C-323-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-323/06
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Función
pública esencial
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho
político
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR PERSONA JURIDICA-Improcedencia
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza
pública/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ejercicio por ciudadano
colombiano
La acción de
inconstitucionalidad, inherente al constitucionalismo Colombiano, tiene como
esencial y fundamental característica la naturaleza pública.  Esta implica que
es una acción para los coasociados en general , directamente para aquellos
sobre los que recaiga la calidad de ciudadano, es para todos lo ciudadanos en
ejercicio, es decir no es exclusiva, reservada o privada.  Así las cosas, aquel
ciudadano en ejercicio que ejerza la acción pública referida - en aras del
principio democrático y pluralista ( art. 95 numeral 5 Constitucional ) – no
busca en momento alguno defender intereses particulares, concretos o
específicos sino por el contrario , se pretende defender un interés público
radicado principalmente en el orden constitucional objetivo, es decir que la
constitución trascienda su contenido formal y se haga efectivo su contenido
material. La Acción Pública de Inconstitucionalidad y las intervenciones de los
ciudadanos dentro de ellas hay que armonizarlas con otros imperativos
constitucionales de los procesos que se adelantan ante la Corte Constitucional
y especialmente con los mandatos de los Artículos 242 y 244  de la Constitución
que establecen términos constitucionales perentorios para resolver asuntos de
constitucionalidad.
RECUSACION-Finalidad
El objeto o
finalidad de la recusación es evitar que el juez que se encuentre inmerso
dentro de alguna de las causales señaladas por la ley ejerza su jurisdicción
dentro del proceso, so pena de que se pierda la imparcialidad que debe
caracterizar su actividad. Este incidente en momento alguno dirime un conflicto
entre partes, resuelve es una situación del administrador de justicia dentro
del proceso en cuestión.
RECUSACION EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Legitimación en casos de control oficioso
Esta
Corporación ha determinado que en este tipo de procesos, es decir donde el
tribunal asume el conocimiento de manera oficiosa, cualquier ciudadano cuenta
con legitimidad para solicitar la recusación de uno o varios de los
magistrados.
RECUSACION DE MAGISTRADO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Intervinientes están legitimados para solicitarla/INTERVINIENTE
EN ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Legitimación para solicitar
recusación de magistrado/RECUSACION DE MAGISTRADO DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Oportunidad para solicitarla por interviniente
De la norma
acusada se desprenden dos interpretaciones: una primera inconstitucional ,
según la cual, la facultad de recusar a los Magistrados de la Corte
Constitucional radica de manera exclusiva y excluyente en cabeza del Procurador
General de la Nación o del demandante. Una segunda constitucional , en el
entendido de que la facultad mencionada en cabeza del Procurador General de la
Nación o del demandante no es exclusiva ni excluyente, sino que cuando la norma
acusada utiliza el verbo “ podrá “ debe entenderse que tanto el Procurador
General como el demandante pueden solicitar la recusación de un Magistrado ,
pero igualmente lo pueden hacer aquellas personas que ostenten la calidad de
ciudadano. No obstante, el ciudadano en ejercicio para poder solicitar la
recusación de un Magistrado de la Corte Constitucional, debe concretar su
interés dentro del proceso de constitucionalidad , en defensa de la
Constitución.  La concreción de dicho interés se ve efectuada cuando el
ciudadano ha sido demandante o interviniente dentro de dicho proceso. Es en
estos casos donde se ve concretizado el interés de defensa de la Constitución y
de donde surge la legitimidad para recusar. Por consiguiente, este ciudadano
sólo podrá solicitar la recusación de un Magistrado a partir del momento en que
concretó su interés en los términos mencionados. En consecuencia, en el momento
de la intervención debe formularse la recusación sobre hechos anteriores en que
se haya podido incurrir.  Así entonces , no podrá formularse recusación por
hechos anteriores que no se hayan señalado en la intervención.  Por
consiguiente, solo es posible presentar recusación con posterioridad a la
intervención con la condición que se trate de hechos distintos y posteriores a
ella. Por ende , estará prohibido recusar varias veces por el mismo hecho
anterior.
RECUSACION DE MAGISTRADO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Alcance de la expresión “podrá ser recusado o por el Procurador
General de la Nación o por el demandante”
Esta Corte
declarará la exequibilidad de la expresión “o por el Procurador General de la
Nación o por el demandante” contenida en el artículo 28 del Decreto 2067 de
1991,  en el entendido de que la facultad mencionada en cabeza del Procurador
General de la Nación o del demandante no es exclusiva ni excluyente, sino que
cuando la norma utiliza el verbo “ podrá “ debe entenderse que tanto el
Procurador General como el demandante pueden solicitar la recusación de un
Magistrado, pero igualmente lo pueden hacer aquellas personas que ostenten la
calidad de ciudadano.  Así, el demandante desde el momento de presentación de
la demanda y los demás ciudadanos que impugnen o defiendan las normas acusadas
desde el momento en que así hayan intervenido dentro del término de fijación en
lista.
Referencia: expediente D-6008
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 28 ( parcial ) del Decreto  2067 de
1991.
Demandante: Juliana Peralta Rivera.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., veinticuatro ( 24 ) de
abril  de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la
ciudadana Juliana Peralta Rivera, presentó demanda de inconstitucionalidad
contra el Art. 28 ( parcial ) del Decreto 2067 de 1991.
Mediante auto de diez  ( 10 ) de Octubre de 2005, fue admitida por
el Despacho la demanda presentada.
Así entonces, cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de inexequibilidad, la Corte Constitucional procede a
decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMA  DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada y se subraya el aparte
acusado:
“ DECRETO NÚMERO 2067 DE 1991
(Septiembre 4)
"Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional''.
El Presidente de la República de Colombia,en ejercicio de las
facultades que le confiere el artículo transitorio 23 de la Constitución
Política y surtido el trámite ante la comisión especial creada por el artículo
6º transitorio de la Constitución Política,
DECRETA:
( … )
ART. 28.—Cuando existiendo un motivo de impedimento en un magistrado
o conjuez, no fuere manifestado por él, podrá ser recusado o por el
Procurador General de la Nación o por el demandante. La recusación debe
proponerse ante el resto de los magistrados con base en alguna de las causales
señaladas en el presente decreto.
Cuando la recusación fuere planteada respecto de todos los magistrados,
el pleno de la Corte decidirá sobre su pertinencia.”
III. DEMANDA
La demandante
considera que la norma parcialmente demandada vulnera los artículos 1, 13, 40 y
242 de la Constitución Política y por tal debe ser declarada inexequible.  Los
fundamentos son los siguientes:
Se afirma en
relación al preámbulo Constitucional, que al
establecer el Art. 28 del decreto mencionado que sólo el accionante y el
Procurador General de la Nación pueden ejercer el incidente de recusación
desconoce el ánimo democrático y participativo que inspira la Carta Política
desde su preámbulo.  Fue intención del Constituyente que los ciudadanos
Colombianos tomáramos parte en la transformación del Estado que se produjo con
la Constitución de 1991.
Se agrega que
limitar la interposición del incidente de recusación a solo dos actores , en
una acción que por su naturaleza trasciende en sus efectos a toda la nación por
su carácter erga omnes , es impedir que la ciudadanía en general goce de
imparcialidad al momento de que sean falladas las demandas que de forma directa
los afectan.  Aunque podría pensarse que la intervención del Ministerio Público
garantiza la representación de la ciudadanía , es un derecho connatural a las
acciones públicas de inconstitucionalidad que cualquier ciudadano impugne o
defiende de cualquier forma sobre el objeto de la acción ( sic ) , más aún
cuando el incidente de recusación , puede transformar el fallo pues el
Magistrado recusado , debe apartarse de la decisión ;  de allí deviene  entre
otras la posibilidad de intervenir en defensa o en contra de la norma acusada
del art. 7 del decreto 2067 ( sic ) .
Señala la
demandante, que el Juez no sólo debe cumplir unos requisitos de orden
intelectual y profesional para desempeñar sus funciones, sino que , de igual
modo; debe reunir unas condiciones de idoneidad subjetivas para juzgar en
determinada causa , que aseguren su imparcialidad y garanticen una decisión
objetiva, es decir, producto de convicciones que se deducen exclusivamente de
las situaciones , hechos o circunstancias establecidos en el proceso y
valorados  con apoyo en fundamentos de derecho y justicia deducidos de la
normatividad jurídica.
