C-943-10
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-943/10
NATURALEZA DE LOS EMPLEOS PERTENECIENTES A LA
JUSTICIA PENAL MILITAR-Inhibición
por ineptitud sustancial de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes
Referencia: expediente
D-8128
Demanda de inconstitucionalidad contra el
numeral 7° (parcial) del artículo 8° del Decreto Ley 91 de 2007, “por el cual se regula el Sistema Especial de Carrera
del Sector Defensa y se dictan unas disposiciones en materia de administración
de personal”
Actor: Carlos Eduardo
Salinas Alvarado
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., veinticuatro (24)
de noviembre de dos mil diez (2010).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, conformada por los magistrados Mauricio González Cuervo
–quien la preside, María Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez,
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla
Pinilla, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra
Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en
los siguientes,
1       ANTECEDENTES[1]
En ejercicio de la acción pública consagrada en los
artículos 241 y 242 de la carta política, el ciudadano Carlos Eduardo Salinas Alvarado demandó el segmento normativo “[l]os
empleos pertenecientes a la Justicia Penal Militar de que trata la
Ley 940 de 2005 o aquellas que la modifiquen, adicionen o sustituyan”, con el
cual inicia el numeral 7° del artículo 8° del Decreto Ley 91 de 2007 “Por el
cual se regula el Sistema Especial de Carrera del Sector Defensa y se dictan
unas disposiciones en materia de administración de personal”.
1.1    NORMA  DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, se subraya lo
acusado:
“DECRETO 91 DE 2007
(enero 17)
Diario Oficial No. 46.514 de 17 de enero de 2007
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
Por el cual se regula el Sistema Especial de Carrera
del Sector Defensa y se dictan unas disposiciones en materia de administración
de personal.
EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confiere el artículo 20o de la
Ley 1033 de 2006,
DECRETA:
… … …
ARTÍCULO 8o. EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN.
Son empleos de libre nombramiento y remoción los siguientes:
…   …   …
7. Los empleos pertenecientes a la
Justicia Penal Militar de que trata la Ley 9407
de 2005 o aquellas que la modifiquen, adicionen o sustituyan, con excepción
de los empleos de período fijo.”
1.2      LA DEMANDA
El actor considera que el segmento acusado
del numeral 7° del artículo 8° del Decreto Ley 91 de 2007 contraría el
preámbulo y los artículos 1°, 2°, 13, 25, 53, 113, 116, 125, 228, 230, 243 de la
Constitución, por razones que pueden ser resumidas así:
1.2.1    Asegura que el numeral 7° del artículo 8° del Decreto Ley 091 de
2007, al instituir a los jueces penales militares como funcionarios de libre
nombramiento y remoción, soslaya el preámbulo de la
Constitución “desconociendo
flagrantemente los principios orientadores del Estado Social, Democrático y de
Derecho como lo son el aseguramiento de la convivencia, la justicia, y la
igualdad; en efecto el papel del juez (…) sólo es posible si se materializa un
régimen justo de su vinculación con el Estado, que entre otras le permita una
independencia de su cargo a fin de que pueda tomar decisiones justas y con la
tranquilidad de que no se tomen represalias en su contra, como ocurre cuando el
juez es de libre nombramiento y remoción”, con mayor razón al tratarse “de la
vida castrense, donde hoy más que en ningún otro tiempo se necesita de una
verdadera administración de justicia transparente, imparcial, justa y
equilibrada”.
Agrega que el juez es ante
todo un garante de los derechos fundamentales; sin embargo, el precepto acusado
ata a los jueces penales militares “a la voluntad de otras personas, quienes le
imposibilitan su labor de independencia, y ello es totalmente claro pues para qué otra forma
se necesitarían jueces de libre nombramiento y remoción si no es para
manipularlos y deshacerse fácilmente de los jueces considerados poco
obsecuentes”. De esta forma,
señala que encuadrar estos jueces como funcionarios de libre nombramiento y
remoción “no es otra cosa que atentar contra la convivencia pacífica, contra la
recta administración de justicia y con el derecho de lograr una igualdad formal
ante la misma ley”.
1.2.2    Por otra parte, indica que la disposición
atenta contra la cláusula
del Estado Social Democrático y de Derecho, la cual exige “funcionarios
que verdaderamente garanticen la efectividad de los derechos, requiriendo
necesariamente de los principales actores, como en efecto lo son los jueces de
la república, con una verdadera autonomía en sus cargos”.
