C-652-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-652/11
Referencia: Expediente D-8417
Demandante: Javier Andrés
Echeverri Díaz
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1° (parcial) y 2°
de la Ley 22 de 1987, ‘por la cual se asigna una función’.
Magistrada ponente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., siete (7) de
septiembre de dos mil once (2011)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Javier Andrés
Echeverri Díaz presentó acción de inconstitucionalidad contra los artículos 1°
(parcial) y 2° de la Ley 22 de 1987, ‘por la cual se asigna una función’.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el
texto de las normas acusadas, subrayando los apartes que fueron demandados:
Ley 22 de 1987
(marzo 12)
por
la cual se asigna una función
[…]
ARTICULO 1º.- Corresponde al
Gobernador del Departamento de Cundinamarca y al Alcalde Mayor del Distrito
Especial de Bogotá, reconocer y cancelar personería jurídica a las
Asociaciones, Corporaciones, Fundaciones e Instituciones de utilidad común, que
tengan su domicilio en el departamento de Cundinamarca, y en el Distrito
Especial de Bogotá, respectivamente, cuya tramitación se venía adelantando ante
el Ministerio de Justicia.
ARTICULO 2º.- El Presidente
de la República podrá delegar en los Gobernadores de los Departamento y en
el Alcalde Mayor de Bogotá, D.E.[1]
de acuerdo con lo previsto en el artículo 135 de la Constitución Política, la
función de inspección y vigilancia que ejerce sobre las instituciones de
utilidad común.
ARTICULO 3º.-Esta Ley rige a
partir de su expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
III. DEMANDA
Javier Andrés Echeverri Díaz presentó acción de inconstitucionalidad
contra el artículo 1° parcial, y el artículo 2° de la Ley 22 de 1987, ‘por
la cual se asigna una función’. La primera de las normas, a su parecer,
viola el principio de igualdad contemplado en el artículo 13 de la
Constitución, y la segunda de ellas, supone una violación de la reserva
constitucional de ley orgánica.
1. Para la demanda, el artículo 1° demandado, parcialmente,
es una norma “[…] abiertamente contraria al principio de autonomía y de
igualdad que informan la Carta Política, por cuanto impone una carga
excesivamente gravosa en cabeza de la administración departamental de
Cundinamarca, a la cual no se someten las demás entidades territoriales de este
nivel. En efecto, no se desprende del texto impuesto por el constituyente que
éste hubiera querido que la ley hiciera distingos no valorados entre los jefes
de la administración de las diferentes entidades territoriales. De ser tal
aseveración cierta, hubiera el constituyente dispuesto en el 91 una cláusula
que así lo señalase, exceptuando la normativa constitucional general, la cual
siempre hace referencia a mandatarios del nivel intermedio y local de gobierno sin
distinción alguna. Destacamos igualmente que de los preceptos que señalan el
régimen especial del distrito capital, se desprende que a éste se le puedan
atribuir funciones diferenciadas en materia en materia administrativa. || Como
puede desprenderse del razonamiento anterior, es excepcional el distingo
que sobre los distritos, en especial del capital, pueda hacerse en punto de la
asignación de funciones, en cuanto su régimen administrativo está sometido a
una ley especial que para tal efecto expedirá el Congreso de la República. Tal
como lo señalan las reglas de la hermenéutica jurídica, al ser esta una
excepción, debe ser interpretada de forma restrictiva, por cuanto no se
colige que la habilitación que es válida para el Distrito capital sea
extensible a uno o varios gobernadores departamentales, por cuanto ello
implica una asignación abiertamente diferenciada de una carga para la
administración del nivel intermedio de gobierno, el cual goza de autonomía al
tenor de los artículos 1°, 287 y 288 constitucionales, autonomía de la cual
goza presupuesto la igualdad que sobre las entidades territoriales se haga
respecto de las funciones asignadas por vía legal y que lleven a cabo sus
mandatarios.”
2. Por otra parte, la demanda considera que el artículo 2°
de la Ley 22 de 1987, respecto del cual afirma que existe una cosa juzgada
implícita [sentencia C-727 de 2000[2]],
viola el principio de reserva de ley orgánica que establece la Constitución
vigente.
