T-460-17
Sentencia T-460/17
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO
QUE DECLARA INSUBSISTENTE A PERSONA PROXIMA A PENSIONARSE-Procedencia excepcional
RETEN SOCIAL-Definición
La Corte Constitucional
en sentencia  C-795 de 2009 definió retén social en los siguientes términos: “mecanismo por medio de la cual se buscó que
en los procesos de reforma institucional, se otorgara una protección más
intensa que a los demás servidores públicos, en materia permanencia y
estabilidad en el empleo a las madres cabeza de familia sin alternativa
económica, a las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y a
los servidores que al momento de la liquidación estuviesen próximos a obtener
su pensión de jubilación o de vejez. De no contarse con tal
protección, en virtud de la fusión, reestructuración o liquidación de las
entidades públicas objeto del programa de renovación referido, esas personas
quedarían desprotegidas y cesantes laboralmente, al igual que sus hijos menores
o aquellas personas que dependieren económica o afectivamente de ellas.”.
RETEN SOCIAL-Fuente
legal/RETEN SOCIAL-Fuente constitucional/RETEN SOCIAL-Destinatarios
RETEN SOCIAL-Obligación
de garantizar la estabilidad laboral de los destinatarios, evitando suprimir
los cargos que estos ocupen en la administración, hasta el momento en que
culminen los procesos de reestructuración
RETEN SOCIAL A
PREPENSIONADOS-Reiteración de jurisprudencia sobre su aplicación
y alcance
PREPENSIONADO-Sujeto de
especial protección/PREPENSIONADO-Alcance de la protección
ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DE
PERSONAS PROXIMAS A PENSIONARSE-Garantía
La estabilidad laboral de los prepensionados es una garantía
constitucional de los trabajadores del sector público o privado, de no ser
desvinculados de sus cargos cuando se encuentren ad portas de cumplir con los
requisitos para acceder a la pensión de vejez. De otro lado, no basta la mera
condición de prepensionado, sino que se precisa verificar si hubo afectación de
los derechos fundamentales.
ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA
DE PREPENSIONADO-Beneficio no aplica para cargos de libre nombramiento y remoción
INEXISTENCIA E ILEGALIDAD DE
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Diferencias
ACTO ADMINISTRATIVO-Existencia
La Corte Constitucional ha expuesto que la existencia
del acto administrativo se reputa desde el momento en que la voluntad de la
Administración se manifiesta a través de una decisión “desde el momento en que
es producido por la Administración, y en sí mismo lleva envuelta la
prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz. De igual
manera, la existencia del acto administrativo está ligada a su vigencia, la
cual se da por regla general desde el momento mismo de su expedición,
condicionada, claro está, a la publicación o notificación del acto, según sea de
carácter general o individual.”.
ACTO ADMINISTRATIVO-Inexistencia
Se
entiende por acto inexistente el que carece de los elementos sustanciales de
fondo, como si el ministro de Defensa dicta una providencia sobre asuntos
mineros, o cuando el acto no lo suscribe la autoridad que deba hacerlo, y le da
dos consecuencias: los actos inexistentes no obligan, no se puede pedir su
anulación porque sólo se anula lo que ha adquirido existencia, aunque la acción
judicial puede enderezarse a que el juez declare que por razón de la
inexistencia no hay lugar a la anulación. En ese sentido, la inexistencia del acto administrativo puede
predicarse cuando el funcionario que emite una voluntad a nombre de la
administración no tiene poder legal para obligar a la entidad.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Ilegalidad
Esta se genera cuando el acto es contrario a la ley,
por lo cual su nacimiento se encuentra viciado, pero tiene plena existencia
jurídica, la cual sólo desaparece mediante declaratoria de nulidad por parte de
la jurisdicción contenciosa administrativa.
ESTABILIDAD
LABORAL REFORZADA DE PREPENSIONADO-Caso en que
se declaró insubsistente a accionante, quien ostentaba la calidad de empleado
de libre nombramiento y remoción
Referencia: Expediente
T-6.065.140
Acción de tutela formulada por Efraín
Sáenz, contra el Departamento del Quindío.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil
diecisiete (2017).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente
las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política,
y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del trámite de la sentencia
de tutela proferida en primera instancia por Juzgado Segundo Penal del Circuito
para Adolescentes con Función de Conocimiento de Armenia –Quindío−, el 6
de octubre de 2016; y que concluyó en segunda instancia mediante la decisión
adoptada por el Tribunal Superior de Distrito Judicial, Sala de Asuntos Penales
para Adolescentes de Armenia –Quindío−, el 1º de noviembre de 2016,
dentro del proceso de amparo formulado por Efraín Sáenz, contra el Departamento
del Quindío.
I.       ANTECEDENTES
1.      Hechos
1.1    Manifiesta el accionante que, desde el 6 de
enero de 2012, se había desempeñado en el cargo de Director de Calidad
Educativa del Departamento del Quindío, empleo de naturaleza pública de libre
nombramiento y remoción, de la Administración Central del Departamento del
Quindío.
1.2    Señala que el 20 de diciembre de 2015, mediante
Resolución 541 de esa anualidad, proferida por el Director de talento humano
del Departamento del Quindío, le fue notificado de la protección especial
–retén social−,  a la que tenía derecho por su condición de
prepensionado, por encontrarse a menos de 3 años para que le fuera reconocida
su pensión de vejez. En efecto, el artículo 1º del citado acto administrativo
señala:
“ARTICULO PRIMERO: Declarar la protección especial
denominada retén social del Artículo 12 de la Ley 790 de 2002, reglamentado por
el artículo 12 del Decreto Nacional 190 de 2003 por su condición de
Prepensionado, al señor EFREN SAENZ (sic) identificado con la Cédula de
Ciudadanía Número 7.515.004 expedida en Armenia.”[1].
1.3    El accionante afirma que en la actualidad se
encuentra tramitando ante la AFP PORVENIR solicitud de pensión por vejez,
puesto que tiene 1.210 semanas cotizadas a la AFP COLPENSIONES y 64 años de
edad. “[L]as semanas cotizadas en mención equivalen a 23 años de servicio
como servidor público. En otras palabras, en virtud de la norma precitada soy
beneficiario de la misma al faltarme menos de tres (3) años para acceder a la
Pensión de vejez, es decir, por las condiciones especiales en las cuales me
encuentro obtengo por disposición de la ley una protección laboral reforzada o
retén social.”[2].
1.4    El demandante arguye que mediante oficio R-1059
de 19 de enero de 2016, informó de su condición de prepensionado a la Oficina
de Talento Humano de la Gobernación del Quindío. Sin embargo, mediante Decreto
841 de 6 de septiembre de 2016, notificada el día 19 de septiembre de 2016, fue
declarado insubsistente del cargo “Director de Calidad Educativa del
Departamento del Quindío, pese a encontrarme ad portad (sic) de
pensionarme y no tener ningún otro medio de subsistencia, desconociendo por
contera sin revocación previa un acto administrativo de amparo legal como es la
Resolución 541 del 20 de diciembre de 2015.”[3].
