C-024-98
Sentencia C-024/98
Sentencia
C-024/98
JORNADA LABORAL-Tiempo máximo/DERECHO AL TRABAJO-Periodos
de descanso/MINISTERIO DE DEFENSA Y POLICIA NACIONAL-Permanente
disponibilidad del trabajador
Toda relación
laboral establecida por empleadores particulares, o por el Estado o entidades
públicas en su condición de patronos, exige a la luz del ordenamiento jurídico,
jornadas máximas y los períodos de descanso a ellas correspondientes. No
obstante, por la naturaleza de la actividad que cumplen ciertas instituciones,
como el Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, o en razón de las
responsabilidades en cabeza de quienes ejercen determinados empleos, la
previsión de los períodos de jornada laboral y de lapsos de descanso no impide
que como una condición excepcional, previamente definida por la ley al
establecer la relación laboral, se tenga la permanente disponibilidad del
trabajador, es decir, la obligación de prestar sus servicios cuando estos sean
demandados por las autoridades competentes dentro de la entidad a la que
pertenecen, aun en días y horas que no hacen parte de su jornada normal, en
razón de ser ello indispensable por la prevalencia del interés general y para
el cumplimiento del objeto propio de aquella. La disponibilidad consiste no en
la renuncia al descanso ni a la predeterminación de jornadas máximas de
trabajo, sino en el compromiso de acudir a prestar los servicios que sean
indispensables cuando así lo exijan las circunstancias, desde luego, siempre
que ellas se presenten efectiva y objetivamente, y no sobre la base de que
tales servicios, en su carácter de extraordinarios, sean debidamente
remunerados o compensados de manera justa y razonable.
PERSONAL CIVIL
DEL MINISTERIO DE DEFENSA Y POLICIA NACIONAL-Régimen especial
En el caso del
personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, dada la
finalidad primordial de las Fuerzas Militares de defender la soberanía, la
independencia, la integridad del territorio nacional y el orden constitucional,
dichos servidores tienen un régimen especial de carrera, prestacional y
disciplinario, distinto al inherente al de los demás empleados del sector
público nacional, en virtud del mandato constitucional consagrado en el
artículo 217. Gracias a ello, aquellos empleados gozan de una serie de
beneficios prestacionales diferentes a los establecidas en las normas generales
que rigen para los demás servidores públicos (tales como pensión de jubilación,
primas y subsidios, etc.) y que en principio no cobijan a estos, con apoyo en
el artículo 13 de la Carta Política. Por ello, en el presente caso no se está
frente a supuestos iguales, lo que conduce a establecer un tratamiento
diferenciado desde el punto de vista constitucional.
PERSONAL DEL
MINISTERIO DE DEFENSA Y POLICIA NACIONAL-Pago de horas extras en casos excepcionales
Son las razones
especiales del servicio, para que se pueda cumplir con eficiencia la finalidad
primordial que tienen las Fuerzas Militares, las que en casos excepcionales
-cuando se determine por la autoridad nominadora-, hacen viable el
reconocimiento de las horas extras o el descanso compensatorio para quienes
deben permanecer durante un tiempo superior a la jornada ordinaria
reglamentaria. La norma es exequible con las condiciones anotadas, pues de lo
que se trata no es del reconocimiento absoluto en todos los casos del pago de
las horas extras, ya que la naturaleza de la actividad desarrollada, impide
decretar el pago de las mismas cuando no median las circunstancias especiales
de necesidades del servicio, la autorización del jefe del respectivo organismo
y la disponibilidad presupuestal.
Referencia:
Expediente D-1751
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 60 y 62 del Decreto 1214 de 1990.
Actor: Darío Gaviria
Caicedo
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santa Fe de Bogotá,
D.C., febrero once (11) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
El ciudadano DARIO
GAVIRIA CAICEDO promovió en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, demanda contra los artículos 60 y 62 del Decreto 1214 de
1990, "por el cual se reforma el estatuto y el régimen prestacional del
personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional", la cual
se procede a decidir una vez tramitado el juicio correspondiente y previas las
siguientes consideraciones.
I.      TEXTO DE
LAS NORMAS ACUSADAS
Se transcribe a
continuación el texto de las normas demandadas, conforme a su publicación
oficial:
"Artículo
60. Jornada de trabajo. Los empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía
Nacional deben prestar sus servicios dentro de la jornada reglamentaria de la
respectiva repartición, sin perjuicio de la permanente disponibilidad.
(...)
Artículo 62.
Prohibición pago de horas extras. No habrá lugar al reconocimiento y pago de horas
extras por razón de servicios prestados fuera de la jornada reglamentaria de
trabajo".
II.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El ciudadano DARIO
GAVIRIA CAICEDO solicita se declare la inconstitucionalidad de los artículos 60
y 62 del Decreto 1214 de 1990, por considerar que vulneran los artículos 13,
14, 16, 17, 18, 19, 25, 26, 28 y 53 de la Carta Política.
Estima el
demandante, que a los conductores del Ejército Nacional se les está
desconociendo su derecho a la libertad, al estar sometidos a una jornada de
trabajo excesivamente larga, sin descanso, lo cual lleva a una esclavitud.
Afirma que el no tener derecho a compensatorios y el no pago de las horas
extras se quebranta el derecho a la igualdad. Manifiesta así mismo, que no
puede ser igual el salario de una persona que se encuentra en las
circunstancias mencionadas, que el de aquélla que trabaja tan sólo ocho horas
diarias, pues la asignación debe estar acorde con la cantidad y calidad de
trabajo.
III.