Respecto del
artículo 13 de la Constitución Política, se indica
que el art. 28 del decreto referido crea una desigualdad irracional de acceso a
una acción de constitucionalidad que desde su origen es pública.  Desigualdad
traducida en que solo dos actores de una acción pública, tengan la oportunidad
de intentar la recusación.  El art. 153 Constitucional autoriza la intervención
de cualquier ciudadano para defender o impugnar su constitucionalidad lo cual ,
por supuesto, habilita igualmente a los intervinientes a demandar una decisión
que asegure la imparcialidad del juez constitucional , como es el caso de la formulación
de la correspondiente recusación.
Se manifiesta,
que el art. 28 acusado crea una medida desproporcionada que perjudica la
garantía contenida en el artículo 13 , de acuerdo con lo expuesto, imposibilita
en la forma de acceso la intervención ciudadana para interponer incidentes de
recusación en la acción pública de inconstitucionalidad. La medida señalada en
el artículo cuestionado no es necesaria , debido a dos razones:  La primera ,
es que un mayor debate en la acción pública enriquece su contenido y su impacto
en la sociedad.  Y la segunda, es que la intervención en los actos propios de
la acción , por parte de la ciudadanía, crea la conciencia común de la
transparencia de aquella.  Así entonces, no existe una adecuación entre el
objetivo que se dice perseguir , y el medio que se utilizó en este caso para
lograrlo ; y al examinar la adecuación de ese medio con los principios y
valores constitucionales, se debe concluir que el fin perseguido contradice los
postulados institucionales.
Con referencia
al art. 40 Constitucional, se asevera que uno de
los derechos a participar en la conformación , ejercicio y control del poder
político  es poder interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y
de la ley.  De lo anterior, se desprende un interés porque las acciones de
inconstitucionalidad sean públicas tanto en su forma como en su procedimiento.
De lo expuesto se desprende , que no fue voluntad del constituyente limitar el
ejercicio de este tipo de acción.  Siendo la Constitución el resultado de una
comunión de ideas pluralistas , no puede un decreto de menor jerarquía
normativa establecer limitantes a la ciudadanía para el control constitucional
que se lleva a cabo cuando se demanda normas de carácter legal.
Se adiciona, que
la legitimación activa para demandar por inconstitucional una norma y para
intervenir en el debate del juicio de inconstitucionalidad, se traduce en una actio
popularis.  Así entonces, mediante este principio los ciudadanos han de
buscar la preservación del orden constitucional objetivo y por ello las
pretensiones que pueden ser postuladas ante la Corte son de
inconstitucionalidad y la consecuencia inexequibilidad .
Al no existir
disposición constitucional ni legal que impida o limite la intervención , hay
que aceptar que ésta se extiende a todas aquellas actuaciones que se surtan en
el proceso, inclusive las que puedan surgir con posterioridad a la decisión que
le pone fin.
En relación
al art. 242 de la Constitución Política, se afirma
que la legitimación de la participación ciudadana en los asuntos que comportan
la guarda e integridad de la Constitución Política no admite duda, porque los
ciudadanos están autorizados para ejercer la acción de constitucionalidad , y
también lo están para concurrir como impugnadores o defensores de normas
sometidas a control en los procesos promovidos por otros ciudadanos , al igual
que para intervenir en los asuntos de los que conoce la Corte de manera
oficiosa, como lo dispone el numeral 1° del artículo 242 de la Carta Política.
No obstante ,
indica la demandante, la participación señalada tiene una clara limitación,
cuando la condición de ciudadano se invoca para separar de la  decisión a un
magistrado , por cuanto el art. 28, norma de competencia restrictiva, reserva
al demandante y al Ministerio Público la promoción del trámite incidental , a
que da lugar una causal de impedimento y recusación.
IV. INTERVENCIONES
1.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
El ciudadano
Fernando Gómez Mejía , actuando como apoderado del Ministerio del Interior y de
Justicia, solicita a esta Corte declarar que la norma parcialmente acusada se
encuentra ajustada a la Constitución.  La anterior petición se sustenta en los
siguientes argumentos:
Señala  que el
derecho establece unos requisitos mínimos razonables , que apunten a hacer más
viable el derecho mismo y que no desconozcan su núcleo esencial.  Menciona, que
la actividad procesal está planteada para cumplirse en momentos determinados y
preclusivos con el fin de asegurar su continuidad ordenada, al punto que un
acto no resulta posible si no se ha superado la oportunidad en que debe
ejecutarse otro anterior, y así sucesivamente, pero una vez clausurada cada
etapa se sigue inexorablemente a la siguiente.  Es por ello por lo que el
proceso es un sistema de ordenación del tiempo dentro del cual los diferentes
sujetos procesales deben cumplir las actividades requeridas por la ley, las
cuales constituyen actos preparatorios para la resolución de las pretensiones
de las partes, a través de la sentencia.
Así las cosas,
consentir conductas que vayan en contra del procedimiento establecido en el
Decreto 2067 de 1991 , podría equivaler a convertir al aparato judicial en un
sistema inoperante.
Indica el
interviniente, que la norma acusada al establecer que deberán interponer la
recusación el señor Procurador General de la Nación o el demandante, lo que
busca es hacer más viable el derecho a la administración de justicia sin
atentar en ningún momento contra su núcleo esencial.  Se adiciona que el
precepto acusado en momento alguno está afectando la acción pública de
constitucionalidad.
Se afirma, que
la norma demandada tampoco viola el art. 13 Constitucional , porque es evidente
que prevé el mismo tratamiento para todos los que se encuentran en las
circunstancias previstas en ella: es decir, los que han iniciado la acción
pública ante la Corte Constitucional.  No existe un trato desigual que merezca
reproche desde el punto de vista constitucional, porque la recusación en la
forma que está regulada , tiene una justificación que no solamente se funda en
la diversidad de los intereses en juego, sino en su finalidad, razonabilidad y
racionalidad .
Se manifiesta,
que la restricción en manera alguna vulnera los principios al debido proceso y
el de la igualdad, ya que persigue un fin lícito, proporcional y razonable ,
cual es el de impedir que en forma temeraria o de mala fe, se utilice el
incidente de recusación como estrategia para dilatar en forma innecesaria y
desmedida el proceso de constitucionalidad.
2.
Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
El ciudadano
Ulises Canosa Suárez, en representación de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, interviene en el presente proceso con el propósito de solicitar
la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada.
Señala el
interviniente, que comparte los planteamientos de la demanda, por cuanto si los
arts. 40 y 242 Constitucionales facultan ampliamente a cualquier persona para
intervenir en los procesos que se tramitan ante la Corte Constitucional, una
disposición de rango inferior no puede limitar la posibilidad de presentar
recusaciones a los ciudadanos que no tengan la calidad de demandantes.
Por su carácter
público, la acción de constitucionalidad tiene características tales como la
titularidad en cabeza de todos los ciudadanos y la informalidad.  Así las
cosas, por su carácter público, informal y de prevalencia del derecho
sustancial, es inobjetable que tanto la constitución como la ley permiten la
intervención ciudadana en general para que presente consideraciones sobre la
exequibilidad o inexequibilidad de un precepto demandado y de dentro de esta
amplia posibilidad de intervención debe estar incluída la facultad de recusar a
los magistrados para garantizar la imparcialidad del fallador y el pleno acceso
a la justicia sin ataduras.
Adiciona el
interviniente, que no es razonable ni tiene justificación que sólo el
demandante pueda recusar a los magistrados .  Tan es así que , por ejemplo, el
interés de algún candidato puede estar limitado, precisamente,  a buscar con su
intervención que se garantice la imparcialidad de aquellos a quienes
corresponde definir temas de tanta trascendencia para la sociedad en general.
