T-081-97
Sentencia T-081/97
Sentencia
T-081/97
FUNCION
ADMINISTRATIVA-Ineficacia/MUNICIPAL-No
pago oportuno de prestaciones y salarios
Probado como está
que la administración municipal ha demorado durante varios meses no solamente
las prestaciones debidas a sus trabajadores sino inclusive los salarios que a
éstos corresponden, aparece clara su ineficacia en el cumplimiento de las
funciones a ella confiadas, con lo cual ha afectado sin duda derechos
fundamentales de los servidores públicos que devengan su sustento de la
vinculación laboral establecida, así como los de sus familiares.
PRESUPUESTO
MUNICIPAL-Previsión para
pago de nómina/MUNICIPAL-Previsión presupuestal para pago de nómina
No es
comprensible que algo tan elemental como el necesario pago de la nómina
municipal no haya sido previsto presupuestalmente en la oportunidad debida, ni
que, formuladas a la administración reiteradas solicitudes de los trabajadores,
la autoridad competente se haya abstenido de iniciar los trámites
indispensables para resolver el problema, proponiendo las adiciones o
modificaciones necesarias al presupuesto municipal, lo cual demuestra una
marcada negligencia de la administración.
REMUNERACION
PROPORCIONAL/REMUNERACION OPORTUNA
La Constitución
exige en el artículo 53 la proporcionalidad de la remuneración, cuyo
nivel no puede ser ajeno al tipo de labor ejecutada, ni al tiempo que a ella se
dedica, ni tampoco al contenido y calidad provenientes del esfuerzo y la
preparación del trabajador. De nada sirve la previsión teórica de una
remuneración proporcional si ésta no es recibida oportunamente por el
trabajador, no sólo considerando sus necesidades personales y familiares
-normalmente atendidas con base exclusiva en el salario-, sino a partir del
carácter conmutativo del vínculo jurídico creado. No puede olvidarse que, ya
aportado por el trabajador el esfuerzo físico o mental que el trabajo implica,
el de la retribución económica es un derecho adquirido por el sólo hecho de
haberse cumplido la labor encomendada, lo que genera correlativamente la
obligación del patrono, quien ya se ha beneficiado del servicio.
SALARIO-Mora en el pago
La mora en el
pago del salario, una vez vencidos los períodos pactados, no significa
solamente el incumplimiento de una de las partes en la relación jurídica, sino
abierta violación de derechos fundamentales constitucionalmente protegidos, en
especial cuando se trata del único ingreso del trabajador, y por tanto, medio
insustituíble para su propia subsistencia y la de su familia.
DERECHO AL MINIMO
VITAL-Pago oportuno de
salarios/ACCION DE TUTELA-Pago oportuno de salarios
Si de derechos
fundamentales se trata, y con mayor razón si está de por medio la digna
supervivencia de las personas, que en sí misma equivale a la conservación de la
vida, cabe la acción de tutela para obtener la protección al mínimo vital, en
cuanto otros medios judiciales resulten ineficaces o carentes de idoneidad para
ese propósito.
PARTIDA PRESUPUESTAL-Gestiones de modificación para pago de
salarios
El juez de tutela
no puede precipitar, mediante órdenes de cumplimiento inmediato que recaigan
directamente sobre la ejecución del presupuesto, la adopción de decisiones
administrativas que, de conformidad con el sistema jurídico, deben contar
necesariamente con la existencia y disponibilidad de los recursos, según los
rubros presupuestales respectivos. La Corte, sin embargo, ha admitido que el
juez, "en casos excepcionales y graves, habiendo apreciado en concreto la
violación o amenaza de un derecho fundamental por la falta de determinada
inversión y ante comprobada negligencia administrativa, imparta instrucciones a
la competente dependencia oficial para que lleve a cabo las diligencias
necesarias, dentro de la normatividad vigente con miras a que en la
programación posterior del propuesto se proyecte el recurso necesario". Si
bien la tutela debe concederse, con el objeto de salvaguardar los derechos
fundamentales de los trabajadores, la instrucción que se impartirá al Alcalde
consistirá en iniciar de inmediato las gestiones encaminadas a modificar el
Presupuesto del municipio, si ya no lo hubiere hecho, para cubrir lo adeudado
en materia salarial y prestacional.
