C-340-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-340/06
CODIGO-Concepto
CODIGO, COMPILACION Y ESTATUTO-Diferencias
CODIGO-Elementos
UNIDAD NORMATIVA-Integración
CLAUSULA DE RESERVA DE LEY-Alcance
CONGRESO-Prohibición de otorgar
facultades para expedir códigos
PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO DE PROFESIONALES DE LA ARQUITECTURA Y
PROFESIONES AUXILIARES-No reúne la connotación de
código
Resulta
manifiesto para la Sala que el procedimiento disciplinario aplicable a los
profesionales de la arquitectura y profesiones auxiliares, para la
determinación de responsabilidades por presuntas  violaciones de  las normas
sobre el ejercicio legal y ético de la profesión, no reúne la connotación
técnica de  código  en los términos establecidos en los anteriores apartes, en
cuanto no convoca materialmente la pretensión de regulación integral y
sistemática de un área específica del derecho, como tampoco la manifestación
expresa del legislador de erigir dicho cuerpo jurídico en código. La anterior
constatación conduce a la Sala a desestimar el cargo consistente en presunta
violación del artículo 150, Num. 2, de la Carta en razón  a que el legislativo
no se está despojando a través de la norma impugnada de una competencia
indelegable como es la de expedir códigos en todos los ramos de la legislación
y reformar sus disposiciones.
CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE ARQUITECTURA-Naturaleza jurídica
El
legislador, creó el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus
Profesiones Auxiliares, le asignó la explícita naturaleza de órgano estatal (Art.
9° de la Ley 435 de 1998), encargado de ejercer funciones administrativas de
inspección y vigilancia de dicha profesión, y estableció su conformación mixta
(funcionarios públicos y particulares). Esta integración  no altera su
condición de ente público,  determinada por la explícita adscripción hecha por
el legislador, y ratificada por la naturaleza de las funciones que cumple. En
el marco de su naturaleza típicamente administrativa, este órgano,  desarrolla
funciones de policía administrativa, como es la inspección y vigilancia de la
profesión de arquitectura y profesiones auxiliares. Se erige así en la autoridad
competente para inspeccionar  y vigilar el ejercicio de esta profesión al tenor
de lo previsto en el artículo 26 de la Constitución. Se trata así de una
institución legal, de carácter administrativo, creada para vigilar y controlar
el ejercicio de las profesiones a que se contrae la ley 435 de 1998.
CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE ARQUITECTURA-Conformación
CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE ARQUITECTURA-Funciones
PROFESION-Reglamentación
ARQUITECTURA Y PROFESIONES AUXILIARES-Inspección
y vigilancia
RESERVA DE LEY-Normas básicas sobre
inspección y vigilancia de profesiones
DERECHO A ESCOGER PROFESION U OFICIO-Contenido
LIBERTAD DE ESCOGER PROFESION U OFICIO-Reserva
de ley cuando la norma afecta un derecho fundamental
TITULO DE IDONEIDAD-Exigencia en
actividades que impliquen riesgo social
TITULO DE IDONEIDAD-Finalidad de
exigencia
La exigencia de títulos de idoneidad para el ejercicio de las
profesiones u oficios que demanden estudios académicos, está orientada a
certificar la cualificación del sujeto para ejercer la tarea, y se adquieren
con la formación técnica o intelectual, exigida por la Ley. Es claro que para
poder garantizar la autenticidad de dichos títulos en actividades que
comprometen el interés social se requiere, en algunos casos, la creación de
licencias, tarjetas o en fin certificaciones públicas de que el título de
idoneidad fue debidamente adquirido en instituciones aptas para expedirlo. Es a
través de dichas tarjetas o licencias, como las autoridades competentes pueden
inspeccionar o vigilar el ejercicio de determinadas profesiones. En este
sentido la posesión de tales documentos puede estar condicionada al
cumplimiento de ciertas normas de carácter ético. Dichas normas, en cuanto
reglamentan el ejercicio de un derecho fundamental, tienen reserva de ley y
deben respetar los principios constitucionales, en particular, los que
corresponden al debido proceso. Esta reserva de ley cumple su función de
garantía no solamente en lo relativo a la determinación de un código de ética
profesional que establezca los deberes de los profesionales vigilados para con
la sociedad, para con los demás profesionales, los clientes y el público en
general, sino también en la determinación de las faltas, las sanciones y los procedimientos
para su imposición.
DEBIDO PROCESO SANCIONATORIO-Reserva de ley
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Límites
DEBIDO PROCESO-Concepto de las formas propias de cada juicio
PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL EN  PROCESO
DISCIPLINARIO-Alcance
Por regla
general, corresponde al legislador establecer los procedimientos
administrativos que han de seguirse para efectos de la imposición de las
sanciones disciplinarias. Esta regla debe ser complementada en el sentido que
tal exigencia no impone al legislador una minuciosa y detallada  regulación de
todos los aspectos que atañen al debido proceso disciplinario. Lo que sí le es
exigible es el establecimiento de un marco normativo fundamental que contenga
los  lineamientos básicos que preserven las garantías contempladas en el
artículo 29 de la Carta. De tal manera que para preservar el principio de
reserva legal en materia de debido proceso disciplinario, es preciso que el
legislador establezca  una estructura de procedimiento que contenga los
elementos fundamentales tales como los principios que orientan el
procedimiento, el trámite,  los órganos o funcionarios encargados de la
investigación y juzgamiento, el régimen probatorio, sujetos procesales, etapas,
recursos, términos, notificaciones, en fin un marco normativo que permita a la
autoridad administrativa el ejercicio de la potestad disciplinaria, ceñida a
los parámetros de la Constitución.
LEGISLADOR-No puede delegar totalmente facultad de reglamentar
procedimiento disciplinario
CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE ARQUITECTURA-Facultad para reglamentar procedimiento disciplinario es
inconstitucional
En  el asunto bajo examen advierte la Sala, que el artículo 24 de la
Ley 435 de 1998 del cual forma parte el parágrafo acusado, se constituye en el
artículo único del Título VII de la mencionada Ley, que se denomina “Procedimiento
Disciplinario”. Y si bien el enunciado de la Ley señala que uno de sus
cometidos es el de establecer “el régimen disciplinario para estas profesiones”,
lo cierto es que la Ley no desarrolla esta materia, y ni siquiera establece un
marco o regulación general, delegando en forma total en el Consejo Profesional
Nacional de Arquitectura y Profesiones Auxiliares la reglamentación del debido
proceso. La omisión en la ley no solamente de los principios  que anuncia la
norma sino de la inclusión de una marco general que contenga los elementos
fundamentales del debido proceso sancionatorio conduce a una total delegación
por parte del legislador, en el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y
Profesiones Afines, de la configuración del debido proceso que habrá de
aplicarse a los profesionales del ramo. La total ausencia  en la ley de, por lo
menos,  un marco general que establezca los elementos fundamentales del debido
proceso, conduce a que la delegación establecida en el parágrafo del artículo
24, sea violatoria del principio de reserva legal de la normatividad básica
conforme a la cual se ejerce la inspección y vigilancia de las profesiones; es
contraria a la exigencia constitucional del debido proceso de ley en materia
administrativa; e infringe el principio de separación de poderes, en razón a
que la ausencia total de regulación del debido proceso por parte del
legislador, comporta una indebida transferencia a la autoridad administrativa
de una competencia que la Constitución radica de manera privativa en el órgano
legislativo.
Referencia: expediente D-6003
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 24
de la Ley 435 de 1998.
Actor: Carlos Alberto Marmolejo Giraldo
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C.,
tres (3) de mayo de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En relación con la demanda de
inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano
Carlos Alberto Marmolejo Giraldo.
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Carlos Alberto Marmolejo Giraldo, en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de
la Constitución Política, demandó la inexequibilidad (parcial) del  parágrafo
del artículo 24, de la ley 435 de 1998.
