T-245-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-245/15
RECONOCIMIENTO
Y PAGO DE INCAPACIDADES LABORALES-Reglas jurisprudenciales
A pesar de la existencia
de otras vías judiciales por las cuales se pueden reclamar las acreencias
laborales, entre ellas las incapacidades, cuando estas no se pagan
oportunamente se afectan derechos del orden constitucional, por lo que se hace
necesaria la intervención del juez de tutela a fin de neutralizar el perjuicio
irremediable al que se puede ver abocado el individuo y su núcleo familiar.
PAGO
DE INCAPACIDAD LABORAL SUPERIOR A 180 DIAS-Está a cargo
de la Administradora de Fondos de Pensiones a la cual se encuentra afiliado el
trabajador
Para obtener el pago de las
incapacidades otorgadas entre el día 181 y el 540, se requiere: i) contar con el concepto de rehabilitación favorable
expedido por la entidad promotora de salud y, ii)
que la
persona se encuentre activa y afiliada a una entidad administradora del sistema
general de seguridad social en pensiones.
ACCION
DE TUTELA PARA RECLAMAR PAGO DE INCAPACIDAD LABORAL-Se
niega el amparo por cuanto la EPS accionada dejo de cancelar las incapacidades
superiores a 180 días, con fundamento en las normas que rigen la materia
Referencia: expediente T-4686521
Acción de tutela presentada por Carmen
Isabel Giraldo Ramírez contra Sura EPS.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D.C., treinta
(30) de abril de dos mil quince (2015).
La Sala Sexta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Martha
Victoria Sáchica Méndez y los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge
Iván Palacio Palacio, quien la preside, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo dictado por el Juzgado 27 Penal del Circuito de
Medellín, que confirmó la sentencia proferida por el Juzgado 35 Penal Municipal
con Función de Control de Garantías, en el trámite de la acción de tutela
interpuesta por Carmen Isabel Giraldo Ramírez contra Sura EPS.
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos
El 16 de julio de
2014 la señora Carmen Isabel Giraldo Ramírez interpuso acción de tutela en
contra de Sura EPS, al estimar vulnerados sus derechos fundamentales a la
salud, la integridad física, la vida digna, la subsistencia, la seguridad
social y la protección especial de las personas de la tercera edad. La acción
está sustentada en los siguientes hechos:
1.1.    Refiere que se encuentra afiliada a la EPS Sura
desde el 22 de febrero de 1996. Señala que el 28 de diciembre de 2012 fue
sometida a un bloqueo de columna, esto es, la realización de infiltraciones por
medio de agujas.
1.2.    Aduce que como consecuencia de ese procedimiento
se generaron graves lesiones internas en su espina dorsal, como “osteocondrosis,
espondilosis y osteoartritis facetaria severa”, enfermedades que le fueron
diagnosticadas en una resonancia magnética de columna lumbosacra simple y
contrastada.
1.3.    Indica que por ello, el 21 de marzo de
2014, tuvo que ser sometida a una cirugía abierta de columna con exploración
del canal raquídeo y hemilaminectomia, en la cual le fueron  detectadas varias
complicaciones como “gran fibrosis, reacción cicatricial, artrodesis y
fijación pedicular”. Comenta que a partir de la intervención quirúrgica fue
remitida a fisioterapia, incluso se le han realizado varias sesiones.
1.4.    Asevera que el 26 de febrero de 2014, Sura
EPS le entregó el concepto favorable de rehabilitación, donde se afirma que en
cumplimiento del artículo 23 del Decreto 2463 de 2001[1] se suspendía el pago de
las incapacidades por llevar más de 180 días y se le remitió al fondo de
pensiones al cual se encontrara afiliada para que se asumiera dicha prestación
económica.
1.5.    Relata que se opuso al escrito referido,
mediante documento radicado en la entidad accionada el 17 de marzo de 2014, en
razón a que el precepto normativo invocado le permitía seguir gozando de la
incapacidad hasta por 360 días adicionales. No obstante, en comunicación
recibida el 27 de marzo la entidad ratificó su posición, negando el pago con
posterioridad al 28 de marzo de 2014.
1.6.    Considera que la EPS no puede remitirla a
la entidad administradora de fondos de pensiones (AFP) o a evaluación de la
junta Regional de Calificación de Invalidez, toda vez que no se ha adelantado
el tratamiento de rehabilitación integral exigido en el inciso primero de la
norma en cita, el cual consiste básicamente en la intervención quirúrgica para
curar los daños ocasionados con el procedimiento al cual fue sometida.
1.7.    Expresa que para determinar si hay lugar a
la recuperación, es deber de la EPS continuar con el pago de las incapacidades
hasta tanto pase el período postoperatorio y se terminen las terapias, ya que según
el decreto referido, deben adelantarse todos los trámites tendientes a su
recuperación para ser remitida a evaluación de pérdida de capacidad laboral.
1.8.    Manifiesta que en este momento no cuenta
con afiliación a ningún fondo de pensiones y, por tanto, al remitirla a tal
entidad, se está poniendo en riesgo su subsistencia ya que depende
económicamente del pago de estas incapacidades.
1.9.    Señala que, efectivamente, Sura le
suspendió el pago de las incapacidades a partir del 28 de marzo de 2014, sin
esperar un plazo prudencial de rehabilitación como legalmente corresponde, por
lo que su subsistencia se encuentra limitada a que la EPS le cancele las
incapacidades por 360 días más, tal como lo establece la norma.
1.10.    En consecuencia, solicitó que se ordenara a
la accionada que, de manera inmediata, procediera al reconocimiento y pago de
las incapacidades generadas a partir del 28 de marzo de 2014, hasta tanto se
realicen las actividades tendientes a su recuperación y se le preste el
tratamiento integral a su patología.
2.
Contestación de
la entidad accionada
En respuesta de 25 de julio de 2014, Sura EPS informa
que la accionante se encuentra afiliada en su entidad desde el 16 de febrero de
1998 como cotizante independiente.
