T-682-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
SENTENCIA T-682/08
(Julio 4)
DESPLAZADO-Inclusión como Beneficiario del Fondo para la
Reparación de las Víctimas
DESPLAZADO-La certificación de la autoridad competente no es el
único medio probatorio para acreditar los hechos que dan lugar a reconocimiento
de condición de desplazado
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Procedibilidad de la acción de tutela como
mecanismo para garantizar los derechos fundamentales de las personas en situación
de desplazamiento forzado
PRINCIPIO DE LA BUENA FE
PROCESAL-Corresponde a las
autoridades desvirtuar la afirmación del desplazado en el sentido de que el
homicidio de su hermano fue cometido por móviles ideológicos o políticos
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Las autoridades tienen responsabilidad de desvirtuar cualquier
afirmación que sobre la materia realice el desplazado
DESPLAZAMIENTO FORZADO-El accionante realizó todas las gestiones que estaban a su alcance
para constatar los móviles que determinaron la muerte de su hermano, sin que
esto nuevamente fuera desvirtuado por Acción Social
REGISTRO EN EL FONDO PARA LA
REPARACION DE LAS VICTIMAS-Pretensiones
diferentes
ACCION DE TUTELA TEMERARIA-Reglas jurisprudenciales
Referencia: Expediente
T-1.805.927.
Accionante: Luis Eduardo Escudero Ospina
Accionados: Presidencia de la República y Acción Social
Fallo de tutela objeto revisión: sentencia de la Sección Cuarta de la Sala
de los Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 1° de noviembre de
20007 (revocatorio de sentencia de la Subsección B de la Sección Tercera del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 19 de septiembre de 2007).
Magistrados de la Sala Quinta de Revisión: Mauricio González Cuervo, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla.
Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensión:
Luís Eduardo Escudero Ospina promueve acción de tutela[1]
contra la Presidencia de la República y la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional –Acción Social- , por considerar que la
renuencia de estas entidades para incluirlo como beneficiario del Fondo para la
Reparación de las Víctimas, vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, a
la vida digna, a la reparación, a la presunción de la buena fe y al debido
proceso.
El accionante, que ostenta simultáneamente la calidad de
desplazado inscrito en el Registro Único de Población Desplazada, indicó que
las entidades accionadas violaron los derechos fundamentales antes enunciados
al rehusarse a brindarle las ayudas humanitarias que legalmente están
reconocidas como quiera que su hermano, Conrado Escudero Ospina, fue asesinado
por desconocidos, presuntamente vinculados a grupos armados al margen de la ley
asociados al comandante paramilitar Ramón Isaza, el día 15 de septiembre de
2002, en el área rural del Municipio de Samaná en el Departamento de Caldas.
2. Respuesta de las entidades accionadas.
2.1 Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional
En escrito presentado el 13 de septiembre de 2007[2]
por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional, la entidad accionada manifestó su
oposición al amparo de tutela elevado por el actor alegando que la solicitud no
encontraba mérito alguno toda vez que ésta no cumplía con los requisitos
formales establecidos por la ley 418 de 1997.
En su respuesta, Acción Social detalló el curso que
tomó la solicitud de asistencia humanitaria que el actor presentó ante la
muerte de su hermano en el Municipio de Samaná (Caldas). En un primer momento
la entidad requirió al actor para que remitiera a dicha dependencia los
documentos que por ley se exigen para realizar el reconocimiento reclamado.
Durante ese proceso, la entidad recibió el 27 de septiembre de 2004 un oficio
por parte del Personero Municipal de Samaná donde se informa que la muerte del
señor Conrado Escudero Ospina no se encuentra enmarcada dentro de los término
de la ley 418 de 1997.
Destaca Acción Social que la certificación de la
autoridad competente, como lo indica el artículo 15 de la ley 418 de 1997, es
el instrumento esencial para reconocer la asistencia humanitaria, toda vez que
a través de dicho documento se puede verificar si los hechos se ubican dentro
de la protección que ofrece dicha norma[3]. Por tal motivo, y ante
la ausencia de dicho título, procedió a negar la ayuda humanitaria al actor
pues los hechos que impulsaron la solicitud no constituyeron la calidad de
víctima que él pretendió buscar.
Por otro lado, la entidad accionada afirma que este
amparo de tutela es un acto temerario por parte del accionante ya que éste
presentó una acción de tutela anterior por los mismos hechos y aparentemente
ante autoridades diferentes pues la primera acción, que fue resuelta por el
Juzgado 44 Administrativo del Circuito de Bogotá, sólo fue interpuesta ante
Acción Social mientras que la actual tutela se dirige también contra la
Presidencia de la República[4].
