T-354-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-354/14
(Bogotá,
D.C., Junio 6)
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
DESCONOCIMIENTO
DEL PRECEDENTE COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de
jurisprudencia
Este Tribunal Constitucional ha
sostenido que “para garantizar la confianza en las decisiones de los jueces a
la luz de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza
legítima, el desconocimiento del precedente es una causal especial de
procedencia de la tutela contra providencias judiciales.” Así mismo, ha
señalado que el desconocimiento del precedente jurisprudencial “puede llevar a
la existencia de un defecto sustantivo en una decisión judicial, en la medida
en que el respeto al precedente es una obligación de todas las autoridades
judiciales, - sea éste vertical u horizontal-, dada su fuerza vinculante y su
inescindible relación con la protección de los derechos al debido proceso e
igualdad.”
PRINCIPIO DE
AUTONOMIA JUDICIAL-Límites en el deber del juez de
respetar y acoger el precedente judicial
PRECEDENTE
HORIZONTAL Y VERTICAL-Diferencias/PRECEDENTE
JUDICIAL HORIZONTAL Y VERTICAL-Carácter vinculante en el ordenamiento
colombiano
BONIFICACION
POR SERVICIOS PRESTADOS POR EMPLEADOS PUBLICOS DE LA RAMA EJECUTIVA-Marco normativo y precedente judicial
Los empleados públicos beneficiarios de
la bonificación por servicios prestados serán los que desempeñan las distintas
categorías de empleos de los ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas
especiales del orden nacional, con las excepciones que se establezcan en esa
misma norma.  Así, es claro que el Decreto 1042 de 1978 dispuso la bonificación
por servicios prestados como un factor salarial propio de los empleados
públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional. Empero, en contraposición a
lo dictado por la norma, funcionarios del orden territorial han acudido a
procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, como también a acciones de
tutela, con el fin de conseguir el reconocimiento de este factor salarial.
Ello, ha ocasionado que diferentes corporaciones judiciales (juzgados,
tribunales y el Consejo de Estado) profieran distintas decisiones, bien sea
aceptando o negando el reconocimiento de la bonificación por servicios a
funcionarios del nivel territorial.
SEPARACION DEL
PRECEDENTE-Carga argumentativa de transparencia y
suficiencia del juez para apartarse del precedente
Este Tribunal Constitucional ha
reiterado que en virtud del principio de autonomía e independencia judicial,
los jueces tienen la libertad de interpretar la norma a la luz de la
Constitución y el ordenamiento jurídico. Sin embargo, esa libertad de
interpretación encuentra límites en el derecho de igualdad de trato ante la
ley, ya que este impone al operador judicial el deber de respetar el
precedente. Así, se garantiza a los ciudadanos seguridad jurídica y con ella la
certeza de que los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma.
Sin perjuicio de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que
el precedente no puede convertirse en una restricción a la autonomía del juez,
por ello el juzgador puede apartarse del mismo, siempre y cuando, cumpla con
ciertos requisitos: transparencia y suficiencia.
BONIFICACION
POR SERVICIOS PRESTADOS POR EMPLEADOS PUBLICOS DE LA RAMA EJECUTIVA-No existe línea jurisprudencial uniforme del Consejo de Estado para
el reconocimiento a empleados del orden territorial
Respecto del cargo por desconocimiento
del precedente vertical del Consejo de Estado, advierte la Sala que no existe
una sentencia de unificación de jurisprudencia proferida por la Sala Plena de
la Sección Segunda de esa Corporación en torno al asunto objeto de debate, ni
mucho menos una línea jurisprudencial uniforme en la materia, que vincule
obligatoriamente a los jueces de inferior jerarquía a seguir un criterio
determinado. Si bien en la demanda del caso que nos ocupa, el actor citó
numerosos fallos de tutela de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que
concedieron el amparo y reconocieron la bonificación por servicios, también se
encuentra en la jurisprudencia de ese alto tribunal varias sentencias de tutela
que niegan el amparo y el reconocimiento de ese beneficio salarial. Ante la
falta de unidad en la jurisprudencia sobre un determinado tema le corresponde
el juez exponer en su providencia la diversidad de criterios y, tomar partida
sobre la decisión que interprete mejor el imperio de la ley. En el asunto bajo
estudio, si bien el tribunal accionado no hizo explícita la diversidad de
criterios, considera la Sala que ello no tiene la entidad ni la trascendencia
para constituir una violación del precedente vertical, por cuanto: (i) esbozó
de manera integral los argumentos que defienden una de las posiciones que el
Consejo de Estado ha adoptado sobre el tema;  e (ii)  hizo referencia parcial a
la diversidad de criterios, en la medida que citó providencias del alto
tribunal de lo contencioso administrativo que respaldaban su tesis. Por lo
tanto, no se configuró la causal por desconocimiento del precedente vertical,
en la medida que, el tribunal accionado en ejercicio de su autonomía e
independencia judicial, por medio de una interpretación razonada y justificada,
tomó partida de la posición que sostiene una parte de la Sección Segunda del
Consejo de Estado, para negar el reconocimiento de la bonificación por servicios
a empelados del orden territorial.
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia
por no configurarse desconocimiento del precedente vertical, al no existir
línea jurisprudencia unánime del Consejo de Estado para reconocimiento de
bonificación por servicios de empleados del orden territorial
El tribunal accionado no incurrió en un
defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, por cuanto, cumplió con
la carga de transparencia y suficiencia al esbozar en la sentencia atacada las
razones por las cuales se distanciaba de la decisión anterior en la que había
reconocido la bonificación por servicios prestados a un empleado público del
orden territorial. Además, no existe un desconocimiento del precedente vertical
del Consejo de Estado, por: (i) la ausencia de una línea jurisprudencial
unánime o un criterio uniforme del alto tribunal de lo contencioso
administrativo que vinculara de forma obligatoria al tribunal accionado para
que fallara en determinado sentido; y (ii) aunque no hizo referencia específica
a la diversidad de criterios existentes sobre la materia, de la argumentación
plasmada en la sentencia, se deriva que tomó partida de manera justificada por
una de las posiciones que defiende parte de la Sección Segunda del Consejo de
Estado. No se configura un defecto sustantivo por desconocimiento del
precedente horizontal y vertical, cuando el juez cumple con los requisitos
fijados por la jurisprudencia constitucional para apartaste del mismo:
transparencia y suficiencia; así mismo, no se desconoce el precedente vertical,
cuando no existe una línea jurisprudencial unánime que vincule obligatoriamente
al juez para que falle en un determinado sentido. Sin embargo, en esos casos
donde no exista claridad sobre el precedente aplicable, le corresponde al juez
hacer explícito la diversidad de criterios y escoger la decisión que interprete
mejor el imperio de la ley
Referencia: Expediente T- 4.131.713
Fallos de tutela objeto revisión: sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo –Sección Cuarta-, del 13 de junio de 2013, que revocó la
sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo
–Sección Segunda, Subsección A-, del 12 de abril de 2013.
