C-940-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-940/03
PROYECTO DE LEY-Aprobación en cuatro debates reglamentarios/PROYECTO
DE LEY-Modificaciones que hacen parte del régimen previsto en primeros
debates/PROYECTO DE LEY-Posibilidad de modificaciones, adiciones y
supresiones por las Comisiones Constitucionales en segundo debate/PROYECTO
DE LEY-Posibilidad de modificaciones, adiciones y supresiones por las
Comisiones Constitucionales en donde se surte en primer debate
COMISION ACCIDENTAL-Objeto e integración
COMISION CONSTITUCIONAL Y PLENARIA-Posibilidad de agregar al proyecto de ley
nuevos artículos no considerados en la otra Cámara
COMISION CONSTITUCIONAL Y PLENARIA-Límites a la facultad de modificar o
adicionar el proyecto de ley
PROCESO LEGISLATIVO-Principios/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance
PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Flexibilización/PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Alcance
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación
PROCESO LEGISLATIVO-Relación de los principios
DEBATE PARLAMENTARIO-Inexistencia de vicios de forma
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inexistencia de vicios de forma
ACTIVIDAD FINANCIERA-Alcance/ACTIVIDAD FINANCIERA-Control
y vigilancia
COOPERATIVA Y SOCIEDAD MERCANTIL-Control y vigilancia/ACTIVIDAD
FINANCIERA-Distribución de competencias entre ley marco y decreto
gubernamental
ACTIVIDAD FINANCIERA-Distribución de competencias
ACTIVIDAD FINANCIERA-Imposibilidad de invadir esferas por
competencia compartida
ACTIVIDAD FINANCIERA-Reparto de competencias obedece al
carácter técnico administrativo común de las actividades
NORMA CONSTITUCIONAL-Concepto no definido
ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y
ASEGURADORA-Concepto
jurídico indeterminado
CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO-Subordinación del legislador a la
Constitución
CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO-Precisión del legislador depende de la
precisión de las referencias de la misma Constitución
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
DEFINICIONES LEGISLATIVAS-Intensidad
NORMA CONSTITUCIONAL-Definición de concepto por ley
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Facultad de precisar concepto
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Criterios a los que puede acudir para
definir concepto de actividad aseguradora
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Principios y valores a los que está sujeta
actividad aseguradora
ACTIVIDAD ASEGURADORA-Criterio formal de definición/ACTIVIDAD
ASEGURADORA-Criterio orgánico de definición/ACTIVIDAD ASEGURADORA-Criterio
material de definición
ACTIVIDAD ASEGURADORA-Conlleva manejo, aprovechamiento e
inversión de recursos
ACTIVIDAD ASEGURADORA-Sujeta a la intervención, vigilancia y
control estatal mediante reparto de competencias a través de leyes marco
ACTIVIDAD ASEGURADORA-Referentes no constitucionales tanto
jurídicos como económicos y técnicos que ofrecen una noción comúnmente aceptada
ACTIVIDAD ASEGURADORA-Doctrina jurídica/ACTIVIDAD ASEGURADORA-Mutualidad
ACTIVIDAD ASEGURADORA-Bases técnico matemáticas se encuentran en
la estadística
CONTRATO DE SERVICIO FUNERARIO-Concepto/SERVICIO FUNERARIO-Concepto
SERVICIO FUNERARIO-Antecedentes legislativos
CONTRATO DE SERVICIO FUNERARIO-Alcance
CONTRATO DE SERVICIO FUNERARIO-Involucra un factor asegurativo
SERVICIO FUNERARIO-Factor asegurativo
COOPERATIVA-Cuando prestan servicios de seguros deben
especializarse en esa actividad
SERVICIOS DE PREVISION Y SOLIDARIDAD-Servicios funerarios
SERVICIO FUNERARIO-Requieren de una base técnica que los
asimila a seguros
CONTRATO DE SERVICIO FUNERARIO-Si involucra un factor de aseguramiento
CONTRATO DE SEGURO-Elementos esenciales
CONTRATO DE SEGURO-Definición acogida por la Corte
Constitucional
CONTRATO DE SEGURO-Carácter bilateral y oneroso
CONTRATO DE SEGURO FUNERARIO-Diferencia con el contrato de servicios
funerarios
COOPERATIVA-Prestación de los servicios funerarios constituye una
práctica autogestionaria solidaria, ausente de ánimo de lucro
ENTIDADES DEL SECTOR SOLIDARIO-Prestación de los servicios funerarios no
constituye contratos de seguro
EMPRESA FUNERARIA-Prestación de servicios funerarios no
constituyen contrato de seguros
SERVICIO FUNERARIO-Inexistencia de prima, pago de cuotas fijadas
Para la Corte, en los servicios funerarios no existe
“prima”,  pues en ellos la ley habla de cuotas fijadas con antelación cuya
cancelación oportuna da derecho a la prestación del servicio. Concepto este que
difiere de la noción de prima pues  el elemento de prepago ubica  al contrato
en una categoría diversa al puro contrato de seguros; adicionalmente la
obligación que surge como contraprestación al pago de las “cuotas” consiste en
la prestación de un servicio en especie y no en el pago de una indemnización,
como es lo propio del contrato de seguros.
SERVICIO FUNERARIO-No constituye contrato de seguros
SERVICIO FUNERARIO-Prestación del servicio por personas
distintas a las compañías de seguros/SERVICIO FUNERARIO-No es un
contrato aleatorio
SERVICIO FUNERARIO-Ejercicio no constituye captación masiva
de recursos de manos del público por las entidades financieras
SERVICIO FUNERARIO-Expresión “cualquiera sea su modalidad de
contratación y pago” se refiere a las diversas formas en que pueden contratarse
COMPAÑIA DE SEGUROS-Posibilidad de celebrar contratos de
seguros exequiales u ofrecer amparos funerarios
SERVICIO FUNERARIO-Quienes lo prestan deben sujetarse a la
vigilancia y control que les corresponda según su naturaleza jurídica
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda
Referencia: expediente D-4527
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
110 y 111 de la Ley 795 de 2003.
Actor: Jorge Arango Mejía
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, quince (15) de octubre de dos mil tres (2003)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
presente Sentencia con base en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Arango Mejía, haciendo uso de los
derechos consagrados en los artículos 40-6 y 95-7 de la Constitución Política,
demandó la inexequibilidad de los artículos 110 y 111 de la Ley 795 de 2003,
por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero y se dictan otras disposiciones,  por considerarlos contrarios a los
artículos 157 numerales 2° y 3°, 158, 150 numeral 19, 189 numeral 24 y 335 de
la Constitución Política.
II. NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcriben las normas
demandadas como inconstitucionales:
“LEY 795 DE 2003
“14/01/2003
“por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto
Orgánico del Sistema “Financiero y se dictan otras disposiciones.
“El Congreso de Colombia,
“Decreta”
“Artículo 110. Las entidades que en
desarrollo de la parte final del inciso segundo del artículo 72 de la Ley 79 de
1988 presten directamente servicios de previsión, asistencia y solidaridad
podrán crear una cooperativa que administre los productos relacionados con
tales fines, la cual no estará sujeta a lo previsto en los artículos 33 inciso
primero, 50 y 92 inciso segundo de la Ley 79 de 1988 en los términos que
establezca el Gobierno Nacional. Los asociados de la cooperativa que le dio
origen a la cooperativa así constituida, podrán utilizar los servicios de la
nueva cooperativa, así como los asociados de otras cooperativas que participen
en su conformación. En este último caso, las decisiones se adoptarán según lo
previsto en el artículo 96 de la Ley 79 de 1988.
“Artículo 111. No constituyen actividad
aseguradora los servicios funerarios, cualquiera sea su modalidad de
contratación y pago, mediante los cuales una persona, o un grupo determinado de
personas, adquiere el derecho de recibir en especie unos servicios de tipo
exequial, cancelando oportunamente las cuotas fijadas con antelación.
“Parágrafo 1°. Para efectos de lo previsto
en el presente artículo se entiende por servicios funerarios el conjunto de
actividades organizadas para la realización de honras fúnebres; pueden constar
de servicios básicos (preparación del cuerpo, obtención de licencias de inhumación
o cremación, traslado del cuerpo, suministro de carroza fúnebre para el
servicio, cofre fúnebre, sala de velación y trámites civiles y eclesiásticos),
servicios complementarios (arreglos florales, avisos murales y de prensa,
transporte de acompañantes, acompañamientos musicales) y destino final
(inhumación o cremación del cuerpo).
“Parágrafo 2°. Las empresas que actualmente
ofrecen contratos de prestación de servicios funerarios, en sus diferentes
modalidades, contarán con un plazo máximo de dos (2) años, contados a partir de
la entrada en vigencia de la presente ley, para adecuarse a lo previsto en el
presente artículo.”
III. LA DEMANDA
El actor considera que el aparte demandado es
inconstitucional por razones de fondo y de forma. Aduce que en el proceso de
expedición de las normas que acusa se desconocieron los artículos 157,
numerales 2° y 3°, y 58  de la Constitución Política, y que además, por su
contenido, esas disposiciones resultan contrarias a los artículos 150 numeral
19, 189 numeral 24 y 335 de la Carta. El desconocimiento de cada una de estas
norma superiores, la explica así:
1. Violación de los numerales 2° y 3° del artículos
157 de la Constitución
En lo que se refiere a la violación de los numerales
2° y 3° del artículo 157 de la Constitución,  el demandante señala que estas
normas indican que ningún proyecto será ley sin haber sido aprobado en primer
debate en la comisión correspondiente de cada cámara y en segundo debate en la
plenaria de la misma. Agrega que las comisiones accidentales previstas en el
artículo 161 de la Carta, cuya función es preparar el texto que será sometido a
decisión final en sesión plenaria cuando surjan diferencias en las cámaras
respecto de un proyecto, no pueden reemplazar a las comisiones constitucionales
permanentes y menos a las plenarias; por eso, continua, cuando un tema nuevo
que no guarda relación material con el resto del articulado surge durante el
debate en una de las cámaras, pero ese tema no fue considerado ni mencionado en
la comisión permanente ni en la plenaria de la otra, por donde se inició el
trámite, tal asunto no puede ser objeto de la actividad de la comisión de
conciliación, pues se desconocería el requisito de los cuatro debates exigido
por el artículo 157 superior. Citando extensamente jurisprudencia de esta
Corporación relativa a los principios de consecutividad e identidad que
presiden el trámite aprobatorio de las leyes[1],
concluye que de ella se deriva que “el argumento de que lo acordado por las
comisiones accidentales y ratificado por las plenarias en la repetición del
segundo debate (artículo 161 de la C.P), sanea el trámite defectuoso y purga el
vicio consistente en la falta del primer debate, no es aceptable.”
Enseguida la demanda entra a explicar cuál fue el
trámite del proyecto que se convirtió en la Ley 795 de 2003, destacando lo
siguiente: (i) que en el proyecto de ley 106 de 2001 Cámara, presentado por el
ministro de Hacienda y que posteriormente vino a ser la Ley 795 de 2003, no
aparecen los artículos 110 y 111 sobre cooperativas de servicios funerarios que
hacen parte de la citada ley, ni ninguno otro con contenido semejante; (ii) que
tampoco figuran en la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes,
ni en el texto aprobado por la Comisión Tercera Constitucional Permanente de
esa misma Corporación, en donde esos temas ni siquiera se mencionaron; (iii)
que en la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes aparecen
los artículos 111 a 123 “que, en general, versan sobre las cooperativas de
ahorro y crédito o financieras, pero para nada se mencionan los servicios
funerarios ni las actividades de cooperativas o personas jurídicas o naturales
relacionadas con tal seguro o servicio” y que en el texto aprobado por la
plenaria de esa corporación legislativa no aparecen los actuales artículos 110
y 111 de la Ley 795, ni textos semejantes, siendo claro que “durante el trámite
correspondiente a los debates primero y segundo, en la Comisión Tercera de la
Cámara y el la Plenaria de esta misma Corporación, no se debatieron, y por lo
tanto no se aprobaron, los artículos 110 y 111 de la Ley 795”.  Por lo tanto,
“los llamados servicios funerarios ni siquiera fueron mencionados durante el
trámite que se cumplió en la Cámara.”
Continuando con el relato de la manera en que se
surtió el trámite de la Ley 795 de 2003 y particularmente de los artículos de
la misma que acusa, el demandante prosigue examinando el proceso legislativo
que se dio en el Senado de la República. Al respecto indica: (i) que en la
ponencia para primer debate en la comisión tercera de esa corporación, aparecen
los artículos 111 y 112, “semejantes a los artículos 110 y 111 de la Ley 795”,
y que “allí se mencionan los servicios funerarios definidos en el parágrafo de
la segunda de tales normas”; (ii) que en el texto aprobado por dicha comisión
“aparecen un artículo semejante al 110 de la Ley 795, distinguido con el número
111, y otro, distinguido con el 112, que mencionan los “servicios de tipo
exequial” y advierte que el “contrato de prestación de servicios exequiales” no
constituye actividad aseguradora.
Seguidamente el demandante afirma que del trámite
descrito claramente se ve que los dos artículos aprobados por la Comisión del Senado
fueron normas nuevas que no habían sido consideradas ni aprobadas por la Cámara
en los debates primero y segundo. A su parecer, corrobora lo anterior el hecho
de que, en la ponencia para segundo debate en el Senado, el ponente, al
presentar estas normas, dijera: “Se introduce en el proyecto de ley una
definición que reconoce que la prestación de servicios exequiales prepagados no
constituye actividad aseguradora”.[2]
Por todo ello, estima que se desconocieron los numerales 2° y 3° del artículo
157 superior, toda vez que, para su aprobación, los artículos 110 y 111 de la
Ley 795 de 2003 no habrían sido objeto de los cuatro debates exigidos por esas
disposiciones constitucionales.
2. Violación del artículo 158 de la Constitución.
Adicionalmente a lo anterior, el demandante aduce que
las normas que acusa desconocen el artículo 158 de la Carta, según el cual “(t)odo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de
la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este
precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión...”
Para explicar el alcance de esa disposición superior,
la demanda se apoya en la cita de la jurisprudencia de esta Corporación vertida
en la Sentencia C- 390 de 1996. Y con base en ella sostiene que como los
artículos 111 y 112 que se aprobaron en la Comisión Tercera del Senado rompían
la unidad temática, el presidente de esa célula legislativa debió rechazarlos;
como no lo hizo, continúa el actor, “desconoció, por lo mismo, el debido
proceso en la formación de las leyes”. Agrega que, de esta manera, la comisión
Tercera carecía de competencia para ocuparse de esos temas nuevos, porque el
artículo 158 superior se lo prohibía, por lo cual, al estudiarlos y aprobarlos
incurrió en un vicio no de forma sino de fondo, “pues no de otra manea puede
considerarse la falta de competencia”.
Tras explicar lo anterior, la demanda continua
relatando el trámite que la Ley acusada surtió en el Congreso, señalando que,
como el proyecto correspondiente había sido aprobado divergentemente en la
Cámara y en el Senado, se imponía dar cumplimiento al lo dispuesto por el
artículo 161 de la Constitución, e integrar las comisiones accidentales a que
esta norma se refiere, para que ellas prepararan el texto que sería sometido a
la decisión final de las plenarias. No obstante, al parecer del actor, de la
lectura del acta de la sesión correspondiente se deduce que en la repetición
del segundo debate en el Senado no se leyó ni se consideró el texto
definitivo acordado por las comisiones accidentales, pues lo único que se leyó
y aprobó fue el informe preparado por estas comisiones, mas no el texto
mismo de ley sujeto a aprobación. En tal virtud, estima que no hubo repetición
del segundo debate en el Senado, puesto que no era posible debatir sobre normas
que los senadores desconocían, dado que lo único que había estado a su disposición
era el informe de la comisiones en el cual no figuraba el texto objeto
de conciliación.
3. Violación de los artículos 150 numeral
19 literal d), 189 numeral 24, y 335 de la Constitución.
A juicio del ciudadano demandante, los artículos 110 y
111 de la Ley 795 de 2003 quebrantan loas artículos 150 numeral 19 literal d),
189 numeral 24 y 335 de la Constitución, “porque sustraen de la intervención y
de la vigilancia del Estado una actividad económica que reúne todos los
requisitos o elementos del contrato de seguros”.
Para explicar el cargo, el actor formula
la siguiente pregunta: “¿puede el legislador determinar que un negocio que es
un verdadero contrato de seguros, no lo es, y sustraerlo así de las
reglamentaciones especiales de la actividad aseguradora, consagradas en la
propia Constitución? Y para responder a ella hace el siguiente análisis:
“De conformidad con el artículo 335 de la
Constitución, las actividades, financiera, bursátil, aseguradora y cualquier
otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de
captación a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150,
son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del
Estado, conforma a la ley, la cual regulará la forma de intervención del
Gobierno en estas materias.
“En concordancia con esta norma, el literal d) del
numeral 19 del artículo 150, faculta al Congreso para dictar las leyes que
regulan la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público.
“Y el numeral 24 del artículo 189 señala como una de
las atribuciones del Presidente de la República la de ejercer, de acuerdo con
la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen la
actividad financiera, bursátil, aseguradora o cualquier otra relacionada con el
manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público.”
En enseguida, citando jurisprudencia de esta Corporación[3], la demanda aduce que
“el negocio de los seguros implica una masiva captación de recursos del
público, que explica y justifica la especial vigilancia del Estado que consagran
los artículos 335 y concordantes”, por lo cual, en desarrollo de estas normas
superiores, el numeral 3° del artículo 108 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero (Decreto 663 de 1993) establece sólo pueden desarrollar la actividad
aseguradora en Colombia las personas previamente autorizadas por la
Superintendencia Bancaria que se encuentran debidamente facultadas para
ocuparse de seguros, y que, en consecuencia, se prohíbe a toda persona natural
o jurídica distinta de ellas, el ejercicio de la actividad aseguradora.
Continua el libelo demostrando que el
contrato de servicios funerarios o exequiales es un verdadero contrato de
seguros y que solamente puede cumplirse con sujeción a las normas que regulan
la actividad aseguradora. Para arribar a esa conclusión, explica que tal
contrato de servicios funerarios reúne todos los elementos que caracterizan al
contrato de seguros, cuales son el interés asegurable, el riesgo asegurable, la
prima o precio del seguro y la obligación condicional del asegurador.
Citando la definición de contrato de seguros dada por
la h. Corte Suprema de Justicia en la Sentencia 002 de 1994[4], y la doctrinal acogida
por esta Corporación en la Sentencia C-269 de 1999[5], explica en qué cosiste
cada uno de sus elementos y entra a compararlos con los elementos del contrato
de servicios funerarios en las diversas modalidades con que el mismo se ofrece
en el mercado. Al respecto afirma que (i) en los seguros exequiales, lo mismo
que en los contratos de seguros funerarios, existe un interés asegurable en la
persona asegurada, que consiste en “trasladar a un tercero las consecuencias
económicas negativas de la muerte de una persona (el propio contratante o sus
parientes), con el fin de que sea ese tercero el que asuma esos gastos, bien
directamente o bien contratando con otras entidades la prestación de tales
servicios”; (ii) que en cuanto al riesgo asegurable “es evidente que la muerte,
que causa los gastos de entierro, es un hecho cierto, pero que está
expresamente considerado como un riesgo asegurable por el código de comercio y
por todas las legislaciones del mundo” puesto que la incertidumbre respecto de
la muerte no se refiere a la ocurrencia de ésta sino a la fecha en que llegará;
(iii) que la prima es el precio del seguro, y que en los servicios funerarios
dicha prima se denomina cuota periódica;  agrega que el contrato de servicios
funerarios, al igual de que el de seguros, se lleva a cabo con base en la ley
de los grandes números  y en la constitución de un fondo mutual para atender
los riesgos asegurados; sin embargo, el legislador no exige la constitución de
reservas ni la inversión de la mismas de manera determinada, lo que sí exige de
manera general en los demás seguros. (iv) que la obligación condicional de
asegurador también está presente en los contratos de servicios funerarios y
consiste en el pago de una indemnización en especie.
Destaca luego que el hecho de que los servicios
exequiales se presenten, en algunos casos, como un servicio prepagado, no
cambia su naturaleza de actividad aseguradora, pues ya esta Corporación ha
definido que dichos servicios prepagados corresponden a una actividad
aseguradora.[6]
Agrega que la “actividad aseguradora que realizan las entidades que prestan los
servicios funerarios, no es la prestación de los servicios como tal, una vez
ocurrido el siniestro, sino la asunción de riesgos, a cambio de una prima, que
las obliga a prestar los servicios una vez ocurre el siniestro.
De todo lo anterior concluye la demanda que los
llamados servicios funerarios o exequiales son verdaderos contratos de seguros
y que “su verdadera naturaleza no cambia porque una ley, con el propósito de
sustraerlos a la intervención del Estado y a la vigilancia del gobierno, afirme
que no son contrato de seguros.”
Finalmente, en una serie de consideraciones finales
sobre el artículo 111 de la Ley 795 de 2003, el demandante hace ver que en el
proyecto de artículo que fue aprobado por la Comisión Tercera del Senado
(artículo 112 en ese proyecto) se establecían una serie de requisitos para la
prestación de los servicios exequiales (entre estos se decía que solamente
podría prestar esta clase de servicios las sociedades comerciales y las
entidades cooperativas o mutuales cuyo  objeto fuera exclusivamente ese;
además, estarían sometidos a inspección oficial, necesitaban acreditar cierto
patrimonio mínimo, etc.), y se daba un plazo de un año a las empresas que
actualmente ofrecen servicios funerarios para cumplir esos requisitos. Sin
embargo, agrega el actor, “en el trámite apresurado y negligente del segundo
debate en el Senado, y luego en el trámite irregular para dar aparente
cumplimiento al artículo 161 de la constitución, desaparecieron los
requisitos”. No obstante lo anterior, “el parágrafo se conservó COMO SI EN LA
NORMA FINALMENTE APROBADA SE EXIGIERAN LOS REQUISITOS, Y EL PLAZO PARA
CUMPLIRLOS SE ELEVÓ A DOS (2) AÑOS.”
IV. INTERVENCIONES
Siguiendo el orden cronológico en que fueron
presentadas, se resumen enseguida las intervenciones dentro del presente
proceso:
1. Intervención de la Federación Nacional de
Comerciantes -FENALCO-
En representación de la Federación Nacional de
Comerciantes -FENALCO- intervino su presidente, el ciudadano Sabas Pretelt de
la Vega, quien solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del artículo 111
de la Ley 795 de 2003. En sustento de su solicitud adujo que la disposición
mencionada o sólo de adecua a la Constitución, sino que su contenido “permite a
las funerarias del país continuar adelantando la prestación del servicios
funerarios mediante planes exequiales, cuya labor legítima e idóneamente han
venido realizando durante más de 50 años, y evita que prosperen
interpretaciones tendientes a considerar que una actividad que en la práctica
es inherente a la actividad de las empresas funerarias, se sustraiga de las
mismas para considerarse de exclusiva contratación por parte de las compañías
aseguradoras.”
En relación concreta con los cargos formulados en la
demanda, la intervención manifiesta lo siguiente.
a. En cuanto a los vicios de procedimiento en que se
habría incurrido en la aprobación del artículo 11 de la Ley 795 de 2003, el
gremio intervinente expresa no compartir la interpretación que el demandante
hace de los textos superiores y de la normas legales que regulan la materia. Al
respecto indica que “si bien el artículo 157 de la Carta Política establece
como requisitos ordinarios para que un proyecto se convierta en ley que el
mismo haya “...sido aprobado en primer debate en la comisión permanente de cada
Cámara y “haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate”, el artículo
160 inciso 2° constitucional, consagra como excepción al trámite ordinario, la
posibilidad de que durante el segundo debate cada Cámara pueda introducirle al
articulado sometido a su conocimiento, “...las modificaciones , adiciones y
supresiones que juzgue necesarias.” En tales casos, agrega la intervención, las
discrepancias que puedan surgir entre lo aprobado en cada una de la Cámaras,
debe zanjarse acudiendo a lo dispuesto por el artículo 161 constitucional. Por
lo anterior, un entendimiento armónico de los mandatos constitucionales citados
llevaría a concluir que “mal podría entenderse que los artículos objeto de
discrepancia cuyo texto es conciliado por la Comisión accidental, y cuya
vocación natural es precisamente su no correspondencia con lo dispuesto
originalmente en el debate de la comisión y la plenaria de alguna de las dos
Cámaras legislativas, no cumplen  los requisitos de los numerales 2 y 3 del
artículo 157 constitucional por “faltarles dos debates: el de la Comisión
Permanente y el de la plenaria” como lo pretende el demandante. Siguiendo con
la anterior argumentación, y citando ampliamente jurisprudencia de esta
Corporación, la intervención expresa que las discrepancias que dan lugar a
conciliación incluyen dentro de tal concepto los artículos nuevos, esto es, los
que son aprobados por una de las plenarias y no se incorporan en el texto de la
otra Cámara legislativa.
