio de la
función de policía. Que estas atribuciones son propias de esta autoridad
administrativa en el orden local, y se otorgan bajo circunstancias y ámbitos
previamente definidos en la ley y dentro de las limitaciones y delimitaciones
legales de las libertades públicas relacionadas con los elementos del orden
público policivo, que sirven a la autoridad de policía para cumplir sus
funciones en esta materia, como responsable del orden público local. Esta
Corporación observa que el fragmento acusado se ocupa de las funciones de los
alcaldes en relación con el orden público. El artículo parcialmente acusado se
refiere entonces a la posibilidad que tienen los alcaldes de dictar medidas muy
concretas, relacionadas con la preservación del orden público, tales como
señalar zonas para los establecimientos fabriles y para el expendio de ciertos
comestibles.”
5.2.5. En un
pronunciamiento más reciente, contenido en el fallo C-889 de octubre 30 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, esta corporación analizó la constitucionalidad de algunas
normas de la Ley 916 de 2004[61]. Allí, la Corte reiteró su doctrina relacionada con
los límites y la reserva de la ley frente a la función de la policía
administrativa[62].
En el fallo C-889 de 2012
se insistió que el poder de policía es de naturaleza eminentemente
normativa, que corresponde a todas aquellas disposiciones dirigidas a “prever
límites y condiciones para el ejercicio de actividades ciudadanas, en aras de
la protección del orden público y la convivencia social. Este
poder es probativo del Congreso de la Republica, en tanto versa sobre la
limitación justificada de derechos constitucionales” (no está en negrilla
en el texto original).
Con todo, reiterando lo
expuesto en la sentencia C-825 de 2004, en el fallo C-889 de 2012 se indicó que
la Constitución faculta en ciertos eventos a las autoridades administrativas
para ejercer un poder de policía subsidiario o residual, mediante “disposiciones
complementarias”.
Al respecto, esta
corporación explicó (no está en negrilla en el texto original):
“Frente al poder
de policía, la Corte ha señalado que ‘[s]e caracteriza por su naturaleza
normativa y por la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de
carácter general e impersonal, con fines de convivencia social, en ámbitos
ordinarios y dentro de los términos de la salubridad, seguridad y
tranquilidad públicas que lo componen. Esta facultad que permite limitar en
general el ámbito de libertades públicas en su relación con estos términos,
generalmente se encuentra en cabeza del Congreso, quien debe ejercerla
obviamente dentro de los límites de la Constitución. Excepcionalmente, también
en los términos de la Carta, ciertas autoridades administrativas pueden ejercer
un poder de policía subsidiario o residual[63], como en el caso de la competencia de las asambleas
departamentales para expedir disposiciones complementarias a las previstas en
la ley.”
En ese orden, en la citado
fallo C-889 de 2012, se admitió que el ejercicio del poder de policía, en lo
que respecta al establecimiento de condiciones para el disfrute de determinados
derechos como la reunión, la libre circulación, entre otros, debe atender los
principios de razonabilidad y proporcionalidad.
5.2.6.
Como se indicó con antelación, el artículo
24 superior, en concordancia con diferentes tratados internacionales, reconoce
la libertad de locomoción, cuyo carácter no es absoluto, pues es posible que
sea limitado por la ley.
Así,
aunque la libertad de locomoción goza de amplia protección del Estado, no es
menos cierto que posee un carácter relativo, pues puede ser limitada para
proteger otros derechos y valores de relevancia constitucional, siempre que se
fundamente en razones objetivas y sólidas para evitar arbitrariedades.
Esta
corporación, con ocasión de las facultades otorgadas en ciertos eventos a la
policía, dentro del marco normativo del Decreto Ley 1355 de 1970, ha admitido que en ciertos eventos es factible que dicho organismo pueda restringir algunos derechos
y libertades públicas, para proteger otros derechos, principios o valores
constitucionales.
En
fallo C-176 de marzo 17 de 2007, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, entre otras
determinaciones, se declaró exequible el artículo 83 ibídem, que faculta
a la policía a ingresar en el domicilio de una persona, sin mandamiento
escrito, por los siguientes motivos de “imperiosa necesidad”:
“1º) Para socorrer a alguien que de alguna manera pida
auxilio;
2º) Para extinguir incendio o evitar su propagación, o
remediar inundación, o conjurar cualquier otra situación similar de peligro;
3º) Para dar caza a animal rabioso o feroz;
4º) Para proteger los bienes de personas ausentes,
cuando se descubra que un extraño ha penetrado violentamente o por cualquier
otro medio al domicilio de estas personas;
5º) Cuando desde el interior de una casa o edificio se
proceda por la vía de hecho contra persona o propiedad que se halle fuera de
éstos.”
En
el referido pronunciamiento se explicó que aunque el derecho a la
inviolabilidad del domicilio es constitucionalmente amparado, no tiene un
carácter absoluto, como quiera que puede, en ciertos eventos, entrar en tensión
con otros derechos de “igual peso constitucional”, teniendo que ceder
para dar paso a la aplicación de otros intereses protegidos por la carta
política.
Se
indicó que la inviolabilidad del domicilio puede limitarse excepcionalmente,
cuando un derecho fundamental esté en grave o inminente peligro, evento en el cual
la autoridad administrativa, en aquel caso la policía, está autorizada para
actuar ajustándose al objetivo perseguido por la medida, esto es, entre otros
posibles: (i) la protección de un derecho fundamental afectado, o (ii) el cumplimiento
de un deber constitucional, siempre que la medida sea necesaria, razonable
y proporcional a la finalidad perseguida.
Así,
la Corte reiteró en el fallo C-176 de 2007, ampliamente referido atendiendo su
pertinencia para este asunto, que acorde con la jurisprudencia reiterada de
esta corporación, es plausible que se presente una restricción de un derecho
para aplicar otros intereses protegidos constitucionalmente.
5.2.7.
Acorde con lo anterior, procede la Corte a establecer si la posibilidad de que
normativamente, mediante reglamentos expedidos por las autoridades en ejercicio
del poder de policía, se restringa el tránsito terrestre de vehículos y
peatones (ejercicio de la libertad de locomoción), para garantizar la seguridad
y la salubridad públicas, resulta una medida proporcional.
El
test de proporcionalidad es un instrumento hermenéutico que permite establecer
si determinada medida resulta adecuada y necesaria para la finalidad
perseguida, sin que se sacrifiquen valores, principios o derechos de mayor
entidad constitucional para el caso concreto que se analiza.
El primer aspecto que debe
abordarse con ese propósito, es la finalidad de la medida, a efectos de
constatar si ella persigue un objetivo legítimo a la luz de la Constitución.
