T-595-07
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia T-595/07
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para
reconocimiento de pensión de invalidez
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN ACTOS QUE
RESUELVEN RECLAMACIONES PENSIONALES
PENSION DE INVALIDEZ PARA MIEMBROS DE LA
FUERZA PUBLICA-Régimen
vigente
De acuerdo con las disposiciones normativas y fallos
citados, la normatividad vigente sobre la adquisición del derecho a la pensión
de invalidez para los miembros de la fuerza pública, señala que quienes hayan
sufrido una incapacidad por eventos ocurridos con posterioridad al siete (7) de
agosto de dos mil dos (2002), en el servicio o por causa de éste, tienen
derecho a acceder a la pensión de invalidez si presentan una incapacidad igual
o superior al 50%, sin que para ello puedan exigirse requisitos adicionales
como el hecho de haber sido retirados del servicio con posterioridad a la
entrada en vigencia de la Ley 923 de 2004. No sobra señalar que esta norma, en
su último artículo, derogó todas aquellas que resultaren incompatibles.
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Acción de nulidad y restablecimiento del
derecho
En el caso bajo estudio es claro que existe una acción
ordinaria –la de nulidad y restablecimiento del derecho- que resulta idónea y
efectiva para solucionar la controversia que se plantea ya que su finalidad es,
precisamente, la de discutir la legalidad de un acto administrativo y proteger
el derecho que se vea afectado en caso de que el acto se declare ilegal.
Adicionalmente, resulta imposible otorgar el amparo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, ya que este tipo de decisión requiere necesariamente
que se encuentre abierta la posibilidad de acudir a la jurisdicción al momento
de interponer la tutela. Ante este tipo de situaciones, la Corte sólo ha
concedido el amparo, de manera absolutamente excepcional, cuando la omisión de
acudir a la jurisdicción ordinaria se debe a la imposibilidad total del
peticionario para procurar la defensa de sus derechos, dadas sus especiales
condiciones.
PENSION DE INVALIDEZ-Análisis de procedibilidad de la tutela se
contrae a determinar si existieron circunstancias que impidieron al
peticionario recurrir el acto que considera violatorio de sus derechos
Esta Sala encuentra que la acción no es procedente ya
que el actor no ejerció las acciones ordinarias para la protección del derecho
fundamental presuntamente vulnerado; pero por otro lado, se percibe cómo el
peticionario y su grupo familiar, ven amenazados sus derechos fundamentales por
una decisión administrativa que desconoce un pronunciamiento de esta
Corporación. La Sala advierte además, que el recurso de reposición que fue
rechazado por el Ministerio de Defensa (por ser presentado extemporáneamente y
no llevar un poder legalmente constituido), lleva implícita la petición de
aplicar lo resuelto por esta Corporación en un caso que guarda similitud con el
caso sub júdice.
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL
DERECHO-Caducidad e
imprescriptibilidad del derecho a la pensión
En el estudio efectuado por la Corte, se indicó que la
disposición demandada persigue un fin legítimo, como es garantizar la seguridad
jurídica en las relaciones entre la administración y los ciudadanos. Así mismo,
al examinar la aparente tensión entre la caducidad de la acción y la
imprescriptibilidad del derecho a la pensión, la Corte dejó en claro que esta
caducidad en nada puede afectar el derecho a la pensión, pues dado que éste es
irrenunciable e imprescriptible, el hecho de que opere la caducidad de la
acción no implica que el peticionario queda imposibilitado para realizar una
nueva petición pensional a la administración, cuando considere que su negativa
desconoce sus derechos fundamentales. La caducidad, por supuesto, no se torna
inocua por existir la posibilidad de presentar nuevas peticiones, dado que la
prescripción recae sobre las mesadas dejadas de percibir.
DERECHO A LA PENSION DE INVALIDEZ-Es un derecho irrenunciable e
imprescriptible
La confirmación de la sentencia de segunda instancia,
así como el hecho de haber caducado la acción contencioso administrativa, no
impiden al actor acudir nuevamente ante la administración con el fin de obtener
la solución a su problema pensional y, en caso de obtener una decisión
negativa, buscar la protección de sus derechos ante la jurisdicción. Ello, se
reitera, en consideración a que el derecho a la pensión es un derecho
irrenunciable e imprescriptible.
LEY 923 DE 2004-Vigencia y decisiones del Ministerio de Defensa
La Corte nota, con preocupación cómo, tal como sucedió
en el caso analizado en la Sentencia T-829 de 2005, la entidad demandada
continúa desconociendo la vigencia de una ley que fijó los parámetros mínimos
que el gobierno debe respetar al fijar el marco prestacional de los miembros de
la fuerza pública. Reitera la Corporación que el criterio temporal de
aplicación de la Ley 923 de 2004 está consagrado en el artículo 6º de la misma,
donde se dispone que se aplicará retroactivamente a quienes sufrieron una
incapacidad permanente originada en hechos posteriores al 7 de agosto de 2002.
No resulta compatible con el principio de legalidad que la entidad exija
requisitos adicionales o que exprese, como sucedió en este proceso, que el
decreto 2344 de 2004 que desarrolla la Ley 923 de 2004, al guardar silencio
sobre el criterio temporal de aplicación de la Ley, pudo, de alguna manera,
derogar la disposición expresa según la cual ésta se aplicará a quienes hayan
adquirido la condición de invalidez, por hechos ocurridos a partir del siete
(7) de agosto de 2002.
