T-204-11
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia T-204/11
DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL DE EMPLEADOS DE
CARRERA ADMINISTRATIVA CUANDO SE SUPRIME UN CARGO
i) los servidores públicos que estén inscritos en la carrera
administrativa, ostentan unos derechos subjetivos que materializan el principio
de estabilidad en el empleo; ii) la administración pública está facultada para
suprimir cargos de carrera administrativa en los términos establecidos por la
Constitución y la ley; iii) en los casos de supresión de cargos de empleados
inscritos en la carrera administrativa, estas personas, en virtud del derecho a
la estabilidad laboral, pueden optar por la incorporación, la reincorporación,
o la indemnización. En los primeros dos eventos se tiene un límite temporal de
seis meses para efectuar la incorporación o reincorporación, término después
del cual si no es posible encontrar una vacante, se procede a indemnizar al
servidor o aspirante; iv) el respeto a tales reglas, configura el debido
proceso administrativo a seguir en estos eventos.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO Y SUPRESION
DE CARGO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Reiteración
de jurisprudencia
La
falta de notificación de una resolución que nombra a una persona en un cargo en
una entidad pública o suprime dicho nombramiento vulnera el derecho al debido
proceso administrativo, dado que no permite que el administrado tenga
conocimiento de las modificaciones de su situación laboral, ni que la persona
ejerza su derecho a la defensa. Por ello, en el ámbito constitucional se podría
constatar una vulneración al derecho al debido proceso administrativo, cuando
la entidad accionada omitió notificar al demandante de las diferentes
actuaciones. La falta de notificación generó que el actor solicitara, mediante
derecho de petición, el nombramiento al cargo al cual aspiraba. No obstante,
durante el trámite de la tutela la entidad contestó dicha solicitud indicándole
la supresión del cargo.  La falta de notificación de los actos administrativos
correspondientes, generó que el actor incoará acción de tutela; sin embargo, de
conformidad con lo expresado en los acápites anteriores de esta providencia y a
pesar de la falta de comunicación por parte de Corpoguajira, se vislumbra en el
expediente que el Acuerdo 013 está conforme a lo dispuesto tanto en la ley como
en la jurisprudencia, indicando las opciones a las cuales se puede acoger el
actor: i) la incorporación o ii) la indemnización, según lo que considere el
interesado. Frente a lo anteriormente indicado, Corpoguajira deberá comunicarle
al demandante, de la manera más expedita, si existe una plaza disponible en un
cargo equivalente a aquél para el cual concursó de manera exitosa, y nombrarlo
de manera inmediata. De no existir una plaza disponible igual, porque no
existen vacantes o porque todos los cargos equivalentes al del accionante están
siendo ejercidos por personas que se encuentran vinculadas en desarrollo de la
carrera administrativa, se le mantendrá en el lugar preeminente que obtuvo,
para acudir a él, si así lo decide, en la primera oportunidad que exista de
ocupar una posición acorde con su capacitación
SUPRESION DE CARGOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Caso en que no se acreditó perjuicio irremediable
Es importante resaltar que el accionante en la
tutela no acreditó perjuicio irremediable, limitándose a indicar que “en la
medida en que si no se ejerce una defensa por parte del juez de tutela, todo lo
que sea dicho con posterioridad… quedará como simplemente letra muerta” (f. 7
ib.), sin expresar alguna circunstancia de debilidad manifiesta o conculcación
que requiriere urgente amparo, recordándose que, de tal manera, que nada
explica que la vía tutelar reemplace a la jurisdicción contenciosa
administrativa, para verificar la legalidad del acto administrativo de
supresión del cargo en cuestión.
Referencia: expediente T-2779725
Acción de tutela instaurada mediante apoderado por Fabián
Javier Molina Martínez, contra la Corporación Autónoma Regional de La Guajira,
Corpoguajira.
Procedencia: Juzgado 1° del Circuito Administrativo de
Riohacha.
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D.
C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil once (2011)
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra
Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En
la revisión del fallo dictado por el Juzgado 1° del Circuito Administrativo de
Riohacha, que no fue impugnado, dentro de la acción de tutela instaurada mediante
apoderado por Fabián Javier Molina Martínez, contra la Corporación Autónoma
Regional de La Guajira, en adelante Corpoguajira.
El
expediente llegó a la Corte Constitucional por remisión que hizo el mencionado
Juzgado, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 y
la Sala de Selección Nº 10 de la Corte lo eligió para revisión, en noviembre 9
de 2010.
I.
