C-397-20
Sentencia
C-397/20
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Exequibilidad parcial
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR
COVID-19-Juicio
de constitucionalidad
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia
de la Corte Constitucional
CONSTITUCION
POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de
excepción
ESTADOS
DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado
ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
A la luz del artículo 215 de la
Constitución Política, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el
Presidente de la República y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos
distintos a los previstos por los artículos 212 y 213 que: (i) perturben
o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública.
CALAMIDAD
PUBLICA-Definición
En
cuanto a la calamidad pública, se ha entendido que esta alude a un evento o
episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera
gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera
imprevista y sobreviniente.
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El
artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por
períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de
noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que
los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza
de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el presidente y todos los
ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Igualmente (id) referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán -de
forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los
cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que
el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias
del Congreso de la República
En
relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de
emergencia, el mismo artículo constitucional dispone que: (i) examinará hasta
por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos Cámaras, el
informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron
el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente
sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar,
modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas
materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer
sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si
no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y
materiales
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal
El
examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres
exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por
todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y
durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación.
Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia
haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que
los decretos de desarrollo no lo excedan.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material
El examen material comprende el
desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen
expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de finalidad
A la luz de este juicio, toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente
encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o
agravación de sus efectos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de conexidad material
Con
este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación
entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno
Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo,
es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de motivación suficiente
(…) ha
sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por
cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del
decreto de emergencia, el presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible
frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para
aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la
LEEE establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los
cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos
constitucionales”.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de ausencia de arbitrariedad
(…) tiene
por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas
que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. Bajo ese
entendido, la Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en
los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de
los derechos y libertades fundamentales; (ii) no interrumpan el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en
particular, (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las funciones
básicas de acusación y juzgamiento.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de intangibilidad
(…) parte del
reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, de conformidad con los
artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera
durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que, en virtud del
derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos
intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser
sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres
humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio
de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el
derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de no contradicción específica
(…) tiene
por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos:
(i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados
internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación
del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto
es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha
destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso
mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá
desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos
contemplados en el artículo 215.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de incompatibilidad
(…) según el artículo 12 de la LEEE,
exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones
por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de necesidad
(…) previsto en el
artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto
legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis
debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en
verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o
evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o
subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento
jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas
para lograr los objetivos de la medida excepcional.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de proporcionalidad
(…) que
se desprende del artículo 13 de la LEEE exige que las medidas que se adopten en
desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la
gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha
precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ella se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, como en el juicio de ausencia de
arbitrariedad.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de no discriminación
(…) el
cual encuentra su fundamento en el artículo 14 de la LEEE, exige que las
medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no pueden entrañar
segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías
sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto
legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.
MODIFICACION DEL PRESUPUESTO-Atribución legislativa
Los artículos 345, 346 y 347 constitucionales
contemplan la reserva de ley para la expedición, modificación o adición del
Presupuesto General de la Nación, lo que es una manifestación de la garantía
del principio de separación de poderes y el principio democrático en la
adopción de las decisiones relacionadas con el uso y la destinación de los
recursos públicos. De conformidad con lo dispuesto por estos principios, para
que los gastos efectivamente se ejecuten, las partidas deben aprobarse por el
Congreso al expedir la ley anual de Presupuesto. Así, en tiempos de normalidad
institucional, la regla general es que no se podrá hacer erogación o gasto
alguno con cargo al tesoro público, ni trasferir créditos que no se encuentren
en el Presupuesto de gastos decretados por el Congreso, las asambleas
departamentales, o los concejos distritales o municipales.
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Modificación
por el Ejecutivo en estado de emergencia
En el diseño constitucional de los estados de
excepción, se mantiene la reserva de ley del manejo del Presupuesto General de
la Nación y la regulación de los recursos públicos. La Ley Estatutaria 137 de
1994 regula las facultades atribuidas al Gobierno durante los estados
de excepción, entre las cuales está la potestad para cambiar la destinación de
algunas rentas, reasignar partidas y realizar operaciones presupuestales, con
la finalidad de obtener y destinar recursos dirigidos a la superación del
estado de excepción. Todo ello convierte al Gobierno en legislador
extraordinario. Las modificaciones pueden versar tanto en la fuente de los
ingresos fiscales como en la destinación de los créditos contenidos en el
mismo.
EMERGENCIA SOCIAL-Alcance
de modificaciones en Presupuesto General de la Nación
ESTADO
DE EXCEPCION-Permite al gobierno efectuar los créditos
adicionales y traslados presupuestales ocasionados, constituyendo la fuente del
gasto el decreto que declaró el Estado de Excepción
ESTADOS DE EXCEPCION-Límites
a facultades del Ejecutivo para prevenir excesos
DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL
QUE MODIFICA PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Conexidad y
especificidad
DECRETO
LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL QUE MODIFICA PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Condiciones
particulares que deben verificarse
(...)
la Sala Plena considera que el ordenamiento jurídico le otorga al Gobierno
Nacional la facultad de acudir a esta herramienta excepcional para superar
emergencias y ante la urgencia de atender adiciones o modificaciones al
Presupuesto General de la Nación que por necesidad de adoptar medidas
inmediatas no sea posible acudir al trámite del procedimiento legislativo ordinario.
Pero, ha definido que deben cumplirse tres condiciones: (i) se hayan
identificado las fuentes adicionales de recursos; (ii) estas fuentes
adicionales de recursos se adicionen al Presupuesto general de la Nación de
acuerdo con la normatividad vigente; y (iii) debe cumplir con los juicios
y demás principios que
orientan el Presupuesto general de la
Nación.
CREDITOS ADICIONALES Y TRASLADOS PRESUPUESTALES-Naturaleza
TRASLADOS
PRESUPUESTALES-Competencia para efectuarlos
PRESUPUESTO GENERAL DE
LA NACION-Contracréditos
(…) la Sala Plena concluye que los contra créditos y
créditos son modificaciones a la ley del Presupuesto General de la Nación que
le impone al Gobierno la obligatoria presentación de un proyecto de ley en
tiempos de normalidad constitucional o la expedición de un decreto legislativo,
en el marco de un Estado de excepción.  Lo que se diferencia de las
modificaciones que no modifican el monto total de las apropiaciones de la
sección del Presupuesto, las cuales pueden ser realizadas por el Gobierno
nacional a través de un acto administrativo y siguiendo las reglas de los
decretos reglamentarios del Estatuto orgánico del Presupuesto, como lo dispone
el artículo 1 del Decreto 4836 de 2011.
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR
COVID-19-Exequibilidad
del Decreto Legislativo 637 de 2020
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE
ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Contenido
y alcance
DECRETO DE LIQUIDACION DEL PRESUPUESTO-Expedición por Gobierno
Desde
una perspectiva material, es indiscutible que la liquidación es un acto propio
de un decreto reglamentario, pues se trata de la norma necesaria para ejecutar
la Ley del Presupuesto a las que hace referencia el artículo 67 del Estatuto
orgánico del Presupuesto. Este precepto le otorga al Presidente la competencia
para expedir el decreto liquidatario como suprema autoridad administrativa, no
como legislador de excepción. Por lo tanto, no existe ninguna razón para que en
un estado de emergencia esta situación cambie, por lo que la naturaleza y el
control del acto no puede depender de la voluntad del Gobierno sino del
contenido de las normas que va a expedir.
PRECEDENTE JUDICIAL-Aplicación
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Inexequibilidad parcial por cuanto no
supera el juicio de necesidad jurídica
Para
la Sala Plena, las medidas contempladas en los artículos 6, 7, 8, 9, 10 y 12
son inconstitucionales por no superar el juicio de necesidad jurídica. El
Gobierno hizo uso de las facultades extraordinarias para hacer liquidaciones
sin que ello fuera necesario. Toda vez que el acto de liquidación tiene una naturaleza
eminentemente ejecutiva, en consecuencia, su naturaleza, así como el órgano
competente para hacer el control posterior se encuentra específicamente
regulada en la Constitución, la LEEE y el Estatuto orgánico del Presupuesto.
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Improcedencia de modificación a través
de un acto administrativo
El Gobierno no tiene la facultad de
modificar el Presupuesto General de la Nación cuando actúa en calidad de jefe
de la administración, cuyas facultades despliega mediante actos
administrativos. Lo que supondría, entre otras una “deslegalización” de las
adiciones y modificaciones de la ley del Presupuesto General de la Nación.
Configurándose una vulneración a la reserva de ley y al principio de separación
de poderes.
ESTADOS
DE EXCEPCION-Colaboración armónica entre
Gobierno Nacional y Congreso de la República
La Sala Plena considera importante
reiterar la importancia de mantener en los Estados de excepción las relaciones
y la coordinación armónica de las funciones entre el Gobierno Nacional y el
Congreso de la República, por respeto de los principios del Estado
constitucional, en particular el principio democrático, el principio de
separación de poderes y el respeto a la cláusula general de competencia
legislativa en cabeza del Congreso de la República.
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Toda
modificación efectuada debe ser informada al Congreso de la República
(…) esta Corporación insiste en que los
informes son un trámite necesario para que el Congreso de la República pueda
cumplir con las funciones legislativa y la de control político. En la medida
que es el poder legislativo, en desarrollo de su plena autonomía, el órgano
encargado de cambiar, derogar o modificar este tipo de normas expedidas por el
Gobierno Nacional. Además, es el órgano encargado de hacer la citación,
presentar el cuestionario y confeccionar el debate al Ministro de Hacienda y
crédito público por las adiciones o modificaciones presupuestales, por resaltar
las acciones más relevantes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 215
constitucional, la ley 137 de 1994 (LEEE) y la ley 5 de 1992.
ESTADOS DE EXCEPCION-Control
político y control jurídico/ESTADOS DE EXCEPCION-Controles no son
excluyentes
CORTE
CONSTITUCIONAL-Competencia para modular los efectos de sus sentencias
DECLARACION DE
INEXEQUIBILIDAD-Efectos retroactivos
(...) la Sala Plena de esta Corporación
declarará la inexequibilidad del artículo 11 del Decreto 813 del 2020 con
efectos retroactivos, de conformidad con las consideraciones realizadas por la
Sala Plena en relación con la validez material de la disposición objeto de
estudio. Ante la flagrante vulneración de los artículos 345, 346 y 347
constitucionales, en particular la reserva de ley, el principio de separación
de poderes y el principio democrático; así como del desconocimiento del
procedimiento establecido en el ordenamiento jurídico para que el Gobierno
realice adiciones y modificaciones de la ley del Presupuesto General de la
Nación; de las reglas del Estatuto orgánico del Presupuesto y el sistema de
controles políticos y jurídicos al que deben someterse este tipo de normas, se
declara inexequible desde el momento de la expedición de del Decreto 813 de
2020.
Referencia:
Expediente RE-340
Revisión
automática de constitucionalidad del Decreto Legislativo 813 de 2020 “Por el
cual se modifica el Presupuesto general de la nación de la vigencia fiscal 2020
y se efectúa su correspondiente liquidación en el marco de la Emergencia
Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo
de 2020”.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Bogotá,
D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil veinte (2020)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, en especial, aquellas establecidas en los artículos
215 y 241.7 de la Constitución, así como las previstas en el Decreto ley 2067
de 1991 y en la ley 137 de 1994 profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En
ejercicio de la facultad prevista en el artículo 215 de la Constitución, el Presidente
de la República expidió el Decreto Legislativo 637 de 2020, “Por el cual se
declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el
territorio nacional”, por el término de treinta (30) días calendario.
2.
El
Gobierno Nacional profirió el Decreto Legislativo 813 de 2020 “Por el cual se
modifica el Presupuesto general de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se
efectúa su correspondiente liquidación, en el marco de la Emergencia Económica,
Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”. Esta
norma fue remitida a la Corte para su control automático de constitucionalidad
mediante oficio del 5 de junio de 2020, suscrito por la Secretaría Jurídica de
la Presidencia de la República.
3.
En
virtud del sorteo realizado por la Sala Plena, la sustanciación del presente
proceso le correspondió al Magistrado Alberto Rojas Ríos.
4.
Mediante
Auto del 26 de junio de 2020, el despacho sustanciador asumió el conocimiento
del presente asunto y ordenó comunicar de forma inmediata el inicio del trámite
al Presidente de la República y a los Ministerios de Hacienda y crédito
público, de Educación nacional, al Departamento Nacional de Planeación, al
Consejo nacional de política económica y social (Conpes) y al Consejo superior
de política fiscal para  que presentaran los argumentos que justifican la
expedición del Decreto objeto de control y respondieran el cuestionario
realizado por esta Corporación. Así mismo, se ordenó la fijación en lista para
la participación ciudadana y el traslado al Procurador General de la Nación
para que rindiera el concepto de su competencia.
5.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios del control automático de los
decretos legislativos y una vez recibido el concepto del Procurador General de
la Nación, procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a decidir de fondo
el asunto de la referencia.
II.
TEXTO
DEL DECRETO 813 DE 2020
La transcripción del texto completo del
Decreto Legislativo 813 de 2020, de acuerdo con su publicación en las páginas
21 a la 28 del Diario Oficial 51.335 del 4 de junio de 2020 se encuentra en el
anexo 1 de esta providencia. A continuación, se expone el articulado:
Decreto Legislativo 813 del 4 de
junio del 2020.
Por el cual se modifica el Presupuesto General de la
Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente
liquidación, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica
declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020
(…). DECRETA:
ARTÍCULO
1.     Adiciones   al       presupuesto de rentas y recursos de capital.
Adiciónese el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto
General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma de VEINTITRES
BILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL
($23.855.000.000.000), según el siguiente detalle:
RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION
ADICIONES
AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA Nación 2020
CONCEPTO
VALOR
I
-INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL
23.855.000.000.000
2.
RECURSOS
DE CAPITAL DE LA NACIÓN
23.731.000.000.000
6.
FONDOS
ESPECIALES DE LA NACIÓN
124,000.000.000
TOTAL
ADICIONES
23.855.000.000.000
ARTÍCULO 2. Reducciones al presupuesto
de rentas y recursos de capital. Teniendo en cuenta el impacto negativo en los
ingresos por los efectos sobre las finanzas públicas ocasionados por el
coronavirus – COVID 19 redúzcase el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital
del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma
de VEINTITRES BILLONES SETECIENTOS TREINTA Y UN MIL MILLONES DE PESOS MONEDA
LEGAL ($23.731.000.000.000), según el siguiente detalle:
RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION
REDUCCIONES
AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION 2020
CONCEPTO
VALOR
I
- INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL
23.731.000.000.000
1.
INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIÓN
23.731.000.000.000
TOTAL
REDUCCIONES
23.731.000.000.000
ARTÍCULO 3. Adiciones al presupuesto de
gastos o ley de apropiaciones. Adiciónese el Presupuesto de Gastos o Ley de
Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de
2020, en la suma de CIENTO VEINTICUATRO MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL
($124.000.000.000), según el siguiente detalle:
ADICIONES
AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION 2020
CTA
SUBC
CONCEPTO
APORTE
RECURSOS
TOTAL
PROG
SUBP
NACIONAL
PROPIOS
SECCION:
2101
MINISTERIO
DE MIINAS y ENERGIA
TOTAL
ADICIONES SECCIÓN
124,000.000.000
124,000.000.000
C.
INVERSION
124,000.000.000
124,000.000.000
2101
ACCESO
AL SERVICIO PÚBLICO
124,000.000.000
124,000.000.000
DOMICILIARIO
DE GAS
COMBUSTIBLE
2101
1900
INTERSUBSECTORIAL
MINAS y
124,000.000.000
124.000.000.000
ENERGIA
TOTAL
ADICIONES
124,000.000.000
124,000.000.000
ARTÍCULO 4. Contra créditos al
presupuesto de, gastos o ley de apropiaciones. Efectúense los siguientes contra
créditos en el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto
General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020, en la suma de CIENTO
TREINTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES SETECIENTOS
DIECISIETE MIL DIECISIETE PESOS MONEDA LEGAL ($133.499.717.017),
según el siguiente detalle:
CONTRACRÉDITOS
AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION 2020
CTA
SUBC
CONCEPTO
APORTE
RECURSOS
TOTAL
PROG
SUBP
NACIONAL
PROPIOS
SECCION:
0201
PRESIDENCIA
DE LA REPÚBLICA
TOTAL
CONTRACRÉDITOS SECCIÓN
50,000,000,000
50,000,000,000
A.
FUNCIONAMIENTO
50,000,000,000
50,000,000,000.
SECCION:
2201
MINISTERIO
DE EDUCACIÓN NACIONAL
TOTAL
CONTRACRÉDITOS SECCIÓN
83,499,717,017
83,499,717,017
C.
INVERSIÓN
83,499,717,017
83,499,717,017
2201
CALIDAD,
COBERTURA Y
79,959,556,051
79,959,556,051
FORTALECIMIENTO
DE LA EDUCACIÓN
INICIAL,
PRESCOLAR, BÁSICA y MEDIA
2201
700
INTERSUBSECTOR1AL
EDUCACIÓN
79,959,556,051
79,959,556,051
2299
FORTALECIMIENTO
DE LA GESTION y
3,540,160,966
3,540,160,966
DIRECCION
DEL SECTOR EDUCACION
2299
700
INTERSUBSECTORIAL
EDUCACIÓN
3,540,160,966
3,540,160,966
TOTAL
CONTRACRÉDITOS
133,499,717,017
133,499,717,017
ARTÍCULO 5. Créditos al presupuesto de
gastos o ley de apropiaciones. Con base en los recursos de que trata el
artículo anterior, efectúense los siguientes créditos en el Presupuesto de
Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la
vigencia fiscal de 2020, en la suma de CIENTO TREINTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS
NOVENTA Y NUEVE MILLONES SETECIENTOS DIECISIETE MIL DIECISIETE PESOS MONEDA
LEGAL ($133.499.717.017), según el siguiente detalle:
CRÉDITOS
AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2020
CTA
PROG
SUBC
SUBP
CONCEPTO
APORTE
NACIONAL
RECURSOS
PROPIOS
TOTAL
SECCIÓN
1301
MINISTERIO
DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
TOTAL
CRÉDITOS SECCIÓN
50,000,000,000
50,000,000,000
A.
FUNCIONAMIENTO
50,000,000,000
50,000,000,000
SECCIÓN
2201
MINISTERIO
DE EDUCACIÓN NACIONAL
TOTAL
CRÉDITOS SECCIÓN
83,499,717,017
83,499,717,017
C.
INVERSIÓN
83,499,717,017
83,499,717,017
2202
CALIDAD
Y FOMENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR
83,499,717,017
83,499,717,017
2202
700
INTERSUBSECTORIAL
EDUCACIÓN
83,499,717,017
83,499,717,017
TOTAL
CRÉDITOS
133,499,717,017
133,499,717,017
ARTÍCULO 6. Liquidación de las adiciones
al presupuesto de rentas y recursos de capital. Adiciónese el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación de la
vigencia fiscal de 2020 en la suma de VEINTITRES BILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA
Y CINCO MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($23.855.000.000.000),
según el siguiente detalle:
RENTAS
DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN
ADICIONES
AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2020
CONCEPTO
VALOR
I.
INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL
23.855.000.000.000
2.
RECURSOS DE CAPITAL DE LA NACIÓN
23.731.000.000.000
6.
FONDOS ESPECIALES DE LA NACIÓN
124,000.000.000
TOTAL
ADICIONES
23.855.000.000.000
ARTICULO 7. Liquidación de las
reducciones al presupuesto de rentas y recursos de capital. Redúzcase el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la
Nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma de VEINTITRES BILLONES
SETECIENTOS TREINTA Y UN MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL
($23.731.000.000.000), según el siguiente detalle:
RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION
REDUCCIONES
AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION 2020
CONCEPTO
VALOR
I
- INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL
23.731.000.000.000
1.
INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIÓN
23.731.000.000.000
TOTAL
REDUCCIONES
23.731.000.000.000
ARTÍCULO 8. Liquidación de las adiciones
al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Adiciónese el Presupuesto de
Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la
vigencia fiscal de 2020, en la suma CIENTO VEINTICUATRO MIL MILLONES DE PESOS
MONEDA LEGAL ($124.000.000.000), según el siguiente detalle:
ADICIONES AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA
NACIÓN 2020
CTA
SUBC
CONCEPTO
APORTE
RECURSOS
TOTAL
PROG
SUBP
NACIONAL
PROPIOS
SECCION:
2101
MINISTERIO
DE MIINAS y ENERGIA
TOTAL
ADICIONES SECCIÓN
124,000.000.000
124,000.000.000
C.
INVERSION
124,000.000.000
124,000.000.000
2101
ACCESO
AL SERVICIO PÚBLICO
124,000.000.000
124,000.000.000
DOMICILIARIO
DE GAS
COMBUSTIBLE
2101
1900
INTERSUBSECTORIAL
MINAS y
124,000.000.000
124,000.000.000
ENERGIA
TOTAL
ADICIONES
124,000.000.000
124,000.000.000
ARTÍCULO
9. Liquidación de los contra créditos al presupuesto de gastos o ley de
apropiaciones. Efectúense los siguientes contra créditos en el Presupuesto de
Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la
vigencia fiscal de 2020, en la suma de CIENTO TREINTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS
NOVENTA Y NUEVE MILLONES SETECIENTOS DIECISIETE MIL DIECISIETE PESOS MONEDA
LEGAL ($133.499.717.017), según el siguiente detalle:
CONTRACRÉDITOS
AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION 2020
CTA
SUBC
CONCEPTO
APORTE
RECURSOS
TOTAL
PROG
SUBP
NACIONAL
PROPIOS
SECCION:
0201
PRESIDENCIA
DE LA REPÚBLICA
TOTAL
CONTRACRÉDITOSSECCIÓN
50,000,000,000
50,000,000,000
A.
FUNCIONAMIENTO
50,000,000,000
50,000,000,000
SECCION:
2201
MINISTERIO
DE EDUCACIÓN NACIONAL
TOTAL
CONTRACRÉDITOS SECCIÓN
83,499,717,017
83,499,717,017
C.
INVERSIÓN
83,499,717,017
83,499,717,017
2201
CALIDAD,
COBERTURA Y
79,959,556,051
79,959,556,051
FORTALECIMIENTO
DE LA EDUCACIÓN
INICIAL,
PRESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA
2201
700
INTERSUBSECTORIAL
EDUCACIÓN
79,959.556,051
79,959,556,051
2299
FORTALECIMIENTO
DE LA GESTION y
3,540,160,966
3,540,160,966
DIRECCION
DEL SECTOR EDUCACION
2299
700
INTERSUBSECTORIAL
EDUCACIÓN
3,540,160,966
3,540,160,966
TOTAL
CONTRACRÉDITOS
133,499,717,017
133,499,717,017
ARTÍCULO
10. Liquidación de los créditos al presupuesto de gastos o ley de
apropiaciones, Con base en los recursos de que trata el artículo anterior,
ábranse los siguientes créditos en el Presupuesto de Gastos o Ley de
Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de
2020, en la suma de CIENTO TREINTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y NUEVE
MILLONES SETECIENTOS DIECISIETE MIL DIECISIETE PESOS MONEDA LEGAL
($133.499.717,017), según el siguiente detalle:
CRÉDITOS
AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION 2020
CTA
SUBC
CONCEPTO
APORTE
RECURSOS
TOTAL
PROG
SUBP
NACIONAL
PROPIOS
SECCION:
1301
MINISTERIO
DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
TOTAL
CRÉDITOS SECCIÓN
50,000,000,000
50,000,000,000
A,
FUNCIONAMIENTO
50,000,000,000
50,000,000,000
SECCION:
2201
MINISTERIO
DE EDUCACION NACIONAL
TOTAL
CRÉDITOS SECCIÓN
83,499,717,017
83,499,717,017
C.
INVERSION
83,499,717,017
83,499,717,017
2202
CALIDAD
Y FOMENTO DE LA
83,499,717,017
83,499,717,017
EDUCACION
SUPERIOR
2202
700
INTERSUBSECTORIAL
EDUCACIÓN
83,499,717,017
83,499,717,017
TOTAL
CRÉDITOS
133,499,717,017
133,499,717,017
ARTICULO
11. Movimientos presupuestales. Teniendo en cuenta la incertidumbre sobre la
extensión de los efectos de la pandemia ocasionada por el coronavirus - COVID
19, y la urgencia que demanda su atención, facúltese al Gobierno nacional para
adicionar o modificar el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal
de 2020, siempre y cuando se cuente con la fuente de financiación para atender
dichos efectos.
ARTICULO
12. El presente decreto se acompaña de un anexo que contiene el detalle del
gasto.
ARTICULO
13. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
III.
PRUEBAS
Mediante
auto del 26 de junio de 2020, la Corte Constitucional asumió el conocimiento
del presente asunto y ordenó las pruebas que a continuación se exponen: i) Se
solicitó
a
la Secretaría Jurídica de la Presidencia la presentación de los argumentos que
justificaban las medidas adoptadas en el Decreto 813 de 2020; ii) Se ofició al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, al Ministerio de Educación Nacional, al Departamento Nacional de
Planeación, al Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) y al
Consejo Superior de Política Fiscal, para  que presentaran los argumentos que
justifican la adopción de las medidas de adición y modificación de la ley de
Presupuesto General de la Nación de la vigencia 2020, contempladas en el
Decreto Legislativo 813 de 2020.
La
Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República (en adelante la Presidencia de la República) intervino en el presente
proceso por medio de oficio de fecha siete (07) de julio de dos mil veinte
(2020). La Presidencia de la República presentó la intervención del Ministerio
de Hacienda y adjuntó las pruebas documentales solicitadas. A continuación, se
hace un recuento de las intervenciones y las pruebas aportadas.
Informe de la Presidencia de la
República
Clara María González Zabala, Secretaria
Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (en
adelante la Presidencia de la República) presentó las pruebas solicitadas por
esta Corporación y solicitó declarar la constitucionalidad del Decreto
Legislativo 813 de 2020[1].
La Presidencia de la República indicó
que, mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional
declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, basado en los
siguientes hechos: a) el crecimiento exponencial, imprevisible e incierto del
contagio del virus COVID-19 y, b) las graves afectaciones de la economía,
inesperadas e inusuales, derivadas de la prolongación de las medidas de
aislamiento necesarias para prevenir el contagio, y que se concretan en el
impacto negativo en el empleo -sectores de entretenimiento, comercio y
reparación de vehículos- y en el deterioro de los sectores turismo y aeronáutico,
así como  la disminución del Producto Interno Bruto en Colombia[2].
En el marco del estado de emergencia, la
Presidencia de la República manifestó que era necesario adicionar el Presupuesto
General de la Nación de la vigencia fiscal 2020, con el fin de incluir los
recursos necesarios para la implementación de medidas efectivas que sirvieran
para conjurar la emergencia y mitigar sus efectos[3].
