C-066-16
Sentencia C-066/16
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VIOLACION DEL DERECHO A LA IGUALDAD-Condiciones
mínimas para pronunciamiento de fondo
Esta Corporación reiteradamente
ha señalado que el concepto de la violación expuesto en las demandas de
inconstitucionalidad debe cumplir unas condiciones mínimas para hacer posible
un pronunciamiento de fondo. De esta manera, un cargo será admisible cuando el
concepto de la violación sea: (i) claro -indicación comprensible de la
disposición acusada y las razones por las que vulnera la Constitución-; (ii)
cierto -la vulneración deriva de la norma y no de posibles hipótesis
hermenéuticas-; (iii) específico -no son de recibo argumentos vagos y
abstractos-; (iv) pertinente -señale cómo y en qué medida la interpretación
judicial impugnada plantea al menos un problema de relevancia constitucional, y
no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia-; y (v)
suficiente -aporte elementos fácticos y argumentativos para demostrar que la
interpretación no sólo existe, sino que plantea una verdadera problemática
constitucional-.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Argumento de la
presunta vulneración no es claro en el sentido de no precisar cuáles son los
instrumentos internacionales que consagran derechos humanos vulnerados
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE
SEGURIDAD SOCIAL-Límites constitucionales
Si bien el Congreso de la República tiene un
amplio poder para establecer los parámetros y reglas específicas que conforman
el Sistema de Seguridad Social Integral, existen ciertos límites a la libertad
de configuración tales como: (i) la disposición legislativa debe evitar
violentar directamente derechos fundamentales, mandatos constitucionales
expresados con claridad, o establecer regulaciones manifiestamente irrazonables
o desproporcionadas; (ii) y, las medidas adoptadas deben proscribir los
contenidos normativos que establezcan derechos y prestaciones que se apliquen
sólo a determinados grupos, sin observar adecuadamente los criterios de
razonabilidad y proporcionalidad.
DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES Y A LA
SUSTITUCION PENSIONAL-Naturaleza jurídica y
finalidad
Respecto de la
finalidad de esta prestación social y de las exigencias para acceder a la
misma, que: (i) el Legislador ha establecido un orden de prelación entre los
beneficiarios, del cual se puede constatar que no todos cuentan con el mismo
derecho, en tanto que está previsto un desplazamiento entre los legitimados y
unas condiciones diferentes para mantener el beneficio; (ii) se establecen
condiciones de acceso con la finalidad de proteger al verdadero núcleo familiar
de reclamaciones ilegítimas que puedan menguar la garantía de protección; (iii)
evita el uso de maniobras artificiales o manipuladas para obtener el beneficio
económico; y (iv) en los eventos en los que los beneficiarios legítimos no
logren acreditar los beneficios de acceso, está prevista una garantía
subsidiaria consistente en la devolución de los aportes.
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Orden de prevalencia de los beneficiarios
Conforme al actual artículo 47 de la Ley 100 de 1993 modificado por
la Ley 797 de 2003, y ampliamente estudiado por esta Corporación, podría
sintetizarse el orden de beneficiarios de la pensión de sobrevivientes en los
siguientes grupos: a) Cónyuge o compañero o compañera permanente o supérstite,
de forma vitalicia o permanente dependiendo de la edad (30 años), si procrearon
hijos e hicieron vida marital con el causante hasta su muerte y no menos de
cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte; b) Hijos menores y hasta
los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de estudio y si dependían
económicamente del causante al momento de su muerte, y, los hijos inválidos si
dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos
adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez; c) Padres del
causante que dependían económicamente de este, en el evento de no existir
cónyuge o compañero o compañera permanente e hijos con derecho; d) Hermanos
inválidos del causante si dependían económicamente de éste, a falta de cónyuge
o compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho.
DEPENDENCIA ECONOMICA-Antecedentes
Para esta Corporación la dependencia económica ha sido comprendida
como: (i) la falta de condiciones materiales mínimas en cabeza de los
beneficiarios del causante de la pensión de sobrevivientes, para
auto-proporcionarse o mantener su subsistencia; (ii) la presencia de ciertos
ingresos no constituye la falta de la misma, ya que tan solo se es
independiente cuando el solicitante puede por sus propios medios mantener su
mínimo existencial en condiciones dignas.
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Sentencia C-111/06 declaró inexequible la expresión "de forma
total y absoluta" en relación con la dependencia económica
PERSONAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Sujetos de especial protección por parte del Estado y de la sociedad
CONVENCION INTERNACIONAL SOBRE DERECHOS DE LAS
PERSONAS CON DISCAPACIDAD-Propósitos
DERECHO A LA IGUALDAD EN PENSION DE SOBREVIVIENTES
PARA HIJO EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Acceso de
dependencia económica con la cualificación de “sin ingresos adicionales”,
va en contravía con la posibilidad que una persona subordinada al
causante, pueda procurarse algún medio de sustento, acceder a un trabajo o
ejercer profesión u oficio
DERECHO A LA IGUALDAD EN PENSION DE SOBREVIVIENTES
PARA HIJO EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Inexequible
la expresión "esto es, que no tienen ingresos adicionales" contenida
en el literal c) del artículo 13 ley 797/03, para acceder a la pensión de
sobrevivientes de hijos en situación de discapacidad
ELIMINACION DE BARRERAS DE ACCESO AL DECLARAR
INEXEQUIBLE LA EXPRESION "SIN INGRESOS ADICIONALES" PARA OBTENER
PENSION DE SOBREVIVIENTES PARA HIJO EN SITUACION DE DISCAPACIDAD
Expediente: D-10.884.
Actores: Mario Ernesto Camargo Cortés y Mario Fernando
Sánchez Forero.
Demanda de inconstitucionalidad contra los literales
c) y e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 (parcial) “Por medio de la
cual se modificó la Ley 100 de 1993.”
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C.,  diecisiete (17)  de febrero de 2016.
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido
la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
1. En ejercicio de
la Acción Pública consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución
Política, los ciudadanos demandantes solicitan a la Corte que declare la
inexequibilidad de las expresiones “si dependían
económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales” y
“si dependían económicamente de éste” contenidas en los literales c) y
e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 “Por medio de la cual se modificó
la Ley 100 de 1993.”
Cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver la demanda de la referencia.
Norma objeto de control
2. A continuación
se transcribe la norma demandada según la publicación en el Diario Oficial No.
45.079 del 29 de enero de 2003, con lo demandado en cursiva y negritas:
LEY 797 DE 2003
Por la cual se reforman algunas disposiciones del
sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes
Pensionales exceptuados y especiales.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 13. Los artículos 47 y 74 quedarán así: <Expresiones
"compañera o compañero permanente" y "compañero o compañera
permanente" en letra itálica CONDICIONALMENTE exequibles>
Artículo 47. Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son
beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: (…)
c) <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Los hijos menores de 18 años; los
hijos mayores de 18 años y hasta
los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si
dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando
acrediten debidamente su condición de estudiantes y cumplan con el
mínimo de condiciones académicas que establezca el Gobierno; y,
los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es,
que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones
de invalidez. Para determinar cuándo hay invalidez se aplicará el criterio
previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993;
(…)
e) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con
derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían
económicamente de éste. (…)
La demanda
3. Los accionantes
inician su argumentación explicando la ausencia de cosa juzgada respecto de los
literales demandados, tanto en su versión original (artículos 47 y 74 de la Ley
100 de 1993) como en la norma que los modificó (artículo 13 de la Ley 797 de 2003),
en tanto que de la lectura comparativa de los textos originales con la norma
modificatoria, se deduce con claridad que el artículo 13 demandado subsume a
los artículos 47 y 74 en uno solo.
4. Que si
bien, las anteriores disposiciones han sido objeto de examen mediante diversas
sentencias, las mismas han revisado frases o contenidos diferentes a los expuestos
en la presente demanda, así:
(i)
En la sentencia C-1094 de 2003 se estudió el
literal c) parcial del artículo 13 de la Ley 797/03 sobre la expresión “y
cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el Gobierno”.
(ii)
En la C-451de 2005 el análisis versó sobre el
literal c) parcial del artículo 13 de la Ley 797/03 específicamente sobre “y
hasta los 25 años”.
(iii)
Con ocasión de la C-896 de 2006 se revisó el
literal e) parcial del artículo 13 de la Ley 797/03 acerca de “los hermanos
inválidos”.
(iv)
Finalmente, la sentencia C-336 de 2006
consideró varios literales del artículo acusado, de la siguiente forma: literal
a) “la compañera o compañero permanente”; literal b) “la compañera
permanente”; literal e) “compañero o compañera permanente”. De dicho
recuento, los demandantes deducen que sobre las expresiones atinentes a la
dependencia económica no se configura el fenómeno de cosa juzgada.
5. Respecto
del concepto de la violación, indican que las normas acusadas vulneran el
derecho a la igualdad (CP, 13); a la seguridad social (CP, 48); a la dignidad
humana de personas en situación de discapacidad (CP, 1 y 47); al mínimo vital
(CP, 53) y al bloque de constitucionalidad (CP, 93), con fundamento en lo
siguiente:
6. La
jurisprudencia constitucional, en especial la sentencia C-111 de 2006 reconoce
que la seguridad social pretende la satisfacción de necesidades de carácter
general, consistentes en amparar a toda la población colombiana sin
discriminación de ninguna naturaleza, durante todas las etapas de su vida y
contra todas las contingencias que menoscaben sus derechos a la integridad,
salud, dignidad humana y mínimo vital. En ese orden de ideas, limitar el goce
de este derecho fundamental a personas en debilidad manifiesta no solo contraviene
la finalidad de la seguridad social. Adicionalmente, someter a dicho grupo de
especial protección a quedar separados del apoyo que recibían por parte del
causante, tan solo por tener unos ingresos adicionales, derivados de su deseo
de superación y resocialización, constituye una grave afectación a las
condiciones en las que venían desarrollando su vida y por ende su mínimo vital
(CP, 53).
7. Condicionar
el acceso de los hijos o hermanos inválidos a la pensión de sobrevivientes
constituye un desconocimiento de las garantías mínimas para los discapacitados,
las cuales son irrenunciables y una vez configurado el estado de invalidez
cuentan con una protección por parte del Estado, por eso al establecer una
barrera de acceso con la acreditación de la dependencia económica se les niega
la posibilidad de tener mejores ingresos para cubrir sus gastos. Es así como
los postulados demandados son irrazonables y desproporcionados, al exigir a una
persona en situación de invalidez el cumplimiento de unos requisitos -dependencia
y sin ingresos- imposibles de cumplir, acorde con su situación de
vulnerabilidad.
