C-336-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-336/11
MEDIDAS DE EXCEPCION DICTADAS EN DESARROLLO DE LA
SEGUNDA DECLARATORIA DEL ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL Y ECOLOGICA–Inexequibilidad por consecuencia/INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA/MODIFICACION AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION
INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA-Concepto
INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA-Configuración
Mediante Sentencia C-216
de 2011 se declaró la inexequibilidad del Decreto Legislativo 020 de 2011 que declaró
el estado de emergencia social, económica y ecológica por grave calamidad
pública, retirando del ordenamiento la norma que le daba sustento jurídico al
Decreto Legislativo 145 de 2011, dando lugar a la figura de la inconstitucionalidad
por consecuencia
Referencia.: expediente RE-208
Revisión oficiosa del Decreto Legislativo 145 del 21
de enero de 2011, “Por
el cual se modifica el presupuesto general de la nación para la vigencia fiscal
de 2011”
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., cuatro  (4) de mayo de dos mil once (2011).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada
por los magistrados Juan Carlos Henao Pérez –quien la preside-, María Victoria
Calle Correa, Mauricio González Cuervo,  Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge
Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto
Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
En cumplimiento de lo previsto en el artículo 214,
numeral 6° de la Constitución Política, el señor Presidente de la República
remitió a esta Corporación al día siguiente de su expedición, copia del Decreto
Legislativo N° 145 de 2011, para efectos de su revisión constitucional de
conformidad con lo previsto en el artículo 241, numeral 7° constitucional.
Mediante providencia del primero (1) de febrero de dos
mil once (2011), se avocó su conocimiento y se ofició al Secretario General de la
Presidencia de la República, a fin de que, en trámite con las dependencias
gubernamentales pertinentes y dentro de los tres (3) días siguientes a la
comunicación de esa providencia, remitiera a esta Corporación un informe
detallado acerca de las razones fácticas que motivaron la expedición del
Decreto 145 de 2011.
Igualmente, ordenó oficiar al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público para que en el término de tres (3) días contados a partir la
comunicación de esa providencia, justificara la reorientación de los recursos
provenientes del Fondo de Regalías, y los efectos presupuestales que tendrán
las normas contenidas en el Decreto Legislativo 145 de 2011 para conjurar la
crisis originada por la ola invernal en las zonas afectadas del país.
También, dentro de la misma providencia, invitó a la
Federación Nacional de Departamentos; a la Federación Colombiana de Municipios;
a Ecopetrol S.A., a las facultades de Derecho y Economía de las Universidades del
Rosario, Externado, Andes, Javeriana, Sergio Arboleda y Nacional, con el fin de
que, si lo consideraban pertinente, defiendan o impugnen la constitucionalidad
del Decreto Legislativo 145 de 2011.
Así mismo, en cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 56 del Acuerdo 05 de 1992, en la providencia se ordenó que una vez
vencido el término anterior el proceso fuese fijado en lista de la
Secretaría General por el término de cinco (5) días, con el fin de permitir a
los ciudadanos defender o impugnar la constitucionalidad del Decreto 145 de
2011, en los términos del artículo 37 del Decreto 2067 de 1991.
Vencido el período probatorio respectivo, se ordenó correr
traslado del expediente al Procurador General de la Nación, quien emitió el
concepto de rigor dentro del término legal correspondiente.
Agotados los trámites respectivos, procede la Corte a
examinar la constitucionalidad del decreto sometido a su revisión.
2.     TEXTO DEL DECRETO
DECRETO 145 DE 2011
(enero 21)
Diario Oficial No. 47.959 de 21 de enero de 2011
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Por el cual se modifica el Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal de 2011.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en uso de las facultades que le confiere el artículo 215
de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137
de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 020
de 2010 <sic>, y
CONSIDERANDO:
Que mediante el Decreto 020
de 7 de enero de 2011, se declaró el estado de emergencia económica, social y
ecológica por razón de grave calamidad pública en todo el territorio nacional
hasta el 28 de enero de 2011;
Que de acuerdo con las motivaciones del Decreto 4580
de 2010, y con el objeto de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos, se expidieron los Decretos 4703 del 21 de diciembre de 2010, 4819, 4820, 4825, 4831 y 4832 del 29 de diciembre de 2010 y 017
de 2011, entre otros;
Que de conformidad con el Decreto 4703 de 2010, es necesario adicionar el
Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2011, para incluir los
recursos de operaciones de crédito público, y reorientar los recursos
provenientes de los fondos especiales de la Nación administrados por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Crédito Público
y del Tesoro Nacional;
Que de conformidad con el Decreto 4819 de 2010, se requiere incluir como
sección presupuestal al Fondo Adaptación;
Que de conformidad con el artículo 2o
del Decreto 4820 de 2010, se requiere adicionar el Presupuesto General de la