2.2 Presidencia de la República
La apoderada del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, en memorial del 14 de septiembre del 2007, se
opuso a lo solicitado en la acción de tutela por el señor Luis Eduardo Escudero
Ospina indicando que esta entidad no es competente para resolver de fondo las
reclamaciones que ocupan a la acción de tutela.
La entidad recuerda que el Presidente de la República
como suprema autoridad administrativa, tiene la facultad de desconcentrar
algunas de sus funciones constitucionales en los términos del artículo 209 de
la Constitución Política. En virtud de este mandato el primer mandatario creó,
con el propósito de atender las necesidades de la población desplazada, la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional[5].
Por lo tanto, para la apoderada, la entidad accionada
debe ser desvinculada del proceso de amparo pues no es competente para resolver
de fondo la petición del actor ya que es una persona jurídica totalmente
diferente a la que legalmente debe procurar por los intereses de la población
sujeta a desplazamiento forzada en el país. Con todo, solicita que por ausencia
de legitimidad por pasiva la Presidencia de la Republica sea eximida de
responder, en cualquier sentido, por la petición del señor Escudero.
3. Hechos relevantes y medios de prueba
Conforme al
expediente y de lo allegado por las partes la Sala recoge los siguientes hechos
relevantes:
3.1 El actor,
Luis Eduardo Escudero Ospina, es hermano del señor Conrado Escudero Ospina,
quien fue asesinado el 15 de septiembre del 2002. Su registro de defunción
indica que la causa del deceso fue un proyectil de arma de fuego que impactó la
orbita izquierda de su cráneo[6]. Adicionalmente, el
peticionario se encuentra en situación de desplazamiento forzada como quiera
que en la actualidad esta inscrito en el Registro único de Población Desplazada[7].
3.2 El 30 de
julio de 2003, Acción Social recibe una solicitud de asistencia humanitaria por
parte del señor Escudero Ospina a raíz de la muerte violenta de su hermano.
Frente a este requerimiento la Agencia Presidencial inicia el proceso
correspondiente y mediante oficio del 10 de septiembre del año 2003 se le envía
una solicitud al Coordinador de la Unidad Territorial en Manizales para que
allegara a la Subdirección de Atención a Víctimas de la Violencia el
certificado del Personero Municipal donde se dejara constancia de que la muerte
del hermano del actor fue por motivos político o ideológicas tal y como lo
establece la ley 418 de 1997[8].
3.3 El 21 de
septiembre de 2004, en escrito dirigido a la Unidad Territorial de Acción
Social en el Departamento de Caldas, el Personero Municipal de Samaná informó
que una vez verificados los hechos que condujeron al asesinato del ciudadano
Conrado Escudero Ospina, su muerte no se encuentra enmarcada dentro de los
preceptos de la ley 418 de 1997[9].
3.4 El 8 de
octubre de 2004 Acción Social le informa al peticionario que después de
analizar los documentos del caso se estableció que los hechos no se encuentran
dentro los supuestos procesales de la ley 418 de 1997 por lo que su petición de
ayuda humanitaria como víctima de la violencia es improcedente. Así mismo le
advierte al peticionario que de tener en su poder medios probatorios que
demuestren que la conclusión de la entidad es equivocada los debe presentar a
la menor brevedad posible[10].
3.5 En sentencia
del 23 de marzo del 2007, el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del
Circuito Judicial de Bogotá, ante acción de tutela elevada por Luís Eduardo
Escudero Ospina, tuteló transitoriamente los derechos fundamentales en ese
momento invocados por el actor ordenando la inscripción en el Registro Único de
Población Desplazada. Posteriormente, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, confirmó el fallo del juez de primera instancia en sentencia del
7 de mayo de 2007[11].
3.6 El actor, en
la nueva acción de tutela, y la que ocupa la atención de esta Sala en
particular, adjunta en su escrito un certificado, calendado el 24 de abril de
2003, del Corregidor Municipal de Policía de Samaná donde indica que el señor
Conrado Escudero Ospina fue “ultimado por miembros de un grupo armado al
margen de la ley, en hechos ocurridos en jurisdicción de este corregimiento el
día 15 de septiembre de 2002”[12].
3.7 En la misma
acción el actor presenta dos declaraciones extrajuicio donde, ante el
corregidor municipal de Samána, los ciudadanos Juan Bautista Zuluaga Giraldo y
Duvel Alberto Patiño Toro indican que el señor Conrado Escudero Ospina fue
asesinado por miembros de un grupo armado al margen de la ley[13].
4. Decisiones de tutela objeto de revisión.
4.1 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Tercera, Subsección B.
