T-444-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-444/93
DERECHO AL
AMBIENTE SANO/ACCION DE TUTELA
El derecho a
gozar de un ambiente sano, es un derecho colectivo, cuya protección se logra a
través de las llamadas acciones populares. No obstante, cuando la violación del
derecho a gozar de un ambiente sano, implica la violación de otro derecho
fundamental (salud, vida e integridad física, entre otros) la acción de tutela
es procedente, como mecanismo de protección directa del derecho fundamental, e
indirecta del ambiente.
DERECHO A LA VIDA-Vulneración/CANTERAS-Explotación
La antitécnica e
irregular explotación de las canteras existentes en las zonas aledañas al
barrio, constituye un riesgo inminente de deslizamiento del terreno sobre las
vivendas y áreas comunes del mencionado barrio, que consecuencialmente pone en
grave peligro la vida de sus habitantes, entre ellos, las personas en cuyo
nombre se ejercitó la tutela.
REF.
EXPEDIENTE T - 16194
TEMA:
Prevalencia de la
acción de tutela sobre las acciones populares cuando se vulnera o amenaza un
derecho fundamental.
PETICIONARIO:
PERSONERO DE SANTAFE
DE BOGOTA.
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá,
D. C., octubre 12 de mil novecientos noventa y tres (1993)
La Sala Segunda de
revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ANTONIO
BARRERA CARBONELL, EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ y CARLOS GAVIRIA DIAZ, revisa el
proceso de la acción de tutela instaurada  por el Dr. LUIS ANTONIO BUSTOS
ESGUERRA, en su calidad de Personero de Santafé de Bogotá D. C., conforme a la
delegación otorgada por el Defensor del Pueblo, y en nombre de los señores
GUILLERMO FRANCO BENITEZ y VITALIANO ARCE, y las demás personas, vecinas del
barrio BELLA FLOR, firmantes del escrito que obra a folios 28 y 29 del
expediente, contra el Director General del Ministerio de Minas y Energía y el
Alcalde Local de Ciudad Bolivar D.C.
I. ANTECEDENTES
A. La Pretensión.
El señor Personero
de Santafé de Bogotá D. C., solicita, en ejercicio de la representación que
invoca, "ordenar el cese de la explotación de las canteras localizadas en
la base del talud de la montaña sobre el cual está asentado el barrio BELLA
FLOR, por los señores (sic) MOISES RODRIGUEZ RODRIGUEZ, JEREMIAS CIFUENTES
CIFUENTES, JUAN DE JESUS BORDA CARO, VICTOR CANGREJO y FERNANDO RUIZ GARCIA y,
como consecuencia disponer que los señores DIRECTOR GENERAL  DE MINAS de
MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA y ALCALDE LOCAL DE CIUDAD BOLIVAR, D.C., adopten
las medidas pertinentes para impedir o clausurar los trabajos de explotación y
para que, en su defecto, se proceda a la recuperación morfológica y ecológica
del área".
B. Los hechos.
El señor Personero
presenta como hechos que sustentan la acción de tutela, los siguientes:
"Las
actividades mineras no se pueden adelantar sin licencia, por disposición del
Código de Minas contenida en el Decreto 2655 de 1988. El art. 11 preceptúa que
"Está prohibida toda actividad minera de exploración, montaje y
explotación sin título registrado y vigente. Quien contravenga esta norma,
incurrirá en las sanciones a que se refiere este Código, el Código Penal y las
demás contenidas en disposiciones especiales".
"El citado
Código de Minas define en el art. 112 la CANTERA, como "... el sistema de
explotación a cielo abierto para extraer de él rocas o minerales no
disgregados, utilizados como materiales de construcción." y determina en
el art. 114 que "Las explotaciones de materiales de construcción de
mediana y gran minería se someterán el régimen general  establecido por los
demás minerales concesibles".
"En el sector
Sur-oriental del carreteable que conduce a QUIBA (Localidad de Ciudad Bolivar)
existen cuatro frentes de explotación por el sistema de  CANTERA, que no
cuentan con licencia de funcionamiento expedida por el Ministerio de Minas y
Energía".
"El Acuerdo
Distrital No. 6 de 1990 en el art. 306, determinó no permitir la "...
apertura de nuevas industrias extractivas canteras o chircales en las áreas
suburbanas de los cerros orientales... ni en las faldas de las lomas
colindantes con las áreas urbanas o visibles desde ellas y en general donde no
cuenten con la aprobación de la Junta de Planeación Distrital, previo estudio
conjunto del proyecto específico por parte del Departamento Administrativo de
Planeación Distrital y de la Secretaría de Obras Públicas".
