T-116-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-116/11
COMUNIDADES INDIGENAS COMO SUJETOS DE
ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL Y TITULARES DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Reiteración de
jurisprudencia/COMUNIDADES INDIGENAS-Legitimación por activa en los casos que reclaman
protección de sus derechos fundamentales por medio de acción de tutela
DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE LAS COMUNIDADES
INDIGENAS-Protección por tutela
DERECHO FUNDAMENTAL A LA EDUCACION DE LAS COMUNIDADES ETNICAS
Y SUS INTEGRANTES-Debe respetar y
desarrollar su identidad cultural
Este derecho radica en cabeza de los integrantes de las comunidades
étnicas individualmente considerados, pues así se desprende del texto del
artículo 68 de la Constitución, pero también la comunidad étnica como sujeto de
derechos fundamentales es titular del mismo pues, como se verá, se ha previsto
la participación de la misma en el proceso educativo como mecanismo para
asegurar que la educación impartida a sus  miembros responda a sus patrones
culturales. En este entendido los indígenas y afrodescendientes pueden reclamar
de forma individual el derecho fundamental anotado pero también pueden hacerlo
en nombre de su comunidad para exigir la participación de la misma en el ámbito
educativo. Así mismo la Sala considera que, como consecuencia de la
exclusión mencionada, se configuró una violación del derecho fundamental de la
Comunidad Indígena Páez de la Gaitana y sus miembros a una educación que
respete y desarrolle su identidad cultural por dos razones. En primer lugar ya
que una institución educativa en la que estudian, en proporción importante
-45.5%-, miembros de la etnia Páez no les ofrecerá una educación que respete y
desarrolle su identidad cultural a pesar de que la Constitución (artículo 68) y
el Convenio 169 de la OIT (artículo 27), les reconocen ese derecho a los
integrantes de los grupos étnicos.  En segundo lugar debido a que la Comunidad
Indígena Páez de la Gaitana no podrá participar en el proceso educativo que
adelantan sus miembros en el establecimiento educativo mencionado como lo
prevén el artículo 27 del Convenio 169 de la OIT, la ley 115 de 1994 y el
decreto 804 de 1995. Ya se explicó que, según el Relator Especial de las
Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos y las libertades
fundamentales de los indígenas y la jurisprudencia constitucional, la
participación de la comunidad étnica tiene importancia crucial para la
satisfacción de los componentes de este derecho
ACCION DE TUTELA Y DERECHO FUNDAMENTAL A LA IDENTIDAD
CULTURAL DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Procedencia
En lo que respecta a la
procedencia de la acción de tutela bajo estudio la Sala estima que, a pesar de
la existencia de acciones judiciales ordinarias ante la jurisdicción
contenciosa administrativa en contra del decreto 0102 de 2010, la acción de
amparo resulta procedente como mecanismo definitivo debido a que éstas no
resultan idóneas y eficaces en el caso concreto. Lo anterior porque el problema
jurídico que se plantea se relaciona íntimamente con un asunto de innegable
relevancia constitucional como es el derecho fundamental a la identidad
cultural de las comunidades indígenas y dos de sus expresiones –la consulta
previa y la etnoeducación- que, además, requieren de una rápida y expedita
solución pues el paso del tiempo puede tener consecuencias irreversibles en lo
que respecta a la pérdida de la identidad cultural de la Comunidad Indígena
Páez de la Gaitana
DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE LAS COMUNIDADES
INDIGENAS-Caso en que se excluyó a
institución educativa y sus respectivas sedes, del Decreto que determinó los
establecimientos educativos que se encuentran ubicados en territorios indígenas
y  atienden población indígena
Advierte la Sala que se
presentó una vulneración del derecho fundamental a la consulta previa de la
Comunidad Indígena Páez de la Gaitana por parte del Departamento del Cauca. En
efecto, la exclusión de la Institución Educativa Promoción Social de Guanacas y
sus respectivas sedes del decreto 0591 de 2009 es, indudablemente, una medida
administrativa que afecta directamente a la Comunidad Indígena Páez de la
Gaitana y, en ese sentido, no debió haber sido adoptada unilateralmente por el
demandado a través del decreto 0102 de 2010 sin antes surtir un proceso de
consulta con la misma. Es forzoso concluir que el demandado vulneró el derecho
fundamental a la consulta previa de la Comunidad Indígena de la Gaitana, del
Consejo Regional Indígena del Cauca y del Cabildo de Guambia y con ello
transgredió también su derecho fundamental a la identidad cultural ya que,
según la jurisprudencia de esta Corte, la participación de las comunidades
étnicas a través de este mecanismo es necesaria para preservar su integridad
étnica, social, económica y cultural y para asegurar, por ende, su subsistencia
como grupo social.
EXCLUSION
DE INSTITUCION EDUCATIVA DE LAS POLITICAS DE ETNOEDUCACION CON BASE EN CRITERIOS
TERRITORIALES Y DE MAYORIA NUMERICA-Al Juez Constitucional le corresponde
señalar que no es respetuoso de los derechos fundamentales  de las comunidades
étnicas
La forma concreta en que operan los componentes de la etnoeducación
en un establecimiento como la Institución Educativa Promoción Social de
Guanacas y sus sedes escapa a la órbita de competencia del juez constitucional
y entra en la del Gobierno Nacional y las entidades territoriales quienes son
los encargados de diseñar y ejecutar las políticas públicas en materia
educativa. Al juez constitucional le corresponde señalar, como lo hace en esta
sentencia, que no es respetuoso de los derechos fundamentales de las
comunidades étnicas excluir una institución educativa de las políticas de
etnoeducación con base en criterios territoriales y de mayoría numérica por las
razones que ya se ofrecieron. En este especial contexto, la Sala también estima
que no se puede obviar la participación de la comunidad educativa del
establecimiento educativo, lo que sin duda permitirá armonizar los intereses de
ambas culturas en la educación de sus miembros
Referencia: expediente T-2.817.405
Acción de tutela instaurada por Marciana Quira Calapsu, en nombre del
Resguardo Indígena Páez de la Gaitana, contra el Departamento del Cauca.
Magistrado
Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., veinticuatro
(24) de febrero de dos mil once (2011).
La Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados María
Victoria Calle Correa, Luis Ernesto Vargas Silva y Humberto Antonio Sierra
Porto, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Octavo
Administrativo de Popayán y por el Tribunal Contencioso Administrativo del
Cauca, en primera y segunda instancia respectivamente, en la acción de tutela instaurada
por Marciana Quira Calapsu, en nombre del Resguardo Indígena Páez de la Gaitana,
contra el Departamento del Cauca.
I.
ANTECEDENTES
El catorce
(14) de mayo de dos mil diez (2010) Marciana Quira Calapsu, Gobernadora del
Resguardo Indígena Páez de la Gaitana[1], interpuso acción de
tutela en nombre de su resguardo solicitando el amparo de sus derechos
fundamentales a la consulta previa de las decisiones que lo afecten
directamente y a una educación que respete y desarrolle su identidad cultural
los cuales, en su opinión, están siendo vulnerados por el Departamento del
Cauca.
De acuerdo con
la solicitud de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, la accionante
sustenta su pretensión en los siguientes
Hechos
1.- La
Secretaría de Educación del Departamento del Cauca convocó a las autoridades
tradicionales indígenas del Cauca -agrupadas en el Consejo Regional Indígena
del Cauca (CRIC)- y al Cabildo de Guambia a una mesa de trabajo con el
acompañamiento del Ministerio de Educación Nacional con el fin de determinar
los establecimientos educativos oficiales –con sus respectivas sedes- que se
encuentran ubicados en territorios indígenas y atienden población indígena.
Esta mesa de trabajo se llevó a cabo los días veintisiete (27) y veintiocho
(28) de octubre de dos mil nueve (2009)[2].
El último día
fue presentado a la mesa de trabajo el informe de un estudio técnico realizado
por la Coordinación de la División de Cobertura de la Secretaría de Educación
Departamental del Cauca, en el cual determinaban “la existencia y ubicación
de territorios indígenas y su población atendida [en lo que se refiere al
servicio educativo]”[3].
Al finalizar
la mesa de trabajo se firmó un “Acta de compromisos entre las Autoridades
Indígenas del Cauca representadas en el CRIC, el Cabildo de Guambia, el
Departamento del Cauca y el Ministerio de Educación Nacional”[4],
en la que se consignó que: “El documento concertado sobre establecimientos
educativos que atienden población indígena arroja el siguiente resultado:
a)
Un total de 666 establecimientos ubicados en territorios
indígenas que atienden población mayoritariamente indígena.
b)
35 establecimientos educativos ubicados en territorios indígenas
que atienden población mayoritariamente no indígena.
c)
33 establecimientos educativos ubicados en territorios no
indígenas que atienden población indígena.
d)
48 establecimientos educativos que se encuentran en territorio
indígena pero a los cuales debe verificarse y corregirse su situación de
identificación étnica poblacional en el SIMAT [Sistema de Matriculas
Estudiantil].
e)
El cuadro queda con varias observaciones para oficializar establecimientos
educativos.
f)
Los establecimientos para verificar se hará esta labor por medio
de una comisión de la SEDC [Secretaria de Educación Departamental del
Cauca], el CRIC y Cabildo de Guambia”[5].
2.- Posteriormente,
el Gobernador del Departamento del Cauca expidió el decreto 0591 del treinta
(30) de diciembre de dos mil nueve (2009) mediante el cual se determinaron los 666
establecimientos educativos oficiales –con sus respectivas sedes- que se encuentran
ubicados en territorios indígenas y atienden población indígena[6].
En la parte considerativa del decreto se señaló que el listado que contenía se
fundamentó en el acta final de la mesa de trabajo y en el estudio técnico que
se presentó en ella, los cuales “forman parte integral” del mismo[7].
Indica la
actora que la importancia de esta identificación radica en que de ese modo se
garantiza la aplicación de una política etnoeducativa en esas instituciones
educativas oficiales[8].
3.- En el
referido decreto se determinó que la Institución Educativa Promoción Social de
Guanacas y sus sedes –Escuela Rural Mixta de Rio Sucio, Escuela Rural Mixta Belencito,
Escuela El Lago, Escuela Rural Mixta El Escobal, Escuela Rural Mixta Tierras
Blancas e Instituto Nacional de Promoción Social que es su sede principal- eran
establecimientos educativos oficiales ubicados en territorio indígena –específicamente
en La Gaitana- que atienden población indígena[9].
4.- El doce
(12) de abril de 2010 el Gobernador del Departamento del Cauca expidió el
decreto 0102 “por medio del cual se modifica y excluye parcialmente algunas
Instituciones y Centros Educativos del Decreto 0591 de diciembre 30 de 2009” [10].
En la parte considerativa del decreto se expresó lo siguiente:
“A raíz de
la expedición del Decreto 0591 del 30 de Diciembre de 2009, se efectuaron
reclamaciones denotando un inconformismo generalizado en algunas comunidades
educativas de los municipios de Inzá (…) argumentando que las Instituciones
Educativas, no se encuentran ubicadas en Territorios Indígenas, por lo tanto
solicitan se las excluya del mencionado Decreto.
