C-109-17
Sentencia C-_______
Sentencia
C-109/17
PROCESIONES DE SEMANA
SANTA Y EL FESTIVAL DE MUSICA RELIGIOSA EN POPAYAN-Declaratoria como
patrimonio cultural nacional de Colombia contenida en la norma acusada no
desconoce los principios de neutralidad religiosa y el carácter laico del
Estado, ni el pluralismo, la igualdad y la libertad de cultos/NORMA SOBRE
PROCESIONES DE SEMANA SANTA Y EL FESTIVAL DE MUSICA RELIGIOSA EN POPAYAN-Argumentación
de la sentencia C-567 de 2016 constituye precedente vinculante para declarar la
exequibilidad del artículo 1 de la ley 891 de 2004/PROCESIONES DE SEMANA
SANTA Y EL FESTIVAL DE MUSICA RELIGIOSA EN POPAYAN-Son esencialmente
prácticas culturales con arraigo y tradición en la región y en el país
La Sala considera que la declaratoria
como patrimonio cultural nacional de Colombia contenida en la norma acusada no
desconoce los principios de neutralidad religiosa y el carácter laico del
Estado, ni el pluralismo, la igualdad y la libertad de cultos. Contrario a los
cargos formulados, el análisis lleva a concluir que nuestro ordenamiento jurídico
reconoce y protege aquellas manifestaciones que constituyen patrimonio cultural
–inmaterial–, incluso cuando estas están vinculadas o conexas con contenidos
religiosos, bajo el entendido que se respeten los límites y parámetros
derivados del principio de laicidad. La Corte también advierte que la
argumentación plasmada en la sentencia C-567 de 2016 constituye precedente
vinculante para declarar la exequibilidad del mencionado artículo 1º, por los
cargos contenidos en la demanda de la referencia.  En efecto, en dicha decisión
la Corte demostró que las actividades mencionadas son esencialmente prácticas
culturales, con arraigo y tradición en la región y en el país.  Por ende, bien
podía válidamente promovérseles de diversas formas, entre ellas a través del
apoyo mediante presupuesto público, sin con ello vulnerar los principios de
igualdad y neutralidad religiosa. Este mismo argumento demuestra la
constitucionalidad del artículo 1º de la Ley 891 de 2004.  Es evidente, a
partir de las consideraciones de la sentencia C-567 de 2016, que las
Procesiones de Semana Santa y el Festival de Música Religiosa de Popayán son
parte del patrimonio cultural inmaterial, no solo del país, sino también a
nivel global y en virtud de la declaración que sobre el particular hizo la
UNESCO.  Por ende, su declaración como patrimonio cultural nacional es un acto
de reconocimiento por parte del Congreso, que se muestra válido en cuanto está
demostrado el valor constitucional de dichas actividades, en términos de
pertenencia a dicho patrimonio. Igualmente, conforme a las razones reiteradas
en este fallo, también es claro que dicho reconocimiento tiene sustento en la
eficacia del deber esencial del Estado de facilitar la participación de todos
en la vida cultural de la Nación (Art. 2 C.P.).  Aunque es cierto que las
celebraciones objeto de análisis tienen una explicación histórica vinculada a
la religión católica, su protección estatal se concentra exclusivamente en su
carácter secular, el cual tiene carácter central para el caso analizado, según
se demostró en la sentencia C-567 de 2016.
NORMA QUE DECLARA PATRIMONIO CULTURAL INMATERIAL LAS PROCESIONES
DE SEMANA SANTA Y EL FESTIVAL DE MUSICA RELIGIOSA DE POPAYAN EN MATERIA DE
ASIGNACIONES PRESUPUESTALES-Cosa juzgada constitucional
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Reglas jurisprudenciales
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Clasificación
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL FORMAL Y MATERIAL-Jurisprudencia constitucional
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Efectos
SENTENCIA INTERPRETATIVA O
CONDICIONADA-Alcance
COSA JUZGADA MATERIAL EN SENTIDO
AMPLIO-Requisitos
Las condiciones que ha exigido la
jurisprudencia para la comprobación de la cosa juzgada material en sentido
amplio, son las siguientes: (i) Que exista una sentencia previa que haya
declarado la exequibilidad o la constitucionalidad condicionada de una
disposición con el mismo contenido normativo al que es objeto demandado o, en
otras palabras, que los efectos jurídicos de una y otra norma sean idénticos.
(ii) Que se compruebe identidad entre los cargos que fundamentaron el juicio de
constitucionalidad que dio lugar a la sentencia proferida por la Corte y
aquellos que soportan la nueva demanda. (iii) Que la declaratoria de
constitucionalidad o exequibilidad condicionada se haya realizado con base en
razones de fondo. (iv) Que subsistan tanto las disposiciones que sirvieron de
parámetro de constitucionalidad, como el contexto fáctico y normativo que
fueron tenidos en cuenta por la Corte para declarar la exequibilidad. “Así las
cosas, el hecho de que la Corte hubiere declarado la exequibilidad pura y
simple, o condicionada de una disposición, no significa que sea imposible
volver a analizar los mismos contenidos normativos, pues es necesario reconocer
el carácter dinámico de la Constitución o entender su interpretación como un
texto viviente. En ese orden de ideas, si lo que decide la Corte es volver a
efectuar un análisis de fondo de la disposición previamente declarada
exequible, - para evitar la petrificación del derecho o la posible continuidad
de eventuales errores-, se le exige justificar las razones por las cuales se
aparta de la cosa juzgada, asumiendo la carga argumentativa de justificar con
“razones poderosas”, el cambio de jurisprudencia.”
PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD
RELIGIOSA-Contenido
PROTECCION DEL PATRIMONIO CULTURAL
INMATERIAL DE LA NACION-Jurisprudencia
constitucional
PROCESIONES DE SEMANA
SANTA Y EL FESTIVAL DE MUSICA RELIGIOSA EN POPAYAN-Norma acusada no
establece un trato discriminatorio injustificado contra los credos diferentes
al católico
NORMA SOBRE PROCESIONES
DE SEMANA SANTA Y EL FESTIVAL DE MUSICA RELIGIOSA EN POPAYAN-Finalidad es
eminentemente cultural y se ajusta a la normatividad constitucional relativa a
la protección del patrimonio cultural inmaterial de la Nación
La Corte evidencia que la norma
acusada no establece una religión oficial, sino
que se limita a declarar como patrimonio cultural nacional de Colombia las
procesiones de Semana Santa y el Festival de Música Religiosa de Popayán,
en cumplimiento de la obligación constitucional del Estado, de reconocer y
exaltar el patrimonio cultural inmaterial de la nación, en consideración a que,
además, la representación fue declarada patrimonio cultural de la humanidad por
la Unesco e incluida dentro de la Lista Representativa de Patrimonio Cultural
Inmaterial de la Nación.
NORMA SOBRE PROCESIONES
DE SEMANA SANTA Y EL FESTIVAL DE MUSICA RELIGIOSA EN POPAYAN-Estado no se autodefine
ni realiza una declaración expresa y formal de identificación con una iglesia o
religión en particular, que ni siquiera es mencionada en el texto demandado
NORMA SOBRE PROCESIONES
DE SEMANA SANTA Y EL FESTIVAL DE MUSICA RELIGIOSA EN POPAYAN-Disposición acusada no
implica un acto de adhesión, ni siquiera indirecto, a una religión ni la
establece como oficial
Referencia: Expediente
D-11656
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1º y 4º (parcial) de la Ley 891 de
2004 “por la cual se declara Patrimonio Cultural Nacional las Procesiones de
Semana Santa y el Festival de Música Religiosa de Popayán, departamento del
Cauca, se declara monumento Nacional un inmueble urbano, se hace un
reconocimiento y se dictan otras disposiciones.”
Actor: Gustavo Uribe
Ordóñez y Carlos Arturo Mantilla Ortiz
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de
dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido
la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, los ciudadanos Gustavo Uribe
Ordóñez y Carlos Arturo Mantilla Ortiz, demandaron la constitucionalidad de los
artículos 1º y 4º (parcial) de la Ley 891 de 2004 “por la cual se declara
Patrimonio Cultural Nacional las Procesiones de Semana Santa y el Festival de
Música Religiosa de Popayán, departamento del Cauca, se declara monumento Nacional
un inmueble urbano, se hace un reconocimiento y se dictan otras disposiciones.”
Cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcriben las normas
acusadas, subrayándose los apartes demandados en caso de la norma que se
cuestiona parcialmente:
Artículo 1°. Declárese patrimonio
cultural nacional de Colombia las Procesiones de Semana Santa y el Festival de
Música Religiosa de Popayán, capital del departamento del Cauca.
Artículo 4°. A partir de la
vigencia de la presente ley las administraciones nacional, departamental del
Cauca y municipal de Popayán estarán autorizadas para asignar partidas
presupuestales en sus respectivos presupuestos anuales, destinadas a cumplir
los objetivos planteados en la presente ley.
El Gobierno Nacional queda autorizado para impulsar y apoyar
ante los Fondos de cofinanciación y otras entidades públicas o privadas,
nacionales o internacionales, la obtención de recursos económicos adicionales o
complementarios a las que se autorizaren apropiar en el Presupuesto General de
la Nación de cada vigencia fiscal, destinadas al objeto que se refiere la
presente ley.
Parágrafo. Las apropiaciones autorizadas dentro del
Presupuesto General de la Nación, deberán contar para su ejecución con
programas y proyectos de inversión.
III. LA DEMANDA
De manera introductoria, los demandantes
consideran que las expresiones acusadas suponen que el Estado se idéntica formalmente
con la religión católica, lo cual desconoce el principio de neutralidad
religiosa, así como el pluralismo propio de una sociedad democrática. Esto a
través de la adscripción de recursos públicos a favor de una celebración propia
del mencionado credo, lo que lleva al favorecimiento de esa práctica, lo que a
su juicio torna en confesional al Estado.  En los términos de la demanda, “las
disposiciones impugnadas, en ese orden de ideas, dan lugar a que se cause un
favorecimiento contrario al papel que debe jugar la actividad pública respecto
de las confesiones religiosas; lo ideal es que la laicidad del Estado sea una
garantía esencial de la libertad y el pluralismo religioso e ideológico, por
cuanto son aspectos basilares de la tolerancia inclusiva que se predica en toda
democracia sustancial.”
Con base en estas consideraciones, la
demanda propone cuatro cargos respecto de las disposiciones acusadas, como pasa
a explicarse:
3.1. Los actores consideran que se vulnera
el principio de neutralidad religiosa, que fundamentan en el artículo 2º C.P.
Señalan que habida consideración que en la sociedad colombiana concurren
distintos credos religiosos, el Estado debe reconocer y proteger dicha
pluralidad, sin otorgar tratamientos jurídicos más favorables a una religión en
particular.  Esta obligación constitucional se desconoce cuando, como lo
prescriben las normas demandadas, se promueve una conmemoración abiertamente
católica y se le asignan recursos del patrimonio público, que a su juicio solo
pueden servir para financiar fines seculares.
3.2. En criterio de los demandantes, las
disposiciones censuradas son contrarias al derecho a la igualdad, puesto que al
establecer el tratamiento favorable para la religión católica, correlativamente
se deja de proteger y financiar con recursos públicos actividades vinculadas
con otros credos.
