T-552-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-552/05
ACTO ADMINISTRATIVO-Deber de motivación
La motivación de los actos administrativos es una carga que el
derecho constitucional y administrativo contemporáneo impone a la
administración, según la cual ésta se encuentra obligada a exponer las razones
de hecho y de derecho que determinan su actuar en determinado sentido. Así, el
deber de motivar los actos administrativos, salvo excepciones precisas, se
revela como un límite a la discrecionalidad de la administración.
INCAPACIDAD LABORAL-Procedencia de nueva valoración/TRIBUNAL
MEDICO LABORAL DE REVISION MILITAR-Orden de realizar nueva valoración
médica/DEBIDO PROCESO Y ACTO ADMINISTRATIVO-Vulneración por falta de
motivación
La pretensión del solicitante al solicitar
la reevaluación de su caso por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y
de Policía era, precisamente, que este determinara si existe un nexo causal
entre la incapacidad relativa permanente que se le dictaminó mediante el acta
No. 701 de abril 05 de 1988 y la osteoporosis que padece actualmente. Lo
anterior con el objeto de reliquidar la pensión de la que es beneficiario
actualmente. No obstante, el Tribunal demandado se limita a  manifestar que “la
enfermedad metabólica que presenta el paciente no tiene relación alguna con el
trauma valorado por JM 701 y que se diagnostica 3 años después del retiro”.
Así, esta decisión no da cuenta de ninguna razón de orden técnico o científico
que le haya permitido al Tribunal inferir tal conclusión. Por consiguiente, es
protuberante la falta de motivación del acto administrativo en cuestión,
vulnerando, de esta manera, el derecho al debido proceso del demandante. Se
revocará el fallo de instancia y, en su lugar, atendiendo a la circunstancia de
debilidad manifiesta en que se encuentra el accionante, se concederá la
protección constitucional al derecho fundamental al debido proceso, y se
ordenará al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía que en un
término de diez (10) días hábiles, contados a partir de la notificación de esta
sentencia, realice una valoración de la capacidad psicofísica y laboral del
demandante, y determine, si fuere el caso, el nuevo monto de su pensión de
invalidez.
Referencia:
expediente T-1067921
Acción de tutela instaurada por el señor
José Francisco Velásquez contra el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar
y de Policía.
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá D.C., veinticinco ( 25 ) de mayo de
dos mil cinco (2005).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados ALFREDO BELTRÁN SIERRA, MANUEL
JOSÉ CEPEDA  ESPINOSA y JAIME ARAÚJO RENTERÍA, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
que pone fin al trámite de revisión del
fallo de diciembre quince (15) de dos mil cuatro (2004), proferido por la Sala
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro de la
acción de tutela instaurada por el señor José Francisco Velásquez contra el
Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía.
I. ANTECEDENTES.
1. Los hechos.
El demandante, habiendo sufrido un trauma dorso-lumbar, fue valorado
por la Junta Médico Laboral de Policía. Por medio del acta No. 701 de abril
cinco (5) de mil novecientos ochenta y ocho (1988), dicha Junta determinó su
inaptitud para el servicio, al constatar que presentaba una incapacidad
relativa permanente con pérdida de la capacidad laboral del setenta y siete con
noventa y uno por ciento (77.91%). Las lesiones que ocasionaron tal pérdida, de
conformidad con el acta referida, fueron causadas en el servicio y por razón
del mismo.
Manifiesta el solicitante que, con ocasión de la inactividad física
a la que se ve sometido con ocasión de su incapacidad, le sobrevino una
osteoporosis; como consecuencia, ha sufrido una disminución en su talla
corporal, habiendo perdido quince (15) centímetros de estatura.
Considerando la conexidad entre la incapacidad que le fuera
determinada por la Junta Médico Laboral de Policía, y los problemas de salud
sobrevinientes, el demandante solicitó la convocatoria del Tribunal Médico
Laboral de Revisión Militar y de Policía, con el fin de obtener una reliquidación
de la pensión de la que es beneficiario. El día 3 de mayo de 2004, se reunieron
los integrantes del Tribunal con el fin de realizarle una evaluación del trauma
sufrido. Por medio del Acta 2483 de la misma fecha, el referido tribunal
conceptuó: “(...) la enfermedad metabólica que presenta el paciente no tiene
relación alguna con el trauma valorado por JM 701 y que se diagnostica 3 años
después del retiro(...)”