Referencia: expediente T-1613865
Acción de tutela de Álvaro de Jesús Cano
Cartagena en contra del Ministerio de Defensa Nacional.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., tres (3) de agosto de dos mil siete
(2007)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo
Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión del fallo dictado en el
asunto de la referencia por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cúcuta (Norte de Santander) el cuatro (04) de agosto de
dos mil seis (2006), y la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia, el ocho (8) de marzo de dos mil siete (2007).
I. ANTECEDENTES
De los hechos y la demanda.
El Señor Álvaro de Jesús Cano Cartagena
interpuso acción de tutela en contra del Ministerio de Defensa Nacional, por
considerar que dicha institución le está vulnerando sus derechos fundamentales
a la vida “en conexidad con el derecho a la seguridad social”. El peticionario
basa su solicitud en los siguientes fundamentos fácticos:
1.
El señor Álvaro de
Jesús Cano Cartagena fue miembro de la fuerza pública, Ejército Nacional, hasta
el primero (1º) de diciembre de dos mil cuatro (2004), día en el cual fue
retirado del servicio por incapacidad laboral.
2.
Con posterioridad a su
retiro, el día diecinueve (19) de abril de dos mil cinco (2005), la Junta
Médico Laboral de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, le determinó
una “Incapacidad Permanente Parcial” del 62.3%, con calificación de “No
apto”, originada por actos del servicio, por “acción directa del
enemigo”. (Fl. 7)
3.
Con base en el
diagnóstico señalado, el señor Cano Cartagena solicitó al Ministerio de Defensa
Nacional el reconocimiento de la pensión de invalidez, de acuerdo con los
lineamientos del régimen especial de la fuerza pública.
4.
El Ministerio de
Defensa Nacional negó el reconocimiento al derecho a la pensión de invalidez al
peticionario, por no cumplir con los requisitos exigidos por el artículo 38 del
decreto 1796 de 2000[1].
Concretamente, se señaló que para acceder a la prestación de pensión por
invalidez, debía presentar una incapacidad parcial permanente, igual o superior
al 75%. (Fls. 8 y 9).
5.
El peticionario
interpuso recurso de reposición en contra del acto administrativo que le negó
el derecho a la pensión de invalidez, resolución No. 4605, de veintiséis (26)
de diciembre de dos mil cinco (2005). El recurso fue rechazado por la
resolución 1578 de nueve (9) de junio de dos mil seis (2006). (Fl.11).
Como
consecuencia de esta decisión, el señor Cano Cartagena interpuso acción de
tutela con el fin de obtener el amparo a los derechos fundamentales que, según
su apreciación, fueron violados por los actos administrativos señalados.
6. La demanda fue admitida
por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, el 24 de junio de
2006.
Intervención del Ministerio de Defensa
7.
La entidad demandada
formuló los siguientes argumentos, destinados a demostrar la improcedencia del
amparo:
7.1 Que el peticionario fue
retirado del servicio el día primero (1º) de diciembre de dos mil cuatro
(2004), es decir, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 923 de
2004;
7.2
Que el demandante
cuenta con otros medios de defensa judicial; y
7.3
Que la decisión
negativa a su petición pensional no le causa un perjuicio irremediable.
Del fallo de primera instancia
8.
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Civil Familia, concedió la protección a
los derechos fundamentales del peticionario y, “particularmente el derecho a
la pensión de invalidez” (Fl. 123), teniendo en cuenta, en primer lugar,
que la Ley 923 de 2004[2]
establece la posibilidad de acceder a la pensión de invalidez con una
incapacidad igual o superior al 50% para los miembros de la fuerza pública que
hayan sufrido una incapacidad parcial permanente, derivada de hechos ocurridos
a partir del siete (7) de agosto de dos mil dos (2002)[3]. En segundo lugar, el
Tribunal tuvo en cuenta que esta Corporación, en un caso análogo, concedió el
amparo solicitado[4].
Impugnación y fallo de segunda instancia
9.
En el escrito de
impugnación al fallo de tutela proferido en primera instancia, la entidad
demandada señaló: (i) que el afectado no interpuso recursos en contra de la
resolución de la Junta Médico Laboral que determinó el índice de incapacidad
del 62.3%, de manera que aceptó tal resultado, y (ii) que la Ley 923 de 2004 no
era aplicable para el caso del demandante, puesto que el retiro del servicio
ocurrió con anterioridad a su entrada en vigencia y el decreto que la
desarrolla[5],
no “reglamentó dentro de su articulado el carácter retroactivo del
reconocimiento y pago de invalidez desde el 7 de agosto de 2002”. (Fl.
142).
10.
La Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia, en fallo de segunda instancia, proferido
el ocho (08) de marzo de dos mil siete (2007), determinó la improcedencia del
amparo, por cuanto consideró que, al haber caducado las acciones ordinarias, la
tutela resulta improcedente dado su carácter subsidiario. Asimismo, señala que
la acción no puede ser utilizada para revivir términos o para subsanar la
negligencia de los ciudadanos en las cargas mínimas que exige la protección de
sus derechos. Por último, manifiesta que  la acción de tutela no es el medio
idóneo para controvertir actos administrativos, dado que éstos se encuentran
revestidos de una presunción de legalidad que sólo podría desvirtuar el
funcionario competente para ello y no el juez de tutela.
II. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia.