En ese sentido, mediante el Decreto Legislativo 813 de 2020 se realizaron las
siguientes operaciones: adición el Presupuesto de rentas y recursos de capital
del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal 2020; reducción de
los ingresos corrientes de la Nación; contra créditos  y créditos en el
Presupuesto de Gastos o Ley de apropiaciones; liquida todas las operaciones que
lleva a cabo mediante el Decreto legislativo 813 de 2020; y faculta al Gobierno
para hacer modificaciones a la ley del presupuesto general de la Nación vigencia
2020[4].
La Presidencia de la República expuso
las razones por las cuales el Decreto Legislativo 813 de 2020 cumplía con los
requisitos formales y materiales establecidos en el artículo 215 de la
Constitución Política de Colombia, en la Ley 137 de 1994 (LEEE) y en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional[5].
En relación con el cumplimiento de los
requisitos formales en la expedición del Decreto Legislativo 813 de 2020, la
Presidencia de la República indicó  lo siguiente: a) se expidió en desarrollo
de la emergencia social económica y ecológica decretada por medio del  Decreto
Legislativo 637 de 2020, que declaró el estado de excepción por el término de
treinta (30) días en todo el territorio nacional; b) se expidió por el Gobierno
nacional y contó con la firma de todos los ministros; c) se expidió el cuatro
(04) de junio de 2020, esto es, dentro de la vigencia del estado de emergencia;
d) está motivado en debida forma; e) tiene un ámbito nacional de aplicación y;
f) no contiene medidas relativas a tributos, por tanto no debe tenerse en
cuenta las limitaciones de tiempo previstas en las normas constitucionales y
legales[6].
En relación con el cumplimiento de los
requisitos materiales, la Presidencia de la República expuso los siguientes
argumentos que se exponen en la Tabla:
Juicio
Requisito concreto
Argumento
Conexidad
Interna
Debido a los efectos de la pandemia:
a) los usuarios de los estratos 1 y 2 pueden verse en la imposibilidad de
cumplir con sus obligaciones en la prestación del servicio público de gas y
puede haber, en consecuencia, una afectación a las empresas; b) se deben
mitigar los efectos negativos en el sector educativo; c) el alto grado de
inestabilidad económica internacional ha afectado sustancialmente las
estimaciones macroeconómicas del país. Existe, entonces, una relación
específica entre las consideraciones fácticas y el Decreto 813 de 2020[7].
Externa
El Decreto 813 de 2020 es un tipo
concreto de las medidas necesarias para conjurar la crisis y, en especial,
para proteger los empleos, las empresas y la prestación de los distintos
servicios para los habitantes del territorio colombiano[8].
Necesidad
Fáctica
Las medidas previstas en el Decreto
813 de 2020 son necesarias, pues mediante la asignación de recursos se les
permite a las instituciones estatales tomar decisiones para enfrentar la
pandemia y sus consecuencias en el ámbito sanitario y económico[9]
Jurídica
En el ordenamiento jurídico no existen
previsiones legales suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de las
medidas excepcionales. Las medidas legislativas ordinarias no habilitan al
ejecutivo para disponer de recursos adicionales del Presupuesto[10].
Finalidad
El objetivo del Decreto 813 de 2020 es
establecer medidas orientadas a conjurar la crisis producida por la pandemia
del nuevo Coronavirus COVID-19, puesto que los recursos apropiados se
dirigirán directa y específicamente a este propósito. La totalidad de los
recursos adicionados o acreditados en el Decreto Legislativo 813 de 2020 se
destinan a mitigar los efectos humanitarios y económicos de la calamidad
pública.
Motivación
En el Decreto Legislativo 813 de 2020
se exponen las razones que permiten inferir que la legislación ordinaria en
la materia no es suficiente para atender la emergencia[11].
Incompatibilidad
El Decreto Legislativo 813 de 2020 no
suspende ni deroga expresamente leyes y tienen una aplicación limitada en el
tiempo[12].
Intangibilidad
El Decreto Legislativo 813 de 2020 no
contiene medidas que afecten los derechos fundamentales o los derechos
humanos; tampoco afecta derechos sociales[13]
Ausencia de arbitrariedad
El Decreto Legislativo no contiene
medidas que: a) conlleven a una alteración del normal funcionamiento de las
ramas del poder público; b) impliquen una modificación o suspensión de las
funciones jurisdiccionales de acusación y juzgamiento; c) desmejoren o
limiten la dignidad humana y los derechos a la intimidad, la libertad de
asociación, al trabajo, a la educación, la libertad de expresión y demás
derechos humanos y fundamentales; y, d) desmejoren los derechos sociales de los
trabajadores[14].
Proporcionalidad
El Estado necesita contar con los
recursos indispensables para enfrentar la emergencia, pero también requiere
que éstos, que son limitados, sean asignados de manera eficiente. En otras
palabras, los recursos deben asignarse de tal manera, que se maximice la
eficiencia de su uso.[15]
No discriminación
Las medidas adoptadas no contienen
criterios de discriminación injustificada, ni tratos diferenciales por razón
de la raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica.[16]
En el análisis de las medidas y cada uno
de los juicios para determinar la validez material de las mismas presentados
por la Presidencia, no aparecen textualmente consideraciones sobre el juicio de
no contradicción específica.
Para la
Presidencia de la República[17],
la expedición del Decreto legislativo 813 de 2020 era necesaria en la medida
que las modificaciones al Presupuesto General de la Nación, tales como las
adiciones presupuestales y los traslados debían ser modificados por una ley de
la República, en la medida que eran modificaciones sustanciales a lo
originalmente aprobado por el Congreso de la República.
Con base en lo
anterior, la adición y reducción al presupuesto de rentas y recursos de capital
y la adición al presupuesto de gastos realizadas en los artículo 1, 2 y 3 del
Decreto legislativo 813 de 2020, así como el traslado entre la sección
presupuestal Presidencia de la República al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y el traslado interno entre rubros de inversión del Ministerio de
Educación Nacional, requerían de una norma con fuerza de ley, en cuanto son
modificaciones al Presupuesto General de la Nación de la vigencia 2020 aprobado
por el Congreso de la República mediante la Ley 2008 de 2019. Teniendo en
cuenta lo anterior, era jurídicamente necesario regular mediante Decreto
legislativo las modificaciones al presupuesto establecidas en los artículos 1 a
5 del Decreto Legislativo sub examine.
Por otra parte,
en relación con los artículos 6, 7, 8, 9 y 10 sobre la liquidación de las
adiciones, reducciones, créditos y contra créditos en el Presupuesto, es de
indicar que mediante estos artículos se da cumplimiento al artículo 67 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto que establece que debe liquidarse el
Presupuesto para la ejecución de los recursos por los órganos que conforman el
Presupuesto General de la Nación, lo cual hace parte integral de la Ley de
Presupuesto. Así, estos artículos son necesarios para materializar la ejecución
de las modificaciones presupuesta1es y así poder ejecutar los recursos de
manera inmediata.
De acuerdo con
la Presidencia de la República, en la medida que el Gobierno Nacional tiene la
competencia para expedir el Decreto Legislativo y el Decreto de Liquidación, se
optó por el principio de eficiencia, en atención a que los artículos 6, 7, 8, 9
y 10 relacionados con la liquidación son competencia del Ejecutivo, sin que se
desborden sus facultades.
La Presidencia
de la República expuso que la liquidación presupuestal se realizó de manera
simultánea con la adición presupuestal en el Decreto 813 de 2020, por las
siguientes razones: i) la necesidad de que la adición presupuestal
cumpliera con su finalidad y pudiera verse materializada de forma inmediata en
su destinación presupuestal -atendiendo a las características propias de las
situaciones de emergencia-; ii) en aplicación de los principios
constitucionales de celeridad, economía y eficacia que rigen la función
administrativa; y iii) debido a que incluso el decreto legislativo se
suscribe por el Presidente de la República y todos sus ministros,
mientras que el decreto ordinario lo es por el Presidente de la
República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público.
En lo que tiene
que ver con el artículo 11 del Decreto Legislativo 813 de 2020, por medio del
cual se autoriza al Gobierno Nacional para que pueda realizar movimientos
presupuestales necesarios, siempre y cuando cuente con los recursos, para
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. La Presidencia de la
República expuso que esta medida era indispensable para dotar al Gobierno Nacional
de facultades que le pudieran permitir tomar decisiones rápidas y oportunas en
materia de asignación de recursos del Presupuesto con el propósito de
contrarrestar los efectos de la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, pues
de someterse al trámite ordinario que obliga a que se surtan los debates
respectivos con los términos reglamentarios, no se lograría el cumplimiento de
las finalidades de enfrentar con la celeridad requerida las consecuencias
económicas adversas de la pandemia.
La Presidencia
de la República expone las razones que fundamentan las medidas adoptadas en el
Decreto legislativo 813 de 2020. Hace énfasis en que no existen en el
ordenamiento jurídico ordinario, ni en el marco de las herramientas
extraordinarias otorgadas con ocasión de la primera declaratoria del Estado de
Emergencia económica (Decreto 417 de 2020), previsiones legales que fueran
suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de las medidas excepcionales[18].
Informe del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito
público -en adelante El Ministerio- explicó la necesidad de cada una de las
medidas contempladas en el Decreto legislativo 813 de 2020. Expuso por qué las
medidas ordinarias y extraordinarias que tiene el Gobierno Nacional son
insuficientes para abordar el faltante de recursos en los ingresos corrientes
de la nación, ocasionada por la reducción del recaudo tributario, generado por
las medidas de aislamiento social, cierre de sectores de la producción y por
las medidas de reducción/eliminación de impuestos dispuestas en varios de los
Decretos legislativos expedidos por el Gobierno nacional.
El Ministerio explicó las medidas de la
adición y reducción de capital previstas en los artículos 1, 2 y 3 del Decreto
813 de 2020. La adición de recursos al Ministerio de Minas y Energía y la
reducción de los ingresos corrientes de la nación. Así como los traslados
externos de los recursos provenientes de la Presidencia de la República al FOME
y los traslados internos dentro de los fondos de inversión del Ministerio de
Educación.
De igual manera, el Ministerio expuso
las razones por las cuales se explica que los movimientos presupuestales de
adición, reducción, contra crédito y crédito contempladas en el Decreto 813 de
2020 no pudieron haber sido previstas con anterioridad y, por ello no fue
posible incluirlas en el Decreto legislativo 519 de 2020, expedido en virtud
del Decreto 417 de 2020, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio nacional” y cuyo control fue realizado
por la Corte en la Sentencia C-170 de 2020[19].
IV.
INTERVENCIONES
Comisión Colombiana de Juristas
Gustavo Gallón Giraldo, Julián González
Escallón, Sibelys Mejía Rodríguez y Juan Ospina Rendón presentaron intervención
ciudadana el trece (13) de julio de dos mil veinte y solicitaron a la Corte
declarar la inexequibilidad del artículo 11 del Decreto 813 de 2020[20].
Los intervinientes indican que, de
acuerdo con los artículos 345 y 346 de la Constitución Política de Colombia, la
expedición y modificación del Presupuesto General se rige por el principio de
legalidad. Con base en este principio, la facultad de autorizar las adiciones o
modificaciones al Presupuesto general de la Nación corresponde al legislador
ordinario, pues de esta manera se garantiza el funcionamiento de la democracia
y existe un límite al gasto gubernamental, según lo ha indicado la sentencia
C-192 de 1997[21].
Este principio no desconoce, la
posibilidad que el Gobierno Nacional pueda llegar a modificar el Presupuesto General
de la Nación. Los intervinientes sostienen que los estados de excepción le
permiten al Estado hacer cambios transitorios entre sus órganos, en concreto,
entre el legislativo y el ejecutivo, conforme con los artículos 212, 213 y 215
de la Constitución. Entre estos cambios está la posibilidad de trasladar la
facultad de adicionar y modificar el Presupuesto general de la Nación al
Gobierno Nacional[22].
Los intervinientes se detienen
únicamente en el artículo 11 del Decreto 813 de 2020, que faculta al Gobierno a
adicionar y modificar el Presupuesto general de la Nación de la vigencia fiscal
de 2020, siempre y cuando se cuente con la fuente de financiación. Los intervinientes
sostienen que esta disposición es inconstitucional, porque crea una competencia
que excede los tiempos de la declaratoria del estado de emergencia. Asimismo,
se desplazaría la competencia del legislador ordinario, quien es el único
competente para autorizar modificaciones o adiciones en tiempos no
excepcionales[23].
Por otra parte, los intervinientes
manifiestan que, si el ejecutivo encuentra necesario hacer otras modificaciones
presupuestales, podría acudir a una de las siguientes vías: a) volver a
declarar el estado de excepción o; b) presentar un proyecto de ley con las
modificaciones en las vías ordinarias del procedimiento legislativo, con el
respeto de las competencias del Congreso y del principio democrático[24].
Universidad Externado de Colombia
Olga Lucía González Parra y Andrés
Esteban Ordóñez Pérez, miembros del Departamento de Derecho Fiscal de la
Universidad Externado de Colombia, intervinieron el veintiuno (21) de julio de
2020 y solicitaron declarar la inexequibilidad del artículo 11 del Decreto 813
de 2020[25].
Los intervinientes consideran que la
disposición no supera el juicio de no contradicción específica pues, al
reconocerle la facultad al ejecutivo de modificar el Presupuesto General de la
Nación de la vigencia fiscal 2020, se desconoce el mandato constitucional y
legal, con base en el cual, las medidas de intervención del Presupuesto deben
regir mientras dura la vigencia del estado de excepción.  De tal manera, los
intervinientes consideran que la medida contemplada en el artículo 11 del
Decreto objeto de estudio vulnera el principio democrático del funcionamiento
del Estado, particularmente en lo relacionado en la toma de decisiones en
materia de gasto público, la reserva de ley del manejo del Presupuesto General
de la Nación y el principio de legalidad en el gasto público[26].
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El 5 de agosto de 2020 el Procurador
General de la Nación presentó Concepto sobre la constitucionalidad del Decreto
Legislativo 813 de 2020 y le solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad
de su articulado, con la excepción del artículo 11 del Decreto objeto de examen[27].
El jefe del Ministerio Público indicó
que, en reciente ocasión solicitó declarar la exequibilidad del Decreto 637 de
2020, “Por el cual se declara el Estado de emergencia social, económico y
ecológico (…)”, pues éste cumplía con los requisitos formales y, desde un punto
de vista material, el comportamiento epidemiológico del virus y la duración
indeterminada del confinamiento, constituían hechos sobrevinientes que
justifican la declaratoria de una segunda emergencia[28].
El Procurador General de la Nación
abordó el estudio del Decreto Legislativo 813 de 2020 e indicó que cumplía con
los requisitos formales, como a continuación se señala: a) lleva la firma del
Presidente de la República y de  cada uno de los 18 ministros; b) señala expresamente
los hechos que motivaron su expedición y razones que justifican las medidas
especiales para modificar el Presupuesto general de la Nación 2020 y los
recursos necesarios para atender la emergencia y mitigar sus efectos; c) fue
expedido en desarrollo del Decreto 637 de 2020 y; d) su expedición está dentro
del término del estado de excepción[29].
En relación con el cumplimiento de los
requisitos materiales, el Procurador realizó el análisis que se expone en la
siguiente tabla[30]:
Requisito
Cumplimiento
Conexidad
Externa
Sí. El Decreto 813 de 2020 tiene una
relación directa y específica con las causas que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia, en particular, con la necesidad de atender, desde
el punto de vista presupuestal, la crisis ocasionada por la pandemia del
COVID-19 y sus efectos económicos y sociales.
Interna
Sí. La motivación del Decreto se
centra en determinar las razones técnicas y jurídicas de cada uno de los
movimientos presupuestales realizados por el Presidente de la República como
legislador de excepción.
Ausencia de arbitrariedad
se tiene que las medidas adoptadas
mediante el Decreto 813 de 2020 son de contenido eminentemente presupuestal,
financiero y de gestión, no tienen relación o incidencia con los derechos o
libertades fundamentales y por tanto no restringen el contenido esencial de
los mismos.
Juicio de intangibilidad
Sí. El Decreto Legislativo 813 de 2020
concreta movimientos presupuestales para mitigar los efectos financieros y
sociales causados por la emergencia, sin que exista una supresión de derechos
fundamentales intangibles.
Juicio de no contradicción específica
Sí. Las siguientes medidas no
presentan contradicción alguna entre el Decreto 813 de 2020, la Constitución
Política y los tratados internacionales: a) la incorporación de recursos
adicionales y disponibles en el Presupuesto del FECFGN; b) la apertura de un
contra crédito para trasladar recursos de la Presidencia de la República al
FOME y; c) el contra crédito efectuado con el fin de trasladar recursos del
Presupuesto de inversión del Ministerio de Educación Nacional al Fondo
Solidario para la Educación.
Porque: a) al fin de estas medidas es
dotar al Estado de los recursos suficientes para conjurar la crisis en el
ámbito económico social; b) en su articulado -salvo el artículo 11- no existe
alguna medida que afecta la competencia del Congreso para reformar, derogar o
adicionar este o cualquier otro decreto legislativo y; c) el decreto no
incorpora ninguna medida que implique la desmejora de los derechos sociales
de los trabajadores.
Juicio de finalidad
Sí. Las medidas previstas en el
Decreto Legislativo 813 de 2020 tienen la finalidad de atender la crisis que
dio lugar a la declaratoria dl estado de emergencia económica, social y
ecológica mediante el Decreto 637 de 2020, así como evitar la extensión de
sus efectos económicos y sociales.
Juicio de motivación suficiente
Sí. El Decreto Legislativo 813 de 2020
motiva cada una de las medidas presupuestales tendientes a: garantizar la
prestación de los servicios públicos de gas natural y de educación, atender
el faltante de caja de la Nación y cumplir con los objetivos del Fondo de
Mitigación de Emergencias.
Juicio de necesidad
Necesidad fáctica
Sí. La emergencia generada por el
COVID-19 en términos económicos y sociales exige la realización de
operaciones presupuestales que concreten las medidas del Gobierno Nacional
para conjurar la crisis y sus impactos en sectores como el minero-energético,
el sector de educación y en la estabilidad de las finanzas del Estado.
Necesidad Jurídica
Sí. Los medios legislativos ordinarios
para modificar el Presupuesto general de la Nación resultan insuficientes de
cara a la emergencia.
Juicio de incompatibilidad
Sí. La Ley del Presupuesto de la
vigencia 2020 no contemplaba gastos que hoy son imprescindibles y justifican
las operaciones presupuestales realizadas mediante el Decreto Legislativo 813
de 2020.
Juicio de proporcionalidad
Sí. El Decreto Legislativo 813 de
2020: a) no incluye medidas que restrinjan o limiten los derechos y las
garantías constitucionales; b) no resultan excesivas en relación con la
naturaleza de la emergencia que se pretende conjurar y son idóneas para esto,
y; c) se limita a conjurar los efectos económicos y sociales ocasionados por
la pandemia.
Juicio de no discriminación
Sí. El Decreto 813 de 2020 no contiene
criterios discriminatorios; por el contrario, busca la consecución de
recursos para atender las necesidades de la población en general y, en
particular, para efectos de atender personas particularmente afectadas por la
crisis debido a su vulnerabilidad.
Una vez expuesto el análisis del
cumplimiento de los requisitos materiales, el Ministerio público presentó
consideraciones en relación con dos cuestiones del Decreto 813 de 2020. La
primera cuestión relacionada con la obligación que tiene el Gobierno de presentar
informes al Congreso de la República sobre las modificaciones al Presupuesto General
de la Nación en los Estados de Excepción y la segunda cuestión es la
constitucionalidad del artículo 11 del Decreto 813 de 2020 titulado
“movimientos presupuestales”.
En relación con la primera cuestión
expone que en el artículo 84 del Estatuto orgánico del presupuesto se
establece: “De conformidad con lo establecido en la Constitución Política,
cuando se declaren estados de excepción, toda modificación al Presupuesto General
de la Nación deberá ser informada al Congreso de la República, dentro de los
ocho días siguientes a su realización. En caso de que no se encuentre reunido
el Congreso, deberá informarse dentro de los ocho días de iniciación del
siguiente período de sesiones.”
Al respecto el Ministerio Público expone
que no encontró, en el expediente del presente proceso, documento que
acreditara que el Gobierno informó al Congreso sobre las modificaciones al
Presupuesto General de la Nación. Razón por la cual, a juicio del Procurador
General de la Nación le corresponde a la Corte Constitucional verificar el
cumplimiento de este requisito formal. Entendiendo que, en todo caso, el
decreto legislativo no desconoce la facultad, contenida en el artículo 47 de la
Ley 137 de 1994, que permite al Congreso de la República reformar, derogar o
adicionar los decretos legislativos dictados por el gobierno durante el estado
de emergencia[31].
La segunda cuestión sobre la
constitucionalidad del artículo 11 del Decreto Legislativo 813 de 2020. Para el
Procurador General de la Nación, esta disposición no supera los siguientes
juicios: i.) juicio de no contradicción específica, ii.) juicio de
incompatibilidad y, iii.) el juicio de proporcionalidad. La facultad que este
artículo le otorga al Ejecutivo de adicionar o modificar el Presupuesto general
de la Nación de la vigencia fiscal 2020 está por fuera de los límites previstos
en el artículo 215 de la Constitución. Si bien es cierto que el Gobierno
Nacional está facultado para realizar modificaciones al Presupuesto, también es
cierto que el alcance de la prerrogativa no puede ser interpretado en el
sentido de que el Gobierno pueda válidamente habilitarse con un decreto
legislativo para modificar el Presupuesto por fuera del tiempo de vigencia del
estado de excepción, en tiempos de paz, puesto que con ello vulnera el
principio democrático, el principio de separación de poderes, el principio de
legalidad en materia presupuestal y la reserva de ley del gasto público[32].
Para el Procurador General de la Nación,
la medida contemplada en el artículo 11 del Decreto 813 que faculta al Gobierno
para realizar modificaciones al Presupuesto General de la Nación de la vigencia
2020, es contraria al marco constitucional y específicamente al principio de
legalidad del Presupuesto. En otras palabras, si bien es cierto que la crisis
actual exige respuestas inmediatas y urgentes, también lo es que la
Constitución Política y el Estatuto Orgánico de Presupuesto contemplan
mecanismos para modificar el presupuesto en estados de excepción. Por esta
razón, no resulta lógico que al amparo de un estado de emergencia se modifique
el alcance de las normas que regulan los estados de excepción y se establezca
una habilitación general por fuera del marco de la propia Constitución que,
entre otras cosas, no deja de regir en contextos de anormalidad[33].
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.     Competencia
La
Corte Constitucional es competente para juzgar la constitucionalidad del
Decreto Legislativo 813 de 2020, de acuerdo con lo señalado en el artículo 215
y 241 numeral 7 de la Constitución Política y, por lo previsto en la Ley 137 de
1994.
2.     Alcance
del control constitucional, problema jurídico y metodología de la decisión
Por medio del Decreto Legislativo 637 de
6 de mayo de 2020, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional. Dicho decreto fue
declarado exequible por esta Corte mediante la sentencia C- 307 de 2020. En
esta oportunidad,
la Corte avaló el estado de emergencia, pero indicó que “por tratarse de una
segunda declaración de un estado de emergencia económica, social y ecológica,
el control de la Corte debe ser más riguroso”[34].
En
desarrollo de la declaratoria referenciada, el Presidente de la República
expidió el Decreto Legislativo No. 813 del 4 de junio de 2020, “Por
el cual se modifica el Presupuesto general de la Nación de la vigencia fiscal
de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco de la Emergencia
Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo
de 2020”.
Esta
norma es el objeto de control de constitucionalidad en la presente providencia.
De acuerdo con lo establecido en la
Constitución y en la jurisprudencia de esta Corporación sobre el control
automático de las normas expedidas en el marco de los estados de excepción, el
control constitucional de los decretos legislativos se caracteriza por ser un
control automático, posterior, integral, participativo y definitivo.
Le corresponde a la Corte Constitucional
establecer si el Decreto Legislativo 813 de 2020 “Por el cual se modifica el
Presupuesto general de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su
correspondiente liquidación, en el marco de la Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”, ha sido expedido
por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades conferidas por
el artículo 215 de la Constitución, y satisface las condiciones formales y
materiales de validez establecidas en la Constitución y en la Ley  Estatutaria
137 de 1994.
Para efectos de desarrollar el examen,
la Corte seguirá el siguiente orden:
i.
Caracterización
del estado de emergencia económica, social y ecológica;
ii.
Fundamento
y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo de dicho
estado de excepción;
iii.
Criterios
formales y materiales que rigen en control de constitucionalidad;
iv.
La
facultad extraordinaria del Gobierno Nacional para hacer modificaciones al Presupuesto
general de la Nación en estado de emergencia económica, social y ecológica;
v.
El
alcance de los conceptos de los contra créditos y de los créditos presupuestales;
vi.
Contenido
y alcance del Decreto Legislativo 813 de 2020;
vii.
Examen
de las condiciones formales de validez del Decreto 813 de 2020;
viii.
Examen
de las condiciones materiales de validez del Decreto 813 de 2020 y;
ix.
Examen
de las condiciones materiales de validez del artículo 11 del Decreto 813 de
2020
i.
Caracterización general de los estados de excepción y, en
particular del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica[35]
La
jurisprudencia de esta Corporación ha precisado la naturaleza y alcance del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica regulado en el artículo 215
de la Constitución Política. Así, ha determinado las fuentes, criterios y
estándares que debe considerar este Tribunal para juzgar la constitucionalidad
de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la República. Con el
propósito de analizar el Decreto Legislativo 530 de 2020 se mencionarán los
aspectos básicos del precedente sobre la materia.
La Constitución
de 1991 regula en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo
en esas disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra
Exterior, (ii) Conmoción Interior y (iii) Emergencia Económica, Social y
Ecológica.
La regulación
constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el
carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. Así, la Carta Política
establece un complejo sistema de controles que guardan directa relación con “el
carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[36].
Sobre el particular la Corte ha advertido que “(…) el uso de estas
herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las
disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”[37].
Dicha naturaleza
reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se
garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley
137 de 1994 -en adelante LEEE-[38],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[39].
La Constitución
dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados
de excepción, tales como: (i) la autorización del Senado para la declaratoria
del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la
segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las reuniones del
Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno
Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y,
finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad
política del Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave calamidad
pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos
constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades
excepcionales.
La Constitución
también estableció un control judicial constitucional automático de los
decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción. Esto,
en atención a lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el
cual está desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto
2067 de 1991.
A la luz del
artículo 215 de la Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser declarado
por el Presidente de la República y todos los ministros siempre que sobrevengan
hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben
o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este
último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una
desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector
importante de ella…”. En cuanto a la calamidad pública, se ha entendido que
esta alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o
técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que
ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
Este tribunal ha
señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de
alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar
el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad,
sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello
diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes
a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad
de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar
respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[40].
En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede
tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos,
avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una
causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes
mayores tecnológicos”[41].
Desde la
expedición de la Constitución Política, se han declarado Estados de Emergencia
Económica, Social y Ecológica por distintas razones: i) la fijación de salarios
de empleados públicos[42];
ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[43]; iii)
desastres naturales43F[44];
iv) la revaluación del peso frente al dólar[45]; v) el deterioro de la
situación de los establecimientos de crédito[46]; vi) las actividades
relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos
captados del público[47];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[48];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[49].
