C-405-98
Sentencia C-405/98
Sentencia
C-405/98
CONCEJO MUNICIPAL-Naturaleza administrativa
Si bien los
concejos municipales están conformados por personas de la localidad, elegidas
directamente por sus conciudadanos, constituyéndose por ello en sus voceros y
agentes, y representando sus intereses y voluntad, ello no puede servir para
pretender erigirlos como un "órgano legislativo de carácter local".
Esto significa que los concejos carecen de ciertas potestades que son propias
del Congreso, como órgano político de representación plural nacional que es.
Así, si bien los concejos ejercen una facultad reglamentaria y dictan normas
generales válidas en el respectivo municipio, en sentido estricto carecen
"de potestad legislativa porque ella está concentrada en el Congreso de la
República."
MOCION DE
OBSERVACIONES Y MOCION DE CENSURA-Diferencias
La moción de
observaciones regulada por el artículo 39 de la Ley 136 de 1994 se inspira en
la moción de censura, en virtud de la cual el Congreso puede citar a los
ministros para debatir sus actuaciones y, con el voto de la mayoría de los
integrantes de cada cámara, hacerlo cesar en sus funciones. La moción de
censura es entonces una institución eminentemente política, propia del control
político que el Congreso ejerce sobre el gobierno y sobre la administración,
mientras que la moción de observaciones parece ser, como acertadamente lo
señalan los actores, una transposición a nivel local de la moción de censura a
los ministros, aun cuando existan diferencias importantes entre las dos
figuras. Así, la moción de censura es de rango constitucional e implica la
cesación en sus funciones del ministro cuestionado, mientras que la moción de
observaciones, que es una figura de creación legal, no implica automáticamente
la separación del cargo del servidor cuestionado.
CONCEJO MUNICIPAL-Control político
Si bien los
concejos son corporaciones administrativas, no por ello se debe concluir que es
extraño a estas corporaciones que ejerzan funciones de control en el ámbito
local sobre la gestión gubernamental municipal. Y ese control tiene un cierto
sentido político ya que es una expresión del derecho de los ciudadanos de
ejercer, ya sea de manera directa o por medio de sus representantes, un control
sobre el ejercicio del poder político. Las "Asambleas Departamentales y
los Concejos Municipales tienen a su cargo, entre otras funciones, el control
político sobre la gestión gubernamental". El control de los concejos, se
refiere a los asuntos propios de la democracia local.
MOCION DE
OBSERVACIONES DEL CONCEJO MUNICIPAL
La Corte
encuentra que la moción de observaciones es una competencia que la ley podía
adscribir a los concejos. En efecto, este mecanismo simplemente permite al
concejo formular un cuestionario a un funcionario local a fin de debatir sobre
la manera cómo ejerce sus funciones, y eventualmente formular una observación
crítica que es remitida al alcalde, con lo cual esa corporación manifiesta una
crítica pública y un reproche político a ese servidor público. La figura es
entonces perfectamente compatible con las labores de control que la Carta
confiere a esas corporaciones administrativas en el plano local. Es cierto que
la Constitución no atribuye directamente a los concejos la facultad de citar a
los funcionarios locales, presentarles cuestionarios y debatir sus actuaciones,
a fin de eventualmente formular una moción de observaciones sobre el ejercicio de
sus funciones. Sin embargo, las competencias de los concejos no son
exclusivamente aquellas que la Carta expresamente les otorga pues la ley puede
asignarle nuevas funciones, siempre y cuando éstas sean compatibles con la
naturaleza de estas corporaciones administrativas, tal y como sucede en este
caso. Así las cosas, en la medida en que la figura de la moción de
observaciones no suscita en sí misma ningún problema constitucional, entra la
Corte específicamente a estudiar la expresión acusada, la cual permite que el
concejo aplique ese mecanismo en relación con los contralores y los personeros
municipales.
CONTRALORIA-Autonomía y relación con cuerpos plurales
representativos
Las contralorías,
si bien son órganos autónomos de control fiscal, que deben tener una
especialización técnica y estar libres de interferencias partidistas, no por
ello se encuentran desvinculados del trabajo del Congreso y de los concejos.
Esto es en gran medida lo que explica que los contralores sean elegidos, a
nivel nacional por el Congreso, y a nivel municipal por los concejos. Por ello
la Corte ya había señalado que el señalamiento de las plantas de personal, a
iniciativa de los respectivos contralores, por los concejos municipales y
distritales, no afecta la autonomía de estos órganos de control, entre otras
cosas porque "la función de control fiscal, en cuanto tiende a vigilar y
asegurar la correcta utilización, inversión y disposición de los fondos y
bienes de los municipios y distritos, antes que ajena, interesa y guarda relación
estrecha con las funciones que le corresponden a los concejos según el art.
313".
PERSONERIA
MUNICIPAL Y CONTRALORIA MUNICIPAL-Autonomía orgánica y financiera
Si bien el
personero y los contralores mantienen relaciones con el concejo, en todo caso
son organismos de control que gozan de autonomía orgánica y financiera, y
tienen una garantía institucional sobre su independencia, a fin de que puedan
cumplir adecuadamente sus funciones. Esto significa que en sentido estricto
estos órganos no hacen parte de la administración municipal, que es el aparato
sobre el cual los concejos ejercen su control político, así como el Congreso
ejerce control sobre el gobierno y la administración.
PRINCIPIO DE
CONSERVACION DEL DERECHO
Según el
principio de conservación del derecho, los tribunales constitucionales deben
siempre buscar preservar al máximo las disposiciones emanadas del Legislador,
en virtud del respeto al principio democrático. Por ello si una disposición
admite una interpretación acorde con la Carta, es deber de esta Corte
declararla exequible de manera condicionada, y no retirarla del ordenamiento.
MOCION DE
OBSERVACIONES-Exequibilidad
condicionada
La expresión
"al contralor" del artículo 38 de la Ley 136 de 1994 es exequible, en
el entendido de que el envío de la moción de observaciones al alcalde no lo
faculta  a tomar medidas en contra del contralor, por cuanto éste, a diferencia
de los secretarios, los jefes de departamento administrativo y los
representantes legales de las entidades descentralizadas, no es un subordinado
del burgomaestre. La Corte considera que la moción de observaciones es legítima
si recae sobre las atribuciones que le fueron otorgadas al personero por un
acuerdo municipal pero que no puede referirse a las funciones que éste ejerce
como Ministerio Público, según competencias conferidas para tal efecto por la
Constitución y la ley. Por ende, también en este caso la Corte condicionará el
alcance de la expresión acusada, en el sentido no sólo de que la moción de
observaciones al personero sólo puede recaer sobre funciones que le fueron
conferidas por el propio concejo, sino además que, al igual que en el caso del
contralor, la remisión de la moción al alcalde, no faculta al jefe de la
administración local a tomar medidas en contra del personero. Los
condicionamientos a la norma acusada, que buscan preservar al máximo la esfera
de acción de la moción de observaciones pero sin que ésta vulnere la autonomía
de los órganos de control,  en manera alguna significa que las actuaciones de
los personeros y los contralores no se encuentren sujetas a los
correspondientes controles penales y disciplinarios. Por ende, si el concejo,
al examinar la conducta de estos funcionarios, encuentra que estos servidores
han cometido faltas disciplinarias o hechos punibles, tiene no sólo la facultad
sino la obligación de remitir la información a las autoridades competentes para
que éstas adelanten las correspondientes investigaciones de rigor.
