T-068-10
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-068/10
DERECHOS DE LA POBLACION DESPLAZADA-Vulnerabilidad extrema y obligación de otorgar un
trato preferencial
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE LA POBLACION
DESPLAZADA-Naturaleza jurídica
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Finalidad
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y DERECHOS DE LOS
DESPLAZADOS-Alcance
ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Evolución jurisprudencial
ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Factores que lo determinan
ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN LA POBLACION
DESPLAZADA-Elementos/ESTADO DE
COSAS INCONSTITUCIONAL EN LA POBLACION DESPLAZADA-Declaración formal
DERECHOS DE LA POBLACION DESPLAZADA-Desalojo forzoso
ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER LOS DERECHOS DE LOS
DESPLAZADOS-Procedencia
DERECHOS MINIMOS DE LA POBLACION DESPLAZADA-Garantía y protección
CARTA DE DERECHOS BASICOS DE LOS DESPLAZADOS-Información que deben conocer oportunamente para que
tomen conciencia de las exigencias que pueden hacer al Estado
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE LA POBLACION
DESPLAZADA-Vulneración
Referencia: expediente T-2.249.911
Acción de Tutela instaurada por Nidia Rosario
Chaguendo Palechor contra la Alcaldía Municipal de Fusagasugá
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil diez
(2010)
La Sala Séptima
de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los
magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside-, Humberto Antonio
Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, y específicamente de las previstas en los artículos
86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de la sentencia proferida el 23 de julio de 2009 por el
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Fusagasugá, la cual confirmó el fallo
proferido el 4 de febrero de 2009 por el Juzgado Tercero Civil Municipal de la
misma ciudad, que denegó la acción de tutela promovida por Nidia Rosario
Chaguendo Palechor y Víctor Manuel Ome Rivera contra la Alcaldía Municipal de
Fusagasugá.
1.
ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la
Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección
Número Diez de la Corte Constitucional seleccionó, para efectos de su revisión,
la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de
1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la Sentencia correspondiente.
1.1.
SOLICITUD
Las señora Nidia Rosario Chaguendo Palechor, mujer de
origen indígena y madre embarazada y don Víctor Manuel Ome Rivera, su suegro y
persona mayor de 80 años, mediante acción de tutela, solicitaron la protección
de sus derechos fundamentales a la vivienda digna, a la salud, a la vida, a la
dignidad humana, a los derechos de los niños y de las niñas, de los indígenas y
de los ancianos en situación y condiciones de desplazamiento y otros vulnerados
por la Alcaldía Municipal de Fusagasugá al ordenar querella de lanzamiento para
desalojarlos de la casa No. 6 manzana D y de la casa No. 13, manzana C ocupadas
por ellos irregularmente.
Sustenta su solicitud en los siguientes hechos
y argumentos de derecho.
1.1.1.   Hechos
1.1.1.1.      La señora Nidia Rosario Chaguendo Palechor, mujer
indígena en estado de embarazo y el señor Víctor Manuel Ome Rivera anciano de
83 años, padre de su compañero permanente, ambos víctimas del desplazamiento
forzado por la violencia guerrillera, fueron compelidos a abandonar, hacia
junio de 2007, sus sitios de vivienda, su trabajo y sus pertenencias y a
radicarse en el Municipio de Fusagasugá donde ante la imposibilidad de acceder
a una vivienda para ellos y para sus hijos, se vieron en la necesidad de ocupar
de hecho y sin violencia la casa No. 13 de la manzana C y la casa No. 6 de la
manzana D en el barrio Prados de Altagracia, inmuebles de interés social de
propiedad de la alcaldía que encontraron abandonados y desocupados y a los
cuales hicieron algunas adecuaciones.
1.1.1.2.      La alcaldía de Fusagasugá inició y decretó, el 26 de
noviembre de 2008, querella de lanzamiento por ocupación de hecho contra
personas indeterminadas para efectuar el desalojo de la casa No. 6 de la
manzana D de la Urbanización de interés social “Prados de Altagracia en la
ciudad de Fusagasugá localizada en la carrera 2 C Este No. 22 A-22, y de la
casa No. 13 de la manzana C, calle 24 No. 2 D Este -16 de quienes se encuentren
ocupándolas.
1.1.1.3.      Los querellados entre quienes se encuentran,
doña Nidia Rosario Chaguendo y el anciano Víctor Ome, el 12 de diciembre de
2008 se opusieron a la querella en los siguientes términos:
1)
El objetivo final de su
oposición a la querella se concretó en cuatro peticiones: tres principales y
una subsidiaria., así:
a)
Protección a sus derechos
constitucionales a la vida, a la dignidad al mínimo vital como condición de una
subsistencia digna y a los derechos de los niños.
b)
Aplicación para este caso de
la excepción de inconstitucionalidad de La ley 57 de 1905 y el Decreto
0992 de 1930 de las demás disposiciones constitucionales y legales que protegen
a los desplazados, a la mujer cabeza de familia y a los niños.
c)
Aplicación del principio “pro
homine” para el presente caso.
d)
Y que, subsidiariamente, se
declare la prescripción de la acción administrativa de lanzamiento por
haber transcurrido más de 30 días después (casi tres meses fol.5) de la
ocupación de los inmuebles, según el art. 15 del Dec. 0992 de 1930.
1.1.2.
Para sustentar su posición los
querellados argumentaron:
1)
Sus derechos especiales como
población desplazada por la violencia.
2)
La prevalencia de los derechos
de los niños, niñas y adolescentes.
3)
La prescripción de la acción
administrativa de lanzamiento.
1.2.
LA DEMANDA DE TUTELA
La acción de tutela propiamente dicha fue
presentada el 15 de diciembre de 2008 con base en los siguientes:
1.2.1.
Hechos:
1)
Como tutelantes se presentan la
señora Nidia Rosario Chaguendo Palechor, en su condición de mujer indígena,
madre de 4 niños, embarazada, y desplazada y el señor Víctor Manuel Ome Rivera,
anciano de 80 años, quien ocupa la casa No. 13, y se deduce es padre del
compañero permanente de doña Nidia Rosario y abuelo de sus hijos.
a)
Explican que el compañero de
doña Nidia, el señor Gabriel Ome Medina tuteló a la Alcaldía Local de
Fusagasugá por haberlos privado del servicio de acueducto. El Juzgado Primero
Civil Municipal de Fusagasugá tuteló favorablemente su derecho y se está a la
espera de los resultados de la apelación interpuesta por la Alcaldía.
b)
Recogen los hechos y las
circunstancias en que ocuparon los inmuebles: que son viviendas de interés
social, abandonadas, sin baños, sin puertas internas, con los vidrios rotos.
Situación que los llevó a realizarles reparaciones y mejoras de emergencia para
hacerlas habitables.
c)
Aducen que las presiones de la
alcaldía para desalojarlos se constituyen en una presión sicológica y en un
constreñimiento constante que afectan su embarazo.
1.2.2.
Como razones de derecho reiteran
su condición de desplazados, los derechos de los niños, el derecho a la salud,
el derecho a una vivienda digna, los derechos de los ancianos y los de los
indígenas, entre otros, que se ven vulnerados por esta orden de desalojo de la
Alcaldía.
1.2.3.
Pretensiones de la tutela
Recogen las mismas presentadas en su oposición a la
querella de lanzamiento.
1.2.3.1.      Solicitan, en primer lugar, como medida provisional,
ordenar a la Inspección Segunda de Policía la suspensión de la diligencia
de lanzamiento.
1.2.3.2.      Pretenden la aplicación para este caso de la excepción
de inconstitucionalidad de La ley 57 de 1905 y el Decreto 0992 de 1930,
normas sobre la ocupación de hecho, así como de las demás disposiciones
constitucionales y legales que protegen a los desplazados, a la mujer cabeza de
familia y a los niños.
1.2.3.3.      Aplicación del principio “pro homine” para el presente
caso en la interpretación de los hechos y las normas favorables, así como la
preservación de los derechos fundamentales de la población desplazada (art.13
de la C,P.), de los indígenas, de la familia (art.42 C,P), de los niños (arts.44
y 50 C. P.), y de los ancianos.
1.2.3.4.      Solicitan que, subsidiariamente, se declare la
prescripción de la acción administrativa de lanzamiento por haber transcurrido
más de 30 días después de la ocupación de los inmuebles, según el art. 15 del
Dec. 0992 de 1930.
1.3.
TRASLADO DE LA DEMANDA DE
TUTELA
La tutela fue presentada en el Juzgado 3º Civil
Municipal de Fusagasugá, el cual corrió traslado de la misma a la Alcaldía
Municipal de Fusagasugá, para su contestación y a la Inspección 2ª de Policía
de Fusagasugá para que se abstenga de realizar la diligencia de lanzamiento,
hasta tanto se profiera la sentencia de tutela .
1.4.
CONTESTACIÓN DE LA ALCALDÍA
DE FUSAGASUGÁ
El día 13 de enero de 2009, el Jefe de la Oficina
Asesora Jurídica de Fusagasugá procedió a contestar la acción tutelar aquí referida.
1.4.1.   En cuanto a los hechos:
1.4.1.1.      Señala que algunas afirmaciones de los tutelantes,
como su condición de desplazados, deben probarse y señala no ser cierto que
por falta de presupuesto no se les prestó atención, pues de la documental
aportada por el señor OME MEDINA, se desprende que se les prestó ayuda
humanitaria.
1.4.1.2.      Destaca como de las propias manifestaciones de los
tutelantes se colige que están ocupando, de manera ilegal, bienes públicos de
propiedad del Municipio de Fusagasugá. Además, acota el asesor jurídico de la
alcaldía, que ellos mismos manifiestan haber recurrido a la acción de tutela
por los mismos hechos, ante el Juez Primero Civil Municipal. Añade que el Juez
penal del Circuito de Fusagasuga no tuteló los derechos del señor VICTOR MANUEL
OME por no haber probado éste su condición de desplazado, ni acreditado la
conformación de su grupo familiar.
1.4.1.3.      Que no es cierto que los bienes ocupados se encuentren
abandonados, pues los mismos  forman parte de un programa de vivienda
municipal. Tampoco se puede hablar de mejoras de los mismos, cuando su
ocupación es el resultado de las vías de hecho, contrariando la legalidad.
1.4.2.   Premisas y fundamentos jurídicos
1.4.2.1.      Para la población desplazada existen diversos
programas y acciones de cooperación con sus respectivas bases legales para
defender sus derechos fundamentales y a las cuales deben recurrir en primer
lugar.
1.4.2.2.      Al utilizar las vías de hecho, los accionantes violan
los estatutos legales y el propio principio de igualdad en relación con otros
desplazados deseosos también de acceder a una vivienda digna.
1.4.2.3.      La Alcaldía profundiza en las graves implicaciones que
para la Constitución y para el Estado Social de Derecho, tendría el permitir
que un incontable número de personas carentes de vivienda, pudieran por este
medio acceder a la misma. Este tipo de ocupación ilegal de vivienda “puede
salirse del control de la administración”.
El hecho de estar favorecida la población desplazada,
por su especial situación, “no le da derecho a promover la ocupación ilegal
de predios”. Y el hecho de que el Estado recurra a los mecanismos legales
para recuperar la posesión de los inmuebles ocupados no implica la violación de
derechos fundamentales de los ocupantes. La legitimidad del Estado se vería desquiciada
si con su actitud promoviera la ocupación ilegal de los predios.
1.4.2.4. La Alcaldía alega también que los ocupantes pretenden
recurrir a la tutela dos veces por los mismos hechos y ocupan ilegalmente dos
bienes distintos para el mismo grupo familiar.
1.4.3.   Preceptos constitucionales vulnerados
La Alcaldía objeta:
1.4.3.1.      El derecho a la vivienda digna es un derecho de tipo económico social ubicado en el
Título II de la Constitución y no es objeto de protección tutelar.
1.4.3.2.      En relación con el debido proceso advierte que la querellada tiene otras formas de
oponerse a la diligencia de desalojo, e, incluso, puede proponer fórmulas de
arreglo dentro de la misma querella.
1.4.3.3.      En cuanto a las vías de hecho es la misma tutelante quien se ha colocado al margen
del orden jurídico, al haber ocupado ilegalmente un bien público.
1.4.3.4.      En el presente caso según la Alcaldía no se puede
alegar un perjuicio irremediable. El solo hecho de que los autores hayan
apelado la decisión de la Inspección, con la posibilidad de que ella pueda
prosperar, descarta la existencia de un perjuicio grave, inminente e
irremediable.
1.4.3.5.      Tampoco se puede esgrimir el derecho a la igualdad,
por cuanto no es un derecho absoluto; es un derecho objetivo, no formal, máxime
cuando de situaciones ilegales no pueden surgir, al amparo de la
igualdad, derechos válidos.
1.4.3.6.      En el sentir de la Alcaldía, los derechos a la vida, a
la salud, a la dignidad, y, especialmente los derechos de los niños y de los
ancianos, están siendo utilizados aquí como parapeto para alegar una
situación de vulnerabilidad. Desde hace más de un año se encuentran en esta
situación y la Administración Municipal los ha atendido en su salud,
alimentación, recreación y educación.
1.4.4.   Petición
El jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía
solicita despachar desfavorablemente la tutela presentada por las siguientes
razones:
1.4.4.1.      Porque no fue presentada como mecanismo transitorio o
subsidiario, ni se relaciona con el propósito de atender un perjuicio
irremediable ocasionado por acciones u omisiones de la Alcaldía Municipal de
Fusagasugá.