En el presente
caso, no se trata de situaciones diferentes , porque tanto el demandante , como
el Procurador y cualquier ciudadano interviniente son parte dentro del proceso,
y por lo tanto, no pueden ser tratados como diferentes, no existe un fin
normativo que justifique racional y proporcionalmente la diferencia de trato,
de tal forma que la medida adoptada no es adecuada o razonable a la luz de los
principios y valores constitucionales.  En este orden de ideas, la norma
acusada viola el derecho a la igualdad , ya que tanto el demandante que ejerce
la acción pública, como el Procurador que da su concepto y los demás ciudadanos
que intervienen, deben tener la misma posibilidad para velar por la
imparcialidad del juez constitucional.
4. Intervención
Ciudadana.
El ciudadano
Guillermo Otálora Lozano intervine dentro del presente proceso con el fin de
que se declare la inexequibilidad de la norma acusada.
Se señala que
resulta contrario al espíritu participativo de la Carta que los ciudadanos en general
no puedan intervenir en recusaciones contra magistrados y conjueces cuando esto
tomarán parte en decisiones que tendrán repercusiones sobre todos los
ciudadanos .   Es contradictorio, que se autorice a todo ciudadano a
interponer  demanda de inconstitucionalidad, que se autorice a todo ciudadano a
intervenir para defender o impugnar las normas, y que se le prohíba a los
mismos ciudadanos intervenir en el conflicto de intereses que puede surgir en
un proceso de este tipo.
Se indica, que
los procesos que se surten en la sala plena de la Corte no pueden ser
entendidos como procesos de la jurisdicción ordinaria , donde hayan un juez y
dos o más partes.  En estos procesos de constitucionalidad , todos los
ciudadanos somos parte de ellos, siendo que nos debemos sujetar tanto a la
norma acusada como a cualquier decisión posterior que se tome  .  La recusación
de este proceso debe ser entendida como una acción pública ya que mediante ella
se defiende la Constitución y la ley, al asegurar un proceso transparente y
basado solamente en argumentos jurídicos.
5.  Intervenciones Extemporáneas
La intervención
de Beatriz Delgado Motoa, en su calidad de Decana de la Facultad de Derecho y
ciencias Políticas de la Universidad Santiago de Cali y la intervención de Marina
Rojas Maldonado, en su calidad de Directora del Consultorio Jurídico de la
Universidad Santo Tomás  ; no serán tenidas en cuenta por cuanto fueron
presentadas de manera extemporánea como se evidencia en informes de la
Secretaría General de esta Corporación de fechas 18  de noviembre y 25 de
noviembre de 2005; respectivamente.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante el
Concepto No. 3996 presentado el cinco ( 5 ) de Diciembre  de 2005, el
Procurador General de la Nación, Doctor Edgardo José Maya Villazón  , solicita
a la Corte que declare inexequible la expresión “por el Procurador General
de la Nación o por el demandante “ contenida en el art. 28 del Decreto 2067
de 1991 .  Dicha solicitud se fundamenta en los siguientes argumentos:
Determina el
Ministerio Público que el problema a resolver es  si el artículo 28 del Decreto
2067 de 1991, al determinar que solo el Procurador General de la Nación y el
demandante pueden recusar a un magistrado o conjuez de la Corte Constitucional
cuando existiendo un motivo de impedimento no fuera manifestado por él, vulnera
el derecho político de los demás ciudadanos a participar, sin discriminación
alguna, en el control del poder político a través de la intervención en los
procesos de constitucionalidad, con el fin de lograr la imparcialidad del
fallador y preservar la supremacía e integridad de la Carta Política.
Se afirma que
asegurar a los integrantes de la Nación la  vida, la convivencia, la justicia,
la igualdad, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico democrático y
participativo, que garantice un orden político, económico y social justo, son
razones de la Carta Política de 1991 consagradas en el Preámbulo.
Conforme al
artículo 40 constitucional, todos los ciudadanos tienen derecho a participar en
la conformación, ejercicio y control del poder político y para hacer efectivo
ese derecho cuentan, entre otros mecanismos, con la posibilidad de interponer
acciones públicas en defensa de la constitución y la ley (numeral 6).
El artículo 241
superior, otorga a todos los ciudadanos la facultad de presentar demandas de
inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de la Constitución, sólo
por vicios de procedimiento en su formación; lo mismo que contra las leyes y
los decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno con fundamento en los
artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, tanto por su contenido
material como por vicios de procedimiento en su formación (numerales 1, 4 y 5).
El artículo 242,
numeral 1, determina que cualquier ciudadano podrá ejercer las acciones
públicas contempladas en el artículo 241, e intervenir como impugnador o
defensor de las normas sometidas a control en los procesos promovidos por
otros, así como en aquellos para los cuales no exista acción pública.
El artículo 153,
numeral 2, superior, respecto de los proyectos de leyes estatutarias, establece
que cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderlas o impugnarlas.
Así las cosas,
se agrega, la acción de inconstitucionalidad es el medio judicial a través del
cual el juez competente, a petición de cualquier ciudadano, resuelve, para
todos los efectos y en relación con todas las personas, quitarle a una ley su
fuerza normativa por ser incompatible con la Carta Política, realizando así el
principio de supremacía constitucional.
Dos aspectos
fundamentales caracterizan a la acción de inconstitucionalidad: primero, que
constituye un derecho político, por cuanto le permite a su titular, esto es, al
ciudadano y no a cualquier persona, participar en el control del poder político
y, segundo, que tiene una naturaleza pública, pues para promoverla o intervenir
en ella no se requiere demostrar un interés particular involucrado en el
debate, motivo por el cual, todo ciudadano, en cualquier tiempo, puede
controlar la función legislativa cuestionando la validez de las normas que
produzca tanto el legislador ordinario como el extraordinario a la luz de la
Constitución.
Los derechos que
se pretenden proteger con la acción de inconstitucionalidad, como acción
pública, van mucho más allá de los intereses personales o subjetivos de quien
presentó la demanda, por lo tanto el actor se constituye en un defensor de las
garantías de toda la Nación consagradas en la Constitución.
Señala el Señor
Procurador General de la Nación, que a diferencia de otros ordenamientos
jurídicos, la acción de inconstitucionalidad en Colombia siempre ha tenido como
titular a cualquier ciudadano. Así lo establecieron los Actos Legislativos
números 03 de 1910, 1º de 1945 y No. 1º de 1968 que modificaron la Carta
Política de 1886.
Sobre el
carácter de derecho ciudadano de la acción pública de inconstitucionalidad se
manifestó en un salvamento de voto contra a la sentencia de abril 20 de 1912 de
la Corte Suprema de Justicia, lo siguiente:
“El derecho que el más insignificante de los ciudadanos goza, de
parar en el atajo del quebrantamiento de la Constitución al presidente de la
república y al mismo congreso, y de volverlos al camino de sus deberes
fundamentales, es para nosotros el principio más sabio, original y benéfico que
nuestros legisladores han traído al acervo constitucional.”[1]
Se indica, que
el proceso a que da lugar la acción de inconstitucionalidad tiene un carácter
tan especial que algunos autores han llegado a afirmar que en el mismo no
existen partes propiamente dichas, pues la demanda no se formula contra nadie,
simplemente mediante ella se solicita al juez competente que declare la
inexequibilidad de una norma legal. Sobre este aspecto y en relación con la
acción pública de nulidad señala Laferriére, citado por René Chapus en su obra Droit
du contentieux Administratif, que en estas acciones no hay partes “en el
sentido jurídico del término”, ya que en ellas no hay un enfrentamiento entre
personas acerca de un derecho subjetivo.[2] Sin embargo,
sobre el punto vale destacar que en Colombia el artículo 244 de la Constitución
ordenó a la Corte Constitucional comunicar al Presidente de la República o al
Presidente del Congreso, según el caso, la iniciación de cualquier proceso que
tenga por objeto el examen de constitucionalidad de normas dictadas por ellos.
En suma, la
acción de inconstitucionalidad es una manifestación del carácter democrático,
participativo y pluralista de nuestro Estado social de derecho que pretende
garantizar un derecho de todas las personas a mantener la supremacía de la
Constitución a través del control de la función legislativa, razón por la cual
su titular puede ser cualquier ciudadano.
Por otra parte,
de lo expuesto se infiere que además de la acción de inconstitucionalidad, el
ordenamiento superior permite a cualquier ciudadano  intervenir como impugnador
o defensor de las normas sometidas a control de la Corte Constitucional en
aquellos procesos para los cuales no existe acción pública (artículos 153, 241
y 242 de la Carta Política).
