SU016-21
Sentencia SU016/21
Referencia: T-7.626.515
Acción de tutela presentada por Dairo Manuel Navas Reyes y otros
en contra de la Alcaldía de El Copey y otros.
Procedencia: Sala Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Valledupar.
Asunto: El derecho al debido proceso en
el marco de procedimientos de desalojo y el derecho a la vivienda de personas
en situación de debilidad manifiesta.
Magistrada ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., veintiuno (21) de enero de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
conformada por los Magistrados Diana Fajardo Rivera, Jorge
Enrique Ibáñez Najar, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo,
Paola Andrea Meneses Mosquera, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger,
José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia emitido
por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, el
25 de abril de 2019, que confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Segundo
de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar, el 12 de febrero de
2019, que denegó el amparo solicitado por Dairo
Manuel Navas Reyes y otros contra la Alcaldía del municipio de El Copey y otras
autoridades.
El asunto llegó a la Corte Constitucional, en cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por remisión que efectuó
la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar. El 30
de octubre de 2019, la Sala Número Diez de Selección de Tutelas de esta
Corporación escogió el presente caso para su revisión.
El 26 de febrero de 2020, la Sala Plena de esta
Corporación decidió asumir el conocimiento de este asunto, con fundamento en
los artículos 59 y 61 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional.
En auto de 1º de octubre de 2020, la Magistrada
sustanciadora profirió auto en el que precisó la forma de contabilización de
términos para decidir el presente asunto. En particular, explicó que: (i) el 20
de febrero de 2020 se profirió auto de suspensión por el término de tres meses
contados a partir del momento en el que se recauden las pruebas decretadas,
(ii) el 26 de febrero de 2020 empezó la contabilización del término ordinario
de tres meses para decidir el asunto en Sala Plena[1], el cual
corrió hasta el 16 de marzo cuando inició la suspensión de términos judiciales
decretada por el Consejo Superior de la Judicatura que se extendió hasta el 30
de julio siguiente[2];
(iii) el 31 de julio de 2020 se reanudó la contabilización del término
ordinario hasta el 9 de septiembre[3],
momento en el que se recaudó la última prueba y, por lo tanto, se cumplió la
condición de suspensión decretada en el auto de 20 de febrero.
Con base en las circunstancias descritas y la
suspensión de los términos derivada tanto de las medidas relacionadas con la
crisis sanitaria provocada por el COVID-19, como de las órdenes asociadas al
recaudo probatorio se precisó que el término para decidir el asunto vencería el
2 de febrero de 2021[4].
I. ANTECEDENTES
El 29 de octubre de 2018, Dairo Manuel Navas Reyes y 56 personas
más formularon acción de tutela en contra de la Alcaldía de El Copey y otras
autoridades del orden municipal, departamental y nacional con el propósito de
que se protejan sus derechos al debido proceso, dignidad humana, igualdad y
vivienda digna. Los actores adujeron que sus derechos fueron transgredidos como
consecuencia de las medidas de desalojo adelantadas en el predio que
actualmente ocupan en el municipio El Copey.
A. Hechos y pretensiones
1. Los accionantes indicaron que se encuentran en situación de
pobreza extrema y son sujetos de especial protección constitucional por
diversas condiciones. En particular, señalaron que entre los actores hay
víctimas del conflicto armado, madres cabeza de familia, personas de la tercera
edad, migrantes venezolanos y que la mayoría de los núcleos familiares están
integrados por menores de edad.
2. En atención a las circunstancias descritas y como quiera que no
cuentan con los recursos para acceder a una vivienda digna, los accionantes
ocuparon un lote de propiedad del municipio El Copey. Asimismo, aclararon que
en este predio se pretende realizar un proyecto de vivienda de interés social,
que hasta el momento no se ha ejecutado y que en todo caso, a su juicio, está
dirigido a ofrecer una solución de vivienda para “quienes cuenten con
suficientes recursos y relaciones (…)”.[5]
3. Los actores adujeron que con sus esfuerzos han construido casas
en el predio en mención y aunque no cuentan con servicios públicos ni medidas
de saneamiento básico en estas construcciones solventaron parcialmente sus
necesidades de vivienda.
4. Los peticionarios señalaron que, a pesar de sus condiciones de
vulnerabilidad, la Alcaldía de El Copey, la Inspección de Policía del
municipio, la Gobernación del Cesar, el Ministerio de Defensa Nacional, la
Policía Nacional, y el Batallón de Artillería número 2 La Popa vulneraron, en
reiteradas ocasiones, sus derechos fundamentales. En concreto, señalaron que
las autoridades en mención adelantaron diversas diligencias de desalojo en las
que: (i) desconocieron el derecho de contradicción y defensa de los ocupantes;
(ii) no comunicaron las actuaciones administrativas en las que se sustentan las
medidas de desalojo; (iii) no identificaron ni caracterizaron los grupos familiares
que habitan el predio; (iv) maltrataron verbal y físicamente a los ocupantes; y
(v) no les brindaron alternativas de reubicación.
5. Finalmente, los actores señalaron que días antes de la
presentación de la acción de tutela el Alcalde de El Copey anunció, a través de
una emisora de radio local, la realización de una nueva diligencia de desalojo.
Indicaron que esta actuación vulneró sus derechos fundamentales porque no se
les notificó el acto administrativo en el que se tomó la decisión, no se
caracterizó a los ocupantes y no se brindaron medidas de acompañamiento,
reubicación y superación de su situación de vulnerabilidad.
6. Con base en las circunstancias descritas, los accionantes
solicitaron como medida de protección de sus derechos fundamentales que se ordene
a las autoridades accionadas abstenerse de adelantar procedimientos de desalojo
y que se tomen las medidas necesarias para materializar sus derechos
fundamentales, especialmente el derecho a la vivienda digna.
B. Actuación procesal
El 31 de enero de 2019, el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y
Medidas de Seguridad de Valledupar admitió la acción de tutela, vinculó a
algunas autoridades del orden nacional y departamental, y les corrió el
traslado de la solicitud de amparo a las accionadas para que ejercieran su
derecho de defensa. Adicionalmente, como medida provisional, le ordenó al
Alcalde de El Copey y a todos los funcionarios de la administración municipal
que se abstuvieran de realizar diligencias de desalojo hasta que no se rehiciera
la actuación del trámite constitucional y se decidiera la acción de tutela[6].
Respuestas de las autoridades accionadas
Precisión preliminar
En el trámite inicial de la presente acción de tutela los
promotores del amparo no identificaron el inmueble ocupado. En consecuencia,
las autoridades accionadas se refirieron a las circunstancias de ocupación y a
los procedimientos de desalojo adelantados en tres inmuebles del municipio El
Copey. No obstante, en la solicitud de selección presentada por los accionantes
ante esta Corporación reiteraron los argumentos de la impugnación y precisaron
que el predio que ocupan está ubicado en la parte posterior del nuevo hospital
y por lo tanto señalaron que:
“(…) es falso que no se haya identificado el predio lo que no
conocíamos era el número de matrícula inmobiliaria pero en este momento podemos
precisar que se encuentra registrado bajo el folio de matrícula inmobiliaria
No. 190-159605.” [7]
En consecuencia, la Sala concentrará su análisis y se pronunciará
únicamente en relación con las circunstancias de ocupación y desalojo del
inmueble identificado por los accionantes.
Alcaldía de El Copey
El Alcalde de El Copey indicó que promovió un proceso policivo por
la invasión del predio identificado con el folio inmobiliario 190-159605, de
propiedad del municipio. Manifestó que este proceso busca proteger el derecho
de dominio sobre el inmueble, el cual se destinó a la construcción de un
proyecto de vivienda de interés social, apoyado por la Gobernación del Cesar,
FINDETER y COMFACESAR.
Asimismo aclaró que en el trámite policivo se respetaron los
derechos fundamentales de los ocupantes y se realizaron las caracterizaciones
para determinar sus condiciones de vulnerabilidad, brindar la asistencia
humanitaria y evitar la vulneración de sus derechos fundamentales. En
particular, la Alcaldía señaló que en la diligencia de desalojo celebrada el 15
de noviembre de 2018 sólo se encontraron tres familias, de las cuales dos
corresponden a los promotores del amparo. La primera familia es víctima de
desplazamiento forzado y la segunda es indígena. La tercera familia, que no es
accionante y ocupaba el inmueble, no se encuentra en estado de vulnerabilidad y
es propietaria de un predio en la vereda Pequín. Luego de identificar las
familias ocupantes del inmueble, en el mes de noviembre de 2018, la Alcaldía de
El Copey les entregó a las dos familias en situación de vulnerabilidad un
auxilio de $600.000.
Igualmente precisó que, revisadas las bases de datos Vivanto[8],
16 de los accionantes fueron reconocidos como víctimas del conflicto armado y
destacó que los promotores del amparo pueden postularse para ser beneficiarios
de los proyectos de vivienda de interés social que se adelantarán cuando se
abran las convocatorias correspondientes.
Finalmente, remitió como anexos algunas actuaciones realizadas por
la Inspectora de Policía de El Copey, las cuales se describirán en el acápite
correspondiente al trámite policivo, y las caracterizaciones de los núcleos
familiares que ocupan los predios del municipio -no se identificó en cuál
predio se encontraba cada familia-[9].
Departamento del Cesar
La Oficina Jurídica de la Gobernación del Cesar solicitó su desvinculación
del trámite constitucional. En particular, indicó que no ha intervenido en el
desalojo cuestionado por los accionantes y, por el contrario, todas las
actuaciones identificadas como violatorias de los derechos fundamentales de los
actores se adelantaron por la Alcaldía de El Copey. Adicionalmente, señaló que
no tiene competencia en el desarrollo de programas de vivienda dirigidos a
población vulnerable.
Finalmente, indicó que las normas de policía prevén: (i) la acción
de protección a bienes inmuebles, la cual está dirigida a obtener medidas
provisionales, dictadas por el Inspector de Policía, en casos de afectación de
los derechos de posesión, servidumbre o mera tenencia; y (ii) la acción
preventiva por perturbación, en virtud de la cual la Policía Nacional expulsa a
los ocupantes de hecho de bienes de uso público o privado durante las 48 horas
siguientes a la ocupación. Con base en estas características adujo que la
decisión de desalojo recae únicamente en las autoridades municipales y, por ende,
el Departamento no tiene competencias ni responsabilidades en este tipo de
actuaciones.
Inspección Central de Policía de El Copey
La autoridad de policía indicó que actualmente en el municipio El
Copey se presentan tres invasiones de predios de la entidad territorial, con
respecto a las cuales se han adelantado procesos policivos por ocupación de
hecho en contra de personas indeterminadas de acuerdo con las previsiones del
Código Nacional de Policía y Convivencia. Uno de estos procesos corresponde al
identificado con la radicación 2018-009 relacionado con el predio con matrícula
190-159605.
Asimismo, aclaró que en el procedimiento de amparo policivo se
respetaron las garantías del debido proceso y se realizaron las
caracterizaciones de los ocupantes para determinar su situación de
vulnerabilidad. En el proceso 2018-009 mediante auto de 30 de octubre de 2018
se ordenó la caracterización de los ocupantes y se encontraron tres familias,
de las cuales sólo una es promotora de la acción de tutela, por lo tanto “el
número de accionantes no corresponde a las familias encontradas al momento de
realizar las caracterizaciones.”[10]
Finalmente, la entidad accionada indicó que en el marco del
proceso policivo se respetaron los derechos fundamentales de los accionantes,
pues se observaron los trámites previstos en la ley y las actuaciones contaron
con la compañía de la Comisaría de Familia, su equipo psicosocial y el Personero
Municipal[11].
Ejército Nacional, Batallón de Artillería núm. 2 La Popa
El Batallón adujo que no participó de forma directa en la
diligencia de desalojo que se llevó a cabo en el predio identificado con folio
inmobiliario 190-159605, pues las actuaciones se adelantaron por la Policía
Nacional. En particular, indicó que los miembros del Ejército Nacional únicamente
acompañaron la diligencia para mantener la seguridad perimetral del sector,
pues una de sus funciones constitucionales es asegurar la integridad del
territorio nacional.
En ese sentido, aclaró que la unidad militar no tuvo contacto con
los ocupantes del predio, pues los miembros de la Fuerza Pública estaban
ubicados en el tercer anillo de seguridad, que corresponde a un lugar alejado
del predio en el que se adelantó la diligencia. Igualmente, precisó que en sus
dependencias no se han presentado quejas relacionadas con el acompañamiento a
la diligencia de desalojo.
De otra parte, señaló que el 13 de noviembre de 2018 recibió un
oficio en el que la Alcaldía le solicitó el apoyo del personal militar para
adelantar diligencia de desalojo y custodiar el sector de forma permanente con
el propósito de evitar nuevas invasiones. El Batallón emitió respuesta en la
que le indicó a la autoridad municipal que conforme a sus funciones no puede
hacer presencia permanente en el predio, y de acuerdo con sus competencias
mantendría operaciones militares generales de custodia en el área rural del
municipio El Copey.
Por último, resaltó que no tiene competencias para proveer
vivienda a los accionantes o ejecutar diligencias de desalojo.
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
El Ministerio adujo que carece de legitimación en la causa por
pasiva, debido a que sus competencias en materia de vivienda se circunscriben a
formular, dirigir, y coordinar las políticas, la regulación, los planes y los
programas en materia habitacional integral, pero no tiene funciones de
inspección, vigilancia, control y ejecución en esta materia. En consecuencia,
de su actuación no se deriva la violación de los derechos fundamentales alegada
por los accionantes.
La entidad señaló que en la Ley 3ª de 1991 se creó el Sistema
Nacional de Vivienda e Interés Social en el que se estableció el subsidio
familiar de vivienda, que corresponde a un aporte estatal en dinero o en
especie otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle
una solución de vivienda de interés social siempre que cumpla las condiciones
establecidas por la ley y se postule por los mecanismos previstos para el
efecto.
De acuerdo con las previsiones del Decreto 555 de 2003, la entidad
encargada de atender la postulación de hogares y asignar subsidios familiares
de vivienda bajo las diferentes modalidades y de acuerdo con la normativa
vigente es el Fondo Nacional de Vivienda, el cual tiene personería jurídica
propia, patrimonio, y autonomía presupuestal y financiera.
Adicionalmente, las cajas de compensación familiar y otras
entidades públicas y privadas conforman el Sistema Nacional de Vivienda de
Interés Social, en el marco del cual se adelantan las funciones de
financiación, construcción, mejoramiento, reubicación, habilitación y
legalización de títulos de vivienda de esta naturaleza. En consecuencia, el
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio no tiene la competencia de asignación
de subsidios familiares de vivienda urbana.
De otra parte, señaló que revisadas sus bases de datos los
siguientes accionantes recibieron subsidios de vivienda por el valor de
$130.000:
Beneficiario
Cédula
Fecha
Carlos
Alberto Andrade
77168013
31
de diciembre de 2007
Mariluz
Pérez Hernández
36591661
31
de diciembre de 2007
Benjamin
Villalba Caballero
3864256
31
de diciembre de 2007
Yenis
Isabel Monsalvo Oñate
26948901
31
de diciembre de 2007
Luz
Line Orozco Ospina
26947419
31
de diciembre de 2007
Finalmente, indicó que la señora Maire Sol Salas Carrillo se
postuló al programa de vivienda gratuita y fue rechazada porque un miembro de
su núcleo familiar está reportado como beneficiario en una entidad diferente a
FONVIVIENDA.
Defensoría del Pueblo -Regional Cesar-
La Defensora del Pueblo -Regional Cesar- indicó que el 4 de
febrero de 2019 requirió al Alcalde de El Copey para que verificara mediante un
censo la condición actual de los accionantes. Asimismo, le solicitó que en caso
de que se cumplan las condiciones para el efecto incluya a los ocupantes,
promotores del amparo, en los programas de vivienda del municipio.
Finalmente, la entidad solicitó que sea eximida de toda
responsabilidad, pues de sus actuaciones no se deriva la violación de los
derechos fundamentales denunciada en la acción de tutela.
Caja de Compensación Familiar del Cesar
En primer lugar, COMFACESAR indicó que las cajas de compensación
familiar del país suscribieron un contrato de gestión con FONVIVIENDA para la
operatividad del subsidio familiar de vivienda, en el que realizan una labor de
mandatarias a través de las actividades de divulgación, comunicación, recepción
de solicitudes, verificación y revisión de la información, digitación, ingreso
al Registro Único de Postulantes, y verificación de los documentos para hacer
efectivo el pago del subsidio de vivienda. Por su parte, FONVIVIENDA tiene la
competencia exclusiva de realizar la calificación, preselección y desembolsos
de los subsidios de vivienda.
En segundo lugar señaló que, a su juicio, en este caso no se puede
discutir la legitimidad de la Alcaldía para promover las actuaciones de
desalojo, ni el surgimiento de algún derecho sobre el bien público como
consecuencia de la ocupación. Sin embargo, el Estado debe actuar diligentemente
para que los accionantes conozcan los mecanismos para satisfacer sus problemas
de vivienda y entiendan que la ocupación ilegal no es una vía para cubrir esa
necesidad.
En tercer lugar, destacó que el Gobierno Nacional impulsa y
desarrolla la segunda fase del programa de vivienda gratuita, el cual se creó
para personas en situación de extrema pobreza y pretende entregar 30.000
viviendas en el país, crear empleo y reducir la pobreza. En el marco de este
programa, el 23 de enero de 2018, el Departamento del Cesar y la Caja de
Compensación Familiar del Cesar suscribieron el convenio de asociación
2018-03-0002-01 para la aplicación de 1834 subsidios familiares de vivienda en
diversos municipios, incluido El Copey.
Uno de los compromisos adquiridos por los municipios en el marco
del convenio en mención fue la cesión de los predios en los que se construirían
las soluciones de vivienda. Por su parte, las cajas de compensación se
comprometieron con la gestión de comercialización. Sin embargo, hasta el
momento no se han iniciado las actuaciones correspondientes en el municipio El
Copey, debido a que el predio está ocupado ilegalmente.
Con base en los argumentos expuestos, la Caja de Compensación
indicó que de su actuación no se deriva la violación de los derechos
fundamentales de los accionantes y, por lo tanto, solicitó que se declare la
falta de legitimación en la causa por pasiva.
Fondo Nacional de Vivienda
FONVIVIENDA señaló que ha realizado todas las gestiones necesarias
para garantizar el beneficio habitacional a los hogares en situación de
desplazamiento que han cumplido los requisitos establecidos para el efecto. En
consecuencia, de sus actuaciones no se deriva violación de los derechos
fundamentales de los accionantes.
Adicionalmente indicó que, revisadas las bases de datos, 49 de los
promotores del amparo no se han postulado a ninguna de las convocatorias de
FONVIVIENDA, las cuales se adelantan a través de las cajas de compensación
familiar. Asimismo, destacó que en el año 2007 a los hogares de los accionantes
Carlos Alberto Rada, Mariluz Pérez Hernández, Benjamín Villalba Caballero,
Bladimir Murcia Orozco y Luz Line Orozco Ospino se les asignó un subsidio de
$130.000 en la modalidad de habilitación de títulos, y en el año 2011 el hogar
de Maire Sol Salas Carillo se postuló a una convocatoria para adquisición de
vivienda nueva y fue rechazada porque el sistema arrojó información sobre un
subsidio asignado a un miembro de su núcleo familiar.
La entidad explicó que en la última convocatoria para población
desplazada se postularon 220.831 hogares, de los cuales unos fueron asignados,
otros rechazados y aproximadamente 64.994 hogares que acreditaron los
requisitos están a la espera de ser asignados. En consecuencia, ante la
existencia de mecanismos reglados no pueden admitirse las vías de hecho como
medios para obtener subsidios de vivienda, pues se desconocen los derechos de
otras personas que están en las mismas condiciones de vulnerabilidad y agotaron
los trámites para el reconocimiento del subsidio.
Asimismo, FONVIVIENDA indicó que a partir del año 2012 ejecuta un
programa de vivienda gratuita 100% en especie, el cual se dirige principalmente
a la población que: (i) esté vinculada a programas sociales del Estado que
tengan por objeto la superación de la pobreza o estén en el rango de pobreza
extrema; (ii) se encuentre en situación de desplazamiento; (iii) haya sido
afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias; o (iv)
habite zonas de alto riesgo no mitigable.
También pueden ser beneficiarios los hogares registrados en las
bases de datos de los siguientes sistemas: (i) de información de la red para la
superación de la pobreza extrema; (ii) de identificación para potenciales
beneficiarios de los programas sociales; (iii) registro único de población
desplazada; y (iv) de información del subsidio familiar administrado por
FONVIVIENDA con los hogares que han sido beneficiarios de un subsidio que se
encuentre sin aplicar.
Las convocatorias que realiza FONVIVIENDA se dirigen a los hogares
señalados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (en
adelante DPS) como posibles beneficiarios, entidad que identifica los hogares
de acuerdo con las previsiones del Decreto 1077 de 2015, los órdenes de
priorización y los porcentajes de composición poblacional del proyecto. Por lo
tanto, cuando el DPS identifica los hogares, FONVIVIENDA expide el acto
administrativo en el que asigna los subsidios correspondientes.
En atención al procedimiento descrito, la entidad vinculada
precisó que no puede incluir a los hogares en los programas de vivienda
gratuita y de interés social hasta que el DPS no los habilite como potenciales
beneficiarios.
Finalmente, aclaró que las postulaciones ante las cajas de
compensación familiar no siempre están dirigidas a proyectos ejecutados por
FONVIVIENDA, ya que las alcaldías son las encargadas de realizar censos de
desastres y mediante otros oferentes pueden ejecutar proyectos de vivienda.
El Ministerio del Interior -Grupo de
Articulación Interna para la Política de Víctimas del Conflicto Armado-, el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, la Financiera de Desarrollo
Territorial y el Departamento de Policía del Cesar hicieron una referencia
general a sus competencias legales y, con base en estas, adujeron que carecen
de legitimación en la causa por pasiva. En particular, indicaron que no
tuvieron injerencia en las actuaciones que se acusan como transgresoras de los
derechos fundamentales de los accionantes.
C. Decisiones objeto de revisión
Fallo de primera instancia
El 12 de febrero de 2019, el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas
y Medidas de Seguridad de Valledupar denegó el amparo reclamado por los
accionantes.
En primer lugar, el juez advirtió el incumplimiento del requisito
de subsidiariedad, pues los actores no agotaron los mecanismos administrativos
para obtener soluciones en materia de vivienda. En particular, destacó que los
accionantes no se postularon a las convocatorias en los programas estatales
desarrollados para el efecto y que los peticionarios que, a su vez, son
víctimas del conflicto armado interno tampoco acudieron ante las entidades
competentes para acceder a los auxilios específicos dirigidos a esta población
como las ayudas humanitarias.
En segundo lugar, el a quo consideró que en las actuaciones
de desalojo no se advierte la violación de los derechos fundamentales de los
peticionarios, pues las autoridades municipales observaron las normas
pertinentes, contaron con el acompañamiento de la Personería Municipal,
adelantaron el censo y la caracterización de los ocupantes, identificaron la
población víctima de desplazamiento forzado y le brindaron asistencia especial.
Para el juez de tutela, la presencia de personas en situación de
vulnerabilidad en el predio ocupado no implica una suspensión indefinida de las
diligencias de desalojo sino que activa medidas de protección en favor de
dichos sujetos, las cuales se adelantaron en el caso bajo examen.
En síntesis, para el juez las actuaciones de la Alcaldía y de la
Inspección de El Copey en el procedimiento policivo no vulneraron los derechos
fundamentales de los accionantes, pues se evaluaron y consideraron las
condiciones de vulnerabilidad de los ocupantes, y se tomaron medidas de
identificación y protección sin que fuera posible, como lo pretenden los
peticionarios, una suspensión indefinida de la actuación de desalojo sobre un
predio ilegalmente ocupado.
Impugnación
Los promotores del amparo presentaron impugnación en contra del
fallo de tutela de primera instancia, en la que cuestionaron los elementos que
el juez tuvo por acreditados para descartar la vulneración alegada.
En primer lugar adujeron que, contrario a lo señalado por el a
quo, las autoridades municipales no adelantaron el censo ni la
caracterización de los ocupantes, y el único acercamiento con las entidades
accionadas se ha presentado en las diligencias de desalojo adelantadas en
compañía de la Policía Nacional, el ESMAD y el Ejército Nacional.
En segundo lugar, señalaron que no han podido ejercer su derecho
de defensa porque las autoridades del municipio no les notificaron las
actuaciones del procedimiento administrativo de desalojo. Asimismo, resaltaron
que los ocupantes, víctimas del conflicto armado, elevaron múltiples peticiones
ante diferentes entidades del orden municipal, departamental y nacional para la
protección y restablecimiento de sus derechos sin obtener una respuesta
efectiva que solucione sus necesidades de vivienda.
En tercer lugar, indicaron que la última convocatoria de vivienda
para el municipio El Copey se realizó en el año 2007 y este proyecto benefició
únicamente a 150 familias víctimas del conflicto armado interno, pero en dicho
municipio viven más de 3000 víctimas. En consecuencia, resulta claro que desde
hace 12 años no se presentan soluciones de vivienda digna y los proyectos que
se han desarrollado no son suficientes.
En cuarto lugar, los accionantes precisaron que ocupan un lote en
la parte posterior del nuevo hospital del municipio El Copey, el cual está
destinado a la construcción de un proyecto de vivienda de interés social en el
marco del programa “Mi casa ya”. Sin embargo, este proyecto está
dirigido a familias con ingresos de 2 SMLMV y los ocupantes del predio no
tienen esos ingresos, razón por la que no pueden postularse.
Finalmente, solicitaron que se adelante una inspección judicial en
el predio con el propósito de que se tengan elementos más precisos sobre las
condiciones de la ocupación.
Fallo de Segunda Instancia
El 25 de abril de 2019, la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Valledupar confirmó la decisión de primera instancia.
Para evaluar la procedencia de la acción de tutela, el ad quem
indicó que el proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho está
regulado por el artículo 125 del Decreto Ley 1355 de 1970, pretende hacer cesar
la perturbación por indebida ocupación de un inmueble y el ocupante puede
defenderse acreditando una justa causa como las condiciones de tenedor o
poseedor, o la orden de autoridad competente.
Luego de hacer referencia a las características generales del
trámite policivo, la Sala destacó que las autoridades municipales accionadas
hicieron referencia a tres procedimientos policivos por la invasión de tres
predios. Sin embargo, los accionantes no identificaron el predio que ocupan y
esta información resultaba necesaria para determinar si la medida de desalojo
fue legítima y si se garantizó el derecho al debido proceso.
Adicionalmente, resaltó que la mayoría de los accionantes no se
han postulado a las convocatorias para acceder a un subsidio de vivienda. Por
lo tanto, existen mecanismos para que los actores procuren obtener de manera
activa y diligente la vivienda que reclaman a través de la acción de tutela.
Con base en las consideraciones descritas, el juez de segunda
instancia consideró que no se cumple el requisito de subsidiariedad, pues, de
un lado, los accionantes cuentan con mecanismos de defensa para proteger su
ocupación en el marco del proceso policivo y, de otro, se constató la
inactividad de los promotores del amparo en la postulación a las convocatorias
para la solución de vivienda.
II.
Actuaciones adelantadas en sede de revisión
Auto de pruebas de 2 de diciembre de 2019
En el trámite de revisión ante esta Corporación, el 2 de diciembre
de 2019 la Magistrada sustanciadora profirió auto de pruebas en el que requirió
a las personas que fueron mencionadas como accionantes, pero no suscribieron el
escrito de tutela, para que manifestaran su voluntad en relación con la
solicitud de amparo; y a la Alcaldía y la Inspección de Policía de El Copey
para que contestaran algunas preguntas sobre los procedimientos de desalojo
cuestionados. Asimismo, comisionó al Juzgado Primero Civil del Circuito de
Valledupar para la práctica de una inspección judicial en el predio
identificado con folio inmobiliario 190-159605.
Respuesta de la Alcaldía de El Copey
La Alcaldía de El Copey señaló que el inmueble identificado con el
folio inmobiliario 190-159605, de su propiedad, está ubicado en la calle 16
núm. 17-80 del municipio, tiene una extensión de 4 hectáreas +3.074,59 m2,
cuenta con servicios públicos de energía y acueducto, se destinó para ofrecer
soluciones de vivienda en el marco de un proyecto de vivienda de interés social
y actualmente está ocupado de manera ilegal por aproximadamente 106 familias
que invadieron el inmueble.
En relación con las circunstancias de la ocupación, explicó que el
23 de enero de 2018 celebró con la Caja de Compensación del Cesar convenio de
asociación para otorgar 154 subsidios de vivienda y se obligó a ceder el
predio, identificado con folio inmobiliario 190-159605, en el que se construirá
el proyecto. Sin embargo, no ha podido cumplir esa obligación porque desde el
15 de mayo de 2018 se recibieron denuncias sobre la ocupación del inmueble.
Como respuesta a la situación descrita adelantó diversas
actuaciones administrativas para la recuperación material del inmueble. En
particular, el 16 de mayo de 2018 la Inspección de Policía del municipio
inició, de oficio, proceso de amparo policivo en el que se efectuaron múltiples
diligencias en las que se constató, inicialmente, que no habitaban personas,
pero se plantaron piedras, palos y se iniciaron construcciones en el predio. La
autoridad de policía buscó, de manera infructuosa, el retiro voluntario de los
ocupantes y el desmonte de las estructuras en mención. Asimismo, precisó que la
primera vez que se intentó derribar las estructuras -12 de septiembre de 2018-
se presentaron personas con la cara cubierta, piedras, palos y machetes que se
opusieron a la diligencia, pero cuando intentó caracterizarlas -25 de
septiembre de 2018- no encontró habitantes en el predio.
El 1º de noviembre de 2018, se intentó una nueva caracterización
en la que se encontraron tres familias habitando el predio. Algunos días
después se llevó a cabo la diligencia de desalojo en la que participó la
Comisaría de Familia, la Personería Municipal, la Policía Nacional, el ESMAD y
el Ejército Nacional. En esa oportunidad se encontraron tres personas y se
dispuso para ellas la entrega de la ayuda humanitaria.
El predio fue invadido nuevamente y, en consecuencia, el 17 de
noviembre de 2018 se adelantó una nueva diligencia de desalojo. En esa
oportunidad las personas que estaban en el predio huyeron, tres personas fueron
capturadas por el delito de invasión de tierras y edificaciones, y se
desmontaron las estructuras sin que se presentaran alteraciones del orden
público.
Luego de la formulación de acciones de tutela, el 2 de julio de
2019 se llevó a cabo una nueva diligencia de caracterización y se encontró un
número mayor de ocupantes, aproximadamente 106 familias, que no han sido
desalojadas.
De otra parte, la Alcaldía indicó que en el municipio se construye
un proyecto de vivienda de interés social denominado “Villa Ángela”, totalmente
gratuito y destinado a 1452 beneficiarios. Este proyecto está en fase de
construcción, su avance aproximado es del 35%, y la inscripción al proyecto se
efectuó en los meses de octubre a diciembre de 2019.
Finalmente, la entidad señaló que da a conocer los proyectos de
vivienda que ofrece el municipio a través de las carteleras oficiales ubicadas
en la Alcaldía, pautas en radio y emisoras locales, perifoneo en las calles, y
publicaciones en la página web de la alcaldía y redes sociales
Respuesta de la Inspección Central de Policía de El Copey
La Inspección de Policía indicó que en relación con la ocupación
del inmueble identificado con el folio inmobiliario 190-159605 se tramita el
amparo policivo por ocupación de hecho número 2018-009 y describió las
actuaciones de este proceso. La autoridad destacó que desde el desalojo
realizado el 17 de noviembre de 2018 se han presentado nuevas invasiones. Por
esta razón, el 2 de julio de 2019 realizó la última diligencia de caracterización,
en la que se encontraron aproximadamente 80 familias ocupando el predio.
Actualmente, la Oficina de Enlace de Víctimas verifica si los ocupantes fueron
reconocidos como víctimas del conflicto armado.
Inspección judicial adelantada por el Juzgado Primero Civil del
Circuito en Oralidad de Valledupar
El 4
y 5 de febrero de 2020, la Jueza Primera Civil del Circuito de Valledupar
adelantó diligencia de inspección judicial en el predio contiguo al Hospital
San Roque del municipio El Copey, ubicado en la calle 16 con carrera 17.
En
relación con el predio, la jueza señaló que se trata de un terreno amplio
dividido por los habitantes en manzanas que van del número 1 al 10, algunas de
las cuales se acompañan con letras para su identificación. Asimismo, los lotes
agrupados en las manzanas están enumerados y la mayoría cuenta con una tablilla
que enuncia la dirección en color rojo. La jueza advirtió que se trata de un
barrio de invasión, conocido con el nombre “Trece de Mayo”, organizado por sus
residentes con calles amplias y limpias, y que algunos de los lotes están
desocupados, cerrados y sin construcciones.
Luego
de realizar entrevistas a los habitantes, la jueza concluyó que la mayoría de
las personas hicieron construcciones en el inmueble, de forma irregular, las
cuales utilizan como viviendas familiares, y pueden acceder a los servicios de
electricidad y agua a través de conexiones irregulares, pero no cuentan con el
servicio de alcantarillado.
De
las entrevistas realizadas en el predio, remitidas a esta Corporación, se
extraen los siguientes datos sobre los ocupantes:
Núcleos
familiares
120
Personas
365
Sujetos
de Especial Protección Constitucional[12]
Núcleos
familiares
Individuos
Menores
de edad
80
149
Tercera
edad (76 años en adelante)
2
2
Desplazados[13]
36
121
Indígenas
y personas afro
3
16
Madre
o padre  cabeza de hogar
23
23
Situación
de discapacidad
1
1
Inmigrantes
10
37
Tiempo
de ocupación[14]
Núcleos
familiares
0-6
meses
2
6
meses-1 año
20
1
año a 1 año y medio
5
1año
y medio a 2 años
66
No
precisan el tiempo
28
Número
de veces que han sido desalojados del predio
Núcleos
familiares
1
12
2
22
3
31
4
1
No
indican
55
Auto de pruebas de 20 de febrero de 2020
En atención a los resultados de la inspección judicial referida,
mediante auto de 2 de febrero de 2020 la Magistrada sustanciadora le remitió a
la UARIV la lista de personas que han sido registradas como ocupantes del
predio y en relación con cada una de las personas identificadas le ordenó que
precisara si están incluidas en el RUV y si ha adoptado medidas de atención y
reparación para solventar la necesidad de vivienda.
Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas
En primer lugar, la UARIV indicó que el hecho de que los
accionantes hayan sido reconocidos como víctimas del conflicto armado no
significa que la entidad sea responsable de la vulneración de los derechos
fundamentales cuyo restablecimiento se persigue en la acción de tutela. En ese
sentido destacó que la violación cuestionada se deriva de los actos de desalojo
del predio en los cuales no participó.
En segundo lugar, adujo que la población víctima del conflicto
armado tiene derecho priorizado a la vivienda digna y que la UARIV, de acuerdo
con el artículo 68 de la Ley 1448 de 2011, tiene la función de adelantar las
acciones pertinentes ante las distintas entidades que conforman el Sistema
Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas para garantizar ese derecho.
Esta competencia en materia de vivienda se limita al suministro de información,
a través de la Red Nacional de Información, para que las entidades del Estado
otorguen la oferta institucional que existe para este grupo poblacional. Por
lo tanto, las personas que se encuentren en el RUV
deben acudir al Ministerio de Vivienda, quien es el responsable de atenderlos y
suministrarles, de forma prioritaria, los subsidios en las modalidades de
mejoramiento, construcción o adquisición de vivienda.
Con base en lo expuesto, la UARIV precisó que no cuenta con la
información de las medidas de asistencia y reparación que cada entidad del
Estado le otorga a las personas que están registradas en el RUV, pues no es un
sistema que registre la acción de cada entidad para concretar el resultado de
reparación integral.
En
tercer lugar, indicó que si bien la inscripción en el Registro Único de
Víctimas no es constitutiva de la condición de víctima es un instrumento
práctico que sirve para identificar la población a la que se deben dirigir las
medidas de reparación. Luego, destacó que de los 55 promotores del amparo sólo
20 están inscritos en el RUV y, por lo tanto, los otros accionantes no tienen
derecho a la oferta institucional de reparación de las víctimas.
En
cuarto lugar, señaló que la lista de 585 personas remitida por esta
Corporación, que corresponde a los ocupantes del predio identificados en las
caracterizaciones realizadas por la Alcaldía del Copey y la inspección judicial
ordenada en esta sede, fue confrontada con sus bases de datos y concluyó que:
(i) 221 personas no están registradas en el aplicativo, lo que significa que no
han realizado trámites de inclusión en el RUV. Estos casos incluyen personas
con respecto a las que no se suministró documento de identidad y su nombre no
está registrado. (ii) Las 364 personas restantes del anexo están inscritas en
el RUV.
Promotores del amparo
Inscritos en el RUV
55
20
Ocupantes del predio
Inscritos en el RUV
585
364
Como
soporte de los datos descritos, la Unidad remitió los anexos con los listados
de las personas incluidas en el RUV.
Auto
de 3 de agosto de 2020
En
atención a la respuesta brindada por la UARIV, se consideró necesario proferir
un nuevo auto de pruebas para (i) solventar inconsistencias entre la respuesta
global emitida por la entidad y los anexos que soportan esa información: (ii)
reiterar la orden en relación con la caracterización de las carencias de las
personas incluidas en el RUV y la entrega de asistencia humanitaria; y (iii)
requerir a otras entidades del Sistema Nacional de Atención y Reparación a las
Víctimas para que informen sobre las medidas de atención y reparación del
derecho a la vivienda los ocupantes del predio.
Alcaldía de El
Copey
En
primer lugar, la autoridad precisó que en los últimos diez años en el municipio
se han desarrollado tres proyectos para la satisfacción de la vivienda de la
población en situación de vulnerabilidad a saber: (i) el proyecto Ciudadela El
Portal del Copey dirigido a población en situación de desplazamiento y que benefició
a 187 familias; (ii) la Urbanización Villa Ángela, que está en fase de
ejecución y se dirige a 200 beneficiarios; y (iii) el proyecto de vivienda que
se buscaba edificar en el predio ocupado que motivó la presente acción de
tutela.
En
segundo lugar, señaló que el proyecto de vivienda de interés prioritario que se
pretendía adelantar en el predio ocupado fue viabilizado por la Gobernación del
Cesar y aprobado en el órgano colegiado de administración y decisión –OCAD- a
través de COMFACESAR, pero no contó con los recursos para el cierre financiero.
En consecuencia, no se realizó la convocatoria para la elección de los
beneficiarios.
En
tercer lugar, indicó que las razones por las que se presentan diferentes
ocupaciones de hecho irregulares en predios del municipio están relacionadas
con: (i) el alto déficit de vivienda; (ii) el alto número de asentamientos
indígenas; (iii) el alto índice de personas víctimas del conflicto armado; (iv)
y actos ilegales de promoción de las invasiones para la apropiación irregular
de los predios y su posterior venta.
En
cuarto lugar, adujo que no cuenta con la información sobre el número de
víctimas del conflicto armado y personas en condición de pobreza extrema que
habitan el municipio según la encuesta SISBEN, pues las áreas que manejan esa
información están en proceso de reorganización.
Por
su parte, el Personero de El Copey indicó que el alto índice de
ocupaciones de hecho obedece a la ausencia de una política estatal de subsidios
de vivienda que beneficie al municipio y al incremento de población inmigrante
irregular que se ha asentado en esa entidad territorial.
FONVIVIENDA
Luego
de referir sus competencias legales en materia de la ejecución de las políticas
de vivienda para la población en situación de vulnerabilidad la entidad indicó
que confrontado el listado de ocupantes del predio con sus bases de datos se
advierte que:
·
8
hogares
fueron identificados como posibles beneficiarios del subsidio de
vivienda en especie en el proyecto Villa Ángela. Está pendiente el sorteo
correspondiente por empate.
·
26
hogares se han postulado a algún programa para el acceso,
mejoramiento o, en general, satisfacción del derecho a la vivienda en
los programas en los que interviene la entidad.
·
5
personas
se postularon a las convocatorias para población desplazada, de las
cuales 3 recibieron dinero de la bolsa de desplazados.
·
11
personas
fueron beneficiarios de apoyos en materia de habilitación de títulos, bolsa de
desplazados y programa de vivienda gratuita fase I.
En
cuanto a los programas desarrollados en el municipio El Copey destacó la
Urbanización Villa Ángela, la cual está dirigida a 200 familias beneficiarias,
de las cuales 100 son víctimas de desplazamiento forzado, 82 pertenecen a la
Red Unidos y 18 familias fueron afectadas por desastres naturales. Asimismo,
describió las asignaciones para la satisfacción del derecho a la vivienda en el
municipio desde el año 2010 así:
Año
Tipo de bolsa
Número de
subsidios asignados
Valor asignado
2010
Bolsa
Concejales
1
$ 11.330.000
2010
Bolsa
Concejales
30
$ 450.625.000
2011
Bolsa
Desplazados
111
$
1.783.548.000
2020
Programa de
Vivienda Gratuita Fase III
26
$
1.415.667.572
TOTAL
168
$3.661.170.572
Luego,
destacó la necesidad de que los actores se inscriban en los programas de
vivienda ofrecidos por el Estado, pues sólo de esta forma se protege el derecho
a la igualdad de las familias en condiciones de vulnerabilidad que han
postulado a través de los canales institucionales. Igualmente, describió los
programas que maneja la entidad: (i) Programa de Promoción y Acceso a la
Vivienda de Interés Social Mi Casa Ya[15];
y (ii) el Semillero de Propietarios Ahorradores[16].
Finalmente,
precisó que los canales de comunicación para los programas de vivienda
corresponden a (i) la atención presencial en la sede del Ministerio de Vivienda
y líneas telefónicas; (ii) la actuación de las cajas de compensación, con las
cuales se suscribió un convenio para divulgar, informar, recibir las
solicitudes, verificar y revisar la información entregada por los posibles
beneficiarios de los programas de vivienda; y (iii) recientemente el Grupo de
Vivienda Rural y Urbana del Subcomité de Restitución del SNARIV acompañó
espacios de participación de víctimas en materia de vivienda rural y urbana.
Para el año 2020, se adoptó como una de las líneas del grupo en mención “Brindar
acompañamiento a entidades territoriales y espacios de participación de
víctimas en lo relativo a la oferta en materia de vivienda” y se dispuso
que a partir de los requerimientos de asistencia a Centros Regionales se
priorizarán las entidades territoriales con mayor necesidad de acompañamiento
en oferta de vivienda.
El Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social
La
entidad indicó que el Programa de Vivienda Gratuita es una oferta institucional
exclusiva del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio a través de
FONVIVIENDA, en el marco del cual el DPS se limita a identificar potenciales
beneficiarios y seleccionar los hogares aptos para el programa. Por lo tanto, aclaró que no determina la oferta de vivienda
ni tiene la potestad de adquirir compromisos con la población, ya que su
competencia se encuentra sujeta a la oferta e información previa que remita
FONVIVIENDA.
En ese sentido,
explicó que el procedimiento administrativo para la asignación del subsidio
familiar de vivienda 100% en especie tiene 5 etapas:
1. Determinación
del proyecto y composición poblacional. (FONVIVIENDA -
Alcaldía).
2.
Identificación de Hogares Potencialmente beneficiarios (DPS).
3. Convocatoria,
postulación y verificación cumplimiento de requisitos. (FONVIVIENDA).
4. Selección de
beneficiarios (DPS).
5. Asignación de
SFVE (FONVIVIENDA).
En
concordancia con lo anterior, explicó que tan pronto recibe la información de
los proyectos seleccionados en el marco del programa de vivienda gratuita, en
la que se indica el departamento y municipio donde se desarrolla el proyecto,
el número de viviendas a transferir y los porcentajes de composición
poblacional elabora el listado de potenciales beneficiarios con base en los
siguientes criterios:
Bases de datos Focalización
Entidad que administra
Subsidios
asignados o calificados
FONVIVIENDA
Subsidio
Bolsa de Desastres
FONVIVIENDA
RUV
o medición subsistencia mínima y superación de la situación de vulnerabilidad
UARIV
Estrategia
Unidos
DPS
Sisbén
DNP
Censos
damnificados
Alcaldías
Asimismo,
debe considerar: (i) los órdenes de priorización dentro de cada grupo de
población establecidos en la normativa que regula el programa; (ii) cumplir
como mínimo el 150% del número de población identificada como potencial
beneficiaria con respecto al cupo de vivienda reportado por FONVIVIENDA para
cada grupo de población; (iii) incluir a los hogares que reporten dentro de las
bases de datos oficiales como residencia un municipio donde se estén ejecutando
proyectos de vivienda gratuita; (iv) establecer una fecha de corte para las
bases de datos oficiales por cada procedimiento de identificación que se
adelante en los proyectos de vivienda gratuita; y (iv) los puntos de corte que
se establecieron para la base de datos SISBEN III.
Una
vez realizada la identificación de hogares potencialmente beneficiarios, el DPS
envía el listado de hogares a FONVIVIENDA, entidad encargada del proceso de
convocatoria, postulación y verificación de los requisitos de postulación.
Luego,
FONVIVIENDA remite al DPS el listado de los hogares postulantes que cumplieron
con los requisitos para ser beneficiarios por cada grupo de población y el DPS
expide el listado de beneficiarios con base en los siguientes criterios: (i) los órdenes de
priorización establecidos en la normativa del programa; (ii) la selección
directa cuando el número de hogares de un respectivo orden de priorización sea
inferior al número de viviendas del proyecto; y (iii) la selección mediante
sorteo cuando los hogares que conforman un orden de priorización exceden el
número de viviendas a transferir a un grupo de población en el proyecto.
Tras describir
sus competencias en el Programa de Vivienda Gratuita indicó que luego de
contrastar el listado de ocupantes remitido por esta Corporación con sus bases
de datos advirtió que:
40 personas
Incluidas en
el listado de potenciales beneficiarios del programa
392 personas
No cumplen con
los criterios de participación en el programa
119 personas
No pudieron
ser consultadas en las bases de datos
En relación con
las personas incluidas en el listado de potenciales beneficiarios la entidad
precisó que esta circunstancia no garantiza la asignación del subsidio, pues se
deben surtir las demás etapas del programa. Asimismo aclaró que de las 40
personas en mención 24 personas no se han postulado al programa y 16 sí han
presentado postulaciones. De los 16 postulantes, 5 fueron rechazados por
no cumplir los requisitos de la postulación y 11 cumplieron los requisitos.
De los 11, 1 recibió el subsidio de forma directa, 9 están pendientes de
asignación por sorteo y 1 persona no recibió el beneficio porque otros
beneficiarios tenían prevalencia por priorización.
Con respecto a
las 392 personas que no cumplen con las condiciones para ser
participantes del beneficio de vivienda gratuita, señaló que no cumplen alguno
de los siguientes requisitos que deben concurrir: (i) estar registrado en las
bases de datos mediante las cuales se ejecuta el procedimiento de
identificación de potenciales beneficiarios; (ii) reportar en dichas bases de
datos un municipio o municipios donde se estén ejecutando proyectos de vivienda
en modalidad gratuita; (iii) encontrarse en las bases de datos dentro de las
mismas fechas de corte establecidas para el momento de aplicar el procedimiento
de identificación de potenciales beneficiarios; (iv) cumplir con los criterios
de priorización aplicados para el proyecto de vivienda del municipio que
reporta como residencia; (v) cumplir con los puntos de corte de SISBEN III.
Disponibilidad
presupuestal
Luego
de describir los programas de vivienda para la población en situación de
vulnerabilidad en general y para las personas en situación de desplazamiento,
el DPS hizo referencia a la disponibilidad presupuestal del Estado para la
atención de derecho a la vivienda. En concreto, indicó que el presupuesto
general de la nación (en adelante PGN) para 2019 se estimó en 258.9 Billones de
pesos, de los cuales el 61% son para funcionamiento, 20% para el pago de deuda
y el 19% restante para inversión.
El
Subsidio Familiar de Vivienda 100% en Especie SFVE, corresponde a Vivienda de
Interés Social Prioritaria (VIP), que es aquella vivienda de interés social
cuyo valor máximo es de 70 SMLMV, es decir que actualmente el precio de una
vivienda de SFVE no puede exceder de $57.968.120. Por su parte, la UARIV ha
reportado 7.134.646 personas en situación de desplazamiento. En
consecuencia, entregar vivienda gratuita a la mitad de esta población 3.567.323
personas implicaría invertir $ 206’791.007’742.760, es decir 206 billones de
pesos.
Con
base en las estimaciones expuestas, la entidad adujo que la garantía de
vivienda gratuita para toda la población en situación de desplazamiento en
cortos periodos implicaría concentrar todo el PGN en ese propósito y, de esta
forma, desatender las demás necesidades de la población, en general, y de otros
sujetos de especial protección constitucional.
En
concordancia con lo expuesto adujo que el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (en adelante PIDESC) prevé el compromiso de
los Estados Parte de adoptar medidas económicas y técnicas, hasta el máximo de
los recursos de que dispongan, para lograr progresivamente la plena efectividad
de estos derechos. En consecuencia, el Estado colombiano prevé unos criterios de
priorización y focalización para la satisfacción de estos derechos. Por
ejemplo, el artículo 24 de la Ley 1176 de 2007 define la focalización del gasto
social conforme a los criterios del CONPES Social, la cual se reglamentó
mediante el Decreto 4816 de 2008. En ese sentido, precisó que de acuerdo con el
CONPES 3877 de 2016 la herramienta principal de focalización es la encuesta
SISBEN, que sirve de instrumento para la focalización de 20 programas sociales
del Estado.
Finalmente,
indicó que como garantía del debido proceso en el presente caso resulta
imperioso vincular a los hogares que cumplieron con los criterios para la
asignación de subsidios de vivienda en aras de que puedan defender el derecho
que les asiste en su priorización. En su defecto, amparar el derecho a obtener
un subsidio de vivienda, siempre y cuando los actores cumplan con los criterios
de identificación de potenciales beneficiarios y se adelante el
Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio
En
primer lugar, la entidad indicó que contrastado el listado de ocupantes
remitido por esta Corporación con el sistema de información del subsidio
familiar de vivienda encontró que:
-
6 personas cuentan con subsidios asignados. 5
subsidios de $130.000 por habilitación de títulos y un subsidio de $16.068.000
de la Bolsa de Desplazados.
-
3 personas se encuentran en estado calificado y en
proceso de asignación, es decir que el hogar cumplió con los requisitos para
acceder al subsidio, pero este no se ha asignado. En relación con la asignación
aclaró que en el año 2007 se adelantó una convocatoria para las víctimas de
desplazamiento forzado y la cantidad de hogares calificados superan la oferta
estatal. Por esta razón, FONVIVIENDA no puede brindar una fecha de asignación,
ya que esta se determina de acuerdo con la capacidad presupuestal y los
puntajes de los solicitantes en aras de preservar el derecho a la igualdad.
-
11 personas registran que cumplen los requisitos,
es decir que el hogar
fue identificado como potencial beneficiario en un orden de priorización, pero
cuando el DPS hizo la selección de hogares no fue suficiente la disponibilidad
de soluciones habitacionales para el grupo de hogares que cumplieron requisitos
en el proyecto al cual aplicó. Por lo anterior, estos hogares no reportan la asignación
de los subsidios.
-
2 personas no cumplieron los requisitos para
acceder al subsidio de vivienda de población desplazada porque tienen una o más
propiedades en lugares diferentes al sitio de la expulsión.
-
11 personas no cumplieron los requisitos para
acceder al subsidio de vivienda gratuita por alguna de las causales previstas
en el artículo 14 del Decreto 1921 de 2012, modificado por el Decreto 2164 de
2013.
-
396
personas
no se han postulado en ninguna de las convocatorias de FONVIVIENDA,
para acceder a programas de vivienda, con el objetivo de aplicar la política de
vivienda a favor de las personas más vulnerables del territorio nacional.
En
segundo lugar, precisó que las competencias de coordinar, asignar, rechazar y
atender la postulación a los subsidios de vivienda de interés social en las
diferentes modalidades están radicadas en FONVIVIENDA. Asimismo, destacó que
los accionantes y beneficiarios de subsidios deben acercarse a su caja de
compensación para recibir la información sobre los programas de vivienda y los
requisitos para el desembolso correspondiente.
En
tercer lugar, resaltó que desde la creación del Sistema Nacional de Vivienda de
Interés Social el Legislador estableció que el subsidio familiar de vivienda es
un aporte estatal en dinero o en especie que se otorga por una sola vez con el
objeto de facilitar una solución de vivienda y que las personas que requieran
la asignación de los subsidios deben acudir a los canales institucionales para
efectuar la postulación correspondiente ante las cajas de compensación. En ese
sentido, describió las etapas del proceso de asignación de los subsidios, las
competencias de las entidades que intervienen y la importancia de esos
procedimientos para respetar el derecho a la igualdad de las personas en
condición de vulnerabilidad que han acudido a los canales institucionales para
satisfacer el derecho de vivienda.
Finalmente,
describió los programas estatales en ejecución par a la satisfacción del
derecho a la vivienda: (i) El Programa de Promoción de Acceso a la Vivienda de
Interés Social “Mi Casa Ya”; (ii) Programa
Semillero de Propietarios; y (iii) Programa Casa Digna Vida Digna.
Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas
Luego de
requerir a la entidad por inconsistencias en la respuesta emitida previamente,
la UARIV confirmó que 20 de los 55 promotores de la acción de tutela están
incluidos en el RUV. En relación con la base de datos de 585 personas
construida a partir de la información suministrada en diferentes diligencias
adelantadas durante la ocupación precisó que los datos sólo permiten
identificar a 136 personas de las cuales 135 están incluidas en el RUV[17].
En cuanto a la calificación
de carencias más reciente presentó la siguiente información consolidada[18]:
Carencia
Alojamiento
Alimentación
Hogares
Víctimas
IC
Extrema
Extrema
6
12
IC
Extrema
urgencia y vulnerabilidad manifiesta
Extrema
urgencia y vulnerabilidad manifiesta
4
7
IC
Grave
Leve
1
1
IC
Grave
No
carencia
2
5
IC
Leve
No
carencia
1
1
IC
No
carencia
No
carencia
44
74
1er
año
Grave
Grave
1
1
Total
59[19]
101
En relación con
la entrega de ayuda humanitaria presentó la siguiente información
consolidada[20]:
Año
Hogares
Giros
Valor
2012
12
15
$
14.715.000
2013
7
7
$
7.935.000
2014
15
19
$
9.840.000
2015
24
28
$
17.651.000
2016
12
15
$
13.188.000
2017
13
25
$
21.829.576
2018
11
15
$
10.729.000
2019
7
11
$
7.958.000
2020
6
6
$3.020.000
Total
107
141
$106.865.576
En relación con
las 136 personas identificadas por la UARIV se advierte que 135 personas son
víctimas de desplazamiento forzado así:
Año
del desplazamiento forzado
Víctimas
inscritas en el RUV
1990
2
1995
2
1996
1
1997
9
1998
5
1999
2
2000
2
2001
22
2002
15
2003
22
2004
16
2005
9
2006
10
2007
5
2008
4
2009
1
2011
1
2012
1
2014
4
2015
2
Total
135[21]
III. CONSIDERACIONES
Competencia
1.- La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para
revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 (numeral 9º) de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991.
Asunto
objeto de análisis y problemas jurídicos
2.- Dairo Manuel Navas Reyes y 56 personas más formularon acción de
tutela en contra de la Alcaldía de El Copey y otras autoridades del orden
municipal, departamental y nacional con el propósito de que se protejan sus
derechos al debido proceso, dignidad humana, igualdad y vivienda digna. Los
actores solicitaron que se suspendan las medidas de desalojo del predio que
actualmente ocupan ilegalmente hasta que se adopten medidas que les garanticen
el derecho a la vivienda digna.
3.- Los accionantes señalaron que como consecuencia de la falta de
recursos para satisfacer sus necesidades básicas ocuparon un predio de
propiedad del municipio El Copey, identificado con el folio inmobiliario
190-159605, en el que se pretendía adelantar un proyecto de vivienda de interés
social. Indicaron, que durante el tiempo en el que han mantenido la ocupación
las autoridades municipales realizaron varias diligencias de desalojo, en las
que se vulneraron sus derechos fundamentales, debido a que: (i) no les
notificaron las actuaciones administrativas para el desalojo; (ii) no les
permitieron ejercer el derecho de defensa; (iii) no caracterizaron a los
ocupantes para establecer sus condiciones de vulnerabilidad; y (iv) no les
ofrecieron medidas de reubicación.
4.- En el trámite de tutela, la Alcaldía de El Copey confirmó que
es propietaria del predio identificado por los accionantes y que, como
consecuencia de la ocupación del inmueble, promovió procesos de desalojo.
Asimismo, aclaró que el predio se destinó a la construcción de un proyecto de
vivienda de interés social emprendido en alianza con la Gobernación del Cesar,
FINDETER y COMFACESAR. Sin embargo, como consecuencia de la ocupación referida
no pudo cumplir con la obligación de entregar materialmente el inmueble para
que se iniciara la construcción de las soluciones de vivienda y finalmente el
proyecto no obtuvo el cierre financiero requerido.
5.- La Alcaldía y la Inspección de Policía del Copey adujeron que
en el trámite de desalojo respetaron las garantías del debido proceso a través
de la notificación de las actuaciones y la caracterización de los ocupantes del
predio. Asimismo, destacaron que en el inmueble se adelantaron varias
diligencias de inspección, caracterización y desalojo, en las que inicialmente
se identificaron pocos ocupantes, estos fueron desalojados y cada vez que
regresaban al predio aumentaba el número de ocupantes de manera gradual y
significativa.
En particular, mediante las diferentes respuestas emitidas en este
trámite constitucional, las autoridades dieron cuenta de los siguientes
momentos relevantes, que serán considerados para evaluar la evolución de la
ocupación:
Fecha
Actuación
Ocupantes
Familias
Ocupantes
Individuos
Enero 2018
Firma de
contrato
Proyecto de
vivienda
NR
NR
Mayo 2018
1ª denuncia
ocupación
NR
NR
Junio 2018
Inspección
ocular
0
0
Septiembre
2018
Inspección
ocular
0
0
Octubre 2018
Acción de
tutela
NR
NR
Noviembre 2018
Inspección
ocular
3
familias
11
Julio 2019
Inspección
ocular
105
familias
377
Febrero 2020
Inspección
judicial
120
familias
366
6.- En atención a las circunstancias descritas en la acción de
tutela, las pretensiones de los actores, las respuestas emitidas por las
autoridades accionadas y las pruebas recaudadas en esta sede, la Sala advierte
que la situación de ocupación irregular de un predio del municipio El Copey
plantea dos problemas relacionados con los derechos al debido proceso, a la
vivienda digna y la especial protección de sujetos en condiciones de
vulnerabilidad, estos últimos con respecto a los accionantes y las personas que
aspiraban a participar en el proyecto de vivienda que se desarrollaría en el
predio.
7.- En primer lugar, los actores denunciaron en el escrito de
tutela circunstancias violatorias del debido proceso en el marco del
procedimiento de desalojo. En consecuencia, la Sala revisará la actuación
adelantada por las autoridades municipales accionadas en el marco del proceso
policivo 2018-0009 a la luz de las garantías que se derivan del artículo 29
superior. De acuerdo con lo expuesto le corresponde a la Sala determinar si:
¿La acción de tutela presentada por 57 personas, ocupantes
irregulares de un predio de El Copey, que refieren diferentes condiciones de
vulnerabilidad incluida su calidad de víctimas de desplazamiento forzado es
procedente para la protección de los derechos al derecho al debido proceso y
vivienda en el marco de los procedimientos de desalojo que enfrentan?