INTERVENCIONES DE AUTORIDAD PÚBLICA
El Ministerio de
Justicia y del Derecho, a través de apoderado, presentó dentro del término
legal, escrito donde solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las
disposiciones acusadas.
Manifiesta que, las
normas demandadas no desconocen el derecho a la igualdad, ya que los
conductores del Ministerio de Defensa se encuentran en condiciones diferentes a
aquellos que desempeñan el mismo cargo en otras dependencias, pues las
actividades son distintas dada la función que cumple dicho Ministerio.
Según el
interviniente, las circunstancias a que aluden los artículos cuestionados, son
condiciones que deben ser analizadas por la persona antes de vincularse al
Ministerio, y hace referencia al respecto, a la sentencia del 9 de octubre de
1979, proferida por el Consejo de Estado, donde se expresó que:
"Lo que
efectivamente sucede cuando se trata de personas que prestan sus servicios
oficiales en determinados ministerios, instituciones o departamentos
administrativos como serían el Ministerio de Defensa Nacional, la Policía
Nacional, el DAS...., que tienen a su disposición un personal cuya relación
legal y reglamentaria se adapta a las condiciones exigidas por el servicio
mismo, dada su naturaleza, organización y fines, lo que implica por
consiguiente horarios, disciplinas y disponibilidades que le son propias y
distintas a las del resto de empleados públicos cuyos horarios generalmente
están comprendidos entre las 8 a.m. y las 12 meridiano y de las 2 p.m. a las 6
p.m., de lunes a viernes de cada semana y en los sabados de 8 a.m. a 12
meridiano.
De lo anterior se
puede concluir que cuando la persona se vincula a la administración pública en
esta clase de labores, acepta de antemano las reglamentaciones que sobre el
particular tengan señaladas estas entidades y por tanto no existe razón para
que posteriormente se reclamen del tesoro público pago de dominicales, recargos
nocturnos u horas extras, pues la modalidad de la vinculación, en cuanto a
horarios y jornadas de trabajo se refiere, es propia de esta categoría de
funcionarios".
Con respecto a las
horas extras, asegura que su reconocimiento en la administración pública y
específicamente para los empleados públicos, es excepcional por la
disponibilidad permanente y los "elevados objetivos de las entidades en
que se desempeñan, las cuales se consideran de naturaleza constitucional".
Por tanto, en su criterio no existe violación alguna a la Carta Política, de
acuerdo con lo manifestado por el Consejo de Estado en Sentencia del 18 de
noviembre de 1983.
Finalmente, indica
que la Constitución impone una serie de funciones y objetivos a entidades como
el Ministerio de Defensa que, para su cabal cumplimiento, deben necesariamente
exigir disponibilidad permanente a sus funcionarios, no cancelando horas extras
por considerar que estas no son compatibles con la naturaleza de esta jornada.
Por su parte, dentro
del mismo término el apoderado del Ministerio de Defensa presentó escrito
justificando la exequibilidad de las normas impugnadas.
Expresa en primer
lugar, que los empleados de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional tienen
un régimen especial de carrera, que les permite tener unas condiciones
salariales y prestacionales distintas.
En su criterio,
resulta claro que por la naturaleza e importancia de la función que cumplen los
destinatarios de las normas acusadas, se establezca la disponibilidad
permanente, ya que con fundamento en el artículo 217 de la Constitución,
aquéllas no pueden ser interrumpidas.
Respecto a la
prohibición de pago de horas extras, afirma que el Decreto 1214 de 1990 recogió
lo dispuesto en la misma materia por el Decreto 3181 de 1968, el cual siguiendo
los lineamientos de la Ley 141 de 1948, dispuso que no está permitido dicho
pago en los ministerios, departamentos administrativos y superintendencias, por
tanto no existe discriminación alguna respecto de los demás servidores
públicos.
Estas especiales
condiciones de carrera, salariales y prestacionales permiten a su vez, que las
obligaciones de estos empleados frente al Estado se caractericen por ser
diferentes a las establecidas en las normas generales que rigen para los
servidores públicos. Se tiene, por ejemplo, que tratándose de la pensión de
jubilación, únicamente se requieren 20 años de servicios contínuos sin importar
la edad, mientras en el resto de la administración es requisito sine qua non
la edad. Esto a todas luces es un privilegio, por cuanto permite un retiro a
edad aún productiva y su vinculación a otra actividad laboral que va a redundar
en un mayor ingreso. Igualmente, dentro del estatuto existe un sistema de
primas y subsidios sui generis, como el subsidio familiar, por el hecho de ser
casado o tener unión marital de hecho que parte del 30% por tal condición, mas
un 5% que se reconoce por el primer hijo (...) hasta llegar a un máximo de 47%
por este concepto, subsidio que no tiene similar en ningún ente estatal. Así
mismo, el estatuto en estudio contempla una prima de actividad del 33% de la
asignación básica mensual, que tampoco es reconocida en ningún otro
ordenamiento de los que rigen los distintos regímenes del sector oficial.
Se trata en su
concepto, de unos beneficios especialísimos, que el legislador previó
sabiamente como contraprestación para los empleados del Ministerio de Defensa y
la Policía Nacional, en el Decreto que regula el régimen especial para estos.
Por ello, concluye que no es posible deducir que los artículos acusados sean
violatorios de la Constitución, porque si bien contienen más cargas que no son
de carácter general, también contemplan los beneficios especiales que antes se
señalaron.
IV.   CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, mediante oficio No. 1379 del 8 de septiembre de 1997,
emitió concepto de rigor dentro del presente proceso, solicitando a la Corte
que declare la constitucionalidad del artículo 60 y la inconstitucionalidad del
62 del Decreto 1214 de 1990, con fundamento en las siguientes consideraciones.
