T-014-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-014/05
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para
hacer efectivas obligaciones dinerarias por suministro de artículos a entidad
pública
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION DE PASIVOS-Naturaleza
contractual/ACUERDOS DE REESTRUCTURACION DE PASIVOS-Igualdad de los
acreedores convocados
Sin perjuicio de la naturaleza contractual de los Acuerdos de
Reestructuración de Pasivos y del interés de obtener la satisfacción total de
sus acreencias en el menor tiempo individual que acompaña a cada uno de los
acreedores comprometidos con dichos Acuerdos, lo cierto es que éstos, como los
procesos judiciales concursales, comportan un interés público de índole económico
y social de gran entidad, frente al que no resulta posible desconocer la
condición universal al que los acreedores fueron legalmente convocados, con
miras a solventar el pasivo, con sujeción a las reglas de igualdad de los
acreedores en el concurso –par contidio creditorum- y comunidad de pérdidas.
Los créditos de la misma naturaleza tienen que recibir igual tratamiento, en
cuanto a la forma y condiciones de pago y si los recursos no llegaren a
alcanzar para satisfacer todas las obligaciones, las pérdidas se distribuirán a
prorrata de las obligaciones, salvo que haya causas de preferencia, las que
están señaladas, no solo en el artículo 2495 del Código Civil, como suele
aducirse, sino especialmente en el artículo 13 constitucional que señala un
trato especial para quienes, en razón de su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION DE PASIVOS-Prelación
de créditos exigida por acreedores
ENTIDAD PUBLICA-Cesación de pagos compromete
al Estado a la rehabilitación e integración social de las personas disminuidas
DERECHO A LA SALUD-Atención de salud
mental, rehabilitación social e integración comunitaria
ACCION DE TUTELA CONTRA ENTIDAD TERRITORIAL-Pago en forma gradual y sucesiva de obligación dineraria
El Municipio está en el deber de hacer que el Acuerdo de
Reestructuración de Pasivos suscrito con sus acreedores haga realidad la
igualdad prevista en la Carta Política, lo que comporta que en interior del
Acuerdo se considere muy especialmente las necesidades del peticionario
relacionadas con la enfermedad mental de su esposa y se disponga el pago
anticipado de las acreencias a favor de aquel, frente a necesidades
insatisfechas de menor jerarquía constitucional de otros acreedores, previa
depuración de las mismas, sin perjuicio del orden establecido en el Acuerdo,
como tampoco del monto, ni la antigüedad de las obligaciones, en consideración
a las previsiones de los artículos 13, 47 y 95 de la Carta Política.
Referencia: expediente T-952392
Acción de tutela instaurada por David Ciro Flórez Atencia contra el
Municipio de Santiago de Tolú
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D.C., veinte (20) de enero de dos mil cinco (2005).
La Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alvaro
Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería, en ejercicio
de su competencia constitucional y legal, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos emitidos
por los Juzgados Primero Promiscuo Municipal de Santiago de Tolú y Primero
Penal del Circuito de Sincelejo, para resolver el amparo constitucional
invocado por el señor David Ciro Flórez Atencia contra el Municipio de Santiago
de Tolú.
I.       ANTECEDENTES
El accionante reclama protección constitucional
contra el Municipio de Santiago de Tolú, porque la entidad territorial no le ha
cancelado una obligación de la que dependen su subsistencia y la de su familia,
conformada por tres hijos adolescentes y su esposa, aquejada de trastorno
mental afectivo.
1.     Hechos y pruebas
De
las pruebas allegadas a la actuación, se pueden tener como ciertos los
siguientes hechos:
La
familia Flórez Romero está conformada por Ciro David Flórez Atencia de 52 años,
comerciante –“local arrendado en San Andresito donde  unos amigos le dejan
mercancía para que el gane la comisión”-; Susana Romero Salcedo –trabajó
durante 15 años en la Contraloría municipal, salió por reestructuración
administrativa, el dinero recibido como indemnización “entró hacer parte del
negocio familiar que ya no existe”; y David Enrique, Susana Margarita y
Karen Paola Flórez Romero de 18, 16 y 15 años, estudiantes de 11 y 9° grado[1].
-El
5 de mayo de 1999 el H. Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre, dentro
del proceso promovido por el señor Flórez Atencia contra el Municipio de
Santiago de Tolú, practicó una liquidación adicional del crédito objeto de la
ejecución, que, a la fecha indicada, arrojó la suma de $281.700.719, a cargo de
la entidad ejecutada.
-La
acreencia en comento figura entre los créditos de cuarta clase, en el Acuerdo
de Reestructuración de Pasivos suscrito en agosto de 2002, entre el Municipio
accionado y sus acreedores, en los términos de la Ley 550 de 1999.
-El
5 de julio de 2001, el Juzgado Promiscuo Municipal de Santiago de Tolú protegió
los derechos fundamentales del actor y de su familia, en razón de la obligación
insoluta a cargo del mismo Municipio antes relacionada, pero el Superior revocó
la providencia que concedía el amparo, por improcedente. Y, el 12 de mayo de
2003 el señor Flórez Atencia instauró una nueva demanda de tutela por los
mismos hechos, que el Juzgado Promiscuo en comento negó, esta vez por
temeridad.
