C-464-20
Sentencia C-464/20
Expediente: D-13482
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 18 y
314 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad””.
Demandante: Ricardo León Restrepo Jaramillo
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D. C., veintiocho
(28) de octubre de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la presente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
prevista en el artículo 40.6 de la Constitución Política, y en armonía con lo
dispuesto en los artículos 241.4 y 242 de la misma, el señor Ricardo León
Restrepo Jaramillo, obrando en representación de la Asociación Colombiana de
Generadores de Energía Eléctrica -Acolgen-, demandó los artículos 18 y 314 de
la Ley 1955 de 2019 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, por considerar que
ambas disposiciones son contrarias a la Constitución.
2.
Mediante auto del 27 de septiembre de
2019, el Magistrado sustanciador (i) aclaró al demandante que la acción pública
de inconstitucionalidad sólo puede ser ejercida por personas naturales, quienes,
en su calidad de ciudadanos, son titulares de este derecho político[1];
(ii) admitió parcialmente la demanda; (iii) otorgó al demandante el término de
tres días para subsanar las inconsistencias evidenciadas; (iv) dispuso que una
vez resuelto lo anterior, se corriera traslado al Procurador General de la
Nación; (v) que paralelo a ese término se fijara en lista el proceso para
permitir la intervención ciudadana; (vi) ordenó comunicar la iniciación del
proceso al Presidente de la República, el Presidente del Congreso y el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que, de considerarlo pertinente
conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas; y (vii)
invitó a participar a varias organizaciones y
universidades del país[2].
3.
Dentro del término otorgado para corregir
la demanda, el demandante presentó un nuevo escrito para superar las
deficiencias argumentativas advertidas inicialmente. En virtud del mismo, mediante
auto del 22 de octubre de 2019, se dispuso la admisión parcial de dos nuevos
cargos, para un total de cuatro admitidos:
Cargo
Decisión
Primer
cargo. Desconocimiento
del artículo 338 superior por destinación de los recursos provenientes de las
contribuciones especiales a inversión y al Fondo Empresarial administrado por
la SuperServicios, a pesar de que la norma superior asigna a las
contribuciones especiales fines distintos   -arts. 18 y 314 demandados-.
Admitido
Segundo
cargo. Desconocimiento
de los artículos 150-12 y 338 de la Carta por indeterminación de los sujetos
pasivos de la contribución especial -art. 18 demandado-.
Admitido
Tercer
cargo. Desconocimiento
del artículo 158 de la Constitución por falta de unidad de materia de las
disposiciones demandadas con el PND -arts. 18 y 314 demandados-.
Admitido
Cuarto
cargo. Desconocimiento
del artículo 13 de la Constitución por la concesión de beneficios tributarios
a favor de los contribuyentes que ejercen actividades reguladas de
combustibles líquidos, en detrimento de las empresas de servicios públicos
domiciliarios -art. 18 demandado-.
Admitido
Quinto
cargo. Desconocimiento
de los artículos 363 y 95 de la Constitución por vulneración de los principios
de equidad y justicia tributaria con el trato preferencial, exclusivo e
injustificado a los agentes de combustibles líquidos sobre las empresas de
servicios públicos domiciliarios -art. 18 demandado-.
Rechazado
Así mismo, se
solicitaron pruebas a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República,
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de
Planeación.
A.
NORMAS DEMANDADAS
4.
A continuación, se transcriben las
normas demandadas, subrayando y resaltando en negrillas las expresiones sobre
las cuales se admitió la demanda.
“LEY 1955
DE 2019
(mayo 25)
D.O. 50.964,
mayo 25 de 2019
por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.
Artículo
18. Contribuciones especiales a favor de la Comisión de Regulación
de Energía y Gas (CREG), de la Comisión de Regulación de Agua Potable y
Saneamiento Básico (CRA) y de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios (SSPD). Modifíquese el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, el
cual quedará así:
Artículo
85. Contribuciones especiales a favor de la Comisión de Regulación de Energía y
Gas (CREG), de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico
(CRA) y de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Con
el fin de financiar los gastos de funcionamiento e inversión de
la CREG, la CRA y la SSPD, y en general recuperar los costos del servicio, las
personas prestadoras y entidades sujetas a la regulación, inspección,
vigilancia y control de las respectivas entidades, serán sujetos pasivos del
pago de las contribuciones especiales anuales descritas en el presente
artículo, cuyas tarifas serán determinadas por las entidades respectivas y las
cuales no podrán ser superiores al uno por ciento (1%) de las respectivas bases
gravables. Los elementos de las contribuciones a que hace referencia el presente
artículo serán:
1.
Base gravable: La base gravable de cada sujeto pasivo se determinará con base
en los costos y gastos totales devengados de acuerdo con la técnica contable
menos los impuestos, tasas, contribuciones y los intereses devengados a favor
de terceros independientes, del año inmediatamente anterior al de la fecha de
liquidación, este resultado se denomina costos y gastos totales depurados. Este
valor se multiplicará por la división de los ingresos por actividades
ordinarias reguladas y el total de ingresos por actividades ordinarias,
conforme a los estados financieros de la vigencia fiscal anterior a la cual se
haga su cobro. La base gravable descrita se calculará para cada sujeto pasivo
así:
Base
gravable = (Costos y Gastos totales depurados) * (Total ingresos actividades
ordinarias y sus actividades complementarias de servicios sujetas a inspección
vigilancia, control y regulación devengados en el período) / (Total de ingresos
de actividades ordinarias devengados en el período).
Se
entenderá que es un tercero independiente siempre que no cumpla con alguno de
los criterios de vinculación previstos en el artículo 260-1 del Estatuto
Tributario.
2.
Tarifa: La tarifa de cada contribución especial se determinará por cada uno de
los sujetos activos de la contribución de manera independiente, tomando el
valor del presupuesto neto de la entidad correspondiente en el año a financiar,
incluidos la totalidad de gastos de funcionamiento e inversión,
el cual se dividirá por la suma de las bases gravables determinadas para los
sujetos pasivos conforme a los estados financieros de la vigencia fiscal
anterior.
Tarifa
de contribución de sujeto activo = (Presupuesto a financiar de sujeto activo) /
(Suma de bases gravables de sujetos pasivos).
3.
Hecho generador. El hecho generador de cada contribución especial por parte de
los sujetos pasivos, será la prestación de los servicios sometidos a
inspección, control, vigilancia y la venta de sus bienes vigilados o regulados.
4.
Sujetos pasivos. Los sujetos pasivos de la contribución especial son las
personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, conforme a los
artículos 15 y 16 de la Ley 142 de 1994, y
todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los
servicios públicos domiciliarios; las personas prestadoras de la cadena
de combustibles líquidos y las personas prestadoras del servicio de alumbrado
público. Tratándose de la CREG también lo serán las personas prestadoras a que
hace referencia el artículo 61 de la Ley 812 de 2003 y
el Decreto número 4299 de 2005, o
las normas que lo modifiquen, sustituyan o deroguen, con excepción de los
distribuidores minoristas en estación de servicio en un municipio ubicado en
zona de frontera.
Parágrafo
1°. El Gobierno nacional reglamentará las características y condiciones
especiales que se requieran para la determinación de las contribuciones
especiales a que hace referencia el presente artículo, así como los asuntos
relacionados con la declaración, administración, fiscalización, el cálculo,
cobro, recaudo y aplicación del anticipo y demás aspectos relacionados con
obligaciones formales y de procedimiento. Las sanciones e intereses por el
incumplimiento de las obligaciones formales y sustanciales relacionadas con la
contribución especial serán las mismas establecidas en el Estatuto Tributario
para el impuesto sobre la renta y complementarios.
Parágrafo
2°. El manejo de los recursos del pago de las contribuciones especiales de la
CRA y la CREG a que hace referencia el presente artículo se realizará de
acuerdo con los mecanismos previstos en los artículos 72 de la Ley 142 de 1994 y
21 de la Ley 143 de 1994. En
el evento de existir excedentes de la contribución especial de la CREG
provenientes de las actividades reguladas de combustibles líquidos, debido a
recursos no ejecutados en el período presupuestal, dichos excedentes serán
compensados al pago de la contribución especial de cada empresa del sector de
combustibles líquidos en la siguiente vigencia fiscal.
Parágrafo
3°. Los sujetos pasivos objeto de la presente contribución están obligados a
reportar a más tardar el 30 de abril de cada vigencia la información requerida
para el cálculo de la tarifa y la liquidación de la contribución especial en el
formato que para el efecto defina la CRA, la CREG y la SSPD a través del SUI.
El
no reporte de información, en las condiciones de oportunidad, calidad e
integralidad definidos por la SSPD, generará la imposición de las sanciones a
que hubiere lugar.
Parágrafo
transitorio. Para la vigencia de 2019 el plazo para el cargue de la información
será el 31 de julio.
(…)
Artículo
314. Contribución adicional a la contribución definida en el artículo
85 de la Ley 142 de 1994
para el fortalecimiento del Fondo Empresarial. A partir del 1° de enero de 2020
y hasta el 31 de diciembre de 2022 se autoriza el cobro de una contribución
adicional a la regulada en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994.
Dicha contribución se cobrará a favor del Fondo Empresarial de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Las reglas
aplicables a esta contribución serán las siguientes:
1.
La base gravable es exactamente la misma que la base de la contribución de que
trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, o
cuando corresponda las normas que lo modifiquen, sustituyan o adicionen.
2.
Los sujetos pasivos son todas las personas vigiladas por la SSPD.
3.
El sujeto activo de esta contribución será la SSPD.
4.
La tarifa será del 1%.
5.
El hecho generador es el estar sometido a la vigilancia de la SSPD.
El recaudo obtenido por esta contribución
adicional se destinará en su totalidad al Fondo Empresarial de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. El traslado de
los recursos de las cuentas de la Superintendencia al Fondo Empresarial de la Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios estará exento del gravamen a los
movimientos financieros”.
[…]”.
B.
LA DEMANDA
5.
Para el ciudadano Restrepo Jaramillo, los artículos 18 y 314 del Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022 desconocen lo dispuesto en los artículos 13,
150, 158 y 338 de la Constitución.
6.
Refiere que de conformidad con el artículo 338 superior, las
contribuciones especiales son un tributo que se cobra a título de (i) recuperación
por los servicios que presta una autoridad pública a los sujetos pasivos de la
obligación; o (ii) por la participación de estos últimos en determinados
beneficios que les proporciona la administración. Luego, por su destinación
específica, dichos recursos no podrán destinarse, como lo prevén las normas
demandadas, a financiar inversiones de la entidad que presta el servicio o
proporciona el beneficio -artículo 18-, o a nutrir el Fondo Empresarial que
administra la SuperServicios -artículo 314-.
7.
De esta manera, expuso que de conformidad con la jurisprudencia
constitucional, “contribución es el tributo que se paga como
contraprestación de una actividad, inversión u obra estatal que beneficia al
sujeto pasivo del tributo y que tiene como fin compensar dicho beneficio”. En
este orden: “(…) las contribuciones especiales se distinguen por los
siguientes elementos (…) el obligado tributario no tiene la opción de negarse a
la inversión, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago a raíz
del provecho que le reporta (…) los recursos producto del recaudo tienen una
destinación específica, consistente en la financiación de esa actividad o
inversión. La finalidad del gravamen es recuperar lo invertido o sostener la
actividad que favorece a los obligados (…)”. A su vez, estos recursos “se
distinguen de los impuestos (…) en que los recursos recaudados tienen la
finalidad especial de financiar o recuperar lo invertido en la obra o actividad
de la cual se derivó el beneficio”[3].
8.
En este orden de ideas, a juicio del ciudadano Restrepo Jaramillo, las
contribuciones especiales de que tratan los artículos 18 y 314 de la Ley 1955
de 2019, únicamente pueden destinarse a recuperar el costo de los servicios o
retribuir los beneficios que presten la Comisión de Regulación de Energía y Gas[4], la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios[5] o la
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico[6] a sus
sujetos regulados o vigilados, sin que sea posible al legislador destinar estos
recursos a financiar inversiones y el Fondo Empresarial de la SuperServicios sin
desconocer el artículo 338 de la Constitución.
9.
Seguido a ello, señala el demandante que (i) el artículo 18, al
determinar como sujetos pasivos de la contribución especial allí prevista a “quienes
inciden directa o indirectamente en la prestación de servicios públicos
domiciliarios” desconoce el principio de legalidad tributaria, en la medida
en que no se determinó el sujeto pasivo al momento de la creación del tributo,
como lo exigen los artículos 150-12 y 338 de la Constitución; y (ii) las
disposiciones demandadas son contrarias al artículo 158 superior, en la medida
en que la ampliación de la contribución especial a favor de la CREG, la CRA y
la SSPD, y el establecimiento de una contribución especial adicional a favor de
esta última, no desarrollan ninguno de los objetivos, metas, estrategias y
pactos estructurales definidos en el Plan Nacional de Desarrollo.
10.
Finalmente, afirma el ciudadano que el parágrafo 2 del artículo 18 es
contrario al derecho a la igualdad, al establecer, sin justificación alguna,
una destinación diferente para los excedentes de las contribuciones especiales
que pagan las empresas de servicios públicos domiciliarios, y las que pagan los
agentes que desarrollan actividades reguladas de combustibles líquidos. Ello,
en la medida en que a pesar de que ambos actores son regulados por la CREG, los
excedentes de las empresas de combustibles líquidos se abonan a futuros pagos
que deban hacer estos contribuyentes por el mismo concepto, mientras que los
excedentes de las contribuciones de las empresas de servicios públicos
domiciliarios se destinan a financiar el Fondo Empresarial que administra la
SSPD.
11.
Con fundamento en lo anterior, la demanda plantea en concreto los
siguientes cargos:
12.
Primer cargo. Violación del artículo 338 superior, por la
destinación de la contribución a inversión. El ciudadano Restrepo Jaramillo
afirma que de conformidad con lo previsto en el artículo 338 de la
Constitución, las contribuciones especiales únicamente pueden destinarse a la
recuperación de los costos de los servicios que el sujeto activo del
tributo presta al contribuyente, o la participación en los beneficios que ese
organismo les proporcione a los sujetos vigilados o regulados. Sin embargo, en
ningún caso, pueden dedicarse a la inversión estos recursos, como lo
prevé el artículo 18 demandado. En igual sentido, la contribución especial a
que se refiere el artículo 314 tampoco puede destinarse a nutrir los recursos
del Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, por desconocer el objeto previsto para las contribuciones
especiales en el artículo 338 de la CP[7].
13.
Segundo cargo. Violación de los artículos 150-12 y 338 de la
Carta, por indeterminación de los sujetos pasivos de la contribución.
Señala el demandante que de conformidad con lo previsto en el artículo 338
superior, al momento en que se crea una contribución “deben estar plenamente
identificados y determinados los sujetos del tributo”. Sin embargo, el
artículo 18 demandado abre espacio a la indeterminación, en la medida en que
establece que los sujetos pasivos del tributo pueden ser “todos aquellos que
inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos
domiciliarios”. Ello, a su juicio, desconoce el principio de legalidad en
materia tributaria, y llevaría al absurdo de considerar que cualquier persona o
empresa que tenga vínculos laborales o comerciales con las empresas de
servicios públicos domiciliarios, incide directa o indirectamente en la
prestación de los mismos y por ende es sujeto pasivo del impuesto[8].
14.
Tercer cargo. Violación del artículo 158 superior por
desconocimiento del principio de unidad de materia. A juicio del
demandante, las normas acusadas crean una contribución especial adicional en la
base de recaudo de los sujetos activos del impuesto sin ser normas de carácter
instrumental, esto es, no desarrollan ninguno de los objetivos generales
contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo, de manera que no existen metas,
planes o estrategias incorporados en la parte general del PND que tengan
conexidad con las normas demandadas. Como sustento de su apreciación, expuso
que el PND está compuesto por tres objetivos de política pública denominados
pactos: legalidad[9],
emprendimiento[10]
y equidad[11].
A su vez, según dicho instrumento, para la consecución de estos objetivos se
plantearon unos pactos, objetivos y estrategias transversales, entre las que se
encuentran la calidad y eficiencia en la prestación de los servicios públicos, y
un pacto por los recursos minero-energéticos para el crecimiento sostenible y la
expansión de oportunidades. Sobre ello, explicó que estos últimos objetivos
serían los únicos que podrían relacionarse con las disposiciones contenidas en
los artículos 18 y 314 demandados. Sin embargo, ello sería de forma indirecta,
toda vez que (i) a su modo de ver no hay conexidad entre las contribuciones
especiales de que tratan las disposiciones acusadas y lo previsto en los
objetivos antes mencionados; (ii) los proyectos
definidos en el plan de inversiones para el cumplimiento de estos objetivos
también resultan ajenos a las disposiciones acusadas; y (iii) las medidas
previstas en los artículos 312 a 318 del PND, orientadas a garantizar la
prestación eficiente del servicio público de energía en la costa caribe tampoco
guardan conexidad con las disposiciones acusadas, en tanto lo cierto es que
estas últimas disponen el pago de contribuciones especiales a favor de las
entidades de regulación y vigilancia, por lo que tampoco guardan conexidad con
los objetivos transversales[12].
15.
Cuarto cargo. El parágrafo 2 del artículo 18 desconoce el artículo
13 de la Carta por vulneración del derecho fundamental a la igualdad. Señaló
el demandante que de conformidad con lo establecido en la sentencia C-100 de
2014, el principio de igualdad implica que aquellos que se encuentran en una situación
similar reciban el mismo trato, mientras que aquellos que presenten situaciones
con diferencias constitucionalmente relevantes, reciban un trato distinto. Con
base a ello, y frente al beneficio reconocido a los agentes que ejercen
actividades reguladas de combustibles líquidos en el parágrafo 2 del artículo
18, consideró que la Corte debería tener en cuenta el siguiente análisis:
(i)
Tertium comparationis: tanto
las entidades que realizan actividades reguladas de combustibles líquidos, como
las entidades que realizan las demás actividades reguladas por la CREG, se
encuentran en un mismo plano fáctico y jurídico, por tratarse de entidades que
se encuentran bajo regulación de una misma entidad (CREG). Esto es, al igual
que los agentes que participan en combustibles líquidos, los agentes que
intervienen en la generación, el transporte, la distribución y la
comercialización de energía, el transporte y comercialización de gas natural, entre
otros, también se encuentran sometidos a los lineamientos regulatorios de la
CREG.
(ii)
Trato desigual entre iguales: se fundamenta en que, de conformidad con lo expuesto en
el punto anterior, la norma estableció un trato preferente a favor de los
agentes de actividades reguladas de combustibles líquidos, a pesar de que el
inciso primero del artículo 18 estableció que son sujetos pasivos de la
contribución especial todas las personas y entidades sujetas a la regulación,
inspección, vigilancia y control de la CREG.
(iii)      El trato diferencial es injustificado: para el demandante, no existe fundamento constitucional
que habilite al legislador a dar un trato diferenciado y favorable a las
actividades relacionadas con combustibles líquidos.
De conformidad con lo expuesto, el ciudadano Restrepo
Jaramillo solicitó a la Corte aplicar un test leve de igualdad al
momento de controlar las disposiciones demandadas. En virtud de este,
considera, que al preguntarse por la legitimidad del fin y del medio,
podrá observarse que el parágrafo 2 del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 “no
es el medio adecuado para brindar un trato preferente y beneficioso [a] las
actividades de combustibles líquidos”[13].
C.
INFORME RECIBIDO EN VIRTUD DE LOS AUTOS DE FECHA 22[14]
Y 28 DE OCTUBRE DE 2019[15]
16.
Mediante comunicación de fecha 8 de
noviembre de 2019, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público presentaron un informe en respuesta a los
interrogantes planteados por el Magistrado sustanciador. Para ello, pusieron de
presente en primer lugar que uno de los pactos transversales contenidos en el
PND es el “Pacto por la calidad y eficiencia de servicios públicos: agua y
energía para promover la competitividad y el bienestar de todos”. Señalaron
que, en dicho capítulo, y en relación con la necesidad de contar con recursos
suficientes para abordar los ejercicios de regulación, vigilancia y control, se
estableció como una de las estrategias la modernización de la
institucionalidad hacia una regulación y vigilancia acorde a los nuevos
servicios.
17.
En este sentido, explicaron que, como
parte de esta modernización institucional, el PND estableció en sus bases los
siguientes objetivos:
(i)
“(…)
se debe fortalecer el financiamiento, la solidez y la sostenibilidad del Fondo
Empresarial de la SSPD, como instancia que respalda y garantiza la continuidad
del servicio sin generar exposición fiscal. Lo anterior, en la medida en que,
con la participación predominante del sector privado en la prestación de
servicios públicos, se debe contar con instancias que mitiguen la afectación de
la continuidad del servicio en el evento de que dichos actores, por
circunstancias de cualquier tipo, pierdan la capacidad (entre estas las
financieras), o la idoneidad para la prestación del servicio”.
(ii)
“(…) la
SSPD deberá fortalecer su capacidad técnica, sancionatoria y de vigilancia del desempeño
operativo y financiero de las empresas reguladas (…) frente a los cambios en
las actividades y roles de agentes en las cadenas de prestación, es preciso extender
el ámbito de aplicación de regulación, vigilancia y control a aquellos nuevos
agentes que inciden en la prestación de los servicios”.
(iii)      “(…) se asignará a la
CREG la regulación económica de los combustibles líquidos. Así mismo, la CREG
revisará la metodología de formación de precio de los combustibles líquidos (…)
con el fin de establecer una metodología eficiente que garantice la
competitividad, el abastecimiento, la mejor señal de consumo para los usuarios
y la sostenibilidad de la prestación del servicio (…) para financiar la actividad
regulatoria los agentes que participan en la cadena productiva de los
combustibles líquidos aportarán una contribución especial”.
(iv)      “(…) en alumbrado
público la SSPD ejercerá las funciones de vigilancia y control de la prestación
de este servicio. Así mismo, implementará un sistema para la centralización de
la información técnica, operativa y financiera del servicio de alumbrado
público (…) por otra parte, se deberá hacer el ajuste de la base gravable de la
contribución especial para atender las funciones de regulación de la CREG y CRA,
y de vigilancia y control de la SSPD a los respetivos agentes sobre los cuales se
ejercen tales funciones”.
18.
En este orden, para el DNP y el
Ministerio de Hacienda, es claro que “para contar con servicios públicos
competitivos y que se ajusten a los nuevos cambios, se requiere contar con los
recursos adecuados para que [las funciones de regulación] y vigilancia y
control [se realicen de forma oportuna y adecuada]”[16].
19.
En igual sentido, los intervinientes
hicieron énfasis en (i) la meta de calidad en la prestación del servicio de
energía eléctrica, contenida en el pacto transversal, sobre la cual explicaron
que su cumplimiento requiere de acciones importantes por parte del ente
regulador y la SSPD; y (ii) la necesidad de fortalecer la Comisión de
Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico-CRA y la SSPD, para, en
general, garantizar una mejor prestación del servicio, incluyendo una mejor regulación
y vigilancia. Acciones que, según indican, requieren de los recursos adecuados.
20.
Finalmente, con relación a los
objetivos y estrategias que conllevaron la adopción del artículo 314, se puso
de presente el “Pacto Región Caribe” contemplado en el documento de
bases del PND. Según explicaron los intervinientes, en este documento se abordó
de forma particular la prestación del servicio de energía eléctrica por
Electricaribe, y se determinó que las deficiencias en la prestación del
servicio de energía agravan las problemáticas socioeconómicas presentes en la Región
Caribe. En este orden, señalan, el documento de base hizo alusión al grave
déficit financiero de la compañía derivado de sus bajas inversiones en
infraestructura eléctrica, sus problemas de flujo de caja y la consecuente
imposibilidad de ejecutar los proyectos de inversión necesarios para permitir
el funcionamiento de la empresa y garantizar la prestación del servicio de
energía, consecuencia de lo cual se consignó la necesidad de que la SSPD tomara
las medidas que fueran necesarias para garantizar el suministro del recurso en
condiciones óptimas. Acciones que, por su naturaleza, hacen necesario
garantizar la sostenibilidad financiera del Fondo Empresarial administrado por la
Superintendencia.
21.
Anotaron los intervinientes, que estas
estrategias y objetivos se consolidaron en los artículos 312 a 318 de la Ley
1955 de 2019, que desarrollan la subsección “Equidad para la eficiente
prestación del servicio público de energía en la costa caribe”.
22.
Así mismo, junto a este escrito se
anexó el documento titulado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 –
2022 Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”[17].
23.
Finalmente, cabe advertir que en virtud de los acuerdos
PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526,
PCSJA20-11527, PCSJA20-11529, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546, PCSJA20-11549,
PCSJA20-11556, PCSJA20-11567 y PCSJA20-11581, expedidos por el Consejo Superior
de la Judicatura con ocasión de la emergencia sanitaria generada a raíz del Covid-19,
los términos del presente proceso estuvieron suspendidos entre el 16 de marzo y
el 30 de julio de 2020.
D.
INTERVENCIONES
24.
Durante el trámite del presente asunto se
recibieron oportunamente[18] seis escritos de intervención[19].
Dos intervinientes solicitaron la declaratoria de exequibilidad de las
disposiciones acusadas[20], dos presentaron argumentos a favor
de la exequibilidad e inexequibilidad de algunas disposiciones[21],
uno solicitó la inexequibilidad[22], y otro interviniente se abstuvo de
presentar argumentos orientados a debatir la constitucionalidad de las normas
según los cargos planteados[23]. Así mismo, se allegó un
memorial extemporáneo que carece de argumentos pertinentes frente a los cargos
planteados[24].
25.
Solicitudes de exequibilidad[25]. Quienes solicitaron
declarar la exequibilidad de las normas, adujeron como motivo para ello que:
(i)
La expresión “costos” contenida
en el artículo 338 de la Constitución tiene un sentido amplio, esto es,
no restringe el concepto a los gastos de funcionamiento de las entidades de
vigilancia y regulación. Lo anterior, tiene sustento en las normas orgánicas
del presupuesto, pues de conformidad con los artículos 11 y 36 del EOP, el
presupuesto de gastos comprende tanto los gastos de funcionamiento como los
gastos de inversión. Luego, si el Constituyente no estableció una
diferenciación en tal sentido, no le es dable al operador jurídico realizar tal
distinción. De esta manera, la jurisprudencia ha reconocido que la contribución
especial “se trata de una prestación que reconoce una inversión estatal, por
lo que su producto está destinado a su financiación (…) el obligado tributario no
tiene la opción de negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra
comprometido con su pago a raíz del provecho que le reporta”. Luego, una
interpretación como la que propone el demandante sería contraproducente, en la
medida en que los sujetos activos del impuesto necesitan ambos rubros para el
cumplimiento adecuado de sus funciones, pues estas se realizan a través de
gastos de funcionamiento e inversión. Como muestra de ello, la CREG informó que
en su presupuesto aprobado del año 2018 se reflejan varios proyectos de
inversión destinados a cubrir su agenda regulatoria.