Afirma el Jefe del
Ministerio Público que con base en las normas constitucionales, resulta
evidente que el personal civil vinculado en condición de empleado público al
servicio del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, tiene derecho a que
se le otorgue igualdad de oportunidades y trato en materia laboral y, por ende,
a que se le reconozca un salario o compensación por el tiempo de trabajo,
suplementario desarrollado cuando se encuentre en permanente disponibilidad,
luego de finalizada la jornada de trabajo reglamentaria señalada por la
respectiva repartición, beneficio que no puede ser inequitativo ni menos
favorable que el previsto para el resto del personal civil que presta sus
servicios al Estado.
Agrega el citado
funcionario, que un trato discriminatorio en contra de quienes cumplen
funciones en el Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, significa
desconocimiento y transgresión a lo dispuesto por el artículo 13
constitucional.
Por su parte, indica
que mediante el Decreto 1214 de 1990 el legislador extraordinario estableció un
régimen especial para determinados servidores públicos. Los llamados
"regímenes excepcionales" se ajustan a la norma superior, en cuanto
suponen la existencia de unas condiciones prestacionales más favorables para los
trabajadores. Sin embargo, cuando los mencionados estatutos consagran para sus
destinatarios un tratamiento discriminatorio o inequitativo en relación con el
reconocido a la generalidad de los trabajadores, las respectivas normas deben
ser descalificadas por quebrantar el principio de igualdad.
En efecto, según el
concepto fiscal, una disposición que imponga a las personas la obligación de
trabajar por fuera de la jornada reglamentaria, añadiendo que en este caso no
habrá lugar al reconocimiento y pago de horas extras, es contraria a la ley
fundamental, no sólo por desconocer el derecho a la igualdad, sino también
porque significa dar un tratamiento injusto a los trabajadores, desconociéndose
lo estipulado en los artículos 13 y 25 de la Carta Política.
En esta medida,
señala que vincularse laboralmente con el Estado no puede traer como
consecuencia el desmejoramiento de las condiciones de trabajo de las personas,
más aún cuando la administración pública se encuentra obligada a servir de
ejemplo a la comunidad en cuanto a la forma de tratar a quienes contribuyen con
su capacidad para que el Estado cumpla cabalmente sus funciones.
Afirma que si bien
es cierto la naturaleza de las funciones desempeñadas por el personal civil del
Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional exigen una disponibilidad en el
servicio, -de acuerdo con los artículos 150-19, literal e), 217 y 218 C.P.-,
también lo es que tanto el legislador ordinario como el extraordinario deben
estar siempre sometidos al imperio de la Carta Política, por ello resulta
inequitativo y contrario a los principios constitucionales, y a lo señalado en
convenios internacionales que se de un trato inequitativo a dicho personal
civil, frente a las garantías establecidas por la misma Carta al resto de personal
de igual índole.
Así pues, según el
Procurador, la permanente disponibilidad del personal civil vinculado al
Ministerio de Defensa y a la Policía Nacional no es razón suficiente para que
se desconozcan garantías mínimas laborales establecidas por el constituyente en
favor de todos los trabajadores.
Bajo estas premisas,
estima que el artículo 60 acusado que regula la jornada de trabajo de los
empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía exigiéndoles la
permanente disponibilidad, se ajusta al ordenamiento constitucional.
Sin embargo, señala
el Jefe del Ministerio Público que no sucede lo mismo con el artículo 62
demandado, al prohibir el reconocimiento y pago de horas extras por servicios
prestados fuera de la jornada reglamentaria de trabajo, omitiendo establecer al
menos, un período de descanso compensatorio, desconociendo a la vez, las
garantías mínimas laborales reconocidas por la Constitución y los Convenios de
la Organización Internacional del Trabajo.
V.      CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 5o de la Carta, la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente en relación con la
demanda de inconstitucionalidad promovida contra los artículos 60 y 62 del
Decreto 1214 de 1990.
La permanente
disponibilidad del trabajador y las jornadas máximas de trabajo - derecho al
descanso
El artículo 60 del
Decreto 1214 de 1990, que hace parte del régimen aplicable al personal civil
del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional, dispone que los empleados
públicos que allí prestan sus servicios lo harán dentro de la jornada
reglamentaria de la respectiva entidad, sin perjuicio de su permanente
disponibilidad.
La protección al
trabajo establecida por mandato del artículo 25 constitucional, incluye la
fijación de jornadas máximas, dentro de las cuales los trabajadores presten los
servicios propios de la relación laboral y estén sometidos a las órdenes del
patrono. La jornada permanente, indefinida e ininterrumpida, sin períodos de
descanso razonable previamente estipulados, atenta contra la dignidad del
trabajador, cercena su libertad, pone en peligro sus derechos a la salud y a la
vida, y causa daño a su familia, por lo que resulta contraria al ordenamiento
superior.
En efecto, el
artículo 1o. de la Carta Fundamental señala los principios constitucionales,
dentro de los cuales están el respeto a la dignidad humana y el trabajo. Por su
parte, el artículo 5o. del mismo ordenamiento señala que el Estado colombiano
reconoce sin discriminación, los derechos inalienables de la persona y protege
a la familia como institución básica de la sociedad.
A su vez, el
artículo 25 constitucional establece que el Estado garantiza el trabajo en
todas sus modalidades, en condiciones dignas y justas. E igualmente, el
artículo 53 superior dispone que el legislador deberá expedir el estatuto del
trabajo, el cual deberá contener una serie de principios y garantías mínimos
fundamentales, entre ellos, “la seguridad social, la capacitación, el
adiestramiento y el descanso necesario”.
