C-662-96
Sentencia C-662/96
Sentencia
C-662/96
REGISTRO DE
INSTRUMENTOS PUBLICOS-Formato
para agilizar trámites
La creación del
formato para el registro de instrumentos públicos,  agiliza en forma efectiva y
significativa el proceso o trámite registral, puesto que en el formato
previamente diligenciado por el notario se consignan datos relevantes del
negocio jurídico a inscribir o registrar en la respectiva Oficina de Instrumentos
Públicos, facilitando el desempeño de una tarea que tradicionalmente demanda un
prolijo y dilatado análisis por parte de los funcionarios encargados de dicha
actividad, con lo que se beneficia no sólo la administración pública sino a los
mismos usuarios. El objetivo del formato no es eliminar la función calificadora
de las Oficinas de Registro, sino agilizar su labor para que el usuario tenga
una respuesta más pronta y oportuna a su solicitud de registro. El formato de
registro tiene como propósito fundamental, tender un nexo funcional entre las
labores de las notarías y las oficinas de registro que anteriormente operaban
sin la debida coordinación, a pesar de su íntima relación material, lo cual
redunda en el cumplimiento eficaz de las atribuciones que les corresponde
desarrollar y en beneficio de los usuarios del servicio.
Referencia:
Expediente D-1363
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 94 del Decreto-Ley 2150 de 1995.
Actor: Luz Mary
Tautiva Castaño
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
D.C., Noviembre veintiocho (28) de mil novecientos noventa y seis (1996).
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana LUZ MARY TAUTIVA
CASTAÑO promovió ante la Corte Constitucional, demanda contra el artículo
94 del Decreto-ley 2150 de 1995, la que procede a resolverse por esta
Corporación una vez tramitado el juicio correspondiente, previas las siguientes
consideraciones.
I.    TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a
continuación el texto del artículo demandado del Decreto-Ley 2150 de 1995,
acusado en su integridad.
“Artículo 94. Procedimiento
de registro. A partir del 1o de abril de 1996, para el registro de instrumentos
públicos se presentará el formato de registro que para tal efecto elabore la
Superintendencia de Notariado y Registro, debidamente diligenciado por el
notario ante el cual se haya otorgado la escritura pública, donde consten los
elementos básicos del negocio jurídico relevante para su inscripción.
A la copia
notarial de la escritura con destino al registro se adjuntará el formato
referido”.
II.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Considera la actora
que la norma acusada viola los artículos 150 numeral 10 y 189 numeral 10 de la
Constitución Nacional.
Fundamenta la
accionante su demanda, en que la Ley 190 de 1995 confirió facultades al
Ejecutivo exclusivamente para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos
o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública, pero con el precepto
acusado el Gobierno en ejercicio de su función de legislador extraordinario
excedió el límite de la facultad conferida, ya que no ejerció su función dentro
del marco estricto de las precisas facultades delegadas, sino que “fue más
allá, abusando en el desempeño de la responsabilidad confiada”. Y agrega que
“no hubo la necesaria correspondencia entre la estipulación constitucional, la
delegación legislativa y el ejercicio de la tarea confiada al Gobierno”.
Así, indica que el
Ejecutivo no solamente no suprimió sino que por el contrario, adicionó un
trámite innecesario en la disposición acusada, excediendo las precisas
facultades que le fueron otorgadas por el artículo 83 de la Ley 190 de 1995,
para que expidiera normas con fuerza de ley orientadas a suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la
Administración Pública.
Pero lo que hizo,
señala, fue establecer un trámite más, este sí innecesario, consistente en el
diligenciamiento de un formato de registro que para tal efecto elabore la
Superintendencia de Notariado y Registro, donde consten los elementos básicos
del negocio jurídico relevante para su inscripción, el cual constituye por sí
solo un requisito adicional, que tiene además la condición de que debe ser
diligenciado por el notario ante el cual se haya otorgado la escritura pública,
“y los notarios no son parte de la administración pública, sino que son
particulares que prestan un servicio público.”
En este sentido,
expresa la demandante que el Presidente de la República mediante la actuación
ejercida a través del artículo 94 del Decreto-Ley 2150 de 1995, no obedeció la
ley ni veló por su estricto cumplimiento como era su deber en virtud de la
estipulación del numeral 10 del artículo 189 de la Carta que le ordena
“promulgar las leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento”.
Además, afirma que
la Superintendencia de Notariado y Registro que es el organismo encargado por
el precepto acusado para elaborar el formato de registro, mediante instrucción
administrativa No. 013 del 21 de marzo de 1996, estableció que “su no inclusión
-la del formato- constituye falta disciplinaria del Notario, mas no es motivo
de devolución por parte de la Oficina de Registro, y no sustituye la función
calificadora que estas cumplen”.