2.1. Con relación a la violación de reserva de ley orgánica,
el demandante señala lo siguiente,
“En cuanto a la realización del
principio de autonomía, dispuso el constituyente en el artículo 288 superior,
que la distribución definitiva de competencias se realizaría por conducto de
lo que dispusiera la Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial, estableciendo
así por conducto de esta norma, una reserva. De ahí que no podamos decir
que este condicionamiento de validez que realiza la carta del 91 sea sólo del
ámbito de lo meramente formal, siendo éste el argumento a favor del cual las
reservas de ley que establece la Constitución (de manera clara, v. gr. en el
artículo 150-10 inciso 2°) no son aplicables a normas expedidas antes de la
entrada en vigencia de la Constitución y, por lo cual, se mantienen en vigencia
normas como el Código de Comercio (Decreto 410 de 1971) Código de Procedimiento
Civil (Decretos 1400 y 2019 de 1970), Código Contencioso Administrativo
(Decreto 01 de 1984) y, hasta el año 2000, el Código Penal (Decreto 100 de
1980). No obstante en materia de ordenamiento territorial la reserva de ley
orgánica trasciende al aspecto eminentemente sustantivo, en la medida en
que, a diferencia de lo que ocurre con las reservas del artículo 150-10
superior, referidas a las garantías propias de la fase previa a la promulgación
(tales como son el debate democrático, la participación del Congreso en el
Control Político del trámite legislativo, la unidad de materia, el principio
democrático, etc.), la garantía de reserva de ley orgánica del artículo 288
compromete de manera permanente el principio de autonomía que gozan las
entidades territoriales, exista o no exista en la mencionada ley, por
cuanto la Constitución, tal como lo consagra el artículo 4° superior, es norma
jurídica de inmediata aplicación”.
2.2. Adicionalmente, la demanda sostiene que, en todo caso,
las cuestiones constitucionales que plantea el artículo 2° de la Ley acusada ya
fueron resueltos materialmente, por la jurisprudencia constitucional. A su
parecer, sobre esta cuestión existe ya, cosa juzgada implícita. Dice al
respecto, que es preciso hacer alusión a la existencia:
“[…] de una cosa juzgada
implícita, por cuanto la Corte ha estudiado la constitucionalidad de la
figura de la delegación entre personas jurídicas de distintos niveles
territoriales, en particular, cuando ha analizado los cargos formulados contra
el hoy inexequible parágrafo del artículo 14 de la Ley 489 de 1998. En
sentencia C-727/00 MP Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, la Corte Constitucional
formula la regla adscrita a la propia Ley 489, según la cual la vía
constitucionalmente válida para delegar funciones del sector central en las
entidades territoriales no es la delegación unilateral, sino el convenio,
el cual permite a su turno salvaguardar el principio de autonomía que debe
gobernar las relaciones entre la nación y las entidades, por cuanto desde la
carta de 1991 las relaciones entre la nación y las entidades, por cuanto desde la
Carta de 1991 las relaciones que existen entre ellas deben ser leídas en clave
de coordinación, no de subordinación.”
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio del Interior y de Justicia
El Ministerio del Interior y de Justicia participó en el presente
proceso para solicitar a la Corte Constitucional que se inhiba para
pronunciarse con relación a la demanda de la referencia. Sustenta su posición
en los siguientes términos: “En relación con [los] cargos […], considera
este Ministerio que los mismos carecen actualmente de objeto porque tales
disposiciones perdieron su vigencia; el artículo 1°, en virtud de lo dispuesto
en los artículos 40 a 45 del Decreto Ley 2150 de 1995 y el artículo 2° en
virtud de los dispuesto en el artículo 13 de la Ley 489 de 1998, en
concordancia con el artículo 14 de la misma ley.  ||  Efectivamente,
conforme al artículo 40 del mencionado decreto, hoy en día ningún departamento
tienen la ‘carga’ de que habla el accionante, respecto del reconocimiento de
personerías jurídicas a las instituciones de utilidad común de que trata el
artículo 1° de la Ley 22 de 1987, porque ese trámite fue suprimido por dicho
artículo. A partir de la vigencia del decreto 2150 de 1995, la personería
jurídica de esas instituciones se adquiere con la sola escritura pública de
constitución y su registro en la Cámara de Comercio correspondiente”. En
cuanto al artículo 2° demandado, sobre la facultad legal para que le Presidente
delegue en los gobernadores de departamento y en el Alcalde Mayor de Bogotá la
función de inspección y vigilancia de las instituciones de utilidad común, se
firma que “[…] el mismo quedó derogado por lo dispuesto en el artículo 13 de
la Ley 489 de 1998, donde se contemplan las funciones presidenciales que pueden
ser delegadas en funcionarios y entidades de la Administración Pública Nacional
y Territorial, entre ellas, las de inspección y vigilancia de las instituciones
de utilidad común, lo cual fue declarado exequible por la Corte Constitucional
en la sentencia C-561 de 1999 (MP Alfredo Beltrán Sierra).” Concluye
entonces el Ministerio, “[…] que los artículos 1 y 2 de la Ley 22 de 1987
demandados por el actor en este caso, el uno parcialmente y el otro en su
totalidad, no se encuentran vigentes, por lo que carece de objeto efectuar por la
Corte un análisis de fondo sobre su constitucionalidad.”
2. Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.
El Alcalde de Bogotá, Samuel Moreno Rojas, participó en el
proceso de la referencia para solicitarle a la Corte Constitucional que se
inhiba de conocer los cargos presentados por la demanda de la referencia. Con
relación al artículo 1°, se afirma que “[…] el actor no cumple con la carga
que le incumbe en la demostración de las razones por las cuales la norma
acusada sería violatoria […]” de las disposiciones constitucionales
alegadas. Con relación al cargo de igualdad, concretamente, se considera que
“[…] la acusación supone que la asignación de una función a un gobernador
determinado, para ajustarse a la Constitución debe ser también dada a todos los
demás, lo que no es así, por cuanto las distintas circunstancias de orden
administrativo, volumen de los asuntos, complejidad de los mismos y la
necesidad de la prestación oportuna y eficiente del servicio público, donde esa
congestión administrativa se presente, pueden legítimamente justificar que el
legislador, en ejercicio de la potestad de configuración de la ley decida en un
momento determinado en el sentido en que aquí se hizo o en otro parecido, pues
es al Congreso de la República al que le compete valorar en concreto la
conveniencia o no de expedir una norma determinada.” Por otra parte, con
relación al artículo 2°, “[…] no se expresa ninguna razón por la cual
considere que se han infringido los artículos 1, 4, 211 y 287 de la
Constitución Política. Ello impide entonces a la Corte confrontar razones
existentes con las normas constitucionales que se dicen violadas, por cuanto lo
que se presume no es el quebranto de las mismas y al actor corresponde destruir
la presunción de constitucionalidad de la ley.”
3. Participaciones ciudadanas
Varios ciudadanos intervinieron en el proceso de la
referencia, muchos de ellos estudiantes de derecho de la Universidad Católica
de Colombia. Las participaciones defienden varias posiciones, algunas la
inexequibilidad de las normas, otras su exequibilidad, o demandan que la Corte
se inhiba de pronunciarse y alguna sólo solicita que se declare que hay cosa
juzgada.
3.1. Algunos de los escritos ciudadanos fueron presentados
por personas que apoyan la inconstitucionalidad de las normas acusadas, por
razones similares a las expuestas por la demanda de la referencia.[3]
3.2. Karen Lorena Mora Forero y Adriana Vanessa Páez
Matallana intervinieron en el proceso para pedirle a la Corte que declare la
exequibilidad de las normas acusadas. Con relación al artículo 1°, alegan que
establece un trato diferente razonable constitucionalmente, con base en un
juicio de razonabilidad. En cuanto al artículo 2° se refieren a cuestiones
distintas a las planteadas por el cargo de desconocimiento de reserva de ley
orgánica planteado en la demanda.[4]
Marieth Alvarado Montoya, Omar Joaquín Barón Barón, Carlos Andrés García
Sáenz, Juan Camilo Chavarro Marín, Nilvia Montes Vanegas presentaron argumentos
para sustentar la exequibilidad de las normas acusadas. Con relación al
artículo 1° de la Ley 22 de 1987, se sostiene que no hay violación de la
igualdad porque la voluntad del legislador no fue la de delimitar dichas
atribuciones de los mandatarios del Departamento de Cundinamarca y el Alcalde
de Bogotá, simplemente de esclarecer en cuáles casos a quienes podían aplicar
dichas atribuciones. Posteriormente se hace una serie de aseveraciones con
relación al artículo y a su constitucionalidad, pero sin relación directa con
el cargo presentado por la demanda, con relación a la reserva de ley orgánica.