En caso, de que se acredite el cumplimiento de los requisitos de
procedencia de la acción de tutela esta Corporación debe establecer si:
¿La Alcaldía y la Inspección de Policía del municipio El Copey
vulneraron el derecho al debido proceso por el desconocimiento de las garantías
procesales de los ocupantes del predio identificado con el folio inmobiliario
190-159605 en el marco del proceso policivo de desalojo 2018-0009?
8.- En segundo lugar, los accionantes señalaron que sus
condiciones sociales y económicas les impiden proveerse una solución de
vivienda, razón por la que ocuparon el inmueble identificado con folio
inmobiliario 190-159605 y estos actos de ocupación solucionaron precariamente su
necesidad de vivienda. En consecuencia, pretenden que se suspendan las medidas
de desalojo hasta que se adelanten actuaciones de reubicación mediante las que
se les garantice el derecho a la vivienda digna. Por esas razones, también le
corresponde a la Sala determinar si:
¿Las actuaciones de las autoridades accionadas dirigidas a lograr
el desalojo del predio con folio inmobiliario 190-159605 para entregar el
predio a un proyecto de vivienda de interés social, vulneraron el derecho a la
vivienda digna de los accionantes? En concordancia, con este problema debe
establecer si ¿el derecho a la vivienda digna de los accionantes genera una
obligación de reubicación en cabeza de las entidades accionadas como
presupuesto para la materialización de la medida de desalojo?
9.- Previo al examen de los problemas jurídicos descritos, la Sala
analizará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela. En caso de que se encuentren acreditados estos presupuestos
se desarrollarán consideraciones sobre los siguientes temas: (i) la línea
jurisprudencial en relación con la protección de los derechos de las víctimas
de desplazamiento forzado en el marco de procesos de desalojo, la cual hará
énfasis, de un lado, en las garantías del debido proceso y, de otro, en los
derechos relacionados con la vivienda digna de los ocupantes; (ii) el
derecho a la vivienda digna, las cargas correlativas para su satisfacción, y las situaciones
de abuso del derecho; (iii) el derecho a la vivienda de la población desplazada, el
desarrollo, los avances y los retos de la política pública. Una mirada desde el
seguimiento al estado de cosas inconstitucional en la materia; (iv) la atención
humanitaria frente a la migración masiva de nacionales venezolanos y la respuesta
con respecto a las necesidades habitacionales; (v) la unificación de la
jurisprudencia constitucional en relación con la protección de los derechos de
las víctimas de desplazamiento forzado y otros sujetos de especial protección
constitucional en el marco de procesos de desalojo de bienes de carácter
público.
Examen
de los requisitos de procedencia de la acción de tutela
Legitimación en la causa por activa
10.- El artículo 86 superior establece que toda persona puede
acceder a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos
fundamentales afectados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad
pública o de los particulares, en los casos que determine la ley. Esta
disposición constitucional determina la legitimación para la formulación de la
solicitud de amparo, circunscrita al titular de los derechos fundamentales cuya
protección o restablecimiento se persigue.
Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 precisa que
la acción de tutela puede ser ejercida: (i) a nombre propio; (ii) a través de
un representante legal; (iii) por medio de apoderado judicial; (iv) mediante un
agente oficioso o (v) por el defensor del Pueblo o los personeros municipales.
11.- En el presente caso, el señor Dairo Manuel Navas Reyes y 56
personas más formularon acción de tutela en contra de la Alcaldía de El Copey y
otras autoridades con el propósito de que se protejan los derechos
fundamentales que consideran vulnerados.
En relación con los promotores de la acción es necesario destacar
que en el escrito de tutela los señores Brayán Pallares Rodríguez, José Lucas
de la Cruz Pérez, Yenis Isabel Monsalvo Oñate, Katty Julieth Zapata Ochoa, Juan
Carlos Domínguez Cárdenas, Francia Elena Yepes Lora, Jorge Alberto García
Torres, Jesús Alberto López Buelvas, Leile Maireth Martínez Arzuza, Alidis
Judith Peña Jiménez y Juan Alberto Estrada Peña fueron enunciados como
accionantes, pero no lo suscribieron. Adicionalmente, Gladys Josefina Romero y
Gledis Josefina no fueron identificadas en
el escrito de tutela como accionantes, pero se aportó su documento de identidad. En consecuencia,
mediante auto de 2 de diciembre de 2019 las personas en mención fueron
requeridas para que manifestaran su consentimiento en relación con la
presentación de la acción de tutela de la referencia. Sin embargo, no se obtuvo
respuesta alguna.
En atención a la situación descrita, la Sala tendrá por acreditado
el presupuesto de legitimación en la causa por activa únicamente en relación
con los accionantes que suscribieron el escrito de tutela de la referencia, que
corresponden a 44 personas[22], titulares de los derechos
fundamentales que adujeron transgredidos y que presentaron la tutela a nombre
propio. En relación con las 13 personas restantes que si bien fueron
identificadas en la acción como promotoras del amparo, pero no la suscribieron
y requeridas en esta sede tampoco ratificaron esa condición, no concurren
elementos para tener por acreditada la legitimación en la causa por activa.
En ese sentido, es necesario resaltar que la jurisprudencia
constitucional ha reconocido que si bien la acción de tutela está regida por el
principio de informalidad la suscripción del escrito constituye un presupuesto
mínimo que busca garantizar que sea el titular de los derechos fundamentales el
que promueva su defensa y evitar que
su nombre sea usado por otras personas sin su consentimiento para instaurar la
acción[23]. Esta exigencia se armoniza
con la informalidad de la tutela y la protección de los derechos fundamentales
a través de la previsión de figuras como la agencia oficiosa y la
representación legal para los casos en los que el titular de los derechos
fundamentales no se encuentra en las condiciones que le permitan promover
directamente su defensa. Por lo tanto, la suscripción del escrito de amparo no
constituye una formalidad insustancial, pues ante la ausencia de un elemento
indicativo sobre la voluntad de las personas mencionadas como accionantes en la
solicitud, debe declararse la ausencia de legitimación por activa porque con
este requisito se pretende proteger la autonomía de las personas.
En el presente caso no se puede tener por acreditada la
legitimación en la causa por activa con respecto a las personas que no
suscribieron la acción de tutela, pues no concurre la firma como elemento
mínimo indicativo de la voluntad de presentar la acción y tampoco se advierten
elementos que demuestren una relación de representación legal, representación
judicial o agencia oficiosa entre los actores y las personas que no
suscribieron el escrito. En concreto, en relación con las 13 personas que no
firmaron la demanda no se hizo referencia a una situación particular que les
impidiera interponer directamente la acción, lo que descarta la agencia
oficiosa; no obra poder para la acreditación de la representación judicial; y
tampoco se refirieron los vínculos que generan la representación legal, con lo
que también se descarta esta figura.
12.- No obstante, como se advirtió en el fundamento jurídico 5 de
esta sentencia, en el desarrollo del trámite de tutela el número de ocupantes
del predio aumentó significativamente. La
caracterización adelantada por la Inspección de Policía de El Copey el 2 de
julio de 2019 dio cuenta de la ocupación de por lo menos 80 familias y en la
inspección judicial ordenada en esta sede y realizada el 4 y 5 de febrero de
2020 se reportaron 120 núcleos familiares. En consecuencia, el examen de
legitimación en los términos descritos no obsta para que el análisis de la
vulneración de los derechos fundamentales responda al panorama general que
plantea el caso y que ha evolucionado en el trámite de la acción
constitucional. Adicionalmente, la legitimación referida no es óbice para que,
si la Sala Plena lo considera necesario, con base en sus facultades ultra y
extra petita, y la potestad de modular el alcance de las decisiones,
extienda sus efectos más allá de los accionantes en mención, siempre y cuando
se trate de amparar derechos con protección constitucional. Con todo, de
presentarse esta situación, se estudiaría en la determinación de los efectos
del fallo, pero no es un asunto propio de la legitimación.
Legitimación en la causa por pasiva
13.- La legitimación en la causa por pasiva en sede de tutela se refiere a la
aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la acción de tutela
y quien está llamada a responder por
la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando ésta resulte
demostrada[24]. Según el artículo 86 de
la Constitución Política y el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción
de tutela procede contra cualquier autoridad pública y, excepcionalmente,
contra particulares (artículo 42 del Decreto 2591 de 1991).
14.- En el presente caso, la acción de tutela inicialmente se
dirigió en contra de la Alcaldía de El Copey, la Inspección de Policía de El
Copey, la Gobernación del Departamento del Cesar, el Ministerio de Vivienda
Ciudad y Territorio, el Ministerio del Interior -Grupo de Articulación Interna para la Política de Víctimas del
Conflicto Armado-, la Policía Nacional, el Ministerio de
Defensa Nacional y el Batallón de Artillería número 2 La Popa. Luego, en el
trámite de tutela se vinculó a la Defensoría del Pueblo, la
Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral las Víctimas,
FONVIVIENDA, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el
ICBF, la Procuraduría Delegada para la Paz y la Protección de los Derechos de
las Víctimas, FINDETER, COMFACESAR, la Comisaría de Familia de El Copey y la
Personería de ese mismo municipio.
Tal y como se explicó en la presentación del caso, la acción de
tutela cuestionó, de un lado, la violación de las garantías procesales en el
trámite de desalojo de los ocupantes irregulares de un inmueble del municipio
El Copey en el que se pretendía construir un proyecto de vivienda de interés
social. De otro lado, los actores adujeron que sus condiciones de pobreza
extrema y las especiales circunstancias de vulnerabilidad como ser víctimas del
desplazamiento forzado, madres cabeza de familia, menores de edad, personas de
la tercera edad, indígenas, entre otros, les han impedido satisfacer su derecho
a la vivienda, motivo por el cual la ocupación en mención ha sido una solución
precaria para ese propósito. En consecuencia, solicitaron que se adopten
medidas para garantizar el derecho a la vivienda digna a través de medidas de
reubicación.
15.- Con base en los hechos y pretensiones de la acción de tutela
se advierte que se presenta la legitimación en la causa por pasiva de las
autoridades públicas accionadas y vinculadas al presente trámite de constitucional.
En primer lugar, se encuentra el grupo de las autoridades que intervinieron en
las diligencias de desalojo, a saber: la Alcaldía, la
Inspección de Policía, la Personería, la Comisaria
de Familia de El Copey, la Policía Nacional y el
Batallón de Artillería número 2 La Popa. En concreto, en relación con esas
autoridades se cuestionan acciones como el uso indebido de la fuerza y
omisiones como la falta de caracterización de los ocupantes, la indebida
notificación y la ausencia de medidas de reubicación.
16.- En segundo lugar, fungen como accionadas diversas entidades
que tienen competencias en relación con la elaboración de la política pública
de vivienda en general, y el diseño y la ejecución de los programas dirigidos a
satisfacer el derecho a la vivienda de la población más vulnerable. Los actores
adujeron que sus condiciones socioeconómicas les han impedido satisfacer su
derecho a la vivienda digna y que los programas estatales como el que se
pretendía desarrollar en el inmueble que ocuparon están dirigidos a personas de
mayores ingresos. En consecuencia, las medidas adoptadas con respecto a la
protección del derecho a la vivienda pueden involucrar la actuación de
autoridades con competencias relacionadas con el diseño y la ejecución de la política
pública de vivienda.
Por lo expuesto, se tiene acreditado el presupuesto de
legitimación en la causa por pasiva con respecto al segundo grupo de
autoridades públicas que tienen competencias en la dirección, diseño y
ejecución de la política estatal de vivienda para la población más vulnerable.
En particular, el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, FONVIVIENDA, FINDETER y COMFACESAR.
17.- En tercer lugar, los actores refirieron diferentes
circunstancias que, adujeron, los hace merecedores de especial protección
constitucional. En concreto, indicaron que los núcleos familiares que ocupan el
inmueble están conformados por víctimas de desplazamiento forzado, personas de
la tercera edad, menores de edad, madres cabeza de familia, entre otros. Por lo
tanto, reclaman atención diferenciada derivada de las circunstancias en
mención.
De cara a la pretensión descrita también se advierte la
legitimación en la causa por pasiva en relación con las autoridades accionadas
que tienen competencias para la atención de los grupos poblacionales en
mención. En efecto, se comprueba la legitimación del
Ministerio del Interior -Grupo de Articulación
Interna para la Política de Víctimas del Conflicto Armado-, la Procuraduría Delegada para la Paz y la Protección de los
Derechos de las Víctimas, la Defensoría del Pueblo, la Unidad Administrativa
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y el Instituto
Colombiano del Bienestar Familiar.
En consecuencia, este requisito se encuentra acreditado.
El presupuesto de subsidiariedad
18.- Según el artículo 86 de la Carta Política, la acción de
tutela sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. Esa previsión corresponde al requisito de
subsidiariedad que descarta la utilización de este medio excepcional como vía
preferente para el restablecimiento de los derechos.
Sobre el carácter subsidiario del mecanismo de amparo, la Corte ha
señalado que “permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos
ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes
para la salvaguarda de los derechos”[25].
Este reconocimiento obliga a los asociados a incoar los mecanismos
judiciales con los que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de
sus derechos y que impide el uso indebido de la tutela como vía preferente o
instancia adicional de protección.
En consecuencia, en el análisis de la viabilidad del amparo
corresponde al juez constitucional determinar el cumplimiento de ese requisito,
frente al cual se previeron dos excepciones, en las que la existencia de otros
mecanismos no frustra el ejercicio de la tutela. La primera, establecida en el
mismo precepto de la Carta, permite acudir a la acción como un mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; y
la segunda, en consonancia con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 6º
del Decreto 2591 de 1991, cuando se advierta que las vías ordinarias al alcance
del afectado resultan ineficaces para la protección del derecho.
19.- En cuanto a la primera hipótesis,
relacionada con el perjuicio irremediable, la protección es temporal
y exige que el accionante demuestre: (i) una afectación inminente
del derecho -elemento temporal respecto al daño-; (ii) la
urgencia de las medidas para remediar o prevenir la afectación; (iii) la gravedad
del perjuicio -grado o impacto de la afectación del derecho-; y (iv) el
carácter impostergable de las órdenes para la efectiva protección de los
derechos en riesgo[26].
En relación con la segunda hipótesis, que se refiere a la
idoneidad del medio de defensa judicial, se tiene que esta no puede
determinarse en abstracto. El análisis particular resulta necesario, pues en la
valoración específica podría advertirse que la acción ordinaria no permite resolver
la cuestión en una dimensión constitucional o tomar las medidas necesarias para
la protección de los derechos fundamentales afectados.
20.-
Para determinar el cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el
presente caso, la Sala reiterará las reglas de procedencia de la acción de
tutela contra las actuaciones surtidas en el marco de procedimientos de
desalojo por la ocupación irregular de predios.
21.-
En primer lugar, se ha señalado que en los
procesos policivos que tienen como finalidad amparar la posesión, la tenencia o
una servidumbre, las autoridades de policía, si bien son autoridades
administrativas, ejercen funciones jurisdiccionales y, en consecuencia, sus
decisiones son actos de este tipo[27]. Por lo tanto, no son objeto de
control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo de acuerdo con lo
previsto en el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, según el cual esta
jurisdicción no conocerá de las actuaciones proferidas por autoridades
administrativas en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales[28].
22.- En segundo lugar, esta Corporación ha advertido que las
acciones civiles no son idóneas para confrontar las actuaciones adelantadas en
los procesos policivos de amparo de los derechos reales desde la perspectiva de
los ocupantes irregulares sujetos de especial protección constitucional.[29]Lo
anterior, porque las acciones civiles están dirigidas a proteger derechos
reales y en casos como el examinado en esta oportunidad los ocupantes no
ostentan tales derechos sobre el predio y tampoco reclaman la protección de
garantías derivadas de la ocupación. Por el contrario, reconocen el dominio
ajeno y la procedencia del desalojo, razón por la que las pretensiones de la
tutela están encaminadas a que se adopten medidas de reubicación y soluciones
de vivienda de mediano y largo plazo por sus condiciones de vulnerabilidad y no
porque aleguen derechos sobre el inmueble.
En
ese mismo sentido, los recursos contra la decisión de la autoridad de policía no
son idóneos, por cuanto están instituidos para debatir el fundamento de la
orden de desalojo y, por lo tanto, hacen referencia a los derechos que el eventual
perturbador alegue sobre el bien, que serían los únicos motivos para frustrar
el desalojo. Sin embargo, en el presente asunto no se cuestiona la decisión de desalojar
sino la ausencia de medidas por parte de las autoridades competentes para brindar
soluciones de vivienda inmediata -a través de la reubicación-, y de mediano y
largo plazo en atención a las condiciones de vulnerabilidad alegada por los
accionantes.
23.- En tercer lugar, en atención a la improcedencia de las
acciones de control en la jurisdicción contencioso administrativa y descartada
la idoneidad de las acciones civiles, por cuanto se restringen a debatir
asuntos sobre los derechos reales, en múltiples oportunidades se ha reconocido
la procedencia de la acción de tutela en el marco de los procesos en mención[30].
24.- En cuarto lugar, con respecto a las solicitudes de amparo
formuladas por víctimas de desplazamiento forzado en procesos de desalojo se ha indicado que la acción de tutela constituye el mecanismo principal de protección
de los derechos fundamentales de esta población, pues otros medios de
defensa judicial pueden resultar insuficientes para brindar una protección eficaz
ante las circunstancias de urgencia que enfrentan[31]. En
ese sentido, resulta desproporcionado exigir a las personas desplazadas el agotamiento
de los recursos judiciales ordinarios, pues esta exigencia implicaría la
imposición de cargas adicionales a las que han tenido que soportar como
víctimas del conflicto armado interno y desconoce la necesidad de proteger sus
derechos comprometidos por la condición de víctimas.
25.- En quinto lugar, cuando la acción de tutela se presenta por
sujetos de especial protección constitucional el cumplimiento de los requisitos
de procedencia se flexibiliza. Este menor rigor en las exigencias de
procedibilidad se ha reconocido en relación con solicitudes de amparo
formuladas para la protección de los derechos fundamentales de menores de edad[32],
miembros de comunidades étnicas[33], personas de la tercera edad[34],
entre otros.
26.- En sexto lugar, contrario a lo señalado por los jueces de
instancia, la falta de prueba sobre la presentación a convocatorias de vivienda
no afecta el carácter subsidiario de la tutela por cuanto dichos programas no
son mecanismos judiciales para la protección de los derechos y, de acuerdo con
el artículo 86 superior, la acción de tutela procede cuando “el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial”. Adicionalmente, como se explicará más
adelante, en este caso las autoridades no dieron cuenta de oferta institucional vigente en materia de vivienda para las
personas de menores recursos económicos. En ese contexto, resulta
desproporcionada la postulación a esos programas como requisito de procedencia
de la tutela y por esta razón se hace un llamado a los jueces de instancia para
que en la evaluación de los mecanismos al alcance de los accionantes se
considere la naturaleza del recurso -judicial- y las posibilidades de
ejercerlo.
27.- Las reglas descritas aplicadas al caso bajo examen dan cuenta
del cumplimiento del presupuesto de subsidiariedad por cuanto: (i) las
actuaciones del procedimiento de desalojo no están sujetas a control por parte
de la jurisdicción contencioso administrativa; (ii) las acciones civiles
procedentes están instituidas principalmente para debatir los derechos reales
sobre el inmueble; (iii) la jurisprudencia constitucional ha reconocido la
tutela como mecanismo principal para la discusión y protección de los derechos
fundamentales de sujetos en situación de vulnerabilidad que enfrentan procesos
de desalojo; (iv) entre los accionantes se encuentran víctimas de
desplazamiento forzado, en relación con los cuales resulta desproporcionada la
exigencia de agotar mecanismos ordinarios en el trámite de desalojo; (v) entre
los actores también concurren otras circunstancias de especial protección
constitucional que flexibilizan el examen de subsidiariedad; y (vi) las
convocatorias para acceder a subsidios de vivienda no son mecanismos
jurisdiccionales y, en este caso, las autoridades no dieron cuenta de programas
vigentes para ofrecer soluciones de vivienda a la población más vulnerable. Luego,
este requisito de procedencia formal de la acción de tutela se encuentra
acreditado.
El requisito de inmediatez
28.- Esta Corporación ha resaltado que, de conformidad con el
artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela no tiene término de
caducidad[35].
Sin embargo, la solicitud de amparo debe formularse en un plazo razonable desde
el momento en el que se produjo el hecho vulnerador o la amenaza.
Esta exigencia se deriva de la finalidad de la acción
constitucional, que pretende conjurar situaciones urgentes que requieren de la
actuación rápida de los jueces. Por ende, cuando el mecanismo se utiliza mucho
tiempo después de la actuación u omisión que se alega como violatoria de
derechos se desvirtúa su carácter apremiante.
Asimismo, este requisito de procedencia tiene por objeto respetar
o mantener la certeza y estabilidad de los actos o decisiones que no han sido
cuestionados durante un tiempo razonable, respecto de los cuales se presume la
legalidad de sus efectos ante la ausencia de controversias jurídicas.
29.- En atención a esas consideraciones
la jurisprudencia constitucional ha determinado que, de acuerdo con los hechos
del caso, corresponde a la autoridad judicial establecer si la tutela se
interpuso dentro de un tiempo prudencial, de tal modo que no se vulneren derechos
de terceros.
En efecto, bajo ciertas circunstancias y
situaciones de excepcionalidad, el juez puede concluir que la solicitud de
amparo invocada después de un tiempo considerable desde la amenaza o
vulneración del derecho fundamental resulta procedente. La jurisprudencia ha
identificado tres eventos en los que esto sucede, a saber: (i) cuando se
advierten razones válidas para la inactividad, tales como la configuración de
situaciones de caso fortuito o fuerza mayor[36]; (ii) en los casos en los que la
situación de debilidad manifiesta del peticionario torna desproporcionada la
exigencia del plazo razonable[37] y, (iii) excepcionalmente cuando se
presenta una situación de permanencia o prolongación en el tiempo de la
vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante que hace
imperiosa la intervención del juez constitucional[38].
En síntesis, la
jurisprudencia de este Tribunal ha precisado que el presupuesto de inmediatez:
(i) tiene fundamento en la finalidad del mecanismo de amparo, la cual supone la
protección urgente e inmediata de un derecho constitucional fundamental[39];
(ii) persigue el resguardo de la seguridad jurídica y los intereses de
terceros; e (iii) implica que la tutela se haya interpuesto dentro de un plazo
razonable, el cual dependerá de las circunstancias particulares de cada caso.
30.- En el presente caso, el proceso policivo de desalojo se
inició formalmente el 15 de mayo de 2018, el 8 de junio siguiente se adelantó
la primera inspección ocular en el inmueble y el 12 de septiembre de 2018 se
intentó la audiencia de desalojo. Por su parte, los actores presentaron la
acción de tutela el 25 de septiembre de 2018, esto es, transcurridos 4 meses
desde que se inició el proceso y menos de 15 días desde la primera actuación de
desalojo. En consecuencia, se advierte el cumplimiento del requisito de
inmediatez, pues la acción de tutela se formuló en un tiempo razonable desde el
momento en el que se emprendieron las actuaciones que los accionantes denuncian
como transgresoras de sus derechos fundamentales, las cuales se han seguido
desarrollando durante el presente trámite constitucional.
31.- Así las cosas, tras el análisis de los presupuestos de
legitimación en la causa por activa y pasiva, subsidiariedad e inmediatez del
asunto se tienen por acreditados los requisitos de procedencia de la acción de
tutela. En consecuencia, la Sala emprenderá el examen de fondo del asunto y la
decisión de los problemas jurídicos que plantea el caso descritos en los
fundamentos jurídicos 7 y 8 de esta sentencia. Para este propósito, se expondrá
el sustento normativo y jurisprudencial relevante con respecto a los derechos
de la población vulnerable y las víctimas de desplazamiento forzado en el marco
de procesos de desalojo, con base en los cuales se definirá la unificación de
la jurisprudencia en la materia y, finalmente, se resolverá el caso concreto.
La jurisprudencia constitucional sobre los procesos de desalojo de
ocupantes irregulares de predios, víctimas de desplazamiento forzado y sujetos
de especial protección constitucional
32.- Esta Corporación ha decidido diferentes acciones de tutela en
las que se reclama la protección de los derechos fundamentales de personas en
contra de las que se profieren órdenes de desalojo de los inmuebles que
habitan. Los casos examinados presentan particularidades en relación con el número
de personas a desalojar, pues algunas veces se trata de una persona, un
núcleo familiar o toda una comunidad; las razones del desalojo que
pueden estar relacionadas con el riesgo de habitabilidad del predio, la
ausencia de licencias urbanísticas para la edificación, la invasión ilegal de
predios de particulares o del Estado, entre otras; y las condiciones de
vulnerabilidad de los habitantes, que varían por tratarse de víctimas de
desplazamiento forzado, menores de edad, miembros de comunidades étnicas,
personas de la tercera edad, etc. Estas particularidades tienen incidencia en
el examen de la vulneración del derecho y, por lo tanto, en las medidas de
protección. Sin embargo, un elemento común del examen es el reconocimiento de
que el desalojo genera un impacto profundo en el derecho a la vivienda digna,
principalmente de personas en situación de mayor vulnerabilidad por sus
condiciones económicas y sociales, y tiene la potencialidad de generar una
afectación en otros aspectos de la vida de las personas como los medios de
subsistencia, la construcción de una comunidad y el acceso a servicios
sociales, entre otros[40].
33.- A partir de la premisa descrita y en
atención a las particularidades del caso bajo examen la Sala describirá la
línea jurisprudencial desarrollada por esta Corporación sobre el examen
constitucional de órdenes de desalojo en el marco de invasiones ilegales
adelantadas por víctimas de desplazamiento forzado y otros sujetos de especial
protección constitucional. En el estudio de estos casos
la Corte ha destacado que las autoridades tienen la obligación de adelantar
procedimientos respetuosos del debido proceso y de los demás derechos
fundamentales de los invasores, por cuanto estas actuaciones no sólo tienen la
potencialidad de afectar garantías procesales sino también otros derechos como
la vivienda y la vida en condiciones dignas. En efecto, a partir de esta
premisa en la mayoría de los casos se ha examinado de forma conjunta la
vulneración de los derechos al debido proceso, a la vivienda y a la dignidad
humana, y se han emitido medidas de protección que involucran todas estas
garantías en conjunto.
No obstante, para mayor claridad la Sala en esta oportunidad
reiterará, de forma independiente, las reglas jurisprudenciales sobre las
garantías procesales en trámites de desalojo de víctimas de desplazamiento
forzado y sujetos en situación de vulnerabilidad, y luego hará referencia con
mayor profundidad al desarrollo jurisprudencial en relación con el derecho a la
vivienda digna.
Las garantías procesales en el marco de procedimientos de desalojo
34.- El artículo 29
de la Constitución Política consagró el derecho fundamental al debido proceso
como una garantía que proscribe la arbitrariedad en los procedimientos y que
debe ser observada no sólo en actuaciones judiciales sino también en las
administrativas. Se trata de un derecho de aplicación inmediata conforme lo
establece el artículo 85 superior, el cual está íntimamente relacionado con el
acceso a la administración de justicia, como presupuesto para su
materialización, y con las características que deben ser observadas en el
ejercicio de esta función pública, que corresponden a la imparcialidad,
publicidad, prevalencia del derecho sustancial, celeridad, observancia de los
términos procesales, la autonomía, entre otras.
Las
garantías mínimas objeto de protección de acuerdo con el artículo 29 superior
corresponden al: (i) acceso a la administración de justicia ante el juez
natural de la causa; (ii) derecho a ser informado de las actuaciones que
conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho, o la
imposición de una obligación o sanción; (iii) derecho de defensa a través de la
contradicción o el debate de las pretensiones o excepciones propuestas; (iv) el
derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable y sin
dilaciones injustificadas, (vi) el derecho a presentar pruebas y controvertir
las que se alleguen en su contra y, (vii) el derecho a controvertir e impugnar
las decisiones, entre otras[41].
Ahora bien, las
garantías del debido proceso se materializan, en general, a través del diseño
legislativo de los procedimientos judiciales y administrativos, y en concreto
mediante el respeto de las formas de cada juicio y la observancia de los
derechos asociados en cada proceso. En consecuencia, la violación del debido
proceso con respecto a los sujetos individualmente considerados se presenta,
principalmente, en el marco de las actuaciones judiciales y administrativas en
las que participan y su transgresión da lugar a la activación de los recursos
judiciales ordinarios diseñados para superar esas afectaciones y, de forma subsidiaria,
a la presentación de la acción de tutela como mecanismo de protección y
restablecimiento de los derechos fundamentales.
35.- En relación con
las actuaciones de desalojo la jurisprudencia constitucional ha resaltado su legitimidad
y legalidad por cuanto se adelantan por las autoridades investidas de la
competencia para el efecto y en el marco de las acciones diseñadas por el
ordenamiento para la protección de importantes bienes jurídicos como la
propiedad, la legalidad y la seguridad jurídica. Asimismo, ha destacado que estos procedimientos exigen una actuación
cualificada de las autoridades dirigida a proteger los derechos de los
ocupantes en aras de no quedar expuestos a situaciones de mayor vulnerabilidad.
La actuación
cualificada en mención obedece a: (i) la situación de vulnerabilidad en la que
suelen encontrarse los ocupantes y la protección especial de la que son
sujetos, (ii) la Observación General 7 del Comité
de las Naciones Unidas de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[42],
en la que se precisa que a pesar de la legalidad de los desalojos las
actuaciones deben ser razonables y proporcionadas, garantizar todos los recursos jurídicos apropiados a los
afectados y adelantarse con plena observancia de las normas internacionales de
derechos humanos[43] y (iii) los principios PINHEIRO en lo referente a la población
desplazada. En efecto, con base en estos elementos se ha precisado que las
actuaciones deben asegurar un “estricto debido proceso” que incluye las
siguientes garantías mínimas:[44]
(i)
La debida notificación e información con antelación suficiente a
la fecha prevista para el desalojo[45].
(ii)
La presencia de las autoridades administrativas o judiciales en el
trámite de desalojo.
(iii)
La obtención de la identificación exacta de todas las personas que
efectúen el desalojo.
(iv)
La prohibición de efectuar desalojos cuando haga mal tiempo o de
noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento.
(v)
El otorgamiento de recursos jurídicos adecuados[46].
(vi)
El derecho a la asistencia jurídica que permita obtener, llegado
el caso, reparación.
36.- El cumplimiento de las garantías procesales en mención
también debe estar guiado por los principios de razonabilidad, celeridad y la
protección de los derechos fundamentales. Lo anterior, por cuanto fenómenos
como la ocupación pueden variar de manera drástica en periodos muy cortos, de
manera que las autoridades deben estar prestas a atender estas variaciones bajo
criterios de maximización por el respeto de las garantías de los ocupantes sin
desconocer los derechos, que también tienen protección constitucional y legal,
de los propietarios y personas con interés legítimo en la recuperación de los
inmuebles.
37.- Así las cosas, el examen que adelanta el juez de tutela sobre
las actuaciones dirigidas a lograr el desalojo de inmuebles ocupados de manera
irregular por víctimas de desplazamiento forzado y otros sujetos en condiciones
de vulnerabilidad debe valorar, de un lado, que las autoridades tienen la
obligación constitucional de adelantar los procesos de recuperación de los
bienes en el marco de sus competencias y el amparo de intereses legítimos y, de
otro, que las condiciones de vulnerabilidad de los ocupantes irregulares
generan garantías adicionales que constituyen un debido proceso estricto.
Jurisprudencia constitucional respecto de los derechos de las
víctimas de desplazamiento forzado y de otros sujetos de especial protección
constitucional en el marco de procesos de desalojo
38.- El desplazamiento forzado obliga a las personas “a abandonar intempestivamente su lugar de residencia
y sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de
las fronteras del territorio nacional para huir de la violencia generada por el conflicto armado interno y por
el desconocimiento sistemático de los derechos humanos o del derecho
internacional humanitario”[47].
Esta circunstancia conlleva a que en muchas ocasiones las víctimas de
desplazamiento ocupen de manera irregular predios para la satisfacción precaria
de la imperiosa necesidad de vivienda. En efecto, la ocupación irregular de
predios corresponde a una realidad que ha sido constatada tanto en el
seguimiento a las medidas dirigidas a superar el estado de cosas
inconstitucional en materia de desplazamiento forzado como en el estudio de
casos por parte de las salas de revisión de esta Corporación.
En atención a la extensión del fenómeno del desplazamiento en
nuestro país la Corte Constitucional ha revisado múltiples casos en los que se
invoca la protección de los derechos fundamentales de víctimas que ocuparon de
manera irregular predios y enfrentan los procesos de desalojo promovidos por
los propietarios. En estas decisiones este Tribunal ha reconocido la tensión
que se presenta entre, de un lado, la protección de los derechos de víctimas de
desplazamiento forzado que requieren medidas urgentes para la satisfacción del
derecho a la vivienda y, de otro, los derechos relacionados con la propiedad,
la legalidad y el interés general que subyace a la protección de los bienes del
Estado o de particulares.
En el desarrollo jurisprudencial sobre la materia se han
consolidado reglas sobre algunos aspectos de la protección del derecho a la
vivienda digna en estos casos y se han presentado variaciones sobre otros, las
cuales no permiten determinar con claridad el alcance de las medidas de
protección y de las obligaciones de las entidades que intervienen en este tipo
de diligencias. Por lo tanto, la Sala hará una descripción, que no pretende ser
exhaustiva, de las sentencias que han examinado la situación descrita para
extraer las reglas de decisión y las medidas de amparo en aras de establecer
los criterios reiterados y vigentes, la evolución de las situaciones de
ocupación, y la existencia de criterios disímiles que requieran unificación.
39.- La primera oportunidad en la que la Corte estudió el problema
constitucional descrito fue la Sentencia SU-1150 de 2000[48]
, que se ocupó de varios procesos de tutela de víctimas de desplazamiento
forzado, entre los que se encontraba el promovido por un grupo de personas
desplazadas ubicadas irregularmente en una zona de alto peligro de
deslizamiento de la ciudad de Medellín, y a quienes se les ordenó desalojar el
terreno. En atención al peligro para la salud y vida que representaba la
ocupación de un predio con esas características la Sala Plena denegó la
solicitud de suspensión de la medida de desalojo. Sin embargo, destacó la
obligación del Estado de brindar atención a las personas desplazadas por la
violencia y el deber de prestar albergue provisional. Asimismo, ordenó la
inclusión de las familias en los programas para la asistencia a los desplazados
por la violencia.
La Sentencia T-1346 de 2001[49]
analizó el caso de una familia desplazada que, junto con 3500 familias más,
invadieron un predio del municipio de Villavicencio y contra las que se emitió
una orden de desalojo. En el trámite de tutela la entidad territorial alegó que
le ofreció a la familia soluciones de vivienda a largo plazo.
En este caso, la Sala indicó que: (i) el juez constitucional no puede tomar medidas en relación con el proceso
policivo que concluyó con la orden de desalojo porque se trata de decisión legítima
adoptada por autoridad competente y la ocupante no acreditó tener algún derecho
de propiedad, posesión o tenencia sobre el predio; y (ii) no basta con
una posible solución de vivienda a largo plazo, pues esta medida no soluciona de manera efectiva e inmediata la
situación de desprotección que se generaría como consecuencia del desalojo,
razón por la que  también se requiere una solución de estancia en un albergue provisional. En consecuencia,
le ordenó a la entidad territorial adelantar un programa de reubicación y
estabilización económica para los desplazados ocupantes del predio y  que se
ofreciera una solución real y efectiva de cara a la medida de desalojo.
La Sentencia T-078 de 2004[50] estudió del caso de un
grupo de familias víctimas de desplazamiento forzado que se asentaron en las
márgenes de quebradas del municipio de Florencia, lugares considerados de alto
riesgo por inundación y desbordamiento. En atención a estas circunstancias, la
Alcaldía inició las actuaciones tendientes al desalojo de los ocupantes.
En esta oportunidad se indicó que: (i) el juez constitucional no
puede pronunciarse sobre la orden desalojo, ya que fue proferida por una
autoridad en ejercicio de sus competencias legales y los ocupantes no
demostraron derechos sobre el bien; (ii) no procede la suspensión del desalojo,
pues no es constitucionalmente legítimo mantener un asentamiento en condiciones
de riesgo para sus habitantes. Asimismo, (iii) se precisó que aunque la institución gubernamental encargada de brindar la
atención para la población desplazada acredite la entrega de la
ayuda de emergencia por el término establecido en la ley no cesa su posición de
garante de los derechos de la población desplazada y el deber de brindarles
atención y protección. En consecuencia, ordenó que
se brindara albergue temporal a los ocupantes y se adelantaran las gestiones
para incluirlos en los programas para la asistencia a las víctimas de
desplazamiento forzado.
La Sentencia T-770 de 2004[51]
decidió un caso en el que un grupo de familias víctimas de desplazamiento
forzado invadieron un lote de terreno en la vía paralela al río Medellín
-municipio de Bello- y levantaron en el lugar viviendas precarias. Tras
comprobar que el bien ocupado tenía naturaleza fiscal, la Alcaldía ordenó su
restitución.
En esa oportunidad, se resaltó que los accionantes argumentaban
que fueron desplazados de sus lugares de origen como consecuencia del conflicto
armado y que esta circunstancia los llevó a ocupar el predio en mención. En
consecuencia, para la Sala los hechos no daban cuenta de una invasión de un
predio público sino “fundamentalmente de satisfacer la necesidad de
alojamiento de personas desplazadas”. Asimismo, confirmó las medidas de
protección emitidas por el juez de segunda instancia, en tanto protegió los
derechos sobre el bien que se reclamaron en la restitución, pero, a su vez,
dispuso medidas de protección de los ocupantes. En particular, estableció la
obligación de proveer un albergue provisional a las personas desalojadas
víctimas de desplazamiento, y la inscripción en los programas adelantados como
consecuencia de la Sentencia T-025 de 2004. Finalmente, indicó que si bien
podrían existir otras circunstancias de vulnerabilidad que generó el
asentamiento la protección sólo cobijaba a las personas que se encontraban en
situación de desplazamiento forzado[52].
La Sentencia T-967 de 2009[53]
decidió la acción de tutela formulada por una
mujer desplazada, quién junto con su hija ocupó ilegalmente un inmueble de
propiedad del municipio de Fusagasugá. La entidad territorial emprendió un
proceso policivo de lanzamiento y la ocupante formuló acción de tutela para
lograr la suspensión de la actuación de desalojo hasta que se le brindaran las
atenciones necesarias como víctima de desplazamiento forzado.
En el examen de las pretensiones, la Sala de
Revisión precisó que: (i) el derecho
a la vivienda digna de la población desplazada debe ser entendido como
fundamental y autónomo dada la especial fragilidad y el estado de
vulnerabilidad en el que se encuentran las víctimas; (ii) no procede
la suspensión del lanzamiento en el proceso policivo en curso, pues de esta
forma se tendería un manto de aparente legitimidad sobre una conducta ilegal.
En ese sentido, aclaró que a pesar de las condiciones apremiantes de la
accionante como víctima de desplazamiento forzado su conducta es contraria a
derecho y, por lo tanto, no puede generar derechos, ni expectativas legítimas
y; (iii) en consecuencia debe examinarse cómo procede la protección del derecho
a la vivienda de la accionante como víctima de desplazamiento forzado y
no como ocupante irregular de un predio próxima ser desahuciada. La Sala
concluyó que este amparo procede a través de un albergue provisional hasta
tanto puedan resultar las condiciones que hagan posible el traslado de la
accionante hacia otro lugar que cuente con los elementos indispensables de una
vivienda en condiciones dignas, y la participación en el proceso de
adjudicación de bienes, sin que eso implique desplazar a las personas que están
en lista de espera. Finalmente, (iv) en concordancia con los lineamientos de
género del seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 ordenó la inclusión de la
accionante el programa de apoyo a las mujeres desplazadas que son jefes de
hogar, de facilitación del acceso a oportunidades laborales y productivas, y de
prevención de la explotación doméstica y laboral de la mujer desplazada.
La Sentencia T-068 de 2010[54]
examinó el caso de la ocupación irregular de dos viviendas de interés social de
propiedad del municipio de Fusagasugá por parte de una familia desplazada,
indígena e integrada por menores de edad y personas de la tercera edad, quienes
enfrentaban el procedimiento de desalojo.
En esta oportunidad, la Sala indicó que (i) de
conformidad con la Observación General No. 7 del CDESC los desalojos forzosos
de población desplazada resultan prima facie contrarios a los principios
del PIDESC; (ii) las condiciones de vulnerabilidad extrema de los ocupantes y
la incuria estatal en la protección de sus derechos los indujo a la ocupación
irregular de los inmuebles del municipio; y (iii) el lanzamiento agrava la
situación de vulnerabilidad de los ocupantes. Con base en estos argumentos
determinó la suspensión definitiva de la diligencia de lanzamiento, estableció
que el inmueble ocupado debía servir como albergue provisional para la familia
y, finalmente, le ordenó a las autoridades adoptar todas las medidas a su
alcance para solucionar el problema de vivienda planteado con la ocupación del
inmueble.
La Sentencia T-282 de 2011[55] examinó la acción de tutela formulada por 120 familias
indígenas desplazadas por la violencia desde el departamento del Cauca, quienes
se asentaron en un bien baldío en la ciudad de Cali al que accedieron nueve
meses antes de la interposición de la acción de tutela, en aras de solucionar
sus necesidades en materia de alojamiento. En atención a la situación de
ocupación la autoridad de policía municipal emprendió proceso de restitución
del bien.
En el examen del caso descrito la Sala estableció
las siguientes reglas: (i) cuando las comunidades indígenas pierden la posesión
ancestral de la tierras en las que habitan por motivos ajenos a su voluntad el
Estado mantiene la obligación de propender por la recuperación de su
territorio, velar porque se haga efectivo el derecho al retorno; y, en caso de
que este no sea posible, adoptar las medidas para que la comunidad obtenga
tierras aptas para mantener sus tradiciones y desarrollar su proyecto de vida;
(ii) el Estado tiene la obligación de garantizar un albergue en condiciones
acordes con la dignidad humana para los afectados con la actuación policiva; y
(iii) el Estado tiene el deber de activar el sistema de protección de la
población desplazada y asumir las obligaciones establecidas por la
jurisprudencia constitucional, la ley y el reglamento en cabeza de las
distintas autoridades con respecto a las víctimas del desplazamiento forzado.
Asimismo, precisó que para ese momento no existía
una jurisprudencia pacífica en relación con la procedencia de medidas de
suspensión de la orden de desalojo, y destacó la tensión que presentan entre la
protección del patrimonio público y el bienestar mínimo de la población
desplazada, de manera que “asumir el
carácter absoluto del principio de legalidad en materia de desalojos puede
llevar a desconocer el principio de supremacía constitucional y las
circunstancias especiales en que un desalojo forzoso, a pesar de estar previsto
por la ley y de ser desarrollado con apego a esta, puede afectar
desproporcionadamente los derechos humanos fundamentales de los afectados”. En
consecuencia, propuso un test de proporcionalidad y razonabilidad para
evaluar los intereses en mención. En el marco de esta ponderación deben
considerarse: (i) los estándares de protección constitucional e internacional
de la población desplazada; (ii) la naturaleza del bien ocupado; (iii) el uso
que tenga al momento de la ocupación; (iv) la función social y ecológica de la
propiedad; (v) las circunstancias económicas, sociales y culturales del grupo
ocupante, (vi) el número de potenciales afectados por el desalojo, (vii) la
presencia de “otras vulnerabilidades” como la edad, la situación de
discapacidad; y (viii) las posibles consecuencias del desalojo.
En el caso concreto, la Sala estableció que si bien el desalojo persigue el fin legítimo
de proteger el patrimonio público la suspensión del mismo pretende garantizar
la especial protección de la población desplazada y tiene fundamento en
estándares del derecho internacional que se han ocupado de resaltar la especial
afectación que supone un desalojo para personas víctimas del citado fenómeno y
otros grupos vulnerables y, por lo
tanto, concluyó que resultaba desproporcionado mantener la medida de desalojo.
En consecuencia, ordenó el inicio de un proceso de concertación con las
familias para (i) conceder un albergue en condiciones acordes con la dignidad
humana en el que la comunidad, considerada en su conjunto, pueda concretar o
ejercer su derecho a preservar su cultura y modo de vida buena ancestralmente
determinados; (ii) determinar si los peticionarios formaban una comunidad
indígena determinada, con anterioridad a la ocupación del predio, y ocupaban
tierras susceptibles de identificación; y (iii) consultar con la comunidad la
posibilidad de hacer efectivo su derecho al retorno. En el caso de que no
constituyeran una comunidad se ordenó iniciar los trámites
para que los ocupantes accedieran a la adjudicación de tierras o a otros
programas de reforma agraria o de restitución de tierras.
La Sentencia T-946 de 2011[56],
analizó el caso de 800 familias desplazadas por la violencia que se asentaron
en un predio privado ubicado en el municipio de Valledupar, en el cual
construyeron refugios para suplir sus necesidades de vivienda. El propietario
del inmueble inició un proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho
en el que se ordenó el lanzamiento de los ocupantes.
La Sala de Revisión indicó que: (i) a pesar de la especial
protección que merecen las víctimas de desplazamiento forzado no es posible
suspender indefinidamente un proceso policivo por ocupación de hecho en donde
el propietario de un bien privado reclama los derechos legítimos que tiene
sobre el inmueble, máxime cuando obró de manera diligente; (ii) no puede permitirse que las personas
asentadas en el predio continúen ocupándolo porque carece de condiciones de
habitabilidad; (iii) en atención al carácter fundamental del derecho a la
vivienda de la población desplazada y sus especiales condiciones de
vulnerabilidad los desalojos no pueden dar lugar a que estas personas se queden
sin vivienda; (iv) el Estado debe adoptar todas las medidas necesarias para que
se reubique a las víctimas de desplazamiento forzado o se les proporcione otra
vivienda mediante la garantía de un albergue provisional hasta que sean
incluidos en programas de vivienda para la población desplazada o se
desarrollen estos planes si no existen; (vi) las especiales medidas de
protección de albergue temporal e inclusión en programas de vivienda se adoptan
únicamente en relación con las víctimas de desplazamiento forzado por el hecho
de la violenta expulsión de su territorio como resultado del incumplimiento
sistemático del Estado de sus obligaciones de seguridad y protección; (vii) en
relación con otros ocupantes sujetos de especial protección constitucional que
no son desplazados procede como medida de protección la información y el
acompañamiento sobre los programas de vivienda.
La Sentencia T-119 de 2012[57] estudió la acción de tutela promovida en
representación de un grupo de ocupantes de un predio del municipio de Riohacha,
quienes solicitaron la suspensión de la diligencia de lanzamiento por ocupación
de hecho emprendida en su contra.
En este caso, la Sala reiteró las reglas de la
Sentencia T-282 de 2011 e indicó que si bien la ocupación por vías de hecho de
un bien público carece de protección legal y puede dar lugar a un desalojo
constitucionalmente legítimo, también es posible que las disposiciones legales
se inapliquen cuando se afecte de manera desproporcionada a grupos vulnerables.
Igualmente, advirtió la necesidad de un test de proporcionalidad en el que los
derechos de la población desplazada cuenten con peso superior frente a la
protección de la propiedad. En consecuencia, ordenó la suspensión de la medida de
desalojo, que se otorgara un
albergue en condiciones dignas a los
desplazados ubicados del predio y la activación del sistema de protección de la población desplazada asumiendo
las obligaciones establecidas por la jurisprudencia constitucional, la ley y el
reglamento en cabeza de las distintas autoridades públicas.
La Sentencia T-349 de 2012[58]
examinó la acción de tutela formulada por un
grupo de ocupantes irregulares de un predio del municipio de Yopal, incluidas
víctimas de desplazamiento forzado. En el inmueble se pretendía desarrollar un
proyecto de vivienda de interés social y los ocupantes enfrentaban un proceso
policivo de desalojo.
La Sala precisó que cuando las autoridades pretendan recuperar bienes fiscales o de uso
público habitados por grupos humanos tienen
dos deberes constitucionales: de un lado, recuperar la tenencia del bien y, de
otro lado, asegurar el derecho a la vivienda digna de la población vulnerable
asentada en el predio. En relación con las medidas
de protección de los ocupantes destacó la observancia de las garantías mínimas
procesales desarrolladas en la materia; indicó que cuando la comunidad afectada no cuente con recursos
propios para proveerse una solución de vivienda digna las autoridades deben
adoptar todas las medidas necesarias de acuerdo con sus recursos para que se
proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a otras tierras productivas;
y que las autoridades deben evitar el uso desproporcionado de la fuerza y
proteger especialmente a la población más vulnerable.
En atención a las obligaciones descritas se ordenó la instalación
de una mesa de concertación con los representantes de la población asentada en
el lote para buscar una solución temporal de vivienda adecuada que cobije tanto
a la población en situación de desplazamiento como a otras poblaciones
vulnerables. Asimismo, se ordenó la suspensión del desalojo hasta que se
garantice a la población afectada una solución de vivienda temporal adecuada.
Finalmente, se ordenó el acompañamiento a las familias objeto del desalojo que
deseen postularse a los programas de subsidios de vivienda[59].
La Sentencia T-740 de 2012[60]
examinó las acciones de tutela formuladas por personas en condiciones de
pobreza extrema, víctimas de desastres naturales y de
desplazamiento forzado que se
inscribieron y fueron seleccionadas para acceder a uno de
los proyectos de vivienda de interés social en el municipio de Ibagué, pero que
tras cuatro años de espera no se les pudo hacer la entrega material de las
viviendas porque estas fueron objeto de ocupación ilegal por parte de terceros.
En consecuencia, las autoridades municipales emprendieron acciones de desalojo
para recuperar la tenencia de las viviendas y entregarlas a los adjudicatarios.
En el estudio del caso, la Sala advirtió que tanto los adjudicatarios de las viviendas de interés social
como los invasores constituían población vulnerable, se encontraban en estado
de debilidad manifiesta y eran sujetos de especial protección constitucional.
En ese sentido, concluyó que todos requerían la protección del derecho a la
vivienda digna sin que ello implicara la
aprobación o refrendación de la utilización de vías de hecho o actuaciones
ilegales y, por ende, debían emitirse medidas de
amparo que respondieran a esa necesidad bajo un rasero de razonabilidad y
proporcionalidad.
En concreto, indicó que las órdenes de desalojo
dadas a los ocupantes de un predio que sean población vulnerable no son
procedentes, ya que dichas ocupaciones de hecho se deben a causas sociales y
económicas de carácter estructural, las medidas de fuerza no deben proceder en
contra de este tipo de población, y las autoridades tienen la obligación
jurídica de garantizar a estos ciudadanos sus derechos fundamentales a través
de la reubicación transitoria y soluciones duraderas de vivienda digna.
Con base en las consideraciones expuestas
concluyó que debía realizarse un censo de los ocupantes irregulares, determinar
su condición de vulnerabilidad y lograr el desalojo de los bienes. Asimismo,
indicó en relación con los ocupantes en situación de vulnerabilidad que las autoridades
tenían la obligación de reubicarlos de manera transitoria y en el plazo máximo
de seis meses incluirlos en proyectos de vivienda. Finalmente, en concordancia
con las medidas anteriores dispuso la entrega de los inmuebles a los
adjudicatarios.
La Sentencia T-907 de 2013[61]  estudió
la situación de un grupo de víctimas de desplazamiento forzado que se asentaron
en un predio privado ubicado en el municipio de Puerto Gaitán. El propietario
del inmueble promovió un proceso de lanzamiento en contra de los accionantes,
el cual se adelantó por las autoridades municipales, quienes realizaron
previamente esfuerzos para garantizar transporte y albergues provisionales a
las personas afectadas. No obstante, representantes de la Defensoría del Pueblo
y la Procuraduría solicitaron la suspensión de la diligencia porque no se
tomaron medidas suficientes para garantizar el derecho a la vivienda de los
ocupantes.
La Sala adujo que no se puede materializar una
orden de desalojo en perjuicio del derecho a la vivienda digna de personas
desplazadas por la violencia, lo que supone disponer a su favor alternativas
habitacionales en el corto plazo, y luego facilitar la inclusión en programas
habitacionales definitivos para el largo plazo. En ese sentido, indicó que debe darse prevalencia a los derechos a acceder a una
vivienda digna sobre los derechos igualmente legítimos que le asistían al
propietario del predio.
En consecuencia, suspendió la audiencia de desalojo hasta que se
les garantizara a los ocupantes del predio en situación de desplazamiento un
albergue provisional, el cual se extenderá hasta que puedan resultar las condiciones que hagan posible su
traslado hacia otro lugar que cuente con los elementos indispensables de una vivienda
en condiciones dignas. En relación con los ocupantes en situación de
vulnerabilidad por circunstancias diferentes al desplazamiento forzado le
ordenó a la entidad territorial que les informara por escrito, de manera
clara y detallada las políticas públicas destinadas a garantizar el acceso a
una vivienda de interés social[62].
La Sentencia T-417 de 2015[63] reiteró
la obligación de las autoridades estatales de recuperar los bienes de uso
público y el deber de asegurar el contenido del derecho fundamental a la
vivienda de las personas en situación de vulnerabilidad. Por lo tanto, ordenó
que se realizara un censo de los ocupantes, se consultara previamente a la
comunidad afectada, se garantizara un albergue temporal y el acceso efectivo a
los programas de vivienda que se encontraran en desarrollo, a través de la
información y la asistencia jurídica necesaria.
La Sentencia T-188 de 2016[64] decidió
una tutela presentada por 212 familias víctimas de desplazamiento forzado y en
circunstancias de pobreza extrema, quienes ocuparon de manera irregular
predios en las márgenes del Rio Guatiquía. En atención al procedimiento de
restitución emprendido por la entidad territorial los ocupantes presentaron
acción de tutela con el fin de que se suspendiera el desalojo de los
asentamientos hasta que se les garantizaran sus derechos fundamentales.
En el examen de la acción de la referencia, la Sala reiteró que:
(i) el derecho a la vivienda de la población en situación de desplazamiento
forzado en el marco de los desalojos ha sido protegido por la jurisprudencia
constitucional a través de dos medidas principales: (a) la medida provisional y urgente de albergue; y (b) la
solución definitiva de vivienda, previa la realización de un censo integral de
los afectados; (ii) los procedimientos de desalojo de ocupaciones e invasiones
de hecho por parte de población desplazada se pueden suspender hasta que exista
un plan de reubicación en el corto plazo y se garantice acceso a una vivienda
digna en el mediano y largo plazo; (iii) no hay lugar a la suspensión descrita
cuando el asentamiento se ubique en lugares que generen riesgo para la vida e
integridad de los ocupantes; (iv) una respuesta judicial que privilegia el
deber de acudir a los programas de vivienda y cuestiona la ocupación desconoce
el contexto que lleva a estas personas por miedo, inseguridad, pobreza, despojo
y desarraigo a asentarse en cualquier lugar; y (v) por lo tanto aunque las
víctimas de desplazamiento forzado tienen la carga de postularse a los
programas de vivienda deben contar con acompañamiento y asesoría en los
procedimientos de asignación de subsidios o auxilios estatales.
En consecuencia, se concedió el amparo del
derecho a la vivienda digna de las 212 familias ocupantes, se ordenó la
suspensión del desalojo mientras la entidad territorial y la UARIV realizan el
censo para identificar las personas que se encuentran en situación de
desplazamiento forzado y pobreza extrema, y otorgan un albergue provisional a las
familias en condición de desplazamiento. Asimismo, dispuso la ejecución de
programas de estabilización socioeconómica y de ayuda humanitaria, los cuales
debían extenderse hasta que las
condiciones que dieron origen a la vulneración de sus derechos fundamentales
desaparezcan. Finalmente, se ordenó al municipio de Villavicencio y al departamento
del Meta que, en caso de que no exista un plan de vivienda para la población
desplazada, en el término de seis meses le asegurara el acceso a una vivienda
digna a los accionantes que se encuentren en condición de desplazamiento.
Igualmente, aclaró que la financiación del programa debía asignarse en el
presupuesto aprobado para la siguiente vigencia fiscal.
La Sentencia T-267 de 2016[65] estudió el caso de 30 familias
que ocuparon predios ubicados en la localidad de San Cristóbal de la ciudad de
Bogotá y adujeron que la Alcaldía emprendió acciones para desalojarlas sin
ofrecerles soluciones de vivienda.
En el caso concreto se advirtió la carencia actual de objeto
porque a los ocupantes sí se les ofrecieron albergues temporales y subsidios de
arriendo que rechazaron, pues exigían la entrega de una vivienda gratuita. En
consecuencia, la Sala advirtió que la obligación de cara al desalojo corresponde
a un albergue temporal por un tiempo que estimó prudencial -siete meses- y el
examen de alternativas para el acceso a una solución de vivienda definitiva
según las circunstancias de cada núcleo familiar
y de acuerdo con la posibilidad que tienen de procurarse una opción efectiva y
permanente de vivienda, por ejemplo a través de la evaluación de la
disponibilidad de ingresos que les permita pagar un arriendo.
Asimismo, señaló que el derecho a la vivienda no se quebranta cuando no existe una solicitud previa de subsidio y, según la base de datos de
FONVIVIENDA los accionantes no participaron en las convocatorias realizadas
para el efecto. Por ello, concluyó que no se presentó una acción u omisión
institucional que vulnerara los derechos fundamentales de los actores. En ese sentido, destacó que acceder a la pretensión
de que se otorgue una solución definitiva de vivienda sin acudir a los
mecanismos dispuestos para el efecto va en contravía de los derechos al debido
proceso y a la igualdad de otros postulantes dentro de esos programas, que se
encuentran en situaciones de vulnerabilidad extrema, reclaman asistencia con
urgencia y siguieron los canales institucionales para acceder a los subsidios.
La Sentencia T-636 de 2017[66]
examinó el caso de aproximadamente 34 familias integradas
por sujetos de especial protección constitucional, quienes se asentaron en un
bien de uso público en el municipio de Yopal. La administración municipal
realizó 28 intentos de desalojo en compañía de la Policía Nacional.
En esta oportunidad se indicó que en los procedimientos de desalojo de invasiones de hecho de población
desplazada por la ocupación irregular de bienes públicos o privados las
autoridades deben dar prelación y amparo a dichas familias. Por lo tanto, estas
actuaciones administrativas deben suspenderse hasta que exista un plan de
reubicación a corto plazo y se garantice el acceso a la vivienda digna a
mediano y largo plazo. Asimismo, aclaró que si bien las comunidades desplazadas tienen la obligación de
presentarse a las convocatorias esta carga tiene que estar precedida de un
acompañamiento y asesoría en los procedimientos de asignación de subsidios o
auxilios estatales. En consecuencia, la Sala le ordenó a la
entidad territorial que: (i) otorgara un albergue transitorio a las personas desplazadas  y en pobreza extrema hasta que las condiciones que dieron origen a la vulneración
de sus derechos fundamentales sean superadas, (ii) los inscribiera de forma prioritaria en programas sociales a
cargo de las entidades territoriales y nacionales; y (iii) les informara por
escrito de manera clara y detallada las políticas públicas destinadas a
garantizar el acceso a una unidad de vivienda de interés social.
La Sentencia T-247 de 2018[67] examinó la acción de tutela formulada por 19 familias que presentaron acción de tutela contra la Alcaldía de
Villavicencio ante la amenaza de desalojo del bien de uso público que ocuparon
irregularmente. Los accionantes indicaron que, por sus condiciones sociales y
económicas, especialmente por el desplazamiento forzado del que fueron víctimas
invadieron el área de cesión y ronda hídrica de los Caños Rodas y Maizaro, en
la que realizaron construcciones precarias para satisfacer su necesidad de
vivienda.