1.5    Afirma que de su trabajo dependen
económicamente dos personas, entre ellas su nieto de 18 años, quien realiza
estudios de secundaria. También aduce que sus derechos a la salud y a la
seguridad social en materia pensional se han visto restringidos “habida
cuenta que no encuentro fuente de empleo diferente a mi edad, por lo que no
puedo seguir cotizando generándose con ello un grave perjuicio para mi
condición de prepensionable. A más de lo anterior padecí un infarto cerebral el
7 de enero de 2015, el cual me genera la necesidad de estar activo en el
sistema de seguridad social en salud y en controles médicos para evitar
afectaciones futuras a esa delicada condición”[4].
1.6    Las pretensiones del accionante se sintetizan
así:
1.6.1 Que se declaren vulnerados sus derechos fundamentales
al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital, a la estabilidad laboral
reforzada, a la seguridad social integral.
1.6.2 Que se deje sin efectos el acto administrativo
contenido en el Decreto 841 del 6 de septiembre de 2016 y en su lugar se ordene
el reintegro inmediato como Director de Calidad Educativa del Departamento del
Quindío, con todos los salarios y emolumentos dejados de percibir.
1.7    El accionante expone los siguientes fundamentos
de derecho: (i) el encontrarse en la categoría de retén social, (ii) el
desconocimiento de una situación jurídica consolidada, (iii) la protección del
mínimo vital, y (iv) la posible configuración de un daño a su salud, de llegar
a ser desafiliado del régimen contributivo.
2.      Trámite impartido a la acción
de tutela
Mediante proveído del 27 de septiembre de 2016, se
expidió el oficio número 2456 con destino a la Gobernación del Departamento del
Quindío, para que ejerciera su derecho de defensa e hiciera valer las pruebas
que considerara pertinentes en defensa de los intereses de su representada[5].
Respuesta de la entidad accionada
Por intermedio del Secretario de Representación
Judicial y Defensa del Departamento del Quindío, la Gobernación del Quindío, se
opuso a todas las pretensiones de la parte accionante, con base en los
siguientes fundamentos:
(i)      La
acción de tutela es improcedente porque no se vislumbra la posible
configuración de un perjuicio irremediable.
(ii)     La
administración cuenta con potestad discrecional para declarar insubsistente al
accionante, máxime porque el cargo que ocupaba es de absoluta confianza.
(iii)    No
existe acto administrativo en el cual se reconozca que el señor Efraín Sáenz se
encuentra en la situación de retén social, toda vez que la Resolución
541 del 15 de diciembre de 2015, no fue expedida por persona competente, toda
vez que el único que podía reconocer la voluntad de la administración, a
efectos de determinar tal calidad, es el Gobernador del Departamento del
Quindío. En palabras de la accionada: “(…) es preciso hacer claridad
inicialmente en cuento a que el Director de Talento Humano del Departamento del
Quindío, no funge como autoridad nominadora dentro de la organización del
Departamento del Quindío, por lo tanto, no es un funcionario que cuente con
competencias funcionales que lo faculten para expedir actos administrativos,
razón por la cual podemos decir que actuó sin competencia, lo que a priori, no (sic)
lleva concluir que su actuación está viciada de nulidad”[6].
3.      Decisiones adoptadas por las
autoridades judiciales
Primera instancia
3.1    En sentencia del 6 de octubre de 2016, el
Juzgado Segundo Penal del Circuito para Adolescentes con Función de
Conocimiento de Armenia          –Quindío−, declaró improcedente la
acción de tutela interpuesta por el ciudadano Efraín Sáenz.
3.2    En concepto de ese Despacho, el accionante no
demostró razones excepcionales que le impidieran interponer los recursos
legales en contra de la declaratoria de insubsistencia, ante la jurisdicción
contenciosa administrativa. Así las cosas, consideró que no había cumplido con
el requisito de subsidiariedad. En stricto sensu señaló:
“la parte accionante no acreditó que se encuentre en
condiciones calamitosas que le impidan acudir a la jurisdicción contenciosa
administrativa a demandar en su momento el acto administrativo o los
procedimientos aquí controvertidos y que considera constituyen una vía de
hecho, dado que cuenta con la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho,
para que si es el del caso pida la suspensión provisional del acto
administrativo que considera le causa un perjuicio, al declararlo insubsistente
del cargo de libre nombramiento y remoción que venía ocupando en la entidad
accionada”[7].
3.3    A su vez, expuso que el caso debía debatirse
ante el juez natural –administrativo−, toda vez que existe un debate
sobre la legalidad de la resolución que declaró al accionante en situación de
retén social, por cuanto ese documento no había sido suscrito por el
representante de la entidad territorial, sino por una persona que no tiene la
potestad de reconocer ese derecho. Sobre el particular determinó:
“(…) [en] la Resolución nº 541, la misma
administración alega ser nula (sic), debido a que no fue
expedida por funcionario legalmente competente y facultado para ello, situación
que por demás debe debatirse en la jurisdicción contenciosa; aunado a que, no
hay manera de establecer que se configure una afectación considerable que ponga
en riesgo un derecho fundamental suyo o de su grupo familiar, como por ejemplo,
la vida, la integridad personal, el mínimo vital, la dignidad humana, entre
otros, pues el tutelante era conocedor que su cargo era de libre nombramiento y
remoción.”[8].
Impugnación
3.4    Inconforme por la decisión adoptada por el juez
de tutela, en primera instancia, el accionante impugnó el fallo. Los argumentos
que expuso para tal propósito se sustrajeron a:
3.4.1 A pesar que la acción de tutela es un mecanismo
residual, en el presente caso puede configurarse un perjuicio irremediable, lo
cual tiene como consecuencia que no sea estrictamente necesario agotar los
medios ordinarios de defensa, toda vez que:
“se encuentra demostrado dentro del plenario que soy
una persona de la tercera edad, es decir, un funcionario que tiene 64 años de
edad que ostenta la calidad de pre-pensionable, conforme a la Resolución 541 de
diciembre de 2015, por tanto, beneficiario de estabilidad laboral reforzada. Mi
edad me impide acceder en las mismas condiciones que otras personas a un empleo
digno para el sostenimiento de mi hogar, por cuanto es muy difícil encontrar
una oferta para una persona en mi condición de vida cronológica. Ello no sólo
fue relatado sino demostrado con el acopio documental allegado al proceso. ||
De la labor del suscrito dependen económicamente dos personas más, es decir,
MARTHA INÉS CÁRDENAS VALENCIA, mi esposa y mi nieto JONATHAN SÁENZ LÓPEZ para
lo cual se aportaron sendas declaraciones extrajuicio que no fueron tachadas
como falsas. De igual manera, se acreditó que no tengo ninguna otra fuente de
subsistencia o de ingresos, por lo que la insubsistencia declarada me priva del
acceso al mínimo vital en mi caso personal como a mi familia.”[9].