De la misma manera, sostienen que se
vulnera el derecho a la igualdad, en cuanto al ámbito protegido de la libertad
religiosa, el cual es diferente si se trata del credo objeto de promoción
estatal y aquel que no lo es.  Por ende, resultan discriminados los que ejercen
una religión minoritaria, en tanto son sujetos de un tratamiento menos
favorable por parte del Estado. Así¸ “los apartes acusados configuran un
tratamiento discriminatorio injustificado, porque el permiso para destinar
parte del erario en la conmemoración religiosa aludida, confiere un trato
evidentemente más favorable para la congregación que profesa el credo católico
en Popayán (Cauca), sin que exista una justificación constitucional para ello.”
La neutralidad religiosa, en términos de
la demanda, encuentra sentido en un deber negativo del Estado de no
interferencia en la práctica de fe individual, la cual se lleva a cabo con la promoción
o concurrencia del mismo en determinada opción de credo.
3.3. También se advierte desconocido el
artículo 19 C.P., en tanto consagra el derecho a la libertad religiosa.  Esto
debido a que consideran que uno de los elementos que integra ese derecho es la
prohibición para el Estado de otorgar beneficios a un credo en específico.  En
el caso analizado, el objeto de regulación no es una simple actividad cultural,
sino que es un acto de contenido religioso específico, que hace parte de las
conmemoraciones de Semana Santa, lo que comprueba su índole esencialmente
católica, pues en ese credo donde ese periodo tiene especial significación.
La laicidad del Estado y el principio de
neutralidad religiosa no impiden que el Estado salvaguarde las prácticas religiosas,
pero dicha actividad debe hacerse de forma equitativa, sin privilegiar un credo
sobre otros, como sucede respecto de las normas acusadas.  Esto debido a que
esta clase de preferencias vacían de contenido la libertad religiosa, pues esta
quedaría limitada por las opciones de promoción que adopte el orden jurídico.
De esta manera, “con normas como las aquí impugnadas se transgrede un pilar
conceptual de la democracia, como en efecto lo es la libertad religiosa,
pasando por encima de principios que la integran, tales como la tolerancia y la
inclusión en la sociedad, ya que, sin duda, no es del resorte de las funciones
del legislador promover, patrocinar o incentivar una fe en particular de la
manera que se hizo en la Ley 891 de 2004, pues esto implicaría un
favorecimiento contrario al papel que debe jugar la actividad pública respecto
de las confesiones religiosas.”
3.4. Finalmente, la demanda considera
que las previsiones acusadas desconocen el artículo 136-4 C.P., norma que
prohíbe al Congreso decretar a favor de personas o entidades, donaciones,
gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que
no estén destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a
ley preexistente.  Ello debido a que el efecto de dichas disposiciones es
prodigar un favorecimiento económico a la iglesia católica con fondos
públicos.  Asimismo, se impone un criterio de distribución de los recursos
públicos contrario al principio de proporcionalidad, en la medida en que se
asignan recursos para una actividad religiosa en particular y dentro de un
municipio específico, sin que se adopte la misma decisión frente a otras
actividades de iglesias de diferente credo.
IV. INTERVENCIONES
Intervenciones oficiales
4.1. Ministerio de Interior
Mediante escrito presentado por el Jefe
de la Oficina Jurídica del Ministerio del Interior solicita al Corte que declare
la exequibilidad de las disposiciones demandadas.
El Ministerio parte de advertir que si
bien el Estado colombiano es laico por expresa disposición constitucional, ello
no significa que se encuentre inhabilitado para promover actividades culturales
que tuviesen un origen religioso.  Ello a condición que este componente
cultural pueda verificarse.  Así, se promueve el pluralismo cuando el Estado
ejerce acciones de apoyo a las diferentes expresiones culturales, lo que
contradice una de las premisas en la que se soporta la demanda.  En términos
del documento presentado ante la Corte “en este caso, se protege una
celebración que si bien es cierto es religiosa, también se trata de una
expresión cultural que reúne las condiciones necesarias para ser considerada
como una tradición que enriquece, desde el punto de vista cultural y no
religioso, nuestra identidad nacional, la cual es diversa, admite distintas
formas de expresión cultural, salvaguardando todo tipo de costumbres, siempre y
cuando se ajusten al resto de postulados constitucionales.”
Agrega que en un caso análogo al ahora
estudiado, contenido en la sentencia C-441 de 2016, la Corte fijó las reglas
relativas a la validez de la promoción estatal a actividades culturales con
origen religioso. Estima que estas condiciones son cumplidas en el caso
analizado, puesto que el objeto de regulación ha sido ampliamente reconocido
como un fenómeno cultural, que incluso hace parte del Patrimonio Inmaterial de
la Humanidad, según declaración de la UNESCO. Adicionalmente, la norma en nada
impide la protección de otras manifestaciones culturales, entre ellas las que
tienen orígenes religiosos diversos.  Esto bajo el entendido que el artículo 70
C.P. dispone un mandato general de promoción y fomento de la cultura, en sus
distintas manifestaciones.
De la misma manera, es claro para el
Ministerio que la norma analizada tiene un objeto de protección que excede
considerablemente la práctica religiosa y, en realidad, se inserta dentro de
una práctica más amplia, con contenidos tanto del credo católico como
especialmente seculares, lo que demuestra su condición predominantemente
cultural. Por ende, están cumplidas las condiciones para su validez
constitucional de cara a la vigencia del principio de neutralidad religiosa.
Intervenciones académicas
4.2. Universidad Nacional de Colombia
El profesor William Mauricio Beltrán, de
la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional, presenta escrito
donde formula algunas consideraciones sobre las normas demandadas.
Expresa que la ley acusada es contraria
principio de neutralidad religiosa y el carácter laico del Estado. Ello debido
a que se omite ofrecer un trato igualitario “a las diversas confesiones
religiosas presentes en su territorio.  En otras palabras, cuando el Estado
concede beneficios a una determinada institución religiosa y se los niega a los
demás, incurre en un acto de discriminación religiosa”.  En tal sentido, la
promoción de dichas actividades no debe recaer en el Estado, sino
exclusivamente en los fieles católicos y sus jerarcas. Estos son los que deben
mantenerla y no el ámbito público, amén su naturaleza religiosa.
4.3. Academia Colombiana de
Jurisprudencia
El académico Carlos Alberto Murcia
Montoya formuló intervención ante la Corte que defiende la exequibilidad de los
preceptos acusados o, de manera subsidiaria, la adopción de un fallo
inhibitorio.
Con todo, los argumentos planteados por
el interviniente son comunes a ambas solicitudes.  En esencia, considera que
existe suficiente soporte fáctico para concluir que la celebración de Semana Santa
en Popayán es un evento que en la actualidad trasciende el fenómeno religioso,
para convertirse en “turístico y cultural”. Por ende, no puede concluirse
válidamente que se esté ante la promoción de un evento religioso, sino uno de
carácter cultural, lo que es compatible con el principio de neutralidad desde
el Estado. Por esta misma razón, el juicio de igualdad propuesto por la demanda
no es viable, puesto que el parámetro de comparación no es el credo religioso,
sino uno de tipo cultural.
4.4. Universidad del Atlántico
El profesor Francisco Borrero Brochero,
docente de la Facultad de Derecho de la Universidad del Atlántico, solicita a
la Corte que declare la constitucionalidad de las disposiciones demandadas. Para
ello, expone que la Semana Santa de Popayán es una actividad de claro contenido
cultural, de manera que no se evidencia, por parte de las previsiones acusadas,
un acto contrario al principio de neutralidad religiosa.  Por ende, no concurre
la discriminación planteada por los demandantes, puesto que el apoyo contenido
en la normatividad acusada se explica en el contenido cultural de la
celebración, más no en su origen religioso.
Intervenciones de la sociedad civil
4.5. Conferencia Episcopal de
Colombia
Monseñor Luis Augusto Castro Quiroga,
Presidente de la Conferencia Episcopal de Colombia, solicita a la Corte que
adopte un fallo de exequibilidad frente a las disposiciones acusadas.
Señala la organización interviniente que
del texto de la exposición de motivos que sustentó el proyecto de ley que dio
lugar a la norma acusada, se evidencia que el objetivo de la regulación tiene
naturaleza esencialmente cultural, aunque con un antecedente histórico
vinculado a la religión católica.  En ese sentido, se cumple con el estándar
previsto en la jurisprudencia constitucional para la validez de normas como la
analizada, en el sentido que el elemento preponderante de la celebración es el
de tipo cultural y tradicional, por encima del religioso.
En ese orden de ideas, están debidamente
acreditados los requisitos previstos en la sentencia C-441 de 2016, que decidió
la exequibilidad de la Ley 1767 de 2015, la cual declaró patrimonio cultural
inmaterial de la Nación la celebración de la Semana Santa de Tunja.  Esto
debido a que (i) en ambos casos se está ante una autorización y no una orden
imperativa de gasto público; (ii) en las dos situaciones es posible comprobar
que se está ante manifestaciones primordialmente culturales, que si bien tienen
un origen religioso católico, no por ello afectan el deber de neutralidad religiosa
del Estado; (iii) si bien las actividades de Semana Santa en Popayán se
vinculan a elementos religiosos, también existen en las mismas diferentes
componentes seculares, que son centrales para la celebración, lo que las
inserta en el ámbito cultural de la Nación.  Así, pueden ser válidamente objeto
de protección, conforme el artículo 2º C.P., en cuanto establece como fin
esencial del Estado facilitar la participación de todos en la vida cultural de
la Nación.
Conforme lo expuesto, “de acuerdo con
la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la celebración de las procesiones
de Semana Santa y del Festival de Música Religiosa de Popayán deben ser objeto
de la protección del Estado por formar parte del patrimonio cultural de la
Nación, ya que a través de estas manifestaciones populares históricamente se
han creado obras artísticas, composiciones musicales, folclor y cultura.”
Adicionalmente, señala que el cargo
referido a la vulneración del derecho a la igualdad no es acertado, puesto que
el factor para comparar las actividades no es su carácter religioso, sino la
existencia de un factor preponderante de índole cultural.  Lo contrario, es
decir, la exigencia para el Estado de apoyar a todas los credos de forma
equitativa, iría en contra del principio de neutralidad religiosa, en los
términos en que lo plantea la jurisprudencia constitucional.  Por ende, así
como el Estado apoya actividades culturales que tienen un antecedente histórico
de carácter religioso, también puede válidamente hacerlo frente a
manifestaciones exclusivamente seculares.  Esto a condición que en uno y otro
caso el componente cultural sea predominante. Tal ha sido, a juicio del
interviniente, la regla de decisión planteada no solo en la sentencia C-441 de
2016, sino también en el fallo C-224 de 2016.
Por lo tanto, si se tiene en cuenta que
el mandato de promoción que contiene la norma demandada responde a un criterio
eminentemente cultural, la misma no se opone al principio de neutralidad
religiosa, lo que hace concluir su exequibilidad.
4.6. Fundación Junta Permanente Pro
Semana Santa
El Presidente de la Fundación Junta
Permanente Pro Semana Santa de Popayán, interviene en este proceso con el fin
que se declare la exequibilidad de las normas demandadas.
De manera general, pone de presente el
argumento expuesto por otros intervinientes, en el sentido en que las actividades
de Semana santa en Popayán son esencialmente culturales, por lo que su
contenido tiene un alcance mucho mayor al de un fenómeno religioso.  Resalta
que la junta que la dirige tiene carácter laico y donde encuentran asiento
diferentes representantes de diversos orígenes.  Existe, además, un evidente
contenido histórico de la celebración, cercano a los cinco siglos, lapso en que
ha adquirido diversas prácticas y tradiciones que le otorgan un innegable valor
cultural, al punto que ese componente es mucho más extendido que el de la manifestación
de religiosidad.
