C-219-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-219/11
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Extemporaneidad en la
adopción de medidas de excepción
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Características
Según el artículo 214 de
nuestra Carta Política, son características generales de estas tres clases de
estados de excepción las siguientes: i) la declaratoria que encuentra en cabeza
del Gobierno en pleno, es decir, del Presidente de la República y todos sus
ministros, quienes  deben suscribir el decreto que motiva la adopción de
medidas extraordinarias; ii) es posible la limitación de algunos derechos
fundamentales, pero en ningún caso podrán suspenderse. Además, en todo caso se
deben respetar las reglas de derecho internacional humanitario; iii) son
regulados por una ley estatutaria; iv) las medidas que se adopten bajo
su vigencia deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos; v) su
declaración no puede interrumpir el normal funcionamiento de las ramas
del poder público ni de los órganos del Estado; vi) el Presidente y los
Ministros son responsables cuando se hubiere declarado un estado de excepción
sin haber ocurrido los casos previstos en la Constitución. Así mismo, todos los
funcionarios son responsables por el abuso de las facultades extraordinarias
concedidas; vii) el decreto que lo declara debe estar motivado, es
decir, debe existir una relación causal entre los hechos que causaron la
perturbación, las razones que justifican su declaración y las medidas
legislativas a las que da lugar; viii) el decreto que declara el estado de
excepción y los posteriores que se dicten en ejercicio de las facultades
legislativas trasladadas al Presidente están sometidos a control jurídico
constitucional automático de la Corte Constitucional y a control político por
parte del Congreso de la República.
ESTADOS DE
EXCEPCION-Principios que lo regulan
La Ley Estatutaria de
los Estados de Excepción establece los principios que guían tanto la
declaración como todas aquellas medidas que sean adoptadas en el desarrollo de
los mismos, entre los que se encuentran el de necesidad, proporcionalidad,
temporalidad, legalidad, proclamación e intangibilidad de ciertos derechos.
PRINCIPIO DE
NECESIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Contenido
El principio
de necesidad se refiere a la exigencia de que la situación que da origen a la
proclamación de un régimen de excepción sea de tal gravedad que justifique el
investir al Presidente de facultades excepcionales. En estos términos, el
artículo 4.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
establece: “En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la
Nación”. Así mismo, el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos consagra que “1. En caso de guerra, de peligro público o de otra
emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado”. El artículo 2
de la LEEE desarrolla este principio y prevé que las facultades excepcionales
sólo podrán ser empleadas bajo “circunstancias extraordinarias [que] hagan
imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del
Estado”.     Los tribunales internacionales también se han pronunciado sobre
este principio. Así por ejemplo, en el caso Lawless, en sentencia del 1 de
julio de 1961, la Corte Europea de Derechos Humanos sostuvo que “el peligro
público para la vida de la Nación al que se refiere el Convenio Europeo debe
ser una situación excepcional de crisis o emergencia  que afecte toda la
población y que constituya una amenaza a la vida organizada de la comunidad que
compone un Estado”. De manera similar, el Comité de Derechos Humanos, en su
Observación General No.29, Parr 3, estableció que “aún en un conflicto armado
las disposiciones que suspendan la aplicación del Pacto se permitirán sólo en
la medida en que la situación constituya un peligro para la vida de la Nación”.
Por último, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas estableció en
la “Observación general sobre el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos: estados de excepción y suspensión de derechos” lo
siguiente: “Las medidas que suspenden la aplicación de alguna disposición del
Pacto deben ser de carácter excepcional y temporal. Antes de que un Estado
adopte la decisión de invocar el artículo 4 es necesario que se reúnan dos
condiciones fundamentales: que la situación sea de un carácter excepcional que
ponga en peligro la vida de la nación y que el Estado Parte haya proclamado
oficialmente el estado de excepción. Este último requisito es esencial para el
mantenimiento de los principios de legalidad e imperio de la ley cuando son más
necesarios. Al proclamar un estado de excepción cuyas consecuencias pueden
entrañar la suspensión de cualquier disposición del Pacto, los Estados deben actuar
dentro del marco constitucional y demás disposiciones de ley que rigen esa
proclamación y el ejercicio de las facultades de excepción; incumbe al Comité
vigilar que las leyes pertinentes faciliten y garanticen el cumplimiento del
artículo 4. Para que el Comité pueda cumplir esta tarea, los Estados Partes en
el Pacto deben proporcionar en sus informes presentados con arreglo al artículo
40 información suficiente y exacta sobre su legislación y práctica en materia
de facultades de excepción”.
PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Contenido
En relación con el principio
de proporcionalidad, el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y  Políticos consagra que las medidas que podrán tomar los Estados en las
situaciones de crisis deberán ser  “estrictamente limitadas a las exigencias de
la situación”. Por su parte, el artículo 27 de la Convención Americana permite
que los estados adopten disposiciones “que, en la medida y por el tiempo
estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las
obligaciones contraídas en virtud de esta Convención”. El artículo 13 de la
LEEE atribuye al principio de proporcionalidad el siguiente contenido: “Las
medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar
proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar”. Lo
anterior quiere decir que toda medida de excepción así como su declaratoria debe
ser proporcional a la situación que la justifica en lo que respecta a la
gravedad, naturaleza y ámbito de aplicación. Es decir, las disposiciones
adoptadas efectivamente deben conjurar la amenaza al Estado. Así, podría
presentarse un caso en el que aunque la declaratoria de emergencia esté
justificada, no lo están las medidas, puesto que no son idóneas para afrontar
la crisis.
PRINCIPIO DE
TEMPORALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Contenido
El principio de temporalidad
apunta a que toda medida de excepción tenga una duración limitada de acuerdo
con las exigencias de la situación. Es decir, se prohíbe la permanencia de las
medidas de excepción una vez finalizada la emergencia, así como la adopción de
medidas por tiempo ilimitado. De lo contrario, podría darse el fenómeno de la
institucionalización de los regímenes de excepción. Este principio de
temporalidad fue recogido por el artículo 215 de la Carta cuando estableció que
el estado de emergencia económica, social o ecológica será declarado por
períodos de hasta 30 días, que sumados no podrán exceder de noventa días en el
año calendario.
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Contenido
El principio de legalidad
tiene dos acepciones, desde la perspectiva del derecho interno, supone la
obligación del Estado de actuar de conformidad con las disposiciones
constitucionales y legales que rigen la declaratoria de un estado de emergencia
y el otorgamiento de poderes excepcionales. Desde la perspectiva del derecho
internacional público, implica que las suspensiones de derechos adoptadas en
virtud de la declaratoria de un estado de excepción no deben ser incompatibles
con otras obligaciones bajo el derecho internacional, incluido el derecho
internacional humanitario y el derecho penal internacional.