3.4.2 Finalmente expone que la acción de tutela es el
mecanismo idóneo para solucionar la controversia con la demanda porque, aunado
a la afectación al mínimo vital, la ausencia de trabajo genera que no pueda
seguir cotizando al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, para
poder acceder a esa prestación.
Sentencia en segunda instancia
3.5    En sentencia del 1º de noviembre de 2016, el Tribunal
Superior del Distrito Judicial, Sala de Asuntos Penales para Adolescentes, de
Armenia –Quindío−, confirmó la sentencia del 6 de octubre de 2016
(proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito para Adolescentes con
Función de Conocimiento de Armenia –Quindío−), la cual declaró improcedente
la acción de tutela interpuesta por el ciudadano Efraín Sáenz.
Los argumentos empleados para adoptar esa decisión se
sustraen a:
(i)      El accionante pretende que el juez
constitucional defina la legalidad del acto administrativo y en ese sentido, deje
sin efectos el Decreto 841 del 6 de septiembre de 2016, cuando para ello tiene
el medio de control: nulidad y restablecimiento del derecho, procedimiento en
el cual se puede solicitar, como medida cautelar, la suspensión provisional del
acto administrativo.
(ii)     En el presente caso, no existe prueba sobre
la inminencia de un perjuicio irremediable, que haga ineludible la tutela como
mecanismo transitorio de protección de derechos.
Remisión del expediente a la Corte
Constitucional
3.6    En Auto de fecha 2 de noviembre de 2016, el
Tribunal del Distrito Judicial de Armenia, Sala de Asuntos Penales para
Adolescentes de Armenia –Quindío−, dispuso la notificación de ese fallo
al accionante y a la accionada, conforme a los artículos 30 del Decreto 2591 de
1991 y 5º del Decreto 306 de 1992 y el envío del expediente a la Corte
Constitucional para su eventual revisión.
4.      Material probatorio relevante
que obra en el expediente
4.1    Copia del Registro Civil de nacimiento del
señor Efraín Sáenz.
4.2    Copia de la cédula de ciudadanía del señor
Efraín Sáenz.
4.3    Copia
de la certificación expedida por la Dirección de Talento Humano de la
Gobernación del Quindío, en la que consta la vinculación del accionante como
Director de Calidad Educativa. Acta 029 del 12 de enero de 2012.
4.4    Copia
del Decreto 841 del 6 de septiembre de 2016, proferido por el Gobernador del
Quindío.
4.5    Declaraciones
extrajuicio rendidas por Efraín Sáenz y Martha Inés Cárdenas Valencia, ambas
por separado.
4.6    Copia
de la declaración de renta del SIGEP y del formulario de declaración
juramentada de bienes y rentas.
4.7    Copia
del historia laboral de la cuenta individual de ahorro pensional de la AFP
Protección.
4.8    Copia
de los certificados de aportes a pensión a la AFP Horizonte.
4.9    Anexos
de las historias clínicas de la EPS Saludcoop. En la misma se observa:
Anexo
1º −de fecha 2015-01-07−: (i) Accidente cerebro vascular. (ii)
Infarto cerebral.
Anexo
2º −calendado 2015-11-23−: atención médica por convulsión.
4.10  Copia
de la Resolución 541 del 20 de diciembre de 2015, emitida por la Dirección del
Talento Humano de la Gobernación del Quindío.
4.11  Copia
del oficio R-1059 del 19 de enero de 2016, remitido por la Dirección de talento
humano de las Gobernación del Quindío.
4.12  Copia
del resumen de las semanas cotizadas ante la AFP Colpensiones.
5.      Selección del expediente por
parte de la Corte Constitucional
Mediante auto de 30 de marzo de 2017, la Sala de
Selección de Tutelas Número Tres escogió el expediente de la referencia y lo
asignó, previo reparto, al Magistrado Alberto Rojas Ríos, para efectuar su
revisión, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 9° del artículo 241 de
la Constitución Política y en los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991,
indicando como criterio objetivo de selección: asunto novedoso.
II. CONSIDERACIONES
1.      Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para conocer los fallos de tutela proferidos dentro de la acción de
tutela de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86,
inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.      Planteamiento del caso
2.1    La pretensión del ciudadano Efraín Sáenz es que
se deje sin efectos el Decreto 841 del 6 de septiembre de 2016, en el cual el
Gobernador del Quindío le declaró insubsistente en el cargo: “Director de Calidad Educativa del
Departamento del Quindío”.
A juicio del accionante, la decisión de dar por
terminada la referida relación legal y reglamentaria desconoce la protección
especial denominada: retén social, en la cual considera que se encuentra
incluido por ser una persona próxima a pensionarse, tal como lo reconoció la
Gobernación del Quindío, en Resolución 541 del 20 de diciembre de 2015,
suscrita por el Jefe de Talento Humano de esa entidad.
En ese sentido, para el demandante, la administración
debe reintegrarlo a su puesto de trabajo, con el respectivo pago de los
salarios y emolumentos dejados de percibir, toda vez que su situación le hace
partícipe de la garantía constitucional referida, además de tener un derecho
reconocido en un acto administrativo que le declara en retén social, el
cual la administración debe cumplir a cabalidad y sobre el cual no puede
realizarse ningún tipo de modificación sin su permiso.
Sobre la base de lo expuesto, considera que se
vulneran los principios constitucionales de respeto del acto propio, debido
proceso, seguridad social y el derecho fundamental al mínimo vital.
Expone que a pesar de contar con otros mecanismos
procesales para solucionar su caso, acude a la acción de tutela porque se
encuentra enfermo –ha sufrido un accidente cerebro vascular, infarto cerebral y
episodio de convulsiones en 2015−, razón por la cual, al ser el mecanismo
de amparo expedito e informal, es idóneo para evitar que debido a su condición
especial se genere un perjuicio irremediable.
2.2    La accionada se opone a las pretensiones,
manifestando: (i) que el acto administrativo que reconoce la condición de retén
social es inexistente, por falta de competencia del funcionario que lo expidió,
(ii) los empleados de libre nombramiento y remoción no tienen la garantía
constitucional referida, y (iii) la acción de tutela es improcedente porque el
asunto debe tramitarse ante la jurisdicción contenciosa administrativa, aun
ante la urgencia que afirma tener el actor, toda vez que puede solicitar la
suspensión provisional del acto administrativo que lo declaró insubsistente.
2.3    Como se expuso en el acápite de hechos la
tutela fue declarada improcedente por parte de las autoridades judiciales
relacionadas.
3.      Problema jurídico
Teniendo en cuenta que el argumento expuesto por los
jueces de instancia, para declarar la improcedencia del amparo fue la falta de
subsidiariedad, el primer problema jurídico que deberá resolver esta Sala de
Revisión es el relacionado con la idoneidad y eficacia de la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho, inclusive de la suspensión provisional del acto
administrativo, para resolver el caso del señor Efraín Sáenz.