La oficina
de División de Cobertura de la Secretaría de Educación del Departamento,
solicitó a las respectivas Alcaldías y Secretarios de Planeación Municipal, la
certificación de las Instituciones y Centros Educativos que no se encuentran
ubicados en territorios indígenas, conforme al Plan de Ordenamiento
Territorial, de los Municipios que presentaron las respectivas reclamaciones.
Mediante
mesas de trabajo de fechas 10 y 23 de Marzo de 2010, integrada por los
funcionarios de las oficinas de Inspección y Vigilancia, División de Cobertura,
Novedades de Planta y Jurídica, expidieron las actas Nos. 01 y 02, en las
cuales se determinó excluir las Instituciones y Centros Educativos que no
pertenecen a territorios indígenas, previas certificaciones suscritas por cada
uno de los alcaldes”[11].
En el caso de la
Institución Educativa Promoción Social Guanacas y sus sedes, el Alcalde
Municipal de Inzá y su Secretario de Planeación certificaron que “no se
encuentran dentro de territorios indígenas ni cabildo alguno; sino que se
encuentran ubicadas dentro de las áreas de población respectivas” “de acuerdo
al Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio”[12],
razón por la cual fueron excluidas del decreto 0591 de 2009 por el decreto 0102
de 2010[13].
5.- Estima la
actora que la exclusión de la Institución Educativa Promoción Social Guanacas y
sus sedes del decreto 0591 de 2009 vulnera los derechos fundamentales de su
resguardo[14].
En primer
lugar señala que se viola su derecho fundamental a la consulta previa pues “el
departamento no informó ni concertó esta exclusión con las comunidades
indígenas afectadas” y porque con ella se “desconoció el estudio técnico
realizado por la misma Gobernación del Cauca, el Ministerio de Educación
Nacional y concertado con las autoridades indígenas, con el cual se pudo
determinar las instituciones indígenas ubicadas en territorios indígenas y que
atendían población indígena (…)”[15]  lo cual va “en
contra de la buena fe en (sic) la que deben actuar las autoridades para el
cumplimiento de sus obligaciones”[16].
En segundo
lugar, a su juicio, se vulnera su derecho fundamental a una educación que
respete y desarrolle su identidad cultural ya que “al no catalogarse como
Institución que atiende población indígena, el colegio Promoción Social de
Guanacas (…) no tendrá la obligación de aplicar de forma continua y coherente
las políticas etnoeducativas del Estado y mucho menos de efectuar un proceso de
educación que fortalezca la identidad cultural de su población infantil y
juvenil atendida (…)”[17].
Llama la
atención sobre el hecho de que, para realizar la exclusión, “no se tuvo en
cuenta lo concerniente a la población indígena atendida por estos centros e
instituciones educativas y solo se tuvo como elemento de decisión la ubicación
territorial de los planteles en los respectivos municipios (…)[18].
De todos
modos, agrega que en el certificado que se tomó como base para la exclusión de la
Institución Educativa Promoción Social Guanacas y sus sedes se afirma que dicha
institución no se encuentra en el territorio del Resguardo Indígena Páez de la
Gaitana “hecho que no es cierto ya que (…) se encuentra ubicada en la vereda
de Tierras Blancas y hace parte de la jurisdicción de esta Junta de Acción
Comunal que a la vez pertenece al resguardo de la Gaitana. Igualmente es
importante tener en cuenta que el Resguardo está en proceso de saneamiento y
ratificación de la escritura pública más antigua que incluye todo el territorio
donde se ubica la Institución Educativa Promoción Social de Guanacas y sus sedes
(…)”[19].
Solicitud
de Tutela
6.- Con
fundamento en los hechos narrados, la Gobernadora del Resguardo Indígena Páez de
la Gaitana exigió la protección de los derechos fundamentales a la consulta
previa y a una educación que respete y desarrolle la identidad cultural de su
resguardo, los cuales considera que están siendo vulnerados por el demandado al
excluir, sin consulta previa, a la Institución Educativa Promoción Social de
Guanacas y sus respectivas sedes del decreto 0591 de 2009 que determinó los
establecimientos educativos oficiales –con sus respectivas sedes- que se
encuentran ubicados en territorios indígenas y atienden población indígena, lo
cual descarta la aplicación de una política etnoeducativa en la referida
entidad. Solicitó entonces que se “declare la suspensión provisional del
decreto 0102-04-2010 en su artículo primero en lo relacionado con la
Institución educativa Promoción Social de Guanacas y sus sedes (…)”[20].
Respuesta
de las entidades demandadas
7.- El
Departamento del Cauca contestó la acción de tutela el veintiuno (21) de mayo
de dos mil diez (2010)[21]. Explicó que la
exclusión de varios establecimientos educativos –entre ellos la Institución
Educativa Promoción Social Guanacas y sus sedes- del decreto 0591 de 2009,
mediante el decreto 0102 de 2010, se debió al inconformismo de la comunidad
educativa con su inclusión en el mismo.
Informó que,
el diecinueve (19) de febrero de 2010, recibió un derecho de petición elevado
por ciento treinta y dos (132) miembros de la comunidad educativa de la
Institución Educativa Promoción Social Guanacas –padres de familia y docentes-,
quienes solicitaron la exclusión del referido establecimiento y sus sedes del
decreto 0591 de 2009[22]. Como fundamento de su
solicitud adujeron que “por mayoría la comunidad educativa decidió que esta
Institución no fuera administrada por el CRIC, ni por ninguna entidad privada”
y que “dicha Institución no se encuentra en ningún territorio indígena”[23].
Añadieron que “no se tuvo en cuenta a la comunidad educativa para la
toma de una decisión que afecta directamente la convivencia y verdadera
educación intercultural de sectores como los campesinos y población urbana que
históricamente hemos habitado este territorio y educado en la Institución (…)”[24].
Así mismo
señaló que el veintidós (22) de febrero de 2010 recibió otro derecho de
petición en similar sentido de parte de ciento sesenta y siete (167)
estudiantes de la Institución Educativa Promoción Social Guanacas[25],
quienes manifestaron que “no estamos de acuerdo que la administración pase a
manos de los indígenas CRIC pues la institución ha tenido una trayectoria por
más de 60 años de promociones donde se benefician indígenas, campesinos,
mestizos, negros y hasta hoy no hemos tenido ningún conflicto (…) solicitamos
que la administración de la educación siga como se ha venido haciendo en manos
del estado y no de ninguna etnia en particular”[26].
Relató que, para
responder a tales solicitudes, se realizaron dos reuniones –el 10[27]
y el 23[28] de marzo de 2010- entre
funcionarios de la Secretaría de Educación Departamental.  En éstas se expuso
la información estadística suministrada por el Sistema Integrado de Matricula
2010, que reveló que la  Institución Educativa Promoción Social Guanacas y sus
sedes atienden población mayoritariamente indígena[29],
y la certificación del tres (3) de marzo de 2010 expedida por el Alcalde
Municipal de Inzá y su Secretario de Planeación según la cual el mencionado
establecimiento y sus sedes “no se encuentran dentro de territorios
indígenas ni cabildo alguno; sino que se encuentran ubicadas dentro de las
áreas de población respectivas” “de acuerdo al Esquema de Ordenamiento
Territorial del Municipio”[30]. Con base en el
certificado antedicho, señaló, se “procedió a excluir el establecimiento en
mención y a sus sedes, hecho según el cual no debía concertarse con ninguna
autoridad tradicional por cuanto la ley no se negocia, ni se concerta, sólo se
cumple y precisamente en cumplimiento de ese postulado la Administración
Departamental procedió a expedir el decreto 0102 de 2010”[31].
8.- Finalmente
indicó que, según el último estudio técnico realizado por los Servicios
Informáticos del Sector Educativo de su Secretaría de Educación el tres (3) de
mayo de 2010, la Institución Educativa Promoción Social de Guanacas y sus
respectivas sedes atienden a población mayoritariamente no indígena –de 545
estudiantes, 293 no son indígenas y 252 lo son-[32].
Agregó que, dentro de éste último grupo, 293 pertenecen a la etnia Páez y 4 se
identifican como Guambianos[33].
Decisiones
judiciales objeto de revisión
Sentencia
de primera instancia
9.- El treinta y uno (31) de mayo de dos mil diez (2010) el Juzgado Octavo
Administrativo de Popayán decidió negar el amparo[34].
En primer término consideró que, a pesar de que la accionante puede
acudir a las vías judiciales ordinarias para controvertir el decreto 0102 de
2010 por ausencia de la consulta previa, la tutela es procedente porque “de
acuerdo al precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, el único
mecanismo para defender tal derecho es la acción de amparo constitucional”[35].
En segundo término estimó que en este caso no era obligatoria la
consulta previa ya que “la Institución Educativa objeto de debate no sólo
atiende a población indígena, sino que por el contrario su población
estudiantil es mayoritariamente campesina”[36]. Adicionalmente
adujo que lo que se decida en la consulta “no obliga a la autoridad en su
decisión final” por lo cual la posterior exclusión del establecimiento
educativo no es violatoria del derecho de la comunidad indígena[37].
Finalmente, frente al derecho a una educación que respete y desarrolle la
identidad cultural de los indígenas,  expresó que no se vulneraba pues, al tratarse
de un establecimiento educativo que atiende población mayoritariamente  campesina,
“el Estado Colombiano debe garantizar a quienes no hacen parte de los
pueblos indígenas el derecho a una educación con un concepto integral de la
persona humana, de su dignidad, de sus derechos y deberes, de acuerdo a sus
propios paradigmas”[38].
Impugnación
10.- El ocho (8) de junio de 2010 la accionante impugnó el fallo de
primer grado.
Argumentó, en primer lugar, que éste desconoce “a los estudiantes
menores indígenas que allí se encuentran matriculados, el derecho a una
educación propia (…) [pues] La exclusión del decreto de estos
establecimientos, implica que el Proyecto Educativo Comunitario (PEC) ya no
será adecuado ni pertinente de tal forma que se respete y promueva su identidad
cultural, que sus autoridades propias ya no tendrán injerencia en la
construcción de sus programas educativos, que no recibieran educación bilingüe
(…) igualmente sus materiales educativos no serán bilingües, sus maestros no
serán etnoeducadores (…)”[39].
En segundo lugar indicó que, de conformidad con el artículo 2 decreto
2164 de 1995, “un territorio indígena no se relaciona necesariamente con los
títulos de propiedad, sino por el contrario tiene relación directa con la
posesión de áreas y con el ejercicio de actividades sociales, culturales y
económicas de los pueblos indígenas en un determinado espacio. En este sentido
(…) el área o espacio físico donde de manera permanente ejerzan sus actividades
académicas los estudiantes indígenas es considerada un territorio indígena (…)”[40].
En tercer lugar recordó que, en este caso, “no se está dilucidando
un tema de titularidad de las instituciones o del área donde se encuentran
construidas”[41].