Como quedo visto, el objetivo
de la medida es permitir a las autoridades de policía restringir la circulación
de vehículos y peatones, cuando se encuentre en riesgo la seguridad y la
salubridad públicas.
La Corte constata que dicha
norma pretende dar cumplimiento a uno de los fines esenciales del Estado, esto
es, servir a la comunidad para promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales, permitiendo
y salvaguardando el ejercicio de los diferentes derechos y libertades públicas,
protegiendo principalmente la vida e integridad personal de los asociados.
Recuérdese que en
concordancia con la carta política, el Decreto Ley 1355 de 1970 señala que la
policía está instituida para proteger a los habitantes del territorio
colombiano en su libertad y en los sus derechos que de allí se derivan, “por
los medios y con los límites estatuidos en la Constitución Nacional, en la ley,
en las convenciones y tratados internacionales, en el reglamento de policía y
en los principios universales del derecho” (art. 1º).
Así, según dicho Decreto a la
policía le compete conservar el orden público, el cual resulta de la prevención
y eliminación de las perturbaciones de la seguridad, de la tranquilidad, de la
salubridad y la moralidad públicas (art. 2º).
Igualmente, dentro de las
disposiciones generales del citado Código Nacional de Policía, se consagra que
el ejercicio de la libertad se define y se garantiza en la Constitución y en
las convenciones y tratados internacionales y la regulación de su ejercicio
corresponde a la ley y a los reglamentos (art. 3º). En ese orden, podrá
reglamentarse el ejercicio de la libertad en cuanto se desarrolle en un lugar
público o abierto al público o de modo que trascienda de lo privado (art. 7º).
Tal reglamentación
corresponde, entre otras autoridades, a las asambleas departamentales, en
relación con lo que no haya sido objeto de la ley (art. 8º). De ese modo,
cuando las disposiciones sobre policía de las asambleas requieran de alguna
precisión para aplicarlas, los gobernadores y los alcaldes podrán dictar
reglamentos con ese solo fin (art. 9º).
Las medidas policivas de
urgencia pueden adoptarse en caso de calamidad pública (inundación, terremoto,
incendio o epidemia) que amenace a la población, evento en el cual los
gobernadores y alcaldes, entre otras autoridades, podrán adoptar una serie de
medidas para conjurar dicha situación o remediar sus consecuencias, entre
ellas, (i) ordenar el inmediato derribo de edificios u obras, cuando sea
necesario, o la (ii) construcción de obras y la realización de tareas
indispensables para impedir, disminuir o detener los daños ocasionados o que
puedan ocasionarse; (iii) “impedir o reglamentar en forma especial la
circulación de vehículos y de personas en la zona afectada o establecer ese
tránsito por predios particulares”; (iv) ordenar desocupar casas, almacenes
y tiendas o su sellamiento; (v) desviar el cauce de las aguas; (vi) ordenar la
suspensión de reuniones y espectáculos y la clausura de escuelas y de colegios;
(vii) reglamentar el aprovisionamiento y distribución de víveres, drogas y la
prestación de servicios médicos, clínicos y hospitalarios; (viii) reglamentar
extraordinariamente servicios públicos como energía eléctrica, acueductos,
teléfonos y transportes de cualquier clase; (ix) organizar campamentos para la
población que lo requiera; y (x) crear juntas cívicas que se encarguen del
socorro de la población damnificada (art. 10º).
Para adoptar ese tipo de
medidas se requiere de reglamentos, que según la entidad o el funcionario que
los expida, pueden ser nacionales o locales (art. 11) y se regirás por los
siguientes principios (art. 12):
“a) La regulación del ejercicio de ciertas
actividades ciudadanas no reservadas por la Constitución y la ley, corresponde
al reglamento de policía mientras el legislador no lo haga;
b) El reglamento no debe ser tan minucioso
que haga imposible el ejercicio de la libertad;
c) El reglamento debe estatuir
prohibiciones y sólo por excepción obligaciones;
d) El reglamento no debe fundarse en
motivos de interés privados sino de beneficio público.”
En síntesis, en ejercicio del
poder de policía, cuya naturaleza es normativa, legal y reglamentaria, tales
reglamentos son disposiciones de carácter general encaminados a concretar y
ejecutar una serie de preceptos constitucionales y legales en materia policiva,
entre ellos, prevenir y
eliminar perturbaciones a la seguridad, la tranquilidad, la salubridad y la
moralidad públicas.
Se acepta entonces que el
objetivo de la disposición normativa acusada persigue objetivos
constitucionalmente válidos, pues pretende sortear prontamente aquellos
eventos en que exista un riesgo para la seguridad o la salubridad públicas,
restringiendo la locomoción de peatones y vehículos, para salvaguardar la vida
e integridad de las personas, atendiendo la función preventiva dada a la
policía para mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los
derechos y libertades y asegurar la convivencia pacífica (art. 218 Const.).
Tratándose de la idoneidad
de la medida para alcanzar el objetivo propuesto. Este es uno de los pocos
casos en que, por excepción, le es permitido a las autoridades que ejercen el
poder de policía, ampliamente analizado, restringir la libertad de locomoción
para proteger otros derechos y valores de raigambre constitucional que pueden
verse en peligro por graves hechos que atenten contra la seguridad y la
salubridad, directamente relacionados con la vida e integridad de las personas.
Igualmente, la Corte
encuentra proporcional en stricto sensu la medida analizada,
como quiera que no tiene la entidad para anular por sí misma la libertad de
locomoción reconocida en la Constitución y en los diferentes instrumentos
internacionales ya reseñados, pues además de que se trata de un derecho que no
tiene un carácter absoluto, su restricción atiende el imperativo deseo de
conservar las condiciones para que las personas no sean afectadas en su vida o
integridad personal, adoptando medidas de reacción rápidas y urgentes por parte
de las autoridades de policía, que de no poder hacerlo directamente tornaría
inane su intervención.
Recapitulando, y recordando
lo expuesto por el Consejo de Estado en un fallo de la Sección Primera de marzo
20 de 1997, con ponencia de Manuel Santiago Urueta Ayola, se puede sintetizar
que, entre otros, (no está en negrilla en el texto original) “los artículos
2º, 3º, 7º y 99 del Código Nacional de Policía señalan, en su orden, que a la
policía le compete la conservación del orden público interno, el cual resulta
de la prevención y la eliminación de las perturbaciones de la seguridad, de la
tranquilidad, de la salubridad y la moralidad públicas; que la reglamentación
de la libertad corresponde a la ley y a los reglamentos, que podrá
reglamentarse el ejercicio de la libertad en cuanto se desarrolle en lugar
público o abierto al público o de modo que trascienda de lo privado, y que los
reglamentos pueden estatuir limitaciones al ejercicio de la libertad de
locomoción, en cuanto a tránsito terrestre de vehículos y peatones, para
garantizar la seguridad y la salubridad públicas.´ (sentencia 9 de agosto
de 1996, expediente 3139, Actor: Defensor del Pueblo y otro. M. Ponente: Juan
Alberto Polo Figueroa)”.
