T-678-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-678/12
PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional en caso
de no existir otro medio de defensa judicial
Esta Corporación
ha señalado que la acción de tutela tiene un carácter residual y subsidiario,
por lo que sólo puede acudirse a este mecanismo ante la inexistencia,
ineficacia o falta de idoneidad de otros medios de defensa judicial, o ante la
posibilidad de que se configure de un perjuicio irremediable.
DERECHO
AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Definición y objeto
El debido
proceso administrativo se ha definido como la regulación jurídica que de manera
previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a
los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de
las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren
sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley. El debido proceso
administrativo consagrado como derecho fundamental en el artículo 29 de la
Constitución Política, se convierte en una manifestación del principio de
legalidad, conforme al cual toda competencia ejercida por las autoridades
públicas debe estar previamente señalada en la ley, como también las funciones
que les corresponden y los trámites a seguir antes  de adoptar una determinada
decisión.
DERECHO
AL RECONOCIMIENTO DEL NOMBRE COMO ATRIBUTO DE LA PERSONALIDAD JURIDICA Y AL
LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD
Acerca de la
incidencia del nombre en el derecho a la personalidad jurídica, ha establecido
esta Corporación que, el mencionado derecho, “[n]o se reduce únicamente a la
capacidad de la persona a ingresar al tráfico jurídico y ser titular de
derechos y obligaciones sino que comprende además, la posibilidad de que todo
ser humano posea, por el simple hecho de existir e independientemente de su
condición, determinados atributos que constituyen la esencia de su personalidad
jurídica e individualidad como sujeto de derecho”.
REGISTRO
CIVIL-Importancia
en el ejercicio del derecho a la personalidad/CEDULA DE CIUDADANIA-Importancia
y funciones que cumple
Mediante estos
documentos se identifica a las personas, se permite el ejercicio de los
derechos civiles y se inscribe todo lo relacionado con el estado civil de las
personas, por lo que el legislador estableció unos trámites precisos para
modificar o alterar estos documentos.
DERECHO
A LA PERSONALIDAD JURIDICA Y AL DEBIDO PROCESO-Caso en que se
modificó registro civil de nacimiento por cambio de apellidos
DERECHO
A LA PERSONALIDAD JURIDICA Y AL DEBIDO PROCESO-Orden a
Registraduría anule registro civil de nacimiento y rectifique apellidos en
cédula de ciudadanía
Referencia: expediente
T-3424967
Acción de tutela instaurada por Zaide
Patricia Bustacara Bula, contra la Registraduría Nacional del Estado
Civil.
Magistrada
ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil doce (2012)
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Adriana
María Guillen Arango (E), en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión del fallo proferido, en primera instancia, por el Tribunal Superior de
Bogotá el veintinueve (29) de febrero de dos mil doce (2012), dentro del
proceso de tutela iniciado por Zaide Patricia Bustacara Bula, contra la Registraduría
Nacional del Estado Civil.[1] A continuación
se presentan los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda, la
contestación de las autoridades accionadas (o vinculadas) a este trámite y
vinculada y las dec
I.
ANTECEDENTES
1. Fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda.[2]
1.1.
La accionante nació el 31 de enero de 1981 y fue registrada el 26 de septiembre
de 1991 con el nombre de Zaide Patricia Bula Gutiérrez, siendo sus padres
biológicos el señor Óscar Alcides Bula Nieto y la señora Marina Gutiérrez Anguila,
tal como figura en el registro civil de nacimiento No. 50044529 expedido por la
Registraduría de Malambo, Atlántico (en adelante se hará referencia a este registro
civil como primer registro civil de nacimiento).[3]
1.2.
El 8 de octubre de 1999 a la accionante le fue expedida la cédula de ciudadanía
número 52.804.530 de Bogotá D.C., con el nombre de Zaide Patricia Bula Gutiérrez.[4]
1.3.
El 16 de octubre de 2001 la accionante acudió a la Registraduría Auxiliar de
Chapinero en Bogotá para cambiar los apellidos consignados en el registro civil
de nacimiento original, ya que quería adoptar el apellido de su cuñado, Andrés
Bustacara Blanco, y conservar su segundo apellido igual al de su hermana
Liliana del Socorro Bula Gutiérrez, por lo que se le expidió el registro civil
de nacimiento No. 31271695 (en adelante se hará referencia a este registro
civil como segundo registro civil de nacimiento) con el nombre de Zaide
Patricia Bustacara Bula[5]
y la respectiva cédula de ciudadanía con los apellidos mencionados.
1.4.
En el año 2006 la Registraduría Nacional del Estado Civil le informó a la
peticionaria que el registro civil de nacimiento expedido en la Registraduría
Auxiliar de Chapinero en Bogotá no tenía validez porque el cambio de sus
apellidos debió efectuarse en una notaria mediante escritura pública o por
sentencia judicial, por lo que tenía que dirigirse a Malambo para solicitar la
anulación de dicho registro.
1.5.
La actora, acogiendo esas instrucciones, se dirigió a Malambo, y el 31 de
agosto de 2006, la Registraduría de dicho municipio procedió a expedirle un
nuevo Registro Civil de Nacimiento con el No. 37648826 (en adelante se hará
referencia a este registro civil como tercer registro civil de nacimiento), con
los mismos apellidos del Registro No. 31271695, esto es, Bustacara Bula. Así
mismo, la peticionaria señaló que los funcionarios de la Registraduría de
Malambo le manifestaron que quedaba anulado el segundo registro civil de
nacimiento expedido en Bogotá.[6]
1.6.
El 28 de octubre de 2008 la Registraduría Nacional del Estado Civil expidió la
Resolución No. 7035 mediante la cual ordenó la anulación del tercer registro
civil de nacimiento de Zaide Patricia Bustacara Bula expedido en Malambo el 31
de agosto de 2006.
1.7.
La peticionaria afirma que en la actualidad su cédula de ciudadanía figura con
los apellidos Bustacara Bula y para su expedición se tuvo como documento válido
el tercer registro civil que había sido anulado mediante Resolución No. 7035 de
2008 de la Registraduría Nacional del Estado Civil.[7]
1.8.
El 23 de septiembre de 2010 la actora presentó derecho de petición a la
Registraduría Nacional del Estado Civil, solicitando la anulación del segundo registro
civil de nacimiento en el que figuraba con los apellidos Bustacara Bula.
1.9.
El 8 de octubre de 2010 la Registraduría Nacional del Estado Civil negó la
solicitud elevada por la actora, argumentando que la facultad de dicha entidad
para cancelar registros civiles sólo podía ser usada cuando se comprobara que
el hecho ya estaba registrado, y para el presente caso señaló: “analizadas
las fotocopias de los registros civiles de nacimiento con seriales 31271695 y
50044529, no está debidamente demostrado que se trata del mismo hecho que fue
registrado dos veces (ya que los datos biográficos difieren en los nombres y en
la fecha y el lugar de nacimiento).”[8] En consecuencia,
indicó que la actora debía acudir a un juez para que fuera éste quien ordenara
la cancelación del registro civil.
1.10.
La accionante inició un proceso de jurisdicción voluntaria de anulación de
registro civil ante el Juzgado Veintitrés de Familia de Bogotá, autoridad que profirió
sentencia el quince (15) de mayo de dos mil once (2011) denegando la pretensión
de la actora referente a la cancelación del segundo registro civil de
nacimiento para que, en consecuencia, se tuviera como válido el primer registro
civil de nacimiento expedido por la Registraduría de Malambo. El Juez del
proceso argumentó lo siguiente:
“No
existiendo inconsistencias en los registros civiles de nacimiento visibles a
fl. 6 y 7 de la encuadernación, por considerar el Despacho que se trata de
documentos públicos autónomos e independientes que hacen referencia igualmente
a personas totalmente distintas, deberá denegarse las pretensiones de la
demanda para que Zaide Patricia Bustacara Bula si lo considera, inicie la
acción correspondiente para aclarar su situación jurídica porque como se dijo
precedentemente, no es la acción de nulidad o cancelación de registro la idónea
para ello siendo el correcto a criterio del Juzgado, la acción ordinaria de
impugnación de maternidad y consecuente la vinculación (sic) de los
progenitores en investigación de maternidad y de paternidad”.[9]
1.11. Ante la
respuesta del Juzgado 23 de Familia de Bogotá, la accionante interpuso la
presente acción de tutela, y solicitó que se ordene a la Registraduría Nacional
del Estado Civil cancelar su segundo registro civil de nacimiento (expedido por
la Registraduría Auxiliar de Chapinero en Bogotá) y que, en consecuencia, se
tenga como válido únicamente el primer registro civil de nacimiento (expedido
por la Registraduría de Malambo). Finalmente, requirió que su cédula de
ciudadanía actual sea anulada y se le expida una nueva, en la que se tengan
como válidos los datos del primer registro civil de nacimiento, donde figura
con el nombre de Zaide Patricia Bula Gutiérrez.