1.4.4.2.      Además la acción esta afectada por causales de
improcedencia, al infringir disposiciones legales sobre la propiedad.
1.4.4.3.      Porque en el presente caso, en opinión del señor
Asesor, los accionantes han recurrido, por lo menos dos veces, a la acción de
tutela con las mismas pretensiones.
1.4.5.   Pruebas solicitadas por la Alcaldía
1.4.5.1.      Oficios a FONVIVIENDA y al Centro Zonal de Bienestar
familiar para que certifiquen si existe postulación para el subsidio de
vivienda y si se ha ofrecido servicio de orientación para los menores de edad.
1.4.5.2.      Anexa cuatro fallos, provenientes tres del Juzgado
Promiscuo de Familia, y uno del Juzgado Penal del Circuito de Fusagasuga,
proferidos, supuestamente,  por hechos similares y paradójicamente resueltos
todos a favor de los tutelantes.
1.5.
PRUEBAS DOCUMENTALES
En el expediente obran:
1.5.1.
Aviso emitido el 4 de
diciembre de 2008 (fol.1) anunciando la realización de la diligencia de “lanzamiento
por ocupación de hecho” de la casa 13 Manzana C en el Barrio Prados de
Altagracia del municipio de Fusagasugá, para el martes 16 de diciembre de 2008
a las 2.30 p.m.
1.5.2.
Aviso del 26 de noviembre de
2008 anunciando (fol.2) la realización de la diligencia de “lanzamiento por
ocupación de hecho” de la vivienda No. 6 de la Manzana D en la Urbanización
de interés social Prados de Altagracia ubicada en la Carrera 2 C este No. 22 A
– 22 de Fusagasugá.
1.5.3.
Contestación a la querella de
lanzamiento, por parte de los querellados, radicada el 12 de diciembre de 2008 alegando
su condición de desplazados y la prescripción de la acción administrativa de
lanzamiento por haber transcurrido más de tres meses desde la ocupación de las
viviendas (folios 4 a 11).
1.5.4.
Fotocopia de la cédula de
ciudadanía expedida en Florencia (Caquetá) del querellado y accionante GABRIEL
OME RIVERA, donde consta que nació en noviembre de 1926 y que por lo tanto
cuenta con 84 años de edad (fol.12).
1.5.5.   Respuesta favorable (fol.14) del Juzgado 1ro. Civil
Municipal de Fusagasugá tutelando el derecho al acueducto de la vivienda
casa 6, manzana C. Tutela solicitada por don GABRIEL OME MEDINA, compañero de
la aquí tutelante por el derecho a la vivienda doña NIDIA ROSARIO CHAGUENDO PALECHOR.
1.5.6.   Certificación de la Personería Municipal de Fusagasugá,
del 4 de septiembre de 2007 (fol.15), donde se certifica que los tutelantes, el
esposo, la esposa y sus tres hijos declararon ante esa entidad su condición de
desplazados y de que están reconocidos como tales por ACCIÓN SOCIAL, desde
julio del 2007.
1.5.7.   Derecho de petición (fol. 29) presentado el 9 de
octubre de 2007 por LUZ DARY BELTRÁN y por NIDIA ROSARIO CHAGUENDO PALECHOR
en su condición de desplazadas, madres conjuntas de 7 niños, en la cual alegan
su situación de hacinamiento ante la alcaldía y el Concejo Municipal de Fusa y
solicitan ayuda para la adquisición de vivienda de interés social.
1.5.8.   Comunicación dirigida, tanto al Alcalde Municipal de Fusagasugá
como a otras autoridades de la República, empezando por el Sr. Presidente
Álvaro Uribe, pasando por lo señores Procurador y Defensor del Pueblo, entre
otros, calendada el 1o de julio de 2008 (fols. 51-52 segundo cuaderno),
donde el señor GABRIEL OME MEDINA, compañero de la tutelante Nidia Rosario
Chaguendo, informa que debido a las difíciles condiciones de desplazados, él y
su familia se vieron compelidos a ocupar “una de las muchas casas que se
estaban cayendo, que son de la Alcaldía que están solas desde hace varios años,
que no piensa quedarse ahí, sino solo “brindarle un techo a su familia”
mientras sale de esta grave situación “ (folios 51 vuelta y 52 vuelta en anexos
cuaderno No. 2).
Remata su comunicación solicitando al señor alcalde se
le deje vivir en esa casa y permanecer en ella con su familia, mientras logra
alcanzar un nivel de vida adecuado.
1.5.9.   Orden del Centro Zonal del Bienestar Familiar en
Fusagasugá remitiendo a la niña TATIANA CAROLINA OME CHAGUENDO hija de la aquí
tutelante y del señor Gabriel Ome, al “Puesto de Salud Obrero de la ciudad para
que se atienda a la niña con “carácter urgente y prioritario” en el área de la
nutrición, en razón de que su madre “refiere ser desplazada” y encontrarse en
malas condiciones económicas.
1.5.10. Fotocopia de la cédula de ciudadanía de la accionante NIDIA ROSARIO CHAGUENDO
PALECHOR.
1.5.11. Escrito de la acción de tutela (fols. 17-23) presentada contra la
Alcaldía de Fusagasugá por NIDIA ROSARIOCHAGUENDO PALECHOR y por su suegro
VICTOR MANUEL OME RIVERA ante el Juzgado 3º Civil Municipal de ese municipio,
el 15 de diciembre de 2008.
1.5.12. Seis (6) constancias del Juzgado 3º Civil Municipal de Fusagasugá sobre
la radicación, la admisión y la notificación de la admisión de la tutela a los
interesados, así como de la respectiva citación a los tutelantes para la
ampliación de su solicitud.
1.5.13. Orden del Juzgado Tercero Civil Municipal de Fusagasugá a la Inspección
Segunda de Policía del municipio, fechada el16 de diciembre de 2008, para
que mientras se resuelve la tutela, se abstenga de adelantar la querella
policiva de lanzamiento comisionada por la Alcaldía.
1.5.14. Contestación de la tutela por parte de la Alcaldía (folios 36 a 45)
1.5.15. Los textos de cuatro (4) tutelas (folios 48 a 109), anexas a la
contestación de la Alcaldía, todas favorables a los tutelantes, y con accionantes,
con pretensiones y sobre todo, relativas a inmuebles distintos a los aquí en
cuestión.
1.5.16. Apelación por parte de los tutelantes de la sentencia proferida por
Juzgado 3º Civil Municipal de Fusagasugá, en contra de sus intereses. (folios 145
a 159).
1.5.17. Solicitud de insistencia (fols. 2-8) presentada por el Defensor del
Pueblo.
1.5.18. Apoyo a la solicitud de insistencia presentada por la “Corporación
Colectivo de Abogados”
2.
DECISIONES JUDICIALES
2.1.
PRIMERA INSTANCIA – JUZGADO
TERCERO CIVIL MUNICIPAL DE FUSAGASUGÁ – CUNDINAMARCA
En primera instancia el Juzgado Tercero Civil
municipal de Fusagasugá resolvió no tutelar los derechos fundamentales alegados
por los accionantes con base en los siguientes hechos y consideraciones
jurídicas:
2.1.1.
Fundamentos fácticos. En
primera instancia, el Juzgado Tercero Civil Municipal de Fusagasuga, al
resolver la tutela, en sentencia proferida el 4 febrero de 2009, recoge
los hechos reconocidos por los tutelantes en su demanda:
2.1.1.1.
Que son desplazados forzados
por la violencia interna de nuestro país;
2.1.1.2.
Que su situación los llevó a
ocupar las casas de interés social, No. 13 de la manzana C y la No.6 de la
manzana D en el barrio Prados de Altagracia de Fusa;
2.1.1.3.
Que si los desalojan, como lo
amenaza la alcaldía, su situación se deteriorará todavía más porque no tienen a
donde ir, y sus niños y ancianos, así como sus escasas pertenencias se verían
expuestos, a la enfermedad, el frío, y la lluvia;
2.1.1.4.
Que en sus declaraciones para
ampliar la tutela doña NIDIA CHAGUENDO y doña HORTENSIA MEDINA, a nombre de su
esposo VICTOR MANUEL OME RIVERA, manifiestan que son desplazados provenientes
de San Vicente del Caguán y que debieron trasladarse de sus fincas de trabajo,
hacia Florencia, primero, y después de Florencia a Fusagasugá, por amenazas a
sus esposos y por la muerte violenta de uno de sus hijos, supuestamente a manos
de la guerrilla.
2.1.2.  Consideraciones jurídicas del Juez de primera
instancia:
Según el fallador de instancia:
2.1.2.1.  Su actuación se contraerá al asunto policivo del
lanzamiento por ocupación de hecho promovido por la alcaldía, en cuanto carece
de competencia para ocuparse de hechos relacionados con la condición de
desplazados de los tutelantes.
2.1.2.2.  Deja entrever el juzgado que los tutelantes no
probaron con las certificaciones debidas su condición de desplazados.
2.1.2.3.  Concluye la juez Tercero Civil Municipal que la
ocupación de los señalados inmuebles constituye una “ocupación de hecho”
contraria al orden jurídico y que no tiene cabida en un Estado social de derecho.
2.1.2.4.  Reconoce el Despacho que el derecho a una vivienda
digna es un derecho fundamental, pero que no puede exigirse, ni aún en el caso
de los desplazados, a través de la fuerza o por métodos constitutivos de vías
de hecho, máxime cuando consta que han tenido la oportunidad de acceder a
formularios para el subsidio de vivienda y han recibido atención humanitaria de
emergencia en razón de su desplazamiento.
2.1.2.5.  Profundiza el Despacho en el argumento de como si se accede
a las pretensiones de esta tutela, se rompería el equilibrio que debe existir
entre los propios desplazados, dado que la tutela no puede convalidar la fuerza
y la violencia, las vías de hecho utilizadas en este caso, cuando tal
equilibrio e igualdad se ven rotos, tanto, porque a más de que las viviendas
existentes no alcanzarían para suplir las necesidades de todos los desplazados,
como porque a la mayoría de ellos se les está exigiendo agotar un procedimiento
legal para asignarles vivienda de manera justa y equitativa y no a dedo y en
forma inmediata “por el solo hecho de haberse apoderado violentamente de
ellas”.
2.1.2.6.  Resalta, en forma especial el Juez de Instancia, el
hecho de que el anciano de 78 años, Víctor Manuel Ome Rivera, suegro de la
tutelante no acreditó, ni probó su calidad de desplazado. Destaca igualmente el
fallador la actitud del accionante, al eludir la citación del Despacho para la
ampliación de la tutela y, en su defecto, haber hecho comparecer a su esposa para
que declarara por él.
2.1.2.7.  Concluye la Juez Tercero Civil Municipal en su fallo
reconociendo la legitimidad de la actuación del alcalde de Fusagasugá al
ordenar el desalojo, dado que es su obligación recuperar unos inmuebles
arbitrariamente ocupados, razón por la cual “no ha habido vulneración de
derecho alguno”.
Por las anteriores razones el Juzgado Tercero Civil Municipal
de Fusagasugá no tuteló los derechos fundamentales alegados por los
accionantes.
2.2.
SEGUNDA INSTANCIA JUZGADO SEGUNDO
CIVIL DEL CIRCUITO DE FUSAGASUGÁ
La segunda instancia se incoó a raíz de:
2.2.1.
La impugnación del fallo de
tutela en primera instancia
Los tutelantes, con fundamento en el inciso 2 del
artículo 86 de la C.P. y en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, apelaron
en tiempo, el día 9 de febrero de 2009, el fallo de primera instancia que negó
sus pretensiones, en los siguientes términos:
2.2.1.1.
En relación con supuestos
de hecho
1)
Alegan que la tutela no fue
instaurada contra la persona del alcalde en particular, sino contra la alcaldía
municipal, en cuanto administración.
2)
Reconocen que por razón de sus
hijos menores han recibido una ayuda en mercados, no propiamente de la alcaldía,
sino del “Plan Mundial de Alimentos”.
3)
Reafirman la condición de
desplazados del señor Víctor Ome Rivera y de su grupo familiar
constituido por su esposa Nidia, ambos ancianos mayores de 65 años, por su
hijo, su nuera y sus tres nietos, niños menores. Así lo acreditaron con
certificación de la Personería Municipal de Fusagasuga, expedida el 3 de julio
de 2007 y obrante al folio 15 del expediente. Además la propia alcaldía
reconoce esta condición al proporcionarles y afirmar “que han sido objeto de
ayudas”.
2.2.1.2.
En relación con los
fundamentos jurídicos
1)
Su derecho a una vivienda
digna, que, en abstracto, puede no considerarse fundamental, por conexidad con
su situación puede implicar la satisfacción de la mayoría de sus necesidades
humanas que coinciden con la garantía de “sus condiciones naturales como seres
humanos”. También acotan (fol. 149) que el “el derecho a la vivienda es
una condición esencial para que puedan realizarse otros derechos”.
2)
Se remiten a otras tutelas de
circunstancias similares a las suyas, allegadas al expediente, intentadas por
otros grupos de desplazados y despachadas favorablemente a los mismos. En
especial señalan la tutela No, 2008–210 presentada por varios desplazados
contra el mismo municipio de Fusa (folios 64 a 80). Observan que en situación
similar a la suya “existen otras 15 familias desplazadas que se encuentran
ocupando otras casas…pero a aquellas se les han protegido sus derechos…”.