En consecuencia, es
factible que en eventos como el ahora analizado, no sólo la ley, sino también
subsidiariamente los reglamentos, entendidos como actos administrativos de
contenido general, puedan ostentar el poder de policía creador de normas de
comportamiento. Como lo han reiterado la Corte Suprema de Justicia, el Consejo
de Estado y la Corte Constitucional en ocasiones anteriores, el poder de
policía puede ser ejercido subsidiariamente por el Presidente, las asambleas
departamentales y los concejos municipales, claro está, sin invadir esferas en
las cuáles la carta política haya asignado la competencia exclusiva al
legislador.
5.2.8. Acorde con todo lo
consignado, tampoco le asiste razón al demandante, ni a uno de los
intervinientes, cuando sostienen que se desconoció la reserva legal propia del
Congreso, como quiera que en el presente evento, no sólo el Presidente fue
facultado expresamente para expedir normas propias relacionadas con la Policía,
sino que también existe un poder de policía subsidiario en cabeza de diferentes
entidades administrativas del orden local, las cuales también están
constitucionalmente facultadas para ejercer el poder de policía mediante
reglamentos, encaminados a conjurar situaciones que alteren el orden público.
5.2.9. Con todo, se
declarará exequible la expresión “sino
para garantizar la seguridad y la salubridad publicas”, contenida en el
artículo 99 del Decreto Ley 1355 de 1970, en el entendido de que las
autoridades locales podrán determinar limitaciones al ejercicio de la libertad
de locomoción, sólo en la medida en que resulte estrictamente necesario y
únicamente en el área y durante el lapso indispensables para preservar la vida,
la integridad personal y la salud de los seres humanos, sin que de ninguna
manera pueda afectarse el núcleo esencial del derecho fundamental de
locomoción.
5.2.10. Se exhortará
nuevamente al Congreso de la República para que, en ejercicio de su potestad de
configuración normativa y cumplimiento de sus obligaciones constitucionales,
expida una ley que establezca un nuevo régimen de policía que desarrolle la
Constitución Política.
Recuérdese que esta
corporación en fallo C-720 de septiembre 11 de 2007, M. P. Catalina Botero Marino, exhortó al Congreso a revisar el denominado Código Nacional de
Policía, para adecuarlo a la Constitución de 1991. Atendiendo su pertinencia
para el presente asunto, resulta oportuno recordar lo expuesto por la Corte en
aquella ocasión:
“77. El denominado Código Nacional de Policía está
integrado por un conjunto de disposiciones dictadas por el Gobierno Nacional en
ejercicio de facultades delegadas por el legislador, cuyo núcleo está
constituido por el Decreto 1355 de 1970. Como se explica brevemente a
continuación, se trata de un conjunto de disposiciones dictadas para un momento
histórico, político y jurídico, muy distinto al actual y por lo tanto mecen ser
revisadas para adecuarlas, cuando menos, al derecho constitucional vigente.
El derecho de policía elaborado al amparo del derecho
constitucional anterior a 1991 sigue naturalmente las pautas valorativas y
principialista del antiguo régimen y no del derecho constitucional actual. Al
respecto, no sobra recordar que la Carta de 1991 gira en torno a la persona
humana y a sus derechos fundamentales como factor esencial de cohesión y
cooperación social. El giro copernicano del derecho constitucional, según el
cual el centro del ordenamiento es la persona y sus derechos, no la autoridad,
pone de presente la necesidad de revisar normas preconstitucionales informadas
esencialmente por los valores y principios del régimen anterior. Algunas de
esas normas, probablemente aquellas que necesitan una más urgente revisión, son
las normas dirigidas al mantenimiento del ‘orden público’, como las normas de
policía.
En efecto, en la actualidad, el derecho de policía
debe estar informado, cuando menos, por las más esenciales garantías de la
libertad y los otros derechos fundamentales. En ese sentido, hoy ya no parece
constitucional la existencia de normas abiertas o en blanco que en la práctica
permiten que las autoridades policiales definan, según su criterio, las
circunstancias concretas que pueden dar lugar a una actuación represiva[64].Tampoco
se ajusta a la Constitución la existencia de facultades policiales
sancionatorias que aparejan restricciones a la libertad personal sin previa
orden judicial[65]. Finalmente, ninguna
actuación (como quiera que se le denomine, preventiva, represiva, de
protección, sancionatoria etc.) que afecte materialmente los derechos de una
persona, puede adelantarse sin que existan garantías legales destinadas a
asegurar la interdicción de la arbitrariedad[66].”
Así,
la Corte Constitucional insiste que las normas de policía aún vigentes no se
acoplan con los actuales fenómenos que décadas atrás se pretendía regular,
tornado imperativo que el legislador, dentro de sus competencias, las adecue al
paradigma constitucional vigente.
VII.- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “sino para
garantizar la seguridad y la salubridad publicas”, contenida en el artículo
99 del Decreto Ley 1355 de 1970, en el entendido de que las autoridades locales
podrán determinar limitaciones al ejercicio de la libertad de locomoción, sólo
en la medida en que resulte estrictamente necesario y únicamente en el área y
durante el lapso indispensables para preservar la vida, la integridad personal
y la salud de los seres humanos, sin que de ninguna manera pueda afectarse el
núcleo esencial del derecho fundamental de locomoción.