Es por estas razones, avaladas muchas de
ellas desde la sociología y la antropología, que la Semana Santa de Popayán
fuese presentada ante la UNESCO para que fuese reconocida como parte del
patrimonio cultural intangible de la humanidad, solicitud que fue acogida por
ese organismo internacional en octubre de 2009.  Esto demuestra que la práctica
cultural y tradicional fue objeto de un escrutinio riguroso e imparcial, el
cual demostró la presencia de las características seculares anotadas.
Luego de fijar un marco legal y jurisprudencial
en materia de protección del patrimonio cultural, el interviniente presenta
diversos argumentos que a su juicio comprueban el componente cultural esencial
de la Semana Santa de Popayán, así como el cumplimiento de los parámetros
fijados por la Corte para la validez de las normas que fomentan actividades
culturales, incluso aquellas con origen religioso.  De igual manera, destaca
los aportes financieros que esa actividad irroga a Popayán y al departamento
del Cauca, los cuales estima definitivos para el desarrollo de la región.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante escrito radicado en esta
Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, la Procuradora General
de la Nación (E) presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5
de la Constitución, en el que solicita a la Corte que declare la existencia de
cosa juzgada constitucional en el presente asunto, derivada de lo decidido por
la Corte en la sentencia C-567 de 2016.
Señala que el artículo 4º de la Ley 891
de 2004 fue declarado exequible por parte de este tribunal, con referencia a
los mismos cargos planteados en la demanda de la referencia.  Asimismo, aunque
si bien el artículo 1º de dicha normativa no fue objeto de acusación en dicha
oportunidad, respecto del mismo también se predican los efectos de la cosa
juzgada constitucional.
Aunque no se trata formalmente de las
mismas normas, el Ministerio Público sostiene que su efecto es el mismo,
constituyéndose una forma de “cosa juzgada material implícita”. Esto
debido a que el fundamento que sustentó la decisión de la Corte fue que la
asignación presupuestal otorgada a la celebración de Semana Santa en Popayán
era constitucional en tanto atendía su carácter cultural predominante.  Así “es
más que razonable afirmar que la destinación presupuestal autorizada por la
norma no sería posible sin previamente no se reconociera el carácter cultural
de las Procesiones de Semana Santa y el Festival de Música Religiosa. Lo que
quiere decir que al determinar la exequibilidad del artículo 4º, la Sala Plena
de la Corte Constitucional tuvo que considerar implícitamente el fundamento de
la destinación presupuestal de la que trata el texto normativo y, más
exactamente, que reconoció el carácter cultural y de especial protección de las
festividades mencionadas, asuntos que consideró amparados por la Norma
Superior.”
Conforme lo expuesto y teniendo en cuenta
que se comprueba la identidad de cargos en ambas situaciones, la Vista Fiscal
concluye que debe declararse la exigencia de cosa juzgada sobre la acusación
propuesta.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente
para resolver la demanda de la referencia, en los términos del artículo 241-4
C.P., puesto que se trata de la acción pública de inconstitucionalidad contra disposiciones
contenidas en una Ley de la República.
Metodología de la decisión
2. Los demandantes acusan los
artículos 1º y 4º de la Ley 891 de 2004.  Esto debido a que consideran que estas
normas tienen por objeto promover, particularmente a través de la autorización
de partidas presupuestales, las Procesiones de Semana Santa y el Festival de
Música Religiosa de Popayán.  Destacan que al tratarse de un evento de
naturaleza religiosa católica, dicha promoción vulnera el principio de
neutralidad religiosa, así como el derecho a la igualdad, puesto que no se
evidencia acciones similares respecto de actividades vinculadas con otros
credos.
Salvo uno de ellos, todos los
intervinientes defienden la constitucionalidad de las normas acusadas, con el
argumento común que la protección que confieren a la mencionada celebración se
justifica no en razón de su origen histórico católico, sino porque es una
innegable manifestación cultural de la Nación, que incluso ha adquirido
reconocimiento oficial por parte de la comunidad internacional.  De allí que no
resulte interferido el principio de neutralidad religiosa.  Igualmente, puesto
que el factor que fundamenta la actividad estatal de promoción es la protección
de las manifestaciones culturales y no un credo en particular, entonces no
puede predicarse la imposición de un trato discriminatorio en contra de otras
prácticas religiosas.
La Procuraduría General, en cambio,
considera que en el presente asunto existe cosa juzgada constitucional respecto
de lo decidido por la Corte en la sentencia C-567 de 2016.[1]  Esto debido
a que en dicho fallo se declaró la constitucionalidad del artículo 1º de la Ley
acusada, bajo el criterio que el apoyo estatal a las manifestaciones allí
reguladas era constitucional, debido a su raigambre cultural identificable.
Agrega que si bien en esa oportunidad no se realizó una manifestación expresa en
relación con la constitucionalidad del artículo 4º ejusdem, en todo caso
el soporte de la acusación contra ese precepto es la presencia en la norma
acusada de una infracción al principio de neutralidad religiosa. Como ese
asunto fue resuelto por esta Corporación en el citado fallo, los efectos de la
cosa juzgada se extienden también a ese preciso particular.
3. De acuerdo con lo anterior, la
Sala debe resolver de manera preliminar si lo planteado por el Ministerio
Público es acertado, pues ello obligaría a estarse a lo resuelto en la
sentencia antes citada.  Con este propósito, la Sala reiterará brevemente su
precedente sobre los efectos de la cosa juzgada constitucional, concentrándose
en la distinción entre cosa juzgada formal y material y, luego, verificará el
contenido del fallo C-567 de 2016, a efectos de determinar si este fenómeno
tuvo ocurrencia o no.
La cosa juzgada constitucional formal
y material. Reiteración de jurisprudencia
4. El artículo 243 C.P. dispone que
los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control de constitucionalidad hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional. Por ende, ninguna autoridad podrá
reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por
razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que
sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución.
La cosa juzgada constitucional es un
predicado necesario del ejercicio de la jurisdicción por parte de la Corte.  La
necesidad de otorgar seguridad jurídica en la aplicación de las normas objeto
de escrutinio judicial, sumado a la vigencia del principio de supremacía
constitucional, comprendido en tanto obligación de la armonización concreta
entre los preceptos legales y los postulados superiores, implican que los
efectos de los fallos de este Tribunal tengan carácter definitivo y vinculante.
En especial, que los mismos excluyan del orden jurídico preceptos o
interpretaciones de ley, cuando se adopten decisiones de inexequibilidad o
exequibilidad condicionada, así como se otorgue certeza en la utilización de
disposiciones o normas que se han concluido compatibles con la Carta Política,
en los casos de fallos de exequibilidad simple.
5. Ahora bien, en lo que respecta a las
reglas jurisprudenciales relativas al instituto de la cosa juzgada
constitucional, la Corte ha previsto lo siguiente:[2]
5.1. Los efectos del artículo 243
C.P. se comprende de una manera doble.  En primer término, limitan la
competencia de la Corte, puesto que impiden que se pronuncie nuevamente sobre
asuntos ya decididos o resueltos por sentencias anteriores y con carácter
definitivo. En segundo lugar, también se verifica un efecto de naturaleza
externa, según el cual las autoridades del Estado tienen prohibido reproducir disposiciones
o normas declaradas inexequibles por razones de fondo.  Esta consecuencia se
encuentra intrínsecamente vinculada con la estabilidad en la aplicación del
orden jurídico y la prevalencia de la Constitución, como se explicó en
precedencia.
5.2. La decisión que adopta este
Tribunal no está circunscrita exclusivamente a la declaratoria de exequibilidad
simple o inexequibilidad de la disposición acusada, sino que en todo caso la
Corte tiene competencia para fijar sus propios fallos.  Ello con el fin de dar
eficacia a los mandatos constitucionales de certeza jurídica en la aplicación
del derecho y lograr decisiones que resuelven de la manera más precisa posible
los problemas jurídicos que se someten al control judicial.
Cuando se trata de fallos de
inexequibilidad, los efectos de la cosa juzgada constitucional pueden
comprenderse de manera simple, pues el efecto inmediato de este tipo de
decisiones es la expulsión de la disposición correspondiente del orden
jurídico, lo que impide su aplicación futura. En consecuencia, ante una nueva
demanda sobre la misma disposición la Corte no podrá pronunciarse, en razón de
la inexistencia de objeto sobre el cual ejercer el control judicial.  En otras
palabras, “una vez expulsada la norma del ordenamiento jurídico a
consecuencia del fallo de inexequibilidad, ésta no puede ser aplicada para
fundamentar ninguna actuación o decisión por parte de las autoridades públicas,
ni seguir produciendo ningún tipo de efectos jurídicos[3].”[4]
5.3. Un análisis más detallado sobre
los efectos de la cosa juzgada constitucional procede cuando la Corte adopta un
fallo de exequibilidad simple o de exequibilidad condicionada. En este último
caso, lo que queda afectado de inconstitucionalidad son determinadas
interpretaciones de la disposición, conocidas simplemente como normas o contenidos
normativos, las cuales son excluidas del ordenamiento en tanto
inconstitucionales, limitándose el uso válido del precepto respectivo a
aquellas comprensiones compatibles con la Constitución.  El fin de la sentencia
interpretativa, como lo ha señalado el precedente en comento, es maximizar el
principio de conservación del derecho y, con él, el principio democrático.
Así, ante la posibilidad de mantener la vigencia de una disposición a partir de
la definición de sus interpretaciones válidas, el fallo de exequibilidad
condicionada se muestra más respetuoso de las competencias del legislador y la
legitimidad democrática representativa que lo inviste, que si optara por la
exclusión del ordenamiento de la disposición correspondiente.
Luego de esta labor interpretativa por parte de la Corte, el
resultado es una disposición jurídica consolidada, respecto de la cual,
en caso que se presente una nueva acción de inconstitucionalidad, comprenderá
tanto el tenor literal de la norma, como el condicionamiento interpretativo
ordenado por la Corte.  Ello quiere decir que tanto los fallos de inexequibilidad,
como los de exequibilidad simple y condicionada, vinculan con la misma
intensidad a las autoridades del Estado y a los particulares, pues todos ellos
inciden en la conformación del ordenamiento.
5.4. Ahora bien, la jurisprudencia ha contemplado una
clasificación de los efectos de la cosa juzgada, a partir de las categorías
conceptuales de cosa juzgada absoluta, relativa, forma, material y aparente.[5]
En relación con lo que interesa a esta decisión, interesa a
la Sala concentrarse en la distinción entre cosa juzgada formal y material. La
cosa juzgada formal se predica cuando la acusación se dirige contra la misma disposición
que fue objeto de control judicial por parte de la Corte y en relación con el
mismo contenido de la acusación.  En cambio, la cosa juzgada material opera
cuando “cuando a pesar de haberse demandado una norma formalmente distinta,
su materia o contenido normativo resulta ser idéntico al de otra disposición
que ya fue objeto del juicio de constitucionalidad, sin que el entorno en el
cual se apliquen comporte un cambio sustancial en su alcance y significación[6]. (..)