"Excepcionalmente
las industrias extractivas existentes en las áreas urbanas y suburbanas podrán
seguir funcionando unicamente con el objeto de la recuperación morfológica de
los terrenos,  previo estudio del Departamento Administrativo de Planeación
Distrital y entidades competentes según normas distritales y nacionales sobre
la materia, ...".
"Teniendo como
fundamento la prohibición del Acuerdo 11 de 1987 de explotar canteras en los
cerros de Bogotá, ya el Alcalde Mayor de la ciudad había expedido el Decreto
0105 del 2 de Marzo de 1988, cuyo art. primero determinó que "corresponde
a la Secretaría de Obras Públicas, exclusivamente, conceder licencia de
recuperación de canteras en los cerros que circundan el área urbana de Bogotá
unicamente cuando se haga con fines de recuperación Morfológica y Ecológica
previa presentación y aprobación del proyecto y demás requisitos contemplados en
las normas ya existentes".
"Los frentes de
explotación en la vía a QUIBA, tampoco cumplen con el requisito de tener
licencia para la recuperación morfológica y ecológica del área, expedida por la
Secretaría de Obras Públicas del Distrito Capital".
"Según informe
técnico del Ministerio de Minas (División de Seguridad e Higiene Minera -
Sección de Protección al Medio Ambiente) rendido el 27 de junio de 1992 la
densidad de explotaciones en el sector aledaño al barrio BELLA FLOR que está
ubicado en la parte alta. La observación del borde próximo al talud de la
explotación ha presentado de tiempo atrás agrietamientos longitudinales,
conducentes a desprendimientos de material y a afectar (sic) las viviendas
existentes".
El informe indica
que "... Estas canteras han sido explotadas desde hace varios años en
forma empírica, creando inestabilidad en la base del talud para almacenar carga
por acumulación gravitacional, método inadecuado por la formación de taludes
únicos difíciles de manejar desde el punto de vista minero-ambiental, lo cual
favorece la creación de grietas y abismos, que generan riesgos para los
habitantes de las partes altas del cerro".
"Los frentes de
explotación localizados en la base del talud del terreno donde se halla ubicado
el barrio Bella Flor, por el sistema empleado de banco único, de altura
superior a los 40 m. han generado agrietamientos en la zona en una longitud
superior a 100 m., con riesgo de desprendimiento de material, que puede afectar
no solo la maquinaria destinada a la explotación, sino también al personal que
labora en las mismas".
"Las
explotaciones visitadas en el barrio Bella Flor se realizan por el método de
banco único de elevada altura y han generado un fenómeno geo-físico de
agrietamiento en la parte superior en sentido norte-sur, con riesgo para la
estabilidad de la ladera sur-oriental del Barrio BELLA FLOR".
"La
constatación actual de la situación, permite establecer que ha transcurrido
largo tiempo sin la adopción por las autoridades del MINISTERO DE MINAS y de la
ALCALDIA LOCAL DE CIUDAD BOLIVAR, de ninguna medida tendiente a remediar la
situación que configura la irregular explotación de las canteras y la falta de
recuperación morfológica y ecológica del área, todo lo cual ha conducido a la
desestabilización del terreno donde se encuentra el asentamiento BELLA FLOR,
con el consecuente riesgo para las viviendas y por ende el peligro para la vida
de sus habitantes".
B. Fundamento
jurídico de la pretensión
El señor Personero
invoca como fundamento de su pretensión la vulneración de los derechos
constitucionales a la vida y a gozar de un ambiente sano (arts. 11 y 79 de la
C.P.)
C. Los Fallos que
se Revisan
1. Primera
Instancia.
El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de fecha marzo 15 de 1993, decidió
"Denegar la acción de tutela presentada por el Señor Personero de Santafé
de Bogotá, en nombre de los particulares Guillermo Franco Benitez y Vitaliano
Arce", por las siguientes consideraciones:
"El artículo
282 de la Constitución le asignó al defensor del pueblo, entre otras, la
función de "interponer las acciones de tutela, sin perjuicio del derecho
que le asiste a los interesados' en las mismas".
"Con fundamento
en esa norma, el defensor del pueblo, doctor Jaime Córdova Triviño, expidió la
resolución No. 001 del dos (2) de abril de 1992, a través de la cual se facultó
a todos los personeros del país para invocar dicha acción en nombre de
"cualquier persona que se lo solicite o se encuentre en situación de
indefensión".
