T-335-97
Sentencia T-335/97
Sentencia
T-335/97
DERECHO DE
PETICION-Resolución
material de la solicitud
AUTORIDAD PUBLICA-Subordinación no es elemento esencial para
procedencia de tutela
La Constitución
contempla las situaciones de subordinación e indefensión, al lado de otras,
como factores que determinan si en un cierto caso procede, excepcionalmente, la
acción de tutela contra particulares. No así para los eventos en los que el
derecho o los derechos invocados pueden estar en peligro o ser vulnerados por
autoridades o servidores públicos, ya que en tales ocasiones la indefensión del
ciudadano ante el poder del aparato estatal se presume.
ACCION DE TUTELA-Autonomía para protección de derechos
fundamentales
La acción de
tutela es un instrumento autónomo, de rango constitucional, cuya finalidad -la
protección de los derechos fundamentales-, por la inmediatez que le es
inherente, puede impetrarse del Estado con base en su sola e informal interposición,
sin que dependa de otro procedimiento judicial ni tenga que intentarse en
conjunto con el ejercicio de acciones judiciales diferentes, ordinarias o
especiales.
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Tutela es
autónoma/ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Autonomía
Excepción a la
regla aplicable es la circunstancia del perjuicio irremediable, que debe ser
establecida sin duda por el juez, y que parte del supuesto de que hay otro
medio judicial de defensa cuyo trámite procesal no solucionaría de manera
inmediata el conflicto ni salvaguardaría con eficiencia el derecho, lo cual
amerita, según el mandato constitucional, la protección transitoria de aquél.
Aun en el evento del perjuicio irremediable, pese a la existencia de un
procedimiento judicial alternativo, la acción de tutela es autónoma. No depende
de la utilización de la vía ordinaria por el afectado. Por el contrario, la
sustituye transitoriamente, en cuanto resulta apta para resolver lo que el
proceso respectivo todavía no puede solucionar. Distinto es que, para subrayar
precisamente el carácter transitorio del amparo en esas circunstancias, el
ordenamiento jurídico haya impuesto al favorecido con la prosperidad de la
tutela la carga de ejercer la acción ordinaria a más tardar dentro de los
cuatro meses siguientes, so pena de que la orden judicial impartida pierda
efecto.
CIRCULARES
INTERNAS DE LA ADMINISTRACION-Inconstitucionalidad
de requisitos exigidos a particulares
La Corte estima
necesario, por razones de pedagogía constitucional, referirse a las circulares
internas que en ocasiones pretende la Administración hacer oponibles a los
administrados. Mediante estos mecanismos se crea toda una
"legislación" paralela a la establecida por el Congreso, altamente
perjudicial para los usuarios en cuanto complica en extremo su información y
comprensión acerca de los derechos que los asisten y toda vez que introduce de
manera recurrente nuevos requisitos y trámites que dificultan el efectivo
acceso de las personas a los servicios que presta el Estado y aun el cumplimiento
de sus propias obligaciones. Pero, ante todo, esos actos, toda vez que agreguen
nuevos requisitos, trámites y documentos no contemplados por el legislador,
para obtener el reconocimiento de un derecho, para ejercer una actividad, o
para cumplir una obligación frente al Estado, son abiertamente
inconstitucionales, pues chocan de manera directa con lo dispuesto en la
Constitución Política.
Referencia:
Expediente T-129077
Acción de tutela
incoada por Gustavo Portela García contra CAJANAL.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los quince (15) del mes julio de mil novecientos
noventa y siete (1997).
Se revisa el fallo
proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Florencia el 21 de marzo
de 1997.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
GUSTAVO PORTELA
GARCIA tiene 52 años. Laboró al servicio del Ministerio de Obras Públicas -hoy
de Transporte- desde el 18 de julio de 1973 hasta el 31 de diciembre de 1994.
Dijo haber cotizado a
la Caja Nacional de Previsión durante más de mil semanas y afirmó que le había
sobrevenido una parálisis dentro del año siguiente a la última cotización.
Acudió a la Caja con
el objeto de que se le reconociera su pensión de jubilación desde el 31 de diciembre
de 1994, o la de invalidez conforme a los artículos 38, 39 y 40 de la Ley 100
de 1993.
A su petición se le
respondió en el sentido de que debía esperar ocho meses, "los cuales no
resisto porque ya estoy moribundo", dijo el accionante.
Consideró que la
renuencia injustificada de CAJANAL a responderle implicaba amenaza a su derecho
a la vida y desconocimiento de sus derechos a la salud y a la seguridad social,
por lo cual ejerció la acción de tutela, solicitando que se ordenara la
prestación de sus servicios de salud y la respuesta a su solicitud.
II. DECISION
JUDICIAL REVISADA
Mediante sentencia
del 21 de marzo de 1997, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Florencia se
negó a conceder la tutela.