1.2.3    Asevera que el artículo 2° superior también es transgredido por
el precepto parcialmente demandado, ya que “al permitirse que los jueces sean manejables mediante
un sistema de vinculación que les permite ser manipulables, la garantía de
protección queda a merced del nominador, a quien tan solo le basta una simple
amenaza de despido para que el juez baje su ímpetu o en su defecto lo
desmejore, con el único objetivo de lograr su cometido”.
1.2.4    Así mismo, señala que el artículo 13 resulta vulnerado, “primero porque los homólogos de la justicia
ordinaria, se encuentran en carrera, y por consiguiente existe una verdadera
irregularidad en la vinculación de los jueces penales militares, y segundo
porque dentro del mismo Ministerio de Defensa, existe una diferencia entre los
jueces civiles y los jueces uniformados del cuerpo de la
Justicia Penal Militar, por un lado el juez uniformado está en carrera militar,
siéndole indiferente su vinculación, pues de ser retirado del cuerpo de
Justicia Penal Militar se le termina la comisión y regresa a la fila con su
régimen de carrera especial, sin embargo los civiles que integran dicho cuerpo
de Justicia Penal Militar, cuentan con una vinculación precaria, que
corresponde a la ley 100 de 1993, entonces al ser retirados no cuentan con otro
medio de continuar en actividad laboral, y como se dijo este hecho pretende
hacer sumisos, mansos y manejables a los jueces no uniformados”.
1.2.5    Hace referencia a que si bien la
Justicia Penal Militar pertenece a la
Rama Ejecutiva, debe ser un órgano autónomo e independiente, por cuanto su
labor es administrar justicia en el seno de la vida castrense, razón por la
cual sostiene que el precepto censurado desconoce el artículo 113 superior. Al respecto, el demandante expresa: “la
existencia de los órganos autónomos e independientes, pero no entendidos
administrativamente, su independencia radica para el caso de la justicia penal
militar, en cada juez que ejerce justicia (…) mal podría decirse que existe
autonomía e independencia cuando los jueces son de libre nombramiento y
remoción”.
1.2.6    Aludiendo al artículo
116, refiere que “si se le dio a la
Justicia Penal Militar la facultad de administrar justicia, ello no ocurre
mediante una precaria vinculación donde cada vez que tome una decisión deba
pensar en su eventual desvinculación, creando una inestabilidad injustificada”.
1.2.7    Plantea
que de conformidad con el artículo
125 de la Carta, los
empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, exceptuando los
de elección popular, libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley; “sin embargo el empleo del juez
penal militar, no es de elección popular, y tampoco puede ser de libre
nombramiento y remoción porque el juez no es de manejo y confianza, como en
efecto lo son los empleados de libre nombramiento y remoción, de ahí que
designar a un juez en la categoría de libre nombramiento y remoción es
inadecuado e inapropiado”.
1.2.8    Agrega que de conformidad con el artículo 228 superior, “las decisiones de la administración de
justicia son independientes, implicando la independencia una verdadera libertad
que no se garantiza cuando se es de libre nombramiento y remoción pues el
funcionario de libre nombramiento y remoción recibe órdenes, directrices que de
no cumplirla (sic) se le hace aplicable la expresión de ‘libre nombramiento y
remoción’, de ahí que el funcionario… sea de confianza y manejo”.
1.2.9    Por último, explica que el numeral
demandado desconoce
flagrantemente un precedente constitucional, pues recuerda que “es similar al artículo quinto de la
Ley 446 de 1998, en cuanto instituyó a los jueces de instrucción penal militar
como funcionarios de libre nombramiento y remoción”, el cual fue examinado en
la sentencia C-195 de 1994, reiterada en la
C-368 de 1999, y al Corte indicó que “la decisión legislativa de
ordenar un puesto público dentro de la categoría de los de libre nombramiento y
remoción debe responder ‘a un principio de razón suficiente que justifique al
legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa, de manera
que la facultad concedida al nominador no obedezca a una potestad infundada”,
lo que no ocurre en este caso.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1.
