C-983-10
Sentencia C-983/10
Sentencia C-983/10
LEGALIZACION CONCESIONES DE EXPLOTACION DE MINERIA
TRADICIONAL-Finalidad constitucional
REGIMEN LEGAL DE PROPIEDAD DE RECURSOS MINEROS-Jurisprudencia constitucional
La Corte ha reiterado lo establecido en los artículos 332, 334, 360 y
80 de la Constitución Política, en cuanto a que el Estado es el propietario del
subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los
derechos adquiridos de conformidad con las leyes preexistentes, sobre la
facultad de intervención del Estado en la explotación de los recursos naturales
y uso del suelo, así como sobre la planificación, manejo y aprovechamiento de
los recursos naturales. Igualmente, esta Corporación ha analizado el régimen
legal de  propiedad de los recursos mineros, establecido en los artículos 5°,
7° y 10 de la Ley 685 de 2001, determinando la constitucionalidad del precepto
que estatuye que los minerales de cualquier clase y ubicación, yacentes en el
suelo o el subsuelo, en cualquier estado físico natural, son de la exclusiva
propiedad del Estado, sin consideración a que la propiedad, posesión o tenencia
de los correspondientes terrenos sean de otras entidades públicas, de
particulares o de comunidades o grupos. En relación con estas disposiciones
superiores ha manifestado también la jurisprudencia de la Corte, que el Estado
en su calidad de propietario del subsuelo y de los recursos naturales no
renovables, tiene de un lado, la obligación de conservación de estos bienes y,
de otro lado, los derechos económicos que se deriven de su explotación, y por
tanto la competencia y la facultad para conceder derechos especiales de uso
sobre dichos recursos, a través de concesiones, las cuales constituyen derechos
subjetivos en cuanto entrañan un poder jurídico especial para el uso del respectivo
bien público.
PROPIEDAD Y EXPLOTACION MINERA EN COLOMBIA-Jurisprudencia constitucional/ESTADO-Derecho
especial de uso sobre sus recursos naturales no renovables/ ESTADO-Propietario del
subsuelo y de los recursos naturales no renovables
En
relación con la propiedad y explotación minera en Colombia, reitera esta Sala
que la Constitución de 1991 determina la propiedad del Estado sobre el subsuelo
y los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos
adquiridos conforme a las leyes preexistentes (artículo 332); que el Estado se
encuentra facultado para intervenir por mandato de la ley, en la explotación de
los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución,
utilización y consumo de los bienes, con el fin de lograr la racionalización de
la economía y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes -artículo
334 Superior-; que por disposición de la Carta es el Legislador quien debe determinar
las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables,
así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos y que la
explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una
contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro
derecho o compensación que se pacte; y que el Estado se encuentra facultado
para establecer una serie de políticas de planificación dirigidas a la
protección ambiental y de la biodiversidad, en armonía con el aprovechamiento
de los recursos naturales (artículos 80). Todo lo anterior, en armonía con la
función ecológica de la propiedad -artículo 58 CN-, el respeto por el derecho a
un medio ambiente sano, y la protección del medio ambiente, y de conformidad
con los tratados internacionales que en materia ecológica se han reconocido
(artículos 9, 94 y 226).
CONCESION PARA EL USO Y EXPLOTACION DE RECURSOS
NATURALES NO RENOVABLES-Reiteración
jurisprudencial
CONTRATO DE CONCESION-Definición/CONTRATO DE CONCESION-Elementos
Los contratos de concesión son aquellos que celebran
las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada
concesionario, la prestación, operación, explotación, organización o gestión,
total o parcial, de un servicio público, o la construcción, explotación o
conservación de una obra o bien destinados al servicio o uso público, así como
aquellas actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de
la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y
control de la entidad contratante, a cambio de una remuneración que puede
consistir en derechos, tarifas, tasas, valoración, o en la participación que se
le otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o
porcentual y en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación que
las partes acuerden.”De esta
definición se deducen los siguientes elementos del contrato de concesión: (i)
son aquellos celebrados entre un grupo de personas o asociación y entidades
estatales; (ii) tienen como fin actividades tales como la prestación,
operación, funcionamiento, explotación, organización, gestión o construcción;
(iii) estas actividades se refieren a un servicio público, a una obra o bien
destinados al servicio público; (iv) la responsabilidad de estas actividades
recae en el concesionario; (v) la vigilancia y control de estas actividades
corresponde a la entidad pública contratante; (vi) la contraprestación en estos
contratos consiste en derechos, tarifas, tasas, valoración, en un canon
periódico, único y porcentual, en la participación que se le otorgue al
concesionario en la explotación del bien, o en otra modalidad de
contraprestación acordada.
CONTRATO DE CONCESION DE RECURSOS NATURALES NO
RENOVABLES-Contenido
CONTRATO DE CONCESION DE RECURSOS NATURALES NO
RENOVABLES-Aspectos primordiales
Esta Corporación ha evidenciado que el contrato de
concesión para la explotación de recursos naturales no renovables tiene dos
aspectos primordiales, (i) el derecho de explotación que nace con la
inscripción del acto que otorga el título minero en el registro minero
correspondiente, de conformidad con el código de minas, y (ii) la actividad
propiamente dicha de exploración o explotación del bien público. Así mismo, además
de las características propias del contrato de concesión, ya mencionadas, que
se aplican igualmente a la concesión para la explotación de recursos naturales
no renovables, la Corte ha insistido en que este tipo de contrato (i) comprende
un conjunto amplio de deberes y derechos del concesionario; (ii) comprende
igualmente un conjunto de facultades y obligaciones de la autoridad pública,
(iii) tales derechos, facultades y obligaciones deben estar expresamente
reguladas por la ley, (iv) la concesión no transfiere el dominio sobre los
recursos al concesionario, y (v) las autoridades deben ejercer una permanente
vigilancia sobre el concesionario con el fin de que cumpla adecuadamente sus
obligaciones, dentro del marco constitucional y legal fijado para la
explotación de los recursos naturales no renovables y con respeto de las normas
ambientales.
EXTINCION DE DERECHOS RELATIVOS A LOS CONTRATOS DE
CONCESION-Procede exclusivamente por
la vía judicial o por la vía administrativa/EXTINCION
DE DERECHOS RELATIVOS A LOS CONTRATOS DE CONCESION-Debe intervenir la misma
autoridad que intervino en su emanación/CONTRATO DE CONCESION-Competencia
administrativa para suspenderlo
En
relación con los contratos de concesión, la Corte ha encontrado que la
extinción de los derechos derivados de la concesión procede exclusivamente por
la vía judicial o por la vía administrativa. Lo anterior, encuentra su
fundamento en el principio del paralelismo de competencias y del principio
según el cual las cosas en el derecho se deshacen como se hacen. Por tanto, en
la extinción de derechos relativos a los contratos de concesión, debe
intervenir la misma autoridad que intervino en su emanación, pudiendo entonces
actuar las autoridades administrativas para suspender la explotación o las
actividades de personas dedicadas a la extracción o comercialización de metales
preciosos, en ejercicio de la prerrogativa administrativa de ejecutar los
propios actos de la administración. No obstante lo anterior, esta competencia
administrativa se encuentra sometida a los límites de razonabilidad y
proporcionalidad, con el fin de evitar actos arbitrarios.
CONTRATO DE CONCESION MINERA-Procedimiento/CONTRATO DE CONCESION MINERA-Registro/CONTRATO
DE CONCESION MINERA-Requisito de registro garantiza la oponibilidad frente
a terceros
EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Libertad de configuración legislativa
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN DERECHOS
CONSTITUCIONALES-Alcance de las
limitaciones
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE EXPLOTACION DE
RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Sólo
en caso de manifiesta irrazonabilidad o de afectación del núcleo esencial de
otro derecho fundamental, el juez  constitucional podría declarar inexequible una
medida
EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Impacto ambiental
APLICACION DEL DEBIDO PROCESO EN EL AMBITO
ADMINISTRATIVO Y DERECHOS ADQUIRIDOS-Reiteración
jurisprudencial
DEBIDO PROCESO-Elementos
La
jurisprudencia de esta Corporación se ha pronunciado de manera amplia y
reiterada acerca del contenido, elementos y características del derecho al
debido proceso, el cual es considerado uno de los pilares fundamentales del
Estado social y constitucional de Derecho. Entre los elementos más importantes
del debido proceso, esta Corte ha destacado: (i) la garantía de acceso libre y
en igualdad de condiciones a la justicia, con el fin de lograr una pronta
resolución judicial; (ii) la garantía de juez natural; (iii) las garantías
inherentes a la legítima defensa; (iv) la determinación y aplicación de
trámites y plazos razonables; (v) la garantía de imparcialidad; entre otras
garantías.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Ambito de aplicación/ DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Consecuencias que se derivan de su aplicación tanto
para asociados, como para la administración pública
En materia administrativa, la jurisprudencia de esta
Corte ha establecido que los principios generales que informan el derecho
fundamental al debido proceso se aplican igualmente a todas las actuaciones
administrativas que desarrolle la administración pública en el cumplimiento de
sus funciones y realización de sus objetivos y fines, de manera que se
garantice: (i) el acceso a procesos justos y adecuados; (ii) el principio de
legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; (iii) los
principios de contradicción e imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales
de los asociados.   Todas estas garantías se encuentran encaminadas a garantizar
el correcto y adecuado ejercicio de la función pública administrativa, de
conformidad con los preceptos constitucionales, legales o reglamentarios
vigentes y los derechos de los ciudadanos, y de contera evitar posibles
actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la administración a través de
la expedición de actos administrativos que resulten lesivos de derechos o
contrarios a los principios del Estado de Derecho. En este mismo sentido, esta
Corporación ha sostenido que estas garantías inherentes al debido proceso
administrativo constituyen un contrapeso al poder del Estado en las actuaciones
que desarrolle frente a los particulares. De otra parte, la jurisprudencia de
esta Corte ha expresado que de la aplicación del principio del debido proceso
administrativo se derivan consecuencias importantes, tanto para los asociados,
como para la administración pública. Desde la perspectiva de los asociados, del
derecho al debido proceso se desprenden las garantías de (i) conocer las
actuaciones de la administración; (ii) pedir y controvertir las pruebas; (iii)
ejercer con plenitud su derecho de defensa; (iv) impugnar los actos
administrativos, y (v) gozar de las demás garantías establecidas en su
beneficio. En lo que respecta a la administración, todas las manifestaciones
del ejercicio de la función pública administrativa se encuentran cobijadas por
el debido proceso, tales como (i) la formación y ejecución de actos
administrativos; (ii) las peticiones presentadas por los particulares; y (iii)
los procesos que se adelanten contra la administración por los ciudadanos en
ejercicio legítimo de su derecho de defensa.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Distinción entre garantías previas y garantías
posteriores
La
jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y
posteriores que implica el derecho al debido proceso en materia administrativa.
Las garantías mínimas previas se relacionan con aquellas garantías mínimas que
necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento
administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la
justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los
plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre
otras. De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la
posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa,
mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa
administrativa.
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Finalidad
El
principio del debido proceso administrativo cobra una especial relevancia
constitucional cuando se trata del desarrollo de la facultad sancionadora de la
administración pública. De esta manera, cuando la Carta consagra el debido
proceso administrativo, reconoce implícitamente la facultad que corresponde a la
Administración para imponer sanciones. En punto a este tema, la jurisprudencia
constitucional ha expresado que la  potestad sancionadora de la Administración
persigue: (i) la realización de los principios constitucionales que gobiernan
la función pública, de conformidad con el artículo 209 de la Carta, esto es
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
(ii) se diferencia de la potestad sancionadora por la vía judicial, (iii) se encuentra
sujeta al control judicial, y (iv) debe cumplir con las garantías mínimas del
debido proceso.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Consagración en instrumentos internacionales
Esta
Corporación ha recabado en que el derecho fundamental al debido proceso se
encuentra también protegido en normas de derecho internacional y consagrado en instrumentos tales como la
Declaración Universal de Derechos Humanos – art. 10 y 11-, la Declaración
Americana de Derechos y Deberes del Hombre – art. XVIII y XXVI-, El Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) –art.14 y 15-, y la
Convención Americana sobre Derechos Humanos –art.8-,  y ha sido desarrollado por la jurisprudencia de
órganos internacionales, tales como la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, la cual ha establecido que el principio del debido proceso se aplica
también a los procedimientos de carácter civil y administrativo, jurisprudencia
que esta Corte ha reconocido constituye un pauta hermenéutica relevante en el
proceso de interpretación, aplicación y determinación del alcance de los
derechos constitucionales.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN DECLARACION DE
CADUCIDAD DE CONTRATO-Medidas para
afrontar incumplimiento contractual, o para prevenir otros comportamientos que
puedan tener efecto directo sobre el interés público
En relación con el debido proceso
aplicado a la declaratoria de caducidad de contratos por parte de la
administración, esta Corporación ha establecido que esta figura, constituye una
medida constitucionalmente legítima, que resulta válida para afrontar
eventuales situaciones de incumplimiento contractual, o para prevenir otros
comportamientos que puedan tener efecto directo sobre el interés público. A
este respecto ha establecido la jurisprudencia de la Corte que: (i) la
caducidad es una figura plenamente legítima desde el punto de vista
constitucional; (ii) se origina en el incumplimiento grave del contratista;
(iii) se fundamenta en dicho incumplimiento y por tanto no tiene el carácter de
sanción; (iv) tiene como consecuencia que la administración dé por terminado el
contrato y ordene su liquidación; (v) debe ser declarada mediante un acto
debidamente motivado, (vi) debe respetar el debido proceso; (v) implica
igualmente que la administración queda facultada para adoptar las medidas
necesarias para ejecutar el objeto contratado; (vii) trae aparejadas
importantes consecuencias como multas o sanciones que se hubieren estipulado,
así como la inhabilidad que por ministerio de la Ley existe para volver a
celebrar contratos con las entidades estatales durante el tiempo que fije la
ley; (viii) es una medida de control efectivo frente al grave incumplimiento
del contratista, (ix) es una medida que protege el interés público; (x) no
tiene como finalidad sancionatoria, en principio, sino de prevención; (xi)
constituye una de las estipulaciones contractuales de las partes; (xii) se
utiliza para prevenir otras situaciones ajenas al cumplimiento del contrato,
que el Legislador ha considerado que afectan gravemente el interés público, en
cuyo caso es prevalente el carácter sancionatorio de la medida; (xiii) tiene un
efecto disuasivo y ejemplarizante; (xiv) se encuentra amparada por la
presunción de legalidad, no obstante lo cual puede ser controvertida tanto en
la vía gubernativa como por la vía jurisdiccional; (xv) no implica vulneración
de los derechos del contratista, ya que la(s) persona(s) o entidad(es)
afectada(s) por esta medida conocen previamente las consecuencias del
incumplimiento y tienen el deber jurídico de soportar las restricciones o
efectos desfavorables, siempre y cuando la medida se adopte con respeto del
debido proceso.
DERECHOS
ADQUIRIDOS-Protección
La
jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en múltiples oportunidades al
alcance de la protección a los derechos adquiridos, diferenciándolos de las
expectativas legítimas. A este respecto, ha sostenido que los derechos
adquiridos constituyen derechos que son (i) subjetivos; (ii) concretos y
consolidados; (iii) cumplen con los requisitos de ley; (iv) se pueden exigir
plenamente; (v) se encuentran jurídicamente garantizados; (vi) se incorporan al
patrimonio de la persona; (vii) son intangibles y en consecuencia, el
legislador al expedir una nueva ley no los puede lesionar o desconocer; y
(viii) se diferencian de las expectativas legítimas. Por su parte, estas
últimas se caracterizan por no haber cumplido los presupuestos legales exigidos
para la consolidación del derecho, aunque puedan llegar a perfeccionarse en el
futuro, y son tan solo probabilidades o esperanzas que no constituyen derechos
subjetivos consolidados y pueden ser modificadas legítimamente por el
legislador, con el fin de cumplir con objetivos constitucionales
DERECHOS ADQUIRIDOS-Configuración
Esta
Corte ha establecido que configuran derechos adquiridos “…las situaciones
jurídicas individuales que han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio
de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y
definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona.” De manera que “la
Constitución prohíbe el desconocimiento o modificación de las situaciones
jurídicas consolidadas bajo la vigencia de una ley, con ocasión de la
expedición de nuevas regulaciones legales.
DERECHOS ADQUIRIDOS Y MERAS EXPECTATIVAS-Diferencias
La Corte encuentra que de conformidad con criterios
doctrinarios y jurisprudenciales expuestos, se puede afirmar que los derechos
adquiridos, protegidos constitucionalmente por el artículo 58 Superior, se
refieren a derechos subjetivos consolidados e intangibles, que cumplen con las
condiciones contempladas en la ley, y son plenamente exigibles, mientras que
las expectativas, son situaciones no consolidadas de conformidad con los
requisitos de ley vigentes, aunque resulte factible que lleguen a consolidarse
en el futuro, y que por tanto pueden ser modificadas por una nueva
normatividad.
DERECHOS ADQUIRIDOS-Protección no es absoluta
Tanto la Carta Política como la jurisprudencia de la
Corte, han determinado que si bien los derechos adquiridos se encuentran
protegidos, dicha protección no es absoluta, por cuanto en aquellos casos en
que resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad
del interés público o social, el interés privado deberá ceder al interés
público o social.