Segundo.- EXHORTAR nuevamente al Congreso de la República para que, en
ejercicio de su potestad de configuración normativa y en cumplimiento de sus
obligaciones constitucionales, expida una ley que establezca un nuevo régimen
de policía que desarrolle la Constitución Política.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
Con salvamento de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA   MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada                                         Magistrado
Con salvamento de voto
EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN    ALEJANDRO VENEGAS FRANCO
Conjuez
Conjuez
NILSON
PINILLA PINILLA           JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado                                              Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS                 LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado                                              Magistrado
Con salvamento de voto                      Con salvamento de voto
MARÍA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA, JORGE IVÁN PALACIO PALACIO,
ALBERTO ROJAS RÍOS Y LUIS ERNESTO VARGAS SILVA A LA SENTENCIA C-511/13
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA
PRECONSTITUCIONAL DE POLICIA QUE POSIBILITA LA RESTRICCION DE LA LIBERTAD DE
LOCOMOCION MEDIANTE REGLAMENTOS-Desconoce
la reserva de ley para la limitación de derechos fundamentales (Salvamento de
voto)/PODER DE POLICIA DEL CONGRESO-Competencia exclusiva y excluyente
para regular y limitar derechos fundamentales (Salvamento de voto)
Si
bien mediante sentencia C-511 del 31 de julio de 2013 se declaró la
exequibilidad de la expresión “sino para garantizar la seguridad y salubridad
públicas”, contenida en el artículo 99 del Decreto Ley 1355 de 1970 – Código
Nacional de Policía, consideramos que la norma acusada incorpora una limitación
definida respecto de la libertad de locomoción, la cual solo puede ser expedida
por parte del Congreso de la República, en ejercicio del poder de policía del
que es titular. Así pues, una perspectiva compatible con la Constitución, debe
partir de que sea el Congreso quien establezca una regulación general acerca de
las limitaciones a la libertad de locomoción y que, luego de ello, el Gobierno
pueda fijar precisiones dentro de ese marco general y no, como sucede en el
caso analizado, servir de fuente primigenia para las limitaciones en comento. En
consecuencia, una fórmula amplia de limitación de derechos, que difiere al
reglamento la fijación de restricciones a la libertad mencionada, respecto del
tránsito de vehículos y peatones y en aquellos casos que se requiere garantizar
la seguridad y la salubridad públicas, desconoce la reserva de ley para la
limitación de los derechos fundamentales.
RESERVA DE LEY-Exigencia
para la limitación o restricción de derechos fundamentales (Salvamento de voto)
La
sentencia de la cual nos apartamos desconoce los aportes que hizo la
Constitución de 1991 en la defensa de la libertad de locomoción, y en general a
los derechos fundamentales, al establecer que las limitaciones a la misma sólo
pueden ser definidas por una ley en sentido formal, expedida por el Congreso,
con lo que se contempla una reserva de ley en sentido estricto.
LIBERTAD DE LOCOMOCION-Eventos y requisitos para que pueda ser objeto de
restricciones por el Gobierno (Salvamento de voto)
Hipotéticamente,
el legislador podría dar facultades extraordinarias al Gobierno para imponer
determinadas restricciones a la libertad de locomoción, a través de
disposiciones con fuerza de ley y con una mayor jerarquía que el simple
reglamento. Pero esas facultades a su vez debían ser precisas, de manera tal
que la norma resultante no tenga tal grado de vaguedad que limite
desproporcionadamente dicha libertad.
PODER DE POLICIA Y FUNCION DE POLICIA-Distinción (Salvamento de voto)
El
poder de policía corresponde al Congreso, quien puede establecer limitaciones
proporcionadas y razonables a los derechos fundamentales, a través de la
fijación de marcos precisos de referencia, a partir de los cuales el Gobierno
Nacional y Territorial, titulares de la función de policía, implementan
políticas concretas de protección del orden público y la convivencia ciudadana.
PODER DE POLICIA-Titular (Salvamento de voto)/PODER DE POLICIA-Contenido y
alcance (Salvamento de voto)
FUNCION DE POLICIA-Titulares (Salvamento de voto)/FUNCION DE POLICIA-Contenido y
alcance (Salvamento de voto)
PODER DE POLICIA SUBSIDIARIO-Concepto desconoce la reserva de ley para la
limitación o restricción de derechos fundamentales (Salvamento de voto)
En
la sentencia se plasma el concepto de poder de policía subsidiario, pero que
igual desconoce que las limitaciones a los derechos fundamentales solo las
puede prever el Congreso, y en tal sentido, las autoridades locales, en sus
reglamentos, deben someterse al marco que les fije el legislador sobre la
materia, y por ende, lo que se exige es que exista un marco definido por el
legislador, que vaya más allá de la vaguedad de los conceptos “seguridad” y
“salubridad públicas”.
Con
el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por la Corte, manifestamos
nuestro salvamento de voto frente a lo decidido por la Sala Plena en el fallo
C-511 del 31 de julio de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), la cual declaró la
exequibilidad de la expresión “sino para garantizar la seguridad y
salubridad públicas”, contenida en el artículo 99 del Decreto Ley 1355 de
1970 – Código Nacional de Policía.
1.
Contrario a lo concluido por la mayoría, consideramos que la norma acusada
incorpora una limitación definida respecto de la libertad de locomoción, la
cual solo puede ser expedida por parte del Congreso de la República, en
ejercicio del poder de policía del que es titular.  En consecuencia, una
fórmula amplia de limitación de derechos, que difiere al reglamento la fijación
de restricciones a la libertad mencionada, respecto del tránsito de vehículos y
peatones y en aquellos casos que se requiere garantizar la seguridad y la
salubridad públicas, desconoce la reserva de ley para la limitación de los
derechos fundamentales.
Consideramos
que la sentencia de la cual nos apartamos desconoce los aportes que hizo la
Constitución de 1991 en la defensa de la libertad de locomoción, y en general a
los derechos fundamentales, al establecer que las limitaciones a la misma sólo
pueden ser definidas por una ley en sentido formal, expedida por el Congreso. La
Constitución es clara en ese sentido, pues en el artículo 24 de la misma dice
que todo colombiano tiene derecho a la libertad de circulación –incluso
terrestre-  “con las limitaciones que establezca la ley”. “[L]a ley”,
dice la Constitución, no el reglamento. Cuando dice “la ley” no hace una
referencia vaga al ‘ordenamiento jurídico’. Contempla una reserva de ley en
sentido estricto.
Este
no era por lo demás un problema de competencia del Presidente de la República
para expedir una norma de ese tipo. Incluso hoy, si el Congreso expide una
norma que delegue en los reglamentos la fijación de los límites a la libertad
de circulación, sería inconstitucional. Este era entonces un problema asociado
al contenido material de la norma acusada. Ninguna norma distinta a la
Constitución puede afectar con su contenido la reserva de ley en esta materia.
No es un mero formalismo, sino una técnica de garantía de la libertad. Esto
debido a que solo los congresistas, titulares del mandato democrático
representativo del Pueblo soberano, pueden establecer los límites a la
libertad, en un foro plural, deliberativo, multicultural y representativo de la
Nación.