En cuarto lugar asevera que, independientemente de si la población atendida
es mayoritariamente indígena o no, hay que preguntarse “si los indígenas,
por ser eventualmente minoría o compartir territorio con otros grupos sociales
estamos condenados a que la mayoría nos avasalle y nos extermine cultural y
físicamente”. Agrega que esta es la conclusión del fallo de primera
instancia que “obedece más al paradigma planteado por la ley 89  de 1890,
política que el estado aplicó para el tratamiento a los indígenas antes de la
constitución política de 1991, ese paradigma [que] ordenaba civilizar a
los salvajes indígenas (…) puede entenderse que como nuestra cultura vale menos
al compararla con la sociedad mayoritaria debe prevalecer la segunda”[42].
Sentencia de segunda instancia
11.- El veintidós (22) de julio de dos mil diez (2010) el Tribunal
Contencioso Administrativo del Cauca confirmó la decisión de primer grado[43].
Arguyó que “se logra establecer que la entidad accionada realizó la consulta
previa con la comunidad indígena, en la cual se tomó en cuenta sus decisiones,
sobre la inclusión de los establecimiento educativos oficiales que atienden
población indígena y que se encuentran ubicados en territorios indígenas,
reconociendo y protegiendo de esta manera la diversidad étnica y cultural de la
comunidad indígena”[44].
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- Esta Corte
es competente para revisar el presente fallo de tutela de conformidad con lo
previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591
de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
Problema
jurídico
2.- En
atención a lo expuesto, esta Sala de Revisión debe determinar si el demandado
vulneró los derechos fundamentales a la consulta previa y a una educación que
respete y desarrolle la identidad cultural en perjuicio del Resguardo Indígena
Páez de la Gaitana al excluir, sin consulta previa, a la Institución Educativa
Promoción Social de Guanacas y sus respectivas sedes del decreto 0591 de 2009
que determinó los establecimientos educativos oficiales –con sus respectivas
sedes- que se encuentran ubicados en territorios indígenas y atienden población
indígena, lo cual descarta la aplicación de una política etnoeducativa en la
referida entidad.
3.- A fin de
resolver el asunto, la Sala hará consideraciones generales sobre los siguientes
temas: (i) las comunidades indígenas como sujetos de derechos fundamentales y la
legitimación activa en los casos en los que reclaman la protección de sus
derechos fundamentales mediante acción de tutela, (ii) el derecho fundamental a
la consulta previa de las comunidades étnicas y su protección por vía de tutela
y (iii) el derecho fundamental de las comunidades étnicas y sus integrantes a
una educación que respete y desarrolle su identidad cultural. Enseguida (iv) resolverá
el caso concreto.
Las comunidades indígenas como sujetos de derechos fundamentales y
la legitimación activa en los casos en los que reclaman la protección de sus
derechos fundamentales mediante acción de tutela
4.- De forma consistente la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido
que, del reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la
nación colombiana contenidos en la Constitución de 1991 –artículos 7 y 70-, se
deriva necesariamente que “la comunidad indígena ha dejado de ser solamente
una realidad fáctica y legal para pasar a ser sujeto de derechos fundamentales.
En su caso, los intereses dignos de tutela constitucional y amparables bajo la
forma de derechos fundamentales, no se reducen a los predicables de sus
miembros individualmente considerados, sino que también logran radicarse en la
comunidad misma que como tal aparece dotada de singularidad propia (…)”[45].
En otras palabras “(…) estas comunidades son un sujeto colectivo y no
una simple sumatoria de sujetos individuales que comparten los mismos derechos
o intereses difusos o agrupados”[46].
Para explicar lo antedicho ha expresado que “la protección que la
Carta extiende a la anotada diversidad se deriva de la aceptación de formas
diferentes de vida social cuyas manifestaciones y permanente reproducción
cultural son imputables a estas comunidades como sujetos colectivos autónomos y
no como simples agregados de sus miembros que, precisamente, se realizan a
través del grupo y asimilan como suya la unidad de sentido que surge de las distintas
vivencias comunitarias (…) En este orden de ideas, no puede en verdad hablarse
de protección de la diversidad étnica y cultural y de su reconocimiento, si no
se otorga, en el plano constitucional, personería sustantiva a las diferentes
comunidades indígenas que es lo único que les confiere estatus para gozar de
los derechos fundamentales y exigir, por sí mismas, su protección cada vez que
ellos les sean conculcados (CP art. 1, 7 y 14) (...) El reconocimiento de la
diversidad étnica y cultural en la Constitución supone la aceptación de la
alteridad ligada a la aceptación de multiplicidad de formas de vida y sistemas
de comprensión del mundo diferentes de los de la cultura occidental. Algunos
grupos indígenas que conservan su lengua, tradiciones y creencias no conciben
una existencia separada de su comunidad. El reconocimiento exclusivo de
derechos fundamentales al individuo, con prescindencia de concepciones
diferentes como aquellas que no admiten una perspectiva individualista de la
persona humana, es contrario a los principios constitucionales de democracia,
pluralismo, respeto a la diversidad étnica y cultural y protección de la
riqueza cultural”[47].
5.- Ahora bien, además de reconocer a las comunidades indígenas como
sujetos titulares de derechos, la jurisprudencia constitucional ha establecido que
sus dirigentes y miembros gozan de legitimidad para reclamar en sede de tutela
la protección de los derechos fundamentales de los cuales goza su comunidad[48].
Así mismo ha admitido que pueden hacerlo las organizaciones creadas para la defensa de los derechos de los
pueblos indígenas[49] y la
Defensoría del Pueblo[50].
6.- Entre aquellos derechos fundamentales de los cuales gozan las
comunidades indígenas se encuentran aquellos que se relacionan con la
protección de su identidad cultural, tales como los derechos a la consulta
previa y a una educación que respete y desarrolle su identidad cultural[51],
pues ellos sólo pueden ser entendidos “en función del grupo al que
pertenecen”[52]. Estos dos
derechos, por su relación con el asunto de la referencia, serán analizados a
continuación por la Sala.
El derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades
étnicas y su protección por vía de tutela
7.- El artículo 1 de la Constitución Política define a Colombia como un
Estado Social de Derecho organizado en forma de República participativa. Como
consecuencia de lo anterior el artículo 2 incluye, dentro de los fines del
estado colombiano, la facilitación de la participación de todos en las
decisiones que les afecten.
Este principio general de participación, que comprende a todos los
habitantes de territorio colombiano, resulta reforzado en el caso de las
comunidades étnicas –indígenas y afrodescendientes- en virtud de la definición
del estado colombiano como república pluralista –artículo 1- y del
reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la nación
colombiana –artículos 7 y 70-[53]. En este sentido, la
jurisprudencia de esta Corte ha indicado que las normas constitucionales
anotadas derivan en que “la Carta Política propugna por un modelo de Estado
que se reconoce como culturalmente heterogéneo y que, por ende, está interesado
en la preservación de esas comunidades diferenciadas, a través de la
implementación de herramientas jurídicas que garanticen su identidad como
minoría étnica y cultural, organizadas y reguladas mediante sus prácticas
tradicionales”[54]. Una de estas
herramientas es, precisamente, la participación de estas comunidades en las
decisiones que las afectan ya que así se asegura que en la implementación de
las políticas públicas se tome en cuenta su punto de vista respecto de la
afectación que éstas podrían tener en su identidad cultural, lo que además
otorga legitimidad democrática a las medidas adoptadas. Es por ello que “existen
previsiones constitucionales expresas, que imponen deberes particulares a cargo
del Estado, dirigidos a la preservación de las mismas y la garantía de espacios
suficientes y adecuados de participación en las decisiones que las afectan”[55].
En este sentido, el ordenamiento constitucional abre a las comunidades
indígenas y afrodescendientes espacios concretos de participación, además de
los establecidos para todos los colombianos dentro de los cuales también están
incluidos sus integrantes[56]. Entre otros, se pueden
identificar como espacio de participación concretos (i) la elección de dos
senadores en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas, (ii)
la posibilidad, ya desarrollada por la ley, de establecer una circunscripción
especial para asegurar la participación de los grupos étnicos en la Cámara de
Representantes, (iii) la obligación de que la conformación y delimitación de
las entidades territoriales indígenas se lleve a cabo con participación de los
representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la comisión de
ordenamiento territorial –artículo 329-, (iv) el mandato de propiciar la participación
de los representantes de las comunidades indígenas en las decisiones respecto
de la explotación de los recursos naturales en sus territorios –artículo 330- y
(v) la consulta previa sobre las medidas que afectan directamente a la
comunidades étnicas, espacio de participación que es el que resulta relevante
para el asunto de la referencia.
8.- El mandato de consulta previa encuentra su fundamento
constitucional en el artículo 6, ordinal a, del Convenio 169 “Sobre Pueblos
indígenas y Tribales” de 1989 de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT)[57], tratado internacional
que, según jurisprudencia constitucional reiterada[58],
forma parte de bloque de constitucionalidad –artículo 93 de la Constitución-.
El artículo 6, ordinal a), del mencionado Convenio es entonces la norma
que consagra la consulta previa a las comunidades étnicas, en el siguiente
sentido:
“1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los
gobiernos deberán:
a)
consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos
apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada
vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de
afectarles directamente (…)”.
9.- La jurisprudencia constitucional[59] ha estimado que de la
disposición transcrita surge un derecho fundamental a la consulta previa en
cabeza de las comunidades étnicas porque su participación a través de este
mecanismo es necesaria para preservar su integridad étnica, social, económica y
cultural y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo social[60].
10.- En lo que toca con la titularidad de tal derecho, ha indicado la
Corte[61] que esta reside, para el
caso colombiano, no sólo en las comunidades indígenas sino también en las
afrodescendientes de conformidad con el artículo 1 del Convenio 169 de la OIT[62].
Afirmó la Corte en la sentencia C-461 de 2008 que “la norma
internacional en comento hace referencia a dos requisitos que deben concurrir a
la hora de establecer quiénes se pueden considerar como sus beneficiarios: (i)
Un elemento objetivo, a saber, la existencia de rasgos culturales y sociales
compartidos por los miembros del grupo, que les diferencien de los demás
sectores sociales, y (ii) un elemento subjetivo, esto es, la existencia de una
identidad grupal que lleve a los individuos a asumirse como miembros de la
colectividad en cuestión”. Acudió al artículo 2-5 de la Ley 70 de 1993 que
definió a las comunidades afrodescendientes como "el conjunto de
familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten
una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la
relación campo-poblado, que revelan y conservan conciencia de identidad que las
distinguen de otros grupos étnicos” y, con base en él, concluyó que “las
comunidades negras cumplen con esta doble condición, y por ende se ubican bajo
el supuesto normativo del Convenio mencionado”. Añadió que “el término
comunidades negras, como lo indica el artículo 1 de la Ley 70 de 1.993 en
consonancia con el artículo Transitorio 55 de la Constitución, se refiere tanto
a aquellas que habitan en la Cuenca del Pacífico colombiano, como a las que
estén ubicadas en otros puntos del territorio nacional y cumplan con los dos
elementos reseñados. Asimismo, a falta de una mención expresa, se deben
entender incluidas dentro de las dichas comunidades negras (…) a las
agrupaciones raizales del Archipiélago de San Andrés y Providencia, las cuales
no sólo comparten con las primeras un origen histórico común en las raíces
africanas que fueron transplantadas a América, sino que han sido reconocidas
por esta corporación, en consonancia con el artículo 310 de la Carta, como un
grupo étnico titular de derechos especiales”.