ANTECEDENTES
El señor Fabián
Javier Molina Martínez, por intermedio de apoderado, elevó acción de tutela en
febrero 17 de 2010, que le correspondió al Juzgado 1° del Circuito
Administrativo de Riohacha, aduciendo violación de los derechos al debido
proceso, a la igualdad y al trabajo, por los hechos que a continuación son resumidos.
A.
Hechos y relato efectuado por la parte demandante.
1.
Se manifestó en la demanda que a través de la Comisión Nacional del Servicio
Civil, se efectuó concurso de mérito, mediante convocatoria 001 de 2005, para
el cargo denominado “Profesional Especializado, Código 2028, grado 19”, en Corpoguajira (f. 1 cd. inicial).
Fabián Javier Molina Martínez, “trabajador social de
profesión”, se presentó a dicha convocatoria, superando “todas las
etapas del proceso y al conformarse… la lista de elegibles mediante Resolución
N° 1562 del 21 de diciembre de 2009, ocupo el primer puesto lugar para
proveer” dicho cargo (f. 1 ib, está en negrilla en el texto
original).
Por
lo anterior, el actor mediante escrito de enero 4 de 2010 dirigido a la entidad
demandada, expresó que “tuvo conocimiento a través de la página web www.cnsc.gov.co
del resultado de la Convocatoria… en la cual se le incluyó a él en el primer
orden de elegibilidad” para el cargo que aspiraba, solicitando que se
adelantaran los trámites conducentes al nombramiento y posesión (fs. 1 y 2
ib.).
No
obstante, la parte demandante indicó que a la fecha de la presentación de la acción,
Corpoguajira no se ha pronunciado sobre la petición antes mencionada, y “no ha
procedido al nombramiento” de Fabián
Javier Molina Martínez (f. 2 ib.).
2.
Agregó que Corpoguajira, con su accionar, “desconoce que el acceso a los
cargos mediante concurso de méritos cumple una doble función. Por una parte,
garantizar el acceso al desempeño de funciones públicas en condiciones de
igualdad, como el derecho a la estabilidad laboral. Por la otra, vela por el
óptimo funcionamiento del servicio público evitando incurrir no solo en desviaciones
de poder, sino en prácticas de politiquería, tráfico de influencia y corrupción
en el sistema” (f. 2 ib.).
Anotó
que la accionada, después de adelantar un proceso de más de 4 años y “habiéndose
ya ordenado la lista de elegibles, realizó unos nombramientos y no procedió a
dar la posesión en periodo de prueba” al peticionario, “constituyéndose
lo anterior en la máxima burla al ordenamiento jurídico existente para la
provisión” de dicho cargo. Además, Corpoguajira tuvo “tiempo suficiente
para… valorar si podía o no seguir manteniendo” ese puesto “en oferta
pública, como siguió haciéndolo” (fs. 2 y 3 ib.).
3.
Frente al perjuicio irremediable, manifestó que “en la medida en que si no
se ejerce una defensa por parte del juez de tutela, todo lo que sea dicho con
posterioridad… quedará como simple letra muerta” (f. 7 ib.).
4.
Señaló el apoderado que “mi poderdante ha tenido conocimiento, no de manera
oficial por parte de Corpoguajira, pues ni siquiera se ha pronunciado sobre su
derecho de petición de nombramiento, que esta entidad adelantó un proceso de
reestructuración, el cual ha publicitado a través de la pagina web de la entidad”,
refiriendo la parte actora que la accionada no puede proceder a realizar
modificaciones o reestructuraciones en el cargo del señor Molina Martínez, dado que se le estaría restringiendo “su derecho de vinculación en este instante y etapa de
la convocatoria pública” (f. 8 ib.).
5.
En consecuencia, solicitó como “mecanismo
de protección transitoria”, se ampare
el derecho de petición y que se ordene al Director General de Corpoguajira,
proceder “a culminar la aplicación del sistema de carrera, proveyendo” el
cargo al que aspiró Fabián Javier Molina Martínez, expidiendo el respectivo acto
de nombramiento.
B.
Documentos que en copia obran en el expediente.
1.
Derecho de petición de enero 4 de 2010, en el cual el accionante le manifestó
al Director de Corpoguajira que, “a través de la página web de la Comisión
Nacional de Servicios Civiles”, supo que obtuvo el primer puesto de
elegibles para el cargo de profesional especializado “2028-19” de dicha entidad, por lo que está a la espera de los trámites del nombramiento y la
respectiva posesión (f. 12 ib.).
2.
Resolución N° 1562 de diciembre 21 de 2009, “por la cual se conforma lista
de elegibles para proveer empleos de carrera de la Corporación Autónoma
Regional de la Guajira… convocados a través de la convocatoria N° 01 de 2005”, quedando el actor en el primer puesto de esa lista para desempeñar el cargo de “profesional
especializado 2028-19” (fs. 13 y 14 ib.).
