C-475-03
Proyecto de Circulación Restringida
Sentencia C-475/03
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración únicamente frente al artículo
25 de la Constitución
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Carácter de principio, valor y de derecho
fundamental
DERECHO A LA IGUALDAD-Elementos
DERECHO A LA IGUALDAD-Concepción objetiva  no formal
CORTE CONSTITUCIONAL-Igualdad formal no es ajena al establecimiento
de diferencias en el trato
Conforme lo ha señalado la jurisprudencia
constitucional la igualdad formal no es ajena al establecimiento de diferencias
en el trato, sustentadas en condiciones relevantes que imponen la necesidad de
distinguir situaciones para otorgarles tratamientos diferentes, cuyos supuestos
exigen un tratamiento igual para los mismos y desigual con respecto a quienes
no se encuentran cobijados por la misma situación.
PRINCIPIO DE IGUALDAD-No vulneración por regulación diferenciada
La consagración de una regulación
diferenciada de un asunto por una ley no implica una violación del principio de
igualdad, cuando esa diversidad de trato tiene un fundamento objetivo y
razonable de acuerdo a la finalidad perseguida por la norma, aspectos éstos que
constituyen límites materiales que el legislador encuentra al ejercicio de su
función, y que deben valorarse al establecer excepciones a una restricción o
prohibición.
ERRADICACION DE VEHICULOS DE TRACCION
ANIMAL-Ambito territorial
de aplicación no vulnera derecho a la igualdad
ERRADICACION DE VEHICULOS DE TRACCION
ANIMAL-Excepción a la
prohibición no vulnera derecho a la igualdad
ERRADICACION DE VEHICULOS DE TRACCION
ANIMAL-Excepción a la
prohibición es el resultado de la libertad de configuración legislativa
Referencia: expediente D-4340
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 98 (parcial) de la Ley 769 de 2002.
Código Nacional de Tránsito Terrestre.
Actor: Edgardo José Maestre Sánchez
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C.,  diez (10) de junio de dos
mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción de
inconstitucionalidad, el ciudadano Edgardo José Maestre Sánchez demandó la
inconstitucionalidad del artículo 98 (parcial) de la Ley 769 de 2002 “Por la
cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras
disposiciones.”
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición objeto del proceso y se subraya lo
acusado:
"LEY 769 DE 2002[1]
(agosto 6)
Por la cual se expide el Código
Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones.
Artículo 98. Erradicación de los vehículos
de tracción animal. En un término de un (1) año, contado a partir de la
iniciación de la vigencia de la presente ley, se prohibe el tránsito urbano en
los municipios de Categoría Especial y en los municipios de primera categoría
del país, de vehículos de tracción animal. A partir de esa fecha las
autoridades de tránsito procederán a retirar los vehículos de tracción animal.
Parágrafo 1°. Quedan exceptuados de la anterior
medida los vehículos de tracción animal utilizados para fines turísticos, de
acuerdo a las normas que expedirá al respecto el Ministerio de Transporte.
Parágrafo 2°. Las alcaldías municipales y
distritales en asocio con el SENA tendrán que promover actividades alternativas
y sustitutivas para los conductores de los vehículos de tracción animal."
III. LA DEMANDA
El actor solicita la declaratoria de
inexequibilidad del único inciso y del parágrafo 1º del artículo 98 del Código
Nacional de Tránsito Terrestre, por considerar que dichas disposiciones violan
los artículos 13 y 25 de la Constitución Política.
La
demanda fue inicialmente inadmitida por no haber cumplido con el requisito de
que trata el numeral 3º del artículo 2 del Decreto 2067/91, esto es, el
accionante no presentó cargos claros, expresos y definidos contra las normas
acusadas, por lo cual se le concedió un término de tres (3) días para su
corrección.
Dentro
del plazo mencionado, el actor corrigió la demanda argumentando que el derecho
a la igualdad se viola por parte de las disposiciones acusadas porque mediante
éstas, el legislador parcializó la aplicación de la medida al prohibir el
tránsito de vehículos de tracción animal en unas ciudades determinadas (los
Distritos) y permitirlo en otras, soslayando que, se trata del mismo tipo de
vehículos los cuales tienen idénticas características, como lo es el transporte
de carga o de personas, cuyo objeto o finalidad es la de derivar el sustento
económico de quienes ejercen esa actividad. Sostiene que si la intención del
legislador es descongestionar las vías, la prohibición debe ser total y no
parcial como lo prevén las disposiciones demandadas.
Agrega
el ciudadano, que resulta contrario al ordenamiento superior y concretamente al
derecho a la igualdad que sí se permita la actividad de los vehículos de
tracción animal para fines turísticos y se impida su utilización para otras
actividades, puesto que en ambos casos, las personas que utilizan estos
vehículos, derivan su sustento de dicha actividad.
Considera
que el artículo 25 de la Carta Política, también resulta quebrantado, en la
medida en que los propietarios y tenedores de los vehículos de tracción animal
derivan su sustento y el de sus familias de la actividad que con ellos
realizan, la cual, al ser considerada como lícita está permitida por el Estado
y por ende, la restricción impuesta por las normas acusadas, atenta contra la
fuente de subsistencias de esas familias.
IV. INTERVENCIONES
La Corte anota que el 1º de noviembre de
2002 fue recibido en el Despacho del Magistrado Ponente, un escrito de
intervención de la ciudadana Lida Yaneth Ramírez Solarte en el cual plantea sus
argumentos sobre la norma parcialmente demandada. El Ministerio del Medio
Ambiente, a través de apoderada judicial, radicó en la Secretaría General de
esta Corporación un memorial con el mismo propósito el día 10 de diciembre de
2002. Estas intervenciones no serán tenidas en cuenta por haber sido
presentadas por fuera del término de fijación en lista.[2]
1. Intervención del
Ministerio de Transporte
El
Ministerio de Transporte, a través del Jefe de la Oficina Jurídica, solicita a
la Corte declarar la exequibilidad de los preceptos demandados, al estimar que
éstos no quebrantan normas constitucionales sino que por el contrario son
desarrollo de las mismas.
Sostiene
el interviniente, que de acuerdo con el texto de las disposiciones demandadas
la erradicación de la movilización de vehículos de tracción animal opera para
las ciudades con habitantes superiores a 100.001, lo cual significa, que dicha
medida tendrá aplicación en los municipios que por su grado de desarrollo
urbanístico y por ende de tránsito tienen graves problemas de circulación de
vehículos, los que se agravan por la movilización de los vehículos de tracción
animal, que constituyen un serio obstáculo para la libre y ágil circulación de
peatones y automotores en las vías públicas y privadas.
Agrega
que la restricción es parcial, toda vez que se circunscribe al perímetro
urbano, dando oportunidad a que los vehículos de tracción animal puedan
transitar tanto en zonas rurales de los municipios de categoría especial y de
primera categoría, como en aquellos a los que se refiere el artículo 6º de la
Ley 136 de 1994, tanto en su perímetro urbano como rural.
Precisa,
que la movilización de vehículos de tracción animal en los municipios con una
población superior a los 100.001 habitantes, configura una actividad que
implica riesgo social para la comunidad, puesto que estos aparatos halados o
movidos por un animal, obstaculizan la movilidad de los automotores, que de
acuerdo con los adelantos tecnológicos y el desarrollo de la infraestructura
vial, demandan velocidades muy superiores a las que se puede desplazar un
semoviente. En este sentido, considera que conforme lo ordena el artículo 58 de
la Carta Política, el interés particular de las personas que maniobran los
vehículos de tracción animal debe ceder al interés público o social del cual
son titulares la mayoría de los habitantes que transitan por las calles a pie o
en vehículo automotor.