Nación para la vigencia 2011, con los recursos provenientes por la enajenación
de la participación accionaria de Ecopetrol S.A.;
Que de conformidad con los artículos 1o
y 9o
del Decreto 4825 de 2010, es necesario adicionar el Presupuesto General de la
Nación para la vigencia 2011, para incluir los ingresos y gastos obtenidos del
impuesto al patrimonio y su sobretasa;
Que de conformidad con el Decreto 4831 de 2010, es necesario adicionar el
Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2011, para incluir los
recursos del ahorro disponible del Fondo Nacional de Regalías en el Fondo de
Ahorro y Estabilización Petrolera - FAEP, para rehabilitación, reconstrucción y
construcción de obras de mitigación de las zonas afectadas con la ola invernal;
Que de conformidad con el artículo 3o
del Decreto 4832 de 2010, se hace necesario adicionar el presupuesto, con los
recursos correspondientes a los subsidios familiares de vivienda para la
población afectada por la ola invernal;
Que con el objeto de conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos, se hace necesario implementar un plan de lucha contra
el contrabando integral y en particular, contra el contrabando de licores y
cigarrillos, dado que las rentas derivadas del impuesto al consumo de licores y
cigarrillos son una fuente importante de financiación de la salud y educación
en el marco de la ola invernal. Por lo cual resulta fundamental robustecer las acciones
de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, a través de la
incorporación de recursos en el Presupuesto General de la Nación para la
implementación del mencionado plan;
Que de conformidad con el Decreto 017 de 2011, por
medio del cual se adoptan medidas en materia de salud con el fin de hacer
frente a la emergencia invernal, en el artículo 4o
se modifica transitoriamente la distribución sectorial del SGP en salud y
propósito general en 0,5% a favor del primero;
Que el artículo 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto
dispone: “Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la
Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción,
serán efectuados por el Gobierno en los términos que este señale. La fuente de
gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo”;
Que como consecuencia de lo anterior es indispensable
modificar la Ley 1420
de 2010, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital
y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de
diciembre de 2011”, con el fin de atender los gastos ocasionados por las
medidas requeridas para atender el estado de excepción;
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE
CAPITAL. Adiciónase al Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2011, en la suma de
cinco billones seiscientos noventa y cuatro mil doscientos cincuenta y cuatro
millones ochocientos un mil ochocientos veintidós pesos ($5,694,254,801,822)
moneda legal, según el siguiente detalle:
RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN
I-INGRESOS DEL PRESUPUESTO
NACIONAL.........................  ....5,674,254.801.822
1. INGRESOS CORRIENTES DE LA
NACIÓN..........................  .............830,477,628,282
2. RECURSOS DE CAPITAL DE LA NACIÓN............................
.........4,321,307,173,540
6. FONDOS
ESPECIALES.............................................................. ............522,470,000,000
II-INGRESOS DE LOS
ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS.... ............20,000,000,000
131000 UNIDAD ADMINISTRATIVA
ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
B- RECURSOS DE
CAPITAL................................................................ .......20,000,000,000
TOTAL
ADICIONES.............................................................................
...5,694,254,801,822
ARTÍCULO 2o. PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE
APROPIACIONES. Adiciónase el Presupuesto de Gastos del Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal de 2011, en la suma de cinco billones
seiscientos noventa y cuatro mil doscientos cincuenta y cuatro millones
ochocientos un mil ochocientos veintidós pesos ($5,694,254,801,822) moneda
legal, según el siguiente detalle:
CTA
PROG
SUBC
SUBP
CONCEPTO
APORTE
NACIONAL
RECURSOS
PROPIOS
TOTAL
SECCIÓN: 0325
FONDO NACIONAL DE REGALÍAS
C
PRESUPUESTO DE INVERSIÓN
434,470,000,000
434,470,000,000
630
TRANSFERENCIA
434,470,000,000
434,470,000,000
1000
INTERSUBSECTORIAL GOBIERNO
434,470,000,000
434,470,000,000
TOTAL ADICIONES SECCIÓN
434,470,000,000
434,470,000,000
SECCIÓN: 1310
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE
IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
C
PRESUPUESTO DE INVERSIÓN
20.000.000.000
20.000.000.000
520
ADMINISTRACIÓN, CONTROL Y
ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL PARA APOYO A LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
20.000.000.000
20.000.000.000
1000
INTERSUBSECTORIAL GOBIERNO
20.000.000.000
20.000.000.000
TOTAL ADICIONES SECCIÓN
20,000,000,000
20,000,000,000
SECCIÓN: 1315
FONDO ADAPTACIÓN
A
PRESUPUESTO DE
FUNCIONAMIENTO
10,000,000,000
10,000,000,000
C
PRESUPUESTO DE INVERSIÓN
1,490,000,000,000
1,490,000,000,000
630
TRANSFERENCIAS
1,490,000,000,000
1,490,000,000,000
1000
INTERSUBSECTORIAL GOBIERNO
1,490,000,000,000
1,490,000,000,000
TOTAL ADICIONES SECCIÓN
1,500,000,000,000
1,500,000,000,000
SECCIÓN: 2201
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL
C
PRESUPUESTO DE INVERSIÓN
88,000,000,000
88,000,000,000
113
MEJORAMIENTO Y
MANTENIMIENTO DE INFRAESTRUCTURA PROPIA DEL SECTOR