11.- En relación con el ámbito temático de la consulta previa ha
precisado la Corte[63] que ésta se debe llevar
a cabo respecto de cualquier aspecto que afecte directamente a la comunidad
étnica. Es decir que la consulta previa no se circunscribe al caso de la
explotación de recursos naturales en los territorios indígenas –artículo 330- y
al de la delimitación de las entidades territoriales indígenas –artículo 329-,
que fueron los expresamente previstos por la Constitución. Ello porque la
ratificación del Convenio 169 de OIT por parte de nuestro país, mediante la ley
21 de 1991, amplió su espectro a toda medida susceptible de afectar
directamente a las comunidades étnicas. Nótese que el tenor literal del
artículo 6 del mencionado Convenio no contiene restricción temática alguna al referirse
simplemente a “cada vez que se prevean medidas (…)”.
12.- En lo que respecta al tipo de medidas que deben ser consultadas
previamente con las comunidades étnicas, la Corte ha acudido nuevamente al
texto del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT para señalar que son no
solamente las medidas administrativas[64] sino también las
legislativas[65], y dentro de estas
últimas ha incluido las leyes aprobatorias de los tratados internacionales[66]
e incluso las reformas constitucionales[67].
Sin embargo, la jurisprudencia constitucional también ha sido enfática
en afirmar que la obligación de adelantar la consulta previa no surge frente a
toda medida –administrativa o legislativa- que sea susceptible de afectar a las
comunidades étnicas, sino únicamente frente a aquellas que puedan afectarlas directamente[68].
13.- También se ha pronunciado la Corte respecto de la forma en la cual
debe ser llevada a cabo la consulta. Frente a ello ha señalado que “en la
medida en que el Convenio 169 no establece unas reglas de procedimiento y en
tanto que las mismas no hayan sido fijadas en la ley,  debe atenderse a la
flexibilidad que sobre el particular consagra el Convenio y al hecho de que, de
acuerdo con el mismo, el trámite de la consulta se somete al principio de la
buena fe, lo cual quiere decir, por un lado, que corresponde a los Estados
definir las condiciones en las que se desarrollará la consulta, y por otro, que
la misma, para que resulte satisfactoria a la luz del ordenamiento
constitucional, debe realizarse de manera que sea efectiva y conducente, pero
sin que quepa hablar, en ese contexto, de términos perentorios para su
realización, ni de condiciones ineludibles para el efecto”[69].
En últimas esto deriva en que, a pesar de la flexibilidad que otorga el
Convenio 169, “el procedimiento de consulta no queda (…) librado por
entero a la discrecionalidad de las autoridades gubernamentales”[70].
Así, en desarrollo del mencionado principio de buena fe, la
jurisprudencia constitucional ha determinado que:
·
La consulta previa debe estar antecedida de un “proceso
preconsultivo”, lo que significa que “deberá estar precedida de una consulta
acerca de cómo se efectuará el proceso consultivo”[71]. Ello
porque “el Estado Colombiano deberá tener en cuenta que los procesos de
consulta previa no podrán responder a un modelo único aplicable indistintamente
a todos los pueblos indígenas, pues para dar efectiva aplicación al Convenio
169 de la OIT y en especial a lo dispuesto en su artículo 6° y en el artículo
7° de la Carta, los procesos de consulta deberán ante todo garantizar los usos
y costumbres de los pueblos indígenas, respetando sus métodos o procedimientos
de toma de decisiones que hubieren desarrollado”[72].
·
La consulta se debe hacer de tal forma que la comunidad étnica “tengan
el derecho de expresar su punto de vista y de influenciar el proceso de toma de
decisiones”[73]. En otras
palabras, “que se le de la oportunidad para que libremente y sin
interferencias extrañas pueda (…) valorar conscientemente las ventajas y
desventajas del proyecto sobre la comunidad y sus miembros, ser oída en
relación con las inquietudes y pretensiones que presente, en lo que concierna a
la defensa de sus intereses y, pronunciarse sobre la viabilidad del mismo. Se
busca con lo anterior, que la comunidad tenga una participación activa y
efectiva en la toma de la decisión que deba adoptar la autoridad (…)”[74].
De conformidad con lo anterior, “la realización de la consulta de
buena fe implica que ésta no se debe abordar como un mero procedimiento formal
a cumplir, ni como un trámite”[75] y por esta misma
razón “los mecanismos de participación no pueden limitarse a cumplir una
simple función informativa” [76] y no tiene el valor de
consulta la simple notificación de la medida que se quiere adoptar[77].
·
Lo anterior no quiere decir que la consulta previa excluya el
proceso informativo, sino que no se debe limitar a él. En efecto, se ha
indicado que, en la consulta previa, “los gobiernos deben proporcionarles
información apropiada y completa, que pueda ser comprendida plenamente por los
pueblos indígenas y tribales” [78].
Esta información sobre la medida a adoptar debe incluir los mecanismos,
procedimientos y actividades requeridos para ponerla en ejecución y la manera
como su ejecución puede conllevar una afectación a su identidad[79].
Adicionalmente, la efectiva posibilidad de expresar la posición y de
influir en la toma de decisiones, en algunos casos, requiere de “acciones
dirigidas a ayudar a los referidos pueblos a adquirir el conocimiento y las
capacidades necesarias para comprender y decidir sobre las opciones de
desarrollo existentes”[80].
·
Así mismo, “los gobiernos no pueden consultar a cualquiera que
declare representar a la(s) comunidad(es) afectada(s). Las consultas deben
emprenderse con organizaciones/instituciones genuinamente representativas, que
están habilitadas para tomar decisiones o hablar en nombre de las comunidades
interesadas. Por consiguiente, los gobiernos, antes de iniciar las consultas,
deben identificar y verificar que las organizaciones/instituciones con las que
tienen previsto tratar cumplan con estos requisitos”[81].
·
Adicionalmente, el proceso de consulta debe llevarse a cabo “con
miras a alcanzar un acuerdo o lograr el consentimiento de las comunidades
indígenas (…)” [82]. Es importante
aclarar que lo dicho no se traduce en un poder de veto de las comunidades
étnicas a las medidas que las afecten directamente según el cual no pueden
adoptarse sin su consentimiento, significa que, ante el desacuerdo se deben
presentar “fórmulas de concertación o acuerdo con la comunidad” [83].
·
De todos modos, “cuando no sea posible el acuerdo o la
concertación, la decisión de la autoridad debe estar desprovista de
arbitrariedad y de autoritarismo; en consecuencia debe ser objetiva, razonable
y proporcionada a la finalidad constitucional que le exige al Estado la
protección de la identidad social, cultural y económica de la comunidad
indígena. En todo caso deben arbitrarse los mecanismos necesarios para mitigar,
corregir o restaurar los efectos que las medidas de la autoridad produzcan o
puedan generar en detrimento de la comunidad o de sus miembros”[84].
14.- Importancia crucial en el tema de la consulta previa tiene la
determinación del momento en el cual debe hacerse. Al respecto, con base en el
principio de la buena fe que informa el proceso consultivo, ha dicho la Corte
que la consulta debe ser oportuna[85], lo que quiere decir que
debe hacerse con anterioridad a la adopción de la medida pues, una vez tomada
la misma, la participación de la comunidades étnicas no tendría utilidad alguna
en la medida en que no podrían influir en el proceso decisorio[86].
Se trataría no de un proceso de consulta sino de una mera notificación de algo
que ya ha sido decidido.
15.- La jurisprudencia de esta Corte también se ha pronunciado sobre
los efectos que tiene la omisión de la consulta previa.
En caso de medidas administrativas que afecten directamente a las
comunidades étnicas se ha determinado que, al ser la consulta un derecho
fundamental, procede la acción de tutela para que las comunidades étnicas
exijan del estado su realización. En lo relativo a las medidas legislativas,
esta Corte ha determinado que procede la acción de tutela para proteger el
derecho fundamental a la consulta previa siempre y cuando el proyecto no se
haya convertido en ley, pues en este caso existe otro mecanismo cual es la
demanda de inconstitucionalidad de la misma[87]. En consonancia con lo
anterior, ha indicado la Corte que “su pretermisión, en el caso del trámite
legislativo, configura una violación a la Carta Política”[88]
y es por ello que ante una ley que debió haber sido consultada procede la
demanda de inconstitucionalidad[89], es decir, que la
omisión de la consulta previa “constituye un vicio [que] impide
declarar exequible la ley”[90]. Lo que no pierde
aplicabilidad en ejercicio del control automático en el cual la Corte debe
verificar el cumplimiento del requisito de la consulta previa en el caso de
normas que afecten directamente a las comunidades étnicas.
El derecho fundamental de las comunidades étnicas y sus integrantes
a una educación que respete y desarrolle su identidad cultural
16.- El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la situación de
los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas ha
recordado como “(…) durante un largo periodo histórico la meta fundamental
de la educación para indígenas proporcionada por el estado u otras
instituciones [como las comunidades religiosas] era asimilar a los
pueblos indígenas a la cultura dominante (occidental o nacional según las
circunstancias), una cultura extraña para ellos, con la consecuente
desaparición o, en el mejor caso, marginación de las culturas indígenas en el
sistema educativo”[91]. Colombia no fue
la excepción en este aspecto pues, como lo ha recordado esta Corte, “durante
la vigencia de la Constitución centenaria de 1886, de acuerdo con la política
indigenista gubernamental de asimilación, las propuestas educativas que se
implementaron para las comunidades tradicionales estaban orientadas a acelerar
su proceso de integración a los patrones de vida de la mayoría de sociedad nacional
y, por esa vía, las mismas siguieron siempre los principios y objetivos básicos
de la educación general”[92].
En este orden de ideas, el mencionado relator ha manifestado que “los
sistemas de educación formal que ha impartido históricamente el estado o las
corporaciones religiosas o privadas han sido un arma de dos filos para los
pueblos indígenas. Por una parte, han significado con frecuencia la posibilidad
para los niños y las niñas, así como los jóvenes indígenas, de adquirir
conocimientos y capacidades que les permiten progresar en la vida y de
relacionarse con el mundo más amplio. Por otra parte, la educación formal,
sobre todo cuando sus programas, curricular y métodos provienen de sociedades
distintas y ajenas a las culturas indígenas, ha sido también un mecanismo para
la transformación impuesta y a veces la destrucción de las culturas indígenas” [93].
Debido a esto último ha identificado la referida utilización de la
escuela como “instrumento privilegiado para promover la asimilación de los
pueblos indígenas al modelo cultural de la mayoría o de la sociedad dominante” no
sólo como una violación de su identidad cultural sino como una de las
principales formas de discriminación “lingüística, religiosa y cultural”  en
su contra[94].