Universidad del Rosario
Solicita declarar inexequible
el segmento de la Ley 091 de 2007 objeto de la demanda, pues considera que
respecto a los jueces de instrucción penal militar, debe estarse a lo dispuesto
en “sentencia C-368 de 1999, la cual encontramos en su argumentación extensible
a los demás empleos enunciados por la Ley 940 de 2005, fundamentalmente porque
ninguno de los cargos allí descritos desempeñan tareas de dirección, política u
orientación institucional, ni funciones que requieran de una relación de
especial confianza, motivo por el cual establecerlos como cargos de libre
nombramiento y remoción constituye una violación a los preceptos
constitucionales citados en la demanda al establecer este tipo de cargos de
manera arbitraria sin responder a la finalidad de los mismos, afectando la
reglamentación general de carrera y lo más grave aún, condicionando la
administración de justicia impidiendo la independencia y la autonomía que la
deben caracterizar para lograr una efectiva garantía de los derechos”.
1.3.2.  Ministerio de Defensa Nacional
Solicita
la declaración de exequibilidad de la norma parcialmente atacada, por
las siguientes razones:
Manifiesta
respecto del cargo por violación del artículo 13 de la
Carta, que lo argüido carece de sustento “si se tiene en cuenta que el
legislador mediante la ley 1033 de 2006, otorgó facultades al Gobierno Nacional
para dictar normas, que organizaran el régimen especial del Sector Defensa y de
todo el personal vinculado a la
Fuerza Pública, que comprenden, según la ley habilitante: el sistema especial
de carrera, ingreso, permanencia, ascenso, capacitación estímulos, evaluación
de desempeño, retiro de los empleados públicos civiles no uniformados, así como
establecer ‘todas’ las características y ‘disposiciones’ referente al régimen
de personal, y fue así que se profirió el Decreto 091 de 20017 acusado”.
Señala
que en el Decreto 1790 de 2000 se encuentra establecido “que el personal a
ocupar los cargos de magistrados, jueces militares, fiscales militares,
auditores de guerra y funcionarios de instrucción, deben proceder del cuerpo de
oficiales que integran las Fuerzas Armadas, razón por la cual el Honorable
Consejo Asesor de la Justicia Penal Militar, como máximo estamento de decisión
administrativa de la Justicia Penal Militar, ha manifestado que para fortalecer
el Cuerpo de Justicia Penal Militar y para preparar esta entidad al tránsito
del sistema penal oral acusatorio, ingresen mediante curso-concurso solo
oficiales en servicio activo, tal como lo prevén los artículos 72 y 73 del
Decreto 1790 de 2000”. De lo anterior deriva que existe vocación legal para que
los uniformados sean juzgados por sus pares, personal que es nombrado previo
agotamiento de los procedimientos de selección, que establezcan su idoneidad y
profesionalismo.
Resalta
que “se han hecho dos (2) intentos por parte del Ministerio de Defensa Nacional
y el Ejecutivo para implementar un sistema de Carrera Administrativa en el
Ministerio de Defensa Nacional, el último fue con base en la
Ley 1033 de 2006”, en el que se pretendió reglamentar y poner en
funcionamiento un sistema de Carrera Especial para el personal civil al
servicio de las Fuerzas Militares, empero “la
Corte Constitucional lo encontró improcedente y fue declarado inexequible lo
concerniente al sistema de carrera del sector defensa[2]”. Asegura
que “lo anterior constituye el precedente legal que no ha permitido implementar
un sistema de Carrera Administrativa Especial o en Sistema Específico para el
personal civil vinculado en el sector defensa, en consecuencia, dado que
el personal civil al servicio de la
Justicia Penal Militar tanto en la parte administrativa como Jurisdiccional
son un segmento de todo el personal que conforma la planta civil de servidores
públicos vinculados al Ministerio de la
Defensa Nacional, toda la planta de servidores se encuentra afectada por las
situaciones antes expuestas”.
Sobre
la autonomía e independencia de la jurisdicción
penal militar, expone que todos los funcionarios públicos “incluidos los de
libre nombramiento y remoción, (…), deben actuar siempre conforme lo indica el
artículo 209 Constitucional, con fundamento en los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que les
esté atribuida a sus funciones especificas; sin que se deba tener en
consideración, que dentro del cumplimiento de la actividad legalmente
reglamentada, la aplicación de estos principios de calibre constitucional, no
deban ceder por ninguna razón a la presiones o debilidades a que se refiere el
demandante en razón de la subsistencia del empleo”.