La Corte, mediante auto del catorce  (14) de octubre de 2005,
proferido por el Despacho del magistrado sustanciador, admitió la demanda y dio
traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto
de su competencia.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a pronunciarse
sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada,
subrayando el segmento normativo objeto de demanda:
LEY No. 435 DE 1998
(Febrero 10)
“Por la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de
arquitectura y sus profesiones auxiliares, se crea el Consejo Profesional
Nacional de Arquitectura y sus profesiones auxiliares, se dicta el código de
ética profesional, se establece el régimen disciplinario para estas
profesiones, se estructura el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y
Arquitectura en Consejo Profesional Nacional de Ingenierías y sus profesiones
auxiliares y otras disposiciones (sic)”.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
TÍTULO
VII
PROCEDIMIENTO
DISCIPLINARIO
“ARTÍCULO 24.
PROCEDIMEITO DISICPLINARIO.  El
Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares podrá
sancionar a los Arquitectos y los profesionales auxiliares de esta profesión
con amonestación escrita, suspensión en el ejercicio de la profesión hasta por
cinco (5) años y cancelación de la matrícula o certificado de inscripción
profesional según el caso.
PARÁGRAFIO. El Consejo Profesional Nacional de
Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares, reglamentará el procedimiento
disciplinario que se deberá seguir en las investigaciones a los arquitectos y a
los profesionales auxiliares de esta profesión, por las acciones u
omisiones que de conformidad con esta ley sean sancionables, observando los
principios básicos que adelante se mencionan.”
III.   LA
DEMANDA
El ciudadano
demandante considera que la norma acusada infringe los artículos 150 numeral 2°
y 26 de la Constitución, por las siguientes razones:
1.
Formula un primer cargo consistente en que la
potestad de expedir códigos en todos los ramos de la legislación, y de reformar
sus disposiciones es privativa del Congreso de la República, conforme al
numeral 2° del artículo 150 de la Constitución. En consecuencia, la facultad que
la norma acusada adscribe al Consejo Profesional Nacional de Arquitectura para
que expida mediante acuerdo “el Código de Procedimiento Disciplinario que
debe tener fuerza de ley” es violatoria del mencionado precepto superior.
2.
Manifiesta, con apoyo en la doctrina, que el
derecho procesal es un derecho público en cuanto se refiere a una de las
funciones esenciales del Estado, sus normas son de orden público, por lo que
corresponde a la ley señalar cuáles son los procedimientos que se han de seguir
para cada clase de proceso, o para obtener determinadas declaraciones
judiciales, sin que le sea permitido a los particulares derogar dichas normas.
3.   Propone un segundo cargo fundado en que conforme
al artículo 26 de la Constitución corresponde al legislador establecer los
controles debidos a las profesiones legalmente reconocidas, con mayor razón
respecto de aquellas cuyo ejercicio involucre riesgo social como es el caso de
la arquitectura. Aduce que un órgano administrativo como es el Consejo Profesional
Nacional, puede ejercer la inspección y vigilancia de la profesión de
arquitectura, pero los controles debidos sólo podrán ser establecidos por el
legislador, y una forma de establecer tales controles es mediante la expedición
de normas básicas sobre procedimiento disciplinario. En criterio del actor, el
legislador se extralimitó en su función constitucional al delegar en el Consejo
mencionado la facultad de “establecer los debidos controles a la profesión
de arquitectura, es decir expedir la normatividad básica relacionada con el
procedimiento disciplinario”.
IV.
INTERVENCIONES
1.    Del
Consejo Profesional Nacional de Arquitectura
Interviene en
defensa de la norma acusada en los siguientes términos:
1.1. La norma acusada no infringe el artículo 26 de
la Constitución por cuanto no introduce restricción alguna a la libertad de
escoger profesión u oficio. Precisamente en desarrollo del artículo 26 el
Congreso de la República expidió la Ley 435 de 1998 estableciendo el Consejo
Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares, como el
órgano estatal encargado del fomento, promoción, control y vigilancia del
ejercicio de estas profesiones, en aras de garantizar que dichos profesionales,
demostrada su idoneidad, accedan a desarrollar las actividades propias de la
profesión por ellos escogida y dentro del marco legalmente previsto.
1.2. Contrario a lo manifestado por el demandante, la
norma acusada no faculta al Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y
Profesiones Auxiliares para la expedición, adición o reforma de un código de
procedimiento disciplinario, en contravía de la cláusula general de competencia
normativa radicada en el Congreso. Fue la propia Ley 435 de 1998 la que
estableció las normas básicas para ejercer el control otorgado al Consejo
Profesional Nacional de Arquitectura. En ella se señaló el régimen
disciplinario para estas profesiones, facultando al Consejo para que en el
evento de presentarse “acciones u omisiones que de conformidad con esta ley
sean sancionables” se imponga a los profesionales que incurran en las
mismas las acciones establecidas en la misma normatividad legal.
1.3. La regulación de los derechos consagrados en los
artículos 25 y 26 de la Constitución se produjo con la expedición de la Ley 435
de 1998 preservando las garantías formales y materiales para la tipificación de
conductas y sus correlativas sanciones.
Con base en lo manifestado solicita a la Corte se declare la
exequibilidad de la norma demandada.
2.    Del
Ministerio de Educación Nacional. Oficina Asesora Jurídica.
Invocando apartes de la sentencia C-365 de 1999, en la que se
señalan los requisitos que deben concurrir para que un cuerpo normativo pueda
ser calificado como un código, manifiesta que la norma acusada no faculta al
Consejo Profesional Nacional de Arquitectura para la expedición de código
alguno, sino para la reglamentación del procedimiento disciplinario para lo
cual se deberán observar los principios básicos contenidos en la Ley 435 de
1998.
Con base en tal argumentación concluye que la norma acusada no
contraviene el ordenamiento constitucional, por lo que debe ser declarada
exequible.
3.   De la
Facultad de Arquitectura de la Universidad Nacional.
El Decano de la Facultad de Arquitectura de la Universidad  Nacional
intervino en defensa de la norma acusada, manifestando que la potestad
conferida en el parágrafo del artículo 24 de la ley 435 de 1998 al Consejo
Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares no involucra,
como lo pretende el demandante, la posibilidad de expedir, adicionar o reformar
un código de procedimiento disciplinario con violación de la cláusula
establecida en el numeral 2° del Artículo 150 de la Carta. La facultad
legalmente asignada por la disposición acusada al organismo en mención es de
menor alcance y consiste en “reglar el procedimiento disciplinario que debe
observarse en las investigaciones adelantadas a los arquitectos y a los
profesionales auxiliares de esta profesión, potestad que se ha venido
desarrollando mediante la expedición del acuerdo 01 de 1998, 02 y 04 de 2005,
advirtiéndose que la entidad ha respetado los parámetros establecidos para
ejercer el control otorgado, más específicamente al momento de sancionar
conductas contrarias a la ética profesional”.
V.   CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Con fundamento
en lo dispuesto en el artículo 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la
Constitución Política, el Procurador General de la Nación emitió concepto
solicitando la inexequibilidad de la norma acusada, en los siguientes términos:
1.
Conforme a cláusula general de competencia,
corresponde al legislador fijar los procedimientos judiciales y
administrativos, expidiendo las pautas a seguir dentro de cada actuación
procesal con el propósito de brindarle a los ciudadanos medios idóneos y
oportunidades de defensa de sus derechos. (Cfr. C-473 de 1997).
2.
El artículo 26 de la Constitución autoriza al
legislador para asignar funciones públicas y establecer los controles debidos a
ciertas profesiones que implican riesgo social, en defensa del interés general.
Sin embargo esa potestad del legislador no es absoluta sino que “debe
respetar la garantía general de igualdad y de libertad que conforman el
contenido esencial”del derecho fundamental que la norma superior protege.
(Cfr. C-606 de 1992).
3.
Es claro que las normas que limiten el ejercicio
del derecho fundamental consagrado en el artículo 26 de la Constitución deben
tener la categoría de ley. Estas leyes deben contener los principios que deben
regir el ejercicio de la profesión y las conductas objeto de sanción. Por
tanto, estas normas deben garantizar ciertos principios y derechos tales como
el debido proceso, la presunción de inocencia, la favorabilidad y la exclusión
de analogía.
4.