17.- En Colombia, “con la expedición de la Constitución de 1991, al
definirse el Estado colombiano como democrático y pluralista, se abandonó por
completo la idea integracionista (…)”[95] ya que su
artículo 68 reconoce el derecho de “los integrantes de los grupos étnicos” –indígenas
y afrodescendientes- a “una formación que respete y desarrolle su identidad
cultural”. En este mismo sentido el artículo 27 del Convenio 169 de la OIT,
ratificado por el país en 1991 mediante la ley 21, prescribe que “los
programas y servicios de educación destinados a los pueblos interesados (…)
deberán abarcar  su historia, sus conocimientos y técnicas, sus sistemas de
valores y todas sus demás aspiraciones sociales, económicas y culturales”.
Como consecuencia de este cambio de enfoque, la ley 115 de 1994[96]
–ley general de educación- define la etnoeducación o educación para grupos
étnicos como “la que se ofrece a grupos o comunidades que integran la
nacionalidad y que poseen una cultura, una lengua, unas tradiciones y unos
fueros propios y autóctonos”[97] y le otorga,
entre otras, la finalidad de “afianzar los procesos de identidad (…)”[98].
Así entendida, la educación deja de ser un factor de desintegración
cultural y discriminación para las comunidades étnicas para convertirse en un
derecho que “se revela clave (…) no sólo como medio para salir de la
exclusión y la discriminación (…) sino también para el disfrute, mantenimiento
y respeto de sus culturas, idiomas, tradiciones y conocimientos”[99].
Lo primero ya que esta Corte[100] ha resaltado la
importancia de la educación como instrumento esencial para alcanzar el goce de
otros derechos tales como la dignidad humana, el libre desarrollo de la
personalidad, la igualdad, el derecho a escoger profesión u oficio, el derecho
al trabajo, el mínimo vital y, en general, para lograr una ciudadanía plena.
Así mismo, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, organismo
que interpreta y vigila el cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación General No. 13 sobre el
derecho a la educación, afirmó que éste derecho “es el principal medio que
permite a adultos y menores marginados económica y socialmente salir de la
pobreza y participar plenamente en sus comunidades”[101],
razón por la cual cobra vital importancia en un país como el nuestro en el que
las comunidades étnicas, por lo general, pertenecen a estos sectores. Lo
segundo porque una educación que respete y desarrolle la identidad cultural de
estos pueblos les permitirá transmitir a las nuevas generaciones su cultura y
así impedir su desaparición.
18.- Según la sentencia C-208 de 2007 el derecho a una educación que
respete y desarrolle la identidad cultural es de carácter fundamental por dos
razones. En primer lugar porque la educación ha sido reconocida como derecho
fundamental para todas las personas, entre las cuales se encuentran los
integrantes de las comunidades étnicas[102]. En segundo lugar
debido a que “(…) hace parte integral del derecho a la identidad cultural
que (…) tiene dimensión ius fundamental” y, agrega la Sala, tiene relación
directa con el derecho a la igualdad. En este orden de ideas es un
derecho susceptible de protección por vía de tutela.
19.- Este derecho radica en cabeza de los integrantes de las
comunidades étnicas individualmente considerados, pues así se desprende del
texto del artículo 68 de la Constitución[103], pero también la
comunidad étnica como sujeto de derechos fundamentales es titular del mismo
pues, como se verá, se ha previsto la participación de la misma en el proceso
educativo como mecanismo para asegurar que la educación impartida a sus  miembros
responda a sus patrones culturales[104]. En este entendido los
indígenas y afrodescendientes pueden reclamar de forma individual el derecho
fundamental anotado pero también pueden hacerlo en nombre de su comunidad para
exigir la participación de la misma en el ámbito educativo.
20.- Una educación que respete y desarrolle la identidad cultural de
las comunidades étnicas requiere de varios componentes que han sido
desarrollados por la Constitución, el Convenio 169 de la OIT, el capítulo III
de la ley 115 de 1994 y su decreto reglamentario 804 de 1995, los cuales pueden
ser entendidos como el contenido del derecho fundamental en comento. Algunos de
los más importantes son los siguientes:
En primer término el artículo 10 de la Constitución prescribe que “la
enseñanza que se imparta en las comunidades con tradiciones lingüísticas
propias será bilingüe”. Así mismo el artículo 28 del Convenio 169 de la OIT
indica que “siempre que sea viable, deberá enseñarse a los niños de los
pueblos interesados a leer y a escribir en su propia lengua indígena o en la
lengua que más comúnmente se hable en el grupo al que pertenezcan. Deberán
tomarse medidas adecuadas para asegurar que esos pueblos tengan la oportunidad
de llegar a dominar la lengua nacional o una de las lenguas oficiales del
país”. La ley 115 de 1994 reiteró estas disposiciones en su artículo 57 al
establecer que “en sus respectivos territorios, la enseñanza de los grupos
étnicos con tradición lingüística será bilingüe, tomando como fundamento
escolar la lengua materna del respectivo grupo” sin perjuicio del “desarrollo
de las habilidades comunicativas básicas para leer, comprender, escribir,
escuchar, hablar y expresarse correctamente en lengua castellana”. El Relator
Especial de las Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos y
las libertades fundamentales de los indígenas ha resaltado la
importancia de este componente al decir que es un “aspecto fundamental para
ofrecer una educación culturalmente apropiada [ya que] el idioma se
convierte en medio esencial para transmitir la cultura, los valores y la
cosmovisión indígena” [105].
En segundo término, el artículo 58 de la ley 115 de 1994 contiene un
mandato según el cual “el Estado promoverá y fomentará la formación de
educadores en el dominio de las culturas y lenguas de los grupos étnicos (…)”[106].
Al respecto, el mencionado relator ha señalado que “los docentes
formados en las escuelas tradicionales para maestros saben poco o nada de las
culturas indígenas y generalmente no hablan ninguna lengua autóctona (…) Para
fortalecer la enseñanza intercultural bilingüe es preciso comenzar por la
formación de los maestros que la llevarán a cabo” [107].
En tercer lugar, de conformidad con el artículo 14 del decreto 804 de
1995, “el currículo de la etnoeducación (…) se fundamenta en la
territorialidad, la autonomía, la lengua, la concepción de vida de cada pueblo,
su historia e identidad según sus usos y costumbres”. Sobre el punto, el
relator citado ha indicado que “la UNESCO enfatiza la necesidad de un
currículo lingüística y culturalmente pertinente, en el cual la historia, los
valores, las lenguas, las tradiciones orales y la espiritualidad sean
reconocidas, respetadas y promovidas. Los pueblos indígenas reclaman ahora un
currículo escolar adaptado a las diferencias culturales, que incluya las
lenguas indígenas y considere el uso de metodologías pedagógicas alternativas” [108].
En cuarto lugar, respecto de la “administración y gestión
institucionales” los artículos 17 y siguientes del decreto 804 de 1995
prescriben que (i) “(…) los proyectos educativos institucionales de los
establecimientos educativos para los grupos étnicos, definirán los calendarios
académicos de acuerdo con las formas propias de trabajo, los calendarios
ecológicos, las concepciones particulares de tiempo y espacio y las condiciones
geográficas y climáticas respectivas”, (ii) “en la organización y
funcionamiento del gobierno escolar y en la definición del manual de
convivencia en los establecimientos educativos para los grupos étnicos, se
deberán tener en cuenta sus creencias, tradiciones, usos y costumbres” y
(iii) “la elaboración, selección, adquisición de materiales educativos,
textos, equipos y demás recursos didácticos, deben tener en cuenta las
particularidades culturales de cada grupo étnico (…)”. En lo relativo al
punto (iii) el relator mencionado ha dicho que “la educación intercultural
bilingüe sólo puede tener éxito si las escuelas disponen de libros de texto,
material auxiliar didáctico, elementos audiovisuales, etc., en las propias
lenguas indígenas adecuados al contexto cultural indígena” [109].
21.- Ahora bien, la participación de la comunidad étnica tiene
importancia crucial para la satisfacción de los reseñados componentes del
derecho a una educación que respete y desarrolle la identidad cultural de los
miembros de dichos pueblos. Como ha puntualizado el Relator Especial de las
Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos y las libertades
fundamentales de los indígenas “(…) para reformar los sistemas educativos
con el objeto de reorientar la educación hacia el pleno respeto de todos los
derechos humanos, sobre todo los derechos culturales y lingüísticos, es preciso
que los pueblos indígenas puedan reconocerse a sí mismos en estos esfuerzos.
Para ello se requiere que puedan participar libremente en todas las etapas de
planeación, diseño, implementación y evaluación de estas reformas. Hasta ahora,
una de las deficiencias en los sistemas de educación que no responden a las
necesidades de los pueblos indígenas es la falta de participación de estos
desde el origen en el diseño de los programas y políticas de educación (…) Los
planes y programas educativos no deben ser diseñados en lejanas oficinas
técnicas sin contacto directo con las comunidades indígenas” [110].
En este mismo sentido esta Corporación, en la sentencia C-208 de 2007,
reconoció que la participación y cooperación de los grupos étnicos en los
programas y servicios de educación a ellos destinados es “el elemento
determinante que marca la diferencia entre la etnoeducación y la educación
tradicional”.
En razón de lo anterior, el artículo 27 del Convenio 169 de la OIT
prevé que “los programas y los servicios de educación destinados a los
pueblos interesados deberán desarrollarse y aplicarse en cooperación con éstos
a fin de responder a sus necesidades particulares (…)”. En desarrollo de
este mandato la ley 115 de 1994 y su decreto reglamentario 804 de 1995 han
previsto diversos ámbitos de participación para las comunidades étnicas.
Incluso el decreto antes mencionado, en su artículo 10, indica quienes son las
autoridades de los grupos étnicos que son competentes para llevar a cabo la
concertación[111]. Estos ámbitos son:
(i) “Las autoridades competentes, en concertación con los grupos
étnicos, seleccionarán a los educadores que laboren en sus territorios,
preferiblemente, entre los miembros de las comunidades en ellas radicados”[112].
(ii) “Cuando fuere necesaria la celebración de contratos para la
prestación del servicio educativo para las comunidades de los grupos étnicos,
dichos contratos se ajustarán a los procesos, principios y fines de la
etnoeducación y su ejecución se hará en concertación con las autoridades de las
entidades territoriales indígenas y de los grupos étnicos”[113].
(iii) “La Nación, en coordinación con las entidades territoriales y
en concertación con las autoridades de los grupos étnicos previstas en el
artículo 10 de este Decreto, creará, organizará y desarrollará programas
especiales de formación de etnoeducadores en aquellos departamentos y distritos
en donde se encuentren localizados grupos étnicos, si ninguna institución de
educación superior o escuela normal superior atiende este servicio”[114].
(iv) El diseño o construcción del currículo de la etnoeducación “(…)
será el producto de la investigación en donde participen la comunidad, en
general, la comunidad educativa en particular, sus autoridades y organizaciones
tradicionales”[115]. Además, “la
formulación de los currículos de etnoeducación se fundamentará en las
disposiciones de la Ley 115 de 1994 y en las conceptualizaciones sobre
educación elaboradas por los grupos étnicos, atendiendo sus usos y costumbres,
las lenguas nativas y la lógica implícita en su pensamiento”[116].
