C-563-00
Sentencia C-563/00
Sentencia C-563/00
CARRERA
ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Principio superior
En el Estado
social de derecho la carrera administrativa constituye un principio
constitucional y como tal una norma jurídica superior de aplicación inmediata,
que contiene una base axiológica-jurídica de interpretación, cuyo
desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento constitucional.
PRINCIPIO Y VALOR
CONSTITUCIONAL-Distinción/PRINCIPIO
CONSTITUCIONAL-Alcance
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Principio
superior
FUNCION
ADMINISTRATIVA-Principios
REGIMEN DE
CARRERA ADMINISTRATIVA-Realización
de principios
El régimen de
carrera administrativa impulsa la realización plena y eficaz de principios como
el de igualdad y el de imparcialidad, pues se sustenta en la promoción de un
sistema de competencia a partir de los méritos, capacitación y específicas
calidades de las personas que aspiran a vincularse a la administración pública;
sólo cumpliendo esos objetivos, que se traducen en captar a los mejores y más
capaces para el servicio del Estado, éste, el Estado, está en capacidad de
garantizar la defensa del interés general, pues descarta de manera definitiva
la inclusión de otros factores de valoración que repugnan a la esencia misma
del Estado social de derecho, tales como el clientelismo, el favoritismo y el
nepotismo, entre otros, y en cambio fomenta la eficacia y eficiencia de la
gestión pública.
ESTADO-Burocracia de alta calidad y méritos
profesionales
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Diseño y
regulación/FUNCION PUBLICA-Disímiles y cambiantes circunstancias
LEGISLADOR EN
REGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Sistemas específicos
El que las
excepciones al principio general de carrera administrativa son única y
exclusivamente las que señaló de manera expresa el mismo Constituyente y las
que determine el legislador a través de la ley; no implica que el legislador,
al regular las diversas “carreras administrativas” que exige la complejidad
misma de la función del Estado, no pueda introducir “sistemas específicos” para
ciertas entidades públicas, que atiendan precisamente sus singulares y
especiales características, sistemas que desde luego deben propiciar la
realización del mandato superior que señala que los empleos de los órganos y
entidades del Estado son de carrera, salvo las excepciones consagradas en la
Constitución y en la ley. Es decir, que esos “sistemas específicos” no pueden
diseñarse excluyendo el principio general, ellos en cada caso regularan un
sistema de carrera singular y especial, dirigido a una determinada entidad,
cuyos objetivos no se podrían cumplir oportuna y eficazmente, o se verían
interferidos, si se aplicaran las normas de carácter general.
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Regímenes
especiales o sistemas específicos
CARRERA-Regímenes especiales o sistemas
específicos
Los sistemas
específicos de carrera son constitucionales en la medida en que respeten el
principio general, esto es que establezcan procedimientos de selección y acceso
basados en el mérito personal, las competencias y calificaciones específicas de
quienes aspiren a vincularse a dichas entidades, garanticen la estabilidad de
sus servidores, determinen de conformidad con la Constitución y la ley las
causales de retiro del servicio y contribuyan a la realización de los
principios y mandatos de la Carta y de los derechos fundamentales de las
personas, a tiempo que hagan de ellos mismos instrumentos ágiles y eficaces
para el cumplimiento de sus propias funciones, esto es, para satisfacer, desde
la órbita de su competencia, el interés general.
CLAUSULA GENERAL
DE COMPETENCIA DEL LEGISLADOR EN REGIMEN DE CARRERA-Creación de sistemas especiales
No existe
impedimento de orden constitucional para que el Congreso, en ejercicio de la
cláusula general de competencia legislativa que el Constituyente radicó en esa
Corporación, pueda crear sistemas especiales de carrera de contenido
particular, que a su vez hagan parte del sistema de carrera administrativa
general. Lo anterior por cuanto si bien dichos sistemas no se regirán por las
normas de carrera de carácter general, dada su singularidad y especialidad, si
deberán estar sometidos a otras de carácter especial que produzca el
legislador, lo que no implica que a través de éstas últimas el Congreso pueda
excluir del régimen de carrera, sin más, las entidades que él arbitrariamente
decida, pues aquel se impone “para todos los empleos de los órganos y entidades
del Estado, salvo las excepciones de la Constitución y de la ley”; para lo que
está habilitado el legislador es para flexibilizar las garantías de dicho
régimen general, en razón de la singularidad y especificidad del objeto de una
determinada entidad, siempre y cuando con sus decisiones no vulnere, contradiga
o desconozca el ordenamiento superior. Se ha pronunciado esta Corporación, al
señalar que el legislador deberá optar en primera instancia por el régimen de
carrera ordinaria y sólo podrá establecer regímenes de libre nombramiento y
remoción o regímenes especiales que flexibilicen las garantías de carrera,
cuando para ello exista  una razón suficiente.
LEGISLADOR EN
REGIMEN DE CARRERA-Regímenes
especiales para determinadas categorías de servidores públicos
Referencia:
expediente D-2639
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 4º. de la Ley 443 de 1998, “Por la cual
se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”
Actor: Luis Gonzalo
Mejia Uribe
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ.
Santafé de Bogotá,
D.C., mayo diecisiete  (17) de dos mil (2000).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política,
el ciudadano LUIS GONZALO MEJIA URIBE demandó el artículo 4º. y el
parágrafo de la Ley 443 de 1998, “Por la cual se expiden normas sobre carrera
administrativa y se dictan otras disposiciones”.
Mediante Auto de 27 de octubre de 1999, el
Magistrado Sustanciador en el asunto de la referencia, admitió la demanda
presentada contra el artículo 4º. de la Ley 443 de 1998 y rechazó la que se
interpuso contra el parágrafo de dicha norma, dado que él mismo fue objeto de
examen de constitucionalidad por parte de esta Corporación, que lo declaró
exequible a través de Sentencia C-746 de 1999, cuyo M.P. fue el Dr. Alfredo
Beltrán Sierra.
Cumplidos como se encuentran los trámites
propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. EL TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
A continuación se
transcribe el texto del artículo 4º. de la Ley 443 de 1998, objeto de la
demanda de la referencia advirtiendo que se subrayan y destacan las expresiones
acusadas.
LEY 443 DE 1998
(Junio 11)
Por la cual se expiden normas sobre carrera
administrativa y se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA
TITULO I
CARRERA ADMINISTRATIVA
CAPITULO  I
Definición, principios y campo de
aplicación
“Artículo 4º.