3.3. Sandra Maribel Bustos Chacón, Nubia Marcela Galvis
Aponte y Susana Andrea López participaron en el proceso para señalar que con
respecto a este asunto se presenta “[…] cosa juzgada constitucional
atendiendo a las consideraciones de la Corte Constitucional en la sentencia
C-727 de 2000.” Las intervinientes no presentan solicitud alguna acerca de cuál ha de
ser la declaración de la Corte Constitucional con relación a los cargos
formulados.
3.4. En la intervención conjunta de María Alejandra
Hernández Mejía, Zaida Rocío Plata Moreno, Hugo Ezneider Martínez Vargas, Jhon
Ricardo Arévalo Vargas, Álvaro Florián Ospina, se sostiene que la Corte se debe
inhibir por inepta demanda. A su juicio, “[…] el actor ha llevado a cabo una
interpretación aislada de la norma jurídica demandada desconociendo que el
ordenamiento debe ser integrado de manera armónica y sistemática […]”.  En
el mismo sentido, para Kevin Joell Ligarretto Feo, Sandra Viviana García Prieto
y Javier Mauricio Acosta Villamil, la Corte se debería inhibir de pronunciarse
de fondo sobre la demanda, por considerar que no presenta cargos susceptibles
de ser considerados en sede de constitucionalidad.
V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuradora General de la Nación (e), Martha Isabel
Castañeda Curvelo, intervino en el presente proceso mediante el concepto N°
5141, para solicitarle a la Corte Constitucional que se inhiba para
pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la expresión “Gobernador
del Departamento de Cundinamarca”, contenida en el artículo 1°, del
artículo 2° de la Ley 22 de 1987, por carencia actual de objeto.
1. Para la Directora encargada del Ministerio Público, “la
competencia para reconocer personerías jurídicas a las organizaciones civiles,
corporaciones, fundaciones, juntas de acción comunal y demás entidades
privadas  sin ánimo de lucro, fue suprimida por el artículo 40 del Decreto 2150
de 1995, publicado en el Diario Oficial 42.137 del 6 de diciembre de 1995
[…]”.  Además, señala que “[…] la materia regulada en el artículo 2°
demandado, [ha sido abordada] en el artículo 13 de la Ley 489 de 1998
[…]”.
2. Teniendo en cuenta los referentes normativos, para la
Procuraduría “[…] es evidente que la competencia para reconocer personería
jurídica a las entidades en comento, ya no existe en el ordenamiento jurídico.
Estas entidades, para obtener su personalidad, deben constituirse por escritura
pública o documento privado reconocido, que debe registrarse ante la Cámara de
Comercio con jurisdicción en el domicilio principal de la persona jurídica de
la entidad que se constituye. También es evidente que lo dispuesto por el
artículo 2º fue modificado por el artículo 13 de la Ley 489 de 1998, que regula
la posibilidad de que el Presidente delegue el ejercicio de las funciones de
‘inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus
rentas se conserven y sean debidamente aplicadas y para que en todo lo esencial
se cumpla con la voluntad de los fundadores’, previstas en el numeral 26 del
artículo 189 Superior.  ||  Las normas demandadas sufren un cambio de
fondo con la Constitución de 1991, y con las normas que la desarrollan, como
acaba de verse. Quizá el cambio más destacado, como se acaba de indicar, es el
de que la competencia para la inspección y vigilancia de las instituciones de
utilidad común corresponde al Presidente de la República, al tenor del artículo
189.26 Superior, quien puede delegarlas en determinados servidores públicos,
según lo previsto en el artículo 13 de la Ley 489 de 1998 en desarrollo del
artículo 211 Superior. En razón de las circunstancias sobrevinientes, es
evidente que las normas demandadas no están produciendo efectos en la
actualidad. […]”. Por ello, fundándose en jurisprudencia de la Corte
Constitucional [cita las sentencias C-308 de 1994 y C-540 de 2008] dice que al
no existir objeto material sobre el cual deba recaer su decisión, lo que
procede es proferir un fallo inhibitorio.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º, de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre
las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las
acusadas.