PRINCIPIO DE
PROCLAMACION O DE DECLARACION PUBLICA EN ESTADOS DE EXCEPCION-Contenido
El principio de proclamación o
de declaración pública, el Estado que va a hacer uso de las medidas
excepcionales debe manifestar expresamente las razones que fundamentan su
decisión, esto es, las circunstancias que amenazan la vida de la nación y que
justifican la suspensión de garantías. La notificación implica el aviso a los
organismos internacionales de la declaratoria del estado y de los derechos
suspendidos. Esta notificación debe hacerse por intermedio del Secretario
General de las Naciones Unidas, de la Organización de los Estados Americanos o
del Consejo de Europa, según el caso, en la forma como lo determine cada
instrumento. Estos organismos, a su vez, deben hacer llegar la información
correspondiente a los estados partes de los diferentes pactos.
PRINCIPIO DE
INTANGIBILIDAD DE DERECHOS EN ESTADOS DE EXCEPCION-Contenido
El principio de intangibilidad
de derechos se recoge en el artículo 4 de la LEEE, que a su turno tiene
origen en el derecho internacional de los derechos humanos, específicamente en
el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el
artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos. El contenido y
alcance de esta cláusula es el siguiente: los derechos enunciados como
intangibles no pueden ser limitados ni restringidos bajo los estados de
excepción. El artículo 4 consagra que no podrán suspenderse en estados de
excepción las siguientes garantías: el derecho a la vida y a la
integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a
torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al
reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la
servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de
destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la
libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas civiles y el derecho al habeas corpus.
Igualmente, prevé que no  podrán ser suspendidas las garantías judiciales
indispensables para la protección de tales derechos. La jurisprudencia
constitucional también ha señalado que el principio de intangibilidad de
derechos se extiende a otros, distintos a los señalados en los artículos 27 de la
Convención y 4º del Pacto.
ESTADOS DE
EXCEPCION-Límites materiales y temporales al ejercicio de las facultades
presidenciales
La
Constitución de 1991 fijó límites materiales y temporales al ejercicio de las
facultades presidenciales bajo cada uno de los estados de excepción y
estableció estrictos controles con el fin de lograr el equilibro entre la
normalidad y la anormalidad que se produce con la declaración de cada uno de
los estados regulados en los artículos 212, 213 y 215. En ese sentido, la Carta
Política señaló expresamente el plazo que podía durar cada estado de excepción,
lapsos dentro de los cuales el Gobierno Nacional puede hacer uso de las facultades
extraordinarias de las que queda revestido una vez se decreta el
correspondiente estado. Esta limitación en los tiempos que hizo el
Constituyente de 1991 buscó remediar el uso ilimitado, intemporal y abusivo que
los Gobiernos hicieron del estado de sitio regulado en el artículo 121 de la
Constitución de 1886, el cual carecía de términos máximos de duración, a
diferencia del estado de emergencia social y económica regulado en el artículo
122, que estaba limitado a 90 días en el año calendario, y que hizo que el país
viviera permanentemente en un estado excepcional con los costes que de ello se
derivaban para la supervivencia del Estado de Derecho.    En consecuencia, se
fijaron diversos plazos de duración para cada estado de excepción, lapsos que
también se convierten en el término máximo con que cuenta el Gobierno Nacional
para hacer uso de las facultades extraordinarias que adquiere con la
declaración del respectivo estado excepcional, a saber:  El estado de guerra
exterior, que regula el artículo 212 de la Constitución no tiene un período
determinado, pues él dependerá del tiempo que dure la confrontación armada,
asunto que el Constituyente no podía determinar. Sin embargo, es claro que
terminada la situación de guerra, el Gobierno nacional inmediatamente debe
levantar el estado de excepción. Es decir, el término de vigencia no está
determinado pero es determinable: lo que dure la situación de guerra. El estado
de conmoción interior, que regula el artículo 213 de la Constitución, señala
que el término de su declaración no será mayor a 90 días, prorrogables por dos
períodos iguales, es decir que este estado de excepción tiene una duración
máxima de 270 días. La declaración de emergencia social, económica, ecológica o
grave calamidad pública, que regula el artículo 215, expresamente señala que se
puede declarar por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no
podrán exceder de noventa días en el año calendario.
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Violación del principio de temporalidad por inobservancia de los
plazos fijados en la Constitución
Referencia: Expediente RE-194
Revisión
oficiosa del Decreto Legislativo 015 de 2011 “Por el cual se establecen los
límites máximos de velocidad para garantizar la seguridad vial en el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica”
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., treinta
(30)  de marzo de dos mil once (2011)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Juan Carlos Henao Pérez
-quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo,
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla
Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luís
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
Mediante oficio del 7 de agosto de 2011, el
señor Presidente de la República remitió a la Corte Constitucional copia
auténtica del Decreto Legislativo 015 de 2011 “Por el cual se establecen los
límites máximos de velocidad para garantizar la seguridad vial en el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
El 14
de enero de 2011, en  reparto efectuado en la Sala Plena, el decreto de la
referencia le correspondió al despacho del doctor  Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, quien recibió el expediente el
17 de enero.
Por
auto del veinte (20) de enero, el despacho del Magistrado Sustanciador asumió
el conocimiento del proceso, ordenó practicar algunas pruebas, fijar en lista
el expediente, comunicarlo a algunas entidades privadas y oficiales, y correr
traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
competencia.
1.1.
NORMA OBJETO DE REVISIÓN
El texto de la norma objeto de
análisis, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No.47.945 del 7 de
enero de 2011, es el siguiente:
“DECRETO 015 DE 2011
(enero 6 de 2011)
Por el cual se establecen los límites máximos
de velocidad para garantizar la seguridad vial en el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica.
El Presidente de la República de Colombia,
En ejercicio de las facultades que le otorga
el artículo 215
de la Constitución
Política, en concordancia con la Ley
137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4580
de 2010, y
CONSIDERANDO:
Que mediante el Decreto 4580
de 2010, el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia
Social en todo el territorio nacional, con el fin de conjurar la grave
calamidad pública ocurrida por la ola invernal que se viene presentando e
impedir la extensión de sus efectos.
Que a raíz de la situación presentada por la
ola invernal, la infraestructura vial y urbana ha resultado gravemente
deteriorada, por las graves inundaciones, derrumbes, daños de vías; lo cual
amenaza, entre otros aspectos, la seguridad vial y la movilidad de los
habitantes del territorio nacional.
Que como consecuencia de los desastres
generados en la infraestructura con ocasión a la ola invernal, la seguridad y
movilidad en nuestras vías se ha reducido notablemente.