II.
Actuación procesal inicial.
1.
Mediante escrito de febrero 17 de 2010, el apoderado del señor Molina Martínez
comunicó que Corpoguajira dio respuesta al derecho de petición del actor,
informando “que el cargo para el cual él aspiró, concursó y ganó fue
suprimido de la planta de personal mediante Acuerdo 013 del 6 de agosto de 2009”; no obstante, expresó el mandante que “la situación de fondo no queda resuelta, teniendo
en cuenta que la acción de tutela se presentó no solo por la vulneración al
derecho de petición”, sino también por violación del debido proceso y del derecho
al trabajo, con el propósito que se expida el acto de nombramiento del
accionante (fs. 23 y 24 ib.).
Junto
a ese escrito, adjuntó respuesta a la petición, emitida por Corpoguajira en
febrero 11 de 2010 (f. 25 ib.).
2.
El Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Riohacha admitió la demanda el 18
de dicho mes y notificó a Corpoguajira, para que se pronunciara sobre los
hechos narrados en la demanda (f. 26 ib.).
A.
Respuesta de Corpoguajira.
En
febrero 23 de 2010, la apoderada de Corpoguajira solicitó declarar improcedente
la tutela, al manifestar que las finanzas “de varias Corporaciones Autónomas
Regionales se vieron comprometidas y amenazadas en su futuro institucional”,
al no disponer de ingresos de las regalías para atender gastos de personal y de
funcionamiento, por lo cual el Consejo Directivo autorizó a la accionada, mediante
Acuerdo 01 de febrero 4 de 2009, iniciar una restructuración administrativa (f.
29 ib.).
Por
ello, el puesto de “Profesional Especializado código 2028 grado 19”, para el cual el señor Molina Martínez concursó y ocupó “el primer lugar en la lista de
elegibles”, fue suprimido desde agosto de 2009, dentro de la
reestructuración administrativa anteriormente mencionada (f. 30 ib.).
Así,
aclaró “que el nombramiento y posesión de Fabián Molina Martínez, al cargo…
no se ha dado; no por capricho de esta administración, sino por cuestiones
jurídicas, como lo es, la no existencia del cargo al momento de salir la lista
de elegible” (f. 30 ib.).
Agregó
que la entidad accionada mediante oficio de febrero 23 de 2009, solicitó a la
Comisión Nacional del Servicio Civil, la suspensión “de los cargos
ofertados”, por la difícil situación financiera y la reestructuración que
se estaba adelantando en la corporación (f. 31 ib.).
Finalizó
anotando que el actor tiene otro medio judicial de defensa, “para
controvertir los derechos que presuntamente le están violando” (f. 31 ib.).
Igualmente,
fueron incorporados los siguientes documentos, en copia:
1.
Acuerdo 01 de febrero 4 de 2009, que “concede facultad al Director General
de la Corporación Autónoma Regional de la Guajira… para realizar estudio de
reestructuración administrativa” (fs. 37 y 38 ib.).
2.
Acuerdo 013 de agosto 6 de 2009, “por el cual se modifica la planta de
personal” de Corpoguajira (fs. 32 a 36 ib.).
3.
Oficio de febrero 23 de 2009, emitido por la accionada, mediante el cual pidió
a la Comisión Nacional del Servicio Civil suspender la convocaría 01 de 2005,
por “la delicada situación financiera en la cual fue sometida la corporación
después de sacar los cargos a oferta pública” (f. 40 ib.).
B. Sentencia única de instancia.
El
Juzgado 1° del Circuito Administrativo de Riohacha, mediante sentencia de marzo
3 de 2010, que no fue impugnada, rechazó por improcedente la acción, argumentando
(fs. 55 a 57 ib.), i) que la tutela se presentó como mecanismo transitorio, sin
embargo, el actor no acreditó ni probó perjuicio irremediable alguno, “pues
simplemente se limitó a expresarlo”; ii) por la existencia de otro medio
judicial de defensa; y iii) porque no “tendría eficacia alguna ordenar a una
entidad pública nombrar al primero de la lista de elegibles en un cargo que ha
sido suprimido en virtud de una reestructuración administrativa fundada en
razones fiscales”.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en
Sala de Revisión, el fallo proferido dentro de la acción de tutela en
referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. El asunto objeto de discusión.