Sistemas específicos de carrera. Se entiende por sistemas específicos aquellos
que en razón de la naturaleza de las entidades en las cuales se aplican,
contienen regulaciones específicas para el desarrollo y aplicación de la
carrera y se encuentran consagradas en leyes diferentes a las que regulan el
sistema general.
“Estos son los
que rigen para el personal que presta sus servicios en el Departamento
Administrativo de Seguridad -DAS-, en el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario -INPEC-, en la Registraduría Nacional del Estado Civil, en la Unidad
Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales, los que regulan la
carrera diplomática y consular y la docente. Las normas legales que contienen
estos sistemas continuarán vigentes, los demás no exceptuados en la presente
ley perderán su vigencia y sus empleados se regularán por lo dispuesto en la
presente normativa.
“Parágrafo. La
administración y la vigilancia de estos sistemas corresponde a la Comisión
Nacional del Servicio Civil, la cual resolverá en un última instancia, sobre
los asuntos y reclamaciones que por violación a las normas de carrera deban
conocer los organismos previstos en dichos sistemas específicos.”
III. LA DEMANDA
A.   Normas
constitucionales que se consideran infringidas.
El actor considera
que las disposiciones acusadas vulneran lo dispuesto en los artículos 2, 4 y
150 de la Constitución Política.
B. Fundamentos de
la demanda.
En primer lugar, el
demandante considera que el contenido material de la disposición impugnada vulnera
lo dispuesto en el artículo 150 de la Carta Política, en la medida que excede
las competencias del Congreso de la República, el cual, según él, no podía
crear carreras, categorías o sistemas específicos de carrera administrativa,
diferentes a los estipulados en el artículo 125 de la Constitución.
Sostiene el
demandante, que el artículo 125 del ordenamiento superior, consagra como
principio general la carrera administrativa para todos los empleos en los
órganos y entidades del Estado, y determina, de manera expresa, las
correspondientes excepciones, señalando que ellas son los cargos de elección
popular, los de libre nombramiento y remoción y los demás que determine la ley,
lo que indica claramente que la competencia del legislador en la materia, no incluye
la de crear o implementar “otras carreras específicas o categorías”, dado que
el Constituyente la limitó a la capacidad de exceptuar de la misma algunos
empleos.
La Constitución,
anota el demandante, “...autorizó a la ley para exceptuar de la carrera
administrativa algunos empleos (art. 125), pero no para establecer nuevas
carreras, ni para introducir categorías a las carreras  establecidas
constitucionalmente. Por lo tanto el artículo 4º. de la Ley 443 de 1998, que
introdujo la categoría de “sistemas específicos de carrera”, dentro de la
carrera administrativa, es inconstitucional ...”.
Complementa su
exposición el demandante, señalando que los empleos del Estado necesariamente
se ubican en uno de los siguientes tres grupos: o son de carrera administrativa,
o son de una de las carreras especiales que creó la misma Constitución, o no
son de carrera por expresa disposición constitucional o legal, en consecuencia,
“...cualquier nueva carrera que cree la ley, o cualquier categoría que ella
establezca para las “carreras especiales” o para la “carrera administrativa”,
viola y riñe con el ordenamiento constitucional”;  “...los sistemas
específicos de carrera son híbridos entre las carreras especiales y
la carrera administrativa, puesto que no son en su integridad, ni lo uno
ni lo otro.”
La violación a
normas constitucionales que desencadena el contenido del artículo 4º. de la Ley
443 de 1998, señala el demandante, incluye la vulneración del artículo 4º.
superior que establece la prevalencia de las disposiciones de la Carta Política
sobre el ordenamiento legal, cuando exista contradicción entre las normas de
uno y otro; así mismo, el resquebrajamiento y desconocimiento de los principios
y fines esenciales del Estado a los que se refiere el artículo 2º de la
Constitución.
IV.
INTERVENCIONES
Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-
Dentro del término
establecido para el efecto, el abogado Jaime Saavedra Patarroyo, actuando en
nombre y representación de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, intervino en el proceso de la referencia
para defender la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas y
solicitarle a esta Corporación que las declare exequibles. Los argumentos que
sirvieron de base a su solicitud son los que se resumen a continuación:
Del análisis de los
artículos 125 y 130 de la Constitución, dice el interviniente, se concluye que
el primero eleva a canon constitucional la carrera administrativa, dejando a la
ley el desarrollo de dicho principio, el cual no se restringe “...a indicar los
empleos que han de exceptuarse como equivocadamente lo afirma el demandante”,
mientras el segundo crea el ente competente para la vigilancia y administración
de la carrera administrativa.
Así las cosas, es
claro que le corresponde al legislador “...expedir las normas de carrera
administrativa, tal como lo hizo con la ley 443, señalar los principios
generales de la misma y establecer distinciones o diferencias con relación a
las distintas actividades de la función pública, ...es decir desarrollar el
artículo 125 de la C.P., teniendo en cuenta la existencia de entidades que por
su naturaleza y significación en la vida nacional, tienen un tratamiento
específico que se traduce en una carrera administrativa de origen legal.” Al
contrario de lo que dice el actor, el Congreso obró de conformidad con las
facultades que le son propias, en el caso particular las establecidas en el
numeral 23 del artículo 150 superior, que señala que a dicha Corporación le
corresponde hacer las leyes y por medio de ellas expedir las que regirán el
ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos.
En cuanto a la
presunta violación del artículo 130 de la Constitución, señala el apoderado de
la DIAN, que dicha norma se refiere a “carreras”, en plural, lo que quiere
decir que el Constituyente no creó “una sola carrera administrativa” y otras de
carácter especial, sino “...que se refiere a todas las relaciones laborales que
se desarrollan al interior del Estado, teniendo en cuenta la naturaleza y
especificidad de cada una de las entidades públicas.”
Según el
interviniente, tampoco la norma impugnada genera vulneración del artículo 2 de
la Carta, toda vez que su contenido no desconoce ningún derecho, ni pretermite
ningún deber, al contrario, establece de manera clara y precisa los derechos de
carrera administrativa que protegen a los servidores del Estado y les brinda
estabilidad en el ejercicio de su cargo señalando las condiciones de ingreso,
permanencia, ascenso y retiro del servicio público.
No es cierto,
concluye el apoderado de la DIAN, que el legislador, a través de la norma
acusada, haya establecido categorías de carreras, “...pues los regímenes
específicos son simplemente carreras administrativas regidas por normas propias
que se informan o participan de las normas contenidas en la ley de carrera
administrativa general”. La carrera administrativa a la que se refiere el
artículo 125 de la Carta Política, señala, admite “...diferentes modalidades de
acuerdo a las características propias de cada entidad, a la función y al
servicio público a su cargo...”