En sentencia del 19 de septiembre de 2007 el juez de
primera instancia decide negar el amparo deprecado al considerar como
improcedente la acción. Como sustento de ello, indica que de los hechos del
caso se puede deducir que existe una acción temeraria pues el actual amparo de
tutela hace referencia a una presunta vulneración por parte de la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional a los
derechos del actor que previamente ya había sido conocida por una tutela
anterior que determinó la inclusión del señor Luís Eduardo Escudero y su núcleo
familiar en el Registro Único de Población Desplazada. En estas circunstancias,
el a quo considera que el actor puede interponer un incidente de
desacato si la orden del juez de la primera tutela no se ha cumplido.
En cuanto a la petición de inscripción en el Fondo
para Reparación de las Víctimas el Tribunal considera que el accionante cuenta
con otros mecanismos judiciales para abordar la decisión de la agencia
gubernamental y ante la ausencia de un perjuicio irremediable la acción de
tutela no resulta idónea[14].
El actor impugna la decisión de primera instancia en
escrito presentado el 25 de septiembre de 2007. En éste, alega que no puede
calificarse como temeraria esta acción de tutela pues la primera se interpuso
con el propósito de que fuera reconocida su condición de desplazado y por lo
tanto su derecho a recibir las ayudas humanitarias propias de esa
circunstancias. Advierte que los hechos que originaron su desplazamiento se
desataron tras el asesinato de su hermano y como tal lo indico en el primer
amparo. Sin embargo no se puede concluir que por esa circunstancia, la nueva
acción se convierte en temeraria pues “el reconocimiento como persona
desplazada contempla unos beneficios diferentes a los de las víctimas de la
violencia”[15].
4.2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta.
Ante la impugnación presentada por el actor, el
Consejo de Estado en sentencia del 1 de noviembre de 2007 revoco el fallo del a
quo concluyendo que la acción no era improcedente pero que debía ser
denegada. Considera el alto tribunal que la solicitud formulada por la
apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República,
donde indicaba la falta de legitimación en la causa por pasiva, resulta ajustada
pues esa entidad no es la competente para resolver de fondo las reclamaciones
del accionante[16].
Frente a la presunta temeridad en que incurrió el
actor, el Consejo de Estado considera que no fue una posición acertada por
parte del Tribunal toda vez que mientras en la primera tutela se pretendía que
Acción Social incluyera al actor al Registro Único de Población Desplazada, en
la segunda se pretende que la misma entidad incluya al acciónate en el Fondo
para Reparación de las Víctimas. Por lo tanto, no se puede configurar una
actuación temeraria pues los presupuestos procesales de identidad no se cumplen,
pues no se puede predicar una igualdad en las pretensiones.
Finalmente, señala el ad quem que la tutela
debe ser negada pues no se pudo comprobar que el homicidio del hermano del
actor fue cometido por móviles ideológicos o políticos, lo que implica que la
entidad accionada no vulneró los derechos fundamentales alegados pues el
accionante no llenaba los requisitos legales para ser considerado como
beneficiario del programa de reparación[17].
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Sala es competente para la revisión del presente
caso, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33
a 36 del Decreto 2591 de 1991, en cumplimiento del Auto del 28 de marzo de 2008
de la Sala de Selección de Tutela Número Tres de la Corte Constitucional.
2. Problema Jurídico.
Corresponde a esta Sala revisar la sentencias
proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera,
Subsección B del 19 de septiembre de 2007 (1ª instancia) y por el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta del 1 de
noviembre de 2007 (2ª instancia), quienes decidieron en forma negativa la
acción de tutela promovida por el señor Luís Eduardo Escudera Ospina contra la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y la
Presidencia de la República.
Para resolver el presente caso, se requiere determinar
si la decisión de Acción Social de abstenerse de reconocer al accionante como
beneficiario del Fondo de Reparación de las Víctimas por considerar que no
existe mérito alguna que permita concluir que los móviles del fallecimiento del
hermano del actor no fueron ideológicos o políticos, ha vulnerado sus derechos
a la igualdad, a la dignidad humana, a la reparación y al debido proceso
establecidos en tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos
ratificados por Colombia y en normas internas de carácter general.
Para abordar el anterior
problema jurídico, la Sala analizará los siguientes asuntos: i) procedencia de
la acción de tutela frente a derechos fundamentales de sujetos de protección
especial; ii) amparo constitucional de quienes se encuentran en situación de
vulnerabilidad por razones inherentes al conflicto armado; iii) el principio de
la buena fe procesal dentro del estudio de los requisitos legales relacionados
con el acceso a la ayuda humanitaria por daños ocasionados dentro del marco del
conflicto armado; iv) temeridad en la acción de tutela; y v) el análisis del
caso en concreto.