De la anterior
transcripción, advierte la actora que el trámite adicionado desborda la
facultad conferida, no solo es ilegal sino innecesario; contiene una
manifestación típica del poder ejercido de manera arrogante y arbitraria en
contraposición a los principios inspiradores del Estado social de derecho
garantizado y tutelado por la Constitución, y en contra de la precisa facultad
conferida al Gobierno en el artículo 83 de la Ley 190 de 1995.
Al disponerlo así,
considera que se establece “un trámite nuevo, adicional e innecesario, y además
redundante, dispendioso y costoso, ya que demanda mayor tiempo, recursos y
esfuerzos en su diligenciamiento para producir un efecto inútil, pues no
sustituye la función calificadora que estas Oficinas de Registro cumplen.”
III.    INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA
Dentro del término
de fijación en lista, el Ministerio de Justicia y del Derecho a través de
apoderado presentó escrito defendiendo la constitucionalidad de la disposición
acusada con fundamento en los siguientes considerandos.
De una parte,
sostiene que la actora interpretó indebidamente el precepto acusado, pues el
formato que crea no sustituye la función calificadora de las Oficinas de
Registro. El objetivo de dicho formato no es eliminar la función calificadora
de las mencionadas oficinas, sino agilizar su labor para que el usuario tenga
una más pronta respuesta a su solicitud de registro. Es decir, la justificación
para reformar el procedimiento de registro adicionando un formato, lo que en
principio aparece es como una carga adicional para el particular, pero en el
fondo tiene un claro objetivo que es agilizar en términos reales el trámite de
registro. Por ello, estima que lo importante es que el resultado final sea
favorable para el usuario, es decir, que el trámite sea más sencillo y el
tiempo total para gestionar la escritura y su registro sea menor que el que se
empleaba antes de la expedición de la norma demandada.
En este orden de
ideas, señala el interviniente que la idea del formato surge para aprovechar el
hecho que las notarías al correr las escrituras, deben revisar su contenido y
de manera simultánea a esta labor, pueden diligenciar el formato sin pérdida de
tiempo. Por otra parte, tal formato puede ser diligenciado en forma automática
por las notarías que están sistematizadas, debido a que con un sencillo
programa de computador, éste toma la información que requiere el formato de la
escritura; en cambio, sin el formato citado, las Oficinas de Registro deben
desplegar la dispendiosa y demorada labor de ubicar en las extensas escrituras
la información que requiere el registro.
Adicionalmente,
afirma que se puede inferir que la Superintendencia de Notariado y Registro con
la instrucción administrativa No. 013 del 21 de marzo de 1996, al señalar que
la no inclusión del formato que ordena el artículo 94 del Decreto 2150 de 1995
no es motivo de devolución por parte de la Oficina de Registro, pretendía
asegurar para el usuario la más pronta gestión de su solicitud de registro.
En este sentido,
indica que el propósito de la instrucción No. 13 es asegurar para el usuario la
más pronta gestión de su solicitud de registro, evitando al solicitante una
serie de trámites como regresar a la notaría y esperar un par de días el
diligenciamiento del formato, anexarlo a la escritura y posteriormente ir de
nuevo con estos documentos a la Oficina de Registro.
Así mismo, señala
que la demandante incurre en un error de apreciación, cuando afirma que el
legislador extraordinario excedió las facultades extraordinarias conferidas al
Ejecutivo en el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, ya que si las Oficinas de
Registro de Instrumentos Públicos hacen parte de la administración pública, el
Presidente actuó dentro del límite de aquellas al expedir el artículo 94 que
reformó un procedimiento administrativo. Prueba de que dichas oficinas son
parte de la administración pública, es la regulación legal de las mismas en los
artículos 1, 59, 62, 65, 67 y 68 del Decreto 1250 de 1970. Así pues, considera
que el concepto de administración pública a que se refiere el artículo 83 de la
Ley 190 de 1995, se extiende aún a los particulares que cumplen funciones
administrativas, porque como lo ha expresado el Consejo de Estado, “lo que ha
de definir una institución es la substancia”.
Concluye entonces,
que en aplicación de lo anotado, los notarios hacen parte de la administración
pública por cumplir funciones administrativas, entre las cuales se encuentra la
autorización del otorgamiento de la escritura pública, razón por la cual cuando
el legislador expidió la norma impugnada, se ajustó a las facultades conferidas
por la ley habilitante, toda vez que en el precepto acusado se reformó un
trámite existente en la administración pública, de la que hacen parte los
notarios.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante oficio No.