Ahora bien ,
respecto de los impedimentos y recusaciones, el Ministerio Público afirma que
entre las razones de la Carta Política se encuentran asegurar a los
administrados la convivencia, la justicia y la paz dentro de un marco jurídico
que garantice un orden político, económico y social justo (Preámbulo
constitucional).
La
administración de justicia es una función pública y todas las personas, en
igualdad de condiciones, tienen derecho a acceder a ella para lograr tanto la
protección o el restablecimiento de sus derechos subjetivos, como para defender
la integridad del ordenamiento jurídico, en cuya cima se encuentra la Carta
Política (artículo 228).
Para que la
administración de justicia pueda hacer realidad las razones de la Carta
Política y cumplir los fines del  Estado, tales como servir a la comunidad,
promover la prosperidad general, garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Carta Política, asegurar la convivencia
pacífica y la vigencia de un orden justo (artículo 2 superior), es necesario
que jueces y magistrados sean imparciales e independientes, razón por la cual,
el legislador ha establecido una serie de causales de impedimento y recusación
para garantizar esa imparcialidad.
El impedimento y
la recusación constituyen mecanismos que permiten que el juez cumpla con los
requisitos de aptitud subjetiva que garanticen su imparcialidad y, en
consecuencia, una decisión objetiva que ponga fin al proceso respectivo. El
impedimento es un acto voluntario del juez, a través del cual manifiesta la
necesidad de separarse de conocimiento de la causa por estar incurso en alguno
de las causales señaladas por la ley para ello; la recusación, por su parte,
tiene lugar cuando el juzgador no cumple con el deber de declararse impedido,
caso en el cual quien se considere afectado con tal incumplimiento tiene el
derecho a solicitar que se le retire del proceso de que se trate. Las causales
de impedimento y recusación son las mismas.
El Decreto 2067
de 1991 señala como causales de impedimento en los casos de objeciones del
Gobierno a un proyecto de ley por inconstitucionalidad o de revisión de los decretos
expedidos por éste en ejercicio de las facultades que le otorgan los artículos
212, 213 y 215 de la Carta Política, las siguientes: haber conceptuado sobre la
constitucionalidad de la disposición acusada; haber intervenido en su
expedición; haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del
proyecto, o tener interés en la decisión. Así mismo, establece que en los casos
de acción de inconstitucionalidad, además de las anteriores, será causal de
impedimento y recusación tener vínculo de matrimonio o por unión permanente, o
de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero
civil con el demandante (artículos 25 y 26).
En este orden,
quien considere que el juez está incurso en algunas de las causales de
impedimento señaladas en el ley que ponga en peligro su imparcialidad sin que
lo haya manifestado, tiene la posibilidad de recusarlo con el fin de que sea
separado del ejercicio de esa función.
En relación con
el caso , el Ministerio Público manifiesta que es cierto que la expresión acusada al facultar únicamente al Procurador
General de la Nación y al demandante para recusar a un magistrado o
conjuez de la Corte Constitucional cuando existiendo un motivo de impedimento
para conocer de la acción de inconstitucionalidad no fuera manifestado por él,
desconoce el ánimo democrático y participativo que inspira la Carta Política
contemplado en el Preámbulo.
¿A quien le
corresponde recusar al juez que voluntariamente no ha manifestado la necesidad
de apartarse del proceso debiendo hacerlo? para responder a este interrogante
es preciso tener en cuenta la clase de proceso que viene conociendo el juez que
debe ser separado de su función de impartir justicia; así, cuando se trate de
debates judiciales que recaen sobre derechos subjetivos no hay duda que quien
tiene la facultad para pedir que en aras de la imparcialidad y de la debida
administración de justicia se separe del conocimiento del asunto al funcionario
respectivo son los sujetos en conflicto; sin embargo, cuando se trate de
acciones públicas cualquier ciudadano puede hacerlo, por ser titular del
derecho que se pretende proteger.
En la acción de
inconstitucionalidad, por ser una acción pública y de carácter político, la
recusación de los Magistrados de la Corte Constitucional o de los conjueces
puede provenir no solo de quien esté vinculado al debate en su condición de
demandante o como supremo director del Ministerio Público, sino de cualquier
ciudadano como titular, al igual que quien promovió la acción, del bien
jurídico que se pretende tutelar con la citada acción, que no es otro que
integridad y supremacía de la Constitución. Es que el demandante en la acción
de inconstitucionalidad, como en cualquier otra acción pública, lo que asume es
el papel de vocero de todos los ciudadanos que tienen interés en que se
mantenga incólume el ordenamiento constitucional.
Podría pensarse
que el legislador al legitimar solamente al demandante y al Procurador General
de la Nación para recusar a los Magistrados de la Corte Constitucional y a los
conjueces persigue un fin legítimo como es dar celeridad a los procesos de
constitucionalidad; sin embargo, no puede olvidarse que el ordenamiento
superior también contempla el derecho de participación ciudadana, surge
entonces una tensión entre objetivos y principios constitucionales, la cual
debe resolverse reconociéndole supremacía al derecho de participación, dado que
el caso concreto tiene como objetivo principal garantizar la imparcialidad en
la administración de justicia y proteger la supremacía e integridad de la
constitución.
Si bien el
legislador cuenta con la libertad de configuración que le otorga la
Constitución respecto a los impedimentos y recusaciones como instituciones de
carácter procesal, para efectos de su regulación debe tener en cuenta la clase
de acción de que se trate, por lo tanto, en una acción publica como la de
inconstitucionalidad, donde en consideración a su naturaleza, lo mismo que a
los intereses y bienes jurídicos que se pretenden proteger, la misma Carta
Política le permite a cualquier ciudadano, sin ser el demandante, intervenir
como impugnador o defensor de las normas sometidas a control (artículo 242,
numeral 1), es perfectamente ajustado a la Constitución que, igualmente, se
admita que todo ciudadano pueda solicitar de manera razonable la separación del
conocimiento de la causa a un funcionario que a su juicio está incurso en
alguna de las causales señaladas por la ley para ello, lo contrario desconoce
el la citada disposición, lo mismo que el derecho de todo ciudadano a
participar en el ejercicio y control del poder político, consagrado en el
numeral 6 del artículo 40 superior.
Vale destacar
que el artículo 153, inciso segundo, de la Carta Política también autoriza a
cualquier ciudadano para intervenir en la revisión previa de las leyes
estatutarias por parte de la Corte Constitucional para defenderlas o
impugnarlas. Sobre el alcance de esa intervención la Sala Plena de la Corte
Constitucional en el Auto No. 001 A de 1996, manifestó lo siguiente:
“En primer término se observa que le asiste un interés legítimo al
ciudadano que promovió la recusación porque si  bien se trata de un control
previo de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de la justicia, el
artículo 153, inciso 2, constitucional, autoriza la intervención de cualquier
ciudadano para defender o impugnar su constitucionalidad lo cual, por su
puesto, habilita igualmente a los intervinientes para demandar una decisión que
asegure la imparcialidad del juez constitucional, como es el caso de la
formulación de la correspondiente recusación.” (negrilla fuera de texto).
Es lógico que
las normas que consagran el derecho que tiene cualquier ciudadano para defender
o impugnar los proyectos de ley o las leyes que se sometan a revisión de la
Corte Constitucional (artículos 153 y 242, numeral 1 superiores) no pueden
interpretarse de manera restrictiva, sino que, por el contrario, deben
entenderse en el sentido que tal intervención comprende la facultad de recusar
a un magistrado o conjuez con el fin de asegurar la imparcialidad y, en
consecuencia, un fallo objetivo.
Es que no hay
razón constitucional alguna para que, por ejemplo, a un Magistrado de la Corte
Constitucional se le limite la posibilidad de recusar a otro miembro de la
misma Corporación cuando éste no reúna las condiciones de idoneidad subjetivas
que permitan garantizar su imparcialidad en el manejo de la causa de que se
trate y voluntariamente no se declare impedido, ¿tendría entonces que guardar
silencio, permitiendo así que se atente contra la imparcialidad y se ponga en
peligro la integridad y supremacía de la Constitución?, este Despacho considera
que no.