JUEZ DE TUTELA-Ordenes de inmediato cumplimiento
El juez de tutela
imparte órdenes de inmediato cumplimiento, para dar certidumbre a las personas
en cuanto al real y concreto disfrute de sus derechos constitucionales, y es
por ello precisamente que la jurisprudencia ha configurado la tesis según la
cual el medio ordinario no idóneo es desplazado por el amparo. Pero, por otra
parte, no es posible aceptar que esas órdenes puedan ser impartidas
contrariando normas imperativas de la propia Constitución, como la del artículo
345, pues la Carta Política estructura un sistema jurídico, que debe
interpretarse y aplicarse razonable y armónicamente. En consecuencia, las
órdenes que al juez de tutela es dable impartir tienen por presupuesto
necesario el ordenamiento jurídico en su conjunto.
Referencia:
Expediente T-108898
Acción de tutela
instaurada por "SINTRAEMON" contra el Municipio de Montería.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veinticuatro (24) días del mes de febrero de
mil novecientos noventa y siete (1997).
Se revisan las
decisiones adoptadas por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Montería y
por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad, Sala Laboral
de Decisión, al conocer de la acción de tutela instaurada contra el Municipio
por el Sindicato de trabajadores oficiales y empleados públicos a su servicio.
I. INFORMACION PRELIMINAR
FRANCISCO ARGEL
SAENZ, en su propio nombre y en su calidad de Presidente del Sindicato de
trabajadores oficiales y empleados públicos del Municipio de Montería,
"SINTRAEMON", presentó demanda de tutela en la modalidad de mecanismo
transitorio contra la administración municipal, en defensa de los derechos al
trabajo y a la subsistencia de sus asociados.
Expuso el actor que
el Municipio les adeudaba la remuneración y las prestaciones sociales de los
meses de marzo, abril, mayo y junio de 1996 y la prima semestral
correspondiente, así como el valor de las cuotas sindicales ordinarias, para
reclamar todo lo cual acudieron al Alcalde, sin obtener la satisfacción de sus
pretensiones.
II. DECISIONES JUDICIALES
En primera instancia
se concedió la tutela y el Juez Segundo Laboral del Circuito de Montería ordenó
al Alcalde Municipal llevar a cabo las gestiones pertinentes para que, en un
término de treinta días, se cancelara a los trabajadores impugnantes los salarios
y prestaciones adeudados.
Dijo la sentencia,
proferida el 25 de julio de 1996, que en este caso, si bien los accionantes
disponían de otro medio judicial de defensa, consistente en acudir a la
jurisdicción Contencioso Administrativa o Laboral, según el tipo de vinculo
existente, tal mecanismo no constituye opción eficaz para la protección
inmediata de los derechos vulnerados.
Por su parte, el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, al resolver sobre la
impugnación interpuesta por la autoridad municipal, encontró fundada la tutela,
pero en su fallo -dictado el 30 de agosto de 1996- modificó los alcances de la
sentencia impugnada, "en el sentido de que el término otorgado a la
administración para que gestione el pago de los salarios y primas a los
petentes queda condicionado a que exista la partida presupuestal
correspondiente, o que, de lo contrario, en el término de treinta (30) días, se
inicien los trámites para hacerlo y se culminen en un plazo de seis (6) meses,
si es posible".
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Se revisan los
fallos en referencia con arreglo a lo previsto en los artículos 86 y 241,
numeral 9, de la Constitución Política y según las prescripciones del Decreto
2591 de 1991.
El caso fue seleccionado
por insistencia del Defensor del Pueblo, quien manifestó que, a su juicio, la
decisión de segunda instancia es contradictoria en cuanto se refiere al término
otorgado a la administración para que gestione el pago de los salarios y primas
adeudados a los demandantes, pues condiciona dicho pago a la existencia de la
partida presupuestal correspondiente, lo cual -estima- carece de sentido si se
recuerda que la acción de tutela, al prosperar, implica una orden de inmediato
cumplimiento por estar comprometidos derechos fundamentales.