(ii)
En igual sentido, el tributo previsto
en el artículo 314 es una retribución por los servicios que presta el Fondo
Empresarial de la SSPD, cuya función es financiar a las empresas de servicios
públicos domiciliarios tomadas en posesión, para garantizar la continuidad y
calidad en la prestación del servicio. De esta forma, la destinación de la
contribución especial al Fondo Empresarial no desconoce su destinación
específica prevista en el artículo 338 de la Constitución, en la medida en que
de allí se extraen los dineros para garantizar la continuidad en la prestación
de los servicios públicos domiciliarios.
(iii)      Adicionalmente, la expresión “que inciden directa o
indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios”
contenida en el numeral 4 del artículo 18 es exequible, en tanto que tal
como lo ha reconocido la jurisprudencia en la materia, “No se violan los
principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del
mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a
partir de ella”[26]. De esta manera, de una lectura del
artículo 17 de la Ley 1955 de 2019, es claro qué sujetos inciden directa e
indirectamente en la prestación del servicio, y, por ende, son sujetos pasivos
del tributo. Así mismo, la CREG enfatiza en que debe tenerse en cuenta que,
precisamente, en atención a las nuevas tecnologías y dinámicas que han surgido
en el sector de servicios públicos con posterioridad a la Ley 142 de 1994 y que
escapan a la regulación de la misma, es que el artículo 290 del PND habilita a
la CREG para determinar qué agentes intervienen en la cadena de la prestación
del servicio. Luego, es con base a la regulación de la CREG, que se determinan
los sujetos pasivos del tributo. Por su parte, a juicio de la Universidad
Libre, la norma acusada es constitucional en tanto basta con remitirse al
concepto unificado número 08 de la SuperServicios, que ya definió quiénes
inciden directa e indirectamente en la prestación de los servicios.
(iv)      Ambas normas respetan la unidad de materia con que deben
contar los planes de desarrollo, en la medida en que: el artículo 18 (i) es un
mecanismo de ejecución del PND, en tanto fija un tributo que tiene por objeto fortalecer
las instancias de regulación y vigilancia de los servicios públicos
domiciliarios, según los objetivos propuestos en los pactos transversales y
objetivos de este instrumento[27]; (ii) el fortalecimiento
institucional de estas instancias requería de un ajuste en la contribución
especial a su favor, de tal forma que contaran con financiación suficiente; y
(iii) la relación entre la parte general del Plan y la disposición acusada no
solo es necesaria sino inmediata, pues de no realizarse un ajuste en la
financiación no se podría alcanzar el mejoramiento y fortalecimiento
institucional que se busca en el PND. Por su parte, el artículo 314: (i) es un
mecanismo de ejecución del PND, en tanto busca asegurar la solidez y
sostenibilidad financiera del Fondo Empresarial de la SSPD, garantizar la
continuidad en la prestación del servicio de energía y fortalecer la capacidad
institucional de la vigilancia y control de los servicios públicos
domiciliarios, en armonía con lo dispuesto en los pactos del PND[28];
y (ii) la consecución de estos objetivos exigen la creación de una contribución
adicional a la prevista en el artículo 18. Además, se sostuvo que el PND es una
norma de carácter multitemático que puede contener disposiciones tributarias.
(v)
Para el grupo de intervinientes
encabezado por el Ministerio de Minas y Energía, y para el Instituto Colombiano
de Derecho Tributario, el demandante no logró demostrar los presupuestos para
emprender un juicio de igualdad en el presente asunto. Particularmente, para el
grupo encabezado por MinMinas, no se demostró el tertium comparationis,
en la medida en que, a diferencia de las empresas de servicios públicos
domiciliarios, los agentes que ejercen actividades reguladas de combustibles
líquidos no se encuentran bajo la inspección, vigilancia y control[29]
de la SuperServicios. Así mismo, varios intervinientes confluyeron en señalar
que no tendría sentido que el dinero correspondiente a las contribuciones de
los agentes de combustibles líquidos se destinara a un fondo administrado por la
SuperServicios, en la medida en que estos contribuyentes no hacen parte del
sector de servicios públicos domiciliarios, ni se benefician de las erogaciones
del Fondo Empresarial en cuestión.
26.
Solicitudes de inexequibilidad[30]. Quienes solicitaron la inexequibilidad de las disposiciones
acusadas, sostuvieron que:
(i)
De conformidad con el precedente
contenido en la sentencia C-455 de 1994, las superintendencias únicamente
pueden fijar contribuciones para recuperar los costos de los servicios que
presten a los contribuyentes u obtener retribución por los servicios que les
proporcionen. Por ello, las expresiones que se refieren a inversión son
contrarias al artículo 338 superior. A su vez, el artículo 18 de la Ley 1955 de
2019 es contrario al artículo 338 de la Constitución, en la medida en que, si
bien este último permite a las autoridades fijar la tarifa de las
contribuciones, el sistema y método para definir tales costos, así como la
forma de hacer su reparto deben ser definidos por el Legislador. De esta
manera, si bien la norma acusada señala que la contribución se destina a
financiar los gastos de funcionamiento de los sujetos activos del tributo, y en
general, a la recuperación de los costos de la prestación del servicio, lo
cierto es que la norma no especifica cuáles son estos costos o gastos, o la
forma en que van a determinarse. La expresión “que incidan” es muy
amplia y da lugar a sujetos pasivos indeterminados, lo que desconoce el
principio de legalidad del tributo y otorga un margen al ejecutivo y las
autoridades que apliquen la norma para determinar un elemento esencial del
tributo.
(ii)
No se cumple el principio de unidad de
materia, en la medida en que en ninguna de las finalidades del PND se prevé una
reforma al régimen tributario en materia de servicios públicos domiciliarios.
Así mismo, de conformidad con la jurisprudencia en el tema, no pueden
introducirse a través de un plan de desarrollo disposiciones con carácter
permanente.
(iii)      Hubo una omisión legislativa al no incluir a los demás
sujetos pasivos del tributo en el beneficio previsto para los agentes de combustible
líquido. Por ello, debe declararse la inexequibilidad de la expresión “combustibles
líquidos” del parágrafo 2 del artículo 18, en tanto el beneficio debería
ser para todos los sujetos pasivos.
(iv)      La norma es ambigua en tanto no precisa el alcance de los
conceptos de “gastos de funcionamiento e inversión” y “costos del
servicio”. A su vez, el numeral 2 del artículo 18 es contrario a los
principios de legalidad y certeza tributaria, en la medida en que establece la
determinación de la tarifa a partir del “presupuesto neto” de la entidad
en el año a financiar, sin que sea claro cómo se calcula ese presupuesto, o los
gastos de funcionamiento e inversión que forman parte del mismo. Por su parte,
el artículo 314 tampoco define el servicio que presta la SuperServicios a los
sujetos pasivos de la contribución, por lo que el fortalecimiento del Fondo
Empresarial no se encuentra ligado a la prestación de un servicio a los
contribuyentes, como lo exige el artículo 338 superior.
(v)
La remisión a la técnica contable en
ambos artículos para la determinación de la base gravable desconoce el
principio de reserva de ley sobre los elementos esenciales del tributo.
E.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
27.
Mediante el concepto del 3 de febrero
de 2020, el Procurador General de la Nación le solicitó a esta Corte declarar
exequibles los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019.
28.
Como fundamento de su solicitud, el
Ministerio Público señaló que (i) la jurisprudencia constitucional ha definido
la contribución especial como un tributo que se cancela en contraprestación a
una actividad, inversión u obra estatal que beneficia al sujeto pasivo y
pretende compensar dicho beneficio[31]. De esta manera, el ejercicio de
funciones de regulación, y de inspección, vigilancia y control que realizan la
CREG, CRA y la SSPD se realiza a través de actividades que conllevan gastos de
funcionamiento e inversión desde el punto de vista presupuestal de las
entidades que las desarrollan[32]; (ii) de conformidad con el artículo
16 de la Ley 1955 de 2019, la SSPD tiene como función la toma de posesión de
empresas de servicios públicos domiciliarios con el objeto de garantizar los
derechos de los trabajadores y salvaguardar la prestación del servicio. Luego,
la destinación de la contribución que hace el artículo 314 al Fondo Empresarial
tiene como finalidad recuperar los costos de los servicios que presta la
Superintendencia; y (iii) tal como lo ha reconocido la jurisprudencia
constitucional[33], el principio de legalidad del
tributo no impone una definición legal absoluta del tributo, “sino que se prohíbe
su indefinición”. De esta manera, una imprecisión en la regulación de sus
elementos esenciales sólo se torna inconstitucional cuando “la oscuridad del
texto legal haga imposible determinar los elementos esenciales del tributo”.
29.
De esta manera, el Ministerio Público,
en línea con los intervinientes que solicitaron la exequibilidad de la norma,
puso de presente que ese criterio razonable para determinar los sujetos pasivos
de la contribución se encuentra en el artículo 17 de la Ley 1955 de 2019. De
igual forma, en línea con uno de los intervinientes[34],
el Ministerio Público sostuvo que el propósito de la disposición acusada es
integrar a la regulación los nuevos agentes y tecnologías que influyen en la
prestación de los servicios públicos domiciliarios y surgieron con
posterioridad a la regulación contenida en la Ley 142 de 1994.
30.
Por otra parte, sostuvo el Procurador
que (iv) el artículo 18, al establecer las contribuciones especiales a favor de
la CREG, la CRA y la SSPD para financiar los gastos de funcionamiento e
inversión de estas entidades, constituye un mecanismo directamente orientado a
la implementación del pacto por la calidad y la eficiencia de los servicios
públicos, relacionado a su vez con los objetivos de mejora en la regulación y
vigilancia del sector energético y al sector de agua potable y saneamiento
básico. Por su parte, el artículo 314, ubicado en la subsección “equidad
para la eficiente prestación del servicio público de energía en la costa caribe”
de la Ley 1955 de 2019, se relaciona con el “Pacto Región Caribe: una
transformación para la igualdad de oportunidades y la equidad”, el cual
fijó como uno de sus objetivos garantizar la prestación eficiente y sostenible
del servicio de energía eléctrica en la Región, y en sus estrategias “establecer
las medidas y condiciones necesarias para la sostenibilidad financiera del
fondo administrado por la SSPD”.
31.
Finalmente, para el Ministerio Público
(v) los agentes que desarrollan actividades reguladas de combustibles líquidos no
se encuentran vigilados por la SSPD, por lo que los recursos provenientes de
sus contribuciones no pueden destinarse al Fondo Empresarial administrado por
la Superintendencia. Ello se explica en que, al no ser empresas de servicios
públicos domiciliarios, los agentes de combustibles líquidos no se benefician
del citado Fondo Empresarial. Luego, el tratamiento diferenciado se encuentra
justificado, pues es razonable buscar que los recursos que provienen de los
agentes de combustibles líquidos permanezcan en este sector.
32.
En suma, los escritos de intervención y
las solicitudes presentadas a la Corte oportunamente en relación con la
presente demanda se resumen así:
Interviniente
Concepto
Solicitud
Procurador General de
la Nación
Primer
cargo: de conformidad
con la jurisprudencia constitucional y las definiciones del EOP, el ejercicio
de las funciones de regulación, inspección, vigilancia y control implican
tanto gastos de inversión como de funcionamiento, por lo que las expresiones
acusadas no están cambiando la destinación constitucional de las
contribuciones especiales. Así mismo, la destinación de los recursos del
tributo al Fondo Empresarial es una compensación por los servicios que presta
la SSPD en la toma de posesión de las empresas de servicios públicos
domiciliarios, y que tiene entre sus finalidades garantizar la continuidad
en la prestación del servicio, por lo que la destinación de recursos a
que se refiere el artículo 314 no presenta reparo de constitucionalidad
alguno frente al artículo 338 de la Constitución.
Segundo
cargo: de conformidad
con la jurisprudencia constitucional, la imprecisión de un elemento esencial
del tributo sólo deviene en inconstitucional cuando la oscuridad de la
disposición normativa es insuperable. No obstante, este no es el caso de la
expresión acusada en el artículo 18, en la medida en que de una lectura del
artículo 17 puede determinarse quiénes son sujetos pasivos del tributo.
Tercer
cargo: el artículo 18
es un mecanismo de ejecución del “Pacto por la Calidad y Eficiencia de los
Servicios Públicos” y algunos de los objetivos y estrategias que se
definen en el mismo. A su vez, el artículo 314 se relaciona con el “Pacto
Región Caribe: una transformación para la igualdad de oportunidades y la
equidad”, y los objetivos y estrategias establecidos en el mismo.
Cuarto
cargo: el trato
diferenciado otorgado a los recursos provenientes de los sectores de
combustibles líquidos y servicios públicos domiciliarios se encuentra
justificado en la medida en que los agentes de combustibles líquidos no se
encuentran sometidos a la vigilancia de la SSPD y no se benefician del Fondo
Empresarial que este ente administra.
Exequibilidad
Ministerio de Minas y
Energía, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Nacional de
Planeación, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y Comisión
de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.
Primer
cargo: la expresión “costos”
del artículo 338 de la Constitución tiene un significado amplio, que
implica todo aquello que se paga por algo, por lo cual, dicha expresión
comprende los gastos de inversión, funcionamiento y de servicio de la
deuda de entidades que se beneficien de la contribución. Luego, si el
Constituyente no diferencia entre gastos de inversión y funcionamiento, no le
es dable al operador jurídico hacer esta distinción. En igual sentido, se
recuerda, que de conformidad con los artículos 11 y 36 del EOP el presupuesto
de gastos comprende gastos de funcionamiento y gastos de inversión[35].
Además, recientemente, en la sentencia C-278 de 2019, la Corte avaló que una
contribución a favor de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada
se destinara a cubrir, entre otros, gastos de funcionamiento e inversión.
La
finalidad del Fondo Empresarial de la SuperServicios es financiar a las
empresas en toma de posesión para proteger los derechos laborales de los
trabajadores, asegurar la prestación del servicio y cumplir con las
demás obligaciones generales. Luego, el tributo previsto en el artículo 314
es una retribución del servicio de apoyo que presta el Fondo Empresarial.
Segundo
cargo: la expresión “personas
que inciden directa o indirectamente en la prestación del servicio” no es
inexequible, en la medida en que la misma Constitución permite que el sujeto
pasivo de la obligación sea determinable[36].
En armonía con ello, de una lectura del artículo 17 de la Ley 1955 de 2019,
se puede determinar cuáles son los sujetos pasivos del tributo.
Tercer
cargo: el documento de
Bases del Plan Nacional de Desarrollo, en su calidad de anexo a la Ley 1955
de 2019, contempla el “Pacto por la calidad y eficiencia de los servicios
públicos: agua y energía para promover la competitividad y el bienestar de
todos”. Este pacto, a su vez, contempla las siguientes líneas “A. Energía
que transforma: hacia un sector energético más innovador, competitivo, limpio
y equitativo”, y “B. Agua limpia y saneamiento básico adecuado: hacia
una gestión responsable, sostenible y equitativa”. La línea A, a su vez,
tiene como tercer objetivo la mejora de la regulación y vigilancia en los
mercados energéticos, y, en línea con la consecución de este objetivo, se
contempla la modernización y fortalecimiento institucional de las
instancias regulatorias en materia de prestación de servicios públicos
domiciliarios. Incluso, se prevé como medida concreta para el desarrollo de
esta estrategia el ajuste de la base gravable de la contribución especial
para atender las funciones de la CREG, CAR y SSPD. Por su parte, la línea B
dispone como objetivo incorporar las modificaciones necesarias al sector para
fortalecer la vigilancia y regulación a las empresas. Para efectos de lo
cual, se determina la estrategia de fortalecer institucional, financiera y
técnicamente a la SSPD y la CRA. Finalmente, el “Pacto Región Caribe: una
transformación para la igualdad de oportunidades y la equidad”, prevé
adoptar las medidas necesarias para la sostenibilidad del Fondo Empresarial
administrado por la SSPD y la prestación eficiente del servicio de energía
eléctrica.
De
conformidad con lo expuesto (i) el artículo 18 es el mecanismo directo e
inmediato para lograr la regulación y vigilancia tanto en el mercado
energético como a las empresas prestadoras del servicio de agua potable y
saneamiento básico[37]; y (ii) el artículo 314 crea una
contribución especial cuyo objetivo es fortalecer el fondo empresarial de la SuperServicios,
y, por ende, garantizar la continuidad y calidad del servicio por parte de
las empresas que han sido objeto de toma de posesión. En este sentido,
realiza los objetivos de mejorar la regulación y vigilancia del mercado
energético, y de garantizar la prestación del servicio de forma sostenible en
la Región Caribe[38].
Cuarto
cargo: el demandante no
logró demostrar el tertium comparationis en la medida en que los
agentes que ejercen actividades reguladas de combustibles líquidos, a
diferencia de las empresas de servicios públicos domiciliarios, no son
vigilados por la SSPD. Luego, los excedentes de las contribuciones que pagan
los sujetos regulados por la CREG, no podrían destinarse al Fondo Empresarial
de la SuperServicios.
Exequibilidad
Comisión de Regulación
de Energía y Gas -CREG-
Primer
cargo: el demandante
hace una lectura descontextualizada de la disposición demandada cuando afirma
que los recursos de las contribuciones especiales no pueden destinarse a
inversión, en la medida en que los costos del servicio de regulación
incluyen los gastos de funcionamiento e inversión. De esta manera, los
artículos 11.b) y 36 del EOP establecen que el presupuesto de gastos
de los departamentos administrativos comprende tanto gastos de funcionamiento
como gastos de inversión. De forma particular, la CREG transcribió apartes de
su presupuesto para el año 2018, en el cual se relacionan diferentes
proyectos de inversión destinados a cumplir la agenda regulatoria de la
Comisión[39]. Frente a lo cual, concluyó que “claramente
los proyectos financiados a través de la contribución y que se encuentran
dentro de los gastos de inversión hacen parte del ejercicio de la actividad
regulatoria que debe ser financiada por agentes regulados y se enmarca dentro
de lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política”.
Segundo
cargo: no es válida la
interpretación que hace el accionante en relación con la indeterminación de
los sujetos pasivos de la obligación, en la medida en que debe entenderse que
posterior a los eventos típicamente previstos en la Ley 142 de 1994, han
entrado en vigencia nuevas tecnologías y modalidades de intervención en la
prestación de servicios públicos que efectivamente inciden en el suministro
de los mismos, sin estar contemplados dentro de las actividades
complementarias previstas inicialmente en la Ley 142 de 1994. Un ejemplo de
ello, serían las empresas que re gasifican el gas no con fines de
comercialización, sino de brindar confiabilidad en el suministro de gas
natural; o la implementación de sistemas de almacenamiento temporal de
energía eléctrica para su posterior devolución al sistema, entre otros. Con
base a ello, los artículos 17 -parágrafo- y 290 de la Ley del PND, contienen
disposiciones precisamente orientadas a incluir estos agentes en el esquema
regulatorio, y luego, la disposición acusada no puede ser leída de forma
aislada, sino en contexto. De esta manera, si bien la norma es de carácter
abierto, y ello es necesario, en la medida en que con el paso del tiempo podrán
aparecer nuevos agentes y tecnologías que influyan en la prestación del
servicio, los sujetos pasivos del tributo se irán determinando, cuando la
CREG los incluya en su regulación al respecto, según las facultades previstas
en los artículos 17 y 290 de la Ley 1955 de 2019. Así, se recuerda que de
conformidad con la sentencia C-459 de 2013, “No se violan los principios
de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no
está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de
ella”. Exigencia que se entenderá desconocida “sólo cuando la falta de
claridad sea insuperable, [caso en el que] se origina la inconstitucionalidad
de la norma que determina los elementos de la obligación tributaria”.
Tercer
cargo: la disposición
demandada corresponde a una norma instrumental del numeral 8 de las bases y
parte general del PND “Pacto por la calidad y eficiencia de servicios
públicos: agua y energía para promover la competitividad y el bienestar de
todos”, el cual, a su vez, tiene una estrategia denominada “Mejora de
la regulación y vigilancia de los mercados energéticos”. Así mismo,
dentro de uno de los objetivos del “Pacto por el emprendimiento, la
formalización y la productividad” se previó la implementación de
mecanismos para fortalecer la capacidad técnica de las comisiones de
regulación. Luego, una contribución a favor de la CREG permite su
fortalecimiento para llevar a cabo su facultad regulatoria y lograr una
mejora en la regulación de los mercados energéticos, de conformidad con lo
previsto en los fines y objetivos sentados en las bases generales del PND. Sin
embargo, ello también se relaciona con los objetivos de “Modernización de
los mercados actuales y promoción de la innovación” y “Promoción de la
competencia y del desarrollo de negocios descentralizados”, que hacen
parte de este mismo pacto, y en los que se busca la intervención de la CREG,
y para ello, es indispensable el fortalecimiento de su capacidad
institucional.
Cuarto
cargo: el trato que da
la norma a los recursos provenientes del sector de combustibles líquidos se
justifica en la medida en que este sector no se encuentra vigilado por la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Esto es, actualmente el
artículo 16 de la Ley 1955 de 2019 define las fuentes de financiación que
integran el Fondo Empresarial de la SSPD, dentro de los cuales se encuentra
el sector de servicios públicos domiciliarios, pero no así el de combustibles
líquidos. Por ello, la norma demanda parte de la consideración de que los
recursos de combustibles líquidos no pueden destinarse a financiar en fondo
de una entidad que no está relacionada con el sector ni ejerce supervisión
sobre estos agentes. De esta manera, se recuerda que, de conformidad con la
jurisprudencia constitucional sobre el tema, las contribuciones especiales se
invierten exclusivamente en beneficio del grupo o sector que las tributa[40].
Exequible
Instituto
Colombiano de Derecho Tributario
Primer cargo:
de conformidad con el análisis efectuado en la sentencia C-455 de 1994, en un
caso similar -por tratarse de una contribución en que el sujeto activo era
una Superintendencia-, la Corte determinó que estas autoridades únicamente
pueden fijar contribuciones para recuperar los costos de los servicios que
presten a los contribuyentes u obtener retribución por los servicios
que les proporcionen. Por ello, los apartes que se refieren a inversión
son contrarios al artículo 338 superior. Igual análisis se predica del
artículo 314, que destina estos recursos a inversión.
Segundo cargo: la expresión “que incidan” es muy amplia y da lugar a
sujetos pasivos indeterminados, incumpliendo con el principio de legalidad
del tributo y dando un margen al ejecutivo para determinar uno de sus
elementos esenciales. Por ello, se debe declarar inexequible la expresión “todos
aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los
servicios públicos domiciliarios”.
Tercer
cargo: no se cumple el
principio de unidad de materia, en la medida en que en ninguna de las
finalidades del PND se prevé una reforma al régimen tributario en materia de
servicios públicos domiciliarios. Así mismo, de conformidad con la
jurisprudencia en el tema, no pueden introducirse a través de un plan de
desarrollo disposiciones con carácter permanente.
Cuarto cargo:
el actor no explicó cómo aplicaría el juicio de igualdad al caso bajo estudio,
por lo que el cargo no debe prosperar.
Exequibilidad parcial
Universidad Libre sede
Bogotá
Primer cargo:
el artículo 18 de la Ley 1955 de 2020 no es contrario al artículo 338
superior, en la medida en que tal como lo ha reconocido la jurisprudencia
constitucional[41], un elemento que compone la
contribución especial es que “se trata de una prestación que reconoce una
inversión estatal, por lo que su producto está destinado a su financiación
(…) el obligado tributario no tiene la opción de negarse a la inversión, por
el contrario, se encuentra comprometido con su pago a raíz del provecho que
le reporta”. De esta manera, de una lectura integral de la norma, se
entiende que esta se refiere a todos los costos, eso es, de funcionamiento e
inversión que genera la actividad estatal que beneficia al sujeto pasivo del
tributo. Así mismo, la destinación de la contribución especial al Fondo
empresarial no desconoce la destinación específica de estos recursos, pues de
este fondo se extraen los dineros para garantizar la viabilidad y continuidad
en la prestación de los servicios públicos.
Segundo cargo: la norma no vulnera los principios de legalidad y certeza
tributaria, en tanto el demandante no tuvo en cuenta que la Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios ya definió quiénes inciden directa e
indirectamente en la prestación de SSPD mediante concepto unificado 08.
Tercer cargo:
las disposiciones acusadas tienen conexidad directa e inmediata con el PND,
en tanto este tiene dentro de sus bases el objetivo de ajustar la base
gravable de la contribución especial para atender las funciones de regulación
de la CREG, CRA y SSPD. Así mismo, una contribución especial con destino a
estas entidades y al Fondo Empresarial es imperativa para alcanzar los
objetivos del Pacto por la Calidad y Eficiencia de los Servicios Públicos.
Cuarto cargo:
hubo una omisión legislativa al no incluir a los demás sujetos regulados
dentro del beneficio otorgado a los agentes de combustibles líquidos, por lo
que debe declararse la inexequibilidad de la expresión “combustibles
líquidos” del parágrafo 2 del artículo 18, en tanto el beneficio debería
ser para todos los sujetos pasivos.
Exequibilidad parcial
Juan José Fuentes
Bernal
Además de desarrollar los argumentos ya expuestos en la demanda,
el ciudadano señala que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 desconoce el
artículo 338 superior, en la medida en que la Ley no determinó los costos o
gastos del servicio que se financiarán con esta contribución, ni su forma de
determinación. Así mismo, la norma es ambigua en tanto se refiere a dos
categorías distintas: los gastos de funcionamiento e inversión de las
entidades titulares, y los costos del servicio que prestan estas entidades, “sin
precisar el alcance de estos dos conceptos o si uno está incluido dentro del
otro”.
Por su parte, el numeral 2 del mismo artículo es contrario a los
principios de legalidad y certeza tributaria, puesto que establece que, para
efectos de la determinación de la tarifa, se debe partir del “presupuesto
neto” de la entidad en el año a financiar. Sin embargo, “la norma no
define el alcance de la expresión presupuesto neto, ni cómo se define
el mismo (…) o cómo se determinan los gastos de funcionamiento e inversión
que forman parte del mismo”. Luego, el sujeto activo del tributo puede
elaborar cualquier presupuesto, sin que los sujetos pasivos obligados a
financiarlo puedan conocer los parámetros utilizados para su elaboración.
En similar sentido, el artículo 314 no define el servicio que
presta la SSPD a los sujetos pasivos de la contribución, desconociendo la
finalidad prevista para las contribuciones especiales en el artículo 338 de
la Constitución. De esta manera, el fortalecimiento del Fondo empresarial a
cargo de esta entidad, no está expresamente vinculado a la prestación de un
servicio a los contribuyentes. Tampoco es posible entender que el servicio
que se grava es el servicio de vigilancia, en tanto el mismo ya fue regulado
en el artículo 18.