Esta Sala de Revisión determinará si los derechos al debido
proceso y al trabajo invocados en la demanda, fueron vulnerados por Corpoguajira,
al suprimir un cargo para el cual efectuó convocatoria, habiendo Fabián Javier
Molina Martínez obtenido el primer puesto en la lista de elegibles, con lo cual
eventualmente se le conculcó al actor “su
derecho de vinculación” al cargo de profesional especializado “2028-19”.
Tercera. Derecho a la estabilidad laboral de los empleados
inscritos en carrera administrativa, cuando se suprime un cargo. Relación con el derecho al
debido proceso administrativo. Reiteración de jurisprudencia.
3.1. En
sentencia C-079 de febrero 7 de 2007, M. P. Jaime Córdoba Triviño, se expresó
que el establecimiento del sistema de provisión de cargos mediante concurso de
méritos responde a tres objetivos[1]:
i) la concreción del óptimo funcionamiento del servicio público, que garantice
condiciones de igualdad, eficiencia, eficacia, imparcialidad y moralidad; ii)
la protección del derecho fundamental a acceder a las posiciones públicas
mediante concurso de mérito, en condiciones de igualdad, en virtud de los
establecido en el artículos 13 y 40 de la Constitución; y iii) la protección y
el respeto de los derechos subjetivos de los servidores del Estado relacionados
con el principio de estabilidad en el empleo, con los derechos referidos al
ascenso, la capacitación profesional y el retiro de la carrera y con los demás
beneficios derivados de la condición de escalafonados.
3.2. En virtud de lo
dispuesto en los artículos 125[2]
y 209[3]
de la carta política, como lo ha reiterado esta corporación en múltiples
oportunidades, la administración pública tiene la facultad de adecuar su
funcionamiento a las necesidades del servicio; por lo tanto puede crear, modificar, reorganizar y suprimir los cargos de su
planta de personal, cuando las necesidades públicas o las restricciones
económicas se lo impongan, sin que lo anterior implique el menoscabo del
derecho a la estabilidad laboral que se deriva de la calidad de trabajadores
inscritos en la carrera administrativa. Así, en sentencia T-374 de marzo 31 de 2000, M. P. Álvaro Tafur Galvis, se indicó:
“Igualmente,
no hay duda de que la pertenencia a la carrera administrativa implica para los
empleados escalafonados en ella la estabilidad en el empleo, sin embargo, esa
sola circunstancia no obliga al Estado a mantener los cargos que éstos ocupan,
por siempre y para siempre, pues pueden existir razones y situaciones que
justifiquen la supresión de los mismos. La estabilidad, como tantas veces se ha
dicho, ‘no significa que el empleado sea inamovible’.”
En
sentencia C-527 de noviembre 18 de 1994, M. P. Alejandro Martínez Caballero, se había señalado que “el derecho a la estabilidad, no impide que la
Administración, por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y
eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto
ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos. Por
consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen la
supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga,
sin que puedan oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que
éstos deben ceder ante el interés general”.
3.3. Por
ende, la supresión de un cargo de carrera administrativa, de conformidad con la
jurisprudencia de esta Corte, es factible y se puede dar, entre otras situaciones,
por[4]:
i) fusión o liquidación de la entidad pública respectiva; ii) reestructuración
de la misma; iii) modificación de la planta de personal; iv) reclasificación de
los empleos; v) políticas de modernización del Estado, con el fin de hacer más
eficaz la prestación del servicio público; vi) controlar el gasto público.
Sin embargo,
la ley ha previsto ciertas medidas que buscan garantizar la estabilidad laboral
de las personas que se encuentran inscritas en la carrera administrativa como
la incorporación, reincorporación[5] y la indemnización, cuando se suprime un
cargo de un trabajador escalafonado.
El artículo
44 de la Ley 909 de 2004[6],
en concordancia con lo dispuesto en el artículo 87 del Decreto 1227 de 2005,
que la reglamenta parcialmente, estipula una prerrogativa para los empleados
inscritos en la carrera administrativa a quienes se les suprima el cargo del
cual son titulares, como consecuencia de los procesos de reestructuración de
las entidades, consistente en el derecho preferencial a ser incorporados a un
empleo igual o equivalente al suprimido, en la nueva planta de personal. De la
misma forma, disponen la Ley y su Decreto Reglamentario citados, que en caso de
no ser posible la incorporación, se podrá optar por ser reincorporados a otros
empleos equivalentes o a recibir una indemnización:
“ARTÍCULO
44. DERECHOS DEL EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA EN CASO DE SUPRESIÓN DEL
CARGO. Los empleados públicos de carrera administrativa, que como consecuencia
de la liquidación, reestructuración, supresión o fusión de entidades,
organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o
por modificación de planta de personal, se les supriman los cargos de los
cuales sean titulares, tendrán derecho preferencial a ser incorporados
en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, y de no ser
posible podrán optar por ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes o
a recibir indemnización. El Gobierno Nacional reglamentará el proceso de
reincorporación y el reconocimiento de la indemnización.