Expresado lo anterior, la intervención entra a
examinar cada uno de los pasos del trámite que surtió el artículo 111 de la Ley
795 de el Congreso, para demostrar que dicho proceso se ajustó en todo a las
normas constitucionales y legales que regulan la materia. Al respecto indica
que (i) efefctivamente existía una discrepancia como presupuesto constitucional
para el trámite legislativo de excepción relativo a las comisiones de
conciliación, puesto que el texto del actual artículo 111 fue introducido
durante el debate en el Senado y no aparece en el trámite surtido en la Cámara
de Representantes. (ii) La comisión de conciliación, para finiquitar la
divergencia, acogió la modificación aprobada por la plenaria del senado. (iii)
Las plenarias de Cámara y Senado aprobaron como texto definitivo del proyecto,
en relación con las divergencias objeto de conciliación, el correspondiente a
las modificaciones aprobadas por la plenaria del Senado. (iv) El artículo
demandado se refiere a la materia objeto del proyecto de ley, toda vez que su
texto no es extraño a la materia y contenido del proyecto.
Ahora bien, el gremio intervinente es enfático en
descartar la acusación formulada en la demanda según la cual lo aprobado en las
plenarias fue únicamente el informe de conciliación mas no el texto conciliado.
Considera que esta aseveración es un “despropósito”, por cuanto “lo que se
presenta y solicita en el informe es el adoptar “el texto definitivo” del
proyecto, el cual, naturalmente se anexa al informe de conciliación y cuando
las plenarias imparten tal aprobación se cae de su peso que lo hacen sobre el
articulado allí referenciado.” Sobre el asunto añade que encuentra “paradójico”
que se diga que el texto conciliado no fue conocido por la plenaria del Senado,
cuando la propuesta de la comisión de conciliación fue justamente acoger el
texto que había sido aprobado por el mismo Senado en sesión plenaria durante el
segundo debate.
Resalta también la intervención, que el hecho de que
un artículo sea nuevo, no quiere decir que la materia sobre la que versa sea
también nueva. Al respeto, indica que uno de los núcleos temáticos que se
evidencian en el proyecto de ley del cual hizo parte el actual artículo 111 es
la “materia aseguradora”, con la cual se relaciona directamente la norma
impugnada. Por tal razón, no estima desconocido el artículo 158 superior
relativo al principio de unidad de materia, ya que la correlación del artículo
111 con el Proyecto de ley salta a la vista. En efecto, afirma, la materia
aseguradora fue objeto de análisis y debate  durante todo el tránsito
legislativo del proyecto, pues desde el inicio y durante todo el trámite se
propusieron y examinaron como materias algunos “ajustes a las normas del sector
asegurador” que se consideraban necesarios. Ahora bien, de la lectura del
artículo cuestionado claramente se colige su innegable alusión al tema
asegurador, ya que establece un lineamiento relacionado con el ámbito de
operación de las compañías de seguros.
Ahora bien, si se tienen en cuenta, dice la
intervención, que las aseguradoras tienen un accionar restringido no sólo por
el objeto social que les atribuye la ley, sino por las operaciones específicas
que les sean autorizadas por el Estado, se concluye que es al legislador a
quien en primera instancia corresponde delimitar su ámbito de operación, cometido
que se realiza no sólo señalando de manera expresa y taxativa las operaciones
específicas para las cuales se encuentran autorizadas, sino también aquellas
que no hacen parte de la esfera de su capacidad legal. En este sentido,
continua, el artículo 111 no hace otra cosa que precisar el campo de la
competencia de las aseguradoras, al indicar que cuando los servicios funerarios
incorporen su prestación en especie no constituyen actividad aseguradora y ,
por lo mismo, no caen dentro de las operaciones que de manera privativa están
autorizadas a las referidas entidades. Dicho lo anterior, se pregunta el
intervinente en qué otro tipo de ley podría haberse incluido una ley que
delimita el alcance de la actividad aseguradora, si no fiera dentro de aquella
en la que dictan normas referentes a ella y se regula la intervención del
gobierno en la misma. Recuerda entonces que el proyecto de ley 106 de 2001
Cámara, 279 de 2002 Senado, que vino a ser la Ley 795 de 2003, “corresponde al
ejercicio de las atribuciones que le otorga la Constitución al Congreso de la
República en relación con las actividades financieras y aseguradoras referidas,
y en desarrollo de las cuales está facultado para delimitar su alcance, dictar
normas generales y disposiciones relacionadas con la intervención del gobierno
en el tema.” En el caso concreto del artículo 111 esas facultades se utilizaron
para precisar un campo “que no constituye actividad aseguradora” y que, por lo
tanto, queda librado a la libre iniciativa privada que ampara el artículo 333
de la Carta Política.  Lo anterior no implica que se esté disponiendo sobre la
actividad de las empresas funerarias, sino sobre las empresas aseguradoras y su
límite de acción.
Concluye este aparte de la intervención indicando que
“parece contradictorio que el demandante en la primera parte de la demanda,
aludiendo a los vicios de trámite del artículo, insistentemente señale que no
se presenta unidad de materia con el proyecto de ley que ajusta el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, pero en el cargo subsiguiente alegue la
inconstitucionalidad de la norma basándose en que el contrato de servicios
funerarios sí es actividad aseguradora.”
b. En un segundo acápite, la intervención de la
Federación Nacional de Comerciantes entra a examinar los cargos de fondo
aducidos en la demanda en contra del artículo 111 de la Ley 795 de 2003. Este
cargo, se recuerda, consiste básicamente en afirmar que el Congreso carecía de
competencia para “determinar que un negocio que es un verdadero contrato de
seguros, no lo es, y sustraerlo así de las reglamentaciones especiales de la
actividad aseguradora, consagradas en la propia Constitución.”
En esta parte inicialmente la intervención afirma que
los planes preexequiales han sido ofrecidos en Colombia por las empresas
funerarias por más de cincuenta años, como una modalidad de contrato de
prestación de servicios y con la aquiescencia del Estado, por lo que la
precisión realizada por el legislador en el artículo 111 “no implica la
modificación de la naturaleza de la prestación de servicios funerarios a que
alude la norma, en el sentido de que antes constituyera seguro y con ocasión de
la Ley 795 haya perdido tal carácter.” Agrega que incluso podría afirmarse que
la prestación de servicios bajo esta modalidad se convirtió en una costumbre
social con validez jurídica, ante la inexistencia de legislación positiva sobre
el tema.
No obstante, continua la intervención, “fue a partir
de los últimos dos años, que surgió el interés de las compañías aseguradoras de
hacer suya esta actividad, y considerando que para lograr este cometido
contrario al devenir de la costumbre tal servicio debía necesariamente
entenderse enmarcado dentro del carácter de seguro, buscaron que se
interpretara que tales planes exequiales constituían “contrato de seguro”. Así,
las aseguradoras “solicitaron a la Superintendencia Bancaria que declarara que
tal actividad lo era y por tanto que sólo a ellas era permitido realizarlos;
ante lo cual las funerarias del país y nuestra Federación, solicitamos a la
superintendencia desestimar tal petición habida cuenta de las particularidades
de los servicios prestados por las funerarias.”
c. Se adentra luego la intervención en una serie de
consideraciones que pretenden demostrar que “no existe una obligación constitucional
de considerar como actividad aseguradora toda aquella que implique la asunción
de un riesgo o confiera tranquilidad frente a la realización de una prestación
futura”. Para ello se recuerda que según la Constitución las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento o inversión de los dineros captados del público es de interés
público y que, de acuerdo con la ley, requieren autorización estatal previa
para su ejercicio, precisando que corresponde al Congreso dictar la regulación
sobre las mismas, a la cual debe someterse la intervención del Gobierno sobre
la materia. (C.P artículos 335, 150 numeral 19 y 189 numeral 24.) Sin embargo,
sostiene que en esas normas superiores “no establecen de manera directa el
contenido y alcance material de las actividades previstas por las normas
referidas, dejando que fuera, por expresa atribución, el legislador quien lo
determine.
Agrega entonces el gremio intervinente que son muchas
las actividades cuya prestación implica la asunción de un riesgo y que no por
ello implican actividad aseguradora, citando al respecto algunos ejemplos en
los cuales “se pagan bajas cuotas mensuales por la tranquilidad de recibir un
servicio cuando éste se requiera, en las más variadas índoles de campos;
verbigracia, por contar con un servicio de grúa en caso de fallas de un
vehículo, de reparación de computadores y equipos tecnológicos o incluso su
reposición, de atención de pleitos en caso de que se presenten. El valor de
estos pagos se realiza con independencia del costo mismo del servicio a que
haya lugar, y sin lugar a su restitución en caso de que no se presente la
situación que daría origen a su prestación...” De esta manera, estima que es
claro que no todas las actividades que comparten el resultado buscado por el
contrato de seguro necesariamente deben ser abordadas a través del mismo, y que
lo que se deduce de los mandatos constitucionales es que la actividad
aseguradora considerada de interés público y que requiere de autorización
estatal para su ejercicio es aquella que determine como tal la ley, no estando
el legislador obligado a señalar como tal toda aquella  actividad que implique
la tranquilidad sobre la realización de una prestación futura a la asunción de
un riesgo en su sentido general.” Precisamente, en el artículo 111 de la Ley
795 de 2003, el legislador clarificó que la prestación de servicios funerarios
no constituye actividad aseguradora.
d. Continua la intervención contradiciendo los
argumentos de la demanda, y para ello entra a sostener que en los contratos de
servicios funerarios no se configuran los elementos del contrato de seguros. A
ese efecto recuerda que el artículo 1.045 del Código de Comercio establece los
elementos esenciales del contrato de seguro, estableciendo expresamente que en
defecto de cualquiera de estos elementos el contrato de seguro no producirá
efecto alguno.
En lo que tienen que ver con el “interés asegurable”,
se asevera que  dicho elemento del contrato de seguros no está presente en el
de servicios funerarios, por cuanto: (i) “la muerte no se concibe como un hecho
que amenaza y que se quiere evitar; por el contrario, la misma se presupone
como elemento propio del contrato de servicios funerarios”; (ii) no existe
ninguna relación económica amenazada por la causación de la muerte, pues la
misma no apareja como consecuencia la obligación legal de realizar el ritual
fúnebre para el particular contratante; lo anterior por cuanto no existe norma
legal que atribuya este deber a los particulares[7]
y en cambio el mismo si corresponde al Estado, como se deduce del hecho de que
el sistema de seguridad social en pensiones regulado por la Ley 100 de 1993 es
el obligado a asumir los gastos de entierro para los afiliados y pensionados
del régimen contributivo (Ley 100 de 1993, arts. 51 y 86) y de que, así mismo,
el sistema general de riesgos profesionales tiene igual obligación de cubrir
los gastos fúnebres de sus afiliados. Agrega que tratándose de la muerte de
personas que fallecen a causa de riesgos catastróficos o de accidentes de
tránsito no amparados por el SOAT, independientemente de que se trate de
afiliados al sistema de seguridad social, el Estado debe asumir los gastos de
entierro con cargo al FOSYGA. Adicionalmente, en el caso de personas de bajos
recursos que no tengan afiliación al sistema y que fallezcan por causas
diferentes a los riesgos catastróficos y accidentes, el Código de Régimen
Municipal establece que los municipios deben asumir los gastos de entierro.  En
virtud de lo anterior, “ante la inexistencia de relación económica amenazada
por no surgir con la muerte el deber de realizar los gastos relativos a las
pompas fúnebres, carecería el contratante de “interés asegurable”; (iii) el
valor de los servicios fúnebres no se traslada a un tercero en el sentido del
seguro, sino que es asumido directamente por el contratante del servicio de
manera previa a su realización, al pagar la cuota mensual que acuerdan las
partes como contraprestación; el objeto del contrato es la prestación del
ritual fúnebre, y la cuota periódica es la obligación pecuniaria correlativa,
que se cancela anticipadamente; lo cual no se desvirtúa por el hecho de que el
costo de los servicios funerarios sea superior o inferior al valor de las
cuotas canceladas al momento de la muerte, asunto que en virtud de la autonomía
de la voluntad la partes pueden libremente convenir, y que forma parte del alea
del negocio.
En relación con el “riesgo asegurable”, la
intervención del gremio de los comerciantes asevera que los contratos de
servicios funerarios “no amparan la muerte”; simplemente, este hecho da origen
a las prestaciones en especie a cargo de la empresa funeraria, puesto las
mismas presuponen “la existencia de un difunto.” Prueba de que la muerte no
opera en calidad de riesgo en este tipo de contratos, es que para su
celebración no existe la obligación de declarar “el estado del riesgo” a que
alude el artículo 1.058 del Código de Comercio. Además, como la muerte no
apareja la obligación de realizar honras fúnebres, desde esta perspectiva no
existe tampoco un riesgo asegurable.
Reiterando los mismos argumentos, la intervención
sostienen que “la prima del seguro”, entendida como la contrapartida por la
asunción del riesgo no se presenta en los contratos de servicios funerarios,
toda vez que, de un lado, la muerte no es un riesgo sino una fecha cuya llegada
hace exigible la obligación de prestar el servicio, y de otro, el valor de los
servicios fúnebres no se traslada aun tercero, sino que es asumido
anticipadamente por el contratante del servicio al pagar las cuotas mensuales
acordadas.
En cuanto a la obligación condicional del asegurador,
FENALCO arguye que la misma no se da, por cuanto la obligación de la empresa
funeraria no es condicional sino a plazo. Acudiendo a las normas generales del
Código Civil relativas a obligaciones condicionales y a término, recuerda que
la condición es un hecho futuro e incierto, cosa que la muerte no es, y que el
plazo o término, en cambio, es un hecho cierto que necesariamente ha de
suceder, como la muerte de una persona. El plazo, de otro lado, puede ser
cierto o incierto. En este orden de ideas, es claro que en los contratos de servicios
funerarios la obligación de hacer por parte de la empresa funeraria es a plazo
indeterminado, “que viene dado por la fecha de la muerte de la persona
beneficiaria del servicio”.
Destaca luego el intervinente que el objeto de la
obligación en los contratos de servicios funerarios es el servicio de pompas
fúnebres y no el pago de una “indemnización”, como ocurre en los contratos de
seguros de daños, pues “no giran entorno del eventual perjuicio que pueda
sufrir el contratante”, en cuanto la muerte no se considera como un riesgo,
según antes dijo, ni el contratante está en presencia de un daño que sea de su
cargo reparar, ya que los gastos fúnebres no constituyen para él un perjuicio.
Por tal razón no se establece un monto máximo del valor asegurado ni hay
subrogación de la empresa funeraria en los derechos que pueda tener el
contratante frente al tercero que ocasiona la muerte. Tampoco hay lugar a pago
de “suma asegurada” como objeto de la obligación en los seguros de personas,
pues en los servicios funerarios la obligación de la empresa funeraria no es el
pago de sumas de dinero, sino la prestación de un servicio póstumo. Así, la
obligación del asegurador es de dinero, al paso que la obligación de la empresa
funeraria es de especie.
Finalmente, profundizando sobre las diferencias que se
presentan entre el contrato de seguros y el de servicios funerarios, la
intervención señala que mientras en el contrato de seguro la prestación
asegurada debe cumplirse dentro del mes siguiente a la fecha de acreditación
del derecho, en los contratos funerarios la obligación de prestar el servicio
es inmediata.
e. Finalmente, a manera de conclusión, el gremio
interviniente afirma que existen razones de peso que permiten inferir que el
contrato de servicios funerarios difiere del contrato de seguros, por lo cual
la exclusión hecha en el artículo 11 de la Ley 795 de 2003 no es caprichosa
cuando señala que  no constituyen actividad aseguradora los servicios
funerarios. Agrega, que no sobra mencionar que “tampoco hay lugar en estos
casos a manejo de recursos de captación por no encuadrarse en la definición
legal sobre la materia, que e este caso se encuentra contenida en el artículo 1
del decreto 1981/88 y que se excluye evidentemente por cuanto las cuotas
recibidas del contratante por parte de las empresas funerarias tienen como
contraprestación la obligación de realizar el servicio funerario cuando éste se
requiera. [8]”
En tal virtud, a juicio de FENALCO, no hay un
fundamento constitucional serio para impedir que el sector funerario preste los
servicios que viene prestando y de la forma jurídica en que lo viene haciendo
y, en cambio, la limitación consistente en estimar que su actividad es
aseguradora aparejaría u detrimento injustificado para el  sector, detrimento que,
por el contrario, desconocería los postulados constitucionales de equidad y la
libre iniciativa privada contenidos en los artículos 333 y 13 superiores. “Al
atribuirle la exclusividad en la realización de contrato de servicios
funerarios a las compañías de seguros,... se estaría impidiendo al empresario
del sector funerario desarrollar una actividad que ha sido inherente al giro
ordinario de su negocio, causando un descomunal perjuicio cuya ausencia de
justificación es notoria”
Finalmente menciona que las consecuencias prácticas de
excluir a las empresas funerarias de la celebración de los contratos exequiales
serían francamente negativa pues esta actividad genera 150.000 empleos
directos, atiende un promedio de 32.500 servicios mensuales y de él se benefician
6´000.000 millones de personas.
2. Intervención de la Federación Nacional de
Aseguradores Colombianos FASECOLDA
Oportunamente intervino dentro del proceso la
Federación Nacional de Aseguradores Colombianos –FASECOLDA-, a través de su
representante legal, el ciudadano Manuel Guillermo Rueda Serrano.
Siguiendo el mismo orden de la demanda, la
intervención del gremio asegurador se refiere a cada una de las acusaciones de
la siguiente manera:
a. En cuanto a la vulneración de los numerales 2 y 3
del artículo 157 de la Constitución Política ocasionada por la falta de los
cuatro debates reglamentarios exigidos para la aprobación de las leyes, el
interviniente manifiesta compartir las acusaciones formuladas en la demanda. A
su parecer, los artículos demandados contemplan aspectos que no
fueron discutidos en lo más mínimo en la Cámara de Representantes y que sólo
vinieron a aparecer en el Senado de la República, por lo cual solicita a la
Corte que los declare inexequibles.
b. En cuanto al cargo por violación del artículo 158
superior, aduce que siguiendo la jurisprudencia vertida por esta Corporación
puede afirmarse que “los proyectos de ley deben concretarse y circunscribirse a
los puntos definidos por el mismo Congreso como objeto de cada iniciativa, con
lo cual se brinda seguridad jurídica y un adecuado marco para la aplicación de
las mismas.” Esto hace que, si bien se pueden introducir modificaciones o
adiciones a los proyectos de ley , ellas deben hacer referencia a la materia
que se viene discutiendo, es decir, no pueden ser extrañas al objeto del
proyecto. En el caso de las normas demandadas, “no es fácil entender por qué en
una ley que regula la actividad financiera y aseguradora se incluye un artículo
que, precisamente, señala que una determinada actividad “no es aseguradora”, si
precisamente lo que la ley regula son las actividades aseguradoras y no
aquellas que supuestamente no lo son.” Agrega que a pesar de que estima que los
contratos de servicios funerarios son verdaderos contratos de seguros,
considera que existe una violación clara del artículo 158 superior, al
pretender regular una actividad no aseguradora en una ley del sector financiero
y asegurador, pues “no se ve como dentro del Estatuto Orgánico del sistema
Financiero encaje una norma como la demandada (artículo 111) que regula los
servicios funerarios y equivocadamente ... dispone que éstos no constituyen una
actividad aseguradora”.
c. En relación con los cargos de inconstitucionalidad
material esgrimidos en la demanda, según los cuales los contratos de servicios
funerarios constituyen actividad aseguradora y en tal virtud deben ser objeto
de la intervención y vigilancia del Estado, FASECOLDA arguye que dichos
contratos “coinciden materialmente con los contratos de seguros”, sin que sena
necesario realizar un análisis complementario del efectuado por el demandante,
en la medida en que allí se deja claro ese punto. Además, sostiene que del
texto mismo de dichos contratos, de los cuales anexa algunas copias a manera de
ejemplo, se deriva su concordancia material con el contrato de seguros. En tal
virtud, las personas que se dedican a prestar dichos servicios deben quedar
sometidas a la vigilancia estatal por tratarse de una actividad de interés
general. Vigilancia que se lleva a cabo por intermedio de la Superintendencia
Bancaria, según la regulación estricta contenida principalmente en el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero  y en las demás normas que expida el Gobierno
Nacional en desarrollo de la función de regulación de la actividad financiera y
aseguradora que le fue concedida por la Ley 35 de 1993 (Ley Marco del Sector
Financiero y Asegurador).
Algunos aspectos de esta regulación,
continua la intervención, exigen a las compañías de seguros el contar con un
capital mínimo de constitución que debe acreditarse permanentemente, cuya
cuantía asciende a cinco mil ochocientos millones de pesos, si no realizan
operaciones de reaseguro, y de veintitrés mil quinientos treinta y ocho
millones de pesos, si realizan dichas operaciones.  Como complemento de este
capital mínimo, deben acreditar un capital técnico por cada ramo de seguros que
tengan autorizado, que es fijado por el Gobierno Nacional. Deben, además,
cumplir con un margen de solvencia y se encuentran obligadas a constituir unas
reservas técnicas que están sujetas a un régimen de inversiones legalmente
regulado.
Ahora bien, es tal claro el interés público que
reviste la actividad aseguradora que la legislación nacional, al igual que la
de otros países, contempla normas que prohíben a personas no autorizadas
ejercer la actividad aseguradora, lo anterior con un claro propósito de
protección no sólo a los inversionistas, sino principalmente a los
consumidores.  Desde esta perspectiva, continua la intervención del gremio
asegurador, “carecería de sentido y resultaría contrario a nuestra Carta
Política que el legislador, como lo hizo en el artículo 111 demandado, autorice
a personas sin ningún tipo de requisito ni vigilancia estatal para realizar una
actividad que en nuestra opinión es aseguradora.” Dicha norma “dicha norma pone
en riesgo el interés público protegido por la Constitución Nacional en
perjuicio de los usuarios, actuales y potenciales, de los susodichos servicios
funerarios.”
Con fundamento en la anteriores consideraciones,
FASECOLDA solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de los
artículos 110 y 11 de la Ley 795 de 2003.
3. Intervención de la Asociación
Colombiana de Derecho de Seguros, ACOLDESE.
En su condición de representante legal de
la Asociación Colombiana de Derecho de Seguros, ACOLDESE, intervino
oportunamente dentro del proceso el ciudadano Alejandro Venegas Franco, quien
solicitó a esta Corporación declarar la inconstitucionalidad de las normas
demandadas.
En primer lugar la intervención se refiere al cargo
esgrimido por desconocimiento de los numerales 2 y 3 del artículo 157 de la
Constitución, para señalar que, conforme a la descripción hecha por el actor en
la demanda, “se infiere la súbita incorporación, en la etapa final de la
discusión en el Congreso de la República, de las disposiciones de las cuales se
pretende la declaración de inconstitucionalidad”, lo cual resulta contrario a
las normas superiores que buscan impedir “la aparición repentina de
disposiciones que no sean resultado de un proceso reflexivo”.