Reseña que la
paciente está diagnosticada con radiculopatía, para lo cual ha venido brindando
el tratamiento integral requerido por medicina general y especializada,
autorizando los servicios que se encuentran cubiertos por el POS.
Comenta que en
virtud de su enfermedad los médicos tratantes han expedido incapacidades a su
favor, que acumulan a la fecha 262 días. Refiere que la competencia de la EPS
se circunscribe a cubrir las incapacidades hasta el día 180 y con posterioridad
corresponde directamente al fondo de pensiones de cada usuario asumir el pago
de las prestaciones económicas derivadas de las patologías que han generado la
incapacidad prolongada, acorde con el Decreto 2463 de 2001.
Por lo anterior,
aduce que en cumplimiento de sus obligaciones, el 26 de febrero de 2014 procedió
a emitir concepto médico y entregó directamente a la usuaria el acta de
remisión para que adelantara los posibles trámites ante su AFP, toda vez que a
la fecha la accionante solamente realiza aportes a salud.
Finalmente,
solicita que se declare la improcedencia de la acción constitucional en contra
de Sura EPS, al no haber vulnerado los derechos fundamentales de la señora
Giraldo Ramírez.
3.
Decisiones
objeto de revisión constitucional
3.1.
Primera
instancia
El Juzgado 35 Penal Municipal con Funciones de Control
de Garantías de Medellín, en sentencia de 28 de julio de 2014, denegó la
protección de los derechos invocados con fundamento en que del acervo
probatorio no se deduce vulneración alguna efectuada por la EPS accionada.
Expuso que analizado el artículo 23 del Decreto 2463
de 2001, la entidad accionada observó las obligaciones de allí derivadas, como
quiera que i) canceló las incapacidades hasta el día 180, ii) expidió
concepto favorable de rehabilitación y, iii) remitió a la usuaria al
fondo de pensiones al cual se encontrara afiliada con el fin de agotar el
trámite administrativo pertinente.
A juicio del fallador, atendiendo que la accionante
desde hace años se había retirado voluntariamente de la AFP, no se puede
endilgar a la EPS la responsabilidad de efectuar los pagos con posterioridad al
día 180 al haber cumplido irrestrictamente la norma, como tampoco a ningún
fondo de pensiones.
3.2.
Impugnación
El 5 de agosto de 2014, la accionante
impugnó la decisión de primera instancia bajo el argumento de que el fallador
desconoció que la perdida de la capacidad laboral solo se puede calificar
cuando la EPS haya adelantado todos los trámites referidos a la rehabilitación
integral o demostrado su imposibilidad, como lo dispone el artículo 23 del
Decreto 2463 de 2001.
Manifestó que al existir concepto favorable
de recuperación, es necesario continuar con los tratamientos y el pago de las
incapacidades hasta que se reestablezca su estado de salud, por lo que, a su
juicio, tiene derecho a disfrutar de 360 días adicionales de incapacidad
sufragados por la EPS. Máxime cuando su afectación de salud es producto de
errores médicos cometidos por personal adscrito a dicha entidad.
Concluyó que la responsabilidad en el
reconocimiento de esas prestaciones económicas no se puede trasladar a las AFP,
como quiera que no se encuentra afiliada a ningún fondo de pensiones, entre
otros motivos, por su avanzada edad.
3.3.
Segunda
instancia
Mediante
fallo de 10 de septiembre de 2014, el Juzgado 27 Penal del Circuito de Medellín
confirmó la decisión del a quo, en razón a que la accionante está
realizando una interpretación errónea del artículo 23 del Decreto 2463 de 2001.
Aclaró que el reconocimiento de las incapacidades posteriores a los primeros
180 días y hasta por 360 días adicionales, es una competencia exclusiva de los
fondos de pensiones siempre que haya un concepto favorable de rehabilitación,
como lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional.
En esos
términos consideró que la EPS accionada había cumplido con las obligaciones
encomendadas por la normativa vigente. Coligió que no se puede endilgar dicha
responsabilidad a ninguna AFP, ni siquiera a la que venía cotizando, porque la
accionante voluntariamente se retiró.
En
consecuencia, indicó que la actora no tiene derecho al pago de las
incapacidades que superen los 180 días, mientras no haya un fondo de pensiones
al que se encuentre afiliada.
4.
Pruebas
-
Copia del registro de
afiliado de la base de datos BDUA (cuaderno principal, folio 7).
-
Copia del resultado de
una resonancia magnética nuclear realizada el 13 de noviembre de 2013 (cuaderno
principal, folio 8 y 9).
-
Copia de Resumen de la
Historia Clínica suministrada por la Clínica Las Vegas, respecto al
procedimiento quirúrgico realizado (cuaderno principal, folios 10, 11,  25 y
26).
-
Copia del concepto
médico de rehabilitación (cuaderno principal, folio 12).
-
Copia del comunicado de
Sura EPS fechado el 26 de febrero de 2014 (cuaderno principal, folio 13).
-
Copia de la respuesta
entregada por la accionante a Sura EPS, el 17 de marzo de 2014 (cuaderno
principal, folios 14 a 16).
-
Copia de la respuesta
de Sura EPS fechada el 27 de marzo de 2014 (cuaderno principal, folios 17 y
18).
-
Copia de las
incapacidades ordenadas por los médicos tratantes desde el mes de marzo de 2014
hasta la fecha (cuaderno principal, folios 19 a 24).
-
Relación de
incapacidades pagadas por Sura EPS expedida el 21 de julio de 2014 (cuaderno
principal, folio 32).
-
Relación de
autorizaciones de servicios médicos a la accionante por parte de Sura EPS
expedida el 25 de julio de 2014 (cuaderno principal, folio 33 y 34).
II.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Sala es competente para revisar el fallo de
tutela mencionado, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de
la Constitución Política, el Decreto estatutario 2591 de 1991 y las demás
disposiciones pertinentes.
2. Problema jurídico
Corresponde a este Tribunal determinar
si los derechos a la salud, la vida digna, al mínimo vital, la subsistencia y
la seguridad social invocados por la señora Carmen Isabel Giraldo, fueron
vulnerados por Sura EPS al negarle el pago de las incapacidades de los periodos
mayores a 180 días con fundamento en que es competencia del fondo de pensiones
al cual se encuentre afiliada la accionante.