Así, manifiesta el demandante que la entidad demandada no desplegó
ningún esfuerzo técnico o científico con el fin de valorar efectivamente su
situación.
Al respecto sostiene: “En tales condiciones se ha violado el
debido proceso, porque los integrantes del Tribunal Médico Laboral de Revisión
Militar y de Policía no desplegaron ningún esfuerzo científico para realizar un
examen profundo, veraz y coherente sobre las causas determinantes de la
osteoporosis que presento y sobre el avance del trauma lumbal (sic) origen de
la incapacidad relativa y permanente que obstento (sic). La conclusión
determinada en el acta de dicha junta médica, carece de fundamentos técnicos y
científicos y, por ende, ocasionan evidentes perjuicios en mi situación
personal y social.”
En estas circunstancias, considera el solicitante vulnerados sus
derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la vida digna.
2.
La pretensión.
En consecuencia, solicita que, con el fin de amparar los derechos
fundamentales presuntamente vulnerados, se ordene al Tribunal Médico Laboral de
Revisión Militar y de Policía realizar nuevamente una valoración de su estado
de salud tendiente a determinar: (i) si la osteoporosis que padece actualmente
es consecuencia de la inactividad que le generó la incapacidad sufrida en el
servicio, y, en consecuencia, (ii) se establezca el grado actual de incapacidad
física y laboral que presenta.
3.Intervención de la Entidad Accionada.
Habiendo dado traslado de la acción al Tribunal Médico Laboral de
Revisión Militar y de Policía, mediante oficio G – No. 229 de diciembre 6 de
2004 de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá,
no se obtuvo pronunciamiento alguno por parte de dicha entidad.
4. Pruebas relevantes.
4.1.
Folio 7, copia del resumen de la historia clínica del
demandante                       fechada el 28 de enero de 1993.
4.2.
Folios 9 y 13, dictámenes del servicio de imágenes diagnósticas de la unidad de
radiología del Hospital Central de la Policía Nacional.
4.3.
Folio 14, informe de escanografía del Hospital Central de la Policía Nacional.
4.4.
Folio 17, copia de la resolución No. 9566 de diciembre 15 de 1988, por medio de
la cual la Sección de Prestaciones Sociales de la Policía Nacional reconoce la
pensión al demandante.
4.5.
Folios 26 y 27, copia de la solicitud de revisión médica por invalidez relativa
y permanente, suscrito por el demandante el 10 de noviembre de 2003.
4.6.
Folios 28 y 29, copia del acta de la Junta Médico Laboral de Policía No. 701 de
abril 5 de 1988, en donde se establece la pérdida del 77.91% de la capacidad
laboral del demandante.
4.7.
Folios 35 al 37, copia del acta No. 2483 del Tribunal Médico Laboral de
Revisión Militar y de Policía, del 3 de mayo de 2004.
5. Decisión objeto de Revisión.
La  Sala Laboral del Tribunal Superior de
Bogotá, mediante providencia de diciembre quince (15) de dos mil cuatro (2004),
decidió no conceder el amparo solicitado, considerando que la actuación
adelantada por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía se
ajustó a los postulados que informan el debido proceso.
Al respecto manifestó: “(...) es
incuestionable la inexistencia de vulneración al debido proceso, por cuanto su
petición fue atendida, resuelta y notificada y la circunstancia de que la
enfermedad que padece el accionante no tenga relación con la lesión que originó
la incapacidad del mismo no puede constituir una vulneración fragante (sic) al
debido proceso, es decir, el hecho de no acceder a la petición por él elevada
no puede ser considerada (sic) como un desconocimiento a dicho derecho
fundamental.”
II.
FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES.
1.Competencia.
Esta Sala es competente para revisar el
fallo de tutela referido, de conformidad con lo establecido en los artículos 86
y 241 – 9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991, y demás disposiciones pertinentes.
2. Planteamiento del problema.
La solicitud está orientada a la protección
de los derechos fundamentales constitucionales al debido proceso, al mínimo
vital y a la vida digna que, según el demandante, han sido vulnerados en el
presente caso, toda vez que la entidad demandada no empleó ningún estudio
técnico o científico con el fin de adoptar la decisión  sobre la cuestión que
le fuera planteada.