La remisión a la técnica contable en ambos artículos, como
instrumento para determinar las bases gravables, desconoce que tras la
adopción de las NIIF en Colombia mediante Ley 1314 de 2009 “las normas
contables no pueden tener impacto en la base gravable de los tributos”. Esta
precisión tiene origen en el principio constitucional de reserva de Ley, en
virtud del cual sólo el Legislador puede definir los elementos esenciales del
tributo, y no las técnicas que defina la Juna de Normas Internacionales de
Contabilidad. Ello, a su vez, afectaría la legalidad y certeza tributaria.
Finalmente, hace énfasis en el desconocimiento del principio de
unidad de materia, en el sentido de indicar que “en ninguna de las
finalidades de la llamada Ley del Plan tiene cabida una reforma al régimen
tributario de los servicios públicos domiciliarios”. De esta manera “se
trata de modificaciones aisladas de un régimen tributario definido en la Ley
142 de 1994”. Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha advertido
que una medida cuya naturaleza es permanente, no puede ser introducida en un
Plan de Desarrollo con vocación transitoria.
Inexequibilidad
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
33.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la
Constitución, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
B.
CUESTIONES PREVIAS
Aptitud sustantiva de la demanda
Cargo por desconocimiento del artículo 13
superior
34.
Toda vez que varios de los intervinientes consideraron que el demandante
no estructuró su cargo por desconocimiento del derecho a la igualdad en los
términos establecidos en la jurisprudencia de esta corporación, por (i) no
haber demostrado el término de comparación; y (ii) en todo caso, estar
justificado el trato diferenciado de los excedentes de las contribuciones
especiales que pagan los agentes de combustibles líquidos, frente a aquellos
que pagan las empresas de servicios públicos domiciliarios, la Corte estudiará,
en primer lugar, si el demandante presentó los elementos de juicio necesarios
para emprender un examen de constitucionalidad por desconocimiento del derecho
a la igualdad.
35.
Para el efecto, se recuerda, en primer lugar, que de conformidad con el
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad
deben señalar las razones por las cuales se estima que las disposiciones
acusadas desconocen el texto de la Constitución. Este requisito, conocido como el
concepto de violación, implica para el demandante la carga de presentar
unos mínimos argumentativos que permitan a la Corte observar con claridad el
surgimiento de una verdadera controversia constitucional.
36.
De esta manera, en pacífica y reiterada jurisprudencia, este tribunal ha
establecido que toda demanda de constitucionalidad debe cumplir con los
siguientes requisitos: (i) claridad, que implica la existencia de un
hilo conductor en la argumentación que permita entender el contenido de la
demanda y su justificación; (ii) certeza, de tal forma que la demanda
recaiga sobre una proposición jurídica real y existente, y no en una que el
actor deduzca subjetivamente. Esto quiere decir, que debe presentarse una
verdadera confrontación entre la norma legal y la Constitución; (iii) especificidad,
en el sentido de explicar cómo la norma demandada desconoce la Carta Política;
(iv) pertinencia, cuando los argumentos planteados son de naturaleza
constitucional, y no de rango legal, reglamentario o doctrinal; y (v) suficiencia,
cuando la argumentación del demandante logra despertar si quiera una duda
mínima de constitucionalidad[42].
37.
No obstante, esta corporación también ha reconocido que si bien el
cumplimiento de los mínimos argumentativos es importante para garantizar un
correcto debate en sede de control abstracto, el examen material de los cargos
no puede convertirse en una barrera que pida más allá de aquello que la
razonabilidad exige para que los ciudadanos puedan ejercer su derecho político
de propender por la supremacía e integridad de la Constitución. En virtud de
ello, la Corte Constitucional deberá aplicar el principio pro actione al
momento de decidir sobre la admisibilidad y aptitud sustancial de las demandas
sometidas a su consideración[43].
38.
Ahora bien, de forma particular para los casos en que se plantea un
cargo por desconocimiento del derecho a la igualdad, esta corporación ha
establecido que adicional a los mínimos argumentativos antes referenciados, el
actor debe señalar (i) el criterio de comparación o tertium comparationis,
en virtud del cual debe mostrar a la Corte por qué los grupos de sujetos
implicados en la norma son comparables; (ii) definir si desde la
perspectiva fáctica y jurídica existe un tratamiento desigual
entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) explicar si este tratamiento
diferenciado está o no constitucionalmente justificado[44]. La
exigencia de estos parámetros como requisito de validez material de los cargos,
se justifica en la complejidad del principio de igualdad y la protección del
amplio margen de configuración con que cuenta el legislador, por lo que la
inobservancia o la falta de sustentación de cualquiera de los referidos
supuestos, conlleva a la inhibición[45].
39.
Una vez efectuadas las anteriores precisiones, debe aclarar la Corte que
si bien en una primera oportunidad se resolvió que el cargo por desconocimiento
del artículo 13 de la Constitución era admisible, lo cierto es que tal y como
lo ha reconocido esta corporación, dicha valoración constituye apenas “un
examen sumario de la acción”, que no obsta para que en una etapa posterior,
en que se ha dado espacio a la intervención ciudadana y al Procurador General
de la Nación, el Pleno de la corporación, al revisar con detalle la aptitud
sustancial de la demanda, se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo sobre
un cargo previamente admitido[46].
40.
Dicho lo anterior, observa la Sala que la primera condición con que debe
cumplir un cargo por desconocimiento del derecho a la igualdad, consiste en
identificar el tertium comparationis que implica señalar con claridad
por qué los sujetos que involucra la disposición normativa acusada son
comparables en primer lugar.
41.
En el presente caso, a juicio del demandante, el término de comparación
o tertium comparationis, se puede establecer entre los siguientes sujetos
(i) los agentes que ejercen actividades reguladas de combustibles líquidos; y
(ii) las empresas de servicios públicos domiciliarios. Ambos, en su calidad de
sujetos pasivos de la contribución especial de que trata el artículo 18 de la
Ley 1955 de 2019, y estar sometidos a la regulación de la CREG.
42.
De esta manera, el demandante funda su criterio de comparación en que
ambos grupos se encuentran sometidos a la regulación de la CREG. Al respecto,
se observa que el parágrafo 2º del artículo 18 demandado establece que “En
el evento de existir excedentes de la contribución especial de la CREG provenientes
de las actividades reguladas de combustibles líquidos, debido a recursos no
ejecutados en el período presupuestal, dichos excedentes serán compensados al
pago de la contribución especial de cada empresa del sector de combustibles
líquidos en la siguiente vigencia fiscal” (Subrayas fuera de texto
original). Es a partir de esta redacción que el demandante justifica su
criterio de comparación, según el cual, las empresas de servicios públicos
domiciliarios, en su calidad de agentes regulados por la CREG, también debieron
incluirse en este beneficio.
43.
Sin embargo, observa la Sala que el demandante no se refiere, en su
criterio de comparación, a la destinación que se da a los excedentes de las
contribuciones que pagan las empresas de servicios públicos domiciliarios. Es
así como el demandante no explicó cómo, a pesar de que en el primer escenario los
excedentes se compensen a favor del sujeto pasivo, y en el segundo tengan,
según se entiende de la redacción de la norma, otro destino, ambos grupos
puedan asimilarse. Tal carga argumentativa, para construir el cargo sobre unas
bases mínimas, se echa de menos en el presente caso.
44.
Asimismo, se debe destacar que el objeto de la disposición invocada no
fue, como el demandante parece concebirlo, regresar los excedentes de la
contribución especial a favor de todos los sujetos regulados por la
CREG, pues, específicamente, la norma se refirió a aquellos agentes que
realizan actividades reguladas de combustibles líquidos, y, de esta manera,
correspondía al demandante señalar por qué las empresas de servicios públicos
domiciliarios podrían asimilarse al desempeño de las actividades reguladas de
combustibles líquidos, o por qué, a partir de la destinación de los excedentes
de las empresas no beneficiadas por la compensación, estas serían comparables
en un mismo plano fáctico y jurídico con los agentes de combustibles líquidos.
45.
Una vez precisadas las deficiencias argumentales en la construcción del
criterio de comparación del demandante, destaca la Sala que si bien ambos grupos
son contribuyentes del tributo de que trata el artículo 18 de la Ley 1955 de
2019, y se encuentran sometidos a la regulación de la CREG en los términos del
artículo 4º del Decreto 1260 de 2013[47],
el demandante pasa por alto que, tal como fue puesto de presente por algunos
intervinientes y la Procuraduría General de la Nación, ambos grupos también tienen
condiciones diferentes que en lo relevante los ubican en planos fácticos
y jurídicos distintos.
46.
A partir de lo anterior, concuerda la Corte con el Ministerio Público y
los intervinientes que pusieron de presente la ausencia de un criterio de comparación
para llevar a cabo el juicio de igualdad. Por cuanto, por una parte, quienes
intervienen en la prestación de servicios públicos domiciliarios en los
términos de la Ley 142 de 1994, son sujetos vigilados por la SSPD y se
benefician del Fondo Empresarial que administra dicho ente de inspección,
vigilancia y control; mientras que, por su parte, los agentes de combustibles
líquidos (i) no se encuentran bajo la inspección vigilancia y control de la SSPD,
en los términos del artículo 79 de la Ley 142 de 1994; en consecuencia (ii) no hacen
parte del sector de servicios públicos domiciliarios, en los términos de los
artículos 1º y 14 de la Ley 142 de 1994; y (iii) no reciben ningún servicio de
inspección, vigilancia y control por parte de dicha Superintendencia, ni perciben
algún beneficio del Fondo Empresarial que administra la misma, al no ser
empresas de servicios públicos domiciliarios susceptibles de ser tomadas en
posesión, administradas, y/o liquidadas por orden del ente de control, en los
términos de los artículos 58 a 60 de la Ley 142 de 1994, y el artículo 16 de la
Ley 1955 de 2019.
47.
Adicional a ello, considera la Sala que, la demanda carece de especificidad,
por cuanto, el demandante tampoco justifica por qué los excedentes de las contribuciones
especiales a cargo de los agentes de combustibles líquidos deberían destinarse
al Fondo Empresarial que administra la SSPD, cuando las empresas que ejercen
este tipo de actividades no podrían ser tomadas en posesión por el ente de
control, ni derivar de allí algún beneficio. De esta manera, la norma acusada
parte del hecho de que los excedentes de las contribuciones especiales que
pagan los agentes de los combustibles líquidos no pueden destinarse a financiar
un fondo ajeno al sector[48].
Por lo expuesto, la Corte no encuentra un cargo cierto, ni específico que
permita argumentar de forma suficiente un reproche constitucional que genere
una duda mínima sobre la vulneración del artículo 13 superior.
48.
En consecuencia, la Sala se inhibirá de emitir un pronunciamiento de
fondo frente a este cargo, al no encontrar acreditados los mínimos
argumentativos para emprender una valoración por desconocimiento del derecho a
la igualdad de los sujetos involucrados.
Cargos por violación de
destinación específica (art. 338 superior), al principio de unidad de materia
(art. 158 de la Carta Política) y al  principio de legalidad del tributo (art.
338 superior)
49.
Encuentra la Corte que los cargos relacionados con los reproches de
constitucionalidad respecto del desconocimiento del artículo 338 superior por (i)
la destinación de los recursos provenientes de las contribuciones especiales a inversión
y financiamiento del Fondo Empresarial de la SuperServicios -cargo primero-,
y (ii) la indefinición de uno de los elementos esenciales del tributo -cargo
cuarto-; así como (iii) el cargo por la potencial vulneración al
principio de unidad de materia de los artículos 18 y 314 demandados con los
objetivos, pactos y estrategias definidos en el Plan Nacional de Desarrollo -cargo
tercero-, resultan aptos para emitir un pronunciamiento de fondo, en la
medida en que cumplen con los requisitos generales de aptitud sustancial
exigidos por la jurisprudencia.
50.
Lo anterior, en tanto que el cargo primero (i) presenta
argumentos claros, toda vez que cuentan con orden lógico en virtud del
cual puede entenderse que los reproches del actor se encuentran orientados a
cuestionar un cambio en la destinación específica de los recursos provenientes
de la contribuciones especiales, que a su juicio, desconoce lo previsto en el
artículo 338 superior; (ii) las razones son ciertas, en la medida en que
el contenido legal acusado efectivamente dispone lo que el actor cuestiona,
esto es, permite que los recursos provenientes de las contribuciones especiales
se destinen a financiar gastos de inversión y un Fondo Empresarial, en aparente
detrimento de lo establecido en el artículo 338 superior. Luego, sí se presenta
una confrontación real entre el texto legal y la Constitución; (iii) los
argumentos son específicos, en tanto se ocupan de explicar que al contar
con una destinación específica definida por el mismo Constituyente, no les
dable al Legislador variar tal destinación; (iv) los señalamientos son pertinentes,
en la medida en que se plantea el desconocimiento de un artículo de la
Constitución, por lo que se plantea una verdadera controversia constitucional;
y (v) la argumentación de la demanda es suficiente, en tanto al ser
claro que el texto legal en cuestión, en efecto autoriza a financiar los rubros
de inversión y Fondo Empresarial con los dineros provenientes de la
contribución, mientras que, por su parte, según el tenor literal del artículo
338 superior, tales dineros tienen como finalidad la recuperación de costos en
la prestación de servicios o participación en beneficios, los planteamientos
del actor tienen la vocación de despertar, aunque sea, una duda mínima para
emprender un juicio de constitucionalidad.
51.
Por su parte, el cargo segundo (i) es claro en la medida en que
las razones expuestas por el actor permiten entender que la controversia se
plantea respecto de un aparte del artículo 18 demandando, que al definir los
sujetos pasivos de la obligación incurre, a su juicio, en una indeterminación
contraria a la Constitución; (ii) las razones son ciertas, en la medida en que
la expresión acusada, en efecto, señala que serán sujetos pasivos de la
contribución “quienes incidan directa o indirectamente en la prestación del
servicio”, por lo que el contenido que se acusa de indeterminado
efectivamente corresponde a lo previsto en la disposición acusada; (iii) los
argumentos de la demanda son específicos, en tanto establecen una
conexión entre la expresión acusada y el mandato contenido en el artículo 338
superior; (iv) a su vez, son pertinentes desde el control abstracto de
constitucionalidad, en la medida en que se acusa el precepto legal de
desconocer el principio de legalidad tributaria (artículo 338 superior); y (v) en
consecuencia de lo expuesto, las razones devienen en suficientes al
despertar una duda mínima sobre si la expresión acusada es tan amplia al punto
de incurrir en una indeterminación del sujeto pasivo de la obligación e
incurrir en una indefinición contraria al artículo 338 superior, y al
desarrollo que sobre el mismo ha tenido la jurisprudencia.
Y, finalmente el cargo tercero (i)
es claro, en la medida en que a partir de una exposición del contenido
del PND y su confrontación con el texto legal en cuestión, se entiende que el
actor cuestiona la ausencia de conexidad aparente entre los objetivos del
instrumento de planeación y las normas bajo revisión; (ii) es cierto, en
tanto que el demandante basa su argumentación en el contenido objetivo de los
artículos 18 y 314 demandados, cuestionando que sea cierto que una ampliación
en la base de recaudo de la CREG, la CRA y la SSPD desarrolle los pactos
estructurales o transversales del instrumento de planeación. De esta manera, se
presenta una confrontación entre los artículos demandados y el artículo 158 de
la Constitución; (iii) es específico, al explicar que si los artículos
demandados no fueron concebidos para ejecutar los objetivos generales del PND,
desconocen la unidad de materia que debe guardar toda regulación; (iv) es pertinente,
en tanto el desconocimiento de la unidad de materia se deriva del artículo 158
superior y la jurisprudencia de esta corporación, por lo que su eventual
desconocimiento, es un asunto que quebranta directamente la Constitución; y (v)
es suficiente, en la medida en que tras observar contenido general del
instrumento de planeación, surge una duda mínima de su conexidad con las normas
en cuestión.
52.
Con fundamento en lo anterior, procede la Sala Plena a continuar
con el análisis de constitucionalidad de los cargos primero, segundo y tercero
planteados por el demandante.
C.
PLANTEAMIENTO DE LOS PROBLEMAS JURÍDICOS, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA
DECISIÓN
53.
Corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional determinar si (i)
¿el Legislador desconoció los principios de legalidad y certeza del tributo
(artículo 338 superior), al establecer que serán sujetos pasivos de la
contribución especial, quienes “incidan directa o indirectamente en la
prestación del servicio” (inciso 4º (parcial) del artículo 18 de la Ley
1955 de 2019)?; (ii) ¿el Legislador desconoció el principio de unidad de
materia (artículo 158 superior) al prever en el Plan Nacional de Desarrollo
disposiciones relacionadas con la modificación de una contribución especial a
favor de la CREG, la CRA y la SSPD, prevista en la Ley 142 de 1994, régimen de
servicios públicos domiciliarios; así como el establecimiento de una
contribución especial adicional para el fortalecimiento del Fondo Empresarial a
cargo de la SSPD?; y (iii) en caso de que no se haya desconocido tal
principio, deberá determinar si ¿el Legislador desconoció la destinación
específica prevista para las contribuciones especiales (artículo 338 superior),
al permitir que los recursos provenientes de estas contribuciones se destinen a
gastos de inversión y al Fondo Empresarial administrado por la SuperServicios?
54.
Para resolver los problemas jurídicos mencionados, la Sala procederá a
(i) reiterar su jurisprudencia sobre el principio de legalidad y su proyección
en el principio de certeza del tributo; (ii) reiterar su jurisprudencia sobre
la unidad de materia del PND, y (iii) establecer si las contribuciones
previstas en las normas acusadas se ajustan a dichos postulados. En caso de que
ello sea así, entrará a estudiar la naturaleza de las contribuciones
especiales, su destinación en los términos del artículo 338 de la Constitución,
el concepto de gastos de inversión, y la naturaleza y objetivos del Fondo
Empresarial administrado por la SuperServicios, para con base a ello resolver sobre
el tercer problema jurídico planteado.
D.
LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y SU PROYECCIÓN EN EL PRINCIPIO DE CERTEZA
TRIBUTARIA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
55.
De conformidad con lo previsto en los
artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política, el Congreso de la República
se encuentra facultado para establecer contribuciones fiscales. En desarrollo
de tal atribución, establece la norma superior, la Ley se encargará de definir,
directamente, los sujetos activos y pasivos, el hecho generador, la base
gravable y la tarifa de los impuestos[49]. A partir de esta disposición, se
tiene que para que una obligación en materia impositiva se entienda ajustada al
texto superior, el Legislador, al momento de su creación, deberá cumplir con
unos elementos mínimos en su definición, que precisamente, por emanar del
Congreso, dotan de legitimidad democrática la obligación.
56.
Esta labor de configuración de la
política tributaria, asignada por el texto constitucional al Legislador, se
refleja, además, en las facultades de (i) establecer contribuciones fiscales
como una de las funciones asignadas a la competencia general del Congreso[50];
(ii) fijar un marco dentro del cual, las entidades territoriales podrán
decretar tributos para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y
legales[51]; y (iii) la posibilidad de facultar a
las autoridades para fijar la tarifa de las tasas y contribuciones
que se cobren a título de recuperación de costos del servicio o participación
en beneficios, conforme al método que la Ley defina[52].
57.
Las anteriores facultades asignadas al
Congreso de la República, como lo ha reconocido la jurisprudencia de este
tribunal, conllevan a la reserva legal en materia tributaria y la legitimidad
democrática que ello conlleva en la creación del tributo es una de las
características definitorias del Estado Constitucional, destacando, en
particular, que el principio de no taxation without representation (no
hay tributación sin representación). Ello, según ha sido expuesto, es expresión
de los principios de representación popular y democrático, que exigen que para
decretar un impuesto hayan concurrido los eventuales afectados por medio de sus
representantes ante los cuerpos colegiados [53].
58.
Ahora bien, de forma reciente, este
tribunal, en sentencia C-278 de 2019 -que reitera, a su vez, entre otras, las
sentencias C-060 de 2018 y C-056 de 2019-, realizó una compilación de las
reglas contenidas en el precedente consolidado sobre el principio de legalidad
tributaria. Dentro de esta labor de sistematización, se hizo referencia a las
funciones que cumple este principio en el ordenamiento jurídico y su
relación con el principio de certeza tributaria, siendo relevante destacar
las siguientes cuatro premisas:
(i)
El principio de legalidad tributaria
conlleva necesariamente la exigencia de una deliberación democrática
suficiente y plural.
(ii)
Este principio materializa la predeterminación
del tributo, que impone el deber a las corporaciones de elección popular de
definir, mediante normas previas y ciertas, los
elementos de la obligación fiscal, a saber: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho
generador, base gravable y tarifa. Lo anterior, sin perjuicio de la
delegación a las entidades estatales para fijar la tarifa de las tasas y las
contribuciones especiales conforme al método que para ello defina el
Legislador.
(iii)      El principio de legalidad resulta especialmente
relevante frente a la seguridad jurídica, en la medida en que es a través
de la efectividad de este principio que los ciudadanos pueden conocer el
contenido de sus deberes económicos con el Estado, y de esta forma, se
garantiza el debido proceso cuando la existencia de reglas precisas
permite la previsibilidad de las decisiones de los jueces y la administración;
y,
(iv)      Dependiendo de si el tributo es un ingreso de orden
nacional o territorial, se exige un nivel distinto de determinación por parte
del Legislador. Así, en el caso de los ingresos nacionales los elementos
esenciales del tributo deben ser definidos de forma clara e inequívoca
por el Legislador, mientras que, en el caso de los tributos territoriales,
se concede un margen de acción más amplio a los órganos territoriales
competentes para concretar los aspectos generales prefigurados por el
Legislador.
59.
Agrega la Sala, que dentro de estos
importantes postulados, la configuración legal de una obligación en materia
tributaria comprende, a su vez, el cumplimiento de los fines constitucionales
que la norma superior prevé para los tributos en específico. Es decir, que si
la Constitución prevé que una obligación impositiva podrá cobrarse con un fin
específico, como es el fin previsto para las tasas y contribuciones especiales
a que se refiere el artículo 338 superior, el Legislador, al momento de regular
estos asuntos, deberá proyectar el cumplimiento de tales cometidos, cumpliendo
así en estricto sentido con la amplia potestad de configuración en materia
tributaria que le otorga el texto superior.
60.
Por último, es importante considerar
que intrínsecamente relacionado con el principio de legalidad se encuentra el
principio de certeza tributaria. Sobre el particular, ha precisado la Corte que
el mismo no exige una definición legal absoluta de los elementos del
tributo, sino la prohibición de su indefinición. Esto, quiere decir que
una norma fiscal, al igual que cualquier disposición jurídica escrita, puede
contener un cierto grado de indeterminación con relación a sus elementos
esenciales, siempre y cuando esta sea superable a partir de las pautas y
cánones generales de interpretación jurídica[54].
De esta manera, la Corte ha señalado que “No se violan los principios de
legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está
determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella”[55]
(Resaltado por fuera del texto original).
61.
Es importante poner de presente que esta corporación ya se ha referido a
aquellos escenarios excepcionales en que puede delegarse la definición de
aspectos específicos del tributo a autoridades distintas del Legislativo, en el
sentido de señalar que ello puede darse únicamente sobre cuestiones técnicas de
ejecución o asuntos que por su naturaleza escapan al carácter general de la Ley
y requieren una actualización periódica del reglamento, pero, en ningún caso,
puede darse tal delegación sobre los elementos esenciales del
tributo[56].
62.
Con base en las anteriores premisas, pasa la Sala a resolver el primer
problema jurídico.
E.
PRIMER PROBLEMA JURÍDICO: ANÁLISIS DE LA INDETERMINACIÓN DE LOS SUJETOS
PASIVOS DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA
63.
Observa la Sala que las razones expuestas por el actor para solicitar la
inexequibilidad de la norma acusada, fueron las siguientes: (i) de conformidad
con lo previsto en los artículos 150.12 y 338 de la Constitución, los sujetos
pasivos de un tributo deben ser plenamente identificados por la Ley, ordenanza
o acuerdo desde el momento de su creación; (ii) por su parte, la norma acusada
prevé que serán sujetos pasivos de la obligación “todos aquellos que inciden
directa o indirectamente en la prestación de servicios públicos domiciliarios”;
(iii) luego “no hay duda que esta redacción de la norma es una directa
transgresión al precepto constitucional que exige la determinación del sujeto
pasivo, desde la Ley”[57]
y “llevaría al absurdo de que [los miembros de las agremiaciones,
proveedores o empleados de las empresas de servicios públicos domiciliarios]
podría[n] ser considerado[s] como que incide[n] directa o
indirectamente en la prestación de servicios públicos domiciliarios”[58].
64.
Según lo previsto en el artículo 17 de la Ley 1955 de 2019, puede
entenderse que serán sujetos pasivos del tributo (i) quienes desarrollen
actividades que por su semejanza con las actividades principales o
complementarias -descritas en el artículo 14 de la Ley 142 de 1994- incidan
determinantemente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios;
(ii) que para tal efecto, se encuentren dentro de las hipótesis de asimilación
que defina la SuperServicios en la regulación que expida para tal efecto; y
(iii) según lo informado por la SuperServicios en su intervención[59], la
asimilación se hace efectiva cuando el ente de control expide un acto
administrativo que identifica la actividad y hace la asimilación.
65.
Por su parte, de conformidad con lo previsto en el artículo 290 de este
mismo ordenamiento, la CREG, en su calidad de garante de la prestación efectiva
del servicio público, definirá las nuevas actividades o eslabones de la cadena
de prestación del servicio que estarán sujetas a la regulación vigente.
66.
Ahora bien, con relación a las facultades conferidas tanto a la SSPD
como a la CREG, para identificar las hipótesis en que un sujeto incide en la
prestación de servicios públicos domiciliarios, según los artículos 17 y 290
antes citados, se recuerda que según lo expuesto en precedencia (ver supra,
numeral 61) existen escenarios en los que es constitucionalmente válido que el
reglamento defina aspectos específicos del tributo, cuando se trata de
cuestiones (i) que por su carácter técnico resultan ajenas a las normas
generales que dicta el Congreso; y (ii) se trata de variables asociadas a los
elementos del tributo que requieran de actualización periódica. A modo de
ejemplo, esta Corte se ha referido a disposiciones relacionadas con la
certificación de precios, la fijación de parámetros para la valoración de
activos, avalúos catastrales, o índice de bursatilidad de acciones, teniendo
estos aspectos en común “elementos variables, que no es posible
predeterminar en la ley, pero que responden a realidades técnicas susceptibles
de concreción con un alto nivel de certeza. Así, no obstante un relativo margen
de apreciación, la determinación del valor de un inmueble, o el precio de un
producto, el valor de unos activos o el índice de bursatilidad de unas
acciones, está necesariamente vinculada a la realidad objetiva que tales
conceptos comportan”[60].
67.