En cuanto al desconocimiento del artículo 158
superior, a juicio de ACOLDESE  “la unidad temática de la Ley 795  se agravia
con las disposiciones de las cuales se solicita su inconstitucionalidad...” ,
pues el artículo 110 “al permitir la prestación de servicios de previsión y
solidaridad lo hace para excluirlos de la aplicación del estatuto orgánico del
sistema financiero y, por el contrario, circunscribirlos a la legislación
cooperativa”, y el 111 “hace lo propio respecto de la actividad aseguradora,
que es de interés público constitucional”.
Respecto de los cargos materiales aducidos en la
demanda, ACOLDESE recuerda que el artículo 150 numeral 19 literal d) establece
que al Congreso de la República le corresponde regular en una “modalidad
general” la actividad aseguradora.  Ahora bien, el catalogar como no
aseguradora una actividad de asunción masiva de riesgos, no constituye una
regulación de carácter general, “sino el específico ejercicio de una
intervención singular... ausente de la vocación genérica que la Constitución le
atribuye a la capacidad legislativa del Congreso de la República en la
regulación para intervenir en la actividad aseguradora.”Agrega que el
“ejercicio específico de la regulación para intervenir o de la intervención
para regular, según se analice, se asocia con la capacidad de intervención
adscrita la Presidente de la República conforme al artículo 189 numeral 25 de
la Constitución Política.
De lo anterior se deriva que cuando la ley acusada
establece que los servicios exequiales son ajenos a la actividad aseguradora,
suspende la intervención estatal en dicha actividad, con lo cual el Congreso de
la República está ejerciendo una facultad ajena a su competencia.
Adicionalmente, a juicio de ACOLDESE en el contrato de
servicio de asistencia exequial concurren los elementos esenciales del contrato
de seguro, y por ello se identifica con aquel. Tras referirse de manera
particular al riesgo asegurable, al interés asegurable, a la prima y a la
obligación condicional del contratista, explicando por qué dichos elementos del
contrato de seguros están presente en el de servicios exequiales, se recuerda
que la actividad aseguradora es de interés público, cuestión que justifica la
intervención que ejerce el Gobierno conforme al artículo 189 de la
Constitución, y que permite exigir  múltiples requerimientos legales para su
desarrollo, unos relacionados con las condiciones de acceso al ejercicio de la
actividad, y otros con la misma relación contractual que se establece con los
usuarios. Al no exigirse esos requisitos a las entidades que prestan el
servicio de asistencia exequial, se generará una afectación del interés
general.
4. Intervención de los ciudadanos
Eduardo
Hofmann Pinilla, Sonia Jaramillo Sarmiento y Rafael Alberto Ariza Vesga.
En intervención oportunamente allegada al
proceso, los ciudadanos Eduardo Hofmann Pinilla, Sonia Jaramillo Sarmiento y
Rafael Alberto Ariza Vesga coadyuvan la demanda de inconstitucionalidad
interpuesta en contra de los artículos 110 y 111 de la Ley 795 de 2003.
En  primer lugar los intervinientes expresan que la
declaración del artículo 111 según la cual “no constituyen actividad
aseguradora los servicios funerarios cualquier sea su modalidad de contratación
y pago, mediante los cuales una persona, o un grupo determinado de personas,
adquiere el derecho de recibir en especie unos servicios de tipo exequial,
cancelando oportunamente las cuotas fijadas con antelación”, tiene el
efecto de excluir al sector asegurador del ejercicio de las operaciones de
previsión exequial que hasta ahora han sido consideradas como un ramo de las
compañías de seguros, según lo indica el artículo 2° del Decreto 1367 de 1988,
“debido al objeto social exclusivo que impone a las aseguradoras el artículo
38, numeral 3 del Estatuto Orgánico del sistema Financiero.”
Enseguida se refieren los citados ciudadanos a la
naturaleza jurídica del seguro de exequias, expresando que el texto del
artículo 111 “contiene un evidente despropósito conceptual al negar la
naturaleza netamente asegurativa de las operaciones de previsión exequial,
mediante las cuales se ofrece al público el suministro de los servicios
funerarios cuando resulten necesarios en caso de fallecimiento de una persona
afiliada, como contraprestación de pagos anticipados, que se realizan de manera
periódica, o incluso mediante el pago de una suma única.” Ese servicio, dicen,
es denominado indistintamente en el mercado asegurador nacional como “seguro
exequial”, “seguro de sepelio”, “seguro de decesos” o “seguro de enterramiento”
y en el derecho comparado es considerado “como una modalidad de los seguros de
personas, que participa especialmente de la esencia jurídica del seguro de
vida.” Explican que esto es así porque ese seguro “supone necesariamente la
estructura jurídica, técnica, financiera y operativa requerida para la
configuración  de toda modalidad de seguro de vida”.  Al respecto citan el
concepto vertido en ese sentido por la Superintendencia de Seguros Argentina en
1998, y agregan que el mencionado contrato reúne todos los elementos esenciales
del contrato de seguros.  En este punto hacen ver que “atribuir condiciones que
en sí mismas resultan accidentales, como la prestación del servicio en especie,
es decir, sin reconocer un valor monetario, o la previsión del pago de una suma
única, no desvirtúan dicha condición eminentemente asegurativa, en la cual se
le da mayor trascendencia a la captación masiva de recursos  del público,
mediante el ofrecimiento de contraprestaciones de carácter aleatorio en su
prestación efectiva”.
En este punto, exponen que “la compra anticipada” del
servicio con un pago único no desvirtúa el carácter asegurativo de la
operación, cosa que es común en los seguros de vida  y que la legislación
también  permite al asegurador la opción de pagar la indemnización en especie
en ciertos casos. Aseveran que “una característica de los mercados modernos de
seguros es el desarrollo significativo de las modalidades de seguros de
servicio, incluyendo las áreas de asistencia.”
Entra también la intervención de este grupo de
ciudadanos a explicar por qué se hace necesaria la intervención y control
estatal en el desarrollo del seguro de exequias, para lo cual recuerdan que
esas operaciones determinan la captación masiva de recursos del público, por lo
que generan la necesidad de aplicar abundantes cautelas y seguridades y la
vigilancia llevada a cabo por la Superintendencia Bancaria. Empero, prosiguen,
en abierta contraposición con lo anotado los textos aprobados por el Congreso
implicarían “la absurda consecuencia de excluir al sector asegurador de una
operación que precisamente corresponde a su propia naturaleza, y a las
estrictas condiciones de regulación estatal para la protección del interés
público.” Y más aun, esta legislación resulta impropia en cuanto no existen
exigencias patrimoniales mínimas para las entidades que se dedicarían a la
prestación de los servicios funerarios, ni las previsiones técnicas y
financieras que sí rigen para el sector asegurador, lo que coloca al público
consumidor en un evidente riesgo.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, los
citados intervinientes solicitan a la Corte declarar la inexequibilidad del
artículo 111 de la Ley 795 de 2003.
5. Intervención del ciudadano José
Gregorio Hernández Galindo.
Dentro del término reglamentario intervino el doctor
José Gregorio Hernández Galindo, para defender la constitucionalidad de las
normas acusadas y oponerse a las pretensiones de la demanda.
Dice el ciudadano intervinente que la demanda parte
del supuesto erróneo según el cual para el trámite de aprobación de las leyes
sigue aplicándose de modo absoluto el llamado “principio de identidad”, exigido
en la Carta de 1886, que implica que los textos de los proyectos de ley deben
ser exactamente iguales a lo largo de los cuatro debates parlamentarios. Ello,
afirma, hoy en día no es así, pues en la Constitución de 1991 “si bien se
conserva en principio de consecutividad del proyecto de ley, se ha
relativizado por la Carta el antiguo principio de identidad”. De esta
manera. El mandato constitucional contenido en el artículo 157 superior, “exige
la aprobación “del proyecto” en las comisiones y en las plenarias, pero en modo
alguno que los temas de fondo tratados en el proyecto aparezcan plasmados y
distribuidos con exactitud en los mismos artículos a lo largo de todos los
debates”. Por lo anterior, “es claro que la identidad que debe darse de uno a
otro debate en un cierto asunto es de carácter sustancial y no textual”
lo cual resulta todavía más obvio cuando se tiene en cuenta que el artículo 160
de la Constitución autoriza a las cámaras para introducir modificaciones y
hacer supresiones y adiciones a lo aprobado en primer debate en las comisiones
constitucionales permanentes.
Justamente, continua la intervención, la
relativización del principio de identidad, y la permisión a las plenarias de
las cámaras de introducir modificaciones adiciones o supresiones al texto
aprobado en comisión, motivó la regulación contenida en el artículo 161
superior, mediante el cual se creó la figura de las comisiones accidentales o
de conciliación, cuyo objeto es salvar las diferencias de contenido que
presente los proyectos aprobados por cada una de las cámaras legislativas, y
que les da a éstas una nueva oportunidad de pronunciarse, inclusive sobre
textos nuevos, mediante la “repetición del segundo debate”. Agrega, citando
jurisprudencia relativa al punto, que el anterior ha sido el entendimiento que
esta Corporación le ha dado al mencionado principio de identidad,[9] y que el fallo que el
actor cita en la demanda[10]
se refiere a un caso distinto del que aquí se presenta, pues en dicha
oportunidad “hubo ausencia total de la materia tratada en los debates en
comisión y plenaria”, cosa que, a su parecer, no sucede en la presente
oportunidad.
En efecto, continua, el tema relativo a qué constituye
o no actividad aseguradora sí fue avocado por la Cámara de Representantes en el
primero y segundo debates, por lo cual no fue propiamente un tema nuevo en la
Comisión y la Plenaria del Senado. Dicho tema, agrega, “hacía parte de un
complejo normativo mucho más amplio -el ajuste de normas legales sobre la
actividad aseguradora-  que se controvirtió, discutió y votó en la Comisión y
en la Plenaria de la Cámara.” Menciona entonces la intervención, diversas
normas del Estatuto Orgánico del sistema Financiero que se pretendió ajustar o
adaptar para otorgar transparencia e información a los usuarios y para evitar
vacíos dentro del sistema legal aplicable a las entidades financieras, “por lo
que se hacía indispensable también estipular lo que, en sentir del propio
legislador, no era actividad financiera en cualquiera de sus formas”. En este
orden e ideas, no era inconstitucional la inclusión por el Senado del artículo
111 dentro del conjunto de normas atinentes a la actividad aseguradora, lo cual
venía a constituir precisamente una discrepancia entre las plenarias de la
Cámara y del Senado, llamada a ser dirimida por las comisiones de conciliación
y la repetición del segundo debate.
Las consideraciones anteriores, dice el interviniente,
llevan también a descartar los cargos de inconstitucionalidad esgrimidos en la
demanda por la supuesta vulneración de los artículos 158 y 169 de la
Constitución Política, edificados sobre la consideración de la inexistencia de
la unidad de materia entre el contenido del actual artículo 111 y el resto de
proyecto que devino en Ley 795 de 2003.  Añade que el mencionado principio
constitucional busca impedir que en los proyectos “se cuelguen”
subrepticiamente disposiciones ajenas al tema central, lo cual no sucede en
esta oportunidad en la cual “el artículo 111 encaja espontáneamente dentro de
la materia propia del proyecto”, pues precisa que los servicios funerarios no
son actividad aseguradora.
En lo referente a la manera en que se surtió la
repetición del segundo debate, el ciudadano interviniente opina que por el
hecho de no parecer certificado que se haya dado lectura al texto definitivo
sometido a consideración se hubiese presentado el desconocimiento real de los
senadores sobre el tema tratado y acerca del texto final de la conciliación, lo
cual resulta todavía más claro si se tiene en cuenta que tal texto definitivo
aprobado fue precisamente el acogido el día anterior por la Plenaria del
Senado.
Ahora bien, entrando a rebatir los cargos aducidos por
razones de fondo, la intervención del doctor Hernández Galindo expresa que la
demanda se construye sobre bases erróneas, cuales son el considerar que la
prestación de servicios funerarios es una actividad económica de interés
público de las previstas en el artículo 335 de la Constitución, sujeta por
ello  a la vigilancia estatal al igual que la actividad financiera o
aseguradora, o que dicha actividad puede ser catalogada como de intermediación
financiera con recursos captados del público, o que la Constitución
directamente califica los servicios funerarios como actividad aseguradora.
Destaca entonces que la Constitución no menciona en lo
más mínimo los servicios funerarios ni los califica como actividad financiera,
comercial, religiosa o de otra índole. Por ello, afirma, es al legislador a
quien compete hacer la definición acerca de la naturaleza del servicio en
referencia y señalar si debe ser objeto o no de la vigilancia estatal, toda vez
que esta vigilancia “no se puede suponer ni hacer efectiva sin norma legal o
constitucional que la contemple”. De otra parte, “del hecho de que la
Constitución ordene al Estado intervenir en la actividad aseguradora, por
mandato de la ley, no se deriva que una actividad que al actor se le hace
semejante a la aseguradora pero que no ha sido calificada como tal por el
legislador, quede forzosa y necesariamente incluida en el aludido precepto
superior”. Por la misma razón, el carácter de interés público previsto en la
Constitución para la actividad financiera, bursátil y aseguradora no se hace
extensivo a servicios que el legislador no ha calificado como tales, ni tampoco
puedan ser considerados como actividad de intermediación financiera o de
captación de recursos del público las operaciones no definidos así legalmente.
Con fundamento en lo anterior, el ciudadano
interviniente aboga porque se declare la exequibilidad de las normas
impugnadas.
6. Intervención de la Superintendencia Bancaria
A nombre de la Superintendencia de la referencia
intervino oportunamente el ciudadano José Yesid Benjumea Betancur, quien expuso
ante la Corte lo siguiente:
En cuanto a los cargos aducidos por vicios formales en
la aprobación de las normas legales acusadas, la Superintendencia Bancaria
estima que su expedición se ajustó al debido proceso legislativo.
Tras exponer cómo la Constitución permite que durante
el segundo debate se introduzcan a los proyectos de ley las modificaciones,
adiciones y supresiones que se juzguen necesarias, lo cual conlleva que los
proyectos aprobados en cada Cámara legislativa puedan resultar divergentes y
deban ser sometidos al un mecanismo de conciliación a través de las comisiones
previstas expresamente para ello en la Carta,  la intervención manifiesta que
“yerra el demandante al interpretar que la competencia de las Comisiones de
Conciliación se limita a la composición de diferencias sobre asuntos
previamente aprobados en el seno de una u otra Cámara, pues... con el propósito
de conciliar las diferencias en torno a un proyecto de ley pueden adicionar
incluso nuevos artículos, siempre que refieran al contexto, naturaleza y
objetivos del Proyecto.”
Para la Superintendencia intervinente, si se acogiera
la hermenéutica que hace la demanda en torno de las facultades de las
comisiones de conciliación, “se debilitaría el sistema bicameral vigente”, pues
el mismo obedece a la idea de que una cámara sirva de contrapeso y oportunidad
de reflexión a la otra. Más bien, atenidos a una interpretación más acorde no
sólo con la naturaleza de la función legislativa en un sistema bicameral, sino
también con el texto de las normas, “el término “discrepancias”  abarca también
el hecho de que en el curso de los debates se hubiere introducido disposiciones
nuevas, esto es, asuntos que no hubieren sido tratados previamente en el curso
del trámite legislativo por parte de la respectiva comisión permanente o de la
plenaria de una de las cámaras.”
En el caso presente, la Superintendencia Bancaria
estima que el trámite de los artículos acusados no desconoció los parámetros de
las competencias de la comisión de conciliación y que “tampoco es válido
afirmar que frente a los textos puestos en consideración de las Plenarias no se
dio debate alguno. Ciertamente, sometido como fue a consideración de las
Plenarias el texto del Proyecto con las modificaciones que a manera de adición
le hizo el Senado, no se registra en los antecedentes de la Ley objeción alguna
al Proyecto conciliado, el cual por el contrario fue aprobado con las mayorías
exigidas para el efecto”
En cuanto al cargo de inconstitucionalidad por
desconocimiento del principio de unidad de materia,  considera que los textos
demandados “guardan estrecha relación con el objetivo general de la ley, que no
es otro, en síntesis, que hacer algunas modificaciones al Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero, y dictar otras.”
Entra luego la intervención oficial a referirse a los
cargos de fondo que plantea la demanda. Al respecto estima que “el Congreso
está  habilitado para expedir leyes que amplíen o modifiquen el status quo
de la actividad financiera y, e el caso particular, de las operaciones y
negocios que la componen y contribuyen a su buen suceso, sin más limitaciones
que las que la Constitución le impone, evento éste último que no se presenta en
relación con la posibilidad de reformar el estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, negando el carácter de actividad aseguradora a aquellos eventos que
no la desarrollan.” Agrega que “como quiera que los artículos 189, numeral 24,
y 335 de la Constitución aluden de manera expresa a la actividad financiera ,
toda aquella otra actividad a la cual el legislador no le haya atribuido tal
carácter o a la que, como en el presente caso, se la haya negado, escapa a las
previsiones propias del negocio de seguros, de modo que no pueden recibir su mismo
tratamiento.”
Continua la intervención indicando que las normas
acusadas no pretenden “sustraer una actividad aseguradora de la intervención y
vigilancia del Estado, como erróneamente lo presenta el
actor,                                                                                                                                                                                                                                    sino
de mantener tales controles solamente frente a las actividades que constituyen
seguro, calificativo que no se predica de una actividad de prestación de
servicios prepagados, como resultan ser los servicios exequiales.” Al parecer
de la Superintendencia, el legislador por lo que propugna es porque las
entidades que intervienen en el mercado asegurador “no se arroguen la potestad
de desarrollar en exclusiva actividades o prestar servicios que bien pueden
ofrecer sociedades comerciales comunes, en atención a lo ordinario, no
especial, de dicha actividad.” A su parecer la actividad funeraria debe
desarrollarse bajo la modalidad contractual de la prestación de servicios
prepagados, cuya naturaleza difiere sustancialmente del contrato de seguro, y
“mal haría el legislador, por su parte, en trocar la naturaleza de una
actividad económica para que ella sólo pueda ser prestada por tal o cual
sector, en detrimento de los demás que de ordinario lo prestan en el entendido
de que se trata de una actividad contractual común, no reservada legalmente a
un determinado sector o grupo.”
En consideración a lo expuesto, la superintendencia
Bancaria solicita a la corte declarar la constitucionalidad plena de los
artículos 110 y 111 de la Ley 795 de 2003.
7. Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Publico.
Dentro de la oportunidad legal prevista,
intervino dentro del proceso el ciudadano Carlos Andrés Guevara Correa,
actuando en su condición de delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
Para responder al primer cargo de la demanda, relativo
al desconocimiento del artículo 157 superior, el interviniente afirma que a su
juicio “es claro que el trámite realizado en el Congreso de la República
durante el debate de los dos artículos demandados, se ajusta a la Constitución”
, pues  “si bien es cierto que los artículos demandados no fueron considerados
en primer debate en la Cámara de Representantes, si lo fueron en tercer y
cuarto debates en el Senado, y finalmente aprobados después de surtir el
trámite en la comisión accidental de conciliación.” Dicha comisión, agrega,
“está instituida con el fin de que allí sean dirimidas las diferencias entre
los textos aprobados en cada una de las cámaras del Congreso.”
En lo relacionado con el desconocimiento del artículo
158 de la Carta, relativo al principio de unidad de materia en el trámite
legislativo, el Ministerio de Hacienda estima que el cargo tampoco debe
proceder, pues el objeto de la Ley 795 de 2003 no fue otro que el de ajustar
algunas disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y bajo esta
consideración se estimó oportuno agregar las disposiciones demandadas relativas
a servicios funerarios, para aclarar que dichos servicios no constituyen
actividad aseguradora. Así mismo, “existe unidad de materia cuando en la Ley
795/2003 se hace relación a la actividad financiera realizada por las entidades
de naturaleza cooperativa, las cuales están habilitadas para el efecto”.
En cuanto a los presuntos vicios de trámite, continua
la intervención, es necesario percatarse de que, contrariamente a lo que afirma
la demanda, sí se sometió a estudio de las plenarias un texto para aprobación,
pues de las actas se deduce que el informe de la comisión de conciliación
termina solicitando la aprobación del texto legal definitivo, que era el que
había sido aprobado por la Plenaria del Senado. En cuanto al debate, que según
la demanda no se dio, la necesidad del mismo debe ser interpretada como la
oportunidad para producirlo, como en efecto ocurrió en el presente caso. Por
todo lo anterior, el ministerio de la referencia estima improcedentes los
cargos por vicios de forma que e aducen en la demanda.
Entrando a referirse a las acusaciones de
inconstitucionalidad material, la intervención oficial estima que de la lectura
del artículo 111 se deduce que “no hay autorización alguna para el ejercicio de
actividad aseguradora por personas distintas a las hoy autorizadas por la ley,
es decir, las compañías de seguros”. La actividad funeraria, señala, “no puede
confundirse nunca con la actividad aseguradora, ya que su desarrollo debe
presentarse bajo la modalidad contractual de la prestación de servicios
prepagados, cuya naturaleza difiere del contrato de seguro”, pues una
interpretación diversa llevaría a una conclusión que no resaltaría acorde con
lo dispuesto por el artículo 355 de la Constitución.
Por lo anterior, “al no preverse dentro
de la ley 795 de 2003 autorización alguna para que la empresas prestadoras de
servicios funerarios ejerzan la actividad aseguradora, resulta forzoso concluir
que aquellos contratos denominados “previsionales” y que incorporan conceptos
propios de la actividad aseguradora, no podrían ser adelantados por empresas
diferentes a las compañías de seguros legalmente establecidas en el país,
teniendo que ajustarse las empresas de servicios funerarios, al plazo
contemplado en el parágrafo segundo del citado artículo 111”.
8. Intervención de la Superintendencia
de la Economía Solidaria.
Para defender la constitucionalidad de las normas
acusadas, intervino oportunamente dentro del proceso la ciudadana Ana Victoria
Rincón Cadena, obrando como apoderada de la Superintendencia de la referencia.
En lo relativo a los cargos de inconstitucionalidad
formal aducidos en la demanda, la intervención de la Superintendencia de la
Economía Solidaria manifiesta que teniéndose en cuenta que “es función de los
Ministros la representación del Gobierno Nacional en el proceso de formación de
las leyes”..., en lo atinente a los puntos 1° y 2° de la demanda, relacionados
con presuntos vicios de trámite del proyecto respectivo, es el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público quien está llamado a pronunciarse la respeto.”
En cuanto a los cargos de inconstitucionalidad
material, la intervención señala que “del texto de las normas se deriva que la
actividad funeraria no puede en ningún caso confundirse con la actividad
aseguradora y que su desarrollo debe presentarse bajo la modalidad contractual
de la prestación de servicios prepagados a través de amparos o fondos mutuales
cuya naturaleza difiere sustancialmente del contrato de seguros.” Afirma que
esta distinción no es nueva, y que ya en concepto SES-OJ-0369-02 de marzo de
2002, esa Superintendencia, a petición de la Bancaria, había conceptuado que de
acuerdo con el desarrollo de la doctrina y los principios de solidaridad
cooperativa, participación y ayuda mutua, dichos servicios de previsión,
asistencia y solidaridad, los pueden prestar las entidades solidarias
supervigiladas, a través de “fondos mutuales” o “amparos mutuales”, los cuales
difieren del contrato de seguros consagrado en la legislación comercial. Las
diferencias entre ambos conceptos vienen dadas porque:
“1. El seguro comercial supone la concurrencia de dos
persona distintas en la relación: el asegurador y el asegurado, mientras en la
protección mutual los asociados asumen mutuamente sus propios riesgos.
2. El seguro comercial presupone en contrato bilateral
del cual emanan obligaciones y derechos recíprocos; el amparo mutual presupone
un convenio o contrato de asociación de la cual emana la obligación de cotizar
o contribuir y el derecho de auxilio.
3. En el seguro existe prima fija, el asegurador
tiene derecho a apropiarse de la renta residual o empresarial, mientras en el
amparo mutual ésta, cuando se produce, forma parte de la propiedad colectiva o
solidaria d la entidad de la cual los asociados amparados son los mismos
dueños.
4. En el seguro la prima no es susceptible de aumento
o disminución. En el amparo mutuo la contribución es variable y modificable.
5. El seguro incluye, como comercial o mercantil que
es, ánimo lucrativo en el asegurador, mientras el amparo mutuo excluye la idea
de beneficio o provecho lucrativo.
6. El seguro expide póliza, mientras que en el amparo
mutuo se obtiene un servicio por los convenios de cooperación, que origina la
relación asociativa. (acuerdo cooperativo Art. 3 de la Ley 79 de 1988)
7. El seguro supone la contraprestación total del
riesgo y la protección mutual hasta la concurrencia del fondo. Es decir, el
fondo mutual responderá hasta el monto total de dicho fondo.”
Tras explicar lo anterior, la Superintendencia de
Economía solidaria expresa que “en el evento en que se esté en frente de una
operación que incorpore los elementos esenciales propios de un contrato de
seguro, como lo son el interés asegurable; el riesgo asegurable; la prima o
precio del seguro y la obligación condicional del asegurador y que ésta sea
realizada por una empresa diferente a una compañía aseguradora, se deberá
desmontar la operación en un plazo que no supere los dos años tal y como lo
establece el parágrafo 2° del artículo 111 de la Ley 795 de 2003.”
Con fundamento en lo anterior, señala la
Superintendencia intervinente, “es dable concluir que el Estado no está
sustrayendo de la de la supervisión de la actividad solidaria, el control, como
lo exige la Constitución, sino que la está ejerciendo por delegación a través
de la Superintendencia de la Economía Solidaria, con ocasión de los fondos o
amparos mutuales antes señalados, los cuales reiteramos, en concepto de esta superintendencia
no constituyen contratos de seguros.”
Ahora bien, refiriéndose a las razones
por las cuales fueron suprimidos aquellos párrafos referentes a requisitos para
llevar a cabo la actividad de prestación de servicios funerarios, que estaban
inicialmente contenidos en el  proyecto que vino a ser la Ley 795 de 2003, la
presente intervención explica que ello se debió a que “la Superintendencia de
Economía Solidaria  en su gestión de supervisión y control y autorización de
este tipo de actividades “prestación de servicios funerarios a través de fondos
mutuales”, cuenta con la facultad discrecional propia de las superintendencias
para exigir lo que considere adecuado conforme a la ley a cada entidad
solidaria, teniendo en cuenta su diversidad de tamaño, en volumen de
operaciones, en número de asociados, que son usuarios y beneficiarios de los
servicios funerarios...” Explica que dada la diferencia entre el contrato de
servicios funerarios y el contrato de seguros, los requisitos generales que se
exigen a las entidades aseguradoras pueden ser los mismos que los que se piden
a las entidades de economía solidaria, por lo cual “es natural que sea una
facultad discrecional de la Superintendencia de la Economía solidaria,
precisamente estatuida para salvaguardar el interés público en relación con las
entidades cooperativas del sector solidario.”
9. Intervención del doctor Luis Carlos
Sáchica Aponte.
En forma oportuna intervino dentro del
proceso el ciudadano Luis Carlos Sáchica Aponte, con el fin de impugnar la
demanda incoada en contra de los artículos 110 y 111 de la Ley 795 de 2003.
En relación con las cargos de inconstitucionalidad
material esgrimidos en la demanda, referentes a la violación del los artículos
150, numeral 19 literal d); 189, numeral 24 y 335, el doctor Sáchica Aponte
manifiesta que: (i) La Constitución no regula en ninguna de sus normas el
contrato de seguro. Lo único que hace es mencionar que la actividad aseguradora
es de interés público y que está sometida a previa autorización estatal. Por
ello, el Congreso no puede violar esa simple mención de la Constitución,
“cuando enumera las actividades que considera partes del estatuto financiero.
De modo que la afirmación del demandante es inexacta.” (ii) La demanda está
desenfocada pues “no se da cuenta de que la regulación detallada de la
actividad aseguradora no corresponde al Congreso, pues, siendo materia propia
de leyes-cuadro, sólo debe dictar, en lo pertinente, “las normas generales,
y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse
e4l Gobierno” para, según el literal d) del numeral 19 del artículo 150 de
la Constitución “regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora
y...”. Dicho lo anterior, el intervinente indica que el artículo 111
acusado solamente sienta los criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno
cuando regule la actividad aseguradora, señalando que no debe incorporarse en
el correspondiente estatuto una  actividad de servicios  descritos con detalle
en ese mismo artículo, que no guardan relación con el contrato de seguros. Por
tal razón estima que no debe prosperar el cargo.
Respecto del cargo por vicios formales en la
aprobación de las normas acusadas, que devendría de la inobservancia del
artículo 158 superior, el ciudadano intervinente solicita tener en cuenta que
esta acusación no tiene que ver con la omisión de requisitos constitucionales
exigidos para la aprobación de los proyectos de ley, que son los señalados en
el artículo 157 de la Constitución. Precisión que se estima importante, toda
vez que, a juicio del intervinente, sólo por desconocimiento de esta última
norma puede ser demandada una ley por vicios en su formación. Agrega que el
artículo 158 no tiene incidencia determinante sobre le curso del proceso, y es
sólo una norma que faculta al presidente de la comisión para encauzar las
deliberaciones, atribución de ejercicio discrecional. Es decir, es él el que
decide si una iniciativa se aviene o no con el contenido general del proyecto.
No ejercerla tal facultad de encauzamiento “no es incurrir en omisión alguna y,
menos, violar el trámite constitucional del proyecto.” En consecuencia,
concluye, la falta de unidad de materia no es cuestión que impida que un
proyecto se ley se convierta en ley.
Continua la intervención exponiendo que el no
ejercicio de la facultad discrecional a que se ha aludido, no justifica una
demanda de inconstitucionalidad, ni la Corte debe pronunciarse la respecto.
Congruentemente con lo anterior, solicita que esta Corporación “se abstenga de
fallar de fondo la cuestión antitécnicamente propuesta en la demanda, en el
sentido de que se defina la naturaleza jurídica de los servicios exequiales
previstos en el artículo 111 acusado, puesto que no es esta la instancia ni el
momento para producir ese pronunciamiento.”... “De lo contrario estaríamos en
una confusa situación en la que no se sabría si el citado artículo debe ser
declarado inexequible por su contenido o por vicios de formación. Una cosa es
su trámite –viciado o no- y otra si su contenido normativo es constitucional.
Lo primero alude exclusivamente al procedimiento. Lo otro a su contenido, en
cuanto pertenezca o no a la materia de la ley, cuestión que puede afectar su
validez material ya que, ...simplemente enumera ciertos servicio que no
considera actividad de  seguros sin contrariar norma constitucional alguna.”
Insiste la intervención en que para que la unidad de
materia fuera un “requisito constitucional”, con efectos que viciaran la ley,
el texto del artículo 158 superior tendría que estar incorporado en la
enumeración del 157. Y, como no es así la variedad de materias en un proyecto
no constituye, per se, un vicio de inconstitucionalidad.”
Pasa luego el ciudadano a referirse al cargo por
violación del artículo 157 de la Carta. En este punto recuerda que la Corte ha
avalado como constitucionales normas que no estaban previstas en el proyecto
inicial puesto a consideración de la Cámara de Representantes, cuya inclusión
fue propuesta en la plenaria del Senado de la República y luego adoptada por la
plenaria de la cámara a aprobar el informe de la comisión accidental de
conciliación.[11]
Concluye que la tendencia jurisprudencial descrita permite concluir que el
trámite de los artículos demandados fue regular  y completo, por lo cual no
debe accederse en este punto a los pedimentos de la demanda.
10. Intervención del ciudadano José
Gilberto Martínez Guzmán.
Oportunamente intervino dentro del
proceso el ciudadano José Gilberto Martínez Guzmán con el propósito de defender
la constitucionalidad de las normas demandadas.
Tras hacer una recapitulación de los cargos aducidos
por el demandante en contra de los artículo 110 y 111 de la Ley 795 de 2003, el
ciudadano intervinente indica que para estudiar dichas acusaciones es necesario
despejar ciertos interrogantes a la luz de la Constitución, de la ley y de la
jurisprudencia constitucional. El primero de estos interrogantes es el relativo
al acatamiento del artículo 157 superior en el trámite de aprobación de los
artículos 110 y 111 acusados.  Para responderlo, la intervención hace un
recuento pormenorizado de todos los pasos que se surtieron en el Congreso
durante el proceso legislativo que culminó con la aprobación de la Ley 795 de
2003, y concretamente de sus artículos 110 y 111. Muestra cómo el proyecto
cumplió con el requisito de haber sido publicado antes de darle curso en la
comisión respectiva, y como fue aprobado en primer debate por la Comisión
Tercera Constitucional permanente de la Cámara de Representantes y
posteriormente publicado nuevamente en la Gaceta del Congreso antes de iniciar
el trámite en la plenaria de dicha corporación legislativa, que lo aprobó
durante los días 18 y 20 de junio de 2002, incluyendo varias modificaciones al
articulado. Afirma que durante el trámite del segundo debate en la cámara,
“APARECE UNA PROPOSICIÓN ADITIVA ... QUE TRATA SOBRE LOS MODELOS DE PÓLIZAS Y
TARIFAS QUE REQUIEREN DE PREVIA AUTORIZACIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA
COMO AUTORIZACIÓN INICIAL O PARA EXPLOTACIÓN DE UN NUEVO RAMO.” Tras haber sido
publicado, el proyecto surtió primer debate en la Comisión Tercera
constitucional del Senado de la República, quien le impartió su aprobación, a
excepción de algunos artículos y con inclusión de otros dos. Publicada la
ponencia para segundo debate, este se surtió en la plenaria del Senado, cuando
“APARECE UNA PROPOSICIÓN SUSTITUTIVA DE UN ARTÍCULO QUE YA HABÍA APARECIDO NO
SOLO EN PRIMER DEBATE EN SENADO SINO QUE SE VENÍA TRATANDO EL TEMA DESDE EL
MISMO MOMENTO DE LA INICIATIVA DEL GOBIERNO, Y QUE TIENE QUE VER CON QUE LOS
SERVICIOS FUNERARIOS NO CONSTITUYEN ACTIVIDAD ASEGURADORA.” La aprobación del
proyecto en segundo debate se dio el día 18 de diciembre de 2002 y al día
siguiente fue objeto de aprobación el informe de la Comisión de Conciliación,
tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado de la República, tras de
lo cual la Ley fue publicada y sancionada.
Por todo lo anterior, estima el intervinente que queda
demostrado que en el trámite de la ley acusada se cumplieron los lineamientos
constitucionales exigidos para la aprobación de las leyes, a que hace
referencia el artículo 157 superior.
Continuando con el examen de los cargos esgrimidos en
la demanda por violación del artículo 158 de la Carta, la intervención entra a
demostrar que las normas acusadas sí guardaban una relación consecuencial con
el núcleo temático del proyecto en el que fueron insertadas. Para estos efectos
recuerda que el proyecto que devino en la Ley 795 de 2003 tuvo origen en una
iniciativa gubernamental, y que en la exposición de motivos correspondiente el
Ejecutivo aludió concretamente a la necesidad de ajustar las normas del sector
asegurador y del cooperativo. Por lo cual, a juicio del ciudadano, no es cierto
lo esgrimido por el demandante en el sentido de que el contenido material de
las normas acusadas era ajeno al tema general del proyecto en curso, el cual
desde su inicio si estaba relacionado con seguros y cooperativas.
Entra luego la intervención a describir el trámite de
aprobación de los actuales artículos 110 y 111 de la Ley 795, relatando cómo en
el texto propuesto durante en el primer debate en el Senado se incluían dos
normas (artículos 111 y 112 del  proyecto), que no fueron aprobados tal y como
fueron propuestos, pues a pesar de que quedó incólume la calificación no
aseguradora de los contratos de servicios exequiales, del texto del artículo
112 del proyecto se omitieron los apartes relativos a cuáles entidades
sometidas a vigilancia estatal podría llevar a cabo tal categoría de contratos
(sociedades comerciales y entidades del sector cooperativo), y los requisitos
técnicos a que debían someterse para ello. La explicación de este cambio, dice
el intervinente, fue dada en la ponencia para segundo debate en el Senado, en
donde se dijo que el cambio de redacción se hacía, “con el objeto de hacer
claridad que el contrato de prestación de servicio exequiales es diferente al
contrato de seguro exequial, el cual sólo puede ser desarrollado por las
entidades aseguradoras.” Todo esto demostraría, en sentir del ciudadano, que en
esta etapa del trámite se dio importancia a los ajustes que al sector
asegurador había anunciado el Gobierno desde la presentación del proyecto en la
Cámara de Representantes, por lo cual tales temas no eran ajenas a la materia
general del proyecto de ley.
Prosigue el intervinente examinado el trámite que se
dio a las disposiciones demandadas en la comisión de conciliación. Tras
transcribir el respectivo informe de la comisión, en donde se propone adoptar
el texto legislativo adoptado en la plenaria del Senado, y señalar que dicho
informe fue aprobado por unanimidad en la plenaria de las dos corporaciones
legislativas,  la intervención concluye que también en este punto se cumplieron
con las exigencias constitucionales y reglamentarias sobre aprobación de los
proyectos de ley, cuando ellos han resultado disímiles en la Cámara y en el
Senado.
Finalmente, para concluir la argumentación destinada a
rebatir loa cargos de inconstitucionalidad formal, el ciudadano recuerda que
contrario a lo que sucedía en la Carta de 1886, en donde la unidad de materia
era rígida, en la Constitución de 1991 se optó por relativizar o flexibilizar
la unidad temática. Citando jurisprudencia de esta Corporación, concluye que es
la misma Constitución la que autoriza a las Cámaras para introducir en el
segundo debate modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos de ley,
lo cual implica, obviamente, la posibilidad de divergencia entre lo aprobado en
una y otra cámara, como sucedió en el caso de las normas acusadas, lo cual,
sobre la base de la unidad temática ya demostrada, no implica vicio de
inconstitucionalidad.
En un nuevo acápite de la intervención, el ciudadano
Martínez Guzmán pretende demostrar que el contrato de servicios funerarios no
se puede enmarcar dentro de la actividad aseguradora. Para ese efecto hace un
estudio de cada uno de los elementos del contrato de seguros a que hace
referencia el artículos 1045 del Código de Comercio, concluyendo que los mismos
no se encuentran presentes en el de servicios funerarios. En cuanto al interés
asegurable,  objeto del contrato de seguros, estima que este elemento no existe
en el contrato de servicios exequiales, por no haber una relación económica
amenazada, ya que “de la muerte de una persona no surge el deber de realizar
los gastos que demanda su última morada.”En los seguros de vida, agrega, al
ocurrir la muerte surge para la asegurada la obligación de indemnizar. En los
de servicios funerarios, la obligación que surge es la de prestar en especie un
servicio.
En cuanto al riesgo asegurable, opina que tampoco se
da en los servicios exequiales, por cuanto “los servicios que se contratan por
anticipado en el contrato de servicios funerarios, son hechos ciertos que
dependen del tiempo y de la obligación latente del prestador del servicio en
especie”. Los seguros de vida, reitera, generan una obligación de dar, al paso
que el contrato de servicios funerarios general una obligación de hacer. Por
ello, agrega, “para evitar que las compañías aseguradoras en ejercicio de las
operaciones de la órbita de su competencia (actividad aseguradora), prestaran
sus servicios en especie, la misma norma en el parágrafo segundo, les dio un
plazo de dos años para que se adecuen a lo allí reglado”.
Refiriéndose a la prima, entendida como
contraprestación proporcional por la asunción del riesgo, sostiene que “en el
contrato de prestación de servicios exequiales, se cobra una suma ínfima que se
cancela anticipadamente, por la prestación del servicio, como quiera que se
trata de la prestación de un servicio en especie... sin que juegue papel
importante la proporcionalidad entre el precio el precio de se paga anticipado
pro el servicio en especie que se podrá recibir.” Por eso, opina que “no es
dable hablar en este caso de prima”.
Finalmente, en cuanto a la obligación condicional del
asegurador opina que dado que en el contrato de servicios exequiales no hay un
riesgo, tampoco hay obligaciones condicionales, esto es que dependan de hechos
futuros e inciertos, sino que lo que se presenta es la compra anticipada de
servicios en especie.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, el
interviniente solicita a la Corte desestimar los cargos del demandante contra
los artículos 110 y 111 de la Ley 795 de 2003.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
Dentro del término procesal establecido, el señor
Procurador de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, rindió el concepto de su
competencia solicitando declarar la exequibilidad de los artículos acusados,
salvo la expresión “cualquiera que sea su modalidad de contratación y pago”
contenida en el artículo 111 de la ley 795 de 2003, que estima inconstitucional.
Dice la vista fiscal que los artículos 110 y 111 de la
Ley acusada o vulneran el principio de consecutividad de las leyes ni la regla
de la unidad de materia consagrados en los artículos 157, numerales 2 y 3 y 158
de la constitución Política. Para sustentar este aserto, sostiene que si bien
es cierto que el primero de estos artículos exige que todo proyecto de ley
surta cuatro debates reglamentarios, “ello no significa que el proyecto como
tal deba en su  texto y contenido ser el mismo durante todo el proceso
legislativo, toda vez que ello se opondría a otras normas de la Carta,  que
hacen del debate legislativo un proceso discursivo en el que tanto las
comisiones como las plenarias de cada célula legislativa tienen la facultad de
introducir modificaciones a los proyectos sometidos a su consideración.”
Modificaciones que pueden estar contenidas incluso en artículos nuevos.
Situación esta que da lugar a la posibilidad de aprobación de textos
divergentes en cada cámara, por lo cual se prevé la existencia de comisiones de
conciliación a fin de resolver las discrepancias. El único límite que encuentra
esta facultad de introducir modificaciones, prosigue la vista fiscal, es el se
señala en el artículo 158 superior, según el cual tales modificaciones deben
respetar de manera inequívoca la regla de la unida de materia.
Así las cosas, dice el Ministerio Público, el
principio de consecutividad de las leyes, que se deriva de lo estipulado en los
artículos 157 y 160 constitucionales, implica que el estudio del Congreso se
haga sobre temas consecutivos más no idénticos. La función de las comisiones de
conciliación responde a esta realidad, y su misión es zanjar las divergencias
que presenten los textos aprobados, “con el fin de dar cumplimiento al requisito
de los cuatro debates a que hace referencia el artículo 157”, dado que en esta
comisión están representados los miembros de una y otra cámara quienes adoptan
un texto unificado y lo someten luego a la aprobación de las respectivas
plenarias.
En el caso presente, dice el señor Procurador, si bien
es cierto que los artículos 110 y 111 de la Ley 795 de 2003 no fueron
estudiados ni aprobados por la Cámara de Representantes, su posterior estudio
por la comisión de conciliación y la aprobación posterior por las plenarias,
subsanó la falta de debate por la Cámara de Representantes. En cuanto a lo
manifestado por el demandante respecto a que la plenaria del Senado consideró
el informe mas no el texto definitivo acordado por las comisiones accidentales,
dice la vista fiscal que “cabe recordar que lo que presentan las comisiones
accidentales a las Plenarias es un informe que contiene los diversos temas
objeto de conciliación, como ocurrió en este caso”.
Continua el concepto indicando que con la inclusión de
los actuales artículos 110 y 111 tampoco se vulneró el principio de unidad de
materia a que alude el artículo 158 de la Carta, puesto que “estos encajan
dentro del propósito de dicha ley, el cual es adaptar y ajustar el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, que como tal necesariamente debía regular
todos los aspectos relativos al sector y a su actividad”. Las normas acusadas
pretenden establecer el alcance de la actividad aseguradora, por lo que su
contenido armoniza con el general de la ley dentro de la cual se insertan.
Entra luego el señor Procurador a referirse a los
cargos de inconstitucionalidad material aducidos en la demanda, y al respecto
indica que el artículo 111 de la Ley 795 de 2003 estipuló que no constituían
actividad aseguradora los servicios funerarios, mediante los cuales una
persona, o grupo determinado de personas adquieren el derecho de recibir en
especie unos servicios de tipo exequial, cancelando oportunamente las cuotas
fijadas con antelación, en razón a que, en su sentir, ello constituye un pago
anticipado de dichos servicios. No obstante, estima que ello no significa que
no se pueda contratar con una compañía de seguros autorizada un seguro de
exequias.
Dice el señor procurador que el artículo
111 admite diversas interpretaciones, pero que no todas ellas se ajustan a la
Constitución. Agrega que la interpretación que hace el demandante lleva a
concluir que la disposición excluye de la actividad aseguradora un contrato
como el de prestación de servicios funerarios, que por su naturaleza es un
contrato de seguros, “en franco desconocimiento de la especial vigilancia que
sobre esta actividad debe ejercer el Estado”. Sin embargo, el Ministerio
Público estima que la norma admite otra interpretación en la que “no se hace
necesaria la exclusión de todo el artículo del ordenamiento jurídico,
atendiendo al principio de conservación de la norma y, en ese sentido, halla
que lo único que debe declararse inexequible, es la expresión “cualquiera que
sea su modalidad de contratación y pago” contenida en el inciso primero del
artículo 111 de la Ley 795 de 2003, a efectos que quede claro que existen dos
modalidades de contrato en esta materia, así: La primera, sería el seguro
exequial, que como tal hará parte de la actividad aseguradora, sometida en todo
a la especial vigilancia del Estado. La segunda, un contrato de prestación de
servicios con un pago anticipado, contrato éste que es el que entra a regular
el legislador en el artículo 111, señalando todos y cada uno de sus elementos,
en donde corresponderá al gobierno, en ejercicio de su facultad reglamentaria,
expedir su correspondiente desarrollo.
Dice entonces la vista fiscal que el fallo que propone
significaría lo siguiente: “que i) los servicios funerarios sí pueden ser
objeto de contrato de seguro y que como tal harán parte de la actividad
aseguradora con la correspondiente vigilancia por parte del Estado, y ii) que
no constituirá actividad aseguradora los servicios funerarios que se acuerden a
través del contrato de prestación de servicios que entró a definir el
legislador en el artículo 111, mediante los cuales una persona o grupo de
personas, adquiere el derecho de recibir en especie unos servicios de tipo
exequial, cancelando oportunamente las cuotas fijadas con antelación, debido a que
ello constituye un pago anticipado de dichos servicios.
Agrega el concepto del ministerio Público, que “es
importante destacar que las entidades que ofrezcan al público seguros de
exequias deben ser autorizadas y estar sometidas a la vigilancia, inspección y
control del Estado, ya que así lo dispone la constitución en virtud de que
desarrollan actividad aseguradora, y las que presten servicios funerarios, en
desarrollo del pago anticipado de los mismos estarán sometidas a otra clase de
control, pero no al mismo de la actividad aseguradora.” Estima que podría
establecerse un paralelo entre los contratos de medicina prepagada y los de
prestación de servicios exequiales y el contrato de seguro de salud y
hospitalización con el contrato de seguro exequial.
Por lo anterior, la vista fiscal solicita a la Corte
declarar la exequibilidad de los artículos acusados, salvo la expresión
“cualquiera que sea su modalidad de contratación y pago” contenida en el
artículo 111 de la ley 795 de 2003, que estima debe ser declarada
inconstitucional.
VI. Consideraciones de la Corte
1. La Corte Constitucional es competente
para pronunciarse sobre la demanda objeto de revisión, con fundamento en lo
dispuesto por el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política, ya que
los artículos acusados hacen parte de una ley de la República.
Examen de los cargos de inconstitucionalidad formal
2. La demanda propone dos cargos de
inconstitucionalidad formal. En el primero de ellos el demandante aduce que la
función de las comisiones accidentales de conciliación consiste en preparar el
texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria, cuando en las
cámaras surjan diferencias respecto un proyecto; sin embargo, tales comisiones
carecen de competencia cuando la divergencia se produce por la inclusión de
normas nuevas durante el debate en una de las cámaras, referentes a temas que
no guardan relación material con el resto del articulado y que no fueron
considerados ni mencionados en la comisión permanente ni en la plenaria de la
otra cámara, por donde se inició el trámite. A su juicio, los artículos 110 y
111 de la Ley 795 de 2003, que fueron introducidos al proyecto correspondiente
durante el primer debate en el Senado de la República sin haber sido considerados
antes ni en la comisión permanente ni en la plenaria de la Cámara de
Representantes,  versan sobre un asunto nuevo que carece de unidad temática con
el resto del proyecto que se venía tramitando, por lo cual no podían ser objeto
de la actividad de la comisión accidental. Por lo anterior, los mencionados
artículos habría sido aprobados si cumplir con el requisito de los cuatro
debates parlamentarios a que se refiere el artículo 157 de la Constitución, y
con infracción del canon 158 ibidem, que exige que los proyectos de ley
se refieran a un mismo tema.
Según un segundo cargo de inconstitucionalidad por
vicios de trámite, la demanda afirma que en la repetición del segundo debate en
el Senado no se leyó ni se consideró el texto definitivo acordado por
las comisiones accidentales, pues lo único que se leyó y aprobó fue el informe
preparado por estas comisiones, y no el texto mismo de ley sujeto a
aprobación. En tal virtud, afirma que no hubo repetición del segundo debate en
el Senado, puesto que no era posible debatir sobre normas que los senadores
desconocían, dado que lo único que había estado a su disposición era el informe
de la comisiones en el cual no figuraba el texto objeto de conciliación.
Pasa la Corte a examinar los anteriores cargos de
inconstitucionalidad.
3. Señala el artículo 157 de la Constitución que
ningún proyecto será ley de la República sin haber sido aprobado en primer
debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, y
posteriormente haber sido aprobado en la plenaria de cada corporación
legislativa en segundo debate. Por lo anterior, es menester que cada proyecto
surta estos cuatro debates reglamentarios. Sin embargo, el artículo 160 de la
Constitución permite que, durante el segundo debate a los proyectos de ley,
cada cámara le introduzca a los mismos las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias. Posibilidad ésta que también es reconocida a
las comisiones constitucionales en donde se surte el primer debate legislativo,
como lo prescriben los artículos 160 y siguientes de la Ley 5ª de 1992,
Orgánica del Reglamento del Congreso, referentes a las proposiciones de
adición.[12]
La jurisprudencia se ha referido a esta facultad que se reconoce a las
comisiones y a las plenarias de las cámaras congresionales, explicando cómo
ella obedece a la filosofía que inspira los regímenes
democráticos y representativos, especialmente aquellos en donde se ha acogido
el sistema bicameral,  en donde la formación y determinación de la voluntad del
legislador en cada fórmula legal concreta debe estar abierta a la confrontación
de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las
corporaciones públicas legislativas de representación popular. Por ello, las
distintas normas que regulan el trámite de la adopción de la ley están
dirigidas a permitir un proceso en el cual puedan intervenir todas las
corrientes mencionadas, y en donde la opción regulativa finalmente adoptada sea
fruto de una ponderada reflexión. Esta es la razón para la exigencia de cuatro
debates, dos en las comisiones y dos en las plenarias, “lo cual permite, de
un lado, que las propuestas  sean estudiadas y debatidas con la especialidad y
puntualidad que ello amerita, y de otro, que todo el universo de las opiniones
representadas en el Congreso, tenga la oportunidad real de incidir el la
adopción final de ley.”[13]
La posibilidad que otorgan a las comisiones
y a las plenarias los artículos 160 y siguientes de la Ley 5ª de 1992  y 160 de
la Constitución, respectivamente, hace que si bien los cuatro debates sean
exigidos para la aprobación de cualquier proyecto de ley, el texto del mismo no
tenga que tener exactamente el mismo tenor literal durante todo su decurso en
el Congreso; circunstancia que permite que, a la postre, los textos aprobados
por una y otra cámara no necesariamente resulten idénticos, y que sea necesario
acudir a un mecanismo para superar las divergencias.  Este mecanismo es el
previsto en el artículo 161 de la Carta, según el cual, cuando surjan
discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, ambas deben integrar
comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, deben preparar el texto
que se somete a decisión final en sesión plenaria de cada cámara. Si después de
la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se considera negado
el proyecto.
La Ley 5ª de 1992 reconoce
explícitamente que la divergencia que da lugar a la conformación comisiones de
conciliación puede provenir de la inclusión por una de las cámaras de
“disposiciones nuevas”. En este sentido el artículo 186 de esa Ley prescribe lo
siguiente:
"ARTICULO 186. Comisiones
accidentales. Para efecto de lo previsto en el artículo 161 constitucional,
corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las Comisiones
accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las discrepancias que
surgieren respecto del articulado de un proyecto.
Las comisiones prepararán el texto que será
sometido a consideración de las cámaras en el término que les fijen sus
Presidentes.
Serán consideradas como discrepancias las
aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las
disposiciones nuevas." (Subraya la Corte).
Es claro entonces que las comisiones y las
plenarias pueden agregar al proyecto que se tramita nuevos artículos no
considerados en la otra Cámara. Ahora bien, ¿qué tipo de modificaciones o
adiciones cabe a las comisiones o a las cámaras introducir al proyecto? Es
decir, ¿sobre qué materia pueden versar estas modificaciones? En este punto, no
existe una libertad absoluta, pues sólo son de recibo aquellas que guarden
unidad temática con la materia general del proyecto, como se deduce del tenor
literal del artículo 158 superior, que prescribe que “todo proyecto de ley
debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella.”
4. De las anteriores reglas
constitucionales y legales referentes al trámite de las leyes, la
jurisprudencia ha extraído que el proceso legislativo se rige por los
principios de consecutividad, de identidad flexible y de unidad de materia. El
primero exige que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera
sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las cámaras legislativas,
salvo las excepciones constitucionales o legales[14]. Por su parte, el
principio de identidad flexible supone que el proyecto de ley que cursa en el
Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parlamentarios; esta
identidad, sin embargo, adquiere en la Constitución de 1991 una connotación
distinta a la que tenía en el régimen constitucional anterior. En efecto, la
Corte ha hecho ver cómo si en la Carta de 1886 se exigía que el texto aprobado
en cada uno de los debates fuera exactamente el mismo, por lo cual cualquier
modificación aun menor implicaba repetir todo el trámite, hoy en día se ha
abandonado el principio de identidad rígido, para permitir que las comisiones y
las plenarias de las cámaras puedan introducir modificaciones al proyecto (CP
art. 160), y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara no
obliguen a repetir todo el trámite, sino que las comisiones accidentales
preparen un texto unificado que supere las diferencias, texto que es entonces
sometido a la aprobación de las plenarias.
Ahora bien a la par que por los anteriores
principios, el proceso legislativo debe estar presidido también por el de
unidad de materia. Este principio sirve para establecer si durante el trámite
del proyecto se ha observado o no el principio de identidad. En efecto, como se
dijo, el principio de identidad flexible permite a las comisiones y a las
plenarias de cada cámara hacer modificaciones, adiciones o  supresiones a los
proyectos en curso, pero, en virtud del principio de unidad temática, esos
cambios sólo pueden producirse si versan sobre la misma materia general del
proyecto. Ahora bien, la Corte siempre ha interpretado de manera amplia la
noción de materia, por lo cual retiradamente ha sostenido que la
“interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su
finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de
mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano”, por lo cual
únicamente “aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de
los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación
de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante
de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el
proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.[15]
El juego de estos tres principios
–consecutividad, identidad flexible y unidad de materia- durante el proceso
legislativo, ha sido explicado así por la Corte:
“Conforme a lo anterior, la Carta
de 1991 abandonó el principio de identidad rígido en el trámite de los
proyectos, ya que éstos no deben tener exactamente el mismo tenor durante los
cuatro debates, pues las comisiones y las plenarias pueden introducir
modificaciones, y corresponde a las comisiones accidentales armonizar las
discrepancias surgidas entre las cámaras. Sin embargo, el principio de
identidad no ha desaparecido sino que se ha flexibilizado, pues la Carta
establece con claridad que todo proyecto debe referirse a una misma materia.
Por ello la Corte ha entendido que una interpretación sistemática de los
artículos 158, 160 y 161 de la Constitución permiten concluir que las plenarias
pueden introducir modificaciones a lo aprobado en la Comisión Permanente, pero
“siempre que se guarde relación con la materia propuesta y debatida”[16].  Igualmente, es claro
que una comisión permanente puede introducir modificaciones a lo aprobado en la
otra cámara, pero siempre y cuando conserve la identidad del proyecto. En
ese mismo sentido, este principio de identidad flexible también limita la
competencia de las comisiones accidentales, que pueden zanjar las discrepancias
entre los textos divergentes aprobados en las cámaras, siempre y cuando entre
ellos exista la correspondiente unidad temática.”[17] (subrayado
y resaltado fuera del original)
Recordado lo anterior, entra la Corte a verificar cuál
fue el trámite que surtieron en el Congreso los artículos 110 y 111 de la Ley
795 de 2003.
5. El proceso que debió seguir la Ley 795
de 2003 y particularmente sus artículos 110 y 111, es que se le imprime a las
leyes ordinarias, regido por los artículos 157 y siguientes de la Constitución,
que consiste en: 1) ser publicado oficialmente por el Congreso antes de darle
curso en la comisión respectiva; 2) surtir los correspondientes debates en las
comisiones y plenarias de las cámaras luego de que se hayan efectuado las ponencias
respectivas y respetando en cada caso, el quórum previsto por los artículos 145
y 146 de la Constitución; 3) observar los términos de ocho (8) días entre el
primer y segundo debate en cada Cámara y quince (15) días entre la aprobación
del proyecto en la primera de las Cámaras y la iniciación del debate en la
otra, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 160 de la Constitución;
4) si hubieren surgido discrepancias en las cámaras respecto del texto
definitivo del proyecto, haberse integrado comisiones accidentales que,
reunidas conjuntamente, preparen el texto que posteriormente debe haber sido
sometido a decisión final en sesión plenaria de cada cámara. 5)  Por último,
haber obtenido la sanción gubernamental. Respecto del trámite que se le impartió
al proyecto que devino en Ley 795 de 2003, la Corte observa lo siguiente:
- El día 26 de septiembre de 2001 el
Gobierno Nacional, a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público,
presentó ante la Cámara el proyecto de ley  radicado bajo el número 106
-Cámara- , por medio del cual “se ajustan algunas normas del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposciones.” El
proyecto, junto con su correspondiente exposición de motivos, fue publicado en
la Gaceta del Congreso N° 502 del veintiocho de septiembre de 2001, y repartido
a la Comisión Tercera Constitucional de la Cámara de Representantes.
- La ponencia para  primer debate en la Comisión
Tercera de la Cámara de Representantes, fue publicada en la Gaceta del Congreso
N° 641 del 11 de diciembre de 2001.
- El proyecto fue aprobado en primer debate
en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes el día 11 de diciembre de
2001, según consta en el acta correspondiente, que fue publicada en la Gaceta
del Congreso N° 64 del 26 de marzo de 2002.
- La ponencia para el segundo debate en la
Cámara de Representantes, fue publicada en la Gaceta del Congreso N° 171 del 17
de mayo de 2002.
- El proyecto fue aprobado en segundo
debate en la Cámara de Representantes durante los días 18 y 20 de junio de
2002, y publicado en la Gaceta del Congreso N° 265 de 9 de julio de 2002.
- Posteriormente el proyecto fue enviado al Senado de
la República, en donde fue radicado con el N° 279 de 2002. La ponencia para
primer debate, junto con el articulado del proyecto, fue publicada en la Gaceta
del Congreso N° 464 de 2002. En esta nueva versión del proyecto de ley aparecen
por primera vez los artículos 111 y 112 que corresponden, con variaciones[18], a los actuales
artículos 110 y 111 de la Ley 795 de 2003, ahora demandados.
- El proyecto, fue aprobado en  primer
debate por la Comisión Tercera Constitucional del Senado de la República el día
19 de noviembre de 2002,  incluyendo los referidos artículos 111 y 112.
- La Ponencia para segundo debate, junto
con el texto del proyecto en donde nuevamente figuran los mencionados artículos
111 y 112, fue publicada en la Gaceta del Congreso N° 569 de diciembre seis (6)
de 2002.
-El proyecto fue aprobado durante la sesión
plenaria del Senado de la República que tuvo lugar el día 18 de diciembre de
2002, según consta en el acta correspondiente, que parece publicada en la
Gaceta del Congreso N° 45 del 5 de febrero de 2003. El artículo 112 del
proyecto, correspondiente al 111 de la Ley, fue aprobado con variaciones
respecto del texto inicialmente propuesto al Senado de la República y aprobado
por su Comisión Tercera.
-En sesión extraordinaria del pleno del
Senado de la República, llevada a cabo el día 19 de diciembre de 2002, fue
aprobado el informe de conciliación, en donde se propuso que se acogiera el
texto aprobado por esta misma Corporación en segundo debate. Dicho texto no
aparece publicado junto al informe de conciliación, que se incluye dentro del
acta correspondiente a la sesión de esa fecha, publicada en la Gaceta del
Congreso N° 46 del 6 de febrero de 2003.
- En sesión extraordinaria llevada a cabo
el 19 de diciembre de 2002, la plenaria de la Cámara de Representantes dio
aprobación al informe de conciliación en donde, igualmente, se propuso adoptar
como ley el texto del proyecto aprobado en el segundo debate en el Senado de la
República (dicho texto no se publica junto con el informe de conciliación[19]). El acta
correspondiente a la sesión del 19 de diciembre aparece publicada en la Gaceta
del Congreso N° 83 del 6 de marzo de 2003.
- El proyecto obtuvo sanción presidencial
el día 14 de enero de 2003, y el texto definitivo de la ley fue publicado en la
Gaceta del Congreso N°  27 del 31 de enero del mismo año.
6. Del anterior recuento la Corte extrae
como conclusión que el proyecto como tal fue aprobado en cuatro debates
surtidos dos en las comisiones y dos en las plenarias de cada una de las
cámaras legislativas. Ahora, si bien es cierto que los actuales artículos 110 y
111 no figuraban desde el inicio en el proyecto presentado por el Gobierno a
consideración del Congreso, y que ellos fueron introducidos cuando el trámite
ya había sido concluido en la Cámara de Representantes y se iniciaba en el
Senado de la República, debe recordarse que esta posibilidad, derivada del
principio de identidad flexible, está expresamente reconocida por los artículos
160 y siguientes de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso[20], y por el artículo 160
de la Constitución[21].
Así, la introducción de los artículos 111 y
112 durante el primer debate en el Senado[22]
y su conservación con modificaciones durante el segundo debate no contravenía
la Constitución siempre y cuando se cumpliera con dos requisitos: i) de un
lado, que la divergencia respecto del proyecto aprobado por la Cámara de
Representantes, que se producía entre otras cosas por inclusión estas normas,
fuera objeto del trámite de conciliación a que se refiere el artículo 161 de la
Carta; este trámite, al permitir que las comisiones de conciliación prepararan
conjuntamente un texto unificado y que luego la plenaria de cada Cámara
conociera y aprobaran dicho texto definitivo, garantizaba el pleno acatamiento del
principio de consecutividad;  y ii), el segundo requisito implicaba que el
asunto sobre la cual versaban los artículos introducidos correspondiera a la
materia del proyecto que se venía tramitando, a fin de dar cumplimiento al
principio de unidad temática.
En cuanto al primero de estos requisitos,
la Corte encuentra que se cumplió a cabalidad, como surge del examen de los
antecedentes legislativos del proyecto de ley, que anteriormente se ha hecho.
En efecto, obran en el expediente las publicaciones del informe de la
comisiones conjuntas de conciliación, con la constancia de haber sido aprobado
en ambas cámaras. Informe que, como se dijo, propuso acoger íntegramente el
proyecto aprobado en segundo debate en la Plenaria del Senado de la República.
En este punto debe recordarse que la
demanda alega que en la repetición del segundo debate en el Senado no se leyó
ni se consideró el texto definitivo acordado por las comisiones
accidentales, pues lo único que se leyó y aprobó fue el informe preparado
por estas comisiones, y no el texto mismo de ley sujeto a aprobación. En
tal virtud, afirma que en realidad no hubo repetición del segundo debate en el
Senado. Empero, la Corte detecta que el informe de conciliación presentado al
Senado rezaba así: “Los suscritos conciliadores hemos llegado a un acuerdo para
que se acojan las modificaciones con que fue aprobado en la Plenaria de Senado,
en la sesión del 18 de diciembre de 2002, como texto de definitivo del Proyecto
de Ley 106 de 2001 Cámara, 279 de 2002 Senado, “por el cual se ajustan
algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras
disposiciones....  Por lo anteriormente expuesto, proponemos que tanto el
honorable Senado de la República como la honorable Cámara de Representantes,
apruebe adoptar el texto definitivo del Proyecto de ley 106 de 2001 Cámara, 279
de 2002 Senado.”  (Resalta la Corte)
De lo trascrito se deduce que el informe de
conciliación presentado a la plenaria del Senado el 19 de diciembre de 2002
proponía aprobar el texto adoptado por la misma plenaria del Senado el día
anterior, esto es el 18 de diciembre. Tal informe de conciliación fue aprobado
y con ello la propuesta que en él se presentaba. Debe entenderse entonces que,
consecuencialmente, el texto en sí mismo considerado, al cual se refería la
propuesta, fue igualmente acogido. La conclusión contraria, a la que llega el
demandante, se elabora sobre un entendimiento del texto del informe y del acto
de su aprobación que naturalmente no tienen, cual es el de suponer que los
senadores aprobaron el informe pero no su contenido, referente a adoptar como
ley el texto aprobado por la Cámara alta. No sobra repetir y destacar que la
plenaria del Senado conocía a cabalidad dicho texto por haberlo debatido y
adoptado en la reunión plenaria del día inmediatamente anterior, por lo cual no
es dable alegar, como lo hace la demanda, que  los senadores no podían debatir
sobre normas que desconocían, dado que lo único que había estado a su
disposición era el informe de la comisiones en el cual no figuraba el texto
objeto de conciliación.
En este punto la Corte entiende que dado
que el informe de conciliación proponía al Senado acoger el  texto aprobado el
día anterior, se debe considerar cumplido el supuesto mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria
que consiste en el conocimiento de lo debatido y aprobado por los legisladores.[23]
7. Ahora bien, como el principio de
identidad flexible opera sobre la base del acatamiento del de unidad de
materia, es menester examinar también si el asunto del que versaban los
artículos 111 y 112[24],
introducidos en el debate en el Senado, guardaba conexidad temática con el
asunto del proyecto que se venía tramitando. Sólo si esto fuera así podían ser
objeto de la actividad de la comisión accidental de conciliación. Al respecto
la Corte observa lo siguiente:
La materia de que tratan los artículos 110
y 111 acusados toca con las condiciones en las cuales los organismos del sector
cooperativo pueden prestar servicios de previsión y solidaridad (art. 110) y
con la definición como no aseguradora de la prestación de servicios funerarios.
En efecto, el alcance concreto del artículo 110 es modificar la parte final
del artículo 72 de la Ley 79 de 1988[25],
para permitir que las entidades cooperativas que actualmente prestan servicios
de previsión y solidaridad (como los servicios funerarios), creen una
cooperativa que administre los productos relacionados con tales fines, es decir
una cooperativa de segundo grado.  Por su parte el artículo 111 señala
expresamente que no constituye actividad aseguradora la prestación de servicios
funerarios “mediante los cuales una persona, o un grupo determinado de
personas, adquiere el derecho de recibir en especie unos servicios de tipo
exequial, cancelando oportunamente las cuotas fijadas con antelación.” Así
pues, la materia de estas normas es una regulación de la actividad las
entidades cooperativas que prestan servicios de previsión y solidaridad, y el
señalamiento de que cierta actividad de servicios no es considerada por el
legislador como aseguradora.
De conformidad con lo que adujo el Gobierno
Nacional en la exposición de motivos con que presentó el proyecto de Ley 106
Cámara, con el mismo se pretendía “consolidar las modificaciones al régimen
financiero introducidas por la Ley 510 de 1999, efectuando un arreglo normativo
derivado de las recientes experiencias en materia de manejo de entidades
financieras en crisis”, a la par que “ajustar la legislación financiera
a diversos pronunciamientos de la rama jurisdiccional.”[26]  En
esta misma presentación del proyecto, el Ejecutivo enumeró dentro de las
principales propuestas contenidas en él la relativa a los “Ajustes del
sector cooperativo”, y al revisar el articulado original de la iniciativa
gubernamental se encuentran normas que definen el concepto de “cooperativas
financieras” (art. 52 del proyecto inicial) y señalan a quién compete su
inspección y vigilancia, así como otras que indican que al Gobierno Nacional
corresponde señalar los capitales mínimos que éstas deberán acreditar, etc
(art.8° del proyecto inicial).
De similar manera, el articulado de este
proyecto inicial contiene normas directamente relacionadas con la actividad
aseguradora, como aquella contenida en el artículo 27 relativa a las normas que
resultan aplicables a las entidades aseguradoras y los corredores de seguros,
entre otras entidades; o como el artículo 45, referente a las facultades de la
Superintendencia Bancaria en relación con entidades en las que puedan
concurrir  “los presupuestos para que ellas consoliden sus operaciones con
entidades financieras o aseguradoras, o si existen vínculos u operaciones que
puedan representar un riesgo para las últimas.”
Lo anterior pone en evidencia que de manera
general el tema la regulación de la actividad aseguradora y cooperativa sí se
incluía en el proyecto inicial con el cual se dio comienzo al trámite
legislativo que culminó con la aprobación de la Ley 795 de 2003. Aunque se
tratara de asuntos puntuales dentro de los cuales no se hacía referencia
concreta al tema sobre el que versan sus actuales artículos 110 y 111, no es
posible afirmar que dicho proyecto no tocara en manera alguna con dichas
actividades cooperativas y aseguradora.
8. Ahora bien, la materia de la que versan
las normas acusadas sí tienen una relación cercana con aquella que de manera
general regula el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero que la Ley 795 de
2003 entra a modificar. En efecto, dicho Estatuto establece las directrices generales para la actividad aseguradora en
Colombia, la cual se encuentra sujeta a supervisión estatal, ejercida por la
Superintendencia Bancaria. Son destinatarias de su regulación las empresas que
se organicen y funcionen como compañías o cooperativas de seguros[27]
(EOSF art. 38). En tal virtud, no resulta extraño que en una ley que pretende
entre otros objetos modificar el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero se
introduzcan presiones relativas a la calidad no aseguradora de cierta
actividad, en este caso la prestación de servicios funerarios. En efecto,
estima la Corte, la definición del punto sí cobra importancia de cara a la
aplicación o no aplicación a dicha actividad de las normas generales que
regulan la actividad aseguradora, contenidas precisamente en el mencionado
Estatuto.
Debe recordarse, que
el principio de unidad temática no puede ser interpretado sino a la luz de su
finalidad constitucional. La jurisprudencia ha dicho que con el se pretenden
alcanzar objetivos de seguridad jurídica sustancial, que se obtienen al dar a
los ciudadanos normas legales que observen una coherencia material interna, de
manera que, por referirse a un mismo tema o asunto, pueda fácilmente
identificarse a sus destinatarios potenciales y ser fácilmente cumplidas. Las
leyes que abarcaran un catalógo materialmente inconexo de regulaciones
resultarían difícilmente observables, por razones de tipo práctico. Empero, la
relación de conexidad no puede ser interpretada con tal rigidez que termine por
“anular el principio
democrático”, transformándose
en una camisa de fuerza para el legislador. Por ello se ha estimado que “solamente
aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales,
razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad
causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma,
deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o
declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.”[28]
En el caso bajo examen las normas acusadas
guardan una relación temática importante no sólo con la ley en que se insertan,
sino con una de las materias que regula el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero que esta ley pretende modificar. Si en tal Estatuto se establecen las directrices generales para el
ejercicio de la actividad aseguradora en Colombia, no es extraño que en la ley
que pretende modificarlo se señale que cierta actividad no lo es, de donde se
deduce que no queda sujeta a sus normas. Es más, resulta oportuno, de cara a
los objetivos que persigue el principio de unidad de materia, que dentro de la
Ley 795 de 2003 se haga esta indicación, pues así se facilita saber quiénes son
los destinatarios de la misma y del Estatuto que modifica. Al parecer de la
Corporación, la seguridad jurídica que busca realizar el principio mencionado
queda satisfecha con la inclusión de los artículos acusados justamente aquí, es
decir en el cuerpo de la Ley 795 de 2003.
Con fundamento en las
consideraciones hasta aquí expuestas, la Corte no acogerá los cargos de
inconstitucionalidad formal aducidos en la demanda en contra de los artículos
110 y 111 de la Ley 795 de 2003.
Examen de los cargos de inconstitucionalidad material
9. Como se dijo
anteriormente, la demanda alega que las normas acusadas sustraen de la intervención y de la
vigilancia del Estado una actividad económica que reúne todos los elementos del
contrato de seguros, con lo cual desconocen las normas superiores que ordenan
dicha intervención y vigilancia estatal. (Artículos 150 numeral 19 literal d),
189 numeral 24 y 335 de la Constitución). Explica que el especial control del
Estado que consagran los artículos 335 y concordantes de la Constitución se
justifica porque el negocio de los seguros implica una masiva captación de
recursos del público, y que por ello, en protección de los usuarios,  la ley ha
dispuesto que sólo pueden desarrollar la actividad aseguradora en Colombia las
personas previamente autorizadas por la Superintendencia Bancaria que se
encuentran debidamente facultadas para ocuparse de seguros, y que, en
consecuencia, se prohíbe a toda persona natural o jurídica distinta de ellas,
el ejercicio de la actividad aseguradora.
Tras explicar detalladamente las razones
por la cuales estima que los llamados servicios funerarios a que se refieren
los artículos 110 y 111 acusados reúnen todos los elementos del contrato de
seguros, agrega que el hecho de que los servicios exequiales se presenten, en
algunos casos, como un servicio prepagado, no cambia su naturaleza de actividad
aseguradora, por lo cual considera que la verdadera intención de la norma no es
otra que sustraer de la vigilancia estatal una actividad que por su naturaleza
debe estar sujeta a ella.
Entre quienes coadyudan la demanda, se encuentra la
opinión de quienes sostienen que el Congreso excedió sus facultades de regular
mediante ley marco la actividad aseguradora, invadiendo las facultades de
intervención propiamente ejecutivas. Señala también este grupo de opositores,
que el verdadero alcance de las normas atacadas es el de permitir la prestación
de servicios de previsión y solidaridad, como los funerarios, por parte de las
cooperativas, excluyéndolas de la aplicación del estatuto orgánico del sistema
financiero, para circunscribirlas únicamente a la legislación cooperativa (Art.
110); y el de sustraer de la actividad aseguradora los mencionados servicios
funerarios, a pesar de que su naturaleza es materialmente esa, y de que las
operaciones de previsión exequial hasta ahora han sido consideradas como un
ramo de las compañías de seguros.
Quienes se oponen a las pretensiones de la demanda
sostienen que las aseguradoras tienen un campo de acción restringido por el
objeto social exclusivo que les atribuye la ley, y además por las operaciones
específicas que les sean autorizadas por el Estado. Por lo cual concluyen que
el legislador puede válidamente delimitar su ámbito de operación, no sólo
señalando las operaciones que pueden desarrollar, sino también aquellas que no
hacen parte de su capacidad legal. De esta manera, el artículo 111 no haría
otra cosa que precisar el campo de la competencia de las aseguradoras, y su
verdadero sentido no sería el de regular la actividad de las empresas
funerarias, sino la de las empresas aseguradoras y su límite de acción.
Este mismo grupo de opositores a la demanda arguye que
la Constitución no define en qué consiste la actividad aseguradora, definición
que por tanto debe ser dada por el legislador, no existiendo una obligación
constitucional de considerar como tal toda actividad que implique la asunción de
un riesgo. Además sostienen que en los llamados servicios funerarios a que se
refiere el artículo 111 acusado no se presentan los elementos determinantes del
contrato de seguros.
Las intervenciones públicas, y en
particular las de las superintendencias Bancaria y  de la Economía Solidaria,
estiman que las normas acusadas no pretenden sustraer una actividad aseguradora
de la intervención y vigilancia del Estado, sino mantener tales controles
solamente frente a las actividades que verdaderamente constituyen contrato de
seguro. Y explican las razones por las cuales los servicios funerarios no
constituyen contrato de seguros, especialmente los servicios exequiales
prestados por cooperativas, pues estos últimos entes desenvuelven sus
actividades en desarrollo de los principios de solidaridad cooperativa, de
participación y ayuda mutua, ausentes en el mencionado contrato.
La vista fiscal estima que el artículo 111 no puede
ser interpretado en el sentido de que mediante él se excluye a las compañías de
seguros de la actividad de explotar el ramo de los seguros funerarios, por que
ello resultaría inconstitucional. Más bien, entiende el Procurador que el
verdadero sentido de la norma es que no constituyen actividad aseguradora los
servicios funerarios que se acuerden a través del contrato de prestación de
servicios que se define en el artículo 111, mediante los cuales una persona o
grupo de personas, adquiere el derecho de recibir en especie unos servicios de
tipo exequial, cancelando oportunamente las cuotas fijadas con antelación,
debido a que ello constituye un pago anticipado de dichos servicios. De esta
manera, la parte de la disposición que induce a confusión y que permite la
primera de las interpretaciones contraria a la Carta es la frase,  cualquiera
sea su modalidad de contratación y pago, por cuya declaración de
inconstitucionalidad aboga.
10. De la demanda, los argumentos de quienes la
coadyuvan, las razones de los opositores y la opinión de la vista fiscal, la
Corte concluye que los asuntos que debe avocar para definir el problema
jurídico que se plantea en esta acción pública son los siguientes: i) En primer
lugar  debe establecer el alcance de los artículos 150 numeral 19, 189 numeral
24 y 335 de la Constitución Política que el demandante estima violados,
referentes todos ellos a la intervención, vigilancia y control de las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público,
así como de las cooperativas y sociedades mercantiles. ii.) Es preciso definir
también si al legislador le asiste libertad para definir el concepto de
actividad aseguradora, indicando qué tipo de contratos, negocios o acuerdos la
constituyen y cuáles no. iii) Es necesario estudiar si, como lo afirman la
demanda y varias intervenciones, el contrato de servicios funerarios es en
realidad un contrato de seguros por reunir todos sus elementos, de manera que
el legislador debe someter a quienes los celebren a las mismas reglas y condiciones
que rigen para quienes celebran el contrato de seguro, o si por el contrario se
presentan diferencias entre ambas figuras jurídicas, que autorizan dispensar un
trato legal diferente. iv) Finalmente, es menester definir si, por ser un
contrato de seguros o por cualquier otra circunstancia, el contrato de
servicios funerarios debe prestarse bajo la inspección y vigilancia estatal, en
los términos de los artículos 335 y concordantes de la Constitución.
Establecido todo lo anterior, podrá la Corte entrar a definir la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
El alcance de los artículos 150 numeral 19, 189
numeral 24 y 335 de la Constitución Política
11. Los artículos 150 numeral 19, 189
numeral 24 y 335 de la Constitución Política prescriben que las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público se consideran
de interés público y que estarán sujetas a la intervención, vigilancia y
control estatal. De igual manera, el numeral 24 del artículo 189 señala que al
presidente de la República corresponderá ejercer el control y vigilancia de las
cooperativas y sociedades mercantiles.
Para esta intervención, vigilancia y
control de tales actividades, así como de las cooperativas y sociedades
comerciales, la Constitución ha dispuesto un reparto de competencias entre el
Congreso y el Presidente de la República, reparto según el cual aquel, por la
vía de las leyes marco, señala las pautas y criterios legislativos a los cuales
debe sujetarse la actividad presidencial en estas materias.[29] A esta distribución de
funciones se refiere particularmente el numeral 24 del artículo 189 superior,
según el cual, al Presidente de la República corresponde “ejercer, de
acuerdo con la ley” dichas inspección, vigilancia y control.
Correlativamente, según el literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la
Carta, el Congreso debe “dictar las normas generales”, y señalar en
ellas “los objetivos y criterios” a los cuales debe sujetarse el
Gobierno para regular las referidas actividades.
Explicando cómo opera este sistema de
distribución de competencias, la jurisprudencia ha dicho que  “la diferencia
entre lo que atañe al Congreso y al Gobierno, a la luz de los mencionados
preceptos superiores (art. 150, numeral 19, literal d), y 335 C.P.), no está
señalada a partir de una discriminación por materias. No. Se trata de los
mismos asuntos -la actividad financiera, bursátil y aseguradora y cualquiera
otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos
captados del público-, pero la competencia está repartida entre el legislador y
el Ejecutivo, según el momento en que obre cada uno respecto de los temas en
cuestión: la fijación de políticas, orientaciones y criterios, en términos
generales y abstractos, es del resorte exclusivo del Congreso; la concreción,
en normas o medidas específicas, fundadas en la ley pero limitadas por el marco
de la misma, está en cabeza del Gobierno...”[30]
Ha hecho ver también la Corte, cómo este sistema de competencias
compartidas impide al legislativo invadir la esfera de acción del ejecutivo y
viceversa, de manera que “... si el Congreso, en tales temas, deja de lado
su función rectora y general para entrar de lleno a establecer aquellas normas
que debería plasmar el Ejecutivo con la ya anotada flexibilidad, de manera que
no quede para la actuación administrativa campo alguno, en razón de haberse
ocupado ya por el precepto legal, invade un ámbito que no le es propio -el del
Presidente de la República- y, por tanto, vulnera no sólo el artículo 150,
numeral 19, de la Constitución sino el 113, a cuyo tenor los diferentes órganos
del Estado tienen funciones separadas pese a la colaboración armónica entre
ellos...” [31]
La explicación de este particular sistema
de reparto de competencias para llevar a cabo la intervención, vigilancia y
control de las actividades a que se refieren los artículos 335 y concordantes
de la Constitución radica en el carácter técnico administrativo común a tales
actividades, que implican fenómenos económicos “que por su condición
esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil que permita
responder a circunstancias cambiantes; o a asuntos que ameritan decisiones
inmediatas y que, por tanto, resulta inadecuado y engorroso manejar por el
accidentado proceso de la deliberación y votación parlamentaria pública.”[32]
Los anteriores criterios son importantes a
la hora de examinar la constitucionalidad de aquellas disposiciones legales que
pretendan establecer reglas relativas a las actividades financiera, bursátil,
aseguradora, o cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público, pues tales leyes, por su
naturaleza, deben limitarse a contemplar el marco al que tenga que ajustarse el
Gobierno al regular estos asuntos.
Las facultades legislativas para la
definición del concepto de actividad aseguradora.
12. Es claro que el constituyente ordena el
sometimiento de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier
otra que implique la captación de ahorro público a la intervención, vigilancia
y control estatales. Empero la Constitución no se ocupa de definir en qué
consisten dichas actividades, es decir, no suministra la definición de lo que
se debe entender por actividad financiera, aseguradora o bursátil. Así, tales
conceptos están indeterminados en la Constitución, siendo del resorte del
legislador precisar su sentido y alcance.
Los conceptos jurídicos indeterminados en la
Constitución confieren al Congreso un amplio margen de libertad definitoria
que, sin embargo, no está exento de los límites que se derivan de la
subordinación general de la ley a las normas superiores, y de los referentes
constitucionales y aun sociales que estén presentes en cada caso.[33]
El margen de libertad legislativa a la hora de
precisar un concepto jurídico que aparece indefinido en la Constitución depende
pues de la precisión de las referencias que la misma Carta contenga, relativas
al concepto que el legislador pretende definir. A mayor precisión en las
referencias constitucionales, menor libertad de configuración legislativa y
viceversa. Correlativamente, la intensidad del control constitucional debe
adecuarse a esta mayor o menor libertad de configuración legislativa. A esta
relación entre la mayor o menor precisión de las normas constitucionales, la
libertad de configuración del legislador y la intensidad del control
constitucional, ya se ha referido la Corte así:
“Este margen de acción o libertad de configuración política, admite
una gradación que depende a su vez del grado de precisión con el que el
constituyente perfila una institución jurídica, y del propio desarrollo
constitucional de la misma. Así, podría decirse que la libertad de
configuración del legislador es inversamente proporcional a la precisión y
amplitud  con la que la Constitución regula una institución jurídica. A mayor
precisión de las nociones constitucionales, menor libertad de acción para el
legislador. A mayor desarrollo constitucional de la normatividad superior,
menor espacio de acción para la ley. A su vez, el grado de la libertad de
configuración, determina la intensidad del control constitucional:
“… Esta libertad de configuración del Legislador, así como la propia
naturaleza de ciertos conceptos constitucionales, permiten precisar los
alcances del control constitucional de las definiciones legislativas de las
categorías constitucionales. En efecto, el control material de la Corte de
estas definiciones legislativas busca preservar al mismo tiempo la supremacía
de la Carta y la libertad política del Legislador.  Por ello, el control
constitucional en este campo es ante todo un control de límites, pues no puede
la Corte aceptar definiciones legales que contraríen la estructura
constitucional o vulneren principios y derechos reconocidos por la Carta. Pero
tampoco puede la Corte interpretar la Constitución de manera tal que desconozca
el pluralismo político y la alternancia de diferentes políticas, pues la Carta
es un marco de coincidencias básico, dentro del cual coexisten visiones
políticas diversas.
“Ese control de límites varía su intensidad dependiendo de la propia
complejidad y desarrollo de la construcción constitucional de un determinado
concepto o institución.  Así, si la determinación de los elementos
estructurales de un concepto es más o menos completa, esto hace más estricto el
control constitucional del acto normativo que desarrolla el mencionado concepto
pues, en tales casos, el Constituyente ha limitado el ámbito de acción del
legislador. Por el contrario, si la protección constitucional solamente se
predica de ciertos elementos, los cuales no delimitan perfectamente la figura
jurídica del caso, el Congreso tiene una amplia libertad para optar por las
diversas alternativas legítimas del concepto, obviamente respetando el marco
constitucional fijado. En efecto, en función del pluralismo político, la
soberanía popular, el principio democrático y la cláusula general de
competencia del Congreso (CP arts 1º, 3º, 8º y 150), se entiende que cuando la
Constitución  ha guardado silencio sobre un determinado punto es porque ha
querido dejar un espacio abierto amplio para diferentes regulaciones y opciones
de parte del Legislador. Eso significa que cuando no puede deducirse del texto
constitucional una regla clara, en principio debe considerarse válida la regla
establecida por el Legislador.”[34]
(Negrillas por fuera del original)[35]
Así pues, la Constitución menciona en sus artículos
150, 189 y 335  la actividad aseguradora, pero no define en qué consiste,
correspondiendo al Congreso precisar el concepto; para ello cual goza de un
amplio margen de configuración, que resulta inversamente proporcional al rigor
con el que esta Corte debe emprender el examen de constitucionalidad de las
definiciones que legalmente se adopten.
Para definir el concepto de actividad aseguradora, el
legislador puede acudir a diversos criterios. Uno de ellos es el criterio
material, que mira a la naturaleza misma de la actividad; desde este punto de
vista, por ejemplo, podría decir que actividad aseguradora es la que implica la
asunción de un riesgo, cualquiera que sea la forma jurídica que revista. Otro
criterio que podría ser utilizado sería el formal, que atendería principalmente
a la forma jurídica utilizada para el desarrollo de la actividad; aquí podría
el legislador indicar que la actividad aseguradora es la que  se desarrolla
bajo la forma jurídica del contrato de seguros, entrando a definir este último
en todos sus elementos. Podría también utilizar elementos definitorios
positivos o negativos, es decir podría señalar operaciones jurídicas que
considera que constituyen actividad aseguradora, y otras que no considera como
tales. Otro de los criterios a que podría acudir el legislador para definir la
actividad aseguradora, sería uno de naturaleza orgánica, a partir del cual
podría considerar como aseguradora la actividad de ciertos entes jurídicos
previamente definidos legalmente. Este criterio, por ejemplo, es que utiliza el
artículo 30 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero cuando prescribe que “Cada vez que se aluda en este Estatuto a la
actividad aseguradora, a operaciones o a negocios de seguros, se entenderán por
tales las realizadas por este tipo de entidades y, salvo que de la naturaleza
del texto se desprenda otra cosa, se entenderán comprendidas también en dicha
denominación las operaciones efectuadas por las sociedades de reaseguros.” Criterio que también es acogido,
en forma negativa, por el artículo 108 ibídem, en el cual el legislador,
prescindiendo de ciertos elementos que materialmente podrían llevar a
considerar que una actividad es aseguradora, expresamente la excluye de esta
definición cuando dice: “En ningún caso los organismos de carácter
cooperativo que presten servicios de previsión y solidaridad que requieran de
una base técnica que los asimile a seguros, podrán anunciarse como entidades
aseguradoras y  denominar como pólizas de seguros a los contratos de prestación
de servicios que ofrecen.”
13. Ahora bien, al definir la actividad
aseguradora el legislador también está sujeto a algunos principios y valores
superiores, que aunque no constituyen referencias expresas y directas a dicha
actividad, limitan su libertad de configuración; por ejemplo, no podría estimar
que dos actividades que por su contenido material son idénticas, y que comprometen
de manera igual el interés general presente en la actividad de intermediación
financiera, queden sujetas a un régimen jurídico distinto que implique sólo en
un caso la exclusión de la intervención, vigilancia y control estatales, pues
con este proceder desconocería los principios de igualdad y de prevalencia del
interés general sobre el particular que emanan de las normas superiores, y el
papel de conductor de la economía que igualmente se le atribuye en la
Constitución. (C.P art. 334).
De lo dicho pueden extraerse las siguientes
conclusiones de cara al problema jurídico que se plantea en la presente
demanda: (i) de la Constitución no emana que la actividad aseguradora sea
exclusivamente aquella que se desarrolla bajo la forma jurídica de contrato de
seguros o de cualquier otra figura jurídica particular (criterio formal de
definición); (ii) de la Constitución no emana que la actividad aseguradora sea
exclusivamente aquella que desarrollan las entidades constituidas bajo la forma
jurídica de compañías aseguradoras (criterio orgánico de definición); (iii) de
la Constitución no emana que toda actividad que implique en alguna forma la
asunción de un riesgo[36]
sea actividad aseguradora (criterio material de definición)[37]; (iv) de la
Constitución sí emana que la actividad aseguradora conlleva el manejo,
aprovechamiento o inversión de recursos y que por esta razón, debe quedar
sujeta a la intervención, vigilancia y control estatales, que se lleva a cabo
mediante un reparto de competencias entre el legislativo y el ejecutivo, a
través del mecanismo de las “leyes marco”.  (v) De la Constitución no emana que
la intervención y vigilancia de la actividad aseguradora o de cualquier otra
que involucre el manejo, aprovechamiento o inversión del ahorro público tenga
que llevarse a cabo conforme a unas mismas reglas y bajo el control de un mismo
órgano de supervigilancia estatal. Empero, las diferencias que se introduzcan
en las modalidades de control deben aparecer justificadas, so pena de
desconocer el principio de igualdad.
14. No obstante todo lo anterior, la Corte no pierde
de vista que existen referentes no constitucionales, tanto jurídicos como
económicos y técnicos, que ofrecen una noción de actividad aseguradora
comúnmente aceptada. En efecto, la doctrina jurídica usualmente postula que en
tal actividad humana siempre está de por medio la circunstancia de un gran
número de entes económicos que soportan riesgos análogos, y que se organizan
para hacer frente mutuamente a la eventualidad de su realización. La mutualidad
implica la formación de un fondo común constituido con los aportes de los sujetos
expuestos al peligro, con el cual se cubren los riesgos en la medida en que se
presenten. La mutualidad parte de la base de que “si bien es verdad que el
riesgo implica un elemento de incertidumbre para cada uno de los individuos
aisladamente considerados, para la colectividad no. Porque entonces entra en
juego la Ley de los Grandes Números y el Cálculo de las Probabilidades y, con
ellas, la constante que regula el acaecimiento de los sucesos casuales.”[38]
Las nociones de riesgo, de gran cantidad de entes expuestos a él y de
mutualidad aparecen, tomadas en conjunto, como indicativas de la actividad
aseguradora, cualquiera que sea la forma jurídica en que ella se manifieste.
Ciertamente, es comúnmente sabido que las bases
técnico - matemáticas de la actividad aseguradora se encuentran en la
estadística, como ciencia que sólo opera en relación con grandes números; por
lo cual la existencia de un gran número de entes económicos expuestos a la
contingencia de un peligro eventual y análogo, que bajo cualquier forma se
organizan para soportar mutuamente tal contingencia, suele entenderse como
actividad aseguradora. Esta noción comúnmente aceptada obra como un referente que
limita la libertad de configuración del legislador. Sin embargo, estima la
Corte, el Congreso no está obligado a definir que se está en presencia de
actividad aseguradora, para efectos de restringir el ejercicio de tal actividad
reservándolo únicamente a las compañías de seguros,  siempre que la atención de
un conjunto de riesgos se enfrenta mediante la conformación de una mutualidad
que opera con bases técnico estadísticas, pudiendo atender a otros elementos de
la relación jurídica mediante la cual opera esta forma cobertura de riesgos,
para permitir que la actividad sea desarrollada por otros entes distintos de
las compañías de seguros. Empero, si de alguna manera la actividad involucra el
manejar, aprovechar o invertir recursos o, se encuentra obligado a someter a la
especial tutela estatal la actividad de que se trate, aunque no necesariamente
a la supervigilancia de la Superintendencia Bancaria, como corresponde a las
compañías de seguros.
La naturaleza jurídica de los
servicios funerarios. Diferencias y similitudes con el contrato de seguros.
a. El contrato de servicios
funerarios
15. Los servicios funerarios aparecen
legalmente definidos en el artículo 111 aquí demandado, como aquellos mediante
los cuales “una persona, o un grupo determinado de personas, adquiere el
derecho de recibir en especie unos servicios de tipo exequial, cancelando
oportunamente las cuotas fijadas con antelación.” A continuación la
disposición añade que “se entiende por servicios funerarios el conjunto de
actividades organizadas para la realización de honras fúnebres; pueden constar
de servicios básicos (preparación del cuerpo, obtención de licencias de
inhumación o cremación, traslado del cuerpo, suministro de carroza fúnebre para
el servicio, cofre fúnebre, sala de velación y trámites civiles y
eclesiásticos), servicios complementarios (arreglos florales, avisos murales y
de prensa, transporte de acompañantes, acompañamientos musicales) y destino
final (inhumación o cremación del cuerpo).”
La norma no señala quién puede prestar esta clase de
servicios (si una compañía aseguradora, una cooperativa, una sociedad comercial
o cualquier persona...), ni tampoco indica si el derecho de recibir en especie
los servicios de tipo exequial, cancelando oportunamente las cuotas fijadas con
antelación, implica que tales cuotas hayan cubierto totalmente el valor de los
servicios para cuando la muerte que los causa se produzca. Por lo tanto, no
resulta claro si se trata de un servicio completamente prepagado para cuando se
presta, o si la figura jurídica involucra un factor de aseguramiento mediante
la conformación de una mutualidad, que permite trasladar el riesgo de la muerte
que acaece antes de que las cuotas cubran totalmente el valor del servicio. La
norma tampoco permite concluir si se trata de un contrato o negocio de carácter
oneroso y bilateral, como el de seguros, o si tales características no
necesariamente deben estar presentes.
El estudio de los antecedentes legislativos del
artículo 111 arroja algunas luces sobre la naturaleza de la figura que esa
norma regula, no obstante lo cual no es posible esclarecer definitivamente si
ella involucra o no una actividad aseguradora entendida en el sentido que
comúnmente se le atribuye a esta noción, a la cual anteriormente se ha hecho
referencia. Esta norma que, como se dijo, fue introducida al proyecto de ley
cuando se inició el trámite en el Senado de la República, en su versión
original correspondía al artículo 112 del proyecto, que decía así:
“Artículo 112. No constituye actividad aseguradora
el contrato de prestación de servicios exequiales por virtud del cual una
persona,  o un grupo de personas, mediante el
pago previo de las
cuotas fijadas con antelación adquieren el derecho cierto de recibir en especie
unos servicios de tipo exequial, por un término
indefinido.
Solamente las sociedades comerciales y las
entidades de carácter cooperativo mutual que cumplan las condiciones
establecidas en el presente artículo podrán prestar la modalidad del servicio
exequial aquí previsto, para lo cual observarán lo siguiente:
Su objeto social será exclusivamente la
prestación de servicios exequiales y estarán sometidas al control estatal
estatal que la ley prevea para su especie asociativa.
Contarán con una infraestructura adecuada
para atender sus compromisos.
Depositarán ante la entidad que ejerza su
inspección y control los modelos de contrato, que no requerirán autorización
estatal y serán redactados en forma clara y comprensible, destacando, en la
primera página, los derechos de los usuarios y se sustentarán en estudios de
carácter técnico.
El precio de los productos debe cubrir los
costos de operaciones y ser equitativo para los usuarios.
Deberán acreditar, las sociedades
comerciales, un capital social y las cooperativas y las asociaciones
mutualistas un patrimonio no inferior a las siguientes cuantías en función del
número de usuarios:
Quinientos salarios mínimos legales
mensuales vigentes para las empresas que tengan un numero inferior o igual a 250.000
usuarios.
Mil salarios mínimos legales mensuales
vigentes para las empresas que tengan un número superior a 250.000 y hasta
500.000 usuarios.
Mil quinientos salarios mensuales vigentes
para las empresas que tengan un numero superior a 500.000 usuarios.”
“Parágrafo 1°. Para efectos de lo previsto
en el presente artículo se entiende por servicio de tipo exequial el conjunto
de actividades organizadas para la realización de honras fúnebres; pueden
constar de servicios básicos (preparación del cuerpo, obtención de licencias de
inhumación o cremación, traslado del cuerpo, suministro de carroza fúnebre para
el servicio, cofre fúnebre, sala de velación y trámites civiles y
eclesiásticos), servicios complementarios (arreglos florales, avisos murales y
de prensa, transporte de acompañantes, acompañamientos musicales) y destino
final (inhumación o cremación del cuerpo).
“Parágrafo 2°. Las empresas que actualmente
ofrecen contratos de prestación de servicios funerarios, en sus diferentes
modalidades, contarán con un plazo máximo de dos (2) años, contados a partir de
la entrada en vigencia de la presente ley, para adecuarse a lo previsto en el
presente artículo.”[39]
Sobre el texto trascrito se han resaltado
los apartes que no fueron adoptados finalmente como texto del actual
artículo 111.[40]
Sin embargo, esos textos omitidos revelan que el legislador inicialmente estimó
que los servicios funerarios no podía ser prestados sino por sociedades
comerciales y entidades de carácter cooperativo mutual, sometidas al control
estatal que la ley previera según su  especie asociativa, y previo el
cumplimiento de ciertos requisitos de  capital o patrimonio mínimo que garantizaran
a los usuarios la prestación del servicio contratado.
Ahora bien, sobre la naturaleza asegurativa o no de
los servicios funerarios, el proyecto de artículo no resultaba tampoco
completamente esclarecedor. En efecto, en esta redacción inicialmente
presentada a la Comisión Tercera del Senado, la norma indicaba que el derecho
de percibir en especie los servicios de tipo exequial se obtenía por un término
indefinido “mediante el pago previo de las cuotas fijadas con antelación” . De esta manera, no resultaba claro si
el servicio debía estar completa y previamente pagado mediante el abono de las
referidas cuotas, o si el solo hecho de venir cancelándolas periódicamente daba
derecho a obtener los mencionados servicios funerarios, independientemente de si
su costo estaba o no totalmente cubierto.
Así, una vez estudiados los antecedentes del
artículo 111 en el Congreso, subsiste la duda a cerca de la naturaleza de los
llamados servicios funerarios, especialmente en lo relativo a si implican un
factor de aseguramiento de riegos. No obstante, resulta claro, eso sí, que
inicialmente el legislador estimó que se trataba de una actividad que debía
quedar sujeta a vigilancia y control estatal y prestarse observando unos
requisitos patrimoniales  o de capital mínimos.
16. Sin embargo, a pesar de lo precaria que resulta
la redacción actual del artículo 111 y de sus antecedentes en el Congreso, la
Corte observa que, aunque la norma no lo diga, el alcance que comúnmente se le
reconoce al llamado contrato o convenio de servicios funerarios es el de
estimarse que mediante él una persona o grupo de personas adquiere el derecho
de  percibir en especie los servicios de tipo exequial, mediante el único
requisito de estar “cancelando oportunamente las cuotas fijadas con antelación”,
sin necesidad de que mediante tal pago de cuotas  se haya cubierto
totalmente el valor del servicio para cuando la muerte que origina la
prestación acaece.  (De esta manera interpretan tal contrato
prácticamente todas las intervenciones que se presentan dentro del proceso, aun
las que insisten en su naturaleza no asegurativa.) Así entendido, estima la
Corte, el contrato de servicios funerarios, sin llegar a identificarse con el
contrato de seguros, como más adelante se verá, si involucraría un factor
asegurativo, al permitir que con los recursos formados por las cuotas captadas
de un grupo grande de usuarios se constituya una mutualidad, que en virtud de
la aplicación de la ley de los grades números permita atender el riesgo de la
muerte de uno o varios de ellos cuando acaece antes de que las cuotas cubran
totalmente el valor del servicio respectivo.
17. De otro lado, el alcance jurídico del artículo
110, también demandado en este proceso, contribuye a reforzar las anteriores
conclusiones relativas a la presencia de un factor asegurativo en los servicios
funerarios. El texto de esta norma, como se recuerda, es el siguiente:
“Artículo 110. Las entidades que en
desarrollo de la parte final del inciso segundo del artículo 72 de la Ley 79 de
1988 presten directamente servicios de previsión, asistencia y solidaridad
podrán crear una cooperativa que administre los productos relacionados con
tales fines, la cual no estará sujeta a lo previsto en los artículos 33 inciso
primero[41],
50[42] y 92
inciso segundo[43]
de la Ley 79 de 1988 en los términos que establezca el Gobierno Nacional. Los
asociados de la cooperativa que le dio origen a la cooperativa así constituida,
podrán utilizar los servicios de la nueva cooperativa, así como los asociados
de otras cooperativas que participen en su conformación. En este último caso,
las decisiones se adoptarán según lo previsto en el artículo 96[44] de la
Ley 79 de 1988.”
Como claramente se aprecia, el objetivo
del artículo trascrito es adicionar con una nueva regulación “la parte final
del inciso segundo del artículo 72 de la Ley 79 de 1988.” Por ello, para
entender su verdadero sentido y alcance es menester conocer el texto de esta
norma:
“Ley 79 de 1988. Artículo 72. Los organismos de carácter cooperativo que
presten servicios de seguros deberán ser especializados y cumplirán la
actividad aseguradora principalmente en interés de sus propios asociados y de
la comunidad vinculada a ellos.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el
artículo 56 de la presente Ley[45],
cuando los servicios de previsión y solidaridad a que se refiere el artículo 65[46] de la
presente Ley requieran de una base técnica que los asimile a seguros, deberán
ser contratados con organismos cooperativos especializados en este ramo, o con
otras entidades aseguradoras legalmente establecidas; las entidades que
actualmente los presten podrán continuar haciéndolo a menos que, requeridas por
el organismos correspondiente del Estado, no demuestren su competencia técnica
y económica para hacerlo.”
Al parecer de la Corte, el artículo 72 de
la Ley 79 de 1988, “por la cual se actualiza la legislación cooperativa”,
dispone que las cooperativas que presten servicios de seguros  deben
especializarse en esa actividad, y que cuando desarrollen “servicios de
previsión y solidaridad” que  “requieran de una base técnica que los
asimile a seguros” éstos deberán ser contratados con organismos
cooperativos especializados en este ramo, o con otras entidades aseguradoras.
Sin embargo, la parte final del segundo inciso, que es justamente la que viene
a ser adicionada por el artículo 110 demandado, afirma que las entidades que en
el momento de la entrada en vigencia de la Ley 79 de 1988 vinieran prestando
tales servicios de asistencia y solidaridad podrían seguir haciéndolo (sin
necesidad de contratarlos con organismos o entidades especializadas en seguros,
se entiende), a menos que no lograran demostrar ante los órganos de
supervigilancia estatal su competencia técnica y económica. Ahora bien, la modificación
que introduce el artículo 110 bajo examen a esta parte final del artículo 72
consiste en permitir a estas últimas entidades “crear una cooperativa que
administre los productos relacionados con tales fines”, es decir una
cooperativa de segundo grado.
En este punto la Corte hace ver que ni el
artículo 72 de la Ley 79 de 1988, ni el 110 de la Ley 795 de 2003 mencionan el
contrato de servicios funerarios a que se refiere el artículo 111 de esta
última Ley. No obstante, debe entenderse que dentro de la categoría jurídica
llamada “servicios de previsión y solidaridad” se encuentra la
prestación de servicios funerarios por parte de la cooperativa a los
cooperados, y que se trata de un servicio que, como otros de esta clase, “requieren
de una base técnica que los asimila a seguros”. A esta conclusión se llega
cuando se tiene en cuenta que los dos artículos aquí acusados, esto es el
110 y el 111 de la ley 795 de 2003, fueron incluidos dentro del proyecto que
surtía trámite en el Senado bajo la consideración de que ellos regulaban los
servicios exequiales prepagados.[47]
Precisado el alcance del artículo 110, en
cuanto adiciona una norma que tolera que ciertas cooperativas no aseguradoras
presten servicios de previsión y solidaridad que, como los llamados servicios funerarios,
requieren de una base técnica que los asimile a seguros, la Corte corrobora que
el referido contrato de servicios funerarios sí involucra un factor de
aseguramiento, no obstante lo cual el legislador estimó que no constituía
actividad aseguradora.
b. El contrato de seguros
18. El Código de Comercio no suministra
una definición legal del contrato de seguros. Empero indica cuáles son sus
elementos esenciales. En efecto, el artículo 1045 de dicho estatuto es del
siguiente tenor:
“Artículo 1045. Son elementos esenciales del contrato
de seguro:
1.El interés asegurable
2. El riesgo asegurable
3. La prima o precio del seguro, y
4. La obligación condicional del asegurador.
En defecto de cualquiera de estos elementos, el
contrato de seguro no producirá efecto alguno.”
Sobre la noción de contrato de seguro
esta Corporación, con fundamento en la norma transcrita, ha acogido las
siguientes definiciones:
“... Aun cuando el Código de Comercio vigente en
el país desde 1.972 no contiene en el Titulo V de su Libro Cuarto ninguna
definición expresa del contrato de seguro, lo cierto es que con apoyo en varias
de las disposiciones que de dicho Título hacen parte, y de modo particular en
los artículos 1037,1045,1047,1054,1066,1072,1077 y 1082, bien pude decirse, sin
ahondar desde luego en mayores detalles técnicos para el caso impertinentes,
que es aquél negocio solemne, bilateral, oneroso, aleatorio y de tracto
sucesivo por virtud del cual una persona –el asegurador- se obliga a cambio de
una prestación pecuniaria cierta que se denomina ´´prima´´, dentro de los
límites  pactados y ante la ocurrencia de un acontecimiento incierto cuyo
riesgo ha sido objeto de cobertura, a indemnizar al ´´asegurado´´ los
daños sufridos o, dado el caso, a satisfacer un capital o una renta, según se
trate de seguros respecto  de intereses sobre cosas, sobre derechos o sobre el
patrimonio mismo,  supuestos en que se les llama de ´´daños´´ o de ´´indemnización
efectiva´´, o bien de seguros sobre las personas cuya función, como se sabe, es
la previsión, la capitalización y el ahorro (...)”.[48]
A su turno, la doctrina colombiana ha diseñado la siguiente
noción para ese tipo de contrato[49]:
“Es un contrato solemne, bilateral, oneroso y
aleatorio (art. 1036), en que intervienen como partes el asegurador,
persona jurídica que asume los riesgos (art. 1037, ord. 1º) y el tomador
que, obrando por cuenta propia o por cuenta de tercero, traslada los riesgos
(arts. 1037, ord. 2º y 1039), cuyos elementos esenciales son (art. 1045) el
interés asegurable (arts. 1083 y 1137), el riesgo asegurable (art. 1054), la
prima, cuyo pago impone a cargo del tomador (art. 1066) y la obligación
condicional del asegurador que se transforma en real con el siniestro (art.
1072) y cuya solución debe aquel efectuar dentro del plazo legal (art.1080).
(...)”[50]
De las características del contrato
señaladas en las definiciones anteriores la Corte destaca, para lo que interesa
a este asunto, el carácter bilateral y oneroso del contrato de seguros, en
donde siempre hay de un lado un sujeto llamado “asegurador”  y otro llamado
“tomador”, entre quienes se convienen las obligaciones y derechos
contractuales. Destaca también que los cuatro elementos mencionados en el
artículo 1045 del código de comercio, tienen carácter esencial, es decir, sin
su presencia no puede hablarse de contrato de seguro, sino de otra forma de negocio
jurídico. Es  también un contrato consensual. [51]
c. Diferencias entre el
contrato de seguro funerario o exequial y el contrato de servicios funerarios.
-Primer caso: Cuando los
servicios funerarios son prestados por entidades cooperativas:
19. Sobre las diferencias que podrían
detectarse entre el contrato de seguro funerario o exequial y el de servicios
funerarios varias de las intervenciones son prolíferas. Sin embargo, la Corte
detecta que la intervención de la Superintendencia de la Economía Solidaria
explica claramente las particularidades de los servicios funerarios que prestan
las entidades cooperativas, que los alejan desde su mismo fundamento del
contrato de seguros, a pesar de operar sobre bases técnicas similares. Dicha
intervención pone de relieve que los servicios de previsión y solidaridad, como
los servicios funerarios que prestan las cooperativas, se inspiran, ejecutan e
interpretan conforme a los principios de solidaridad cooperativa, participación
y ayuda mutua, que están ausentes en el contrato de seguros. Tales servicios de
previsión, asistencia y solidaridad son prestados por entidades solidarias
supervigildas, que para esos efectos constituyen  “fondos mutuales” o “amparos
mutuales”, en lo cual se asemejan al contrato de seguros, no obstante lo cual
las diferencias entre ambos conceptos vienen dadas porque:
“1. El seguro comercial supone la concurrencia de dos
persona distintas en la relación: el asegurador y el asegurado, mientras en la
protección mutual los asociados asumen mutuamente sus propios riesgos.
2. El seguro comercial presupone en contrato bilateral
del cual emanan obligaciones y derechos recíprocos; el amparo mutual presupone
un convenio o contrato de asociación de la cual emana la obligación de cotizar
o contribuir y el derecho de auxilio.
3. En el seguro existe prima fija, el asegurador
tiene derecho a apropiarse de la renta residual o empresarial, mientras en el
amparo mutual ésta, cuando se produce, forma parte de la propiedad colectiva o
solidaria d la entidad de la cual los asociados amparados son los mismos
dueños.
4. En el seguro la prima no es susceptible de aumento
o disminución. En el amparo mutuo la contribución es variable y modificable.
5. El seguro incluye, como comercial o mercantil que
es, ánimo lucrativo en el asegurador, mientras el amparo mutuo excluye la idea
de beneficio o provecho lucrativo.
6. El seguro expide póliza, mientras que en el amparo
mutuo se obtiene un servicio por los convenios de cooperación, que origina la
relación asociativa. (acuerdo cooperativo Art. 3 de la Ley 79 de 1988)
7. El seguro supone la contraprestación total del
riesgo y la protección mutual hasta la concurrencia del fondo. Es decir, el
fondo mutual responderá hasta el monto total de dicho fondo.”[52]
Las explicaciones anteriores ponen de presente que los
servicios de asistencia y solidaridad (como los funerarios) que prestan las
entidades cooperativas denotan unas marcadas diferencias tanto en su fundamento
filosófico como en los efectos jurídicos que de allí se derivan, que permite
distinguirlos con claridad de ese contrato comercial.  En efecto, los servicios
funerarios prestados por entidades cooperativas constituyen una práctica
autogestionaria solidaria, ausente de ánimo de lucro, al paso que el contrato
de seguros es de naturaleza bilateral y onerosa.
-Segundo caso: cuando los servicios
funerarios son prestados por empresas que no son de carácter solidario:
20. Ahora bien, para la Corte es claro
que los servicios de asistencia y solidaridad de carácter funerario prestados
por entidades del sector solidario no constituyen contratos de seguros, por
todas las diferencias sustanciales detectadas. No obstante, encuentra que no
sólo a través de este tipo de formas asociativas cooperadas o solidarias se
presta este tipo de servicios, y que es posible que ellos sean ofrecidos al
público directamente por empresas funerarias que revistan otras formas
asociativas. A esta conclusión arriba a partir del hecho de que en el proyecto
de artículo que vino a ser el 111 de la Ley 795 de 2003 se definía que “las
sociedades comerciales y las entidades de carácter cooperativo mutual” podrían
prestar los servicios exequiales bajo la modalidad jurídica llamada  servicios
funerarios. Corrobora lo anterior el hecho de que en una de las intervenciones[53] se afirme que “el
sector funerario” desarrolla esta actividad “que ha sido inherente al giro
ordinario del negocio” y que el excluir a las empresas funerarias de la
celebración de los contratos exequiales les traería consecuencias francamente
negativas, pues de tales “planes” por ellas ofrecidos se benefician actualmente
seis millones de personas...
Así las cosas, se tiene que no sólo las
entidades cooperativas o de economía solidaria prestan los servicios funerarios
que aparecen regulados en el artículo 111 bajo examen, sino que también las
empresas funerarias -que como es sabido pueden organizarse bajo otras formas
asociativas como por ejemplo la de sociedad comercial- ofrecen ese tipo de
servicios al amparo de esa forma jurídica. Aquí, la Corte también considera que
no se está en presencia de un contrato de seguros, sino de una forma jurídica
diversa con características especiales, definido en el artículo 111 de la Ley
795 de 2003. Ello por las diferencias entre ambas instituciones que reseñan
algunas de las intervenciones, y que pasan a comentarse:
El artículo 1.045 del Código de Comercio
establece los elementos esenciales del contrato de seguro, y señala que a falta
de cualquiera de ellos el contrato de seguro no producirá efecto alguno. Dichos
elementos son “interés asegurable”, el riesgo asegurable, la prima y la
obligación condicional del asegurador.
Para la Corte, en los servicios funerarios no existe “prima”,
pues en ellos la ley habla de cuotas fijadas con antelación cuya
cancelación oportuna da derecho a la prestación del servicio. Concepto este que
difiere de la noción de prima pues  el elemento de prepago ubica  al contrato
en una categoría diversa al puro contrato de seguros; adicionalmente la
obligación que surge como contraprestación al pago de las “cuotas” consiste en
la prestación de un servicio en especie y no en el pago de una indemnización,
como es lo propio del contrato de seguros.
En vista de lo anterior, la Corte estima
que aun en el caso en el que los servicios funerarios a que se refiere
el artículo 111 de la Ley 795 de 2003 se contratan con una empresa comercial no
perteneciente al sector cooperativo (la ley no restringe esta posibilidad luego
debe entenderse abierta a los particulares), existen suficientes razones para
que el legislador disponga que se trata de una relación jurídica que no
constituye contrato de seguros, y que en vista de eso permita que otras
personas distintas de las compañías aseguradoras lo lleven a cabo.
Además, el contrato de seguros es siempre
aleatorio y el de servicios funerarios no lo es.
El contrato de
servicios funerarios no implica la captación de recursos del público
21. Como un resumen de lo hasta aquí dicho
se concluye que existen algunas diferencias entre el contrato de seguros que
celebran las compañías de seguros y los servicios funerarios a que se refiere
el artículo 111 acusado. Se ha detectado también que, aunque la ley no precisa
quiénes pueden celebrar esta última clase de contrato, en la práctica es
desarrollado por las empresas de economía solidaria, que lo consideran una
forma de servicio de asistencia y solidaridad, y por otro tipo de entes, como
bien pueden ser las sociedades comerciales cuyo objeto es ser empresas funerarias.
Se ha dicho también que al legislador le
asiste un amplio margen de libertad para definir en qué consiste la actividad
aseguradora, para lo cual puede válidamente acudir a criterios negativos,
indicando qué operaciones no la constituyen. Desde este punto de vista puede el
Congreso, desechando el criterio material, decidir que no es aseguradora toda
actividad que involucre elementos asegurativos o de traslado de riesgos,
incluso si conllevan la formación de mutualidades, cuando aparecen otros elementos
jurídicos que estima relevantes para otorgar un tratamiento legal diferente.
Puede también decidir que sólo es aseguradora la actividad que se desarrolla
bajo la forma jurídica pura del contrato de seguros (criterio formal), o por
parte de las compañías constituidas como compañías aseguradoras (criterio
orgánico). Sin embargo, se ha hecho ver que cualquier actividad, llámese
aseguradora o no, que implique el manejo, aprovechamiento o inversión de
recursos captados del público debe quedar sujeta a la intervención, vigilancia
y control del Estado, en los términos de los artículos 335 y concertantes de la
Constitución.
Por lo tanto es menester que la Corte
estudie si los llamados servicios funerarios a que se refiere el artículo 111
acusado, que el legislador ha decidido catalogar como actividad no aseguradora,
implican tal manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del
público. A este respecto encuentra que la actividad de quienes prestan los
llamados servicios funerarios no se encuadra dentro de aquella que, de
conformidad con lo prescrito por el Decreto 3227 de 1982, constituye captación
masiva de recursos de manos del público por parte de las entidades financieras.
En efecto, el artículo 1° de esa disposición (modificado por el artículo 1° del
Decreto 1981 de 1988) dispone que se entiende que las entidades financieras[54]  captan dineros del
público en forma masiva y habitual en uno cualquiera de los siguientes casos:
“1. Cuando su pasivo para con el público
esté compuesto por obligaciones con más de veinte (20) personas o por más de
cincuenta (50) obligaciones, en cualquiera de los dos casos contraídas
directamente o a través de interpuesta persona.
Por pasivo para con el público se entiende
el monto de las obligaciones contraídas por haber recibido dinero a título de
mutuo o a cualquiera otro en que no se prevea como contraprestación el
suministro de bienes o servicios.
2. Cuando, conjunta o separadamente, haya
celebrado en un período de tres (3) meses consecutivos más de veinte (20)
contratos de mandato con el objeto de administrar dineros de sus mandantes bajo
la modalidad de libre administración o para invertirlos en títulos o valores a
juicio del mandatario, o haya vendido títulos de crédito o de inversión con la
obligación para el comprador de transferirle la propiedad de títulos de la
misma especie, a la vista o en un plazo convenido, y contra reembolso de un
precio.
Para determinar el período de los tres (3)
meses a que se refiere el inciso anterior, podrá tenerse como fecha inicial la
que corresponda a cualquiera de los contratos de mandato o de las operaciones
de venta.
Parágrafo 1°. En cualquiera de los casos
señalados debe concurrir además una de las siguientes condiciones:
a) Que el valor total de los dineros
recibidos por el conjunto de las operaciones indicadas sobrepase el 50% del
patrimonio líquido de aquella persona, o
b) Que las operaciones respectivas hayan
sido el resultado de haber realizado ofertas públicas o privadas a personas
innominadas, o de haber utilizado cualquier otro sistema con efectos idénticos
o similares.
Parágrafo 2°. No quedarán comprendidos
dentro de los cómputos a que se refiere el presente artículo las operaciones
realizadas con el cónyuge o los parientes hasta el 4º grado de consanguinidad,
2º de afinidad y único civil, o con los socios o asociados que, teniendo
previamente esta calidad en la respectiva sociedad o asociación durante un
período de seis (6) meses consecutivos, posean individualmente una
participación en el capital de la misma sociedad o asociación superior al cinco
por ciento (5%) de dicho capital.