En consecuencia, la Sala realizará algunas
consideraciones en relación con el alcance del deber de motivar los actos
administrativos y, posteriormente, abordará el estudio del caso en concreto,
con el fin determinar si la actuación adelantada por el Tribunal Médico Laboral
de Revisión Militar y de Policía vulnera o no los derechos fundamentales
invocados.
3. Deber de motivación de los actos administrativos.
El artículo 209 de la Constitución Política establece el principio
de publicidad en las actuaciones adelantadas por la administración publica: “La
función administrativa está al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad(…)” Dentro de este
principio se inscribe, precisamente, el de motivación de los actos
administrativos.
La motivación de los actos administrativos es una carga que el
derecho constitucional y administrativo contemporáneo impone a la
administración[1],
según la cual ésta se encuentra obligada a exponer las razones de hecho y de
derecho que determinan su actuar en determinado sentido. Así, el deber de
motivar los actos administrativos, salvo excepciones precisas, se revela como
un límite a la discrecionalidad de la administración[2].
En este orden de ideas, los motivos del acto administrativo,
comúnmente llamados “considerandos”, deberán dar cuenta de las razones de
hecho, precisamente circunstanciadas, y de derecho, que sustenten de manera
suficiente la adopción de determinada decisión por parte de la administración pública,
así como el razonamiento causal entre las razones expuestas y la decisión
adoptada.
Siguiendo las lineamientos expuestos por el profesor francés René
Chapus en su tratado de derecho administrativo general, el deber de motivar los
actos administrativos está orientado a satisfacer tres exigencias: (i) En
primer lugar, una exigencia propia de la democracia, toda vez que conforme a
ésta se impone a la administración la obligación de dar cuenta a los
administrados de las razones por las cuales ha obrado en determinado sentido
[Art. 123 C.P.  “(...)Los servidores públicos están al servicio del Estado y
de la comunidad”. Art. 209 C.P. “La función administrativa está al
servicio de los intereses generales (...)”]. (ii) En segundo lugar, pone de
presente la exigencia de adelantar una “buena” administración; en este sentido,
la obligación de motivar los actos administrativos compele a la administración
a realizar un examen acucioso de los fundamentos de las decisiones que
proyecta, previniendo, de esta manera, que se adopten decisiones estudiadas de
manera insuficiente o de dudosa justificación; y, (iii) en tercer lugar, la
motivación de los actos administrativos facilita el control de la actuación
administrativa; así, el conocimiento de los motivos por los cuales la
administración ha adoptado determinada decisión permite a los interesados
apreciar las razones de las decisiones que los afectan y, eventualmente,
interponer los recursos administrativos o instaurar las acciones judiciales a
que haya lugar, garantizando, de esta manera, el ejercicio del derecho de
defensa. En el mismo sentido, facilita la tarea del juez administrativo en el “instante
que pase a ejercer el control jurídico sobre dicho acto, constatando si se
ajusta al orden jurídico y si corresponde a los fines señalados en el mismo.”[3]
Así las cosas, salvo excepciones previstas en el ordenamiento[4], un acto administrativo
sin motivación alguna o con una motivación  manifiestamente insuficiente,
carece de validez constitucional y legal, al no expresar las causas fácticas y
jurídicas que determinan su adopción.
4. El caso concreto.
4.1.En la controversia planteada el demandante pretende por medio de
la acción de tutela que el Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía
valore nuevamente su estado de incapacidad y, empleando los medios científicos
y técnicos necesarios, determine (i) la causa que generó la osteoporosis que
padece y (ii) el grado real en que ésta afecta su capacidad física y laboral.
La entidad demandada, por su parte, no emitió pronunciamiento alguno
en relación con la acción instaurada.
El Juez de instancia en el presente proceso negó el amparo
solicitado, considerando que el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y
de Policía ajustó su decisión al debido proceso.