Esta Corte es competente para conocer del
fallo materia de revisión, de conformidad con lo determinado en los artículos
86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991 y, en cumplimiento del auto de treinta y uno (31) de mayo de dos
mil siete (2007), expedido por la Sala de Selección Número cinco de
esta Corporación, que seleccionó este asunto para revisión.
a. Problema jurídico planteado.
Esta Sala de Revisión deberá determinar: (i) si la
acción de tutela resulta procedente para controvertir la legalidad de un acto
administrativo que niega la pensión de invalidez a un sujeto discapacitado,
cuando se ha omitido el uso de los recursos judiciales ordinarios y, (ii) si la
decisión del Ministerio de Defensa, en el sentido de negarle al peticionario el
derecho a la pensión de invalidez con base en lo dispuesto por el decreto 1796
de 2000, desconoce la entrada en vigencia de una norma más favorable, la Ley
923 de 2004, vulnerando así sus derechos fundamentales a la seguridad social en
conexidad con la vida y al debido proceso.
La Sala considera que dada la condición de debilidad
manifiesta del actor, la procedibilidad de la acción se encuentra estrechamente
ligada a la existencia de una amenaza a sus  derechos fundamentales. En
consecuencia, el análisis de procedibilidad no se llevará a cabo como cuestión
previa, sino que se diferirá al estudio del fondo del caso.
Para dar solución al problema expuesto, la Corte
reiterará su jurisprudencia sobre los siguientes aspectos: (i) la
procedibilidad excepcional de la acción de tutela para la protección del
derecho a la pensión de invalidez; (ii) la subsidiaridad de la acción de tutela
y el deber de utilizar los recursos judiciales ordinarios; (iii) el debido
proceso en los actos administrativos que resuelven reclamaciones pensionales y
(iv) el régimen vigente de pensión de invalidez para los miembros de la fuerza
pública; finalmente, se abordará el estudio del caso concreto.
b. Solución al problema jurídico.
1. La procedencia excepcional de la acción de tutela
para la protección del derecho a la pensión de invalidez. Reiteración de
Jurisprudencia.
1.1
La Corte Constitucional
ha establecido que, por regla general, la acción de tutela no resulta
procedente para el estudio de conflictos jurídicos derivados del reconocimiento
o pago de un derecho de carácter prestacional.[6]
Sin embargo, se ha admitido que existen
eventos en los cuales el derecho a la seguridad social y, de manera específica,
el derecho a la pensión adquiere el carácter de derecho fundamental,
susceptible de protección por vía de tutela, bien sea porque su desconocimiento
vulnera o pone en riesgo otros derechos de carácter indiscutiblemente
fundamental, como lo son el trabajo, la vida, el mínimo vital, entre otros; o
bien, porque quien solicita la protección se encuentra en una situación de
debilidad manifiesta, razón por la cual merece una especial protección por
parte de las autoridades y, concretamente, por parte del juez de tutela[7].
Uno de
los eventos en los cuales el derecho a la pensión se considera fundamental, es
aquel que se presenta cuando una persona ha  perdido su capacidad laboral o ha
sufrido una disminución de la misma por motivos ajenos a su voluntad. En estos
casos, el derecho a la pensión de invalidez adquiere el carácter de fundamental
dada la condición de vulerabilidad o debilidad manifiesta del afectado y la
íntima relación que puede establecerse entre el derecho prestacional y las
condiciones materiales de subsistencia del ciudadano[8]. Esta consideración se
desprende, además, de las obligaciones constitucionales de tomar medidas afirmativas
para garantizar el derecho a la igualdad de personas o grupos vulnerables y de
dar una especial protección a los discapacitados. Así, se ha establecido que el
derecho a la pensión de invalidez “ostenta igualmente el carácter de
fundamental cuando su titularidad se predica de las personas de la tercera
edad  o de disminuidos psíquicos o sensoriales.” [9]
2.
Subsidiariedad
de la acción y deber de utilizar los medios ordinarios de defensa. Reiteración
de jurisprudencia.
2.1 La acción de tutela constituye un medio de protección judicial a
los derechos fundamentales de los ciudadanos, siempre que éstos carezcan de
otros medios de defensa judicial para lograr la efectividad de los mismos.[10] La existencia de tales
medios debe apreciarse de acuerdo con su efectividad e idoneidad[11] para lograr la
protección de los derechos presuntamente vulnerados, de acuerdo con las
especificidades de cada caso. Sin embargo, la tutela procede, de manera
excepcional, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable,
aun cuando existan medios ordinarios de defensa, hasta que se produzca la
definición del derecho por parte del juez natural.[12] Debe señalarse que si
los medios ordinarios no son utilizados o las acciones caducan por negligencia
del ciudadano, la protección por vía de tutela se torna improcedente[13].
La trascendencia del carácter subsidiario de la acción ha sido
enfatizada en numerosas ocasiones por esta Corporación. Así, desde la sentencia
C-543 de 1993,[14]
se  señaló que el uso de la tutela cuando existen mecanismos ordinarios, desconoce
que los procedimientos especiales son, precisamente, escenarios propicios para
buscar la protección de los derechos fundamentales; vulnera el principio de
autonomía funcional del juez y no es compatible con el principio general del
derecho, según el cual nadie puede alegar su propia negligencia al reclamar un
derecho.
