T-021-00
Sentencia T-021/00
Sentencia
T-021/00
VENDEDOR
ESTACIONARIO­-Reubicación
Concedida la tutela, con base en la
confianza legítima y en el principio de la buena fe -para armonizar el objetivo
de interés general con sus derechos individuales-, se ordene que sea reubicada
de inmediato de modo que le sea posible trabajar con dignidad, en un sitio
adecuado para ese fin, bajo la supervigilancia del juez de primer grado.
Referencia:
expediente T-246045
Acción de tutela
instaurada por Belarmina Monroy Contra la Alcaldía Menor de Santafé, Localidad
Tercera.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veinticuatro (24) días del mes de enero de
dos mil (2000).
La Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
revisión de los fallos adoptados por el Juzgado Cuarenta y Uno Civil del
Circuito de Santa Fe de Bogotá y por el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Santa Fe de Bogotá, Sala Civil, a propósito de la acción de tutela
instaurada por Belarmina Monroy  contra la Alcaldía Menor de Santafé, Localidad
Tercera, en la capital de la República.
I.
ANTECEDENTES
Belarmina Monroy -vendedora estacionaria- interpuso
acción de tutela para que se le protegiera sus derechos a la vida, a un trato
igualitario, al trabajo y al debido proceso. Manifestó que fue desalojada del
sitio en el cual desempeñaba su actividad de comercio informal, donde vendía
dulces y cigarrillos, y que el desalojo se produjo mediante decisión
administrativa arbitraria, ya que ella contaba con licencia de funcionamiento,
según señaló en su escrito.
Según la demanda, la señora Monroy cuenta
con 64 años de edad, no ha adelantado estudios, es viuda y tiene un hijo. La
decisión de desalojo -de acuerdo con el libelo- ha puesto en peligro su
subsistencia e integridad física, pues con su trabajo compraba, además de lo
necesario para su sustento, los medicamentos indispensables para el cuidado de
su salud.
Afirmó que nunca fue notificada de la
acción de desalojo que se seguía, ni se la vinculó al proceso administrativo,
lo cual le impidió aportar pruebas o documentos para su defensa, perdiendo
incluso algunos productos y mercancías que le fueron retenidos.
Frente al daño causado, pidió que se le
restableciera en su sitio de trabajo o se la reubicara, o, en su defecto, que
la indemnizaran para tener así una vejez digna, ya que, en su criterio, debe
existir una proporcionalidad entre la aplicación del acto administrativo de
desalojo y el sacrificio patrimonial sufrido.
II. SENTENCIAS
OBJETO DE REVISIÓN
El Juzgado Cuarenta y Uno Civil
del Circuito de Santa Fe de Bogotá, en providencia del dos (2) de julio de
1999, negó la tutela solicitada por considerar que “del adecuado cumplimiento
de un deber constitucional por parte de las autoridades no se puede deducir
violación de los derechos fundamentales constitucionales, razón por la cual son
legítimas las actuaciones administrativas dirigidas a restituir el espacio público
por parte de quienes irregularmente lo ocupan”.
Y agregó: “El conflicto que
puede surgir entre el cumplimiento de este deber y algunos derechos
fundamentales, específicamente el derecho al trabajo de los vendedores
estacionarios, lo resuelve la propia Constitución al establecer en el art. 82
que la destinación del espacio público es para uso común, “el cual prevalece
sobre el interés particular”.
Además señaló el juez en su fallo que la licencia de
funcionamiento se encontraba vencida desde antes de la vigencia de la
Constitución del 91, razón por la cual no puede invocarse como fundamento para
la protección reclamada. Tampoco existió, en concepto del Juez, vulneración
alguna al debido proceso, pues de la Resolución 067 de 1998 se desprende que la
Alcaldía accionada solicitó a la Tercera Estación de Policía visitar tales
sectores con el propósito de verificar los hechos. Además, en el sentir del
juez, se aplicaron las mismas reglas que las observadas respecto de todos los
vendedores, de donde resulta que no puede afirmarse que se esté dando un trato
diferenciado a la peticionaria.
