C-162-19
Sentencia C-162/19
OBJECIONES
GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE DECLARA PATRIMONIO HISTORICO Y CULTURAL
AL MUNICIPIO DE OROCUE-Infundadas
En el estudio formal de las
objeciones gubernamentales la Corte encontró que en la aprobación del Informe
en la Plenaria de la Cámara de Representantes se había presentado un vicio de
forma de carácter subsanable que fue la falta de aprobación nominal y pública.
Por intermedio del Auto 505 de 8 de mayo 2018 se ordenó la subsanación de dicho
vicio mediante la aprobación en la Plenaria de la Cámara, dando lugar a que el
28 de agosto del presente año se efectuara la votación nominal y pública con
una aprobación de 108 votos por el sí y 1 voto por el no, cumpliéndose de este
modo con todos los requisitos formales en el trámite de las objeciones. En relación con el control material de las
objeciones gubernamentales relacionados con la posible violación de los
artículos 142, 151 y 157 numeral 2 de la Constitución, la Sala consideró que
las objeciones propuestas por el Gobierno eran infundadas dado que en el
contenido del proyecto confluyen temas podían ser tramitados por la Comisión
Segunda (ley de honores) o por la Comisión Cuarta (temas presupuestarios, del
Plan Nacional de Desarrollo y del marco fiscal de mediano plazo), y que la
decisión del Presidente de la Cámara de que dicho proyecto fuera tramitado en
primer debate por la Comisión Cuarta no fue irrazonable dado el carácter
multitemático del proyecto de ley.
OBJECIONES
GUBERNAMENTALES-Trámite
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Oportunidad en la
formulación
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE OBJECION PRESIDENCIAL-Insistencia de las Cámaras como presupuesto de procedibilidad
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Análisis formal y material
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Competencia para su
formulación
OBJECIONES
GUBERNAMENTALES-Requisitos generales de procedimiento legislativo
OBJECION
GUBERNAMENTAL-Anuncio previo
OBJECION
GUBERNAMENTAL-Término de dos legislaturas
OBJECIONES
GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE DECLARA PATRIMONIO HISTORICO Y CULTURAL
AL MUNICIPIO DE OROCUE-Vicio de
procedimiento subsanable por omisión de votación nominal y pública
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Importancia de la división
temática de las Comisiones Permanentes
COMISIONES CONSTITUCIONALES
PERMANENTES-Asignación de competencias
LEYES DE HONORES-Contenido/LEYES DE HONORES-Tipos/LEYES
DE HONORES-Características
[L]as leyes de honores son leyes particulares o
singulares que tienen como finalidad la de destacar o reconocer los méritos de
los ciudadanos que “hayan
prestado servicios a la patria” (artículo 150.15 C. Pol). Sin embargo,
este tipo de leyes también pueden ser utilizadas para una exaltación de hechos,
lugares o instituciones que merecen ser destacados públicamente, para promover
valores que atañen a los principios de la Constitución. Una de las
características de este tipo de leyes es que por su carácter singular, su
alcance es únicamente la situación concreta descrita en la norma, sin que sean
aplicables indefinidamente a una multiplicidad de hipótesis. En este tipo de
leyes se pueden entremezclar aspectos relacionados con la asignación de
partidas presupuestales para obras de interés social relacionadas con la
celebración, aniversario u honor y, en este caso, no debe considerarse como
rentas de destinación específica porque no se trata de ingresos permanentes del
presupuesto nacional.
Referencia:
Expediente OG-156
Revisión
oficiosa de las objeciones gubernamentales del Proyecto de Ley Nº. 065/16
Cámara - 208/16 Senado, “por la cual la Nación declara patrimonio histórico
y cultural al municipio de Orocué del departamento de Casanare, exaltando su
condición de cuna de la obra literaria ‘La Vorágine’”.
Magistrado
Sustanciador:
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D.C., diez (10) de abril de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales, en especial la
contemplada en los artículos 167 y 241, numeral 8, de la Constitución Política
de 1991, y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.
El 1º de febrero de 2018, el Secretario General del
Senado de la República remitió el expediente del Proyecto de Ley Nº. 065/16
Cámara - 208/16 Senado, “por la cual la Nación declara patrimonio histórico
y cultural al municipio de Orocué del departamento de Casanare, exaltando su
condición de cuna de la obra literaria ‘La Vorágine’”, el cual fue objetado
por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad.
2.
A través de Auto de 12 de febrero de 2018, el
Magistrado Sustanciador asumió el conocimiento del presente asunto, dispuso su
fijación en lista y ordenó oficiar a los Secretarios Generales del Senado y de
la Cámara de Representantes, para que remitieran a esta Corte las pruebas
pertinentes sobre el trámite de aprobación y discusión del informe de
objeciones gubernamentales, las cuales consisten en: (i) la constancia de
recibido de la Secretaría de la Cámara de Representantes de las objeciones
gubernamentales  enviadas por el Presidente de la República, para verificar si
se produjo dentro del término de seis (6) días previstos en el artículo 166 de
la C.P.; (ii) las actas correspondientes de las sesiones en que se efectuó el
anuncio y la discusión de las objeciones gubernamentales; (iii) el registro,
discusión, votación y aprobación del informe de objeciones gubernamentales;
(iv) las actas de aprobación y votación del referido informe de objeciones; (v)
la certificación del quorum deliberatorio y decisorio, así como el de la
mayoría con la que fue aprobado el informe de objeciones, indicando si la
votación fue nominal y pública; y por último, (vi) la copia en medio magnético
del texto finalmente aprobado.
3.
El 16 de febrero de 2018, el Secretario
General del Senado envió a este Despacho un CD contentivo del informe de las
objeciones (Gaceta del Congreso Nº. 948 de 2017). Asimismo, manifestó que el
Acta de Plenaria Nº. 41 de 30 de noviembre de 2017 (anuncio previo), y el Acta
de Plenaria Nº. 42 de 5 de diciembre de 2017 (que contiene la votación del
informe de objeciones), se encontraban en proceso de elaboración y publicación[1].
4.
El 19 de febrero de 2018, el Secretario General de
la Cámara de Representantes allegó la certificación de las fechas, quorum,
desarrollo de las votaciones y anuncio con el que fue considerado el proyecto
de ley en sesiones plenarias de la Corporación. Adicionalmente, adjuntó en
medio magnético la Gaceta del Congreso Nº. 639 de 27 de julio de 2017, en la
cual se encuentran publicadas las objeciones gubernamentales  al proyecto, así
como la Gaceta del Congreso Nº. 958 de 2017 en la cual se publicó el informe de
la comisión accidental sobre las objeciones gubernamentales.
Finalmente,
indicó que el Acta de Plenaria Nº. 272 de 12 de diciembre de 2017 que contiene
el anuncio previo a la discusión y el Acta de Plenaria Nº. 273 de 13 de
diciembre de 2017 donde consta la aprobación del informe de objeciones se
encontraban en proceso de elaboración y publicación[2].
5.
En atención a lo anterior, la Sala Plena de la
Corte Constitucional profirió el Auto 100 de 21 de febrero de 2018, en
el cual resolvió abstenerse de decidir hasta
tanto no se alleguen las pruebas decretadas. De igual forma, ordenó poner en
conocimiento de los Presidentes de las Cámaras legislativas esa providencia,
con el fin de que los documentos requeridos fueran enviados a la Corte
Constitucional.
6.
El 28 de febrero de 2018, el
Director del Patrimonio del Ministerio de Cultura indicó que ese órgano ha
definido los procedimientos para incluir los muebles e inmuebles y las
manifestaciones culturales de valor patrimonial en las listas de “Bienes de
interés cultural” y en la “Lista Representativa de Patrimonio Cultural
Inmaterial de la Nación”. Explicó que dichos procedimientos se encuentran
descritos en la Ley 397 de 1997 (modificada por la Ley 1185 de 2008) y en el
Decreto 1080 de 2015, y sugirió que ya que el proyecto de ley en cuestión no
acoge ninguno de estos procedimientos que, “se recomiende a los proponentes
del proyecto de la ley solicitar asesoría técnica a la Dirección de Patrimonio
del Ministerio de Cultura y consultar la normativa indicada”[3].
7.
El 17 de abril de 2018, el Secretario General de la
Cámara de Representantes remitió la Gaceta del Congreso Nº. 122 de 2018 que
contiene el Acta de Plenaria Nº. 272 de 12 de diciembre de 2017 donde obra el
anuncio previo a la discusión. Respecto del Acta de Plenaria Nº. 273 de 13 de
diciembre de 2017 en el cual  consta la aprobación del informe de objeciones, reiteró
que aún se encontraba en proceso de elaboración y publicación[4].
8.
El 25 de abril de 2018, se recibió de parte del
Secretario General del Senado de la República la Gaceta del Congreso Nº. 173 de
2018 contentiva del Acta de Plenaria Nº. 42 de 5 de diciembre de 2017,
correspondiente a la votación del informe de objeciones. Sin embargo, en
relación con el Acta Nº. 41 de 30 de noviembre de 2017 se indicó que estaba en
proceso de elaboración y publicación[5].
9.
El 25 de abril de 2018, el Secretario General de la
Cámara de Representantes allegó la Gaceta del Congreso Nº. 159 de 2018 donde se
publicó del Acta de Plenaria Nº. 273 de 13 de diciembre de 2017 en el cual
consta la aprobación del informe de objeciones[6].
10.   Mediante Auto de 8 de mayo de 2018, se solicitó al Secretario de la
Cámara de Representantes que remitiera la constancia de recibido de las
objeciones gubernamentales y que indicara con claridad qué cargo ocupaba la
funcionaria que las recibió en la Comisión Cuarta de la Cámara de
Representantes, adjuntando para el efecto la respectiva constancia laboral.
11.   El 16 de mayo de 2018, el Secretario General de la Cámara de
Representantes señaló que el proyecto de ley Nº. 065 de 2015 Cámara – 208 de
2016 Senado fue radicado en la Presidencia de la República el 24 de julio de
2017. Agregó que el 1º de agosto siguiente fue devuelto de la Presidencia de la
República y radicado en la Cámara de Representantes, según oficio
OFI-17-00091922/JMSC 1102000 de julio 27 de 2017[7].
También, afirmó
que la funcionaria que recibió el escrito de objeciones ocupa el cargo de
Operador de Sistemas adscrito a la Secretaría General de la Cámara de
Representantes, y que es la persona encargada de recibir la documentación del
trámite del procedimiento legislativo.
12.   El 21 de mayo de 2018, el Secretario General del Senado de la República
remitió la Gaceta del Congreso Nº. 247 de 2018 en la cual se publicó el Acta de
Plenaria Nº. 41 de 30 de noviembre de 2017[8].
13.   Por medio de Auto de 24 de mayo de 2018, se resolvió abstenerse
de decidir hasta tanto se cumplieran los presupuestos constitucionales
y legales requeridos para hacerlo. En igual forma, se ordenó a la
Cámara de Representantes que remitiera la constancia del quorum deliberatorio y
decisorio en la sesión en que acaeció la votación, así como del número de
representantes que votaron nominalmente a favor y en contra del informe de
objeciones.
14.   El 31 de mayo de 2018, el Secretario General de la Cámara de
Representantes envió certificación de la sesión plenaria de 13 de diciembre de
2017 que indica que el informe de objeciones fue considerado y aprobado a
través de votación ordinaria, conforme a lo dispuesto en los artículos 118 y
199 de la Ley 5ª de 1992 y el artículo 167 superior[9].
15.   El 15 de junio de 2018, el Secretario General del Senado de la
República, remitió copia del oficio suscrito por la Cámara de Representantes y
radicado ante esta Corporación el 19 de febrero de 2018[10].
16.   A través de Auto de 27 de junio de 2018, se requirió a los Presidentes
y Secretarios Generales de ambas Cámaras para que remitieran el acta
correspondiente que permitiera “(…) si la votación fue nominal y pública,
así como el número de votos por el sí y por el no, con el fin de determinar si
la aprobación de dicho informe de objeciones gubernamentales, cumplió con el
trámite establecido en la Constitución y en la Ley”.
17.   El 5 de julio de 2018, el Secretario General de la Cámara de
Representantes hizo un recuento de los oficios enviados a este Despacho,
destacando que el 16 y 25 de abril de esa anualidad, respectivamente, fueron
allegadas: i) la Gaceta del Congreso Nº. 122 de 2018 en la cual se publicó el
Acta de Plenaria Nº. 272 de doce (12) de diciembre de 2017 correspondiente al
anuncio previo a la discusión de las objeciones y; ii) la Gaceta del Congreso
Nº. 159 de 2018 que contiene el Acta de Plenaria Nº. 273 de 13 de diciembre de
2018, sesión donde fue aprobado el informe respectivo[11].
En la misma
fecha, mediante oficio separado, dicho funcionario informó que mediante
comunicación de 19 de febrero de 2018 remitió a la Corte, la certificación
concerniente a las fechas, quorum, desarrollo de las votaciones y anuncio con
el que fue considerado el informe de objeciones gubernamentales de la
referencia[12].
18.   El 6 de julio de 2018, el Secretario General del Senado de la República
remitió copia de las respuestas suministradas a la Corte hasta esa fecha[13].
19.   La Sala Plena de la Corte Constitucional profirió el Auto 505 de 8
de agosto de 2018, en el cual resolvió devolver el expediente
legislativo al Congreso de la República, para que subsanara el vicio de tramite
consistente en la omisión del requisito de votación nominal y publica del
informe de objeciones gubernamentales, en la plenaria de la Cámara de
Representantes, respecto del proyecto de Ley Nº. 065/16 Senado y 208/16 Cámara.
20.   En Auto de 10 de octubre de 2018, se requirió al Presidente del Senado
de la República para que informara las actuaciones adelantadas en cumplimiento
del Auto 505 de 2018.
21.   El 18 de octubre de 2018, el Secretario General del Senado de la República
informó que trasladó el requerimiento efectuado en la anterior providencia a la
Secretaría General de la Cámara de Representantes, por competencia[14].
22.   El 24 de octubre de 2018, el Secretario General de la Cámara de
Representantes indicó que el 28 de agosto de esa anualidad se aprobó mediante
votación nominal y publica la corrección de los vicios de las objeciones de la
referencia. Aclaró que se obtuvieron 108 votos afirmativos y 1 negativo, como
se registra en el Acta Nº. 007, que se encuentra en proceso de elaboración por
la Sección de Relatoría, en consecuencia, remitió constancia de los registros
electrónicos y manuales de votación[15].
23.   Por Auto de 25 de octubre de 2018, se requirió al Presidente de la
Cámara de Representantes que allegara el Acta Nº. 007 de 28 de agosto de 2018.