-El
15 de mayo de 2004 el Instituto de Medicina Legal practicó examen psiquiátrico
a la esposa del actor, y dictaminó que la señora Susana María Romero Salcedo “presenta
síntomas y signos de la fase depresiva del Trastorno Bipolar o Psicosis maniaco
depresiva”, motivada i) “por falta de seguimiento en el tratamiento
(..) hace nueve años (..) estuvo internada 35 días en la Clínica
Psiquiátrica Santo Tomas de Bogotá, referida por el Seguro Social. Le
diagnosticaron Psicosis Maniaco Depresiva o Trastorno Bipolar”; y ii)
“por dificultades económicas (..) se encontraba fuera de su hogar y de su
país, le tocó trabajar largas horas de trabajo nocturno y sometida a un intenso
estrés laboral (..), en Julio de 2003 viajó a Venezuela, (..) estuvo trabajando
modistería un año y cuatro meses, permanecía cosiendo hasta la madrugada
cantidades de ropa (..)”.
2.  La demanda
El señor David Ciro Flórez Atencia afirma que “era un comerciante
próspero”[2]
hasta que el Municipio de Santiago de Tolú le incumplió el pago convenido en un
contrato de suministro de equipos de oficina, por lo que “sobrevino la quiebra
de mi negocio, comenzaron a llegar los embargos, los cobros jurídicos de los
Bancos por las tarjetas de crédito y los préstamos que estaba pagando. Por lo
cual, perdí mi casa, unos locales comerciales que tenía en el Gran Centro del
Parque en Sincelejo y vendí mi vehículo; en fin quedé en la calle”.
Afirma que tramita un proceso Ejecutivo contra la entidad accionada,
“que se vio truncado”, por el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos,
que el Municipio convino con sus acreedores.
Refiere que sus hijos no pudieron seguir estudiando y que su esposa “comenzó
a sufrir en un principio de los nervios, luego fue empeorando y se fue a
trabajar a Venezuela para ayudarme, lo que fue peor para ella, pues regresó
totalmente enferma con un Trastorno Mental Afectivo Bipolar Tipo 1 fase Maniaca
que le diagnosticaron los médicos todo esto en su desespero de ver que
estábamos aguantando hambre y no teníamos solución a los problemas económicos”.
Agrega que el 27 de noviembre de 2003, “conseguí dinero prestado
y la interné en la Unidad Médica de Salud Mental Santamaría, pero las drogas
tan caras que le suministraban y el costo de la clínica me llevaron a sacarla
sin estar aún recuperada, esto es el 26 de diciembre de 2003”.
Asegura que el estado mental de la madre afecta a todo el grupo
familiar, en especial a sus hijos y que a pesar de estar enterado de su
situación el Municipio de Santiago de Tolú no le ofrece ninguna solución.
Destaca que el estado mental de su esposa, agravado por la situación
económica de su grupo familiar, le permite demandar nuevamente la protección
constitucional.
3.
Intervención pasiva
El Alcalde municipal de Santiago de Tolú interviene para solicitar
que el amparo impetrado no se conceda, fundado en que la acción de tutela no
procede para el cobro de obligaciones de naturaleza patrimonial, y en la
temeridad de la acción.
Para el efecto se detiene en las características y regulación que
rige los Acuerdos de Reestructuración de las entidades territoriales, en los
términos de la Ley 550 de 1990, y en jurisprudencia de esta Corporación de la
que trae apartes, –T-585 de 2002[3]-,
a la vez que destaca “que es la segunda vez que pretende que se le cancelen
sus acreencias sin esperar el turno que le corresponde”.
4.      Sentencias objeto de revisión
4.1    Decisión de primera instancia
El Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Santiago de Tolú declara
improcedente la acción, fundado en que en los archivos del despacho existen dos
expedientes que indican que el actor ha impetrado dos acciones de tutela por
los mismos hechos. Señala el juzgador:
“En este tercera ocasión, no le queda al Despacho otra alternativa
diferente que ratificar la negativa del pedido de tutela por tratarse de los
mismos hechos que en (sic) por tres ocasiones
sirven de base para invocar la Acción de Tutela, pues se trata de la misma
cuenta por el suministro de bienes que el accionante hiciera al municipio
accionado y por el que iniciara proceso de ejecución ante el Tribunal
Administrativo de Sucre”.
4.2    Impugnación
En la diligencia de notificación personal
de la decisión antes reseñada el actor impugnó la decisión.
Por su parte el Alcalde del Municipio accionado, una vez notificado
de la decisión de primera instancia, interviene en el asunto, esta vez con
objeto de informar que i) que el Comité de Vigilancia del Acuerdo “autorizó
el pago del saldo de aquellas acreencias del grupo uno que quedaron pendientes
y de aquellas que son objeto de depuración por parte del Comité de Saneamiento
Contable a fin de saldar acreencias del grupo uno. Fueron aprobados el pago de
acreencias del grupo dos y parte del grupo tres tal como quedó establecido en
el escenario financiero hasta el 2004;  ii) que la entidad ha pagado “Contratos
por órdenes de tutela (..)” algunas revocadas por esta Corporación –T-971
de 2001 y T-052 de 2003-; y iii) que “en la base de datos se encuentran unas
acreencias con códigos N° 242501 y 299601, las cuales corresponden a acreencias
verdaderas el primero y falsos (sic) el segundo; esto significa que
estas acreencias serán objeto de depuración con base en el Acuerdo de
Reestructuración suscrito el 9 de agosto del 2002 (..). Es de anotar que las
acreencias que aparecen en la base de datos no aparecen físicamente como
cuentas que estuvieran pendientes por pagar por parte del Municipio de Santiago
de Tolú. El proceso ejecutivo que igualmente parece certificado no hay
sentencia auténtica de la existencia de este proceso. Sin embargo como estas
acreencias hacen parte del grupo 4 y, aun no se está depurando dicho grupo, se
seguirá en la búsqueda de las mismas a fin de establecer su existencia física
en los archivos”[4].