4.2.De conformidad con lo dispuesto por el decreto 1796 de 2000, la
Junta Médico-Laboral Militar o de Policía, entre otras funciones, valora las
lesiones o afecciones diagnosticadas, determina la eventual disminución de la
capacidad psicofísica, califica el origen de la enfermedad, y establece los
índices de lesión cuando hay lugar a ello. Por su parte, el Tribunal Médico
Laboral de Revisión Militar y de Policía es competente, entre otros asuntos,
para decidir en única instancia  sobre las solicitudes de revisión pensional.
Es, precisamente, dentro del estudio de una solicitud de esta clase donde se
inscriben los hechos que suscitaron la presente acción.
4.3.Dentro de la documentación obrante en el expediente se encuentra
acreditado: (i) que por razón del servicio el demandante presenta una
incapacidad relativa permanente del 77.91%, según aparece consignado en el Acta
de la Junta Médico Laboral de Policía No. 701 de abril 5 de 1988 (folios 28 y
29); (ii) que por tal motivo se encuentra pensionado, de conformidad con la
información contenida en la resolución No. 9566 de diciembre 15 de 1989,
expedida por la Sección de Prestaciones Sociales de la Policía Nacional (folio
17); (iii)  que su estado de salud se ha agravado como consecuencia de la
osteoporosis que padece, según se desprende de las copias de los informes
médicos que figuran en el expediente. (folios 9 – 14).
Observa esta sala que, de conformidad con el Acta No. 2483 del
Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, del 3 de mayo de 2004
(folios 35 al 38), el análisis de la situación planteada ante dicha entidad se
limitó a los siguiente:
“Se revisan antecedentes, junta Médico laboral No. 701
del 05/04/88, demás documentación del paciente. Los miembros del Tribunal
Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, examinan al paciente
evidenciando: Paciente con baja talla y sobrepeso marcha en muletas.
Al considerar que la enfermedad metabólica que presenta el paciente
no tiene relación alguna con el trauma valorado por JM 701 y que se diagnostica
3 años después del retiro, los miembros del Tribunal médico Laboral Por
unanimidad deciden “RATIFICAR” las conclusiones de la JML No. 701 del
05/04/88.”
Esta Sala de Revisión constata que las razones expuestas por dicho
organismo son insuficientes y no satisfacen el deber de motivación que debe
informar la adopción de actos administrativos, teniendo en cuenta que en tales
consideraciones no se da cuenta de las razones de hecho ni de derecho que
determinan la decisión del Tribunal en ese sentido.[5]
En efecto, la pretensión del solicitante al solicitar la
reevaluación de su caso por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de
Policía era, precisamente, que este determinara si existe un nexo causal entre
la incapacidad relativa permanente que se le dictaminó mediante el acta No. 701
de abril 05 de 1988 y la osteoporosis que padece actualmente. Lo anterior con
el objeto de reliquidar la pensión de la que es beneficiario actualmente.
No obstante, el Tribunal demandado se limita a  manifestar que “la
enfermedad metabólica que presenta el paciente no tiene relación alguna con el
trauma valorado por JM 701 y que se diagnostica 3 años después del retiro”.
Así, esta decisión no da cuenta de ninguna razón de orden técnico o científico
que le haya permitido al Tribunal inferir tal conclusión. Por consiguiente, es
protuberante la falta de motivación del acto administrativo en cuestión,
vulnerando, de esta manera, el derecho al debido proceso del demandante.
Es pertinente traer a colación las
observaciones al respecto del profesor García de Enterría, citadas ya por esta
Corporación en sentencia SU 250 de 1998:
“La motivación, como ya dijimos, es un
medio técnico de control de la causa del acto. Por ello no es un simple
requisito meramente formal, sino de fondo (más técnicamente : la
motivación es interna corporis, no externa ; hace referencia a la
perfección del acto más que a formas exteriores del acto mismo). Quiere decirse
que la motivación ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razón plena del
proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión. Por ejemplo : no
bastaría jubilar a un funcionario invocando simplemente una razón de
“incapacidad física” ; habrá que concretar qué incapacidad física en
particular y cómo se ha valorado y en qué sentido la misma justifica legalmente
la resolución.”
