C-591-97
Sentencia C-591/97
Sentencia C-591/97
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Facultades
extraordinarias/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Creación, supresión,
modificación de empleos de establecimientos públicos
Lo que el decreto
entregó a las juntas directivas de los establecimientos públicos del orden
nacional fue una facultad de naturaleza administrativa para proceder a crear,
suprimir, modificar o fusionar los empleos, atendiendo a las variables necesidades
que en cada circunstancia cualquiera de estas entidades tuviera que enfrentar;
pero esa competencia no comporta la adopción de las condiciones con arreglo a
las cuales dichas juntas han de proceder a crear, suprimir, modificar o
fusionar empleos, pues el señalamiento de esas condiciones no es del resorte de
la junta directiva de los establecimientos públicos del orden nacional sino que
compete al Congreso y, excepcionalmente, al presidente de la República, gracias
al mecanismo constitucional de las facultades extraordinarias.
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Facultades
extraordinarias en la Constitución de 1886
A la luz de la
Constitución de 1991, nada se opone a que el legislador extraordinario haya
dotado a las juntas directivas de los establecimientos públicos del orden
nacional de la facultad de cumplir, de acuerdo con sus necesidades coyunturales
y en atención a las condiciones previamente fijadas en la ley o en un decreto
con fuerza de ley, las tareas administrativas de crear, suprimir, modificar o
fusionar empleos; aspecto éste en el que se manifiesta la autonomía que
caracteriza a estas entidades descentralizadas. Tampoco riñe con los preceptos
superiores la aprobación que debe impartir el gobierno al acto mediante el cual
las juntas directivas de los establecimientos públicos del nivel nacional
cumplen las reseñadas tareas, pues de lo que se trata, en últimas, es de
combinar la dinámica y la movilidad con la que está llamada a actuar una
administración eficaz en eventos concretos, con los derroteros superiores que
le fija el gobierno nacional a la gestión administrativa.
Referencia: Expediente D-1688.
Acción pública de
inconstitucionalidad en contra del artículo 74 (parcial) del decreto 1042 de
1978, “por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de
los empleos de los ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos, y unidades administrativas
especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes
a dichos empleos y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Carlos Ariel
Salazar.
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORÓN DÍAZ
Santafé de Bogotá D.C., noviembre trece
(13) de mil novecientos noventa y siete (1997).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política,
el ciudadano CARLOS ARIEL SALAZAR VELEZ solicitó a esta Corporación la
declaración de inexequibilidad del artículo 74 (parcial) del decreto 1042 de
1978, “por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de
los empleos de los ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas
especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración
correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones”.
Por auto del 29 de mayo de 1997, el
Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda y, en consecuencia, ordenó
su fijación en lista, el traslado del expediente al señor Procurador General de
la Nación para efectos de recibir el concepto fiscal de su competencia y enviar
las comunicaciones respectivas a los señores Presidente de la República,
Ministros del Interior, de Relaciones Exteriores, de Justicia y del Derecho, de
Agricultura y Desarrollo Rural, de Defensa Nacional, de Trabajo y Seguridad
Social, de Salud, de Desarrollo Económico, de Minas y Energía, de Educación
Nacional, de Comunicaciones y a los Jefes de los Departamentos Administrativos
de Planeación Nacional, de Seguridad, de la Función Pública, de Cooperativas, y
al de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.
Una vez cumplidos todos los trámites
indicados para esta clase de procesos de control de constitucionalidad, procede
la Corte a pronunciar su decisión.
II.TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.
La norma acusada es del siguiente tenor
literal, dentro del cual se ha subrayado la parte cuya declaración de
inexequibilidad solicita el demandante.
“DECRETO NUMERO 1042 DE 1978
“(Junio 7)
“por el cual se establece el sistema de
nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades
administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de
remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones.
“(…)
“Artículo 74.
De la creación y supresión de empleos. De conformidad con el ordinal 21 del
artículo 120 de la Constitución Nacional, corresponde al Presidente de la
República crear, suprimir, modificar y fusionar empleos en los Ministerios,
Departamentos Administrativos y Superintendencias, y fijar sus dotaciones y
emolumentos, con arreglo al sistema de clasificación y remuneración fijado en
el presente decreto.
“La creación,
supresión, modificación y fusión de empleos en los establecimientos públicos y
en las unidades administrativas especiales del orden nacional se hará mediante
acuerdo o resolución de su respectiva junta o consejo directivo, que deberá
ser aprobado por decreto del Gobierno”.
III. LA DEMANDA.
La frase subrayada de la disposición
transcrita es, a juicio del actor, contraria al artículo 189 de la Constitución
Política, pues el Presidente de la República no tiene competencia
constitucional para aprobar los actos de creación, modificación, supresión o
fusión de los empleos de las entidades descentralizadas del orden nacional y,
por tal razón, no podía el legislador extraordinario atribuírsela como lo hizo
a través del artículo 74 del decreto 1042 de 1978.
