T-511-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-511/05
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-
Términos
ACTO DE INCLUSION EN NOMINA EN CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA-Procedencia de tutela
Referencia: expediente T-1080504
Acción de tutela instaurada por AMANDA DE JESÚS RESTREPO DE RUIZ
contra SEGURO SOCIAL SECCIONAL ANTIOQUIA
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil cinco (2005).
La Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Clara
Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería y Álvaro Tafur Galvis, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos proferidos por el
Juzgado Quinto Laboral del Circuito y la Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Medellín, para resolver el amparo constitucional invocado
por la señora Amanda de Jesús Restrepo de Ruiz en contra del Seguro Social
Seccional Antioquia.
I.
ANTECEDENTES
1. La demanda
de tutela
La accionante
reclama la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, a la salud,
a la seguridad social y el de petición, pues a pesar de que adquirió el status
de pensionada en el mes de enero de 2004, no ha sido incluida en la nómina de
pensionados del Seguro Social ni vinculada al Sistema General de Seguridad
Social en Salud.
Sostiene que “(…)
a través de apoderado debidamente autorizado, mediante escrito entregado el 12
de abril de 2004, le solicité al ISS, el pago de la pensión de sobrevivientes,
judicialmente dispuesta y el pago de las costas judiciales. Así mismo, le pedí
que me incluyera en la nómina de pensionados de la entidad, para que así diera
cumplimiento a la sentencia proferida en mi favor por la jurisdicción. (…) [h]an transcurrido
más de once (11) meses de ejecutoriada la sentencia del Juzgado Décimo (10º)
Laboral del Circuito de Medellín y mas de ocho (08) meses de haber solicitado
el pago de la pensión de sobrevivientes, [y aún] el Seguro
Social no ha resuelto mi petición”.
Pretende que el juez de tutela (1) ordene al Seguro Social
que responda su derecho de petición del 12 de abril de 2004; (2) disponga el
cumplimiento de la Sentencia proferida por el Juzgado Doce Laboral del Circuito
de Medellín; que ordena el pago de la pensión de sobrevivientes a partir del 20
de marzo de 1999; (3) imparta al Seguro la orden de incluirla en la Nómina de
Pensionados, dado “que me
encuentro totalmente desprotegida económicamente”; (4) e igualmente ordene a la
entidad demandada, su vinculación al Sistema General de Seguridad Social en
Salud como afiliada de una Entidad Promotora de Salud y (5) disponga que el
Seguro Social cancele las mesadas pensionales adeudadas.
Para el efecto,
allega al expediente copia del derecho de petición referido anteriormente.
2.  Argumentos de la defensa
La entidad de la referencia a pesar de haber sido requerida por el
Juez de primera instancia, para que ejerciera su derecho de defensa, no
intervino en el presente asunto.
3.  Decisión
judicial objeto de revisión
3.1  Decisión
de primera instancia
Mediante fallo
proferido el 14 de diciembre de 2004, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de
Medellín negó el amparo solicitado, en consideración a que de conformidad con
la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela es improcedente cuando
existen otros mecanismos de defensa judicial que permiten, como en el presente
asunto, el cobro de las mesadas pensionales adeudadas, así como los demás y los
respectivos intereses de mora pretendidos.
3.2
Impugnación
La señora Amanda
de Jesús Restrepo de Ruiz impugnó la decisión anterior, argumentando que en
cuanto nada dijo el Fallador respecto de la vulneración de su derecho de
petición, por lo que reclama su amparo y en consecuencia, se ordene a la
accionada resolver de fondo su solicitud del 12 de abril de 2004.
3.3  Decisión
de segunda instancia
La Sala Laboral
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, a través de Fallo del
14 de febrero de 2005 confirmó la decisión impugnada e hizo la advertencia de
que “la demandante no cumplió con su carga probatoria (Art. 177 del C.P.
Civil) de demostrar que realmente ella elevó una petición respetuosa al
Instituto accionado y que la misma no le respondió”.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La Corte
Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar la sentencia
proferida en el asunto de la referencia, en desarrollo de las facultades
conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en
cumplimiento del auto del 7 de abril de 2005[1],
expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Cuatro de esta Corporación.