8. En
segundo lugar, aducen el desconocimiento de la dignidad humana (CP, 1), por
cuanto, la Constitución ha consagrado la efectividad de los derechos fundamentales
de tal modo que no sean simples ideales del Estado Social de Derecho, es decir,
ha fijado la obligación estatal de implementar actuaciones normativas y
fácticas que garanticen su cumplimiento. En desarrollo de lo anterior, la dignidad
humana como derecho fundamental y fundante reviste dos aspectos plenamente
definidos: a) como un derecho del que se deriva una abstención o “no hacer”,
que se traduce en una protección para resarcir una lesión de otro individuo; b)
se concibe como una faceta de acción o de goce efectivo.
9. Conforme
a la C-081 de 1999 la protección de las familias encuentran pleno
reconocimiento en las normas de seguridad social, y su “propósito es obtener
la calidad de vida acorde con la dignidad humana” y precaver el cubrimiento
de las necesidades futuras mediante la estructuración de un régimen de salud o
pensional que proteja al trabajador y su núcleo familiar ante las contingencias
de la invalidez, vejez o muerte. De manera que el criterio de dependencia
económica del causante se vislumbra como un criterio sospechoso que genera
indefensión de grupos especialmente protegidos por el ordenamiento Superior a
fin de que con su eliminación se permita la sustitución pensional para los
hijos y hermanos inválidos sin consideraciones adicionales.
10. Como
tercer argumento, expresan que acorde con el bloque de constitucionalidad (CP,
93), las personas en situación de discapacidad son consideradas sujetos de
especial protección, no solo para la Corte Constitucional, sino para la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, y el Comité DESC -observaciones generales
artículos 5 y 9-. En ese sentido, el deber de protección que recae sobre este
grupo social es mayor al estar resguardado por instrumentos internacionales,
los cuales, se desconocen con el establecimiento de un requisito “perverso”
para la persona inválida consistente en mantener dependencia económica,
coartando además la posibilidad de superarse mediante su propio esfuerzo, bajo
la amenaza de perder la mesada al conseguir algún tipo de ingreso.
11. Finalmente,
se transgrede el derecho a la igualdad (CP, 13), en tanto que la previsión de
una pensión de sobrevivientes en cabeza de los hermanos o hijos inválidos, en
si es una protección a favor de las personas en situación de discapacidad, las
cuales no sólo deberán acreditar el parentesco con el pensionado/afiliado y la
invalidez, sino además que no tienen ingresos adicionales o dependían
económicamente del causante. No obstante, se presenta un trato legal
discriminatorio entre los hermanos e hijos inválidos frente a los padres o
cónyuge/compañera permanente, en tanto que a estos últimos que además de estar
sanos se les permite tener ingresos adicionales para acceder a la pensión de
sobrevivientes o la sustitución pensional.
Intervenciones
Ministerio de Hacienda y Crédito Público: exequible
12. Diana Marcela Cárdenas Ballesteros actuando en calidad de
apoderada del Ministerio de Hacienda defiende la exequibilidad de la norma con base
en los siguientes argumentos: (i) la pensión de sobrevivientes fue creada para
cubrir el riego de “muerte” del grupo familiar del afiliado o pensionado, más
no el riesgo de “invalidez” de los hijos o hermanos inválidos del causante,
puesto que su calidad de afiliados no se da per se por la condición de
discapacidad, sino al acreditar la dependencia económica del causante y que
dicho sustento, se deriva por la imposibilidad de sufragar por cuenta propia
sus gastos de manutención. Por lo tanto, la dependencia económica del grupo
familiar es la que justifica la pensión de sobrevivientes, y por ello está
concebida para amparar o proteger a quienes mantenían subordinación respecto
del causante para satisfacer sus necesidades básicas de subsistencia, más no
como un medio para aumentar los ingresos de un familiar del afiliado o
pensionado por el solo hecho de su condición de invalidez.
(ii) La inexequibilidad o condicionamiento de la norma afectaría el
principio de sostenibilidad financiera que rige el Sistema General de Pensiones,
en tanto que pueden darse casos en los que la persona con discapacidad, pueda
superar dicho estado, proveerse el sustento por otros medios, ser asistida
acorde con el deber de solidaridad por otros miembros de la familia, sin que se
justifique la asistencia del Estado mediante la asignación de recursos escasos
a personas cuya sostenimiento económico no se ve afectado gravemente.
(iii) No es cierto que las normas acusadas impidan el acceso de las
personas en condición de discapacidad a la vida laboral, por el temor de perder
o no acceder a la prestación económica, puesto que una persona que está en
capacidad de proveerse otros ingresos no requiere este tipo de pensión.
(iv) Respecto del derecho a la igualdad expone que la falta de
exigencia de la dependencia económica del cónyuge o el compañero permanente no
es asimilable a la situación de los hermanos o hijos inválidos, puesto que al
primer grupo, la ley prevé una exigencia diferente consistente en la
acreditación de la convivencia mínima de 5 años anteriores al fallecimiento.
Ministerio de Trabajo: exequible
13. El Jefe de la oficina jurídica del Ministerio de Trabajo advierte
que los argumentos carecen de aptitud al centrarse en aseveraciones sobre
diversas situaciones que se derivarían de la aplicación de la norma. No
obstante, subsidiariamente aboga por la constitucionalidad de las expresiones
demandadas al considerar que:
(i) Acorde con la finalidad de la pensión de sobrevivientes está
dirigido a garantizar el mínimo vital de las personas que dependían del
causante, por ello, la subordinación económica es un requisito sine qua non
para acceder a dicha prestación;
(ii) La restricción de dependencia económica es un medio para
racionalizar los recursos escasos del Sistema General de Pensiones, en tanto
que si el beneficiario cuenta con otros ingresos, se vulnera el principio de
sostenibilidad financia al incrementar los ingresos de quien ya tiene como
subsistir por sí mismo;
(iii) El criterio de dependencia ha sido empleado por el Legislador
desde la génesis de las prestaciones sociales, tanto que desde la Ley 171 de
1961, los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1968, 434 de 1971 y 1160 de 1989, las
Leyes 33 de 1973 y 31 de 1988 se ha exigido dicha acreditación de subordinación
económica;
(iv)  Finalmente, la Constitución no consagra derechos absolutos,
por lo que el Legislador cuenta con una amplia libertar de configuración para
reglamentar el régimen pensional, y en este caso, imponer requisitos o
condiciones para acceder a determinada prestación social.
Ministerio de Salud y Protección Social: exequible
14. Joaquín Elías Cano Vallejo en representación de este Ministerio
solicita la declaratoria de constitucionalidad de las normas demandas, en tanto
que la finalidad de la pensión de sobrevivientes o la sustitución pensional es
el de proveerle a la persona beneficiaria de la misma los recursos necesarios
para continuar con las condiciones de vida o subsistencia que tenía al momento
del fallecimiento del causahabiente. En ese sentido, los hijos o en su defecto
los hermanos inválidos que hacen parte del núcleo familiar no cuentan con un
derecho adquirido en el sentido de percibir el auxilio y manutención derivado
de la pensión, ya sea del padre o hermano. En consecuencia, el Legislador tiene
libertad para determinar que los beneficiarios de la pensión deben acreditar
total dependencia económica del causante.
Superintendencia Financiera de Colombia: exequible
15. La apoderada judicial de la entidad de vigilancia y control
solicitó la exequibilidad de las disposiciones acusadas, habida cuenta que son
expresiones de la libertad de configuración que permite al Legislador regular
las condiciones y requisitos bajo las cuales se causa la pensión de
sobrevivientes.  En ese sentido, la exigencia de la dependencia económica para
los hermanos e hijos inválidos no es comparable con el caso del cónyuge, abolir
dicho requerimiento rompería la proporcionalidad de la norma y en todo caso se
torna necesario hacer un estudio sobre su justificación a pesar de tratarse de
una categoría sospechosa, como lo son los tratos divergentes a la población en situación
de discapacidad.
Universidad Nacional de Colombia: inexequibilidad parcial
16. El Vicedecano de la institución académica Doctor Gregorio Mesa Cuadros,
defiende la constitucionalidad de las expresiones “si
dependían económicamente del causante” y “si
dependían económicamente de éste” contenidas en los
literales c) y e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 al considerar que para
efectos del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes para los hijos y
hermanos inválidos del causante, no vulneran disposición constitucional alguna,
en primer lugar porque el derecho a la seguridad social no es absoluto, y en
ese sentido, puede ser sujeto a límites por parte del Legislador.
17. El Sistema Pensional no podría, en virtud de los principios de
universalidad, solidaridad y eficiencia, establecidos en el artículo 48 CP, y
de conformidad con los parámetros de asignación de recursos escasos a la
seguridad social, financiar ingresos adicionales a una persona que no los
tenía, no los disfrutaba y no dependía de ellos. El cubrimiento del riesgo de
la invalidez no puede ser trasladado a la figura prevista para el de la muerte,
ya que ambas, son instituciones previstas para atender contingencias
diferentes, y por el sólo hecho de la calificación de inválido, no puede
extenderse o modificarse dicha prestación, en tanto que existen otro tipo de medidas
estatales y sociales para proteger a las personas en situación debilidad.
18. Por otro lado, argumenta el interviniente de la Universidad
Nacional, que no ocurre lo mismo, respecto de la proposición “esto es, que
no tienen ingresos adicionales” por cuanto no le corresponde al Legislador
determinar bajo un solo criterio, cuándo se considera que existe dependencia  y
establecer de modo absoluto y tajante que el hecho de tener “ingresos
adicionales” descarta la existencia de la subordinación económica. Ello por
cuanto, la jurisprudencia constitucional, en la Sentencia C-1035 de 2008 indicó
que la prestación económica está dirigida a mantener al menos, el mismo grado
de seguridad económica con que contaba en vida del pensionado fallecido, y al
desconocerse puede significar, en no pocos casos, reducir al beneficiario a una
evidente desprotección y posiblemente a la miseria.