De esta
manera, la cosa juzgada constitucional no sólo cubre el texto normativo
formalmente igual (cosa juzgada formal), sino también  opera frente al
contenido material de la norma jurídica que ha sido objeto del control de
constitucionalidad (material).”[7]
El concepto central que soporta la cosa juzgada material es
la distinción, antes enunciada, entre disposición y norma.  Cada disposición,
es decir, la previsión jurídica expresada como derecho positivo, puede ser
interpretada de diversas formas y cada una de estas comprensiones del texto
legal toma la forma de un regla de derecho definida y generalmente
independiente.  El control de constitucionalidad se ocupa tanto del análisis de
la disposición como de las normas que contiene.  Así, cuando existe identidad
de disposiciones, se estará ante la cosa juzgada formal. En cambio, si no
existe identidad de disposiciones pero sí de normas, lo que se predicará es la
cosa juzgada material.
5.5. La jurisprudencia también ha distinguido entre la cosa
juzgada material en sentido estricto y en sentido amplio.  La primera opción
concurre cuando en fallo anterior la Corte ha declarado inexequible un
contenido normativo por razones de fondo.  En estos casos, la decisión ante una
nueva acusación es la declaratoria de inconstitucionalidad de la nueva norma
objeto de control judicial, en razón de haberse infringido la prohibición
prevista en el artículo 243 C.P.
Asimismo, el precedente en comento también ha definido las
condiciones que deben acreditarse para que se compruebe la cosa juzgada
material en sentido estricto:
5.5.1. Que una norma haya sido declarada inexequible por
razones de fondo. Por ende, debe determinarse cuál fue la razón de la decisión
del fallo anterior, con el fin de verificar dicha incompatibilidad sustantiva
entre el contenido normativo y la Constitución.
5.5.2. Que el contenido material del texto examinado sea
similar a aquel que fue declarado inexequible, “teniendo en cuenta el
contexto dentro del cual se ubica la norma examinada[8], en la
medida en que su significado y sus alcances jurídicos pueden variar si el
contexto es diferente[9].”[10]
Por
ende, no solo debe tenerse en cuenta el modo en que está redactada la
disposición, sino el contexto normativo que le es aplicable. Por ende, es
viable el escenario en que a pesar que la redacción es diferente, la analogía
del contexto la haga equivalente a la nueva norma objeto de demanda. De manera
contraria, también es posible que la redacción sea la misma, pero el contexto
haga que tenga un significado diferente, lo que impediría concluir la
existencia de cosa juzgada material.
5.5.3. Que el parámetro de
constitucionalidad, esto es, las normas superiores que sirvieron de fundamento
al fallo anterior, se hayan mantenido inalteradas.
5.6. Ahora bien, la cosa juzgada
material en sentido amplio opera cuando la Corte advierte que la disposición
demandada tiene el mismo contenido normativo que el de otra, la cual fue objeto
de control judicial, encontrándose constitucional de manera simple, o exequible
de forma condicionada. Ante esa circunstancia, la Corte debe decidir estarse a
lo resuelto en la sentencia anterior, salvo que se evidencien circunstancias
excepcionales que impidan concluir la existencia de cosa juzgada.  Tales
circunstancias concurren “(i) cuando se presentan reformas constitucionales
que varían los parámetros de comparación; (ii) cuando así lo demanda el
carácter dinámico del Texto Superior; (iii) o cuando se presenta la necesidad
de realizar una nueva ponderación de valores o principios constitucionales a
partir del cambio de contexto en el que se inscribe la disposición acusada.”[11]
Las condiciones que ha exigido la
jurisprudencia para la comprobación de la cosa juzgada material en sentido
amplio, son las siguientes:
5.6.1. Que exista una sentencia
previa que haya declarado la exequibilidad o la constitucionalidad condicionada
de una disposición con el mismo contenido normativo al que es objeto demandado
o, en otras palabras, que los efectos jurídicos de una y otra norma sean
idénticos.
5.6.2. Que se compruebe identidad
entre los cargos que fundamentaron el juicio de constitucionalidad que dio
lugar a la sentencia proferida por la Corte y aquellos que soportan la nueva
demanda.
5.6.3. Que la declaratoria de
constitucionalidad o exequibilidad condicionada se haya realizado con base en
razones de fondo.
5.6.4. Que subsistan tanto las
disposiciones que sirvieron de parámetro de constitucionalidad, como el
contexto fáctico y normativo que fueron tenidos en cuenta por la Corte para
declarar la exequibilidad. “Así las cosas, el hecho de que la Corte hubiere
declarado la exequibilidad pura y simple, o condicionada de una disposición, no
significa que sea imposible volver a analizar los mismos contenidos normativos,
pues es necesario reconocer el carácter dinámico de la Constitución o entender
su interpretación como un texto viviente[12]. En ese orden de
ideas, si lo que decide la Corte es volver a efectuar un análisis de fondo de
la disposición previamente declarada exequible, - para evitar la petrificación
del derecho o la  posible continuidad de eventuales errores[13]-,
se le exige justificar las razones por las cuales se aparta de la cosa juzgada,
asumiendo la carga argumentativa de justificar con “razones poderosas”, el
cambio de jurisprudencia.”[14]
De acuerdo con las reglas analizadas, la Sala procederá a
continuar con el orden metodológico de esta sentencia, determinando tanto el
alcance de la sentencia C-567 de 2016 y sus efectos frente a los cargos
contenidos en la demanda de la referencia.
El alcance de la sentencia C-567 de 2016
6. Mediante el fallo C-567 de 2016 la Corte declaró
exequible, por los cargos analizados en esa oportunidad, el artículo 4º de la
Ley 891 de 2004.  Como se explicó en dicha decisión, el cargo propuesto por la
demandante consistió en considerar que la autorización a diferentes entidades
estatales para prever asignaciones presupuestales en favor del reconocimiento,
exaltación, salvaguarda y promoción de las Procesiones de Semana Santa en
Popayán, era contraria a la Constitución.  Esto en razón a que “financiar y
fortalecer un culto religioso, (…) desconoce los principios de
neutralidad religiosa, pluralismo religioso, búsqueda del interés general,
igualdad y libertad religiosa, y prohibición de decretar donaciones,
gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que
no estén destinadas a satisfacer derechos reconocidos por ley preexistente.”
7. Para declarar la exequibilidad del precepto, la sentencia
C-567 de 2016 propone una unificación de jurisprudencia sobre los requisitos
para la constitucionalidad de subvenciones públicas al patrimonio cultural con
referentes religiosos.  Teniendo en cuenta que la Corte había promulgado varias
decisiones sobre la materia, que respondían a criterios que aunque cercanos no
resultaban análogos, la Sala consideró necesario establecer una regla uniforme
sobre la materia.
Así, luego de analizar los casos precedentes, así como
diversos soportes normativos y doctrinales, tanto en el derecho nacional como
comparado, el fallo en comento concluyó los siguientes aspectos: (i) el Estado cuenta con la
facultad, y de hecho tiene el deber jurídico constitucional, de salvaguardar el
patrimonio cultural inmaterial, incluso por la vía de adoptar medidas
financieras en esa dirección; (ii) el Estado puede salvaguardar el patrimonio
cultural o manifestaciones sociales vinculadas al hecho religioso. Con todo, en
razón de la eficacia del principio de laicidad que prevé la Constitución, el
legislador tiene también ciertos límites, y debe obrar bajo determinados
parámetros; (iii) tales condiciones se infringen en los casos en que la norma
respectiva establece una religión o iglesia oficial; identifica al Estado
formal o explícitamente con una iglesia o religión; realiza actos oficiales de
adhesión, inclusive de carácter simbólico, a una creencia, religión o iglesia;
o toma decisiones o medidas que tengan una finalidad religiosa, menos aún si es
respecto de un credo definido; y (iv) el Estado no está autorizado para adoptar
políticas o desarrollar acciones cuyo impacto primordial real sea promover,
beneficiar o perjudicar a una religión o iglesia en particular frente a otras
igualmente libres ante la ley.
A estas condiciones, el fallo en comento adiciona dos más,
que resultan centrales para resolver el asunto analizado.  Así, se señaló que
en caso que se establezcan normas que autoricen la financiación pública de
bienes o manifestaciones asociadas al hecho religioso, (v) la medida debe tener
una justificación secular importante, verificable, consistente y suficiente; y
(vi) dicha normatividad debe ser susceptible de conferirse a otros credos, en
igualdad de condiciones.
8. Aplicadas estas reglas para el caso de la norma demandada,
la Corte concluyó que la misma era exequible.  En primer lugar, se identificó
que el precepto no establecía una religión o iglesia oficial, sino que su
objeto se concentraba en la asignación de los propósitos previstos en la Ley
891 de 2004, esto es, el el reconocimiento, la exaltación y la salvaguardia de las
Procesiones de Semana Santa y el Festival de Música Religiosa en Popayán.  Por
la misma razón, tampoco se está ante una declaración expresa o formal de
adhesión o identificación del Estado con la religión católica.  “Esto se
advierte no solo a partir del hecho objetivo de que la ley no menciona ninguna
religión o iglesia, ni en particular ni en otros términos, sino que aparte el
hecho de que la Ley verse sobre las Procesiones de Semana Santa y el Festival
de Música Religiosa de Popayán no son por sí mismo suficientes para concluir
que el Estado se adhiera a una creencia, religión o iglesia, por cuanto hay una
explicación secular para este hecho”.[15]
Destaca la Corte que la exposición de
motivos del proyecto que dio lugar a la Ley 891 de 2004 es útil para
identificar que el objetivo de la legislación no tuvo un motivo religioso, sino
de carácter esencialmente secular, de tipo cultural.  Así por ejemplo, dentro
del trámite legislativo se tuvo en cuenta el proceso de reconocimiento de las
celebraciones mencionadas como parte del Patrimonio Inmaterial de la Humanidad,
lo que demostraba dicha índole cultural.
Tampoco se estaba ante una medida que
beneficie o perjudique a una religión o iglesia en particular frente a otros
igualmente libres ante la ley.  Sobre esta particular, la Corte consideró que “que
la norma acusada produce un impacto real sobre una religión en particular, la
Católica, pero no es primordial. Como se mostrará enseguida, el impacto
primordial real recae sobre el patrimonio cultural que constituyen las
Procesiones de Semana Santa y el Festival de Música Religiosa de Popayán. Lo
que se autoriza es la asignación de partidas presupuestales con destino a
salvaguardia de ese patrimonio, y no de los motivos religiosos que lo
originaron en un pasado remoto, ni de la Iglesia Católica a la cual en otro
contexto se adscriben necesaria y exclusivamente las Procesiones. En el
contexto payanés, las Procesiones de Semana Santa y el Festival de Música
Religiosa son ante todo prácticas colectivas, que no se pueden explicar
exclusivamente con fundamento en el elemento religioso toda vez que contribuyen
a su realización periódica hondas y fuertes motivaciones alimentadas por
factores no religiosos como la tradición cultural, la belleza artística, el
amplio arraigo histórico, los sentimientos de identidad colectiva, la cohesión
social que propicia, la vocación igualitaria de su desarrollo, su potencial
económico y turístico, entre otros. Sin desconocer entonces que la medida
demandada puede tener efectos religiosos, su impacto primordial real recae
sobre el factor cultural de las manifestaciones protegidas.”[16] (Subrayas
no originales).