Referencia:
Expediente D-1952
Normas acusadas:
Artículo 38 (parcial) de la Ley 136 de 1994.
Demandantes: Carlos
Mario Isaza y Carlos Alberto Paz Lamir
Temas:
Naturaleza
administrativa de los concejos municipales y funciones de control político  a
la administración municipal
Moción de
observaciones del concejo a los órganos de control y autonomía de los
personeros y controles municipales.
El sistema global de
Hacienda Pública, la autonomía de la contraloría y su relación con los cuerpos
plurales representativos.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
diez (10) de agosto de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente
Vladimiro Naranjo Mesa, y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell,
Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José
Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez
Caballero y Fabio Morón Díaz.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos
Carlos Mario Isaza y Carlos Alberto Paz Lamir presentan demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 38 (parcial) de la Ley 136 de 1994, la
cual fue radicada con el número D-1952. La demanda es admitida, se fija en
lista para las intervenciones ciudadanas y se corre traslado al Procurador
General para que rinda el concepto de rigor. Cumplidos, como están, los
trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede
la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se
transcribe el artículo 38 de la Ley 136 de 1994 y se subraya  el aparte
demandado:
“LEY 136 DE 1994
(junio 02)
“Por lo cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y funcionamiento de los municipios”
El CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
Artículo 38.-
FUNCIONES DE CONTROL.
Corresponde al Concejo ejercer función de control a la administración
municipal. Con tal fin, podrá citar a los secretarios, jefes de departamento
administrativo, y representantes legales de entidades descentralizadas así
como al personero y al contralor. Las citaciones deberán hacerse con
anticipación no menor de cinco días hábiles y formularse en cuestionario
escrito. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y
deberá encabezar el orden del día de la sesión. También podrá el Concejo
solicitar informaciones escritas a otras autoridades municipales. En todo caso,
las citaciones e informaciones deberán referirse a asuntos propios del cargo
del respectivo funcionario.”
III. LA DEMANDA.
Los actores consideran
que el aparte demandado desconoce los incisos segundo y tercero del artículo
113 de la Carta ya que establece una moción de observación por parte del
concejo a las decisiones de los órganos municipales y distritales de control,
con lo cual se vulnera su autonomía e independencia. Según su criterio, la
moción de observaciones, que es de origen legal, puede ser vista como “una
transposición al nivel local, de la moción de censura”, la cual podría
“expresar una tensión de origen democrático entre la administración municipal y
el concejo municipal como depositario de la representación popular”. Sin
embargo, en relación con la expresión impugnada, ese traspaso no es admisible
por cuanto “desconoce los principios de especialización funcional, autonomía y
separación, que preside y justifica la existencia de los órganos de control,
autónomos e independientes”. Por ello  consideran que no es posible incluir a
las personerías y contralorías municipales “dentro del radio de control
político de los concejos”, puesto que se les sometería a “una interferencia no
autorizada constitucionalmente”, ya que los órganos de control no hacen parte
de “la estructura gubernamental del municipio” por lo cual no pueden ser objeto
de unas “observaciones con fundamento político”.
La situación es
todavía más clara, agregan los demandantes, si se tiene en cuenta que “el
personero puede ser eventualmente, por delegación de la Procuraduría General de
la Nación, juez disciplinario de los concejales y, el contralor municipal o
distrital tiene a su cargo la tarea de vigilar la gestión fiscal que adelante
el concejo, en uso de la autonomía presupuestal que le ha sido conferida
legalmente.” Por ende, precisan los actores, las decisiones de esos órganos
“pueden llegar a afectar a los concejales”, quienes a su vez tendrían la
posibilidad de objetar tales determinaciones “tomando como único apoyo la
herramienta jurídica de la moción de observaciones, la cual como toda decisión
política involucra aspectos no controvertibles con objetividad en el ejercicio
de cualquier evaluación, tales como la conveniencia u oportunidad a los que no
se encuentran sujetos el personero y el contralor municipal, en el ejercicio de
sus funciones.”
IV- INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES
4.1 Contraloría
General de la República.
La ciudadana Maribel
Mendoza Jiménez, en representación de la Contraloría General de la República,
interviene en el proceso y concluye que no existen “razones que justifiquen la
constitucionalidad de la frase acusada”, por cuanto esa norma desconoce la separación
de poderes, y en especial la autonomía e independencia de los órganos de
control. La interviniente explica que la citación al contralor y al personero
prevista por el aparte acusado se refiere a “asuntos propios del cargo del
respectivo funcionario”, con lo cual el concejo municipal queda facultado para
realizar una “Moción de Observaciones” sobre las labores de control de esos
funcionarios. Según su criterio, estas mociones se justifican respecto de la
administración municipal, pero no en relación con los órganos de control porque
“ni el Personero ni el Contralor Municipal hacen parte de la Administración
Municipal sino de los órganos de control que gozan de autonomía e independencia
y son precisamente los encargados de ejercer control respecto del Concejo
Municipal y de la Administración Municipal”.
4.2. Ministerio
del Interior.
La ciudadana Isabel
Cristina Gamboa Luna, en representación del Ministerio del Interior, interviene
en el proceso y defiende la constitucionalidad de la expresión demandada. La
interviniente comienza por resaltar la importancia de las labores de control
político del Congreso, que incluso lo facultan a recibir los informes
presentados por el Contralor y el Procurador respectivamente. Según su
criterio, el concejo municipal cumple funciones similares a nivel local, por lo
cual es “procedente la atribución del concejo para citar al personero y
contralor municipal” pues tales citaciones “tienen por objeto solicitar
informes sobre la gestión que adelantan, explicaciones sobre aspectos concretos
de esa gestión sobre actos u omisiones en el desempeño de la misma”. Por ello
la ciudadana considera que el cargo de los actores no tiene sustento ya que la
Carta establece la división de poderes y reparte la soberanía entre distintos
órganos, por lo cual “si bien es cierto, la contraloría y la personería
municipal son órganos de control en la materia, nada obsta para que se ejerza
control sobre estas entidades por parte del Concejo municipal”. Según su
criterio, la tesis de los actores lleva al absurdo de que tales entidades no
podrían “ser controladas por ninguna entidad, por su carácter de órganos de
control”. Concluye entonces la interviniente:
“Siendo el
Concejo municipal el ente nominador de los funcionarios mencionados y teniendo
la función de organizar la Contraloría y la personería y dictar las normas
necesarias para su funcionamiento, se justifica aún más la existencia del
control sobre sus actuaciones, lo que en nada limita la autonomía de la
contraloría y la personería municipal.