El artículo 215
de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta
de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en
el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y
deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el presidente y todos los
ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Igualmente (id) referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán -de
forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los
cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que
el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
El señalado
artículo 215 superior señala que el decreto que declare el Estado de Emergencia
debe indicar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades
extraordinarias y convocar al Congreso, si este no se hallare en
funcionamiento, para que se reúna dentro de los (10) diez días siguientes al
vencimiento de dicho término. En relación con las competencias del Congreso en
el marco de los estados de emergencia, el mismo artículo constitucional dispone
que: (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo
de las dos Cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las
causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas;
(ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este
artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del
Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se
reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
ii.
Fundamento
y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del estado
de emergencia económica, social o ambiental: Consideraciones generales[50].
Los estados de
excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política,
a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a
partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica propia
del Estado constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni arbitraria.
El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben
cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de
excepción, como aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para
hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo.
Tales requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia
de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos con la Carta
Política. Ello, bajo el entendido que los estados de excepción son mecanismos
extraordinarios que, en todo caso, se encuentran sometidos a condiciones de
validez impuestas por la Constitución.
La Corte ha
indicado que los requisitos mencionados se fundamentan en tres fuentes
normativas concretas, todas ellas integradas al parámetro de
constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política que
regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el
desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las normas de
derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos
de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en esas
situaciones excepcionales (derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214
C.P.). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse
las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepción son
una materialización del principio de legalidad que, como lo ha indicado este
Tribunal,  (i) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas
nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii) exige que las
suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en
razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en
particular, con aquellas derivadas del Derecho Internacional Humanitario y del
Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
iii.
Criterios
formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad
La
jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control constitucional de
los decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas:
una de carácter formal y otra de carácter material. Se trata de
un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los límites
previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente
respetados por el Gobierno Nacional.
El examen
formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres
exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por
todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y
durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación.
Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia
haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que
los decretos de desarrollo no lo excedan.
El examen material
comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte,
constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de
excepción. La práctica decisional de este tribunal evidencia algunas
divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien
tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es
oportuno unificar su alcance con el fin de enunciar y caracterizar cada uno de
los juicios indicando, adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados.
El juicio de
finalidad[51]
está previsto por el artículo 10 de la Ley Estatutaria de Estados de
Excepción (LEEE)[52].
A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos
debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de
la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[53].
El juicio de
conexidad material[54]
está previsto en los artículos 215 de la Constitución[55] y 47 de
la LEEE[56].
Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la
relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el
Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[57]
y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y
los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[58].
El juicio de
motivación suficiente[59]
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal
por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación
del decreto de emergencia, el presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas[60]. Dicha motivación
es exigible frente a cualquier tipo de medidas[61], siendo particularmente
relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el
artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción deberán
señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de
los derechos constitucionales”[62].
El juicio de
ausencia de arbitrariedad[63]
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan
medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.[64] Bajo
ese entendido, la Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas
en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de
los derechos y libertades fundamentales[65]; (ii) no interrumpan el
normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del
Estado y, en particular, (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las
funciones básicas de acusación y juzgamiento[66].
El
juicio de intangibilidad[67]
parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional
acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, de
conformidad con los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser
restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha
establecido que, en virtud del derecho internacional de los derechos humanos,
se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad
personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento
de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y
la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles
los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
El juicio de
no contradicción específica[68]
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los
tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50
de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por
expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no
podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en el artículo 215.
El juicio de
incompatibilidad[69],
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
El juicio de
necesidad[70],
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
El juicio de
proporcionalidad[71],
que se desprende del artículo 13 de la LEEE exige que las medidas que se
adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas
frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte
ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ella se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, como en el juicio de ausencia de
arbitrariedad.
El
juicio de no discriminación[72],
el cual encuentra su fundamento en el artículo 14 de la LEEE[73], exige
que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no pueden
entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras
categorías sospechosas[74].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados[75].
En suma, la
facultad del Gobierno Nacional para expedir decretos legislativos al amparo de
la declaratoria de un estado de emergencia se encuentra sometida a las
condiciones de validez formal y material contenidas en los artículos 212 a 215
de la Constitución, en la Ley Estatutaria 137 de 1994 y en los tratados y convenios
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. El incumplimiento
de tales condiciones genera la inconstitucionalidad de la medida. Al respecto,
corresponde tener en cuenta que, de acuerdo con la jurisprudencia reseñada,
esta metodología no exige su agotamiento “cuando
se encuentra que la medida no cumple con uno de los juicios antes explicados.
Ante esa eventualidad, el decreto de desarrollo devendrá inexequible, sin
necesidad de evaluarlo a partir de los restantes parámetros”[76].
iv.
La
facultad extraordinaria del Gobierno Nacional para hacer modificaciones al Presupuesto General
de la Nación en estado de emergencia económica, social y
ecológica (Reiteración de jurisprudencia)[77]
La
Corte expondrá la postura de esta Corporación en relación con la facultad que
tiene el Gobierno Nacional para hacer las modificaciones al Presupuesto General
de la Nación. Lo anterior por cuanto el Decreto legislativo 813 de 2020,
contiene disposiciones que tienen como objetivo adicionar, reducir el
presupuesto de rentas y recursos de capital, hacer contra crédito y crédito y
otras disposiciones que tienen como propósito liquidar las operaciones
realizadas. Por tal razón resulta de la mayor pertinencia retomar lo expuesto
en estos aspectos por la Corte para hacer el juicio de validez material del
Decreto bajo examen, pues las siguientes consideraciones serán uno de los
elementos fundamentales para definir el cumplimiento de los juicios definidos
por el marco normativo vigente de los Estados de excepción en nuestro
ordenamiento constitucional.
Los
artículos 345, 346 y 347 constitucionales contemplan la reserva de
ley para la expedición, modificación o adición del Presupuesto General de la
Nación, lo que es una manifestación de la garantía del principio de separación
de poderes y el principio democrático en la adopción de las decisiones
relacionadas con el uso y la destinación de los recursos públicos[78].
De conformidad con lo dispuesto por estos principios, para que los gastos
efectivamente se ejecuten, las partidas deben aprobarse por el Congreso al
expedir la ley anual de Presupuesto. Así, en tiempos de normalidad
institucional, la regla general es que no se podrá hacer erogación
o gasto alguno con cargo al tesoro público, ni trasferir créditos que no se
encuentren en el Presupuesto de gastos decretados por el Congreso, las
asambleas departamentales, o los concejos distritales o municipales[79].
En
el diseño constitucional de los estados de excepción, se mantiene la reserva de
ley del manejo del Presupuesto General de la Nación y la regulación de los
recursos públicos. La Ley Estatutaria 137 de 1994[80] regula
las facultades atribuidas al Gobierno durante los estados de excepción, entre
las cuales está la potestad para cambiar la destinación de algunas rentas[81],
reasignar partidas y realizar operaciones presupuestales, con la finalidad de
obtener y destinar recursos dirigidos a la superación del estado de excepción. Todo
ello convierte al Gobierno en legislador extraordinario[82]. Las
modificaciones pueden versar tanto en la fuente de los ingresos fiscales como
en la destinación de los créditos contenidos en el mismo.
El
artículo 38 de la Ley estatutaria 137 de 1994 sólo habla de la facultad de
modificación del Presupuesto General de la Nación en el marco del Estado de
excepción de conmoción interior. Sin embargo, la
jurisprudencia de esta Corporación ha extrapolado las facultades que
expresamente la ley le otorga al Presidente de la República en el estado de
conmoción interior, al manejo de la crisis en el Estado de Emergencia económica,
social y ecológica[83]. De
tal manera, en dicho Estado de excepción, puede el Gobierno modificar la ley
del Presupuesto General de la Nación.
Por
su parte, el artículo 47 de la Ley 137 de 1994 dispone que, en virtud de la
declaración del estado de emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con
fuerza y rango de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos.
En
lo que tiene que ver con las modificaciones presupuestales no sólo se debe
tener en cuenta la LEEE sino también los principios contenidos en el Estatuto
Orgánico del Presupuesto, que son parámetro de control de validez de las leyes de
presupuesto, y en conjunto con los preceptos de la Constitución
Política conforman el bloque de constitucionalidad[84].
La Corte se pronunció al respecto en la sentencia C-148 de 2003 en los
siguientes términos: “En lo que hace referencia a los principios del sistema
presupuestal señalados en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, la Corte
advierte cómo estos deben ser observados pues todo estado de excepción es,
como se ha expresado reiteradamente en la doctrina constitucional, un estado de
legalidad, en el cual los pilares que fundan el ordenamiento jurídico no pueden
ser modificados por el ejecutivo en uso de tales facultades.  Además, el
Estatuto Orgánico de Presupuesto contiene previsiones normativas (Arts. 83[85]
y 84) que inscriben la potestad de modificación presupuestal por parte del
legislador de excepción en el marco de los principios propios de tal estatuto[86],
en especial el de legalidad.  Esto en el entendido que estos preceptos
definen al decreto que declara el estado de excepción como la fuente del gasto
público, lo que entra en concordancia con los principios constitucionales
aplicables a la ley de apropiaciones y contenidas en el artículo 346 Superior,
como es la obligación de sustentar cada partida, entre otras causas, en un
gasto decretado conforme a ley anterior.” (subrayado y negrilla fuera del texto
original).
En
concordancia con lo anterior, en los artículos 83 y 84 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto se establece que los “créditos adicionales y
traslados al Presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos
ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por  [el] Gobierno
(sic) en los términos que éste señale” y que en estas circunstancias,
atendiendo a lo dispuesto en la Constitución Política, “toda modificación al
Presupuesto general de la Nación deberá ser informada al Congreso de la
República, dentro de los ocho días siguientes a su realización”,
respectivamente.
En
este orden de ideas, el ejecutivo tiene la competencia para modificar el Presupuesto General
de la Nación,
bien sea mediante la generación de créditos adicionales a los contemplados
inicialmente en la ley de Presupuesto aprobada por el legislador, los cuales
ingresan con posterioridad a la expedición y liquidación del mismo[87]
o a través de traslados, que de ninguna manera aumentarán el valor total de las
rentas, sino que constituyen cambios tanto cuantitativos como de destinación de
dos o más partidas presupuestales. En estas hipótesis, se efectúa un
crédito a través del cual se incorpora o adiciona un gasto y, correlativamente,
un contra crédito que disminuye una de las partidas originales[88].
En
los casos en que el Presidente de la República decreta adiciones al Presupuesto General
de la Nación,
la fuente de los recursos debe encontrarse previamente determinada y el
respectivo decreto legislativo debe someterse al control automático de
constitucionalidad por parte de la Corte[89]. De modo que, el
control constitucional se ejerce, tanto sobre los decretos declarativos de los
estados de excepción como de los decretos legislativos que en desarrollo de
estos y en ejercicio de las facultades constitucionales expida el Gobierno;
revisión oficiosa o control automático que conlleva el examen de los requisitos
formales y de fondo[90].
Este control es necesario toda vez que las situaciones que se presentan en
estas circunstancias especiales implican la pronta implementación y ejecución
de acciones que no podrían controlarse de manera ordinaria sin que los efectos
negativos impacten los diferentes sectores de la administración y a la sociedad
en general[91].
En este sentido, la potestad de decretar un estado
de excepción y las facultades que durante él se ejerzan deben someterse a un
riguroso control constitucional, formal y material, lo que constituye un límite
a las actuaciones del ejecutivo en tiempos de anormalidad[92].
En concreto, de la Carta Política se desprenden disposiciones que imposibilitan
que el ejercicio de estas facultades se convierta en un poder omnímodo.[93]
Así,
la jurisprudencia en primer lugar ha señalado como uno de los límites, que debe
observarse la conexidad entre los fines que conducen a la modificación
presupuestal y las causas que originaron la declaración del estado de
excepción, lo que comprende “de un lado, la [conexidad] existente
entre las causas que generaron la declaratoria y su finalidad, y de otro, la
existente entre las causas de expedición del decreto legislativo que modifica
el Presupuesto y las materias que regula”[94].
En segundo lugar, ha establecido una necesaria
relación de especificidad entre las razones que sirvieron de fundamento de la
modificación del Presupuesto y la materia del estado de emergencia. De esta manera, los propósitos de gasto público que
pretenden cumplirse con la modificación presupuestal deben circunscribirse a la
implementación de medidas y acciones dirigidas unívocamente a conjurar y
atender las necesidades derivadas de la crisis[95],
limitándose nuevamente la facultad del ejecutivo.
En consecuencia, el control de constitucionalidad
cuando se modifica el Presupuesto General de la Nación
implica verificar ciertas condiciones relacionadas con la conexidad entre la
finalidad de la modificación y los motivos que dieron lugar a la declaratoria
de emergencia, su necesidad y proporcionalidad, y el cumplimiento de las normas
orgánicas que regulan el régimen propio de las afectaciones al Presupuesto en
estados de excepción.
Lo que le corresponde a la Corte en el caso bajo
examen es determinar si el Decreto 813 de 2020 cuyo objeto es modificar la ley
del Presupuesto General de la Nación de la vigencia 2020 podía expedirse en el
marco del Estado de emergencia económica declarado mediante el Decreto 637 de
2020. Si al expedirse, se respetaron los principios que rigen el gasto público
en Colombia; y, si dichas modificaciones fueron sometidos a los controles
respectivos definidos en la Constitución, la ley estatutaria 137 de 1994 y el
Estatuto orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996).
Dentro
de las modificaciones al Presupuesto General de la Nación, la Sala Plena
considera oportuno para el examen del Decreto 813 de 2020, diferenciar entre
las modificaciones al presupuesto: adiciones, reducciones, contra créditos,
créditos, traslados externos e internos y entre las operaciones de liquidación
de cada una de esas modificaciones. Lo anterior para verificar
cuáles de estas medidas ameritan la expedición de una norma con fuerza y rango
de ley, es decir, si deben estar en un decreto legislativo y cuáles de estas medidas
son contenido propio de un acto administrativo, o dicho de otra manera deben
estar en un decreto ejecutivo.
El artículo 3° del Decreto 637 de 2020,
por el cual se declara el Estado de Emergencia social, económica y ecológica,
con base en el cual se expidió el Decreto 813 de 2020, dispuso que “El
Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las
medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas
medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos, así mismo dispondrá de las operaciones presupuestales
necesarias para llevarlas a cabo.”
Con
base en lo anterior, la Sala Plena considera que el
ordenamiento jurídico le otorga al Gobierno Nacional la facultad de acudir a
esta herramienta excepcional para superar emergencias y ante la urgencia de
atender adiciones o modificaciones al Presupuesto General de la Nación que por necesidad
de adoptar medidas inmediatas no sea posible acudir al trámite del
procedimiento legislativo ordinario. Pero, ha definido que deben cumplirse tres
condiciones: (i) se hayan identificado las fuentes adicionales de recursos; (ii)
estas fuentes adicionales de recursos se adicionen al Presupuesto general de la
Nación de acuerdo con la normatividad vigente; y (iii) debe cumplir
con los juicios
y demás principios que
orientan el Presupuesto general de la
Nación
Por último la
Sala Plena considera importante recordar lo expuesto en el artículo 81 del
Estatuto orgánico del Presupuesto, en relación con los créditos y contra créditos: “Ni el Congreso ni el
Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto sin que en la ley o decreto
respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a
menos que se trate de créditos abiertos
mediante contra créditos
a la ley de apropiaciones
(Ley 38/89, artículo 67).”
v.
El alcance de los conceptos los contra créditos y
créditos presupuestales (Reiteración de jurisprudencia)
Los
artículos 4 y 5 del Decreto 813 de 2020 incorporan dos tipos de modificaciones
a la Ley de Presupuesto General de la Nación de la vigencia 2020 que no se
había presentado en el desarrollo de los Estados de Emergencia Económica,
social y ecológica declarados mediante los Decretos 417 de 2020 y 637 de 2020,
como son los “Contra créditos al Presupuesto de Gastos o ley de apropiaciones”
y “Créditos al Presupuesto de Gastos y ley de apropiaciones, respectivamente.
Razón por la cual, la Sala Plena considera oportuno reiterar la línea
jurisprudencia relacionada con los contra créditos y créditos, para entender el
objeto y el alcance de las medidas contempladas en los artículos 4 y 5 del
Decreto 813 de 2020, encaminadas a concretar un traslado presupuestal.
La
Constitución establece dos mandatos: por un lado, el artículo 345: “Tampoco
podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso,
(…) ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto.” Y, por otro lado, el artículo 352 de la
Constitución: “Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del
Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como
también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”.
En desarrollo de estos mandatos, el
legislador en el artículo 80 del Estatuto orgánico del Presupuesto estableció
para tiempos de normalidad constitucional: “El Gobierno Nacional presentará al
Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al
presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones
autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de
gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión.” Y para los
Estados de excepción, se dispone la regla del artículo 83: “Los
créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados
a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por
Gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el
decreto que declare el estado de excepción respectivo”.
Estos
movimientos que tienen por objeto hacer modificaciones en la ley del
Presupuesto General de la Nación, deben hacerse en el marco del respeto de los
principios de legalidad y de especialización que rige el Presupuesto. La Sala
plena recuerda lo expuesto en su jurisprudencia desde la Sentencia C-685
de 1996[96]:
“En ese orden de ideas, si debido a
naturales cambios económicos o de prioridades, el Gobierno necesita modificar
la destinación de determinadas apropiaciones fiscales, crear nuevas o aumentar
el monto de las existentes, debe recurrir a los llamados créditos adicionales y
traslados presupuestales. En virtud de los primeros, se busca aumentar la
cuantía de una determinada apropiación (créditos suplementales) o crear una
partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original (créditos
extraordinarios). En virtud de los traslados, se disminuye el montante de una
apropiación (contra crédito) con el fin de aumentar la cantidad de otra partida
(crédito), por lo cual esta Corporación ya había indicado que en estas
operaciones  "simplemente se varía la destinación del gasto entre
diferentes secciones (entidades públicas) o  entre numerales de una misma
sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con
la apertura de créditos mediante una operación de contra créditos  en la
ley de apropiaciones"[97].
Luego la misma
Corte, en sentencia C-772 de 1998[98],
distinguió entre los traslados que requieren el uso de potestades legislativas
y aquellas que pueden ser realizadas por la administración.  Entre las primeras
se encuentran los traslados producto de la declaración de los estados de
excepción y aquellas que impliquen modificación de la ley de presupuesto.  Al
respecto, la Corporación señaló:
“Se concluye que
en lo referido a traslados presupuestales el legislador, en cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 352 de la Constitución, a través del estatuto
orgánico, previó dos escenarios distintos que determinan la autoridad
competente para efectuarlos: el primero de ellos, esto es cuando con el
traslado se afecten montos asignados entre secciones (entidades públicas),
entre tipos de presupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda), o
entre programas y/o subprogramas, el traslado deberá hacerse mediante ley, esto
es que le corresponde efectuarlo al Congreso. En el segundo, esto es cuando se
trate de traslados destinados a atender los gastos ocasionados por la
declaratoria de estados de excepción, el competente para efectuarlos será el
Gobierno, mediante decreto, en los términos que éste señale. En cuanto a los
traslados que puede realizar la administración, en la misma oportunidad la
Corte dejó en claro que se trata de aquellos que se denominan “internos” y que
únicamente afectan el “anexo del decreto de liquidación del presupuesto”.
Con base en lo anterior, la Sala Plena concluye que
los contra créditos y créditos son modificaciones a la ley del Presupuesto
General de la Nación que le impone al Gobierno la obligatoria presentación de
un proyecto de ley en tiempos de normalidad constitucional o la expedición de
un decreto legislativo, en el marco de un Estado de excepción[99].
Lo que se diferencia de las modificaciones que no modifican el monto total de
las apropiaciones de la sección del Presupuesto, las cuales pueden ser
realizadas por el Gobierno nacional a través de un acto administrativo y
siguiendo las reglas de los decretos reglamentarios del Estatuto orgánico del
Presupuesto, como lo dispone el artículo 1 del Decreto 4836 de 2011[100].
vi.
Contenido
y alcance del Decreto Legislativo 813 de 2020
El Decreto legislativo 813 de 2020 tiene
13 artículos, entre los lo que podemos destacar tres tipos de medidas: el
primer grupo de medidas tiene como objetivo hacer modificaciones a la Ley del
Presupuesto General de la Nación de la vigencia 2020 con el objetivo de
responder a las obligaciones generada por los efectos de la Pandemia del Covid
19. Estas medidas están consignadas en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 del Decreto
813 de 2020.
Se deben reducir los ingresos corrientes
de la Nación por la suma de $23.731 miles de millones y para poder cubrir ese
faltante de recursos, se adicionan Recursos de Capital por el mismo valor, con
el propósito de atender el faltante de disponibilidad de caja de la Nación
generado por los efectos de la pandemia del coronavirus COVID 19.
En el mismo sentido se adiciona el Presupuesto
de rentas y recursos de capital del Presupuesto General de la Nación de la
vigencia 2020 por la suma de ($124.000.000.000) que provienen de los
fondos especiales de la Nación.
De tal manera que y con base en lo
anterior queda adicionado el Presupuesto de rentas y recursos de capital del
Presupuesto General de la Nación de la vigencia 2020 la suma de $23.855.000.000.000.
Esta suma responde proporcionalmente la fuente de financiación mediante
la asignación de recursos de capital originalmente prevista en el artículo 1 de
la Ley 2008 de 2019 de ingresos corrientes de la Nación por recursos de capital
en el Presupuesto General de la Nación.
En relación con las adiciones al
Presupuesto general de la Nación realizadas en los artículos 1 y 3 del Decreto
legislativo, la Corte considera que el Gobierno aborda el
faltante de disponibilidad de caja de la Nación generado por los efectos de la
pandemia del coronavirus COVID 19 y atiende los gastos ocasionados por
las medidas requeridas para atender el estado de excepción.
Las siguientes medidas de este grupo están
en los artículos 4 y 5, los cuales establecen contra créditos al Presupuesto de
gastos y Ley de apropiaciones y créditos al Presupuesto de gastos y Ley de
apropiaciones. Tales disposiciones contienen operaciones necesarias para
conjurar la grave crisis ocasionada por la Pandemia COVID-19. El Gobierno hace
un contra crédito al Presupuesto de gastos o ley de apropiaciones del rubro de
gastos de funcionamiento de la Presidencia de la República por valor de
$50.000.000.000 y del rubro de inversión del Ministerio de Educación Nacional
por la suma de $83.499.717.017, provenientes de la cuenta de Calidad, cobertura
y fortalecimiento de la educación inicial, preescolar, básica y media con
recursos por un monto de $79.959.556.051 y de la cuenta fortalecimiento de la
gestión y dirección del sector educación con recursos por un monto de
$3.540.160.966.
Los anteriores recursos, los acredita al
Presupuesto de gastos o ley de apropiaciones del Presupuesto General de la
Nación de la Siguiente manera:
La suma de $50.000.000.000 del rubro de
Funcionamiento de la Presidencia de la República se acreditan al rubro de
Funcionamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Y, los
$83.499.717.017 del rubro de inversión del Ministerio de Educación Nacional
provenientes de las cuentas de Calidad, cobertura y fortalecimiento de la
educación inicial, preescolar, básica y media y de la cuenta fortalecimiento de
la gestión y dirección del sector educación, se acreditan al rubro de inversión
del Ministerio de Educación Nacional en la cuenta calidad y fomento de la
educación superior por un monto de $83.499.717.017.
Luego están el
segundo grupo de medidas consignadas en los artículos 6, 7, 8, 9 y 10 del
Decreto 813 de 2020 por medio de las cuales se hacen las liquidaciones de cada
una de las anteriores operaciones presupuestales descritas. Y, en el artículo
12 se anexa el detalle del gasto, que es una medida que hace parte del decreto
de liquidación que le corresponde al Gobierno nacional de conformidad con el
inciso 3 del artículo 67 del D.111 de 1996, estatuto orgánico del presupuesto[101]
Por último, el último tipo
de medida está contemplada en el artículo 11, en el cual se invoca
la
incertidumbre sobre la extensión de los efectos de la pandemia ocasionada por
el coronavirus - COVID 19, y la urgencia que demanda su atención y se
faculta al Gobierno Nacional para modificar la ley del Presupuesto General de
Nación de la vigencia 2020, siempre y cuando se cuente con la fuente de
financiación.
vii.
Examen
de las condiciones formales de validez del Decreto 813 de 2020
El examen formal
del Decreto exige verificar el cumplimiento de tres exigencias básicas: i) la
suscripción del Decreto por el Presidente de la República y todos sus
ministros; ii) su expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el
término de su vigencia y iii) la existencia de motivación. A
continuación, la Corte analiza si el Decreto 813 de 2020 cumple con los
requisitos formales expuestos.
-La suscripción: De
acuerdo con lo establecido en el artículo 17 de la Ley 1444 de 2011 -modificado
por el artículo 17 de la Ley 1967 de 2019- el Gobierno de Colombia se compone
por un total de dieciocho Ministerios[102]. El Decreto
Legislativo 813 de 2020 fue suscrito por el Presidente de la República y los
representantes de cada uno de los Ministerios. En consecuencia, este requisito
se considera satisfecho.
-La
expedición: El Decreto legislativo 813 de 2020 fue expedido
dentro del término de vigencia del estado de excepción. En efecto, el Decreto
637 del 6 de mayo de 2020, por el cual se declaró el estado de emergencia
económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, estableció que
tendría vigencia de treinta (30) días calendario contados a partir de su
entrada en vigor. A su vez, el Decreto legislativo objeto de examen fue
expedido el día 4 de junio de 2020.  En conclusión, fue expedido durante la
vigencia del estado de excepción.
-La motivación: El
Decreto legislativo 813 de 2020 contiene la exposición de las razones
que justifican las modificaciones al Presupuesto general de la Nación de la
vigencia fiscal 2020. En particular: i) invoca el Decreto legislativo 637 de
2020 por el cual se declaró el estado de excepción; ii) alude a la competencia
del Presidente de la República para adoptar las medidas necesarias para
conjurar la crisis, entre ellas, las de modificación del Presupuesto
general de la Nación.
El Decreto legislativo 813 de 2020 en
sus 54 considerandos señala los hechos y razones que motivan su expedición, los
propósitos que persigue, así como los fundamentos específicos de las medidas
adoptadas, su importancia, su necesidad y, finalmente, su relación con la
calamidad pública que dio lugar a la expedición del estado de emergencia
económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto de declaratoria del
estado de excepción (Decreto 637 de 2020).  En relación con
las modificaciones al Presupuesto General de la Nación de la vigencia 2020, el
artículo 3 del Decreto 637 de 2020 dispuso: “El Gobierno nacional adoptará
mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte
considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias
para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo
dispondrá de las operaciones presupuéstales necesarias para llevarlas a cabo.”