9.  La sentencia C-567 de 2016
también expuso cómo la medida acusada tiene una justificación secular
importante, verificable, consistente y suficiente. Explicó que la asignación
presupuestal a favor de la promoción de las mencionadas celebraciones es una
medida que tiende a la salvaguarda del patrimonio cultural al que esas
actividades hacen parte, como se demuestra a partir de parámetros tanto del
derecho nacional como de decisiones de organismos internacionales,
particularmente la UNESCO.  En ese sentido, la Corte hizo varias verificaciones
que comprobaron cómo las actividades de la Semana Santa en Popayán cumplen con
las condiciones propias de la Convención para la Salvaguardia del Patrimonio
Cultural Inmaterial, instrumento internacional del cual Colombia hace parte.[17]
Con base en este análisis, la Corte concluyó que la medida demandada tenía una
justificación secular que cumple con las características anotadas.  Con el fin
de sustentar esta conclusión, la Corte expuso los argumentos siguientes, que en
razón de su importancia para la decisión de la demanda de la referencia, se
transcriben in extenso:
“Esta justificación secular
no solo es importante, verificable y consistente sino además suficiente. La
medida cuestionada ciertamente tiene un impacto religioso, pero este no solo no
es primordial sino que se legitima en aras de alcanzar proporcionalmente un fin
constitucional imperioso, como es la protección de un patrimonio cultural
inmaterial de la Nación y la Humanidad:
- En primer lugar, la
norma demandada es adecuada para alcanzar el fin que persigue. La subvención
estatal de las Procesiones de Semana Santa en Popayán presta una contribución
positiva a su salvaguardia, toda vez que permite nutrir las finanzas con las
cuales se pagan labores de artesanía, tejeduría, floristería, ebanistería,
restauración de imágenes, adquisición de cirios, investigación y documentación
sobre los orígenes y riquezas del ritual, entre otras. Estos actos son eficaces
para la viabilidad de las Procesiones y para enriquecerlas y facilitar su
transformación espontánea sin obstáculos económicos.
- La autorización de
efectuar asignaciones presupuestales con destino a las Procesiones es además
una medida necesaria, en el sentido de que no hay otras que estén a cargo del
Estado que consigan la misma eficacia con menor impacto religioso. La norma
acusada ciertamente prevé que el Gobierno Nacional puede interceder ante
entidades privadas en busca de financiación, y de hecho la propia Junta
Permanente Pro Semana Santa podría hacerlo, pero los entes privados han de
decidir si financian las prácticas culturales conforme a la autonomía de su
voluntad, sin que el Estado pueda obligarlas de otra forma que a través de
tributos. En contraste, la financiación pública si bien aparece en la
disposición cuestionada como una autorización, es fruto de una obligación de
salvaguardia prevista en la Constitución y la Convención pertinente. Además,
los datos suministrados por el Ministerio de Cultura indican que anualmente hay
aportes ciertos del Estado con miras a la salvaguardia de este patrimonio
cultural. Por ende, estamos ante un caso en el cual no hay medidas alternativas
a la controlada, que ofrezcan menor impacto religioso e igual eficacia en la
protección de la Constitución cultural.
- Los costos
constitucionales representados en el cierto impacto que esta norma tiene sobre
el hecho religioso, se ven compensados por los también ciertos y altos
beneficios que reporta en términos culturales y económicos, valores también
importantes y relevantes en el orden constitucional. El sacrifico en la
neutralidad religiosa es objetivo pero mínimo, toda vez que el fin que se
persigue con la medida es secular, como seculares son las motivaciones
invocadas en el Congreso y en el presente proceso para instaurarla, y aparte
las Procesiones trascienden el ámbito puramente religioso hasta ser relevantes
desde el punto de vista cultural, artístico, histórico, económico y turístico,
y pudo advertirse que el ente encargado de la administración de los recursos
públicos es privado, de conformación intersectorial, con escasa participación
cuantitativa de miembros de la Iglesia Católica. En contraste, al valor
cultural es amplio, y son también generosos los beneficios económicos y
turísticos para la ciudad, el departamento y el país por la celebración de las
Procesiones.”
10.  Por último, la Corte concluyó
que la medida de salvaguarda es susceptible de ser conferida a otros credos, en
igualdad de condiciones, e incluso podía ser extendida a manifestaciones
culturales que carezcan de vínculos objetivos con el hecho religioso. Esto
debido a que la normatividad nacional aplicable al reconocimiento del
patrimonio cultural, material e inmaterial, prevista en la Ley 397 de 1997,
establece mecanismos y procedimientos para el efecto, que no están vinculados
con el fenómeno religioso y que, por ende, permiten la salvaguarda de las más
diversas expresiones culturales.
Por ende, en los términos de la sentencia
analizada, no existe una contradicción entre el artículo 4º de la Ley 891 de
2004 y los principios de neutralidad, pluralismo, igualdad y libertad
religiosa, como tampoco puede comprobarse oposición con la prohibición
contenida en el artículo 136-4 C.P. En efecto, la norma acusada no está
dirigida a que el Congreso realice erogaciones a favor de personas o entidades,
que no estén amparadas en ley preexistente, pues no concurre ninguna orden
específica de gasto público. En contrario, el efecto jurídico de la medida es
de simple autorización para la asignación de partidas presupuestales, “con
destino a una práctica colectiva que ha sido catalogada como patrimonio
cultural inmaterial de la Nación y de la Humanidad, en un contexto en el cual
la Constitución prevé que “[e]l patrimonio cultural de la nación está bajo la
protección del Estado”, y en el cual –además- la Convención para la
Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial prevé el deber de adoptar
medidas de salvaguardia, entre las cuales razonablemente puede tomarse la de
brindar apoyos financieros para garantizar su viabilidad y revitalización (art
2).”
Existencia de cosa juzgada formal
respecto del artículo 4º de la Ley 891 de 2004. Exequibilidad del artículo 1º
de la misma Ley.
11. Con base en las consideraciones
expuestas, la Sala evidencia que concurre el fenómeno de la cosa juzgada formal
en relación con el artículo 4º de la Ley 891 de 2004.  En efecto, este precepto
fue analizado por la Corte y declarado exequible por los mismos cargos ahora
planteados, esto es, la presunta afectación del principio de neutralidad
religiosa, así como la discriminación en contra de los demás credos, distintos
a la religión católica, los cuales no podrían acceder a los estímulos
contenidos en la norma demandada.
La Corte concluyó, como se ha
explicado con anterioridad, que la mencionada disposición tiene sustento, no el
apoyo o adhesión a un credo religioso, sino en el innegable valor cultural que
tienen las celebraciones de Semana Santa en Popayán, comprobado a partir de
diversos parámetros.  De esta manera, el Estado no optaba o prefería la
religión católica en razón de la norma demandada, sino que estaba circunscrito
a la protección y salvaguarda del patrimonio cultural inmaterial, el cual es un
fin constitucionalmente legítimo.
De la misma manera, tampoco era
acertado sostener que la norma acusada estableciese un trato discriminatorio
injustificado contra los credos diferentes al católico.  Esto debido a dos
razones principales: (i) la autorización de gasto público contenida en dicha
disposición respondía un criterio vinculado a la salvaguarda del patrimonio
cultural inmaterial, y no a uno religioso; y (ii) es plenamente factible que
tales medidas de reconocimiento y promoción sean también aplicables a otras
expresiones culturales, al margen si tienen o no origen o vínculo con una
práctica religiosa, a condición que el carácter secular de las mismas sea importante, verificable, consistente
y suficiente.
Finalmente, la norma no prevé la entrega de recursos fiscales
no amparados en ley preexistente, puesto que no incorpora ninguna orden de
gasto público y, en cualquier caso, el fomento allí previsto es expresión del
deber estatal de promoción a las manifestaciones culturales.
Por ende, la Corte se estará a lo resuelto en dicha sentencia
y declarará exequible el artículo 4º de la Ley acusada.
12. Ahora bien, en lo que respecta al artículo 1º de Ley 891
de 2004, la Sala considera que no se está ante la presencia de cosa juzgada
material, como lo sostiene el Ministerio Público, puesto que no se cumple con
una de las condiciones para el efecto, esto es, que se está ante el mismo
contenido normativo, respecto del analizado en la sentencia C-567 de 2016.  En
efecto, en dicha oportunidad se estudió la exequibilidad de la norma que prevé
reglas de autorización para la asignación de partidas presupuestales para
cumplir con el objetivo de la normatividad, esto es, la salvaguarda del
patrimonio cultural representado en las Procesiones de Semana Santa y el
Festival de Música Religiosa de Popayán.  En cambio, el artículo 1º ejusdem declara
patrimonio cultural nacional a dichas actividades.
13. En consecuencia, la Corte debe determinar si la norma
impugnada por los accionantes –artículo 1º de la Ley 891 de 2004– que declara
como patrimonio cultural de la nación las procesiones de Semana Santa y el
Festival de Música Religiosa de Popayán contraría los postulados
constitucionales de neutralidad religiosa –art. 2º C.P.–, igualdad –art. 13
C.P. –, y libertad de culto –art. 19 C.P.–.
Al analizar la norma, la Sala encuentra que la declaratoria
que el artículo 1º de la ley 891 hace respecto de las procesiones de la Semana
Santa y el Festival de Música Religiosa de Popayán, es una declaratoria cuyo
fin es eminentemente cultural, y que se ajusta a la normatividad constitucional
relativa a la protección del patrimonio cultural inmaterial de la Nación.[18]
En este caso, la norma demandada tiene como fin esencial el
reconocimiento y protección del patrimonio cultural de la nación. Así, a pesar
de que la práctica protegida tiene una explicación histórica ligada a la
iglesia católica, su contenido no contraría los parámetros constitucionales
derivados del principio de laicidad.
Respecto de dichos parámetros[19],
la Corte evidencia que la norma acusada no
establece una religión oficial, sino que se limita a declarar como patrimonio
cultural nacional de Colombia las procesiones de Semana Santa y el
Festival de Música Religiosa de Popayán, en cumplimiento de la obligación
constitucional del Estado, de reconocer y exaltar el patrimonio cultural
inmaterial de la nación, en consideración a que, además, la representación fue
declarada patrimonio cultural de la humanidad por la Unesco e incluida dentro
de la Lista Representativa de Patrimonio Cultural Inmaterial de la Nación.
A través de la norma, el Estado
tampoco se autodefine ni realiza una declaración expresa y formal de
identificación con una iglesia o religión en
particular, que ni siquiera es mencionada en el texto demandado. La disposición
tampoco implica un acto de adhesión, ni siquiera indirecto, a una religión
ni la establece como oficial, por cuanto el reconocimiento de la Semana Santa
en Popayán como patrimonio cultural de la nación obedece a un conjunto de
circunstancias de rasgos especialmente seculares, antes que religiosos.
La norma demandada
no supone medida alguna con finalidades religiosas y no beneficia
primordialmente a una religión, pues solo pretende realizar el fin
constitucional y auténticamente secular de reconocer y proteger el patrimonio
cultural nacional. Tampoco fomenta el seguimiento o la profesión de una fe en
particular y, si bien incide en una práctica religiosa, su finalidad sigue
siendo eminentemente cultural.
Además de lo anterior, en el contexto
social Payanés, las Procesiones de Semana Santa y el Festival de Música
Religiosa son ante todo prácticas colectivas que se explican, no exclusivamente
con fundamento en el elemento religioso, sino en importantes motivaciones
alimentadas por factores como la tradición cultural, la belleza artística, el
amplio arraigo histórico, los sentimientos de identidad colectiva, la cohesión
social que propicia, la vocación igualitaria de su desarrollo y su potencial
económico y turístico.