4.3    Decisión de segunda instancia
El Juez Primero Penal del Circuito de Sincelejo
resolvió revocar la sentencia antes reseñada, en su lugar conceder la
protección y compulsar copias para que la Fiscalía General de la Nación
investigue la conducta del Alcalde municipal de Santiago de Tolú, frente a las
obligaciones adquiridas por la entidad territorial a favor del actor.
Inicialmente analiza cómo en las distintas
acciones de tutela instauradas el actor revela el estado de desesperación en
que se encuentra, el que se ha ido incrementando a medida que se deteriora el
nivel de vida de su grupo familiar, en especial por las dolencias de su esposa,
al punto de llegar a situaciones “catastróficas como lo manifiesta el
accionante que tiene pensado, como lo es el suicidio”; mientras la
accionada se excusa “en plazos o términos que vienen a ser demasiado largos”,
productos del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos suscrito con sus
acreedores.
Afirma que sin perjuicio del convenio en cita,
que le ha permitido al Municipio de Santiago de Tolú atender sus pasivos, “al
tiempo en que cronológicamente le corresponda a cada factor”, lo cierto es
que los derechos fundamentales del señor Flórez Atencia y de su familia están
siendo quebrantados, además de que situar la conducta de las autoridades
municipales “ (..) dentro de los parámetros de la punibilidad, dado que se
puede estimar una destinación diferente, de la suma con la que se debía
responder para el pago de la obligación del accionante para cumplir con otros
asuntos (..)”.
Agrega que la sentencia impugnada tendrá que ser
revocada, toda vez que, contrario a lo afirmado por el A quo, en esta
oportunidad, a diferencia de las acciones otrora instauradas por el actor
contra el Municipio de Santiago de Tolú -en razón de la obligación insatisfecha
por suministro de equipos de oficina-, los hechos puestos a consideración del
juez constitucional difieren, puesto que la acción en estudio no se funda en el
incumplimiento de la entidad territorial accionada, sino “en el padecimiento
de los miembros que integran su núcleo familiar (..) por la falta de percepción
de los dineros que se le adeudan (..) sin que se pueda llegar a definir que ese
padecimiento se pueda atenuar con otros bienes que posea dicho accionante, por
cuanto como el mismo lo dice y resulta probado también con la documentación que
así lo demuestra, los bienes con los que contaba los perdiera (sic) como
producto de las obligaciones adquiridas y que le ha tocado cumplir, quedándole
solamente al dinero que en su favor resulta de la entidad accionada”.
Así las cosas, el ad
quem dispuso que en los tres días siguientes, contados a partir de la
notificación de la decisión, la entidad accionada dispondría de lo necesario “para la cancelación gradual y sucesiva de la
obligación que resulta tener con el accionante, en proporción que al mismo le
sirva para la conservación de lo necesario en procura de mantener su nivel de
vida acorde con las necesidades que se le presenten, en especial en lo que
tiene que ver con la enfermedad que padece la esposa de éste, así como para
procurar que cumpla con las obligaciones para con sus hijos y demás
obligaciones que tenga, obligación que se debe liquidar sobre la base de la
suma reflejada en el acta que contiene el acuerdo de reestructuración de pasivos
firmada entre el Municipio de Tolú y sus acreedores dentro del marco de la ley
550 de 1999, cuya copia debe conservar la entidad, suma que debe ser
debidamente indexada y con el reconocimiento de los correspondientes intereses
legales causados desde la fecha del cumplimiento de la obligación hasta el
momento en que se comience a efectuar la cancelación de la misma. (..)”.
II.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
La Corte
Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar las
sentencias proferidas en el asunto de la referencia, en desarrollo de las
facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991,
y en cumplimiento del auto de 17 de septiembre del año en curso, expedido por
la Sala de Selección de Tutelas Número Nueve de esta Corporación.
2.
Problema jurídico planteado
Debe esta Sala revisar las sentencias
proferidas por los Juzgados Primero Promiscuo Municipal de Santiago de Tolú y
Primero Penal del Circuito de Sincelejo, que
le conceden al actor la protección invocada, porque el Superior revocó la
sentencia que declaraba improcedente la acción y en su lugar ordenó a la
accionada disponer lo necesario para la cancelación “gradual y sucesiva de
la obligación que resulte tener con el accionante”.
De modo que se requiere considerar,
desde la perspectiva de la situación que apremia al señor David Ciro Flórez
Atencia y a su grupo familiar, si éste cuenta con una vía eficaz, distinta a la
acción de tutela, para obtener el amparo que reclama, porque la acción de
tutela no es un modo alternativo sino subsidiario y residual de protección de
los derechos fundamentales –artículo 86 C.P.-.
También es necesario evaluar la
protección concedida, en cuanto, sin perjuicio de los derechos constitucionales
del actor, de su esposa y de sus hijos adolescentes, afectados por la
enfermedad mental de la madre, quien no está siendo atendida como corresponde,
los acuerdos de reestructuración de pasivos que regula la Ley 550 de 1999 se
informan de principios que imponen igualdad de trato y comunidad de pérdidas,
entre los acreedores ubicados en la misma categoría, incluyendo ausentes y
disidentes, de suerte que se habrá de considerar si el Juzgado Primero Penal
del Circuito de Sincelejo tuvo en cuenta los artículos 13 y 95 de la Carta
Constitucional al ordenarle a la accionada cancelar la obligación insoluta del
actor, no solo en “lo que tiene que ver con la enfermedad de la madre”,
sino también en la proporción que le permitía atender las obligaciones “para
con sus hijos y demás acreedores que tenga”, sin restricción.