MINERIA TRADICIONAL EN COLOMBIA-Exigencias para reconocer su existencia/LEGISLADOR-Reconoce
y propende por la legalización de una actividad minera tradicional, protegiendo
la libertad de empresa y la autonomía de la voluntad privada
Referencia: expediente  D-8171
Demanda de inconstitucionalidad contra los  artículos
12 y 16 (parciales) de la Ley 1382 de 2010 “por la cual se modifica la Ley
685 de 2001 Código de Minas”
Demandante: Leonardo Ariosto Quijano Lozano
Magistrado Ponente:
Luís Ernesto Vargas Silva
Bogotá,
D.C.,  primero (1º) de Diciembre de dos mil diez (2010).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, el ciudadano Leonardo Ariosto Quijano Lozano  solicitó ante esta
Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 12 y 16
(parciales) de la Ley 1382 de 2010 “por la cual se modifica la Ley 685 de
2001 Código de Minas”
Mediante
providencia de treinta (30) de junio de dos mil diez (2010), el magistrado
sustanciador dispuso admitir la demanda, por considerar que reunía los
requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
En
la misma providencia invitó a participar en el presente juicio a las facultades
de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de
los Andes, de la Sabana, Libre, Eafit de Medellín, de Ibagué, y del Rosario, al
igual que a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Instituto Colombiano
de Derecho Tributario, con el objeto de que emitan concepto técnico sobre la
norma demandada, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto
2067 de 1991.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II.
LAS NORMAS DEMANDADAS
Se transcribe el texto de las disposiciones demandadas,
de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 47.618 de 9 de
febrero de 2010.
LEY 1382 DE 2010
(Febrero 9)
Por la cual se modifica la Ley 685 de 2001 Código de Minas
El Congreso de Colombia
DECRETA:
“ARTÍCULO 12. LEGALIZACIÓN. Los explotadores, los grupos y asociaciones de
minería tradicional que exploten minas de propiedad estatal sin título inscrito
en el Registro Minero Nacional, deberán solicitar, en el término improrrogable
de dos (2) años contados a partir de la promulgación de la presente ley, que la
mina o minas correspondientes le sean otorgadas en concesión llenando para el
efecto todos los requisitos de fondo y de forma y siempre que el área
solicitada se hallare libre para contratar, y se acredite que los trabajos
mineros se vienen adelantando en forma continua desde antes de la vigencia de la
Ley 685
de 2001.
Si el área solicitada se encuentra ocupada por una concesión, y siempre
que el grupo o asociación demuestre una antigüedad mayor a la que tiene la
concesión, se procederá a verificar las condiciones de cumplimiento de las
obligaciones del titular minero y en caso de hallarse en causal de caducidad se
tendrá como primera opción para continuar el trámite la solicitud de
legalización debidamente presentada, una vez caducado el contrato.
En el evento en que el titular se encuentre al día en sus obligaciones,
la Autoridad Minera mediará entre las partes para que lleguen a acuerdos, como
la suscripción de Contratos de Asociación y Operación debidamente inscritos en
el Registro Minero Nacional previstos en el artículo 221
del presente Código, entre otros, que permitan la explotación por parte de los
grupos o asociaciones. Para llegar las partes a estos acuerdos tendrán un plazo
de seis (6) meses, contados a partir de la solicitud del minero tradicional.
Si
el área no se hallare libre por la existencia de una propuesta de contrato de
concesión y se presentare una solicitud de legalización en los términos de este
artículo, se continuará el trámite de la propuesta, y en caso de llegar a ser
contrato de concesión, la Autoridad Minera procederá de acuerdo a lo señalado
en el inciso tercero del presente artículo. Si la solicitud de propuesta de
contrato de concesión se rechaza, se tendrá como primera opción para continuar
el trámite, la solicitud de legalización.
PARÁGRAFO 1o. En todo
caso, la autoridad minera contará hasta con un (1) año para realizar la visita
de viabilización, después de presentada la solicitud de legalización, para
resolver el respectivo trámite; y contará hasta con dos (2) meses, a partir del
recibo de los PTO y PMA por parte del interesado, para resolver de fondo la
solicitud de legalización. Hasta tanto la Autoridad Minera no resuelva las
solicitudes de legalización en virtud de este artículo no habrá lugar a
proceder, respecto de los interesados, mediante las medidas previstas en los
artículos 161
y 306,
ni a proseguirles las acciones penales señaladas en los artículos 159
y 160
de este Código.
En
los casos de legalización planteados en el presente artículo, los trámites de
evaluación, visita de viabilización y adjudicación de la concesión, se
efectuarán de manera gratuita por parte de la Autoridad Minera, quien destinará
los recursos necesarios para la realización de estos. Sin embargo los estudios
(PTO y PMA) requeridos para la ejecución de la concesión estarán a cargo de los
solicitantes.
PARÁGRAFO
2o. Se considerará legal el barequeo consistente en extracción de materiales de
arrastre, siempre y cuando se realice con herramientas no mecanizadas y con una
extracción que no supere un volumen de 10 metros cúbicos por día, por longitud de rivera de 200 metros de largo.
ARTÍCULO 16. Modifíquese el artículo 230
de la Ley 685 de 2001, Código de Minas:
Canon superficiario. El
canon superficiario sobre la totalidad del área de la concesión durante la
exploración, el montaje y construcción o sobre las extensiones de la misma que
el contratista retenga para explorar durante el período de explotación, es
compatible con la regalía y constituye una contraprestación que se cobrará por
la entidad contratante sin consideración a quien tenga la propiedad o posesión
de los terrenos de ubicación del contrato. El mencionado canon será equivalente
a un salario mínimo día legal vigente (smdlv) por hectárea año, del primero al
quinto año; de ahí en adelante el canon será incrementado cada dos (2) años
adicionales así: por los años 6 y 7 se pagarán 1.25 salarios mínimos día legal
vigente por hectárea año; por el año 8, 1.5 salarios mínimos día legal vigente
por hectárea año.
Dicho
canon será pagadero por anualidades anticipadas. La primera anualidad se pagará
dentro de los tres (3) días siguientes al momento en que la Autoridad Minera, mediante
acto administrativo, determine el área libre susceptible de contratar.
Para
las etapas de construcción y montaje o exploración adicional, se continuará
cancelando el último canon pagado durante la etapa de exploración.
PARÁGRAFO
1o. La no acreditación del pago del canon superficiario dará lugar al rechazo
de la propuesta, o a la declaratoria de caducidad del contrato de concesión,
según el caso.
La
Autoridad solo podrá disponer del dinero que reciba a título de canon
superficiario una vez celebrado el contrato de concesión. Solamente se
reintegrará al proponente la suma pagada en caso de rechazo por superposición
total o parcial de áreas. En este último evento se reintegrará dentro de los
cinco (5) días hábiles, la parte proporcional si acepta el área reducida,
contados a partir que el acto administrativo quede en firme. Igualmente habrá
reintegro en los casos en que la autoridad ambiental competente niegue la
sustracción de la zona de reserva forestal para la etapa de exploración.
PARÁGRAFO 2o. Las propuestas que a la fecha de entrada en vigencia de
la presente ley se encuentren en trámite y los títulos mineros que no hubieren
pagado el canon correspondiente a la primera anualidad, deberán acreditar dicho
pago dentro de los tres (3) meses siguientes a la promulgación de la presente
ley, so pena de rechazo o caducidad, según corresponda.” (En
negrilla y subrayas las expresiones demandadas)
III.
LA DEMANDA
El
demandante considera que el Congreso de la República se excedió en el ejercicio
de sus competencias, ya que los enunciados normativos acusados son violatorios
de los artículos 2º, 29 y 58 de la Constitución Nacional, y desconoce el
principio general de legalidad de los actos administrativos,  fundamentando los
cargos en los siguientes argumentos:
La
concesión minera es un acto jurídico complejo que se perfecciona con la firma
del contrato por parte del Estado como concedente y el particular como
concesionario, después de haberse cumplido con unos requisitos mínimos exigidos
por la normatividad.
Considera
que este contrato conlleva un conjunto de derechos y obligaciones, que no
pueden ser desconocidas motu propio por las partes. Así mismo que nuestro
estatuto constitucional garantiza la protección de los derechos adquiridos
conforme a las leyes civiles.
Reseña
la jurisprudencia en relación con el derecho adquirido y su diferencia con la
mera expectativa, y menciona que el artículo 58 protege expresamente los
derechos adquiridos y prohíbe al legislador expedir leyes que los desconozcan.
Considera
el demandante que el párrafo del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, del cual
se solicita la inexequibilidad, desconoce de manera flagrante el principio
general de derecho de la presunción legal de los actos jurídicos administrativos,
pues pone en entredicho todos los contratos de concesión minera suscritos, pues
quedan sujetos a condición resolutoria, o dicho de otro modo, prevalecen las
explotaciones ilegales sobre los contratos de concesión minera legalmente
perfeccionados y prácticamente obligan a los concesionarios legales a realizar
contratos o convenios con los explotadores ilegales.
Por
su esencia la explotación ilegal lleva incursas conductas punibles a la luz del
estatuto penal y como tal es una actividad oculta, clandestina, donde el
explotador legal difícilmente puede oponerse, pues se invierte la carga de la
prueba de tal manera, que al concesionario le corresponde probar que dentro del
espacio de la concesión nunca ha habido una explotación clandestina.
Considera
que la norma favorece al delincuente, y constituye un reconocimiento al delito
como fuente creadora de derechos.
En
cuanto a la inconstitucionalidad del parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley
1382 de 2010, considera que no solo vulnera derechos reconocidos por la
legislación minera sino que viola de manera fundamental el derecho
constitucional fundamental al debido proceso, que señala que se aplicará a toda
clase de actuaciones judiciales y administrativas y que nadie podrá ser juzgado
sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o
tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de
cada juicio.
Encuentra
que al instituirse una nueva causal de caducidad o de rechazo de la propuesta,
aplicables a quienes presentaron propuestas antes de la vigencia de la Ley 1382
de 2010, de manera posterior a las leyes preexistentes, que se encuentran
claramente señaladas en el código minero, se está conculcando este principio
universal de derecho, ya que es claro que la caducidad conlleva “inhabilidad
para contratar con el Estado por el término de cinco años desde la ejecutoria
del acto que la declaró, así como la exigibilidad de las multas y garantías que
se hubiesen pactado, perdiendo el contratista el derecho al reconocimiento de
alguna indemnización por la terminación del contrato”.
Señala
que los ciudadanos al presentar sus propuestas de concesión minera, antes de la
vigencia de la Ley 1382, debían cumplir con un procedimiento estricto y con
unas condiciones predeterminadas que habilitaban al proponente para suscribir
el contrato de concesión.
Recuerda
que el procedimiento aplicable a las propuestas de concesión minera, está
consignado en la Ley 685 de 2001 (código Minero) artículo 258.
En
este sentido considera que se debe diferenciar entre la mera expectativa de
adquirir el derecho a explorar y explotar y el derecho que se adquiere mediante
la presentación de la propuesta, es decir, el de la situación objetiva y
particular y concreta de que la administración resuelva la propuesta respetando
el derecho de preferencia y el procedimiento vigente al momento de la misma, de
tal forma, y en virtud de la condición de adhesión que ostentan los contratos
mineros, cumplidas las condiciones, nace para el proponente un derecho
subjetivo, desde el momento en que empieza el proceso de la concesión, es
decir, desde el momento en que se presenta la propuesta que conduce a la
celebración del contrato, sin que sea dado al legislador modificar las normas
sustanciales bajo las cuales el particular inicia su pretensión jurídica y
económica.
Sostiene
que en este caso, el particular estructura sus propuestas al Estado, sobre
consideraciones de diferentes niveles (técnicas, jurídicas, económicas, etc),
que le permitan cumplir adecuadamente con el objeto contractual y obtener un
término de inversión razonable, sin poner en riesgo dicha inversión dentro del
ámbito de los negocios, de conformidad con las exigencias legales y
reglamentarias. De esta manera encuentra que al radicarse la solicitud nace en
cabeza del peticionario un derecho subjetivo particular y concreto, que
consiste fundamentalmente en que no se le cambien las condiciones de juego,
puesto que de ser diferentes hubieran conllevado una propuesta de negocio
diferente.
Afirma
que reviste especial gravedad, la existencia de las normas demandadas, puesto
que se lleva por delante toda la seguridad jurídica, ya que la propuesta del
futuro concesionario, no es un simple derecho de petición que pueda ser
resuelto en cualquier sentido, sino que conlleva de antemano, la obligatoriedad
para el Estado, de celebrar el contrato de concesión, siempre y cuando se satisfagan
los requisitos exigidos.
Esta
norma causa grave perjuicio a los particulares que antes de la vigencia de la
ley 1382 de 2010 presentaron sus propuestas mineras al Estado, bajo el
presupuesto de que los cánones superficiarios se pagarían a partir del
perfeccionamiento del contrato, lo que encuentra diferente a la exigencia de “…acreditar
dicho pago dentro de los tres (3) meses siguientes a la promulgación de la
presente ley”.
Reseña
el artículo 230 de la Ley 685 de 2001 que regulaba lo concerniente a los
cánones superficiarios. Señala así mismo que si bien las normas sobre
competencia y procedimiento tienen cumplimiento inmediato, en el evento de la
modificación de normas que afecten el derecho sustancial, estas deben preservar
las garantías que el mismo ordenamiento ha conferido a sus beneficiarios y así
lo ha entendido la ley minera. Menciona para tales efectos los artículos 46 y
352 de la ley 685 de 2001.
IV.
INTERVENCIONES
1. Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El ciudadano Lucio Enrique Manosalva Afanador, en su
calidad de Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, envió
escrito a esta Corporación en donde informa que el Consejo Directivo del mismo,
estudió  la invitación de esta Corporación para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de las normas demandadas y decidió no pronunciarse al
respecto.
2 Universidad Nacional de Colombia
En relación con el cargo presentado en contra del
artículo 12 parcial de la Ley 1382 de 2010 señala que con la entrada en vigor
de la Ley 685 de 2001 el legislador pretendía iniciar una nueva etapa para el
modelo de contratación minera en Colombia, en la que se vigorizara la
formalidad respecto de los contratos y respecto del registro minero, con lo
cual el legislador pretendía poder ubicar a Colombia en un escenario de
competitividad a nivel mundial en materia minera y  facilitar el seguimiento y
control de los contratos y áreas mineras precisamente con la solemnidad de
someterlos a registro para su perfeccionamiento. Por este hecho tanto el nuevo
Código de Minas de 2001 así como la Ley 1382 de 2010 que lo reforma contemplan
tales situaciones transitorias concediéndoles la posibilidad a los proyectos de
minería tradicional de legalizar los derechos que se han venido ejerciendo de
manera material e imponiendo términos para tales fines so pena de que su
incumplimiento daría lugar a la pérdida de tales derechos.
En relación con las apreciaciones del actor en
relación con el concepto de derecho adquirido, opina la Universidad que no son
de acogida, por cuanto en ningún momento podrá tenerse a los explotadores
tradicionales como ilegales ni amparados de una mera expectativa sino como
titulares de un derecho de explotación.
Explican que dada la situación que plantea la norma
demandada, se entiende que existe una situación de transición regulada para
quienes, en ejercicio de la libertad de empresa y amparados en la disposición
legal del Código de Minas –art. 39- han explotado de manera directa y bajo
mecanismos tradicionales las minas de propiedad de la Nación.  Sostienen por
tanto, que cuando el Código de Minas contempla estas situaciones no está, como
dice el actor, consagrando el delito como fuente de derechos, sino que antes
bien lo que está protegiendo es el principio de libertad de empresa y la
autonomía de la voluntad privada de los colombianos que hacen ejercicio de su
emprendimiento en la búsqueda legítima de condiciones de vida digna.
En este sentido, afirman que la política
minero-energética de la Nación, cuando reconoce que existen proyectos de
exploración y explotación que actúan de manera tradicional e informal
previamente a la entrada en vigor de la ley 685 de 2001 lo que busca es
contemplar situaciones de transición con el ánimo de proteger el emprendimiento
de los colombianos y sus derechos adquiridos. Por tal motivo consideran que no
se puede entorpecer la libre empresa y truncar proyectos productivos para
garantizar la expectativa de quien no ha explorado ni explotado aún. En caso de
contradicción entre el concesionario y el explotador se puede dar la
conciliación y la posibilidad de una explotación conjunta, que no solo protege
la libre voluntad de las partes de resolver las controversias, sino que además
estimula la asociación y la solidaridad entre los emprendedores en el ánimo de
fortalecer su capacidad de explotación.
En relación con el cargo en contra del aparte
demandado del artículo 16 de la ley 1382 de 2010, la Universidad analiza las
causales de caducidad de los contratos consagradas en la ley 685 de 2001 en su
artículo 112.
Concluye solicitando a la Corte declare la
exequibilidad de los apartes de los artículos 12 y 16 de la ley 1382 de 2010.
3. Ministerio de Minas y Energía
El apoderado del Ministerio de Minas y Energía, Rafael
Enrique Rios Osorio, presentó escrito ante esta Corporación, el 27 de julio de
2010, mediante el cual defiende la constitucionalidad de las disposiciones
demandadas, con base en los siguientes argumentos:
-
Recuerda el contenido del artículo
2º de la CN respecto de los fines del Estado para concluir que la norma
demandada no riñe con este precepto constitucional.