Por otra parte,
no se comparte lo manifestado por los accionantes cuando afirman que no se
encuentra autorizado este control político, por ser el personero eventualmente,
juez disciplinario de los concejales y, el contralor municipal ejercer la
vigilancia de la gestión fiscal que adelante el concejo municipal; porque igual
acontece con el Procurador General de la Nación, quien tiene la facultad de
ejercer la vigilancia de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive las
de elección popular, igualmente, la Contraloría General de la República ejerce
control fiscal sobre las entidades y organismos del Estado, atribución que en
nada interfiere con la presentación de informes al Congreso.
Lo anterior, en
nada vulnera lo previsto por el artículo 113 de la Carta Magna, por el
contrario, da cumplimiento a lo estipulado por esta norma en lo relacionado con
que los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran
armónicamente para la realización de sus fines.”
V. INTERVENCIÓN CIUDADANA
El ciudadano
Gilberto Toro Giraldo, en representación de la Federación Colombiana de
Municipios, interviene para impugnar la demanda.
En primer término,
el interviniente considera que la demanda es inepta pues se dirige “formalmente
contra el artículo 38 de la Ley 136 de 1994 pero el ataque material esté
enderezado directa y exclusivamente contra el artículo 39”. Según su criterio,
los actores acusan las palabras “así como al personero y al contralor” del
primer artículo pero su cargo se dirige contra la posibilidad de dirigir una
“moción de observaciones” contra esos funcionarios, figura que se encuentra
prevista en el segundo artículo.
En segundo término,
el ciudadano considera que la norma no establece un control “político” por el
concejo, como equivocadamente lo creen los actores, pues se trata de un control
“administrativo”, con lo cual queda sin piso su argumentación ya que ésta se
basa en “que los personeros y contralores no son susceptibles de un control
político por ser órganos de naturaleza técnica.”
Con todo, agrega el
interviniente, incluso si se tratara de un control político, no por ello la
norma sería inconstitucional, pues la Carta no excluye que los concejos puedan
ejercer un “control de ese tipo sobre los funcionarios que encabezan los órganos
de control.” Según su criterio, es propio de la democracia que el pueblo
controle la conducta de los servidores públicos, lo cual puede hacer
directamente o por medio de sus representantes, quienes han sido entonces los
encargados de elegir a “los titulares de los órganos de control, tanto en el
ámbito nacional (Senado o Cámara) como en los territorios.”  Por ello concluye
que mientras el control que los actores califican de ‘político’ se “limite a la
posibilidad de citar a los funcionarios y exigirles informes, que es el alcance
del artículo 38, no solo no hay contradicción entre ley y Constitución sino un
cabal desarrollo de la segunda por parte de la primera.”
Finalmente, el
ciudadano considera que la moción de censura no se debe confundir con la moción
de observaciones, pues la primera se aplica a los ministros, funcionarios que
son de libre nombramiento y remoción, mientras la segunda involucra no sólo a
los secretarios de despacho municipal sino también al Personero y al Contralor,
funcionarios de período. Por ello “debe subrayarse que la Constitución
contempla la consecuencia o efecto inmediato de la moción de censura, que es la
cesación del ministro en su cargo, al paso que la moción de observaciones se agota
con la sola comunicación al Alcalde, sin que el texto legal imponga
expresamente el deber para el burgomaestre de tomar decisión alguna o la
remoción del Secretario objeto de la decisión.” Concluye entonces el ciudadano:
“Es más: Aún si
la Ley hubiera previsto que también Personero y Contralor son posibles sujetos
de moción de observaciones, y que la consecuencia de la misma es la cesación en
el empleo, por parte alguna se tipificaría violación del Estatuto Superior, ni
aún teniendo en cuenta que el Contralor Municipal es de período por mandato de
la Carta, porque si es posible que un Alcalde deba soportar el fin anticipado
de su mandato por revocatoria del mismo aparte de por otras muchas razones, no
se ve norma constitucional alguna que impida al legislador poner fin a la
vinculación de Personero y Contralor en ejercicio de su función de control”.
VI. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
En su concepto de
rigor, el Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuéllar, defiende la
constitucionalidad de la expresión acusada. Según su criterio, “aun cuando el
artículo 118 de la Carta Política preceptúa que los Personeros Municipales
ejercen funciones de Ministerio Público, y el artículo 272 del mismo Estatuto
dispone que la vigilancia de la gestión fiscal de los Distritos y Municipios
donde haya Contralorías, corresponde a éstas, ello no significa que las
Personerías y las Contralorías Distritales o Municipales, por el hecho de
ejercer tales funciones, hagan parte de la Procuraduría General de la Nación y
de la Contraloría General de la República.” Debe entonces entenderse, según la
Vista Fiscal, que se trata de “órganos de la Administración Distrital o
Municipal, pues son entidades creadas por los respectivos concejos.” Además,
agrega el Procurador, el concejo municipal “tiene a su cargo la representación
del pueblo a nivel local y, por ende, a él corresponde, entre otras funciones,
la de ejercer control sobre las actuaciones adelantadas por los agentes
públicos del respectivo nivel territorial.” Esto justifica que el artículo 38
de la Ley 136 de 1994, del cual forma parte la expresión impugnada, faculte a
esta corporación a “citar a determinados funcionarios municipales, con el
objeto de escuchar sus explicaciones acerca de los actos públicos que vienen
adelantando” y que de tales citaciones pueda seguirse una moción de
observaciones, como la regulada en el artículo 39 de esa misma ley, ya que se
trata de “un instrumento para que la Corporación realice con eficacia la tarea
de evaluar políticamente a los agentes estatales del nivel municipal.” Concluye
entonces el Procurador:
“La moción de
observaciones guarda cierto grado de similitud con la moción de censura
regulada por el artículo 135-9 de la Constitución Política, pero la diferencia
se encuentra en el hecho que la proposición, en el caso de la censura,
corresponde al Congreso, sólo puede recaer sobre los Ministros y la
consecuencia puede ser la separación del cargo para el funcionario afectado con
la respectiva decisión. En el nivel municipal, la moción de observaciones tiene
el propósito de formular un reproche político y social a determinada
funcionarios, sin que este hecho traiga como consecuencia la dimisión del
servidor público.
El control que
ejerce la corporación administrativa sobre los Personeros y Contralores,
coexiste con otros mecanismos aptos para vigilar el comportamiento de estos
funcionarios. Entre tales instrumentos se deben considerar el control
disciplinario, a cargo del Ministerio Público; el control fiscal y el sometimiento
de estos servidores públicos a un ordenamiento jurídico, cuya inobservancia
implica la iniciación de las correspondientes investigaciones penales.”
VII. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1. Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo 38 (parcial) de la Ley 136 de 1994, ya
que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de un aparte de
una ley de la República.
Un asunto
procesal previo: ¿hubo o no demanda en debida forma?
2- Uno de los
intervinientes considera que en el presente caso la Corte debe inhibirse por
cuanto la demanda es inepta, ya que los actores señalaron como norma demandada
el artículo 38 (parcial) de la Ley 136 de 1994, mientras que sus cargos se
dirigen en realidad contra el artículo 39 de esa misma ley. Según su criterio,
los demandantes acusan las palabras “así como al personero y al contralor” del
primer artículo pero su cargo se dirige contra la posibilidad de dirigir una
“moción de observaciones” contra esos funcionarios, figura que se encuentra
prevista en el segundo artículo. Comienza entonces la Corte por examinar si la
demanda fue presentada en debida forma.