Así pues, toda
relación laboral establecida por empleadores particulares, o por el Estado o
entidades públicas en su condición de patronos, exige a la luz del ordenamiento
jurídico, jornadas máximas y los períodos de descanso a ellas correspondientes.
Desde este punto de vista, la norma sub examine no vulnera el
ordenamiento constitucional, pues precisamente lo que establece es que los
servicios que prestan los empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la
Policía Nacional, serán ejecutados dentro de la jornada reglamentaria de la
respectiva institución.
No obstante, por la
naturaleza de la actividad que cumplen ciertas instituciones, como el
Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, o en razón de las
responsabilidades en cabeza de quienes ejercen determinados empleos, la
previsión de los períodos de jornada laboral y de lapsos de descanso no impide
que como una condición excepcional, previamente definida por la ley al
establecer la relación laboral, se tenga la permanente disponibilidad del
trabajador, es decir, la obligación de prestar sus servicios cuando estos sean
demandados por las autoridades competentes dentro de la entidad a la que
pertenecen, aun en días y horas que no hacen parte de su jornada normal, en
razón de ser ello indispensable por la prevalencia del interés general y para
el cumplimiento del objeto propio de aquella.
La disponibilidad
consiste no en la renuncia al descanso ni a la predeterminación de jornadas
máximas de trabajo -posibilidades estas que son inalienables de todo trabajador
e irrenunciables, según lo dispone el artículo 53 constitucional-, sino en el
compromiso de acudir a prestar los servicios que sean indispensables cuando así
lo exijan las circunstancias, desde luego, siempre que ellas se presenten
efectiva y objetivamente, y no sobre la base de que tales servicios, en su
carácter de extraordinarios, sean debidamente remunerados o compensados de
manera justa y razonable. No se trata entonces, del capricho o la voluntad
subjetiva del superior. En estas circunstancias, estima la Corte que el
artículo 60 del Decreto 1214 de 1990 se ajusta a la Constitución.
Las anteriores
consideraciones, con algunas adiciones, fueron tomadas del proyecto original de
sentencia, por cuanto respecto de la exequibilidad del artículo 60 del Decreto
1214 de 1990, acogido por unanimidad por la Sala Plena, se aprobó la ponencia
mencionada.
El pago de horas
extras del personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional.
El artículo 62 del
Decreto 1214 de junio 8 de 1990 demandado, dispone que no habrá lugar al
reconocimiento y pago de horas extras por razón de los servicios prestados
fuera de la jornada de trabajo.
El demandante afirma
como sustento de la acusación, que al no reconocérsele el derecho al descanso
compensatorio y al pago de las horas extras, se vulnera el derecho a la
igualdad, ya que no puede ser igual el salario de una persona que se encuentra
en las circunstancias mencionadas, que el de aquella que trabaja solamente ocho
horas diarias, pues la asignación debe estar acorde con la cantidad y calidad
de trabajo.
Cabe observar que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha aceptado la existencia de
regímenes especiales diferentes para los efectos del reconocimiento y pago de
prestaciones sociales en el sector público, con tratamientos jurídicos
desiguales, en razón a la naturaleza de la entidad a la cual se presta el
servicio y la labor desarrollada por el empleado, como el caso de los
trabajadores del sector de las comunicaciones, de la salud, de los docentes, de
los servidores de la Registraduría Nacional del Estado Civil, entre otros.
Igualmente, ha
admitido la existencia de un trato diferente para los servidores que aún
laborando dentro del mismo sector de la Rama Ejecutiva del Poder Público,
tienen una vinculación diferente, sea que ella provenga de una relación
contractual laboral con el Estado o de carácter legal o reglamentario, o bien
que se trate de un empleado de carrera administrativa o de libre nombramiento y
remoción.
Como es bien sabido,
la función que de acuerdo con la Constitución Política presta la Fuerza
Pública, no es igual a la que corresponde a las demás entidades del Estado, lo
que justifica que sus empleados tengan un régimen diferente.
En el caso del
personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, dada la
finalidad primordial de las Fuerzas Militares de defender la soberanía, la
independencia, la integridad del territorio nacional y el orden constitucional,
dichos servidores tienen un régimen especial de carrera, prestacional y
disciplinario, distinto al inherente al de los demás empleados del sector
público nacional, en virtud del mandato constitucional consagrado en el
artículo 217. Gracias a ello, aquellos empleados gozan de una serie de
beneficios prestacionales diferentes a los establecidas en las normas generales
que rigen para los demás servidores públicos (tales como pensión de jubilación,
primas y subsidios, etc.) y que en principio no cobijan a estos, con apoyo en
el artículo 13 de la Carta Política. Por ello, en el presente caso no se está
frente a supuestos iguales, lo que conduce a establecer un tratamiento
diferenciado desde el punto de vista constitucional.
Ahora bien, el
Decreto 1214 de junio 8 de 1990 reformó el estatuto y el régimen prestacional
del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional y aunque en
el precepto acusado se establece como prohibición absoluta el pago de horas
extras para dicho sector, razones especiales en la prestación de servicios que
se consideran indispensables y necesarias para la adecuada y permanente
atención de determinados servicios que presta la Fuerza Pública, ameritan la
realización del trabajo suplementario durante un tiempo mayor al de la jornada
ordinaria, a juicio de la autoridad nominadora, lo que desde luego, genera el
derecho al pago del descanso compensatorio o al reconocimiento de horas extras
dentro de la disponibilidad presupuestal correspondiente.