Las Procesiones de Semana Santa de Popayán
comportan, además, un conjunto de usos, expresiones técnicas y conocimientos,
relacionados con diversos aspectos del ritual. En la preparación de las
Procesiones se intervienen imágenes, andas y vestidos de quienes tienen una
participación principal dentro de ellas, lo cual ha activado la generación de
conocimientos en orfebrería, joyería, ebanistería, restauración, tejeduría,
floristería, entre otras.
Así mismo, las procesiones han
motivado la creación colectiva de vocablos, conceptos, relaciones y roles, no
inherente al rito religioso, sino propios de su revivificación colectiva. En
ellas, las imágenes han tenido también un amplio valor artístico y cultural,
con orígenes españoles, italianos, franceses, quiteños y colombianos de
diferentes épocas y lugares, imágenes que quedan bajo la custodia de los “Síndicos”
y no de la Iglesia Católica.
Las representaciones, usos,
expresiones, conocimientos, imágenes y objetos propios de la Semana Santa en
Popayán se han transmitido de generación en generación. Hay evidencias de que
las Procesiones de Popayán se remontan por lo menos hasta 1556, según las
Elegías de Varones Ilustres, escritas por Juan de Castellanos en la segunda
mitad del siglo XVI y comienzos del XVII, y según lo testifican los libros de cuentas
y gastos de la época, a cargo de la Gobernación de Popayán.
Finalmente, las Procesiones de Semana
Santa en Popayán son un rasgo que contribuye a definir la identidad colectiva
de los payaneses. Estos reconocen a las Procesiones de Semana Santa como una
representación colectiva, con independencia de su valor religioso. Forman parte
de su historia reciente y de su propia identidad. Las Procesiones congregan a
los conciudadanos, sin importar dónde residan y constituye un factor de
cohesión social explicada porque las representaciones se desenvuelven en una
serie de lazos no solamente religiosos sino familiares, afectivos, artísticos,
sociales, turísticos y económicos.
Bajo estas consideraciones, la Sala
considera que la declaratoria como patrimonio cultural nacional de Colombia
contenida en la norma acusada no desconoce los principios de neutralidad
religiosa y el carácter laico del Estado, ni el pluralismo, la igualdad y la
libertad de cultos. Contrario a los cargos formulados, el análisis lleva a concluir
que nuestro ordenamiento
jurídico reconoce y protege aquellas manifestaciones que constituyen patrimonio
cultural –inmaterial–, incluso cuando estas están vinculadas o conexas con
contenidos religiosos, bajo el entendido que se respeten los límites y parámetros
derivados del principio de laicidad.[20]
14. Con todo, la Corte también advierte que la argumentación
plasmada en la sentencia C-567 de 2016 constituye precedente vinculante para
declarar la exequibilidad del mencionado artículo 1º, por los cargos contenidos
en la demanda de la referencia.  En efecto, en dicha decisión la Corte demostró
que las actividades mencionadas son esencialmente prácticas culturales, con
arraigo y tradición en la región y en el país.  Por ende, bien podía
válidamente promovérseles de diversas formas, entre ellas a través del apoyo
mediante presupuesto público, sin con ello vulnerar los principios de igualdad
y neutralidad religiosa.
Este mismo argumento demuestra la constitucionalidad del
artículo 1º de la Ley 891 de 2004.  Es evidente, a partir de las
consideraciones de la sentencia C-567 de 2016, que las Procesiones de Semana
Santa y el Festival de Música Religiosa de Popayán son parte del patrimonio
cultural inmaterial, no solo del país, sino también a nivel global y en virtud de
la declaración que sobre el particular hizo la UNESCO.  Por ende, su
declaración como patrimonio cultural nacional es un acto de reconocimiento por
parte del Congreso, que se muestra válido en cuanto está demostrado el valor
constitucional de dichas actividades, en términos de pertenencia a dicho
patrimonio.
Igualmente, conforme a las razones reiteradas en este fallo,
también es claro que dicho reconocimiento tiene sustento en la eficacia del
deber esencial del Estado de facilitar la participación de todos en la vida
cultural de la Nación (Art. 2 C.P.).  Aunque es cierto que las celebraciones
objeto de análisis tienen una explicación histórica vinculada a la religión
católica, su protección estatal se concentra exclusivamente en su carácter
secular, el cual tiene carácter central para el caso analizado, según se
demostró en la sentencia C-567 de 2016. En consecuencia, la declaración que
hace la norma legal mencionada es compatible con la Constitución, puesto que ni
atenta contra el principio de neutralidad religiosa, ni impone un tratamiento
discriminatorio respecto de otras creencias diferentes a la que ejerce la
iglesia católica.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero: ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-567 de 2016 y, en
consecuencia, declarar EXEQUIBLE por los cargos analizados, el artículo
4º de la Ley 891 de 2004 “por la cual se declara Patrimonio Cultural Nacional
las Procesiones de Semana Santa y el Festival de Música Religiosa de Popayán,
departamento del Cauca, se declara monumento Nacional un inmueble urbano, se
hace un reconocimiento y se dictan otras disposiciones.”
Segundo: Declarar EXEQUIBLE por los cargos estudiados en
esta sentencia, el artículo 1º de la Ley 891 de 2004 “por la cual se declara
Patrimonio Cultural Nacional las Procesiones de Semana Santa y el Festival de
Música Religiosa de Popayán, departamento del Cauca, se declara monumento
Nacional un inmueble urbano, se hace un reconocimiento y se dictan otras
disposiciones.”
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Con aclaración de voto
AQUILES IGNACIO ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (e)
Con aclaración de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración de voto
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
A LA
SENTENCIA C-109/17
NORMA SOBRE PROCESIONES DE SEMANA SANTA Y EL FESTIVAL DE
MUSICA RELIGIOSA EN POPAYAN-Destinación de
partidas presupuestales para financiar una actividad que tiene una connotación
principalmente religiosa, resulta contraria a la Jurisprudencia constitucional
en materia de laicidad y neutralidad religiosa (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE LAICIDAD Y
NEUTRALIDAD RELIGIOSA-Jurisprudencia constitucional (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-l 1656
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1o
y 4o (parcial) de la Ley 891 de 2004 "por la cual
se declara patrimonio cultural nacional las procesiones de semana santa y el
festival de música religiosa de Popayán, departamento del Cauca se declara
monumento nacional un inmueble urbano, se hace un reconocimiento y se dictan
otras disposiciones".
Magistrada Ponente:
Luis Ernesto Vargas Silva
Aclaro la
Sentencia que dio lugar a la exequibilidad de los apartados de los artículos 1o y 4o de la Ley 891
de 2004 "por la cual se declara patrimonio cultural
nacional las procesiones de semana santa y el festival de música religiosa de
Popayán, departamento del Cauca, se declara monumento nacional un inmueble
urbano, se hace un reconocimiento y se dictan otras disposiciones".
Las razones de mi
aclaración se fundamentan en primer lugar en el salvamento de voto que emití
con relación a la Sentencia C-576 de 2016 que declaró constitucional el
artículo 4o de la misma ley en estudio. En dicha oportunidad
especifiqué que no estaba de acuerdo con la decisión de la mayoría de la Sala
al declarar exequible que a partir de la vigencia de la ley, las
administraciones nacional, departamental del Cauca y municipal de Popayán estuvieran
autorizadas para asignar partidas presupuéstales en sus respectivos
presupuestos anuales, destinados a la celebración de la semana santa de dicha
ciudad.
Mi desacuerdo con
la mayoría en dicha ocasión se fundamentaba principalmente en la violación de los
artículos 1o y 19 de la
CP. que especifican que Colombia es un estado neutro en materia religiosa y que
establece la laicidad del Estado, así como la vulneración del artículo 13 de la
CP sobre el derecho a la igualdad.
Así mismo, en mi
opinión destinar partidas presupuéstales para financiar una actividad que tiene
una connotación principalmente religiosa va en contravía de la jurisprudencia
de la Corte en materia de laicidad y neutralidad religiosa, en especial las
Sentencias C-350 de 1994[21],
C-766 de 20 1 0[22]
y la C-817 de 201 l[23]en
donde se especificó que asimilar un culto determinado al concepto
"cultural"' plantea serias "dificultades y graves
riesgos", porque significa excluir a las minorías, que no hacen
parte de esa religión, violando de este modo el principio de igualdad de trato,
laicidad, el carácter secular, pluralista y de neutralidad en materia religiosa
consagrado en la Constitución de 1991.
Igualmente
expliqué en dicha ocasión que en el análisis de representaciones culturales en
donde confluye lo religioso con lo cultural, histórico o inmaterial, se debe
comprobar que el carácter principal y la causa protagonista es la cultural y no
la religiosa teniendo en cuenta los presupuestos establecidos en la Sentencia
C-766 de 2010, en donde se dijo que para determinar si se puede llegar a
financiar una actividad religiosa con recursos públicos se deben valorar dos
aspectos: 1) si la medida es susceptible de conferirse a otros credos, en
igualdad de condiciones, y 2) que entre otras circunstancias, no se realicen
actos de adhesión, así sean simbólicos, con una creencia, religión o iglesia
determinada, porque de ser así se violaría la neutralidad del estado y se daría
preeminencia de una religión sobre las otras, o los no creyentes, violando de
este modo el principio de igualdad[24].
Por otra parte se
estableció en el Salvamento, que en la Sentencia C-224 de 20 1 6[25], se
hizo énfasis en que no se le deber permitir al Estado, a cualquier título, o en
cualquier nombre subvencionar o financiar actividades religiosas, al estar de
por medio dineros públicos, y se subrayó que cuando confluyen elementos
culturales, históricos o inmateriales con el religiosos se debe identificar si
dicha práctica tiene un contenido de tal magnitud que se pueda determinar que
predomina el mantenimiento cultural e histórico, sobre lo religioso[26].
En atención a lo
anterior expresé en mi Salvamento de voto a la Sentencia C-556 de 2016, que
esta decisión cambia nuevamente[27]
el precedente dispuesto en la Sentencia C-224 de 2016 que declaró inconstitucional
el artículo 8o de la Ley 1645 de 2013, "por la cual
se declara patrimonio cultural inmaterial de la Nación la Semana Santa de
Pamplona, departamento de Norte de Santander, y se dictan otras
disposiciones", y desde este punto de vista demuestra una incoherencia
con el precedente que daría lugar a que la Corte no está siendo coherente ni
congruente en sus fallos con relación al tema de neutralidad religiosa y la
laicidad del Estado, violando de este modo el artículo 13 de la CP sobre la igualdad
en las decisiones que se tomen sobre un mismo tema con unas mismas condiciones
fácticas y jurídicas.
De otro lado
aclaró mi voto con relación a la constitucionalidad del artículo 1o de la Ley 891 de 2004 que
establece que se "Declara patrimonio cultural nacional de Colombia
las Procesiones de Semana Santa y el Festival de Música Religiosa de Popayán
capital del Departamento del Cauca", con el argumento
de que a pesar de que no se configura una cosa juzgada material, se trata de
una especie de "cosa juzgada implícita o indirecta" dado que se está
ante el mismo contenido normativo respecto del analizado en la Sentencia C-567
de 2016, referente a las reglas de autorización de asignación de partidas
presupuéstales dado que al demostrar la Corte en dicha decisión que las
actividades mencionadas son "esencialmente prácticas culturales,
con arraigo y tradición en la región del país", se evidenciaría
que las procesiones de semana Santa y el festival de música religiosa de
Popayán "son parte del patrimonio cultural inmaterial, no
solo del país, sino también a nivel global y en virtud de la declaración que
sobre el particular hizo la UNESCO".