Por
otra parte, la sentencia SU-622 de 2001[15]
determinó que la acción de tutela contra actos administrativos no procede como
regla general, dado que existen mecanismos administrativos y judiciales para
controvertir su legalidad, y la sentencia T-514 de 2003[16] mostró, además, cómo
el desplazamiento de los procedimientos ordinarios por la acción de tutela
desfigura el papel institucional de la acción; ignora que los jueces ordinarios
tienen la obligación de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales
y vulnera el debido proceso al convertir los procesos de conocimiento en
procesos sumarios.
2.2
La Corte
Constitucional  ha expresado, sin embargo, que en el caso de personas afectadas
por una discapacidad, el examen de procedibilidad puede ser más amplio, tanto
en relación con la necesidad de evitar un perjuicio irremediable, como en lo
que toca a la existencia de recursos ordinarios de defensa judicial, con base
en lo dispuesto por los artículos 13, incisos 2º y 3º, y 47 de la Constitución
Política. Es decir, tal posibilidad constituye una materialización de las
obligaciones del Estado de implementar medidas especiales para garantizar la
igualdad a grupos discriminados o marginados[17]
y de adelantar políticas para la integración de los discapacitados[18] físicos, psíquicos y
sensoriales.[19]
En tal sentido, al
resolver sobre una solicitud de sustitución pensional, elevada por una mujer de
la tercera edad sin otras fuentes de ingresos, la Corte expresó:
“La verificación de [los] requisitos [de procedibilidad]
debe ser efectuada por los jueces en forma estricta, por virtud del referido
carácter subsidiario de la tutela; no obstante, en ciertos casos el análisis de
la procedibilidad de la acción en comento deberá ser llevado a cabo por los
funcionarios judiciales competentes con un criterio más amplio, cuando quien la
interponga tenga el carácter de sujeto de especial protección constitucional,
esto es, cuandoquiera que la acción de tutela sea presentada por niños, mujeres
cabeza de familia, ancianos...” [20]
2.3
Esta flexibilidad o discriminación positiva no
implica, sin embargo,  la procedencia inmediata de la acción. Es necesario que
el juez verifique  si, a pesar de la existencia de medios ordinarios de defensa
judicial, se encuentra demostrada una lesión a los derechos constitucionales
que comprometa la posibilidad de llevar una vida digna al afectado[21]. Al respecto, la Corte
señaló, en sentencia T-1316 de 2001[22]
que si bien el examen de procedibilidad puede ser más amplio en el caso de los
discapacitados, no cualquier afectación a un derecho, principalmente si es de
carácter prestacional, configura un perjuicio irremediable que permita su
procedencia sin consideraciones ulteriores. Siempre será imprescindible
establecer si es necesaria la intervención del juez de tutela, con el fin de
proteger un interés iusfundamental, pues de no ser así, se podrían desconocer
las competencias propias de cada jurisdicción.
3. Debido proceso en los actos administrativos que
definen el derecho pensional. Reiteración de jurisprudencia.
3.1 La determinación del régimen pensional que debe aplicarse para
definir una solicitud pensional es una discusión de carácter legal. Tal
afirmación es, en principio, indiscutible. Sin embargo, la autoridad competente
deberá, como en cualquier otra actuación, respetar los principios del debido
proceso y, principalmente, deberá velar porque la aplicación e interpretación
de las normas no vulnere derechos fundamentales de los ciudadanos, situación
que, entre muchos otros supuestos, se presenta cuando la autoridad omite o se
niega a aplicar el principio de favorabilidad en materia laboral.[23]
Cuando las actuaciones administrativas comprometen derechos
fundamentales de los ciudadanos, el juez de tutela adquiere competencia, no
para intervenir en las discusiones de carácter legal, pero sí para garantizar
la protección a los derechos fundamentales. Como lo ha mencionado la
Corte en casos relativos a infracciones al debido proceso en materia laboral,
cuando las actuaciones de las autoridades pueden llevar a un perjuicio iusfundamental
“la controversia trasciende el mero plano legal para adquirir un carácter
constitucional cuando se compromete la efectividad del derecho fundamental a
obtener la pensión de sobreviviente de una persona disminuida físicamente”[24]
El derecho al debido proceso
administrativo incluye, entre otras garantías, la imparcialidad del juez, el
derecho de contradicción y defensa, el principio de legalidad y, en materia
laboral y pensional, el respeto por el principio de favorabilidad, consagrado
en el artículo 53 de la Constitución Política. Así, en casos en los cuales la
autoridad desconoce un régimen especial o el derecho al régimen de transición[25], la Corte ha
considerado que se viola el derecho fundamental al debido proceso, al no tener
en cuenta  el principio de favorabilidad, así como la obligación de garantizar
los derechos adquiridos[26].
En el mismo sentido, si la autoridad encargada del reconocimiento de una
pensión de invalidez encuentra que existe una duda razonable en relación con el
régimen o la normatividad aplicable, para que su decisión sea acorde con el
debido proceso constitucional, deberá respetar el principio de favorabilidad y
garantizar la especial protección que la Constitución consagra a favor de
quienes se encuentran en una situación de debilidad manifiesta.
4. De la pensión de invalidez en el régimen de la
fuerza pública.
4.1 Esta Corte ha
establecido, en diversas sentencias de constitucionalidad,[27] que la existencia de
un porcentaje diferencial para el reconocimiento de la pensión de invalidez
entre el régimen general de pensiones y aquél de la fuerza pública no implica per
sé una lesión al derecho a la igualdad. Ello es así por cuanto existen
beneficios adicionales en el régimen especial que vendrían a compensar la
supuesta desigualdad en los porcentajes determinados por el legislador para
optar por la pensión de invalidez y, principalmente, por cuanto  los criterios
y parámetros de calificación de las incapacidades no siguen un estándar común.