Para el examen de la
solicitud de amparo, la Sala indicó que la población desplazada es titular de
garantías para no ser desalojados en procedimientos policivos sin que
previamente se adopten medidas que eviten dejarlos expuestos a nuevas
vulneraciones de sus derechos fundamentales. En concreto, señaló que existe una
presunción de especial vulnerabilidad de la población desplazada porque han
sido desarraigados de manera violenta de su lugar de residencia, la cual puede
desvirtuarse evaluando caso a caso si cuentan con una respuesta humanitaria que
les permita enfrentar sus carencias de alojamiento. La respuesta positiva
desvirtúa el estado de necesidad mencionado.
Asimismo, precisó que
cuando la ocupación se adelanta sobre bienes públicos: (i) el Estado detenta el derecho a la conservación de
estos bienes y por lo tanto existen herramientas encaminadas a velar por su
protección en aras de garantizar
la función social de la propiedad de los bienes fiscales, contribuir a la
satisfacción del derecho constitucional a la vivienda digna y a una mejor
planificación del desarrollo urbano; (ii) las autoridades públicas tienen el
deber de ejercer las acciones previstas en el ordenamiento jurídico para
obtener la restitución de los bienes de uso público al Estado; y (iii) el ejercicio de esa
facultad debe garantizar el principio de igualdad y el derecho a una vivienda
digna de los ocupantes irregulares sin que esto signifique un estímulo a la
ocupación ilegal o irregular.
Con base en las premisas
descritas, la Sala concluyó que procedía el amparo al derecho a la vivienda
digna de la población asentada en un bien objeto de desalojo por restitución de
bien de uso público cuando los hogares cumplan las siguientes condiciones,
después de la respectiva caracterización y medición de carencias:
(i)
Está acreditada la
condición de víctima de desplazamiento forzado.
(ii)
La medición de carencias
en alojamiento reporta una escala “extrema”, “grave” o “leve”.
(iii)
La persona no ha recibido
giros de ayuda humanitaria para cubrir el componente de alojamiento temporal o
el giro se encuentre pendiente de colocar.
En el examen del caso
concreto se indicó que el desalojo ordenado por las entidades accionadas tiene
fundamento legal, es constitucional, viable y factible, por tratarse de un bien
de uso público. Sin embargo, se debe considerar la especial protección de las
personas en situación de desplazamiento porque han sido desarraigadas de manera
violenta de su lugar de residencia, lo cual genera la presunción de un estado
de necesidad por no contar con un alojamiento en condiciones de dignidad. En
consecuencia, evaluó con respecto a cada una de las 19 familias si contaron con una respuesta humanitaria que les
permitiera enfrentar sus carencias en alojamiento para descartar la necesidad
de protección –en la modalidad alojamiento provisional y urgente- con respecto
al desalojo. En ese análisis a partir de: (i) la inscripción en el RUV
-elemento con el que determinó la protección especial derivada de la condición
de desplazamiento forzado-; (ii) la medición de carencias en materia de
vivienda -elemento con el que determinó la necesidad actual frente al derecho a
la vivienda-; y (iii) las personas que reciben pagos de ayudas humanitarias
-elemento con el que evaluó la respuesta institucional para el componente
vivienda- concluyó que sólo una de las familias requerían la medida provisional y
urgente de albergue y 14 familias la protección en la modalidad de solución definitiva de vivienda, entendida como medida de reparación en el marco
de un proceso de retorno o reubicación conducente a su estabilización social y
económica.
La medida de solución definitiva consistió en
ordenar que en un plazo de doce meses se adelantaran las acciones necesarias
para que se les garantice a los hogares que no cuenten con condiciones de
alojamiento digno el acceso efectivo a los planes y programas de retorno y
reubicación, así como de estabilización a los que tienen derecho. Esto incluye
el acceso prioritario a programas dirigidos a la garantía de una vivienda digna
bajo los criterios de priorización, gradualidad y progresividad.
Asimismo, precisó que si bien la comunidad desplazada debe
presentarse a las convocatorias que las autoridades ofrezcan esta carga tiene
que estar precedida de un acompañamiento y asesoría. En el caso concreto (i) ni
la entidad territorial ni las entidades
vinculadas diseñaron o ejecutaron planes o programas para solucionar en forma
definitiva el problema de vivienda de los accionantes; (ii) la ausencia de una solución estructural y definitiva al problema
de vivienda de la población desplazada después de dos años de inicio del
asentamiento configura una omisión del deber estatal; y (iii) las autoridades
accionadas no brindaron información clara y concreta sobre los trámites que
deben surtir para postularse a la adjudicación de subsidios de vivienda.
Finalmente, indicó que otras circunstancias de vulnerabilidad no
generaban la suspensión de la orden de desalojo como sí ocurre con la situación
de desplazamiento. Sin embargo, las entidades accionadas deben brindarles a los
sujetos de especial protección constitucional por circunstancias diferentes al
desplazamiento el acompañamiento necesario para postularse a los subsidios de
vivienda ofrecidos por el Estado.
Conclusiones
40.- De la línea
jurisprudencial descrita se advierte que esta Corporación ha considerado de
manera invariable que: (i) el desplazamiento forzado comporta la violación del
derecho a la vivienda digna, ya que las víctimas se ven forzadas a
abandonar sus propios hogares o lugares habituales de residencia y someterse a
condiciones inapropiadas de alojamiento en los lugares hacia donde se
desplazan; (ii) en atención a la particular afectación del derecho a la
vivienda que genera el desplazamiento forzado las víctimas de este flagelo
merecen una protección estatal especial del derecho en mención que se
materializa a través de medidas provisionales y urgentes de albergue, así como
soluciones definitivas de vivienda; (iii) los
procedimientos para desalojo de predios ocupados de manera irregular son
válidos en tanto protegen derechos con relevancia constitucional. No obstante,
se han establecido reglas para hacer compatibles esos derechos con los de la
población desplazada;
(iv) no procede la suspensión del desalojo cuando la ocupación se
adelantó sobre predios que generan riesgos para los habitantes, pues no es
constitucionalmente legítimo mantener un asentamiento en condiciones que puedan
afectar la vida e integridad de los ocupantes[68]; y (v) la
suspensión del desalojo es temporal. Sin embargo, las condiciones a las que se
somete el desalojo han variado en la jurisprudencia, como pasa a verse.
El
alcance de las medidas de protección
41.- Aunque se reconoce la autonomía del juez de tutela para la
definición de las medidas de protección y el restablecimiento de los derechos
fundamentales, la Sala considera necesario dar cuenta de las diferencias que se
han presentado en la jurisprudencia constitucional sobre el alcance de la
protección del derecho a la vivienda digna de víctimas de desplazamiento
forzado en el marco de procesos de desalojo, pues se trata de una problemática
grave, reiterada, actual, que involucra importantes esfuerzos de las
autoridades y que, en algunos casos, puede afectar el acceso y la garantía de
derechos de otros sujetos de especial protección constitucional. En
consecuencia, la identificación de estas diferencias le permitirá a la Sala
unificar su jurisprudencia sobre las medidas de protección que deben adoptarse
en estos casos y de esta forma aclarar el alcance de las obligaciones de las
autoridades con respecto a las medidas de desalojo por ocupaciones irregulares
de inmuebles.
42.- En primer lugar, en cuanto a la pretensión reiterada de que
se suspendan las órdenes de desalojo la respuesta de la jurisprudencia
constitucional ha variado así:
Un primer grupo de sentencias ha destacado que las órdenes de
desalojo no pueden ser suspendidas de manera indefinida, debido a que: (i)
se emiten por autoridades investidas de competencias para el efecto, (ii)
buscan resguardar intereses constitucionales, (iii) se dirigen contra ocupantes
que no acreditan derechos reales sobre los bienes, y (iv) no se puede tender un
manto de legalidad sobre actuaciones ilegales[69].
Un segundo grupo de sentencias ha considerado que procede la
suspensión definitiva de la orden de desalojo y que el predio ocupado debe
servir de albergue temporal mientras se adoptan medidas definitivas de solución
de vivienda. Como fundamento de esta medida se ha indicado que el desalojo
profundiza la situación de violación de los derechos de las víctimas de
desplazamiento forzado y que la incuria estatal llevó a las personas a ocupar
irregularmente predios para satisfacer de manera precaria su imperiosa
necesidad de vivienda[70].
Un tercer grupo de sentencias consideran que la suspensión del
desalojo debe evaluarse caso a caso mediante un examen de proporcionalidad y
razonabilidad. En el marco de estos juicios se ha establecido el mayor peso
de los derechos fundamentales de las víctimas de desplazamiento forzado frente
a la legalidad y la propiedad. Por lo tanto, en algunos casos se ha admitido la
suspensión de los desalojos[71].
Un cuarto grupo de sentencias ha admitido la suspensión
temporal de las órdenes de desalojo únicamente mientras se adoptan
medidas de reubicación temporal y urgente. En estas decisiones se ha
considerado que son legítimas las órdenes de desalojo y por ende deben ser
materializadas, pero estas deben armonizarse con la necesidad de que se adopten
medidas de protección de las víctimas de desplazamiento forzado en esta calidad
y no por el hecho de la ocupación[72].
43.- En segundo lugar, en el marco de las medidas de protección
del derecho a la vivienda de las víctimas de desplazamiento forzado que ocupan
irregularmente un predio se han adoptado dos tipos de medidas para la
protección del derecho a la vivienda: (i) la medida provisional y urgente de albergue, y (ii) la
solución definitiva de vivienda.
44.- Con respecto a la medida provisional y
urgente de albergue, el alcance de esta protección y, por ende, de las
obligaciones de las entidades ha variado en el sentido de que el albergue
provisional debe ser otorgado: (i) por un tiempo prudencial estimado en siete
meses[73]; (ii) hasta tanto las condiciones que dieron
origen a la vulneración de los derechos fundamentales desaparezcan[74]; (iii) hasta que se efectúe el traslado de las víctimas a otro
lugar que cuente con los elementos indispensables de una vivienda en
condiciones dignas[75]; y (iv)
hasta que sean incluidas en programas de vivienda para la población desplazada
o se desarrollen estos planes si no existen[76].
45.-
Para el examen de esta medida la Corte ha expuesto dos criterios diferenciados
aunque no excluyentes: (i) uno general de acuerdo con el cual la orden de
desalojo no puede dejar a los ocupantes desalojados expuestos a nuevas violaciones de sus
derechos fundamentales. Por lo tanto, en atención a la situación de
desplazamiento forzado y como quiera que la ocupación irregular de bienes se
utilizó como una vía para satisfacer de manera precaria el derecho a la
vivienda se genera la obligación de brindar soluciones de reubicación temporal[77];
y (ii) otro que reconoce la protección general en mención, pero precisa que la
situación de vulnerabilidad de las víctimas de desplazamiento forzado puede
desvirtuarse de cara a la necesidad de la medida provisional y urgente de
albergue. Por ejemplo, cuando los ocupantes recibieron ayuda humanitaria o
cuando se desvirtúa la necesidad de alojamiento a través de la calificación de
carencias que realiza la UARIV. Este segundo criterio ha sido valorado
directamente por la Corte con respecto a cada ocupante o mediante las órdenes
de censos en los que se verifique caso a caso la necesidad de la medida[78].
46.- En relación
con la solución definitiva de vivienda también se ha acudido a fórmulas
que generan diferentes obligaciones para las autoridades. En concreto esta
medida ha variado así: (i) que se le otorgue a los ocupantes la información detallada y clara sobre las
políticas públicas en materia de vivienda y se les brinde acompañamiento para
la postulación y el acceso a esos programas; (ii) la inclusión directa en los programas de adjudicación de bienes
sin que esto implique modificar el orden de las personas que se postularon a
los programas y están en lista de espera[79]; (iii) la inclusión
preferencial y prioritaria de los ocupantes desalojados en programas de
asignación de vivienda[80]; y (iv) el desarrollo
de programas de vivienda específicos para los accionantes que garanticen que en
el término de seis meses podrán contar con una solución definitiva a sus
problemas de vivienda y con cargo al presupuesto aprobado para la siguiente
vigencia fiscal de la entidad territorial[81].
47.- En cuanto a los criterios sobre las
medidas de protección del derecho a la vivienda a mediano y largo plazo la
Corte ha indicado que: (i) las víctimas de desplazamiento forzado deben
postularse a los programas estatales desarrollados para el efecto, pero esta
obligación debe estar precedida del debido acompañamiento e información
adecuada para las víctimas. Por lo tanto, cuando las autoridades no emprendieron
actuaciones de orientación e información concretas con respecto a los ocupantes
se presenta violación del derecho a la vivienda digna y se ha ordenado la
inclusión en los programas[82]; (ii) no existe
violación del derecho a la
vivienda cuando no se presentó una solicitud previa, razón por la que en los casos en los que las víctimas
no se han postulado a los programas la medida de protección es la información y
no la inclusión directa en programas[83]; y (iii) debe
evaluarse de cara a cada ocupante la necesidad de la solución definitiva de
vivienda, la cual se desvirtúa por ejemplo cuando disponen de ingresos que les
permiten pagar un arriendo[84].
48.- Finalmente, es necesario precisar que el
elemento participativo y de concertación con la comunidad ha variado. En
algunos casos la Corte ha definido directamente el alcance de la medida de
protección de la vivienda a mediano y largo plazo, y en otros ha instado a la
concertación de esas medidas con los ocupantes[85].
Los sujetos que reciben las medidas de protección
49.- Otro de los aspectos importantes en la línea
jurisprudencial descrita corresponde a los sujetos en relación con los que se
han emitido las especiales medidas de protección del derecho a la vivienda digna
en el marco de procesos de desalojo. El alcance de las medidas de protección
desde la perspectiva de los sujetos ha variado en la jurisprudencia
constitucional así:
El primer grupo de sentencias ha indicado que la atención
provisional y urgente a través de la reubicación y el albergue, y las medidas
definitivas como el desarrollo, la inscripción y el acceso prioritario a
programas de vivienda sólo cobijan a las víctimas de desplazamiento forzado en
atención a la dinámica de este flagelo que los obligó a abandonar sus hogares y
lugares de residencia, y por el grado de vulnerabilidad al que quedan
expuestos. Por lo tanto, en relación con personas que están en otras
situaciones de vulnerabilidad, pero no son víctimas de desplazamiento forzado,
la Corte ha indicado que aunque no desconoce la especial protección
constitucional que merecen no procede el mismo amparo que el otorgado a las
víctimas en mención. En consecuencia, ha ordenado que se les brinde la
información y el acompañamiento para la postulación a los programas de acceso a
la vivienda[86].
El segundo grupo de sentencias ha señalado
que las medidas de protección provisionales y urgentes de reubicación
y albergue, así como las medidas de largo plazo cobijan a otras personas en
condiciones de vulnerabilidad que estén asentadas de manera irregular en predios
así no sean víctimas de desplazamiento forzado. Lo anterior, en atención a: (i)
las condiciones de vulnerabilidad por sus particularidades socioeconómicas como
la pobreza extrema; (ii) la especial protección de la que son sujetos por
tratarse de menores de edad, madres cabeza de familia, miembros de comunidades
étnicas, etc; y (iii) por verse avocados a la ocupación irregular como una
forma precaria de satisfacer su necesidad imperiosa de vivienda[87].
El derecho a la
vivienda digna. Reiteración de jurisprudencia[88]
50.-
El artículo 51 de la Constitución Política señala que el derecho a la vivienda
digna es una prerrogativa de la que gozan todas las personas y el Estado tiene
la obligación de establecer las condiciones necesarias para hacerlo efectivo.
Por su parte, el artículo 11 del PIDESC
reconoce “el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y
su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora
continua de las condiciones de existencia”.
La
Corte Constitucional ha analizado la naturaleza jurídica de esta garantía y ha
determinado que se trata de un derecho fundamental autónomo por cuanto:
(i) los instrumentos internacionales que consagran las obligaciones del Estado
colombiano precisan que todos los Derechos Humanos deben ser garantizados; (ii)
el modelo de Estado Social de Derecho conlleva el reconocimiento de los
Derechos Económicos Sociales y Culturales –en adelante DESC- como
fundamentales; (iii) todos los derechos comprenden mandatos de abstención y de
prestación, y esto no es óbice para negar su naturaleza fundamental; (iv) a
pesar de que las prestaciones requeridas para la satisfacción de esta garantía
deben ser precisadas por las instancias del poder es común a todos los derechos
constitucionales cierto grado de indeterminación; y (v) una cosa es la
naturaleza del derecho y otra su eficacia, por lo que un derecho fundamental
puede tener distintos grados de eficacia[89].
El alcance del derecho a la vivienda digna ha sido fijado por esta
Corporación en concordancia con la Observación General No. 4, en la cual el
Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales -en adelante CDESC- precisó
que este derecho implica “disponer de un lugar
donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada,
iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una
situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo
ello a un costo razonable” .
Asimismo, identificó siete elementos que delimitan el concepto de “vivienda
adecuada” y que corresponden a: (i) la seguridad jurídica de la tenencia[90];
(ii) la disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura[91];
(iii) los gastos soportables[92];
(iv) la habitabilidad[93];
(v) la asequibilidad[94];
(vi) el lugar[95]
y (vii) la  adecuación cultural[96].
En
ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha resaltado la relación de la
vivienda con la dignidad humana, y ha indicado que el derecho a la vivienda no
debe ser visto únicamente con la posibilidad de contar con un “techo por
encima de la cabeza”, sino que este debe implicar el “derecho a vivir en
seguridad, paz y dignidad en alguna parte”[97].
51.-
Ahora bien, en cuanto a la exigibilidad del derecho a la vivienda digna se ha
reconocido que si bien se trata de un derecho fundamental su materialización es
progresiva. En efecto, el CDESC ha precisado que “la plena efectividad de
todos los derechos económicos, sociales y culturales en general no podrá
lograrse en un breve período de tiempo”[98].
Por su parte, esta Corporación ha reconocido que la
satisfacción plena de los derechos sociales exige una inversión considerable de
recursos públicos con los cuales el Estado no cuenta de manera inmediata. En
consecuencia, la materialización de estos derechos está sometida a una cierta
“gradualidad progresiva”, la cual no puede ser entendida como una justificación para la
inactividad del Estado, que tiene la obligación de garantizar los contenidos
mínimos esenciales y avanzar en la satisfacción plena y cabal del derecho
fundamental a la vivienda[99].
En
relación con los contenidos mínimos para la satisfacción de los DESC la Sentencia
C-165 de 2015[100]
indicó que las facetas que deben cumplirse de inmediato o en períodos
breves de tiempo corresponden a: (i) las de respeto, que constituyen
deberes de abstención del Estado, quién no debe interferir en el disfrute y
goce del derecho; (ii) las de protección, que hacen referencia a los
mecanismos de amparo frente a las injerencias ilegítimas de terceros en el
disfrute del derecho; y (iii) algunas obligaciones de garantía entre las
que se encuentra:
"(i)
garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a todos
sus titulares; (ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa
realización del derecho y, como mínimo, disponer un plan trazado de modo
admisible, es decir, que garantice los demás derechos, sea razonable,
especifique las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las cuales va a
desarrollarse e incluya en el grupo de beneficiarios a todos los afectados
titulares del derecho;(iii) asegurar la participación de los involucrados en
las decisiones;(iv) no discriminar injustificadamente; (v) proteger
especialmente a personas en situación de debilidad manifiesta; (vi) no
interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho y (vii)
no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado.
En consecuencia, las demás obligaciones dirigidas a lograr la
plena satisfacción del derecho a la vivienda son de cumplimiento progresivo.
52.- En concordancia con las facetas descritas la jurisprudencia
constitucional también ha determinado que la protección del derecho fundamental
a la vivienda digna a través de la acción tutela está condicionada a la
posibilidad de que este pueda traducirse en un derecho subjetivo. En
consecuencia, el amparo del derecho a la vivienda por vía de tutela es
procedente en tres hipótesis: primero, cuando se pretende hacer
efectiva la faceta de abstención de la vivienda digna; segundo, siempre
que se formulen pretensiones relativas al respeto de derechos subjetivos
previstos en el marco de desarrollos legales o reglamentarios; y tercero,
en eventos en los que, por una circunstancia de debilidad manifiesta, el
accionante merece una especial protección constitucional y se torna imperiosa
la intervención del juez constitucional para lograr la igualdad efectiva[101].
Con respecto a la última hipótesis en mención este Tribunal ha
destacado la obligación radicada en cabeza del Estado para que el mandato de
igualdad sea real y efectivo a través de la adopción de medidas en favor de
grupos discriminados o marginados, y mediante la especial protección
constitucional de personas en condiciones de debilidad manifiesta. Asimismo, se
ha referido al principio de solidaridad social que, de conformidad con el
artículo 95 superior, es un deber de todos los asociados y, de forma
correlativa, genera medidas de protección de las personas que se encuentren en
estado de vulnerabilidad o debilidad manifiesta como consecuencia de fenómenos
sociales económicos o naturales.
53.-
Ahora bien, descritas las obligaciones del Estado en relación con el derecho a
la vivienda digna la Sala destacará, a continuación, algunas de las
consideraciones expuestas por la jurisprudencia constitucional sobre los
deberes asociados al ejercicio de este derecho y la existencia de
circunstancias constitutivas de abuso del derecho.
Los
deberes en materia de vivienda y las situaciones de abuso del derecho
54.-
El
ejercicio de los derechos comporta la obligación correlativa de respetar los
derechos ajenos y no abusar de los propios, que corresponde al primer deber de
la persona y el ciudadano de acuerdo con lo previsto en el artículo 95 de la
Carta Política[102].
Asimismo, el artículo 83 ibídem establece un mandato de actuación tanto
de las autoridades como de los particulares conforme al principio de buena fe.
Con base en las disposiciones expuestas y en los demás principios fundantes del
Estado Social de Derecho como el respeto de la dignidad humana, la solidaridad
y la prevalencia del interés general se ha reconocido que las situaciones de
abuso del derecho se configuran cuando: (i) alguien que ha adquirido un derecho
de forma legítima lo utiliza para fines no reconocidos por la ley[103];
(ii) una persona se aprovecha de vacíos legales o de interpretaciones
encontradas para obtener beneficios incompatibles con el ordenamiento legal[104];
(iii) un ciudadano utiliza un derecho de manera desproporcionada e irrazonable[105];
o (iv) una persona invoca de manera excesiva o confusa una norma para
desvirtuar el objeto que persigue o protege[106].
De
manera que el pacto social recogido en la Constitución Política de 1991
reconoce como eje transversal la premisa de acuerdo con la cual los derechos llevan
consigo cargas y deberes constitucionales, cuyo cumplimiento no es una
exigencia insustancial sino que materializa los principios y derechos
constitucionales, asegura la convivencia pacífica y la igualdad, y en general
contribuye a la construcción de una sociedad más justa y pacífica. En
consecuencia, el derecho a la vivienda también conlleva obligaciones, entre las
que se encuentran: (i) un ejercicio conforme al principio de buena
fe, lo cual implica actuar con honestidad, lealtad y rectitud; (ii) observar
los mandamientos constitucionales y legales que regulan el debido
aprovechamiento y protección del espacio público, y la protección del medio
ambiente[107];
(iii) utilizar
los mecanismos y canales legales instituidos para el acceso a la vivienda y la
postulación a los programas correspondientes[108];
y, en general, un ejercicio del derecho que considere, no sólo el interés
particular, sino a la sociedad en su conjunto.
55.-
Ahora bien, en la materialización del derecho a la vivienda para la población
más vulnerable concurren una serie de circunstancias que, en algunos casos,
pueden generar abusos del derecho. En efecto, como quiera que todas las
personas tienen la necesidad imperiosa de proveerse un techo, (i) el derecho a
la vivienda digna exige importantes esfuerzos presupuestales e inversión de
recursos públicos; (ii) el país presenta altas cifras de pobreza y desigualdad;
(iii) el fenómeno de desplazamiento forzado ha dejado víctimas durante décadas
en todo el territorio nacional con la consecuente afectación del derecho a la
vivienda digna; y (iv) existen prácticas económicas, sociales y culturales
permeadas por las dinámicas de la ilegalidad y el conflicto. En relación con
este último escenario, se evidencia que algunas personas aprovechan estas
circunstancias para, de manera irregular, acudir a los mecanismos de protección
y desviar la actuación prioritaria del Estado, la cual debe estar focalizada en
la salvaguarda y el restablecimiento de los derechos fundamentales de la población
más vulnerable. Estas actuaciones, además de ser cuestionables desde una
perspectiva de la legalidad, deben ser objeto de un mayor reproche jurídico y
social por cuanto afectan el desarrollo de los esfuerzos en la política de
vivienda, instrumentalizan la situación de vulnerabilidad de la población y
generan mayores obstáculos para que las personas que requieren con mayor
urgencia satisfacer la vivienda digna puedan acceder a los programas previstos
para el efecto.
En
atención a los deberes constitucionales y las circunstancias descritas, la
jurisprudencia ha reconocido situaciones de abuso en el ejercicio del derecho a
la vivienda. Por lo tanto, ha indicado que cualquier acción de un ciudadano que
constituya un obstáculo desproporcionado, desleal y notoriamente arbitrario
para perturbar la actuación de las autoridades administrativas, dirigida a
garantizar la vivienda digna, debe ser considerado como un acto constitutivo de
abuso del derecho y, por lo tanto, reprobado por el juez constitucional e investigado
penalmente por las autoridades competentes[109].
Asimismo, ha considerado que la promoción de urbanizaciones ilegales
constituye, además de una conducta sancionada penalmente, un grave abuso del
derecho porque estas actuaciones parten del aprovechamiento de vacíos legales
sobre la titularidad de la propiedad, corresponden a un uso irracional de los
principios que hacen parte del derecho fundamental a la vivienda digna, y
permiten que personas inescrupulosas estafen sistemáticamente a personas
de escasos recursos económicos.
56.- En consecuencia, en el marco de la protección del
derecho a la vivienda, si bien el juez constitucional debe enfocar su actuación
en el amparo y restablecimiento de los derechos fundamentales, no puede
desconocer los deberes correlativos asociados a su ejercicio, pues estas
obligaciones no son formalidades insustanciales sino que se trata de verdaderos
presupuestos para la materialización de principios como los de igualdad, de
legalidad, de solidaridad, entre otros. Igualmente, debe evaluar con especial
precaución el contexto fáctico y los elementos de prueba en situaciones en las
que pueda resultar instrumentalizada la especial protección de sujetos
vulnerables por parte de personas inescrupulosas para la obtención de ventajas
ilegítimas; y velar para que, a través de las medidas de protección en los
casos concretos, no se afecten los derechos de otras personas en las mismas o
más graves condiciones de vulnerabilidad ni se desvíe la debida focalización de
los recursos.
El derecho a la vivienda digna de las víctimas de desplazamiento
forzado. Reiteración de jurisprudencia
57.- En relación con la vivienda digna de víctimas del desplazamiento
forzado esta Corporación ha señalado en múltiples oportunidades[110]
que este derecho fundamental tiene un carácter autónomo y merece una
protección reforzada, debido a que:
“el desplazamiento es consecuencia del despojo, usurpación o
abandono forzado del lugar de residencia y de la vivienda que las víctimas
habitaban, lo cual hace parte de la configuración de este grave delito contra
los derechos humanos y el derecho internacional humanitario. Por esta razón, el
derecho a la vivienda digna es uno de los derechos fundamentales que por
excelencia resulta vulnerado por las situaciones de desplazamiento forzado, lo
cual exige el trato especial, preferente y prioritario que merecen estas
víctimas, especialmente, respecto del derecho fundamental antes mencionado.”[111]
Adicionalmente, con respecto a la obligación reforzada del Estado
en la protección y el restablecimiento de los derechos de las víctimas de
desplazamiento forzado, la Corte desde sus primeros pronunciamientos también
hizo énfasis en el incumplimiento de los deberes del Estado en la protección de
la vida e integridad de los asociados y en el aseguramiento de las condiciones
de orden y seguridad que evitaran este fenómeno. En ese sentido, la Sentencia
SU-1150 de 2000[112]
señaló que la atención de las víctimas del desplazamiento forzado
compromete la legitimidad del Estado, pues:
“(…) si el Estado -que de acuerdo con la teoría es la asociación
que debe monopolizar el ejercicio de la fuerza- no fue capaz de impedir que sus
asociados fueran expulsados de sus lugares de origen, tiene por lo menos que
garantizarle a los cientos de miles de colombianos que han tenido que abandonar
sus hogares y afrontar condiciones extremas de existencia la atención necesaria
para poder reconstruir sus vidas.”
Finalmente, desde
la declaración formal del estado de cosas inconstitucional en la Sentencia
T-025 de 2004[113]
se indicó
que, si bien el desplazamiento forzado no es ocasionado por el Estado sino por
grupos al margen de la ley, lo cierto es que las políticas públicas de atención
a las víctimas no han logrado contrarrestar su situación de vulnerabilidad, no
han asegurado el goce efectivo de sus derechos constitucionales ni han
favorecido la superación de las condiciones que ocasionan la violación de tales
derechos. Por lo tanto, existe un estado de cosas inconstitucional que
involucra las omisiones estructurales del Estado en la debida atención de las
víctimas de violaciones masivas, prolongadas y sistemáticas a los derechos
humanos.
En
síntesis, la protección reforzada de los derechos de las víctimas de
desplazamiento forzado, incluido el derecho a la vivienda, tiene sustento en:
(i) la dinámica del desplazamiento que genera que las personas se vean forzadas
a abandonar intempestivamente sus hogares y lugares de origen, y deban arribar,
en condiciones precarias, a otros lugares con los que no tienen arraigo; (ii)
el desplazamiento forzado, aunque se cometa por grupos al margen de la ley,
comporta el incumplimiento de los deberes del Estado, pues no brindó las
medidas de protección y seguridad para que este fenómeno no se produjera; y (iii)
la actuación estatal no ha logrado proteger y restablecer los derechos de las
víctimas de desplazamiento forzado, lo que configura un estado de cosas
inconstitucional que involucra las omisiones estructurales en la debida
atención de las víctimas.
58.- Ahora bien, la protección constitucional reforzada de las
víctimas de desplazamiento forzado se traduce en especiales deberes y
responsabilidades de las autoridades nacionales, regionales y locales para
garantizar la vivienda digna a esta población. Estas obligaciones tienen que
enmarcarse en una política pública estructural, a partir de la cual se dé una
respuesta eficaz y oportuna, tanto a la provisión de vivienda transitoria a las
víctimas, como a la garantía de soluciones duraderas.
En relación con las obligaciones de las autoridades públicas para
la garantía del derecho a la vivienda de la población desplazada, la
jurisprudencia ha determinado que estas consisten, como mínimo, en las
siguientes:
“i) brindarle soluciones de vivienda de carácter temporal en
condiciones dignas; ii) facilitarle el acceso a soluciones de carácter
permanente; iii) proporcionarle asesoría sobre los procedimientos que deben
seguir para acceder a programas de vivienda; iv) tomar en consideración los
subgrupos de la población, como niños, personas de la tercera edad o madres
cabeza de familia, en el diseño de planes y programas; y v) eliminar las
barreras de acceso a los programas de asistencia social del Estado, entre otras
obligaciones.”[114]
En conclusión, el derecho
a la vivienda digna de las víctimas de desplazamiento forzado es fundamental y
merece una actuación reforzada de Estado para su protección y restablecimiento;
por lo tanto, la acción de tutela es procedente para reclamar su protección.
Además, las autoridades tienen la obligación de prever soluciones de vivienda
temporal o permanente de manera digna, crear planes y programas sociales para
acceder a estas soluciones y proporcionar el debido acompañamiento para
materializar esta prerrogativa.
Los instrumentos para la protección del derecho a la
vivienda digna de la población desplazada en los momentos cercanos al hecho
victimizante
59.- Tal y como se explicó
previamente, el Estado tiene una obligación reforzada de garantizar el
derecho a la vivienda digna de las víctimas de desplazamiento forzado. En cumplimiento de esa obligación y para el
restablecimiento de ese derecho, es necesario distinguir dos tipos de medidas.
De un lado, la atención humanitaria, que corresponde a las acciones inmediatas o cercanas a la
configuración del hecho victimizante y constituyen la respuesta estatal urgente
y necesaria para la protección de los derechos de las víctimas –incluido el
derecho a la vivienda– conculcados por desplazamiento forzado[115]. De
otro lado, las medidas de estabilización social y económica, que son las
acciones para restablecer de forma permanente los derechos transgredidos por el
desplazamiento forzado[116].
Las primeras medidas están reglamentadas de forma particular para las víctimas
de desplazamiento forzado, y las segundas, aunque también cuentan con
regulación particular, se inscriben dentro de una política más general de
acceso a la vivienda para la población vulnerable.
A continuación, la Sala hará una breve referencia
a las medidas referidas, en aras de establecer el diseño legal de la actuación
del Estado de cara al derecho a la vivienda digna de la población desplazada.
Esta regulación constituye un insumo importante para evaluar la atención y actuación
estatal con respecto a los promotores del amparo constitucional bajo examen y
su incidencia en las medidas de amparo en el marco de actuaciones de desalojo.
60.- De acuerdo con el artículo 62 de la Ley 1448
de 2011, la atención humanitaria se desarrolla en tres fases, a saber:
61.- La atención humanitaria inmediata,
que corresponde a la ayuda humanitaria entregada a las
personas que manifiestan haber sido desplazadas, se encuentran en situación de
vulnerabilidad acentuada y requieren albergue temporal y asistencia
alimentaria. Esta medida se ofrece antes de la inscripción en el RUV y está a
cargo de la entidad territorial receptora de las personas desplazadas[117]. En concreto, se trata
de la obligación de las entidades territoriales de prestar el
alojamiento transitorio en condiciones dignas y de forma inmediata, una vez
ocurre el desplazamiento forzado.
62.- La atención humanitaria de emergencia
hace referencia a la atención de las necesidades de las víctimas de desplazamiento
forzado tras su inclusión en el RUV[118].
Estas medidas deben ser otorgadas por la UARIV y comprenden, entre otros, los
componentes de alimentación, artículos de aseo, alojamiento transitorio y
vestido. Esta atención se entrega de acuerdo con el grado de necesidad y urgencia con respecto a la subsistencia
mínima[119],
y se dirige a los hogares: (i) cuyo desplazamiento haya
ocurrido dentro del año anterior a la fecha de solicitud; (ii) con respecto a
los que se identifiquen carencias graves en los componentes de
alojamiento temporal o alimentación, cuyo desplazamiento haya ocurrido dentro
de los diez años anteriores a la fecha de la solicitud; y (iii) cuya situación
sea de extrema urgencia y vulnerabilidad, independientemente del tiempo
transcurrido desde la ocurrencia del hecho victimizante[120].
La situación de cada hogar se
examina en relación con las carencias que presenta y con fundamento en la información obrante en los
registros, bases de datos oficiales y los datos suministrados por los hogares a
la UARIV. De manera que los montos, los componentes y
la temporalidad en la entrega de la atención humanitaria dependen de la
valoración de la situación de vulnerabilidad de los hogares, determinada por
las condiciones y las características particulares y actuales de cada uno de
sus miembros. En síntesis, la tasación y frecuencia de esta medida debe ser
proporcional a la gravedad y urgencia de las carencias identificadas, y
responde al análisis de la composición del hogar y el grado de afectación[121].
63.- La atención
humanitaria de transición incluye las medidas para la atención de las víctimas
cuyo desplazamiento haya ocurrido en un término superior a un año contado a
partir de la declaración y que, previo análisis de vulnerabilidad, se evidencie
la persistencia de carencias en los componentes de alimentación y alojamiento,
pero cuya situación no sea de tal gravedad que se mantenga la necesidad de la
atención humanitaria de emergencia. Esta medida “tiene
como finalidad servir de puente para consolidar soluciones duraderas”[122].
64.- En síntesis,
existe una serie de obligaciones en cabeza del Estado dirigidas a responder de
forma inmediata a la situación de desplazamiento forzado y la grave violación
de derechos humanos que comporta. Esta respuesta corresponde a la atención
humanitaria, y por la dinámica del desplazamiento incluye medidas en materia de
alojamiento, las cuales varían de acuerdo con la proximidad del hecho
victimizante, la evolución de las necesidades de atención y el seguimiento en
los momentos próximos a ese hecho. Con todo, esta respuesta no agota las
obligaciones públicas de cara al restablecimiento del derecho a la vivienda de
las víctimas de desplazamiento forzado.
65.- Ahora
bien, como quiera que la ayuda humanitaria es, por definición, temporal y las
personas no pueden depender indefinidamente de estas medidas, la actuación del
Estado debe estar encaminada a generar estrategias que contribuyan a que la
población desplazada obtenga un restablecimiento de sus derechos y sea
autosuficiente en la generación de sus propios medios de subsistencia. En
particular, adelantar acciones dirigidas a que cese la situación de
desplazamiento forzado, esto es, que se logre: “(…) la
consolidación y estabilización socioeconómica, bien sea en su lugar de origen o
en las zonas de reasentamiento”[123].
En ese
sentido, el artículo 16 de la Ley 387 de 1997 estableció la obligación de apoyar el
retorno de la población desplazada a sus lugares de origen, y el artículo
17 ibídem la promoción de actuaciones de mediano y largo plazo con el
propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social en
el marco del retorno voluntario o del reasentamiento en otras zonas rurales o
urbanas, a través de medidas como los programas de atención social en vivienda.
En consecuencia, la Sala hará
referencia al desarrollo de la política pública dirigida a restablecer el
derecho a la vivienda de la población desplazada gravemente afectado, la cual
se enmarca en unas medidas más amplias para la satisfacción progresiva del
derecho a la vivienda de la población vulnerable, y que ha sido impulsada y
controlada por la Sala Especial de Seguimiento al Estado de Cosas
Inconstitucional en Materia de Desplazamiento Forzado.
La política pública de vivienda
para la población más vulnerable y la focalización en las víctimas de
desplazamiento forzado
66.- En el ordenamiento
jurídico colombiano, desde la expedición de la Ley 3ª de 1991[124]
se desarrolló la política pública de satisfacción de vivienda a través del
Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, integrado por las entidades
públicas y privadas que cumplen funciones relacionadas con la financiación,
construcción, mejoramiento, reubicación, habilitación y legalización de títulos
de viviendas de esta naturaleza. Este sistema ha sido objeto de múltiples
modificaciones y reglamentaciones, las cuales hoy se encuentran integradas en
el Decreto 1077 de 2015, reglamentario del sector vivienda.
En lo que respecta al
componente de acceso a la vivienda de la población más vulnerable,
inicialmente, la Ley 3ª de 1991 previó el subsidio de vivienda como un método
de financiación dirigido a la población que carezca de recursos suficientes
para “obtener una vivienda, mejorarla o habilitar legalmente los títulos de
la misma”[125]. Posteriormente, como
respuesta al fenómeno de desplazamiento forzado, las disposiciones legislativas
de atención y reparación integral de las víctimas desarrollaron diversas
medidas para el restablecimiento y garantía del derecho a la vivienda
focalizadas principalmente en la entrega de subsidios, ya sea en el marco del
retorno o del reasentamiento.
67. La política de vivienda
para la población desplazada se ha desarrollado bajo tres esquemas distintos, los cuales han sido descritos,
evaluados e impulsados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En
particular, a través de la función de revisión mediante la decisión de acciones
de tutela[126],
el examen de constitucionalidad de normas dirigidas a la atención de las
víctimas[127]
y la actuación de la Sala de Seguimiento al ECI Desplazamiento Forzado.
La Sentencia T-025 de 2004[128]
resaltó que uno de los derechos que con mayor frecuencia vulnera el
desplazamiento forzado es el derecho a la vivienda “(…) puesto que las personas en condiciones de desplazamiento tienen
que abandonar sus propios hogares o lugares habituales de residencia y
someterse a condiciones inapropiadas de alojamiento en los lugares hacia donde
se desplazan, cuando pueden conseguirlas y no tienen que vivir a la
intemperie.” Asimismo, al evaluar la política de
atención a las víctimas de desplazamiento forzado advirtió la insuficiencia en
la acción estatal en lo que respecta, entre otros, al derecho a la vivienda por
cuanto: (i)
los programas de estabilización socioeconómica y
adjudicación de tierras y vivienda se facilitan a un número mínimo de
desplazados; (ii) las entidades responsables se abstienen de prestar la
asesoría y acompañamiento necesarios para el acceso a créditos y subsidios; (iii)
no se ha desarrollado el componente de retorno; (iv) los requisitos de acceso a
programas de subsidio desconocen la realidad económica de las víctimas, pues en
muchos casos se les exige ser propietarios, acreditar tiempos de ahorro,
aportar referencias comerciales y otras condiciones que ignoran su situación de
vulnerabilidad; (v) se presentan retrasos en la atención y en el desarrollo de
los programas; (vi) la falta adecuada de información sobre las zonas aptas para
la construcción de vivienda ha generado reasentamientos en barrios marginales
que no cuentan con servicios públicos domiciliarios básicos, o en zonas de alto
riesgo; y (vii) la asignación del presupuesto para la atención de la población
desplazada es  insuficiente. Todas estas falencias generaban que, para el año
2004, sólo el 3.7% de la población con demandas potenciales accediera a la
ayuda en vivienda ordenada en la ley. En consecuencia, se emitieron órdenes
estructurales dirigidas a superar la violación sistemática de los derechos de
la población desplazada.
68.-. En el marco del proceso de seguimiento a la superación
del ECI en materia de desplazamiento forzado se han proferido diferentes
medidas relacionadas con la política de vivienda. Los Autos 160 de 2015[129] y 373 de 2016[130] explicaron
los esquemas de la política en mención y su evolución, los cuales se
describirán a continuación:
El primer esquema surgió con la expedición
de la Ley 387 de 1997 y la reglamentación del Decreto 951 de 2001, y se enfocó
en subsidiar la demanda a través de aportes en dinero a la población desplazada
para la adquisición de vivienda. Este esquema exigía la concurrencia del
beneficiario del subsidio para el cierre financiero. Bajo esta modalidad se
adelantaron convocatorias en los años 2004 y 2007.
En Auto 008 de 2009[131], la
Sala de Seguimiento ordenó la reformulación de la política pública de vivienda
para la población desplazada por cuanto su implementación no demostró avances
significativos y porque el diseño amenazaba con perpetuar el ECI. En
particular, se advirtió que los subsidios estaban lejos de cubrir la demanda
real, pues menos del 50 % de los subsidios asignados se ejecutaban, y en los
casos ejecutados sólo el 13% de los beneficiarios terminaba accediendo a una
vivienda digna. Asimismo, se resaltó que el problema principal del diseño
consistía en la exigencia de la concurrencia económica de las víctimas por
cuanto: “los hogares desplazados no cuentan con suficientes recursos para
cubrir la financiación no subsidiada por el Estado.”
En atención a la orden descrita, se desarrolló un
segundo esquema en los Decretos 3450 y 4911 de 2009, a través de los que
se pretendió estructurar un sistema mixto, de promoción de la oferta y la
demanda, y la incorporación de la población desplazada a los macroproyectos de
interés social nacional. En el marco de este esquema, se realizaron tres
convocatorias en el año 2011.
En Auto 219 de 2011[132]
se indicó que, si bien se verificaron algunos cambios en los
planteamientos de la política de vivienda, no se produjo la reformulación
ordenada por cuanto se insistió en los mismos instrumentos empleados en el
pasado, no se tuvieron en cuenta las características y dinámicas propias del
mercado inmobiliario, y la producción de vivienda se concentró en agentes
privados especializados que no tenían en cuenta la brecha existente entre las
viviendas que se producen, la capacidad de pago y las necesidades de las
familias desplazadas.
En esa oportunidad, se advirtió que, a pesar de los reparos
advertidos en el proceso de seguimiento, el Gobierno Nacional insistió en que
el modelo de subsidios es el vehículo más adecuado para entregarle recursos del
Estado a la población más vulnerable, y se limitó a hacer algunos ajustes
orientados a flexibilizar los requisitos tradicionales y generar nuevos
instrumentos sin modificar la orientación del primer esquema, cuya
insuficiencia se había comprobado. En consecuencia, la
Sala indicó que:
“(…) sigue
siendo casi imposible para la población desplazada por la violencia acceder a
una vivienda digna. Entre otras falencias se destacan (i) la bajísima oferta de
vivienda para la población desplazada, (ii) la complejidad
del proceso de postulación y la poca difusión de información pertinente para
acceder a los subsidios ofrecidos, o para interponer oportunamente recursos
en caso de no ser favorecidos con el Subsidio Familiar de Vivienda (SFV),
así como (iii) la insuficiente capacitación de los funcionarios de
los entes territoriales en el área que cobija la política de vivienda para
población desplazada.(subrayas propias)
En concordancia con lo expuesto se concluyó que la política de
vivienda desarrollada hasta el momento: (i) mantenía la deficiencia de oferta
de vivienda de interés social; (ii) no respondía a la baja calidad del espacio
habitacional ofrecido; y (iii) se erigía sobre un presupuesto reducido,
situación que favorecía el crecimiento de asentamientos precarios. Asimismo, se
determinó que la priorización en los macroproyectos
de interés social nacional no era efectiva, pues en muchas zonas en los que se
desarrollaban no se tenía en cuenta a la población desplazada.
En atención a las falencias identificadas, se
emitieron nuevas órdenes dirigidas a lograr espacios de concertación sobre la reformulación
de la política de vivienda, y la presentación de informes de las entidades
involucradas en la materia para superar las insuficiencias ampliamente
referenciadas.
Finalmente, el tercer esquema evaluado por
la Sala de Seguimiento se implementó a través de la Ley 1537 de 2012, en la que
se fortaleció el sistema mixto, se aumentó el monto de los subsidios de 7.5 SMMLV a 25 SMMLV, y se creó el “Programa
de Vivienda Gratuita”[133],
dirigido a facilitar el cierre financiero y superar algunos de los obstáculos
operativos y de gestión entre las entidades.
69.- La última vez que la Sala de Seguimiento al ECI
Desplazamiento Forzado evaluó los avances en materia de vivienda fue mediante
el Auto 373 de 2016[134].
En esta oportunidad, estudió la reformulación de la política ordenada en el
2009 y las actuaciones concretas en vivienda rural y urbana. En relación con
estos asuntos, concluyó que las autoridades demostraron un nivel de
cumplimiento medio y bajo.
En lo que respecta a la
vivienda urbana advirtió que la reformulación integral de la política de
vivienda se satisfizo en un nivel medio. En concreto, reconoció que el “Programa de Vivienda Gratuita” superó varios de
los obstáculos identificados a lo largo del proceso de seguimiento y, con ello,
se alcanzaron “resultados que impactan favorablemente el goce efectivo del
derecho a la vivienda de la población desplazada”. En ese sentido, resaltó
que los 48.529 subsidios en especie entregados entre 2012 y 2015 se acercaron a
igualar toda la actuación adelantada en los nueve años en los que se
implementaron los dos esquemas anteriores
Con base en la evolución descrita, la Sala concluyó que se cumplió
con la obligación de rediseñar la política y que la entrega de subsidios en
especie superó los problemas relacionados con la falta de recursos para el
cierre financiero, se estimuló la oferta de vivienda y se asignó mayor
presupuesto. Asimismo, reconoció que la estrategia no se limitó a concretar
soluciones de vivienda sino que también se propuso brindar un entorno con
dotaciones de servicios públicos, salud, educación, recreación, transporte,
acompañamiento psicosocial, entre otros bienes y servicios, que correspondía a una apuesta integral del Gobierno Nacional
para materializar el goce efectivo del derecho a una vivienda digna de la
población desplazada.
No obstante, advirtió que aproximadamente
80.000 hogares no habían accedido a una solución efectiva de vivienda a pesar
de haber recibido un subsidio -dentro de los esquemas anteriores- que no
pudieron aplicar, o se encontraban en estado calificado sin acceso a las
soluciones habitacionales. Estas dificultades se presentaron por las siguientes
razones: (i) la estrategia de comunicación por medio de las cajas de
compensación familiar resultaba insuficiente; (ii) la falta de participación de
algunos municipios en las convocatorias del programa por carecer de lotes y
terrenos disponibles para ejecutarlo, a pesar de contar con un censo de
población beneficiaria de los esquemas pasados; (iii) la situación de los
beneficiarios a quienes se les aplicaron los subsidios en proyectos que se
declararon en incumplimiento y no pueden acceder a los nuevos programas; (iv)
la recomposición de los grupos familiares que fueron beneficiarios de los
subsidios en el esquema anterior; (v) la situación del resto de la población
desplazada que, a pesar de no haber participado en las convocatorias, necesita
una solución de vivienda[135];
(vi) los programas alternativos desconocían la realidad económica de la
población desplazada, por cuanto requerían que los hogares postulantes contaran
con un mínimo de ingresos equivalente a 2 SMMLV y haber obtenido un crédito de
vivienda; y (vii) problemas en la ejecución de los proyectos, que requerían
esfuerzos de coordinación
70.- En materia de vivienda rural, la Sala refirió los
dos esquemas de política pública desarrollados hasta el momento. El primero,
entre el 2001 y el 2011[136]
y el segundo desde el 2012[137]
y que estaba próximo a ser reforzado mediante el Decreto 1934 de 2015. En
relación con la vivienda rural, se advirtió que las medidas implementadas
presentaban problemas en: (i) la siniestralidad y el
incumplimiento de los proyectos; (ii) la
ejecución de los recursos y la consecuente entrega inoportuna de las viviendas,
particularmente, debido a las dificultades para adquirir las pólizas; (iii) la
falta de información sobre la necesidad y demanda de vivienda rural; y (iv) la
brecha entre el desarrollo de vivienda urbana y vivienda rural.
71.-
Con base en la actuaciones referidas y a pesar de los reconocidos avances, la
Sala de Seguimiento advirtió que persistía una baja cobertura en la
satisfacción de vivienda, en la proporción de
hogares con seguridad jurídica en la tenencia de la vivienda, el acceso a
algunos servicios públicos y pocos avances en el desarrollo y ejecución de la
política de vivienda rural. Por ende, concluyó que se mantenía la necesidad de
la intervención del juez constitucional y profirió diferentes órdenes para el
avance en la superación del ECI en la materia y la protección efectiva del derecho a la vivienda de la población desplazada.
72.- El Gobierno Nacional, en el informe
anual de 2018 presentado ante la Sala de Seguimiento al ECI Desplazamiento
Forzado planteó: (i) una propuesta de ajuste a la batería de indicadores
formulada en cumplimiento de la orden primera del Auto 373 de 2016https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/autos/2019/a331-19.htm
- _ftn21; (ii) la medición de la batería propuesta; (iii) el
análisis de los resultados en relación con los umbrales establecidos; y (iv)
solicitudes relacionadas con levantamientos parciales del ECI. Actualmente, la Sala
adelanta el proceso de verificación de la idoneidad de los indicadores como
medio de prueba para examinar el avance en el goce efectivo de los derechos de
la población desplazada[138].
73.- La
descripción sobre el proceso de seguimiento al ECI en relación con el derecho a
la vivienda de las víctimas de desplazamiento forzado permite extraer las
siguientes conclusiones: (i) se trata de una materia en la que se adelantan
esfuerzos institucionales, guiados y monitoreados por la intervención del juez
constitucional y conciliados en el marco de la naturaleza dialógica del proceso
de seguimiento; (ii) la definición de la política de vivienda para la población
desplazada no es discrecional de cada Gobierno, por cuanto involucra la
protección y el restablecimiento de los derechos de las víctimas de
desplazamiento forzado, y la superación de una comprobada situación de
violación masiva, prolongada y sistemática de derechos fundamentales; (iii) en
el marco del diálogo entre el juez constitucional y las autoridades con
competencias en materia de vivienda se han alcanzado importantes avances, y se
han superado problemas en el diseño, la ejecución y la cobertura de la política
pública de vivienda; (iv) con todo, los graves problemas de protección y acceso
a la vivienda digna se mantienen en relación con un importante grupo de
población desplazada; de ahí que el diseño, la ejecución y la evaluación de las
medidas de protección sigan siendo aspectos monitoreados por la Sala de
Seguimiento al ECI Desplazamiento Forzado.
74.- Ahora bien, tal y como se explicó, la última vez que se analizó
la política de vivienda para población desplazada fue en el Auto 373 de 2016[139].
De manera que han trascurrido cuatro años desde la última evaluación de la
materia, tiempo en el que, además, se produjo un cambio de Gobierno. Por lo
tanto, la Sala hará referencia a los otros programas en materia de vivienda
referidos por las autoridades públicas en el trámite de esta acción
constitucional y que dichas entidades identificaron como la oferta
institucional vigente para las víctimas de desplazamiento forzado y la
población en situación de vulnerabilidad que ocupa el predio ubicado en El
Copey.
El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, FONVIVIENDA y la
UARIV, con competencias en materia de satisfacción de vivienda y a quienes se
les preguntó en esta sede por los mecanismos de acceso y garantía del derecho a
la vivienda para la población víctima de desplazamiento forzado y en
condiciones de vulnerabilidad, hicieron referencia a algunos programas que se
referirán a continuación, los cuales son concordantes con las Bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, pacto por la equidad”
y con la oferta institucional publicitada por la cartera de vivienda en su
sitio web oficial[140].
En concreto, refirieron los siguientes programas de vivienda:
75.-
El Programa
de Promoción y Acceso a la Vivienda de Interés Social Mi Casa Ya, que
busca facilitar la compra de vivienda nueva de la clase media en zona
urbana[141]. El programa se dirige a hogares con
ingresos de hasta cuatro salarios mínimos y para la adquisición de viviendas de
hasta 135 SMLMV o 150 SMLMV. El subsidio oscila entre 20 y 30 SMLMV, y cuatro a
cinco puntos porcentuales de la tasa de interés[142].
76.- El Semillero de Propietarios Ahorradores, que presenta dos modalidades. La primera, subsidia el arriendo y busca
atender a los hogares que habitan en viviendas no dignas o cuya tenencia se
ejerce mediante contratos de arrendamiento informales. De acuerdo con el artículo
2.1.1.6.1.2. del Decreto 1077 de 2015, el subsidio corresponde a un aporte
estatal en dinero de hasta 0.6 SMLMV para cada canon de
arrendamiento hasta por 24 meses, el
cual se otorga por una sola vez al beneficiario de forma periódica o
anticipada, sin cargo de restitución, destinado a cubrir un porcentaje del
canon mensual de arrendamiento, en aras de acceder como arrendatario a una
solución de vivienda[143].
La segunda modalidad, prevé un aporte del
beneficiario que constituye un ahorro a través del depósito en una cuenta
especial, hasta llegar a la suma de 4,5 SMMLV. El valor del subsidio familiar de vivienda será de
hasta 6 SMLMV para el ejercicio de la opción de compra, en el marco de leasing
habitacional, o la compra de otra vivienda con la utilización del ahorro
promovido en el programa[144].
77.-
El programa Casa Digna Vida Digna busca superar el déficit cualitativo
de las viviendas y, por lo tanto, se concentra en el mejoramiento en las condiciones
de espacio, servicios públicos, estructura, entre otros. Por esta razón,
es un presupuesto para la postulación a dicho programa ser propietario de una
vivienda o poseedor regular de un inmueble por el término de cinco años[145].
El subsidio corresponde a un aporte en dinero de hasta 18 SMLMV[146].
78.-
Finalmente, se encuentra el Subsidio Familiar de Vivienda 100% en especie,
que se deriva del programa de vivienda gratuita creado en el artículo 12 de la
Ley 1537 de 2012[147].
En este programa se entregan las
viviendas 100% subsidiadas resultantes de los proyectos destinados a otorgar
subsidios familiares, a los beneficiarios que cumplan con los requisitos de
priorización y focalización establecidos por el Gobierno Nacional a través del
DPS[148].
El artículo 6º ibídem precisa que esta
política de vivienda en especie para la población más vulnerable es secuencial
y continua, es decir que se desarrolla a través de programas sucesivos en el
tiempo. Cada programa consistirá en el suministro de una cantidad de subsidios
en especie y se formula de acuerdo con la disponibilidad presupuestal y las
apropiaciones del sector de vivienda. El artículo 12 ejusdem estableció
los criterios de priorización y precisó que la asignación de viviendas
beneficiará de forma preferente a la población que cumpla con las siguientes
características:
“(…) a) que esté vinculada a programas sociales
del Estado que tengan por objeto la superación de la pobreza extrema o que se
encuentre dentro del rango de pobreza extrema, b) que esté en situación de
desplazamiento, c) que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades
públicas o emergencias y/o d) que se encuentre habitando en zonas de alto
riesgo no mitigable.
Asimismo, en el marco de la población descrita se
prioriza a: “las mujeres y hombres cabeza de hogar, personas en situación de
discapacidad y adultos mayores.”
79.-
Tal y como se explicó en los fundamentos jurídicos 69 a 71 de esta sentencia,
la política de vivienda gratuita fue evaluada por la Sala de Seguimiento en el
año 2016 y se reconocieron los avances que planteó con respecto a los diseños
anteriores. La Sala advirtió que, en la medida en que se trata de una
estrategia de asignación de vivienda que no exige el cierre financiero de las
víctimas, quienes no cuentan con los recursos para el efecto, contribuyó de
manera más efectiva al acceso a la vivienda de la población desplazada y que
los resultados alcanzados en tres años de ejecución igualaban la actuación de nueve
años de política de vivienda.
El
programa de vivienda gratuita está registrado en la oferta institucional que
refiere la cartera de vivienda actualmente y las normas que lo regulan no han
sido derogadas, aunque su continuidad no se previó de forma expresa en las
estrategias del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Adicionalmente, en la
respuesta remitida por FONVIVIENDA y COMFACESAR, se adujo que están pendientes
algunas actuaciones del Programa de Vivienda Gratuita Fase II, como los sorteos
de la Urbanización Villa Ángela en el municipio El Copey, pero no identificó
este programa como parte de la oferta institucional actual en materia de
vivienda. Finalmente, en informe emitido por la Contraloría General de la
República para el año 2019 se indicó:
(…) no existe continuidad en el programa de viviendas totalmente
subsidiadas o “gratuitas” que otorgó cerca de 130.000 alojamientos. Frente a
ello, el Gobierno no formuló soluciones alternativas para la población en
condiciones de extrema pobreza y vulnerabilidad (sin capacidad de ahorro y
acceso al crédito, desplazados, afectados de desastres y habitantes en zonas de
alto riesgo), que considere una mayor participación de los beneficiarios,
acceso a infraestructura institucional y comunitaria, además del desarrollo
progresivo y flexible de la vivienda para que sea asequible y adecuada a sus
necesidades personales y culturales.”[149]
Con
base en los elementos en mención, existen dudas sobre la continuidad de la
política actual de vivienda en relación con las víctimas de desplazamiento
forzado. En particular, no es claro si el enfoque de la política pública actual
de atención responde a la evolución de los esquemas descritos en los
fundamentos jurídicos 68 a 71 y mantiene o avanza en los estándares que se
alcanzaron en ese proceso. Como se vio, las medidas de atención en vivienda a
la población desplazada no están sujetas a la discrecionalidad de cada
Gobierno, en tanto involucran el restablecimiento de los derechos de población
desplazada y la superación de una comprobada situación de violación masiva,
prolongada y sistemática de derechos fundamentales. Además, se trata de una
política que ha avanzado en el marco de un diálogo entre las víctimas, el juez
constitucional y las autoridades con competencias en materia de vivienda. Por
lo tanto, en el acápite de la unificación jurisprudencial se adoptarán algunas
medidas para que, en concordancia con la actuación y el acompañamiento de la
Sala de Seguimiento se determine el estado actual de la política de
satisfacción de vivienda de la población desplazada.
La atención humanitaria frente a la migración masiva de nacionales
venezolanos y la respuesta con respecto a las necesidades habitacionales
80.-
A lo largo de la historia, Colombia se ha caracterizado por ser un país de
emigrantes. Varios de sus ciudadanos se han dirigido hacia otros países en
busca de mejores oportunidades[150].
En particular, las causas principales de la
emigración han sido el conflicto armado interno, con más de ocho millones de
víctimas, y el consecuente desplazamiento forzado, (que le ha valido al país el
segundo lugar entre las naciones con mayores índices de desplazamiento forzado
en el mundo[151]). Como respuesta a estos fenómenos,
la política pública no se ha centrado en la situación de emigración sino en la
atención del fenómeno de desplazamiento forzado interno en mención.
