T-344-10
Sentencia T-344/10
Sentencia T-344/10
SUSPENSION DE
PAGO DE MESADAS PENSIONALES
DERECHO AL
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Suspensión del pago de las mesadas
pensionales a extrabajadores de Foncolpuertos
REVOCATORIA
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE PENSION-Improcedencia
GRUPO INTERNO DE
TRABAJO PARA LA GESTION DEL PASIVO SOCIAL DE PUERTOS DE COLOMBIA-Caso en que
vulneró el derecho fundamental de los accionantes al debido proceso
Esta Corporación
encuentra que la entidad accionada, a efecto de revisar la legalidad de las
prestaciones de los accionantes, en relación con el cumplimiento de los
requisitos para consolidar su derecho pensional o la autenticidad de los
documentos que sirvieron para acreditarlos, debió, conforme con el artículo 19
de la Ley 797 de 2003, iniciar una actuación de oficio en la que se observaran
todas la etapas y garantías previstas en el Código Contencioso Administrativo
para el efecto. Es decir, debió informarles de la iniciación de la actuación, y
de las razones por la cuales adoptaba esa decisión, pero sin embargo no lo
hizo. Así mismo, debió garantizarles la oportunidad para exponer sus
argumentos, y para presentar y controvertir pruebas. Dicho procedimiento debió
culminar con la expedición de un acto administrativo motivado, fundamentado en
las pruebas del expediente, en donde se resolvieran todas las cuestiones
planteadas durante el trámite, informándoles los recursos que, conforme con la
ley procedían para controvertirlo. Y con mayor razón, si se tiene en cuenta
que, conforme con la jurisprudencia, la entidad no podía, previo al agotamiento
del procedimiento descrito, ordenar la suspensión en el pago de la mesada, ello
en aplicación del principio de buena fe. Ahora bien, si de lo que se trataba
era de una controversia jurídica con relación a la existencia del derecho a la
pensión de los accionantes, la entidad debió demandar su propio acto ante la
jurisdicción contencioso administrativa, conforme con lo expuesto previamente.
SOLICITUD DE
DECLARATORIA DE EFECTOS INTER COMUNIS-Caso en que no resulta procedente
La Sala
considera que tal solicitud no es procedente, en la medida en que la situación
fáctica de los accionantes no puede ser apreciada en abstracto y, por el
contrario, requiere de una valoración de las especiales circunstancias de cada
caso concreto, por parte del juez de tutela. Por esa razón, la petición del
ciudadano de extender los efectos de esta providencia a situaciones concretas
no analizadas en la misma, no puede ser acogida. Debe precisar la Sala que, por
regla general, los efectos de los fallos de tutela y de las sentencias dictadas
por esta Corporación, en ejercicio de la función de revisión eventual de
aquellos, tienen efectos inter partes y, sólo de forma excepcional, cuando
concurren unos elementos específicos, es posible extender los efectos de sus
providencias a sujetos que no hacen parte de la controversia analizada en la
correspondiente sentencia, sin que ello implique que tiene efectos erga omnes. Adicionalmente,
no se advierte la necesidad de extender los efectos de esta providencia a
sujetos diferentes a quienes son parte en los procesos que se revisan, como
quiera que, tal y como lo señala el solicitante, algunos pensionados de la
extinta Empresa Puertos de Colombia, a quienes la entidad accionada suspendió
el pago de su mesada, diferentes a los aquí accionantes, también han acudido al
mecanismo del amparo constitucional, y en ciertos casos, los correspondientes
fallos han sido seleccionados por esta Corporación para su revisión.
Referencia:
expedientes T-2.499.352,  T-2.499.386, T-2.499.395, T-2.499.399, T-2.499.400,
T-2.499.437, T-2.499.444 (Acumulados).
Accionantes:
Prodys Esther
Laurens, Miguel David Askar Abdala, Hermes Nicolás Herrera Ibáñez, Luis Adolfo
Iriarte Uparela, Héctor González, Javier Blanco Berrío, Jaime Rafael Guerra
Flórez.
Accionados:
El Grupo Interno
para la Gestión del Pasivo de Puertos de Colombia del Ministerio de la
Protección Social
Magistrado
Ponente:
Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos
mil diez (2010).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge
Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente,
SENTENCIA
en la revisión
de los fallos de tutela proferidos por la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia y por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Bogotá, dentro del proceso T-2.499.352; por la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia y la Sala Laboral del Tribunal Superior
de Distrito Judicial de Bogotá, dentro del proceso T-2.499.386; por la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Bogotá, dentro del proceso T-2.499.395; por la
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y la Sala Laboral del
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, dentro del proceso
T-2.499.399; por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y la
Sala Sexta de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Barranquilla, dentro del proceso T-2.499.400; por la Sala de Casación Laboral
de la Corte Suprema de Justicia, y la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Bogotá, dentro del proceso T-2.499.437; y por la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Bogotá, dentro del proceso T-2.499.444.
La Sala de
Selección número Uno de la Corte Constitucional, mediante Auto del 25 de enero
de 2010, decidió escoger para revisión los fallos de tutela correspondientes a
los procesos
T-2.499.352,
T-2.499.386, T-2.499.395, T-2.499.399, T-2.499.400, T-2.499.437, T-2.499.444. En
la misma providencia, la Sala resolvió acumular entre sí estos expedientes, por
presentar unidad de materia, para que fueran fallados en una misma sentencia.
I.
ANTECEDENTES
1. La solicitud
En todos los
casos bajo revisión de la Corte los demandantes presentaron acción de tutela,
para que les fueran protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso, a
la vida en condiciones dignas, al mínimo vital y a la seguridad social, que,
consideran, fueron vulnerados por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión
del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección
Social, al suspender el pago de la mesada pensional que les fue reconocida por
parte de la Empresa Puertos de Colombia, sin previo aviso, y sin adelantar
actuación administrativa alguna.
A continuación
se exponen las circunstancias específicas, de cada uno de los asuntos objeto de
análisis por la Sala.
2. Reseña
Fáctica
2.1. Expediente T-2.499.352
2.1.1. La señora
Prodys Esther Laurens Pérez señala que nació el 21 de septiembre de 1941, razón
por la cual, a la fecha tiene 67 años de edad.
2.1.2. Afirma que la extinta Empresa
Puertos de Colombia, mediante la Resolución número 063251 de diciembre 13 de
1990, reconoció en su favor una pensión especial de jubilación por haber
cumplido los requisitos convencionales exigidos para el efecto.
2.1.3. Manifiesta que, posteriormente,
el Instituto de Seguros Sociales le reconoció una pensión de invalidez
permanente, por enfermedad de origen no profesional, por virtud de la
Resolución número 301 de mayo 2 de 1994. Así mismo, asevera que su empleador
para ese momento era el Centro Radiológico La Asunción.
2.1.4. Indica que el Grupo Interno de
Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio
de la Protección Social ordenó, en el mes de mayo de 2009, sin comunicación ni
actuación administrativa previa alguna, al Consorcio Privado Fopep la
suspensión del pago de la mesada pensional que tiene a su cargo, y de la que es
beneficiaria.
2.1.5. Por esa razón, advierte que el 11
de junio de 2009 presentó un derecho de petición al Grupo Interno de Trabajo
para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la
Protección Social, en el que solicitaba que le informaran las razones por las
cuales se dispuso la suspensión del pago de la mesada pensional de la que es
beneficiaria. Sin embargo, afirma, que no obtuvo respuesta alguna.
2.1.6. Señala que, por terceros, tuvo
conocimiento de que su mesada pensional fue suspendida por la entidad, con el
argumento de que recibía una pensión adicional, por parte del Instituto de
Seguros Sociales. Por esa razón, la suspensión en el pago de su pensión se
mantendría mientras que su situación se aclarara.
2.1.7. Indica que, en la medida en que
tiene 67 años, es una persona de la tercera edad, razón por la cual es sujeto
de especial protección constitucional por parte del Estado. Así mismo, refiere
que deriva sus ingresos, exclusivamente, de las dos pensiones de las que es
beneficiaria y que, con ellas, satisface sus necesidades básicas y las de su
madre, quien tiene 91 años de edad, y por esa razón depende de ella.
Manifiesta, además, que tiene obligaciones crediticias con Colmena, por un
valor de cinco millones novecientos mil pesos ($5.900.000), y otra con
Davivienda, por valor de dos millones de pesos ($2.000.000). Finalmente, señala
que padece de artritis reumatoidea, hipertensión y arritmia cardiaca.
2.1.8. Por lo
anterior, el 22 de julio de 2009, la señora Prodys Esther Laurens Pérez
presentó, a través de apoderada judicial, acción de tutela contra el Grupo
Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del
Ministerio de la Protección Social, con el propósito de que se protegieran sus
derechos fundamentales al debido proceso, a la vida en condiciones dignas, al
mínimo vital y a la seguridad social, para que se ordenara a la entidad
reanudar el pago de la prestación de la que es beneficiaria.
2.2.
Expediente T-2.499.386
2.2.1. El señor
Miguel David Askar Abdala manifiesta que nació el 1 de enero de 1929, razón por
la cual actualmente tiene 81 años de edad.
2.2.2. Señala que la extinta Empresa
Puertos de Colombia expidió la Resolución número 5424 de 1966, mediante la cual
le reconoció una pensión de jubilación.
2.2.3. Indica que, posteriormente, el
Instituto de Seguros Sociales dictó la Resolución número 02008 de 1989, por
virtud de la cual, le reconoció una pensión de vejez.
2.2.4. Manifiesta que, desde el mes de
mayo de 2009 el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de
Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social ordenó al Consorcio
Privado Fopep, sin comunicación previa, suspender el pago de la mesada
pensional que tiene a su cargo, y de la que es beneficiario, con el argumento
de que recibía el pago de otra pensión a cargo del Instituto de Seguros
Sociales. Por ello, la suspensión en el pago de su mesada se prolongaría, hasta
tanto se estableciera la legalidad de esa situación.
2.2.5. Considera que, debido a que tiene
81 años, es una persona de la tercera edad, y por esa circunstancia merece
especial protección constitucional. También, indica que sus recursos económicos
provienen, exclusivamente, de las dos pensiones de las que es beneficiario, y
con ellos satisface sus necesidades básicas, y las de su grupo familiar,
integrado por su esposa y su hijo, quienes dependen económicamente de él.
Adicionalmente, manifiesta que, como consecuencia de la suspensión del pago de
su mesada, le fue interrumpida la prestación del servicio de salud.
2.2.6. Por lo
anterior, el 16 de septiembre de 2009, el señor Miguel David Askar Abdala
presentó, por intermedio de apoderada judicial, acción de tutela en contra del
Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de
Colombia del Ministerio de la Protección Social, con el propósito de que se
protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vida en
condiciones dignas, al mínimo vital y a la seguridad social, para que se ordenara
a la entidad reanudar el pago de la prestación de la que es beneficiario.
2.3.
Expediente T-2.499.395
2.3.1.
Manifiesta el señor Hermes Nicolás Herrera Ibáñez que nació el 9 de mayo de
1941, razón por la cual a la fecha tiene 69 años de edad.
2.3.2. Indica, que la extinta Empresa
Puertos de Colombia le reconoció una pensión especial de jubilación, por medio
de la Resolución número 0122 de 1992.
2.3.3. Asevera que, posteriormente, le
fue reconocida una pensión de vejez por parte del Instituto de Seguros
Sociales, por medio de la Resolución número 000282 de 2002.
2.3.4. Asegura que, desde el mes de mayo
de 2009, el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de
Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social ordenó, sin
informarlo previamente, al Consorcio Privado Fopep, suspender el pago de la
mesada pensional que tiene a su cargo, y de la que él es beneficiario.
2.3.5. Por lo anterior, asevera que el 3
de junio de 2009 presentó un derecho de petición dirigido al Grupo Interno de
Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio
de la Protección Social, en el que solicitaba que le informaran las razones por
las cuales se ordenó la suspensión del pago de su mesada pensional.
2.3.6. El Grupo Interno de Trabajo para la
Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección
Social, le informó que la suspensión en el pago de su mesada, obedeció a que
recibía dos pensiones, una a cargo de esa entidad y otra a cargo del Instituto
de Seguros Sociales, situación que debía clarificarse, para lo cual, le
correspondía allegar los documentos que considerara relevantes al efecto.
2.3.7. Afirma que, por tener 69 años es
una persona de la tercera edad, y, por tanto, es sujeto de especial protección
constitucional. Señala, que sus necesidades básicas y las de su grupo familiar,
compuesto por su cónyuge y sus dos hijos, quienes dependen económicamente de
él, son satisfechas, exclusivamente, con los recursos provenientes de las dos
pensiones que recibe. Igualmente, indica que tiene diferentes obligaciones
crediticias a saber: una con el Banco Popular por valor de nueve millones
cuatrocientos sesenta y seis mil ochocientos cincuenta y ocho pesos
($9.466.858); otra con la Cooperativa Multiactiva Mercar por un monto de cinco
millones ochocientos treinta y cinco mil cuatrocientos pesos ($5.835.400).
Adicionalmente, manifiesta que, semestralmente, debe pagar la matrícula de la
carrera universitaria de uno de sus hijos, la cual corresponde a la suma de
novecientos noventa mil pesos ($990.000), y la pensión mensual del colegio de
otro por un valor de doscientos veinte mil pesos ($220.000).
2.3.8. Por lo expuesto, el 2 de
septiembre de 2009, el señor Hermes Nicolás Herrera Ibáñez presentó, a través
de apoderada judicial, acción de tutela en contra del Grupo Interno de Trabajo
para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la
Protección Social, con el propósito de que se protegieran sus derechos fundamentales
al debido proceso, a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital y a la
seguridad social, para que se ordenara a la entidad reanudar el pago de la
prestación de la que es beneficiario.
2.4.
Expediente T-2.499.399
2.4.1. El señor
Luis Adolfo Iriarte Uparela manifiesta que nació el 7 de julio de 1934, motivo
por el que a la fecha tiene 75 años de edad.