La Corte
Constitucional ha declarado exequible el Decreto Legislativo 637 de 2020 en la
sentencia C-307 de 2020. En esta decisión, la Corte constató que el referido
Decreto Legislativo cumplió con los requisitos formales y materiales exigidos
por la Constitución Política, la LEEE y la jurisprudencia de esta Corporación.
Con base en lo anterior, la Sala Plena
de la
Corte considera que las condiciones formales de validez del Decreto Legislativo
813 de 2020 han sido satisfechas.
viii.
Examen
de las condiciones materiales de validez del Decreto 813 de 2020
Para hacer el análisis del Decreto 813
de 2020, la Corte planteará el siguiente orden del estudio de las medidas. La
Sala plena
de esta Corporación, teniendo en cuenta el contenido diferente, novedoso y
prescriptivo del Artículo 11 del Decreto bajo estudio realizará el análisis del
contenido material de esta disposición con una metodología diferente a la que
se ha llevado a cabo en los controles automáticos de constitucionalidad de los
decretos de desarrollo de medidas del estado de excepción de emergencia económica,
social y ecológica. Así las cosas, se hará un capítulo especial en el que se realizarán
las consideraciones sobre el contenido y alcance del artículo 11, se someterá a
los juicios y se explicará los efectos en el tiempo de la decisión.
Para el examen del contenido de las demás
disposiciones del Decreto 813 de 2020, se llevará a cabo la metodología
consolidada por esta Corporación para el control automático de los Decretos legislativos
que desarrollan las medidas en los Estados de emergencia económica, ecológica y
social.
La jurisprudencia de este Tribunal ha
condicionado la validez constitucional de los decretos legislativos que adoptan
medidas en desarrollo de los estados de excepción a la superación de 10
juicios. Estos se han derivado de la lectura de los artículos 93, 214 y 215 de
la Constitución, de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y de la propia
jurisprudencia de la Corte Constitucional. Por esa razón, procede la Corte a
determinar si las medidas contenidas en los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8,
9, 10, 12 y 13 del Decreto Legislativo 813 de 2020 superan los juicios del
examen de validez material.
1.     Juicio
de finalidad
Los decretos legislativos de desarrollo
de un Estado de excepción, como lo es el Decreto objeto de examen, deben estar
encaminados a conjurar las causas de la emergencia y a impedir la extensión o
agravación de sus efectos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10 de la
Ley 137 de 1994.
El Decreto 813 de 2020 persigue
permitirle al Gobierno nacional reaccionar a tiempo y con la mayor oportunidad
ante las situaciones económicas y de salud que surgen por la extensión
impredecible de la pandemia. Esta mayor reacción se logra, a su vez, mediante
decisiones en materia de Presupuesto, en especial con la asignación de recursos
a las entidades responsables de atender las distintas situaciones inmediatas y
mediatas derivadas del COVID-19, tales como posible afectación del servicio
público de gas, del servicio público de educación y el detrimento en los
sectores automotor, turístico y aeronáutico[103].
El
artículo 3 del Decreto 637 de 2020 “por el cual se declara un Estado de
emergencia económica, social y ecológica” dispuso que “El Gobierno nacional
adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la
parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales
necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así
mismo dispondrá de las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a
cabo.” En concordancia con ello, expidió el decreto 813 de 2020 y en los
artículos del 1, 2, 3, 4 y 5 del Decreto se establecen distintas medidas que
son modificaciones a la Ley del presupuesto General de la Nación, como
adiciones, contra créditos y créditos al presupuesto de gastos o ley de
apropiaciones, y una reducción al presupuesto de rentas y recursos de capital.
Para
la Corte estas medidas son pertinentes para mitigar los efectos de la Pandemia
en los usuarios de los estratos 1 y 2 del servicio público de gas; hacer un
fortalecimiento en los recursos para la educación superior y evitar la
deserción masiva de estudiantes, así como dotar de más recursos al FOME.
Las
medidas contempladas en los artículos 6, 7, 8, 9 y 10 son medidas que persiguen
dejar liquidadas las operaciones de adición, reducción, contra créditos y
créditos. La liquidación presupuestal se realizó de manera simultánea con la
adición presupuestal en el Decreto 813 de 2020, por las razones que a
continuación se trascriben y que fueron expuestas por la Presidencia de la
República: i) la necesidad de que la adición presupuestal cumpliera con
su finalidad y pudiera verse materializada de forma inmediata en su destinación
presupuestal -atendiendo a las características propias de las situaciones de
emergencia-; ii) en aplicación de los principios constitucionales de
celeridad, economía y eficacia que rigen la función administrativa; y iii) debido
a que incluso el decreto legislativo se suscribe por el Presidente de la República
y todos sus ministros, mientras que el decreto ordinario lo es por el presidente
de la República.
Por
último, el artículo 12 contempla la medida del detalle del gasto que cumple con
lo ordenado por el artículo 67 del estatuto orgánico del Presupuesto.
2.     Juicio
de conexidad
Este juicio pretende determinar si las
medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan una relación interna y
externa con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia económica, ecológica y social, conforme a lo dispuesto en el
artículo 215 inciso 3 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 47
de la Ley 137 de 1994.
El Decreto 813 de 2020 tiene su origen
en tres situaciones particulares, a saber: a) la propagación acelerada del
virus COVID-19; b) el impacto negativo en distintos sectores económicos,
causados por las medidas adoptadas para controlar la propagación del virus y;
c) la inestabilidad fiscal que presenta el país por factores relacionados tanto
por el virus como por otros eventos -caída en los precios del petróleo, entre
otros-.
Estas situaciones son explicadas en el
decreto legislativo objeto de revisión. El Decreto 813 de 2020 indica, en
primer lugar, que el número de contagios y de fallecidos por COVID-19 ha
incrementado considerablemente entre el seis (06) de marzo de dos mil veinte
(2020) y el tres (03) de junio de dos mil veinte (2020), a pesar de las medidas
adoptadas por el Ministerio de Salud103F[104]. En segundo
lugar, la propagación del COVID-19 y las medidas adoptadas por el Gobierno
nacional han causado graves repercusiones en el empleo y en la economía del
país. Por ejemplo, el Decreto 813 de 2020 indica que, según la encuesta
integrada de hogares-mercado del DANE, la tasa de desempleo total nacional fue
del 19.8% y que este fenómeno se presenta especialmente en sectores como el de
comercio y reparación de vehículos, las industrias manufactureras, las
actividades artísticas, de entretenimiento y recreación, entre otros104F[105].
En tercer lugar, el Decreto Legislativo 813 de 2020 menciona que las familias
de estratos 1 y 2 podrían estar en una situación que les sea imposible pagar
las obligaciones derivadas de la prestación del servicio público de gas, lo que
implica riesgos para la sostenibilidad financiera de las empresas prestadoras
del servicio y del sector minero-energético[106]. En cuarto
lugar, el decreto legislativo agrega, que la afectación económica se ve
reflejada en todas las familias, que han perdido ingresos y, en consecuencia,
pueden verse limitadas en la satisfacción de necesidades relacionadas con la
educación[107].
El Gobierno Nacional manifiesta, además,
que la situación macroeconómica colombiana -y, por tanto, la capacidad de
maniobra fiscal- se ha visto golpeada por sucesos tales como el desplome de los
precios del petróleo y la alteración de las actividades económicas
tradicionales por las medidas de contención y distanciamiento social adoptadas
para contener la propagación del COVID-191[108]. Esto se
traduce en un estado de incertidumbre fiscal, que requiere la reorientación de
recursos a gastos no previstos inicialmente por el Gobierno nacional al momento
de expedir la ley de Presupuesto general de la nación[109].
Por último, en relación con el juicio de
conexidad externa, la Sala Plena resalta el contenido del artículo 3 del
Decreto Legislativo 637 de 2020, en dicho precepto se dispuso que el Gobierno Nacional
adoptaría las operaciones presupuestales necesarias para llevar a cabo las
medidas anunciadas en la parte considerativa del Decreto de declaratoria del
Estado de excepción, además de todas aquellas adicionales y necesarias para
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Lo expuesto con anterioridad le permite
sostener a la Corte, que el requisito de conexidad material externa está
satisfecho y, por tanto, continúa con la revisión de la dimensión interna.
Las medidas contenidas en el Decreto
Legislativo tienden a cumplir con las finalidades previstas en su parte motiva,
así como a complementar las normas expedidas dentro de los estados de excepción
que han sido revisados por esta Corporación en el año que transcurre. El
Decreto Legislativo 813 de 2020, además de adicionar los recursos al
Presupuesto General de la Nación, destina éstos a sectores concretos,
relacionados con el sector educativo y el sector de minero energético. Por
ejemplo, el artículo 3 del Decreto Legislativo 813 de 2020 prevé la destinación
de recursos al acceso al servicio público domiciliario de gas combustible; mientras
que los artículos 4, 5, 9 y 10 del Decreto Legislativo prevén la destinación de
recursos para el Fondo de mitigación de Emergencias y para la calidad y fomento
de la educación superior. Con base en lo anterior, la Corte Constitucional
considera que el Decreto 813 de 2020 supera el juicio de conexidad material,
externa e interna.
3.     Juicio
de motivación suficiente
En
este juicio, la Corte debe evaluar que el Decreto tenga fundamentos y que el Gobierno
haya presentado las razones que resultan suficientes para justificar las
medidas adoptadas. El Decreto Legislativo 813 de 2020
justifica las medidas presupuestales con los siguientes dos argumentos. El
primero consiste en la necesidad de mitigar y prevenir el impacto económico
negativo del COVID-19; y, el segundo hace referencia a la facultad reconocida
en el artículo 3 del Decreto Legislativo 637 de 2020, el cual dispone: “El
Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las
medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas
medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos, así mismo dispondrá de las operaciones presupuéstales
necesarias para llevarlas a cabo.”
El decreto legislativo justifica cada
una de las medidas adoptadas. En relación con las medidas presupuestales en el
sector minero-energético, el Decreto Legislativo 813 de 2020 indica que, en
general, es necesario garantizar la prestación efectiva del servicio de acuerdo
con el principio de solidaridad, generar equilibrios entre la cadena productiva
y los usuarios -ante las cargas que han surgido por el COVID-19-, entre otros[110].
Esta necesidad se acentúa, según el decreto legislativo, en la medida en que
los usuarios de los estratos 1 y 2 del servicio público domiciliario de gas
pueden verse en la imposibilidad de cumplir con sus obligaciones de pago frente
al operador del servicio y esto podría poner en riesgo la sostenibilidad
financiera de las empresas, así como la continuidad en la prestación del
servicio de gas[111].
El Decreto Legislativo 813 de 2020
indicó la necesidad de subsidiar el costo de la prestación del servicio público
de gas mediante el Fondo Cuenta Especial Cuota de Fomento para Gas Natural y,
por tanto, se requiere la adición presupuestal de ciento veinticuatro mil
millones de pesos, que deben ser transferidos a dicho fondo[112].
En lo que tiene que ver con la
educación, el Decreto 813 de 2020 señaló que el virus COVID-19 ha repercutido
negativamente en la economía las familias de todos los estratos socioeconómicos
y de los sectores urbano y rural; asimismo, este virus -y las situaciones que
se derivan de él- amenaza la garantía de la provisión de servicios públicos
como la educación, en especial la permanencia de los niños, niñas, adolescentes
y jóvenes en todos los niveles, así como las prestaciones complementarias y
programas sociales que hacen efectivo el goce del derecho a la educación[113].
Para atender esta amenaza, el Decreto
Legislativo 813 de 2020 expone que es necesario transferir fondos al Fondo
Solidario para la Educación, administrado por el ICETEX. Con la transferencia
de recursos a este fondo se podrán mitigar los efectos derivados del COVID-19 y
se apalancarán los siguientes programas educativos[114]:
a) Plan de auxilios educativos COVID-19; b) línea de crédito educativo para
pago de pensiones de jardines y colegios privados; c) línea de crédito
educativo para el pago de matrícula de los jóvenes en condición de
vulnerabilidad, en programas de educación para el trabajo y el desarrollo
humano; y, d) auxilio económico para el pago de la matrícula de los jóvenes en
condición de vulnerabilidad, en instituciones de educación superior pública.
Finalmente, el Decreto Legislativo 813
de 2020 menciona la necesidad de financiar el faltante de caja de la Nación
para la vigencia 2020, a través de: a) mayores desembolsos de deuda externa,
mediante una combinación de bonos externos y la potencial activación de una
línea de desembolso rápido del FMI, y; b) el incremento de colocaciones de TES.
Asimismo, se indica que existe una disminución en los ingresos corrientes de la
Nación, que implicó una reducción del aforo de los recursos de ingresos
corrientes, equivalente a veintitrés billones setecientos treinta y un mil
millones de pesos. En consecuencia, el Decreto 813 de 2020 sostiene que es
necesario adicionar proporcionalmente la fuente de financiación, mediante la
asignación de recursos de capital corriente prevista en el artículo 1 de la Ley
2008 de 2019 por la suma de veintitrés billones setecientos treinta y un mil
millones de pesos[115].
La Corte considera que el Decreto 813 de
2020 justifica de manera suficiente cada una de las operaciones presupuestales,
no sólo a partir de argumentos fácticos -situaciones derivadas del COVID-19 y
alteraciones en los sectores económicos-, sino también normativos -decretos
legislativos que crean fondos destinados a la atención de las situaciones
derivadas del COVID-19-. Con base en lo anterior, la Corte considera que el
Decreto 813 de 2020 ha satisfecho el juicio de motivación suficiente.
4.     Juicio
de ausencia de arbitrariedad
Las medidas contempladas en los
artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 12 y 13 del Decreto 813 de 2020 no
contiene elementos de los cuales pueda predicarse arbitrariedad alguna, por las
razones que a continuación se exponen: a) no suspende o vulnera el núcleo
esencial -ámbito irreductible- de los derechos y libertades fundamentales; b)
no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los
órganos del Estado y; c) no suprime o modifica
los organismos y las funciones
básicas de acusación
y juzgamiento. Por el contrario, el Decreto Legislativo 813 de 2020
busca adicionar recursos y destinarlos a sectores concretos, como la educación
superior y la prestación del servicio público de gas, para atender las
necesidades de aquellas familias de estratos 1 y 2 que tienen dificultades en
el pago de sus obligaciones y de las familias que, por efectos de la pandemia y
las medidas estatales que se han adoptado de aislamiento preventivo
obligatorio, no cuentan con recursos suficientes para poder asumir las
exigencias de la educación.  Asimismo, el Decreto Legislativo 813 de 2020 busca
que, a través del apoyo a estas familias, se pueda garantizar la sostenibilidad
de las empresas prestadoras de servicios públicos -como el gas-, así como de
aquellas empresas que han reportado pérdidas por las medidas de contención del
COVID-19 y de las instituciones educativas que se han visto afectadas por el
aislamiento y el distanciamiento social.
Las medidas contempladas en los
artículos 1, 2 y 3 relacionadas con adicionar en el Presupuesto de rentas y
recursos de capital del Presupuesto general de la Nación una suma equivalente a
$23.855.000.000.000,
corresponden a la adición de unos recursos provenientes de los fondos
especiales de la Nación y a la disminución del volumen de recursos que se
esperaba percibir en el rubro de los ingresos corrientes de la Nación.
Con el propósito de hacerle frente al
faltante de los recursos, el Ministerio de Hacienda y crédito público hace los
movimientos presupuestales que establece el marco normativo para llevarlos a
cabo, de acuerdo como lo dispone el Estatuto orgánico del presupuesto, la LEEE
y la Constitución. De tal manera que mantiene incólume la forma de hacer las
modificaciones presupuestales por el legislador de excepción.
Las medidas contempladas en los
artículos 4 y 5 del Decreto 813 de 2020 son contra créditos que hace el
Gobierno de recursos sobrantes en el rubro de funcionamiento de la Presidencia
de la República. Así como traslados de recursos en la Sección Ministerio de
Educación de la cuenta de calidad cobertura y fortalecimiento a la educación
inicial, preescolar, básica y media y de la cuenta fortalecimiento de la
gestión y dirección del sector educación.  Todo lo anterior por una suma que
ascienda a $133.499.717.017.
Estas medidas expuestas contienen
operaciones necesarias para conjurar la grave crisis ocasionada
por la Pandemia COVID-19, en particular en la Educación superior. El Gobierno
hace un contra crédito al presupuesto de gastos o ley de apreciaciones del
rubro de gastos de funcionamiento de la Presidencia de la República por valor
de $50.000.000.000 y del apartado de inversión del Ministerio de Educación por
la suma de $83.499.717.017. Luego hace un crédito al presupuesto de gastos o
ley de apreciaciones por valor de $ 133.499.717.017. Por la suma de
$50.000.000.000 para gastos de funcionamiento del Ministerio de Hacienda y por
la suma de $83.499.717.017 para el apartado calidad y fomento de la educación
superior.
Como lo ha expuesto esta Corporación
para definir la constitucionalidad de estas medidas están identificadas las
fuentes de los recursos y se hacen las respectivas operaciones traslados de una
fuente de recursos a otro capítulo del presupuesto y traslados de recursos, con
base en las reglas del Estatuto orgánico del Presupuesto.  Todas las medidas
contempladas en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 del Decreto 813 de 2020 respetan
la reserva de ley que establece el artículo 345 constitucional, el artículo 84
del Estatuto orgánico del presupuesto y, hace parte del elenco de las
facultades que tiene el Gobierno en los estados de excepción, de conformidad en
el artículo 38 literal ll) de la ley 137 de 1994. Lo que ha sido defendido por
la jurisprudencia de esta Corporación, como lo hemos anunciado en esta
providencia[116].
Por otra parte, las medidas contempladas
en los artículos 6, 7, 8, 9, 10 y 12 son medidas que persiguen la liquidación
de las operaciones contempladas de adición, reducción, contra créditos y
créditos de los artículos precedentes. Estas medidas deben ser realizadas por
el Gobierno en virtud de lo dispuesto en el artículo 67 del Estatuto orgánico
del Presupuesto, es decir, hace parte de sus competencias legales en materia de
manejo de gasto público.
Con base en lo anterior esta Corte
considera que las medidas contempladas en los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8,
9, 10, 12 y 13 del Decreto 813 de 2020 superan el juicio de ausencia de
arbitrariedad.
5.     Juicio
de intangibilidad
Este juicio verifica que las normas
contenidas en los decretos legislativos no restrinjan aquellos derechos que
tienen de carácter de intocable, incluso en los estados de excepción. En el
caso bajo examen, el Decreto Legislativo 813 de 2020 no consagra ninguna
medida, que tenga como finalidad restringir un derecho fundamental, ni mucho
menos uno de los derechos contemplados en los artículos 93 y 214 de la
Constitución Política de Colombia.
6.     Juicio
de no contradicción específica
Las
medidas definidas en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 superan el juicio de no
contradicción específica. Lo primero, porque todas las medidas previstas en el
Decreto Legislativo en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 respetan el diseño
constitucional y legal de cómo se deben hacer las adiciones y modificaciones
presupuestales en los Estado de excepción. Las adiciones al Presupuesto de
rentas y recursos de capital del Presupuesto General de la Nación, como lo ha
expuesto esta Corte en recientes pronunciamientos, como la Sentencia C-170 de
2020.
Como
esta Corporación lo ha manifestado, el estado de excepción es, por excelencia,
un estado de legalidad. Las medidas que contemple el Gobierno en los decretos
legislativos deben respetar el marco normativo y las reglas contempladas en el
artículo 215, la LEEE y, en el caso respectivo de los cambios al Presupuesto
general de la Nación, lo consignado en el Estatuto orgánico del Presupuesto. La
forma cómo se consignan las adiciones al Presupuesto de rentas y recursos de
capital del Presupuesto general de la Nación de la vigencia 2020 por la suma de
$23.855.000.000.000 se
corresponden con la sumatoria de la suma por la cual asciende la reducción de
los ingresos corrientes de la Nación y la adición de los recursos de fondos
especiales de la Nación
Por
otro lado, en relación con los contra créditos y los créditos que se realizan y
que ascienden a la suma de $133.499.717.017, se definen de donde salen los
recursos de los contra créditos, y se acreditan manteniendo su característica,
es decir, los rubros de funcionamiento y los rubros de inversión mantienen su
condición, no se afecta, no se varía, por lo que no contradice el manejo del
gasto público en nuestro ordenamiento constitucional.
Las
medidas contempladas en los artículos 6, 7, 8, 9, 10 y 12 contemplan
liquidaciones de las operaciones de modificación del Presupuesto general de la
Nación dispuesto en los artículos anteriores. Hacen parte de las competencias
que tiene el Gobierno en virtud de lo dispuesto en el artículo 67 del Estatuto
orgánico del presupuesto, por lo tanto, superan el juicio de no contradicción
específica.
7.
Juicio de incompatibilidad
A su
vez, mediante el juicio de incompatibilidad, previsto por el
artículo 12 de la LEEE, la Corte debe examinar que los decretos legislativos
que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables
con el correspondiente estado de excepción[117].
Las
medidas contempladas en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 relacionadas con la
adición, reducción, contra créditos y créditos superan el juicio de
incompatibilidad porque no suspenden ninguna ley.  Por el contrario, respetan
las reglas de la Constitución del rango y fuerza de ley, del procedimiento para
llevarlo a cabo y los contrales a los que debe ser sometido. Y como lo hemos
expuesto arriba en esa sentencia las operaciones presupuestales contempladas en
los artículos 1, 2, 3, 4, 5 son contenido propio de una norma con fuerza y
rango de ley, definen la fuente de los recursos y hacen la respectiva adición
al Presupuesto (adición, reducción, contra crédito, crédito) y, por lo tanto,
al ser modificaciones a la ley del Presupuesto general de la Nación deben ser
regulados mediante un Decreto legislativo, como lo es el Decreto 813 de 2020.
Las
medidas contempladas en los artículos 6, 7, 8, 9, 10 y 12 contemplan
liquidaciones de las operaciones de modificación del Presupuesto general de la
Nación dispuesto en los artículos anteriores. Hacen parte de las competencias
que tiene el Gobierno en virtud de lo dispuesto en el artículo 67 del Estatuto
orgánico del presupuesto.
Con
base en las razones expuestas, el Decreto legislativo no suspende normas de
rango legal, habida cuenta de que se limita a efectuar la adición y
modificación prevista al Presupuesto General de la Nación y supera por tanto el
juicio de incompatibilidad.
8.
Juicio
de necesidad
El juicio de
necesidad
previsto en el artículo 11 de la ley 137 de 1994 (LEEE), implica que las
medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para
lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La
Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica
o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas
adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de
manera tal que se evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un
error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y
(ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la
existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales
que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida
excepcional.
Los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 del Decreto
Legislativo 813 de 2020 satisfacen el juicio de necesidad, por las razones que
a continuación se expondrán. Tales disposiciones contemplan operaciones de adición
y modificación presupuestal, como son la adición, la reducción, el contra
crédito y el crédito.
En relación con
los hechos que justifican las medidas contempladas en los artículo 1, 2, 3, 4 y
5 del Decreto 813 de 2020, están las consideraciones para expedir la
declaratoria del estado de excepción, el Decreto 637 de 2020, en el que se
manifestó que: "esta crisis evidencia al menos tres aspectos absolutamente
significativos, novedosos, impensables e irresistibles: a) Una disminución
nunca antes vista del Producto Interno Bruto en Colombia; b) la necesidad
ineludible de un mayor gasto público, la disminución de los ingresos de la
nación y en consecuencia un mayor déficit fiscal y c) una altísima
incertidumbre sobre los efectos de la pandemia y su contención y mitigación, en
el comportamiento económico del país. "
De conformidad
con lo expresado por el Ministerio de Hacienda, mediante el Decreto Legislativo
813 de 2020, se requirió hacer una reducción de los ingresos corrientes de la
Nación y la adición de los recursos de capital del Presupuesto General de la
Nación de la vigencia fiscal 2020 en la suma de $23.731.000.000.000.
Lo anterior,
debido a que la crisis derivada de la pandemia del nuevo coronavirus COVID 19
ha tenido una repercusión en los ingresos corrientes de la Nación, como
consecuencia de las medidas que se debieron adoptar para contrarrestarla. Hubo
un choque en la demanda de hidrocarburos estimado en e1 30% del consumo mundial
de crudo, lo cual, junto con el agotamiento de la capacidad de almacenamiento a
nivel mundial, ha causado un desplome abrupto del precio del petróleo,
alcanzando incluso precios negativos. Los efectos de la emergencia en relación
con los precios de petróleo trascendieron el ámbito sectorial, teniendo en
cuenta que este sector representa cerca del 7% del PIB, el 56% de las
exportaciones, e1 34% de la inversión extranjera directa, y aproximadamente el
10% de los ingresos corrientes del Gobierno Nacional Central.
En conjunto con
esta repercusión, a lo largo de lo corrido del año, las finanzas
públicas
sufrieron choques importantes. En efecto, el aislamiento preventivo
obligatorio, el cierre de fronteras y las restricciones de movilidad,
implicaron una reducción significativa en el recaudo de impuestos, y en general
en los ingresos tributarios y no tributarios esperados en el año, necesarios
para atender las apropiaciones presupuestales de la vigencia 2020. De acuerdo
con lo anterior, el recaudo de impuestos cuya base gravable depende del consumo
privado y de la inversión, se ha afectado de forma importante producto de las
restricciones de movilidad y la contracción en la economía, cuya caída se
estima en $23.731 miles de millones, equivalente a un 2,3% del PIB.
Conforme a lo
anterior, la Nación presenta un faltante de recursos para cerrar la vigencia
fiscal 2020 y atender las apropiaciones presupuestales del Presupuesto General
de la Nación, que en circunstancias ordinarias se habrían atendido con los
ingresos corrientes de la Nación. Es indispensable la reducción de los ingresos
corrientes de la Nación y la adición de los recursos de capital del Presupuesto
General de la Nación de la vigencia fiscal 2020 tal como lo disponen los
artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo 813 de 2020.
De acuerdo con
lo expuesto por el Ministerio de Hacienda[118], para
efectos de concretar las medidas económicas y sociales que el Gobierno Nacional
busca implementar para conjurar la grave crisis ocasionada por la Pandemia
Covid 19, fue necesario mediante el Decreto Legislativo 813 de 2020 aprobar
créditos adicionales y realizar traslados, distribuciones, modificaciones y
desagregaciones al Presupuesto General de la Nación del 2020, en el marco de
las facultades otorgadas al Gobierno nacional mediante el artículo 83 del
Decreto 111 de 1996 Estatuto Orgánico de Presupuesto, el artículo 47 de la Ley
137 de 1994 y el artículo 18 de la Ley 2008 de 2019.
De acuerdo con
lo expuesto por el Ministerio de Hacienda el objetivo de la adición
presupuestal contemplada en el artículo 3, es que el Ministerio de Minas y
Energía pueda dar cumplimiento a lo dispuesto en el Decreto Legislativo 798 de
2020 "Por el cual se adoptan medidas para el sector minero-energético
en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica ordenada
mediante Decreto 637 del 6 de mayo de 2020". Expresa la
Cartera de Hacienda que en el sector minero-energético era necesario adoptar
medidas para garantizar la prestación efectiva del servicio, en
cumplimiento del principio de solidaridad, con el fin de generar
equilibrios ante las cargas y efectos derivados de la pandemia del nuevo coronavirus
COVID -19 para los distintos agentes de la cadena productiva y para los usuarios
o consumidores finales.