De encontrarse que el medio ordinario de defensa con
el que cuenta el accionante es insuficiente para la protección inmediata de sus
derechos fundamentales, la Sala estudiará la procedibilidad material del
amparo, para lo cual debe resolver el siguiente interrogante: ¿el Gobernador
del Quindío podía declarar insubsistente el nombramiento del ciudadano Efraín
Sáenz, a pesar de que es una persona de 64 años edad, con problemas de salud
–secuelas de accidente cerebrovascular, infarto cerebral y convulsiones−
y que se encuentra cerca de pensionarse?
Para obtener la respuesta al problema jurídico referido
deberán resolverse los siguientes interrogantes: (i) ¿el señor Efraín Sáenz se
encuentra en la protección especial denominada retén social o acaso se
trata de un caso de estabilidad laboral por prepensionado?, (ii) ¿tal
garantía constitucional opera ipso iure o debe reconocerse por voluntad
expresa del nominador?, (iii) la resolución 541 de 2015 se puede reputar
existente para la administración y, de ser así, cumple con el atributo de
legalidad?, y (iv) ¿la confianza es un argumento suficiente para modificar la
relación legal y reglamentaria entre el Gobernador del Quindío y el Director de Calidad Educativa del
Departamento del Quindío?
Para la Sala de Revisión, la respuesta a los asuntos
expuestos deberá tener en cuenta las siguientes materias de estudio: (i) ¿qué
es y cómo opera la protección constitucional denominada retén social?, (ii)
¿la figura de prepensionado es una categoría autónoma de protección? Y (iii)
¿cuáles son las diferencias entre inexistencia e ilegalidad de los actos
administrativos? Al final de cada apartado se extraerá la respectiva regla de
derecho para darle solución progresiva al caso objeto de estudio.
4.      Cuestión previa: procedibilidad
de la acción de tutela en el asunto de la referencia
En caso de desconocer la estabilidad laboral que se
genera por las situaciones específicas, que se expondrán en éste capítulo (infra
5.4), existen mecanismos para su protección, como el medio de control:
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la cual, incluso, se puede
solicitar la suspensión provisional del acto administrativo.
A su vez, si el acto que desvincula a una persona de
su puesto de trabajo amenaza la vulneración de sus derechos fundamentales y
puede llegar a generar un perjuicio irremediable, la acción de tutela es
procedente para exigir el derecho a la estabilidad laboral que se desprende de
la figura del retén social[10].
Así las cosas, no hay una regla general de
procedibilidad, sino que deberá estudiarse en cada caso en concreto las
circunstancias que generan la protección y la urgencia de la adopción de
medidas que se derivan de ella, para establecer el mecanismo procesal eficaz
para reclamar tal garantía.
Conclusión frente al caso en
concreto:
El ciudadano Efraín Sáenz no empleó el medio de
control: nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual podía solicitar la
suspensión provisional de acto que le declaró insubsistente en el Departamento
del Quindío.
Los argumentos para ello fueron:
(i)      se trata de una persona de 64 años de edad,
que manifiesta no tener recursos económicos para garantizar su mínimo vital ni
el de las personas que sostiene económicamente[11].
(ii)     tiene problemas de salud:
2015-01-07−:
(i) accidente cerebro vascular, (ii) infarto cerebral.
2015-11-23−:
atención médica por convulsión[12].
Los
derechos fundamentales que pueden verse afectados son:
(i)      el
mínimo vital.
(ii)     la
seguridad social: no puede seguir realizando aportes para la pensión que
estaría próximo a recibir.
(iii)    la salud: en la dimensión de continuidad,
teniendo en cuenta que puede llegar a interrumpirse su tratamiento, cuando
quede desafiliado del régimen contributivo, debido a los trámites que se
requieren para la autorización de sus terapias en la modalidad subsidiada[13].
Debido a las circunstancias expuestas el accionante
podía solicitar ante el juez contencioso la suspensión provisional del acto
administrativo que le declaró insubsistente, Decreto 841 de 6 de septiembre de 2016, pero ello
hubiere sido inoficioso teniendo en cuenta que el demandante solicita que se
respete la Resolución 541 de 2015, la cual es inexistente para la Gobernación
del Quindío y ese aspecto debe resolverse en la sentencia, como un asunto de
fondo y no preliminar. Además para acudir a la Jurisdicción Contenciosa debe
agotar el requisito de procedibilidad de conciliación ante la Procuraduría.
Para la Sala, la adopción de un fallo definitivo, e
incluso la adopción de medidas cautelares, puede tardar, y, ante la posible
configuración de un perjuicio irremediable, debido a la particular situación
del accionante, la Sala considera que el asunto de la referencia supera el
requisito de subsidiariedad.
De otra parte la acción fue interpuesta el 26 de
septiembre de 2016, es decir, dentro de las 3 semanas siguientes a la presunta
vulneración, razón por la cual cumple con el requisito de inmediatez.
Finalmente tanto el accionante como la accionada, son
los directamente implicados en el asunto de la referencia, dado que el primero
de estos exige el actuar de la administración, en tanto que el segundo ejerce
su defensa, señalando que el acto que realizó se encuentra ajustado a la
constitución y a la legalidad. Por ello, ambas partes se encuentran
legitimadas –por activa y pasiva, respectivamente, en el presente
procedimiento.
De esta manera, la acción de tutela de la referencia
cumple con los requisitos para su estudio de fondo, pues supera la procedencia
formal.
5.      El retén social: definición,
fuente legal y constitucional, destinatarios y obligaciones
5.1    Definición
La Corte Constitucional en sentencia  C-795 de 2009
definió retén social en los siguientes términos:
“[mecanismo] por medio de la cual se buscó que en los procesos de
reforma institucional, se otorgara una protección más intensa que a los
demás servidores públicos, en materia permanencia y estabilidad en el empleo a
las madres cabeza de familia sin alternativa económica, a las personas con
limitación física, mental, visual o auditiva, y a los servidores que al momento
de la liquidación estuviesen próximos a obtener su pensión de jubilación o de
vejez. De no contarse con tal protección, en virtud de la fusión,
reestructuración o liquidación de las entidades públicas objeto del programa de
renovación referido, esas personas quedarían desprotegidas y cesantes
laboralmente, al igual que sus hijos menores o aquellas personas que
dependieren económica o afectivamente de ellas.”[14].
5.2    Fuente legal:
Ley 790 de 2002. Artículo 12:
“De conformidad con la reglamentación que establezca
el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del
Programa de Renovación de la Administración Pública las madres cabeza de
familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental,
visual o auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de los
requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de
jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados a partir de la
promulgación de la presente ley.”.
5.3    Fuente constitucional:
La Corte en la sentencia T-638 de 2016, señaló que la
protección denominada retén social desarrolla el artículo 13 de la
Constitución, concretamente los incisos 3º y 4º, relativos a la obligación de
adoptar medidas de protección en favor de “grupos vulnerables y personas en
condición de debilidad manifiesta, y en las cláusulas constitucionales que
consagran una protección reforzada para ciertos grupos sociales, tales como las
mujeres (art. 43 CP), los niños (art. 44 C.P.), las personas de la tercera edad
(art. 46 C.P), y las personas con discapacidad (art. 47 C.P.)”[15].