-
En cuanto al artículo 29 Superior
que consagra el debido proceso afirma que no existe la más mínima afectación en
este caso por cuanto no hay relación entre la noción de derechos adquiridos que
se alega violada por el actor y este principio constitucional relativo al
debido proceso.
-
En cuanto al artículo 58 Superior
que garantiza la propiedad privada y los derechos adquiridos con arreglo a las
leyes civiles, recuerda que esta norma no es absoluta y que prevé que en casos
en que resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad
por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o
social.
En
el presente caso advierte que se trata de una norma de utilidad pública e
interés social
-En
relación con los cargos presentados en contra de los incisos segundo y tercero
del artículo 12 demandados, afirman que no desconocen en ningún momento los
contratos de concesión minera obtenidos legalmente por los titulares.
Afirma que lo que esta norma pretende en el inciso
segundo es que si existe una causal de caducidad en el contrato legalmente
otorgado, se beneficie con la primera opción de trámite a la solicitud de
legalización, pero una vez se declare la caducidad del contrato minero,
condicionado siempre a la existencia de una causal de incumplimiento del contrato
que dé lugar a ello, y por tanto no observan la violación referida por el
demandante.
En cuanto al tercer inciso, manifiesta el
interviniente, que lo que establece es un procedimiento que facilitará la
solución a los conflictos que se presentan en esta actividad minera entre el
minero tradicional y el titular minero, a través de acuerdos, y en ninguno de
los apartes demandados se despoja al titular minero de su derecho a realizar
las actividades mineras de su título.
Sostienen que con esta disposición se busca generar
una nueva alternativa a solicitudes de legalización que fueron presentadas
durante el programa de legalización de minería de hecho de la Ley 685 de 2001,
y que fueron rechazadas por estar superpuestas a solicitudes y a títulos
otorgados.
Así mismo el Ministerio anexa un cuadro con
información consolidada sobre el avance del programa de legalización de minería
de hecho a abril de 2010. Sostiene que con la disposición impugnada se busca
dar una nueva oportunidad a los mineros tradicionales –que acrediten una
existencia mayor a 10 años- para que se legalicen, con lo cual se regulariza
dicha actividad que se ha venido ejerciendo de manera informal y sin técnicas
adecuadas. Afirman que con dicha regularización se ejerce un mayor control de
la actividad minera, con exigencia de las condiciones mínimas requeridas para
una explotación rentable y segura.
Sostienen igualmente que con esta norma se pretende
crear escenarios de concertación en concesiones donde se presentan superposiciones
total o parciales con grupos o asociaciones tradicionales, sin desconocimiento
de los derechos adquiridos, pues en ningún momento se busca limitar o
restringir el derecho del concesionario, simplemente se busca establecer un
mecanismo para resolver posibles conflictos actuales o futuros, dejando la
carga de la prueba a los terceros frente al concesionario, para demostrar la
calidad de explotador tradicional del grupo o asociación y la antigüedad de la
explotación mayor a la del concesionario, en aras de buscar soluciones de
carácter social y legal.
- De otra parte, afirman que no debe olvidarse el
origen de la norma de legalización, en virtud de que la actividad de
exploración y explotación de los recursos mineros, en buena parte contribuyen
al desarrollo social, como forma de subsistencia para parte de la población, y
que es la razón de este beneficio que debe entenderse de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 1º de la Ley 1382 de 2010, en lo que tiene que ver
con los mineros tradicionales.
De esta manera afirman que esta norma no es aplicable
para los explotadores ilegales, como lo afirma el demandante, ya que para
acceder a su aplicación se debe cumplir con el requisito de ser explotador de
minería tradicional, y para ello, según la misma ley, deben acreditar trabajos
mineros en forma continúa durante 5 años y una existencia mínima de 10 años
anteriores a la vigencia de la ley.
- En cuanto al cargo presentado en contra del artículo
16, considera el Ministerio que tampoco vulnera las normas constitucionales
alegadas, ya que en primer lugar, es una norma de transición y por tanto es
necesario atenerse a lo que expresa y claramente establece, ya que en su tenor
literal establece dos casos claramente diferenciados. El primero tiene que ver
con las propuestas de trámite, que de suyo excluye derechos adquiridos, ya que
mientras la propuesta se encuentre en trámite no existe derecho adquirido, éste
solamente se predica respecto del contrato y mientras se adelanta el trámite
solamente tiene el derecho de prelación quien haya presentado su solicitud en
primer lugar, según lo dispone el art. 16 de la Ley 685 de 2001 (código de
minas, vigente)
El otro caso de transición, es el referido al contrato
vigente a la fecha de vigencia de la ley 1382, que no resulta violatoria de
derechos adquiridos, en cuanto lo que establece es un tiempo adicional de tres
(3) meses al titular minero para pagar al estado la deuda que por canon
superficiario no haya cancelado conforme a su contrato. Considera que este
parágrafo en ningún caso está violando el contrato perfeccionado conforme a las
normas vigentes al tiempo de su celebración.
Respecto de las propuestas que se encuentren en
trámite a la entrada en vigencia de la ley  no tienen consolidados derechos
adquiridos, por lo cual respecto de estas no se constituye ninguna violación de
derechos que no existen. Por lo que el hecho de conceder un término para el
pago del canon superficiario de la primera anualidad de manera transitoria no
puede considerarse violación al debido proceso.
Para
ello se cita la jurisprudencia de la Corte –sentencia C-200 de 2002 y c-619 de
2001 sobre los efectos de la ley en el tiempo y específicamente sobre derechos
adquiridos, meras expectativas y normas procesales.
En
cuanto a los títulos mineros que no hubieren pagado el correspondiente canon
superficiario por anualidad, si no se paga en las fechas determinadas en la ley
anterior ampliada por la presente, constituyen una causal de caducidad, que ya
existía (art. 112 literal d) de la Ley 685 de 2001)
Afirman
que el procedimiento para la declaratoria de caducidad se encuentra regulado en
la ley (art. 288 de la Ley 685 de 2001) y será en dicho procedimiento en el
cual, el interesado podrá alegar en su favor y probar que no existe causal de
caducidad.
Sostienen
que la normatividad demandada ha respetado los derechos adquiridos sin incluir
nuevos procedimientos, ni nuevas causales de caducidad, para lo cual se apoya
en jurisprudencia del Consejo de Estado.
Por consiguiente concluye que las normas demandadas no
vulneran ningún precepto constitucional, y solicita se declare la
exequibilidad.
4.
Intervención ciudadana
El
señor Dario Quiroga Traslaviña, obrando como ciudadano en ejercicio, presentó
escrito en el cual se refiere a la inconstitucionalidad del inciso primero del
artículo 12 de la Ley 1382, aparte normativo que no fue demandado en el
presente proceso de constitucionalidad.
5.
Intervenciones extemporáneas
Vencido
el término de fijación en lista del asunto de la referencia, según constancia
de la secretaría General de esta Corporación,[1]
el ciudadano Alejandro Venegas Franco, obrando como Decano de la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, el ciudadano Hernán Alejandro
Olano García, obrando en representación de la Facultad de Derecho de la
Universidad de la Sabana, y la ciudadana Adriana Camacho, en calidad de
Secretaria de la Academia Colombiana de Jurisprudencia presentaron escrito de
intervención, los cuales no se tendrán en cuenta debido a su extemporaneidad.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante concepto 5006 del 24 de agosto de 2010, el señor
Procurador General de la Nación emite concepto en el que solicita a la Corte “Declarar
la EXEQUIBILIDAD del inciso segundo del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, ….
Declarar la INEXEQUIBILIDAD del inciso tercero del artículo 12 de la Ley 1382
de 2010… Declarar la EXEQUIBILIDAD del parágrafo segundo del artículo 16 de la
ley Ley 1382 de 2010”, con base en los siguientes argumentos:
El Procurador considera que el problema jurídico se
concreta en establecer “i) si se
vulnera el debido proceso y el derecho a la propiedad, al autorizar la
legalización de los explotadores irregulares, valga decir, sin títulos mineros,
en terrenos en los cuales existe una concesión otorgada con el lleno de los
requisitos legales; ii) si la decisión del legislador de obligar a los
explotadores regulares a llegar a un acuerdo con los irregulares, vulnera los
precitados derechos; y iii) si establecer nuevos requisitos para el trámite de
propuestas de concesión minera y de los títulos mineros, existentes antes de la
vigencia de la disposición  demandada, desconoce el derecho al debido proceso y
a la seguridad jurídica.”
Para esclarecer lo anterior, comienza por realizar un
análisis acerca de la naturaleza del contrato de concesión minera, con base en
el título II de la Ley 685 de 2001 que lo regula, especialmente el artículo 14
respecto de la exploración y explotación de minas de propiedad estatal, y el
artículo 45 que regula el contrato de concesión minera, regulación que
considera se encuentra en armonía con los mandatos superiores de los artículos
80, 332, 334 y 360 de la Constitución Política.  Así mismo se refiere al Título VII de la Ley 685 de 2001, en sus artículos
258 y siguientes, en los cuales se establece el procedimiento para la
presentación de la propuesta a efectos de obtener la concesión minera.
Con base en lo anterior, el Procurador realiza el
análisis de los apartes demandados de los artículos 12 y 16 de la Ley 1382 de
2010. En cuanto al artículo 12 sostiene que este  “propende por la legalización de los explotadores,
grupos y asociaciones de minería tradicional, esto es, para que con el lleno de
los requisitos legales, se les otorgue la concesión de las minas que están
ocupadas sin el lleno de las exigencias respectivas”.
1. En cuanto al segundo inciso del artículo 12, el
cual establece que si el área solicitada se encuentra ocupada por una concesión
y si el grupo demuestra una antigüedad mayor a la que tiene la concesión, se
procederá a verificar las condiciones de cumplimiento de las obligaciones del
titular minero y en caso de hallarse en causal de caducidad, se tendrá como
primera opción para continuar el trámite de la solicitud de legalización, el
Procurador realiza un análisis sistemático con los artículos 259, 260 y 271 de la
Ley 685 de 2001, para concluir que existe un procedimiento riguroso para llegar
a adjudicar el contrato de concesión minera, en el cual se permite y se
garantiza la intervención de terceros y de la comunidad en general. Por ello
encuentra en principio que no es razonable que la ley brinde una nueva
oportunidad a la persona que no participa en dicho procedimiento para hacer
valer sus derechos, al haber permanecido en el área de explotación minera con
anterioridad al concesionario.
No obstante, considera que la expresión acusada no
pretende cuestionar una oportunidad procesal desaprovechada, sino verificar el
cumplimiento de las obligaciones del concesionario, que en caso de no darse,
permite iniciar un procedimiento administrativo que puede conducir a declarar
la caducidad, evento en el cual es posible que proceda la solicitud de
legalización de las personas que con anterioridad se encuentran ocupando el
área objeto de la concesión.
Por consiguiente, el Procurador considera que “a
pesar de la falta de precisión de la disposición demandada, no se desconocen
los derechos del contratista, pues de la misma normativa se desprende que es
necesario acudir al procedimiento previamente establecido en la ley para
declarar la caducidad del contrato de concesión minera, lo cual garantiza el
ejercicio de los derechos que le asisten al contratista, en especial el de
propiedad y el debido proceso, ya que se le permite participar en dicho trámite
administrativo dentro de los parámetros establecidos por el legislador.”
2. En relación con el tercer inciso del artículo 12 demandado,
encuentra la Vista Fiscal que este sí merece una objeción constitucional.
Menciona que este aparte normativo dispone que la autoridad minera medie, en
los conflictos que surjan entre el titular de la concesión que está al día en
sus obligaciones y el explotador irregular, para que ambas partes lleguen a
acuerdos. Esta mediación obligatoria tiene, además, un término perentorio de
seis meses, contado a partir de la solicitud del minero tradicional.
Encuentra el Procurador que “[l]a persona que se
somete al complejo proceso de adjudicación y ejecución del contrato de
concesión minera, con el lleno de los exigentes requisitos establecidos en el
Código de Minas, adquiere una serie de derechos que sólo pueden ser puestos en
duda mediante procesos administrativos, como el que se estudió atrás respecto
de la caducidad, o mediante procesos judiciales, por la vía de la acción de
nulidad del contrato ante la jurisdicción contenciosa administrativa, en los
términos del artículo 289 de la Ley 685 de 2001.”
Considera por tanto que la mediación legal que prevé
la expresión demandada, vulnera los derechos adquiridos con arreglo a la ley del
concesionario y el principio de buena fe. Menciona para el efecto la
jurisprudencia de la Corte - sentencia C-663 de 2007 que trata sobre los derechos
adquiridos – y el artículo 58 de la Constitución Política que prohíbe el
desconocimiento o vulneración de los derechos adquiridos mediante leyes
posteriores, por lo que encuentra que el quebrantamiento de situaciones
jurídicas consolidadas bajo la vigencia de una ley anterior, resulta contraria
a la Constitución.
Considera la Vista Fiscal que por tanto “[n]o
existen razones valederas, o siquiera atendibles, para que se disponga mediar
para lograr acuerdos, que pueden conllevar celebrar contratos de asociación y
de operación, con personas o grupos irregulares, que no cumplen, ni han
cumplido, con los requisitos establecidos por la ley.”
Así mismo, afirma que esta mediación obligatoria
afecta el patrimonio de los concesionarios de manera injustificada, “pues
este cambio intempestivo de las condiciones en la ejecución del contrato,
impide cumplir con las proyecciones de explotación y puede acarrear serias
implicaciones económicas, en detrimento de sus derechos, amparados en el
contrato de concesión minera”, y que la imposición de un plazo perentorio
para dicha mediación, “desconoce tanto los derechos adquiridos de los
concesionarios como el propio contrato de concesión.”
Finalmente, en cuanto al inciso tercero del artículo
12 demandado, sostiene que además del principio de respeto a los derechos
adquiridos, la expresión acusada vulnera el principio de la buena fe, que es
cardinal en los contratos. Para sustentar lo anterior, menciona la
jurisprudencia constitucional en cuanto al principio de buena fé - sentencia
C-818 de 2005- y afirma que este principio exige un comportamiento acorde con
el valor ético de la confianza mutua en el ejercicio de derechos y cumplimiento
de las obligaciones que se derivan para las partes de un negocio jurídico, en
su celebración, su ejecución y su liquidación, y considera que este principio
resulta vulnerado por cuanto “[l]os contratistas, de buena fe, esperan de la
administración el cumplimiento del contrato y no, como lo plantea la expresión
demandada, el cambio intempestivo e injustificado de las condiciones pactadas.”
3. Respecto del parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley
1382 de 2010, norma mediante la cual se modificó el artículo 230 de la Ley 685
de 2001, relativo a que las propuestas que se encuentren en trámite y los
títulos mineros que no hubieren pagado el canon correspondiente a la primera
anualidad, deberán acreditar dicho pago dentro de los tres meses subsiguientes
a las promulgación de la ley, so pena de rechazo o caducidad, según
corresponda, el Ministerio Público considera que este parágrafo no vulnera las
normas constitucionales invocadas por el demandante.
Sostiene que la norma en lo que se refiere a las
propuestas que se encuentran en trámite, complementa el artículo 274 de la Ley
685 de 2001, al obligar a que se acredite el pago de la primera anualidad del
canon superficiario, al momento de presentarlas, so pena de rechazo. Por tanto,
considera que “la norma que se censura se limita a precisar el término para
el pago de dicha anualidad, lo cual no implica un cambio en las reglas
conocidas y aceptadas por los proponentes de una concesión minera”.
En cuanto a los títulos mineros, encuentra que la
norma tampoco desconoce los derechos de sus tenedores, “pues el parágrafo
demandado no crea una nueva causal de caducidad, ya que el artículo 112 del
Código de Minas con anterioridad había dispuesto que el contrato puede
terminarse por la declaración de caducidad por: “el no pago oportuno y completo
de las contraprestaciones económicas”, dentro de las cuales se encuentra el
canon superficiario, contemplado en el artículo 230 del citado Código.”
Por consiguiente, considera que el legislador no establece
una causal adicional de rechazo o caducidad, que pueda afectar los derechos de
los concesionarios, pues dicha causal ya estaba contemplada en la normatividad
anterior.
Por lo anterior, concluye solicitando a la Corte
declarar la exequibilidad del inciso segundo del artículo 12, la
inexequibilidad del inciso tercero del artículo 12 y la exequibilidad del parágrafo
segundo del artículo 16, todas normas de la Ley 1382 de 2010.
VI. FUNDAMENTOS
DE LA DECISIÓN
1.
Competencia de la Corte
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues
las disposiciones acusadas forman parte de una Ley de la República, en este
caso, de la Ley 1382 de 2010.
2.
