T-182-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-182/93
DERECHO DE ACCESO
A DOCUMENTOS PUBLICOS/PROTOCOLO NOTARIAL-Naturaleza
Toda persona
tiene derecho a consultar los documentos "que reposan" en las
oficinas públicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre que no
tengan el carácter de reservados conforme a la Constitución o la ley, o no
hagan relación a la defensa o seguridad nacional. Resulta que el horario
establecido por el señor Notario, es un obstáculo para el libre ejercicio del
derecho del actor a acceder a los documentos públicos que conforman el
protocolo. La Carta Política le confiere la categoría de servicio público a las
prestaciones a cargo de los notarios (artículo 131 C.N.), y no existe duda
sobre la naturaleza igualmente pública de los documentos que integran los
protocolos notariales.
JUEZ DE TUTELA-Facultades
Incurre el juez
de instancia en error grave al extender los efectos del fallo de tutela que
profirió, de manera tal, que ordena a una autoridad pública (Superintendencia
de Notariado y Registro), emitir pronunciamiento fijando un mínimo de horas
para consulta de los libros en las notarías, es decir, prescribiendo de manera
general una regulación, a manera de legislador, así sea reglamentario, a una
autoridad incompetente para ello, pues como se ha expresado, la facultad
reglamentaria corresponde al Jefe del Ejecutivo. En consecuencia,,
implícitamente dispone la sustitución de un decreto reglamentario, funciones
legislativas que son extrañas a la acción de tutela, ya que sus efectos sólo se
predican para casos concretos.
REF.: Expediente
No. T-8659
Horario de
Consulta de protocolos notariales
Derecho a la
información.
El acceso a los
documentos públicos
Peticionario:
HELIODORO MELO
BARRETO
Magistrados:
Dr. FABIO MORON DIAZ
-Ponente-
Dr. JORGE ARANGO
MEJIA
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., mayo diez (10) de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Corte
Constitucional, Sala de Revisión de Tutelas, se pronuncia sobre la acción de la
referencia, en el grado jurisdiccional de revisión, teniendo en cuenta los
siguientes
A N T E C E D E N T E S :
El señor HELIODORO
MELO BARRETO, en ejercicio de la acción de tutela autorizada en el artículo 86
de la Constitución Política, y reglamentada en los Decretos No. 2591 de 1991 y
No. 306 de 1992, demanda el artículo 53 del Decreto No. 2148 de 1983, en el
cual se autoriza a los Notarios para determinar las horas en que las personas
podrán consultar los archivos notariales, violándoles así, el derecho
fundamental a acceder a los documentos públicos (art. 74 C.N.),
"restringiendo el horario de consultas como sucede en varias Notarías  de
Bogotá".
-  Que en la Notaría
29 del Círculo de Santafé de Bogotá D.C., "la consulta del protocolo fue
fijada de 11 a 12 a.m. y de 4 a 5 p.m. o sea 2 horas diarias. El suscrito se
presentó a dicha Notaría faltando 3 minutos para las once (11) y el encargado
de los protocolos me negó el derecho a la información aduciendo que hacían
falta 3 minutos y que por lo tanto no podía hacerlo".
- Que "no está
unificado el horario al acceso del protocolo en Bogotá, y los funcionarios
encargados de mostrarlos y sacar copias de escrituras se demoran varios días
para entregarlas".
LA PRIMERA INSTANCIA
El señor Juez
sesenta y dos (62) penal Municipal de Santafé de Bogotá D.C., en providencia
cuya fecha aclarada fue del siete (7) de enero de mil novecientos noventa y
tres (1993), en atención a la acción de tutela de la referencia, resolvió:
"Primero. NO ACCEDER, a la petición de ACCION DE TUTELA respecto
del Decreto 2148 de 1983, artículo 53, formulada por HELIODORO MELO BARRETO,
por las razones que se anotan en la parte motiva.  Segundo. Tutelar, el
derecho a ACCEDER A LOS DOCUMENTOS PUBLICOS, limitado a HELIODORO MELO BARRETO
en la Notaría 29 del Círculo de Bogotá, acorde con las razones entregadas en la
parte motiva.  Tercero.  Como consecuencia de lo anterior, solicitar a
la Superintendencia de Notariado y Registro, emita pronunciamiento fijando un
mínimo de horas para consulta del libro de protocolo en las Notarías.  Cuarto.