Advierte
que uno de los principios fundamentales para la movilización de peatones
usuarios, pasajeros y conductores es el de brindarles seguridad, garantía que
no cumplen los vehículos de tracción animal los cuales carecen de los
requisitos mínimos de seguridad, no sólo para quienes habitan en los municipios
señalados por la ley sino para las mismas personas que los conducen.
Señala
que si bien con las normas acusadas se establece una prohibición, también lo es
que dichas disposiciones ordenan a varias entidades estatales dentro de las
cuales se encuentra el SENA, implementar programas para la promoción de
actividades alternativas o sustitutivas para los conductores de vehículos de
tracción animal, por lo que desde esta perspectiva la violación del derecho al
trabajo resulta infundada.
De
esta manera, asegura que la medida adoptada por el legislador con las normas
demandadas es proporcional y coherente con los fines constitucionales esto es,
brindarle a todos los habitantes del territorio nacional, seguridad, calidad y
oportunidad en su movilidad mediante una adecuada y racional circulación de
vehículos.
2. Intervención del
Ministerio de Justicia y del Derecho
El
Ministerio de Justicia y del Derecho, por conducto de la Directora del
Ordenamiento Jurídico solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas
demandadas.
Para
el Ministerio, la prohibición del tránsito urbano de los vehículos de tracción
animal tuvo como fundamento la necesidad de protección de los animales, el
riesgo de accidentalidad que generan éstos al transitar por las vías
principales de la ciudad y la interferencia en la rápida circulación de los
automotores, sin embargo, precisa que la medida también tuvo en cuenta el
impacto social de la restricción ya que muchas personas derivan su sustento de
la utilización de este tipo de vehículos, por lo cual el mismo Estado debe en
un tiempo prudencial, diseñar los programas para la implementación de
actividades alternativas o sustitutivas para las personas que se ven afectadas
con la medida.
En
este sentido, considera que no es cierto como lo afirma el actor, que las
normas acusadas violen el derecho a la igualdad, toda vez que “el trato
diferenciado se predica de una situación de hecho diferente por las especiales
características de los vehículos de tracción animal, por el riesgo de
accidentalidad que pueden generar al transitar por las principales vías de la
ciudad, interferencia en la rápida circulación del tránsito y la necesidad de
proteger los animales que utilizan, todo lo cual exige una medida acorde con la
magnitud del problema, lo que sin duda constituye una justificación objetiva y
razonable de la prohibición impuesta por la norma.”[3]
Agrega,
que la prohibición de tránsito urbano de los vehículos de tracción animal
constituye una finalidad legítima en la medida en que su objetivo último es
proteger la vida y seguridad de las personas, así como garantizar la libertad
de movimiento y locomoción. Señala, así mismo, que es proporcional, por cuanto
su ámbito de aplicación se restringe exclusivamente a los municipios de
categoría especial y a los de primera categoría, es decir, a los de mayor
población y desarrollo, donde la circulación de personas en condiciones de
seguridad y fluidez debe estar completamente garantizada.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El
Procurador General de la Nación, solicita a esta Corporación declararse
inhibida para fallar de fondo la demanda de la referencia por cuanto ésta
adolece de ineptitud sustancial.
Precisa que "en el escrito de
demanda solo hay una transcripción de los preceptos superiores que se dicen
transgredidos y apartes de jurisprudencia constitucional, pero no señala razón
alguna de la vulneración de la normativa constitucional que se dice transgredida."[4]
Por
este motivo, el Director del Ministerio Público considera que ante la
inexistencia de por lo menos un cargo claro, concreto e inteligible, la Corte
no puede pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de las normas
acusadas.
VI. CONSIDERACIONES DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1. Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución
Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda por estar
los preceptos demandados contenidos en una ley de la República.
2. Planteamiento del
problema jurídico
La demanda de inconstitucionalidad
instaurada en contra del único inciso y del parágrafo 1º del artículo 98 del
Código Nacional de Tránsito Terrestre, versa sobre presunta violación al
derecho a la igualdad y al trabajo que dichas normas imponen al prohibir el
tránsito urbano de vehículos de tracción animal.
Contrario a lo que sostiene el señor
Procurador General de la Nación, para la Sala la demanda no adolece de
ineptitud sustancial, puesto que si bien es cierto de ella no puede predicarse
una coherencia interna, también lo es que de su interpretación pueden inferirse
por lo menos dos cargos de inconstitucionalidad.
El primero, que hace referencia a la
supuesta violación del artículo 13 de la Carta Política, el cual el actor funda
a su vez en dos argumentos: En primer lugar, por la aplicación parcial de la
medida de erradicación de los vehículos de tracción animal, que a su juicio, debe
operar en todos los municipios del país, sin tener en cuenta su categoría, ya
que en todos ellos puede existir el mismo grado de congestión vehícular
En segundo lugar, por cuanto la
introducción de una excepción a la medida de erradicación de los vehículos de
tracción animal, en el sentido de permitir que dichos vehículos se utilicen
para fines turísticos excluye otro tipo de actividades que con ellos pueden
realizarse.
En sentido contrario, el segundo cargo de
inconstitucionalidad alude, a la presunta violación del derecho al trabajo
(Art. 25 C.P.) de los conductores, propietarios y tenedores de los vehículos de
tracción animal, que según el actor resultan perjudicados con la implementación
de la medida, al impedirles continuar realizando una actividad que tiene
naturaleza lícita y por ende está protegida por el Estado.
En atención a estas acusaciones los
ministerios intervinientes consideran que las normas acusadas aparejan un fin
constitucionalmente legítimo cual es el de garantizar la seguridad, la calidad
y la oportuna movilidad de los habitantes del territorio nacional en el área
urbana, así como la protección de los animales y el adecuado uso de la
infraestructura vial.
Agregan, que si bien la medida perjudica
a un sector de la población constituido por las personas cuya fuente de
sustento se deriva de los vehículos de tracción animal, el interés particular
de éstos debe ceder al interés público social del resto de la comunidad cuya
vida y eficaz locomoción puede afectarse con el tránsito urbano de aquellos.
Coinciden en que el artículo 98 del Código Nacional de Tránsito no sólo impone
una prohibición sino que reconoció el impacto social de esa medida, por lo que
el legislador ordenó la promoción de actividades alternativas y sustitutivas
para los conductores de esos vehículos.
Corresponde a la Corte Constitucional,
entonces, pronunciarse sobre la constitucionalidad de los apartes normativos
demandados y para el efecto determinar sí con la erradicación de los vehículos
de tracción animal en los términos del artículo 98 del Código Nacional de
Tránsito se transgreden los artículos 13 y 25 de la Carta Política por los
cargos propuestos por el actor.
3. Ausencia de cosa juzgada constitucional
Esta
Corporación mediante la Sentencia C-355 de 2003[5],
realizó el control de constitucionalidad del único inciso del artículo 98 de la
Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito
Terrestre y se dictan otras disposiciones.”
En dicha oportunidad, el juicio de
constitucionalidad tuvo como objeto la confrontación de la norma mencionada
frente al derecho al libre desarrollo de la personalidad  (Art. 16 C.P.) y el
derecho al trabajo (Art. 25 ídem). Como resultado de ese análisis, la
Corte concluyó que la medida de excluir de circulación los vehículos de
tracción animal no era proporcional al fin perseguido por el legislador, que
era el de garantizar y aumentar los niveles de seguridad vial en las ciudades
que cuentan con una infraestructura vial desarrollada.
En este sentido, se señaló que no es
posible afirmar de manera racional que todas las vías de las grandes ciudades
son incompatibles con el tránsito de vehículos de tracción animal, ya que la
medida de erradicarlos resulta ser desproporcionada por radical y totalizante,
en cuanto introduce una prohibición absoluta, con la cual se sacrifican
modalidades de circulación que no implican un riesgo inminente para la
seguridad vial de esas ciudades.
Se sostuvo en la citada sentencia que la
circulación de vehículos de tracción animal no se opone de manera absoluta al
tránsito de automotores como lo sugiere el artículo 98 del Código Nacional de
Tránsito Terrestre, por lo que la restricción contenida en dicho precepto debía
atenuarse a efectos de que resultara proporcional a la realidad de las grandes
ciudades y a las exigencias de su red vial.
Adicionalmente, la Corte consideró que la
medida adoptada por el legislador constituía una violación al derecho al
trabajo de los usuarios de los vehículos de tracción animal, puesto que la
normativa legal no se limitó a restringir el derecho a usar ese tipo de
transporte sino que dispuso su erradicación de las vías urbanas de todos los
municipios de categoría primera y especial. Es decir, se impide explotar
económicamente esta clase de vehículos y por ende aprovecharlos como
instrumentos de trabajo, sin consideración al hecho de que el peligro para la
seguridad vial que tal explotación económica implica no es ostensible ni
inminente en todas las vías de las ciudades en las que tiene aplicación la
norma.
Sobre este particular, se explicó que la
erradicación de los vehículos halados por animales, sin que medie una
normatividad de transición efectiva, trae como consecuencia severas pérdidas económicas
para quienes tienen puesta su supervivencia en esta actividad, lo cual no sólo
desconocía el derecho al trabajo sino el principio de confianza legítima, por
lo que el legislador había impuesto una restricción al ejercicio de una
actividad lícita sin conferir a los afectados por la medida una posibilidad
real y efectiva de buscar alternativas laborales acordes con el ordenamiento
jurídico y el interés público.
Por lo anterior, la Corte en esa sentencia,
declaró la inexequibilidad de las expresiones“Erradicación de los”;
“contado a partir de la iniciación de la vigencia de la presente ley” y
”A partir de esa fecha las autoridades de tránsito procederán a retirar los
vehículos de tracción animal.”, que figuran en el único inciso del artículo
98 de la Ley 769 de 2002.
Así mismo, declaró la exequibilidad del
resto de dicho inciso, "bajo el entendido de que la prohibición a que
se contrae la norma se debe concretar, por las autoridades municipales o
distritales competentes, a determinadas vías y por motivos de seguridad vial, y
que la misma sólo entrará a regir siempre que real y efectivamente se hayan
adoptado las medidas alternativas y sustitutivas previstas en el parágrafo 2º
del artículo 98 de la ley antes citada, en el respectivo distrito o municipio."
Respecto del parágrafo 1º del artículo 98 ídem,
la Corte constató que el demandante no presentó argumentos para fundamentar las
razones por las cuales, dicho precepto violaba el derecho a la igualdad, por lo
cual se inhibió para emitir pronunciamiento de fondo.
Por lo anterior, en el proceso de la
referencia habrá que estarse a lo resuelto en la Sentencia C-355 de 2003 en lo
que concierne al cargo formulado por la violación al artículo 25 Superior,
restringiendo de esa manera el examen de constitucionalidad, al análisis de las
normas acusadas frente a la presunta transgresión del principio de igualdad
(Art. 13 C.P.).
4. Principio de igualdad y la creación de excepciones por el legislador
Como se ha sostenido en múltiples
oportunidades por esta Corporación la igualdad ante la ley se encuentra
garantizada desde el mismo Preámbulo de la Constitución, no sólo como uno de
los fundamentos del Estado social de derecho, puesto que Colombia “reconoce sin
discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la
persona”[6],
sino con el carácter de derecho constitucional fundamental cuya consagración se
hace en el artículo 13 de la Carta Política.
Desde esta perspectiva, la igualdad, de la
cual se predica su carácter de principio, valor y de derecho fundamental,
constituye uno de los pilares del Estado colombiano y de la concepción
dignificante del ser humano que caracteriza la Constitución de 1991.[7]
Según lo ha indicado también la Corte[8], dicho derecho contiene
seis elementos, a saber:
a) Un principio general, según el cual,
todas[9]
las personas nacen libres e iguales ante la ley y recibirán la misma protección
y trato de las autoridades.
b) La prohibición de establecer o consagrar
discriminaciones: este elemento pretende que no se otorguen privilegios, se
niegue el acceso a un beneficio o se restrinja el ejercicio de un derecho a un
determinado individuo o grupo de personas de manera arbitraria e injustificada,
por razón de su sexo, raza, origen nacional o familiar, o posición económica.
c) El deber del Estado de promover
condiciones para lograr que la igualdad sea real y efectiva para todas las
personas.
d) La posibilidad de conceder ventajas o
prerrogativas en favor de grupos disminuidos o marginados.
e) Una especial protección en favor de
aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren
en circunstancias de debilidad manifiesta, y
f) La sanción de abusos y maltratos que se
cometan contra personas que se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta.
De esta manera el principio de igualdad, se
traduce en la garantía a que no se instauren excepciones o privilegios que
exceptúen a unos individuos de lo que se concede a otros en idénticas
circunstancias, de donde se sigue necesariamente, que la real y efectiva
igualdad consiste en aplicar la ley en cada uno de los acaecimientos según las
diferencias constitutivas de ellos. El principio de la justa igualdad exige
precisamente el reconocimiento de la variada serie de desigualdades entre los
hombres en lo biológico, económico, social, cultural, etc., dimensiones todas
que en justicia, deben ser relevantes para el derecho.[10]
En este sentido, la igualdad que consagra
la Constitución Política tiene una concepción objetiva y no formal, puesto que
se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los
desiguales, concepción ésta que supera así la noción de la igualdad de la ley a
partir de la generalidad abstracta, por el de la generalidad concreta, que
concluye con el principio según el cual no se permite regulación diferente de
supuestos iguales o análogos y prescribe diferente reglamentación a supuestos
distintos. Con este concepto sólo se autoriza un trato diferente si está
razonablemente justificado.[11]
Sin embargo, conforme lo ha señalado la
jurisprudencia constitucional la igualdad formal no es ajena al establecimiento
de diferencias en el trato, sustentadas en condiciones relevantes que imponen
la necesidad de distinguir situaciones para otorgarles tratamientos diferentes,
cuyos supuestos exigen un tratamiento igual para los mismos y desigual con
respecto a quienes no se encuentran cobijados por la misma situación.[12]
Quiere decir lo anterior que la
consagración de una regulación diferenciada de un asunto por una ley no implica
una violación del principio de igualdad, cuando esa diversidad de trato tiene
un fundamento objetivo y razonable de acuerdo a la finalidad perseguida por la
norma, aspectos éstos que constituyen límites materiales que el legislador
encuentra al ejercicio de su función, y que deben valorarse al establecer
excepciones a una restricción o prohibición.
5. Contenido de la norma parcialmente acusada y su
constitucionalidad frente al principio de igualdad
Efectuado el control de constitucionalidad
del único inciso del artículo 98 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, en
la Sentencia C-355 de 2003, se colige que dicha norma prohibe el tránsito
urbano de vehículos de tracción animal en los municipios de Categoría Especial
y en los municipios de primera categoría del país, debiéndose precisar, que
dicha norma sólo se ajusta a la Carta Política, bajo el entendido que esa
prohibición se concrete, por las autoridades municipales o distritales
competentes, a determinadas vías y por motivos de seguridad vial, y que la
misma sólo entrará a regir siempre que real y efectivamente se hayan adoptado
las medidas alternativas y sustitutivas previstas en el parágrafo 2º de esa
misma norma, en el respectivo distrito o municipio.
Teniendo en cuenta el alcance de la
norma, advierte la Sala que el primero de los argumentos que expone el
demandante para endilgar la violación del artículo 13 Superior por parte del
único inciso del artículo 98 del Código Nacional de Tránsito, es el ámbito
territorial de la medida, por cuanto en su sentir, la prohibición debe operar
en todos los municipios del país, sin tener en cuenta su categoría, puesto que
a su juicio en todos ellos puede existir el mismo grado de congestión
vehícular.
Sobre este particular, debe señalarse que
el cargo no está llamado a prosperar, ya que como lo explicó esta Corporación
en la citada Sentencia, la finalidad de la norma no era eliminar de forma
absoluta una actividad que tradicionalmente ha sido permitida por el Estado,
sino actualizar la normatividad en materia de tránsito terrestre a efectos de
hacerla armónica a las necesidades de las nuevas ciudades colombianas, y lograr
así, que quienes utilicen la infraestructura vial de las entidades
territoriales donde tiene aplicación la restricción, tengan garantizados los
derechos a la seguridad, al ambiente sano y al uso común del espacio público.
La prohibición de tránsito urbano de
vehículos de tracción animal según el precepto analizado se aplica a los
municipios y distritos de categoría primera y especial que de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 6º de la Ley 136 de 1994, el cual fue modificado
por el artículo 2º de la Ley 617 de 2000[13],
tienen esa clasificación atendiendo su población e ingresos corrientes de libre
destinación.[14]
En este sentido, es de esperarse que estas
entidades territoriales al tener una población y unos mayores ingresos que los
municipios y distritos de segunda a sexta categoría, cuenten con una
infraestructura vial en el sector urbano en la que por su desarrollo, el
tránsito indiscriminado de vehículos de tracción animal afecte la libre
circulación de automotores y peatones, genere problemas ambientales y ponga en
riesgo no sólo la seguridad de la comunidad en general sino específicamente de
las personas que manipulan éstos vehículos, sin ningún elemento o mecanismo de
protección.
Infortunadamente el nivel de desarrollo de
la malla vial de los municipios en Colombia no es el más óptimo y aún muchos de
ellos, tienen precarios accesos al casco urbano, por lo que en estos lugares
resulta razonable la utilización de medios de transporte halados por animales.
Adicionalmente, en estos entes territoriales, la congestión vehícular  resulta
ser menos compleja por el número de habitantes que en ellos residen, el cual es
inferior a la población existente en los municipios y distritos de categoría
primera y especial.
Así, resulta infundado el argumento del
actor en cuanto a que, en todos los municipios y distritos se genera la misma
congestión a causa de la circulación de los vehículos de tracción animal,
puesto que como se indicó no es la actividad per se la que afecta la
libre circulación del transporte automotor sino que esa situación tiene directa
relación con la infraestructura vial y la población con que cuente la entidad
territorial.
Pretender aplicar la prohibición del
artículo 98 ídem a todos los municipios y distritos del país, sería
darle el mismo trato a entidades territoriales que se encuentran, precisamente
en razón de los criterios de categorización fijados en el artículo 6º de la Ley
136 de 1994, en situaciones fácticas disímiles. En este orden de ideas, para
hacer efectivo el principio de igualdad al que alude entre otras normas
constitucionales el artículo 13 Superior, el legislador, al momento de regular
el ámbito territorial de aplicación de una prohibición como la contenida en la
norma demandada, debía prodigar un tratamiento desigual al advertir que todos
los municipios y distritos no tienen la misma categorización.
Por lo expuesto,  se declarará la
exequibilidad del único inciso del artículo 98 del Código Nacional de Tránsito
Terrestre, en lo que respecta al ámbito territorial de aplicación de la
prohibición contenida en dicho precepto puesto que éste no viola el artículo 13
Superior.
El segundo asunto del cual se deriva, en
opinión del actor, la violación del principio de igualdad, hace referencia a lo
establecido en el parágrafo 1º del artículo 98 del Código Nacional de Tránsito,
que establece una excepción a la prohibición que se viene analizando.
En efecto, según dicho precepto a los
vehículos de tracción animal utilizados para fines turísticos, no se les
prohibe el tránsito urbano en los municipios y distritos de categoría primera y
especial, actividad para la cual estarán sometidos a las normas que sobre el
particular expida el Ministerio de Transporte.
El demandante considera que la
introducción de esta excepción, en el sentido de permitir que dichos vehículos
se utilicen para fines turísticos, viola el principio de igualdad puesto que
ello excluye otro tipo de actividades.
Sin embargo, para esta Corporación es claro
que la excepción contenida en el parágrafo 1º del artículo 98 del Código
Nacional de Tránsito, si bien consagra una aparente diferencia de trato, en la
medida en que se privilegió la actividad turística frente a otro tipo de tareas
en las que eventualmente pudieran utilizarse los vehículos de tracción animal,
lo  cierto es, que dicha decisión no está fundada en una categoría potencialmente
discriminatoria, no afecta a minorías, no desconoce cláusulas específicas de
igualdad (Art.13 Superior), ni tiene consecuencias directas sobre los derechos
fundamentales de las personas.
Por el contrario, con dicha excepción se
brinda precisamente uno de los canales necesarios para que cualquier persona
utilice los vehículos de tracción animal para fines o actividades turísticas,
bajo la regulación que para el efecto expida la autoridad suprema de tránsito[15] y de esa manera
quienes se vean afectados por la medida, cuando ella entre a regir, puedan
seguir utilizando sus vehículos en las vías urbanas de los municipios y
distritos de categoría primera y especial.
Así las cosas, de la norma no puede
predicarse la exclusión de una persona o grupo de personas en la utilización de
los vehículos de tracción animal para la realización de actividades turísticas,
en las ciudades en las que por regla general no sería permitido el tránsito
urbano de esos vehículos, puesto que cualquiera que cumpla las condiciones que
para el efecto se fijen, podrá participar en dicha actividad.
Sobre este último aspecto, es importante
resaltar que la autorización de circulación de los vehículos de tracción animal
para fines turísticos, en las grandes ciudades no será indiscriminada sino que
deberá estar acorde con las exigencias y requisitos que determine el Ministerio
de Transporte, con lo cual se garantiza la existencia de una reglamentación que,
en principio, evite los problemas de congestión vial, salubridad y seguridad
pública y aunado a ello racionalice el uso y trato que se le dé a los animales
por parte de quienes manipulan estos vehículos.
La decisión del Congreso de permitir el
tránsito de vehículos no motorizados halados o movidos por un animal[16] para fines turísticos
no constituye una regulación que sea manifiestamente irrazonable o claramente
desproporcionada, puesto que simplemente es resultado del ejercicio de la
libertad de configuración (Art. 150 C.P.) que le fue atribuida por la
Constitución a esa corporación pública de elección popular.
Desde esta óptica, la excepción que
consagra la disposición acusada tiene una incidencia no sólo en el derecho a la
recreación que es amparado constitucionalmente (Arts. 47, 52, 64 y 67 C.P.)
sino que la medida tiene claros efectos en la economía cuya dirección general
está a cargo del Estado (Art.334 C.P.), al ser el turismo una de las
actividades que pueden desarrollarse como manifestación de los derechos a la
libre empresa y a la libre iniciativa privada (Art. 333 C.P.). Adicionalmente,
la distinción que consagra la norma acusada no genera daño alguno sobre el
patrimonio jurídico de los ciudadanos y por el contrario, crea una opción, al
permitir a las personas que se vean afectadas con la prohibición, tener una
fuente de trabajo (Art. 25 C.P.) y de esa manera puedan continuar utilizando
sus vehículos de tracción animal.
Finalmente, debe recordarse que al juez
constitucional no le corresponde sustituir la función legislativa del Congreso,
pues no es atribución de este tribunal sino de los órganos políticos entrar a
determinar si consagrar como excepción a la prohibición del tránsito urbano de
los vehículos de tracción animal en los términos del artículo 98 del Código
Nacional de Tránsito a los que se utilicen para fines turísticos, era la mejor
opción para mitigar en parte el efecto de la restricción o si resultaba
conveniente en términos de mantener vigentes la tradición y costumbre de la
utilización de éstos vehículos y permitir así el beneficio del sector de la
economía dedicado al turismo. En consecuencia, se declarará la exequibilidad
del parágrafo 1º del artículo 98 del Código Nacional de Tránsito Terrestre (Ley
769 de 2002), por el cargo analizado en esta sentencia.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-355 de 2003
por medio de la cual se declaró la INEXEQUIBILIDAD de las expresiones
“Erradicación de los”; “contado a partir de la iniciación de la
vigencia de la presente ley” y ”A partir de esa fecha las autoridades de
tránsito procederán a retirar los vehículos de tracción animal.”, que
figuran en el único inciso del artículo 98 de la Ley 769 de 2002.
Segundo.- Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-355 de 2003
mediante la cual se declaró la EXEQUIBILIDAD del resto del artículo 98
de la Ley 769 de 2002, "bajo el entendido de que la prohibición a que
se contrae la norma se debe concretar, por las autoridades municipales o
distritales competentes, a determinadas vías y por motivos de seguridad vial, y
que la misma sólo entrará a regir siempre que real y efectivamente se hayan
adoptado las medidas alternativas y sustitutivas previstas en el parágrafo 2º
del artículo 98 de la ley antes citada, en el respectivo distrito o
municipio."
Tercero. Declarar EXEQUIBLE el único inciso del
artículo 98 de la Ley 769 de 2002, en lo que respecta al ámbito territorial de
aplicación de la prohibición contenida en dicho precepto, por el cargo
analizado en esta sentencia.
Cuarto. Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 1º del
artículo 98 de la Ley 769 de 2002, por el cargo analizado en esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-475/03
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Puede predicarse de características
personales (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Tratamiento igual (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Reglas de distribución igualitaria
(Aclaración de voto)
REGLAS DE IGUALDAD-Inexistencia en el ordenamiento periódico
(Aclaración de voto)
IGUALDAD FORMAL O ANTE LA LEY-Significado (Aclaración de voto)
IGUALDAD FORMAL O ANTE LA LEY-Maneras de romperla (Aclaración de voto)
IGUALDAD MATERIAL-Efectividad (Aclaración de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del test leve, mediano o
estricto (Aclaración de voto)
TEST LEVE DE RAZONABILIDAD-Orientación en materia económica
(Aclaración de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Ha de juzgarse única y exclusivamente con
aplicación de las normas previstas en la Constitución y no en un test
(Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD-Límite a la legislación (Aclaración de
voto)
PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD-Origen (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD-Fuente de las “lagunas axiológicas”
(Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD-Máquina creadora de lagunas jurídicas
(Aclaración de voto)
TEST DE RAZONABILIDAD-Aplicación (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-4340
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 98 (parcial) de la Ley 769 de 2002. Código Nacional de Tránsito
Terrestre.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Muy respetuosamente me permito aclarar el voto,
respecto del principio de igualdad consagrado en las páginas 9 y 10 de la
sentencia, por cuanto se recogen unas concepciones estrechas de la misma y el
tema de la igualdad es mucho más complejo que de la manera simplista como aquí
se trata.
A continuación me referiré a algunos aspectos de la
igualdad que son ignorados por la sentencia.
1.
La igualdad puede predicarse de características personales; de la distribución
hecha entre dos personas o grupos de personas; o de las normas que señalan como
se hacen esas distribuciones.
1.a.  Igualdad de características personales.  La igualdad o desigualdad de
características personales, son conceptos descriptivos, por ejemplo, cuando yo
digo que una persona tiene la misma estatura, edad, ingreso y raza que otra,
esas características se pueden comprobar empíricamente y por lo mismo no son
normativas y constituyen verdaderos juicios de valor caracterizantes.
1.b.  Igualdad de tratamiento.  Si esas mismas dos personas son tratadas
por una tercera, de igual manera, es también un concepto descriptivo; por
ejemplo, si a una persona se le impone una misma carga o un mismo beneficio que
a otra, decimos que son tratadas iguales por un tercero.
1.c. Reglas de distribución igualitarias.  El tema de igualdad de tratamiento es
diverso al del carácter igualitario de la regla misma; pues, en el primer caso
en realidad se esta mirando cómo se aplica la regla y lo que ahora preguntamos
es si la regla misma es igualitaria o no con prescindencia de su consideración
de valor o normativa.
No sobra recordar que la regla de distribución tiene
la siguiente formulación general:  Cualquier gravamen o beneficio debe
distribuirse o negarse a una persona si tiene o no cierta característica
específica, por ejemplo, su capacidad económica, su edad, etc.
2.
Algunas reglas de distribución.  Con el fin de lograr la igualdad se han
esbozado diversas reglas de distribución:
2.a.
Partes iguales para todos. Un sistema jurídico o moral es igualitario si
todos los cargos o beneficios se distribuyen en partes iguales a todos. Como
dijera Aristóteles en la Política (1301 b): “Ser tratado de una manera igual o
idéntica en el número y cantidad de las cosas que se reciben”, es la denominada
igualdad numérica.
Una aplicación practica de este criterio, es la que se
hace cuando decimos que a todas las personas se les debe reconocer los mismos
derechos fundamentales.
2.b. Partes iguales a los iguales.  Es la regla consagrada por Aristóteles en
su ética a Nicomaco (1131 a): “Cuando los iguales tienen partes desiguales o
los no iguales tienen partes iguales”.  De esta expresión se deducen dos
reglas: a) se debe dar igual a los iguales y b) desigual a los desiguales.
Esta segunda regla sin embargo plantea otro problema; si el objetivo es lograr
la igualdad, en qué proporción desigual le damos a los desiguales? y la respuesta
no puede ser otra que en la misma proporción de la desigualdad.
Matemáticamente podemos expresar el concepto así: Si A tiene 2 y B tiene 5 y a
B le damos adicionalmente 1 o sea 5+1=6, tendríamos que darle a A 4 adicionales
para hacerlo igual a B o sea 2+4=6, A=2+4=6, con el fin de hacer iguales a A y
a B.  Otra manera de lograr la igualdad de los desiguales sería quitándole al
que tiene más y dándosele al que tiene menos, por ejemplo: Si A tiene 6 y B
tiene 2 a A le quitamos 2 y se los damos a B; esta podría expresarse así:
A=6-2=4, B que tenía 2 le doy los 2 que le quito a A y queda también con 4.