Considero que en
el caso de la semana santa de Popayán, la declaración por parte de la UNESCO
como patrimonio cultural inmaterial resulta importante, pero no determinante
para la valoración que tiene que realizar la Corte a nivel interno sobre la
constitucionalidad de la declaratoria de Patrimonio Cultural Nacional. En mi
opinión la Corte debió partir en su análisis de este artículo de los criterios
que se han establecido jurisprudencialmente cuando confluyen elementos
religiosos con los culturales, históricos y culturales.
Sobre este punto
reitero lo dicho en el Salvamento de Voto de la Sentencia C-567 de 2016 de que
aunque las semanas santas se acompañan muchas veces con exposiciones
artísticas, procesiones con imágenes antiguas, festivales de música sacra y
obras artísticas y de teatro, lo cierto es que lo que se rememora en últimas es
la pasión y muerte de Jesucristo, celebración propia del rito católico, que
excluye en su significado a las personas que no hacen parte de esta religión y
este rito.
En el caso del
análisis de constitucionalidad del artículo 1o
considero que se debió tener en cuenta no solo el efecto de cosa juzgada
indirecto o implícito, sino un análisis material que parta de verificar si
cuando un tipo de representación religiosa, en donde confluyen elementos
religiosos con elementos culturales, históricos o inmateriales, como la semana
santa en Popayán resulta suficiente la Declaratoria de Patrimonio Cultural
Inmaterial por parte de la UNESCO, para establecer que se justifica la
Declaratoria de Patrimonio Cultural Nacional, y de esta manera evadir el debate
de si se cumplen los requisitos constitucionales y legales sobre si dichas
representaciones vulneran o no los principios de neutralidad religiosa,
laicidad del Estado e igualdad.
Considero que
como se estableció en la Sentencia C-224 de 2016 que declaró la
inconstitucionalidad del artículo 8o Ley 1645 de 2013 "por la cual
se declara patrimonio cultural inmaterial de la Nación la Semana en Pamplona,
Norte de Santander, y se dictan otras disposiciones", en la
declaratoria de Patrimonio Cultural Nacional se debe tener en cuenta la
regulación interna como la Ley 397 de 1997, modificada por la Ley 1185 de 2008,
el Decreto 763 de 2009 y la Resolución 0983 de 2010, expedida por el Ministerio
de Cultura, para valorar si se trata de un Bien Inmaterial Cultural (BIC), en
donde se examina la antigüedad, autoría, autenticidad, constitución del bien,
forma, el estado de conservación, el contexto ambiental, urbano y físico, la
representatividad y la contextualización.
Del mismo modo
cuando se trata de manifestaciones culturales inmateriales como la semana santa
de Popayán, se debe analizar si se cumplen los requisitos de la misma Ley 397
de 1997, modificada por la Ley 1185 de 2008, el Decreto 2941 de 2009 y la
Resolución 330 de 2010 en donde se evalúa su pertinencia, representatividad,
relevancia, naturaleza e identidad colectiva, vigencia, equidad y
responsabilidad.
Desde mi punto de
vista la sola declaración de Patrimonio Cultural Inmaterial por parte de la
UNESCO, no debe ser entendido como el único criterio en la revisión de
constitucionalidad de un artículo que otorga dicho carácter a nivel nacional.
Este se trata de un elemento más en el juicio de constitucionalidad que tiene
que realizar la Corte, que debe tener en consideración los principios
constitucionales, su precedente y la legislación interna.
En conclusión aclaro mi voto sobre esta
decisión, porque no estoy de acuerdo que la declaratoria de constitucionalidad
del artículo 1o de la Ley
891 de 2004, se haya realizado en el entendido que la declaratoria de
Patrimonio Cultural Inmaterial por parte de la UNESCO y de lo establecido en la
Sentencia C-567 de 2016 sobre la constitucionalidad del artículo 4o
de la misma ley, da lugar a una forma de "cosa juzgada indirecta o
implícita". Esta metodología de decisión la encuentro inusual y atípica, y
puede llegar a soslayar la valoración interna que se debe realizar de dichas
declaratorias internacionales, que aunque son importantes, no deben ir en
contravía de los elementos constitucionales y legales que se tienen previstos
para tales declaratorias de patrimonio cultural inmaterial a nivel nacional.
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
A LA SENTENCIA C-109/17
NORMA SOBRE PROCESIONES DE SEMANA SANTA Y EL FESTIVAL DE
MUSICA RELIGIOSA EN POPAYAN-Decisión no hace
referencia clara a la competencia del legislador para determinar la protección
y promoción de diversas expresiones culturales (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente
D-l 1656
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1o
y 4o (parcial) de la Ley 891 de 2004 "por la cual se declara
Patrimonio Cultural Nacional las Procesiones de Semana Santa y el Festival de
Música Religiosa de Popayán, departamento del Cauca, se declara monumento
Nacional un inmueble urbano, se hace un reconocimiento y se dictan otras
disposiciones."
Actor:
Gustavo Uribe
Ordóñez y
Carlos Arturo
Mantilla Ortiz
Magistrado
Ponente:
Luis
Ernesto Vargas Silva
Si bien comparto plenamente el sentido de
la decisión, con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena, estimo
necesario aclarar mi voto, pues en la parte motiva de esta sentencia no se hace
una referencia clara a la competencia del legislador para determinar la
protección y promoción de diversas expresiones culturales.
Aun cuando el marco jurídico relacionado
con la determinación del patrimonio cultural de la Nación no incluye
expresamente al Congreso de la República, como autoridad competente para
determinar las manifestaciones que lo han de integrar, una lectura sistemática
de los artículos 70, 71 y 150 de la Constitución, así como el hecho que los
artículos 70 y 71 superiores se refieran al "Estado" y no a un órgano
en específico, permiten argumentar que el Congreso tiene la competencia para
señalar las actividades culturales que merecen una protección del Estado,
máxime cuando en este órgano democrático está representada la diversidad de la
Nación. Argumentar que dicha facultad es exclusiva del ejecutivo, sería
asimilar a éste con el término Estado, cuando éstas no son, ni mucho menos
expresiones sinónimas.
Lo anterior, tal
como se recogió en la sentencia C-441 de 2016, ha sido reconocido por la
jurisprudencia constitucional al señalar:
"En atención al
reconocimiento de la citada diversidad y en aras de promover e impulsar el
acceso a las tradiciones culturales y artísticas que identifican a los
distintos sectores de la población, la Constitución Política en los artículos
70, 71 y 150 le asigna al legislador la atribución de señalar qué actividades
son consideradas como expresión artística y cuáles de ellas -en concreto-
merecen un reconocimiento especial del Estado[28]
En efecto,
considero que aun cuando en el Estado Constitucional el legislador está sujeto
a las competencias que le sean otorgadas por la Constitución, dicha "limitación deseable no
puede ser entendida como que el legislador haya perdido su estatus como el
mejor reflejo, en los poderes constituidos, de la fuente del poder político-el
pueblo"[29]. Mucho menos,
tratándose de temas culturales que no pueden ser determinados caprichosamente y
que demandan un especial análisis y una deliberación pluralista.
En este sentido, tratándose de normas
relativas al Patrimonio Cultural de la Nación, la Corte Constitucional debe
actuar -dentro los estrictos y precisos términos que le señala la Carta Política-
como garante del cumplimiento de los límites jurídicos que le imponga la
Constitución al legislador, pero en modo alguno relegando el rol de la ley,
expresión del Congreso como órgano plural que representa a las distintas
regiones, corrientes ideológicas, culturales, etc.[30], y por lo tanto,
habilitado para tomar decisiones en materia de determinar las expresiones
culturales que merecen una especial protección y reconocimiento por parte del
Estado, en desarrollo del mandato incorporado en el artículo 7º Superior.
Con el debido respeto,
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ACLARACIÓN
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
SENTENCIA C-109 DE 2017
ESTADO
LAICO Y PLURALISMO RELIGIOSO-Necesidad de intervención activa por parte del Estado para
promover todas las creencias (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-11656
Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1º y 4º (parcial) de la Ley 891 de
2004
Demandantes: Gustavo Uribe Ordóñez y Carlos Arturo
Mantilla Ortiz.
Magistrado Sustanciador:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte Constitucional, presento a continuación las razones por
las cuales aclaro mi voto en la decisión, que por mayoría, adoptó la Sala Plena
en sesión del 23 de febrero de 2017, en la cual se profirió la sentencia
C-109 de 2017.
1. Las normas demandadas en
esta oportunidad fueron los
artículos 1º y 4º de la Ley 891 de 2004[31].
La primera de ellas declara las Procesiones de Semana Santa y el Festival de
Música Religiosa de Popayán como patrimonio cultural nacional de
Colombia y la segunda autoriza a la administración nacional, departamental del
Cauca y municipal de Popayán asignar las partidas presupuestales necesarias
para la protección del patrimonio inmaterial de “la celebración de la Semana
Santa” de esa localidad.
Según la demanda, las normas acusadas
vulneran los artículos 1º, 13, 19 y 136-4  Superiores, en la medida en que
rompen el principio de neutralidad del Estado en materia religiosa y se
quebranta el derecho a la libertad de cultos, todo ello, al privilegiar
económicamente la celebración de una fiesta católica.
2. En la decisión objeto de aclaración, la Sala Plena
decidió estarse a lo resuelto en la sentencia C-567 de 2016 en la cual
se declaró exequible el artículo 4º de la Ley 891 de 2004, por considerar que
no se vulneraron los principios de neutralidad, pluralismo, igualdad y libertad
religiosa (CP arts 1, 2, 13 y 19), ni desconoce la prohibición constitucional
del Congreso de “[d]ecretar a favor de personas o entidades donaciones,
gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que
no estén destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a
la ley preexistente” (CP art 136-4).
Adicionalmente, la sentencia objeto
de aclaración declaró la exequibilidad del artículo 1º de la ley previamente
referida por la vulneración de los artículos 1º, 13, 19 y 136-4 de la
Constitución respecto del principio de neutralidad del Estado en materia religiosa
y el derecho a la libertad de cultos.
3. En esta
oportunidad, se reitera que la Constitución Política prohíbe al Legislador decretar erogaciones que no estén
destinadas a satisfacer derechos reconocidos en ley preexistente, sin embargo,
en este caso el Congreso no decretó ninguna erogación no prevista en el
ordenamiento preexistente, sólo se limitó a autorizar la asignación de partidas
presupuestales con destino a una práctica colectiva que ha sido catalogada como
patrimonio cultural inmaterial de la Nación y de la Humanidad, en un contexto
en el cual la Constitución prevé que “[e]l patrimonio cultural de la nación
está bajo la protección del Estado”, y en el cual –además- la Convención
para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial prevé el deber de
adoptar medidas de protección, entre las cuales razonablemente puede tomarse la
de brindar apoyos financieros para garantizar su viabilidad y revitalización
(art 2).
4. Estoy de acuerdo con la decisión, sin embargo como lo
he anunciado en varias sentencias reciente que han abordado la tensión entre
laicismo y neutralidad estatal, y promoción y financiación de manifestaciones
culturales y religiosas, tengo varios reparos, sólo respecto a la argumentación
presentada, tal y como expondré a continuación:
Considero que, contrario a las sentencias recientes en
asuntos similares, en esta oportunidad la Corte hace un análisis crítico de la
línea jurisprudencial en la materia, ilustrando sus fortalezas y debilidades.