Accionante: Elsa Marina García Arévalo.
Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda,
Subsección E, Sala de Descongestión-.
Magistrados de la Sala Segunda de
Revisión: Mauricio González Cuervo, Luís
Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I.
ANTECEDENTES
1.    Demanda de tutela.
1.1. Elementos de la demanda.
1.1.1. Derechos fundamentales
invocados. Debido proceso, igualdad y seguridad jurídica.
1.1.2. Conducta que causa la
vulneración. La sentencia del 29 de enero de 2013 emitida por Tribunal
Administrativo de Cundinamarca –Sección Segunda, Sala de Descongestión-, dentro
del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en contra del
departamento de Cundinamarca, que revocó la decisión judicial del a quo, y en
consecuencia, negó el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados
establecida en el Decreto 1042 de 1978.
1.1.3. Pretensión. Que se
ordene al tribunal accionado proferir nueva sentencia en la que se condene al
pago de bonificación por servicios prestados.
1.2. Fundamentos de la pretensión.
1.2.1. La señora Elsa Marina García Arévalo
en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó
las Resoluciones No.1221 del 9 de julio de 2010 y 384 de 4 de mayo de 2012, por
medio de las cuales la Secretaría de la Función Pública del departamento de
Cundinamarca negó el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios
prestados contemplada en el Decreto 1042 de 1978; prestación que a juicio de la
demandante, en virtud del Decreto 1919 de 2002, tienen derecho los empleados
del orden territorial en las mismas condiciones que los del orden nacional.
1.2.2. En sentencia del 31 de mayo de 2012,
el Juzgado 6° Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá accedió a
las pretensiones formuladas, inaplicó en virtud del principio de igualdad, la
expresión “del orden nacional” contenida en el artículo 1° del Decreto
1042 de 1978, para hacer extensiva la bonificación solicitada a los empleados
del orden territorial. Decisión judicial que fue impugnada por la parte
demandada.
1.2.3. Mediante sentencia del 29 de enero
de 2013, la  Sección Segunda, Subsección E –Sala de descongestión- del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca revocó el fallo del a quo y negó las súplicas de
la demanda.
1.2.4. En razón a lo anterior, la señora
García Arévalo interpuso acción de tutela en contra de la sentencia del tribunal
mencionado, señalando en primer lugar, que se cumple con los requisitos
formales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales, y en segundo lugar, que la autoridad accionada incurrió en un
defecto sustantivo al decidir el asunto con fundamento en normas
inconstitucionales, pues si bien la expresión “del orden nacional”,
prevista en el Decreto 1042 de 1978, no ha sido retirada del ordenamiento
jurídico, lo cierto es que el Consejo de Estado ha reiterado la inaplicación de
esa disposición por ser contraria a normas superiores. En ese sentido, alegó
que el tribunal se apartó injustificadamente del precedente judicial fijado por
esa corporación y por la Sección Segunda del Consejo de Estado, para lo cual
citó sentencias de esas autoridades que resolvieron casos similares.
2. Respuesta de la accionada.
2.1. Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E –Sala de descongestión-.
Adujo que no se configuró ningún defecto o
causal de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales,
toda vez que, se indicó en la sentencia cuestionada las razones por las cuales
esta corporación cambio de tesis para acceder a la inclusión de la bonificación
por servicios prestados para los empleados territoriales, ello al considerar
que: (i) el citado emolumento fue creado por el Decreto 1042 de 1978  para los
empleados del orden nacional y extender su reconocimiento a los empleados
territoriales implica un desconocimiento de las normas constitucionales y legales
que consagran la competencia para fijar el régimen salarial de esos
funcionarios, y además conlleva que el departamento de Cundinamarca exceda las
facultades otorgadas en materia salarial; y (ii) la autorización contenida en
el Decreto 1919 de 2002, frente a la aplicación de beneficios a los empleados
del orden territorial, solo rige en materia prestacional, y la bonificación por
servicios prestados regulada en el Decreto 1042 de 1978, fue creada con
carácter de salarial.
Por otro lado, señaló que no existe un
precedente judicial vinculante que imponga la obligación de proferir una
decisión favorable  a las pretensiones de la demandante, pues no se ha
proferido sentencia de unificación o decisiones uniformes por el Consejo de
Estado sobre la viabilidad de acceder al reconocimiento de la bonificación por
servicios prestados.
2.2. Departamento de Cundinamarca -
tercero vinculado -
Solicitó negar la protección al derecho de
igualdad porque no fue quebrantado con la expedición del fallo desfavorable a
la accionante. Sostuvo que las decisiones horizontales invocadas en la demanda
de tutela, no constituyen precedente constitucional, por cuanto no agotan el
requerimiento funcional, es decir, no fueron emitidos por las Altas Cortes y
tampoco se concretan en sentencias de unificación o exequibilidad.
Además, no fue aportada prueba alguna que
demuestre la situación fáctica del actor, por lo que no es posible establecer
que él y los demás funcionarios se encuentran inmersos en los mismos supuestos
de hecho, ni que se hubiera dado un trato discriminatorio a la peticionaria.
3. Decisión de tutela objeto de
revisión:
3.1. Sentencia de primera instancia del
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo –Sección Segunda, Sub
sección A-, del 12 de abril de 2013.
Rechazó por improcedente la acción de
tutela. Consideró que el tribunal accionado efectuó un juicioso análisis de los
Decretos 1042 de 1978 y 1919 de 2002, estableciendo que en virtud de este
último no era plausible extender la bonificación por servicios prestados a un
empleado del orden territorial como factor salarial, pues esta norma sólo
autorizó aplicarles el régimen prestacional.
Señaló que en un caso anterior, esta misma
Corporación en sede de tutela amparó el derecho de un funcionario del departamento
de Cundinamarca, a quien se le había negado la bonificación por servicios
dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, porque el
tribunal accionado no había efectuado análisis alguno respecto de uno de los
argumentos centrales de la demanda, contrario a lo que ocurrió en el presente
caso, donde el tribunal demandado hizo referencia a todos los presupuestos
planteados en la litis, explicando por qué en su criterio no era procedente
acceder a la inaplicación del aparte del Decreto 1042 de 1978 por excepción de
inconstitucionalidad.
Concluyó que en el asunto bajo estudio, el
tribunal cumplió con la carga de transparencia al indicar los motivos para
apartarse de su propio precedente y de algunas decisiones emanadas de una de
las Subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que en efecto no
constituyen una posición unificada sobre la materia.