La actora afirma
que la negligencia de la entidad accionada para solucionar su problema le ha
ocasionado perjuicios, ya que no ha podido obtener el título de la
especialización que adelantó en la Universidad de Militar Nueva Granada, ya que
inició sus estudios con unos apellidos (Bula Gutiérrez) y los terminó con otros
(Bustacara Bula), y tampoco ha podido conseguir un empleo debido al problema de
identidad que afronta.
1.12. Para
efectos de aumentar la claridad en la exposición, resulta adecuado organizar en
esquemáticamente la información sobre los documentos que menciona la
peticionaria en su escrito de tutela, y en la intervención que posteriormente
efectuara a instancias de la Sala:
Cuadro 1. Registros
civiles que ha tenido la peticionaria según la narración de la demanda.
Registros
Civiles de Nacimiento
Número
Lugar
y fecha de expedición
Nombre
registrado
Primer
Registro Civil de Nacimiento
50044529
Registraduría
Municipal de Malambo. Septiembre 26 de 1991.
Zaide
Patricia Bula Gutiérrez
Segundo
Registro Civil de Nacimiento
31271695
Registraduría
Auxiliar de Chapinero (Bogotá D.C.). Octubre 16 de 2001.
Zaide
Patricia Bustacara Bula
Tercer
Registro Civil de Nacimiento
37648826
(Anulado mediante Resolución No. 7035 de 2008 de la Registraduría Nacional
del Estado Civil)
Registraduría
Municipal de Malambo. Agosto 31 de 2006.
Zaide
Patricia Bustacara Bula
Cuadro
2. Cédulas de ciudadanía que, según la accionante, le ha entregado la
Registraduría Nacional del Estado Civil.
Cédula de ciudadanía
Número y fecha de expedición
Registro en que se basa
Nombre registrado
Primera
cédula de ciudadanía
52.804.530
expedida el 8 de octubre de 1999
Primer
registro civil de nacimiento
Zaide
Patricia Bula Gutiérrez
Segunda
cédula de ciudadanía
52.804.530
expedida el 16 de octubre de 2001
Segundo
registro civil de nacimiento
Zaide
Patricia Bustacara Bula
Tercera
cédula de ciudadanía*
52.804.530
expedida en el año 2006
Primer
registro civil de nacimiento
Zaide
Patricia Bula Gutiérrez
Cuarta
cédula de ciudadanía**
52.804.530
expedida en el año 2010 debido al cambio de formato de las cédulas
Primer
y segundo registro civil de nacimiento
Zaide
Patricia Bustacara Bula
2.
Respuesta de las entidades accionadas.
2.1.
Respuesta de la Registraduría Nacional del Estado Civil
La
Jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil dio
respuesta a la acción de tutela en la que solicitó se denegaran las
pretensiones expuestas por la actora. La entidad demandada precisó, en cuanto
al tramite a la expedición de la cédula de ciudadanía de la peticionaria, que
el 8 de octubre de 1999 había solicitado por primera vez su cédula de
ciudadanía, aportando como documento base de cedulación el primer registro
civil de nacimiento suscrito en la Registraduría Municipal de Malambo en donde
figuraba como Zaide Patricia Bula Gutiérrez. Agregó que el 5 de septiembre de
2006 la actora solicitó trámite de rectificación de su cédula, para que en
adelante su nombre figurara como Zaide Patricia Bustacara Bula, por lo que
aportó como documento base el segundo registro civil de nacimiento expedido en la
Registraduría Auxiliar de Chapinero en Bogotá, en donde figuraba con estos
apellidos.
La
entidad accionada agregó que dio respuesta material a la petición elevada por
la actora, y aclaró que no podía acceder a su solicitud porque “existiendo dos
registros civiles de nacimiento perfectamente válidos y en los cuales se
consignó información diferente, la cancelación no puede ser ordenada por este
Despacho, haciéndose necesario que sea un Juez de la República quien ordene lo
pertinente dentro del proceso correspondiente”.[10] Además, precisó
que en la actualidad la cédula de ciudadanía de la actora, en la que figura con
el nombre de Zaide Patricia Bustacara Bula, se encuentra vigente y no presenta “novedad”
alguna.
2.2.
Respuesta de la Registraduría Municipal de Malambo
El
juez de tutela de primera instancia vinculó al proceso de tutela a la
Registraduría Municipal de Malambo, quien señaló que el primer registro civil
de nacimiento, perteneciente a Zaide Patricia Bula Gutiérrez es válido, y
aclaró que las inscripciones del estado civil, una vez autorizadas, sólo pueden
ser alteradas por una decisión judicial, de conformidad con lo prescrito por el
artículo 89 del Decreto 1260 de 1970.
2.3.
Respuesta del Juzgado Veintitrés de Familia de Bogotá
El
juez de tutela de primera instancia vinculó al proceso de tutela al Juzgado
Veintitrés de Familia de Bogotá, quien conoció del proceso de jurisdicción
voluntaria de nulidad de registro civil iniciado por la actora. El Juez de
Familia se opuso a las pretensiones de la acción de tutela aduciendo que la
señora Bustacara Bula dispone de otro medio de defensa judicial para obtener
sus pretensiones, y no ha agotado los recursos ordinarios para impugnar la
sentencia proferida por ese juzgado en el proceso de jurisdicción voluntaria.
3.
Decisión del juez de tutela de primera instancia
El
veintinueve (29) de febrero de dos mil doce (2012), el Tribunal Superior de
Bogotá – Sala Civil,  negó el amparo solicitado por la accionante. Señaló la
Corporación que existen otros medios de defensa judicial, tal como lo indicó el
Juzgado
Veintitrés de Familia de Bogotá en el proceso de anulación de registro civil, por
lo que la señora Bustacara Bula debe acudir a la jurisdicción ordinaria para
que se diriman las controversias jurídicas planteadas en sede constitucional.
La
sentencia de tutela de primera instancia no fue impugnada.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Sala es
competente para revisar los fallos de tutela referidos, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución, y 33 y 34
del Decreto 2591 de 1991.
2. Planteamiento del caso y del problema jurídico
A partir de la
exposición de los hechos, según el relato de cada una de las partes, y de las
pruebas obrantes en el expediente, esta Sala encuentra que, si bien de la
narración se colige que existe una compleja controversia fáctica sobre las
modificaciones en el registro civil de nacimiento de la peticionaria, es
posible establecer, con plena claridad, lo siguiente:
De acuerdo a la
narrado por la parte accionante en la tutela y por la entidad accionada en la
contestación de la misma, la actora solicitó en el año 2001 el cambio de sus
apellidos en su primer registro civil de nacimiento, “Bula Gutiérrez” por
“Bustacara Bula”, por lo que la Registraduría Auxiliar de Chapinero procedió a
expedir un segundo registro civil y la correspondiente cédula de ciudadanía con
los nuevos apellidos.
Posteriormente,
la citada autoridad le informó que el segundo registro civil de nacimiento no
tenía validez porque el cambio de sus apellidos debió efectuarse en una notaría
mediante escritura pública o por sentencia judicial, por lo que acudió a la
Registraduría Municipal de Malambo (Atlántico), en donde procedieron a
expedirle un tercer registro civil, que fue posteriormente anulado por la
Registraduría Nacional del Estado Civil mediante Resolución No. 7035  de 2008.
Ahora bien,
respecto a las modificaciones en la cédula de ciudadanía, esta Sala observa que
a la accionante le fue expedida su primera cédula con los apellidos Bula
Gutiérrez el 8
de octubre de 1999. Con posterioridad, sus apellidos fueron corregidos por
Bustacara Bula, producto del cambio de nombre ocurrido en 2001. Sin embargo,
cuando la Registraduría le informó que el procedimiento surtido para cambiar su
nombre no había sido el adecuado, le expidieron una nueva cédula con los
apellidos consignados en el primer registro, es decir, Bula Gutiérrez.