Universidad Externado de Colombia: exequible
19. El Director del Departamento de Seguridad Social y Mercado del
Trabajo de la Universidad Externado de Colombia, Doctor Emilio Carrasco
González defiende la constitucionalidad de la norma, al considerar que el
Constituyente de 1991 depositó en el Legislador la facultad para desarrollar el
derecho a la seguridad social, materializándose en el año de 1993 a través de
la Ley 100 de 1993, configurando un Sistema Integral dentro del cual se
incorpora el subsistema de pensiones, que protege al individuo de la pérdida de
ingresos derivados de la invalidez, la vejez y la muerte.
20. Acorde con la reforma constitucional del Acto Legislativo 01 de
2005, se introdujo el principio de sostenibilidad financiera del Sistema
Pensional, el cual, impone al constituyente derivado el mandato de legislar de
forma responsable y lo obliga a valorar la existencia de un adecuado equilibrio
entre la capacidad financiera y sus beneficios. Es decir, si bien el ideal es
llegar a garantizar a todas las personas una adecuada protección, la misma no
debe rebasar las capacidades económicas del Estado, ni el bienestar que este
pueda proveer.
21. Por otro lado, indica el interviniente que el Congreso por
mandato expreso de la Constitución, cuenta con un amplio margen para configurar
el Sistema de Seguridad Social, siempre y cuando responda a las condiciones
jurídicas, técnicas, económicas y administrativas que no solo faciliten su
funcionamiento, sino también el cumplimiento de los objetivos de protección de
la respectiva población.
Universidad Libre: inexequible
22. La facultad de Derecho por medio del Director del Observatorio
de Intervenciones ciudadanas constitucionales, Doctor Jorge Burbano
Villamarin,  aboga por la inconstitucionalidad de la norma acusada, pues en su
criterio la pensión de sobrevivientes tiene por finalidad suplir la ausencia
repentina del apoyo económico del pensionado o afiliado, y por ende, evitar que
el deceso impacte sustancialmente las condiciones mínimas de subsistencia de
los beneficiarios. Por tal razón, exigirle a una persona en claro estado de
indefensión requisitos adicionales, es contrario a los postulados superiores
previstos en los artículos 1, 5 y 13 de la Carta Política.
23. Acorde con algunos casos resueltos en control concreto, se
predica independencia económica cuando la persona cuenta con la suficiente
autonomía para sufragar los costos de la propia vida, ya sea mediante su fuerza
de trabajo o por las rentas del patrimonio propio. Por el contrario, si la
persona afectada con la negativa de la pensión logra demostrar que a pesar de
tener un ingreso, este no es suficiente para garantizar la atención de sus
necesidades básicas y por ello estaba sometido al auxilio del causante, puede
aseverarse que era dependiente del pensionado o afiliado.
Academia Colombiana de Jurisprudencia: inexequible
24. El PhD. Rafael Forero Contreras en calidad de miembro de número
de dicha Academia, indica que concuerda con los demandantes respecto de la
inexistencia de cosa juzgada sobre el tema que ahora se debate. Expresa que acorde
con el tratadista internacional y ex miembro de la OIT, Héctor Hugo Barbagelata
(q.e.p.d) el derecho comparado laboral es una herramienta para dar luz y
solución frente a aquellas circunstancias que en la legislación interna
presenten observaciones, objeciones o incertidumbres, tal como es el caso de
negar la continuidad del estatus de vida del hijo o hermano inválido, por el
solo hecho de proveerse en algún grado recursos económicos. Pone de presente
que la norma demandada pugna con los principios de igualdad, eficiencia y
dignidad humana, pues incentiva a la persona en situación de discapacidad a que
no se supere o crezca como persona, con el fin de no perder los beneficios
económicos de la pensión.
Colegio de Abogados del Trabajo: exequible
25. El Doctor Víctor Julio Díaz Daza como gobernador del Colegio,
defiende la constitucionalidad de los literales c) y e) del artículo 13 de la
Ley 797 de 2003 al argumentar que el concepto de dependencia económica total y
absoluta no se aplica de acuerdo con la jurisprudencia de las tres altas
Cortes, ya que simplemente se requiere efectuar en cada caso en concreto un
análisis para determinar si los ingresos que recibe la persona la convierten en
autosuficiente desde el punto de vista económico.
26. La exigencia de la acreditación de dependencia económica de los
hijos o hermanos inválidos para tener derecho a la prestación social, parte de
la necesaria libertad de configuración legislativa, y obedece a un claro
criterio de razonabilidad, pues si se aplicara el juicio integrado de igualdad
incluso en su intensidad más alta, la norma acusada persigue una finalidad
constitucionalmente importante, consistente en garantizar a quien dependía
económicamente de un tercero su digna subsistencia cuando muera el proveedor
principal.
27. Sostiene el interviniente, que no se trata de una disposición
discriminatoria, ya que la misma encarna una acción afirmativa en cabeza del
hermano o hijo en condición de discapacidad mediante el otorgamiento de un
beneficio económico, sujetando el acceso al real y necesario estado de
necesidad con apoyo en el criterio de dependencia. Así las cosas, so pena de
establecer un derecho general y omnicomprensivo que acarrearía un
enriquecimiento sin justa causa respecto de quienes lo necesitan, y
perjudicaría la política social del Estado, mediante la desfocalización de los
escasos recursos económicos previstos para la atención de derechos sociales.
Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones: exequible
28. El Gerente General de Doctrina de la Vicepresidencia Jurídica de
dicha empresa industrial y comercial, insta a esta Corporación a declarar la
exequibilidad de las expresiones demandadas en tanto que las mismas a la luz de
la jurisprudencia constitucional no desconoce derecho fundamental alguno.
29. Como primera medida, es necesario comprender que la pensión de
sobrevivientes o de sustitución, funciona como un modo de aseguramiento que
permite la realización de los principios de solidaridad, eficiencia y
sostenibilidad financiera del sistema integrado, que frente a la contingencia
de la muerte requiere de un esquema rígido en el que los riesgos se compensen
internamente frente al grupo de personas amparadas por el Legislador, por lo
que al eliminarse el criterio de acceso, se disminuyen las posibilidades de
ampliación de la cobertura.
30. Si bien los hermanos e hijos inválidos, merecen un trato
especial y diferenciado por su situación de discapacidad, estos no ocupan una
posición preferencial o privilegiada en los órdenes de beneficiarios de la
pensión de sobrevivientes o de sustitución pensional, en tanto que ante la
existencia de un beneficiario con mejor derecho, como el cónyuge, la compañera
permanente o incluso los padres, los hermanos inválidos no tendrán derecho
alguno sobre la prestación económica. Situación que afirma la finalidad de la
ley, consistente en garantizar la continuidad de la atención de las necesidades
básicas y dignas del núcleo familiar del pensionado o afiliado, y no en
colaborar o incrementar los ingresos de quien ya se los provee por sí mismo.
Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de
Cesantía – Asofondos: exequible
31. Mediante representante legal, esta asociación de administradoras
de pensiones solicita la inhibición y subsidiariamente la exequibilidad de las
disposiciones objeto de análisis, al considerar que la prestación se enmarca
dentro los derechos económicos y sociales, y en virtud de tal reconocimiento,
el derecho a la pensión de sobrevivientes está sujeto al avance progresivo
acorde con las condiciones económicas y presupuestales del Estado. En ese
sentido, la Corte Constitucional en las sentencias C-1089 de 2003 y C-623 de
2004 ha reconocido el amplio margen de configuración legislativo en materia de
seguridad social, con el fin de que el constituyente derivado establezca
distinciones y restricciones razonables a las condiciones de acceso a los
beneficios pensionales.
Federación de Aseguradores Colombianos – Fasecolda: exequible
32.  Reitera los argumentos esgrimidos por este Tribunal
Constitucional en materia de libertad de configuración y el criterio de
dependencia económica, haciendo especial énfasis en que la delicada estructura
de financiamiento de la pensión de sobrevivientes puede verse quebrantada con
la eliminación del criterio de acceso, pues si una persona que no dependía económicamente
del causante por el hecho de su muerte incrementa sus ingresos, dicho postulado
constituye una ganancia ocasional y no el mantenimiento de sus condiciones en
dependencia. Asimismo, resalta que la decisión que se adopte en el curso del
trámite de constitucionalidad, no solo afecta al Sistema Pensional, sino
también al de riesgos profesionales, pues de acuerdo con el artículo 11 de la
Ley 776 de 2002 será beneficiarios de la pensión por sobrevivencia de origen
laboral, las personas descritas en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993.
Concepto del
Procurador General de la Nación: exequible condicionado
33.  El Ministerio Público mediante concepto No. 005959 rendido el
14 de septiembre de 2015, advierte que la norma es constitucional bajo el
entendido de que la dependencia económica no puede predicarse únicamente como
la ausencia de ingresos económicos adicionales, sino que incluye los casos en
los que estos existan, pero no sean suficientes para asegurar la satisfacción
de sus necesidades básicas, con fundamento en las siguientes razones jurídicas:
(i)
Comparte el criterio de los accionantes respecto
de la inexistencia de cosa juzgada respecto de las sentencias C-1094 de 2003 y
C-896 de 2006, ya que no hizo una revisión integral de la norma, sino apenas de
otras expresiones distintas a las ahora estudiadas. Y en el caso de la sentencia
C-111 de 2006, si bien se estudió el criterio de dependencia, al ser solo
frente a los padres, escapa del ahora esgrimido atinente a los hijos y hermanos
inválidos.
(ii)
La dependencia económica del causante es un
requisito razonable para ser considerado beneficiario de la pensión de
sobrevivientes, pero no puede ser equivalente a la ausencia total de otros
ingresos. Puesto que la pensión de sobrevivientes apunta a: i) alcanzar fines
conforme a los postulados de justicia retributiva y equidad; y ii) proteger el
núcleo familiar que queda desamparado por la muerte de quien lo sostenía
económicamente.
Por lo anterior, exigir al posible beneficiario
prueba de la dependencia económica del causante, es apenas una condición
adecuada y conducente para lograr el objetivo de esta prestación, en tanto que
por un lado, protege a las personas afectadas directamente con el
fallecimiento, y por otro, evita un enriquecimiento sin causa o abuso del
derecho.
(iii)
Pese al amplio margen de configuración en cabeza
del Legislador, la norma en comento compromete el ejercicio de derechos de
personas en situación de vulnerabilidad, por lo cual, la dependencia económica
no puede ser entendida como la ausencia total de ingresos, sino como aquellos
recursos que puedan asegurar la subsistencia del beneficiario en condiciones
dignas.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
34.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, pues las expresiones acusadas hacen parte de una ley, en este caso,
de la Ley 797 de
2003.