PARÁGRAFO
1° Para los efectos de reconocimiento y pago de las indemnizaciones de que
trata el presente artículo, el tiempo de servicios continuos se contabilizará a
partir de la fecha de posesión como empleado público en la entidad en la cual
se produce la supresión del empleo.
No
obstante lo anterior, cuando el cargo que se suprime esté siendo desempeñado por
un empleado que haya optado por la reincorporación y haya pasado a este por la
supresión del empleo que ejercía en otra entidad o por traslado
interinstitucional, para el reconocimiento y pago de la indemnización se
contabilizará además, el tiempo laborado en la anterior entidad siempre que no
haya sido indemnizado en ella, o ellas.
Para lo
establecido en este parágrafo se tendrán en cuenta los términos y condiciones
establecidos en el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional.
… … …
PARÁGRAFO
3° En todo caso, no podrá efectuarse supresión de empleos de carrera que
conlleve el pago de la indemnización sin que previamente exista la
disponibilidad presupuestal suficiente para cubrir el monto de tales
indemnizaciones.”
A su vez,
el artículo 7° del Decreto 1227 de 2005 establece el orden a tener en cuenta
para la provisión definitiva de los empleos de carrera:
“Artículo
7°. La
provisión definitiva de los empleos de carrera se efectuará teniendo en cuenta
el siguiente orden:
7.1.
Con la persona que al momento de su retiro ostentaba derechos de carrera y cuyo
reintegro haya sido ordenado por autoridad judicial.
7.2.
Por traslado del empleado con derechos de carrera que demuestre su condición de
desplazado por razones de violencia en los términos de la Ley 387 de 1997, una
vez impartida la orden por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
7.3.
Con la persona de carrera administrativa a la cual se le haya suprimido el
cargo y que hubiere optado por el derecho preferencial a ser reincorporado a
empleos iguales o equivalentes, conforme con las reglas establecidas en el
presente decreto y de acuerdo con lo ordenado por la Comisión Nacional del
Servicio Civil.
7.4.
Con la persona que al momento en que deba producirse el nombramiento ocupe el
primer puesto en lista de elegibles vigente para el cargo y para la entidad
respectiva.
7.5.
Con la persona que al momento en que deba producirse el nombramiento ocupe el
primer puesto en lista de elegibles vigente, resultado de un concurso general.
7.6.
Con la persona que haga parte del Banco de Lista de Elegibles, de acuerdo con
el reglamento que establezca la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Si
agotadas las anteriores opciones no fuere posible la provisión del empleo
deberá realizarse proceso de selección específico para la respectiva entidad.”
Las
anteriores reglas garantizan la estabilidad laboral de los trabajadores de
carrera administrativa, al procurar que el trabajador escalafonado a quien le
fue suprimido el cargo, siga desempeñándose como tal; en caso de no ser posible
proveer el cargo, a pesar de la preferencia establecida para los empleados de
carrera, se le indemnice o repare el daño causado.
Por ello
existe estabilidad laboral, al otorgar prevalencia a los derechos de las
personas inscritas en la carrera administrativa, pero también permite un margen
a la administración pública para que pueda actuar de acuerdo con los principios
que la rigen, configurando tales reglas el debido proceso administrativo. En sentencia
C-370 de mayo 27 de 1999, M. P. Carlos Gaviria Díaz, se expresó al respecto:
“Dado que la
supresión de cargos así sea con los fines anotados implica necesariamente un
daño, surge con claridad meridiana el deber de reparación por parte del Estado,
por que ‘si bien es cierto que el daño puede catalogarse como legítimo porque
el Estado puede en función de la protección del interés general determinar la
cantidad de sus funcionarios (arts. 150-7 y 189-14 C.P.), esto no implica que el trabajador retirado del servicio tenga que soportar íntegramente la
carga específica de la adecuación del Estado, que debe ser asumida por toda la
sociedad en razón del principio de igualdad de todos ante las cargas públicas
(C.P. art. 13). Los derechos laborales entran a formar parte del patrimonio y
no pueden ser desconocidos por leyes posteriores (art. 58-1 C.P.). Además, las autoridades de la República están obligadas a protegerlos (art. 2 C.P.). Esto armoniza con una de las finalidades del Estado social de derecho: la vigencia de un
orden social justo (Preámbulo de la Carta). Por ello se trata de una
indemnización reparatoria fundamentada en el reconocimiento que se hace a los
derechos adquiridos en materia laboral.’[7]
El deber de
indemnizar encuentra fundamento constitucional, en el hecho de que el empleado
público de carrera administrativa ‘es titular de unos derechos subjetivos
adquiridos que gozan de protección constitucional’.