2.1 Procedibilidad de la acción de tutela como
mecanismo para garantizar los derechos fundamentales de las personas en
situación de desplazamiento forzado
El artículo 86 de la Constitución Pública
condiciona la procedencia de la acción de tutela a la inexistencia de otro
medio de defensa judicial o cuando el amparo busque prevenir de manera transitoria
un perjuicio irremediable. En desarrollo de este mandado constitucional el
Decreto 2591 de 1991, en su artículo 6, establece que en los casos en que el
accionante cuente con otros medios de defensa judicial para la protección del
derecho la tutela termina siendo inadecuada. En éste sentido, esta Corporación
ha sostenido que la acción de tutela obedece al principio de subsidiariedad,
por lo tanto:
“La acción de tutela no
puede tornarse en instrumento para suplir las deficiencias, errores y descuidos
de quien ha dejado vencer términos o permitido la expiración de sus propias
oportunidades de defensa judicial o de recursos, en cuanto, de aceptarse tal
posibilidad, se prohijaría el desconocimiento de elementales reglas
contempladas por el sistema jurídico y conocidas de antemano por quienes son
partes dentro de los procesos judiciales, se favorecería la pereza procesal y
se haría valer la propia culpa como fuente de derechos”[18].
Sin embargo, la Corte ha reconocido
que existen ciertas circunstancias que configuran excepciones al principio de subsidiariedad
de la tutela y que la hacen procedente aún ante la existencia de un medio
ordinario de defensa. Esta Corporación ha identificado tres situaciones donde
el principio de subsidiariedad se desvanece y el amparo constitucional puede
ser activado, como son:
“(i) Los medios ordinarios
de defensa judicial no son suficientemente idóneos y eficaces para proteger los
derechos presuntamente conculcados; (ii) aún cuando tales medios de defensa judicial
sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de
protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos
fundamentales; y iii) el accionante es un sujeto de especial protección
constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres
cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas), y por lo tanto su
situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela.[19]”.
En estos casos, la Corte ha considerado que
en virtud de la necesidad de garantizar la protección constitucional reforzada
de dichos sujetos, y con el fin de admitir la procedencia y prosperidad de la
acción, el juez de tutela debe considerar con particular atención las
circunstancias de debilidad manifiesta e indefensión en las que se encuentra el
titular de los derechos invocados[20].  Al respecto señalo la
Corte:
“la valoración de la
idoneidad y eficacia del medio ordinario de defensa judicial debe ser efectuada
con fundamento en las circunstancias particulares del caso concreto,
especialmente, en atención a las condiciones de vulnerabilidad, marginalidad,
debilidad y extrema pobreza del accionante”[21].
Esta posición jurisprudencial ha sido
reiterada en decisiones posteriores que han establecido que la acción de tutela
es viable para amparar los derechos fundamentales de estos ciudadanos. De esta
manera la Corte ha decantado las siguientes reglas jurisprudenciales:
“La
existencia de normas inferiores a la Constitución que se refieran a esos
derechos fundamentales, como por ejemplo, leyes sobre educación, seguridad
social, vivienda, diversidad étnica, debido proceso, no significa que se torna
improcedente la tutela y solo cabría la acción de cumplimiento. Esta opinión no
es aceptable por las siguientes razones:
a.  La ley 393/97, que reglamentó la acción de
cumplimiento, en su artículo 9° expresamente dice: “La acción de cumplimiento
no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados
mediante la acción de tutela. En estos eventos, el juez le dará a la solicitud
el trámite correspondiente al derecho de tutela.”
b.  Con posterioridad a la expedición de dicha ley son
muchas las tutelas que se han tramitado sobre el tema del desplazamiento,
inclusive la jurisprudencia sobre este aspecto ha tenido particular importancia
a partir del año 2000.
c.  La tutela es el medio idóneo y eficaz porque se
trata de proteger en forma urgente e inmediata los derechos fundamentales de
personas que requieren salvar su vida y tener acceso a condiciones que les
permitan una vida digna. La tutela ha resultado ser un mecanismo eficaz y por
ello, aún si procedieran las acciones de cumplimiento o populares, no hay duda
que sería preferente porque en el desplazamiento lo notorio es la violación de
varios derechos fundamentales que requieren protección inmediata”[22].
Frente al caso particular de las personas en situación
de desplazamiento forzado se debe advertir que la Carta Política les ha
otorgado una posición privilegiada que no puede contener un efecto meramente
simbólico. Para tal fin, la Constitución Política impone una obligación
perentoria a las autoridades en el sentido de reconocer que se trata de una
población objeto de una protección especial en razón de la situación tan
calamitosa que han tenido que soportar a lo largo del desarrollo del conflicto
armado. En consecuencia, la Corte ha encontrado que resulta totalmente
improcedente exigir el agotamiento previo de los recursos ordinarios como
requisito para la procedencia de la acción. Al respecto la Corte señaló:
“En este contexto, teniendo
en cuenta la gravedad y urgencia, se ha admitido que cuando quiera que en una
situación de desplazamiento forzado una entidad omita ejercer sus deberes de
protección para con todos aquellos que soporten tal condición, la tutela es un
mecanismo idóneo para la protección de los derechos conculcados”[23].