88,000,000,000
88,000,000,000
703
EDUCACIÓN SECUNDARIA
88,000,000,000
88,000,000,000
TOTAL ADICIONES SECCIÓN
88,000,000,000
88,000,000,000
ARTÍCULO
3o. CONTRACRÉDITOS AL PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES. <Artículo
corregido por el artículo 1 del Decreto 220 de 2011. El nuevo texto es el
siguiente:> Efectúanse los siguientes contracréditos en el Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal de 2011, en la suma de ciento
cinco mil setecientos cincuenta y cinco millones trescientos setenta y seis mil
quinientos noventa y nueve pesos ($105.755.376.599) moneda legal, según el
siguiente detalle:
CONTRA-CRÉDITOS - PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN
CTA PROG
SUBC
SUBP
CONCEPTO
APORTE NACIONAL
RECURSOS PROPIOS
TOTAL
SECCIÓN: 1301
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PUBLICO
A
PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO
105.755.376.599
105.755.376.599
TOTAL CONTRA-CRÉDITOS
SECCIÓN
105.755.376.599
105.755.376.599
TOTAL CONTRA-CRÉDITOS
105.755.376.599
105.755.376.599
ARTÍCULO
4o. CRÉDITOS AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN. Con base en los recursos de
que trata el artículo anterior, ábranse los siguientes créditos en el
Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 2011 en
la suma de ciento cinco mil setecientos cincuenta y cinco millones trescientos setenta
y seis mil quinientos noventa y nueve pesos ($105.755.376.599) moneda legal,
según el siguiente detalle:
CRÉDITOS – PRESUPESTO GENERAL DE LA NACIÓN
CTA
PROG
SUBC
SUBP
CONCEPTO
APORTE
NACIONAL
RECURSOS
PROPIOS
TOTAL
SECCIÓN: 3601
MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL
A
PRESUPUESTO DE
FUNCIONAMIENTO
105.755.376.599
105.755.376.599
TOTAL CONTRA-CRÉDITOS
SECCIÓN
105.755.376.599
105.755.376.599
TOTAL CRÉDITOS
105.755.376.599
105.755.376.599
ARTÍCULO
5o. Los saldos del impuesto a las transacciones Financieras y del Gravamen a
los Movimientos Financieros a que se refiere la Ley 608
y el artículo 2o
de la Ley 633 de 2000 y sus rendimientos, por un valor de $944.376.856.067,15
se destinarán para financiar apropiaciones asignadas al Ministerio del Interior
y de Justicia con destino al Fondo Nacional de Calamidades.
ARTÍCULO
6o. El Fondo Nacional de Regalías dispondrá de la suma de $300.000 millones del
portafolio disponible que administra el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, para
rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras de mitigación de las
zonas afectadas con la ola invernal.
ARTÍCULO
7o. De conformidad con el artículo 2o
del Decreto 4831 de 2010, el Fondo Nacional de Regalías dispondrá de la suma de
$134.470 millones del ahorro disponible del Fondo Nacional de Regalías en el
Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera-FAEP, para rehabilitación,
reconstrucción y construcción de obras de mitigación de las zonas afectadas con
la ola invernal.
ARTÍCULO
8o. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese, comuníquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 21 de enero de 2011.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
Siguen firmas de Ministros,
3.
PRUEBAS RECIBIDAS POR LA
CORTE CONSTITUCIONAL
3.1.
INFORME DE LA SECRETARIA
JURÍDICA DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA.
Dentro del plazo concedido por el auto del 1 de
febrero de 2011, mediante oficio del 7 de febrero del mismo año, la Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República, Cristina Pardo Schlesinger, dio
respuesta a la solicitud de información formulada por el magistrado
sustanciador en el auto de  primero (1)
de febrero de 2011. En dicha comunicación expresó lo siguiente:
3.1.1.
Indica que el examen material
de los decretos que desarrollan una emergencia social, debe estar ajustado a
los diferentes requisitos señalados por la Constitución, a las disposiciones
internacionales que hacen parte del Bloque de Constitucionalidad, a la Ley
Estatutaria de Estados de Excepción y además a la jurisprudencia de la Corte
Constitucional. Al respecto se remite a la sentencia C-146 de 2009[1], que indica
los parámetros de validez que deben observar los decretos que desarrollan la
emergencia económica: “(i) las condiciones previstas en esa disposición, que
deben estar encaminados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos y, a su vez, deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el estado de emergencia, condiciones que a sido agrupadas por la
jurisprudencia constitucional bajo los criterios de conexidad y especificidad;
(ii) los requisitos que a dichos decretos impone la normatividad estatutaria
sobre los derechos de excepción, y (iii) las normas ratificadas por el Congreso
que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados
de excepción, las cuales prevalecen en el orden interno, por mandato expreso
del artículo 93 C.P.”.
De este modo, considera que los criterios de
constitucionalidad establecidos en los diferentes niveles normativos, permiten
un análisis diferenciado de los fines de las medidas adoptadas, de los medios
para alcanzar tal fin y la correspondiente proporcionalidad entre medio-fin;
criterios que cumple el  Decreto 145 de 2011.
Afirma que el mismo decreto en sus considerandos
expone las razones que motivaron al Gobierno Nacional para expedir las medidas
adoptadas, conforme a las facultades que le confieren al Presidente de la
República el artículo 215 de la Constitución y la Ley 137 de 1994. Para el
efecto, transcribe en su totalidad los considerandos del decreto 145 de 2011.