Formulada impugnación por la accionante contra el
proveído judicial, correspondió decidir en segunda instancia al Tribunal
Superior de Santa Fe de Bogotá, Sala Civil, que lo confirmó en su integridad,
toda vez que no estimó vulnerados los derechos fundamentales invocados.
Señaló el Tribunal:
“Respecto a los derechos al trabajo y a la igualdad
impetrados, es necesario hacer énfasis en que como lo sostuvo el a quo, estos
no resultan vulnerados por el hecho del desalojo, ya que con dicha medida y su
cumplimiento no se le prohibe a la accionante que realice la actividad que
ejerce en un lugar en donde su desarrollo esté permitido y tampoco se presenta
una situación grave e inminente que hiciera impostergable adoptar una medida
urgente para la defensa de los derechos cuya protección se invoca; por lo que
no es procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. De otra parte,
no aparece acreditado en la actuación que a la accionante se le hubiera
otorgado un tratamiento diferente al de otras personas que al igual que ellas,
se encontraran ocupando espacio público como vendedores; por lo que no se
determina, como se aduce, que la autoridad accionada haya incurrido en violación
del derecho a la igualdad…”.
También manifestó el Tribunal que los derechos
fundamentales no son absolutos; tienen límites y restricciones en los derechos
de los demás, en la primacía del orden jurídico y en los factores de seguridad,
moralidad y salubridad públicos, que no pueden verse sacrificados en aras de un
ejercicio arbitrario de las prerrogativas individuales.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
La armonización de los derechos
fundamentales y la recuperación del espacio público. La confianza legítima.
Reiteración de la jurisprudencia. Violación del debido proceso por falta de
notificación en una actuación administrativa
Para resolver favorablemente a las pretensiones
de la solicitante, comerciante informal desalojada sin derecho efectivo de
defensa y omitiendo la Administración reubicarla en un lugar apto para el
ejercicio de su actividad, es suficiente reiterar los conceptos que la Sala,
precisamente en esta fecha, ha consignado:
"...con el
objeto de obtener que los derechos consagrados en la Carta y el conjunto de la
preceptiva de la misma puedan convivir, esta Corte ha tratado de armonizar, en
casos como el que se estudia, dos intereses encontrados: por un lado el interés
general que reclama el derecho al espacio público, al cual hace referencia el
artículo 82 de la Carta, y por el otro el derecho al trabajo y la obligación
constitucional consagrada en cabeza del Estado (art. 54), de propiciar la
ubicación laboral de las personas en edad de trabajar, ya que, según el
artículo 25 de la Constitución, el trabajo, con independencia de cuál sea su
modalidad -la llamada economía informal no está excluída-, merece la especial
protección del Estado.
El artículo 82 de la Carta Política
contempla, también como deber de la organización estatal, el de "velar por
la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso
común, el cual prevalece sobre el interés particular".
Esta disposición
debe armonizarse con las contenidas en los artículos mencionados sobre trabajo,
que plasman además principios universales, reconocidos y proclamados en
tratados públicos que obligan a Colombia, y que no pueden dejarse de lado
cuando se busca por la Administración recuperar el espacio público.
El trabajo es un
derecho y una obligación social que goza de la especial protección del Estado,
y la Carta Política señala que toda persona tiene derecho a un trabajo en
condiciones dignas y justas. El artículo 334 Ibídem establece que el
Estado intervendrá de manera especial para asegurar el pleno empleo y conseguir
que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso
efectivo a los bienes y servicios básicos, todo lo cual se vería frustrado en
la práctica si el derecho al trabajo pasara a segundo lugar respecto del
espacio público y del necesario proceso de su recuperación.
A la inversa, el
objetivo de preservar el espacio público y de defenderlo contra quienes lo
invaden es también de carácter constitucional, por lo que, puestos en
confrontación en circunstancias concretas los dos conceptos, ambos obligatorios
para las autoridades, no puede el uno ser sacrificado en aras del otro, y ambos
deben recibir adecuado tratamiento administrativo y judicial.