El Ministerio de
Minas y Energía identificó que, en el Fondo Especial Cuota de Fomento de Gas
Natural, el cual administra, disponía de recursos adicionales a los
presupuestados en cuantía de $124.000 millones, los cuales podían financiar lo
dispuesto en el Decreto Legislativo 798 de 2020 (Decreto que fue declarado
exequible en la Sentencia C-330 de 2020) para lo cual se
hizo necesario incorporar dichos recursos al Presupuesto General de la Nación
mediante la adición aprobada por el Decreto bajo estudio.
En relación con la necesidad fáctica de
la medida contemplada en el artículo 4 del Decreto Legislativo 813 de 2020, ha
explicado el Ministerio de Hacienda que se realiza un contra crédito de los
rubros de inversión del Ministerio de Educación Nacional denominados "Calidad,
cobertura y fortalecimiento de la educación inicial, preescolar, básica
y media" y "Fortalecimiento de la gestión y dirección del
sector educación" la suma de $83.499.717.017, con el objetivo
de acreditarlos en un rubro de inversión distinto, pero de la misma sección
presupuestal (Ministerio de Educación Nacional), denominado "Calidad y
fomento de la educación superior". Este último proceso de acreditación
se evidencia en el artículo 5 del Decreto Legislativo 813 de 2020.
Recuerda el
Ministerio de Hacienda en el documento de las explicaciones de las medidas, que
en el numeral 6 del artículo 2 del Decreto Legislativo 662 de 2020 - Decreto
que fue declarado exequible en la sentencia C-350 de
2020-, señaló
que los recursos del Fondo Solidario para la Educación provendrán, entre otros,
de "Los recursos del presupuesto de inversión que el Ministerio de
Educación Nacional transfiera al Fondo Solidario para la
Educación". Y en su artículo 3, estableció que los recursos del Fondo
Solidario para la Educación serán usados para mitigar la extensión de los
efectos de la crisis en el sector educativo en el territorio nacional, para
apalancar los siguientes programas educativos, a saber:
1. "Plan de
Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19, creado mediante el
artículo 1 del
Decreto 467 del 23 de marzo de 2020 -Decreto que fue declarado exequible en la sentencia C-161
de 2020-;
2. Línea de
crédito educativo para el pago de pensiones de jardines y colegios
privados;
3. Línea de
crédito educativo para el pago de matrícula de los jóvenes en
condición de
vulnerabilidad, en programas de educación para el trabajo y el
desarrollo
humano;
4. Auxilio
económico para el pago de la matrícula de los jóvenes en condición
de vulnerabilidad, en instituciones de
educación superior pública."
Con base en lo anterior, la Corte
considera que las medidas dispuestas en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 del
Decreto cumplen con el juicio de necesidad fáctica. A continuación, la Sala
Plena hará el juicio de necesidad jurídica.
Las adiciones presupuestales prevista
por los artículos 1 y 3 del Decreto Legislativo 813 de 2020 cumplen con los
juicios de necesidad fáctica y jurídica. El artículo 1 y 3 contemplan
respectivamente:
ARTÍCULO
1.     Adiciones   al       presupuesto de rentas y recursos de capital.
Adiciónese el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto
General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma de VEINTITRES
BILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL
($23.855.000.000.000) (…).
ARTÍCULO 3. Adiciones al presupuesto de
gastos o ley de apropiaciones. Adiciónese el Presupuesto de Gastos o Ley de
Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de
2020, en la suma de CIENTO VEINTICUATRO MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL
($124.000.000.000) (…).
En los considerandos del Decreto, esta
suma aparece adicionada para ser incorporada presupuestalmente como recursos
adicionales en el Presupuesto general de la Nación del Fondo Cuenta Especial
Cuota de Fomento para Gas Natural- FECFGN, creado por la Ley 401 de 1997118F[119].
Con estas adiciones al Presupuesto General
de la Nación contempladas en los artículos 1 y 3 del Decreto legislativo, la
Corte observa que el Gobierno aborda el faltante de disponibilidad de
caja de la Nación generado por los efectos de la pandemia del coronavirus COVID
19 y atiende los gastos ocasionados por las medidas requeridas para
atender el estado de excepción.  Y que tanto las adiciones al presupuesto rentas
y recursos de capital se justifican para cubrir la falta de recursos percibidos
en el rubro de los ingresos corrientes de la Nación, como las adiciones al
presupuesto de gastos y ley de apropiaciones son operaciones que deben ser
realizadas por el legislador excepcional, por lo que las medidas cumplen con el
juicio de necesidad fáctica y necesidad jurídica.
La
reducción de los recursos de ingresos corrientes de la nación contemplada en el
artículo 2 del Decreto legislativo expuesta como a continuación se transcribe:
ARTÍCULO 2. Reducciones al presupuesto
de rentas y recursos de capital. Teniendo en cuenta el impacto negativo en los
ingresos por los efectos sobre las finanzas públicas ocasionados por el
coronavirus – COVID 19 redúzcase el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital
del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma
de VEINTITRES BILLONES SETECIENTOS TREINTA Y UN MIL MILLONES DE PESOS MONEDA
LEGAL ($23.731.000.000.000) (…).
De la
lectura del precepto la Sala concluye que la reducción del presupuesto de
rentas y recursos de capital, debido a la disminución en los ingresos
corrientes de la Nación es una operación que debe ser realizada por el
legislador extraordinario. Razón por la cual la medida cumple el juicio de
necesidad jurídica. De igual manera cumple con el juicio de necesidad fáctica por
cuanto la situación generada por la pandemia y que condujo a la declaratoria
del estado de excepción, ha conllevado a una disminución de
los recursos de ingresos corrientes de la Nación como consecuencia de los
efectos que ha tenido la pandemia del COVID-19 en la economía colombiana, en la
suma de VEINTITRES BILLONES SETECIENTOS TREINTA Y UN MIL MILLONES DE PESOS
MONEDA LEGAL ($23.731.000.000.000).
Los
contra créditos y créditos dispuestos en los artículos 4 y 5 del Decreto
Legislativo 813 de 2020 relacionados en los siguientes términos:
ARTÍCULO 4. Contra créditos al
presupuesto de, gastos o ley de apropiaciones. Efectúense los siguientes contra
créditos en el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto
General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020, en la suma de CIENTO
TREINTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES SETECIENTOS
DIECISIETE MIL DIECISIETE PESOS MONEDA LEGAL ($133.499.717.017) (…).
ARTÍCULO
5. Créditos al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Con base en los
recursos de que trata el artículo anterior, efectúense los siguientes créditos
en el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de
la Nación de la vigencia fiscal de 2020, en la suma de CIENTO TREINTA Y TRES
MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES SETECIENTOS DIECISIETE MIL
DIECISIETE PESOS MONEDA LEGAL ($133.499.717.017) (…).
Estas
medidas expuestas contienen operaciones necesarias para conjurar la
grave crisis ocasionada por la Pandemia COVID-19. Estas
operaciones de contra créditos y créditos cumplen con el juicio de necesidad
fáctica por las razones expuestas en los considerandos del Decreto 813 de 2020
relacionadas con afrontar los riesgos en el acceso a la educación superior; y
con el juicio de la necesidad jurídica por cuanto los mecanismos legislativos
ordinarios contemplados en nuestro ordenamiento jurídico exceden los tiempos
exigidos de respuesta para garantizar la atención oportuna frente al impacto
económico y social y, por lo tanto, era necesario que el Gobierno Nacional
ejerciera sus facultades legislativas en el marco del estado de excepción, para
hacer los contra créditos y créditos en el presupuesto de gastos y, de esta
forma el Gobierno actúa de conformidad con el principio de legalidad y en respeto a la reserva de ley en materia presupuestaria[120].
Por otro lado,
los artículos 6, 7, 8, 9, 10 y 12 del Decreto 813 de 2020 superan el juicio de
necesidad fáctica, en la medida que son necesarios para hacer la ejecución
presupuestal de manera rápida. Sin embargo, no superan el juicio de necesidad
jurídica. Sin embargo, frente a las medidas que contemplan liquidaciones
contempladas en los artículos 6, 7, 8, 9, 10 y 12 del Decreto 813 de 2020, la
Sala Plena de esta Corte está compelida a respetar el precedente contemplado en
los fallos recientes como la Sentencia C-170 de 2020, C-206 de 2020, C-212 de
2020.
En
particular en la C-170 de 2020 manifestó: “Los decretos de liquidación del
Presupuesto son facultades que tiene el Gobierno, las cuales debe desarrollar
por la vía de los decretos ordinarios, y no por la vía de un decreto
legislativo. Como
bien lo ha expuesto esta Sala Plena en la Sentencia C-170 de 2020: “De
acuerdo con ello, en tiempos de normalidad institucional se aplica la regla del
EOP [Estatuto orgánico del Presupuesto], y no existe disposición alguna en el
ordenamiento que prevea una norma distinta cuando se ha declarado un estado de
excepción. En efecto, la Corte se ha referido al proceso presupuestal
en estados de excepción y ha señalado que la única diferencia con la normalidad
institucional es la facultad del Ejecutivo para cambiar la destinación de
algunas rentas; reasignar partidas y realizar operaciones presupuestales con el
propósito de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos (artículos
215 constitucional y 47 de la LEEE). Como lo reiteró la Sentencia
C-434 de 2017, el Ejecutivo se convierte en Legislador transitorio,
tiene la facultad de intervenir el PresGN a través de adiciones y traslados
(artículo 83 del EOP) y toda modificación deberá ser informada al Congreso
(artículo 84 del EOP). La regla del artículo 67 del EOP que faculta al
Gobierno Nacional para proferir el decreto de liquidación del PresGN, no
cambia. En este punto es importante recordar que no pueden confundirse las
etapas de adición y de liquidación, pues a pesar de que ambas están en cabeza
del Presidente en estados de excepción, son distintas. Por tal razón, no puede
entenderse la normativa presupuestal como una posibilidad de que el ejecutivo
escoja si expide un decreto legislativo o uno reglamentario para hacer la
liquidación presupuestal, en efecto, el artículo 83 EOP no hace tal
habilitación. “(Resaltado fuera del texto original).
Con base en lo anterior, la Corte
resalta, en primer lugar, que los principios contenidos en el Estatuto Orgánico
del Presupuesto hacen parte del bloque de constitucionalidad, de tal manera que
sus disposiciones deben ser observadas en el marco de los estados de excepción120F[121].
Así, los artículos 83 y 84 del Decreto 111 de 1996 inscriben la potestad de modificación
presupuestal por parte del legislador de excepción en el marco de los
principios propios de tal estatuto, en el que se resalta el principio de
legalidad. Sin embargo, no le está permitido al ejecutivo escoger la naturaleza
de las normas y los consecuentes tipos de controles a los que estará sometido
cada categoría normativa. Cuando el artículo 83 del Estatuto orgánico del
Presupuesto establece: “Los créditos adicionales y
traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos
ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por [el] Gobierno
en los términos que éste señale”.  A juicio de
la Sala Plena, la frase que se resalta no puede conducir a concluir que el
Gobierno en un Estado de excepción puede escoger el tipo de norma con base en
la cual realiza la modificación presupuestal y la liquidación. Puesto que la
primera debe seguir respetando la reserva de ley y la segunda debe seguir las
reglas de la expedición del decreto de liquidación del presupuesto. Dicho de
otra manera, un decreto legislativo y un decreto ejecutivo, respectivamente.
En
segundo lugar, en estados de normalidad institucional, el Estatuto orgánico del
Presupuesto establece que corresponde al Gobierno, mediante un decreto
ordinario, proceder a la liquidación del Presupuesto General de la Nación (art.
67). En el mismo sentido, la Corte en la sentencia C-629 de 1996, mencionó que
“la expedición del decreto de liquidación por parte del Gobierno no obedece al
ejercicio de facultades extraordinarias, sino a una atribución directa y
específica de la Ley Orgánica del Presupuesto; en consecuencia, éste no es un
decreto-ley sino ejecutivo”.
Desde
una perspectiva material, es indiscutible que la liquidación es un acto propio
de un decreto reglamentario, pues se trata de la norma necesaria para ejecutar
la Ley del Presupuesto a las que hace referencia el artículo 67 del Estatuto
orgánico del Presupuesto. Este precepto le otorga al Presidente la competencia
para expedir el decreto liquidatario como suprema autoridad administrativa, no
como legislador de excepción. Por lo tanto, no existe ninguna razón para que en
un estado de emergencia esta situación cambie, por lo que la naturaleza y el
control del acto no puede depender de la voluntad del Gobierno sino del
contenido de las normas que va a expedir.
Así,
ni la celeridad ni la eficacia que requieren los estados de excepción podían
emplearse como fundamento para desconocer la categoría de las normas y su
respectivo control, ya que bastaba con ejercer adecuadamente la potestad
ejecutiva para efectuar la respectiva liquidación presupuestal.
El Gobierno
sólo puede hacer uso de las facultades legislativas extraordinarias en el marco
de un estado de excepción cuando realmente necesite expedir una norma con
fuerza y rango de ley. A contrario sensu, no puedo usar su posición de
legislador excepcional para afectar el sistema de fuentes, mezclar sus
funciones como suprema autoridad administrativa otorgada en el artículo 189
constitucional con las funciones de legislador excepcional que le otorga el
artículo 215 constitucional, la LEEE y el Estatuto orgánico del Presupuesto.
Así
las cosas, si bien el ejecutivo se convierte en legislador transitorio en
virtud de lo dispuesto en el artículo 215 constitucional y desarrollado en el
artículo 83 del Estatuto orgánico del Presupuesto, la regla del artículo 67 del
mismo Estatuto que faculta al Gobierno Nacional para proferir el decreto de
liquidación del Presupuesto General de la Nación, no cambia. Por tanto, a pesar de que en estados de excepción
las etapas de adición y de liquidación, están en cabeza del Presidente, ambas
facultades tienen una naturaleza distinta y en consecuencia un control
posterior y automático diferente.
El tipo de
categoría normativa que se escoja para desarrollar una materia no es un asunto
discrecional del Gobierno Nacional. El ordenamiento jurídico, en particular los
artículos 4, 150, 189 y 230 constitucionales disponen el sistema de fuentes,
los tipos de normas, la forma de expedirlas, quien es el órgano competente, a
quien le corresponde el control y cómo se relacionan con las demás normas en
nuestro ordenamiento jurídico.
Razón por la
cual, la Sala Plena no encuentra ajustado ampararse en el principio de eficacia
y celeridad que rigen la función administrativa contemplada en el artículo 209
constitucional para cambiar el tipo de categoría normativa por medio de la cual
se debe hacer una actuación, en este caso una operación presupuestal. En el
caso de las liquidaciones del Presupuesto General de la Nación son de
competencia del Gobierno y deben ser contempladas en un decreto ejecutivo, no
en un decreto legislativo, como lo ha manifestado esta Corporación en múltiples
y recientes oportunidades[122].
Por
último, el artículo 12 del Decreto 813 de 2020 establece que se adjunta el
anexo que contiene el detalle del Gasto. De acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 67 del Estatuto orgánico del Presupuesto, el cual reza:
“Corresponde
al Gobierno dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la
Nación. En la preparación de este decreto el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público Dirección General de Presupuesto Nacional observará las siguientes
pautas: 1) Tomará como base el proyecto de presupuesto presentado por el
Gobierno a la consideración del Congreso; 2) Insertará todas las modificaciones
que se le hayan hecho en el Congreso; 3) Este decreto se acompañará con un
anexo que tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo.”
Con
base en la lectura de esta disposición, todas las operaciones presupuestales
deben ser objeto de liquidación de los respectivos presupuestos -de ingresos y
de gastos- y del detalle del gasto, el cual está incluido en un anexo a la
referida liquidación según lo dispuesto en el artículo 67 del Estatuto en
mención. Lo que se consigna en el artículo 12 del Decreto 813 de 2020 es la
inclusión del detalle del gasto. Sin embargo, de acuerdo con el mandato legal
del artículo 67 del Estatuto y que ha sido reiterado por esta Corporación en la
sentencia C-170 de 2020, esta es una operación administrativa, ejecutiva, que
no debe ser contemplada en una norma con rango y fuerza de ley, como lo es el
Decreto 813 de 2020.  Razón por la cual no cumple con el juicio de necesidad
jurídica y la Sala Plena lo declarará inexequible.
Con base en los fundamentos anteriores
que han sido reiterados en pronunciamientos recientes de esta Sala Plena, como
son la C-170 de 2020, C-212 de 2020, C-215 de 2020 y C-206 de 2020, la
Sala Plena considera que las medidas contempladas en los artículos 6, 7, 8, 9,
10 y 12 del Decreto 813 de 2020 relacionadas con la liquidación de las
operaciones presupuestales realizadas en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 del
Decreto 813 de 2020 no superan el juicio de necesidad jurídica.
A continuación,
presentamos las medidas que contemplan cada uno de los preceptos y cuáles son
las razones que conducen a la Corte a declarar que no superan el juicio de
necesidad jurídica:
Artículos
Contenido
¿Por qué no cumple con el juicio de la necesidad
jurídica?
Art. 6
Liquidación de las adiciones al
presupuesto de rentas y recursos de capital. Adiciónese el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto general de la Nación de la
vigencia fiscal de 2020 en la suma (…) ($23.855.000.000.000) (…).
El artículo 67 del Estatuto orgánico
del Presupuesto dispone: “Corresponde al Gobierno dictar el
Decreto de Liquidación del Presupuesto general de la Nación. La
jurisprudencia de la Corte ha defendido que las liquidaciones del Presupuesto
son un contenido propio de norma reglamentaria, es decir, de un decreto
ejecutivo. (C-170 de 2020, C-212 de 2020, C-215 de 2020 y C-206 de 2020)
Art. 7
Liquidación de las reducciones al
presupuesto de rentas y recursos de capital. Redúzcase el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto general de la Nación de la
vigencia fiscal de 2020 en la suma (…) ($23.731.000.000.000) (…).
Ibidem
Art. 8
Liquidación
de las adiciones al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Adiciónese
el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto general de la
Nación de la vigencia fiscal de 2020, en la suma (…) ($124.000.000.000) (…).
Ibidem
Art. 9
Liquidación
de los contra créditos al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones.
Efectúense los siguientes contra créditos en el Presupuesto de Gastos o Ley
de Apropiaciones del Presupuesto general de la Nación de la vigencia fiscal
de 2020, en la suma de (…) ($133.499.717.017), (…)
Ibidem
Art. 10
Liquidación
de los créditos al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Con base en
los recursos de que trata el artículo anterior, ábranse los siguientes
créditos en el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto
general de la Nación de la vigencia fiscal de 2020, en la suma de (…) ($133.499.717,017)
(…).
Ibidem
Art. 12
El
presente decreto se acompaña de un anexo que contiene el detalle del gasto.
Ibidem
Con base en lo anterior, la Sala plena
de la Corte concluye que, los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 del Decreto Legislativo
813 de 2020 satisfacen el juicio de necesidad fáctica y jurídica. Esto, porque
son indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria de
la emergencia, habida cuenta de la necesidad de adicionar, mediante norma con
fuerza y rango de ley y de forma urgente e inmediata, los recursos del
Presupuesto General de la Nación para hacerle frente a la crisis sanitaria
generada por el Covid 19 y cumplir con los fines definidos en los
considerandos, como los expondremos en el juicio de proporcionalidad. Por el
contrario, los artículos 6, 7, 8, 9, 10 y 12 no superan el juicio de necesidad
jurídica. Esto, por cuanto el Gobierno Nacional podía hacer todas las
operaciones de liquidación por medio de un decreto ejecutivo. En consecuencia,
estos artículos serán declarados inexequibles y, por tanto, la Sala Plena
continuará el examen material del Decreto Legislativo solo respecto de los
demás artículos.
9.     Juicio de
proporcionalidad
Por
medio de este juicio se exigen dos cuestiones, por un lado, que las medidas que
se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas
equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Y, por
otro lado, se exige que las restricciones a derechos y garantías
constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el
retorno a la normalidad.
Por medio del juicio
de proporcionalidad, previsto por el artículo 13 de la LEEE, la Corte
examina si el Decreto 813 de 2020 persigue un fin legítimo, si las medidas
dispuestas son adecuadas y necesarias y, si las medidas son proporcionales en
sentido estricto.
El decreto 813 de 2020 persigue los
siguientes fines:
-Que en el sector minero-energético se
adopten medidas que busquen, entre otras, garantizar la prestación efectiva del
servicio en cumplimiento al principio de solidaridad, generar equilibrios ante
las cargas y efectos derivados de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID -19
para los distintos agentes de la cadena productiva y para los usuarios, hacer
más eficientes y sostenibles los mecanismos, costos y tarifas asociados a la
prestación de los servicios públicos122F[123].
- adicionar los recursos del Presupuesto
general para el Fondo Cuenta Especial Cuota de Fomento para Gas Natural-
FECFGN, el cual es un fondo de destinación específica que, según la Ley 401 de
1997, tiene como propósito promover y cofinanciar proyectos dirigidos al desarrollo
de infraestructura para el uso del gas natural en los municipios y el sector
rural prioritariamente123F[124].
- aprobar los créditos adicionales y
realizar los traslados, distribuciones, modificaciones y desagregaciones al
Presupuesto general de la Nación del 2020 para para atender los efectos del
COVID-19 en el sistema educativo, en participar adicionar recursos para el “el
Fondo Solidario para la Educación”.
Los recursos del
Fondo Solidario para la Educación serán usados para mitigar la extensión de los
efectos de la crisis en el sector educativo en el territorio nacional, para
apalancar los siguientes programas educativos: 1."Plan de Auxilios
Educativos Coronavirus COVID-19, creado mediante el artículo 1 del Decreto 467
del 23 de marzo de 2020; 2. Línea de crédito educativo para el pago de
pensiones de jardines y colegios privados; 3. Línea de crédito educativo para
el pago de matrícula de los jóvenes en condición de vulnerabilidad, en
programas de educación para el trabajo y el desarrollo humano; 4. Auxilio
económico para el pago de la matrícula de los jóvenes en condición de
vulnerabilidad, en instituciones de educación superior pública[125]
.
Con base en esto la Corte considera que
las operaciones de créditos, contra créditos, traslados, distribuciones,
modificaciones y desagregaciones realizadas con los recursos del Presupuesto
general de la Nación del 2020 son necesarias e idóneas para cumplir con los
fines arriba expuestas[126],
y no limitan ni restringen derechos o garantías constitucionales.
La Corte considera que el Decreto
Legislativo 813 de 2020 satisface el juicio de proporcionalidad. Lo
primero, por cuanto las medidas adoptadas por los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 del
Decreto Legislativo objeto de control se limitan a efectuar la adición
presupuestal, reducción, contra créditos y créditos de manera adecuada,
necesaria y sin restringir derechos ni garantías constitucionales. Las medidas
son adoptadas en cumplimiento de las normas constitucionales y legales que
rigen el Presupuesto general de la nación en los estados de excepción, tienen
como fin proteger a la población económicamente más vulnerable de los estratos
1, 2, que pueden ver afectados la permanencia en la educación y en la
prestación de los servicios públicos, por tanto, son adecuadas para superar la
crisis ocasionada por la pandemia.
La Sala Plena de la Corte no encuentra
fundamento para efectuar el juicio de proporcionalidad respecto de las medidas
adoptadas por los artículos 6, 7, 8, 9, 10 y 12 del Decreto 813 de 2020. Esto,
debido a que tales disposiciones no superaron el juicio de necesidad jurídica.
10.
Juicio de no discriminación
Las adiciones y modificaciones a la ley
del Presupuesto General de la Nación de la vigencia 2020 contempladas en el
Decreto 813 de 2020 tienen como propósito garantizar la igualdad material entre
los ciudadanos por la difícil situación que están pasando los ciudadanos
económicamente más vulnerables por el COVID 19. En los 54 considerandos del
Decreto 813 de 2020 se explican los movimientos presupuestales cuyo fin es respaldar
las operaciones que estén con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de
emergencias (FOME), el rubro de calidad y fomento a la educación superior y el rubro
para respaldar la prestación de los servicios de gas.[127]
Las
medidas no imponen una discriminación injustificada, ni tratos diferenciales
por razón de la raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión
política o filosófica, debido a que buscan proteger a la población afectada con
la pandemia, dado que los recursos a que hace referencia el Decreto 813 de 2020
están destinados a atender y mitigar los efectos de la pandemia.
Finalmente,
la Sala Plena concluye que el artículo 13 del Decreto 813 de 2020, el cual
dispone “El
presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.”, no
presenta problema constitucional alguno.
ix.
Examen
de las condiciones materiales de validez del artículo 11 del Decreto 813 de
2020
El artículo 11 del Decreto 813 de 2020
expresa: “Movimientos presupuestales. Teniendo en cuenta la incertidumbre sobre
la extensión de los efectos de la pandemia ocasionada por el coronavirus -
COVID 19, y la urgencia que demanda su atención, facúltese al Gobierno nacional
para adicionar o modificar el Presupuesto General de la Nación de la vigencia
fiscal de 2020, siempre y cuando se cuente con la fuente de financiación para
atender dichos efectos.”
La disposición está conformada por un
supuesto de hecho que dispone “la incertidumbre que genera la pandemia y la
urgencia para atenderla” y una consecuencia jurídica que establece “facultades
para el Gobierno para adicionar o modificar el Presupuesto General de la Nación
de la vigencia 2020, siempre que se cuenten con la fuente de financiación para
hacer el movimiento respectivo”.
La Sala Plena, a primera vista,
considera que el contenido de la disposición es manifiestamente contrario a la
Constitución por cuanto no supera el juicio de ausencia de arbitrariedad y el
juicio de no contradicción específica, como a continuación pasa a exponer.
1.     Juicio
de ausencia de arbitrariedad del contenido del artículo 11
Para la Sala plena, la habilitación
general que contiene la disposición para que el Gobierno Nacional realice adiciones
y modificaciones al Presupuesto General de la Nación de la vigencia 2020, con
la única condición que cuente con la fuente de financiación, vulnera los
principios que orientan el Estatuto orgánico del Presupuesto, el principio de
separación de poderes, la reserva de ley y el principio democrático
Esta medida desconoce abiertamente los
mandatos constitucionales sobre las modificaciones a la ley del Presupuesto
General de la Nación, que han sido definidos por la jurisprudencia de esta
Corporación y reiterados recientemente en la Sentencia C-170 de 2020 así: “En conclusión, en tiempos de normalidad, es
competencia del Congreso, con arreglo al EOP [Estatuto orgánico del Presupuesto
general de la Nación], la modificación del presupuesto para una determinada
vigencia fiscal. No obstante, en desarrollo de los mandatos constitucionales y
de la LEEE, el Legislador también previó la incorporación de nuevos gastos al
PresGN [Presupuesto General de la Nación] durante los estados de excepción y le
otorgó facultades al Ejecutivo para efectuar créditos adicionales y
traslados.”  (corchetes fuera del texto original).