2. Materia
sujeta a revisión
La señora Amanda
de Jesús Restrepo de Ruiz reclama el amparo constitucional de sus derechos
fundamentales a la igualdad, la salud, la seguridad social y de petición, en la
medida en que la accionada los vulnera al preterir contestar la petición que
elevó el 12 de abril de 2004, en la que requería a la entidad para que diera
cumplimiento a la decisión judicial que reconoció su status de pensionada y
ordenó el pago de la prestación a partir del 20 de marzo de 1999.
Por otra parte,
los jueces de instancia negaron la tutela por considerarla improcedente, dada la
existencia de otro mecanismo de defensa judicial para reclamar el pago de las
mesadas pensionales adeudadas, como lo es el proceso ejecutivo laboral.
En estos
términos, la Sala resolverá sobre la pertinencia del amparo constitucional
deprecado, al estar comprometidos los derechos fundamentales de la actora, en
la medida en que el Seguro Social no ha dispuesto su inclusión en nómina de
pensionados y ni la ha vinculado al Sistema General de Seguridad Social en
Salud, en cumplimiento de la sentencia proferida por el Juzgado Doce Laboral
del Circuito de Medellín en su contra.
De manera que,
la procedencia de la acción de tutela será verificada en atención a la
jurisprudencia constitucional según la cual “el cumplimiento de las
sentencias judiciales además de ser una garantía dentro de un Estado de Derecho
es una obligación a cargo de las entidades que han sido condenadas y, por
tanto, la vía ejecutiva, no debe constituir un procedimiento normal, si no
excepcional para la administración.”[2]
, por lo que el Juez constitucional está en la obligación de proteger los
derechos fundamentales vulnerados con la omisión de la entidad de previsión
social.
3. El derecho
de petición en materia pensional. El incumplimiento de sentencias judiciales
ejecutoriadas que ordenan la inclusión en nómina de pensionados y la
vinculación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, vulnera los
derechos fundamentales y torna procedente el amparo constitucional
En el Estado Social de Derecho toda persona tiene derecho a
presentar peticiones respetuosas ante las autoridades administrativas y, a que
el funcionario competente emita una respuesta acorde con los principios
constitucionales que rigen la función administrativa (arts. 13 y 209).
Ahora bien, la
Corte ha precisado que el reconocimiento de derechos pensionales por parte de
entidades públicas o privadas supone el ejercicio del derecho de petición, el
que será satisfecho no solo con el reconocimiento, sino además, con su
materialización, por ende con el cumplimiento de todos aquellos trámites
necesarios para que el titular del derecho haga efectivo el goce del mismo.
El núcleo
esencial del derecho de petición tratándose del reconocimiento de las
prestaciones pensionales por sobrevivencia, supone entonces, que en el iter
administrativo se expidan los actos de trámite para llegar al acto
administrativo definitivo de reconocimiento pensional dentro de los plazos
perentorios previstos en la Ley, de tal manera que el establecimiento de plazos
garantiza el pleno ejercicio del derecho de petición y preserva los principios
constitucionales de igualdad, eficacia y eficiencia que enmarcan la función
administrativa.
La
jurisprudencia constitucional indica que “[e]l establecimiento de plazos
para resolver los asuntos atinentes al reconocimiento de los derechos
pensionales proporciona al aspirante la certeza de saber cuándo obtendrá una
resolución de su solicitud de reconocimiento y el tiempo máximo en el que de
adquirir el derecho, éste será satisfecho, lo que preserva los principios
constitucionales de igualdad, de eficacia y de eficiencia que enmarcan tal
actuación.” [3].
Por el
contrario, el desconocimiento de los términos por parte de las entidades
administrativas de previsión social afecta no solo el derecho de petición sino
también el debido proceso administrativo –art. 29 C.P.-, en la medida en que
las autoridades administrativas están sujetas a los principios constitucionales
que rigen su función –art. 209 C.P.- y al principio del derecho que obliga a
todo sujeto procesal a cumplir con diligencia los términos que rigen su
actuación.
El plazo para la
contestación de los derechos de petición dirigidos a autoridades de seguridad
social que tienen a su cargo la administración de fondos de pensiones, depende
del tipo de solicitud que se eleva. Para el efecto, es necesario aclarar que
tanto la inclusión en nómina, como la vinculación al Sistema General de
Seguridad Social del pensionado, son actos de ejecución del iter
administrativo de reconocimiento pensional.