(...)
con el objeto de
obtener que los derechos consagrados en la Carta y el conjunto de la preceptiva
de la misma puedan convivir, esta Corte ha tratado de armonizar, en casos como
el que se estudia, dos intereses encontrados: por un lado el interés general
que reclama el derecho al espacio público, al cual hace referencia el artículo
82 de la Carta, y por el otro el derecho al trabajo y la obligación
constitucional consagrada en cabeza del Estado (art. 54), de propiciar la
ubicación laboral de las personas en edad de trabajar, ya que, según el
artículo 25 de la Constitución, el trabajo, con independencia de cuál sea su
modalidad -la llamada economía informal no está excluída-, merece la especial
protección del Estado.
El artículo 82 de la Carta Política contempla,
también como deber de la organización estatal, el de "velar por la
protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso
común, el cual prevalece sobre el interés particular".
Esta disposición
debe armonizarse con las contenidas en los artículos mencionados sobre trabajo,
que plasman además principios universales, reconocidos y proclamados en
tratados públicos que obligan a Colombia, y que no pueden dejarse de lado
cuando se busca por la Administración recuperar el espacio público.
El trabajo es un
derecho y una obligación social que goza de la especial protección del Estado,
y la Carta Política señala que toda persona tiene derecho a un trabajo en
condiciones dignas y justas. El artículo 334 Ibídem establece que el
Estado intervendrá de manera especial para asegurar el pleno empleo y conseguir
que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso
efectivo a los bienes y servicios básicos, todo lo cual se vería frustrado en
la práctica si el derecho al trabajo pasara a segundo lugar respecto del
espacio público y del necesario proceso de su recuperación.
A la inversa, el
objetivo de preservar el espacio público y de defenderlo contra quienes lo
invaden es también de carácter constitucional, por lo que, puestos en
confrontación en circunstancias concretas los dos conceptos, ambos obligatorios
para las autoridades, no puede el uno ser sacrificado en aras del otro, y ambos
deben recibir adecuado tratamiento administrativo y judicial.
(...)
No se presta a duda
que, cuando la Administración decide despejar el espacio público, desplazando a
vendedores ambulantes o estacionarios que derivan su sustento de actividades
informales, surge el indicado conflicto de derechos. Y, en caso de no haberse hallado
solución administrativa -la que ha debido propiciarse, evitando llegar a los
procedimientos de desalojo sin previa reubicación de los afectados-, la
controversia ha de ser resuelta por el juez de tutela en cada caso particular,
previo el estudio de las circunstancias especiales en que se encuentra el
solicitante, las que se relacionan no solamente con sus necesidades de  trabajo
sino con su estado -que puede requerir protección adicional, como ocurre con
los minusválidos- y con la posesión de la autorización estatal, actual o
pasada, para operar como comerciante informal en una determinada zona.
Siguiendo la
jurisprudencia de esta Corporación, se hace necesario entonces examinar la confianza
legítima que, según lo dicho, viene a constituirse en una derivación del
principio de la buena fe, pues si la persona que desarrolla o ha desarrollado
la actividad con un permiso otorgado por la respectiva autoridad, cumple
debidamente con la normatividad impuesta, o actúa confiando en los precedentes
sentados por la propia Administración, mal podría ser desalojada de la noche a
la mañana, sin que se estudiara la posibilidad de reubicarla o de brindarle
otras oportunidades para seguir laborando, menos todavía si en su caso no se ha
seguido un trámite mínimo que le haya garantizado debido proceso y
posibilidades ciertas de defensa.
En consecuencia, la
Corte debe reiterar que, previamente a cualquier desalojo para recuperar el
espacio público, es necesario adelantar un trámite administrativo claro, sujeto
a reglas previas y comunicadas a los posibles afectados, en cuyo curso éstos
puedan hacer exposición de sus razones y circunstancias. Si tal procedimiento
se omite, la autoridad incurre en vía de hecho tutelable, pues desconoce el
derecho fundamental previsto en el artículo 29 de la Carta, a cuyo tenor el
debido proceso debe estar presente, no sólo en los trámites judiciales sino en
todas las actuaciones administrativas". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Quinta de Revisión. Sentencia T-020 del 24 de enero de 2000).