En ese sentido, no es posible realizar una comparación en términos absolutos
entre uno y otro régimen.[28]
4.2
Sin embargo, como se
ha señalado en fallos recientes, a partir de la entrada en vigencia de la Ley
923 de 2004 se  ha producido un cambio legislativo en la materia; cambio que se
concreta en que los miembros de la fuerza pública puedan acceder a la pensión
de invalidez, cuando presenten una incapacidad parcial permanente, igual o
superior al 50%, de acuerdo con los dictámenes del organismo competente.
Con base en tal constatación, la Corte, en
sentencia T-829 de 2005,[29]
al estudiar el caso de un agente retirado de la Policía Nacional que presentaba
una incapacidad del 62.44% por ciento, y fue retirado del servicio antes de la
entrada en vigencia de la Ley 923 de 2004,[30]
ordenó al Ministerio de Defensa “re-examin[ar] la situación del
actor, considerando (…) la ley 923 de 2004”. El fundamento de la
decisión fue considerar que “la normatividad vigente para los miembros de la
fuerza pública, contempla una situación distinta en el sentido de reconocer la
pensión de invalidez cuando la disminución de la capacidad laboral sea superior
al 50%”.[31]
4.3 Por otro lado, en la
sentencia T-841 de 2006[32],
tras reiterar consideraciones similares frente al alcance de las disposiciones
citadas, la Corte negó el amparo, pero con base en una distinción fáctica
relevante: el artículo 6 de la Ley 923 de 1994 señala que, en lo relativo a la
pensión de invalidez, ésta se aplicará a quienes sufran una incapacidad
derivada de hechos ocurridos a partir del siete (7) de agosto de dos mil dos
(2002), condición que no se cumplía en esa ocasión.
4.4 En síntesis, de acuerdo
con las disposiciones normativas y fallos citados, la normatividad vigente
sobre la adquisición del derecho a la pensión de invalidez para los miembros de
la fuerza pública, señala que quienes hayan sufrido una incapacidad por eventos
ocurridos con posterioridad al siete (7) de agosto de dos mil dos (2002),[33] en el servicio o por
causa de éste, tienen derecho a acceder a la pensión de invalidez si presentan
una incapacidad igual o superior al 50%,[34]
sin que para ello puedan exigirse requisitos adicionales como el hecho de haber
sido retirados del servicio con posterioridad a la entrada en vigencia de la
Ley 923 de 2004. No sobra señalar que esta norma, en su último artículo, derogó
todas aquellas que resultaren incompatibles.
El caso concreto
Como se señaló en la presentación del problema
jurídico, en el presente caso la procedibilidad de la acción se haya
estrechamente ligada al estudio de las presuntas violaciones a los derechos
fundamentales a la seguridad social en conexidad con la vida y al debido
proceso del actor. Esto significa que las condiciones especiales del
peticionario inciden directamente en la posibilidad de otorgar el amparo
solicitado y que las mismas deberán ser tenidas en cuenta al momento de
verificar si se cumplen las reglas generales de procedibilidad de la acción. En
este sentido, los elementos más relevantes del caso, se pueden señalar así:
En primer lugar, el peticionario ha sufrido una
incapacidad permanente en el cumplimiento de obligaciones constitucionales, por
lo cual se impone la obligación de otorgar una especial protección por parte
del estado y de aplicar, a su favor, el principio de solidaridad que guía el
funcionamiento del sistema de seguridad social.
En segundo lugar, el actor ha aportado prueba (Fls. 27
y 28) de que se encuentra a cargo de su esposa y un hijo menor de edad. En
consecuencia, la pensión de invalidez que reclama tiene una incidencia seria y
directa sobre el mínimo vital, es decir, sobre las condiciones materiales de
subsistencia del peticionario y su grupo familiar, por lo cual el problema
tiene relevancia constitucional.
Por último, su solicitud señala que el acto
administrativo que resolvió su situación pensional desconoció el régimen
vigente y menciona una decisión en la cual la Corte concedió el amparo en un
caso similar.[35]
No obstante la existencia de tales elementos, la Corte
ha sido clara en señalar que el análisis de procedencia de la tutela para
controvertir actos administrativos debe ser realizado con mucha precaución,[36] dado que existiendo
procedimientos judiciales especiales para controvertir la legalidad de las
decisiones administrativas, no puede el juez de tutela, en principio,
desconocer las competencias del juez natural en el conflicto.
En el caso bajo estudio es claro que existe una acción
ordinaria –la de nulidad y restablecimiento del derecho- que resulta idónea y
efectiva para solucionar la controversia que se plantea ya que su finalidad es,
precisamente, la de discutir la legalidad de un acto administrativo y proteger
el derecho que se vea afectado en caso de que el acto se declare ilegal.
Adicionalmente, resulta imposible otorgar el amparo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, ya que este tipo de decisión requiere necesariamente
que se encuentre abierta la posibilidad de acudir a la jurisdicción al momento
de interponer la tutela.
Ante este tipo de situaciones, la Corte sólo ha
concedido el amparo, de  manera absolutamente excepcional, cuando la omisión de
acudir a la jurisdicción ordinaria se debe a la imposibilidad total del
peticionario para procurar la defensa de sus derechos, dadas sus especiales
condiciones.[37]
De acuerdo con las consideraciones expresadas, el
análisis de procedibilidad se contrae a determinar si existieron circunstancias
que impidieron al peticionario recurrir el acto que considera violatorio de sus
derechos ante la jurisdicción.