Tampoco se computarán las operaciones
realizadas con las instituciones financieras definidas por el artículo 24 del
Decreto 2920 de 1982.”
Al parecer de la Corte, la prestación de
servicios funerarios consistentes en el conjunto de actividades organizadas
para la realización de honras fúnebres llevadas a cabo como contraprestación al
pago de cuotas periódicas no se encuadra dentro de la descripción normativa
transcrita referente a la captación masiva de recursos de manos del público.
Con fundamento en las consideraciones
anteriores, la Corte emprende el examen concreto de constitucionalidad que se
le pide.
Examen concreto de constitucionalidad de las normas
acusadas.
22. La Corte estima que para
pronunciarse sobre la exequibilidad de la disposición que examina es necesario
precisar su sentido, en especial el alcance de la expresión  “cualquiera sea su modalidad de
contratación y pago”. Para
algunos de los intervinientes y a juicio del Ministerio Público, el legislador,
al calificar de no aseguradora la prestación de servicios funerarios “cualquiera
sea su modalidad de contratación y pago”, está impidiendo a las compañías
de seguros explotar el ramo de seguros funerarios o exequiales; además, algunos
agregan que con esa misma calificación se sustraería de la vigilancia estatal
una actividad que implica el manejo, aprovechamiento o inversión del ahorro
privado, lo cual resulta contrario a los postulados superiores que prescriben
la intervención del Estado en dichas actividades.
Al parecer de la Corte, del artículo 111  no se deduce
directamente que el legislador prohíba a las compañías aseguradoras explotar el
ramo de seguros funerarios o exequiales. En efecto, el hecho de que califique
como no aseguradora la actividad de prestación de servicios funerarios, no
conlleva que el contrato de seguros exequiales tampoco lo sea, justamente por
las diferencias entre ambas figuras jurídicas que han sido anotadas en las consideraciones
anteriores. Es decir, si como se ha visto el contrato de seguros exequiales no
es idéntico a los servicios funerarios, el hecho de que el legislador no
considere a esta última figura como “actividad aseguradora”, no implica que el
contrato de seguros tampoco lo sea.
Estima entonces la Corte que el artículo 111 sólo se
refiere a la prestación de servicios funerarios. No al contrato de seguros. La
expresión “cualquiera sea su modalidad de contratación y pago”, se
refiere igualmente a las diversas formas en que pueden contratarse los
servicios funerarios. Recuérdese que según el artículo 111 tales servicios
pueden incluir solamente una serie de actividades básicas (preparación del
cuerpo, obtención de licencias de inhumación o cremación, traslado del cuerpo,
suministro de carroza fúnebre para el servicio, cofre fúnebre, sala de velación
y trámites civiles y eclesiásticos), o involucrar también otras llamadas
complementarias (arreglos florales, avisos murales y de prensa, transporte
de acompañantes, acompañamientos musicales). Además, el llamado
“destino final” puede revestir una de dos modalidades: “inhumación o
cremación del cuerpo”. A estas posibles variantes de la contratación es que
se refiere la expresión “cualquiera sea su modalidad de contratación y pago”contenida
en el referido artículo 111.
Por todo lo anterior la Corte rechaza la exégesis del
artículo 111 de la Ley 795 de 2003 según la cual él implica la exclusión de las
compañías de seguros de la explotación del ramo de seguros funerarios. Por lo
tanto la compañías de seguros pueden celebrar contratos de seguros exequiales u
ofrecer amparos funerarios, siempre que se reúnan los requisitos para la
existencia del contrato de seguros. Estas compañías, si tienen la
correspondiente autorización, conforme a las normas vigentes siguen explotando
dicho ramo.
23. Ahora bien, en cuanto a la acusación según la cual
el artículo 111 sustraería de la vigilancia estatal una actividad que implica
el manejo, aprovechamiento o inversión del ahorro privado, lo cual resultaría
contrario a los postulados superiores que prescriben la intervención del Estado
en dichas actividades, anteriormente se ha visto cómo la prestación de
servicios funerarios no es actividad que pueda ser considerada como captación
masiva de recursos del público. En tal virtud, si no se produce esta captación,
consecuencialmente tampoco puede hablarse de manejo, aprovechamiento o
inversión del ahorro privado, por lo cual el referido cargo debe considerarse
improcedente.
Así pues, el que el legislador exprese que no
constituye actividad aseguradora la prestación de servicios exequiales no viola
ningún artículo de la Constitución Política, ni conlleva el someter a las
cooperativas, personas o empresas que los prestan a las mismas reglas de
vigilancia y control que rigen la actividad aseguradora. Empero, hay que
señalar que tales cooperativas, personas o empresas que presten servicios
exequiales deben sujetarse a la vigilancia y control que legalmente les
corresponda, según su naturaleza jurídica respectiva.
24. Por último debe la Corte señalar que contra el
alcance normativo del artículo 110 de la ley 795 de 2003 no fueron aducidos en
el presente proceso cargos de violación constitucional por razones de fondo. En
efecto, como se dijo, el alcance de dicha disposición es modificar el aparte
final del artículo 72 de la Ley 79 de 1988, para permitir que las entidades
cooperativas que prestan directamente servicios de asistencia y solidaridad que
operan sobre bases técnicas similares a las de los seguros puedan  “crear
una cooperativa que administre los productos relacionados con tales fines”, es
decir una cooperativa de segundo grado.
Al parecer de la Corte, ninguno de los cargos aducidos
en la presente demanda se refieren la inconstitucionalidad de la autorización
para crear cooperativas de segundo grado que se concede a las mencionadas
organizaciones cooperativas. En tal virtud, respecto del artículo 110 de la Ley
795 de 2003 se inhibirá de producir un fallo de fondo, en relación con los
cargos de inconstitucionalidad material alegados.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero: Declarar EXEQUIBLES los artículos 110 y 111 de la Ley 795 de
2003, respecto de los cargos examinados por
vicios de forma.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE el artículo 111 de la Ley 795 de 2003,
respecto de los cargos examinados por vicios de fondo.
Tercero: INHIBIRSE de efectuar un pronunciamiento de fondo respecto de
la constitucionalidad material del artículo 110 de la Ley 795 de 2003.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARAINÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNNET
Magistrado
ALVARO TAFUR
GÁLVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (E)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Jaime Araujo
Rentería, no firma la presente sentencia por encontrarse en comisión
debidamente autorizada por la Sala Plena.
IVAN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (E)
[1] Cita en especial la sentencia C-702 de 1999.
[2] Gaceta del Congreso N° 569 del 6 de diciembre de
2002)
[3] El ciudadano demandante cita especialmente la
Sentencia C-269 d 1999)
[4] Según esta definición, el contrato de seguros “es aquél negocio
solemne, bilateral, oneroso, aleatorio y de tracto sucesivo por virtud del cual
una persona –el asegurador- se obliga a cambio de una prestación pecuniaria
cierta que se denomina ´´prima´´, dentro de los límites  pactados y ante la
ocurrencia de un acontecimiento incierto cuyo riesgo ha sido objeto de
cobertura, a indemnizar al ´´asegurado´´ los daños sufridos o, dado el caso, a
satisfacer un capital o una renta, según se trate de seguros respecto  de
intereses sobre cosas, sobre derechos o sobre el patrimonio mismo,  supuestos
en que se les llama de ´´daños´´ o de ´´indemnización  efectiva´´, o bien de
seguros sobre las personas cuya función, como se sabe, es la previsión, la
capitalización y el ahorro (...)”.Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia No. 002 del 24 de enero
de 1.994, M.P. Dr. Carlos Esteban Jaramillo Schloss.
[5]  Según esta definición doctrinal el contrato de
seguros “Es un contrato solemne, bilateral, oneroso y aleatorio (art. 1036),
en que intervienen como partes el asegurador, persona jurídica que asume los
riesgos (art. 1037, ord. 1º) y el tomador que, obrando por cuenta propia o por
cuenta de tercero, traslada los riesgos (arts. 1037, ord. 2º y 1039), cuyos
elementos esenciales son (art. 1045) el interés asegurable (arts. 1083 y 1137),
el riesgo asegurable (art. 1054), la prima, cuyo pago impone a cargo del
tomador (art. 1066) y la obligación condicional del asegurador que se
transforma en real con el siniestro (art. 1072) y cuya solución debe aquel
efectuar dentro del plazo legal (art.1080). (...) ”  Ossa G., J. Efrén.
Teoría General del Seguro - El Contrato. Editorial Temis, Bogotá-Colombia
1.991, pág. 2.
[6] Cita al respecto la Sentencia T-533 de 1996.
[7] La intervención recuerda que la Corte en la sentencia
T-162 de 1994 ha reconocido ese vacío legislativo
[8] “Artículo
1° Para los efectos del Decreto 2920 de 1982, se entiende que una
persona natural o jurídica capta dineros del público en forma masiva y habitual
en uno cualquiera de los siguientes casos:
“1. Cuando su pasivo para con el público está compuesto por obligaciones con
más de veinte (20) personas o por más de cincuenta (50) obligaciones, en
cualquiera de los dos casos contraídas directamente o a través de interpuesta
persona.
“Por pasivo para con el público se entiende el monto de las obligaciones
contraídas por haber recibido dinero a título de mutuo o a cualquiera otro en
que no se prevea como contraprestación el suministro de bienes o servicios.
“2. Cuando, conjunta o separadamente, haya celebrado en un período de tres (3)
meses consecutivos más de veinte (20) contratos de mandato con el objeto de
administrar dineros de sus mandantes bajo la modalidad de libre administración
o para invertirlos en títulos o valores a juicio del mandatario, o haya vendido
títulos de crédito o de inversión con la obligación para el comprador de
transferirle la propiedad de títulos de la misma especie, a la vista o en un
plazo convenido, y contra reembolso de un precio.
“Para determinar el período de los tres (3) meses a que se refiere el inciso
anterior, podrá tenerse como fecha inicial la que corresponda a cualquiera de
los contratos de mandato o de las operaciones de venta.
“Parágrafo 1. En cualquiera de los casos señalados debe concurrir además una de
las siguientes condiciones:
“a) Que el valor total de los dineros recibidos por el conjunto de las
operaciones indicadas sobrepase el 50% del patrimonio líquido de aquella
persona; o
“b ) Que las operaciones respectivas hayan sido el resultado de haber realizado
ofertas públicas o privadas a personas innominadas, o de haber utilizado
cualquier otro sistema con efectos idénticos o similares.
“Parágrafo 2. No quedarán comprendidos dentro de los cómputos a que se refiere
el presente artículo las operaciones realizadas con el cónyuge o los parientes
hasta el 4° grado de consanguinidad, 2° de afinidad y único civil, o con los
socios o asociados que, teniendo previamente esta calidad en la respectiva
sociedad o asociación durante un período de seis (6) meses consecutivos, posean
individualmente una participación en el capital de la misma sociedad o
asociación superior al cinco por ciento (5%) de dicho capital.
“Tampoco se computarán las operaciones realizadas con las instituciones
financieras definidas por el artículo 24 del Decreto 2920 de 1982".
[9] Cita concretamente la sentencia C-376 de 1995, de la
cual fue ponente el h. Magistrado Jorge Arango Mejía, aquí demandante.
[10]  Sentencia C-702 de 1999
[11] Se refiere a las Sentencias C- 333 de 1993, M.P
Eduardo Cifuentes Muñoz,  C- 376 de 1995, M.P Jorge Arango Mejía y C-035 de
2003, M.P Jaime Araujo Rentería.
[12] LEY 5ª DE 1992. “ARTICULO 160. Presentación de
enmiendas. Todo Congresista puede presentar enmiendas a los proyectos de ley
que estuvieren en curso. Para ello se deberán observar las condiciones
siguientes, además de las que establece este Reglamento:
1a. El autor o proponente de una modificación, adición o supresión podrá plantearla
en la Comisión Constitucional respectiva, así no haga parte integrante de
ella.
..2a.
El plazo para su presentación es hasta el cierre de su discusión, y se hará
mediante escrito dirigido a la Presidencia de la Comisión.
3a. Las enmiendas podrán ser a la totalidad del proyecto o a su articulado.
ARTICULO
161. Emniendas a la totalidad. Serán enmiendas a la totalidad las que versen
sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto, o las que
propongan un texto completo alternativo al del proyecto.
ARTICULO
162. Enmiendas al articulado. Estas podrán ser de supresión, modificación o
adición a algunos artículos o disposiciones del proyecto.
[13] Sentencia C-760 de 2001. M.P Marco Gerardo Monroy
Cabra. Manuel José Cepeda.
[14] Estas excepciones se refieren a la posibilidad de
surtir debates en sesión conjunta. Cf. Ley 5ª de 1993, art. 183.
[15] Sentencia C-025 de 1993, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz
[16] Corte Constitucional, Sentencia C-922 de 2000. MP
Antonio Barrera Carbonell.
[17] Sentencia C- 737 de 2001. M.P Eduardo Montealegre
Lynett
[18] Las variaciones se refieren a la redacción del
artículo 112 del proyecto, hoy artículo 111 de la ley.
[19] No obstante, en comunicación remitida a esta Corte y
obrante en el expediente al folio 2 del cuaderno de pruebas de la Cámara de
Representantes, el Secretario General de esa corporación legislativa indica que
e acta de conciliación fue aprobada “junto con el articulado conciliado”
[20] Ley 5ª de 1993. Artículo 160. Presentación de
enmiendas. Todo Congresista puede presentar enmiendas a los proyectos de ley
que estuvieren en curso. Para ello se deberán observar las condiciones
siguientes, además de las que establece este Reglamento:
1a. El autor o proponente de una modificación, adición o supresión podrá
plantearla en la Comisión Constitucional respectiva, así no haga parte
integrante de ella.
..2a.
El plazo para su presentación es hasta el cierre de su discusión, y se hará
mediante escrito dirigido a la Presidencia de la Comisión.
3a. Las enmiendas podrán ser a la totalidad del proyecto o a su articulado.
ARTICULO
161. Emniendas a la totalidad. Serán enmiendas a la totalidad las que versen
sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto, o las que
propongan un texto completo alternativo al del proyecto.
ARTICULO
162. Enmiendas al articulado. Estas podrán ser de supresión, modificación o
adición a algunos artículos o disposiciones del proyecto.
[21] CONSTITUCIÓN POLÍTICA. ARTICULO 160: “ Entre
el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días,
y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del
debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días.
Durante
el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
[22] Artículos
que vinieron a ser los 110 y 111 de la Ley 795 de 2003.
[23] Cf. Sobre el supuesto mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria, Cf. Sentencia
C-760 de 2001. M.P Marco Gerardo Monroy Cabra. Manuel José Cepada Espinosa.
[24]Artículos que vinieron a ser los 110 y 111
de la Ley 795 de 2003.
[25] El artículo 72 de la Ley 79 de 1988 reza así: (Se
subraya la parte que viene a ser modificada por el artículo 110 de la Ley 795
de 2003)
“Artículo
72. Los organismos de carácter cooperativo que presten servicios de seguros
deberán ser especializados y cumplirán la actividad aseguradora principalmente
en interés de sus propios asociados y de la comunidad vinculada a ellos.
Sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 56 de la presente Ley[25],
cuando los servicios de previsión y solidaridad a que se refiere el artículo 65[25]
de la presente Ley requieran de una base técnica que los asimile a seguros,
deberán ser contratados con organismos cooperativos especializados en este
ramo, o con otras entidades aseguradoras legalmente establecidas; las
entidades que actualmente los presten podrán continuar haciéndolo a menos que, requeridas
por el organismos correspondiente del Estado, no demuestren su competencia
técnica y económica para hacerlo.”
[26] Juan Manuel Santos. Exposición de motivos al proyecto
de ley 106 Cámara,. Gaceta del congreso N° 502 del 28 de septiembre de 2001.
[27] La actividad aseguradora de las cooperativas se rige
por las normas que regulan esa actividad. Cf. Ley 79 de 1988, artículo 99.
[28] Sentencia C-022 de 1993. M.P Eduardo Cifuentes Muñoz.
[29] Cf. Sentencia C-700 de 1999, C- 955 de 2000, entre
otras.
[30] Sentencia C-955 de 2000. M.P. José Gregorio Hernández Galido
[31] Sentencia C-196 de 1998.
[32] Sentencia C-955 de 2000. M.P. José Gregorio Hernández Galido
[33] Sobre concepto jurídico indeterminado cf., entre
otras, las sentencias C- 871 de 2002, C-371 de 2002, C-024 de 1994, C-530 de
1993.
[34] Ibídem
[35] Sentencia C- 404 de 2001 M.P Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[36] Entendiendo
por tal, según la definición doctrinaria comúnmente aceptada, la posibilidad de
pérdida o desembolso, o el peligro que
amenaza la vida o el patrimonio de las personas, sobre el cual no se tiene
certeza de su ocurrencia.
[37] La
anterior conclusión se ve reforzada cuando se evidencia que en el orden
jurídico existen diversas instituciones encaminadas a enfrentar “riesgos” y que
muchas de ellas no han sido consideradas nunca como actividad aseguradora y
tampoco se identifican con el contrato de seguros. En efecto, la doctrina suele definir de manera general el riesgo
como “la posibilidad de pérdida o desembolso”, o como el peligro que amenaza la
vida o el patrimonio de las personas, sobre el cual no se tiene certeza de su
ocurrencia. La forma de enfrentar el riesgo así entendido presenta diversas
modalidades jurídicas de carácter preventivo o compensatorio. Tales son, Vg.,
las reservas contables que se obliga hacer a ciertas personas jurídicas, el
desplazamiento del riesgo mediante cláusulas contractuales (como las que
obligan a alguno de los contratantes a responder aun en el evento de fuerza
mayor o caso fortuito), las medidas de asistencia social o de beneficencia
pública, el contrato de seguros, etc.[37]
En todos estos casos está presente un riesgo que se trata de prevenir o de
remediar, pero en algunos de ellos no existen en absoluto referencias sociales
o jurídicas que permitan calificarlos como actividad aseguradora.
[38] J. Efrén Ossa Gómez. Tratado elemental de seguros. Ed. Bedout. Medellín. 1956. Pág. 15.
[39] Nótese que el parágrafo preveía la existencia de
empresas que prestaran este tipo de servicios y que no llegaran a cumplir con
los requisitos fijados en el artículo, y les daba un plazo para transformarse y
cumpliros. Entre estos requisitos estaba el de no ser sociedades comerciales o
cooperativas y no cumplir con ciertos requerimientos  de patrimonio o capital
mínimo. Se hace ver que los requisitos no quedaron en el texto definitivo de la
ley, pero el parágrafo en comento sí.
[40] Respecto
de las razones por las cuales dichos apartes fueron omitidos en el texto
definitivo, no hay ninguna explicación en los antecedentes legislativos de los
artículos acusados. La intervención de la Superintendencia de la Economía
Solidaria expresa que ese recorte de la norma obedeció a que “la Superintendencia de Economía Solidaria  en su
gestión de supervisión y control y autorización de este tipo de actividades
“prestación de servicios funerarios a través de fondos mutuales”, cuenta con la
facultad discrecional propia de las superintendencias para exigir lo que
considere adecuado conforme a la ley a cada entidad solidaria, teniendo en
cuenta su diversidad de tamaño, en volumen de operaciones, en número de
asociados, que son usuarios y beneficiarios de los servicios funerarios...”
Explica que dada la diferencia entre el contrato de servicios funerarios y el
contrato de seguros, los requisitos generales que se exigen a las entidades
aseguradoras pueden ser los mismos que los que se piden a las entidades de
economía solidaria, por lo cual “es natural que sea una facultad discrecional
de la Superintendencia de la Economía solidaria, precisamente estatuida para
salvaguardar el interés público en relación con las entidades cooperativas del
sector solidario.”
[41] Artículo
33. En las asambleas generales corresponderá a cada asociado un solo voto,
salvo la excepción consagrada en el artículo 96 de la presente Ley.
Los asociados o delegados convocados no podrán delegar
su representación en ningún caso y para ningún efecto.
[42] Artículo
50. Ninguna persona natural podrá tener más del diez por ciento (10%) de los
aportes sociales de una cooperativa y ninguna persona jurídica más del cuarenta
y nueve por ciento (49%) de los mismos.
[43] Artículo
92. Las cooperativas podrán asociarse entre sí para el mejor cumplimiento de
sus fines económicos o sociales en organismos de segundo grado de carácter
nacional o regional. Aquellos de índole económica serán especializados en
determinado ramo o actividad. En los organismos de segundo grado podrán
participar además, fondos de empleados, asociaciones mutualistas, denominadas
sociedades mutuarias por la Ley 24 de 1981 y demás instituciones sin ánimo de
lucro que puedan contribuir o beneficiarse de las actividades que desarrollen
estos organismos.
Los organismos de segundo grado de carácter nacional,
requieren para constituirse un número mínimo de diez cooperativas. Los de
carácter regional se constituirán con no menos de cinco cooperativas.
[44] Artículo
96. los organismos cooperativos de segundo y tercer grado deberán establecer en
los estatutos el régimen del voto y representación proporcional al número de
asociados, al volumen de operaciones con la entidad, o a una combinación de
estos factores, fijando un mínimo y un máximo que asegure la participación de
sus miembros e impidan el predominio excluyente de algunos de ellos.
[45] Artículo
56. Las cooperativas podrán crear por decisión de la asamblea general otras
reservas y fondos con fines determinados.
Igualmente podrán prever en sus presupuestos y
registrar en su contabilidad, incrementos progresivos de las reservas y fondos
con cargo el ejercicio anual.
[46] Artículo 65. En todo caso, las cooperativas podrán
comprender en su objeto social la prestación de servicios de previsión,
asistencia y solidaridad para sus miembros.
[47] La única referencia que existe en los antecedentes
legislativos de los artículos acusados relativa a las razones por las cuales
los mismos se introdujeron al proyecto es la explicación dada en la ponencia
para primer debate en el Senado, en donde se dijo lo siguiente: “finalmente,
mediante la presente ponencia se introduce una definición que permite
determinar la prestación de servicios exequiales prepagados que no constituye
actividad aseguradora.
En
tal sentido precisa que no constituye actividad aseguradora el contrato de
prestación de servicios exequiales por virtud del cual una persona, o un grupo
determinado de personas, mediante el pago previo de las cuotas fijadas con
antelación, adquiere el derecho cierto de recibir en especie unos servicios de
tipo exequial por un término indefinido. Así mismo, la norma incorpora
requisitos prudenciales que deben cumplir los interesados en realizar contratos
de prestación de servicios.”  (Gaceta del Congreso  464 del 1° de noviembre de
2002. Pág. 11.)
[48] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil,
Sentencia No. 002 del 24 de enero de 1.994, M.P. Dr. Carlos Esteban Jaramillo
Schloss.
[49] Ossa G., J. Efrén. Teoría General del Seguro - El
Contrato. Editorial Temis, Bogotá-Colombia 1.991, pág. 2.
[50] Sentencia C-269 de 1999. M.P Martha Sáchica de
Moncaleano.
[51] Cf. Ley 389 art.
1°.
[52] Intervención de la Superintendencia de la Economía
Solidaria, obrante en el expediente a folios 239 y siguientes.
[53] Intervención de la Federación Nacional de
Comerciantes FENALCO
[54] Se entiende por
entidades financieras, para estos efectos, los bancos, las corporaciones
financieras, las corporaciones de ahorro y vivienda, las compañías de seguros y
de capitalización, las compañías de financiamiento comercial, las sociedades
administradoras de fondos de inversión, y las demás sometidas, al control de la
Superintendencia Bancaria, exceptuando los sociedades administradoras fondos de
inversión, y las demás sometidas al control de la Superintendencia Bancaria,
exceptuando las sociedades urbanizadoras de que trata la Ley 66 de
1968.(Decreto legislativo 2920 de 1982, reglamentado por el Decreto 3227 de
1982, modificado por el Decreto 1981 de 1988.)