Por otra parte,
afirma el Señor Procurador General de la Nación , que la disposición demandada
discrimina de manera injustificada a los ciudadanos distintos al demandante,
pues, no obstante tratarse de una acción pública donde todos los ciudadanos son
titulares de ella, les impide participar en el proceso que tiene por objeto la
defensa de la supremacía de la constitución, recusando a un funcionario que
estando incurso en una de las causales de impedimento no lo haya manifestado.
Es válido
reiterar que la acción de inconstitucionalidad es una acción pública y en
consecuencia, todos los ciudadanos pueden ejercerla e intervenir en ella, por
tanto, no existe justificación alguna de orden constitucional que permita
limitar la posibilidad a cualquier integrante de la nación que tenga la
condición de ciudadano, incluidos dentro de ellos los mismos Magistrados de la
Corte Constitucional o los Conjueces diferentes a aquel o aquellos que deban
declararse impedidos, de recusar a los funcionarios judiciales cuando haya
razón para ello.
En este orden, para el
Ministerio Público la disposición acusada vulnera el principio de igualdad,
consagrado en el artículo 13 superior y, en consecuencia solicitará a la Corte
que declare su inexequibilidad.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. Esta
corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, Num. 4, de la
Constitución, por estar contenida en una ley.
2. Corresponde a esta Corporación determinar si la recusación establecida
en el artículo 28 del Decreto 2067 de 1991, debe ser alegada exclusivamente por
el demandante o el Procurador General de la Nación , como lo señala la norma
jurídica, o si por el contrario dicha facultad debe estar en cabeza de
cualquier ciudadano.
Para  analizar las cuestiones jurídicas de fondo, la Corte pasa a
determinar  en una primera parte ( I ), los parámetros generales de la
administración de justicia y de la acción pública de inconstitucionalidad .
Para posteriormente analizar , en una segunda parte ( II ),  la
finalidad de la figura jurídica de la recusación.
En este orden de ideas, en una tercera parte ( III )  , se
estudiará la norma demandada con base en las argumentaciones que la anteceden.
I.
Administración de Justicia y la Acción Pública de Inconstitucionalidad
a.
Parámetros Generales de la Administración de Justicia
Una de las
actividades esenciales del funcionamiento del Estado Social de Derecho es la
administración de justicia.  Su objetivo primordial consiste en preservar los
valores y garantías establecidos en la Constitución.
Con el propósito
de cumplir el fin mencionado , por intermedio de jueces y magistrados, la
función judicial  “ debe descansar siempre sobre dos principios básicos que,
a su vez, se tornan esenciales: la independencia y la imparcialidad de los
jueces” quienes, por expreso mandato Superior, son autónomos en sus decisiones
y solamente se encuentran sometidos al imperio de la ley.”[3]
En aras de dicha función y por mandato constitucional, los jueces
deben darle primacía al derecho sustancial sobre los ritos o formalidades
legales.    Así las cosas, no basta con que los operadores jurídicos sean
independientes e imparciales es necesario igualmente que presten mayor atención
a los aspectos materiales que a los aspectos formales.
En este sentido debe comportarse  el juez constitucional.  Éste
especialmente “ no puede dejar de lado su función de guardar la integridad
del texto constitucional , so pretexto de la inobservancia de requisitos que
si bien son esenciales para el ejercicio de un derecho determinado, están
implícitos en la actuación que ante él se adelanta “.[4]
Así pues, con
base en estas características generales la administración de justicia otorga
solución a los diferentes conflictos que le son sometidos en el Estado .
Ahora bien, los
ciudadanos cuentan con el derecho constitucional de poner en funcionamiento el
aparato judicial, esto con la intención no solo de velar por sus derechos y
garantías sino por hacer efectivo los valores , principios y fines señalados en
nuestro Estado Social de Derecho.  Es decir, por actuar en defensa de la
Constitución Nacional.
Al respecto ha
afirmado esta Corte:
“El
artículo 229 Superior reconoce a todas las personas el derecho a obtener
tutela judicial efectiva por parte de los jueces y tribunales que integran la
administración de justicia, garantía que entraña la posibilidad de acudir
libremente a la jurisdicción siendo parte en un proceso promoviendo la
actividad jurisdiccional que concluya con una decisión final motivada,
razonable  y fundada en el sistema de fuentes. También implica obviamente la
existencia de pretensiones legítimas en cabeza de quienes accionan el aparato
de la justicia.”[5]
El ejercicio
de dicho derecho desarrolla en buena manera los postulados de justicia,
democracia , participación y pluralismo , entre otros; que han sido
distinguidos por nuestra Constitución Política.
En
conclusión, la administración de justicia es una
función pública esencial para el Estado Social de Derecho.  Su fin primordial
es garantizar los derechos señalados en la Constitución .  Así las cosas, el
Estado administra justicia a través de sus jueces y magistrados, quienes deben
cumplir con dos parámetros esenciales de origen constitucional en su función,
estos son actuar con imparcialidad e independencia ( arts. 228 y  230
constitucionales )  y otorgar primacía al derecho sustancial sobre las
formalidades ( art. 228 ) .
En consecuencia,
el juez constitucional debe cumplir con estos lineamientos , teniendo siempre
como norte la guarda de la integridad de la Constitución en detrimento de
requisitos que no son esenciales a la actuación que ante él se adelanta.
Pues bien, los
coasociados cuentan con la posibilidad de poner en funcionamiento el aparato de
justicia.  Este derecho de acceso a la justicia es esencial e inherente a la
condición humana .  Así entonces, una persona puede , ejerciendo una pretensión
legítima, solicitarle a la administración de justicia que haga valer el orden
constitucional.
b.  El
carácter Público de la acción de inconstitucionalidad
La acción
pública de inconstitucionalidad ha sido un innovador logro del
Constitucionalismo Colombiano.  Surge en el Acto Legislativo No 3 del 31 de
octubre de 1910, reformatorio de la Constitución, el cual determinaba en su
artículo 41:
“  A la Corte
Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la
Constitución.  En consecuencia, además de las facultades que le confieren ésta
y las leyes tendrá la siguiente:
Decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de los Actos Legislativos que hayan sido
objetados como inconstitucionales por el gobierno, o sobre todas las leyes o
decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales,
previa audiencia del Procurador General de la Nación. “
Desde dicha
reforma a la Constitución, aquellos que ostentaran la calidad de ciudadanos
contaban con la posibilidad ante el tribunal competente, de acusar aquellas
normas que fueran incompatibles con la Constitución. Por consiguiente, el
carácter publico – a de la acción de inconstitucionalidad hace entender
que es para la gente en general , directamente para aquella sobre la que
recaiga la calidad de ciudadano, es para todos lo ciudadanos en ejercicio ; es
decir no es exclusiva, reservada o privada.
Pues bien, la
Constitución de 1991 retomó el andamiaje de la acción pública de
inconstitucionalidad, señalando en los artículos 241 y 242 lo siguiente:
“ARTICULO 241. A la Corte
Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal
fin, cumplirá las siguientes funciones:
1. Decidir
sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra
los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo
por vicios de procedimiento en su formación.
( … )
4. Decidir
sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra
las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en
su formación.
5. Decidir
sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra
los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los
artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o
por vicios de procedimiento en su formación.
( … )
ARTICULO 242.
Los procesos que se adelanten ante la Corte
Constitucional en las materias a que se refiere este título, serán regulados
por la ley conforme a las siguientes disposiciones:
1. Cualquier
ciudadano podrá ejercer las acciones públicas previstas en el artículo
precedente, e intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a
control en los procesos promovidos por otros, así como en aquellos para los
cuales no existe acción pública.
( … ) “
En consecuencia,
la Constitución de 1991 mantiene el contenido normativo de la acción pública de
inconstitucionalidad.  En este orden de ideas, un ciudadano colombiano no
necesita acreditar ningún interés particular para poder intentar la acción
pública referida.  Por consiguiente, cuando se ejerce dicha acción el interés
protegido es el público.