Frente a la oportunidad en la expedición del Decreto
145 de 2011, manifiesta que éste se profirió en vigencia del Estado de
Emergencia declarado por el Decreto 020 de enero 7 de 2011.
Acerca de la finalidad, señala que conforme al
artículo 10 de la Ley 137 de 1994, las medidas adoptadas por el Decreto objeto
de estudio se encuentran directamente encaminadas a conjurar las causas de la
perturbación que originaron la declaratoria del estado de emergencia y, a
impedir la extensión de sus efectos. En este punto, se remite a los hechos
perturbadores del orden social que están contenidos en el Decreto 020 de 2011,
de los cuales resalta el incremento considerable de lluvias por encima del
promedio en la mayoría de las ciudades debido al fenómeno de La Niña, la
saturación de los suelos generando su inestabilidad y amenazando derrumbe y,
finalmente, que a pesar de que el Gobierno Nacional adoptó medidas para
conjurar la crisis generada por los hechos descritos en el decreto 4580 de
2010, los hechos sobrevinientes lo obligaron a adoptar nuevamente medidas
destinadas a afrontar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Así, con el objetivo de tomar acciones pertinentes
frente a la declaratoria de la emergencia económica, señala que el Gobierno
Nacional se vio en la necesidad de expedir el Decreto 145 de 2011 para conjurar
la crisis y evitar la extensión de sus efectos, el cual contiene medidas
destinadas a modificar el Presupuesto General de la Nación para la vigencia
fiscal de 2011 y de esta forma “atender los gastos que ocasionan las medidas
requeridas para atender la emergencia económica, social y ecológica que está
viviendo el país”.
En ese sentido, afirma que para poder contar con una
asignación presupuestal que permitiera conjurar la crisis que originó el estado
de emergencia social e impedir la extensión de sus consecuencias, el decreto
bajo estudio adoptó las siguientes medidas presupuestales:
“-  Adicionó el Presupuesto de Rentas
y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación para la vigencia
fiscal de 2011, en la suma de $ 5.694.254.801.822.
-
Adicionó el Presupuesto de
Gastos del Presupuesto General de la Nación para la vigencia Fiscal de 2011 en
la suma de $ 5.694.254.801.822.
-
El artículo 3 del Decreto 145
de 2011, modificado por el Decreto 220 de 2011, ordena realizar contracréditos
en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal 2011 por la suma
de $5.674.254.801.822.
-
El artículo 4 del Decreto 145
de 2011 ordena realizar créditos en el Presupuesto General o Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal 2011 por la suma de $105.755.376.599.
-
Dispone el traslado de recursos
al Fondo Nacional de Calamidades y del Fondo Nacional de Regalías, para la
rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras de mitigación de las zonas
afectadas con la ola invernal”.
Expresa que las anteriores medidas tienden a superar
y/o conjurar la crisis y los efectos generados por la ola invernal, además de
ser necesarias por cuanto la destinación de recursos de las apropiaciones
incluidas en la Ley 1420 de 2010 al Fondo Nacional de Calamidades, incorporados
en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2010, resultaron
insuficientes para superar la crisis y sus efectos.
Argumenta que al perder vigencia el Decreto 4580 de
2010 y ante la continuidad del invierno y agudización de la crisis, el Gobierno
se vio en la necesidad de expedir el Decreto 020 de 2011, en el que se declara
nuevamente el estado de emergencia, económica, social y ecológica, con el fin
de conjurar la crisis generada por el fenómeno de La Niña, quedando pendiente
hacer efectivas las medidas adoptadas respecto a la adición del presupuesto
General de la Nación 2011, de los decretos 4703 del 21 de diciembre de 2010,
4819, 4820, 4825, 4831 y 4832 del 29 de diciembre de 2010 y 17 de 2011. Señala,
además, que el Gobierno actualmente cuenta con un Presupuesto y un Marco Fiscal
de Mediano Plazo que ha surtido los trámites propios en el Congreso de la
República, dentro de parámetros de normalidad económica, en los cuales no se
incluyeron las medidas adoptadas en los decretos antes enunciados, por lo que
se hizo necesario modificar la Ley 1420 de 2010 “por la cual se decreta el
presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2011”, con el fin de atender los gastos ocasionados por las medidas requeridas para atender el
estado de excepción.
Ahora bien, en cuanto a la proporcionalidad de las
medidas adoptadas en el Decreto 145 de 2011, sostiene que éste no implica la  violación
del  ejercicio de los derechos y libertades de las personas, sino que, busca
proteger el mínimo vital de la población afectada “al procurar una efectiva
asignación de recursos económicos para satisfacer sus necesidades básicas”.
De otro lado, indica que los lineamientos del decreto están encaminados a “conjurar
la crisis y evitar la extensión de los efectos causados teniendo en cuenta la
necesidad  de adicionar  en el Presupuesto General de la Nación vigencia fiscal
2011 los recursos para el financiamiento de la emergencia económica, social y
ecológica declarada, permitir créditos y contracréditos, y disponer el traslado
de recursos al Fondo Nacional de Calamidades y al Fondo Nacional de Regalías,
para la rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras afectadas por la
ola invernal”.