La
tesis según la cual si el Congreso no establece los límites, podían
establecerlos las autoridades administrativas, era válida en la Constitución
derogada. Pero, según la jurisprudencia de esta Corte, una comprensión en ese
sentido perdió toda vigencia desde la expedición de la Carta de 1991. En tal
sentido, no resulta acertado que la sentencia desmonte los avances
constitucionales de la libertad, obtenidos desde hace más de veinte años, para
dar marcha atrás hacia el pasado constitucional. Una posición en ese sentido,
además, abandona los precedentes pacíficos de la Corporación consignados desde
la sentencia C-024 de 1994, en la que al referirse al tema sostuvo que “[..]
en la Carta de 1991 ya no es de recibo la tesis de la competencia subsidiaria
del reglamento para limitar la libertad allí donde la ley no lo ha hecho y
existe reserva legal, la cual había sido sostenida bajo el antiguo régimen por
el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia”.
2.
De otro lado, advertimos que al menos hipotéticamente, el legislador podría dar
facultades extraordinarias al Gobierno para imponer determinadas restricciones
a la libertad de locomoción, a través de disposiciones con fuerza de ley y con
una mayor jerarquía que el simple reglamento.  Sin embargo, esas facultades a
su vez debían ser precisas, de manera tal que la norma resultante no tenga tal
grado de vaguedad que limite desproporcionadamente dicha libertad.  En el caso
planteado el asunto es más grave, pues (i) no se delimita por la ley
habilitante nada acerca de hasta donde puede limitar el Gobierno la mencionada
libertad; y (ii) se inviste al reglamento de una facultad vaga para limitar la
locomoción de personas y vehículos cuando se trate de proteger “la seguridad” y
“la salubridad públicas”.
En
tal sentido, la tesis que plantea la sentencia es problemática, puesto que en
criterio de la mayoría, basta con que se invista al Presidente de la potestad
para regular ciertas libertades públicas, para que a través del reglamento se
puedan prever regulaciones abiertas sobre la limitación de tales libertades.
Una perspectiva compatible con la Constitución, en nuestro criterio, debe
partir de que sea el Congreso quien establezca una regulación general acerca de
las limitaciones a la libertad de locomoción y que, luego de ello, el Gobierno
pueda fijar precisiones dentro de ese marco general y no, como sucede en el
caso analizado, servir de fuente primigenia para las limitaciones en comento.
3.
De otro lado, encontramos, en este caso se está ante una abierta indefinición
de cómo se imponen las restricciones, precisamente porque ninguna norma legal,
como lo ordena el artículo 24 C.P., determina ese asunto.  Ante tal indefinición,
prima el ejercicio libre del derecho, por lo que se impone la inexequibilidad
del precepto.
4.
En un segundo nivel de análisis, se observa en la sentencia que se está ante
una indebida confusión entre el poder y la función de policía, distinción que
va mucho más allá de una simple categorización conceptual. En cambio, opera
como un mecanismo para la protección de la reserva legal de la limitación de
los derechos y libertades públicas.
La
jurisprudencia constitucional distingue entre las categorías de poder, función
y actividad de policía.  En el caso analizado, interesa concentrarse en las dos
primeras, puesto que refieren a la reserva de ley antes explicada.  El poder de
policía, según dicho precedente, corresponde al Congreso, quien puede establecer
limitaciones proporcionadas y razonables a los derechos fundamentales, a través
de la fijación de marcos precisos de referencia, a partir de los cuales el
Gobierno Nacional y Territorial, titulares de la función de policía,
implementan políticas concretas de protección del orden público y la
convivencia ciudadana.
Sobre
este particular, la Corte ha señalado que en cuanto al poder de policía “… tiene
naturaleza eminentemente normativa y refiere a aquellas disposiciones dirigidas
a prever límites y condiciones para el ejercicio de actividades ciudadanas, en
aras de la protección del orden público y la convivencia social. Este poder es
privativo del Congreso de la República, en tanto versa sobre la limitación
justificada de derechos constitucionales. || Frente al poder de policía, la
Corte ha señalado que “[s]e caracteriza por su naturaleza normativa y por la
facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general e
impersonal, con fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de
los términos de la salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo
componen. || Esta facultad que permite limitar en general el ámbito de las
libertades públicas en su relación con estos términos, generalmente se
encuentra en cabeza del Congreso, quien debe ejercerla obviamente dentro de los
límites de la Constitución. Excepcionalmente, también en los términos de la
Carta, ciertas  autoridades administrativas pueden ejercer un poder de policía
subsidiario o residual[67],
como en el caso de la competencia de las asambleas departamentales para expedir
disposiciones complementarias a las previstas en la ley.”[68] || El
mismo precedente ha contemplado dos aspectos que deben destacarse en esta
argumentación.  El primero refiere a que el ejercicio del poder de policía, en
cuanto versa sobre el establecimiento de condiciones para el ejercicio de
determinados derechos fundamentales, como la reunión, la libre circulación, el
libre desarrollo de la personalidad, etc., está circunscrito por la exigencia
del cumplimiento estricto de principios de razonabilidad y proporcionalidad.
Quiere esto decir que una medida de policía administrativa solo resultará
compatible con la Constitución cuando esté dirigida a satisfacer un fin
constitucionalmente imperioso y, a su vez, es imprescindible para cumplir con
ese objetivo.  || Esta ha sido la posición reiterada por la Corte, al indicar
que estos férreos límites son de inexcusable aplicación, de modo que el
ejercicio del poder de policía no puede dar lugar, en modo alguno, al menoscabo
de los derechos y las libertad públicas, en especial aquellas reconocidas por
el derecho internacional de los derechos humanos.”[69]
5.
La sentencia de la cual nos apartamos sostiene que el Gobierno y el reglamento
están investidos de la potestad para establecer, de forma autónoma,
restricciones a la libertad de locomoción, a condición que esas limitaciones
cumplan con finalidades constitucionalmente importantes.  Esta conclusión, a
pesar que en apariencia se muestra acertada, implica necesariamente que el
poder de policía es compartido entre la ley y el reglamento, lo que termina por
desconocer el vínculo estrecho que la Constitución impone entre la regulación
de los derechos y el principio democrático, según los términos anteriormente
explicados.
Esta
conclusión persiste, a nuestro juicio, incluso respecto del concepto del poder
de policía subsidiario que se plasma en la sentencia. Ello debido a que
esta alternativa muestra los mismos interrogantes antes planteados.  En efecto,
el denominado poder de policía subsidiario desconoce que las
limitaciones a los derechos fundamentales solo las puede prever el Congreso.
En ese sentido, las autoridades locales, en sus reglamentos, deben someterse al
marco que les fije el legislador sobre la materia.  Por ende, lo que se exige
es que exista un marco definido por el legislador, que vaya más allá de la
vaguedad de los conceptos “seguridad” y “salubridad públicas”.