24.   El 2 de noviembre de 2018, el Secretario General de la Cámara de
Representantes señaló que el Acta Nº. 007 correspondiente a la plenaria de 28
de agosto de ese año, estaba en proceso de elaboración por la Sección de
Relatoría, por tanto, sería remitida una vez publicada en la Gaceta del
Congreso[16].
25.   Mediante Auto de 27 de noviembre de 2018, se requirió al Presidente del
Senado de la República que remitiera el Acta Nº. 007 de 28 de agosto de 2018,
donde consta la votación nominal y pública del informe de objeciones en la
plenaria de la Cámara de Representantes.
26.   El 7 de diciembre de 2018, el Secretario General del Senado de la
República informó que el Acta Nº. 007 de 2018 se encontraba en proceso de
publicación, destacando que una vez se incorpore en la Gaceta del Congreso, se
remitirá a la Corte[17].
27.   El 27 de febrero de 2019, el Secretario General del Senado de la
República remitió la Gaceta del Congreso Nº. 173 de 2018 contentiva del Acta de
Plenaria Nº. 42 de 5 de diciembre de 2017, correspondiente a la votación del
informe de objeciones[18].
28.   A través de oficio recibido en esta Corporación el 21 de marzo de 2019,
el Secretario General de la Cámara de Representantes remitió en el expediente
legislativo del proyecto de la referencia “debidamente corregido el vicio de
procedimiento (…) de conformidad con lo señalado por ese Alto Tribunal en Auto
de Sala Plena N.505 de 2018”[19].
II. TEXTO DEL PROYECTO
OBJETADO
El texto del proyecto de ley
objetado se transcribe a continuación:
“LEY No._________________________________
‘POR LA CUAL LA NACIÓN DECLARA PATRIMONIO HISTÓRICO
Y CULTURAL AL MUNICIPIO DE OROCUÉ DEL DEPARTAMENTO DE CASANARE,
EXALTANDO SU CONDICIÓN DE CUNA DE LA OBRA LITERARIA ‘LA VORÁGINE’’.
El Congreso de Colombia,
DECRETA
Artículo 1°. Declárese
al municipio de Orocué del Departamento de Casanare ‘Patrimonio
Histórico y Cultural de la Nación’, en su condición de cuna de la obra
literaria ‘La Vorágine’ del escritor José Eustasio Rivera.
Artículo 2°. Autorícese
al Gobierno Nacional, para que dentro de los lineamientos del marco fiscal de
mediano plazo, incorpore las partidas presupuestales para las siguientes obras
de utilidad pública y de interés social e histórico del municipio
de Orocué del Departamento de Casanare:
a) Restauración y adecuación de la ‘Casa Amézquita’, como ‘Casa
Museo Cuna de La Vorágine’ y Centro de memoria histórica.
b) Construcción de la Biblioteca Municipal ‘José Eustasio Rivera’,
con una subdirección especializada en la obra literaria ‘La Vorágine’.
c) Construcción de la ‘Escuela de formación de escritores
José Eustasio Rivera’, con énfasis en los escenarios, circunstancias
y personajes de la cultura y el folklore llanero.
d) Construcción del sendero y parque lineal histórico La
Vorágine, que incluye las cápsulas virtuales para proyección de la obra en 3D.
Artículo 3°. Autorícese
al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Cultura, para asesorar y
apoyar a la Gobernación de Casanare y al municipio
de Orocué en la elaboración, tramitación, ejecución y financiación de
los proyectos de patrimonio material, e inmaterial; de remodelación,
recuperación y construcción de los monumentos e infraestructura cultural e
histórica del Municipio de Orocué en conformidad con la
Constitución y la Ley, incluido el proyecto de ‘La ruta
turística La Vorágine’.
Artículo 4°. El Gobierno
Nacional, la Gobernación de Casanare y el Municipio
de Orocué quedan autorizados para impulsar y apoyar ante otras
entidades públicas o privadas, nacionales o internacionales, la obtención de
recursos económicos adicionales o complementarios a las que se autorizaren
apropiar en el Presupuesto General de la Nación de cada vigencia
fiscal, destinadas al objeto a que se refiere la presente ley.
Artículo 5°. Radio y
Televisión de Colombia. R.T.V.C. producirá un programa de
televisión y radio, que será transmitido por el Canal Institucional, Señal
Colombia, Canal del Congreso y Radiodifusora Nacional, sobre esta condición de ‘Patrimonio
histórico y cultural’ de Orocué (Casanare), destacando además los
diferentes aspectos demográficos, sociales y económicos del municipio
de Orocué.
Artículo 6°. La presente
ley rige a partir de la fecha de su sanción y promulgación.
EL
PRESIDENTE DEL HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA
OSCAR
MAURICIO LIZCANO ARANGO
EL
SECRETARIO GENERAL DEL HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA
GREGORIO
ELJACH PACHECO
EL
PRESIDENTE DE LA HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES
MIGUEL
ÁNGEL PINTO HERNÁNDEZ
EL
SECRETARIO GENERAL DE LA HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES
JORGE
HUMBERTO MANTILLA SERRANO”.
III. LAS OBJECIONES
GUBERNAMENTALES
1.
Mediante
oficio radicado el 1º. de agosto de 2017 ante la Cámara de Representantes, el
Gobierno Nacional, conformado por el Presidente la República Juan Manuel Santos
Calderón y la Ministra de Cultura Mariana Garcés Córdoba, formuló una objeción por
inconstitucionalidad sobre el proyecto de ley de la referencia al estimar
desconocidos los artículos 142, 151 y 157.2 superiores.
2.
Consideró
que de acuerdo al artículo 142 de la Constitución
Política, “cada cámara elegirá, para el respectivo periodo constitucional,
comisiones permanentes que tramitarán en primer debate los proyectos de acto
legislativo o de ley”[20],
y conforme al numeral 2º del artículo 157 Superior  “ningún proyecto será
ley sin ‘Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión
permanente de cada Cámara”[21].
Por lo
anterior, el Gobierno expuso que, “la Corte Constitucional ha considerado
que el estudio y tramite de un proyecto de ley en comisiones incompetentes, en
razón de la materia, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 3ª de 1992, acarrea
un vicio de inconstitucionalidad por violación de los artículos 142, 151 y 157,
numeral 2, de la Constitución Política[22]”[23], además, que
de acuerdo a la lectura de la sentencia C-975 de 2002 “el criterio para
definir cuál es la comisión a la que ha debido remitirse dicho proyecto es
eminentemente material; es decir referido al tema y a la finalidad que persigue
la ley, sin que resulte relevante que entre las varias materias tratadas una tenga
un mayor número de artículos”[24].
3.
Adujo que el proyecto de ley de la referencia
debe ser considerado como una ley de honores[25],
pues pretende exaltar al municipio de Orocué como patrimonio histórico y
cultural, al ser la cuna de la obra literaria “La Vorágine” y, por tanto, en
virtud del artículo 2º de la Ley 3ª de 1992[26]“debió
tramitarse en primer debate por la Comisión Segunda Constitucional Permanente
de cada Cámara, pero en ningún caso por la Comisión Cuarta, como en efecto
ocurrió”[27].
En esa
medida, teniendo en cuenta que la materia regulada está expresamente encargada
a la Comisión Segunda Constitucional Permanente, aseguró que el proyecto de ley
objeto de examen “incurrió en un vicio de inconstitucionalidad por violación de los
artículos 142, 151 y 157, numeral 2, de la Constitución Política, al ser
tramitado en primer debate por una comisión constitucional permanente que
carecía de la competencia para el efecto”[28].
4.
Al respecto, planteó que la asignación de un
proyecto de ley en una determinada Comisión Permanente por causa de su
pluralidad temática, conforme el artículo 146 de la Ley 5ª de
1992[29],
corresponde a la Comisión de la materia predominante.
Refirió que en el presente
caso, si bien existen dos artículos relacionados con autorizaciones de gasto
público, “el tema y la finalidad del proyecto de ley de la referencia es
preciso: exaltar al municipio de Orocué como patrimonio histórico y cultural,
en razón de su condición de cuna de la obra literaria La Vorágine. En este
contexto, la autorización de gasto al Gobierno nacional es un medio para llevar
a cabo las acciones obras y actividades que se estiman, permiten alcanzar esta
finalidad”[30].
IV. ACTUACIÓN DEL CONGRESO DE
LA REPÚBLICA FRENTE A LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES
La Comisión Accidental del Senado
de la República y de la Cámara de Representantes propuso a las respectivas
plenarias negar las objeciones gubernamentales e insistir en la
constitucionalidad del proyecto de ley. Para el efecto, presentó los siguientes
argumentos:
1.
De conformidad con el parágrafo 2º del artículo 2º
de la Ley 3ª de 1992[31],
el Presidente de la cámara que corresponda, tiene la potestad de determinar y
remitir a la Comisión competente para conocer de materias afines al proyecto de
ley, según su criterio. Lo cual “ocurrió efectivamente en este
proyecto al enviarlo a las comisiones cuarta de Cámara y Senado”[32].
2.
No comparte las apreciaciones del Gobierno, en
cuanto el asunto bajo examen no debía ser repartido a la Comisión Segunda
puesto que “la Comisión Cuarta no solo tiene la competencia sino la
especialización para abordar los artículos 2 y 3 de la iniciativa, teniendo en
cuenta que los mismos implican un gasto social, como también aspectos de
planificación y desarrollo, que no sería conveniente que fuera discutido en la
Comisión Segunda, que se encarga de las relaciones internacionales y el
servicio militar, entre otros”[33].
3.
El proyecto de ley de la referencia se convierte en
la base legal para conformar la “Ruta de la Vorágine” como una estrategia para
incentivar el turismo en Casanare a nivel nacional e internacional, de manera
semejante a la experiencia exitosa de la “ruta turística de Don Quijote” en
España. Así, se conecta con el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018,
puntualmente en lo que respecta al objetivo de “Crecimiento y bienestar para
los Llanos: medio ambiente, agroindustria y desarrollo humano”.
De tal forma, el
legislativo se encuentra habilitado para expedir “leyes que autoricen la
inversión de una determinada obra (como es el caso de las leyes de honores),
con la condición de que se ajuste a los lineamientos del marco fiscal de
mediano plazo, sin perder el Ejecutivo la potestad de decidir si finalmente si
se invierte o no en esa obra”[34].
Sin embargo, este tipo de normas suponen un estudio que necesariamente debe
ser efectuado “por una Comisión económica que tenga el suficiente
conocimiento y experiencia para abordar estos temas, pero sobre todo que tenga
el bagaje de haber discutido previamente el texto y las bases del Plan Nacional
de Desarrollo, como también el presupuesto nacional y el Marco Fiscal de
Mediano Plazo, que le permita clasificar y ubicar estas obras dentro de planes
y estrategias y dentro de los criterios de inversión y gastos (...),  que de
ninguna manera puede abordar con total conocimiento otra Comisión
Constitucional”[35].
4.
Conforme a la sentencia C-782 de 2001 el Congreso
puede aprobar leyes que comporten gasto público, siempre y cuando, no sea “un
mandato imperativo dirigido al ejecutivo”, caso en el cual sería
inexequible. Al tenor de la jurisprudencia bajo cita, el Congreso puede aprobar
“la eventual inclusión de la partida correspondiente” mientras que al
Gobierno le compete “decidir si incluye o no en el respectivo proyecto de
presupuesto esos gastos”, sin que en momento alguno se haya indicado cuál
Comisión debe asumir el trámite de una ley de honores que incorpore una
autorización de gasto público al Gobierno Nacional[36].
5.
Por
último, en anteriores oportunidades las Comisiones Cuartas de Cámara y Senado han
tramitado distintas leyes de honores, siendo el caso de la Ley 1859 de 2017 “Por medio de
la cual se declara patrimonio histórico, y cultural de la nación a la casa del
Telegrafista en Aracataca, Magdalena, y se dictan otras disposiciones”; la Ley 1772 de 2016 “Por
medio de la cual se declara patrimonio inmaterial, cultural, artístico y
folclórico de la nación, el desfile el Salsódromo que se realiza dentro del
marco de la Feria de Cali, y se dictan otras disposiciones”; y, la Ley 1498
de 2011“Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones”. En esos casos, además de la exaltación honorifica, se le
autorizó al ejecutivo la realización de un gasto social “teniendo en cuenta
los alcances del marco fiscal de mediano plazo”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
El 9 de febrero
de 2018, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional
que declare infundada la objeción gubernamental contra el Proyecto de
Ley No. 065/15 Cámara - 208/16 Senado[37].
1.
En relación con los aspectos formales, destacó que
no puede rendir un concepto exacto sobre la temporalidad de su presentación “en
la medida que la firma manuscrita que parece atestar el recibido carece de
medios de convicción que permitan inferir que se trata de una dependencia o
funcionario del Congreso de la República, ya que sólo se consigna una firma de
Hasbleidy Suárez”. Dado lo anterior, si se tratara de una funcionaria adscrita
a una dependencia parlamentaria, se cumpliría con lo estipulado en el artículo
166 de la C. Pol., ya que las objeciones habrían sido recibidas dentro de los 6
días hábiles siguientes a que el Departamento Administrativo de la Presidencia
recibiera el proyecto para su correspondiente sanción[38].
2.
Respecto de la aprobación del informe de
objeciones, señaló que las plenarias insistieron con las mayorías exigidas en
la ley, previo anuncio en sesión anterior, “sin especificarse los resultados
de las votaciones o ningún otro dato particular”[39], según las
certificaciones que obran en el expediente. Sin embargo, adujo que dichos datos
solo se pueden corroborar en Actas 41 y 42 de 2017 que no reposan en el
expediente y que posiblemente no han sido incorporadas a la Gaceta del Congreso.
En este sentido, recomendó a la Corte que hiciera uso de su facultad
probatoria, para corroborar la información faltante.
3.
Frente al fondo de las objeciones presentadas por
el Gobierno Nacional, estimó que resultan infundadas pues “no es suficiente
establecer si en cierto asunto existe asignación temática a determinada
comisión, sino que también debe determinarse si en el proyecto tramitado existe
concurrencia competencial entre varias comisiones”[40].
Entonces,
aseguró que para determinar la existencia de un vicio de inconstitucionalidad
en el reparto se debe evaluar su razonabilidad, teniendo en cuenta la
concurrencia de un vínculo sustancial entre la ley tramitada y las atribuciones
de la comisión. Sobre este punto señaló que, “para resolver la objeción
formulada debe establecerse si el proyecto en estudio es una ley monotemática o
multitemática. En caso de que se trate de una ley monotemática habrá de
concluirse que efectivamente se ha irrespetado la Ley 3ra. Pero en el evento
contrario, sólo se habrá violado el procedimiento legislativo si no existe una
conexión razonable entre la importancia de los referidos temas adicionales y la
competencia de la Comisión que efectivamente la tramitó”[41].