En este caso resulta evidente que el debido
proceso no fue tenido en cuenta por la Administración, ya que se fundó apenas
en informe policivo, sin audiencia de la afectada, y desconociendo el deber de
notificarle acerca del procedimiento que en su contra se iniciaba.
Tal notificación resulta indispensable,
como garantía orientada a permitir que la persona directamente concernida por
el trámite policivo haga conocer de la Administración los argumentos que la
favorecen, explique su conducta y permita el adecuado uso del derecho a
presentar pruebas o a controvertir las que se alleguen en su contra. Se trata,
ni más ni menos, que de asegurar las posibilidades de defensa del gobernado
frente al poder de las autoridades, que en un Estado de Derecho encuentra sus límites
en el ordenamiento jurídico. Busca éste que, cuando de una actuación
administrativa puedan resultar efectos negativos para el particular, pueda él
hacer efectivos sus derechos en el curso de un proceso imparcial y ajustado a
reglas predeterminadas en la ley, pues la Administración no goza de facultades
omnímodas, por plausibles que sean los objetivos que con su actividad persiga.
De otra parte, en lo que toca con este
asunto, debe haber lugar a que, en el caso de los vendedores ambulantes o
estacionarios, la autoridad conozca si existe o no en la circunstancia concreta
un cierto grado de confianza legítima que les otorgue derechos, en los términos
en que lo ha expuesto la jurisprudencia de la Corte.
Para la Sala es claro que, habiéndose
desconocido el debido proceso (art. 29 C.P.), se lesionaron a la vez los
derechos a la igualdad y al trabajo de la actora, y que, en cuanto no pudo
defenderse en el curso del trámite administrativo, debe ser privado de validez
el acto que la afectó, y debería dársele nueva oportunidad de defensa.
No obstante, la Sala encuentra que el
proceso administrativo adelantado ya se agotó en cuanto a sus objetivos de
recuperación del espacio público: la zona fue despejada; levantadas las casetas
de los vendedores estacionarios; desplazados del sitio los comerciantes
informales. Todo lo cual implica que no tiene sentido la reiniciación del
proceso administrativo en el caso de la accionante; ni tampoco que ésta vuelva
a ocupar el puesto que antes ocupaba, por sustracción de materia.
No queda otra opción que, concedida -como
lo será- la tutela, con base en la confianza legítima y en el principio de la
buena fe -para armonizar el objetivo de interés general con sus derechos
individuales-, se ordene -como se hará- que sea reubicada de inmediato de modo
que le sea posible trabajar con dignidad, en un sitio adecuado para ese fin,
bajo la supervigilancia del juez de primer grado.
DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el Fallo proferido
por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, Sala
Civil, el once (11) de agosto de mil novecientos noventa y nueve, al resolver
sobre la acción de tutela instaurada por Belarmina Monroy contra la Alcaldía
Menor de Santafé, Localidad Tercera, y, en consecuencia, proteger los derechos
de la accionante al trabajo, al debido proceso, a la buena fe y al trato
administrativo derivado de la confianza legítima.
Segundo.- ORDENAR a la Alcaldía
Menor de Santafé, Localidad Tercera, de esta ciudad, que, dentro del término de
las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente
providencia, reubique a Belarmina Monroy en un lugar apto para el ejercicio de
su actividad de comercio informal en condiciones dignas, cuando menos iguales a
las que existían antes de expedida la Resolución 067 de 1998, por medio de la
cual fue desalojada, acto que queda sin efectos.
Tercero.- El incumplimiento de lo aquí
dispuesto acarreará las sanciones previstas en el artículo 52 del Decreto 2591
de 1991.
El Juez Cuarenta y Uno Civil del Circuito
de Santa Fe de Bogotá vigilará que este Fallo sea cumplido de manera inmediata
y cabal.
Cuarto.- Por Secretaría LÍBRESE la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                              FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General