De esta manera, no
hay duda que cuando por razones especiales del servicio en el Ministerio de
Defensa y en la Policía Nacional sea absolutamente indispensable la realización
de determinados trabajos en horas distintas de la jornada ordinaria,
excepcionalmente, el jefe del respectivo organismo, como ocurre dentro de la
misma Rama Ejecutiva del Poder Público, puede autorizar dicha labor y por
consiguiente, el descanso compensatorio o el pago de las horas extras, dentro
de las condiciones presupuestales, sin que ello implique en forma genérica y en
todos los casos, el reconocimiento de los mismos, por razón de los servicios
prestados fuera de la jornada reglamentaria de trabajo, sin autorización alguna
y con fundamento en la permanente disponibilidad.
Así pues, son las
razones especiales del servicio, para que se pueda cumplir con eficiencia la
finalidad primordial que tienen las Fuerzas Militares, las que en casos
excepcionales -cuando se determine por la autoridad nominadora-, hacen viable
el reconocimiento de las horas extras o el descanso compensatorio para quienes
deben permanecer durante un tiempo superior a la jornada ordinaria
reglamentaria.
Por consiguiente, la
prohibición absoluta del pago de horas extras o el reconocimiento del descanso
compensatorio debe otorgarse no en forma genérica, dada la naturaleza de la
entidad y las funciones que tiene la Fuerza Pública (artículo 217 CP.), las
cuales son de carácter permanente, y muy diferentes a las que conciernen a los
demás empleos de la rama ejecutiva, ya que como se reitera, solamente cuando
sea indispensable la realización en casos excepcionales, por necesidades
razonables del servicio, puede la autoridad nominadora proceder en la forma mencionada,
dentro de las limitaciones expresadas en esta providencia.
De ahí que, la norma
es exequible con las condiciones anotadas, pues de lo que se trata no es del
reconocimiento absoluto en todos los casos del pago de las horas extras, ya que
la naturaleza de la actividad desarrollada (artículo 217 CP.), impide decretar
el pago de las mismas cuando no median las circunstancias especiales de
necesidades del servicio, la autorización del jefe del respectivo organismo y
la disponibilidad presupuestal.
Por lo anterior, se
declarará la exequibilidad del artículo 62 del Decreto 1214 de 1990 dentro de
los siguientes condicionamientos: a) el trabajo complementario debe
corresponder a la exigencia de servicios estrictamente necesarios e
indispensables para asegurar el cumplimiento de las funciones esenciales a
cargo del Ministerio; b) esa jornada extra no debe rebasar los límites
razonables que deben ser establecidos por la administración, en razón de la
naturaleza propia de la función, y c) al empleado debe concedérsele en estos
casos el descanso compensatorio o el pago de las horas extras.
VI.    DECISION
En razón a lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional obrando en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero. Declarar
EXEQUIBLE el artículo 60 del Decreto1214 de 1990.
Segundo. Declarar
EXEQUIBLE el artículo 62 del Decreto 1214 de 1990, salvo que por razones
especiales, a juicio de la autoridad nominadora, se haga indispensable por
necesidades del servicio, el trabajo por un tiempo mayor al de la jornada
reglamentaria, caso en el cual deberá decretarse el reconocimiento y pago de
horas extras o el descanso compensatorio, dentro de la disponibilidad
presupuestal correspondiente, y conforme a lo expuesto en la parte motiva de
esta providencia.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-024/98
PRINCIPIO A
TRABAJO IGUAL SALARIO IGUAL/DERECHO A LA IGUALDAD-Discriminación (Salvamento de voto)
Para la Corte, la
proporcionalidad de la remuneración exige que a mayor trabajo el salario sea
superior. Son esos criterios los que, a nuestro modo de ver, han debido
orientar el análisis de constitucionalidad confiado a la Corte en esta
oportunidad, con lo cual se habría evitado el notorio e innecesario contraste
que ahora se observa entre lo inexplicablemente aceptado por el fallo del cual
discrepamos y el conjunto de la doctrina hasta ahora elaborada por la
Corporación. De esa exequibilidad discrepamos diametralmente por cuanto el
precepto, a nuestro juicio, contrariaba no solamente los perentorios términos
que contemplan como derecho mínimo e inalienable de todo trabajador una
remuneración "proporcional a la cantidad y calidad de trabajo", sino
que obliga al Estado a proteger el trabajo en condiciones dignas y justas, y
además, por contera, el principio constitucional de la igualdad, si se tiene en
cuenta que la prohibición, comparada con el régimen general aplicable a los
demás servidores públicos, discrimina a algunos de ellos sin justificación
razonable.
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Improcedencia/NORMA LEGAL-Improcedencia de modificación por
sentencia (Salvamento de voto)
La prohibición
legal del artículo estudiado es tan categórica que no permite distinciones
entre diversos sentidos -unos constitucionales y otros inconstitucionales-,
como para que el juez de la Carta acepte los primeros y deseche los segundos.
La norma tiene un solo y único entendimiento: prohibe el reconocimiento y pago
de horas extras a un determinado sector de trabajadores estatales. Y, por
tanto, la Corte, ante ella, no tenía sino dos alternativas: declaraba su
exequibilidad o definía su inexequibilidad, en ambos casos pura y simplemente.
Estaba fuera de toda posibilidad modificar el texto de la norma, como en efecto
se ha hecho.