Departamento
Administrativo de Seguridad -DAS-
El Departamento
Administrativo de Seguridad -DAS-, presentó en su oportunidad ante esta
Corporación, escrito mediante el cual solicita la declaratoria de exequibilidad
de las disposiciones impugnadas. Al efecto, a través de su apoderado, el
abogado Germán Gustavo Jaramillo Piedrahíta, esgrimió los argumentos que se
resumen a continuación:
Para el
representante del DAS, lo dispuesto por el Constituyente en el artículo 130
superior, “...autoriza la existencia de carreras especiales para ciertos
órganos de la administración pública, cuyas funciones y labores tengan una
connotada especialización para el cumplimiento de los fines esenciales del
Estado, sobre las cuales no podrá tener injerencia alguna la Comisión Nacional
del Servicio Civil. Este carácter especial -sostiene el interviniente- no lo
predica única y exclusivamente de aquellos organismos tratados específicamente
en la misma Carta Política, sino que de manera general se faculta al
legislativo, para que de considerarlo conveniente y necesario, luego de
apreciar de manera razonada y objetiva la necesidad de flexibilizar la carrera
administrativa en un determinado ente estatal, pueda éste mediante una ley
establecer qué sistemas de carrera estarán exentos de la aplicación del régimen
general para poder implementar ... su propia carrera administrativa y permitir
con ello, la optimización en el servicio público que se les ha encomendado.”
El artículo 125 de
la Constitución, dice el interviniente, “...traza una directriz que no puede
ser desconocida en ningún momento, como lo es, el que salvo las excepciones
constitucionales y legales, todos los empleos en los órganos y entidades del
Estado son de carrera...”, mientras que el artículo 130 superior, consagra
“...carreras administrativas de carácter especial, sin que se profundice sobre
que éstas sólo puedan ser las previstas en la Constitución, lo cual permite
inferir con la debida certeza, que el legislador también podrá determinar los
órganos de la administración que ameriten  regirse por un ordenamiento propio
en esta materia, como efectivamente sucedió con la expedición de la ley en
comento.”
Agrega, que la Ley
443 de 1998 reguló los vacíos existentes en cuanto a carrera administrativa,
contemplando en su artículo 5º., en virtud del precitado artículo 125 de la
C.P., qué empleos no podrían considerarse como de carrera, pero a su vez
preceptúo en su artículo 4º, de acuerdo a la pauta general dada por el artículo
130 de la C.P., qué organismos requerían de conformidad con la especificidad de
sus funciones de un sistema especial de carrera administrativa, entre ellos el
del DAS, dada la necesidad de garantizar la delicada misión que se le ha
encomendado prestar, decisión ésta del legislador que ha sido avalada por
sentencias de la Corte Constitucional.
El artículo 4º. de
la Ley 443 de 1998, no vulnera artículo alguno de la Constitución, dice el apoderado
del DAS, pues no existe contradicción, desconocimiento ni violación de lo
preceptuado en su normativa. No ocurre lo mismo con el parágrafo de dicha
norma, que contradice lo establecido en el artículo 130 de la Carta, el cual
exceptúa, sin distingo, a las carreras especiales de la injerencia de la
Comisión Nacional del Servicio Civil.
Departamento
Administrativo de la Función Pública
El Departamento
Administrativo de la Función Pública, a través de su apoderado, el abogado
Antonio Medina Romero, intervino en el proceso de la referencia para oponerse a
la demanda del actor y solicitarle a esta Corporación la declaratoria de
exequibilidad de las disposiciones impugnadas. Sustenta su petición en los
siguientes argumentos:
La cláusula general
de competencia normativa, señala el interviniente, está radicada en el Congreso
de la República, al cual de conformidad con lo establecido en los artículos 114
y 150 de la Carta, le corresponde hacer las leyes; en el caso que se analiza,
anota, la expedición de la Ley 443 de 1998 encuentra sustento no sólo en las
citadas normas, sino también en el artículo 125 que se refiere a la carrera
administrativa. De conformidad con dicha disposición, prosigue, es claro que la
Constitución prevé la existencia de carreras de creación constitucional y de
otras de creación legal, tal como lo ha sentenciado esta misma Corporación.
De otra parte, el
artículo 130 de la C.P. señala la procedencia de que existan varias carreras
administrativas, de las cuales sólo están separadas de la competencia de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, “las que tengan carácter especial”. Es
decir, que existe armonía entre lo dispuesto en el artículo 125 superior, que
introdujo como principio el de la carrera administrativa y el y 130, que creó el
organismo encargado de su control, tal como lo señaló la Corte: “...si la
carrera administrativa es la regla general para los servidores públicos, la
competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, sobre las distintas
carreras es también la regla general y sólo en virtud de la exclusión que sobre
alguna carrera haga la propia Constitución, la comisión carecerá de
competencia.”
Registraduría
Nacional del Estado Civil
El señor Registrador
Nacional del Estado Civil, doctor Iván Duque Escobar, a través de escrito
presentado dentro del término establecido para el efecto, le solicitó a esta
Corporación declarar la constitucionalidad de la disposición demandada y
permitir que la institución a su cargo, en cumplimiento de las normas
superiores sobre organización electoral y registro nacional del estado civil,
se siga rigiendo por el régimen especial que para ella contiene el Decreto 3492
de 1986.
El constituyente de
1991, señala el señor Registrador, fue perentorio al establecer en el artículo
21 transitorio de la Carta Política, el plazo máximo de un año para que el
legislador desarrollara el mandato del artículo 125 superior sobre carrera
administrativa. Al efecto, el Congreso elaboró el Estatuto de la Función
Pública, contenido en la Ley 27 de 1992, en el cual plasmó el ordenamiento
jurídico aplicable de manera general a los servidores públicos; no obstante,
entendió el legislador en esa oportunidad, que en la administración pública hay
sectores que deben responder a necesidades muy específicas, motivo por el cual
preservó los ya existentes, entre ellos el de la Registraduría Nacional de
Estado Civil, entidad para la cual se diseñó un ordenamiento jurídico acorde
con su naturaleza, que implica un proceso de especialización profesional que
depende en la práctica exclusivamente del desarrollo de su propio recurso
humano, singularidad que ha encontrado respaldo en la misma Corte
Constitucional que ha avalado dicho régimen.