Resaltó que una
ley de honores es aquella que carece de un efecto distinto a la mera
exaltación, lo cual no implica que “esté prohibido incluir algunas medidas
sociales, económicas, políticas, culturales, entre otras, con el fin de profundizar
la exaltación, (…) pero dicha posibilidad no extiende el alcance de la Ley de
Honores, sino que pretende establecer su compatibilidad multitemática desde la
perspectiva de la unidad de materia”[42].
Agregó, entonces, que una norma de ese tipo al incorporar medidas adicionales
adquiere una naturaleza multitemática que puede ser conocida por la Comisión
segunda dada la competencia por tipología normativa originaria o, por otra que
tenga a cargo la materia referida a las otras disposiciones adoptadas siempre
que tengan entidad y relevancia en el proyecto de ley.
En el caso en
estudio, advirtió que “la naturaleza de la Ley no es estrictamente de
honores, sino que su contenido es multitemático, desde la perspectiva
procedimental”[43]
y, por tal razón, su trámite no solo debe recaer en la Comisión Segunda,
sino en “todas aquellas que posean una relación razonable con dichas
medidas”[44].
En referencia
con la competencia de la Comisión Cuarta que efectivamente tramitó el proyecto,
encontró que las medidas adicionales a la exaltación abordadas en el asunto de
la referencia cuentan con una “conexidad temática por analogía” con las
potestades de dicha célula, lo cual implica que la asignación se torne
razonable, bajo el siguiente sustento:
i)
El proyecto en estudio adopta una medida de
autorización de conformación patrimonial con recursos nacionales e internacionales,
públicos o privados, lo cual se encuentra análogamente relacionado con las
normas de naturaleza orgánica de presupuesto, pues pretenden regular la
conformación presupuestal para las finalidades allí previstas.
ii)
La disposición prevé la construcción de obras y
bienes turísticos, los cuales también son de utilidad pública y, por ende, se
vincula con la competencia de la Comisión Cuarta para decidir sobre los bienes
nacionales.
iii)   La ley ordena la elaboración de unos programas a RTVC –sociedad entre
entidades públicas indirecta-, lo cual se concuerda con la potestad de esa Comisión
para regular los establecimientos públicos.
Concluyó que al constatarse
la correspondencia analógica razonable entre la competencia de la Comisión
Cuarta Constitucional Permanente del Congreso de la República y la temática del
proyecto de ley objetado, resulta infundada la objeción gubernamental
formulada.
VI. CONSIDERACIONES
Competencia
1.
La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente
sobre las objeciones de inconstitucionalidad presentadas por el Gobierno
Nacional, según lo disponen los artículos 167 y 241.8 de la Constitución
Política.
Control de las Objeciones
Gubernamentales. Reiteración de jurisprudencia[45]
2.       Las disposiciones que reglamentan el trámite de las objeciones gubernamentales se
encuentran contenidas en los artículos 165, 166, 167, 168 y 241.8 de la
Constitución Política, los artículos 79.4, 196 y siguientes de la Ley 5ª de
1992, y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991.
3.       En efecto, el artículo 166 de la Constitución Política
establece que “El Gobierno dispone del término constitucional de seis días
para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de
veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a
cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de
cincuenta”. Se explica que “Si transcurridos los indicados términos, el
Gobierno no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá
sancionarlo y promulgarlo. Si las cámaras entran en receso dentro de dichos
términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u
objetado dentro de aquellos plazos”.
Así, una vez
formulada la objeción se procede a devolver el proyecto de ley a las plenarias de las
cámaras para que reconsideren toda la iniciativa o solo la disposición
cuestionada[46],
según corresponda, designen una comisión accidental para que realice el informe
sobre las objeciones[47]
y decidan si insisten en la sanción del texto originalmente aprobado, de
acuerdo con las reglas previstas en la Constitución y en la ley.
En caso de que
las plenarias decidan acoger la objeción procede el archivo del proyecto de ley
(objeciones totales) o el retiro de la norma objetada (objeciones parciales).
Por el contrario, si resuelven insistir en la aprobación de la iniciativa, la
consecuencia depende del carácter de la objeción, es decir, si se trató de una
objeción de inconveniencia o de inconstitucionalidad.
En el primer supuesto, primará la insistencia del Congreso; mientras
que en el segundo, los artículos 167 y 241.8 constitucionales establecen
que esta Colegiatura, en su calidad de garante de la supremacía e integridad de
la Carta, es la encargada de decidir definitivamente sobre la constitucionalidad
de la iniciativa. El artículo 241.8 de la Constitución Política establece que a
la Corte Constitucional le corresponde decidir “sobre la constitucionalidad
de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como
inconstitucionales”, competencia que comprende también la revisión del
procedimiento impartido a las objeciones[48].
4.       De tal forma, los presupuestos necesarios para que se
habilite un pronunciamiento de fondo por este Tribunal, respecto de los
proyectos de ley objetados por inconstitucionalidad por parte el Gobierno
Nacional, a saber: i) el
Gobierno hubiere objetado por motivos de inconstitucionalidad[49] y, ii) el
Congreso insista en la aprobación del articulado objetado[50]. Al respecto, en la
sentencia C-633 de 2016, esta Corporación sostuvo:
“[E]l elemento esencial para que la Corte pueda
asumir la competencia de decidir definitivamente ‘sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan
sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales’[51], se halla en que, respecto de
las objeciones por inconstitucionalidad, tal como lo dispone el artículo 167
del Texto Superior, el Congreso de la República haya decidido insistir de
manera pura y simple en la aprobación original del proyecto, o lo haya hecho a
través de las modificaciones dirigidas a ajustar su texto[52]. De
esta manera, la insistencia
de las cámaras se erige en un presupuesto de procedibilidad para que la
Corte pueda abordar el examen de las objeciones formuladas, pues de acogerse la
oposición expuesta por el Gobierno, desaparece el conflicto que suscita la
intervención de este Tribunal” (subrayas
fuera de texto original).
En la sentencia
C-323 de 2009, la Corte consideró que “cuando no se cumpla alguna de las
exigencias de procedibilidad (presentación oportuna por el Gobierno e
insistencia en tiempo del Congreso), la Corte debe abstenerse de emitir un
pronunciamiento de fondo respecto de las objeciones formuladas”.
Por
tanto, la existencia de una objeción gubernamental por inconstitucionalidad y
la insistencia de ambas cámaras para que se preserve el proyecto tal y como se
aprobó inicialmente, constituyen el fundamento de la competencia de la Corte
Constitucional para pronunciarse de fondo sobre la objeción.
5.
El artículo 167 superior dispone
que, “(…) si las cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte
Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre
su exequibilidad”, en este caso se especifica que, “[e]l fallo de la
Corte obliga al Presidente a sancionar la ley” y si esta Corporación lo
declara inexequible el proyecto debe ser archivado. Además consagra que, “Si
la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará
a la cámara en que tuvo su origen para que oído el ministro del ramo, rehaga e
integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de
la Corte”, y que una vez cumplido este trámite, se remitirá a la Corte el
proyecto de fallo definitivo.
Trámite de las
objeciones gubernamentales y de la insistencia del Congreso de la República
sobre el proyecto de ley Nº. 065/16 Cámara - 208/16 Senado[53]
6.
Con fundamento en lo expuesto,
pasa la Sala a determinar si es competente para decidir de fondo sobre la
objeción de inconstitucionalidad por violación del criterio de especialidad de
las comisiones constitucionales permanentes del Congreso formulada por el
Gobierno Nacional contra el proyecto de ley Nº. 065/16 Cámara - 208/16 Senado “por
la cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural al municipio de
Orocué del departamento de Casanare, exaltando su condición de cuna de la obra
literaria ‘La Vorágine’”.
7.
Como se indicó, el Gobierno Nacional objetó por inconstitucional el
proyecto de ley de la referencia[54],
al estimar desconocido los artículos 142, 151 y 157 superiores en tanto su
trámite legislativo se dio por la Comisión Cuarta Constitucional Permanente de
ambas cámaras y no por la Comisión Segunda, órgano que tiene encargado el
conocimiento de las leyes de honores. En apoyo de su posición indicó que el
artículo 146 de la Ley 5ª de 1992 dispone que el proyecto sea repartido al
competente sobre la materia predominante cuando verse sobre varios temas.
El informe elaborado por la Comisión Accidental
integrada durante el trámite, finalizó con la proposición de declarar infundadas las objeciones gubernamentales e
insistir en la constitucionalidad del proyecto de ley[55]. Tal informe fue aprobado en las plenarias de ambas
cámaras como consta en las Gacetas del Congreso Nº. 173 de 2018 -Senado- y 039
de 2019 -Cámara-.
8.
Así, el presente caso cumple las
condiciones necesarias que activan la competencia de la Corte para pronunciarse
de fondo sobre la constitucionalidad del proyecto de ley objetado por
inconstitucional, toda vez que está demostrado que (i) el Gobierno
Nacional objetó el proyecto de ley de la referencia por razones de
inconstitucionalidad y (ii) el Congreso insistió en la sanción del texto
original con argumentos de similar naturaleza.
9.
A continuación, pasa la Sala a
verificar si en el presente caso el procedimiento previsto para la formulación
y presentación de las objeciones y para la aprobación de la insistencia por
parte de las cámaras se surtió conforme a lo preceptuado para el efecto, por la
Constitución y la ley.
Oportunidad
y requisitos de la formulación de las objeciones
10.
El artículo 166 superior establece
que el Gobierno dispone de seis (6) días hábiles[56]
para devolver un proyecto de ley con objeciones si el mismo no tiene más de
veinte artículos.
11.
El proyecto Nº. 065/16 Cámara -
208/16 Senado “por la cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural
al municipio de Orocué del departamento de Casanare, exaltando su condición de
cuna de la obra literaria ‘La Vorágine’”, fue aprobado por las
plenarias de la Cámara de Representantes (Acta Nº. 188 de 2016)[57]
y del Senado (Acta Nº. 84 de 2017)[58].
12.
El
Secretario General de la Cámara de Representantes envió el proyecto de ley para
sanción presidencial contentivo de seis artículos mediante oficio de 24 de
julio 2017[59]. Este fue recibido el mismo día en la
Presidencia de la República, según consta en el sello allí impuesto[60].
Con oficio recibido el 1º de
agosto del 2017[61], el proyecto de ley fue
devuelto por el Gobierno Nacional al Presidente de la Cámara de Representantes,
sin la correspondiente sanción ejecutiva, por razones de inconstitucionalidad[62]. El oficio cuenta con un recibido
signado por la funcionaria Hasbleidy Suárez, quien según se constató ocupa el cargo de operador de sistemas y es la persona encargada de recibir la
documentación del trámite del procedimiento legislativo en la Secretaría
General de la Cámara de Representantes[63].
Bajo tales precisiones, se colige que, en
tanto el proyecto de ley de la referencia tiene seis artículos, conforme al
artículo 166 de la Constitución, el Gobierno contaba con el plazo de seis días
hábiles para presentar objeciones, término que se advierte cumplido en tanto
tal oposición se radicó el 1º de agosto de 2017, esto es, la fecha límite para
ejercer tal potestad.
13.
Ahora bien, en concordancia con lo
prescrito en el artículo 165 de la Carta, el proyecto de ley objetado debe ser
devuelto por el Gobierno “a la Cámara en que tuvo origen”.
En
el presente caso se observa que el trámite legislativo inició en la Cámara de
Representantes[64],
siendo la misma Corporación a la cual se devolvió el proyecto objetado.
14.
Finalmente, como se precisó en la
sentencia C-633 de 2016, las objeciones se corresponden con un acto de gobierno[65].
Este requisito se cumple en el asunto bajo examen, pues fueron suscritas por el
Presidente de la República y la Ministra
de Cultura.
Publicación
del escrito de objeciones en la Gaceta del Congreso
15.
Al tenor de lo ordenado en el
artículo 2, inciso 5, de la Ley 1431 de 2011[66],
con el fin de cumplir con el principio de publicidad que rige el procedimiento
legislativo, las objeciones, antes de ser sometidas al conocimiento de las
plenarias de ambas cámaras, deben ser publicadas en la Gaceta del Congreso.
Sobre el particular, se observa
que el escrito de objeciones fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº. 639 de
2 de agosto de 2017.
Conformación
de la Comisión Accidental y elaboración y publicación del informe
16.
El artículo 187 de la Ley 5ª de
1992 establece que las comisiones accidentales “estarán integradas por
miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la
discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan
formulado reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias. En todo caso
las Mesas Directivas asegurarán la representación de las bancadas en tales
Comisiones”.
Al respecto, esta Corporación ha
sostenido[67] que el referido mandato debe ser interpretado
armónicamente con lo previsto en el artículo 161 superior, que dispone:
“Cuando
surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas
integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de
Senadores y Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán
conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría.
Previa
publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto escogido se
someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la
repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el
proyecto.”
17.
En el caso sub examine, por
designación de los presidentes del Senado y de la Cámara, la comisión
accidental encargada de estudiar y emitir concepto sobre las objeciones
gubernamentales[68]
estuvo conformada por los representantes Jorge Camilo Abril Tarache[69],
Fabio Raúl Amín Saleme[70]
y Pedrito Tomás Pereira Caballero[71],
y por la Senadora Nohora Stella Tovar Rey[72].
18.   Bajo tales parámetros, procede la Sala a evaluar los requisitos en la
conformación de la comisión accidental[73], a saber:
i)
Simetría: la comisión debe estar
compuesta por igual número de senadores y representantes[74].
ii)
Calidades de sus miembros: se
refiere a que sus integrantes hagan parte de las Comisiones que realizaron el
primer debate, sean los autores o ponentes del proyecto, o hayan formulado
reparos, observaciones o propuestas en las respectivas Plenarias[75].
iii)
Participación de las bancadas[76].
iv)
Publicación del informe previo al
debate y aprobación[77].
19.
En relación con el primer
presupuesto, simetría[78],
se advierte que la Comisión no se integró por un mismo número de miembros de cada Cámara,
pues se compuso de 3 representantes y 1 senadora.