3- El interviniente
tiene razón en que el cargo central de los actores se dirige contra la
posibilidad de que el concejo municipal formule una moción de observaciones a
las actuaciones de la contraloría municipal y la personería, y que esa figura
no se encuentra regulada en el artículo acusado. Sin embargo, no por ello la
demanda es inepta pues el cargo no se dirige contra la figura misma de la
moción de observaciones, evento en el cual es cierto que lo procedente hubiera
sido demandar en su integridad el artículo 39 de la Ley 136 de 1994, sino
contra la utilización de ese mecanismo en relación con los órganos de control y
contra la posibilidad misma de que los contralores y personeros sean citados
por los concejos municipales y distritales. Por ende, como los actores no
pretendían impugnar integralmente la existencia de la moción de observaciones
sino únicamente su aplicación en los casos del contralor y del personero,
entonces tenían razón en acusar las expresión “así como al personero y al
contralor” del artículo 38, ya que ésta es la que faculta al concejo a ejercer
el control sobre estos funcionarios. La demanda fue entonces presentada en
debida forma, por lo cual entra la Corte al examen material de las acusaciones.
El asunto
material bajo revisión.
4- Los artículos 38
y 39 de la Ley 136 de 1994 regulan la función de control de los concejos
municipales y consagran la llamada moción de observaciones. Según esta
normatividad, el concejo, con el fin de controlar a la administración
municipal, puede citar a determinados funcionarios municipales, como los
secretarios, los jefes de departamento administrativo, y los representantes
legales de las entidades descentralizadas. Esas citaciones deben hacerse con
una cierta anticipación y contienen un cuestionario escrito, a partir del cual
se realiza un debate dentro del concejo, el cual no puede extenderse a asuntos
ajenos al cuestionario y debe encabezar el orden del día de la sesión. La
figura de la moción de observaciones es regulada por el artículo 39 de la Ley
136 de 1994, el cual establece:
“MOCION DE
OBSERVACIONES. Al finalizar el debate correspondiente y con la firma de por lo
menos la tercera parte de los miembros de la corporación, se podrá proponer que
el concejo observe las decisiones del funcionario citado.
La propuesta se
votará en plenaria entre el tercero y décimo día siguientes a la terminación
del debate. Aprobada la moción, por el voto de la mitad más uno de los miembros
de la corporación, se comunicará al alcalde. Si fuere rechazada, no podrá
presentarse otra sobre la misma materia, a menos que hechos nuevos la
justifiquen.”
Ahora bien, según
los actores y uno de los intervinientes, no es posible que el concejo cite y
formule una moción de observaciones al personero o al contralor municipal por
cuanto de esa manera se estaría ejerciendo una suerte de control político sobre
los órganos de control, lo cual afecta la independencia y la autonomía de estos
últimos. Además de esa manera se estaría permitiendo que los controlados (los
concejales) pudieran interferir en las labores de los controladores (el
personero y el contralor). Por el contrario,  otro de los intervinientes y la
Vista Fiscal consideran que es perfectamente legítimo que el concejo pueda
citar a estos funcionarios y formularles una moción de observaciones ya que no
sólo éstas no son formas de control político sino que, además, incluso si lo
fueran, no por ello vulnerarían la Carta ya que ésta admite que existan
controles mutuos entre los distintos órganos de Estado. Finalmente, otro
interviniente formula una tesis intermedia pues considera que la Corte debe
declarar la exequibilidad condicionada de la expresión acusada. Según su
criterio, los concejos pueden citar a los personeros y contralores municipales
con el fin de obtener información de estos funcionarios, pero en manera alguna
pueden llegar a formular una moción de observaciones a su actuación, por cuanto
estarían afectando la autonomía de estos órganos de control. Como vemos, el
problema que plantea esta demanda es si es posible que la ley atribuya a los
concejos la facultad de citar a los personeros y contralores municipales con el
fin de obtener información y debatir sus actuaciones y, eventualmente, formular
una moción de observaciones sobre su comportamiento, la cual es remitida al
alcalde. Para responder este interrogante, comienza esta Corporación por
examinar si la figura misma de la moción de observaciones es compatible con las
funciones de los concejos municipales, para luego, en caso de que la respuesta
sea afirmativa, estudiar  si ese mecanismo de control puede o no ser aplicado a
los personeros y contralores municipales o distritales.
La naturaleza
administrativa de los concejos municipales, el control político y la moción de
observaciones.
5- Las asambleas
departamentales y los concejos municipales, a pesar de ser órganos de
representación plural y de elección directa por la ciudadanía, no son en
estricto rigor organismos políticos, en el mismo sentido que lo es el Congreso
de la República. Estas instituciones son, como lo señala claramente la
Constitución, corporaciones administrativas (CP arts 299 y 312), lo cual
armoniza con la naturaleza unitaria del Estado colombiano (CP art. 1º). Por
ello la Corte había precisado que “si bien los concejos municipales están
conformados por personas de la localidad, elegidas directamente por sus
conciudadanos, constituyéndose por ello en sus voceros y agentes, y
representando sus intereses y voluntad, ello no puede servir para pretender
erigirlos como un "órgano legislativo de carácter local"”[1]. Esto significa que los
concejos carecen de ciertas potestades que son propias del Congreso, como
órgano político de representación plural nacional que es. Así, si bien los
concejos ejercen una facultad reglamentaria y dictan normas generales válidas
en el respectivo municipio, en sentido estricto carecen “de potestad
legislativa porque ella está concentrada en el Congreso de la República.[2]". Igualmente, por
esa misma razón, esta Corte ha considerado que el control político sobre la
administración (CP art. 114), en sentido estricto, se encuentra radicado
primariamente en el Congreso, por lo cual ciertas prerrogativas de los
congresistas, como la inviolabilidad de sus opiniones, no se extienden
automáticamente a los diputados y a los concejales[3].
Ahora bien, la moción
de observaciones regulada por el artículo 39 de la Ley 136 de 1994 se inspira
en la moción de censura, en virtud de la cual el Congreso puede citar a los
ministros para debatir  sus actuaciones y, con el voto de la mayoría de los
integrantes de cada cámara, hacerlo cesar en sus funciones (CP art. 135). La
moción de censura es entonces una institución eminentemente política, propia
del control político que el Congreso ejerce sobre el gobierno y sobre la
administración (CP art. 114), mientras que  la moción de observaciones parece
ser, como acertadamente lo señalan los actores,  una transposición a nivel
local de la moción de censura a los ministros, aun cuando existan diferencias
importantes entre las dos figuras. Así, la moción de censura es de rango constitucional
e implica la cesación en sus funciones del ministro cuestionado (CP art. 135
ord 9º), mientras que  la moción de observaciones, que es una figura de
creación legal, no implica automáticamente la separación del cargo del servidor
cuestionado. Con todo, una pregunta obvia surge:  la moción de observaciones,
al configurar una suerte de control político sobre la administración local, ¿es
o no compatible con la naturaleza administrativa de los concejos?