Situación que conlleva discriminación e inseguridad jurídica en materia de
protección de los derechos fundamentales entre los mismos grupos de desplazados
(folios 158 y 159).
3)
Para reforzar su impugnación
los apelantes hacen referencia a la jurisprudencia constitucional,
específicamente a:
-
La Sentencia T-025 de 2004 sobre
el “estado de cosas inconstitucional”, en el caso de la población
desplazada.
-
La sentencia T- 25 de 2008 que
destaca como para las personas desplazadas por la violencia, el derecho a una
vivienda digna es susceptible de ser protegido mediante la acción de tutela
(fol.152).
-
La sentencia T-585/06 (fol. 152) que
caracteriza como fundamental el derecho a la vivienda digna cuando se trata de
población desplazada por la violencia.
-
La sentencia SU-1150 (fol. 152)
que ampara a los tutelantes desplazados, aún en situaciones extremas, como cuando
han ocupado irregularmente zonas de alto riesgo de deslizamiento.
-
La sentencia T-1346, donde la
Corte estimó que el ofrecimiento de una solución de vivienda a una familia
desplazada invasora de un predio de propiedad del municipio de Villavicencio,
se hacía a un plazo demasiado largo, para una familia que necesitaba de una
solución efectiva e inmediata a su situación de desprotección.
-
En la sentencia T-1318 de 2000, la
jurisprudencia constitucional fija los eventos en los cuales un derecho
económico social, como el de la vivienda digna, reviste el carácter de
fundamental, cuando su no satisfacción coloca en riesgo otros derechos de
naturaleza fundamental, como los derechos a la vida o al mínimo vital, y
especialmente, cuando estos derechos son requeridos por personas desplazadas
por la violencia , caso en el cual el derecho a la vivienda se torna
fundamental y susceptible de una acción tutelar.
-
Finalmente, rematan sus citas de jurisprudencia
constitucional con la referencia a la sentencia S. T-950 de la Corte donde ante
la presencia de niños menores, considerados como sujetos privilegiados de la
sociedad, cualquier persona podría oponerse a la decisión de un registrador de
negarse a registrar un inmueble como “patrimonio de familia”, cuando están de
por medio los intereses de unos menores de edad.
2.2.2.
El fallo de tutela de segunda
instancia
El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Fusagasugá,
el 20 de marzo de 2009, confirmó la sentencia de primera instancia y negó los
derechos invocados por los tutelantes, con base en las siguientes
consideraciones fácticas y jurídicas:
2.2.2.1.
Fundamentos fácticos. El Juez Segundo Civil del Circuito efectuó un recuento
de los hechos que fundamentan las pretensiones de la tutela. Recordó que por
razones de seguridad los tutelantes debieron desplazarse, desde hace más de tres
años, de San Vicente del Caguán a Florencia, primero, y a Fusagasugá, después.
2.2.2.2.
Pretensiones. Concentró las pretensiones de los accionantes así:
solicitan la protección de su derecho a la vida, a una vivienda digna, ligados
a la protección de los derechos de los niños menores de un año, a la de los ancianos
e indígenas en condiciones de desplazamiento. Destacó la solicitud hecha por
ellos, de ordenar a la Alcaldía Municipal de Fusagasugá suspender la orden de
desalojo, hasta tanto la propia alcaldía no realice los esfuerzos necesarios
para atender integralmente sus necesidades como población desplazada Aludió,
finalmente, a la solicitud de los mismos de aplicarles la excepción de
inconstitucionalidad de la ley 57 de de 1905 y del Decreto 0992 de 1930, para
el caso del desalojo por ocupación de hecho e igualmente que se declare la prescripción
administrativa, por haber transcurrido más de 30 días después de la ocupación. Enfatizó
la medida provisional solicitada por los accionantes para que se suspenda la
diligencia policiva de lanzamiento, hasta tanto se resuelva la presente tutela.
2.2.2.3.
Como antecedentes
procesales reseñó el proceso de admisión y posterior negación de la
presente tutela efectuada por el Juzgado Tercero Civil Municipal de Fusagasuga
y la impugnación propuesta dentro del término legal por los accionantes.
2.2.2.4.
En relación con la sentencia impugnada recabó en la
misma, la consideración de que el derecho a la vivienda digna no puede
obtenerse a través de la fuerza o de una vía de hecho, sino por medio de los
procedimientos legales. Rememoró la consideración del fallador de instancia en
el sentido de que como desplazados se les brindó asistencia y subsidio de
arriendo durante los primeros tres meses. Destacó el criterio del “a quo”
en el sentido de que conceder esta tutela, haciendo caso omiso de los beneficios
concedidos a los accionantes, sería romper el equilibrio y la igualdad entre
los desplazados. Finalmente destacó la legitimidad de la conducta desplegada
por el señor alcalde para hacer respetar los bienes de propiedad del Estado.
2.2.2.5.
De los fundamentos de la
impugnación resaltó la calidad de desplazados aducida por los impugnantes,
así como los diversos apartes de jurisprudencia constitucional, con los cuales
pretenden respaldar la protección de los derechos invocados.
2.2.2.6.
Consideraciones jurídicas
El Juez Segundo civil del Circuito de Fusagasugá hizo
las siguientes consideraciones jurídicas para negar las pretensiones de los
accionantes en esta tutela:
1)
Rememoró la finalidad de la
tutela establecida en el artículo 86 de la Carta Política e indicó como el
derecho a una vivienda digna se ubica en el Capítulo II, Título II de la
Constitución Política, dentro del catálogo de derechos sociales, económicos y
culturales y que precisamente el artículo 1o del Decreto 2591 de 1991
estableció la acción de tutela, prioritariamente, para proteger los derechos
constitucionales fundamentales y no los derechos socioeconómicos.
2)
En lo atinente a los derechos
sociales, económicos y culturales recordó su carácter programático como factor
condicionante para hacerlos efectivos a plenitud. Respaldó su aserto en el
artículo 51 de la Carta Política. Esta norma sobre vivienda digna, continuó, ha
sido objeto de amplio desarrollo legal en los decretos 975 de 2004 y 875 de
2006, en los cuales se establecen criterios para la atención a la población
desplazada.
3)
En relación con los derechos
fundamentales de la población desplazada, a la vida, a la vivienda digna, a la
salud y a los derechos de los niños evocó, entre otras, la Ley 387 de 1997, en
concreto su artículo 10º, donde se establecen los objetivos “del Sistema
Nacional de Atención Integral a la población Desplazada”, y otros decretos
reglamentarios, como el 2569 y el 250 de 2005. o leyes como la 418 de 1997 y la
782 de 2002.
4)
Advirtió el Despacho que los
beneficios de estos planes para la población desplazada se sujetan a la
condición de inscribirse en el Registro Único de Población Desplazada –RUPD-.
5)
El Despacho efectuó las
anteriores consideraciones para demostrar la improcedencia de la tutela ante la
existencia de este cúmulo normativo que consagra otros mecanismos para el
amparo de los derechos fundamentales de los desplazados. De manera que, concluyó
el fallador de segunda instancia, el derecho a la vivienda digna no puede ser objeto
de protección a través de la acción de tutela.
6)
Prosiguió el Despacho con el
análisis de la naturaleza jurídica de la acción policiva de lanzamiento. Advirtió
que se trata de una actuación administrativa enmarcada dentro del debido
proceso y que el Juez de Tutela no está facultado para decidir sobre el talante
de la misma. Es dentro de la propia querella policiva que los tutelantes deben
arrimar las pruebas y las razones que pretendan hacer valer y que “no existe
la más mínima evidencia que permita inferir la existencia de una vía de hecho
en el procedimiento adelantado por la Alcaldía…”.
7)
Tampoco consideró de recibo el
fallador la pretensión de los tutelantes de que se les apliquen como precedente
judicial las razones expuestas en un caso similar al suyo, por cuanto otras
tutelas emanadas de la corte Constitucional sólo producen efectos “inter
partes” y para los casos concretos.
8)
No reconoció la viabilidad de la
pretensión de los accionantes para declarar la caducidad de la acción
administrativa de lanzamiento, dado que la oportunidad procesal pertinente para
dilucidar el asunto, es  el propio procedimiento policivo.
9)
Finalmente, como el fallador de
primera instancia, también el de segunda consideró que el obrar de la Alcaldía
Municipal de Fusagasugá, en el presente asunto, se ajusta a la legitimidad, por
cuanto está recurriendo a la facultad legal que le asiste de recuperar los
bienes municipales y en ejercicio de este derecho no lesiona los intereses de
ningún otro sujeto de derecho.
3.
PRUEBAS REQUERIDAS POR LA SALA SÉPTIMA DE REVISIÓN
Mediante auto datado el día 19 de agosto de 2009, la
Sala Sexta de Revisión de tutelas puso en conocimiento de Acción Social la
tutela en cuestión, así como los correspondientes fallos de instancia y requirió
a la Agencia Presidencial para la Acción Social con el propósito de que, en el
término de tres días hábiles, informara si los aquí tutelantes están inscritos
en el Registro Único de Población Desplazada; qué proyectos de vivienda para
desplazados adelanta actualmente la alcaldía de Fusagasuga; qué proyectos ha
realizado, hasta el momento el municipio con la población desplazada y qué
ayuda, en concreto, se ha suministrado los tutelantes , señora Nidia
Chaguendo Palechor y don Víctor Ome Rivera.
Ante la falta de respuesta, en auto del 10 de
septiembre de 2009 se elevó un segundo requerimiento a Acción Social, para que
en un término adicional de cinco días más respondiera a los mismos
requerimientos.
Ante el silencio de la entidad requerida – Acción
Social – el 2 de octubre de 2009 la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional le hizo un tercer requerimiento por el término de cinco (5) días
hábiles adicionales advirtiéndole que de persistir en su omisión se aplicará el
artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 que consagra: “si el informe no fuere
rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y
se entrará a resolver de plano…”.
4.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
4.1.
COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, en desarrollo de las
facultades que le confieren los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela proferidos en las
dos instancias del proceso de esta referencia.
4.2.
PROBLEMA JURÍDICO
En el presente caso la Sala debe resolver si la
ocupación de las viviendas de interés social propiedad del municipio de
Fusagasugá realizada por esta familia desplazada tiene alguna justificación
jurídica y si la decisión tomada por la Alcaldía Municipal de desalojar
mediante querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho a los
desplazados tutelantes del predio casa de habitación No. 13 de la Manzana C y
de la Casa No. 6 de la Manzana D en el barrio Prados de Altagracia de la
ciudad de Fusagasugá, ubicada en la Carrera 2 C Este No. 22ª – 22, ocupadas por
ellos en razón de su situación y de sus necesidades de desplazados, atenta contra
sus derechos fundamentales como personas desplazadas por afectación al mínimo
vital, a la protección reforzada a la 3ª edad, a los derechos de las minorías
étnicas y a los derechos de los niños menores de un año, en conexión con el
derecho a la vivienda digna, y a la vida misma.
Para resolver este problema la Sala Séptima de
Revisión examinará: (i) el estado de vulnerabilidad extrema de la
población desplazada y el trato preferencial que los pronunciamientos
jurisprudenciales de la Corte Constitucional le conceden; (ii) la naturaleza
jurídica de derecho fundamental de que se reviste del derecho a una vivienda
digna, en el caso de la población desplazada; (iii) el principio de progresividad
en relación con los derechos de los desplazados; (iv) la incidencia del
fenómeno del desplazamiento en la afectación de derechos fundamentales de
subgrupos de población desplazada, como los ancianos, los niños menores de un
año, las mujeres cabeza de familia y en la desintegración de su grupo familiar.
(v) el “estado de cosas inconstitucional” generado por la situación de
desplazamiento; (vi) el desalojo forzoso en el caso de los desplazados (vii)
el grado de responsabilidad que corresponde al Estado y a las autoridades
públicas en cuanto a la atención de la población desplazada; y (viii) la
procedencia de la acción de tutela para proteger y reclamar los derechos de esta
la población; (ix) reiteración de jurisprudencia constitucional pertinente y
(x) disposiciones internacionales sobre la materia.
4.2.1.
Vulnerabilidad extrema de
la población desplazada y la obligación de otorgarle un trato preferencial
La Corte
Constitucional en múltiples circunstancias ha expresado su profunda
preocupación ante las proporciones alcanzadas en nuestra patria por el fenómeno
del desplazamiento forzado, debido a la violencia partidista, primero, a la
guerrillera y paramilitar, después, con la consiguiente degradación a que, por
este flagelo, se ve reducida la población. Así lo recoge la Sentencia T- 585 - 06[1].
1)
La vulnerabilidad extrema de
las personas desplazadas se debe en primer lugar a la violencia a que han sido
sometidas. Se trata de una violencia, tal como lo expresa la Ley 387 de 1997
sobre desplazados, en la cual se explicita que se trata de una violencia que
amenaza y aterroriza, de una violencia que se concreta en “amenazas continuas”,
en “asesinatos selectivos”, en “masacres”, que expulsa y arroja a las persona
de sus sitios raizales de vivienda y de trabajo, que los “desarraiga” de sus
terruños y los convierte en “parias” en su propia patria. Ante semejante
situación la expresión “desplazados” no deja de ser un simple eufemismo.
2)
Como consecuencia de la
violencia, los desplazados se convierten en víctimas de la marginación y de la
discriminación, de la despreocupación por parte de las autoridades del Estado
que los coloca en una situación de “desplazamiento permanente”, dado que
nunca tienen seguridad absoluta de que el sitio a donde llegan representa para
ellos un albergue estable y definitivo. Siempre abrigan el temor de ser objeto
de nuevos desplazamientos.
3)
Semejante inseguridad les
impide formular y contar con “proyectos de vida”[2] porque se encuentran
desvinculados de sus comunidades de origen[3]; y, porque ahora se ubican,
sin ser su voluntad y sin formar parte de ellos, dentro de unos grupos sociales
extraños a su idiosincrasia y dentro de los cuales no son beneficiarios
directos del intercambio y del reconocimiento social[4].
4)
Según informe del Consejo
Económico y Social uno de los efectos más nocivos, provocado por el
desplazamiento forzado interno es “la pérdida de la tierra y de la vivienda,
la marginación, graves repercusiones psicológicas, el desempleo, el
empobrecimiento y el deterioro de las condiciones de vida, el incremento de las
enfermedades y de la mortalidad, la pérdida del acceso a la propiedad entre
comuneros, la inseguridad alimentaria y la desarticulación social”[5],
desarticulación que, acota esta Sala, se refleja dramáticamente en la
desintegración del núcleo familiar.
5)
El grado extremo de vulnerabilidad
de la población desplazada se debe tanto a la desprotección en que se encuentra
por parte de las autoridades como a la violación masiva, reiterada y prolongada
de sus derechos imputable ya a la violencia rampante del conflicto armado
imperante, ya a las deficiencias de la estructura política y administrativa del
Estado para atender sus requerimientos.
6)
Por las anteriores
circunstancias el Estado debe otorgar trato preferencial a la población
desplazada, obligación originada tanto en el orden constitucional[6]
y legal, y que ha de concretarse positivamente, tanto a la hora de diseñar y
realizar políticas públicas, como al momento de asignar y ejecutar los recursos
presupuestales necesarios para atenderla. Incluso, priorizándolos mucho más
allá de las previsiones contempladas dentro del gasto público social[7].
En el fallo analizado por esta Sala, en la referida Sentencia
T-585-06,[8] la Corte hace unas
advertencias de la mayor pertinencia: “….sin desconocer los esfuerzos de las
autoridades por superar la crisis humanitaria que genera el desplazamiento, la
Corte considera necesario reiterar su preocupación por la grave situación en la
que continúa la población desplazada y por el comportamiento reciente del
fenómeno, y hacer un llamado de atención a las entidades encargadas de su
atención para que no pierdan de vista el trato digno y humanitario, y la
atención prioritaria que se le debe brindar”.
4.2.2.
Naturaleza jurídica del
derecho a la vivienda en el caso de la población desplazada
Aunque, en principio, el derecho a la vivienda digna
aparece ubicado en el artículo 52, Capítulo 2 de la Constitución Política como
uno de los derechos de naturaleza económico social, y en consecuencia se
trataría “prima facie” de un derecho de naturaleza prestacional y
progresiva, no fundamental, y por consiguiente no tutelable, sin embargo, en
determinadas circunstancias y por su conexidad con otros derechos fundamentales
de las personas desplazadas puede alcanzar la categoría de derecho fundamental
subjetivo.
El derecho a la vivienda aparece de bulto, como el
primero y mayormente afectado por el desplazamiento forzoso. El desarraigo más
evidente producido por la violencia que desplaza es el constreñir a la
población que la padece a abandonar físicamente las instalaciones de los
inmuebles donde habitan. E, igualmente, la primera necesidad sentida es la de
buscar y encontrar en los sitios a donde arriban, una vivienda adecuada como
base, como punto de partida para reorganizar su existencia personal y familiar
y reconstruir su proyecto de vida.
El carácter fundamental del derecho a una vivienda comienza
a perfilarse, también en la sentencia aducida T-585-06:
“En suma, el derecho a una vivienda digna –como
derecho económico, social y cultural- será fundamental cuando (i) por
vía normativa se defina su contenido, de modo que pueda traducirse en un
derecho subjetivo; (ii) cuando su no satisfacción ponga en riesgo otros
derechos de naturaleza fundamental, como el derecho a la vida, al mínimo
vital, a la integridad física, etc., y (iii) cuando se reclame la protección
del derecho en cuestión frente a injerencias arbitrarias de las autoridades
estatales y de los particulares”. [9] (Negrillas incorporadas al texto)
Esta misma sentencia proclama la naturaleza
fundamental del derecho a una vivienda digna cuando se trata de un derecho que
debe reconocerse a los desplazados sin techo en razón de su dignidad como
hombres que lo reclaman como un derecho subjetivo vinculado a su proyecto de
vida:
“(…) será fundamental todo derecho constitucional
que funcionalmente esté dirigido a lograr la dignidad humana y sea traducible
en un derecho subjetivo. Es decir, en la medida en que resulte necesario
para lograr la libertad de elección de un plan de vida concreto y la
posibilidad de funcionar en sociedad y desarrollar un papel activo en ella. Tal
necesidad no está determinada de manera apriorística, sino que se define a
partir de los consensos (dogmática del derecho constitucional) existentes sobre
la naturaleza funcionalmente necesaria de cierta prestación o abstención
(traducibilidad en derecho subjetivo), así como de las circunstancias
particulares de cada caso (tópica).”[10]
La Corte reitera y refuerza su posición con las
siguientes expresiones:
“Este Tribunal ha
reconocido en su jurisprudencia que el derecho a una vivienda digna es
un derecho fundamental de las personas desplazadas por la violencia susceptible
de ser protegido mediante la acción de tutela, y que es una obligación de
las autoridades (i) reubicar a las personas desplazadas que, debido al
desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo;
(ii) brindar a estas personas soluciones de vivienda de carácter temporal y,
posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En este
sentido, la Corporación ha precisado que no basta con ofrecer soluciones de
vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados
alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a
las personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder
a los programas; (iv) en el diseño de los planes y programas de vivienda”.[11]
(Negrillas fuera de texto).
En desarrollo del mismo principio esta Corte sentenció[12],
que la definición de cuáles derechos están “funcionalmente” dirigidos a lograr
la dignidad humana y su vertibilidad en derechos subjetivos fundamentales no
puede quedar sometida a la libre apreciación de los jueces.
4.2.3.
El principio de
progresividad y los derechos de los desplazados
El principio de progresividad se entiende, desde una
perspectiva contraria, como la imposibilidad jurídica en la cual se encuentra
el Estado de retroceder frente a la obligación que le plantea el artículo 48 de
la constitución de “…ampliar progresivamente la cobertura de la seguridad
social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine
la ley”. Esto significa que la potestad configurativa que le concede el
mismo artículo (en la forma que determine la ley), en relación con las personas
desplazadas, en el contexto de este principio plantea al Estado una doble
exigencia: 1) de un lado, la necesidad de atender las crecientes e imperativas
necesidades de estas personas que con el paso de los días se multiplican geométricamente,
y 2) del otro, la exigencia perentoria de no retroceder, de no dar un paso
atrás para menoscabar o desconocer los avances que en materia de derechos la
población desplazada haya logrado alcanzar o el evitar tomar medidas que
incidan en un mayor detrimento de su situación.
Desde otra perspectiva, en razón de este mismo
principio el Estado debe asumir, por una parte lado una actitud proactiva y
diseñar proyectos y herramientas para evitar que la situación en que se
encuentra la población desplazada por la violencia sea más gravosa y,
por otra, inhibirse de, promover o ejecutar políticas y programas regresivos en
materia de derechos económicos, sociales y culturales o de ejecutar, medidas
particulares para casos concretos, que clara y directamente agraven la
situación de injusticia, de exclusión o de marginación en que se encuentra un
grupo social desplazado y que, supuestamente, se intenta remediar.
En este punto es necesario enfatizar que, aunque  la
Corte en la sentencia T-025 de 2004 se refirió a la obligación del Estado de
garantizar de manera inmediata los contenidos mínimos de los derechos
fundamentales de carácter prestacional de la población desplazada, su
responsabilidad no se agota allí, pues el mandato de progresividad contenido
también en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
en el Protocolo de San Salvador – que hace parte del bloque de
constitucionalidad -, obliga al Estado colombiano a seguir adoptando medidas
que permitan, en un plazo razonable, que estas personan logren la plena
satisfacción de los contenidos prestacionales de sus derechos.
En consecuencia, y en virtud de este mismo principio, no
puede el Estado argüir, ni insuficiencia presupuestal, ni falta de capacidad
administrativa para tomar medidas que impidan o retrasen el avance progresivo
para satisfacer los derechos de la población desplazada. Dicho impedimento o
retroceso devendría contrario al mandato constitucional de garantizar el goce
efectivo de los derechos de todos los desplazados. Y como lo consigna la Corte
en la citada Sentencia T-025-04. [13], ”… el primer deber
de las autoridades competentes es evitar dicho retroceso práctico en los
aspectos del nivel de protección de los derechos de todos los desplazados donde
éste se ha presentado, así dicho retroceso sea resultado de la evolución del
problema y de factores que escaparon a la voluntad de los funcionarios
responsables”.
Ahora, en caso de darse la necesidad de tomar una
medida que resultare regresiva, el Estado no la adoptará sin antes haber
agotado el estudio cuidadoso de medidas alternativas o sin abrigar la certeza
de que tales medidas son transitorias, garantizan “un minimum” de satisfacción
y permitirán ellas misma retomar con prontitud y celeridad el camino de la
progresividad en la satisfacción de las necesidades de los desplazados, estas sí
siempre progresivas.
4.2.4.
Incidencia del
desplazamiento violento en los derechos fundamentales de subgrupos de población desplazada: niños, mujeres,
y personas de la tercera edad
La sentencia
T-585-06 [14]centrada en el tema del
derecho a una vivienda digna, lo reconoce como derecho fundamental de las
personas desplazadas y estima, al considerar las especiales necesidades de la
población desplazada, que se deben atender con mayor énfasis las de “los
subgrupos existentes a su interior, como los de las personas de la tercera
edad, las madres cabeza de familia, los niños, o las personas discapacitadas.[15]
Igualmente ha señalado la Corte [16] que debido al fenómeno
del desplazamiento forzado, cientos de miles de colombianos, la mayoría de los
cuales son menores de edad y mujeres, Colombia se encuentra en un verdadero
estado de emergencia social.
En estas
consideraciones, la Sala Séptima de Revisión ha venido insistiendo en
que para el caso de los desplazados el derecho a la vivienda accede a otros
derechos, y contar con una vivienda digna se constituye en factor aglutinante
de una multiplicidad de derechos fundamentales de diversas clases de grupos que
integran la población desplazada. Ya se insinuó en 4.2.1. 4), como la falta de
vivienda incide decisivamente en la desintegración del grupo familiar y en la
vulneración del derecho constitucional prevalente y superior de los niños, reforzado
ahora por tratarse de niños desplazados, “…a tener una familia y a no ser
separados de ella”, consagrado en el artículo 44 superior.
El artículo 19 de la
Convención sobre los Derechos del niño, ratificada por 191 países establece: “Todo
niño tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor
requiere por parte de su familia, de la sociedad y del Estado”.
La Corte
Interamericana de Derechos Humanos[17] resalta como “la
vulnerabilidad acentuada de los desplazados es reforzada por su proveniencia
rural y, en general afecta con especial fuerza a mujeres, quienes son cabezas
de hogar representan más de la mitad de la población desplazada…”.
4.2.5.  El Estado de cosas inconstitucional en el caso de los
desplazados
4.2.5.1.
Concepto y desarrollo del
estado de cosas inconstitucional
El “estado de cosas inconstitucional”, no se refiere
específicamente a un solo caso o a una norma específica. Se trata de una
situación compleja que comprende un conjunto de circunstancias que la
constituyen, la complican y la agravan. La concepción jurisprudencial sobre el
estado de cosas inconstitucional ha evolucionado desde que la Corte Constitucional,
lo declaró por primera vez en 1997 (Sent. T-227/97). La Corte se ha referido
por lo menos siete veces al “estado de cosas inconstitucional”, Se trata de
varias situaciones distintas, incluso menos graves que la de los desplazado,
pero que por su entidad e incidencia han merecido la declaratoria de estado de
cosas inconstitucional y han sido objeto de un tratamiento preferencial diverso
como: 1) la omisión de incluir algunos docentes cotizantes al Fondo
Prestacional del Magisterio; 2) la violación de derechos procesales a
sindicados detenidos; 3) la falta de un sistema de seguridad social para
sindicados y reclusos; 4) La mora en el pago de mesadas pensionales; 5) la
falta de protección para los defensores de derechos humanos; 6) la omisión de
una convocatoria concurso para empleados notariales
La Corte considera que en el caso de la población
desplazada se presenta una de estas situaciones, gravemente compleja y por esta
razón no dudó en declarar en la ya referida sentencia T-025 de 2004[18]
“el estado de cosas inconstitucional” para la situación de las personas
desplazadas.
Por una parte, esta declaración se sustentó en un
estudio sobre la violación masiva, sistemática y continua de los derechos
fundamentales de las personas desplazadas debido a su especial condición de
vulnerabilidad, exclusión y marginalidad, entendida la primera como aquella
situación que sin ser elegida por el individuo desplazado, si le impide acceder
a unas garantías mínimas para alcanzar efectivamente la realización de sus
derechos económicos, sociales y culturales y, en este orden, a la adopción de su
propio proyecto de vida.
Por otra parte, la Corte analizó también la situación de
las actuales políticas públicas de atención a las víctimas del desplazamiento
forzado y encontró que, a pesar de los esfuerzos realizados desde hace ya
varios años, no ha sido tan efectiva para contrarrestar la masiva vulneración
de sus derechos fundamentales.
En el mismo estudio la Corte identificó dos causas
principales de esta situación: una. la precariedad institucional, representada
en la carencia de capacidad administrativa y logística para implementar una
política o para atender necesidades particulares a los desplazados; la otra
causa es la insuficiencia de los recursos, tanto de los disponibles, como de
los presupuestados.
4.2.5.2.
Factores y componentes del
estado de cosas inconstitucional
La Corte Constitucional al adentrarse en el análisis
para una mejor comprensión de este estado de cosas violatorio de la Carta
Política en el caso de las personas desplazadas distinguió en la referida
sentencia unos factores y unos componentes que se sintetizan [19]
como sigue:
4.2.5.2.1.
Como factores o causas que
producen la existencia de un estado de cosas inconstitucional, destacó los
siguientes:
1)
La vulneración masiva y
generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número
significativo de personas.
2)
La prolongada omisión
de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar estos
derechos.
3)
La adopción de
prácticas inconstitucionales, como la
exigencia de incorporar la acción de tutela como parte del procedimiento
para garantizar el derecho conculcado.
4)
La no expedición de
medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar
la vulneración de los derechos.
5)
La existencia de un
problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, para la adopción mancomunada de un conjunto de medidas
multisectoriales que… exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal
adicional importante.
6)
Si todas las personas
afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la
protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial.
4.2.5.2.2.
Elementos o componentes que
definen y confirman su existencia
En sentir de
la Corte los elementos que reafirman la existencia de un estado de cosas
inconstitucional en relación con las condiciones de la población internamente
desplazada son:
1)
En primer término la violación masiva de múltiples derechos refleja la
gravedad de la situación de vulneración de derechos enfrentada por la población
desplazada, cuando el mismo legislador la considera como uno de los componentes
de la definición de la condición de desplazado.
2)
El elevado volumen de acciones de tutela incoadas por los
desplazados para obtener las distintas ayudas y el incremento de las mismas constituyen
el otro elemento confirmatorio de la existencia de un estado de cosas
inconstitucional en materia de desplazamiento forzado.
3)
La acumulación de procesos provocada por el volumen señalado de
tutelas, confirma el estado de cosas inconstitucional y permite visualizar como
la vulneración de los derechos afecta a buena parte de la población desplazada,
en múltiples lugares del territorio nacional y que las autoridades han omitido
adoptar los correctivos requeridos.
4)
La vulneración continuada de tales derechos es imputable a varias
entidades de la estructura administrativa y no a una sola, de donde se colige
la complejidad y la dimensión interadministrativa de la problemática.
5)
La vulneración de los derechos de los desplazados obedece a factores
estructurales dentro de los cuales se destaca la falta de correspondencia entre
el “desiderátum” normativo (sus prescripciones) y los medios para cumplirlas,
aspecto que adquiere una especial dimensión cuando se mira la insuficiencia de
recursos, dada la evolución del problema de desplazamiento y se aprecia la
magnitud del problema frente a la capacidad institucional para responder
oportuna y eficazmente a él. En conclusión, la Corte declarará formalmente la
existencia de un estado de cosas inconstitucional relativo a las condiciones de
vida de la población internamente desplazada. Por ello, tanto las autoridades
nacionales como las territoriales, dentro de la órbita de sus competencias,
habrán de adoptar los correctivos que permitan superar tal estado de cosas.
La situación es tan preocupante, que en distintas
oportunidades la Corte Constitucional la ha calificado como (a) “un problema
de humanidad que debe ser afrontado solidariamente por todas las personas,
principiando, como es lógico, por los funcionarios del Estado”[20];
(b) “un verdadero estado de emergencia social”, “una tragedia nacional, que
afecta los destinos de innumerables colombianos y que marcará el futuro del
país durante las próximas décadas” y “un serio peligro para la sociedad
política colombiana”[21]; y, más recientemente,
(c) como un “estado de cosas inconstitucional” que “contraría la
racionalidad implícita en el constitucionalismo”, al causar una “evidente
tensión entre la pretensión de organización política y la prolífica declaración
de valores, principios y derechos contenidas en el Texto Fundamental y la
diaria y trágica constatación de la exclusión de ese acuerdo de millones de
colombianos”.
4.2.6.
El desalojo forzoso en el
caso de los desplazados
El Comité de las Naciones Unidas de derechos Económicos,
Sociales y Culturales[22] responsable de verificar
el cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales” “PIDESC” , recuerda como en este pacto, entre los derechos
relacionados con la vivienda, se incluye “el deber de proteger a las
personas contra los desalojos forzosos” y recomienda tener en cuenta para
asegurarlos un conjunto de garantías tales como notificaciones oportunas, consulta
e información a los afectados y, concesión de plazos razonables, entre otros. Al
hacer algunas observaciones generales sobre este Pacto Internacional del Comité
de Naciones Unidas hace, entre otras, las siguientes reflexiones [23]relacionadas
con el desalojo forzoso y que son perfectamente aplicables a nuestros
desplazados:
4.2.6.1.
Ante todo concluye que “los
desalojos forzosos son prima facie incompatibles con los requisitos del Pacto”.
4.2.6.2.
Considera el Comité que la
cuestión de los desalojos forzosos es grave porque cuando el desalojo es
injusto”…constituye una violación grave de los derechos humanos”. Y debe
procurarse que cuando se realice “se adopten medidas de reubicación”. Según
el mismo el desalojo forzoso viene asociada la violación de otros derechos
humanos consagrados en el Pacto como el derecho a la vida, a la seguridad
personal, a la no injerencia en la intimidad familiar, entre otros. Esta
recomendación conlleva también que cuando se desaloja o lanza a una familia, no
se la puede literalmente dejar en la calle, al arbitrio de las circunstancias,
sino que se debe tener disponible un lugar adecuado donde ubicarla.
4.2.6.3.
Profundiza esta entidad de las
Naciones Unidas en el concepto mismo de “retiro forzoso”:
1)
Plantea en primer término que
se trata de un concepto problemático, porque entraña y quiere trasmitir el
sentido de arbitrariedad.
2)
Señala que no se lo puede
asimilar al concepto de desalojo injusto que resulta demasiado subjetivo.
3)
Precisa que algunos desalojos,
que entonces ya no serían forzosos en sentido estricto, son legales y hasta
justificables por ejemplo cuando se realizan ante la necesidad de implementar
proyectos de desarrollo donde se necesitan los espacios ocupados por ellos para
la construcción de vías, presas estadio y otras de esta especie. Pueden
justificarse en los eventos de no pago del alquiler o de las cuotas de
adquisición. En todo caso nunca se justificarán los atropellos a los derechos
humanos.
4)
Para que puedan efectuarse de
acuerdo con los postulados de este Pacto Internacional de Derechos Económicos y
Sociales deben cumplirse ciertos requisitos como: a) la consulta y los acuerdos
con las personas objeto del desplazamiento, b) que se analice el contexto
económico social de la población afectada de modo que se matice su impacto
tomando las previsiones necesarias que garanticen que no se interrumpe su
derecho a una vivienda adecuada o digna, como se dice entre nosotros, c) que la
orden de ejecutarlos provenga siempre de la autoridad competente y que su
trámite se ajuste a una normatividad previamente establecida y conocida por los
desalojados.
En Colombia el desalojo forzoso esta representado en
el lanzamiento por ocupación de hecho y constituye, en sí, un recurso legal
ejecutado a través de un proceso policivo para recuperar inmuebles ocupados por
vías extralegales (de hecho), a favor de quien acredite un mejor derecho sobre
el bien ocupado.
Sin embargo, el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de Naciones Unidas considera un deber del Estado proteger
a las personas contra los desalojos forzosos por ser “incompatibles con el
contenido del PIDESC o Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales”, al cual se ha hecho referencia.
Los principios PINHEIRO[24]
, adoptados por la ONU establecen igualmente, entre otras medidas relacionadas con
la población desplazada “la prohibición de los desalojos forzosos”,
Téngase en cuenta que todos estos principios y medidas
de la ONU, ratificados por Colombia, han sido incorporados a nuestra
normatividad en los bloques de constitucionalidad, con sus respectivas
implicaciones jurídicas.
4.2.7.
Responsabilidad del Estado
y de las autoridades públicas en la atención a la población desplazada.
Una de las primeras obligaciones del Estado en
relación con la población desplazada, dada su extrema vulnerabilidad y la
necesidad de atenderla, es la previsión de los recursos presupuestales
necesarios para hacerlo eficazmente.
Esta visión surge radicalmente del artículo 1º de la
Constitución Política que concibe a Colombia como “un Estado social de derecho”.
Concepción radical porque, por su propia decisión, el Estado colombiano pasó de
ser un Estado liberal democrático a otro “social”, también democrático y dentro
de esta nueva concepción no dudó como dice la Corte en asumir que “…en
muchos casos, la libertad y la igualdad requieren para su realización de
medidas, acciones, prestaciones, servicios, que la persona, por sí misma, no
puede asegurar. El Estado de derecho evolucionó así, de un estado liberal
democrático a uno social, también democrático, animado por el propósito de que
los presupuestos materiales de la libertad y la igualdad para todos estén
efectivamente asegurados.”[25]
Esta obligación la desplegó en el artículo 2º
de la Carta, al fijar los fines esenciales del Estado y tiene su fundamento
último constitucional en el artículo 13 de la misma que desarrolla el principio
de igualdad reforzada, cuando establece que “El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta…”. Por otra
parte, la ley sobre desplazados, la 387 de 1997, reconoce la urgencia y la
prioridad de la atención a esta población y la deficiencia presupuestal crónica
no puede alegarse como un pretexto válido para aplazar indefinidamente la
solución de un problema tan grave como el desplazamiento. El Estado tiene,
entonces, la obligación constitucional y legal de asignar urgente y
prioritariamente los recursos indispensables para atender a los desplazados.
4.2.8.
Procedencia de la acción de
tutela para proteger y reclamar los derechos de los desplazados.
Ya se estableció en 4.2.2. que el acceso a una
vivienda digna, es un derecho de naturaleza económico social, y en consecuencia
se trata de un derecho prestacional y progresivo, no fundamental, y por
consiguiente no tutelable; sin embargo, en determinadas circunstancias y por su
conexidad con otros derechos fundamentales llega a merecer la protección
tutelar.
En pronunciamiento distinto[26]
la Corte determinó la procedencia de la tutela para amparar los derechos de las
personas desplazadas. La motivación radical para la viabilidad de la acción de
tutela en estos casos es su conexidad con la situación de especial vulnerabilidad
de las personas desplazadas que por si sola representa la amenaza grave de un
peligro inminente e irremediable para ameritar la protección de la tutela
“Este Tribunal ha reconocido en su jurisprudencia que
el derecho a una vivienda digna es un derecho fundamental de las personas
desplazadas por la violencia susceptible de ser protegido mediante la acción de
tutela, y que es una obligación de las autoridades (i) reubicar a las
personas desplazadas que, debido al desplazamiento, se han visto obligadas a
asentarse en terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas personas soluciones
de vivienda de carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a
otras de carácter permanente. En este sentido, la Corporación ha precisado que no
basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se
provee a los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii)
proporcionar asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que
deben seguir para acceder a los programas; (iv) en el diseño de los planes y
programas de vivienda, tomar en consideración las especiales necesidades de
la población desplazada y de los subgrupos que existen al interior de ésta, personas
de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas
discapacitadas, etc.-; y (v) eliminar las barreras que impiden el acceso de las
personas desplazadas a los programas de asistencia social del Estado, entre
otras”.[27] (Negrillas
fuera de texto).
Finalmente, en la misma sentencia[28]
esta Corte llegó hasta el punto de prevenir que en relación con la población
desplazada “ni siquiera se puede esperar a exigirles la interposición de la
tutela como requisito para acceder a los programas de ayuda”.
De modo que recurriendo a un argumento de mayor fuerza
se puede concluir, que, si para su caso, los desplazados, con el propósito de
ser asistidos, ni siquiera se ven obligados a interponer la tutela, “a
fortiori”, es decir, con mayor razón sus razones y sus necesidades serán
atendidas si, para el efecto, acuden a la acción de tutela. Entonces, se puede
concluir que, de todas maneras, la tutela es un medio idóneo y eficaz para
proteger de forma urgente e inmediata los derechos fundamentales de personas
como los desplazados, en cuyo caso es notoria, masiva y reiterada la violación
de varios derechos fundamentales que requieren atención inmediata.[29]
4.2.9.  Reiteración de jurisprudencia
No duda esta Sala de la Corte en recoger
sintéticamente dos textos de la Sentencia T-025 del 2004 que estima claves para
sentar una vez más la posición de la Corte en materia de derechos de las
personas desplazadas. Se trata de unos derechos que la Corte considera como
mínimos y básicos para que Colombia, a partir de su propia normatividad y del
Derecho Internacional Humanitario los tenga y los adopte como pautas
conceptuales y como criterios hermenéuticos, para el diseño de cualquier
política o programa y para la aplicación de cualquier medida concreta para
atender a la población desplazada.
4.2.9.1.      La garantía de nueve derechos mínimos[30]
1)      El derecho a la vida, en el sentido que establece el artículo 11 C.P. y el
Principio 10 de los
Principios Rectores del Desplazamiento Forzado.
2)      Los derechos a la
dignidad y a la integridad física, psicológica y moral (artículos 1 y 12 C.P.), tal y como se particularizan
en el Principio 11.
3)      El derecho a la familia y a la unidad
familiar consagrado en los artículos 42 y 44 CP y precisado para estos
casos en el Principio rector No. 17, especialmente aunque sin restringirse a
ellos, en los casos de familias conformadas por sujetos de especial protección
constitucional ‑niños, personas de la tercera edad, disminuidos físicos,
o mujeres cabeza de familia ‑, quienes tienen derecho a reencontrase con
sus familiares.
4)      El derecho a una
subsistencia mínima como expresión del derecho fundamental al mínimo vital, según está precisado en el Principio 18, (de los mismos principios rectores), lo cual
significa que “las autoridades competentes deben proveer a las personas
desplazadas, así como asegurar el acceso seguro de las mismas, (a) alimentos
esenciales y agua potable, (b) alojamiento y vivienda básicos, (c) vestidos
apropiados, y (d) servicios médicos y sanitarios esenciales.”[31]
También se dispone que las autoridades deberán realizar esfuerzos especiales
para garantizar la participación plena de las mujeres en condición de
desplazamiento en la planeación y la distribución de estas prestaciones básicas.
Este derecho debe leerse también a la luz de lo dispuesto en los Principios
rectores 24 a 27.
5)      El derecho a la salud
(artículo 49 C.P.) cuando la
prestación del servicio correspondiente sea urgente e indispensable para
preservar la vida y la integridad de la persona ante situaciones de enfermedad
o heridas que les amenacen directamente y prevenir las enfermedades contagiosas
e infecciosas, de conformidad con el Principio 19. Ahora bien respecto de los
niños y niñas se aplicará el artículo 44 y en relación con los menores de un
año, se aplicará el artículo 50 C.P.
6)      El derecho a la
protección (artículo 13 C.P.)
frente a prácticas discriminatorias basadas en la condición de desplazamiento,
particularmente cuando dichas prácticas afecten el ejercicio de los derechos
que se enuncian en el Principio 22.
7)      Para el caso de los niños en situación de
desplazamiento, el derecho a la educación básica hasta los quince años
(artículo 67, inciso 3, C.P.). Precisa la Sala que, si bien el Principio 23
establece como deber del Estado proveer la educación básica primaria a la
población desplazada, el alcance de la obligación internacional que allí se
enuncia resulta ampliado por virtud del artículo 67 Superior, en virtud del
cual la educación será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad, y
debe comprender como mínimo un año de preescolar y nueve de educación básica.
También en virtud de lo dispuesto por la Carta Política, no es el Estado el
único obligado a garantizar la provisión del servicio educativo en los niveles
y a los grupos de edad referidos; también esta obligación cobija a los padres
de familia o acudientes…
8)      En relación con la
provisión de apoyo para el autosostenimiento (artículo 16 C.P.) por vía de la estabilización socioeconómica de las
personas en condiciones de desplazamiento –obligación estatal fijada por la Ley
387 de 1997 y deducible de una lectura conjunta de los Principios Rectores, en
especial de los Principios 1, 3, 4, 11 y 18, considera la Corte que el deber
mínimo del Estado es el de identificar con la plena participación del
interesado, las circunstancias específicas de su situación individual y
familiar…
9)      Finalmente,
en relación con el derecho al retorno y al restablecimiento, las autoridades están obligadas a (i) no aplicar
medidas de coerción para forzar a las personas a que vuelvan a su lugar de
origen o a que se restablezcan en otro sitio; (ii) no impedir que las personas
desplazadas retornen a su lugar de residencia habitual o se restablezcan en
otro punto del territorio, precisándose que cuando existan condiciones de orden
público que hagan prever un riesgo para la seguridad del desplazado o su
familia en su lugar de retorno o restablecimiento, las autoridades deben
advertir en forma clara, precisa y oportuna sobre ese riesgo a quienes les
informen sobre su propósito de regresar o mudarse de lugar; (iii) proveer la
información necesaria sobre las condiciones de seguridad existentes en el lugar
de retorno… (iv) abstenerse de promover el retorno o el restablecimiento cuando
tal decisión implique exponer a los desplazados a un riesgo para su vida o
integridad personal…
4.2.9.2.
La Carta de derechos básicos de los desplazados[32]
Esta Carta,
elaborada a partir de un estricto desarrollo legal, contiene la información
básica que debe hacerse conocer oportunamente a los desplazados para que tomen
conciencia sobre las exigencias mínimas que pueden hacer al Estado y las cuales
el mismo está en la obligación de procurarles.
1)
El derecho a ser registrado como desplazado, solo o con su núcleo
familiar.
2)
El desplazado conserva todos sus derechos fundamentales y por el
hecho del desplazamiento no pierde ninguno de sus derechos constitucionales
sino que por el contrario se convierte en sujeto de especial protección por
parte del Estado.
3)
Adquiere el derecho a recibir ayuda humanitaria inmediata, al producirse
el desplazamiento, por 3 meses, prorrogables por tres más; tal ayuda comprende,
como mínimo, a) alimentos esenciales y agua potable, (b) alojamiento y
vivienda básicos, (c) vestido adecuado, y (d) servicios médicos y sanitarios
esenciales.
4)
El desplazado tiene derecho a la entrega del documento que lo
acredita como inscrito en una entidad promotora de salud, a fin de garantizar
su acceso efectivo a los servicios de atención en salud;
5)
Tiene igualmente derecho la persona desplazada a retornar en
condiciones de seguridad a su lugar de origen, sin que se le pueda obligar a
regresar o a reubicarse en alguna parte específica del territorio nacional;
6)
Tiene también derecho a la identificación, con su plena
participación, de las circunstancias específicas de su situación personal y
familiar para definir, mientras retorna a su lugar de origen, formas de trabajo
para generar ingresos que le permitan vivir digna y autónomamente.
7)
Si se trata de menores de 15 años, tienen derecho a un cupo en un
establecimiento educativo.
8)
Estos derechos de los desplazados, las autoridades competentes deben
respetarlos en forma inmediata sin necesidad de exigirles como condición para atenderlos
interponer acciones de tutela, aunque tengan plena libertad para hacerlo.
9)
Como víctima de un delito, tiene el desplazado todos los derechos
que la Constitución y las leyes le reconocen por su condición de tal, para
asegurar que se haga justicia, se revele la verdad de los hechos y obtenga de
los autores del delito una reparación.
10)
Esta carta no implica que otros derechos puedan ser desconocidos, ni
que el desplazado obtenga, por sólo conocerla, la protección automática de sus
derechos básicos; pero sí garantiza, por lo menos, que se le proporcione
información oportuna y completa sobre los deberes de las autoridades y respecto
de la especial protección que ha de recibir por el hecho de su desplazamiento.
4.2.10.     Reiteración de decisiones del Derecho Internacional
1)
Decisión del Comité DESC de
Derechos Económicos Sociales y Culturales “sobre el derecho a la vivienda y
los desalojos forzosos”, relacionada con el Pacto Internacional de los
Derechos Económicos, Sociales y Culturales. U.N. Doc. E/1991/23 cuyas
recomendaciones se analizaron en profundidad en 4.2.6.
2)
Corte Interamericana de
Derechos Humanos. “Caso de las masacres de Ituango”.
3)
Protocolo II Adicional a los
Convenios de Ginebra que en su Artículo 17 “prohíbe los desplazamientos
forzados”.
4)
Principios sobre la restitución
de la vivienda y el patrimonio de los refugiados y personas desplazadas de la
ONU, Consejo Económico y Social, E/CN.4/Sub.2/,28-06-2005.
4.2.11. Normatividad aplicable
Ley 387 del 18 de julio de 1997 sobre desplazados.
Ley 57 de 1905 y Decreto 0992 de 1930 sobre ocupación
de hecho.
5.
CONSIDERACIONES SOBRE EL
CASO CONCRETO
5.1.
LA FAMILIA OME CHAGUENDO
FUE COLOCADA POR ESTE DESPLAZAMIENTO EN UNA TREMENDA COYUNTURA DE
VULNERABILIDAD.
Uno de sus miembros, hermano del esposo y cuñado de la
esposa tutelante fue asesinado, presuntamente por la guerrilla; los esposos se
vieron obligados a dejar sus sitios de vivienda y de trabajo y a separarse para
poder desplazarse de San Vicente del Caguán a Florencia, primero, y a Fusagasugá,
después; sus suegros (los padres de su esposo) que se desplazaron con ellos,
son personas de la tercera edad: ancianos que frisan ya lo 80 y los 70 años de
edad; las declaraciones y certificaciones hacen constar que de esta familia
desplazada hacen parte, la madre embarazada y tres niños más; de la declaración
de su suegra Hortensia Medina (fol. 120), se infiere que su compañero Gabriel
Ome Rivera, trabajaba como docente en San Vicente del Caguan y como enfermero del
ejército en el Batallón Liborio Mejía y como no quiso irse a desempeñar con
ellos el oficio de enfermero (fol. 111), fue declarado “sapo” por la guerrilla
y lo amenazaron de muerte. Todas estas circunstancias explican porqué la
violencia guerrillera sí es y continua siendo el factor determinante de su
desplazamiento y de su extrema vulnerabilidad.
5.2.
SU CONDICIÓN DE DESPLAZADOS
APARECE CLARAMENTE COMPROBADA EN EL PLENARIO.
Sobre esta situación aparece la constancia de la
Personería Municipal sobre la declaración formulada por la tutelante en el
sentido de que ella, su esposo y sus hijos ostentan la calidad de población desplazada
víctima de la violencia; también la reiteran la tutelante y su suegra en las
ampliaciones de la tutela exigidas por el Juzgado 3º Civil Municipal (folios
110 y 119). Aunque no obra una constancia explícita de Acción Social y los
falladores de instancia no tuvieron en cuenta su condición de desplazados al
momento de fallar, la prueba se establece también “por conducta concluyente”,
primero de las declaraciones de la alcaldía al contestar la tutela (fol. 38)
cuando afirman “no ignorar su condición” en razón de la cual “han
recibido ayudas” también de la falta de respuesta de Acción Social a los
tres requerimientos que le hiciera esta Sala Sexta, con la advertencia de que
frente a tal omisión , se aplicaría el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, en
el sentido de que si el informe no fuere rendido dentro del plazo
correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a
resolver de plano (…)”.
5.3.
SU DERECHO A UNA VIVIENDA
DIGNA COMO DERECHO FUNDAMENTAL DE UNA FAMILIA DESPLAZADA ESTÁ PLENAMENTE
CONFIGURADO.
Probada su condición de desplazados por haber sido
desarraigados injustamente por los violentos de sus tierras de origen y
obligados a abandonar sus sitios de trabajo y de vivienda, después, al llegar
al municipio de Fusagasugá se vieron reducidos a un estado de hacinamiento
indigno de seres humanos. Esta coyuntura los obligó a ocupar pacíficamente, sin
violencia, dos casas de interés social del municipio; primero ocuparon una,
pero ante la falta de espacio ocuparon otra. Esta carencia forzada de vivienda
desencadenó una violación masiva de sus derechos a la integración familiar, al
trabajo, a la salud y especialmente se quebrantaron los derechos de los niños,
uno menor de un año, y de los abuelos ancianos, objeto de protección especial.
Reconocen en su ampliación que para ocupar las
vivienda del municipio “nadie nos autorizó”, y aducen como razón que la
vivienda es “algo vital” y que tienen derecho a ella para el libre
desarrollo de la personalidad (fol. 110).
La familia Ome Chaguendo trató de atenuar esta irregularidad
avisando a las autoridades municipales sobre el hecho de la ocupación,
realizado en forma pacífica, sin la intención torticera de apropiarse de ellos.
Avisaron, desde el 15 de julio de 2008, incluso a las autoridades más altas y a
la misma Presidencia de la República, sobre la ocupación de unos inmuebles que
se encontraban inhabitados y en mal estado, hecho que realizaron en virtud del
desplazamiento sufrido, y, además, solicitaron autorización para permanecer provisionalmente
en ellos. En el expediente no obra constancia de que la alcaldía o el gobierno
nacional les hayan dado respuesta o hayan tomado alguna previsión humanitaria
sobre el caso. Al contrario, esta familia desplazada sólo recurre a la tutela,
ante las medidas dilatorias dadas a un derecho de petición suyo y ante la
decisión intimidatoria de la alcaldía de adelantar en su contra querella de
lanzamiento por ocupación de hecho.
5.4.
PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE
TUTELA PARA EL CASO
Las autoridades municipales y los jueces falladores
desestimaron en este caso la procedencia de la acción de tutela para amparar
los derechos de esta familia desplazada. Sin entrar a realizar ahora disquisiciones
adicionales a las ya efectuadas (ver 4.2.2.) sobre la procedencia de la
tutela, tras el estudio realizado, lo indubitablemente a aplicable al presente
caso para el reconocimiento de derechos económicos, es:
5.4.1.