Consideró el Juez
que el accionante no se encontraba en circunstancias de subordinación frente a
CAJANAL y que, por tanto, no era viable la protección pedida.
Señaló además que al
peticionario no se le conculcó derecho constitucional alguno, "pues de la
pretensión se dilucida que persigue la expedición de un acto administrativo que
le reconozca la pensión de jubilación cuya solicitud está en trámite y se le ha
manifestado, como lo dice él mismo, que su término es de ocho meses, por lo que
con la presente acción pretende que el mencionado acto se produzca en un lapso
menor, posición que no puede avalarse porque sería dar un trato preferencial en
comparación con los demás solicitantes y frente a ellos se atentaría contra el
derecho fundamental a la igualdad...".
Expresó también:
"El Juzgado no
desconoce la situación precaria y lamentable del accionante. No obstante, no
considera Viable concederla (tutela) ni como mecanismo transitorio porque ello
no opera en forma directa, sino de manera conjunta con la acción judicial
ordinaria que se seleccione y ante el juez competente para conocer de ambas,
situación que no se presenta en el caso examinado".
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
A esta Corte compete
revisar el fallo mencionado, según las disposiciones de los artículos 86 y 241-9
de la Constitución Política y con arreglo a las prescripciones del Decreto 2591
de 1991.
2. Vulneración
del derecho de petición
Está probado (Folio
11) que el actor presentó a CAJANAL, por conducto de apoderado, solicitud de
pensión mensual vitalicia por vejez, cuyo trámite se inició en ese organismo el
21 de noviembre de 1996, sin que hasta la fecha de presentación de la demanda
de tutela se le hubiera dado respuesta de fondo acerca de la petición.
Según el accionante,
lo único que se le dijo en CAJANAL al respecto tuvo relación con un supuesto
trámite interno de ocho meses, al cual debería esperarse para saber si tenía o
no derecho a la pensión.
Para la Corte es
claro que, al no recibir el peticionario una respuesta clara y contundente
sobre el asunto objeto de su solicitud, dentro de los términos legales, se le
ha conculcado el derecho fundamental previsto en el artículo 23 de la
Constitución Política.
Tal violación se
presenta aun en el supuesto de que se le hubiera avisado que la entidad le resolvería
en cierto término, según lo expresó esta misma Sala en reciente fallo, cuyos
términos se transcriben:
"Quien eleva
una petición, en tanto sea respetuosa, tiene derecho a la respuesta y ésta debe
ser oportuna -dentro de los términos señalados en la ley-, entrar al fondo del
asunto planteado por el peticionario y resolver sobre él, desde luego siempre
que el funcionario sea competente para ello.
No constituye
respuesta y, por lo tanto, salvo el caso excepcionalísimo -que debe hallarse
justificado respecto de la petición individual de que se trate- previsto en la
segunda parte del artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, implica
flagrante desconocimiento del derecho del peticionario aquella manifestación
verbal o escrita en el sentido de que se le resolverá después, como ha
acontecido en esta ocasión.
En efecto, dice el
artículo citado:
"Las peticiones
se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días siguientes a la
fecha de su recibo. Cuando no fuere posible resolver o contestar la petición
en dicho plazo, se deberá informar así al interesado, expresando los motivos de
la demora y señalando a la vez la fecha en que se resolverá o dará
respuesta". (Se subraya)
Una interpretación
laxa de esta disposición llevaría al palmario desconocimiento del artículo 23
de la Carta Política, que, como ya se ha visto, exige pronta respuesta.
Por tanto, su
aplicación ha de ser excepcional, extraordinaria, alusiva exclusivamente a la
imposibilidad de la administración de contestar dentro del término una
determinada y específica petición. Esto es, la autorización legal en comento
debe entenderse con criterio restrictivo y de ninguna manera general.
Por eso, no puede
convertirse en mecanismo usual y generalizado como el puesto en vigencia por la
Caja Nacional de Previsión, entidad que, según se aprecia en las pruebas
aportadas, ha mandado imprimir formatos en computador (Ver folios 9 y 10 del
expediente), que consagran indiscriminadamente tal fórmula, extensivos
invariablemente a todas las solicitudes o, cuando menos, a un buen número de
ellas. No, la apreciación acerca de la pertinencia de la norma transcrita debe
hacerse en el caso concreto y expresando las dificultades que él ofrece para
que, en ese evento, la resolución de la petición no tenga lugar en tiempo.
Con este tipo de
argucias se busca mantener vigente el concepto equivocado de que la exigencia
constitucional resulta satisfecha con una contestación formal pero en verdad se
ha dejado a la persona sin saber a qué atenerse sobre su petición y se ha
prolongado abusivamente el término señalado por el legislador para resolver.