Puntualmente, este Tribunal ha destacado que el
requisito de simetría en la cantidad de integrantes de la comisión accidental “responde a la lógica de preservar un
principio de igualdad y equilibrio en la toma de decisiones respecto del texto
que finalmente será sometido a votación de las plenarias. (…) el artículo 161
de la Constitución Política, inicialmente reconoce que los integrantes de la
citada comisión deben procurar conciliar los textos de forma unánime y, en caso
de no ser posible, deberán definir por mayoría. En esta última hipótesis, si
una de las cámaras tiene una mayor representación en la composición de la
comisión, muy posiblemente el resultado que se obtenga de dicho sistema de
definición de discrepancias quedará desbalanceado hacia el lado que designó un
mayor número de miembros. No existiría entonces el debido contrapeso que previó
el Constituyente en el desenvolvimiento de esta atribución, en aras de
garantizar el equilibrio propio del sistema de frenos y contrapesos que se
predica del bicameralismo (CP arts. 113 y 114)”[79].
En efecto, en la sentencia C-406 de 2013 se afirmó que
la designación de un miembro adicional por parte de una de las Cámaras no vicia
la constitucionalidad de un proyecto de ley, siempre que se cuente con una
decisión unánime sobre el informe, pues esta condición garantiza el fin
sustantivo de la simetría en la cantidad de integrantes que consiste en que la
entidad con representación mayoritaria no se imponga sobre la minoritaria.
Sin embargo, de no haberse contado con una
determinación unánime, sino mayoritaria “el equilibrio de poder entre las
cámaras sí se hubiese visto perjudicado, en desconocimiento del sistema de
frenos y contrapesos que surge del bicameralismo legislativo”. La
Corte agregó que, en todo caso, no se configura “un desequilibrio en las
fuerzas dentro del Congreso de la República” cuando el informe aprobado
provenga de “la célula
legislativa que menor representación tuvo en la citada Comisión”.
Expuesto lo anterior, se tiene que en el presente
asunto la Comisión Accidental se integró por 3 representantes y 1 senadora, lo que en
principio infringiría la regla de simetría en comento. No obstante, revisado el
informe de objeciones se advierte que fue suscrito de manera conjunta por los
representantes Jorge Camilo Abril Tarache, Fabio Raúl Amín Saleme y Pedrito
Tomás Pereira Caballero, y por la Senadora Nohora Stella Tovar Rey[80].
De tal forma, la composición asimétrica de la Comisión no
quebrantó la equiparación de fuerzas entre ambas Cámaras, ni desconoció el
sistema de frenos y contrapesos al interior del esquema legislativo bicameral,
comoquiera que finalmente el informe de objeciones fue adoptado al unísono por
todos los congresistas encargados de tal labor, lo cual se evidencia en la
suscripción conjunta del respectivo documento[81]. Entonces, en el
presente caso la finalidad última del precitado requisito -simetría- que
consiste en la preservación del principio de igualdad y el equilibrio de las
decisiones adoptadas en el legislativo, se cumplió en los términos reseñados,
de manera que la irregularidad formal anotada no vicia la constitucionalidad
del trámite, de modo tal que imposibilite a la Corte emitir un
pronunciamiento de fondo sobre las objeciones a la luz del principio de instrumentalidad
de las formas[82].
20.   En segundo lugar, sobre el requisito referido a las calidades[83]
de los miembros de la Comisión Accidental, se encuentra que el Representante
Jorge Camilo Abril Tarache es el autor del proyecto[84],
al tiempo que fue designado como ponente para primer y segundo debate en la
Cámara de Representantes[85].
De igual forma, la congresista Nohora Stella Tovar Rey fue encargada como
ponente para primer y segundo debate en el Senado de la República[86].
Ahora bien, los Representantes
a la Cámara Fabio Raúl Amín Saleme y Pedrito Tomás Pereira Caballero no
pertenecían a la Comisión Cuarta sino a las Comisiones Séptima y Primera de
dicha célula legislativa, respectivamente. La Corte tampoco pudo comprobar que
aquellos hubieran intervenido activamente en la Plenaria desarrollada el 13 de
noviembre de 2016 según consta en el Acta Nº. 188 de 2016[87].
Según se reseña, en dicha
sesión plenaria al momento del debate y votación del proyecto de ley de la
referencia solo intervinieron el Presidente de la Cámara de Representantes, el
Secretario General y el ponente Jorge Camilo Abril Tarache, quien realizó una
proposición sobre una corrección en el título de la ley; acto seguido fue
aprobado por los congresistas asistentes.
De tal manera, no hubo
participaciones activas ni observaciones efectuadas por otros parlamentarios en
segundo debate, que pudieren ser integrados a la Comisión Accidental que
adelantó el informe sobre las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional.
La jurisprudencia
constitucional ha expresado que “la lectura del artículo 187 del reglamento del Congreso debe
hacerse en concordancia con los principios antes mencionados que son la
manifestación concreta del principio democrático, parámetro de interpretación
del trámite de creación normativa en el seno de órganos de representación
ciudadana. El resultado de una lectura en este sentido, será entender
que, en acuerdo con el artículo 187 del Reglamento del Congreso, los
Presidentes de las cámaras legislativas al momento de escoger los miembros que
conformarán una comisión accidental de conciliación tendrán en cuenta aquellos
congresistas que hayan jugado un papel protagónico o de especial importancia en
el trámite congresual y que, por esta razón, mejor puedan aportar en el camino
para alcanzar el consenso respecto de las discrepancias existentes”[88].
En el presente caso, habida
cuenta de la concurrencia de un solo ponente en cada cámara y de la
inexistencia de intervinientes activos en la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes, la Corte estima razonable que el Presidente de la Corporación
hubiere optado por escoger otros parlamentarios para integrar la Comisión
Accidental. Lo anterior con fundamento en que se hacía necesario avanzar hacia
la observancia de otros principios conexos a este trámite como el principio
democrático, la garantía de representación ciudadana, la participación
pluralista e incluso la integración de otras bancadas.
En esos términos, en
aplicación del principio de la instrumentalidad de las formas, la Corte entiende
que en la designación de los integrantes de la Comisión Accidental en la Cámara
se persiguió lograr el fin sustantivo de la norma que lo ordena. Lo que permite
determinar que esta falla procedimental no tiene la entidad para viciar el
trámite de aprobación del informe sobre las objeciones gubernamentales y, al
contrario, se adelantó en aras de salvaguardar los principios que rigen la
actuación legislativa.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala estima que en el presente caso la
composición de la Comisión Accidental, conformada para estudiar y emitir
concepto sobre las objeciones gubernamentales de la referencia, es respetuosa
de los artículos 161 superior y, puntualmente del tercer supuesto contenido en
el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992.
21.
En torno a la exigencia de representación
de todas las bancadas[89] en la integración
de la Comisión Accidental, la Sala encuentra que dos de los cuatro miembros son militantes del mismo partido. Es así
como los Representantes Jorge Camilo Abril Tarache y Fabio Raúl Amín Saleme
hacen parte del Partido Liberal; mientras que el Representante Pedrito Tomás
Pereira Caballero pertenece al Partido Conservador Colombiano y la
Senadora Nohora Stella Tovar Rey al Partido Centro Democrático.
En relación con este requisito, la Corte consideró en la sentencia
C-313 de 2014, reiterada en sentencia C-093 de 2018, que si bien la comisión de
conciliación conformada en el trámite legislativo no garantizó la
representación de todas las bancadas, ello no configuraba un vicio de procedimiento.
A su juicio, “[se] dio participación a tres partidos diferentes, lo cual no impedía
que se hubiese podido ampliar la base de participación pero con el eventual
riesgo de dificultar los consensos requeridos”, lo que resulta
contrario al propósito esencial de las comisiones de mediación y, por tanto, al
tenor del artículo 161 de la Constitución. En esa oportunidad, este Tribunal resaltó
que en relación con la integración de la comisión accidental, “no se
presentó una protesta formal de bancada alguna inconforme con lo decidido por
las respectivas mesas directivas”, razón suficiente para desestimar la
presunta violación del inciso 2 del artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, el cual
preceptúa que las mesas directivas deben asegurar la representación de las bancadas
en las comisiones accidentales.
Por
consiguiente, aunque dos de los cuatro integrantes de la Comisión Accidental
conformada para el estudio de las objeciones y la elaboración del informe son
miembros del mismo partido, lo cierto es que, en razón de su publicación en la
Gaceta del Congreso[90],
dicho informe fue conocido por los congresistas de todas las bancadas, sin que
las mismas se hubieran opuesto a lo decidido por las mesas directivas en
relación con la conformación de la Comisión. Además, el informe fue debatido en
las correspondientes plenarias y fue aprobado por una amplia mayoría, lo que
supone que una conformación más representativa de las bancadas no habría
modificado el resultado final.
De este modo, en aplicación de la
jurisprudencia referida, la Sala concluye que en el asunto de la referencia no
existen reparos a la composición de la Comisión Accidental que preparó el
informe de insistencia sobre las objeciones gubernamentales.
22.
En cuanto a la publicación del informe[91]
sobre las objeciones gubernamentales, la Sala constata que el mismo se publicó
en las Gacetas del Congreso Nº. 948 de 20 de octubre de 2017 -Senado- y 958 de
23 de octubre de 2017 -Cámara-. En esa medida, este requisito se encuentra
acatado porque la consideración y aprobación del informe se realizó el 5 de
diciembre de 2017[92]
y el 28 de agosto de 2018[93],
respectivamente.
Anuncio previo a la
votación
23.
El inciso 5º del artículo 160 de
la Carta dispone que “ningún proyecto de ley será sometido a votación en
sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que
un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o
Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”.
24.
En el presente caso, se tiene que en
el Senado de la República se efectuó el  anuncio previo en la sesión de 30 de
noviembre de 2017, según se lee en el Acta Nº. 41 consignada en la Gaceta del
Congreso Nº. 247 de 11 de mayo 2018. Con posterioridad, en la sesión plenaria
siguiente acaecida el 5 de diciembre de 2017, este órgano legislativo consideró
y aprobó el informe presentado por la Comisión Accidental, tal como consta en
el Acta N° 42 publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 173 de 20 de abril de
2018.
En relación con el trámite en la
Cámara de Representantes, la Sala en Auto 505 de 2018, advirtió que no se
realizó una votación nominal y pública sino ordinaria, por ende devolvió a ese
organismo para que se subsanara el vicio identificado como se ahondará en
siguientes consideraciones. Entonces, frente al trámite rehecho este Tribunal encuentra
que el anuncio previo se surtió  en la sesión del 21 de agosto de 2018, tal
como obra en el Acta Nº. 006 publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 1082 de 3
de diciembre de 2018. La votación y aprobación del informe de objeciones fueron
adelantadas en la sesión plenaria siguiente, efectuada el 28 de agosto de 2018
como consta en el Acta Nº. 007 publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 039 de 8
de febrero de 2019.
25.
De esta forma, la Sala colige que
se cumplieron las exigencias constitucionales en relación con el anuncio previo
del informe de las objeciones gubernamentales.
Quorum, mayorías exigidas y
votación nominal y pública
26.
Esta Corporación ha establecido
que las votaciones del informe de ponencia en plenarias de cada una de las
Cámaras, deben realizarse de manera nominal y pública, esto en aras de que se
proteja a ultranza, los principios de democracia, publicidad y transparencia,
tanto más tratándose de un conflicto que se presenta entre dos órganos del Estado[94].
27.
Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha indicado que los
informes sobre las objeciones gubernamentales deben ser aprobados por mayoría
absoluta, es decir por la mitad más uno de los miembros de cada una de las
Cámaras[95].
Dicha tesis fue adoptada inicialmente en la sentencia C-069 de 2004[96], cuando la Corte sostuvo
que la mayoría absoluta se imponía en vista de que el proyecto objetado era
devuelto a las Plenarias para “segundo debate”, lo cual imponía los requisitos
propios de dicho trámite (art. 167 C. Pol.)[97].
28.
En el Senado de la República, como
ya se indicó, se consideró y aprobó el informe de objeciones presentado por la
Comisión Accidental en plenaria de 5 de diciembre de 2017, lo cual se encuentra
consignado en el Acta Nº. 42, publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 173 de 20
de abril de 2018.
En esa sesión existió quorum deliberatorio[98] y
decisorio[99],
ya que se hicieron presentes al inicio de la sesión 89 senadores[100].
Además, la aprobación del informe se produjo mediante votación nominal y pública,
con 53 votos por el sí y ninguno por el no -para un total de 53 votos-[101],
lo cual acredita la mayoría absoluta[102]
exigida por la jurisprudencia constitucional en tanto el Senado estaba
compuesto por 102 parlamentarios en 2017.
29.
Por su parte, inicialmente en la Cámara de Representantes
el 13 de diciembre de 2017 se llevó a cabo la aprobación del informe presentado
por la Comisión Accidental, mediante votación ordinaria como consta en el Acta
Nº. 273 divulgada en la Gaceta del Congreso Nº. 159 de 2018[103].
En consecuencia, mediante Auto 505 de 2018, la Sala Plena dispuso la devolución
del expediente legislativo a dicha Corporación a fin de que se subsanara el
yerro identificado y se procediera a votar de manera nominal y pública el
informe de objeciones del asunto de la referencia.
Una vez corregida la deficiencia
procedimental anotada, la Corte encuentra que el informe fue discutido y
aprobado en plenaria de 28 de agosto de 2018, a la que asistieron 160
representantes[104] por lo que se constata la
existencia de quorum deliberatorio y decisorio. En esa fecha, se efectuó la
aprobación del informe con 105 votos por el sí y 1 por el no -para un total de 106
votos, emitidos a través del sistema de voto nominal y público, según se lee en
el Acta Nº. 007 publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 039 de 8 de febrero de
2019, de manera que también se pudo verificar que la decisión se adoptó con la mayoría absoluta de la Cámara de Representantes, que para el
2018, estaba integrada por 172 parlamentarios.
30.
Con fundamento en
lo expuesto, la Corte concluye que el informe de objeciones fue válidamente
aprobado tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes, pues en ambas
células existió quorum deliberatorio y decisorio y se aprobó el informe por
mayoría absoluta.
Otros requisitos
31.
La jurisprudencia
constitucional ha sostenido que, aunque la Constitución no señala expresamente
el plazo dentro del cual las cámaras deben tramitar las
objeciones gubernamentales, ello no implica que se tenga un plazo indefinido
para tal fin, de manera que “ante ese vacío debe acudirse a lo dispuesto en
el artículo 162 de la Carta Política, conforme al cual ningún proyecto podrá
ser considerado en más de dos legislaturas”[105].
En el asunto de la
referencia, se advierte que el escrito de objeciones fue radicado en la Cámara
de Representantes el 1º de agosto de 2017 y el informe de la Comisión
Accidental fue aprobado el 5 de diciembre de 2017 en el Senado[106] y el 28 de agosto de 2018 en
la Cámara[107].