3.      Procedencia
de la acción
Esta Corporación ha sostenido, de manera reiterada, que el mecanismo
constitucional de protección de los derechos fundamentales resulta en principio
improcedente para hacer efectivas obligaciones dinerarias, salvo que de la
solución de éstas dependa el restablecimiento de derechos de mayor jerarquía
constitucional, que la pretensión puramente económica de quien suministró
artículos a una entidad pública y aguarda por el pago del precio convenido.[5]
De ahí que mediante sentencia T-971 de 2001[6] fuera revocado el
amparo concedido a una cesionaria de obligaciones generadas en relaciones
contractuales del Municipio de Santiago de Tolú con algunos de sus proveedores,
quien pretendía que el Juez constitucional ordenara el pago de las acreencias,
fundada en que a su padre lo aquejaba un cáncer de próstata y el dinero era
requerido para procurar su atención.
Expuso la Corte,
en la oportunidad que se reseña, entre otras consideraciones, que “además de
haber concedido una acción de tutela claramente improcedente, el Juez
Promiscuo Municipal de Tolú, en sentencia ratificada (con algunas diferencias
que serán objeto de estudio más adelante) por el Juez Tercero Civil del
Circuito de Sincelejo, ordenó el pago de unos créditos sobre cuyo monto y
exigibilidad no había certeza[7]”.
Recuerda la
sentencia que el ordenamiento regula el proceso Ejecutivo, al que pueden
recurrir los acreedores de las entidades públicas para hacer valer sus
obligaciones, respetando los garantías constitucionales del deudor.
En otra
oportunidad, en vigencia del Acuerdo de Reestructuración suscrito entre el
Municipio de Santiago de Tolú y sus acreedores, en los términos permitidos por
la Ley 550 de 1999, mediante sentencia T-052 de 2003[8] la Sala Sexta de
Revisión revocó el amparo concedido por los jueces de instancia dado que “los
casos en estudio tratan sobre deudas de obligaciones pecuniarias derivadas de
contratos, las cuales no pueden ser reclamadas mediante una orden de tutela,
pues no se trata de la protección de derechos fundamentales”.
Recordó la Corte
en la oportunidad que se reseña que “los accionantes no se encuentran dentro
de la categoría establecida en el orden de prioridad que para los gastos
corrientes de la entidad territorial fueron previstos, conforme con los montos
que para el efecto se prevean en el acuerdo, según el artículo 58, numeral 7,
de la ley 550. Tampoco se evidencia la existencia de violación de los derechos
fundamentales invocados en cabeza de los accionantes”.
En consideración a la jurisprudencia
traída a colación y atendiendo las previsiones del artículo 86 de la Carta
Política[9],
debe esta Sala apreciar en concreto los mecanismos con que cuenta el actor para
obtener los recursos que le adeuda el Municipio accionado, con miras a mitigar
las dificultades familiares que afronta, en razón del recrudecimiento de la
enfermedad mental de su esposa.
Ahora bien, el señor Flórez Atencia demandó ejecutivamente al
Municipio accionado, hasta obtener sentencia que ordena seguir adelante con la
ejecución de su crédito y la reliquidación del mismo, y terminado el proceso
que adelantaba en razón del Acuerdo de Reestructuración[10], varias veces
referido, consiguió que la obligación a su favor figurara entre las que tendrán
que ser atendidas unas vez sean satisfechas las acreencias que integran los
grupos Uno, Dos, y Tres, con base en la prelación señalada en la ley, para que
los acreedores de la cuarta clase accedan al pago en condiciones de igualdad.
Quiere decir entonces que el actor no cuenta sino con la acción de
tutela para que dentro del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos a que se ha
hecho mención se reconsidere la ubicación de su crédito y se convenga en darle
al mismo un trato acorde con las circunstancias que afronta.
4.     El caso concreto
a) El H. Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre condenó al
Municipio de Santiago de Tolú, por providencias en firme, a pagarle al señor
David Ciro Flórez Atencia la suma de $281,700.719, pero la ejecución culminó
sin solventar la obligación, porque la entidad territorial ejecutada convino
con sus acreedores en un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, en los
términos de la Ley 550 de 1999.
El incumplimiento de las obligaciones acordadas con el Municipio
significó para el actor la liquidación de su actividad mercantil, viéndose
abocado a atender su sustento y el de su familia con los escasos ingresos que
le proporciona el negocio al menudeo de las mercancías en consignación que le
facilitan sus amigos, lo que no le permite atender los requerimientos de su
esposa, afectada por una enfermedad mental, y de sus hijos, quienes otrora
disfrutaron de mayor bienestar.
b) Sabido es que las obligaciones tienen que cumplirse y que su
incumplimiento necesariamente ocasiona a los deudores dificultades en mayor o
en menor grado y de diversa índole, y también lo es que cuando el estado de
insolvencia de una persona o entidad afecta masivamente la actividad económica
de un lugar o región requiere de medidas excepcionales, en especial cuando quien
no está al corriente de sus obligaciones debe mantenerse en la actividad, sin
perjuicio de su estado de general incumplimiento.
La Ley 550 de 1999 al hacer extensivos a las entidades territoriales
los Acuerdos de Reestructuración de Pasivos, establecidos para promover la
reactivación de las empresas mercantiles, mediante la corrección a corto plazo
de las deficiencias de su capacidad operativa, propugna por asegurar el
cumplimiento de las funciones que a tales entidades competen, teniendo en
cuenta su naturaleza y características.
Ahora bien, sin perjuicio de la naturaleza contractual de los
Acuerdos de Reestructuración de Pasivos y del interés de obtener la
satisfacción total de sus acreencias en el menor tiempo individual que acompaña
a cada uno de los acreedores comprometidos con dichos Acuerdos, lo cierto es
que éstos, como los procesos judiciales concursales, comportan un interés
público de índole económico y social de gran entidad, frente al que no resulta
posible desconocer la condición universal al que los acreedores fueron
legalmente convocados, con miras a solventar el pasivo, con sujeción a las
reglas de igualdad de los acreedores en el concurso –par contidio
creditorum- y comunidad de pérdidas.