(v) “La creación de alfabetos oficiales de las lenguas y de los
grupos étnicos como base para la construcción del currículo de la
etnoeducación, deberá ser resultado de la concertación social y de la
investigación colectiva”[117].
(vi) “La infraestructura física requerida para la atención educativa
a los grupos étnicos, debe ser concertada con las comunidades, de acuerdo con
las características geográficas, las concepciones de tiempo y espacio y en
general con los usos y costumbres de las mismas”[118].
(vii) “La elaboración, selección, adquisición de materiales
educativos, textos, equipos y demás recursos didácticos, deben (…) llevarse a
cabo en concertación con las instancias previstas en el artículo 10 el presente
Decreto”[119].
Con las anteriores
consideraciones procede la Sala a resolver el caso concreto.
Caso
concreto
22.- En el
presente asunto la Gobernadora del Resguardo Indígena Páez de la Gaitana considera
que el demandado vulneró los derechos fundamentales a la consulta previa y a
una educación que respete y desarrolle la identidad cultural en perjuicio de su
resguardo al excluir, sin consulta previa, a la Institución Educativa Promoción
Social de Guanacas y sus respectivas sedes del decreto 0591 de 2009 que
determinó los establecimientos educativos oficiales –con sus respectivas sedes-
que se encuentran ubicados en territorios indígenas y atienden población
indígena, lo cual descarta la aplicación de una política etnoeducativa en la
referida entidad.
23.- Para
iniciar la resolución del caso bajo estudio es necesario indicar que, de
conformidad con la jurisprudencia constitucional antes reseñada[120],
la Comunidad Indígena Páez de la Gaitana[121], a nombre de quien se
instauró la acción de tutela de la referencia, es un sujeto titular de los
derechos fundamentales a la consulta previa y a una educación que respete y
desarrolle su identidad cultural[122]. Así mismo es necesario
señalar que, como se expresó[123],
Marciana Quira Calapsu, Gobernadora del Resguardo Indígena Páez de la Gaitana[124],
en calidad de dirigente de su comunidad goza de legitimación activa para
reclamar los derechos fundamentales que reposan en cabeza de la misma.
24.- En lo que respecta a la procedencia de la acción de tutela bajo
estudio la Sala estima que, a pesar de la existencia de acciones judiciales
ordinarias ante la jurisdicción contenciosa administrativa en contra del
decreto 0102 de 2010, la acción de amparo resulta procedente como mecanismo
definitivo debido a que éstas no resultan idóneas y eficaces en el caso
concreto. Lo anterior porque el problema jurídico que se plantea se relaciona
íntimamente con un asunto de innegable relevancia constitucional como es el
derecho fundamental a la identidad cultural de las comunidades indígenas y dos
de sus expresiones –la consulta previa y la etnoeducación- que, además,
requieren de una rápida y expedita solución pues el paso del tiempo puede tener
consecuencias irreversibles en lo que respecta a la pérdida de la identidad
cultural de la Comunidad Indígena Páez de la Gaitana.
25.- Despejado lo anterior, advierte la Sala que se presentó una
vulneración del derecho fundamental a la consulta previa de la Comunidad
Indígena Páez de la Gaitana por parte del Departamento del Cauca. En efecto, la
exclusión de la Institución Educativa Promoción Social de Guanacas y sus
respectivas sedes del decreto 0591 de 2009 es, indudablemente, una medida
administrativa que afecta directamente a la Comunidad Indígena Páez de la
Gaitana y, en ese sentido, no debió haber sido adoptada unilateralmente por el
demandado a través del decreto 0102 de 2010 sin antes surtir un proceso de
consulta con la misma.
La afectación
directa se hace patente si se tiene en cuenta que, de los 545 estudiantes
matriculados en el mencionado establecimiento educativo, 248 –el 45.5%- pertenecen
a la etnia Páez según el último estudio técnico realizado por los Servicios
Informáticos del Sector Educativo de la Secretaría de Educación del
Departamento del Cauca[125], porcentaje que si bien
no constituye la mayoría representa una porción importante de la población
estudiantil. Esta circunstancia fáctica lleva a la conclusión de que, como
consecuencia de la exclusión, una institución educativa en la que estudian, en
una proporción significativa, miembros de la Comunidad Indígena Páez de la
Gaitana no tendrá una política etnoeducativa y que la Comunidad Indígena Páez
de la Gaitana no podrá participar en el proceso educativo que adelantan sus
miembros en el establecimiento educativo mencionado. Lo anterior sin duda
alguna repercute directamente en el goce del derecho a una educación que
respete y desarrolle la identidad cultural en cabeza de la Comunidad Indígena
Páez de la Gaitana y sus miembros.
Lo dicho no se desvirtúa por la discusión existente en torno a si la
Institución Educativa Promoción Social de Guanacas y sus sedes se encuentran o
no en el territorio indígena de la Gaitana pues, como se expresó[126],
al tenor del artículo 6 del Convenio 169 de OIT, la obligación de adelantar la
consulta previa se activa en presencia de cualquier medida que afecte
directamente a una comunidad étnica y no solamente con aquellas que se ejecuten
en su territorio. Tampoco se altera en nada la conclusión a la que se ha
arribado porque la etnia Páez no sea la mayoría numérica –sino el 45.5%- de la
población estudiantil[127] ya que,
independientemente de ello, toda medida tomada en la entidad educativa a la que
asisten les será aplicable y los afectará.
26.- Así mismo
estima la Sala que, respecto del proceso de consulta surtido con el Consejo
Regional Indígena del Cauca (CRIC) y el Cabildo de Guambia para la expedición
del decreto 0591 de 2009, el Departamento del Cauca trasgredió el principio de
buena fe que, según la jurisprudencia constitucional[128],
debe guiar toda consulta previa.
Recuérdese que
en el “Acta de compromisos entre las Autoridades Indígenas del Cauca
representadas en el CRIC, el Cabildo de Guambia, el Departamento del Cauca y el
Ministerio de Educación Nacional”, con la cual finalizó el referido proceso,
se acordó que existían “un total de 666 establecimientos ubicados en
territorios indígenas que atienden población mayoritariamente indígena”[129],
los cuales fueron los que resultaron incluidos en el decreto 0591 de 2009[130].
Este resultado fue desconocido por el demandado con la expedición de forma
inconsulta del decreto 0102 de 2010 en el que se excluyó a la Institución
Educativa Promoción Social de Guanacas y sus sedes a pesar de que ésta hacía
parte del acuerdo inicial[131].
Para la Sala resulta contrario al principio de buena fe hacer creer al
CRIC que el proceso de consulta previa había concluido exitosamente al llegarse
a un acuerdo sobre los establecimientos educativos oficiales en los que se
aplicaría una política etnoeducativa y después, de forma unilateral,
transgredir los compromisos adquiridos[132]. Esto no
significa, en modo alguno, que las comunidades étnicas posean un poder de veto
a las medidas que las afecten directamente de acuerdo con el cual no pueden
adoptarse sin su consentimiento, posibilidad que ha sido desechada por este
Tribunal[133], sino que, una vez
adoptada una formula de concertación, esta no puede ser revocada sin antes
adelantar un nuevo proceso de consulta previa con todas las condiciones que han
sido determinadas por la jurisprudencia constitucional. En este entendido, si
el Departamento del Cauca advirtió la existencia de razones que, a su juicio,
justificaban la exclusión de la Institución Educativa Promoción Social de
Guanacas y sus respectivas sedes del decreto 0591 de 2009 -tales como la
oposición de parte de la comunidad educativa- debió proceder a convocar al CRIC
a un proceso de consulta antes de expedir el decreto 0102 de 2010.
Como corolario de lo anterior es forzoso concluir que el demandado
vulneró el derecho fundamental a la consulta previa de la Comunidad Indígena de
la Gaitana, del Consejo Regional Indígena del Cauca y del Cabildo de Guambia y
con ello transgredió también su derecho fundamental a la identidad cultural ya
que, según la jurisprudencia de esta Corte[134], la participación de
las comunidades étnicas a través de este mecanismo es necesaria para preservar
su integridad étnica, social, económica y cultural y para asegurar, por ende,
su subsistencia como grupo social.
27.- Así mismo la Sala considera que, como consecuencia de la exclusión
mencionada, se configuró una violación del derecho fundamental de la Comunidad
Indígena Páez de la Gaitana y sus miembros a una educación que respete y
desarrolle su identidad cultural por dos razones.
En primer lugar ya que una institución educativa en la que estudian, en
proporción importante -45.5%-, miembros de la etnia Páez no les ofrecerá una
educación que respete y desarrolle su identidad cultural a pesar de que la
Constitución (artículo 68) y el Convenio 169 de la OIT (artículo 27), les
reconocen ese derecho a los integrantes de los grupos étnicos.
En segundo lugar debido a que la Comunidad Indígena Páez de la Gaitana
no podrá participar en el proceso educativo que adelantan sus miembros en el
establecimiento educativo mencionado como lo prevén el artículo 27 del Convenio
169 de la OIT, la ley 115 de 1994 y el decreto 804 de 1995. Ya se explicó que,
según el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la situación de los
derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas[135]
y la jurisprudencia constitucional, la participación de la comunidad étnica
tiene importancia crucial para la satisfacción de los componentes de este
derecho, hasta el punto de que esta última ha estimado que es “el elemento
determinante que marca la diferencia entre la etnoeducación y la educación
tradicional”[136].
El sólo hecho de que los estudiantes pertenecientes a la etnia Páez no
constituyan la mayoría dentro de la población educativa de la Institución
Educativa Promoción Social de Guanacas y sus respectivas sedes no significa que
ellos y su comunidad pierdan su calidad de titulares del derecho a una
educación que respete y desarrolle su identidad cultural. Esto significaría volver
al modelo indigenista gubernamental de asimilación que existía bajo la
Constitución de 1886 abandonado por la Carta Política de 1991 al definirse el
Estado colombiano como democrático y pluralista[137].
En éste, como se vio[138], en razón de su
inferioridad numérica se sometía a las comunidades étnicas a los patrones
educativos de la cultura dominante con la consecuente desaparición progresiva
de sus culturas. Esto, además de atentar contra su derecho fundamental a
la identidad cultural, es una forma de discriminación “lingüística,
religiosa y cultural”  en su contra[139].
Tampoco puede hacerse depender este derecho del hecho de que la
institución educativa se encuentre o no en el territorio de la Comunidad
Indígena de la Gaitana pues, según lo visto, la Constitución (artículo 68) y el
Convenio 169 de la OIT (artículo 27) lo radican en cabeza de los integrantes de
los grupos étnicos, sin limitación geográfica alguna, lo que quiere decir que
estas personas gozan del mismo en cualquier lugar del territorio nacional. Recuérdese
que, como lo hace ver la actora, en este caso no se trata de determinar la
titularidad de la comunidad indígena sobre un terreno.
En vista de lo anterior, resulta claro para la Sala que el demandado
desconoció el derecho fundamental de la Comunidad Indígena Páez de la Gaitana y
sus miembros a una educación que respete y desarrolle su identidad cultural.
28.- No olvida
la Sala que en la Institución Educativa Promoción Social de Guanacas y sus
sedes también estudia, en un número importante -293 de 545, es decir, el 53.7%-
población que se identifica como no indígena[140].
Este factor,
en lugar de ser considerado como un obstáculo para la aplicación de una
política etnoeducativa debe ser visto, a juicio de la Sala, como una
oportunidad de cumplir con el principio de interculturalidad que, según el
artículo 56 de la ley 115 de 1994, rige la educación para grupos étnicos y que
fue definido por el decreto 804 de 1995 como “la capacidad de conocer la
cultura propia y otras culturas que interactúan y se enriquecen de manera
dinámica y recíproca, contribuyendo a plasmar en la realidad social, una
coexistencia en igualdad de condiciones y respeto mutuo”. En este mismo
sentido se ha pronunciado el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la
situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los
indígenas al decir que “Por lo general los pueblos indígenas son
prácticamente desconocidos en los sistemas educativos formales de la población
no indígena urbana y rural. Aún más, son con frecuencia menospreciados y
discriminados en los textos de historia, geografía, literatura, arte y estudios
sociales, y por los propios docentes. La verdadera educación intercultural debe
aplicarse también en los sistemas educativos a nivel nacional, porque solamente
así podrán ser reconocidos plenamente los derechos humanos de los pueblos
indígenas”[141].
Además, una
institución educativa con estas características se presta para llevar a cabo el
mandato del artículo 31 del Convenio 169 de la OIT de acuerdo con el cual “deberán
adoptarse medidas de carácter educativo en todos los sectores de la comunidad
nacional, y especialmente en los que estén en contacto más directo con los
pueblos interesados, con objeto de eliminar los prejuicios que pudieran tener
con respecto a estos pueblos”.
Ahora bien, la forma concreta en que operan los componentes de la
etnoeducación en un establecimiento como la Institución Educativa Promoción
Social de Guanacas y sus sedes escapa a la órbita de competencia del juez
constitucional y entra en la del Gobierno Nacional y las entidades
territoriales quienes son los encargados de diseñar y ejecutar las políticas
públicas en materia educativa. Al juez constitucional le corresponde señalar,
como lo hace en esta sentencia, que no es respetuoso de los derechos
fundamentales de las comunidades étnicas excluir una institución educativa de
las políticas de etnoeducación con base en criterios territoriales y de mayoría
numérica por las razones que ya se ofrecieron. En este especial contexto, la
Sala también estima que no se puede obviar la participación de la comunidad
educativa del establecimiento educativo, lo que sin duda permitirá armonizar
los intereses de ambas culturas en la educación de sus miembros.
29.- De
acuerdo con lo explicado, la Sala de Revisión revocará el fallo
proferido en segunda instancia por el Tribunal Contencioso Administrativo de
Popayán, por medio del cual se confirmó la sentencia emitida en primera
instancia por el Juzgado Octavo Administrativo de la misma ciudad, que negó el
amparo en la acción de tutela instaurada por Marciana Quira Calapsu en nombre
del Resguardo Indígena Páez de la Gaitana contra el Departamento del Cauca. En
su lugar, concederá la tutela de los derechos fundamentales de la Comunidad
Indígena Páez de la Gaitana a la consulta previa y a una educación que respete
y desarrolle su identidad cultural.
En
consecuencia, dejará sin efectos, en lo que se refiere a  la Institución
Educativa Promoción Social de Guanacas y sus sedes, el decreto 0102 del 12 de
abril de 2010 expedido por el Gobernador del Departamento del Cauca y le
ordenará que, a través de la Secretaría de Educación Departamental del Cauca, con
el acompañamiento del Ministerio de Educación Nacional –Subdirección de Fomento
de Competencia-Grupo Etnoeducación-, lleve a cabo, en la forma señalada en el
párrafo 13 de la presente sentencia, un proceso de consulta respecto de la
manera en que operarán los distintos componentes de la política etnoeducativa
en el establecimiento educativo mencionado, en el que deberán participar (i) el
Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), (ii) el Cabildo de Guambia, (iii)
el Cabildo de la Comunidad Indígena Páez de la Gaitana y (iv) la comunidad
educativa de la Institución Educativa Promoción Social de Guanacas y sus sedes.
Así mismo se
le advertirá al Gobernador del Departamento del Cauca que, en caso de que el
proceso de consulta no desemboque en un acuerdo, la política etnoeducativa que
se diseñe para la Institución Educativa Promoción Social de Guanacas y sus
sedes deberá responder, en alguna medida, a los componentes señalados en los
párrafos 20 y 21 de la presente sentencia.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR
por las razones expuestas el fallo proferido en segunda instancia por el
Tribunal Contencioso Administrativo de Popayán para en su lugar CONCEDER
el amparo de los derechos fundamentales de la Comunidad Indígena Páez de la
Gaitana a la consulta previa y a una educación que respete y desarrolle su
identidad cultural en la acción de
tutela instaurada por Marciana Quira Calapsu contra el Departamento del Cauca.
Segundo.- DEJAR SIN EFECTOS, en lo que se refiere a  la
Institución Educativa Promoción Social de Guanacas y sus sedes, el decreto 0102
del 12 de abril de 2010 expedido por el Gobernador del Departamento del Cauca y
ORDENARLE que, de forma inmediata inicie las gestiones para llevar a
cabo, en un plazo razonable, a través de la Secretaría de Educación
Departamental del Cauca, con el acompañamiento del Ministerio de Educación
Nacional –Subdirección de Fomento de Competencia-Grupo Etnoeducación-, un
proceso de consulta en la forma señalada en el párrafo 13 de la presente
sentencia respecto de la manera en que operarán los distintos componentes de la
política etnoeducativa en el establecimiento educativo mencionado, en el que
deberán participar (i) el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), (ii) el
Cabildo de Guambia, (iii) el Cabildo de la Comunidad Indígena Páez de la
Gaitana y (iv) la comunidad educativa de la Institución Educativa Promoción
Social de Guanacas y sus sedes.
Tercero.-
ADVERTIR al Gobernador del Departamento del Cauca que, en caso de que el
proceso de consulta no desemboque en un acuerdo en una plazo razonable, la
política etnoeducativa que se diseñe para la Institución Educativa Promoción
Social de Guanacas y sus sedes deberá responder, en alguna medida, a los
componentes señalados en los párrafos 20 y 21 de la presente sentencia.
Cuarto.- Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones
previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Obra en el expediente el acta de posesión que comprueba que la
accionante fue elegida como Gobernadora del Resguardo Indígena Páez de la Gaitana para el año 2010 (folios 30-37, cuaderno 1). Así mismo obra en el expediente la Resolución número 00011 del cinco (5) de mayo de 1999 mediante la cual se confirió carácter
legal de resguardo a unos predios localizados en el municipio de Inzá,
Departamento del Cauca, a favor de la comunidad indígena Páez de la Gaitana (folios 22-29, cuaderno 1).
[2] Folio 11, cuaderno 1.
[3] Ibídem.
[4] Folios 15-16, cuaderno 1.
[5] Folio 16, cuaderno 1.
[6] Folios 52-84, cuaderno 1.
[7] Folio 11, cuaderno 1.
[8] Folio 1, cuaderno 1.
[9] Folio 12, cuaderno 1.
[10] Folios 17-26, cuaderno 1.
[11] Folio 17, cuaderno 1.
[12] Folio 51, cuaderno 1.
[13] Folio 18, cuaderno 1.
[14] Folio 4, cuaderno 1.
[15] Folio 3, cuaderno 1.
[16] Folio 6, cuaderno 1.
[17] Folio 7, cuaderno 1.
[18] Folio 3, cuaderno 1.
[19] Folio 4, cuaderno 1.
[20] Folio 8, cuaderno 1.
[21] Folios 45-50, cuaderno 1.
[22] Folios 88-94, cuaderno 1.
[23] Folio 88, cuaderno 1.
[24] Folio 103, cuaderno 1.
[25] Folios 95-101, cuaderno 1.
[26] Folio 95, cuaderno 1.
[27] Acta No. 01, folios 139-148, cuaderno 1.
[28] Acta No. 2, folios 149-150, cuaderno 1.
[29] Acta de la reunión realizada el diez (10) de marzo de 2010,
folios 142 y 143, cuaderno 1.
[30] Folio 51, cuaderno 1.
[31] Folio 48, cuaderno 1.
[32] Folio 103, cuaderno 1.
[33] Folio 103, cuaderno 1.
[34] Folios 104-121, cuaderno 1.
[35] Folio 111, cuaderno 1.
[36] Folio 112, cuaderno 1.
[37] Folio 119, cuaderno 1.
[38] Folio 119, cuaderno 1.
[39] Folio 132, cuaderno 1.
[40] Folio 135, cuaderno 1.
[41] Folio 136, cuaderno 1.
[42] Folio 137, cuaderno 1.
[43] Folios 159-168, cuaderno 1.
[44] Folio 167, cuaderno 1.
[45] Sentencia T-380 de 1993. Reiterada en las sentencias SU-039 de 1997,
T-652 de 1998 y SU-383 de 2003 y T-769 de 2009, entre
otras.
[46] Sentencia T-154 de 2009. Reiterada en la sentencia T-769 de
2009.
[47] Sentencia T-380 de 1993. Reiterada en las sentencias SU-039 de 1997,
T-652 de 1998, SU-383 de 2003 y T-769 de 2009, entre
otras. En similar sentido las sentencias T-154 de 2009.
[48] Sentencias T-652 de 1998, T-955 de 2003, T-880 de 2006, T-154 de 2009
y T-760 de 2009, entre otras.
[49] Sentencias T-652 de 1998, SU-383 de 2003, T-382 de 2006, T-880 de
2006, entre otras.
[50] Sentencia T-652 de 1998.
[51] Sentencia C-208 de 2007.
[52] Sentencia SU383 de 2003.
[53] Al respecto ver sentencias  SU-383 de 2003, C-620 de 2003,
C-030 de 2008, C-461 de 2008, C-175 de 2009, entre otras.
[54] Sentencia C-175 de 2009.
[55] Ibídem.
[56] Mandatos que han sido desarrollados por la ley en diversos
aspectos. Al respecto ver sentencia SU-383 de 2003.
[57] Ratificado por Colombia mediante la ley 21 de 1991.
[58] Sentencias SU-039 de 1997, T-652 de 1998, SU-383 de 2003, C-620
de 2003, T-382 de 2006, C-750 de 2008, C-175 de 2009 y C-615 de 2009, entre
otras.
[59] Sentencias SU039 de 1997, T-652 de 1998, SU383 de 2003, T-382
de 2006 y T-769 de 2009, entre otras.
[60] Sentencia SU-039 de 1997. Reiterada en las sentencias T-652 de
1998, SU-383 de 2003 y T-769 de 2009.
[61] Sentencia C-461 de 2008.