Es contrario al mandato constitucional contenido
en el artículo 26, y al derecho fundamental al debido proceso (legalidad y
reserva de ley) que las normas que regulan el procedimiento disciplinario,
aplicable a los profesionales de la arquitectura y sus profesiones afines se
delegue en el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura, cuando el
legislador ha debido regular, por lo menos en forma general, este aspecto.
5.
Aunque la Ley 435 de 1998 señala que uno de sus
objetivos es desarrollar el régimen disciplinario aplicable a quienes
desempeñan profesionalmente la arquitectura y sus profesiones auxiliares, tal
desarrollo no se produce. El Título VII de esa normatividad se titula
“Procedimiento Disciplinario”, está compuesto únicamente del artículo 24  que
hace referencia a las sanciones aplicables y asigna competencia al Consejo
Nacional para adelantar los trámites disciplinarios, facultándolo además para
reglamentar el procedimiento disciplinario, pero omite establecer el
procedimiento.
6.  Si bien la jurisprudencia de la Corte ha
establecido que, en estricto sentido, no todas las normas de carácter
procedimental deben estar contenidas en la ley, esta premisa no aplica al caso
particular, dado que no se enuncia un marco general de procedimiento relativo
al trámite, régimen probatorio, inspección de las autoridades encargadas,
sujetos procesales, etapas, recursos, términos, notificaciones, clasificación
de faltas, etc. Todas estas materias, por mandato expreso de la Constitución,
tienen reserva de ley, por el carácter que revisten y la naturaleza de los
derechos que en ellas están comprometidos.
No se requiere su inclusión en un código, como erradamente lo señala
el demandante, pero sí que sean de creación legal,"las normas
procedimentales, ha dicho reiteradamente la jurisprudencia constitucional,
deben ser de creación por parte del Congreso de la República”.
En conclusión,
para el Procurador General de la Nación, el parágrafo del artículo 24 de la Ley
435 de 1998 debe ser declarado inexequible, en razón a que las normas que
establecen el régimen disciplinario de los profesionales de la arquitectura y
de los profesionales auxiliares, su procedimiento y trámite, son competencia
privativa del Congreso de la República, facultad que no puede ser delgada en el
Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares.
VI.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1.
Competencia de la Corte
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política,
la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición
acusada forma parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 435 de
1998.
2.
Cuestión Preliminar. Integración normativa.
La demanda se
dirige contra los apartes subrayados del parágrafo del artículo 24 de la Ley
435 de 1998, así:
PARÁGRAFO. El Consejo Profesional Nacional de
Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares, reglamentará el procedimiento
disciplinario que se deberá seguir en las investigaciones a los arquitectos y a
los profesionales auxiliares de esta profesión, por las acciones u omisiones
que de conformidad con esta ley sean sancionables, observando los principios
básicos que adelante se mencionan.”
Advierte la Sala
que, en el evento de que se llegare a declarar la inexequibilidad de  las
expresiones impugnadas,  el parágrafo del artículo 24 en el cual se insertan
estas expresiones, quedaría despojado de todo contenido normativo, tornándose
en ininteligible y carente de sentido.
La Corte
Constitucional, de manera excepcional, con fundamento en lo previsto artículo 6
del Decreto 2067 de 1991[1], ha acudido a la
integración de la unidad normativa entre las disposiciones acusadas y otros
textos que no han sido demandados, cuando se presentan determinadas hipótesis:[2]
“(L)a unidad normativa sólo puede tener lugar cuando ello sea
necesario para evitar que el fallo sea inocuo o cuando resulta indispensable
para pronunciarse de fondo sobre un asunto. Estas hipótesis se configuran en
uno de los siguientes tres casos: en primer lugar, cuando es preciso integrar
la proposición jurídica para que la norma demandada tenga un significado jurídico
concreto. En segundo término, cuando resulte imprescindible integrar la unidad
normativa de manera tal que el fallo no sea inocuo, al dejar vigentes
disposiciones jurídicas que tienen idéntico contenido normativo. En tercer
término, cuando la disposición impugnada se encuentre íntima e
inescindiblemente relacionada con otra norma que parece prima facie
inconstitucional”[3].
En el presente caso es evidente que resulta indispensable la
integración normativa de los segmentos no demandados del parágrafo del artículo
24 de la Ley 435 de 1998, para emitir un pronunciamiento de fondo, en virtud de
la necesidad de dotar de significado jurídico concreto la norma demandada, y de
evitar que en el evento de una inexequibilidad, pervivan materiales jurídicos
carentes de sentido normativo.
Procederá en consecuencia
la Corte a asumir el estudio de la integridad del parágrafo del artículo 24 de
la Ley 435 de 1998.
3. Problemas
jurídicos
Los problemas
constitucionales que la demanda plantea a la Corte son los siguientes:
(i) Determinar si la facultad que el
parágrafo del artículo 24 de la Ley 435 de 1998 otorga al Consejo Profesional
Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares, para reglamentar el
procedimiento disciplinario que se deberá seguir en las investigaciones a los
arquitectos y a los profesionales auxiliares de esta profesión, vulnera la
cláusula general de competencia para la expedición de códigos en
todos los ramos de la legislación que el artículo 150.2 de la Constitución
adscribe al Congreso de la República.
(ii) Establecer si la misma atribución,
es violatoria del artículo 26 de la Carta, en lo relativo a los ámbitos de
competencia de las autoridades para la inspección y vigilancia del ejercicio de
las profesiones; del  artículo 29 de la Constitución, que consagra el debido
proceso legal en materia disciplinaria, y del principio de separación de
poderes consagrado en el artículo 113 de la Carta.
4.   Solución
1. Para resolver
los problemas planteados la Corte seguirá la siguiente metodología: (i) Estudiará
el alcance de la cláusula de reserva de Ley para la expedición de códigos
asignada al Congreso, delimitando el concepto de código; (ii) analizará
la naturaleza jurídica del Consejo Nacional Profesional de Arquitectura
y sus profesiones Auxiliares, órgano al que se atribuyen las competencias
cuestionadas; (iii) precisará el alcance la función de inspección y
vigilancia de las profesiones que el artículo 26 adscribe a las autoridades
competentes;  (iv) determinará la naturaleza de las normas que configuran
el debido proceso y la competencia legislativa para su expedición.
Sobre ese marco
abordará el estudio de los cargos a que se contrae la demanda.
Examen del cargo por violación al artículo 150 numeral 2° de la
Constitución.
2. A juicio del
demandante el  parágrafo del artículo 24 de la Ley 435 de 1998 es violatorio
del artículo 150 Num. 2° de la Constitución, en cuanto adscribe a un ente
administrativo como es el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y
Profesiones Auxiliares una competencia privativa del Congreso de la República,
cual es la expedición del “Código de Procedimiento Disciplinario que debe
tener fuerza de ley”.
La reserva de Ley para la expedición de códigos. Delimitación del
concepto
de código.
3. De
conformidad con lo dispuestos en el artículo 150 de la Constitución, numeral
2°, corresponde al Congreso de la República “hacer las leyes”, y por
medio de ellas “Expedir códigos en todas las ramas de la legislación y
reformar sus disposiciones”.
Este precepto
debe  ser  complementado por el numeral 10 del mismo artículo, en cuyo inciso
final prohíbe de manera explícita conferir facultades extraordinarias al
Presidente de la República para expedir códigos[4]. De donde
deviene que la Constitución de 1991, en desarrollo de los principios
democrático y de separación de poderes, contempla una genuina reserva legislativa
en materias relacionadas con la expedición de códigos en todos los ramos de la
legislación y la reforma de  sus disposiciones.
4. Con el
propósito de delimitar la mencionada regla de competencia legislativa, la
jurisprudencia de esta Corporación ha expresado que por código debe entenderse “la
unidad sistemática en torno a una rama específica del derecho, de modo pleno,
integral y total”[5], o
todo cuerpo normativo único revestido de fuerza obligatoria “que regula de
forma metódica sistemática y coordinada las instituciones constitutivas de una
rama del derecho”[6]. También ha
precisado que todo Código es una sistematización, pero no todo orden
sistemático es un código[7].