Que de conformidad con estudios
internacionales, la velocidad se ha identificado como un factor de riesgo clave
en las lesiones causadas por accidentes de tránsito, e influye tanto en el
riesgo de un choque como en la gravedad de las lesiones que resulten de dicho
choque. Así mismo, las condiciones actuales de la infraestructura vial y
urbana, gravemente deteriorada por la ola invernal, elevan aún más el riesgo
asociado a niveles máximos de velocidad en condiciones normales de las vías,
requiriendo acciones excepcionales de prevención por parte del Estado para
asegurar la seguridad y la vida de los usuarios de las vías.
Que en virtud de lo anterior, es fundamental
mantener un límite de velocidad que atienda la realidad de la crisis generada
por la ola invernal y su continuidad, la cual, sin duda alguna, aumenta el
riesgo de accidentalidad por los actuales niveles de lluvia, deterioros en la
infraestructura, entre otros aspectos.
Que en consecuencia, la situación de
emergencia que atraviesa el país no admite velocidades superiores a cien (100)
kilómetros por hora en las de carreteras nacionales y departamentales, y
sesenta (60) kilómetros por hora las vías urbanas y carreteras municipales.
Que en determinadas carreteras
departamentales y nacionales del país, puede ser potencialmente viable mantener
el límite de velocidad a ciento veinte (120) kilómetros por hora, pero esto no
se compadece con mantener un índice más alto dadas las condiciones actuales de
las vías, como consecuencia de la ola invernal.
DECRETA:
Artículo 1°.
Modifíquese el artículo 106 del Código
Nacional de Tránsito, el cual quedará así:
"Artículo 106. Límites de
velocidad en vías urbanas y carreteras municipales. En vías urbanas y en
las carreteras municipales o distritales las velocidades máximas y mínimas para
vehículos de servicio público o particular será determinada y debidamente
señalizada por la autoridad de Tránsito competente en el Distrito o Municipio
respectivo. En ningún caso podrá sobrepasar los 60 kilómetros por hora.
La velocidad en zonas escolares y en zonas residenciales será hasta de treinta
(30) kilómetros por hora".
Artículo 2°.
Modifíquese el artículo 107 del Código
Nacional de Tránsito, el cual quedará así:
"Artículo 107. Límites de
velocidad en carreteras nacionales y departamentales. En las carreteras
nacionales y departamentales la velocidad máxima permitida posible será de cien
(100) kilómetros por hora. Para el servicio público, de carga y de transporte
escolar la velocidad máxima permitida posible será de ochenta (80) kilómetros
por hora. Será obligación del Ministerio de Transporte o de la Gobernación
respectiva realizar la debida señalización de los máximos efectivos permitidos
de velocidad según las especificaciones de cada una de las carreteras en sus
diferentes tramos sin sobrepasar los máximos posibles anteriormente fijados.
Estas mismas autoridades tendrán la obligación de reducir temporalmente los
máximos efectivos permitidos de velocidad cuando las condiciones de las vías
así lo aconsejen.
Cuando no exista señalización de
velocidad máxima en las carreteras nacionales y departamentales, los vehículos,
cualquiera que sea su naturaleza, no podrán superar los ochenta (80) kilómetros
por hora.
Parágrafo 1°. La entidad encargada de
fijar la velocidad máxima y mínima, en las zonas urbanas de que trata el
artículo 106 y en las carreteras nacionales y departamentales de que trata este
artículo, debe establecer los límites de velocidad de forma sectorizada,
razonable, apropiada y coherente con el tráfico vehicular, las condiciones del
medio ambiente, la infraestructura vial, el estado de las vías, visibilidad,
las especificaciones de la vía, su velocidad de diseño, las características de
operación de la vía.
Parágrafo 2°. Teniendo en cuenta que en
determinadas carreteras nacionales y departamentales del país puede ser
potencialmente viable establecer límites de velocidad superiores a cien (100)
kilómetros por hora, en estos eventos la autoridad competente podrá establecer
los límites de velocidad atendiendo a un máximo de ciento veinte (120) kilómetros
por hora, siempre y cuando existan serios y comprobados fundamentos como
resultado de la aplicación la metodología adoptada por el Ministerio de
Transporte para tal efecto".
Artículo 3°. Vigencia. El presente
decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
1.2.
INFORMES SOLICITADOS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL AL GOBIERNO
NACIONAL
Mediante Auto
de 20 de enero de 2011,  el Magistrado Ponente, ofició que por intermedio
de la Secretaría General de esta Corporación se solicitara  a:
1.2.1. La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República para que, tramitara ante las autoridades correspondientes y remitiera
a la Corte Constitucional un informe detallado sobre las razones  fácticas que
motivaron la expedición del Decreto Legislativo 015 de 2011, su conexidad con
el Decreto Legislativo 4580 de 2010, y la necesidad, idoneidad y
proporcionalidad en estricto sentido de las medidas que en él se contemplan. El
informe debía contener en especial la siguiente información:
1.2.1.1. Razones detalladas que expliquen porqué las medidas
adoptadas en el Decreto Legislativo 015 de 2011 contribuirán a superar la
crisis que originó el fenómeno de la Niña.
1.2.1.2. Las razones por las cuales las medidas adoptadas mediante
el Decreto Legislativo 015 de 2011 están destinadas exclusivamente a conjurar
el Estado de Emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el
Decreto 4580 de 2010 y a impedir la extensión de sus efectos, y no a cumplir
otros propósitos.
1.2.1.3. Las razones por las cuales las medidas adoptadas en
el decreto no podían implementarse mediante los mecanismos ordinarios de los
que dispone el Gobierno.
1.2.2.  Al Ministerio de Trasporte para que explicara ante
esta Corporación los efectos que en materia de seguridad vial y movibilidad
tendría el Decreto Legislativo 015 de 2011.
1.2.3. A la Policía Nacional para que explicara ante esta
Corporación los efectos que en materia de seguridad vial y movibilidad tendría
el Decreto Legislativo 015  de 2011.
1.2.4.
Igualmente invitó a participar a la Federación Colombiana de Municipios; a la
Federación Colombiana de Transportadores de Carga por carretera –Colfegar, a la
Asociación Nacional de Empresas Transportadoras –Asecarga- y a las Universidad
del Rosario, Javeriana, Externado y Sergio Arboleda.
1.3.