2. La acción carece de razones pertinentes, específicas y
suficientes
La Sala considera, al igual que el Ministerio del Interior y
de Justicia, el Ministerio Público, la Alcaldía Mayor de Bogotá y algunos de
los intervienes, que la acción de inconstitucionalidad de la referencia no
reúne los requisitos para ser conocida en sede de constitucionalidad.
2.1.
Como lo ha indicado la Corte Constitucional en numerosas ocasiones, y lo
recuerdan los intervinientes en el presente proceso, la efectividad del derecho
político a presentar acción de inconstitucionalidad depende “de que las
razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes.[5]
De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la
expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo
por parte de la Corte Constitucional”.[6]
En este caso los cargos no resultan pertinentes,[7]
específicos,[8]
ni suficientes.[9]
2.2. Para el accionante los artículos 1° y 2° de la Ley 22
de 1987 resultan contrarios a la Constitución por dos razones. La primera de
las normas se entiende contraria al principio de igualdad, mientras que la
segunda se entiende contraria a la reserva de ley orgánica. La Sala considera
que ninguno de los cargos cumple las condiciones para poder ser analizados en
sede de constitucionalidad. Además, la demanda no muestra por qué, dados los
cambios normativos que han ocurrido luego de que fuera expedida la Ley 22 de
1987, las normas en cuestión siguen vigentes o, al menos, siguen produciendo
efectos jurídicos.
2.2.1. El artículo 1° acusado, establece que ‘corresponde al
Gobernador del Departamento de Cundinamarca y al Alcalde Mayor del Distrito
Especial de Bogotá, reconocer y cancelar personería jurídica a las
Asociaciones, Corporaciones, Fundaciones e Instituciones de utilidad común, que
tengan su domicilio en el departamento de Cundinamarca, y en el Distrito
Especial de Bogotá, respectivamente, cuya tramitación se venía adelantando ante
el Ministerio de Justicia’. El accionante considera que esta norma es ‘abiertamente
contraria al principio de autonomía y de igualdad que informan la Carta Política,
por cuanto impone una carga excesivamente gravosa en cabeza de la
administración departamental de Cundinamarca, a la cual no se someten las demás
entidades territoriales de este nivel’. No obstante, la demanda no
clarifica en qué medida la facultad contemplada en la norma es, en efecto, una
carga, así como tampoco sustenta por qué tal carga es excesivamente gravosa. La
demanda, además, parte del supuesto según el cual todas las entidades
territoriales deberían ser tratadas siempre igual y de la misma manera. Por
ello, a su juicio, bastaba con señalar que en la Ley se da un trato diferente a
Cundinamarca para considerar que se está demostrando que la ley está violando
el principio de igualdad. Según esta posición, las distinciones que introdujera
el legislador entre las entidades territoriales, además de no poder contravenir
la Constitución Política en alguna de sus disposiciones, tendrían que estar
contempladas previamente en la propia Carta Fundamental. Esta tesis es, por
supuesto, inaceptable, pues limitaría el margen de configuración que tiene el
legislador en un estado social y democrático derecho.
Como ya lo ha señalado esta Sala, constatar que existe una
diferencia de trato, por ejemplo, entre entidades territoriales, no es razón
suficiente para considerar que la norma es contraria al principio de igualdad. Buena
parte del derecho consiste en establecer distinciones y diferencias en trato y
en consecuencias para las personas. Por eso, para que se viole el principio de
igualdad, además de constatar la existencia de tal diferencia, se debe verificar
que no existe una justificación objetiva y razonable para imponer dicho trato
diferente. Para el accionante bastaba con probar que al gobernador del
departamento de Cundinamarca se le da un trato diferente en el texto legal,
para que se entendiera demostrada la vulneración al principio de igualdad. Pero
ello, como se sostiene, no es así. Se requiere también probar que dicho trato diferente
es irrazonable constitucionalmente con relación a las demás entidades
territoriales.
Así pues, la demanda no configura un cargo que sea
pertinente, específico y suficiente, para mostrar de qué manera el aparte de la
norma acusada desconoce el principio de igualdad. En tal medida la Corte se
inhibirá de pronunciarse de fondo con relación a este primer cargo.