Asunto bajo revisión. Problema jurídico planteado
2.1 En esta oportunidad debe resolver la Corte (i) si los
incisos segundo y tercero del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, en cuanto
prevén requisitos y procedimientos para la legalización de explotaciones
mineras en terrenos en donde existen concesiones, vulnera los derechos al
debido proceso -artículo 29 superior- y los derechos adquiridos –artículo 58
superior-. (ii) Así mismo debe resolver esta Corte si el parágrafo 2º del
artículo 16 de la Ley 1382 de 2010, en cuanto prevé el requisito de
acreditación del canon superficiario a la primera anualidad para las propuestas
de concesión que se encuentren en trámite a la entrada en vigencia de la ley y
para los títulos mineros que no hubieran pagado dicho canon, dentro de los tres
(3) meses siguientes a la promulgación de la Ley 1382 de 2010, vulnera
igualmente el debido proceso –art. 29 superior- y los derechos adquiridos
–artículo 58 superior- al estatuir una nueva causal de caducidad aplicable a
propuestas presentadas antes de la vigencia de la ley 1382 de 2010, que desconoce
el derecho subjetivo adquirido mediante la presentación de la propuesta.
El
examen en el presente estudio se circunscribirá a los cargos presentados por
vulneración de los artículos 29 y 58 superiores, en razón a que si bien en la
demanda se afirma existe una vulneración del artículo 2º de la Constitución,
los argumentos se circunscriben a la afectación del debido proceso y de los
derechos adquiridos, y respecto del artículo 2º superior no se presenta argumento
alguno por parte del actor. Por consiguiente, encuentra la Sala que en relación
con el artículo 2º superior no se presentó cargo alguno de constitucionalidad
y, por tanto, la Corte no se pronunciará a este respecto.
Para
resolver estos problemas, la Corte reiterará su jurisprudencia en relación con
(i) las disposiciones superiores relativas a la propiedad y explotación minera;
(ii) el derecho al debido proceso –art.29 CN; (iii) los derechos adquiridos
–art. 58 CP-; y (iv) analizará las expresiones acusadas.
2.2 La demanda afirma que los preceptos demandados contenidos en el
artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 son
violatorios del debido proceso -artículo 29 CN- y de los derechos adquiridos
–artículo 58 CP-, en razón a que la concesión minera apareja una serie de
derechos y obligaciones que no pueden ser desconocidos, y que la norma
demandada desconoce el principio general relativo a la presunción legal de los
actos jurídicos administrativos y pone en entredicho todos los contratos de
concesión minera, con el fin de legalizar explotaciones irregulares, lo cual
considera un reconocimiento del delito como fuente creadora de derechos.
En
relación con el parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 1382 de 2010, considera
la demanda que esta norma vulnera el debido proceso, por cuanto estatuye una
nueva causal de caducidad o de rechazo de la propuesta, aplicables a quienes
presentaron propuestas antes de la vigencia de la Ley 1382 de 2010, es decir de
manera posterior a las leyes preexistentes que cobijaban dichas propuestas y
por tanto desconociendo el derecho subjetivo adquirido mediante la presentación
de la propuesta, la cual debe regirse por el procedimiento vigente al momento
de la presentación de la misma, y conlleva la obligatoriedad para el Estado de
celebrar contrato de concesión si se cumplen con los requisitos exigidos.
Considera
que si bien las normas sobre competencia y procedimiento tienen cumplimiento
inmediato, en el evento de la modificación de normas que afecten el derecho
sustancial, estas deben preservar las garantías que el mismo ordenamiento ha
conferido a sus beneficiarios y así lo ha entendido la ley minera –artículos 46
y 352 de la ley 685 de 2001-.
2.3 Los
intervinientes dentro de este proceso de constitucionalidad –Ministerio de
Minas y Energía y la Universidad Nacional de Colombia- coinciden en solicitar a
la Corte la declaratoria de exequibilidad de los apartes demandados del
artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 y del parágrafo 2º del artículo 16 de la
misma ley, al encontrar infundados los cargos de la demanda por vulneración del
debido proceso -artículo 29 CN- y de los derechos adquiridos –artículo 58 CP-.
2.4
Por su parte, la Vista Fiscal, solicita a la
Corte (i) la declaratoria de exequibilidad del inciso segundo del artículo 12
de la Ley 1382 de 2010, por encontrar infundados los cargos de la demanda en
relación con la vulneración de los artículos 29 y 58 superiores; (ii) la declaratoria
de inexequibilidad del inciso tercero del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010,
en razón a que en este caso encuentra que se vulnera los derechos adquiridos de
conformidad con el artículo 58 superior; y (iii) la declaratoria de
exequibilidad del parágrafo segundo del artículo 16 de la ley Ley 1382 de 2010,
por inexistencia de vulneración del debido proceso –art. 29 superior- o de los
derechos adquiridos –art. 58 CN-.
3.     Jurisprudencia en relación con la propiedad y
explotación minera en Colombia
3.1 El
artículo 332 de la Constitución prevé que el Estado es propietario del subsuelo
y de los recursos no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y
perfeccionados, con arreglo a las leyes preexistentes.
De conformidad con el artículo 334 Superior, el Estado, intervendrá por
mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del
suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes,
para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes.
Así mismo, el artículo 360 estipula que la ley
determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no
renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los
mismos. Así mismo, dispone esta norma que la explotación de un recurso natural
no renovable causará a favor del Estado, una contraprestación económica a
título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que
se pacte.
De otra parte, el artículo 80 Superior afirma, que el
Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para
garantizar su desarrollo sostenible, su consecución, restauración o
sustitución.
En relación con estas disposiciones, la Corte ha reiterado lo
establecido en los artículos 332, 334, 360 y 80 de la Constitución Política, en
cuanto a que el Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos de
conformidad con las leyes preexistentes, sobre la facultad de intervención del
Estado en la explotación de los recursos naturales y uso del suelo, así como sobre
la planificación, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales.
Igualmente, esta Corporación ha analizado el régimen legal de  propiedad de los
recursos mineros, establecido en los artículos 5°, 7° y 10 de la Ley 685 de
2001, determinando la constitucionalidad del precepto que estatuye que los
minerales de cualquier clase y ubicación, yacentes en el suelo o el subsuelo,
en cualquier estado físico natural, son de la exclusiva propiedad del Estado,
sin consideración a que la propiedad, posesión o tenencia de los correspondientes
terrenos sean de otras entidades públicas, de particulares o de comunidades o
grupos.[2]
En relación con estas disposiciones superiores ha
manifestado también la jurisprudencia de la Corte, que el Estado en su calidad
de propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, tiene de
un lado, la obligación de conservación de estos bienes y, de otro lado, los
derechos económicos que se deriven de su explotación, y por tanto la competencia
y la facultad para conceder derechos especiales de uso sobre dichos recursos, a
través de concesiones, las cuales constituyen derechos subjetivos en cuanto
entrañan un poder jurídico especial para el uso del respectivo bien público. A
este respecto ha dicho la Corte:
“10. Como primera medida debe advertirse que el
artículo 332, en concordancia con el artículo 360, de la Constitución Política,
estipula que el Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables y como consecuencia de ello es el titular
originario de las regalías, esto es
de las rentas que se producen como consecuencia de la contraprestación de la
explotación de esos bienes.  Sin embargo, el Estado deberá otorgar
participación a las entidades territoriales de acuerdo con lo que señale la
ley.  En otras palabras, la propia Constitución autoriza para que el Estado
conceda derechos especiales de uso sobre sus recursos naturales no renovables,
lo que hace que de un lado, surjan derechos públicos subjetivos para el
concesionario que es un poder jurídico especial de uso del respectivo bien
público y, de otro lado, derechos económicos y de conservación del bien,
para el Estado.”[3]
(Resalta la Sala)
Así mismo, la Corte ha precisado que el concepto de
Estado como propietario de los recursos naturales no renovables, comprende el
conjunto de todas las autoridades públicas, a todos los colombianos y a todas
las entidades territoriales, y que con esta expresión el constituyente quiso
evitar la centralización nacional de los recursos provenientes de la
explotación de los recursos naturales, los cuales deben beneficiar a todos los
colombianos.[4]
Por consiguiente, en relación con la propiedad y
explotación minera en Colombia, reitera esta Sala que la Constitución de 1991
determina la propiedad del Estado sobre el subsuelo y los recursos naturales no
renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos conforme a las leyes
preexistentes (artículo 332); que el Estado se encuentra facultado para
intervenir por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales,
en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de
los bienes, con el fin de lograr la racionalización de la economía y el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes -artículo 334 Superior-;
que por disposición de la Carta es el Legislador quien debe determinar las
condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, así
como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos y que la
explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una
contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro
derecho o compensación que se pacte; y que el Estado se encuentra facultado
para establecer una serie de políticas de planificación dirigidas a la
protección ambiental y de la biodiversidad, en armonía con el aprovechamiento
de los recursos naturales (artículos 80). Todo lo anterior, en armonía con la
función ecológica de la propiedad -artículo 58 CN-, el respeto por el derecho a
un medio ambiente sano, y la protección del medio ambiente, y de conformidad
con los tratados internacionales que en materia ecológica se han reconocido
(artículos 9, 94 y 226)[5].
3.2 De otra
parte, la Corte Constitucional se ha pronunciado en diversas oportunidades en
relación con la figura jurídica de la concesión para el uso y explotación de
recursos naturales no renovables, como el agua, los metales preciosos o las
salinas[6],
encontrando que el otorgamiento de concesiones para la explotación de recursos
naturales, de conformidad con el conjunto de las disposiciones constitucionales
y legales que le son aplicables, tiene un claro sustento constitucional.
3.2.1 Esta Corporación ha definido de manera general los
contratos de concesión,  de la siguiente manera:
“Los contratos de concesión son aquellos que celebran
las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada
concesionario, la prestación, operación, explotación, organización o gestión,
total o parcial, de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación
de una obra o bien destinados al servicio o uso público, así como aquellas
actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la obra
o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control
de la entidad contratante, a cambio de una remuneración que puede consistir en
derechos, tarifas, tasas, valoración, o en la participación que se le otorgue
en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o porcentual y en
general, en cualquier otra modalidad de contraprestación que las partes
acuerden.”[7]
De esta definición se deducen los siguientes elementos
del contrato de concesión: (i) son aquellos celebrados entre un grupo de
personas o asociación y entidades estatales; (ii) tienen como fin actividades
tales como la prestación, operación, funcionamiento, explotación, organización,
gestión o construcción; (iii) estas actividades se refieren a un servicio
público, a una obra o bien destinados al servicio público; (iv) la
responsabilidad de estas actividades recae en el concesionario; (v) la
vigilancia y control de estas actividades corresponde a la entidad pública
contratante; (vi) la contraprestación en estos contratos consiste en derechos,
tarifas, tasas, valoración, en un canon periódico, único y porcentual, en la
participación que se le otorgue al concesionario en la explotación del bien, o
en otra modalidad de contraprestación acordada.
3.2.2 Las
anteriores características se aplican igualmente a los contratos de concesión
para la explotación de recursos naturales no renovables. En relación con estos
contratos, de conformidad con los artículos 332 y 360 de la Constitución
Nacional,  la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido:
“11. Por lo anteriormente expuesto, se deduce que
el contrato de concesión de recursos naturales no renovables tiene dos aspectos
primordiales, uno el derecho de explotación que se origina una vez se inscribe
el acto que otorga el título minero en el Registro minero correspondiente y,
otro aspecto es la actividad autorizada a desarrollar, esto es, la explotación
o exploración del bien público.”[8]
(…)
“32- Tal y como lo ha señalado la doctrina y la
jurisprudencia de esta Corte y de otras corporaciones judiciales[9], por medio de la
concesión, las entidades estatales otorgan a una persona, llamada
concesionario, la posibilidad de operar, explotar, o gestionar, un bien o
servicio originariamente estatal, como puede ser  un servicio público, o la
construcción, explotación o conservación de una obra o bien destinados al
servicio o uso público. Las labores se hacen por cuenta y riesgo del
concesionario pero bajo la vigilancia y control de la entidad estatal, a cambio
de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, o en la
participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en general, en
cualquier otra modalidad de contraprestación. Como vemos, el contenido de
la relación jurídica de concesión comprende un conjunto amplio de deberes y
derechos del concesionario, así como de facultades y obligaciones de la autoridad
pública, todo lo cual se encuentra regulado de manera general en la ley pero
puede completarse, en el caso específico, al otorgarse la respectiva concesión.
Pero en todo caso es propio de la concesión que el Estado no transfiere el
dominio al concesionario, ya que éste sigue siendo de titularidad pública. (…)
De otro lado, y ligado al interés público que acompaña este tipo de relaciones
jurídicas, las autoridades deben ejercer una permanente vigilancia sobre el
concesionario a fin de que cumpla adecuadamente sus obligaciones, “lo que
implica que siempre existirá la facultad del ente público de dar instrucciones
en torno a la forma como se explota el bien o se presta el servicio.[10]”  (…)
por lo cual “aun cuando la administración haya autorizado la concesión, sin
embargo, conserva las potestades propias que le confiere la ley para garantizar
el correcto ejercicio de ésta, así como la utilización eficiente del recurso,
su preservación, disponibilidad y aprovechamiento de acuerdo con las
prioridades que aquélla consagra.[11]”[12]
De lo anterior, se colige que esta Corporación ha
evidenciado que el contrato de concesión para la explotación de recursos
naturales no renovables tiene dos aspectos primordiales, (i) el derecho de
explotación que nace con la inscripción del acto que otorga el título minero en
el registro minero correspondiente, de conformidad con el código de minas, y
(ii) la actividad propiamente dicha de exploración o explotación del bien
público. Así mismo, además de las características propias del contrato de
concesión, ya mencionadas, que se aplican igualmente a la concesión para la
explotación de recursos naturales no renovables, la Corte ha insistido en que
este tipo de contrato (i) comprende un conjunto amplio de deberes y derechos
del concesionario; (ii) comprende igualmente un conjunto de facultades y
obligaciones de la autoridad pública, (iii) tales derechos, facultades y
obligaciones deben estar expresamente reguladas por la ley, (iv) la concesión
no transfiere el dominio sobre los recursos al concesionario, y (v) las
autoridades deben ejercer una permanente vigilancia sobre el concesionario con
el fin de que cumpla adecuadamente sus obligaciones, dentro del marco
constitucional y legal fijado para la explotación de los recursos naturales no
renovables y con respeto de las normas ambientales.
3.2.3
Igualmente, en relación con los contratos de concesión, la Corte ha encontrado
que la extinción de los derechos derivados de la concesión procede
exclusivamente por la vía judicial o por la vía administrativa. Lo anterior,
encuentra su fundamento en el principio del paralelismo de competencias y del
principio según el cual las cosas en el derecho se deshacen como se hacen. Por
tanto, en la extinción de derechos relativos a los contratos de concesión, debe
intervenir la misma autoridad que intervino en su emanación, pudiendo entonces
actuar las autoridades administrativas para suspender la explotación o las actividades
de personas dedicadas a la extracción o comercialización de metales preciosos,
en ejercicio de la prerrogativa administrativa de ejecutar los propios actos de
la administración. No obstante lo anterior, esta competencia administrativa se
encuentra sometida a los límites de razonabilidad y proporcionalidad, con el
fin de evitar actos arbitrarios.[13]
3.2.4 En punto al tema de los procedimientos previstos para
los contratos de concesión minera, la Corte se ha pronunciado en relación con
el procedimiento gubernativo para la celebración de estos contratos, y los
aspectos procedimentales del mismo, contenidos en el Título Séptimo y artículo
261 del código de minas, afirmando que este procedimiento sumario busca otorgar
celeridad, eficacia e informalidad a los trámites exigidos para realizar
labores de explotación minera, todo lo cual se ajusta a los principios de la
función administrativa de igualdad, eficacia y celeridad, contenidos en el
artículo 209 superior.[14]
Así mismo, en relación con el tema del procedimiento
de los contratos de concesión minera, la Corte ha analizado igualmente el
requisito de registro de estos contratos, contenido en el artículo 332 del
código de minas, encontrando que se trata de un trámite útil, desde el punto de
vista administrativo, y exequible, desde el punto de vista constitucional, que
garantiza la oponibilidad de los mismos frente a terceros.[15]
3.3 Ahora bien, el inciso 1º
del artículo 360 de la Constitución Política, estipula que “La ley
determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no
renovables así como los derechos de las entidades territoriales
sobre los mismos”. (Resalta la Corte)
Del texto superior se desprende claramente que la propia Carta, en
armonía con la cláusula general de competencia legislativa, contenida en el
artículo 150, numerales 1 y 2 de la Constitución Política, según la cual
corresponde al Congreso de la República hacer,
reformar y derogar las leyes y, por medio de ellas, expedir códigos en las
distintas especialidades o ámbitos del derecho; le confiere al
Legislador, una amplia facultad de configuración legislativa con el fin de que
determine las condiciones para la explotación de los recursos naturales no
renovables.