No obstante, a partir del año 2015 la situación contrasta con la
tendencia histórica de emigración. Desde entonces se registra un fenómeno
migratorio masivo de ciudadanos venezolanos hacía Colombia, debido a la difícil
situación económica[152], social y política que afronta
Venezuela, que con el paso del tiempo, se ha transformado en una situación de
crisis humanitaria que se mantiene en la actualidad[153].
De acuerdo con los informes de la Oficina del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Refugiados, Colombia es el principal país de
acogida para los migrantes venezolanos[154]. En efecto, a partir del 19 de agosto
de 2015, momento en el que Venezuela cerró su frontera con el Estado colombiano,
Migración Colombia registró el aumento de las cifras de migración y de acuerdo
con el último comunicado oficial de esa entidad se estima que un total de 1’764.883
ciudadanos venezolanos estaban radicados en territorio colombiano para mayo
de 2020. En relación con esta cifra, es necesario precisar que más de un millón
de nacionales venezolanos no han regularizado su estancia en Colombia. En
concreto, más de 293.000 personas están en situación de irregularidad
migratoria al haber superado el tiempo de permanencia permitido y cerca de
708.000 ingresaron al país por canales no autorizados para ello, sin sellar su
pasaporte[155].
El escenario descrito permite concluir, como esta Corporación lo
ha hecho en otras oportunidades, que varios departamentos y municipios del país
enfrentan una crisis humanitaria a causa de la migración masiva de ciudadanos
venezolanos al territorio nacional[156]. Los patrones actuales de migración
han desbordado la capacidad institucional de los principales municipios de
acogida y han exigido una actuación tanto de las entidades territoriales
receptoras como de las del orden nacional[157].
81. Las
autoridades estatales han realizado diferentes acciones con el fin de atender y
superar la crisis humanitaria. Particularmente, se han adelantado esfuerzos
institucionales en relación con: (i) los mecanismos de regularización de la
permanencia en el país; (ii) la prestación de los servicios de salud; (iii) la
atención a la primera infancia; (iv) la educación de los niños, niñas y
adolescentes -en adelante NNA-; y (v) el derecho al trabajo[158]. Sin
pretensión de exhaustividad, es necesario destacar algunas medidas específicas.
Por ejemplo, el artículo 140 de la Ley 1873 de 2017[159] estableció
que:
“El
Gobierno nacional en atención a la emergencia social que se viene presentando
en la frontera con Venezuela, diseñará una política integral de atención
humanitaria y asignará los recursos en la vigencia fiscal a través de la Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.”
De
manera que el Estado colombiano reconoce la migración masiva de nacionales
venezolanos al país y la necesidad de adoptar una política de atención
humanitaria que, como se verá a continuación, se ha desarrollado de manera
paulatina y sectorial, para responder a las principales carencias y asegurar el
ejercicio de los derechos fundamentales de las personas migrantes.
82.-
En primer lugar, se han diseñado medidas que buscan que la migración y la
permanencia en Colombia sean regulares, ordenadas y seguras, a
través de una política pública que ha considerado las consecuencias que tiene
el ingreso y la permanencia irregular para los migrantes, quienes se ven
expuestos a una mayor situación de vulneración de derechos[160], para las
comunidades receptoras y para el orden público nacional.
En
relación con el marco legal migratorio en Colombia, es necesario resaltar que,
además de la reglamentación general de las visas, entendidas como una de las
modalidades de autorización de estancia que concede el Ministerio de Relaciones
Exteriores -en adelante MINEX- a los extranjeros para su ingreso y permanencia
en el territorio nacional[161],
se han desarrollado instrumentos específicos para atender la situación
migratoria de los nacionales venezolanos. La Resolución 5797 de 2017[162]
creó el Permiso Especial de Permanencia -en adelante PEP-, como
una autorización otorgada únicamente a los nacionales venezolanos[163]
para que, en un periodo de 90 días, prorrogable hasta por dos años, permanezcan
de manera regular en el país y ejerzan cualquier actividad u ocupación legal,
incluidas aquellas que se desarrollen en virtud de una vinculación o contrato
laboral[164].
En
relación con la creación del PEP es necesario destacar que, desde su
concepción, se focalizó en los migrantes venezolanos que ingresaron de forma
regular al país, es decir, a través de los puestos de control migratorio y con
pasaporte[165].
Su naturaleza se modificó con las reglamentaciones subsiguientes, en las que se
estableció que, además de la autorización referida, constituye el documento de
identificación válido para los nacionales venezolanos en territorio colombiano,
el cual les permite permanecer temporalmente en condiciones de regularización
migratoria y acceder a la oferta institucional en materia de salud, educación,
trabajo y atención de NNA en los niveles nacional, departamental y municipal[166].
Adicionalmente,
en atención al ingreso y permanencia irregular en el país de miles de
nacionales venezolanos, el Decreto 542 de 2018 creó el Registro
Administrativo de Migrantes Venezolanos -en adelante RAMV- como una herramienta
de recolección de información. Este registro se previó como un insumo para la
formulación y el diseño de la política integral de atención humanitaria y se
precisó que la inclusión en él no implicaba una autorización de permanencia ni
suplía los mecanismos de regularización migratoria.
Con
base en la información recaudada en el RAMV, que reportó altos índices de irregularidad
en el ingreso y la permanencia de ciudadanos venezolanos en territorio
colombiano, el Decreto 1288 de 2018 adoptó una serie de medidas para
garantizar su acceso a la oferta institucional. Por ejemplo, se ordenó
modificar los requisitos y plazos del PEP con el propósito de otorgarlo a
quienes se encontraban inscritos en el RAMV[167].
En consecuencia, mediante la Resolución 2033 de 2018, el Ministerio de
Relaciones Exteriores determinó que el acceso al PEP para los inscritos al RAMV
se sujetaba a tres condiciones: (i) estar en el territorio colombiano a la
fecha de publicación de la resolución; (ii) no tener antecedentes judiciales a nivel nacional o
requerimientos judiciales internacionales; y (iii) no tener una medida de
expulsión o deportación vigente. Recientemente, mediante comunicado de prensa expedido el 9 de octubre de
2020, Migración Colombia anunció la expedición de un nuevo PEP para los
nacionales venezolanos que ingresaron
de manera regular al territorio nacional antes del 31 de agosto de 2020[168].
Adicionalmente, se reglamentó el PEP para los
nacionales venezolanos que eran miembros de
las Fuerzas Armadas y Policiales de la República Bolivariana de Venezuela[169]; para las personas a las que se
les rechazó la solicitud o no se les reconoció la condición de refugiado en
Colombia; y para nacionales venezolanos que se encuentren en condición migratoria irregular en
territorio colombiano, que cuenten con una oferta de contratación laboral o de
prestación de servicios[170].
83.-
Como se aprecia de la reglamentación descrita el Estado colombiano, en el marco
de la discrecionalidad que ostenta para configurar y modificar la política
migratoria, ha adelantado esfuerzos importantes para que la migración y la
permanencia de los nacionales venezolanos se desarrolle bajo criterios de
orden, legalidad y seguridad. Para este efecto, ha adoptado medidas especiales
en la política migratoria en las que ha hecho énfasis en la necesidad de
procurar y conservar una situación migratoria regular, esto es, el ingreso por
los puestos de control migratorio, con pasaporte y por el tiempo de permanencia
autorizado. El Estado no ha sido indiferente a la situación de migración
irregular, ni a las dificultades que enfrentan muchos nacionales venezolanos
para acceder a documentos como el pasaporte o para ingresar por los pasos
autorizados. Por el contrario, ha adoptado medidas paulatinas que responden a
la situación de las personas que no han regularizado su estancia en el país.
84.-
En segundo lugar, en materia de salud se han adoptado medidas para
garantizar una respuesta al fenómeno migratorio actual que sea congruente con
la dignidad humana, los compromisos internacionales del Estado, la protección
de los derechos fundamentales de todas las personas y los principios de universalidad
y solidaridad de la seguridad social en salud. La garantía del derecho en
mención se ha efectuado a través del reconocimiento de sus facetas
prestacionales y no prestacionales, así como de la distinción entre la
exigibilidad inmediata y el carácter progresivo de las prestaciones asociadas a
él[171].
En ese sentido, la protección ha involucrado una acción concomitante de las
entidades del orden nacional y las del territorial, como también el impulso de
las medidas de protección a través de la jurisprudencia constitucional. En
efecto, sin la pretensión de identificar todas las actuaciones del Estado, la
Sala se referirá brevemente a algunas de las acciones relacionadas con la
protección del derecho a la salud de los migrantes.
De un
lado, la atención de urgencias a los extranjeros (sin considerar
su condición migratoria) responde al derecho de todas las personas a recibir
una atención mínima del Estado en casos de extrema necesidad y urgencia médica,
en respeto de su dignidad humana[172],
y la política pública en salud se ha orientado a hacer efectiva esa garantía
universal[173].
Asimismo, se han desarrollado actuaciones para: (i) garantizar la atención en
salud a mujeres gestantes y menores de edad[174];
(ii) lograr la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud
como una actuación progresiva[175],
y (iii) fortalecer los procesos de la gestión de la salud pública, entre
ellos, las acciones de vigilancia en salud pública, vacunación e intervenciones
colectivas[176].
Finalmente,
es necesario destacar que las medidas de atención en salud de la población
migrante se enmarcan en un sistema de seguridad social en salud que, a su vez,
continúa en un proceso de modificación estructural dirigido a superar un
comprobado ECI en la protección de este derecho. Bajo ese escenario y a pesar
de los esfuerzos por brindar la atención en salud a la población migrante, la
jurisprudencia constitucional ha advertido la insuficiencia en esa actuación y
ha instado a las autoridades para avanzar lo más expedita y eficazmente
posible hacia la plena realización del derecho a la salud de los
migrantes sin importar su estatus migratorio, especialmente respecto de
aquellos en mayor situación de vulnerabilidad[177].
85.- En tercer lugar, se han adelantado medidas dirigidas a
proteger a los NNA migrantes a través de la gestión del sistema educativo
(que se referirán en detalle más adelante), de la intervención del ICBF[178]
y de otras instituciones del Estado. En concreto, las actuaciones han abarcado
medidas legales y administrativas dirigidas a: (i) evitar el riesgo de apatridia[179],
(ii) prevenir los riesgos de vulneración de derechos a través de la
atención del ICBF a NNA, mujeres gestantes y las familias inscritas en el RAMV
en sus políticas, programas y oferta institucional[180]; (iii) garantizar el derecho al mínimo vital mediante la
inclusión en los programas de alimentación y transporte escolar[181],
y (iv) atención en salud de acuerdo con lo señalado previamente.
86.- En cuarto lugar, se han desarrollado estrategias para
garantizar el acceso a la educación pública y gratuita de los NNA
migrantes, con independencia de su estatus migratorio[182].
El Ministerio de Educación Nacional instó a las secretarías de educación de
las entidades territoriales certificadas a nivel nacional a priorizar el
servicio educativo de los menores de edad afectados por la situación de
movilidad humana derivada de la crisis migratoria[183]. En concreto, dispuso:
(i) la apertura de las matrículas; (ii) la implementación de modelos educativos
flexibles en los casos de insuficiencia de cupos escolares; y (iii) las actuaciones
de identificación y registro de los menores de edad en el sistema educativo.
Estas medidas de respuesta inmediata se han complementado con
actuaciones dirigidas a atender diferentes asuntos relacionados con el derecho
a la educación de los NNA migrantes[184].
En ese sentido, el informe emitido por la UNESCO señala, con respecto a la
actuación del Estado colombiano, que:
“(…) la eliminación de requisitos de documentación, creación
de rutas de atención, estrategias para ampliar la infraestructura escolar y
asegurar equipamiento, creación de modalidades de aprendizaje flexibles,
adaptación de programas de formación docente, iniciativas de alimentación y
transporte, campañas y acciones contra la xenofobia y violencia de género, son
algunas de las acciones que importa subrayar en la actual respuesta al flujo
migratorio mixto desde Venezuela.”[185]
Asimismo,
se advierten los desafíos con respecto a la garantía plena del derecho a la
educación no solo mediante la integración de los NNA migrantes a la escuela,
cuando no han accedido a ella, sino también a través de los ajustes
estructurales que permitan la satisfacción plena del derecho a la educación en
condiciones de accesibilidad, aceptabilidad, adaptabilidad, disponibilidad y
responsabilidad[186].
87.-
En quinto lugar, el Estado colombiano ha adelantado acciones relacionadas con
el derecho al trabajo, entre las cuales se destacan: (i) el alcance del
PEP, que comporta la autorización de trabajo en el país y las medidas de
extensión posteriores referidas previamente; (ii) las estrategias de
convalidación de títulos; (iii) el Registro Único de Trabajadores Extranjeros
en Colombia, una plataforma que busca que los empleadores colombianos registren
a los trabajadores extranjeros, de manera que el Ministerio del Trabajo
disponga de la información suficiente para supervisar su situación laboral, las
condiciones de su trabajo y el cumplimiento de las normas laborales[187];
y (iv) el acceso a los servicios de orientación, información y remisión
prestados por la Red de Prestadores del Servicio Público de Empleo[188].
88.-
Como se advirtió inicialmente, la alusión a la actuación del Estado para
responder a la situación de migración masiva de nacionales venezolanos y a la
crisis humanitaria que conlleva, no pretende ser exhaustiva ni tiene como
finalidad una calificación sobre su suficiencia. Por el contrario, busca
evidenciar que existe un esfuerzo institucional en desarrollo, que ha demandado
una serie de actuaciones de diversas entidades del Estado dirigidas a responder
a ese fenómeno y a lograr una adecuada integración de la población migrante en
la sociedad colombiana, de acuerdo con la regulación de la política migratoria
en cabeza del Presidente de la República.
89.-
Tal y como se deriva de la descripción recogida en los fundamentos jurídicos 81
a 88 de esta sentencia, la respuesta estatal se ha concentrado en los derechos
a la salud, educación, atención a los NNA, trabajo y regularización del estatus
migratorio. Ahora bien, en lo que respecta a las necesidades habitacionales
de la población migrante la Sala no advierte una reglamentación general o una
política clara. Por el contrario, evidencia acciones aisladas de las entidades
territoriales[189]
y algunos refugios temporales en zonas de frontera[190].
Esta
conclusión la confirman los informes de organismos internacionales en los que
se ha indicado que: (i) la migración masiva genera una demanda importante en
materia habitacional; (ii) los migrantes venezolanos no reciben ayuda económica
o albergue temporal de parte de las autoridades estatales; (iii) no existen
planes de respuesta nacional para la demanda habitacional; (iv) los problemas
de documentación de los migrantes agravan el acceso a soluciones de vivienda,
incluido el arrendamiento; y (v) la falta de respuesta a la demanda
habitacional ha generado la ocupación de espacios públicos o privados, algunos
ubicados en zonas de riesgo, que no cuentan con las condiciones mínimas de
habitabilidad digna y, por lo tanto, exacerban la vulnerabilidad, la
inseguridad y las condiciones de riesgo para los migrantes[191].
90.-.
En relación con las necesidades habitacionales de la población migrante,
es necesario distinguir dos tipos de actuaciones. De un lado, las que
corresponden a la atención humanitaria o atención de urgencia y, de
otro, la política relacionada con la garantía del derecho a la vivienda. Esta
distinción es necesaria en tanto se desprende de diferentes fundamentos
normativos y responde a contextos que, aunque relacionados, son distintos.
91.-
En primer lugar, se encuentran las actuaciones adelantadas en el marco de la asistencia
humanitaria o atención de urgencia. Esta respuesta corresponde a las
medidas dirigidas a satisfacer las necesidades urgentes e imperiosas en el
contexto de la violación de derechos humanos, derivada de escenarios de
migración masiva. El fundamento de esta actuación es la dignidad humana y, por
lo tanto, cobija a todas las personas, en razón de su condición de seres
humanos, independientemente de su situación migratoria, origen nacional,
pertenencia a un grupo social o cualquier otra particularidad[192].
La
atención humanitaria como respuesta de urgencia, al estar relacionada con la
dignidad humana, tiene sustento en los instrumentos del Derecho Internacional
de los Derechos Humanos (DIDH)[193];
como también en los principios y derechos consagrados en la Constitución de
1991. Su principal cimiento es el respeto de la dignidad, la solidaridad entre
las personas, la prevalencia del interés general[194] y
el reconocimiento de la primacía de los derechos inalienables de la persona,
sin discriminación alguna[195].
Con base en esos supuestos, la jurisprudencia constitucional ha admitido que
los compromisos del Estado dirigidos a asegurar condiciones dignas para las
personas que forman parte de flujos migratorios, bajo la premisa de la
realización universal de los derechos humanos, apuntan a la necesidad de que
cualquier persona reciba “(…) atención mínima del Estado en casos de extrema
necesidad y urgencia, en aras de atender sus necesidades primarias y respetar
su dignidad humana; un núcleo esencial mínimo que el Legislador no puede
restringir”[196].
92.- Ahora bien, aunque la respuesta o atención humanitaria es un
concepto ampliamente referido con respecto a los fenómenos de migración masiva,
como también en el marco de los instrumentos o compromisos de los Estados ante
estas situaciones, su alcance no ha sido definido en forma precisa y clara en
el DIDH. En ese sentido, es importante destacar que la CIDH exhortó a los
países de acogida de migrantes venezolanos a proteger y brindar asistencia
humanitaria[197], y recordó que los esfuerzos
internacionales dirigidos a lograr una actuación común, respecto de los grandes
movimientos de migrantes y refugiados en el mundo, incluyen compromisos sobre
atención humanitaria.
Por su parte, la Declaración de Nueva York para los Refugiados
y los Migrantes[198], y el Pacto Global para una
Migración Segura, Ordenada y Regular[199], suscritos por Colombia, constituyen
una respuesta política y un marco de cooperación que, pese a carecer de
naturaleza directamente vinculante, reconocen el alcance del fenómeno
migratorio en el mundo, la situación de vulnerabilidad y la afectación de los
derechos humanos de los migrantes y refugiados[200],
así como el impacto que las migraciones masivas generan en los países de
acogida. Estos documentos plantean una serie de compromisos políticos que, si
bien no constituyen deberes jurídicos en los términos del derecho internacional
público, en todo caso están dirigidos a atender de forma mancomunada, mediante
el apoyo de los Estados y organizaciones[201], los fenómenos de migración con el
propósito de respetar plenamente los derechos humanos y libertades
fundamentales de las personas en situación de movilidad humana, y asegurar para
ellas una vida en condiciones de seguridad y dignidad.
El Pacto Global para una Migración Segura, Ordenada y Regular se
erige sobre los siguientes principios: (i) el centro de los compromisos es la
dimensión humana; (ii) se trata de un pacto de cooperación que entiende que
ningún Estado puede abordar el fenómeno de la migración en solitario; (iii) el respeto
de la soberanía nacional en la definición de la política migratoria y la
determinación de las medidas con las que aplicarán los compromisos del pacto “teniendo
en cuenta sus diferentes realidades, políticas y prioridades, y los requisitos
para entrar, residir y trabajar en el país, de conformidad con el derecho
internacional”; (iv) el respeto del Estado de derecho, las garantías
procesales y el acceso a la justicia; (v) el desarrollo sostenible; (vi) el
enfoque de género, infantil y de protección de los derechos humanos; y (vii) el
entendimiento del fenómeno migratorio como una realidad pluridimensional que
involucra la actuación de todos los sectores y niveles del gobierno, así como
de todos los estamentos sociales.
93.-
De manera que fenómenos como los que enfrenta el país actualmente, como
receptor de una situación de migración masiva, ocupan una parte importante de
la agenda política de los Estados, quienes reconocen que se trata de
situaciones que desbordan las capacidades institucionales de las naciones de
tránsito y acogida y, por ende, destacan la necesidad de una actuación conjunta
para la protección de los derechos humanos de las personas en situación de
movilidad humana, su adecuada integración a las comunidades receptoras, así
como el desarrollo de estrategias dirigidas a lograr el retorno en condiciones
respetuosas y compatibles con el DIDH.
En el marco de este fenómeno, tal y como se describió en los
fundamentos jurídicos 81 a 88, Colombia ha respondido a la necesidad de
protección de los derechos humanos. La actuación se ha centrado en la atención
humanitaria como se desprende del reconocimiento
de la necesidad de diseñar la política integral de atención humanitaria
a la que hace referencia el artículo 140 de la Ley 1873 de 2017 y las
actuaciones sugeridas en el Documento CONPES 3950 del 23 de noviembre de 2018 “Estrategia
para la Atención de la Migración desde Venezuela”, en el que se
refiere la necesidad de trazar una ruta de atención básica al fenómeno
migratorio, más allá de las acciones humanitarias realizadas hasta el momento.
En lo que respecta a la atención humanitaria ante las necesidades
habitacionales, el Documento CONPES en mención prevé el desarrollo de
Centros de Atención Transitorios al Migrante en sitios de frontera a través del
liderazgo de la Unidad Nacional de Gestión de Riesgos y Desastres. Estos
centros son espacios para la prestación de los servicios de alojamiento
temporal, alimentación y aseo, atención primaria en salud y acompañamiento
institucional por un tiempo definido[202]. No obstante, en la información
publicada por la unidad administrativa especial en mención, sólo se destaca la
apertura de un centro de atención en el municipio de Villa del Rosario[203], razón por la que no es
claro si se acogieron los lineamientos del CONPES para la respuesta humanitaria
en materia habitacional y no es posible establecer el alcance de la actuación
estatal en esta materia concreta.
94.- Ahora bien, en lo que respecta a la vivienda como un
derecho fundamental de realización progresiva y con facetas de cumplimiento inmediato,
es necesario considerar que:
95.- En primer lugar, el artículo 100 superior prevé que los
nacionales y los extranjeros gozan de los mismos derechos y garantías en
territorio colombiano[204]. Adicionalmente, de conformidad con “(…)
lo dispuesto en el artículo 13 de la Carta, prima facie puede predicarse una
igualdad entre unos y otros ya que el precepto superior al disponer que todas
las personas tienen derecho a recibir la misma protección y trato de las
autoridades, prohíbe expresamente establecer discriminaciones, entre otros
motivos, por razones de origen nacional”[205]. No
obstante, el Legislador puede establecer límites y condiciones para el
ejercicio de las garantías constitucionales y legales de los extranjeros, los
cuales solo podrán fundarse en razones de orden público[206],
esto es, para “(…) salvaguardar las condiciones y presupuestos básicos de un
Estado Social de Derecho, que permitan garantizar el goce de los derechos
fundamentales”[207].
Igualmente, se ha aclarado que la igualdad no
solo opera en función de las garantías constitucionales y legales, sino que
también se extiende sobre el ejercicio de los deberes[208], entre los
cuales se encuentra el respeto por la Constitución y la ley. En esa medida,
nacionales y extranjeros se encuentran sometidos al ordenamiento jurídico
colombiano, las instituciones y las autoridades[209], las cuales
deben ser respetadas. Uno de los elementos por acatar corresponde a la política
migratoria que, según el numeral 2° del artículo 189 de la Constitución, es
definida por el Presidente de la República como Jefe de Estado y director de
las relaciones internacionales191, en el marco de la soberanía
nacional.
96.-
En segundo lugar, debe reiterarse que, de acuerdo con lo desarrollado en el
fundamento jurídico 50, el derecho a la vivienda, si bien tiene un carácter
fundamental su materialización, tiene facetas de inmediato cumplimiento y de
realización progresiva. En concreto, su plena efectividad exige
importantes esfuerzos económicos y de planeación para los Estados, así como el
desarrollo de políticas de largo aliento. En ese sentido, se han reconocido
facetas que deben cumplirse en breves períodos, tales como las obligaciones de
abstención, protección y algunos deberes de garantía mínima como el diseño de
la política pública sin desconocer el carácter progresivo de realización del
derecho.
Con
respecto a la faceta prestacional del derecho a la vivienda es necesario
destacar que en el marco de la realización progresiva se establecen medidas
para la priorización, la cual, por definición, conlleva el otorgamiento de
soluciones habitacionales a unos sujetos, y la postergación y exclusión en
relación con otros. Asimismo, la importante inversión de recursos que demanda la
materialización del derecho genera que su desarrollo se adelante a través de políticas
de largo aliento, tal y como se evidenció al describir la política para la
atención de la población desplazada. Por lo tanto, la protección del derecho a
la vivienda en lo que respecta a la faceta prestacional no puede generar falsas
expectativas, pues se trata de una materia en la que concurren sujetos con
diferentes vulnerabilidades, está definida mediante herramientas de
priorización, que de suyo generan postergaciones y exclusiones en relación con
otros sujetos, e involucra actuaciones del Estado de largo plazo.
97.-
En tercer lugar, es necesario destacar que en el derecho internacional se
reconoce el derecho a una vivienda adecuada, el cual debe ejercerse sin
discriminación alguna por motivos raciales o étnicos, sexuales, religiosos, de
idioma, de opinión política o de otra índole, origen nacional o social,
posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social[210].
Asimismo, se precisa que la materialización de los derechos económicos, entre
los que la vivienda se enlista, es progresiva y que:
“Los países en desarrollo, teniendo
debidamente en cuenta los derechos humanos y su economía nacional, podrán
determinar en qué medida garantizarán los derechos económicos reconocidos en el
presente Pacto a personas que no sean nacionales suyos.”[211]
Por
su parte, el artículo 43 de la Convención Internacional sobre la Protección de
los Derechos de todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares[212]
obliga a los Estados a garantizarles la igualdad de trato respecto de los
nacionales en relación con el acceso a la vivienda, bien estén “documentados
o en situación regular”. Ello a través de su inclusión en los planes
sociales de vivienda y de la protección contra la explotación en materia de
alquileres.
98.-
En cuarto lugar, la definición de la política de vivienda para la población
migrante está íntimamente relacionada con la dirección y orientación de la
política migratoria, en cabeza del Presidente de la República, de acuerdo con
lo establecido en el numeral 2° del artículo 189 de la Constitución. Lo
anterior, porque los programas de acceso progresivo a la vivienda corresponden
a medidas de largo plazo relacionados con la vocación de permanencia en el
país.
99.-
Con base en los elementos descritos, para la garantía del derecho a la vivienda
de la población migrante debe considerarse que: (i) la realización del derecho
a la vivienda es de carácter progresivo; (ii) está proscrita la discriminación
fundada en criterios como el origen nacional, pero se otorga un margen de
actuación a los Estados para que definan cómo garantizar los derechos
económicos a los nacionales de otros países; (iii) la regularización de la
situación migratoria es un criterio relevante en el acceso a políticas de
vivienda, no solo desde una perspectiva de los deberes, sino también porque
esta condición está relacionada con el interés de permanencia[213]; y (iv) en
todo caso la faceta prestacional se desarrolla mediante herramientas de
priorización, que implican la postergación y exclusión de soluciones
habitacionales para algunos sujetos, y a través de políticas de largo plazo.
La unificación de la jurisprudencia sobre la protección de
población vulnerable en procesos de desalojo por ocupación irregular de predios
y las medidas estructurales que responden a la unificación
100.- El asunto examinado en esta oportunidad por la Sala Plena de
la Corte Constitucional no es un caso aislado sobre la ocupación de un predio
en El Copey, Cesar, y las consecuentes actuaciones de desalojo. Por el
contrario, los 20 años de jurisprudencia descritos en el fundamento jurídico 39
de esta sentencia evidencian que se trata de una situación frecuente en un
contexto identificado por un conflicto armado interno de larga duración, una de
las mayores cifras de desplazamiento forzado interno en el mundo y la crisis
humanitaria que apareja[214],
las altas cifras de pobreza e inequidad[215],
y un déficit habitacional que, de conformidad con las cifras del DANE, para el
año 2018 superaba el 36% de los hogares del país[216].
Además de lo anterior, actualmente concurre una situación de migración masiva
de nacionales venezolanos[217]
y una pandemia en la que la vivienda cobra un significado adicional[218].
En este escenario, muchas personas en condición de vulnerabilidad ocupan
predios de manera irregular como una alternativa para satisfacer, de manera
precaria, su imperiosa necesidad de vivienda.
Los casos examinados por esta Corporación evidencian que las
ocupaciones en mención se adelantan principalmente por víctimas de
desplazamiento forzado y personas en condiciones de pobreza extrema, en quienes
además concurren otras condiciones de vulnerabilidad, y que acuden a estos
mecanismos de hecho, en algunos casos, porque no encuentran otra alternativa, y
en otros porque consideran que la ocupación es el mecanismo instituido para el
acceso a la vivienda. Tal y como se ha señalado en múltiples oportunidades una
de las principales falencias de la política de vivienda es la ausencia de
canales de comunicación efectivos a través de los que se le indique con
claridad a la población vulnerable cuáles son los programas y medidas
desarrollados por el Estado para la garantía y el acceso a la vivienda digna.
En ese sentido, como se evidenciará en el estudio del caso concreto y lo
demuestran hechos como los estudiados en la Sentencia T-267 de 2016[219],
en muchas ocasiones las personas consideran que las actuaciones de hecho
son las vías dispuestas para el acceso a los programas de vivienda o para
lograr la priorización en los mismos.
101.- En el contexto descrito y en atención al carácter progresivo
de la faceta prestacional del derecho a la vivienda, se ha desarrollado la
política pública para su satisfacción. En lo que respecta a la población
desplazada[220],
hasta el año 2016 esta política tuvo una evolución importante en la que
confluyeron las actuaciones y esfuerzos de diversas autoridades, orientados a
brindar una respuesta seria y estructurada a las graves necesidades de vivienda
que el fenómeno del desplazamiento forzado ha generado en el país y bajo el
reconocimiento de que este es uno de los asuntos que más dificultades presenta
por las importantes exigencias presupuestales que demanda. En concreto, las indagaciones,
los requerimientos, el control y el impulso efectuado por la Sala de
Seguimiento al ECI Desplazamiento Forzado[221]
han estado dirigidos a que la política de atención efectivamente responda
a las necesidades habitacionales de las víctimas y a que se priorice a las
personas en situación de mayor vulnerabilidad y a quienes llevan más tiempo a
la espera de una solución de vivienda.
102.- Ahora bien, un asunto menos explorado desde la perspectiva
constitucional, pero que también es relevante para la protección del derecho a
la vivienda, su materialización progresiva y el acceso en condiciones de
igualdad en el contexto descrito, está relacionado con los deberes
correlativos impuestos a los asociados. En particular, el reconocimiento y
la utilización de los programas, canales institucionales y mecanismos dirigidos
a hacer efectivo el derecho en mención.
La previsión y el desarrollo de la política de vivienda para las
personas en situaciones de mayor vulnerabilidad exigen de esta población y de
la sociedad en su conjunto el ejercicio de unos deberes que contribuyan, o por
lo menos no retrasen, su materialización. Estos deberes tienen diversas
manifestaciones y pueden incluir desde el control social a la gestión pública
en materia de vivienda, pasan por la utilización de las vías institucionales y
su fortalecimiento, y también conllevan obligaciones de abstención por cuanto
actuaciones ilegítimas de abuso del derecho afectan el desarrollo y el éxito de
esta política. En efecto, medidas que demandan fuertes inversiones de recursos
y que son programáticas, resultan minadas o fracturadas por actuaciones
irregulares que incluyen variadas formas, unas más reprochables que otras, pero
que, en su conjunto afectan el avance de la política en vivienda y la
materialización de los proyectos para que las personas en situación de mayor
vulnerabilidad, que están a la espera de soluciones de vivienda digna, puedan
acceder a ellas.
En concreto, existen diversas actuaciones que impactan de manera
negativa el desarrollo de una política de vivienda que priorice y atienda a las
personas en situación de mayor vulnerabilidad. Estos actos se presentan en
variadas formas y se realizan por diferentes agentes, desde funcionarios
públicos hasta particulares, y pueden incluir actos de corrupción en el manejo
de los recursos públicos, incumplimientos contractuales en los proyectos de
vivienda, la discontinuidad y falta de articulación en las estrategias de atención,
y el uso de la violencia o las actuaciones de hecho para exigir acciones del
Estado que, en muchos casos, desvían la focalización de los recursos. Por lo
tanto, el análisis de la protección del derecho a la vivienda y de las medidas
para su materialización progresiva, exigen valorar un contexto más amplio,
marcado no sólo por las condiciones de necesidad en el caso concreto, sino
también por el impacto de las medidas en una política más amplia y el
cumplimiento de los deberes de las autoridades y los particulares.
En este sentido, la Sala reitera los deberes asociados al derecho
a la vivienda, especialmente de las autoridades públicas, principales obligadas
a adelantar las actuaciones para su protección, pero también de los
particulares y de la sociedad en su conjunto. En concreto, el deber de una
actuación estatal coordinada, armónica, seria y dirigida a lograr el
cumplimiento de las proyecciones y necesidades en satisfacción de vivienda, en
un escenario como el de nuestro país, en el que más de 30 años de
desplazamiento forzado interno han provocado masivas y sistemáticas violaciones
de derechos fundamentales y ha puesto a las víctimas en situaciones de grave
precariedad, ampliamente reconocida y documentada en la jurisprudencia de esta
Corporación.
Con todo, el llamado no sólo se extiende a las autoridades sino a
la sociedad en su conjunto, y en ese sentido, a los ciudadanos que, por vías de
hecho, frustran el desarrollo de las acciones dirigidas a lograr avances en las
políticas de vivienda. La Sala no puede desconocer, como lo ha reconocido en
una línea jurisprudencial de 20 años, que las fallas estructurales del Estado
en la garantía de la vida e integridad personal, y la satisfacción de los
derechos fundamentales de los asociados han provocado que miles de personas se
vean forzadas a satisfacer de manera precaria su imperiosa necesidad de
vivienda a través de actos de ocupación irregular. Sin embargo, esta
Corporación también ha advertido casos de ocupaciones que, lejos de buscar la
satisfacción de una necesidad habitacional, están dirigidas a tomar ventajas
ilegales por vía de la fuerza y mediante la instrumentalización de sujetos de
especial protección constitucional.
103.- La respuesta administrativa y judicial no puede desconocer
estas realidades que confluyen en contextos como los de ocupación ilegal de
predios bajo las condiciones descritas previamente. En consecuencia, el juez
constitucional debe velar por el amparo de los derechos fundamentales y la
protección reforzada de los sujetos de especial protección constitucional, pero
sin excusar la instrumentalización de estas personas por parte de terceros ni
generar incentivos que dejen en situación de mayor desprotección a sujetos
vulnerables que acudieron a las vías institucionales y están a la espera de una
solución de vivienda.
El equilibrio propuesto no es una tarea fácil, pues la realidad y
las dimensiones de situaciones de hecho como las ocupaciones masivas de predios
dificultan la distinción entre las actuaciones dirigidas a lograr la satisfacción
precaria de una necesidad urgente de vivienda y los actos de abuso del derecho
que pretenden sacar ventajas ilegales de contextos de necesidad, informalidad y
falta de respuestas estatales adecuadas. Con todo, esta dificultad no puede
generar la negación de esta realidad ni obviar el impacto que la misma provoca
en el avance hacia la satisfacción del derecho a la vivienda de las personas en
condiciones de mayor vulnerabilidad.
Por lo tanto, en lo que respecta a las medidas de protección de
los derechos fundamentales que proceden en el marco de procesos de desalojo por
ocupaciones irregulares de predios, la Sala unificará la jurisprudencia en aras
de lograr el equilibrio propuesto en un contexto tan complejo como el descrito
y, de esta forma, que únicamente se protejan los derechos a la vivienda y a la vida
en condiciones dignas de las víctimas de desplazamiento forzado que no cuentan
con las herramientas ni la respuesta estatal para la satisfacción de la
imperiosa necesidad de vivienda, tanto en el caso concreto, como a futuro, de
cara también a la política pública general de vivienda y su adecuado desarrollo
y focalización.
Tal y como se
describió en las consideraciones generales y como se ha explicado en otras
sentencias de la línea jurisprudencial descrita, la protección reforzada de las
víctimas de desplazamiento forzado en el marco de procedimientos de desalojo
obedece a: (i) la
dinámica del desplazamiento que genera que las personas se vean forzadas a
abandonar intempestivamente sus hogares y lugares de origen, y deban arribar,
en condiciones precarias, a otros lugares con los que no tienen arraigo; (ii)
en ese sentido, el desplazamiento forzado tiene una relación directa con las
necesidades habitaciones; (iii) el desplazamiento forzado, aunque se cometa por
grupos al margen de la ley, comporta el incumplimiento de los deberes del
Estado, pues no brindó las medidas de protección y seguridad para que este
fenómeno no se produjera; y (iv) la actuación estatal no ha logrado proteger y
restablecer los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado, lo que
configura un estado de cosas inconstitucional que involucra las omisiones
estructurales en la debida atención de las víctimas.
Por las
anteriores razones, aunque concurran otros sujetos de especial protección
constitucional las medidas de amparo se concentrarán principalmente en las
víctimas de desplazamiento forzado. Sin embargo, como se explicará más adelante
la mayor protección de las víctimas no implica la ausencia de medidas en
relación con otros SEP.
104.- En atención a las diversas manifestaciones de las órdenes de
amparo emitidas en la jurisprudencia de esta Corporación, presentadas en los
fundamentos jurídicos 32 a 49 de esta sentencia, la Sala unificará las
medidas de protección de la población vulnerable en el marco de procedimientos
de desalojo de bienes de carácter público. La unificación, además de
responder al contexto descrito previamente, partirá de las siguientes premisas:
105.-
En primer lugar, es necesario reiterar que de la
ilegalidad no se generan derechos y que las ocupaciones irregulares de bienes
de carácter público afectan el interés general, no ofrecen soluciones de
vivienda digna, frustran el desarrollo de las políticas en la materia e
impactan la satisfacción de los derechos de otras personas en situación de
vulnerabilidad. En consecuencia, de la calidad de ocupante irregular de un
predio de naturaleza pública no se deriva la protección constitucional, pues
ello surge solamente de la condición de desplazamiento forzado en la que se
encuentra.
106. En segundo lugar, la unificación hace referencia a los
casos en los que la actuación del Estado no generó expectativas que gocen de
protección constitucional en relación con la tolerancia a la ocupación del
bien, es decir, no se generó una situación de confianza legítima sobre la
viabilidad de la ocupación. En concreto, se trata de procedimientos de
desalojo con respecto a ocupaciones que no fueron toleradas por las autoridades
públicas, quienes emprendieron actuaciones dirigidas a lograr la recuperación
del bien y, por ende, no generaron expectativas legítimas en los ocupantes.
107.- En tercer lugar, el derecho a la vivienda es un derecho
fundamental que, como se explicó en los fundamentos jurídicos 50 y
siguientes, tiene facetas de cumplimiento inmediato y otras de realización
progresiva, las cuales deben ser consideradas, reconocidas y respetadas por las
autoridades. En relación, con la “gradualidad progresiva” la Sala
reitera que esta no puede ser entendida como una justificación para la
inactividad del Estado, que tiene la obligación de garantizar los contenidos
mínimos esenciales y avanzar en la satisfacción plena y cabal del derecho
fundamental a la vivienda.
108.- En cuarto lugar, en concordancia con la premisa anterior, el
derecho a la vivienda digna con el alcance establecido a partir de la Carta
Política y los instrumentos internacionales de protección de derechos humanos
impiden admitir que las ocupaciones ilegales de bienes, en el marco de
las cuales las personas realizan construcciones precarias en espacios que no
cuentan con condiciones de habitabilidad, generan situaciones de vivienda digna.
De manera que, el Estado no puede considerar que este tipo de ocupaciones y
condiciones de vida constituyen una respuesta a la necesidad de vivienda, y
menos aún, que estas circunstancias lo relevan de sus deberes en la atención en
materia de vivienda respecto de los ocupantes de estos predios, que se hallen
en situación de vulnerabilidad.
109- En quinto lugar, las actuaciones de desalojo aunque se
adelanten en el marco de procesos civiles o de policía para la protección de la
propiedad o la tenencia de inmuebles, no se limitan a la protección de derechos
reales, ni están desprovistos de relevancia constitucional. La existencia y
el desarrollo de estos procedimientos están íntimamente relacionados con la
legalidad, la seguridad jurídica, la protección de todas las personas en sus
bienes como principal propósito de las autoridades públicas, el interés
general, el acceso efectivo a la administración de justicia, la convivencia
pacífica y la vigencia de un orden justo. En efecto, la existencia de
mecanismos de protección de los bienes de los asociados y de los bienes
públicos, y su operatividad tiene una importancia mayúscula en la legitimidad
del Estado y la construcción de la paz.
110.- En sexto lugar, las medidas de protección deben valorar
la situación de afectación de los derechos fundamentales con respecto a los
sujetos del caso concreto y considerar, a su vez, el impacto de las decisiones
en otros sujetos de especial protección constitucional o en situaciones de
mayor vulnerabilidad que pueden resultar afectados con la decisión. En
efecto, como se ha explicado ampliamente la política de vivienda para la
atención de la población desplazada ha implicado el desarrollo y ajuste de
medidas de largo plazo, en las que sujetos en condiciones de vulnerabilidad y
pobreza extrema acudieron a los canales institucionales para obtener una
solución habitacional y han esperado por largo tiempo esa respuesta. Por lo
tanto, las medidas deben considerar este escenario general.
Adicionalmente, el desarrollo de las medidas de atención en
vivienda para víctimas de desplazamiento forzado ha estado impulsado por la
Sala de Seguimiento al ECI Desplazamiento Forzado. En consecuencia, los casos
concretos deben considerar esos avances para evitar decisiones que se
contrapongan, ralenticen la actuación estatal o minen esfuerzos estructurales
dirigidos a atender a la población más vulnerable.
111.- En sexto lugar, como quiera que las ocupaciones irregulares
de predios no pueden ser admitidas como respuestas acordes con el derecho a la
vivienda digna y en los casos examinados los propietarios de los bienes -el
Estado- adelantaron las actuaciones dirigidas a lograr la recuperación material
del inmueble, las medidas de protección deben ser determinadas y articuladas
de tal forma que no se traduzcan en obligaciones de imposible cumplimiento para
las autoridades y, de esta forma, materialmente se frustren las actuaciones de
desalojo.
En efecto, se pueden generar cargas desproporcionadas que resulten
de imposible cumplimiento para las autoridades municipales y materialmente se
frustran las órdenes de desalojo cuando se adoptan medidas generales de
albergue temporal o construcción de proyectos de vivienda que no consideran la
capacidad y las competencias de las entidades territoriales, la concurrencia de
las autoridades del orden nacional, el carácter progresivo de algunas de las
facetas del derecho a la vivienda, el desarrollo general de la política de
vivienda y las particularidades de la ocupación y de los sujetos, como se
explicará más adelante.
112.- En séptimo lugar, las diferencias en los sujetos que
concurren en estos contextos de ocupación deben ser identificadas, evaluadas y
consideradas tanto por las autoridades administrativas como por los
jueces para brindar una respuesta acorde con el amparo de los sujetos de
especial protección constitucional, la focalización de la atención a las
personas en situación de mayor vulnerabilidad, y la protección del interés
general, la legalidad y la propiedad que subyace a los procedimientos de
desalojo. En efecto, como se verá, no todos los ocupantes irregulares de un
predio están en condiciones de vulnerabilidad o son sujetos de especial
protección constitucional. Adicionalmente, en el marco de la población
vulnerable también existen diferencias en el grado de afectación de los
derechos y en el alcance de las obligaciones de las autoridades.
Los casos que ha examinado la jurisprudencia constitucional permiten
identificar grupos de ocupantes con diferencias relevantes de cara a la
respuesta constitucional así:
El primer grupo está integrado por víctimas de desplazamiento
forzado. En relación con este grupo la obligación de protección del derecho
a la vivienda se refuerza en atención a las circunstancias descritas en el
fundamento jurídico 57 de esta sentencia. En concreto, por la dinámica del
desplazamiento que los obligó a abandonar sus hogares, la relación entre el
hecho victimizante y las necesidades habitacionales, el incumplimiento de las
obligaciones del Estado en la protección de sus bienes e integridad y el ECI
por la insuficiencia de la respuesta estatal en relación con la violación
masiva, prolongada y sistemática de los derechos humanos.
El segundo grupo incluye a los sujetos de especial
protección constitucional por circunstancias diferentes a la situación de
desplazamiento forzado y que tengan necesidades apremiantes en materia de
vivienda. En este grupo, se encuentran personas cabeza de hogar, de la
tercera edad, menores de edad, miembros de comunidades étnicas, mujeres
gestantes, personas en situación de discapacidad, en condiciones de pobreza
extrema y otras vulnerabilidades. En relación con los integrantes de este
grupo, es necesario precisar que, si bien merecen una especial protección
constitucional las medidas de protección en materia de vivienda no tienen el
mismo alcance que las del primer grupo, pues no están sujetos a la misma
situación de violación masiva de los derechos fundamentales que genera el
desplazamiento forzado y, prima facie, las otras condiciones de
vulnerabilidad no tienen la misma relación con la vivienda que son predicables del
desplazamiento forzado, que comporta la expulsión forzada de las víctimas de
los lugares de origen y, por ende, de sus viviendas.
El tercer grupo, corresponde a sujetos de especial protección
constitucional sin necesidades apremiantes de vivienda y otros ocupantes
que no son sujetos de especial protección constitucional. En relación con
los integrantes de este grupo no proceden medidas de protección del derecho a
la vivienda en el marco de los procesos de desalojo por ocupación irregular,
pues justamente la ausencia de circunstancias de especial vulnerabilidad en
materia de vivienda evidencia que la ocupación irregular no estuvo fundada en
la urgencia de satisfacer una necesidad habitacional imperiosa. Por lo tanto,
la ocupación en estos casos corresponde a un acto que busca ventajas ilegítimas
y que no puede ser tolerado o promovido por el juez constitucional, ni puede
activar medidas de protección.
El cuarto grupo, que resulta novedoso para el presente
caso, pues no concurría en los anteriores asuntos examinados por la Corte,
corresponde a los migrantes venezolanos. Para la determinación de las
medidas de protección en relación con este grupo es necesario reiterar que
actualmente el país enfrenta un fenómeno de migración masiva que acarrea una
crisis humanitaria y que ha motivado una respuesta del Estado colombiano de ayuda
humanitaria descrita en los fundamentos jurídicos 81 a 89 de esta sentencia.
Adicionalmente, aunque la garantía de la vivienda no admite discriminaciones
fundadas en criterios como el origen nacional sí existe un margen de
configuración de los Estados para determinar la política de atención en la
materia con respecto a nacionales de otros países, máxime si se considera que
los programas de vivienda están relacionados con la vocación de permanencia en
el país y este es un asunto que guarda íntima relación con la política
migratoria del Estado, y que la materialización de la faceta progresiva del
derecho a la vivienda implica criterios de priorización, altas erogaciones
económicas y políticas públicas de largo plazo.
113.- Bajo el contexto descrito y las premisas referidas
previamente la Sala Plena de la Corte Constitucional unifica la
jurisprudencia en relación con las medidas de protección de las personas en
condición de vulnerabilidad en el marco de actuaciones de desalojo por
ocupación irregular de predios de carácter público así:
Las medidas de protección en relación con el debido proceso
114.- Todas las actuaciones de desalojo de ocupaciones irregulares
a través de las que se satisface de manera precaria necesidades urgentes de
vivienda deben respetar las garantías del debido proceso desarrolladas de
manera uniforme por la jurisprudencia constitucional. En particular, tal y como
se describió en los fundamentos jurídicos 35 y 36, los procedimientos de
desalojo deben asegurar un “estricto debido proceso” que incluye las
siguientes garantías mínimas:
(i)
La debida notificación e información con antelación suficiente a
la fecha prevista para el desalojo que permita evitar o, por lo menos, minimizar la necesidad de
recurrir a la fuerza.
(ii)
La presencia de las autoridades administrativas o judiciales en el
trámite de desalojo.
(iii)
La identificación de todas las personas que efectúen el desalojo.
(iv)
La prohibición de efectuar desalojos cuando haga mal tiempo o de
noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento.
(v)
El otorgamiento de recursos jurídicos adecuados.
(vi)
El derecho a la asistencia jurídica que permita obtener, llegado
el caso, reparación.
El cumplimiento de las garantías procesales en mención debe estar
guiado por los principios de razonabilidad, celeridad y la prevalencia
de los derechos fundamentales. Lo anterior, por cuanto la magnitud de las
ocupaciones de hecho puede variar de manera drástica en períodos muy cortos, de
manera que las autoridades deben estar prestas a atender estas variaciones bajo
criterios de maximización por el respeto de las garantías de los ocupantes sin
desconocer los derechos de los propietarios y personas con interés legítimo en
la recuperación de los inmuebles, que también tienen protección constitucional
y legal.
Las medidas de protección en relación con el derecho a la vivienda
Las órdenes y actuaciones de desalojo no pueden ser suspendidas
indefinidamente
115.-En primer lugar, la Sala precisa que no proceden
suspensiones indefinidas. Lo anterior, porque la interrupción indefinida de
estas actuaciones implica aceptar que la precariedad de las ocupaciones
irregulares constituye una respuesta idónea en materia de vivienda, situación
que contraría el alcance del derecho a la vivienda digna ampliamente
referenciado en esta sentencia. Asimismo, estas decisiones cohonestan
situaciones de ilegalidad, generan incentivos perversos, e imponen una carga
desproporcionada para los propietarios de los bienes que activaron las vías
jurídicas institucionales para su recuperación. Finalmente, se desconoce el
interés general que subyace a la protección de bienes públicos y las
características de imprescriptibilidad, inembargabilidad e inalienabilidad que
les otorgó la Carta Política.
En consecuencia, no hay lugar a suspensiones indefinidas de
órdenes de desalojo y estas se postergarán únicamente durante el tiempo
necesario para que las autoridades ofrezcan las medidas urgentes de
reubicación temporal y albergue a las víctimas de desplazamiento que reúnan las
condiciones para el efecto.
En ese sentido, se aclara que la suspensión no opera durante el tiempo del
albergue temporal sino únicamente durante el tiempo que se adelanten de forma
diligente las actuaciones para la reubicación en aras de brindar el albergue temporal
en los términos precisos que se describirán a continuación. Así, una vez
verificadas esas actuaciones será procedente adelantar el desalojo.
La medida provisional y urgente de albergue y remedios
estructurales de fortalecimiento de la UARIV
116.-
Una de las medidas de protección ordenadas por la jurisprudencia constitucional
en las actuaciones de desalojo por ocupaciones irregulares ha consistido en el
albergue temporal que debe brindar la entidad territorial. Esta medida se
ha otorgado: (i) por un tiempo prudencial estimado en siete meses; (ii) hasta
tanto las condiciones que dieron origen a la vulneración de los derechos
fundamentales desaparezcan; (iii) hasta que se efectúe el traslado de las
víctimas a otro lugar que cuente con los elementos indispensables de una
vivienda en condiciones dignas; y (iv) hasta que sean incluidas en programas de
vivienda o se desarrollen estos planes si no existen. Adicionalmente, en
algunos casos la medida ha cobijado únicamente a las víctimas de desplazamiento
forzado y en otros a todos los sujetos en condiciones de vulnerabilidad.
117.- En atención a las diferencias descritas, la Sala
unificará el alcance de la medida provisional y urgente de albergue
temporal en el sentido de precisar que: (i) operará únicamente para la
protección de las víctimas de desplazamiento forzado que no cuenten con los
recursos ni una respuesta institucional para la satisfacción del derecho a la
vivienda; (ii) puede consistir en un subsidio o la adecuación de un espacio en
condiciones acordes con el derecho a la vivienda digna que debe garantizar la
entidad territorial; (iii) se extenderá hasta que se cumpla con cualquiera de
las siguientes condiciones: (a) la UARIV brinde la atención humanitaria
necesaria para la satisfacción de la necesidad de alojamiento que calificó, (b)
la UARIV determine que por otras vías como una estabilización socioeconómica la
víctima superó la carencia de alojamiento, o (c) se materialice una solución de
vivienda de mediano o largo plazo. El albergue, por tratarse de una medida
temporal, debe extenderse por un tiempo definido en aras de racionalizar las
cargas de las entidades territoriales y brindar un período de estabilización
suficiente para las personas que lo requieran. Este término se ha estimado por
la jurisprudencia en 7 meses. En consecuencia, el albergue se extenderá hasta
que se cumpla cualquiera de condiciones señaladas previamente si esto ocurre
primero y, en todo caso, deberá brindarse por el término máximo de siete
meses.
El término de siete meses se aplica en esta oportunidad por la
necesidad de contar con un referente temporal que clarifique las obligaciones
de las autoridades. Este criterio temporal ha sido utilizado por la
jurisprudencia constitucional en oportunidades anteriores; le permite a las
entidades territoriales hacer un ajuste presupuestal de cara a la obligación;
racionaliza la carga en cabeza de las autoridades y les permite conocer con
claridad el término máximo durante el que se extiende la obligación, y es un término
razonable para que se adelanten las gestiones de comunicación y coordinación
con las entidades del orden nacional para que se adopten las medidas
relacionadas con la ayuda humanitaria si la calificación de la UARIV arrojó
carencias en materia habitacional, y se adelanten las gestiones en relación con
la información e inclusión, de ser el caso, en los programas de vivienda.
Finalmente, desde la perspectiva de las víctimas de desplazamiento forzado, que
cumplen con las condiciones para obtener el albergue, el término de siete meses
les brinda un periodo de estabilización para la búsqueda de soluciones de
vivienda y de estabilización económica como la ubicación laboral.
La determinación de la procedencia del albergue temporal y su
alcance están supeditados a la evaluación de las carencias de alojamiento
por parte de la UARIV y la verificación de la actuación del Estado en la
protección y el restablecimiento del derecho a la vivienda de cada víctima. De
manera que la medida se otorga únicamente a: (a) las víctimas de
desplazamiento forzado que, realizada la evaluación de carencias por parte de
la UARIV, arrojan carencias extremas o graves en materia de vivienda, y (b) no reciben
subsidios o ayudas humanitarias para la satisfacción del derecho. En ese
sentido, es importante resaltar que, tal y como se explicó en los fundamentos
jurídicos 61 a 64, las diferentes fases de atención humanitaria para las
víctimas de desplazamiento forzado implican una actuación en materia de
alojamiento. Por lo tanto, aunque no es una respuesta definitiva, si a la
víctima de desplazamiento forzado se le está brindando la atención humanitaria
con el componente de alojamiento, no hay lugar a otorgar una medida adicional
de albergue temporal en el marco del desalojo, pues cuenta con una respuesta
del Estado para esa necesidad. Adicionalmente, si la calificación de carencias
no arroja falencias extremas o graves significa que el núcleo cuenta con una
situación de estabilización en la que operan las medidas de mediano y largo
plazo, pero no el albergue temporal que es la respuesta urgente e inmediata con
respecto a una necesidad imperiosa de vivienda.
118.- Ahora bien, para materializar y hacer efectiva esta medida
de protección es necesario un ajuste estructural en lo que atañe a la actuación
de la UARIV. Lo anterior, por cuanto la identificación de las víctimas a las
que la entidad territorial deberá brindarles albergue temporal está supeditada
a la evaluación que adelante dicha unidad, razón por la que se requiere su
acompañamiento oportuno y una actuación célere dirigida a establecer: (i) los
ocupantes próximos a ser desalojados que son víctimas de desplazamiento
forzado; (ii) las carencias que presentan en materia de alojamiento; y (iii)
cuál es la respuesta estatal con respecto a su situación de desplazamiento. Por
lo tanto, la Sala adoptará medidas estructurales en relación con la UARIV para
que adelante un acompañamiento efectivo a las entidades territoriales en estos
procesos.
El acompañamiento y la respuesta efectiva de la UARIV como entidad
coordinadora del SNARIV[222]
y de la implementación de la Política Pública de Atención, Asistencia y
Reparación Integral a las Víctimas
119.- En la medida en que la materialización y adecuada
focalización de las medidas de amparo en el marco de los procesos de desalojo,
y la disuasión de conductas de hecho exigen una respuesta estatal oportuna y la
debida identificación de las carencias de las víctimas, es necesario reforzar
la actuación de la UARIV en el acompañamiento a las autoridades de carácter
municipal y a las autoridades judiciales para la determinación de las
condiciones que dan lugar a las medidas de protección descritas.
En ese sentido, la Sala llama la atención sobre los ingentes
esfuerzos que debió adelantar la Magistrada sustanciadora para obtener una
respuesta concreta de la UARIV en relación con los ocupantes del predio ubicado
en El Copey. En efecto, fueron necesarias más de cuatro autos para lograr
recaudar parcialmente la información requerida, pues la entidad adoptó
una estrategia de defensa jurídica que incluyó: la negación de sus
competencias, la remisión de informes incompletos y contradictorios, el
desconocimiento de las órdenes emitidas y de los términos otorgados para el
efecto, y en general una actuación procesal que, lejos de estar dirigida a
cumplir las obligaciones constitucionales y legales de protección a las
víctimas y colaboración con la administración de justicia, se circunscribió a
negar sus competencias y responsabilidades[223].
La conducta de la UARIV durante el presente trámite constitucional
dilató la respuesta judicial que debe brindarse en esta sede y se concentró en
cuestionar que las medidas de desalojo de víctimas de desplazamiento forzado
guarden relación con sus competencias. Lo anterior, a pesar de que 20 años de
jurisprudencia constitucional han evidenciado que la ocupación irregular de
predios por víctimas de desplazamiento forzado es una realidad grave, reiterada
y general que responde, entre otras causas, a las fallas en las medidas de
atención a las víctimas y el debido acompañamiento para su estabilización. Por
lo tanto, la actuación de la entidad evidencia el desconocimiento y la negación
de una realidad que, de acuerdo con sus competencias legales, debería conocer
de primera mano.
En concordancia con lo expuesto, la Sala expresa su preocupación
sobre el alcance y la oportunidad de la actuación que la UARIV adelantará en el
acompañamiento de los procedimientos de desalojo en los términos descritos
previamente. Por lo tanto, adoptará una serie de medidas dirigidas a que esa
entidad desarrolle mecanismos de coordinación, respuesta y acompañamiento
efectivo a las autoridades administrativas y judiciales en los procedimientos
que impliquen el desalojo de víctimas de desplazamiento forzado. Estas
medidas, serán verificadas por la Sala de Seguimiento al ECI en materia de
desplazamiento forzado de acuerdo con los parámetros que se definirán a
continuación:
120.- En primer lugar, se ordenará a la UARIV que active un
canal de comunicación específico con las autoridades administrativas y
judiciales, relacionado con el acompañamiento e información necesaria para la
protección de los derechos de las víctimas en el marco de los procesos de
desalojo. Este canal de comunicación consistirá en un micrositio en el
portal web de la entidad, en el que las autoridades podrán solicitar la
información y el acompañamiento de la Unidad para la identificación y
verificación de las condiciones de los ocupantes en el marco de procesos de
desalojo.
121.- En segundo lugar, la actuación de la UARIV deberá estar
dirigida a acompañar de manera efectiva a las autoridades administrativas y
judiciales en la identificación de las víctimas ocupantes de los predios y el
estado de sus carencias. Para garantizar esta respuesta efectiva, la entidad en
mención deberá expedir un protocolo, que presentará a la Sala de Seguimiento al
ECI en materia de desplazamiento forzado, en el que se regule el curso de
acción de la entidad y prevea lo siguientes elementos mínimos:
1.
Tiempos de respuesta sobre las siguientes actuaciones: (i)
confirmación del recibo de la solicitud de acompañamiento; (ii) requerimientos
para que se completen los datos sobre los ocupantes en relación con los que se
brindará la información; y (iii) la remisión de las bases de datos con la
información de los ocupantes de acuerdo con lo referido en el numeral siguiente.
El tiempo de respuesta no podrá superar los plazos previstos para la respuesta
a solicitudes en ejercicio del derecho de petición.
2.