Señala que el Gobierno Nacional, ha realizado una
serie de esfuerzos que pretenden hacer frente  a los daños producidos por la
temporada invernal, por lo que las medidas presupuestales adoptadas en el
Decreto 145 de 2011, “constituyen estrategias para conjurar las crisis y
permitir la cesación de sus efectos, debido a la magnitud de la temporada
invernal”. De esta forma, aduce que tales medidas guardan relación de
conexidad con los motivos que sustentan la declaratoria de la emergencia
económica, social y ecológica. Además, conducen a alcanzar los fines del
ejecutivo al modificar el Presupuesto General de la Nación para la vigencia
fiscal 2011, procurando sobre todo el beneficio prioritario de los damnificados
por el desastre natural.
Respecto de la constitucionalidad material del decreto
objeto de estudio, sostiene que los artículos 1 y 2, correspondientes a la
adición del Presupuesto General de la Nación vigencia fiscal 2011 comportan
“una medida indispensable que debe tomar el ejecutivo para atender los
gastos ocasionados por las medidas requeridas para atender el estado de
excepción”.  En este mismo aspecto, se remite a la jurisprudencia de la
Corte Constitucional que en situaciones similares a la actual, es decir, en
estados de excepción decretados por el Gobierno Nacional, declaró ajustadas a la
Carta Política las modificaciones hechas en su momento al presupuesto de
rentas, ya que son “mecanismos adecuados para conjurar la crisis  que dio
lugar a la emergencia social e impedir la extensión de los efectos”[2].
En igual sentido, indica que el artículo 3 del Decreto
145 de 2011, al efectuar contracréditos en el Presupuesto General de la Nación
vigencia fiscal 2011, se ajusta a la Constitución, pues en una situación
similar, la Corte Constitucional en Sentencia C-069 del 22 de febrero de 1993
declaró exequible el Decreto Legislativo 1940 del 30 de noviembre de 1992 sobre
contracréditos al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, dictado con
fundamento en el Decreto Legislativo 1793 del 8 de noviembre de 1992 por el
cual se declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio Nacional.
En dicha oportunidad esta Corporación expresó:
“[…] pero concretamente a la figura a que ha
acudido el Gobierno Nacional en el caso sublite del Decreto 1940 de 1992, esto
es la figura del contracrédito presupuestal, vale decir que hay la
correspondiente partida en la ley de rentas para atender requerimientos en
otros reglones debidamente apropiados pero que por necesidades o imprevistos
que se presentan dentro de la ejecución  presupuestal se hace necesario trasladar
ese rubro para cubrir el gasto que demande otro compromiso propio del Gobierno
Nacional.”
Seguidamente, respecto del artículo 4 del decreto bajo
análisis, referido a los créditos al Presupuesto General de la Nación, señala
que la Corte Constitucional en la sentencia C-947 de 2002, declaró exequible el
Decreto Legislativo 1959 de 2002 “Por el cual se adiciona el Presupuesto
General  de la Nación para la vigencia fiscal 2002”, en donde determinó como presupuesto para la
constitucionalidad de los créditos adicionales del Presupuesto General de la
Nación, su proporción con el presupuesto de rentas, en los siguientes términos:
“Por su parte, los créditos adicionales […] comportan
la identificación de nuevas rentas que, en la misma proporción, se incorporan
al presupuesto, tales como las provenientes de la emisión de bonos o de nuevos
impuestos”.
Frente a los artículos 5, 6 y 7, cita la sentencia
C-172 del 18 de marzo de 2009[3],
en donde la Corte se refirió a la disposición de recursos en Fondos:
“En otras palabras, era necesario que el Gobierno
acudiera al estado de Emergencia Social para disponer, por decreto legislativo,
que parte de los recursos  del Fondo Nacional de Garantías y del Fondo
Agropecuario de Garantías se utilizaran para garantizar los créditos asignados
en regiones por los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia
social”.
Al respecto, afirma que el traslado de recursos
dispuesto en el Decreto 145 de 2011, “permite que el órgano competente
–Fondo Nacional de Calamidades- , disponga efectivamente de los recursos para
realizar gastos como adquisición de mercado, elementos de aseo, cocina,
colchonetas, hamacas, cobijas, y en general, ayuda humanitaria que dirigida a
los damnificados, refiere la confrontación de la grave calamidad pública que
atraviesa el país, originada por la temporada invernal conocida como Fenómeno
de la Niña”.
Por tanto, se solicita declarar ajustado a la
Constitución, el Decreto Legislativo145 de 2011.
3.2.
MINISTERIO DE HACIENDA Y
CRÉDITO PÚBLICO
Mediante memorial recibido en la Secretaría General de
la Corte Constitucional el 7 de febrero del mismo año, la ciudadana Nathalia
Succar Jaramillo, actuando en nombre y representación del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, procedió a dar respuesta a las solicitudes de
información contenidas en auto del 1 de febrero de 2011.