Sin embargo, en este punto debe recordarse que la razón de ser de que el
principio de legalidad exija una definición de los elementos esenciales del
tributo por parte del Legislador es evitar tanto la inseguridad jurídica como los
abusos impositivos de los gobernantes al momento de aplicar las normas[61], y por
ello es importante identificar cuándo se está ante un escenario de indefinición
de un elemento esencial, y cuándo se está ante un escenario válido de
delegación para definir algún aspecto del tributo. En respuesta a ello, en
jurisprudencia reciente, la Corte aclaró que la delegación al reglamento es
válida en los aspectos vinculados a la ejecución técnica y administrativa de
los tributos, y concretamente, aquellas actividades sobre recaudo,
liquidación, determinación, discusión y administración de los tributos[62]. En
sentido contrario, sostuvo la Corte, se desconocen los principios de legalidad
y certeza tributaria cuando se delega a la administración la definición de elementos
esenciales de las obligaciones tributarias. Así, se pone de presente que la
jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que en caso de permitir
la definición del elemento esencial de un tributo vía reglamento, la
administración estaría invadiendo competencias ajenas y entraría a ejercer
la función misma de creación del tributo[63].
68.
De esta manera, se infringe la Constitución cuando el Legislador
confiere a las autoridades gubernamentales la competencia para definir uno de
los elementos esenciales del tributo, salvo que se trate de aquellos casos en
los que la administración define la tarifa de las tasas o contribuciones, pero
bajo el método y el sistema establecido en la ley[64].
69.
Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena ha sido enfática en
concluir que “la determinación de los elementos esenciales del tributo,
o del método y el sistema de las tasas y las contribuciones, recae en la
órbita exclusiva de los cuerpos de representación popular y, en particular, del
Legislador. Con todo, variables técnicas o económicas pueden ser
válidamente adscritas para su definición por las autoridades gubernamentales”[65] (Resaltado
propio).
70.
En virtud de lo expuesto, observa la Sala que en el presente caso no bastaba
con remitirse a los artículos 17 y 290 de la Ley 1955 de 2019 para absolver los
cuestionamientos que plantea el demandante. Ello, en la medida en que al dar
aplicación a las reglas previstas en los dichos artículos, no es posible
determinar los sujetos pasivos de la obligación a que se refiere el numeral 4º
del artículo acusado, y por consiguiente la redacción propuesta incurre en una
indeterminación insuperable del sujeto pasivo de la obligación, desconociendo
el contenido y alcance del principio de legalidad y su proyección en el
principio de certeza tributaria, por las razones que se explican a continuación.
71.
En primer lugar, se observa que la expresión según la cual serán sujetos
pasivos de la contribución aquellos agentes que inciden directa o
indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, es
indeterminada, al no señalar (i) dentro del amplio marco de hipótesis que
cabrían en tal supuesto, esto es, todas las acciones que podría ejecutar una
persona natural o jurídica para sea señalada de “incidir directa o
indirectamente en la prestación de SSPD”; (ii) cuáles serían los supuestos
concretos bajo los cuales se configuraría tal incidencia, de forma tal que
quienes desempeñen estas actividades puedan conocer previamente la obligación a
la que se encuentran sujetos; y no es claro (iii) qué criterios o
características deberá cumplir objetivamente un agente determinado para hacerse
sujeto pasivo de esta obligación de carácter tributario.
72.
En segundo lugar, la interpretación sistemática de los artículos 17 y
290 del la Ley del Plan no permiten superar este vacío. Lo anterior, por
cuanto, dichos artículos no definen las condiciones o criterios objetivos bajo
los cuales debe entenderse que un agente o empresa incide directa o
indirectamente en la prestación de servicios públicos domiciliarios, de modo
que a partir del texto legal sea clara la existencia de la obligación en
cabeza de un grupo o sector determinado. En su lugar, prevén expresiones
indeterminadas según las cuales “Las actividades que inciden
determinantemente en la correcta prestación de los servicios públicos se podrán
asimilar a [las actividades principales o secundarias de la cadena de SPD]”,
“quienes desarrollen tales nuevas actividades quedarán sometidos a la
regulación”, “[la CREG se encargará de la] Definición de nuevas
actividades o eslabones en la cadena de prestación del servicio (…) [y la] Definición
de la regulación aplicable a los agentes que desarrollen tales nuevas
actividades”. En este sentido, la remisión propuesta a los artículos 17 y
290 realmente cambia una vaguedad por otra igual de indeterminada, que
desconoce las funciones asignadas al Congreso por la Constitución.
73.
En tercer lugar, ante la indeterminación de los sujetos y la
imposibilidad de realizar una interpretación sistemática, quedaría al arbitrio
de la autoridad administrativa la definición de un elemento de la esencia del
tributo, lo cual, resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 338 superior.
Más aún, según lo puesto de presente por la misma Superintendencia en su
intervención, tal identificación procedería con (i) la expedición de un acto
administrativo general que establezca cuándo una actividad incide directa o
indirectamente en la prestación de SPD; y (ii) luego de esto se expida un acto
administrativo de carácter particular que “identifique la actividad y haga
la asimilación”[66].
74.
En este orden de ideas, considera la Sala que, como fue señalado en el
curso del proceso por el demandante y algunos intervinientes, ante criterios
tan generales e indefinidos, cualquier persona o empresa que tenga algún
vínculo contractual con una empresa de servicios públicos domiciliarios, podría
terminar siendo identificada como sujeto que incide directa o indirectamente en
la prestación de dichos servicios[67],
y, en consecuencia, como sujeto pasivo de la contribución a juicio de una
autoridad administrativa, sin que ello sea claro desde la intención del
Legislador, sino de la definición de dicha autoridad transgrediendo la reserva
de ley.
75.
En virtud de lo expuesto, la Sala procederá a declarar la
inexequibilidad de la expresión “y todos aquellos que inciden directa o
indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios”
contenida en el numeral 4 del artículo 18 demandado, con efectos inmediatos y
hacia futuro.
F.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. REITERACIÓN
DE JURISPRUDENCIA
Naturaleza jurídica
y contenido de las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo.
Reiteración de jurisprudencia
76.
De conformidad con lo previsto en el artículo 339 de la Constitución
Política, cada Gobierno debe adoptar un Plan Nacional de Desarrollo cuyo
contenido se dividirá en dos partes (i) una parte general, que contendrá
los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades
de la acción estatal a mediano plazo, y las estrategias y orientaciones
generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas para
un determinado cuatrienio; y (ii) un plan de inversiones de las
entidades públicas del orden nacional, que contendrá los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública
nacional, con especificación de los recursos financieros requeridos para su
ejecución.
77.
Así mismo, según lo previsto en el artículo 150.3 superior, corresponde
al Congreso de la República aprobar, mediante una Ley, dicho Plan de
Desarrollo, incluyendo “las medidas necesarias para impulsar [su]
cumplimiento”. Así mismo, el artículo 342 defirió a una ley orgánica la
regulación de los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de
estos instrumentos de planeación.
78.
En virtud de lo anterior, se expidió la Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo -Ley 152 de 1994-, la cual estableció en su artículo 5º que la parte
general del Plan contendrá (i) los objetivos, metas, estrategias y políticas
sociales, económicas y ambientales que guiarán la acción del Gobierno para
alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido; y (ii) los
procedimientos y mecanismos generales para lograr estos objetivos.
79.
En armonía con lo expuesto, la Sala Plena ha señalado en jurisprudencia
reciente que una interpretación armónica de los artículos 150.3 y 339 de la
Constitución, llevan a concluir que la Ley que aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo está compuesta por los siguientes elementos: (i) los propósitos y
objetivos nacionales de largo plazo; (ii) las metas y prioridades de la acción
estatal a mediano plazo; (iii) la política económica, social y ecológica que será
adoptada por el Gobierno; (iv) los presupuestos plurianuales de los programas y
proyectos de inversión pública de orden nacional y sus recursos financieros; y
(v) las normas jurídicas requeridas para la ejecución del mismo[68].
80.
Particularmente, sobre la naturaleza jurídica de la Ley que adopta el
Plan Nacional de Desarrollo, la jurisprudencia de esta corporación ha precisado
que se trata de una ley ordinaria, expedida en el marco de una ley orgánica, cuyo
Plan de Inversiones prevalece sobre las leyes que se expidan en desarrollo de
su contenido[69].
81.
En este punto, es relevante destacar que la Ley del Plan tiene un
carácter especial, en tanto se compone de una parte general, y un Plan
de inversiones que en su conjunto, deben garantizar la sostenibilidad fiscal en
la consecución de las metas propuestas[70].
El procedimiento de diseño, aprobación y ejecución se rige por lo dispuesto en
la Ley 152 de 1994[71],
y la aprobación del Plan de Desarrollo comprende a su vez la determinación de
las medidas necesarias para garantizar su cumplimiento[72].
82.
Es de resaltar en la especialidad de la Ley, su proceso de creación, en
el cual, se abre un espacio previo de deliberación en cuanto a su contenido[73]. Dicho
escenario de discusión previa se propicia por el Consejo Nacional de
Planeación, que tiene por objeto servir de instancia consultiva para la
elaboración del Plan[74],
y permite la participación activa de las autoridades de planeación, las
entidades territoriales y el Consejo Superior de la Judicatura, y deberá
someterse al concepto del Consejo Nacional de Planeación previo a su radicación
en el Congreso[75].
El Gobierno tiene el límite de 6 meses para presentar el proyecto ante el
Congreso[76].
83.
Una vez presentado el proyecto, las comisiones conjuntas de asuntos
económicos elaborarán un informe del proyecto, que pasará a ser discutido en
las plenarias de ambas Cámaras[77].
Si el Congreso no aprueba el proyecto dentro de los tres meses siguientes a su
presentación, el mismo se pondrá en vigencia mediante Decreto con fuerza de Ley[78]. Cualquier
modificación del Plan de Inversiones Públicas requerirá del visto bueno del
Gobierno[79].
84.
Además, es importante señalar que la Ley del PND comparte algunas
semejanzas con la Ley Anual de Presupuesto y la Ley Bienal del Presupuesto de
Regalías, en tanto estas últimas también constituyen una herramienta de
planeación y ejecución de gasto público, en este caso estrictamente económica, a
través de la cual (i) se estiman los ingresos para una determinada anualidad
-vigencia fiscal-; y (ii) se autorizan los gastos dentro de dicho período. De
esta manera, la Ley Anual de Presupuesto contribuye al cumplimiento de las
metas previstas en el Plan Nacional de Desarrollo, a través de la asignación de
gasto.
85.
Igualmente, las leyes cuentan con disposiciones que tienen por objeto asegurar
su correcta ejecución[80],
y que tienen vocación de temporalidad según cada instrumento (1 y 4 años)[81]. De igual
forma, el contenido de estos ordenamientos puede calificarse como multitemático,
en tanto la Ley del Plan Nacional de Desarrollo aborda variados temas en los
frentes económico, social o ambiental, y, como se dijo, la Ley Anual de
Presupuesto pone en ejecución, a través de la asignación de presupuesto, los
planes y programas que desarrollan la política estatal prevista en el Plan Nacional
de Desarrollo[82].
86.
No obstante las anteriores similitudes, señaló la sentencia C-047 de
2018, la temporalidad en la vigencia de ambos instrumentos constituye un
rasgo diferenciador, en la medida en que mientras hay disposiciones
incorporadas en los planes de desarrollo que se han mantenido vigentes a través
del tiempo, las disposiciones orientadas a poner en marcha el Plan de
Inversiones deben sujetarse a la vigencia fiscal para la cual fueron expedidas.
En la sentencia C-126 de 2020, la Corte señaló un criterio de temporalidad más
estricto en la ley del Plan Nacional de Desarrollo al indicar que las medidas
que se adopten para impulsar el cumplimiento del plan, por su naturaleza, deben
tener una vocación de temporalidad y, por consiguiente, resultan violatorias
del principio de unidad de materia aquellas normas que no tengan como fin
planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto
público durante un cuatrienio.
87.
Así mismo, ha señalado la jurisprudencia que dada su naturaleza de
planificación, la Ley del Plan cubre varios temas que responden a
diferentes programas y estrategias. De allí, que la jurisprudencia
constitucional le haya asignado el carácter de multitemática y heterogénea[83].
88.
Por multitemática y heterogénea, se entiende que, como se dijo antes, la
Ley del PND se ocupa de diversas materias -políticas macroeconómicas, sociales,
culturales y ambientales- lo mismo que de diversidad de medidas
instrumentales -presupuestales o normativas-, destinadas a “garantizar
la efectiva y eficiente realización del Plan de Desarrollo”[84]. Sobre
ello, la jurisprudencia constitucional ha explicado que este carácter
multitemático y heterogéneo se deriva de los mecanismos de elaboración y
aprobación de estos instrumentos, en donde participan activamente distintos
sectores de la sociedad y del Estado[85],
que hacen que el proyecto de planeación nacional no recoja una visión unívoca
sobre los objetivos que interesan al Gobierno, sino que la misma obedece a la
armonización de las distintas perspectivas sobre cuáles deben ser las metas y
objetivos dentro de un determinado cuatrienio[86],
teniendo en cuenta, además, la intervención de los diferentes sectores
políticos representados en el Congreso.
89.
En este sentido, la Corte Constitucional ha sostenido que de conformidad
con el artículo 150.3 de la Constitución y el artículo 5º de la Ley 152 de
1994, la Ley del Plan debe contener no solo los objetivos generales y de
inversión pública perseguidos por el Gobierno, sino también las medidas
necesarias para impulsar su cumplimiento. De esta manera, ha afirmado que “es
propio de la ley del plan comprender normas destinadas a permitir que se
cumplan los objetivos y metas señalados en la parte general y que efectivamente
se adelanten las inversiones programadas en la programación de las inversiones.
Esto deriva de una cualidad especial de la ley del plan pues, según la Carta,
"sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución" (CP
art. 341) por lo cual es perfectamente natural que en estas leyes se incluyan
normas instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a permitir la puesta
en marcha del propio plan de desarrollo”[87].
90.
A modo de conclusión, según lo ha señalado de forma reciente esta Sala[88], las
leyes aprobatorias del PND (i) constituyen una de las herramientas más
importantes en la dirección de la economía por parte del Estado; (ii) su
proceso de aprobación es reglado y participativo, en la medida en que involucra
distintos órganos de decisión que tienen como objetivo estructurar una política
social, económica y ecológica adecuada al interés general[89]; (iii)
el contenido de la Ley aprobatoria se divide en dos, a saber: una parte general
y un plan de inversiones públicas; y (iv) su contenido es multitemático y
heterogéneo.
Unidad
de materia en las leyes de los planes nacionales de desarrollo. Reiteración de
jurisprudencia
91.
Si bien, como se expuso antes, la jurisprudencia ha reconocido que la
Ley del Plan de Desarrollo es de carácter multitemático y heterogéneo, en
virtud de lo cual se encarga de regular diversas materias en los frentes de lo
económico, social y ecológico, así como los medios para alcanzar los objetivos
propuestos, también ha precisado este tribunal que ello no quiere decir que sea
esta una vía para incorporar mediante un mismo instrumento jurídico
disposiciones que no se encuentren relacionadas entre sí, o para llenar “vacíos
o inconsistencias” de leyes anteriores[90].
Esto se debe a que, al igual que las demás leyes que expide el Congreso de la
República, la Ley del PND se rige por el principio de unidad de materia
previsto en el artículo 158 de la Constitución Política, en virtud del cual todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia[91].
92.
A partir de lo anterior, la Corte Constitucional ha establecido que en
líneas generales, el principio de unidad de materia se refiere al deber de
asegurar que las disposiciones de un mismo cuerpo normativo guarden conexidad
interna con la materia principal regulada en el mismo[92], de tal
forma que aquellas materias que puedan resultar ajenas o extrañas al
objeto general de la ley o la materia regulada, deben ser
expulsadas del ordenamiento jurídico[93].
Particularmente, tratándose de planes de desarrollo, este juicio debe ser más
estricto, debido a que se trata de una Ley que tiene su origen en una
iniciativa gubernamental[94],
es objeto de un debate democrático más restringido toda vez que tiene sólo tres
(3) debates y primer debate conjunto en las Comisiones Económicas del Congreso[95], no pueden
modificarse aspectos sustanciales del plan de inversiones sin autorización del
Gobierno[96],
y su tiempo de aprobación es de 3 meses en el Congreso[97]. Aunque la
ley del plan revista particularidades, esto no la exonera de la deliberación democrática
que haga evidente la participación, el pluralismo y los derechos de las
minorías (sentencia C-415 de 2020)[98].
93.
A partir de ello, la jurisprudencia ha establecido que al momento de
estudiar la constitucionalidad de una Ley aprobatoria del PND, deben
verificarse las siguientes condiciones:
(i)
“Que la unidad de materia no se
exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas
enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones de carácter
presupuestal y de las disposiciones que señalan mecanismos para la ejecución
de plan, las cuales siempre han de contar con un referente en la parte general
del mismo[99].
(ii)
Que la ley aprobatoria del PND,
impone la conexión o vínculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte
general del Plan, con los instrumentos creados por el legislador para
alcanzarlos, siendo indispensable que las medidas de naturaleza instrumental
se encuentren en una relación de conexidad directa con los objetivos y metas
generales del plan.
(iii)
Que debe existir una conexión
teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del
plan y las disposiciones instrumentales que contiene, de tal manera que se
evidencie la relación entre los medios y los fines, en donde se evidencie que la
realización de los planes, programas y metas generales tiene relación directa
con los contenidos de las normas instrumentales que se consagran[100].
(iv)
Que se debe realizar un juicio
de constitucionalidad más estricto para verificar la conexión estrecha entre
las metas y propósitos del plan y las disposiciones instrumentales contenidas
en la ley. Esto porque el carácter heterogéneo y multitemático del plan, no
puede dar lugar a que se introduzcan disposiciones que no tengan una conexidad
directa e inmediata, dado que el principio democrático se encuentra
“notoriamente mermado”[101], en tanto la iniciativa es gubernamental, las
posibilidades de modificación del proyecto por parte del Congreso se encuentran
limitadas, el término para la aprobación del plan es reducido, y por la
especial posición que en el sistema de fuentes tiene este tipo de leyes, que se
erige en un criterio normativo para determinar la validez de otras leyes con
vocación de aplicación inmediata.
(v)
Que se tiene que comprobar el
vínculo directo y no simplemente eventual o mediato entre las normas
instrumentales y los objetivos generales del plan y aquellas disposiciones de
carácter instrumental, de tal manera que se tiene que comprobar que no se
utilice la Ley del Plan para incorporar normas que tengan como objetivo el de
llenar vacíos o inconsistencias que se presenten en leyes anteriores, o para
ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República,
sin ninguna relación con los objetivos y metas de la función de
planificación”[102].
94.
De esta manera, la Corte Constitucional ha establecido que al momento
de estudiar la unidad de materia en un Plan Nacional de Desarrollo, se deben
agotar las siguientes etapas: (i) se debe determinar la ubicación y alcance de
la norma demandada, con el fin de establecer si tiene o no naturaleza
instrumental; (ii) se debe establecer si en la parte general del Plan existen
objetivos, metas, planes o estrategias que puedan tener relación con la
disposición acusada; y (iii) se debe verificar una conexidad directa e
inmediata entre la norma demandada y los objetivos, metas o estrategias de la
parte general del Plan[103].
95.
Por norma instrumental, se entienden aquellas disposiciones
presupuestales o normativas idóneas destinadas a garantizar la efectiva y
eficiente realización, ejecución o cumplimiento del Plan de Desarrollo. Esto
es, aquellas disposiciones idóneas que tienen por objeto la realización,
ejecución o cumplimiento de los objetivos, metas y estrategias propuestas en la
parte general.
96.
Por conexidad directa e inmediata, se entiende que estas
disposiciones instrumentales deben permitir la efectividad directa e inequívoca
de los postulados previstos en la parte general. En sentido contrario, una
disposición es eventual cuando a partir de su cumplimiento, no puede
obtenerse inequívocamente la efectividad de los objetivos, metas y
estrategias contenidos en la parte general, o si esta efectividad es sólo “conjetural
o hipotética”. Así mismo, una disposición es mediata cuando la efectividad
de la norma general no se deriva directamente de la ejecución de la norma
instrumental, sino que requiere de alguna condición adicional[104].
Carácter temporal de las disposiciones que
integran el Plan Nacional de Desarrollo. Reiteración de jurisprudencia
97.
En la sentencia C-126 de 2020, la Corte señaló que la temporalidad de
las disposiciones que integran el Plan como factor para determinar su
conexidad, permite maximizar el principio democrático, pues esta Ley tiene una
finalidad específica que se fundamenta en el artículo 150.3 de la Constitución,
y unas condiciones particulares en su aprobación (ver supra, numeral 92).
En este sentido, señaló la Sala, la Ley del PND no es un cuerpo normativo
diseñado con la finalidad de modificar de manera irrestricta contenidos propios
de las leyes que se expiden en ejercicio de otras facultades.
98.
De esta forma, señaló la Corte, si una política estatal enfrenta
falencias estructurales “que excedan la órbita de acción de un Gobierno”,
estas deben ser reguladas a través de disposiciones que tengan vocación de
permanencia.
99.
Ahora bien, de forma reciente, este tribunal se refirió nuevamente al
carácter temporal de las disposiciones que integran el Plan Nacional de
Desarrollo, en el sentido de afirmar que la modificación de la legislación
previa con carácter permanente, no es per se inconstitucional, siempre
y cuando pueda comprobarse una conexión directa e inmediata con la parte
general del Plan. De esta forma, una disposición instrumental que modifique con
vocación de permanencia una Ley preexistente, es constitucional, siempre y
cuando sea indispensable para llevar a cabo una política pública prevista en el
Plan[105].
De forma específica, dicha sentencia señaló que la prórroga indefinida de
disposiciones plasmadas en los planes nacionales de desarrollo o el comprometer
competencias legislativas ordinarias puede llevar a la inexequibilidad de
sus disposiciones, si no está precedida de la justificación necesaria que
exponga con claridad que: (i) es una expresión de la función de planeación;
(ii) prevé normas instrumentales destinadas a permitir la puesta en marcha del
plan que favorezca la consecución de los objetivos, naturaleza y espíritu de la
ley del plan; (iii) constituyen mecanismos idóneos para su ejecución tratándose
del plan nacional de inversiones o medidas necesarias para impulsar el
cumplimiento del PND; (iv) no se puede emplear para llenar vacíos e
inconsistencias de otro tipos de disposiciones; y (v) no pueden contener
cualquier tipología de normatividad legal, ni convertirse en una colcha de
retazos que lleve a un limbo normativo, pues, de no hacerse esta distinción
cualquier medida de política económica tendría siempre relación –así fuera
remota- con el PND. Esta conexión inexorable con el plan y sus bases son
examinados caso a caso.
100.      La
anterior exigencia resulta particularmente relevante en aquellos casos en que la
Ley del Plan adopte normas de contenido tributario, o modifique
regímenes cuya regulación se ha asignado de forma ordinaria al Legislador
en los términos del artículo 150 de la Constitución. Lo anterior, en la medida
en que:
(i)
En el primer escenario, como se dijo al abordar el principio de
legalidad del tributo, la premisa según la cual no puede haber tributo sin
presentación (ver supra, numeral 57)
implica que las decisiones en materia impositiva sean objeto de un amplio
debate democrático. Al respecto, es importante poner de presente que mientras
que una Ley del PND tiene su origen en una iniciativa gubernamental[106], es
objeto de un debate democrático restringido, en la medida en que no pueden
modificarse aspectos sustanciales del plan de inversiones sin autorización del
Gobierno[107],
se aprueba en tres (3) debates (primer debate en Comisiones Económicas
conjuntas)[108],
y su tiempo de aprobación es de tres (3) meses en el Congreso[109], una ley
ordinaria puede tener origen en cualquiera de las cámaras[110], sus
modificaciones, por regla general, no requieren de autorización previa por
parte del Gobierno, se tramitan y aprueban en cuatro (4) debates (primer debate
en la comisión respectiva de cada cámara y segundo debate en cada plenaria)[111], y pueden
ser objeto de consideración hasta en dos legislaturas[112]. De esta
manera, se tiene que si la Ley del Plan acude a la imposición de medidas de
carácter tributario dentro de un procedimiento en que se encuentra reducido el
principio democrático, mayor deberá ser la justificación en la necesidad de su
adopción a través de este instrumento de planeación con vocación de
temporalidad; y,
(ii)
De conformidad con lo previsto en el artículo 150 de la Constitución, el
Congreso cuenta con un total de 25 funciones constitucionales relacionadas con
su producción legislativa, dentro de las cuales se encuentra la de aprobar el
Plan Nacional de Desarrollo. En virtud de ello, la competencia de aprobar el
PND debe ejercerse de forma equilibrada frente a las demás competencias
asignadas al Congreso, de tal forma que mediante el ejercicio de esta facultad
no agote el contenido de las demás atribuciones que le han sido asignadas de
forma específica por el Constituyente. Tampoco las actuaciones de las
Comisiones Económicas conjuntas deben vaciar de contenido las funciones
especializadas de las otras Comisiones Constitucionales permanentes del
Congreso, en los términos de la Ley 3ª de 1992. Para el efecto, serán factores
relevantes de valoración (i) la temporalidad de la medida; (ii) su conexidad
temática con el Plan; y (iii) su finalidad[113].
101.      Así
mismo, en línea con la naturaleza temporal de la disposiciones del Plan, resulta
pertinente poner de presente lo dicho por la Sala Plena en la sentencia C-047
de 2018, en la que afirmó que si bien la vigencia del PND corresponde, en
principio, al cuatrienio presidencial, varios son los artículos de este tipo
de leyes que permanecen en el tiempo, en tanto que las metas y objetivos de
política pública que se plantean, son de largo plazo o requieren de una
ejecución continuada y progresiva. Tal fue el caso de la creación de
Colpensiones y la UGPP en el PND 2007-2010, en dos artículos declarados
exequibles por conexidad directa e inmediata mediante sentencia C-376 de 2008. Igual
ocurrió con la ADRES[114],
creada en el PND 2014-2018, en un artículo declarado exequible mediante
sentencia C-453 de 2016.
102.      Ahora
bien, también ha resaltado este tribunal y declarado la inexequibilidad
de disposiciones con carácter permanente, que carecen de conexidad directa
e inmediata con los objetivos generales del Plan, y en su lugar pretenden
introducir regulaciones aisladas que llenan los vacíos de regulaciones temáticamente
independientes o modifican estatutos o códigos.