"A su vez, el
decreto 2591 de 1991, reglamentario de la nueva figura, contempló también la
posibilidad de que el personero interponga las acciones por delegación expresa
del defensor del pueblo".
"Esto permite
concluir que los personeros municipales disponen de dos herramientas jurídicas
para invocar la tutela en favor de terceros: la delegación derivada de la norma
y aquella que se basa en una directríz expresa".
"Con base en la
anterior normatividad, el personero de Bogotá hizo uso de la acción en nombre
de los dos particulares que, según su propia explicación, representan a los
moradores del barrio Bella Flor".
"Queda,
entonces, respaldada la legitimidad del funcionario en lo que se refiere a su
intervención en nombre de particulares que, en un momento dado, soliciten su
intervención ante las eventuales violaciones de sus derechos".
"En lo que
respecta al asunto de fondo no cabe duda que estamos frente a una petición que
busca, esencialmente, la protección de un derecho de carácter colectivo, como
el disfrute de un ambiente sano".
"A eso se suma
la solicitud de amparo para el derecho a la vida al parecer amenazado por la
labor extractiva que, según el peticionario, se podrían generar de su contínua
e inadecuada exploración".
"El artículo 86
de la Carta Política estableció que la tutela "solo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable".
"Pues bien, la
Constitución Política también previó en su artículo 88 el mecanismo de las
acciones populares como alternativa para la efectiva protección de los derechos
e intereses de carácter colectivo".
"Entre ellos,
la Carta citó "el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad
públicos, la moral administrativa, el ambiente la libre competencia
económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. (negrilla fuera
de texto)".
"Eso significa
que, antes de la acción de tutela, existe en el ordenamiento constitucional
otro mecanismo de defensa para los derechos e intereses de tipo colectivo, que
también puede ser ejercido en cualquier momento".
"Aunque el
Estatuto Fundamental dejó en manos del legislador la regulación de las acciones
populares para defender derechos de orden colectivo, eso no implica que en la
actualidad no puedan ser ejercidas".
"Nuestro Código
Civil, aunque es un estatuo sustantivo, en varios de sus artículos contempla
las siguientes acciones populares: protección de bienes de uso público, daño
contingente, remoción de una cosa que se encuentra en un parte superior de un
edificio, peligro de construcciones o árboles mal arraigados, corrupción del
aire y el concebido y no nacido".
"La acción
popular de protección de bienes de uso público que prevé el artículo 1005 del
citado compendio normativo fue, inclusive, recogida por la Ley de Reforma
Urbana (9a. de 1989) como herramienta para defender los elementos constitutivos
del medio ambiente".
"Lo anterior
permite concluir también que este tipo de acciones pueden invocarse como
medidas de carácter preventivo, frente a situaciones que  amenacen,
precisamente, el goce de un derecho colectivo".
"Esta tesis
encontró plena acogida en la Corte Constitucional, al advertir que
"caracteristica fundamental o de las acciones populares previstas en el
inciso primero del artículo 88 de la Constitución Nacional, es que permiten su
ejercicio pleno con carácter  preventivo, pues, los fines públicos y colectivos
que las inspiran, no dejan duda al respecto y en consecuencia no es, ni pude
ser requisito para su ejercicio el que exista  un daño sobre los derechos que
se pueden amparar a través de ellas". (sentencia T-528 sala quinta de
revisión, M. P. Dr. Fabio Morón Diaz)".
"De la misma
manera, al resolver casos como el que analiza la Sala, esa corporación sentó un
criterio reciente según el cual la tutela es procedente para proteger el
derecho colectivo siempre y cuando su titular acredite, en concreto, que la
causa general está amenazando sus derechos fundamentales".
"Es decir, si
"... una persona individualmente considerada puede probar que la misma
causa (perturbación del medio ambiente) está afectando o amenazando de modo
directo sus derechos fundamentales o los de su familia, al poner en peligro su
vida, su integridad o su salubridad, cabe la acción de tutela en cuanto a la
protección efectiva de esos derechos fundamentales en el caso concreto, sin que
necesariamente el amparo deba condicionarse al ejercicio de las acciones
populares". (sentencia T-437, sala tercera de revisión, M. P. Dr. José
Gregorio Hernández)".
"Estas
condiciones no se cumplen a cabalidad en el caso puesto a consideración de la
Sala, pues no fue demostrada plenamente la individualización del supuesto
perjuicio ocasionado por los trabajos de extracción en las canteras".