El artículo 9 del
Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) remite, en todos
aquellos aspectos que su Capítulo III no consagra para las peticiones en
interés particular, a las disposiciones del Capítulo II -peticiones en interés
general-. Dentro de éste, el artículo 6, con la salvedad excepcional ya
comentada, contempla un término de quince (15) días para decidir peticiones
como la que constituye materia de examen". (Cfr. Corte Constitucional.
Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-296 del 17 de junio de 1997).
Se revocará el fallo
de instancia y se concederá la tutela, ordenando a CAJANAL que responda al
peticionario, resolviendo materialmente sobre su solicitud, en un término no
superior a las cuarenta y ocho (48) horas contadas desde la notificación de
esta sentencia.
Aunque la acción de
tutela se propuso como mecanismo transitorio, se concederá definitiva en cuanto
al derecho de petición, habida cuenta de que, para el fin buscado -la efectiva
resolución sobre la solicitud- no existe medio judicial alternativo.
Ahora bien, puesto
que la prestación de los servicios médicos y asistenciales que demanda el actor
habrá de depender de su calidad de pensionado y es precisamente su derecho a la
pensión lo que será resuelto por la Caja de Previsión al decidir de fondo sobre
su solicitud, no es el caso de otorgar el amparo en ese aspecto. Menos, si se
tiene en cuenta que dentro del material probatorio no obra prueba alguna
acerca  de que exista una amenaza actual y cierta para la vida del
peticionario.
3. La
subordinación del peticionario respecto de la entidad demandada no es elemento
esencial para que proceda la tutela cuando se trata de autoridades públicas
No acoge la Corte el
criterio plasmado en la sentencia que se revisa, consistente en que la tutela
era improcedente por no haberse comprobado que el actor se encontrara, respecto
de la Caja Nacional de Previsión, en estado de subordinación.
No puede olvidarse
que se trataba de una entidad pública.
La Constitución
contempla las situaciones de subordinación e indefensión, al lado de otras,
como factores que determinan si en un cierto caso procede, excepcionalmente, la
acción de tutela contra particulares. No así para los eventos en los que el
derecho o los derechos invocados pueden estar en peligro o ser vulnerados por
autoridades o servidores públicos, ya que en tales ocasiones la indefensión del
ciudadano ante el poder del aparato estatal se presume.
Como esta Sala lo ha
puesto de presente varias veces, la acción de tutela ha sido consagrada
precisamente como medio jurídico enderezado a realizar, en circunstancias
específicas y merced a la intervención de los jueces, un mínimo equilibrio
entre el gobernado, de por sí débil ante la autoridad pública, y ésta, cuya
fortaleza está dada tanto por los instrumentos de coerción de los que dispone
como por el hecho de que, en razón de su investidura, puede exigir del
particular respeto y obediencia.
Es justamente esa
posición dominante de la autoridad pública la que, en la práctica, resulta
propicia a los abusos y a las actuaciones u omisiones lesivas de los derechos
básicos de la persona común que ante ella acude o que, por cualquier motivo,
cae dentro de su área efectiva de influencia o decisión.
Es ello lo que
justifica la existencia de acciones y procedimientos orientados a la defensa
del administrado, entre ellos la acción de tutela, cuya procedencia no depende
de que quien la usa demuestre en cada caso que se encuentra indefenso o que
está subordinado respecto del demandado.
4. Autonomía de
la acción de tutela como mecanismo apto para la protección de los derechos
fundamentales. El caso de la tutela transitoria
También se hace
indispensable rectificar lo aseverado por el juez de instancia acerca de que
otra de las razones de improcedencia de la acción instaurada estribaba en no
operar la tutela transitoria "en forma directa, sino de manera conjunta
con la acción judicial ordinaria que se seleccione".
La acción de tutela
es un instrumento autónomo, de rango constitucional, cuya finalidad -la
protección de los derechos fundamentales-, por la inmediatez que le es
inherente, puede impetrarse del Estado con base en su sola e informal
interposición, sin que dependa de otro procedimiento judicial ni tenga que
intentarse en conjunto con el ejercicio de acciones judiciales diferentes,
ordinarias o especiales.
Y así ocurre
cabalmente porque uno de sus presupuestos, en los términos del artículo 86 de
la Constitución, es el de que, para el objetivo buscado, la persona no disponga
de otro medio judicial idóneo, evento en el cual se prefiere éste (Cfr. Corte
Constitucional. Sentencias T-01 del 3 de abril de 1992, T-03 del 11 de mayo de
1992, C-543 del 1 de octubre de 1992 y T-01 del 21 de enero de 1997, entre
otras).
Excepción a la regla
aplicable en la hipótesis mencionada es la circunstancia del perjuicio
irremediable, que debe ser establecida sin duda por el juez, y que parte del
supuesto de que hay otro medio judicial de defensa cuyo trámite procesal no
solucionaría de manera inmediata el conflicto ni salvaguardaría con eficiencia
el derecho, lo cual amerita, según el mandato constitucional, la protección
transitoria de aquél.