6- Para responder a
este interrogante, es necesario tomar en cuenta que los concejos, si bien no
tienen una naturaleza política igual a la del Congreso, comparten importantes
rasgos con esa institución. Es más, el propio diseño constitucional de estas
corporaciones permite inferir que la Carta quiso establecer entre los concejos
y los alcaldes una relación, en muchos puntos, similar a aquella que existe
entre el Congreso y el Presidente (CP arts 150, 189, 313 y 315).  Así, el
ejecutivo unitario, tanto a nivel nacional (Presidente) como local (alcalde),
presenta el plan de desarrollo y el proyecto de presupuesto, mientras que
corresponde a las corporaciones plurales (Congreso y concejos) discutirlos y
aprobarlos, y una vez esto ha ocurrido, los ejecutivos unitarios pueden ordenar
el gasto de conformidad con el presupuesto y el plan. Igualmente, sólo los
cuerpos plurales pueden decretar impuestos y a ellos corresponde determinar la
estructura general de la administración, crear los establecimientos públicos y
las empresas comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía
mixta, así como fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías
de empleo, mientras que el jefe individual de la administración en los
distintos ámbitos territoriales (Presidente y alcaldes) nombra a los directores
de las entidades, crea, suprime  o fusiona los cargos, señala sus funciones y
fija sus emolumentos. Los cuerpos plurales tienen también una función
importante en el establecimiento de normas generales a fin de reglamentar de
manera abstracta ciertas actividades. Así, el Congreso expide leyes en
múltiples ámbitos y es titular además de la cláusula general de competencia,
mientras que los concejos reglamentan las funciones y los servicios a su cargo,
dictan las normas orgánicas municipales de presupuesto, regulan los usos del
suelo y promulgan las normas necesarias para la protección del patrimonio
ecológico y cultural municipal. Por el contrario, a los ejecutivos singulares,
la Carta, si bien les reserva una competencia reglamentaria, les adscribe una
función esencial de ejecución administrativa, puesto que al Presidente y al
alcalde les corresponde garantizar el debido cumplimiento de las normas
generales y conservar el orden público.
Existe pues una
similitud estructural de la relación entre el Presidente y el Congreso de un
lado, y los alcaldes y los concejos del otro, la cual no es casual sino que
responde al obvio hecho de que la Carta establece una complementariedad de
tareas y controles recíprocos entre los cuerpos plurales de representación y
los ejecutivos singulares.  Por tal razón, la Constitución confiere al
Presidente y al alcalde ante todo competencias de decisión concreta y actuación
administrativa, por cuanto se trata de instancias unitarias idóneas para tales
tareas, mientras que los cuerpos plurales no ejercen funciones de gestión ni
prestan directamente los servicios públicos. La Carta ha reservado a estas
instancias plurales las decisiones más generales, lo cual resulta razonable por
cuanto el Congreso y los concejos son ante todo espacios representativos y de
deliberación pública, de suerte que en ellos se encuentran representadas las
distintas opciones ideológicas y políticas de la ciudadanía, y no sólo las
mayoritarias sino también las minorías. Por ello esta Corte había señalado que
tanto en el plano nacional como en la esfera territorial, “las funciones de
formulación política y de gestión administrativa, confiadas a los órganos
estatales, se encuentran igualmente separadas”[4]
puesto que las primeras corresponden primariamente a los cuerpos plurales
mientras que las segundas son más propias de los jefes de la administración
nacional (Presidente) y local (alcalde).
Dentro de tal
esquema institucional, es natural que la labor de control político sobre la
administración se encuentre radicada también en los cuerpos plurales. En
efecto, la Presidencia y la alcaldía, por ser cuerpos dirigidos por un único
jefe electo popularmente, tienden a ser una expresión institucional de las
fuerzas mayoritarias, por lo cual es natural que sus actuaciones sean
controladas por un cuerpo representativo plural en donde tengan también cabida
las minorías, como son  el Congreso y los concejos. Por ende, si bien los concejos
son corporaciones administrativas, no por ello se debe concluir que es extraño
a estas corporaciones que ejerzan funciones de control en el ámbito local sobre
la gestión gubernamental municipal. Y ese control tiene un cierto sentido
político ya que es una expresión del derecho de los ciudadanos de ejercer, ya
sea de manera directa o por medio de sus representantes, un control sobre el
ejercicio del poder político (CP art. 40). Por ello, en anterior ocasión, la
Corte había señalado que a nivel local “el Constituyente separó estrictamente
las funciones del control político y de administración o gestión pública (C.P.,
art. 292)” de suerte que las “Asambleas Departamentales y los Concejos
Municipales tienen a su cargo, entre otras funciones, el control político sobre
la gestión gubernamental”. Dijo entonces la Corte:
“La separación de
las funciones administrativa y de control político constituye una garantía
institucional para el cumplimiento efectivo de los fines del Estado (C.P.,
arts. 113 y 2).
(...)
En el sistema
constitucional colombiano, el diseño y la formulación de los planes y programas
de desarrollo económico y social corresponde a instancias legislativas (C.P.,
art. 150-3) y administrativas (C.P., arts. 300-3 y 313-2). La ejecución de las
políticas está a cargo de las autoridades gubernamentales (C.P., arts. 189-11,
305-2 y 315-3). El control político del gobierno se radica en el Congreso,
pero también en las Asambleas Departamentales y en los Concejos Municipales, en
su calidad de órganos elegidos popularmente. La atribución de diferentes
funciones públicas a diversos órganos permite un ejercicio eficaz del control
político sobre la actividad estatal, con miras a garantizar el cumplimiento de
los fines sociales del Estado (C.P., art. 2). Los órganos del Estado ejercen
sus funciones en forma independiente y bajo su propia responsabilidad, pero
colaboran armónicamente para la realización de sus fines (C.P., art. 113). La
distribución del poder entre varios órganos significa su limitación y control mediante
un sistema de pesos y contrapesos, que permiten hacer realidad la
responsabilidad política de los titulares del poder.
La separación de
funciones representa, por lo tanto, una garantía institucional  para el
correcto funcionamiento del aparato estatal. Esta garantía institucional
constituye un presupuesto normativo necesario para el control horizontal y
vertical del poder político (subrayas no originales).[5]”
7- Los concejos
ejercen entonces un control político sobre la administración local. Es cierto
que esa labor de fiscalización no tiene todas las connotaciones del control
radicado en el Congreso, ni los concejales gozan de todas las prerrogativas que
la Carta atribuye a los representantes y senadores, puesto que Colombia es una
república unitaria, por lo cual los grandes problemas nacionales tienen su
espacio natural de deliberación política en el parlamento, que tiene entonces
la función primaria de ejercer el control político sobre la administración. El
control de los concejos, por su parte, se refiere a los asuntos propios de la
democracia local. Esto es lo que explica que la Sentencia T-405 de 1996, al
insistir en las obvias diferencias que existen entre el control del Congreso y
aquel ejercido por las asambleas, haya incurrido en la imprecisión de limitar
el control político exclusivamente al Congreso, de suerte que caracterizó como
control administrativo aquél que es adelantado por las asambleas y los
concejos. Por tal razón, en la presente ocasión, la Corte precisa sus criterios
en el siguiente sentido: las asambleas y los concejos, a pesar de ser
corporaciones administrativas, ejercen un control político sobre la
administración local, el cual, por su ámbito territorial reducido, no es
idéntico al control ejercido por el Congreso, por lo cual el status jurídico de
los congresistas y de los concejales no es el mismo.