La información veraz, oportuna, completa y organizada sobre: (i)
los ocupantes inscritos en el RUV, (ii) las ayudas humanitarias que han
recibido o reciben; (iii) la calificación vigente sobre las carencias en
materia de alojamiento; e (iv) información sobre la superación de la necesidad
de vivienda.
3.
En caso de inscripción en el RUV y ausencia de información sobre
las ayudas humanitarias y la calificación de carencias, la previsión de medidas
de traslado de funcionarios de la UARIV al lugar de la ocupación para efectuar
la evaluación de las carencias de los ocupantes, víctimas de desplazamiento
forzado.
4.
La actualización y coordinación entre la UARIV y la entidad territorial
sobre las calificaciones de carencias o entregas de ayudas humanitarias
posteriores al desalojo, en aras de establecer el alcance del albergue
temporal.
5.
La adecuada publicidad e información a las entidades sobre la
existencia de este canal de comunicación y su uso, así como la posibilidad de
exponer directamente ante la Sala de Seguimiento al ECI Desplazamiento Forzado
las omisiones de la UARIV en la atención de las solicitudes de información para
los casos de desalojo.
6.
Comoquiera que parte de la información que se deberá recaudar para
determinar las necesidades de vivienda de las víctimas caso a caso requiere el
suministro de información por parte de otras entidades, se instará a todas las
autoridades con competencias en la materia como el Ministerio de Vivienda,
FONVIVIEDA, el DPS, entre otras, para que remitan de manera oportuna la
información a la UARIV en aras de que el acompañamiento a los casos de desalojo
sea efectivo.
Es necesario que la respuesta de la UARIV a los requerimientos de las
entidades territoriales y el acompañamiento a los procesos de desalojo sean
céleres, por las condiciones de vulnerabilidad de los ocupantes en los
asentamientos irregulares y porque las dinámicas de ocupación varían
rápidamente en cortos períodos. En consecuencia, los tiempos de respuesta deben
tener como plazo máximo los tiempos fijados en la Ley 1755 de 2015 de acuerdo
con la naturaleza de la solicitud.
El protocolo en mención será presentado a la Sala de Seguimiento
ECI en materia de desplazamiento forzado, quién verificará que incluya las
condiciones para una respuesta efectiva y vigilará su cumplimiento.
122.-Establecido el alcance del albergue provisional y las medidas
estructurales para que sea efectivo y se focalice en las víctimas de
desplazamiento forzado que necesitan una respuesta urgente de vivienda, la Sala
precisa que el albergue temporal se circunscribe a las víctimas de
desplazamiento forzado en atención a las tres condiciones, reconocidas por la
jurisprudencia constitucional, para brindar una protección reforzada a esta
población. En particular: (i) la dinámica del desplazamiento que genera que
las personas se vean forzadas a abandonar intempestivamente sus hogares y
lugares de origen, y resulten obligadas a arribar en condiciones precarias a
otros lugares con los que no tienen arraigo; (ii) el hecho de que el
desplazamiento forzado, aunque se cometa por grupos al margen de la ley,
comporta el incumplimiento de los deberes del Estado en relación con las
medidas de protección y seguridad para que este fenómeno no se produjera; y
(iii) que el Estado no ha logrado proteger y restablecer los derechos de las
víctimas de desplazamiento forzado, lo que ha generado un ECI que involucra las
omisiones estructurales de las autoridades en la debida atención de las
víctimas.
123.- En lo que respecta al segundo grupo de ocupantes, esto
es, sujetos de especial protección constitucional por condiciones diferentes al
desplazamiento forzado, la Sala no es indiferente ante su situación de
vulnerabilidad. Sin embargo, no proceden las mismas medidas de protección que
las otorgadas a las víctimas de desplazamiento forzado con las condiciones
expuestas previamente por cuanto: (i) no están sujetos a una situación de
vulneración masiva de sus derechos fundamentales, como la que genera el
desplazamiento forzado, y (ii) su condición de vulnerabilidad, prima facie,
no tiene la misma relación con la vivienda como ocurre con el fenómeno del
desplazamiento que, por definición, comporta la expulsión violenta de la
víctimas de sus hogares y lugares de origen, lo que en la mayoría de los casos
genera una necesidad habitacional directa. Por estas razones, en relación con
otros SEP el amparo no incluirá el albergue temporal sino que se concentrará en
la garantía del debido proceso estricto referido en el fundamento jurídico 114
para que las actuaciones de desalojo sean respetuosas de la dignidad humana, la
inclusión en programas de vivienda y la orientación de la política pública para
que responda a las necesidades de la población vulnerable, conforme al carácter
progresivo del derecho a la vivienda.
En ese sentido se reitera que, las actuaciones ilegales no generan
derechos y que la especial protección que se ordena con respecto a la población
víctima de desplazamiento forzado en el marco de procedimientos de desalojo
está fundada en la grave violación de los derechos humanos que enfrentan por el
hecho del despojo, y no por su condición de ocupantes irregulares de predios.
De manera que, en circunstancias como las que se examinan en esta oportunidad,
en las que no se generaron expectativas sobre la viabilidad de la ocupación, no
se generan medidas de protección derivadas de la calidad de ocupante irregular.
Finalmente, para la atención de las otras vulnerabilidades que no
se derivan de la condición de desplazamiento forzado, es necesario que las
actuaciones de desalojo estén acompañadas de las instituciones con competencias
para la protección de dichos sujetos. En concreto, que el ICBF, la autoridad
administrativa de familia, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de
la Nación y las entidades con competencias respecto de la protección de
derechos fundamentales sean convocadas para que brinden acompañamiento a las
actuaciones, informen a los sujetos en condición de vulnerabilidad los
programas de atención y la oferta institucional disponible sobre la materia, y
adelanten, en el marco de sus competencias, las medidas de protección
correspondientes.
124.- En relación con el tercer grupo, que corresponde a
sujetos que no tienen carencias en materia de vivienda, no hay lugar a albergue
temporal por los fundamentos de la restricción descrita y porque, bajo esta
hipótesis, la ocupación no pretendió satisfacer una necesidad imperiosa sino la
obtención de una ventaja por una vía ilegal. Esta pretensión no puede ser
admitida ni cohonestada por el juez constitucional, no sólo desde una
perspectiva de legalidad, sino principalmente porque este tipo de actuaciones
transgreden los derechos de terceros, muchos de ellos en situación de
vulnerabilidad, afectan el avance en la política de vivienda, y desvían la
focalización de recursos.
125.- Con respecto al cuarto grupo de sujetos, que corresponden
a los migrantes tampoco concurren las especiales condiciones que generan la
protección reforzada de las víctimas de desplazamiento forzado por las mismas
razones expuestas en relación con los otros SEP y porque la atención
humanitaria, como se explicó en los fundamentos jurídicos 80 a 88, corresponde
principalmente a la actuación del Estado cercana a la recepción de los
migrantes en el país. Sin embargo, en los casos de desalojo la ocupación de un
inmueble con ánimo de vivienda es indicativa de que temporalmente la situación no
se encuentra en la fase de atención inicial a la migración masiva. Por lo
tanto, no procede la medida de albergue temporal en las condiciones
establecidas para las víctimas de desplazamiento forzado.
Adicionalmente, se reitera que el derecho a la vivienda, aunque es
fundamental, tiene una faceta prestacional cuya materialización, en relación
con los migrantes, está sujeta a la política definida por el Presidente de la
República, en tanto involucra asuntos de la política migratoria del Estado.
Con todo, en las actuaciones de desalojo se deberá convocar a la
Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación para que les
informe a los nacionales de otros países, ocupantes irregulares de predios,
cuál es la oferta institucional de atención humanitaria dispuesta por el
Estado. Asimismo, deberá brindarles la información y el acompañamiento en
relación con la política migratoria del país, los mecanismos de regularización
de la permanencia y los canales para el reconocimiento de su condición de
refugiado, de ser el caso.
Las medidas de
protección del derecho a la vivienda a mediano y largo plazo. Estas medidas no suspenden
los desalojos ni son condiciones previas para su realización
126.- En
relación con las medidas de protección del derecho a la vivienda a mediano y
largo plazo en el marco de actuaciones de desalojo por ocupación irregular de
bienes, la Corte ha acudido a fórmulas que generan diferentes
obligaciones para las autoridades. En concreto esta medida ha variado así: (i)
que se le otorgue a los ocupantes la
información detallada y clara sobre las políticas públicas en materia de
vivienda y se les brinde acompañamiento para la postulación y el acceso a esos
programas; (ii) la inclusión directa en
los programas de adjudicación de bienes sin que esto implique modificar el
orden de las personas que están en lista de espera; (iii) la inclusión
preferencial y prioritaria de los ocupantes desalojados en programas de
asignación de vivienda; y (iv) el desarrollo de programas de vivienda específicos
para los accionantes.
127.- En atención a los matices referidos, se unificará la medida
de protección del derecho de vivienda a mediano y largo plazo, en
relación con la víctimas de desplazamiento forzado en el sentido de: (i)
reforzar las medidas de suministro de información clara y oportuna sobre los
programas y políticas de satisfacción de vivienda; (ii) reforzar el
acompañamiento en el acceso y la postulación a esos programas; y (iii) ordenar
la inscripción de las víctimas de desplazamiento forzado, que cumplan con los
requisitos para el efecto, en los programas de vivienda en desarrollo sin que esto implique modificar el orden de las
personas que están en lista de espera, ni la inclusión en proyectos de vivienda
específicos. En particular, la medida consiste en el registro en la base de
datos a través de la que se ejecuta el procedimiento de identificación de
posibles beneficiarios del programa.
Las medidas descritas sólo abarcan a las víctimas de
desplazamiento forzado por la dinámica de este flagelo y pretenden
compatibilidad y coordinación entre: (i) la política global de atención a las
víctimas de desplazamiento forzado, (ii) los avances en la política de
satisfacción de vivienda, impulsados y controlados por la Sala de Seguimiento
al ECI Desplazamiento Forzado. Además, se encamina a respetar el derecho de las
otras víctimas que acudieron a los canales institucionales y están a la espera
de una solución de vivienda. En ese sentido, se advierte que las medidas que se
toman mediante sentencias de tutela en casos concretos, en las cuales se otorga
el acceso prioritario a los programas en favor de ocupantes irregulares de
predios, desconocen los esfuerzos globales que se adelantan en el proceso
dialógico del seguimiento al ECI y pueden resultar violatorias del mandato de
igualdad, pues ignoran la espera de otras víctimas con iguales o mayores
vulnerabilidades que acudieron a los mecanismos formales de acceso a la
vivienda en relación con las que se retrasa la política gradual en la materia.
Asimismo, la inconveniencia de ordenar el acceso prioritario caso
a caso es clara si se consideran los ajustes ordenados a la política de
vivienda, en los que se ha hecho énfasis en la necesidad de priorización de las
personas que accedieron a las vías institucionales en las dos primeros esquemas
indicados en esta providencia, quienes recibieron subsidios y estos no se
tradujeron en una solución de vivienda porque los proyectos fueron siniestrados,
incumplidos o se estableció su inviabilidad y continúan en listas de espera[224].
Finalmente, las órdenes generales de inclusión prioritaria en estos programas
desconocen los diferentes grados de vulnerabilidad de la población e impactan
la acción dirigida a lograr un avance coordinado, sistemático y sostenido en la
materia.
128.- El alcance de la medida de protección del derecho a la
vivienda a mediano y largo plazo para las víctimas de desplazamiento forzado consiste
principalmente en la inclusión en los programas de vivienda. Esta inclusión
hace referencia a los programas en general y no a proyectos de vivienda
específicos, y no implica modificar
el orden de las personas que se postularon previamente y están en lista de
espera. En concreto, las autoridades en materia de vivienda deberán evaluar las
circunstancias de cada una de las víctimas identificadas y establecerá, en el
marco de la oferta institucional vigente, cuál es el programa de vivienda que
responde a sus circunstancias y necesidades. Luego, adelantará la inscripción
en la base de datos a través de la que se ejecuta el procedimiento de
identificación de posibles beneficiarios del programa, le informará a la
víctima esta inscripción, le explicará la forma en la que opera el programa
correspondiente y las actuaciones a seguir así como una estimación aproximada
de los tiempos de espera. Establecido el alcance de la medida de amparo la Sala
considera necesario emitir órdenes con respecto al desarrollo y el estado
actual de la política de vivienda para la población desplazada. Lo anterior por
cuanto:
Tal
y como se explicó en los fundamentos jurídicos 69 a 73, la política de atención
en vivienda para la población desplazada: (i) ha sido impulsada por esfuerzos
institucionales, guiados y monitoreados por la intervención del juez
constitucional y conciliados en el marco de la naturaleza dialógica del proceso
de seguimiento al ECI en materia de desplazamiento forzado; (ii) la definición
de esta política no puede ser arbitraria por cuanto involucra la protección y
el restablecimiento de los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado,
y la superación de una comprobada situación de violación masiva, prolongada y
sistemática de derechos fundamentales; (iii) es una materia en la que se han
alcanzado importantes avances, y se han superado problemas en el diseño, la
ejecución y la cobertura de la política pública de vivienda; y (iv) con todo,
se mantienen graves problemas de protección y acceso a la vivienda digna en
relación con un importante grupo de población desplazada, de ahí que el diseño,
la ejecución y la evaluación de las medidas sigan siendo monitoreadas por la
Sala de Seguimiento.
De otra parte, revisados los programas de vivienda referidos por
el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, FONVIVIENDA y el DPS no se
identifica la política actual de vivienda en relación con la población más
vulnerable, en general, y con las víctimas de desplazamiento forzado, en
particular. En efecto, no es claro si existe una continuidad en la política
pública de atención a la población desplazada compatible con los estándares
alcanzados en el marco del seguimiento al ECI. Asimismo, los programas que
señaló el Gobierno Nacional para atender las necesidades de los ocupantes del
predio en El Copey requieren que los hogares postulantes concurran con aportes
para cierres financieros, medidas de ahorro o sean propietarios de inmuebles,
exigencias que, prima facie, parecen focalizar la atención en una
población con características diferentes a las de las víctimas de
desplazamiento forzado en situación de mayor vulnerabilidad.
Así las cosas, teniendo en cuenta que la política de vivienda para
la población desplazada (i) no es un asunto que depende de la absoluta
autonomía del Gobierno correspondiente; (ii) responde a un esfuerzo de diversas
autoridades y estamentos de la sociedad en un diálogo y construcción conjunta
adelantados desde el año 2004 para superar el ECI en materia de desplazamiento;
y (iii) se evaluó por última vez en el año 2016, se adoptarán las siguientes
medidas:
129.- En primer lugar, se ordenará al Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio, y a FONVIVIENDA que presenten un informe a la Sala de
Seguimiento al ECI en materia de desplazamiento forzado sobre: (i) los
programas de vivienda vigentes para la población desplazada, (ii) las metas de
estos programas, y (iii) la concordancia de esta política con los estándares
logrados a través del seguimiento al ECI en materia de desplazamiento forzado.
Con base en este informe, la Sala Especial de Seguimiento analizará
la política actual de vivienda para la atención de la población desplazada.
130.- En segundo lugar, se ordenará al Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio, FONVIVIENDA y a la UARIV que fortalezcan los canales de
comunicación e información sobre los programas estatales para la garantía de la
vivienda de la población desplazada. En efecto, en el marco del seguimiento se
ha indicado que la difusión de los programas a través de las cajas de
compensación familiar ha sido insuficiente y las autoridades, cuestionadas
sobre esta materia en el trámite de esta acción de tutela, indicaron que ese
sigue siendo el principal canal de comunicación.
En ese sentido, se destaca que el argumento central de las
autoridades con competencias en la satisfacción de vivienda en el presente
trámite constitucional estuvo relacionado con la obligación de que las víctimas
de desplazamiento forzado acudan a los mecanismos instituidos para la
satisfacción del derecho a la vivienda. Sin embargo, no refirieron un esfuerzo
institucional, más allá de la actuación de las cajas de compensación, con las
insuficiencias anotadas, para que las víctimas de desplazamiento forzado
conozcan los programas y cuenten con el acompañamiento para acceder de manera
efectiva a estos programas.
En consecuencia, la UARIV, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, y FONVIVIENDA en el término máximo de seis meses, deberán diseñar
una estrategia coordinada de información, publicidad y acompañamiento
a las víctimas de desplazamiento forzado en relación con el acceso a los
programas de vivienda. Esta estrategia debe contar como mínimo con los
siguientes elementos: (i) información clara sobre los programas vigentes; (ii)
los requisitos generales y mecanismos de acceso; (iii) difusión de amplio
alcance y focalización en municipios y asentamientos que concentren población
desplazada; y (iv) medidas de acompañamiento en las fases de acceso y
postulación. Esta estrategia será presentada a la Sala de Seguimiento al ECI en
materia de desplazamiento forzado.
131.-
En síntesis con respecto al primer grupo de ocupantes, esto es, víctimas de
desplazamiento forzado, la medida de protección del derecho a la vivienda en el
mediano y largo plazo consiste, principalmente, en la inclusión en los
programas de vivienda. Esta
inclusión hace referencia a los programas en general y no a proyectos de
vivienda específicos, y no implica modificar
el orden de las personas que se postularon previamente y están en lista de
espera. En particular, se trata de la inscripción en la base de datos a través de la que se
ejecuta el procedimiento de identificación de posibles beneficiarios del programa,
la cual deberá informársele a la víctima, a quién también se le explicará la
forma en la que opera el programa correspondiente y las actuaciones a seguir
así como una estimación aproximada de los tiempos de espera. En aras de que los
mecanismos institucionales y los programas de vivienda sean vías efectivas de
acceso a la vivienda y no sólo una respuesta formal, la Sala ordenará que se
presente un informe sobre el alcance de la política actual en la materia a la
Sala de Seguimiento ECI de Desplazamiento Forzado. Asimismo, se ordenará una
medida de fortalecimiento de la estrategia de difusión, acceso y acompañamiento
a los programas de vivienda.
132.- En relación con el segundo grupo de
ocupantes, sujetos de especial protección constitucional por condiciones
diferentes al desplazamiento forzado con necesidades de vivienda, la
medida de protección es la inclusión en los programas de satisfacción de
vivienda. Esta inclusión hace referencia a los programas en
general y no a proyectos de vivienda específicos, y no implica modificar el
orden de las personas que se postularon previamente y están en lista de espera.
En concreto, las autoridades en materia de vivienda deberán evaluar las
circunstancias de cada uno de los sujetos de especial protección
constitucional, desalojados y con comprobadas necesidades en materia de
vivienda y establecerá, en el marco de la oferta institucional vigente, cuál es
el programa de vivienda que responde a sus circunstancias y necesidades. Luego,
adelantará la inscripción en la base de datos a través de la que se ejecuta el
procedimiento de identificación de posibles beneficiarios del programa, le
informará al beneficiario esta inscripción, le explicará la forma en la que
opera el programa correspondiente y las actuaciones a seguir así como una
estimación aproximada de los tiempos de espera.
Con respecto a los programas de vivienda para la
población más vulnerable se ordenará al Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio que, de acuerdo con la orden emitida previamente, fortalezca la
estrategia de comunicación en programas de vivienda para población vulnerable
en los siguientes puntos: (i) información clara sobre los programas vigentes;
(ii) los requisitos generales y mecanismos de acceso; (iii) difusión de amplio
alcance y focalización en municipios con altos índices de asentamientos
irregulares e informales; y (iv) medidas de acompañamiento al acceso y
postulación. Comoquiera que la estrategia está dirigida a la población
vulnerable en general deberán fortalecerse las vías de comunicación con las
entidades territoriales para lograr que la institucionalidad en materia de
vivienda sea conocida por toda la población y no se limite a la actuación de
las cajas de compensación.
En el cumplimiento de esta orden deberá remitirse
un informe a la Sala de Seguimiento ECI de Desplazamiento Forzado.
133- Con respecto al tercer grupo de ocupantes,
esto es, sujetos de especial protección constitucional sin necesidades
apremiantes de vivienda y otros ocupantes que no ostenten alguna circunstancia
que los haga sujetos de especial protección constitucional no se adoptarán
medidas de protección del derecho a la vivienda.
134.- Finalmente, en relación con el cuarto
grupo de ocupantes es necesario señalar que, si bien no son admisibles los
tratamientos diferenciados con base en el origen nacional, lo cierto es que, los
instrumentos de derechos humanos reconocen que los Estados pueden definir la
forma como garantizan el derecho a vivienda a los extranjeros. Asimismo, se ha
reconocido que la política de vivienda puede tomar como fundamento el carácter
regular de los migrantes. En efecto, los planes de vivienda y la
materialización progresiva del acceso a la vivienda implican medidas de largo plazo
y, por lo tanto, estas políticas pueden tomar como factor relevante la vocación
de permanencia en el país, la cual está íntimamente relacionada con la política
migratoria del Estado, en cabeza del Presidente de la República.
En atención a estas particularidades, la Sala
precisa que las medidas de protección en el marco de los desalojos para los
migrantes corresponden a las garantías del debido proceso anunciadas
previamente, y la información y el acompañamiento en relación con las rutas de
atención humanitaria vigentes y las medidas de regularización migratoria, las
cuales no suspenden la realización de las actuaciones de desalojo. Igualmente,
la Corte aclara que no adoptará medidas en relación con la protección del
derecho a la vivienda de mediano y largo plazo de los extranjeros, pues la
definición de esta política está en cabeza del Gobierno Nacional y de la Rama
Legislativa, e implica importantes consideraciones sobre la política migratoria
del país, cuya competencia de acuerdo con el artículo 189.2 superior está asignada
al Presidente de la República.
135.- Por último, en lo que respecta a los efectos de las
medidas de amparo es necesario señalar que, en la mayoría de los casos
estudiados por esta Corporación, la acción de tutela se promovió por uno de los
ocupantes o por pequeños grupos de personas que reclamaban la protección
individual de sus derechos fundamentales. Sin embargo, dado que el contexto de
la solicitud de amparo generalmente da cuenta de circunstancias de ocupación
por una comunidad mayor, la Corte ha acudido principalmente a los efectos inter
comunis, que constituyen “un dispositivo de amplificación de la decisión”[225]
para extender los efectos de las medidas de
amparo en escenarios en los que, entre otros, existen grupos de personas con
intereses:
“Paralelos y, en virtud
de consideraciones relacionadas con el principio de igualdad, la economía
procesal o la especial protección constitucional que gozan ciertos sujetos, se
torna imperioso que las consecuencias del fallo se extiendan a todos los
miembros de la respectiva colectividad.”[226]
En concreto, cuando se reclama la protección de los derechos
fundamentales de sujetos de especial protección constitucional en el marco de
procedimientos de desalojo, en muchos casos se advierte que la ocupación
irregular involucra otras personas que si bien no formularon la acción de
tutela están en la misma situación de ocupación irregular, también enfrentan
las actuaciones de desalojo y ostentan las mismas o mayores condiciones de
vulnerabilidad que los accionantes. En este escenario y ante situaciones de
posible violación de derechos fundamentales de otros sujetos de especial protección
constitucional, la Corte Constitucional no puede ser indiferente con respecto
al alcance de las situaciones reveladas en el trámite de tutela, privilegiar
aspectos formales sobre el derecho sustancial y desconocer los eventos en los
que la decisión debe hacerse extensiva a todos los sujetos que, junto con los
actores, integran una misma comunidad que, en razón de la identidad fáctica,
conforman un grupo social que se verá directamente impactado por la decisión de
la Corte.
No obstante, el alcance de estas medidas debe velar porque la
imposición de las cargas a las autoridades sea razonable. En consecuencia, es
necesario que en el cumplimiento de la orden de amparo las entidades
territoriales y las autoridades administrativas adelanten una actuación
diligente dirigida a identificar a los ocupantes, clasificarlos de acuerdo con
los grupos referidos en el fundamento jurídico 111 y determinar las medidas de
protección procedentes y explicadas en precedencia. En ese sentido, en aras de
evitar incentivos que favorezcan posteriores ocupaciones irregulares y para
racionalizar las cargas de las autoridades, la aplicación de los efectos sólo
se extenderá a las personas que aunque no formularon la acción de tutela
durante la actuación administrativa o judicial de desalojo, o el trámite
constitucional, fueron identificados como ocupantes del predio y que, por lo
tanto, fueron caracterizados.
Caso concreto
Precisión
preliminar
136.- Tal y como
se explicó en la presentación del caso la acción de tutela se formuló por 57
personas. No obstante, en el examen de la legitimación en la causa por activa
se advirtió que sólo 44 suscribieron el escrito de tutela y presentaron la
acción a nombre propio. En relación con las 13 personas restantes, identificadas
en la acción como promotoras del amparo, pero que no la suscribieron y que
requeridas en esta sede tampoco ratificaron esa condición, se concluyó que no
concurren los elementos para tener por acreditada la legitimación en la causa
por activa.
Ahora bien, a
pesar de las consideraciones descritas la Sala advierte que la solicitud de
amparo hace referencia a un contexto de ocupación de un predio del municipio El
Copey, comprobado en el trámite de esta acción constitucional. En concreto, las
actuaciones reportadas por la Inspección de Policía de El Copey y en la
inspección judicial ordenada en esta sede revelan un panorama más amplio que el
de la ocupación de los promotores del amparo y que incluyó, de acuerdo con el
último reporte, que por lo menos 120 núcleos familiares conformados
aproximadamente por 365 personas ocupaban irregularmente el inmueble en
mención. En consecuencia, el examen de la solicitud de amparo se adelantará
conforme a ese contexto.
Análisis de la
solicitud de amparo bajo las reglas de unificación
137.- En la
acción de tutela, los actores adujeron que se encuentran en situación de pobreza
extrema y son sujetos de especial protección constitucional por diversas
condiciones. En particular, señalaron que entre los accionantes hay víctimas
del conflicto armado, madres cabeza de familia, personas de la tercera edad,
migrantes venezolanos y que la mayoría de los núcleos familiares están
integrados por menores de edad.
Indicaron que como
consecuencia de la falta de recursos para satisfacer sus necesidades básicas
ocuparon un predio del municipio El Copey, en el que se pretendía adelantar un
proyecto de vivienda en el marco del programa “Mi Casa Ya”, y durante el
tiempo en el que han mantenido la ocupación las autoridades municipales
realizaron varias diligencias de desalojo, en las que se vulneraron sus
derechos fundamentales por cuanto: (i) no les notificaron las actuaciones para
el desalojo; (ii) no les permitieron ejercer el derecho de defensa; (iii) no
caracterizaron a los ocupantes para establecer sus condiciones de
vulnerabilidad; y (iv) no les ofrecieron medidas de reubicación. En
consecuencia, solicitaron como medida de protección de sus derechos
fundamentales que se ordene la suspensión de las medidas de desalojo hasta que
se les brinden soluciones de vivienda de carácter temporal y de largo plazo.
138.- Por su
parte, la Alcaldía y la Inspección de Policía de El Copey adujeron que en el
trámite de desalojo respetaron las garantías del debido proceso a través de la
notificación de las actuaciones y la caracterización de los ocupantes del
predio. Asimismo, destacaron que en el inmueble se adelantaron varias
diligencias de inspección, caracterización y desalojo, en las que inicialmente
se identificaron actos de cercamiento de los predios, estos fueron derribados,
y cada vez que regresaban al predio se presentaban nuevas actuaciones de
perturbación que incrementaron de manera gradual y significativa. En
particular, mediante las diferentes respuestas emitidas en este trámite
constitucional, la Corte pudo constatar la evolución de la situación de
ocupación así:
Fecha
Actuación
Ocupantes
Enero
2018
Contrato
Proyecto de vivienda
NR
Mayo
2018
1ª
denuncia ocupación
NR
Junio
2018
Inspección
ocular
0
Septiembre
2018
Inspección
ocular
0
Octubre
2018
Acción
de tutela
NR
Noviembre
2018
Inspección
ocular
11
Julio
2019
Inspección
ocular
377
Febrero
2020
Inspección
judicial
366
Establecido el
contexto general del caso, esto es, que: (i) un grupo de personas que refieren
diversas condiciones de vulnerabilidad emprendieron actos de perturbación de la
posesión de un predio del municipio El Copey; (ii) los ocupantes reconocen que
el municipio es el propietario del predio y que en este se pretendía adelantar
un proyecto de vivienda de interés social; (iii) la ocupación varió en cortos
periodos desde actos precarios como el encerramiento de lotes hasta la
construcción de espacios de vivienda; y (iv) los ocupantes exigen que se
suspendan las medidas de desalojo hasta que se ofrezcan soluciones de vivienda
a corto, mediano y largo plazo, la Sala examinará la violación de los derechos
fundamentales alegada. Para la evaluación de estas circunstancias y la
aplicación de las reglas de unificación de la jurisprudencia en el presente
asunto se partirá de las premisas anunciadas en los fundamentos jurídicos 105 a
111 de esta sentencia, las cuales se comprueban en el presente asunto:
139.- En primer
lugar, en este caso no se generaron expectativas que gocen de protección
constitucional, esto es, la actuación del municipio El Copey en relación con la
ocupación irregular del bien no generó situaciones de confianza legítima.
Por el contrario, en el presente asunto la Alcaldía emprendió diversas
actuaciones para lograr la recuperación material del inmueble incluso en
momentos tempranos en los que la invasión no comportaba el uso del predio como
un lugar de vivienda.
En efecto, en
las entrevistas recaudadas en la inspección judicial los ocupantes precisaron
que el primer acto de ocupación se adelantó el 13 de mayo de 2018, hecho con
base en el cual nombraron el asentamiento “Barrio Trece de Mayo”. El
15 de mayo de 2018 vecinos del lugar presentaron las primeras denuncias
sobre cercamientos en el inmueble. El 16 de mayo de 2018, la Inspección
de Policía de El Copey profirió auto en el que dio inicio al proceso policivo
por ocupación de hecho y le solicitó a la Fuerza Pública que adelantara las
actuaciones dirigidas a expulsar a los ocupantes de acuerdo con lo previsto en
el artículo 81 de la Ley 1801 de 2016[227].
El 17 de mayo siguiente en el desarrollo de las acciones preventivas no
encontraron ocupantes en el predio sino “un gran número de palos y pitas que
dividían en predio en pequeños lotes”.
Asimismo, la
autoridad de policía dio cuenta de otras actuaciones de inspección ocular al
predio en el que se presentaban nuevas estructuras sin ocupantes, las
cuales fueron retiradas -8 de junio de 2018, 12, 21 y 25 de septiembre de
2018-, y de las diligencias en las que se identificaron habitantes luego de
la formulación de la acción de tutela -1, 15 y 17 de noviembre de 2018, 14
y 25 de junio de 2019, 25 de junio de 2019-.
En consecuencia,
como se evidencia de las actuaciones descritas y se explicará más adelante la
Alcaldía de El Copey emprendió de manera oportuna, permanente y diligente las
actuaciones necesarias para la protección de sus derechos sobre el predio. Por
lo tanto, de su actividad no se desprenden omisiones o conductas negligentes
que infundieran confianza en los ocupantes sobre la tolerancia a la ocupación
de hecho.
140.- En segundo
lugar, el alcance del derecho a la vivienda digna impide admitir que las
construcciones precarias en espacios que no cuentan con condiciones de
habitabilidad y salubridad como las realizadas en este caso generan situaciones
de vivienda digna. En efecto, en el presente asunto se advirtió que
en el transcurso de la ocupación los habitantes hicieron construcciones sin
acceso a medidas de salubridad, espacios habitacionales suficientes, conexiones
a servicios públicos, entre otras condiciones necesarias para la vivienda
adecuada. De acuerdo con la información recaudada en la inspección judicial
adelantada el 4 y 5 de febrero de 2020 se advirtió la división del predio en
aproximadamente 120 lotes, en los que se realizaron construcciones precarias
con las siguientes características:
Materiales
Construcciones
Barro,
bahareque y tejas de zinc
55
Madera
y tabla
27
Sacos
de arena, escombros y plástico
20
Bloque,
cemento
10
Lotes
cercados, cultivos y mejoras sin vivienda
7
Adicionalmente,
aunque no se recaudaron los datos de todas las construcciones en la inspección
se registró que en muchos casos los espacios habitacionales corresponden
principalmente a una única habitación, en la que conviven núcleos familiares
completos, integrados en promedio entre 3 y 5 personas. Igualmente, la mayoría
de las construcciones carecen de baño o un espacio de saneamiento básico.
141.- En
consecuencia, las construcciones precarias en mención, sin acceso formal a
servicios de agua y luz (algunas cuentan con conexiones ilegales), sin un
sistema de alcantarillado que permita mantener unas condiciones de salubridad y
dignidad, y sin el cumplimiento de las condiciones de vivienda adecuada,
reconocidas por la jurisprudencia constitucional, no pueden ser admitidas como
vivienda digna. La actuación estatal, incluida la respuesta judicial, no puede
estar dirigida a admitir estas condiciones de extrema precariedad en materia de
vivienda y contrarias a la dignidad humana, como respuestas a la necesidad de
vivienda de la población más vulnerable.
142.-
En tercer lugar, el procedimiento policivo dirigido a lograr el desalojo de los
ocupantes del predio persigue la protección de un inmueble de la entidad
territorial y este propósito guarda una íntima relación
con la legalidad, la seguridad jurídica, el interés general, la convivencia
pacífica y la vigencia de un orden justo. En efecto, la existencia de
mecanismos de protección de los bienes públicos y su operatividad tiene una
importancia mayúscula en la legitimidad del Estado, la construcción de la paz y
la protección del interés general.
Adicionalmente,
en el presente asunto la relevancia de la protección del predio se refuerza por
su destinación. En el trámite de la acción de tutela la Alcaldía explicó que el
23 de enero de 2018 la Gobernación del Cesar y COMFACESAR celebraron un
convenio de asociación para la aplicación de subsidios del Programa “Mi Casa
Ya”, en el que se incluyó al municipio El Copey para la aplicación de 154
subsidios. En el marco de este programa la entidad territorial se comprometió a
entregar el bien identificado con matrícula inmobiliaria 190-159605 para la
construcción del proyecto de vivienda. Sin embargo,
en atención a la ocupación bajo examen no pudo cumplir con la obligación a su
cargo y finalmente el proyecto no obtuvo el cierre financiero requerido.
En
consecuencia, en el presente asunto la recuperación material del inmueble no
sólo protegía los derechos reales de la entidad territorial sino que también
involucraba los intereses de los posibles beneficiarios del proyecto de
vivienda dirigido a población vulnerable. En ese sentido, la Sala destaca que
en la acción de tutela los ocupantes reconocieron esa circunstancia e indicaron
que las condiciones de vulnerabilidad los llevaron a “tomar posesión de un
predio de propiedad del municipio donde se pretendía realizar un proyecto de
vivienda que nunca se ha dado y que de darse sólo quienes cuenten con
suficientes recursos y relaciones podrán acceder a él.”[228]
De
manera que la relevancia constitucional del procedimiento de desalojo está
comprobada, en general, por los intereses que subyacen a su previsión en el
ordenamiento jurídico y, adicionalmente, por la destinación del inmueble a la
construcción de un proyecto de vivienda para población vulnerable en un
municipio con altas necesidades habitacionales[229].
143.- En cuarto lugar, en la ocupación bajo examen concurren
sujetos que presentan diferentes circunstancias y vulnerabilidades, las cuales
deben ser identificadas, evaluadas y consideradas para establecer la
violación de los derechos fundamentales y las medidas de protección. En el
contexto de la ocupación examinada en esta oportunidad y de acuerdo con el
panorama reflejado a través de las actuaciones adelantadas en el trámite de
tutela, prima facie, se presentan los siguientes grupos de ocupantes:
El primer
grupo está integrado por víctimas de desplazamiento forzado. Con
fundamento en las bases de datos construidas a partir del escrito de tutela,
las diligencias de caracterización y la inspección judicial se estableció que
de los 57 promotores del amparo 20 estaban inscritos en el RUV por el
hecho victimizante de desplazamiento forzado. Asimismo, la UARIV indicó que del
total de las bases de datos pudo identificar a 135 personas inscritas en el
RUV cuyo desplazamiento forzado se produjo así:
Año
del desplazamiento forzado
Víctimas
inscritas en el RUV
1990
2
1995
2
1996
1
1997
9
1998
5
1999
2
2000
2
2001
22
2002
15
2003
22
2004
16
2005
9
2006
10
2007
5
2008
4
2009
1
2011
1
2012
1
2014
4
2015
2
Total
135
El segundo
grupo hace referencia a los sujetos de especial protección
constitucional por circunstancias diferentes a la situación de desplazamiento
forzado y que tengan necesidades apremiantes en materia de vivienda. En ese
sentido, es importante destacar que de acuerdo con la inspección judicial el
predio estaba ocupado aproximadamente por 120 núcleos familiares integrados por
365 personas. De acuerdo con la caracterización efectuada se evidencia que,
además de los datos sobre desplazamiento forzado referidos previamente, en los
ocupantes concurren las siguientes condiciones de especial protección
constitucional:
Sujetos
de Especial Protección Constitucional[230]
Núcleos
familiares
Individuos
Menores
de edad
80
149
Tercera
edad (76 años en adelante)
2
2
Indígenas
y personas afro
3
16
Madre
o padre cabeza de hogar
23
23
Situación
de discapacidad
1
1
El tercer
grupo corresponde a sujetos de especial protección constitucional sin
necesidades apremiantes de vivienda y otros ocupantes que no son sujetos
de especial protección constitucional. En relación con este grupo resultan
ilustrativas las situaciones de personas que en el marco de las
caracterizaciones y la inspección judicial adujeron que son propietarios de
otros predios. Por ejemplo, una de las primeras familias ocupantes explicó que:
“Actualmente vive en la vereda, tienen las cosas en la vereda y duerme en la
invasión a ver si puede obtener un predio”[231]
. Asimismo otro grupo familiar aclaró que vivía en otro predio y que:
“vienen por ratos, viven en el barrio las delicias”[232].
Por su parte, otra de las ocupantes señaló que: “(…) Llegó al barrio
reinvadiendo el patio de la invasora del lote más grande porque ella ya tiene
casa. Los vecinos le ayudaron porque le dijeron que podía meterse aquí.”[233]
Igualmente,
como se explicó en la identificación de las construcciones algunos lotes sólo
cuentan con cercamientos o cultivos, de manera que no están destinados a
satisfacer necesidades imperiosas de vivienda; y otros grupos familiares
explicaron que viven en casas en arriendo en otros barrios y adelantan
construcciones en la invasión para ser propietarios de un inmueble[234].
Finalmente,
llama la atención de la Sala que de los 57 promotores de la acción 17 personas,
de las cuales cinco están incluidas en el RUV como víctimas de desplazamiento
forzado, no se encontraron habitando el predio en las caracterizaciones
realizadas el 1º de noviembre de 2018, el 3 de julio de 2019 y en la inspección
judicial adelantada el 4 y 5 de febrero de 2020[235].
Esta situación pudo obedecer al carácter volátil de las situaciones de
ocupación que, como se verá en este caso, variaron en períodos muy cortos. Sin
embargo, como se vio en relación con otros ocupantes, es posible que los 17
actores en mención sólo ejercieran actos de cercamiento, hipótesis que
descartaría la necesidad urgente de vivienda.
El cuarto
grupo corresponde a los migrantes venezolanos. En la inspección judicial se
identificaron 10 grupos familiares integrados por 37 individuos, de los cuales
19 son menores de edad. En las entrevistas realizadas algunas personas
indicaron que ingresaron al país por pasos irregulares y en atención a la
crisis humanitaria que se presenta en Venezuela[236].
144.- Con
respecto a los grupos descritos es necesario precisar que en esta sede se
destacan los elementos diferenciales generales en aras de precisar el alcance
de las medidas de protección de acuerdo con las reglas de unificación de la
jurisprudencia. Sin embargo, considerada la magnitud de la ocupación y la
variabilidad de estas situaciones de hecho, como lo demuestra este caso en el
que en menos de seis meses la ocupación pasó de 11 a 377 personas, se ordenará
la actualización de la caracterización de los ocupantes del predio para
establecer la situación actual de las víctimas de desplazamiento forzado y
sujetos de especial protección constitucional que ocupan el predio.
El derecho al
debido proceso en las actuaciones de desalojo de la ocupación en El Copey
145.- Con base
en las premisas descritas la Sala examinará si en las actuaciones de desalojo
se violaron las garantías del debido proceso de los ocupantes. En efecto, el
primer reparo de los accionantes estuvo relacionado con la forma en la que se
adelantaron los procedimientos por cuanto, adujeron, no se les comunicaron las
decisiones, no se les garantizó el ejercicio del derecho de defensa, las
actuaciones implicaron el uso de la fuerza, y no se caracterizaron a las
personas ocupantes para brindarles soluciones de vivienda. Para el análisis
sobre el respeto de las garantías del debido proceso es necesario reiterar que las
actuaciones de desalojo deben responder a un “debido proceso estricto”
que incluye unas garantías mínimas que se evaluarán en esta oportunidad.
Asimismo, es necesario destacar que el examen de la actuación de desalojo
también debe estar guiado por criterios de razonabilidad y proporcionalidad
sobre las exigencias a las autoridades en atención a la magnitud de contextos
de ocupación y a su variabilidad en periodos muy cortos.
146.- Los
elementos de prueba recaudados evidencian que la ocupación del predio en el
municipio El Copey ha sufrido variaciones que pueden ser identificadas y
clasificadas en tres momentos, en los cuales las actuaciones de las autoridades
se han ajustado para responder a las circunstancias cambiantes. En concreto,
los tres momentos relevantes corresponden a:
Momento
Fecha
Actuación
de las autoridades
Actos de
ocupación sin una situación de vivienda
13 a 17 de
mayo 2018
Acciones
preventivas conforme el artículo 81 de la Ley 1801 de 2016.
Trámite
policivo por actos de cercamiento hasta las primeras manifestaciones de
situaciones de vivienda
18 de mayo de
2018 a 15 de noviembre de 2018
Inspecciones
oculares, diligencias de caracterización, desmontes de estructuras, y
desalojo de las tres primeras familias ocupantes
El período de
consolidación de una situación de ocupación en materia de vivienda
17 de
noviembre de 2018 en adelante
Caracterización
de los ocupantes y suspensión material de las medidas en el trámite de tutela
Los diversos momentos
y escenarios por los que atravesó la ocupación no generan las mismas medidas de
protección. En efecto, las primeras actuaciones de la autoridad de policía se
efectuaron cuando se presentaban actos de perturbación de la posesión que no
correspondían prima facie a una situación de vivienda. En ese sentido,
es necesario destacar que el debido proceso estricto referido en los
fundamentos jurídicos 34 a 36 para situaciones de desalojo parte de un contexto
en el que las personas ocupan el predio para su propia vivienda y son
desalojadas en el marco de dicha ocupación irregular. Estas reglas no
cobijan cualquier acto de perturbación de la propiedad, sino que se trata de
las garantías que deben ser otorgadas cuando los trámites de desalojo recaen en
espacios y sobre sujetos que enfrentan una pérdida de su vivienda precaria.
Primer momento:
actos de ocupación sin una situación de vivienda en el predio
147.- El primer
acto de ocupación a través de cercamientos precarios se adelantó el 13 de mayo
de 2018. El 15 de mayo siguiente, el Alcalde presentó denuncia sobre los actos
de perturbación de la posesión y el 16 de mayo de 2018 la Inspección de Policía
profirió auto de apertura en el procedimiento de amparo policivo e indicó que,
de acuerdo con el artículo 81 de la Ley 1801 de 2016, procedía la acción
preventiva, la cual está dirigida a que se detengan los actos iniciales de
perturbación de bienes inmuebles. En consecuencia, ofició a la Fuerza Pública
para que adelantaran las actuaciones preventivas con el acompañamiento de la
Personería Municipal, la Comisaría de Familia y la Secretaría de Gobierno.
La actuación
preventiva se ejecutó el 17 de mayo de 2018, a través del desmonte de
estructuras precarias que pretendían dividir el predio en lotes. Sin embargo,
para este momento no se presentaban estructuras de vivienda. En concreto, el
acta de la diligencia precisa que: “Llegados al sitio de la diligencia
encontramos que el predio se encontraba vacío, la Policía Nacional y el
Ejército Nacional, acordonaron el lugar, los trabajadores procedieron al retiro
de un gran número de los palos y pitas que dividían el predio en lotes
pequeños”[237].
Adicionalmente,
en el desarrollo de la diligencia llegaron las personas que hicieron los
cercamientos en mención y el Alcalde de El Copey para el momento, José Luis
Nieves Pérez, adelantó una reunión en el predio, registrada en video aportado
al trámite constitucional, en la que les explicó: (i) la destinación del predio
para la construcción de 88 viviendas en el marco del programa de vivienda “Mi
Casa Ya” y las condiciones para la participación de ese proyecto; (ii) el
desarrollo de dos proyectos adicionales para un total de 300 soluciones de
vivienda en el municipio; e (iii) hizo un llamado a detener las acciones de
invasión que se presentan en el municipio así:
“(…) en la
medida en que se presenten este tipo de invasiones esos proyectos se van a
caer. Entonces ¿en qué terminamos? en que se van a construir viviendas en
pésimas condiciones, las familias que van a entrar ahí van a entrar en pésimas
condiciones. Igual van a seguir teniendo una mala calidad de vida sin servicios
públicos, sin agua, sin alcantarillado y al final todos vamos a perder, porque
ni la administración ni los que van a invadir los lotes van a estar viviendo de
la forma que merecen. Yo estoy preocupado si invaden esto vamos a perder otro
proyecto como ha sucedido en otros proyectos de El Copey. (…) Si el municipio
compra un lote al mes ya lo están invadiendo (…)
(…) Los invito a
que analicen: El Copey está creciendo a un ritmo rápido, es cierto, pero
nosotros tenemos que crecer en forma ordenada. Meterse acá a levantar viviendas
sin servicios eso al final los que van a vivir aquí van a vivir mal y el
municipio sigue en el mismo desorden. (…)  Como Alcalde lo que tenemos que
hacer son las gestiones ante el Ministerio de Vivienda y la Gobernación para
que casas de interés social gratuita lleguen a El Copey, pero no solamente van
a ser viviendas gratis hay otras personas que no tienen casa que de pronto se
ganan uno o dos salarios mínimos que también ellos pueden hacer el aporte, que
es el caso de las casas que se van a construir aquí (…) nosotros sí estamos
buscando la solución al problema del déficit habitacional que tiene El Copey,
pero si no nos dejan y todos los lotes del municipio los van a invadir entonces
¿dónde vamos a hacer esas casas?, es la pregunta que les hago y los invito a que
analicen eso (…)
No se dejen
manipular y engañar de las personas que están acostumbradas a invadir lotes y
después vender los terrenos, gente que está en todas las invasiones. Entonces
ese es mi llamado a que los que no tienen casa participen de las 200 que se van
a entregar, todavía eso no tiene dueño. Usted hace la solicitud, (…) eso es una
convocatoria abierta y el que define el DPS no la Alcaldía (…)”[238]
Por su parte,
las personas expresaron su disconformidad por exigencias como el aporte
económico en el programa “Mi Casa Ya” porque no cuentan con los recursos
para el efecto, y refirieron su situación de vulnerabilidad y su incredulidad
sobre la posibilidad de participar y acceder a proyectos de vivienda. En
particular, como lo señalaron en la acción de tutela adujeron que se trata de
programas que benefician a pocas personas que tengan “conexiones” y no a
quienes más lo necesitan. El Alcalde respondió a estos cuestionamientos explicando
que el funcionamiento de los programas se define por las autoridades del orden
nacional, la identificación de población vulnerable se adelanta por parte de la
Red Unidos y el DPS, y que las autoridades municipales no determinan los
beneficiarios y, de esta forma, se asegura mayor transparencia.
148.- En
relación con este primer momento es necesario destacar que no son aplicables
las garantías referidas en los fundamentos jurídicos 34 a 36, por cuanto estas
reglas están dirigidas a proteger el debido proceso y la dignidad de las
personas que ocuparon los predios para su necesidad de vivienda urgente y
enfrentan situaciones de desalojo. En contraste, en este primer momento la
actuación policiva estaba dirigida a disuadir actos de perturbación como cercamientos
irregulares, pero no se dirigió a desalojar a ocupantes de espacios de vivienda
o habitación precaria.
En efecto, la
acción preventiva que refirió la autoridad de policía está prevista en el
ordenamiento jurídico como una reacción preliminar e inmediata con respecto a
los actos iniciales o primigenios de perturbación de la posesión. Por lo tanto,
en esta instancia no son exigibles las garantías de consulta o notificación
previa, pues desnaturalizarían la celeridad y oportunidad de la acción preventiva
en mención.
Segundo momento. Trámite
policivo por actos de cercamiento reiterados hasta las primeras manifestaciones
de situaciones de vivienda
149.- Luego de
las acciones preventivas adelantadas el 17 de mayo de 2018, la Inspección de
Policía efectuó las siguientes actuaciones:
(i) Inspección
ocular adelantada el 8 de junio de 2018 a las 7:15 am[239],
en la que en compañía del Personero municipal y la Comisaría de Familia se
visitó el predio y se advirtió que: “el predio se encuentra dividido en un
gran número de lotes pequeños cercados con palos y pitas, además existen varias
estructuras levantadas con palos encerradas con malla verde; en este no se
encontró personal alguno como tampoco menores de edad”[240].
Las autoridades dejaron registros fotográficos de la situación.
(ii) Resolución
02 de 09 de julio de 2018 en la que se concedió el amparo policivo al inmueble
y se ordenó el desalojo de las personas indeterminadas.
(iii) La
decisión de desalojo se notificó mediante edicto fijado en el predio e
información a través de medios de comunicación locales. En efecto, la acción de
tutela formulada el 29 de octubre de 2018 precisó en el hecho sexto que:
“(…) hace
algunos días el señor José Luis Nieves Pérez, Alcalde municipal de El Copey –
Cesar, a través de un medio radial local anunció que en los próximos días se
adelantará una nueva diligencia de desalojo en el predio ocupado por nosotros
sin que a nosotros se nos haya notificado de las actuaciones administrativas
para tal fin, y sin adelantar las caracterizaciones y estudios socioeconómicos
de las familias que aquí nos encontramos.”[241]
(iv) El 12 de
septiembre de 2018, la Inspección de Policía en compañía del Secretario de
Gobierno, la Comisaría de Familia, la Policía Nacional y el Ejército Nacional
se trasladaron al predio para retirar las estructuras. Sin embargo, la
diligencia no se pudo realizar, pues aunque el predio no estaba habitado:
“(…) al llegar
se evidenció un gran número de personas, con palos, piedras y machetes, además
se encontraban con la cara cubierta, gritando palabras ofensivas y amenazantes,
por lo que fue imposible realizar la actividad programada ya que no se contaba
con el personal suficiente e idóneo para garantizar la seguridad de los
funcionarios y trabajadores presentes.”[242]
(v) El 21 de
septiembre de 2018 se programó audiencia para la caracterización de posibles
ocupantes del predio, la cual fue notificada mediante aviso fijado en el
inmueble. El 25 de septiembre siguiente en la realización de la audiencia se
advirtió que en el predio: “(…) sólo se encontró que este está dividido por
un gran número de lotes pequeños los cuales están cercado con palos y pitas;
por lo que no es posible realizar ninguna caracterización ya que no se encontró
a ninguna persona en este.”
(vi) El 1º de
noviembre de 2018 se adelantó nueva diligencia de caracterización en la que se
encontraron tres familias habitando el predio, en relación con las que se
verificó el número de integrantes, si estaban incluidos en el RUV y las
circunstancias de la ocupación.
(vii) El 13 de
noviembre de 2018 mediante edicto fijado en el inmueble se notificó que la
audiencia de desalojo se realizaría el 15 de noviembre siguiente. En el
marco de la audiencia se identificaron los tres grupos familiares, el primero
era víctima de desplazamiento forzado, el segundo pertenecía a un grupo étnico
y el tercero no tenía condición de vulnerabilidad, pues era propietario de un
inmueble en el municipio y construía en la ocupación para adquirir un nuevo
lote. En relación con los dos primeros grupos familiares se otorgó un subsidio
de $600.000 y se adelantaron las actuaciones de desalojo.
150.- Con
respecto al segundo momento de la situación de ocupación descrito es necesario
destacar que en las actuaciones de desalojo se respetaron las garantías del
debido proceso, pues durante el tiempo en el que no se advirtieron situaciones
de vivienda se adelantaron las inspecciones oculares al predio, se adoptaron
las medidas de amparo posesorio y se notificaron las actuaciones por vías como
los medios de comunicación local. Únicamente hasta la diligencia de
caracterización realizada el 1º de noviembre de 2018 se comprobaron situaciones
de vivienda. Tan pronto la autoridad de Policía verificó la presencia de
ocupantes en una situación de habitación en el predio dispuso: (i) la
notificación de las actuaciones, (ii) el acompañamiento de autoridades como la
Personería Municipal y la Comisaría de Familia para la caracterización de las
tres familias ocupantes; (iii) indagó por las circunstancias de la ocupación y
la razón por la que las familias se encontraban en el predio; y (iv) gestionó
las actuaciones dirigidas a brindar la ayuda humanitaria en relación con las
víctimas de desplazamiento forzado.
La actuación
referida, desde una perspectiva del debido proceso, no merece reproches por
cuanto los elementos de prueba evidencian que el primer y segundo momento de la
ocupación se limitó a actos de perturbación de la posesión que no estaban
dirigidos a satisfacer de manera inmediata necesidades de vivienda. En
concreto, desde el mes de mayo de 2018 e incluso después de la formulación de
la acción de tutela se adelantaron múltiples visitas al inmueble, registrada en
medios fotográficos y video, y documentadas a través de las actas, en las que
se encontraban cercamientos y construcciones precarias, que no estaban
destinadas a la habitación. Asimismo, en el momento en el que se advirtió una
situación de vivienda se adoptaron medidas concretas para la identificación de
los ocupantes, la notificación de la actuación, la presencia de las
autoridades administrativas en el trámite de desalojo, la ejecución
de las actuaciones durante el día y la entrega de ayuda humanitaria.
En concordancia
con lo anterior, la Sala reitera que los sujetos que no habitaban en
el predio en la fecha en la cual se materializó la diligencia, identificada
como vulneratoria de los derechos fundamentales, no podían ser consideradas al
resolver este problema jurídico, pues cómo se explicó ampliamente en el fundamento
jurídico 146, las
especiales reglas de debido proceso en materia de desalojo están dirigidas a
proteger los derechos de  las personas que ocuparon los predios para su
necesidad de vivienda urgente y enfrentan situaciones de desalojo. En consecuencia,
no se extienden sobre las personas que ejercían actos de mera perturbación a
través de cercamientos y no habitaban el predio.
Tercer momento.
El periodo de consolidación de una situación de ocupación en materia de
vivienda
151.- Al día
siguiente a la actuación de desalojo de las tres familias ocupantes se
emprendieron nuevos actos de perturbación y el 17 de noviembre de 2018 se
adelantaron nuevas actuaciones de desalojo. En el marco de este trámite se
realizaron tres capturas por el delito de invasión de tierras.
El 20 de
noviembre de 2018, el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de
Seguridad de Valledupar concedió el amparo reclamado por los accionantes y le
ordenó a las autoridades municipales suspender los actos de desalojo hasta que
se realizara un censo de los ocupantes de varios predios del municipio que
presentaban situaciones de ocupación irregular y se adoptaran soluciones en
materia de vivienda. Esta decisión se anuló el 16 de enero de 2019 por la Sala
Penal del Tribunal Superior de Valledupar, que ordenó rehacer el trámite de
tutela.
En atención al
desarrollo del trámite de tutela no se adelantaron nuevas actuaciones en el
procedimiento de desalojo[243]. Luego de
que se notificó el fallo de segunda instancia, que denegó el amparo, se ordenó
una nueva caracterización de los ocupantes, la cual se realizó el 3 de julio de
2019 “con el fin de verificar el número de familias que habitan el predio,
garantizando de esta manera el debido proceso.”[244]
La segunda
caracterización se adelantó luego del periodo de suspensión material del
procedimiento policivo entre el 17 de noviembre de 2018 y el 3 de julio de
2019. En este tiempo la situación de ocupación varió de tres familias
ocupantes, desalojadas y en relación con las que se tomaron medidas de atención
humanitaria, a 105 familias, integradas por 377 individuos.
152.- En el
tercer momento, se advierte que la autoridad de Policía en atención al trámite
constitucional y al primer fallo de tutela suspendió materialmente el proceso.
En efecto, es claro el contraste entre la actuación adelantada en los dos
primeros momentos de la ocupación, que incluyó múltiples y reiteradas
diligencias para la protección material del predio y así garantizar su
destinación al proyecto de vivienda frente a la suspensión de las actuaciones
en el tercer momento descrito. Esta actuación, tampoco merece reproches de cara
al debido proceso de los ocupantes, pues no se advierten situaciones
violatorias de sus garantías procesales.
En ese sentido,
la Sala reitera que el examen de las acciones de las autoridades en los
trámites de desalojo si bien deben estar orientadas a garantizar un estricto
debido proceso también deben ser evaluadas desde criterios de proporcionalidad
y razonabilidad. El presente caso revela cómo la actuación de la Inspección de
Policía estuvo dirigida a responder a la situación con los instrumentos
jurídicos a su alcance, maximizar las garantías procesales de los ocupantes,
atender el interés del municipio en la protección del predio y ajustar las
medidas en un contexto de perturbación de la posesión que presentaba
variaciones en espacios de un día. Asimismo, la Sala destaca la actuación del
entonces Alcalde de El Copey en los intentos por acercarse a la población para
explicar los efectos de la ocupación de cara al desarrollo de la política de
vivienda en el municipio, el funcionamiento de los programas, las competencias
de las autoridades en el orden nacional, y la importancia de la protección del
predio para generar soluciones de vivienda digna.
El examen en
relación con el derecho a la vivienda
153.- Ahora
bien, descartada la afectación de las garantías del debido proceso en el
proceso de amparo policivo 2018-009 la Sala examinará si las actuaciones
adelantadas por la Inspección de Policía y la Alcaldía de El Copey vulneraron
el derecho a la vivienda de los accionantes. En el escrito de tutela presentado
el 29 de octubre de 2018 los actores indicaron que en las diligencias de
desalojo las autoridades no adoptaron medidas de reubicación temporal, ni les
ofrecieron soluciones habitacionales de mediano y largo plazo.
154.- Tal y como
se describió en el examen previo, las pruebas recaudadas en esta sede
demuestran que la situación de ocupación del predio desde el 13 de mayo de 2018
hasta el 1º de noviembre de 2018, momento en el que se identificaron las tres
primeras familias ocupantes, no presentaba una situación de protección del
derecho a la vivienda. En particular, para el momento de la formulación de
la acción de tutela se adelantaron múltiples actos de perturbación de la
posesión mediante cercamientos de lotes a través de estructuras superficiales,
las cuales fueron documentadas mediante registros fotográficos. Estas
construcciones precarias que no estaban destinadas a la habitación no pueden
generar las medidas de reubicación que exigían los actores.
Las especiales
medidas de protección con respecto a los desalojos hacen referencia a los
procedimientos en situaciones en las que las personas ejercen la ocupación
irregular para su propia vivienda. En contraste, las actuaciones desarrolladas
desde el 13 de mayo de 2018 no estaban dirigidas a buscar un refugio con
respecto a una necesidad urgente sino a ejercer actuaciones de “tenencia”
sobre el predio. En ese sentido, se destaca que los tres primeros núcleos
familiares que empezaron a habitar el inmueble lo hicieron sólo hasta el mes
de noviembre de 2018 y distan de los 57 accionantes que formularon la
solicitud de amparo el 29 de octubre de 2018. Asimismo, sólo la familia de
Jacqueline Alfonso Trujillo, identificada como habitante del predio el 1º de
noviembre, fungió como promotora de la acción, y el núcleo familiar encabezado
por Elver Díaz reconoció que era propietario de otro inmueble, pero dormía en
la invasión para adquirir la propiedad de otro lote.