"La situación
en el sector de Bella Flor requiere una tarea de carácter preventivo, como se
desprende de las conclusiones del informe elaborado por la comisión técnica de
la dirección de minas".
"A pesar de la
alegada amenaza al derecho a la vida por parte de los peticionarios, no existe
prueba de que el perjuicio en contra del mismo sea efectivo contra los dos
particulares ni contra la comunidad que dicen representar".
"Tampoco fue
aportada prueba que permita establecer un posible daño causado por la
utilización de dinamita en el sector, como fue advertido en el escrito de
tutela presentado ante este Tribunal".
2. Segunda
Instancia.
El Consejo de Estado
mediante fallo calendado el día diecinueve (19) de mayo del año en curso, al
acceder a la petición de tutela, decidió revocar "... el fallo impugnado,
y, en su lugar, dispuso: ORDENASE que, a más tardar en el término de ocho (8)
días, ..., el señor Jefe de la Sección de Protección al Medio Ambiente de la
Divisón de Seguridad e Higiene Minera de la Dirección General de Minas del
Ministerio de Minas y Energía y el Señor Alcalde Mayor del Distrito Capital de
Santafé de Bogotá, adopten las medidas administrativas y técnicas necesarias,
tendientes a: a) la recuperación morfológica y ecológica de la zona donde están
ubicadas las canteras que tienen su asiento en el barrio Bella Flor de este
Distrito Capital; y b) la suspensión de la explotación de las mencionadas
canteras hasta tanto se realice en condiciones técnicas que ofrezcan garantía
para la vida de los habitantes del citado barrio".
Como fundamento de
su decisión, dicha Corporación expreso las siguientes razones:
"Si bien es
cierto que el artículo 6o. numeral 3o. del Decreto Ley 2591 de 1991 consagra la
regla general de la improcedencia  de la acción de tutela para proteger
derechos colectivos, también lo es que, a manera de excepción, la citada norma
permite que el titular de tal medio constitucional de protección de los
derechos fundamentales pueda ejercitarlo cuando éstos hubieren sido
"amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses derechos
colectivos siempre que se trate de evita un perujcio irremediable".
"Es
incuestionable que el Personero Distrital, al igual que los de los demás
municipios del país, está legitimado para instaurar la referida acción, en
virtud de delegación expresa que le haga el Defensor del Pueblo, por mandato
del artículo 49 del Decreto ley 2591 de 1991. Tal delegación le fué conferida a
aquél por este último funcionario a través de las Resoluciones Nos. 001 y 004
de 2 y 20 de Abril de 1992, respectivamente".
"En el presente
caso la acción de tutela se ha promovido por el señor Personero Distrital en
nombre de los señores GUILLERMO FRANCO BENITEZ y VITALIANO ARCE, habitantes del
barrio Bella Flor de esta ciudad, quienes son Fiscal y Presidente, en su orden,
de la Junta de Acción Comunal del mismo barrio, con la finalidad de que se
protejan  los derechos a que se refieren los artículos 79 y 11 de la
Constitución Política".
"La violación
de los derechos antes mencionados la hace descansar primordialmente el señor
Personero Distrital en el hecho de la explotación de las canteras localizadas
en la base del talud de la montaña sobre la cual está asentado el barrio Bella
Flor, constituye un inminente peligro para las vidas, viviendas y bienes de sus
habitantes".
Despues de hacer una
síntesis de las pruebas aportadas por el peticionario, afirma el Consejo que
éstas "... ponen en evidencia que la forma como se realiza la explotación
de las canteras que tienen asiento en el barrio Bella Flor ha traído como
consecuencia el agrietamiento de la base del talud y la inminencia del
deslizamiento del terreno, lo cual per se constituye una clara transgresión del
derecho colectivo a un ambiente sano de los moradores del mentado barrio".
"El ataque o
perturbación contra el medio ambiente afecta o amenaza también en forma directa
e inmediata el derecho a la vida de los habitantes de dicho barrio, entre los
cuales están los que solicitaron al señor personero Distrital que incoara la
acción sub-examine, habida cuenta que tales deslizamientos y agrietamientos
pueden producir perjuicios de proporciones incalculables en materia de pérdidas
humanas, cuya inminencia se torna más patente y próxima precisamente en esta
fuerte temporada invernal que sufre la Capital de la República, fenómeno
natural éste que estimula los derrumbes y, por ende, la ocurrencia de un
siniestro".