… … …
De otra
parte, dicho resarcimiento del daño encuentra también apoyo en el artículo 90
del estatuto superior, que conmina al Estado a responder patrimonialmente por
los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la
omisión de las autoridades públicas.
Así las
cosas, la indemnización que en la norma acusada se consagra no viola la Constitución,
pues constituye un instrumento eficaz para resarcir el daño que el Estado le
ocasiona al empleado público perteneciente a la carrera administrativa con
ocasión de la supresión del cargo que venía desempeñando, sin interesar que esa
decisión haya obedecido a claros fines de interés general o de mejoramiento del
servicio.”[8]
3.4. De
acuerdo al anterior recuento, sobre las reglas establecidas por la
Constitución, la ley y la jurisprudencia de esta corporación, se encuentra que:
i) los servidores públicos que estén inscritos en la carrera administrativa,
ostentan unos derechos subjetivos que materializan el principio de estabilidad
en el empleo; ii) la administración pública está facultada para suprimir cargos
de carrera administrativa en los términos establecidos por la Constitución y la
ley; iii) en los casos de supresión de cargos de empleados inscritos en la
carrera administrativa, estas personas, en virtud del derecho a la estabilidad
laboral, pueden optar por la incorporación, la reincorporación, o la
indemnización. En los primeros dos eventos se tiene un límite temporal de seis
meses para efectuar la incorporación o reincorporación, término después del
cual si no es posible encontrar una vacante, se procede a indemnizar al
servidor o aspirante; iv) el respeto a tales reglas, configura el debido
proceso administrativo a seguir en estos eventos.
Cuarta.
El debido proceso en decisiones de desvinculación de servidores de carrera, por
supresión del cargo. Reiteración de jurisprudencia.
Como
se reiteró en la sentencia C-279 de abril 18 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, tal derecho al debido proceso es aplicable a todas las
decisiones administrativas, a pesar de las reglas específicas que rigen dichas
actuaciones. Adicionalmente, en la precitada sentencia T-574 de 2007, se
definió este derecho como: “(i) el conjunto complejo de condiciones que le
impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una
secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa (ii) que guardan
relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado
de manera constitucional y legal. El objeto de esta garantía superior es (i)
procurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de
sus actuaciones, y (iii) salvaguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la
defensa de los administrados.”
Por
ello, las actuaciones de la administración deben guiarse por los principios de
publicidad y legalidad, para posibilitar el derecho a la defensa del
administrado. En consonancia, el artículo 44 del Código Contencioso
Administrativo establece, respecto de las notificaciones que contienen
decisiones sobre intereses particulares, que las mismas deben hacerse de manera
personal:
“Artículo 44. Las demás decisiones que pongan término
a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a
su representante o apoderado.
Si la actuación se inició por petición verbal, la
notificación personal podrá hacerse de la misma manera.
Si no hay otro medio más eficaz de informar al
interesado, para hacer la notificación personal se le enviará por correo
certificado una citación a la dirección que aquél haya anotado al intervenir
por primera vez en la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha
especialmente para tal propósito. La constancia del envío se anexará al expediente.
El envío se hará dentro de los cinco días siguientes a la expedición del acto.
No obstante lo dispuesto en este artículo, los actos
de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros
públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente
anotación.
Al hacer la notificación personal se entregará al
notificado copia íntegra auténtica y gratuita de la decisión, si ésta es
escrita.
En la misma forma se harán las demás notificaciones
previstas en la parte primera de este código.”
La
falta de notificación de una resolución que nombra a una persona en un cargo en
una entidad pública o suprime dicho nombramiento vulnera el derecho al debido
proceso administrativo, dado que no permite que el administrado tenga conocimiento
de las modificaciones de su situación laboral, ni que la persona ejerza su
derecho a la defensa.
Quinta. El caso concreto.
5.1. Corresponde a esta Sala de Revisión determinar
si es procedente la acción de tutela instaurada, mediante apoderado, por el
señor Fabián Javier Molina Martínez, al suprimir la
entidad accionada el cargo al cual aspiró el actor y quedó en el primer puesto
de la lista de elegibles, por lo cual demanda que se le restringió “su
derecho de vinculación” a Corpoguajira.