RESPUESTA A LAS SOLICITUDES REALIZADAS EN EL AUTO DEL 20 DE ENERO
DE 2011
Con el fin de
dar respuesta a los interrogantes plateados por el Magistrado Ponente y
defender la constitucionalidad del decreto en revisión, presentaron escritos el
Director de Tránsito y Transporte, el Ministerio de Transporte y la Secretaría
Jurídica de Presidencia, cuyos escritos se pueden resumir así:
1.3.1. Policía Nacional
1.3.1.1.El escrito
comienza con una descripción del número de departamentos afectados con la ola invernal
y los efectos que ésta causó en la malla vial. Se señala que de los 32
departamentos, 28 fueron afectados, indicando que Santander, Bolívar,
Atlántico, Magdalena, Córdoba, Sucre y Chocó fueron los más perjudicados.
1.3.1.2.Se indica que
85 vías presentaban problemas de derrumbes de las cuales 11 fueron cerradas
totalmente y 8 en forma parcial.
1.3.1.3. Las lluvias continuas hicieron
que los altos niveles de saturación de los suelos causaran problemas de drenaje
en las zonas inundadas afectando, entre otros, la infraestructura vial por
deslizamientos y derrumbes, lo que incide en la movibilidad.
1.3.1.4. Si a los problemas de
infraestructura vial, alta pluviosidad, se le agrega la topografía del
territorio nacional, la conclusión clara es que los límites de velocidad no
pueden exceder los 100 kilómetro por hora.
1.3.1.5. Presenta un cuadro con la
estadística de los accidentes en los últimos dos años para demostrar que la
accidentalidad asociada a los excesos de velocidad han aumentado entre 2009 y
2010 y anexa un álbum fotográfico que muestra el estado de muchas de las vías
en el territorio nacional.
1.3.2.  Ministerio de
Transporte
El  Ministerio de Transporte además de los
argumentos presentados por el Director de la Policía de Tránsito, señala:
1.3.2.1. La  intensidad
de las lluvias necesariamente incide en  la accidentalidad, lo que obliga a la
reducción de los límites de velocidad, específicamente por la “exposición a los
peligros de la conducción de vehículos automotores”. A mayor velocidad, mayor
riesgo de de accidentes.
1.3.2.2. Los términos
que se exigen para reformar una ley resultan dispendiosos, razón por las que
las facultades extraordinarias se convierten en el mecanismo idóneo para salvaguardar
los derechos a la vida e integridad de las personas que transitan por las
diferentes vías.
1.3.2.3. Finalmente,
se anexa un álbum fotográfico que muestra el estado de muchas de las vías en el
territorio nacional.
1.3.3.  Secretaria Jurídica
de la Presidencia.
La Secretaria
Jurídica de la Presidencia, doctora Cristina Pardo Schlesinger, intervino para
justificar la necesidad de la medida, señalando expresamente que esta busca
evitar que se presentaran perdidas de vida y lesiones a la integridad de las
personas que pudieran transitar en las deterioradas carreteras del país. En el
documento se hace un examen de cada uno de los requisitos exigidos por la
jurisprudencia constitucional para esta clase de decretos legislativos para
señalar que ella era necesaria, idónea, proporcional y debidamente motivada.
1.4.
INTERVENCIONES
1.4.1. Federación
Nacional de Departamentos.
La única
intervención que se presentó fue la de la Federación Nacional de Departamentos,
por intermedio de su Directora Ejecutiva, María Teresa Forero de Saade, solicitó
la declaración  de exequibilidad del decreto que se revisa, pues en su criterio
fue expedido en cumplimiento de lo señalado por el artículo 215 de la
Constitución Política de Colombia con el fin de contrarrestar los efectos
negativos que la ola invernal causó en las vías y como tal la reducción de los
límites máximos de velocidad se asocia directamente con los hechos que dieron
origen a la declaración de emergencia, pues es claro que con el decreto 015 de
2011, se busca la seguridad vial y la prevención de accidentes de tránsito.
1.5.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador
General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, dentro del término
legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia, en el cual solicitó
declarar la inexequibilidad del Decreto Legislativo 015 del 6 de enero de 2011,
teniendo en cuenta que el mismo fue expedido por fuera del término en que
estuvo vigente el Decreto 4580 de 2010, por cuanto éste perdió vigencia el 5 de
enero y el decreto en mención fue expedido un día después, hecho que lo hace
inexequible y como tal sus efectos deben ser retroactivos al momento de su
expedición.
2.
CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA
La Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 015 de 2011, de conformidad con lo
dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la
Carta Política.
2.2.
PROBLEMA JURÍDICO
Corresponde a la Sala establecer si:
2.2.1.   El Decreto
Legislativo 015  de 2011 fue  expedido dentro del término de vigencia de la
emergencia económica, social y ecológica decretada por el Gobierno Nacional en
todo el territorio nacional mediante el Decreto Legislativo 4580 de 2010.
2.2.2.   El Decreto
Legislativo 015  de 2011 se ajusta a los requisitos constitucionales, legales y
jurisprudenciales, específicamente los relativos a la  necesidad y conexidad
con las causas que dieron origen a la declaración del estado de excepción.
2.3.
GENERALIDADES DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN  EN COLOMBIA
2.3.1.  La regulación de los
estados de excepción en la Constitución de 1991 fue la respuesta al empleo
abusivo de la figura del estado de sitio en Colombia. Por ello la Carta de 1991
les impuso límites materiales y temporales al ejercicio de las facultades
presidenciales bajo cada uno de los estados de excepción y reforzó sus
controles[1].
Lo primero que regula la Carta Política es
la existencia de tres estados de excepción: la guerra exterior[2],
conmoción interior[3] y emergencia económica,
social y/o ecológica[4]-.
A
continuación, el artículo 152 ordena al Congreso expedir una ley estatutaria
que regule los estados de excepción. En desarrollo de este mandato, el
legislador expidió la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, Ley 137 de 1994
(en adelante LEEE), que en su artículo 2º señala que su finalidad es (i) “establecer
los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii)
fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los
tratados internacionales”. De conformidad con la misma disposición, los
hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder
a “circunstancias extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la
normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”.
2.3.2.  Según
el artículo 214 de nuestra Carta Política, son características generales de
estas tres clases de estados de excepción las siguientes:
(i)
la declaratoria que encuentra en cabeza del Gobierno en pleno, es
decir, del Presidente de la República y todos sus ministros, quienes  deben
suscribir el decreto que motiva la adopción de medidas extraordinarias;
(ii)
es posible la limitación de algunos derechos fundamentales, pero en
ningún caso podrán suspenderse. Además, en todo caso se deben respetar las
reglas de derecho internacional humanitario;
(iii)
son regulados por una ley estatutaria;
(iv)
las medidas que se adopten bajo su vigencia deberán ser
proporcionales a la gravedad de los hechos;
(v)
su declaración no puede interrumpir el normal funcionamiento de las
ramas del poder público ni de los órganos del Estado;
(vi)
el Presidente y los Ministros son responsables cuando se hubiere
declarado un estado de excepción sin haber ocurrido los casos previstos en la
Constitución. Así mismo, todos los funcionarios son responsables por el abuso
de las facultades extraordinarias concedidas;
(vii)
el decreto que lo declara debe estar motivado, es decir, debe
existir una relación causal entre los hechos que causaron la perturbación, las
razones que justifican su declaración y las medidas legislativas a las que da
lugar;
(viii)
el decreto que declara el estado de excepción y los posteriores que
se dicten en ejercicio de las facultades legislativas trasladadas al Presidente
están sometidos a control jurídico constitucional automático de la Corte
Constitucional y a control político por parte del Congreso de la República.