8- Conforme a lo
anterior, la Corte encuentra que la moción de observaciones es una competencia
que la ley podía adscribir a los concejos. En efecto, este mecanismo
simplemente permite al concejo formular un cuestionario a un funcionario local
a fin de debatir sobre la manera cómo ejerce sus funciones, y eventualmente
formular una observación crítica que es remitida al alcalde, con lo cual esa
corporación manifiesta una crítica pública y un reproche político a ese
servidor público. La figura es entonces perfectamente compatible con las
labores de control que la Carta confiere a esas corporaciones administrativas
en el plano local. Es cierto que la Constitución no atribuye directamente a los
concejos la facultad de citar a los funcionarios locales, presentarles
cuestionarios y debatir sus actuaciones, a fin de eventualmente formular una
moción de observaciones sobre el ejercicio de sus funciones. Sin embargo, las
competencias de los concejos no son exclusivamente aquellas que la Carta
expresamente les otorga pues la ley puede asignarle nuevas funciones, siempre y
cuando éstas sean compatibles con la naturaleza de estas corporaciones
administrativas (CP art. 313 ord 10), tal y como sucede en este caso. Así las
cosas, en la medida en que la figura de la moción de observaciones no suscita
en sí misma ningún problema constitucional, entra la Corte específicamente a
estudiar la expresión acusada, la cual permite que el concejo aplique ese
mecanismo en relación con los contralores y los personeros municipales.
Moción de
observaciones y órganos de control.
9- La personería y
la contraloría son órganos municipales. Sin embargo, la Carta confiere a esas
entidades autonomía e independencia, a fin de que puedan ejercer adecuadamente
las funciones de control que les competen. Así, la contraloría ejerce la
vigilancia de la gestión fiscal  y el control de resultados de la
administración (CP arts 119 y 267), por lo cual, tanto en el plano nacional
como a nivel municipal, goza de autonomía administrativa y presupuestal (CP
arts 267 y 272). Por su parte, el personero, si bien es elegido por el concejo
municipal (CP art. 313 ord. 8º),  en manera alguna es un servidor público
dependiente de esta entidad, pues ejerce funciones de Ministerio Público a
nivel local, por lo cual le corresponde, entre otras atribuciones, la guarda y
promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la
vigilancia de la conducta de los otros servidores públicos (CP art. 118).
Como vemos, el
contralor municipal y el personero, si bien son órganos municipales, no
dependen directamente del alcalde ni del concejo, ya que son organismos de
control que gozan de autonomía administrativa y presupuestal, precisamente para
poder ejercer adecuadamente sus funciones de control. Así las cosas, la
pregunta que obviamente surge es la siguiente: ¿la autonomía de esos
funcionarios impide que sean citados por el concejo y que éste eventualmente
formule una moción de observaciones sobre su comportamiento?
10- El anterior
interrogante plantea una tensión entre dos mandatos constitucionales: de un
lado, la protección a la autonomía de los personeros y contralores municipales,
que sugiere que la actuación de esos funcionarios no debe ser controvertida, ni
menos observada, por el concejo municipal; y, de otro lado, el principio de
optimización del control político sobre la gestión pública, que fue reconocido
por esta Corte en anterior sentencia[6],
y en virtud del cual es propio de la democracia estimular las formas de control
de la ciudadanía, ya sea de manera directa, ya sea por medio de sus
representantes, a toda actuación del poder político.  Por ende, como los
órganos de control municipal son también una forma de ejercicio del poder,
parecería natural que sus actuaciones pudieran ser discutidas y observadas por
el concejo, en la medida en que esta institución es el órgano de representación
local por excelencia. Con el fin de resolver esa tensión, la Corte recurrirá al
análisis de proporcionalidad que esta Corporación ha utilizado con el fin de
determinar si un trato diferente, una restricción de un derecho o la afectación
de un principio constitucional se ajustan a la Carta[7]. Según este juicio de
proporcionalidad, cuando dos principios entran en colisión, como sucede en este
caso, corresponde al juez constitucional determinar si la restricción de uno de
los principios es "adecuada" para lograr el fin perseguido, segundo
si es "necesaria", en el sentido de que no exista otro medio manifiestamente
menos oneroso en términos de sacrificio de otros principios constitucionales
para alcanzar el fin perseguido; y, tercero, si es "proporcionada stricto
sensu", esto es, que no se sacrifiquen valores y principios que tengan
un mayor peso que el principio que se pretende satisfacer.
11- La Corte
considera que la expresión acusada persigue una finalidad legítima, ya que
estimula el debate ciudadano y el ejercicio del control político local por
parte de las corporaciones de representación plural en los municipios. La
medida es igualmente adecuada para tal efecto, en la medida en que permite al
concejo citar a los personeros y contralores, debatir sus actuaciones, y
eventualmente formular una crítica pública, con lo cual se estimula la
deliberación democrática y el control político sobre la actuación de esos
organismos de control.  Sin embargo la pregunta que surge es si el mecanismo
puede llegar a afectar a tal punto la autonomía de los organismos de control,
que resulte manifiestamente innecesario y desproporcionado en relación con la
finalidad que se pretende satisfacer.
12- Un examen de las
relaciones entre las atribuciones de los concejos y aquellas propias de los
personeros y contralores permite mostrar si existe o no una afectación
desproporcionada de la autonomía de los organismos de control.
Así, de un lado, la
labor de las contralorías no se encuentra aislada de los cuerpos
representativos -como el Congreso y los concejos- sino que forma parte de lo
que algunos sectores de la doctrina han denominado el sistema general de
Hacienda Pública, que se encarga del manejo y control de los dineros públicos y
que tiene uno de sus momentos decisivos en la labor de los órganos de
representación plural. En efecto, no sólo corresponde exclusivamente a esos
cuerpos establecer los impuestos, en tiempos de paz, en virtud del milenario
principio constitucional según el cual no puede haber impuestos sin
representación (CP arts 150 ord 12, 313 ord 4º y 338), sino que, además, el
Congreso y el concejo aprueban, en su respectivo ámbito, el presupuesto (CP
arts 150 ord 11 y 313 ord 5º). Además, en el caso del Congreso, a esta entidad
corresponde aprobar la cuenta general del presupuesto y del tesoro, que es
presentada por el Contralor General a la Cámara de Representantes (CP art. 270).