2. La eficacia
como principio básico de la función administrativa. Derecho esencial del
trabajador al pago oportuno de su salario.
A juicio de la Corte, probado como está que
la administración municipal ha demorado durante varios meses no solamente las
prestaciones debidas a sus trabajadores sino inclusive los salarios que a éstos
corresponden, aparece clara su ineficacia en el cumplimiento de las funciones a
ella confiadas, con lo cual ha afectado sin duda derechos fundamentales de los
servidores públicos que devengan su sustento de la vinculación laboral
establecida, así como los de sus familiares.
No es comprensible que algo tan elemental
como el necesario pago de la nómina municipal no haya sido previsto
presupuestalmente en la oportunidad debida, ni que, formuladas a la
administración reiteradas solicitudes de los trabajadores, la autoridad
competente se haya abstenido de iniciar los trámites indispensables para
resolver el problema, proponiendo las adiciones o modificaciones necesarias al
presupuesto municipal, lo cual demuestra una marcada negligencia de la
administración.
El artículo 209 de la Constitución señala
que la función administrativa se desarrolla con base en los principios de
eficacia y celeridad, entre otros, y que las autoridades correspondientes deben
coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del
Estado. Uno de éstos reside, de conformidad con el artículo 2 de la misma
Carta, en garantizar la efectividad de los derechos por ella consagrados, como
el del trabajo, que en todas sus modalidades merece la especial protección
estatal (art. 25 C.P.).
A ello se añade que, al tenor del artículo
53 de la Constitución, los trabajadores tienen derecho a una remuneración
mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.
Como ya lo había expresado la Corte,
"el motivo o causa que en principio lleva a la persona a trabajar es el
pago de lo estipulado con el patrono como contraprestación de la actividad
desplegada" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia
T-063 del 22 de febrero de 1995), lo que hace de la remuneración un elemento
insustituíble en las relaciones de trabajo y derecho inalienable de la persona.
En efecto, la justicia del vínculo laboral
y de las obligaciones y prestaciones que genera es inherente al ejercicio mismo
del derecho fundamental reconocido en el artículo 25 de la Carta.
Pero no solamente se trata de contemplar un
pago para quien trabaja, pues la Constitución exige también, en el artículo 53,
ya citado, la proporcionalidad de la remuneración, cuyo nivel no puede
ser ajeno al tipo de labor ejecutada, ni al tiempo que a ella se dedica, ni
tampoco al contenido y calidad provenientes del esfuerzo y la preparación del trabajador.
Además -y ello constituye factor esencial
para determinar si el desarrollo de la relación laboral se ciñe a las
exigencias constitucionales-, de nada sirve la previsión teórica de una
remuneración proporcional si ésta no es recibida oportunamente por el
trabajador, no sólo considerando sus necesidades personales y familiares
-normalmente atendidas con base exclusiva en el salario-, sino a partir del
carácter conmutativo del vínculo jurídico creado. No puede olvidarse que, ya
aportado por el trabajador el esfuerzo físico o mental que el trabajo implica,
el de la retribución económica es un derecho adquirido por el sólo hecho de
haberse cumplido la labor encomendada, lo que genera correlativamente la
obligación del patrono, quien ya se ha beneficiado del servicio.
Así las cosas, la mora en el pago del
salario, una vez vencidos los períodos pactados, no significa solamente el
incumplimiento de una de las partes en la relación jurídica, sino abierta
violación de derechos fundamentales constitucionalmente protegidos, en especial
cuando se trata del único ingreso del trabajador, y por tanto, medio
insustituíble para su propia subsistencia y la de su familia.
3. Procedencia de la acción de tutela
Entonces, si de derechos fundamentales se
trata, y con mayor razón si está de por medio la digna supervivencia de las
personas, que en sí misma equivale a la conservación de la vida, cabe la acción
de tutela para obtener la protección al mínimo vital, en cuanto otros medios
judiciales resulten ineficaces o carentes de idoneidad para ese propósito.