1061 de agosto quince (15) de 1996, el señor Procurador General de la Nación
envió a la Corte Constitucional el concepto de rigor, solicitando se declare la
exequibilidad del artículo acusado. Fundamenta su petición, en los siguientes argumentos:
En primer lugar,
expresa que la habilitación extraordinaria conferida al Presidente de la
República, comprendía además de las facultades de suprimir regulaciones,
procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración pública,
la de introducir las reformas pertinentes a fin de hacer más expedito,
diligente y eficiente el ejercicio de la función administrativa.
En su criterio, la
reforma efectuada por el Gobierno cuando erigió el procedimiento regulado en la
disposición censurada haciendo uso de la atribución legislativa extraordinaria,
tuvo como objetivo introducir una reforma sustantiva al modo de hacer el
registro de instrumentos públicos previsto en el Capítulo IV del Decreto 1250
de 1970, el cual comprende las etapas de radicación, calificación, inscripción
y constancia de ejecución del mismo.
Estas fases, señala
la vista fiscal, con la nueva regulación cobran mayor dinamismo, en la medida
en que se agiliza significativamente el proceso o trámite registral, puesto que
en el formato previamente diligenciado por el notario, se consignan datos
relevantes del negocio jurídico a inscribir o registrar en la Oficina de
Instrumentos Públicos del círculo correspondiente, facilitando así el desempeño
de una tarea que tradicionalmente demanda un prolijo y dilatado análisis por
parte de los funcionarios encargados de esa actividad, beneficiando con ello a
la administración pública y a sus usuarios.
Es innegable para el
Jefe del Ministerio Público, que la administración pública ahorrará tiempo y
recursos en materia de asentamiento de instrumentos notariales con la
implantación del cuestionado mecanismo, el cual antes de entrabar el trámite
notarial y registral, contribuye a su eficaz realización con arreglo a los
principios constitucionales de la función administrativa contenidos en el
artículo 209 superior. De esa forma, advierte la importancia que reviste la
regulación censurada, que no puede desconocerse so pretexto de una equivocada
concepción de la función notarial y registral, como lo hace el libelista, dado
que ante todo tales funciones entrañan un servicio público fundamental de cuyo
cumplimiento dependen la certeza y validez de los negocios jurídicos.
Por su parte, en
cuanto a la función deferida a los notarios con la disposición acusada, señala
que esta es complementaria y concurrente con la naturaleza ontológica y
sistemática de la función registral, adecuándose a lo previsto en el artículo
209 constitucional, que ordena a las autoridades administrativas a coordinar
sus actuaciones para el cabal cumplimiento de los fines del Estado.
En tal virtud,
estima el señor Procurador, que el formato creado por el artículo 94 del
Decreto 2150 de 1995 persigue tender un nexo funcional y teleológico entre las
labores de las notarías y las oficinas de registro que anteriormente operaban
sin la debida coordinación, no obstante su íntima relación material.
Finalmente, en razón
de lo expuesto, para el Jefe del Ministerio Público es forzoso concluir que el
Ejecutivo al expedir la norma acusada no rebasó los parámetros materiales que
le fueron señalados en el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, por lo que
solicita se declare su exequibilidad.
V.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Con base en que las
disposiciones acusadas forman parte de un decreto-ley, esta Corporación es
competente para decidir definitivamente sobre su constitucionalidad, conforme a
lo dispuesto por el numeral 5o del
artículo 241 de la Constitución Política.
Problema jurídico
Sostiene la
demandante, que con la expedición del artículo 94 del Decreto-Ley 2150 de 1995,
el legislador extraordinario quebrantó los preceptos constitucionales
consagrados en los artículos 150-10 y 189-10, por cuanto excedió el límite material
de las facultades conferidas por el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, ya que
en lugar de suprimir un trámite innecesario existente en la administración
pública, creó uno nuevo consistente en el diligenciamiento por parte de los
notarios de un formato para el registro de los instrumentos públicos con
destino a las dependencias oficiales competentes.
Del ejercicio de
las facultades extraordinarias
El Decreto-Ley 2150
de 1995 parcialmente acusado, fue expedido por el Presidente de la República en
ejercicio de las facultades extraordinarias a él conferidas por el artículo 83
de la Ley 190 de 1995, “por la cual se dictan normas tendientes a preservar la
moralidad en la Administración Pública y se fijan otras disposiciones con el
objeto de erradicar la corrupción administrativa”, el cual dispone en su primer
inciso que:
“De conformidad
con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política,
revístase al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias para que en el término de seis (6) meses, contados a
partir de la promulgación de la presente ley expida normas con fuerza de
ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites
innecesarios, existentes en la Administración Pública. En ejercicio de
dichas facultades no podrá modificar códigos, ni leyes estatutarias u
orgánicas” (negrillas y subrayas fuera de texto).