2.4.2. Sostiene que, por virtud de la
Resolución número 043356 del 2 de junio de 1994, la extinta Empresa Puertos de
Colombia le reconoció una pensión de jubilación, por haber prestado sus
servicios durante 20 años al Estado.
2.4.3. Aduce que, posteriormente, el
Instituto de Seguros Sociales expidió la Resolución número 03221 de 2001, por
medio de la cual reconoció en su favor una pensión de vejez.
2.4.4. Indica que desde el mes de mayo
de 2009, el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de
Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social ordenó, sin previo
aviso y sin desarrollar actuación administrativa alguna, al Consorcio Privado
Fopep suspender el pago de la mesada pensional que tiene a su cargo, y de la
que es beneficiario.
2.4.5. Afirma que, el 11 de junio de
2009 presentó un derecho de petición ante el Grupo Interno de Trabajo para la
Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la
Protección Social, para que le informaran las razones de hecho y de derecho que
llevaron a la entidad a suspender el pago de su pensión.
2.4.6. Manifiesta que, por terceras
personas, tuvo conocimiento de que su mesada pensional fue suspendida en razón
a que recibía una pensión adicional, por vejez, por parte del Instituto de
Seguros Sociales. Razón por la cual, la suspensión en el pago de la mesada a
cargo del Ministerio de la Protección Social, se mantendría mientras que su situación
se aclarara.
2.4.7. Afirma que, en la medida en que
tiene 75 años, es una persona de la tercera edad y merece especial protección
constitucional. También, sostiene que sus ingresos son derivados,
exclusivamente, de las dos pensiones de las que es beneficiario y con ellas,
satisface sus necesidades básicas y las de su cónyuge. Manifiesta, además, que
tiene obligaciones crediticias con el Banco Popular por un valor de doce
millones cuatrocientos ochenta y ocho mil pesos ($12.488.00) y otra con Coomeva
por valor de seis millones de pesos ($6.000.000).
2.4.8. Por lo
expuesto, el 1 de septiembre de 2009, el señor Luis Adolfo Iriarte Uparela
presentó, a través de apoderado judicial, acción de tutela en contra del Grupo
Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del
Ministerio de la Protección Social, con el propósito de que se protegieran sus
derechos fundamentales al debido proceso, a la vida en condiciones dignas, al
mínimo vital y a la seguridad social, para que se ordenara a la entidad
reanudar el pago de la prestación de la que es beneficiario.
2.5.
Expediente T-2.499.400
2.5.1. El señor
Héctor González Niño Abdala manifiesta que a la fecha tiene 72 años de edad.
2.5.2. Asevera que la extinta Empresa
Puertos de Colombia, por medio de la Resolución número 030983 de 1980, le
reconoció una pensión convencional de jubilación.
2.5.3. Manifiesta que, desde el mes de
mayo de 2009, el pago de su mesada pensional fue suspendido por parte del Grupo
Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del
Ministerio de la Protección Social, sin que se le hubiera informado el motivo
para adoptar tal decisión.
2.5.4. Por esa razón, asevera que el 30
de junio de 2009 elevó un derecho de petición ante el Grupo Interno de Trabajo
para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la
Protección Social, con el propósito de que se le informaran las razones por las
cuales se le había suspendido el pago de la mesada pensional de la que es
beneficiario. Sin embargo, afirma, para el momento en el que presentó la acción
de tutela no había recibido respuesta alguna.
2.5.5. Señala que, solamente en el
trámite de esta acción de tutela tuvo conocimiento de que la razón por la cual
le había sido suspendido el pago de la mesada pensional a cargo del Ministerio
de la Protección Social, era que recibía otra prestación de la misma naturaleza
a cargo del Instituto de Seguros Sociales, y que esa situación se mantendría
mientras se establecía la legalidad de sus derechos pensionales.
2.5.6. Manifiesta que su subsistencia
depende de la mesada pensional que recibía, y que la entidad accionada decidió
suspender desde el mes de mayo de 2009.
2.5.7. Por lo
anterior, el 16 de julio de 2009, el señor Héctor González Niño Abdala presentó
acción de tutela en contra del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del
Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, con
el propósito de que se protegieran sus derechos fundamentales de petición, al
debido proceso, a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital y a la
seguridad social, para que se ordenara a la entidad reanudar el pago de la
prestación de la que es beneficiario.
2.6.
Expediente T-2.499.437
2.6.1. El señor
Francisco Javier Blanco Berrío señala que nació el 3 de noviembre de 1934, por
lo cual a la fecha tiene 75 años de edad.
2.6.2. Afirma, que la extinta Empresa
Puertos de Colombia, por medio de la Resolución número 0435 de 1992 le
reconoció pensión de jubilación, cuando cumplió los requisitos previstos en la correspondiente
convención colectiva, para el efecto.
2.6.3. Asegura que el Instituto de
Seguros Sociales expidió la Resolución número 004836 de 1995, mediante la cual
le reconoció una pensión de vejez.
2.6.4. Asevera que, desde el mes de mayo
de 2009 el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de
Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social dio la orden, de
forma inconsulta y sin consentimiento previo, al Consorcio Privado Fopep, de
suspender el pago de la mesada pensional que tiene a su cargo, y de la que es
beneficiario, con el argumento de que recibía una prestación adicional, de la
misma naturaleza, por parte del Instituto de Seguros Sociales. Razón por la
cual, esa situación se prolongaría mientras se establecía la legalidad de su
prestación.
2.6.5. Sostiene que al tener 75 años, es
una persona de la tercera edad, y es titular de especial protección constitucional
por parte del Estado. Manifiesta que los recursos económicos con los que
satisface sus necesidades y las de su núcleo familiar, provienen,
exclusivamente, de las dos pensiones de las que es beneficiario. Igualmente,
indica que es deudor de diferentes obligaciones crediticias, razón por la cual
debe pagar mensualmente una cuota al Banco Popular de cuatrocientos setenta y
ocho mil doscientos sesenta y dos pesos ($478.262), a Fincomercio LTDA por
doscientos sesenta y tres mil novecientos ochenta pesos ($263.980), y otra a
Davivienda por trescientos diez mil ochocientos cuarenta y un pesos ($310.841).
Adicionalmente, señala que la prestación del servicio de salud le fue
suspendida a causa de la suspensión en el pago de su mesada.
2.6.6 Por lo expuesto,
el 2 de septiembre de 2009, el señor Francisco Javier Blanco Berrío presentó, a
través de apoderado judicial, acción de tutela en contra del Grupo Interno de
Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio
de la Protección Social, con el propósito de que se protegieran sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la vida en condiciones dignas, al mínimo
vital y a la seguridad social, para que se ordenara a la entidad reanudar el
pago de la prestación de la que es beneficiario.
2.7.
Expediente T-2.499.444
2.7.1. El señor
Jaime Rafael Guerra Flórez asevera que nació el 30 de agosto de 1936, por lo
cual a la fecha tiene 73 años de edad.
2.7.2. Afirma, que la extinta Empresa
Puertos de Colombia le reconoció una pensión de jubilación, por virtud de la
Resolución número 031711 de 1986, cuando cumplió los requisitos previstos en la
correspondiente convención colectiva, para el efecto.
2.7.3. Asevera que, a su vez, el
Instituto de Seguros Sociales dictó la Resolución número 05856 de 1999, por
virtud de la cual, le reconoció una pensión de vejez.
2.7.4. Manifiesta que, en el mes de mayo
de 2009, el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de
Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social ordenó, de forma
abrupta y sin comunicárselo previamente, al Consorcio Privado Fopep, suspender,
a partir de esa fecha, el pago de la mesada pensional que tiene a su cargo, y
de la que es beneficiario, en razón a que recibía otra mesada pensional por
parte del Instituto de Seguros Sociales. Situación que se extendería, mientras
se aclara su situación.
2.7.5. Sostiene que, como quiera que a
la fecha tiene 75 años, pertenece a la tercera edad y es sujeto de especial
protección constitucional. También, aduce que sus ingresos provienen,
exclusivamente, de las dos pensiones de las que es beneficiario, y que con
ellos satisface sus necesidades básicas, y las de su grupo familiar, compuesto
por su esposa y tres nietos a su cargo, quienes depende económicamente de él.
Adicionalmente, asevera que por causa de la suspensión en el pago de su mesada,
le fue interrumpida la prestación del servicio de salud, impidiéndole
practicarse una cirugía que tenía programada.
2.7.6. Por lo
expuesto, el 18 de agosto de 2009, el señor Jaime Rafael Guerra Flórez
presentó, por intermedio de apoderado judicial, acción de tutela en contra del
Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de
Colombia del Ministerio de la Protección Social, con el propósito de que se
protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vida en
condiciones dignas, al mínimo vital y a la seguridad social, para que se
ordenara a la entidad reanudar el pago de la prestación de la que es
beneficiario.
3. Pruebas relevantes
3.1. Expediente T-2.499.352
En el expediente reposan las siguientes
pruebas relevantes:
·
Copia
de la cédula de ciudadanía de la señora Prodys Esther Laurens Pérez (Folio 10).
·
Declaración
extraproceso rendida por la señora Prodys Esther Laurens Pérez, en la que
manifiesta que es una persona de la tercera edad y que de ella depende
económicamente su madre, quien tiene 90 años de edad. Así mismo, que tiene
obligaciones crediticias con Colmena, por un valor de cinco millones novecientos
mil pesos ($5.900.000), y otra con Davivienda, por valor de dos millones de
pesos ($2.000.000), y que la mesada pensional que recibe por parte el Seguro
Social la utiliza para la satisfacción de sus necesidades básicas y las de su
madre (Folio 12).
·
Copia
de la Resolución número 000301 de 1994, expedida por el Instituto de Seguros
Sociales, en la que se reconoció una pensión de invalidez, en favor de la
señora Prodys Esther Laurens Pérez (Folios 13 y 14).
·
Copia
del derecho de petición presentado el 11 de junio de 2009 por la señora Prodys
Esther Laurens Pérez, para que el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del
Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social le
informe las razones por las cuales se suspendió el pago de su mesada pensional
(Folios 19 y 20).
·
Poder
conferido a la misma abogada por la señora Prodys Esther Laurens Pérez (Folio
8).
3.2.
Expediente T-2.499.386
En el expediente reposan las siguientes
pruebas relevantes:
·
Copia
de la cédula de ciudadanía del señor Miguel David Askar Abdala (Folio 3).
·
Declaración
jurada rendida por el señor Miguel David Askar Abdala, en la que asevera ser
una persona de la tercera edad, de quien depende económicamente su núcleo
familiar, compuesto por su cónyuge y su hijo. Igualmente, que sus necesidades
básicas y las de su familia las satisface, exclusivamente, con las dos mesadas
pensionales que recibe (Folio 9).
·
Copia
de la Resolución número 5424 de 1996, expedida por la Empresa Puertos de
Colombia, en la que se reconoció una pensión de jubilación al señor Miguel
David Askar Abdala (Folios 5 y 6).
·
Copia
de la Resolución número 02008 de 1989, expedida por el Instituto de Seguros
Sociales, en la que se reconoció una pensión de vejez, en favor del señor Miguel
David Askar Abdala (Folio 7).
·
Poder
para actuar en esta causa, conferido por el señor Miguel David Askar Abdala a
la misma abogada que en el anterior y en los siguientes casos (Folio 1).
3.3.
Expediente T-2.499.395
En el expediente reposan las siguientes
pruebas relevantes:
·
Copia
de la cédula de ciudadanía del señor Hermes Nicolás Herrera Ibáñez (Folio 4).
·
Declaración
extraproceso rendida por el señor Hermes Nicolás Herrera Ibáñez, en la que
manifiesta ser una persona de la tercera edad, de quien depende económicamente
su núcleo familiar, compuesto por su cónyuge y sus dos hijos quienes dependen
económicamente de él. Así mismo, indica que sus necesidades básicas y las de su
familia las satisface, exclusivamente, con las dos mesadas pensionales que
recibe, y que tiene obligaciones crediticias con el Banco Popular por valor de
nueve millones cuatrocientos sesenta y seis mil ochocientos cincuenta y ocho
pesos ($9.466.858); otra con la Cooperativa Multiactiva Mercar por un monto de
cinco millones ochocientos treinta y cinco mil cuatrocientos pesos
($5.835.400). Adicionalmente, señala que semestralmente, debe pagar la
matrícula de la carrera universitaria de uno de sus hijos, la cual corresponde
a novecientos noventa mil pesos ($990.000) (Folio 7).
·
Copia
de la Resolución número 0122 de 1992, expedida por la Empresa Puertos de
Colombia, en la que se reconoció una pensión especial de jubilación, en favor
del señor Hermes Nicolás Herrera Ibáñez (Folio 6).
·
Copia
de la Resolución número 000282 de 2002, expedida por el Instituto de Seguros
Sociales, en la que se reconoció una pensión de vejez, en favor del señor
Hermes Nicolás Herrera Ibáñez (Folio 5).
·
Copia
del oficio del 10 de junio de 2009, expedido por el Grupo Interno de Trabajo
para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la
Protección Social, en el que se le informan las razones por las cuales se le
suspendió el pago de su mesada pensional (Folio 12).
·
Poder
para actuar en esta causa, conferido por el señor Hermes Nicolás Herrera Ibáñez
a la misma abogada (Folio 1).
3.4.
Expediente T-2.499.399
En el expediente reposan las siguientes
pruebas relevantes:
·
Copia
de la cédula de ciudadanía del señor Luis Adolfo Iriarte Uparela (Folio 3).
·
Declaración
extraproceso rendida por el señor Luis Alfonso Iriarte Uparela, en la que
asevera que es una persona de la tercera edad y que de el depende
económicamente su cónyuge. Así mismo, que tiene obligaciones con el Banco
Popular por una valor de doce millones cuatrocientos ochenta y ocho mil pesos
($12.488.00) y otra con Coomeva por valor de seis millones de pesos
($6.000.000), y que sus necesidades básicas las satisface con las mesadas
pensionales que recibe (Folio 11).
·
Copia
de la Resolución número 043356 de 1992, expedida por la Empresa Puertos de
Colombia en la que se reconoció una pensión de jubilación, en favor del señor
Luis Adolfo Iriarte Uparela (Folios 5 a 8).