Aduce
que “si bien es claro que la justicia penal militar no hace parte de la rama
judicial del poder público, también lo es que ella, bajo las precisas
condiciones indicadas en la Carta -artículo 116-  y en la ley, administra
justicia. Lo hace en relación con personas específicas -miembros de la fuerza
pública- y en asuntos determinados -delitos cometidos en servicio activo y en
relación con el servicio-. Esta circunstancia impone que la justicia penal
militar se encuentre vinculada por los principios que según el texto superior
regulan la administración de justicia, fundamentalmente los de independencia,
imparcialidad y autonomía.”
Así,
asevera que la norma demandada establece mecanismos de coordinación entre los
miembros activos y los cargos de apoyo y soporte, cuando las necesidades así lo
exijan, y “se deben expresar en acto administrativo motivado, objeto de medios
de control”.
1.3.3.  Departamento Administrativo de la
Función Pública
Solicita
a la Corte declararse “inhibida para pronunciarse de fondo o, en su defecto,
denegar las suplicas de la demanda de inconstitucionalidad (…) por carecer de
fundamentos fácticos y jurídicos atendibles”.
Refiere
que el precepto demandado “no señala de manera puntual los empleos
pertenecientes a la justicia penal militar legalmente clasificados como de
libre nombramiento y remoción, en cuanto difiere su categorización a lo
señalado en la Ley 940 de 2005”, y lo que se censura, es la expresión “jueces
penales militares”, cuya categorización especifica no se ajusta ni corresponde
a la nomenclatura de empleos declarada inexequible por la
Corte en la sentencia C-368 de 1999, ni a la denominación de los empleos
previstos en la Ley 940 de 2005, situación que hace impreciso, incierto e
inespecífico el cargo.
Agrega
que siendo uno de los requisitos para el ejercicio del cargo de juez penal
militar que su titular sea miembro de la fuerza pública en servicio activo, mal
podría estar clasificado dicho empleo como de carrera administrativa, cuando
sus titulares pertenecen a la carrera militar y deben cumplir
complementariamente las responsabilidades que de allí derivan, circunstancia
que justifica y sustenta la categorización de libre nombramiento y remoción
efectuada.
Finalmente, reitera que por
mandato constitucional las únicas personas autorizadas para juzgar los delitos
cometidos por los miembros de la fuerza pública en servicio activo, y en
relación con el mismo servicio, son sus propios miembros de dicha fuerza,
quienes, en principio, integran la carrera militar con las responsabilidades
que ella demanda, razón que justifica que los cargos de los funcionarios pertenecientes
a la justicia penal militar sean clasificados como de libre nombramiento y
remoción
1.3.4.
Intervenciones
extemporáneas
La Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás de Bogotá solicitó que el
precepto se declarara inexequible. La institución analizó la naturaleza y
alcance de la figura del juez penal militar, hizo referencia a la
independencia, imparcialidad y autonomía al momento de tomar una decisión y
concluyó que no debe someterse “a la voluntad de su superior”. Así,
señaló que “la naturaleza del cargo de juez penal militar no es compatible con
las características que pueden llevar a establecer la excepción de libre
nombramiento y remoción a la regla general de carrera administrativa”.
Por su parte, el Colegio de Jueces y
Fiscales del Atlántico argumentó que si bien la
Justicia Penal Militar no pertenece a la
Rama Judicial, administra justicia con fundamento en lo establecido en el
artículo 116 de la Carta, por lo cual sus jueces deben ser independientes,
autónomos y sometidos sólo a la ley, situación que no se presenta cuando se
trata de “empleados de libre nombramiento y remoción”.
1.4.
CONCEPTO DEL MINISTERIO
PÚBLICO
El Procurador General de la
Nación solicita que se declare inexequible la expresión demandada. Sus
argumentos se resumen a continuación:
1.4.1.
Destaca que esta Corte, en las
sentencias C-407 de 2003, C-171 de 2004 y C-1002 de 2005, entre otras, precisa
que si bien la justicia penal militar tiene un carácter especial, al igual que
cualquier institución jurisdiccional debe ser independiente e imparcial, para
garantizar el debido proceso y seguir los preceptos constitucionales que rigen
a la administración de justicia.