[62] “1. El presente Convenio se aplica:
a) a los pueblos
tribales en países independientes cuyas condiciones sociales, culturales y
económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que
estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o
por una legislación especial;
b) a los pueblos en
países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de
poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que
pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del
establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea
su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales,
económicas, culturales y políticas o parte de ellas.
2. La conciencia de su
identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para
determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente
Convenio”.
[63] Sentencia SU-383 de 2003.
[64] Sentencias SU-039 de 1997, T-652 de 1998, SU-383 de 2003, T-955
de 2003, T-880 de 2006 y T-769 de 2009, entre otras.
[65] Sentencia T-382 de 2006.
[66] Sentencias C-750 de 2008, C-615 de 2009 y C-608 de 2010.
[67] En la sentencia C-702 de 2010 esta Corte declaró inexequible el
Acto Legislativo 1 de 2009 que modificaba el artículo 108 de la Constitución sobre el aval de candidatos por parte de los partidos y movimientos políticos que
gocen de personería jurídica como producto de la circunscripción especial de
minorías étnicas por no haber surtido el proceso de consulta previa con las
comunidades étnicas. El Magistrado Humberto Sierra Porto
salvó su voto por las siguientes razones: (1) En primer lugar, considera
que la posición de la mayoría constituye una clara muestra de que el ejercicio
de la competencia del control de constitucionalidad sobre los actos
legislativos carece de parámetros normativos, pues el texto constitucional definitivamente
ha perdido tal función y prima el entendimiento que tengan las mayorías
momentáneas al interior de la Corporación sobre qué es Constitución, es decir, el control de las reformas constitucionales se ha transformado en un control
político y ha dejado de ser un control jurídico. (2) Esta decisión crea
una nueva categoría de vicios en materia de control de las reformas
constitucionales, es decir, además de los vicios formales y de los vicios de
sustitución a la Constitución, a partir de esta decisión puede entenderse que
en el trámite de los actos legislativos pueden presentarse vicios formales de
entidad sustancial, es decir, lo que en materia del control de procedimiento
legislativo se ha denominado precisamente vicios de competencia,
categoría que a su vez plantea importantes problemas conceptuales. (3)
Esta nueva categoría conlleva a que se pueda extender a las reformas
constitucionales la tesis sentada en materia del control de las leyes según la
cual esta modalidad de vicios es insaneable y por lo tanto la acción pública no
tiene un término de caducidad.
[68] Sentencia C-030 de 2008. Reiterada en las sentencias C-461 de
2008, C-750 de 2008, C-175 de 2009 y T-769 de 2009.
[69] Sentencia C-030 de 2008. Reiterada en la sentencia C-461 de
2008. En el mismo sentido, la sentencias SU-039 de 1997, T-880 de 2006, C-175
de 2009 y T-769 de 2009.
[70] Ibídem.
[71] Ibídem. En el mismo sentido, sentencias T-880 de 2006 y T-769 de 2009.
[72] Ibídem. En similar sentido la sentencia C-175 de 2009.
[73] Sentencia C-891 de 2002. En similar sentido las sentencias
T-880 de 2006, T-652 de 1998, C-030 de 2008 y T-769 de 2009, entre otras.
[74] Sentencia C-030 de 2008. Reiterada en las sentencias C-461 de
2008 y C-175 de 2009. En el mismo sentido las sentencias SU-039 de 1997, T-880
de 2006, T-154 de 2009, C-615 de 2009 y T-769 de 2009, entre otras.
[75] Sentencia C-461 de 2008.
[76] Sentencia C-891 de 2002. En el mismo sentido las sentencias
T-382 de 2006, T-880 de 2006, C-461 de 2008, C-175 de 2009, C-615 de 2009 y
T-769 de 2009, entre otras.
[77] Sentencia C-030 de 2008. En el mismo sentido, las sentencias
SU-039 de 1997, T-562 de 1998, C-461 de 2008, C-175 de 2009, C-615 de 2009 y
T-769 de 2009, entre otras.
[78] Sentencia C-891 de 2002. En similar sentido las sentencias
C-030 de 2008, C-461 de 2008 y T-769 de 2009, entre otras.
[79] Sentencia C-030 de 2008. Reiterada en las sentencias C-461 de
2008 y C-175 de 2009. En el mismo sentido las sentencias SU-039 de 1997, T-880
de 2006, T-154 de 2009, C-615 de 2009 y T-769 de 2009, en otras.
[80] Sentencia C-891 de 2002
[81] Ibídem. En el mismo sentido, las sentencias T-652 de 1998,
C-030 de 2008, C-461 de 2008 y T-769 de 2009, entre otras.
[82] Ibídem. En el mismo sentido la sentencia SU-039 de 1997.
[83] Sentencia C-030 de 2008. En similar sentido, las sentencias
SU-039 de 1997, T-652 de 1998, C-891 de 2002, T-382 de 2006, C-175 de 2009,
C-615 de 2009 y T-769 de 2009, entre otras.
[84] Ibídem. En el mismo sentido las sentencias SU-039 de 1997,
T-652 de 1998, T-880 de 2006, T-154 de 2009, C-615 de 2009 y T-769 de 2009,
entre otras.
[85] Ibídem.
[86] En este sentido la sentencia C-461 de 2008.
[87] Al respecto la sentencia T-832 de 2006.
[88] Sentencia C-615 de 2009.
[89] Sentencia C-030 de 2008.
[90] Sentencia C-461 de 2008. En el mismo sentido, la sentencia
C-175 de 2009.
[91] Cuarto informe temático anual del 6 de enero de 2005 sobre las
dificultades que encuentran los pueblos indígenas en los sistemas de educación,
párrafo 23. E/CN.4/2005/88.
[92] Sentencia C-208 de 2007.
[93] Cuarto informe temático anual del 6 de enero de 2005 sobre las dificultades
que encuentran los pueblos indígenas en los sistemas de educación, párrafo 15.
E/CN.4/2005/88.
[94] Ibídem, párrafo 41. E/CN.4/2005/88.
[95] Sentencia C-208 de 2007.
[96] El capítulo III de la ley 115 de 1994 desarrolla lo relativo a
la educación para grupos étnicos.
[97] Artículo 55.
[98] Artículo 56.
[99] Cuarto informe temático anual del 6 de enero de 2005 sobre las
dificultades que encuentran los pueblos indígenas en los sistemas de educación,
párrafo 14. E/CN.4/2005/88.
[100] Sentencia T-533 de 2009. En el mismo sentido, las sentencias T-236 de
1994, T-1227 de 2005 y T-805 de 2007, entre otras.
[101] Párr. 1.
[102] Para una explicación detallada sobre la jurisprudencia en torno al
carácter fundamental del derecho a la educación ver la sentencia T-533 de 2009.
[103] “Los integrantes de los grupos étnicos tendrán derecho a una
formación que respete y desarrolle su identidad cultural”.
[104] En este sentido la sentencia C-208 de 2007.
[105] Cuarto informe temático anual del 6 de enero de 2005 sobre las
dificultades que encuentran los pueblos indígenas en los sistemas de educación,
párrafo 48. E/CN.4/2005/88.
[106] Reglamentado por el capítulo II del decreto 804 de 1995 (artículos
5-9).
[107] Cuarto informe temático anual del 6 de enero de 2005 sobre las
dificultades que encuentran los
pueblos
indígenas en los sistemas de educación, párrafo 52. E/CN.4/2005/88.
[108] Ibídem, párrafo 45.
[109] Ibídem, párrafo 53.
[110] Ibídem, párrafo 68.
[111] “Artículo 10. Para los efectos previstos en el
artículo 62 de la Ley 115 de 1994, son autoridades competentes de las
comunidades de los grupos étnicos para concertar la selección de los docentes
con las autoridades de las entidades territoriales, las siguientes:
a) El Consejo de Mayores
y/o las que establezcan las organizaciones de las comunidades que integran la Comisión Consultiva Departamental o Regional, con la asesoría de las organizaciones representativas
y de los comités de etnoeducación de las comunidades negras y raizales, y
b) Las autoridades
tradicionales de los pueblos indígenas, con la asesoría de sus organizaciones
y/o de los comités de etnoeducación de la comunidad, donde los hubiere.
[112] Artículo 62, ley 115 de 1994.
[113] Artículo 63, ley 115 de 1994.
[114] Artículo 8, decreto 804 de 1995.
[115] Artículo 14, decreto 804 de 1995.
[116] Artículo 15, decreto 804 de 1995.
[117] Artículo 16, decreto 804 de 1995.
[118] Artículo 19, decreto 804 de 1995.
[119] Artículo 20, decreto 804 de 1995.
[120] Sentencias T-380 de 1993, SU-039 de 1997, T-652 de 1998, SU-383 de
2003, T-154 de 2009 y T-769 de 2009, entre otras.
[121] Obra en el expediente la Resolución número 00011 del cinco (5) de mayo de 1999 mediante la cual se confirió carácter legal de resguardo a unos predios
localizados en el municipio de Inzá, Departamento del Cauca, a favor de la
comunidad indígena páez de la Gaitana (folios 22-29, cuaderno 1).
[122] Sentencia C-208 de 2007.
[123] Sentencias T-652 de 1998, T-955 de 2003, T-880 de 2006, T-154 de 2009
y T-760 de 2009, entre otras.
[124] Obra en el expediente el acta de posesión que comprueba que la
accionante fue elegida como Gobernadora del Resguardo Indígena Páez de la Gaitana para el año 2010 (folios 30-37, cuaderno 1).
[125] Folio 103, cuaderno 1.
[126] Sentencia SU-383 de 2003.
[127] Folio 103, cuaderno 1.
[128] Sentencias SU-039 de 1997, T-880 de 2006, C-030 de 2008, C-461
de 2008, C-175 de 2009 y T-769 de 2009.
[129] Folios 15-16, cuaderno 1.
[130] Folios 52-84, cuaderno 1.
[131] Folio 61, cuaderno 1.
[132] Similar posición fue sostenida por la Corte en la sentencia T-880 de 2006.
[133] Sentencia C-030 de 2008. En similar sentido, las sentencias
SU-039 de 1997, T-652 de 1998, C-891 de 2002, T-382 de 2006, C-175 de 2009,
C-615 de 2009 y T-769 de 2009, entre otras.
[134] Sentencia SU-039 de 1997. Reiterada en las sentencias T-652 de
1998, SU-383 de 2003 y T-769 de 2009.
[135] Cuarto informe temático anual del 6 de enero de 2005 sobre las
dificultades que encuentran los
pueblos
indígenas en los sistemas de educación, párrafo 68. E/CN.4/2005/88.
[136] Sentencia C-208 de 2007.
[137] Ibídem.
[138] Ibídem.
[139] Cuarto informe temático anual del 6 de enero de 2005 sobre las
dificultades que encuentran los pueblos indígenas en los sistemas de educación,
párrafo 41. E/CN.4/2005/88.
[140] Folio 103, cuaderno 1.
[141] Cuarto informe temático anual del 6 de enero de 2005 sobre las
dificultades que encuentran los pueblos indígenas en los sistemas de educación,
párrafo 67. E/CN.4/2005/88.