Transitoriamente, mientras se obtiene el anterior pronunciamiento, deberá el
señor Notario 29 del Círculo de Bogotá, ampliar el horario de consulta de los Libros
de Protocolo, por un lapso no inferior a seís horas diarias. Acorde con lo
anotado en la parte motiva", luego de exponer las siguientes
consideraciones:
- Que la acción de
tutela antes de la nueva Carta había sido consagrada en pactos y tratados
internacionales, circunstancia que justifica el artículo 4o. del Decreto 2591
de 1991.
- Que el derecho
consagrado en el artículo 74 de la Constitución Política, "es tutelable,
habida consideración de su consagración en los siguientes pactos
internacionales debidamente notificados por Colombia": artículo 25 del
Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos "(entrado en vigor
el 23 de marzo de 1976)" y artículo 23 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos.
- Que la función
notarial es un servicio público que comprende la consulta de los protocolos
notariales. "Para este efecto el decreto 2148 de 1983 consagró en el
artículo 53 "Toda persona podrá consultar los archivos notariales, con el
permiso y bajo la vigilancia del Notario o del subalterno autorizado por éste.
Para tal fín son hábiles todos los días, en las horas que determine el
Notario".
- Que en desarrollo
de la anterior facultad, el Notario 29 del Círculo de Bogotá ha fijado el
horario 11 a.m. a 12 m. y de 4 a 5 p.m. o sea 2 horas diarias.
- Que si "bien
la acción de tutela no procede para hacer cumplir decretos, es dable aclarar en
éste aspecto que respecto del Decreto 2143 de 1983 artículo 53, no se TUTELARA,
conforme a lo expresado en el artículo 2o. del Decreto 306 de 1992".
- Que existe
transgresión al derecho de rango constitucional (art. 74 C.N.), "habida
consideración del escaso tiempo que en la Notaría 29 del Círculo de Bogotá, se
da para la consulta de los libros de protocolo, haciéndose así uso de la amplia
facultad otorgada a los Notarios a través del decreto en mención".
- Que el
establecimiento de dos (2) horas para que los ciudadanos consulten esos libros,
tiempo este fraccionado, "limita en forma negativa el derecho que tienen
los ciudadanos a acceder a los documentos públicos en esa forma libre,
extralimitando así el libre arbitrio dado a los señores Notarios a través del
artículo 53 del Decreto 2148 de 1983. En este sentido entendida la limitación a
este derecho fundamental, resulta dable la TUTELACION (sic) del mismo en
sentido transitorio, mientras la Superintendencia de Notariado y Registro, se
pronuncia, estableciendo un mínimo de horas para consulta de los libros de
protocolo en las Notarías, que permita a los ciudadanos ejercer el derecho de
acceso a los documentos públicos".
- Que en
consecuencia se ordena a la Notaría 29 del Círculo de Bogotá, ampliar el tiempo
de consulta de sus protocolos a 6 horas diarias.
La anterior decisión
no fue objeto de impugnación.
Visto lo anterior,
pasa la Corte Constitucional, en Sala de Revisión de Tutelas, a pronunciarse
sobre el fondo del asunto, previas las siguientes
CONSIDERACIONES
A. La Competencia.
La Sala es
competente para conocer de la revisión de la sentencia proferida en el asunto
de la referencia, de conformidad con lo establecido en inciso 2o. del artículo
86 y el numeral 9o. del artículo 241 ambos de la Carta Política, desarrollos de
los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
B. LA MATERIA
El caso permite a la
Corporación detenerse sobre los alcances del derecho a acceder a los documentos
públicos, con el propósito de valorar el horario de acceso a los protocolos
notariales impuestos  por el Notario 29 del Círculo de Santafé de Bogotá, que
según lo manifiesta el accionante, constituye un obstáculo violatorio de aquel
derecho.