3.2. Impugnación.
En esta ocasión adujo la parte actora que
son múltiples y reiteradas las providencias del Consejo de Estado proferidas en
sede de tutela que han inaplicado el aparte “del orden nacional” previsto en el
artículo 1° del Decreto 1042 de 1978 en temas pensionales, con el fin de
ampliar los efectos una norma nacional a los servidores públicos territoriales.
En ese orden, citó varias sentencias del máximo tribunal administrativo con el
ánimo de demostrar que es reiterada, sólida y uniforme la posición
jurisprudencial respecto de la inaplicación de la expresión referida[1].
3.3. Sentencia de segunda instancia del
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo –Sección Cuarta-, del
13 de junio de 2013.
Revocó el fallo del a quo, y en su lugar,
amparó los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de la
accionante. En consecuencia, declaró sin efectos la sentencia del 29 de enero
de 2013 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, proferida dentro del
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, así mismo, ordenó al
tribunal accionado proferir una nueva sentencia en la que examine el precedente
judicial de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que permite reconocer la
bonificación por servicios prestados a los empleados públicos del orden
territorial.
Primero, manifestó que la acción de tutela
satisface los requisitos generales de procedibilidad contra providencias
judiciales -relevancia constitucional, inmediatez, subsidiariedad y que no se
trate de una sentencia de tutela-, en segundo lugar, hizo referencia a
supuestos casos idénticos al presente, en los cuales la Sección Segunda del
Consejo de Estado, en sede de tutela, resolvió amparar el derecho fundamental
al debido proceso.
De la jurisprudencia citada, concluyó que
coexisten varias interpretaciones por parte de la Sección Segunda para definir
si un factor salarial creado en el orden nacional podría extenderse a los
empleados del orden territorial. En efecto, señaló que la jurisprudencia no ha
sido uniforme al decidir si el Decreto 1919 de 2002 extendió el régimen
salarial y prestacional, de los empleados nacionales a los territoriales, o si
solamente extendió el prestacional.
Entonces, resaltó que la Sección Segunda
del Consejo de Estado en este asunto ha determinado lo siguiente: “el hecho
de que se afirme que el Decreto 1919 de 2002 no extendió el régimen salarial de
los empleados del sector nacional de la rama ejecutiva a los empleados del
sector territorial de la rama ejecutiva, no implica que no se pueda, en virtud
de una inaplicación normativa, conceder el referido beneficio, al amparo de la
jurisprudencia que parece igualmente aceptada”.
Con base en lo anterior, y en virtud de que
el asunto expuesto resulta semejante al presente, el ad quem resolvió
acoger el planteamiento expuesto y amparar los derechos fundamentales invocados
por la accionante.
II. FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
revisar las decisiones judiciales mencionadas, con base en la Constitución
Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991
-artículos 31 a 36[2].
2. Procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales.
2.1. Requisitos formales.
La jurisprudencia constitucional ha
indicado que al estudiar la procedencia de la tutela contra providencias
judiciales, han de cumplirse unos requisitos formales que no son más que los
requisitos generales de procedibilidad de la acción, adecuados a la especificidad
de las providencias judiciales, a saber:
2.1.1. Que el asunto sometido a
estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional. El presente
caso reviste de relevancia constitucional, en la medida que, se estudia la
vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad,
generada presuntamente por la sentencia del tribunal accionado, proferida
dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que negó el
reconocimiento de la bonificación por servicios prestados a un empleado público
del orden territorial.
2.1.2. Legitimación activa. La
accionante en calidad de titular de los derechos que fueron presuntamente
lesionados con las providencias del tribunal accionado, instauró acción de
tutela a través de apoderado judicial (C.P. art. 86º, Decreto 2591/91 art. 1º y
art.10°)[3].
2.1.3. Legitimación pasiva. El
Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección E, Sala de
Descongestión-, es una autoridad pública y como tal,
resulta demandable en proceso de tutela (CP, art. 86;
Decreto 2591/91, art. 1º y art. 5°)
2.1.4. Inmediatez.          Es un requisito para la
procedibilidad de la acción, el que ésta sea interpuesta en forma oportuna, es
decir que se realice dentro de un plazo razonable[4], dado que,
busca la protección inmediata de los derechos fundamentales, frente a su
vulneración o amenaza, debiéndose presentar de esta forma dentro de un ámbito
temporal razonable desde la ocurrencia de la misma. En el presente asunto, el
recurso de amparo fue instaurado el 15 de febrero de 2013[5] y, la
notificación de la providencia que presuntamente causó la vulneración
(sentencia del 29 de enero de 2013) se efectúo el 7 de febrero del mismo año[6],
término que esta Sala considera prudente y razonable
para el ejercicio de la acción.
2.1.5. Subsidiariedad. Frente a
este requisito en la tutela contra providencias judiciales se hace especialmente
necesario, establecer que el actor haya agotado previamente los recursos
judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela[7].
Considera la Sala que la presente demanda de tutela supera el requisito de
subsidiariredad, en la medida que, contra la decisión objeto de controversia
constitucional no procede recurso alguno, y además, la accionante agotó todos
los medios de defensa que tenía a su disposición en el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho.
2.1.6. Que en caso de tratarse
de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión que
resulta vulneratoria de los derechos fundamentales. Este presupuesto no es
aplicable, en razón a que no se están alegando irregularidades procedimentales
dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la
accionante.
2.1.7. Que el actor identifique
en forma razonable, los hechos que generan la violación y que esta haya sido
alegada al interior del proceso judicial, en caso de haber
sido posible. En el trámite del proceso judicial
ordinario, la accionante alegó que la negativa del departamento de Cundinamarca
de reconocer y pagar a los empleados públicos del orden territorial, la
bonificación por servicios prestados contenida en el Decreto 1042 de 1978, bajo
el argumento que tal factor salarial solo es reconocible a los empleados del
orden nacional, rompe con el principio a la igualdad.
2.1.8. Que
el fallo controvertido no sea una sentencia de tutela. La
accionante no pretende controvertir una decisión de tutela.
3. Problema
jurídico constitucional.
La Corte resolverá el siguiente problema
jurídico: ¿Se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y a la
igualdad de la accionante, por parte del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca con la providencia de segunda instancia que negó el reconocimiento
y pago la bonificación por servicios, al haber incurrido en un defecto
sustantivo por desconocimiento del precedente horizontal -fijado por el mismo
tribunal- y vertical -fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado- en
materia del reconocimiento de la bonificación por servicios prestados a
empleados públicos del orden territorial?