Para esta sala es claro, que
ante la situación de fragilidad que ostenta la población desplazados el mecanismo
idóneo y eficaz para defender los derechos fundamentales de estos ciudadanos es
la acción de tutela[24]. En síntesis, en virtud
del principio de subsidiariedad, la acción de tutela es improcedente cuando
puede constatarse la existencia de otro medio de defensa judicial. Sin embargo,
de manera excepcional, el juez de tutela puede conocer del caso en todos
aquellos situaciones en que el titular de los derechos fundamentales vulnerados
sea un sujeto cobijado por una protección constitucional reforzada (como lo son
los desplazados) cuya situación particular de debilidad manifiesta e
indefensión, implique la falta de idoneidad e ineficacia del mecanismo
ordinario de defensa judicial para proteger sus derechos fundamentales.
2.2 Amparo constitucional de quienes se
encuentran en situación de vulnerabilidad por razones inherentes al conflicto
armado.
El planteamiento del problema
jurídico que esta Sala ha realizado en la presente tutela indica que es
perentorio determinar el derecho del actor a la asistencia humanitaria por la
muerte de su hermano. Para ello, en un primer lugar, resulta adecuado recordar
algunos componentes del amplio espectro de normas internacionales que sobre la
materia se han redactado. El artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, en su numeral 2[25], indica:
“Cada Estado Parte se
compromete a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las
disposiciones del presente Pacto, las medidas oportunas para dictar las
disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer
efectivos los derechos reconocidos en el presente Pacto y que no estuviesen ya
garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter”.
Se observa en esta disposición
una obligación clara, en cabeza del Estado colombiano y todos los funcionarios
públicos que conforman su burocracia, tendiente a la exigibilidad de los
derechos de las víctimas de la violencia, toda vez que no es posible buscar una
solución definitiva sin la consolidación de una estructura legal que para tal
fin, este diseñada entorno a las necesidades de esta población. Frente al
particular esta Corporación ha señalado que:
“De conformidad con las
normas del Derecho Internacional Humanitario , en materia del derecho a las
víctimas de conflictos armados interno a conocer la verdad, a que los autores
de las infracciones sean procesados, juzgados y condenados y a la restitución,
indemnización, rehabilitación y satisfacción de todos los daños y perjuicios
sufridos, los Estados debe emprender la investigación de los hechos acaecidos
en su territorio y adoptar las medidas apropiadas, contra los autores de los
mismos, amén de garantizar la amplia participación de las personas
perjudicadas, en los procesos judiciales y actuaciones administrativas
correspondientes[26]”.
No puede ser discutible la
premisa bajo la cual las personas que han sido atormentados por violaciones de
derechos humanos tienen derecho a la reparación integral del daño causado por
estas conductas reprochables[27]. Este derecho de
reparación se configura alrededor de las medidas destinadas a la satisfacción
de la verdad y de la memoria, como de aquellas orientadas a la restitución,
indemnización; rehabilitación del daño, así como garantías de no repetición de
los crímenes de los cuales fueron víctima[28]. En ese
sentido el Estado colombiano se encuentra constitucionalmente obligado a
cumplir con todas las prerrogativas procesales e institucionales que permitan
la consolidación de la reparación en los términos antes señalados. Así, el
primer numeral del artículo primero de la Convención Americana de Derechos
Humanos[29] instruye a que:
“Los Estados Partes en esta
Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en
ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a
su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza color, sexo,
idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen
nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición
social.”
Este mandato se ve reforzado
por la estructura democrática y social del Estado Colombiano, toda vez que los
derechos de las víctimas son constitucionalmente relevantes. Así, el artículo
1º Superior establece como uno de los principios cardinales del Estado
colombiano es el respeto de la dignidad humana. A su vez el artículo 2° de la
Carta señala como fines esenciales del Estado, la garantía de la efectividad de
los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, así como el
aseguramiento de un orden justo y dispone que las autoridades están
constituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su
vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades. Igualmente, el
artículo 228 constitucional ordena que en las actuaciones de la administración
de justicia prevalezca el derecho sustancial y el artículo 229 de la Carta
garantiza el derecho que tienen todas las personas a acceder a la justicia[30].