PERSONAL DE LAS
FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Discriminación en compensación por horas extras
(Salvamento de voto)
Aunque se
justifica la disponibilidad permanente del personal que labora en las distintas
Fuerzas, no tiene fundamento que los servicios prestados por tal personal en
tiempo adicional al reglamentario carezcan de compensación -como lo dispone la
norma declarada exequible-, bajo el criterio de un trato odioso, pues ello
genera un claro desequilibrio que se traduce en desigualdad y que significa
arbitrariedad del legislador. Y peor todavía: la consagración de una razón de
Estado, en desmedro de derechos fundamentales del trabajador en cuanto persona.
No es motivo válido, para establecer la discriminación, la existencia de un
régimen prestacional especial para esta clase de servidores públicos. Su razón
de ser estriba en la naturaleza de la actividad y en los peligros que encierra.
La de las horas extras guarda relación específica con el trabajo suplementario
de quien labora extraordinariamente. Lo primero tiene una justificación
colectiva. Lo segundo una causa individual y concreta. No se pueden compensar,
como lo hace la Sentencia.
Referencia:
Expediente D-1751
Los suscritos magistrados, aunque estamos
de acuerdo en la declaración de exequibilidad del artículo 60 del Decreto 1214
de 1990, salvamos nuestro voto en relación con lo resuelto al definir la constitucionalidad
del 62 Ibídem.
Consideramos que, como lo expresaba la
ponencia original, no acogida por la Corte, elaborada por el Magistrado José
Gregorio Hernández Galindo, tal disposición violaba de manera ostensible varios
postulados y preceptos de la Carta Política y, en consecuencia, ha debido ser
declarada inexequible.
Según el artículo 25 de la Constitución
Política, el trabajo goza, en todas sus modalidades, de la especial protección
del Estado y toda persona tiene derecho a él "en condiciones dignas y
justas".
Si seguimos la trayectoria jurisprudencial
de la Corte, ignorada en este caso, podríamos citar numerosas sentencias
-proferidas tanto en razón del control abstracto de constitucionalidad como a
propósito de la revisión eventual de fallos de tutela- en las cuales se ha
sostenido un criterio cuya validez no se remite a duda frente a la Constitución
de 1991: el de que una de las condiciones básicas de dignidad y justicia en la
relación laboral, en cuanto toca con la esencia misma de su causa, reside en la
proporcionalidad entre la remuneración del servicio y la cantidad y calidad del
trabajo. Así se ha expuesto, entre otras, en la muy reciente Sentencia SU-519
proferida por la Sala Plena el 15 de octubre de 1997:
"Parte bien
importante de la dignidad y justicia en medio de las cuales el
Constituyente exige que se establezcan y permanezcan las relaciones laborales
consiste en la proporcionalidad entre la remuneración que reciba el trabajador
y la cantidad y calidad de su trabajo (artículo 53 C.P.).
Para la Corte es
claro que todo trabajador tiene derecho, de nivel constitucional, a que se lo
remunere, pues si el pago de sus servicios hace parte del derecho fundamental
al trabajo es precisamente en razón de que es la remuneración la causa o el motivo,
desde el punto de vista de quien se emplea, para establecer la vinculación
laboral.
Ahora bien, esa
remuneración no puede ser simplemente simbólica. Ha de ser adecuada al esfuerzo
que implica la tarea cumplida por el trabajador, a su preparación, experiencia
y conocimientos y al tiempo durante el cual vincule su potencia de trabajo a
los fines que interesan al patrono". (Se subraya).
Para la Corte, que en esa materia ha venido
dando desarrollo al artículo 53 de la Constitución Política, la proporcionalidad
de la remuneración exige que a mayor trabajo el salario sea superior.
En Sentencia T-174 del 8 de abril de 1997,
la Sala Quinta de Revisión sostuvo:
"Es propio de
la dignidad en que debe desenvolverse la relación laboral que el trabajo se
remunere proporcionalmente a su cantidad y calidad, como lo impone el artículo
53 de la Constitución.
Todo trabajo debe
ser remunerado, desde el primer minuto en que se presta, pues del salario
depende la subsistencia del trabajador y el sostenimiento de su familia. Que se
le pague por vincular su fuerza, su ingenio, su pericia y su tiempo a las
finalidades de otro -sea éste una persona privada o el mismo Estado- es algo
que se constituye en derecho inalienable a partir del trabajo mismo y no por
las solemnidades o trámites de índole legal o reglamentario con base en las
cuales se haya pactado la prestación de servicios personales".
Son esos criterios los que, a nuestro modo
de ver, han debido orientar el análisis de constitucionalidad confiado a la
Corte en esta oportunidad, con lo cual se habría evitado el notorio e
innecesario contraste que ahora se observa entre lo inexplicablemente aceptado
por el fallo del cual discrepamos y el conjunto de la doctrina hasta ahora
elaborada por la Corporación.
Las dos disposiciones acusadas, que hacen
parte del Estatuto que consagra el régimen prestacional del personal civil del
Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional (Decreto 1214 de 1990), disponen
respectivamente que los empleados públicos que de allí dependen "deben
prestar sus servicios dentro de la jornada reglamentaria de la respectiva
repartición, sin perjuicio de la permanente disponibilidad" (art. 60) y
que "no habrá lugar al reconocimiento y pago de horas extras por razón de
servicios prestados fuera de la jornada reglamentaria de trabajo" (art.
62).
El primero de tales preceptos se aviene a
la Constitución, aceptando que la razón de la permanente disponibilidad de los
servidores públicos correspondientes encuentra soporte en el tipo de funciones
institucionales de los señalados organismos, tal como lo expresa la Sentencia,
aunque los suscritos magistrados pensamos que la exequibilidad declarada, como
se proponía en el proyecto original, se condicionara en el sentido de que, al
contrario de lo dispuesto por el artículo 62 demandado, los servicios prestados
por fuera del tiempo reglamentario sean remunerados justa y razonablemente.
