C-123-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-123/08
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda
Referencia: expediente D-6875
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º
y 2º de la Ley 1011
de 2006
Demandante: Andrés Guillermo Cuenca Chaves
Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Bogotá D.C., trece (13) de febrero de dos mil ocho
(2008)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada
por los magistrados Doctores Humberto Antonio Sierra Porto -quien la preside-
Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo
Escobar Gil, Mauricio González Cuervo, Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson
Pinilla Pinilla y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, profiere esta sentencia con fundamento en los
siguientes,
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Andrés Guillermo Cuenca Chaves, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada
en los artículos 241 y 242 de la
Constitución Política, demandó
la inconstitucionalidad de
los artículos 1º y 2º de la Ley 1011 de 2006.
Mediante Auto del 6 de agosto de 2007, el magistrado sustanciador admitió la
demanda, dispuso su fijación
en lista, y simultáneamente,
corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de su competencia. En la misma providencia, se ordenó comunicar la
iniciación del proceso a los Ministerios del Medio Ambiente, vivienda y
Desarrollo Territorial y de Agricultura y Desarrollo Rural y a las facultades
de Biología de las Universidades Nacional, de los Andes, Jorge Tadeo Lozano y
Pontificia Javeriana.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte
a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto del artículo
acusado, y se subraya y resalta el aparte demandado.
LEY 1011 DE 2006
(enero 23)
Diario Oficial No. 46.160, de 23 de enero
de 2006
CONGRESO DE COLOMBIA
Por medio de la cual se autoriza y
reglamenta la actividad de la Helicicultura y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. La presente ley tiene por objeto autorizar
la explotación del caracol terrestre del género Hélix y sus diferentes
especies, y reglamentar la actividad de la helicicultura, preservando el medio
ambiente y garantizando la salubridad pública. Para estos efectos se tendrán en
cuenta las actividades relacionadas con el establecimiento de zoocriaderos, a
partir de la recolección y selección de caracol terrestre del genero Hélix, de
los ejemplares establecidos y adaptados en las diferentes regiones del país.
ARTÍCULO 2o. ZONAS DE VOCACIÓN HELICÍCOLA. Denomínanse
Zonas de Vocación helicícola las regiones del país donde se encuentran los
caracoles terrestres del género Hélix. A partir de esta ley, dichas regiones
quedan declaradas como zonas aptas para el cultivo de este género de caracol y
en ellas se permitirá la explotación de la actividad helicícola, atendiendo las
instrucciones que sobre manejo ambiental definan las respectivas autoridades.
Los zoocriaderos de caracol terrestre del género Hélix
y sus diferentes especies podrán funcionar en las modalidades extensiva,
intensiva o mixta y bajo sistemas abiertos, cerrados o mixtos.
III.    LA DEMANDA
1.      Normas constitucionales que se consideran
infringidas
La demandante considera que la disposición acusada vulnera los artículos 1º, 8, 13, 79, 80, 226 y 313 de la Constitución Política.
2.      Fundamentos de la demanda
-Consideraciones previas
En
primer lugar, el demandante presenta un panorama general de la helicicultura, que es la técnica
de cría del Helix aspersa, comúnmente conocido como
caracol Hélix. Igualmente, resalta las características de esta especie, apreciada por la gastronomía internacional. El actor describe los mecanismos
de producción y señala que el caracol se cultiva en tres modalidades: extensivo
o abierto, mixto e intensivo o
cerrado. Advierte que la Helix
Aspersa es apenas una de las especies de caracol Helix
cultivadas en el mundo, caracol que no es nativo de Colombia, sino una especie
exótica, extraña o ajena al ecosistema y hábitat nacionales.
Considera
que la introducción de especies no nativas en
ecosistemas ajenos corre el riesgo de convertirlas en
plagas para la agricultura, la ganadería, las comunidades naturales o para el
hombre. Así, la especie foránea se convierte en
invasora, cuando fallan los controles ecológicos del ecosistema receptor. Este
fenómeno se encuentra suficientemente documentado, dice
el demandante, tal como lo ilustran ejemplos vividos en diferentes países.
Advierte
que antes de la expedición de la Ley 1011 de 2006, la normativa no prohibía
la cría en cautividad del caracol Hélix. No obstante que la actividad de cultivo de
este caracol es lícita, su introducción exige la obtención de licencia
ambiental que impida la afectación del ecosistema nativo. La expedición de
dicha licencia compete al Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Señala
que la Ley 611 de 2000 permite el ingreso de especies
exóticas siempre y cuando el mismo esté sustentado en estudios técnicos y
científicos que garanticen su viabilidad, disposición cuyo espíritu está reproducido en el Decreto 1220 de 2005. Para la
obtención de estas licencias lo criaderos deben cumplir con una serie de
requisitos que garanticen el manejo adecuado de la
especie. Acepta que no existe
en Colombia una regulación particular para la cría de caracol terrestre, pero advierte que ello no es necesario para cada
especie en particular, además de que no sería posible por la gran cantidad que
podrían ser aprovechadas por el país. De hecho, afirma
que en la actualidad la helicicultura se promueve vigorosamente, por lo que la industria está en crecimiento, aunque debe hacerse de
manera intensiva o en ciclo cerrado, para evitar la fuga de especimenes al
medio natural, dado que se trata de una especie
exótica. Así que aunque no exista una regulación
específica para esta especie, la misma debe presumirse
enfocada al cultivo cerrado de la misma, pues es la manera de evitar que se
instale en el medio natural y compita con especies nativas.
En
este contexto, el demandante se pregunta si tiene sentido que el legislador haya autorizado por vía
general la helicicultura, a sabiendas de los riesgos que la práctica de esta actividad puede generar para el medio ambiente.
El
demandante presenta algunas cifras y un completo
estudio sobre el cultivo del caracol Helix en el país y en otros países de América, a pesar de lo cual manifiesta que ésta es una especie invasora,
una plaga agrícola.
-Cargos de inconstitucionalidad
El
demandante considera que la ley demandada es inconstitucional porque autoriza el cultivo del caracol
Helix sin someterlo a la expedición de la licencia
ambiental. Señala que el legislador decidió autorizar y
reglamenta una actividad que ya estaba regulada, con el fin de sustraerla del
régimen anterior y de someterla
a un sistema de autorregulación que recurre a otros
mecanismos de control ambiental.
Señala
que en los antecedentes de aprobación de la ley quedó en evidencia la intención
del legislador de legalizar los 10.800 helicicultivos que venían funcionando sin licencia ambiental. Con dicha amnistía ambiental se
autorizó el cultivo de esta especie, lo que constituye una infracción ambiental
sancionable según la Ley 99 de 1993.
Añade
que aunque la licencia ambiental no es el único medio
de garantizar el cultivo responsable de esta especie de animal, considera que
los otros mecanismos creados por la ley – Sistemas de Gestión Ambiental-, son instrumentos destinados a guiar
los esfuerzos de las empresas para garantizar la protección de la salud humana, que aplican a los proceso ya iniciados, pero
no son herramientas de manejo y control ambientales, sino mecanismos de autogestión que no son vinculantes.
Precisa
que los Planes de Manejo Ambiental, que también
pretenden controlar el cultivo del caracol, son componentes del estudio de impacto ambiental según la
legislación vigente que se aplican a programas ya
iniciados. En cambio, la licencia ambiental es un requisito que tiene un
componente de previsión hacia el futuro, para garantizar
que un programa de cultivo no afecte el medio ambiente.
La eliminación de la licencia ambiental para el desarrollo de la helicicultura y la mención del Plan de Manejo
Ambiental convierte la excepción en la regla. Igual
sucede con el Plan de Manejo Sanitario, que con los
demás, constituyen herramientas no apropiadas para garantizar
que el cultivo del caracol Helix
no impacte negativamente el medio ambiente.