Según lo dispuesto
en el precepto legal transcrito, el Congreso de la República precisó las
materias para las cuales se concedieron las atribuciones de carácter
extraordinario, que a juicio de la Corporación y con fundamento en el texto de
la ley habilitante, son amplias, en la medida en que no se fijó
condicionamiento alguno a la acción del legislador extraordinario, cuya
facultad se contrajo a dictar las normas necesarias para suprimir o reformar
trámites y procedimientos innecesario existentes al interior de la
administración pública. De esta manera, el legislador fijó un marco referencial
y unos condicionamientos de carácter general a la actividad que debía
desarrollar el Gobierno Nacional, en uso de las facultades extraordinarias
conferidas por la Ley 190 de 1995.
En relación con el
tema de que se trata en el presente asunto, es pertinente indicar que el
artículo 150 numeral 10 de la Carta Política establece que corresponde al
Congreso hacer las leyes y por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
“10. Revestir,
hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando
la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje...”.
En relación con el
ejercicio de las mencionadas facultades, ha precisado esta Corporación[1]:
“Las
características de temporalidad y precisión que distinguen a las facultades
extraordinarias, tienen como propósito fundamental evitar que el Gobierno abuse
al hacer uso de ellas, en el sentido de prolongarlas indebidamente, o de
rebasar el asunto o materia para el que fue investido, y es por ello que el
Congreso tiene la obligación constitucional de señalar el término exacto por el
cual se conceden las atribuciones, como el campo dentro del que ha de ejercer
el Presidente de la República su actividad legislativa. Por tanto, es deber del
Ejecutivo ceñirse estrictamente a los parámetros señalados por el legislador
ordinario al conferirlas, pues el uso por fuera de tales límites configura la
inexequibilidad de los ordenamientos legales que así se dicten, como es el caso
materia de examen”.
* Contenido del
artículo 94 del Decreto-Ley 2150 de 1995.
Conforme al cargo
esgrimido por la demandante, procede la Corte a examinar el contenido del
precepto legal acusado, con el fin de determinar si se adecúa a “los estrictos
y precisos límites” señalados por el Congreso en la ley de habilitación
legislativa.
El artículo 94 del
Decreto-Ley 2150 de 1995 dispone que, a partir del 1o de abril de 1996, para el registro de instrumentos
públicos se presentará el formato de registro que para tal efecto elabore la
Superintendencia de Notariado y Registro, debidamente diligenciado por el
notario ante el cual se haya otorgado la escritura pública donde consten los
elementos básicos del negocio jurídico, relevantes para su inscripción. Y se
agrega que a la copia notarial de la escritura con destino al registro, se
adjuntará el formato referido.
Estima la actora que
el Presidente de la República desbordó el marco de las facultades a él
conferidas por la Ley 190 de 1995, pues en lugar de suprimir un trámite
innecesario existente en la administración pública, creó uno nuevo que es el
diligenciamiento de un formato para el registro de los instrumentos públicos
con destino a las Oficinas de Registro.
Para esta
Corporación es evidente, que el Gobierno Nacional al desarrollar en el artículo
acusado las facultades extraordinarias otorgadas mediante el artículo 83 de la
Ley 190 de 1995, no excedió los límites materiales a que se refiere el numeral
10 del artículo 150 constitucional, pues la creación del formato para el
registro de instrumentos públicos, contrario a lo sostenido por la demandante,
agiliza en forma efectiva y significativa el proceso o trámite registral,
puesto que como lo expresó acertadamente el concepto fiscal, en el formato
previamente diligenciado por el notario se consignan datos relevantes del
negocio jurídico a inscribir o registrar en la respectiva Oficina de
Instrumentos Públicos, facilitando el desempeño de una tarea que
tradicionalmente demanda un prolijo y dilatado análisis por parte de los
funcionarios encargados de dicha actividad, con lo que se beneficia no sólo la
administración pública sino a los mismos usuarios.