En sus argumentaciones, el actor parte de
los siguientes supuestos: primero, en un régimen democrático las funciones del
Presidente de la República deben establecerse directamente por el Constituyente,
quedando el legislador imposibilitado para prescribir  funciones distintas a
las dispuestas en la Constitución Política; y segundo, el Presidente de la
República solamente puede crear, suprimir o fusionar empleos pertenecientes a
la administración central y no los propios de los organismos descentralizados.
Por las anotadas razones, concluye, “la
aprobación del Gobierno nacional respecto de los actos de la administración
descentralizada no la establece la Constitución Política y, por ende, la ley no
puede establecerla”.
Posteriormente, el actor dirigió un escrito
a la Sala Plena de esta Corporación, en el cual comenta que en calidad de
apoderado de varios exfuncionarios del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA),
desaparecido ya, demandó ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
la nulidad del decreto 528 de 1993 y el consiguiente restablecimiento de los
derechos de sus mandantes, con argumentos similares a los esgrimidos en la
demanda de inexequibilidad que ahora ocupa a la Corte. Por tal razón y por
haber resuelto dicha jurisdicción desfavorablemente sus pretensiones, solicita
a la Corporación que, en caso de que se declare inexequible el aparte de la
norma acusada, dé efectos retrospectivos a la presente sentencia “esto es,
que se tendrá en cuenta en aquellos procesos judiciales en los que se discutan
asuntos que tengan que ver, directa o indirectamente, con el artículo 74 del
decreto 1042 de 1978 y que estén pendientes de resolver en forma definitiva”.
IV. INTERVENCIONES.
1.- Ministerio de Relaciones Exteriores.
Por intermedio de apoderada, solicita a
esta Corporación declarar exequible la norma acusada. Para ello, afirma que una
de las funciones que la Constitución Política atribuye al Presidente de la
República, es la de promulgar las leyes, obedecerlas y velar por su estricto
cumplimiento, junto a otra consistente en crear, fusionar o suprimir, conforme
a la ley, los empleos que demande la administración central. Entonces,
concluye, si la ley le manda al Presidente aprobar los actos de creación,
modificación, fusión y supresión de las entidades descritas en el decreto 1042
de 1978, no es inconstitucional que así lo haga.
De otro lado, se equivoca el demandante
cuando afirma que las unidades administrativas especiales no pertenecen a la
administración central, sostiene la apoderada de la Cancillería, pues el
artículo 1 del decreto 1050 de 1968, establece claramente la pertenencia de las
mismas a dicha administración, siendo entidades que operan a través de la
figura de la desconcentración, pero en manera alguna son descentralizadas como
lo pretende el actor.
2.- Ministerio de Desarrollo Económico.
También mediante apoderado se hizo presente
el señor ministro de Desarrollo Económico, quien considera exequible la norma
acusada y, por tal razón, pide a la Corte dictar sentencia en ese sentido.
Según el interviniente las razones de inconstitucionalidad esgrimidas por el
actor limitan las facultades atribuidas por el Constituyente al Congreso,
organismo que puede, cuando la necesidad lo exija y la conveniencia pública lo
aconseje, revestir al Presidente de la República de expresas facultades
extraordinarias, en ejercicio de las cuales, precisamente, fue dictado el
decreto 1042 de 1978.
Además, manifiesta el interviniente que el
demandante no puede desconocer el principio de legalidad que rige en nuestro
país, de acuerdo con el cual, en este caso, corresponde a las juntas o consejos
directivos de las unidades administrativas especiales, crear, suprimir,
fusionar o modificar, con la autorización del gobierno, los empleos existentes
en su planta. Luego, en cumplimiento de dicho principio, si la ley dice que el
gobierno es competente y debe autorizar las señaladas actuaciones, así debe
hacerse y ello no es contrario a la Carta.
3.- Ministerio de Salud.
Considera el apoderado del Ministro de
Salud que en la expedición del decreto 1042 de 1978 y, por ende, en la del
artículo acusado, el Presidente de la República no actuó como Jefe de Estado,
de Gobierno y suprema autoridad administrativa, sino como legislador
extraordinario gracias a las facultades que, en virtud del ahora numeral 10)
del artículo 150 Superior, le confirió el Congreso a través de la ley 5 de
1978. Entonces, concluye, no es inconstitucional que el Presidente de la República
ejerza cabalmente las precisas facultades extraordinarias y pro tempore
que le fueron conferidas por la ley citada, cuyo texto le permitió modificar el
régimen del servicio civil y carrera administrativa.
De otro lado, argumenta el apoderado del
Ministro de Salud que la autonomía de los organismos descentralizados no es
absoluta, al punto que son susceptibles del control de tutela ejercido por
órganos de la administración central. Luego, el hecho de que reciban control
por parte del Gobierno, pues la aprobación a que se refiere el artículo 74 del
decreto 1042 de 1978 no es más que un control, no significa que los
establecimientos públicos y las unidades administrativas especiales pierdan la
autonomía que los caracteriza.
En los anteriores términos, defiende la
constitucionalidad de la norma acusada y solicita a la Corte declararla
exequible.
4.- Departamento Administrativo de la
Función Pública.