Cuestión previa
Examen de aptitud
de la demanda
35. La demanda plantea
que las expresiones “si dependían económicamente del causante, esto es, que
no tienen ingresos adicionales” refiriéndose a los hijos inválidos[1] y “si
dependían económicamente de éste” con relación a los hermanos en
condiciones de discapacidad, contenidas en los literales c) y e) del artículo
13 de la Ley 797 de 2003 respectivamente, constituyen una vulneración al
derecho fundamental  a la seguridad social (CP, 48); desconocen la dignidad
humana de sujetos de especial protección (CP, 1 y 47); el mínimo vital (CP,
53); el bloque de constitucionalidad (CP, 93) por conducto de las observaciones
generales artículos 5 y 9 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y del
Comité DESC, así como el mandato de trato diferente a personas en condiciones
de protección (CP, 13). Respecto de la vulneración del bloque de
constitucionalidad por vía del desconocimiento de las observaciones señaladas
en la demanda, se analizará sí este argumento cumple
con los requerimientos previstos en el Decreto 2591 de 1991 para la
conformación del concepto de la violación.
Condiciones para la formulación
de un cargo de inconstitucionalidad
36. Esta Corporación
reiteradamente ha señalado que el concepto de la violación expuesto en las
demandas de inconstitucionalidad debe cumplir unas condiciones mínimas para
hacer posible un pronunciamiento de fondo. De esta manera, un cargo será
admisible cuando el concepto de la violación sea: (i) claro -indicación
comprensible de la disposición acusada y las razones por las que vulnera la
Constitución-; (ii) cierto -la vulneración deriva de la norma y no de posibles
hipótesis hermenéuticas-; (iii) específico -no son de recibo argumentos
vagos y abstractos-; (iv) pertinente -señale cómo y en qué medida la
interpretación judicial impugnada plantea al menos un problema de relevancia
constitucional, y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple
conveniencia-; y (v) suficiente -aporte elementos fácticos y argumentativos
para demostrar que la interpretación no sólo existe, sino que plantea una
verdadera problemática constitucional-.
37.  Corolario con lo anterior, y
conforme a lo reseñado en el acápite de la demanda –Supra numeral 10- el
argumento de la presunta vulneración del bloque de constitucionalidad no es
claro en el sentido de no precisar cuáles son los instrumentos internacionales
que consagran derechos humanos violentados, ya que tan solo hace referencia a
unas observaciones generales. De igual modo se centra en que la exigencia de la
dependencia económica constituye “un mecanismo perverso”, derivando su
argumento en una apreciación subjetiva, y por ello, carece de pertinencia.
Adicionalmente, dicha aseveración adolece de especificidad al tratarse de un
argumento genérico e impreciso. En consecuencia, el argumento por violación del
bloque de constitucionalidad no será considerado en el examen sub lite.
Problema jurídico
38. El
concepto de la violación plantea que la condición de dependencia económica del
causante exigida a los hijos y hermanos en situación de discapacidad desconoce
el derecho a la igualdad de éstos frente a los demás beneficiarios como el
cónyuge o compañero permanente y padres, en tanto que a éstos últimos, tan solo
se les exige el vínculo del parentesco, sin la necesidad de prueba de la
dependencia, imponiendo una carga desproporcionada a sujetos de especial
protección como lo son los hermanos e hijos inválidos, los cuales deben
acreditar total dependencia económica.
39. Como
consecuencia de dicho trato discriminatorio, se genera una lesión a la dignidad
humana de este grupo de especial protección, al imponer una barrera de acceso
en las actividades de superación, impidiendo el ejercicio de alguna actividad
remunerativa, so pena de perder el beneficio de acceso a la prestación
económica. De igual modo, se conculcan sus derechos a la seguridad social, el
mínimo vital, y la dignidad humana.
40. Por lo anterior
este Tribunal deberá resolver el siguiente interrogante: ¿Si el criterio de
acceso a la prestación social de “dependencia económica del causante” y
“sin ingresos adicionales” contenida en los
literales c) y e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, desconocen el mandato
de trato igual entre los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes; y sí, con
ello, se afectan los derechos a la seguridad social, el mínimo vital y la vida
en condiciones dignas de sujetos de especial protección constitucional?
41. Para resolver el anterior problema, se hará un breve recuento
sobre la jurisprudencia en materia de libertad de configuración legislativa, la
naturaleza de la pensión de sobrevivientes, los derechos y medidas de
protección de personas en situación de discapacidad y la vida en condiciones
dignas.
Marco normativo
Libertad de
configuración en materia de seguridad social
42. Por virtud del
artículo 48 Superior, el derecho fundamental a la seguridad social, también es un
servicio público que “se prestará bajo la dirección, coordinación y control
del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, en los términos que establezca la ley.” De lo que se ha
reconocido que el poder constituido cuenta con una gran libertad en materia de
regulación, conformación y organización del Sistema General de Pensiones.
43. Este Tribunal Constitucional abordó el
caso de una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 163 y 164
(ambos parciales) de la Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el Sistema de
Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones”. En esa ocasión,
respecto de la libertad de configuración normativa que el Legislador ostenta
frente al tema de la seguridad social, se indicó lo siguiente:
“Desde sus inicios, la Corte Constitucional ha sido clara y
consistente en considerar que en desarrollo de la cláusula general de
competencia legislativa, el Congreso de la República tiene un poder amplio e
inalienable para establecer los parámetros y reglas específicas que darán
contenido al sistema de seguridad social integral que se deriva del artículo 48
de la Constitución Política, sin otros límites que los que resulten de los
principios generales que informan dicho sistema, a los cuales antes se hizo
referencia. Ello por cuanto, el señalamiento de tales reglas específicas debe
ser el reflejo de las políticas públicas que a este respecto establezca el Estado,
previa consideración de todos los aspectos políticos, sociales y presupuestales
que determinan la capacidad del Estado y de la sociedad para ofrecer y prestar
de manera adecuada y oportuna, servicios asistenciales a los ciudadanos, siendo
el órgano legislativo, conforme a su misión constitucional, el espacio
apropiado para el análisis, la discusión y el logro de consensos sobre temas
que, como este, interesan a toda la comunidad.”[2]
44. Más adelante la Corte precisó en la
misma sentencia, algunos de los límites a la libertad de configuración
normativa del constituyente derivado respecto de este derecho fundamental, en
los siguientes términos:
“Como bien lo ha aclarado la Corte al explicar en sus sentencias
el alcance de este principio, ello no equivale a la absoluta imposibilidad de
cuestionar y juzgar desde el punto de vista constitucional las reglas que para
dar contenido a este sistema establezca el legislador. Por el contrario, sin duda
ello es posible, y podrá ser necesario, tanto para constatar la real fidelidad
de tales medidas a los principios que inspiran y orientan el sistema, como para
examinar su validez en relación con otros preceptos constitucionales, como el
que establece la igualdad ante la ley, o su congruencia frente a los valores y
propósitos expresados en el preámbulo constitucional.
Sin embargo, en tales casos la Corte debe ser especialmente
cuidadosa de no invadir la órbita del legislador, siendo entonces del caso aplicar
el llamado criterio de inconstitucionalidad manifiesta, conforme al cual sólo
podrán ser declarados inexequibles aquellos contenidos que de manera directa
vulneren derechos fundamentales, violen claros mandatos constitucionales, o
establezcan regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas.
De otro lado, a partir del principio de igualdad ante la ley
establecido en el artículo 13 de la Constitución Política, otro obvio límite
a la libertad de configuración normativa es la razonabilidad y proporcionalidad
de las medidas adoptadas, por lo que serían inconstitucionales aquellos
contenidos que establezcan derechos y prestaciones que se apliquen sólo a
determinados grupos, sin observar adecuadamente estos criterios. Contrario
sensu, son constitucionalmente aceptables aquellas medidas que, aunque
establezcan un trato a primera vista desigual, observen con el debido cuidado
estos parámetros, y no hagan nugatoria la efectividad de los derechos y deberes
consagrados en la Constitución.
Por consiguiente, y siempre que la obra del legislador respete
estos criterios, ella no puede ser cuestionada desde el punto de vista
constitucional por el solo hecho de haber otorgado tal o cual tratamiento
específico a un determinado grupo de sujetos, ni por el hecho de que tal
situación jurídica resulte comparativamente más o menos favorable que la de
otro sujeto o grupo de sujetos simultáneamente considerados por la norma.”  (Todas
las subrayas fuera de texto)
45. De lo anterior se concluye que si bien el Congreso de la
República tiene un amplio poder para establecer los parámetros y reglas
específicas que conforman el Sistema de Seguridad Social Integral, existen
ciertos límites a la libertad de configuración tales como: (i) la disposición legislativa
debe evitar violentar directamente derechos fundamentales, mandatos
constitucionales expresados con claridad, o establecer regulaciones
manifiestamente irrazonables o desproporcionadas; (ii) y, las medidas adoptadas
deben proscribir los contenidos normativos que establezcan derechos y
prestaciones que se apliquen sólo a determinados grupos, sin observar
adecuadamente los criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
Naturaleza de la
pensión de sobrevientes
46.  De antaño el
Legislador se ha preocupado por garantizar la protección de los miembros más
cercanos al principal proveedor del núcleo familiar. Es así como a lo largo de
la historia legislativa encontramos varias disposiciones que regulan algún tipo
de contraprestación para ciertas personas del grupo familiar del pensionado,
trabajador o afiliado fallecido. Se encuentra un primer referente en la
redacción original del Código Sustantivo de Trabajo, expresado de la siguiente
forma:
“ARTICULO 275. PENSION EN CASO DE MUERTE.  1. Fallecido un
trabajador jubilado, su cónyuge y sus hijos menores de diez y ocho (18) años
tendrán derecho a recibir la mitad de la respectiva pensión durante dos (2)
años contados desde la fecha del fallecimiento, cuando el trabajador haya
adquirido el derecho dentro de las normas de este Código, lo esté disfrutando
en el momento de la muerte, y siempre que aquellas personas no dispongan de
medios suficientes para su congrua subsistencia. (…)
47. La Ley 171 de 1961 en el artículo 12 aclarado por el artículo 1°
de la Ley 5 de 1969[3],
dispuso que el crédito pensional lo transmitía “un empleado jubilado o con
derecho a jubilación” a su cónyuge, hijos menores de dieciocho (18) años o
incapacitados para trabajar por razón de sus estudios o por invalidez, que
dependieran económicamente del trabajador fallecido.