De acuerdo con lo anterior, en los
Estados de Excepción el Gobierno Nacional tiene la facultad de modificar el
Presupuesto General de la Nación cuando actúa en calidad de legislador
extraordinario, es decir, como consecuencia del desarrollo de las medidas del
Estado de excepción y mediante un decreto con fuerza y rango de ley (decreto
legislativo). El Gobierno no tiene la facultad de modificar el Presupuesto
General de la Nación cuando actúa en calidad de jefe de la administración,
cuyas facultades despliega mediante actos administrativos. Lo que supondría,
entre otras una “deslegalización” de las adiciones y modificaciones de la ley
del Presupuesto General de la Nación. Configurándose una vulneración a la
reserva de ley y al principio de separación de poderes.
La medida contemplada en el artículo 11
implica que las adiciones y las modificaciones a la ley del Presupuesto General
de la Nación de la vigencia 2020 puedan ser realizadas directamente por el
Gobierno, a través de un acto administrativo -decreto ejecutivo-.
Esta medida interrumpe el normal
funcionamiento de la regulación y el manejo del gasto público y Presupuesto en
nuestro ordenamiento jurídico, por cuanto toda adición o modificación del
Presupuesto General de la Nación debe estar consignado en una norma con fuerza
y rango de ley. En condiciones de normalidad constitucional, una ley de la
República como lo indica el artículo 345 superior o, en condiciones de
excepción, en un decreto legislativo, como lo disponen el artículo 38 literal
ll) de la ley 137 de 1994 -LEEE- y el artículo 84 del Decreto 111 de 1996
(Estatuto orgánico del Presupuesto).
Todo el diseño de las relaciones y la
colaboración armónica entre el Gobierno, el Congreso de la República y la Corte
Constitucional en lo que tiene que ver con la facultad de adicionar y modificar
la ley del Presupuesto General de la Nación en los Estados de excepción se
desconoce y se vulnera con la medida contemplada en el artículo 11 del Decreto
813 de 2020.
La Sala Plena de la Corte considera que
el contenido del artículo 11 del Decreto 813 de 2020 no se ajusta al principio
de reserva de ley del presupuesto porque “deslegaliza” las adiciones y
modificaciones a la ley del Presupuesto general de la Nación. Si bien es cierto
que la pandemia ha generado una crisis inédita que ha sido sustentada por el
Gobierno en los 54 considerandos del Decreto 813 de 2020, también es cierto que
nuestro diseño constitucional de los estados de excepción permite que el
Gobierno haga las adiciones y modificaciones necesarias de la ley del
Presupuesto, pero respetando las reglas del sistema de fuentes, el control
jurídico, el control político y los principios de separación de poderes,
democrático y reserva de ley. Como lo ha advertido esta Corporación, todo estado
de excepción es un estado de legalidad, en el cual los pilares que fundan el
ordenamiento jurídico no pueden ser modificados por el ejecutivo en uso de
tales facultades[128].
Por regla general, los Decretos
legislativos proferidos con fundamento en los Estados de emergencia económica,
social y ecológica tienen una vigencia indefinida, con la salvedad del
establecimiento de nuevos tributos o de modificación de los existentes que
regirán hasta la siguiente vigencia fiscal respectiva, si el Congreso no decide
hacerlos permanentes[129]. Sin
embargo, las medidas que el Gobierno Nacional establezca en los decretos
legislativos tienen que ajustarse formal y materialmente a la Constitución y al
bloque de constitucionalidad. Dicho de otra manera, no pueden desconocer la
arquitectura constitucional de los Estados de excepción, como lo es en el caso
que nos ocupa el procedimiento para realizar las adiciones y modificaciones del
Presupuesto General de la Nación.
Así las cosas, no puede el Gobierno
Nacional habilitarse para adicionar o modificar el Presupuesto General de la
Nación de la vigencia 2020 sin tener en cuenta los principios que rigen el
Estatuto orgánico del Presupuesto, so pretexto de la emergencia sanitaria que
ha producido el Covid 19. Puesto que el ordenamiento jurídico le permite al
Gobierno Nacional volver a decretar otro estado de emergencia o, en su defecto
activar el trámite legislativo para adicionar o modificar la ley del
Presupuesto general de la Nación con todos los recursos que tienen para hacerlo
más expedito (mensaje de urgencia, insistencia, sesiones conjuntas,
participación del Ministro de Hacienda en los debates de comisiones y
plenarias, entre otras.).
La Sala Plena ha podido constatar que el
día 4 de junio de 2020, fecha de expedición del Decreto 813 de 2020, el Senado
de la República, la Cámara de Representantes y las Comisiones Constitucionales
Permanentes estaban sesionado y cumpliendo con el pleno ejercicio de todas sus
funciones de manera virtual[130].
Por las razones expuestas la medida
contemplada en el artículo 11 del Decreto 813 de 2020 no supera el juicio de
ausencia de arbitrariedad, al no respetar la reserva de ley del manejo del
presupuesto, desconocer el diseño de la construcción y modificación de la ley
de Presupuesto General de la Nación y el principio democrático. También
desconoce el control jurídico al que debe someterse este tipo de medidas, que,
al ser normas con fuerza y rango de ley, el control le corresponde a la Corte
Constitucional.
2.     Juicio
de no contradicción específica del contenido del artículo 11
A
continuación, se expondrá las razones por las cuales la Corte considera que la
medida dispuesta en el artículo 11 del Decreto legislativo no supera el juicio
de no contradicción específica.
El Gobierno Nacional no puede crear una
vía para habilitarse de manera general con competencias normativas para
adicionar y modificar el Presupuesto General de la Nación. El marco de un
Estado de emergencia económica, social y ecológica, decretado en virtud del
artículo 215 constitucional no habilita al Presidente de la República y al
Ministerio de Hacienda para hacer las adiciones y las modificaciones
presupuestales, por fuera del tiempo del estado de excepción y sin cumplir con
las reglas del marco normativo, como lo son  todas las que orientan el
ejercicio de las funciones legislativas extraordinarias, entre las que
destacamos el informe al Congreso de la República y el control automático de la
Corte Constitucional.
El Estado de excepción faculta al
Gobierno para adicionar y modificar la ley de Presupuesto General de la Nación
con las siguientes condiciones:
1. Que sea durante el tiempo de la
vigencia de la declaratoria del estado de excepción;
2. Que lo haga por medio de una norma
con fuerza y rango de ley (decreto legislativo);
3. Que haga el informe respectivo al
Congreso de la República.
Las adiciones y modificaciones
presupuestales solo pueden darse en virtud de un estado de emergencia
económica, social y ecológica y conforme a las reglas estrictas de éste y del
Estatuto orgánico del Presupuesto. Por regla general los Decretos legislativos
proferidos con fundamento en los Estados de emergencia económica, social y
ecológica tienen una vigencia indefinida, con la salvedad del establecimiento
de nuevos tributos o de modificación de los existentes que regirán hasta la
siguiente vigencia fiscal respectiva, si el Congreso no decide hacerlos
permanentes[131]. Sin
embargo, las medidas que el Gobierno Nacional establezca en los decretos
legislativos tienen que ajustarse formal y materialmente a la Constitución y el
bloque de constitucionalidad. Dicho de otra manera, no pueden desconocer la
arquitectura constitucional de los Estados de excepción, como lo es en el caso
que nos ocupa el procedimiento para realizar las adiciones y modificaciones del
Presupuesto General de la Nación.
En tiempos de normalidad, el Gobierno no
puede modificar la ley del Presupuesto General de la Nación de manera autónoma
y sin el concurso del Congreso. Es necesario que presente un proyecto de ley al
Congreso con los movimientos presupuestales, como las adiciones, reducciones,
contra créditos, créditos y cada una de las modificaciones respectivas.
En ese sentido, no puede crearse una
norma que, a partir de un criterio vago, como la incertidumbre generada por la
crisis del Covid-19, y la necesidad fáctica de la “urgencia para adoptar
medidas” habilite indefinidamente al Presidente de la República a hacer
adiciones o modificaciones a la ley del Presupuesto General de la Nación de la
vigencia fiscal 2020.
La
medida que contempla el artículo 11 desconoce el principio de reserva de ley
que tiene la regulación del gasto público en Colombia contemplado en los
artículos 345, 346 y 347 constitucionales. El artículo 345 dispone que no podrá
hacerse ningún gasto público, que no haya sido decretada por el Congreso. De
tal manera que tal disposición consagra la reserva de ley en materia
presupuestaria y del manejo de los recursos públicos de nuestro diseño
constitucional. Esta medida es la regla general de los tiempos de la normalidad
o tiempos de paz. Para superar la crisis que puede surgir en los Estados de
excepción, el ordenamiento jurídico y en particular la ley 137 de 1994, dispone
en su artículo 38 del elenco de facultades con que
cuenta el Gobierno Nacional durante el Estado de Conmoción Interior,
entre la cuales destacamos la dispuesta en el literal ll), “modificar el
Presupuesto, de lo cual deberá rendir cuenta al Congreso en un plazo de cinco
días para que este pueda derogar o modificar disposiciones según su
competencia”. La Corte Constitucional desde sus primeras sentencias sobre el
alcance y la interpretación del marco normativo de los Estados de excepción ha
extendido estas facultades al Estado de emergencia, social económica y
ecológica[132].
El artículo 84
del Decreto 111 de 1996 (Estatuto orgánico del Presupuesto) dispone: “De
conformidad con lo establecido en la Constitución Política, cuando se declaren
estados de excepción, toda modificación al Presupuesto General de la Nación
deberá ser informada al Congreso de la República, dentro de los ocho días
siguientes a su realización. En caso de que no se encuentre reunido el
Congreso, deberá informarse dentro de los ocho días de iniciación del siguiente
período de sesiones.”
La Sala Plena de la Corte reitera que en
tiempos de paz la regla general es la modificación de la ley del Presupuesto
General de la Nación con el concurso del Congreso de la República, esto es
activando el circuito del procedimiento de elaboración de este tipo de leyes
establecida en la Constitución, la ley 5 de 1992 y el Estatuto orgánico del
Presupuesto -Decreto 111 de 1996-.
Esta Sala Plena recuerda que, en
vigencia de un Estado de excepción, el Constituyente ha preferido que las
adiciones y modificaciones a la Ley del Presupuesto General de la Nación
conserven el rango, fuerza y valor de ley. De tal manera las adiciones y
modificaciones al Presupuesto pueden ser realizadas por el Gobierno Nacional
mediante un decreto legislativo de desarrollo del estado de excepción
respectivo
Adicionalmente, el Presupuesto y el
gasto público en la normalidad constitucional es una materia de iniciativa
legislativa reservada del Gobierno Nacional. Por el contrario, en los Estados
de excepción, el artículo 215 constitucional le otorga facultades al Congreso
para derogar, modificar o adicionar los decretos en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno durante el año siguiente a la
declaratoria del Estado de emergencia.
Con base en lo anterior, la Corte
reitera la reserva de ley que impera en los temas de Presupuesto y gasto
público de acuerdo con lo establecido en los artículos 345, 346 y 347
constitucionales. Razón por la cual la medida establecida en el artículo 11 del
Decreto 813 de 2020 que faculta al Gobierno para “modificar o adicionar el
Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal 2020”, con la única
salvedad que cuente con los recursos para ello, vulnera la regla de la reserva
de ley presupuestaria.
Así
las cosas, el artículo 11 del Decreto 813 de 2020 vulnera toda la coordinación
armónica de las funciones entre el Gobierno Nacional y el Congreso de la
República en los Estados de excepción, que a continuación pasaremos a exponer.
3.     Coordinación
armónica de las funciones entre el Gobierno Nacional y el Congreso de la
República en los Estados de excepción
La Sala Plena considera importante
reiterar la importancia de mantener en los Estados de excepción las relaciones
y la coordinación armónica de las funciones entre el Gobierno Nacional y el
Congreso de la República, por respeto de los principios del Estado
constitucional, en particular el principio democrático, el principio de
separación de poderes y el respeto a la cláusula general de competencia
legislativa en cabeza del Congreso de la República[133].
En el diseño de los Estados de excepción
definido en la Constitución (artículos 212, 213, 214 y 215) y en la ley
estatutaria 137 de 1994 se advierte la importancia de esta colaboración
armónica. La que, a su vez, permite los controles respectivos, por un lado, el
control jurídico a cargo de la Corte Constitucional y, por otro lado, el
Control político en cabeza del Congreso de la República.
En los estados de excepción se deben
respetar los principios que orientan el ordenamiento constitucional, como los
son: el principio democrático, el principio de separación de poderes, la
reserva de ley y la cláusula general de competencia legislativa del Congreso.
Las reglas definidas para el efecto en la Constitución y la ley 137 de 1994 que
gobiernan la colaboración armónica entre el Gobierno y el Congreso en la
excepcionalidad, se enuncian a continuación:
-En el Estado de Guerra exterior;
la declaratoria procederá una vez el Senado la haya autorizado; el Congreso se reunirá
con el pleno de sus atribuciones; los decretos legislativos suspenden las leyes
incompatibles con el Estado de guerra, rigen el tiempo que ellos señalen y
dejarán de tener vigencia tampoco se restablezca la normalidad; y el Congreso
podrá, en cualquier tiempo, reformarlos o derogarlos con una mayoría calificada
(Artículo 212 constitucional)[134].
-En el Estado de conmoción
interior, la segunda declaratoria necesita concepto previo y favorable
del Senado de la República; los decretos legislativos suspenden las leyes
incompatibles con el Estado de conmoción y deberán regir tan pronto se declare
restablecido el orden público; dentro de los tres días siguientes a la
declaratoria del estado de excepción o su prorroga, el Congreso se reunirá, por
derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales.
El Presidente le pasará inmediatamente un informe sobre las razones que
motivaron su declaración (artículo 213 constitucional)[135].
Una ley estatutaria regulará las
facultades del Gobierno durante los estados de excepción (ley 137 de 1994) y no
se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público, entre
las que destacamos a las cámaras legislativas (artículo 214 constitucional).
-En el Estado de emergencia
económica, social y ecológica: El Gobierno podrá expedir decretos
legislativos que tengan relación directa con el Estado de emergencia y podrá
establecer nuevos tributos o modificar los existentes. Estas medidas dejarán de
regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso,
durante el año siguiente les otorgue carácter permanente. El Gobierno convocará
al Congreso, si este no se hallare reunido. El Congreso examinará el informe
presentado por el Gobierno sobre las causas que determinaron la declaratoria
del estado de emergencia y se pronunciará sobre la conveniencia y oportunidad
de estas. El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de
emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos expedidos por el
Gobierno, que de ordinario son de iniciativa del Gobierno. En relación con las
materias de libre iniciativa para el Congreso, podrá hacer uso de esas
atribuciones en todo tiempo. El Congreso si no fuere convocado, se reunirá por
derecho propio (artículo 215 y artículos 46, 47, 48 y 49 de la ley 137 de
1994).
La colaboración armónica de las
relaciones entre el Gobierno Nacional y el Congreso de la República se concreta
en los informes que el Gobierno está obligado a presentar a las Cámaras
legislativas. Desde el Decreto que hace la declaración del estado de excepción
hasta sus prórrogas y cada uno de los Decretos legislativos de desarrollo,
entre los que destacamos aquellos que hagan adiciones y modificaciones a la ley
de Presupuesto General de la Nación. El artículo 38
literal ll) de la ley 137 de 1994 establece dentro de las facultades del
Gobierno la siguiente: “Modificar el Presupuesto, de lo cual deberá rendir
cuenta al Congreso en un plazo de cinco días para que este pueda derogar o
modificar disposiciones según su competencia”. Facultad que aparece en el
capítulo de la Conmoción interior, pero que esta Corporación ha entendido que
son facultades que tiene el Gobierno en cualquiera de los tipos de Estados de
excepción. Adicional a lo anterior, en el artículo 84 del Estatuto
orgánico del presupuesto dispone: “De conformidad con lo establecido en la Constitución
Política, cuando se declaren estados de excepción, toda modificación al
Presupuesto General de la Nación deberá ser informada al Congreso de la
República, dentro de los ocho días siguientes a su realización. En caso de que
no se encuentre reunido el Congreso, deberá informarse dentro de los ocho días
de iniciación del siguiente período de sesiones.”
De los mencionados informes que se
resaltan en la Constitución, en la Ley 137 de 1994 y en el Estatuto orgánico
del Presupuesto mencionamos las cuestiones que resultan pertinentes para el
caso bajo estudio y el examen de la medida contemplada en el artículo 11 del
Decreto 813 de 2020:
1.
El
informe del Decreto legislativo por el cual se declara el estado de excepción
de emergencia social, económica y ecológica. Este incluso impone la obligación
de convocar a sesiones, en caso de no estar en el período ordinario de la
legislatura;
2.
El
Congreso debe examinar el informe motivado que le presente el Gobierno sobre
las razones que determinaron la declaratoria del Estado de emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará sobre la conveniencia y oportunidad de
estas;
3.
El
Congreso podrá, durante el año siguiente a la declaratoria del Estado de
Emergencia, reformar, derogar, o adicionar los decretos legislativos que dicte
el Gobierno durante dicho Estado, en aquellas materias que ordinariamente son
de iniciativa gubernamental. También podrá, en cualquier momento, ejercer estas
atribuciones en relación con las materias que sean de iniciativa de sus miembros;
4.
El Gobierno puede modificar el Presupuesto General de la
Nación, de lo cual deberá rendir cuenta al Congreso en un plazo de cinco días
para que este pueda derogar o modificar las disposiciones según su competencia135F[136]; y,
5.
Toda
modificación al Presupuesto General de la Nación deberá ser informada al
Congreso de la República, dentro de los ocho días siguientes a su realización.
En caso de que el Congreso no se encuentre reunido, deberá informarse dentro de
los ocho días de iniciación del siguiente período de sesiones136F[137],
entre otras.
En relación con lo hasta aquí expuesto,
la Sala Plena resalta la importancia de que el Gobierno presente el informe al
Congreso, a las Mesas Directivas de ambas Cámaras y a las Comisiones de asuntos
económicos, que son las competentes para el trámite de la ley de Presupuesto
General de la Nación.
La Sala Plena de esta Corporación
reitera que estos informes no son un trámite sin significado o sin importancia
en nuestro ordenamiento constitucional. Por el contrario, con estos informes se
materializa el respeto de los principios democrático, de la cláusula general de
competencia legislativa en cabeza del Congreso, de separación de poderes y de
la reserva de ley del gasto público. La Corte recuerda la importancia
no sólo que el Gobierno cumpla con el trámite de enviar el informe sino de la
necesidad de que se reciba y debata en las Comisiones Constitucionales
permanentes respectivas, las de asuntos económicos.
Así las cosas, esta Corporación insiste
en que los informes son un trámite necesario para que el Congreso de la
República pueda cumplir con las funciones legislativa y la de control político.
En la medida que es el poder legislativo, en desarrollo de su plena autonomía,
el órgano encargado de cambiar, derogar o modificar este tipo de normas
expedidas por el Gobierno Nacional. Además, es el órgano encargado de hacer la
citación, presentar el cuestionario y confeccionar el debate al Ministro de
Hacienda y crédito público por las adiciones o modificaciones presupuestales,
por resaltar las acciones más relevantes, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 215 constitucional, la ley 137 de 1994 (LEEE) y la ley 5 de 1992.
La Sala Plena de la Corte reitera lo
expuesto en su jurisprudencia en relación con las características del control
político y sus diferencias con el control jurídico137F[138]:
“Sistema de
control. (…)
la Constitución Política de 1991 estableció un sistema eficaz de controles
orientado a garantizar la salvaguardia del cuerpo normativo que regula los
estados de excepción. Doctrinal y jurisprudencialmente se ha distinguido entre
el control político y el control jurídico. Sin embargo, “estos controles no son
excluyentes pues los actos emitidos con base en el derecho constitucional de
excepción, como todos los actos del poder público, son actos jurídicos sólo que
se proyectan políticamente. Como actos jurídicos, están sometidos a controles
jurídicos. No obstante, en virtud de su proyección, pueden estar también
sometidos a controles políticos”. El control político es
ejercido por el Congreso de la República pues este órgano “como
instancia de representación que encarna la soberanía popular, es la sede
adecuada para emprender el debate público sobre las razones políticas de
oportunidad que subyacen a la declaratoria del estado de excepción y a las
facultades ejercidas con base en ella.” Debido a su naturaleza, si bien se
trata de un control institucionalizado, esto es, de un control jurídicamente
regulado, tiene un carácter subjetivo dado que su ejercicio está determinado en
cada caso por la voluntad del Congreso, pues depende de esa voluntad la
iniciación de una actuación de control, su trámite, su decisión y la imposición
o no de una sanción al órgano controlado.”
Al respecto, y en atención a las
consideraciones expuestas por esta Corporación en reiterada jurisprudencia la
realización del control político hace parte de la órbita de competencias y de
la autonomía del Congreso de la República. Así, el control que le corresponde
realizar a la Corte es el control jurídico del Decreto por medio del cual se
declara el Estado de excepción y de los Decretos legislativos que establecen
las medidas para superar la crisis. Como en el caso concreto, ya realizó el
control del Decreto 637 de 2020 en sentencia C-307 de 2020 y en este proceso
realiza el control del Decreto 813 de 2020. En cada caso, le corresponde a la
Corte, el análisis del cumplimiento de los criterios formales y materiales
establecidos para la validez de los Decretos legislativos expedidos en el marco
de un Estado de emergencia económica, social y ecológica. Sin embargo, en el
control automático de los Decretos expedidos en los Estados de excepción no
puede la Corte constitucional invadir las competencias que le corresponden por
Constitución a las Cámaras legislativas ni hacer un control sobre las
condiciones de tiempo y modo en que se lleva a cabo el control político por el
Congreso de la República.
Por las razones expuestas, el artículo
11 del Decreto 813 de 2020 no supera el juicio de no contradicción específica,
por cuanto va en contravía de lo consignado en la Constitución, el Estatuto
orgánico de Presupuesto, la LEEE y en el precedente jurisprudencial de la Corte
constitucional.  La Sala Plena de la Corte concluye que el artículo
11 del Decreto 813 de 2020, “movimientos presupuestales” no supera el juicio de
ausencia de arbitrariedad y el juicio de no contradicción específica, razón por
lo cual lo declarará inexequible.
Esta Corporación considera que no es
necesario someter el artículo a los demás juicios de validez material definidos
en la LEEE.
4.     Efectos
retroactivos de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 11 del Decreto
813 de 2020
A partir de la Sentencia C-113 de 1993,
la Sala Plena planteó la línea jurisprudencial según la cual la Corte
Constitucional es el único órgano competente para señalar los efectos de sus
propias sentencias. Lo que luego fue consignado en el artículo 45 de la ley 270
de 1996 de la Ley estatutaria de la administración de justicia de la siguiente
manera: “Reglas sobre los efectos de las sentencias proferidas en desarrollo
del control judicial de constitucionalidad. Las sentencias que profiera la
Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del
artículo 241 de la Constitución política, tienen efectos hacia el futuro a
menos que la Corte resuelva lo contrario.”
Por las razones expuestas, las sentencias de
constitucionalidad tienen efectos ex nunc o pro-futuro. Sin
embargo, puede esta Corporación apartarse de esta regla y establecer la
aplicación retroactiva de sus decisiones.  En este orden de ideas, la Sala
Plena reitera lo que dispuso en la Sentencia C-623 de 2015138F[139]:
“En relación con la retroactividad de las decisiones adoptadas
en procesos de acción pública de inconstitucionalidad, este Tribunal ha señalado
en la sentencia C-619 de 2003 que, tratándose de proteger la supremacía e
integridad de la Constitución, puede modular los efectos de sus fallos, pues de
otra manera su pronunciamiento sería inocuo y “contrario al
ordenamiento superior  no de otra forma es posible garantizar una
verdadera seguridad jurídica y certeza del derecho.”
Con base en lo anterior, la Sala Plena
de esta Corporación declarará la inexequibilidad del artículo 11 del Decreto
813 del 2020 con efectos retroactivos, de conformidad con las consideraciones
realizadas por la Sala Plena en relación con la validez material de la
disposición objeto de estudio. Ante la flagrante vulneración de los artículos
345, 346 y 347 constitucionales, en particular la reserva de ley, el principio
de separación de poderes y el principio democrático; así como del
desconocimiento del procedimiento establecido en el ordenamiento jurídico para
que el Gobierno realice adiciones y modificaciones de la ley del Presupuesto
General de la Nación; de las reglas del Estatuto orgánico del Presupuesto y el
sistema de controles políticos y jurídicos al que deben someterse este tipo de
normas, se declara inexequible desde el momento de la expedición de del Decreto
813 de 2020.
La Sala Plena consciente del despojo de
competencias del Congreso que supone la puesta en marcha de las facultades del
artículo 11, declarará su inexequibilidad a partir de la promulgación del
Decreto 813 de 2020, es decir, a partir del 4 de junio de 2020, con el fin de
evitar aplicaciones
de esta norma desarrollo de la cual hayan podido realizarse movimientos
presupuestales a través de decretos reglamentarios.
Una vez hecho el análisis de validez
material del Decreto 813 de 2020, la Corte expone el resultado de someter los
artículos a los juicios dispuestos en el marco normativo de los Estados de
Excepción:
No.
Artículos
Posición de la Corte
Fundamento de la decisión
1
Artículo 1
Adiciones al presupuesto de rentas y
recursos de capital. Adiciónese el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital del Presupuesto general de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 en
la suma (…) ($23.855.000.000.000), (…)
Exequible
Cumple con todos los juicios de
validez formal y material definidos en el artículo 215 constitucional y en la
LEEE
2
Artículo 2
Reducciones al presupuesto de rentas y
recursos de capital. Teniendo en cuenta el impacto negativo en los
ingresos por los efectos sobre las finanzas públicas ocasionados por el
coronavirus - COVID 19 redúzcase el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital del Presupuesto general de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 en
la suma (…) ($23.731.000.000.000) (…)
Exequible
Cumple con todos los juicios de
validez formal y material definidos en el artículo 215 constitucional y en la
LEEE
3
Artículo 3
Adiciones al presupuesto de gastos o
ley de apropiaciones. Adiciónese el Presupuesto de Gastos o Ley de
Apropiaciones del Presupuesto general de la Nación de la vigencia fiscal de
2020, en la suma de (…) ($124.000.000.000), (…)
Exequible
Cumple con todos los juicios de
validez formal y material definidos en el artículo 215 constitucional y en la
LEEE
4
Artículo 4
Contra créditos al presupuesto de
gastos o ley de apropiaciones. Efectúense los siguientes contra créditos en
el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto general de la
Nación de la vigencia fiscal de 2020, en la suma de (…) ($133.499.717.017),
(…)
Exequible
Cumple con todos los juicios de
validez formal y material definidos en el artículo 215 constitucional y en la
LEEE
5
Artículo 5
Créditos al presupuesto de gastos o
ley de apropiaciones. Con base en los recursos de que trata el artículo
anterior, efectúense los siguientes créditos en el Presupuesto de Gastos o
Ley de Apropiaciones del Presupuesto general de la Nación de la vigencia
fiscal de 2020, en la suma de (…) ($133.499.717.017), (…)
Exequible
Cumple con todos los juicios de
validez formal y material definidos en el artículo 215 constitucional y en la
LEEE
6
Artículo 6
Liquidación de las adiciones al
presupuesto de rentas y recursos de capital. Adiciónese el Presupuesto
de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto general de la Nación de la
vigencia fiscal de 2020 en la suma de (…) ($23.855.000.000.000 (…)
inexequible
No cumple con el juicio de la
necesidad jurídica. Es un contenido propio de una norma de carácter
reglamentario.  Precedente Sentencia C-170 de 2020, C-212 de 2020, C-215 de
2020 y C-206 de 2020.