En esa perspectiva,
anota el interviniente, el artículo 130 de la C.P. debe entenderse, en el
sentido de que respecto de los regímenes especiales aplicables a servidores
públicos, éstos serán administrados conforme a sus propios estatutos y por lo
tanto quedan exceptuados de la administración y vigilancia que sobre la
generalidad ejerce la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Ministerio de
Relaciones Exteriores
Actuando como
apoderado del Ministerio de Relaciones Exteriores, el abogado William Mauricio
Arévalo Portela solicitó a esta Corporación, declarar constitucionales las
disposiciones impugnadas por el actor en el proceso de la referencia. Las
razones que invoca para justificar su petición son las que se resumen a
continuación:
Para el
interviniente, la misma Constitución autoriza al legislador para organizar
sistemas específicos de carrera administrativa, que tengan en cuenta la
naturaleza y especificidades de las funciones asignadas a algunas de ellas, lo
que se traduce, afirma, en que no hay impedimento constitucional alguno para
que el legislador pueda, dentro de la carrera administrativa general, crear
regímenes de contenido particular que garanticen el eficaz cumplimiento de la
función pública asignada en cada caso.
En esa perspectiva,
sostiene el apoderado del Ministerio de Relaciones Exteriores, es acorde con lo
dispuesto en el ordenamiento superior que la carrera diplomática y consular se
haya definido como una “carrera específica”, cuyos empleos, advierte, se
incluyen dentro de la clasificación que para los órganos y entidades públicas
del Estado estableció la Constitución Nacional.
Anota, que la
Constitución no contempló para la carrera diplomática y consular un régimen
especial, lo que indica que ella, no obstante que amerita y tiene su propia
regulación normativa, “...consecuencia de las particularidades de su estructura
y funciones...”, hace parte de la carrera administrativa general en los
términos que la Constitución la consagra.
La carrera
diplomática y consular, concluye el interviniente, en tanto hace parte de la
carrera administrativa, está sometida a la administración y vigilancia de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, luego no existe tampoco vulneración del
artículo 130 superior, como lo afirma el actor, por cuanto ella está supeditada
al ente que creó dicha norma constitucional para el efecto.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador
General de la Nación, dentro del término establecido para el efecto, rindió el
concepto de su competencia solicitando que la norma impugnada sea declarada
constitucional; fundamentó su petición en los argumentos que se resumen a
continuación:
Para el demandante,
dice el Ministerio Público, sólo debe existir el sistema general de carrera
administrativa y las carreras de carácter especial, que, según él, son aquellas
de origen constitucional que precisó esta Corporación, motivo por el cual la
creación por parte del legislador, de cualquier otro tipo de carrera o
categoría, a la que se le atribuyan directa o indirectamente características
que la hagan especial, desborda los mandatos de la Carta Política.
Con fundamento en
esos supuestos, manifiesta el Procurador, la interpretación que hace el
demandante del contenido del artículo 4º. de la Ley 443 de 1998 es equivocada,
pues según él las carreras específicas a las que se refiere dicha norma, no son
más que una nueva categoría de carreras especiales, lo que vulnera el
ordenamiento superior, dado que éstas últimas fueron creadas de manera expresa
por el Constituyente, el cual limitó la competencia del Congreso en la materia,
únicamente a la posibilidad de exceptuar de la carrera administrativa algunos
cargos.
De acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 130 de la C.P., señala el Ministerio Público, la
administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos le
corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil, dado que las de carácter
especial se sustrajeron del mismo por expresa disposición del Constituyente;
eso quiere decir, agrega el Procurador, “...que la misma norma constitucional
prevé que los servidores públicos tengan un sistema de carrera administrativa
general, pudiendo la ley crear otros de acuerdo a la naturaleza y
características particulares de la función pública que presten los servidores
adscritos a ciertas entidades del Estado, pero que igualmente estarían sometidas
a la administración y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil.”
Así las cosas,
concluye el concepto fiscal, el artículo 4º. de la Ley 443 de 1998 está
ajustado a la Constitución, “...en tanto permite que exista un régimen general
de carrera administrativa para los servidores del Estado, y otros sistemas
específicos de carrera que regirán para entidades en razón a su naturaleza y a
las funciones que cumplen, ambos sometidos a la administración y vigilancia de
la Comisión Nacional del Servicio Civil.”
Anota, que las
condiciones de acceso, permanencia, ascenso y estabilidad  de los empleos de
las entidades a las que se refiere la norma impugnada, (INPEC, DIAN, DAS.
etc.), para las cuales se crean carreras específicas, requieren una regulación
particular en razón a la naturaleza especial de las funciones asignadas a las
mismas, lo que justifica que el legislador haya procedido a crear esas
específicas carreras, las cuales, en cumplimiento del mandato del artículo 130
superior, también sometió a la administración y vigilancia de la Comisión
Nacional del Servicio Civil.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.  Competencia
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, esta Corporación
es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad presentada
contra el artículo 4º. de la Ley No. 443 de 1998, por ser ella parte de una ley
de la República.
2.  La materia de
la demanda
El demandante
presenta en concreto el siguiente cargo de inconstitucionalidad contra el
artículo 4º. de la Ley 443 de 1998:
Que su contenido
desborda la competencia que en la materia tiene el Congreso de la República,
pues según él el Constituyente, a través del artículo 125 superior, restringió
la capacidad de dicha corporación para legislar sobre carrera administrativa,
de manera tal que lo único que puede hacer ese órgano del poder público, es
exceptuar algunos cargos de la aplicación de dicho principio general.
No podía el
Congreso, manifiesta el actor, crear una nueva categoría de servidores
públicos, que ni son de carrera administrativa, ni están exceptuados de ella,
dado que fue precisamente el Constituyente, el que de manera expresa y directa
decidió que el principio general es la carrera administrativa, a la cual
pertenecen todos los empleos de los órganos y entidades del Estado y que la
excepción la constituyen cuatro grupos: los cargos de elección popular, los de
libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y aquellos que
determine la ley.
En concepto del
demandante, el Constituyente quiso restringir la cláusula general de
competencia del Congreso en materia de carrera administrativa, habilitándolo
únicamente para que por ley exceptuara algunos cargos, y paralelamente
negándole la posibilidad de diseñar e implementar otras categorías o “sistemas
especiales de carrera”, lo cual se corrobora en el hecho de que las denominadas
“carreras especiales” son exclusivamente aquellas que la misma Constitución
consagra como tales, situación que le impide al Congreso adicionar esa
categoría.
El contenido de la
norma impugnada, al desconocer el principio general de carrera administrativa
que consagra el artículo 125 superior, anota el actor, vulnera también el
artículo 4º. de la Carta Política, e impide la realización de los principios y
fines esenciales del Estado de que trata el artículo 2º del ordenamiento
constitucional.