A
este respecto la Corte en amplia y reiterada jurisprudencia se ha pronunciado
sobre la cláusula general de competencia legislativa que se encuentra en cabeza
del Congreso de la República, órgano que tiene la competencia general para
desarrollar la Constitución y expedir las regulaciones normativas de carácter
legal.[16]
Así
mismo, esta Corporación se ha pronunciado en relación con la amplitud de dicha
facultad, afirmando que la mayor o menor amplitud de la libertad de
configuración legislativa en cabeza del Legislador depende de varios elementos:
(i) de la materia regulada, (ii) de los valores, principios o derechos constitucionales
que se regulen, (iii) del instrumento mediante el cual se adoptó la regulación,
y (iv) del contexto jurídico y empírico en el cual se inscribe dicha
regulación. [17]
Específicamente, en relación con la explotación de
recursos naturales no renovables, la Corte se ha pronunciado en reiterada
jurisprudencia sobre la amplia potestad legislativa del Legislador para regular
lo concerniente a éste ámbito, incluyendo las rentas generadas por la
explotación de los recursos naturales no renovables y la participación de las
entidades territoriales en ellas.[18]
De
otra parte, ha establecido la jurisprudencia constitucional que la libertad de
configuración del Legislador no es absoluta, sino que se encuentra limitada por
criterios de razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas. En este
sentido, aún en aquellos ámbitos en los cuales el legislador goza de un amplio margen
de configuración legislativa, éste debe respetar ciertos criterios de
razonabilidad y proporcionaliad. Por tanto, el juicio de constitucionalidad debe
adelantarse con respeto de la libertad de configuración y solo en aquellos
casos en los cuales se evidencie una irrazonabilidad manifiesta en las medidas
adoptadas por el legislador, o que la medida sea desproporcionada, o afecte  manifiestamente
derechos fundamentales, o vulnere prohibiciones constitucionales específicas,
la medida pueda llegar a ser declarada inconstitucional.[19]
A este respecto se ha pronunciado la Corte al afirmar:
“Dado que el propio constituyente atribuyó al
legislador la competencia específica de regular lo concerniente a las
condiciones de la explotación de recursos naturales no renovables y los
derechos que de ella se derivan, las limitaciones a dicha potestad pueden estar
fundamentadas en una manifiesta irrazonabilidad o una clara transgresión de
prohibiciones específicas contenidas en la Constitución.” [20]
Por consiguiente, en desarrollo de los artículos 150 y 360 de la Constitución Nacional, normas
superiores contentivas de la cláusula general de competencia legislativa y de
la competencia expresa y específica del Legislador para expedir la normatividad
que fije las condiciones para la explotación de recursos naturales no
renovables, para esta Sala es claro que es el Legislador quien se encuentra
expresamente facultado por la Carta para expedir la normatividad minera y las
demás reglas que, de una u otra forma, se relacionen con la explotación de
dichos recursos. En punto a este tema, la Sala destaca la relevancia que tiene
para la regulación sobre las condiciones de explotación de los recursos
naturales no renovables, la determinación de los trámites, procedimientos,
formas y requisitos necesarios para la explotación de dichos recursos, así como
de los procesos necesarios con el fin de lograr la formalización y legalización
de la explotación tradicional de recursos naturales no renovables o mineros,
como es el tema que hoy nos ocupa en el presente estudio de constitucionalidad.
En
síntesis, la Sala concluye que de una interpretación sistemática de los
artículos 150 y 360 Superiores, se infiere la amplia potestad legislativa del
Legislador para regular las condiciones y requisitos para la explotación de los
recursos naturales no renovables, por cuanto es el propio constituyente quien
le otorga dicha facultad expresa al Legislador. Por tanto, el control ejercido
por el juez constitucional debe ser respetuoso de la amplia libertad de
configuración del Legislador en este tema, y sólo en casos de manifiesta
irrazonabilidad o de afectación desproporcionada del núcleo esencial de otro
derecho fundamental, podría el juez constitucional declarar inexequible una
medida tomada por el legislador en este ámbito.
3.4
Finalmente, en relación con la explotación de los recursos naturales no
renovables, esta Corporación se ha pronunciado de manera amplia y reiterada en
relación con el impacto ambiental de dicha explotación, la protección del medio
ambiente y la biodiversidad, las zonas excluidas de la minería y de minería
restringida, y la protección constitucional de las comunidades indígenas. Sobre
este último tema, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado
específicamente en relación con (i) los recursos naturales existentes en sus
territorios, de conformidad con los artículos 7, 70 y 330 superiores, (ii) el
derecho de estas comunidades de velar por la preservación de los recursos
naturales, (iii) las zonas mineras indígenas,  y (iv) el derecho de
participación en las estas comunidades en las decisiones relativas a la
explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas.[21] Lo anterior,
en concordancia con el Convenio 169 de 1989 de la OIT adoptado por la
Conferencia General de ese organismo, y aprobado por Colombia mediante la ley
21 de 1991.
Pasa la Corte a analizar y reiterar su jurisprudencia
en relación con el contenido del derecho al debido proceso –art.29 CN-
especialmente aplicado al ámbito administrativo, y los derechos adquiridos
–art. 58 CP-.
4.     El derecho fundamental al debido proceso administrativo
de conformidad con el artículo 29 Superior
El artículo 29 de la Constitución Política consagra el
derecho fundamental al debido proceso, de conformidad con el cual “toda
clase de actuaciones judiciales y administrativas” debe desarrollarse con
respeto de las garantías inherentes al derecho fundamental del debido proceso. De conformidad con el texto constitucional, el debido
proceso tiene un ámbito de aplicación que se extiende también a todas las
actuaciones, procedimientos y procesos administrativos que aparejen consecuencias
para los administrados.
4.1 La jurisprudencia
de esta Corporación se ha pronunciado de manera amplia y reiterada acerca del
contenido, elementos y características del derecho al debido proceso, el cual
es considerado uno de los pilares fundamentales del Estado social y
constitucional de Derecho. Entre los elementos más importantes del debido
proceso, esta Corte ha destacado: (i) la garantía de acceso libre y en igualdad
de condiciones a la justicia, con el fin de lograr una pronta resolución
judicial; (ii) la garantía de juez natural; (iii) las garantías inherentes a la
legítima defensa; (iv) la determinación y aplicación de trámites y plazos
razonables; (v) la garantía de imparcialidad; entre otras garantías.[22]
4.2 En
materia administrativa, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que los principios
generales que informan el derecho fundamental al debido proceso se aplican
igualmente a todas las actuaciones administrativas que desarrolle la
administración pública en el cumplimiento de sus funciones y realización de sus
objetivos y fines, de manera que se garantice: (i) el acceso a procesos justos
y adecuados; (ii) el principio de legalidad y las formas administrativas
previamente establecidas; (iii) los principios de contradicción e
imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales de los asociados.   Todas
estas garantías se encuentran encaminadas a garantizar el correcto y adecuado
ejercicio de la función pública administrativa, de conformidad con los
preceptos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes y los derechos de
los ciudadanos, y de contera evitar posibles actuaciones abusivas o arbitrarias
por parte de la administración a través de la expedición de actos
administrativos que resulten lesivos de derechos o contrarios a los principios
del Estado de Derecho.[23]
En este mismo sentido, esta Corporación ha sostenido que estas garantías
inherentes al debido proceso administrativo constituyen un contrapeso al poder
del Estado en las actuaciones que desarrolle frente a los particulares.[24]
De otra parte, la
jurisprudencia de esta Corte ha expresado que de la aplicación del principio
del debido proceso administrativo se derivan consecuencias importantes, tanto
para los asociados, como para la administración pública. Desde la perspectiva
de los asociados, del derecho al debido proceso se desprenden las garantías de
(i) conocer las actuaciones de la administración; (ii) pedir y controvertir las
pruebas; (iii) ejercer con plenitud su derecho de defensa; (iv) impugnar los
actos administrativos, y (v) gozar de las demás garantías establecidas en su
beneficio.
En lo que respecta a la administración, todas las
manifestaciones del ejercicio de la función pública administrativa se
encuentran cobijadas por el debido proceso, tales como (i) la formación y
ejecución de actos administrativos; (ii) las peticiones presentadas por los
particulares; y (iii) los procesos que se adelanten contra la administración
por los ciudadanos en ejercicio legítimo de su derecho de defensa. [25]
Así mismo, la jurisprudencia
constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y posteriores que
implica el derecho al debido proceso en materia administrativa. Las garantías
mínimas previas se relacionan con aquellas garantías mínimas que
necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o
procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de
igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la
razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de
los jueces, entre otras. De otro lado, las garantías mínimas posteriores
se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión
administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción
contenciosa administrativa.[26]
El principio del debido proceso administrativo cobra
una especial relevancia constitucional cuando se trata del desarrollo de la
facultad sancionadora de la administración pública. De esta manera, cuando la
Carta consagra el debido proceso administrativo, reconoce implícitamente la
facultad que corresponde a la Administración para imponer sanciones. En punto a
este tema, la jurisprudencia constitucional ha expresado que la  potestad
sancionadora de la Administración persigue: (i) la realización de los
principios constitucionales que gobiernan la función pública, de conformidad
con el artículo 209 de la Carta, esto es igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, (ii) se diferencia de la
potestad sancionadora por la vía judicial, (iii) se encuentra sujeta al control
judicial, y (iv) debe cumplir con las garantías mínimas del debido proceso.
[27]
Finalmente, esta Corporación ha recabado en que el
derecho fundamental al debido proceso se encuentra también protegido en normas
de derecho internacional y consagrado en
instrumentos tales como la Declaración Universal de Derechos Humanos – art. 10
y 11-, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre – art. XVIII y
XXVI-, El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) –art.14 y
15-, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos –art.8-,  y ha sido desarrollado por la jurisprudencia de
órganos internacionales, tales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos[28], la cual ha
establecido que el principio del debido proceso se aplica también a los
procedimientos de carácter civil y administrativo, jurisprudencia que esta
Corte ha reconocido constituye un pauta hermenéutica relevante en el proceso de
interpretación, aplicación y determinación del alcance de los derechos
constitucionales[29].
4.3 Ahora bien, en relación con el debido proceso aplicado a la
declaratoria de caducidad de contratos por parte de la administración, esta
Corporación ha establecido que esta figura[30],
constituye una medida constitucionalmente legítima, que resulta válida para
afrontar eventuales situaciones de incumplimiento contractual, o para prevenir
otros comportamientos que puedan tener efecto directo sobre el interés público.
A este respecto ha establecido la
jurisprudencia de la Corte que: (i) la caducidad es una figura plenamente
legítima desde el punto de vista constitucional; (ii) se origina en el
incumplimiento grave del contratista; (iii) se fundamente en dicho
incumplimiento y por tanto no tiene el carácter de sanción; (iv) tiene como
consecuencia que la administración dé por terminado el contrato y ordene su
liquidación; (v) debe ser declarada mediante un acto debidamente motivado, (vi)
debe respetar el debido proceso; (v) implica igualmente que la administración
queda facultada para adoptar las medidas necesarias para ejecutar el objeto
contratado; (vii) trae aparejadas importantes consecuencias como multas o
sanciones que se hubieren estipulado,  así como la inhabilidad que por
ministerio de la Ley existe para volver a celebrar contratos con las entidades
estatales durante el tiempo que fije la ley; (viii) es una medida de control
efectivo frente al grave incumplimiento del contratista, (ix) es una medida que
protege el interés público; (x) no tiene como finalidad sancionatoria, en
principio, sino de prevención; (xi) constituye una de las estipulaciones
contractuales de las partes[31];
(xii) se utiliza para prevenir otras situaciones ajenas al cumplimiento del
contrato, que el Legislador ha considerado que afectan gravemente el interés
público[32],
en cuyo caso es prevalente el carácter sancionatorio de la medida[33]; (xiii)
tiene un efecto disuasivo y ejemplarizante; (xiv) se encuentra amparada por la
presunción de legalidad, no obstante lo cual puede ser controvertida tanto en
la vía gubernativa como por la vía jurisdiccional; (xv) no implica vulneración
de los derechos del contratista, ya que la(s) persona(s) o entidad(es)
afectada(s) por esta medida conocen previamente las consecuencias del
incumplimiento y tienen el deber jurídico de soportar las restricciones o
efectos desfavorables, siempre y cuando la medida se adopte con respeto del
debido proceso.[34]
5.     El alcance constitucional de los derechos adquiridos,
de conformidad con el artículo 58 Superior.
El artículo 58 de la Constitución Política consagra la
protección de los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los
cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Así
mismo, estipula que cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de
utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá
ceder al interés público o social.
5.1 La
jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en múltiples oportunidades[35] al alcance
de la protección a los derechos adquiridos, diferenciándolos de las expectativas
legítimas. A este respecto, ha sostenido que los derechos adquiridos
constituyen derechos que son (i) subjetivos; (ii) concretos y consolidados;
(iii) cumplen con los requisitos de ley; (iv) se pueden exigir plenamente; (v)
se encuentran jurídicamente garantizados; (vi) se incorporan al patrimonio de
la persona; (vii) son intangibles y en consecuencia, el legislador al expedir una
nueva ley no los puede lesionar o desconocer; y (viii) se diferencian de las
expectativas legítimas. Por su parte, estas últimas se caracterizan por no haber
cumplido los presupuestos legales exigidos para la consolidación del derecho,
aunque puedan llegar a perfeccionarse en el futuro, y son tan solo
probabilidades o esperanzas que no constituyen derechos subjetivos consolidados
y pueden ser modificadas legítimamente por el legislador, con el fin de cumplir
con objetivos constitucionales.
En
este sentido, esta Corte ha establecido que configuran derechos adquiridos “…las
situaciones jurídicas individuales que han quedado definidas y consolidadas
bajo el imperio de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas
válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona.” De
manera que “la Constitución prohíbe el desconocimiento o modificación de las
situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de una ley, con ocasión de
la expedición de nuevas regulaciones legales.”  [36]
Igualmente, en forma comparativa con las expectativas, las
cuales reciben una protección más precaria, ha expresado esta Corporación que “la
ley nueva puede regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando
han acaecido o se originaron bajo la vigencia de una ley no tuvieron la virtud
de obtener su consolidación de manera definitiva”. Empero, dichas
expectativas “pueden ser objeto de alguna consideración protectora por el
legislador, con el fin de evitar que los cambios de legislación generen
situaciones desiguales e inequitativas o de promover o de asegurar beneficios
sociales para ciertos sectores de la población o, en fin, para perseguir
cualquier otro objetivo de interés público o social.”  [37]
En
otra oportunidad, en relación con el concepto de derechos adquiridos y su
diferenciación con las expectativas legítimas, expresó la Corte:
“Dicho
principio está íntimamente ligado a los derechos adquiridos, que son
aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido
bajo el imperio de una ley y, por lo mismo, han instituido en favor de sus
titulares un derecho subjetivo que debe ser respetado. De ahí que sea válido
afirmar que una ley posterior no puede afectar lo que de manera legítima se ha
obtenido bajo la vigencia de una ley anterior. “Los derechos adquiridos se
diferencian de las meras expectativas, que son aquellas esperanzas o
probabilidades que tiene una persona de adquirir en el futuro un derecho
que, por no haberse consolidado, puede ser regulado por el legislador según las
conveniencias políticas que imperen en el momento, guiado por parámetros de
justicia y de equidad que la Constitución le fija para el cumplimiento
cabal de sus funciones.” [38](resaltado y
subrayado fuera de texto)
En
este sentido, la Corte ha diferenciado claramente entre el grado de protección
constitucional y legal que tienen los derechos adquiridos, con fundamento en el
artículo 58 Superior, frente a la protección precaria de que gozan las meras
expectativas, aunque ha reconocido que estas últimas deben ser objeto de
valoración por parte del Legislador, quien para cualquier tránsito legislativo
debe consultar los principios y derechos fundamentales, así como respetar
parámetros de justicia y equidad, y se encuentra sujeto a los principios de
razonabilidad y proporcionalidad.[39]
5.2 Por otra
parte, tanto la Carta Política como la jurisprudencia de la Corte, han
determinado que si bien los derechos adquiridos se encuentran protegidos, dicha
protección no es absoluta, por cuanto en aquellos casos en que resultaren en
conflicto los derechos de los particulares con la necesidad del interés público
o social, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
A
este respecto ha dicho la Corte:
“Por lo tanto el objeto del artículo 58 de la Carta es
proteger frente al tránsito legislativo aquellas situaciones particulares y
concretas que se han consolidado definitivamente durante la vigencia de la ley
anterior; sin embargo esta protección no es absoluta y el mismo precepto
constitucional prevé que bajo determinadas condiciones el interés particular en
la protección de estos derechos subjetivos debe ceder frente a la utilidad
pública o al interés social que motivó la expedición de la nueva ley.[40]”[41]
En
este sentido, esta Corporación reitera en esta oportunidad, que los derechos
adquiridos, aunque derechos ciertos, legítimos, subjetivos, protegidos
legalmente, no son inmutables, pues encuentra límites en la utilidad pública o
el interés social.
5.3 Sintetizando, la Corte encuentra que de conformidad
con criterios doctrinarios y jurisprudenciales expuestos, se puede afirmar que
los derechos adquiridos, protegidos constitucionalmente por el artículo 58
Superior, se refieren a derechos subjetivos consolidados e intangibles, que
cumplen con las condiciones contempladas en la ley, y son plenamente exigibles,
mientras que las expectativas, son situaciones no consolidadas de conformidad
con los requisitos de ley vigentes, aunque resulte factible que lleguen a
consolidarse en el futuro, y que por tanto pueden ser modificadas por una nueva
normatividad.
Con base en los elementos de juicio que se han
expuesto a lo largo de esta providencia, la Corte Constitucional procederá a
evaluar si las expresiones demandadas contenidas en los artículos 12 y 16 de la
Ley 1382 de 2010, vulneran el debido proceso y los derechos adquiridos, tal y
como lo manifiesta el actor, de manera que se torne inconstitucional, o, si por
el contrario, de conformidad con las consideraciones expuestas, dichos
preceptos, no contravienen los derechos constitucionales referidos.
