C-180-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-180/05
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia frente a enunciado normativo
que continua produciendo efectos jurídicos
SENTENCIA INHIBITORIA POR SUSTRACCION DE
MATERIA-Improcedencia
SUBSIDIO PARA ADQUISION DE TIERRAS-Acceso de los trabajadores agrícolas a la
propiedad de la tierra
ESTADO MULTIETNICO Y PLURICULTURAL-Acceso de las comunidades indígenas a la
propiedad colectiva de la tierra
El parágrafo del artículo 85 de la misma ley, guarda
estrecha relación con el carácter multiétnico y pluricultural del Estado
Colombiano, consagrado en el artículo séptimo de la Carta de 1991, pues regula
lo relacionado con la provisión de tierras a las comunidades indígenas para la
constitución de resguardos. En otras palabras, cumple una finalidad similar a
la de los artículos 20, 21 y 22 de la Ley 160 de 1994, pues permite el acceso a
la propiedad colectiva de la tierra de las comunidades indígenas.
MECANISMOS DE ACCESO A LA PROPIEDAD DE LA
TIERRA-Trabajadores
agrícolas y comunidades indígenas como destinatarios
MECANISMOS DE ACCESO A LA PROPIEDAD DE LA
TIERRA-Distinción entre
los señalados para los trabajadores agrícolas y los previstos para las
comunidades indígenas
COMUNIDAD INDIGENA-Reconocimiento como sujetos colectivos,
titulares del derecho a la diversidad e integridad étnica y cultural
GRUPOS ETNICOS-Derecho a la propiedad colectiva es de carácter
fundamental/TRABAJADOR AGRICOLA-Derecho a la propiedad privada
excepcionalmente tiene el carácter  de fundamental
Esta Corporación en reiteradas ocasiones ha reconocido
el derecho fundamental de los grupos étnicos a la propiedad colectiva, como
elemento indispensable para garantizar su supervivencia, dada la estrecha
relación existente entre la comunidad y su territorio, lo que no ha sucedido en
el caso de los trabajadores agrícolas ni siquiera en los casos en que se trata
de sujetos que gozan de especial protección constitucional. La diferencia antes
esbozada puede apreciarse desde una perspectiva diferente: mientras en el caso
de las comunidades indígenas se trata de la adquisición de tierras de propiedad
colectiva para la constitución, reestructuración, ampliación o saneamiento de
los resguardos, y por lo tanto está en juego un derecho fundamental, en el caso
de los trabajadores agrícolas, cualquiera que sea su condición, se trata de
mecanismos para acceder al derecho de propiedad privada, el cual sólo
excepcionalmente tiene el carácter de fundamental de acuerdo a la
jurisprudencia constitucional.
ACCIONES AFIRMATIVAS-No identidad de las medidas adoptadas para
el acceso a la propiedad de la tierra entre los trabajadores agrícolas y las
comunidades indígenas
TEST DE IGUALDAD-Aplicación del escrutinio intermedio de
constitucionalidad cuando se trata de medidas de promoción de los desfavorecidos/LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Implementación de mecanismos que hagan
efectiva la igualdad material de los grupos marginados
DERECHO A LA IGUALDAD EN LOS MECANISMOS DE
ACCESO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA-Justificación de trato diferente entre los campesinos
y las comunidades indígenas
En cuanto a la necesidad del trato diferente
establecido por el legislador no existen medidas alternativas que revistan una
idoneidad equivalente o mayor para fomentar el fin de promocionar la diversidad
étnica y cultural. Por un lado el mecanismo de los subsidios no tiene la misma
idoneidad que la entrega a título gratuito pues no hay que olvidar que, cuando
se trata de comunidades indígenas, los predios adquiridos serán destinados a la
propiedad colectiva y no a la propiedad privada de quienes la constituyen,
razón por la cual establecer mecanismos de financiación que obliguen a que la
comunidad o sus miembros aporten parte del valor de los predios y mejoras
resultaría cuando menos antitécnico. El grado de promoción o satisfacción de la
finalidad perseguida con la medida de protección contemplada por el legislador
es alto, pues la entrega a título gratuito de predios a las comunidades
indígenas permite que se consolide la propiedad colectiva sobre los resguardos
y con ello se arraigue la identidad cultural de las comunidades indígenas
estrechamente vinculada a la propiedad de la tierra. Mientras que el grado de
afectación del deber de promoción de los campesinos es débil pues estos son
titulares de medidas que igualmente les permiten el acceso a la propiedad como
lo son los subsidios y los créditos.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Asignación de bienes escasos
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Criterios de distribución de bienes
Referencia: expediente D-5340
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 21 (parcial) y el parágrafo 1° del artículo 85 de la Ley 160 de 1994
“Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma
el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”.
Demandantes: Alfredo Aranda Nuñez
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C.,  primero (1°) de marzo de dos
mil cinco (2005).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Alfredo
Aranda Núñez solicitó ante esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad
del artículo 21 (parcial) y el parágrafo 1° del artículo 85 de la Ley 160 de
1994 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de
tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan
otras disposiciones”.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la
demanda de la referencia.
II. DISPOSICIÓN DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de las
disposiciones parcialmente demandadas, de conformidad con su publicación en el Diario
Oficial No. 41.479, de 5 de agosto de 1994, y se subrayan los apartes acusados.
“LEY 160 DE 1994
(Agosto 3)
Diario Oficial No. 41.479, de 5 de agosto
de 1994
Por la cual se crea el Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la
adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria y se dictan otras disposiciones.
(...)
ARTÍCULO 21. El subsidio para la
adquisición de tierras a que se refiere este Capítulo será administrado por el
Instituto Colombiano de la Reforma Agraria o a través de la celebración de
contratos de encargo fiduciario o de fiducia pública.
Autorizase a la Junta Directiva del INCORA
para establecer montos diferenciales del subsidio para la adquisición de
tierras de acuerdo con las condiciones socio-económicas de los beneficiarios
del subsidio. En tal virtud podrán determinarse los siguientes tipos de
subsidio:
a)
Del 70% del
valor correspondiente a la respectiva unidad agrícola familiar;
b)
Del 70% del
valor correspondiente a la respectiva unidad agrícola familiar y un subsidio
para la tasa de interés del crédito de tierras, en las condiciones financieras
que señale para tal efecto la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario.
(…)
ARTÍCULO 85. El Instituto
estudiará las necesidades de tierras, de las comunidades indígenas, para el
efecto de dotarlas de las superficies indispensables que faciliten su adecuado asentamiento
y desarrollo, y además llevará a cabo el estudio de los títulos que aquellas
presenten con el fin de establecer la existencia legal de los resguardos.
Con tal objeto constituirá o ampliará
resguardos de tierras y procederá al saneamiento de aquellos que estuvieren
ocupados por personas que no pertenezcan a la respectiva parcialidad.
Así mismo, reestructurará y ampliará los
resguardos de origen colonial previa clarificación sobre la vigencia legal de
los respectivos títulos, con las tierras poseídas por los miembros de la
parcialidad a título individual o colectivo, y los predios adquiridos o donados
en favor de la comunidad por el INCORA u otras entidades.
PARÁGRAFO 1o. Los predios y mejoras que
se adquieran para la ejecución de los programas de constitución,
reestructuración, ampliación y saneamiento de resguardos y dotación de tierras
a las Comunidades Indígenas, serán entregados a título gratuito a los Cabildos
o autoridades tradicionales de aquéllas para que, de conformidad con las normas
que las rigen, las administren y distribuyan de manera equitativa entre todas
las familias que las conforman.”
III. LA DEMANDA
El demandante solicita la declaratoria de
inexequibilidad de las expresiones arriba subrayadas por vulnerar el principio
de igualdad contenido en el Preámbulo y en el artículo 13 constitucional,
debido a que establecen un trato diferenciado no justificado entre los
campesinos y las comunidades indígenas respecto de la adquisición de tierras.
Según el parecer del actor resulta
contrario al principio de igualdad la concesión a los campesinos de subsidios
de hasta el setenta por ciento (70%) del valor de las unidades agrícolas
familiares (artículo 21 Ley 160 de 1994), frente a la entrega a título gratuito
a las comunidades indígenas de los predios y mejoras adquiridos para la
ejecución de los programas de constitución, reestructuración, ampliación y
saneamiento de resguardos y dotación de tierras (parágrafo 1° artículo 85 de la
Ley 160 de 1994).
Agrega igualmente el demandante que: “[e]s
de anotar que en el departamento del Cauca en especial en el Municipio de
Piendamó Cauca; se ha generado conflicto por la tenencia de la tierra;
campesinos que no poseen tierra para darle sustento a sus familias y menos para
adquirir el crédito, se encuentran en desventaja…[respecto de las
comunidades indígenas]”. Hace referencia también a los criterios que ha
utilizado la Corte para que resulte constitucional un trato desigual, y –dice-
que no es el caso, debido a que campesinos e indígenas no están en situaciones
distintas y la finalidad del trato desigual que reciben en virtud de las normas
acusadas no guarda “…una racionalidad que la justifique”.
Por último, afirma el demandante que como
consecuencia del trato inequitativo establecido por las disposiciones
demandadas se extienden paulatinamente los resguardos indígenas a expensas de
las propiedades de los campesinos, y estos últimos se ven privados de la
posibilidad de acceder a la tierra.
IV. intervenciones
1.- Intervención del Ministerio de Agricultura
El Ministerio interviniente solicita que se declare inhibido este
Tribunal para fallar de fondo sobre la constitucionalidad del el inciso 2° y de
los literales a) y b) del artículo 21 acusado, en atención a que dicho artículo
se encuentra derogado, así mismo, solicita que se declare la exequibilidad del
parágrafo 1° del artículo 85 también demandado.
Justifica sus postura en las razones que a continuación se exponen.
En primer lugar afirma que las condiciones de acceso a la propiedad de la
tierra por parte de los campesinos, establecidas por el artículo 20 de la Ley
160 de 1994 y el artículo 21 demandado, no consiguieron a plenitud la finalidad
que perseguían, pues si bien establecían un subsidio del setenta (70%) por
ciento del valor de la respectiva unidad agrícola familiar los adjudicatarios
de dicho subsidio debían cancelar el treinta por ciento (30%) restante para la
legalización de los títulos de propiedad, exigencia que en muchos casos las
familias campesinas no estaban en condiciones de cumplir, de manera tal, que
definitiva, esta exigencia hizo“…imposible la legalización y en efecto la
transferencia de la propiedad de la tierra a dichas familias, por cuanto no
cumplieron con la cancelación del 30% del valor del predio, complementario al
subsidio del 70% asignado con esa finalidad”.
Por esta razón –continúa la representante del Ministerio-  a
iniciativa del Gobierno Nacional se modificaron en su integridad los artículos
20, 21 y 22 de la Ley 160 de 1994, con la finalidad de introducir mecanismos
que permitieran “(...) el real y efectivo acceso de los campesinos a
los predios rurales, su desarrollo sostenible y reducir la concentración de la
propiedad”. Para conseguir este propósito se creó un nuevo subsidio y un
nuevo sistema de acceso al mismo en los artículos 24, 25 y 26 de la Ley 812 de
2003 (Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006), los cuales subrogaron la
regulación antes vigente. De lo anterior infiere la interviniente que la
demanda se dirige contra disposiciones que actualmente no se encuentran en
vigor, motivo por el cual esta Corporación debe proferir un fallo inhibitorio.
Por otra parte, afirma la representante del Ministerio que el
parágrafo primero del artículo 85 de la Ley 160 de 1994 no vulnera el principio
de igualdad, porque esta disposición regula una situación fáctica de naturaleza
completamente distinta a los subsidios concedidos a las familias campesinas,
cual es la adquisición de tierras destinadas a las comunidades indígenas. En su
opinión este enunciado normativo “(...) persigue un fin constitucionalmente
válido y proporcional a los medios empleados, por cuanto la propiedad
colectiva que las comunidades indígenas ejercen sobre sus resguardos y
territorios tiene el carácter de derecho fundamental”. En auxilio de su
argumentación cita algunos apartes de pronunciamientos anteriores de esta
Corporación en los cuales se ha sostenido la especial protección del derecho a la
propiedad colectiva de las comunidades indígenas sobre su territorio (Sentencia
SU-510 de 1998).
Finaliza su escrito manifestando que la entrega de tierras a título
gratuito a las comunidades indígenas, en el supuesto de la norma acusada, se
ajusta al artículo 7º de la Constitución y a la especial protección del derecho
fundamental de la propiedad colectiva de las comunidades indígenas, y por lo
tanto no se desconoce “…el derecho a la igualdad de los campesinos en cuanto
tiene que ver con el acceso a tierras, sino que más bien se garantiza, al punto
de no permitir un privilegio o trato discriminatorio carente de fundamento
constitucional.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en
concepto No. 3675 recibido el 6 de octubre de 2004, solicita que la Corte
declare la exequibilidad de los enunciados normativos demandados pues éstos no
vulneran las disposiciones constitucionales que señalan los fines esenciales
del Estado en la medida que el reconocimiento de las minorías étnicas y la
protección de la diversidad cultural son elementos esenciales de dichos
contenidos axiológicos.
La Vista Fiscal fundamenta su aserto en el
Convenio 169 de la O.I.T., instrumento internacional que reconoce la contribución
que los pueblos indígenas y tribales han hecho a la diversidad cultural y a la
armonía social y ecológica de la humanidad.
Así mismo, considera el Ministerio Público
que las disposiciones demandadas, en tanto contemplan el derecho de los
indígenas a poseer colectivamente tierras, fungen como instrumento “…para su
desarrollo cultural y espiritual y para el ejercicio de las actividades
agropecuarias que los sitúan dentro de los cánones universales de convivencia
normal y garantizan la efectiva materialización de los elementos suficientes
para disfrutar de una vida digna [y por ello], responden a los
principios sobre los cuales se estructura el Estado Social de Derecho,
consultan los cánones superiores sobre los cuales se edifican las relaciones
entre los sujetos del derecho internacional y contribuyen al desarrollo de los
cometidos estatales”.
La Vista Fiscal considera además que es
deber del Estado procurar la tenencia de tierras por parte de las comunidades
indígenas, pues para estos grupos étnicos el concepto de territorio guarda
estrecha relación con categorías de extrema relevancia jurídico-política como
las de miembro de la comunidad indígena, autoridad indígena y jurisdicción
indígena.
Por otra parte, afirma el Ministerio
Público que el derecho a la igualdad se aplica entre iguales y en el caso
presente existen razones de orden filosófico y fundamentos de orden fáctico que
justifican un tratamiento diferente. En su sentir, el derecho a la igualdad
debe ser también entendido desde una perspectiva que permita al legislador
expedir una normatividad por medio de la cual facilite a ciertos ciudadanos o
grupos el acceso a bienes de los cuales han sido privados en razón de sus
condiciones materiales reales o, por medio de la cual, los libere de ciertas
cargas impositivas que resultan imprescindibles para garantizar el orden justo,
la igualdad material, la convivencia pacífica y la paz en un sentido amplio.
Agrega el Procurador que la sociedad
colombiana ostenta un carácter desigual que influye en el acceso que distintas
persona o grupos tienen a los medios para el desarrollo de una vida digna,
frente a lo cual se requiere que la legislación sirva como instrumento
regulador de las relaciones económicas sobre todo en relación con los grupos
étnicos minoritarios. De lo anterior se desprende que “(...) las comunidades
indígenas, en virtud de su particular origen y costumbres culturales,
requieren, tal como lo ha reconocido el derecho internacional, la doctrina y la
jurisprudencia nacional de una normativa que, por su carácter especial
materialice el principio constitucional de reconocimiento y protección adecuada
a la diversidad étnica y cultural de la Nación –artículo 7º de la Constitución
Política-.”
Concluye su concepto con el planteamiento
consistente en que la titulación de tierras en favor de los indígenas
desarrolla armónicamente sus costumbres y la preservación de sus valores
culturales. De igual manera y según su parecer, dicha tenencia, posesión y
propiedad se justifican razonablemente debido, tanto a las condiciones de
desigualdad en que se encuentran las comunidades indígenas como minorías
étnicas, como también a la defensa del patrimonio e identidad cultural de la
Nación.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 5 de la
Carta, ya que las disposiciones acusadas hacen parte de una ley.
Problema jurídico
El actor demanda los literales a y b del artículo 21 de la
Ley 160 de 1994 y el parágrafo del artículo 85 del mismo cuerpo normativo
porque, a su juicio, consagran un trato diferente no justificado
constitucionalmente –trato discriminatorio- entre los campesinos y los
indígenas en materia de acceso a la propiedad de la tierra.
Dicho trato discriminatorio consiste en que mientras los
literales a y b del artículo 21 prevén que el monto del subsidio que se otorga
a los hombres y mujeres campesinos para la adquisición de unidades agrícolas
familiares será del 70% del valor del predio, el parágrafo del artículo 85 de
la misma ley consigna que los predios y mejoras  que se adquieran con destino a
los resguardos y a la dotación de tierras de las comunidades indígenas serán
entregados a título gratuito a sus autoridades tradicionales o a los Cabildos.
La ciudadana interviniente en representación del
Ministerio de Agricultura solicita que esta Corporación se declare inhibida
porque las  disposiciones acusadas, los literales a y b del artículo 21 de la
Ley 160 de 1994, no están vigentes al haber sido derogadas por los artículos 24
y 25 de la Ley 812 de 2003.
La
Vista Fiscal solicita se declare la constitucionalidad de las disposiciones
demandadas por que, en su sentir, el trato diferenciado que establecen se encuentra
justificado por las normas constitucionales legales, y los instrumentos
internacionales que contemplan una especial protección a las comunidades
indígenas.
Antes de entrar a estudiar en detalle
los cargos formulados por el demandante es preciso aclarar la cuestión previa
formulada por la representante del Ministerio de Agricultura, esto es, la
vigencia del artículo 21 literales a y b de la Ley 160 de 1994. Porque si estos
enunciados normativos no están actualmente vigentes esta Corporación, en principio,
debería declararse inhibida por carencia actual de objeto.
La vigencia de la disposición demandada
Uno de los extremos que debería examinarse en el
presente proceso para resolver el problema jurídico planteado por el actor
demanda son los literales a y b del artículo 21 de la Ley 160 de 1994, en la
medida en que estos enunciados normativos eran los que regulaban el subsidio
para la adquisición de predios destinados a unidades agrícolas familiares, en
condiciones menos ventajosas que las previstas para la adquisición de tierras
destinadas a las comunidades indígenas.
No obstante, el régimen de subsidios agrícolas fue
modificado en el año 2003 con la expedición de la Ley 812 del mismo año “Por
la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado
comunitario”. Los artículos 20 y 21 de la Ley 160 de 1994, el último de los
cuales en sus literales a y b los establecía precisamente el trato que a juicio
del demandante es discriminatorio, quedaron con la siguiente redacción:
ARTÍCULO 20. Modificado por el artículo 24
de la Ley 812 de 2003. Establécese un subsidio integral que se otorgará por una
sola vez, para el desarrollo de proyectos productivos en sistemas de producción
de carácter empresarial, con principios de competitividad, equidad y
sostenibilidad, que integre a pequeños y medianos productores beneficiarios de
los Programas de Reforma Agraria, ubicados en los sectores geográficos
definidos de acuerdo con los criterios del artículo anterior.
El monto del subsidio incluye el
valor de la tierra y las inversiones complementarias, tales como: Capital fijo,
adecuación predial, capacitación y asistencia técnica y comercialización,
determinadas en el proyecto productivo y se otorgará por una sola vez al sujeto
de Reforma Agraria, con arreglo a las políticas que señale el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, a los criterios de elegibilidad que determine
la Junta Directiva del Incora o quien haga sus veces, y en las zonas definidas
en el proceso de planeación de la Reforma Agraria.
Las fuentes de financiación de este
subsidio se obtendrán del presupuesto nacional, de recursos de cooperación
internacional, donaciones directas y la participación del sector privado
ARTÍCULO 21. Modificado por el artículo 45
de la Ley 812 de 2003. El subsidio integral de que trata el artículo anterior
será administrado y otorgado por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria
o quien haga sus veces, el cual deberá vigilar su ejecución y definir los
mecanismos de evaluación, seguimiento y control.
Del mismo modo el artículo 22 de la Ley
169 de 1994 fue modificado por el artículo 22 de la Ley 812 de 2003 y en su
inciso final se consigna que el monto del subsidio integral para comprar tierra
podrá ser del ciento por ciento (100%) del valor del predio.
Se tiene, entonces, que algunos de los enunciados
normativos acusados en la demanda fueron sustituidos por una nueva regulación
que prevé un régimen completamente distinto. Cobra entonces pleno sentido la
tesis planteada por la representante del Ministerio de Agricultura, quien en el
presente caso se demandó un enunciado normativo que ha perdido vigencia.
No obstante, esta situación no conduce necesariamente
a un fallo inhibitorio pues como ha señalado en reiteradas oportunidades[1] la
Corte Constitucional la derogatoria de un enunciado normativo no implica
necesariamente la inhibición para pronunciarse de fondo por sustracción de materia,
debido a que en ciertos casos a pesar de haber perdido vigor, la norma
demandada sigue produciendo efectos y por lo tanto el juez constitucional ha de
pronunciarse de fondo sobre los cargos formulados.
Al respecto ha señalado el juez constitucional:
“Así, tal y como lo ha venido señalando
esta Corporación, cuando en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad se acusen normas legales que han sido derogadas,
sustituidas o modificadas por un acto propio y voluntario del legislador, no
existe fundamento lógico para que el organismo de control Constitucional entre
a juzgar de fondo su potencial incongruencia con el ordenamiento Superior,
resultando necesaria la inhibición por evidente sustracción de materia. A tal
determinación se llega, si se analiza que el proceso de inexequibilidad
persigue, de manera específica y unívoca, retirar del ordenamiento jurídico
aquellos preceptos que tiendan a amenazar o desconocer los principios y valores
que la Constitución Política proclama, hecho que, por supuesto, no tienen
ocurrencia cuando la norma ha dejado de regir.
No obstante lo anterior, en procura de
cumplir fielmente con la función garantizadora de la integridad y supremacía de
la Constitución, esta Corporación ha precisado que la denominada sustracción de
materia no siempre debe conducir a una decisión inhibitoria pues, aun en el
evento en que la norma cuestionada haya perdido su vigencia formal, es muy
posible que, desde el punto de vista material, la misma siga produciendo
efectos jurídicos o, lo que es igual, continúe proyectándose ultractivamente,
lo cual generaría un grave perjuicio para la juridicidad si tales efectos
devienen contrarios a los mandatos superiores que gobiernan el Estado Social de
Derecho.
Por ello, sólo en la medida en que la norma
enjuiciada haya desaparecido del ordenamiento jurídico y no se encuentre
produciendo efectos jurídicos, puede la Corte acudir a la figura de la
sustracción de materia y, en consecuencia, abstenerse de adelantar el
respectivo juicio de inconstitucionalidad. Como lo ha sostenido la reiterada
jurisprudencia constitucional, precipitar una decisión inhibitoria sin que
previamente se haya determinado la ocurrencia de estos dos supuestos, “podría
hacer viable la efectiva aplicación de la norma contraria a la Carta”[2].
Entonces, en estos eventos corresponde al juez
constitucional examinar si la disposición derogada aún continúa produciendo
efectos jurídicos, pues de ser así la Corte conserva competencia, y su
pronunciamiento sería relevante para evitar que tales efectos se perpetúen y
para excluir, hacia el futuro, la adopción  de medidas legislativas cuya
inexequibilidad haya sido previamente advertida con ocasión del control que
realiza esta Corporación.
En el presente caso diversas razones justifican que se
emprenda el examen de fondo de las disposiciones acusadas. En efecto, por una
parte, los subsidios otorgados bajo el anterior ordenamiento continúan vigentes
y sus adjudicatarios conservan la obligación de pagar los créditos contraídos
para garantizar la adquisición de las unidades agrícolas familiares, de manera
que resulta constitucionalmente relevante examinar si este régimen legal
establecía un trato discriminatorio de los hombres y mujeres campesinos frente
a las comunidades indígenas.
Adicionalmente en el escrito de la representante del
Ministerio de Agricultura se afirma que el régimen de subsidio establecido por
las disposiciones demandadas hizo imposible la legalización y la transferencia
de la propiedad a los hombres y mujeres campesinos, por cuanto la obligación de
cancelar el treinta por ciento (30%) de las unidades agrícolas familiares era
una carga que en muchos casos fue incumplida por los beneficiarios de los
subsidios, lo que a la postre condujo a un cambio de legislación.
Las aparentes falencias del régimen legal demandado
obligan en mayor medida al examen de su constitucionalidad, pues de no ser
razonable y proporcional el trato diferente establecido por el legislador sería
contrario a la Constitución que continuara produciendo efectos una traba en el
acceso a la propiedad agraria de los hombres y mujeres campesinos que en su
oportunidad se vieron obligados a contraer créditos para poder hacerse
titulares del subsidio para la adquisición de unidades agrícolas familiares
contemplado en el texto original de la Ley 160 de 1994.
Por las razones antes consignadas se abordará,
entonces, el examen de constitucionalidad de los literales a y b de l artículo
2 y del parágrafo del artículo 85 de la Ley 160 de 1994.
3. El marco normativo de las disposiciones acusadas
Los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución
Política, constituyen el fundamento de la acción del Estado para crear las
condiciones necesarias que permitan el acceso progresivo de los trabajadores
agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios de educación, salud,
vivienda, seguridad social, recreación y crédito, e igualmente para darle
prioridad, apoyo y especial protección al desarrollo de las actividades
agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construcción de
obras de infraestructura física en el campo[3].
En desarrollo de estos preceptos constitucionales, el
legislador expidió la Ley 160 de 1994 por la cual se crea el Sistema Nacional
de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, mediante la cual se ajustaran
a los cánones de la Carta Política las disposiciones que en nuestro país
regulaban el tema agrario, al tiempo que se corrigieron las dificultades que se
presentaron con la aplicación de la normatividad agraria contenida en la Ley
135 de 1961.
Las disposiciones demandas hacen parte de este contexto
normativo y pretenden, por una parte dar cumplimiento al mandato contenido en
el artículo 64 constitucional, esto es, promover el acceso a la propiedad de la
tierra de los trabajadores agrícolas, pues es esta la específica finalidad de
los subsidios contemplados en el artículo 20 y siguientes de la Ley 160 de
1994.
Por otra parte, el parágrafo del artículo 85 de la
misma ley, guarda estrecha relación con el carácter multiétnico y pluricultural
del Estado Colombiano, consagrado en el artículo séptimo de la Carta de 1991,
pues regula lo relacionado con la provisión de tierras a las comunidades
indígenas para la constitución de resguardos. En otras palabras, cumple una
finalidad similar a la de los artículos 20, 21 y 22 de la Ley 160 de 1994, pues
permite el acceso a la propiedad colectiva de la tierra de las comunidades
indígenas.
Entonces, las disposiciones demandadas persiguen
realizar importantes finalidades y deberes de carácter programático a cargo del
Estado colombiano cual es la de permitirles acceder a la propiedad de la tierra
a dos grupos que por razones económicas, sociales y culturales tradicionalmente
han carecido de este recurso, como son los trabajadores agrícolas y las
comunidades indígenas.
Esto resulta más claro si se analiza los destinatarios
de los subsidios contemplados en los literales a y b del artículo 21 de la Ley
160 de 1994. De conformidad con el artículo 20 del mismo cuerpo normativo el
beneficiario del subsidio es el “campesino sujeto de la reforma agraria”, pero
luego la misma disposición precisa quienes se encuentran dentro de tal
categoría: los asalariados rurales, los minifundistas y tenedores de tierra,
los desplazados y las personas de la tercera edad. Más adelante el artículo 24
incluye como beneficiarios de programas de reforma agraria a los hombres y
mujeres campesinos en condiciones de pobreza y marginalidad y adicionalmente
ordena al ente estatal encargado de establecer los criterios de selección de
los beneficiarios de los subsidios dar especial atención a la situación de las
mujeres campesinas jefes de hogar y las que se encuentren en estado de
desprotección social y económica por causa de la violencia, el abandono o la
viudez.
De este modo, dentro de la categoría de los
trabajadores agrícolas, el legislador privilegió a determinados individuos
atendiendo a su situación de pobreza y marginalidad o a su condición de sujetos
de especial protección constitucional, como lo son las personas de la tercera
edad, los desplazados y las mujeres cabeza de familia.
Se concluye, entonces, que las disposiciones
demandadas en el presente proceso establecen sistemas o mecanismos especiales
que permiten el acceso a la propiedad de la tierra a dos grupos de especial
relevancia constitucional: Por una parte los trabajadores agrícolas (especialmente
aquellos en condiciones de pobreza y marginalidad, y dentro de ellos
especialmente las mujeres cabeza de familia) y por otra parte las comunidades
indígenas.
Ahora bien, los mecanismos o sistemas configurados por
el legislador no son los mismos. En el caso de los hombres y mujeres campesinos
el artículo 21 de la Ley 160 de 1994 preveía un subsidio –crédito no
reembolsable- bajo dos modalidades, a saber:
1)
Un subsidio del 70% del
valor correspondiente a la respectiva unidad agrícola familiar (literal a);
2)
Un subsidio del 70% del
valor correspondiente a la respectiva unidad agrícola familiar y un subsidio
para la tasa de interés del crédito de tierras (literal b);
A diferencia de la legislación actualmente vigente,
ninguna de las dos modalidades cubría el valor total de la tierra –unidad
agrícola familiar- y el beneficiario debía sufragar el monto restante, bien
fuera directamente de su propio peculio o mediante la suscripción de un
crédito, en este último caso podría asignársele también un subsidio para la
tasa de interés.
Cuando se trata de tierras destinadas a la propiedad
colectiva de las comunidades indígenas el sistema previsto por el parágrafo del
artículo 85 de la Ley 160 de 1994 es distinto. En estos eventos las entidades
estatales encargadas compran los predios y luego los transfieren a título
gratuito a las comunidades indígenas.
Ahora bien, la diferencia de procedimientos para la
adquisición de inmuebles destinados a la explotación agrícola es precisamente
lo que se demanda en el presente proceso pues a juicio del actor constituye un
trato discriminatorio de los campesinos frente a las comunidades indígenas.
Nótese, sin embargo, que en todo caso los dos procedimientos legalmente
previstos constituyen en realidad medidas que establecen un trato especial de
grupos y sujetos que gozan de especial relevancia constitucional para acceder a
la propiedad de la tierra.
No se trata, por lo tanto, de un evento en que un
grupo ha sido privilegiado para acceder a un bien escaso[4], mientras que otros
grupos que se encuentra en condiciones similares no ha sido objeto de una
medida similar a favor suyo, el caso que aquí se contempla tiene distinto cariz
pues los dos destinatarios de la normatividad han sido objeto de un trato
favorable por parte del legislador, lo que se acusa es que dicho tratamiento
favorable no sea idéntico. Corresponde entonces realizar el juicio de igualdad
de las disposiciones demandadas para determinar su constitucionalidad.
4. El juicio de igualdad de las disposiciones acusadas
El juicio de igualdad en este caso debe partir de una
constatación inicial: la existencia real de un trato diferente entre dos
destinatarios de la Ley 160 de 1994, por un lado los campesinos y por otro lado
las comunidades indígenas. El trato diferente consistía (hasta el advenimiento
de la nueva legislación) en los distintos mecanismos establecidos para que
estos grupos accedieran a la propiedad privada (en el caso de los campesinos) o
colectiva (en el caso de las comunidades indígenas) de la tierra. Mientras los
primeros recibían subsidios hasta por el setenta (70 %) por ciento del valor de
los predios, a los segundo se les transfiere a título gratuito los predios
adquiridos por las entidades estatales.
En el sentir del demandante no hay razón alguna que
justifique el trato diferente pues se trata de dos destinatarios en idéntica
situación. Se trataría entonces de un caso de sujetos que se encuentran en
igualdad de circunstancias  y que por lo tanto serían acreedores de un trato
idéntico, sin embargo, esta apreciación es fácilmente rebatible pues existen
diferencias significativas entre los campesinos y las comunidades indígenas.
En efecto,  las comunidades indígenas de conformidad
con reiterada jurisprudencia son sujetos constitucionales de especial
protección, en razón a la situación de marginamiento y discriminación a la que
tradicionalmente han estado sometidos. Con fundamento en el principio
constitucional que reconoce el carácter pluriétnico y multicultural de la
Nación colombiana (art. 7 CP), y en el Convenio 169 de la OIT (Ley 21 de 1991),
la Corte Constitucional ha reconocido a las comunidades indígenas como sujetos
colectivos,[5]
titulares del derecho a la diversidad e integridad étnica y cultural.
Mientras los campesinos (o los trabajadores agrarios
al tenor del artículo 64 de la Constitución) no han recibido tal calificación
por la jurisprudencia. Podría argüirse, sin embargo, que dentro de la categoría
de campesinos beneficiarios de los subsidios se encuentran algunos sujetos que
también gozan de especial protección constitucional como los desplazados, las
personas de la tercera edad, los hombres y mujeres campesinos en situación de
marginalidad y pobreza, y las mujeres cabeza de familia. Empero no todos los
campesinos beneficiarios de subsidios son sujetos de especial protección e
incluso subsiste una diferencia relevante entre aquéllos que si lo son y las
comunidades indígenas, al menos desde el punto de vista jurisprudencia
constitucional, pues esta Corporación en reiteradas ocasiones ha reconocido el
derecho fundamental de los grupos étnicos a la propiedad colectiva, como
elemento indispensable para garantizar su supervivencia, dada la estrecha
relación existente entre la comunidad y su territorio, lo que no ha sucedido en
el caso de los trabajadores agrícolas ni siquiera en los casos en que se trata
de sujetos que gozan de especial protección constitucional.
La diferencia antes esbozada puede apreciarse desde
una perspectiva diferente: mientras en el caso de las comunidades indígenas se
trata de la adquisición de tierras de propiedad colectiva para la constitución,
reestructuración, ampliación o saneamiento de los resguardos, y por lo tanto
está en juego un derecho fundamental, en el caso de los trabajadores agrícolas,
cualquiera que sea su condición, se trata de mecanismos para acceder al derecho
de propiedad privada, el cual sólo excepcionalmente tiene el carácter de
fundamental de acuerdo a la jurisprudencia constitucional.
En definitiva, no se trata de sujetos que se
encuentran en circunstancias idénticas como opina el actor, sino de sujetos que
se encuentran en circunstancias en parte similar y en parte diversa por lo que
habría de examinar si hay razones que justifiquen el trato diferente dispensado
por el legislador.
Hecha la anterior precisión se impone una segunda
consideración antes de continuar con el juicio de igualdad, que consiste en que
las disposiciones legislativas sometidas a examen en este caso particular son
medidas de promoción al tenor del inciso segundo del artículo 13
constitucional, pues tanto los subsidios para la adquisición de las unidades
agrícolas familiares como la entrega gratuita de predios, son acciones
afirmativas a favor de grupos marginados y discriminados. Lo que se reclama,
como antes se expuso, no es la ausencia de un trato favorable para los
campesinos sino que la medida prevista por el legislador no sea idéntica a la
establecida para las comunidades indígenas.
Cuando se trata de medidas de promoción de los
desfavorecidos la jurisprudencia constitucional ha sostenido que se deben
aplicar escrutinios intermedios de constitucionalidad[6]. Se reconoce en
consecuencia un margen relativamente amplio de configuración por parte del
legislador para implementar los mecanismos que hagan efectiva la igualdad
material en favor de los grupos marginados.
Escogido el grado de intensidad del test de igualdad,
acto seguido se debe analizar la legitimidad constitucional de la finalidad
perseguida por la medida de promoción y establecer si el mecanismo escogido por
el legislador para alcanzar tal finalidad es idóneo. En este caso concreto no
cabe duda de la constitucionalidad perseguida por la adquisición de predios
destinados a los resguardos y a la propiedad colectiva de las comunidades
indígenas, pues como antes se afirmó, tal tratamiento tiene fundamento en el
deber de promoción del Estado colombiano de la diversidad étnica y cultural
consagrado en el artículo séptimo de la Constitución. De igual manera la
entrega de tierras a título gratuito a las comunidades indígenas se revela como
un medio idóneo para alcanzar tal finalidad.
En cuanto a la necesidad del trato diferente
establecido por el legislador no existen medidas alternativas que revistan una
idoneidad  equivalente o mayor para fomentar el fin de promocionar la
diversidad étnica y cultural. Por un lado el mecanismo de los subsidios no
tiene la misma idoneidad que la entrega a título gratuito pues no hay que
olvidar que, cuando se trata de comunidades indígenas, los predios adquiridos
serán destinados a la propiedad colectiva y no a la propiedad privada de
quienes la constituyen, razón por la cual establecer mecanismos de financiación
que obliguen a que la comunidad o sus miembros aporten parte del valor de los
predios y mejoras resultaría cuando menos antitécnico.
Finalmente el grado de promoción o satisfacción de la
finalidad perseguida con la medida de protección contemplada por el legislador
es alto, pues la entrega a título gratuito de predios a las comunidades indígenas
permite que se consolide la propiedad colectiva sobre los resguardos y con ello
se arraigue la identidad cultural de las comunidades indígenas estrechamente
vinculada a la propiedad de la tierra. Mientras que el grado de afectación del
deber de promoción de los campesinos es débil pues estos son titulares de
medidas que igualmente les permiten el acceso a la propiedad como lo son los
subsidios y los créditos.
Finalmente cabe anotar que la jurisprudencia de esta
Corporación ha admitido amplios márgenes de configuración legislativa cuando se
trata de la asignación de bines escasos, asi en la sentencia C-423 de 1997
sostuvo:
“La
aplicación del principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la
Constitución adquiere connotaciones especiales cuando, como en el caso
colombiano, los recursos, bienes o medios a distribuir por parte del Estado son
muy inferiores a la demanda social existente, es decir, cuando se trata de
repartir bienes escasos. En estas situaciones, la afirmación de que todas las
personas interesadas tienen derecho a que el Estado les asigne un recurso o un
bien, además de ser ilusoria,  tendría efectos paralizadores sobre la actividad
estatal, e incluso podría originar serios problemas de estabilidad política.
Por eso se ha considerado que la exigencia que se deriva del principio de
igualdad para estos estados de cosas se restringe a que todas las personas
interesadas tengan iguales posibilidades de acceder al proceso de selección de
los beneficiarios y puedan tener la certeza de que la distribución de los
bienes se hará acatando los procedimientos establecidos.
Ahora bien,
para que la repartición de los bienes sea practicada de acuerdo con fundamentos
objetivos, y no de acuerdo con caprichos o inclinaciones personales del
funcionario responsable, se requiere de la fijación de unos determinados
criterios. Estos criterios de distribución no pueden ser generales, aplicables
a todos los casos, sino que han de ser determinados de acuerdo con las
características propias de los bienes o medios por repartir y de las
necesidades o aspiraciones que éstos satisfacen.
Obviamente, la determinación de criterios
que regulen el proceso de asignación de los recursos implica la incorporación
de factores de distinción entre los postulantes a la adjudicación del bien,
pero esta diferenciación es propia de todos los procesos de selección y no es
en sí misma merecedora de un reproche constitucional, a no ser que los
elementos que rijan el proceso de escogencia conlleven discriminaciones
inaceptables.”
En el presente caso resulta claro que las diferencias
entre  las comunidades indígenas y los campesinos tienen sustento en razones
constitucionalmente legítimas como los son la diferencia de los sujetos
destinatarios,  la diferente destinación de los predios adquiridos, y la
diferencia de principios y valores constitucionales en juego.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES los literales a
y b del artículo 21 de la Ley 160 de 1994 y el parágrafo del artículo 85 de la
Ley 160 de 1994.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria  General
[1] Ver por ejemplo las sentencia C-397 de 1995, C-583 de 1995 y
C-1144 de 2000 entre otras.
[2] Sentencia C-1044 de 2000 fundamento jurídico 9.
[3] Cfr. Sentencia C-006 de 2002.
[4] La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha utilizado la
categoría de bienes escasos cuando los recursos, bienes o medios a distribuir
por parte del Estado son muy inferiores a la demanda social existente, tales
como por ejemplo los cupos universitarios en las universidades públicas y el
acceso a los programas estatales de reforma agraria y de vivienda de interés
social. Ver la sentencia C-423 de 1997.
[5] Ver por ejemplo las sentencias T-380/93, T-01/9 SU-510/98 entre
otras.
[6] Sentencia C-093 de 2001.