103.      Tal
fue el caso de las sentencias C- 219 de 2019 y C-068 de 2020, en las que se
demandó la inconstitucionalidad de dos normas que regulaban el ingreso base de
cotización (IBC) para trabajadores independientes. En ambas oportunidades, y a
pesar de tratarse de planes de desarrollo distintos, la Corte pudo evidenciar
que se trataba de disposiciones aisladas frente a la temática regulada en los
objetivos generales, y de forma específica en los capítulos en los que se
encontraban previstas. Para el primer caso, la Corte pudo evidenciar que la
regulación del IBC no se relacionaba con el mecanismo de ejecución “Buen
Gobierno”, que en general buscaba un Estado más moderno y eficaz, y a su
vez, la conexión de esta disposición con otros objetivos generales,
relacionados con la cobertura en salud y la movilidad social era meramente hipotética,
conjetural e indirecta, en tanto a partir de allí no podía predicarse una
relación estrecha, y era claro que el objetivo de la disposición era
llenar un vacío en la regulación sobre la cotización de los independientes que
quedó de una ley precedente. Por su parte, en el caso más reciente, y al
estudiar una norma de contenido similar, la Corte pudo evidenciar que se
encontraba ubicada en un aparte denominado “Pacto por la equidad” y que
no era instrumental a alcanzar los cometidos allí propuestos. Así mismo,
consideró la Sala que la disposición bajo análisis no contribuía directamente
a la materialización de las metas de salud para todos y trabajo decente
previstas en el Plan, que eran los otros títulos a los que podía asociarse su
contenido. En consecuencia, se procedió a declarar la inexequibilidad en ambos
casos.
104.      Por
último, ha precisado la Corte que la razón de ser de aplicar el criterio de temporalidad
al momento de abordar la unidad de materia, se debe a que tal condición “refuerza
o desvirtúa la eventual conexidad de una norma demandada con la ley que la
contiene”[115].
En esta línea, la reciente sentencia C-415 de 2020 realizó especial énfasis
en respetar las reglas estrictas de transparencia, por lo que en cada
normatividad legal que se afecte debe existir una carga de argumentación
suficiente del porqué es necesario e imprescindible su modificación de
cara a los objetivos generales del PND y a sus bases.
Análisis constitucional de
los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019
105.      Para
efectos de estudiar la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, la
Sala Plena precisará, en primer lugar, su contenido y alcance. Luego,
entrará a analizar si hay objetivos, metas o estrategias en la parte general
que puedan relacionarse con dicho contenido. De superar este análisis, se determinará
si entre los objetivos generales y las disposiciones bajo examen existe una
conexidad directa e inmediata, y se comprueba la existencia de una carga de
argumentación suficiente del por qué es necesario e imprescindible la
modificación, en este caso, de la Ley 142 de 1994, de cara a los objetivos
generales del PND, de tal forma que se ajusten a lo previsto en el artículo 158
de la Constitución Política.
(i)
Alcance y naturaleza de los artículos 18 y 314 del Plan Nacional
de Desarrollo
106.      Como
se ha venido exponiendo, el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 modificó lo
dispuesto en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, en el sentido de fijar una
nueva regulación respecto de la contribución allí prevista. De esta manera,
prevé el artículo 18 que con la finalidad de financiar los
gastos de funcionamiento e inversión de la CREG, la CRA y la SSPD, y en
general, recuperar los costos del servicio, se cobrará un tributo a título
de contribución especial tanto a los prestadores de servicios públicos
domiciliarios, como a todas aquellas personas que se vean sometidas a la
regulación e Inspección, Vigilancia y Control (IVC) de estas entidades. Para el
efecto, la norma regula aspectos sobre la tarifa, la base gravable y la forma
de determinar su valor, determina el hecho generador y señala cuáles serán los
sujetos pasivos de la obligación.
107.      A su
vez, establece que corresponderá al Gobierno nacional, mediante reglamento,
definir las características y condiciones especiales que se requieran para la
determinación de las contribuciones especiales, así como los asuntos
relacionados con el recaudo, administración, y demás obligaciones formales y de
procedimiento. Igualmente, dispone que las sanciones e intereses por el
incumplimiento de las obligaciones formales y sustanciales, relacionadas con la
contribución especial, serán las mismas establecidas en el Estatuto Tributario
para el impuesto sobre la renta y complementarios.
108.      Finalmente,
el artículo en comento fija reglas para el manejo de los recursos provenientes
del pago del tributo, el deber de reporte de la información necesaria para su
cálculo y liquidación, y establece que, de no reportarse la información en las
condiciones definidas por el sujeto activo de la contribución, procederá la
imposición de “las sanciones a que hubiere lugar”.
109.      En
conclusión, observa la Corte que el artículo 18 demandado: (i) establece un
tributo a favor de la CREG, la CRA y la SSPD, y a cargo de los sujetos
prestadores, regulados y vigilados; (ii) hace alusión a los elementos
esenciales de la contribución, esto es, el hecho generador, la base gravable,
los sujetos ubicados en ambos extremos de la obligación, y la tarifa; (iii) defiere
a la potestad reglamentaria del Gobierno nacional algunos aspectos relacionados
con la determinación, el recaudo y la administración de la contribución; y (iv)
fija reglas sobre el manejo de recursos y la imposición de sanciones a los
sujetos pasivos.
110.      Por
su parte, el artículo 314 creó una contribución especial adicional, de carácter
temporal, a cargo de todas las personas vigiladas por la SSPD y a favor del
Fondo Empresarial administrado por dicho ente de control. De esta manera, el
mencionado artículo establece que desde el 1º de enero de 2020, y hasta el 31
de diciembre del 2022, la SSPD cobrará a sus sujetos vigilados una contribución
especial, adicional a la prevista en el artículo 18 acusado, que tendrá por
destino el Fondo Empresarial de la SSPD. No obstante, la base gravable será la
misma que la establecida para la contribución permanente, la tarifa será del 1%
y el hecho generador consiste en estar sometido a la vigilancia de la SSPD.
(ii)
La Ley 1955 de 2019 y los contenidos generales relacionados con
las disposiciones acusadas
111.
Por
medio de la Ley 1955 de 2019 se expidió “el Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, pacto por la Equidad”. En el
artículo 1º de dicha ley se establecieron sus objetivos, en los siguientes
términos: “[…] sentar las bases de legalidad, emprendimiento y equidad que
permitan lograr la igualdad de oportunidades para todos los colombianos, en
concordancia con un proyecto de largo plazo con el que Colombia alcance los
Objetivos de Desarrollo Sostenible al 2030”. En el artículo 2º de este
mismo título se dispone que el documento denominado “Bases del Plan Nacional
de Desarrollo 2018-2022: Pacto por Colombia, pacto por la equidad”,
elaborado por el Gobierno Nacional con la participación del Consejo Superior de
la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, y construido desde los
territorios, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo, “(…)
es parte integral del Plan Nacional de Desarrollo y se incorpora a la presente
ley como un anexo”[116].
112.
En el artículo 3º se incluyen los Pactos del Plan Nacional de
Desarrollo, los cuales son los “objetivos de la política pública”.
Dichos objetivos o pactos estructurales se refieren a: “1. Legalidad. El Plan establece las bases para la
protección de las libertades individuales y de los bienes públicos, para el
imperio de la Ley y la garantía de los derechos humanos, para una lucha certera
contra la corrupción y para el fortalecimiento de la Rama Judicial. 2. Emprendimiento. Sobre el sustento de la
legalidad, el Plan plantea expandir las oportunidades de los colombianos a
través del estímulo al emprendimiento, la formalización del trabajo y las
actividades económicas, y el fortalecimiento del tejido empresarial en las
ciudades y en el campo. 3. Equidad. Como
resultado final, el Plan busca la igualdad de oportunidades para todos, por
medio de una política social moderna orientada a lograr la inclusión social y
la inclusión productiva de los colombianos, y que se centra en las familias
como los principales vehículos para la construcción de lazos de solidaridad y
de tejido social. El logro de estos objetivos requiere de algunas condiciones
habilitantes que permitan acelerar el cambio social”. Con el fin de
establecer condiciones propicias para el logro de estos objetivos, el Plan
contempla a su vez 14 pactos transversales[117],
entre los que se destacan el “Pacto por la calidad y eficiencia de los
servicios públicos: agua y energía para promover la competitividad y el
bienestar de todos.” Y el “Pacto por la Región Caribe: una
transformación para la igualdad de oportunidades y la equidad”.
113.       Los artículos demandados se encuentran ubicados en (i) la
Subsección I “legalidad para el sector ambiental y minero energético”, de
la Sección I “Pacto por la legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente
para que todos vivamos con libertad y en democracia” del capítulo II “mecanismos
de ejecución del Plan”, de la Ley 1955 de 2019 -artículo 18-; y (ii)
en la Subsección 7 “Equidad para la eficiente prestación del servicio
público de energía en la costa caribe”, de la Sección III “Pacto por la
equidad: política social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad
y conectada a mercados” del capítulo II “mecanismos de ejecución del
Plan” de la Ley 1955 de 2019 -artículo 314-. Así mismo, una vez
verificado el documento de Bases del PND, considera la Sala que, prima facie,
ambos artículos podrían relacionarse con los pactos “Por la calidad y
eficiencia de los servicios públicos: agua y energía para promover la
competitividad y el bienestar de todos”, y el pacto “Por la región
caribe: una transformación para la igualdad de oportunidades y la equidad”.
114.      Lo
anterior, en la medida en que el primer pacto prevé dentro los objetivos de su
primera línea de acción[118]
la mejora en la regulación y vigilancia de los mercados energéticos[119], el cual,
comprende un robustecimiento en el financiamiento, la solidez y la
sostenibilidad del Fondo Empresarial de la SSPD[120], el
fortalecimiento de la capacidad técnica, sancionatoria y de vigilancia de la
SSPD sobre las empresas reguladas[121],
la regulación económica de los combustibles líquidos, por parte de la CREG[122], y el
ajuste en la base gravable de la contribución especial a cargo de los sujetos
regulados y vigilados por la CREG, la CRA y la SSPD[123]. A su
vez, este mismo pacto prevé dentro de los objetivos de su segunda línea de
acción[124]:
(i)  Disponer de información sistemática, oportuna, confiable y suficiente de
agua potable y saneamiento básico a nivel nacional para la toma de decisiones;
lo cual, conlleva la reestructuración y optimización del Sistema Único de
información de la SSPD[125];
y (ii) Incorporar las modificaciones pertinentes al esquema y capacidad
institucional del sector, para mejorar la ejecución de proyectos y fortalecer
la vigilancia y regulación oportuna y diferenciada de las empresas. Tal
objetivo, prevé expresamente el fortalecimiento institucional, financiero y
técnico de la SSPD y la CRA[126].
115.      Por
su parte, el “Pacto Región Caribe: una transformación para la igualdad de
oportunidades y la equidad”, prevé dentro de sus líneas de acción la “Garantía
de la prestación eficiente del servicio de energía en la Región Caribe”.
Dicho componente, tiene por objeto garantizar la sostenibilidad del Fondo
Empresarial de la SSPD en virtud de la intervención de Electricaribe[127].
116.      Frente
a lo expuesto, observa este tribunal que el objeto de la contribución especial de
que trata el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, es financiar los gastos de
funcionamiento e inversión de la CREG, la CRA y la SSPD, así como recuperar, en
general, los costos en que incurren dichas entidades por la prestación de los
servicios de regulación e IVC a los sujetos pasivos de la contribución. Por su
parte, la contribución de que trata el artículo 314 propende por el fortalecimiento
financiero del Fondo Empresarial a cargo de la SSPD, el cual, tiene por objeto financiar
a las empresas en toma de posesión por este ente de control, para efectos de
garantizar el pago de acreencias laborales y la continuidad en la prestación
del servicio público a los usuarios. Además, este Fondo puede financiar la
contratación de los servicios legales, técnicos o financieros que requieran la
SuperServicios y la empresa tomada en posesión, así como los estudios
necesarios para el ejercicio de las prerrogativas administrativas en cabeza del
ente de IVC.
117.      A
partir de lo anterior, surge la duda de si, mediante estos recaudos
tributarios, se propendió por la materialización de los pactos referidos a (i)
la calidad y eficiencia de servicios públicos: agua y energía para promover la
competitividad y el bienestar de todos; y (ii) el Pacto Región Caribe: una
transformación para la igualdad de oportunidades y la equidad. Lo anterior, en
la medida en que de conformidad con lo expuesto en el acápite introductorio del
primer pacto, las preocupaciones del Gobierno giran en torno a los retos en la “eficiencia,
calidad y costos de los servicios públicos”, refiriéndose así, a necesidades
concretas de intervención en los mercados energéticos y de agua potable. A su
vez, el segundo de estos pactos señala en su parte introductoria que con el fin
de atender las demandas sociales y de pobreza extrema en la región, establecerá
líneas de acción relacionadas con la seguridad alimentaria, vivienda, y
reducción de pobreza, el fortalecimiento a los servicios de agua potable y
saneamiento básico, así como buscar una solución definitiva a la prestación del
servicio de energía eléctrica en la Región Caribe.
118.      Para
absolver esta cuestión, la Sala Plena debe efectuar un juicio de conexidad
directa e inmediata, en el cual se establezca si la relación temática aparente
a que se ha hecho referencia tiene la entidad suficiente para justificar la
inclusión de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, como mecanismos
idóneos de ejecución de la Ley del Plan que se revisa. Al respecto, es
importante mencionar que según lo ha considerado esta Corte, cuando una medida
instrumental no establece autónomamente condiciones suficientes para
materializar el objetivo al que sirve, o no es inequívocamente efectiva
para la realización del programa o proyecto contenido en la parte general del
Plan, no cumple con el requisito de la unidad de materia[128]. En este
orden, ha considerado la Sala que hay lugar a declarar la inexequibilidad de
una disposición cuando “[su] conjunción es apenas temática con
algunos principios transversales del PND, pero sin un vínculo directo y
verificable, estrecho e inmediato”[129],
enfatizando en que no puede avalarse la constitucionalidad de una medida cuando
el nexo causal sea “meramente esporádico, conjetural, hipotético e
indirecto”[130].
En conclusión, al momento de analizar la unidad de materia de una norma
instrumental en el Plan Nacional de Desarrollo, la Corte debe verificar que su
configuración no obedezca a una inclusión aislada en la Ley, de tal forma que, a
pesar de que pueda predicarse un vínculo entre la disposición y el Plan,
este sea apenas difuso o hipotético.
119.      Lo
anterior, teniendo en cuenta, además, que el diseño de política tributaria en
la Ley del Plan, o el compromiso de las competencias legislativas ordinarias
del Congreso, deberán así mismo contar con una justificación adecuada que
permita su adopción a través de este instrumento de planeación (ver supra,
numeral 100).
120.      Con
base a estas precisiones, pasa la Sala Plena a evaluar la conexidad directa e
inmediata de las disposiciones demandadas.
(iii)      Juicio
de conexidad directa e inmediata entre los artículos acusados (18 y 314) y los
contenidos generales de la Ley 1955 de 2019
121.      Una
vez determinada la ubicación y naturaleza de los artículos 18 y 314 de la Ley
1955 de 2019, así como los objetivos y metas del Plan que podrían relacionarse
con los mismos, encuentra la Corte que tanto por su ubicación, como por el
contenido de los pactos transversales a los que podrían asociarse, no se
relacionan de forma directa e inmediata con los pactos estructurales
de legalidad, emprendimiento y equidad, ni con los objetivos generales
establecidos a partir de éstos. Lo anterior, por las razones que se exponen a
continuación.
Artículo 18
122.      En
primer lugar, con relación a su ubicación, observa la Sala que el artículo 18 fue
incorporado en el capítulo II “Mecanismos de ejecución del plan”,
sección I “pacto por la legalidad: seguridad efectiva y justicia
transparente para que todos vivamos con libertad y en democracia.”,
subsección I “Legalidad para el sector ambiental y minero energético”.
En este contexto, no es claro cómo una modificación permanente al régimen de
servicios públicos domiciliarios vigente desde 1994, en el sentido de regular
una obligación tributaria en cabeza de los sujetos regulados y vigilados, constituye
un mecanismo idóneo de ejecución directo e inequívoco de la estrategia “seguridad
efectiva y justicia transparente para que todos vivamos con libertad y en
democracia”, en tanto que el efecto de la disposición bajo examen es gravar
con una contribución especial a quienes participan o inciden en la prestación
de servicios públicos domiciliarios, y a partir de ello sumar recursos a las cuentas
de los entes de regulación e IVC, sin que sea claro, en principio, cómo ello
genera algún impacto en el cometido de “vivir con libertad, y en democracia”,
ni justificar o evidenciar una carga argumentativa suficiente, en todo caso, que
permita a la Corte entender por qué para este cometido sería idóneo o necesario
regular tributos del sector de los servicios públicos domiciliarios.
123.      De
igual forma, tampoco es claro cómo la imposición de una obligación tributaria
en cabeza de los sujetos regulados y vigilados por la CREG, la CRA y la SSPD impacta
en la legalidad de los sectores ambiental y minero energético, en tanto que no se
trata de medidas tendientes a establecer nuevos mecanismos de verificación del
cumplimiento de las disposiciones legales que debe seguir cada agente, o
fortalecer el contenido y alcance de las facultades inquisitivas y
sancionatorias de estos organismos, entre otros. Así mismo, se observa que el
título de la subsección se refiere al sector ambiental y minero energético,
más no al sector de agua potable. Luego, no observa la Sala Plena cómo la
contribución que se modifica impacta en la legalidad del sector que se regula.
124.      Por
su parte, con relación al documento de bases del PND, observa este tribunal que
la contribución de que trata el artículo 18 podría asociarse con uno de los
pactos transversales, denominado “Pacto por la calidad y eficiencia de los
servicios públicos: agua y energía para promover la competitividad y el
bienestar de todos”, en tanto algunos de los componentes de sus líneas de
acción[131]
se refieren a la regulación y vigilancia de los mercados
energéticos; el fortalecimiento de la capacidad técnica, sancionatoria
y de vigilancia de la SSPD sobre las empresas reguladas; la regulación
económica de los combustibles líquidos, por parte de la CREG; el ajuste
en la base gravable de la contribución especial a cargo de los sujetos
regulados y vigilados por la CREG, la CRA y la SSPD; la reestructuración y
optimización del Sistema Único de Información de la SSPD; y el fortalecimiento
institucional, financiero y técnico de la SSPD y la CRA.
125.      Sin
embargo, a pesar de estas asociaciones iniciales, encuentra la Sala Plena que
al realizar un análisis detenido del pacto en mención, la conexión aludida no
pasaría de ser hipotética e indirecta, con fundamento en las siguientes
consideraciones.
(i)
Desde la introducción al contenido y alcance del Pacto[132], se dejó
claro que las preocupaciones de la autoridad de planeación giraron en torno a:
(a) la eficiencia, calidad y costos de los servicios; (b) la necesidad de aumentar
la competencia de los mercados energéticos y diversificar las fuentes primarias
de generación de energía, entre otras intervenciones concretas en dicho sector;
(c) el aseguramiento del acceso al agua potable y saneamiento básico con
calidad y la reducción en la ineficiencia en la prestación del servicio; y (d) la
definición de esquemas de gestión y supervisión adecuados a las necesidades de
cada sistema de acueducto;
(ii)
La primera línea de acción de este pacto transversal, en la que se
encuentran incorporados algunos de los componentes antes mencionados se
denominan “Energía que transforma: hacia un sector energético más innovador,
competitivo, limpio y equitativo”. En dicho pacto, se afirma[133] que la formación
eficiente de precios y la ampliación de cobertura del sector energético son “cruciales
para el crecimiento y la equidad. La diversificación de la generación, la introducción
de competencia y la modernización de la arquitectura del sector energético
impulsarán el emprendimiento y la innovación en los sectores productivos y en
el mismo sector”[134].
Así mismo, se plantean intenciones de modernizar el sector energía, y concretamente,
el fortalecimiento de la institucionalidad del servicio de alumbrado público; y
(iii)
En lo que denomina un diagnóstico del sector[135], señala
que si bien la reforma de 1994 trajo aspectos de impacto positivo, hoy en día se
requiere avanzar en la regulación de precios, cobertura, calidad e innovación en
la prestación del servicio. Así mismo, se concluye que la primera línea de
acción estará enfocada en la modernización del mercado, promoción de la
competencia, mejora en la regulación y vigilancia de los mercados energéticos y
el cierre de brechas en cobertura.
126.      De
forma particular, en esta primera línea de acción se aborda el objetivo de “mejora
en la regulación y vigilancia en los mercados energéticos”[136], en el
cual se hace referencia al fortalecimiento de la capacidad técnica,
sancionatoria y de vigilancia del desempeño operativo de las empresas
reguladas, para efectos de lo cual, se deberán dar señales para evitar el
incumplimiento de la regulación, se deberá aumentar el valor de las multas que
puede imponer la SSPD a hoy en día, así como se deberá extender el ámbito de
aplicación de la regulación de inspección, vigilancia y control a nuevos
agentes que incidan en el mercado. También, se prevé que la CREG regulará la
cadena de los combustibles líquidos, para efectos de lo cual los agentes que participan
en este mercado aportarán una contribución especial. Finalmente, se establece
que deberá hacerse un ajuste en la contribución especial a favor de la CREG, la
CRA y la SSPD. Sin embargo, resalta la Sala Plena que a pesar de que se
realizan dichas menciones, lo cierto es que no se establecen razones que
permitan entender la conexidad directa e inmediata del artículo 18 con tales
propósitos; de esta forma, no es claro cómo se podría afectar el contenido de
las bases del plan con las contribuciones establecidas en el artículo 18, ya
que ante la ausencia de una conexidad directa e inmediata relacionada con la
inclusión de esta política tributaria, la Corte constata la ausencia de
conexidad con los objetivos generales y el pacto transversal.
127.      Así
mismo, en su segunda línea de acción[137]
este mismo pacto prevé los objetivos de “Disponer de información sistemática,
oportuna, confiable y suficiente de agua potable y saneamiento básico a nivel
nacional para la toma de decisiones”, lo cual conlleva una reestructuración
y optimización del Sistema Único de Información a cargo de la SSPD; y el
objetivo de “Incorporar las modificaciones pertinentes al esquema y
capacidad institucional del sector, para mejorar la ejecución de proyectos y
fortalecer la vigilancia y regulación oportuna y diferenciada de las empresas”.
Este último objetivo, prevé el fortalecimiento institucional, financiero y
técnico de la SSPD y la CRA mediante la modificación de la base gravable de la
contribución prevista en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994.
128.      Los
anteriores apartes no justifican por qué se hace necesaria la adopción de una política
tributaria en el Plan Nacional de Desarrollo, de tal forma que, a través de una
Ley en cuyo trámite se ve reducido el principio democrático, y cuyo trámite de
aprobación se da en tres (3) meses y tres (3) debates, exista una deliberación
democrática suficiente y plural en los términos del principio de
legalidad tributaria (ver supra, numeral 58). Es por ello, que dadas
las especiales condiciones en que se presenta, tramita, discute y aprueba este
conjunto normativo, se hace necesario exigir que el documento de bases -que
hace parte integral de la iniciativa- justifique las razones por las cuales es imperioso
incidir en las cargas tributarias a cargo de los ciudadanos en una Ley de
Planeación cuya vocación es inicialmente transitoria. De esta forma, más allá
de algunas consideraciones generales sobre un mejoramiento en la capacidad
institucional del sector y el ajuste de la base gravable de la contribución a
favor de los entes de regulación e IVC, sin justificar por qué los rubros
presupuestales con que ya cuenta la institucionalidad del sector son
insuficientes, lo hacen inoperante, o le impiden alcanzar los objetivos
propuestos, implica que la regulación de las cargas tributarias a cargo de los
sujetos vigilados y regulados se da a partir de una motivación deficiente que
no permite suplir la reducción del principio democrático en el trámite y
aprobación de una iniciativa de carácter tributario.
129.      En
este punto, debe ponerse de presente que tal como lo ha considerado la reiterada
jurisprudencia de este tribunal “el principio de legalidad del tributo
implica la necesaria deliberación democrática del mismo, lo cual opera
no solo como condición de validez constitucional, sino también de legitimidad
en tanto fruto de un proceso deliberativo y pluralista, que incorpore
los intereses de los sujetos cuyas posiciones jurídicas se ven interferidas por
la obligación fiscal”[138].
130.      En
igual sentido, de forma reciente, al referirse al postulado de que no hay
impuesto sin representación, la Sala señaló que a partir del mismo “subyace
la idea según la cual, por regla general, la autoridad del Estado sólo puede
decretar obligaciones tributarias siempre y cuando la colectividad, a través
del órgano de representación popular, haya sido consultada, deliberado y
manifestado su consentimiento en la etapa decisoria del proceso legislativo (…)
Tal deliberación y posterior consentimiento por parte de los
representantes de los ciudadanos, no tiene otro fin que el evitar equiparar los
impuestos a una confiscación. Es por tal razón, que por regla general, los
impuestos solo pueden adoptarse en el seno del órgano representativo: el
Congreso. Este órgano constitucional goza de una mayor legitimidad democrática,
dada su composición plural y la obligación de deliberar con igual
respeto y consideración a los diversos intereses de los representados”[139].
131.      En
virtud de lo expuesto, insiste la Sala en que el medio para suplir la reducción
del componente democrático, propia de la Ley del Plan de Desarrollo, consiste
en incluir, como mínimo, una motivación suficiente en el documento de bases que
permita comprender la necesidad imperativa de introducir disposiciones
de carácter tributario en el mismo. Más aún, cuando ello puede resultar a su
vez en un vaciamiento de las competencias ordinarias del Congreso, que tiene a
su cargo el diseño de la política fiscal[140].
132.      En esta
misma línea, se tiene que la disposición bajo examen incide en el sector de los
servicios públicos domiciliarios, cuya regulación fue asignada como una función
específica a cargo del Legislador, en los términos del artículo 150.23 de la
Constitución. En concordancia con ello, el artículo 365 señala que los
servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la Ley, y el
artículo 367 señala que esta fijará las competencias y responsabilidades
relativas a la prestación del servicio. En virtud de ello, la Sala pone de
presente que según lo expuesto en este pronunciamiento (ver supra,
numeral 99) el compromiso de competencias legislativas ordinarias mediante las
disposiciones de la Ley del Plan, conlleva una motivación suficiente que dé
cuenta del carácter imperativo de su adopción para lograr la efectividad de los
objetivos previstos en la parte general. Aclarando, en todo caso, que en
principio, el PND no puede contener cualquier tipología de normatividad legal,
pues, de lo contrario, cualquier medida de política económica tendría siempre
relación -así fuera remota- con la Ley del PND.
133.      En
este orden de ideas, a juicio de la Sala, la modificación del régimen de
servicios públicos domiciliarios, y especialmente tratándose de una norma
tributaria, exige una motivación clara y suficiente en el documento de bases
del Plan, que permita entender el carácter imperativo o indispensable en su
adopción. De no ser ello así, se desconocerían el principio democrático y la
vocación de transitoriedad que en principio tienen las leyes del Plan[141].