Lo anterior, consideradas las
circunstancias concretas en las cuales tiene lugar la violación de los derechos
fundamentales, no contradice en nada la reiterada jurisprudencia de la Corte en
el sentido de que las pretensiones de carácter laboral no pueden prosperar, en
principio, por el uso de la acción de tutela.
La Corporación, en efecto, se ha abstenido
de hacer en esta materia afirmaciones absolutas, que pudieran llevar a la
sustitución de los jueces y procesos legalmente establecidos  tanto como al
absoluto desamparo de los trabajadores en situaciones que escapan, de hecho,
por sus mismas características, a la acción eficaz de los mecanismos
ordinarios.  Uno y otro extremo implican distorsión de la preceptiva constitucional.
Por una parte, debe ahora repetirse lo
afirmado por esta misma Sala, en Sentencia T-01 del 21 de enero de 1997, en el
sentido  de que no es viable la tutela -salvo los casos excepcionales definidos
por la jurisprudencia- para lograr la ejecución de obligaciones laborales en
cabeza de entidades públicas o privadas, toda vez que tal cometido se alcanza
merced a la operación de las correspondientes acciones en procesos ejecutivos
laborales, normalmente adecuados para facilitar el acceso de los trabajadores a
la administración de justicia, lo que desplaza por regla general el amparo.
De otro lado, ha de ratificarse lo señalado
en ese mismo fallo respecto a la búsqueda de solución judicial efectiva a
controversias que no tienen en el medio ordinario la respuesta idónea para
garantizar el goce real y oportuno del derecho. Tal es el caso de la tutela
concedida para obtener el pago del salario cuando resulta afectado el mínimo
vital (Cfr. Sentencias T-426 del 24 de junio de 1992, T-063 del 22 de febrero de
1995 y T-437 del 16 de septiembre de 1996, entre otras), particularmente si la
urgencia de atender los derechos fundamentales en juego no es compatible con la
normal demora de un proceso judicial ordinario.
La Corte, por tanto, reitera:
"...en casos como
el ahora sometido a examen, si bien podría afirmarse que el peticionario goza
de un medio de defensa consistente en acudir a la jurisdicción laboral para que
se ordene al patrono el pago de los salarios atrasados, no cabe duda de que,
dadas las exigencias formales del proceso correspondiente y su consabida
demora, la eventual decisión favorable a las pretensiones del trabajador se
produciría demasiado tarde, frente a los perjuicios causados a cortísimo plazo
como consecuencia del retardo en la cancelación periódica de la remuneración.
(...)
Las condiciones
económicas del trabajador, unidas a la mora de la administración en el pago de
sus salarios, lo abocan necesariamente a situaciones traumáticas en su normal
flujo de fondos, pues le impiden cumplir oportunamente con sus compromisos de
orden individual y familiar.
Así, además del
desfase que, como consecuencia del atraso, sufrirá el actor en el cubrimiento
de gastos tales como los relativos a alimentación, vivienda, vestuario,
educación y otros, inherentes a sus responsabilidades familiares, puede verse
obligado a incurrir en mora en las obligaciones que haya contraído con
entidades financieras u otros acreedores. Si la Corte Constitucional ha
sostenido, al desarrollar los preceptos constitucionales sobre Habeas Data, que
el deudor debe ser puntual en el cumplimiento de sus compromisos dinerarios, so
pena de ser incluido en bancos de datos y archivos en calidad de moroso, no
sería justo que se prohijara una tesis en cuya virtud debiera ser negada la tutela
de sus derechos para reclamar el oportuno pago de sus salarios, remitiéndolo a
la vía judicial ordinaria, mientras se acepta una situación de hecho, a todas
luces irregular, que lo condiciona, contra su voluntad, a pasar por deudor
incumplido". (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-063 del 22 de febrero
de 1995).