5.4    Destinatarios
Sobre el particular la Sala reitera íntegramente el
numeral 13.1 de la sentencia T-802 de 2012:
“a) Madres cabeza de familia[16] sin
alternativa económica: Los jefes de personal, o quienes hagan sus veces, verificarán en
las hojas de vida de las servidoras públicas, que pretendan beneficiarse de la
protección especial y en el sistema de información de la respectiva Entidad
Promotora de Salud, EPS, y en las Cajas de Compensación Familiar, que se
cumplan las condiciones señaladas en el presente decreto y que en el grupo
familiar de la solicitante no existe otra persona con capacidad económica que
aporte al sistema de seguridad social.
Así mismo, la
condición de invalidez de los hijos, siempre que dependan económica y
exclusivamente de quien pretenda ser beneficiaria de la protección especial,
debe ser probada por la servidora pública con un dictamen de la respectiva
Junta de Calificación de Invalidez;
b) Personas
con limitación visual o auditiva: Los servidores públicos que
consideren encontrarse dentro del grupo de personas con uno de estos tipos de
limitación, deben solicitar la valoración de dicha circunstancia, a través de
la Empresa Promotora de Salud, EPS, a la cual estén afiliados y radicar ante el
jefe de personal o quien haga sus veces la correspondiente certificación. El
organismo o entidad, en caso de duda, solicitará por conducto del jefe de
personal, o de quien haga sus veces, la verificación de la valoración
presentada al Instituto Nacional para Ciegos (INCI) para las limitaciones
visuales; y al Instituto Nacional para Sordos (Insor) para las limitaciones
auditivas;
c) Personas
con limitación física o mental: Los servidores públicos que
consideren encontrarse dentro del grupo de personas con uno de estos tipos de
limitación, deben obtener el dictamen de calificación del equipo
interdisciplinario de calificación de invalidez de la Empresa Promotora de
Salud, EPS, o Administradora de Riesgos Profesionales, ARP, a la cual estén
afiliados, o de no existir este organismo, de la Junta de Calificación de
Invalidez y radicar ante el jefe de personal o quien haga sus veces la correspondiente
certificación. El organismo o entidad, podrá solicitar por conducto del jefe de
personal, o de quien haga sus veces, la verificación de la valoración
presentada a las Juntas de Calificación de Invalidez;
d) Personas
próximas a pensionarse: Sin perjuicio de que el servidor público que
considere encontrarse en este grupo adjunte los documentos que acreditan la
condición que invoca, los jefes de personal o quienes hagan sus veces deben
verificar que a los servidores que puedan encontrarse en estas circunstancias
en efecto les falten tres (3) años o menos para reunir los requisitos legales
para el reconocimiento de la pensión de jubilación o de vejez, y expedir
constancia escrita en tal sentido.”[17].
5.5    Obligaciones
Garantizar la estabilidad laboral de los sujetos
relacionados con anterioridad (supra 4.4), en el sentido de evitar
suprimir los cargos que estos ocupen en la administración, hasta el momento en
que culminen los procesos de reestructuración.
5.6    Conclusión frente al caso en
concreto:
La declaratoria de insubsistencia de la relación legal
y reglamentaria del señor Efraín Sáenz con la Gobernación del Quindío, no se
generó por el inicio de un proceso de reestructuración de la administración, en
ese sentido, no le es oponible la garantía constitucional denominada: reten
social.
Al accionante no le asiste la razón, al exigir
estabilidad laboral bajo la categoría referida con anterioridad. No obstante,
la Sala debe analizar, si el hecho de estar próximo a pensionarse genera una
protección constitucional autónoma, como pasará a estudiarse.
6.      La figura de prepensionado
como categoría autónoma de protección. Diferencias con el retén social.
6.1    La Corte en sentencias T-186 de 2013 y T-638 de
2016, expuso que la protección de la estabilidad laboral de las personas que
están próximas a pensionarse no se fundamenta en un mandato legal sino en principios
de orden constitucional. Ello con el propósito de diferenciar de la protección
que se genera del retén social y la que se produce en otras situaciones. Al
respecto expuso lo siguiente:
“Con todo, debe hacerse una distinción conceptual de
especial importancia para la solución de los problemas jurídicos materia de
esta decisión. El fundamento del reconocimiento de la estabilidad laboral
reforzada de los prepensionados no es un asunto que dependa de un mandato
legislativo particular y concreto, sino que tiene raigambre constitucional.
Esto debido a que dicha estabilidad opera como instrumento para la satisfacción
de los derechos fundamentales de estos grupos poblacionales, que se verían
gravemente interferidos por el retiro del empleo público.  Por ende, la Corte
desestima lo expresado por los jueces de instancia, en el sentido de confundir
la estabilidad laboral reforzada de los prepensionados con la figura del retén
social, para concluir erróneamente que la mencionada estabilidad solo es
aplicable en los casos que el retiro del cargo se sustenta en su supresión ante
la liquidación de la entidad y en el marco de los procesos de restructuración
de la Administración Pública”[18].
6.2    La protección de los prepensionados por retén
social tiene carácter objetivo, esto es, que acreditado que la persona se
encuentra dentro de los 3 años anteriores al reconocimiento de su pensión, tal
protección opera en virtud de la ley, incluso en los casos de empleados de
libre nombramiento y remoción, como se expuso en la sentencia T-802 de 2012:
“(…) si bien
es cierto, las personas que se encuentran en cargos de libre nombramiento y
remoción tienen una estabilidad laboral precaria, dentro de estos procesos
administrativos deben ser tratados de manera igualitaria cuando hacen parte de
este grupo de protección especial. Pues resulta claro que la intención de
legislador es proteger a un grupo de personas en estado de vulnerabilidad, por
ello se estableció que el retén social opera para los procesos de liquidación y
de reestructuración independientemente si es del orden nacional o
departamental, es así, que por la naturaleza de la vinculación como en cargos
de libre nombramiento y remoción, no se pierde la condición de ser un sujeto de
especial protección constitucional. Esta situación que debe ser evaluada dentro
del desarrollo del  estudio técnico utilizando los medios para establecer
quienes hacen parte del grupo, mediante el análisis de las hojas de vida y de
información que resulta de fácil acceso para el empleador, como es el caso de
los prepensionados.”[19].
6.3    De otra parte, en los casos en los cuales opera
la figura de protección a prepensionados –de manera autónoma y no por retén
social− la estabilidad laboral reforzada de empleados del sector público,
e incluso privado, obedece a aspectos subjetivos, como la vulneración de
derechos fundamentales. En efecto la sentencia T-638 de 2016 dispone:
“En todo
caso, a pesar de haberse superado el contexto de la renovación de la
administración pública como requisito para ser considerado sujeto de especial
protección constitucional en el caso de los prepensionados, la Corte ha
protegido los derechos de estas personas cuando su desvinculación suponga una
afectación de su mínimo vital derivada del hecho de que su salario y eventual
pensión son la fuente de su sustento económico. En efecto, la mera condición de
prepensionado no es suficiente para ordenar el reintegro de un trabajador sino
que es necesario evidenciar en el caso concreto que la desvinculación está
poniendo en riesgo los derechos fundamentales del accionante, donde la edad del
mismo es un indicador de la falta de probabilidades de integrarse al mercado
laboral que debe apreciarse junto con el hecho de que el salario sea la única
fuente de ingresos de este o, en todo caso, que los ingresos por otros conceptos
sean insuficientes para garantizar una vida en condiciones dignas”.