Solicita a la Corte declarar exequible el
aparte demandado del artículo 74 del decreto 1042 de 1978, esgrimiendo, en
síntesis, los siguientes argumentos: primero, la aprobación que el gobierno da
a la creación, supresión, modificación o fusión de los empleos hecha por las
juntas o consejos directivos de los establecimientos públicos, no es más que
una muestra del control de tutela que el Presidente ejerce sobre tales
organismos, control para el que está plenamente facultado y, por tal razón, su
ejercicio no puede ser contrario a la Carta.
Segundo, en cuanto a las unidades
administrativas especiales, por pertenecer éstas a la administración central,
el Presidente de la República está expresamente facultado por el numeral 14 del
artículo 189 de la Constitución, para crear, suprimir, modificar o fusionar, de
acuerdo con la ley, los empleos existentes en el interior de ellas, legislación
que, en este caso, no es otra que el artículo 74 del decreto 1042 de 1978;
luego, puntualiza el apoderado, es constitucional el aparte acusado.
5.- Ministerio de Justicia y del Derecho.
Su apoderado, como lo hicieron todos los
anteriores, defiende la constitucionalidad de la norma demandada, solicitando a
la Corte declararla exequible, esta vez señalando que el actor se equivoca en
su interpretación, pues en manera alguna el artículo 74 del decreto 1042 de
1978 atribuye al Presidente de la República la facultad de crear, suprimir,
modificar o fusionar empleos en los establecimientos públicos y unidades
administrativas especiales del orden nacional, sino que tan solo le manda
aprobar las resoluciones o acuerdos a través de los cuales las juntas y
consejos directivos de tales entidades, efectivamente creen, supriman,
modifiquen o fusionen empleos.
También confunde el demandante, continúa el
representante del Ministro de Justicia, las nociones de Gobierno Nacional y
Presidente de la República, desconociendo que el artículo 115 de la
Constitución Política, define al primero como el que está integrado por el
Presidente de la República, los Ministros de su Despacho y los Jefes de
Departamentos Administrativos, advirtiendo que el Presidente y el Ministro o
Jefe de Departamento Administrativo, de acuerdo con la norma citada y con el
negocio particular de que se trate, representan en éste al Gobierno Nacional.
En estos términos, apunta, no hay lugar a que se acuse una norma legal que
establece una competencia para el Gobierno Nacional, de vulnerar una norma
Constitucional que se refiere única y exclusivamente a las funciones del
Presidente de la República.
Tampoco es inconstitucional en consideración
del representante del Ministerio, que quien tiene la facultad de crear,
suprimir o fusionar empleos en la administración central, cumpla con un
requisito adicional dispuesto legalmente cuando tales fenómenos se presenten en
los establecimientos públicos y las unidades administrativas especiales del
orden nacional, pues ello lejos de violar la Constitución, es prenda de
garantía del respeto al orden jurídico nacional.
En general, el interviniente resta validez
a los argumentos del actor, diciendo que de admitirse su tesis tendría que
convertirse la Constitución en un catálogo de funciones, propósito que le niega
su genuino carácter.
6.- Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil.
Mediante apoderado, utiliza dos argumentos
para rebatir aquellos en que se basa la demanda. Son ellos: primero, la norma
acusada más que violatoria de la Constitución, es desarrollo de su artículo
115, pues si éste señala que en cada asunto conforman el Gobierno el Presidente
de la República y el Ministro o Director de Departamento Administrativo
correspondiente, la autorización que por decreto aquél da de la creación,
modificación, supresión o fusión de empleos en los establecimientos públicos y
en las unidades administrativas especiales del orden nacional, no es más que la
participación de dichos funcionarios en un asunto determinado, teniendo en
cuenta que la junta o consejo directivo de cada una de dichas entidades, es
presidido por el Ministro o Jefe del Departamento Administrativo al que se
encuentran adscritas.
Segundo, el numeral 14 del artículo 189 de
la Constitución Política, no debe interpretarse aisladamente, sino que junto
con los numerales 15 y 16 que le siguen, conforma una unidad temática que el
actor desconoce y a partir de la cual el Presidente de la República sí es
competente para suprimir, crear, modificar y fusionar empleos en los organismos
administrativos de carácter nacional. En este orden de ideas, el Presidente de
la República no es solamente competente para determinar la estructura de la administración
central, sino también la de los entes descentralizados, en vista de que si bien
corresponde al Congreso establecer los principios generales sobre la materia,
es precisamente al Presidente de la República a quien le corresponde
desarrollarlos.
7.- Ministerio de Minas y Energía.
La defensa de la normatividad impugnada se
centra en el control de tutela que el Gobierno Nacional ejerce sobre los entes
descentralizados, para mantener los lineamientos de su política. A partir del
análisis de esta figura, concluye que “en ejercicio de la facultad
constitucional que corresponde al Presidente de la República, el Gobierno
Nacional podrá crear, suprimir y fusionar los empleos que requiera el servicio
público, fijándole sus dotaciones y emolumentos, de conformidad con las normas
del Decreto 1950 de 1973, que regula la administración del personal civil que
presta sus servicios en la rama ejecutiva del poder público…”, advirtiendo,
además, que tales facultades deben ejercerse de conformidad con el artículo 40 del
decreto 3130 de 1968 y son claro desarrollo de los numerales 14 y 16 del
artículo 189 Superior.
8.- Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural.
Pide a esta Corporación declarar exequible
la parte demandada del artículo 74 del decreto 1042 de 1978, sosteniendo que
esta norma no atribuye competencia al Gobierno Nacional para crear, suprimir,
modificar o fusionar empleos en los establecimientos públicos y unidades
administrativas especiales del orden nacional, como lo afirma el actor, sino
que le permite aprobar las decisiones que en dicho sentido tomen sus juntas o
consejos directivos.
Además, continúa el apoderado del
Ministerio, el decreto 1042 de 1978, fue dictado por el Presidente de la
República en ejercicio de facultades extraordinarias; luego, fue la voluntad
del legislador la que hizo competente al ejecutivo para aprobar la creación,
supresión, modificación o fusión de los empleos en los establecimientos
públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, lo cual, en
manera alguna, dice el interviniente, se opone al artículo 189 constitucional.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.
El Procurador General de la Nación
considera exequible la norma acusada, solicitando en consecuencia dicha
declaración por parte de la Corte. Sostiene en su concepto que el artículo 74
del decreto 1042 de 1978, nunca atribuye competencia al Presidente de la
República para crear, suprimir, fusionar o modificar empleos en los
establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional,
sino que le ordena aprobar los acuerdos o resoluciones que en tal sentido
expidan los consejos o juntas directivas de dichos organismos, función o
exigencia adicional que responde al control de tutela a que están sometidas las
entidades descentralizadas y al artículo 210 de la Carta Política, en cuanto
prescribe que las entidades descentralizadas deben someterse al régimen
jurídico establecido en la ley.
Agrega el Ministerio Público que ninguna
norma constitucional prohibe “que el Presidente de la República apruebe los
actos administrativos mediante los cuales la Junta o Consejo Directivo de las
Entidades Descentralizadas del Orden Nacional, introducen cambios que afecten
los empleos de estas instituciones”, afirmando que esa aprobación se ajusta
plenamente a las previsiones de los numerales 15, 16 y 22 del artículo 189 de
la Constitución, porque el Presidente de la República puede, de acuerdo con las
reglas y principios que defina la ley, suprimir o fusionar organismos
nacionales y modificar la estructura de los ministerios, departamentos
administrativos y demás entidades nacionales, ejercer control y vigilancia
sobre la prestación de los servicios públicos.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
PRIMERA. LA
COMPETENCIA.
De conformidad con lo prescrito en el
artículo 241-5° de la Carta Política, corresponde a la Corte Constitucional
decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos
contra los decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno en ejercicio de
facultades extraordinarias conferidas por el Congreso Nacional.
SEGUNDA. LA
MATERIA.
1. El alcance
de la demanda
Como cuestión previa al estudio que sobre
la constitucionalidad de la preceptiva acusada efectuará la Corporación, se
impone una interpretación de la demanda orientada a determinar su verdadero
alcance.
El artículo 74 del decreto 1042 de 1978
está integrado por dos incisos, el primero de los cuales somete al sistema de
clasificación y remuneración establecido en ese decreto el ejercicio de la
facultad conferida al Presidente de la República por el artículo 120-21 de la
Constitución de 1886, para crear, suprimir, modificar y fusionar empleos en los
Ministerios, Departamentos Administrativos y Superintendencias, mientras que el
segundo se refiere al ejercicio de idéntica competencia en los establecimientos
públicos y en las unidades administrativas especiales del orden nacional,
radicándola en cabeza de la respectiva junta o consejo directivo, que la
cumplirá, según las voces de la norma en comento, “mediante acuerdo o
resolución”, sujeta a aprobación “por decreto del gobierno”.
El actor impugna la constitucionalidad de
la aprobación que debe impartir el gobierno a los actos que, con los fines
señalados, expidan los organismos rectores de los establecimientos públicos del
orden nacional, dejando por fuera de su cuestionamiento la aprobación de los
proferidos, bajo similar finalidad, por las unidades administrativas
especiales; luego el análisis de la Corte se limitará a la constitucionalidad
de la disposición demandada sólo en lo atinente a los establecimientos
públicos.
2. Las
facultades extraordinarias y su ejercicio
Como se apuntó, los segmentos demandados
hacen parte de un decreto con fuerza de ley, expedido al amparo de las
facultades extraordinarias de las que fue investido el Presidente de la
República por la ley 5ª de 1978, “para modificar escalas de remuneración,
revisar sistemas de clasificación y nomenclatura de empleos, y dictar otras disposiciones
en materia de administración de personal”.
Atañe a la Corte examinar el ejercicio de
las aludidas facultades, no sin antes aclarar que, de conformidad con reiterada
jurisprudencia, tal análisis se adelantará a la luz de las normas superiores que
sirvieron de fundamento a la habilitación legislativa y a la expedición del
decreto que contiene la preceptiva cuya constitucionalidad se controvierte;
normas que, para el caso, se hallan en la Constitución de 1886.
La Carta derogada, en su artículo 76-12,
confería la Congreso la atribución consistente en, “Revestir, pro témpore, al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la
necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen”.
En cuanto hace a la temporalidad, la ley 5ª
de 1978 revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias
por un término de 90 días, contados a partir de su vigencia, iniciada en la
fecha de su promulgación que lo fue el 10 de abril de 1978, según consta en el
diario oficial No. 34.990. Si se tiene en cuenta que el decreto 1042 se expidió
el 7 de junio de ese año, resulta claro que las facultades se ejercieron dentro
del término señalado por la ley habilitante y que, en consecuencia, por este
aspecto no hay motivos de inconstitucionalidad.
En relación con los límites materiales es
importante destacar que la ley 5ª de 1978, en su artículo 1-4 otorgó facultades
al ejecutivo para efectos de “Modificar el régimen de servicio civil y carrera
administrativa”.
El servicio civil o función pública tiene
que ver con muy variados temas relativos al manejo de los recursos humanos al
servicio del
stado y entre ellos se cuentan, por
ejemplo, la clasificación de los distintos empleos, los requisitos para su
desempeño, los derechos y deberes de los empleados y, en fin, la creación,
supresión y fusión de esos empleos en los distintos niveles y organismos de la
administración.
Siendo así las cosas, al radicar en las
juntas o consejos directivos de los establecimientos públicos del orden
nacional la función de creación, supresión, modificación y fusión de sus
propios empleos, indicándoles que la cumplirán mediante un acuerdo o resolución
sometida a aprobación por decreto del gobierno, el Presidente de la República
actuó sin desbordar el marco trazado por la ley de facultades, ya que las
mencionadas entidades integran la administración y la función comentada se
inscribe dentro del amplio ámbito del régimen del servicio civil o función
pública, para cuya modificación el ejecutivo estaba autorizado.
3. La
regulación de la facultad de crear, suprimir, modificar y fusionar empleos en
los establecimientos públicos del orden nacional, según la Constitución
Política de 1886.
Empero, debe estudiarse si de acuerdo con
la Constitución de 1886 el Congreso de la República podía trasladar al
Presidente de la República, por la vía de las facultades extraordinarias, la
regulación de la función de creación, supresión, modificación y fusión de
empleos en los establecimientos públicos del orden nacional.
Presupuesto indispensable de su traslado al
ejecutivo es el de que, conforme al régimen constitucional anterior,
correspondiera al Congreso la regulación de la mentada función, pues es
evidente que si el órgano legislativo carecía de esa competencia no habría
podido delegarla.
Para dilucidar este inicial aspecto
conviene recordar que el artículo 76-9 de la Carta Política de 1886 encargaba
al Congreso la determinación de “la estructura de la Administración Nacional
mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y
establecimientos públicos...”, al paso que entre las funciones que el artículo
120 de esa codificación encomendaba al Presidente de la República, aparecía la
de “crear, suprimir y fusionar los empleos que demande el servicio de los
Ministerios, Departamentos Administrativos y los subalternos del Ministerio
Público... con sujeción a las leyes a que se refiere el ordinal 9º del artículo
76”.
La Corte Suprema de Justicia, en ese
entonces encargada de velar por la supremacía e integridad de la Constitución,
produjo una amplia jurisprudencia enderezada a indicar qué debía entenderse por
estructura de la administración, hasta dónde iban las facultades del Congreso
en la materia y en dónde comenzaban las del Presidente, coordinando, entonces,
las competencias conferidas en los artículos 76-9 y 120-21 de la Carta de 1886.
Puntualizó la Corte Suprema que, de acuerdo
con el artículo 76-9, la estructura de la administración nacional estaba
compuesta por los ministerios, los departamentos administrativos y los
establecimientos públicos y señaló que la determinación de esa estructura
comprendía no sólo la creación “de los grandes elementos que la integran, sino
además, determinar su disposición dentro del órgano de que son parte, regular
sus mecanismos de relación para el cumplimiento de su tarea, y señalar de modo
general sus funciones”, para que sobre esa base, el gobierno, en uso de sus
atribuciones, adelantara la tarea eminentemente administrativa de “crear los
cargos, distribuir el personal entre las dependencias creadas, asignar
funciones específicas a los empleados y señalar su dotación y asignaciones...”,
en forma tal que según lo anotado, el legislador tenía a su cargo la creación
de “la parte estática y permanente de la administración” y al ejecutivo
correspondía “hacerla dinámica mediante el ejercicio de atribuciones
administrativas”.[1]
Ahora bien, ese reparto de competencias
entre el legislativo y el ejecutivo  se realizaba conforme a la categoría
normativa conocida como ley marco o ley cuadro, en cuyo espacio cabían las
materias contempladas en el artículo 76-9 de la Constitución de 1886 y cuya
técnica supone, precisamente, la actuación complementaria del legislativo y del
ejecutivo, a punto tal que en la materia que nos ocupa la jurisprudencia
precisó que “la ley, pues, sienta las bases y el gobierno las desarrolla y
adecúa”, operándose así “una coordinación y ajuste racional, de competencias,
de modo que el Congreso se limite a señalarle al Gobierno las bases generales
de la Administración, y éste a desarrollarlas y ponerlas en funcionamiento
mediante actos administrativos propios de su tarea. En tal forma -enfatizó la
Corte Suprema de Justicia-, el Congreso mantiene, como es necesario y lógico
que sea, el poder soberano para señalar los órganos de mando de la
Administración, y el Gobierno, ejerce el suyo para manejarla y administrarla
conforme a las cambiantes necesidades de los tiempos, dentro de las bases que
le han sido dadas”.[2]
Ha de repararse, sin embargo, en que la
coordinación entre las funciones encomendadas al legislativo y al ejecutivo
mediante las normas que se comentan y merced a las denominadas leyes marco o
cuadro no operaba en la Constitución derogada respecto de todos los organismos
integrantes de la administración nacional.
En efecto, habiéndosele asignado al Congreso
la determinación de la estructura de la administración nacional mediante la
creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos
públicos, al presidente de la República se le asignó la tarea de crear,
suprimir, y fusionar los empleos que demande el servicio de los ministerios,
departamentos administrativos y los subalternos del ministerio público, de modo
que únicamente en relación con estas últimas entidades tenía cabida el reparto
de competencias entre el legislador y el ejecutivo mas no en cuanto toca con
los establecimientos públicos del orden nacional.
Así pues, en contra de lo que en muchas
ocasiones se estimó, la correspondencia entre los artículos 76-9 y 120-21 de la
Carta de 1886, no era completa o, en otras palabras, sólo era parcial.
Para los efectos del asunto que ahora ocupa
la atención de la Corte, se plantea, entonces, una inquietud referente a la
determinación de la autoridad a la que le correspondía, según el orden
constitucional anterior, disponer acerca de la creación, supresión y fusión de
los empleos en los establecimientos públicos del orden nacional.
La respuesta al anterior interrogante surge
con total claridad, ya que no habiéndole otorgado la Carta de 1886 tal función
al presidente y no siendo viable extender la previsión del artículo 120-21 para
cobijar por la aludida atribución presidencial a los establecimientos públicos
del orden nacional, es evidente que la regulación del tema correspondía al
Congreso de la República con base en la atribución plasmada en el artículo
76-10 de la Carta de 1886, que facultaba al legislativo para regular “otros
aspectos del servicio público” y para que “expidiera los estatutos básicos de
las corporaciones autónomas regionales y otros establecimientos públicos,
de las sociedades de economía mixta, de las empresas industriales y comerciales
del Estado...”; estatutos que, en criterio de la Corte Suprema de Justicia, no
podían ser otros que los que definían “la naturaleza orgánica, origen,
estructura interna, funciones y competencias de la respectiva entidad” y eran
expedidos por ley ordinaria y, eventualmente, al amparo de las facultades
extraordinarias concedidas por el Congreso, por decreto con fuerza de ley.[3]
Corolario de lo hasta aquí expuesto es el
de que cuando el Congreso de la República concedió las facultades
extraordinarias que sirvieron de soporte a la expedición de la preceptiva
acusada, delegó una materia que le era propia y que constitucionalmente no le
correspondía al ejecutivo quien la reguló, pero en ejercicio de la habilitación
legislativa conferida por la ley 5ª de 1978.
Repárese en que el artículo 74 del decreto
1042 de 1978, algunos de cuyos apartes son los demandados en la presente causa,
tratándose de la creación, supresión y fusión de empleos y siguiendo la lógica
presente en la Carta, distinguió lo que incumbe al Presidente de la República,
al reiterar, en su primer inciso, que de conformidad con el artículo 120-21 de
la Constitución de 1886 debía cumplir esa función en los ministerios,
departamentos administrativos y superintendencias, mientras que reservó el
segundo inciso para regular lo atinente a la aludida función en los
establecimientos públicos y en las unidades administrativas especiales, en cuyo
caso la confió a la respectiva junta o consejo directivo, mediante acuerdo o
resolución aprobada por decreto del Gobierno.
En cuanto se refiere a los establecimientos
públicos, cabe apuntar que la competencia en materia de plantas de personal fue
radicada en las juntas directivas y sometida a la aprobación del gobierno,
antes del decreto 1042 de 1978, por los decretos 2554 de 1973 (art. 19) y 540
de 1977 (art. 14).
Debe advertirse, adicionalmente, que el
legislador ordinario y, en este caso, el legislador extraordinario se hallaban
asistidos por la libertad para regular esta función y que al ponerla en cabeza
de la junta directiva de los establecimientos públicos del orden nacional y
sujetarla a la aprobación del gobierno no quebrantaron precepto constitucional
alguno.
Es importante aclarar que lo que el decreto
1042 de 1978 entregó a las juntas directivas de los establecimientos públicos
del orden nacional fue una facultad de naturaleza administrativa para proceder
a crear, suprimir, modificar o fusionar los empleos, atendiendo a las variables
necesidades que en cada circunstancia cualquiera de estas entidades tuviera que
enfrentar; pero esa competencia no comporta la adopción de las condiciones con
arreglo a las cuales dichas juntas han de proceder a crear, suprimir, modificar
o fusionar empleos, pues el señalamiento de esas condiciones no es del resorte
de la junta directiva de los establecimientos públicos del orden nacional sino
que compete al Congreso y, excepcionalmente, al presidente de la República,
gracias al mecanismo constitucional de las facultades extraordinarias.
Así lo entendió la Corte Suprema de
Justicia al declarar la inexequibilidad del artículo 38 del decreto 3130 de
1968 que autorizaba a las juntas directivas de los establecimientos públicos y
de las empresas industriales y comerciales del Estado para elaborar, dentro de
los doce meses siguientes a la expedición de ese decreto, “el proyecto de
estatuto de su personal en el que determinen las condiciones para la creación,
supresión y fusión de cargos...”.
Estimó la Corte Suprema de Justicia que el
ejercicio de esa atribución normalmente correspondía el Congreso y que “por
excepción y mediante el sistema de las facultades extraordinarias previstas en
el ordinal 12 del artículo 76 de la Carta, el Presidente de la República
adquiere esa competencia legislativa, y los decretos que en su virtud expida,
tienen la misma fuerza y producen los mismos efectos jurídicos de las leyes
ordinarias”, no pudiendo el Presidente traspasar su ejercicio “a ninguna otra
persona o entidad”, que era justamente lo que propiciaba el artículo 38 del
decreto 3130 de 1968, al poner en manos de las juntas o Consejos Directivos
atribuciones privativas del Congreso como legislador ordinario, o del
Presidente de la República como legislador extraordinario, quien, según la
Corte, era “el que en desarrollo de las facultades extraordinarias que le otorgó
la ley 65 de 1967, debía expedir el estatuto en cuestión, por lo menos con las
normas esenciales referentes a todas y a cada una de las materias incluidas en
el artículo 38 del Decreto 3130”.[4]
4. La regulación de la facultad de crear,
suprimir, modificar y fusionar empleos en los establecimientos públicos del
orden nacional, según la Constitución Política de 1991.
Analizados los anteriores aspectos según la
Constitución de 1886, de acuerdo con cuya preceptiva se otorgaron las
facultades extraordinarias en comento, resta examinar si bajo el imperio de la
Carta Política de 1991 la función consistente en crear, suprimir, modificar y
fusionar empleos en los establecimientos públicos del orden nacional continúa
radicada en cabeza del Congreso de la República y, en caso afirmativo, si el
legislativo puede revestir de facultades extraordinarias al Presidente para que
regule esa materia.
Sobre el particular conviene tener en
cuenta que “...la Constitución actualmente en vigor conserva las leyes que
desde la reforma de 1968 se conocen como ‘Leyes Cuadro’ “ y que, “el artículo
150, numerales 7º, 8º y 19º del ordenamiento superior enuncia las materias que
pertenecen a esta modalidad legislativa”, eventos estos que deben
“complementarse con las correlativas competencias constitucionales que la Carta
confiere al Gobierno”, por ejemplo, en los numerales 14º, 15º y 16º del
artículo 189 superior.[5]
En armonía con los enunciados que se dejan
reseñados importa destacar, para resolver sobre la acusación que ahora se
aborda, que según el artículo 150-7 de la Constitución Política, corresponde al
Congreso “Determinar la estructura de la administración nacional y crear,
suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden
nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la
creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de
un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de
empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta”;
al paso que al Presidente de la República, por virtud del artículo 189-14 se le
encomienda “Crear, suprimir o fusionar conforme a la ley, los empleos que
demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus
dotaciones y emolumentos...”.
A simple vista la lectura de los artículos
150-7 y 189-14 de la Carta Política de 1991 sugiere un reparto de competencias
a tal punto exacto que la creación, supresión o fusión por el Congreso de
cualquiera de las entidades a las que se refiere el artículo 150-7 tendría su
contrapartida en la creación, supresión o fusión de los respectivos empleos o
cargos por el ejecutivo, en desarrollo de los dictados de la ley cuadro.
Sin embargo, tal idea debe ser abandonada,
porque como acontecía durante la vigencia de la Constitución de 1886, la
coordinación de las funciones estudiadas no opera en relación con todas las
entidades que integran la administración nacional, sino que jurídicamente sólo
es viable en algunas de ellas.
En efecto, ha de repararse en que la
determinación de la estructura de la administración nacional y las
condignas funciones de creación, supresión o fusión de entidades las cumple el
Congreso respecto de ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden
nacional, mientras que la tarea que se le ha confiado al ejecutivo es la de
“crear, suprimir o fusionar, conforme a la ley, los empleos que demande la administración
central...”.
La cuestión radica en que administración
central y administración nacional no significan lo mismo, por cuanto, en
términos generales, la administración nacional agrupa el conjunto de organismos
o de cuerpos que integran la rama ejecutiva del poder público, verbi gratia, la
presidencia de la república, los ministerios, los departamentos
administrativos, las superintendencias, los establecimientos públicos, las
unidades administrativas especiales, etc., mientras que la administración
central es apenas una parte de la administración nacional o rama ejecutiva y
está integrada, básicamente, por los ministerios, los departamentos
administrativos y las superintendencias que, se repite, constituyen el sector
central de la administración nacional, por oposición al sector descentralizado
de la misma que comprende los establecimientos públicos, las empresas
industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.
Así pues,  el cumplimiento de la facultad
de creación, supresión y fusión de empleos que le confiere el artículo 189-14
de la Constitución vigente al Presidente de la República se circunscribe al sector
central de la administración nacional y no alcanza a otros organismos que hacen
parte de la rama ejecutiva en el nivel nacional pero que, según lo visto, no
conforman la “administración central”.
Dentro de las entidades que no integran la
administración central, entre otras razones por hacer parte del sector
“descentralizado”, se cuentan los establecimientos públicos del nivel nacional,
en cuyo caso, por obvias razones, la función de creación, supresión o fusión de
los empleos que demanden no es del resorte del Presidente de la República,
siendo, entonces, el Congreso, mediante ley ordinaria, el llamado a proveer
sobre la materia.
Entenderlo de otro modo comportaría una
infundada confusión entre las nociones de administración central y
administración descentralizada, que a la postre se traduciría en un recorte de
las facultades del órgano legislativo, acompañado del consiguiente aumento de
las atribuciones del Presidente de la República, todo lo cual se revela
contrario a los mandatos superiores.
Ahora bien, una vez definido que la
competencia para regular lo atinente a la creación, supresión o fusión de los
empleos en los establecimientos públicos del nivel nacional es del Congreso de
la República, falta constatar si, de conformidad con la Constitución Política
de 1991, resulta posible al órgano legislativo delegar la aludida función en el
ejecutivo, otorgándole facultades extraordinarias y, en verdad, al revisar las
prohibiciones que consagra el artículo 150-10 no se encuentra ninguna que lo
impida; luego por este aspecto también bajo el imperio de la Carta de 1991 es
patente que la competencia del ejecutivo para regular la materia mediante
decretos con fuerza de ley.
A la luz de la Constitución de 1991, nada
se opone a que el legislador extraordinario haya dotado a las juntas directivas
de los establecimientos públicos del orden nacional de la facultad de cumplir,
de acuerdo con sus necesidades coyunturales y en atención a las condiciones
previamente fijadas en la ley o en un decreto con fuerza de ley, las tareas
administrativas de crear, suprimir, modificar o fusionar empleos; aspecto éste
en el que se manifiesta la autonomía que caracteriza a estas entidades
descentralizadas.
Tampoco riñe con los preceptos superiores
la aprobación que debe impartir el gobierno al acto mediante el cual las juntas
directivas de los establecimientos públicos del nivel nacional cumplen las
reseñadas tareas, pues de lo que se trata, en últimas, es de combinar la
dinámica y la movilidad con la que está llamada a actuar una administración
eficaz en eventos concretos, con los derroteros superiores que le fija el
gobierno nacional a la gestión administrativa, asegurando, merced a la
aprobación, un ejercicio de esas facultades que, además de adecuado resulte
coordinado con las políticas generales y de orden presupuestal y, en todo caso,
ajustado a la preceptiva legal con arreglo a la cual han de ejercerse.
Finalmente, es de interés agregar que esta
Corporación, en sentencia anterior, no encontró ningún reparo de constitucionalidad
a la facultad del gobierno para aprobar la creación, supresión, modificación o
fusión de empleos hecha por las juntas o consejos directivos de las entidades
descentralizadas, cuando en la sentencia C-209 de 1997 observó que:
“La norma demandada
contenida en el literal e) del artículo 55 de la ley 300 de 1996, según la cual
a la Junta Directiva de la Corporación Nacional de Turismo se le adscribe la
función de determinar la planta de personal de la referida entidad, se ajusta a
los preceptos constitucionales, por cuanto, como se desprende de la misma
disposición, en ella se reconoce la autonomía administrativa que tiene la
citada Corporación, propia de las entidades descentralizadas, para efectos de
orientar, de conformidad con la ley, la actividad administrativa en lo atinente
al establecimiento de la estructura del personal requerido, con la previa
aprobación del Gobierno Nacional”.[6]
5. La solicitud relativa a los efectos del
fallo
Si bien en reiterada jurisprudencia esta
Corporación ha sentado el criterio de que, para cumplir con su función de velar
por la guarda de la integridad de la Constitución es competente para fijar los
efectos de sus fallos, en el presente caso encuentra que no tiene sentido
fijarlos, menos aún cuando la preceptiva acusada se declarará exequible; por lo
tanto, sin mas consideraciones se descarta la pretensión del actor orientada a
que se le otorgara efecto retroactivo al fallo.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución Nacional,
RESUELVE:
Declarar exequible la frase “que
deberá ser aprobado por decreto del Gobierno”, contenida en el artículo 74
del decreto 1042 de 1978, “por el cual se establece el sistema de nomenclatura
y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades
administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de
remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras
disposiciones”, en cuanto a los establecimientos públicos del orden nacional se
refiere.
Cópiese,
comuníquese, publíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cf.
Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia de mayo 9 de 1974. M.P. Dr.
Guillermo González Charry.
[2] Ibídem.
[3] Cf.
Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia de diciembre 13 de 1972. M.P.
Dr. Eustorgio Sarria.
[4] Ibídem.
[5] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-465 de 1992. M.P. Dr. Ciro
Angarita Barón.
[6] M.P.
Dr. Hernando Herrera Vergara.