2.2.2. El segundo de los cargos está dirigido en contra del
artículo 2° de la Ley 22 de 1987, según el cual ‘el Presidente de la República
podrá delegar en los Gobernadores de los Departamento y en el Alcalde Mayor
de Bogotá, D.E.[10]
de acuerdo con lo previsto en el artículo 135 de la Constitución Política, la
función de inspección y vigilancia que ejerce sobre las instituciones de
utilidad común’. El argumento presentado, señala que la norma en cuestión viola
la reserva constitucional de ley orgánica. La primera objeción que surge frente
a esta acusación, es que se le está exigiendo al Congreso de 1987 que se ciñera
a las reglas de un trámite legislativo que sólo aparecería cuatro años después,
en 1991. No tiene sentido pretender que toda la legislación previa a la
Constitución de 1991 se hubiese ceñido a reglas de procedimiento para aprobar
una ley orgánica, que surgen tan sólo con la nueva Carta Política. Así, por
cuanto el legislador no podía cumplir reglas que ni siquiera existían y, en
segundo lugar, por cuanto aceptar tal tesis supondría desmantelar el
ordenamiento jurídico por razones de carácter procedimental, sin importar si
materialmente dichas normas legales preconstitucionales desconocen o no la
Constitución del 91.
Sin embargo, debe la Sala aclarar que el demandante es
consciente de esa objeción, pues en el escrito presentado ante la Corte, se
refiere a la sentencia C-486 de 1993 que sentó un importante precedente en la
materia, el cual ha sido seguido y reiterado posteriormente. En la sentencia
(C-486 de 1993), se estudió una demanda en la que se alegaba, entre otras
cosas, que el Código del Comercio había sido expedido por Decreto, violando la
reserva democrática, en virtud de la cual sólo el Congreso de la República está
facultado para expedir Códigos.[11]
La Corte resolvió declarar exequibles las normas acusadas con base en dicho
cargo, pues decidió que ‘no puede exigirse al legislador se someta a reglas
que, como la prohibición de la concesión de facultades para expedir códigos,
eran inexistentes para la época del otorgamiento y del ejercicio de las
facultades extraordinarias.’[12]
Así, la demanda reconoce que el argumento de haber violado
la reserva de ley orgánica en principio no sería de recibo, por tratarse de una
norma expedida con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de
1991, considera que en este caso la norma que se demanda (artículo 2°, Ley 22
de 1987) implica una situación tal que obliga a la Corte Constitucional a
aplicar la reserva de ley orgánica. La razón que a juicio del accionante
justificaría la aplicación de esta reserva de raigambre constitucional es la
estrecha relación que tiene la norma con la autonomía de las entidades
territoriales, tal como ha sido reconocida por la jurisprudencia constitucional
en sentencias como la C-727 de 2000.[13]
Por tanto, la demanda, luego de reconocer la imposibilidad de aplicar reglas de
carácter procedimental a las leyes expedidas con anterioridad a la Constitución
de 1991, presenta el cargo en los siguientes términos,
“[…] No obstante en materia de
ordenamiento territorial la reserva de ley orgánica trasciende al aspecto
eminentemente sustantivo, en la medida en que, a diferencia de lo que
ocurre con las reservas del artículo 150-10 superior, referidas a las garantías
propias de la fase previa a la promulgación (tales como son el debate democrático,
la participación del Congreso en el Control Político del trámite legislativo,
la unidad de materia, el principio democrático, etc.), la garantía de
reserva de ley orgánica del artículo 288 compromete de manera permanente el
principio de autonomía que gozan las entidades territoriales, exista o no
exista en la mencionada ley, por cuanto la Constitución, tal como lo
consagra el artículo 4° superior, es norma jurídica de inmediata aplicación.”
Si bien se afirma en la demanda que la reserva de ley
orgánica, en materia territorial, tiene una dimensión fundamental en lo que a
la autonomía se refiere, no se justifica por qué tal circunstancia implica la
necesidad de cambiar la jurisprudencia constitucional citada, indicando que
existen casos en los cuales es posible exigir reglas de carácter procedimental
a leyes expedidas con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991. Este
cargo, no es construido por la demanda.