·
Copia
de la Resolución número 003221 de 2001, expedida por el Instituto de Seguros
Sociales, en la que se reconoció una pensión de vejez, en favor del señor Luis
Adolfo Iriarte Uparela (Folio 9).
·
Copia
del derecho de petición presentado el 11 de junio de 2009 por el señor Luis
Adolfo Iriarte Uparela, para que el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión
del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social
le informe las razones por las cuales se suspendió el pago de su mesada
pensional (Folios 19 y 20).
·
Poder
para actuar conferido por el señor Luis Adolfo Iriarte Uparela a la misma
abogada (Folio 1).
3.5.
Expediente T-2.499.400
En el expediente reposan las siguientes
pruebas relevantes:
·
Copia
de la Resolución número 030983 de 1980, expedida por la Empresa Puertos de
Colombia, en la que se reconoció una pensión de jubilación al señor Héctor
González Niño (Folios 6 y 7).
·
Copia
del derecho de petición presentado por el señor Héctor González Niño ante el
Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de
Colombia del Ministerio de la Protección Social, en el que solicita que se le
informen las razones por las cuales le fue suspendido el pago de su mesada
pensional (Folio 5).
3.6.
Expediente T-2.499.437
En el expediente reposan las siguientes
pruebas relevantes:
·
Copia
de la cédula de ciudadanía del señor Francisco Javier Blanco Berrío (Folio 2).
·
Declaración
extraproceso rendida por el señor Francisco Javier Blanco Berrío, en la que
afirma ser una persona de la tercera edad, de quien depende económicamente su
núcleo familiar. Así mismo, que sus necesidades básicas y las de su familia las
satisface con las dos mesadas pensionales que recibe, y que tiene obligaciones
por las que paga cuotas mensuales al Banco Popular, de cuatrocientos setenta y
ocho mil doscientos sesenta y dos pesos ($478.262), a Fincomercio LTDA por
doscientos sesenta y tres mil novecientos ochenta pesos ($263.980), y otra a
Davivienda por trescientos diez mil ochocientos cuarenta y un pesos ($310.841)
(Folio 7).
·
Copia
de la Resolución número 0435 de 1992, expedida por la Empresa Puertos de
Colombia, en la que se reconoció una pensión de jubilación, en favor del señor
Francisco Javier Blanco Berrío (Folio 5).
·
Copia
de la Resolución número 004836 de 1995, expedida por el Instituto de Seguros
Sociales, en la que se reconoció una pensión de vejez, en favor del señor
Francisco Javier Blanco Berrío (Folio 4).
·
Poder
para actuar en esta causa, conferido por el señor Francisco Javier Blanco
Berrío a la misma abogada (Folio 1).
3.7.
Expediente T-2.499.444
En el expediente reposan las siguientes
pruebas relevantes:
·
Copia
de la cédula de ciudadanía del señor Jaime Rafael Guerra Flórez (Folio 3).
·
Declaración
extraproceso rendida por el señor Jaime Rafael Guerra Flórez, en la que afirma
ser una persona de la tercera edad, de quien depende económicamente su núcleo
familiar, compuesto por su cónyuge y tres nietos. Así mismo, que sus
necesidades básicas y las de su familia las satisface con las dos mesadas
pensionales que recibe (Folio 4).
·
Copia
de la Resolución número 05856 de 1999, expedida por el Instituto de Seguros
Sociales, en la que se reconoció una pensión de vejez, en favor del señor Jaime
Rafael Guerra Flórez (Folios 5 a 8).
·
Poder
para actuar en esta causa, conferido por el señor Jaime Rafael Guerra Flórez a
la misma abogada, que en los otros casos (Folio 1).
4. Consideraciones de los accionantes
Los accionantes
sustentan la vulneración de sus derechos fundamentales, con los siguientes
argumentos.
Consideran que el Grupo Interno de
Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio
de la Protección Social vulneró sus derechos fundamentales, al ordenar la
suspensión del pago de la mesada pensional de la que son beneficiarios.
Al efecto, indican que la decisión de la
entidad fue arbitraria, en la medida en que no les fue comunicada y no se les
dio la oportunidad de controvertirla. En ese orden de ideas, estiman que tal
actuación desconoce su derecho fundamental al debido proceso, como quiera que
se adoptó una decisión de forma inconsulta, sin darles la oportunidad de
defenderse.
Por esa razón, afirman que, si la
administración pretendía suspender el pago de su pensión, o revocar el acto que
la reconoció, debió primero iniciar una actuación encaminada a ese efecto, conforme
con el procedimiento previsto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, en la
que se respetara su derecho al debido proceso administrativo, y en la que
contaran con la oportunidad de controvertir los motivos que llevan a la entidad
a adoptar tal decisión,
Ahora bien, con
relación a la compatibilidad de las pensiones convencionales de jubilación y
legales de vejez o invalidez, sostienen que, conforme con la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional, no son prestaciones
excluyentes, como quiera que se originan en causas y requisitos diferentes.
Finalmente,
señalaron que, conforme con la jurisprudencia constitucional, la acción de
tutela es procedente para perseguir la protección del derecho fundamental de
los pensionados al mínimo vital, el cual se ve amenazado cuando quiera que sus
mesadas no se les paguen de forma completa u oportuna.
5. Pretensiones de los accionantes
Los demandantes
solicitan que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
vida en condiciones dignas, al mínimo vital y a la seguridad social y, en
consecuencia, que se ordene al Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del
Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social
que, de forma inmediata, reanude el pago de las mesadas correspondientes a las
pensiones de las que son beneficiarios.
Así mismo, que
se ordene a la entidad que pague las mesadas por el periodo en el que la
pensión estuvo suspendida, debidamente indexadas, “sin hacer ningún tipo de
compensaciones y/o descuentos diferentes a los ordenados por un juez de la
República o por el Decreto 1073 de 2002”.
Adicionalmente,
que se ordene reestablecer, de forma inmediata, el servicio de salud por cuenta
de la entidad accionada.
6. Respuesta de los entes accionados
6.1. Grupo Interno para la Gestión del
Pasivo de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social
Los jueces de primera instancia, una vez
admitidas las correspondientes acciones de tutela, ordenaron ponerlas en
conocimiento del Grupo Interno para la Gestión del Pasivo de Puertos de
Colombia del Ministerio de la Protección Social, entidad accionada en todas y
cada una de aquellas, para que se pronunciara con relación a los hechos y
pretensiones formuladas en las demandas reseñadas.
Como quiera que esa entidad expuso
idénticos argumentos para sustentar su defensa, en cada una de las acciones de
tutela, a continuación se presenta un resumen de los mismos.
La entidad manifestó que no ha vulnerado
los derechos fundamentales de los accionantes y que, por el contrario, sus
actuaciones se han ajustado a los mandatos constitucionales y legales en la
materia.
Inicia señalando que, por virtud del
Decreto - Ley 1689 de 1997, se ordenó la supresión de Foncolpuertos, y que la
atención de los procesos de carácter laboral y la representación y defensa de
la empresa liquidada fueron asumidos por la Nación, Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, hoy Ministerio de la Protección Social. Por esa razón, se
creó el Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social de Puertos de Colombia,
quien tiene a su cargo, entre otras funciones, la de depurar la nómina de
pensionados de la empresa extinta.
Ahora bien, considera que, conforme con
el artículo 128 de la Constitución Política, nadie podrá recibir más de una asignación
del Tesoro Público o de empresas, o instituciones en las que el Estado tenga
parte mayoritaria, salvo en los casos expresamente señalados en la ley,
entendiendo para el efecto, también, por Tesoro Público el de las entidades
territoriales y descentralizadas.
Descendiendo al caso concreto de los
accionantes, con fundamento en lo anterior, manifiesta que a partir de mayo de
2009, decidió suspender transitoriamente el pago de las prestaciones de las que
son beneficiarios los demandantes, en razón a que, al confrontar su información
con la del Instituto de Seguros Sociales, pudo establecer que recibían dos
pensiones a cargo del erario, una por cuenta de Puertos de Colombia y otra por
parte del Seguro Social, lo cual, en su criterio, desconoce el Ordenamiento
Superior. Así mismo, indicó que se procedió en igual sentido en el caso de
otros 185 pensionados.
Por lo anterior, sostiene que la
decisión administrativa de suspender el pago de las mesadas pensionales, se
adoptó para prevenir el eventual e injusto menoscabo del Tesoro Público,
derivado del doble pago de pensiones a un mismo beneficiario. Señala que, en la
actualidad, se adelantan gestiones con el Instituto de Seguros Sociales con el
propósito de establecer qué prestaciones se ajustan a la legalidad, y que una
vez se clarifique la situación de los afectados por la medida, se procederá a
decidir de fondo en el caso de cada uno de ellos.
Precisa la entidad, que no ha revocado
el acto administrativo de reconocimiento de las prestaciones de los accionantes,
ni ha ordenado su exclusión de nómina de pensionados. Por esa causa, estima que
el procedimiento previsto en la Sentencia C-835 de 2003 no es aplicable al caso
de los demandantes, como quiera que no se trata de la revocatoria de una
resolución que reconoce una pensión.
Adicionalmente, indican que el servicio
de salud no les ha sido suspendido, y que, por el contrario, continúan gozando
de éste, el cual se les presta a cargo de la Nación.
Por otra parte, estima que el derecho
fundamental al mínimo vital de los accionantes no ha sido vulnerado, como
quiera que reciben del Instituto de Seguros Sociales otra mesada pensional.
Aduce que lo expresado hasta este punto,
les fue informado a los demandantes en sendos oficios remitidos en el mes de
mayo de 2009, en los que se les comunicó que debían hacer llegar a esa entidad
las explicaciones que estimaran pertinentes, acompañadas de la correspondiente
documentación, a efecto de definir su situación pensional.
Finalmente, la institución indicó que la
acción de tutela no es procedente en los casos analizados, en la medida en que
no se estaba afectando el derecho fundamental de los demandantes al mínimo
vital, y para sustentar sus argumentos citó jurisprudencia constitucional
relacionada con la materia.
6.2. Entidades vinculadas a la actuación
en calidad de listisconsortes
En las acciones de tutela
correspondientes a los procesos T-2.499.352, T-2.499.386, T-2.499.395,
T-2.499.399, T-2.499.437, y T-2.499.444, además de la entidad accionada
referida anteriormente, los demandantes solicitaron que se vinculara a la
actuación, como litisconsortes, al Consorcio Fopep, el Instituto de Seguros
Sociales y el Fondo del Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de
Colombia.
Por esa razón, los jueces de primera
instancia ordenaron que las citadas acciones se pusieran en conocimiento de las
entidades, para que se pronunciaran con relación a los hechos y pretensiones
que aquellas contenían. A su vez, los sujetos anotados, en las respuestas en
cada uno de los citados procesos, expusieron las mismas razones, las cuales se sintetizan
a continuación.
6.2.1. Consorcio
Privado Fopep
El Consorcio
indicó que el Fondo de Pensiones Públicas es una cuenta de la Nación que no
tiene personería jurídica, adscrita al Ministerio de la Protección Social,
quien es su representante legal, razón por la cual, no puede ser sujeto pasivo
de una acción como la que en este caso se analiza.
En ese sentido,
informó que el Consorcio se encarga de administrar los recursos del Fondo de
Pensiones Públicas del Nivel Nacional y de pagar las mesadas pensionales de
quienes adquieren ese derecho, a cargo de las diferentes cajas o fondos del
nivel central.
Asevera que el
estudio de las solicitudes de reconocimiento de pensiones, su revisión y el
reporte de las inclusiones en nómina o suspensión en el pago de las mesadas,
corresponde al Grupo Interno para la Gestión del Pasivo de Puertos de Colombia
del Ministerio de la Protección Social. En esa medida, afirma que el Consorcio
solo está a cargo de la administración de los recursos del fondo y del pago de
las mesadas pensionales anotadas.
Específicamente,
con relación al caso de la accionante, informó que, revisada la base de datos
de la nómina general de pensionados que administra el Consorcio FOPEP 2007, se
pudo establecer que los accionantes fueron incluidos en la nómina del Fondo de
Pensiones Públicas del Nivel Nacional FOPEP, como pensionados de FONCOLPUERTOS,
con una anotación de “pago suspendido a partir mayo de 2009”.
En complemento
de lo anterior, señala que mediante oficio fechado en el mes de mayo de 2009,
el Coordinador de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social
de Puertos de Colombia- Área de Pensiones, informó que: “Comedidamente, y
siguiendo instrucciones del Coordinador de este Grupo, le solicito impartir
orden de no pago a la mesada y pago adicional procesado para la nómina de mayo
de 2009, a las cédulas relacionadas en el archivo adjunto, las cuales deben
figurar en nómina con el código 90080 y el valor pensión en ceros, hasta que el
Grupo, decidido (sic) de fondo sobre su situación, en razón de haberse
detectado que reciben simultáneamente pensión por el ISS y por la Empresa
Puertos de Colombia, por lo cual es necesario suspender TRANSITORIAMENTE, el
pago de la mesada, mientras se adoptan las medidas legales ha(sic) que haya
lugar, sin perder de vista que la Corte Constitucional ha dicho, que procede
dicha suspensión, siempre y cuando éste transitoria (sic), tal y como aquí se
ordena.”.
Por las razones
expresadas, la entidad solicitó que se le desvinculara de cada uno de los
procesos o en su lugar, que se declaran improcedentes las acciones con respecto
a ella, por no haber vulnerado los derechos fundamentales de los demandantes.
6.2.2. Instituto
de Seguros Sociales
Esa entidad
guardó silencio y no se pronunció con respecto ninguna de las acciones de
tutela, durante el trámite de instancia.
6.2.3. Fondo del
Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia
La entidad solicitó que, con relación a
ella, se negaran las acciones de tutela de la referencia, en la medida en que
no ha vulnerado derecho fundamental alguno de los demandantes.
Manifiesta que, conforme con el inciso
3º del artículo 236 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1890 de 1995, “el
Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, actúa dentro
del régimen contributivo de seguridad social en salud, en su calidad de
adaptada…”.