Así las cosas, le
corresponde a la Corte determinar si el contenido del artículo 4º. de la Ley
443 de 1998, al crear sistemas específicos de carrera, vulneró el ordenamiento
superior, en especial las disposiciones de los artículos 125, 130 y 150 de la
C.P.
3. En el Estado
social de derecho la carrera administrativa constituye un principio
constitucional y como tal una norma jurídica superior de aplicación inmediata,
que contiene una base axiológica-jurídica de interpretación, cuyo
desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento constitucional.
Ha distinguido esta
Corporación entre principios y valores constitucionales, definiendo los
primeros como “...aquellas prescripciones jurídicas generales que suponen una
delimitación política y axiológica reconocida y, en consecuencia restringen el
espacio de interpretación, lo cual hace de ellos normas de aplicación inmediata
tanto para el legislador como para el juez constitucional. ...Ellos se refieren
a la naturaleza política y organizativa del Estado y de las relaciones entre
los gobernantes y los gobernados. Su alcance normativo no consiste en la
enunciación de ideales que deben guiar los destinos institucionales y sociales
con el objeto de que algún día se llegue a ellos; su valor normativo debe ser
entendido de tal manera que signifiquen una definición en el presente, una base
axiológica-jurídica sin la cual cambiaría la naturaleza misma de la
Constitución y por lo tanto toda la parte organizativa perdería su significado
y razón de ser.”[1]
La carrera
administrativa, como en reiteradas oportunidades lo ha señalado esta
Corporación, en la Carta Política que hoy nos rige tiene ese carácter, el de
principio constitucional, que como tal quedó plasmado en el artículo 125 de la
C.P.:
“Artículo 125.
Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan
los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley.
“Los
funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la
Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.
“El ingreso a los
cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se hará previo cumplimiento de
los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y
calidades de los aspirantes.
“El retiro se
hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por
violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la
Constitución o la ley.
“En ningún caso
la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para
un empleo de carrera, su ascenso o remoción.”
Es claro entonces,
que siguiendo los presupuestos que definió la jurisprudencia como esenciales
para la configuración de un principio de rango constitucional, al analizar el
contenido y alcance de lo dispuesto en el artículo 125 de la Carta, el
intérprete puede, sin lugar a equívoco, reivindicar la carrera administrativa
como un principio del ordenamiento superior, que además se constituye en
cimiento principal de la estructura del Estado, a tiempo que se erige en instrumento
eficaz para la realización de otros principios de la misma categoría, como los
de igualdad e imparcialidad, y de derechos fundamentales tales como el
consagrado en el numeral 7º. del artículo 40 de la Constitución, que le
garantiza a todos los ciudadanos, salvo las excepciones que establece la misma
norma superior, el acceso al desempeño de funciones y cargos públicos.
La función
administrativa, presenta como propósito fundamental la defensa y realización de
los intereses generales, y para ello ha de desarrollarse con fundamento en los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad, tal como lo estipula el artículo 209 de la Constitución y como en
reiteradas oportunidades lo ha expresado esta Corporación:
“El artículo 209
dispone que la función administrativa está al servicio de los intereses
generales y se desarrolla con fundamento en los principios de eficacia,
economía y celeridad, entre otros y añade que las autoridades administrativas
deben coordinar sus actuaciones  para el adecuado cumplimiento de los fines del
Estado.
“Nada de lo dicho
podría cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal diseñado dentro de claros
criterios de mérito y eficiencia, para lo cual no resulta necesario su excesivo
tamaño ni un frondoso árbol burocrático, sino una planta de personal
debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice niveles óptimos
de rendimiento.
“En contra de
estas aspiraciones militan factores como la inmoralidad, la negligencia y la falta
de adecuada preparación del personal no menos que la eficiente operación de una
carrera administrativa desvirtuada por prácticas contrarias a los principios
que la inspiran, de todo lo cual se quejan con frecuencia y con razón tanto los
organismos especiales como la opinión pública.” (Corte Constitucional,
Sentencia C-191 de 1993, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo)
El régimen de
carrera administrativa, tal como lo concibió el Constituyente de 1991, impulsa
entonces la realización plena y eficaz de principios como el de igualdad y el
de imparcialidad, pues se sustenta en la promoción de un sistema de competencia
a partir de los méritos, capacitación y específicas calidades de las personas
que aspiran a vincularse a la administración pública; sólo cumpliendo esos
objetivos, que se traducen en captar a los mejores y más capaces para el
servicio del Estado, éste, el Estado, está en capacidad de garantizar la
defensa del interés general, pues descarta de manera definitiva la inclusión de
otros factores de valoración que repugnan a la esencia misma del Estado social
de derecho, tales como el clientelismo, el favoritismo y el nepotismo, entre
otros, y en cambio fomenta la eficacia y eficiencia de la gestión pública.
A partir de los
presupuestos enunciados, le corresponde a la Corte determinar, dentro del
juicio de constitucionalidad que adelanta, si la decisión del legislador,
consignada en el artículo 4º. de la Ley 443 de 1998, de crear “sistemas
específicos de carrera”, como lo sostiene el actor de la demanda, vulnera la
Constitución, en especial los artículos 2, 4 y 150, dado que su competencia en
la materia se restringe a exceptuar del principio general de carrera
administrativa algunos cargos.
En otras palabras, debe
esta Corporación establecer si a la luz del ordenamiento superior le es dado al
legislador crear “sistemas específicos de carrera”, distintos al régimen
general, o si por el contrario al hacerlo desconoció el mandato del artículo
125 de la Carta Política y en consecuencia desbordó sus propias competencias y
por ende vulneró también el mandato superior contenido en el artículo 150 de la
Carta.
4. El legislador,
de conformidad con lo previsto en el artículo 125 de la C.P., está habilitado
para establecer regímenes especiales para determinadas categorías de servidores
públicos, lo que implica que el Constituyente previó la coexistencia de dos
tipos de regímenes especiales de carrera, unos de creación constitucional y
otros de creación legal.
En una interpretación
que podría calificarse de restringida, el actor de la demanda arguye que lo
dispuesto por el Constituyente en el artículo 125 de la Constitución, le impide
al legislador crear sistemas de carrera distintos al régimen general u
ordinario, el cual, en su opinión, ha de aplicarse sin distingo a todos los
empleos de los órganos o entidades del Estado, como lo señala la norma superior
citada, sin tener en cuenta, en ningún caso, la singularidad o especialidad de
las funciones encomendadas a algunos de ellos; para el demandante, el
ordenamiento jurídico colombiano no admite sino tres categorías de servidores
públicos: los sometidos a la carrera administrativa general, los exceptuados de
ella y los adscritos a carreras especiales de origen constitucional, pues en su
concepto el Constituyente le prohibió al Congreso el diseño e implementación de
sistemas especiales de carrera de origen legal.
La complejidad del
aparato del Estado en el mundo contemporáneo, caracterizado por la
globalización y la internacionalización de la economía, por la necesidad de
alianzas estratégicas entre países de una misma región para alcanzar y mantener
niveles de competitividad aceptables, que eviten su aislamiento y exclusión, y
por una dinámica en el ámbito de lo científico y tecnológico que exige un
recurso humano de especiales características, han  generado la necesidad, cada
vez más sentida, de un aparato burocrático conformado por personas de las más
altas calidades y competencias profesionales, que acceda al servicio de la
administración pública por sus méritos y competencias y al que se le garantice
la estabilidad que requieren los diversos procesos que el Estado adelanta, con
miras a desarrollar sus proyectos y programas y a alcanzar sus fines y
objetivos.
En esa perspectiva,
la función de diseñar y regular la carrera administrativa, que le corresponde
al legislador, ha de incluir un componente de flexibilidad que garantice su
adecuación a las disímiles y cambiantes circunstancias de la función pública;
un aparato estático, rígido, que no permita la adecuación de sus elementos
constitutivos esenciales a las singulares necesidades de cada una de las
entidades del Estado, no sólo no correspondería a la concepción de la función
pública que subyace en la Constitución, sino que impediría la realización de
los objetivos y principios del paradigma mismo del Estado social de derecho;
esas circunstancias, sin lugar a duda las tuvo en cuenta el Constituyente, que
de manera precisa señaló en el capítulo 2 del título V de la Carta, sobre la
función pública, primero que el principio general es que todos los empleos de
los órganos y entidades del Estado son de carrera; segundo que las excepciones
a ese principio general son los cargos a los que se refiere expresamente la
misma norma, esto es los de elección popular, los de libre nombramiento y
remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley; y
tercero, que existen carreras de carácter especial creadas por la misma
Constitución, las cuales no están sometidas a la vigilancia y control de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, organismo autónomo creado por el
Constituyente para garantizar la realización plena del principio de carrera
administrativa.[2]
Así las cosas, en
principio le asiste razón al demandante cuando afirma, que las excepciones al
principio general de carrera administrativa son única y exclusivamente las que
señaló de manera expresa el mismo Constituyente y las que determine el
legislador a través de la ley; ahora bien, eso no implica, como equivocadamente
él lo afirma, que el legislador, al regular las diversas “carreras
administrativas” que exige la complejidad misma de la función del Estado, no
pueda introducir “sistemas específicos” para ciertas entidades públicas, que
atiendan precisamente sus singulares y especiales características, sistemas que
desde luego deben propiciar la realización del mandato superior que señala que
los empleos de los órganos y entidades del Estado son de carrera, salvo las
excepciones consagradas en la Constitución y en la ley. Es decir, que esos
“sistemas específicos” no pueden diseñarse excluyendo el principio general,
ellos en cada caso regularan un sistema de carrera singular y especial,
dirigido a una determinada entidad, cuyos objetivos no se podrían cumplir
oportuna y eficazmente, o se verían interferidos, si se aplicaran las normas de
carácter general.
No se trata entonces
de exceptuar a esas entidades del régimen de carrera, sino de diseñar un
sistema especial para cada una de ellas, dada su singularidad y especificidad;
los regímenes especiales o “sistemas específicos” como los denominó en
legislador en la norma impugnada, son carreras administrativas reguladas por
normas propias, que atienden, de una parte la singularidad y especificidad de
las funciones que a cada una de ellas corresponde y de otra los principios
generales que orientan la carrera administrativa general contenidos en la ley
general que rige la materia.
Los sistemas
específicos de carrera son constitucionales en la medida en que respeten el
principio general, esto es que establezcan procedimientos de selección y acceso
basados en el mérito personal, las competencias y calificaciones específicas de
quienes aspiren a vincularse a dichas entidades, garanticen la estabilidad de
sus servidores, determinen de conformidad con la Constitución y la ley las
causales de retiro del servicio y contribuyan a la realización de los
principios y mandatos de la Carta y de los derechos fundamentales de las
personas, a tiempo que hagan de ellos mismos instrumentos ágiles y eficaces para
el cumplimiento de sus propias funciones, esto es, para satisfacer, desde la
órbita de su competencia, el interés general.
No existe
impedimento de orden constitucional para que el Congreso, en ejercicio de la
cláusula general de competencia legislativa que el Constituyente radicó en esa
Corporación, pueda crear sistemas especiales de carrera de contenido
particular, que a su vez hagan parte del sistema de carrera administrativa
general.
Lo anterior por
cuanto si bien dichos sistemas no se regirán por las normas de carrera de
carácter general, dada su singularidad y especialidad, si deberán estar
sometidos a otras de carácter especial que produzca el legislador, lo que no
implica, como parece entenderlo el actor, que a través de éstas últimas el
Congreso pueda excluir del régimen de carrera, sin más, las entidades que él
arbitrariamente decida, pues aquel se impone “para todos los empleos de los
órganos y entidades del Estado, salvo las excepciones de la Constitución y de
la ley”; para lo que está habilitado el legislador es para flexibilizar las
garantías de dicho régimen general, en razón de la singularidad y especificidad
del objeto de una determinada entidad, siempre y cuando con sus decisiones no
vulnere, contradiga o desconozca el ordenamiento superior.
En ese sentido, en
anteriores oportunidades se ha pronunciado esta Corporación, al señalar que el
legislador, para dar cumplimiento al mandato del artículo 125 de la Carta
Política, deberá optar en primera instancia por el régimen de carrera ordinaria
y sólo podrá establecer regímenes de libre nombramiento y remoción o
regímenes especiales que flexibilicen las garantías de carrera, cuando
para ello exista  una razón suficiente.[3]
La facultad del
legislador, ha dicho la Corte, “...debe estar orientada por un principio de
razón suficiente en la determinación legal que justifique la inclusión de un
cargo de libre nombramiento y remoción, pues si esa justificación no aparece
claramente entonces prima la regla general establecida en la Constitución, esto
es, la carrera administrativa”[4]; esa directriz es también aplicable cuando
se trate de definir “sistemas específicos de carrera”, decisión que puede
adoptar al legislador, siempre que medie un principio de razón suficiente, que
respalde y justifique la decisión de sacar de la órbita del sistema general de
carrera a una determinada entidad, arguyendo la singularidad, proyección e
importancia de las funciones a su cargo.