Recuerda que en la sentencia C-368 de 1999, esta
Corporación resolvió una demanda de inconstitucionalidad parcial de los
artículos 5, 10, 23 y 37 de la Ley 443 de 1998, “por la cual se expiden normas
sobre la carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”, y se declaró
inexequible la norma que establecía que los cargos de Juez de Instrucción Penal
Militar, Auditor de Guerra y Secretario de Tribunal Superior Militar eran de
libre nombramiento y remoción.
Propone así como regla general que los servidores de
la justicia deben pertenecer a la carrera administrativa, o judicial con más
precisión, para conservar los baluartes de autonomía y de independencia.
Argumenta
que es evidente que en la sentencia C-368
de 1999 la Corte declaró la inexequibilidad de una norma “muy semejante”
a la que establece el Decreto acusado. De ese modo, asegura: “en el caso precedente se declaró inexequible la norma que
establecía que los cargos de Juez de Instrucción Penal Militar, de Auditor de
Guerra y de Secretario de Tribunal Superior Militar, eran de libre nombramiento
y remoción. La nueva norma establece esa misma condición para dos de dichos
cargos: el de Auditor de Guerra y el de Fiscal, que es el equivalente al de
Juez de Instrucción Penal Militar.  En ambos casos, la nueva norma reproduce
disposiciones declaradas inexequibles y, al hacerlo, quebranta el principio de
cosa juzgada constitucional. Por lo tanto, lo que procede respecto de dichos
cargos, en este caso, y así lo solicitará el Ministerio Público, es declarar la
inexequibilidad de la norma.”
1.4.2.
En cuanto a los otros cargos,
explica que si bien en el caso precedente la
Corte no se pronunció en concreto sobre los magistrados y jueces penales
militares, “la sentencia C-368 de 1999 contiene un precedente constitucional
vinculante para este caso, pues la ratio y la regla establecidas por la
Corte en dicha sentencia, respecto de los jueces de instrucción y de los
auditores de guerra, son aplicables a los jueces de conocimiento y a los
magistrados. Lo son porque a jueces de conocimiento y magistrados, en su
condición de servidores de la administración de justicia, en razón de los
principios de autonomía y de independencia de ésta, se les debe aplicar la
regla de que ellos deben pertenecer a la carrera judicial y no, como lo
establece la norma, ser de libre nombramiento y remoción”.
2       CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de la
Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición
acusada hace parte de una ley de la
República.
2.2.   EXAMEN DE LA
APTITUD DE LA DEMANDA.
2.2.1.  Requisitos que deben reunir las demandas de
inconstitucionalidad.
2.2.1.1.El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los
elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de
constitucionalidad[3].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con precisión el
objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual
la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos,
desarrollados en el texto del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la
Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.
2.2.1.2.En la sentencia C-1052 de 2001[4],
la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de
violación formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las
razones presentadas por el actor deben ser claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes.
La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que
permita al lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones
en las que se basa.
El requisito de certeza exige al actor formular
cargos contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente
contra una deducida por él sin conexión con el texto de la disposición acusada.
La especificidad demanda la formulación de por
lo menos un cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan, impiden a la
Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad.
La pertinencia se relaciona con la existencia
de reproches de naturaleza constitucional, es decir, fundados en la
confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto
demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en argumentos de
orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor
o consideraciones sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas.
Finalmente, la suficiencia guarda relación, de
un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y
probatorios- necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de
otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos
que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada.
2.2.2.
Examen de la
aptitud de los cargos formulados
2.2.2.1.El numeral 7 del artículo 8 del Decreto Ley
91 de 2007 dispone que son empleos de
libre nombramiento y remoción,
“[l]os empleos pertenecientes a la
Justicia Penal Militar de que trata la Ley 9407
de 2005 o aquellas que la modifiquen, adicionen o sustituyan, con excepción de
los empleos de período fijo”.
2.2.2.2.El demandante alega que este precepto desconoce
el preámbulo y los artículos 1°, 2°, 13, 25, 53, 113, 116, 125, 228, 230, 243
de la Constitución, por cuanto, en términos generales, limita la autonomía e
independencia que debe regir el desempeño de la función jurisdiccional que
cumplen estos servidores.
2.2.2.3.Para la
Corte, el actor no cumplió en debida forma con los requisitos que se exigen
para la formulación de cargos de inconstitucionalidad, en particular, con los
elementos de certeza y suficiencia del concepto de violación, en la medida que
la norma acusada no podía demandarse de manera aislada, sin realizar la
integración de otras disposiciones que regulan la forma de provisión de los
empleos en la Justicia Penal Militar, sujetos a un régimen especial.
La Corporación reitera que su competencia para ejercer el control de
constitucionalidad de las leyes no es oficiosa, ni puede suplir la carga de
argumentación que le corresponde al demandante, quien debe aportar los
elementos de juicio que permitan confrontar la norma acusada con la
Constitución, con base en un concepto de su violación debidamente sustentado.
3.       DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
ÚNICO:
INHIBIRSE para proferir un
pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del numeral 7 del artículo
8 del Decreto Ley 91 de 2007, por ineptitud sustancial de la demanda.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
Impedimento aceptado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con salvamento de  voto
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente de comisión
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
NILSON PINILLA PINILLA
A LA SENTENCIA C-943/10
Referencia:
Expediente D-8128
Demandante:
Carlos Eduardo Salinas Alvarado
Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 7o (parcial) del artículo 8o
del Decreto Ley 91 de 2007, "por el cual se regula el Sistema
Especial de Carrera del Sector Defensa y se dictan unas disposiciones en
materia de administración de personal"
Magistrado
Sustanciador:
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
1.  Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional y teniendo
en cuenta que la Sala Plena no acogió el proyecto de fallo que en relación con
este asunto presenté a su consideración, comedidamente me permito reiterar,
ahora por escrito y muy sucintamente, las razones por las cuales mantengo mi
criterio de que en este caso existía un cargo de inexequibilidad, el cual
cumplía los requisitos previstos en el Decreto 2067 de 1991, por lo cual la
Corte podía y debía pronunciarse de fondo sobre él, en lugar de inhibirse, como
optó por hacer en este caso.
2.  Debo aclarar que
participo de la posición jurisprudencial que la Corte ha decantado a lo largo
de los años y que fuera compendiada en la sentencia C-1052 de octubre 4 de 2001
(M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), de acuerdo con la cual para hacer posible
una decisión de fondo se requiere la formulación de al menos un cargo de
inconstitucionalidad, que pueda calificarse como claro, cierto,
específico, pertinente y suficiente. Sin embargo, no comparto que el cumplimiento
de estos requisitos se evalúe de manera excesivamente formalista, ya que ello
conduce a no efectuar el control, o a diferirlo con la negativa prolongación de
una incertidumbre, y al sacrificio del derecho político del ciudadano, que va
envuelto en la acción pública de inconstitucionalidad.
Este criterio no es en modo alguno
peculiar ni extraño a la Corte Constitucional, ya que en la misma sentencia
citada, y en muchas otras y autos[5],
se ha realzado la necesidad de aplicar el principio pro actione, a partir del
cual, vista la importancia y trascendencia del derecho que subyace a esta
acción, el juez constitucional debe, en la medida de lo posible, ser proactivo
para superar los defectos de que pueda adolecer la demanda presentada por un
ciudadano, todo ello con el propósito de poder atender las inquietudes
manifestadas a través de la demanda, emitiendo una determinación de fondo que
dirima la controversia de constitucionalidad que haya sido planteada.
Baste a este respecto recordar las
siguientes breves reflexiones (no está en negrilla en los textos originales):
"El rigor en
el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede
convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el
derecho reconocido al actor y que la duda habrá de
interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y
fallando de fondo. " (Sentencia C-1052 de 2001, M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa).
"En esta
medida, surge como pilar de aplicación el denominado principio pro actione,
según el cual, siempre que del análisis de una demanda sea posible identificar
el texto acusado, el cargo formulado o, al menos, exista una duda razonable
sobre el alcance hermenéutico de la disposición acusada o de la norma
constitucional que sirve como parámetro de confrontación, es viable que
esta Corporación subsane los distintos defectos de las demandas que, en
principio, hubieran llevado a un fallo inhibitorio y que detectados en la etapa
de admisión hubieran dado lugar a su inadmisión o a su rechazo y, por ende,
adelante el control de constitucionalidad, con el fin de hacer prevalecer
el derecho sustancial sobre el formal, y de garantizar los derechos de acceso a la
administración de justicia y de participación democrática. " (Sentencia C-l
192 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil).
Ahora bien, es claro que la aplicación de
este principio no puede en ningún caso confundirse con propender hacia el
establecimiento de una revisión oficiosa por parte de la Corte, como es
sugerido en la providencia inhibitoria de la cual discrepo, ni que se reemplace
al actor formulando, en la práctica, la demanda que la misma Corte va a
resolver.
3.  Como tuve ocasión
de manifestarlo ante la Sala Plena, no desconozco que la sustentación del
concepto de la violación podía en este caso adolecer de algunos defectos. Sin
embargo, proyecté y sigo considerando que era enteramente posible identificar
el cargo formulado, de acuerdo con el cual se estaría desconociendo que la
independencia y la imparcialidad, inalienables en toda jurisdicción, no se
garantizan si quienes intervienen en el proceso de juzgamiento son funcionarios
que pueden ser libremente removidos, al igual que nombrados a voluntad,-
generando una relación de dependencia y subordinación, bajo las relaciones
jerárquicas y disciplinarias propias de las estructuras orgánicas de las
instituciones armadas, subordinación que es contraria a imperativos supralegales
(arts. 29, 228 y 230 Const, 8.1 Convención Americana de Derechos .Humanos y
14.1 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, entre otros).
4. Como propuse
en el proyecto que mayoritariamente no fue  acogido por la Sala Plena y reiteré
verbalmente en la respectiva sesión, la Corte tenía en este caso elementos
suficientes para dar aplicación al ya mencionado principio pro actione y, a partir de
ello, abordar el análisis planteado para decidir de fondo al respecto, lo que
en ningún caso podría haberse calificado como revisión oficiosa de la norma
demandada.
Reconociendo que
en este caso la sustentación del cargo planteado era excepcionalmente
compendiosa, ante lo que suele ser la extensión de las demandas de
inconstitucionalidad, en mi sentir era suficiente y apta frente al contenido y
las características de la controversia propuesta. Sobre este aspecto, es
pertinente recordar que la profundidad y la idoneidad de la argumentación
planteada no siempre son directamente proporcionales a su prolijidad, pese a lo
cual, con frecuencia se experimenta la inclinación a considerar poco
fundamentado aquello que resulta notoriamente breve. Por el contrario, es claro
que lo adecuado puede ser conciso, sin perder por ello aceptabilidad.
5. Como se ha
reiterado por la propia Corte Constitucional (cfr. C-368 de mayo 26 de 1999, M.
P. Eduardo Cifuentes Muñoz, entre otras), la justicia  tiene que ser
independiente y estar sometida únicamente a la Constitución y a la ley, lo cual
así mismo se impone "con los distintos órganos de la Justicia Penal
Militar". También lo conceptuaron así en este asunto el
Procurador General de la Nación y un Coordinador de la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, al igual que dos intervinientes
extemporáneos. De tal manera, en la ponencia que no fue acogida propuse la
inexequibilidad del precepto  demandado, numeral 7o del artículo 8o
del Decreto Legislativo 91 de2007, (que no "ley de la
República" como, aunque le sea equiparable, erradamente se afirma
en la página 9 de la sentencia inhibitoria de la cual discrepo).
En los anteriores
términos dejo sintetizadas las razones de mi respetuoso disentimiento con la
apreciación mayoritaria de la Sala Plena, de acuerdo con la cual se coligió en
este caso ineptitud sustantiva de la demanda, lo que a su turno sustentó la
decisión inhibitoria adoptada, de la que me aparto, lamentando que el exceso de
formalismo desestimule a solícitos defensores de la Constitución y que no se
llegara a una decisión de fondo en el sentido que proyecté, que hubiere podido
aportar, en concepción y estructuración, más confiables cimientos al
funcionamiento de la Justicia Penal Militar.
Fecha ut supra
NILSON
PINILLA PINILLA
[1]
Antecedentes basados en el proyecto inicial del Magistrado Nilson Pinilla
Pinilla.
[2]
C-753/08.
[3] “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas
de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se
consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda.”
[4] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[5] Ver, entre muchas
otras, las sentencias C-185 de 2003 (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet); C-205
de 2005 (M. P. Jaime Córdoba Triviño); C-1192 de 2005 (M. P. Rodrigo Escobar
Gil); C-245 de 2006 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra), C-529 de 2006 (M. P. Jaime
Córdoba Triviño), y C-577 de 2006 (M. P. Humberto Sierra Porto).