Así las cosas,
la posibilidad de interponer dicha acción constitucional  se convierte no sólo
en sustento trascendental del ordenamiento jurídico colombiano sino en un
derecho de  naturaleza política ( Art. 40 numeral 6 ) el cual  “ tiene por objeto
la preservación del orden institucional en sí mismo, con independencia
de intereses individuales propios o ajenos, lo que significa que está
reservada a los nacionales colombianos y, entre éstos, a quienes hayan
alcanzado la ciudadanía y estén en el ejercicio de ella”[6].
De ahí que esta Corte haya calificado dicho derecho como “ El primer
derecho de todo nacional es el que tiene a la vigencia efectiva y cierta de la
Constitución Política”
Así las cosas,
la figura jurídica referida no solamente es una acción pública sino que nuestro
sistema jurídico también la enmarca como un derecho político; en consecuencia,
está reservado a los nacionales colombianos.  El concepto de nacionalidad
implica obligaciones correlativas, las cuales devienen del Estado hacia el
nacional ; pero igualmente del nacional hacia el Estado.
Sin embargo, no
todas las personas nacionales pueden ejercer dicho derecho político al
ejercicio de  la acción pública de constitucionalidad. De dicha prerrogativa
gozan exclusivamente aquellos nacionales que hayan adquirido acorde a la
Constitución y a la ley la calidad de ciudadanos.  Por consiguiente, de
dicho concepto están excluidas las personas jurídicas.
En este orden de
ideas, dicho derecho  es una manifestación fehaciente tanto del principio
democrático  como del principio pluralista , verificados ambos en nuestra
Constitución.   Fácilmente podríamos afirmar que este tipo de acción pública es
un mecanismo de participación ciudadana en cabeza de los coasociados.
No obstante , es
claro para esta Corporación que la calidad de ciudadano en ejercicio constituye
un requisito sustancial para convertirse en sujeto activo de la acción pública
de inconstitucionalidad, por ende quien no ostente tal calidad no podría
hacerse partícipe en un proceso de constitucionalidad de dicha estirpe.[7]
Así las cosas, aquellos ciudadanos que ejercen la acción ya
mencionada buscan mantener el orden constitucional objetivo.  Por consiguiente,
las solicitudes que pretendan defender intereses particulares , específicos o
concretos, no tienen cabida al interior de dichos procesos de constitucionalidad.
Ahora bien, la
Acción Pública de Inconstitucionalidad y las intervenciones de los ciudadanos
dentro de ellas hay que conciliarlas con otros imperativos constitucionales de
los procesos que se adelantan ante la Corte Constitucional y especialmente con
el mandato previsto en el Artículo 242  de la Constitución que establece
términos no legales sino constitucionales perentorios para resolver
asuntos de constitucionalidad , llegando incluso a ser causal de mala conducta
la violación de dichos términos.
El respeto por
los términos para decidir los asuntos de constitucionalidad es reiterado por el
Artículo 244 constitucional que impone el deber de comunicar a ciertas
autoridades el inicio de los procesos de constitucionalidad y expresamente el
Constituyente determinó que esta comunicación no dilatara los términos del
proceso.
Al respecto esta
Corporación se pronunció mediante Auto de la Sala Plena de dieciocho ( 18 ) de
febrero de  2003 :
“ En el caso
de la justicia Constitucional , la Carta Política ha señalado términos
perentorios, con el fin de evitar que se prolonguen indefinidamente los
procesos de constitucionalidad y de esta manera, lograr decisiones prontas y
oportunas en guarda de la integridad y supremacía del ordenamiento superior”
En Resumen, la acción de inconstitucionalidad, inherente al constitucionalismo
Colombiano,  tiene como esencial y fundamental característica la naturaleza
pública.  Esta implica   que es una acción para los coasociados en general
, directamente para aquellos sobre los que recaiga la calidad de ciudadano, es
para todos lo ciudadanos en ejercicio, es decir no es exclusiva, reservada o
privada.  Así las cosas, aquel ciudadano en ejercicio que ejerza la acción
pública referida - en aras del principio democrático y pluralista ( art. 95
numeral 5 Constitucional ) – no busca en momento alguno defender intereses
particulares, concretos o específicos sino por el contrario , se pretende
defender un interés público radicado principalmente en el orden constitucional
objetivo, es decir que la constitución trascienda su contenido formal y se haga
efectivo su contenido material.
La Acción
Pública de Inconstitucionalidad y las intervenciones de los ciudadanos dentro
de ellas hay que armonizarlas con otros imperativos constitucionales de los
procesos que se adelantan ante la Corte Constitucional y especialmente con los
mandatos de los Artículos 242 y 244  de la Constitución que establecen términos
constitucionales perentorios para resolver asuntos de
constitucionalidad.
II.  Finalidad
de la figura jurídica de la Recusación.
Como se planteó
en el numeral anterior , la imparcialidad e independencia son características
trascendentales en la función pública de administrar justicia.  Estas
particularidades se hacen específicas en aquellos operadores jurídicos
encargados por el Estado para cumplir la función pública mencionada.
Así entonces,
los jueces y magistrados de la República, al momento de dictar sus providencias
, deben gozar de total independencia e imparcialidad y sujetarse únicamente a
lo señalado en el artículo 230 Constitucional.
En consecuencia,
el mismo ordenamiento jurídico ha establecido instituciones procesales para que
el administrador de justicia , según las causales señaladas por la ley, se
retire del conocimiento de un determinado asunto ( impedimento ) ó
permita que otros, basados en las mismas causales, soliciten su  separación ( recusación
) .
Pues bien, el propósito de la institución procesal de la recusación
consiste en asegurar la imparcialidad del juez, quien debe marginarse del
proceso del cual viene conociendo cuando se configura, en su caso específico,
alguna de las causas taxativamente señaladas en la ley.
Esa imparcialidad se asegura cuando se deja en cabeza de
funcionarios distintos -el que siga en turno al que se declara impedido o es
recusado, o el del lugar más cercano, según la circunstancia (art. 105 Código
de Procedimiento Penal), o los otros miembros de la sala o corporación en el
caso de jueces colegiados- la definición acerca de si deben prosperar el
impedimento invocado por el juez o la recusación presentada contra él.[8]
Así las cosas, debe tenerse presente que “ el incidente de
recusación no dirime un conflicto entre ellas ( las partes )  sino que resuelve
acerca de la situación del juez dentro del proceso, justamente para garantizar
su imparcialidad. No hay, por tanto, hipótesis susceptibles de
comparación que permitan suponer que se discrimina o prefiere a alguna de las
partes”[9]
En síntesis,  el objeto o finalidad  de la recusación es evitar que el juez que se
encuentre inmerso dentro de alguna de las causales señaladas  por la ley
ejerza su jurisdicción dentro del proceso, so pena de que se pierda la
imparcialidad que debe caracterizar su actividad.  Este incidente en momento
alguno dirime un conflicto entre partes,  resuelve es una situación del
administrador de justicia dentro del proceso en cuestión.
III.  Caso
Concreto.
La demandante
considera que la norma sujeta de estudio podría ser contraria a la Constitución
por cuanto desconoce el ánimo democrático y pluralista que esta contiene, viola
el derecho   de cualquier ciudadano a ejercer control político sobre cualquier
poder y quebranta el carácter público que , según la Constitución, tiene la
acción de inconstitucionalidad.
Así las cosas,
corresponde a esta Corporación, con base en los argumentos planteados ,
establecer ¿ Si la recusación señalada en el artículo 28 del Decreto 2067 de
1991 , debe ser alegada o por el Procurador General de la Nación o por el
demandante ? o ¿ Si dicha solicitud puede ser presentada por cualquier
ciudadano ? a la luz de los postulados Constitucionales.
Para dar respuesta
a estos interrogantes , considera  pertinente esta Corte , diferenciar aquellos
procesos de constitucionalidad en los cuales no es requisito una demanda , de
aquellos donde se requiere esta.
Control de
Constitucionalidad sin demanda ciudadana
En este tipo de
control , que deviene de competencias otorgadas por la Constitución ( Artículo
241 numerales 2,3,7, 8y 10 ) , la Corte avoca de oficio  el  juicio de
constitucionalidad sobre determinadas disposiciones jurídicas, sin que se
necesite  una demanda anterior.  Algunos de estos procesos se circunscriben,
entre otros, a los Proyectos de ley estatutaria, a los tratados internacionales
y las leyes que los aprueban, a los decretos legislativos dictados en virtud de
estados de excepción, a las convocatorias a un referendo o asamblea nacional
constituyente para la reforma de la Constitución, antes del pronunciamiento
popular y las objeciones presidenciales.
Con relación a
este tipo de procesos , el artículo 242 Constitucional establece:
“ARTICULO 242. Los procesos que se
adelanten ante la Corte Constitucional en las materias a que se refiere este
título, serán regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones:
1. Cualquier
ciudadano podrá ejercer las acciones públicas previstas en el artículo precedente,
e intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a control en
los procesos promovidos por otros, así como en aquellos para los cuales no
existe acción pública.
( … ) “
En este orden de
ideas, esta Corporación ha determinado que en este tipo de procesos, es decir
donde el tribunal asume el conocimiento de manera oficiosa, cualquier ciudadano
cuenta con legitimidad para solicitar la recusación de uno o varios de los
magistrados ; basada en los siguientes argumentos :
“
1. 2. El ciudadano recusante está legitimado para formular la
recusación que se resuelve
( … )
Ahora bien, dicha participación demanda algunas reflexiones, cuando
la condición de ciudadano se invoca para separar de la decisión a los Magistrados
que actúan en razón de la potestad oficiosa de guardar la integridad de la
Carta y preservar su integridad, porque las disposiciones sobre competencia son
de aplicación restrictiva, y el artículo 28 del Decreto 2067 de 1991 parece
reservar al demandante y al Ministerio Público la promoción del tramite
incidental, a que da lugar una causal de impedimento y recusación.
( … )
Ahora bien, la anterior interpretación, si bien consulta la
aplicación restrictiva de las normas sobre impedimentos y recusaciones,
necesaria para evitar dilaciones que contraríen los principios de economía,
eficiencia y celeridad que informan las decisiones judiciales, entre éstas las
de constitucionalidad, no resulta aplicable para determinar la legitimidad
de la intervención ciudadana que reclama la imparcialidad del fallador en los
asuntos confiados a la revisión oficiosa de esta Corporación.
Lo expuesto, porque el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991
relaciona las causales de recusación que pueden esgrimirse en dichos asuntos,
legitimando, en consecuencia, a los ciudadanos y al Ministerio Público para
interponerlas, por estar autorizados para participar en el trámite a que dan
lugar las potestades oficiosas de revisión constitucional, confiadas por la
Carta a esta Corporación.[10]
En ese orden de ideas, vale recordar
que en providencia del 18 de febrero del año en curso, esta Corporación
consideró pertinente tramitar la recusación que se resuelve, dada la
naturaleza oficiosa del trámite confiado a la Corporación en el numeral 2
del artículo 241 de la Carta, y lo dispuesto en el artículo 25 del Decreto 2067
de 1991, antes trascrito.
Dijo la Corte:
“Olvida el recurrente, que la competencia de la Corte Constitucional
para revisar la ley de convocatoria de un referendo para reformar la
Constitución, no tiene origen en una “acción de inconstitucionalidad”
iniciada por el Gobierno contra la mencionada ley, sino que deriva del mandato
constitucional contenido en el numeral 2) del artículo 241 de la Carta, que
le ordena a la Corte “Decidir con anterioridad al pronunciamiento popular,
sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o una asamblea
constituyente para reformar la Constitución, solo por vicios de procedimiento
en su formación”.
Se trata entonces de un control oficioso de
constitucionalidad, en el cual no puede considerarse que el Gobierno, que presentó
la iniciativa ante el Congreso, ni el Legislador que aprobó la Ley 796 de 2003,
tengan la calidad de “demandantes” de la misma norma, toda vez que la remisión
que se hace a la Corte de dicha ley no obedece a la mera voluntad del Congreso
o del Gobierno sino a un claro mandato constitucional del cual no pueden
sustraerse y sin que en esa remisión se “demande” una declaratoria de
inconstitucionalidad. Menos aún puede asimilarse el término “demandante” a
“interesado”, pues tratándose de los procesos de constitucionalidad no puede
hablarse propiamente de un interés particular del Gobierno, ya que lo que está
de por medio es la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, que
es un interés de todos los ciudadanos” –destaca el texto -..
Establecida así la legitimación del ciudadano Juan Cristóbal Pérez
Cabrera, para interponer la solicitud de recusación sub examine con base en el
artículo 242 de la Carta Política, y el artículo 25 del Decreto ley 2067, habrá
de establecer la Corte si el señor Magistrado  Eduardo Montealegre Lynett debe
o no ser separado del conocimiento del proceso de la referencia. “[11]
Por
consiguiente, esta Corte ha entendido que en aquellos procesos donde esta
Corporación asume de manera oficiosa el juicio de constitucionalidad de
una determinada norma jurídica , es factible que cualquier ciudadano solicite
la recusación de un magistrado.  Así entonces, la interpretación restrictiva
señalada en el art. 28 del referido Decreto , no opera para este tipo de
procesos de constitucionalidad donde no existe una demanda.
Control de
Constitucionalidad con demanda ciudadana.
Por competencia
Constitucional ( Artículo 241 numerales 1,4 y 5 ) esta Corporación efectúa el
juicio de constitucionalidad sobre disposiciones jurídicas que han sido previamente
demandadas.  Entre este tipo de demandas encontramos aquellas que promuevan
los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, contra las
leyes y contra los decretos con fuerza de ley.
Pues bien, las
argumentaciones de numerales precedentes , permiten afirmar a esta Corte que la
exigencia establecida en el artículo 28 del Decreto 2067 de 1991 , con relación
a la privativa facultad del demandante o del Procurador General de la Nación
para interponer recusación al interior de procesos de constitucionalidad , es
contraria a la naturaleza pública de la acción de inconstitucionalidad (
art. 242 numeral 1° ) y al derecho político de cada ciudadano de ejercer
acciones públicas ( art. 40 numeral 6 ).  Lo anterior , con base en las
siguientes razones:
De un lado, debe afirmarse que la administración de justicia es una función
pública esencial para el Estado Social de Derecho.  Su fin primordial es
garantizar los derechos señalados en la Constitución .  Así las cosas, el
Estado administra justicia a través de sus jueces y magistrados, quienes deben
cumplir con dos parámetros esenciales, de origen constitucional,  en su
función; estos son actuar con imparcialidad e independencia ( arts. 228
y  230 constitucionales )  y otorgar primacía al derecho sustancial sobre
las formalidades ( art. 228 ) .
En consecuencia,
el juez constitucional debe cumplir con estos lineamientos , teniendo siempre
como norte la guarda de la integridad de la Constitución en detrimento de
requisitos que no son esenciales a la actuación que ante él se adelanta.
Pues bien, los
coasociados cuentan con la posibilidad de poner en funcionamiento el aparato de
justicia.  Este derecho de acceso a la justicia es esencial e inherente a la
condición humana .  Así entonces, una persona puede , ejerciendo una pretensión
legítima, solicitarle a la administración de justicia que haga valer el orden
constitucional.
De otra lado,
la acción de inconstitucionalidad, inherente al
constitucionalismo Colombiano,  tiene como esencial y fundamental
característica la naturaleza pública.  Esta implica   que es una acción
para los coasociados en general , directamente para aquellos sobre los que
recaiga la calidad de ciudadano, es para todos lo ciudadanos en ejercicio, es
decir no es exclusiva, reservada o privada.  Así las cosas, aquel ciudadano en
ejercicio que ejerza la acción pública referida - en aras del principio
democrático y pluralista ( art. 95 numeral 5 Constitucional ) – no busca en
momento alguno defender intereses particulares, concretos o específicos sino
por el contrario , se pretende defender un interés público radicado
principalmente en el orden constitucional objetivo, es decir que la constitución
trascienda su contenido formal y se haga efectivo su contenido material.
La naturaleza
pública de la acción de inconstitucionalidad se ve reflejada  en
todos sus trámites, así tenemos :
-
Cualquier ciudadano puede interponer la demanda.
-
Cualquier ciudadano puede intervenir dentro del
proceso de constitucionalidad para defender o impugnar la norma acusada.