2.3 El principio de la buena
fe procesal dentro del estudio de los requisitos legales relacionados con el
acceso a la ayuda humanitaria por daños ocasionados dentro del marco del
conflicto armado.
El artículo 15 de la ley 418 de
1997, subrogado por el artículo 6 de la ley 782 de 2002, prorrogado por la ley
1106 de 2006 entiende como víctima a “todas aquellas personas de la
población civil que sufren perjuicio en su vida, grave deterioro en su
integridad personal y/o bienes, por razón de actos que se susciten en el marco
del conflicto armado interno”. El artículo 16 de la misma norma señala las
reglas generales de procedimiento que deben ser acatadas en los trámites
tendientes a la atención humanitaria a la población víctima de la violencia.
A su vez, el artículo 49 de la ya
mencionada ley, establece un beneficio de asistencia humanitaria de emergencia
para quienes sufran perjuicio por causa de graves afectaciones a la vida, la
integridad física, la seguridad o la libertad personal, cometidos por móviles
ideológicos o políticos. Frente al tema específico referente a la constatación
de la configuración de dichos móviles el artículo 18 señala que recae, sobre
las Alcaldías Municipales, la Personería Municipal, o la entidad que haga sus
veces, la obligación de expedir una certificación individual a los
beneficiarios de las personas fallecidas. Frente al particular la Corte
Constitucional ha señalado que:
“Están pues, bien definidas
las competencias que tienen los servidores públicos en orden a enfrentar el
problema del desplazamiento forzado. Como se advirtió, los esfuerzos estatales
frente a la crisis humanitaria deben corresponder a la gravedad de la situación
para lo cual deben adoptar todos los esfuerzos y las medidas necesarias para
conjurar el sufrimiento y los perjuicios derivados de abandonar el domicilio,
el trabajo, el hogar, los amigos y la familia. En este escenario es imperativo
aceptar que deben existir unas herramientas eficientes y eficaces,
proporcionales a los daños pasados, presentes y futuros que soportan las
familias obligadas a abandonar su terruño, pero que, de manera alguna, esas
herramientas pueden desconocer o agravar tal contexto, ya de hecho tan delicado
y perjudicial. Por ejemplo, exigir un conjunto determinado de pruebas o
formalidades, condicionar la protección o el registro al trámite de las
acciones judiciales que se presenten contra los actos administrativos, o
supeditarlo a la interposición indeterminada de acciones de tutela, conlleva el
desconocimiento flagrante de los principios y de varios de los derechos
fundamentales de nuestra Carta Política”[31].
Ahora bien, a lo que respecta
al principio de la buena fe procesal, la  Corte Constitucional ha establecido
que ante las denuncias elevadas por las presuntas víctimas de la violencia ante
el sistema público de atención, el funcionario receptor de las mismas debe ser
sensible ante las circunstancias tan extraordinarias que aquejan a una persona
cuyas condiciones de vida se han visto inexorablemente afectadas por el
conflicto armado nacional[32]. Al respecto, la Corte
Constitucional ha señalado que:
“Al presumirse la buena fe,
se invierte la carga de la prueba y, por ende, son las autoridades las que
deben probar plenamente que la persona respectiva no tiene la calidad de
desplazado. Por lo tanto, es a quien desea contradecir la afirmación a quien
corresponde probar la no ocurrencia del hecho. El no conocimiento de la
ocurrencia del hecho por autoridad gubernamental alguna no es prueba de su no
ocurrencia. Es apenas prueba de la inmanejable dimensión del problema que hace
que en muchas ocasiones las entidades gubernamentales sean desconocedoras del
mismo. En muchas ocasiones las causas del desplazamiento son silenciosas y casi
imperceptibles para la persona que no está siendo víctima de este delito.
Frente a este tipo de situaciones es inminente la necesidad de la presunción de
buena fe si se le pretende dar protección al desplazad”[33].
Es indudable que dentro del
proceso para la reparación, en los términos antes señalado, debe primar el
criterio de la buena fe procesal sobre cualquier alegato que realice la víctima
por cuanto que de esta manera se logra desarrollar el mandato constitucional de
protección integral que la Carta Política establece a lo largo de todo su marco
normativo. En conclusión, no es prudente desconocer las dificultades bajo las
cuales las víctimas del conflicto tienen que desarrollar todo un trámite,
muchas veces engorroso y aparentemente infinito, bajo el auspicio legítimo de
la búsqueda por la reparación integral. Así mismo, las autoridades públicas
deben conocer las obligaciones que se derivan de la inversión de la carga de la
prueba, por cuanto sobre ellas recae la responsabilidad exclusiva de desvirtuar
cualquier afirmación que sobre la materia el desplazado realice.
2.4. Temeridad en la acción
de tutela.