4. Causales de procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de Jurisprudencia.
Una vez verificado el cumplimiento de los
requisitos formales de procedibilidad, la Corte ha advertido que se debe probar
la existencia de un defecto o irregularidad procesal de tal magnitud que
vulnere de forma evidente el debido proceso y  que resulte determinante
para el sentido del fallo o la decisión plasmada en la providencia judicial. En
ese sentido, la jurisprudencia constitucional estableció que los presupuestos
materiales que configurarían una vulneración al debido proceso, son: defecto orgánico[8],
sustantivo[9],
procedimental[10]
o fáctico[11];
error inducido[12];
decisión sin motivación[13];
desconocimiento del precedente constitucional[14]; y violación directa
de la Constitución[15].
En efecto, la jurisprudencia constitucional
ha señalado que cuando se comprueba la existencia de una de las causales
materiales que se señalaron, se atenta contra uno o varios de los elementos
constitutivos del debido proceso y por lo tanto, no sólo se justifica, sino se
exige la intervención del juez constitucional.
Atendiendo a los hechos relacionados en la
presente acción de tutela, la Sala estima pertinente abordar de forma breve el
defecto por desconocimiento del precedente.
4.1. El desconocimiento del
precedente como causal de procedencia de la tutela contra providencia judicial.
4.1.1. De
acuerdo con la jurisprudencia constitucional el
precedente judicial es “aquel antecedente del conjunto de sentencias previas
al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de
un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o
una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia”[16].
4.1.2. En ese sentido, este Tribunal
Constitucional ha sostenido que “para garantizar la confianza en las
decisiones de los jueces a la luz de los principios de seguridad jurídica,
igualdad, buena fe y confianza legítima, el desconocimiento del precedente es
una causal especial de procedencia de la tutela contra providencias judiciales[17].”
Así mismo, ha señalado que el desconocimiento del precedente
jurisprudencial “puede llevar a la existencia de un defecto sustantivo en
una decisión judicial, en la medida en que el respeto al precedente es una
obligación de todas las autoridades judiciales, - sea éste vertical u
horizontal-, dada su fuerza vinculante y su inescindible relación con la
protección de los derechos al debido proceso e igualdad.[18]”
4.1.3. Los jueces en virtud del principio
de la autonomía judicial –artículos 228 y 230 de la Constitución- pueden tener
diferentes interpretaciones del contenido de una norma jurídica. No obstante,
ese ejercicio hermenéutico encuentra límites en el ordenamiento constitucional
vigente y en el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, con lo cual
se garantiza a los ciudadanos un margen de seguridad jurídica que impone al
juez el deber de respetar y acoger el precedente judicial[19], el cual a
sido distinguido por la jurisprudencia en precedente horizontal y precedente
vertical.
4.1.4. El precedente horizontal implica que
un juez -individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en
sus propias sentencias; en contraste con el precedente vertical que supone que
los jueces no se pueden apartar del precedente fijado, en el caso particular,
por el máximo tribunal u órgano de cierre de la respectiva jurisdicción
(ordinaria, contencioso administrativa y constitucional).
4.1.4. No obstante, a pesar de que exista
un precedente -horizontal o vertical-, la jurisprudencia constitucional ha
reconocido que el juez tiene la posibilidad de apartarse del mismo, sin
vulnerar el derecho al debido proceso y a la igualdad, siempre que: (i) haga
referencia expresa al precedente (requisito de transparencia)[20]; y (ii)
explique las razones con base en las cuales se justifica el cambio de posición
(requisito de suficiencia)[21].
4.1.5. Por otro lado, cabe agregar que existen
casos en los que la jurisprudencia sobre un determinado aspecto de derecho es
contradictoria o imprecisa, lo que en efecto, dificulta tener claridad en
cuanto al precedente aplicable al caso concreto. En esos eventos, esta Corte ha
señalado que “ante falta de unidad en la jurisprudencia, los jueces deben
hacer explícita la diversidad de criterios, y optar por las decisiones que
interpreten de mejor manera el imperio de la ley, a partir de una adecuada
determinación de los hechos materialmente relevantes en el caso”[22];
pues con ello, se respetan las garantías procesales del ciudadano que acude
ante la administración de justicia.
Por lo expuesto anteriormente, cabe
resaltar la importancia que tienen los principios de autonomía e independencia
que caracterizan la actividad judicial, ya que, estos responden a los desafíos
que imponen las nuevas exigencias de la realidad y la
constante evolución del derecho, permitiendo que no se petrifiquen
determinadas decisiones y concepciones en el ámbito jurídico[23].
4.2. Marco normativo y precedente
judicial de la bonificación por servicios prestados de los empleados públicos
de la Rama Ejecutiva.
4.2.1. En el presente caso, la accionante alega que la
sentencia controvertida en sede de tutela incurrió en un defecto sustantivo “como
quiera que decidió con base en normas que ya fueron inaplicadas por el
Honorable Consejo de Estado”. Sostiene, que el tribunal accionado
desconoció tanto el precedente horizontal fijado por esa misma corporación como
la jurisprudencia del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que en
varias sentencias ha inaplicado por inconstitucional la frase del “orden nacional”
contenida en el artículo 1° del Decreto 1042 de 1978 y en consecuencia ha
reconocido la bonificación por servicios prestados a empleados públicos del
orden territorial. En razón a ello, procede la Sala a presentar el marco
normativo y la interpretación en términos generales que le han dado los jueces
al reconocimiento de la bonificación por servicios prestados, beneficio que
reclamó la accionante en calidad de funcionaria pública del orden territorial.
4.2.2. El Decreto-Ley 1042 de 1978 fue
expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias
conferidas por la Ley 5 de 1978[24],
“establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las
escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras
disposiciones”.
4.2.3. Uno de los temas que reglamenta esta
norma y que es relevante para el presente caso, son los
factores salariales[25],
su procedencia, frecuencia y cuantía de cada uno de ellos. Entre esos
factores, se encuentra incluida la bonificación por servicios, establecida en
el artículo 45 del decreto referido, a saber:
“De
la bonificación por servicios prestados. A partir de la expedición de este Decreto, créase una bonificación por
servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1o[26].
Esta
bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año
continuo de labor en una misma entidad oficial.
Sin
embargo, cuando un funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en
el artículo 1 de este decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en
cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que
no haya solución de continuidad en el servicio.
Se
entenderá que no hay solución de continuidad si entre el retiro y la fecha de
la nueva posesión no transcurrieren más de quince días hábiles.
La
bonificación de que trata el presente artículo es independiente de la
asignación básica y no será acumulativa.”
(Subrayado fuera del original)
4.2.4. De acuerdo con el artículo 1° del decreto mencionado,
los empleados públicos beneficiarios de la bonificación por servicios prestados
serán los que desempeñan las distintas categorías de empleos de los
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, con las
excepciones que se establezcan en esa misma norma.