El
demandante insiste en que la autorización automática y expedita de la
helicicultura, actividad que comporta serios riesgos para el medio ambiente y la estabilidad ecológica, priva al Estado de mecanismos de
control como la licencia ambiental. Al efecto, cita la
jurisprudencia constitucional que prescribe la necesidad de las licencias ambientales como mecanismos de control de la preservación
del medio ambiente y recalca la necesidad de que el Estado conserve el control
de actividades comerciales que puedan perjudicarlo.
Dicho control, dice, debe ser previo, y no sobre los cultivos que ya están en marcha. El control previo le permitiría impedir que el caracol Helix se
cultivara en zonas de existencia de moluscos nativos, con los cuales aquél
podría competir.
Por
otro lado, la autorización automática del cultivo del caracol impide a la
comunidad participar en las decisiones que la afectan,
pues el caracol tiene efectos
directos que repercuten en el
ambiente sano y la comunidad no tiene posibilidad de
impedir el establecimiento de zoocriaderos.
En
relación con las Zonas de Vocación Helicícola, señala
que llama la atención que el legislador haya dispuesto que dichas zonas son
aquellas en que se encuentren dichos caracoles, pues esta condición no
distingue entre la presencia de animales en cautiverio o en vida silvestre.
Sostiene que el Helix Aspersa ya ingresó ilegalmente al país, por lo que se encuentra en el
medio de manera silvestre, lo que no le quita la calidad de especie exótica y
plaga agrícola.
Sostiene
que para el legislador no son relevantes las
condiciones ecológicas del lugar, la presencia de
especies endémicas o las actividades agrícolas, sino que le basta con admitir
que en la zona haya presencia de caracol Helix, lo cual permitiría que dicha
especie se propagara en detrimento del medio ambiente y de los seres humanos.
Lo
anterior se agrava –dice- por el permiso
de que el caracol se cultive de manera extensiva, mixta
o cerrada, pues ninguno de estos métodos permite la efectiva contención de su
propagación. Sostiene que en el país hay más de 10.800 helicicultores, frente a los cuales la comunidad ha
quedado atada de manos, pues la eliminación del permiso previo impide regular
el cultivo de esta especie exótica. Los mecanismos
instalados por el legislador no permiten el control previo de la actividad,
sino que facilitan el de la que ya se inició, con grave
deterioro para el medio ambiente.
Sostiene
que el principio de “precaución”, reconocido constitucionalmente por la Sentencia C-293 de 2002, obliga al
establecimiento de un régimen de licencias ambientales para controla la helicicultura.
Precisa
que la regulación demandada vulnera normas de derecho internacional, convenios
y tratados firmados por Colombia. En concreto, atenta
contra el principio de precaución que impone el Convenio Sobre Biodiversidad Biológica, aprobado mediante Ley 165 de 1994, y que obliga a tomar medidas cautelares ante la incorporación de
especies exóticas a un medio nativo. En este sentido, considera que las medidas legislativas que autorizan en general el
cultivo del caracol Helix cambian de dirección en los
compromisos adquiridos internacionalmente por Colombia.
A lo
anterior, agrega que la autorización que por vía
general se da para la explotación del caracol Helix,
por la cual se suprime la licencia ambiental como
exigencia de control, impone el
interés particular sobre el interés general,
desconociendo con ello el artículo 1º de la Carta y artículos específicos de la Ley 99 de
1993 de política ambiental. Por
eso considera que aunque es necesario permitir la cría del caracol, ésta debe estar precedida de una licencia o de un control previo.
Precisa
que la norma que elimina la licencia ambiental para la
cría de caracol Helix vulnera el derecho a la igualdad de criadores de otras especies exóticas, a quienes sí se les exige licencia ambiental. Además, al establecer la ley que la licencia no se exigirá a quienes formen zoocriaderos a partir de la recolección de caracoles establecidos y
adaptados en las diferentes regiones del país discrimina a quienes desean hacerlo con caracoles importados, a quienes
sí se les exige la licencia, pese a tratarse de la
misma especie animal. Igualmente
dice que es discriminatorio que sólo se permitan zoocriaderos en ciertas áreas del país, cuando otras podrían también
dedicarse a dicha actividad.
Argumenta
que permitir que los criaderos de caracoles se acondicionen sin
licencia ambiental y en cultivos extensivos, sin
cerramientos adecuados, es garantizar la expansión
incontrolada de esta especie.
De
otro lado, sostiene que la medida aquí reseñada atenta contra la autonomía territorial, pues los municipios son las entidades encargadas de la regulación del uso del suelo (art. 313 C.P.), así como de dictar normas sobre control y preservación del patrimonio
ecológico. La disposición
acusada limita la autonomía de las entidades
territoriales para fijar el destino del suelo, al comprometerlas con el cultivo
del caracol Helix en sus territorios. El legislador no
puede imponer un uso específico del suelo, que no consulta las necesidades y
características propias de cada ente territorial. En el
mismo sentido, los entes territoriales tienen autonomía en el manejo de sus
competencias ambientales, por lo que la norma también
quebranta ese principio.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
En
representación del ministerio de la referencia, intervino en el proceso el
abogado Tito Simón Ávila Suárez para solicitar a la Corte la declaración de constitucionalidad de la norma.
A
juicio del Ministerio, la especie Helix Aspersa es una especie
foránea y altamente invasora. No obstante, la especie ingresó ilegalmente al
país desde hace varios años, tras lo cual se propagó
rápidamente. Años después, los caracoles habían
colonizado vastas zonas del territorio nacional,
gracias a las posibilidades económicas ofrecidas por su comercialización. Ante
la imposibilidad de acreditar el origen ilícito de esta
especie, los zoocriaderos se instalaron sin las debidas licencias ambientales. Ante
esta situación, el legislador decidió regularizar la
cría del animal, por lo cual expidió la Ley 1011 de 2006. Así, la finalidad de la ley es regularizar la cría del Helix Aspersa, respecto
de los zoocriaderos que ya están funcionando, convirtiendo al Helix Aspersa en
la única especia con un régimen excepcional menos riguroso para su cría, y exigir la licencia ambiental a los criaderos que se inicien con posterioridad
a su expedición.
Aduce
que la demanda no especifica de manera concreta en qué consiste la violación
constitucional, pues se limita a señalar las normas
constitucionales que considera infringidas.
Adicionalmente, considera que la expresión “autorizar”
utilizada por la ley no elimina automáticamente la exigencia
de una licencia ambiental, más cuando la misma ley advierte que la explotación
del caracol Helix debe hacerse
con preservación del medio ambiente y garantizando la
salubridad pública.
Por
ello, la norma amarra la explotación del caracol Helix al deber de preservar el
medio ambiente sano, a través de los mecanismos que la autoridad fije mediante
reglamento con esa finalidad, por supuesto incluyendo
la licencia ambiental para las actividades de zoocría en las modalidades
establecidas por la ley.
Para
el Ministerio, la licencia ambiental no está demeritada por el contenido de la
ley pues, amén de que se exige para los proyectos de zoocría que se inicien en adelante, la ley prevé herramientas
destinadas a la preservación del medio ambiente, como son el sistema de
administración ambiental y los planes de manejo ambiental y sanitario.
Considera
que si bien la licencia ambiental es un valioso mecanismo de control, no es la
única herramienta que permita adoptar decisiones ambientales, pues pueden
existir otras de mayor efectividad. Considera que las
expresiones consignadas en la ley no excluyen la posibilidad de que la autoridad ambiental exija en su regulación la licencia ambiental, u otras exigencias, en preservación
del medio ambiente. De allí que el cargo no se predique
de la norma acusada.