Señala que el Gobierno Nacional, en
ejercicio de facultades extraordinarias expidió el Decreto 1689 de 1997, por
virtud del cual ordenó la liquidación de Foncolpuertos, y trasladó la
responsabilidad en la prestación del servicio de salud a los pensionados a ese
Fondo, para quienes desearan continuar recibiendo el mismo en aquel.
Por otra parte, asevera que en el mes de
junio de 2009 el Grupo Interno para la Gestión del Pasivo de Puertos de
Colombia del Ministerio de la Protección Social, no giró los aportes a salud
correspondientes a 152 afiliados, sin reportar una novedad de retiro. Señala
que, una vez solicitó las explicaciones respectivas, la entidad manifestó que
ello obedecía a que a 109 de las personas cuyos aportes no se efectuaron,
dentro de los cuales se encuentran los accionantes, se les había suspendido el
pago de sus mesadas pensionales, como quiera que se adelantaba una revisión de
la legalidad de esas prestaciones. Por ello, los accionantes fueron retirados
de la base de datos de beneficiarios del servicio de salud que esa entidad
presta.
Razón por la cual, estima que las
acciones de tutela no son procedentes en su contra, como quiera que no ha
vulnerado derechos fundamentales de la demandante, y su conducta se ha ceñido
al ordenamiento jurídico, y son consecuencia de las actuaciones del Grupo
Interno para la Gestión del Pasivo de Puertos de Colombia del Ministerio de la
Protección Social.
DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
1. Expediente T-2.499.352
1.1. Sentencia de Primera Instancia
La Sala Laboral del Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Bogotá, en Sentencia del 5 de agosto de 2009, resolvió
negar por improcedente la acción de tutela de la referencia.
Consideró que la demandante lo que
pretende con esta acción, es que se reanude el pago de su mesada pensional, lo
que en criterio del fallador, no se relaciona con un asunto de relevancia
constitucional, ni implica la vulneración de un derecho fundamental. Por esa
razón, dado el carácter residual y subsidiario de la acción de tutela, estimó
que no resultaba procedente en este caso, como quiera que lo que se discute es
un derecho de naturaleza legal, por lo que la demandante cuenta con otros
mecanismos de protección para esas garantías.
Adicionalmente, señaló que no se probó
que la interesada se encontrara frente al peligro de ocurrencia de un perjuicio
irremediable, razón por la cual, la acción tampoco resulta procedente como
mecanismo transitorio.
Sin embargo, advirtió el juez que, en la
medida en que la entidad accionada había manifestado que la suspensión en el
pago de la mesada de la demandante era transitoria, mientras que se determinaba
la legalidad de la prestación, esa situación no podía ser permanente y, en
consecuencia, le ordenó que, en un término no mayor a 4 meses, decidiera de
fondo con respecto a ese particular.
1.2. Impugnación
La demandante impugnó el fallo de
primera instancia por las razones que se exponen a continuación:
Señaló que el fallador negó el amparo
solicitado por existir otros mecanismos de defensa judicial para buscar la
protección que reclama para los derechos que considera vulnerados, sin embargo,
estima que no advirtió que, vista su situación, no tenía a su disposición
acción judicial alguna, en la medida en que no se produjo un acto
administrativo que pudiera controvertir en la jurisdicción contencioso
administrativa, sino que la entidad accionada simplemente dio la orden de
suspender el pago de su mesada pensional. Por esa razón, la acción presentada
era procedente en su caso.
Así mismo, indicó que el juez no tuvo en
cuenta que su derecho fundamental al mínimo vital estaba siendo vulnerado con
la decisión de la entidad, como quiera que sus ingresos sufrieron una
disminución significativa por esa causa, y que, conforme con la jurisprudencia
constitucional, cuando ello ocurre, opera una presunción de afectación de la
garantía anotada.
1.3. Sentencia
de Segunda Instancia
La Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, por medio de la Sentencia del
22 de septiembre de 2009, revocó la providencia de primera instancia, que negó
la protección solicitada por la demandante, al considerar que la conducta de la
entidad accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso
administrativo, teniendo en cuenta que se trata de una persona de la tercera
edad, que desde hace más de 18 años gozaba de una pensión de jubilación.
Por lo anterior,
ordenó al sujeto accionado en esta causa que restableciera el pago de la mesada
pensional de la demandante, y disponer lo necesario para respetar su derecho
fundamental al debido proceso.
2.
Expediente T-2.499.386
2.1. Sentencia de Primera Instancia
La Sala Laboral del Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Bogotá, mediante Sentencia del 1 de octubre de 2009, resolvió
conceder la protección solicitada por el accionante para sus derechos
fundamentales.
Consideró que, en la medida en que la
entidad accionada no aplicó el trámite previsto en el Código Contencioso
Administrativo para revocar los actos administrativos, ni demandó su propio
acto ante la jurisdicción correspondiente, a fin de suspender el pago de la
mesada pensional del accionante, vulneró su derecho fundamental al debido
proceso administrativo.
Por esa razón, ordenó al Grupo Interno
para la Gestión del Pasivo de Puertos de Colombia del Ministerio de la
Protección Social que reanudara el pago de la mesada pensional del accionante.
2.2. Impugnación
El Grupo Interno para la Gestión del
Pasivo de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social impugnó la
decisión de primera instancia, por considerar que sus actuaciones se habían
ceñido a los mandatos constitucionales y legales en la materia, y en
consecuencia, no había vulnerado derechos fundamentales del demandante.
Al efecto, manifestó que el artículo 128
de la Constitución Política, establece que nadie podrá recibir más de una
asignación del Tesoro Público o de empresas, o instituciones en las que el
Estado tenga parte mayoritaria, salvo en los casos expresamente señalados en la
ley, entendiendo para el efecto por Tesoro Público el de las entidades
territoriales y descentralizadas.
En el caso concreto del accionante,
manifestó que, a partir de mayo de 2009, decidió suspender transitoriamente el
pago de la prestación, en razón a que, al confrontar su información con la del
Instituto de Seguros Sociales, pudo establecer que recibía dos pensiones a
cargo del erario, una por cuenta de Puertos de Colombia y otra por parte del
Seguro Social, lo cual, en su criterio, desconoce el Ordenamiento Superior.
Por lo anterior, sostiene que la
decisión administrativa de suspender el pago de la mesada pensional, se adoptó
para prevenir el eventual e injusto menoscabo del erario, derivado del doble
pago de pensiones a un mismo beneficiario. Señala que, en la actualidad, se
adelantan gestiones con el Instituto de Seguros Sociales con el propósito de
establecer si su prestación se ajusta a la legalidad, y que una vez se
clarifique la situación, se procederá a decidir de fondo en su caso.
Así mismo, consideró que el mínimo vital
del accionante no ha sufrido afectación alguna, como quiera que, continúa
recibiendo una mesada pensional por parte del Instituto de Seguros Sociales.
2.3. Sentencia
de Segunda Instancia
La Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante Sentencia del 4 de
noviembre de 2009, confirmó el fallo de primera instancia, que concedió la
presente acción de tutela, por las mismas consideraciones.
Adicionalmente,
estimó que la acción de tutela en este caso se instituía como procedente, en la
medida en que el demandante, por sus circunstancias específicas, requiere de
una protección urgente de sus derechos fundamentales, razón por la cual, si
bien cuenta con otros mecanismos de defensa judicial, aquellos no son eficaces
para el efecto.
3.
Expediente T-2.499.395
3.1. Sentencia de Primera Instancia
La Sala Laboral del Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Bogotá, mediante Sentencia del 15 de septiembre de 2009, resolvió
negar la protección solicitada por el accionante para sus derechos
fundamentales.
Estimó el fallador que el derecho de
petición del accionante no ha sido vulnerado, en la medida en que la entidad le
informó las razones por las cuales había suspendido el pago de su mesada
pensional.
Por otra parte, indicó que en el proceso
no existe prueba de que se haya expedido un acto de revocatoria del acto
administrativo de reconocimiento de su pensión especial de jubilación
reconocida por la extinta Empresa Puertos de Colombia, ni de que se le hubiese
excluido de la nómina de pensionados de la entidad. Simplemente, advirtió el
juez que al accionante se le había suspendido transitoriamente el pago de su
mesada, lo que, estimó, no vulnera su derecho al debido proceso. Así mismo,
consideró que el derecho fundamental del accionante al mínimo vital no era
objeto de vulneración en la medida en que continuaba recibiendo por parte del
Instituto de Seguros Sociales la pensión de la que es beneficiario.
3.2. Impugnación
El demandante impugnó la sentencia de
primera instancia, por considerar que el fallador pasó por alto que,
precisamente, en la medida en que no existía un acto administrativo que pudiese
controvertir por medio de otros mecanismos de defensa judicial, no contaba con
acción alguna para el efecto, razón por la cual, se encontraba en estado de
indefensión con relación a la actuación de la entidad accionada.
Por otra parte, insistió en que su
derecho fundamental al mínimo vital estaba siendo desconocido por la entidad
accionada, en la medida en que con la decisión de suspender el pago de su
mesada pensional, sufrió una disminución significativa en su nivel de ingresos,
lo que no le permite satisfacer sus necesidades básicas y las de su núcleo
familiar, afectación que, conforme con los pronunciamientos de la Corte
Constitucional, debe presumirse en estos casos.
3.3. Sentencia
de Segunda Instancia
La Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, por medio de la Sentencia del
4 de noviembre de 2009, revocó el fallo de primera instancia, que había negado
la protección deprecada, por considerar que “el accionante es una persona de
la tercera edad que goza de su pensión de jubilación desde hace mas de
diecisiete años y ciertamente se vulneró su derecho fundamental al debido
proceso administrativo con ocasión de la conducta desplegada por el ente
accionado.”
Por ello, ordenó
a la entidad demandada que restableciera el pago de la mesada pensional del
accionante, y que dispusiera lo necesario para respetar su derecho fundamental
al debido proceso.
4.
Expediente T-2.499.399
4.1. Sentencia de Primera Instancia
La Sala Laboral del Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Bogotá, mediante Sentencia dictada el 29 de septiembre de
2009, decidió negar por improcedente el amparo solicitado, por estimar que la
acción de tutela tiene una naturaleza residual y subsidiaria, de tal forma que
no procede cuando existen otros mecanismos de defensa judicial de los derechos,
tal y como en este caso ocurre.
Así mismo, considera que, si bien,
conforme con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la acción de tutela
es procedente para solicitar el pago de mesadas pensionales o la inclusión en
nómina de los beneficiarios de estas prestaciones, cuando se trata de personas
de la tercera edad, dado su estado de debilidad manifiesta, se debe acreditar
la existencia plena del derecho que se reclama.
En ese orden de ideas, el fallador señaló
que, no obstante que el accionante es una persona de la tercera edad, no se
vulnera su derecho al mínimo vital, como quiera que recibe una pensión
equivalente a dos salarios mínimos legales vigentes, por parte del Instituto de
Seguros Sociales, que le permite satisfacer sus necesidades básicas.
Finalmente, indicó que lo que se debate
en este caso es la compatibilidad de la pensión de vejez reconocida por el
Instituto de Seguros Sociales y la pensión de jubilación reconocida por la
extinta Empresa Puertos de Colombia, controversia que debe ser dirimida ante la
jurisdicción ordinaria.
4.2. Impugnación
El demandante impugnó el fallo de
primera instancia por las razones que se exponen a continuación:
Indicó que el juez negó la protección
deprecada para sus derechos fundamentales, por estimar que cuenta con otros
mecanismos de defensa judicial para el efecto, sin reparar que, en su caso
concreto, no tenía a su alcance otras acciones, como quiera que no se dictó un
acto administrativo que pudiera demandar ante la jurisdicción contencioso
administrativa, en atención a que la entidad accionada, suspendió el pago de su
mesada pensional. Por lo anterior, estima, que esta acción resulta procedente.
De la misma forma, señaló que el juez
pasó por alto que su derecho fundamental al mínimo vital era vulnerado por la
decisión de la entidad, en la medida en que aquella produjo una disminución
significativa de sus ingresos, y que, conforme con la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, cuando ello ocurre la afectación de la garantía anotada
debe ser presumida.
4.3. Sentencia
de Segunda Instancia
La Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, por medio de Sentencia del 4
de noviembre de 2009, revocó el fallo de primera instancia, que negó la
protección deprecada.
Consideró que la
entidad vulneró el derecho fundamental del accionante al debido proceso, al
ordenar la suspensión del pago de su mesada pensional, sin agotar el
procedimiento legal previsto para el efecto, y sin reparar en que se trataba de
una persona de la tercera edad.
Por ello, ordenó al Grupo Interno para la
Gestión del Pasivo de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección
Social que restableciera el pago de la mesada pensional del demandante, y que
dispusiera lo necesario para respetar su derecho fundamental al debido proceso,
en el trámite de verificación de la legalidad de sus prestaciones pensionales.
5.
Expediente T-2.499.400
5.1. Sentencia de Primera Instancia
La Sala Sexta de Decisión Laboral del
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Barranquilla, mediante Sentencia del
10 de agosto de 2009, resolvió negar la protección solicitada por el accionante
para sus derechos fundamentales.
Estimó que la solicitud del accionante
se encaminaba a obtener la protección de su derecho fundamental de petición.
Sin embargo, como la entidad probó que había dado respuesta al accionante por
medio del oficio de 22 de mayo de 2009, aquella garantía constitucional no se
había desconocido.
5.2. Impugnación
El accionante impugnó la decisión. Al
efecto, asevera que no recibió la comunicación, que, en criterio del fallador,
acredita que la entidad dio respuesta al derecho de petición presentado por el
accionante.
Así mismo, indicó que su derecho
fundamental al mínimo vital está siendo vulnerado por cuenta de la decisión de
suspender el pago de su mesada, como quiera que por causa de esa actuación, no
cuenta con los recursos económicos suficientes para satisfacer sus necesidades
básicas.
5.3. Sentencia de
Segunda Instancia
La Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante Sentencia del 4 de
noviembre de 2009, revocó el fallo de primera instancia, el cual había negado
la protección para los derechos fundamentales del demandante.
Señaló el
fallador, que la entidad vulneró el derecho fundamental al debido proceso del
accionante en la medida en que suspendió el pago de su mesada pensional, sin
agotar el procedimiento previsto en las normas pertinentes, para el efecto.
Ello, con mayor razón, en consideración a que se trata de un adulto mayor.
6.
Expediente T-2.499.437
6.1. Sentencia de Primera Instancia
La Sala Laboral del Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Bogotá, por medio de la Sentencia del 15 de septiembre de
2009, resolvió conceder la protección solicitada para los derechos
fundamentales del accionante.
Consideró el fallador que la orden de
suspender el pago de la mesada pensional del accionante, vulneró su derecho
fundamental al debido proceso, como quiera que no contó con el consentimiento
expreso y escrito del titular del derecho, ni fueron respetadas las reglas
relativas a la revocatoria directa de los actos administrativos. Así mismo, en
la medida en que no se expidió acto administrativo alguno, no le fue posible al
accionante ejercer los recursos de la vía gubernativa para controvertir la
decisión, ni demandar el acto ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Lo anterior, en abierto desconocimiento de los artículos 19 y 20 de la Ley 797
de 2003.
Ello, con mayor razón, si se tiene en
cuenta que, en este caso, la acción es promovida por una persona que pertenece
a la tercera edad, y que requiere de una protección urgente de sus derechos
fundamentales.
Por lo anterior, ordenó que, en el
término de 15 días, se reestableciera el pago de la mesada pensional del
demandante y pagaran aquellas dejadas de percibir.
6.2. Impugnación
6.2.1. El Consorcio Privado Fopep
impugnó la decisión de primera instancia, con el argumento que, como quiera que
la competencia para reactivar el pago de la mesada pensional del accionante
está radicada en el Grupo Interno para la Gestión del Pasivo de Puertos de
Colombia del Ministerio de la Protección Social, y a ella solamente le
corresponde efectuar el correspondiente pago, no puede dar cumplimiento a la
orden impartida, hasta tanto no reciba el reporte de reincorporación en nómina
del demandante, proveniente del citado ministerio.
6.2.2. A su vez, el Grupo Interno para la
Gestión del Pasivo de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección
Social, impugnó el fallo proferido en primera instancia, reiterando los
argumentos presentados en la contestación de la acción de tutela de la
referencia, y manifestó que, dados los procedimientos internos, no era posible
dar cumplimiento a la orden dictada por el fallador en un término menor a 15
días.
6.3. Sentencia
de Segunda Instancia
La Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, por medio de la Sentencia del
4 de noviembre de 2009, confirmó el fallo de primera instancia, que concedió la
protección deprecada, e indicó que el Grupo Interno para la Gestión del Pasivo
de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, tenía 15 días
siguientes a la notificación de esa providencia, para tomar las medidas
necesarias para reestablecer el pago de la mesada pensional del accionante.
7.
Expediente T-2.499.444
7.1 Sentencia de Primera Instancia
La Sala Laboral del Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Bogotá, mediante Sentencia del 14 de septiembre de 2009, resolvió
negar por improcedente la acción de tutela.
Estimó que, en la medida en que el
amparo constitucional se caracteriza por ser residual y subsidiario, la acción
en este caso es improcedente, al existir otros mecanismos de defensa judicial a
los que puede acudir el accionante para buscar la protección de sus derechos.
Ello, como quiera que el accionante censura la decisión adoptada por la entidad
demanda, de suspender el pago de su mesada pensional, lo que, en criterio del
fallador, constituye un acto administrativo, contra el que proceden los
recursos de la vía gubernativa, y está cobijado por la presunción de legalidad,
que solamente puede ser desvirtuada, a través del ejercicio de las acciones
contencioso administrativas.
Adicionalmente, consideró que el derecho
al mínimo vital del demandante no estaba siendo desconocido por la entidad, en
razón a que, si bien se le suspendió el pago de la mesada pensional a cargo del
Grupo Interno para la Gestión del Pasivo de Puertos de Colombia del Ministerio
de la Protección Social, continuaba recibiendo la mesada correspondiente a la
reconocida en su favor, por el Instituto de Seguros Sociales.
7.2. Impugnación
El accionante impugnó el fallo de
primera instancia, al considerar, contrario a lo señalado por el fallador que,
en la medida en que no existía un acto administrativo para demandar ante la
jurisdicción contencioso administrativa, no cuenta con mecanismos diferentes a
la acción de tutela para perseguir la protección judicial de sus derechos.
Adicionalmente, reiteró que su derecho
fundamental al mínimo vital está siendo vulnerado, como quiera que, por cuenta
de la decisión de la entidad, ha sufrido una merma significativa en su nivel de
ingresos, lo que no le permite satisfacer sus necesidades básicas y las de su
grupo familiar y que, conforme con la jurisprudencia constitucional, cuando
ello ocurre la afectación de esa garantía se debe presumir.
7.3 Sentencia de
Segunda Instancia
La Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante Sentencia del 4 de
noviembre de 2009, revocó el fallo de primera instancia, que negó la protección
deprecada.
Señaló que, “el
accionante es una persona de la tercera edad a quien ciertamente se le vulneró
su derecho fundamental al debido proceso administrativo con ocasión de la
conducta desplegada por el ente accionado.”
En consecuencia,
ordenó al Grupo Interno para la Gestión del Pasivo de Puertos de Colombia del Ministerio
de la Protección Social que restableciera el pago de la mesada pensional del accionante,
y, así mismo, que garantizara su derecho fundamental al debido proceso, durante
el trámite de verificación de la legalidad de su prestación pensional.
III.    FUNDAMENTOS
JURIDICOS
1. Competencia
A través de esta Sala de Revisión, la
Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas
dentro de los procesos de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los
artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, “Por
el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política.”
2. Problema jurídico
Vistas las circunstancias fácticas de
los casos puestos a consideración de la Corte para su revisión, a la Sala le
corresponde establecer si el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del
Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social
vulneró el derecho fundamental de los accionantes al debido proceso, al
ordenar, de forma intempestiva y sin haberles informado previamente de su
actuación, la suspensión en el pago sus mesadas pensionales, reconocidas por la
extinta Empresa Puertos de Colombia, con el argumento de que son beneficiarios
de otras pensiones, de diferente naturaleza, a cargo del Instituto de Seguros
Sociales.
Previo al análisis de fondo de la
cuestión planteada, esta Corporación estudiará si, a la luz de las normas
pertinentes y de la jurisprudencia constitucional, las acciones de tutela bajo
análisis resultan procedentes.
Dilucidado el aspecto anterior, la Sala
analizará la jurisprudencia relativa al derecho fundamental al debido proceso
administrativo, específicamente, en lo que tiene que ver con la revocatoria
directa y suspensión de actos administrativos de contenido particular y
concreto, particularmente, en lo atinente a la modificación de derechos de
contenido pensional.
3. Procedencia excepcional de la acción
de tutela para el reconocimiento de pensiones
3.1. El artículo 86 de la
Constitución Política, establece que la acción de tutela es un mecanismo
judicial, preferente y sumario, cuyo objeto es la protección de los derechos
fundamentales de las personas, cuando estos se amenacen o vulneren, por la
acción u omisión de cualquier autoridad pública, o excepcionalmente, por los
particulares. Esta acción, tiene por notas características la subsidiaridad y
la residualidad, lo que implica que, frente a un caso concreto, será procedente
para proteger derechos fundamentales, siempre que no exista un mecanismo de
defensa judicial previsto en el ordenamiento para ese efecto, o, cuando
existiendo, aquel no es eficaz para obtener su amparo; o cuando se promueva
como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable.
Por otra parte, el artículo 48 del
Ordenamiento Superior, reconoce el derecho a la seguridad social a todas las
personas, y le confiere una naturaleza irrenunciable. A ese respecto, la Corte
Constitucional ha señalado que esta garantía tiene un contenido prestacional, y
por esa causa, al no ser fundamental en sí mismo, su protección, en principio,
no se puede procurar a través del ejercicio de la acción de tutela.[1]
Aplicando los criterios delineados, esta
Corporación ha indicado que, por regla general, los conflictos relativos al
reconocimiento y pago de prestaciones sociales, y específicamente de pensiones,
deben ser ventilados ante la jurisdicción ordinaria laboral o ante la
jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con el caso específico, de
tal manera, que la acción de tutela, en principio, no es el mecanismo judicial
idóneo para buscar la protección de esta clase de derechos.[2]
A la luz de las anteriores reglas
generales de procedibilidad de la acción de tutela en el tema de reconocimiento
y pago de prestaciones pensionales, la jurisprudencia constitucional también ha
señalado que, excepcionalmente, este mecanismo procede para la protección de
esa clase de derechos, cuando la persona, vistas sus circunstancias
específicas, requiere de una protección urgente para ellos. Esto es, cuando se
presenta como mecanismo transitorio en orden a evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, o cuando el instrumento de defensa judicial ordinario,
previsto por el ordenamiento para su protección es inocuo, ineficaz o no es lo
suficientemente expedito para ofrecer una protección adecuada de los derechos,
aspecto que debe ser valorado por el juez, de cara a las circunstancias propias
de cada caso concreto.[3]
Con esa orientación, el artículo 6° del
Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta
la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, establece, en relación con la eficacia del medio de
defensa judicial ordinario, que la acción de tutela no procede, “Cuando
existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.”
Con respecto a ese particular, la jurisprudencia
constitucional ha admitido que “la acción de tutela procede a pesar de
existir otro medio de defensa judicial, cuando: i) se considera que éste es
ineficaz debido a que no resuelve el conflicto de manera integral,[4]
o ii) éste no es lo suficientemente expedito frente a la exigencia particular
de una protección inmediata...”.[5]
En esa medida, se puede afirmar que la acción de
tutela procede para la protección de derechos fundamentales, excepcionalmente,
en búsqueda del reconocimiento y pago de una pensión, cuando quiera que no
existe otro mecanismo de defensa judicial, o cuando existiendo, éste no es
eficaz para obtener su protección, eventos en los que la acción de tutela se
constituye en el instrumento judicial principal, ante la imposibilidad material
de perseguir una protección real y concreta por otra vía. También será
procedente, cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable debidamente probado, y mientras que la
autoridad competente decida de fondo, y definitivamente, el conflicto de que se
trate.[6]
En desarrollo de esta línea
interpretativa, la Corte ha indicado, específicamente, que la acción de tutela
procede para obtener el pago de la mesada pensional. Al efecto ha indicado que“(i) la acción de tutela constituye un instrumento
excepcional mediante el cual es posible reclamar el pago oportuno de acreencias
laborales [o mesadas pensionales];
(ii) La omisión continua y extendida en el tiempo de esta prestación hace
presumir la vulneración del mínimo vital del trabajador o pensionado y de su
familia; (iii) Ante tal evento, se invierte la carga de la prueba,
correspondiendo al demandado desvirtuar la vulneración del derecho fundamental[7].[8]”[9]
3.2. Con fundamento en las
consideraciones precedentes, la Sala examinará la procedencia de la acción de
tutela para la protección de los derechos fundamentales de los demandantes.
Vistas las
circunstancias fácticas de los casos concretos puestos a consideración de esta
Corte, advierte la Sala que los accionantes son personas mayores, con edades
que van desde los 67 años y hasta los 81 años[10], razón por la cual, su
capacidad productiva está mermada.
Teniendo en
cuenta la anterior circunstancia, con relación a los mecanismos de defensa
judicial con los que cuentan los accionantes, la Sala considera que no
proporcionan una protección eficaz y adecuada a sus derechos fundamentales.
Ello, en la medida en que, si bien, en principio, pueden acudir a diversos
mecanismos judiciales para solicitar el restablecimiento del pago de sus
mesadas pensionales, estos no suministran una protección eficaz para sus
derechos fundamentales, como quiera que es sabida la prolongada duración de
estos procesos, con mayor razón, si se tiene en cuenta que se trata de personas
con edades superiores a 67 años y hasta 81 años. Por esa razón, exigirle a los
demandantes que recurran a dicha instancia, resulta desproporcionado, como
quiera que, para cuando se produzca una decisión de fondo en sede judicial,
ésta sería inocua y carecería de eficacia en sus casos concretos, debido a que,
probablemente, para esa época los demandantes ya habrían superado su
expectativa de vida. Por lo expuesto, y en atención a que se trata de adultos
mayores que merecen especial protección constitucional, esta Corporación
concluye que la acción de tutela es procedente en los casos bajo análisis, como
quiera que requieren de una protección urgente de sus derechos fundamentales,
que no puede ser provista a través del mecanismo ordinario, en la medida en la
que no es eficaz para el efecto.
4. Derecho
fundamental al debido proceso administrativo
4.1. El
artículo 29 de la Constitución Política reconoce como garantía fundamental que “El
debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas.”
4.2. La jurisprudencia constitucional
ha estimado que este derecho está conformado por todas las facultades y
garantías establecidas en el ordenamiento jurídico, dirigidas a proteger al
individuo a quien se le adelante un proceso de cualquier naturaleza, de tal
forma que, en su trámite, pueda hacer valer sus derechos sustanciales, con la
observancia de las formas propias de cada juicio, lo cual asegura una recta y
cumplida actuación judicial o administrativa[11].
4.3. En esa medida, una de las
garantías más importantes que ofrece el debido proceso es la oportunidad que
tiene el interesado, en el trámite de cualquier proceso, administrativo o
judicial, para ser oído, explicar sus razones y argumentos, presentar,
controvertir, contradecir y objetar las pruebas que hagan parte de aquel, así
como ejercer los recursos previstos en la ley[12].
4.4. Específicamente, con respecto al
debido proceso administrativo, la Corte ha acentuado su carácter de derecho
fundamental, como quiera que, gracias a este, cualquier actuación
administrativa debe ceñirse, rigurosamente, a las normas y a la jurisprudencia
que disciplina la materia de que se trate[13].
Al efecto, esta Corporación ha indicado
que “El debido proceso tiene un ámbito de aplicación que se extiende a todos
los tipos de juicios y procedimientos que conlleven consecuencias para los
administrados, de manera que a éstos se les debe garantizar la totalidad de
elementos inherentes a este derecho fundamental. De otra parte, y
específicamente en lo que hace relación con los procedimientos administrativos,
es necesario precisar que el derecho con que cuentan los ciudadanos, relativo a
la posibilidad de controvertir las decisiones que se tomen en dicho ámbito es
consubstancial al debido proceso. Si bien ambas son garantías que se derivan
del principio de legalidad, son dos caras de la misma moneda, esto es, mientras
que el derecho a cuestionar la validez de las decisiones funge como garantía
posterior, las garantías propias del derecho fundamental al debido proceso,
tales como (i) el acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia; (ii)
el acceso al juez natural; (iii) la posibilidad de ejercicio del derecho de
defensa (con los elementos para ser oído dentro del proceso); (iv) la
razonabilidad de los plazos para el desarrollo de los procesos; y, (v) la imparcialidad,
autonomía e independencia de los jueces y autoridades, son elementos que deben
ser garantizados durante el desarrollo de todo el procedimiento, y apuntan,
principalmente, a brindar garantías mínimas previas. En efecto, los elementos
del debido proceso arriba enumerados buscan garantizar el equilibrio entre las
partes, previa la expedición de una decisión administrativa. Por el contrario,
el derecho a cuestionar la validez de la misma, hace parte de las garantías
posteriores a la expedición de la decisión por parte de la autoridad
administrativa, en tanto cuestiona su validez jurídica”[14].
4.5. En complemento de lo expuesto,
la jurisprudencia constitucional ha advertido que este derecho comprende tanto
la garantía del respeto por las formas procesales, como la efectividad de los
principios que orientan el ejercicio de la función pública como son el de
igualdad, moralidad, eficacia, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad[15].
De lo expuesto hasta este punto, se
puede concluir que el derecho fundamental al debido proceso, conlleva una serie
de garantías, que deben ser aplicadas en todo tipo de juicios, actuaciones y
procedimientos que impliquen la modificación de la situación jurídica de los
administrados.
5. Revocatoria directa y suspensión de
actos administrativos de contenido particular y concreto, específicamente, en
lo atinente a la modificación de derechos de contenido pensional
Con esa orientación, y por estar
estrechamente ligado a la controversia que se analiza, la Sala estima
pertinente hacer unas breves consideraciones con relación a la institución de
la revocatoria directa de los actos administrativos.
5.1. El ordenamiento jurídico prevé
la posibilidad de que los actos administrativos de contenido particular y
concreto puedan ser revocados por la administración pública, con el respeto del
debido proceso administrativo, en unas especiales circunstancias. En efecto, el
Código Contencioso Administrativo establece un procedimiento que debe
observarse para la revocatoria de actos administrativos, particularmente, en el
Titulo V del libro I, en los artículos 69 a 74.
5.2. Específicamente, el artículo 69
del ordenamiento anotado, señala que los actos administrativos deberán ser
revocados por los mismos funcionarios que los expidieron o por sus superiores
inmediatos de oficio o a petición de parte, en los siguientes eventos:
“ARTICULO 69.
CAUSALES DE REVOCACION. Los actos administrativos deberán ser
revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus
inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los
siguientes casos:
1. Cuando sea
manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.
2. Cuando no
estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.
3. Cuando con
ellos se cause agravio injustificado a una persona.”
5.3. Cuando se trata
de la revocatoria directa de actos administrativos de contenido particular y
concreto, que han creado o modificado una situación jurídica particular o
reconocido un derecho en iguales circunstancias, la ley dispone que es
imprescindible, para la administración, obtener previamente el consentimiento
expreso y por escrito de su titular. Al efecto, indica el inciso 1, del
artículo 73 del Código Contencioso Administrativo:
“Cuando un acto
administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter
particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser
revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
(…).”
5.3.1. En el mismo sentido, la
jurisprudencia constitucional ha sido uniforme y enfática en señalar que los
actos administrativos de carácter particular y concreto son esencialmente
irrevocables o inmutables, salvo que el titular del derecho que ellos
incorporan, manifieste su consentimiento expreso y por escrito a efecto de que
sean revocados por la administración. Ello, como garantía del principio de seguridad jurídica, del respeto a los derechos
adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas radicadas en cabeza de una
persona, aunado a la presunción de legalidad de la que están revestidos esos
actos, la cual sólo puede ser desvirtuada a través de la providencia judicial
que decrete su nulidad[16]. Así mismo, la
prerrogativa de que los actos administrativos de contenido particular y
concreto no puedan ser revocados unilateralmente por la administración pública,
sin el consentimiento expreso y escrito de su titular, garantiza su derecho
fundamental al debido proceso, en la medida en que tiene la certeza de que la
decisión no podrá ser modificada por la autoridad, sin el cumplimiento de las
normas legales que regulan la materia.
5.3.2. Sin embargo, existen hipótesis en
las que la administración, aun sin el consentimiento del titular del derecho,
puede revocar el acto administrativo correspondiente, cuando éste ha sido
obtenido de forma ilegal o ilícita, o cuando el mismo ha sido producto del
silencio administrativo positivo. Sobre este particular, el inciso 2 del
artículo 73 del Código Contencioso Administrativo dispone que “habrá lugar a
la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio
administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo, o si
fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.” Ello, en la medida
en que si se advierte un vicio en la forma en la que se originó un derecho
subjetivo, relacionado con la violación de la ley, “no merece protección. El
orden jurídico no se la brinda, pues nunca lo ilícito genera derechos”[17].
Por tanto, la Corte ha estimado que las
circunstancias que abren la puerta para que se acuda a la revocatoria directa
de un acto administrativo de contenido particular y concreto, no se relacionan
con “situaciones en las cuales la autoridad pública pueda intuir o sospechar
la ilegalidad de los medios usados para obtener o provocar el acto
administrativo que se revoca”. A efecto de aplicar esta causal, debe
existir “una evidencia de ello y, en consecuencia, la motivación del acto
revocatorio dejará constancia expresa acerca de los elementos de juicio que
llevaron al ente administrativo a concluirlo así.”[18]
5.4. En cualquiera de los anteriores
escenarios, esta Corporación ha indicado que le corresponde a la autoridad
administrativa respetar el derecho fundamental al debido proceso del titular
del derecho que concede el correspondiente acto administrativo. En ese sentido,
debe seguir el procedimiento previsto para el efecto, en el artículo 74 del
ordenamiento que se ha venido citando, conforme con el cual, para revocar un
acto de contenido particular y concreto, se debe acudir al estricto
cumplimiento de las reglas contenidas en el artículo 28 y concordantes del
Código Contencioso Administrativo, relativas a las actuaciones administrativas
iniciadas de oficio[19].
5.4.1. Es decir, debe comunicársele al
titular del derecho que se ha iniciado una actuación administrativa y el objeto
de la misma (artículo 28 CCA). Si la autoridad observa que existen terceros
que, posiblemente, tengan interés en la decisión a adoptar, deberá citarlos a
efecto de que defiendan sus derechos (artículo 14 CCA). En el trámite de la
actuación deberá garantizarse a los interesados la oportunidad de pedir,
allegar y solicitar la práctica de pruebas, e informaciones de oficio o a
petición de parte (artículo 34). La decisión deberá sustentarse en las pruebas
allegadas durante el proceso administrativo, y motivarse, resolviendo cada una
de las cuestiones planteadas en aquel. El acto que ponga fin a la actuación
deberá darse a conocer a los interesados, indicando los recursos que proceden
contra el mismo, conforme con lo que la ley disponga (artículo 35 CCA.).
5.5. En los anteriores términos, y
con observancia de las reglas descritas se garantiza, por regla general, el
derecho al debido proceso en el trámite de la revocatoria de actos
administrativos de contenido particular y concreto.
5.6. Ahora bien, el artículo 1 del
Código Contencioso Administrativo establece que “Los
procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por
éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera
que sean compatibles”. Por ello, es
posible que el trámite de revocatoria directa de algunos actos administrativos
específicos, que reconocen derechos especiales a sus titulares, tengan su
regulación legal en otra fuente normativa, sin que ello implique que, en lo no
previsto en la norma especial, no se acuda a las reglas del ordenamiento
general. Tal es el caso de los actos administrativos que reconocen prestaciones
económicas a cargo de instituciones de seguridad social, cuya revocatoria,
entre otros temas, se regula en la Ley 797 de 2003, “Por la cual se reforman
algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100
de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados
y especiales”.
5.6.1. El artículo 19 de la Ley 797 de
2003 dispone que corresponde a las instituciones de seguridad social, o a
quienes tengan a su cargo el pago de prestaciones económicas, verificar de
oficio el cumplimiento de los requisitos necesarios para consolidar el derecho,
así como la legalidad de los documentos que sirvieron para acreditarlos, cuando
existan motivos que permitan inferir que el reconocimiento de la prestación económica
periódica, fue indebido. En caso de que no se acredite el cumplimiento de los
requisitos o que los documentos presentados para el efecto sean falsos, el
correspondiente funcionario debe proceder a la revocatoria directa del acto,
sin el consentimiento del particular, e informar a las autoridades competentes.
La citada norma dispone:
“ARTÍCULO 19.
REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS IRREGULARMENTE. Los representantes legales
de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o
hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de
oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la
legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el
reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del
tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda
suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.
En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el
reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario
proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el
consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades
competentes.”
El tema de la revocatoria directa de
actos administrativos que reconocen prestaciones pensionales, ha sido objeto de
análisis por parte de esta Corte tanto en sede control abstracto, como de
control concreto de constitucionalidad.
5.6.2. Así, la Corte Constitucional se
pronunció con respecto a la constitucionalidad de esta norma en la Sentencia
C-835 de 2003[20], a propósito de una
demanda presentada por unos ciudadanos que consideraron que desconocía los
artículos 29 y 89 de la Constitución Política. En esa oportunidad esta
Corporación resolvió “Declarar EXEQUIBLE el artículo 19 de la ley 797 de
2003, por los cargos formulados, de manera condicionada en los términos del
numeral 4 de las consideraciones y fundamentos de esta sentencia.”
En el numeral 4 de las
consideraciones de esa providencia, señaló este tribunal que la revocatoria de
los actos administrativos que reconocen derechos pensionales, prevista en la
norma acusada, debía cumplir, estrictamente, con el trámite señalado en el
Código Contencioso Administrativo, y en las demás normas que regulen la
materia, a efecto de garantizar el derecho fundamental al debido proceso de los
titulares de esas prestaciones. En esa medida, el acto administrativo que
declara la revocatoria directa de una prestación económica pensional, debe ser
el resultado de la aplicación del procedimiento previamente descrito,
establecido en los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso
Administrativo. En todo caso, la Corte fue clara y enfática en señalar que
durante el procedimiento anotado, “se le debe continuar pagando al titular
–o a los causahabientes- de la pensión o prestación económica las mesadas o
sumas que se causen, esto es, sin solución de continuidad. Y como respecto del
titular obra la presunción de inocencia, le corresponde a la Administración
allegar los medios de convicción que acrediten la irregularidad del acto que se
cuestiona. Es decir, la carga de la prueba corre a cargo de la Administración.”
Sobre este particular, la Corte indicó:
“Desde luego que en desarrollo del debido proceso la
revocatoria establecida en el artículo 19 de la ley 797 de 2003 tiene que
cumplir satisfactoriamente con la ritualidad prevista en el Código Contencioso
Administrativo o en los estatutos especiales que al respecto rijan. Vale decir,
con referencia al artículo 19 acusado el acto administrativo por el cual se
declara la revocatoria directa de una prestación económica, deberá ser la
consecuencia lógica y jurídica de un procedimiento surtido con arreglo a los
artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, sin
perjuicio de la aplicación de las normas de carácter especial que deban
privilegiarse al tenor del artículo 1 del mismo estatuto contencioso. Pero en
todo caso, salvaguardando el debido proceso. Igualmente, mientras se adelanta
el correspondiente procedimiento administrativo se le debe continuar pagando al
titular –o a los causahabientes- de la pensión o prestación económica las
mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución de continuidad. Y como
respecto del titular obra la presunción de inocencia, le corresponde a la
Administración allegar los medios de convicción que acrediten la irregularidad
del acto que se cuestiona. Es decir, la carga de la prueba corre a cargo de la
Administración.”
De esa forma, la
manifiesta ilegalidad de las conductas objeto de reproche y de los medios
utilizados para acceder al derecho, deben estar plenamente probados en el
procedimiento administrativo anotado, en el cual, debe garantizarse al titular
del derecho el debido proceso en sede administrativa, específicamente,
comunicándole de la iniciación del proceso, acatando los principios de
necesidad de la prueba, de publicidad y de contradicción, con estricta
observancia de los términos preclusivos, previstos por el ordenamiento para que
el funcionario competente adelante y resuelva cada una de las etapas
procesales. En consonancia con lo anterior, la decisión adoptada debe ser
congruente con el procedimiento administrativo y con las pruebas que en aquel
se allegaron. Ello, se reitera, sin perder de vista que deben garantizarse los
mandatos constitucionales y legales, del debido proceso, de la legalidad de los
derechos adquiridos y de la defensa del Tesoro Público.
Esta Corte, también,
advirtió que “en materia de supresión de actos administrativos, no es lo
mismo cuando interviene un funcionario administrativo que cuando interviene el
juez; y que, en todo caso, la revocatoria directa de un acto administrativo que
reconoce una pensión o prestación económica sólo puede declararse cuando ha
mediado un delito.”
Ahora bien, esta
Corporación fue clara en señalar en esa providencia que cuando se trata de una
controversia sobre la interpretación del derecho pensional, es decir,
relacionada, por ejemplo, con el régimen jurídico aplicable, el reconocimiento
de un régimen de transición, o de un régimen especial, debe ser resuelta por el
juez competente, al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 797 de
2003, y por esa razón ese conflicto no podrá dirimirse, ni revocarse en sede administrativa,
sin contar con el consentimiento expreso y por escrito del titular, incluso,
con el agotamiento del procedimiento de revocatoria directa suficientemente
explicado. Al efecto, esta Corporación consideró:
“La Corte deja claramente establecido que cuando el
litigio versa sobre problemas de interpretación del derecho; como por ejemplo,
el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición; o la
aplicación de un régimen especial frente a uno general; estos litigios deben
ser definidos por los jueces competentes de conformidad con el artículo 20 de la
Ley 797 de 2003 y que en consecuencia no procede la revocatoria directa del
acto administrativo sin el consentimiento del particular.”