Aun en el evento del
perjuicio irremediable, pese a la existencia de un procedimiento judicial
alternativo, la acción de tutela es autónoma. No depende de la utilización de
la vía ordinaria por el afectado. Por el contrario, la sustituye transitoriamente,
en cuanto resulta apta para resolver lo que el proceso respectivo todavía no
puede solucionar.
Distinto es que,
para subrayar precisamente el carácter transitorio del amparo en esas
circunstancias, el ordenamiento jurídico haya impuesto al favorecido con la
prosperidad de la tutela la carga de ejercer la acción ordinaria a más tardar
dentro de los cuatro meses siguientes, so pena de que la orden judicial
impartida pierda efecto (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991).
Eso es bien distinto
de pretender, como lo hizo el juez de instancia, que, para la presentación de
la demanda de tutela transitoria debiera a la vez y obligatoriamente procederse
por la vía ordinaria, lo cual no es exigido por la Constitución ni por la ley,
y mal podía serlo, dada la urgencia de la hipótesis en que se funda la
inminencia de un perjuicio irremediable que reclama protección transitoria.
Desde luego, el uso
simultáneo de la acción de tutela y del medio judicial ordinario está previsto
en el artículo 9° del Decreto 2591 de 1991, pero como facultativo, jamás con
carácter obligatorio. Se trata de una de las opciones de las que goza la
persona afectada, pero no de un requisito de procedibilidad de la acción de
tutela en su forma transitoria.
5.
Inconstitucionalidad de los requisitos exigidos a los particulares mediante
circulares internas de las entidades administrativas
Aunque la Corte no
entrará a resolver acerca de si el solicitante tiene derecho o no a la
protección médica y asistencial que demanda, según lo expuesto, estima
necesario, por razones de pedagogía constitucional, referirse a las circulares
internas que en ocasiones pretende la Administración hacer oponibles a los
administrados.
Se encuentra una de
ellas en el expediente (031 del 8 de mayo de 1996. Folio 15), enviada por el
Director de la Caja Nacional de Previsión a los subdirectores, jefes de
oficina, directores seccionales, jefes de división y demás funcionarios del
organismo, en la cual se fijan reglas sobre afiliación de los prepensionados al
sistema de seguridad social en salud y se establecen normas adicionales
respecto de otras tres circulares anteriores.
Considera la Corte
que mediante estos mecanismos se crea toda una "legislación" paralela
a la establecida por el Congreso, altamente perjudicial para los usuarios en
cuanto complica en extremo su información y comprensión acerca de los derechos
que los asisten y toda vez que introduce de manera recurrente nuevos requisitos
y trámites que dificultan el efectivo acceso de las personas a los servicios
que presta el Estado y aun el cumplimiento de sus propias obligaciones.
Pero, ante todo,
esos actos, toda vez que agreguen nuevos requisitos, trámites y documentos no
contemplados por el legislador, para obtener el reconocimiento de un derecho,
para ejercer una actividad, o para cumplir una obligación frente al Estado, son
abiertamente inconstitucionales, pues chocan de manera directa con lo dispuesto
en los artículos 84 y 333 de la Constitución Política.
En el caso concreto,
por ejemplo, al accionante no le es oponible la circular mencionada -que, por
ser interna, no lo tiene a él por destinatario-, si establece normas no
consagradas por la ley, y menos todavía si consagra nuevos requisitos para
obtener la atención de su salud.
DECISION
Con fundamento en las precedentes
consideraciones, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCASE el fallo
proferido por el Juez Primero Civil del Circuito de Florencia el 21 de marzo de
1997, por medio del cual negó la tutela interpuesta.
Segundo.- CONCEDESE la tutela del
derecho de petición y ordénase al Director General de la Caja Nacional de
Previsión que resuelva sobre el fondo de la solicitud presentada por GUSTAVO
PORTELA GARCIA en un término no superior a las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de este fallo.
Al resolver sobre los servicios de salud
que reclama el peticionario, la Caja Nacional de Previsión se abstendrá de
aplicar la Circular número 031 del 8 de mayo de 1996 y las números 016 de marzo
13, 021 de abril 8 y 025 de abril 22 del mismo año, en cuanto establezcan
requisitos, exigencias, trámites, presentación de documentos y reglas que no
hayan sido expresamente contemplados en normas legales vigentes.
Tercero.- El desacato a lo aquí ordenado
dará lugar a las sanciones previstas en el artículo 52 del Decreto 2591 de
1991.
Esta sentencia se
notificará personalmente al Director General de la Caja Nacional de Previsión.
Cuarto.- LIBRESE la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA VERGARA         ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                                                   Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General