2.c. Partes iguales a un grupo relativamente grande.  Esta regla de distribución lo que quiere
significar es que cuando se distribuyen beneficios, es más igualitaria la
distribución cuanto mayor es la cantidad de personas que lo recibe, si se
compara con el número de personas excluidas.  De igual manera la norma que
establece gravámenes es considerada más igualitaria cuando mayor es el número
de personas a las que se les impone.
2.d. Igualdad según los méritos.  Otra regla de distribución señalada por
Aristóteles en la Política (1.301 a) y que se puede expresar de la siguiente
forma: Las personas que tienen iguales méritos merecen partes iguales.  Quien
tiene más méritos debe tener una parte mayor y quien tiene menos una parte
menor.
Esta regla de igualdad no deja de tener problemas, ya
que si bien el valor de la cosa dada puede ser medido y objetivamente
comprobado y también algunas características de las personas como la edad, la
raza, etc.; el valor de la persona que recibe es subjetivo y no es susceptible
de comprobación objetiva. Decir que una persona tiene doble mérito que otra
(entendido como mayor valor moral), no es más que un subjetivo juicio de valor
que hacemos sobre unas personas.  Hay que resaltar aquí a diferencia entre la
filosofía estoica que consagró la igualdad de mérito o dignidad de todas las
personas, por oposición a la Aristotélica - Platónica que consideraba que los
hombres tenían un mérito o valor desigual.
Instituciones como la carrera administrativa,
judicial, militar, etc. no son más que aplicaciones de las reglas de la
igualdad con base en los méritos o el principio laboral de salario igual a
trabajo igual, no es más que concreción de esta regla de distribución.
2.e. Regla de distribución. A cada una según sus
actos.  Esta regla busca
medir los actos realizados por cada uno y se usa frecuentemente para determinar
el resarcimiento de los daños ocasionados o la retribución del trabajo.  Este
principio de igualdad a veces se transforma en principio de proporcionalidad
entre los actos realizados y el resarcimiento o retribución recibida; por
ejemplo, el principio de igualdad de la Biblia, ojo por ojo diente por diente,
puede mutarse para el proporcional, cuando la pérdida del ojo se resarce con
una adecuada suma de dinero.
Una regla de distribución sólo es igualitaria o no, si
se le mira en relación con la distribución anterior a ella.  Sólo es igualitaria
si se le relaciona con la distribución anterior, pues si deja intactas las
desigualdades de cargas o beneficios anteriores o los aumenta no es igualitaria
y sólo lo será si reduce las diferencias o las elimina.
2.f. Igualdad de oportunidades.  Dos personas sólo tienen igual
oportunidad de ganar en una competencia si parten del mismo lugar, si Y se
encuentra detrás de Z debe desplazarse hasta donde se encuentra Z para tener la
misma oportunidad que Z, de vencer.  La igualdad de oportunidades, lo que busca
es un punto de partida igual para todas las personas, de modo que el orden de
llegada dependa del esfuerzo individual de cada uno y no de sus circunstancias
económicas o sociales.
Esta regla nos lleva a otra íntimamente emparentada
con ella, que es la de igual satisfacción de las necesidades fundamentales ya
que existe un mínimo de necesidades fundamentales que son sustancialmente
idénticas, en una determinada sociedad y tiempo para todas las personas y deben
ser satisfechas por todas las personas.  Su proyección más radical se encuentra
en el principio de distribución comunista que dice: “de cada quien según su
trabajo y a cada quien según su necesidad” o como lo expresa el Presidente F.
D. Roosevelt “Los hombres menesterosos no son hombres libres”.
2.g. Igualdad y capacidad jurídica.  La aspiración milenaria de los hombres al
reconocimiento de una igual capacidad jurídica, a pasado desde la abolición de
la esclavitud hasta las luchas revolucionarias burguesas y socialistas y se a
centrado en la supresión de las discriminaciones.  La eliminación de las
limitaciones de la capacidad presentan algunos obstáculos que es necesario
reseñar pues a pesar de que no se admiten aquellas limitaciones que tienen un
claro objetivo de dañar y discriminar, es difícil eliminar aquellas que tienden
a proteger a ciertos sujetos; piénsese por ejemplo, en el caso de los niños o
de las personas con enfermedades mentales a quienes se les recorta su capacidad
con el fin de protegerlos.
Debemos advertir la gran carga ideológica de este
argumentación, ya que aún las limitaciones de la capacidad que tienen el claro
objetivo de dañar, han sido frecuentemente justificadas con la necesidad de
proteger a la persona cuya capacidad se limita.
3. Como se puede observar de lo dicho hasta ahora en
el ordenamiento periódico no existe una sola regla de igualdad.  En realidad utilizamos diversas reglas de
igualdad que tienen aplicación en ciertos sectores del ordenamiento y no en
otro.  Por ejemplo, en el tema de carreras (administrativa, judicial)
utilizamos la regla de distribución de igualdad con base en le mérito.  En
cambio, en materia de derechos fundamentales utilizamos la regla de partes
iguales para todos o igualdad numérica ya que les reconocemos los derechos
fundamentales a todas las personas.
4. La igualdad formal o ante la Ley.  Esta igualdad significó una verdadera
revolución, que sólo podemos captar en su justa dimensión cuando observamos que
en la sociedad feudal los hombres no eran iguales ante la ley y que sus
derechos y obligaciones dependían de la clase social a la que pertenecían de
modo que el miembro de la nobleza tenía derechos mayores que los de las otras
clases (clero, naciente burguesía, ciervos de la gleba, etc.) mientras la
naciente burguesía tenía muchas obligaciones, y muy pocos derechos (con razón
Sieyes decía que el tercer estado era todo, pero que no tenía ningún derecho).
Por esta razón cuando las revoluciones burguesas hicieron a todos los hombres
iguales ante la ley dieron un gran paso hacia la dignidad del hombre.
La igualdad formal o ante la ley se rompe de dos
maneras:
A. Dándole algo a alguien, que no le damos a los
demás, esto es lo que se denomina privilegios; concediendo privilegios.
B. También se rompe la igualdad ante la ley cuando no
le damos a algunos, lo que le doy a todos los demás; esto es lo que se denomina
discriminaciones; por ejemplo, no le doy el derecho al voto a los negros, que
le doy a todas las demás personas.
La igualdad formal o ante la ley, se puede romper
hacia arriba, concediendo privilegios o hacia abajo, discriminando.  Queremos
advertir que las formas de discriminación previstas en el artículo 13 de
nuestra Constitución no son las únicas que pueden existir.
La regla general en el estado de derecho es que los
hombres son iguales y la excepción es que son desiguales.  La desigualdad es la
que requiere justificación; la justificación de por que hay que tratar de forma
desigual, el trato desigual requiere una justificación; una prueba y una carga
argumentativa que no requiere la igualdad formal.  La igualdad de trato tampoco
requiere justificación; en cambio la disparidad de tratamiento necesita siempre
ser justificado.
Esta nos lleva a otro tema que es el de la igualdad
material.
5. Igualdad material. Frente a la igualdad de la ley, que era la igualdad
burguesa o liberal, su competidor ideológico, que era el socialismo, y que
defendía los intereses de la otra clase social que había nacido como hija de la
revolución industrial, está es el proletariado; le hizo una grave acusación
consistente en que los hombres que eran iguales ante la ley, en los hechos eran
profundamente desiguales, pues mientras unos tenían medios económicos para
hacer efectivos sus derechos otros carecían de ellos y sus derechos y
libertades se quedaban en el papel.  Max señalaba cómo en una sociedad como la
capitalista, donde los hombres eran desiguales la única manera de hacerlos
iguales era con un derecho desigual.
El estado social de derecho que busca hacer efectiva
no solo la igualdad formal sino también la material, y aceptando, que en los
hechos unos hombres son desiguales a otros, busca hacerlos iguales, dándoles
desigual.
Esta distribución desigual debe corresponder no a
cualquier diferencia entre los hombres sino a diferencias relevantes, en
relación con el fin que se persigue; por ejemplo, la edad es relevante en
relación con el derecho de voto; la riqueza es relevante respecto a los
impuestos, en cambio, el color de la piel no es relevante respecto de los
tributos que debe pagar una persona; en consecuencia una diferencia de trato
requiere una prueba, y una justificación de la diferencia relevante existente
entre dos personas o grupos de personas.
6. Intensidad del test
Por cuanto, no estoy de acuerdo con incluir en la
motivación de la sentencia que el examen de constitucionalidad de una norma
pueda realizarse aplicando lo que allí se denomina un “test” de “intensidad”
variable según la materia a que se refiera, de tal suerte que él será “leve” si
se trata de “materias económicas, tributarias o de política internacional”,
pues lo que a la Corte le confía el artículo 241 de la Carta es la guarda de la
supremacía e integridad de la Constitución, sin que pueda establecerse de manera
subjetiva que en unos casos debe ser más estricta que en otros, pues lo único
que ha de guiar su labor es el ejercicio de la función de control que se le
atribuye por la citada norma “en los estrictos términos” que la propia
Constitución le señala.
Mi oposición a que la Corte aplique al decidir sobre
la constitucionalidad de normas sometidas a su control el concepto de
intensidad del test (leve, mediano o estricto), se funda además en que puede
ser subjetivo y caprichoso por cuanto habría que preguntarse ¿quién determina
la intensidad del test? ¿porqué a unas materias se aplicaría un test leve, a
otras uno mediano y a otras uno estricto?.  Interrogantes estos que nos podrían
conducir en esa materia a preguntar ad infinitum.
Por otra parte, aplicado en una de esas modalidades
subjetivas ese “test” siempre debería hacerse así en el futuro. Eso lleva a que
la Corte Constitucional “se case con la tesis de que a ciertas materias se
aplique de antemano un test de intensidad determinada”, que la Constitución no
autoriza.
Afirmar que en materias económicas el análisis de
constitucionalidad se oriente mediante “un test leve de razonabilidad”
compromete a la Corte en un sentido determinado y la pone a andar un camino que
después no puede deshacer y, en cambio, le impide examinar con objetividad cada
caso concreto. No es verdad que todo lo que se refiere a materias económicas
tenga la misma trascendencia jurídico - constitucional.  Por eso, resulta
imposible, de antemano, afirmar que el análisis debe ser “leve” en esas
materias, pues, como se sabe, hay unas de mayor importancia y trascendencia que
otras, aún siendo todas de contenido económico.  Así, no es lo mismo una ley
que concede un subsidio a los veteranos de la guerra del Perú (de los cuales
superviven muy pocas personas) que la ley que adopta el Plan de Desarrollo e
Inversiones Públicas, para juzgarlas ambas con poco rigor, con un “test leve”.
La dificultad se evita si, en los dos casos, se juzga aplicando sin esguinces
la Constitución Política.  Lo mismo sucedería con un tratado internacional, si
se juzga con fundamento en la Constitución uno destinado al intercambio
cultural entre Colombia y Venezuela por ejemplo, que otro que estableciera la
pena de muerte para quienes crucen la frontera como indocumentados.  En los dos
casos, aunque son diversos, la constitucionalidad ha de juzgarse única y
exclusivamente con aplicación de las normas previstas por la Carta en una y
otra hipótesis, sin necesidad de acudir a la “intensidad” de test no prevista
en la Constitución.
Conviene recordar que esa técnica jurídica de la
“intensidad de los test” de constitucionalidad producto de la experiencia
constitucional Norteamericana, permite clasificarlos de tal suerte que unos
serán estrictos, otros medianos y otros leves, dependiendo del intérprete y
dejando sin resolver porqué apenas se considerarían esas tres categorías y no
otras adicionales, que llevarán, por ejemplo, a “un test estrictísimo”, a un
“test levísimo”, a uno “medio estricto”, o a otro “medio leve”, y para agravar
la incertidumbre cabría preguntarse ¿quién determina el test que se escoge?;
¿existen criterios objetivos para escogerlo? O ¿más bien es el intérprete quien
escoge subjetivamente un test y luego, a posteriori trata de justificarlo?  Y,
¿con qué fundamento constitucional?.
A mi juicio, el rigor en el control sobre la
constitucionalidad de los actos sometidos al mismo por decisión de la Carta
Política debe ser, siempre, el que resulte de la confrontación de las normas
inferiores con aquella, sin que pueda, en ningún caso, aumentarse o disminuirse
para que quepa o no la norma causada dentro de la Constitución según la materia
a que ella se refiera, pues ello equivale a que la Constitución se alarga o se
acorta según convenga, al igual que ocurría con el “lecho de Procusto” en el
que, para que el usuario cupiera se le estiraba o se cercenaba para que de
todas maneras diera la medida.
7. El test de razonabilidad.
El objeto de esta aclaración de voto es el de hacer
unas reflexiones que muestren toda la problemática que existe detrás del
concepto de razonabilidad, algunas de estas cogitaciones las he expresado yá en
la Sala Plena y en otras aclaraciones de voto.
El principio de razonabilidad no es más que un límite
a la legislación y más concretamente al órgano legislativo.
Este principio ha tenido origen en la interpretación
que se ha hecho del principio de igualdad y especialmente de la regla de la
igualdad que establece que los casos iguales deben ser tratados por el
legislador del mismo modo y los desiguales deben ser tratados de manera
diferente.
Esta regla de igualdad, sin embargo, no resuelve el
problema, sino que lo traslada a otro lugar, pues plantea el problema de
decidir cuáles son los casos iguales (para darle igual tratamiento) y cuáles no
lo son (para darles distinto tratamiento); dicho de otra manera, cuáles
distinciones se justifican y cuáles no (y por lo mismo son discriminatorias).
El principio de razonabilidad trata de dar una
respuesta a esta pregunta, sin embargo, implica una contradicción lógica ya
que, como lo dijera Riccardo Guastini, es una respuesta tautológica, pues las
distinciones hechas por el legislador deben ser razonables para no ser
discriminatorias. Lo que significa que para distinguir deben existir razones.
Razones, que deben ser buenas razones, buenos argumentos, que equivalen a
justificaciones. Por esa razón, Guastini señala que, según el principio de
razonabilidad, una distinción es justificada cuando está justificada y esto,
desde el punto de vista lógico, es una tautología.
El principio de razonabilidad es también una fuente de
las denominadas "lagunas axiológicas". Se denomina laguna axiológica
no a la falta de cualquier norma sino a la falta de una norma justa, es decir,
de una norma jurídica que no existe, pero que debería existir a causa del
sentido de justicia del intérprete o para la justa aplicación de una norma
superior (constitucional).
Cuando el legislador trata de modo igual casos que al
intérprete (de la Constitución, o más exactamente, al tribunal constitucional),
le parecen diversos, o sea cuando el legislador no distingue cuando debería
distinguir, entonces el tribunal constitucional dirá que falta una norma
diferenciadora (existe una laguna, pues falta la norma diferenciadora). Cuando
el legislador trata de modo diverso casos que al intérprete de la Constitución
parecen iguales y, en consecuencia, el legislador ha distinguido sin razón,
entonces el intérprete manifestará que falta una norma igualadora (en este caso
también existe laguna, ya que falta la norma que iguala y que confiere el mismo
derecho).
Como se puede observar, el principio de razonabilidad
es una máquina creadora de lagunas jurídicas y es, hay que decirlo claramente,
un instrumento de poder en manos de los tribunales constitucionales para
revisar discrecionalmente las decisiones del legislador, e incluso para
suplantarlo.  Precisamente por ser un instrumento tan poderoso es que requiere
un uso muy prudente y es por lo que hay que despojarlo de todas sus
mitificaciones.
Si bien es cierto las Cortes o Tribunales que hacen
control de constitucionalidad han aplicado una técnica denominada "Test de
razonabilidad del criterio de igualación", esta técnica se aplica no sólo
al derecho fundamental a la igualdad (artículo 13 de la Constitución Política
de Colombia), sino a todos los demás derechos fundamentales.  Se utiliza cuando
una ley limita cualquier derecho fundamental y busca salvaguardar el contenido
esencial de ese derecho.
Este método busca proteger los derechos fundamentales
aún frente al propio legislador, ya que la posibilidad que éste tiene de
limitar los derechos fundamentales no es ilimitada. El Congreso sólo puede
restringirlos cuando estas restricciones se hacen en interés del bien común, es
decir, cuando se pueden justificar con consideraciones razonables y objetivas
del bien común (fin perseguido) y se compaginan con el principio de
proporcionalidad. La limitación tiene que ser adecuada a la obtención del
objetivo público perseguido. El medio tiene que resultar necesario o sea que no
se hubiera podido elegir otro medio igualmente eficaz, pero que no afectara o
lo hiciera en medida sensiblemente menor, el derecho fundamental.
Los derechos fundamentales exigen su máxima
realización posible, o lo que es lo mismo, está prohibida su protección
deficiente, de modo que en caso de conflicto entre principios se deben mirar la
relación costo beneficios, pues si un derecho se realiza como un medio en un
grado mayor que otro pero afecta con mayor intensidad otro derecho, puede no
ser el adecuado; en cambio si otro medio que realiza menos un derecho afecta de
una manera menor los bienes y derechos que juegan en sentido contrario, el más
adecuado.  Por ejemplo, si con el medio A, se realiza un derecho en un 95% pero
afecta a otro derecho en un 90%, y el medio B realiza un derecho en un 85%,
pero afecta al derecho que juega en un sentido contrario solo en un 10%, será
preferible este último medio en vez del primero pues tiene una mejor relación
costo beneficio.
Como se puede observar, esta técnica que, como toda
técnica, es útil, no se puede recibir sin espíritu crítico, ya que encubre una
serie de problemas que no podemos dejar pasar por alto y sobre los cuales
queremos llamar la atención:
¿Quién determina el fin perseguido?
¿Quién determina que ese fin es más importante que
otros fines?
Aceptando que el Estado tiene diversos fines ¿por qué
se privilegia un fin frente a los otros?
¿Qué sucede cuando un fin entra en conflicto con otro
fin?
Idénticas preguntas debemos hacernos ante el concepto
de bien común, que es el fin que justifica la restricción de un derecho
fundamental. ¿Qué es el bien común? etc.
Similares cuestionamientos surgen ante el concepto de
razonabilidad:
¿Qué es la razonabilidad?;
¿Quién determina lo razonable?;
¿Cómo se resuelve el conflicto entre razones
encontradas?;
¿Qué es lo irrazonable?;
¿Es lo razonable un concepto objetivo o un concepto
subjetivo?;
¿Es lo razonable un concepto válido en todo tiempo y
lugar o es un concepto histórico con unas limitaciones temporales y espaciales?
Unos pocos ejemplos nos demuestran cómo lo razonable
es un concepto histórico. Aristóteles, descubridor de la lógica, que no es más
que las reglas del razonar correctamente, y que no puede ser acusado de
irracional o de ser persona que no supiera razonar, consideraba razonable que
unos hombres fuesen esclavos de otros hombres y que las mujeres fueran
inferiores a los hombres.
La Corte Suprema de los Estados Unidos
consideró durante más de 150 años que era razonable que los negros estuviesen
separados de los blancos y que existiese el apartheid en las escuelas; y aún
después de reconocer la igualdad entre negros y blancos, se regía por el
principio de "iguales, pero separados". Para la Corte Suprema era
razonable al comienzo que negros y blancos no eran iguales y después cuando los
consideró iguales, era razonable que los iguales estuviesen separados y sólo
hasta el año 1954, en una célebre sentencia, dio la razón a la familia Brown,
para que los iguales no estuviesen separados. Estos dos ejemplos muestran cómo
el concepto de razonabilidad debe ser sometido a crítica constante.
Idénticos cuestionamientos podemos hacer respecto del
concepto medio o de las características de éste como son la eficiencia o la
necesidad. ¿Qué es lo eficiente o ineficiente? ¿Qué es lo necesario o no
necesario? etc.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
Diario Oficial No. 44.932
[2]
El término de fijación en lista (inciso segundo del artículo 7º del Decreto
2067 de 1991) se inició el 26 de noviembre de 2002 y finalizó el 9 de diciembre
del mismo año. Folios 51 y 80 del expediente.
[3]
Folio 76.
[4]
Folios 52 y 53.
[5]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[6]
Cfr. Artículo 5 de la Constitución Política.
[7]
Corte Constitucional. Sentencia C-409/94. M.P. Hernando Herrera Vergara.
[8]
Corte Constitucional. Sala de Revisión. Sentencia T-591 de
diciembre 4 de 1992. M.P. Dr. Jaime Sanín Greiffenstein.
[9]
Corte Constitucional -Sala Plena-. Sentencia C-221 de mayo 29 de 1992. M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero, pp. 10-12.
[10]
Corte Constitucional. Sentencia T-432/92 M.P. Simón Rodríguez Rodríguez.
[11]
Corte Constitucional. Sentencia C-221/92 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[12]
Corte Constitucional. Sentencia C-410/96 M.P. Hernando Herrera Vergara.
[13]
Este precepto fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la
Sentencia C-579/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[14]
La citada norma de la Ley 136 de 1994 establece: "Artículo 6°.
Categorización de los distritos y municipios. Los distritos y municipios se
clasificarán atendiendo su población e ingresos corrientes de libre
destinación, así:
Categoría
especial. Todos aquellos distritos o municipios con población
superior o igual a los quinientos mil uno (500.001) habitantes y cuyos ingresos
corrientes de libre destinación anuales superen cuatrocientos mil (400.000)
salarios mínimos legales mensuales.
Primera
categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población
comprendida entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes
y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a cien
mil (100.000) y hasta de cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales
mensuales"
[15]
Cfr. Artículo 1º del Código Nacional de Tránsito Terrestre.
[16]
Cfr. Artículo 2º del Código Nacional de Tránsito Terrestre.