5.6.3.
Particularmente, esta Corporación se ha pronunciado en sede de Revisión de
tutela con respecto a la suspensión del pago de mesadas pensionales.
5.6.3.1. Así, en la
Sentencia T-214 de 2004[21], la Sala Séptima de
Revisión estudió el caso de unos jubilados de la extinta Empresa Puertos de
Colombia a quienes el Ministerio de la Protección Social les suspendió el pago
de sus mesadas, hasta tanto los demandantes no adjuntaran los actos
administrativos de reconocimiento de sus prestaciones. En esa oportunidad se
protegieron los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y al
pago oportuno de las mesadas pensionales de los accionantes y, en consecuencia,
se ordenó a la entidad reanudar el pago de las correspondientes mesadas. Al
efecto estimó que “la administración no puede excusarse en su propia incuria
para suspender el pago de los beneficios pensionales de los actores. Tanto
Colpuertos, Foncolpuertos como el GIT han incumplido su deber de garante de los
archivos que custodian la historia laboral de sus extrabajadores. La Corte
reitera el interés que supone la guarda de las finanzas del Estado, sólo que
este principio debe armonizarse con el derecho al debido proceso y a la
presunción de buena fe de los administrados. En conclusión, la revocatoria de
este tipo de actos sólo procede cuando ha sido probada su ilegalidad en el
curso de un proceso.”
En esa providencia,
esta Corporación reiteró que “(i) la revocatoria directa del acto propio de
la administración está, en principio, proscrita de nuestro ordenamiento
jurídico, en atención a los mandatos superiores de buena fe, lealtad y
seguridad jurídica; (ii) la revocatoria directa, dada ciertas circunstancias,
atenta contra los derechos fundamentales del administrado y es controvertible,
de manera excepcional, por vía de la acción de tutela; (iii) el ordenamiento
jurídico colombiano contempla 2 excepciones a la regla prescrita en el numeral
(i) es decir, hipótesis en las cuales puede darse una revocatoria directa
constitucional sin consentimiento del administrado: a) cuando la situación
subjetiva consolidada fue producto del silencio administrativo positivo, b)
cuando fue producto de maniobras evidente y probadamente fraudulentas, violando
la Constitución y la ley. Del punto b), es posible inferir que la ilegalidad
que generó el nacimiento a la vida jurídica del derecho subjetivo no puede
presumirse, y que la revocatoria directa no puede fungir como medida cautelar
ante la mera sospecha de fraude. (iv) Si la obtención del beneficio económico o
pensional no es evidentemente ilegal, la administración asume la carga de la
prueba, y no puede decretar una abstención de pagos hasta tanto haya sido
acreditado en el contexto de un debido proceso administrativo el dolo del
beneficiario.”
Así mismo, señaló que “la
Administración no puede suspender la efectividad de una prestación, sin iniciar
una actuación administrativa que contemple en todas sus etapas el derecho al
debido proceso. No es admisible, ni constitucional ni legalmente que, por
ejemplo, se abstenga de pagar las mesadas pensionales que están a su cargo,
dándole a los perjudicados plazos sumarios para que alleguen los documentos
que, en todo caso, la misma administración tiene la carga imperativa de poseer
en sus archivos. En conclusión, si la administración, dadas las circunstancias
arriba descritas, desconoce el principio de buena fe y suspende, sin iniciar la
actuación administrativa de rigor, una prestación de la cual se desconoce si
existe o no título que la soporte, y además otorga un término sumario al
ciudadano para allegar los documentos necesarios, término después del cual se
entiende suspendida de manera definitiva la prestación, vulnera el derecho al
debido proceso administrativo, tal y como lo señaló el Juez de instancia en el
caso bajo estudio[22].”
5.6.3.2.
Posteriormente, la Sentencia T-567 de 2005[23], proferida por la Sala
Novena de Revisión analizó el caso de varios pensionados a quienes les fue
suspendido el pago de su mesada pensional por parte de la Universidad del
Atlántico, la Gobernación del Atlántico y el Ministerio de Hacienda. En esa
providencia encontró la Corte que esa actuación desconocía los derechos
fundamentales de los accionantes al mínimo vital, la seguridad social, la
igualdad, la dignidad humana y el debido proceso, y como consecuencia de ello,
ordenó que se comenzará a pagar nuevamente la pensión de los demandantes.
En esa oportunidad, este tribunal consideró que para
suspender el pago de una mesa pensional, debía acudirse al procedimiento previsto
en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, con plena observancia del
procedimiento establecido para el efecto en el Código Contencioso
Administrativo. Al efecto señaló que “no asiste
fundamento constitucional alguno a la Administración para suspender el pago de
una pensión previamente reconocida salvo las facultades explícitamente
previstas en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003 y en la sentencia
C-835 de 2003. Por fuera de cualquiera de las hipótesis de hecho previstas en
las normas mencionadas, se necesita la autorización del juez respectivo para
válidamente suspender los pagos hacia el futuro. Actuar de otro modo lleva a la
Administración a incurrir en vías de hecho contrarias al artículo 29 Superior e
inadmisibles en perspectiva constitucional.”
5.6.3.3.
De la misma forma, la Sala Séptima de Revisión, decidió en la Sentencia T-494
de 2009,[24] proteger los derechos
fundamentales
al debido proceso, de
un pensionado de la Empresa Puertos de Colombia, a quien el Ministerio de la
Protección Social le revocó la resolución, por virtud de la cual, su mesada
pensional fue reajustada. Encontró la Sala que “Fue entonces violado el
debido proceso administrativo, frente a lo señalado en los artículos 14, 28,
34, 35 y 74 del Código Contencioso Administrativo y lo indicado en la sentencia
C-835 de 2008, ampliamente citada en precedencia.”
En complemento, indicó
que “Como bien expuso el ad quem, no podía revocarse de manera unilateral
una resolución “sin aplicar los procedimientos consagrados en los artículos 73
y 74 del C.C.A., en la medida que la administración tuviera fundamentada una
razón justificada de las que trata el artículo 69 ibídem, para iniciar esa
revocatoria directa”…” .
5.6.3.4.
Recientemente, la Sala Séptima de Revisión, en la Sentencia T-066 de 2010,
protegió los derechos fundamentales al mínimo vital y al debido proceso de un
pensionado de la extinta Empresa Puertos de Colombia a quien el Ministerio de la
Protección Social suspendió el pago de su mesada de jubilación, sin previo
aviso, argumentando que era beneficiario de otra prestación por parte del
Instituto de Seguros Sociales. En esa oportunidad, advirtió la Corte que “la
actuación desconoció que el llamado a ordenar la suspensión provisional del
acto administrativo es el juez contencioso. En segundo lugar, dicha decisión no
estuvo precedida de un acto administrativo que garantizara el debido proceso al
administrado, es decir, que le hubiera permitido al interesado interponer los
recursos y eventualmente acudir ante la jurisdicción respectiva. En tercer lugar,
no es aceptable que por tratarse de una “suspensión transitoria” del pago de
las mesadas pensionales, no se hubiera requerido el consentimiento expreso del
usuario, o se hubiera expedido un acto debidamente notificado. Por tanto,
considera la Sala que la entidad demandada incurrió en una vía de hecho al
haberle impedido al accionante con su decisión, ejercer su derecho al debido
proceso y al derecho de defensa.”
En los
anteriores términos, esta Corte ha desarrollado, tanto en sede control
abstracto como concreto de constitucionalidad, la materia relativa a la
suspensión y revocatoria directa por parte de la administración pública, de los
actos administrativos que reconocen pensiones.
Con fundamento
en las anteriores consideraciones, la Sala entra al análisis de los casos
concretos.
6. Caso concreto
6.1. Como quiera que
los supuestos fácticos de cada uno de los accionantes en los procesos de tutela
que se analizan, son comunes, y los sujetos accionados, y a quienes se les
atribuye la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, coinciden en
todas las acciones, específicamente con relación al Grupo Interno para la
Gestión del Pasivo de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección
Social, entidad encargada de pagar sus mesadas pensionales, para decidir de
fondo en la presente providencia, la Sala abordará su estudio considerándolos
en conjunto.
6.2. De las pruebas
que reposan en el expediente, la Sala encuentra probado que, tal y como se
indicó previamente, todos los demandantes son adultos mayores, cuyas edades
oscilan entre los 67 y los 81 años.
De la misma
forma que la extinta Empresa Puertos de Colombia reconoció a los demandantes, a
través de la expedición de distintos actos administrativos, pensiones de
jubilación. Posteriormente, el Instituto de Seguros Sociales, por virtud de
sendas resoluciones, les concedió pensiones de diferente naturaleza.
Prestaciones que fueron pagadas cumplidamente por las entidades, hasta mayo de
2009, mes a partir del cual, el Grupo Interno para la Gestión del Pasivo de
Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, suspendió, sin
previo aviso, el pago de las mesadas pensionales de las que son beneficiarios,
con el argumento de que se debía revisar la legalidad de las prestaciones a su
cargo, en la medida en que eran beneficiarios de una pensión, por parte del
Instituto de Seguros Sociales.
6.3. Vista la situación fáctica, le
corresponde a la Corte establecer si el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión
del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social
vulneró el derecho fundamental de los accionantes al debido proceso, al
ordenar, de forma intempestiva y sin haberle informado previamente de su
actuación, la suspensión en el pago de su pensión de jubilación, reconocida por
la extinta Empresa Puertos de Colombia, con el argumento de que son beneficiarios
de diferentes pensiones a cargo del Instituto de Seguros Sociales. En esa
medida, como la actuación que, en principio, origina la vulneración de los
derechos de los accionantes, es la desplegada por el Grupo Interno de Trabajo
para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la
Protección Social, será con respecto a este que la Sala analizará la situación
de aquellos, y no se pronunciará con relación a las demás entidades.
6.4. Tal y como señaló en las consideraciones
generales de esta providencia, como garantía del derecho fundamental al debido
proceso administrativo, la revocatoria directa de actos administrativos que
reconocen pensiones o la suspensión en el pago de las mesadas que de aquellos
deriva, en tanto tienen contenido particular y concreto, requiere del
reconocimiento escrito y expreso de su titular, o en su defecto, debe acudirse
al procedimiento previsto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, con
observancia de lo ordenado por el Código Contencioso Administrativo, para el
caso de las actuaciones administrativas que se inician de oficio.
Según este procedimiento, le corresponde
a las entidades que reconocen o pagan pensiones verificar de oficio el
cumplimiento de los requisitos exigidos para consolidar tal derecho y la
legalidad los documentos que se utilizaron para el efecto. En el caso en el que
se concluya que las exigencias no se cumplieron, o que no se establezca que los
documentos que los acreditan son auténticos el funcionario deberá revocar el
acto, y poner en conocimiento de la situación a las autoridades competentes. Se
debe precisar que ello ocurre cuando, como consecuencia de la correspondiente
investigación administrativa, se evidencia la ocurrencia de un ilícito. En este
caso, los motivos deben ser serios y fundados, y no pueden responder al
capricho o parecer del funcionario.
Lo anterior, en estricto cumplimiento de
lo ordenado por los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso
Administrativo. Es decir, al efecto, se debe comunicar al beneficiario de la
prestación que se inició una actuación administrativa con el objeto de revisar
su legalidad, específicamente sobre el cumplimiento de los requisitos
necesarios para consolidar el derecho o sobre la veracidad de los documentos
que sirvieron para acreditarlos. Si la autoridad observa que existen terceros
que, posiblemente, tengan interés en la decisión a adoptar, debe citarlos a
efecto de que defiendan sus derechos. En el trámite de la actuación deberá garantizarse
a los interesados la oportunidad de solicitar, allegar y controvertir pruebas,
e informaciones de oficio o a petición de parte. La decisión con la que
finalice la actuación, deberá sustentarse en las pruebas que obren en el
expediente, y motivarse, resolviendo cada una de las cuestiones planteadas en
aquel. A su vez, el acto que ponga al procedimiento administrativo deberá darse
a conocer a los interesados, indicando los recursos que proceden contra el
mismo, conforme con lo que la ley disponga.
No puede perderse de vista que, en
aplicación del principio de buena fe y con el propósito de salvaguardar los
derechos de los pensionados, mientras que se adelanta el trámite señalado no es
posible suspender el pago de la mesada.
6.5. Vista la
situación fáctica de los demandantes, y con base en las consideraciones
expuestas, para la Sala el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo
Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social vulneró su
derecho fundamental al debido proceso administrativo al ordenar, sin adelantar
la actuación administrativa prevista en las normas pertinentes, la suspensión
en el pago de las mesadas de las pensiones que les fueron reconocidas por la
extinta Empresa Puertos de Colombia.
En efecto, esta
Corporación encuentra que la entidad accionada, a efecto de revisar la
legalidad de las prestaciones de los accionantes, en relación con el
cumplimiento de los requisitos para consolidar su derecho pensional o la
autenticidad de los documentos que sirvieron para acreditarlos, debió, conforme
con el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, iniciar una actuación de oficio en la
que se observaran todas la etapas y garantías previstas en el Código
Contencioso Administrativo para el efecto.
Es decir, debió
informarles de la iniciación de la actuación, y de las razones por la cuales
adoptaba esa decisión, pero sin embargo no lo hizo. Así mismo, debió
garantizarles la oportunidad para exponer sus argumentos, y para presentar y
controvertir pruebas. Dicho procedimiento debió culminar con la expedición de
un acto administrativo motivado, fundamentado en las pruebas del expediente, en
donde se resolvieran todas las cuestiones planteadas durante el trámite,
informándoles los recursos que, conforme con la ley procedían para
controvertirlo. Y con mayor razón, si se tiene en cuenta que, conforme con la
jurisprudencia, la entidad no podía, previo al agotamiento del procedimiento
descrito, ordenar la suspensión en el pago de la mesada, ello en aplicación del
principio de buena fe.