Por última la Sala quiere
entrar a considerar brevemente la supuesta temeridad de la acción de tutela
presentada por el ciudadano Luis Eduardo Escudero Ospina, para así luego entrar
a realizar las consideraciones concretas del caso. El Decreto 2591 de 1991, en
su artículo 38, califica a la temeridad cuando “sin motivo expresamente
justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su
representante ante varios jueves o tribunales”.  Frente al tema concreto,
la Corte Constitucional ha señalado que:
“La temeridad de la acción
de tutela supone el ejercicio arbitrario y sin fundamento valedero alguna de
ésta, circunstancia que debe ser cuidadosamente valorada por el juez para no
incurrir en decisiones injustas. La conducta temeraria debe estar plenamente
acreditada y no puede ser inferida de la simple improcedencia de la acción;
requiere de un examen cuidadoso de la pretensión de amparo, de los hechos en
que ésta se funda y del acervo probatorio que obre dentro del proceso, que
lleve al juzgador a la fundada convicción de que la conducta procesal de la
respectiva parte carece en absoluta de justificación”[34].
Frente al principio general de
temeridad la Corte Constitucional, de tiempo atrás[35]
ha establecido unas diáfanas reglas jurisprudenciales, que sirven como un claro
parámetro para establecer si se está frente a una acción de tutela improcedente
por violar el postulado de la buena fe en la actuación de los particulares.
Esta Corporación ha señalado que:
“En suma son tres los
requisitos que deberán cumplirse para que dos o más acciones de tutela se
consideren temerarias y sean rechazadas.
-La formulación de más de
una demanda, con miras a obtener la misma protección, fundada en igual
situación fáctica.
-Que la demanda sea
presentada por la misma persona, o por su representante.
-Que la reiterada
pretensión de amparo, se realice sin motivo expresamente justificado”[36].
Frente al caso concreto que ocupa las
labores de esta Sala, se debe advertir que el fallo de primera instancia
resulta completamente inadecuado ya que, como lo señalo acertadamente el
Consejo de Estado, la segunda acción de tutela no se puede calificar como
temeraria pues si bien se originó en unos mismos hechos y fue interpuesta ante
una misma entidad la pretensión resulta completamente diferente debido a que
administrativamente no se puede igualar la intención inicial de ingresar al
Registro Único de Población Desplazada con la del registro en el Fondo para la
Reparación de las Víctimas.
La supuesta temeridad de la acción ocurre
por una confusión por parte de los funcionarios públicos de la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, quienes en
su momento consideraron que el actor buscaba la ayuda humanitaria a través de
la asistencia a la población desplazada (inscripción que logró a través de una
tutela diferente) cuando irrefutablemente en la actualidad está buscando un amparo
que la ley le reconoce como víctima del conflicto armado.
La sala quiere poner de
presente que la condición de desplazado no excluye a un ciudadano como
beneficiario del Fondo para la Reparación de las Víctimas. Una actitud
administrativa que no concilie con esta conclusión debe ser reprochada por
cuando responde a un abuso por parte de quienes constitucionalmente están
obligados a responder por las condiciones materiales y el respeto de los
derechos humanos de quienes han tenido que llevar la mayor carga del desarraigo
social en el país.
3. Análisis del caso
concreto.
3.1. Como reposa en el
expediente, el actor en su escrito de tutela allega un certificado expedido por
el Corregidor Municipal de Samaná donde se indica que su hermano fue asesinado
por miembros de grupos al margen de la ley. Sin bien es cierto que éste
funcionario no es el compenente, en los términos de la ley 418 de 1997, no deja
de ser paradojico que la Agencia  Presidencial, bajo el principio de la buena
fe procesal,  no lograra desvirtuar la certificación que realiza el corregidor
pues simplemente presentó un docuemento por parte del Personero Municipal que
indicaba, sin motivacion alguna, que el asesinato del señor Conrado Escudero
Ospina no se ajustaba a los términos de la ya mencionada norma.
3.2. Para esta Sala, es
importante adevertir que en el proceso bajo el cual el actor esperaba ser
inscrito en el Fondo para la Reparación de las Víctimas (cuyo ordenador de
gastos es la misma Acción Social), se procedió de una manera arbitraria pues no
es suficiente un certificado del censo llevado a cabo por la Personería cuando
existe, como se demostró en el proceso, un certificado de una autoridad que
aunque no es la competente, ejerce una función pública en el área donde
ocurrieron los hechos.
3.3. En definitiva, no fue
posible desivirtuar las afirmaciones del accionante bajo el fundamento y primacía
de la buena fe, mas aún entendiendo que se encuentra bajo la presion que sólo
una situación de dezplasamiento puede producir. Pretender, como lo hace
equivocadamente Acción Social, que el señor Escudero cuenta con todas las
libertades y facilidades para acceder a numerosos medios probatorios es
inaudito frente a la protección constitucional que este Tribunal en mas de una
ocasión le ha reconocido justamente a la población desplazada..