Para resolver el asunto sub examine,
la Sala abordará: i) la procedencia excepcional de la acción de tutela para
obtener el reconocimiento de incapacidades laborales; ii) el
reconocimiento de incapacidades laborales de origen común superiores a los 180
días y; iii) el caso concreto.
3.
Procedencia de la acción de tutela para obtener el
reconocimiento de incapacidades laborales. Reiteración de jurisprudencia
3.1. La Constitución Política en su
artículo 49, establece la garantía para que todos los ciudadanos accedan a los
servicios de promoción, protección, prevención, rehabilitación y recuperación
de la salud, cuando la misma se ha visto mermada con ocasión del desarrollo de
actividades laborales generando como consecuencia las denominadas incapacidades
laborales.
Esta Corporación ha señalado que las
sumas de dinero reconocidas como subsidio por incapacidad, vienen a sustituir
el salario durante el lapso en el cual el trabajador se encuentra  al margen de
sus labores, constituyendo la garantía necesaria para que su recuperación
transcurra de manera tranquila al no tener que preocuparse por la procura de
los ingresos necesarios para el sostenimiento personal o de su grupo familiar,
garantizando de paso su subsistencia en condiciones dignas, tal como lo
establece el artículo 53[2]
de la Carta Política.
3.2. En materia de procedencia excepcional
de la tutela para el reconocimiento de esta prestación, en la Sentencia T-263
de 2012 se compilaron las siguientes subreglas:
i) El pago de las incapacidades sustituye el salario del
trabajador dependiente o independiente, durante el tiempo que por razones
médicas está impedido para desempeñar sus labores[3], cuando las
incapacidades laborales son presumiblemente la única fuente de ingreso con que
cuenta el trabajador para garantizarse su mínimo vital y el de su núcleo
familiar.
ii) Constituye también una garantía del derecho a la salud
del trabajador, puesto que coadyuva a que se recupere satisfactoriamente, sin
tener que preocuparse por la reincorporación anticipada a sus actividades
laborales, con el fin de obtener recursos para su sostenimiento y el de su familia[4].
iii) Además, los principios de dignidad humana e igualdad
exigen que se brinde un tratamiento especial al trabajador, quien debido a su
enfermedad se encuentra en circunstancia de debilidad manifiesta[5].
3.3. Adicionalmente, este Tribunal ha
sostenido que cuando no se reconoce el pago de las incapacidades laborales, se
pueden terminar afectando otros derechos fundamentales como la salud, la vida
en condiciones dignas, el mínimo vital del trabajador y de su núcleo familiar[6], ya que en la
mayoría de los casos el subsidio por incapacidad representa el único sustento[7].
En efecto, respecto del mínimo vital, la Corte ha
reiterado que se presume que el pago de las incapacidades laborales constituye
la única fuente de ingreso con la que el trabajador cuenta para garantizar su
subsistencia y la de su familia, tal como ocurre con su salario[8].
3.4. Es por ello que a pesar de la existencia de otras vías judiciales por
las cuales se pueden reclamar las acreencias laborales, entre ellas las incapacidades,
cuando estas no se pagan oportunamente se afectan derechos del orden
constitucional, por lo que se hace necesaria la intervención del juez de tutela
a fin de neutralizar el perjuicio irremediable al que se puede ver abocado el individuo
y su núcleo familiar.
4. Reconocimiento de incapacidades laborales
de origen común superiores a los 180 días
4.1.
El artículo 48 Superior consagró el
derecho a la seguridad social, los principios que deben regirla y autorizó al legislador
para que expidiera las leyes necesarias a fin de lograr el desarrollo integral
del sistema.
En cuanto a las contingencias que llegare a padecer un
trabajador en razón a una enfermedad o lesión que lo incapacite para laborar en
forma permanente o temporal, el legislador contempló distintas situaciones que
en cada evento se pueden presentar y los procedimientos a seguir, con el único
fin de garantizar que la persona afectada no interrumpiera sus tratamientos
médicos o que pudiera percibir un sustento económico a título de incapacidad[9]
o de pensión de invalidez, según el caso.
Así, la obligación del empleador de asumir el auxilio
monetario correspondiente a la incapacidad comprobada para cumplir sus labores
fijada en el artículo 227[10]
del Código Sustantivo del Trabajo, fue trasladada por la Ley 100 de 1993[11], en principio,
a la entidad promotora de salud a la cual se encontrare afiliado el trabajador.
Ahora bien, habida cuenta del desarrollo normativo
posterior de dicha disposición, se advierte que la entidad responsable del
reconocimiento y pago de la referida prestación económica depende de la
duración del cese de labores por razones médicas.
4.2.
En efecto, si la incapacidad es
igual o menor a dos días, será asumida directamente por el empleador, como lo
establece el Decreto reglamentario 1406 de 1999[12]
recientemente modificado por el Decreto reglamentario 2943 de 2013[13].
4.3.
Por su parte, a la EPS a la que se
encuentre afiliado el trabajador le corresponde realizar lo propio a partir del tercer día[14] y hasta el día 180[15], siempre y cuando la misma no sea prórroga
de otra. Cabe advertir que las incapacidades se entienden prorrogadas cuando
entre una y otra no existe un lapso mayor a 30 días y corresponden a la misma
enfermedad[16].
En relación
con este deber la Corte Constitucional ha determinado algunas situaciones
excepcionales en que esa competencia se traslada al empleador[17].
En ese
periodo, la entidad promotora de salud debe emitir el concepto favorable de
rehabilitación antes del día 120 de incapacidad temporal y remitirlo a más
tardar el día 150 al fondo de pensiones al cual se encuentre cotizando la
persona. En caso de que omita dicha obligación y se hayan agotado los primeros
180 días de incapacidad, la EPS deberá continuar con el pago de los días
posteriores hasta tanto expida el correspondiente concepto[18]. En este caso, compete al
empleador adelantar el trámite para el reconocimiento de esas incapacidades
ante la EPS[19].