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer del grado de revisión de las
sentencias proferidas por el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca -
Sección Primera, y la Sala Plena del H. Consejo de Estado, en atención a lo
dispuesto por los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, en armonía
con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto-Ley 2591 de 1991.
2. Breve
justificación de la decisión contenida en la presente sentencia.
Dado que en el caso
que nos ocupa, no se está ante la previsión del aparte del artículo 35 del
decreto 2591 de 1991, en cuanto expresa que "las decisiones de revisión
que revoquen o modifiquen el fallo, unifiquen la jurisprudencia constitucional
o aclaren el alcance de las normas constitucionales deberán ser motivadas",
la presente decisión, según el acápite final de la norma en referencia, será
brevemente justificada, así:
-Según los
antecedentes que obran en el informativo, varias personas, vecinas del barrio
Bella Flor, solicitaron al señor Personero de Santafé de Bogotá D. C.,
instaurar una acción de tutela, ante "la situación de peligro en que se
encuentran nuestras viviendas y consecuencialmente nuestra vida, con la
exploración de las canteras aledañas al barrio Bella Flor".
-Esta Corte, a
través de diferentes salas de revisión de tutelas, se ha ocupado del tema del
ambiente y de los mecanismos para su protección, y ha considerado, que el
derecho a gozar de un ambiente sano, es un derecho colectivo, cuya protección
se logra a través de las llamadas acciones populares (art. 88 C.P.)1.
No obstante, cuando la violación del derecho a gozar de un ambiente sano,
implica la violación de otro derecho fundamental (salud, vida e integridad
física, entre otros) la acción de tutela es procedente, como mecanismo de
protección directa del derecho fundamental, e indirecta del ambiente.
Al respecto, se
pronunció esta misma sala de revisión, en sentencia No. T-254 del 30 de julio
de 1993:
"Con todo, cuando
la violación del derecho a un ambiente sano implica o conlleva simultanéamente
un ataque directo y concreto a un derecho fundamental, se convierte la acción
de tutela en el instrumento de protección de todos los derechos amenazados, por
virtud de la mayor jerarquía que ostentan los derechos fundamentales dentro de
la órbita constitucional".
"Esa conexidad
por razón de la identidad del ataque a los derechos colectivo y fundamental
genera, pues, una unidad en su defensa, que obedece tanto a un principio de
economía procesal como de prevalencia de la tutela sobre las acciones
populares, que de otra manera debería aplicarse independientemente como
figuras autónomas que son". (negrillas fuera de texto original).
-En la motivación de
la sentencia del H. Consejo de Estado, que esta sala de revisión prohija, se
expresa que de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente (visita
técnica del 5 de junio de 1992, prácticada por funcionarios del Ministrio de
Minas y Energía -folios 45 a 50- y la inspección ocular realizada el día 19 de
febrero de 1993, por funcionarios de la Personería Delegada para el Medio
Ambiente y el Desarrollo Urbano Distrital, folio 70), se pone en evidencia que
la antitécnica e irregular explotación de las canteras existentes en las zonas
aledañas al barrio Bella Flor, constituye un riesgo inminente de deslizamiento
del terreno sobre las vivendas y áreas comunes del mencionado barrio, que
consecuencialmente pone en grave peligro la vida de sus habitantes, entre
ellos, las personas en cuyo nombre se ejercitó la tutela.
-Demostrado como
está, la amenaza de violación del derecho fundamental a la vida de los
peticionarios de la tutela, se confirmará la decisión contenida en la sentencia
de la Sala Plena del H. Consejo de Estado, que concedió la tutela impetrada.
III. DECISION.
En merito de lo
expuesto la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida por la
Sala Plena del H. Consejo de Estado, que revocó la sentencia dictada por el
Tribunal Adminitrativo de Cundinamarca, y concedió la tutela del derecho a la
vida, invocada por el Doctor Luis Antonio Bustos Esguerra, Personero de Santafé
de Bogotá D. C., en nombre de los señores Guillermo Franco Benitez, Vitaliano
Arce y otras personas, habitantes del barrio Bella Flor de esta ciudad.
SEGUNDO. Líbrese, por intermedio de la Secretaría
General de la Corte, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los fines allí allegados.
COPIESE,
COMUNIQUESECUMPLASE E INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magisrado Sustanciador.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNAN ALEJANDRO OLANO GARCIA
Secretario General (E)
1 Ver.
Corte Constitucional Sentencias T-508 de 1992, T-092 de 1992, T-067 de 1993,
T-254