En el trámite
policivo se evidenció cómo desde el 13 de mayo de 2018 y después de la formulación
de la tutela se presentó una serie de actos que no corresponden a medidas para
cubrir la necesidad urgente de vivienda sino que, por el contrario, y como lo
refirieron varios de los ocupantes están dirigidos a lograr una solución de
vivienda a largo plazo, lo cual se acerca más al derecho a la propiedad privada.
Por lo tanto, para el momento de presentación de esta acción constitucional y
durante el tiempo en que la actuación correspondió a situaciones de
encerramiento de lotes como mecanismo de acceso a predios las autoridades de
El Copey no estaban obligadas a brindar soluciones de reubicación para
compensar los actos de cercamiento como lo reclamaron los accionantes.
Adicionalmente,
cuando se presentó la situación de ocupación del predio como un mecanismo de
vivienda inmediata la Alcaldía identificó a las tres familias que habitaban el
inmueble, estableció si tenían necesidades de vivienda comprobando que una de
las familias dormía en la invasión para acceder a un lote, pero contaban con
otra vivienda, y en relación con las dos familias que sí referían una situación
de vulnerabilidad en materia habitacional les proporcionó una respuesta a
través de subsidio de arriendo. De manera que la actuación de las autoridades
municipales denunciada en la acción de tutela tampoco merece reproches
desde la perspectiva del derecho a la vivienda.
155.- Con base
en las circunstancias descritas, la Sala no puede tener por probada la
violación del derecho a la vivienda por la ausencia de medidas de reubicación que
denunciaron los actores en la acción de tutela formulada el 29 de
octubre de 2018. Por el contrario, los hechos del caso demuestran que las
actuaciones desarrolladas hasta ese momento correspondían a cercamientos
precarios sin situaciones de habitación construidos bajo la convicción de que
la invasión premeditada es la vía para acceder a soluciones de vivienda de
largo plazo. Esta situación la confirman los datos remitidos por FONVIVIENDA y
el Ministerio de Vivienda sobre la postulación a los programas de vivienda,
pues de los 135 núcleos familiares, víctimas de desplazamiento forzado, sólo 26
hogares se han postulado a algún programa para el acceso,
mejoramiento o, en general, satisfacción del derecho a la vivienda en
los programas en los que interviene la entidad. En relación con esta realidad
que revela el asunto examinado, la Sala advierte la necesidad de fortalecer los
mecanismos de comunicación con la población sobre las formas de acceso y el
desarrollo de los programas de vivienda y, por lo tanto, emitirá las órdenes
estructurales anunciadas en el capítulo de unificación dirigidas a (i)
identificar los programas de vivienda para la población más vulnerable; (ii)
fortalecer los canales de publicidad y conocimiento en relación con la oferta
institucional en vivienda, los mecanismos de acceso y el acompañamiento; y
(iii) mejorar la comunicación y el apoyo de las autoridades con competencias a
nivel nacional a las entidades territoriales. Sin embargo, la necesidad de
fortalecer la política de vivienda para población vulnerable, su publicidad y
efectiva comunicación no implica que en el presente asunto se acepte que los
actos de perturbación mediante el cercamiento del predio generaron derechos o debían
generar medidas de protección en materia de vivienda. Por el contrario, la Sala
reprocha estas actuaciones y reitera el impacto negativo que producen en el
desarrollo de una política de vivienda ordenada en la que se priorice a los
sujetos en situación de mayor vulnerabilidad.
En ese sentido,
este caso resulta muy ilustrativo pues en un municipio con altas necesidades
habitacionales y con una importante población víctima de desplazamiento
forzado, grupos étnicos, personas en condición de pobreza y altos índices de
población migrante los esfuerzos por desarrollar programas de vivienda para la
población más vulnerable resultaron afectados por las actuaciones de sujetos
que, por vías de hecho, reclamaron una actuación prioritaria en materia de
vivienda, a pesar de que, como se vio, algunos de los ocupantes carecen de
necesidades imperiosas de vivienda o, incluso, ejercían los actos de invasión
del predio con el único propósito de hacerse a un nuevo inmueble.
El panorama
generado tras la formulación de la acción de tutela y una primera medida de
amparo anulada en el trámite constitucional
156.- Como
se vio, antes de la formulación de la acción de tutela las actuaciones se
concentraron en cercamientos y la división de lotes a través de estructuras
precarias, las cuales eran retiradas del predio por parte de la Inspección de
Policía, previa verificación de la ausencia de ocupantes en el inmueble. La
admisión de la acción de tutela se notificó a las autoridades el 13 de
noviembre de 2018 y la última actuación de desalojo se produjo el 17 de
noviembre de 2018. En un primer fallo de tutela, proferido el 20 de noviembre
de 2018, el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de
Valledupar amparó los derechos fundamentales de los accionantes y ordenó la
suspensión de las medidas de desalojo hasta que se adoptaran soluciones para
los problemas de vivienda que refirieron los actores[245].
Tras el fallo en
mención, así como la nulidad, la vinculación de las demás autoridades con
competencias en la materia, la reelaboración del trámite constitucional, la
decisión de las instancias que, finalmente, denegaron el amparo y la
notificación a las autoridades transcurrieron aproximadamente seis meses,
tiempo durante el que la Inspección de Policía y la Alcaldía de El Copey se
abstuvieron de adelantar nuevas actuaciones dirigidas a la protección material
del inmueble en mención. Superado este tiempo y notificado el fallo de segunda
instancia, la Inspección de Policía programó diligencia de caracterización de
los ocupantes, realizada el 3 de julio de 2019, en la que el panorama de la
ocupación cambió radicalmente.
En concreto, en
la diligencia del 3 de julio de 2019 se advirtió que el predio estaba ocupado
por aproximadamente 105 núcleos familiares integrados por 377 personas, la
mayoría de los cuales adelantaron construcciones precarias en diferentes
materiales y en las que satisfacen sus necesidades de vivienda. Luego, en el trámite
de revisión en esta sede el 2 de diciembre de 2019 se comisionó al Juzgado
Primero Civil del Circuito de Valledupar para que adelantara una inspección
judicial en el predio, la cual se realizó el 4 y 5 de febrero de 2020. La jueza
comisionada explicó que:
“(…) en su mayor
parte el barrio Trece de Mayo está habitado por personas que han levantado
casas que utilizan como vivienda familiar; casi todas tienen electricidad y
agua que han conectado de forma irregular. Son personas de muy escasos recursos
que viven allí e condiciones pobrísimas y cuyos recursos apenas les alcanzan
para su supervivencia “alimentación y vestido”, no cuentan con alcantarillado y
los baños que en algunas casas tienen son utilizados para la ducha, pozas
artesanales. (…) En el predio están viviendo desplazados que no han podido
acceder a una vivienda digna, algunos inmigrantes procedentes de Venezuela que
ingresaron sin legalizar su situación en el país, pero también manifiestan
desconocer los trámites. El acceso a la información estatal es escasa y se
constató la necesidad de acompañamiento de autoridades públicas para que estas
familias superen la condición de vulnerabilidad, siendo la falta de recursos
económicos para poder pagar un arriendo en un barrio normalizado, la principal
razón que han tenido (según dijeron) para reinvadir el predio después de haber
sido desalojados.” [246]
157.- Las
circunstancias descritas evidencian que si bien antes de la formulación de la
acción de tutela los actos ejercidos sobre el predio se limitaron a
cercamientos y no a situaciones de vivienda que generaran medidas de
reubicación y, por lo tanto, las actuaciones de las autoridades municipales no
vulneraron el derecho a la vivienda de los actores, lo cierto es que en el
trámite de tutela ese panorama varió. En concreto, el último contexto
comprobado en esta sede da cuenta de una ocupación con las siguientes
características:
Núcleos
familiares
120
Personas
365
Sujetos
de Especial Protección Constitucional[247]
Núcleos
familiares
Individuos
Menores
de edad
80
149
Tercera
edad (76 años en adelante)
2
2
Desplazados[248]
36
121[249]
Indígenas
y personas afro
3
16
Madre
o padre  cabeza de hogar
23
23
Situación
de discapacidad
1
1
Inmigrantes
10
37
Tiempo
de ocupación[250]
Núcleos
familiares
0-6
meses
2
6
meses-1 año
20
1
año a 1 año y medio
5
1año
y medio a 2 años
66
No
precisan el tiempo
28
Número
de veces que han sido desalojados del predio
Núcleos
familiares
1
12
2
22
3
31
4
1
No
indican
55
Adicionalmente,
la autoridad judicial comisionada explicó que:
“Se trata de un
terreno amplio, dividido por sus mismos habitantes en manzanas que van del
número 1 al número 10, (…) asimismo los lotes agrupados por manzanas están
enumerados y en su mayor parte cuentan con una tablilla que enuncia la
dirección con un pintura de color rojo. En forma general, puede decirse que el
barrio de invasión conocido con el nombre Trece de Mayo es un barrio que,
aunque subnormal, está bien organizado por sus residentes, cuenta con calles
amplias y limpias, y las casas están distribuidas en forma organizada y se
evidencia que tienen una vida en comunidad. Algunos lotes están desocupados,
cerrados y en otros casos están sin construcción. En su mayor parte se trata de
personas que tienen su vivienda allí, familias completas con niños menores de
edad y algunas personas de la tercera edad.”[251]
158.- El cambio
de contexto descrito y generado en el trámite de tutela, en el que la
situación pasó de una perturbación de la posesión a través de actos de
cercamiento de lotes a la construcción de espacios de vivienda y al desarrollo
de una comunidad no puede ser ignorada por esta Corporación, especialmente
porque la actuación de desalojo para la recuperación material del predio del
municipio el Copey se adelantará en unas circunstancias diferentes. En
consecuencia, ante la posible amenaza a los derechos al debido proceso y
vivienda de los ocupantes del predio en las circunstancias actuales la Sala
ordenará que se adopten las medidas de protección de acuerdo con las reglas de
unificación establecidas en los fundamentos jurídicos 113 y siguientes de esta
decisión.
En relación con
el amparo en mención, es necesario precisar que si bien se descartó la
violación de los derechos de los accionantes en el trámite de desalojo
adelantado hasta el momento en que se interpuso la acción de tutela, en el
nuevo contexto se evidencia una amenaza, que corresponde a un escenario
diferente al de la vulneración. En efecto, el artículo 86 superior precisa que
la acción de tutela procede para la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales cuando resulten “vulnerados o amenazados por
la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. La distinción que
prevé la norma superior habilita las medidas de protección no sólo en los casos
en los que se comprobó la violación de un derecho sino también cuando las
circunstancias evidencian que se cierne un riesgo sobre las garantías
fundamentales.
La
jurisprudencia, en atención a las hipótesis de protección planteadas en la
Constitución, ha precisado que la amenaza es un concepto autónomo que se
configura cuando el derecho sin ser vulnerado “es puesto en trance de sufrir mengua”[252].
Esta circunstancia se evalúa por el juez
constitucional en el caso concreto y requiere la confluencia de “elementos
subjetivos - convicción íntima de la existencia de un riesgo o peligro - como
objetivos - condiciones fácticas que razonablemente permitan inferir la
existencia de un riesgo o peligro.”[253]
159.- En aras de establecer la situación de amenaza bajo los
criterios referidos por la jurisprudencia es necesario señalar que el primer
elemento indicativo de la amenaza es el contexto que rodea o rodeará la
ocupación. En efecto, los 20 años de jurisprudencia sobre casos similares
al examinado en esta oportunidad evidencian que la ocupación irregular de
predios por SEP, principalmente víctimas de desplazamiento forzado, se ha
inscrito en un contexto nacional marcado por un conflicto armado interno
extendido en el tiempo, una de las mayores cifras de desplazamiento forzado
interno en el mundo y la crisis humanitaria que apareja, las altas cifras de
pobreza e inequidad, y un déficit habitacional que de acuerdo con las cifras
del DANE para el año 2018 superaba el 36% de los hogares del país. En este
escenario, muchas personas en condición de vulnerabilidad ocupan predios de manera
irregular como una alternativa para satisfacer, de manera precaria, su
imperiosa necesidad de vivienda. Sin duda, pese a que en el momento en que se
presentó la tutela no se vulneraron los derechos fundamentales, en la fecha en
que se profiere esta sentencia, es claro que hay familias de personas en
situación de desplazamiento forzado que se encuentran en el predio de propiedad
de la Alcaldía y que no tienen solución a sus necesidades habitacionales, lo
cual no puede ser desconocido por esta Corporación.
El segundo elemento, indicativo de la amenaza, tiene que ver
con el tipo de sujetos que adelantan la ocupación y enfrentan las medidas de
desalojo, pues cómo se evidenció en las caracterizaciones la ocupación se
ejerce principalmente por víctimas de desplazamiento forzado y personas en
condiciones de pobreza extrema, en quienes además concurren otras circunstancias
de vulnerabilidad. En efecto, en el desarrollo de la línea jurisprudencial
unificada en esta sentencia, la Corte ha considerado, de forma invariable, que las
condiciones de vulnerabilidad de los ocupantes, especialmente la grave
situación de violación de derechos de las víctimas de desplazamiento forzado
por el despojo que enfrentaron generan medidas de protección en el marco de las
actuaciones de desalojo. En este punto, la protección se sustenta en las
graves condiciones de vulnerabilidad y no en la situación de ocupación
irregular, pues evidentemente esta última no genera derechos.
En tercer lugar, la definición del asunto en esta sede, en el que
se ordenará que se materialice el desalojo, implica que algunos de los
ocupantes en situaciones de grave vulnerabilidad y con necesidades
habitacionales pierdan la solución de vivienda precaria que generaron a través
de la ocupación irregular. En ese sentido, la Sala explicó ampliamente que este
tipo de ocupaciones no genera derechos y justamente por esa razón los desalojos
deben ejecutarse. Sin embargo, el juez constitucional no puede desconocer que,
pese a la legitimidad de la actuación de desalojo, las consecuencias materiales
que las medidas acarrean para los sujetos con necesidades reales de vivienda.
En cuarto lugar, en el presente asunto se advirtió la ausencia de
programas de vivienda focalizados en la población más vulnerable y de menores
recursos. En concreto, la oferta institucional que refirió el
Gobierno Nacional para atender las necesidades de los ocupantes del predio en
El Copey requiere que los hogares postulantes concurran con aportes para
cierres financieros, medidas de ahorro o sean propietarios de inmuebles,
exigencias que, prima facie, parecen focalizar la atención en una
población con características diferentes a las de las víctimas de
desplazamiento forzado en situación de mayor vulnerabilidad.  Asimismo, se
advirtió que se mantienen las fallas en la adecuada comunicación de la oferta
institucional y en los mecanismos de postulación a programas de vivienda para
la población más vulnerable.
En quinto lugar, como quiera que las autoridades de El Copey deben
adelantar el desalojo en un contexto diferente al que advirtieron inicialmente y
aplicar reglas que, antes de la unificación, tenían diferentes matices, el
otorgamiento del amparo permite dirigir la actuación de las autoridades para
que, de acuerdo con las reglas definidas en esta oportunidad, se otorguen las
garantías de protección en los términos fijados en esta sentencia, sin
desconocer que las autoridades competentes pueden adelantar los procesos de
desalojo.
Con base en estos elementos, la Sala considera que si bien no
existe una situación de vulneración las medidas de desalojo próximas a ser
ejecutadas en el municipio El Copey dan cuenta de una amenaza para los sujetos
de mayor vulnerabilidad y con necesidades reales de vivienda. Por lo tanto, se
concederá parcialmente el amparo en aras de que, en relación con los ocupantes
en los que concurren las especiales condiciones definidas en esta sede
indicativas de una situación apremiante en materia habitacional, se adopten
medidas de protección, las cuales operan por sus especiales circunstancias de
vulnerabilidad, pero no suspenden indefinidamente los procesos de desalojo.
En relación con el amparo que se concede en esta oportunidad es
necesario reiterar que estas medidas no protegen ni promocionan la ocupación
irregular. Por el contrario, la unificación de las reglas jurisprudenciales
adelantada en esta oportunidad restringió las medidas de amparo para que la
protección otorgada en estos casos se dirija únicamente a solventar las
necesidades urgentes de vivienda de víctimas de desplazamiento forzado por las
graves situaciones de vulnerabilidad que enfrentan en materia habitacional por
la situación de despojo y evitar que la respuesta constitucional a esta
problemática, brindada en la línea precedente, constituyera un incentivo para
la promoción a la ocupación irregular. En ese sentido, las medidas
estructurales destacan y buscan proteger la política pública de vivienda para
que la materialización de la faceta prestacional de este derecho se adelante a
través de los mecanismos institucionales previstos para el efecto.
160.- Con base en estas consideraciones, se adoptarán las
siguientes órdenes y medidas de protección ante la eventual amenaza que el
procedimiento de desalojo puede generar en el contexto de ocupación que hoy
revela el caso. En efecto, en el marco de la situación de vivienda que se
advirtió en la caracterización realizada el 3 de julio de 2019 y la inspección
judicial del 4 y 5 de febrero de 2020 es necesario que en el procedimiento de
desalojo se adopten las medidas que protejan el debido proceso, y el derecho a
la vivienda y vida en condiciones dignas de las víctimas de desplazamiento
forzado que no cuentan con las herramientas ni la respuesta estatal para la
satisfacción de la imperiosa necesidad de vivienda.
161.- En primer
lugar, se concederá el amparo parcial de los derechos fundamentales de los
accionantes, víctimas de desplazamiento forzado y en relación con los que se
acreditó la legitimación en la causa por activa. En efecto, de acuerdo con la
UARIV sólo 20 de los 57 accionantes están inscritos en el RUV[254],
y de los 20 inscritos en mención 5 personas no expresaron su voluntad en la
presentación de tutela, razón por la que se descartó la legitimación en la
causa por activa[255].
Adicionalmente,
se aplicarán efectos inter comunis en atención a la evolución de la
situación de ocupación que involucra a otros sujetos diferentes a los actores.
Por ejemplo, en la primera caracterización sólo uno de los 57 accionantes
habitaba el predio, en la segunda caracterización realizada el 3 de julio de
2019 se comprobó que 31 de los 57 accionantes vivían en el inmueble[256]
y que la ocupación se adelantaba por lo menos por 377 personas, y en la
inspección judicial celebrada el 4 y 5 de febrero de 2020 se registró que 28 de
los accionantes fueron identificados como habitantes del predio[257]
y la ocupación se ejercía por 365 personas. Como se ve, las circunstancias han
variado y el presente asunto revela un panorama más amplio en el que la
ocupación del predio para vivienda se adelanta por otras personas, además de
los accionantes
No obstante, en
aras de evitar incentivos perversos y para racionalizar la actuación de las
autoridades, los efectos inter comunis en estos casos sólo cobijarán a
las personas que: (i) cumplan con los requisitos definidos para otorgar las
medidas de amparo de acuerdo con la clasificación de los grupos poblacionales
efectuada en esta sentencia, y (ii) que en el procedimiento de desalojo y el
presente trámite constitucional hayan sido identificados como ocupantes del
bien y que, por lo tanto, fueron caracterizados. Por lo tanto, las obligaciones
de las autoridades se extenderán únicamente sobre las personas referidas en el
Anexo I de esta sentencia, el cual contiene la información recaudada tanto
en el trámite policivo como en la inspección judicial ordenada en esta sede
sobre los ocupantes del predio.
En relación con
el anexo en mención es necesario precisar que incluye 551 registros, pues en
los procesos de caracterización se refirieron nombres incompletos, no se
registraron documentos de identidad, y se presentaron incongruencias y múltiples
registros de documentos de identidad y nombres[258].
En consecuencia, se trata de un listado que guiará la actualización de las
caracterizaciones de los ocupantes, la cual deberá adelantarse por las
autoridades con mayor rigor para la adecuada identificación de los sujetos de
especial protección constitucional que cumplen con los requisitos definidos en
esta providencia para acceder a las medidas de amparo. En ese sentido, es
necesario destacar la importancia de que las caracterizaciones y la
identificación de los sujetos por parte de las autoridades sea rigurosa, pues
sólo con información precisa sobre los ocupantes se pueden identificar las
personas que cumplen con los criterios para el otorgamiento de las medidas de
amparo y se pueden adelantar las actuaciones de coordinación con las
autoridades competentes en el orden nacional.
162.- En segundo
lugar, la Sala precisa que la suspensión de la orden de desalojo proferida
en el caso bajo examen sólo se extenderá durante el tiempo necesario para que
las autoridades del Copey adelanten la actualización de las caracterizaciones y
brinden el albergue temporal a las víctimas de desplazamiento forzado que
cumplan con las condiciones fijadas en esta sentencia. En concreto, como ya
se ha indicado en varios acápites de esta providencia, la protección de los bienes
públicos resguarda importantes bienes jurídicos como el interés general, la
seguridad jurídica, y la legalidad. Adicionalmente, en este caso la situación
de ocupación tuvo incidencia en la materialización de un proyecto de vivienda
para la población vulnerable, razón por la que no se pueden admitir
suspensiones indefinidas de órdenes de desalojo y resulta imperiosa la
recuperación material del predio en El Copey. Sin desconocer la situación de
vulnerabilidad en que se encuentran varios de los ocupantes actuales del
predio, la Sala debe resaltar que las acciones de hecho no pueden convertirse
en una vía para la obtención de respuesta institucional en materia de
satisfacción del derecho a la vivienda. Esto no solo porque de la ilegalidad no
se generan derechos y esas vías operan al margen del orden jurídico, sino
porque aceptar su validez impone cargas insoportables a las personas que, en
similares condiciones, acudieron a los procedimientos existentes en la ley para
la protección de ese derecho.
De otra parte, la necesidad de adelantar la actuación de desalojo
está relacionada con la precariedad de las condiciones de vivienda constatadas
en esta sede y descritas en el fundamento jurídico 138. En efecto, el juez
constitucional no puede admitir situaciones de habitación precaria como las
acreditadas en esta oportunidad como respuestas a la necesidad de vivienda de
población vulnerable. En
consecuencia, se ordenará a la Inspección de Policía de El Copey que continúe con el procedimiento de amparo policivo y
postergue la orden de desalojo únicamente durante el tiempo necesario para que
la entidad territorial adelante las actuaciones de albergue temporal en los
términos definidos en esta oportunidad. Sin perjuicio de la evaluación
de las medidas sanitarias necesarias relacionadas con la prevención del
contagio del COVID-19, razón por la cual las actuaciones que adelanten las
autoridades policivas deberán ejecutarse bajo condiciones de bioseguridad y de
acuerdo con las instrucciones que al respecto determine la Secretaría de Salud
del municipio[259].
163.- Ahora bien, con respecto a las condiciones a las que se
sujeta la realización del desalojo se identificaron tres tipos de medidas: (i)
un conjunto de garantías de debido proceso estricto; (ii) las medidas de
protección del derecho a la vivienda a corto plazo; y (iii) las medidas de
protección del derecho a la vivienda a largo plazo, las cuales se aplicarán al
presente asunto.
Las garantías del debido proceso en el trámite de desalojo del
predio del municipio El Copey
164.- En relación con el primer grupo de medidas es necesario
reiterar que el debido proceso estricto debe garantizarse a los ocupantes que
enfrenten el procedimiento de desalojo y que habitan las viviendas precarias
con independencia de las particularidades que serán resaltadas más adelante,
relevantes de cara al derecho a la vivienda. Estas garantías incluyen la debida
notificación de las actuaciones; la presencia de las autoridades
administrativas o judiciales en la diligencia; la identificación exacta de
todas las personas que efectúen el desalojo; la prohibición de efectuar
desalojos cuando haga mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas
den su consentimiento y el otorgamiento de recursos jurídicos adecuados.
En efecto, en la medida en que algunas de las personas ocupan el
predio para su propia vivienda las garantías del debido proceso estricto
resultan aplicables a la actuación de desalojo que se adelantará en el nuevo
contexto acreditado en esta sede. Adicionalmente, la aplicación de estas
garantías servirá, a su vez, como insumo en el desarrollo de las medidas de
protección del derecho a la vivienda. En ese sentido, se ordenará a la
Inspección de Policía de El Copey que actualice la caracterización de los
ocupantes del predio para la identificación de las características relevantes
de acuerdo con los grupos identificados en el fundamento jurídico 112 y las
necesidades en materia de vivienda.
Las
medidas de protección en materia de vivienda en el trámite de desalojo del predio del municipio El Copey
En
relación con el albergue temporal
165.-
Una de las medidas de protección ordenadas por la
jurisprudencia constitucional en las actuaciones de desalojo por ocupaciones
irregulares ha consistido en el albergue temporal, el cual debe
brindarse por la entidad territorial. Esta medida fue solicitada en la acción
de tutela y de acuerdo con la regla de unificación establecida en esta sede opera
únicamente para la protección de las víctimas de desplazamiento forzado que no
cuenten con los recursos ni una respuesta institucional para la satisfacción
del derecho a la vivienda, y que hayan sido identificadas como ocupantes en el
Anexo I. La medida puede consistir en un subsidio o la adecuación de un
espacio en condiciones acordes con el derecho a la vivienda digna y se
extenderá hasta que se cumpla cualquiera de las siguientes condiciones: (a) la
UARIV brinde la atención humanitaria necesaria para la satisfacción de la
necesidad de alojamiento que calificó y que motivó el albergue, (b) la UARIV
determine que por otras vías como una estabilización socioeconómica la victima
superó la carencia de alojamiento, o (c) se materialice una solución de
vivienda de mediano o largo plazo por parte de las autoridades nacionales. El
albergue, por tratarse de una medida temporal, debe extenderse por un tiempo
máximo de siete meses. En consecuencia, la entidad territorial deberá otorgarlo
hasta que se cumpla cualquiera de condiciones señaladas previamente si esto
ocurre primero y, en todo caso, deberá brindarse por el término máximo de siete
meses.
En consecuencia, para que la Alcaldía de El Copey pueda cumplir
con la medida de albergue temporal se ordenará a la UARIV que acompañe el
proceso de identificación de los ocupantes actuales del predio y con base en
esta información establezca de manera oportuna: (i) los ocupantes inscritos en
el RUV, (ii) las ayudas humanitarias que han recibido o reciben; (iii) la
calificación vigente sobre las carencias en materia de alojamiento; y (iv) la
superación de la necesidad de vivienda. En caso de que los ocupantes estén
inscritos en el RUV y la UARIV no cuente con la información sobre las ayudas
humanitarias y la calificación de carencias deberá disponer de forma inmediata
la evaluación de las carencias de las víctimas de desplazamiento forzado.
La información remitida por la UARIV es crucial para determinar el
alcance de la obligación de albergue temporal a cargo del municipio. Por
ejemplo, a título ilustrativo, en los datos obtenidos en esta sede la unidad en
mención indicó que de las 135 víctimas de desplazamiento forzado, incluidas en
el RUV, 44 núcleos familiares integrados por 74 personas no arrojaron
carencias en materia de vivienda. Asimismo, refirió la entrega de ayudas
humanitarias a 11 hogares en el 2018, 7 hogares en el 2019 y a 6 en el 2020.
En consecuencia, si hipotéticamente la ocupación mantuviera las mismas
condiciones hoy y la medida de albergue temporal sólo cobija a las víctimas de
desplazamiento forzado que no cuenten con los recursos ni una respuesta
institucional para la satisfacción del derecho a la vivienda, el municipio de
El Copey debería brindarle albergue temporal a menos del 10% de las víctimas
ocupantes, pues estarían excluidas las familias que: (i) no arrojaron
necesidades en materia de vivienda (44 familias integradas por 74 personas), o
(ii) cuenten con una respuesta en materia de atención humanitaria (24 hogares
con respecto a los que no se precisó número de integrantes).
Como se advierte de las consideraciones expuestas el debido
acompañamiento de la UARIV a las autoridades de El Copey resulta imprescindible
para el cumplimiento de las órdenes emitidas en esta sede. En ese sentido, la
Sala hace un llamado enérgico a la entidad para que suministre de manera
oportuna la información requerida por las entidades territoriales para
establecer si procede el albergue temporal en relación con los ocupantes, víctimas
de desplazamiento forzado, que enfrentan los procesos de desalojo. Lo anterior,
porque como se explicó en el fundamento jurídico 118 en el trámite de esta tutela
la autoridad en mención dilató la respuesta sobre las víctimas de
desplazamiento forzado que ocupan el predio, presentó informes contradictorios,
negó sus competencias y, finalmente, luego de cuatro requerimientos no remitió
información consolidada, clara y completa sobre la debida identificación de los
ocupantes víctimas de desplazamiento forzado que presentan carencias graves en
materia de alojamiento. En consecuencia, las medidas estructurales y el
seguimiento se orientarán a alcanzar una respuesta seria y oportuna por parte
de esta entidad en el ejercicio de sus funciones.
166.- De manera que, con base en la información suministrada por
la UARIV, la Alcaldía de El Copey deberá brindar un albergue temporal a las
víctimas de desplazamiento forzado cuya calificación de carencias arroje
necesidades extremas o graves en materia de alojamiento, y que fueron
identificadas como ocupantes en el proceso –Anexo I-. En consecuencia,
están excluidas las víctimas que de acuerdo con esa calificación no presenten
necesidades en materia de vivienda o estén recibiendo atención humanitaria en
cualquiera de sus fases.
167.- En relación con los demás grupos no proceden las medidas
de albergue temporal, pues como se explicó la situación de ilegalidad como la
ocupación irregular no genera derechos. La especial protección constitucional
otorgada en materia de albergue temporal a las víctimas de desplazamiento
forzado está fundada en la dinámica de este flagelo que acentúa la vulneración
del derecho a la vivienda y el comprobado ECI en materia de atención a las
víctimas.
No obstante, las actuaciones de desalojo deberán contar con la
presencia de las autoridades con competencias para la protección de los sujetos
de especial protección constitucional. En concreto, el ICBF, la Defensoría del
Pueblo y la Procuraduría General de la Nación serán convocadas para que brinden
un acompañamiento a las actuaciones de desalojo e informen a los sujetos en
condición de vulnerabilidad los programas de atención y la oferta
institucional, y adelanten, en el marco de sus competencias, las medidas de
protección que consideren pertinentes. Asimismo, de manera específica la
Defensoría del Pueblo les informará y les brindará acompañamiento a los
migrantes en relación con la oferta institucional de atención humanitaria
dispuesta por el Estado y la política migratoria del país, los mecanismos de
regularización de la permanencia y los canales para el reconocimiento de su
condición de refugiado de ser el caso.
En síntesis, el desalojo podrá ser efectuado con: (i) el pleno
respeto de las garantías del debido proceso, (ii) el otorgamiento de la medida
de albergue temporal a las víctimas de desplazamiento forzado que cumplan con
las condiciones para el efecto en los términos descritos; y (iii) el
acompañamiento de las autoridades con competencias en la protección de los
derechos de los sujetos de especial protección constitucional, incluidos los
migrantes venezolanos, para informarles la oferta institucional y programas de
atención, y para que adopten las medidas de protección que consideren
pertinentes de acuerdo con sus competencias.
En
relación con las medidas de protección del derecho a la vivienda de mediano y
largo plazo
168.-
Para la protección del derecho a la vivienda a mediano y largo plazo las
medidas también varían de acuerdo con los criterios generales de diferenciación
de los grupos de ocupantes en los términos de las reglas de unificación.
169.-
En relación con el primer grupo, que corresponde a las víctimas de
desplazamiento forzado, se ordenará al Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, FONVIVIENDA y al DPS que incluyan a los ocupantes, identificados
por la Inspección de Policía de El Copey en la actualización ordenada en esta
sede, víctimas de desplazamiento forzado, incluidos en el Anexo I de esta
sentencia, y que cumplan con los requisitos para el efecto, en los programas de
vivienda para población desplazada sin que esto implique
la inscripción en proyectos específicos ni modificar el orden de las personas que se postularon
previamente. En concreto, las autoridades referidas deberán evaluar las
circunstancias de cada una de las víctimas identificadas y establecerán en el
marco de la oferta institucional vigente cuál es el programa de vivienda que
responde a sus circunstancias y necesidades. Luego, adelantarán la inscripción en
las bases de datos a través de las que se ejecuta el procedimiento de
identificación de posibles beneficiarios, informarán a la víctima la
inscripción, las actuaciones a seguir y una estimación aproximada de los
tiempos de espera.
170.-
En relación con el segundo grupo de ocupantes, sujetos de especial
protección constitucional por condiciones diferentes al desplazamiento forzado
y con necesidades de vivienda, se ordenará al Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio, al DPS y a FONVIVIENDA que incluyan a los ocupantes,
identificados en la actualización ordenada en esta sede, incluidos en el Anexo
I de esta sentencia, que sean sujetos de especial protección constitucional por
condiciones diferentes al desplazamiento forzado y que cumplan con los
requisitos para el efecto, en los programas de vivienda para población
vulnerable sin que esto implique la inscripción en proyectos específicos ni
modificar el orden de las personas que se postularon previamente y están en
lista de espera. En concreto, las autoridades referidas deberán
evaluar las circunstancias de cada una de los SEP con necesidades de vivienda y
establecerán, en el marco de la oferta institucional vigente, cuál es el
programa que responde a sus circunstancias y necesidades. Luego, adelantarán la
inscripción en las bases de datos a través de las que se ejecuta el
procedimiento de identificación de posibles beneficiarios, informarán a la
víctima la inscripción, las actuaciones a seguir y una estimación aproximada de
los tiempos de espera.
171.- Con respecto al tercer grupo de ocupantes, esto es, sujetos
de especial protección constitucional sin necesidades apremiantes de vivienda y
otros ocupantes que no ostenten alguna condición que los haga sujetos de
especial protección constitucional no proceden medidas de protección del
derecho a la vivienda en el presente asunto.
Finalmente, con base en los argumentos expuestos
en el fundamento jurídico 125 de esta sentencia no hay lugar a adoptar medidas
de mediano y largo plazo con respecto el derecho a la vivienda de la población
migrante.
Conclusiones
172.-
El presente caso dio cuenta de la evolución de una situación de ocupación
irregular de un predio del municipio El Copey, en el marco de la cual se
presentó la acción de tutela por un grupo de ocupantes, que incluía víctimas de
desplazamiento forzado y otros sujetos de especial protección constitucional.
La solicitud de amparo pretendía la suspensión de las actuaciones hasta que se
adelantaran medidas de protección del derecho a la vivienda de corto y largo
plazo.
En
el examen del asunto se advirtió que en el desarrollo de 20 años de
jurisprudencia constitucional las medidas de amparo en el marco de los
desalojos de sujetos de especial protección constitucional por ocupación
irregular han presentado matices que generan diferentes obligaciones en cabeza
de las autoridades con competencias en la materia, y tienen impactos
diferenciales de cara a la política pública de vivienda. Por lo tanto, la Sala
Plena decidió unificar las reglas en la materia así:
(i)
Las
actuaciones ilegales no generan derechos y las ocupaciones irregulares de
bienes de carácter público afectan el interés general, no ofrecen soluciones de
vivienda digna, frustran el desarrollo de las políticas en la materia e
impactan en la satisfacción de los derechos de otras personas en situación de
vulnerabilidad. En consecuencia, de la calidad de ocupante irregular de un
predio de naturaleza pública no se deriva protección constitucional.
(ii)
Todas las actuaciones de desalojo en contextos en los que las
personas ocupan el predio para su propia vivienda deben respetar las
garantías del debido proceso estricto desarrolladas de manera uniforme por
la jurisprudencia constitucional.
(iii)
La suspensión de órdenes de desalojo únicamente procede durante
el tiempo necesario para que las autoridades ofrezcan las medidas urgentes de
albergue temporal a las víctimas de desplazamiento forzado que reúnan
las condiciones para el efecto. Esta suspensión hace referencia al tiempo
de las gestiones para conceder el albergue y no al tiempo durante el que se
brinda el albergue –máximo siete meses-.
(iv)
La medida provisional y urgente de albergue temporal
operará únicamente para la protección de las víctimas de desplazamiento forzado
que no cuenten con los recursos ni una respuesta institucional para la
satisfacción del derecho a la vivienda. Esta medida puede consistir en un subsidio
o la adecuación de un espacio de vivienda digna que debe garantizar la entidad
territorial y se extenderá hasta que se cumplan cualquiera de las siguientes
condiciones: (a) la UARIV brinde la atención humanitaria necesaria para la
satisfacción de la necesidad de alojamiento, (b) la UARIV determine que por
otras vías como una estabilización socioeconómica la victima superó la carencia
de alojamiento, o (c) se materialice una solución de vivienda de mediano o
largo plazo. El albergue por ser una medida temporal se brindará por el término
máximo de siete meses. En consecuencia, si se cumple alguna de las condiciones
a, b o c antes del término de siete meses el albergue cesará en el momento en
el que se cumpla esa condición y si estas condiciones no se cumplen la
obligación de la entidad territorial en materia de albergue temporal se
extenderá por el término máximo de siete de meses.
(v)
En relación con otros sujetos de especial protección
constitucional – SEP por razones diferentes al desplazamiento forzado
la medida de protección de corto plazo se concentra en las garantías del debido
proceso, y el acompañamiento de las autoridades para que les informen los
programas de atención y la oferta institucional, y adelanten, en el marco de
sus competencias, las medidas de protección que consideren pertinentes.
(vi)
Con respecto a los migrantes venezolanos la medida de
protección consistirá en el acompañamiento de la Defensoría del Pueblo para que
les informe la oferta institucional de atención humanitaria dispuesta por el
Estado, y la política migratoria del país.
(vii)
La medida de protección del derecho a la vivienda a mediano y
largo plazo para las víctimas de desplazamiento forzado consiste en la
inclusión de los programas de vivienda sin que esto implique la inscripción en
proyectos concretos ni modificar el orden de la lista de espera. En
concreto, la inscripción en las bases de datos a través de las que se ejecuta
el procedimiento de identificación de posibles beneficiarios y la notificación
correspondiente.
(viii)
La medida de protección del derecho a la vivienda a mediano y
largo plazo para SEP por condiciones diferentes al desplazamiento forzado con
necesidades de vivienda es la inclusión en los programas de vivienda, en
los que cumplan los requisitos, sin que esto implique modificar el orden de las personas están en lista de espera,
ni la inscripción en proyectos de vivienda concretos. En efecto, corresponde a
la inscripción en las bases de datos a través de las que se ejecuta el
procedimiento de identificación de posibles beneficiarios y la notificación
correspondiente.
(ix)
Para la operatividad de las reglas de unificación descritas se
advirtió la necesidad de una serie de medidas estructurales, que
incluyen el fortalecimiento de la actuación de la UARIV para el acompañamiento
a los procesos de desalojo; el examen de la política actual de vivienda para la
población desplazada; y el desarrollo de estrategias de información, publicidad
y acompañamiento a los diferentes grupos poblaciones en relación con el acceso
a los programas de vivienda.
(x)
En atención a las comprobadas dificultades para establecer el
estado actual de la política de vivienda para la población desplazada y la
existencia de programas vigentes focalizados, y como quiera que el desarrollo de
estas medidas ha sido impulsado por la Sala Especial de Seguimiento para la
superación del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento
forzado se ordenará al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y a FONVIVIENDA
que rindan un informe a la Sala en mención para que se analicen los avances en
esta materia.
173.- En el examen del caso concreto se aplicaron las reglas
de unificación descritas y se advirtió que en el período anterior a la
formulación de la acción de tutela la situación de ocupación se limitó a
cerramientos irregulares del predio mediante estructuras precarias. En ese
contexto, evaluadas las actuaciones de la Inspección de Policía y la Alcaldía
de El Copey se descartó la violación de los derechos al debido proceso y la
vivienda digna de los accionantes.
No obstante, en el trámite de tutela la situación de
ocupación varió y la inspección judicial ordenada en esta sede y realizada el
pasado 4 y 5 de febrero reveló unas circunstancias de ocupación diferentes, en
las que el predio estaba habitado por aproximadamente 120 núcleos familiares,
integrados por 365 personas. En consecuencia, como quiera que las actuaciones
de desalojo se adelantarán en una situación en las que personas en condiciones
de vulnerabilidad satisfacen de manera precaria su necesidad de vivienda ante
una eventual amenaza de sus derechos al debido proceso y vivienda digna se
aplicaron las medidas de unificación en el caso concreto. En particular, se
precisó que no procede la suspensión indefinida del desalojo, pues la
recuperación del predio de El Copey persigue finalidades constitucionales
importantes y no pueden admitirse situaciones precarias de vivienda como las
identificadas en esta oportunidad. Asimismo, se estableció que en la
materialización de las actuaciones de desalojo deberán adoptarse una serie de
medidas conforme a la unificación que protejan únicamente a la población
vulnerable con necesidades de vivienda y, en particular, a las víctimas de
desplazamiento forzado que no cuenten con los recursos ni una respuesta
institucional para la satisfacción del derecho a la vivienda.
II. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR
PARCIALMENTE el fallo de tutela
proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Valledupar, el 25 de abril de 2019, que confirmó la sentencia proferida por el
Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar, el
12 de febrero de 2019, que denegó el amparo solicitado por Dairo Manuel Navas
Reyes y otros contra la Alcaldía del municipio de El Copey y otras autoridades.
En su lugar, CONCEDER
PARCIALMENTE el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, en
los términos del fundamento jurídico 164 de esta sentencia, y a la vivienda
digna en los términos de los fundamentos jurídicos 165 a 170 de esta sentencia,
de los ocupantes del predio identificado con el folio inmobiliario 190-159605,
inscritos en el Registro Único de Víctimas - RUV como víctimas de desplazamiento
forzado, que corresponden a: Bladimir Murcia Orozco, Dairo Manuel
Navas Reyes, Maire Sol Salas Carrillo, Matilde Torres Rodríguez, Duy Naringumu
Crespo Torrez,  Marcelina Torres Rodríguez, Salvador Carmona Martínez, Yenis
Eliana Suárez Hernández, Enith Johanna Cárdenas Barcasnegra, Ninfa Patricia
Cadena Crespo, Juan Manuel Estrada Peña, José Luis Borja Pabón, Leonor Elena
Torres Crespo, Jacqueline Trujillo Alfonso y Landis María Sanes Díaz siempre que concurran
las condiciones para la protección establecidas en la parte motiva de esta
sentencia.
Las
medidas de protección tendrán efectos inter comunis en los términos del
fundamento jurídico 161 de esta sentencia y en relación con las víctimas de
desplazamiento forzado que se encuentran en la misma situación y que están
identificadas en el Anexo I de esta providencia.
SEGUNDO.-
ORDENAR
a la Inspección de Policía de El Copey que, en un plazo de treinta (30)
días contados a partir de la notificación de esta sentencia, actualice la
caracterización de los ocupantes del predio y establezca la situación actual de
las víctimas de desplazamiento forzado y sujetos de especial protección
constitucional que ocupan el predio y que están incluidos en el Anexo I de esta
providencia. A la diligencia de actualización deberá concurrir la UARIV,
quién contribuirá a la identificación de los hogares que cuentan con personas
desplazadas y al reporte de los resultados de caracterización de sus carencias
en materia de alojamiento.
La
Inspección de Policía de El Copey remitirá la actualización con la debida
identificación de los ocupantes al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio,
y a FONVIVIENDA para que estas entidades cumplan las medidas de protección del
derecho a la vivienda de mediano y largo plazo en los términos previstos en los
fundamentos jurídicos 169 y 170 de esta sentencia.
TERCERO.-
ORDENAR a la UARIV
que, en el término de treinta (30) días contados a partir del momento en el que
se elabore el listado de los ocupantes del predio identificado con el folio
inmobiliario 190-159605, en el caso en
que no lo hubiere hecho, actualice la caracterización a todos los hogares
ubicados en el predio que cuenten con personas desplazadas y la reporte de
forma clara y ordenada a la Inspección de Policía y la Alcaldía de El Copey
para efecto de determinar las personas a las que se les otorgará albergue
temporal. Asimismo, conforme a los resultados de dicha caracterización, la
UARIV deberá seguir proveyendo o proveer la atención humanitaria que
corresponda, particularmente para suplir las carencias identificadas en
alojamiento, sin perjuicio de que también otorgue el componente de
alimentación.
CUARTO.-
ORDENAR
a la Alcaldía de El Copey que, con base en la información reportada por
la Inspección de Policía y la UARIV, brinde un albergue temporal a las víctimas
de desplazamiento forzado cuya calificación de carencias arroje necesidades
extremas o graves en materia de alojamiento. El albergue se brindará con el
alcance definido en el fundamento jurídico 165 de esta sentencia.
QUINTO.- ORDENAR a la Inspección
de Policía de El Copey que tan pronto se adopten las medidas de albergue
temporal en los términos definidos en el numeral anterior adelante las
actuaciones de desalojo de acuerdo con las garantías del debido proceso.
Asimismo, deberá convocar a las diligencias a las autoridades con competencias
en relación con los sujetos de especial protección constitucional para que
acompañen las actuaciones y adopten las medidas que consideren necesarias, y
coordinar con la Secretaría de Salud municipal las medidas sanitarias
pertinentes relacionadas con la prevención del contagio del COVID-19.
SEXTO.-
ORDENAR a  la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, el
Personero Municipal de El Copey y al ICBF que, de acuerdo con sus
competencias legales y constitucionales, brinden acompañamiento a las
actuaciones de desalojo del predio identificado con el folio inmobiliario 190-159605 de
propiedad del municipio El Copey. En particular, deberán informar a los
sujetos en condición de vulnerabilidad los programas de atención y la oferta
institucional, y adelantar las medidas de protección que consideren
pertinentes. Asimismo, informarán y brindarán acompañamiento a los migrantes en
relación con la oferta institucional de atención humanitaria dispuesta por el
Estado, la política migratoria del país, los mecanismos de regularización de la
permanencia y los canales para el reconocimiento de su condición de refugiado
de ser el caso.
SÉPTIMO.-
ORDENAR al Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio, FONVIVIENDA y al Departamento
Administrativo de Prosperidad Social que, en el término de treinta (30)
días contados a partir de la remisión del listado de ocupantes del predio por
parte de la Inspección de Policía de El Copey, incluyan a los ocupantes
víctimas de desplazamiento forzado y a los sujetos de especial protección
constitucional por circunstancias diferentes al desplazamiento forzado con
necesidades de vivienda, que cumplan con los requisitos para el efecto, en las
bases de datos de los programas de vivienda vigentes de acuerdo con sus
particularidades sin que esto implique modificar el orden de las personas que se postularon
previamente ni la inscripción en proyectos concretos. Asimismo, deberán informarles
por escrito a cada uno de los beneficiarios de esta orden el programa de
vivienda en el que fueron inscritos, la forma en la que este opera, las
actuaciones a seguir y una estimación aproximada con respecto a la
materialización del subsidio.
OCTAVO.- ORDENAR a la UARIV, para el cumplimiento de las medidas estructurales y
materializar las medidas de unificación definidas en esta oportunidad, que:
(i)
En el término de seis (6) meses contados a partir de la
notificación de esta decisión active un micrositio en el portal web de la
entidad, que sirva como canal de comunicación específico con las
autoridades administrativas y judiciales relacionado con el acompañamiento e
información necesaria para la protección de los derechos de las víctimas en
procesos de desalojo. Este canal tendrá las finalidades desarrolladas en
los fundamentos jurídicos 120 y 121 de esta sentencia.
(ii)
En el término de tres (3) meses contados a partir de la
notificación de esta decisión expida un protocolo, que presentará a la Sala
Especial de Seguimiento al ECI en materia de desplazamiento forzado de la Corte
Constitucional, en el que se regule el curso de acción de la entidad y prevea
los elementos mínimos desarrollados en el fundamento jurídico 121 de esta
sentencia.
NOVENO.- ORDENAR al Ministerio de
Vivienda Ciudad y Territorio, y a FONVIVIENDA que en el término de treinta
(30) días, contados a partir de la notificación de esta decisión, presenten un
informe a la Sala Especial de Seguimiento al ECI en materia de desplazamiento
forzado de la Corte Constitucional sobre: (i) los programas de vivienda
vigentes para la población desplazada, (ii) las metas de estos programas, y
(iii) la concordancia de esta política con los estándares logrados a través del
seguimiento a la superación del ECI en materia de desplazamiento forzado.
Con base en este informe, la Sala de Seguimiento analizará la
política actual de vivienda para la atención de la población desplazada.
DÉCIMO.- ORDENAR a la UARIV, el Ministerio de Vivienda Ciudad y
Territorio, y FONVIVIENDA que en el término máximo de seis (6) meses
contados a partir de la notificación de esta decisión diseñen una estrategia coordinada
de información, publicidad y acompañamiento a las víctimas de desplazamiento
forzado en relación con el acceso a los programas de vivienda. Esta
estrategia debe contar como mínimo con los elementos referidos en el fundamento
jurídico 130 de esta sentencia y deberá ser presentada ante la Sala Especial de
Seguimiento al ECI en materia de desplazamiento forzado de la Corte
Constitucional para que analice esta información.
UNDÉCIMO.- ORDENAR al Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio que,
en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de
esta decisión, formule un programa de comunicación y
acercamiento a la población vulnerable dirigida a: (i) dar a conocer los
programas en materia de vivienda y las estrategias que adelanta el Estado para
la satisfacción de este derecho; e (ii) identificar los canales de atención a
la población en relación con el derecho a la vivienda. Esta
estrategia debe contar como mínimo con los elementos referidos en el fundamento
jurídico 132 de esta sentencia y deberá ser presentada ante la Sala Especial de
Seguimiento al ECI en materia de desplazamiento forzado de la Corte
Constitucional, para que analice esta información.
DUODÉCIMO.-
REMITIR
copia
de la decisión a la Contraloría General de la República para que, en el marco
de sus competencias, acompañe el proceso de distribución de recursos para
subsidios de vivienda y otras modalidades de atención del derecho a la vivienda
que fije la alcaldía de El Copey.
DEcimotercero. Por Secretaría General, LÍBRENSE
las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
Con salvamento
parcial de voto
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
Con aclaración
de voto
JORGE ENRIQUE
IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración
de voto
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
PAOLA ANDREA
MENESES MOSQUERA
Magistrada
Con salvamento
de voto
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ANEXO I
Lista global de
ocupantes del predio El Copey
Este listado fue
construido a partir de las caracterizaciones remitidas a esta sede y que se
realizaron en el marco del proceso de desalojo y de la inspección judicial
ordenada en esta sede. Los nombres y documentos de identidad corresponden a la
transcripción literal de la información remitida y por tratarse de nombres no
se efectúan adiciones o correcciones.
Adicionalmente,
con respecto al listado inicial remitido a la UARIV que contenía 585 registros
se suprimieron aquellos en los que era evidente la duplicidad de la
información, lo que redujo el listado a 551 registros. Sin embargo, en los
casos en los que se presentan dos nombres similares, el mismo nombre con
diferentes documentos de identidad o diferentes nombres para el mismo documento
se incluyeron todos los registros para que en el procedimiento de actualización
se verifiquen con precisión los datos de los ocupantes.
Nombres
Cédula
Cédula 2*
1
Adalberto Daniel Martínez Mercado
1128107014
1118107014
2
Adingela María Astorga
No reporta
3
Adolfo Cañate Martínez
12011500V
4
Adriana Aroca Rada
1003197739
1006197739
5
Adriana Pacheco Quintero
1065137407
6
Alba Rosa Ospino Rodríguez
36592962
7
Albeiro José Vides Polo
77168295
8
Alberto Rafael Martínez
12683527
9
Alejandra Isabella Sánchez Carrillo
1082850508
1082850506
10
Alejandro Cervantes Carmona
1044647376
11
Alejandro de Jesús Sánchez Carrillo
1065138947
12
Alex David Sánchez Carrillo
1082890808
13
Alexander Alberto Arenas
12636112
14
Alexander Antonio Sánchez Polo
7633536
15
Ali Bravo
1131071649
16
Alidis Judith Peña Jiménez
36624137
17
Álvaro Javier Vitola Polo
1083003148
18
Álvaro Javier Vitola Vargas
1148705498
19
Alver Castellar
5135854
20
Amalia Vargas Negras
1065125068
21
Amelia Suárez
No reporta
22
Ana Carmen Semprun Murrillo
21511683V
23
Ana Isabel Simancas Fontalvo
57186224
24
Ana Legarda M.
No
reporta
25
Ana Rocío Ledezma Rivera
1002274902
26
Anabel Murcia Manjarrez
1065128038
27
Anderson Godoy de la Hoz
1001872550
28
Anderson José Montiel Semprun
27257108V
29
Anderson Mendoza Pacheco
1081816115
30
Anderson Ramírez Guette
1065136795
31
Andrea Camila Vargas Negras
No reporta
32
Andrea Carolina Vásquez
No reporta
33
Andrea Catalina Ariza
No reporta
34
Andrea Ortiz
No reporta
35
Andres Camilo Vargas Negras
No reporta
36
Andrés Campo Acosta
1065134642
37
Andrés José Reales
1003196915
38
Andrés Torres Cervantes
1065130272
39
Ángel Murcia Manjarrez
1065129428
40
Angela de la Cruz
57116673
41
Angela Rada Barrios
1003195921
42
Angely Montiel Semprum
30058471
43
Angely Yarid López Cadena
1065139085
44
Angie González
26423802V
45
Angie Suárez Brochero
1065137831
46
Anibal Pérez Silgado
3136008
47
Annie Manotas Ruíz
1065134149
48
Antonio Fernando Rivera Vásquez
No reporta
49
Antonio Restrepo
No reporta
50
Anyi Patricia Figueroa Guzmán
1063970769
51
Arleth Johana Fontalvo Escobar
1082848795
52
Armando Coronado
1065136532
53
Aron Astorga Suárez
No reporta
54
Ashley Sofía Godoy Castillón
1065140477
55
Asiel Nikole Borrego Figueroa
No reporta
56
Asly Isabel Polo Rodríguez
1065141275
57
Asly Isabel Vitola Polo
1065141271
58
Audi Manjarrez Prada
1081794716
59
Aura María Vergel Blanco
1065133238
60
Avid Enrique Ariza Morales
1065172719
61
Benjamín Villalba
3894256
62
Betty Villalba
40937411
63
Bladimir Murcia Manjarrez
1065134271
64
Bladimir Murcia Orozco
77166970
65
Bleidy Judith Carmona
26947886
66
Breishel Arenas
1065139086
67
Calixto Chaparro
No reporta
68
Camilo Andrés Aguilar Álvarez
1134330997
69
Camilo Andrés Lizcano
1003196471
70
Carlos A. Palmera
No reporta
71
Carlos Alberto Escobar Peña
1065131650
72
Carlos Alberto Movilla Restrepo
19708071
73
Carlos Alfredo Arroyo Fontalvo
1065132821
74
Carlos Andrés Yepez Cadena
1069645482
75
Carlos Arenas
1152941566
76
Carlos David Pacheco
1137878250
77
Carlos Enrique Ortiz Vega
77166011
78
Carlos Julio López Sánchez
19615167
79
Carlos Julio Pineda Villalobos
12641996
80
Carlos Manuel Ortiz
1063953387
81
Carlos Movilla García
1065132912
82
Carlota Montenegro Pacheco
26947951
83
Carmen Alicia Álvarez Pertuz
26761558
84
Carmen Guzmán Balseiro
1065134134
85
Carolay de la Cruz
No reporta
86
Celina Sharith Montero Martínez
No reporta
87
César Anaya Olivera
1003197175
88
César Contreras Quesada
9112500
89
César Quintana Pérez
1120747570
90
Cinthya Suárez Hernández
1065133745
91
Clarineth Acosta Polo
49715481
92
Clemernina Izquierdo
1065133896
93
Daiberis López Caipana
30847927
94
Dainis Dayana García Acosta
1003230106
95
Dairo Carillo
1131070381
96
Damian Rodríguez Pérez
No reporta
97
Daniel Felipe Martínez Monsalvo
1065140481
98
Daniel José López Simancas
100772881
99
Daniel José Ochoa Ruiz
1065136780
100
Daniel Rodríguez
1068389933
101
Daniela Amaya Escobar
1065644672
102
Daniela Astorga Suárez
No reporta
103
Daniela Bornacelly de la Cruz
1004271596
104
Daniela Guerra Romero
1193517766
105
Daniela Piño
10003197095
106
Danilo Rodríguez Cardenas
1065128841
107
Danna Sofía Carrillo Salas
1137875568
108
Darli Suárez Hernández
1065127729
109
Darwin Vives Caipana
1214470473
110
David Bastos Muleth
1065140887
111
David Bornacelli
1004271597
112
David Campo Charris
1079654487
113
David de la Hoz Morales
1041870223
114
David Pacheco Maldonado
1065140520
115
David Rodolfo Guerrero
1045309454
116
Dawiris Mejía Barceló
1003195799
117
Dayana Aguilar
1082946080
118
Dayana Arroyo Amaya
1066292966
119
Deiber David Suárez
No reporta
120
Deiner Jesús López Carpana
27723788
121
Deivis David Venera
1065139212
122
Deivis Fontalvo Escobar
1082942512
123
Deivis Valle Martínez
77168182
124
Delcis Esther Macías Suárez
No reporta
125
Dennis Altahona Wolf
1118820390
126
Diana Ariza
1065126079
127
Diana Esther Oviedo
No reporta
128
Dianeth Caipana
22254387
129
Dianeth Josefita Carpana
22169295
130
Didier Alvaréz P.
1135638732
131
Diego Armando Velásquez
No reporta
132
Diego Rada
1065139511
133
Dilan Cortez Guerra
No reporta
134
Dilan Dair Cortés Sierra
1065140933
135
Dina Mercado Martínez
1065130210
136
Dina Vanessa Vásquez
No reporta
137
Disleinys Paola Caro Arriesta
1004306325
138
Dona Paola Vargas Negras
No reporta
139
Donaldo Pertuz García
No reporta
140
Douglas Correa Velásquez
29738780
141
Duban Enrique Hernández Mavarez
279.303.376
V
142
Duglainy Anyely Correa Velásquez
30769469
143
Dulia Soler Izquierdo
1193587489
144
Eberlides de Jesús Jiménez García
49595553
145
Edinson Javier López Rada
86075815
146
Edith Álvarez Pertuz
26761763
147
Edwin Ariza
No reporta
148
Edwin José Sierra Martínez
No reporta
149
Eglimar Álvarez Viera
8764275V
150
Eider Enrique Vitola Polo
1124042834
151
Eidis Oviedo
No reporta
152
Eldemar José Álvarez Rodríguez
28409277V
153
Eliana Trillo
No reporta
154
Elizabeth Balseiro
1128188794
155
Elizabeth Bornacelli
1081794776
156
Elizabeth Polo Palma
32849437
157
Elodina Esther Carmona
1065131492
1035131492
158
Elver Antonio Barcasnegra
771680025
77168002
159
Enedith de la Cruz Pérez
52418706
160
Engorleca Cañate Castillo
32107050V
161
Enith Cárdenas Barcasnegra
36688251
162
Erick Eduardo Acevedo Flores
30058031V
163
Erik Alejandro Páez Bonilla
No reporta
164
Esmeider Mendoza Martínez
1065810633
165
Esneider José Mendoza
1081810633
166
Estefanny Martínez
1128197983
167
Ever Bornaceli
19590308
168
Ever Torres Cervantes
1063126863
169
Fabián Parra Cujia
No reporta
170
Fabianny Rodríguez Pérez
No reporta
171
Fabio José Basto Ospino
1065137817
172
Felipe Velásquez
No reporta
173
Fernando Fontalvo Polo
77166636
174
Fernando Vanegas
1064786144
175
Fevinn Javier Monterrosa
No reporta
176
Francia Sánchez
No reporta
177
Francisco Javier Herrera Moreno
77165742
178
Francisco Sierra Lizano
No reporta
179
Frank Carlos Pertuz Álvarez
1004486303
180
Franklin Ariza
1065134509
181
Franklin Moreno Montenegro
5079490
182
Freddy Alexander Pérez
77168102
183
Fredy José Ruiz Persia
1065133944
184
Fredys Alexander Pérez
72168102
185
Frein Alonso Reiz Persia
1065138392
186
Gleusy Isabel Rodríguez Bello
1063947477
187
Gregoria Yance de Ángel
No reporta
188
Greys Lucía Villalba Sierra
36688207
189
Guillermo Arenas
1065140234
1128185413
190
Guillermo Mariolli
1065135503
191
Haritza Serrano Márquez
No reporta
192
Harold Fierro
77166917
193
Heberlega Castillo de Cañate
19617420V
194
Héctor Fabio Pacheco Ortiz
1044916664
195
Héctor García Merlano
No reporta
196
Hermes Fabián Remolina León
1090987367
197
Hilary Vanessa Rodelo Fernández
No reporta
198
Ingrys Milena Vargas Polo
1124047870
199
Inocencio Montiel Semprun
30058422V
200
Irene de Jesús Guette Reyes
26947471
201
Iris Llega
26947505
202
Isaac Fierro Ruiz
1065141055
203
Isabel Carrillo de la Hoz
26947680
204
Isabela Jacome Suárez
1045489397
205
Isabela Valle Martínez
1065141267
206
Isad Barreto Rende
No reporta
207
Isaí José Palmera Solano
1065141328
208
Isis Valeria Daza Caro
1128153106
209
Jacqueline Trujillo Alfonso
40443665
210
Jaide Henrique Aroca
No reporta
211
Jaider Alfon Aguilar
85477472
212
Jaime Arenas
1176966033
213
Jaime Luis Sosa Lora
1063949799
214
Jair Barrios Pineda
1065127946
215
Jaired Carolina Astorga Suárez
30139991
216
Jairo de Arco Almenar
77163699
217
Jairo Enrique Fernández Ceballos
85447549
218
Jairo Rafael Hernández
No reporta
219
James Arenas
No reporta
220
Javier Fernández Lobo
1065132494
221
Javier Pérez Mercado
1065130383
222
Jean del Valle Velázquez
15883300
223
Jeimi Montiel B.