48. La sustitución pensional en el sector oficial inició con el Decreto
3135 de 1968, artículo 39[4],
cuya transmisión se daba exclusivamente sobre la pensión reconocida en vida del
trabajador y por un lapso de dos años. Los beneficiarios eran la cónyuge y los
hijos menores de dieciocho años o incapacitados para trabajar por razón de sus
estudios o invalidez, que dependieran económicamente de este.
49. Posteriormente, la Ley 33 de 1973 eliminó en alguna medida las
distinciones entre el sector público y privado, cobijando al trabajador con
independencia de la entidad en donde laboraba. Sucesivamente se dieron otros
avances, tales como la sustitución del vocablo viuda por el de cónyuge
supérstite (Ley 12 de 1975) y la continuidad de la prestación sin límite de
tiempo prevista en el régimen del otrora Instituto de los Seguros Sociales (Acuerdo
224 de 1966), así como los beneficios proporcionales según el número de hijos
procreados con el causante (Acuerdo 049 de 1990), hasta las disposiciones ahora
vigentes con la ley del Sistema Integral de Pensiones.
50. En lo que concierte a la interpretación jurisprudencial de esta
figura, esta Corporación en la sentencia C-1094 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño)
indicó lo siguiente:
“Por su parte, el legislador ha dispuesto que el sistema general
de pensiones tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las
contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el
reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en ley, así
como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de
población no cubiertos con un sistema de pensiones.
La pensión de sobrevivientes constituye entonces uno de los
mecanismos instituidos por el legislador para la consecución del objetivo de la
seguridad social antes mencionado.  La finalidad esencial de esta prestación
social es la protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad,
de tal suerte que las personas que dependían económicamente del causante puedan
seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean alterada la
situación social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado
que ha fallecido. Por ello, la ley prevé que, en aplicación de un determinado
orden de prelación, las personas más cercanas y que más dependían del causante
y compartía con él su vida, reciban una pensión para satisfacer sus necesidades.
(Subraya fuera de texto)
51. Posteriormente,
en esa misma providencia se consideró sobre los requisitos y beneficiarios de
la pensión de sobrevivientes, lo siguiente:
Esta Corporación se ha pronunciado acerca de la finalidad y
legitimidad de los requisitos de índole temporal o personal que señale el
legislador para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. Según lo
expuesto en la sentencia C-1176 de 2001, es razonable suponer que las
exigencias consignadas en los artículos demandados buscan la protección de los
intereses de los miembros del grupo familiar del pensionado que fallece, ante
la posible reclamación ilegítima de la pensión por parte de individuos que no
tendrían derecho a recibirla con justicia. Igualmente suponer que el
señalamiento de exigencias pretende favorecer económicamente a matrimonios y
uniones permanentes de hecho que han demostrado un compromiso de vida real y
con vocación de permanencia; también se ampara el patrimonio del pensionado, de
eventuales maniobras fraudulentas realizadas por personas que sólo persiguen un
beneficio económico con la sustitución pensional. Por esto, dijo la Corte, con
el establecimiento de tales requisitos se busca desestimular la ejecución de
conductas que pudieran dirigirse a obtener ese beneficio económico, de manera
artificial e injustificada.” (Subraya fuera de texto)
52.  Conforme al
actual artículo 47 de la Ley 100 de 1993 modificado por la Ley 797 de 2003, y
ampliamente estudiado por esta Corporación, podría sintetizarse el orden de
beneficiarios de
la pensión de sobrevivientes en los siguientes grupos:
a) Cónyuge o compañero o
compañera permanente o supérstite, de forma vitalicia o permanente
dependiendo de la edad (30 años), si procrearon hijos e hicieron vida marital
con el causante hasta su muerte y no menos de cinco (5) años continuos con
anterioridad a su muerte;
b) Hijos menores y hasta
los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de estudio y si dependían
económicamente del causante al momento de su muerte, y, los hijos inválidos si
dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos
adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez;
c) Padres del causante que
dependían económicamente de este, en el evento de no existir cónyuge o compañero
o compañera permanente e hijos con derecho,
d) Hermanos inválidos del
causante si dependían económicamente de éste, a falta de cónyuge o compañero
o compañera permanente, padres e hijos con derecho.
53. La Corte en la sentencia
C-111 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil), al estudiar una demanda referente a la
dependencia económica, precisó sobre los órdenes de beneficiarios lo siguiente:
“De acuerdo con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, a
través de la observancia del citado orden y de las exigencias y condiciones
previstas en cada uno de ellos, se logra cumplir dos propósitos
fundamentales para la defensa de la estabilidad económica y financiera del
sistema general de pensiones: por una parte, se restringe el reconocimiento de
la pensión de sobrevivientes a los miembros del grupo familiar que, por lo
general, en atención a la convivencia, cercanía o dependencia económica con el
causante, requieren efectivamente de una prestación económica para asegurar su
digna subsistencia. De manera que, por fuera de los beneficiarios
legalmente reconocidos, o aún en el caso de que ellos existan, pero no logren
acreditar los requisitos previstos en la ley para legitimar el reconocimiento y
pago de la  pensión, los familiares del causante tan sólo tendrán derecho,
en el caso del régimen de prima con prestación definida, a una indemnización
sustitutiva, o en tratándose del régimen de ahorro individual con solidaridad,
a la devolución de saldos.”
54. De todo lo expuesto se
colige respecto de la finalidad de esta prestación social y de las exigencias
para acceder a la misma[5], que: (i)
el Legislador ha establecido un orden de prelación entre los beneficiarios, del
cual se puede constatar que no todos cuentan con el mismo derecho, en tanto que
esta previsto un desplazamiento entre los legitimados y unas condiciones diferentes
para mantener el beneficio; (ii) se establecen condiciones de acceso con la
finalidad de proteger al verdadero núcleo familiar de reclamaciones ilegítimas
que puedan menguar la garantía de protección; (iii) evita el uso de maniobras
artificiales o manipuladas para obtener el beneficio económico; y (iv) en los
eventos en los que los beneficiarios legítimos no logren acreditar los
beneficios de acceso, está prevista una garantía subsidiaria consistente en la
devolución de los aportes.
Antecedentes sobre
el requisito de dependencia económica
55. Acorde con la
teleología del Sistema General de Pensiones, su carácter social va acompañado
del método de aseguramiento de las contingencias que afecten el desarrollo de
la vida del hombre desde su nacimiento hasta el fallecimiento. Es por ello, que
el modelo pensional se erige en la contribución a través de cotizaciones por
parte del afiliado, el cual tendrá diferentes variantes dependiendo del riesgo
que deba cubrirse (vejez, invalidez o muerte).
56. En ese sentido,
se requiere de un mayor grado de aportes para sortear la “vejez”, un periodo de
cotizaciones mínimo antes de ocurrir el hecho generador de la “invalidez”, y
finalmente, en el caso de la “muerte”, a diferencia de las anteriores
contingencias, pueden presentarse dos hipótesis, la primera consistente en lo
que se ha denominado como sustitución o subrogación pensional, caso en
el que la misma ya esta sufragada en tanto que el causante es pensionado; y la
segunda referente a la pensión de sobrevivientes, evento en el que su
financiamiento es menos riguroso ya que el afiliado fallecido no consolidó
derecho pensional alguno[6].
57. Esta estructura
obedece a la naturaleza misma del riesgo que se asegura, en tanto que la muerte
en la mayoría de los casos es un acaso, por lo que los requisitos de acceso
para los beneficiarios de la segunda hipótesis se tornan más estrictos, pues la
adjudicación sin el lleno de requisitos puede afectar la estabilidad del fondo
de solidaridad y de contera la solvencia del mismo Sistema.
58. Lo anterior,
fue reseñado en una anterior oportunidad por parte de este Tribunal
Constitucional, en la sentencia C-617 de 2001 (MP.
Álvaro Tafur Galvis) de la siguiente manera:
“En lo referente a la pensión de sobrevivientes, su régimen
no se fundamenta en el hecho de la acumulación de un capital suficiente para
financiar una pensión, sino en el aseguramiento del riesgo de fallecimiento del
afiliado. Por esa razón el legislador, al regular la pensión de sobrevivientes,
previó un tiempo mínimo de cotización, partiendo de la base que las sumas
recibidas para cubrir el riesgo de muerte, unidas a las que aportan todos los
demás afiliados cotizantes, resultaban suficientes para generar un fondo común
separado o una mutualidad que asumiera estas prestaciones.
(...) En  este sentido debe tenerse en cuenta que las
pensiones de invalidez y de sobrevivientes se consagran dentro de un sistema de
aseguramiento, por lo que quien está cotizando, paga el costo de esa protección,
con lo que se asegura además su fidelidad al sistema -otro de los objetivos de
la norma- que permite la aplicación de los principios de solidaridad y
universalidad señalados en la Constitución para el sistema de seguridad social,
al generar un fondo común que financia estas pensiones de invalidez y
sobrevivencia tanto en el caso del régimen de prima media -a través de una
cuenta separada para este efecto- como en el caso del régimen de ahorro
individual -a través de una compañía de seguros- (artículo 20 de la Ley 100 de
1993).”
59. Posteriormente,
la Corte se pronunció sobre la exigencia de la dependencia económica “total y
absoluta” para los padres del afiliado o pensionado fallecido, recopilando la
jurisprudencia al respecto, en los siguientes términos:
“A este respecto, este Tribunal ha dicho que la independencia
económica se refiere “a tener la autonomía necesaria para sufragar los costos
de la propia vida, sea a través de la capacidad laboral o de un patrimonio
propio”, o a la posibilidad de que “dispone un individuo para generarse un
ingreso económico o disponer de una fuente de recursos que le permitan asumir
las necesidad básicas, y garantizarse una vida en condiciones dignas y justas”.
En este sentido se ha sostenido que para poder acreditar la
dependencia económica, no es necesario demostrar la carencia total y absoluta
de recursos -propio de una persona que se encuentra en estado de desprotección,
abandono, miseria o indigencia- sino que, por el contrario, basta la
comprobación de la imposibilidad de mantener el mínimo existencial que les
permita a los beneficiarios obtener los ingresos indispensables para subsistir
de manera digna. Así lo señaló, por ejemplo, el Consejo de Estado, al
declarar la nulidad del artículo 16 del Decreto 1889 de 1994, mediante el cual
se pretendía reglamentar la definición del concepto de dependencia económica,
al reiterar la jurisprudencia que sobre protección a los derechos fundamentales
a la vida, a la dignidad humana y al mínimo vital ha fijado esta Corporación.