En virtud de los principios anotados, los créditos de la misma
naturaleza tienen que recibir igual tratamiento, en cuanto a la forma y
condiciones de pago y si los recursos no llegaren a alcanzar para satisfacer
todas las obligaciones, las pérdidas se distribuirán a prorrata de las obligaciones,
salvo que haya causas de preferencia, las que están señaladas, no solo en el
artículo 2495 del Código Civil, como suele aducirse, sino especialmente en el
artículo 13 constitucional que señala un trato especial para quienes, en razón
de su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta.
En este punto vale recordar que el artículo 95 de la Carta Política
impone obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con
acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida y la salud
de las personas; y que el artículo 47 del mismo ordenamiento compromete al
Estado con las políticas de previsión rehabilitación e integración social para
las personas disminuidas en sus capacidades físicas, sensoriales y psíquicas.
De suerte que
las previsiones del Código Civil, en cuanto indican que los gastos de
enfermedad, como también los referidos a los artículos necesarios para la
subsistencia del deudor y de su familia se pagarán con prelación, a la vez que
señalan qué créditos se pagarán posteriormente, no pueden entenderse dirigidas
únicamente al deudor en estado de insolvencia, sino también a los acreedores,
quienes podrán exigir que en la prelación de pagos se consideren las
situaciones que ameritan una especial protección constitucional, a la par que
para el efecto cuentan la antigüedad y la cuantía del crédito sin solución.
Lo anterior
cobra mayor importancia cuando es una entidad pública la incursa en cesación de
pagos, porque las autoridades de la Republica están instituidas para proteger a
todas las personas residentes en Colombia y para asegurar el cumplimiento de
los deberes sociales del Estado y de los particulares, entre los que se cuentan
muy especialmente –como quedó anotado- los deberes de rehabilitación e
integración social de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos.
De ahí que esta
Corte, en reciente decisión, hubiere ordenado a un entidad territorial pagar
una acreencia de naturaleza contractual, a quien requería atender a un
integrante del grupo familiar con limitación mental, en consideración a que la
entidad pública reconoció la obligación y debido a que “es la única suma con
que su grupo familiar cuenta para cubrir sus necesidades inmediatas de
subsistencia, rehabilitación e integración social”.
Sostuvo la Corte:
“De acuerdo con lo expuesto, no queda duda que la acreencia de la
señora González Fonseca goza de una prerrogativa que el Alcalde Municipal de
Malambo no puede desconocer, así se enfrente a una situación fiscal apremiante,
de modo que los Jueces de instancia estaban en el deber de ordenar un
compromiso real de parte de la administración municipal para aliviar la
situación de la actora y de su familia, integrada por un persona con
discapacidad.
Es que, como lo ha sostenido esta Corte insistentemente[11], a las
autoridades, para el caso el Alcalde del Municipio de Malambo, les corresponde
tener presente que las personas afectadas con limitaciones físicas, mentales y
sensoriales pueden exigir del Estado y de la sociedad condiciones que les
permitan vivir con dignidad[12],
rehabilitarse e integrase a la comunidad, de suerte que sus derechos, y los de
quienes los apoyan, así parezcan puramente patrimoniales, deberán estar
presentes en las decisiones, planeaciones y programaciones institucionales de
todo orden –artículo 9° C.P.-.
Para el efecto vale recordar que el aparte 8° de las Normas
Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad
-proclamadas por la asamblea de las Naciones Unidas en la 85ª plenaria, reunida
en 1993- desarrolla la obligación de los Estados de garantizar a estas personas
una suma periódica para su manutención, y se detiene especialmente en los
derechos de sus familias, dice la norma –se destaca-[13].
“Artículo 8. Mantenimiento de los ingresos y seguridad social. Los
Estados son responsables de las prestaciones de seguridad social y
mantenimiento del ingreso para las personas con discapacidad.
Los Estados deben velar por asegurar la prestación de apoyo adecuado
en materia de ingreso a las personas con discapacidad que, debido a la
discapacidad o factores relacionados con ésta, hayan perdido temporalmente sus
ingresos, reciban un ingreso reducido o se hayan visto privadas de
oportunidades de empleo. Los Estados deben velar por que la prestación de
apoyo tenga en cuenta los gastos en que suelen incurrir las personas con
discapacidades y sus familias, como consecuencia de su discapacidad.”[14].
c) En el Capitulo Primero del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos
a que se ha hecho mención, la entidad accionada convino con sus acreedores en
atender conforme la prelación legal las obligaciones insatisfechas, previa
depuración de las mismas, por parte del Comité de Vigilancia, creado para el
efecto[15];
fue así como se convino en que las acreencias clasificadas en el Grupo Cuatro
serían canceladas “dentro de los plazos señalados en el Anexo 2”,
siguiendo el orden establecido, el que indica que primeramente se pagarían las
deudas menores a $100.000.000 y que las deudas de valores superiores “serán
pagadas simultáneamente a prorrata de su participación en el total de la deuda
del grupo número 4 previo descuento de los valores ya cancelados”,
empezando por las acreencias de vencimiento anterior- artículo 2496 C.C.-.