6. Análisis constitucional de las normas acusadas
Para realizar el análisis constitucional de las normas
acusadas, esta Sala procederá a (i) realizar un recuento del contenido de la
Ley 685 de 2001 y Ley 1382 de 2010, en cuya normatividad encuentran contenidos
los preceptos demandados; para luego (ii) determinar el alcance de las normas
acusadas y la constitucionalidad de las mismas.
6.1 Regulación legal del contrato de concesión en la Ley
685 de 2001 y la Ley 1382 de 2010
6.1.1 El
Título II de la Ley 685 de 2001 contiene los preceptos relativos a la
regulación del contrato de concesión minera. Estas normas determina lo relativo
a la constitución, declaración y prueba del derecho a explorar y explotar minas
de propiedad estatal –artículo 14-, así como el contrato de concesión minera
–artículo 45-, el cual es definido como aquel que se celebra entre el Estado y
un particular para efectuar, por cuenta y
riesgo de este último, los estudios, trabajos y obras de exploración de
minerales de propiedad estatal que puedan encontrarse dentro de una zona
determinada y para explotarlos en los términos y condiciones establecidos en el
Código de Minas. Así mismo, esta normativa regula los aspectos y elementos del
contrato de concesión, tales como los términos de ejecución del contrato, los
trabajos y obras a realizar, los permisos adicionales, los derechos y
obligaciones de las partes, la autonomía empresarial, la inexistencia de
cláusulas exorbitantes y la caducidad, esta última contenida en el artículo 112.
El Título VII, el artículo 258 y siguientes, de la Ley
685 de 2001, determina el procedimiento para la presentación de la propuesta a
efectos de obtener la concesión minera, en concordancia con el artículo 259 que
determina la realización de una audiencia con el fin de oír previamente a
terceros, representantes de la comunidad y a grupos o estamentos sociales.
6.1.2 Las normas acusadas se encuentran contenidas en el
Ley 1382 de 2010, por la cual se modifica la Ley 685 de 2001 o Código de Minas.
Mediante
esta ley el legislador regula lo relativo a las propuestas de contrato de
concesión, respecto de los requisitos de tales propuesta –art.1 que adiciona el
artículo 16 de la Ley 685 de 2001. Uno de estos requisitos es que las propuestas
de contrato de concesión señalen si dentro del área solicita existe algún tipo
de explotación minera tradicional, con el fin de conocer si existe o no dicha
minería y de que la autoridad minera certifique el tipo de minería existente. En
estos casos el legislador prevé que se dará aplicación a lo previsto en los
artículos 31 y 248 y las demás disposiciones aplicables del Código de Minas y
en su defecto se deberá poner en conocimiento de las autoridades competentes de
la ramas ejecutiva y judicial para que se adelanten las actuaciones
administrativas y penales previstas en los artículos 159 y 164 del Código de
Minas y las demás disposiciones del Código Penal. Se prevé que la no
información sobre la existencia de minería tradicional dará lugar al rechazo de la solicitud, o a multa en el caso
de contar con contrato de concesión, si la Autoridad Minera detecta que existe
minería y que el concesionario no ha procedido, en el último caso, de acuerdo
con los artículos 306 y 307del Código de Minas.
La
norma prevé igualmente que de existir minería tradicional constatada por la
autoridad minera y de no haber sido informada por el solicitante y
encontrándose en ejecución el contrato de concesión, se suspenderá el contrato
por el término de seis meses para el área en discusión, dentro de los cuales
las partes procederán a hacer acuerdos. Igualmente prevé la norma que de no
llegar a acuerdos se acudirá a mecanismos de arbitramiento técnico previsto en
el artículo 294 del Código de Minas, cuyos costos serán a cargo de las partes.
El tribunal de arbitramiento definirá cuál es el mejor acuerdo que será de
obligatorio cumplimiento.
En
esta norma se define el concepto de minería tradicional, como “aquellas que
realizan personas o grupos de personas o comunidades que exploten minas de
propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional y que
acrediten que los trabajos mineros se vienen adelantando en forma continua
durante cinco (5) años, a través de documentación comercial y técnica, y una
existencia mínima de diez (10) años anteriores a la vigencia de esta ley”.  En
este artículo primero también se define el tiempo máximo para que la autoridad
minera resuelva la solicitud de contrato de concesión -180 días calendarios.
En
el artículo 2º de la ley –que adiciona el artículo 31 de la Ley 685 de 2001- se
regula lo concerniente a la delimitación de áreas especiales que se encuentren
libres y sobre las cuales se pueda adelantar proyectos mineros de importancia
para el país, con el fin de otorgarlas en contratos de concesión y se
determinan algunos requisitos para dichos procesos de selección objetiva, como
la determinación de contraprestaciones económicas, de las regalías previstas
por la ley, así como que la autoridad minera señalará el procedimiento general
para el otorgamiento en concesión, así como las condiciones y requisitos para
escoger al titular minero en cada caso.
En
el artículo 3º que modifica el artículo 34 de la Ley 685 de
2001, se regula lo concerniente a las zonas excluibles de la minería, de manera
que el legislador prevé que no podrán ejecutarse trabajos y obras de
exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a
la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos
naturales renovables o del ambiente, tales como áreas que integran el sistema
de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional, zonas
de reserva forestal protectora y demás zonas de reserva forestal, ecosistemas
de páramo y los humedales designados dentro de la lista de importancia
internacional de la Convención Ramsar. En este mismo artículo el legislador
prevé algunas excepciones a esta norma general, para áreas de reserva forestal
creadas por la Ley 2ª de 1959 y áreas de reserva forestales regionales, las
cuales podrán ser sustraídas por la autoridad ambiental competente, y en cuyas
áreas las actividades de exploración y explotación propuestas se deberán
desarrollar de acuerdo con los requisitos y el procedimiento que fije el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial con el fin de que se
desarrollen en forma restringida o sólo por determinados métodos y sistemas, de
tal forma que no afecten los objetivos del área de reserva forestal no
sustraída. Así mismo en este artículo se prevén medidas en relación con
actividades de construcción, montaje o explotación minera con título minero o
licencia ambiental; con la redelimitación de las zonas de reserva forestal de la
Ley 2º de 1959 por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, entre otros temas.
En
el artículo 4º, mediante el cual se adiciona el artículo 38
de la Ley 685 de 2001, se determina que el Ministerio de Minas y Energía
elaborará, dentro de los tres (3) años siguientes a la vigencia de la ley 1382
de 2010, el Plan Nacional de Ordenamiento Minero, en cuya elaboración y
adopción deberá tener en cuenta las políticas, normas, determinantes y
directrices establecidas en materia ambiental y de ordenamiento del territorio,
expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial.
En
el artículo 5to mediante el cual se adiciona el artículo 74
de la Ley 685 de 2001, se regula lo relativo a las prórrogas para continuar las
exploraciones hasta por el término de once (11) años, determinando los
requisitos para ello.
En
el artículo 6to de la ley que modifica el artículo 77 de la Ley 685 de 2001, se
estipula la prórroga y renovación del contrato de concesión para la exploración
minera, la cual no es automática y podrá prorrogarse hasta por veinte (20)
años.
El
artículo 8º que modifica el artículo 101 de la Ley 685 de 2001,
regula lo concerniente a la integración de áreas, que tiene lugar en
relación con áreas de exploración minera que corresponden a un mismo yacimiento
y corresponden a varios títulos, pertenecientes a uno o varios beneficiarios,
con el fin de que se puedan incluir en un programa único de exploración y
explotación, integrándolas en un solo contrato, el cual se determinará de
conformidad con lo establecido en el Título VIII, Capítulo XXXII, del código de
minas. La norma prevé igualmente las excepciones correspondientes a esta norma
general, relativa a la afectación de las expectativas de ingresos por regalías de
dos (2) o más municipios beneficiarios de regalías, dentro de los diez (10)
años siguientes a la integración.
El
artículo 9º que adiciona el artículo 112 de la Ley 685 de 2001
relativo a las causales de caducidad del contrato, añade a estas causales la
contratación de personas menores de 18 años para desempeñarse en labores de
minería tanto de cielo abierto como subterráneas.
El
artículo 10 que modifica el artículo 116 de la Ley 685 de 2001, regula lo
concerniente a la autorización temporal a entidades públicas,
entidades territoriales, empresas y a los contratistas que se propongan
adelantar la construcción, reparación, mantenimiento o mejora de una vía
pública nacional, departamental o municipal, o la realización de un gran
proyecto de infraestructura declarado de interés nacional por parte del
Gobierno Nacional, para que con sujeción a las normas ambientales, puedan solicitar
a la Autoridad Minera autorización temporal e intransferible, para tomar de los
predios rurales, vecinos o aledaños a la obra, los materiales de construcción
que necesiten exclusivamente para dicha obra, con limitantes tales como la
duración de los trabajos y la cantidad máxima que deberá utilizarse.  La norma
regula lo relativo al término de resolución de dicha autorización, y la
vigencia máxima de la misma que será de máximo tres (3) años, prorrogables, por
una sola vez, contados a partir de su otorgamiento. La norma prevé igualmente
el seguimiento a ejecución de las autorizaciones temporales por parte de la
Autoridad Minera.
El
artículo 11 mediante el cual se modifica el artículo 187 de la Ley 685 de 2001, determina lo
concerniente a la necesidad de los bienes, determinando que el carácter
de indispensable de los bienes inmuebles objeto de la expropiación, así como de
los derechos sobre los mismos, incluyendo la posesión, se determinará con base
en el Programa de Trabajo e Inversiones, en el Programa de Trabajos y Obras o
en el Estudio de Factibilidad, según corresponda, aprobado por la Autoridad
Minera, así como en sus respectivas modificaciones.
El
artículo 12 establece en su inciso primero la norma general respecto de la
legalización de la minería tradicional, estableciendo que los explotadores,
grupos o asociaciones de minería tradicional que exploten minas de propiedad
estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional, deberán solicitar,
en el término improrrogable de dos (2) años contados a partir de la
promulgación de la presente ley, que la mina o minas correspondientes le sean
otorgadas en concesión llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y
de forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar, y se
acredite que los trabajos mineros se vienen adelantando en forma continua desde
antes de la vigencia de la Ley 685 de 2001.
En
el inciso segundo el artículo 12 establece una excepción, relativa a que si el
área solicitada se encuentra ocupada por una concesión, y siempre que el grupo
o asociación demuestre una antigüedad mayor a la que tiene la concesión, se
procederá a verificar las condiciones de cumplimiento de las obligaciones del
titular minero y en caso de hallarse en causal de caducidad se tendrá como
primera opción para continuar el trámite la solicitud de legalización
debidamente presentada, una vez caducado el contrato.
En
el inciso tercero del artículo 12 se establece y agrega una nueva excepción a
la excepción contenida en el inciso anterior, relativa a que en el evento en
que el titular se encuentre al día en sus obligaciones, la Autoridad Minera
mediará entre las partes para que lleguen a acuerdos, como la suscripción de
Contratos de Asociación y Operación debidamente inscritos en el Registro Minero
Nacional previstos en el artículo 221 del Código de Minas, entre otros, que permitan
la explotación por parte de los grupos o asociaciones. Para llegar las partes a
estos acuerdos tendrán un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la
solicitud del minero tradicional.
Finalmente,
la norma prevé que si el área no se hallare libre por la existencia de una
propuesta de contrato de concesión y se presentare una solicitud de
legalización en los términos que prevé el artículo 12, se continuará el trámite
de la propuesta, y en caso de llegar a ser contrato de concesión, la Autoridad
Minera procederá de acuerdo a lo señalado en el inciso tercero del mismo
artículo, es decir, la Autoridad Minera mediará entre las partes para que se lleguen
a acuerdos. Así mismo, prevé el artículo que si la solicitud de propuesta de
contrato de concesión es rechazada, se tendrá como primera opción para
continuar el trámite, la solicitud de legalización.
Este
mismo artículo prevé en el parágrafo 1º que los plazos para la resolver la
solicitud de legalización, y prevé que hasta tanto no se resuelva la solicitud
de legalización no habrá lugar a lugar a proceder, respecto de los interesados,
mediante las medidas previstas en los artículos 161 y 306, ni a proseguirles
las acciones penales señaladas en los artículos 159  y 160 del código de minas,
así como que los trámites de evaluación, visita de viabilización y adjudicación
de la concesión se llevarán a cabo de forma gratuita.
El
artículo 13 que modifica el artículo 205 del Código de Minas, regula lo
relativo a la licencia ambiental, que se otorgará con base en el Estudio
de Impacto Ambiental, para la construcción, el montaje, la exploración cuando se
requiera la construcción de vías para lo cual deberá tramitarse licencia
ambiental.
El
artículo 14 que modifica el artículo 206 del Código de Minas, establece
el requisito de la Licencia Ambiental, para las obras y trabajos de la
explotación temprana.
El
artículo 15 que modifica el artículo 212 del Código de Minas,
establece estudios y licencias ambientales conjuntas, la realización del
Estudio de Impacto Ambiental para las áreas vecinas o aledañas a las obras de
infraestructura, montaje o explotación.
El
artículo 16 que modifica el artículo 230 de la Ley 685 de 2001, regula el tema
del canon superficiario, sobre la totalidad del área de la
concesión durante la exploración, el montaje y construcción o sobre las
extensiones de la misma que el contratista retenga para explorar durante el
período de explotación. Esta norma establece que el canon superficiario es
compatible con la regalía y constituye una contraprestación que se cobrará por
la entidad contratante sin consideración a quien tenga la propiedad o posesión
de los terrenos de ubicación del contrato. Así mismo esta norma establece el
monto del canon superficiario determinando que “[e]l mencionado canon será
equivalente a un salario mínimo día legal vigente (smdlv) por hectárea año, del
primero al quinto año; de ahí en adelante el canon será incrementado cada dos
(2) años adicionales así: por los años 6 y 7 se pagarán 1.25 salarios mínimos
día legal vigente por hectárea año; por el año 8, 1.5 salarios mínimos día
legal vigente por hectárea año”.
De
otra parte se estable en esta norma los tiempos para el pago del canon superficiario,
el cual se pagará por anualidades anticipadas, y que la primera anualidad se
pagará dentro de los tres (3) días siguientes al momento en que la Autoridad
Minera, mediante acto administrativo, determine el área libre susceptible de
contratar. Así mismo señala la norma que para las etapas de construcción y
montaje o exploración adicional, se continuará cancelando el último canon
pagado durante la etapa de exploración.
El
parágrafo 1º del artículo 16 establece que la no acreditación del pago del
canon superficiario dará lugar al rechazo de la propuesta, o a la declaratoria
de caducidad del contrato de concesión, según el caso. Así mismo, establece que
la Autoridad Minera solo podrá disponer del dinero que reciba a título de canon
superficiario una vez celebrado el contrato de concesión, y que se reintegrará
al proponente la suma pagada por canon superficiario únicamente en el caso de
rechazo por superposición total o parcial de áreas o en los casos en que la
autoridad ambiental competente niegue la sustracción de la zona de reserva
forestal para la etapa de exploración.
Por
su parte el parágrafo 2º ahora demandado, establece que las propuestas que a la
fecha de entrada en vigencia de la presente ley se encuentren en trámite y los
títulos mineros que no hubieren pagado el canon correspondiente a la primera
anualidad, deberán acreditar dicho pago dentro de los tres (3) meses siguientes
a la promulgación de la presente ley, so pena de rechazo o caducidad, según
corresponda.
El
artículo 17 que modifica el inciso 1º del artículo 270 de la Ley 685 de 2001,
se refiere al requisito de presentación personal de la presentación de la
propuesta de contrato.
El
artículo 18, adiciona el artículo 271 de la Ley 685 de 2001,
Código de Minas, relativo a los requisitos de la propuesta para contratar,
añade algunos requisitos que debe cumplir dicha propuesta, como un anexo
técnico que describirá los trabajos de exploración, y la demostración de la
capacidad económica del interesado proporcional al área solicitada, cuando se
trate de proyectos de más de ciento cincuenta (150) hectáreas.
El
artículo 19 que modifica el artículo 273 de la Ley 685 de 2001, se refiere a
las objeciones a la propuesta de contrato, la cual se podrá corregir o
adicionar, en los casos que no estén contemplados como causales de rechazo por
el artículo 274 del código de minas.
El
artículo 20 modifica el artículo 274 de la Ley 685 de 2001 y
establece las causales de rechazo de la propuesta de contrato de concesión, las
siguientes:
“1.
Si el área pedida en su totalidad se hallare ubicada en los lugares y zonas
señaladas en el artículo 34
de este Código siempre que no hubiere obtenido las autorizaciones y conceptos
que la norma exige.
2.
Si se superpone totalmente a propuestas o contratos anteriores.
3.
Si no cumple con la presentación de todos los requisitos establecidos en el
artículo 271 del presente Código.
4.
Si no se cumple el requerimiento de subsanar las deficiencias de la propuesta.
5.
Si no se acredita el pago de la primera anualidad del canon superficiario”.
El
artículo 21 adiciona el artículo  280 de la Ley 685 de 2001, en relación con la
constitución de la póliza o su sustitución, y la reglamentación de otros tipos
de garantías.