Así, en su ya clásica obra, Esteban Jaramillo subrayaba la importante relación
que existe entre el proceso  presupuestal y la fiscalización, en los siguientes
términos:
“El presupuesto
financiero nace y muere, pues, en el seno mismo de la Representación Nacional,
dentro de los modernos regímenes democráticos. Ante ella lo presenta el
Gobierno, cuando no es más que un proyecto de ley de hacienda; ella lo examina,
lo analiza, lo cercena, lo aumenta y dispone de él como de cosa propia; le da
el carácter de mandato imperativo de la potestad soberana, de programa de
acción administrativa, de plan financiero y de limitación precisa de las
atribuciones fiscales del Poder Ejecutivo; establece y  fija los ingresos y
autoriza, los gastos; traza las normas para la recaudación de los primeros y
para el pago de los últimos; determina las sanciones para los responsables del
Erario; crea y nombra con absoluta independencia Tribunales de Cuentas y
Contralores y les señala sus atribuciones, y al fin, mediante la aceptación
expresa o tácita de la ejecución del presupuesto, pronuncia la última palabra
en el proceso fiscal, y le pone, en nombre de la Nación, el sello definitivo.
Con semejantes instituciones se aleja en los pueblos modernos todo peligro de
dictadura financiera, que es causa, exponente  y consecuencia del absolutismo
político[8].”
La anterior doctrina
coincide además con la regulación establecida por el Estatuto Orgánico del
Presupuesto, el cual establece (art. 90 del decreto 111 de 1996) que el
Congreso ejerce el control político sobre el presupuesto, mediante instrumentos
como la citación a ministros y jefes de departamento administrativo, el examen
de los informes del Ejecutivo sobre la ejecución de los planes de desarrollo y
el análisis que la Cámara de Representantes realiza para el fenecimiento de la
cuenta general del presupuesto y del tesoro que presenta el Contralor. A Su
vez, el artículo 107 de ese mismo estatuto prevé que el desarrollo del proceso
presupuestal de las contralorías y personerías municipales se regirá “por las
disposiciones contenidas en las normas orgánicas del presupuesto de los
distritos y municipios que se dicten de conformidad con la ley orgánica de
presupuesto o de esta última en ausencia de las primeras”.
El anterior análisis
muestra que los cuerpos representativos nacionales y locales tienen un interés
legítimo en conocer y debatir la manera cómo efectivamente los recursos
públicos son gastados, por lo cual las contralorías, si bien son órganos
autónomos de control fiscal, que deben tener una especialización técnica y
estar libres de interferencias partidistas, no por ello se encuentran
desvinculados del trabajo del Congreso y de los concejos. Esto es en gran
medida lo que explica que los contralores sean elegidos, a nivel nacional por
el Congreso, y a nivel municipal por los concejos (CP arts 267 y 272). Por ello
la Corte ya había señalado que el señalamiento de las plantas de personal, a
iniciativa de los respectivos contralores, por los concejos municipales y
distritales, no afecta la autonomía de estos órganos de control, entre otras
cosas porque “la función de control fiscal, en cuanto tiende a vigilar y
asegurar la correcta utilización, inversión y disposición de los fondos y
bienes de los municipios y distritos, antes que ajena, interesa y guarda
relación estrecha con las funciones que le corresponden a los concejos según el
art. 313”[9].
En ese mismo orden
de ideas, la labor de los personeros tampoco es extraña a las competencias de
los concejos municipales pues ambos existen en gran parte para fiscalizar la
labor de la administración local a fin de que ésta cumpla adecuadamente sus labores,
esto es, que las alcaldías actúen en beneficio del interés común, sin que sus
funcionarios infrinjan las leyes o abusen de sus atribuciones. Es cierto que la
función de control del concejo y el personero tienen cada una su especificidad,
pues la fiscalización de los concejos es eminentemente política, por las
características de este cuerpo representantivo, mientras que la tarea del
personero tiene otro carácter, por cuanto éste ejerce funciones de  Ministerio
Público. Sin embargo, en ambos casos existe el interés de fiscalizar la la
gestión de la administración. Por ello históricamente la figura del ombudsman,
que corresponde en gran medida, en otros países, al Ministerio Público en
nuestro régimen constitucional, se encuentra tan íntimamente ligada a la  labor
de fiscalización de los cuerpos representativos, que se considera que estos
funcionarios son una suerte de agentes de esas corporaciones. El sistema
colombiano acoge otro modelo, ya que el Ministerio Público es un órgano de
control autónomo, pero no por ello se encuentra separado de las actividades del
Congreso, en el plano nacional, ni de los concejos, en el ámbito local, lo cual
explica que estos cuerpos representativos tengan una incidencia directa en su
elección (CP arts 276 y 313 ord 8º). Además, en el caso específico de los
personeros municipales, el artículo 178 de la Ley 136 de 1994 señala que fuera
de las funciones que determinen la Constitución y las leyes, este funcionario
ejercerá también las atribuciones que le fijen los respectivos acuerdos
municipales. Por ende, si el concejo, mediante acuerdo, puede señalar al
personero del respectivo municipio nuevas responsabilidades, resulta razonable
que esa corporación pueda ejercer un especial control sobre la manera como este
funcionario ha desarrollado esos cometidos.
Conforme a lo
anterior, la Corte comparte el criterio de aquellos intervinientes que
consideran que las citaciones y los cuestionarios del concejo a los personeros
y a los contralores para que respondan a unas preguntas relacionadas con el
ejercicio de sus funciones no afecta intensamente la autonomía de estos
servidores, ya que se trata de obtener información relativa a los deberes de su
cargo. En cambio ese mecanismo permite un mejor desarrollo del control político
por los concejos pues permite que esas corporaciones puedan obtener, de primera
mano, una información que es importante para el desarrollo del control político
sobre la administración y para que esa corporación pueda cumplir en mejor forma
sus atribuciones.
13- Por el
contrario, la Corte considera que la posibilidad de que el concejo llegue a
formular una moción de observaciones sobre la actividad de estos funcionarios
suscita importantes interrogantes constitucionales, por las siguientes dos
razones:
De un lado, como se
vio, la figura de la moción de observaciones está estructurada sobre la idea de
que debe recaer sobre un funcionario que dependa directamente del alcalde. En
efecto, no otro puede ser el sentido de que la moción sea enviada al jefe de la
administración local puesto que de esa manera se pretende que el concejo no
sólo formule públicamente una crítica a la actuación de un determinado servidor
público sino además que el alcalde, en caso de que lo considere pertinente,
tome la medida de rigor. Por ello es natural que la figura pueda ser usada en
relación con los secretarios, los jefes de departamento administrativo y los
representantes legales de entidades descentralizadas, ya que todos estos
funcionarios son agentes del alcalde y dependen directamente de él. En cambio,
el personero y el contralor no se encuentran subordinados jerárquicamente
frente al alcalde ya que son organismos autónomos de control, por lo cual
resulta discutible la aplicación de la moción de observaciones en su caso, por
cuanto, como se dijo, ésta se encuentra estructurada sobre la base del
predominio del alcalde sobre los funcionarios observados.