2.3.3.  Adicionalmente,
la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción establece los principios que
guían tanto la declaración como todas aquellas medidas que sean adoptadas en el
desarrollo de los mismos, entre los que se encuentran el de necesidad,
proporcionalidad, temporalidad, legalidad, proclamación e intangibilidad de
ciertos derechos.
2.3.3.1.
El principio de necesidad se refiere a la exigencia de que la
situación que da origen a la proclamación de un régimen de excepción sea de tal
gravedad que justifique el investir al Presidente de facultades excepcionales.
En estos términos, el artículo 4.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos  establece: “En situaciones excepcionales que pongan en peligro
la vida de la Nación”. Así mismo, el artículo 27 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos consagra que “1. En caso de guerra, de
peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad
del Estado”.
El artículo 2 de la LEEE desarrolla este principio y
prevé que las facultades excepcionales sólo podrán ser empleadas bajo “circunstancias
extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la normalidad
mediante los poderes ordinarios del Estado”.
Los tribunales internacionales también se han
pronunciado sobre este principio. Así por ejemplo, en el caso Lawless, en
sentencia del 1 de julio de 1961, la Corte Europea de Derechos Humanos sostuvo
que “el peligro público para la vida de la Nación al que se refiere el
Convenio Europeo debe ser una situación excepcional de crisis o emergencia  que
afecte toda la población y que constituya una amenaza a la vida organizada de
la comunidad que compone un Estado”. De manera similar, el Comité de
Derechos Humanos, en su Observación General No.29, Parr 3, estableció que “aún
en un conflicto armado las disposiciones que suspendan la aplicación del Pacto
se permitirán sólo en la medida en que la situación constituya un peligro para
la vida de la Nación”. Por último, el Comité de Derechos Humanos de las
Naciones Unidas estableció en la “Observación general sobre el artículo 4 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: estados de excepción y
suspensión de derechos” lo siguiente:
“Las
medidas que suspenden la aplicación de alguna disposición del Pacto deben ser
de carácter excepcional y temporal. Antes de que un Estado adopte la decisión
de invocar el artículo 4 es necesario que se reúnan dos condiciones
fundamentales: que la situación sea de un carácter excepcional que ponga en
peligro la vida de la nación y que el Estado Parte haya proclamado oficialmente
el estado de excepción. Este último requisito es esencial para el mantenimiento
de los principios de legalidad e imperio de la ley cuando son más necesarios.
Al proclamar un estado de excepción cuyas consecuencias pueden entrañar la
suspensión de cualquier disposición del Pacto, los Estados deben actuar dentro
del marco constitucional y demás disposiciones de ley que rigen esa
proclamación y el ejercicio de las facultades de excepción; incumbe al Comité
vigilar que las leyes pertinentes faciliten y garanticen el cumplimiento del
artículo 4. Para que el Comité pueda cumplir esta tarea, los Estados Partes en
el Pacto deben proporcionar en sus informes presentados con arreglo al artículo
40 información suficiente y exacta sobre su legislación y práctica en materia
de facultades de excepción.”
2.3.3.2.
En relación con el principio de proporcionalidad, el artículo
4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y  Políticos consagra que las
medidas que podrán tomar los Estados en las situaciones de crisis deberán ser  “estrictamente
limitadas a las exigencias de la situación”. Por su parte, el
artículo 27 de la Convención Americana permite que los estados adopten
disposiciones “que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a
las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud
de esta Convención”.
El artículo 13
de la LEEE atribuye al principio de proporcionalidad el siguiente contenido: “Las
medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar
proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar”.
Lo anterior
quiere decir que toda medida de excepción así como su declaratoria debe ser
proporcional a la situación que la justifica en lo que respecta a la gravedad,
naturaleza y ámbito de aplicación. Es decir, las disposiciones adoptadas
efectivamente deben conjurar la amenaza al Estado. Así, podría presentarse un
caso en el que aunque la declaratoria de emergencia esté justificada, no lo
están las medidas, puesto que no son idóneas para afrontar la crisis.
En este
sentido, un importante doctrinante en la materia -Daniel Zovatto-
considera que el principio de proporcionalidad debe tener en cuenta “i) Un
análisis de la situación real que está viviendo el país determinado en su momento
concreto; ii) demostrar que las medidas ordinarias no son suficientes para
hacer frente a la situación, y  iii) cuáles son las otras medidas de emergencia
o de excepción alternativas, que pueden resultar menos lesivas para el disfrute
de los derechos humanos”.[5]
2.3.3.3.
El principio de temporalidad apunta a que toda medida de
excepción tenga una duración limitada de acuerdo con las exigencias de la
situación. Es decir, se prohíbe la permanencia de las medidas de excepción una
vez finalizada la emergencia, así como la adopción de medidas por tiempo
ilimitado. De lo contrario, podría darse el fenómeno de la institucionalización
de los regímenes de excepción.
Este principio
de temporalidad fue recogido por el artículo 215 de la Carta cuando estableció
que el estado de emergencia económica, social o ecológica será declarado por
períodos de hasta 30 días, que sumados no podrán exceder de noventa días en el
año calendario.
2.3.3.4.
El principio de legalidad tiene dos acepciones, desde la
perspectiva del derecho interno, supone la obligación del Estado de actuar de
conformidad con las disposiciones constitucionales y legales que rigen la
declaratoria de un estado de emergencia y el otorgamiento de poderes excepcionales.
Desde la perspectiva del derecho internacional público, implica que las
suspensiones de derechos adoptadas en virtud de la declaratoria de un estado de
excepción no deben ser incompatibles con otras obligaciones bajo el derecho
internacional, incluido el derecho internacional humanitario y el derecho penal
internacional.
2.3.3.5.