DERECHO A ACCEDER
A LOS DOCUMENTOS PUBLICOS
Este derecho
adquiere de manera específica rango constitucional en la Carta Política de 1991
que, en su artículo 74 lo consagra en los siguientes términos: "Todas las
personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que
establezca la ley".  De tiempo atrás, la legislación ordinaria colombiana
lo consagraba de manera expresa, al reconocerse el derecho a solicitar y
obtener acceso a la información sobre la acción de las autoridades y, en
particular, a que se expida copia de sus documentos (artículo 17 C.C.A.);
también de manera directa, la Ley 57 de 1985, en varias de sus disposiciones,
reguló el derecho comentado, reconociendo el derecho que tiene toda persona a
consultar los documentos "que reposan" en las oficinas públicas y a
que se le expida copia de los mismos, siempre que no tengan el carácter de
reservados conforme a la Constitución o la ley, o no hagan relación a la
defensa o seguridad nacional (art. 12); indicando, en treinta (30) años
contados a partir de su expedición, el límite de la reserva legal, a partir del
cual, el documento adquiere carácter histórico y podrá ser consultado por
cualquier ciudadano, y la autoridad que lo posea tiene la obligación de expedir
las copias que se le soliciten (art. 13).
La ampliación de los
espacios de participación política que trae la Carta Política, según la cual,
los ciudadanos tienen derecho a participar en la conformación, ejercicio y
control del poder político (art. 40 C.N.), tiene un desarrollo en el artículo
74 superior, que no hace más que desarrollar el derecho fundamental de la
participación ciudadana, el cual no sólo comporta la posibilidad de elegir y
ser elegido, sino también las facultades de tomar parte en plebiscitos,
referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática,
como constituir partidos u organizaciones políticas y difundir sus ideas y
programas, revocar el mandato de los elegidos, ejercer el derecho de iniciativa
en las corporaciones públicas y acciones públicas de inconstitucionalidad e
ilegalidad, acciones participativas todas éstas que tienen ínsita la necesidad
de la información para su consciente ejercicio por los ciudadanos, necesidad de
información que viene a proyectarse en el derecho al acceso a los documentos
públicos que se comenta.
La publicidad del
acontecer público, que proscribe el secreto y la reserva de sus actividades,
salvo lo que disponga la ley, interesa de manera especial a la democracia en
sus distintas manifestaciones, y en especial a su modalidad participativa, que
promueve el acceso de los ciudadanos al funcionamiento y control del ejercicio
de las acciones del poder público.  En efecto, la función estatal está al
servicio de los intereses generales y debe desarrollarse con fundamento en el
principio constitucional de "publicidad" (art. 209 de la Constitución
Política) sin perjuicio de las reservas que para el acceso a los documentos
públicos establezca la ley.
De otra parte,
señala la Sala, la correspondencia que tiene el derecho al libre acceso a los
documentos públicos con el expresamente previsto en el Título II, Capítulo 1o.
de la Carta Política a expresar, difundir y recibir informaciones veraces e
imparciales (art. 20 C.N.), resultando aquel con relación a éste un mecanismo
reglamentario que de manera general se encuentra contenido en el privilegio de
la información dispuesto en la Carta Política en favor de los asociados.  Así
resulta el derecho al libre acceso a los documentos públicos una forma
particular del fundamental derecho a la información.