En
este sentido, la regla constitucional de competencia establecida en el numeral
2° del artículo 150 de la Constitución y complementada por la prohibición del
numeral 10 del artículo 150 Superior, conduce a que el legislador no pueda
habilitar al Ejecutivo para que adopte un único conjunto normativo en el cual
se sistematicen, integren, incorporen y armonicen las normas vigentes sobre una
determinada rama del derecho. Para estos efectos, ha señalado la jurisprudencia[8],
es intrascendente la denominación que la norma habilitante le de a ese cuerpo
legal, pues de todas formas una autorización conferida en los referidos
términos estaría desconociendo el mencionado precepto superior.
5. En procura de precisar aún más el concepto de código, la Corte ha
establecido diferencias entre las nociones de código, compilación y estatuto.
Mientras que el primero como se ha indicado,  tiene la pretensión de
sistematizar de manera integral, plena y coherente, en un nuevo cuerpo
normativo, una rama específica del derecho, la compilación  consiste en agrupar
o recopilar en un solo texto disposiciones jurídicas sobre un tema específico,
sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo. Esta tarea que
no involucra en estricto sentido ejercicio de actividad legislativa, puede ser
desarrollada por cualquier particular o entidad pública, o puede igualmente ser
delegada en el ejecutivo a través de las facultades de que trata el numeral 10
del artículo 150 superior. Ha advertido sin embargo la jurisprudencia que, la
facultad de compilar no puede conllevar la expedición de un nuevo texto
jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente pues ello
equivale a expedir un código.[9]
6. Igualmente la jurisprudencia constitucional ha establecido
diferencias entre las nociones de  código y estatuto[10].
Prohijando la doctrina que sobre el particular había plasmado la Corte Suprema
de Justicia cuando ejercía funciones de guarda de la Constitución, mientras el
código “es un conjunto armónico y coherente de disposiciones sobre una
materia, que se ordena en un solo cuerpo”, el estatuto “es el régimen
jurídico que gobierna determinada actividad o un ramo especializado, el cual
puede estar integrado por normas de distintas leyes, decretos u otros textos
jurídicos, sin que necesariamente deban estar comprendidas en un solo texto. Lo
esencial es que todas ellas, aunque sean de distinta jerarquía, guarden entre
sí homogeneidad, no en su pertenencia a un mismo Código, sino en su referencia
o relación con el área de que se trata”[11]
Así el concepto de estatuto resulta ser  más amplio que el de código
y consiste en un conjunto normativo que gobierna una determinada actividad o
ramo especializado, y que puede hallarse integrado por normas de diferente
naturaleza, como por ejemplo, preceptos sustanciales y reglas procesales.[12]
7. En razón de
las dificultades que en ocasiones puede presentar la determinación de si se
está en presencia de un código, la jurisprudencia de esta Corporación ha
recurrido como criterio complementario a la cláusula general de competencia que
en materia legislativa contempla la Constitución a favor del Congreso. Esta
competencia comprende la de que el Legislativo pueda determinar qué campos
legales se reserva, elevándolos a la categoría de códigos, de manera que
únicamente él pueda decidir sobre la aprobación, derogación o modificación de
leyes determinadas. Dado que los códigos constituyen una técnica legislativa,
como es de aceptación general, es lógico que sea el órgano encargado de dictar
las leyes el que precise cuál de éstas configura un código,
concluyéndose entonces que en los casos en los que el Congreso se abstiene de
darle esta calidad a un cuerpo normativo se ha de respetar su voluntad[13]
.
8.  Se puede afirmar en consecuencia, que en el concepto de
código, confluyen varios elementos a saber: (i) la existencia de un
cuerpo normativo único con fuerza obligatoria; (ii) que  se refiera a
una rama específica del derecho; (iii) que
involucre una pretensión de regulación sistémica, de integralidad, y plenitud;
y (iv) que exista la manifestación expresa del legislador de erigir
dicho cuerpo jurídico en código[14].
9. Resulta
manifiesto para la Sala que el procedimiento disciplinario aplicable a los
profesionales de la arquitectura y profesiones auxiliares, para la
determinación de responsabilidades por presuntas  violaciones de  las normas
sobre el ejercicio legal y ético de la profesión, no reúne la connotación
técnica de  código  en los términos establecidos en los anteriores
apartes, en cuanto no convoca materialmente la pretensión de regulación
integral y sistemática de un área específica del derecho, como tampoco la
manifestación expresa del legislador de erigir dicho cuerpo jurídico en
código.
La anterior
constatación conduce a la Sala a desestimar el cargo consistente en presunta
violación del artículo 150, Num. 2, de la Carta en razón  a que el legislativo
no se está despojando a través de la norma impugnada de una competencia
indelegable como es la de expedir códigos en todos los ramos de la legislación
y reformar sus disposiciones.
Examen del
cargo por violación de los artículos 26 y 29 de la Constitución.
10. El parágrafo
del artículo 24 de la Ley 435 de 1998 – norma acusada -, atribuye al Consejo
Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares, la función
de reglamentar el procedimiento disciplinario que se deberá seguir en las
investigaciones a los arquitectos y a los profesionales auxiliares de esta
profesión. Para precisar el alcance de la norma resulta conveniente determinar
la naturaleza jurídica y funciones de este órgano
Naturaleza
jurídica y funciones del Consejo Nacional Profesional de
Arquitectura
y  Profesiones auxiliares.
11. De acuerdo
con el artículo 9° de la Ley 435 de 1998, el Consejo Profesional Nacional de
Arquitectura y Profesiones Auxiliares está integrado por el Ministro de
Desarrollo Económico o el Viceministro de Vivienda y Agua Potable, o un
delegado del Ministro de Desarrollo, quien deberá ser arquitecto; por el
Presidente Nacional de la Sociedad Colombiana de Arquitectos; por un
representante de las universidades
con Facultades de Arquitectura a nivel nacional, designado en junta conformada
por la mayoría de Decanos de dichas facultades; por un representante de las
profesiones auxiliares de la arquitectura; por el Rector de la Universidad
Nacional o su delegado quien deberá ser el Decano de una de sus Facultades de
Arquitectura[15].
El Consejo
Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares es el órgano
estatal encargado del  fomento, promoción, control y vigilancia del ejercicio
de la profesión de arquitectura y profesiones auxiliares.
12. Para el
desarrollo de su misión se le han atribuido las siguientes funciones: (…)
“ a) Dictar su propio
reglamento y el de los Consejos Profesionales Seccionales de Arquitectura y sus
Profesiones Auxiliares;
b) Aprobar o denegar las Matrículas
Profesionales y los Certificados de Inscripción Profesional;
c) Expedir las correspondientes tarjetas de
matrícula profesional de arquitectura y certificados de inscripción
profesional;
d) Resolver sobre la cancelación o suspensión de
la matrícula profesional de arquitectura y/o certificado de inscripción
profesional por faltas al Código de Ética y al correcto ejercicio profesional;
e) Expedir y cancelar las licencias temporales
especiales de que trata el artículo 7o. de la presente ley;
f) Fomentar el ejercicio de la profesión de la
arquitectura y profesiones auxiliares dentro de los postulados de la ética
profesional;
g) Denunciar ante las autoridades competentes
las violaciones comprobadas a las disposiciones legales que reglamenten el
ejercicio profesional de la arquitectura y profesiones auxiliares;
h) Resolver en segunda instancia los recursos
sobre las decisiones que dicten los Consejos Seccionales;
i) Elaborar y mantener un registro actualizado
de arquitectos y profesionales auxiliares de la arquitectura;
j) Emitir conceptos en lo relacionado con estas
profesiones, cuando así se le solicite, para cualquier efecto;
k) Definir los requisitos que deban cumplir los
arquitectos y profesionales auxiliares de la arquitectura para obtener la
matrícula profesional o el certificado de inscripción profesional;
l) Fijar los derechos de matrícula y
certificados de inscripción profesional de forma equilibrada y razonable para
cubrir los gastos que ocasione el funcionamiento del Consejo Nacional y el de
las respectivas seccionales. Derechos que no podrán exceder de la suma
equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente. Sobre estos recursos
ejercerá el debido control la Contraloría General de la República;
m) Aprobar su propio presupuesto y el de los
respectivos consejos seccionales;
n) Promover la actualización, capacitación,
investigación y calidad académica de la arquitectura y profesiones auxiliares;
o) Vigilar y controlar el ejercicio profesional
de los arquitectos y de los profesionales auxiliares de la arquitectura;
p) Crear los Consejos Seccionales de
Arquitectura y Profesiones Auxiliares”.