El derecho de
petición en materia de reconocimiento pensional es regulado por el ordenamiento
en los términos que enseguida se reseñan:
a) El artículo
primero (1º) de la Ley 717 de 2001[4]
establece que “(…) el reconocimiento del derecho a la pensión de
sobrevivientes por parte de la entidad de Previsión Social correspondiente,
deberá efectuarse a más tardar dos (2) meses después de radicada la solicitud
por el peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su
derecho.”[5].
b)  El artículo
4° de la Ley 700 de 2001 determina que “A partir de la vigencia de la
presente ley, los operadores públicos y privados del sistema general de
pensiones y cesantías, que tengan a su cargo el reconocimiento del derecho
pensional, tendrán un plazo no mayor de seis meses a partir del momento en que
se eleve la solicitud de reconocimiento por parte del interesado para adelantar
los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes.”.
Por su parte, la
Corte ha fijados los siguientes criterios a saber:
a) En la
sentencia aplicación analógica del plazo fijado en el artículo 6° del Código
Contencioso Administrativo –quince (15) días- para la resolución de recursos
interpuestos ante decisiones que resuelven sobre el reconocimiento o no
reconocimiento de una pensión y para el caso de que se presenten derechos de
petición en los cuales se solicite, simplemente, información acerca del estado
del trámite adelantado en materia de pensión o copias sobre documentos ya
existentes dentro del expediente de la solicitud de pensión[6].
b) La Sentencia
de Unificación SU-975 de 2003[7],
señaló que las entidades de seguridad social tienen “(…) 15 días hábiles
para todas las solicitudes en materia pensional –incluidas las de reajuste– en
cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado
información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b)
que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de
reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días,
situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita
para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le
es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la
decisión dentro del trámite administrativo.”.
De manera que
los derechos de petición presentados dentro del trámite administrativo de
reconocimiento pensional de sobreviviente deben ser decididos por las entidades
de Previsión Social así: i) cuentan con un plazo total de 6
meses, para definir la solicitud de reconocimiento pensional, hasta llegar a
hacer efectivo el pago de las mesadas respectivas; ii) la
definición de la solicitud de reconocimiento pensional de sobreviviente dentro
de los dos (2) meses siguientes a la radicación de la misma por el peticionario
y iii) los recursos de impugnación propuestos en contra de los
actos administrativos emitidos dentro del iter administrativo de reconocimiento
pensional, así como la contestación de las peticiones presentadas con el objeto
de obtener información acerca del trámite y las orientadas a que se expidan
copias de la documentación que obra en el expediente de la solicitud, y por
último, el informe al interesado, luego de la radicación de la solicitud de
reconocimiento, señalándole la documentaria que necesita para resolver de
fondo; el tiempo que demorará en contestar y el por qué de una eventual demora,
deberán ser resueltos en el término de 15 días hábiles –art. 6° del Código
Contencioso Administrativo-.
Ahora bien, la
jurisprudencia constitucional ha reconocido que tanto la inclusión en nómina
como la vinculación al Sistema General de Seguridad Social “(...) [son actos
de ejecución previstos] en el ordenamiento administrativo y fiscal de la
Nación”, que “(…) no [pueden ser demandados] por la misma vía” y en
consecuencia, “(…) el único medio judicial de defensa para [su] protección
(...)”[8]
viene a ser la acción de tutela[9].
Con todo, el
reconocimiento pensional no solo se concede a través de acto administrativo
emitido por la entidad pública o privada encomendada por la ley para tal
efecto, sino también mediante decisión judicial, supuesto bajo el cual esta
Corporación ha advertido que “el cumplimiento de las sentencias judiciales
además de ser una garantía dentro de un Estado de Derecho es una obligación a
cargo de las entidades que han sido condenadas y, por tanto, la vía ejecutiva,
no debe constituir un procedimiento normal, si no excepcional para la
administración.”[10].