La Sala advierte, sin embargo, que el afectado contó
con asistencia profesional para la gestión de sus reclamos desde antes de
agotarse la posibilidad de acudir a la jurisdicción, al punto que su apoderado
interpuso un recurso de reposición que fue rechazado por el Ministerio de
Defensa cuando aún se encontraba abierto el término legal para la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho. Resultaría contradictorio, entonces,
sostener que la persona no podía acudir ante el juez competente cuando sí pudo,
en efecto, recurrir el acto de la administración e interponer la acción que hoy
se estudia.
Escapa al conocimiento de esta Sala si la omisión se
debió a negligencia, descuido o a una actitud estratégica deliberada, tendiente
a utilizar la acción de tutela por considerarla más beneficiosa para obtener
respuesta oportuna dado su carácter sumario y preferente. Lo cierto es, sin
embargo, que la obligación de acudir al juez ordinario no es optativa. Como lo
ha señalado esta Corporación,[38]
la posibilidad de elección entre acciones ordinarias y la acción de tutela, no
existe.
De acuerdo con el análisis realizado, esta Sala
encuentra que la acción no es procedente ya que el actor no ejerció las
acciones ordinarias para la protección del derecho fundamental presuntamente
vulnerado; pero por otro lado, se percibe cómo el peticionario y su grupo
familiar, ven amenazados sus derechos fundamentales por una decisión
administrativa que desconoce un pronunciamiento de esta Corporación.
La Sala advierte además, que el recurso de reposición
que fue rechazado por el Ministerio de Defensa (por ser presentado
extemporáneamente y no llevar un poder legalmente constituido), lleva implícita
la petición de aplicar lo resuelto por esta Corporación en un caso que guarda
similitud con el caso sub júdice.
En consecuencia, y con el fin de buscar la efectividad
de los derechos fundamentales del peticionario, esta Corte confirmará la
decisión de segunda instancia. Sin embargo, consignará de forma explícita dos
aclaraciones relevantes para el caso:
1. Sobre la caducidad de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho y la imprescriptibilidad del derecho a la pensión:
Esta Corporación se ha pronunciado sobre la
exequibilidad del artículo 136, numeral 2 del Código Contencioso
Administrativo,[39]
disposición que consagra la caducidad de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho para controvertir actos que niegan el
reconocimiento al derecho a la pensión.[40]
Tal norma fue demandada por considerar que resultaba violatoria del principio
de igualdad al no establecer que la acción podía interponerse en cualquier
tiempo, como sucede en el caso de los actos administrativos que reconocen
prestaciones periódicas.
En el estudio efectuado por la Corte, se indicó que la
disposición demandada persigue un fin legítimo, como es garantizar la seguridad
jurídica en las relaciones entre la administración y los ciudadanos. Así mismo,
al examinar la aparente tensión entre la caducidad de la acción y la
imprescriptibilidad del derecho a la pensión, la Corte dejó en claro que esta
caducidad en nada puede afectar el derecho a la pensión, pues dado que éste es
irrenunciable e imprescriptible, el hecho de que opere la caducidad de la
acción no implica que el peticionario queda imposibilitado para realizar una nueva
petición pensional a la administración, cuando considere que su negativa
desconoce sus derechos fundamentales.
La caducidad, por supuesto, no se torna inocua por
existir la posibilidad de presentar nuevas peticiones, dado que la prescripción
recae sobre las mesadas dejadas de percibir.[41]
En consecuencia, la confirmación de la sentencia de
segunda instancia,  así como el hecho de haber caducado la acción contencioso
administrativa, no impiden al actor acudir nuevamente ante la administración
con el fin de obtener la solución a su problema pensional y, en caso de obtener
una decisión negativa, buscar la protección de sus derechos ante la
jurisdicción. Ello, se reitera, en consideración a que el derecho a la pensión
es un derecho irrenunciable e imprescriptible.
2.
Sobre la vigencia de la
Ley 923 de 2004 y las decisiones del Ministerio de Defensa:
La Corte nota, con preocupación cómo, tal como sucedió
en el caso analizado en la Sentencia T-829 de 2005, la entidad demandada
continúa desconociendo la vigencia de una ley que fijó los parámetros mínimos
que el gobierno debe respetar al fijar el marco prestacional de los miembros de
la fuerza pública. Reitera la Corporación que el criterio temporal de
aplicación de la Ley 923 de 2004 está consagrado en el artículo 6º de la misma,
donde se dispone que se aplicará retroactivamente a quienes sufrieron una
incapacidad permanente originada en hechos posteriores al 7 de agosto de 2002.
No resulta compatible con el principio de legalidad
que la entidad exija requisitos adicionales o que exprese, como sucedió en este
proceso, que el decreto 2344 de 2004 que desarrolla la Ley 923 de 2004, al
guardar silencio sobre el criterio temporal de aplicación de la Ley, pudo, de
alguna manera, derogar la disposición expresa según la cual ésta se aplicará a
quienes hayan adquirido la condición de invalidez, por hechos ocurridos a
partir del siete (7) de agosto de 2002.[42]
En consecuencia, esta Sala prevendrá a la Institución
demandada para que se abstenga de tomar decisiones que, como ésta, vulneran el
debido proceso por desconocer el principio de legalidad y el principio de
favorabilidad en la interpretación y aplicación de las normas laborales.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas en
precedencia, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR el fallo de segunda instancia, proferido por la Sala
de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia  el ocho (8) de marzo de dos
mil siete (2007).