La jurisprudencia de
esta Corporación ha sido clara al señalar, que si bien la carrera administrativa
“...se constituye en el instrumento más adecuado, ideado por la ciencia de la
administración, para el manejo del esencialísimo elemento humano en la función
pública, asegurando su acceso en condiciones de igualdad (art. 13 de la C.N.),
promoviendo una lógica de méritos de calificación, de honestidad y eficiencia
en la prestación del trabajo humano, alejando interesadas influencias políticas
e inmorales relaciones de clientela, conceptos éstos de eficiencia que
comprometen la existencia misma del Estado..”[5], ello no es óbice para reiterar, “...que bien
puede el legislador, de acuerdo con lo previsto en el artículo 125 de la C.P.
establecer regímenes especiales para determinadas categorías de servidores
públicos, ...en los cuales, al lado de la regla de la carrera
administrativa se haga posible una mayor flexibilidad ...”[6]
Así las cosas y con
base en los argumentos expuestos, encuentra la Corte infundado el cargo de
inconstitucionalidad que presentó el actor contra el artículo 4º. de la Ley 443
de 1998, razón por la cual lo declarará exequible.
5. La Corte
Constitucional, al declarar exequible el parágrafo del artículo 4º. de la Ley
443 de 1998, a través de la Sentencia C-746 de 1999[7], reiteró la jurisprudencia de esta
Corporación, que encuentra acorde con el ordenamiento superior la creación
legal de regímenes especiales de carrera.
Como se anotó antes,
el demandante también acusó por inconstitucional el parágrafo del artículo 4º.
de la Ley 443 de 1998, por considerar que su contenido vulnera el artículo 130
de la C.P., dado que según él, a través de esa disposición, el legislador
excluyó los sistemas específicos de carrera que creó a través de dicha norma
legal, de la vigilancia y control de la Comisión Nacional del Servicio Civil,
organismo al cual el mismo Constituyente le atribuyó la vigilancia y control de
todas las carreras de los servidores públicos, “...excepción hecha de las que
tengan carácter especial”.
En primer lugar, es
necesario aclarar que el demandante parte de un supuesto equivocado que ya se
desvirtúo, que las únicas “carreras especiales” que admite nuestro ordenamiento
jurídico son aquéllas que creó directamente el Constituyente, lo cual como se
demostró no es cierto, pues si le es dado al legislador “...de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 125 de la C.P. establecer regímenes especiales para
determinadas categorías de servidores públicos...”[8], como lo hizo a través del artículo 4º. de la Ley 443
de 1998, norma que los definió “como aquellos que en razón de la naturaleza de
las entidades en las cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para
el desarrollo y aplicación de la carrera y se encuentran consagrados en leyes
diferentes a las que regulan el sistema general.”
La demanda contra el
parágrafo del artículo 4º. de la Ley 443 de 1998, como se dijo en la primera
parte de esta providencia, fue inadmitida por el Magistrado Sustanciador en el
asunto de la referencia, dado que sobre dicho parágrafo ya se pronunció esta
Corporación, la cual lo declaró exequible a través de la Sentencia C-746 de
1999, lo que implica que sobre él recae el fenómeno de la cosa juzgada
material. No obstante lo anterior, considera la Sala que es pertinente
remitirse a algunos apartes de dicha sentencia, en los cuales la Corte reiteró
que el legislador si tiene competencia para crear, por vía de ley, regímenes
especiales de carrera. Dijo entonces esta Corporación:
“Diferencias
entre regímenes especiales, de creación constitucional o legal, y la carrera
administrativa general.
El tema ha sido
tratado en otras oportunidades. La explicación constitucional y
jurisprudencial, en términos generales, es la siguiente:
El artículo 125
de la Constitución consagró, como regla general, que los empleos en los órganos
y entidades del Estado son de carrera. Allí se establecieron las excepciones :
los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los
trabajadores oficiales y los demás que señale la ley.
El artículo 130
de la C.P. parte de la base de que existen varias carreras administrativas,
pero que sólo están separadas de la competencia de la Comisión Nacional del
Servicio Civil "las que tengan carácter especial".
Es decir, que
existe armonía, para efectos de lo que interesa en esta demanda, entre lo
dispuesto en el artículo 125 y el 130 de la Constitución, en el siguiente
sentido: si la carrera administrativa es la regla general para los servidores
públicos, la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, sobre las
distintas carreras, es también la regla general, y que sólo en virtud de la
exclusión que sobre alguna carrera haga la propia Constitución, la Comisión
carecerá de competencia.
Entonces, se
pregunta ¿sobre qué carreras excluyó la Constitución la competencia de la
Comisión?
La respuesta la
suministra el artículo 130 de la Carta: a las que tengan carácter especial.
Por ello, resulta
pertinente recordar lo que la Constitución y la jurisprudencia han señalado
sobre las clases de carrera de los servidores públicos, atendiendo su origen
(legal o constitucional). Ellas son :
a) Los regímenes
especiales, de creación constitucional o legal, según el artículo 130 de la
Constitución ; y,
b) Los servidores
de la carrera general.
Examen de cada
uno de estos regímenes:
a) A los
regímenes especiales creados por la Constitución, la Corte se ha referido en
las sentencias C-391 de 1993 y 356 de 1994. En la sentencia C-391 de 1993,
señaló:
"La
Constitución ha previsto en diferentes normas la creación de regímenes
especiales de carrera para ciertas entidades: la Contraloría General de la
República (artículo 268, numeral 10º); la Procuraduría General de la Nación
(artículo 279); la Rama Judicial (artículo 256, numeral 1º); la Fiscalía
General de la Nación (artículo 253); las Fuerzas Militares (artículo 217); la Policía
Nacional (artículo 218).
"En todos
estos casos, la atribución de dictar las normas correspondientes ha sido dejada
por el Constituyente, de manera expresa, en cabeza de la ley. (Sentencia C-391 de 1993, M.P., doctor José
Gregorio Hernández Galindo)
En la sentencia
C-356 de 1994, siguiendo la misma clasificación, dijo :
"No fue
extraño al constituyente este aspecto de la materia o contenido de la función
pública, en el diseño del sistema de carrera.  Es así cómo el constituyente
autorizó la existencia de carreras especiales (artículo 130 de la C.N.), y
sustrajo la administración y vigilancia de las mismas de la "Comisión
Nacional del Servicio Civil".