El  principio de proclamación o de declaración pública, el
Estado que va a hacer uso de las medidas excepcionales debe manifestar
expresamente las razones que fundamentan su decisión, esto es, las
circunstancias que amenazan la vida de la nación y que justifican la suspensión
de garantías.[6] La notificación implica
el aviso a los organismos internacionales de la declaratoria del estado y de
los derechos suspendidos. Esta notificación debe hacerse por intermedio del
Secretario General de las Naciones Unidas, de la Organización de los Estados
Americanos o del Consejo de Europa, según el caso, en la forma como lo
determine cada instrumento. Estos organismos, a su vez, deben hacer llegar la
información correspondiente a los estados partes de los diferentes pactos.
2.3.3.6.
Por último, el principio de intangibilidad de derechos se
recoge en el artículo 4 de la LEEE, que a su turno tiene origen en el derecho
internacional de los derechos humanos, específicamente en el artículo 4 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[7]
y en el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos[8].
El contenido y alcance de esta cláusula es el siguiente: los derechos
enunciados como intangibles no pueden ser limitados ni restringidos bajo los
estados de excepción.
El artículo 4
consagra que no podrán suspenderse en estados de excepción las siguientes
garantías: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a
no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de
su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a
prisión por deudas civiles y el derecho al habeas corpus[9].
Igualmente, prevé que no  podrán ser suspendidas las garantías judiciales
indispensables para la protección de tales derechos.
La
jurisprudencia constitucional también ha señalado que el principio de
intangibilidad de derechos se extiende a otros, distintos a los señalados en
los artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto.[10]
2.4.
EXAMEN DE LOS ASPECTOS FORMALES DEL DECRETO   LEGISLATIVO 015  DE
2011
Con base en el
texto del Decreto 015 de 2011, la Sala constata lo siguiente:
2.4.1.  El
decreto fue proferido por el Presidente de la República en ejercicio de las
facultades que le confiere el artículo 215 superior, en concordancia con la
LEEE y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto Legislativo 4580 de 2010 que
declaró la emergencia social en todo el territorio nacional.
2.4.2.  El
decreto contiene un conjunto de consideraciones que pretenden dar cuenta
de la necesidad, conexidad y pertinencia de las disposiciones en ella
contenidas y su relación con la solución de los hechos que dieron lugar a la
declaración del estado de excepción.
2.4.3.  El
decreto fue suscrito por el Presidente de la República y la totalidad de
los ministros.
2.4.4.  El
decreto fue expedido el 6 de enero  de 2011 y publicado en el Diario
Oficial el 7 de enero de 2011, según el Gobierno Nacional, con fundamento en el
Decreto Legislativo 4580 de 2010. Este requisito requiere ser analizado a
profundidad, según lo expuesto por el Ministerio Público, tal como se hará a
continuación.
2.5.
LA DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA, SOCIAL, ECONÓMICA Y
ECOLÓGICA EN EL DECRETO 4850 DE 2010: TÉRMINOS.
2.5.1.   La Constitución de
1991 fijó límites materiales y temporales al ejercicio de las facultades
presidenciales bajo cada uno de los estados de excepción y estableció estrictos
controles con el fin de lograr el equilibro entre la normalidad y la
anormalidad que se produce con la declaración de cada uno de los estados
regulados en los artículos 212, 213 y 215[11].
En ese sentido, la Carta Política señaló
expresamente el plazo que podía durar cada estado de excepción, lapsos dentro
de los cuales el Gobierno Nacional puede hacer uso de las facultades
extraordinarias de las que queda revestido una vez se decreta el
correspondiente estado. Esta limitación en los tiempos que hizo el
Constituyente de 1991 buscó remediar el uso ilimitado, intemporal y abusivo que
los Gobiernos hicieron del estado de sitio regulado en el artículo 121 de la
Constitución de 1886, el cual carecía de términos máximos de duración, a
diferencia del estado de emergencia social y económica regulado en el artículo
122, que estaba limitado a 90 días en el año calendario, y que hizo que el país
viviera permanentemente en un estado excepcional con los costes que de ello se
derivaban para la supervivencia del Estado de Derecho.
En consecuencia, se fijaron diversos plazos
de duración para cada estado de excepción, lapsos que también se convierten en el
término máximo con que cuenta el Gobierno Nacional para hacer uso de las
facultades extraordinarias que adquiere con la declaración del respectivo
estado excepcional, a saber:
2.5.1.1. El estado de guerra
exterior, que regula el artículo 212 de la Constitución no tiene un período
determinado, pues él dependerá del tiempo que dure la confrontación armada,
asunto que el Constituyente no podía determinar. Sin embargo, es claro que
terminada la situación de guerra, el Gobierno nacional inmediatamente debe
levantar el estado de excepción. Es decir, el término de vigencia no está
determinado pero es determinable: lo que dure la situación de guerra.
2.5.1.2. El estado de conmoción
interior, que regula el artículo 213 de la Constitución, señala que el
término de su declaración no será mayor a 90 días, prorrogables por dos
períodos iguales, es decir que este estado de excepción tiene una duración
máxima de 270 días.
2.5.1.3. La declaración de
emergencia social, económica, ecológica o grave calamidad pública, que
regula el artículo 215, expresamente señala que se puede declarar por períodos
hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de
noventa días en el año calendario.
2.6.
La inobersevancia de los plazos fijados en la Constitución:
violación del principio de temporalidad.
Los plazos antes
mencionados se convierten en el límite temporal máximo que tiene el Gobierno
Nacional no sólo para decretar el correspondiente estado de excepción, sino
para dictar los decretos legislativos que los desarrollen y con ellos se
concreta el principio de temporalidad  de los estados de excepción. Obviamente,
si el estado de excepción en el caso de la conmoción interior y en la
emergencia social, económica, ecológica o grave calamidad pública es declarado
por un término menor al señalado en la Constitución, el plazo para la
expedición de los decretos legislativos será el que se señale en el decreto por
medio del cual se declara el respectivo estado excepcional.
En consecuencia,
vencido o finalizado el plazo de la declaración del correspondiente estado de
excepción o terminada la guerra exterior, el Gobierno Nacional pierde
competencia para proferir decretos legislativos y los mismos deben ser
declarados inexequibles por falta de competencia del Ejecutivo para su
expedición y las medidas en ellos adoptadas deben quedar sin efectos desde el
mismo día en que fueron expedidos, porque al tratarse de normas proferidas en
el marco de una situación excepcional que afecta la institucionalidad y el
normal funcionamiento del Estado de Derecho, no es dable aceptar que la norma
jurídica dictada bajo el supuesto amparo de un estado de excepción que ya no
existía,  proyecte sus efectos hasta la fecha del fallo en que se  revise su
constitucionalidad, toda vez que finalizado el término para el que fue
decretado el correspondiente estado de excepción, se reestablece el equilibrio
de poderes, y el Ejecutivo pierde inmediatamente la competencia para legislar,
que es una de las principales prerrogativas que este poder público adquiere
como consecuencia inmediata de la declaración de uno cualquiera de los  estado
de excepción regulados en la Constitución.