Al mismo tiempo,
en Sentencia T-631 de 2003[11]
esta Corporación sostuvo que en relación con la procedencia de la acción de
tutela para exigir el cumplimiento de decisiones judiciales ejecutoriadas[12] que generan
obligaciones de hacer, lo que sigue:
“(…)
[l]a Corte ha
considerado que la acción es procedente cuando lo dispuesto en la sentencia
cuyo cumplimiento se exige genera una obligación de hacer, como la de
reintegrar a un trabajador. Asimismo, la Corporación ha señalado que por regla
general la acción no procede cuando se pretende el cumplimiento de una
sentencia que genera una obligación de dar, como la de pagar una suma de
dinero. Esta distinción encuentra fundamento en el esquema de garantías y
derechos constitucionales vigente, en la naturaleza de las obligaciones que
tienen origen en lo ordenado por los jueces ordinarios, y en la pertinencia y
viabilidad de los mecanismos diseñados por el legislador para forzar el
cumplimiento de las sentencias ejecutoriadas.
4.
En efecto, si se trata de una obligación de hacer, la ejecución de lo ordenado
por el juez ordinario requiere de meros actos de trámite. La procedencia de la
tutela cuando se trate de este tipo de obligaciones y no se hayan establecido
recursos judiciales alternativos, se muestra entonces congruente con la
exigencia constitucional de que los derechos sean protegidos y garantizados
(art. 2° CP), puesto que si no se pudiese exigir el cumplimiento de lo ordenado
en sentencias judiciales, los derechos de las personas reconocidos o declarados
en las mismas no serían efectivamente garantizados por el Estado. Así, el
cumplimiento de lo resuelto por los jueces es una garantía constitucional y, al
mismo tiempo, un derecho de carácter subjetivo que se deduce del artículo 29 de
la Constitución. De modo que el incumplimiento de lo ordenado en sentencias
ejecutoriadas no sólo atenta contra el Estado de derecho sino que, además,
vulnera el derecho fundamental al debido proceso.
5.
En cambio, si se trata de una obligación de dar, la ejecución de la sentencia
no puede ser obtenida mediante acción de tutela, ya que el legislador ha
previsto mecanismos idóneos para lograr que se cumpla lo ordenado en la
sentencia que la origina y, por esta vía, ha salvaguardado la garantía
constitucional del cumplimiento de las sentencias ejecutoriadas, siendo
necesario resaltar que dentro de estos mecanismos destaca el proceso ejecutivo.
6.
Con todo, la Corte ha precisado que aún en el evento en que sea pertinente el
proceso ejecutivo para reclamar la satisfacción de una obligación de hacer cuyo
origen sea una sentencia judicial ejecutoriada, la tutela será procedente si se
observa que el incumplimiento conlleva la vulneración de derechos fundamentales
y que la vía ejecutiva no tiene la misma efectividad que aquella, tal el caso
del reintegro de un trabajador. Y, en esta línea de reflexión, la Corte ha
considerado procedente la acción de tutela en aquellos casos en los que se ha
exigido el cumplimiento de sentencias que reconocen pensiones, como quiera que
si el juez de tutela se abstiene de ordenar la inclusión en nómina de los
peticionarios convalida la afectación del mínimo vital de los mismos , lo cual
constituye una excepción a la regla según la cual la tutela es improcedente si
persigue el cumplimiento de sentencias que generan obligaciones de dar.”.
Así las cosas,
el amparo constitucional procede para restablecer los derechos fundamentales de
la accionante, como quiera que las entidades de Previsión Social estando
obligadas, omiten efectuar los actos administrativos necesarios para dar
cumplimiento a la decisión judicial que reconoce su status de pensionada, a fin
de que entre a disfrutar efectivamente de la misma.
En conclusión,
las decisiones del 14 de diciembre de 2004 y del 14 de febrero de 2005,
proferidas por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito y por la Sala Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín tendrán que ser revocadas y
como quedó explicado se impartirá orden que asegure el restablecimiento de los
derechos fundamentales de petición, del debido proceso administrativo, de la
seguridad social y al pago oportuno de la pensión de sobreviviente de la
accionante.
III.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
REVOCAR, por las razones expuestas en este Fallo,
las Sentencias proferidas el 14 de diciembre de 2004 y el 14 de febrero de 2005,
por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito y la Sala Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Medellín, y en su lugar, CONCEDER la
protección de los derechos de petición, a la vida en condiciones dignas, a la
seguridad social, al pago oportuno de la pensión de jubilación a la señora
Amanda de Jesús Restrepo de Ruiz.