Al respecto, el citado Tribunal sostuvo:
“El art. 47 de la Ley 100 de 1993 (...) no exige que el
beneficiario no tenga ingreso o si los llegare a tener que éstos sean inferior
a la mitad de un salario mínimo legal mensual vigente como lo hace el acto
acusado, motivo por el cual se suspendieron provisionalmente sus efectos. Este
razonamiento sería suficiente para que la Sala procediera a declarar la nulidad
del acto acusado por desbordar la potestad reglamentaria. // Adicionalmente se
precisa que el recto entendimiento de la dependencia económica prevista en los
literales b, c y d del art. 47 de la Ley 100 de 1993 no puede asumirse desde la
óptica de la carencia de recursos económicos. // La dependencia económica, para
efectos de la pensión de sobrevivientes, debe ser examinada armónicamente con
los postulados constitucionales y legales que orientan la seguridad social
tales como la protección especial a aquéllas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentran en circunstancias de debilidad
manifiesta, protección integral de la familia, de las personas de la tercera
edad, calidad de vida acorde con la dignidad humana, eficiencia y solidaridad
entre otros. // Desde esa perspectiva, aparece absurdo que el Decreto
reglamentario circunscriba el concepto de dependencia económica, a la carencia
de ingresos (indigencia) o que estos sean inferiores a la mitad del salario
mínimo legal mensual, cantidad ésta última que de todas maneras coloca a la
persona en situación de pobreza absoluta.// Las anteriores breves razones
llevan a la Sala a concluir que el Decreto acusado, al fijar los alcances del
concepto de ‘dependencia económica’ para acceder a la pensión de
sobrevivientes, so pretexto de reglamentar el artículo 47 de la Ley 100 de
1993, no solo establece unas condiciones no previstas en la norma que
reglamenta, sino que limita dicho concepto a situaciones extremas desbordando
la potestad reglamentaria e incurriendo en contracción con los principios que
orientan el régimen de seguridad social integral en pensiones”[7]. (Todos los subrayados por fuera del
texto original)
60. De lo anterior
se resalta que para esta Corporación la dependencia económica ha sido
comprendida como: (i) la falta de condiciones materiales mínimas en cabeza de
los beneficiarios del causante de la pensión de sobrevivientes, para auto-proporcionarse
o mantener su subsistencia; (ii) la presencia de ciertos ingresos no constituye
la falta de la misma, ya que tan solo se es independiente cuando el solicitante
puede por sus propios medios mantener su mínimo existencial en condiciones
dignas.
61. En esa misma
sentencia, este Tribunal declaró inexequible la expresión “de forma total y
absoluta” contenida en literal d) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, con
fundamento en las siguientes consideraciones:
“(…) se concluye que la decisión adoptada por el legislador
frente a los padres del causante a pesar de ser conducente y adecuada para el
logro de un fin constitucional válido, como lo es el correspondiente a la
preservación económica y financiera del fondo mutual que asegura el
reconocimiento y pago de las prestaciones que surgen de la seguridad social,
desconoce el principio constitucional de proporcionalidad, pues como se
demostró dicha medida legislativa sacrifica los derechos al mínimo vital y a la
dignidad humana, y los deberes que le incumben al Estado de solidaridad y
protección integral de la familia, que en términos constitucionales se
consideran más importantes en defensa y protección del Estado Social de Estado.
Por lo anterior, la Corte declarará inexequible la expresión:
“de forma total y absoluta” prevista en la disposición acusada, para que, en su
lugar, sean los jueces de la República quienes en cada caso concreto determinen
si los padres son o no autosuficientes económicamente, para lo cual se deberá
demostrar la subordinación material que da fundamento a la pensión de
sobrevivientes prevista en la norma legal demandada.
26. Para el efecto, es indispensable comprobar la imposibilidad de
mantener el mínimo existencial que les permita a los padres subsistir de manera
digna, el cual debe predicarse de la situación que éstos tenían al momento de
fallecer su hijo. En este contexto, es innegable que la dependencia económica
siempre supondrá la verificación por parte de los progenitores de un criterio
de necesidad, de sometimiento o sujeción al auxilio sustancial recibido del
hijo,  que no les permita, después de su muerte, llevar una vida digna con
autosuficiencia económica. (Todas las subrayas fuera del texto original)
62. En el desarrollo
del juicio de igualdad efectuado en esa sentencia, se constató que la medida
legislativa, aun cuando fuera conducente y adecuada, al procurar la estabilidad
financiera del fondo de solidaridad en pensiones, era desproporcionada al
sacrificar otros derechos fundamentales, tales como la dignidad humana y el
mínimo vital entre otros, y por ello, fue expulsada del ordenamiento jurídico
la exigencia de dependencia económica total y absoluta. En ese sentido, el
precedente sentado en la anterior sentencia, podría ser aplicado al caso en
estudio ya que se trata de la misma prestación económica (pensión de
sobrevivientes), y también se exige como requisito sine quan non la
dependencia económica, para el caso de los hermanos simple y para los hijos
absoluta.
De
los sujetos en situación de discapacidad. Reiteración de jurisprudencia
63. La Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en
diciembre de 2006, e incorporada al ordenamiento jurídico colombiano mediante
la Ley 1346 de 2009, fue revisada en la sentencia C-293 de 2010 (MP. Nilson
Pinilla Pinilla). En cuya oportunidad, se indicó que este instrumento
constituye una refrendación del interés de la comunidad internacional por la
protección y efectiva realización de los derechos de las personas en situación
de discapacidad a partir del pleno reconocimiento de su dignidad humana, en los
siguientes términos:
“En el caso de la
Convención objeto de revisión debe anotarse que su carácter de acción
afirmativa es un factor altamente determinante de la exequibilidad de sus
disposiciones. Sin embargo, esta circunstancia plantea también la necesidad de
verificar la razonabilidad de sus medidas, pues no resultaría
constitucionalmente admisible que a partir de ellas se diera lugar a
situaciones esencialmente discriminatorias en contra de personas no
discapacitadas, ni que en su implementación se generaran costos excesivos o
desproporcionados. (…)
De otra parte, la
Corte destaca que uno de los principios inspiradores que subyacen dentro del
articulado de la Convención y los compromisos en él contenidos es el
reconocimiento y exaltación de la autonomía del individuo, y el propósito de
controlar, tanto como sea posible, el efecto de restricción de dicha autonomía
que normalmente resulta de las distintas discapacidades que las personas pueden
padecer. Así por ejemplo, la Convención plantea, entre otras garantías, que
los individuos con discapacidad tienen derecho a tener un trabajo que les
permita procurarse su propio sustento (art. 27), que están en capacidad de
elegir cómo y con quién vivir (art. 19), que pueden establecer relaciones
familiares como las de las demás personas a partir del libre consentimiento de
los interesados (art. 23), y que pueden ejercer el derecho al sufragio y
los demás derechos de participación política y social, en lo posible, sin la
intervención de otras personas (art. 29). La Corte considera que en cuanto
estas circunstancias buscan potenciar el ejercicio de la autonomía personal, y
con ello el libre desarrollo de la personalidad a que se refiere el artículo 16
superior, todas estas disposiciones son válido desarrollo de importantes
objetivos constitucionales, y por lo mismo, plenamente exequibles.” (Subraya
fuera de texto)
64. En ese mismo sentido, este Tribunal en la
sentencia C-066 de 2013 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva) al estudiar la ley
sobre normalización social plena e integración de personas con limitación,
declaró la exequibilidad condicionada de la expresión “la
normalización social plena” contenida en el artículo 3 de la Ley 361 de 1997, de
la que se resalta lo siguiente:
“En contrario, la
mayoría de las obligaciones del Estado frente a las personas con discapacidad
se concentran en la remoción de barreras que impidan su plena inclusión social,
ámbito donde cobran especial relevancia deberes de promoción del diseño
universal y de ajustes razonables, explicados en el fundamento jurídico 8 de
esta sentencia.  Entonces, el modelo social se basa en que la discapacidad no
debe comprenderse como una condición anormal que debe superarse para el acceso
a los derechos y bienes sociales, sino como una particularidad del individuo,
intensamente mediada por las barreras físicas, sociológicas y jurídicas que
impone el entorno, generalmente construido sin considerar las exigencias de la
población con discapacidad.
De allí que la
protección de estos derechos dependa de la remoción de esas barreras, a través
de diversos instrumentos, siendo el primero de ellos la toma de conciencia
sobre la discapacidad, que sustituye la marginalización por el reconocimiento
como sujetos de derecho. En este orden de ideas, acerca de las ventajas que presenta el
modelo social de la discapacidad, en especial respecto de la eficacia de los
derechos constitucionales de las personas con discapacidad a la dignidad
humana, la igualdad y la autonomía, la Corte ha señalado que “…la protección de
los derechos humanos de las personas que se encuentran en alguna circunstancia
de discapacidad se aborda en la actualidad desde el modelo social, esto es, la
discapacidad entendida como una realidad, no como una enfermedad que requiere
ser superada a toda costa, en otras palabras, se asume desde el punto de vista
de la diversidad, de aceptar la diferencia.” (Subraya fuera de texto)
65. En la sentencia C-458 de 2015 (MP. Gloria Stella Ortiz
Delgado) esta Corporación se ocupó de la actualización conforme a los usos
internacionales de distintos vocablos que hacían referencia a las personas en
situación de discapacidad, encontrando que algunas palabras contenían
descripciones peyorativas y otras son parte del lenguaje técnico jurídico[8]. En esa ocasión
se hizo una recopilación de la jurisprudencia constitucional sobre los derechos
a la igualdad, no discriminación y dignidad humana de personas en situación de
discapacidad, en los siguientes términos:
“21. Diversas sentencias han reconocido las diferencias y
barreras que deben ser enfrentadas por las personas en situación de
discapacidad, por eso el Estado tiene la obligación de brindar una protección
cualificada a este grupo poblacional, en ese sentido debe: “(i) procurar su
igualdad de derechos y oportunidades frente a los demás miembros de la
sociedad, (ii) adelantar las políticas pertinentes para lograr su
rehabilitación e integración social de acuerdo a sus condiciones y (iii)
otorgarles un trato especial, pues la no aplicación de la diferenciación
positiva contribuye a perpetuar la marginación o la discriminación”[9].