Cabe resaltar, en este estado, que a tiempo de suscripción del
Acuerdo -8 de agosto de 2002- la salud mental de la esposa del actor no
demandaba de cuidados especiales, al punto que la misma resolvió viajar a
Venezuela con el propósito de trabajar para ayudar a su esposo -a la sazón en
serias dificultades económicas motivadas por incumplimiento de la accionada- a
solventar los gastos del hogar.
d) El Alcalde del Municipio de Santiago de Tolú, en escrito
presentado el 18 de mayo del año en curso, informa al Juez de segundo grado que
el Comité de Vigilancia aprobó el pago de las acreencias “del grupo dos y
parte del grupo tres” –los Grupos Uno, Dos y Tres se integran por las
obligaciones de carácter laboral, las acreencias de entidades públicas y de
seguridad social, y las deudas de las entidades financieras, respectivamente-;
y también indica que “a medida que entren recursos”, sin perjuicio
del orden acordado, se cancelaron acreencias de “distintos grupos de
acreedores dada la naturaleza especial de la fuente de financiación de dichas
acreencias”.
e) De modo que la sentencia de segunda instancia que se revisa, en
cuanto concedió la protección tendrá que confirmarse, porque el Municipio de
Santiago de Tolú tendrá que comprometerse muy especialmente con la atención de
la esposa del accionante, contribuyendo eficazmente a la atención de su salud
mental y procurando su rehabilitación social, e integración comunitaria[16].
No obstante, la orden emitida tendrá que ser modificada, en cuanto
-como se indica en los antecedentes- la entidad publica accionada fue conminada
a disponer lo necesario para la cancelación gradual y sucesiva de la obligación
a favor del accionante, “en procura de mantener su nivel de vida acorde con
las necesidades que se le presenten, en especial en lo que tiene que ver con la
enfermedad que padece la esposa de éste así como para procurar que cumpla con
las obligaciones para con sus hijos y demás acreedores que tenga”, desconociendo
los principios de igualdad, solidaridad y universalidad, que informan la
intervención estatal en los estados generalizados de insolvencia.
Lo anterior, porque detrás de todas las obligaciones pendientes de
cancelar, muy seguramente habrán necesidades que solventar, lo que se traduce
en que la proporción en que serán atendidas las necesidades apremiantes del
actor, es un asunto que deberá ser determinado por el Comité de Vigilancia del
Acuerdo, oportunidad esta que éste tendrá que resolver sobre otras necesidades
insatisfechas de igual o superior jerarquía constitucional, a las que aquejan a
la familia del accionante, si es del caso.
5      Conclusiones. Las sentencias de instancia se confirmarán
parcialmente
Los Juzgados de instancia conceden al actor la protección de sus
derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la dignidad humana, por cuanto
el Juzgado Primero Penal del Circuito de Santiago de Tolú revocó la sentencia
de primera instancia y en su lugar ordenó al Municipio accionado disponer lo
necesario para que el actor reciba en forma gradual y sucesiva el pago de su
obligación, en procura de mantener su nivel de vida, atendiendo las necesidades
que se le presenten, entre ellas las relacionadas con la enfermedad mental que
aqueja a su esposa.
De modo que la sentencia se confirmará parcialmente, porque el
Municipio de Santiago de Tolú está en el deber de hacer que el Acuerdo de
Reestructuración de Pasivos suscrito con sus acreedores haga realidad la
igualdad prevista en la Carta Política, lo que comporta que en interior del
Acuerdo se considere muy especialmente las necesidades del señor David Ciro
Flórez Atencia relacionadas con la enfermedad mental de su esposa y se disponga
el pago anticipado de las acreencias a favor de aquel, frente a necesidades
insatisfechas de menor jerarquía constitucional de otros acreedores, previa
depuración de las mismas, sin perjuicio del orden establecido en el Acuerdo,
como tampoco del monto, ni la antigüedad de las obligaciones, en consideración
a las previsiones de los artículos 13, 47 y 95 de la Carta Política.
Es que, como lo
ha sostenido esta Corte insistentemente[17],
a las autoridades, para el caso al Alcalde del Municipio de Santiago de Tolú y
el Comité de Vigilancia del Acuerdo a que se ha hecho mención les corresponde
tener presente que debido a su debilidad manifiesta las personas afectadas con
limitaciones físicas, mentales y sensoriales tienen derecho a exigir
condiciones que les permitan rehabilitarse e integrarse a la sociedad[18], de suerte que los
derechos de quienes los apoyan, así parezcan puramente patrimoniales, deberán
estar presentes en las decisiones, planeaciones y programaciones
institucionales de todo orden –artículo 9° C.P.-[19].
No obstante lo
expuesto no da lugar a desconocer los derechos de acreedores de la entidad que
aguardan el pago y podrían encontrarse en una situación similar o de mayor
entidad constitucional que la que afrontan el actor y su familia, por esto la
sentencia de segunda instancia será revocada en cuanto dispuso que el señor
Flórez Atencia recibiría pagos graduales y sucesivos en proporción a sus
necesidades, en especial en lo que tiene que ver con la enfermedad que padece
su esposa, para en su lugar disponer que dichos pagos, en cuanto no respeten el
orden convenido en el Acuerdo, tendrán que ser responder al dictamen del
facultativo que atiende la señora Romero Salcedo, atendiendo a su necesidades
de atención en salud, rehabilitación e integración social, únicamente.
III.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. CONFIRMAR la sentencia
proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Sincelejo el 1° de junio
del año en curso, para decidir la acción de tutela instaurada por David Ciro
Flórez Atencia contra el Municipio de Santiago de Tolú, en cuanto ordena a la
entidad accionada disponer “lo necesario para la cancelación gradual y
sucesiva de la obligación que resulta tener con el accionante”, pero REVOCAR
la decisión en lo atinente a que el pago debe comprender “lo necesario
en procura de mantener su nivel de vida acorde con las necesidades que se le
presenten, en especial en lo que tiene que ver con la enfermedad que padece la
esposa de éste, así como para procurar que cumpla con las obligaciones para con
sus hijos y demás acreedores que tenga”.