Llama la atención el hecho de que, en el
texto final de la Sentencia, se hubieran dejado las mismas expresiones
iniciales a ese respecto, pero precedidas de la palabra "no", dando
al concepto de remuneración el carácter de algo no permitido por el orden
jurídico.
El párrafo del que se trata dice así:
"La
disponibilidad consiste no en la renuncia al descanso ni a la predeterminación
de jornadas máximas de trabajo -posibilidades estas que son inalienables de
todo trabajador e irrenunciables, según lo dispone el artículo 53
constitucional-, sino en el compromiso de acudir a prestar los servicios que
sean indispensables cuando así lo exijan las circunstancias, desde luego,
siempre que ellas se presenten efectiva y objetivamente, y no sobre la base
de que tales servicios, en su carácter de extraordinarios, sean debidamente
remunerados o compensados de manera justa y razonable". (Hemos subrayado).
A la inversa, la propuesta que se llevó a
la Sala Plena por el Magistrado Ponente inicial, que suscribimos en su
integridad y que incorporamos al presente salvamento de voto, decía:
"La
disponibilidad consiste, no en la renuncia al descanso ni a la predeterminación
de jornadas máximas de trabajo -posibilidades éstas que son inalienables de
todo trabajador e irrenunciables, como lo dispone el artículo 53 de la Carta-,
sino en el compromiso de acudir a prestar los servicios que sean indispensables
cuando así lo exijan las circunstancias, desde luego siempre que ellas se
presenten efectiva y objetivamente -no puede tratarse del capricho o la
voluntad subjetiva del superior- y sobre la base de que tales servicios -en su
carácter de extraordinarios- sean debidamente remunerados o compensados de
manera justa y razonable". (Hemos subrayado).
En lo que se refiere a la segunda de las
normas examinadas, en ella el legislador plasma, como varias veces lo reconoce
la Sentencia, una prohibición absoluta de reconocer y pagar horas extras
por razón de los servicios prestados fuera de la jornada reglamentaria de
trabajo.
La disposición resulta tan tajante y
definitiva que, si nos ajustamos a su tenor, el servidor público que reconozca
o pague por concepto de horas extras a los empleados a quienes se refiere
incurre en un acto abiertamente contrario a la ley -lisa y llanamente
prohibitiva-, por lo cual sin perjuicio de las sanciones que le fueran aplicables,
el reconocimiento o pago tendría objeto ilícito.
La Corte ha declarado sin embargo que el
mandato legal es exequible, es decir, ejecutable, por no violar la
Constitución Política, y, en tanto que ello es así, la prohibición quedó
vigente: no fue retirada del ordenamiento jurídico, como lo proponía el
proyecto original.
De esa exequibilidad discrepamos
diametralmente por cuanto el precepto, a nuestro juicio, contrariaba no
solamente los perentorios términos del artículo 53 de la Constitución, que contemplan
como derecho mínimo e inalienable de todo trabajador una remuneración
"proporcional a la cantidad y calidad de trabajo", sino, en
concordancia con él, el 25 Ibídem, que obliga al Estado a proteger el trabajo
en condiciones dignas y justas, y además, por contera, el principio
constitucional de la igualdad (art. 13 C.P.), si se tiene en cuenta que la
prohibición, comparada con el régimen general aplicable a los demás servidores
públicos, discrimina a algunos de ellos sin justificación razonable.
Pero nuestra discrepancia va más allá: la
Sentencia es contradictoria. Declara la exequibilidad de la prohibición
absoluta en mención, y a renglón seguido la condiciona en términos que sin duda
la desvirtúan por completo e introducen confusión: "...salvo que por
razones especiales, a juicio de la autoridad nominadora, se haga indispensable
por necesidades del servicio, el trabajo por un tiempo mayor al de la jornada
reglamentaria, caso en el cual deberá decretarse el reconocimiento y pago de
horas extras o el descanso compensatorio, dentro de la disponibilidad
presupuestal correspondiente, y conforme a lo expuesto en la parte motiva de
esta providencia".
Aparece de bulto el carácter evidentemente
legislativo de la resolución, que no encaja dentro de los criterios aceptados
por la Corte en lo referente al condicionamiento de sus sentencias cuando la
estructura de la norma examinada lo permite y el examen de su sentido, conforme
a la Constitución, lo hace indispensable.
Tal modalidad de fallo ha sido aceptada en
Colombia, como en varios tribunales constitucionales del mundo, en cuanto es
una forma de asegurar, al lado del imperio efectivo de los principios y
preceptos de la Constitución, la supervivencia de las normas legales objeto de
control constitucional siempre que se excluyan los sentidos de ellas que el
juez ha encontrado incompatibles con el ordenamiento básico del Estado.
Los suscritos hemos prohijado esa expresión
de la técnica de control constitucional, cultivada con éxito en varias
ocasiones por esta Corte. Pero consideramos que este no era el caso. En primer
lugar, la prohibición legal del artículo estudiado es tan categórica que no
permite distinciones entre diversos sentidos -unos constitucionales y otros
inconstitucionales-, como para que el juez de la Carta acepte los primeros y
deseche los segundos. La norma tiene un solo y único entendimiento: prohibe el
reconocimiento y pago de horas extras a un determinado sector de trabajadores
estatales. Y, por tanto, la Corte, ante ella, no tenía sino dos alternativas:
declaraba su exequibilidad o definía su inexequibilidad, en ambos casos pura y
simplemente. Estaba fuera de toda posibilidad modificar el texto de la norma,
como en efecto se ha hecho.