De esta manera, era
claro que la voluntad del Constituyente estuvo dirigida a: “eliminar, mediante
actuaciones positivas del Estado y de la sociedad, la silenciosa y sutil
marginación de las personas con cualquier tipo de discapacidad, que se
encuentra arraigada en lo más profundo de las estructuras sociales, culturales
y económicas predominantes en nuestro país, y [que] es fundamentalmente
contraria al principio de dignidad humana sobre el que se construye el Estado
Social de Derecho”[10].”
66. Finalmente, del
recuento jurisprudencial efectuado en la anterior sentencia sobre las barreras
de acceso frente a la población en situación de discapacidad, esta Corporación concluyó
que:
“La protección de estos derechos depende de la remoción de
barreras estructurales, a través de diversas medidas, una de ellas la toma de
conciencia sobre la discapacidad, que sustituye la marginación de los
individuos por su reconocimiento como sujetos de derecho que afrontan día a día
obstáculos impuestos por la sociedad. Esta exclusión y configuración de
barreras sociales, se presenta más aún, cuando: (i) existe una conducta,
actitud o trato, consciente o inconsciente, dirigido a anular o restringir
derechos, libertades u oportunidades, sin justificación objetiva y razonable, o
(ii) cuando se presente una omisión injustificada en el trato especial a que
tienen derecho estos sujetos y tiene como consecuencia directa la exclusión de
un beneficio, ventaja u oportunidad.”
67. De todo lo
expuesto, se colige que: (i) conforme a la Convención sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad, incorporada a la legislación interna mediante
la Ley 1346 de 2009, es una garantía y un derecho para las personas en situación de
discapacidad la posibilidad de tener un trabajo que les permita procurarse su
propio sustento, la capacidad de elegir cómo y con quién vivir, y que puedan
establecer relaciones familiares como las de las demás personas a partir del
libre consentimiento de los interesados, entre otros. (ii) La protección de
estos derechos depende en gran medida de la expulsión de las barreras de
acceso, las cuales pueden materializarse a través de una conducta, actitud o
trato -consciente o inconsciente-, dirigido a anular o restringir derechos,
libertades u oportunidades, sin justificación objetiva y razonable, o cuando se
presente una omisión injustificada en el trato especial y tiene como efecto la substracción
de un beneficio u oportunidad. (iii) Finalmente, el Estado debe procurar su
igualdad de derechos y oportunidades frente a los demás miembros de la
sociedad, adelantar las políticas pertinentes para lograr su rehabilitación e
integración social de acuerdo a sus condiciones y otorgarles un trato especial,
pues la no aplicación de la diferenciación positiva contribuye a perpetuar la
marginación o la discriminación.
Del caso en
concreto
68. Para los
demandantes, el Ministerio Público  y algunos intervinientes (Universidad
Nacional de Colombia, Universidad Libre y la Academia Colombiana de
Jurisprudencia) las expresiones acusadas al exigir una dependencia económica en
forma parcial para los hermanos inválidos y total para los hijos inválidos
frente a los demás beneficiarios, desconoce los derechos fundamentales a la
igualdad, al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas, pues si la
finalidad de la pensión de sobrevivientes es suplir la ausencia repentina del
apoyo económico del pensionado o del afiliado, y por ende, evitar que el deceso
implique un cambio sustancial en las condiciones mínimas de subsistencia de los
beneficiarios, que incluso los pueda llevar a la indigencia. Con dicha barrera
se impone un desestimulo a la superación de las personas en situación de
discapacidad para buscar algún medio de subsistencia, esforzarse por su realización
personal, so pena de perder el beneficio económico.
69. Ahora bien, si
bien es cierto que las expresiones acusadas pueden ser legítimas, entre otras,
por la autorización que la propia Constitución le otorga al Legislador para configurar
el Sistema Pensional, y definir las condiciones que permiten su reconocimiento.
En el presente caso, la potestad legislativa es una razón suficiente para
declarar la constitucionalidad de los apartes “si dependían económicamente
de éste” atinentes a los hermanos inválidos del causante, contenidos en el
literal e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 y, “si dependían económicamente del causante,” refiriéndose a los hijos inválidos de que trata el literal c) del
artículo antes mencionado. En tanto que resulta necesario y adecuado que el
constituyente derivado imponga ciertos requisitos de acceso, tales como la
dependencia económica de quienes integraban el núcleo familiar en protección de
los beneficiarios de posibles actores ajenos a los familiares más cercanos –Supra
numerales 50 y 51-.
70. Adicionalmente, se aprecia que la norma no proporciona un trato diferente a los
hermanos inválidos, en tanto que el literal e) del artículo 13 de la Ley 797 de
2003 indica que serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si
dependían económicamente de éste, y producto de la inconstitucionalidad
decretada en la sentencia C-111 de 2006, la subordinación económica de los
padres quedó regulada en términos similares, al disponer el literal d) de esa
misma norma que serán beneficiarios los padres del causante si dependían
económicamente de este. Razón por la cual, no existe un trato desigual.
71. No siendo lo
mismo, para el caso del enunciado “esto es, que no
tienen ingresos adicionales,” del literal c) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, pues si
bien, la libertad de configuración es amplia, encuentra su límite principalmente
en : (i) la
vulneración de derechos fundamentales, mandatos constitucionales expresados con
claridad, o regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas; (ii)
y, las medidas adoptadas deben proscribir los contenidos normativos que
establezcan derechos y prestaciones que se apliquen sólo a determinados grupos,
sin observar adecuadamente los criterios de razonabilidad y proporcionalidad,
tal y como se vio en el párrafo 45.
72. Respecto de la
afectación directa de derechos fundamentales, aplicando el precedente de la
sentencia C-111 de 2006 -Supra numeral 62-, en que la Corte al desarrollar
un juicio de igualdad, constató que la medida legislativa, aun cuando fuera
conducente y adecuada, al procurar la estabilidad financiera del fondo de
solidaridad en pensiones, era desproporcionada al sacrificar otros derechos
fundamentales, tales como la dignidad humana y el mínimo vital, y por ello fue
expulsada del ordenamiento jurídico la exigencia de dependencia económica total
y absoluta. Al ser un caso similar de total dependencia, se constata que para
el caso de los hijos en situación de discapacidad, también se afecta el goce y
disfrute de varios derechos fundamentales, tales como el mínimo vital, la dignidad
humana y la seguridad social, garantizados a través de la pensión de
sobrevivientes.
73. Adicionalmente,
la norma tiene la virtualidad de afectar directamente los derechos de personas en
situación de discapacidad, que por encontrarse en situación de debilidad
manifiesta, son sujetos de especial protección constitucional, de la eliminación
de barreras de acceso y supresión de medidas normativas desproporcionadas que
perturben sus derechos y garantías. De ello se dio cuenta en el acápite 67, en
el que se concluyó que: (i) la Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad, incorporada a la legislación interna mediante la Ley 1346 de
2009, consagra ciertas garantías para este grupo mediante los derechos a tener un trabajo
que les permita procurarse su propio sustento, entre muchos otros. (ii) La
protección de dichos derechos depende en gran medida del apartamiento de las
barreras de acceso, las cuales pueden materializarse a través de un trato
diferenciado que tenga como efecto la eliminación de un beneficio u
oportunidad. (iii) Finalmente, el Estado debe procurar su igualdad de derechos
y oportunidades frente a los demás miembros de la sociedad, adelantar las
políticas pertinentes para lograr su rehabilitación e integración social de
acuerdo a sus condiciones y otorgarles un trato especial, pues la no aplicación
de la diferenciación positiva contribuye a perpetuar la marginación o la
discriminación.
74. Así las cosas,
al mantener la condición de acceso de “dependencia económica” con la
cualificación de “sin ingresos adicionales”, naturalmente proscribe la
posibilidad de que una persona en condiciones de discapacidad subordinada al
causante, pueda procurarse algún medio de sustento, acceder a un trabajo o ejercer
determinada profesión u oficio. En ese sentido, la demostración de la ausencia
total de ingresos, constituye una barrera de acceso para la superación personal
de este grupo, siendo necesaria la adecuación de la norma en la medida que si
bien se mantenga la dependencia como requisito de acceso, la misma no acentúe
la discriminación, sobre todo si se tiene que en el caso de los padres, la
subordinación pecuniaria es parcial, no se justifica porque en el caso de los
hijos inválidos deba ser total, entre otras, siendo titulares de mejor derecho,
en tanto que están en el mismo orden de prelación del cónyuge o la compañera
permanente, y ante su existencia, desplazan a los padres del causante.
75. En este orden
de ideas, al exigir la disposición acusada la demostración de una dependencia
económica total y absoluta, “esto es, que no tienen ingresos adicionales”
establece un supuesto de hecho que termina por hacer nugatoria la posibilidad
que tienen los hijos inválidos del causante de acceder a la pensión de
sobrevivientes, sacrificando derechos de mayor entidad, como los del mínimo
vital, el respeto a la dignidad humana y la seguridad social de sujetos de
especial protección constitucional.
76. Es de aclarar,
que en el asunto sub lite, si bien la pensión de sobrevivientes
representa para quien ha perdido a aquella persona que le proporcionaba los
elementos necesarios para lograr una vida digna, el criterio de la dependencia
económica, como condición sine qua non para que los hijos inválidos puedan
reclamar el reconocimiento y pago del citado derecho prestacional a partir de
la muerte de su padre o madre, se circunscribe al concepto de dependencia
económica determinado por la jurisprudencia de esta Corporación, señalado en los
párrafos 59 y 60.
III. CONCLUSIÓN
77. Los ciudadanos Mario Ernesto Camargo Cortés y Mario Fernando Sánchez Forero en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad solicitaron la inconstitucionalidad las expresiones “si
dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos
adicionales” y “si dependían económicamente de éste” contenidas en
los literales c) y e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 “Por medio de la
cual se modificó la Ley 100 de 1993” por considerar que desconocen
la vida en condiciones dignas de sujetos de especial protección (CP, 1 y 47),
el derecho a la seguridad social (CP, 48) y el derecho a la igualdad (CP, 13)
de éstos frente a los demás beneficiarios como el cónyuge o compañero
permanente, ya que a éstos tan solo se les exige el vínculo sin la necesidad de
prueba de la dependencia, y a los padres demostrar la subordinación económica
parcial, imponiendo una carga desproporcionada e irrazonable a los hermanos e
hijos en condición de discapacidad, los cuales deben acreditar que no tienen
ingresos adicionales.
78. Como
consecuencia de dicho trato discriminatorio, se genera una lesión a la dignidad
humana de este grupo de especial protección, al imponer una barrera de acceso
en las actividades de superación, impidiendo el ejercicio de alguna actividad
remunerativa, so pena de perder el beneficio de acceso a la prestación
económica. De igual modo, se conculcan sus derechos a la seguridad social y
mínimo vital.
79. La Corte se
planteó como problema jurídico constitucional a resolver. ¿Si el criterio de
acceso a la prestación social de “dependencia económica del causante” y
“sin ingresos adicionales” contenida en los
literales c) y e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, desconocen el mandato
de trato igual entre los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes; y sí,
con ello, se afectan los derechos a la seguridad social, el mínimo vital y la
vida en condiciones dignas de sujetos de especial protección constitucional?
80. Esta
Corporación constató que es legítimo establecer condiciones de acceso para los
beneficios pensionales, en tanto que la propia Constitución autoriza al Legislador
para configurar el Sistema Pensional, y definir los requisitos para su
reconocimiento. En el presente caso, la potestad legislativa es una razón
suficiente para declarar la constitucionalidad de los apartes “si dependían
económicamente de éste” atinentes a los hermanos inválidos del causante,
contenidos en el literal e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 y, “si dependían económicamente del causante,” refiriéndose a los hijos inválidos de que trata el literal c) del
artículo antes mencionado. En tanto que resulta necesario y adecuado que el
constituyente derivado imponga ciertos requisitos de acceso, tales como la
dependencia económica de quienes integraban el núcleo familiar en protección de
los beneficiarios de posibles actores ajenos a los familiares más cercanos -Supra
numerales 50 y 51-. Adicionalmente, se constató que la norma no
proporciona un trato diferente a los hermanos inválidos, en tanto que a los
padres se les exige el mismo grado de subordinación económica.
81. No siendo lo
mismo, para el caso del enunciado “esto es, que no
tienen ingresos adicionales,” del literal c) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, pues si
bien, la libertad de configuración es amplia, encuentra su límite en la vulneración de derechos
fundamentales, mandatos constitucionales expresados con claridad, o
regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas. Dentro de los
cuales se comprobó, en aplicación del precedente sentado en la sentencia C-111 de
2006 -Supra numeral 62-, que la medida legislativa en el caso de los
hijos en situación de discapacidad, afecta el goce y disfrute de varios
derechos fundamentales, tales como el mínimo vital, la dignidad humana y la
seguridad social, garantizados a través de la pensión de sobrevivientes.
82. Adicionalmente,
la condición de acceso de dependencia económica con la cualificación de “sin
ingresos adicionales”, va en contravía con la posibilidad de que una
persona en condiciones de discapacidad subordinada al causante, pueda
procurarse algún medio de sustento, acceder a un trabajo o ejercer determinada
profesión u oficio. Por lo que, la demostración de la ausencia total de
ingresos, constituye una barrera de acceso para la superación personal de este
grupo de personas, siendo necesaria la adecuación de la norma en la medida que
si bien se mantenga la dependencia como requisito de ingreso, la misma no
acentúe la discriminación, sobre todo si se tiene que en el caso de los padres,
la subordinación pecuniaria es parcial, no se justifica porque en el caso de
los hijos inválidos deba ser total, entre otras, siendo titulares de mejor
derecho, en tanto que están en el mismo orden de prelación del cónyuge o la
compañera permanente, y ante su existencia, desplazan a los padres del causante.
83. El criterio de
la subordinación pecuniaria para el caso de los hijos en situación de
discapacidad, se circunscribe al concepto de dependencia económica determinado
por la jurisprudencia, señalado en los párrafos 59 y 60.
Razón de la
decisión
84. La demostración
de una dependencia económica “sin ingresos adicionales” del causante, sacrifica
injustificadamente derechos de mayor entidad de sujetos de especial protección
constitucional, como el derecho a la igualdad, el mínimo vital, el respeto a la
dignidad humana y la seguridad social, estableciendo una barrera de acceso para
las personas en situación de discapacidad y con ello restringiendo el acceso a
la pensión de sobrevivientes.
IV. DECISIÓN.
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar
EXEQUIBLE por los cargos analizados, la expresión “si dependían
económicamente del causante” contenida en el literal c) del artículo 13 de
la Ley 797 de 2003 e INEXEQUIBLE la expresión “esto es, que no tienen
ingresos adicionales,” contenida en la misma norma.
Segundo.- Declarar
EXEQUIBLE por los cargos analizados, la expresión “si dependían
económicamente de éste” contenida en el literal e) del artículo 13 de la
Ley 797 de 2003.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidente
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Conforme a la exequibilidad del vocablo
“inválido” declarado en la sentencia C-458 de 2015 (MP. Gloria Stella Ortiz
Delgado), se aclara que el mismo es empleado en su acepción técnico jurídica,
sin connotaciones peyorativas o denigrantes en contra de las personas en
situación de discapacidad. “La Corte encontró que, aunque el lenguaje sí
puede tener implicaciones inconstitucionales, pues podría ser entendido y
utilizado con fines discriminatorios, el uso de algunas expresiones como
parte del lenguaje técnico jurídico pretende definir una situación legal y no
hacer una descalificación subjetiva de ciertos individuos. En ese sentido,
varias expresiones serán declaradas exequibles, por los cargos analizados en
esta oportunidad.” (Subraya fuera de texto)
[2] Sentencia C-1032 de 2006 (MP. Nilson
Pinilla Pinilla)
[3] “Fallecido un empleado jubilado o con derecho a jubilación,
su cónyuge y sus hijos menores o incapacitados para trabajar por razón de sus
estudios o por invalidez, que dependieren económicamente de él, tendrán derecho
a recibir entre todos, según las reglas del artículo 275 del Código Sustantivo
del Trabajo, la respectiva pensión durante los dos (2) años subsiguientes.
A falta de cónyuge e hijos
tienen derecho a esta pensión los padres o hermanos inválidos y las hermanas
solteras del fallecido, siempre que no disfruten de medios suficientes para su
congrua subsistencia y hayan dependido exclusivamente del jubilado”
[4] Sustitución de pensión. Fallecido un empleado público o trabajador oficial en goce de
pensión de jubilación, invalidez o vejez, su cónyuge y sus hijos menores de 18
años o incapacitados para trabajar por razón de sus estudios o por invalidez,
que dependieren económicamente de él, tendrán derecho a percibir la respectiva
pensión durante los dos años subsiguientes.
[5] Se resalta que la exigencia de
condicionamientos de acceso son previstos en otras legislaciones, por ejemplo en
el Derecho Español la pensión de sobrevivientes esta separada dependiendo del
beneficiario, en el caso del cónyuge es denominada pensión de viudedad, la
correspondiente al hijo de orfandad y en algunos casos a otros familiares. El Real
Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre,  por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social., lo plantea en
los siguientes términos:
“Artículo 216.- Prestaciones.
1. En caso
de muerte, cualquiera que fuera su causa, cuando concurran los requisitos
exigibles se reconocerán, según los supuestos, alguna o algunas de las
prestaciones siguientes:
a) Un
auxilio por defunción.
b) Una
pensión vitalicia de viudedad.
c) Una
prestación temporal de viudedad.
d) Una
pensión de orfandad.
e) Una
pensión vitalicia o, en su caso, subsidio temporal en favor de familiares.
2. En caso
de muerte causada por accidente de trabajo o enfermedad profesional se
reconocerá, además, una indemnización a tanto alzado. (Negritas fuera de texto)
Artículo 217.- Sujetos causantes.
1. Podrán
causar derecho a las prestaciones enumeradas en el artículo anterior:
a) Las
personas incluidas en el Régimen General que cumplan la condición general
exigida en el artículo 165.1
b) Los
perceptores de los subsidios de incapacidad temporal, riesgo durante el
embarazo, maternidad, paternidad o riesgo durante la lactancia natural, que
cumplan el período de cotización que, en su caso, esté establecido.
c) Los
titulares de pensiones contributivas de jubilación e incapacidad permanente.
(…)”
[6] C-617 de 2001 (MP. Álvaro Tafur Galvis):
“El numeral 1o. del artículo acusado regula la situación ante la muerte del
pensionado por vejez o invalidez, hipótesis en la que tiene lugar la
subrogación de los miembros del grupo familiar en el pago de la prestación que
venía recibiendo su titular, y no la generación de una prestación nueva o
diferente.  En otras palabras, los beneficiarios toman el lugar de su causante
y se hacen acreedores de una prestación o derecho adquirido por éste, el cual
en cabeza de ellos se hace pagadero de manera vitalicia -tratándose del cónyuge
o compañera permanente supérstite- o temporal, -respecto de los demás
beneficiarios-.  Es lo que en estricto sentido se ha denominado sustitución
pensional.
El numeral
2º de la norma en cuestión, por su parte, regula la situación ante la muerte
del afiliado, en cuyo caso la pensión de sobrevivientes que se paga a sus
familiares es una nueva prestación de la que no gozaba el causante, sino que se
genera en razón de su muerte previo el cumplimiento de unos requisitos que el
legislador ha previsto.  Se trata, entonces, del cubrimiento de un riesgo con
el pago de una prima que lo asegure y no del cambio de titular de una
prestación ya causada como en el evento anterior.”
[7] C-111 de 2006 MP. Rodrigo Escobar Gil.
[8] En esta sentencia se solicitó la inexequibilidad de los vocablos
inválido presentes en diferentes normas, o su condicionamiento “en el entendido
que en las disposiciones demandadas se entiendan conforme al lenguaje acogido
internacionalmente por las Convenciones de Derechos Humanos relacionadas con
las Personas con Discapacidad, ratificadas por Colombia y que hacen parte del
bloque de constitucionalidad”. Se declararon exequibles las expresiones
acusadas con fundamento en la siguiente consideración: “La Corte encontró que,
aunque el lenguaje sí puede tener implicaciones inconstitucionales, pues podría
ser entendido y utilizado con fines discriminatorios, el uso de algunas
expresiones como parte del lenguaje técnico jurídico pretende definir una
situación legal y no hacer una descalificación subjetiva de ciertos individuos.
En ese sentido, varias expresiones serán declaradas exequibles, por los cargos
analizados en esta oportunidad.”
[9] C-804 de 2009 (M.P. María
Victoria Calle)
[10] Ibídem