Ahora bien, si
de lo que se trataba era de una controversia jurídica con relación a la existencia
del derecho a la pensión de los accionantes, la entidad debió demandar su
propio acto ante la jurisdicción contencioso administrativa, conforme con lo
expuesto previamente.
Por lo anterior,
la Sala no puede concluir cosa distinta a que el Grupo Interno de Trabajo para la
Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la
Protección Social vulneró el derecho fundamental de los accionantes al debido
proceso administrativo.
6.6. Por otra parte,
con respecto a la controversia relacionada con la compatibilidad o
compartibilidad de las pensiones reconocidas a los demandantes por la extinta Empresa
Puertos de Colombia y el Instituto de Seguros Sociales, la Sala considera que
la acción de tutela no es el escenario en el que se debe debatir esa cuestión,
la cual debe ser resuelta por la jurisdicción correspondiente, Por esa razón la
Corte no se pronunciará a ese respecto.
6.7. Con relación a
la posible vulneración del derecho fundamental a la Salud de los accionantes, la
Sala no encontró prueba alguna en los expedientes de que se les hubiese negado
servicio de salud alguno, por lo cual no se advierte su desconocimiento.
6.8. Por las
anteriores razones, la Sala confirmará las decisiones de segunda instancia en
el trámite de todos los procesos de tutela que se revisan, por virtud de las
cuales se protegió el derecho fundamental de los accionantes al debido proceso,
y se ordenó restablecer el pago de las correspondientes mesadas, y respetar
aquella garantía en el trámite de las actuaciones de revisión de sus
prestaciones.
7. Solicitud de
declaratoria de efectos inter comunis en la presente providencia
El señor Anselmo
Gómez Elguedo, Presidente de la Federación Nacional de Pensionados Portuarios –Fenalpempor-,
presentó en la Secretaría General de esta Corporación, el 27 de abril de 2010,
un escrito en el que solicita “extender los efectos del fallo que habría de
ponerle fin al asunto de la referencia, a las demás personas que resultaron
afectadas con la decisión adoptada” por la entidad accionada, por
considerar que su “situación fáctica y jurídica”, es idéntica a la
planteada por el accionante en el proceso de tutela que culminó con la
expedición de la Sentencia T-066 de 2010, dictada por esta Corporación. Y,
además, por estimar que existen decisiones en diferentes sentidos, adoptadas
por los jueces de tutela, en casos similares al que se analiza.
La Sala
considera que tal solicitud no es procedente, en la medida en que la situación
fáctica de los accionantes no puede ser apreciada en abstracto y, por el
contrario, requiere de una valoración de las especiales circunstancias de cada
caso concreto, por parte del juez de tutela.
Por esa razón, la
petición del ciudadano de extender los efectos de esta providencia a
situaciones concretas no analizadas en la misma, no puede ser acogida.
Debe precisar la
Sala que, por regla general, los efectos de los fallos de tutela y de las
sentencias dictadas por esta Corporación, en ejercicio de la función de
revisión eventual de aquellos, tienen efectos inter partes y, sólo de
forma excepcional, cuando concurren unos elementos específicos, es posible
extender los efectos de sus providencias a sujetos que no hacen parte de la
controversia analizada en la correspondiente sentencia, sin que ello implique
que tiene efectos erga omnes. Al efecto esta Corporación ha indicado
que:
“Sin embargo,
aunque la regla general es el comentado efecto inter partes de las decisiones
de tutela, en ocasiones la Corte también ha proferido sentencias en las cuales
los efectos de las órdenes impartidas tenían un alcance mayor al meramente
inter partes.[25] Además, en otras
oportunidades ha aceptado el efecto inter comunis de sus decisiones[26].
Finalmente, en algunos eventos ha determinado los efectos de sus providencias
cuando aplica la excepción de inconstitucionalidad, y ha decidido que estos
pueden extenderse respecto de todos los casos semejantes, es decir inter pares,
cuando se presentasen de manera concurrente una serie de condiciones.[27]
De cualquier
manera, como puede verse, nunca los efectos de la decisión de tutela son erga
omnes; en todos los casos, aun en aquellos en que la decisión de tutela rebasa
los efectos estrictamente inter partes del proceso, éste se traba entre una
persona o personas que denuncian la vulneración de sus derechos fundamentales,
y otra u otras a quien o quienes se imputa dicha violación. Por ello el examen
del juez de tutela no puede prescindir del estudio relativo a si la acción o la
omisión de la persona o personas concretamente demandadas conduce a la
violación de derechos fundamentales del o los demandantes. Es decir, los
efectos de la decisión primeramente se producen siempre entre las partes del
proceso, sin perjuicio de que, en eventos especialísimos, como los que se
acaban de comentar, puedan extenderse a terceras personas en virtud de las
figuras de efectos inter pares o inter comunis. Nunca, se repite, tales efectos
son erga omnes.”[28]
Adicionalmente,
no se advierte la necesidad de extender los efectos de esta providencia a
sujetos diferentes a quienes son parte en los procesos que se revisan, como
quiera que, tal y como lo señala el solicitante, algunos pensionados de la
extinta Empresa Puertos de Colombia, a quienes la entidad accionada suspendió
el pago de su mesada, diferentes a los aquí accionantes, también han acudido al
mecanismo del amparo constitucional, y en ciertos casos, los correspondientes
fallos han sido seleccionados por esta Corporación para su revisión, como en el
caso de los procesos de tutela T-2370294 y T-2370323, acumulados por este tribunal,
que culminaron con la expedición de la Sentencia T-888 de 2009[29], o del proceso de
tutela T- 2.410.253, que originó la expedición de la reciente Sentencia T-066
de 2010, en los que se analizó la problemática tratada en esta providencia y se
resolvió proteger los derechos fundamentales de los accionantes.
IV.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero. CONFIRMAR la Sentencia
proferida el 22 de septiembre de 2009, por la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia, por medio de la cual se revocó la Sentencia dictada
el 5 de agosto de 2009, por la Sala Laboral del Tribunal de Distrito Judicial
de Bogotá, en el trámite del proceso de tutela T-2.499.352.
Segundo. CONFIRMAR la Sentencia
proferida el 4 de noviembre de 2009, por la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia, por medio de la cual se confirmó la Sentencia
dictada el 1 de octubre de 2009, por la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Bogotá, en el trámite del proceso de tutela T-2.499.386.
Tercero. CONFIRMAR la Sentencia
proferida el 4 de noviembre de 2009, por la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia, que revocó la Sentencia dictada el 15 de septiembre
de 2009, por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Bogotá, en el trámite del proceso de tutela T-2.499.395.
Cuarto. CONFIRMAR la Sentencia proferida el 4 de
noviembre de 2009, por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, en la que revocó la Sentencia dictada el 29 de septiembre de 2009,
por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, en el
trámite del proceso de tutela T-2.499.399.
Quinto. CONFIRMAR la Sentencia proferida el 4 de
noviembre de 2009, por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, en la que revocó la Sentencia dictada el 19 de agosto de 2009, por la
Sala Sexta de Decisión del Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Barranquilla, en el trámite del proceso de tutela T-2.499.400.
Sexto. CONFIRMAR la Sentencia proferida el 4 de
noviembre de 2009, por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, en la que se confirmó la Sentencia dictada el 15 de septiembre de
2009, por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá,
en el trámite del proceso de tutela T-2.499.437.
Séptimo. CONFIRMAR la Sentencia
proferida el 4 de noviembre de 2009, por la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia, en la que se revocó la Sentencia dictada el 14 de
septiembre de 2009, por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Bogotá, en el trámite del proceso de tutela T-2.499.444.
Octavo. Por Secretaría
General, en cada uno de los procesos objeto de revisión, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS
PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General’
[1] Ver Sentencia T-1260 del 16 de diciembre de 2008,
M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[2] Ver
entre otras las sentencias: T-371
del 14 de agosto de 1996, M. P. Hernando Herrera Vergara, T-78 del 10 de marzo
de 1998, M. P. Hernando Herrera Vergara, T-476 del 7 de mayo de 2001, M. P.
Rodrigo Escobar Gil, T-1083 del 11 de octubre de 2001, M .P. Marco Gerardo
Monroy Cabra y T- 634 del 8 de agosto de 2002, M. P. Eduardo Montelagre Lynett.
[3] Ver Sentencia T-052 del 24 de enero de 2008, M. P.
Rodrigo Escobar Gil.
[4] “Por ejemplo, sobre la ineficacia de ciertos
mecanismos ordinarios de defensa para la protección de derechos fundamentales, la
Corte ha determinado que la acción electoral y la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho carecen de la eficacia necesaria para proveer un
remedio pronto e integral en los casos en que no se ha proveído un cargo en la
rama judicial al primero en la lista de elegibles. Al respecto, ver Sentencia
SU-961 del 1 de diciembre de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-388 del 13
de julio de 1998, M.P. Fabio Morón.”
[5] Sentencia
T-076 del 5 de febrero de 2003, M .P. Rodrigo Escobar Gil.
[6] Ver,
entre otras, la Sentencia T-052 del 24 de enero de 2008, M. P. Rodrigo Escobar
Gil.
[7] Sentencias T-426 de
1992, MP: Eduardo Cifuentes; T-01 de 1997, MP: José Gregorio Hernández; T-118
de 1997, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz; T-011 de 1998, MP: José Gregorio
Hernández; T-544 de 1998, MP: Vladimiro Naranjo Mesa; T-387 de 1999, MP:
Alfredo Beltrán Sierra; T-325 de 1999, MP: Fabio Morón Díaz; T-308 de 1999, MP:
Alfredo Beltrán Sierra; SU-995 de 1999, MP: Carlos Gaviria Díaz; T-129
de 2000, MP: José Gregorio Hernández Galindo;
T-130 de 2000, MP: José Gregorio Hernández; SU-090 de 2000, MP: Eduardo
Cifuentes Muñoz; T- 959 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett; SU-1023
de 2001, MP: Jaime Córdoba Triviño; T-751 de 2002. MP. Manuel José Cepeda;
T-273 de 2003, MP. Jaime Córdoba Triviño; T-814 de 2004, MP: Rodrigo Uprimny;
T-025 de 2005, MP: Marco Gerardo Monroy; T-133 de 2005, MP: Manuel José Cepeda.
[8] Sentencia T- 567 de 2005 M. P. Clara Inés Vargas.
[9] Ver
Sentencia T-601 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez.
[10] La señora Prodys
Esther Laurens Pérez nació el 21 de septiembre de 1941, razón por la cual, a la
fecha tiene 67 años de edad (Expediente T-2.499.352); el señor Miguel David
Askar Abdala nació el 1 de enero de 1929, razón por la cual actualmente tiene
81 años de edad (Expediente T-2.499.386); el señor Hermes Nicolás Herrera
Ibáñez nació el 9 de mayo de 1941, razón por la cual a la fecha tiene 69 años
de edad (Expediente T-2.499.395); el señor Luis Adolfo Iriarte Uparela nació el
7 de julio de 1934, motivo por el que a la fecha tiene 75 años de edad
(Expediente T-2.499.399); el señor Héctor González Infante a la fecha tiene 72
años de edad (Expediente T-2.499.400); el señor Javier Blanco Berrío nació el 3
de noviembre de 1934, por lo cual a la fecha tiene 75 años de edad (Expediente
T-2.499.437); el señor Jaime Rafael Guerra Flórez nació el 30 de agosto de
1936, por lo cual a la fecha tiene 73 años de edad (Expediente T-2.499.444).
[11] Ver, entre otras, la Sentencia T-068 de 2005,
M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[12] Ver Sentencia C-617 de 1996, M. P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[13] Ver Sentencia T-715 de 2009, M. P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[14] Sentencia C-1189 del 22 de noviembre de 2005, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[15] Ibídem.
[16] Ver Sentencias C-672 de 2002, M. P. Álvaro
Tafur Galvis, T-720 de 1998, M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
[17] Sentencia T-336 de 97, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[18] Ibídem.
[19] Ver Sentencia C--672 de 2002,
M. P. Álvaro Tafur Galvis.
[20] M. P. Jaime Araujo Rentería.
[21] M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[22] Cabe también recordar que el Tribunal administrativo
del Atlántico, en los expedientes de la referencia, señaló que, tratándose de
derechos prestacionales de carácter imprescriptible, resulta censurable
limitarle al administrado a un término mínimo, la posibilidad de allegar los
títulos de reconocimiento de los mismos.
[23] M.
P. Clara Inés Vargas Hernández.
[24] M.
P. Nilson Elías Pinilla Pinilla.
[25] Por ejemplo, ha
ordenado la adopción de programas, planes o políticas llamadas a beneficiar a
personas diferentes a los accionantes y declarado estados de cosas
inconstitucionales, lo cual conlleva órdenes que rebasan las partes en el caso
concreto.
[26] En la sentencia
SU-1023 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño, sostuvo que “Existen
circunstancias especialísimas en las cuales la acción de tutela no se limita a
ser un mecanismo judicial subsidiario para evitar la vulneración o amenaza de
derechos fundamentales solamente de los accionantes. Este supuesto se presenta
cuando la protección de derechos fundamentales de los peticionarios atente
contra derechos fundamentales de los no tutelantes. Como la tutela no puede
contrariar su naturaleza y razón de ser y transformarse en mecanismo de
vulneración de derechos fundamentales, dispone también de la fuerza vinculante
suficiente para proteger derechos igualmente fundamentales de quienes no han
acudido directamente a este medio judicial, siempre que frente al accionado se
encuentren en condiciones comunes a las de quienes sí hicieron uso de ella y
cuando la orden de protección dada por el juez de tutela repercuta, de manera
directa e inmediata, en la vulneración de derechos fundamentales de aquellos no
tutelantes.” (Caso Flota Mercante Grancolombiana).
[27] Al respecto puede verse el auto 071 de 2001,
M.P Manuel José Cepeda Espinosa (Caso inaplicación del Decreto 1382 de 2000).
[28] Ver,
entre otras la Sentencia T-583 de 2006, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[29] M.
P. Luis Ernesto Vargas Silva.