3.4. Incluso, esta Sala quisiera
adevertir, que ante las dificultades sociales y economicas que cobijan al
accionante y su nucelo familiar, éste realizó todas las gestiones que estaban a
su alcance para constatar los móviles que determinaron la muerte de su hermano,
sin que esto nuevamente fuera desvirtuado por Acción Social, en la medida en
que presentó no solo un certificado proferido por una autoridad pública de la
región sino dos declaraciones extrajuicios donde se indicaba que dicho
asesinato fue producto de las actividades ilegales de grupos armados.
3.5. Esta Sala no concede la
razón a Acción Social frente a la petición del actor, toda vez que pretendió
desvirtuar el acerbo probatorio que éste presentó de una manera somera, sin entrar
a considerar las dificultades propias de su condición de desplazado y sin
motivar adecuadamente los fundamentos de su decisión configurando una violación
a los derechos fundamentales del ciudadano que impulsó el presente amparo.
3.6. Por estos motivos, la
Sala, procederá a revocar los fallos de instancia y a conceder el amparo de
tutela elevado por el señor Luis Eduardo Escudero Ospina, toda vez que en el
proceso no se logró demostrar que la afirmación y las pruebas presentadas por
él no correspondía a una realidad fáctica ni a una situación legal determinada.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política.
RESUELVE
Primero.-REVOCAR las decisiones proferidas por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, que resolvieron la
acción de tutela impetrada por Luis Eduardo Escudero contra la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y en su lugar
CONCEDER la tutela de los derechos fundamentales del señor Luis Eduardo
Escudero.
Segundo.-ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional que inscriba, en un plazo de mayor de
cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente
providencia, al señor Luis Eduardo Escudero al Fondo Nacional de Reparación de
Víctimas y le brinde inmediatamente toda la asistencia humanitaria a la que
legal y constitucionalmente tiene derecho.
Tercero.-Por Secretaría
General, líbrese la comunicación a que se refiere el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Acción
de tutela del 4 de septiembre de 2007.
[2] Fl.
53-59.
[3] Fl. 55.
[4] Fl. 57.
[5] Fl. 108.
[6] Fl. 36.
[7] Fl. 103.
[8] Fl. 61.
[9] Fl. 65.
[10] Fl. 68.
[11] Fls.
88-104.
[12] Fl. 39
[13] Fls.
41-42.
[14] Fl.
124.
[15] Fl.
130.
[16] Fl.
168.
[17] Fl 171.
[18] Sentencia T-573 de 1997,
MP: Jorge Arango Mejía.
[19] Sentencia T-185 de 2007,
MP: Jaime Araújo Rentaría.
[20] Sentencia T-1109 de
2004, MP: Jaime Córdoba Triviño.
[21] Sentencia T-874 de 2007,
MP: Jaime Araujo Rentería.
[22] Sentencia T-078 de 2004,
MP: Clara Inés Vargas Hernández.
[23] Sentencia
T-086 de 2006, MP: Clara Inés Vargas Hernández.
[24] Sentencia
T-921 de 2007, MP: Catalina Botero Marino.
[25] Ley
74 de 1968 “Por la cual se aprueban los
“Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de
Derechos Civiles y Políticos, así como el Protocolo Facultativo de este último,
aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en votación unánime,
en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966."
[26] Sentencia
T-188 de 2007, MP: Álvaro Tafur Galvis.
[27] Sentencia T-025 de 2004,
MP: Manuel José Cepeda.
[28] Sentencia
T-821 de 2007, MP: Catalina Botero Marino.
[29] Ley
16 de 1972 “por medio de la
cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos  "Pacto de
San José de Costa Rica",  firmado en San José, Costa Rica, el 22 de
noviembre de 1969."
[30] Sentencia
T-794 de 2007, MP: Rodrigo Escobar Gil.
[31] Sentencia
T-086 de 2006, MP: Clara Inés Vargas.
[32] Sentencia
T-1094 de 2004, MP: Manuel José Cepeda.
[33] Sentencia
T-327 de 2001, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[34] Sentencia
T-300 de 1996, MP: Antonio Barrera Carbonell.
[35] Ver
sentencia T-443 de 1995, MP: Alejandro Martínez Caballero; T-679 de 1996, MP:
Antonio Barrera Carbonell; T-591 de 1998, MP: Fabio Morón Díaz; T-502 de 2003,
MP: Jaime Araujo Rentaría.
[36] Sentencia
T-721 de 2003, MP: Álvaro Tafur Galvis.