Lo anterior
significa que dictar un decreto legislativo por fuera del término que el
Ejecutivo tenía para ello, resuelta ser una usurpación de la competencia del
poder legislativo que no puede producir ningún efecto.
En ese orden de
ideas, se hace imperioso determinar si el decreto objeto de revisión se dictó
en los términos para los cuales se estableció la emergencia social, económica,
ecológica por grave calamidad pública decretada mediante el Decreto 4580 de
2010.
2.7.
El decreto 4580 de 2010 y el término de la declaración del estado
de  emergencia social, económica, ecológica por grave calamidad pública.
2.7.1.
El
artículo primero del mencionado decreto, declaró el estado de
emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el
término de treinta (30) días contados a partir de la fecha de su
expedición, lo que ocurrió el 7 de diciembre de 2010.
En concepto del Ministerio Público, los treinta (30) días a
que se refiere el decreto vencieron el 5 de enero de 2011. Efectivamente,
un conteo de los días calendario del mes de diciembre y los primeros de enero,
confirman el hecho de que la declaración de emergencia económica, social y
ecológica por grave calamidad pública finalizó el 5 de enero de 2011.
2.7.2. El término días a
que se refiere la Constitución en los artículos  213 y 215, así como la ley
estatutaria, Ley 137 de 1994, en adelante LEEE  y el decreto en comento, deben
ser entendidos como días calendario y no hábiles como lo ordena
la regla general en materia de contabilización de términos, artículo 69 de la
Ley 4 de 1913, según el  cual cuando las normas se refieran a días ha de
entenderse que éstos son hábiles y los meses y años se contabilizarán como
calendario. El precepto en mención establece: “En los plazos de días que se
señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados
y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se
computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante,
se extenderá el plazo hasta el primer día hábil” (negrilla fuera de texto).
Lo anterior, por
cuanto es claro que la declaración de un estado de excepción, introduce al
Estado en una anormalidad institucional en razón de la alteración de poderes a
favor del Ejecutivo, el cual queda investido de una serie de facultades
extraordinarias de las cuales puede hacer uso en cualquier tiempo, es decir,
sin importar conceptos tales como los de vacancia o feriados.
La declaración de
un estado de excepción y las graves consecuencia que ella genera  para el
normal funcionamiento de la institucionalidad de un Estado y los derechos
fundamentales de las personas que habitan en el territorio, dado que muchos de
ellos pueden ser limitados, en los términos del artículo 27 de la Convención y
4 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, obliga a la Corte Constitucional a
hacer una  interpretación restrictiva del concepto días, a diferencia de
otras interpretaciones que frente a la misma locución ha realizado esta Corte, pues
entender que la declaración del estado excepcional es sólo para los días hábiles,
es permitir una extensión de la alteración institucional más allá de los
límites temporales que el Constituyente de 1991 expresamente quiso imponer.
Efectivamente, la
jurisprudencia constitucional en relación con el concepto de días que
emplea la Constitución ha efectuado dos interpretaciones según la competencia
de que se trate.
Una primera
interpretación hace referencia a días hábiles. En ese sentido, interpretando el
artículo 86 de la Constitución que señala que “en ningún caso podrán
transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su
resolución”, se precisó que ese término era de días hábiles, porque
es en ellos durante los cuales se ejerce la función judicial.[12]
Igual
interpretación se efectuó frente al artículo 166 de la Constitución, referida
al lapso con el que cuenta el Presidente de la República para objetar los
proyecto de ley. En diversos fallos, sin mayores explicaciones, se ha dicho que
dicho término debe entenderse como días hábiles[13].
Una segunda interpretación
hace referencia a días calendario.  Este análisis diverso del término días,
se hizo en relación con el artículo 160 de la Constitución, referido al lapso
de los ocho días que deben transcurrir entre un debate de un
proyecto de ley entre la comisión y la plenaria de una de las Cámaras. En este
evento, la jurisprudencia constante de esta Corporación, ha señalado que los
ocho días no necesariamente deben ser hábiles, por cuanto la actividad
legislativa puede no coincidir con estos días, y por ello, lo importante es que
se entienda que los días que deben transcurrir entre un debate y otro son
completos y diferentes a aquel en que se verificó el debate del proyecto[14].
En relación con los estados de excepción también ha operado esta
interpretación restrictiva del concepto. En  sentencia C-154 de 1993[15],
se señaló “La Corte encuentra que este término[calendario] se ajusta a la
Carta. Otra modalidad de contabilización - como sería la de tomar en
consideración únicamente los días hábiles - desconocería el principio de
interpretación restrictiva referido al alcance de las facultades presidenciales
bajo los estados de excepción. De otra parte, debe tenerse en cuenta que la
función de conservar y restablecer el orden público no puede tener solución de
continuidad durante los días festivos”
Esta segunda
interpretación de la alocución días, es la que debe acoger y
mantener esta Corporación para el caso de los estados excepción, para insistir que
cuando los artículos 213 y 215 se refieren a los lapsos máximos en que el
Presidente de la República puede decretar un estado de excepción,  la expresión
días que empleó el Constituyente, ha de entenderse como días calendario o
corridos, teniendo en cuenta que ésta permite  que la alteración institucional
que genera tal declaración para la supervivencia misma del Estado de Derecho no
se prolongue por fuera de los límites y restricciones que quiso imponer el
Constituyente.
De acogerse una
interpretación distinta a la que aquí se está haciendo, implicaría aceptar que
el estado de excepción que se decretó a través del Decreto 4850 de 2010 no
vencía 5 de enero sino el 19 de enero de 2011, tesis inaceptable, porque la
declaración no sería por treinta (30) días sino por cuarenta y cuatro (44) días.
Lo dicho en
precedencia, obliga a la Corte Constitucional a declarar la inexequibilidad del
Decreto 015 del 2011 “Por el cual se establecen los límites máximos de
velocidad para garantizar la seguridad vial en el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”.
Lo expuesto es
suficiente para no proseguir con el análisis sobre la constitucionalidad del Decreto
015 de 2011, toda vez que es abiertamente inconstitucionalidad  por
desconocimiento del principio de temporalidad.