1065139711
224
Jeimi Rodríguez
1152933521
225
Jeire Andrade
No reporta
226
Jessica Rodríguez
No reporta
227
Jesu Lara
No reporta
228
Jesu Ortiz Llega
1065134270
229
Jesús Alberto Lopez Buelvas
1065133097
230
Jesús Daniel Cortés Guerrero
1063138279
231
Jesús Daniel Marriollí Lugo
1065141406
232
Jesús David Ortiz
1063956604
233
Jesús David Vides
1065125707
234
Jesús Ibarres Pertuz
19707027
235
Jesús Manuel Canedo López
No reporta
236
Jesús Manuel Leyva
1067600494
237
Jesús Manuel Vides Bravo
1065124710
238
Jesús Medina
1065165370
239
Jhon Anderson Díaz
No reporta
240
Jhon Díaz Vergara
79955780
241
Jhon Gaona
28121770
242
Jhon José Gaola Borges
28125760V
243
Joel Castillo Carmona
1002035622
244
Joel David Rincón Rodríguez
1065138427
245
Johana Paola Rende Pama
1065134259
246
Jonathan Escobar O.
1003195585
247
Jonathan Polo Vargas
1148701485
248
Jorge Andrés Aguilar
1082847715
249
Jorge Andrés Muñoz
1042852455
250
Jorge Aurelio Lara García
77165932
251
Jorge Eliecer Orozco
77168211
252
Jorge Luis Borrego Rodelo
1003198339
253
Jorge Luis Morales Crespo
1063960488
254
Jorge Luis Morales Sarmiento
77173970
255
Jorge Luis Silva Flórez
77167944
256
Jorge Luis Torres Aldana
2768126
257
Jorge Mario Rivero
No reporta
258
Jorge Torres Aldana
17681125
259
José Alejandro Páez Santiago
1090984205
260
José Anny Roxymar Salas Rojas
No reporta
261
José Austin Maldonado Páez
1085105059
262
José Daniel Polanco Astorga
35.7777 V
263
José David Martínez Ospino
1065126155
264
José Eduardo Velásquez
No reporta
265
José Fernando Vizcaino Yepes
No reporta
266
José Guerrero Salas Doboin
29941699V
267
José Luis Vásquez
No reporta
268
José Miguel de la Cruz
1065122320
269
José Ospino
1065860286
270
José Palmera
19617748
271
José Rodríguez
1068346378
272
Joseannu Salas Rojas
15680189
273
Josefa Gregoria Guette Reyes
36594336
274
Josefa Silva Fonseca
24707438
275
Josheris María Salas Daboin
26196354V
276
Josimar Joleida Salas Rojas
1065141741
277
Josser Camilo Díaz
No reporta
278
Juan Alberto Estrada Peña
1065137673
279
Juan Andrés Reales Soler
1065138771
280
Juan Antonio Andrade Castillo
1065123192
281
Juan Barrios Roca
1066292710
282
Juan José Pirela Navas
25778832
283
Juan Manuel Estrada Peña
1065136604
284
Juan Pablo Pertuz Álvarez
1081819288
285
Julio César García Acosta
1065123725
1065128725
286
Karen Aguilar
No reporta
287
Karen Álvarez Rada
1003196272
288
Karieth Campo Acosta
1065139332
289
Karina Contreras Guzmán
No reporta
290
Karolay Michell de la Cruz
1065138911
291
Kasandra Milena Morales Crespo
1063960489
292
Katherin Dayan Acuña Oviedo
1065130226
293
Katleen Luz Dari Cañate Castillo
No reporta
294
Katty Yulieth Canedo Ospina
1065646302
295
Keiler Barreto Rende
No reporta
296
Keiler Orozco Suárez
1065141237
297
Keisy Ojeda Echet
30909090V
298
Kelis Yulieth Canaval Durán
1065134401
299
Kelly Johana Mejía
1003125800
300
Kevin José Palmera
1003198507
301
Kiara Rada Ortiz
No reporta
302
Landis María Sanes Díaz
36591824
303
Laura Daniel Leyva
1065567812
304
Laura Daniela Fernández Sosa
No reporta
305
Laura Valentina Montero Martínez
No reporta
306
Laura Vanessa Bonilla
1003197292
307
Lauris Duque Tirado
49686433
308
Lediys Aguilar
1082847711
309
Leidis Patricia Diaz Ospino
1064707879
310
Leidys Monsalvo Oñate
1193212042
311
Leomar Álvarez Viera
1065141640
312
Leonela Mengual
No reporta
313
Leonor Torres Crespo
39460334
314
Lessly Canedo Díaz
1067611432
315
Leyie Maireth Martínez
1065137760
316
Liliana Andrea Roca Ureña
1065137305
317
Lisbeth Carolina Morales Crespo
1063960487
318
Lisbeth Viviana Aviles
57463716
319
Liseth Persia
26947238
320
Liz Kartiney Pacheco
1065139138
321
Lizeth Maria Arrieta Cantillo
1080011986
322
Lourdes Llerena
No reporta
323
Luciano Rincón
No reporta
324
Ludys Peña Jiménez
1065133107
325
Luis Alberto Polo Palma
72164816
326
Luis Alberto Posada
1093771833
327
Luis Alberto Vitola Jamara
12639403
328
Luis Alfonso Oviedo Navas
5135744
329
Luis Camilo Herrera
79930524
330
Luis Carlos López Simancas
1065131623
331
Luis Carlos Rada Ortiz
1065139511
332
Luis Eduardo Muleth de la Hoz
1047222268
333
Luis Eduardo Oviedo Medina
7858446
334
Luis Jesús Canedo Díaz
1067619861
335
Luis Maldonado Meléndez
7435700
336
Luis Ortiz
1003196076
337
Luis Polo Palma
77164816
338
Luis Rafael Montiel Semprun
No reporta
339
Luisa Fernanda Medina
No reporta
340
Luisa Rada Ortiz
1003198515
341
Luz Cenith Oviedo Navas
1065124177
342
Luz Elena Maldonado
1007559403
343
Luz Elena Rivero
No reporta
344
Luz García Torres
No reporta
345
Luz Karina Vuelvas D.
1003197669
346
Luz Marina Erazo Guette
1065133560
347
Luz Mendoza Pacheco
No reporta
348
Maiden Castellar
No reporta
349
Maira Isabel Ramírez Guette
1065130896
350
Maira Ortiz Gutiérrez
1065122822
351
Maira Roca Uruña
1065134630
352
Maire Sol Salas Carillo
1065125067
353
Manola Sánchez
No reporta
354
Manuel Alonso Martínez
77006326
355
Manuel de Jesús Alonso Sánchez
1065130833
356
Manuel Guzmán Collante
77166333
357
Manuel Rodríguez
1002354508
358
Manuel Ruíz Rada
12640888
359
Manuel Suárez
1065127221
360
Maolis Viera Colina
27260423V
361
Marcela Suárez
No reporta
362
Marcelina Torres Rodríguez
1123404781
363
Marco Tulio Coneo
19560475
364
Marelby Esther Escobar Bravo
26947983
365
Margoth del Carmen Rodríguez
12.712.504
V
366
Mari Medina
10655138718
367
María Alejandra Campo
1065137646
368
María Angélica Muleth de la Hoz
1047222268
369
María Cervantes Niebles
26747119
370
María del Carmen Ruíz Ruíz
1065130031
371
María González
1065141558
372
María Jesús Brochero Álvarez
1081784843
373
María José Carrillo Salas
1065131476
374
María José González
1065130443
375
María Karina Canedo López
1062805803
376
María Ledezma Rivera
No reporta
377
María Margarita Suárez Brochero
1065139875
1065130819
378
María Marisol López
11750120
379
María Martínez Usuga
39302998
380
María Pertuz Oson
26830751
381
María Trinidad Flores
18428025V
382
María Walditrudis Oviedo Palmera
60254024
383
Mariana Blanco Aroca
No reporta
384
Mariana Campo Acosta
1065136628
385
Marilyn Andrea Tronpeta Maldonado
1123410417
386
Marlon J. Palmera
No reporta
387
Maroli Medina
1065140701
388
Marolis Viera Colina
27260423
389
Mary Luz Perez Hernández
36591661
390
Mateo Mercado Brochero
No reporta
391
Matías Aruña Oviedo
1065137453
392
Matilde Torres Rodríguez
1123401208
393
Mauricio Manuel Barcanegra Rodríguez
77167473
394
Mauro Medina
1065136941
395
Mayerlis Beatriz Rodelo
No reporta
396
Mayerly Mercardo Gandara
36594882
397
Melanie Muñoz Montenegro
1139429995
398
Meriño Zambrano
5009916
399
Miguel Ángel Morales Crespo
No reporta
400
Miguel Ángel Rodríguez Orozco
No reporta
401
Miguel Sánchez
No reporta
402
Mileidys Suárez Hernández
49595458
403
Mirley María Martínez Ospino
1065129699
404
Mishel Rodríguez Cárdenas
1003197501
405
Moisés Arroyo Villafañe
1063591926
406
Moisés de Jesús López Medina
28551465
407
Nairobis Páez Nieto
No reporta
408
Naivis Natalie Acuña Manota
1065132399
409
Natalia Rivera
No reporta
410
Natalis Paola Morales Crespo
1067604341
411
Natalith Tatiana Tronpeta Maldonado
1123406970
412
Nayery Aguilar
1004361789
413
Neider de Jesús Morales Crespo
1067601342
414
Neidre Daniela Guerra
No reporta
415
Neidys Johana Palmera Torres
1065134457
416
Neirelin Rodríguez González
13.839.958
V
417
Nelcy Isabel Morales Crespo
No reporta
418
Nellys Mercedes Crespo Montero
1003240383
419
Nellys Yalena Morales Crespo
1081829894
420
Nelsy Isabel Morales Crespo
No reporta
421
Nereida Solano Valencia
1003196156
422
Netiz Mariana Silgado Laguna
36594848
423
Nidis Judith Rivera
49758311
424
Ninfa Patricia Cadena Crespo
36688197
425
Nixon Rodríguez González
No reporta
426
Noray del Carmen Hernández
No reporta
427
Norbelis Montiel Semprum
No reporta
428
Nuris Camila Martínez Polo
1085042196
429
Nuris Dayana Vergara Aviles
10043663773
430
Oleidis Valencia
1065125923
431
Olga Lucia Barrios Euse
57464154
432
Omar David Suárez
No reporta
433
Oquia Isabel Torres Vega
36594486
434
Orlando José Jímenez Montoya
1065122714
435
Oscar Manuel Peñaloza
No reporta
436
Osman Javier Sierra Guzmán
73144251
437
Osvaldo Oviedo Medina
12592986
438
Oviedo Manuel Suárez
771673711
439
Pablo Enrique Vásquez Mercado
1045308077
440
Pablo Vásquez Rada
1051360413
441
Paul Gabriel Vizcaino Pierro
No reporta
442
Pedro Miguel Mozo Cardona
12642626
443
Rafael Alonso Polo Palma
77164892
444
Rafael Barreto Muñoz
No reporta
445
Rafael Barreto Rende
1067625775
446
Rafael García Torres
1065137613
447
Rafael Rodríguez
1038385465
448
Rafael Segundo Barros Jiménez
4993324
449
Rafael Valdés Jaime
7884272
450
Remberto Barcanegra Ramos
12642482
451
Renaldo de Jesus Canedo Ospino
1065584652
452
Ricardo Barbosa
31135766
453
Richard Mendéz Parra
No reporta
454
Rodrigo Cortés Salcedo
74376038
455
Roibeles Barbosa
No reporta
456
Rolan Ayola Balseiro
1128189031
457
Rosa Acosta Cassiani
1003196982
458
Rosa Angélica Barcasnegra
1065624633
459
Rosa Isabel Reyes Almeira
36590675
460
Rosa Marcela Navarro Mozo
1065130824
461
Rosa Martínez Marriota
1065810633
462
Rosa Michell Martínez
No reporta
463
Rosario Isabel Carvajal
33334607
464
Rosario Miriam Rojas Gómez
27994813V
465
Rosaura Elena Ochoa
1065140425
466
Salvador Carmona Martínez
77165759
467
Salvador Sánchez
1065996808
468
Samuel Andrés Herrera Carvajal
No reporta
469
Samuel David Pérez Mercado
1065138650
470
Samuel Legarda M.
No reporta
471
Sandra Patricia Martínez Jiménez
1003197100
472
Sandra Rodríguez
36623286
473
Sandra Suárez Hernández
1082940348
474
Sandrith Rodríguez Cárdenas
1065123610
475
Santander José Vásquez Medina
19596398
476
Santiago Andrés Carranza Barros
1065135191
477
Santiago Díaz
No reporta
478
Sara Ariza Medina
1065122185
479
Saray García Acosta
1065128724
480
Sebastián Pérez Mercado
1065131774
481
Sebastián Vargas Negras
No reporta
482
Shaira Guzmán Balseiro
1065130880
483
Shaira Michell Vásquez Rada
1065137317
484
Sharit Moscote Salas
1043535538
485
Sharol Herrera Carvajal
No reporta
486
Shirly Dayana Trujillo
1021679868
487
Silvia Esther Martínez Polo
No reporta
488
Silvia Palma Martínez
36688035
489
Sindry Movilla Villalba
1065137165
490
Sofía Pérez Nieto
No reporta
491
Soleinys Ortiz Ortiz
1063964446
492
Tairo Rafael Carrillo Ariza
No reporta
493
Talia Suárez
No reporta
494
Tania Milena Cantillo
36688367
495
Thaliana Elena Ochoa
1065141726
496
Thiago de Jesús Mejía
No reporta
497
Tomás Elías Herrera
No reporta
498
Valentina Vargas
1065125026
499
Valeria Posada
No reporta
500
Valeria Sofía Sánchez García
1137878424
501
Valerie Luna Suárez
1065126062
1065126002
502
Valery Mestre Amaya
1066879651
503
Valery Michell Leyva
1067600499
504
Valery Vanessa Cantillo Ruíz
1065137391
505
Vanesa Alexandra Erazo
1065235163
506
Vicelis Yaneth Álvarez P.
1081793953
507
Víctor Danilo Jacome Sánchez
1085102128
508
Víctor Manuel Martínez Polo
No reporta
509
Wesley Daniel Oviedo Aviles
1083000370
510
Wilmar José Lara Pérez
1065130849
511
Wilson Rafael Vergara Mercado
12642575
512
Xavier Andrés Carmona Teherán
1065128722
513
Yaire Astorga Suárez
30139991 V
514
Yalila Marcela Barros Martínez
1065130154
515
Yandris Paola Muleth de la Hoz
1065222269
1047222269
516
Yandry Vanesa Barros Martínez
1065125593
517
Yanesa Herazo
1065135063
518
Yaneth Morales Viloria
36593833
519
Yarima de la Hoz
49717859
520
Yasmin Adriana Ojeda Marbello
1131006859
521
Yeferson Polo Vargas
1148701486
522
Yeider Sánchez Palmera
No reporta
523
Yeimi Yulieth Andrade Ledezma
1003198128
524
Yeimis Esther Maldonado Páez
1007559370
525
Yeimis Judith Vásquez Atencio
No reporta
526
Yeira Castillo
No reporta
527
Yeleany Fernández
No reporta
528
Yenis Isabel Monsalvo Oñate
26948901
529
Yerson Polo Vargas
1148701487
530
Yesica Patricia Sánchez Palmera
1065138059
531
Yesica Sánchez
16780202
532
Yesmina Angélica Pana Cujia
49789283
533
Yessica Paola Rodríguez
1003196084
534
Yhaneth Lara Suárez
1065140705
535
Yiseth Patricia Polo
1065645495
536
Yoiseth Polo Vargas
1084464099
537
Yolmadis Montes
1070913367
538
Yorjanis Rodríguez
No reporta
539
Yorlin Castellar
No reporta
540
Yorma de la Rosa
No reporta
541
Yoshelis Salas
26196354
542
Yosxeilys Lugos
3116166837
543
Yuleidi Castellar
No reporta
544
Yuleidys Paola de la Hoz Morales
1042217511
545
Yulian Castellar
No reporta
546
Yulieth Ortega
1003196564
547
Yulisa Narváez
1067876619
548
Yuranis Oviedo Navas
26948386
549
Yureimis del Pilar Ariza Morales
95060305275
550
Yuris Tatiana Collante Flores
1065135029
551
Zoraida Josefina Navas
7770234
ACLARACIÓN DE
VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO
RIVERA
A LA SENTENCIA
SU.016/21
Referencia:
Expediente T-7.626.515
Acción de tutela presentada por Dairo Manuel Navas Reyes y
otros en contra de la Alcaldía de El Copey y otros.
Magistrada
ponente:
Gloria Stella
Ortiz Delgado
1.       Mediante
Sentencia SU-016 de 2021, la Corte estudió una situación de ocupación irregular
de un predio del municipio El Copey (Cesar), en el marco de la cual se presentó
la acción de tutela por un grupo de ocupantes, que incluía víctimas de
desplazamiento forzado y otros sujetos de especial protección constitucional.
La solicitud de amparo pretendía la suspensión de las actuaciones de desalojo
hasta que se adelantaran medidas de protección del derecho a la vivienda de
corto y largo plazo. El predio en cuestión, además, había sido dispuesto por
las autoridades municipales y departamentales para adelantar un programa de
vivienda que resolviera las necesidades de hogar de otras tantas familias de la
zona.
2.       Si
bien algunos ocupantes no tenían una situación de vulnerabilidad que
justificara la ocupación del terreno, también resulta innegable que a este
predio de El Copey arribaron varias familias, obligadas por la violencia o la
marginalidad extrema, a buscar una solución al menos parcial a su necesidad de
vivienda. Esta situación genera un panorama muy complejo de derechos y deberes
enfrentados, en los que ninguna solución resultará completamente satisfactoria.
Es por esto que la sentencia advierte lo difícil que es llegar a un equilibrio;
más aún, cuando “la realidad y las dimensiones de situaciones de hecho como
las ocupaciones masivas de predios dificultan la distinción entre las
actuaciones dirigidas a lograr la satisfacción precaria de una necesidad
urgente de vivienda y los actos de abuso del derecho que pretenden sacar
ventajas ilegales de contextos de necesidad, informalidad y falta de respuestas
estatales adecuadas.”
3.       Sin
desconocer las dudas que razonablemente persisten en este tipo de casos
difíciles, comparto el balance al que llegó la Sala Plena y por ende acompañé
la decisión. No obstante, mi intención con esta aclaración de voto es
profundizar en dos asuntos que estimo relevantes para tener una lectura
adecuada del alcance y las limitaciones de esta decisión, pero también de las
oportunidades que ofrece para lograr una solución más integral, y ojalá
definitiva a la grave problemática de vivienda, más allá del proceso puntual de
desalojo.
4.       En
primer lugar, me parece necesario precisar el alcance de esta sentencia. Como
señala el texto adoptado, las consideraciones de la Corte surgen para un
contexto específico determinado por: (i) la naturaleza pública del
predio ocupado, y (ii) la actitud diligente de las autoridades
municipales que evitaron que en los ocupantes se generara la percepción de que
la incursión en el predio contaba con su aprobación, dando lugar a un escenario
de confianza legítima. Hay un tercer elemento determinante para la comprensión
de este caso y es (iii) la destinación del inmueble, pues en este caso
es claro que el terreno ocupado ya había sido dispuesto por las autoridades
regionales para adelantar un programa de subsidios de vivienda denominado “Mi
casa ya”.
5.       Es
importante recordar las particularidades del caso para entender el contexto en
que se produce la decisión de la Corte. De lo contrario, podrían ampliarse las
reglas jurisprudenciales aquí dispuestas para otros escenarios que realmente no
fueron considerados por la Sala. En efecto, no es lo mismo la ocupación de un
bien público destinado para un programa de vivienda social, que lo que podría
ser la ocupación de un terreno privado abandonado por su propietario, o un
terreno público frente al cual las autoridades convalidaron, de forma tácita,
la ocupación por varias semanas o incluso meses.
6.       La
idea en la que insiste esta sentencia -la cual comparto-, es la necesidad de
consultar las particularidades de cada caso. Pese a la existencia de líneas
jurisprudenciales y marcos normativos con vocación de generalidad, es labor del
juez constitucional resolver caso a caso, con especial atención por las circunstancias
en que se encuentra los sujetos que acuden al amparo. La aplicación mecánica
del derecho puede, en ocasiones, conducir a resultados injustos. Con
mayor razón, dada la complejidad del contexto colombiano y los múltiples
desafíos que persisten para la consolidación del Estado social de derecho, los
cuales no pueden preverse siempre con anterioridad. Por eso, me parece
importante que la Sala Plena haya reiterado en esta decisión, la Sentencia
T-282 de 2011 que en materia del derecho fundamental a la vivienda y las
diligencias de desalojo, propuso una serie de criterios a considerar en estos
procesos, tales como: (i) la naturaleza del bien ocupado; (ii) el
uso que tenga al momento de la ocupación; (iii) la función social y
ecológica de la propiedad; (iv) las circunstancias económicas, sociales
y culturales del grupo ocupante, (vi) el número de potenciales afectados
por el desalojo, (vii) la presencia de “otras vulnerabilidades” como la
edad, la situación de discapacidad; y (viii) las posibles consecuencias
del desalojo.[260]
7.       Lo
anterior es fundamental porque nos recuerda la función encomendada al juez
constitucional y nos enfrenta a las limitaciones inherentes al precedente
jurisprudencial, incluso cuando este proviene de la Corte Constitucional. De
ahí la importancia de abordar integralmente todos los hechos y circunstancias
relevantes en cada caso. En esta ocasión, la Sala Plena resolvió que no podía
convalidar la ocupación irregular del inmueble, en detrimento de la política
pública de vivienda que la administración municipal había iniciado, pero que se
había interrumpido, precisamente, por la ocupación irregular del lote. Las vías
de hecho no podían convertirse en un mecanismo para “saltarse la fila”
en el listado de beneficiarios del programa de vivienda en curso.
8.       Este
caso también podría ser indicativo de una problemática mayor relacionada con la
instrumentalización de sujetos vulnerables (madres cabeza de hogar, víctimas
del conflicto, menores de edad, migrantes, entre otros) para evitar que la
Fuerza Pública realice operativos de desalojo. Resulta extraño que, el 13 de
noviembre de 2018, cuando se comunicó mediante edicto la audiencia de desalojo,
solo había en el predio tres familias, pero a los pocos días la situación
evolucionó rápidamente hasta que, según el último reporte, se encontraron por
lo menos 120 núcleos familiares conformados aproximadamente por 365 personas
que ocupaban irregularmente el inmueble en mención. ¿Quién parceló el terreno
antes de que llegaran las familias ocupantes? ¿Quién determinó la extensión de
los terrenos que ocuparía cada familia? ¿Se lucró alguien de la asignación de
estas áreas? ¿Por qué se produce una llegada masiva de familias luego de la
presentación de la acción de tutela? Son interrogantes que no encuentran una
respuesta clara en el expediente y que, por el contrario, sugieren el
aprovechamiento por parte de unos pocos de la necesidad y marginalización
extrema en que se encuentran millones de personas en nuestro país.
9.       Ante
este panorama, la Corte concluyó que las actuaciones dirigidas a tomar ventajas
ilegales por vía de la fuerza y mediante la instrumentalización de sujetos de
especial protección no podían ser amparadas por el juez de tutela.
Precisamente, cuando el terreno ocupado ya había sido destinado para avanzar en
una solución de vivienda digna a otras tantas personas con carencia
habitacional. La sentencia también dispuso que otros sujetos de especial
protección constitucional, por razonas ajenas al conflicto armado interno, no
tenían, en principio, una protección equivalente a la que recibe la población
víctima del desplazamiento, en tanto que el delito de desplazamiento forzado,
por definición, es consustancial a la afectación del derecho a la vivienda.
10.  A esta última
afirmación apunta mi segunda aclaración, de manera que este fallo no se
interprete como un retroceso injustificado en el derecho fundamental a la
vivienda que la Corte había brindado con anterioridad. Este caso requería
encontrar un equilibrio entre dos posturas legítimas en tensión. De un lado, se
encuentran las carencias de vivienda y las fallas en las políticas públicas del
Estado que llevan a muchas personas vulnerables a ocupar irregularmente predios,
ante la falta de respuesta oficial a sus necesidades; y del otro, la función
del Estado de salvaguardar la propiedad, restablecer el orden público,
desincentivar las actuaciones contrarias a la ley y garantizar los derechos de
las personas que han acudido a los caminos legales para exigir sus derechos. El
equilibrio que propone esta sentencia no supone la victoria absoluta de alguna
de estas posturas. De hecho, si esta providencia se lee únicamente en función
del segundo enunciado, se cometería un grave error puesto que el equilibrio se
perdería, privilegiando la función policiva del Estado.
11.  Ignorar que
nuestro país presenta altas cifras de pobreza y desigualdad, que el fenómeno de
desplazamiento forzado ha dejado millones de víctimas en todo el territorio
nacional con la consecuente afectación del derecho a la vivienda digna; y que
en los últimos años Colombia ha recibido de manera solidaria un flujo
considerable de migrantes venezolanos, corre el riesgo de volvernos insensibles
ante la dura realidad que nos habla de “fallas estructurales del Estado en
la garantía de la vida e integridad personal, y la satisfacción de los derechos
fundamentales de los asociados [que] han provocado que miles de personas se
vean forzadas a satisfacer de manera precaria su imperiosa necesidad de
vivienda a través de actos de ocupación irregular.”[261] Reducir la
problemática social de ocupación irregular de terrenos a un asunto de orden
público y pensar que todo se resolverá a través de operativos policiales de
desalojo, no solo ignora el compromiso de las instituciones con la vigencia de
un orden justo,[262] sino
que es irrealista en la práctica.
12.  Acompañé a la
mayoría en esta difícil decisión, en el entendido de que el pronunciamiento de
la Corte no se limita a reprochar la ocupación irregular de bienes inmuebles,
sino que también reconoce la dura realidad en que subsisten millones de
personas en nuestro país, quienes ni siquiera cuentan con un techo donde
resguardarse de las inclemencias naturales y mucho menos un entorno digno donde
desarrollar sus proyectos de vida. Es por esto que la sentencia es propositiva
e incluye en su parte motiva y resolutiva, órdenes estructurales para avanzar
en la garantía del derecho a la vivienda digna, tanto para la población
desplazada, como para otros sujetos de especial protección constitucional, e
incluso para la población venezolana que ha buscado refugio en nuestro país en
los últimos años.
13.  En últimas, es
imperioso garantizar que nadie se vea condenado a la calle, ante la falta de
soluciones idóneas, accesibles y oportunas en vivienda. Sobre este punto el Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales -del cual Colombia hace parte- ha
señalado que “los desalojos no deberían dar lugar a que
haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros
derechos humanos.”[263] Por
ello, si las personas desalojadas “no disponen de recursos para una
vivienda alternativa, los Estados partes deberán adoptar todas las medidas
necesarias para que en lo posible se les proporcione otra vivienda,
reasentamiento o acceso a tierras productivas, según proceda. Los Estados
partes deben prestar especial atención a los casos en que los desalojos afecten
a mujeres, niños, personas mayores, personas con discapacidad, así como a otros
individuos o grupos que sufran discriminación sistémica o estén en una
situación de vulnerabilidad.”[264]
Entonces, la carga argumentativa recae sobre el Estado quien debe demostrar que
ha empleado todos los recursos a su alcance, y pese a esto no puede brindar una
solución temporal de albergue.
14.  El alto déficit
habitacional que, de conformidad con las cifras del DANE, para el año 2018
superaba el 36% de los hogares del país, es el reflejo de fallas estructurales
en las políticas públicas del Estado. Esta situación golpea con especial
intensidad a las víctimas del desplazamiento forzado. Pero no son los únicos
afectados. De hecho, en un reciente informe la Relatora Especial de Naciones
Unidas sobre el derecho a la vivienda explicó cómo la falta de una vivienda
adecuada repercute severamente en varios grupos poblaciones:
“Las causas de la
falta de hogar varían entre los grupos particulares. Los niños conectados con
la calle provienen de familias con experiencias muy diversas, incluida la
muerte, la desvertebración, la enfermedad, el aislamiento, la pobreza, la
enfermedad mental, la violencia doméstica, los malos tratos a los niños y el
consumo de drogas. Las mujeres se ven abocadas a la falta de hogar debido a la
violencia, el acceso desigual a la tierra y la propiedad, los salarios
desiguales y otras formas de discriminación. Las personas con discapacidad se
convierten en personas sin hogar debido a la falta de trabajo, medios de vida y
vivienda accesible. Se niega a menudo el acceso a la vivienda y los servicios a
los jóvenes en las ciudades si no tienen la documentación adecuada expedida por
el gobierno o documentos de identidad. Los conflictos dan lugar al
desplazamiento y la migración en masa, como ha quedado claramente demostrado
por las oleadas de refugiados procedentes de países como el Afganistán,
Eritrea, el Iraq, la República Árabe Siria y Somalia que escapan de los
conflictos, la violencia generalizada y la inseguridad. // La falta de hogar
rural ha sido el resultado de la disminución de la seguridad alimentaria de la
producción de subsistencia, el cambio climático, la mercantilización de la
agricultura, la pérdida de tierras por la subdivisión de las herencias, la
disminución de la seguridad civil en las zonas rurales, la pobreza extrema, la
explotación no regulada de los recursos y los desastres naturales. La falta de
hogar rural por lo general lleva a la población a migrar a las zonas urbanas en
busca de trabajo y vivienda.”[265]
15.  El déficit de
vivienda es una problemática generalizada que supera el desplazamiento forzado
-pese a la magnitud de este fenómeno en nuestro país-. Los cinturones de
miseria que se forman en los perímetros de las ciudades también son un reflejo
de fallas trasversales del Estado en varios campos. Nuevamente, cito las
palabras de la Relatora Especial de Naciones Unidas que me parecen pertinentes
para el contexto colombiano:
“La falta de hogar
se debe a la interacción entre las circunstancias individuales y factores
sistémicos más amplios. Una respuesta de derechos humanos a la falta de hogar
se ocupa de ambas cuestiones. Se entiende que la falta de hogar puede estar
relacionada con dinámicas individuales como la discapacidad psicosocial, la
pérdida inesperada de empleo, adicciones o elecciones complejas de conexión con
la calle, y que una de las principales causas de la falta de hogar es el
fracaso de los gobiernos en dar respuesta a circunstancias individuales únicas
con compasión y respeto a la dignidad individual. Sin embargo, un enfoque de
derechos humanos también debe abordar las causas estructurales e
institucionales generales de la falta de hogar —el efecto acumulativo de las
políticas, los programas y la legislación nacionales, así como los acuerdos
financieros y de desarrollo internacionales que contribuyan y den lugar a la
falta de hogar. En sus consultas, la Relatora Especial constató que la
desigualdad y las condiciones que la propician son las causas más comúnmente
señaladas de la falta de hogar. // A nivel mundial, hay indicios de un patrón
constante: los gobiernos han abandonado su función fundamental en la protección
social, incluida la vivienda asequible, han recortado o privatizado las
prestaciones sociales y han delegado en el mercado privado, permitiendo a los
actores privados y las élites con acceso al poder y el dinero controlar esferas
clave de la adopción de decisiones.”[266]
16.  Entender y
buscar soluciones a las causas estructurales del déficit de vivienda debe ser
el objetivo final de las autoridades públicas. Por esta razón, comparto esta
sentencia, en su búsqueda por encontrar un equilibrio que no ampare con el
manto protector de la tutela las ocupaciones irregulares de bienes públicos
destinados a programas de vivienda, pero que tampoco ignore la grave
problemática social que subyace y obliga a muchas familias a recurrir a vías de
hecho para exigir del Estado una respuesta. Si esta sentencia no es
interpretada y acogida en su integridad, y si el Estado olvida su
responsabilidad en la garantía del derecho fundamental a la vivienda, no será
posible encontrar una solución definitiva a esta grave problemática.
17.  Queda entonces
en manos de las autoridades responsables avanzar en las órdenes estructurales
fijadas por esta providencia y en las demás que resulten pertinentes para
lograr una política pública de vivienda accesible, integral y consecuente con
el Estado social de derecho. La presencia del Estado en los asentamientos
irregulares a lo largo y ancho de Colombia no debe manifestarse únicamente a
través del brazo policivo. De lo contrario, los operativos de desalojo
continuarán siendo una respuesta apenas superficial, insuficiente y en
ocasiones contraproducente para la garantía de los derechos fundamentales.
Fecha ut supra
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
SALVAMENTO DE
VOTO DE LA MAGISTRADA
PAOLA
ANDREA MENESES MOSQUERA
A LA SENTENCIA
SU.016/21
Referencia:
Expediente. 7.626.515
Magistrada
ponente: Gloria Stella Ortiz Delgado
De manera
respetuosa presento Salvamento de Voto en relación con la sentencia de la
referencia. En mi criterio, la Sala ha debido negar la acción de tutela, toda
vez que no se acreditó una vulneración o amenaza a los derechos
fundamentales al debido proceso y a la vivienda digna de los sujetos a quienes
se les otorgó el amparo. Como consecuencia, no era posible emitir órdenes
particulares a las autoridades accionadas, como tampoco órdenes estructurales a
las demás autoridades vinculadas al trámite de tutela.
La decisión de
la cual me aparto amparó los derechos fundamentales de quince accionantes que
están inscritos en el Registro Único de Victimas[267],
“siempre que concurran las condiciones establecidas en la parte motiva de
esta sentencia”[268]. Así mismo, extendió
los efectos del amparo a las demás víctimas de desplazamiento forzado que se
encuentren en la misma situación que los accionantes beneficiarios del amparo y
que estén identificadas en el Anexo I de la providencia[269].
Lo anterior, tras considerar que la diligencia de desalojo debe llevarse a
cabo, pero en un contexto de ocupación distinto al que existía para el momento
en que se presentó la acción de tutela[270].
Para la suscrita
magistrada, las razones por las cuales se otorgó el amparo en los términos
descritos corresponden a situaciones hipotéticas y eventuales, que no son
susceptibles de protección a través de la acción de tutela[271].
A juicio de la
mayoría de la Sala, la futura actuación de desalojo implica una “posible
amenaza a los derechos al debido proceso y vivienda de los ocupantes del predio
en las circunstancias actuales”[272]. La  amenaza se
infirió, primero, del contexto que “rodea o rodeará la ocupación”[273],
esto es, una ocupación actual de “familias de personas en situación de
desplazamiento forzado […] y que no tienen solución a sus necesidades
habitacionales”[274] y una eventual
ocupación por parte de sujetos de especial protección, especialmente, víctimas
de desplazamiento forzado, como ha ocurrido en otros casos[275].
Segundo, porque las personas que enfrentarán el desalojo son “principalmente
víctimas de desplazamiento forzado y personas en condiciones de pobreza
extrema, en quienes además concurren otras circunstancias de vulnerabilidad”[276].
Tercero, debido a que la realización de la diligencia de desalojo “implica
que algunos de los ocupantes en situaciones de grave vulnerabilidad y con
necesidades habitacionales pierdan la solución de vivienda precaria que
generaron a través de la ocupación irregular”[277].
Y, cuarto, porque “se advirtió la ausencia de programas de vivienda
focalizados en la población más vulnerable y de menores recursos”[278].
Para la mayoría de la Sala, la oferta para los ocupantes del predio en materia
de vivienda “requiere que los hogares postulantes concurran con aportes para
cierres financieros, medidas de ahorro o sean propietarios de inmuebles,
exigencias que, prima facie, parecen focalizar la atención en una población con
características diferentes a las de las víctimas de desplazamiento forzado en
situación de mayor vulnerabilidad”[279].
Adicionalmente,
en criterio de la mayoría, el amparo “permite dirigir la actuación de las
autoridades para que, de acuerdo con las reglas definidas en esta oportunidad,
se otorguen las garantías de protección en los términos fijados en esta
sentencia, sin desconocer que las autoridades competentes pueden adelantar los
procesos de desalojo”[280].
A partir de las
circunstancias descritas, considero que no es posible colegir un peligro cierto
a los derechos fundamentales al debido proceso y a la vivienda digna de los
sujetos que ocupan el predio, como paso a explicarlo.
No está
acreditada una amenaza al derecho al debido proceso.
La suscrita magistrada considera que ninguna de las circunstancias descritas
permite inferir, que en el presente caso existe una amenaza de que se vulnerará
el derecho al debido proceso de los ocupantes del predio en el desarrollo de la
diligencia de desalojo. La única razón que apunta a fundamentar el amparo de
este derecho es la orientación que se quiere impartir para la realización de la
diligencia, lo cual no puede servir como fundamento para la tutela de un
derecho fundamental.
En el expediente
se encuentra acreditado que las autoridades administrativas encargadas de
realizar el desalojo fueron respetuosas del debido proceso en anterior
oportunidad, como fue reconocido por la mayoría de la Sala[281].
Por lo tanto, no existen elementos probatorios de los que se pueda deducir
razonablemente que estas puedan desconocer, en el futuro, sus actuaciones precedentes
y, por tanto, amenazar los derechos fundamentales de los accionantes y demás
ocupantes del predio.
No está
acreditada la amenaza al derecho a la vivienda digna.
Respecto a este derecho, la suscrita considera que, a diferencia del criterio
mayoritario, en el expediente no está acreditado que a las víctimas de
desplazamiento forzado que ocupan el bien se les vulnerará el derecho
fundamental en comento ante la realización de la diligencia de desalojo. Es
más, el amparo está supeditado a que en ellas concurran unas condiciones de las
cuales, al momento de proferirse la sentencia, no se tenía certeza[282].
De allí que, en mi criterio, se ampara una circunstancia eventual y no una
amenaza actual a un derecho fundamental.
En el expediente
no existen elementos probatorios que permitan afirmar con contundencia que los
sujetos que enfrentarán la diligencia de desalojo y que son víctimas de
desplazamiento forzado no encontrarán garantizado su derecho a la vivienda
digna.
En primer lugar,
las autoridades administrativas de El Copey ya llevaron a cabo un desalojo en
el predio en cuestión cuando este estaba siendo ocupado, entre otros, por un
grupo familiar víctima de desplazamiento forzado y por una familia
perteneciente a un grupo étnico. En esa oportunidad, las familias en situación
de vulnerabilidad recibieron un subsidio para suplir su necesidad de vivienda[283].
Por lo tanto, a partir de este precedente, la suscrita encuentra que no es
razonable inferir que en un futuro, ante la realización de otra diligencia de
desalojo, habrá una vulneración del derecho a la vivienda digna.
En segundo
lugar, según el razonamiento mayoritario, este derecho también se encuentra en
riesgo porque supuestamente no existen programas de vivienda focalizados en la
población más vulnerable y de menores recursos. Para la mayoría de la Sala, los
programas existentes tienen unas exigencias que, prima facie, no
atienden las necesidades de las víctimas de desplazamiento forzado en situación
de mayor vulnerabilidad. Como consecuencia, dispuso como remedio, entre otros,
que estas y los sujetos de especial protección fueran incluidos “en las
bases de datos de los programas de vivienda vigentes de acuerdo con sus
particularidades sin que esto implique modificar el orden de las personas que
se postularon previamente ni la inscripción en proyectos concretos”[284].
Al respecto, por
una parte, considero que estos argumentos no son suficientes para la
sustentación  de la amenaza del derecho fundamental de los accionantes y demás
sujetos a quienes se les extienden los efectos del fallo. Y, de otro lado, en
el expediente no hay evidencia de que no existen programas de vivienda de los
que los sujetos interesados en la presente acción de tutela puedan verse
beneficiados.
Por el contrario,
FONVIVIENDA informó que algunos hogares que al parecer ocupan actualmente el
predio “fueron identificados como posibles beneficiarios del subsidio de
vivienda en especie en el proyecto Villa Ángela”[285]
y otros se han postulado a algún programa o a las convocatorias para recibir
apoyos en materia habitacional[286]. Así mismo, el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social señaló que la mayoría de
ocupantes del predio no cumplen con los criterios de participación en el Programa
de Vivienda Gratuita[287]. Igualmente, indicó que
algunos de ellos están incluidos en el listado de potenciales beneficiarios del
programa[288]. Por último, las
entidades requeridas informaron que actualmente existen varios programas de
vivienda, entre los cuales hay uno de subsidio familiar de vivienda 100% en
especie[289].
Teniendo en
cuenta lo anterior, no se vislumbran elementos objetivos que permitan considerar
que el derecho a la vivienda digna de los sujetos en favor de quienes se
dispuso el amparo esté en peligro inminente de ser lesionado ante la
realización de una diligencia de desalojo.
Por último, para
la mayoría de la Sala, si bien el programa de vivienda gratuita está registrado
en la oferta institucional, “su continuidad no se previó de forma expresa en
las estrategias del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”. Esto, también
fue puesto de presente por la Contraloría General de la República en el
Seguimiento al sector Vivienda, Ciudad y Territorio PND 2018- 2022 “Pacto por
Colombia, Pacto por la Equidad”, en concreto, en el análisis que esta entidad
realizó “sobre la formulación e implementación de la política de Vivienda,
agua y saneamiento básico en el actual Plan Nacional de Desarrollo-PND, la
ejecución de recursos en 2019, el avance de metas, y finalmente la armonización
del Proyecto de Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2020 con los
propósitos de mediano y largo plazo propuestos”[290].
A mi juicio, de
las anteriores consideraciones no es posible concluir con certeza
que en el caso concreto hay una amenaza actual e inminente de que a los
destinatarios del desalojo se les vulnerará su derecho a la vivienda digna. El
hecho de que un programa de vivienda concreto no esté señalado expresamente en
el Plan Nacional de Desarrollo no lleva a la conclusión indiscutible de que las
personas que serán desalojadas no tendrán una respuesta institucional adecuada
a sus necesidades.
De esta manera,
considero que en el presente caso no estaban dados los presupuestos para
concluir que existe una amenaza al derecho a la vivienda digna de los
accionante a quienes se les otorgó el amparo de este derecho y a los demás
sujetos a quienes se les extendieron los efectos de la decisión.
En suma, la
acción de tutela es un mecanismo excepcional para salvaguardar los derechos
fundamentales que están siendo vulnerandos o están en peligro inmediato de ser
vulnerados. Frente a este último supuesto, la Corte ha indicado que se trata de
unas circunstancias debidamente acreditadas que se sitúan antes de que la
violación al derecho inicie su consumación[291]. En el caso
examinado, como se indicó, no se acreditó una amenaza inminente y cierta a los
derechos fundamentales al debido proceso y a la vivienda digna de los ocupantes
del predio. Por lo tanto, considero que no era posible el amparo de esos
derechos en los términos establecidos por la mayoría de la Sala.
Fecha ut supra,
PAOLA ANDREA
MENESES MOSQUERA
Magistrada
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
A LA SENTENCIA SU.016/21
Referencia:
Expediente T-7.626.515
Acción de tutela presentada por Dairo Manuel Navas Reyes y otros
en contra de la Alcaldía de El Copey y otros.
Magistrado sustanciador:
Gloria Stella Ortiz Delgado
Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala,
presento las razones por las que me aparté, parcialmente, de la decisión de la
mayoría.
Aunque en el presente caso quedó en evidencia que las autoridades
implicadas no incurrieron en actuaciones u omisiones que vulneraran o
amenazaran los derechos fundamentales de los accionantes, lo cierto es que
durante el trámite de la tutela se presentaron nuevos hechos que obligaban a la
Corte a pronunciarse para proteger los derechos de las personas en situación de
desplazamiento forzado que actualmente se encuentran en el predio invadido,
razón por la cual acompañé la decisión de revocar parcialmente el fallo en
cuanto denegaron el amparo de tales personas.
No obstante, en mi criterio no resultan procedentes las ordenes
estructurales que adoptó la Sala por mayoría, en particular las órdenes
contenidas en los resolutivos octavo a undécimo dirigidas a la UARIV, al
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, y a FONVIVIENDA, por cuanto se
refieren a aspectos operativos y técnicos para la ejecución de políticas
públicas a cargo de dichas entidades que sólo a ellas, en el marco de su
facultad reglamentaria, corresponde adoptar, entre muchas otras opciones a su
alcance para la búsqueda de los mismos fines de publicidad, información y
comunicación. En efecto, activar o no un micrositio en el portal web de la
UARIV para las comunicaciones con las autoridades y expedir o no un protocolo
que regule la acción de la entidad; evaluar la política pública de vivienda
para verificar el cumplimiento de los estándares alcanzados tanto en el
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, como en FONVIVIENDA; diseñar
o no estrategias de información, publicidad y acompañamiento a las víctimas de
desplazamiento forzado en relación con el acceso a los programas de vivienda; y formular o no un programa de comunicación y
acercamiento a la población vulnerable por parte del
Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio; son asuntos que, no obstante su importancia, no dejan de ser operativos
y técnicos y del resorte exclusivo de las entidades a las que dichas órdenes se
dirigen. Es probable, incluso, que las mismas entidades tengan mejores
estrategias o mecanismos acerca de cómo cumplir sus funciones.
En este sentido, en mi opinión, se trata asuntos eminentemente
administrativos para cuya determinación carece de competencia la Corte,
limitando de esa manera la competencia de las mencionadas entidades para
adoptar los mecanismos y procedimientos que estimen más adecuados para el
cumplimiento de sus funciones.
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
[1] De acuerdo con lo previsto en el artículo 64 del Reglamento Interno
de la Corte Constitucional.
[2] Los Acuerdos PCSJUDA20-11517,
PCSJUDA20-11518, PCSJUDA20-11519, PCSJUDA20-11521, PCSJUDA20-11526,
PCSJUDA-11532, PCSJUDA-11546, PCSJUDA-11549, PCSJA20-11556 y PCSJA20-11567
(todos del presente año) proferidos por el Consejo Superior de la Judicatura
suspendieron los términos judiciales en el territorio nacional desde el 16 de
marzo y hasta el 30 de julio de 2020.
[3] El 3 de agosto de 2020 y el 4 de
septiembre de 2020 se profirieron nuevos autos de pruebas. El 24 de marzo, el
1º de abril, el 18 de agosto, el 19 de agosto, 21 de agosto, 31 de agosto, 1º
de septiembre y 9 de septiembre de  2020 se recaudaron nuevos elementos de
convicción. En consecuencia, el 9 de septiembre de 2020 se recaudó el último
elemento de prueba y a partir de esta fecha y por el término de tres meses se
suspenden los términos para decidir, la cual se extiende hasta el 9 de
diciembre de 2020.
[4] Para el momento en el que se cumplió la condición impuesta en los
autos de suspensión en total habían transcurrido 58 días (17 días entre el 27
de febrero y el 16 de marzo de 2020, y 41 días entre el 31 de julio y el 9 de
septiembre de 2020) del término para decidir. A partir del 9 de diciembre de
2020, se contabiliza el término ordinario restante para el cumplimiento de los
tres meses, esto es, 32 días, los cuales vencen el 2 de febrero de 2021.
[5] Folio 2, cuaderno 1.
[6] El
auto de 31 de enero de 2019 corresponde a la segunda admisión de la tutela,
luego de que en auto de 14 de diciembre de 2018, la Sala Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Valledupar decretara la nulidad de toda la
actuación por la falta de vinculación de: (i) la
Personería Municipal de El Copey; (ii) la Procuraduría Delegada para la Paz y
la Protección de los Derechos de las Víctimas; (iii) la Defensoría del Pueblo;
(iv) la Unidad Administrativa para la Reparación de las Víctimas; (v) el
Instituto Colombiano del Bienestar Familiar; (vi) la Comisaría de Familia de El
Copey; (vii) FINDETER; (viii) COMFACESAR y (ix) FONVIVIENDA.
Previo a la
declaración de nulidad en mención, el 20 de noviembre de 2018, el Juzgado
Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar profirió
fallo de primera instancia en el que concedió el amparo de los derechos
fundamentales de los accionantes. En consecuencia, ordenó la suspensión de las
medidas de desalojo mientras se adelantan las actuaciones para asegurar el
derecho a la vivienda digna de los actores.
[7] Folio 4,
cuaderno 4.
[8] Vivanto consolida toda la información de los diferentes
sistemas de las entidades del Sistema Nacional de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas.
[9] Estas caracterizaciones se resumirán en los anexos de la
providencia.
[10] Folio 249, cuaderno 1.
[11] La Inspección de Policía de El Copey remitió copia de las
actuaciones adelantadas, las cuales corresponden con los anexos aportados por
la Alcaldía.
[12] En muchas personas concurren varias
circunstancias que los hacen sujetos de especial protección constitucional, por
ejemplo una persona desplazada y madre cabeza de familia.
[13] Se contabilizó a todo el núcleo familiar de la persona que adujo ser
víctima de desplazamiento forzado.
[14] O-6 meses:
ocupaciones iniciadas entre agosto de 2019 y enero de 2020. 6 meses a 1 año:
ocupaciones iniciadas entre  febrero de 2019 y  julio de 2019. 1 año a 1
año y 6 meses: ocupaciones iniciadas entre agosto de 2018 y enero de 2019;
y 1 año y 6 meses a 2 años: ocupaciones iniciadas entre enero de 2018 a
julio de 2018-.
[15] El cual busca facilitar la compra de vivienda nueva de la clase
media en zona urbana. El programa se dirige a hogares con ingresos de hasta
cuatro salarios mínimos y para la adquisición de viviendas de hasta 135 SMLMV o
150 SMLMV. El subsidio oscila entre 20 y 30 SMLMV, y 4 a 5 puntos porcentuales
de la tasa de interés.
[16] Este programa busca promover la
adquisición de vivienda a través del ahorro y el crédito hipotecario o el
leasing habitacional entre la población con ingresos inferiores a 2 SMLMV, es
complementario al subsidio otorgado en el marco del Programa de adquisición de
vivienda “Mi Casa Ya”. El valor del subsidio familiar de vivienda será de hasta
6 SMLMV al momento de la expedición del acto administrativo
[17] En relación con esta cifra es
necesario precisar que algunas personas cuentan con registros múltiples por
diferentes hechos victimizantes.
[18] En relación con estos datos la UARIV no precisó cuándo efectuó la
identificación de carencias que señala ni quiénes fueron las víctimas cuyas
carencias fueron calificadas.
[19] En relación con los 59 hogares, la
UARIV precisa que 53 están notificados de la resolución en la que se determinó
la calificación de carencias y 6 están en proceso de notificación, la cual
priorizarán.
[20] En relación con estos datos, la UARIV remitió base de datos en la
que  precisó cuáles fueron los hogares que recibieron los giros que refiere,
el  monto, la periodicidad y el tipo de ayuda humanitaria asignada.
[21] Este total es el resultado de filtrar la base de datos remitida por
la UARIV con los criterios: incluido en el RUV y hecho victimizante:
desplazamiento forzado, y restar las personas que tienen doble registro.
[22] 1. Alexander De Jesús Barcanegra Rodríguez; 2. Ángel Crespo
Montero; 3. Benjamín Villalba Caballero; 4. Bladimir Murcia Orozco; 5. Calixto
Chaparro Torres; 6. Carlos Alberto Rada Andrade; 7. Carlos Enrique Ortiz Vega;
8. Carlota María Montenegro Pacheco; 9. César Augusto Contreras Quesada; 10.
Dairo Manuel Navas Reyes; 11. Daniela Guerra Romero; 12. Darly Danith Suárez
Hernández; 13. Deivis Enrique Valle Martínez; 14. Duy Naringumu Crespo Torres;
15. Edilberto Rafael Castro Movilla; 16. Enith Johanna Cárdenas Barcasnegra; 17.
Estelinda Montero Villafaña; 18. Fabio José Basto Ospino; 19. Jacqueline
Trujillo Alfonso; 20. Jairo Enrique Fernández Ceballos; 21. Jorge Eliecer
Orozco Palmera; 22. José Luis Borja Pabón; 23. Juan Manuel Estrada Peña; 24.
Landis María Sanes Díaz; 25. Leonor Elena Torres Crespo; 26. Lisbeth Viviana
Aviles Mejía; 27. Luis Alberto Vásquez Muñoz; 28. Luz Cenitth Oviedo Navas; 29.
Luz Line Orozco Ospino; 30. Maire Sol Salas Carrillo; 31. Marcelina Torres
Rodríguez; 32. Marco Tulio Coneo Teran; 32. Mariluz Pérez Hernández; 34.
Matilde Torres Rodríguez; 35. Mauricio Manuel Barcanegra Rodríguez; 36. Moisés
Arroyo Villafañe; 37. Ninfa Patricia Cadena Crespo; 38. Rafael Valdés Jaime; 39.
Rodrigo Cortez Salcedo; 40. Rosa Isabel Reyes Almeira; 41. Salvador Carmona
Martínez; 42. Sandra Milena Suárez Hernández; 43.Yenis Eliana Suarez Hernández;
44.Yesmina Angélica Pana Cujia.
[23] Sentencias T-115 de 2005 M.P. Jaime
Córdoba Triviño, T-647 de 2008 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-860 de 2013
M.P. Alberto Rojas Ríos.
[24] Sentencia
T-373 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[25] Corte Constitucional. Sentencia T 580 de
26 de julio de 2006. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[26] Sentencias: T-225 de 1993 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-789 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[27] Sentencias T-601 y 645 de 2016 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado, T-689 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
T-302 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez y T-267 de 2011 M.P. Mauricio
González Cuervo.
[28] En la Sentencia C-241 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez si bien
la Corte se declaró inhibida para decidir la demanda dirigida contra una norma
subrogada en materia de las actuaciones de policía y en la que se precisaba que
no procedían recursos en las diligencias dirigidas a lograr el desalojo por
ocupación irregular la Sala Plena  precisó que las decisiones de los procesos
policivos de amparo de la posesión se excluyen del control de la jurisdicción
contencioso administrativa en aras de que tengan un efecto inmediato para
evitar la perturbación del orden público y mantener así el statu quo mientras
el juez ordinario competente decide sobre la titularidad de los derechos reales
en controversia.
[29] Sentencias T-850 de 2012 M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, T-601
de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[30] Sentencias T-770 de 2004 M.P. M.P. Jaime
Córdoba Triviño, T-967 de 2009 M.P. María Victoria Calle Correa,
Sentencia T-068 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-282 de 2011 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva, T-946 de 2011M.P. María Victoria Calle Correa, T-119
de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-267 de 2016 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio; T-636 de 2017 M.P. Cristina Pardo
Schlesinger T-247de 2018 M.P. Antonio José Lizarazo
Ocampo, entre otras.
[31] Sentencia T-636 de 2017 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, T-247de 2018 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, entre otras.
[32] Sentencia T-058 de 2012 M.P. Humberto
Sierra Porto,
[33] Ver sentencias T-601 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado en
relación con las comunidades e individuos afro descendientes, T-172 de 2019
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado en relación con las comunidades indígenas.
[34] Sentencia T-199 de 2016 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[35] Sentencia SU-961 de 1999; M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[36] Sentencias T-1009 de 2006 M.P. Clara
Inés Vargas Hernández y T-299 de 2009 M.P, Mauricio González Cuervo. .
[37] Ver sentencias T-151 de 2017 M.P.
Alejandro Linares Cantillo y T-457 del 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[38] Ver sentencias T-1028 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto y T-087 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[39] Sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha
Victoria Sáchica Méndez.
[40] Ver sentencias T-547 de 2019  M.P.
Cristina Pardo Schlesinger, T-109 de 2015 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio;
[41] Sentencia C-154 de 2004 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[42] En la observación general 7 El derecho a una vivienda adecuada: los desalojos
forzosos. El comité DESC define el
desalojo forzoso como “el hecho de hacer salir a personas,
familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma
permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal
o de otra índole, ni permitirle su acceso a ellos.”
[43] A partir de la Sentencia C-936 de
2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, esta Corporación complementó la interpretación
del artículo 51 superior con las Observaciones Generales núm. 4 y núm. 7
proferidas por el CDESC, precisando que se trata de elementos que asisten a la interpretación de la disposición constitucional.
[44] Sentencias T.264 de 2012 M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio, T-946 de 2011 M.P. María Victoria Calle Correa, T-547 de
2019 M.P. Cristina Pardo Schlesinger,
[45] En relación con
la suficiente antelación la Sentencia T-956 de 2011 indicó que la notificación debe surtirse
con una antelación mínima de quince días a la fecha prevista para el desalojo.
Por su parte, la Sentencia T-547 de
2019 indicó que en ni en la legislación nacional ni en el DIDH se ha fijado un
plazo específico que se considere adecuado para notificar con suficiente
antelación el desalojo. En ese sentido, indicó que podrían tomarse como ejemplo
términos previstos en otras legislaciones como en Sudáfrica en donde se adoptó
el término de 2 meses, Filipinas 30 días o en la legislación interna la Ley 820 de 2003, que contempla algunas causales especiales de
restitución del inmueble, dentro de las cuales se encuentra la futura
demolición del mismo, en cuyo caso el arrendador debe avisar al arrendatario
con una antelación no menor de tres (3) meses.
[46] En relación con los recursos
jurídicos, la Sentencia T-547 de 2019 señaló que de acuerdo que el Relator
Especial para el derecho a la vivienda es necesario que los desalojos forzosos
que se planean realizar para ejecutar proyectos de desarrollo, deberían incluir
oportunidades y esfuerzos para facilitar apoyo legal a las personas afectadas,
acerca de sus derechos y opciones, así como sostener audiencias públicas que
provean a las personas afectadas y a sus abogados, oportunidades para
cuestionar la decisión de desalojo y/o presentar alternativas. Asimismo, ONU
Hábitat indicó que “Todas las personas
amenazadas u objeto de desalojo forzoso tienen derecho a acceder a un recurso
oportuno, que incluya una audiencia imparcial, el acceso a la asistencia
letrada y asistencia jurídica (gratuita, en caso necesario)” (Naciones Unidas. Folleto informativo No. 25.
Desalojos Forzosos. Pag. 35.)