El
artículo 22 modifica el artículo 285 de la Ley 685 de 2001, en relación con el procedimiento
administrativo para las servidumbres.
El
artículo 23 que adiciona el artículo 325 de
la Ley 685 de 2001, establece el cobro por parte de la Autoridad Minera de los
servicios de fiscalización y seguimiento a los títulos mineros.
El
artículo 24 adiciona el artículo 332 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas con
el siguiente literal:
j)
Las reservas especiales de que trata
el artículo 31 del presente Código.
El
artículo 25 adiciona el artículo 334 de la Ley 685 de 2001, con un inciso
mediante el cual se determina el término para poder presentar propuestas de
concesión respecto de las áreas que hayan sido objeto de un título o solicitud
minera y que por cualquier causa queden libres, el cual será de treinta (30)
días posteriores a que queden en firme los actos administrativos definitivos
que impliquen tal libertad.
El
artículo 26 determina lo concerniente a los distritos mineros especiales, que
serán “áreas estratégicas mineras del territorio nacional” “mediante las cuales
se facilitará la relación Estado-Sociedad-Territorio y se estimulará la
planeación participativa en un contexto de desarrollo humano sostenible y
equilibrio para la competitividad del territorio”, las cuales serán
determinadas por el Ministerio de Minas y Energía.
El
artículo 27 adiciona la Ley 685
de 2001, con una norma sobre responsabilidad social empresarial, en la
cual se determina que las empresas mineras promoverán y efectuarán actividades
de responsabilidad social, en un marco de desarrollo humano sostenible, las
cuales propenderán por el logro de objetivos sociales de mejoramiento de la
calidad de vida de la población y la prevención y reparación de los daños
ambientales en las regiones, subregiones y/o zonas de su influencia.
El
artículo 28 establece que las disposiciones de la ley 1382 de 2010 no modifican
ni derogan las garantías y derechos consagrados en la Ley 70
de 1993 y en el Código de Minas a favor de los grupos étnicos (comunidades
negras e indígenas) y de sus zonas mineras.
El
artículo 29 establece que la obligación de la Autoridad Minera
de reglamentar el artículo 254 sobre mano de obra regional, contenido en la Ley
685 de 2001, en un término máximo de seis (6) meses, a partir de la
promulgación de dicha ley.
El
artículo 30 establece la especial protección que brindará el estado a la
pequeña minería, para la continuación de lamisca, que existe en los
departamentos contemplados en el artículo 309 de la Constitución Nacional y en
el Chocó, la cual deberá legalizarse en un término de dos (2) años contados a
partir de la vigencia de la ley 1382 de 2010.
Y finalmente el artículo 31 que establece la norma de
vigencia a partir de la publicación y la derogación expresa de los artículos 190, 191, 203, 211, 213, 215, 282, 292, 298 y 316 de la Ley 685 del 2001 Código de
Minas.
6.2 El alcance normativo y el examen de
constitucionalidad de los preceptos normativos acusados
6.2.1 En el inciso primero del artículo 12 de la ley 1382
de 2010 ahora demandado reza:  “Si el área solicitada se encuentra ocupada
por una concesión, y siempre que el grupo o asociación demuestre una antigüedad
mayor a la que tiene la concesión, se procederá a verificar las condiciones de
cumplimiento de las obligaciones del titular minero y en caso de hallarse en
causal de caducidad se tendrá como primera opción para continuar el trámite la
solicitud de legalización debidamente presentada, una vez caducado el contrato.”
En
el inciso primero del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 el legislador
establece la norma general respecto de la posibilidad de legalización de la
minería tradicional, determinando los requisitos para que dicha legalización
sea procedente y pueda prosperar: (i) que se trate de explotadores, grupos o
asociaciones de minería tradicional; (ii) que la explotación que se lleve a
cabo sea en minas de propiedad estatal; (iii) que para dicha explotación no
exista título inscrito en el Registro Minero Nacional; (iv) que se presente la
respectiva solicitud de legalización; (v) que tal solicitud se eleve en el
término de dos (2) años contados a partir de la promulgación de la ley 1382 de
2010, término que será improrrogable; (vi) que en la solicitud se presente con
el fin de que la mina o minas correspondientes le sean otorgadas en concesión;
(vii) que para el otorgamiento de la concesión se llenen todos los requisitos
de fondo y de forma exigidos; (viii) que el área respecto de la cual se
presenta la solicitud se halle libre para contratar, y (ix) finalmente que se acredite
que los trabajos mineros se vienen adelantando en forma continua desde antes de
la vigencia de la Ley 685 de 2001.
En
armonía con esta finalidad, el legislador en el inciso segundo del artículo 12
ahora demandado, establece una excepción a la norma general sobre legalización
de minería tradicional. La excepción que establece el legislador se presenta
entonces cuando el área solicitada se encuentre ocupada por una concesión. En
estos eventos el legislador fija las circunstancias y requisitos particulares
para que sea procedente la legalización de la minería tradicional: (i) el grupo
o asociación debe demostrar una antigüedad mayor a la que tiene la concesión;
(ii) se debe proceder a la verificación de las condiciones de cumplimiento de
las obligaciones del titular minero; (iii) se debe determinar que el titular
minero se halla en causal de caducidad; (iv) luego de caducado el contrato de
concesión se tendrá como primera opción para continuar el trámite la solicitud
de legalización; y (v) dicha solicitud debe estar debidamente presentada.
6.2.1.1 Encuentra la Corte que esta disposición no riñe en
ningún sentido con el derecho al debido proceso administrativo –art. 29
superior-, ni con los derechos adquiridos –art.58 CN-, de conformidad con lo
expuesto en la parte considerativa de esta sentencia, por las siguientes
razones:
(i) Tal y como lo evidenciaron los intervinientes en
el presente proceso de constitucionalidad, la Ley 1382 de 2010 que adiciona y
modifica la Ley 685 de 2001 pretende de manera general y en particular el
artículo 12 de la misma normativa, fortalecer los procesos de formalización de
las explotaciones mineras de la minería tradicional, mediante las respectivas
solicitudes de legalización, los contratos de concesión y el registro minero,
con el fin de lograr mayores niveles de racionalidad, competitividad,
seguimiento y control de la explotación minera en Colombia. Por consiguiente,
con esta norma se regula la posibilidad de legalizar la minería tradicional en
el país, reconociéndola y concediéndole a las personas, grupos o asociaciones
que la llevan ejerciendo desde antes de la Ley 685 de 2001 la posibilidad de
legalizar sus derechos mineros, y plantea igualmente situaciones de transición.
Por
tanto, la Corte encuentra que el propio Legislador reconoce la existencia de la
minería tradicional en Colombia –art. 1º de la Ley 1382 de 2010- y establece
que para que se entienda que existe
minería tradicional se requiere (a) que exista una explotación minera realizada
por personas, grupos de personas o comunidades; (b) que tal explotación se
realice en minas de propiedad estatal; (c) que tal explotación se venga
realizando sin título inscrito en el Registro Minero Nacional; (d) que se
acredite que los trabajos mineros se vienen adelantando en forma continua
durante cinco (5) años; (e) que tal acreditación se realice a través de
documentación comercial y técnica; y (f) finalmente que se acredite una
existencia mínima de diez (10) años anteriores a la vigencia de la ley 1382 de
2010.
Así mismo, evidencia la Sala que con el artículo 12 de
la ley 1382 de 2010 el Legislador no sólo reitera el reconocimiento de la
existencia de la minería tradicional en Colombia, sino que adopta un trámite y
unos requisitos de forma y de fondo para su legalización, regulando una
situación de transición para quienes han ejercido de tiempo atrás la minería
tradicional en Colombia –amparados en el derecho al trabajo –art.58-, al
ejercicio de la libertad de empresa y de competencia económica –art.333 CN- y
amparados en la disposición legal del Código de Minas –art. 39-.
Por tanto, encuentra la Corte que no se trata, como
erradamente lo expone  el actor en su demanda, de que mediante el artículo 12
de la Ley 1382 de 2010 el Legislador consagre el delito como fuente generadora
de derechos, sino de que el legislador reconoce y propende por la legalización
de una actividad minera tradicional, protegiendo de esta manera la libertad de
empresa y la autonomía de la voluntad privada, de conformidad con los mismos
requisitos que el Legislador prevé para reconocer la existencia de minería tradicional.
(ii)
Con esta norma el legislador prevé una situación excepcional frente al precepto
general relativo a la legalización de la minería tradicional, para aquellos
eventos en los cuales las áreas solicitadas de legalización se encuentren
ocupadas por una concesión;
(iii)
El enunciado regula de manera clara y expresa las circunstancias, requisitos y
trámites para en estos eventos la legalización de la minería tradicional pueda
proceder;
(iv)
Dichos requisitos exigidos por el legislador, en forma contraria a lo que
plantea el actor, lo que hacen es concretar el respeto al derecho al debido
proceso administrativo y a los derechos adquiridos de los propietarios o
poseedores de títulos mineros o contratos de concesión, en cuanto se consagran
requisitos exigentes y rigurosos para que en tales situaciones sea procedente
la legalización de la minería tradicional;
(v)
Tales requisitos determinados por el legislador exigen a) que se demuestre una
antigüedad mayor a la que tenga la concesión, b) que se lleve a cabo un proceso
de verificación de las condiciones de cumplimiento de las obligaciones del
titular, c) que se determine por la autoridad competente que el titular se
encuentra incurso en causal de caducidad, d) que se declare la caducidad del
contrato, e) que luego de todo lo anterior, entonces sí es posible tener como
primera opción para continuar con el trámite, la solicitud de legalización, y
f) que la solicitud se presente en debida forma;
(vi)
Para la Corte, los requisitos fijados por el Legislador para que proceda la
legalización de la minería tradicional en caso de estar ocupada el área
solicitada por una concesión, respetan el debido proceso administrativo y los
derechos adquiridos, por cuanto tal y como lo evidenciaron los intervinientes y
la Vista Fiscal, sólo en el caso de que se configure una causal de caducidad
del contrato y esta caducidad sea declarada, y siempre y cuando se cumplan con
los demás requisitos impuestos por la Ley, podrá proceder como primera opción
la solicitud de legalización de minería tradicional para el contrato de
concesión.
(vii) Por tanto, concluye la Corte que lo que el
inciso segundo del artículo 12 de la Ley 1382 de 2020 pretende, es que si
existe una causal de caducidad en el contrato legalmente otorgado, se beneficie
con la primera opción de trámite a la solicitud de legalización, pero una vez
se declare la caducidad del contrato minero, condicionado siempre a la
existencia de una causal de incumplimiento del contrato que dé lugar a ello, y
por tanto no se observa la violación referida por el demandante.
Con esta norma no se vulnera el debido proceso
administrativo –art. 29 Superior-, por cuanto por el contrario lo que hace el
Legislador es fijar unos requisitos y trámites rigurosos con plena observancia
de las garantías inherentes  al debido proceso administrativo y derecho de defensa,
para determinar el incumplimiento de las obligaciones del contrato de concesión
y declarar la caducidad, y una vez declarada esta, poder tener como primera
opción la solicitud o propuesta de concesión presentada por la persona o grupo
de personas que ejercen la minería tradicional, adicionalmente con el pleno
cumplimiento de una serie de requisitos para ello. De igual forma no encuentra la
Corte vulneración alguna a los derechos adquiridos por los concesionarios, ya
que la posibilidad de la formalización de la minería tradicional solo ocurre
una vez declarada la caducidad del contrato, de conformidad con las causales
previstas por el Legislador para ello, con plena garantía de los derechos
adquiridos.
De esta forma, la norma determina la necesidad de verificar
el cumplimiento de las obligaciones del concesionario, para que en caso de no
darse, se permita a la autoridad administrativa iniciar un procedimiento
administrativo que puede conducir a la declaratoria de la caducidad, evento en
el cual es posible que proceda la solicitud de legalización de las personas que
con anterioridad se encuentran ocupando el área objeto de la concesión.  De
conformidad con la expresión demandada, es necesario acudir al procedimiento
previamente establecido en la ley para declarar la caducidad del contrato de
concesión minera, lo cual garantiza el ejercicio de los derechos que le asisten
al contratista, en especial el debido proceso administrativo y la garantía de
los derechos adquiridos, ya que se le permite participar en dicho trámite
administrativo dentro de los parámetros establecidos por el legislador.
(viii)
Ahora bien, teniendo en cuenta el amplio margen de configuración del Legislador
en materia de regulación de las condiciones de explotación de los recursos
naturales no renovables, y de que el juicio de constitucionalidad se debe
adelantar con respeto de dicha libertad de configuración del Legislador, y de
que solo en caso de que se evidencie una clara irrazonabilidad o desproporcionalidad
de las medidas adoptadas, podrá ser declarada inexequible, la Corte encuentra,
en el caso que nos ocupa, que la medida adoptada por el Legislador no es ni
irracional, ni desproporcionada, por cuanto a) cumple una función constitucional,
encaminada a la formalización y legalización de la minería tradicional y por
tanto racionalización de la condiciones de explotación de la minería en
Colombia; b) la medida es adecuada e idónea para el cumplimiento de dicho fin;
y c) no se afecta ningún derecho fundamental, ni el debido proceso
administrativo, ni los derechos adquiridos alegados por el actor, como ya quedó
expuesto.
(ix) Finalmente, encuentra la Corte que la antedicha
regulación es acorde con el mandato del artículo 332 Superior, que establece en
cabeza del Estado la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no
renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con
arreglo a las leyes preexistentes; con lo establecido en el artículo 334 Superior,
que faculta al Estado para intervenir en la explotación de los recursos
naturales, en el uso del suelo y en la  producción, distribución, utilización y
consumo de los bienes, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la
preservación de un ambiente sano; con lo consagrado por el artículo 360 ibid.,
que deja en manos de la ley determinar las condiciones para la explotación de
los recursos naturales no renovables, así como los derechos de las entidades
territoriales sobre los mismos; y con lo dispuesto por el artículo 80 CN, que
hace responsable al Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales.
6.2.2 El inciso tercero del artículo 12 de la Ley 1382 de
2010 reza: “En el evento en que el titular se encuentre al día en sus
obligaciones, la Autoridad Minera mediará entre las partes para que lleguen a
acuerdos, como la suscripción de Contratos de Asociación y Operación
debidamente inscritos en el Registro Minero Nacional previstos en el artículo 221 del presente Código, entre otros, que
permitan la explotación por parte de los grupos o asociaciones. Para llegar las
partes a estos acuerdos tendrán un plazo de seis (6) meses, contados a partir
de la solicitud del minero tradicional.”
Con
esta norma el Legislador establece y agrega una nueva excepción a la contenida
en el inciso anterior, relativa a que en el evento en que el titular se
encuentre al día en sus obligaciones, la Autoridad Minera mediará entre las partes
para que lleguen a acuerdos, como la suscripción de Contratos de Asociación y
Operación debidamente inscritos en el Registro Minero Nacional previstos en el
artículo 221 del Código de Minas, entre otros, que
permitan la explotación por parte de los grupos o asociaciones. Así mismo,
establece un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la solicitud del
minero tradicional, para el logro del acuerdo.
En cuanto al tercer inciso del artículo 12 de la Ley
1382 de 2010, encuentra la Sala que, contrario a lo que afirma la demanda y el
concepto del Procurador, esta norma no vulnera ni el debido proceso
administrativo –art. 29 CN-, ni los derechos adquiridos –art. 58 CP- del
concesionario, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta
sentencia, por las siguientes razones:
(i) Lo que la norma establece es un procedimiento de
mediación por parte de la autoridad administrativa, el cual no desconoce las
garantías inherentes al debido proceso administrativo, ni los derechos
adquiridos del concesionario, sino que lo que busca es facilitar la consecución
de acuerdos entre el titular minero y el minero tradicional, de conformidad con
los requisitos y procedimientos previamente establecidos por la ley, y en
desarrollo de las competencias y funciones atribuidas por la Constitución –art.
209 CN- y la ley a las autoridades administrativas para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado.
(ii) Con esta norma el Legislador sólo pretende mediar
y generar procesos de concertación en escenarios en donde se presenten
superposición de intereses o derechos entre los titulares mineros y las personas,
grupos o asociaciones de minería tradicional, sin desconocimiento de los
derechos adquiridos, y sin limitación o restricción de los derechos del
concesionario. En este sentido, la norma, tiene una clara finalidad
constitucional, en cuanto tiene un claro interés social o público y se basa en
criterios de equidad y de búsqueda de restablecimiento del equilibrio entre las
partes,  especialmente en lo que respecta a la parte débil de la relación que
se encuentra representada por las personas, grupos o asociaciones que ejercen
de tiempo atrás la minería tradicional, para buscar que las partes lleguen a
acuerdos mediante los cuales se resuelvan posibles conflictos entre ellos, sin
afectar sus derechos fundamentales.
(iii) Esta norma no despoja, en ninguno de sus
apartes, al titular minero de sus derechos adquiridos mediante el contrato de
concesión, ni lo priva de ejercitar las actividades mineras que se derivan de
dicho título. Por tanto, en este punto, el actor deduce subjetiva y
erróneamente contenidos normativos que no se encuentran en el precepto
demandado.