Sostiene
que la norma tampoco viola compromisos internacionales
adquiridos por Colombia, porque la regulación incluye mecanismos de control de
especies exóticas que incluso pueden ser de mayor utilidad que la licencia ambiental, como son los planes de manejo ambiental y
sanitario, y la adopción de un sistema de administración ambiental que puede ser incluso más
exigente que la propia ley.
Reconoce
que el caracol Helix Aspersa es una especie exótica, proveniente de Europa, que
se ha establecido en el territorio nacional con fines económicos, pero que tal circunstancia no es
incompatible con la adopción de medidas de control
ambiental, por lo que esta decisión no tiene que rayar con la
inconstitucionalidad. En ese contexto, afirma que las
normas internacionales no tiene por qué verse afectadas, si se adoptan medidas de control destinadas a
evitar el daño al medio ambiente y a los recursos naturales.
Indica
que la norma acusada no ha privilegiado el interés particular sobre el general,
porque la misma disposición ha previsto mecanismos de
control para preservar el medio ambiente, entre los que no se excluye la
licencia ambiental. Además, la actividad comercial no puede quedar prohibida,
lo que se requiere es la sujeción a normas de control y protección del interés general.
Señala
también que la norma no establece discriminación respecto de zoocriaderos en
otras regiones del país, porque el legislador decidió
sectorizar la explotación en zonas en donde ya existe la especie, aprovechando su presencia en ellas, y evitar su propagación a otras zonas del país.
En cualquier caso, a los cultivadores que ya estén explotando este recurso, se
les exigirá un plan ambiental y sanitario, además de un sistema de
administración ambiental, pero nada excluye que también se les solicite la licencia ambiental.
Finalmente,
establece que la norma no vulnera la autonomía territorial, porque las
entidades territoriales conservan la facultad de regular el uso del suelo,
sobre la base de la permisión de la actividad productiva
derivada de la explotación del caracol de tierra.
2. Intervención del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
En
representación del ministerio de la referencia, intervino en el proceso la
abogada Eugenia Méndez Reyes para solicitar a la Corte que se inhiba de emitir pronunciamiento de fondo o, en su lugar,
declare la constitucionalidad de la norma.
A
juicio del Ministerio, la demanda presentada por el
actor no cumple con el requisito de la pertinencia del cargo de
inconstitucionalidad, pues ninguno
de los apartes de la Ley 1011 de 2006 excluye los controles ambientales
de la Ley 99 de 1993, ni otros
controles creados por otras normas que regulan el tema ambiental, tales como
los referentes a la protección de fauna silvestre o zoocriaderos (Ley 611 de
2000, Decreto 1220 de 2005, Decreto 1608 de 1978).
Según el ministerio, los cargos no gozan de certeza
porque la proposición demandada –eliminación del
requisito de la licencia ambiental- no proviene objetivamente de la norma
acusada; los cargos no recaen
sobre una proposición jurídica existente, sino que son inferencias subjetivas
del demandante.
No
obstante, si en gracia de discusión se aceptara lo dicho por la demanda, sus
pretensiones no tienen vocación
de prosperidad, pues, en primer lugar, dice el Ministerio, en la amplia facultad de regulación que tiene el legislador, nada lo
obligaba a imponer obligatoriamente el mecanismo de la
licencia ambiental frente a esta explotación económica. Para el cumplimiento de ese propósito, el
legislador puede utilizar otros mecanismos como son el
sistema de Administración Ambiental y los planes de
manejo ambiental y sanitario. En últimas, sostiene que como
la licencia ambiental es un recurso legal, su implementación depende del
legislador, por lo que la eliminación en un caso específico no deriva prima facie en una violación de la Constitución.
También
advierte que el tema ambiental no es de exclusivo manejo de las entidades
territoriales, por lo que los cargos de inconstitucionalidad relacionados con
este reproche son insuficientes. La definición del plan ambiental involucra a todos los
niveles territoriales, por lo que la explicación del demandante no ilustra
suficientemente acerca de por qué la regulación legal invadió la órbita de las
entidades territoriales en la materia.
El
Ministerio considera, de cualquier manera, que la norma no es inconstitucional
porque la Ley 1011 de 2006 se encarga de reglamenta una realidad que el país ha vivido
desde 1974, cuando el caracol Helix fue introducido ilegalmente  y de la cual vive un gran número de colombianos. Así, dicha ley regula una actividad productiva que genera
beneficios económicos para todos los sectores, particularmente el agropecuario.
Dice
que sus normas son manifestación de la libre configuración del legislador en materia ambiental y que
responden a la necesidad de regular la actividad de explotación del caracol
Helix, sin prohibir dicha actividad económica.
3. Intervención de la Facultad de Ciencias Naturales de la
Universidad Jorge Tadeo Lozano
En
representación de la universidad de la referencia, intervino por la Facultad de Ciencias Naturales –Departamento de Biología Marina-
el señor Iván Rey Carrasco, para solicitar a la Corte declarar la inconstitucionalidad de las normas acusadas.
La
facultad entrega un completo estudio científico acerca
del marco conceptual de las especies exóticas y el marco normativo de la introducción de dichas especies al país. Sobre estas bases, la facultad considera que la demanda de
la referencia debe prosperar, pues estima que es
improcedente, anticientífico y antitécnico, el legislador haya procedido a
legalizar el caracol de tierra Helix Aspersa, que
afecta y en mayor grado afectará la biodiversidad nacional. Sostiene que la ley
fue tramitada por un ministerio que carecía de competencia para hacerlo, el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, pues se trataba de un asunto
adscrito al Ministerio del Ambiente, en tanto la
especie Helix es fauna
silvestre y especie exótica.
Considera
que la cría del caracol de tierra se ha convertido en
una actividad normal, no sancionada y de impacto negativo, pues con ella se
hacen trasplantes de especies que tienen en crisis a las especies nativas, por
lo cual debe ser declarada inexequible. Este
precedente, advierte, podría hacer carrera para que
otras especies exóticas puedan declararse legales, lo cual aumentaría los
problemas en esta materia. Ello implicaría, además, el desconocimiento de las
normas internacionales sobre biodiversidad, que obligan a Colombia a controlar la proliferación de dichas especies.
V.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
Del mismo modo que lo solicitaron dos de los
intervinientes en el proceso, el señor Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, solicitó a la Corte Constitucional declararse inhibida
para emitir pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda. Solo en subsidio pidió que se declarara la
exequibilidad condicionada de
la norma.
El Ministerio Público considera que Colombia posee una constitución de clara
tendencia ecológica, que busca la “conservación, planificación y control del medio ambiente, con miras a
lograr la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, y a permitir el desarrollo económico y
social, salvaguardando siempre los recursos naturales renovables”. En
desarrollo de las normas constitucionales que comprometen al Estado con la
conservación del medio ambiente, el legislador dictó la Ley 99 de 1993, por la cual organizó el
Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. En el título VIII
(artículos 49 a 62) el
legislador reguló la licencia ambiental, que es “la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para
la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por su titular de
las obligaciones que se establezcan en relación con la prevención, mitigación,
corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada, la
cual debe estar precedida de un estudio de impacto ambiental (artículos 50 y 57
ibídem)”.
Dicha licencia es obligatoria para la realización de
actividades que tenga impacto ambiental, pero no constituye el único mecanismo de control “toda vez que existen otros instrumentos
tanto judiciales como administrativos que permiten prevenir y controlar el
deterioro ambiental, obtener la mitigación de los impactos negativos o la
restitución las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible, tales como las acciones
populares (artículo 88 superior), las acciones de cumplimiento (artículo 87
constitucional), los planes de manejo ambiental, los planes de manejo
sanitario, los permisos, autorizaciones y concesiones previstos para la utilización o explotación de los
diferentes recursos naturales renovables”.