4.2.5. Así, es claro que el Decreto 1042 de 1978 dispuso la
bonificación por servicios prestados como un factor salarial propio de los
empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional. Empero, en
contraposición a lo dictado por la norma, funcionarios del orden territorial
han acudido a procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, como también
a acciones de tutela, con el fin de conseguir el reconocimiento de este factor
salarial. Ello, ha ocasionado que diferentes corporaciones judiciales
(juzgados, tribunales y el Consejo de Estado) profieran distintas decisiones,
bien sea aceptando o negando el reconocimiento de la bonificación por servicios
a funcionarios del nivel territorial.
4.2.6. Por un lado, algunas autoridades judiciales han
aceptado el reconocimiento de este factor salarial a funcionarios del orden
territorial, bajo el entendido que, desde la entrada en vigencia del Decreto
1919 de 2002, “Por el cual se fija el Régimen de
prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo
prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial”, se equiparó el régimen prestacional de los servidores públicos
territoriales con los nacionales. En consecuencia, han declarado la nulidad de
las resoluciones que negaron la bonificación por servicios, inaplican para el
caso concreto la frase “del orden nacional” del artículo 1° del Decreto 1042 de
1978 y ordenan a la entidad demandada el reconocimiento de ese factor salarial.
4.2.7. Tesis contraria sostienen otras
instancias judiciales, que han venido negando a funcionarios del orden
territorial el reconocimiento de la bonificación por servicios prevista en el
Decreto 1042 de 1978, al considerar que esta norma establece dicha acreencia
solamente para funcionarios del orden nacional, razón por la cual extender su
aplicación a los del nivel territorial, desconocería los preceptos
constitucionales y legales que determinan la competencia para fijar el régimen
salarial de estos empleados. Así mismo, aducen ciertos operadores judiciales
que si bien el Decreto 1919 de 2002 unifica los beneficios en materia
prestacional de los trabajadores del orden nacional y territorial, lo cierto es
que no procede el reconocimiento de la bonificación por servicios, porque este
emolumento fue creado con carácter salarial, de acuerdo con el decreto que lo
regula.
4.2.8. Esta división de criterios sobre el
reconocimiento de la bonificación por servicios prestados a empleados del orden
territorial, se ve reflejada no solo en fallos de los juzgados y tribunales,
sino también en la propia jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de
Estado, que en sede de tutela ha reconocido[27],
al tiempo que ha negado[28],
este factor salarial.
4.2.9. Resulta importante mencionar que, sobre
este tema de la bonificación por servicios prestados -Decreto 1042 de 1978- no
existe una  línea jurisprudencial que haya sido consolidada por la Corte
Constitucional en ejercicio de la función de control concreto de
constitucionalidad -revisión de acciones de tutela-. No obstante, en control
abstracto de constitucionalidad esta Corte mediante sentencia C-402 del 3 de julio de 2013 -proferida con
posterioridad a la providencia atacada del tribunal del 29 de enero de 2013-,
conoció del tema  al avocar conocimiento sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 1,
31, 45, 46, 50, 51, 58 y 62 (parciales) del Decreto 1042 de 1978. La demanda se
fundó en considerar que los apartes acusados contradicen el literal e) del
artículo 150-19 de la Constitución Política, en cuanto de él se deriva un
mandato superior consistente en que el régimen salarial de los servidores
públicos, tanto del orden nacional como territorial, debe ser adoptado en su
integridad por el Gobierno, sin que ninguna otra autoridad pueda abrogarse esa
facultad. Al respecto, la Corte determinó que la Constitución no impone una
regulación uniforme del régimen salarial y prestacional de todos los servidores
públicos y, en tal sentido, resolvió declarar exequibles las expresiones
demandadas.
Con todo, se colige que existen diversas
interpretaciones emitidas por el tribunal accionado y por el Consejo de Estado,
dentro de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho y en acciones de
tutela, en materia del reconocimiento de la bonificación por servicios
prestados a empleados públicos del orden territorial. En cuanto al precedente
del Consejo de Estado, se evidencia que no existe una línea jurisprudencial
unánime ni en procesos de acciones contencioso administrativas, ni en acciones de
amparo, que impusieran al juez de inferior jerarquía la obligación de acoger
determinada posición o tesis, por el contrario, quedaba a consideración de éste
realizar la interpretación pertinente para que mediante razones jurídicas tome partida
por uno de las posiciones definidas en la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Ello teniendo en cuenta que la sentencia de constitucionalidad que abordó el
tema en estudio, se profirió con posterioridad a la fecha de emisión de la
sentencia atacada -29 de enero de 2013-.
4.4. Caso concreto.
4.4.1. En el caso en estudio, el actor
alega que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda,
Subsección E, Sala de Descongestión-, en la sentencia del 29 de enero de 2013,
incurrió en un defecto sustantivo al decidir el asunto supuestamente con
fundamento en normas inconstitucionales, pues si bien la expresión “del
orden nacional”, prevista en el artículo 1° del Decreto 1042 de 1978, no ha
sido retirada del ordenamiento jurídico, lo cierto es que el Consejo de Estado
ha reiterado la inaplicación de esa disposición por ser contraria a normas
superiores. Agregó que el tribunal se apartó injustificadamente del precedente
judicial fijado por esa corporación, así como por la Sección Segunda del
Consejo de Estado, que reconoce la bonificación por servicios a empleados
públicos del orden territorial.
4.4.2. Por su parte, el tribunal accionado
en oposición a lo expuesto por el tutelante, señaló que extender el
reconocimiento de la bonificación por servicios a los empleados territoriales
desconoce las normas constitucionales que consagran la competencia para fijar
el régimen salarial de esos funcionarios, además que, conlleva a que el
departamento exceda las facultades otorgadas en materia salarial. Así mismo,
manifestó que la autorización contenida en el Decreto 1919 de 2002, frente a la
aplicación de beneficios a los empleados del orden territorial, solo rige en
materia prestacional, y la bonificación por servicios prestados regulada en el
Decreto 1042 de 1978, fue creada con carácter de salarial.
4.4.3. De los elementos fácticos y
probatorios que integran este proceso de tutela, se extrae que la conducta que
indica el actor como constitutiva de la violación de los derechos
fundamentales, consiste propiamente en un defecto sustantivo por
desconocimiento del precedente horizontal y vertical, fijado supuestamente por
el tribunal accionado y el Consejo de Estado, en materia de reconocimiento de
la bonificación por servicios prestados. Lo anterior, se colige a partir de la
argumentación plasmada por el actor en la demanda de tutela; la referencia que
hizo de numerosos fallos judiciales emitidos por el tribunal accionado, algunos
pocos de otros tribunales y otros tantos del Consejo de Estado; incluso por el
hecho de haber señalado como fundamento del defecto sustantivo, que este se
estructuró: “como quiera que decidió [el tribunal demandado] con base
en normas inconstitucionales que ya fueron inaplicadas por el Honorable Consejo
de Estado”[29].