De manera concreta, señala que los anteproyectos para
el Presupuesto General de la Nación vigencia fiscal 2011, comenzaron a
elaborarse en febrero del año inmediatamente anterior, por lo cual, en ese
momento,  no era posible prever la magnitud de la ola invernal que atravesaría
el país ni su duración. En este sentido, sostiene que el Presupuesto General de
la Nación vigencia 2011, fue aprobado el 20 de octubre de 2010, haciéndose
necesario arbitrar nuevos recursos para ser destinados a conjurar las
calamidades, pero esto no era posible sin una ley que así lo autorizara, razón
por la cual se expidió el Decreto Legislativo 145 de 2011.
Atendiendo los parámetros del artículo 345 de la
Constitución, señala que no puede existir gasto que no figure en el
presupuesto, por lo tanto se expidió en el Decreto 145 de 2011, disposiciones
que autorizan al Gobierno Nacional en los estados de excepción a realizar
modificaciones en el Presupuesto General de la Nación.
Así, analiza en detalle la forma en que cada uno de
los artículos del decreto 145 de 2011, modificó el presupuesto asignado a
algunas entidades. Ejemplo de ello es la forma en que el Decreto incorpora en
el presupuesto del Fondo Nacional de Regalías (FNR) la suma de $434.470
millones, los cuales exclusivamente se podrán destinar a conjurar la crisis e
impedir la extensión de los efectos causados por el fenómeno de la niña,
específicamente, para rehabilitación.
En igual forma, relaciona los principales daños
ocasionados por las lluvias de acuerdo al informe del Sistema Nacional de
Atención y Prevención de Desastres, según el cual ha dejado 5300 viviendas
destruidas y 328 mil averiadas, 749 vías, 66 puentes vehiculares y 53
peatonales afectados; 226 acueductos y 16 alcantarillados afectados; 813
centros educativos, 12 centros de salud y 38 centros comunitarios afectados.
Frente a esta realidad, señala que el Gobierno es consciente de que los
impactos relacionados no pueden ser superados mediante el ejercicio de
facultades ordinarias, por esa razón, se requiere contar con una disponibilidad
de recursos que financien los procesos de rehabilitación, construcción y
reconstrucción de las zonas afectadas, de tal manera que se procure la
recuperación de las condiciones normales de vida.
Para el logro de tal propósito, sostiene que este se
dificulta debido a la inflexibilidad del Fondo Nacional de Regalías[4], en tanto la
Ley 141 de 1994, modificada por la Ley 756 de 2002, estableció de manera
expresa, en parágrafos 1, 2, 4 y 5 del artículo 1 y el parágrafo del artículo 5
de la Ley 141 de 1994, 51 asignaciones específicas, que de acuerdo con el
artículo 361 de la Constitución Política, son destinados a inversiones
dirigidas a la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y a
los proyectos de inversión previstos en los planes de desarrollo de las
respectivas entidades territoriales. De tal forma que, de acuerdo a la Ley 141
de 1994, para que un proyecto regional de inversión sea elegible debe ser
presentado por los entes territoriales o resguardos indígenas, de manera
individual, conjunta, o asociada o a través de los Consejos Regionales de
Planificación Económica y Social.
En tal sentido, describe el procedimiento por el cual
se asigna partida presupuestal a los proyectos que presenten los respectivos
entes territoriales, siendo el primero de ellos que cumpla con lo establecido
en el artículo 2 del decreto 416 de 2007 y los criterios de viabilidad y
elegibilidad; el segundo consiste en el estudio por parte del Ministerio
sectorial, quien emite su concepto de viabilidad, que de ser afirmativo,
procede en un tercer paso, a  registrar el proyecto en el banco de Proyectos de
Inversión Nacional (BPIN), para finalmente ser aprobados o no por el Consejo
Asesor de Regalías, quien comunica al beneficiario o ejecutor del proyecto
sobre la asignación de los recursos. En este punto particular, indica que “los
proyectos de las entidades territoriales para la rehabilitación, reconstrucción
y construcción de obras de mitigación afectadas por la ola invernal que quieran
acceder a los recursos del FNR tendrán que surtir el procedimiento descrito (…)”.
Finalmente, concluye que las actuaciones del Gobierno
Nacional, están encaminadas a permitir de forma inmediata y coherente  el uso
de los recursos de manera eficaz y eficiente, para así agilizar los procesos de
rehabilitación y reconstrucción en las zonas afectadas, de tal forma que el
Fondo Nacional de Regalías juega un papel importante como fuente de
financiación para sufragar este tipo de tareas, cuyo accionar se activa por la
solicitud de los entes territoriales, es decir, la financiación es rogada y no
discrecional.
4.       INTERVENCIONES
4.1.
INTERVENCIÓN DEL
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN.
En oficio allegado a la Secretaría General de la Corte
Constitucional el día 1 de marzo de 2011, la ciudadana Ximena Aguillón Mayorga,
en nombre y representación del Departamento Nacional de Planeación – Fondo
Nacional de Regalías, expuso los siguientes argumentos a favor de la
constitucionalidad del Decreto 145 de 2011:
Desarrolla en primer lugar, el contexto, el contenido
y las razones por las cuales fue expedido el Decreto 145 de 2011. Así, señala
que se profirió en desarrollo del Decreto 020 de 2011, mediante el cual se
decretó el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de
grave calamidad pública en todo el territorio nacional hasta el 28 de enero de
2011.
En cuanto a los aspectos de forma, señala que el
decreto bajo estudio (i) se expidió dentro del plazo en que se  declaró la
emergencia, (ii) se encuentra suscrito por el Presidente de la  República y sus
Ministros y (iii) dentro del mismo se expresan las razones orientadas a
demostrar la pertinencia de las medidas por él adoptadas.
Sostiene que dentro del debate en torno a la adición
presupuestal, la Corte Constitucional ha expresado que el Gobierno, una vez
decretada la emergencia económica, puede realizar tal modificación siempre y
cuando tenga relación con los hechos que originaron la declaratoria[5].  Para el
efecto, cita el artículo 345 de la Constitución Política, en el que se  preceptúa
que “en tiempo de paz no podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido
decretado por el Congreso”.
Con base en lo anterior,  concluye que “se cumplen
a cabalidad los principios de legalidad del gasto, -pues se ha expedido un
decreto legislativo con vocación de permanencia, en este caso por anualidad-,
de determinación de las fuentes del mismo, -que lo constituye la declaratoria
misma de emergencia-, la descripción de si detalle, y la sujeción del mismo a
la ley orgánica del presupuesto”.
Por lo expuesto, solicita declarar exequible el
Decreto Legislativo 145 del 21 de enero de 2011.
4.2.
INTERVENCIÓN DEL CIUDADANO
MIGUEL ÁNGEL ENCISO PAVA.
El ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava, interviene
dentro del presente proceso con el fin de solicitar a esta Corporación que
declare la inexequibilidad del Decreto Legislativo 145 de 2011 por ser
violatorio de los artículos 114, 121, 150 num. 3 y 11, 215, 339, 345, 346 y 352
de la Constitución Política. En sustento de la anterior petición expuso los
siguientes argumentos:
4.2.1.
En primer lugar, aduce por
parte del Gobierno Nacional el indebido ejercicio de la función legislativa,
por cuanto la Constitución Política atribuyó exclusivamente al Congreso de la
República la facultada para hacer las leyes y reformar la Constitución
Así, señala que el artículo 215 de la Carta Política “se
refiere a la ocurrencia de situaciones extraordinarias, imprevisibles,
genéricas, abstractas y eventuales que sin encontrarse contextualizadas pueden
ser afrontadas mediante decretos legislativos. Pero en ningún caso dispone que
ello faculte al Presidente y a los ministros para ejercer las funciones
consagradas en el artículo 150 de la Constitución Política como propias y
exclusivas del Congreso de la República”.
Frente al Decreto Legislativo 145 de 2011, sostiene
que el artículo 215 de la Constitución, no faculta, tácita o expresamente, al
Gobierno Nacional para modificar a su arbitrio el Plan Nacional de Desarrollo,
cuya regulación cumple la Ley Orgánica 152 de 1994, ni el Presupuesto de
Rentas, ni la Ley de Apropiaciones. Tampoco el Gobierno está autorizado para
ejercer las funciones que en forma privativa le son asignadas al Congreso de la
República en los artículos 114, 150 num. 3 y 11, 339, 345, 346 y 352 de la
Carta.
En este punto, considera que el decreto en estudio es
inconstitucional, pues implica el  injustificado ejercicio de la función
legislativa bajo el amparo del Estado de Emergencia. Así, sostiene que la forma
adecuada de actuar por parte del Gobierno, debió ser ejerciendo el derecho de
iniciativa que le asiste en el artículo 154 de la Carta Fundamental y presentar
ante el Congreso el proyecto de ley que permitiera tales modificaciones.
4.2.2.
El segundo y último argumento
expuesto por el interviniente, es la “irracionalidad en el gasto so pretexto
de conjurar la supuesta crisis”.
Al respecto, enumera cada uno de los decretos
legislativos expedidos por el Gobierno Nacional en razón del estado de
emergencia y   advierte que, en el presente caso “no existe una
cuantificación exacta de los perjuicios”, por lo tanto, “Cómo entonces
fijarse el monto total de los recursos para resarcirlos?”.
De lo anterior, concluye que el mencionado decreto
Legislativo 145 de 2011 no tiene la finalidad de conjurar la crisis ni impedir
la extensión de sus efectos; no constituye por sí solo una necesidad para
alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de los estados de
excepción como lo exige el artículo 11 de la Ley Estatutaria 137 de 1994; no
contiene la motivación de incompatibilidad, pues no expresa las razones por las
cuales considera que exista, tal como lo exige el artículo 12 de la citada ley;
no guarda ninguna proporcionalidad con la gravedad de los hechos que busca
conjurar tal como lo exige el artículo 13 ibídem y finalmente, implica discriminación
en los término del artículo 14 de la mentada ley en cuanto implica el manejo de
recursos públicos por parte de sectores privilegiados.
4.3.
INTERVENCIÓN DEL CIUDADANO
HERNANDO ROBLES VILLA.
En escrito recibido en la Secretaría General de la
Corte Constitucional, el ciudadano Hernando Robles Villa no expone en forma
concreta ningún argumento a favor o en contra de la constitucionalidad del
Decreto 145 de 2011, sino que pretende poner en consideración de esta
Corporación “algunas perspectivas interrelacionadas entre el medio ambiente
y los hechos acaecidos, los cuales pueden o están siendo afectados o agravados
por una normatividad incompleta, mal concebida o mal aplicada, lo cual amerita
ser revisada por esa Corporación para que como resultado de ello, surjan los
ajustes legales o las recomendaciones pertinentes ante quienes corresponda”.
Frente a esto, presenta algunos conceptos para el
manejo de autoridades y cuencas ambientales, todos ellos relacionados con la
emergencia económica, social y ecológica ocasionada por el fenómeno de la Niña,
dentro de los cuales se destacan:
“1. Maximizar la gobernabilidad ambiental, entendida,
entre otros, como la acción de las autoridades para mejorar el manejo de agua
(…) y el saneamiento básico (…).
“2. Aplicar el concepto de autoridad de cuenca,
diferenciándola de la autoridad ambiental, de manera que aquella sea capaz de
resolver unificada y oportunamente, sin conflicto de intereses, todos los
problemas operativos de los territorios validos de las aguas comunes o cuencas
hidrográficas tal como están concebidas en los Art. 312 al 322 del Decreto
Legislativo 2811-74.
4.
Imponer el concepto de
Cuenca Hidrográfica Compartida, donde los usuarios aguas arriba y aguas abajo,
posean idénticos derechos en los empleos y metas de calidad de las corrientes
que les son comunes”.
5.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
Dentro de la oportunidad legal prevista,
el señor Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, solicitó
a la Corte declarar inexequible el Decreto 145 de 2011.
Particularmente, no expone los motivos específicos por
los cuales deba declararse inexequible el Decreto 145 de 2011, sino que aclara
que “en el concepto 5093, rendido dentro del trámite del expediente RE-173,
se solicitó  a la Corte declarar inexequible el Decreto 020 del 7 de enero de
2011, “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica por razón de grave calamidad pública”. Por tanto, los decretos
dictados dentro de este estado de emergencia, como el que ahora se examina,
resultan inconstitucionales por consecuencia o efecto de la desaparición de la
vida jurídica del título que sustenta la expedición de los mismos”.
6.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
6.1.
COMPETENCIA
La Corte Constitucional es competente para decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos dictados en
ejercicio de las facultades derivadas del artículo 215 de la Constitución,
según lo dispuesto en los artículos 214, numeral 6º y 241 numeral 7º de la
Carta Política.
6.2.
INEXEQUIBILIDAD POR
CONSECUENCIA.
Mediante Sentencia C-216 de
2011[6], esta
Corporación declaró la inexequibilidad del Decreto 020 de 2011, por el cual el
Presidente  de la República declaró el estado de emergencia social, económica
y ecológica por grave calamidad pública por un período de treinta días, sin
modular los efectos del fallo.
En virtud de lo
anterior, en la presente oportunidad se presenta la figura de la inconstitucionalidad
por consecuencia, ante el retiro del ordenamiento de la norma que daba
sustento jurídico al Decreto 145 de 2011 que ahora se examina.
En efecto, esta Corporación ha explicado que la
inconstitucionalidad por consecuencia de los decretos legislativos consiste en
el “decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición
sobreviniente de la norma que permitía al Jefe de Estado asumir y ejercer las
atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución”[7] Ha agregado, que
en este supuesto, “la Corte Constitucional no puede entrar en el análisis de
forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos
carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente
que las normas que consagran consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse
a la Constitución”[8]
7.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
INEXEQUIBLE el Decreto Legislativo 145 del 21 de enero de 2011, “Por el cual se modifica el presupuesto general de la nación
para la vigencia fiscal de 2011”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[2] Sentencia C-146 del 12 de marzo de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, donde se declaró por unanimidad la exequibilidad del Decreto
4490 del 27 de noviembre de 2008 “Por el cual se modifica el Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal 2008 y se dictan otras disposiciones”.
[3] M.P. Cristina Pardo.
[4] En cuanto a los recursos asignados a esta
entidad, aclara que, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 756 de 2002, éste es un establecimiento público, con personería jurídica propia, adscrito
al Departamento Nacional de Planeación, y constituido con el remanente de los
recursos no asignados directamente a los departamentos y municipios productores
o a los municipios portuarios.
[5] Al respecto cita, entre otras, las siguientes
sentencias: C-375 de 1994, C-072 de 1993, C-261 de 1993 y más recientemente la C-146 de 2009, de donde resalta :”(…) la jurisprudencia constitucional ha considerado, de manera uniforme y reiterada en distintas decisiones, que en durante la vigencia de los estados de excepción el Gobierno está facultado para, a través de la expedición de decretos legislativos, modificar el presupuesto general de la Nación. Estas modificaciones pueden versar bien sobre la modificación de la fuente de ingresos fiscales, como la destinación de los créditos contendido en el mismo”.
[6] M.P. Juan Carlos Henao.
[7] Cfr. Sentencia C-967 de 1999. M.P- Fabio Morón Díaz
[8] Ibidem.