Segundo.-
ORDENAR al SEGURO SOCIAL SECCIONAL ANTIOQUIA,
para que, si a la fecha de la notificación de este fallo no ha incluido en nómina
de pensionados ni vinculado al Sistema General de Seguridad Social en Salud a
la accionante, lo haga en el término perentorio e improrrogable de cuarenta y
ocho (48) horas a partir de la notificación de la presente providencia, so pena
de incurrir en las sanciones que contempla el artículo 52 del decreto 2591 de
1991.
Tercero. Líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado Ponente
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Mediante Auto del 15 de abril de 2005, la
Sala de Selección Número Cuatro de la Corte Constitucional corrigió el Auto de
Sala del 7 de abril del mismo año, que cometió un error, entre otros, en la
enunciación del  nombre de la aquí accionante.
[2] Cfr. Sentencia T-267 de 2004, M.P. Álvaro
Tafur Galvis.
[3] Respecto del debido proceso administrativo
y las formas propias de tal actuación, se pueden consultar las sentencias T-391
de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-1313 de 2000, M.P. Fabio
Morón Díaz.
[4] Por la cual se
establecen términos para el reconocimiento de las pensiones de sobrevivientes.
[5] Antes de la entrada en vigencia de la Ley
717 de 2001, se aplicaba analógicamente el artículo 19 del Decreto 656 de 1994,
para resolver las peticiones de reconocimiento pensional de sobreviviente, el
cual establecía que la decisión de las solicitudes relacionadas con pensiones
por vejez, invalidez y sobrevivencia, en ningún caso podían exceder de cuatro
(4) meses.
[6] Criterio establecido por esta Corporación
en la Sentencia T-170 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, en los términos que
se siguen: “Mientras el legislador no fije un término distinto al señalado en
el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo para dar respuesta a las
solicitudes elevadas a la administración para determinados casos o en forma
general, los organismos estatales y los particulares que presten un servicio
público, han de observar el término de quince (15) días establecido en esta
norma. Término que, tal como se ha indicado en algunos pronunciamientos de esta
Corporación, pese a ser de obligatorio cumplimiento, puede ser ampliado de
forma excepcional, cuando la administración, en razón de la naturaleza misma
del asunto planteado, no pueda dar respuesta en ese lapso, evento en cual así
habrá de informárselo  al peticionario, indicándole, además de las razones que
la llevan a no responder en tiempo, la fecha en que se estará dando una
contestación que satisfaga el segundo aspecto del derecho de petición, cual es
la respuesta de fondo. Término éste que ha de ser igualmente razonable”.
[7]Corte Constitucional, Magistrado Ponente
Manuel José Cepeda Espinosa.
[8] Se pueden consultar las sentencias T-135 y
T-447 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[9] Cfr. Sentencia T-1009 de 2003, M.P. Álvaro
Tafur Galvis. En relación a la procedencia de la tutela para ordenar la
inclusión en nómina del beneficiario de una pensión, se pueden estudiar, entre
otras, las sentencias T-447 de 1993, T-372 de 2002 y T-304 de 2003, en especial
la Sentencia T-496 de 1993, en cuyas consideraciones sostuvo la Corte que “
(…) es en principio procedente la tutela como mecanismo de protección de los
derechos fundamentales cuando una decisión de hacer o no hacer (no de dar) por
parte del Estado, consignada en una providencia judicial o acto administrativo
es desconocida por una autoridad publica por ser este un acto de trámite o
ejecución que no tiene recursos judiciales alternativos en la jurisdicción
contenciosa para su defensa. Por esta vía se arriba a la siguiente conclusión:
el juez de tutela puede ordenar lo que la jurisdicción contenciosa no puede por
la vía ordinaria: que la administración haga o no haga algo…”.
[10] Cfr. Sentencia T-267 de 2004, M.P. Álvaro
Tafur Galvis.
[11] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[12] Respecto del  “principio de inmediatez y
tramitomanía”, estudiar la Sentencia T-012 de 1992, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz. En relación
con la procedencia de la tutela para el cumplimiento de sentencias que
reconocen derechos pensionales y ordenan la inclusión en nómina de pensionados
y el pago de la respectiva prestación, se pueden consultar, entre otras, las
sentencias T-264 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz; T-107 de 1999, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz, T-937 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-1063 de 2000, M.P.
Álvaro Tafur Galvis y T-498 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.