En mérito de
lo expuesto,  la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE
el Decreto Legislativo 015 de 2011 “Por el cual se establecen los
límites máximos de velocidad para garantizar la seguridad vial en el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO
PEREZ
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA
PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA
MENDEZ
Secretaria General
[1] En la sentencia C-802 de 2002 se hace
amplia referencia a las discusiones en la Asamblea Nacional Constituyente en materia de la regulación de los estados de excepción. Se
cita por ejemplo  el Informe – Ponencia para primer debate en plenaria “Normas
de Excepción.  El Estado de Sitio y el Estado de Excepción.  La Emergencia Económica y Social”, preparado por los constituyentes Antonio Navarro Wolff,
Antonio Galán Sarmiento, Fabio Villa Rodríguez y José Matías Ortiz, documento
en el cual textualmente se afirma: “el estado de excepción no es ni puede ser un
estado de hecho.  Es una de las expresiones del estado de derecho.  Por lo
tanto debe ser normado.  Tiene como objeto el reforzamiento de la facultad
defensiva del Estado para recuperar la normalidad dentro del estado de derecho”
Cfr. Gaceta Constitucional No. 76 del 18 de mayo de 1991, páginas 12 a 16. También se hace alusión a la ponencia “Suspensión de Derechos y Libertades en Estado de
Excepción” coordinada por el delegatario Jaime Ortiz Hurtado. En este documento
se pone de manifiesto la necesaria sujeción de las facultades excepcionales a
la intangibilidad de derechos tales como la vida, la integridad personal, la
prohibición de esclavitud y servidumbre, la prohibición de discriminación, el
derecho a la personalidad jurídica, los derechos de nacionalidad, los derechos
políticos, el principio de legalidad y retroactividad, las libertades de
conciencia y de religión, la protección a la familia y los derechos del niño Cfr.
Gaceta Constitucional No. 107 del 24 de junio de 2002, páginas 6 y 7.
[2] Artículo 212. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Guerra Exterior.
Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente
necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los
requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la normalidad. |
La declaración del Estado de Guerra Exterior sólo procederá una vez el Senado
haya autorizado la declaratoria de guerra, salvo que a juicio del Presidente
fuere necesario repeler la agresión. | Mientras subsista el Estado de Guerra,
el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y
legales, y el Gobierno le informará motivada y periódicamente sobre los
decretos que haya dictado y la evolución de los acontecimientos. | Los decretos
legislativos que dicte el Gobierno suspenden las leyes incompatibles con el
Estado de Guerra, rigen durante el tiempo que ellos mismos señalen y dejarán de
tener vigencia tan pronto se declare restablecida la normalidad. El Congreso
podrá, en cualquier época, reformarlos o derogarlos con el voto favorable de
los dos tercios de los miembros de una y otra cámara.
[3] Artículo 213. En caso de grave perturbación
del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional,
la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser
conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de
Policía, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros,
podrá declarar el Estado de Conmoción Interior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos
períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable
del Senado de la República. | Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las
facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación
e impedir la extensión de sus efectos. | Los decretos legislativos que dicte el
Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoción y
dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden público. El
Gobierno podrá prorrogar su vigencia hasta por noventa días más. | Dentro de
los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del Estado de Conmoción,
el Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones
constitucionales y legales. El Presidente le pasará inmediatamente un informe
motivado sobre las razones que determinaron la declaración. | En ningún caso
los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar.
[4] Articulo 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de
los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos
los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta
días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año
calendario. | Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el
Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de
ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de
sus efectos. | Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación
directa y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma transitoria,
establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos,
las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo
que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. |
El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el
término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que
se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare
reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. | El
Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo
de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las
causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. |
El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá
derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas
materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con
aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer
dichas atribuciones en todo tiempo. | El Congreso, si no fuere convocado, se
reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en
este artículo. | El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de
las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por
cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. | El Gobierno no podrá desmejorar los
derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en
este artículo. | Parágrafo. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en
uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida
sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de
enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata
su conocimiento.
[5] ZOVATTO GARETTO DANIEL. “La suspensión de garantías: Un análisis comparativo
de la Convención Americana de  Derechos Humanos y las Constituciones de los
Estados Partes” En: The American University Law Review.Vol 13 1980.
[6] Un sector de la doctrina clasifica en
formales y materiales las garantías contenidas en el artículo 4 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.  Las garantías formales son el
principio de proclamación y el principio de notificación.  Y las garantías
materiales son el principio que debe tratarse de una amenaza excepcional, el
principio de proporcionalidad, el principio de no discriminación, el principio
de intangibilidad de ciertos derechos fundamentales y el principio de
compatibilidad con las obligaciones impuestas por el Derecho Internacional.
Zobatto, Daniel.  Ob. cit. p.87 y ss.
[7] Artículo 4º:
1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la
nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes
en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida
estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las
obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales
disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone
el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente
en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.
2. La disposición precedente no autoriza suspensión alguna de los
artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18.
3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de
suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el
presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de
las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan
suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto
en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensión.
[8] Artículo 27 – Suspensión de garantías:
1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que
amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar
disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las
exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de
esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las
demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen
discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión
u origen social.
2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos
determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de
Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17
(Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20
(Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías
judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
3. Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá
informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención,
por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido,
de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado
por terminada tal suspensión.
[9] El texto original de la LEEE señalaba también como intangible el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser
extraditados, sin embargo esta previsión quedo derogada en virtud del Acto
Legislativo 1º de 1997.
[10] En este sentido en la Sentencia C-135 de 2009, se señaló que esta extensión se origina por tres vías: primera,
cuando el contenido de los derechos expresamente excluidos de restricción
excepcional involucra no uno, sino un conjunto de prerrogativas que guardan
relación entre sí, todas éstas quedan cobijadas por la salvaguarda.  La
segunda, dada la prohibición que tienen los Estados de proferir medidas de
excepción incompatibles con otras normas internacionales, se amplía también el
número de derechos excluidos, a menos que en los instrumentos suscritos existan
previsiones sobre su suspensión en los mismos términos de los artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto.  Y la tercera, dada la  vigencia de las garantías judiciales en
los estados de excepción, ellas, en especial los recursos de amparo y de hábeas
corpus, también están excluidas de la restricción de su ejercicio.  En torno a
este punto, si bien la Convención Americana, al enumerar en el artículo 27 los
derechos intangibles durante los estados de excepción no hizo referencia
expresa a los artículos 7.6 y 25.1,  su ejercicio tampoco puede restringirse
por tratarse de garantías judiciales indispensables para la efectiva protección
de los derechos
[11]  Cfr, sentencia C-004 de 1992.
[12] Cfr, Corte
Constitucional, sentencias T-07 de 1992; T-465 de 1994;
[13] Cfr, Corte
Constitucional, sentencias C-268 de 1995; C-380 de 1995; C-028 de 1997,  C-486 de
2002; C-810 de 2003, C-932 de 2009 y C-238 de 2010, entre otras.
[14] Cfr, Corte
Constitucional, sentencias C-203 de 1995; C-02 de 1996 y C-1153 de 2005, entre
otras.
[15] Cfr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.