En tal medida, la Sala considera que la acción de
inconstitucionalidad que se analiza no muestra como la norma acusada, que fue
expedida bajo parámetros preconstitucionales, viola una norma de la Carta
Política que establece una reserva de ley orgánica; esto es, la exigencia de
aprobar el contenido normativo de la misma por el procedimiento establecido
para el efecto.  En tal medida, la Sala se inhibirá también de pronunciarse de
fondo sobre este segundo argumento.
2.2.3. Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, la
Corte Constitucional carece de competencia para pronunciarse sobre la demanda
de la referencia. En tal medida, no puede referirse a las cuestiones que la acción
plantea, directa o indirectamente.
Sin embargo, con el propósito de propiciar la eficacia del
derecho político de interponer una acción de inconstitucionalidad en un futuro
contra las normas acusadas, debe advertir la Sala que en caso de que alguna
persona decida presentar nuevamente una demanda contra las normas en cuestión,
ha de tener en cuenta los reparos acerca de su vigencia. En efecto, para
algunos de los intervinientes, en caso de que la Corte Constitucional hubiese
considerado que sí existía cargo susceptible de ser analizado en sede de
constitucionalidad, en todo caso debía inhibirse de hacer un pronunciamiento de
fondo sobre la demanda, porque dichas normas se encuentran derogadas
tácitamente.[14]
En la medida que la demanda no le da competencia a la Corte
para pronunciarse de fondo sobre las normas legales acusadas ­–las cuales no
han sido derogadas expresamente– no puede entrar, de oficio, a establecer si
dichas normas efectivamente han sido o no derogadas tácitamente. Pero sin duda
es una cuestión que la Corte se verá obligada a abordar en el evento en que se
presente una nueva demanda en contra de las normas que sí contemple cargos de
constitucionalidad que cumplan con los requisitos señalados para tal efecto.
2.3. Así pues, teniendo en cuenta que la demanda de la
referencia no ofrece argumentos que reúnan los requisitos para poder ser
analizados en sede de constitucionalidad, así como tampoco demuestra por qué
las normas acusadas sí siguen en el ordenamiento y, por tanto pueden ser objeto
de reproche constitucional, la Sala Plena de la Corte Constitucional se
inhibirá de pronunciarse de fondo sobre la misma.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE de hacer un
pronunciamiento de fondo sobre los cargos que presenta la demanda de la
referencia en contra de los artículos 1° (parcial) y 2° de la Ley 22 de 1987, ‘por
la cual se asigna una función’.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO
PEREZ
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente
con excusa
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
El aparte señalado en cursiva fue declarado exequible por la Corte Suprema de Justicia en Sentencia del 18 de febrero de 1988. Exp. 1743 (MP. Fabio Morón
Díaz).
[2]
MP. Vladimiro Naranjo Mesa.
[3]
Estos escritos fueron presentados por Judy Indira Sierra Huertas y Cindy Johanna Ramírez Franco; Karen Johanna
Maldonado Mendoza y Luis Fernando Ortiz Varón; Santiago Andrés Villarraga
García, Alfonso Rubiano Medina, Oscar Mauricio Ávila Ramírez, Edgar David
Hurtado Gómez y César Andrés Pérez Parrado; María Duvalive Sánchez Díaz, Isabel
Paola Pinto García, Leidy Patricia Rozo Castellanos, Yessika María Rodríguez
López y Antonio Gabriel Jiménez Mesa; Oscar Iván Rodríguez Huérfano, Mónica
Yesina Perdomo Rojas, Luz Dary Aldana Sánchez, Claudia Viviana Sánchez Serna y
Ana Milena Gómez Mejía.