Sin embargo, a pesar de representar un avance con respecto a posiciones
anteriores de la Corte, la sentencia tiene varios problemas. Algunos de estos
son de deficiencias en la fundamentación de la decisión, mientras que otros se
relacionan con la falta de coherencia interna de los argumentos.
En relación con las deficiencias en la fundamentación, en las
consideraciones generales se hace un análisis de la relación entre la cultura y
los derechos constitucionales, en particular los derechos fundamentales. Sin
duda existe una estrecha relación entre derechos culturales y la protección
estatal de la cultura. Sin embargo, la Corte no puede fundamentar la existencia
de tal relación a partir de instrumentos internacionales que carecen de
carácter vinculante, como pueden serlo las observaciones de organismos técnicos
internacionales, o las declaraciones de órganos políticos internacionales. La
hermenéutica constitucional se ve bastante debilitada si se fundamenta en
declaraciones, opiniones o posiciones subjetivas.
Adicionalmente, considero que hay un problema de coherencia
en la sentencia. Por un lado, hace alusión al principio de neutralidad del
Estado en materia religiosa. Sin embargo, a renglón seguido acepta que el
Estado reconoce el pluralismo religioso, la libertad de cultos, la libertad de conciencia
y de religión. ¿Cuál puede ser el sentido de dicho reconocimiento? ¿Qué
obligaciones implica para el Estado? ¿El reconocimiento del pluralismo
religioso implica únicamente obligaciones de abstención, o el reconocimiento
implica también obligaciones positivas tendientes a garantizar que TODAS las
manifestaciones religiosas puedan ejercer sus derechos? ¿Cómo se garantiza la
igualdad real, en torno a las condiciones de ejercicio de la religión, por
ejemplo?
5. Afortunadamente
en nuestro país no hemos vivido la discriminación por motivos religiosos en los
últimos años, o por lo menos no de la manera en que ha ocurrido en otros
continentes, como por ejemplo en la India con los musulmanes, con los
cristianos y los Sihk. Sin embargo, el juez constitucional debe salvaguardar
que el Estado tenga las herramientas para garantizar que las personas puedan
ejercer de manera pública su religión sin interferencias públicas o privadas
¿Este objetivo se va a lograr simplemente mediante la abstención del Estado? ¿Cómo
va el Estado a proteger las religiones de las comunidades indígenas o
afrocolombianas frente a la injerencia de las misiones evangelizadoras que
penetran en sus sociedades como ocurrió en el caso de los arhuacos que conoció
la Corte en la sentencia SU-510 de 1998? ¿Simplemente absteniéndose de
intervenir y dejándolo al “mercado de creencias religiosas”?
No considero que limitar el papel del Estado a un deber de
abstención sea suficiente para proteger el pluralismo en materia religiosa. Es
necesario que el Estado intervenga de manera activa promocionando el “hecho
religioso” en igualdad de condiciones. De lo contrario, se está creando un
incentivo negativo respecto al fenómeno religioso, y como lo ha sostenido la
jurisprudencia reiterada de esta Corporación, nuestra Constitución no es atea,
es decir, no es contraria al “hecho religioso”.
6.
En esa medida, la interpretación de la neutralidad no puede ser la del “laissez
faire, laissez passer” dejar hacer, dejar pasar del Estado gendarme francés.
Debe ser, más bien, la interpretación de un Estado que promueve activamente
TODAS las creencias religiosas, incluso el ejercicio negativo de las mismas. Al
fin y al cabo, nuestro Estado se funda en el principio de dignidad humana que
reconoce la capacidad que tenemos todos los seres humanos para buscar la verdad
en TODOS los aspectos de la vida, pues también reconoce que el ser humano es un
ser integral.
De esta manera, expongo las razones que me llevan a aclarar
el voto con respecto a las consideraciones expuestas en la Sentencia C-109 de
2017.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Corte Constitucional, sentencia C-567 de
2016 (M.P. María Victoria Calle Correa. SV Jorge Iván Palacio Palacio. AV
Gloria Ortiz Delgado, Aquiles Arrieta Gómez).
[2] La Corte ha sistematizado su precedente
sobre la caracterización de la cosa juzgada constitucional en diversas
decisiones.  Para efectos de esta sentencia, la Corte hace uso de la síntesis
expuesta en la sentencia C-259 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Unánime).  En dicha decisión se declaró la exequibilidad de algunas normas del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
respecto de las cuales se consideró por varios intervinientes que existía cosa
juzgada.  La Sala no aceptó este argumento y concluyó, en cambio, que dichas
decisiones constituían únicamente precedente para el caso analizado, debido a
la ausencia de identidad entre los contenidos normativos objeto de estudio en
el fallo anterior y los demandados en dicha oportunidad.
[3] Sentencia C-539 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Ver
además,  sentencia C-335 de 2008 y T- 355 de 2007.
[4] Corte Constitucional, C-259 de 2015 (M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado. Unánime), fundamento jurídico 12.
[5] Acerca de una explicación sobre el
contenido de estos conceptos, reiterada en varias decisiones de esta
Corporación, Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-774 de 2001 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil. AV Manuel José Cepeda Espinosa).
[6] Véanse, entre otras, las Sentencias C-427 de 1996, C-447 de 1997,
C-774 de 2001, C-1064 de 2001 y C-310 de 2002
[7] Corte Constitucional, C-259 de 2015 (M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado. Unánime), fundamento jurídico 13.
[8] Sentencia C-284 de 2011. M.P. María
Victoria Calle.
[9] Cfr.Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis
Guillermo Guerrero
[10] C-259 de 2015, antes citada.
[11] Corte Constitucional, sentencia C-073 de
2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. SPV Mauricio González Cuervo, Alberto
Rojas Ríos. AV Nilson Pinilla Pinilla).
[12] En la sentencia C-774 de 200 se indicó que “[e]l
concepto de ‘Constitución viviente’ puede significar que en un momento dado, a
la luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y
culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la
Constitución, -que es expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y
valorativos, de esas realidades-, un pronunciamiento que la Corte haya hecho en
el pasado, con fundamento en significaciones constitucionales materialmente
diferentes a aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de
una determinada norma.”
[13] Sentencias C-774 de 2001 y C-241 de 2012.
[14] Corte Constitucional, C-259 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado. Unánime), fundamento jurídico 12.
[15] Corte Constitucional, sentencia C-567 de
2016, fundamento jurídico 31.
[16] Ibídem,
fundamento jurídico 33.
[17] Este tratado fue incorporado a la
legislación interna por la Ley 1037 de 2006.
[18] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-567 de 2016 (M. P. María Victoria Calle Correa).
[19] En la sentencia C-567 de 2016 (M. P.
María Victoria Calle Correa), la Corte unificó dichos parámetros y los
sintetizó de la siguiente manera: “[e]n
definitiva, el Estado no puede 1) establecer una religión o iglesia
oficial; 2) identificarse formal y explícitamente con una iglesia o religión;
3) realizar actos oficiales de adhesión, así sean simbólicos, a una creencia,
religión o iglesia; 4) tomar decisiones o medidas que tengan una finalidad
religiosa, mucho menos si ella constituye la expresión de una preferencia por
alguna iglesia o confesión; 5) adoptar políticas o desarrollar acciones cuyo
impacto primordial real sea promover, beneficiar o perjudicar a una religión o
iglesia en particular frente a otras igualmente libres ante la ley. Para adoptar
normas que autoricen la financiación pública de bienes o manifestaciones
asociadas al hecho religioso 6) la medida debe tener una justificación
secular importante, verificable, consistente y suficiente y 7) debe
ser susceptible de conferirse a otros credos, en igualdad de condiciones.
Con fundamento en estos criterios, la Corte procede a resolver los cargos
sintetizados en el problema jurídico.”.
[20] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-567 de 2016 (M. P. María Victoria Calle Correa).
[21] En donde se establece
un Estado laico y pluralista, fundado en el reconocimiento de la plena libertad
religiosa y la igualdad entre todas las confesiones religiosas.
[22] En la cual se
dispuso que para que el Estado pueda otorgar recursos a ceremonias en donde
confluyen aspectos religiosos y culturales e históricos, se debe verificar si
el carácter principal de la actividad y la causa protagonista de ésta es de
naturaleza secular y no religiosa.
[23] Que declaró
inexequible la Ley 1402 de 2010 "Por la cual la Nación se asocia a la celebración
de los 50 años de la Diócesis de El Espinal y se declara monumento nacional a
la catedral de El Espinal, en el departamento del Tolima"
[24] La Sentencia
C-152 de 2003 dispone que el Estado tiene prohibido, por mandato de la
Constitución "(i)
establecer
una religión o iglesia oficial; (ii) identificarse formal y explícitamente con
una iglesia o religión o (iii) realizar actos oficiales de adhesión, así
sean simbólicos, a una creencia, religión o iglesia. Estas acciones del Estado
violarían el principio de separación entre las iglesias y el Estado,
desconocerían el principio de igualdad en materia religiosa y vulnerarían el
pluralismo religioso dentro de un Estado liberal no confesional. No obstante
tampoco puede el Estado (iv) tomar decisiones o medidas que tengan una
finalidad religiosa, mucho menos si ella constituye la expresión de una
preferencia por alguna iglesia o confesión; ni (v) adoptar políticas
o desarrollar acciones cuyo impacto primordial real sea promover, beneficiar o
perjudicar a una religión o iglesia en particular frente a otras igualmente
libres ante la ley. Esto desconocería el principio de neutralidad que ha de
orientar al Estado, a sus órganos y a sus autoridades en materias
religiosas".
[25] Que resuelve la
inconstitucionalidad contra el artículo 80 de la Ley 1645 de 2013, "por la cual se declara
patrimonio cultural inmaterial de la Nación la Semana Santa en Pamplona,
departamento de Norte de Santander, y se dictan otras disposiciones".
[26] En dicha
Sentencia la Corte determinó que, "...resulta difícil encontrar un contenido secular
identificable y primordial en la norma acusada..." porque en la
promoción de esta actividad y en la protección de los bienes que ellas se
utilizan lo que se pretende es fortalecer la fe católica, siendo esto contrario
a la naturaleza laica del Estado colombiano.
[27] Este mismo cambio
ya se había dado en la Sentencia C-441 de 2016 que declaró la
constitucionalidad de los artículos 6o y 1° de la Ley 1767 de
2015 "Por
medio de la cual se declara patrimonio cultural inmaterial de la nación la
celebración de la semana santa en Tunja, Boyacá y se dictan otras
disposiciones", en donde también se salvó el voto por las mismas
razones que se dan en esta ocasión.
[28] Corte Constitucional, Sentencia C-1192 de 2005
[29] Ruth Gavinson, Legislatures and the
Phases and Components of Constitucionalism, en Richard W. Bauman y Tsvi Kahana,
The Least Examined Branch:  The Role of Legislatures in the Constitutional
State, Cambridge University Press, 2006.
[30] Al respecto ver: Jeremy Waldron, The
Dignity of Legislation, 54 Md. L. Rev. 633  (1995)
[31] “Por la cual se declara Patrimonio Cultural Nacional
las Procesiones de Semana Santa y el Festival de Música Religiosa de Popayán,
departamento del Cauca, se declara monumento Nacional un inmueble urbano, se
hace un reconocimiento y se dictan otras disposiciones”