134.      En
virtud de lo expuesto hasta este punto, este tribunal concluye lo siguiente:
(i)
La Ley del PND tiene un carácter especial, por las condiciones
que la diferencian de otras leyes (ver supra, numeral 81);
(ii)
Las referencias a la mejora en la regulación y vigilancia de los
mercados energéticos y de agua potable no explican o desarrollan por qué tal avance
se daría a partir de una reforma al régimen tributario de los servicios
públicos domiciliarios, a tal punto que deba incorporarse en una Ley cuya
vocación inicial es transitoria y en cuyo trámite se ve reducido el principio
democrático;
(iii)
El documento en mención no explica por qué los rubros presupuestales con
que ya cuentan la SSPD y las Comisiones de Regulación, resulta insuficiente
para el cabal cumplimiento de sus funciones, ni cómo esa presunta falta de
financiación incidiría de forma directa en la regulación y vigilancia de los
mercados energéticos, de gas, o de agua potable, de tal forma que deba regularse
a través del PND una medida de carácter tributario y permanente;
(iv)
Luego, no es claro por qué sería necesario un fortalecimiento financiero,
y no solamente, por ejemplo, de reorganización institucional o regulatorio de
los entes de regulación e IVC, entre otras medidas no tributarias y que no exigen
una argumentación especial, a fin de avanzar hacia “un sector energético más
innovador, competitivo, limpio y equitativo”[142] y “una
gestión responsable, sostenible y equitativa del agua y saneamiento básico”[143];
(v)
De esta forma, cuando se define el propósito de mejorar la calidad y eficiencia
de los servicios públicos, la imposición de una obligación tributaria en cabeza
los sujetos regulados y prestadores se presenta como una inserción aislada que
no logra articularse ni con el conjunto de la iniciativa, ni con los pactos
estructurales de legalidad, emprendimiento y equidad, si se tiene en cuenta que
en lugar de detallar los aspectos concretos a revisar de la regulación
existente de cara a mejorar el servicio, o el establecimiento de nuevas
regulaciones para cubrir las necesidades del mercado, se limita a imponer una
obligación tributaria, respecto de la cual, además de no cumplir con los
mínimos argumentativos referenciados que mitigan la reducción del principio
democrático y la potencial afectación al ejercicio de competencias legislativas
ordinarias (ver supra, numerales 128-133), no explica qué frentes concretos cubrirá, o cómo se destinará, para efectos
de garantizar un sector energético más innovador, competitivo, limpio y
equitativo, o una gestión responsable, sostenible y equitativa del sector agua
y saneamiento básico;
(vi)
En virtud de lo anterior, sostiene la Sala que la posibilidad de
justificar la conexidad directa e inmediata de una disposición instrumental con
el contenido de un documento extenso que cubre las más diversas materias como
es el documento de bases, y que por su generalidad y extensión puede generar
que, a primera vista, cualquier variedad de medidas económicas sean “conexas”,
amerita la imposición de una contrapartida en la argumentación que tal idea o
propósito tenga en el documento de bases, de tal forma que para el caso de las
medidas de carácter tributario, y que afectan el ejercicio de las demás
competencias ordinarias del Congreso -como lo sería modificar el régimen
tributario de los servicios públicos domiciliarios-, se evidencie la necesidad
imperiosa de adoptar dicha medida;
(vii)
En consecuencia un déficit en la financiación de la SSPD, la CREG y la
CRA, que conllevara la necesidad de implementar una determinada política
tributaria en el PND, ameritaba un abordaje estructural y razonado desde el que
se pudiera observar un fundamento sólido para modificar la regulación de la
reglamentación prevista en la Ley 142 de 1994 de carácter permanente -régimen
de los servicios públicos domiciliarios de 1994-, incumpliendo en este caso con
la carga argumentativa suficiente establecida en la jurisprudencia
constitucional para modificar leyes de carácter permanente[144].
135.      En
este punto, es importante resaltar que tal claridad argumental, es una carga
que por la competencia constitucional de planeación, diseño y puesta en
ejecución del PND, corresponde al Ejecutivo, sin que deba la Corte entrar a realizar
conjeturas para complementar lo que cree fueron la intención y metas
perseguidas por el Gobierno nacional, para a partir de allí encontrar una
articulación entre las medidas instrumentales y los objetivos generales del PND.
Más aun, cuando los pactos estructurales en este caso se refieren a contenidos
tan generales e indeterminados como legalidad, emprendimiento y equidad. En
este sentido, esta corporación es ajena a la motivación suficiente que hubiesen
tenido en mente los tomadores de decisiones de política pública, y que no haya
sido manifestada de forma inequívoca en el documento de bases ni en el proyecto
de Ley presentado por el Gobierno nacional ante el Congreso de la República.
136.      Por
estas razones, la Corte habrá de declarar la inexequibilidad del artículo 18 de
la Ley 1955 de 2019, por violación del principio de unidad de materia (artículo
158 superior).
Artículo 314
137.      Por
su parte, como se mencionó, el artículo 314 se encuentra ubicado en la
subsección 7 “equidad para la eficiente prestación del servicio público de
energía en la costa caribe”, de la sección III “Pacto por la equidad: política
social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a
mercados” de la Ley del PND. Al respecto, si bien de la norma no es claro
cómo crear una obligación tributaria adicional en cabeza de las personas vigiladas
por la SSPD genera una eficiente prestación del servicio público en la costa
Caribe, o contribuye a la equidad en el marco de una política social moderna,
centrada en la familia y conectada a los mercados, la Sala se remitirá al pacto
transversal “Pacto Región Caribe: una transformación para la igualdad de
oportunidades y la equidad” contenido en el documento de bases del Plan.
138.      En
particular, este Pacto menciona en su parte introductoria que busca satisfacer
las demandas sociales de la región, en asocio con las acciones de mejoramiento y
fortalecimiento de los servicios de agua potable y saneamiento básico, y el
establecimiento de una solución definitiva a los problemas de prestación del
servicio de energía eléctrica en la Región Caribe[145]. De esta manera,
se plantea como un reto a afrontar la baja calidad y cobertura de los servicios
públicos en esta región[146],
y en lo que denomina un “diagnóstico” explica que (i) dicho reto está en
integrar sistemas alternativos de potabilización con fuentes de energía no
tradicionales; y (ii) se refiere a la grave situación de sostenibilidad que
llevó a la intervención de Electricaribe en el año 2016, y al déficit de
infraestructura eléctrica persistente al año 2019, lo cual basa en estimaciones
a partir de la información que fue presentada por Electricaribe en un informe
del año 2016[147].
Finalmente, refiere el documento que el déficit de caja prestado por
Electricaribe al momento de su toma en posesión equivalía al medio billón de
pesos, un pasivo externo de 2,4 billones de pesos, y las deudas pensionales sin
fondear que al momento de elaboración del documento de bases, se estimaban en $1,2
billones[148].
139.      Así
mismo, debe anotarse que el “Pacto por la calidad y eficiencia de los
servicios públicos: agua y energía para promover la competitividad y el
bienestar de todos” -mencionado en el análisis anterior frente al artículo
18-, previó dentro de la línea de acción “Mejora de la regulación y
vigilancia en los mercados energéticos” -y al interior del componente de “modernización
institucional”- un “robustecimiento en el financiamiento, la solidez y
la sostenibilidad del Fondo Empresarial de la SSPD, como instancia que respalda
y garantiza la continuidad del servicio sin generar exposición fiscal”. Lo
anterior, al referirse al hecho de que, en la medida en que el sector privado
tiene participación predominante en el mercado de los servicios públicos domiciliarios,
se debe contar con instancias que mitiguen la afectación en la continuidad de
la prestación del servicio en caso de que estos particulares pierdan la
capacidad de hacerlo.
140.      Cabe
anotar que la destinación de recursos al Fondo Empresarial de la SSPD puede
relacionarse con las consideraciones sobre el fortalecimiento institucional y
financiero de dicho ente de control, previsto en este mismo Pacto. Lo anterior,
en la medida en que de conformidad con lo previsto en el artículo 247 de la Ley
1450 de 2011, además de financiar a las empresas en toma de posesión por parte
de la SSPD, este Fondo tiene por objeto financiar la contratación de las
actividades profesionales requeridas en las áreas financieras, legales y
logísticas de la SSPD.
141.      Frente
a lo expuesto, considera la Sala Plena que la sola referencia a las situaciones
que conllevaron la toma de posesión de Electricaribe en el año 2016, para el
caso del Pacto Región Caribe, y al fortalecimiento institucional de la SSPD, en
el caso del Pacto por la Calidad y Eficiencia de los Servicios Públicos, sin exponer
algún soporte concreto sobre la desfinanciación actual del Fondo Empresarial
que le impida cubrir los frentes a que haya lugar, o el déficit concreto en la
capacidad institucional y financiera de la SSPD, que justifique la imposición
de una carga tributaria adicional a todos los agentes de servicios públicos
domiciliarios a nivel nacional, quienes además, atendiendo a la naturaleza de
las contribuciones especiales[149]
no se verían beneficiados en los escenarios planteados en el Pacto Región
Caribe[150],
no permite identificar una necesidad de financiación adicional y menos aún de
reforma al régimen tributario de los servicios públicos domiciliarios, que se articule
con los objetivos de (i) garantizar una prestación eficiente del servicio de
energía eléctrica en la región Caribe; ni (ii) el componente de “modernización
institucional” del objetivo “Mejora en la regulación y vigilancia
de los mercados energéticos”, de la línea de acción “Energía que
transforma: hacia un sector energético más innovador, competitivo, limpio y
equitativo”, incorporada al “Pacto por la calidad y eficiencia de los
servicios públicos: agua y energía para promover la competitividad y el
bienestar de todos”. Lo anterior, en tanto los razonamientos allí expuestos
no dan cuenta de la evidencia que soportaría un mal desempeño del mercado de
los servicios públicos domiciliarios por parte de los particulares, ni por qué
sería necesario imponer una contribución adicional a los agentes del sector para
mejorar la calidad y eficiencia de los servicios públicos, teniendo en cuenta
que lo que se está realizando es el diseño de una política tributaria en la Ley
del Plan de Desarrollo.
142.      De
esta manera, reitera la Sala el estándar fijado en la presente sentencia, sobre
la importancia de evidenciar la necesidad de adoptar una política tributaria, y
una legislación que corresponde a las competencias ordinarias constitucionales
del Congreso, mediante la Ley del Plan Nacional de Desarrollo en cuyo trámite
se ve reducido el principio democrático, y que podría resultar en un
vaciamiento de las demás competencias atribuidas al Legislativo, tanto en
materia impositiva[151],
como en la regulación de los SPD[152]
(ver supra, numerales 128-133). En este punto, se pone de presente que si
bien, a diferencia del artículo 18 analizado, el artículo 314 no tiene carácter
permanente ya que limitó su vigencia hasta el año 2022, dispone la creación de
un tributo, que a su vez modifica el régimen de los servicios públicos
domiciliarios, sin que su finalidad se halle justificada en el documento de
bases del Plan.
143.      En
este orden de ideas, tampoco puede afirmarse que la medida instrumental que estableció
una contribución adicional con destino al Fondo Empresarial que administra la SSPD
sea conexa con los objetivos generales del PND, en tanto que para ello,
correspondía al documento de bases explicar (i) cómo las transferencias de
recursos estatales que se habían hecho luego de tres (3) años de toma en
posesión resultaban insuficientes, al punto de imponer una contribución especial
con el objetivo de beneficiar a un operador en específico, y cómo ello se
articularía con los objetivos generales del Plan y los pactos estructurales de legalidad,
emprendimiento y equidad; y (ii) en igual sentido, por qué la capacidad
institucional de la SSPD era deficitaria al punto de requerir un mayor flujo de
recursos a través del Fondo Empresarial, ni por qué dicho Fondo se encontraría
en incapacidad de garantizarlo, ameritando la imposición de una carga
tributaria adicional a todos los sujetos del mercado.
144.      En virtud
de lo expuesto, la Sala procederá a declarar la inexequibilidad del artículo 314
de la Ley 1955 de 2019 por desconocimiento del principio de unidad de materia,
en los términos del artículo 158 superior y la jurisprudencia constitucional.
G.
EFECTOS DE LA DECISIÓN
145.      La
Corte pudo constatar que los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 desconocen
el principio de unidad de materia en los términos del artículo 158 superior, y
por lo tanto, serán declarados inexequibles en la parte resolutiva de esta
providencia. Como consecuencia de ello, procedería su expulsión automática del
ordenamiento jurídico. Sin embargo, considera la Sala que por el hecho de
haberse aplicado un nuevo estándar de exigencia en la presente providencia -o
cambio jurisprudencial-, respecto de la inclusión de normas de contenido o
naturaleza tributaria en la ley del Plan Nacional de Desarrollo, aplicado en
conjunto con el estándar para aquellas disposiciones que afectan el ejercicio
de la facultades ordinarias del Congreso[153],
y al tratarse de normas que conforme al estándar anterior, generaron prima
facie una seguridad jurídica en el Gobierno nacional al momento de
presentar la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, la Sala Plena considera que
debe entrar a determinarse si hay lugar a diferir los efectos de la
inexequibilidad de las disposiciones acusadas por vulneración del artículo 158
de la Carta Política -salvo la inexequibilidad relacionada con la expresión que
desconoce el principio de legalidad y certeza tributaria, que será expulsada
del ordenamiento con efectos inmediatos (ver supra, sección E).
Diferimiento de efectos de las
decisiones de la Corte Constitucional[154]
146.      Si
bien las determinaciones que adopta este tribunal en el ejercicio de sus
funciones jurisdiccionales conllevan, por regla general, efectos inmediatos, esta
Corte ha reconocido en su práctica judicial la existencia de casos en los
cuales, a pesar de constatar la incompatibilidad entre una disposición jurídica
y el ordenamiento superior, disponer su expulsión inmediata del ordenamiento
jurídico generaría efectos adversos de cara al mismo orden constitucional y la
preservación de la integridad la Carta. En virtud de ello, ha dispuesto que en
estos casos excepcionales, sus sentencias de inconstitucionalidad no surtan
efectos inmediatos, a fin de que, en un “plazo prudencial” las
inconsistencias evidenciadas puedan ser subsanadas por el Congreso.
147.      En
este sentido, se ha explicado que para adoptar esta modalidad de decisión, el
mantenimiento de la disposición inconstitucional en el ordenamiento no puede
resultar particularmente lesivo de los valores superiores, y en especial, se
torna relevante la libertad de configuración que el Congreso tenga sobre la
materia[155].
148.      De
esta forma, la posibilidad de declarar una inexequibilidad diferida ha sido una
respuesta de la jurisprudencia constitucional a aquellos casos en los que debe
hallarse un punto medio entre los efectos nocivos que causaría la expulsión
inmediata de la norma del ordenamiento jurídico, y a su vez la imposibilidad de
declarar la constitucionalidad de la misma cuando ha podido verificarse su
incompatibilidad con el texto superior[156].
149.      Ahora
bien, para efectos de que proceda esta modalidad de decisión, la jurisprudencia
ha consolidado los siguientes supuestos: (i) que se justifique esa modalidad de
decisión; (ii) que aparezca claramente en el expediente que la declaración de inconstitucionalidad
inmediata ocasiona una situación constitucionalmente peor que su mantenimiento
en el ordenamiento jurídico; (iii) debe descartarse la posibilidad de adoptar
una sentencia integradora[157],
teniendo en cuenta el margen de configuración con que cuenta el Congreso en la
materia y el grado de lesividad de mantener la disposición en el ordenamiento; y
(iv) debe justificarse la extensión del plazo conferido al Legislador,
atendiendo a las particularidades de cada tema.
150.      Con
base a las consideraciones expuestas, pasa la Sala a determinar si para el caso
de los artículos 18 -parcial- y 314 de la Ley 1955 de 2019 puede adoptarse la
modalidad de decisión de inexequibilidad diferida, con la particular
justificación en este caso de un cambio de jurisprudencia.
Análisis del caso concreto
151.      Observa
la Sala que el retiro inmediato del recaudo tributario proyectado por los
beneficiarios de las contribuciones objeto de análisis, incide, sin duda, en el
orden constitucional vigente al afectar la seguridad jurídica que generaba el
estándar jurisprudencial vigente al momento del diseño, presentación,
aprobación y puesta en marcha del Plan Nacional de Desarrollo, momento para el
cual no se había fijado de forma explícita la carga de motivación suficiente en
materia de la inclusión de disposiciones de naturaleza tributaria al interior
de una Ley del Plan Nacional de Desarrollo, que se aplica en esta oportunidad en
conjunto con la carga de justificación suficiente ante una posible afectación del
ejercicio de las competencias legislativas ordinarias del Congreso a que ya se
ha referido esta corporación con anterioridad[158], como lo
es el hecho de regular el régimen tributario de los servicios públicos
domiciliarios.
152.      De
esta manera, encuentra la Corte que con la modificación en la regulación de la
contribución de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, y el
establecimiento de la contribución adicional prevista en el artículo 314, los
entes de regulación e IVC ya contaban con estas rentas en sus ingresos tributarios
corrientes[159],
sin que fuera del todo previsible la exigencia de una carga de justificación
suficiente en materia impositiva por el hecho de tratarse de la Ley del Plan de
Desarrollo. En virtud de ello, la Sala considera pertinente garantizar la seguridad
jurídica generada por el precedente vigente a la fecha, permitiendo que en
virtud del principio de temporalidad que rige los planes de desarrollo por
regla general, se mantengan vigentes las disposiciones analizadas durante el
actual período de Gobierno[160].
153.      Por lo
hasta aquí expuesto, y ante un cambio jurisprudencial en el estándar exigido para
introducir y tramitar normas de carácter tributario y que afecten el ejercicio
de las demás atribuciones ordinarias del Congreso en un PND -mismo estándar que
deberá tomarse en cuenta para la inclusión de normas semejantes a las aquí
analizadas en futuros planes de desarrollo-, la Corte encuentra justificado diferir
los efectos de la inexequibilidad al 1º de enero de 2023, en virtud de que se
trata de un vicio de unidad de materia y la vocación de temporalidad que por
regla general, Gobierna el PND 2018 – 2022.
154.      Tal
determinación, no resulta desproporcionada frente al postulado contenido en el
artículo 158 superior, cuya integridad se busca restablecer con la presente
decisión, en tanto que si bien las medidas bajo análisis se adoptaron tras un
déficit argumental, lo cierto es que, para el momento en que dicho instrumento
de planeación fue diseñado, presentado, aprobado y puesto en marcha, la Sala no
había exigido el estándar fijado en la presente sentencia, por lo que no
desconoce los valores de la Carta el permitir que las disposiciones bajo examen
conserven su vigencia durante el período en el cual está llamado a regir dicho
instrumento. Sin embargo, esta misma conclusión no puede predicarse de la
expresión “y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la
prestación de los servicios públicos domiciliarios”, que será declarada
inexequible en virtud de lo dispuesto en el cargo primero, en tanto que su
inexequibilidad no se origina en el nuevo estándar jurisprudencial de unidad de
materia fijado líneas atrás, sino en el desconocimiento del principio de
legalidad y certeza del tributo del artículo 338 de la Carta, en los términos
de la jurisprudencia vigente al momento de emitir este pronunciamiento.
155.      Finalmente,
es importante señalar que en el presente caso, el Congreso de la República es
el órgano al que el Constituyente ha asignado la labor específica de regular el
régimen de los servicios públicos[161],
por lo cual, en atención al amplio margen de configuración con que cuenta dicha
corporación sobre el sector concernido en los artículos 18 y 314 objeto de
control, es razonable que, de considerarlo necesario, el Gobierno nacional
impulse la correspondiente iniciativa legislativa ante el Congreso de la República,
para efectos de que sea dicha corporación la que, en el ejercicio de sus
competencias constitucionales, afecte el régimen tributario del sector de los
servicios públicos domiciliarios. Lo anterior, sin perjuicio de que una futura
Ley del Plan prevea disposiciones similares a las aquí examinadas, con el
cumplimiento de los parámetros justificativos establecidos en la parte
considerativa de esta providencia. Por estos motivos, no resulta procedente que
esta corporación, mediante una sentencia integradora, afecte el principio
democrático que gobierna las materias de los artículos que serán declarados inexequibles.
H.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
156.      Correspondió a la Corte estudiar una demanda contra
los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 “Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022. Pacto por Colombia, pacto por la equidad”. Sobre los cuatro
cargos admitidos, la Sala resolvió inhibirse respecto de uno de ellos,
consistente en el presunto desconocimiento del artículo 13 superior, por un
trato desigual entre los agentes que intervienen en las actividades reguladas
de combustibles líquidos y las empresas de servicios públicos domiciliarios, en
la medida en que la demanda no supera los requisitos de certeza y suficiencia.
157.      Una vez superada la aptitud sustancial de la
demanda, la Corte determinó que debía pronunciarse sobre los cargos planteados
por (i) el desconocimiento de los artículos 150-12 y 338 de la Constitución,
por indeterminación de los sujetos pasivos de la contribución especial; (ii) el
presunto desconocimiento del artículo 158 superior, en tanto que, a juicio del
demandante, los artículos 18 y 314 desconocen el principio de unidad de
materia, por falta de conexidad con los objetivos generales del Plan Nacional
de Desarrollo; y (iii) el desconocimiento del artículo 338 superior, en tanto
que a juicio del demandante, al destinar los recursos provenientes de una
contribución especial a gastos de inversión de los sujetos de regulación e
inspección, vigilancia y control así como al Fondo Empresarial que administra
la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, se desconoce la
naturaleza asignada por la Constitución a dichos recursos.
158.      Resuelto lo anterior, la Sala Plena resolvió en
primer lugar declarar la inexequibilidad de la expresión demandada en el
numeral 4º del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 “y todos
aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios
públicos domiciliarios”, por vulnerar
el principio de legalidad del tributo (artículos 150.12 y 338 de la Constitución
Política). Señaló la Corte que del principio de legalidad del tributo se
desprende la necesidad de que sean los órganos colegiados de representación
popular quienes establezcan directamente los elementos del tributo, y que al
hacerlo, “determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada
uno de los elementos esenciales del mismo”. Con fundamento en lo anterior, afirmó la Sala Plena
que a pesar de que se realice una interpretación sistemática del artículo 18,
numeral 4º, junto con lo dispuesto en los artículos 17 y 290 de la menciona
ley, dichas normas legales no permiten identificar con claridad quiénes serían
los sujetos pasivos del tributo y, en últimas, terminan delegando una función
legislativa a autoridades administrativas. De esta manera, constató la Sala
Plena que eventualmente, cualquier persona que contrate con empresas
prestadoras de servicios públicos domiciliarios podrían ser consideradas como
obligadas al pago del impuesto, lo que obedece a una indeterminación
insuperable que conllevó a la declaratoria de inexequibilidad de la expresión
demandada.
159.      Frente a los planteamientos del accionante,
referentes a la vulneración del principio de unidad de materia (artículo 158 de
la Carta Política) consideró la Sala que los artículos 18 (restante) y 314 de
la Ley 1955 de 2019 contienen medidas de naturaleza tributaria de carácter (i)
permanente; y (ii) temporal o transitorio, relativas al régimen de servicios
públicos domiciliarios. Al respecto, reiterando las reglas de la jurisprudencia
constitucional, concluyó la Sala Plena que las normas demandadas vulneran dicho
principio, y en consecuencia deben ser declaradas inexequibles, por las
siguientes razones:
(i)
No tienen una conexidad
directa e inmediata con los pactos estructurales de legalidad, emprendimiento
y equidad, ni con los capítulos y subsecciones en que se hayan incorporados en
el texto de la Ley 1955 de 2019, ni con los pactos transversales de “Calidad
y eficiencia en los servicios públicos: agua y energía para promover la
competitividad y el bienestar de todos” y “Pacto por la Región Caribe:
una transformación para la igualdad de oportunidades y la equidad”. Por una
parte, en el caso del artículo 18, cuando se define el propósito de mejorar la
calidad y eficiencia de los servicios públicos, la imposición de una obligación
tributaria en cabeza los sujetos regulados y prestadores se presenta como una
inserción aislada que no logra articularse ni con el conjunto de la iniciativa,
ni con los pactos estructurales de legalidad, emprendimiento y equidad. Lo
anterior, si se tiene en cuenta que en lugar de detallar los aspectos concretos
a revisar de la regulación existente de cara a mejorar el servicio, o el
establecimiento de nuevas regulaciones para cubrir las necesidades del mercado,
se limita a definir la imposición de una obligación tributaria, por lo que se
trata de una conexidad conjetural o hipotética. Por otra parte, en lo que
corresponde al artículo 314, con la sola referencia a las situaciones que
conllevaron a la toma de posesión de Electricaribe en el año 2016 y al
fortalecimiento institucional, no se presenta una conexidad directa e inmediata
con la imposición de la contribución tributaria adicional a los agentes de
servicios públicos domiciliarios a nivel nacional, muchos de ellos sin beneficiarse
de los escenarios planteados en el Pacto Región Caribe.
(ii)
Si bien la parte general del
Plan menciona los mecanismos analizados, el Gobierno nacional incumplió con la carga
argumentativa suficiente que permitiera asociar tales necesidades con una
modificación del régimen tributario de los servicios públicos domiciliarios. Es
así como le correspondía al Gobierno nacional justificar en las Bases del Plan
cómo la norma en cuestión era conexa, de forma directa e inmediata, con los
objetivos generales del Plan y que resultaba indispensable para su
cumplimiento, de tal forma que se justifique la imposición de cargas
tributarias a través de una ley especial cuya vocación de vigencia es, en
principio, transitoria y en cuyo trámite se ve afectado o reducido el principio
democrático.
160.      Precisó la Corte que esta exigencia de una carga
de argumentación suficiente obedece al hecho de que las modificaciones o
creación de normas de carácter permanente o transitorio que tengan naturaleza
tributaria, en el Plan Nacional de Desarrollo,
dada la especial naturaleza multitemática de esta Ley, con tan solo tres (3)
debates, justifica una mayor exigencia en términos de deliberación democrática.
Esta carga permite superar el déficit de deliberación, en materia de normas de
carácter tributario, cuyo sustento se encuentra en el principio de que no hay
impuesto sin representación, como elemento fundamental del sistema democrático.
Igualmente, señaló la Corte que la regulación de los servicios públicos
domiciliarios se encuentra inmersa en un detallado marco constitucional (v.gr.
artículo 150.23 y 365-370 de la Carta Política), lo cual se suma a la necesidad
de que las normas demandadas, con las características expuestas, fundamenten su
idoneidad en las bases del plan de forma clara y suficiente, so pena de
desconocer el principio democrático y la vocación temporal de la Ley del Plan.
Por lo cual, dada la temática de las normas demandadas, su vigencia temporal y
su finalidad, el principio de unidad de materia exige, en el caso de una norma
especial y multitemática como lo es la Ley del Plan, una carga argumentativa
suficiente en cabeza del Gobierno nacional.
161.      Una vez adoptada la decisión de declarar la
inexequibilidad de los artículos 18 (restante) y 314 de la Ley 1955 de 2019,
por las razones ya expuestas, se determinó la necesidad de modular sus efectos,
difiriendo la decisión a partir del 1º de enero de 2023. Este diferimiento no es aplicable a la declaratoria
de inexequibilidad del aparte del numeral 4º del artículo 18 de la mencionada
ley, la cual surte efectos inmediatos hacia futuro.