[4]
Las demandas analizan la demanda al artículo 2° de la norma acusada a la luz de
los conceptos de desconcentración y delegación. Situación
similar ocurre con las participaciones de Elvira Medina, Katherin Ospina
Bernal, Deyber Fernando Serrano y Ricardo Escobar Núñez; Viviana Aguirre
Vargas, Karen Forero Garavito, Jonatan Valdés Mojica, Juan David Pinilla
González y Siervo Jiménez Forero. Diego Alejandro Puentes Soler y Sandra
Liliana Oliveros solicitaron la exequibilidad de las normas acusadas. Sin
embargo no se desarrollan argumentos constitucionales en respuesta a los cargos
presentados por la demanda de la referencia. Se encuentran en esta misma
situación las participaciones de Carlos Daniel Prieto Domínguez, Sandra Milena Álvarez
Zambrano y María Camila Corredor Caldas;  Astrid Carolina Gutiérrez Oropeza,
Ana Cristina Cartagena Serrano, Luz Ángela Amaya Hernández y Luisa Fernanda
Rivera Martínez. Yolanda Buitrago Lizarazo, Carolina Navarro Bonilla, Laura
Cortés Torres y Yuly Calderón Goyeneche, participaron en el proceso de la
referencia para solicitar a la Corte la constitucionalidad de las normas. No
obstante, sus argumentos se fundan en la comparación de las normas acusadas con
sus desarrollos legales y reglamentarios posteriores, así como en la
jurisprudencia contenciosa administrativa, antes que en una respuesta a los
cargos presentados por la demanda.
[5]
Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2011 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa). Al respecto, la Corte hizo alusión, entre varios, a los Autos de
Sala Plena 244 de 2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño) y de 2001 (MP. Jaime Córdoba
Triviño), oportunidades en que la Corte, al resolver el recurso de súplica
presentados por los actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la
demanda por no presentar razones “específicas, claras, pertinentes y
suficientes”.
[6]
Corte Constitucional, sentencia C-898 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa). La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de
los artículos 186, 196, 208 y 214 del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la
demanda.
[7]
Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2011 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa). Para la Corte “[…] el reproche formulado por el
peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la
apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al
precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que
se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o
aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que
‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que
está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como
podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico’ […]”.
[8]
Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2011 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa). Para la Corte que “[…] las razones son específicas si definen
con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través ‘de la formulación de por lo menos un cargo constitucional
concreto contra la norma demandada’ […].”
[9]
Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2011 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa). Para la Corte que “[…] la suficiencia que se predica de las
razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar,
con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y
probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto
del precepto objeto de reproche […]”
[10]
El aparte señalado en cursiva fue declarado exequible por la Corte Suprema de Justicia en Sentencia del 18 de febrero de 1988. Exp. 1743. (MP Fabio Morón
Díaz).
[11]
Corte Constitucional, sentencia C-486 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz; SV
Carlos Gaviria Díaz); en este caso se resolvió declarar exequibles la Ley 04 de 1989, el Decreto 410 de 1971 y los artículos 3 a 9 y 98 a 514 del mismo, únicamente por los aspectos considerados en la sentencia.
[12]
Al respecto, la Corte dijo lo siguiente:  “[…] el examen de
inconstitucionalidad de Decretos-leyes expedidos con base en leyes de
facultades extraordinarias conferidas bajo la anterior normatividad
constitucional, […] se adelanta en dos fases. Una se ocupa de la competencia y,
la otra, recae sobre el contenido material de la norma acusada.  ||  ‘En
efecto, para ejercer la primera de aquellas tareas, se tiene que las reglas
constitucionales sobre la competencia vigentes al momento de la expedición del
acto acusado son las que sirven para juzgar su constitucionalidad. En otros
términos, las nuevas reglas constitucionales sobre competencia de los órganos
legislativos ordinarios o habilitados de modo extraordinario, no se aplican
para juzgar la inconstitucionalidad por este aspecto de la legislación
anterior, ya que lo que impera en dicho aspecto es la norma constitucional
antecedente’ [C-435 de 1992]”. Corte Constitucional, sentencia C-486
de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz; SV. Carlos Gaviria Díaz).
[13]
MP. Vladimiro Naranjo Mesa.
[14]
Por una parte, señalan que el artículo 40 del Decreto 2150
de 1995, suprimió el reconocimiento de personerías jurídicas de las organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las
juntas de acción comunal y de las demás entidades privadas sin ánimo de lucro.
La norma indicó que para la obtención de su personalidad, tales entidades
tendrían que constituirse por escritura pública o documento privado reconocido,
en el cual se expresaran unos requisitos mínimos.  Por otra parte, señalan que la Ley 489 de 1998, dispuso en su artículo 13 que ‘el Presidente de la República podrá delegar en los […] gobernadores, alcaldes y agencias del Estado el
ejercicio de las funciones a que se refieren los numerales 13, 20, 21, 22, 23,
24, 26, 27 y 28 del artículo 189 de la Constitución Política.’