Además,
si se habla de un poder de policía subsidiario, su naturaleza es la de estar
supeditado al poder de policía, si se quiere originario, del que es titular
Congreso, lo que no sucede en el caso analizado.  De otro lado, debe insistirse
en que uno de los aspectos que modificó la Constitución de 1991 fue disponer la
reserva de ley para la limitación de derechos fundamentales.  En ese sentido,
no resulta pertinente para el análisis las consideraciones planteadas por la
Corte Suprema, al amparo del régimen constitucional anterior.  Esto
precisamente porque al amparo de la Constitución de 1886, se estaba ante un
modelo más flexible, que permitía mayores intervenciones del Ejecutivo en los
derechos de los ciudadanos, lo que hoy es inaceptable.
6.
En suma, advertimos que el riesgo que genera la sentencia, en términos de
vigencia de los derechos fundamentales, es que su goce efectivo termina, merced
de la amplitud de los conceptos previstos en la norma acusada, sometido a la
discreción de las autoridades locales, lo cual es proclive a los abusos en el
ejercicio de la función de policía.  La Constitución, ante este peligro, prevé
la reserva de ley antes explicada.  Sin embargo, el fallo no se muestra
compatible con ese diseño institucional y de competencias, circunstancia que
motiva este salvamento de voto.
Estos
son los motivos de nuestro disenso.
Fecha
ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] “Artículo 24. Todo colombiano, con las
limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el
territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en
Colombia.”
[2] “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio
de ellas ejerce las siguientes funciones:
…   …   …
25.
Unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República. Compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la
administración pública y en especial de la administración nacional.”
[3] “ARTICULO 152. Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias:
a)
Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y
recursos para su protección;…”
[4]
Fs. 56 a 59 cd. inicial.
[5] Fs. 60 a 69 ib..
[6] F. 66 ib..
[7] Fs. 77 a 82 ib..
[8] Fs. 105 a 107 ib..
[9] Fs. 108 a 113 ib..
[10] Fs. 132 a 137 ib..
[11] Fs. 139 a 144 ib..
[12] F. 142 ib..
[13] C-131 de abril 1° de 1993, M. P. Alejandro Martínez Caballero, entre otros.
[14] Ver, entre otros, auto 288 y fallo C-1052 de 2001, ambos de octubre 4,
con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa.
[15] C-1052 de 2001, previamente citada.
[16] Ver, entre otros, auto 288 de octubre 4 de 2001 y sentencias C-1052 de
octubre 4 de 2001 y C-568 de junio 28 de 2004, todas esos fallos con ponencia
del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, y C-980 de septiembre 26 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[17] Sentencias C-1052 de 2001 y C-980 de 2005, ya citadas.
[18] C-1052 de 2001 previamente citada.
[19] Reiterada en los fallos C-533 de julio 11 y C-589 de julio 25 de 2012,
ambos con ponencia del Magistrado Nilson Pinilla Pinilla, entre otros.
[20] “Corte Constitucional, sentencia C-012 de 2010.”
[21] “Corte Constitucional, sentencia C-814 de 2009.”
[22] “Corte Constitucional, sentencia C-480 de 2003.”
[23] “Por medio de la cual se expiden normas para fortalecer el marco
legal que permite a los organismos, que llevan a cabo actividades de
inteligencia y contrainteligencia, cumplir su misión constitucional y legal, y
se dictan otras disposiciones.”
[24] La línea jurisprudencial respectiva puede ser consultada ampliamente
en el referido fallo C-913 de 2010.
[25] En este caso salvó el voto el Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz,
quien consideró que el tema de esta ley sí ha debido ser desarrollado por ley
estatutaria. Como fundamento de esa postura, destacó que a diferencia de lo
sostenido por la mayoría, las normas que deben tramitarse como ley estatutaria
no son aquellas que afecten negativamente el núcleo esencial del derecho
fundamental de que se trata, pues en realidad, y conforme a la Constitución, ese núcleo esencial no puede ser lesionado por ley alguna. Explicó que las
leyes que requieren este trámite son aquellas que sin restringir el alcance del
núcleo esencial, desarrollan contenidos que han sido reconocidos como parte
integrante de aquél.
[26] Entre otras las sentencias C-408 y C-425, ambas de 1994.
[27] Esta decisión obligó a que posteriormente este derecho fundamental
fuera regulado mediante ley estatutaria, la que varios años después vino a ser la Ley 1095 de 2006.
[28] Especialmente las sentencias C-251 de 1998 y C-1338 de 2000.
[29] De los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa y Humberto
Antonio Sierra Porto, quienes nuevamente resaltaron la contradicción que
implicaría sugerir que sólo los aspectos restrictivos del núcleo esencial de
los derechos deben ser desarrollados mediante ley estatutaria, cuando en
realidad tales aspectos no pueden ser objeto de ley alguna, en razón a la
imposibilidad de restringir mediante ley dicho núcleo esencial.
[30] La referida sentencia citó en este punto el fallo C-145 de 1994
(M. P. Alejandro Martínez Caballero).
[31] Con salvamento de voto del Magistrado Jaime Araújo Rentería,
quien consideró que en razón a su contendido, las normas acusadas sí requerían
el trámite propio de las leyes estatutarias.
[32] El título oficial de la Ley 975 de 2005 es “por
la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos
armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a
la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para los
acuerdos humanitarios”.
[33] Respecto de esta decisión se presentó el salvamento de voto del
Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, quien consideró que la Ley 975 de 2005 actualiza, configura y define
los derechos de las víctimas de hechos punibles, definidos por la
jurisprudencia como derechos fundamentales, y en esa medida vulnera la reserva
de ley estatutaria establecida en la Constitución.
[34] En este caso se registró también el salvamento de voto del Magistrado
Jaime Araújo Rentería, quien consideró que esta norma debió haber sido declarada
inexequible, por cuanto afectaba el núcleo esencial del derecho fundamental a
la libertad personal, y en tal medida debió haberse aprobado como ley
estatutaria.
[35] “Por la cual se establecen los Juzgados de Circuito, se dictan
normas sobre competencia en material penal, civil y laboral, se dan unas
autorizaciones y se dictan otras disposiciones.”
[36] El numeral 10 del artículo 76 de la Constitución de 1886 facultaba al Congreso para revestir, pro tempore, al Presidente
de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo
exijiera o las conveniencias públicas lo aconsejaran.