Equivoca el actor la
vía judicial autorizada constitucional y legalmente para efectos de lograr la
declaración de una norma jurídica como contraria a la Constitución Política, en
el caso, a un derecho fundamental (Artículo 74 C.N.). Ciertamente, no es la
acción de tutela el mecanismo judicial que se dispone por el ordenamiento
jurídico colombiano con ese fín, tal como se desprende de lo estatuído en el
artículo 237 de la Carta que atribuye al Honorable Consejo de Estado la
competencia para conocer de "las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad" de los decretos dictados por el Gobierno Nacional,
cuya competencia no corresponde a esta Corporación; acciones que se encuentran
legalmente desarrolladas en el Código de lo Contencioso Administrativo a partir
de su artículo 84. Si se tiene en cuenta que el decreto acusado mediante la
acción de tutela no es de la categoría de los sometidos a los controles de la
Corte Constitucional (art. 241 C.N.), por ser el Decreto No. 2148 un decreto
reglamentario, forzoso resulta concluir que, ni por la materia, ni por la
acción, sería competente la Corte Constitucional para conocer de dicha
pretensión, formulada por el actor. Esta interpretación fue recogida por el
Decreto 2591 de 1991, "Por el cual se reglamenta la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política" al preceptuar
que es causal de improcedencia de la tutela, el dirigirla contra actos de
carácter general, impersonal y abstracto (art. 6o. numeral 5o.), lo que ha
permitido a la jurisprudencia nacional precisar los contenidos de esta acción
en el sentido de que sólo procede en casos concretos (artículo 36 ibídem).
Sin perjuicio de lo
anterior, el texto de la demanda que originó la presente causa, amerita un
pronunciamiento de fondo sobre otro aspecto, este sí concreto, que se plantea
en ella. El actor expone sobre el horario limitado (2 horas diarias, en dos
períodos de una hora) de la Notaría Veintinueve (29) de Bogotá, que le impidió
acceder al protocolo notarial, a pesar de haber concurrido a dicha notaría
"faltando 3 minutos" para que se terminara uno de los períodos del
horario diario, y el encargado de los protocolos le "negó el derecho a la
información aduciendo que hacían falta 3 minutos y que por lo tanto no podía
hacerlo"; situación, según se deduce de autos, que motivó en concreto la
presente acción. Esta circunstancia, sumada a la especial naturaleza de la
acción de tutela, que puede ser ejercitada por cualquier persona, según mandato
expreso de la Constitución, lo que implica para el juez la carga de interpretar
las pretensiones de la demanda, superando las deficiencias técnicas que esta
pueda presentar, si del contexto, como ocurre en el caso, se puede deducir con
claridad el derecho cuyo amparo se solicita.
En realidad resulta
el horario establecido por el señor Notario, un obstáculo para el libre
ejercicio del derecho del actor a acceder a los documentos públicos que
conforman el protocolo. La Carta Política le confiere la categoría de servicio
público a las prestaciones a cargo de los notarios (artículo 131 C.N.), y no
existe duda sobre la naturaleza igualmente pública de los documentos que integran
los protocolos notariales.
La ley ha prescrito
que los funcionarios de las notarías tendrán las horas de despacho público que
sean necesarias para el buen servicio, y de manera ordinaria, en las horas y
días hábiles, sin perjuicio de que en casos de urgencia inaplazable, a
requerimiento de personas que se hallan imposibilitadas para concurrir a la
oficina, el servicio se prestará en horas extraordinarias o en días festivos
(artículos 158 y 160 del decreto 960 de 1970). Normas como las que obligan a
los señores notarios a residir en la cabecera de su círculo de notaría, y su
imposibilidad de ausentarse por razones distintas al ejercicio de sus
funciones, sin el permiso previo, o la de que la Superintendencia de Notariado
y Registro determinará la localización de los notarios, buscan igualmente, el
eliminar dificultades para el acceso a esos servicios públicos a cargo de los
notarios, entre los cuales se encuentran la consulta de protocolos, de modo que
a los usuarios de los mismos les sea posible utilizarlos "en la forma más
fácil y conveniente de acuerdo con la extensión y características especiales de
cada ciudad" (artículo 44 del Decreto No. 2163 de 1970).
Resulta atinente
para fijar el alcance del artículo 53 del decreto No. 2148 de 1983, considerar
su naturaleza reglamentaria, de los decretos leyes 960 y 2163 de 1970, antes
citados, por cuanto aquella clase de decretos, que expresan habilitaciones
administrativas, permitiendo al jefe del ejecutivo ejercer la denominada
"potestad reglamentaria", mediante la cual expide normas jurídicas
subordinadas a la ley y con el propósito de asegurar su cumplida ejecución
(artículo 189 numeral 11 de la C.N.), consultando las necesidades del
cumplimiento de la normatividad reglamentada, lo que no implica en ningún caso
que pueda ser el reglamento contrario a la ley de que se ocupa, por cuanto
sería de ese modo, contrario al principio constitucional de la separación de
poderes. De suerte que el artículo 53 citado, al expresar: "Toda persona
podrá consultar los archivos notariales, con el permiso y bajo la vigilancia
del notario o del subalterno autorizado por éste. Para tal fin son hábiles
todos los días, en las horas que determine el notario", no puede
entenderse que éste podría, según el precepto, disminuir las horas de despacho
al público necesarias para el buen servicio o que éstas no deban ser
ejercitadas dentro de los días y horas hábiles, de manera ordinaria, como se
señala en las disposiciones que reglamenta. A juicio de esta Sala de Tutelas,
por el contrario, el recto entendimiento de la norma, es el de que el señor
notario al determinar las horas de acceso al protocolo "todos los
días", debe disponer  los procedimientos y medidas logísticas necesarias
para que el servicio de información de los contenidos de los protocolos bajo su
guarda se preste de manera eficiente y ordenada, pero, se repite, no puede
interpretarse como lo ha hecho el señor Notario 29 del Círculo de Santafé de
Bogotá, como una facultad para reducir a dos horas durante el día, la posibilidad
de acceder a los tantas veces enunciados documentos públicos.
Lo anterior lleva a
la Sala a concluir que existe la violación al derecho al libre acceso a los
documentos públicos que le reconoce la Carta al actor, en que ha incurrido, en
el caso concreto, el señor Notario, y que se justifica la decisión de
ampararlo.
Por su parte,
incurre el juez de instancia en error grave al extender los efectos del fallo
de tutela que profirió, de manera tal, que ordena a una autoridad pública
(Superintendencia de Notariado y Registro), emitir pronunciamiento fijando un
mínimo de horas para consulta de los libros en las notarías, es decir,
prescribiendo de manera general una regulación, a manera de legislador, así sea
reglamentario, a una autoridad incompetente para ello, pues como se ha
expresado, la facultad reglamentaria corresponde al Jefe del Ejecutivo. En
consecuencia,, implícitamente dispone la sustitución de un decreto
reglamentario, funciones legislativas que son extrañas a la acción de tutela,
ya que sus efectos sólo se predican para casos concretos. De donde habrá la
Sala, sólo de manera parcial de confirmar la sentencia del señor Juez 62 Penal
Municipal de Santafé de Bogotá D.C., expedida el 7 de enero de 1993, en el
asunto referenciado.
Previas las
anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, Sala de Revisión de
Tutelas, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.  CONFIRMAR la sentencia del señor Juez
sesenta y dos (62) Penal Municipal de Santafé de Bogotá, en el sentido de no
acceder a la petición de HELIODORO MELO BARRETO respecto del Decreto 2148 DE
1983, por las razones precedentes.
Segundo.  CONFIRMAR el amparo concedido por el juez
de instancia al derecho de HELIODORO MELO BARRETO a acceder a los documentos
públicos, que le fuese limitado por la Notaría 29 del Círculo de Bogotá, de
suerte que podrá acceder a los protocolos de la misma durante las horas y días
hábiles, sin más limitaciones que las que por razones logísticas imponga el
señor Notario.
Tercero.   Revocar los numerales "Tercero"
y "Cuarto" de la parte resolutiva de la Sentencia revisada, por las
consideraciones expuestas.
Cuarto.  Comuníquese la presente decisión al señor
Juez Sesenta y dos Penal Municipal de Santafé de Bogotá, para los efectos
previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cúmplase, cópiese,
publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
FABIO MORON DIAZ                         JORGE
ARANGO MEJIA
VLADIMIRO NARANJO MESA
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General