De otro lado, la
Procuraduría indica que la ley
regula la cría de animales silvestres (Decreto 2811 de 1974, Código
Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio
Ambiente, artículo 249, Decreto 1608 de 1978, artículo 4), uno de cuyos ejemplos es la
helicicultura, o cría del caracol Helix. A su juicio, “la helicicultura debe realizarse preservando el medio ambiente y garantizando la
salubridad pública, para cuyos efectos deben tenerse en cuenta las actividades
relacionadas con el establecimiento de zoocriaderos, a partir de la recolección
y selección de caracol terrestre del género Hélix, de los ejemplares establecidos y adaptados en
las diferentes regiones del país (artículo 1 ibídem)”.
La cría de estos animales debe someterse a estrictas
normas de control y preservación ambientales. Deben establecer un Sistema de Administración Ambiental que debe cumplir las
siguientes condiciones: “i) incluir compromisos de mejoramiento
continuo, prevención de la contaminación y cumplimiento de la legislación y
regulaciones vigentes; ii) contener el marco operativo del programa regional,
para ejecutar y revisar
los objetivos y las metas ambientales; iii) establecer un sistema de
documentación de principios y procesos, que sean conocidos y practicados por
todas las personas involucradas, asignando responsabilidades a cada uno; iv)
establecer unos objetivos y metas ambientales para medir la magnitud del impacto, que genera la
actividad de zoocría en términos de severidad del impacto (magnitud del daño),
probabilidad de ocurrencia (riesgo) y permanencia del impacto (duración en el
tiempo), (artículo 3 ibídem).”
Adicionalmente, los zoocriaderos deben disponer de  un
Plan de Manejo Ambiental y un Plan de Manejo Sanitario. En ese orden de ideas, dice el Ministerio
Público, “el legislador sujetó el desarrollo de la helicicultura a una
serie de mecanismos de control cuyo cumplimiento puede ser verificado en
cualquier momento por las autoridades ambientales y sanitarias competentes
(artículo 6 ibídem)”.
Por ello, la Procuraduría considera que la afirmación del demandante según la cual la expedición de la Ley 1011
de 2006 elimina la licencia
ambiental de los programas de
explotación de caracol Helix no se predica del contenido normativo de la Ley
1011, pues la misma no excluye
directamente esa posibilidad.
Reitera que sobre este particular la Corte Constitucional se pronunció en
Sentencia C-074 de 2007, en donde
estableció que la Ley 1011 de 2006 no autorizó automática
e incontroladamente el ingreso del caracol Helix al país, y
tampoco eliminó el requisito de la licencia ambiental.
Además, precisa que los demás mecanismos de control garantizan el control
preventivo de la actividad de
explotación del animal. Al respecto señala:
“…es preciso resaltar que el plan de manejo, además de ser un mecanismo
de planificación ambiental (artículo 80 superior), constituye un instrumento de control preventivo de
las obras o industrias que puedan generar impacto ambiental, pues debe estar
precedido de una evaluación ambiental y determina las circunstancias de tiempo,
modo y lugar en que van a desarrollarse tales actividades, lo mismo que las medidas de prevención,
mitigación y restauración de los daños o perjuicios que se puedan causar al
medio ambiente y los recursos naturales renovables, tal como se deduce de lo
dispuesto en los artículos 1º del Decreto 1220 de 2005 y 4 y 5 de la Ley
1011 de 2006”.
Establece que la capacidad de valorar “los
instrumentos de gestión y control  para la realización de los fines del Estado
en relación con la protección del ambiente y determinar, en ejercicio de su libertad de
configuración, a cuáles de ellos debe sujetarse el desarrollo de los distintos
proyectos, obras o actividades que puedan llegar a afectar al ambiente y a los
recursos naturales renovables” pertenece al
legislador, por lo que no
puede pretenderse que todas las obras o actividades requieran de licencia
ambiental.
En este sentido, considera que la demanda reproduce
los mismos cargos que fueron objeto de estudio en la Sentencia C- 074 de 1997 y que por tanto no  es cierto que por
ellas se patrocine el incumplimiento de las obligaciones que en relación con el medio ambiente le
imponen los artículos 8, 79 y 80 de la Constitución.
A lo anterior se agrega que la actividad helicícola debe someterse a la regulación que sobre el particular expidan el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial y de más
autoridades, las que decidirán cuándo se requiere de licencia ambiental. A lo
anterior agrega:
“En este orden de ideas, si bien el Sistema de Administración Ambiental,
el Plan de Manejo Ambiental y el Plan de Manejo Sanitario son los únicos
mecanismos de control ambiental contemplados expresamente en la ley demandada,
ello no quiere decir que la
autoridad ambiental no pueda someter la helicicultura a otros instrumentos o
condicionamientos adicionales a los ya mencionados y aun a la licencia
ambiental, si el Gobierno Nacional considera que ella puede llegar a producir
deterioro grave a los recursos
naturales renovables. Luego no es cierto que el Legislador a través de la Ley 1011
de 2006 haya impuesto la supresión de la licencia ambiental para este tipo de
actividad a través de los artículos 1 y 2, como lo afirma el actor.”
No obstante lo anterior, la Procuraduría advierte que como el
Sistema de Administración Ambiental, el Plan de Manejo Ambiental y el Plan de
Manejo Sanitario son requisitos de funcionamiento de los zoocriaderos es necesario que dichos requisitos se establezcan con
anterioridad a la
ejecución de la actividad, previa evaluación de la autoridad ambiental
competente.
Por ello solicita que la Corte declare la exequibilidad de las normas acusadas bajo el entendido que el Sistema de
Administración Ambiental, el Plan de Manejo Ambiental y el Plan de Manejo
Sanitario, previstos en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley
1011 de 2006 deben ser adoptados con anterioridad a la ejecución de la
actividad, previa evaluación por parte de la autoridad ambiental competente.
También considera
que las normas acusadas no
riñen con el deber del Estado de promover la internacionalización de las
relaciones ecológicas, particularmente con la Ley 165 de 1994, Convenio sobre Diversidad Biológica,, según el cual quienes suscribieron tal
instrumento internacional se obligaron a impedir que se introduzcan al país
especies exóticas que amenacen el
equilibrio ecológico (artículo
8, literal h), pues la Ley 1011 no autoriza el ingreso del caracol Helix al país, sino que regula su explotación, que ya se encuentra asentada en el
territorio nacional. Tampoco derivan en vulneración del derecho a la igualdad,
porque
En cuanto a la vulneración del derecho a la igualdad, la Procuraduría reitera el concepto vertido en el expediente D–4159, en el que por similares razones se demandó la Ley. Dice que el artículo 52, numeral 12, de la Ley 99 de 1993, determina que para
introducir parentales para la
reproducción de especies foráneas de fauna y flora silvestre que puedan afectar
la estabilidad de los ecosistemas o de la vida salvaje, es preciso que por
parte del Ministerio del Medio Ambiente se otorgue licencia ambiental. No obstante, la Ley
1011 de 2006 de manera alguna autoriza la introducción al país de especies foráneas de fauna,
“pues su objeto es regular el
aprovechamiento de una especie exótica que ya se encuentra en nuestro
territorio”. Por eso se trata de dos situaciones diversas que no pueden ser tratadas de manera
igualitaria.
En cuanto a la posibilidad de establecer zonas de cultivo en ciertas parte del país,
por lo que se discriminaría a aquellas en que no hay presencia de caracol
Helix, la Procuraduría
sostiene que “las Zonas de Vocación Helicícola son las regiones de
país donde se encuentran establecidos y adaptados los caracoles terrestres del
género Hélix, razón por la cual tales especimenes no representan un peligro para el ecosistema”.
De allí la necesidad de impedir que en otras zonas en que los caracoles no se
hayan adaptado, se disemine su
presencia, para lo cual sería necesaria
la licencia ambiental.