5.2. Como se observa en el expediente, el actor,
mediante la pagina “web www.cnsc.gov.co”,
tuvo conocimiento del resultado de la convocatoria, “en la cual se le
incluyó a él en el primer orden de elegibilidad”; sin embargo,  mediante el
Acuerdo de 013 agosto 6 de 2009, Corpoguajira ordenó la modificación de la
plata de personal, suprimiendo, entre otros, el cargo de “Profesional Especializado, Código 2028, grado 19”, al cual aspiraba el actor. Dichas actuaciones no fueron notificadas al
interesado.
Por ello, en el ámbito constitucional se podría constatar
una vulneración al derecho al debido proceso administrativo, cuando la entidad accionada
omitió notificar al demandante de las diferentes actuaciones. La falta de
notificación generó que el actor solicitara, mediante derecho de petición, el
nombramiento al cargo al cual aspiraba. No obstante, durante el trámite de la
tutela la entidad contestó dicha solicitud indicándole la supresión del cargo.
5.3. Es importante aclarar que la falta de comunicación por
parte de la corporación demandada, generó que el accionante no conociera el
Acuerdo 013 de 2009, en el cual además de efectuarse las respectivas
modificaciones, en el artículo 5° se dispuso (f. 35 ib.): “Los empleados
públicos de carrera administrativa a quienes se les suprime el cargo como
consecuencia de lo dispuesto en este acuerdo, podrán optar entre ser
indemnizados o ser incorporados a empleos de carrera equivalente.”
La falta de notificación de los actos
administrativos correspondientes, generó que el actor incoará acción de tutela;
sin embargo, de conformidad con lo expresado en los acápites anteriores de esta
providencia y a pesar de la falta de comunicación por parte de Corpoguajira, se
vislumbra en el expediente que el Acuerdo 013 está conforme a lo dispuesto
tanto en la ley como en la jurisprudencia, indicando las opciones a las cuales
se puede acoger el actor: i) la incorporación o ii) la indemnización, según lo
que considere el interesado.
Frente a lo anteriormente indicado, Corpoguajira deberá
comunicarle a Fabián Javier Molina Martínez, de la manera más expedita, si
existe una plaza disponible en un cargo equivalente a aquél para el cual
concursó de manera exitosa, y nombrarlo de manera inmediata. De no existir una
plaza disponible igual, porque no existen vacantes o porque todos los cargos equivalentes
al del señor Molina Martínez están siendo ejercidos por personas que se
encuentran vinculadas en desarrollo de la carrera administrativa, se le
mantendrá en el lugar preeminente que obtuvo, para acudir a él, si así lo
decide, en la primera oportunidad que exista de ocupar una posición acorde con
su capacitación.
5.4. Por otra parte, cabe anotar que la corporación
accionada, mediante oficio de febrero 23 de 2009, le comunicó a la Comisión
Nacional del Servicio Civil la supresión de los cargos ofertados,
manifestándole su difícil situación y la necesaria reestructuración que se estaba
adelantando en la entidad, lo cual se encuentra acreditado dentro del
expediente, por lo que se colige que el comportamiento no fue caprichoso.
5.5. Igualmente, es importante resaltar que el accionante
en la tutela no acreditó perjuicio irremediable, limitándose a indicar que “en
la medida en que si no se ejerce una defensa por parte del juez de tutela, todo
lo que sea dicho con posterioridad… quedará como simplemente letra muerta”
(f. 7 ib.), sin expresar alguna circunstancia de debilidad manifiesta o
conculcación que requiriere urgente amparo, recordándose que, de tal manera,
que nada explica que la vía tutelar reemplace a la jurisdicción contenciosa
administrativa, para verificar la legalidad del acto administrativo de
supresión del cargo en cuestión.
5.7. Por todo lo anterior, habrá de modificarse
el fallo único de instancia proferido en marzo 3 de 2010 por el Juzgado 1° del
Circuito Administrativo de Riohacha, dentro de la acción de tutela instaurada,
mediante apoderado, por  Fabián Javier Molina Martínez, contra Corpoguajira, en
el entendido de que esta corporación deberá vincular al actor a la
correspondiente planta de personal al primer cargo que exista o cuya provisión llegare
a requerirse, que esté acorde a su capacitación.
IV. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- MODIFICAR el fallo
proferido en marzo 3 de 2010, en primera instancia, por el Juzgado 1° del
Circuito Administrativo de Riohacha, que no fue impugnado, dentro de la acción
de tutela instaurada, mediante apoderado, por Fabián Javier Molina Martínez,
contra la Corporación Autónoma Regional de la Guajira, Corpoguajira, en el
entendido de que esta corporación deberá vincular al actor a la correspondiente
planta de personal, al primer cargo que exista o cuya provisión llegare a
requerirse, acorde a su capacitación.