4.4.
Entregado el
referido dictamen, corresponde a las administradoras de pensiones[20] reconocer las incapacidades a partir del
día 181 hasta por 360 días adicionales, como lo dispone el artículo 142 del
Decreto Ley 019 de 2012, a saber:
“(…) Para los casos
de accidente o enfermedad común en los cuales exista concepto favorable de
rehabilitación de la Entidad Promotora de Salud, la Administradora de Fondos de
Pensiones postergará el trámite de calificación de Invalidez hasta por un
término máximo de trescientos sesenta (360) días calendario adicionales a los
primeros ciento ochenta (180) días de incapacidad temporal reconocida por la
Entidad Promotora de Salud, evento en el cual, con cargo al seguro previsional
(sic) de invalidez y sobrevivencia o de la entidad de previsión social
correspondiente que lo hubiere expedido, la Administradora de Fondos de
Pensiones otorgará un subsidio equivalente a la incapacidad que venía
disfrutando el trabajador. (…)”
Teniendo en cuenta que en ese lapso
la persona también se encuentra cesante, la norma protegió su mínimo vital
disponiendo que el fondo de pensiones al cual se encuentre cotizando sea quien
asuma el pago de un valor equivalente a la prestación que le canceló la EPS
durante los primeros 180 días.
Al respecto, se destaca que la
intención del legislador se circunscribe a que en dicho término el trabajador
dependiente o independiente se recupere o se pensione[21], para lo cual es menester que
se califique la pérdida de su capacidad[22]
de manera que se determine si fueron superadas las patologías que
imposibilitaban su desempeño o, si por el contrario, su condición impide de
forma permanente que se reincorpore a sus tareas habituales, lo cual haría
procedente el reconocimiento de la respectiva pensión de invalidez[23].
La Corte ha manifestado que la
obligación de pago a cargo del fondo de pensiones se puede extender cuando: “el afiliado no alcance el porcentaje requerido de
invalidez o se le haya dictaminado una incapacidad permanente parcial, y por
sus precarias condiciones de salud se sigan generando incapacidades laborales,
le corresponde… hasta que el médico tratante emita un concepto favorable de
recuperación o se pueda efectuar una nueva calificación de invalidez”[24].
En suma, la Corte advierte que para obtener
el pago de las incapacidades otorgadas entre el día 181 y el 540, se requiere: i)
contar con el concepto de rehabilitación favorable expedido por la entidad
promotora de salud y, ii) que la persona se encuentre activa y afiliada a
una entidad administradora del sistema general de seguridad social en
pensiones.
4.5.
En relación con
la remisión a la AFP en la cual se encuentre afiliada la persona, esta
Corporación ha considerado que la EPS debe adelantar el acompañamiento
necesario, para lo cual está en la
obligación de enviar directamente los documentos correspondientes al fondo de
pensiones correspondiente, para que este inicie el pago de las incapacidades y
promueva la calificación del trabajador.
Lo anterior tiene sustento en que no es admisible constitucionalmente
que el empleado enfermo tenga que soportar cargas administrativas o trámites
adicionales que no tiene por qué asumir[25].
De tal forma, todas las entidades que hacen parte del sistema general de
seguridad social deben actuar armónicamente, para que se le garantice al
afiliado la resolución oportuna y efectiva, sin que se pongan en riesgo sus
condiciones mínimas de subsistencia[26].
5.
Caso concreto
5.1.
La señora Carmen Isabel
Giraldo Ramírez promovió acción de tutela contra Sura EPS, con fundamento en
que esa institución trasgredió sus derechos fundamentales a la salud, vida
digna, mínimo vital y seguridad social al negarle el pago de las incapacidades
médicas posteriores a los 180 días. Afirmó que como consecuencia de un
procedimiento efectuado en su columna por la entidad accionada, ha tenido
complicaciones y se han derivado otras patologías que la han tenido impedida
para realizar sus labores desde diciembre de 2012. Señaló que la EPS le
reconoció los pagos hasta marzo de 2014, momento en el cual le comunicó la
decisión de no continuar con los mismos y le informó que debía acercarse a la
administradora de pensiones para tramitar dichos desembolsos, pese a que ella
no se encontraba vinculada a ninguna AFP hace algún tiempo.
A su vez, la parte accionada señaló que no había conculcado los
derechos fundamentales de la señora Giraldo, por cuanto no es la competente
para el reconocimiento de dichas prestaciones como quiera que ello corresponde
al fondo de pensiones al que se encuentre afiliada la accionante. Adujo que ha
cumplido con sus deberes legales en razón a que canceló incapacidades por 262
días, expidió el concepto favorable de rehabilitación y le entregó a la
accionante la correspondiente remisión al fondo de pensiones.
El juez de primera instancia negó las
pretensiones de la acción, debido a que a su juicio la entidad accionada había
cumplido con todas sus responsabilidades normativas en el caso objeto de
revisión. Esta decisión fue confirmada en segunda instancia, con fundamento en
que la ausencia de afiliación activa de la accionante a un fondo de pensiones
no puede ocasionar que la obligación del pago de las incapacidades superiores a
180 días se traslade de nuevo a la EPS.
5.2.
En el presente asunto la acción de tutela cumplió los
requerimientos de procedencia excepcional, toda vez que se trata de una persona
de más de 66  años, que padece patologías como “fibrosis, reacción cicatricial, artrodesis y fijación
pedicular”[27], que
está cotizando en salud como independiente, por lo que se presume que no cuenta
con un trabajo estable. Por ello se puede
inferir que debido a sus limitaciones físicas, las sumas de dinero recibidas
por su incapacidad, constituyen la única fuente de ingresos con que cuenta para
subsistir, aspecto que además no fue rebatido por la entidad accionada.
En consecuencia esta Sala entiende que a pesar de que la pretensión se enfoca en
el reconocimiento y pago de una prestación económica, la negación a la que se
ha visto sometida la actora, puede llegar a afectar la efectividad de sus
derechos a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital, impidiendo
satisfacer su manutención y necesidades básicas.
5.3.
Así las cosas, procede
este Tribunal a constatar la existencia de una vulneración de los derechos fundamentales
de la señora Giraldo que pudiere ser endilgable a la entidad accionada.
En efecto, acorde a lo reseñado en el
acápite de antecedentes, Sura EPS afirmó haber cancelado 262 días de
incapacidad a la accionante, los cuales corresponden al periodo comprendido
entre 2001 y 2014[28].
La Sala constató que en relación con el tiempo
posterior a la cirugía realizada el 28 de diciembre de 2012, se le otorgó una
incapacidad inicial de 3 días del 26 al 29 de agosto de 2013, que fue
prorrogada en 20 ocasiones cuyo último vencimiento fue el 27 de mayo de 2014,
como se relaciona a continuación[29]:
Fecha inicio
Fecha término
Duración
Clasificación
Valor liquidado
26/08/2013
28/08/2013
3
Inicial
0
11/09/2013
25/09/2013
15
Prórroga
319.804
26/09/2013
10/10/2013
15
Prórroga
319.804
11/10/2013
17/10/2013
7
Prórroga
149.242
18/10/2013
01/11/2013
15
Prórroga
319.804
02/11/2013
08/11/2013
7
Prórroga
149.242
09/11/2013
03/12/2013
25
Prórroga
533.006
04/12/2013
08/12/2013
5
Prórroga
106.601
09/12/2013
02/01/2014
25
Prórroga
533.006
03/01/2014
07/01/2014
5
Prórroga
111.394
08/01/2014
22/01/2014
15
Prórroga
334.180
23/01/2014
06/02/2014
15
Prórroga
334.180
07/02/2014
21/02/2014
15
Prórroga
334.180
22/02/2014
08/03/2014
15
Prórroga
289.622
09/03/2014
23/03/2014
15
Prórroga
0
24/03/2014
07/04/2014
15
Prórroga
0
08/04/2014
17/04/2014
10
Prórroga
0
18/04/2014
27/04/2014
10
Prórroga
0
28/04/2014
07/05/2014
10
Prórroga
0
08/05/2014
17/05/2014
10
Prórroga
0
18/05/2014
27/05/2014
10
Prórroga
0
De lo anterior se advierte que la EPS pagó desde
el 11 de septiembre de 2013 hasta el 8 de marzo de 2014, negando el
reconocimiento de otras 7 incapacidades.
El lapso cancelado corresponde a un total
de 179 días, restando uno (1) para completar los 180 que debe reconocer la
entidad promotora de salud según la normativa vigente[30]. Por tal motivo, la Sala
concluye que la accionante tiene derecho a que se le retribuya ese día de
incapacidad faltante que correspondería al 9 de marzo de 2014. Por
consiguiente, se ordenará el correspondiente pago.
5.4.
Sin perjuicio de lo
anterior, esta Corporación considera que en relación con las incapacidades
posteriores al día 180, la EPS cumplió con todas las obligaciones legales y
reglamentarias, toda vez que profirió el concepto favorable de rehabilitación[31] e hizo la remisión al
fondo de pensiones[32].
En tal sentido, no genera ningún reproche para la
Corte que Sura EPS hubiera entregado personalmente dicho documento a la señora
Giraldo Ramírez, pudiéndose calificar como una decisión diligente en razón a
que ella no cuenta con afiliación vigente a ningún fondo de pensiones, como
consta en la base de datos del Ministerio de Salud y Protección Social[33].
Para este Tribunal, que la accionante hubiere decidido
retirarse del régimen de pensiones y, por ende, suspender la cotización,
implica que ella misma es quien debe asumir el riesgo asegurado que compete a
ese tipo de entidades. En ese contexto, no se puede exigir a ninguna AFP que
asuma el pago de las incapacidades acaecidas después del 10 de marzo de 2014,
como tampoco se podría exigir a Sura que las cancele, atendiendo que su
obligación legal se extendió hasta el día 180, como lo ha refrendado la
jurisprudencia constitucional al interpretar los artículos 227 del Código
Sustantivo del Trabajo y 206 de la Ley 100 de 1993:
“La interpretación sistemática de los
preceptos citados[34]
permite concluir que, en la actualidad, las Entidades Promotoras de Salud no
pueden legalmente cubrir con cargo al Sistema General de Seguridad Social en
Salud prestaciones económicas derivadas de incapacidad temporal generada en
enfermedad general, por más de 180 días.
La única excepción admisible para impartir una orden a
la entidad promotora de salud, sería que aquella no hubiere proferido el
concepto de rehabilitación. Pero como efectivamente Sura EPS sí lo hizo, no hay
lugar a disponer que asuma los pagos correspondientes.
Por consiguiente, de los
hechos narrados por la actora, así como de los medios probatorios aportados al
expediente, esta Corporación encuentra acreditado que la EPS se sustrajo del
deber de cancelar las incapacidades superiores a 180 días con fundamento en las
normas que rigen la materia.
La Sala no advierte que se
hayan vulnerado los derechos a la vida digna, mínimo vital y seguridad social
de la accionante por parte de Sura EPS en el asunto bajo revisión, por lo que
se denegarán las pretensiones de la actora. De conformidad con lo expuesto, se
confirmará parcialmente el fallo objeto de revisión.
No obstante, ante la posible carencia de medios
económicos para suplir las necesidades básicas y garantizar la subsistencia de
la señora Giraldo, se solicitará la intervención de la Defensoría del Pueblo,
para que la asesore y la acompañe en el trámite para obtener su pensión de
jubilación o la respectiva indemnización sustitutiva, así como la inscripción
en programas del Estado, como Colombia Mayor, Beneficios Económicos Periódicos
(BEP) u otro similar, con los cuales pueda percibir algún ingreso que garantice
su mínimo vital.
5.5.
Finalmente, en relación con la atención en salud de
la accionante, no se hará ningún pronunciamiento ni se impartirán órdenes
concretas, puesto que como está probado en el expediente, la entidad accionada le ha autorizado más
de 80 servicios hasta 2014 y en la actualidad continúa afiliada a Sura EPS, lo
cual, en principio, garantiza el acceso a las tecnologías que requiera.
Así las cosas, la Sala no
encuentra conculcada dicha atribución fundamental, por lo que solo recordará a la
EPS, su obligación de proporcionar oportunamente los medicamentos y prestaciones a la demandante, cada vez
que el galeno a cargo así lo considere[35].
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero. CONFIRMAR parcialmente el fallo proferido el 10 de septiembre de 2014
por el Juzgado 27 Penal del Circuito de Medellín que confirmó la decisión de 28
de julio de 2014 expedida por el Juzgado 35 Penal Municipal con Funciones de
Control de Garantías, mediante el cual se negó la solicitud de amparo elevada
por la señora Carmen Isabel Giraldo Ramírez, por las razones expuestas en el
considerando 5.4. de esta providencia.
Segundo.
En esa medida, se dispondrá:
2.1. ORDENAR
a Sura EPS que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de este fallo, proceda a pagar a la accionante la incapacidad
correspondiente al día 9 de marzo de 2014, por los motivos expuestos en el
considerando 5.3. de esta sentencia.
2.2. ORDENAR
a la Defensoría del Pueblo, en el término de diez (10) días siguiente a la
notificación de esta providencia, realice el acompañamiento necesario a la
accionante en relación con la inscripción en programas
del Estado, como Colombia Mayor o Beneficios Económicos Periódicos (BEP), u
otro similar, con los cuales pueda percibir algún ingreso que garantice su
mínimo vital.
2.3. ADVERTIR a la EPS Sura que deberá proporcionar
oportunamente los medicamentos y prestaciones a la demandante, cada vez que el médico
tratante así lo considere.
Tercero. LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y
cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado Ponente
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (E)
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1]
Decreto 2463 de 2001, artículo 23: “Rehabilitación previa para solicitar el
trámite ante la junta de calificación de invalidez. La solicitud de
calificación de pérdida de capacidad laboral sólo podrá tramitarse cuando las
entidades del sistema de seguridad social integral, el Fondo de Solidaridad y
Garantía, los regímenes de excepción o el empleador, según sea el caso, hayan
adelantado el tratamiento y rehabilitación integral o se compruebe la
imposibilidad para su realización.
Cuando
se requiera la calificación de pérdida de la capacidad laboral para acceder a
los beneficios otorgados por las cajas de compensación familiar, entidades
promotoras de salud, administradoras del régimen subsidiado o para acceder al
subsidio del Fondo de Solidaridad Pensional y a los beneficios a que se refiere
la Ley 361 de 1997, no será necesaria la terminación previa de los procesos de
tratamiento y rehabilitación para la formulación de la solicitud ante las
juntas de calificación de invalidez.
Las
administradoras de fondos de pensiones y administradoras de riesgos
profesionales deberán remitir los casos a las juntas de calificación de
invalidez antes de cumplirse el día ciento cincuenta (150) de incapacidad
temporal, previo concepto del servicio de rehabilitación integral emitido por
la entidad promotora de salud.
Expirado
el tiempo de incapacidad temporal establecido por el Decreto-Ley 1295 de 1994,
las entidades administradoras de riesgos profesionales podrán postergar el
trámite ante las juntas de calificación de invalidez y hasta por trescientos
sesenta (360) días calendario adicionales, siempre que otorguen una prestación
económica equivalente a la incapacidad que venía disfrutando y exista concepto
médico favorable de rehabilitación.
Para
los casos de accidente o enfermedad común en los cuales exista concepto
favorable de rehabilitación, la administradora de fondos de pensiones con la
autorización de la aseguradora que hubiere expedido el seguro previsional de
invalidez y sobrevivencia o entidad de previsión social correspondiente, podrá
postergar el trámite de calificación ante las juntas de calificación de
invalidez hasta por un término máximo de trescientos sesenta (360) días calendario
adicionales a los primeros ciento ochenta (180) días de incapacidad temporal
otorgada por la entidad promotora de salud, siempre y cuando se otorgue un
subsidio equivalente a la incapacidad que venía disfrutando el trabajador.
Cuando
el trabajador no se encuentre afiliado a una entidad promotora de salud o se
encuentre desvinculado laboralmente, el concepto de rehabilitación lo otorgará
la administradora de fondos de pensiones o administradora de riesgos
profesionales que tenga a cargo el trámite de calificación correspondiente. En
dichos casos, cuando se trate de una contingencia de origen profesional, el
tratamiento y la rehabilitación integral estará a cargo de la administradora de
riesgos profesionales, con personal especializado propio o contratado para
tales fines.
Cuando
la junta de calificación de invalidez encuentre incompleto el proceso de
tratamiento y rehabilitación, existiendo una administradora de riesgos
profesionales o empresa promotora de salud obligada a continuar dicho
tratamiento, se abstendrá de calificar y devolverá el caso a la entidad
respectiva.
De
conformidad con lo señalado en la ley, la administradora del sistema de
seguridad social integral o la entidad de previsión social correspondiente que
incumpla con el pago de los subsidios por incapacidad temporal, será sancionada
por la autoridad competente.”
[2] “El
Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en
cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:
Igualdad
de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil,
proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo;
irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales;
facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles;
situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e
interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad
sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales;
garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el
descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al
trabajador menor de edad.
El
estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las
pensiones legales.
Los
convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de
la legislación interna.
La ley,
los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la
libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.”
[3] Cfr. Sentencia T-311 de 1996, reiterada en sentencias T-094
de 2006, T-772 de 2007, T-468 de 2010, T-004 de 2014, entre otras.
[4] Ibídem.
[5] Sentencia T-789 de 2005.
[6] Al respecto la Corte indicó en Sentencia
T-772 de 2007: “De lo anterior puede colegirse que,
el reconocimiento de la incapacidad por enfermedad general constituye un
mecanismo idóneo para la salvaguarda de los derechos fundamentales de los
trabajadores dependientes e independientes, entre los que pueden destacarse los
siguientes, no sin antes aclarar que no son los únicos:
(i) La salud, en la medida que permite al afiliado disponer
de una suma de dinero periódica a pesar de que en estricto sentido no exista
prestación de servicio, circunstancia que contribuirá a la recuperación
satisfactoria de su estado de salud, puesto que le permite seguir con el
tratamiento prescrito por el médico tratante y guardar el reposo requerido para
su óptima recuperación (…).
(ii) El mínimo vital, por cuanto constituye la única fuente
de ingresos económicos que permiten satisfacer las necesidades básicas
personales y familiares del actor, en la medida que posibilita la conservación
del giro ordinario del proyecto vital del beneficiario y de su grupo familiar.
Conviene recordar en este punto que, la jurisprudencia
constitucional ha indicado que el derecho al mínimo vital no se agota de
manera exclusiva en la posibilidad de gozar de un ambiente en el cual las
necesidades de subsistencia biológica se encuentren satisfechas, pues tal
derecho ‘debe permitir el ejercicio y realización de los valores y propósitos
de vida individual, y su falta compromete el logro de las aspiraciones legítimas
del grupo familiar que depende económicamente del trabajador’ [sentencia T-818 de 2000]”.
Así, en la medida en que el pago de este tipo de incapacidades
procura la consecución de fines constitucionales, se concluye que su creación
en el Sistema de Seguridad Social procura la satisfacción de múltiples derechos
fundamentales, entre los que pueden destacarse el derecho a la salud, el mínimo
vital, y la seguridad social del cual hace parte.”
[7] Sentencia T-772 de 2007. Posición reiterada, entre otras, en las
sentencias T-680 de 2008, T-468 de 2010, T-237 de 2011, T-263 de 2012, entre
otras.
[8] Sentencia
T-311 de 1996, reiterada en sentencias T-789 de 2005, T-468 de 2010, T-263 de 2012, T-004 de 2014.
Sobre el particular, en esta última providencia se refirió: “En la misma
sentencia [T-311 de 1996], la Corte estableció la configuración de una
presunción respecto a la ausencia del pago de las prestaciones económicas
derivadas de las incapacidades laborales, ‘que se presume que las mismas son la
única fuente de ingreso con la que el trabajador cuenta para garantizarse su
mínimo vital y el de su familia, tal como ocurre con su salario’.”
[9]
En Sentencia T-333 de 2013, la Corte indicó: “El subsidio por incapacidad
laboral hace parte del esquema de prestaciones económicas que el legislador
diseñó con el objeto de cubrir a los afiliados al Sistema General de Seguridad
Social Integral frente a las contingencias que menoscaban su salud y su
capacidad económica. En concreto, el subsidio cumple el propósito de sustituir
el salario cuando el trabajador debe ausentarse del lugar en el que cumple sus
actividades laborales, tras sufrir una enfermedad o un accidente que le impide
desempeñar temporalmente su profesión u oficio.
Es
esto, justamente, lo que explica la importancia de que las incapacidades sean
reconocidas y pagadas de forma expedita. El papel que cumple el subsidio de
incapacidad laboral en la tarea de proteger a quienes quedan temporalmente
desprovistos de los recursos que destinaban a satisfacer sus necesidades
básicas y las de sus familia por razones de salud, explica que la Corte se haya
pronunciado, de forma insistente, acerca de las responsabilidades de cada uno
de los actores del SGSSI en el desembolso de la citada prestación económica.”.
[10]
Código Sustantivo del Trabajo, artículo 227: “En caso de incapacidad
comprobada para desempeñar sus labores, ocasionada por enfermedad no
profesional, el trabajador tiene derecho a que el {empleador} le pague un
auxilio monetario hasta por ciento ochenta (180) días, así: las dos terceras
(2/3) partes del salario durante los primeros noventa (90) días y la mitad del
salario por el tiempo restante”.
[11] Ley 100 de 1993, artículo 206:
“INCAPACIDADES. Para los afiliados de que trata el literal a) del artículo 157,
el régimen contributivo reconocerá las incapacidades generadas en enfermedad
general, de conformidad con las disposiciones legales vigentes. Para el
cubrimiento de estos riesgos las Empresas Promotoras de Salud podrán
subcontratar con compañías aseguradoras. Las incapacidades originadas en
enfermedad profesional y accidente de trabajo serán reconocidas por las
Entidades Promotoras de Salud y se financiarán con cargo a los recursos
destinados para el pago de dichas contingencias en el respectivo régimen, de
acuerdo con la reglamentación que se expida para el efecto.”.
[12]
Artículo 40, parágrafo 1º, referido a que los tres (3) primeros días de
incapacidad eran asumidos por el empleador y de ahí en adelante por la EPS.
Norma modificada por el Decreto 2943 de 2013.
[13]
Artículo 1º: “Modificar el parágrafo 1º del artículo 40 del Decreto 1406 de
1999, el cual quedará así: PARÁGRAFO 1º. En el Sistema General de Seguridad
Social en Salud serán a cargo de los respectivos empleadores las prestaciones
económicas correspondientes a los dos (2) primeros días de incapacidad
originada por enfermedad general y de las Entidades Promotoras de Salud a
partir del tercer (3) día y de conformidad con la normatividad vigente.
En el
Sistema General de Riesgos Laborales las Administradoras de Riesgos Laborales
reconocerán las incapacidades temporales desde el día siguiente de ocurrido el
accidente de trabajo o la enfermedad diagnosticada como laboral.
Lo
anterior tanto en el sector público como en el privado”.
[14] Ibídem.
[15] Cfr.
Decreto Ley 019 de 2012, artículo 142.
[16]
Reiterado en sentencias T-468 de 2010 y T-263 de 2012,
[17] En Sentencia T-786 de 2009 se refirió  que la responsabilidad de las
EPS en el reconocimiento de las incapacidades laborales causadas durante los
primeros 180 días se traslada a los empleadores cuando el trabajador no reúne
el número mínimo de semanas cotizadas exigidas en el Decreto 47 de 2000; cuando
el empleador incurrió en mora en el pago de las cotizaciones sin que la EPS se
hubiera allanado a ella y cuando el empleador no informa sobre la incapacidad
concreta del trabajador.
[18] Cfr.
Decreto Ley 019 de 2012, artículo 142: “(…) Las Entidades Promotoras de
Salud deberán emitir dicho concepto antes de cumplirse el día ciento veinte
(120) de incapacidad temporal y enviarlo antes de cumplirse el día ciento
cincuenta (150), a cada una de las Administradoras de Fondos de Pensiones donde
se encuentre afiliado el trabajador a quien se le expida el concepto
respectivo, según corresponda. Cuando la Entidad Promotora de Salud no expida
el concepto favorable de rehabilitación, si a ello hubiere lugar, deberá pagar
un subsidio equivalente a la respectiva incapacidad temporal después de los
ciento ochenta (180) días iníciales con cargo a sus propios recursos, hasta
cuando se emita el correspondiente concepto. (…)”.
[19]
Decreto Ley 019 de 2012, artículo 121: “TRÁMITE DE RECONOCIMIENTO DE
INCAPACIDADES Y LICENCIAS DE MATERNIDAD Y PATERNIDAD.
El
trámite para el reconocimiento de incapacidades por enfermedad general y
licencias de maternidad o paternidad a cargo del Sistema General de Seguridad
Social en Salud, deberá ser adelantado, de manera directa, por el empleador
ante las entidades promotoras de salud, EPS. En consecuencia, en ningún caso
puede ser trasladado al afiliado el trámite para la obtención de dicho
reconocimiento.
Para
efectos laborales, será obligación de los afiliados informar al empleador sobre
la expedición de una incapacidad o licencia”.
[20]
En la Sentencia T-333 de 2013, se afirmó: “el Decreto Ley 19 mantuvo en
cabeza de las AFP la facultad de postergar el trámite de calificación de
invalidez hasta por 360 días adicionales a los primeros 180 días de
incapacidad, con la condición de que, con cargo al seguro respectivo, otorguen
un subsidio equivalente a la incapacidad que venía disfrutando el trabajador.
Eso significa, en principio, que las AFP siguen siendo las responsables del
pago de las incapacidades que superen 180 días.
Lo que
cambió con la entrada en vigencia del estatuto antitrámites, el pasado 10 de
enero de 2012, es que las AFP no tendrán que pagar las incapacidades
subsiguientes a los 180 primeros días, cuando las EPS no expidan el concepto
favorable de rehabilitación.
Esto,
lejos de inaugurar un nuevo régimen de responsabilidades sobre el
reconocimiento y pago de las incapacidades laborales originadas en un evento de
origen común -en los términos sugeridos por ING Pensiones al responder a la
tutela promovida por el señor Bautista- lo que implica es un mayor compromiso
de los empleadores y las EPS en la tarea de garantizar que el trabajador acceda
oportunamente a esas prestaciones económicas, para que pueda asegurar su
sustento y dedicarse a recuperar plenamente las condiciones de salud en virtud
de las cuales podía desempeñar su empleo”.
[21] Cfr.
Sentencia T-920 de 2009.
[22]
Sentencia T-980 de 2008: “Cumplidos los 180 días continuos de incapacidad
temporal, será al Fondo de Pensiones al que se encuentre afiliado la persona a
quien corresponde el pago de la prestación económica, mientras se produce la
calificación de invalidez por parte de la Junta de Calificación de Invalidez,
en los términos del artículo 23 del Decreto 2463 de 2001”.
[23] Sobre el particular en Sentencia T-004 de 2014 se consideró: “En
los casos en que la enfermedad tenga un concepto favorable de recuperación, el
trabajador mantiene el derecho a la reinstalación en el cargo que venía
desempeñando o la reubicación; pero si la enfermedad genera una pérdida de
capacidad laboral superior al 50% ésta da lugar, si se cumplen los demás
requisitos establecidos en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, al
reconocimiento de la pensión de invalidez”.
[24]
Sentencia T-920 de 2009 reiterada en Sentencia
T-004 de 2014.
[25]
En la Sentencia T-980 del 10 de octubre de 2008 se aseveró: “El que
legalmente a la EPS no le corresponda asumir el pago de incapacidades
superiores a 180 días no significa que pueda abandonar al paciente enfermo a
quien le ha sido extendida la incapacidad. Al hacer parte del Sistema de
Seguridad Social, la EPS debe actuar armónicamente con las demás entidades que
lo integran en aras de satisfacer efectivamente los derechos a la seguridad
social del incapacitado.
Por esa
razón, es la propia EPS a la que esté afiliado el paciente la que oficiosamente
debe, una vez advierta que enfrenta un caso de incapacidad superior a 180 días,
-por supuesto con la información que requiera por parte del enfermo-, remitir
los documentos correspondientes para que el Fondo de Pensiones respectivo
inicie el trámite y se pronuncie sobre la cancelación o no de la prestación
económica reclamada debiendo esta administradora no sólo dar respuesta oportuna
a dicha solicitud, sino que, en caso de ser negativa, estar debidamente
justificada tanto normativa como fácticamente indicándole al paciente las
alternativas que el Sistema de Seguridad Social le brinda para procurarse un
mínimo vital mientras dure la incapacidad y no se tenga derecho a la pensión de
invalidez”.
[26] Cfr.
Sentencia T-333 de 2013.
[27] Cfr.
Folio 2 cuaderno principal.
[28] Cfr.
Folio 32 cuaderno principal.
[29] Ibídem.
[30] Cfr.
Decreto Ley 019 de 2012, artículo 142.
[31] Cfr.
Folio 12 cuaderno principal.
[32] Cfr.
Folio 13 cuaderno principal.
[33] http://ruafsvr2.sispro.gov.co/RUAF/Cliente/WebPublico/Consultas/D04AfiliacionesPersonaRUAF.aspx,
consultado el 16 de abril de 2015 a las 4.00 p.m.
[34]
Los preceptos citados hacen referencia a los artículos 206 de la Ley 100 de
1993 y 227 del Código Sustantivo del Trabajo.
[35] Cfr.
Sentencias T-769 de 2013 y T-487 de 2014.