[37] Sentencia C-110 de febrero 9 de 2000, M. P. Antonio Barrera Carbonel, mediante la cual se declaró inexequible el numeral 1º del
artículo 204 del Decreto Ley 1355 de 1970, que otorgaba competencia a los
comandantes de estación y de subestación para exigir promesa de residir en otra
zona o barrio: “Al que en cantina, bares u otros sitio de diversion o de
negocios situados en el barrio donde tenga su residencia, fomente o protagonice
escándalos, riñas o peleas hasta el punto de ser tenido en esos sitios como
persona indeseable.” Allí la Corte concluyó que la expression persona
indeseable resultaba contraria a la dignidad humana, al tiempo que dicha
medida no tenía un límite en el tiempo, resultando irracional y
desproporcionada.
[38] En esa providencia, entre otras determinaciones, se declaró
inexequible la expresión “o en reglamento de policía”, contenida en el
artículo 57 del Decreto Legislativo 1355 de 1970, según el cual “Todo
mandamiento de captura debe fundarse en ley o en reglamento de policía”.
[39] En esa providencia la Corte Suprema de Justicia analizó la
constitucionalidad del literal a) del artículo 12; los artículos 20 y 57, en
parte; 100, inciso primero, y 180, en parte, del Decreto Ley 1355 de 1970.
Dicho fallo ha sido reiterado tanto por la Corte Constitucional, como por la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en la
sentencia de agosto 9 de 1996. Expediente 3139, C. P. Juan Alberto Polo Figueroa.
[40] “Artículo 24. Todo colombiano, con las limitaciones que establezca
la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a
entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia.”
[41] “Artículo 13. 1. Toda persona tiene derecho a circular libremente y
a elegir su residencia en el territorio de un Estado.
2. Toda
persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso el propio, y a
regresar a su país.”
[42] “Artículo 12. 1. Toda persona que se halle legalmente en el
territorio de un Estado tendrá derecho a circular libremente por él y a escoger
libremente en él su residencia.
2. Toda
persona tendrá derecho a salir libremente de cualquier país, incluso del
propio.
3. Los
derechos antes mencionados no podrán ser objeto de restricciones salvo cuando
éstas se hallen previstas en la ley; sean necesarias para proteger la seguridad
nacional, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y
libertades de terceros, y sean compatibles con los demás derechos reconocidos
en el presente Pacto” (no está en negrilla en el
texto original).
[43] El artículo 22 de dicha Convención hace referencia al “Derecho de
Circulación y de Residencia”, en los siguientes terminos (no está en
negrilla en el texto original).
“1. Toda
persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tiene derecho a
circular por el mismo y, a residir en él con sujeción a las disposiciones
legales.
2. Toda
persona tiene derecho a salir libremente de cualquier país, inclusive del
propio.
3. El
ejercicio de los derechos anteriores no puede ser restringido sino en virtud de
una ley, en la medida indispensable en una sociedad democrática, para prevenir
infracciones penales o para proteger la seguridad nacional, la seguridad o el
orden públicos, la moral o la salud públicas o los derechos y libertades de los
demás.
4. El
ejercicio de los derechos reconocidos en el inciso 1 puede asimismo ser
restringido por la ley, en zonas determinadas, por razones de interés público.
5. Nadie
puede ser expulsado del territorio del Estado del cual es nacional, ni ser
privado del derecho a ingresar en el mismo.
6. El
extranjero que se halle legalmente en el territorio de un Estado parte en la
presente Convención, sólo podrá ser expulsado de él en cumplimiento de una
decisión adoptada conforme a la ley.
7. Toda
persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en
caso de persecución por delitos políticos o comunes conexos con los políticos y
de acuerdo con la legislación de cada Estado y los convenios internacionales.
8. En
ningún caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro país, sea o no
de origen, donde su derecho a la vida o a la libertad personal está en riesgo
de violación a causa de raza, nacionalidad, religión, condición social o de sus
opiniones políticas.
9. Es
prohibida la expulsión colectiva de extranjeros.”
[44] Debe recordarse además que entre otros instrumentos internacionales, la Declaracion Américana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948, señala: “Artículo
VIII. Toda persona tiene el derecho de fijar su residencia en el territorio del
Estado de que es nacional, de transitar por él libremente y no abandonarlo sino
por su voluntad.”
[45] “Sentencia C-994 de 2004. M.P. Jaime Araújo Rentería”
[46] “Artículo 188. El Presidente de la República simboliza la unidad nacional y al jurar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes, se obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los
colombianos.”
[47] “Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
(…)
3. Dirigir la fuerza
pública y disponer de ella como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la República.
4. Conservar en todo el
territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado.
(…)”
[48] “Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales,
por medio de ordenanzas:
(…)
8. Dictar normas de
policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal.
(…)”
[49] “Artículo 313. Corresponde a los Concejos:
(…)
7. Reglamentar los usos
del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las
actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles
destinados a vivienda.
(…)
9. Dictar las normas
necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico
y cultural del municipio. (…)”
[50] C-252 de mayo 26 de 1994, Ms. Ps. Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio
Barrera Carbonell, reiterada en el fallo C-745 de septiembre 12 de 2012, M. P. Mauricio González Cuervo.
[51] C-252 de 1994.
[52] C-577 de 2006 y C-340 de 2006
[53] C-129 de 1995.
[54]“En la Sentencia C-362 de 1996 se delinearon dos criterios fundamentales que contribuyen a dilucidar
cuando se está en presencia de un código. Dijo entonces: ‘esta Corporación
considera que para que un cuerpo normativo pueda ser calificado como un código
debe cumplir por lo menos con los dos requisitos siguientes: a) Que el cuerpo
normativo trate una materia determinada en una forma completa, integral y
sistemática. Es decir, no cabe pensar que se está en presencia de un código
cuando el texto en análisis deja muchos temas sin resolver, o cuando coexisten
con él un gran número de normas que se ocupan de la misma materia, sin que en
este último caso dicho cuerpo legal disponga que esas normas se consideran
parte integrante del mismo; b) Que exista una manifestación de voluntad por
parte del Poder Legislativo para que un cuerpo legal sea elevado a la categoría
de código. La Corte ha expresado ya en varias ocasiones (ver supra) que no
todas las sistematizaciones normativas constituyen un código. También se han
elaborado fórmulas que contribuyen a diferenciar los códigos de los estatutos y
de las recopilaciones. Sin embargo, subsisten aún situaciones en las cuales los
criterios diferenciadores no son suficientes para resolver las dudas. Esta
Corporación estima que en estos casos se ha de recurrir a la cláusula general
de competencia  que en materia legislativa contempla la Constitución a favor del Congreso. Esta competencia comprende la de que el Legislativo pueda
determinar qué campos legales se reserva, elevándolos a la categoría de
códigos, de manera que únicamente él pueda decidir sobre la aprobación,
derogación o modificación de leyes determinadas. Dado que los códigos
constituyen ‘una técnica legislativa’, como es de aceptación general, es lógico
que sea el órgano encargado de dictar las leyes el que precise cuál de éstas
configura un código, concluyéndose entonces que en los casos en los que el
Congreso no resuelve darle esta calidad a un cuerpo normativo se ha de respetar
su voluntad de no hacerlo’. En sentencia C-186 de 2003 se reiteran los
anteriores criterios.”