[47] Sentencia T-025 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[48] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[49] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[50] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[51] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[52] La Sentencia T-585 de 2006 (M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra) aunque no analizó circunstancias de desalojo
realizó una síntesis de las reglas jurisprudenciales desarrolladas hasta el
momento en relación con el derecho a la vivienda digna de la población en
situación de desplazamiento, las cuales fueron retomadas en las decisiones
posteriores para el examen de los casos de desalojo. En concreto, indicó que de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional el Estado tiene las siguientes
obligaciones en relación con el derecho a la vivienda de la población en
situación de desplazamiento forzado: (i) reubicar a las personas en situación
de desplazamiento que, por esta circunstancia, se han visto obligadas a
asentarse en zonas de alto riesgo (ii) proveer una solución de vivienda de
carácter temporal y, luego, facilitar el acceso a una solución de carácter
permanente; (iii) brindar asesoría a sobre los programas de vivienda a los
cuales pueden acceder; y (iv) tener en cuenta dentro del diseño de los planes y
programas de vivienda a subgrupos que podrían encontrarse en un mayor grado de
vulnerabilidad. Asimismo, hizo referencia a las obligaciones previstas por la
normativa vigente para la satisfacción del derecho a una vivienda digna de la
población desplazada.
[53] M.P. María Victoria Calle Correa.
[54] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[55] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[56] M.P. María Victoria Calle Correa.
[57] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[58] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[59] La Sentencia T-454 de 2012 estudió la solicitud de tutela elevada
por el Fondo Ganadero del Meta S.A. para que se hiciera efectiva la diligencia
de lanzamiento por ocupación de hecho sobre los ocupantes ilegales de una
hacienda de su propiedad, que eran en su mayoría personas desplazadas. Aunque
la Corte declaró la carencia actual de objeto, pues la diligencia de desalojo
se había llevado a cabo, comunicó la providencia a las autoridades encargadas
de atender a la población desplazada para que las familias que fueron
desalojadas del predio en cuestión, tuvieran acceso a (i) un albergue en
condiciones acordes para la dignidad humana; (ii) planes de vivienda que les
permitieran garantizar este derecho a largo plazo; y (iii) los demás
componentes de la ayuda humanitaria de emergencia y de estabilización
socioeconómica previstos en la ley y en la jurisprudencia para esta población.
[60] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[61] M.P. María Victoria Calle Correa.
[62] La Sentencia T-781 de 2014
estudió la acción de tutela formulada por un ocupante de un predio privado que
reclamó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la
vivienda digna, presuntamente vulnerados por la Alcaldía Municipal de Puerto
Gaitán, Meta y la Inspección de Policía de este mismo.
En
relación con las reglas que rigen el examen del caso, la Sala reiteró las
reglas fijadas en la Sentencia T-349 de 2012 y reiteró las medidas de
protección ordenadas en la sentencia T-907 de 2013 que dispuso efectos inter
comunis sobre la ocupación del predio Cuernavaca.
[63] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[64] M.P. María Victoria Calle Correa.
[65] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[66] M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[67] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[68] Sentencia SU-1150 de 2000 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra., T-078 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-188 de 2016 M.P.
María Victoria Calle Correa.
[69] Sentencias T-1346 de 2001 M.P. Rodrigo
Escobar Gil, T-078 de 2004 M.P. Clara Inés
Vargas Hernández, T-770 de 2004 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-967 de
2009 M.P. María Victoria Calle Correa, T-946 de 2011 M.P. María Victoria Calle
Correa., T-349 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[70] Sentencia T-068 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[71] Sentencia T-282 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-119 de 2012
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[72] Sentencia T-907 de 2013 M.P. María Victoria
Calle Correa, T-188 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa, T-636 de 2017
M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[73] Sentencia T-267 de 2016 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[74] Sentencia T.188 de 2016 M.P. María Victoria
Calle Correa, T-636 de 2017 M.P. Cristina Pardo Schlesinger
[75] Sentencia T-946 de 2011 M.P. María Victoria Calle Correa.
[76] Sentencia T-967 de 2009 M.P. María Victoria Calle Correa.
[77] Sentencia T-078 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[78] Sentencia T-247 de 2018 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[79] Sentencias SU-1150 de 2000 M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra., T-770 de 2004 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-967
de 2009 M.P. María Victoria Calle Correa.
[80] Sentencia T-636 de 2017 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, T-247 de
2018 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[81] Sentencia T-188 de 2016 M.P. María
Victoria Calle Correa.
[82]Sentencias T-188 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa., T-636 de
2017 M.P. Cristina Pardo Schlesinger y T-247 de 2018 M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo.
[83] Sentencia T-267 de 2016 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio.
[84] Sentencia T-267 de 2016 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[85] Sentencias T-282 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-349 de
2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y T-417 de 2015 M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
[86] Sentencia T-770 de 2004 M.P. Jaime Córdoba
Triviño, T-946 de 2011 M.P. María Victoria Calle Correa, T-907 de 2013 M.P.
María Victoria Calle Correa y T-247 de 2018 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[87] Sentencias T-349 de 2012 M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y T-417 de 2015 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[88] Estas consideraciones están fundamentadas
parcialmente en la sentencia T-223 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[89] Estas
consideraciones se retoman parcialmente la Sentencia T-139 de 2017 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado. Sobre el particular se
pueden consultar las sentencias C-936 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett;
C-444 de 2009 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-530 de 2011 M.P. Humberto
Sierra Porto; T-709 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
[90] La Observación General Nº4: CDESC precisa en relación con la seguridad
jurídica que: “(…) Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas
deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una
protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas.  Por
consiguiente, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas
destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares
que en la actualidad carezcan de esa protección consultando verdaderamente a
las personas y grupos afectados.”
[91] Con respecto a la disponibilidad la Observación en mención precisa: “Una
vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud,
la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho
a una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y
comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el
alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de
alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia.”
[92] En relación con los gastos soportables la Observación señala que: “Los
gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel
que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras
necesidades básicas.  Los Estados Partes deberían adoptar medidas para
garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general,
conmensurados con los niveles de ingreso.”
[93] La Observación General Nº4: CDESC precisa en
relación con la habitabilidad que: “Una vivienda adecuada debe ser
habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de
protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras
amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad.
Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes.”
[94] Con respecto a la asequibilidad la Observación
precisa que: “Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un
acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una
vivienda.  Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la
esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad,
los niños, los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos
VIH positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos
mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas
en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas.”
[95] En relación con el lugar la Observación señala que: “La vivienda
adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de
empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños,
escuelas y otros servicios sociales.”
[96] La Observación General Nº4: CDESC precisa en relación con la adecuación
cultural que: “ La manera
en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y
las políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la
identidad cultural y la diversidad de la vivienda.”
[97] Sentencias T-420 de 2018 M.P. Antonio José Lizarazo y T-024 de
2015 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[98]
Observación General número 3 del CDESC.
[99] Ver sentencias C-165 de 2015 M.P.
María Victoria Calle Correa, T-247 de 2018 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[100] M.P. María Victoria Calle Correa.
[101] Sentencias T-206 de 2019 M.P. Antonio José Lizarazo, T-139 de 2017
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, y T-585 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[102] Sentencia T-713 de 1996. M.P. José Gregorio Hernández.
[103] Sentencia C-258 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[104] Sentencia T-511 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[105] Sentencia SU-624 de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[106] Sentencia T-465 de 1994. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[107]Este
mandato se deriva del artículo 83
superior. En ese sentido, la
jurisprudencia ha avalado la constitucionalidad de las actuaciones relacionadas
con la protección del espacio público, la exigencia de licencias urbanísticas y
las sanciones por su pretermisión siempre que sean proporcionales y respetuosas
de los derechos fundamentales. Sentencias T-706 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio, T-376 de 2012 M.P. María Victoria Calle
Correa, y T-327 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[108] Por ejemplo, la
Corte ha examinado casos en los que víctimas de desplazamiento forzado
solicitan como medida de protección de sus derechos fundamentales la asignación
de subsidios de vivienda. En el estudio de estos casos, se ha destacado la
especial protección constitucional de la que son titulares las víctimas y la
importancia de observar el principio de igualdad en su trato. Por lo tanto, se
han descrito los programas y mecanismos de la política de vivienda, se ha establecido
la obligación de agotar las actuaciones de
postulación a los programas de subsidios, que corresponden a los mecanismos
previstos en el ordenamiento para el acceso a la vivienda y además materializan
el derecho a la igualdad en tanto las autoridades respeten el
orden de asignación de los subsidios de acuerdo con la postulación y
priorización de los programas. Ver sentencias T-919 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y
T-1028 de 2012 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[109] La Sentencia T-825 de 2014 M.P.
Gloria Stella Ortiz D7elgado, examinó el caso de una persona que de manera temeraria emprendió la construcción
de una vivienda en el momento en que autoridades municipales iniciaron los
operativos de control en el terreno para la construcción de un espacio público y
un área de amortiguamiento entre las laderas de los cerros de la ciudad y la
población. En el caso, se comprobó que la construcción no constituía la
vivienda del actor y estaba dirigida únicamente a torpedear las actuaciones
administrativas para el manejo del predio y logra un provecho económico, razón
por la que se estableció el abuso del derecho por parte del accionante, se
denegaron las pretensiones de amparo y se compulsaron copias para la
investigación sobre la posible comisión de delitos.
[110] Sentencias
T-585 de 2008 M.P. Humberto Sierra Porto; T-440
de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-628 de 2015 M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez; entre otras.
[111] Sentencia
T-440 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[112] M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[113] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[114] Estas reglas jurisprudenciales fueron
establecidas en la Sentencia T-585 de 2006,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y han sido reiteradas en las sentencias T-440
de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-188 de 2016, M.P. María Victoria
Calle Correa, entre otras.
[115] Artículo 15 de la Ley 387 de 1997.
[116] En relación con los subsidios de
vivienda, este Tribunal indicó que de acuerdo con lo dispuesto en la Sentencia
SU-254 de 2013, las medidas de reparación y las de asistencia social no se
pueden equiparar, pues si bien se complementan y existe un impacto de los servicios
sociales en la reparación a las víctimas, no es posible considerar que estos
servicios sustituyen las medidas de reparación, dado que estos responden a un
título jurídico y razón de ser diferentes.
[117] El
artículo 63 de la Ley 1448 de 2011 define la atención inmediata como: “Es la
ayuda humanitaria entregada a aquellas personas que manifiestan haber sido
desplazadas y que se encuentran en situación de vulnerabilidad
acentuada y requieren de albergue temporal y asistencia alimentaria.”
El Artículo
2.2.6.5.2.1. del Decreto 1084 de 2015
señala en relación con la atención humanitaria inmediata que: “La entidad
territorial receptora de la población víctima de desplazamiento, debe
garantizar los componentes de alimentación, artículos de aseo, manejo de
abastecimientos, utensilios de cocina y alojamiento transitorio, mientras se
realiza el trámite de inscripción en el Registro Único de Víctimas.
Adicionalmente, en las ciudades y municipios que presenten altos índices de
recepción de población víctima del desplazamiento forzado, las entidades
territoriales deben implementar una estrategia masiva de alimentación y
alojamiento que garantice el acceso de la población a estos componentes, según
la vulnerabilidad derivada del desplazamiento forzado. Esta estrategia debe
contemplar, como mínimo, los siguientes mecanismos:
1.
Asistencia Alimentaria: alimentación en especie, auxilios monetarios, medios
canjeables restringidos o estrategias de comida servida garantizando los
mínimos nutricionales de la totalidad de los miembros del hogar.
2.
Alojamiento Digno: auxilios monetarios, convenios de alojamiento con
particulares o construcción de modalidades de alojamiento temporal con los
mínimos de habitabilidad y seguridad integral requeridos.”
[118]  En relación con la temporalidad de
las medidas es necesario resaltar que la Sentencia C-278 de 2007  indicó que la
atención humanitaria de emergencia  no puede estar sujeta a un plazo fijo
inexorable, pues aunque es importante una referencia temporal, la ayuda debe
ser flexible y estar condicionada a que se supere la situación de
vulnerabilidad. Asimismo, en sentencias de revisión, esta Corporación ha
destacado la necesidad de que la ayuda humanitaria se extienda hasta el momento
en que la víctima esté en condiciones materiales para asumir su propia
manutención.
[119] Artículo 64 de la Ley 1448 de 2011 y artículo 2.2.6.5.2.2.
[120] Artículo 2.2.6.5.2.4. del Decreto 1084 de 2015.
[121] Artículo 2.2.6.5.3.1. y siguientes del
Decreto 1084 de 2015.
[122] Artículo 2.2.6.5.2.5. del Decreto 1084 de 2011.
[123] Artículo 18 de la Ley 387 de 1997.
[124] “Por
la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece
el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito
Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones.”
[125] Artículo 4.
[126] Por ejemplo, mediante las Sentencias T-025 de 2004 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, T-754 de 2006 M.P. Jaime Araujo Rentería, T-966 de 2007 M.P.
Clara Inés Vargas Hernández, T-1044 de 2012 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, SU-254
de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[127] Por ejemplo ver sentencias C-715 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;
C-462 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo; C-280 de 2013 M.P. Nilson Pinilla
Pinilla, entre otras.
[128] M.P. Manuel José Cépeda Espinosa.
[129] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[130] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[131] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[132] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[133] Ley 1537 de 2012.
[134] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[135] Esta población asciende, de acuerdo
con información presentada por el Ministerio de Vivienda, a 400.000 familias
aproximadamente.
[136] Decretos 951
del 2001, 2675 del 2005 y 1160 del 2010.
[137] Decreto 900 de 2012.
[138] Ver Auto 331 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[139] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[140] Disponible en http://www.minvivienda.gov.co/viceministerios/viceministerio-de-vivienda/programas/. Consultado por última vez en octubre de 2020.
[141] Para el año 2020 se otorgarán en total 30.540 subsidios
a través del programa Mi Casa Ya y la meta para el cuatrienio es la entrega de
255.000 subsidios de acuerdo con
las metas anunciadas en la página web del Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio. Adicionalmente, en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022  se establece como una de las estrategias para profundizar el acceso
a soluciones de vivienda digna y facilitar el financiamiento formal a los hogares de menores ingresos dar continuidad y
fortalecer el programa Mi Casa Ya.
[142] Ver artículos 2.1.1.4.1.2.1. y siguientes del Decreto 1077 de 2015.
[143] En relación con este programa, en las Bases del Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022 se establece como una de las estrategias para mitigar el
déficit habitacional que el Ministerio de Vivienda impulse el arrendamiento
como parte de la estrategia para mitigar el déficit habitacional. Para ello,
deberá: • Implementar el programa Semillero de Propietarios, a través de la
asignación de subsidios para arrendamiento de vivienda nueva o usada, como
vehículo de transición hacia la propiedad.
[144] De acuerdo con las proyecciones del
Ministerio de Vivienda, en el cuatrienio 2018-2022 se estima la entrega de
200.000 subsidios.
[145] Artículo 2.1.1.7.5. del Decreto 1077 de 2015 adicionado por el Decreto
867 de 2009.
[146] Este programa se inscribe dentro del objetivo de “Mejorar condiciones
físicas y sociales de viviendas, entornos y asentamientos precarios” planteado
en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. De acuerdo con lo señalado por el
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio se realizarán un total de 600 mil
mejoramientos de vivienda a través de las tres entidades participantes, esto
es, el Ministerio en mención, el DPS y el Ministerio de Agricultura.
[147] “Artículo 12. Subsidio En Especie Para Población Vulnerable.
Las viviendas resultantes de los proyectos que se financien con los recursos
destinados a otorgar subsidios familiares de vivienda por parte del Gobierno
Nacional, así como los predios destinados y/o aportados a este fin por las
entidades territoriales incluyendo sus bancos de Suelo o Inmobiliarios, se
podrán asignar a título de subsidio en especie a los beneficiarios que cumplan
con los requisitos de priorización y focalización que establezca el Gobierno
Nacional a través del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
Sin perjuicio de lo anterior, la asignación de las
viviendas a las que hace referencia el presente artículo beneficiará en forma
preferente a la población que se encuentre en alguna de las siguientes
condiciones: a) que esté vinculada a programas sociales del Estado que tengan
por objeto la superación de la pobreza extrema o que se encuentre dentro del
rango de pobreza extrema, b) que esté en situación de desplazamiento, c) que
haya sido afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias
y/o d) que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no mitigable. Dentro
de la población en estas condiciones, se dará prioridad a las mujeres y hombres
cabeza de hogar, personas en situación de discapacidad y adultos mayores.
Las entidades territoriales que aporten o transfieran
recursos o predios, según lo previsto en este artículo podrán participar en la
fiducia o patrimonio autónomo que se constituya.”
[148] En relación con las competencias para
facilitar el acceso a la vivienda de la población en condiciones de mayor
vulnerabilidad, la Ley 1537 de 2012 señaló las responsabilidades y funciones de
las entidades del orden nacional y territorial. En particular, estableció que
las entidades públicas del orden nacional y territorial tienen, entre otras,
las siguientes obligaciones: (i) promover mecanismos para estimular proyectos
de Vivienda de Interés Social y Vivienda de Interés Prioritario, y la
expedición de los permisos, licencias y autorizaciones respectivas, agilizando
los trámites y procedimientos; (ii) otorgar estímulos para la ejecución de los
proyectos en mención; (iii) aportar bienes y recursos a los patrimonios
autónomos constituidos para el desarrollo de los proyectos; e (iv) identificar
y habilitar terrenos para el desarrollo de proyectos de Vivienda de Interés
Social y Vivienda de Interés Prioritario.
En cuanto
a la construcción de los proyectos dirigidos a materializar este tipo de
subsidios la norma establece el aporte de las entidades territoriales y de
particulares de bienes para la construcción de los proyectos. Por su parte, el
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio establece mediante resolución los
criterios de distribución de los recursos asignados a FONVIVIENDA en el
Presupuesto General de la Nación. Estos recursos se trasladan a  patrimonios
autónomos que constituyan las entidades, quienes administran los recursos y
adelantan los procesos de convocatoria y selección de los constructores
interesados en desarrollar los proyectos de vivienda o el proveedor de las
viviendas de interés prioritario.
Las
viviendas resultantes de los proyectos que se financien con los recursos
destinados a otorgar subsidios familiares de vivienda por parte del Gobierno
Nacional se asignarán a título de subsidio en especie a los beneficiarios que
cumplan con los requisitos de priorización y focalización.
El Decreto
1921 de 2012 reglamentó la ley y determinó las competencias de identificación,
selección, postulación, priorización y asignación del Subsidio Familiar de
Vivienda en Especie.
FONVIVIENDA-
tiene las siguientes competencias: (i) remitir al DPS la información sobre los
proyectos seleccionados o que se desarrollen en el marco del programa de
vivienda gratuita -lugar, el número de viviendas a transferir y los porcentajes
de composición poblacional-; (ii) emitir el acto administrativo de apertura a
la convocatoria de los hogares con base en la lista de potenciales
beneficiarios remitida por el DPS; (iii) revisar la consistencia y veracidad de
la información suministrada por los postulantes; (iv) remitir al DPS el listado
de los hogares que cumplen con los requisitos para ser beneficiarios; (v)
emitir el acto administrativo de asignación del subsidio.
Por su
parte, el DPS tiene las siguientes competencias: (i) elaborar un listado de
“potenciales beneficiarios” teniendo cuenta los criterios de priorización que
atienden de manera prevalente a la situación de vulnerabilidad de los hogares y
a quienes se encontraban en proceso de asignación de un subsidio familiar con
anterioridad al nuevo proyecto ; y (ii) seleccionar los hogares que son los
beneficiarios definitivos del subsidio con base en el listado remitido por
FONVIVIENDA en el que se indican los hogares y de acuerdo con los criterios de
priorización previstos en el artículo 8º del Decreto 1921 de 2012.
Finalmente,
el operador designado, que suele ser una caja de compensación familiar,
recibirá la información y los documentos de los postulantes, de acuerdo con los
requisitos previstos en el artículo 11 del decreto en mención.
[149] Informe emitido por la Contraloría General de la República “Seguimiento
al sector Vivienda, Ciudad y Territorio PND 2018- 2022 “Pacto por Colombia,
Pacto por la Equidad”
[150] Por ejemplo, en lo que respecta a los
flujos migratorios con Venezuela, el documento CONPES 3950 del 23 de noviembre
de 2018 precisó que “Según el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística (DANE) (2007), el análisis de los datos censales históricos muestra
que los saldos migratorios netos fueron negativos para todo el periodo
comprendido entre 1973 y 2005. Esto señala que, para todo el periodo, Colombia
fue un expulsor neto de migrantes. En particular, los flujos migratorios en
dicho periodo entre Colombia y el vecino país eran negativos. Es decir, el
número de salidas de personas hacia Venezuela era mayor que el ingreso a
Colombia. La causa principal de esto fue, como señala Robayo León (2013), el
alto nivel de vida generado por la bonanza petrolera de las décadas de los años
70 y 80 que impulsó a muchos colombianos a buscar establecerse en el vecino
país.” Por su parte, el Perfil Migratorio de Colombia 2012,
publicado por la Organización Internacional para las Migraciones en septiembre
de 2013, aseguró que Colombia ha sido un país de emigración (Organización
Internacional para las Migraciones -OIM. Misión Colombia. Perfil Migratorio de
Colombia 2012. Bogotá, 2013. En: https://www.iom.int/files/live/sites/iom/files/pbn/docs/Perfil-Migratorio-de-Colombia-2012.pdf -20.10.2020). En concreto
indica que “desde la primera oleada migratoria en los años sesenta, los
colombianos han emigrado a diferentes destinos por diversas razones, en gran
medida por buscar mejores condiciones de vida y mayores oportunidades
laborales. Los países de destino de los connacionales han sido, en primer
lugar, la República Bolivariana de Venezuela y Estados Unidos, pero esto se ha
venido modificando a lo largo de los años, como lo muestran algunos datos y
estudios. De acuerdo con el Panorama migratorio de
América del Sur (OIM, 2012), Colombia es el país con mayor cantidad de emigrantes
en Suramérica. El DANE, a partir del censo de 2005, calculó que el número de
colombianos en el exterior es de 3.378.345. El Ministerio de Relaciones
Exteriores (2012) estima que hay 4.700.000(…)”. En el mismo sentido ver: Agencia de la ONU para los
Refugiados -ACNUR. Tendencias globales. Desplazamiento Forzado en 2019. En: https://www.acnur.org/5eeaf5664.pdf (20.10.2020).
[151] De acuerdo con el referido informe Tendencias Globales Desplazamiento
Forzado en 2019 publicado por ACNUR “A finales de 2019, Colombia siguió
registrando el mayor número de personas desplazadas internamente, con cerca de
ocho millones según las estadísticas del Gobierno. El gran número de
desplazados internos registrados, sin embargo, proviene de la cifra total
acumulada del Registro de Víctimas, que comenzó en 1985”.
[152] MALDONADO VALERA, Carlos et al. Protección
social y migración: Una mirada desde las vulnerabilidades a lo largo del ciclo
de la migración y de la vida de las personas. Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL), 2018. “(…) la migración motivada por una
situación de crisis económica ha sido también conceptualizada en términos de
necesidades de refugio económico, en lugar de una migración de carácter laboral
donde las personas migrantes y sus familias podrían necesitar de una acogida
humanitaria (OCDE y OEA, 2015)”.
[153] Agencia de la ONU para los Refugiados -ACNUR. Tendencias globales.
Desplazamiento Forzado en 2019. En: https://www.acnur.org/5eeaf5664.pdf
(20.10.2020).
[154] El informe Tendencias Globales
Desplazamiento Forzado en 2019 publicado por ACNUR refiere la existencia de
1.8 millones de venezolanos desplazados en el extranjero cuyo país de acogida
es Colombia.
[155] Migración Colombia. Comunicado oficial del 6 de
agosto de 2020. En: https://www.migracioncolombia.gov.co/noticias/para-finales-del-mes-de-mayo-el-3-del-total-de-
venezolanos-que-se-encontraban-en-colombia-al-comienzo-de-la-pandemia-habia-regresado-a-su-pais-y-un-2-mas-estaria-a-la-espera-de-poder-hacerlo.
(20.10.2020).
[156] Ver Sentencia SU-677 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[157] El informe del Banco Mundial titulado “Migración
desde Venezuela a Colombia: impactos y estrategia de
respuesta en el corto y mediano plazo” precisa que “La demanda de servicios
sociales en los municipios fronterizos excede las capacidades de atención
existente. Muchas de estas necesidades no son exclusivas de los migrantes y por
tanto compiten con las necesidades actuales de la población receptora. La
elevada tasa de pobreza en las áreas fronterizas donde se concentra la
población migrante y retornada aumenta la demanda de servicios sociales,
mientras que los recursos del nivel municipal son limitados.” (Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento. “Migración desde Venezuela a
Colombia: impactos y estrategia de respuesta en el corto y mediano plazo”.
Washington, 2018. En: https://r4v.info/es/documents/download/66643 -20.10.2020)
[158] La Sala hará referencia a las medidas
adelantadas en relación con los migrantes nacionales venezolanos y no incluirá
las actuaciones con respecto a los nacionales colombianos que retornaron al
país en el marco de la ola migratoria derivada de la crisis política en
Venezuela. Esta precisión es importante, pues las medidas en relación con los
nacionales colombianos que regresan al país tienen un carácter y una naturaleza
distinta.
[159] “Por la cual se decreta el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del
1 de enero al 31 de diciembre de 2018”.
[160] Sentencia T-452 de 2019 M.P. José Fernando
Reyes Cuartas, T-143 de 2019 M.P. Alejandro Linares Cantillo. y T-295 de 2018
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[161] Medidas compiladas en
el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones
Exteriores Decreto 1743 de 2015 y sus modificaciones
[162] Expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores.
[163] De acuerdo con el artículo 1º de la Resolución 5797 de 2017 de MINEX, el
PEP se otorgará a los nacionales venezolanos que cumplan los siguientes
requisitos: “1. Encontrarse en el territorio colombiano a la fecha de
publicación de la presente resolución. // 2. Haber ingresado al territorio
nacional por Puesto de Control Migratorio habilitado con pasaporte. // 3. No
tener antecedentes judiciales a nivel nacional e internacional. // 4. No tener
una medida de expulsión o deportación vigente.”
[164] Este permiso ha tenido varias prórrogas desde la Resolución 5797 de
2017. Se han efectuado a través de las resoluciones (i) 740 de 2018 del MINEX,
que amplió el plazo para los nacionales venezolanos que se encontraran en el
territorio colombiano al 2 de febrero de 2018, (ii) 3317 de la Unidad
Administrativa Especial Migración Colombia –en adelante UAEMC- y (iii) 10677 de
2018 de MINEX que amplió el plazo para los nacionales venezolanos que se
encontraran en el territorio colombiano al 17 de diciembre de 2018, y (iv) 240
de 2020 de MINEX que amplió el plazo para los nacionales venezolanos que se
encontraran en el territorio colombiano a fecha 29 de noviembre de 2019.
[165] La Resolución 1567 de 2019 de la UAEMC implementó un procedimiento
dirigido a renovar el PEP otorgado entre el 3 de agosto de 2017 y el 31 de
octubre de 2017, por el término de dos años a partir de su fecha de
vencimiento. La Resolución 3870 de 2019 de la misma unidad administrativa
implementó el procedimiento de renovación del PEP otorgado entre el 7 de
febrero y el 7 de junio de 2018. La Resolución 6667 de 2019 creó el
procedimiento de renovación del PEP. En ese mismo sentido, ver la Resolución
2018 de 2020 sobre renovación del PEP.
[166] Ver Resolución 2502 de 2020 de MINEX.
[167] Asimismo, en virtud del Decreto número 1288 de
2018 y la Resolución número 6370 de 2018 del Ministerio de Relaciones
Exteriores, fue elevado a la categoría de documento de identificación para los
nacionales venezolanos en todo el territorio colombiano.
[168] De acuerdo con el comunicado oficial del 9 de octubre de 2020
publicado en la página web de Migración Colombia disponible en: https://www.migracioncolombia.gov.co/noticias/migracion-colombia-lanza-nuevo-permiso-especial-de-permanencia-para-venezolanos#:~:text=MIGRACI%C3%93N%20COLOMBIA%20LANZA%20NUEVO%20PERMISO%20ESPECIAL%20DE%20PERMANENCIA%20PARA%20VENEZOLANOS,-tama%C3%B1o%20de%20la&text=Entre%20el%2015%20de%20octubre,2020%2C%20podr%C3%A1n%20expedir%20su%20PEP
[169] Ver Resoluciones 1465 de 2019 de UAEMC.
[170] Decreto 117 de 2020 “Por el cual se adiciona
la Sección 3 al Capítulo 8 del Título 6 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto
número 1072 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo, en lo
relacionado con la creación de un Permiso Especial de Permanencia para el
Fomento de la Formalización (PEPFF).”
[171] Sentencias T-595 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
[172] La jurisprudencia constitucional ha
hecho énfasis en este derecho, fundado en la condición de persona, y la
política pública en salud se ha orientado a hacer efectiva esa garantía
universal. Ver Sentencias SU-677 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, T-210 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, T-025 de 2019 M.P.
Alberto Rojas Ríos, T-197 de 2019 M.P. Diana Fajardo Rivera, T-436 de 2020 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[173] El literal b) del artículo 10º de la Ley 1751 de 2015 establece que
toda persona tiene derecho a recibir atención de urgencias sin que sea exigible
pago previo alguno. Por su parte, diferentes actos administrativos expedidos
por el Ministerio de Salud han adoptado medidas que garantizan la atención de
urgencia a los migrantes con independencia de su estatus migratorio, las cuales
están relacionadas con: (i) la financiación de esa atención; (ii) la
determinación del alcance de la atención en urgencias; y (iii) la coordinación
intersectorial para hacer efectiva esta garantía.
[174] Ver sentencias T-705 de 2017 M.P. José Fernando Reyes Cuartas, SU-677 de
2019 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y T-436 de 2020 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[175] Respecto a estas medidas ver la Resolución 3015 de 2017 del Ministerio
de Salud y Protección Social que estableció el PEP como documento válido de
identificación ante el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Asimismo,
es necesario destacar que los portadores del PEP, se consideran residentes y
pueden afiliarse al SGSSS, ya sea como dependientes o independientes. Si sus
condiciones socioeconómicas no les permiten realizar aportes al SGSSS, pueden
solicitar la aplicación de la encuesta SISBEN y si llenan los criterios,
afiliarse al régimen subsidiado.
[176] Por ejemplo, ver la Circular 025 de 2017 en la que se adoptan varias
estrategias para fortalecer la atención en salud para responder a la situación
de migración de población venezolana, 006 de 2018 del Ministerio de Salud
relacionada con la prevención, atención, vigilancia y control para evitar la
introducción o aparición de casos de Sarampión y Rubeola. Asimismo, ver los
Lineamiento proferidos por el Ministerio de Salud y Protección Social para la
prevención, detección y manejo de casos de covid-19 para población migrante en
Colombia.
[177] Ver Sentencia T-210 de 2018 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[178] De acuerdo con las cifras reportadas por el ICBF en su página web, a
corte 31 de mayo 2020, se atendieron 83.717 menores de edad nacidos en
Venezuela a través de la estrategia Primera Infancia, Nutrición Familias y
Comunidades. ICBF. “Niños, Niñas y Adolescentes Nacidos en Venezuela
Atendidos en Servicios del ICBF distribución por Departamento de atención y
misional durante el 2020”. En: https://www.icbf.gov.co/system/files/atencion_icbf_a_venezolanos_mayo2020.pdf (20.10.2020)
[179] Ver la Ley 1997 de 2019 “por medio del cual
se establece un régimen especial y excepcional para adquirir la nacionalidad
colombiana por nacimiento, para hijos e hijas de venezolanos en situación de
migración regular o irregular, o de solicitantes de refugio, nacidos en
territorio colombiano, con el fin de prevenir la apatridia.”
[180] Decreto 1288 de 2018.Artículo 11.
[181] En ese sentido, en la Circular 16 del 10 de abril de 2018, el Ministerio
de Educación Nacional precisó que el acceso a los programas de alimentación y
transporte escolares dependen de la condición de los estudiantes
independientemente de su procedencia.
[182] En relación con estas actuaciones es necesario destacar que en el
informe de la UNESCO “Derecho a la educación bajo presión: principales
desafíos y acciones transformadoras en la respuesta educativa al flujo
migratorio mixto de población venezolana en Colombia” se reconoce que la
respuesta del Estado se orientó a la inclusión de personas migrantes y
refugiadas en las escuelas públicas del país, asegurar personal docente, el uso
del currículo nacional y dispositivos de apoyo y bienestar. En el marco de esa
política de 460 mil menores de 18 años con necesidades escolares 198 mil están
inscritos en el sistema educativo, la mayoría en primaria y secundaria (79 %).
A pesar de estos esfuerzos, alrededor de 250 mil menores de edad venezolanos en
Colombia están fuera de la escuela. UNESCO. Oficina Regional de Educación para
América Latina y el Caribe. “Derecho a la educación bajo presión:
principales desafíos y acciones transformadoras en la respuesta educativa al
flujo migratorio mixto de población venezolana en Colombia”. Santiago,
2020. En https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000373455 (20.10.2020).
[183] Inicialmente a través de la Circular
45 del 16 de septiembre de 2015
[184] Por ejemplo, las Circulares 07 del 2
de febrero de 2016, 01 del 27 de abril de 2017, 16 del 10 de abril de 2018 , y
las Resoluciones 624 de 2019  y 10687 de 2019  establecieron medidas sobre los
mecanismos de atención a los estudiantes migrantes procedentes de Venezuela,
los procesos de matrícula, convalidación de títulos o grados, y estrategias de
permanencia en el sistema educativo .
[185] UNESCO. “Derecho a la educación bajo presión: principales desafíos y
acciones transformadoras en la respuesta educativa al flujo migratorio mixto de
población venezolana en Colombia”. Op. cit. p. 25.
[186] En ese sentido, el informe revela que la magnitud del fenómeno de
migración y las falencias que el sistema educativo presentaba antes del
fenómeno migratorio genera retos: “fragiliza la disponibilidad del derecho a
la educación; elevadas privaciones, riesgos, violencias, barreras
administrativas y dificultades en el reconocimiento de grados, títulos y
saberes obstaculizan la accesibilidad; la debilidad para abordar la diversidad
cultural en el aula y la escuela, atender la dimensión socio-emocional y
responder a las necesidades de aprendizaje diversas de la población dificulta
la aceptabilidad; el desfinanciamiento crónico, dificultades de coordinación,
desafíos en la operatividad de nuevos marcos normativos y un desborde de las
capacidades institucionales frena la adaptabilidad; y la falta de
institucionalización de los espacios de participación social para la población
migrante y refugiada y, un sistema de monitoreo aún en rodaje reduce la
responsabilidad.”
[187] Creado en el artículo 10 del Decreto 1288 de 2018.
[188] Decreto 1288 de 2018. Artículo 8.
[189] Por ejemplo, en ciudades receptoras de migrantes como Bogotá, a través
de la Secretaría de Integración Social, se han desarrollado algunas actuaciones
tendientes a brindar alojamiento temporal.
[190] De acuerdo con algunos comunicados de prensa de
la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD- se advierte
la creación de Centros de Atención al Migrante. Ver, por ejemplo; UNGRD. “Centro
de Atención Transitorio al Migrante – CATM” Bogotá, Abril de 2019. En http://portal.gestiondelriesgo.gov.co/Paginas/Slide_home/Centro-de-Atencion-Transitorio-al-Migrante-CATM.aspx (20.10.2020)
[191] Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento. “Migración
desde Venezuela a Colombia. Impactos y Estrategias de Respuesta en el Corto y
Mediano Plazo” Op. Cit.; y
Consejo Noruego Para Refugiados. “Identificación de necesidades de
protección de la población venezolana en el territorio colombiano y otros
países de acogida”, 30 de abril de 2019. En
https://nrc.org.co/wp-content/uploads/2019/11/Final-Identificacio%cc%81n-de-Necesidades-de-la-Poblacio%cc%81n-Venezolana-2018-2019.pdf
Consultado por última vez en octubre de 2020.
[192] Artículo 1º de la CADH “1. Los
Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y
libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda
persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos
de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra
índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier
otra condición social. //  2. Para los efectos de esta Convención, persona es
todo ser humano.”
[193] Por ejemplo, la Declaración Universal
de los Derechos Humanos, artículos 2º y 7º; el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, artículos 2.1 y 26; el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales artículo 2.2; la Convención sobre la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, la  Convención
sobre los Derechos del Niño, artículo 2º; Convención Americana sobre Derechos
Humanos, entre otros.
[194] Artículo 1º de la Carta Política.
[195] Artículo 5º de la Carta Política.
[196] Ver sentencias T-210 de 2018 y T-436 de 2020 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[197] Con respecto a este tipo de asistencia, la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos mediante la Resolución de 2018
exhortó a los Estados miembros de la OEA a “[p]roteger y brindar asistencia
humanitaria a las personas venezolanas que se encuentren en el ámbito de su
jurisdicción. A su vez, se debe garantizar que organismos internacionales como
el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), UNICEF,
ONU Mujeres, la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), el
Programa Mundial de Alimentos (PMA), la Organización Panamericana de la Salud
(OPS-OMS), así como otras organizaciones internacionales y regionales
relevantes, las instituciones nacionales de derechos humanos y las
organizaciones de la sociedad civil puedan brindar asistencia humanitaria a las
personas venezolanas”.
[198] Aprobada el 13 de septiembre de 2016.
[199] Aprobado el 13 julio de 2018.
[200] La declaración reconoce las diferencias en el estatus jurídico entre
migrantes y refugiados, y precisa que: “[a]unque el trato que se les dispensa
se rige por marcos jurídicos separados, los refugiados y los migrantes tienen
los mismos derechos humanos universales y libertades fundamentales. Afrontan
también muchos problemas comunes y tienen vulnerabilidades similares, incluso
en el contexto de los grandes desplazamientos
[201] “Reconocemos que compartimos la
responsabilidad de gestionar los grandes desplazamientos de refugiados y
migrantes de manera humana, respetuosa, compasiva y centrada en las personas.
Acometeremos esa tarea mediante la cooperación internacional, reconociendo al
mismo tiempo que hay capacidades y recursos diversos para responder a esos
movimientos.”
[202] “(…) se plantea la adecuación de cuatro CATM, a través de los
cuales se atendería 62.400 personas en el año 2019, y presentaría un costo
aproximado de 15.819 millones de pesos99. En caso de ser necesario habilitar
los CATM en ciudades diferentes a los municipios fronterizos de Cúcuta y
Maicao, el costo de la adecuación o construcción y sostenibilidad será
calculado con base en el análisis técnico y presupuestal que realice la UNGRD
en las ciudades donde sea definida esta necesidad.”
[203] De acuerdo con algunos comunicados de prensa de la Unidad Nacional
para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD- se advierte la creación de
Centro de Atención al Migrante. Ver, UNGRD. “Centro de Atención Transitorio al
Migrante – CATM” Bogotá, Abril de 2019. En
http://portal.gestiondelriesgo.gov.co/Paginas/Slide_home/Centro-de-Atencion-Transitorio-al-Migrante-CATM.aspx
(20.10.2020)
[204] Sentencia C-622 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo.
[205] Sentencia C-070 de 2004. M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[206] Sentencias C-049 de 1997 M.P. Jorge Arango Mejía, C-385 de 2000
M.P. Antonio Barrera Carbonell, C- 1259 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño,
C-725 de 2015 M.P. Myriam Ávila Roldán, C-469 de 2017 M.P. Cristina Pardo
Schlesinger y T-051 de 2019 M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[207] Sentencia C-311 de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
187 Sentencia C-1058 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño-
[208] Sentencia T-705 de 2017. M.P. José
Fernando Reyes Cuartas.
[209] Artículo 4º de la Carta Política.
[210] Artículos 2 y 11 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. El artículo 5 de
la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación Racial se establece el derecho de toda persona a la igualdad en
el goce del derecho a la vivienda, sin distinción de raza, color y origen
nacional o étnico.
[211]Artículo 2.3. del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales.
[212] Aprobada mediante Ley 146 de 1994.
[213] En ese sentido, por ejemplo, en el informe del Banco Mundial sobre
las necesidades de la población migrante de Venezuela se precisa que estas son
disimiles de acuerdo con el tipo de migración, pues el apoyo a ingresos,
vivienda o servicios es relevante solo para migrantes con vocación de
permanencia
[214]De acuerdo con el informe Tendencias Globales Desplazamiento Forzado
en 2019 publicado por ACNUR “A finales de 2019, Colombia siguió registrando
el mayor número de personas desplazadas internamente, con cerca de ocho
millones según las estadísticas del Gobierno. El gran número de desplazados
internos registrados, sin embargo, proviene de la cifra total acumulada del
Registro de Víctimas, que comenzó en 1985”
[215] De acuerdo con el comunicado oficial del DANE en el año 2019 la
pobreza monetaria fue 35,7% y la pobreza monetaria extrema fue 9,6% en el total
nacional. Por su parte, de acuerdo con los reportes del Banco Mundial el índice
de Gini para Colombia en el año 2018 es de 50.4.
[216] El total
del déficit habitacional incluye el déficit cuantitativo y cualitativo
Disponible en https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/demografia-y-poblacion/deficit-habitacional. Consultado por última vez en octubre de 2020.
[217] El Informe Tendencias Globales
Desplazamiento Forzado en 2019 publicado por ACNUR refiere 1.8. millones de
venezolanos desplazados en el extranjero cuyo país de acogida es Colombia. Por
su parte, de acuerdo con el último comunicado oficial de Migración Colombia se estima
que para el mes de mayo de 2020 1’764.883 nacionales venezolanos estaban
radicados en el país.
[218] En ese sentido es necesario resaltar
la Resolución 1 de 2020 de la CIDH en la que se formulan recomendaciones a los
Estados miembros con respecto a políticas públicas orientadas a combatir la
pandemia en las Américas con enfoque de derechos humanos. En esta resolución se
destaca la importancia de los DESCA como la vivienda, en el marco de la
situación de pandemia y por lo tanto se recomienda: “Garantizar que las
medidas adoptadas para enfrentar las pandemias y sus consecuencias incorporen
de manera prioritaria el contenido del derecho humano a la salud y sus
determinantes básicos y sociales, los cuales se relacionan con el contenido de
otros derechos humanos, como la vida e integridad personal y de otros DESCA,
tales como acceso
a agua
potable, acceso a alimentación nutritiva, acceso a medios de limpieza, vivienda
adecuada, cooperación comunitaria, soporte en salud mental, e integración de
servicios públicos de salud; así como respuestas para la prevención y atención
de las violencias, asegurando efectiva protección social, incluyendo, entre
otros, el otorgamiento de subsidios, rentas básicas u otras medidas de apoyo
económico.”
[219] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[220]Como se explicó en los fundamentos jurídicos 57 y 58 sufre una
afectación diferencial y acentuada del derecho a la vivienda.
[221] Descrito en los fundamentos jurídicos 68 a 74 de esta sentencia.
[222] Sistema Nacional de Atención y
Reparación a las Víctimas.
[223] En ese sentido, se destacan que: (i) mediante
auto de 20 de febrero de 2020 se remitió a la UARIV el listado de ocupantes
para que informara quienes estaban inscritos en el RUV y precisara en relación
con los inscritos las medidas de asistencia y reparación; (ii) en respuesta
emitida el 1º de abril de 2020 adujo que 364 de los ocupantes del predio están
inscritos en el RUV y que esa era la única información con la que contaba;
(iii) el 3 agosto, en atención a la negación de sus competencias y advertidas
inconsistencias en relación con el número de inscritos en el RUV la Magistrada
profirió nuevo auto en el que requirió que se solventaran las inconsistencias
en mención; (iv) en auto de 4 de septiembre, vencido el término para responder,
se profirió un auto de requerimiento. Finalmente, el 9 de septiembre se remitió
la información requerida de forma parcial.
[224] Auto 373 de 2016 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[225] Sentencia SU-037 de 2019 M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[226] Ibídem.
[227] “ARTÍCULO 81. ACCIÓN PREVENTIVA POR PERTURBACIÓN. Cuando se
ejecuten acciones con las cuales se pretenda o inicie la perturbación de bienes
inmuebles sean estos de uso público o privado ocupándolos por vías de hecho, la
Policía Nacional lo impedirá o expulsará a los responsables de ella, dentro de
las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la ocupación.
El
querellante realizará las obras necesarias, razonables y asequibles para
impedir sucesivas ocupaciones o intentos de hacerlas por vías de hecho, de
conformidad con las órdenes que impartan las autoridades de Policía.”
[228] Folio 14, cuaderno 1.
[229] De acuerdo con las pruebas recaudadas
en la acción de tutela, la Alcaldía y la Personería de El Copey indicaron que
el municipio presenta diversas situaciones de asentamientos irregulares en
atención a : (i) el alto déficit de vivienda; (ii) el alto número de
asentamientos indígenas; (iii) el alto índice de personas víctimas del
conflicto armado; (iv) y actos ilegales de promoción de las invasiones para la
apropiación irregular de los predios y su posterior venta; (v) la ausencia de
una política estatal de subsidios de vivienda que beneficie al municipio y (vi)
al incremento de población inmigrante irregular que se ha asentado en esa
entidad territorial.
[230] En muchas personas concurren varias
circunstancias que los hacen sujetos de especial protección constitucional, por
ejemplo una persona desplazada y madre cabeza de familia.
[231] La caracterización del núcleo familiar de Ana Ríos, que corresponden a
una de las tres primeras familias que habitaron el predio.
[232] Folio 315, cuaderno inspección judicial
[233] Folio 289 cuaderno Inspección Judicial.
[234] Por ejemplo núcleos familiares encabezados por Manuel de Jesús Alonso,
José Eduardo Velásquez, José Fernando Vizcaino Yepes, Mayerli Beatriz Rodelo
entre otros,  folios 213, 328 y 329 cuaderno Inspección Judicial.
[235]  De los 57accionantes, las siguientes
personas no se encontraron habitando el predio en las diligencias realizadas el
1º de noviembre de 2018, el 3 de julio de 2019 y el 4 y 5 de febrero de 2020:
1. Dairo Manuel Navas Reyes, 2. Duy Naringumu Crespo Torres, 3. Francia Elena
Yepes Lora, 4.Yenis Eliana Suarez Hernández, 5. José Luis Borja Pabón, 6.
Carlos Alberto Rada Andrade, 7. Brayan Pallares Rodríguez, 8. José Lucas De La
Cruz Pérez, 9. Alexander de Jesús Barcanegra Rodríguez, 10. Luis Alberto
Vásquez Muñoz, 11. Katty Julieth Zapata Ocho, 12. Edilberto Rafael Castro
Movilla, 13.Juan Carlos Domínguez Cárdenas, 14. Jorge Alberto García Torres,
15. Ángel Crespo Montero, 16. Estelinda Montero Villafaña y 17. Luz Line Orozco
Ospino.
[236] Declaraciones de José Gregorio Salas, Margoth
del Carmen Rodríguez folios 293 y 294 cuaderno Inspección Judicial.
[237] Folio 22 expediente policivo 2018-009.
[238] Video del 17 de noviembre de 2018, CD expediente policivo 2018-009.
[239] La realización de la inspección ocular se decretó en autos de 22 de
mayo y 5 de junio de 2020.
[240] Folio 29, expediente policivo 2018-019.
[241] Folio 14, cuaderno 1.
[242] Folio 33, expediente policivo
2018-019.
[243] Luego de que se rehízo el trámite de
tutela, se profirieron los fallos de primera y segunda instancia el  12 de
febrero y 25 de abril de 2019 se declaró improcedente la acción de tutela.
[244] Folio 269, expediente policivo 2018-019.
[245] Esta decisión se anuló el 16 de enero
de 2019 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Valledupar, que ordenó
rehacer a actuación.
[246] Folio 158, cuaderno inspección judicial.
[247] En muchas personas concurren varias
circunstancias que los hacen sujetos de especial protección constitucional, por
ejemplo una persona desplazada y madre cabeza de familia.
[248] Se contabilizó a todo el núcleo
familiar de la persona que adujo ser víctima de desplazamiento forzado.
[249] Este dato corresponde a la
información recaudada en la inspección judicial en relación con las personas
que manifestaron ser víctimas de desplazamiento forzado.
[250] En relación con los tiempos de ocupación, los entrevistados
incluyen el  tiempo en el que efectuaron los cercamientos de lotes. Los tiempos
de ocupación se clasifican así: O-6 meses: ocupaciones iniciadas entre
agosto de 2019 y enero de 2020. 6 meses a 1 año: ocupaciones iniciadas
entre  febrero de 2019 y  julio de 2019. 1 año a 1 año y 6 meses:
ocupaciones iniciadas entre agosto de 2018 y enero de 2019; y 1 año y 6
meses a 2 años: ocupaciones iniciadas entre enero de 2018 a julio de 2018.
[251] Folio 258, cuaderno inspección
judicial.
[252] Sentencias T-096 de 1994 M.P.
Alejandro Martínez Caballero y T-111 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[253] Sentencias T-308 de 1993 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz, T-952 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-447 de 2004 M.P.
Eduardo Montealegre Lynett; y T-111 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[254] Bladimir Murcia Orozco, Dairo Manuel Navas Reyes, Maire Sol Salas
Carrillo, Matilde Torres Rodríguez, Duy Naringumu Crespo Torrez, Yenis Isabel
Monsalvo Oñate, Marcelina Torres Rodríguez, Salvador Carmona Martínez, Francia
Elena Yepes Lora, Yenis Eliana Suárez Hernández, Enith Johanna Cárdenas
Barcasnegra, Ninfa Patricia Cadena Crespo, Jesús Alberto López Buelvas, Leile
Maireth Martínez Arzuza, Juan Manuel Estrada Peña, Juan Alberto Estrada Peña,
José Luis Borja Pabón, Leonor Elena Torres Crespo, Jacqueline Trujillo Alfonso
y Landis María Sanes Díaz.
[255] En el análisis de legitimación en la
causa por activa se descartó la legitimación en la causa por ctiva de Yenis
Isabel Monsalvo Oñate, Francia Elena Yepes Lora, Jesús Alberto López Buelvas,
Leile Maireth Martínez Arzuza, Juan Alberto Estrada Peña.
[256] En las actas de la caracterización
adelantada el 3 de julio de 2019 por la Inspección de Policía El Copey sólo se
registra que de los 57 accionantes iniciales las siguientes 31 personas se
encontraron habitando el predio: 1.Maire Sol Salas Carrillo, 2. Matilde Torres
Rodríguez, 3. Marcelina Torres Rodríguez, 4. Salvador Carmona Martínez, 5.
Enith Johanna Cárdenas Barcasnegra, 6. Ninfa Patricia Cadena Crespo, 7. Jesús
Alberto López Buelvas, 8. Leile Maireth Martínez Arzuza, 9. Leonor Elena Torres
Crespo, 10. Jacqueline Trujillo Alfonso, 11. Bladimir Murcia Orozco, 12. Landis
María Sanes Díaz, 13. Fabio José Basto Ospino, 14. Sandra Milena Suarez
Hernández, 15. Darly Danith Suarez Hernández, 16. Jorge Eliecer Orozco Palmera,
17. César Augusto Contreras Quesada, 18. Moisés Arroyo Villafañe, 19. Lisbeth
Viviana Aviles Mejía, 20. Mauricio Manuel Barcanegra Rodríguez, 21. Mariluz
Pérez Hernández, 22. Benjamin Villalba Caballero, 23. Calixto Chaparro Torres,
24. Rafael Valdés Jaime, 25. Yesmina Angélica Pana Cujia, 26. Luz Cenith Oviedo
Navas, 27. Rosa Isabel Reyes Almeira, 28. Deivis Enrique Valle Martínez, 29.
Carlota María Montenegro Pacheco, 30. Rodrigo Cortez Salcedo, 31. Daniela
Guerra Romero.
[257] En
las actas de la inspección judicial adelantada por el Juzgado Primer Civil del
Circuito de Valledupar el 4 y 5 de febrero de 2020 se registró que de los 57
accionantes iniciales las siguientes 28 personas se encontraban habitando el
predio: 1 Maire Sol Salas Carrillo, 2. Matilde Torres Rodríguez. 3. Yenis
Isabel Monsalvo Oñate, 4. Marcelina Torres Rodríguez, 5. Salvador Carmona
Martínez, 6. Ninfa Patricia Cadena Crespo, 7. Juan Manuel Estrada Peña, 8.Juan
Alberto Estrada Peña, 9. Jacqueline Trujillo Alfonso, 10. Landis María Sanes
Díaz, 11. Fabio José Basto Ospino, 12. Sandra Milena Suárez Hernández, 13.
Darly Danith Suárez Hernández, 14. Jorge Eliecer Orozco Palmera, 15. Marco
Tulio Coneo Teran, 16. César Augusto Contreras Quesada, 17. Lisbeth Viviana
Aviles Mejía, 18. Mauricio Manuel Barcanegra Rodríguez, 19. Jairo Enrique
Fernández Ceballos, 20. Rafael Valdés Jaime, 21. Yesmina Angélica Pana Cujia,
22. Luz Cenitth Oviedo Navas, 23. Rosa Isabel Reyes Almeira, 24. Carlos Enrique
Ortiz Vega, 25. Alidis Judith Peña Jiménez, 26. Carlota María Montenegro
Pacheco, 27. Rodrigo Cortez Salcedo, y 28. Daniela Guerra Romero.
[258] Este listado fue construido a partir
de las caracterizaciones remitidas a esta sede y que se realizaron en el marco
del proceso de desalojo y de la inspección judicial ordenada en esta sede. Los
nombres y documentos de identidad corresponden a la transcripción literal de la
información remitida y por tratarse de nombres no se efectúan adiciones o
correcciones.
Adicionalmente,
con respecto al listado inicial remitido a la UARIV que contenía 585 registros
se suprimieron aquellos en los que era evidente la duplicidad de la
información, lo que redujo el listado a 551 registros. Sin embargo, en los
casos en los que se presentan nombres similares, el mismo nombre con diferentes
documentos de identidad o diferentes nombres para el mismo documento se
incluyeron todos los registros para que en el procedimiento de actualización se
verifiquen con precisión los datos de los ocupantes.
[259] Estas consideraciones no contradicen
las consideraciones expuestas por la Sala de Casación Civil en relación con
procedimiento de desalojo en los fallos de 10 de junio de 2020 STC3701-2020 en relación con la
suspensión de medidas de desalojo, por cuanto estaban fundadas principalmente
en la medida de suspensión de términos judiciales dispuesta por el Consejo
Superior de la Judicatura, que ya fue levantada, y las restricciones a la
movilidad en el marco de las medidas de aislamiento preventivo obligatorio en
el territorio nacional ordenado inicialmente en el Decreto 457 del 22 de marzo
de 2020 y que se extendió hasta el 1º de septiembre de 2020. A partir de este momento
empezó la estrategia de aislamiento selectivo y distanciamiento individual
responsable regulado en el Decreto 1168 de 2020 con mayores posibilidades de
movilidad a través de protocolos de bioseguridad y que se extendió hasta el 1º
de diciembre mediante el Decreto 1408 de 2020.
[260] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[261] Supra. Fundamento jurídico 102.
[262] Constitución Política, artículo 2.
[263] Comité DESC (1997). Observación general Nº 7. El derecho a una
vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto): los desalojos forzosos.
[264] Dictamen aprobado por el Comité en virtud del Protocolo Facultativo
del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales respecto
de la comunicación núm. 5/2015. Caso Mohammed Ben Djazia. E/C.12/61/D/5/2015.
21 de julio de 2017.
[265] Informe de la Relatora Especial sobre una vivienda adecuada como
elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el derecho
de no discriminación a este respecto. 30 de diciembre de 20150. A/HRC/31/54.
[266] Ibidem.
[267] Fundamento jurídico 161.
[268] Resolutivo primero, inciso primero.
[269] Cfr. Ib., inciso segundo.
[270] Entre otras diligencias, la sentencia
refiere la inspección judicial realizada al predio en sede de revisión, en la
que se encontró que éste estaba siendo ocupado por 365 personas. Entre éstas,
había sujetos de protección constitucional como menores de edad, personas de la
tercera edad y desplazados, entre otros (cfr. Fundamento jurídico 157).
[271] La Corte Constitucional ha explicado que
“la amenaza es una vulneración inminente y cierta del derecho […]. Como ya
se expresó, la amenaza implica de por sí inicio de vulneración del derecho y se
sitúa antes de que la violación inicie su consumación definitiva pero no antes
de su existencia; es decir que la amenaza presenta datos reales y objetivos que
permiten prever el agravamiento inminente que conlleva la vulneración del
derecho. La amenaza menoscaba el goce pacífico del derecho y, por lo tanto, es
un inicio de vulneración en el sentido de que el ejercicio del derecho ya se ha
empezado a perturbar. […]. La diferencia entre riesgo y amenaza dependerá del
material probatorio que se sustente en cada caso en  particular. Hay que
advertir que la acción de tutela solo es procedente en los casos de amenaza o
peligro cierto de vulneración, pero no en los casos de riesgo” (Sentencia
T-1002 de 2010).
[272] Fundamento jurídico 158.
[273] Fundamento jurídico 159.
[274] Ib.
[275] Cfr. Ib.
[276] Ib.
[277] Ib.
[278] Ib.
[279] Ib.
[280] Ib.
[281] En la decisión se indica lo siguiente: “[c]on
respecto al segundo momento de la situación de ocupación descrito es necesario
destacar que en las actuaciones de desalojo se respetaron las garantías del
debido proceso, pues durante el tiempo en el que no se advirtieron situaciones
de vivienda se adelantaron las inspecciones oculares al predio, se adoptaron
las medidas de amparo posesorio y se notificaron las actuaciones por vías como
los medios de comunicación local. Únicamente hasta la diligencia de
caracterización realizada el 1o de noviembre de 2018 se comprobaron situaciones
de vivienda. Tan pronto la autoridad de Policía verificó la presencia de
ocupantes en una situación de habitación en el predio dispuso: (i) la
notificación de las actuaciones, (ii) el acompañamiento de autoridades como la
Personería Municipal y la Comisaría de Familia para la caracterización de las
tres familias ocupantes; (iii) indagó por las circunstancias de la ocupación y
la razón por la que las familias se encontraban en el predio; y (iv) gestionó
las actuaciones dirigidas a brindar la ayuda humanitaria en relación con las
víctimas de desplazamiento forzado” (Fundamento jurídico 150).
[282] El amparo al derecho a la vivienda digna
se otorgó “siempre que concurran las condiciones para la protección
establecidas en la parte motiva de esta sentencia” (cfr. Resolutivo
primero, inciso primero).
[283] Cfr. Fundamento jurídico 147.
[284] Resolutivo séptimo.
[285] P. 17.
[286] Ib.
[287] En concreto, el DPS indicó que 392 personas no cumplen con los
criterios para participar en el Programa de Vivienda Gratuita (cfr. P. 19).
[288] En concreto, el DPS informó que 40
personas están incluidas en el listado de potenciales beneficiarios del
programa (cfr. Ib.)
[289] Fundamentos jurídicos 75 a 78. Las
entidades requeridas dieron cuenta de que existen los siguientes programas: (i)
Programa de Promoción y Acceso a la Vivienda de Interés Social Mi Casa Ya, (ii)
Semillero de Propietarios Arrendadores, (iii) Casa Digna Vida Digna y (iv)Subsidio
Familiar de Vivienda 100% en especie.
[290] Contraloría General de la República,  “Seguimiento
al sector Vivienda, Ciudad y Territorio PND 2018- 2022 ‘Pacto por Colombia,
Pacto por la Equidad’”
(Disponible en: https://observatoriofiscal.contraloria.gov.co/Publicaciones/Seguimiento%20al%20sector%20Vivienda,%20Ciudad%20y%20Territorio%20PND%202018-2022%20%E2%80%9CPacto%20por%20Colombia,%20Pacto%20por%20la%20Equidad%E2%80%9D.pdf)
[291] Cfr. Sentencia T-1002 de 2010.