Que, contrariamente a lo
expresado por los dos jueces de instancia, los accionantes no pueden esperar a
las resultas de la querella policiva, por otra parte suspendida, para exponer
durante su desarrollo las razones de su actuación porque la querella no es la
alternativa adecuada para proteger derechos fundamentales.
5.4.2.
Tampoco se puede aceptar que
la tutela no procede por no existir un perjuicio grave, inminente e
irremediable. La sola existencia del desplazamiento forzado provocado por las
acciones de la violencia guerrillera constituye ya, de por sí, un enorme e
irremediable perjuicio que ha afectado y continúa afectando un cúmulo de
derechos de quienes, con toda razón, se consideran en el presente caso como
desplazados. Son todos estos hechos más que suficientes para entender la
necesidad y la urgencia de la medida tutelar para evitarles la presencia de
mayores e irremediables perjuicios.
Entonces se reclama ahora, no tanto el reconocimiento
y la necesidad de la tutela misma como la acción inmediata y eficaz de las
autoridades para que los males producto del desplazamiento no se sigan
consumando. El mismo hecho del desplazamiento tal como ha ocurrido y que
constituye, de por sí, un estado de necesidad extrema, está reclamando la urgencia
de recurrir a la tutela como mecanismo subsidiario, inmediato y eficaz para
atender y prevenir, ya no la inminencia, sino para dar solución a la existencia
de un perjuicio que no se pudo evitar.
5.4.3.  Es más, en el presente evento las autoridades
municipales, en su conjunto deben entrar a responder solidariamente por la
culpa que les quepa, debida a sus omisiones, a su morosidad y a su descuido en
la agravación de la situación de este grupo humano, al no haber adoptado todas
las medidas necesarias para atacar de raíz su problema de desplazamiento. Y
todavía más, caerían en el colmo de la regresividad si llegaran a insistir en la
ejecución de la diligencia policiva de lanzamiento por ocupación de hecho, que,
contrariando el principio de progresividad y normas de derecho internacional, dejaría
a los tutelantes en una situación todavía más lamentable y los abocaría a un
problema mayor en relación con su derecho a la vivienda y se pretermitiría,
además, la prohibición expresa de la ONU de recurrir al desalojo forzoso cuando
se trate de personas ubicadas por los hechos violentos dentro de los grupos de
población desplazada, (Ver 4.2.6.).
5.4.4.  Tampoco se puede olvidar al volver sobre el caso
concreto, que esta Corte previno (4.2.8) en relación con la población
desplazada a la cual, por disposiciones jurisprudenciales no “…puede
exigirles la interposición de la tutela como requisito para acceder a los
programas de ayuda”.
De modo que reiterando, para el presente caso el
argumento de mayor fuerza, como la familia desplazada, con el propósito de ser
asistida, NO está obligada a interponer la tutela, pero como de hecho sí la ha
utilizado, entonces, “a fortiori”, es decir, con mayor razón sus
pretensiones y sus necesidades serán atendidas por esta Sala.
5.4.5.
Tampoco se puede alegar que en
el presente caso la tutela se presentó por una persona que ya había presentado
otra, con base en los mismos hechos y con las mismas pretensiones. Todo lo
contrario, el señor Gabriel Ome Medina, compañero de la tutelante, por motivos
distintos, perfectamente razonables tuteló al municipio de Fusagasugá –
EMSERFUSA – y obtuvo decisión favorable (fol. 14) para que le reconectara el
servicio de acueducto a la casa 6 de la manzana D, cuya suspensión evidentemente
amenazaba el derecho a una subsistencia digna y a la misma vida de toda su
familia. Por este motivo es comprensible, que aunque no tenía impedimento para
hacerlo, no haya participado con su esposa en la tutela interpuesta por ella
para evitar el desalojo forzado de su vivienda y proteger su derecho a una
vivienda digna. De manera que no hay forma de inferir, para el caso, la
existencia de una tutela temeraria, encaminada de mala fe a defraudar a las
autoridades municipales.
Para concluir, asistida por todo el acervo de razones
acumulado, la Corte acepta la acción de tutela como mecanismo procedente para
proteger los derechos fundamentales de esta familia desplazada proveniente de
las llanuras orientales de Colombia y afectada profundamente en sus derechos a
una vivienda digna en conexión con sus derechos, al mínimo vital, a la dignidad
humana y a la protección reforzada, a los niños, a la mujer indígena
embarazada, a las personas de la 3ª edad y ordenará la protección de los
mismos, por encima de cualquier otra consideración jurídica o de conveniencia
política.
6.       ARGUMENTO
CENTRAL DE LA DECISIÓN
La
Sala Séptima de Revisión de tutelas,
al resolver sobre la presente tutela, concluye que por las condiciones de
vulnerabilidad extrema en las cuales se encuentra la familia desplazada aquí
tutelante, así como por la omisión y la incuria reiterada de las autoridades
municipales responsables de atenderla para brindarle una protección oportuna y
efectiva, y juzga que en el presente caso se han violado y se siguen violando
efectivamente los derechos fundamentales de los actores desplazados a una vivienda
digna, derecho que para ellos se ha tornado fundamental por tratarse de
personas desplazadas, y, además, por su íntima vinculación con otros derechos
fundamentales como la protección especial debida a los niños, especialmente si
son menores de un año, a las personas de la tercera edad, a la mujer cabeza de
familia, a la salud y a la seguridad social, a la educación y al mínimo vital. Semejante
violación ha venido presentándose desde la llegada al municipio de Fusagasugá
de estas personas desplazadas, hace casi tres años, y se ha prolongado,
reiterado y agravado hasta la fecha, cuando la inminencia de un lanzamiento por
ocupación de hecho, no aplicable en su caso, las ha puesto en un estado
agravado de suma necesidad, estado que los indujo a la ocupación de los
inmuebles del municipio.
Por
otra parte la violación de sus derechos no es imputable a una sola autoridad
municipal o nacional, sino que obedece a un problema estructural que afecta en
su conjunto toda la política de atención al desplazado diseñada por el Estado,
y a sus distintos componentes, y para cuya inejecución no se pueden aducir, por
disposiciones jurisprudenciales de la Corte, ni la carencia de recursos
destinados a financiarla, ni la deficiencia institucional para ejecutarla,
porque tal situación obedece plenamente al estado de cosas inconstitucional
declarado formalmente por esta Corte en la sentencia T-025 de 2004.[33]
7.
DECISION
En mérito de lo anterior, la Sala Séptima de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR el fallo de segunda instancia proferido por el Juzgado
Segundo (2) Civil del Circuito de Fusagasugá, el veinte (20) de marzo de 2009
que confirmó en todos sus apartes la sentencia de tutela proferida por el
Juzgado Tercero Civil Municipal de Fusagasugá, calendado el cuatro (4) de febrero
de 2009, que en primera instancia negó la tutela interpuesta por la accionante doña
Nidia Rosario Chaguendo Palechor contra la Alcaldía Municipal de Fusagasuga en
la cual solicitaba la protección de sus derechos fundamentales vulnerados.
SEGUNDO.- CONCEDER, por las razones y en los términos de esta
sentencia, el amparo de sus derechos fundamentales a la vivienda digna en
conexión con la vida, la salud, la unidad familiar, a la integridad física,
psicológica y moral, a la igualdad, al debido proceso, a la protección de todos
los derechos de los niños menores de un año, en situación de desplazamiento, a los
derechos de la mujer indígena embarazada cabeza de familia, a los de los ancianos,
al libre desarrollo, al trabajo digno y a todos los demás que resulten
vulnerados por las autoridades municipales de Fusagasugá, al no haber atendido
debidamente las necesidades de esta familia desplazada por los violentos, ni
haber tomado las previsiones necesarias para garantizarle su acceso a una
vivienda digna, y, al contrario, haber agravado su situación al ordenar la querella
policiva para lanzarla por ocupación de hecho de sus viviendas actuales.
TERCERO.- ORDENAR a las autoridades municipales de Fusagasugá que dentro
de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta
sentencia, si aún no lo hubieren hecho, ordenen la suspensión definitiva de la de
la diligencia de policía “querella de lanzamiento por ocupación de hecho”, para
cuya realización se comisionó a la Inspección Segunda Municipal de Policía.
CUARTO.- ORDENAR igualmente a las autoridades municipales de Fusagasuga que dentro de
un término no mayor de treinta (30) días hábiles, contados a partir de la
notificación de la presente sentencia, procedan directamente a diseñar y a
ejecutar todas las medidas a su alcance para entrar a solucionar el problema de
vivienda planteado con la ocupación del inmueble, y en el entretanto lo preserven
como albergue provisional para esta familia de desplazados y lo mantengan en condiciones
dignas de habitabilidad.
QUINTO.- CONMINAR a la Presidencia de la República ACCIÓN SOCIAL, a través de la
Unidad Territorial Cundinamarca y en coordinación con las entidades y
autoridades a que se refiere la Ley 387 de 1997 y dentro del mismo término de
treinta (30) días, que adopten y apliquen las previsiones legales necesarias
para lograr que esta familia desplazada obtenga una solución adecuada a su
problema de vivienda.
SEXTO.- COMMINAR también a esta seccional de ACCIÓN SOCIAL para dentro del mismo término:
- vincularla efectivamente, más allá del papeleo, si
aún no se ha hecho, a los programas de vivienda, salud, educación, y crédito
productivo previstos para la población desplazada afectada por un estado de
necesidad extremo para evitar, en lo del resorte de cada una el agravamiento de
su situación.
- difundir la cuantía de la inversión realizada en
medios de difusión municipal, regional y departamental donde deben aparecer
junto con los otros desplazados beneficiados los recursos, el detalle de los
programas y las acciones en que se inviertan los destinados a la población
desplazada.
SÉPTIMO. – ORDENAR a las autoridades del municipio de Fusagasugá, aquí demandadas para
que informen a esta Corte del detalle de las medidas que tomen en obedecimiento
del presente fallo.
OCTAVO.- COMUNICAR la presente decisión al señor Defensor del Pueblo para que
directamente o a través de su delegado, realice el seguimiento de la manera
como se de cumplimiento a las decisiones contenidas en el presente fallo, y si
lo considera pertinente informe a la opinión, a las autoridades y a esta Corte
sobre los avances y las dificultades que su ejecución conlleve.
NOVENO.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA T-068 de 2010
Referencia:
expediente T-2.249.911
Acción
de tutela interpuesta por Nidia Rosario Chaguendo contra la Alcaldía  Municipal
de Fusagasugá.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
1.- Con el acostumbrado respeto por la postura
mayoritaria de la Sala Séptima de Selección, el suscrito Magistrado procede a
sustentar el presente salvamento de voto respecto de la sentencia T-068 de
2010.
La sentencia referida estudió el caso de la actora y
su familia, registrados como desplazados, a quienes a raíz de la ocupación de
hecho que realizaron de dos viviendas de propiedad del municipio de Fusagasugá,
se les adelantaba un proceso policivo de lanzamiento. Así, el objeto de la
acción de tutela fue la suspensión del proceso policivo hasta tanto las
autoridades respectivas tomaran medidas efectivas para garantizar el derecho a
la vivienda digna de la demandante y su familia. La sentencia de revisión
concedió el amparo solicitado y ordenó entre otros, la suspensión de la
querella de lanzamiento y la preservación de los bienes inmuebles en posesión
de los demandantes como albergue temporal hasta tanto se tomen medidas para
solucionar el problema de vivienda de los demandantes. Estas dos órdenes, que
son las referidas al caso concreto, se encuentran en los numerales tercero y
cuarto de la parte resolutiva, y es frente a ellos que me encuentro en
desacuerdo.
En
efecto, considero que la formula de reparación de los derechos fundamentales
que se hallaron vulnerados en el presente caso, no es adecuada; y las órdenes
dictadas consecuentemente generan inconvenientes relativos a la posición de los
jueces constitucionales respecto de las vías de hecho como fuente de
reconocimiento de garantías de derechos fundamentales, que a la postre implican
más problemas que soluciones al caso concreto de los desplazados y su
protección constitucional. Debo aclarar que la parte resolutiva de la sentencia
de la que me aparto, contiene además de las respectivas ordenes dirigidas a
reparar la vulneración del caso estudiado, otras dirigidas a las autoridades
pertinentes para tomar medidas en relación con las políticas de atención de los
desplazados, principalmente en materia de vivienda. Esto, que me parece
acertado, no subsana el sentido de la decisión relativo al caso concreto, el
cual en mi opinión debió ser otro. Pues, debió negarse o concederse el amparo
parcialmente, pero en todo – a mi juicio- caso no debió ordenarse la suspensión
del proceso policivo de lanzamiento, ni tampoco declarar la obligación de
preservar la posesión del bien inmueble en calidad de albergue temporal. A
continuación consignaré las razones de mi posición.