III.
DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de
Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero-. Declarar INEXEQUIBLE la
expresión “y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la
prestación de los servicios públicos domiciliarios” contenida en el numeral
4º del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.
Segundo-. Declarar INEXEQUIBLES los
artículos 18 (salvo la expresión indicada en el resolutivo primero) y 314 de la
Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.
Tercero-. DISPONER que la declaratoria de
inexequibilidad prevista en el resolutivo segundo surtirá efectos a partir del
primero (1º) de enero de dos mil veintitrés (2023). Este diferimiento no es
aplicable al resolutivo primero, el cual surte efectos hacia el futuro.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO
ROJAS RIOS
Presidente
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración
de voto
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
con
aclaración de voto
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
RICHARD
S. RAMIREZ GRISALES
Magistrado
(e)
con
salvamento parcial de voto
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
DEL MAGISTRADO (e)
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
A LA SENTENCIA C-464/20
Referencia: D-13482
Magistrada
ponente:
Alejandro
Linares Cantillo
Con sumo respeto por las
decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, suscribo este
salvamento parcial de voto en relación con la sentencia de la referencia. A pesar de que comparto que, según la jurisprudencia más reciente de la Corte, contenida en la sentencia
C-415 de 2020[162], es procedente un escrutinio más estricto
para valorar la unidad de
materia de las disposiciones que integran la ley del Plan Nacional de
Desarrollo (en adelante, PND), lo cierto es que también encuentro que a dicha
sentencia se le dio un alcance que no tenía. Adicionalmente, considero que las
dos disposiciones demandadas (artículos 18 y 314, Ley 1955 de 2019), a partir de razones independientes, sí
superaban el escrutinio estricto que planteó la referida sentencia, de allí que
no se evidenciara una
contradicción con el artículo 158 de la Constitución Política.
1.
Criterios de valoración del principio
de unidad de materia de la ley del PND
Al analizar las disposiciones demandadas, la Sala aceptó
que las mismas tienen relación con algunos de los Pactos y Líneas del PND
(párs. 125, 141 y 143), pero, seguidamente, descalificó dicha relación
argumentando que el Gobierno no cumplió con la “carga argumentativa suficiente”
(pár. 159), en lo que tiene que ver con el artículo 18 de la Ley 1955 de
2019, y porque no se explicaron la “necesidad de financiación adicional” y
de reformar el régimen tributario (pár. 141), frente al artículo 314 ibídem.
En términos generales, la Corte echó de menos que en el
documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”, que hace
parte íntegra de la Ley 1955 de 2019, por disposición del artículo 2 ibídem,
no se hubieran explicado: i) cómo se mejoran las funciones de inspección
y vigilancia con las contribuciones reguladas en las normas aquí acusadas; ii)
por qué los rubros presupuestales actuales no son suficientes para ejercer las
funciones de inspección y vigilancia; iii) por qué es necesario
fortalecer financieramente con recursos extra y no solamente tomar medidas de
reorganización; iv) cómo se destinarían los recursos para garantizar un
sector energético innovador y competitivo; v) por qué es necesario
imponer una contribución adicional a los sujetos pasivos del tributo; vi)
por qué los recursos transferidos a Electricaribe en tres años no fueron
suficientes para conseguir los fines perseguidos en el PND; y viii) por
qué la capacidad institucional de la Superintendencia se considera deficitaria,
al punto de requerir un mayor flujo de recursos económicos, entre otras
cuestiones similares (pár. 134).
Así, el análisis de la unidad de materia se hizo en
términos de suficiencia argumentativa y de justificación de las contribuciones
especiales contenidas en las normas demandadas, pero no en términos de
conexidad directa e inmediata, tal y como lo imponía la jurisprudencia vigente,
contenida en las sentencias C-095, C-415 y C-440 de 2020. El estándar que debió
tenerse es el siguiente:
“[D]eben
adelantarse tres acciones concretas: i) examinar la ubicación y alcance de la
norma demandada, con el fin de determinar si tiene carácter instrumental, esto
es, que hace formalmente parte de los mecanismos de ejecución de la parte
general del plan; ii) identificar si existen objetivos, metas, planes o
estrategias que conforman la parte general del plan y que puedan relacionarse
con la disposición acusada y, de ser el caso, proceder a su caracterización; y
iii) determinar si entre la previsión demandada y tales objetivos, metas,
planes o estrategias, existe conexidad directa e inmediata. Además ‘si un
mandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del
plan, se puede presumir que está al servicio de los programas y proyectos de la
parte general’. Con todo, esto opera sin perjuicio de que se supere el análisis
de conexidad estricta e inmediata”.
Para el tercer punto, se debía verificar si la disposición
acusada tenía por objeto llenar los vacíos e inconsistencias que presentaren
leyes anteriores o ejercer la potestad legislativa general reconocida al
Congreso, de tal forma que no fuera posible apreciar ninguna relación con los
programas y proyectos contenidos en la parte general del PND. Esto, sin
embargo, no se hizo en la decisión sub examine.
Es cierto que en la sentencia C-415 de 2020, al abordar el
tema de la temporalidad de las leyes aprobatorias del PND, se hizo referencia a
una “carga de justificación necesaria” y a una “carga de
argumentación suficiente”. Sin embargo, también lo es que tales cargas
fueron circunscritas, respectivamente, a las normas de “prórroga indefinida
de disposiciones plasmadas en los planes nacionales de desarrollo o [las que]
compromete[n] competencias legislativas ordinarias” y a “las
disposiciones sobre vigencia y derogatorias contenidas en las leyes
aprobatorias de planes nacionales de desarrollo”. No se trataba, pues, de
cargas genéricas que se debieran cumplir frente a todos los artículos que integraran la ley del PND.
De allí la indebida aplicación del criterio fijado por la Sala Plena, en la
sentencia C-415 de 2020, y reiterado en la sentencia C-440 de 2020.
El estándar que se exigió en la sentencia, por un lado, no
fue el que imponía la sentencia C-415 de 2020 (planeación, consecución de los
objetivos e idoneidad para impulsar el cumplimiento del PND) y, por el otro,
resultó excesivo porque el mismo se traduce en un deber de justificación ex
post de aspectos específicos y determinados, como los que se echan de menos
en los párrafos 125, 141 y 143 de la decisión. Las exigencias mencionadas en
estos párrafos, además, introdujeron un criterio adicional para valorar la
conexidad directa e inmediata, sin una justificación suficiente, máxime si se
tiene en cuenta que podría llegar a poner en riesgo el principio democrático y
de separación de poderes, dadas las dificultades prácticas que las mismas dejan
en evidencia frente a la elaboración del PND.
2.
Unidad de materia de los artículos
demandados con las bases del PND
Sin perjuicio de lo dicho en los párrafos precedentes,
considero que, al analizar los Pactos VIII y XVIII del documento “Bases del
Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”, se puede concluir que las
disposiciones acusadas constituían herramientas idóneas para ejecutar algunos
de los objetivos y metas de la política social allí propuestos por el Gobierno
Nacional. Esto se puede corroborar, entre otras, en las páginas 672, 686, 1193
y 1194 del documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”,
como pasa a explicarse.
i) El Pacto VIII, sobre “la calidad y eficiencia de servicios públicos:
agua y energía para promover la competitividad y el bienestar de todos”,
parte del supuesto de que “los servicios de energía, agua y saneamiento
están en la base del aumento de la productividad y bienestar de los individuos,
pues habilitan casi todas las actividades productivas y sociales que realizan
las familias y las empresas, y permiten llevar una vida saludable y de calidad”[163]. Igualmente, en este pacto se
reconocen “grandes retos en eficiencia, calidad y costo de [los] servicios
públicos”[164]. Por esta razón, una de las líneas de
trabajo es la siguiente: “Energía que transforma: hacia un sector energético
más innovador, competitivo, limpio y equitativo”[165],
para lo cual el Gobierno estableció cuatro objetivos, uno de los cuales era
conseguir la “[m]ejora de la regulación y vigilancia en los mercados
energéticos”[166] (Línea A). Sobre este
objetivo, se precisó en las citadas bases:
“Con el
fin de que se pueda reaccionar oportunamente ante riesgos en la prestación del
servicio que afecten de forma sistémica el funcionamiento de los mercados, es
preciso consolidar el proceso de vigilancia y control a través de la
conformación de un grupo interno en la SSPD que realice un seguimiento
permanente a la operación de los agentes y mercados de energía y gas.
Adicionalmente,
la SSPD deberá fortalecer su capacidad técnica, sancionatoria y de vigilancia
del desempeño operativo y financiero de las empresas reguladas, y dar las
señales para evitar el incumplimiento de la regulación, complementando estas
acciones con el ajuste en el valor para las sanciones hoy previstas en el
artículo 81 de la Ley 142 de 1994, cambiando su valor de hasta 2.000 SMMLV
aplicados de manera general a una sanción diferencial para personas naturales
hasta 1.500 SMMLV y para personas jurídicas hasta 100.000 SMMLV. Frente a los
cambios en las actividades y roles de agentes en las cadenas de prestación, es
preciso extender el ámbito de aplicación de regulación, vigilancia y control a
aquellos nuevos agentes que inciden en la prestación de los servicios. La SIC
fortalecerá su capacidad de supervisión de los mercados energéticos.
Se
asignará a la CREG la regulación económica de los combustibles líquidos. Así
mismo, la CREG revisará la metodología de formación de precio de combustibles
líquidos, biocombustibles y GLP, que incluya tanto el producto nacional como
importado, con el fin de establecer una metodología eficiente que garantice la
competitividad, el abastecimiento, la mejor señal de consumo para los usuarios
y la sostenibilidad de la prestación del servicio. Por otra parte, para
financiar la actividad regulatoria los agentes que participan en la cadena
productiva de los combustibles líquidos aportarán una contribución especial.
Se
fortalecerán y articularán las instancias que apoyan el ejercicio regulatorio
como el Comité Asesor de Comercialización del Sector Eléctrico (CAC), el
Consejo Nacional de Operación del sector eléctrico (CNO) y el Consejo Nacional
de Operación del sector de gas (CNO-Gas), entre otros.
En
alumbrado público la SSPD ejercerá las funciones de vigilancia y control de la
prestación de este servicio. Así mismo, implementará un sistema para la
centralización de la información técnica, operativa y financiera del servicio
de alumbrado público.
Por
otra parte, se deberá hacer el ajuste de la base gravable de la contribución
especial para atender las funciones de regulación de la CREG y CRA, y de
vigilancia y control de la SSPD a los respectivos agentes sobre los cuales se
ejercen tales funciones.”
(Negrillas propias)
Nótese, en relación con el artículo 18 del PND, que uno de
los objetivos de modernización institucional es la mejora en cuanto a la
regulación y vigilancia en los mercados energéticos, para lo cual el Gobierno
consideró necesario “hacer el ajuste de la base gravable de la contribución
especial para atender las funciones de regulación de la CREG y CRA, y de
vigilancia y control de la SSPD a los respectivos agentes sobre los cuales se
ejercen tales funciones”. La relación que la Sala echó de menos está dada,
pues, en función del fortalecimiento de la capacidad institucional de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la CREG y la CRA, lo cual
redunda en la calidad y la eficiencia de los servicios públicos, era necesaria
la consecución de recursos económicos adicionales. Otra cosa es que en las
Bases del PND no se hubiere llevado a cabo una argumentación en los términos en
los que lo exigió la Sala Plena, criterio del que, como ya expliqué, me aparto,
entre otras cosas, por las dificultades prácticas que pone en evidencia.
ii) En relación con el Pacto VIII, otra de las líneas de
trabajo es la siguiente: “Agua limpia y saneamiento básico adecuado: hacia
una gestión responsable, sostenible y equitativa”[167]
(Línea B), para lo cual el Gobierno estableció siete objetivos, uno de los
cuales es “[i]ncorporar las modificaciones pertinentes al esquema y
capacidad institucional del sector, para mejorar la ejecución de proyectos y
fortalecer la vigilancia y regulación oportuna y diferenciada a las empresas”[168]. Sobre este objetivo en específico,
se observan dos metas, de las cuales se resalta la de “Fortalecer
institucional, financiera y técnicamente a la SSPD y a la Comisión de
Regulación de Agua y Saneamiento Básico (CRA)”[169],
para lo cual el Gobierno Nacional propuso:
“(…) la modificación de la base
gravable de la contribución especial de los servicios de vigilancia y
regulación, al que hace referencia el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, con el
fin de fortalecer la capacidad para ejercer sus funciones en el territorio
nacional. MinVivienda expedirá una norma orientada al fortalecimiento técnico
de la CRA”
Es del caso insistir, frente al artículo 18 del PND, que
esta norma se proyecta hacia el fortalecimiento institucional de la SSPD y de
las comisiones de regulación, lo cual, se insiste, redunda en la eficiencia de
la prestación de los servicios públicos domiciliarios, sin que hubiese sido
relevante una argumentación adicional por parte del Gobierno en el documento
que contiene las Bases del PND.
iii) El Pacto XVIII, denominado “Pacto Región Caribe: Una
transformación para la igualdad de oportunidades y la equidad”[170], tiene cinco líneas de trabajo,
dentro de las que se resalta la de “Garantía de la prestación eficiente del
servicio de energía en la Región Caribe” (Línea E). Particularmente, sobre
la contribución creada para financiar el Fondo Empresarial que administra la
Superintendencia (artículo 314), en dicha línea se observa que, para garantizar
la prestación eficiente del servicio de energía eléctrica en la región Caribe,
el Gobierno Nacional consideró necesario: “[e]stablecer las medidas y
condiciones necesarias para la sostenibilidad financiera del Fondo Empresarial
administrado por la SSPD”. Todo, bajo la difícil situación económica que
afrontaba Electricaribe S.A, E.S.P., en relación con la cual propuso:
“Si bien la empresa se encuentra
actualmente en búsqueda de inversionistas, el Gobierno nacional, a través de la
Superintendencia de Servicios Públicos (SSPD), debe tomar las medidas para
garantizar la presentación del servicio de energía eléctrica en condiciones
óptimas. Con este fin, se adoptarán las siguientes estrategias para lograr
dicho objetivo de prestación eficiente del servicio de energía eléctrica en la
región:
• Establecer las medidas y
condiciones necesarias para la sostenibilidad financiera del Fondo Empresarial
administrado por la SSPD.
• Sostenibilidad del servicio
público mediante la asunción de pasivos pensionales, prestacionales y
crediticios con el Fondo Empresarial.
• Definir el marco para adoptar
medidas adicionales que aseguren la prestación del servicio público de energía,
incluyendo la vinculación de uno o varios inversionistas públicos, privados o
mixtos, así como mecanismos de carácter fiscal para viabilizar la prestación
eficiente del servicio de energía eléctrica.
• Adoptar un régimen regulatorio
transitorio y especial para asegurar la prestación eficiente del servicio. Esta
medida se adopta con el fin de establecer condiciones para recuperar la
prestación del servicio público de energía eléctrica en la región Caribe, debido
al deterioro generado por la operación, administración y falta de inversiones
por parte de Electricaribe S.A. E.S.P. de manera previa al proceso de
intervención de la SSPD.” (Negrillas propias)
Se destaca, en relación con el artículo 314 del PND, que
uno de los objetivos del Gobierno es la prestación eficiente de los servicios
públicos en la Región Caribe, específicamente, del servicio de energía
eléctrica. Para tales efectos, consideró necesario fortalecer institucional y
económicamente al Fondo Empresarial que administra la SSPD, dado el proceso de
intervención que esta última llevó a cabo sobre Electricaribe S.A. E.SP. en el
año 2016[171] y, particularmente, porque dicho
fondo “respalda y garantiza la continuidad del servicio”[172], así como también por las
consecuencias económicas que este proceso conllevó en términos operativos y de
administración para la referida empresa e, indirectamente, para sus usuarios.
En ese mismo sentido, en el antes referido Pacto VIII también
se expuso la necesidad de “robustecer el financiamiento, la solidez y
sostenibilidad del fondo empresarial de la SSPD, como instancia que respalda y
garantiza la continuidad del servicio sin generar exposición fiscal”[173], como medida tendiente a mejorar la
vigilancia de los mercados energéticos.
A partir de
las razones expuestas, advierto que las disposiciones demandadas sí tenían
unidad de materia con el PND, particularmente, con los Pactos VIII y VIII de
las “Bases del PDN 2018-2022”. Por tanto, las disposiciones
demandadas sí superaban el escrutinio estricto que planteó la sentencia C-415
de 2020, sobre unidad de materia, de allí que no se evidenciara la violación del artículo 158 de la Constitución.
Fecha ut supra,
RICHARD S. RAMÍREZ
GRISALES
Magistrado (e)
ACLARACIÓN DE
VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-464/20
Referencia:
Expediente D-13482
Magistrado
ponente:
Alejandro
Linares Cantillo
1.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, me
permito manifestar las razones por las cuales aclaro el voto en relación con la
Sentencia C-464 de 2020. Aunque comparto que las contribuciones declaradas
inexequibles eran inconstitucionales por desconocimiento del principio de
unidad de materia, discrepo de una parte relevante de la justificación empleada
en el fallo para llegar a esta conclusión. La mayoría de la Sala recurrió a un
examen que, más de allá de ser estricto, distorsiona el control por unidad de
materia y lo convierte en un inadecuado análisis sustantivo, sobre el contenido
de las normas de los planes nacionales de desarrollo.
2.
Coincido esencialmente en las subreglas sobre unidad de materia que la
jurisprudencia constitucional ha venido consolidando, respecto de disposiciones
de carácter permanente incorporadas en la referida herramienta de planeación.
Considero, en efecto, tendencialmente contraria a la naturaleza de dicho
instrumento la adopción de preceptos que se prorrogan indefinidamente o que
tienen una inequívoca vocación de permanencia.[174]
Concuerdo, por lo tanto, en que en estos casos la conexión directa e inmediata
de tales normas con la ley del plan supone evidenciar que son expresión de la
función de planeación y constituyen un mecanismo necesario a los propósitos de
alcanzar los objetivos generales del respectivo cuatrienio.
3.
Adicionalmente, estoy de acuerdo en que la anterior carga justificativa
es aún más relevante tratándose de normas de contenido tributario o que
modifiquen regímenes cuya regulación se ha asignado de forma ordinaria al
Congreso de la República. Con todo, no comparto el alcance que la mayoría de la
Sala, en el marco del referido deber de justificación, confirió al estándar de
necesidad que debe ser demostrado. Antes que salvaguardar los fines del
principio de unidad de materia, la manera en que tal concepto es entendido
convierte el análisis en un control de constitucionalidad sobre el contenido de
las opciones de planeación adoptadas por el Gobierno nacional. Este problema
resulta evidente en el examen, tanto de la contribución que modificaba el
tributo previsto en la Ley 142 de 1994 como de la carga fiscal que se había
creado y fue encontrada contraria a la Carta.
4.
El artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 modificó el artículo 85 de la Ley
142 de 1994 y fijó una nueva regulación sobre la contribución allí prevista. La
norma declarada inexequible establecía que con el propósito de financiar los
gastos de funcionamiento e inversión y recuperar los costos del servicio de la
Comisión de Regulación de Energía y Gas, de la Comisión de Regulación de Agua
Potable y Saneamiento Básico y de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, se cobraría una contribución especial. Los sujetos pasivos eran tanto
los prestadores de servicios públicos domiciliarios como todas aquellas
personas que se vieran sometidas a la regulación e inspección, vigilancia y
control de dichas entidades.
5.
La sentencia consideró que la disposición eran contraria al principio de
unidad de materia, por una insuficiencia en la justificación. Sostuvo que, más
allá de algunas consideraciones generales sobre el mejoramiento en la capacidad
institucional del sector y el ajuste de la base gravable de la contribución a
favor de los entes de regulación, el Gobierno no había sustentado por qué los
rubros presupuestales con que ya cuenta la institucionalidad del sector eran
insuficientes, la hacían inoperante o le impedían alcanzar los objetivos
propuestos. Adicionalmente, resaltó la falta de justificación sobre la
necesidad de recurrir a un fortalecimiento financiero, y no solamente, por
ejemplo, a una “reorganización institucional” o una regulación de los
entes de inspección vigilancia y control, entre otras medidas no tributarias, a
fin de avanzar hacia “un sector energético más innovador, competitivo,
limpio y equitativo” y “una gestión responsable, sostenible y equitativa
del agua y saneamiento básico
6.
No comparto la manera anterior de entender la exigencia de una
justificación sobre la necesidad de la medida analizada. El fallo objeta
en realidad los medios elegidos por el Gobierno para alcanzar las finalidades
trazadas en el Plan de Desarrollo demandado. Construye algo semejante a un
examen de estricta necesidad, a partir de un escrutinio acerca del contenido de
las concretas herramientas diseñadas para la obtención de los objetivos del
Plan. Al hacerlo, termina cuestionando las opciones de política pública por las
cuales, en el plano instrumental, ha optado el Gobierno. Este cuestionamiento
es doble, pues se dirige a reprochar la no demostración de la necesidad del
mecanismo seleccionado tanto desde el punto de vista fáctico, pero también
desde la perspectiva jurídica, en tanto no se habrían considerado otras
alternativas regulatorias.
7.
El mencionado razonamiento supone un control de carácter material, que
desnaturaliza el principio de unidad de materia. Este estándar constitucional
implica que todo proyecto de ley debe referirse a un mismo tema o que las
concretas reglas que lo componen posean un contenido sistemático e integrado
entre sí. En su sentido más básico, busca evitar que los ciudadanos y los
propios congresistas sean “sorprendidos con la aprobación subrepticia de
normas que no tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje
temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido
objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas”[175].
8.
En el caso de las leyes de los planes de desarrollo, debido a su
carácter multitemático, lo anterior se ha asegurado a través del análisis sobre
la conexidad directa e inmediata entre las reglas instrumentales y los
preceptos generales que contienen las metas del respectivo cuatrienio. Sin
embargo, el control no pude ser nunca sobre el contenido de las normas, sino
que supone solamente una revisión de carácter formal acerca de la debida
relación de medio a fin entre unas y otras disposiciones. Esto, incluso si para
llevar a cabo tal análisis se requiere analizar lo que ordenan, prohíben o
permiten tales disposiciones[176].
En consecuencia, si bien es cierto, es fundamental la idea de la demostración
de una necesidad de las normas con vocación de permanencia, incluidas dentro de
los planes de desarrollo, dicho concepto no puede comprenderse como una
sustentación sobre la selección de los medios de planeación.
9.
La regulación propia de un plan de desarrollo es, en principio,
transitoria y, por lo tanto, las normas destinadas a alcanzar sus propósitos
también deben tener carácter temporal. En este sentido, comparto la regla de
que cuando las correspondientes disposiciones instrumentales poseen índole
permanente, el Gobierno ha de demostrar que son una expresión de la función de
planeación y constituyen un mecanismo necesario para alcanzar los objetivos
generales del plan. Sin embargo, la carga de justificación debe radicar, no en
una demostración sustantiva, sino en una sustentación de por qué el logro de
los referidos objetivos implicaba otorgarles carácter permanente a las
disposiciones en cuestión. Dicho de otra manera, supone justificar que para
asegurar el cumplimiento de las bases del plan, se requería otorgarle una
vigencia extendida en el tiempo a uno o varios de sus preceptos. Desde otro
punto de vista, implica demostrar que si se les hubiera conferido carácter
transitorio, seguramente se habría frustrado el logro de tales objetivos.
10.
Si en la presente sentencia la Sala Plena hubiera ajustado el
razonamiento en los anteriores términos se habría logrado la exigencia de que
la ley del plan no fuera indebidamente utilizada para llenar vacíos e
inconsistencias de otro tipo de disposiciones, enmendar errores de reglas
permanentes, etc. Pero, al mismo tiempo, no se habría distorsionado las
implicaciones del principio de unidad de materia, al conservar el control como
un análisis control a la competencia del Congreso para regular, en cada ley,
asuntos pertenecientes a una misma materia o unos contenidos interconectados e
íntimamente relacionados.
11.
De este modo, si bien considero que el tributo acusado era
inconstitucional, estimo que la razón por la cual ello es así consiste
fundamentalmente en que el Gobierno no demostró la conexión directa, específica
y concreta de la contribución con algún objetivo del plan de desarrollo. La ley
impuso una obligación fiscal, pero, como lo indica en otra parte el fallo, no
hay una clarificación precisa acerca de los frentes concretos que cubriría o
cómo se destinaría, “para efectos de garantizar un sector energético más
innovador, competitivo, limpio y equitativo, o una gestión responsable,
sostenible y equitativa del sector agua y saneamiento básico.” Tampoco las
referencias a la mejora en la regulación y vigilancia de los mercados
energéticos y de agua potable, subraya la sentencia, explicaban o desarrollaban
por qué el avance en mención se daría a partir de una reforma al régimen
tributario de los servicios públicos domiciliarios.
12.
En lo que hace relación al control de la contribución prevista en el
artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, el razonamiento empleado en el fallo es
todavía más inapropiado, porque se trataba de una norma que no contaba con
vocación de permanencia ni subrogaba un precepto de esta naturaleza, sino que
tenía carácter transitorio. En efecto, la referida disposición estableció una
contribución especial a favor del Fondo Empresarial de la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios. Esta carga fiscal estaba en cabeza de las
personas vigiladas por la mencionada Superintendencia y se cobraría desde el 1º
de enero de 2020 hasta el 31 de diciembre del 2022.
13.
La Sentencia señaló que si bien la norma podría relacionarse con algunos
de los objetivos y líneas de acción de los pactos del Plan de Desarrollo, no se
había demostrado la necesidad de financiación adicional del Fondo Empresarial y
menos aún, de reforma al régimen tributario de los servicios públicos
domiciliarios. Argumentó que no se había justificado la probabilidad de un mal
desempeño del mercado de los servicios públicos domiciliarios por parte de los
particulares, ni por qué sería necesario imponer una contribución
adicional a los agentes del sector para mejorar la calidad y eficiencia de los
servicios públicos. Esto, “teniendo en cuenta que lo que se está
realizando es el diseño de una política tributaria en la Ley del Plan de Desarrollo.”
14.
El anterior análisis, de nuevo, constituye un control sustantivo al
contenido de las opciones adoptadas por el Gobierno, ajeno al análisis por
unidad de materia. Comparto plenamente que tratándose de normas tributarias,
dado que el trámite de la ley del plan de desarrollo supone una restricción al
principio democrático, debe existir una especial justificación que soporte el
hecho de haberse introducido. En efecto, la premisa según la cual no puede
haber tributo sin representación implica que las decisiones en materia
impositiva sean objeto de un amplio debate democrático. Por lo tanto, en la
medida en que en el procedimiento especial de las leyes de los planes de
desarrollo dicho principio se encuentra reducido, se requiere una carga
demostrativa justificación sobre la necesidad de la adopción.