(iv)
De otra parte, encuentra la Corte que de conformidad con el amplio margen de
configuración del Legislador en materia de regulación de las condiciones de
explotación de los recursos naturales no renovables, y de las características
del juicio de constitucionalidad en estos casos, en el asunto bajo examen no se
evidencia ni la irrazonabilidad ni la desproporcionalidad de las medidas
adoptadas por el Legislador, para poder declarar inconstitucional la medida. En
este caso, por el contrario, encuentra la Sala que la medida adoptada por el
Legislador a) cumple una función constitucional, en desarrollo de las funciones
de la administración pública –art. 209 CN- para lograr la adecuada consecución
de los fines del Estado, que en este caso se concreta en la mediación legítima
de la autoridad administrativa entre las partes que tienen derechos o intereses
de explotación minera en minas estatales, con el fin de que lleguen a acuerdos
que resuelvan posibles conflictos, todo ello de conformidad con la Constitución
y con las leyes preexistentes; (b) la medida es idónea y adecuada para la
consecución de dicha finalidad, en cuanto el Legislador busca la resolución de
conflictos, la formalización y legalización de la minería tradicional y de
contera la racionalización de la condiciones de explotación de la minería en
Colombia; y c) no se afecta ningún derecho fundamental, ni el debido proceso
administrativo, ni los derechos adquiridos alegados por el actor, por cuanto la
norma no prevé ninguna medida que afecte los derechos del concesionario, sino
tan solo la mediación de la autoridad administrativa.
(v)
Adicionalmente, evidencia la Sala que en caso de no prosperar la mediación
entre las partes y de no llegarse a acuerdo alguno, las partes podrán acudir a
las vías judiciales previstas por el ordenamiento jurídico, con el fin de que el
juez resuelva entre los derechos del concesionario y los derechos de los
mineros tradicionales.
(vi) Por todo lo anterior, encuentra la Corte, al
igual que respecto del inciso segundo del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010,
que la antedicha regulación es acorde con los mandatos contenidos en los
artículos 80, 332, 334 y 360 Superiores.
6.2.3 El artículo 16 que modifica el artículo 230 de la Ley 685 de 2001, regula el tema
del canon superficiario, sobre la totalidad del área de la
concesión durante la exploración, el montaje y construcción o sobre las
extensiones de la misma que el contratista retenga para explorar durante el
período de explotación. Esta norma establece que el canon superficiario es
compatible con la regalía y constituye una contraprestación que se cobrará por
la entidad contratante sin consideración a quien tenga la propiedad o posesión
de los terrenos de ubicación del contrato. Así mismo esta norma establece el
monto del canon superficario. De otra parte, esta disposición regula los
tiempos para el pago del canon superficiario, el cual se pagará por anualidades
anticipadas, y determina que la primera anualidad se pagará dentro de los tres
(3) días siguientes al momento en que la Autoridad Minera, mediante acto
administrativo, determine el área libre susceptible de contratar. Así mismo
señala la norma que para las etapas de construcción y montaje o exploración
adicional, se continuará cancelando el último canon pagado durante la etapa de
exploración.
Por
su parte el parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 1382 de 2010, ahora
demandado, reza: “Las propuestas que a la fecha de entrada en vigencia de la
presente ley se encuentren en trámite y los títulos mineros que no hubieren
pagado el canon correspondiente a la primera anualidad, deberán acreditar dicho
pago dentro de los tres (3) meses siguientes a la promulgación de la presente
ley, so pena de rechazo o caducidad, según corresponda.”
Con
este precepto normativo el Legislador establece entonces que las propuestas que
a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley se encuentren en trámite y
los títulos mineros que no hubieren pagado el canon correspondiente a la
primera anualidad, deberán acreditar dicho pago dentro de los tres (3) meses
siguientes a la promulgación de la presente ley, so pena de rechazo o
caducidad, según corresponda.
El argumento del actor es que al crearse una causal de
caducidad o de rechazo de la propuesta, a quienes las presentaron con
anterioridad a la vigencia de la Ley 1382 de 2010, se desconoce la presunción
legal de los actos jurídicos administrativos y se pone en entredicho todos los
contratos de concesión minera legalmente perfeccionados.
6.2.3.1 En
relación con los cargos presentados en contra del parágrafo 2º del artículo 16
de la Ley 1382 de 2010, considera la Sala que tampoco deben prosperar, por
cuanto no se evidencia vulneración alguna ni al debido proceso administrativo
–art. 29 CN-, ni a los derechos adquiridos –art. 58 CP-, de acuerdo con lo
expuesto en la parte considerativa de esta sentencia, por las siguientes
razones:
(i) La norma demandada hace relación a dos situaciones
distintas: de un lado a las propuestas que se encuentren en trámite, y de otro
lado, a los títulos mineros que no hubieren pagado la anualidad, ambas
situaciones referidas al momento de entrada de la Ley 1382 de 2010, para
estipular como causal de rechazo o de caducidad, según el caso, el que no se
hubiere pagado el canon superficiario, el cual deberá pagarse dentro de los tres
meses siguientes a la promulgación de la ley.
(ii) En el caso de las propuestas presentadas que se
encuentren en trámite, es claro para la Corte que no afecta ni el debido
proceso administrativo, ni los derechos adquiridos. Lo anterior, por cuanto el
Legislador, de una parte, fija un requisito para la prosperidad de la
propuesta, con pleno respeto de las garantías inherentes al debido proceso
administrativo, y de otra parte, si la propuesta se encuentra en trámite, es
claro que no existe todavía una situación consolidada para el proponente que
constituya un derecho adquirido, ya que mientras la propuesta se encuentre en
trámite y no se haya perfeccionado el contrato de concesión minera, no existen
derechos adquiridos de los proponentes. En este caso, encuentra la Corte que lo
que hace el Legislador, es determinar que se concede un término de tres meses
para que se pague el canon superficiario por parte del proponente, disposición
que no puede considerarse violatoria del debido proceso administrativo, ni de
derechos adquiridos, por cuanto en este caso existen meras expectativas
legítimas.
De otra parte, encuentra la Sala que en el caso de las
propuestas, la causal de rechazo por el no pago de la primera anualidad del
canon superficiario, no es una nueva causal, sino que ya se encontraba
consagrada en el numeral 5 del artículo 274 de la Ley 685 de 2001, y que por
tanto, lo que hace la norma demandada es precisar el término para el pago de
dicha anualidad, lo cual no implica un cambio en las reglas conocidas y
aceptadas por los proponentes de una concesión minera, ni violación del debido
proceso administrativo, ni mucho menos desconocimiento de algún derecho
adquirido.
(iii) En el segundo escenario, el de los títulos
mineros o contratos de concesión vigentes a la fecha de promulgación de la Ley
1382 de 2010, encuentra la Sala que tampoco la norma resulta violatoria del
debido proceso administrativo o de los derechos adquiridos, por cuanto lo que
establece el precepto es un tiempo adicional de tres (3) meses para que el
titular minero pague el canon superficiario, si aún no lo hubiera hecho, de
conformidad con el contrato. Por tanto, esta norma no desconoce en ningún
momento las garantías contenidas en el derecho al debido proceso administrativo
–art.29 CN-, ni a los derechos adquiridos del concesionario –de conformidad con
el artículo 58 Superior-, al no desconocer el contrato de concesión
perfeccionado conforme a las normas vigentes al tiempo de su celebración.
Ahora
bien, en relación con los títulos mineros, la causal de caducidad por no pago
del canon superficiario, no es una nueva causal de caducidad, como argumenta el
actor, sino que por el contrario, ya se encontraba consagrada con anterioridad en el artículo 112 -literal d- de la
Ley 685 de 2001, en el cual se dispone que la caducidad podrá declararse por: “el
no pago oportuno y completo de las contraprestaciones económicas”, dentro
de las cuales se encuentra el canon superficiario, contemplado en el artículo
230 del citado Código de Minas. Por tanto, lo que hace el parágrafo 2º del
artículo 16 de la Ley 1382 de 2010, es ampliar el término, para que si los
concesionarios aún no han pagado el canon superficiario por anualidad, lo
puedan hacer dentro de los tres meses siguientes a la promulgación de la ley
1382 de 2010, todo lo cual se encuentra en armonía y no riñe en ningún sentido
con los preceptos del debido proceso administrativo y de la garantía de los
derechos adquiridos.
De
otra parte, el procedimiento para la declaratoria de caducidad se encuentra
regulado en la Ley 685 de 2001 -art. 288- y en dicho procedimiento los
concesionarios podrán ejercer todos sus derechos de defensa, con el fin de
demostrar y probar que no existencia de causal de caducidad alguna.
(iv) Ahora bien, en ambas situaciones, tanto para las
propuestas que se encuentren en trámite como para los títulos mineros que se
amparan en un contrato de concesión, el Legislador tiene un amplio margen de configuración
normativa con el fin de diseñar y determinar los trámites administrativos
correspondientes.  En este punto, la Corte encuentra que la medida adoptada por
el parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 1382 de 2010, relativa a la exigencia
del pago del canon superficiario tanto para las propuestas como para los
títulos mineros, dentro de un lapso de tiempo establecido por el propio
Legislador, contado a partir de la entrada en vigencia de la Ley, no es
irracional ni desproporcional, por cuanto (i) obedece a una finalidad
constitucional, relativa a la determinación de procedimientos, trámites,
procesos y reglas para el funcionamiento de la administración pública, en este
caso para las propuestas y contratos de concesión; (ii) la medida establecida
por el Legislador, relativa al pago del canon superficiario, es idónea y
adecuada para alcanzar dicha finalidad, y no constituye una causal adicional de
rechazo o caducidad, según el caso, que afecte los derechos de los
concesionarios, pues dicha causal ya estaba contemplada en la normatividad
anterior; y (iii) con esta medida no se afecta derecho fundamental, ni el
derecho al debido proceso administrativo, ni los derechos adquiridos, ni de los
proponentes, ni de los propietarios de títulos mineros.
(v) Finalmente, encuentra la Corte, al igual que en
relación con las demás normas demandadas, que el parágrafo 2º del artículo 16
de la Ley 1382 de 2010, se encuentra en armonía con los mandatos contenidos en
los artículos 80, 332, 334 y 360 Superiores.
Con fundamento en lo anterior, la Sala concluye que
los incisos 2º y 3º del artículo 12 y el parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley
1382 de 2010 son constitucionales y así lo declarará en la parte resolutiva de
esta sentencia.
VII. DECISIÓN
En
mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 12 de la Ley 1382 de
2010, por los cargos analizados en esta sentencia.
SEGUNDO.- Declarar
EXEQUIBLE el inciso tercero del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, por
los cargos analizados en esta sentencia.
TERCERO.- Declarar
EXEQUIBLE el parágrafo segundo del artículo 16 de la Ley 1382 de 2010,
por los cargos analizados en esta sentencia.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado ponente
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver folios 100 y 122 del cuaderno principal.
[2] Sentencia C-891 de 2002, M.P Jaime Araujo Rentaría, ver también Sentencia C-620 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[3] Sentencia C-029 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[4] Ver sentencias C-580 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-128 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz, C-402 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz, C-447 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-299 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz, y C-2561 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[5] Sobre sentencias de constitucionalidad relacionadas con leyes
aprobatorias de tratados internacionales sobre la materia  ambiental se
encuentran, entre otras:  C-519 de 1994.M.P. Vladimiro Naranjo Mesa (Convenio
sobre la Diversidad Biológica), C-200 de 1999.M.P. Carlos Gaviria Díaz
(Convenio Internacional de Maderas Tropicales), C-671 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería (Enmienda al Protocolo de Montreal).
[6] Ver, entre otras, las sentencias T-379 de 1995, C-028 de 1997 y C-647
de 1997, y C-126 de 1998, entre otras.
[7] Sentencia C-250 de 1996. M.P. Hernando Herrera Vergara, ver también
sentencia C-029 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[8] Sentencia C-028 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[9] Ver, por ejemplo, Corte Constitucional. Sentencia C-250 de 1996. MP
Hernando Herrera Vergara.
[10] Corte Constitucional. Sentencia C-250 de 1996. MP Hernando Herrera
Vergara
[11] Sentencia T-379 de 1995. MP Antonio Barrera Carbonell. Consideración
de la Corte 5.
[12] Sentencia C-126 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[13] Sentencia C-028 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[14] Ver sentencia C-891 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[15] Ver igualmente sentencia C-891 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[16] Ver sentencia C-247 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, y sentencia C-251 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre
muchas otras.
[17] Ver sentencia C-567 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz,  C-251 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[18] Ver sentencias C-691 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-221 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-541 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-845 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, y sentencia C-2561 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre
otras.
[19] A este respeto ver sentencias C-1548 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, y C-2561 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[20] Sentencia C-2561 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[21] Ver al respecto las sentencias T-380 de 1993,
SU-039 de 1997, T- 652 y SU-510 de 1998; y las sentencias C-418 de 2002, M.P. Alvaro Tafur Galvis, C-339 y C-891 de 2002, ambas M.P. Jaime Araújo Rentaría, C-620 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, entre otras.
[22] Ver entre otras las sentencias T-001 de 1993, T-345 de 1996, C-731 de
2005. Sobre el debido proceso administrativo, ver, entre otras, las sentencias
SU-250 de 1998, C-653 de 2001, C-506 de 2002, T-1142 de 2003, T-597 de 2004,
T-031, T-222, T-746, C-929 de 2005 y C-1189 de 2005.
[23] Sobre estos temas consultar entre otras las
sentencias T-442 de 1992, T-120 de 1993, T-020 y T-386 de
1998, T-1013 de 1999, T-009 y T-1739 de 2000, T-165 de 2001, T-772 de 2003,
T-746 de 2005 y C-1189 de 2005.
[24] Ver sentencias T-391 de 1997 y T-196 de 2003, entre otras.
[25] Ibidem.
[26] Ver sentencia C-1189 de 2005, M.P. Humberto Sierra Porto.
[27] Ver sentencia C-506 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[28] Ver entre muchos otros pronunciamientos, CIDH caso Ivcher Bronstein,
2001.
[29] A este respecto ver las sentencias C-406 de 1996, C-251 de 1997, T-568
de 1999, C-010 de 2000, T-1319 de 2001, C-671 de 2002, T-558 de 2003, T-786 de
2003 y C-1189 de 2005, entre otras.
[30] La caducidad de contratos administrativos se encuentra regulada de
manera general por el artículo 18 de la Ley 80 de 1993.
[31] De conformidad con lo previsto en el artículo 14 del actual Estatuto
Contractual o Ley 80 de 1993.
[32] Entre tales situaciones cabe mencionar las relacionadas con acceder a
peticiones o amenazas de los grupos al margen de la ley (Decreto 1875 de 1992 y
Ley 80 de 1993, art. 5°), la declaratoria de responsabilidad fiscal de que sea
objeto el contratista (Ley 610 de 2000, art. 61), el hecho de haber sido
condenado en acción de repetición (Ley 678 de 2001, art. 17) o el
incumplimiento de las obligaciones relativas al pago de aportes parafiscales
(Ley 828 de 2003, art. 1°). Ver a este respecto la sentencia T-1071 de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[33]
Cfr. sobre este punto las sentencias C-136 de 1993 (M. P. Antonio Barrera
Carbonell) y C-232 de 2002 (M. P. Álvaro Tafur Galvis). Se aclara que si bien
esta última sentencia declaró la inexequibilidad del artículo 17 de la Ley 678 de 2001, la determinación obedeció al desconocimiento del criterio de
proporcionalidad entre el comportamiento y la sanción, conclusión a la que se
llega después de reiterar la posibilidad de que, en uso de su potestad de
configuración normativa, el legislador establezca la caducidad de los contratos
vigentes como sanción frente a las situaciones o comportamientos que en su
criterio ameriten esta medida.
[34] Sobre este tema consultar entre otras las sentencias T-404 de 1993, T-569
de 1998, T-196 y SU-1070 de 2003, SU-219 de 2003, T-569 de 1998 y T-1071/07.
[35] Ver las sentencias C-168 de 1995, C-189  de 1996, C-147 de 1997, C-596
de 1997, C-926 de 2000, C-058 de 2002, C-789 de 2002, C-754 de 2004, C-781 de
2003, C-663 de 2007.
[36] Sentencia C-147 de 1997.
[37] Ibidem.
[38] Sentencia C-926 de 2000.
[39] Ibidem
[40] Continúa la Sentencia C-147/97: “Cuando el artículo 58 de la Constitución, alude a la garantía de la propiedad privada y a los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, y
dispone que tales derechos ‘no pueden ser desconocidos ni vulnerados por
leyes posteriores’, indudablemente está otorgando una protección a las
situaciones jurídicas que definitivamente han quedado consolidadas bajo la
vigencia de una ley y no a las meras expectativas de derechos. (..) Sin
embargo, es necesario precisar que la regla precedente no es absoluta, porque
ella misma prevé la posibilidad de que se puedan afectar, los referidos
derechos "cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de
utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida", evento en el cual
"el interés privado deberá ceder al interés público o social". Ello
explica, que no obstante el respeto que merecen los referidos derechos sea
posible decretar su expropiación, utilizando las modalidades previstas en la Constitución, o que se puedan imponer limitaciones, obligaciones o cargas especiales, con el
fin de asegurar la función social de la propiedad y de la función ecológica que
le es inherente…”
[41] Sentencia C-624 de 2008, M.P. Humberto Sierra Porto.