7.4. En suma, la estabilidad laboral de los
prepensionados es una garantía constitucional de los trabajadores del sector
público o privado, de no ser desvinculados de sus cargos cuando se encuentren
ad portas de cumplir con los requisitos para acceder a la pensión de vejez. De
otro lado, no basta la mera condición de prepensionado, sino que se precisa
verificar si hubo afectación de los derechos fundamentales.”[20].
6.4    Ahora bien, para resolver el asunto propuesto
en la acción de tutela de referencia, es pertinente resolver el siguiente
interrogante: ¿Las previsiones sobre estabilidad laboral reforzada en empleados
de libre nombramiento y remoción, establecidas en los casos de retén social, se
hacen extensibles a las situaciones en las cuales no existe proceso de
reestructuración de la administración?
Para resolver tal cuestión es preciso realizar las
siguientes diferenciaciones:
6.4.1 Por regla general los empleos en el sector
público son de carrera con excepción de los cargos de: (i) período y (ii) libre
nombramiento y remoción (cargos de dirección, manejo y confianza). En el caso
de este último el elemento preponderante de la vinculación es la confianza.
6.4.2 En los casos de procesos de reestructuración de
la administración, la desvinculación no obedece a la voluntad del nominador de
terminar la relación legal y reglamentaria, sino que obedece a una causa
externa e inimputable al empleado o al empleador, la cual no sólo pone fin a la
relación entre la administración y quien le presta sus servicios, sino que
acaba con el propio empleo o cargo.
6.4.3 En la declaratoria de insubsistencia, cuando no
media proceso de reestructuración, la desvinculación obedece a la facultad
discrecional que tiene la administración para dar por terminada la relación
laboral, teniendo en cuenta que en los cargos de libre nombramiento y remoción
el nominador se encuentra facultado para determinar la idoneidad de sus
funcionarios en ese tipo de empleos.
Teniendo en cuenta lo expuesto, la estabilidad laboral
de las personas prepensionadas que han sido nombradas bajo la modalidad de
libre nombramiento y remoción, tiene razón de ser porque no hay voluntad por
parte de su nominador de poner fin a esa relación legal y reglamentaria,
sino que una causa externa –como la liquidación de la entidad− es la
culpable del rompimiento del vínculo laboral.
Por el contrario, en los casos en los cuales la
administración ejerce su facultad discrecional para retirar a una persona del
servicio público, hay una manifestación clara e inequívoca de poner fin a la
relación legal y reglamentaria, sin que ello se produzca necesariamente por una
actuación específica de quien ocupó el cargo en la modalidad de libre
nombramiento y remoción, sino porque la relación entre nominador y empleado, en
ese tipo de cargos, están fundadas en la discrecionalidad para nombrar
funcionarios que a su juicio sean idóneos para desarrollar funciones de dirección,
manejo y confianza.
6.5    Conclusión frente al caso en
concreto:
La protección por estabilidad laboral reforzada a
personas en condición de prepensionado, no opera en los cargos de libre
nombramiento y remoción, como lo es el de Director de Calidad Educativa del
Departamento del Quindío.
En el caso objeto de estudio el Gobernador del
Departamento del Quindío podía declarar insubsistente al accionante, toda vez
que tiene plena autonomía para nombrar a las personas que considere idóneas
para el desarrollo de funciones de dirección, manejo y confianza.
Es pertinente recordar que, aunque el actor se
encuentre a menos de 3 años para que le sea reconocida su pensión de vejez, el
cargo que ocupa se encuentra bajo la excepción constitucional a los cargos de
carrera, por fundamentarse en la confianza. Así las cosas, otorgar una
protección objetiva, como la de prepensionados en cargos de libre nombramiento
y remoción, puede afectar seriamente la gobernabilidad o ejercicio de las
funciones del nominador.
Al tratarse de empleos extraordinarios, para la
ejecución de programas políticos, o para la asesoría de personas en cargos que
requieren plena autonomía, no puede aplicarse las protecciones que la Corte ha
establecido en otro tipo de empleos como los de carrera (T-186 de 2013),
provisionales (T-326 de 2014), trabajadores oficiales (T-357 de 2016) e incluso
aquellos de empresas privadas (T-638 de 2016).
Ahora bien, independientemente de la potestad de la
administración para disponer de los cargos de libre nombramiento y remoción, es
pertinente resolver si la Gobernación del Quindío se encuentra obligada a
cumplir garantizar la estabilidad del señor Efraín Sáenz, ya no por la figura
de prepensionado, sino por cumplimiento de lo establecido en la Resolución 541
de 2015, como pasará a resolverse con el estudio del siguiente capítulo.
7.      Diferencias entre inexistencia
e ilegalidad de los actos administrativos
7.1    Existencia
La Corte Constitucional ha expuesto que la existencia
del acto administrativo se reputa desde el momento en que la voluntad de la
Administración se manifiesta a través de una decisión “desde el momento en
que es producido por la Administración, y en sí mismo lleva envuelta la
prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz. De igual
manera, la existencia del acto administrativo está ligada a su vigencia, la
cual se da por regla general desde el momento mismo de su expedición, condicionada,
claro está, a la publicación o notificación del acto, según sea de carácter
general o individual.”[21].
Para el nacimiento de un acto administrativo se
necesita siempre: “el órgano o sujeto que lo profiera, una declaración
emanada de ese sujeto, un objeto o asunto sobre el cual recae la
declaración, la forma que en el caso específico tiene aquella y el fin
que la misma debe lograr”[22]
La Corte ha señalado que de faltar un requisito
sustancial o un elemento que forma parte de la esencia del acto, necesariamente
este no puede existir[23].
En relación con el sujeto u órgano, es importante mencionar que debe estar
investido con la potestad para actuar en nombre de la administración, esto es,
que debe ser titular del poder legal para ello. La doctrina explica la
importancia de lo expuesto en los siguientes términos: Si el órgano careciese
de dicho poder legal “su manifestación de voluntad estaría, en principio,
desprovista de valor jurídico. No habría aquí acto jurídico: Este sería inexistente,
y no meramente irregular. Es muy importante subrayar esto.”[24].
A su vez, se ha expuesto que la falta de elementos
esenciales del acto administrativo “tales como son el sujeto, el objeto
y la forma. La falta de cualquiera de estos elementos esenciales
trae aparejada la ausencia del mismo acto. En estos supuestos el acto no ha
nacido, precisamente por falta de los elementos esenciales. Distinta es la
situación de que hubiera vicios, defectos de forma, etc. En estos casos el acto
habría nacido a aunque afectado por un vicio que podría dar lugar a su
invalidez.”[25].