De otro lado, no se
debe olvidar que si bien el personero y los contralores mantienen relaciones
con el concejo, en todo caso son organismos de control que gozan de autonomía
orgánica y financiera, y tienen una garantía institucional sobre su
independencia, a fin de que puedan cumplir adecuadamente sus funciones  (CP
arts 113 y 117). Esto significa que en sentido estricto estos órganos no hacen
parte de la administración municipal, que es el aparato sobre el cual los
concejos ejercen su control político, así como el Congreso ejerce control sobre
el gobierno y la administración (CP art. 114).
La
constitucionalidad condicionada de la expresión acusada.
15- Como vemos, la
moción de observaciones, tal y como se encuentra estructurada, no se puede
aplicar mecánicamente al personero y al contralor, pues podría afectar la
autonomía de estos organismos ya que se estaría presuponiendo la subordinación
de los mismos al alcalde. ¿Significa lo anterior que se debe declarar la
inexequibilidad de la expresión acusada, tal y como lo solicitan los actores?
Para responder a este interrogante, es necesario recordar que, según el
principio de conservación del derecho, los tribunales constitucionales deben
siempre buscar preservar al máximo las disposiciones emanadas del Legislador,
en virtud del respeto al principio democrático[10].
Por ello si una disposición admite una interpretación acorde con la Carta, es
deber de esta Corte declararla exequible de manera condicionada, y no retirarla
del ordenamiento. En ese orden de ideas, entra la Corte a analizar si la
expresión acusada admite una interpretación conforme a la Constitución, con el
fin de poder preservarla en el ordenamiento.
En relación con los
contralores municipales y distritales, la Corte recuerda que esas entidades, si
bien gozan de autonomía administrativa y presupuestal, hacen parte  del sistema
global de Hacienda Pública, en el cual, a nivel local, los concejos juegan un
papel esencial, por cuanto estas corporaciones administrativas decretan las
contribuciones y aprueban el presupuesto. Por ende, en principio es válido que
el concejo pueda formular un reproche público, por medio de la moción de
observaciones, a la manera como el contralor desarrolla sus funciones. Lo único
que suscita inquietudes constitucionales en este caso es el hecho de que el
concejo envíe esa moción al alcalde, por cuanto se estaría dando a entender que
el contralor es un agente del jefe de la administración local, lo cual, como ya
se vio, no es cierto. Por ende, la Corte precisa que la expresión “al
contralor” del artículo 38 de la Ley 136 de 1994 es exequible, en el entendido
de que el envío de la moción de observaciones al alcalde no lo faculta  a tomar
medidas en contra del contralor, por cuanto éste, a diferencia de los
secretarios, los jefes de departamento administrativo y los representantes
legales de las entidades descentralizadas, no es un subordinado del
burgomaestre.
La Corte considera
que las anteriores limitaciones son también válidas en relación con el personero,
por cuanto este funcionario no es tampoco un subordinado del alcalde sino un
agente del Ministerio Público.  Pero en este caso, existe otro motivo que
cuestiona aún más la aplicación de la moción de observaciones, y es el
siguiente: el personero adelanta funciones de Ministerio Público, en relación a
las cuales, y a diferencia de lo que sucede en el caso del contralor, el
concejo no tiene un interés directo, por lo cual no parecería legítimo que la
corporación administrativa pudiera reprochar públicamente al personero el
ejercicio de esas atribuciones,  pues estaría afectando su autonomía. Sin
embargo, esto no significa que este funcionario no pueda nunca ser objeto de
una moción de observaciones por parte del concejo, por cuanto, como ya se señaló,
el artículo 178 de la Ley 136 de 1994 señala que el concejo puede atribuir
nuevas funciones al personero por medio de un acuerdo. Por ende, la Corte
considera que la moción de observaciones es legítima si recae sobre las
atribuciones que le fueron otorgadas al personero por un acuerdo municipal pero
que no puede referirse a las funciones que éste ejerce como Ministerio Público,
según competencias conferidas para tal efecto por la Constitución y la ley. Por
ende, también en este caso la Corte condicionará el alcance de la expresión
acusada, en el sentido no sólo de que la moción de observaciones al personero
sólo puede recaer sobre funciones que le fueron conferidas por el propio
concejo, sino además que, al igual que en el caso del contralor, la remisión de
la moción al alcalde, no faculta  al jefe de la administración local a tomar
medidas en contra del personero.
16- Con todo, la
Corte precisa que los anteriores condicionamientos a la norma acusada, que
buscan preservar al máximo la esfera de acción de la moción de observaciones
pero sin que ésta vulnere la autonomía de los órganos de control,  en manera
alguna significa que las actuaciones de los personeros y los contralores no se
encuentren sujetas a los correspondientes controles penales y disciplinarios.
Por ende, si el concejo, al examinar la conducta de estos funcionarios,
encuentra que estos servidores han cometido faltas disciplinarias o hechos
punibles, tiene no sólo la facultad sino la obligación de remitir la
información a las autoridades competentes para que éstas adelanten las
correspondientes investigaciones de rigor.
Necesidad de
unidad normativa.
17- Con las
anteriores precisiones, la Corte encuentra que la expresión acusada se ajusta a
la Carta, por lo cual declarará la exequibilidad condicionada de la misma. Como
se desprende de la argumentación de esta sentencia, resultaba imposible
analizar esos apartes sin estudiar en su integralidad los artículos 38 y 39 de
la Ley 136 de 1994, que regulan las citaciones a ciertos funcionarios y la posibilidad
de que el concejo formule una observación sobre su conducta. Ahora bien, en
relación a los secretarios, los jefes de departamento administrativo y los
representantes legales de las entidades descentralizadas, la Corte no encuentra
ninguna objeción constitucional puesto que estos servidores son agentes del
alcalde, por lo cual la remisión de la moción de observaciones tiene plena
operancia frente a ellos. Por ende, y en aplicación de la figura de la unidad
normativa, la Corte declarará la exequibilidad simple del resto de esos
artículos.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES,
en los términos señalados en los fundamentos jurídicos No 15, 16 y 17 de esta
sentencia, los artículos 38 y 39 de la Ley 136 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL            ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ                     EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO         HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                                                Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ
CABALLERO                        FABIO MORÓN DÍAZ                 Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-538 de
1995. MP Fabio Morón Díaz.
[2] Corte
Constitucional, Sentencia T-425, junio 24 de 1992, M.P. Ciro Angarita
[3] Corte
Constitucional. Sentencia T-405 de 1996. MP Alejandro Martínez Caballero.
[4] Sentencia C-082 de
1996. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico No 9.
[5] Sentencia C-082 de
1996. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico No 9
[6] Sentencia C-082 de
1996. Fundamento Jurídico No 8
[7]Ver, entre otras,
las sentencias T-422/92, C-530/93, T-230/94, T-288/95, C-022/96, C-280/96 y
C-309/97
[8] Esteban Jaramillo. Hacienda
Pública (5 Ed). Bogotá: Librería voluntad S.A, 1953,  p 549.
[9] Sentencia C-272 de
1996. MP Antonio Barrera Carbonell.
[10]Ver, entre otras,
las sentencias C-100/96. Fundamento Jurídico No 10 y C-065/97.