13. Como lo ha
establecido la jurisprudencia de esta Corporación, con fundamento en lo
previsto en el artículo 26 de la Carta, bien puede el legislador determinar
cuál es la autoridad competente para ejercer las funciones de inspección y
vigilancia sobre las profesiones, así como las características de la autoridad
que cree para tales fines, su integración, objetivos y funciones[16].
En desarrollo de esta potestad el legislador, creó el Consejo Profesional
Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares, le asignó la explícita
naturaleza de órgano estatal (Art. 9° de la Ley 435 de 1998), encargado
de ejercer funciones administrativas de inspección y vigilancia de dicha
profesión, y estableció su conformación mixta (funcionarios públicos y
particulares). Esta integración  no altera su condición de ente público,
determinada por la explícita adscripción hecha por el legislador, y ratificada
por la naturaleza de las funciones que cumple.
14. En el marco
de su naturaleza típicamente administrativa, este órgano,  desarrolla funciones
de policía administrativa, como es la inspección y vigilancia de la profesión
de arquitectura y profesiones auxiliares. Se erige así en la autoridad
competente para inspeccionar  y vigilar el ejercicio de esta profesión al
tenor de lo previsto en el artículo 26 de la Constitución[17].
Se trata así de una institución legal, de carácter administrativo, creada para
vigilar y controlar el ejercicio de las profesiones a que se contrae la ley 435
de 1998.
La inspección
y  vigilancia de las profesiones. La reserva de Ley en la
reglamentación
de las profesiones.
15. A juicio del
demandante la delegación total que el legislador hizo en el Consejo Profesional
Nacional de Arquitectura para la reglamentación del proceso disciplinario,
viola el artículo 26 de la Constitución por tratarse de una potestad privativa
del legislador en cuanto comporta la configuración de los controles sobre los
cuales se ejerce la inspección y vigilancia de las profesiones. Procede la Sala
al análisis de este cargo.
16. El artículo
26 de la Carta establece las bases constitucionales para  el ejercicio de la
función estatal de inspección y vigilancia sobre las profesiones, ocupaciones,
artes y oficios.
Del contenido de
la mencionada norma constitucional la jurisprudencia de esta Corporación ha
identificado varios aspectos:  i) La proclamación del derecho de toda
persona a escoger, de manera libre, profesión u oficio; ii) La potestad
que asigna al legislador para determinar la exigencia de títulos de idoneidad;
iii) la reserva de ley respecto de las normas básicas conforme  a las
cuales se ejerza la inspección y vigilancia sobre las profesiones;[18]
iv) la previsión de que “las autoridades competentes”
inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones con la precisión de
que las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica, son de
libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social; v) Las
profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en Colegios cuya
estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos[19];
vi) la previsión de que la ley podrá asignarle a las profesiones que se
organicen en Colegios funciones públicas y establecer los debidos controles[20].
17. De los múltiples aspectos reseñados que concurren a integrar el
contenido del artículo 26 de la Constitución, conviene desarrollar, para
efectos de esta decisión, el relativo a la reserva de ley respecto de las
normas básicas conforme a las cuales se ejerza la inspección y vigilancia sobre
las profesiones.
La
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que si bien la inspección y
vigilancia en el ejercicio de las ocupaciones que implique un cierto grado de
riesgo social puede ser realizada por autoridades administrativas, como es el
caso del Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones
Auxiliares, las normas básicas sobre las cuales se ejerce ese control deben
tener rango legal, en la medida en que comportan regulaciones que  por lo
general tienden a restringir el ejercicio del derecho a ejercer libremente una
profesión u ocupación[21].
Ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación[22]
que por tratarse de  la imposición de ciertos límites al ejercicio de un
derecho fundamental, son materias amparadas por el principio de reserva legal.
En tal sentido ha señalado que el legislador es el único competente
para establecer los títulos de idoneidad que deben acompañar, en cada caso, el
ejercicio de las actividades que exijan formación académica, e incorporen
riesgo social. Pero además, “las normas respecto de las cuales las
autoridades competentes vigilarán e inspeccionarán tal ejercicio, deben estar
fijadas, bien expresamente por la ley, si se trata de reglamentaciones que
toquen directamente con  el derecho en cuestión, o bien por delegación legal,
cuando se trata de reglamentaciones técnicas o administrativas que no hacen
relación directa con el ejercicio del derecho fundamental[23]”
18. La exigencia de títulos de idoneidad para el ejercicio de las
profesiones u oficios que demanden estudios académicos, está orientada a
certificar la cualificación del sujeto para ejercer la tarea, y se adquieren
con la formación técnica o intelectual, exigida por la Ley. Es claro que para
poder garantizar la autenticidad de dichos títulos en actividades que
comprometen el interés social se requiere, en algunos casos, la creación de
licencias, tarjetas o en fin certificaciones públicas de que el título de
idoneidad fue debidamente adquirido en instituciones aptas para expedirlo. Es a
través de dichas tarjetas o licencias, como las autoridades competentes pueden
inspeccionar o vigilar el ejercicio de determinadas profesiones.
En este sentido la posesión de tales documentos puede estar
condicionada al cumplimiento de ciertas normas de carácter ético. Dichas
normas, en cuanto reglamentan el ejercicio de un derecho fundamental, tienen reserva
de ley y deben respetar los principios constitucionales, en particular, los
que corresponden al debido proceso.
19. Esta reserva de ley cumple su función de garantía no solamente
en lo relativo a la determinación de un código de ética profesional que
establezca los deberes de los profesionales vigilados para con la sociedad,
para con los demás profesionales, los clientes y el público en general, sino
también en la determinación de las faltas, las sanciones y los procedimientos
para su imposición.
En reiterada y sostenida jurisprudencia[24]
esta Corporación se ha pronunciado sobre la competencia exclusiva del
legislador para crear el cuerpo dispositivo a través del cual se ejerce la
inspección y vigilancia del ejercicio de las profesiones que constitucionalmente
lo exijan. En consecuencia corresponde definir a la ley materias tales como la
tipificación de las faltas, la determinación de las sanciones, el debido
proceso aplicable, y dentro de éste la garantía del derecho de defensa[25].
20. Una de las expresiones más significativas
del ejercicio de la función de inspección y vigilancia de las profesiones, que
la Constitución confía a las autoridades administrativas, es sin duda la
aplicación de la potestad disciplinaria. El ejercicio de esta potestad está
vinculado al respeto del debido proceso y de las garantías que involucra este
derecho fundamental como el derecho de defensa, la favorabilidad, el derecho de
contradicción, la prohibición de analogía, la necesidad de prueba, entre otras[26],
por lo que se trata de una materia  que debe estar amparada por el principio de
reserva legal.
Queda así claro que las normas básicas sobre las
cuales se ejerce la función y vigilancia de las profesiones u oficios por parte
de las autoridades competentes, al tenor del artículo 26 de la Carta deben
tener rango legal. Es claro también que el ejercicio de la potestad
disciplinaria que se adscribe a los entes encargados de asumir esa vigilancia y
control constituye una de las manifestaciones más relevantes de esa función, y
en consecuencia las normas que configuran el debido proceso disciplinario deben
hacer parte de ese cuerpo dispositivo que debe proveer el legislador para el
legítimo ejercicio de esta actividad de control.
21. Lo que corresponde dilucidar a continuación
es cuál es, en materia de reglamentación del debido proceso disciplinario, el
nivel de desarrollo exigible al legislador para que su configuración se considere
respetuosa de los principios de legalidad del proceso y de reserva legal. La
jurisprudencia de la Corte ya ha abordado este problema como se demuestra con
la subsiguiente reseña.
Reserva de
Ley en debido sancionatorio. El legislador no puede delegar totalmente la
facultad de reglamentar el procedimiento disciplinario.