En lugar del aparte que se revoca de la sentencia, se dispone que en
las 48 horas siguientes a la notificación de esta decisión el Alcalde del
Municipio accionado convoque al Comité de Vigilancia del Acuerdo de
Reestructuración de Pasivos, suscrito entre la entidad territorial y sus
acreedores, para que dicho Comité disponga -en las cuarenta y ocho horas
siguientes a su Convocatoria- lo necesario para la cancelación gradual y
sucesiva de las acreencias a favor del actor, previa depuración de las mismas,
en proporción a los gastos que, a juicio del facultativo que atiende a la señora
Romero Salcedo, resulten indispensables para la atención de sus dolencias,
rehabilitación e integración social, sin desconocer las reclamaciones de igual
o superior jerarquía constitucional, que llegaren a presentar otros acreedores,
como se indica en la parte motiva de esta providencia.
Segundo. Por Secretaría, líbrese
la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Informe de Estudio Socio Familiar,
solicitado por el Juzgado 1° Penal del Circuito de Sincelejo, 17 de mayo de
2004.
[2]
Los señores Enais María Corpas Suárez y Julio Gómez Benítez , en  sendas
declaraciones rendidas ante el Juzgado Primero Penal del Circuito de Valledupar
afirmaron respectivamente i) “manifesté que conocí al señor David en su
negocio, hasta el momento en que hizo negocio con el municipio de Tolú, de ahí
empezaron sus problemas económicos como familiares y por eso tuvieron que
internar a la esposa en una clínica de reposo, lo que más le afectó a la señora
fue la pérdida de su casa, la tuvieron que sacar de la clínica por no tener con
que pagar dicha clínica (..) hasta el momento tenemos buena relación, hemos
conocido toda su familia, sus hijos están estudiando pero no como antes, estudian
en colegio Público; ii)  “el señor DAVID y su señora  vivían hace años
bien, ahora están mal. Ellos tienen la casa, pero creo que ya no la tiene, creo
que al (sic) vendió. Tenía vehículo, lote y el negocio bien surtido pero tengo
entendido que hizo unos negocios malos con el municipio de Tolú, que le
acreditó una suma de dinero, que no se cuanto es, y eso data desde la
administración de Villalobos, de ahí le comenzaron los apuros económicos,
vendió el lote, el vehículo y casi todos sus bienes y a raíz de eso la señora
ha tenido problemas de salud de tipo mentales, los problemas económicos la han
afectado, y han tenido que internarla en clínica de reposo por la crisis
nerviosas que tiene actualmente, no todo el mundo aguanta esa situación Ellos
estaban bien económicamente, tenía su almacén bien surtido y ahora trabaja a
consignación y con plata al interés”.
[3]“Se acudió a la acción
de tutela para conseguir por parte del municipio accionado, el pago de unas
sumas de dinero a seis ex concejales del municipio de Magangué, por concepto de
honorarios, “reembolso” por transporte y capacitación, causados durante el
período 1998-2000, y de honorarios a un
profesional del derecho por concepto de “asesoría jurídica” prestada al Concejo
Municipal de Magangué correspondiente a los meses de octubre, noviembre y
diciembre de 1999.
La acción se promovió el 19 de noviembre de 2001 con el argumentó de
que a los actores se les vulneró el derecho fundamental a la igualdad (artículo
13 C. P.), por cuanto, a personas que igualmente ostentaban la condición de
concejales durante el período 1998-2000, y a otros profesionales del derecho
que fueron contratados durante ese lapso por el Concejo Municipal, sí se les
pagaron los dineros que les correspondían por esos mismo conceptos. El alcalde
de Magangué, al oponerse a la solicitud de amparo, puso de presente que el
municipio se encuentra bajo los lineamientos de la Ley 550 de 1999.
(..)
Tampoco puede dejarse
de lado que en este caso en concreto, se persigue, en últimas, el pago de unas
acreencias que no tienen origen en una relación laboral y no se trata de
proteger derechos fundamentales al mínimo vital, a la subsistencia de los
actores, sin que haya elemento de juicio alguno en el expediente que evidencie
un perjuicio irremediable” –sentencia T-585 de 2002 M.P. Clara Inés
Vargas Hernández-.
[4]
En la relación de acreedores que votaron el Acuerdo de Reestructuración de
Pasivos, el 2 de agosto de 2002, remitida por la entidad territorial accionada
al Juez de primera instancia, figura David Flórez Atencia, con dos acreencias,
pertenecientes a los grupos uno y cuatro respectivamente, por valor, en ambos
casos, de $281.700.719, y una participación de 0,77529 % y 1.18143% en su
orden.
[5]
Sobre el punto, entre otras decisiones, se pueden consultar las sentencias
T-445 y 052 de 2003, que declaran improcedentes las acciones revisadas, en
razón de los procedimientos con que cuenta el ordenamiento para el efecto y
dada la no afectación del mínimo vital; como quiera que los accionantes
pretendían de los entes territoriales demandados la retribución por los
servicios prestados.
[6] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En esta ocasión la
Corte reitera la sentencia SU-091 de 2000; M.P. Alvaro Tafur Galvis, “en la
que se reafirmó el criterio general según el cual la acción de tutela no
procede para la resolución de conflictos derivados de la actividad contractual”.