Señala también
la peticionaria que en
el año 2009, cuando tenía su cédula con los apellidos Bula Gutiérrez, se acercó
a la Registraduría Auxiliar de Engativá para tramitar el cambio de formato de
la cédula, y al año siguiente, cuando reclamó su nueva cédula, advirtió que
habían sido cambiados nuevamente sus apellidos por los de Bustacara Bula, a
pesar de no haber solicitado el cambio de nombre. Por su parte, la
Registraduría Nacional del Estado Civil sostiene en la contestación de la
acción de tutela que la peticionaria, tras recibir su primera cédula de
ciudadanía, en donde se inscribieron los apellidos Bula Gutiérrez, siguiendo su
primer registro civil de nacimiento, solicitó la rectificación de sus
apellidos por los de Bustacara Bula, aportando como soporte para el efecto, el
segundo registro civil expedido en la Registraduría Auxiliar de Chapinero, en
donde figuran tales apellidos.
En este punto es
imprescindible adelantar una conclusión sobre la discusión fáctica que
mantienen las partes: si bien la Registraduría Nacional del Estado Civil
plantea que no puede modificar ni anular los registros civiles primero y
segundo, debido a que no consta prueba de que se trate del doble registro de un
mismo hecho, existen suficientes elementos de juicio para considerar que la
respuesta no se ajusta a los hechos conocidos.
En efecto, la
entidad no niega que haya entregado dos o más cédulas de ciudadanía a la
accionante, ni que, por lo tanto, haya expedido en más de una ocasión una
cédula con idéntico número y diferentes nombres. La existencia de esa
pluralidad de cédulas (que comparten el número, pero difieren en los apellidos)
permite inferir que existe un problema de identidad que no ha sido resuelto y
que puede asociarse a la existencia de barreras administrativas insalvables
para el ejercicio de la personalidad jurídica, aspecto que deberá analizarse al
abordar el fondo del asunto.
De otra parte,
aunque en íntima relación con lo expuesto, la autoridad demandada precisa que
sólo puede anular registros civiles si se comprueba que se trata de documentos
que dan cuenta del mismo hecho, o por orden judicial. Sin embargo, la entidad
cuenta con un medio técnico indispensable para determinar cuándo es precisa la
intervención del juez o cuándo el asunto puede ser resuelto en sede
administrativa, como es el cotejo de las huellas contenidas en cada documento.
Finalmente, el
juez accionado profirió una decisión que si bien constituye un fallo de mérito
desde un punto de vista formal, en tanto negó las pretensiones de la actora, se
traduce también en un fallo inhibitorio desde el punto de vista material, pues
su respuesta se basó en la supuesta ausencia de idoneidad del medio judicial
empleado por la peticionaria para solicitar la anulación del segundo registro
civil y la mayor adecuación de un proceso de impugnación de la maternidad y
paternidad para el efecto, aspecto que será tenido en cuenta al momento de
analizar la procedibilidad de la acción. Esta breve exposición demuestra
entonces que la peticionaria, en efecto, puede enfrentar el problema de tener
actualmente dos registros civiles de nacimiento y una cédula de ciudadanía en
la que constan los apellidos de su segundo registro civil, aunque desea
identificarse con los apellidos del primer registro.
Puede entenderse
que la posición del juez de familia al proferir el fallo mencionado, se basó en
que la controversia gira en torno a la inconformidad de la peticionaria con sus
apellidos, los cuales se relacionan directamente con la filiación. Sin embargo,
ese aspecto no será abordado en la decisión de la referencia, sino que se
advertirá que este fallo no cierra la vía procesal para adelantar ese tipo de
controversia. La Sala, en cambio, se concentrará en evaluar el asunto desde el
punto de vista de los derechos fundamentales al debido proceso, a la identidad
y a la personalidad jurídica, como quedará sentado al plantear el problema
jurídico, y definir así su competencia material en este asunto.
En síntesis, la
Sala observa que (i) la actora presenta al juez constitucional un problema de
identidad y personalidad jurídica, derivado de la presunta existencia de dos
registros civiles de nacimiento con diferentes apellidos y una cédula de
ciudadanía con unos apellidos que quiere modificar; sin embargo, (ii) no
establece en sede constitucional un conflicto de filiación, pues si bien tiene
dos registros civiles en los cuales difieren sus apellidos, no tiene dudas
acerca de que sus padres biológicos son los señores Oscar Alcides
Bula Nieto y la señora Marina Gutiérrez Anguila, de manera que el cambio de
nombre realizado en el año 2001 sólo pretendía que la identificaran con los
apellidos de la hermana y su cuñado; finalmente, (iii) alega que en los
trámites realizados por la Registraduría para modificar los apellidos de la
accionante de su registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía se
cometieron irregularidades que podrían afectar la vigencia del derecho
fundamental al debido proceso.
En
ese marco, la Sala de Revisión establecerá el problema jurídico a resolver en
los siguientes términos:
¿Violó
la Registraduría Nacional del Estado Civil el derecho fundamental al debido
proceso administrativo de la peticionaria al negarle la cancelación de un
registro civil que fue expedido sin apego al procedimiento legalmente previsto
en el artículo 94 del decreto 1260 de 1970 para ejercer la facultad de
modificar el nombre propio; y, como consecuencia de esa actuación, estableció
un obstáculo insalvable para el ejercicio del derecho a la personalidad
jurídica y a la identidad, y aquellos cuyo pleno ejercicio requiere de la
eficacia de los primeros?
Antes de resolver el problema jurídico planteado, deberá la
Sala analizar la procedibilidad de la presente acción de tutela.
3. Procedibilidad de la presente acción de tutela ante la
existencia de otros medios judiciales de defensa
3.1. El artículo
86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela “sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”.
3.2. En el mismo
sentido, esta Corporación ha señalado que la acción de tutela tiene un carácter
residual y subsidiario, por lo que sólo puede acudirse a este mecanismo ante la
inexistencia, ineficacia o falta de idoneidad de otros medios de defensa
judicial, o ante la posibilidad de que se configure de un perjuicio
irremediable.[11] En ese marco, la
Corte ha establecido reiteradamente que cuando se utiliza la acción de tutela
como mecanismo transitorio, su procedencia está condicionada a la amenaza de un
perjuicio irremediable, el cual ha sido caracterizado por la Corte en los
siguientes términos:
“[e]n
primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder.  Este exige
un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo
demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el
perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien
altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea
susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse
medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble
perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio,
y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último,
las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a
criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño
antijurídico irreparable”.[12]
3.3. En el
presente caso, la Registraduría Nacional del Estado Civil consideró que la
peticionaria debía iniciar un proceso de jurisdicción voluntaria para la
anulación de su segundo registro civil de nacimiento.
La accionante,
siguiendo las instrucciones de la Registraduría, acudió al Juzgado Veintitrés
de Familia de Bogotá, quien al conocer de la demanda de anulación de registro
civil, negó las pretensiones de la accionante y le indicó que la acción de
nulidad de registro civil no era la idónea para resolver la controversia
planteada, sino la acción ordinaria de impugnación de maternidad y paternidad.
3.4. De esa
decisión se desprenden dos cuestiones de procedibilidad: (i) si la peticionaria
debía agotar el recurso de apelación frente a la decisión del juez 23 de
Familia de Bogotá; y (ii) si cuenta con un proceso judicial alternativo para la
solución de su conflicto, representado en la acción de impugnación de
maternidad o paternidad.
En relación con
el primer aspecto, la Sala estima que el estudio sobre el cumplimiento de los
requisitos de procedibilidad de la acción de tutela debe efectuarse manteniendo
presente el principio de razonabilidad en las cargas procesales. En efecto, es
una condición de procedencia formal de la acción de tutela el agotamiento de
todos los recursos judiciales, tanto aquellos de carácter ordinario como los
extraordinarios, siempre que estos sean al menos potencialmente procedentes.
3.5. Sin
embargo, para ejercer adecuadamente un recurso judicial, es preciso que la
sentencia cuya inconformidad se desea controvertir mediante esos mecanismos
contenga una respuesta de fondo, así como los fundamentos jurídicos mínimos
sobre los cuales se sostiene esa determinación, pues sólo de esa forma puede el
ciudadano requerir al superior jerárquico (o al mismo juez, cuando se trata del
recurso de reposición), la modificación o revocatoria de la decisión
inicialmente adoptada.
En ese sentido,
debe recordarse que la adecuada motivación de los fallos es también un derecho
fundamental comprendido dentro del ámbito de protección constitucional del
derecho fundamental al debido proceso (artículo 29, CP), y al derecho al acceso
a la administración de justicia (artículo 228, Constitución Política) y al
recurso judicial efectivo (Artículo 25, Convención Americana sobre Derechos
Humanos), y un presupuesto para el ejercicio del derecho de defensa y
contradicción, pues sólo cuando las decisiones judiciales explican de forma
adecuada e integral el sustento de sus determinaciones, los ciudadanos pueden
iniciar un proceso de discusión mediante los recursos judiciales.
Por supuesto,
una motivación inadecuada puede ser, precisamente, el objeto del recurso, pero
la ausencia absoluta de motivación puede traducirse también en un aspecto
susceptible de discusión directa ante el juez constitucional, precisamente, en
tanto obstruye la contradicción argumentativa frente al fallo judicial.[13]
3.6. En este
caso, la Sala estima que la respuesta del Juez 23 de Familia de Bogotá,
consistente en negar las pretensiones de la actora considerando que el proceso
idóneo para adelantar la controversia por ella planteada comportó una decisión
inhibitoria implícita, y por lo tanto, un obstáculo al acceso a la
administración de justicia y a la tutela judicial efectiva. El juez de
instancia no sólo omitió presentar consideración alguna sobre la eventual
procedencia de la anulación del segundo registro civil de la accionante, sino
que sostuvo que la accionante debía acudir a otro tipo de proceso (impugnación
de maternidad o paternidad), cuyo objeto material difiere sustancialmente de lo
pretendido por la actora quien, para decirlo en términos muy claros, no alberga
duda alguna sobre su filiación.
En efecto, de
conformidad con el artículo 213 y siguientes del Código Civil[14] que regulan la
acción de impugnación de paternidad y maternidad, dicho recurso, tal como su
nombre lo indica, tiene por objeto refutar el vínculo paterno o materno de una
persona. En el presente caso la accionante solicita la anulación de su segundo
registro civil de nacimiento y la corrección de sus apellidos en la cédula de
ciudadanía, pero no busca impugnar la maternidad o paternidad de sus padres,
tan solo que adecuen sus apellidos a los del primer registro civil de
nacimiento.
En esas
condiciones, los medios de protección de carácter civil para el derecho
fundamental de la actora se mostraron abiertamente carentes de idoneidad, al
ubicarla en un escenario de confusión sobre la forma de controvertir en sede
judicial las actuaciones de la Registraduría Nacional del Estado Civil. La
peticionaria, sin embargo, requiere una solución definitiva a los problemas
derivados de la pluralidad de documentos atinentes a su identidad y su estado
civil. En efecto, según su narración de los hechos, inició sus estudios
identificándose con los apellidos Bula Gutiérrez y los terminó con los
apellidos Bustacara Bula, lo que le impide acceder al título de especialización
y, por lo tanto, a un puesto de trabajo acorde con su formación.
En consecuencia,
la Sala asumirá la definición del problema jurídico planteado, advirtiendo sin
embargo, que en sede constitucional sólo se analizarán los aspectos que
involucren problemas de carácter iusfundamental, manteniéndose así abierta la
vía ordinaria, en caso de que la peticionaria estime pertinente adelantar un
proceso civil de impugnación de paternidad o maternidad; o un trámite de
adopción.
4. El derecho al debido proceso administrativo
4.1.
El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al
debido proceso, que ha sido desarrollado ampliamente por esta Corporación. Esta
garantía implica que las autoridades públicas deben ajustar sus decisiones y
procedimientos a las reglas previstas en el ordenamiento jurídico a fin de
garantizar a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos ante la
administración, evitando la arbitrariedad o las dilaciones injustificadas en
sus actuaciones. En sentencia T-982 de 2004[15] esta Corte definió el
derecho al debido proceso administrativo así:
“el
debido proceso administrativo se ha definido como la regulación jurídica que de
manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de
protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las
actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que
se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley. El
debido proceso administrativo consagrado como derecho fundamental en el
artículo 29 de la Constitución Política, se convierte en una manifestación del
principio de legalidad, conforme al cual toda competencia ejercida por las
autoridades públicas debe estar previamente señalada en la ley, como también
las funciones que les corresponden y los trámites a seguir antes de adoptar una
determinada decisión (C.P. arts. 4° y 122)”.
4.2. Con base en
tales consideraciones, es posible constatar que el derecho al debido proceso
administrativo se desprende del principio de legalidad, e implica que la
administración debe ceñir estrictamente sus actuaciones a los procedimientos
establecidos en la ley para garantizar los derechos de los administrados. En sentencia
T-455 de 2005,[16]
se estableció que del derecho al debido proceso administrativo lleva aparejado
las siguientes garantías:
“i)
la necesidad que la actuación administrativa se surta sin dilaciones
injustificadas, ii) de conformidad con el procedimiento previamente definido en
las normas, iii) ante la autoridad competente; iv) con pleno respeto de las
formas propias de la actuación administrativa previstas en el ordenamiento
jurídico; v) en acatamiento del principio de presunción de inocencia; vi) de
garantía efectiva de los derechos a ser oídos, a disponer de todas las
posibilidades de oposición y defensa en la actuación administrativa, a impugnar
las decisiones que contra ellos se profieran, a presentar y a controvertir las
pruebas y a solicitar la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido
proceso”.
4.3. Por lo
tanto, en un Estado Social de Derecho asentado en el principio de legalidad,
resulta de gran importancia para los ciudadanos que la Administración respete las
reglas que rigen los procedimientos y competencias en el ejercicio de sus
funciones, de tal manera que sus decisiones sean oportunas, razonables,
ajustadas a los procedimientos y respetuosas del derecho de defensa de los
administrados.
5. La jurisprudencia constitucional relativa al nombre y su
incidencia en los derechos al libre desarrollo de la personalidad y a la
personalidad jurídica
5.1. La Corte ha resaltado en varias oportunidades la
importancia que tiene el nombre de las personas debido a su incidencia en
derechos como el libre desarrollo de la personalidad[17] y la
personalidad jurídica.[18]
Sobre su relación con el primero ha dicho:
“La
individualidad es el acto de ser del individuo, o en otras palabras, la
trascendencia distintiva del individuo frente a los demás. Jurídicamente se
expresa como la facultad del individuo de proclamar su singularidad.
(…)
[L]a
primera necesidad que tiene el individuo es la de ser reconocido como ente
distinto y distinguible, y para ello existe el respeto, tanto del Estado como
de la sociedad civil, a su individualidad, es decir, a ser tratado de acuerdo
con sus notas distintivas de carácter, sin más límites que los derechos de los
demás, el orden público y el bien común.
(…)
[L]a
expresión de la individualidad […] supone el derecho al reconocimiento de [la] particularidad
[del individuo] y la exigencia de fijar su propia identidad ante sí y ante los
demás. El derecho a la expresión de la individualidad es un bien inherente a la
persona humana (Art. 94 C.P.), y se proyecta como parte integral del derecho al
libre desarrollo de la personalidad (Art. 16 C.P.).
La
fijación de la individualidad de la persona ante la sociedad, y ante el Estado,
requiere de la conformidad de individuo con la identidad que proyecta, de
suerte que siempre tendrá la facultad legítima de determinar la exteriorización
de su modo de ser, de acuerdo con sus íntimas convicciones (Art. 18 C.P.)”.[19]
5.2. Acerca de la incidencia del nombre en el derecho a la
personalidad jurídica, ha establecido esta Corporación que, el mencionado
derecho, “[n]o se reduce únicamente a la capacidad de la persona a ingresar
al tráfico jurídico y ser titular de derechos y obligaciones sino que comprende
además, la posibilidad de que todo ser humano posea, por el simple hecho de
existir e independientemente de su condición, determinados atributos que
constituyen la esencia de su personalidad jurídica e individualidad como sujeto
de derecho”.[20]
5.3. La Corporación ha entendido también que la importancia
del nombre radica en la trascendental función jurídica que cumple el apellido
de una persona, tanto para ella como para su familia y la sociedad. Al
respecto, en sentencia T-390 de 2005[21]
señaló:
“El
ser humano desde el mismo momento de su nacimiento tiene derecho a ser
individualizado ante la familia y la sociedad. Precisamente por ello, su propia
identidad incluye la asignación de un nombre de pila, y la determinación de sus
apellidos, con los cuales se establece la familia de donde proviene o a la cual
pertenece. Tanto aquel como éstos, en conjunto constituyen el nombre. El nombre
de pila lo individualiza frente a los miembros de su familia; los apellidos
–patronímico- indican que pertenece a una familia determinada.
El
apellido es el punto de confluencia del derecho de familia y el derecho de las
personas, como lo afirma el profesor Jean Carbonnier[22]. Este
se determina teniendo en cuenta quienes son los progenitores, es decir revela
una relación de parentesco que ordinariamente lo es de consanguinidad y
excepcionalmente puede ser de carácter civil, mediante la institución de la
adopción.
Es
claro entonces, que el apellido cumple una función jurídica de enorme
trascendencia para la persona individualmente considerada y para la familia de
la cual forma parte. Es elemento esencial del estado civil de las personas que
es de orden público, como quiera que mediante el se indica la situación de la
persona en la familia y en la sociedad (…).
En
ese orden de ideas, el Estado asume para sí la determinación del estado civil
de las personas conforme a la ley (CP art. 42), y la regulación de la inscripción
del mismo conforme se disponga por el legislador. Es decir, ni el estado civil
de las personas, ni su registro, quedan sujetos a la simple voluntad de los
particulares. No es concesión graciosa de nadie, sino que constituye un
derecho, no una merced ni una dádiva. No es algo que se da y puede quitarse al
arbitrio o capricho de alguien con respecto a otro, sino que siempre se
encuentra regulado de manera estricta por la ley de tal suerte que su
afectación sólo puede llevarse a cabo por las precisas causales establecidas
por el legislador y con la más estricta sujeción a los procedimientos señalados
por él, pues no es un asunto de interés privado sino que ello interesa a toda
la colectividad”.
5.4. De la jurisprudencia reseñada puede colegirse entonces que,
además de relación con los derechos al libre desarrollo de la personalidad y la
personalidad jurídica, el nombre de las personas, compuesto por el nombre de
pila y los apellidos, cumple una importante función jurídica para la sociedad,
al ser un elemento esencial del estado civil de las personas, razón por la cual
el Estado ha establecido una precisa y estricta regulación sobre el particular.
6. La importancia del registro civil de nacimiento y de la
cédula de ciudadanía en el ejercicio del derecho a la personalidad jurídica
6.1. La Corte Constitucional ha destacado las características
y funciones que cumplen tanto la cédula de ciudadanía como el registro civil de
nacimiento. Sobre el primer documento ha dicho que sólo con este se acredita la
personalidad de su titular en todos los actos jurídicos o situaciones donde se
le exige la prueba de tal calidad.[23]
Además, debido a la aptitud legal con la cual cuenta la cédula para acreditar
eficazmente la personalidad de su titular, es el documento que mejor garantiza,
en el ámbito nacional, el reconocimiento de los atributos de la personalidad en
ella consignados, por parte de las demás personas, y de las instituciones
civiles y oficiales con las cuales se relacione directa o indirectamente la
persona. En sentencia C-511 de 1999[24]
se indicó:
“La
Constitución y la ley han asignado a la cédula de ciudadanía, tres funciones
particularmente diferentes pero unidas por una finalidad común, cual es la de
identificar a las personas, permitir el ejercicio de sus derechos civiles y
asegurar la participación de los ciudadanos en la actividad política que
propicia y estimula la democracia.
Jurídicamente
hablando, la identificación constituye la forma como se establece la
individualidad de una persona con arreglo a las previsiones normativas. La ley
le otorga a la cédula el alcance de prueba de la identificación personal, de
donde se infiere que sólo con ella se acredita la personalidad de su titular en
todos los actos jurídicos o situaciones donde se le exija la prueba de tal
calidad. En estas condiciones, este documento se ha convertido en el medio
idóneo e irremplazable para lograr el aludido propósito.
De
otra parte, la cédula juega papel importante en el proceso de acreditación de
la ciudadanía, que se ejerce por los nacionales a partir de los 18 años y que,
en los términos del artículo 99 de la Constitución, es la "...condición
previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y
para desempeñar cargos públicos que llevan anexa autoridad o
jurisdicción".
La
ciudadanía es pues el presupuesto esencial para el ejercicio de los derechos
políticos y éstos, a su vez, se traducen en la facultad de los nacionales para
elegir y ser elegidos, tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos,
consultas populares, cabildos abiertos, revocatorias de mandatos, constituir
partidos, movimientos y agrupaciones políticas, formar parte de ellos
libremente y difundir sus ideas y programas, promover acciones de
inconstitucionalidad en defensa de la integridad y supremacía de la
Constitución y, en fin, desempeñar cargos públicos, etc. (C.P. arts. 40, 99,
103, 107, 241)”.
6.2. Así mismo,
en relación con las funciones y características del registro civil de
nacimiento, esta Corte estableció lo siguiente en sentencia T-963 de 2001:[25]
“La inscripción
en el registro civil, es un procedimiento que sirve para establecer, probar, y
publicar todo lo relacionado con el estado civil  de las personas, desde su
nacimiento hasta su muerte.
La doctrina ha
señalado, que el estado civil es un conjunto de situaciones jurídicas que
relacionan a cada persona con la familia de donde proviene, o con la familia
que ha formado y con ciertos hechos fundamentales de la misma personalidad.
Igualmente, el
decreto 1260 de 1970 artículo 1, señala que el estado civil de una persona es
su situación juridica en la familia y la sociedad, determina su capacidad para
ejercer derechos y contraer ciertas obligaciones, es indivisible, indisponible
e imprescriptible. Por tanto, cada acto o hecho debe ser inscrito en el
correspondiente registro.”
6.3. Lo anterior
demuestra la importancia que en nuestro ordenamiento jurídico tienen la cédula
de ciudadanía y el registro civil de nacimiento, pues mediante estos documentos
se identifica a las personas, se permite el ejercicio de los derechos civiles y
se inscribe todo lo relacionado con el estado civil de las personas, por lo que
el legislador estableció unos trámites precisos para modificar o alterar estos
documentos, tal como se explicara a continuación.
7. Contexto normativo
que regula el registro civil de nacimiento
7.1. De
conformidad con el artículo 42 de la Constitución Política,[26] el legislador
debe regular lo relativo al estado civil de las personas. Así, según el Decreto
Ley 1260 de 1970, el nombre de una persona hace parte de su estado civil y sólo
pueden hacerse modificaciones al mismo de acuerdo a las formalidades señalas en
la ley.[27]
El título IX del
Decreto Ley 1260 de 1970 se encarga de regular lo concerniente a la forma y
circunstancias en que pueden llevarse a cabo las modificaciones y correcciones
al registro civil de las personas. Así entonces, se establece que las
inscripciones en el estado civil sólo pueden ser alteradas en virtud de una
decisión judicial, o de conformidad con los procedimientos establecidos en el
mencionado Decreto[28] y solamente
pueden solicitar la  rectificación o corrección de un registro, las personas a
las cuales se refiere éste.[29]
7.2. Ahora bien,
en cuanto al cambio del nombre, el artículo 94 del Decreto Ley 1260 de 1970[30] señala con
claridad que las personas pueden cambiar su nombre por una sola vez mediante
escritura pública, debiendo inscribirse dicha escritura en el correspondiente
registro civil. Sobre este punto, en sentencia T-594 de 1993,[31] indicó esta
Corporación que el señalado artículo “faculta a toda persona para que
disponga, únicamente por una vez, y mediante escritura pública, la modificación
del registro civil, con el fin de fijar su identidad personal, como
manifestación del derecho a expresar la individualidad”, y agregó:
“La
disposición en comento es de claridad manifiesta, y frente a ella sobra
cualquier discusión: todo individuo, a su libre arbitrio -autonomía personal,
como desarrollo de la personalidad (Art. 16 C.P.)-cuenta con la facultad de modificar su nombre -ius adrem-, mediante escritura pública que se deberá inscribir
en el respectivo registro civil. Cualquier individuo puede pues determinar su
propio nombre, así este, para los demás tenga una expresión distinta a la del común
uso, ya que lo que está expresando el nombre es la identidad singular de la
persona frente a la sociedad. No es un factor de homologación, sino de
distinción. He ahí por qué puede el individuo escoger el nombre que le plazca.
“Por
las razones expuestas, es viable jurídicamente que un varón se identifique con
un nombre usualmente femenino, o viceversa […], o que […] se identifique con
nombres neutros o con nombres de cosas.  Todo lo anterior, con el propósito de
que la persona fije, en aras del derecho al libre desarrollo de la
personalidad, su identidad, de conformidad con su modo de ser, de su
pensamiento y de su convicción ante la vida.”
7.3. De igual
manera, en la citada sentencia la Corte precisó la función que debe cumplir el
notario al momento de registrar, mediante escritura pública, un cambio de
nombre, y señaló:
“La
labor del notario, consiste en imprimir autenticidad a un documento en el que
él interviene; surge de la comparecencia, autónoma y espontánea, que hace ante
él los particulares, con el fin de lograr el reconocimiento de la autenticidad
de una declaración, acto o comportamiento. La fe pública notarial tiene su
sustento en la confianza pública de los asociados en la figura del notario,
cuando depositan en él la verificación de actos, hechos y situaciones
jurídicas. Por ello, las expresiones notariales cuentan con una prudente
presunción de veracidad. El propio ordenamiento la reconoce, al dejar en claro
que el notario no es responsable de las declaraciones que ante él se hagan
(Art. 9o. del decreto 1260 de 1970); simplemente está obligado a ejercer su
función consultando los requisitos formales de los documentos sometidos a su
consideración, de acuerdo con las atribuciones que regulen el ejercicio  de su
competencia.”
7.4. Por lo
tanto, de acuerdo a la normatividad y jurisprudencia arriba señalada, cualquier
persona puede solicitar por una sola vez el cambio de su nombre, que como se
dijo anteriormente, incluye el nombre de pila y los apellidos, con el fin de
fijar su identidad personal como manifestación de los derechos al libre
desarrollo de la personalidad y a expresar la individualidad. Para tal fin, el
interesado debe acudir ante un notario y elevar la correspondiente escritura
pública en donde se consigna el cambio y se inscribe en el correspondiente
registro civil. Igualmente, esta Corporación ha precisado que el notario encargado
de elevar la escritura pública que contiene el cambio de nombre tiene una
facultad circunscrita por la ley a dar fe de un hecho, sin que pueda exceder el
ámbito de sus atribuciones.
La Sala procede
entonces a analizar el caso concreto a la luz de las normas, criterios
jurisprudenciales y subreglas reiterados en esta oportunidad.
8. Caso Concreto.
8.1. En el
presente caso la accionante solicita se ordene a la Registraduría Nacional del
Estado Civil la cancelación del segundo registro civil de nacimiento y que,
como consecuencia de esa decisión, se tenga como válido el primer registro y se
expida una nueva cédula de ciudadanía en donde se corrijan sus apellidos. La
peticionaria solicitó en el año 2001 el cambio de sus apellidos en su registro
civil de nacimiento, por lo que la Registraduría Auxiliar de Chapinero procedió
a expedir un segundo registro civil de nacimiento y la correspondiente cédula
de ciudadanía con los nuevos apellidos, esto es, Bustacara Bula. Con
posterioridad, la propia Registraduría Nacional del Estado Civil le informó a
la actora que el segundo registro civil de nacimiento, mediante el cual se
cambió sus apellidos, Bula Gutiérrez por Bustacara Bula, expedido por la
Registraduría Auxiliar de Chapinero, no tenía validez porque el cambio de sus
apellidos debió efectuarse en una notaría mediante escritura pública o por
sentencia judicial, por lo que acudió a la Registraduría Municipal de Malambo
(Atlántico), en donde procedieron a expedirle un tercer registro civil que fue
anulado por la Registraduría Nacional del Estado Civil mediante Resolución No.
7035  de 2008.
8.2. Ahora bien,
respecto a las modificaciones en la cédula de ciudadanía de la accionante
existe una controversia fáctica, pues mientras la peticionaria afirma que en el
año 2009, cuando tenía su cédula con los apellidos Bula Gutiérrez, se acercó a la
Registraduría Auxiliar de Engativá para tramitar el cambio de formato de la
cédula, y al año siguiente, cuando reclamó su nueva cédula, advirtió que habían
sido reemplazados nuevamente sus apellidos por los de Bustacara Bula, a pesar
de no haber solicitado el cambio de nombre.
Por su parte, la
Registraduría Nacional del Estado Civil afirma en la contestación de la acción
de tutela que la peticionaria, tras habérsele expedido la cédula de ciudadanía
con los apellidos Bula Gutiérrez, basándose en el primer registro civil de
nacimiento,
solicitó la rectificación de los apellidos con los que aparecía en la cédula
por los de Bustacara Bula, para lo cual aportó como soporte el segundo registro
civil expedido en la Registraduría Auxiliar de Chapinero en donde figuraba con
estos apellidos.
8.3. No obstante
esta controversia fáctica, esta Sala encuentra que el problema con la identidad
de la accionante se generó cuando en el mes de octubre de 2001 acudió a la
Registraduría Auxiliar de Chapinero en Bogotá para cambiar los apellidos
consignados en el primer registro civil de nacimiento, pues quería adoptar los
apellidos de su hermana, Liliana del Socorro Bula Gutiérrez, y el de su esposo,
Andrés Bustacara Blanco, hecho sobre el cual no existe controversia alguna.
En aquella
oportunidad, la Registraduría Auxiliar de Chapinero procedió a expedirle un segundo
registro civil de nacimiento en el cual consignó los nuevos apellidos de la
peticionaria. Sin embargo, para la Corte es claro que el procedimiento
adelantado por la Registraduría para cambiar los apellidos de la actora
desconoció el trámite especial que para estos efectos consagra el artículo 94
del Decreto Ley 1260 de 1970, norma según la cual el cambio de nombre debe
adelantarse a través de escritura pública en una notaría. En efecto, la propia
Registraduría al advertir esta irregularidad le informó a la peticionaria que
el procedimiento adelantado por la Registraduría Auxiliar de Chapinero no había
sido el adecuado.
8.4. Empero, a
pesar de esta irregularidad, dicha entidad nunca anuló el segundo registro
civil, tal como se colige del oficio del 8 de octubre de 2010 dirigido por la
Registraduría a la peticionaria, mediante el cual negó la anulación del segundo
registro civil, porque tanto éste como el primero eran perfectamente válidos y
no estaba demostrado que se tratara del mismo hecho registrado dos veces.
8.5. No
obstante, como ya se indicó, la Registraduría ha expedido diversas cédulas de
ciudadanía a la peticionaria con distinto nombre y el mismo número, hecho
indiciario de la existencia de dos o más registros civiles que atañen a la
misma persona; además, la Registraduría tenía la posibilidad de establecer si
los dos registros de nacimiento en cuestión pertenecían a la misma persona, a
través de la confrontación de las huellas plantares o dactilares que se
consignan en el mismo,[32] por lo que
obligar a la accionante a iniciar un proceso de jurisdicción voluntaria ante
los jueces de familia para solicitar la anulación del segundo registro civil
constituyó una carga desproporcionada que la peticionaria no debía asumir, pues
la entidad accionada estaba en la capacidad de establecer si los dos registros
civiles de nacimiento pertenecían a una misma persona y se trataba del mismo
hecho registrado dos veces, o si por el contrario hacían referencia a personas
distintas.
En otros
términos, la Registraduría afirma que sólo puede anular un registro si se
constata que existen dos documentos que aluden a un solo hecho y que, por el
contrario, no está facultada para hacerlo cuando se trata de dos documentos
válidos, evento en que sólo procede la anulación, corrección o modificación por
mandato judicial. Sin embargo, en virtud de la existencia de huellas plantares
y dactilares en el documento, y en atención al hecho de que la entidad profirió
un número plural de cédulas de ciudadanía con el mismo número y diversos
nombres, indicaba la necesidad de que la entidad efectuara un análisis más
detallado del asunto, antes de negar la anulación administrativa del segundo
registro civil de la accionante.
La actuación de la
Registraduría recién descrita, sumada a la decisión del Juzgado Veintitrés de
Familia de Bogotá
de remitir a la accionante al proceso de impugnación de maternidad y
paternidad, que como se explicó no es el mecanismo idóneo para resolver la
presente controversia, ubicó a la peticionaria en un escenario en donde
resultaba imposible solucionar su problema de identidad debido a los insalvables
obstáculos administrativos y judiciales que le fueron planteados tanto por la
Registraduría Nacional del Estado Civil como por el Juzgado Veintitrés de
Familia de Bogotá.
8.6. Así
entonces, a pesar de que la Registraduría sabía (o debía saber) que el segundo
registro civil de nacimiento expedido por la Registraduría Auxiliar de
Chapinero a la actora no era válido, no procedió a anularlo, tal como si lo
hizo con el tercer registro civil expedido por la Registraduría Municipal de
Malambo.
8.7. Por lo
tanto, esta Sala, fundamentándose en los derechos al debido proceso
administrativo y a la personalidad jurídica, considera que no resulta acorde
con el ordenamiento constitucional que los administrados tengan que soportar la
actuación desordenada o ineficaz de la administración que traiga como
consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales originadas por causas
que no le son imputables y que recaen en actuaciones indebidas de las
autoridades administrativas.[33] Así lo señaló
esta Corte en sentencia T-431 de 1994:[34]
“La
función administrativa, como lo proclama el artículo 209 de la Constitución,
está al servicio de los intereses generales, de lo cual se deducen
simultáneamente el derecho de los administrados a reclamar que las entidades
públicas competentes produzcan efectivamente resultados acordes con ese
compromiso, en especial si están de por medio derechos fundamentales, y la
correlativa obligación de los servidores públicos en tal sentido”.
En el mismo
sentido, en la sentencia T-308 de 2012, la Corte estudió el caso de una persona
a quien la Registraduría Nacional del Estado Civil había cancelado su cédula de
ciudadanía por haber sido reportada como fallecida. Esta Corporación concluyó
que la peticionaria no debía soportar la carga de restablecer los atributos de la
personalidad jurídica ante las fallas y deficiencias de la administración,
quién aduciendo su fallecimiento había cancelado erróneamente su documento de
identidad, y precisó:
“Cuando
la administración realiza una determinada actividad sin verificarla en debida
forma y su ejecución origina la vulneración de los derechos fundamentales, en
ella recaen las consecuencias de su acción. Por ello, son los organismos
administrativos y sus funcionarios los llamados a solucionar las situaciones
irregulares en las que por su culpa hayan colocado a los particulares”.
8.8. Como una de
las facetas del derecho al debido proceso administrativo consiste en que la
actuación administrativa se surta de conformidad con el procedimiento
previamente definido en las normas, y teniendo en cuenta la relevancia jurídica
que tiene el registro civil, pues en él se definen todos los aspectos del
estado civil de las personas, resulta imperioso que las autoridades públicas se
ajusten a las formas establecidas en la ley para consignar o modificar datos de
este documento, en el presente caso, el cambio de nombre, que como se dijo en
párrafos anteriores, sólo puede realizarlo el interesado por una sola vez
mediante escritura pública que se inscribe en el correspondiente registro
civil.
8.9. Podría, con
todo, alegarse que la peticionaria es culpable de la situación que actualmente
la aqueja y, por lo tanto, alegar la improcedencia material del amparo, con
base en el principio según el cual nadie puede beneficiarse de su propia culpa,
ni fundar demanda sobre esta. Esa conclusión partiría de que toda la confusión
surgida en este trámite surgió cuando la actora, por una vía que no es la
indicada por la ley sustancial (Decreto 1260 de 1970) intentó cambiar su
nombre, debido a su interés por identificarse con los apellidos de su cuñado y
conservar su segundo apellido.
Esta
consideración, aunque plausible, resulta inaceptable en el caso concreto, pues
el error que en su momento cometió la peticionaria sólo podría tener como
consecuencia la ineficacia o incluso la nulidad absoluta o inexistencia de las
actuaciones por las cuales intentó modificar su nombre en el año 2006. Pero esa
actuación no justifica, en cambio, que una ciudadana colombiana no goce de un
medio para asegurar que su identidad, presupuesto del ejercicio de diversos
derechos, sea establecida de manera definitiva, bien sea por vía judicial o
administrativa; no justifica tampoco las erráticas actuaciones de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, ni puede justificar que la actora se
vea inmersa en trámites administrativos y judiciales que sólo conducen a nuevos
trámites y diligencias estériles, y no al goce efectivo de sus derechos
constitucionales.
La Sala, en
consecuencia, advertirá a la actora sobre la imposibilidad de ejercer el
derecho al cambio de nombre en más de una ocasión, pero no negará el amparo a
sus derechos fundamentales que, según se explicó en párrafos precedentes,
actualmente no logran su plena eficacia debido a las barreras administrativas
insalvables que le ha planteado la Registraduría Nacional del Estado Civil.
8.10. Por lo
tanto, dado que la Registraduría Nacional del Estado Civil procedió a modificar
el nombre de la peticionaria mediante un procedimiento irregular, pues se
arrogó una facultad que no tiene, ya que sólo los notarios pueden dar fe del
cambio de nombre de una persona elevando la correspondiente escritura pública,
el segundo registro civil de nacimiento de la actora expedido por la
Registraduría Auxiliar de Chapinero carece de validez, por lo que se ordenará a
la entidad accionada anular el mismo.
Como
consecuencia de tal decisión y teniendo en cuenta que los apellidos Bustacara Bula
aparecen consignados en la actual cédula de ciudadanía de la accionante, esta
Sala ordenará a la Registraduría Nacional del Estado Civil corregir dichos
apellidos de su documento de identidad, ya que están basados en un registro que
carece de eficacia, para fijar los apellidos Bula Gutiérrez, consignados en el
primer registro civil de nacimiento, que es el único registro civil válido que
posee la actora.
En
consecuencia, se revocará la decisión de tutela de primera instancia proferida
por el Tribunal Superior de Bogotá – Sala Civil - el veintinueve (29) de
febrero de dos mil doce (2012), y en su lugar, se tutelarán los derechos
fundamentales de la accionante a la personalidad jurídica y al debido proceso
administrativo, por lo que se ordenará a la Registraduría Nacional del Estado
Civil que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la
presente sentencia, proceda a anular el registro civil de nacimiento No.
31271695 expedido por la Registraduría Auxiliar de Chapinero, y en
consecuencia, rectifique los apellidos consignados en la cédula de ciudadanía
No. 52.804.530 que pertenece a la accionante, para que en adelante figure con
el nombre de Zaide Patricia Bula Gutiérrez.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo anterior, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR la
sentencia proferida por el Tribunal Superior de Bogotá – Sala Civil - el
veintinueve (29) de febrero de dos mil doce (2012), para en su lugar, TUTELAR
los derechos fundamentales a la personalidad jurídica y al debido proceso
administrativo de la accionante.
Segundo.-
ORDENAR a
la Registraduría Nacional del Estado Civil que en los diez (10) días siguientes
a la notificación de la presente sentencia, proceda a anular el registro civil de
nacimiento No. 31271695 expedido por la Registraduría Auxiliar de Chapinero, y
en consecuencia, rectifique los apellidos consignados en la cédula de
ciudadanía No. 52.804.530 que pertenece a la accionante, para que en adelante
figure con el nombre de Zaide Patricia Bula Gutiérrez.
Tercero.-
Líbrese
por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ADRIANA MARIA GUILLEN ARANGO
Magistrada
(E)
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] El expediente de la referencia fue escogido
para revisión por medio del Auto de abril doce (12) de dos mil doce (2012)
proferido por la Sala de Selección Número Cuatro.
[2] Nota de la Sala: en este aparte, los hechos son presentados siguiendo la narración de la accionante. La versión de los
hechos, y los argumentos de las autoridades demandadas se encuentran en el
acápite destinado a reseñar su intervención.
[3] Folio 3 del cuaderno principal. En adelante
siempre que se haga mención a un folio se entenderá que hace parte del cuaderno
principal, a menos que se diga expresamente lo contrario.
[4] Folio 5.
[5] Folio 1.
[6] Mediante auto del dieciséis (16) de julio de
dos mil doce (2012) esta Corporación requirió a la accionante para que
informara por qué razón quería cambiar nuevamente su apellidos y obtener una
nueva cédula de ciudadanía, y contrario a lo afirmado en la acción de tutela,
señaló que la Registraduría Nacional del Estado Civil le había informado que el
trámite realizado en la registraduría Auxiliar de Chapinero no había sido adecuado
y que “por lo tanto lo allí actuado quedaba derogado sin ninguna validez y
que el Registro Civil de Nacimiento que quedaba vigente era el que inicialmente
registraron mis padres biológicos en el Municipio de Malambo – Atlántico y cuyo
original reposaba en los archivos de la Registraduría Nacional del Estado Civil y con base al mismo procedieron a expedirme la
respectiva cédula de ciudadanía con los apellidos originales (Bula Gutiérrez)”.
[7] En respuesta al auto del dieciséis (16) de
julio de dos mil doce (2012) proferido por esta Corporación, la peticionaria
afirmó que la Registraduría Nacional del Estado Civil había anulado el registro
civil expedido en la Registraduría Auxiliar de Chapinero, quedando vigente el
original registro civil en donde figuraba con los apellidos de sus padres
biológicos (Bula Gutiérrez), por lo que le expidieron la respectiva cédula de
ciudadanía con estos apellidos, y agregó: “Así transcurrió el tiempo hasta
el año dos mil nueve (2009), sin ningún tipo de inconveniente, año en el cual
se ordenó el cambio de formato de la cédula de ciudadanía a toda la población
colombiana, procedí a dirigirme a la Registraduría Auxiliar de Negativa en la cual tramité el cambio del nuevo formato de mi
cédula de ciudadanía (Bula Gutiérrez). Al año siguiente dos mil diez (2010),
consulté en la Registraduría Auxiliar de Negativa si ya se encontraba expedida
mi nueva cédula de ciudadanía, me informaron que esta se encontraba en Malambo
– Atlántico (lugar de nacimiento), debiendo reclamarla en la Registraduría de ese municipio. Viaje hasta esa localidad, procediendo a reclamarla encontrándome
con la sorpresa que la cédula de ciudadanía nueva que había sido expedida era
producto de una combinación de los dos Registros Civiles de Nacimiento, el
sistema de la registraduría Nacional del Estado Civil automáticamente tomó del
registro de Chapinero los apellidos y del registro de Malambo la fecha de
nacimiento y el número de la cédula de ciudadanía”.
[8] Folio 4.
[9] Folio 16.
* La expedición de la tercera cédula de ciudadanía es narrada por la
accionante en el oficio dirigido a este despacho en respuesta al auto del 16 de
julio de 2012, no en la acción de tutela.
** La expedición de la cuarta cédula de ciudadanía es narrada por la
accionante en el oficio dirigido a este despacho en respuesta al auto del 16 de
julio de 2012, no en la acción de tutela.
[10] Folio 37.
[11] Ver, por ejemplo, sentencias T-001 de 1997
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo); T-723 de 2010 y T-575 de 2011 (M.P.
Juan Carlos Henao Pérez).
[12] Sentencia T-1316 de 2001 (MP. Rodrigo Uprimny
Yepes).  En esta sentencia se estudia si es procedente la acción de tutela como
mecanismo transitorio, teniendo en cuenta que el accionante había presentado una
demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa, solicitando el
incremento de su mesada pensional. En este caso la Corte resolvió confirmar los fallos de instancia, los cuales negaron la tutela del derecho,
pues consideró que para el caso en concreto no se configuraba una situación
irremediable. Esta sentencia reitera los argumentos planteados en la sentencia
T-225 de 1993 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).
[13] En la sentencia T-134 de 2004 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño), la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, al analizar la sentencia proferida por un juez laboral dentro de un
proceso ordinario en el cual se pretendía el reconocimiento de una pensión de
sobrevivientes, constató que dicho juez no había realizado estudio alguno sobre
el cumplimiento de los requisitos para la procedencia del reconocimiento y pago
de la pensión, por lo que tuteló el derecho fundamental al acceso a la
administración de justicia, pues no resolvió de manera completa los asuntos
sometidos a su estudio, a fin de determinar la titularidad y ejercicio de los
derechos objeto de litigio, tal como acontece en el presente caso. En esta
oportunidad, la Corte precisó que este tipo de decisiones constituyen fallos
inhibitorios implícitos que contrarían los postulados constitucionales. Al
respecto explicó que se trata del “caso en el cual el juez profiere una
decisión que en apariencia es de fondo, pero que realmente no soluciona el
conflicto jurídico planteado y deja en suspenso la titularidad, el ejercicio o
la efectividad de los derechos y prerrogativas que fundaban las pretensiones
elevadas ante la jurisdicción”.
[14] Código Civil. Artículo 213. “El hijo
concebido durante el matrimonio o durante la unión marital de hecho tiene por
padres a los cónyuges o compañeros permanentes, salvo que se pruebe lo
contrario en un proceso de investigación o de impugnación de paternidad”.
[15] M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[16] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[17] Constitución Política. Artículo 16. “Todas
las personas tienen derecho al libre desarrollo de su personalidad sin más
limitaciones que las que imponen los derechos de los demás y el orden
jurídico”.
[18] Constitución Política. Artículo 14. “Toda
persona tiene derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica”.
[19] Sentencia T-594 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[20] Sentencia C-109 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[21] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[22] Carbonnier, Jean, Derecho Civil. Tomo I. Casa Editorial Bosch.
[23] Así lo
señaló en la sentencia C-511 de 1999 (MP. Antonio Barrera Carbonell. SV.
Vladimiro Naranjo Mesa), al examinar la constitucionalidad de un costo que la
ley les imponía a los ciudadanos que pretendieran “renovar” sus cédulas.
La Corte consideró que dada la importancia de la cédula un gravamen de esa
naturaleza resultaba inconstitucional.
[24] M.P.
Antonio Barrera Carbonell. SV. Vladimiro Naranjo Mesa.
[25] M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[26] Constitución Política. Artículo 42. “(…) La ley determinará lo relativo al estado civil de las
personas y los consiguientes derechos y deberes”.
[27] Decreto Ley 1260 de 1970. Artículo. 3. “Toda
persona tiene derecho a su individualidad, y por consiguiente, al nombre que
por ley le corresponde. El nombre comprende, el nombre, los apellidos, y en su
caso, el seudónimo. No se admitirán cambios, agregaciones o rectificaciones del
nombre, sino en las circunstancias y con las formalidades señaladas en la ley.
El juez, en caso de homonimia, podrá tomar las medidas que estime pertinentes
para evitar confusiones.”
[28] Decreto Ley 1260 de 1970. Art. 89. “Las
inscripciones del estado civil, una vez autorizadas, solamente podrán ser
alteradas en virtud de decisión judicial en firme, o por disposición de los
interesados, en los casos, del modo y con las formalidades establecidas en este
Decreto.”
[29] Decreto Ley 1260 de 1970. Art. 90. “Solo
podrán solicitar la rectificación o corrección de un registro o suscribir la
respectiva escritura pública, las personas a las cuales se refiere éste, por si
o por medio de sus  representantes legales o sus herederos”.
[30] Decreto Ley 1260 de 1970. Art.  94. “El
propio inscrito podrá disponer, por una sola vez, mediante escritura pública,
la   modificación del registro, para sustituir, rectificar, corregir o
adicionar su nombre, todo con el fin de fijar su identidad personal.
[31] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[32] Decreto 1260 de 1970. Art. 52. “La
inscripción del nacimiento se descompondrá en dos secciones: una genérica y
otra específica. En aquella se consignarán  solamente los nombre del inscrito,
su sexo, el municipio y la fecha de su nacimiento,  la  oficina  donde  se
inscribió y los números del folio y  general  de  la  oficina central.
En  la sección específica se consignarán, además, la
hora  y el  lugar  del nacimiento, el nombre de la madre; el nombre del padre;
en lo posible la identidad de una y otro, su profesión  u oficio, su
nacionalidad, su estado civil y el código de sus registros de nacimiento y
matrimonio; el nombre del profesional que certificó el nacimiento y el número
de su licencia.
Además, se inscribirán las huellas plantares  del
inscrito menor  de siete años, y la de los dedos pulgares de la  mano del
inscrito mayor de dicha edad”. (Subrayas
fuera del texto).
[33] Sentencia T-308 de 2012 (M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio).
[34] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.