4.      La tutela y la ejecución presupuestal
La reiteración de
estos criterios jurisprudenciales debe armonizarse con la doctrina que esta
misma Sala ha prohijado, según la cual el juez de tutela no puede precipitar,
mediante órdenes de cumplimiento inmediato que recaigan directamente sobre la
ejecución del presupuesto, la adopción de decisiones administrativas que, de
conformidad con el sistema jurídico, deben contar necesariamente con la
existencia y disponibilidad de los recursos, según los rubros presupuestales
respectivos.
Como lo afirmó la
Corte en Sentencia T-185 del 10 de mayo de 1993, la existencia de partidas
presupuestales condiciona de tal manera las actuaciones de la administración
que no es procedente ordenar, por la vía judicial, las ejecuciones respectivas
en un término tan perentorio como el previsto en el artículo 29, numeral 5, del
Decreto 2591 de 1991 (cuarenta y ocho horas), bajo el apremio de las sanciones
contempladas para los casos de desacato, pues ello "desnaturalizaría el
concepto de gestión administrativa y haría irresponsable al gobierno por la
ejecución del presupuesto...".
La Corte, sin
embargo, ha admitido que el juez, "en casos excepcionales y graves,
habiendo apreciado en concreto la violación o amenaza de un derecho fundamental
por la falta de determinada inversión y ante comprobada negligencia
administrativa, imparta instrucciones a la competente dependencia oficial para
que lleve a cabo las diligencias necesarias, dentro de la normatividad vigente
con miras a que en la programación posterior del propuesto se proyecte el
recurso necesario" para lograr la protección razonable y efectiva del
derecho (Cfr. Sentencia T-185 del 10 de mayo de 1993).
Es por ello que la
Sala no acepta la argumentación del Defensor del Pueblo en este proceso, en el
sentido de que la inmediatez propia de la tutela y la necesidad de protección
urgente de los derechos fundamentales, mediante órdenes perentorias, sean
incompatibles con el reconocimiento de que todo gasto público debe hacerse con
estricta sujeción al presupuesto vigente (artículo 345 C.P.).
En efecto, el juez
de tutela imparte órdenes de inmediato cumplimiento, para dar certidumbre a las
personas en cuanto al real y concreto disfrute de sus derechos
constitucionales, y es por ello precisamente que la jurisprudencia ha
configurado la tesis según la cual el medio ordinario no idóneo es desplazado
por el amparo.
Pero, por otra
parte, no es posible aceptar que esas órdenes puedan ser impartidas
contrariando normas imperativas de la propia Constitución, como la del ya
citado artículo 345, pues la Carta Política estructura un sistema jurídico,
que debe interpretarse y aplicarse razonable y armónicamente.
En consecuencia, las
órdenes que al juez de tutela es dable impartir tienen por presupuesto
necesario el ordenamiento jurídico en su conjunto.
La Corte, pues, no
se apartará en esta ocasión de la jurisprudencia trazada.
En ese orden de ideas, si bien la tutela
debe concederse, con el objeto de salvaguardar los derechos fundamentales de
los trabajadores, la instrucción que se impartirá al Alcalde de Montería
consistirá en iniciar de inmediato las gestiones encaminadas a modificar el
Presupuesto del municipio, si ya no lo hubiere hecho, para cubrir lo adeudado
en materia salarial y prestacional.
IV. DECISION
Con base en las expuestas consideraciones,
la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR los fallos
proferidos por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito y por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Montería en el asunto de la referencia, en
cuanto concedieron la protección judicial al accionante y a los miembros del
Sindicato "SINTRAEMON", pero precisando que la orden impartida al
Alcalde Municipal de Montería es la de iniciar, dentro de las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, si ello ya no se
hubiere hecho, las gestiones indispensables para obtener las partidas
presupuestales necesarias, con el objeto de pagar lo que se adeuda a aquéllos
por razón de salarios y prestaciones atrasados.
Los documentos en los cuales conste que
dichas gestiones se han iniciado en efecto dentro del término indicado se
presentarán al día siguiente ante el juez de primera instancia, para el debido
control sobre acatamiento a la tutela.
Segundo.- DESE cumplimiento a lo
previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA VERGARA              ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                      Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General