7
Artículo 7.
Liquidación de las reducciones al
presupuesto de rentas y recursos de capital. Redúzcase el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto general de la Nación de la
vigencia fiscal de 2020 en la suma de (…) ($23.731.000.000.000), (…)
inexequible
No cumple con el juicio de la
necesidad jurídica. Es un contenido propio de una norma de carácter
reglamentario. Precedente Sentencia C-170 de 2020, C-212 de 2020, C-215 de
2020 y C-206 de 2020.
8
Artículo 8.
Liquidación de las adiciones al
presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Adiciónese el Presupuesto de
Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto general de la Nación de la
vigencia fiscal de 2020, en la suma (…) ($124.000.000.000), (…)
inexequible
No cumple con el juicio de la
necesidad jurídica.
Precedente Sentencia C-170 de 2020,
C-212 de 2020, C-215 de 2020 y C-206 de 2020
9
Artículo 9.
Liquidación de los contra créditos al
presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Efectúense los siguientes
contra créditos en el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del
Presupuesto general de la Nación de la vigencia fiscal de 2020, en la suma de
(…) ($133.499.717.017), (…)
inexequible
No cumple con el juicio de la
necesidad jurídica. Precedente Sentencia C-170 de 2020, C-212 de 2020, C-215
de 2020 y C-206 de 2020
10
Artículo 10.
Liquidación de los créditos al
presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Con base en los recursos de que
trata el artículo anterior, ábranse los siguientes créditos en el Presupuesto
de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto general de la Nación de la
vigencia fiscal de 2020, en la suma de (…) ($133.499.717,017), (…)
inexequible
No cumple con el juicio de la
necesidad jurídica.
Precedente Sentencia C-170 de 2020,
C-212 de 2020, C-215 de 2020 y C-206 de 2020
11
Artículo 11.
Movimientos presupuestales. Teniendo
en cuenta la incertidumbre sobre la extensión de los efectos de la pandemia
ocasionada por el coronavirus - COVID 19, y la urgencia que demanda su
atención, facúltese al Gobierno nacional para adicionar o modificar el
Presupuesto general de la Nación de la vigencia fiscal de 2020, siempre y
cuando se cuente con la fuente de financiación para atender dichos efectos.
(…)
Inexequible
con efectos retroactivos
No cumple los juicios de ausencia de
arbitrariedad y no contradicción específica. Vulnera los artículos 150.11,
151, 241, 345, 346, 347 constitucionales y el 83 y 84 del Estatuto orgánico
del Presupuesto139F[140].
12
Artículo 12.
El presente decreto se acompaña de un
anexo que contiene el detalle del gasto.
inexequible
No cumple con el juicio de la
necesidad jurídica.
Precedente Sentencia C-170 de 2020,
C-212 de 2020, C-215 de 2020 y C-206 de 2020
13
Artículo 13. vigencia.
El presente decreto rige a partir de
la fecha de su publicación.
Exequible
Cumple con todos los juicios de
validez formal y material definidos en el artículo 215 constitucional y en la
LEEE
VII. SÍNTESIS
El objeto del presente asunto era
establecer si
el Decreto Legislativo 813 de 2020 “Por el cual se modifica el Presupuesto
general de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su
correspondiente liquidación, en el marco de la Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”, expedido
por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades conferidas por
el artículo 215 de la Constitución, cumplía con las condiciones formales y
materiales de validez definidas en la Constitución y en la Ley  Estatutaria 137
de 1994.
La Corte ha constatado que el
Decreto 813 de 2020 cumple con los presupuestos formales en la medida que
(i) se emitió por el Presidente de la República, en ejercicio de las
facultades constitucionales y legales, especialmente las conferidas por el
artículo 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994 y además, (ii) se
expidió en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 637  del 6 de mayo de 2020,
que declaró un estado de emergencia económica, social y ecológica en el
territorio nacional y, se profirió dentro de la vigencia de la declaratoria del
Estado de excepción; y (iii) se firmó por el Presidente de la República y todos
los ministros de despacho.
El artículo 3 del Decreto 637 de 2020,
Por el cual se declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica,
expresaba que “El
Gobierno Nacional adoptará mediante decretos legislativos (…) todas aquellas
medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos, así mismo dispondrá de las operaciones presupuestales
necesarias para llevarlas a cabo.” Con base en esto, el Gobierno Nacional
expidió el Decreto 813 de 2020.
Los
artículos del 1, 2, 3, 4 y 5 del Decreto legislativo 813 de 2020 establecen
distintas modificaciones a la Ley del presupuesto General de la Nación, como
adiciones, contra créditos y créditos al presupuesto de gastos o ley de
apropiaciones, y una reducción al presupuesto de rentas y recursos de capital.
Los artículos 6, 7, 8, 9, 10 y 12 del
Decreto legislativo 813 de 2020 establecen las liquidaciones de cada una de las
operaciones mencionadas y un anexo en el cual se hace el detalle del gasto. Por
su parte, el artículo 11 del Decreto legislativo 813 de 2020 contiene una
habilitación al Gobierno Nacional para hacer adiciones o modificaciones al
Presupuesto General de la Nación de la vigencia 2020, siempre y cuando cuente
con la fuente de financiación.
Para resolver el problema jurídico, la
Corte elevó unas preguntas al Gobierno nacional y contó con las intervenciones
de la Secretaría jurídica de la Presidencia de la República y el Ministerio de
Hacienda y crédito público, quienes expusieron las razones fácticas y jurídicas
que sustentaron la expedición del Decreto 813 de 2020. Asimismo, presentaron
los argumentos que validaban la superación de todos los juicios materiales a
los que deben ser sometidas las medidas contempladas en los decretos
legislativos de desarrollo de un Estado de excepción.
El Procurador General de la Nación en su
intervención ha solicitado la declaratoria de inexequibilidad del artículo 11
del Decreto 813 de 2020, que dispone: “Movimientos
presupuestales. Teniendo en cuenta la incertidumbre sobre la extensión de los
efectos de la pandemia ocasionada por el coronavirus - COVID 19, y la urgencia
que demanda su atención, facúltese al Gobierno nacional para adicionar o modificar
el Presupuesto general de la Nación de la vigencia fiscal de 2020, siempre y
cuando se cuente con la fuente de financiación para atender dichos efectos”. De
acuerdo con el concepto del Procurador el artículo 11 del Decreto 813 de 2020
no supera el juicio de no contradicción, el juicio de incompatibilidad y el
juicio de proporcionalidad. En el mismo sentido, las
intervenciones de la Universidad Externado de Colombia y de la Comisión
Colombiana de Juristas consideran inconstitucional el artículo 11 del Decreto
813 de 2020, por no superar el juicio de no contradicción específica.
Para resolver el problema jurídico, la
Corte analizó si las medidas de modificación de ley del Presupuesto general de
la Nación contenidas en el Decreto 813 de 2020 de adición, reducción, contra
créditos, créditos y las respectivas liquidaciones han sido realizadas de
acuerdo con las reglas contempladas en el ordenamiento jurídico (artículos
150.11, 189, 345, 346, 347 constitucionales; ley 137 de 1994 y Decreto 111 de
1996). Así mismo analizó si se adecúa a la Constitución la habilitación al
Gobierno para realizar modificaciones al Presupuesto General de la Nación de la
vigencia 2020, mediante decretos ejecutivos y sin el control automático de
constitucionalidad.
Para efectos de desarrollar el examen,
la Corte ha seguido la siguiente metodología: i. Caracterización del estado de
emergencia económica, social y ecológica; ii. Fundamento y alcance del control
judicial de los decretos expedidos al amparo de dicho estado de excepción; iii.
Criterios formales y materiales que rigen en control de constitucionalidad; iv.
La
facultad extraordinaria del Gobierno Nacional para hacer modificaciones al Presupuesto
general de la Nación en estado de emergencia económica, social y ecológica; v.
El
alcance de los conceptos de contra créditos y créditos presupuestales; vi. Contenido
y alcance del Decreto Legislativo 813 de 2020; vii. Examen de las
condiciones formales de validez del Decreto 813 de 2020; viii. Examen de las
condiciones materiales de validez del Decreto 813 de 2020 y; Examen de las
condiciones materiales de validez del artículo 11 del Decreto 813 de 2020
En cuanto al análisis material, la Sala
Plena concluyó que los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 del Decreto 813 de 2020 han
superado todos los juicios de validez material, puesto que los artículos del
Decreto legislativo analizado atendieron a cada uno de los presupuestos de
verificación constitucional. Las medidas adoptadas sobre adiciones, reducción,
contra crédito y crédito no suspenden o vulnera el núcleo esencial de los
derechos y libertades fundamentales, no interrumpe el normal funcionamiento de
las ramas del poder público y de los órganos del Estado y no suprime o modifica
los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. Además, no
afectan los derechos fundamentales intangibles. Por otra parte, no contraría de
manera específica a la Constitución o a los tratados internacionales, ni
desmejora los derechos sociales de los trabajadores. Tampoco suspende, modifica
o se están derogando leyes.
Para la Corte, las medidas contempladas
en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 son medidas exequibles, proporcionales en la
medida que el Estado debe contar con suficientes recursos para poder mitigar los
efectos negativos de la pandemia generada por el Covid 19, valiéndose de las
adiciones y modificaciones de la ley del Presupuesto general de la Nación
contempladas en el Decreto objeto de examen. Se identifican los recursos y se
hace la respectiva adición o cambio en la ley del Presupuesto general de la
Nación, de acuerdo con lo establecido en el ordenamiento jurídico.
Para
la Sala Plena, las medidas contempladas en los artículos 6, 7, 8, 9, 10 y 12
son inconstitucionales por no superar el juicio de necesidad jurídica. El
Gobierno hizo uso de las facultades extraordinarias para hacer liquidaciones
sin que ello fuera necesario. Toda vez que el acto de liquidación tiene una
naturaleza eminentemente ejecutiva, en consecuencia, su naturaleza, así como el
órgano competente para hacer el control posterior se encuentra específicamente
regulada en la Constitución, la LEEE y el Estatuto orgánico del Presupuesto. Ha
reiterado la Corte que los actos de liquidación son actos propios de un decreto
reglamentario, pues se trata de las normas necesarias para ejecutar la ley del
presupuesto a las que hace referencia el artículo 67 del Estatuto orgánico del
presupuesto. Este precepto le otorga al Presidente la competencia para expedir
el decreto liquidatario como suprema autoridad administrativa, no como
legislador de excepción. Por lo tanto, no existe ninguna razón para que en un
estado de emergencia esta situación cambie, por lo que el tipo de categoría
normativa y el control del acto no puede depender de la voluntad del Gobierno
sino del contenido de las normas que va a expedir.
Así,
ni la celeridad ni la eficacia que imponen los estados de excepción ni el
cumplimiento de los principios que rigen a la función administrativa
contemplado en el artículo 209 constitucional podían emplearse como fundamento
para desconocer la categoría de las normas y su respectivo control, ya que
bastaba con ejercer adecuadamente la potestad ejecutiva para efectuar la
respectiva liquidación presupuestal.
Adicionalmente
para la Sala Plena de esta Corporación, el artículo 11 del Decreto 813 de 2020
no supera el juicio de ausencia de arbitrariedad y el juicio de no
contradicción específica por cuanto vulnera los artículos 150.11, 215, 345,
346, 347 de la Constitución, desconoce los mandatos contenidos en los artículos
83 y 84 del Estatuto orgánico de Presupuesto, las reglas de la ley 137 de 1994
y el precedente de la misma Corte constitucional.
La
medida establecida en el artículo 11 del Decreto 813 de 2020 es una
habilitación general para que el Gobierno puede hacer adiciones y
modificaciones al Presupuesto general de la Nación de la vigencia 2020, siempre
y cuando cuente con la fuente de financiación. Habilita la posibilidad para que
el Gobierno Nacional a través de un acto administrativo modifique la Ley de Presupuesto
General de la Nación en Colombia. Esta medida interrumpe el normal
funcionamiento de la regulación y manejo del gasto público y presupuesto en el
ordenamiento jurídico colombiano. La medida contemplada en el artículo 11 del
Decreto 813 de 2020 no supera el juicio de ausencia de arbitrariedad, al no
respetar la reserva de ley del manejo del presupuesto, desconocer el diseño de
la construcción y modificación de la ley de Presupuesto general de la Nación y
con ello afectar el principio de separación de poderes y el principio
democrático. También desconoce el control político y el control jurídico al que
debe someterse este tipo de medidas, que, al ser contenido propio de normas con
fuerza y rango de ley, el control le corresponde al Congreso y la Corte
Constitucional.
La
habilitación contemplada en el artículo 11 desconoce la reserva de ley y
permite que las modificaciones del Presupuesto se realicen por un acto
administrativo, es decir, por un decreto ejecutivo. En el marco del Estado de
emergencia económica, social y ecológica, decretado en virtud del artículo 215
constitucional el Gobierno no puede crear una vía para auto otorgarse
competencias normativas para modificar el Presupuesto general de la Nación. Es
decir, el marco de un estado de excepción no habilita al Presidente/Ministerio
de Hacienda para hacer las modificaciones presupuestales, por fuera del tiempo
del estado de excepción y sin ningún requisito o salvaguarda, como lo es por
ejemplo las funciones legislativas excepcionales y, sin pasar por el Congreso
de la República con el respectivo informe y sin el control automático a cargo
de la Corte Constitucional.
La Corte reitera que en tiempos de paz
la regla general es la modificación de la ley del Presupuesto con el concurso
del Congreso de la República, esto es activando el circuito del procedimiento
de elaboración de este tipo de leyes establecida en la Constitución, la ley 5
de 1992 y la ley orgánica del Presupuesto, cuyas normas han sido compiladas en
el Estatuto orgánico de Presupuesto arriba enunciado.
Incluso, en vigencia de un Estado de
excepción, el Constituyente ha preferido que las modificaciones a la ley de
Presupuesto General de la Nación conserven el rango, fuerza y valor de ley.
Esto es pueden ser modificados por el Gobierno nacional en virtud de un decreto
legislativo de desarrollo del estado de excepción respectivo. Sin embargo, no
se despoja del sistema complejo y articulado de los controles políticos y
jurídicos, pues el Gobierno, debe informar al Congreso/comisiones de asuntos
económicos la expedición de decretos legislativos de modificación del
Presupuesto dentro de los 8 días siguientes a su expedición (artículo 84 del
Estatuto orgánico) y en un plazo de 5 días (artículo 38, literal ll de la ley
137 de 1994).
Este informe tiene como objetivo no solo
el control político de la revisión de la conveniencia de la medida sino también
la posibilidad de que sea derogado, reformado o modificado por el Congreso, en
virtud de las facultades expresas dispuestas para ello en el artículo 215
constitucional y la ley 137 de 1994.
La Corte reitera la reserva de ley que
impera en los temas de Presupuesto y gasto público de acuerdo con lo
establecido en los artículos 345, 346 y 347 constitucionales. Razón por la cual
la medida establecida en el artículo 11 del Decreto 813 de 2020 que faculta al
Gobierno para “modificar o adicionar el Presupuesto general de la nación de la
vigencia fiscal 2020”, con la única salvedad que cuente con los recursos para
ello, vulnera la regla de la reserva de ley presupuestaria, va en contravía del
diseño de controles jurídicos y políticos al que está sometido este tipo de
normas  y con ello se afecta el principio de  la separación de poderes, la
reserva de ley en materia presupuestaria, la cláusula general de competencia en
cabeza del Congreso de la República y el principio democrático vigentes en el
ordenamiento jurídico colombiano.
Por las razones expuestas, el artículo
11 del Decreto 813 de 2020 no supera el juicio de no contradicción específica,
en la medida que va en contravía de lo consignado en la Constitución, el
Estatuto orgánico de Presupuesto, la LEEE y en el precedente de la misma Corte
constitucional.
Teniendo en cuenta el despojo de
competencias del Congreso de la República, la afectación al sistema de fuentes,
la vulneración de los principios de reserva de ley, separación de poderes y
democrático que supone las facultades que le otorga al Gobierno Nacional el
artículo 11 del Decreto 813 de 2020, la Sala Plena declara su inexequibilidad
con efectos a partir de la expedición del Decreto 813 de 2020, es decir, a
partir del día 4 de junio de 2020.
Finalmente,
esta Sala concluye que el artículo 13 que se refiere a la vigencia no presenta
problema constitucional alguno.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.
– DECLARAR exequibles los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 13 del
Decreto 813 de 2020 “Por el cual se
modifica el Presupuesto general de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se
efectúa su correspondiente liquidación, en el marco de la Emergencia Económica,
Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”.
SEGUNDO. – DECLARAR inexequibles los
artículos 6, 7, 8, 9, 10 y 12 del Decreto 813 de 2020 “Por
el cual se modifica el Presupuesto general de la Nación de la vigencia fiscal
de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco de la
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del
6 de mayo de 2020”.
TERCERO.
- DECLARAR
inexequible el artículo 11 del Decreto 813 de 2020 “Por el cual se modifica el
Presupuesto general de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su
correspondiente liquidación, en el marco de la Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”, con efectos
a partir de su expedición. La inexequibilidad tiene efectos a partir de la
fecha de la expedición del Decreto.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y
archívese el expediente.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
RICHARD RAMÍREZ GRISALES
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS JAVIER MORENO ORTIZ
Magistrado
Con salvamento parcial de voto y
Con aclaración de voto)
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
PARCIAL Y ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO LUIS JAVIER MORENO ORTIZ
A LA SENTENCIA C-397/20
Referencia: Expediente RE-340
Revisión automática de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 813 de 2020, “Por el cual se
modifica el Presupuesto general de la nación de la vigencia fiscal 2020 y se
efectúa su correspondiente liquidación en el marco de la Emergencia Económica,
Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Liminar
1. Comparto las decisiones adoptadas en los ordinales primero y tercero de
la sentencia. Con el acostumbrado respeto, discrepo de la decisión contenida en
el ordinal segundo de la sentencia, pues a mi juicio no debía declararse la
inexequibilidad de los artículos 6, 7, 8, 9, 10 y 12 del Decreto 813 de 2020,
relativs a la liquidación del presupuesto y a su anexo, sino su exequibilidad.
Igualmente, si bien comparto la decisión de declarar inexequible con efectos
retroactivos el artículo 11 ibidem, tengo algunas diferencias en cuanto a cómo
se fundó dicha declaración.
El salvamento parcial de voto
2. En esta sentencia la Sala se limitó a seguir la regla fijada en la
Sentencia C-170 de 2020 y reiterada, entre otras, en las Sentencias C-206 y
C-215 de 2020, conforme a la cual las normas relativas a la liquidación del
presupuesto y a su anexo no satisfacen el juicio material de necesidad jurídica
o subsidiariedad y, por tanto, deben ser declaradas inexequibles. Mi
discrepancia con este proceder se funda en que no comparto dicha regla, que se
fijó antes de que asumiera mi encargo como magistrado de la Sala y respecto de
la cual, hasta ahora, no había podido manifestar mi criterio.
3. La antedicha regla se funda en la interpretación del artículo 67 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto. Conforme a este artículo, la liquidación del
presupuesto se hace por medio de un decreto dictado por el Gobierno, con
sujeción a dos reglas: 1) se debe tomar como base el proyecto de presupuesto
presentado al Congreso y 2) se debe insertar todas las modificaciones hechas en
el Congreso. Este decreto tiene un anexo en el cual aparece el detalle del
gasto para el año fiscal. A pesar de la notable importancia del decreto y de su
anexo, en tanto en el primero se concreta el presupuesto y en el segundo el
gasto, la Sala ha considerado, en las Sentencias C-629 de 1996 y C-354 de 1998,
que este decreto no tiene el rango y la jerarquía de la ley. Esta
consideración, hecha en un contexto de normalidad, es llevada por la Sala a un
contexto de anormalidad, como acontece en un estado de excepción, para sostener
que, al no tener dicho rango y jerarquía, no es necesario que la liquidación
del presupuesto y su anexo hagan parte de un decreto legislativo.
4. No comparto la antedicha regla porque considero que el contexto es un
elemento muy importante en el análisis. En efecto, lo que se hubiere dicho
sobre la liquidación del presupuesto en situaciones de normalidad no puede
extenderse, sin mayor discernimiento, a situaciones de anormalidad. De hecho,
el propio Estatuto Orgánico del Presupuesto, en los artículos 83 y 84, prevé
unas reglas especiales, que sólo se aplican en situaciones de anormalidad. En
el aludido artículo 83, se dispone que 1) la fuente de gasto público será el
decreto que declare el estado de excepción y 2) que los créditos adicionales y
los traslados al presupuesto para atender la crisis, serán efectuados por el
Gobierno en los términos que éste señale. En el referido artículo 84, se
establece que el Gobierno tiene el deber de informar al Congreso las
modificaciones que haga al presupuesto, dentro de los ocho días siguientes a su
realización.
5. En el contexto de los estados de excepción existen reglas especiales
para modificar el presupuesto. Pese a ello, la regla fijada por la Sala es la
de que, en materia de liquidación del presupuesto, debe seguirse la regla
ordinaria. De aquí surge la primera razón en la que se funda mi discrepancia,
pues considero que la liquidación del presupuesto también debe regirse por las
reglas especiales, propias de la situación de anormalidad, y, en consecuencia,
realizarse en los términos que señale el Gobierno.
6. El decreto de liquidación y, en especial, su anexo, es en donde se
concreta de manera detallada el alcance de la modificación introducida al
presupuesto. Este detalle es un elemento necesario al momento de juzgar los
decretos legislativos que modifican el presupuesto, pues sólo a partir de él
puede determinarse, de manera precisa y específica, cuáles son las entidades
cuyos ingresos se afectan, cómo ocurren los contra créditos y cuál es el
destino concreto de los recursos. Esta información, que es imprescindible para
ejercer el control de constitucionalidad, no se puede obtener de los enunciados
amplios, que se hacen en términos de partidas, en los artículos en los que se
modifica el presupuesto. De aquí surge la segunda razón de mi discrepancia,
pues al dejar la liquidación y su anexo por fuera del decreto legislativo, con
el argumento de que no hay necesidad jurídica en incluirlos, se dificulta un
ejercicio riguroso y verdaderamente integral de la modificación del
presupuesto.
7. En la Sentencia C-434 de 2017, al ejercer un control oficioso e
integral de constitucionalidad, la Sala declaró exequible el Decreto
Legislativo 733 de 2017. En el artículo 3 de este decreto se disponía: “El
presente decreto se acompaña de un anexo que contiene el detalle del gasto para
la vigencia fiscal de 2017.” Este anexo corresponde,
en términos materiales, al regulado en el numeral 3 del segundo inciso del
artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, valga decir, al anexo que
debe acompañarse al decreto de liquidación del presupuesto. Por tanto, a mi
modo de ver no hay duda de que al menos el anexo del decreto de liquidación del
presupuesto podía estar dentro del decreto legislativo que modifica el
presupuesto, pues así lo había aceptado la Sala en la sentencia en comento. De
esto se sigue que la nueva regla introducida por la Sala, implica un cambio
importante en su posición, que ha debido argumentarse más en detalle. El haber
cambiado la doctrina de la Sala, sin que existan poderosas razones para ello,
es la tercera razón de mi discrepancia.
8. Por último, debo destacar que la declaración de
inexequibilidad no genera en realidad ninguna consecuencia tangible. En efecto,
dado que no se hizo con efectos retroactivos, la liquidación del presupuesto
tuvo plenos efectos en su momento y, por tanto, no es necesario volver a dictar
otro decreto, esta vez, de rango y jerarquía inferior al de la ley, para
realizar la liquidación. Esta circunstancia afecta los argumentos relativos al control
que podría corresponder al Consejo de Estado sobre el acto de liquidación, pues
no habría ningún objeto de control, dado que no es necesario dictar un nuevo
decreto.
9. Conviene advertir que la aplicación de la nueva regla
genera un complejo escenario para el próximo estado de excepción, pues en torno
al presupuesto y a su liquidación convergerían dos tipos de normas: el decreto
legislativo y el decreto de liquidación, cuyo conocimiento sería de esta Corte
y del Consejo de Estado, respectivamente. Este control debe ser coordinado y
tiene, a mi modo de ver, una prejudicialidad necesaria respecto de la sentencia
de la Corte, pues no tendría ningún sentido que se declarase inexequible la
modificación al presupuesto y válida su liquidación.
La aclaración de voto
10. Comparto la decisión de declarar inexequible el artículo
11 del Decreto 813 de 2020, con efectos retroactivos, desde la expedición del
decreto. Las modificaciones del presupuesto deben hacerse por medio de normas
de rango y jerarquía de ley y, en el contexto de los estados de excepción, sólo
por medio de decretos legislativos. El pretender que en un decreto legislativo
se pueda otorgar facultades al Gobierno para modificar el presupuesto, por
medio de normas que pretenderían ser decretos ley, es manifiestamente
incompatible con la Constitución. Quien puede otorgar facultades
extraordinarias, con un quórum calificado y con limitaciones, sólo es el
Congreso (art. 150.10 CP).
11. La norma prevista en el referido artículo 11, que puede
calificarse como de auto habilitación, si bien debe apreciarse en el contexto
de la grave emergencia causada por el COVID-19, tiene perturbadores y
peligrosos efectos en las competencias del Congreso y del Gobierno. Si a la
excepcional competencia del Gobierno para dictar normas con fuerza de ley, bajo
un estado de emergencia económica, social y ecológica, o de grave calamidad
pública, que en todo caso está limitado en el tiempo por la propia
Constitución, se le suma la excepcionalísima competencia del Gobierno, que ha
sido auto otorgada por un decreto legislativo, en términos más amplios, dados
además por el propio decreto legislativo, se puede llegar a una grave crisis
jurídico constitucional. Comparto la valoración de la Sala, en el sentido de
encontrar que esta norma es manifiestamente incompatible con la Constitución y,
a partir de esta circunstancia, establecer el estándar de que cuando ello
ocurre la declaración de inexequibilidad debe hacerse con efectos retroactivos.
Sin embargo, creo que la sentencia se quedó corta en su motivación, pues ha
debido hacer dos razonamientos adicionales, cuya ausencia motiva mi aclaración
de voto.