Lo anterior indica que el trámite
legislativo de las objeciones gubernamentales se produjo dentro de dos
legislaturas, tal como ha sido requerido por parte de este Tribunal.
32.
Por último, la
Sala observa que el texto del proyecto de ley objetado es exactamente el mismo
en el cual el Congreso insistió, de modo que se cumple la exigencia de congruencia
entre los dos contenidos[108].
33.
Con fundamento en
lo expuesto, la Sala concluye que el procedimiento de aprobación de las
objeciones gubernamentales se llevó a cabo en forma adecuada, lo que habilita a
esta Corporación a pronunciarse de fondo sobre la controversia constitucional
suscitada entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional.
Examen
material de las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional
Problema
jurídico
34.
Una vez superado el
análisis formal de las objeciones gubernamentales pasa la Corte a realizar el
análisis material de la objeción formulada. En este caso le corresponde a la
Sala analizar si ¿el Proyecto de Ley No. 065/16 Cámara - 208/16 Senado “por la cual la
Nación declara patrimonio histórico y cultural al municipio de Orocué del
departamento de Casanare, exaltando su condición de cuna de la obra literaria
‘La Vorágine’” vulneró los
artículos 142, 151 y 157.2 de la Constitución al ser tramitado y aprobado por
la Comisión Cuarta de asuntos económicos y no por la Comisión Segunda que tiene
dentro de sus competencias el trámite y aprobación de las leyes de honores?
Para tal
efecto, la Corte abordará i) la importancia de la división temática de
las Comisiones Permanentes del Congreso de la República; ii) la
flexibilización del reparto del trabajo legislativo de las comisiones
constitucionales permanentes; finalmente; iii) el contenido de las leyes
de honores, y finalmente iv) el análisis y la resolución del caso
concreto.
La
importancia de la división temática de las Comisiones Permanentes del Congreso
de la República
35.
El artículo 142 de la
Constitución establece que “[c]ada cámara eligirá, para el respectivo
período constitucional, comisiones permanentes que tramitarán en primer debate
los proyectos de acto legislativo o de ley. La ley determinará el número de
comisiones permanentes y el de sus miembros, así como las materias de las que
cada una deberá ocuparse. (…)”.
A su turno,
el artículo 157.2 superior indica que “[n]ingún proyecto será ley sin: (…) 2.
Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente
de cada cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los
cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones
permanentes de ambas cámaras”.
36.
En consonancia con lo
anterior, la Ley 3ª de 1992[109]
dispuso que en el Senado y en la Cámara de Representantes funcionarían siete
Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer debate a los
proyectos de acto legislativo o de ley referente a los asuntos de su
competencia, a saber:
“Comisión Primera. (…) conocerá de: reforma constitucional; leyes
estatutarias; organización territorial; reglamentos de los organismos de
control; normas generales sobre contratación administrativa; notariado y
registro; estructura y organización de la administración nacional central; de
los derechos, las garantías y los deberes; rama legislativa; estrategias y
políticas para la paz; propiedad intelectual; variación de la residencia de los
altos poderes nacionales; asuntos étnicos.
Comisión Segunda. (…) conocerá de: política internacional; defensa
nacional y fuerza pública; tratados públicos; carrera diplomática y consular;
comercio exterior e integración económica; política portuaria; relaciones
parlamentarias, internacionales y supranacionales, asuntos diplomáticos no
reservados constitucionalmente al Gobierno; fronteras; nacionalidad;
extranjeros; migración; honores y monumentos públicos; servicio militar; zonas
francas y de libre comercio; contratación internacional.
Comisión Tercera. (…) conocerá de: hacienda y crédito público;
impuesto y contribuciones; exenciones tributarias; régimen monetario; leyes
sobre el Banco de la República; sistema de banca central; leyes sobre
monopolios; autorización de empréstitos; mercado de valores; regulación
económica; Planeación Nacional; régimen de cambios, actividad financiera,
bursátil, aseguradora y de captación de ahorro.
Comisión Cuarta. (…) conocerá de: leyes orgánicas de presupuesto;
sistema de control fiscal financiero; enajenación y destinación de bienes
nacionales; regulación del régimen de propiedad industrial, patentes y marcas;
creación, supresión, reforma u organización de establecimientos públicos
nacionales; control de calidad y precios y contratación administrativa.
Comisión Quinta. (…) conocerá de: régimen agropecuario; ecología;
medio ambiente y recursos naturales; adjudicación y recuperación de tierras;
recursos ictiológicos y asuntos del mar; minas y energía; corporaciones autónomas
regionales.
Comisión Sexta. (…) conocerá de: comunicaciones; tarifas;
calamidades públicas; funciones públicas y prestación de los servicios
públicos; medios de comunicación; investigación científica y tecnológica;
espectros electromagnéticos; órbita geoestacionaria; sistemas digitales de
comunicación e informática; espacio aéreo; obras públicas y transporte; turismo
y desarrollo turístico; educación y cultura.
Comisión Séptima. (…) conocerá de: estatuto del servidor público y
trabajador particular; régimen salarial y prestacional del servidor público;
organizaciones sindicales; sociedades de auxilio mutuo; seguridad social; cajas
de previsión social; fondos de prestaciones; carrera administrativa; servicio
civil; recreación; deportes; salud, organizaciones comunitarias; vivienda;
economía solidaria; asuntos de la mujer y de la familia.”[110]
De igual
forma, la citada norma consagró que a fin de dirimir conflictos de competencia
entre las comisiones, debía darse primacía a la especialidad del proyecto. Además,
al tratarse de materias que no fueron claramente encargadas a una comisión, el
Presidente de la Cámara o el Senado, según corresponda, lo remitirá a la que en
su criterio sea competente para conocer de temas afines.
37.
En similar sentido, el
artículo 146[111]
de la Ley 5ª de 1992 disponía que los proyectos que contaran con varias
materias debían ser repartidos a la Comisión a la que le correspondiera la
temática predominante. Sin embargo, este precepto fue declarado inexequible en
sentencia C-025 de 1993 al contrariar el contenido del artículo 158 C. Pol.
38.
Ahora bien, la
jurisprudencia ha determinado que una ley tramitada en una comisión sin
competencia se encuentra viciada de inconstitucionalidad. Así, en sentencia
C-648 de 1997 se indicó que “(…) las leyes que hayan sido tramitadas en
primer debate por una comisión constitucional permanente carente de competencia
para ocuparse de las materias de que trata la respectiva ley, son
inconstitucionales por vulnerar las disposiciones del artículo 151 de la Carta.
En efecto, dicha norma supedita el ejercicio de la actividad legislativa a las
disposiciones de una ley orgánica, la cual, en materia de competencias de las
comisiones constitucionales permanentes del Congreso de la República, es para
efectos del control de constitucionalidad y con la advertencia realizada en la
sentencia antes citada, la Ley 3ª de 1992”.
39.
Por su parte, en sentencia
C-540 de 2001 este Tribunal estableció que “…la distribución del trabajo
durante el trámite de un proyecto de ley en el Congreso de la República obedece
a varios criterios confluyentes, relacionados con la especialización del
trabajo legislativo y con la distribución racional de las actividades a cargo
del Congreso, los cuales están adicionados con la regla de la publicidad de las
actuaciones y deliberaciones en el trámite y aprobación de los proyectos de
ley. Estos elementos tienen como común denominador el procurar la consecución
de los fines esenciales del Estado”.
En esa
oportunidad, la Corte enfatizó que “[l]a especialización del trabajo
legislativo se justifica en cuanto ofrece la oportunidad para que los proyectos
de ley inicien su trámite de fondo en un grupo de congresistas preestablecido,
quienes pueden ser seleccionados para las comisiones permanentes de acuerdo con
su área de formación, de experiencia laboral o de interés, con lo cual se
establece un vínculo importante entre el perfil de los congresistas y la
competencia de la comisión permanente a la que pertenezcan”.
40.
De manera uniforme y consolidada,
esta Corporación ha señalado que la justificación de la distribución de trabajo
entre las comisiones obedece a motivos técnicos y razonables en la actividad
legislativa. Así, en la sentencia C-975 de 2002, se explicó que “tiene como objetivo
fundamental la tecnificación, especialización y distribución racional del
trabajo legislativo en cada periodo constitucional, procurando a un mismo
tiempo contribuir a la realización de algunos de los fines esenciales del
Estado -como el de facilitar la participación de todos en las decisiones que
los afectan- y garantizar que las funciones asignadas al Congreso de la
República se ejecuten con celeridad, eficiencia y efectividad”.
Adicionalmente, se reiteraron las consideraciones
efectuadas sobre la especialización del trabajo legislativo en la sentencia
C-540 de 2001, especialmente las referidas a que dicha repartición “(…)
promueve la empatía del congresista con determinadas materias de su interés;
ofrece espacios para que aporte sus iniciativas al proceso legislativo; permite
la realización de debates más especializados en beneficio del proceso
legislativo y, además, facilita el ejercicio del control político directo por
parte de la población. La distribución racional del trabajo legislativo permite
equilibrar la asignación de actividades entre Senadores y Representantes a la
Cámara; agilizar el desarrollo de las funciones del Congreso; organizar la
actividad legislativa, y facilitar la asignación de responsabilidades políticas
a los congresistas durante el proceso legislativo, en aras de la eficiencia y
modernización de la función legislativa”.
41.   En igual sentido, la sentencia C-011 de
2013 destacó las razones que justifican la asignación de trabajo diferenciado
entre las comisiones, entre ellas:
“i) Permite un
trámite más eficiente de las iniciativas legislativas, por cuanto los proyectos
se asignarán al grupo de congresistas, en cada una de las cámaras legislativas,
que cuente con mayores conocimientos sobre el tema regulado, lo cual facilita
el cumplimiento de las funciones del Congreso dentro de un régimen jurídico,
democrático y participativo.
ii) Facilita la distribución
racional de las actividades del órgano legislativo, por cuanto permite un
reparto adecuado y sin sobrecarga para ninguna de dichas comisiones.
iii) La asignación de manera
organizada y sistemática por temas a las diferentes comisiones, redunda en una
mayor garantía de publicidad de las actuaciones y deliberaciones en el trámite
y aprobación de los proyectos de ley.
iv) Permite la
realización de debates más especializados que favorecen el proceso legislativo,
pues los congresistas que hagan parte de cada una de las comisiones laborarán
sobre materias de su interés, que guarden relación con su área de formación o
de experiencia laboral.
v) Facilita el ejercicio del
control político directo por parte de la población”.
42.
Conforme a lo expuesto, se colige
que el artículo 142 constitucional
estatuyó  una subdivisión temática en el Congreso con el propósito de
satisfacer los postulados que fundamentan el Estado social de derecho, como es
el principio democrático, participativo y pluralista, bajo la intención que con
la especialización de las comisiones permanentes se favoreciera herramientas
concretas y organizadas en aras de que el trabajo del órgano legislativo se realice
de una manera más organizada y sistemática.
Este mandato fue desarrollado a través
del artículo 2º de la Ley 3ª de 1992 que asignó la organización de las
comisiones constitucionales con el objetivo de cumplir con el propósito de la
especialización, la distribución de tareas, facilitar el control político y la
discusión y aprobación de los proyectos en primer debate con mayor celeridad,
eficiencia y efectividad.
La jurisprudencia ha establecido que la
división temática tiene como finalidad buscar un mejor orden y división del
trabajo legislativo, creando empatía entre los congresistas que tengan afinidad
con el tema que se delibera en el primer debate por su especialidad o
profesión, esto en aras al mejoramiento y la tecnificación de los debates que
se realizan en el Congreso.
La
flexibilización del reparto del trabajo legislativo de las comisiones
constitucionales permanentes
43.
La jurisprudencia ha
reconocido la flexibilización del reparto del trabajo legislativo en una
Comisión especializada, teniendo en cuenta la gran variedad de principios y objetivos constitucionales que deben ser
desarrollados mediante ley, sumado a la dinámica y especificidad de cada
materia legislativa.
Así en la
sentencia C-648 de 1997 se dispuso que “[e]n aquellos casos en que
las materias de que trata un determinado proyecto de ley no se encuentren
claramente asignadas a una específica comisión constitucional permanente y, por
ello, el Presidente de la respectiva corporación asigne su trámite a la
comisión que considere pertinente, el respeto por el principio democrático
exige que el juicio efectuado por el mencionado funcionario deba ser respetado
por el juez constitucional, a menos que esa asignación de competencia
sea manifiestamente irrazonable por contravenir abiertamente las disposiciones
del artículo 2º de la Ley 3ªde 1992. Sólo en ese evento el juez de la Carta
podría sustituir la decisión del presidente del Senado de la República o de la
Cámara de Representantes, decretando la inexequibilidad por vicios de forma de
la ley de que se trate” (negrilla fuera de texto original).
44.
Posteriormente, en la sentencia C-540 de 2001 se indicó que “[s]iempre
existirán asuntos de ley que de una u otra manera tendrán relación de conexidad
material con temas diversos pero convergentes, los cuales, sin embargo, podrían
exigir su regulación en un solo texto legislativo. En la Ley 3ª de 1992 permite
ilustrar lo anteriormente señalado y en ella se encuentran temas comunes que
están distribuidos en varias comisiones permanentes. Esta realidad señala la
improcedencia de interpretaciones inflexibles cuando se estudien proyectos de
ley específicos, además de permitir la oportunidad para que el Presidente de la
Cámara donde se radique el proyecto de ley lo revise, determine cuál es la materia
dominante en él y, en aplicación del ‘criterio de especialidad’, lo remita a la
correspondiente comisión constitucional permanente para que dé aplicación a lo
señalado en el artículo 157-2 de la Constitución Política. Siempre
existirán asuntos de ley que de una u otra manera tendrán relación de conexidad
material con temas diversos pero convergentes, los cuales, sin embargo, podrían
exigir su regulación en un solo texto legislativo (…)”.
Aunado a ello, este Tribunal
concluyó que en los
eventos en que se estudie la constitucionalidad de leyes cuyo contenido pueda
pertenecer a dos o más comisiones constitucionales permanentes, el control de
constitucionalidad debe ser flexible en atención a que:
“1. No se pone en riesgo
ningún precepto constitucional cuando se decide que un proyecto de ley que
ofrece duda razonable acerca de su materia dominante y, por lo tanto, de la
comisión competente para aprobarlo en primer debate, sea tramitado en una u
otra comisión permanente, máxime si se tiene en cuenta que lo relativo a la
distribución del trabajo legislativo fue deferido por la Constitución Política
a la ley. 2. La manera como el legislador reguló la solución de los casos en
que exista duda sobre la materia predominante en un proyecto de ley, fue
asignándole poder de decisión al Presidente de la respectiva Cámara para que,
según su criterio, remita el proyecto a la comisión que considere competente.
3. Si es procedente la aprobación de proyectos de ley en primer debate en una
comisión permanente con competencia diferente al tema de discusión, será de
mayor aceptación el reparto en una u otra comisión cuando se trata de proyectos
que ofrecen duda razonable acerca de su materia dominante.  4. Todos los
miembros del Congreso tienen la oportunidad de hacer seguimiento al trámite en
primer debate de los diferentes proyectos de ley y pueden plantear
modificaciones, adiciones o supresiones a la comisión respectiva, así no hagan
parte integrante de ella, lo cual compagina con el grado de flexibilidad
relativa que la Constitución asigna al trámite en primer debate de los
proyectos de ley.
45.
De igual forma, en la sentencia C-975 de 2002 se explicó que la
posibilidad de flexibilización de la discusión de la Comisión especializada en
dos casos: i) cuando la temática de un proyecto de ley no aparece adscrita a
una determinada comisión permanente; y ii) cuando en el proyecto de ley se
regulan asuntos cuya discusión compete a diversas comisiones.
En estas dos circunstancias y
siguiendo lo dispuesto los parágrafos 1º y 2º del artículo 2º de la Ley 3ª de
1992, se establece que debe primar el principio de especialidad, de manera que
cuando la materia sobre la cual trate el proyecto de ley no esté claramente
adscrita a una comisión, “el Presidente de la respectiva Cámara, lo
enviará a aquella que, según su criterio, sea competente para conocer materias
afines”.
46.
Para esta Colegiatura, el uso de
dicha potestad radicada en el Presidente de la Corporación correspondiente, en
aras de la salvaguarda del principio democrático, solo constituye un vicio de
constitucionalidad cuando la asignación de competencia resulte irrazonable y
claramente contraria a los contenidos normativos del artículo 2° de la Ley 3ª
de 1992.
En efecto, en la sentencia C-306
de 2009 se aseguró que “[e]n aquellos casos en que las
materias de que trata un determinado proyecto de ley no se encuentren
claramente asignadas a una específica comisión constitucional permanente y, por
ello, el Presidente de la respectiva corporación asigne su trámite a la
comisión que considere pertinente, el respeto por el principio democrático
exige que el juicio efectuado por el mencionado funcionario deba ser respetado
por el juez constitucional, a menos que esa asignación de competencia sea
manifiestamente irrazonable por contravenir abiertamente las disposiciones del
artículo 2° de la Ley 3ª de 1992. Sólo en ese evento el juez de la
Carta podría sustituir la decisión del presidente del Senado de la República o
de la Cámara de Representantes, decretando la inexequibilidad por vicios de
forma de la ley de que se trate” (negrilla fuera de
texto original).
En esta decisión
se indicó que, “la misma Corte ha reconocido que en muchos casos no se puede
determinar con claridad cuál debe ser la Comisión competente para tramitar un
proyecto de ley determinado, razón por la cual el control de
constitucionalidad que se realice en este campo debe ser flexible” (negrilla
fuera de texto original).
Del mismo modo, consideró
que, en aras de respetar el principio democrático, “el control que efectúa
sobre la decisión del Presidente de una Cámara Legislativa de asignar un
proyecto de ley a una comisión es un control de irrazonabilidad, de tal manera
que esas asignaciones solamente podrán ser declaradas inconstitucionales cuando
no exista una duda razonable acerca de la Comisión que deba conocer sobre el
proyecto o un principio de razón para que el Presidente de una Cámara
Legislativa le haya adjudicado un proyecto a una Comisión determinada”.
47.
Conforme a lo expuesto, se aprecia
que el alcance de la expresión “Comisión constitucional permanente”
contenida en el numeral segundo del artículo 157 de la Constitución, debe
partir de un análisis material del tema, los objetivos y la finalidad de la ley[112],
con el fin de verificar si la asignación de la comisión constitucional
permanente por parte del Presidente de la Cámara respectiva, fue irrazonable.
En conclusión, desde la
expedición de la Ley 3ª de 1992 se dispuso la posibilidad de remitir a una
comisión según el criterio del Presidente del órgano correspondiente, cuando su
temática no haya sido expresamente atribuida una en específico. Esta asignación
flexibiliza el rigor de la división de comisiones especializadas y, a su turno,
supone una flexibilización del control de constitucionalidad, teniendo en cuenta
que el trámite tenga una justificación suficiente y no sea irrazonable.
El contenido
de las leyes de honores
48.
Las leyes de honores se encuentran reguladas en el artículo 150, numeral l5,
superior, al tenor del cual el Congreso podrá “Decretar honores a los ciudadanos
que hayan prestado servicios a la patria”.
49.
La Corte ha indicado cuál
puede ser el contenido y el objetivo de las leyes de honores, así en la sentencia
C-057 de 1993[113], estableció que no es necesario que se detalle
particularmente el nombre de cada una de las personas a las que se debe exaltar
y dispuso que este reconocimiento se puede dar de forma abstracta o impersonal,
sin efectuar individualizaciones.
En esa oportunidad, este
Tribunal consideró que no se vulnera la reserva legal para incluir en futuras
vigencias fiscales en el presupuesto nacional, los gastos públicos que se
decretan para las obras de interés social y, tampoco desconoce la prohibición
de destinar rentas específicas contenidas en el artículo 359 de la
Constitución, dado que no se trata de un ingreso permanente y específico del
presupuesto nacional “que tenga que reservarse parcial o totalmente para
dedicarlo exclusivamente a la satisfacción de determinado servicio o necesidad
pública”.
50.
Con posterioridad, en la sentencia C-766 de 2010[114] se determinó que las leyes de honores “son
cuerpos normativos en cuyas disposiciones
se exaltan valores humanos que por su ascendencia ante la comunidad, han sido
considerados como ejemplo vivo de grandeza, nobleza, hidalguía y buen vivir” y se indicó que este tipo de leyes “no crean, extinguen ni
modifican situaciones jurídicas objetivas y generales que le son propias a la
naturaleza de la ley, simplemente se limitan a regular situaciones de orden
subjetivo o singulares, cuyo alcance es únicamente la situación concreta
descrita en la norma, sin que sean aplicables indefinidamente a una
multiplicidad de hipótesis o casos”.
51.
A su turno, en la
Sentencia C-817 de 2011[115]
se realizó una sistematización de las reglas jurisprudenciales relativas  a las
leyes de  honores y se señaló que:
“La jurisprudencia constitucional ha fijado un grupo de reglas
particulares acerca de la naturaleza jurídica de las leyes de honores, las
cuales pueden sintetizarse del modo siguiente: 1. La naturaleza jurídica de las
leyes de honores se funda en el reconocimiento estatal a personas, hechos o
instituciones que merecen ser destacadas públicamente, en razón de promover
significativamente, valores que interesan a la Constitución.  Como lo ha
previsto la Corte, las disposiciones contenidas en dichas normas ‘… exaltan
valores humanos que por su ascendencia ante la comunidad, han sido considerados
como ejemplo vivo de grandeza, nobleza, hidalguía y buen vivir, y por ello se
les pone como ejemplo ante la posteridad’. 2. Contrario a como sucede con la
actividad legislativa ordinaria del Congreso, las leyes de honores carecen de
carácter general y abstracto, agotándose en su expedición de manera subjetiva y
concreta,  respecto de la persona, situación o institución objeto de exaltación.
En términos de la jurisprudencia reiterada, ‘[e]sta clase de leyes, debe
anotarse, producen efectos  particulares sin contenido normativo de carácter
abstracto. Desde el punto de vista material, no crean, extinguen o modifican
situaciones jurídicas objetivas y generales que le son propias a la naturaleza
de la ley, pues simplemente se limitan a regular situaciones de orden subjetivo
o singulares, cuyo alcance es únicamente la situación concreta descrita en la
norma, sin que sean aplicables indefinidamente a una multiplicidad de hipótesis
o casos.
Estas leyes se limitan entonces, como lo dice el artículo 150, numeral
15 de la Constitución vigente, a ‘decretar honores a los ciudadanos que hayan
prestado servicios a la patria’ y de manera alguna pueden desprenderse de su
contenido, efectos contrarios a su origen, o interpretaciones diversas que se
aparten del sentido de la ley.’ 3. El legislador puede adoptar diversas
acciones para exaltar o asociar a la Nación a la persona, situación u
organización objeto del decreto de honores, de manera tal que las categorías
avaladas por la Corte solo tienen carácter enunciativo.  Con todo, es factible
identificar tres modalidades recurrentes de leyes de honores, a saber (i) leyes
que rinden homenaje a ciudadanos; (ii) leyes que celebran aniversarios de
municipios colombianos; y (iii) leyes que se celebran aniversarios de
instituciones educativas, de valor cultural, arquitectónico o, en general,
otros aniversarios”.
52.
En suma, las leyes
de honores son leyes particulares o singulares que tienen como finalidad la de
destacar o reconocer los méritos de los ciudadanos que “hayan prestado
servicios a la patria” (artículo 150.15 C. Pol). Sin embargo, este tipo de
leyes también pueden ser utilizadas para una exaltación de hechos, lugares o
instituciones que merecen ser destacados públicamente, para promover valores
que atañen a los principios de la Constitución. Una de las características de
este tipo de leyes es que por su carácter singular, su alcance es únicamente la
situación concreta descrita en la norma, sin que sean aplicables
indefinidamente a una multiplicidad de hipótesis. En este tipo de leyes se
pueden entremezclar aspectos relacionados con la asignación de partidas
presupuestales para obras de interés social relacionadas con la celebración,
aniversario u honor y, en este caso, no debe considerarse como rentas de
destinación específica porque no se trata de ingresos permanentes del
presupuesto nacional.
Análisis y
resolución del caso concreto
53.
El Gobierno Nacional funda
su objeción de inconstitucionalidad sobre el proyecto de ley Nº. 065/16 Cámara
– 208/16 Senado en la que se declara patrimonio histórico y cultural de la
Nación al municipio de Orocué del Departamento de Casanare “exaltando su
condición de cuna de la obra literaria ‘La Vorágine”, en un vicio de forma,
que considera de carácter insubsanable, al haberse tramitado a través de la
Comisión Cuarta Constitucional y no por la Comisión Segunda que tiene el
conocimiento de las leyes de “honores y monumentos públicos”.
A su juicio,
ello infringió los artículos 142, 151 y 157.2 de la Constitución, porque se
tramitó el proyecto de ley en primer debate en una comisión incompetente para
hacerlo de acuerdo a la asignación de funciones y materias por especialidad
descrita en la Ley 3ª de 1992. Refirió que la inconstitucionalidad se presenta
porque el objeto predominante del proyecto de ley es la exaltación de la
cultura del municipio de Orocué, aun cuando se estén autorizando gastos que
pueden ser incorporados o no al presupuesto en el marco fiscal de mediano
plazo.
54.
La Comisión Accidental
designada en el Congreso consideró que las objeciones formuladas por el
Gobierno eran infundadas porque de acuerdo al parágrafo 2º de la Ley 3ª de
1992, “cuando la materia de la cual trate el proyecto de ley, no esté
claramente adscrita a una Comisión, el Presidente de la respectiva Cámara, lo
enviará a aquella que, según su criterio, sea competente para conocer de
materias afines”, y consideró que la Comisión Cuarta no solo tiene la competencia,
sino la especialidad para abordar los artículos 2 y 3 del proyecto de ley, ya
que los mismos implican tanto un gasto social, como aspectos de planificación y
desarrollo, que implica que no sea necesario que sean discutidos por la
Comisión segunda.
Hizo énfasis en
que el proyecto de ley debía ser estudiado por una Comisión Económica que tuviera
el suficiente conocimiento y experiencia de haber discutido previamente el
texto y las bases del Plan Nacional de Desarrollo, el presupuesto nacional y el
marco fiscal de mediano plazo. Se indicó que el proyecto de ley tiene conexión
con el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 en lo referente en las “perspectivas
de desarrollo y objetivos” y en el “Crecimiento y bienestar para los
Llanos: medioambiente, agroindustria y desarrollo humano”. Por último, resaltó
que otras leyes de honores han sido tramitadas por la Comisión Cuarta, cuando
implican asignación de partidas presupuestales.
55.
La Procuraduría General de
la Nación consideró que las objeciones gubernamentales son infundadas porque en
el análisis de la asignación de las comisiones se debe verificar si en el
proyecto de ley tramitado existe concurrencia competencial entre varias
comisiones, y establecer si se trata de una ley monotemática o multitemática para
determinar si la potestad que tiene el Presidente de la respectiva Cámara de
enviar, según su criterio, a la Comisión que considere competente para conocer
estas materias (parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 3ª de 1992).
En este caso
encontró el Ministerio Público que el proyecto de ley es multitemático dado que
algunas de las materias tienen “conexidad temática por analogía” con los
asuntos de la Comisión Cuarta, en la medida en que se da una autorización de
conformación patrimonial con recursos nacionales e internacionales, públicos o
privados; se prevé la construcción de obras y bienes turísticos, los cuales son
también de utilidad pública y porque el proyecto de ley ordena la elaboración
de programas entre entidades públicas, lo cual se relaciona de manera analógica
con la potestad de la comisión para regular los establecimientos públicos.
56.
Entonces pasa la Sala a
verificar el contenido del proyecto de ley para luego establecer si se
entrecruzan materias que podrían ser tramitadas en distintas comisiones y de
ser así si existe una razón suficiente y proporcional para que dicho proyecto
pueda ser tramitado por la Comisión Cuarta, previo a verificar si las
objeciones gubernamentales formuladas por el Gobierno Nacional son fundadas o
no.
57.
El proyecto de ley Nº.
065/16 Cámara - 208/16 Senado, “por la cual la Nación declara patrimonio
histórico y cultural al municipio de Orocué del departamento de Casanare,
exaltando su condición de cuna de la obra literaria ‘La Vorágine’” está
compuesto por seis artículos, a saber:
En el artículo 1º se declara al municipio de
Orocué (Departamento del Casanare)  “Patrimonio Histórico y Cultural de la Nación”, en su
condición de cuna de la obra literaria “La Vorágine” del escritor
José Eustasio Rivera.
El artículo 2º, autoriza al Gobierno
Nacional, para que dentro de los lineamientos del marco fiscal de mediano
plazo, incorpore las partidas presupuestales para realizar las siguientes obras
de utilidad pública y de interés social e histórico del municipio
de Orocué: a) Restauración y adecuación de la “Casa Amézquita”, como
“Casa Museo Cuna de La Vorágine” y Centro de memoria histórica; b)
Construcción de la Biblioteca
Municipal “José Eustasio Rivera”, con una subdirección
especializada en la obra literaria “La Vorágine”; c) Construcción de la
“Escuela de formación de escritores José Eustasio Rivera”, con
énfasis en los escenarios, circunstancias y personajes de la cultura y el
folklore llanero; d) Construcción del sendero y parque lineal histórico La
Vorágine, que incluye las cápsulas virtuales para proyección de la obra en 3D.
En el artículo 3º se autoriza al Gobierno Nacional, a través del
Ministerio de Cultura, para asesorar y apoyar a la Gobernación de
Casanare y al Municipio de Orocué “en la elaboración, tramitación,
ejecución y financiación de los proyectos de patrimonio material, e inmaterial;
de remodelación, recuperación y construcción de los monumentos e
infraestructura cultural e histórica del Municipio de Orocué en
conformidad con la Constitución y la Ley, incluido el proyecto
de ‘La ruta turística La Vorágine’”.
El artículo 4º establece que el Gobierno Nacional, la
Gobernación de Casanare y el Municipio de Orocué podrán gestionar con
otras entidades públicas o privadas, recursos adicionales a los que se apropien
en el presupuesto de la Nación.
En el artículo 5º se indica que RTVC producirá un programa de
televisión y radio sobre la designación de Orocué como patrimonio histórico y
cultural, destacando además los diferentes aspectos demográficos, sociales y económicos
del municipio.
Finalmente, el artículo 6º dispone que la entrada en vigencia a
partir de su promulgación.
58.
En atención a lo anterior, constata la Sala que en este
caso se trata de una ley en donde convergen diferentes temáticas que no
solamente cumplen con la finalidad de la exaltación del municipio de Orocué y
la obra literaria “La Vorágine”, sino de aspectos presupuestales que tienen
como objetivo la obtención de recursos para financiar obras de interés público
como la restauración de la “Casa Amézquita” para adecuarla como casa museo y
centro de memoria histórica[116];
la construcción de la Biblioteca Municipal José Eustasio Rivera; la
construcción de una escuela de formación de escritores José Eustasio Rivera con
énfasis en los escenarios, circunstancias y personajes de la cultura y el
folklore llanero y la construcción de un sendero y parque lineal con cápsulas
virtuales para la proyección de obras en 3D.
En este orden de ideas, encuentra la Sala que
como lo expresaron la Comisión Accidental del Congreso y el Procurador General
de la Nación, el proyecto de ley objeto de análisis se compone de distintas
materias que conjugan la exaltación del municipio de Orocué, propio de la ley
de honores, con otras materias de tipo presupuestal, financiero y de
consecución, administración y ejecución de recursos.
59.
De tal forma, para la
Corte es evidente que el proyecto de ley es multitemático, por lo cual se debe
valorar si por este hecho puede ser tramitado por la Comisión Cuarta y de si
ser así si resulta razonable que el Presidente de la Cámara haya enviado el
Proyecto de ley a esta Comisión.
Como se indicó anteriormente la Comisión
Cuarta, según la ley 3ª de 1992, tiene como asuntos a tramitar (i) leyes
orgánicas de presupuesto; (ii) sistema de control fiscal financiero; (iii)
enajenación y destinación de bienes nacionales; (iv) regulación del régimen de
propiedad industrial, patentes y marca; (v) creación, supresión, reforma u
organización de establecimientos públicos nacionales y (vi) el control de calidad
y precios de la contratación administrativa.
Al respecto, la Sala advierte que, prima
facie, no se aprecia una vinculación directa con las temáticas de esta
Comisión, que aunque tiene relación con temas presupuestarios y financieros no
se ocupa específicamente de regular algunos de los aspectos enumerados en la Ley
3ª de 1992. No obstante, como expuso la Comisión Accidental que negó las
objeciones gubernamentales en el Congreso, así como la Procuraduría General de
la Nación, la Comisión Cuarta del Congreso se ocupa además de las materias
enumeradas de la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo, la ley anual de
presupuesto y el marco fiscal de mediano plazo.
60.
En este sentido, la Corte
al realizar un análisis flexible como lo ha sostenido la jurisprudencia, encuentra
razonable que siguiendo lo dispuesto en el parágrafo 2º de la Ley 3ª de 1992 el
Presidente de la Cámara de Representantes haya decidido enviar el proyecto de
ley, objeto de revisión, a la Comisión que según su criterio, era la competente
para tramitar ley de acuerdo a la especialidad cuando se tratan temas
convergentes que den lugar a que el proyecto de ley pueda ser competencia de
distintas comisiones, esto es, la Comisión Cuarta.
En este caso aunque confluyen temáticas
relacionadas con la exaltación y la promoción del municipio de Orocué, lo que
se realiza primordialmente es la declaratoria de patrimonio histórico cultural
al municipio y la autorización al Gobierno Nacional para incorporar las
partidas presupuestales para la realización de las obras de utilidad pública e
interés social con miras a la promoción y difusión de la ruta turística de la
obra literaria “La Vorágine”, así como en el apoyo a la gobernación del
Casanare y municipio de Orocué en la elaboración, tramitación, ejecución y
financiación de proyectos de patrimonio inmaterial y material en aras de
promocionar el desarrollo turístico del municipio.
En atención a los elementos presupuestales del
proyecto de ley y la conexidad con el Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018[117] y el marco fiscal del
mediano plazo, considera la Sala que son infundadas las objeciones
gubernamentales formuladas, ya que al tratarse de un proyecto en donde
confluían varias materias no era irrazonable que el Presidente de la Cámara de
Representantes, utilizando la potestad conferida por el parágrafo 2º del
artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, lo enviara a la Comisión que según su
criterio era competente para conocer estas materias por la permisión de
flexibilización del reparto legislativo de las comisiones constitucionales
permanentes.
Aunado a lo anterior, el argumento del
Gobierno referido a que debió conocer la comisión cuya temática era
predominante en el proyecto conforme al artículo 146 de la Ley 5ª de 1992,
tampoco es de recibo para este tribunal habida cuenta que dicho precepto fue
declarado inexequible mediante la sentencia C-025 de 1993.
61.
Así las cosas, la Corte
estima que las objeciones gubernamentales al proyecto de ley Nº. 065/16 Cámara
– 208/16 Senado “por la cual la Nación declara patrimonio histórico y
cultural al municipio de Orocué del departamento del Casanare, exaltando su
condición de cuna de la obra literaria ‘La Vorágine’” son infundadas puesto
que no fue irrazonable que se tramitará en la Comisión Cuarta, ya que dicha
comisión es competente para discutir y aprobar temas relacionados con las
erogaciones presupuestales, el Plan Nacional de Desarrollo y el marco fiscal de
mediano plazo, en donde tiene competencia y experticia los miembros de dicha
Comisión y, que en cierta medida se relaciona con algunos de los temas
abordados en el proyecto de ley, específicamente con el artículo 2 y 3.
Conclusiones
62.
En el estudio formal de
las objeciones gubernamentales la Corte encontró que en la aprobación del
Informe en la Plenaria de la Cámara de Representantes se había presentado un
vicio de forma de carácter subsanable que fue la falta de aprobación nominal y
pública. Por intermedio del Auto 505 de 8 de mayo 2018 se ordenó la subsanación
de dicho vicio mediante la aprobación en la Plenaria de la Cámara, dando lugar
a que el 28 de agosto del presente año se efectuara la votación nominal y
pública con una aprobación de 108 votos por el sí y 1 voto por el no,
cumpliéndose de este modo con todos los requisitos formales en el trámite de
las objeciones.
63.
En relación con el control
material de las objeciones gubernamentales relacionados con la posible
violación de los artículos 142, 151 y 157 numeral 2 de la Constitución, la Sala
consideró que las objeciones propuestas por el Gobierno eran infundadas dado
que en el contenido del proyecto confluyen temas podían ser tramitados por la
Comisión Segunda (ley de honores) o por la Comisión Cuarta (temas
presupuestarios, del Plan Nacional de Desarrollo y del marco fiscal de mediano
plazo), y que la decisión del Presidente de la Cámara de que dicho proyecto
fuera tramitado en primer debate por la Comisión Cuarta no fue irrazonable dado
el carácter multitemático del proyecto de ley.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
DECLARAR INFUNDADAS las objeciones de
inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional al proyecto de ley No. 065/16 Cámara - 208/16 Senado, “por la cual la
Nación declara patrimonio histórico y cultural al municipio de Orocué del
departamento de Casanare, exaltando su condición de cuna de la obra literaria
‘La Vorágine’”.
Notifíquese, comuníquese, y
cúmplase,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Ausente en comisión
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
Ausente en permiso
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio 43, cuaderno 1.
[2] Folios 47 a 49, cuaderno 1.
[3] Folio 52,
cuaderno 1.
[4] Folio 54, cuaderno 1.
[5] Folios 57 y 58, cuaderno 1.
[6] Folio 59, cuaderno 1.
[7] Folios 69 a 75, cuaderno 1.
[8] Folio 77, cuaderno 1.
[9] Folios 87 y 88, cuaderno 1.
[10] Folios 90 a 92, cuaderno 1.
[11] Folios 110 a 119, cuaderno 1.
[12] Folios 120 a 123, cuaderno 1.
[13] Folios
125 a 131, cuaderno 1.
[14] Folios 166 y 167, cuaderno 2.
[15] Folios 169 a 173, cuaderno 2.
[16] Folio 178, cuaderno 2.
[17] Folio 184, cuaderno 2.
[18] Folio 186, cuaderno 2.
[19] Folio 181, cuaderno legislativo.
[20] Folio 7, cuaderno 1.
[21] Ibídem.
[22] Sentencia C-792 de 2000.
[23] Folio 7, cuaderno 1.
[24] Folio 8, cuaderno 1.
[25] Sobre
el particular, afirmó que según la sentencia C-948 de 2014 las leyes de honores
“deben ser dictadas dentro de los criterios de prudencia, razonabilidad y
proporcionalidad y no pueden utilizarse para desconocer la prohibición de
decretar auxilios o donaciones a favor de particulares o las competencias
estatales en materia de gasto público”. Cfr. Folio 9.
[26]
Artículo 2: “Tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes
funcionarán Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer
debate a los proyectos de acto legislativo o de ley referente a los asuntos de
su competencia. Las Comisiones Constitucionales Permanentes en cada una de las
Cámaras serán siete (7) a saber: (…)
Comisión
Segunda. Compuesta por trece (13) miembros en el Senado y diecinueve (19)
miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de: política internacional;
defensa nacional y fuerza pública; tratados públicos; carrera diplomática y
consular; comercio exterior e integración económica; política portuaria;
relaciones parlamentarias, internacionales y supranacionales, asuntos
diplomáticos no reservados constitucionalmente al Gobierno; fronteras;
nacionalidad; extranjeros; migración; honores y monumentos públicos;
servicio militar; zonas francas y de libre comercio; contratación
internacional. (…)
Comisión
Cuarta. Compuesta de quince (15) miembros en el Senado y veintisiete (27)
miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de: leyes orgánicas de
presupuesto; sistema de control fiscal financiero; enajenación y destinación de
bienes nacionales; regulación del régimen de propiedad industrial, patentes y
marcas; creación, supresión, reforma u organización de establecimientos
públicos nacionales; control de calidad y precios y contratación
administrativa. (…)”.
[27] Folio 9, cuaderno 1.
[28] Folio 10, cuaderno 1.
[29] Norma declarada inexequible en la
sentencia C-025 de 1993, sin que de ello se hubiere dejado constancia en las
objeciones presentadas.
[30] Folio 10, cuaderno 1.
[31] “Parágrafo
2o. Cuando la materia de la cual trate el proyecto de ley, no esté claramente
adscrita a una Comisión, el Presidente de la respectiva Cámara, lo enviará a
aquella que, según su criterio, sea competente para conocer de materias
afines”.
[32] Folio 13, cuaderno 1.
[33] Ibídem.
[34] Folio 14, cuaderno 1.
[35] Ibídem.
[36] Ibídem.
[37] Folios 17 a 28, cuaderno 2.
[38] Se hace
referencia a que se recibió el día 24 de julio de 2017. Folio 20, cuaderno 1.
[39] Folio 21,
cuaderno 1.
[40] Folio 22, cuaderno 1. Además, citó que la jurisprudencia constitucional
ha expresado que “en consideración al
cúmulo de trabajo del Congreso ‘sería impracticable y tal vez imposible hacer
una distribución temática precisa y rígida de las materias legislativas entre
las siete (7) comisiones constitucionales permanentes, en cuanto siempre
existirán asuntos de ley que de una u otra manera tendrán relación de conexidad
material con temas diversos pero convergentes, los cuales, sin embargo, podrían
exigir su regulación en un solo texto legislativo’.(…) Así
pues, al juez constitucional corresponde tener en cuenta que ‘si bien la Ley 3ª
de 1992 hace una distribución temática entre las comisiones permanentes, la
amplitud y variedad de los principios constitucionales que deben ser
desarrollados por ley y la dinámica y especificidad de cada materia exigen
cierta flexibilidad al momento de distribuir los proyectos de ley para su
estudio, trámite y aprobación en primer debate’. (…)
[E]l examen de constitucionalidad de leyes que cobijen materias adscritas a
diferentes comisiones permanentes de las cámaras legislativas y que, a primera
vista, aparezcan como de competencia de varias de ellas de acuerdo a la
distribución temática que establece la Ley 3ª de 1992, debe ser flexible por
las siguientes razones: ‘1. No se pone en riesgo ningún precepto constitucional
cuando se decide que un proyecto de ley que ofrece duda razonable acerca de su
materia dominante y, por lo tanto, de la comisión competente para aprobarlo en
primer debate, sea tramitado en una u otra comisión permanente, máxime si se
tiene en cuenta que lo relativo a la distribución del trabajo legislativo fue
deferido por la Constitución Política a la ley. 2.
La manera como el legislador reguló la solución de los casos en que exista duda
sobre la materia predominante en un proyecto de ley, fue asignándole poder de
decisión al Presidente de la respectiva Cámara para que, según su criterio,
remita el proyecto a la comisión que considere competente. Esta figura se
encuentra en el Parágrafo 2º - artículo 2º de la Ley 3ª de 1992 […]. 3. El
artículo 159 de la Constitución Política señala que el proyecto que sea negado
en primer debate puede ser considerado en plenaria de la respectiva Cámara, con
lo cual se demuestra que en todo caso ese criterio rígido o excluyente de la
especialidad cede ante la decisión de la plenaria. Es más, de acuerdo con el
artículo 166 de la Ley 5ª de 1992 -Ley Orgánica del Congreso- si la plenaria de
la respectiva Cámara acoge la apelación, el proyecto pasará a una comisión
constitucional diferente para que surta el trámite en primer debate. […] Si, de
acuerdo con lo anterior, es procedente la aprobación de proyectos de ley en
primer debate en una comisión permanente con competencia diferente al tema de
discusión, será de mayor aceptación el reparto en una u otra comisión cuando se
trata de proyectos que ofrecen duda razonable acerca de su materia dominante. 4.
Todos los miembros del Congreso tienen la oportunidad de hacer seguimiento al
trámite en primer debate de los diferentes proyectos de ley y pueden plantear
modificaciones, adiciones o supresiones a la comisión respectiva, así no hagan
parte integrante de ella (L. 5ª de 1992, art. 160 nl. 1), lo cual compagina con
el grado de flexibilidad relativa que la Constitución asigna al trámite en
primer debate de los proyectos de ley. […] De
acuerdo con lo expuesto, no existen fundamentos constitucionales para exigir
una rigurosidad estricta en la distribución del trabajo legislativo. Por el
contrario, la Constitución y las Leyes 3ª y 5ª de 1992 consagran preceptos que
permiten una flexibilidad razonable en la designación de la comisión que
apruebe en primer debate los proyectos de ley’.”
[41] Folio 24,
cuaderno 1.
[42] Folio 25, cuaderno 1.
[43] Folio 26,
cuaderno 1.
[44] Ibídem.
[45] La base argumentativa expuesta en este capítulo se sustenta en
las consideraciones expuestas en la sentencia C-093 de 2018.
[46] La objeción, en cuanto a su alcance, puede
ser total o parcial. Es total cuando implica la oposición frente a la
integridad de la iniciativa y parcial cuando se limita a atacar uno o varios de
sus artículos.
[47] Ley
5ª de 1992, artículo 186.
[48] Sentencias C-290 de 2009 y C-398 de 2010.
[49] Artículos
167 y 241.8 de la Constitución.
[50] Artículo
167 de la Constitución.
[51] Constitución Política, artículo 241.8.
[52] Sobre esta posibilidad, en la citada
sentencia C-805 de 2001, se expuso que: “encuentra la Corte que comoquiera que las modificaciones que se
introduzcan por las cámaras se originan en las objeciones del Gobierno y no
pueden tener alcance distinto que el de tratar de subsanarlas, debe entenderse
que hay una insistencia en los términos del artículo 167 y que
corresponde a la Corte Constitucional decidir con carácter definitivo las
diferencias. Es necesario precisar que en esta instancia no es posible
introducir materias nuevas, las cuales serían inconstitucionales por ese solo
hecho, y que por consiguiente el debate de constitucionalidad se plantea en los
términos de las objeciones inicialmente formuladas por el Gobierno, y en el
examen de si las modificaciones fueron suficientes para superarlas” Énfasis por fuera del texto original.
[53] La
base argumentativa expuesta en este capítulo se sustenta en la metodología
seguida en la sentencia C-093 de 2018.
[54] Publicadas en la Gaceta del Congreso Nº. 639 de 2017.
[55] Publicado
en las Gacetas del Congreso Nº. 958 y 948 de 2017 Cámara y Senado,
respectivamente.
[56] De
acuerdo con lo preceptuado en el artículo 62 de la Ley 4 de 1913 que reza “en
los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden
suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los
de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere
feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”.
Sobre el particular, consúltense las sentencias C-625 de 2010, C-321 de 2009,
C-452 de 2006, C-579 de 2002 y C-380 de 1995, entre otras.
[57]
Publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 182 de 2017.
[58]
Publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 49 de 2018.
[59] Folio 142,
cuaderno legislativo.
[60] Ibídem.
[61] Folio 143 del Cuaderno
de trámite. El sello de recibido con la firma de dicha funcionaria se dio a
las  2:50 p.m.
[62] Folios
143 a 146, cuaderno legislativo.
[63] Folios 69 y 75, cuaderno 1.
[64] Folios
1 a 6, cuaderno legislativo.
[65] Constitución
Política, artículo 115, inciso 2: “el Gobierno
Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del
despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el
Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio
particular, constituyen el Gobierno”.
[66] Ley
1431 de 2011, artículo 2, inciso 5: “las actas de las sesiones plenarias,
comisiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las
ponencias y demás información que tenga que ver con el trámite legislativo
deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la
rama legislativa, la cual se publicarán en la página web de cada cámara; con
esta publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad”.
[67] Sentencias
C-313 de 2014, C-076 de 2012, C-730 de 2011 y C-093 de 2018, entre otras.
[68] Folios
147 y 148, cuaderno legislativo.
[69] Perteneciente
al Partido Liberal.
[70] Perteneciente al Partido Liberal.
[71] Perteneciente
al Partido Conservador Colombiano.
[72] Perteneciente
al Partido Centro Democrático.
[73] La
conceptualización de estos requisitos se sustenta en las consideraciones
expuestas en la sentencia C-093 de 2018.
[74]
Constitución Política, artículo 161.
[75] Ley
5ª de 1992, artículo 187.
[76] Ibídem.
[77]
Constitución Política, artículo 161.
[78] Ibídem.
[79] Sentencia
C-406 de 2013.
[80] Folios
149 a 153, cuaderno legislativo.
[81] Sentencia C-093 de 2018.
[82] La
jurisprudencia ha resaltado la necesidad de determinar si cualquier
irregularidad en el trámite tiene la potencialidad de devenir en un vicio de
inconstitucionalidad, acudiendo al principio de instrumentalidad de las formas
que consiste en realizar una interpretación teleológica de la norma conforme al
fin sustantivo que esta persigue. Al respecto, en sentencia C-093 de 2018, la
Corte reiteró la C-240 de 2012 y consideró que: ‘No toda falla procedimental constituye un vicio de
inconstitucionalidad en el trámite de un proyecto de ley, siendo posible su
convalidación en aplicación del principio de instrumentalización de las formas, que
conlleva su interpretación teleológica al servicio de un fin sustantivo [C-737
de 2002], claro es, sin
pasar por alto que las normas procesales establecidas buscan proteger
importantes valores sustantivos, como el principio democrático. Para determinar
la trascendencia de un vicio en el procedimiento legislativo se debe
contextualizar la situación en la cual se presentó, pues no toda irregularidad
conlleva la afectación de aspectos sustanciales, luego no da lugar a la
invalidez de una norma, tal como se explicó en la sentencia C-473 de 2004 ya
referida, donde explicó (…) ‘[p]or ello, para determinar si un vicio de
procedimiento relativo al debate parlamentario genera la inconstitucionalidad
del proyecto de ley o se trata de una irregularidad irrelevante que no afecta
valores sustantivos, es preciso acudir al principio de la instrumentalidad de
las formas’.’ En esos términos, se afecta la constitucionalidad ante
supuestos donde los vicios de procedimiento ‘i) vulneran algún principio o valor
constitucional; (ii) afectan el proceso de formación de la voluntad democrática
en las cámaras; o (iii) desconocen las competencias y estructura básica
institucional diseñada por la carta política [C-473 de 2004]’. Sin
embargo, pueden concurrir situaciones en que las“irregularidades (…) no tengan la entidad para
configurar un verdadero vicio, porque (i) se cumplió con el objetivo protegido
por la norma procesal, o (ii) fue convalidado dentro del mismo trámite en el
Congreso que conllevó la formación de la ley [C-737 de
2002]”.
[83] Ley
5ª de 1992, artículo 187: “Composición. Estas Comisiones estarán integradas
por miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que participaron
en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes
hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias. (…)” (negrilla
fuera de texto original).
[84] Folio 1, cuaderno legislativo.
[85] Folios 36 y 76, cuaderno legislativo.
[86] Folios
100 y 128, cuaderno legislativo.
[87]
Publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 182 de 2017.
[88] Sentencia C-076 de 2012.
[89] Ley 5ª de 1992, artículo 187: “Composición. (…)En
todo caso las Mesas Directivas asegurarán la representación de las bancadas en
tales Comisiones.”
[90] Gacetas
del Congreso Nº. 958 de 2017 -Cámara- y 948 de 2017 -Senado-.
[91] Constitución Política, artículo 161: “(…) Previa publicación por lo menos con un día de
anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las
respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste
la diferencia, se considera negado el proyecto”.
[92] Acta
Nº. 42, publicada en la Gaceta 173 de 20 de abril de 2018.
[93] Acta
Nº 007, publicada en la Gaceta 039 de 8 de febrero de 2019.
[94] Ver Autos 031, 032, 086 y 242 de 2012, y Auto 255 de 2016.
[95]
Según el artículo 117 de la Ley 5ª de 1992 la mayoría absoluta es la adoptada
por la mitad de los votos de los integrantes de cada una de las Cámaras.
[96] Esta
posición ha sido reiterada, entre otras, en las sentencias C-985 de 2006,
C-1040 de 2007, C-866 de 2010, C-663 de 2013, C-432 de 2017, entre otras.
[97] En dicha sentencia se indicó que, “Al prescribir que se
realizará nuevamente el segundo debate, la Constitución establece claramente
que la insistencia de las cámaras hace parte del procedimiento legislativo,
puesto que equivale a un segundo debate, por lo que se entiende que al trámite
de las objeciones se aplican las normas constitucionales generales sobre el
trámite de las leyes, salvo en aquellos puntos específicos en que las
disposiciones especiales prevean reglas distintas a la normatividad general que
rige el procedimiento de aprobación de las leyes. Por ejemplo, mientras que en
general la aprobación de un proyecto requiere mayoría simple (CP art. 146), la
insistencia exige ser aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de ambas
cámaras CP art. 167)”.
[98] Según el art. 116 de la Ley 5ª de 1992, corresponde a la cuarta parte
de los miembros.
[99] En virtud del art. 116 de la Ley 5ª de 1992, equivale a la mitad parte
de los miembros.
[100] 10 Senadores se ausentaron con excusa.
[101] En
igual sentido, obra en el expediente certificación remitida por el Secretario General del Senado de la República el 25
de abril de 2017, cfr. folios 57 y 58, cuaderno 1.
[102]
Conforme al art. 117 de la Ley 5ª de 1992, corresponde a la mitad más
uno de los integrantes de la célula legislativa.
[103] Esta
información fue corroborada en certificación remitida por el Secretario General
de la Cámara de Representantes el 31 de mayo de 2018, cfr. Folio 88,
cuaderno 1.
[104] 7 Representantes se ausentaron con excusa.
[105]
Sobre este punto, en la sentencia C-885 de 2004, la Corte afirmó: “de
conformidad con el artículo 162 superior las objeciones gubernamentales  aun
proyecto de ley deben estimarse o desestimarse por el Congreso dentro de dos
legislaturas. Término que debe computarse en forma adicional al de las dos
primeras legislaturas que tuvo el Congreso para expedir el texto que fue
objetado por el Presidente. En síntesis, una interpretación extensiva del
artículo 162 de la Constitución permite afirmar que el Congreso tiene como
máximo dos legislaturas para hacer una ley, y máximo dos legislaturas
adicionales para pronunciarse sobre las objeciones que formule el Gobierno
Nacional”.
[106] Acta
N°. 42, publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 173 de 20 de abril de 2018.
[107] el
Acta Nº. 007 publicada en la Gaceta del Congreso Nº. 039 de 8 de febrero de
2019.
[108] En
Auto 476 de 2017 se señaló “Del trámite dado a las objeciones
gubernamentales, es necesario examinar dos aspectos que podrían materializar
vicios en el procedimiento: (a) la falta de congruencia entre el contenido
normativo enviado a sanción presidencial y el tomado en consideración en el
informe de las objeciones discutido y aprobado por el Congreso y, (b) la
regularidad de la decisión de levantar la sesión plenaria en la Cámara de Representantes,
una vez abierta la votación del informe respecto de las objeciones
gubernamentales”.
[109] Artículo 2º.
[110] Ibídem.
[111] Artículo
146: “Cuando un proyecto de ley verse sobre varias materias será repartido a
la Comisión de la materia predominante, pero ésta podrá solicitar de las demás
Comisiones competentes un concepto sobre el mismo, así no sea de forzoso
seguimiento. Las leyes con contenido de superior jerarquía posibilitan la
constitucionalidad de otras de rango inferior incluidas durante su trámite o proceso
legislativo, si no fueren rechazadas según los procedimientos constitucionales
y reglamentarios”. Declarado inexequible en sentencia C-025 de 1993.
[112] Sentencia C-540 de 2001.
[113] En
ella se realizó el control de constitucionalidad de las objeciones gubernamentales
al proyecto de “Por la cual la Nación se asocia a la celebración de los 450
años del Municipio de Marmato, Departamento de Caldas y se dictan otras
disposiciones”.
[114] En
la cual se adelantó el control de constitucionalidad de
las objeciones gubernamentales al proyecto de Ley No. 195 de 2008 Senado, 369
de 2009 Cámara, “Por medio del cual se conmemoran los cincuenta años de la
coronación de la imagen de nuestra señora de Chiquinquirá en el municipio de La
Estrella, Antioquia, y se dictan otras disposiciones”.
[115]
Que resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1402 de
2010 “por la cual la Nación se asocia a la celebración de los 50 años
de la Diócesis de El Espinal y se declara monumento nacional a la catedral de
El Espinal, en el departamento del Tolima.”
[116] La
Casa Amézquita construida entre 1909 y 1910, ubicada en Orocué, es una vivienda
llanera de bahareque y palma en donde José Eustasio Rivera escribió parte de la
obra la Vorágine. Ver: Flor Alba Niño Fernández, Isabel Acevedo Vargas, Martha
Liliana Moreno, “Caracterización de los atractivos turísticos identificados
en el municipio de Orocué – Casanare mediante el diseño de una cartilla
divulgativa”, Informe trabajo final para optar al grado de
especialista en gerencia de proyectos; Universidad Minuto de Dios, Orocué, p.
38, 2017.
[117] Puntualmente
en lo referido al artículo 4 de la Ley 1753 de 2015, que para la
consolidación de los tres pilares del plan nacional de desarrollo, esto es, la
paz, la equidad y la educación, establece unas estrategias
transversales, a saber: “1. Competitividad e infraestructura estratégicas 2.
Movilidad social 3. Transformación del campo 4. Seguridad, justicia y
democracia para la construcción de paz 5. Buen gobierno 6. Crecimiento verde”.
En tal sentido, incorporó las siguientes estrategias regionales, para
establecer las prioridades para la gestión territorial y promover su
desarrollo: “Llanos Orientales: Medio ambiente, agroindustria y desarrollo
humano: para el crecimiento y bienestar”.