22. El artículo 29 de la Carta Política
consagra el derecho fundamental  al debido proceso legal, en el que se
involucran una serie de garantías que se orientan a someter las actuaciones de
las autoridades judiciales y administrativas a reglas específicas de orden
sustantivo y procedimental, que excluyan la arbitrariedad y promuevan el
ejercicio de la libertad, y la realización de la igualdad.
Esta Corporación ha señalado
reiteradamente que las reglas procesales, como desarrollo del derecho al debido
proceso judicial o administrativo, deben provenir de regulaciones legales razonables,
y proporcionales al fin para el cual fueron concebidas, de manera que permitan
la realización del derecho sustancial[27].
Una de las más importantes salvaguardas
para el ciudadano en el estado democrático de derecho, radica en el respeto por
las formas propias de cada juicio, entendidas como el conjunto de reglas
preestablecidas en la ley que, según la naturaleza del juicio, determinan  los
procedimientos o trámites que deben surtirse ante las diversas instancias
judiciales o administrativas.[28]. La importancia de estas
reglas deviene no solamente del hecho de que ellas incorporan la pretensión de
proscripción de la arbitrariedad judicial o administrativa en los
procedimientos, sino además la de investir de neutralidad las reglas y el
procedimiento judicial o administrativo como medio para la realización, en esos
ámbitos, del principio de igualdad.[29]
23. Como se
observó en el acápite anterior, corresponde a la Corte resolver si es contrario
al principio de legalidad y de reserva legal que el parágrafo del artículo 24
de la Ley 435 de 1998 delegue en forma total en el Consejo Profesional Nacional
de Arquitectura y Profesiones Afines, la reglamentación del debido proceso
sancionatorio.
S bien la Corte
Constitucional ha sostenido que el principio de legalidad en el campo del
derecho disciplinario es menos exigente en cuanto al requisito de que la
conducta sea descrita con precisión en la ley, ha resaltado que otro aspecto de
este principio, el de reserva de ley, constituye también una garantía del
debido proceso disciplinario:
“El derecho al debido proceso reconocido por el art. 29 de la
Constitución, consagra entre las garantías sustanciales y procesales que
lo integran, el principio de legalidad, en virtud del cual le corresponde al
legislador determinar las conductas o comportamientos que por atentar contra
bienes jurídicos merecedores de protección son reprochables y, por lo tanto, objeto de sanciones. Es decir, que es función del legislador dentro
de las competencias que se le han asignado para la conformación de la norma
jurídica determinar o describir, en forma abstracta y objetiva, la conducta
constitutiva de la infracción penal o disciplinaria y señalar la
correspondiente sanción.[30]
La potestad regulatoria reservada para el
legislador se ha hecho extensiva al ámbito procedimental:
“La jurisprudencia reiterada de la Corporación,
en esta materia, es clara, en cuanto a que corresponde únicamente al legislador
crear el cuerpo dispositivo, para la inspección y vigilancia del ejercicio de
las profesiones que constitucionalmente lo requieran. Esto significa que
aspectos tales como la tipifación de las faltas, el respeto riguroso del debido
proceso, la garantía del derecho de defensa, son materias que corresponde
definir a la ley”
(…)
"Solo el
legislador está constitucionalmente autorizado para consagrar conductas
infractoras de carácter delictivo, contravencional o correccional, establecer
penas restrictivas de la libertad o sanciones de carácter administrativo o
disciplinario, y fijar los procedimientos penales o administrativos que
han de seguirse para efectos de su imposición[31].”(Se destaca).
Bajo esta argumentación la Corte declaró la
inexequibilidad de una expresión del artículo 22 de la ley 51 de 1986 que le
otorga unas facultades al Gobierno que sólo le competen al legislador, “especialmente,
tratándose de asuntos en los que está de por medio un proceso sancionatorio,
aspecto que se relaciona directamente con el ejercicio de derechos
fundamentales, tales como el trabajo, la libertad de escoger profesión u
oficio, el debido proceso, etc”[32].
24. De la jurisprudencia reseñada se puede
concluir que por regla general[33], corresponde
al legislador establecer los procedimientos administrativos que han de seguirse
para efectos de la imposición de las sanciones disciplinarias. Esta regla debe
ser complementada en el sentido que tal exigencia no impone al legislador una
minuciosa y detallada  regulación de todos los aspectos que atañen al debido
proceso disciplinario. Lo que sí le es exigible es el establecimiento de un
marco normativo fundamental que contenga los  lineamientos básicos que
preserven las garantías contempladas en el artículo 29 de la Carta.
Así lo estableció la Corte al declarar la
exequibilidad del artículo 28 de la Ley 43 de 1990 “Por la cual se adiciona
la Ley 145 de 1960, reglamentaria de la profesión de contador público y se
dictan otras disposiciones”. Señaló la Corte en esa oportunidad que:
“Aún cuando la norma adolece de fallas
técnicas en su formulación, como lo anota el Procurador, consagra los elementos
fundamentales que deben recogerse por el cuerpo de una regulación
disciplinaria. Esa regulación básica o mínima, como se verá, constituye
suficiente garantía del derecho de defensa disciplinado y establece las formas
propias para que la autoridad adelante una actuación disciplinaria ajustada a
los principios constitucionales.
Estos elementos, como se anotó, están
señalados, tanto en el texto del artículo 28 que se examina, como en otras
disposiciones de la ley 43/90. En efecto, la ley hace referencia a las normas
de conducta profesional que deben observar los contadores (art. 8), precisa la
autoridad pública a quien se le otorga la competencia para ejercer como
autoridad disciplinaria (arts. 16, 20 y 27),  tipifica las infracciones y
consagra con claridad las sanciones aplicables (arts. 23, 24, 25 y 26) y,
finalmente, establece un procedimiento disciplinario (art. 28), que se sujeta a
las formas propias que exige el debido proceso”.[34]
25. De tal manera que para preservar el principio de
reserva legal en materia de debido proceso disciplinario, es preciso que el
legislador establezca  una estructura de procedimiento que contenga los
elementos fundamentales tales como los principios que orientan el
procedimiento, el trámite,  los órganos o funcionarios encargados de la
investigación y juzgamiento, el régimen probatorio, sujetos procesales, etapas,
recursos, términos, notificaciones, en fin un marco normativo que permita a la
autoridad administrativa el ejercicio de la potestad disciplinaria, ceñida a
los parámetros de la Constitución.
26. En  el asunto bajo examen advierte la Sala, que el artículo 24
de la Ley 435 de 1998 del cual forma parte el parágrafo acusado, se constituye
en el artículo único del Título VII de la mencionada Ley, que se denomina “Procedimiento
Disciplinario”. Y si bien el enunciado de la Ley señala que uno de sus
cometidos es el de establecer “el régimen disciplinario para estas
profesiones”, lo cierto es que la Ley no desarrolla esta materia, y ni
siquiera establece un marco o regulación general, delegando en forma total en
el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y Profesiones Auxiliares la
reglamentación del debido proceso.
El inciso primero del artículo 24 de la ley 435 de 1998 establece
que el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones
Auxiliares podrá sancionar a los arquitectos y los profesionales auxiliares de
esta profesión con amonestación  escrita, suspensión en el ejercicio de la
profesión hasta por cinco (5) años y cancelación de la matrícula o certificado
de inscripción profesional según el caso.
En el parágrafo demandado se estipula que “el Consejo Profesional
Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares, reglamentará el
procedimiento disciplinario que se deberá seguir en las investigaciones a los
Arquitectos y  a los Profesionales Auxiliares de esta profesión, por las acciones
u omisiones que de conformidad con esta Ley sean sancionables, observando
los principios básicos que adelante se mencionan”. (Se destaca)
El anterior constituye todo el contenido del título VII que se
desarrolla bajo el enunciado “Procedimiento Disciplinario”.
27. La omisión en la ley no solamente de los principios  que anuncia
la norma sino de la inclusión de una marco general que contenga los elementos
fundamentales del debido proceso sancionatorio conduce a una total delegación
por parte del legislador, en el Consejo Profesional Nacional  de Arquitectura y
Profesiones Afines, de la configuración del debido proceso que habrá de
aplicarse a los profesionales del ramo.