En consecuencia, se revocará el fallo de instancia
y, en su lugar, atendiendo a la circunstancia de debilidad manifiesta[6] en que se encuentra el
accionante, se concederá la protección constitucional al derecho fundamental al
debido proceso, y se ordenará al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y
de Policía que en un término de diez (10) días hábiles, contados a partir de la
notificación de esta sentencia, realice una valoración de la capacidad
psicofísica y laboral del señor José Francisco Velásquez, y determine, si fuere
el caso, el nuevo monto de su pensión de invalidez.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR el fallo de diciembre quince (15) de dos
mil cuatro (2004), proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por el
señor José Francisco Velásquez contra el Tribunal Médico Laboral de Revisión
Militar y de Policía.
En su lugar, CONCEDER el amparo al
derecho fundamental al debido proceso del demandante.
SEGUNDO. En consecuencia, DejaR
SIN EFECTOS el acta No. 2483 de mayo tres (03) de mil dos mil cuatro
(2004), proferida por Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de
Policía.
TERCERO. ORDENAR al Tribunal Médico Laboral de Revisión
Militar y de Policía que en un término de diez (10) días hábiles, contados a
partir de la notificación de esta sentencia, realice una valoración de la
capacidad psicofísica y laboral del señor José Francisco Velásquez, y determine,
si fuere el caso, el nuevo monto de su pensión de invalidez.
CUARTO. DAR por secretaría
cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado Ponente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia SU – 250 de 1988. M.P. Alejandro Martínez
Caballero. “Esta tesis de motivar el acto, es reciente en nuestro
ordenamiento, ya que antes del Decreto 01 de 1984 art. 35 no existía una
obligación general, por ello, la jurisprudencia contenciosa consideró que la
decisión administrativa expresa debía estar fundamentada en la prueba o en
informes disponibles y motivarse, al menos en forma sumaria, si afectaba a
particulares. La justificación de esa decisión fue la aplicación por remisión
(artículo 282 C.C.A.) del artículo 303 del C.P.C. que dispone que “las
providencias serán motivadas a excepción de los autos que se limiten a disponer
un trámite”.
[2]
Consejo de Estado, Sala consulta, Concepto. Oct. 22 de 1975. “(...) en
consecuencia, no hay en el Estado de derecho facultades puramente
discrecionales, porque ello eliminaría la justiciabilidad de los actos en que
se desarrollan, y acabaría con la consiguiente responsabilidad del Estado y de
sus funcionarios. En el ejercicio de la facultad reglada hay mera aplicación
obligada de la norma: en el de la relativa discrecionalidad, la decisión viene
a ser completada por el juicio y la voluntad del órgano que añaden una
dimensión no prevista en la disposición (...)”
[3]
Sentencia SU - 250 de 1998. M.P. Alejandro Martinez Caballero.
[4] Ibíd. “ (...) Y es que la teoría del uso del poder
discrecional, a pesar de los preceptos consignados en el Código Contencioso
Administrativo y en la Constitución de 1991, acusa todavía visiblemente el
lastre de su origen autoritario. Aun hoy hay quienes creen en la vieja
equiparación de los discrecional y lo que no requiere justificación. Aunque el
constitucionalismo de nuestros días es radicalmente incompatible con la
arbitrariedad que se manifiesta en el reconocimiento de poderes exentos de
justificación es indiscutible que esta nueva fé no ha logrado terminar del todo
el culto a los viejos ídolos, que siguen inconscientemente practicándose con
toda naturalidad en una suerte de sincretismo al que es urgente ya poner fin,
en esta sociedad cuyo Estado se define como social de derecho.”
[5] Sentencia T – 762 de 1988. M.P. Alejandro Martínez
Caballero. “Por lo tanto quien se encuentra ante una situación límite o en
una zona de penumbra de tipo técnico debe necesariamente, para ser consecuente
con los principios orientadores de la Constitución, ser sometida a análisis
bajo las reglas de la técnica científica del momento que sean de sumo rigor,
que tengan en cuenta todas las afirmaciones del paciente y que contundentemente
se ajusten a la realidad. Por ello si no se hace una exhaustiva reflexión en
ese sentido, el acto técnico será irrazonable y contrario al orden justo, y
adicionalmente contrario a los principios que propugnan por la protección de
las personas en situaciones debilidad manifiesta por parte del Estado.”
[6]
Constitución Política. Artículo 13“(...)El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta (...)”
Art. 47 “El Estado
adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para
los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la
atención especializada que requieran.”