No está de acuerdo la Procuraduría con que el cultivo de caracol de
tierra del género Helix, para el que no se exige licencia ambiental, discrimine
a los criadores de otras especies exóticas, pues las normas legales se refieren
a especies que ya están establecidas, lo cual no permite  que se
les dé un trato igual a las
que no están adaptadas al medio. La naturaleza de las cosas impide que se
sometan a la misma regulación. Dice que sobre ese particular ya se pronunció la Sentencia C-074 de 2007.
En
cuanto al posible desconocimiento de la autonomía administrativa de las
entidades territoriales, la
Procuraduría sostiene que las corporaciones territoriales ejercen la facultad de regular el uso del suelo pero de
conformidad con la ley, lo que implica que “si
bien los municipios y distritos en virtud de su autonomía y de la facultad que
expresamente les otorgó el estatuto fundamental  son competentes para señalar
las reglas aplicables
en relación con el uso del suelo, también es cierto que es al legislador a
quien le corresponde establecer los parámetros a los cuales deben ceñirse las
normas que expidan las autoridades municipales para ordenar el territorio de su
jurisdicción”.
“En suma –dice la Procuraduría-, las entidades territoriales gozan de la autonomía
necesaria para ejercer las competencias que les correspondan, pero esa
autonomía no es absoluta, pues sus actuaciones deben sujetarse a lo dispuesto por el legislador, tal
como lo señala el artículo 313, numeral 7, superior para el caso de la
reglamentación de los usos del suelo”.
En el mismo sentido, la norma no desconoce la facultad de los concejos municipales para dictar normas para el control, preservación
y defensa del patrimonio ecológico de la entidad territorial, pues tal función se
ejerce de conformidad con la
ley, tal como lo indican los
artículos 288 de la Carta Política y 63 de la Ley 99 de 1993.
En últimas, para el señor Procurador, las normas
demandadas no desconocen la
prevalencia del interés general, no
impiden el cumplimiento de las
obligaciones estatales frente al medio ambiente, no atentan contra el
deber del Estado de promover la internacionalización de las relaciones ecológicas, no vulneran el principio de igualdad y no desconocen la autonomía de las entidades territoriales.
Los cargos del demandante, dice, no permiten declarar la inexequibilidad
de la Ley, pues ésta establece mecanismos para ejercer el
control de la helicicultura, los cuales sin embargo deben ser adoptados con anterioridad a la ejecución del proyecto y cuyo cumplimiento debe ser
verificado por las autoridades ambientales competentes. Ello porque los cargos de la demanda no cumplen con los requisitos
requeridos por la
jurisprudencia para producir un juicio de inconstitucionalidad adecuado.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia de la Corte
Por dirigirse la demanda contra una disposición que
forma parte una Ley de la
República, la Corte
Constitucional es competente para decidir sobre su constitucionalidad, tal y
como lo prescribe el artículo 241-4 de la Constitución Política.
2. Problema jurídico
El demandante dirige sus acusaciones contra el texto
de la Ley 1011
de 2006, por la cual se
autoriza y reglamenta la actividad de la Helicicultura y se dictan otras disposiciones. El primer punto que debe resolver la Corte es si la demanda cumple con las exigencias
argumentativas requeridas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Este examen debe hacerse a la luz de la Sentencia C-074 de 2007, mediante la cual esta Corporación se inhibió de emitir concepto de fondo respecto de una demanda anterior, presentada por el mismo
demandante, en contra de la misma disposición legal.
La Corte deberá resolver si los cargos presentados en
esa oportunidad son los mismos que el actor esgrime en ésta.
3. Exigencias argumentativas de los cargos de
inconstitucionalidad
De acuerdo con
la jurisprudencia nacional, la demanda de inconstitucionalidad debe cumplir con
ciertos requisitos de forma, entre los que se encuentra el de formular cargos
de inconstitucionalidad contra el precepto acusado.
La
jurisprudencia ha dicho que los cargos de la demanda deben cumplir con ciertas
exigencias de argumentación que garanticen la correcta interpretación de los
reproches. La Corte ha dicho que las razones de la demanda deben ser claras,
ciertas, específicas, suficientes y pertinentes.
La claridad de
la demanda se refiere a la coherencia lógica de los argumentos, la certeza hace
alusión a que los cargos de la demanda deben derivarse efectivamente del
contenido de las disposiciones acusadas.
La jurisprudencia pertinente señala al
respecto que “[l]a claridad de la demanda es un requisito
indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues
aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla
general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones
de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”[1], no lo excusa del deber de seguir un hilo
conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de
su demanda y las justificaciones en las que se basa”[2].
Adicionalmente, dice la misma providencia, “las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente[3] “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor,
o implícita”[4] e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el
objeto concreto de la demanda[5].  Así, el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una
norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de
su propio texto; ‘esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a
establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el
legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando
del texto normativo no se desprenden’[6]”[7].
La pertinencia
de la demanda hace alusión que los cargos deben presentar una oposición
constitucional entre el texto de las disposiciones constitucionales y las
legales demandas. “Esto quiere decir -dice la Corte en la Sentencia
C-1052 de 2001- que el reproche formulado por el peticionario debe ser de
naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de
una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado”.
La especificidad
del cargo hace referencia a la inadmisión de argumentos abstractos, vagos y
generales, que no precisan el contenido de la violación. Para la Corte, “[e]l
juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales”[8] que no se
relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan”[9].
Finalmente, el
cargo es suficiente cuando los argumentos consignan todos los elementos
necesarios para sugerir al juez que la norma que se acusa en verdad se opone al
texto constitucional.
Sobre este
particular la jurisprudencia señala que un cargo es suficiente cuando exhibe “todos
los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar
el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así,
por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para
la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de
qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2
numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia
mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales
asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por
el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela
directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de
argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la
norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional”[10].
Ahora bien, en
cuanto a la violación del principio de igualdad la Corte Constitucional ha sido
especialmente celosa en las exigencias requeridas para el cargo de
inconstitucionalidad. La Corporación ha sostenido que, en principio, el
legislador goza de un amplio margen de acción para configurar los diferentes
aspectos de la realidad jurídica, lo cual lo habilita para establecer
diferencias de regulación frente a situaciones disímiles. En este sentido, un
cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de igualdad no puede
partir de la base de que la diferencia de trato es discriminatoria. Se
requiere, en cambio, que el demandante señale por qué una diferencia detectada
en la ley carece de los elementos de proporcionalidad y razonabilidad necesarios,
de tal manera que dicha diferencia se vuelve discriminatoria.
En resumen, la
Corte ha dicho que cuando la acusación de inconstitucionalidad de la norma se
basa en la violación del principio de igualdad, el demandante tiene una carga
de argumentación mucho más exigente, pues está obligado a sustentar con
argumentos de mayor solidez, por qué una diferencia de trato no es simplemente
una distinción jurídica, sino una discriminación prohibida por la Constitución.
Sobre este
particular, la Corte ha dicho:
“Al respecto es preciso indicar que el
Legislador cuenta con un margen de configuración normativa en el momento de expedir las leyes. En el
ejercicio de ese ámbito de configuración, el Legislador tiene la facultad de
establecer diferenciaciones. No se puede pretender que la Corte, a través de sus sentencias de constitucionalidad, sustituya al Congreso en
la facultad de hacer diferenciaciones en el momento de dictar las leyes.
“Por eso, todo cargo que se base en este
tipo de violación del principio de igualdad - omisión de incluir a uno de los
varios grupos eventualmente
excluidos - debe estar acompañado de la fundamentación  acerca de la razón por
la cual una determinada clasificación legal comporta un trato discriminatorio
en contra de un subgrupo de personas. De ese material debe, entonces, deducirse
que, a la luz de parámetros
objetivos de razonabilidad, la
Constitución ordena incluir a ese subgrupo dentro del conglomerado de
beneficiarios de una medida”. (Sentencia C-1052 de 2004 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa)
Hechas las anteriores precisiones, pasa la Corte a
reseñar el contenido de la Sentencia C-074 de 2007, en donde la Corporación
estudió una demanda anterior –del mismo actor- sobre el tema que ahora ocupa la
atención de la Sala.
4. Decisión adoptada por la Corte en la Sentencia
C-074 de 2007
En Sentencia C-074 de 2007, la Corte Constitucional
sometió a estudio una demanda de inconstitucionalidad -expediente D-6340- presentada
por el mismo demandante de esta oportunidad, Andrés Guillermo Cuenca Chaves, en
contra de los artículos 1º y 2º de la Ley 1011 de 2006, cuyos fundamentos
jurídicos –los cargos de inconstitucionalidad- coinciden con los que en esta
ocasión se exponen.
El demandante precisó en esa oportunidad que los
artículos 1º y 2º de la Ley 1011 de 2006 vulneraban los artículos 1º, 8º, 13,
79, 80 y 226 de la Constitución Política.
El siguiente es el resumen de los cargos de la demanda
que en esa oportunidad hizo la Corte:
“El demandante solicita la declaración de
inexequibilidad de los artículos acusados de la Ley
1011 de 2006, al considerar
que violan los artículos 1°, 8°, 13, 79, 80, 226, y 313 numerales 7° y 9° de la Constitución, por razones que pueden ser
resumidas así:
“El caracol terrestre del género Hélix es una especie extraña a nuestro medio
ambiente, catalogada, por su carácter invasor como una plaga agrícola, lo cual
hace que su introducción al país y su cría en cautiverio constituya una
actividad riesgosa para la diversidad biológica.
“Las especies exóticas pueden causar la alteración de los
ecosistemas, la homogenización de la biota, y, en consecuencia, causar
problemas económicos, sanitarios y sociales significativos.
“La Ley 1011 de 2006 tiene como finalidad sustraer a la helicicultura del control previo
consagrado en el régimen de las licencias ambientales, por medio de la
autorización automática del ejercicio de la actividad, creando un modelo de
control posterior trazado en los artículos 3°, 4°, y 5° de la citada Ley.
“Esta autorización por vía general de la
explotación de tal especie permite que la actividad se inicie sin ninguna
planificación o evaluación previa, privando al Estado de instrumentos
administrativos de control como la licencia ambiental, lo cual hace nugatorio el cumplimiento de las
obligaciones que le impone la
Constitución frente al medio ambiente.
“Los artículos 1° y 2° de la Ley acusada riñen con el 226 de la Carta Política, al autorizar de manera
“automática” la helicicultura, lo mismo que la creación de Zonas de Vocación
Helicícola, por cuanto desconocen los compromisos que en materia ambiental
adquirió Colombia al firmar el
Convenio sobre la Diversidad
Biológica, aprobado mediante la
Ley 165 de 1994, según el cual quienes suscribieron tal instrumento
internacional se obligaron, a impedir
que se introduzcan al país especies exóticas que amenacen el equilibrio
ecológico.
“Según el demandante, las disposiciones
acusadas eximen a la helicicultura de la licencia ambiental, lo cual riñe con
el artículo 1° de la Carta
Política, por cuanto anteponen los intereses económicos de un reducido y
específico grupo de ciudadanos -los helicicultores-, al interés de la comunidad
en la preservación del medio ambiente.
“Asimismo, el artículo 1º de la ley demandada al autorizar “por vía
general” la explotación de caracol terrestre del género Hélix, desconoce el
derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 superior, por cuanto, pone
en una situación de desventaja a zoocriaderos comerciales de otras especies exóticas que siguen sometidos
al régimen de licencias ambientales.
“En el enfoque de la demanda, la frase “a partir de la recolección y selección de
caracol terrestre del género Hélix, de los ejemplares establecidos y adaptados
en las diferentes
regiones del país”, contenida
en el artículo 1° acusado, discrimina a las personas que deseen establecer
zoocriaderos comerciales del género Hélix a partir de especímenes adquiridos en
otros países, toda vez que estos proyectos requieren licencia ambiental, a pesar de que se trata de la misma
especie y los impactos ambientales son semejantes.
“Agrega que la expresión “a partir de esta ley, dichas regiones
quedan declaradas como zonas aptas para el cultivo de este género de caracol y
en ellas se permitirá
la explotación de la actividad helicícola”, contenida en el artículo 2° demandado, discrimina a
las personas que pretendan establecer zoocriaderos en regiones del país que no
sean declaradas como tales, por cuanto estos proyectos no estarían cobijados por los beneficios de la Ley 1011
de 2006.
“En el inciso segundo del artículo 2° de la Ley acusada, la frase “los zoocriaderos de caracol terrestre del
género Hélix y sus diferentes especies podrán funcionar en las modalidades extensiva, intensiva o
mixta y bajo sistemas abiertos, cerrados o mixtos” discrimina de manera injustificada a los demás
zoocriaderos de especies exóticas, los cuales sólo pueden operar en modalidades
intensivas y bajo sistemas cerrados, mientras que los helicultivos, con excepción de aquellos que
requieren licencia ambiental para la importación de los parentales o por su
localización por fuera de las zonas de vocación helicícola, pueden funcionar
bajo cualquier modalidad.
“Finalmente, señala el actor que el artículo 2° de la Ley 1011
de 2006 al autorizar el establecimiento de zonas de vocación helicícola riñe
con los numerales 7° y 9° del artículo 313 superior, por cuanto limita la
potestad de los concejos municipales
para reglamentar los usos del suelo dentro de sus respectivas jurisdicciones,
desconociendo de igual manera la facultad de tales corporaciones frente a la
preservación y defensa del patrimonio ecológico”.
En dicha ocasión, la Corte Constitucional se inhibió
de emitir pronunciamiento de fondo respecto de la constitucionalidad de las
normas acusadas, por considerar que los cargos de la demanda adolecían de vicios
de argumentación.
a. En primer lugar, la Corte advirtió que los cargos de
inconstitucionalidad basados en el argumento de que la Ley 1011 de 2006 eliminó
la licencia ambiental como requisito para la explotación del caracol Helix carecían
del elemento de la certeza necesario, porque ninguna de las disposiciones de la
ley contiene elemento alguno que así lo disponga.
A este respecto, la Sentencia C-074 de 2007 precisó:
“1. En el texto de la Ley 1011 de 2006, se dice que se reglamenta la actividad de la
helicicultura, preservando el medio ambiente y garantizando la salubridad
pública; así mismo, como es fácilmente verificable, se explica que se autoriza
la explotación del caracol
terrestre del género Hélix, pero en ningún momento se habla de una introducción
automática e incontrolada al país, como asevera el actor, afirmación que es
sólo eso, un aserto subjetivo, manera personal de interpretar la Ley, que termina dándole un alcance que no tiene.
“(…)
“2. La supuesta eliminación de la licencia ambiental no
deviene objetivamente del texto normativo contenido en la Ley 1011 de 2006, apareciendo como una conjetura realizada por el demandante, pues en ningún momento los
artículos acusados como inconstitucionales imponen su supresión, pues el
requisito de tal licencia dimana de otros preceptos, razón por la cual este
cargo carece de pertinencia.
“Adicionalmente, aún si se aceptara que la norma demandada suprime la figura de la
licencia ambiental, esto no constituiría por sí sólo un problema
constitucional, pues bien pudiera prescindirse de ella, siempre que existieran
otros medios que la suplieran y fuesen más eficaces en la protección de la naturaleza. No hay un argumento
sobre cómo podría producirse la violación constitucional y para desarrollar el
concepto el actor hace una comparación entre normas legales que la exigen, lo
que resulta insuficiente para configurar el cargo por este aspecto”.
b. Para la Corte, en la misma Sentencia C-074 de 2007,
los cargos que alertan sobre una aparente vulneración del principio de igualdad
no fueron estructurados de manera correcta, pues se limitaron a denunciar la existencia
de una situación fáctica diversa, sin justificar la discriminación legal. Sobre
ese particular, dijo la Sentencia:
“3. Tampoco elabora apropiadamente el concepto de violación del derecho
a la igualdad. Como en el caso
anterior, el cargo se apoya únicamente en las afirmaciones generales del
demandante en este sentido, sin que hubiera suministrado las explicaciones
necesarias encaminadas a demostrar que los artículos demandados generan
discriminación. Esas disposiciones
se refieren a la explotación de especies que ya se encuentran en el país y no a
aquellas que no están adaptadas en nuestro medio ambiente, echándose de menos
supuestos de comparación que permitan inferir la hipotética vulneración del
derecho a la igualdad”.
c. En cuanto al cargo por violación de las normas
internacionales que reconocen el compromiso de Colombia con la conservación de
la biodiversidad y el medio ambiente, la Sentencia C-074 de 2007 precisó:
“4. El demandante considera que “la autorización automática y expedita
de la helicicultura desconoce los compromisos que en materia de control de
especies exóticas e invasoras adquirió el país al firmar el Convenio sobre la Diversidad Biológica asumiendo una
posición solitaria aislada del consenso internacional, hecho que se opone al
artículo 226 Superior”.
“Como se ve, la acusación no llena las exigencias de procedibilidad del
juicio de constitucionalidad,
donde resulta necesaria la formulación de por lo menos un cargo directo de
inconstitucionalidad, que permita a la Corte determinar si en realidad existe una oposición objetiva y
verificable entre el contenido de la ley, el texto de la
Constitución Política y los compromisos adquiridos internacionalmente”.
d. Finalmente, en relación con el cargo formulado
según  el cual el legislador habría desconocido la autonomía de las entidades
territoriales en materia de manejo del suelo, la Corte señaló en la citada
Sentencia C-074 de 2007:
“5. Finalmente, para el actor la Ley 1011 de 2006 en su artículo 2°, al autorizar el establecimiento de zonas de
vocación helicícola, vulnera el artículo 313 superior, en sus numerales 7° y
9°, por cuanto limita la potestad de los concejos municipales para reglamentar
los usos del suelo, supuestamente desconociendo la facultad de tales corporaciones de dictar las
normas necesarias para el control, preservación y defensa del patrimonio
ecológico del ente territorial.
“Sobre este aspecto, encuentra la Sala que el demandante solamente expone su inquietud frente a la función otorgada por la Constitución a los concejos municipales,
que en su concepto se ve limitada por la creación de tales zonas, sin que
hubiere estructurado de manera suficiente, específica y concreta de qué forma estima que se
presenta la vulneración constitucional aducida.
“No basta afirmar, como ocurre en esta demanda, que con la expedición de
unas normas (artículos 1° y 2° de la Ley 1011 de 2006) el legislador haya desconocido la protección del
ambiente sano y de los recursos naturales (artículos 8°, 79 y 80 de la Constitución), así como los compromisos
internacionales contraídos por Colombia (Convención sobre Diversidad Biológica, artículo 14), pues
recuérdese que el primer paso para ejercer el control constitucional sobre las
disposiciones legales o con fuerza de ley  es la incoación que efectúe el
demandante, siempre y cuando satisfaga los requisitos legales contenidos en el artículo 2° del Decreto 2067
de 1991, claro está que sin perjuicio de atender lo estatuido por los artículos
22 del Decreto 2067 de 1991 y 46 de la Ley 270 de 1996, orgánica de la administración de justicia”.
5. Aplicación de las consideraciones de la Sentencia
C-074 de 2007 a la demanda de esta referencia. Análisis de otros cargos de
inconstitucionalidad igualmente ineptos.
En los acápites anteriores se indicaron los argumentos
de la demanda que fue resuelta en la Sentencia C-074 de 2007 y los argumentos
por los cuales la Corporación se inhibió de pronunciarse de fondo en relación
con ella.
En esta oportunidad, la Corte considera que esta demanda
expone los mismos cargos fundamentales contra la Ley 1011 de 2006, por lo que
respecto de los mismos la decisión debe ser igualmente inhibitoria.
En la demanda D-6340, que fue resuelta por la
Sentencia C-074 de 2007, el actor alegaba la violación de los artículos 1º, 8º,
13, 79, 80 y 226 de la Constitución Política. En la demanda de esta referencia,
el actor indica la violación de las mismas normas constitucionales, además de
la vulneración del artículo 313 de la Carta, que hace referencia a las
funciones de los concejos municipales. No obstante, tal como queda indicado a
continuación, en la Sentencia C-074 de 2007, aunque esta última norma no fue
expresamente citada, la Corte dio contestación al cargo por violación de la
misma.-
Adicionalmente, la Corte considera que otros cargos no
presentados con anterioridad tampoco cumplen con las exigencias sustanciales
impuestas por la jurisprudencia constitucional.
a. El primer cargo de inconstitucionalidad de la
demanda de esta referencia descansa en el supuesto, analizado ya por la Corte,
según el cual la Ley 1011 de 2006 eliminó la licencia ambiental para la cría
del caracol de tierra, especie Helix Aspersa, con lo cual se vulnera el deber
de protección de las riquezas naturales de la Nación (art. 8º C.P.), la
protección de la integridad del medio ambiente y la garantía de goce de un
ambiente sano (art. 79  C.P.), la prevención del deterioro ambiental (art. 80
C.P.) . Con todo, la Sentencia C-074 de 2007 estableció que la Ley 1011 de 2006
en el artículo demandado no eliminó la licencia ambiental para la producción
del caracol Helix. La sentencia entendió que ningún contenido de la disposición
impedía la imposición de la licencia ambiental para la cría de esta especie
animal, por lo que el cargo resultaba incierto. En este sentido, la Corte
reitera su posición en el sentido de que la “supuesta eliminación de la
licencia ambiental no deviene objetivamente del texto normativo contenido en la
Ley 1011 de 2006, apareciendo como una conjetura realizada por el demandante,
pues en ningún momento los artículos acusados como inconstitucionales imponen
su supresión, pues el requisito de tal licencia dimana de otros preceptos”.
En tanto que la consideración de la Corte descarta la
eliminación de la licencia ambiental -en lo cual coincide el propio Ministerio
del Medio Ambiente- los cargos que pretenden demostrar cómo los otros
mecanismos no logran controlar la cría del Caracol Helix resultan insuficientes.
Efectivamente, este cargo se basa en la hipótesis de que la licencia ambiental
fue eliminada, por lo que la negación de dicha premisa deja sin piso
argumentativo su consecuencia.
2. En cuanto a los cargos por violación de normas
internacionales, éstos no alcanzan a generar mínima duda sobre la
inconstitucionalidad de las medidas acusadas, especialmente porque el argumento
central de la demanda, según el cual, la ley eliminó la licencia ambiental para
la cría del Caracol Helix, resulta incierto. Los cargos por violación de los
compromisos internacionales adquiridos por Colombia en materia de conservación
ambiental parten del supuesto de que Colombia liberó indiscriminadamente la
producción de Caracol Helix. No obstante, no existe fundamento jurídico que,
sobre la base de la conservación de la licencia ambiental, indique una agresión
a dichos compromisos. En ese sentido, el cargo es insuficiente.
3. Igual consideración puede hacerse respecto del
argumento según el cual la eliminación de la licencia ambiental impone la
primacía de los intereses particulares sobre los intereses generales, violentando
con ello el artículo 1º de la Carta Política que está en conexidad con el
artículo 79. Del contenido de la Sentencia C-074 de 2007 se tiene que de las
disposiciones de la Ley 1011 no puede inferirse la supresión de la licencia
ambiental como requisito para la cría de la especie animal Helix Aspersa, por
lo que la consecuencia que prevé la primacía del interés general sobre el
particular no se encuentra debidamente sustentada.
4. El demandante plantea, igualmente, que para el
legislador no son relevantes las condiciones ecológicas del lugar respecto de
la existencia de especies nativas, cuando permite que en dichos territorios se
establezcan zonas de cultivo helicícola. No obstante, para la Corte, es claro
que la definición de las zonas de vocación helicícola no se encuentran fijadas
en la ley, pues el legislador se limitó a señalar la posibilidad de que existan
zonas destinadas a la cría de esta especie. En este sentido, el cargo de la
demanda resulta incierto, porque ningún elemento normativo de la Ley 1011
precisa cuáles son las zonas en que sería posible promocionar la cría de este molusco.
La Ley no define tales zonas, esa es función de las autoridades
administrativas. De allí la falta de certeza del cargo.
5. El cargo conforme al cual los otros mecanismos de
control de la cría helicícola son insuficientes para preservar el medio
ambiente parten de la base de que éstos son la única herramienta de control con
que cuenta el Estado para vigilar la producción controlada de esta especie. La
circunstancia de que la ley de la referencia no excluya directamente la
exigencia de la licencia ambiental, tal como fue reconocido por la Sentencia
C-074 de 2007, hace que dicho cargo sea insuficiente, a la vez que incierto,
pues los medios de control a que hace referencia no serían, en ese sentido, los
únicos posibles.
6. En relación con el cargo por violación del
principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Carta, el demandante
señala que a criadores de otras especies exóticas sí se les exige la licencia
ambiental, mientras que a los criadores de Caracol Helix no. Este cargo está
íntimamente vinculado con el supuesto de que para la cría de Caracol Helix no
se requiere licencia ambiental, por lo que es incierto -como los otros-, pero
además no es un cargo suficiente. En efecto, incluso aceptando que para la cría
del Helix la licencia ambiental haya sido eliminada, el demandante no explica
de manera completa en qué consiste la discriminación de la norma. Del texto de
la demanda no emerge que otras especies, puestas en las mismas condiciones del
Caracol Helix, o por lo menos, susceptibles del mismo tratamiento jurídico,
tengan como requisito para su cría la expedición de una licencia ambiental. En
otras palabras, la demanda no justifica con argumentos por qué los riesgos de
la cría del caracol son equivalentes y, por tanto, necesitan del mismo
tratamiento jurídico, que los riesgos de la cría de otras especies exóticas.
Iguales consideraciones caben respecto del cargo según el cual, la norma habría
discriminado a quien pretenda establecer zoocriaderos con caracoles importados,
pues la norma permite los criaderos de caracoles ya establecidos en el país. El
demandante no justifica por qué dicho trato es discriminatorio. Se limita a
enunciarlo y a indicar cuál podría ser la justificación de la norma, pero no
desarrolla el concepto de discriminación. Además, deriva el tratamiento
discriminatorio del supuesto de que la norma todavía exige licencia ambiental
para quien pretende importar los especimenes y no para quien cría los ya
establecidos en el país.
7.- El demandante también sostiene que hay
discriminación cuando el legislador autoriza el cultivo de Caracol Helix en
zonas de vocación helicícola, porque perjudica a personas que quisieran criar
esa especie en otras zonas del país. La Corte insiste en que la Ley 1011 de
2006 no fija ni establece las zonas en que podría adelantarse la actividad de
zoocría del caracol Aspersa, por lo que no puede determinarse de manera a
priori si la asignación de zonas de interés helicícola es discriminatoria o no.
Este argumento no es normativo, no proviene del texto de la ley, por lo que
resulta incierto, desde el punto de vista de las exigencias sustantivas del
cargo. El argumento paralelo, que acusa la norma por no permitir la
participación de la comunidad en las decisiones que los afectan, parte de la
base de que la disposición acusada impide que la comunidad se oponga al
establecimiento de zoocriaderos en zonas específicas del país. No obstante, ni
esta previsión está incluida en la norma ni hay en la Ley 1011 de 2006 una
regulación tal que imponga, sin restricción alguna, zoocriaderos en zonas del
país sin la debida verificación, control y seguimiento de las autoridades
competentes. En este sentido, este cargo también adolece de falta de certeza.-
8.- Para esta Corte, los cargos por violación de la
autonomía territorial, consagrada en los artículos 287 y 313 de la Carta
Política, carecen de la certeza necesaria pues las disposiciones legales
demandadas no establecen, por sí mismas, una imposición para la creación de
Zonas de Vocación Helicícola, sino que se limitan a señalar la posibilidad de
creación de las mismas. En las normas acusadas no existe elemento normativo del
cual pueda inferirse que el legislador ha intervenido con fuerza obligatoria
sobre la definición del uso del suelo de las entidades territoriales. De hecho,
contrario a lo sostenido por el demandante, el artículo 2º de la Ley 1011 de
2006 precisa que dichas zonas se declararán aptas para el cultivo de este
género de caracol, “atendiendo
las instrucciones que sobre manejo ambiental definan las respectivas
autoridades”, lo cual permite concluir que la intervención de las autoridades
territoriales competentes tendrán incidencia en la definición de dichas zonas.
Para la Corte el cargo resulta incierto, porque se levanta sobre una hipótesis
que no está en la norma, cual es que el legislador habría definido en la ley
acusada las zonas de vocación helicícola y que dicha definición no cuenta con
la aquiescencia de las autoridades territoriales.
En resumen de lo dicho, la Corte considera que los
cargos de la demanda carecen de la certeza necesaria para promover un juicio
adecuado de inconstitucionalidad. Además, algunos de ellos son insuficientes,
gracias a dicha falta de certeza.
Por las razones expuestas, la Corte Constitucional se
declarará inhibida para emitir pronunciamiento de fondo. La Corte recuerda sobre
el particular que aunque el trámite de la admisión es el espacio ideal para
verificar la aptitud
sustantiva de la demanda, nada obsta para que la Sala Plena se inhiba de emitir pronunciamiento de
fondo al establecer, con mayor detenimiento, que la demanda no cumple con las
exigencias sustanciales impuestas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.[11]
VII. DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas de la Ley 1011 de 2006.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
EN PERMISO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
IMPEDIDO
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández.
Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 16 y 20 de la Ley 3a de
1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede
consultarse la Sentencia C-428 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[2] Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[3] Así, por ejemplo
en la Sentencia C-362 de 2001; M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte también se
inhibió de conocer la demanda contra Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el
demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que
los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son
realmente contra ella”.
[4]
Sentencia C-504 de 1995; M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se
declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16,
parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide el Estatuto Tributario
de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos
Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición
no consagrada por el legislador.
[5] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.  La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir
fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por
presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó
cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas.
En el mismo sentido C-113 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516
de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[6]
En este mismo sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las
sentencias C-509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1048 de 2000 (M.P.
José Gregorio Hernández Galindo), C-011 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis),
entre otras.
[7] Sentencia C-1052 de 2001
[8] Estos son los defectos a los cuales se ha referido la
jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de
inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación.
Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001
(M.P. Jaime Córdoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000
(M.P. Álvaro Tafur Gálvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177
de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.
[9] Sentencia C-1052 de 2001
[10] Sentencia C-1052 de 2001
[11] Cfr. Sentencias C-1299 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Jaime
Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Humberto Sierra Porto; C-100 de 2007,
M.P. Álvaro Tafur Galvis.