Segundo. – PREVENIR al Ministerio de Defensa para que en el futuro se
abstenga de producir decisiones que desconozcan la normatividad vigente en
materia del régimen de pensión de invalidez de la fuerza pública.
Tercero.- DÉSE cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE CON PERMISO
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. Decreto 1796 de 2000. Diario
Oficial No. 443141 del 14 de septiembre de 2000 "Por el cual se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y
de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades,
indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos  por
lesiones, de los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos  de las Escuelas
de Formación y sus equivalentes en la  Policía Nacional, personal civil al
servicio del  Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y
personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la
vigencia de la Ley 100 de 1993" . Artículo 38: “Cuando mediante Junta
Médico-Laboral o Tribunal Medico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, haya
sido determinada una disminución de la capacidad laboral igual o superior al 75%,
ocurrida durante el servicio, el personal a que se refiere el presente
artículo, tendrá derecho, (…), a una pensión mensual (…)”
[2] Ley 923 de 2004. Diario Oficial No. 45.777
del 30 de diciembre de 2004. artículo 3 numeral 5: “En todo caso no se podrá
establecer como requisito para acceder al derecho [a la pensión de
invalidez], una disminución de la capacidad laboral inferior al cincuenta
por ciento (50%) y el monto de la pensión en ningún caso será menor al
cincuenta por ciento (50%) de las partidas computables para la asignación de
retiro”
[3]
Ibidem, artículo 6: “El Gobierno Nacional deberá establecer el
reconocimiento de las pensiones de invalidez y sobrevivencia originadas en
hechos ocurridos en misión del servicio o en simple actividad desde el 7 de
agosto de 2002, de acuerdo con los requisitos y condiciones de la presente ley”
[4]
Sentencia T-829 de 2005. (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[5] Decreto 4433 de
2004. Diario
Oficial No. 45.778 de 31 de diciembre de 2004. “Por medio del cual se fija el
régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza
Pública”.
[6]
Ver, entre otras, las sentencias  T-511 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), T-007 de 2006 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-886 de 2000 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero).
[7]
Desde tempranos pronunciamientos, reiterados en numerosas oportunidades, la
Corte Constitucional ha aceptado la procedencia excepcional de la acción de
tutela para proteger el derecho a la pensión. Ver, al respecto, las sentencias  T-056 de 1994
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-063 de 1995 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo),  T-273 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-011 de 1998
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-308 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán
Sierra), T-1109 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y  T-093 de 2007 (M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto).
[8]Ver,
por ejemplo, sentencias T-144 de 1995 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) T-246 de
1996 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-1154 de 2001 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra), T-658 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-043 de 2007
(M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[9] Sentencia T-426
de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); en el mismo sentido, sentencias T-011
de  1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y, recientemente, T-438 de 2007
(M.P. Rodrigo
Escobar Gil).
[10] Constitución
Política. Artículo 86.
[11] Sobre los
conceptos de idoneidad y efectividad, ver Sentencia SU–961 de 1999, T-719 de
2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-847 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa).
[12] En
este sentido, ver sentencias T-208 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero),
T-093/1997, (M.P. Fabio Morón Díaz),  T-303 de 2002 (M.P. Jaime Araújo
Rentería) T-761 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), entre otras.
[13] Sentencia
SU-111 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[14]
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[15]
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[16] M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[17]
Constitución Política. Artículo 13. Inciso 3.
[18]
Constitución Política. Artículo 47.
[19]
Sobre la necesidad de que las autoridades –incluido el juez de tutela- apliquen
directamente el mandato del artículo 13 Superior, ver por ejemplo: Sentencias
C-401 de 2003 (M.P. Àlvaro Tafur Galvis), T-886 de 2006 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra). Esta sentencia incorpora, además, un completo estudio sobre el
alcance que se ha dado a la protección especial debida a personas con
discapacidad, desde la óptica de instrumentos internacionales suscritos y
ratificados por el estado colombiano; Consultar, además, frente a casos
relacionados con el reconocimiento pensional a personas con discapacidad,
sentencias T-093 de 2007 (M.P. Humberto Sierra Porto), T-1109 de 2004 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño), T-789 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda) y T1316 de 2001 (M.P.
Rodrigo Uprimny Yepes).
[20]
Cfr. Sentencia T-789 de 2003 (M.P Manuel José Cepeda Espinosa). En el mismo
sentido, ver sentencias T-719 de 2003 y T-108 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil).
[21]
Sentencia T-1316 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes).
[22]
Ibidem.
[23]
Ver sentencia T-046
de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[24] Cfr.
Sentencia T-401 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). El caso hace referencia a
la negativa del Instituto de Seguros Sociales de reconocer la pensión
sustitutiva de un hermano a un discapacitado de la tercera edad.
[25] En lo
referente a cómo el desconocimiento del principio de favorabilidad en casos
relativos al desconocimiento del régimen de transición o de un régimen especial
en materia pensional viola el debido proceso, se pueden consultar las
sentencias T-235 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-251 de 2007 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño), T-625 de 2004 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) T-008 de
2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) T-631 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra).
[26] Ibidem.