Al no haberse consignado en la ley unos criterios generales
inteligibles, claros y orientadores dentro de los cuales debería actuar la
administración,  lo que se constata es un evidente despojo del legislativo de
una potestad que le está constitucionalmente reservada, y su total endoso a una
autoridad administrativa.
La total ausencia  en la ley de, por lo menos,  un
marco general que establezca los elementos fundamentales del debido proceso,
conduce a que la delegación establecida en el parágrafo del artículo 24, sea
violatoria del principio de reserva legal de la normatividad  básica conforme a
la cual se ejerce la inspección y vigilancia de las profesiones (Art.26); es
contraria a la exigencia constitucional del debido proceso de ley en materia
administrativa  (Art. 29); e infringe el principio de separación de poderes
(Art.113), en razón a que la ausencia total de regulación del debido proceso
por parte del legislador, comporta una indebida transferencia a la autoridad
administrativa de una competencia que la Constitución radica de manera
privativa en el órgano legislativo.
28. Con fundamento en las anteriores consideraciones la Corte
declarará la inexequibilidad del parágrafo del artículo 24 de la ley 435 de
1998, que asigna al Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y Profesiones
Auxiliares la facultad de reglamentar el procedimiento disciplinario. Acoge así
parcialmente  la Sala el concepto del señor Procurador General de la Nación que
considera que la norma impugnada es contraria a los artículos 26 y 29 de la
Carta, concretamente al principio de legalidad y reserva de ley del debido
proceso,  al permitir que “las normas que regulen el procedimiento
disciplinario aplicable a los profesionales de la arquitectura y sus
profesiones afines, se deje en manos de tal consejo, cuando el legislador ha
debido regular por lo menos en forma general este punto, sin delegarlo en forma
total a dicho órgano”.
VII.
DECISIÓN
Con fundamento
en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declarar INEXEQUIBLE, el parágrafo del artículo 24 de la Ley 435 de
1998 “Por la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de arquitectura
y sus profesiones auxiliares, se crea el Consejo Profesional Nacional de
Arquitectura y sus Profesiones auxiliares, se dicta el código de ética
profesional, se establece  el régimen disciplinario para estas profesiones, se
estructura el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura en
Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus profesiones auxiliares y otras
disposiciones” .
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Decreto 2067 de 1991. Artículo 6. “El magistrado sustanciador
tampoco admitirá la demanda cuando considere que ésta no incluye las normas que
deberían ser demandadas para que el fallo en sí mismo no sea inocuo, y ordenará
cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de este artículo. La Corte se
pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la
sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras
que declara inconstitucionales.”
[2] Ver, entre otras, las sentencias C-221 de 1997, C-320 de 1997 y
C-204 de 2001  MP: Alejandro Martínez Caballero, C-010 de 2001MP: Fabio Morón
Díaz, C-173 de 2001 y C-514 de 2004 MP: Álvaro Tafur Galvis, C-813 de 2001 MP:
Jaime Araujo Rentería, C-1031 de 2002 MP: Rodrigo Escobar Gil, C-251 de 2002
MP: Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas Hernández, C-373 de 2002 MP:
Jaime Córdoba Triviño,    C-642 de 2002 MP: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[3]
En la Sentencia C-539 de 1999 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, se enunciaron, como
siguen, las hipótesis que permiten la integración de la unidad normativa:
"Excepcionalmente, la Corte puede conocer sobre la constitucionalidad de
leyes ordinarias que no son objeto de control previo u oficioso, pese a que
contra las mismas no se hubiere dirigido demanda alguna. Se trata de aquellos
eventos en los cuales procede la integración de la unidad normativa. Sin
embargo, para que, so pretexto de la figura enunciada, la Corte no termine
siendo juez oficioso de todo el ordenamiento jurídico, la jurisprudencia ha
señalado que la formación de la unidad normativa es procedente, exclusivamente,
en uno de los siguientes tres eventos. En primer lugar, procede la integración
de la unidad normativa cuando un ciudadano demanda una disposición que,
individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de  manera
que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar
su contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada. En estos
casos es necesario completar la proposición jurídica demandada para evitar
proferir un fallo inhibitorio. En segundo término, se justifica la
configuración de la unidad normativa en aquellos casos en los cuales la
disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del
ordenamiento que no fueron demandadas. Esta hipótesis pretende evitar que un
fallo de inexequibilidad resulte inocuo. Por último, la integración normativa
procede cuando pese a no verificarse ninguna de las hipótesis anteriores, la
norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que,
a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad". Sobre
integración de la proposición jurídica pueden consultarse las Sentencias C-320
de 1997 MP: Alejandro Martínez Caballero; C-560 de 1997 MP: José Gregorio
Hernández, C-565 de 1998 MP: José Gregorio Hernández y C-1647 de 2000 MP: José
Gregorio Hernández; C-064 de 2005 MP: Clara Inés Vargas Hernández. Sobre
integración de unidad normativa respecto de normas que resultan prima facie
inconstitucionales, ver entre otras sentencia C-320 de 1997 MP: Alejandro
Martínez Caballero; C-871 de 2003 MP: Clara Inés Vargas Hernández.
[4] En la sentencia C- 970 de 2004, la Corte Constitucional
, ratifica esta regla destacando que la Constitución, de manera expresa,
excluye la posibilidad de la legislación delegada para la expedición de
códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco y para decretar
impuestos” . Sin embargo, señaló también “que nada permite
suponer que se trate de una regla intangible. Como expresión de los
principios,  democrático y de separación de poderes, la Constitución colombiana
de 1991 ha establecido una reserva de ley para esas materias. Pero una
interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que en su
formulación del principio de separación de poderes, es posible que en
circunstancias extraordinarias o excepcionales tales materias puedan regularse
por el ejecutivo mediante delegación legislativa”.
[5] Sentencia C-252 de 1994.
[6] Sentencia C-129 de 1995.
[7] Sentencia C-252 de 1994. Criterio reiterado en la sentencia C-
186 de 2003.
[8] Cfr. Sentencia C- 186 de 2003.
[9] Cfr. Sentencias C-129 de 1995 y
C-582 de 2001.
[10] Sentencia C-362 de 1996.
[11] Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia No. 15 de marzo
de 1987, MP. Hernando Gómez Otálora.
[12] Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, Sentencia No. 135 de
octubre 1° de 1987, MP. Hernando Gómez Otálora.
[13] Cfr. Sentencia C-362 de 1996.
[14]En la  Sentencia C-362 de 1996 se delinearon dos
criterios fundamentales que contribuyen a dilucidar cuando se está en presencia
de un código. Dijo entonces:"esta Corporación considera que para que un
cuerpo normativo pueda ser calificado como un código debe cumplir por lo menos
con los dos requisitos siguientes: a) Que el cuerpo normativo trate una materia
determinada en una forma completa, integral y sistemática. Es decir, no cabe
pensar que se está en presencia de un código cuando el texto en análisis deja
muchos temas sin resolver, o cuando coexisten con él un gran número de normas
que se ocupan de la misma materia, sin que en este último caso dicho cuerpo
legal disponga que esas normas se consideran parte integrante del mismo; b) Que
exista una manifestación de voluntad por parte del Poder Legislativo para que
un cuerpo legal sea elevado a la categoría de código. La Corte ha expresado ya
en varias ocasiones (ver supra) que no todas las sistematizaciones normativas
constituyen un código. También se han elaborado fórmulas que contribuyen a
diferenciar los códigos de los estatutos y de las recopilaciones. Sin embargo,
subsisten aún situaciones en las cuales los criterios diferenciadores no son
suficientes para resolver las dudas. Esta Corporación estima que en estos casos
se ha de recurrir a la cláusula general de competencia  que en materia
legislativa contempla la Constitución a favor del Congreso. Esta competencia
comprende la de que el Legislativo pueda determinar qué campos legales se
reserva, elevándolos a la categoría de códigos, de manera que únicamente él
pueda decidir sobre la aprobación, derogación o modificación de leyes
determinadas. Dado que los códigos constituyen "una técnica legislativa",
como es de aceptación general, es lógico que sea el órgano encargado de dictar
las leyes el que precise cuál de éstas configura un código, concluyéndose
entonces que en los casos en los que el Congreso no resuelve darle esta calidad
a un cuerpo normativo se ha de respetar su voluntad de no hacerlo”. En
sentencia C- 186 de 2003 se reiteran los anteriores  criterios.
[15] El artículo 64 de la Ley 962 de 2005, publicada en el Diario
Oficial No. 46.023 de 6 de septiembre de 2005, suprimió la participación del
Ministro de Educación o su representante o delegados,  en el Consejo
Profesional Nacional de Arquitectura y Profesiones Auxiliares.
[16] Cfr. Sentencia C- 482 de 2002, MP, Álvaro Tafur
Galvis. En esta sentencia se
estudiaron las objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley No. 87/01 Senado -
148/01 Cámara “Por la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de
Bacteriología, se dicta el código de Bioética y otras disposiciones”.
[17] En la sentencia C- 606 de 1992, esta
Corporación se pronunció sobre el carácter público del Consejo Nacional de
Topografía, en tanto que en la sentencia C- 964 de 1999, se reconoció la
naturaleza de ente público que cumple funciones administrativas del Consejo
Profesional Nacional de Ingeniería. En la sentencia C-078 de 2003, se pronunció
también sobre el carácter de autoridad administrativa de este mismo órgano. En
la sentencia C-251 de 1999 reconoció la naturaleza  pública del Consejo Técnico
Nacional de Optometría dada la naturaleza de sus funciones, no obstante su
integración por particulares. En la sentencia C-177 de 1993, la Corte
estableció las diferencias sustanciales que existen entre las instituciones
legales de carácter administrativo creadas para vigilar y controlar el
ejercicio de una actividad, y los Colegios Profesionales que son asociaciones
privadas conformadas por personas que ejercen una misma labor u ocupación y
cuya finalidad es fortalecer, defender y apoyar el desarrollo de este
ejercicio.
[18]    Ver Sentencia C-012 de 2000
[19]   Ver sentencia C-946 de 1999
[20] Cfr. Sentencia C- 482 de 20002.
[21] Así se señaló en las sentencias C. 177 de
1993 en la que estudió la constitucionalidad de normas relativas a la
inspección y vigilancia de la actividad de técnico electricista. También en la
sentencia C- 012 de 2000 en la que se analizó normatividad sobre la inspección
y vigilancia de la profesión de ingeniería eléctrica.
[22] Cfr. Sentencias C- 606 de 1992; C- 064 de
2002 y C- 226 de 2004.
[23] Sentencia C-606 de 1992.
[24] Sentencias C-606 de 1992, MP. Ciro Angarita Barón; C-177 de 1993,
MP., Hernando Herrera Vergara; C-652 de 1997, MP. Vladimiro Naranjo Mesa; C-251
de 1998, MP. José Gregorio Hernández; C-012 de 2000, MP. Alfredo Beltrán
Sierra; y C-510 de 2004, MP. Álvaro Tafur Galvis.
[25] Así se estableció en la sentencia C-012 de 2000, en la cual se
revisó la constitucionalidad de la Ley 51 de 1986, “Por la cual  se
reglamenta el ejercicio de las profesiones de ingeniería eléctrica, ingeniería
mecánica y profesiones afines y se dictan otras disposiciones”.
[26] Crf. Sentencia C- 251 de 1998, que examinó la constitucionalidad
de algunas disposiciones de la Ley 372 de 1997 que “Por la cual se
reglamentaba la profesión de optometría en Colombia”, que facultaba al
Gobierno para reglamentar normas relativas al procedimiento sancionatorio.
[27] Ver al respecto las sentencias C-562/97 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa, C-680/98 M.P. Carlos Gaviria Díaz   y  C-131/02 M.P. Jaime Córdoba
Triviño.  En el mismo sentido ver entre otras  las Sentencias  C-1512/00 y
C-123/03 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[28] Cfr. Sentencia C-652 de 1997 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[29] Cfr. [29]
Sentencia C-407/97, M.P. Jorge  Arango Mejía. En el mismo sentido C-012 de
2002, MP. Jaime Araújo Rentaría.
[30] Sentencia C-769 de 1998, MP Antonio Barrera Carbonell, en la cual
la Corte declaró exequible el numeral 8º del artículo 25 del anterior Código
Disciplinario Único, que disponía como falta gravísima el abandono injustificado
del cargo. Esta regla fue reiterada en sentencia C- 328 de 2003, MP. Manuel
José Cepeda Espinosa en la cual se declaró la inexequibilidad del numeral 35
del artículo 35 del anterior Código Unico disciplinario, que  establecía una
excepción al principio de reserva de ley en la enunciación de las prohibiciones
en el ámbito del derecho disciplinario y delegaba completamente en el
reglamento la creación de prohibiciones de las cuales se deriva responsabilidad
disciplinaria. Establecía tal disposición, que los servidores públicos también
serán responsables disciplinariamente por transgredir “las demás prohibiciones
consagradas en la ley y reglamentos.”  Consideró la Corte en esa
oportunidad que al hacer esto, el legislador violó el principio de legalidad
comprendido dentro de la garantía del debido proceso.
[31] Sentencia C-012 de 2000. En esta sentencia se estudió
la constitucionalidad de algunas disposiciones de la ley 51 de 1986, "por
la cual se reglamenta el ejercicio de las profesiones de Ingeniería eléctrica,
ingeniería mecánica y profesiones afines y se dictan otras disposiciones."
[32]  C-012 de 2002.
[33] De manera excepcional la Corte ha
declarado la exequibilidad de algunas disposiciones que autorizan a
determinadas instituciones  para la expedición de reglamentos internos que
contengan el régimen disciplinario. Así en la sentencia C- 829 de 20002 la
Corte Constitucional declaró la exequibilidad de unas expresiones contenidas en
los artículos 75 y 79 de la Ley 30 de 1992, Ley General de Educación, y del
artículo 26 del Decreto 1210 de 1993. Dichas normas establecían que el Estatuto
General, el Estatuto del Profesor y el Estatuto del Personal Administrativo de
la Universidad Nacional debían contener el “régimen disciplinario”
correspondiente. La Corte consideró en esta oportunidad que dichas normas no
trasgredían la reserva legal, en atención a la especificidad propia de la
actividad académica y la garantía constitucional de la autonomía universitaria.
Con ponencia del Magistrado Alfredo Beltrán Sierra dicha sentencia consideró“(L)os elementos estructurales de las conductas que se consideren
como faltas quedan reservados a la ley de carácter disciplinario. Pero, como
ellas en últimas consisten en la violación de los deberes o de las
prohibiciones, en el estatuto de los docentes en las universidades estatales,
atendida la especificidad propia de la actividad académica y la función
educativa o de investigación que por los docentes se cumple podrá cada
universidad establecer deberes específicos sin que pueda afectarse, en ningún
caso, ni la libertad de investigación ni la libre expresión de las ideas, ni la
libertad de cátedra (…). Desde luego, asuntos como lo relativo a las formas y
requisitos para el ingreso a la actividad docente, los ascensos dentro de la
carrera respectiva, los estímulos a profesores en casos determinados o la no
concesión de estos últimos, serán asuntos propios del estatuto docente en cada
universidad. Pero escaparán a éste para regirse por la ley disciplinaria faltas
que impliquen la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de
todos los servidores públicos, así como aquellas que por su extrema gravedad no
puedan ser desconocidas por el régimen interno de las universidades sino
regularse por las normas de carácter general disciplinario expedidas por el
Estado. (…) Resulta entonces, que el “régimen disciplinario” de las
universidades no sustituye a la ley, queda comprendido dentro del estatuto que
para profesores, estudiantes o personal administrativo se expida en ejercicio
de la autonomía universitaria conforme al artículo 69 de la Carta, en armonía
con el Código Disciplinario Único (…)”. El
Magistrado Rodrigo Escobar Gil salvó el voto pues consideró que “la Corte
debió emitir un fallo inhibitorio, dado que las disposiciones demandadas, que
se refieren a la inclusión de regímenes disciplinarios especiales en los
estatutos de las universidades, fueron derogadas por la Ley 200 de 1995”.
[34] Sentencia C- 530 de 2000, MP, Antonio Barrera Carbonel.