2.-
En primer término, la perspectiva desde la que se asumió el análisis del caso,
presenta una importante dificultad, y es plantear como problema jurídico si la
ocupación de hecho de un bien inmueble tiene alguna justificación jurídica. Por
supuesto que no la tiene; por eso es de hecho y no de derecho. Y,
a partir de lo anterior, se utiliza la jurisprudencia de la Corte en materia
del derecho fundamental a la vivienda digna, de protección reforzada de la
población desplazada y del llamado estado de cosas inconstitucional, para
presentar esta conducta contraria a las normas legales (la de ocupar una
vivienda sin permiso) como un asunto justificado a luz de los criterios de la
Corte Constitucional. Y, se plantea de tal manera que los criterios
jurisprudenciales permitirían presuntamente garantizar sus consecuencias,
cuales son permanecer en la ocupación de facto.
3.-
En mi opinión, el análisis del caso se concretaba precisamente, en determinar
hasta qué punto la jurisprudencia constitucional puede sustentar la garantía de
los derechos de una familia desplazada, cuando ésta ha incurrido en una
ocupación de hecho de una vivienda. La tensión que se plantea no es entre la
necesidad de protección constitucional de la población desplazada y las medidas
que las autoridades tienen el deber de adelantar para conjurar situaciones manifiestamente
ilegales, como la ocupación de hecho de bienes inmuebles; y, no puede ser esta
la tensión porque ella es reducible al cuestionamiento de si la jurisprudencia
autoriza a las autoridades a incumplir con sus deberes. Nunca la jurisprudencia
constitucional, en ninguno de sus aspectos, ha pretendido oponer sus criterios
al cumplimiento de las normas legales, y mucho menos en el caso de la
protección a la población desplazada.
Así,
la tensión que presenta este caso, se configura entre la mencionada necesidad
de protección a los desplazados y la inactividad de las autoridades para
implementar soluciones a dicha población. Por ello, las órdenes de la presente
sentencia debieron concentrarse en conjurar la inactividad en mención, que es
evidente; y no en presentar como alternativa válida a dicha inactividad, una
situación contraria a la legalidad.
4.-
Con el fin de precisar lo anterior, considero que las posibilidades de
reparación de los derechos fundamentales de la actora y su familia en el
presente caso, hubiesen surtido un efecto más favorable, si se ordena a la
administración disponer una solución de vivienda digna, colocando como plazo
máximo la fecha de diligencia de lanzamiento. O si se hubiese adjudicado como
consecuencia a la realización de la diligencia en mención la reubicación
inmediata de los demandantes. Esta alternativa hubiera permitido tanto negar la
solicitud de los demandantes en el sentido de lograr vía tutela la suspensión
del proceso de lanzamiento, así como procurar la garantía de sus derechos en
los términos en que las líneas jurisprudenciales al respecto lo han dispuesto.
No
se trata simplemente de una cuestión de presentación de la solución asignada al
caso, pues podría afirmarse que como el numeral cuarto de la parte resolutiva
impone a las autoridades municipales de Fusagasugá brindar una solución de
vivienda a la familia al cabo de 30 días hábiles después de notificado el
fallo, entonces el efecto práctico es el mismo de las posibilidades que he
propuesto. Esto, porque tanto la solución de la Sala, como las alternativas
sugeridas, buscan en últimas que la realización de la diligencia de desalojo no
tenga como consecuencia que los desalojados se queden sin un lugar de
habitación. Sin embargo – reitero- no se trata únicamente del logro del efecto
práctico para conjurar una vulneración, sino de la corrección del modo mediante
el cual el juez constitucional llega a dicha solución. En mi parecer, el
sentido de la presente decisión es que la condición de desplazado autoriza la
implementación de vías de facto para acceder a un lugar de habitación.
Cosa
distinta sería, si se hubiese encontrado la configuración de una de las
causales contempladas por la jurisprudencia para sustentar la procedencia de la
tutela para ordenar la suspensión de la diligencia de lanzamiento por ocupación
de hecho, las cuales se derivan de la verificación de eventos en desarrollo de
estos procesos, relativos a la vulneración del debido proceso o a la aplicación
o interpretación errónea de la regulación, o al deficiente o equivocado acervo
probatorio. Pero, no es el caso, pues la sentencia sólo presenta como elemento
determinante para autorizar la suspensión del proceso, la condición de
desplazado.
Por
ello, en el presente caso no debió ordenarse la suspensión del proceso
policivo, ni tampoco declarar el lugar ocupado como albergue temporal. Esto
evoca una situación desde todo punto de vista inconveniente, porque alude a que
la protección constitucional se puede dar a partir de lo que los desplazados
logren ilegalmente, como dando a entender que su condición hace inviable
exigirles mantenerse dentro de la legalidad; cuando el verdadero alcance de la
protección que ha procurado la Corte en estos casos ha sido lograr a toda costa
la activación de las autoridades y entidades cuyos deberes vinculan a esta
población.
Así,
el soporte de la protección del juez constitucional a las víctimas del
desplazamiento ha sido ordenar la implementación de políticas públicas a todos
los niveles, como bien lo reseña el proyecto del que me aparto. Pero, en ningún
momento se ha procurado avalar situaciones por fuera del marco legal, so
pretexto de que son personas en condiciones de alta vulnerabilidad. Tampoco, la
declaratoria de estado de cosas inconstitucional, herramienta de la Corte
Constitucional para irradiar el alcance de sus órdenes de tutela a la mayor
cantidad de autoridades vinculadas a la garantía de los derechos de ciudadanos,
ha justificado alguna vez las vías de hecho como medio para acceder a aquello
que configura el incumplimiento de los deberes del Estado.
5.-
En lo anteriores términos, ratifico que las ordenes de esta sentencia relativas
al caso concreto, no debieron tener el sentido en ellas consignado, sino que se
debió ordenar directamente la reubicación de las personas que incurrieron en la
ocupación de hecho; y, en busca de la efectividad de la garantía de los
derechos de los actores, se debió dar como plazo último para ello la fecha de
la diligencia de lanzamiento, u ordenar la reubicación inmediata a la
realización de la misma.
En
los anteriores términos salvo el voto.
Fecha ut supra,
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Sent. T 585-06. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En ella se
citan  las sentencias T-227 de 1997, SU-1150 de 2000, T-327 de 2001, T-461 de
2001, T-1346 de 2001, T-098 de 2002, T-215 de 2002, T-268 de 2003, T-602 de
2003, T-790 de 2003, T-1161 de 2003, T-1194 de 2003, T-025 de 2004, T-078 de
2004, T-327 de 2004, T-417 de 2004, T-728 de 2004, T-740 de 2004, T-770 de
2004, T-813 de 2004, T-1094 de 2004, T-1187 de 2004, T-029 de 2005, T-042 de
2005, T-097 de 2005, T-175 de 2005, T-284 de 2005, entre otras.
[2] De conformidad con Pérez Murcia, la vulnerabilidad puede ser
entendida como “(...) una situación  que, sin ser elegida por los
individuos, limita el acceso de éstos a las garantías mínimas necesarias para
realizar  plenamente sus derechos sociales, políticos y culturales.” En
otras palabras, este autor señala que una persona se encuentra en condiciones
de vulnerabilidad “(...) cuando existen barreras sociales, políticas,
económicas y culturales que impiden que, por sus propios medios, esté en
capacidad de agenciar (realizar) las condiciones para su propio desarrollo y el
de las personas que dependen económicamente de ella.” Por su parte,
Moser indica que “(...) la vulnerabilidad, más que una expresión de la
debilidad manifiesta de los individuos – como la interpretan algunas corrientes
conservadoras -, es una situación que, siendo exógena al individuo, le genera
perjuicios y le deteriora los activos económicos y sociales para autosostener
un proyecto de vida.” Ver PÉREZ MURCIA, Luis Eduardo. Población
desplazada: entre la vulnerabilidad, la pobreza y la exclusión. Red de
Solidaridad Social y Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados. Bogotá, marzo de 2004.P.p. 19 a 22.
[3] Ver CASTEL, Robert. La lógica de la exclusión. Citado por
PÉREZ MURCIA, Luis Eduardo. P. 31.
[4] Ver BULA ESCOBAR, Jorge I. Vulnerabilidad, equidad y
democracia. Citado por PÉREZ MURCIA, Luis Eduardo. P. 31.
[5] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de la “Masacre
d las Masacres de Ituango vs. Colombia. Sentencia C148 del 1 de junio de 2006.
[6] El mandato de atención prevalente y especial se desprende del
inciso 3º del artículo 13 de la Constitución que establece la obligación del Estado de proteger especialmente a
aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta.
[7] Ver al respecto la sentencia SU-1150 de 2000, M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz. En dicha oportunidad la Corte señaló: “No es desconocido
para la Corte que la Nación afronta un grave problema de déficit fiscal. Sin
embargo, como ya se resaltó, el fenómeno del desplazamiento forzado que
enfrenta el país constituye una verdadera catástrofe humanitaria - la más grave
que se presenta en el mundo occidental - que exige la atención inmediata y
prevalente de las instituciones, desde luego, dentro de los límites de las posibilidades
y recursos existentes. Por lo tanto, el gasto en el cuidado a los
desplazados debe ser considerado, inclusive, como más perentorio que el gasto
público social, al cual el artículo 350 de la Carta Política le asignó
prioridad sobre los demás.”
[8] Infra nota 1.
[9] Sent. T-585-06, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, fol. 40.
[10] Ibid. fol. 41
[11] Ibid. fol. 3
[12] Sent. T-859 de 2003 M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[13] Sent.  T-025-04, fol. 6. M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[14] Sent. T-585-06  M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, fol. 3.
[15] Sent. T-1318- 00, .
[16] Sent. SU 1150-00,  M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[17] Infra nota  5
[18] M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. Con ocasión de esta sentencia la
Corte conoció el caso de numerosos grupos de desplazados quienes alegaban la
vulneración de varios de sus derechos fundamentales debido a que (i) recibieron
ayuda humanitaria de emergencia a pesar de estar inscritos en el RUPD, (ii)
tampoco tuvieron la orientación necesaria para acceder a los programas de ayuda
a la población desplazada, (iii) ni obtuvieron respuesta en relación con los
múltiples derechos de petición presentados a distintas entidades del SNAIPD.
[19] Ver ampliación en la Sentencia T-025-04 folios 83 y ss. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[20]
Corte Constitucional, Sentencia T-227 de 1997, MP: Alejandro Martínez
Caballero, donde la Corte tuteló los derechos de un grupo de desplazados de la
Hacienda Bellacruz que luego de invadir las instalaciones del Incora firman un acuerdo con el
gobierno para ser reubicados en un predio. Mientras se lograba la ejecución del
acuerdo, se propone el alojamiento temporal de los campesinos en un hotel del
municipio de la Mesa, pero a raíz de las declaraciones de la gobernadora de
Cundinamarca en donde acusaba a los desplazados de estar vinculados a la
guerrilla, de generar problemas de orden público, y de ordenar a los alcaldes
del departamento tomar medidas para evitar problemas de orden público, incluida
la limitación a la circulación de los campesinos desplazados, se frustra el
proceso de reubicación de los campesinos de Bellacruz.
[21]
Estas expresiones fueron utilizadas en las sentencias  SU-1150 de 2000, MP:
Eduardo Cifuentes Muñoz y en la T-215 M. P. Jaime Córdoba Triviño
[22] Ver Comité de Derechos Económicos
Sociales y Culturales. Observación No.4, parr.8.
[23]  OBSERVACIÓN GENERAL 7 (1997). El derecho a una vivienda
adecuada: los desalojos forzosos (Artículo 11 [1] del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales
[24] Principios sobre la restitución de la
vivienda y el patrimonio de los refugiados y personas desplazadas de la ONU,
Consejo Económico y Social, E/CN.4/Sub.2/,28-06-2005.
[25] Sent. T-025-04, fol. 86 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[26] Sent. T-1635-2000  M. P José Gregorio Hernández Galindo.
[27] Sent. T-1318-2000
[28] Ibidem
[29] Sent. T-098-2002 M. P. Marco Gerardo
Monroy Cabra
[30] Sent. T-025-2004, fol. 98. M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[31] La ayuda humanitaria de emergencia prevista en el artículo 15 de la
Ley 387 de 1997 es similar, o inclusive más amplia en algunas prestaciones
específicas. Dicho artículo dice: “De la Atención Humanitaria de Emergencia.
Una vez se produzca el desplazamiento, el Gobierno Nacional iniciará las
acciones inmediatas tendientes a garantizar la atención humanitaria de
emergencia con la finalidad de socorrer, asistir y proteger a la población
desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de
abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica,
transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas. En
todos los casos de desplazamiento, las autoridades civiles y militares que se
encuentren en las zonas receptoras de población desplazada, garantizarán el
libre paso de los envíos de ayuda humanitaria, el acompañamiento nacional e
internacional a la población desplazada y el establecimiento de oficinas
temporales o permanentes para la defensa y protección de Derechos Humanos y el
cumplimiento de las normas del Derecho Internacional Humanitario.  Mientras
persista la situación de emergencia se auspiciará la creación y permanencia de
equipos interinstitucionales conformados por entidades estatales y
gubernamentales del orden nacional, departamental y municipal, para la
protección del desplazado y sus bienes patrimoniales El Ministerio Público y la
Fiscalía General de la Nación emprenderán de oficio las investigaciones sobre
los hechos punibles que condujeron al desplazamiento.   Parágrafo. A la
atención humanitaria de emergencia se tiene derecho por espacio máximo de tres
(3) meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres (3) más.”
[32] Sent. T-025-2004, fol. 106.  M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[33] Ver Sentencia 025-04, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. apartado 7 y
ordinal primero de la parte resolutiva.