[55] C-593 de junio 9 de 2005, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, mediante
la cual se declare inexequible la expression “o en el reglamento”,
contenida en el artículo 226 del Decreto Ley 1355 de 1970, que permitía por ese
tipo de normas señalar medidas correctivas en caso de contravenciones.
[56] Igualmente, en la sentencia C-593 de 2005, se indicó: “Excepcionalmente,
y con estricto respeto por el marco dispuesto en las normas conales y legales
aplicables, también las Asambleas y los Concejos Distritales y Municipales
pueden, dentro de ámbitos normativos específicos y, se reitera, con sujeción a
lo dispuesto por el legislador nacional sobre el particular, dictar normas de
policía, con un alcance circunscrito tanto en lo territorial como en lo
material”.
[57] C-691 de agosto 12 de 2003, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, donde se sintetizó lo consignado en los fallos C-510 de septiembre 3 de 1992, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-074 de febrero 25 de 1993, M. P. Ciro Angarita Barón; C-050 de febrero 6 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía; C-1316 de septiembre 26 y C-1493
de noviembre 2 de 2000, ambas con ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz;
C-895 de agosto 22 de 2001, M. P. Clara Inés Vargas Hernández; C-417 de mayo 28
de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynett; C-1028 de noviembre 27 de 2002, M. P. Clara Inés Vargas Hernández y C-097 de febrero 11 de 2003, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otros.
[58] En dicho fallo se analizó la constitucionalidad de algunos apartes de
los artículos 111, 113 y 229 del Decreto Ley 1355 de 1970:
“ARTÍCULO
111. Los reglamentos de Policía local podrán señalar zonas y fijar
horarios para el funcionamiento de establecimientos donde se expendan bebidas
alcohólicas.
(…)
ARTÍCULO
113. Por motivos de tranquilidad y salubridad públicas, los reglamentos de
policía podrán prescribir limitaciones a la venta de artículos, así como
señalar zonas para los establecimientos fabriles y para el expendio de ciertos
comestibles”. (Declarada exequible)
(…)
ARTÍCULO
229. Contra las medidas correctivas impuestas por los comandantes de
estación no habrá ningún recurso. Contra las impuestas por los alcaldes e
inspectores, procede el recurso de reposición”.
[59] En el fallo C-117 de 2006, se explicó que la Corte Constitucional ha hecho referencia al tema, entre otras, en las sentencias C-557 de
1992; C-024 y C-088 de 1994; C-336 de 1996; SU-476 de 1997; C-110 y C-1410 de
2000; C-490, C-492 y C-790 de 2002.
[60] Siendo también reiterado aún por la Sección Primera del Consejo de Estado en el fallo de agosto 9 de 1996, expediente 3139, ya
referido.
[61] “Por la cual se establece el Reglamento Nacional Taurino.”
[62] En ese pronunciamiento se reiteró la doctrina constitucional
consignada, entre otros, en el fallo C-824 de agosto 31 de 2004, M. P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[63] “Corte Constitucional. Sentencia C-024 de 1994.”
[64] “Como se explica en detalle más adelante, la Corte Constitucional ha declarado inexequibles
múltiples normas del Código Nacional de Policía por violación del principio de
legalidad. Así por ejemplo en la sentencia C-024 de 1994 la Corte consideró que el aparte adelante subrayado del artículo 57 del Decreto 1355 de 1970,
según el cual: Todo mandamiento de captura debe fundarse en ley o en
reglamento de policía, era inexequible. Igualmente, en la sentencia C-110
de 2000 la Corte encontró que el numeral primero del artículo 204 del CNP resultaba
inconstitucional en razón de su vaguedad y generalidad. Igualmente, la sentencia
C-087 de 2000 declaró la inexequibilidad del artículo 205 del Código Nacional
de Policía, por la vaguedad e imprecisión de la norma. De igual forma, la sentencia
C-1444 de 2000 decidió que el inciso 3º del artículo 206 del Decreto 1355 de
1970 era inexequible por violación del principio de legalidad dado que confiere
al comandante de estación o subestación de policía la facultad vaga y ambigua
de imponer restricciones a la libertad de circulación. Igualmente la Corte declaró inexequible el numeral 1º del artículo 207 del Código Nacional de Policía al
encontrar que la norma demandada atribuía a una autoridad administrativa la
función de ordenar la privación de la libertad, sin previo mandamiento
judicial. En el mismo sentido se pronunció la Corte al declarar inexequible la expresión ‘o el reglamento’ del artículo 226 del Código de Policía (Sentencia
C-593/05).En esta decisión la Corte reiteró que es únicamente el Congreso quien
está constitucionalmente habilitado para dictar normas que limiten o restrinjan
los derechos constitucionales de los asociados.”
[65] Así por
ejemplo, la Sentencia C-176 de 2007 declaró la exequibilidad condicionada del
literal a) del artículo 56 del CNP al considerar que en el actual sistema
jurídico colombiano, salvo casos de flagrancia, la autoridad judicial, cuya
competencia está determinada por la ley, es la única facultada para privar
legítima y válidamente la libertad de las personas. En idéntico sentido, la Corte declaró inexequible el inciso 2º del artículo 62 del CNP a través de la sentencia C-176
de 2007. Según la Corte la autoridad judicial es la única facultada para privar
legítima y válidamente la libertad de las personas. Así mismo, en sentencia
C-176/07, la Corte decidió condicionar la exequibilidad del artículo 58 del
Código Nacional de Policía, en el entendido que se requiere que exista mandato
previo de autoridad judicial competente para que la Policía pueda privar a una persona de la libertad. En idéntico sentido pueden consultarse las
sentencias C-237 de 2005; C-850 de 2005, entre otras.”
[66] En distintas decisiones la Corte ha señalado que las garantías mínimas del debido proceso deben ser aplicadas al derecho
policivo. Por encontrar que dichas garantías no existen ha declarado la
inexequibilidad o la constitucionalidad condicionada de múltiples normas del
CNP. Al respecto puede confrontarse, entre otras la sentencia C-117 de 2006.”
[67] Corte Constitucional. Sentencia No. C-024 de 1994.
[68] Corte Constitucional, sentencia C-825/04.
[69] Corte Constitucional, sentencia C-889/12.