Cabe destacar que el
objetivo del mencionado formato no es eliminar la función calificadora de las
Oficinas de Registro, sino agilizar su labor para que el usuario tenga una
respuesta más pronta y oportuna a su solicitud de registro. En este sentido, se
hace más efectiva y operativa la función de dichas oficinas, ya que al realizar
el registro se transcribe y se verifica en una forma más ágil y rápida la
información que contiene el formato. Así pues, con el diligenciamiento del
formato de registro elaborado por la Superintendencia de Notariado y Registro,
lejos de constituir una carga adicional para el particular, tiene un claro
objetivo dirigido a agilizar en términos reales el trámite de registro.
En efecto, el
Gobierno Nacional, en desarrollo del mandato contenido en el artículo 83 de la
ley habilitante, procedió a “reformar y suprimir” aquellos procedimientos y
trámites de carácter administrativo existentes en la administración pública,
considerados dispendiosos y engorrosos, que hacían nugatorio el ejercicio de
los derechos y de las actividades de los particulares, para en su lugar adoptar
otros que hicieran más viable y efectivo el acceso de las personas ante las
entidades públicas, en desarrollo del precepto consagrado en el artículo 84 de
la Carta Fundamental.
Por consiguiente, el
Gobierno en la norma sub-examine, en ejercicio de la facultad legal de reformar
dichos procedimientos, procedió a “modificar y corregir” el modo de hacer el
registro de instrumentos públicos, previsto en el Capítulo IV del Decreto 2150
de 1970, lo que comprende las etapas de radicación, calificación, inscripción y
constancia de ejecución del mismo.
De esa manera,
estima la Corte que en la medida en que no se cambiaran los propósitos
generales trazados en la ley de facultades extraordinarias, se cumplió con el
objetivo de hacer más expedito el procedimiento de acceso al registro de
instrumentos públicos, razón por la cual no se quebranta el numeral 10 del
artículo 150 de la Carta, por parte de la norma acusada.
En criterio de la
Corporación, no puede desconocerse, como lo hace la demandante, que las
oficinas de registro de instrumentos públicos son parte integrante de la
administración pública, en razón de la función que las mismas cumplen. En este
sentido, cabe señalar que el artículo 1o del Decreto 1250 de 1970 dispuso que “el registro de
instrumentos públicos es un servicio del Estado que se prestará por
funcionarios públicos”, razón por la cual su naturaleza es pública.
Así lo entendió el
Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil, cuando expresó en concepto
No. 792 de 1996, que “el decreto 2150 de 1995 es aplicable a toda actividad
concerniente a la administración pública, entendida en un sentido material u
objetivo, esto es, a todos los organismos que realicen actos propiamente
administrativos. Estos organismos constituyen la administración pública en sus
niveles nacional, departamental, distrital o municipal, con inclusión de los
organismos autónomos e independientes ya mencionados, salvo las excepciones
previstas en los artículos 45 y 150 del decreto 2150 de 1995”.
En efecto, la
función notarial y registral entrañan, como lo expresara el concepto fiscal, un
servicio público fundamental, de cuyo cumplimiento dependen la certeza y
validez de los negocios jurídicos. Y debe agregarse, que la función deferida a
los notarios con la norma acusada, es complementaria y concurrente con la
naturaleza ontológica y sistemática de la función de registro, adecuándose a lo
previsto en el precepto 209 constitucional, que estimula a las autoridades
administrativas a coordinar sus actuaciones para el cabal cumplimiento de los
fines del Estado.
De esta forma, el
formato de registro creado por el artículo 94 demandado, tiene como propósito
fundamental, tender un nexo funcional entre las labores de las notarías y las
oficinas de registro que anteriormente operaban sin la debida coordinación, a
pesar de su íntima relación material, lo cual redunda en el cumplimiento eficaz
de las atribuciones que les corresponde desarrollar y en beneficio de los
usuarios del servicio.
Por lo anterior,
estima la Corte que no prospera el cargo, pues el Presidente de la República al
expedir el Decreto-Ley 2150 de 1995, y particularmente la norma acusada que
hace parte del mismo, se ajustó al límite material dispuesto en la ley No. 190
de 1995, de acuerdo a lo establecido para el ejercicio de las facultades
extraordinarias en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta.
Conviene agregar,
finalmente, que en cuanto hace a la presunta vulneración del artículo 189
numeral 10 de la Constitución, no sólo la demandante no sustenta las razones en
que fundamenta dicha violación, sino que además el cargo es improcedente en la
medida en que las facultades conferidas al Ejecutivo en la Ley 190 de 1995 son
aquellas de que trata el artículo 150-10 superior, y no de las que el
Presidente está investido por virtud de la potestad reglamentaria.
VI.      DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 94 del Decreto-Ley 2150 de 1995, en relación con el cargo
formulado.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
publíquese, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. C-102 de 1994.