[7]“
Aquí es necesario tener en cuenta varios puntos, que ya han sido mencionados
pero que la Corte recuerda con el fin de hacer claridad sobre las
circunstancias que rodean el caso que se estudia. En primer lugar, de acuerdo
con el comunicado enviado por el alcalde de Tolú a esta Corporación "El
Municipio de Santiago de Tolú ha sido deudor de la señora NILDA ROSARIO DE LA
ESPRIELLA en virtud a unos títulos valores (cheques girados por el Municipio de
Santiago de Tolú a nombre del GEOVANNI GUILLERMO SALAZAR HERRERA Y/O CASA
ELECTRICO; por concepto de suministro de electrodomésticos y otros artículos),
los cuales fueron endosados a su favor por el señor GEOVANNI GUILLERMO SALAZAR
HERRERA Y/O CASA ELECTRICA" (Folio 71. Copiado de manera idéntica). En
este orden de ideas, es claro que el origen de todos los créditos a favor de la
accionante en este proceso, se originan en contratos de suministro de electrodomésticos
celebrados por el señor Salazar Herrera con el Municipio de Tolú. En segundo
lugar, el expediente contiene dos oficios enviados al alcalde de Tolú, uno por
el contralor municipal (Folio 83) y otro por la Oficina Jurídica del Municipio
(Folio 349) en donde se advierte que los créditos a favor del señor Salazar
Herrera (y, en esa medida, los créditos a favor de la señora De la Espriella)
carecen del debido soporte jurídico y podrían basarse en cuentas de cobro ya
canceladas. En este orden de ideas, se pregunta la Corte de qué mecanismo se
valieron el alcalde encargado de Tolú, Oswaldo Morales Ezqueda, y el secretario
administrativo, Alfonso Ríos Bermúdez para despejar las dudas existentes sobre
los créditos en cuestión y para proceder a la firma de las diez resoluciones
expedidas el 31 de octubre en donde se ordena el pago de créditos a favor del
señor Salazar Herrera y de la señora De la Espriella”.
[8]
M.P .Marco Gerardo Monroy Cabra. En esta providencia la Corte reiteró la
sentencia T-585 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, oportunidad en que la
Corte, al resolver sobre la pretensión de amparo instaurada “para conseguir por parte del municipio accionado, el pago de unas
sumas de dinero a seis ex concejales del municipio de Magangué, por concepto de
honorarios, “reembolso” por transporte y capacitación, causados durante el
período 1998-2000, y de honorarios a un profesional del derecho por
concepto de “asesoría jurídica” prestada al Concejo Municipal de Magangué
correspondiente a los meses de octubre, noviembre y diciembre de 1999”, expuso, entre otras consideraciones que “cuando la
entidad territorial se encuentra sometida al proceso que regula la Ley 550 de
1999, la acción de tutela sólo puede prosperar de manera excepcional cuando se
trate de conseguir el pago de acreencias laborales o pensionales, siempre y
cuando se consolide la vulneración o amenaza de quebrantamiento de derechos
fundamentales del peticionario y sea evidente la existencia de un perjuicio
irremediable.”
[9]
Al respecto se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-018 y C-531 de
1993.
[10]
“En virtud del numeral 2 del artículo 34 de la Ley 550 de 1994 (sic)
y por disposición del presente Acuerdo los procesos ejecutivos en curso a la
fecha de iniciación de la promoción del Acuerdo se darán por terminados una vez
que se proceda a la suscripción del presente el Registro que para efecto lleva
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público” –Acuerdo de Reestructuración
de Pasivos entre el Municipio de Santiago de Tolú –Sucre y sus acreedores en el
marco de la Ley 550 de 1999-..
[11]
Entre otras sentencias se pueden examinar, T-492 M.P. Ciro Angarita Barón,
T-427 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-441 de 1993, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo; T-290 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-067 de 1994,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-288 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz; T-224 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa;  T-378 de 1997 y T-207/99
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[12]La
Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de
Discriminación contra las Personas con Discapacidad, aprobada por la Ley 762 de
2002, considera la justicia y la seguridad social para con estas personas
cimiento de paz que los Estados Partes están en el deber de hacer realidad,
dentro del marco de los tratados y declaraciones impulsados y proclamadas por
las Organizaciones de las Naciones Unidas y de Estados Americanos. Al respecto
se puede consultar la sentencia C-401 de 2003. M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[13]
Al respecto se puede consultar la sentencia T-951 de 2003.
[14]
Sentencia T-1012 2004 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[15]
El Comité de Vigilancia del Acuerdo de Reestructuración convenido entre el
Municipio de Tolú y sus Acreedores está conformado por nueve miembros, así: El
promotor o su designado, un representante del Municipio, dos representantes de
las Entidades Públicas y de Seguridad Social, un representante de acreedores
laborales, dos representantes de acreedores financieros, dos representantes de
otros acreedores –Capítulo Segundo, Cláusula Novena..
[16] Mediante la sentencia T-161 de 1998, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo protegió el derecho de una profesional en estado de
gravidez, madre cabeza de familia, quien además soportaba un embarazo de alto
riesgo, a quien  la entidad con la que convino en la prestación de sus
servicios no le pagó oportunamente sus emolumentos; porque la posición del
contratante además de “indolente o desconsiderada”, “implica de suyo
un agravio inmenso a los postulados del Estado Social de Derecho y a la
efectividad de las garantías constitucionales plasmadas en defensa del sector
femenino de la población colombiana”.
[17]
Entre otras sentencias se pueden examinar,
T-492 M.P. Ciro Angarita Barón, T-427 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz; T-441 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-290 de 1994, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa; T-067 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo;
T-288 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-224 de 1996, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa;  T-378 de 1997 y T-207/99 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[18]La
Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de
Discriminación contra las Personas con Discapacidad, aprobada por la Ley 762 de
2002, considera la justicia y la seguridad social para con estas personas cimiento
de paz que los Estados Partes están en el deber de hacer realidad, dentro del
marco de los tratados y declaraciones impulsados y proclamadas por las
Organizaciones de las Naciones Unidas y de Estados Americanos. Al respecto se
puede consultar la sentencia C-401 de 2003. M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[19]
Ídem.