"En
relación con los funcionarios de la Contraloría General de la República (art.
268 Num. 10 de la C.N.); en relación con los funcionarios de la Procuraduría
General de la Nación (art. 279 de la C.P.); para la rama judicial del poder
público, (art. 256 No. 1 de la C.N.); en relación con los empleados de la
Fiscalía General de la Nación (art. 253 de la C.N.); en relación con las
Fuerzas Armadas (art. 217 de la C.N.); en relación con la Policía Nacional
(art. 218 de la C.N.); se autorizó la existencia de carreras especiales, que
consultan los especiales contenidos materiales de esas agencias públicas. Pero
no implica que por los mismos, deban ser sus empleados separados del concepto
de carrera." (sentencia
C-356 de 1994, M.P., doctor Fabio Morón Díaz)
De lo expresado
en estas sentencias, se llega a las siguientes conclusiones:
Primera.- Se
excluyen de la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, los
servidores de los siguientes órganos: Contraloría General de la República;
Procuraduría General de la Nación; Rama judicial del poder público; Fiscalía
General de la Nación; las Fuerzas Armadas; y, la Policía Nacional, por ser
todos ellos de creación constitucional.
Cabe advertir que
en las anteriores enumeraciones hechas por la Corte, que no son taxativas, no
se hizo referencia al inciso segundo del artículo 69 de la C.P., que consagró
que las universidades oficiales, tienen un régimen especial. Dice la norma: "La
ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado".
En consecuencia,
la Corte considera que de acuerdo con la autonomía universitaria reconocida por
la Constitución, las universidades oficiales tienen, también, como los órganos
antes mencionados, un régimen especial, de origen constitucional, que las
sustrae de la administración y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio
Civil. Esta interpretación se armoniza con la jurisprudencia de esta
Corporación, expuesta en la sentencia C-220 de 1997, M.P., doctor Fabio Morón
Díaz, que desarrolló a profundidad el significado de la autonomía
universitaria, referido, específicamente, a las universidades oficiales, bajo
la perspectiva de que se trata de entes con regímenes especiales.
Es decir, que a
la lista que se ha expuesto, hay que agregar a las universidades del Estado,
pues su creación con régimen especial, es de origen constitucional, por expresa
disposición en el artículo 69 de la Carta.
Segunda.- La
exclusión que hace la norma constitucional de los regímenes especiales, no
significa que no exista para éstos el principio de la carrera, ni mucho menos,
que estén exentos de administración y vigilancia estatal. Ellas se ejercerán de
acuerdo con la ley que para tal efecto se debe expedir.
b) Los regímenes
especiales de carrera creados por la ley, según dispone la ley 443, artículo 4º
son aquellos que "en razón de la naturaleza de las entidades en las
cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para el desarrollo y
aplicación de la carrera y se encuentran consagradas en leyes diferentes a las
que regulan el sistema general."
El mismo artículo
4º determina que ellos son: "el personal que presta sus servicios en el
Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-; en el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario INPEC; en la Registraduría Nacional del Estado
Civil; en la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales;
los que regulan la carrera diplomática y consular y la docente." El
parágrafo 2º se refiere al personal científico y tecnológico de las entidades
que conforman el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología.
El parágrafo 1º
del artículo 4º, que es una de las normas demandadas, establece que para estos
regímenes, la administración y vigilancia corresponde a la Comisión Nacional
del Servicio Civil. El demandante considera que, de esta manera, se viola el
artículo 130 de la Constitución, pues esta norma separa a los regímenes
especiales de tal conocimiento.
Sin embargo, tal
como lo advirtió el señor Procurador en su intervención, el cargo es producto
del desconocimiento del actor de las diferencias de los  regímenes especiales
de creación constitucional o legal.
Al respecto,
conviene señalar que el origen de creación de un régimen : constitucional o
legal, no es el único criterio para diferenciar si un régimen es especial o no,
pues, al legislador le corresponde, al hacer las determinaciones del caso,
atender la propia naturaleza del régimen y las consecuencias que su decisión
implica. Consecuencias que adquieren trascendencia, como es el hecho de que
sobre un determinado régimen de creación legal, la Comisión Nacional del
Servicio Civil tiene o no la competencia señalada en el artículo 130 de la
Constitución.
Por ello resulta
constitucional que, dentro de la facultad del legislador (art. 150 de la
Constitución), éste determine, como ocurrió en el presente caso, que los
regímenes especiales de creación legal, a los que se refiere el artículo 4 de
la ley 443, corresponda a la Comisión Nacional del Servicio Civil, su
administración y vigilancia, en la forma como lo dispone el artículo 130 de la
Constitución.
c) Y, finalmente,
respecto de la competencia administrativa y de vigilancia de la Comisión sobre
la carrera general de los servidores del Estado, (art. 125 de la C.P.), las
facultades de la Comisión Nacional del Servicio Civil,  no reviste la menor
duda.
En consecuencia,
por lo explicado, el parágrafo 1º demandado, no resulta inconstitucional por el
cargo expuesto por el demandante. Por el contrario, este parágrafo recoge la
interpretación constitucional que la Corte ha hecho sobre la diferencia de
regímenes especiales y regímenes específicos”.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 4º. de la Ley
443 de 1998, “Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se
dictan otras disposiciones”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
archívese el expediente y cúmplase.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte Constitucional, Sentencia T-406 de 1992, M.P. Dr. Ciro
Angarita Barón
[2] Sobre el carácter autónomo de la Comisión Nacional del Servicio
Civil, organismo creado por el Constituyente a través del artículo 130 de la
C.P., ver Sentencia Corte Constitucional C-372 de 1999, M.P. Dr. José Gregorio
Hernández Galindo.
[3] Sobre el tema ver, entre otras, las sentencias de esta
Corporación distinguidas con los números C-195 de 1994, C-299 de 1994, C-356 de
1994, C-514 de 1994, C-306 de 1995, C-525 de 1995.
[4] Corte Constitucional, Sentencia C- 334 de 1994, M.P. Dr. ...
[5] Corte Constitucional, Sentencia C- 356 de 1994, M.P. Dr. Fabio
Morón Díaz
[6] Ibídem.
[7] El Magistrado Ponente de la Sentencia C-746 de 1999, fue el
doctor Alfredo Beltrán Sierra.
[8] Corte Constitucional, Sentencia C-356 de 1994, M.P. Dr. Fabio
Morón Díaz