15.
No obstante, como en este caso el tributo era transitorio, estimo que la
justificación debía basarse en la sustentación rigurosa de su finalidad, ligada
a las metas generales del plan nacional de desarrollo. De esta manera,
concuerdo en que el tributo acusado era contrario al principio de unidad de
materia. Sin embargo, considero que la causa consistía, no en la carencia de
sustentación que le reprocha el fallo y a la que he hecho referencia, sino en que
no estaba suficientemente demostrado cuáles costos concretos y específicos se
buscaban soportar con el tributo creado o cuáles gastos se pretendía atender.
En suma, desconocía la unidad de materia porque el Gobierno no acreditó de
forma específica de qué manera la obligación tributaria, con todas las
implicaciones que esta posee, permitía asegurar concretamente el cumplimiento
de alguno de los objetivos, estrategias o pactos del plan nacional de
desarrollo.
16.
En los anteriores términos, dejo expresadas las razones de mi aclaración
de voto.
Fecha ut supra,
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
[1] Según lo previsto en los
artículos 40 y 241 de la Constitución. Por ello, y para todos los efectos, de
allí en adelante se entiende que la demanda fue presentada por el ciudadano
Restrepo Jaramillo.
[2] La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, al Departamento
Nacional de Planeación, a la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, a las Comisiones de Regulación de Energía y Gas, Agua Potable y
Saneamiento Básico, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a los Decanos de la Facultad de
Derecho de la Universidad de los Andes, de la Facultad de Derecho de la
Universidad Externado de Colombia, de la Facultad de Derecho de la Pontificia
Universidad Javeriana, de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de
Colombia, de la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, de la
Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia, de la Facultad de
Derecho de la Universidad Santo Tomás sede Tunja, de la Facultad de Derecho y
Ciencias Políticas de la Universidad de Cartagena y de la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario.
[3] Ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=11417.
Folios 9 – 13, los apartes citados fueron en su mayoría resaltados en negrita
por el demandante.
[4] En
adelante, también CREG.
[5] En
adelante, también SuperServicios o SSPD.
[6] En
adelante, también CRA.
[7] Para sustentar su posición, cita en extenso las sentencias
C-272 de 2016 y C-155 de 2016.
[8] Como sustento de ello, puso de presente la sentencia C-621
de 2013, que se refirió al principio de legalidad del tributo como una de las
concreciones del Estado de Derecho en materia tributaria.
[9] Ley 1955 de 2019, artículo 3º: “(…) El Plan establece
las bases para la protección de las libertades individuales y de los bienes
públicos, para el imperio de la Ley y la garantía de los derechos humanos, para
una lucha certera contra la corrupción y para el fortalecimiento de la Rama
Judicial”.
[10] Ley 1955 de 2019, artículo 3º: “(…) Sobre el sustento
de la legalidad, el Plan plantea expandir las oportunidades de los colombianos
a través del estímulo al emprendimiento, la formalización del trabajo y las
actividades económicas, y el fortalecimiento del tejido empresarial en las
ciudades y en el campo.”
[11] Ley 1955 de 2019, artículo 3º: “(…) Como resultado
final, el Plan busca la igualdad de oportunidades para todos, por medio de una
política social moderna orientada a lograr la inclusión social y la inclusión
productiva de los colombianos, y que se centra en las familias como los
principales vehículos para la construcción de lazos de solidaridad y de tejido
social.”.
[12] Como sustento de ello, puso de presente la sentencia C-016
de 2016, en que esta corporación afirmó que “el legislador no puede incluir
cualquier tipo de normas en la ley del Plan, siendo indispensable que las
medidas de naturaleza instrumental se encuentren en una relación de conexidad
directa con los objetivos y metas del Plan. Si ello no ocurre o si la
disposición no incorpora ningún mecanismo para la ejecución de una de las
políticas del Plan, se producirá una infracción del artículo 158 de la Carta.
Así pues, las exigencias del principio de unidad de materia se predican de las
normas de carácter presupuestal y de aquellas que señalan mecanismos para la
ejecución de Plan”.
[13] Ver folio 17 del escrito de corrección de la demanda,
disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=11911.
[14] “DECRETAR la práctica de la siguiente prueba: SOLICITAR
a la Secretaría Jurídica de Presidencia de la República, al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, y al Departamento Nacional de Planeación que,
conforme a sus competencias, en el término de cinco (5) días contados a partir
del día siguiente a la comunicación del presente auto, se sirvan: a. Remitir el
documento oficial contentivo de las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018
—2022. b. Indicar cuáles son las metas, objetivos y estrategias que se
relacionan con los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019, debidamente
identificadas en la exposición de motivos, las bases del Plan Nacional de
Desarrollo 2018 —2022 y en el cuerpo normativo finalmente aprobado”.
[15] “ACLARAR lo dispuesto en el resolutivo cuarto literal
(b) del auto de fecha 22 de octubre de 2019, proferido en el expediente
D-13482, correspondiente a la demanda presentada por el ciudadano Ricardo León
Restrepo Jaramillo contra los artículos 18 y 314 (parciales) de la Ley 1955 de
2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto
por Colombia, Pacto por la Equidad”, el cual deberá leerse en adelante así: “b.
Indicar cuáles son las metas, objetivos y estrategias que se relacionan con los
artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, debidamente identificadas en la
exposición de motivos, las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 —2022 y
en el cuerpo normativo finalmente aprobado”.
[16] Ver folio 3, disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=12430.
[17] Ver folios 15 – 1.471 de la respuesta. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=12430.
[18] El término para que los invitados conceptuaran, así como
el término de fijación en lista, transcurrieron entre los días 29 de noviembre
a 12 de diciembre de 2019.
[19] Escrito ciudadano firmado por Juan José Fuentes Bernal
(18.11.19), Universidad Libre de Colombia (25.11.19), Instituto Colombiano de
Derecho Tributario (09.12.19), escrito ciudadano del señor Ricardo Córdoba
Acosta (10.12.19), Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG- (11.12.19), e
intervención conjunta de MinMinas, MinHacienda, DNP, SSPD, y CRA (12.12.19).
[20] La CREG, y la intervención conjunta del Ministerio de
Minas y Energía, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento
Nacional de Planeación, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.
[21] El ICDT y la Universidad Libre.
[22] El señor Juan José Fuentes Bernal.
[23] El señor Ricardo Córdoba Acosta.
[24] Escrito allegado el 19 de diciembre de 2019, firmado por
la señora Nilse Judith Senior y otros.
[25] En este aparte se incluyen los argumentos del ICDT y la
Universidad Libre, en los que solicitaron la exequibilidad de las
disposiciones, mientras que sus argumentos de inconstitucionalidad se agrupan
con los intervinientes que solicitaron la inexequibilidad.
[26] Corte Constitucional, sentencia C-459 de 2013.
[27] En este sentido, los intervinientes se refirieron a los
siguientes pactos y estrategias: “Pacto por la calidad y eficiencia de los
servicios públicos: agua y energía para promover la competitividad y el bienestar
de todos”, que a su vez contempla las siguientes líneas “A. Energía que
transforma: hacia un sector energético más innovador, competitivo, limpio y
equitativo”, “B. Agua limpia y saneamiento básico adecuado: hacia una gestión
responsable, sostenible y equitativa”, y prevé dentro de sus estrategias la
“Mejora de la regulación y vigilancia de los mercados energéticos”; y “Pacto
por el emprendimiento, la formalización y la productividad”, que previó la
implementación de mecanismos para fortalecer la capacidad técnica de las
comisiones de regulación.
[28] “Pacto por la calidad y eficiencia de los servicios
públicos: agua y energía para promover la competitividad y el bienestar de
todos”, y “Pacto Región Caribe: una transformación para la igualdad de oportunidades
y la equidad”.
[29] En
adelante, también “IVC”.
[30] En este aparte se incluyen las solicitudes de
inexequibilidad del ICDT y la Universidad Libre, cuyos argumentos de
exequibilidad fueron relacionados en el numeral anterior.
[31] Corte Constitucional, sentencia C-272 de 2016.
[32] En este sentido, el Procurador, en línea con algunos
intervinientes, puso de presente los artículos 11 y 36 del EOP, aplicable a las
comisiones y superintendencias de conformidad con el artículo 84 de la Ley 142
de 1994.
[33] Corte Constitucional, sentencia C-056 de 2019.
[34] CREG.
[35] Los intervinientes sustentan estas afirmaciones, a su vez,
en un extracto de la sentencia C-151 de 1995.
[36] Corte Constitucional, sentencia C-822 de 2011. Así mismo,
citan la sentencia C-278 de 2019, que avaló una contribución especial con
sujeto pasivo determinable.
[37] Para el efecto, los intervinientes presentan un análisis
de cómo el artículo 18 supera, una a una, las pautas de análisis fijadas en la
sentencia C-092 de 2018.
[38] En este sentido, realiza el mismo análisis de superación
de las pautas establecidas en la sentencia C-092 de 2018.
[39] Ver folio 21 de la respuesta, disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=12880.
[40] Corte Constitucional, sentencia C-621 de 2013.
[41] Corte Constitucional, sentencia C-272 de 2016.
[42] Corte
Constitucional, entre otras, sentencia C-138 de 2019.
[43] Corte
Constitucional, sentencia C-292 de 2019.
[44] Corte
Constitucional, sentencia C-138 de 2019.
[45] Ibídem.
[46] Ibídem.
[47] “Por el
cual se modifica la estructura de la Comisión de Regulación de Energía y Gas
(CREG)”.
[48] Corte
Constitucional, sentencia C-621 de 2013.
[49] Corte Constitucional, sentencia C-891 de 2012: “[el
principio de legalidad] No se predica únicamente de los impuestos, sino que
es exigible también frente a cualquier tributo o contribución (en sentido
amplio)”.
[50] Constitución Política, artículo 150.12.
[51] Constitución Política, artículos 300.4 y 313.4.
[52] Constitución Política, artículo 338.
[53] Corte Constitucional, sentencia C-690 de 2003.
[54] Corte Constitucional, sentencia C-550 de 2019.
[55] Corte Constitucional, entre otras, sentencias C-056 de
2019, C-690 de 2003 y C-459 de 2013.
[56]
Corte Constitucional, sentencias C-585 de 2015, C-060 de 2018, y C-030 y C-278
de 2019.
[57] Ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=11417,
folio 15.
[58] Ibídem.
[59] Ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=12890.
Folios 20-21.
[60]
Corte Constitucional, sentencia C-690 de 2003.
[61]
Corte Constitucional, sentencia C-822 de 2011.
[62]
Corte Constitucional, sentencia C-585 de 2015, reiterada en la sentencia C-278
de 2019.
[63]
Corte Constitucional, sentencia C-891 de 2012.
[64]
Corte Constitucional, sentencia C-278 de 2019.
[65]
Ibídem.
[66]
Ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=12890,
folios 20-21.
[67]
Ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=11417,
folio 16.
[68] Corte
Constitucional, sentencia C-068 de 2020.
[69] Corte
Constitucional, sentencia C-334 de 2012. Recientemente, la Corte Constitucional
en su pronunciamiento C-415 de 2020 señaló que “la prelación que se
predica específicamente del plan nacional de inversiones, delimitado por
los artículos 150.3, 339 y 341 inciso tercero de la Constitución,
que no puede interpretarse como constitutiva de un parámetro de
constitucionalidad, sino como un concepto que involucra una preferencia y, por
lo tanto, no una validez constitucional”.
[70]
Constitución Política de Colombia, artículo 339.
[71]
Constitución Política, artículo 342.
[72]
Constitución Política, artículo 150.3.
[73]
Constitución Política, artículo 340.
[74]
Ibídem.
[75]
Constitución Política, artículo 341.
[76]
Ibídem.
[77] Ibídem.
[78] Ibídem.
[79] Ibídem.
[80] Para el
caso del Plan Nacional de Desarrollo, son los mecanismos de ejecución del Plan
y para el caso de la Ley de Presupuesto son las disposiciones generales. Ver
EOP, artículo 11.
[81]
Constitución Política, artículos 339 y 341. Ley 152 de 1994, artículos 14, 25 y
30. Una lectura sistemática de estas disposiciones, permite derivar la temporalidad
que por regla general rige las leyes del Plan de Desarrollo. En este mismo
sentido, dijo la Sala Plena en la sentencia C-068 de 2020 que: “dada su
naturaleza de planificación, la ley del Plan Nacional de Desarrollo cubre
varios temas que responden a diferentes programas y estrategias que proyecta el
Gobierno Nacional durante cuatro años”. Igualmente, en la sentencia C-126
de 2020, la Sala enfatizó en la temporalidad de las leyes del Plan.
[82] Corte
Constitucional, sentencia C-047 de 2018. A su vez, esta correspondencia entre
la Ley Anual de Presupuesto y la Ley del PND, puede justificarse en el artículo
13 del Decreto 111 de 1996, y los artículos 8.4, 28 y 30 de la Ley 152 de 1994.
[83] Corte Constitucional,
sentencia C-068 de 2020.
[84] Corte
Constitucional, sentencia C-305 de 2004.
[85] De
conformidad con los artículos 8º y 9º de la Ley 152 de 1994, en el proceso de
elaboración del PND intervienen representantes de las entidades territoriales,
los territorios indígenas, los diferentes gremios económicos, sectores
sociales, y los sectores educativo, cultural, ecológico y comunitario.
[86] Corte
Constitucional, sentencia C-026 de 2020.
[87] Corte
Constitucional, sentencia C-191 de 1996.
[88] Corte
Constitucional, sentencia C-026 de 2020.
[89] De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 152 de 2994, “El
proyecto del Plan Nacional de Desarrollo será presentado ante el Congreso
de la República y se le dará primer debate en las comisiones de
asuntos económicos de ambas Cámaras en sesión conjunta,
en un término improrrogable de cuarenta y cinco días”.
[90] Corte
Constitucional, sentencia C-008 de 2018.
[91] Como lo
señaló recientemente este tribunal en sentencia C-440 de 2020, el principio de
unidad de materia “se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar
el proceso legislativo, tanto en sus fases preparatorias, como en las de
discusión y aprobación”. De esta manera, señaló el referido fallo que
mediante la aplicación de este principio, se busca que evitar que tanto los
legisladores, como los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación de
disposiciones que no guardan ningún tipo de relación con el eje temático de la
Ley aprobada, y que por este motivo pudieron no haber sido objeto del debido
debate democrático al interior de las cámaras legislativas.
[92] Ibídem.
[93] El numeral
3 del artículo 150 de la Constitución Política dispone que le corresponde al
Congreso aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones públicas que
hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos que se
autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el
cumplimiento de los mismos. En concordancia con lo expuesto, el artículo 341
superior señala que el plan nacional de inversiones tendrá naturaleza de ley y
prelación, y en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos
para su ejecución. Este último aspecto refrendado en el artículo 6, literal (d)
de la Ley 152 de 2994 en la cual se señala que el plan de inversiones, entre
otros, incluirá la especificación de los mecanismos idóneos para su
ejecución.
[94]
Constitución Política, artículo 341.
[95] La Ley 3ª
de 1992 reconoce el principio de especialidad de las Comisiones
Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer debate a los proyectos
de acto legislativo o de ley referente a los asuntos de sus competencias, tal
como, es el caso de las comisiones que conocen del primer debate de la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo. Por su parte, la Comisión Sexta tiene asignados
los temas de funciones públicas y prestación de los servicios públicos, la
cual, debería ser la asignada para las modificaciones de la Ley 142 de 1994.
[96] Ley 152 de
1994, artículo 22, Corte Constitucional, sentencia C-105 de 2016.
[97] Ley 152 de
1994, artículo 25.
[98] En esta
línea, la jurisprudencia ha sido enfática en señalar que tratándose del PND, no
puede flexibilizarse, de ningún modo, la aplicación del principio de unidad de
materia puesto que, debido a la naturaleza abstracta de los objetivos de esta
Ley, la multiplicidad de temas que regula, y su extensión, “podría incluir
contenidos muy disímiles, lo cual afecta la coherencia, racionalidad y
transparencia de la actividad legislativa que la Constitución persigue al
consagrar el principio de unidad de materia”  (Corte Constitucional, sentencia
C-440 de 2020).
[99] Corte
Constitucional, sentencias C-539 de 2008, C-394 y 747 de 2012.
[100] Este
tribunal en la sentencia C-305 de 2004 establece que, “Precisando
lo anterior puede decirse que algunas de las normas contenidas en el Plan de
Desarrollo definen, por su contenido, la orientación misma de la política
económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante un
período presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los
principales programas de inversión.  Otras, de contenido instrumental, deben
señalar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales
programas. Si estas últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir
carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y
programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que
trata la ley. Y si la disposición no recoge ningún instrumento de realización
de políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley
cuatrienal de planeación”.
[101] Corte
Constitucional sentencia C-394 de 2012.
[102] Corte
Constitucional, sentencia C-026 de 2020.
[103] Corte
Constitucional, sentencia C-068 de 2020. Ver al respecto pie de página 67
[104] Corte
Constitucional, sentencias C-026 y C-440 de 2020
[105]
Corte Constitucional, sentencia C-415 de 2020.
[106]
Constitución Política, artículo 341.
[107] Ley 152
de 1994, artículo 22, Corte Constitucional, sentencia C-105 de 2016.
[108]
Ley 152 de 1994, artículos 20 y 21.
[109] Ley 152
de 1994, artículo 25.
[110]
Constitución Política, artículo 154. Concretamente, las leyes que se refieren a
tributos deben iniciar su trámite en la Cámara de Representantes, de
conformidad con lo previsto en el artículo 154 de la Constitución.
[111]
Constitución Política, artículo 157.
[112]
Constitución Política, artículo 162.
[113] De forma
reciente, la Sala afirmó en sentencia C-440 de 2020 que “la falta de
conexidad directa e inmediata también se verifica en caso de que la disposición
acusada tenga por finalidad, de un lado, llenar los vacíos e inconsistencias
que presenten leyes anteriores y, de otro lado, ejercer la potestad legislativa
general reconocida al Congreso de la República, de tal forma que no sea posible
apreciar ninguna relación con los programas y proyectos contenidos en la parte
general del Plan Nacional de Desarrollo”.
[114]
Administradora de los recursos del SGSSS.
[115] Corte
Constitucional, sentencia C-068 de 2020.
[116] Como se ha establecido en la jurisprudencia constitucional de
forma reiterada las “Bases del Plan Nacional de Desarrollo” hacen parte
integral del Plan, y se incorporan a este. Corte Constitucional, sentencias
C-620, C-519, C-453, C-105 y C-016 de 2016; C-218 de 2015; C-747, C-363 y C-077
de 2012 y C-1062 de 2008.
[117] El Plan contempla los siguientes pactos que contienen
estrategias transversales:
“4. Pacto por la sostenibilidad: producir
conservando y conservar produciendo.
5. Pacto por la ciencia, la tecnología y la
innovación: un sistema para construir el conocimiento de la Colombia del
futuro.
6. Pacto por el transporte y la logística para la
competitividad y la integración regional.
7. Pacto por la transformación digital de Colombia:
Gobierno, empresas y hogares conectados con la era del conocimiento.
8. Pacto por la calidad y eficiencia de los servicios
públicos: agua y energía para promover la competitividad y el bienestar de
todos.
9. Pacto por los recursos minero-energéticos para el
crecimiento sostenible y la expansión de oportunidades.
10. Pacto por la protección y promoción de nuestra
cultura y desarrollo de la economía naranja.
11. Pacto por la construcción de paz: cultura de la
legalidad, convivencia, estabilización y víctimas.
12. Pacto por la equidad de oportunidades para grupos
indígenas, negros, afros, raizales, palenqueros y Rrom.
13. Pacto por la inclusión de todas las personas con
discapacidad.
14. Pacto por la equidad de las mujeres.
15. Pacto por una gestión pública efectiva.
Así mismo, el Plan integra una visión territorial
basada en la importancia de conectar territorios, gobiernos y poblaciones. Esto
se ve reflejado en los siguientes pactos:
16. Pacto por la descentralización: conectar
territorios, gobiernos y poblaciones.
17 - 25. Pacto por la productividad y la equidad en
las regiones:
- Región Pacífico: Diversidad para la equidad, la
convivencia pacífica y el desarrollo sostenible.
- Región Caribe: Una transformación para la igualdad
de oportunidades y la equidad.
- Seaflower Región: Por una región próspera, segura y
sostenible.
- Región Central: Centro de innovación y nodo
logístico de integración productiva nacional e internacional.
- Región Santanderes: Eje logístico, competitivo y
sostenible de Colombia.
- Región Amazonia: Desarrollo sostenible por una
Amazonia viva.
- Eje Cafetero y Antioquia: Conectar para la
competitividad y el desarrollo logístico sostenible.
- Región Llanos - Orinoquía: Conectar y potenciar la
despensa sostenible de la región con el país y el mundo.
- Región Océanos: Colombia, potencia bioceánica”.
[118]
Denominada “A. Energía que transforma: hacia un sector energético más
innovador, competitivo, limpio y equitativo”.
[119] Ver
documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo, disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf,
página 671.
[120] Ibídem.
[121] Ver
documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo, disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf,
página 672.
[122] Ibídem.
[123] Ibídem.
[124]
Denominada: “B.  Agua limpia y saneamiento básico adecuado: hacia una
gestión responsable, sostenible y equitativa”.
[125] Ver
documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo, disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf,
página 685.
[126] Ver
documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo, disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf,
página 686.
[127] Ver
documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo, disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf,
página 1194.
[128] Corte
Constitucional, sentencia C-008 de 2018.
[129] Ibídem.
[130] Ibídem.
[131]
Primera y segunda línea de acción, denominadas “A. Energía que transforma:
hacia un sector energético más innovador, competitivo, limpio y equitativo”.
Y “B.  Agua limpia y saneamiento básico adecuado: hacia una gestión
responsable, sostenible y equitativa”.
[132]
Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf,
página 663.
[133]
Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf,
página 664.
[134]
Ibídem.
[135]
Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf,
páginas 665-666.
[136]
Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf,
página 671.
[137]
Agua limpia y saneamiento básico adecuado: hacia una gestión responsable,
sostenible y equitativa.
[138]
Corte Constitucional, entre otras sentencias C-060 y C-117 de 2018, y C-592 de
2019.
[139]
Corte Constitucional, sentencia C-481 de 2019.
[140]
Constitución Política, artículos 150.12 y 338.
[141]
Corte Constitucional, sentencia C-047 de 2018.
[142]
Primera línea de acción del “Pacto por la calidad y eficiencia de los
servicios públicos: agua y energía para promover la competitividad y el
bienestar de todos”.
[143]
Segunda línea de acción del pacto antes referenciado.
[144]
Corte Constitucional, sentencia C-415 de 2020.
[145]
Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf,
página 1187.
[146]
Ibídem. Página 1188.
[147]
Ibídem. Página 1189.
[148]
Ibídem. Página 1194.
[149] Corte
Constitucional, sentencia C-278 de 2019: “reiteró la Corte que las
contribuciones especiales tienen como finalidad: “… la compensación por el
beneficio directo que se obtiene como consecuencia de un servicio u obra
realizada por una entidad.”.
[150]
Más aún, teniendo en cuenta que la gestión del Fondo Empresarial en la
prestación del servicio de energía es transitoria, y una muestra de ello es que
ya ha sido adjudicada a nuevos prestadores hoy en día.
[151]
Constitución Política, artículo 150.12.
[152]
Constitución Política, artículos 150.23 y 365.
[153]
Corte Constitucional, entre otras, sentencias C-415 y C-440 de 2020.
[154]
Similares consideraciones se encuentran contenidas en la sentencia C-481 de
2019.
[155]
Corte Constitucional, sentencia C-030 de 2019.
[156]
Corte Constitucional, sentencia C-481 de 2019.
[157]
A través de esta modalidad de decisión, la Corte llena directamente el vacío
normativo ocasionado con la declaración de inexequibilidad.
[158]
Corte Constitucional, entre otras sentencias C-415 y C-440 de 2020.
[159]
Decreto 111 de 1996 -EOP-, artículo 27.
[160] Corte
Constitucional, sentencia C-047 de 2018. De esta manera, la Corte ha reconocido
que la planeación presupuestal “es un ejercicio anual de racionalización de
la actividad estatal que cumple funciones redistributivas de política económica
sobre planificación y desarrollo, conforme con los requerimientos sociales,
políticos y económicos correspondientes”. De igual forma, la naturaleza de
las disposiciones generales de la Ley Anual del Presupuesto en la ejecución de
dicha vigencia fiscal, fue analizada de forma más reciente por esta corporación
en la sentencia C-438 de 2019. Particularmente, con relación a las proyecciones
de presupuesto, debe ponerse de presente que de conformidad con lo previsto en
el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 -Estatuto Orgánico del Presupuesto-, la
Ley Anual de Presupuesto contará con (i) un presupuesto de rentas[160];
(ii) un presupuesto de gastos y Ley de Apropiaciones; y (iii) unas disposiciones
generales, que tendrán por objeto “asegurar la correcta ejecución del
Presupuesto General de la Nación”, misma ejecución que podría verse
afectada con la inexequibilidad inmediata de la totalidad los artículos 18 y
314 demandados. En este sentido, la jurisprudencia ha puesto de presente la
importancia de la correcta ejecución de los rubros presupuestales como una
herramienta a través de la cual se desarrollan los mandatos del Estado a partir
de una anticipación de ingresos.
[161]
Constitución Política, artículos 150.23, 365, 367 y 369.
[162] M.P. José
Fernando Reyes Cuartas.
[163] Documento
Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-202, pág. 663.
[164] Ibídem.
[165] Ibídem,
pág. 664.
[166] Ibídem,
pág. 671.
[167] Ibídem,
pág. 676.
[168] Ibídem,
pág. 671.
[169] Ibídem,
pág. 686.
[170] Ibídem,
pág. 1185.
[171] Mediante
la Resolución SSPD 20161000062785 del 14 de noviembre de 2016, la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tomó posesión de los
bienes, haberes y negocios de la sociedad Electrificadora del Caribe
(Electricaribe) S.A. E.S.P.
[172] Ibídem,
pág. 671.
[173]
Ibídem.
[174]
Sentencia C-415 de 2020. M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[175] Sentencia
C-285 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos. Ver también C-440 de 2020. M.P. (e)
Richard S. Ramírez Grisales y C-047 de 2018. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[176] El
desconocimiento del principio de unidad de materia constituye un vicio de competencia,
que se proyecta sobre la materia de la regulación, pues su desconocimiento se
sigue del contenido de la disposición acusada y no únicamente del procedimiento
legislativo que llevó a su aprobación. Sin embargo, no es un vicio material
propiamente dicho, sino precisamente una especie de vicio de procedimiento
(dentro de los vicios de procedimiento se encuentran los vicios de forma y los
vicios de competencia). Ver Sentencia C-1177 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil.