C-742-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-742/13
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
Referencia:
expediente D-9643
Actor:
Germán Chica Giraldo
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 31 de la Ley 1606 de 2012 ‘por la cual se decreta el Presupuesto
del Sistema General de Regalías para el bienio del 1° de enero de 2013 al 31 de
diciembre de 2014’.
Magistrada
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil trece (2013).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Germán
Chica Giraldo demandó el texto completo del artículo 31 de la Ley 1606 de 2012 ‘por
la cual se decreta el Presupuesto del Sistema General de Regalías para el
bienio del 1° de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2014’, al considerar que desconoce los artículos 1, 83, 287, 288 360 y 361 de la Constitución
Política de Colombia.
2.
Mediante auto del veintinueve (29) de mayo de dos mil trece (2013), la
Magistrada Sustanciadora admitió la demanda de la referencia y ordenó comunicar
su iniciación al Presidente del Congreso de la República, a los Ministerios del
Interior y de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 2001.
Asimismo, dispuso comunicarles lo propio a la Federación Colombiana de
Municipios, a la Contraloría General de la República, al Departamento Nacional
de Planeación, y a las facultades de derecho de la Universidad del Norte, la
Universidad Surcolombiana, la Universidad de Antioquia, la Universidad Externado
de Colombia, la Escuela de Gobierno de la Universidad de los Andes, al
Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional, y al Centro de Investigación Económico y Social, Fedesarrollo, según
lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Finalmente, ordenó
correr traslado al señor Procurador General de la Nación, y fijar en lista la
norma acusada para efectos de intervenciones ciudadanas, conforme al artículo 7
del Decreto 2067 de 1991.
3.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales, propios de los procesos de
constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda de la referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
4.
Se trascribe a continuación el texto de la Ley conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 48.651 del 21 de diciembre de 2012:
“LEY
1606 DE 2012
(diciembre
21)
Diario
Oficial No. 48.651 de 21 de diciembre de 2012
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por
la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el
Bienio del 1o de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2014.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO
31. APROBACIÓN DE PROYECTOS EN LOS FONDOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS. En
desarrollo del mandato previsto en el inciso 8o del artículo 361 de la
Constitución Política, los proyectos de inversión susceptibles de
financiamiento por los Fondos de Desarrollo Regional y del Fondo de Ciencia,
Tecnología e Innovación, para su aprobación y designación de la entidad pública
ejecutora deberán contar con el voto positivo del Gobierno Nacional.
Así
mismo y en desarrollo de lo previsto por el inciso 9o del artículo 361 de la
Constitución Política, los proyectos de inversión susceptibles de
financiamiento con cargo al 60% del Fondo de Compensación Regional deberán
contar con el voto positivo del Gobierno Nacional”.
III.
LA DEMANDA
5. El ciudadano considera que el aparte
demandado viola los artículos 1, 83, 287, 288, 360 y 361 de la Carta Política,
“en cuanto desconoce la autonomía de las entidades territoriales, desdibuja
uno de los principios fundamentales en los que se estructura el Estado Colombiano
cual es el de la descentralización, transgrede el marco democrático en el que
se estructura el Estado Colombiano y vulnera los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad que deben regir el ejercicio de las competencias
atribuidas a los distintos niveles territoriales”. Solicita la
declaratoria de inexequibilidad de la disposición. Expone sus planteamientos en
los siguientes términos:
6.
Violación del principio fundamental de descentralización y transgresión de
la autonomía de las entidades territoriales consagrada en los artículos 1, 287
y 361 de la Carta Política, respectivamente. Tras hacer un recuento
de las mencionadas disposiciones constitucionales, el actor pasó a determinar
la inconstitucionalidad del aparte acusado, en la idea que “cuando la norma
demandada exige que la aprobación de los proyectos de inversión que pueden ser
financiados por los recursos destinados a los Fondos de Desarrollo Regional
(FDR), del Fondo de Ciencia y Tecnología e Innovación (FCTI) y del Fondo de
Compensación (FC) requiere el voto positivo del Gobierno Nacional, está
restringiendo la autonomía de las entidades territoriales, desconociendo el
modelo de Estado Democrático, Unitario y descentralizado y dejando de
considerar el origen de los recursos de las regalías.”
7.
Luego de explicar la autonomía territorial y su posible afectación derivada de
la disposición acusada, el actor finaliza el presente numeral con la siguiente
apreciación:
“Si
de lo que se trata es de asegurar una buen y correcta destinación de los
recursos, ¿no basta con disponer, como lo hace el propio artículo 361 de la
Carta y luego desarrolla la Ley 1530 de 2012, que los proyectos de inversión
cumplan unos requisitos (artículos 25 y 26 de la Ley) y que su viabilidad sea
dada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), cuando hayan sido
definidos por los OCADs, y que el mismo DNP ejerza la presidencia y también la
Secretaría Técnica de la Comisión Rectora? ¿Por qué, so pretexto de garantizar
un buen uso de los recursos de las regalías, se restringe de tal manera la
autonomía territorial y más allá, se involucra respecto al proceso de
descentralización en Colombia, contrariando la esencia de la Carta Política y
el modelo del Estado Colombiano?
El
principio de la descentralización, de donde se deriva el de autonomía, implica
en general una mayor cercanía de los niveles de gobierno con los ciudadanos de
tal manera que se pueda responder de mejor manera, más eficiente y eficaz a las
necesidades de los habitantes, otorgándole la capacidad a ese nivel territorial
de tomar decisiones propias de la entidad territorial de que se trate.”
8.
Violación del principio democrático en el que se fundamenta el Estado
Colombiano, consagrado en el preámbulo, y el artículo 1, de la Carta Política y
su necesaria vinculación con el principio de descentralización. Según
el ciudadano, la norma acusada desconoce “desde el mismo preámbulo de la
Carta” pues allí se indica que el marco jurídico debe ser democrático y
participativo, por lo que dice al respecto:
“Por
todo lo anterior, el derecho al veto o exigencia de un ´voto positivo del
Gobierno Nacional´ acogido por el legislador para ser aplicado a los proyectos
de inversión susceptibles de financiamiento con los recursos provenientes de
las regalías, contraviene la esencia misma de la Constitución colombiana y el
marco sobre el cual el pueblo soberano la decreta, sanciona y promulga. En
efecto, la norma acusada implica la imposibilidad del disenso para las
Alcaldías y Gobernaciones en las discusiones de los Comités y la inutilidad de
las determinaciones y aún opiniones pues ellas quedarán supeditadas, en todo
caso, al veto del Gobierno Nacional.
En
síntesis, la institucionalización del voto positivo a favor del Gobierno, hace
inoperante el principio democrático, de manera que la participación de los
municipios y Gobernaciones respecto de los aludidos proyectos se torna en una
falacia.”
9. Trasgresión
de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que deben
orientar el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales. El actor hace una definición de cada uno de los principios
en mención, y procede a realizar un análisis de la norma cuestionada. Sobre el
punto, expuso dos extractos jurisprudenciales, por un lado, la sentencia C-478
de 1992, de la cual se destaca lo siguiente: “La vigencia paralela de los
principios de unidad y autonomía exige entonces su realización armónica, no
excluyente, que permita afirmar los intereses locales dentro del marco que
delimita el ordenamiento superior, pues sólo así se logrará el equilibrio requerido
para, preservar el principio unitario que se consagró en la Carta Política”. La
segunda providencia mencionada es la C-1051 de 2001, sobre la cual expresó que,
“la concurrencia implica un proceso de participación entre la Nación y las
entidades territoriales, de modo que ellas intervengan en el diseño y
desarrollo de programas y proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general
y el mejoramiento de la calidad de vida, pues sólo así será posible avanzar en
la realización efectiva de principios también de rango constitucional, como por
ejemplo el de descentralización y autonomía territorial”. El actor indica:
“[…]
En otras palabras, el artículo 288 de la Constitución establece que las
competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deben ser
ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad atendiendo los lineamientos constitucionales y legales. El
primer principio, indica que las autoridades administrativas deben coordinar
sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado,
coordinación que debe darse, tanto entre las entidades territoriales, como
entre éstas y la Nación. El principio de concurrencia implica un proceso de
participación entre la Nación y las entidades territoriales, de modo que ellas
intervengan en el `diseño y desarrollo de programas y proyectos dirigidos a
garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida, pues
sólo así será posible avanzar en la realización efectiva de principios también
de rango constitucional, como son el de descentralización y autonomía
territorial.
El
Gobierno Nacional no puede desplazar las competencias territoriales, ni
imponerles vetos a su realización; por el contrario, se deben establecer
políticas que cumpliendo con los postulados constitucionales superiores,
respeten los principios de coordinación y concurrencia.”
Para concluir
este numeral el actor manifestó que, a su juicio, la Corte Constitucional en
sentencia C-540 de 2001 sostuvo que la autonomía territorial no se agota en la
simple facultad de dirección política, pues también comprende el poder de
dirección administrativa subrayando de forma reiterada que ‘el núcleo esencial
de la autonomía territorial se deriva de la posibilidad de gestionar sus
propios intereses.’
10.
Violación del principio de buena fe, consagrado en el artículo 83 C.P.   En criterio del demandante, el precepto cuestionado desconoce dicho artículo
constitucional de la siguiente manera:
“[…]
Por ello, en la medida en que la disposición acusada prevé que a pesar de lo
que se resuelva en los OCADs en los que el Gobierno Nacional tiene
participación, se requerirá el voto positivo del Gobierno Nacional, se está
afectando el principio de la buena fé. Todas las personas, sin excepción, deben
obrar de buena fé, y de ellas debe presumirse la buena fe. Todas las personas,
sin excepción, deben obrar de buena fe, y de ellas debe presumirse la buena fe,
situación que no tuvo en cuenta la norma acusada al hacer inocua la
participación de otros actores diferentes del Gobierno Nacional en los OCADs y
avalar un comportamiento que tiene por principio la presunción de la mala fe
sobre las decisiones que provengan de las entidades territoriales respecto de
los proyectos de inversión susceptibles de financiamiento con los Fondos del
Sistema General de Regalías.
Nótese
como en el artículo 27 de la Ley 1606 de 2012, se atribuye como una supuesta
responsabilidad de los miembros de los órganos colegiados de administración y
decisión, la de priorizar, viabilizar y aprobar los proyectos. Dicha
responsabilidad es inocua con el posterior derecho al veto por parte del
Gobierno Nacional: con la vigencia de la norma, los OCADs son sólo titulares
aparentes de la responsabilidad y/o derecho.”
11.
Violación del artículo 360 C.P. sobre la naturaleza de los recursos de las
regalías. El actor define las regalías, a partir de la sentencia C-240 de
2011, como “una contraprestación económica que percibe el Estado, en su
condición de propietario del subsuelo y de los recursos naturales.” Indicó
que, como las regalías son un recurso exógeno, sobre estos existe un derecho de
participación de las entidades territoriales en dichas rentas nacionales.
También reconoció la facultad del legislador para regular los diferentes
aspectos que componen el régimen de regalías, “lo que no incluye ni
transgredir el principio de la autonomía territorial, ni restringir la
descentralización en Colombia.” A partir de allí, derivó la siguiente
conclusión:
“No
obstante, el control adecuado no puede llegar a que se impida que los recursos
de regalías lleguen, en los porcentajes determinados por el legislador, para
las finalidades establecidas en la Carta y la legislación, a las entidades
territoriales por la mera voluntad o capricho  del Gobierno Nacional. De hecho
no hay norma constitucional ni práctica anterior que abra la puerta para que
sean admisibles los vetos en cualquier proceso decisorio sobre la asignación de
recursos.”
12.
El último argumento relacionado con este título es el de los controles que
prescribe el ordenamiento jurídico, por un lado, en la Carta en el artículo 361
y, por otro lado, en el artículo 25 de la Ley 1530 de 2012. A juicio del actor, allí se exige que los proyectos de inversión sean concordantes con el Plan
Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades
territoriales, “que cumplan con el principio de Buen Gobierno” y tengan
unas características específicas que, entre otros requisitos, garanticen
suficientemente el control que es necesario ejercer sobre la destinación y uso
de los recursos. A partir de tal enunciado, el demandante colige lo siguiente:
“En
consecuencia, las participaciones de las regalías y compensaciones que perciben
las entidades territoriales no son situado fiscal ni provienen de los ingresos
corrientes de la Nación, y al tenor de lo consagrado en los artículos 14 y 15
de la Ley 141 de 1994 deben ser destinadas a inversiones en proyectos
prioritarios contemplados en los planes generales de desarrollo de los
departamentos o municipios; son estos los exclusivos límites que debe imponer
el Gobierno Nacional y es sobre ellos que debe dirigir su gestión, en ningún
caso a través de vetos puede autorizar o no su correspondiente disposición.
Un
control ex ante y nugatorio como el que contempla el artículo 31 de la Ley 1606
de 2012 es a todas luces arbitrario. Establecer un veto como el que se incorpora
en la norma demandada, habiendo clara y explícita regulación constitucional y
legal para proteger el uso de los recursos de las regalías, convierte a ese
“control” en uno arbitrario y excesivo, dejando en desequilibrio y desventaja
la posibilidad del desarrollo territorial a partir de la negación del uso de
recursos que están destinados para el “desarrollo social, económico y ambiental
de las entidades territoriales”. De permitir un veto de esta naturaleza se
estaría no sólo contraviniendo la Carta Política en su esencia, promoviendo
prácticas antidemocráticas y desincentivando el trato igualitario por el que
propende la Carta Fundamental, sino que ello representaría una regresión
incluso frente al modelo anterior de aprobación de los recursos de regalías por
la antigua Comisión Nacional de Regalías en la que las decisiones se tomaban
por mayoría”.
13.
Conclusiones. El demandante finaliza solicitando que se declare
inexequible el precepto demandado y compila los argumentos que expuso a lo
largo de su demanda. De este apartado, se resalta lo siguiente:
“[…]
Cuando el artículo demandado impone el voto favorable del Gobierno Nacional, se
desconoce lo dispuesto en el artículo 361 constitucional, toda vez que el
referido voto positivo será una imposición que desborda los alcances del
concepto “acordado”, que en ´términos de la Real Academia de la Lengua Española
–RAE- significa ´Determinar o resolver de común acuerdo, o por mayoría de
votos´, situación que con la imposición comentada es desvirtuada, desconocida;
ante el voto negativo del Gobierno Nacional se diluye la posibilidad de llegar
a un común acuerdo o a una decisión por el voto de las mayorías. En el caso
analizado lo único que se requiere es el voto positivo del Gobierno Nacional.
Con lo establecido por el legislador no se llega a un acuerdo, se consigue una
imposición”.
IV.
INTERVENCIONES
Federación
Colombiana de Municipios
14.
La Federación Colombiana de Municipios solicita la declaratoria de
inexequibilidad de la norma. Indica que dicho precepto no desarrolla el
principio constitucional de la autonomía territorial consagrado en la Carta Política,
pues al entregar al Gobierno Nacional la facultad de ‘vetar’ los
proyectos de inversión financiados mediante el Sistema General de Regalías, “se
desconoce al Estado Colombiano como descentralizado con autonomía en sus
entidades territoriales, centralizando decisiones que competen a las entidades
territoriales en un control absoluto del gobierno.” Señala además que la
figura del ‘voto veto’ en cabeza del Gobierno Nacional opera en
perjuicio del principio democrático, por cuanto no serán las autoridades
democráticamente elegidas por las comunidades locales las que finalmente
decidan sobre la inversión de recursos provenientes de las regalías, “sino
que serán funcionarios del Gobierno Nacional que ni siquiera cuentan con la
investidura de una elección democrática” quienes tomarán tales decisiones. En
su opinión, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el grado de
autonomía de las entidades territoriales respecto del Gobierno Nacional se debe
establecer en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad,[1]
los cuales en ningún momento permiten la imposición del interés central sobre
el territorial, ni viceversa. La doctrina constitucional, en su opinión, no
reconoce “poderes absolutos al gobierno central en detrimento de los entes
municipales respecto de su autonomía y su derecho de gestionar intereses, tal
como sí lo hace el artículo 31 de la Ley 1606 de 2012.”
Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
15.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita declarar exequible la
norma acusada. Se pronunció respecto de cada cargo. Señaló que se respetan los
principios de autonomía territorial y descentralización, porque la norma
censurada no restringe la autonomía de las entidades territoriales en la
gestión de sus intereses, y sólo busca “la efectividad del mandato
constitucional de ‘acordar’ los proyectos de inversión a ser financiados con
los recursos de los Fondos de Inversión del Sistema General de Regalías.”
Explicó que la autonomía de las entidades territoriales se desarrolla cuando
ellas someten a consideración del Órgano Colegiado de Administración y Decisión
los proyectos de inversión a financiar con los fondos mencionados, y luego
dicho cuerpo los evalúa, aprueba y designa el ejecutor. Este sistema, a su
juicio, está acompasado por los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad en el reparto de competencias entre el Gobierno Central y los
entes territoriales; pues estos guardan facultades plenas respecto de sus
recursos propios, pero frente a los recursos provenientes de la explotación de
los recursos naturales no renovables, se necesita la aprobación del orden
central.
16.
Luego, el interviniente indicó que la norma acusada no viola el principio
democrático en que se fundamenta el Estado Social de Derecho. El Acto
Legislativo 5 de 2011 reconoce a los tres niveles de gobierno (nacional,
departamental y municipal) participación en el nuevo Sistema General de
Regalías, y en ese sentido la Ley 1530 de 2012[2] dispuso que “cada
nivel de gobierno tendría un voto al momento de tomar una decisión, de forma
tal que se necesitarían tres votos, de los cuales dos deberían ser favorables.”
En concepto del Ministerio, la norma acusada lo que pretende es cumplir con el
mandato constitucional del artículo 361 superior, según el cual debe haber un acuerdo
entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales, requiriendo el
voto positivo del primero.
17.
De otra parte, manifiesta que el precepto censurado no desconoce los principios
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que deben orientar el ejercicio
de las competencias de los diferentes niveles territoriales, ya que el Acto
Legislativo 5 de 2011 asignó competencias a todos los niveles de gobierno, y
procuró que participaran activamente dentro de la dinámica de gestión del gasto
de los recursos de las regalías en todas sus etapas. Señala además que la Ley
1530 de 2012 dispuso que las decisiones al interior de los Órganos Colegiados
de Administración y Decisión, en los cuales tiene participación el Gobierno
Nacional, departamental y municipal,  deben tomarse por mayoría, sin embargo,
para lograr el acuerdo con el nivel central, tenía que requerirse su
voto positivo. Entiende entonces que dentro del Sistema General de Regalías
todos los niveles territoriales tienen asignadas funciones y competencias en la
distribución de los recursos, dando cumplimiento al mandato superior del
trabajo armónico (art. 361, CP.).
18.
Respecto de la buena fe, sostiene que la norma censurada no vulnera tal principio.
El fin último del ‘voto positivo’ del Gobierno Nacional en la aprobación de los
proyectos financiados con los recursos de las regalías no es excluir de las
decisiones a los niveles departamental y municipal, con base en prejuicios de
mala administración, sino “hacer efectivo el mandato del inciso 8 del
artículo 361 de la Constitución Política, el cual establece que los fondos del
Sistema General de Regalías tienen como finalidad la financiación de proyectos
regionales ‘acordados’ entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional”.
Explica que antes de la expedición de la norma acusada “se necesitaban
únicamente dos votos favorables, sin importar el nivel de gobierno que los
emitiera, y por lo tanto, era posible que un proyecto se aprobara sin contar
con la aquiescencia del Gobierno Nacional, situación que sí desconocía
abiertamente lo dispuesto en la Constitución”.
19.
En último lugar, afirma que en tanto las entidades territoriales no son
propietarias de las regalías provenientes de la explotación de los recursos
naturales no renovables, el Legislador tiene un amplio margen de configuración
para regular y diseñar el funcionamiento del Sistema General de Regalías. Por
tanto, al requerirse el voto positivo del Gobierno Nacional para la aprobación
de proyectos financiados con los fondos del Sistema Nacional de Regalías, el
Legislador se adecuó al marco constitucional creado por los principios de la
autonomía territorial y propiedad estatal de las regalías.
Contraloría
General de la República
20.
La Contraloría General de la República solicita declarar inexequible el
precepto acusado. Advierte que la norma contraría el principio de unidad de
materia en cuanto está contenida en una ley que fija los ingresos y gastos que
componen el presupuesto del Sistema General de Regalías (Ley 1606 de 2012), y
la disposición censurada tiene que ver con la forma de aprobación de proyectos
de inversión financiados por ese Sistema. Considera que son dos asuntos
diferentes que desarrollan fines constitucionales diferentes. Dice que la forma
de aprobación de los proyectos de inversión “obedece al desarrollo legislativo
del artículo 360 Constitucional”, y la fijación del presupuesto del Sistema
Nacional de Regalías desarrolla “simplemente la realización del deber
señalado por el régimen presupuestal”. Aparte, aduce que la norma vulnera
el principio de autonomía territorial. A su juicio, disposición constituye una “restricción
desproporcionada del derecho de los entes territoriales de tomar parte en las
decisiones que los afectan, más aún si se tiene en cuenta que […] la
voluntad del constituyente fue la de poner en cabeza de los ‘órganos colegiados
de administración y decisión’ la facultad de aprobar proyectos de inversión, y
que estos contaran con una eficaz intervención de las entidades territoriales.”
Dice que las competencias de los entes territoriales fueron anuladas con esta
norma por el Legislador, contra los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad.
Universidad
Externado de Colombia
21.
La Universidad Externado de Colombia solicita en su intervención que la norma
demandada sea declarada exequible. Comienza explicando que el principio de
autonomía territorial no es absoluto, y a partir de su interpretación de la
jurisprudencia constitucional indica que el mismo se hallaba limitado por el
principio unitario del Estado.[3]
Considera que las decisiones económicas resultantes del Sistema General de
Regalías deben ser concertadas entre todos los niveles territoriales porque las
decisiones que allí se toman pueden influir en fenómenos económicos nacionales
como “la tasa de inflación, las variaciones de la tasa de cambio, y el nivel
de empleo.”  Expone que, en tanto las regalías son recursos de todos los
colombianos, el Legislador tiene libertad de configuración en asuntos de
relevancia local y regional. Concluye que “una mal inspirada concepción de
la autonomía territorial no puede justificar la inversión repetida e
ineficiente en sectores en donde las economías de aglomeración y economía a
escala presentan los mejores resultados”.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
22.
El señor Procurador General de la Nación, Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado,
mediante concepto Nº 5605 de 2013, solicita “estarse a lo que, en su momento
procesal, se haya decidido dentro del proceso D-9538, o, subsidiariamente,
declarar inexequible el artículo 31 de la Ley 1606 de 2012.” Para sustentar la pretensión principal dijo que el problema jurídico que se plantea en la
demanda es similar al propuesto en el proceso D-9538, y por esta razón la Corte
debe estarse a lo resuelto en lo que allí se decida. Como fundamento de la
petición subsidiaria, señaló que la norma trasgredía el principio de autonomía
territorial y el “espíritu del Sistema General de Regalías”, el cual
tiene como propósito crear una dinámica de disposición de los recursos de las
regalías mediante órganos de representación colegiados, en donde los diferentes
niveles territoriales participan efectivamente. Afirma el Procurador que con la
entrada en vigencia de la norma acusada el ‘espíritu’ de concertación
entre los niveles territoriales se pone entredicho. El sistema del voto
positivo, a su modo de ver, “se constituye en un poder unilateral de veto o
de imposición de la voluntad del Gobierno Nacional sobre la destinación
regional de los recursos de las regalías, lo cual […] desconoce la
autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias de
concertación en los órganos colegiados de administración y decisión.” De
otra parte, afirma que no podía establecerse el sistema del ‘voto positivo’ del
Gobierno Nacional por ‘temor’ a que los entes territoriales hagan uso
indebido e ineficiente de los recursos de las regalías. El Acto Legislativo 5
de 2011 (parágrafo tercero) estableció medidas preventivas, correctivas y
sancionatorias para eventos en los cuales se hiciera “inadecuado uso de los
recursos del Sistema General de Regalías”, y a su juicio, no se justifica
restarles participación a los entes territoriales dentro del Sistema.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución
Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.
Cosa
juzgada constitucional. Mediante sentencia C-624 de 2013, la Corte decidió declarar
inexequible el artículo 31 de la Ley 1606 de 2012
2.
En la sentencia C-624 de 2013, la Corte Constitucional decidió declarar la
inexequibilidad del artículo 31 de la Ley 1606 de 2012 ‘por la cual se
decreta el Presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1° de
enero de 2013 al 31 de diciembre de 2014’.[4]
Como se ve, es el mismo precepto que ahora se demanda. En esa ocasión, se juzgó
inconstitucional por introducir una limitación desproporcionada al principio de
autonomía territorial, y a los derechos de los entes territoriales a participar
activa y efectivamente en la toma de decisiones concernientes a la inversión de
los recursos de regalías, particularmente de aquellos orientados a promover el
desarrollo regional, de acuerdo con el artículo 361 de la Constitución. Por lo
mismo, en específico resolvió: “Declarar INEXEQUIBLE el artículo 31 de la
Ley 1606 de 2012 “Por el cual se decreta el Presupuesto del sistema General de
regalías para el Bienio del 1º de enero de 2013 al 31 de  diciembre de 2014”, por las razones expuestas en esta providencia”. Los cargos son entonces los mismos que se
plantean en esta oportunidad, pues ahora el cuestionamiento es también por
supuesta infracción de los principios de autonomía y descentralización
territorial, previstos e interpretados de conformidad con los artículos 1, 83,
287, 288, 360 y 361 de la Carta Política.
3.
En vista de que ya hubo entonces un pronunciamiento de inexequibilidad que
expulsó del ordenamiento jurídico la disposición, la Corte considera que hay
cosa juzgada.  En efecto, el artículo 243 de la Constitución Política dice que “[l]os
fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional”. De acuerdo con jurisprudencia de
esta Corporación, cuando el fallo que hace tránsito a cosa juzgada es de
inexequibilidad, “[…] la Corte
debe atenerse a su decisión para toda cuestión posterior”.[5] Lo cual significa que si se vuelve a demandar
una norma previamente declarada inexequible por esta Corte en una de sus
sentencias, en todo caso lo procedente es atenerse a esa decisión, y por lo
mismo estarse a lo resuelto en ella. Esto implica, para el caso en particular,
que la Corte Constitucional se estará a lo resuelto en la sentencia C-624 de
2013.
VII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en
la sentencia C-624 de 2013, mediante la cual se declaró INEXEQUIBLE en su integridad, el artículo 31
de la Ley 1606 de 2012 “Por el cual se decreta el Presupuesto del sistema
General de regalías para el Bienio del 1º de enero de 2013 al 31 de  diciembre
de 2014”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente
con excusa
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] El accionante
cita fragmentos asilados de las sentencias C-517 de 1992 (MP. Ciro Angarita
Barón), C-004 de 1993 (MP. Ciro Angarita Barón) y C-903 de 2011 (MP. Luis
Ernesto Vargas Silva).
[2] Por la cual se regula la organización y el funcionamiento
del Sistema General de Regalías.
[3] Al respecto
citó las sentencias de la Corte Constitucional C-535 de 1996 (MP. Alejandro Martínez Caballero), C-1258 de 2001 (MP.
Jaime Córdoba Triviño, AV. Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y
Álvaro Tafur Galvis), C-931 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil) y C-321 de 2009
(MP. Humberto Antonio Sierra Porto).
[4]
Sentencia C-624 de 2013 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. AV. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo).
[5]
Sentencia C-720 de 2007 (MP.-e- Catalina Botero Marino. AV. Catalina Botero
Marino).