[27]
Sobre la exequibilidad de las diferencias en el tratamiento de la pensión de
invalidez en el régimen especial de la fuerza pública, Cfr. sentencias
C-080 de 1993. (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-970 de 2003 (M.P.
Alfredo Beltrán Sierra); sobre otros aspectos de diferenciación entre el
régimen común y el de la fuerza pública, ver C-835 de 2002 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra), C-1032 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-101 de 2003 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño) y C-104 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[28] Sentencia
C-080 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[29]
Sentencia T-829 de 2005 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[30] Ibid.
[31]
Ibid.
[32] Sentencia T-841
de 2006. (M.P. Clara Inés Vargas).
[33] Ley
923 de 2004. Artículo 6: “El Gobierno Nacional deberá
establecer el reconocimiento de las pensiones de invalidez y sobrevivencia
originadas en hechos ocurridos en misión del servicio o en simple actividad desde
el 7 de agosto de 2002 (…)”.
[34] Ibid.
Artículo 3, numeral 5: En todo caso no se podrá
establecer como requisito para acceder al derecho, una disminución de la
capacidad laboral inferior al cincuenta por ciento (50%) y el monto de la
pensión en ningún caso será menor al cincuenta por ciento (50%) de las partidas
computables para la asignación de retiro.
[35] Es
preciso aclarar que en el citado pronunciamiento, la cuestión jurídica no era
idéntica por cuanto el peticionario solicitaba le fuera concedida la pensión de
invalidez con base en la Ley 100 de 1993, régimen general de pensiones. La
Corte, percibió la entrada en vigencia de la Ley 923 de 2004, con posterioridad
a la decisión del Ministerio de Defensa y por esta razón le ordenó re-examinar
la situación del afectado, mas no el reconocimiento pensional.
[36] Cfr.
entre otras, las sentencias T-751 de 2001 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández),
T-214 de 2004, T-912 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), SU-622 de 2001
(MP. Jaime Araujo Rentería).
[37] Así,
la sentencia T-378 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), concedió la
protección transitoria a una mujer que sufría de "síndrome
mental orgánico crónico" desde la infancia, lo cual representa una
incapacidad absoluta, por considerar que la razón por la cual
no había acudido a la jurisdicción (ni agotado la vía gubernativa) obedecía no
a su negligencia, sino a que su situación hizo completamente imposible que
buscara la protección de sus derechos.
[38] En
el caso estudiado en la sentencia T-229 de 2006 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño), la Corte negó el amparo a un ciudadano de la tercera edad
pues consideró que la razón aducida por el peticionario para justificar la
omisión de acudir ante la jurisdicción ordinaria –desconfianza en los medios
ordinarios-, no era razonable para desconocer el carácter subsidiario de la
acción de tutela. En similar sentido se pronuncia la Sentencia SU-111 de 1997
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[39]
Decreto 01 de 1984. Diario Oficial No. 36.439 de 10 de enero de 1984. “Por el cual se reforma el Código Contencioso
Administrativo”. Artículo 136. Numeral 2. La [acción]
de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados
a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o
ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones
periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por
los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a
particulares de buena fe.
[40] Sentencia C-108 de 1994. (M.P. Hernando
Herrera Vergara). “De otro lado, debe tenerse en cuenta que como
entratándose de prestaciones periódicas se configura la prescripción trienal,
en relación con las mismas, ello no obsta para que la persona a quien se le ha
negado el reconocimiento de estas pueda promover con posterioridad al
vencimiento del término del ejercicio de la acción de restablecimiento del
derecho, nuevamente una reclamación de carácter administrativo a la misma
entidad oficial tendiente a obtener el reconocimiento de su prestación
periódica y obtener un pronunciamiento de la respectiva administración,
agotando la vía gubernativa para que en caso de negativa pueda ejercer la
acción correspondiente, ya que lo que prescribe en esta materia no es el
derecho sino las mesadas correspondientes en forma trienal”.
[41] Sentencia C-108 de 1994. (M.P. Hernando
Herrera Vergara). “De otro lado, debe tenerse en cuenta que como
entratándose de prestaciones periódicas se configura la prescripción trienal,
en relación con las mismas, ello no obsta para que la persona a quien se le ha
negado el reconocimiento de estas pueda promover con posterioridad al
vencimiento del término del ejercicio de la acción de restablecimiento del
derecho, nuevamente una reclamación de carácter administrativo a la misma
entidad oficial tendiente a obtener el reconocimiento de su prestación
periódica y obtener un pronunciamiento de la respectiva administración,
agotando la vía gubernativa para que en caso de negativa pueda ejercer la
acción correspondiente, ya que lo que prescribe en esta materia no es el
derecho sino las mesadas correspondientes en forma trienal”.
[42]
Aunque exponer consideraciones adicionales sobre la jerarquía de las normas
positivas es un asunto que escapa al estudio del problema jurídico planteado,
puede consultarse la Sentencia
T-719 de 2004 (M.P. Jaime Araujo Rentería). En un caso derivado de la
protección estabilidad laboral reforzada establecida por la Ley 790 de 2002
(llamado comúnmente “retén social”), la Corte señaló que no podía un decreto
establecer un límite temporal que no se encontraba establecido por la Ley, pues
desconocía su jerarquía. En el presente caso, la situación resulta aún menos
aceptable por cuanto la administración supone que el decreto deroga el artículo
6º de la Ley 923 de 2004, no expresamente, sino al haber guardado silencio
sobre su vigencia.