Así mismo, el profesor Jaime Vidal Perdomo ha definido la
inexistencia del acto administrativo así:
"Se
entiende por acto inexistente el que carece de los elementos sustanciales de
fondo, como si el ministro de Defensa dicta una providencia sobre asuntos
mineros, o cuando el acto no lo suscribe la autoridad que deba hacerlo, y le da
dos consecuencias: los actos inexistentes no obligan, no se puede pedir su
anulación porque sólo se anula lo que ha adquirido existencia, aunque la acción
judicial puede enderezarse a que el juez declare que por razón de la
inexistencia no hay lugar a la anulación."[26].
En ese sentido, la inexistencia del acto
administrativo puede predicarse cuando el funcionario que emite una voluntad a
nombre de la administración no tiene poder legal para obligar a la entidad.
7.2    Ilegalidad
Esta se genera cuando el acto es contrario a la ley,
por lo cual su nacimiento se encuentra viciado, pero tiene plena existencia
jurídica, la cual sólo desaparece mediante declaratoria de nulidad por parte de
la jurisdicción contenciosa administrativa.
Entonces, el acto contrario a la ley no es inexistente
y como tal debe emplearse un procedimiento para dejarle sin efectos e incluso
declararse su nulidad, con el propósito de relevar a la administración de las
obligaciones adquiridas en el mismo, situación diferente a del acto con
defectos en los elementos esenciales que le conforman, en el cual la
administración no está obligada a emplear mecanismos procesales para justificar
su inobservancia.
7.3    Conclusión frente al caso en
concreto:
El accionante manifiesta que la administración debe
cumplir con lo que se obligó en Resolución 541 de 2015, en la cual declaró que
le reconocía la protección especial denominada: reten social.
La Corte ha expuesto que la administración debe
respetar sus propios actos, toda vez que “genera con ello una situación
particular y concreta, en cuya estabilidad el afectado pudiera de buena fe
confiar, de desconocer su propio acto y vulnerar con ello los principios de
buena fe y de confianza legítima.”[27].
En el caso objeto de estudio debe determinarse si la
administración efectivamente se obligó con el accionante por medio acto
administrativo, para lo cual deberá analizarse, en primer lugar, si la
Resolución 541 de 2015, cumple con los requisitos esenciales para su
existencia, en caso de que se satisfaga tal exigencia se trataría de un asunto
de legalidad, la cual obligaría a la Gobernación del Quindío a cumplir con el contenido
de la misma hasta que inicie la revocatoria del mismo o, de considerarlo
necesario, la acción de lesividad.
La parte accionada manifiesta que el acto administrativo:
Resolución 541 de 2015, es inexistente pues quien lo profirió: Director de
Talento Humano de la Gobernación del Quindío, no tiene la potestad para obligar
al Departamento, ni para disponer la permanencia en los cargos, toda vez que no
es el nominador del empleo denominado: Director Técnico en la Dependencia de calidad
educativa, grado 04, código 009, adscrita a la Secretaría de Educación
Departamental.
Para la Sala, la declaración efectuada por el Director
de talento humano de la Gobernación del Quindío no regula la situación legal
del accionante, toda vez que el acto administrativo que modifica la situación
de éste frente a la administración es la que le declaró insubsistente y le
retiró del servicio.
Así las cosas, la responsabilidad por el
incumplimiento del acto propio, si a bien lo tiene el accionante, podrá estudiarse
en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el propósito de
determinar, stricto sensu, si la declaratoria del Director de Talento
Humano  de la Gobernación del Quindío constituye un acto administrativo
y de llegar a concluirse que lo es, si el mismo presenta un vicio que afecta su
legalidad o existencia.
8.      Síntesis de la decisión
El ciudadano Efraín Sáenz quien se desempeñaba como Director
de Calidad Educativa del Departamento del Quindío, en calidad de empleado de libre nombramiento y
remoción, fue declarado insubsistente por el Gobernador del Quindío.
El señor Sáenz interpuso acción de tutela contra esa
decisión, argumentando que le había sido reconocida la protección
constitucional de denominada retén social en calidad de prepensionado por parte
del Director de Talento Humano de la Gobernación del Quindío, por medio la
Resolución 541 de 2015, lo cual implicaba que no podía retirársele de su empleo
hasta que alcanzara el estatus para acceder a la pensión de vejez.
En las decisiones de instancia los jueces declararon
el amparo improcedente, porque consideraron que no cumplió con el requisito de
subsidiariedad, toda vez que no interpuso la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.
La Sala de revisión consideró que debía resolverse el
siguiente problema jurídico: ¿el Gobernador del Quindío podía declarar
insubsistente el nombramiento del ciudadano Efraín Sáenz?
Con el propósito de resolver el problema planteado se
procedió a efectuar, en primera medida, el estudio de procedibilidad de la
acción de tutela, en el cual la Sala determinó que a pesar de no haber
presentado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la tutela
resultaba procedente toda vez que el medio ordinario de defensa aunque idóneo
resultaba ineficaz, debido a las condiciones particulares del accionante, las
cuales se resumen así: adulto mayor de 64 años, desempleado y con personas a
cargo, con problemas de salud entre los cuales se incluye un accidente cerebro
vascular e infarto cerebral.
Con posterioridad, la Sala estudió si el accionante se
encontraba dentro de la protección constitucional denominada retén social y
para tal efecto, estudió la definición, fuente legal y constitucional,
destinatarios y obligaciones de esa figura legal, para luego concluir que el
accionante no era beneficiario de tal medida, toda vez que la entidad en donde
laboraba no se encontraba en proceso de reestructuración.
Luego, se analizó la figura de prepensionado, como
categoría autónoma de protección, en la cual se concluyó que frente al caso
específico del accionante no había lugar a aplicarla, toda vez que se
encontraba en un cargo de libre nombramiento y remoción y, por tanto, no podía
establecerse una protección objetiva en cabeza del trabajador, máxime cuando
tales empleos son provistos de manera discrecional por el nominador por ser de
dirección, manejo y confianza.
Finalmente se analizó si la resolución 541 de 2015,
proferida por el Director de Talento Humano del Departamento del Quindío,
obligaba a la administración a restablecer en su empleo al accionante y para
tal propósito se estudiaron las diferencias entre la inexistencia e ilegalidad
de los actos administrativos.
A partir de lo anterior, la Sala concluyó que la responsabilidad
por tal declaratoria, si a bien lo tiene el accionante, podrá estudiarse en la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en donde podrá debatirse su existencia
y legalidad.
Teniendo en cuenta que la acción de tutela es
procedente desde el punto de vista formal, al cumplir con los presupuestos de
legitimidad por activa, inmediatez y subsidiariedad, la Sala revocará las
decisiones de instancia, que la declararon improcedente y negará la protección
invocada toda vez que la accionada no vulneró los derechos fundamentales del
accionante.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR las sentencias proferidas en primera instancia, por el Juzgado
Segundo Penal del Circuito para Adolescentes con Función de Conocimiento de
Armenia –Quindío−, el 6 de octubre de 2016, que concluyó en segunda
instancia mediante la decisión adoptada por el Tribunal Superior de Distrito
Judicial, Sala de Asuntos Penales para Adolescentes de Armenia –Quindío−,
el 1º de noviembre de 2016, mediante las cuales se declaró improcedente el
amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, al mínimo
vital, a la estabilidad laboral reforzada, a la seguridad social integral,
invocados por el ciudadano Efraín Sáenz, dentro del proceso de acción de tutela
que formuló contra la Gobernación del Quindío.
En su lugar, NEGAR el amparo de las garantías ius
fundamentales reclamadas, de conformidad con las consideraciones expuestas
en la presente providencia judicial.
Segundo.- Por
la Secretaría de la Corporación, LÍBRENSE las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con aclaración de voto
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e)
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO
ADMINISTRATIVO QUE DECLARA INSUBSISTENTE A PERSONA PROXIMA A PENSIONARSE-No se satisface el requisito
de subsidiariedad
(Aclaración
de voto)
Sentencia
T-460 del 18 de julio de 2017
Referencia:
Expediente T-6.065.140
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
En atención a la decisión
adoptada por la Sala Octava de Revisión en la sentencia T-460 del 18 de julio
de 2017, en el expediente de la referencia, me permito presentar Aclaración de
Voto, con fundamento en las siguientes consideraciones:
Aún cuando estoy de acuerdo con la parte resolutiva de
la sentencia aludida, lo cierto es que, en mi criterio, en el asunto sub
examine no se satisface el requisito de subsidiariedad de la acción de
tutela, tal como se explica a continuación:
En la sentencia T-460 de 2017 se señaló que el
requisito de subsidiariedad se encuentra superado, habida consideración que el tutelante
Efraín Sáenz tiene 64 años[28]
de edad y, además, no cuenta con recursos económicos para el sostenimiento de
dos personas a su cargo[29].
Adicionalmente, el referido ciudadano padece los siguientes quebrantos de
salud: i) accidente cerebrovascular e infarto cerebral sufridos
el 7 de enero de 2015; ii) atención médica por convulsiones
padecidas el 23 de noviembre de 2015.
Pese a lo anterior, una vez examinado el acervo
probatorio del proceso, se observó que pese a que el tutelante padeció unas
enfermedades cerebrovasculares en el año de 2015, lo cierto es que de la
correspondiente historia clínica se desprende que la situación de
vulnerabilidad está superada, por cuanto, las convulsiones sólo se presentaron
por una vez y, a partir de allí, según lo probado en el expediente, su estado
de salud ha sido estable.
Ante tal perspectiva, resulta menester
analizar si la sola avanzada edad del tutelante constituye razón suficiente
para concluir que se está en presencia de un sujeto de especial protección, a
efectos de entender superado el requisito de subsidiariedad de la presente
acción de tutela.
Pues bien, la condición de vulnerabilidad de la
tutelante supone la acreditación de las siguientes tres condiciones, necesarias
y conjuntamente suficientes, en el peticionario: (i) pertenecer a
un grupo de especial protección constitucional, en particular al de la tercera
edad -criterio objetivo, (ii) encontrarse en una situación de
riesgo -criterio subjetivo negativo y (iii) carecer de capacidad
de resiliencia para esperar la finalización de la vía judicial ordinaria
-criterio subjetivo positivo. De conformidad con las referidas condiciones, se
tiene lo siguiente:
(i) El tutelante pertenece a un grupo de especial protección
del Estado, esto es, está dentro de la categoría de adulto mayor ya que a la
fecha cuenta con 64 años de edad. Empero, se advierte que encontrarse en
la categoría de adulto mayor no constituye argumento suficiente para ser
considerado vulnerable, por lo cual se continuará con el estudio del aspecto
subsiguiente.
(ii) El tutelante no presenta alguna situación de riesgo o
peligro que afecte el desarrollo de su vida, por cuanto, si bien el señor Efraín Sáenz sufrió unas afecciones de
carácter neurológico, lo cierto es que, según lo probado en el expediente,
dicha situación se encuentra superada, tal como lo indiqué ab initio.
Habida consideración de que la segunda
condición no se encuentra superada, resulta innecesario continuar con el
análisis del tercer requisito y, en consecuencia, no resulta posible afirmar
que se está en presencia de un sujeto vulnerable dentro del asunto que ocupó la
atención de la Sala Octava de Revisión, circunstancia que obligaba al tutelante
a acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa a fin de controvertir la
legalidad de los actos administrativos dictados por la Gobernación del Quindío.
Con el acostumbrado respeto,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1]
Cuaderno principal de la demanda. Folio 2.
[2]
Ibídem.
[3]
Ibíd. Folio 2.
[4]
Ibíd. Folio 3.
[5]
Ibíd. Folio 93 al 96.
[6]
Ibíd. Folio 101.
[7]
Ibíd. Folio 153.
[8]
Ibíd. Folio 155.
[9]
Ibíd. Folio 160.
[10]
Cfr. Sentencias SU-897 de 2012, T-009 de 2008, T-1238 de 2008 y SU-389 de 2005.
[11]
Cuaderno principal de la demanda. Folio 3.
[12]
Ibíd. Folios 30 al 86.
[13]
No se pretende indicar que quede sin protección sino que la misma, puede tomar
algo de tiempo.
[14]
Sentencia C-795 de 2009. Énfasis agregado.
[15]
Cfr. Sentencia T-638 de 2016.
[16]
En sentencia C-044 de 2004, la garantía se extendió a los padres cabeza de
familia.
[17]
Sentencia T-802 de 2012.
[18]
Sentencia T-186 de 2013.
[19]
Sentencia T-802 de 2012.
[20]
Sentencia T-638 de 2016.
[21]
Sentencia C-069 de 1995.
[22]
Berrocal Guerrero, Luis Enrique (2016). Manual del acto administrativo.
Librería Ediciones del Profesional. Séptima edición. Pág. 89.
[23]
Cfr. Sentencia C-069 de 1995.
[24]
Jezè, Gastón (1948). Principios Generales del derecho administrativo.
Traducción directa de la tercera edición francesa, Editorial Depalma, Buenos
Aires, 1948. Página 30 y 31.
[25]
Diez, Manuel María (1956). El acto administrativo. Buenos Aires, 1ª edición.
Página 311. Edición 1961. Páginas 388 y 389.
[26]
Citado en la sentencia C-069 de 1995.
[27] Sentencia
T-722 de 2012, en la cual se cita la sentencia T-544 de 2003. Cfr. T-588 de
2014.
[28]
Se advierte que en el expediente obra copia de la cédula de
ciudadanía del señor Efraín Sáenz de la cual se desprende que el tutelante
actualmente tiene 65 años de edad.
[29]
Fls. 11-12 cuad. 1.