4.4.4. De conformidad con lo anterior, le
corresponde a la Sala verificar la existencia del precedente referido, con el
fin de establecer si el mismo, fue desconocido de forma invalida por el
operador judicial accionado, causando en efecto la vulneración de los derechos
fundamentales invocados, o si por el contrario, la tesis sostenida por ese
tribunal en la sentencia del 29 de enero de 2013 se motivó y apartó de manera
razonada del precedente.
4.4.5. Como se indicó en párrafos
anteriores (supra 4.1.3.) este Tribunal Constitucional ha reiterado que
en virtud del principio de autonomía e independencia judicial, los jueces
tienen la libertad de interpretar la norma a la luz de la Constitución y el
ordenamiento jurídico. Sin embargo, esa libertad de interpretación encuentra
límites en el derecho de igualdad de trato ante la ley, ya que este impone al
operador judicial el deber de respetar el precedente. Así, se garantiza a los
ciudadanos seguridad jurídica y con ella la certeza de que los jueces van a
decidir los casos iguales de la misma forma[30].
Sin perjuicio de lo anterior, la jurisprudencia
constitucional ha reiterado que el precedente no puede convertirse en una
restricción a la autonomía del juez, por ello el juzgador puede apartarse del
mismo, siempre y cuando, cumpla con ciertos requisitos: transparencia y
suficiencia.
4.4.6. En cuanto al precedente horizontal sobre el
reconocimiento de la bonificación por servicios prestados a empleados públicos
del orden territorial, se tiene que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
dentro de procesos similares de nulidad y restablecimiento del derecho ha
sostenido una posición favorable a los empleados públicos del nivel
territorial, al considerar que se debe inaplicar la frase “del orden nacional”
del Decreto 1042 de 1978 y en consecuencia conceder el beneficio salarial
mencionado[31].
4.4.7. Por su parte, en la sentencia del 29
de enero de 2013, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en
primer término, señaló que el problema jurídico consistía en definir si al
actor le asiste razón o no para reclamar del demandado, el reconocimiento y
pago de la bonificación por servicios prestados dispuesta en el Decreto 1042 de
1978. En ese orden, hizo un recuento de los antecedentes normativos en materia
de las competencias de los entes estatales para regular los regimenes
salariales y prestacionales de los empleados públicos. Luego indicó el marco
normativo de la bonificación por servicios prestados y su carácter de factor
salarial (literal g, art.42 del Decreto 1042 de 1978), elementos de juicio que
le permitieron entrar a resolver el caso concreto, no sin antes aclarar que, si
bien en una situación anterior había reconocido la inclusión de este beneficio
para empleados territoriales, en esta oportunidad, se apartaba de esa posición
para adoptar una nueva tesis, siguiendo el criterio jurisprudencial fijado en
la sentencia del 20 de noviembre de 2012 proferida por esa misma Sala[32].
4.4.8. Como fundamento de esa tesis, señaló
el ad quem que la demandante en calidad de empleada pública del orden
territorial no se encuentra en el supuesto de hecho que consagra el artículo 45
del Decreto 1042 de 1978, es decir, ser empleada pública del orden nacional.
Por lo tanto, consideró que no se puede extender este beneficio, pues ello, “implica
un desconocimiento de las previsiones del orden constitucional y legal que
regulan la competencia para fijar y regular el régimen salarial de los
servidores públicos del orden territorial (…)”. En ese sentido, resaltó que
ese beneficio económico fue destinado por mandato del legislador únicamente a
funcionarios del orden nacional.
4.4.9. También indicó que si bien el
Decreto 1919 de 2002 unificó los beneficios en materia prestacional de los
empleados públicos del orden nacional y territorial de la Rama Ejecutiva, lo
cierto es que no se puede reconocer la bonificación pretendida, debido al
carácter salarial que le atribuye el decreto que la regula. Agregó que no se
daban las condiciones para inaplicar por inconstitucional la expresión “del
orden nacional” contendida en el artículo 1° del Decreto 1042 de 1978, por
cuanto, “no se evidencia[ba] que el aparte censurado (…), por
si mismo sea violatorio del derecho a la igualdad”. Adicionalmente, señaló
que la accionante como funcionaria del nivel territorial, no se encuentra en
idénticas circunstancias a los empleados del orden nacional[33].
Finalmente, precisó que no existe un
pronunciamiento unificado emanado del Consejo de Estado, pues la decisión a la
que acudió el a quo para fundamentar su providencia, es la posición
asumida sólo por una Subsección de la Sección Segunda de dicha Corporación, lo
que no le imponía al Colegiado adoptar ese criterio.
4.10. A partir de todo lo anterior,
concluye la Sala de Revisión que el operador judicial accionado cumplió con la
carga de transparencia y de suficiencia para motivar su decisión, pues expuso
las razones jurídicas que lo llevaron a apartarse de las decisiones anteriores
en las que se había reconocido por parte del tribunal accionado la bonificación
por servicios y, resolvió a cabalidad los cargos que propuso la demandante en
el curso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. De ahí que, no
se evidencie una conducta arbitraria constitutiva de un defecto que torne
procedente la acción de tutela contra la providencia judicial cuestionada, en
tanto, se reitera, el tribunal accionado se apartó del precedente, justificando
de forma razonable los argumentos que lo llevaron a tal distanciamiento.
4.11. Ahora bien, respecto del cargo por desconocimiento del
precedente vertical del Consejo de Estado, advierte la Sala que no existe una
sentencia de unificación de jurisprudencia proferida por la
Sala Plena de la Sección Segunda de esa Corporación en torno al asunto objeto
de debate, ni mucho menos una línea jurisprudencial uniforme en la materia, que
vincule obligatoriamente a los jueces de inferior jerarquía a seguir un criterio
determinado. Si bien en la demanda del caso que nos ocupa, el actor citó
numerosos fallos de tutela de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que
concedieron el amparo y reconocieron la bonificación por servicios, también se
encuentra en la jurisprudencia de ese alto tribunal varias sentencias de tutela
que niegan el amparo y el reconocimiento de ese beneficio salarial (supra
4.2.8.).
4.12. Como se señaló en la parte motiva (supra 4.1.5.), ante
la falta de unidad en la jurisprudencia sobre un determinado tema le
corresponde el juez exponer en su providencia la diversidad de criterios y,
tomar partida sobre la decisión que interprete mejor el imperio de la ley. En
el asunto bajo estudio, si bien el tribunal accionado no hizo explícita la
diversidad de criterios, considera la Sala que ello no tiene la entidad ni la
trascendencia para constituir una violación del precedente vertical, por
cuanto: (i) esbozó de manera integral los argumentos que defienden una de las
posiciones que el Consejo de Estado ha adoptado sobre el tema;  e (ii)  hizo
referencia parcial a la diversidad de criterios, en la medida que citó
providencias del alto tribunal de lo contencioso administrativo que respaldaban
su tesis[34].
Por lo tanto, se concluye que no se configuró la causal por desconocimiento del
precedente vertical, en la medida que, el tribunal accionado en ejercicio de su
autonomía e independencia judicial, por medio de una interpretación razonada y
justificada, tomó partida de la posición que sostiene una parte de la Sección
Segunda del Consejo de Estado, para negar el reconocimiento de la bonificación
por servicios a empelados del orden territorial.
4.13. Con todo, se colige que el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca no vulneró los derechos fundamentales invocados por la
accionantes, en tanto, reconoció la existencia del precedente horizontal que
dicha Corporación ha mantenido respecto al reconocimiento de la bonificación
por servicios prestados a empleados públicos del orden territorial, no
obstante, decidió apartarse del mismo bajo razones jurídicas que atienden a
disposiciones constitucionales y legales. Tampoco existe un desconocimiento del
precedente vertical fijado dentro de procesos de tutela por el Consejo de
Estado, pues no existe una línea jurisprudencial uniforme que lo vinculara
obligatoriamente, además, aunque no hizo referencia específica a la diversidad
de criterios, de su argumentación se desprende que tomó partida de una de las
posiciones defendida por el alto tribunal.
4.14. Por las razones expuestas,  la
Sala niega el amparo al debido proceso y a la igualdad. En consecuencia, la
Sala de Revisión revocará la sentencia de segunda instancia del Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo –Sección Cuarta-, del 13 de junio
de 2013, que revocó el fallo del a quo, y en su lugar, confirmará la
sentencia de primera instancia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo –Sección Segunda, Sub sección A-, del 12 de abril de 2013, sólo
por las razones expuestas en esta providencia.
III.  CONCLUSIONES.
1. Síntesis del caso.
Se niega el
amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la
señora Elsa Marina García Arévalo, en razón a que el tribunal accionado no
incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, por
cuanto, cumplió con la carga de transparencia y suficiencia al esbozar en la
sentencia atacada las razones por las cuales se distanciaba de la decisión
anterior en la que había reconocido la bonificación por servicios prestados a
un empleado público del orden territorial. Además, no existe un desconocimiento
del precedente vertical del Consejo de Estado, por: (i) la ausencia de una
línea jurisprudencial unánime o un criterio uniforme del alto tribunal de lo
contencioso administrativo que vinculara de forma obligatoria al tribunal
accionado para que fallara en determinado sentido; y (ii) aunque no hizo
referencia específica a la diversidad de criterios existentes sobre la materia,
de la argumentación plasmada en la sentencia, se deriva que tomó partida de
manera justificada por una de las posiciones que defiende parte de la Sección
Segunda del Consejo de Estado.
2. Razón de la decisión.
No se configura un defecto sustantivo por
desconocimiento del precedente horizontal y vertical, cuando el juez cumple con
los requisitos fijados por la jurisprudencia constitucional para apartaste del
mismo: transparencia y suficiencia; así mismo, no se desconoce el
precedente vertical, cuando no existe una línea jurisprudencial unánime que
vincule obligatoriamente al juez para que falle en un determinado sentido. Sin
embargo, en esos casos donde no exista claridad sobre el precedente aplicable,
le corresponde al juez hacer explícito la diversidad de criterios y escoger la
decisión que interprete mejor el imperio de la ley.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR
la sentencia de segunda instancia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo –Sección Cuarta-, del 13 de junio de 2013, que revocó el fallo
del a quo, y en su lugar, CONFIRMAR  la sentencia de primera instancia
del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo –Sección Segunda,
Sub sección A-, del 12 de abril de 2013, sólo por las razones expuestas en esta
providencia.
Segundo.- LÍBRESE
por Secretaría General la comunicación prevista en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Folios 164 a 172. En adelante siempre que se cite un folio se
entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que se diga
expresamente otra cosa.
[2] En Auto del
catorce (14) de noviembre de 2013 de la Sala de Selección de tutela No. 11 de
la Corte Constitucional, se dispuso la revisión de las providencias en cuestión
y se procedió a su reparto, el cual le correspondió a la Magistrada María
Victoria Calle, a quien le fue aceptado impedimento.
[3] Poder judicial. Folio 1.
[4] De conformidad con la Sentencia SU-961 de
1999: “la razonabilidad de este plazo está determinada
por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso
concreto.  De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de
establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado,
de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para
interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de
manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se
ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de
inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros,
o que desnaturalice la acción. En jurisprudencia reiterada, la Corte ha
determinado que la acción de tutela se caracteriza por su ‘inmediatez’. (...)
Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección que la acción
brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de
conformidad con tal naturaleza.  Esta condiciona su ejercicio a través de
un deber correlativo: la interposición oportuna y justa de la acción”.
[5] Folio 12.
[6] Ver sistema de consulta de procesos de la rama judicial, expediente
No. 11001-33-31-706-2011-00175.
[7] Ver sentencia T-1049 de 2008, sobre agotamiento de recursos o
principio de residualidad y su relación con el principio de subsidiariedad
cuando se ejerce la acción de tutela contra providencia judicial.
[8] Carencia absoluta de competencia por parte del funcionario que
dicta la sentencia.
[9] Cuando la decisión se fundamenta en normas inexistentes o
inconstitucionales o en fallos que presentan una evidente y grosera
contradicción entre los fundamentos y la decisión. Sentencia C- 590/05.
[10] Se presenta cuando el funcionario judicial se aparta por completo
del procedimiento legalmente establecido. Al respecto ver sentencias T-008/98,
SU- 159/02, T-196/06, T-996/03, T937/01.
[11] Se refiere a la producción, validez o apreciación del material
probatorio. En razón de la independencia judicial, el campo de intervención del
juez de tutela por defecto factico es bastante restringido.
[12] Conocido también como vía de hecho por consecuencia, la cual hace
de referencia al evento en el cual, a pesar de una actuación razonable y
ajustada a derecho por parte del funcionario judicial, se produce una decisión
violatoria de derechos fundamentales, bien sea porque el funcionario es víctima
de engaño, por fallas estructurales de la Administración de Justicia por
ausencia de colaboración entre las ramas del poder público. Ver sentencias
SU-214/01, T-1180/01, y SU-846/00.
[13] La motivaciones como deber de los funcionarios públicos, es la
fuente de la legitimidad en un ordenamiento democrático. Ver sentencia
T-114/02.
[14] Se presenta cuando habiendo la Corte Constitucional establecido el
alcance de un derecho fundamental, el juez ordinario aplica una ley limitando
dicho alcance. Ver sentencias SU-640/98 y SU-168/99.
[15] Cuando el juez da un alcance a una disposición normativa
abiertamente contrario a la Constitución. Ver sentencias SU-1184/01, T-1625/00,
y T1031/01, o cuando no se aplica la excepción de inconstitucionalidad a pesar
de ser evidente y haber sido solicitada por alguna de las partes en el
proceso.  Ver sentencia T- 701/04.
[16] Sentencia T- 1317 de 2001.
[17] Sentencia T-441 de 2010.
[18] Sentencia T-086 de 2007.
[19] Al respecto, la Corte en la sentencia
T-1130 de 2003 señaló:“(…) El respeto al precedente es presupuesto necesario
para garantizar la seguridad jurídica, postulado que permite la estabilidad de
la actividad judicial, permitiendo con ello que los asociados tengan cierto
nivel de previsibilidad en la interpretación y aplicación del ordenamiento
jurídico y, de este modo se asegure la vigencia de un orden justo. La
realización del principio de seguridad jurídica, además, está relacionada con
la buena fe (Art. 83 C.P.) y la confianza legítima, en el entendido que las
razones que llevan a los jueces a motivar sus fallos determinan el contorno del
contenido de los derechos y las obligaciones de las personas, la forma de
resolución de las tensiones entre los mismos y el alcance de los contenidos
normativos respecto a situaciones de hecho específicas, criterios que hacen
concluir que la observancia del precedente jurisprudencial constituye un
parámetro válido para efectuar un ejercicio de control sobre la racionalidad de
la decisión judicial.”
[20] Sentencia T-688 de 2003. Además, en esta oportunidad se sostuvo:
“El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas
judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no
son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica
que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es,
hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un
margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica,
ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que
han definido ratio decidendi, que los ciudadanos legítimamente siguen.”
[21] Ver entre otras, las sentencias T-014 de 2009,
T-777 de 2008, T-571 de 2007, T-049 de 2007, T-440 de 2006, T-330 de 2005,
T-698 de 2004, T-688 de 2003 y T-468 de 2003.
[22] Sentencia C-836 de 2001.
[23] Al respecto, ver la sentencia T-292 de
2006 en la cual se sistematiza la jurisprudencia constitucional sobre el papel
del precedente en el orden jurídico colombiano. La línea comprende los fallos
C-104 de 1993, C-113 de 1993, C-131 de 1993, T-123 de 1995, C-038 de 1995,
C-836 de 2001, C-036 de 1997, C-447 de 1997, SU-047 de 1999 y SU-1219 de 2001.
[24] Ley 5ª de 1978, “por el cual se reviste al Presidente de la
República de facultades extraordinarias para modificar escalas de remuneración,
revisar sistemas de clasificación y nomenclatura de empleos, y dictar otras
disposiciones en materia de administración de personal.”
[25] Decreto 1042 de 1978, art. 42. De otros factores salariales. Son
factores de salario: incrementos por antigüedad, gastos de representación,
prima técnica, auxilio de transporte, auxilio de alimentación, prima de
servicio, bonificación por servicios prestados, y viáticos percibidos por los
funcionarios en comisión-
[26] El texto
subrayado fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante
Sentencia C-402
del 3 de julio de 2013.
[27] Por medio de estas sentencias de tutela la Sección Segunda del
Consejo de Estado ha inaplicado el artículo 1° del Decreto 1042 de 1978 para
reconocer factores salariales como la bonificación por servicios y la prima de
servicios a empleados públicos del orden territorial: radicado interno
0176-2004; 7528-05; 4327-2005; 0507-2006; 5200-2005; 6494-05, entre otras.
[28] Por medio de estas sentencias de tutela la Sección Segunda del
Consejo de Estado negó el reconocimiento de la bonificación por servicios:
sentencia de 23 de octubre de 2008 M.P. Gerardo Arenas Monsalva, radicado 0730
-2007; sentencia del 13 de septiembre de 2012,
M.P. Víctor Armando Álvaro Ardila, radicado 2510-2011; sentencia de 21 de
marzo de 2013 M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, radicado 2013-00136; sentencia
del 12 de abril de 2013, radicado 2013-00303, sentencia del 22 de abril de
2013, radicado 2013-00487, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; sentencia del
25 de abril de 2013, radicado 2013-00493, Bertha Lucía Ramírez de Páez;
sentencia del 23 de abril de 2013, radicado 2013-00299
M.P. Guillermo Vargas Ayala.
[29] Numeral 17 de la demanda de tutela (folio 6). En el mismo sentido,
en el numeral 19, el actor señaló: “Con la sentencia se procedió con
desconocimiento del precedente jurisprudencial pues el Consejo de Estado ya en
vari[a]s sentencia[s] ha manifestado que la expresión del ‘orden nacional’
contendida en el Decreto 1042 de 1978 es inconstitucional y procede su
inaplicación, luego el Tribunal aplicó una ley limitando sustancialmente el
alcance de un derecho fundamental, apartándose del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado”.
[30] Sobre el particular se pueden consultar las sentencias C-836 de
2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de
2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009.
[31] El actor citó en la demanda de tutela diecinueve (19) casos
relacionados con el tema objeto de estudio, además aportó copias de ocho (8)
providencias de la Sección Segunda, Subsecciones A, B y D, del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, en las cuales se acepta el reconocimiento de la
bonificación por servicios a empleados públicos del orden territorial. Folios 13
a 84.
[32] Sentencia del 29 de noviembre de 2012, expediente:
11001-33-31-008-2011-00430-01, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
M.P. Lilia Aparicio Millan.
[33] En ese orden de ideas, el tribunal accionado argumentó que: “para
el caso de los empleados territoriales es evidente que existe una regulación
especial que se expide de acuerdo con las competencias que fije el ordenamiento
constitucional según lo expuesto en párrafos anteriores, y que determina que
las condiciones de los empleados pertenecientes a dicho orden sean diferentes,
además de las condiciones de naturaleza presupuestal, que inciden sobre tal
aspecto y que varían de un nivel a otro”.
[34] El tribunal accionado citó en la providencia atacada, la sentencia
del 23 de octubre del 2008 del Consejo de Estado, M.P. Gerardo Arenas Monsalve,
expediente No.08001-23-31-000-2001-00881-01(0730-07). Folio 112.