Segundo.- Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
El artículo 27 de la Ley 909 de 2004, señala: “Carrera Administrativa. La
carrera administrativa es un sistema técnico de administración de personal que
tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y
ofrecer; estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al
servicio público. Para alcanzar este objetivo, el ingreso y la permanencia en
los empleos de carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el
mérito, mediante procesos de selección en los que se garantice la transparencia
y la objetividad, sin discriminación alguna.”
[2]
“Artículo 125. Los empleos en los órganos y entidades
del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre
nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que
determine la ley.
Los funcionarios, cuyo
sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.
El ingreso a los cargos
de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los
requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y
calidades de los aspirantes.
El retiro se hará: por
calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del
régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley.
En ningún caso la
filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un
empleo de carrera, su ascenso o remoción.”
[3]
“Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los
intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de
funciones.
Las autoridades
administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento
de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes,
tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.”
[4]
Cfr. T-574 de julio 27 de 2007, M.
P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[5] En sentencia T-700 de agosto 22 de 2002, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, se anotó que “la incorporación es inmediato y debe darse
en la misma entidad”, mientras que la reincorporación “el ex empleado,
aspira a un trabajo de carrera igual o equivalente que esté vacante o provisto
mediante encargo o nombramiento provisional”.
[6] “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público,
la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.” (Derogó
la Ley 443 de 1998, a excepción de los artículos 24, 58, 81 y 82.)
[7]
“Sentencia C-613 de 1994 MP:
Alejandro Martínez Caballero.”
[8] Así se reiteró, en sentencia T-876 de septiembre 9
de 2004, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, el derecho a la estabilidad laboral de
los servidores públicos inscritos en carrera administrativa, que trabajaban en
entidades en proceso de renovación de la administración pública: “En
términos generales, cuando se habla de estabilidad laboral, debe entenderse que
se trata de una garantía, que dadas ciertas condiciones se consagra a favor del
trabajador, en el sentido de que pueda éste permanecer en el cargo en el cual
se desempeña y recibir los beneficios y prestaciones que legalmente le
correspondan, aún en contra de la voluntad de su empleador.
Para la Corte, es diferente la estabilidad laboral que tiene un empleado de carrera, a la estabilidad
laboral que pueda tener quien ocupa un cargo de libre nombramiento y remoción.
Al respecto, se ha afirmado:
Los que ocupan cargos de
carrera administrativa, por haberse vinculado mediante calificación de méritos,
tienen una estabilidad laboral mayor que la de los servidores que ocupan cargos
de libre nombramiento y remoción; ésta se traduce en la imposibilidad que tiene
el ente nominador de desvincularlos por razones distintas a las taxativamente
previstas en la Constitución y la Ley.
En cambio, la
estabilidad de los servidores que ocupan cargos de libre nombramiento y
remoción es, por así decirlo, más débil, ya que pueden ser separados del mismo
por voluntad discrecional del nominador, según lo exijan las circunstancias
propias del servicio. Aunque a la luz de la Constitución y la jurisprudencia, se trata de un régimen excepcional, debido al grado de
flexibilidad y a la preeminencia del factor discrecional que reposa en cabeza
del nominador, el régimen legal tiene previsto un control judicial de los actos
de desvinculación para evitar posibles abusos de autoridad.
No obstante, cabe
aclarar que la estabilidad laboral de un funcionario que ocupa un cargo de
carrera administrativa no se reduce por el hecho de que se encuentre en
provisionalidad. La Administración sólo podría desvincularlo por motivos
disciplinarios o porque se convoque a concurso para llenar la plaza de manera
definitiva, con quien obtuvo el primer lugar.
Lo anterior no significa
que frente a un proceso de reestructuración, no pueda separarse a un trabajador
de su empleo; el derecho a permanecer en un puesto determinado, a estar
vinculado a cierta institución o a ejercer la actividad laboral en un sitio
específico, no constituyen propiamente derechos fundamentales, sino
atribuciones derivadas del derecho al trabajo que, en principio, no son
amparables por vía de tutela.[8][24]
Sin embargo, es la
propia Constitución, la que exige que se respeten los derechos y las garantías
de los trabajadores. Así por ejemplo, el artículo 25 de la Carta, consagra la protección especial, a cargo del Estado, de las distintas modalidades
laborales, lo que impide que, bajo la excusa de la reestructuración,
liquidación, supresión, tecnificación o cambio de propietarios de las empresas,
estos derechos se vean desconocidos o disminuidos.
A su vez, el artículo 53 C.P., señala que ‘la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar
la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores’.”