-
Los efectos de los fallos de constitucionalidad
son para todos los coasociados.
-
Existe la posibilidad que al interior de dichos
procesos se citen a Audiencias Públicas.
-
Cualquier ciudadano, puede solicitar el
incidente de nulidad de una Sentencia de constitucionalidad.
Así las cosas, la única excepción
a la naturaleza pública de la mencionada acción , es la restrictiva facultad en
cabeza del demandante y del Procurador General de la Nación, de solicitar la
recusación de un Magistrado.
En este orden de ideas, el objeto
o finalidad  de la recusación es evitar que el juez que se encuentre inmerso
dentro de alguna de las causales señaladas  por la ley  ejerza su jurisdicción
dentro del proceso, so pena de que se pierda la imparcialidad que debe
caracterizar su actividad.  Este incidente en momento alguno dirime un
conflicto entre partes,  resuelve es una situación del administrador de
justicia dentro del proceso en cuestión.
En
conclusión, la naturaleza pública de la acción
de inconstitucionalidad es de origen constitucional ( art. 242 numeral 1° )
, por tal razón no es exclusiva, reservada o privada.  Así pues, la recusación
señalada en el artículo 28 del Decreto 2067 de 1991 , tiene como finalidad que
el Magistrado no pierda su imparcialidad por estar incurso en alguna de las
causales indicadas en la ley.  En consecuencia, la institución de la recusación
no resuelve un interés particular, por el contrario busca hacer valer el orden
constitucional objetivado en la imparcialidad del juez.
Pues bien, con
base en los argumentos mencionados, se puede afirmar que de la norma acusada se
desprenden dos interpretaciones :  una primera inconstitucional , según
la cual, la facultad de recusar a los Magistrados de la Corte Constitucional
radica de manera exclusiva y excluyente en cabeza del Procurador General de la
Nación o del demandante.  Una segunda constitucional , en el entendido
de que la facultad mencionada en cabeza del Procurador General de la Nación o
del demandante no es exclusiva ni excluyente, sino que cuando la norma
acusada utiliza el verbo “ podrá “ debe entenderse que tanto el
Procurador General como el demandante pueden solicitar la recusación de un
Magistrado , pero igualmente lo pueden hacer aquellas personas que ostenten la
calidad de ciudadano.
En consecuencia,
cualquier ciudadano puede en ejercicio de su derecho político , en defensa de
la Constitución ( Art. 40 numeral 6° )  , solicitarle a la administración de
justicia que haga valer el orden constitucional, es decir que asegure la
imparcialidad de un juez constitucional, finalidad objetiva y no particular de
la institución de la recusación .
No obstante, el
ciudadano en ejercicio para poder solicitar la recusación de un Magistrado de
la Corte Constitucional, debe concretar su interés dentro del proceso de
constitucionalidad , en defensa de la Constitución.  La concreción de dicho
interés se ve efectuada cuando  el ciudadano ha sido demandante o interviniente
dentro de dicho proceso.  Es en estos casos donde se ve concretizado el interés
de defensa de la Constitución y de donde surge la legitimidad para recusar.
Por consiguiente, este ciudadano sólo podrá solicitar la recusación de un
Magistrado a partir del momento en que concretó su interés en los términos
mencionados.
En consecuencia,
en el momento de la intervención debe formularse la recusación sobre hechos
anteriores en que se haya podido incurrir.  Así entonces , no podrá formularse
recusación por hechos anteriores que no se hayan señalado en la intervención.
Por consiguiente, solo es posible presentar recusación con posterioridad a la
intervención con la condición que se trate de hechos distintos y posteriores a
ella. Por ende , estará prohibido recusar varias veces por el mismo hecho
anterior.
Pues bien,
definido que el Constituyente estableció términos perentorios para resolver los
asuntos de constitucionalidad es claro entonces que los impedimentos ó
recusaciones no pueden ser un mecanismo para impedir o dilatar el cumplimiento
de estos términos; esto explica el contenido normativo del Artículo 27 del
Decreto 2067 de 1991 que establece que los Magistrados “ decidirán en la misma
sesión si el impedimento es o no fundado” .
Así las cosas,
aquel ciudadano en ejercicio que no ha demandado , no ha intervenido o no
coadyuva una demanda de constitucionalidad no ha cumplido con la carga procesal
de concretizar su interés en defensa de la Constitución.  Por ende, este
ciudadano se ha excluido él mismo de participar en dicho proceso
constitucional.  Por consiguiente, dicha exclusión deviene de la voluntad del
ciudadano de no actuar como demandante ( varias personas pueden demandar una misma
norma ) o de no intervenir dentro del mencionado proceso; el ordenamiento
jurídico no lo excluye de intervenir.
En este orden de
ideas,  la interpretación restrictiva ya anotada , que deviene de la
disposición acusada es inconstitucional , por cuanto el interés a resolver no
es privado o particular; sino por el contrario es público y general .
No sobra
recordar, que la Acción Pública de Inconstitucionalidad y las intervenciones de
los ciudadanos dentro de ellas hay que hacerlas coherentes con los imperativos
constitucionales previstos en los Artículos 242 y 244 de la Constitución y los
términos constitucionales en ellos previstos de manera perentoria.
El respeto por
los términos para decidir los asuntos de constitucionalidad es reiterado por el
Artículo 244 constitucional que impone el deber de comunicar a ciertas
autoridades el inicio de los procesos de constitucionalidad y expresamente el
Constituyente determinó que esta comunicación no dilatara los términos del
proceso.
Por
consiguiente, esta Corte declarará la exequibilidad de la expresión “o por
el Procurador General de la Nación o por el demandante” contenida en el
artículo 28 del Decreto 2067 de 1991,  en el entendido de que la facultad
mencionada en cabeza del Procurador General de la Nación o del demandante no
es exclusiva ni excluyente, sino que cuando la norma utiliza el verbo “ podrá
“ debe entenderse que tanto el Procurador General como el demandante pueden
solicitar la recusación de un Magistrado , pero igualmente lo pueden hacer
aquellas personas que ostenten la calidad de ciudadano.  Así, el demandante
desde el momento de presentación de la demanda y los demás ciudadanos que
impugnen o defiendan las normas acusadas desde el momento en que así hayan
intervenido dentro del término de fijación en lista.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
1. Declarar EXEQUIBLE  la expresión “  o por el Procurador General de la Nación o por el demandante” contenida en el artículo 28 del Decreto 2067 de 1991,  en el entendido de que la facultad mencionada en
cabeza del Procurador General de la Nación o del demandante no es exclusiva
ni excluyente, sino que cuando la norma utiliza el verbo “ podrá “ debe
entenderse que tanto el Procurador General como el demandante pueden solicitar
la recusación de un Magistrado , pero igualmente lo pueden hacer aquellas
personas que ostenten la calidad de ciudadano y hayan intervenido oportunamente
como impugnado o defensor de las normas sometidas a control constitucional y a
partir de ese momento.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
CON IMPEDIMENTO ACEPTADO
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Magistrados Villegas, Navarro y Euse,
citados por Juan Carlos Esguerra Portocarrero en su obra La Protección
Constitucional del Ciudadano, Legis, Bogotá, 2004, pag. 319.
[2] Citado por Juan Carlos Esguerra Portocarrero. Obra
mencionada, página 376.
[3] Sentencia C – 365 de 2000 Corte Constitucional
[4] Sentencia C- 366 de 2000 Corte Constitucional.
[5] Sentencia C- 893 de 2001 Corte Constitucional.
[6] Sentencia  C- 536 de 1998
[7] Ver Sentencia C- 562 de 2000 con relación a la demostración de la
calidad de ciudadano.
[8] Sentencia C- 573 de 1998 Corte Constitucional
[9] ibidem
[10] Sobre la legitimidad de los ciudadanos para recusar, en razón de
la facultad constitucional de intervenir en el trámite a que da lugar la
revisión oficiosa de los proyectos de ley estatutaria se puede consultar el
expediente PE-008, recusación formulada dentro de la revisión del Proyecto de
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia Auto 001 A de 1996 M (s).
S(s). Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell.
[11] Auto de Sala Plena No 069 de 2003 Corte Constitucional