12. Si bien los argumentos dados por la Sala son suficientes
para fundar la declaración de inexequibilidad con efectos retroactivos del
mencionado artículo 11, la sentencia no ha debido quedarse en una posición
minimalista, de limitarse a aplicar los juicios materiales de ausencia de
arbitrariedad y de no contradicción específica, sino que, a mi juicio, ha
debido destacar con mayor énfasis que el presupuesto sólo puede modificarse por
medio de leyes aprobadas por el Congreso, en situaciones de normalidad, y por
medio de decretos legislativos, dictados bajo estados de excepción, por el
Gobierno, en situaciones de anormalidad. En esta materia no cabe, ni en
situaciones de normalidad, ni en situaciones de anormalidad, modificar el
presupuesto con fundamento en facultades extraordinarias conferidas por el
Congreso en la ley o auto conferidas por el Gobierno en un decreto legislativo.
13. A lo ya dicho debo agregar que, a mi juicio, la Sala ha
debido ocuparse del fenómeno de la auto habilitación en términos más amplios,
pues si bien en el caso examinado ella se daba para modificar el presupuesto,
es posible que en el futuro se intente para otros propósitos. Al ocuparse de
este fenómeno ha debido dejar en claro que cualquier decreto legislativo que
confiera facultades al Gobierno para dictar normas que tienen rango y jerarquía
de ley es manifiestamente incompatible con la Constitución.
Fecha ut supra.
LUIS JAVIER MORENO ORTIZ
Magistrado (E)
[1]
Presidencia de la República, RE-340: Revisión de constitucionalidad del Decreto
Legislativo 813 del 4 de junio de 2020, “Por el cual se modifica el Presupuesto
General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su
correspondiente liquidación, en el marco de la Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 220”, Bogotá, 7 de
julio de 2020.
[2]
Presidencia de la República, 2020, op. Cit., pp. 3 y ss.
[3]
Ibidem, p. 9.
[4]
Ibidem, p. 10 a la 13.
[5]
Ibidem, p. 14 y ss.
[6]
Ibidem, p. 19 y ss.
[7]
Ibidem, p. 22 a la 26.
[8]
Ibidem, p. 26 y ss.
[9]
Ibidem, p. 52.
[10]
Ibidem, 2020, p. 56 y ss.
[11]
Ibidem, p. 64.
[12] Ibid.
[13]
Presidencia de la República, 2020, op. Cit., p. 67.
[14]
Ibidem, p. 65
[15]
Presidencia de la República, 2020, op. Cit., p. 64.
[16] Ibid.
[17]
Presidencia de la República, 2020, op. Cit., p. 59-64.
[18] Ibid.
[19]
Anexos. Documento 1. Informe del Ministerio de Hacienda y crédito público sobre
la solicitud de los ordinales tercero y cuarto del Auto de 26 de junio de 2020,
en: Presidencia de la República, 2020, op. Cit., p. 75-95.
[20]
Gallón G., Gustavo; González E., Julián; Mejía R., Sibelys; Ospina R., Juan,
Intervención en el trámite de revisión automática del decreto legislativo 813
de 2020, “Por el cual se modifica el Presupuesto General de la Nación de la
vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el
marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el
Decreto 637 de 2020”, 2020, p. 6.
[21]
Ibidem, p. 3.
[22]
Ibidem, p. 4.
[23]
Ibidem, p. 5.
[24]
Ibidem, p. 6
[25]
González P., Olga; Ordóñez P., Esteban, Expediente RE- 340: disposición
analizada Decreto No. 813, 2020, p. 3.
[26]
Ibidem, p. 3.
[27]
Procurador General de la Nación, Revisión de constitucionalidad del Decreto
Legislativo No. 813 del 4 de junio de 2020, “Por el cual se adiciona el
Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su
correspondiente liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”,
Bogotá, 2020, p. 37.
[28]
Procurador General de la Nación, 2020, op. Cit., p. 24.
[29] Ibid.
[30]
Procurador General de la Nación, 2020, op. Cit., pp. 26 y ss.
[31]
Ibidem, p. 29 y ss
[32]
Ibidem, p. 31 y ss.
[33] Ibid.
[34] Al
respecto puede consultarse el Comunicado de prensa de la Corte Constitucional
No. 33 de agosto 12 y 13 de 2020.
[35] Este
capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las
sentencias de la Corte Constitucional, C-136 de 2009 (M.P. Jaime Araújo
Rentería), C-145 de 2009 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), C-224 de 2009 (M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio), C-225 de 2009 (M.P. Clara  Elena Reales
Gutiérrez),  C-226 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-911 de
2010 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-223 de 2011 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva),  C-241 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-671 de
2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos), C-701 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez), C-465 de 2017 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), C-466 de 2017 (M.P.
Carlos Bernal Pulido) y C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas de
dichas sentencias.
[36] Corte
Constitucional, Sentencia C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), citando a
su vez la sentencia C-216 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).
[37]
Ibidem.
[38] El
carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos:
(i) la Constitución prevé específicas causales para decretar los estados de
excepción; (ii) la regulación de los estados de conmoción interior y de
emergencia económica, social y ecológica, se funda en el principio de
temporalidad (precisos términos para su duración); y (iii) la Constitución
dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de excepción, tales como
que (a) los civiles no sean juzgados por autoridades militares (art. 213 de la
CP), (b) los derechos humanos no puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c)
el derecho internacional humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[39] El
control judicial está a cargo de la Corte Constitucional respecto de los
decretos legislativos, según lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la
Carta Política, y del Consejo de Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del
artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado “[e]ejercer el
control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por
autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
[40] Corte
Constitucional, Sentencia C-216 de 2009 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[41] La
Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el artículo 215 puede
tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su
declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia económica, cuando los
hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con la
perturbación del orden económico; social, cuando la crisis que origina la
declaración se encuentre relacionada con el orden social; y ecológica, cuando
sus efectos se proyecten en este último ámbito. En consecuencia, también se
podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la
declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea,
quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar la correspondiente
valoración y plasmarla así en la declaración del estado de excepción.
[42]
Decreto 333 de 1992.
[43]
Decreto 680 de 1992.
[44]
Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601
de 2017.
[45]
Decreto 80 de 1997.
[46]
Decreto 2330 de 1998.
[47]
Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[48] Decreto
4975 de 2009.
[49]
Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011.
[50]  Este
capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las
sentencias de la Corte Constitucional, C-465 de 2017 (M.P. Cristina Pardo
Schlesinger), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido) y C-467 de 2017 (M.P.
Gloria Stella Ortiz). Varios de los párrafos corresponden a transcripciones
literales de dichas sentencias.
[51] La
Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias
C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal
Pulido), C-465 de 2017 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), C-437 de 2017 (M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo) y C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo Rivera),
entre otras.
[52] Ley
137 de 1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los
decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.”
[53] Corte
Constitucional, Sentencia C-724 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas). “Las
medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán
referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia”. Sentencia C-700 de 2015, (M.P. Gloria Stella Ortiz). El juicio
de finalidad “(...) es una exigencia constitucional de que todas las medidas
adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la
declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que
el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”.
[54] La
Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias
C-517 de 2017 M.P. Iván Escrucería Mayolo, C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella
Ortiz, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437 de 2017 (M.P. Antonio
José Lizarazo Ocampo) y C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), entre
otras.
[55]
Constitución Política. Art. 215. “Estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia,
y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los
existentes”.
[56] Ley
137 de 1994. Art. 47. “Facultades. En virtud de la declaración del Estado de
Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con dicho Estado”.
[57] Corte
Constitucional, Sentencia C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo). “La
conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente
vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para
motivar el decreto de desarrollo correspondiente”. En este sentido, ver,
también, la sentencia C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo Rivera).
[58] Corte
Constitucional, Sentencia C-724 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas). “La
conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos
legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia
social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas
condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del
Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con
los hechos que la ocasionaron”. En este sentido, ver, también, la sentencia
C-701 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero).
[59] El
juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido desarrollado por esta
Corte en las sentencias C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), C-466
de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo Rivera),
C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), C-241 de 2011 (M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto), C-227 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), C-224 de
2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-223 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva).
[60] Corte
Constitucional, Sentencia C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido). En la
providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722 de 2015
(M.P. Myriam Ávila Roldán) y C-194 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto).
[61] Al
respecto, en la sentencia C-753 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), la
Corte Constitucional sostuvo que “en el caso de que la medida adoptada no
límite derecho alguno resulta menos exigente, aunque los considerandos deben
expresar al menos un motivo que la justifique”.
[62] Ley
137 de 1994, "Por la cual se regulan los Estados de Excepción en
Colombia", artículo 8.
[63] Sobre
el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467
de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal
Pulido), C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo Rivera), C-409 de 2017 (M.P.
Alejandro Linares Cantillo), C-241 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto), C-227 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez) y C-224 de 2011 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva).
[64] Corte
Constitucional, Sentencia C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), en la cual
se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723 de 2015 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva) y C-742 de 2015 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[65]
Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. “Vigencia del Estado de Derecho. En ningún
caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El
Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán
cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una
libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado
mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar
el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
[66] Corte
Constitucional, Sentencia C-149 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
Reiterada, entre otras, en las sentencias C-224 de 2009 (M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio), C-241 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-467 de
2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[67] El
juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal en las
Sentencias C-517 de 2017 (M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo), C-468 de 2017
(M.P. Alberto rojas Ríos), C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado),
C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-409 de 2017 (M.P. Alejandro
Linares Cantillo), C-751 de 2015 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-723 de
2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-700 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado), entre otras.
[68] Al
respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-467 de 2017 (M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-437
de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo), C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo
Rivera), C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo) y C-723 de 2015 (M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva).
[69] Esta
Corporación se ha referido a este juicio en las sentencias C-466 de 2017 (M.P.
Carlos Bernal Pulido), C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo Rivera), C-409 de 2017
(M.P. Alejandro Linares Cantillo) y C-723 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva).
[70]
Sobre el particular se han pronunciado, entre otras, las sentencias C-517 de
2017 (M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo), C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-465 de 2017 (M.P.
Cristina Pardo Schlesinger), C-437 de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo),
C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo) y C-723 de 2015 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva).
[71] Sobre
el juicio de proporcionalidad es posible consultar las sentencias: C-467 de
2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal
Pulido), C-227 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), C-225 de 2011 (M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-911 de 2010 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), C-224 de 2009 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), C-145 de 2009 (M.P.
Nilson Pinilla Pinilla) y C-136 de 2009 (M.P. Jaime Araújo Rentería).
[72] Al
respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-467 de 2017 (M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado),  C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-701
de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-672 de 2015 (M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo), C-671 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos), C-227 de
2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), C-224 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva) y C-136 de 2009 (M.P. Jaime Araújo Rentería).
[73] “Artículo
14. No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de
Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza,
lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica
(…)”.
[74] Sobre
el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías sospechosas no es
taxativo, pues de conformidad con el artículo 26 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá toda discriminación”.
[75] En
este sentido, en la Sentencia C-156 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo),
esta Sala explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el
principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política,
en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y
no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen
familiar, creencias políticas o filosóficas”.
[76] C. Const. sentencia de
constitucionalidad C-723 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[77] Estas
reflexiones han sido expuestas por la Corte Constitucional en los procesos de
control automático de los Decretos legislativos cuyo objeto ha sido la
modificación del Presupuesto general de la Nación vigencia 2020. Al respecto
puede consultarse las Sentencias C-206 de 2020, C-170 de 2020, C-212 de 2020 y
C-215 de 2020.
[78] Cfr.
sentencias C-006/12, C-192/97 y C-685/96.
[79] Cfr.
sentencia C-434/17. “Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir
contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer
erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco
podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso,
por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto”. Ver también la sentencia C-146/09.
[80] “Por
la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”.
[81] El texto de la
LEEE solo habla de modificación del Presupuesto General de la Nación cuando se
refiere a la conmoción interior, sin embargo, la jurisprudencia
se ha referido de manera expresa a la posibilidad de extender efectos del
estado de conmoción interior al de emergencia (C-376/94).
[82] Cfr.
sentencias C-434/17, C-148/03, C-947/02, C-330/99, C-329/99, C-219/99,
C-138/99, C-376/94 y C-179/94, entre otras.
[83] La
Corte en la Sentencia C-376 de 1994 expuso: A diferencia de lo ocurrido en
relación con el Estado de Conmoción Interior, aquí el legislador no se refirió
expresamente a las reformas del Presupuesto, reformas expresamente previstas en
el literal ll del artículo 38 como una de las medidas al
alcance del Gobierno. La omisión, sin embargo, no puede llevar a concluir que
el legislador haya querido deliberadamente privar al Ejecutivo de la facultad
mencionada.  Pues sostener esta tesis implicaría afirmar que tampoco la
declaración del Estado de Guerra trae consigo esta potestad para el
Ejecutivo.  Basta mirar el artículo 25 de la ley citada: "Facultades
Generales. En virtud de la declaración del Estado de Guerra Exterior,
el Gobierno ejercerá las facultades necesarias para repeler la agresión,
defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y procurar el
restablecimiento de la normalidad". Es claro que si la ley,
expresamente, reconoce esta facultad en tratándose del Estado de Conmoción
Interior, ella tiene que existir, implícita, en las amplísimas facultades
generales propias del Estado de Guerra, y en las facultades del
Estado de Emergencia.” (negrillas y subrayado fuera del texto
original). De
manera más reciente, puede consultarse la C-206 de 2020.
[84] De
acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, las leyes orgánicas hacen parte del
bloque de constitucionalidad en sentido lato: “Es posible distinguir dos
sentidos del concepto de bloque de constitucionalidad. El primero: stricto
sensu, conformado por aquellos principios y normas que han sido normativamente
integrados a la Constitución por diversas vías y por mandato expreso de la Carta,
por lo que entonces tienen rango constitucional, como los tratados de derecho
humanitario. De otro lado, la noción lata sensu del bloque de
constitucionalidad se refiere a aquellas disposiciones que "tienen un
rango normativo superior a las leyes ordinarias", aunque a veces no tengan
rango constitucional, como las leyes estatutarias y orgánicas, pero que sirven
como referente necesario para la creación legal y para el control
constitucional”. Sentencia C-582/99.
[85] El
Decreto 111 de 1996 compiló la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994, Orgánicas
del Presupuesto General de la Nación, con las modificaciones introducidas por
la Ley 225 de 1995. El actual artículo 83 del Decreto 111 corresponde al
artículo 69 de la Ley 38 de 1989 y al artículo 36 de la Ley 179 de 1994.
[86] Cfr.
C-138/99, sentencia reiterada en la C-219/99.
[87] En la
sentencia C-685/96, la Corte subrayó: “11. En ese orden de ideas, si debido a
naturales cambios económicos o de prioridades, el Gobierno necesita modificar
la destinación de determinadas apropiaciones fiscales, crear nuevas o aumentar
el monto de las existentes, debe recurrir a los llamados créditos adicionales y
traslados presupuestales. En virtud de los primeros, se busca aumentar la
cuantía de una determinada apropiación (créditos suplementales) o crear una
partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original (créditos
extraordinarios).” En el mismo sentido, ver las sentencias C-434/17, C-483/02 y
C-947/02.
[88] En la
sentencia C-947/02 la Corte se refirió al tema y dijo: “[e]n el traslado
presupuestal, como se dijo, simplemente se varía la destinación del gasto entre
diferentes secciones (entidades públicas) o entre numerales de una misma
sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con
la apertura de créditos mediante una operación de contra créditos en la ley de
apropiaciones. // Con el empleo de esta figura no se produce un incremento en
la magnitud global del presupuesto, sino que tan solo se transfieren partidas
de unos renglones debidamente apropiados a otros que no lo fueron o cuya
apropiación es insuficiente para cubrir los compromisos asumidos”. Reiteración
de la sentencia C-206/93. Ver también la sentencia C-434/17.
[89] Cfr. sentencias C-434/17
y C-947/02,
entre otras.
[90]
Sentencia C-179/94.
[91] Cfr. sentencia C-434/17.
Ver en relación con este tema, la sentencia C-802/02.
[92] Cfr.
Sentencia C-802/02. Ver también la C-146/09.
[93]
Sentencia C-146/09.
[94] Cfr.
sentencia C-146/09. Ver también la C-067/93 y C-075/93, entre otras.
[95] Cfr.
sentencia C-146/09.
[96] Sentencia C-685 de 1996
(MP. Alejandro Martínez Caballero)
[97]
Sentencia C-206 de 1993 (MP Antonio Barrera Carbonell). Consideración de la
Corte 4.3.4. Reiterado en las sentencias C-324 de 1997 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero); Sentencia C-196 de 2001 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett) y Sentencia C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo Rivera).
[98]
Sentencia C-772 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz)
[100] Artículo 1°. Modifícase
el artículo 29 del Decreto 4730 de 2005, el cual quedará así: "Artículo 29. Modificaciones
al Detalle del Gasto. Las modificaciones al anexo del decreto de
liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de
sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los programas y
subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se realizarán mediante
resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el caso de los
establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones se harán por
resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos, o por resolución del
representante legal en caso de no existir aquellas. El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Público
Nacional, aprobará las operaciones presupuestales contenidas en las
resoluciones o acuerdos una vez se realice el registro de las solicitudes en el
Sistema Integrado de Información Financiera SIIF Nación. Si se trata de gastos
de inversión, se requerirá, además, del concepto favorable del Departamento
Nacional de Planeación. La Dirección General de Crédito Público y Tesoro
Nacional, con base en las modificaciones de que tratan los incisos anteriores,
realizará los ajustes al Programa Anual Mensualizado de Caja - PAC consultando
la información registrada en el Sistema Integrado de Información Financiera
SIIF Nación. Los órganos públicos que requieran conocer las modificaciones al
anexo del decreto de liquidación deberán acceder a las mismas a través del
Sistema Integrado de Información Financiera SIIF Nación. Los jefes de los
órganos responderán por la legalidad de los actos en mención. Parágrafo: La Dirección
General del Presupuesto Público Nacional podrá solicitar ajustes al PAC cuando
lo considere pertinente. También podrá solicitar dichos ajustes la Dirección de
Inversiones y Finanzas Públicas del Departamento Nacional de Planeación, cuando
se trate de gastos de inversión".
[101] ARTICULO
67. Corresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidación del
Presupuesto General de la Nación. En la preparación de este decreto el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección General de Presupuesto
Nacional observará las siguientes pautas: 1) Tomará como base el proyecto de
presupuesto presentado por el Gobierno a la consideración del Congreso; 2)
Insertará todas las modificaciones que se le hayan hecho en el Congreso; 3)
Este decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para el
año fiscal respectivo (Ley 38 de 1989, artículo 54, Ley 179 de 1994,
artículo 31).
[102] El artículo 17 de la ley 1967 de 2019
estipula: “Modifíquese el artículo 17 de la Ley 1444 de 2011, el cual quedará
así: “Artículo 17. Número, denominación, orden y precedencia de los
Ministerios. El número de Ministerios es dieciocho. La denominación, orden y
precedencia de los Ministerios es la siguiente: 1. Ministerio del Interior. 2.
Ministerio de Relaciones Exteriores. 3. Ministerio de Hacienda y Crédito
Público. 4. Ministerio de Justicia y del Derecho. 5. Ministerio de Defensa
Nacional. 6. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 7. Ministerio de
Salud y Protección Social. 8. Ministerio de Trabajo. 9. Ministerio de Minas y
Energía. 10. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. 11. Ministerio de
Educación Nacional. 12. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 13.
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 14. Ministerio de Tecnologías de
la Información y las Comunicaciones. 15. Ministerio de Transporte. 16.
Ministerio de Cultura.17. Ministerio de la Ciencia, Tecnología e Innovación.
18. Ministerio del Deporte”.
[103]
Decreto Legislativo 813 de 2020, p. 12 y ss.
[104]
Ibidem, p. 2 y ss.
[105]  Ibidem, p. 7.
[106]
Ibidem, p. 9.
[107]
Ibidem, p. 10.
[108]
Ibidem, p. 11s.
[109]
Ibidem, p. 12.
[110] Ibid.
[111]
Decreto 813 de 2020, p. 9.
[112] Ibid.
[113]
Decreto 813 de 2020, p. 10.
[114] Ibid.
[115]
Decreto 813 de 2020, p. 11.
[116] Al
respecto puede verse la Sentencia C-206 de 2020 y C- 170 de 2020.
[117] Al
respecto véase las consideraciones del Corte en la Sentencia C-212 de 2020.
[118]
Presidencia de la República, op.cit. p. 78 y ss.
[119]
Ibidem, p. 6.
[120] Así
lo ha dispuesto la Corte en la Sentencia C-212 de 2020.
[121] Ibid.
[122] Ver
sentencias C-170 de 2020, C-206 de 2020, C-212 de 2020, entre otras.
[123]
Decreto 815, p. 5
[124]
Ibidem, p. 6
[125]
Ibidem, p. 7
[126]
Ibidem, p. 9
[127]
Decreto 813 de 2020, p. 7.
[128] Ver
sentencia C-148 de 2003
[129] Así lo ha dispuesto esta Corporación desde sus primeros
pronunciamientos, como la C-353 de 1997, en la cual expresó: “Los decretos
legislativos proferidos con fundamento en la emergencia económica, social,
ecológica, o por grave calamidad pública, tienen una vigencia indefinida, salvo
si regulan la creación o aumento de un impuesto, caso en el cual, dejarán de
regir al término de la siguiente vigencia fiscal, si el Congreso no decide
darles carácter permanente.  Por tanto, los decretos legislativos dictados
durante la emergencia económica rigen mientras el Congreso no decida hacer uso
de la atribución que le otorga el inciso sexto del artículo 215 de la
Constitución. Según este inciso,  el legislador puede, durante el año
siguiente a la declaración del estado de emergencia social económica,
modificar, derogar y adicionar los decretos expedidos con fundamento en ella,
si la materia de que tratan es de aquellas que requieren iniciativa gubernamental,
como ordenar participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las
mismas,  autorizar aportes o suscripción de acciones del Estado a empresas
industriales o comerciales y decretar exenciones de impuestos,
contribuciones o tasas nacionales. De esta manera, la vigencia de
los decretos legislativos dependerá de la voluntad del Gobierno o del Congreso,
según el caso, pues éste último, en todas aquellas áreas que no sean de
iniciativa gubernamental, puede ejercer su competencia en cualquier tiempo.”
[130] Las
sesiones del Congreso iniciaron el 7 de abril en la Cámara de representantes
con base en los dispuesto por su Mesa Directiva en la Resolución No. 0777 de
2020 del 6 de abril de 2020; y en el Senado iniciaron el 15 de abril de 2020,
como consta en la nota de prensa: https://www.semana.com/nacion/articulo/coronavirus-en-colombia-el-congreso-inicio-sesiones-virtuales/664279/
(consultado el 4 de septiembre de 2020)
[131] Así lo ha dispuesto esta Corporación desde sus primeros
pronunciamientos, como la C-353 de 1997, en la cual expresó: “Los decretos
legislativos proferidos con fundamento en la emergencia económica, social,
ecológica, o por grave calamidad pública, tienen una vigencia indefinida, salvo
si regulan la creación o aumento de un impuesto, caso en el cual, dejarán de
regir al término de la siguiente vigencia fiscal, si el Congreso no decide
darles carácter permanente.  Por tanto, los decretos legislativos dictados
durante la emergencia económica rigen mientras el Congreso no decida hacer uso
de la atribución que le otorga el inciso sexto del artículo 215 de la
Constitución. Según este inciso,  el legislador puede, durante el año
siguiente a la declaración del estado de emergencia social económica,
modificar, derogar y adicionar los decretos expedidos con fundamento en ella,
si la materia de que tratan es de aquellas que requieren iniciativa
gubernamental, como ordenar participaciones en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas,  autorizar aportes o suscripción de acciones
del Estado a empresas industriales o comerciales y decretar
exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. De esta
manera, la vigencia de los decretos legislativos dependerá de la voluntad del
Gobierno o del Congreso, según el caso, pues éste último, en todas aquellas
áreas que no sean de iniciativa gubernamental, puede ejercer su competencia en
cualquier tiempo.”
[132] Ver
nota al pie de página No. 83 y la Sentencia C-376 de 1994. Al respecto puede
consultarse el anexo 2 en el que se exponen las sentencias de la Corte sobre
modificaciones de la ley del presupuesto general de nación en los Estados de
Excepción de Conmoción interior y en el Estado de emergencia social, económica
y ecológica.
[133] Al
respecto pueden consultarse C-148 de 2003 (Jaime Córdoba Triviño), C-070 de
2009 (Humberto Sierra Porto y Clara Elena Reales Gutiérrez), C-1156 de 2011
(Mauricio González Cuervo), C-753 de 2015 (Jorge Iván Palacio Palacio), entre
otras.
[134] Los artículos 31 y 32 de
ley 137 de 1994. El artículo 31. Informes al Congreso. Mientras subsista el
Estado de Guerra Exterior el Gobierno deberá rendir periódicamente, informes
motivados al Congreso sobre las medidas legislativas adoptadas, su aplicación y
la evolución de los acontecimientos. En todo caso tendrá que hacerlo por lo
menos cada treinta (30) días; y el artículo 32. Control de facultades legislativas
por el Congreso. El Congreso podrá reformar o derogar, en cualquier tiempo, los
decretos legislativos que dicte el Gobierno durante el Estado de Guerra
Exterior, con el voto favorable de los dos tercios de los miembros de una y
otra Cámara. Durante los debates, el Congreso podrá invitar al Presidente y
este podrá presentarse o enviar un mensaje para explicar la necesidad de las
medidas adoptadas que se pretende derogar o reformar. En ningún caso, las
disposiciones derogadas por el Congreso podrán ser reproducidas posteriormente
por el Gobierno, durante la vigencia del Estado para el cual fueron dictadas,
salvo que el Congreso expresamente lo faculte para hacerlo.
[135] Ver
artículos 39, 40 y 41 de la ley estatutaria 137 DE 1994.
[136] Artículo
38 de la ley 137 de 1994 establece un listado de facultades que tiene el
Gobierno nacional en la conmoción interior, entre la que destacamos la de
modificar el presupuesto general de la nación y la obligación de informar al
Congreso de la República. La Corte en Sentencia C-073 de 1993 (MP. Alejandro
Martínez Caballero) ha extendido esta facultad para los demás estados de
excepción. Lo que ha reiterado en las siguientes 15 sentencias previas a este
Estado de emergencia actual: C-206 de 1993 (…) y en el marco de este Estado de
emergencia las recientes sentencias C-170 de 2020, C-212 de 2020, C-215 de
2020, C-206 de 2020 y C-202 de 2020.
[137]
Artículo 84 del Estatuto orgánico del presupuesto (D.111 de 1996).
[138] Así
lo ha manifestado en la Sentencia C-070 de 2009 (Humberto Sierra Porto y Clara
Elena Reales Gutiérrez)
[139]
Sentencia C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).
[140] Esta
posición relacionada con declarar la inexequibilidad del artículo 11 del
Decreto 813 de 2020 por vulnerar disposiciones de la Constitución, la LEEE y el
Estatuto orgánico del presupuesto ha sido solicitada por las dos únicas
intervenciones ciudadanas (Universidad Externado de Colombia y la Comisión
colombiana de juristas) y por el Procurador General de la Nación, que reposan
en el Expediente del Expediente RE-340.