Por otra parte, el condicionamiento
introducido creó en realidad una nueva proposición jurídica, por cierto
bastante compleja.
Al respecto podemos formular varias
observaciones:
-En realidad se consagra la viabilidad del
pago de horas extras como requisito de constitucionalidad del artículo.
Exactamente lo contrario de lo que él dispone, por lo cual lo que se ha debido
deducir no era su ajuste a la Constitución sino, precisamente, su
inconstitucionalidad.
-Las condiciones que se establecen son
cabalmente las que normalmente exige el legislador para que proceda el pago de
horas extras en otras instituciones del Estado. Luego podría preguntarse: ¿en
qué quedó la prohibición? ¿no habría sido más propicio para el efecto querido,
una declaración de inexequibilidad, como la que fue rechazada por la Sala?
-No explica la Sentencia cuáles serían las
"razones especiales" -se supone que extraordinarias- que permitirían
a la autoridad nominadora reconocer y pagar horas extras.
-Todo se deja al "juicio de la
autoridad nominadora", sin norma legal que se lo permita -fijando los
casos y determinando las reglas- y, peor aún, contra una disposición
legal, declarada exequible, que prohibe absolutamente reconocer y pagar horas
extras.
En verdad, la Sentencia no sustenta la
exequibilidad. Al menos no lo hace con razones sólidas ni convincentes. Y, en
cuanto a los motivos constitucionales del condicionamiento, tan sólo se
encuentran en el siguiente párrafo, cuyo sentido no se desentraña con
facilidad:
"Por
consiguiente, la prohibición absoluta del pago de horas extras o el
reconocimiento del descanso compensatorio debe otorgarse no en forma genérica,
dada la naturaleza de la entidad y las funciones que tiene la Fuerza Pública
(artículo 217 C.P.), las cuales son de carácter permanente y muy diferentes a
las que concierne a los demás empleos de la rama ejecutiva, ya que como se
reitera, solamente cuando sea indispensable la realización en casos
excepcionales, por necesidades razonables del servicio, puede la autoridad
nominadora proceder en la forma mencionada, dentro de las limitaciones
expresadas en esta providencia".
En otro aspecto del análisis, debe anotarse
que en la Sentencia se encuentran varias imprecisiones, relevantes desde el
punto de vista constitucional:
Por lo menos en dos de sus párrafos
(páginas 11 y 12) se pretende justificar el trato divergente en perjuicio de
los empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional con
el argumento de que ello es válido "dada la finalidad primordial de las
Fuerzas Militares de defender la soberanía y la independencia, la
integridad del territorio nacional y el orden constitucional"
(subrayamos), con lo cual se da a entender, erróneamente, que la Policía hace
parte de las Fuerzas Militares, cuando el artículo 216 de la Constitución, en
concordancia con los artículos 217 y 218, diferencia con claridad la
integración, la naturaleza y las funciones de unas y otras instituciones.
El fallo parece confundir "Fuerza
Pública" con "Fuerzas Militares", como puede observarse por las
constantes referencias que hace -hablando de la Policía- al artículo 217 de la
Constitución.
En cuanto al personal del Ministerio de
Defensa, no se ve el motivo por el cual su régimen haya de ser distinto por
razón de la finalidad asignada a las Fuerzas Militares. El Ministerio es un organismo
del Gobierno de la República, civil, encargado de formular, en su área, las
políticas que trace el Presidente, de dirigir la actividad administrativa y de
ejecutar la ley. La responsabilidad propia del Ministerio de Defensa no se
agota en la tarea de las Fuerzas Militares ni se confunde con ella.
Ahora bien, que la función atribuida por la
Constitución a la Fuerza Pública "no es igual a la que corresponde a las
demás entidades del Estado" es algo innegable. Lo difícil de aceptar, a la
luz de la Constitución, es que tal diferencia funcional tenga que reflejarse en
el desconocimiento de una de las garantías laborales que la Carta contempla
como mínimas: la remuneración proporcional a la cantidad y calidad del
trabajo.
En otros términos, aunque se justifica la
disponibilidad permanente del personal que labora en las distintas Fuerzas, no
tiene fundamento que los servicios prestados por tal personal en tiempo
adicional al reglamentario carezcan de compensación -como lo dispone la norma
declarada exequible-, bajo el criterio de un trato odioso, pues ello genera un
claro desequilibrio que se traduce en desigualdad y que significa arbitrariedad
del legislador. Y peor todavía: la consagración de una razón de Estado,
en desmedro de derechos fundamentales del trabajador en cuanto persona.
Con el debido respeto por lo decidido, no
es motivo válido, para establecer la discriminación, la existencia de un
régimen prestacional especial para esta clase de servidores públicos. Su razón
de ser estriba en la naturaleza de la actividad y en los peligros que encierra.
La de las horas extras guarda relación específica con el trabajo suplementario
de quien labora extraordinariamente. Lo primero tiene una justificación
colectiva. Lo segundo una causa individual y concreta. No se pueden compensar,
como lo hace la Sentencia.
ANTONIO BARRERA CARBONELL           JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado                         Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Fecha, ut supra.
Adición al
Salvamento de voto a la Sentencia C-024/98
Además de lo
expuesto, los suscritos magistrados debemos indicar que salvamos voto en cuanto
a los alcances del fallo. No solamente ha debido declararse la inexequibilidad
del artículo 62 del Decreto 1214 de 1990 sino que, por unidad de materia, ella
ha debido extenderse a las normas que prohiben el pago de horas extras al
personal uniformado de la Policía Nacional.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado