T-981-12
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia T-981/12
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia contra decisiones judiciales que hayan
puesto fin a un proceso/ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Causales
genéricas y especiales de procedibilidad
De
forma muy excepcional, se permite el uso de la acción de tutela para cuestionar
aquellas “decisiones” que por contrariar de manera grave, flagrante y
grosera el ordenamiento constitucional, no puedan en realidad reputarse como
verdaderos pronunciamientos judiciales. Es preciso tener en cuenta que la
acción de tutela se encuentra reservada para aquellos eventos en los cuales se
presente una verdadera conculcación de un derecho fundamental, lo cual suele
traducirse en actuaciones arbitrarias, ostensiblemente opuestas al ordenamiento
jurídico, al punto de requerirse la intervención del juez de tutela como única
vía para su restablecimiento, pues de otra forma el instrumento de amparo
consignado en el artículo 86 superior habría de convertirse en un mecanismo de
enmienda de las decisiones judiciales, interpretación que resulta por completo
ajena a la especial naturaleza con la cual ha sido concebida la acción de
tutela.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL Y PROTECCION
POR MEDIO DE ACCION DE TUTELA-Reiteración
de jurisprudencia/ACCION DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PENSION
DE VEJEZ-Procedencia excepcional
Su
protección por vía de tutela se limita al examen de los requisitos generales de
procedibilidad de ese mecanismo constitucional. Para el reconocimiento y pago
de la pensión de vejez por vía de tutela el juez constitucional debe efectuar
un estudio de la procedencia, que si bien ha de ser estricto, mantendrá
racionalidad con la concepción de derecho fundamental que tiene la seguridad
social y con el precedente jurisprudencial expuesto. Ello quiere decir que la
improcedencia tutelar en materia pensional, no es absoluta.
PENSION DE VEJEZ-Requisitos del régimen de transición de la ley 100 de 1993 y régimen de
la ley 71 de 1988
Antes
de la Constitución de 1991 y de la Ley 100 de 1993, en Colombia no se contaba
con un sistema integral de pensiones, sino que coexistían múltiples regímenes,
administrados por distintas entidades. Una de las finalidades esenciales de la
Ley 100 de 1993, en desarrollo de los principios de universalidad, eficiencia y
solidaridad que rigen la seguridad social (CP art. 48), fue superar esa
desarticulación entre los distintos regímenes pensionales, que no solo hacía
más difícil el manejo general de esta prestación sino que se traducía en
inequidades manifiestas para los trabajadores. Las condiciones que impuso se
pueden resumir así: las personas que en abril 1° de 1994, tuvieran (i) treinta
y cinco años o más si son mujeres, (ii) cuarenta años o más si son hombres o,
(iii) quince años o más de servicios cotizados.
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN MATERIA LABORAL-Situación más favorable al trabajador
El
principio de favorabilidad en materia laboral consagrado en los artículos 53 de
la Constitución Política y 21 del Código Sustantivo del Trabajo, consiste en la
obligación de todo operador jurídico, judicial o administrativo, de optar por
la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e
interpretación de las fuentes de derecho.
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Beneficiaria del régimen de transición pues al 1° de
abril de 1994, tenía 42 años de edad y a la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 01 de 2005, contaba con más de 750 semanas cotizadas al Sistema de
Seguridad Social
DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y SEGURIDAD SOCIAL EN
RECONOCIMIENTO DE LA PENSION DE VEJEZ-Orden
al ISS de expedir resolución de reconocimiento de la pensión de vejez y empezar
a pagarla con la periodicidad debida a favor de la accionante
Referencia:
expediente T-3494782.
Acción de tutela incoada por Leonor Murcia Figueroa, contra
la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá.
Procedencia: Sala Penal de la Corte Suprema de
Justicia.
Magistrado sustanciador: Nilson Pinilla Pinilla.
Bogotá, D.
C., veintidós (22) de noviembre dos mil doce (2012).
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alexei Julio Estrada,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En
la revisión del fallo dictado en segunda instancia por la Sala Penal de la
Corte Suprema de Justicia, dentro de la acción de tutela incoada por la señora Leonor
Murcia Figueroa, contra la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá.
El
asunto llegó a esta corporación por remisión que hizo la referida Corte, en
virtud de lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, y la Sala 8
de Selección de la Corte lo eligió para revisión, en agosto 9 de 2012.
I.
ANTECEDENTES.
En febrero
15 de 2012, la señora Leonor Murcia Figueroa solicitó que se ampararan sus derechos
al debido proceso y a la seguridad social, por los hechos que a continuación se
resumen.
A.
Hechos y relato efectuado por la parte demandante.
1.
La señora Leonor Murcia Figueroa de 60
años de edad[1], manifestó que cotizó
para pensión al Instituto Nacional de Radio y Televisión, INRAVISIÓN, desde
enero 26 de 1983 a marzo 31 de 1994, lo anterior en razón a que para esa época
la citada entidad asumía su propia carga prestacional. Adicionalmente, indicó que
de abril 1° de 1994 a diciembre 31 de 1998, aportó a la Caja de Previsión
Social, CAPRECOM.
2.
Anotó que una vez retirada del servicio por supresión del cargo en la entidad
que laboraba, aportó de manera independiente al ISS de diciembre 31 de 1998
hasta agosto 30 de 2007, “es decir, 72 meses, que equivale a 2160 días y
esos días a 308 semanas válidamente cotizadas” (f. 2 cd. inicial).
3.
Así expresó que sumado el tiempo público con el privado aportó “un tiempo
superior a los 20 años de servicio” y en la actualidad cuenta con más de 55
años de edad (f. 2 ib.).
4.
En consecuencia y al considerar que reunía los requisitos para ostentar la
pensión de vejez, de conformidad con la Ley 71 de 1988, presentó solicitud ante
el ISS, la que le fue negada a través de Resolución N° 0035866 de agosto 15 de
2007, bajo el argumento de que no se encontraba afiliada a dicho instituto antes
de la vigencia de la Ley 100 de 1993 y que “tan solo completaba 19 años, 8
meses y 6 días, representados en 1012 semanas”.
Así,
por inconformidad con lo resuelto interpuso recurso de reposición, siendo decidido
de manera desfavorable, mediante acto administrativo N° 16570 de abril 28 de
2008, arguyéndose “desconocer un tiempo válidamente cotizado al ISS para
pensión y que el empleador para aquel entonces INRAVISIÓN, no había cotizado a
sus empleados a ninguna caja o fondo de previsión social, que por ello no se
podía dar aplicación  a la Ley 71 de 1998” (f. 3 ib.).
5.
Agregó, que el ISS emitió “un nuevo y último acto administrativo,
determinando en la Resolución N° 027003 de junio 26 de 2009, en donde se
establece que la suscrita registra un total de 1558 días válidamente cotizados
al ISS, para el sistema general de pensiones, arrojando un total de 7266 días,
equivalentes a 1038 semanas. Que el tiempo cotizado a entidades de previsión
social del sector público y el cotizado al Seguro Social, permite cumplir 20
años, 2 meses y 6 días” (f. 3 ib.).
6.
Adicionalmente, la actora le solicitó el reconocimiento de la pensión a
CAPRECOM, la que también fue negada mediante Resolución N° 2095 de septiembre
19 de 2008, “por carecer de competencia para el reconocimiento de la citada
prestación” (f. 2 ib.).
7.
En razón de lo anterior, promovió proceso ordinario laboral contra el Instituto
de Seguros Sociales, correspondiéndole por reparto al Juzgado 9 Laboral del
Circuito de Bogotá, donde en noviembre 9 de 2009, profirió sentencia a favor de
la señora Leonor Murcia Figueroa, indicando que la actora se encontraba dentro
del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y que contaba con 20 años de
servicio.
Empero,
la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá al desatar la alzada, a través
de fallo de julio 22 de 2011 resolvió revocar la decisión del a-quo, al
considerar que el régimen aplicable para la accionante era la Ley 33 de 1985 y
no el régimen pensional invocado por la demandante (art. 36 de la precitada Ley
100 de 1993), pues no era posible aplicarlo con la entidad INRAVISIÓN, ya que ésta
no cotizó a ningún fondo o caja de previsión social.
8.
Expresó la señora que no existe otro medio idóneo de defensa judicial, para
refutar el fallo de segunda instancia del proceso ordinario, pues el recurso
extraordinario de casación, no es posible en razón a la cuantía.
9.
En consecuencia, solicitó se ordene dejar sin valor y efecto la sentencia de la
Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, en la que se negó la pensión de
vejez de la actora y que “en el término prudencial de un mes a partir de la
notificación del presente fallo, se profiera una nueva sentencia en la que se
analice de forma integral la norma aplicable a mi caso, teniendo en cuenta la
totalidad de la pruebas documentales y técnicas arrimadas al proceso ordinario
laboral” (f. 7 ib.).
B.
Documentos relevantes que en copia obran en el expediente.
1.
Cédula de ciudadanía de la señora Leonor
Murcia Figueroa (f. 9 ib.).
2.
Resolución N° 2095 emitida en septiembre 19 de 2008 por CAPRECOM, en la cual le
niegan la pensión de vejez a la actora (f. 12 ib.).
3.
Resoluciones N° 0035866 de agosto 15 de 2007 y N° 00016570 de abril 28 2008, expedidas
por ISS, en las cuales se negó y confirmó la pensión de vejez solicitada por la
accionante, respectivamente (fs. 14 a 19 ib.).
4.
Certificado de tiempo de servicio de junio 10 de 2010, expedido por INRAVISIÓN
(fs. 23 y 24 ib.).
5.
Certificado de salario devengado en el Instituto Nacional de Radio y Televisión
(fs. 29 a 33 ib.).
6.
Registro fílmico aportado en cd de las audiencias de los fallos de primera y segunda
instancias dentro del proceso ordinario laboral (f. 34 ib.).
II.
Actuación procesal inicial.
La
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia admitió la demanda en febrero
17 de 2012, notificó al Juzgado 9 Laboral del Circuito de Bogotá, a la Sala
Laboral del Tribunal Superior de esa misma ciudad, al Instituto de Seguros
Sociales, a la Caja de Previsión Social (CAPRECOM), a la Comisión del Servicio
Civil y a la Comisión Nacional de Televisión, para que ejercieran su derecho de
defensa, siendo el ISS el único de ellos que no contestó dicha acción.
A.
Respuesta de la Comisión del Servicio Civil.
En
escrito de febrero 22 de 2012, la Asesora Jurídica de la referida entidad anotó
que “en atención a que no existe legitimación en la causa por pasiva, la
Comisión procede a responder la presente acción de tutela, manifestando que se
encuentra enterada del asunto de la referencia, pero que sobre ella no recae
ningún tipo de imputación por violación a derecho fundamental a la accionante,
máxime cuando del libelo tutela (sic) se evidencia que esta va dirigida
con la Comisión de Televisión y el ISS, con ocasión al reconocimiento de una
pensión a favor de la tutelante” (f. 14 cd. 2).
B.
Respuesta del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral.
Mediante
escrito de febrero 21 de 2012, el magistrado ponente del fallo atacado señaló “que
en la decisión adoptada por la mayoría de la Sala se advirtió que a la
demandante no le resultaban aplicables las disposiciones de la Ley 71 de 1988
por vía de régimen de transición, por cuanto a la entrada en vigencia de la ley
100 de 1993 no se encontraba afiliada a dicho régimen pensional, habida cuenta
que al 1° de abril de 1994 tan solo reportaba semanas cotizadas como servidora
pública” (f. 18 ib.).
C.
Respuesta de la Comisión Nacional de Televisión.
El
apoderado de dicha comisión en febrero 21 de 2012, solicitó que se declare
improcedente la acción de tutela, al considerar (fs. 24, 30, 32, 38 y 29 ib.):
i)
Que no se cumple el principio de inmediatez, dado que “pasaron 6 meses y 23
días después de haberse proferido la decisión de segunda instancia… si mediar
un plazo razonable que permita tomar medidas urgentes” (f. 24 ib.);
ii)
La existencia de otro mecanismo de defensa judicial, como quiera que contra la
sentencia de julio 22 de 2011, procedía el recurso extraordinario de casación,
el que la actora no interpuso (f. 30 ib.);
iii)
La imposibilidad del amparo invocado como mecanismos transitorio, pues “no
se configura en el caso materia de examen los elementos del perjuicio
irremediable, como quiera que las afirmaciones en las que la accionante tardíamente
funda el mismo, son meras especulaciones” (f. 32 ib.);
iv)
No se configura una vía de hecho, dado que el tribunal no cometió “errores
protuberantes o groseros”, pues éste fundamento su decisión señalando que
para abril 1° de 1994 la demandante no tenía aportes ni en el sector público ni
en el privado “tan solo contaba con años de servicios como empleada pública,
es decir, que la expectativa pensional que la amparo el artículo 36 de la Ley
100 de 1993 a través del régimen pensional concedido correspondería al de la
Ley 33 de 1985” (f. 38 ib.).
v)
Por último señaló que la demandante pueda acudir “en procura de su
reconocimiento pensional cuando reúna presupuestos que le den origen a su
derecho bajo otro marco normativo”.
D.
Respuesta de la Caja de Previsión Social (CAPRECOM).
En
febrero 27 de 2012, el subdirector de prestaciones económicas (e) de la
mencionada entidad señaló que la demandante “laboró en INRAVISÓN desde enero
26 de 1983 hasta diciembre 30 de 1998, presentando 27 días de interrupción,
para un total de 5708 días, y posteriormente, presentó una nueva afiliación al
ISS, obteniendo, según el expediente, cotizaciones desde el 30 de diciembre de
1998, las cuales se prolongaron hasta agosto de 2008. Con todo, según la
reglamentación del sistema general de pensiones, los reconocimientos
pensionales estarán a cargo de la última entidad a la cual deba cotizarse en
este caso el ISS, pues existió una nueva afiliación de dicho fondo de
pensiones, afiliación  que se imputa como válida y voluntaria” (f. 16 ib.).
Por
ello se anotó “que la decisión de Caprecom adoptada por medio de la
Resolución N° 2095 del 19 de septiembre de 2008, está plenamente acomodada a
derecho, pues cualquier definición pensional debe ser adoptada por ISS,
mientras que caprecom como Caja de Previsión Social responderá, en caso de reconocimiento,
concurrirá a la respectiva cuota parte” (f. 16 ib.).
E.
Sentencia de primera instancia.
La
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en febrero 28 de 2012
negó la acción de tutela, anotando que “no puede darse prosperidad al
amparo, toda vez que contra el fallo dictada por la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Bogotá la actora tuvo la posibilidad de interponer el recurso
extraordinario de casación, medio de defensa del que no hizo uso, renunciando
así a la oportunidad que el juez natural se pronunciara sobre sus pretensiones.
Por tal manera no se puede reemplazar ahora con este mecanismo constitucional
pues contraviene lo previsto en el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591
de 1991” (f. 52 ib.).
Refirió
que han transcurrido más de 6 meses de proferido el fallo, constituyéndose “una
franca violación del principio de inmediatez, que acorde con la jurisprudencia
adoctrinada, entre la fecha de la decisión atacada y la demanda de tutela no
puede superar los 6 meses, como término razonable” (f. 54 ib.).
F.
Impugnación.
En
marzo 22 de 2012, la actora impugnó la decisión antes referida, anotando similares
argumentos a los presentados en la acción de tutela.
G.
Sentencia de segunda instancia.
La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia en mayo 9 de 2012, exponiendo argumentos similares a los referidos por
el a-quo, confirmó dicha decisión.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en
Sala de Revisión, el fallo proferido dentro de la acción de tutela en
referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. El asunto objeto de discusión.
Debe esta Sala de Revisión determinar si los derechos al debido proceso y a la seguridad social de la señora
Leonor Murcia Figueroa, fueron
vulnerados por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, al revocar el fallo
del Juzgado 9 Laboral del Circuito de esa ciudad, y no otorgarle la pensión de vejez de
acuerdo el régimen de transición, anotando que tiene “un tiempo superior a los 20 años de servicio” y en la actualidad cuenta con más de 55 años de edad.
Para ello, serán analizados los siguientes
temas: i) la improcedencia general de la acción de tutela para controvertir
providencias judiciales; ii) el derecho
fundamental a la seguridad social, su
protección por medio de la acción de tutela, y procedencia de ésta en la
reclamación de una pensión de vejez; iii) los
requisitos del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tomando como
régimen anterior aplicable la Ley 71 de 1988; iv) el principio de
favorabilidad; y v) finalmente, será decidido el caso concreto.
Tercera.
Por regla general, la acción de tutela no procede contra decisiones judiciales
que pongan fin a un proceso.
Como es bien
sabido, mediante sentencia C-543 de octubre 1° de 1992, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 40 del
Decreto 2591 de 1991 (también, desde otro enfoque, fueron entonces excluidos
del ordenamiento jurídico los artículos 11 y 12 ibídem), norma que
establecía reglas relacionadas con el trámite de acciones de tutela contra
determinaciones judiciales que pongan fin a un proceso, cuya
inconstitucionalidad derivó de afirmarse la improcedencia del amparo contra tal
clase de providencias, salvo si se trata de una ostensible y grave “actuación
de hecho”, perpetrada por el propio funcionario judicial.
Entre otras
razones, se estimó inviable el especial amparo constitucional ante
diligenciamientos reglados dentro de los cuales están previstos, al interior
del respectivo proceso, mecanismos de protección de garantías fundamentales.
Al respecto,
al estudiar el asunto frente al tema del “principio democrático de la
autonomía funcional del juez”, reconocido expresamente en la Constitución
Política, esta corporación determinó que el juez de tutela no puede extender su
actuación para resolver la cuestión litigiosa, obstaculizar el ejercicio de
diligencias ordenadas por el juez ordinario, ni modificar sus providencias, o
cambiar las formas propias de cada juicio, lo cual sí violaría gravemente los
principios constitucionales del debido proceso[2].
En el
referido pronunciamiento se expuso (en el texto original sólo está en negrilla “de
hecho”, del primer párrafo que se cita):
“Ahora
bien, de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no
cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la
función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los
particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de
la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen
derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra
sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la
tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la
adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con
diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales
la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al
funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos
fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio
irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela
pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es
puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez
ordinario competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto
2591 de 1991). En hipótesis como éstas no puede hablarse de atentado alguno
contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer
realidad los fines que persigue la justicia.
Pero, en
cambio, no está dentro de las atribuciones del juez de tutela la de inmiscuirse
en el trámite de un proceso judicial en curso, adoptando decisiones paralelas a
las que cumple, en ejercicio de su función, quien lo conduce, ya que tal
posibilidad está excluida de plano en los conceptos de autonomía e
independencia funcionales (artículos 228 y 230 de la Carta), a los cuales ya se
ha hecho referencia.
De ningún
modo es admisible, entonces, que quien resuelve sobre la tutela extienda su
poder de decisión hasta el extremo de resolver sobre la cuestión litigiosa que
se debate en un proceso, o en relación con el derecho que allí se controvierte.
No puede,
por tanto, proferir resoluciones o mandatos que interfieran u obstaculicen
diligencias judiciales ya ordenadas por el juez de conocimiento, ni
modificar providencias por él dictadas, no solamente por cuanto ello
representaría una invasión en la órbita autónoma del juzgador y en la
independencia y desconcentración que caracterizan a la administración de
justicia (artículo 228 C.N.), sino porque, al cambiar inopinadamente las reglas
predeterminadas por la ley en cuanto a las formas propias de cada juicio
(artículo 29 C.N.), quebrantaría abierta y gravemente los principios
constitucionales del debido proceso. Lo anterior sin tener en cuenta la ostensible
falta de competencia que podría acarrear la nulidad de los actos y
diligencias producidos como consecuencia de la decisión con los consiguientes
perjuicios para las partes, la indebida prolongación de los procesos y la
congestión que, de extenderse, ocasionaría esta práctica en los despachos
judiciales.
De las
razones anteriores concluye la Corte que no procede la acción de tutela
contra ninguna providencia judicial, con la única salvedad del perjuicio
irremediable, desde luego aplicada en este evento como mecanismo transitorio
supeditado a la decisión definitiva que adopte el juez competente.”
Las razones
tenidas en cuenta para apoyar esta posición jurisprudencial se encuentran
consolidadas, con la fortaleza inamovible erigida por lo dispuesto en el inciso
1º del artículo 243 superior, a partir de
la declaratoria de inexequibilidad de los removidos artículos del Decreto 2591
de 1991, como quiera que la parte resolutiva de dicha sentencia está protegida
por la garantía de la cosa juzgada constitucional y, por ende, es de
obligatoria observancia.
En sustento de esa decisión, entre otras consideraciones
convergentemente definitorias, además se plasmó lo siguiente:
“La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni
menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede
afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su
naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección,
precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera
ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de
sus derechos esenciales.
Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un
medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha
adelantado un proceso, no puede pretenderse adicional al trámite ya surtido una
acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho
mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial
de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento
definitorio del derecho. Bien puede afirmarse que, tratándose de instrumentos
dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia
es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes.”
En relación con el mismo asunto, y particularmente sobre el
cumplimiento por parte del proceso de una “función garantizadora del
derecho”, agregó:
“Así, pues, no corresponde
a las reglas de hermenéutica ni se compadece con los principios de la lógica
asumir que el Constituyente de 1991 consagró la acción de tutela como medio  de
defensa contra los resultados de los procesos que él mismo hizo indispensables
en el artículo 29 de la Constitución para asegurar los derechos de todas las personas.
Debe entenderse, por el contrario, como lo ha entendido desde su instauración
el constitucionalismo, que los procesos han sido instituidos en guarda de la
justicia y la equidad, con el propósito de asegurar a los gobernados que el
Estado únicamente resolverá las controversias que entre ellos se susciten
dentro de límites clara y anticipadamente establecidos por la ley, con el
objeto de evitar los atropellos y las resoluciones arbitrarias, desde luego
dentro de la razonable concepción, hoy acogida en el artículo 228 de la Carta,
sobre prevalencia del derecho sustancial, cuyo sentido no consiste en eliminar
los procesos sino en impedir que el exagerado culto a las ritualidades
desconozca el contenido esencial y la teleología de las instituciones
jurídicas.
Así
concebido, el proceso cumple una función garantizadora del Derecho y no al
contrario, razón por la cual no puede afirmarse que su efectiva aplicación ni
la firmeza de las decisiones que con base en él se adoptan tengan menor
importancia para la protección de los derechos constitucionales fundamentales
que el instituto previsto en el artículo 86 de la Constitución.”
De la misma
providencia C-543 de 1992, refréndase que “si la tutela es un mecanismo
subsidiario o supletorio, según queda demostrado, es clara su improcedencia
cuando ya se han producido no sólo un proceso, en el cual se encuentran
comprendidos todos los recursos y medios judiciales que autoriza la ley, sino
también una providencia definitiva que puso fin al mismo”.
Igualmente,
con fundamento en que el constituyente estableció jurisdicciones autónomas y
separadas cuyo funcionamiento ha de ser desconcentrado, esa sentencia
puntualizó que “no encaja dentro de la preceptiva fundamental un sistema
que haga posible al juez, bajo el pretexto de actuar en ejercicio de la
jurisdicción Constitucional, penetrar en el ámbito que la propia Carta ha
reservado a jurisdicciones como la ordinaria o la contencioso administrativa a
fin de resolver puntos de derecho que están o estuvieron al cuidado de estas”.
Sin embargo,
a partir de algunas manifestaciones que la propia Corte incluyó dentro de esa
providencia, entre ellas que los jueces de la República tienen el carácter de
autoridades públicas y pueden incurrir en “actuaciones” de hecho, fue
dándose origen a la doctrina de la vía de hecho, a partir de la cual, de forma
muy excepcional, se permite el uso de la acción de tutela para cuestionar
aquellas “decisiones” que por contrariar de manera grave, flagrante y
grosera el ordenamiento constitucional, no puedan en realidad reputarse como
verdaderos pronunciamientos judiciales.
Así, siendo
claro e indiscutible que también los administradores de justicia deben respeto
a la Constitución y a las leyes, más aún en el ejercicio de sus competencias,
ello implica que las decisiones judiciales han de ser adoptadas con estricto
apego al ordenamiento jurídico, en el cual la primacía de los derechos
fundamentales ocupa un lugar significativo. En ese sentido, el proceso
ordinario constituye el espacio idóneo para lograr la eventual corrección de
las actuaciones que constituyan afectaciones a esas garantías que resulten
comprometidas.
En la
jurisprudencia de esta corporación se ha venido desarrollando así, desde 1993
hasta sus más recientes pronunciamientos, la noción de la vía de hecho[3], al igual
que, especialmente en los últimos años, la concepción de algunos requisitos
generales de procedencia y, sobre todo, causales especiales de
procedibilidad.
Con todo, es
preciso tener en cuenta que la acción de tutela se encuentra reservada para
aquellos eventos en los cuales se presente una verdadera conculcación de un
derecho fundamental, lo cual suele traducirse en actuaciones arbitrarias,
ostensiblemente opuestas al ordenamiento jurídico, al punto de requerirse la
intervención del juez de tutela como única vía para su restablecimiento, pues
de otra forma el instrumento de amparo consignado en el artículo 86 superior
habría de convertirse en un mecanismo de enmienda de las decisiones judiciales,
interpretación que resulta por completo ajena a la especial naturaleza con la
cual ha sido concebida la acción de tutela.
En esta misma
línea, la Corte ha realzado que la circunstancia de que el juez de tutela
pueda, por rigurosa excepción, revisar una decisión judicial tildada de
arbitraria, no lo convierte en juez de instancia, ni puede llevarle a sustituir
a quien lo es. En efecto, el amparo constitucional constituye una confrontación
de la actuación judicial con el texto superior, para la estricta verificación
del cumplimiento y garantía de los derechos fundamentales, que no puede
conducir a que se imponga una interpretación de la ley o una particular forma
de apreciación probatoria, que se considere más acertada a la razonadamente
expuesta en el proceso y en la sentencia respectiva[4].
A su vez, es
importante considerar que si bien la jurisprudencia constitucional ha admitido
paulatinamente la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, pese a la claridad y al efecto de cosa juzgada (art. 243 Const.)
que es inmanente a las decisiones contenidas en la sentencia C-543 de 1992 a la que antes se hizo referencia, no sería menos pertinente tomar en cuenta también los
parámetros de racionalidad dentro de los cuales el legislador extraordinario de
1991 quiso enmarcar la procedencia de esta acción.
En este
sentido, es oportuno añorar el contenido del inciso final del parágrafo 1° del
artículo 40 del Decreto 2591 de 1991 que por esa decisión fue declarado
inexequible: “La tutela no procederá por errónea interpretación judicial de
la ley ni para controvertir pruebas.”
De otra parte,
la sentencia C-590 de junio 8 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño, circunscrita al estudio y declaración de inexequibilidad de un segmento normativo del
artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que conducía a la proscripción de la acción
de tutela contra sentencias de casación penal, contiene también importantes
reflexiones, muy pertinentes al propósito de fijar el ámbito estrictamente
excepcional dentro del cual es constitucionalmente admisible la tutela contra
decisiones judiciales.
Sobre el
tema, expuso en esa ocasión esta corporación que “no puede el juez de
tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar
al juez natural en su función esencial como juez de instancia” (no está
en negrilla en el texto original)
En esa misma
providencia se indicó previamente lo siguiente (tampoco está en negrilla en el
texto original):
“21. A pesar de que la Carta Política indica expresamente que la acción de tutela procede ‘por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública’ susceptible de vulnerar o
amenazar derechos fundamentales, en algunos ámbitos se ha cuestionado su
procedencia contra sentencias, no obstante tratarse de actos emanados de jueces
y tribunales en tanto autoridades públicas y la consecuente posibilidad, aunque
sumamente excepcional, de que a través de tales actos se vulneren o
amenacen derechos fundamentales.
Sin
embargo, el panorama es claro ya que como regla general la acción de tutela
no procede contra decisiones judiciales y esto por varios motivos. Entre
ellos, en primer lugar, el hecho que las sentencias judiciales constituyen
ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos
fundamentales proferidos por funcionarios profesionalmente formados para
aplicar la Constitución y la ley; en segundo lugar, el valor de cosa
juzgada de las sentencias a través de las cuales se resuelven las controversias
planteadas ante ellos y la garantía del principio de seguridad jurídica y,
en tercer lugar, la autonomía e independencia que caracteriza a la
jurisdicción en la estructura del poder público inherente a un régimen
democrático.
En cuanto
a lo primero, no puede desconocerse que la administración de justicia, en
general, es una instancia estatal de aplicación del derecho, que en
cumplimiento de su rol debe atenerse a la Constitución y a la ley y que todo su
obrar debe dirigirse, entre otras cosas, a garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, incluidos,
obviamente, los derechos fundamentales. Si esto es así, lo obvio es que
las sentencias judiciales se asuman como supuestos específicos de aplicación
del derecho y que se reconozca su legitimidad en tanto ámbitos de realización
de fines estatales y, en particular, de la garantía de los derechos
constitucionales.
En cuanto
a lo segundo, no debe perderse de vista que el derecho, desde la modernidad
política, es la alternativa de legitimación del poder público y que tal
carácter se mantiene a condición de que resulte un instrumento idóneo para
decidir, de manera definitiva, las controversias que lleguen a
suscitarse pues sólo de esa forma es posible definir el alcance de los derechos
y crear las condiciones necesarias para su adecuado disfrute. De allí el
valor de cosa juzgada de que se rodean las sentencias judiciales y la
inmutabilidad e intangibilidad inherentes a tales pronunciamientos, pues de no
ser así, esto es, de generarse una situación de permanente incertidumbre en
cuanto a la forma como se han de decidir las controversias, nadie sabría el
alcance de sus derechos y de sus obligaciones correlativas y todos los
conflictos serían susceptibles de dilatarse indefinidamente. Es decir, el
cuestionamiento de la validez de cualquier sentencia judicial resquebrajaría el
principio de seguridad jurídica y desnudaría la insuficiencia del derecho como
instrumento de civilidad.
Y en
cuanto a lo tercero, no debe olvidarse que una cara conquista de las
democracias contemporáneas viene dada por la autonomía e independencia de sus
jueces. Estas aseguran que la capacidad racionalizadora del derecho se
despliegue a partir de las normas de derecho positivo y no de injerencias de
otros jueces y tribunales o de otros ámbitos del poder público. De allí que
la sujeción del juez a la ley constituya una garantía para los asociados, pues
estos saben, gracias a ello, que sus derechos y deberes serán definidos a
partir de la sola consideración de la ley y no por razones políticas o de
conveniencia.
22. Con
todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias
es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y
realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales,
con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e
independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder
público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la
acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan
derechos fundamentales.”
Empero, luego
de esos categóricos raciocinios, en la citada providencia fueron compilados los
denominados “requisitos generales de procedencia” y las “causales
generales de procedibilidad”, siendo catalogados los primeros de la
siguiente manera:
“a. Que la
cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya
se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que
no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de
involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[5].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se
hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa
judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la
consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[6]. De allí que sea un
deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el
sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto
es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección
alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas
autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas
las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en
el cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se
cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere
interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración[7].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando
se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un
efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los
derechos fundamentales de la parte actora[8].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente
de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación
del juicio.
e. Que la
parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[9]. Esta exigencia es
comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas
exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el
constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no
se trate de sentencias de tutela[10].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales
no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias
proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta
Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para
revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.”
Adicionalmente
se indicó que “para que proceda una
acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la
existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben
quedar plenamente demostradas”, siendo agrupadas de la siguiente forma:
“a.
Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió
la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto
procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al
margen del procedimiento establecido.
c. Defecto
fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la
aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto
material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas
inexistentes o inconstitucionales[11]
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
e. Error
inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño
por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que
afecta derechos fundamentales.
f.
Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores
judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.
g.
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la
Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[12].
h.
Violación directa de la Constitución.”
Recapitulando
esos desarrollos jurisprudenciales, merece también especial atención el
criterio de esta Corte en cuanto a la labor específica del juez de tutela, en
punto a que no puede desconocer “los conceptos y principios de autonomía,
independencia de los jueces, acceso a la administración de justicia, seguridad
jurídica y vigencia del Estado social de derecho”[13].
Es entonces
desde las rigurosas perspectivas expuestas en precedencia, donde además
converge el deber impostergable de ofrecer amparo efectivo a los derechos
fundamentales y el compromiso de acatar los principios que han sido enunciados,
que el juez constitucional debe avocar el análisis cuando quiera que se plantee
por parte de quienes acudieron a un proceso judicial ordinario, la supuesta
vulneración de sus garantías fundamentales como resultado de providencias
entonces proferidas.
Cuarta.
Derecho fundamental a la seguridad
social, su protección por medio de la acción de tutela, y procedencia de ésta
en la reclamación de una pensión de vejez. Fundamentos. Reiteración de
jurisprudencia.
Basado en
principios de solidaridad, igualdad y universalidad, el derecho a la seguridad
social adquirió mayor desarrollo hacia la segunda mitad del Siglo XX[14]. A partir de
ese momento, y de la positiva evolución que ha tenido el concepto, emergió su
reconocimiento a nivel internacional como uno de los derechos humanos, de
manera tal que la seguridad social tiene cabida en la Declaración Universal de
los Derechos Humanos[15] y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales[16].
Para la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), “la seguridad social es muy
importante para el bienestar de los trabajadores, de sus familias, y de toda la
sociedad. Es un derecho humano fundamental y un instrumento de cohesión
social, y de ese modo contribuye a garantizar la paz social y la integración
social”[17].
Se
evidencia, entonces que internacionalmente el derecho a la seguridad social es
visto como fundamental, sin embargo no siempre fue así.
Inicialmente,
los derechos se clasificaron en razón a los procesos históricos que les dieron
origen en: (i) los llamados Derechos Civiles y Políticos, que buscaban
principalmente proteger al individuo en su autonomía, estableciendo
obligaciones negativas o de no hacer a los Estados (no detener a una persona
arbitrariamente), por dicho carácter negativo se entendió que estos
derechos eran totalmente justiciables y exigibles, por ende, fundamentales. De
otro lado, (ii) los denominados Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
dentro de los cuales se enmarca la seguridad social, que apuntaban a la
protección de la sociedad frente a ciertas necesidades y contingencias de la
vida humana e imponían a los Estados obligaciones positivas o de hacer (establecer
la prestación del servicio de salud para todos los habitantes), implicando
estos, entre muchas otras acciones, la asignación de partidas presupuestales
para su realización, condición que les situó como derechos prestacionales,
programáticos, no justiciables ni exigibles, en consecuencia no fundamentales.
Así,
en principio se sostuvo la tesis de la improcedencia general de la acción de
tutela para la protección de los derechos sociales, por no ser ellos
fundamentales; sin embargo, la Corte Constitucional reconoció que la rigidez de
la clasificación presentaba dificultades, estableciendo por ello, excepciones, “desde
muy temprano, el Tribunal Constitucional colombiano admitió que los derechos
sociales, económicos y culturales, llamados también de segunda generación,
podían ser amparados por vía de tutela cuando se lograba demostrar un nexo
inescindible entre estos derechos de orden prestacional y un derecho
fundamental, lo que se denominó ‘tesis de la conexidad’[18]”[19]. Con todo, el patrón que definía el carácter
fundamental de un derecho era el tipo de obligación que imponía al Estado y su
clasificación como de primera o segunda generación.
No
obstante, y como se viene repitiendo en la doctrina y la jurisprudencia
constitucional nacional[20] e internacional, a
través de un estudio más profundo sobre la diferencia entre los Derechos
Civiles y Políticos, y los Económicos, Sociales y Culturales, se ha establecido
que las obligaciones positivas y negativas se pueden encontrar en cualquier
tipo de derecho, sin importar en cual categoría se sitúe[21];
“podría decirse entonces que la adscripción de un derecho al catálogo de los
derechos civiles y políticos o al de derechos económicos, sociales y culturales
tienen un valor heurístico, ordenatorio, clasificatorio, pero que una
conceptualización más rigurosa basada sobre el carácter de las obligaciones de
cada derecho llevaría a admitir un continum de derechos, en el que el lugar de
cada derecho esté determinado por el peso simbólico del componente de
obligaciones positivas o negativas que lo caractericen.” [22]
Bajo
esa línea argumentativa, la Corte Constitucional ha venido aceptando que el
carácter fundamental de un derecho, lo otorga su consagración en la
Constitución Política Colombiana, debido a que todos los allí consignados son
fruto del desarrollo de los principios y valores en que se funda este Estado
Social[23] de Derecho, razón por la
cual la distinción que otrora se realizó hoy resulta inocua.
Al
ser los derechos constitucionales, fundamentales, ellos se hacen exigibles en
diferente grado y manera, a través de diversas acciones[24],
debido a que su estatus superior los hacen blanco ineludible para la
formulación de las políticas públicas de cada Estado. Empero, una cosa es el
carácter fundamental de los derechos, y otra que todos ellos hagan proceder la
acción de tutela directamente, pues como refiere la cita precedente, cada
derecho tomará su lugar, en este caso su exigibilidad por vía de tutela, según
el peso en mayor o menor grado de obligaciones positivas y negativas que
imponga al Estado.
El
derecho a la seguridad social tiene un fuerte contenido de obligaciones
positivas que implantan la responsabilidad en cada Estado de realizar
importantes erogaciones presupuestales con el fin de ponerlo en marcha y
promover, facilitar y extender su cobertura, “esto supone que algunas veces
sea necesario adoptar políticas legislativas y/o reglamentarias para determinar
específicamente las prestaciones exigibles y las condiciones para acceder a las
mismas, las instituciones obligadas a brindarlas y su forma de financiación,
teniendo en cuenta que se debe atender, de modo prioritario, a quienes más lo
necesitan”[25].
Así,
el artículo 48 de la Constitución colombiana instituyó la obligatoriedad del
servicio público de la seguridad social, mandato desarrollado ampliamente en la
Ley 100 de 1993 y disposiciones que la complementan y reforman, estableciéndose
en estas normas específicamente las prestaciones exigibles y las condiciones
para acceder a ellas.
En
este entendido, creada legal y reglamentariamente la estructura básica del
sistema de seguridad social y determinadas las diferentes facetas que
desarrollan dicho derecho, se entiende que su protección por vía de tutela se
limita al examen de los requisitos generales de procedibilidad de ese mecanismo
constitucional.
Ahora, en concordancia con el artículo 86 superior, la
acción de tutela es una vía judicial que tiene toda persona para procurar la
protección de sus derechos fundamentales, la cual procederá cuando el afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Acercando dichos requisitos generales de procedencia de la tutela, al
pago de prestaciones económicas pensionales por esa vía, tema desarrollado
ampliamente por esta Corte, se pueden identificar las siguientes reglas
jurisprudenciales:
(i)
Que no exista otro medio idóneo
de defensa judicial, aclarando que “la sola existencia formal de uno de
estos mecanismos no implica per se que ella deba ser denegada[26]”.
La idoneidad debe ser verificada por el juez constitucional en cada caso
concreto, preguntándose si las acciones disponibles protegen eficazmente los
derechos fundamentales de quien invoca la tutela, ya sea como mecanismo
transitorio o no[27].
(ii)
Que la acción de tutela resulte
necesaria para evitar la consumación de un perjuicio irremediable y/o una
inminente afectación a derechos fundamentales.
(iii)
Que la falta de reconocimiento y/o
pago de la pensión se origine en actuaciones que, en principio, permitan
desvirtuar la presunción de legalidad que gozan las actuaciones de las
entidades administradoras del servicio público de la seguridad social.
(iv)
Que se encuentre acreditado el
cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios para el reconocimiento
y/o pago de la pensión o que, sin que ello se encuentre plenamente demostrado,
exista un alto grado de certeza respecto de la procedencia de la solicitud[28].
(v)
Que a pesar de que le asiste al
accionante el derecho pensional que reclama, éste fue negado de manera
caprichosa o arbitraria[29].
Por
consiguiente, para el reconocimiento y pago de la pensión de vejez por vía de
tutela el juez constitucional debe efectuar un estudio de la procedencia, que
si bien ha de ser estricto, mantendrá racionalidad con la concepción de derecho
fundamental que tiene la seguridad social y con el precedente jurisprudencial
expuesto. Ello quiere decir que la improcedencia tutelar en materia pensional,
no es absoluta.
Quinta.
Requisitos del régimen
de transición de la Ley 100 de 1993, y régimen de la Ley 71 de 1988. Normatividad.
Como es sabido, antes de la Constitución de 1991 y de la
Ley 100 de 1993, en Colombia no se contaba con un sistema integral de
pensiones, sino que coexistían múltiples regímenes, administrados por distintas
entidades.
De esta manera, según sentencia C-177 de mayo 4 de 1998, M. P. Alejandro Martínez Caballero, “una de las finalidades esenciales de la Ley 100 de 1993, en desarrollo
de los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad que rigen la
seguridad social (CP art. 48), fue superar esa desarticulación entre los
distintos regímenes pensionales, que no solo hacía más difícil el manejo
general de esta prestación sino que se traducía en inequidades manifiestas para
los trabajadores”.
Sin embargo, el legislador estableció el artículo 36 del
referido cuerpo normativo, atendiendo a la necesidad de proteger a aquellas
personas que tenían una expectativa legítima de pensionarse bajo los anteriores
regímenes; es así como, en el entendido de esta corporación, “la creación de un régimen de transición constituye
entonces un mecanismo de protección para que los cambios producidos por un
tránsito legislativo no afecten desmesuradamente a quienes, si bien no han
adquirido el derecho a la pensión, por no haber cumplido los requisitos para
ello, tienen una expectativa legítima de adquirir ese derecho, por estar
próximos a cumplir los requisitos para pensionarse, en el momento del tránsito
legislativo”[30].
Las
condiciones que dicho artículo impuso se pueden resumir así: las personas que
en abril 1° de 1994, tuvieran (i) treinta y cinco años o más si son mujeres,
(ii) cuarenta años o más si son hombres o, (iii) quince años o más de servicios
cotizados.
Ahora bien, el “régimen anterior al cual se
encontraban los afiliados a esa fecha”[31]
es el que establece las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto de
la pensión de vejez de beneficiario de la transición para cada caso concreto.
Así, es relevante precisar a efectos de esta sentencia, que dichas
especificidades se encuentran en el artículo 7° de la Ley 71 de 1988, en el
cual se lee:
“A partir de la vigencia de la presente ley, los empleados
oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados
en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión
social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal,
intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales,
tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60)
años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.”
Igualmente, es importante aclarar que en sentencia C-177 de mayo 4 de 1998, M. P. Alejandro Martínez Caballero, se anotó que el artículo 7º de la ley anteriormente
referida “permitió entonces la acumulación de aportes efectuados como
servidor público o como trabajador privado, sistema que conserva y amplía la
Ley 100 de 1993, la cual precisa, en su artículo 13, literal f), que para el
reconocimiento de las pensiones se tendrán en cuenta la suma de las semanas
cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de
Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o
privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número
de semanas cotizadas o el tiempo de servicio.”
Sexta. Principio de favorabilidad.
El
principio de favorabilidad en materia laboral consagrado en los artículos 53 de
la Constitución Política y 21 del Código Sustantivo del Trabajo, consiste en la
obligación de todo operador jurídico, judicial o administrativo, de optar por
la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e
interpretación de las fuentes de derecho.
El
principio opera (i) cuando existe controversia respecto de la aplicación de dos
normas; y también, (ii) cuando existen escenarios en los cuales una norma
admite diversas interpretaciones. A juicio de la Corte, “la favorabilidad opera, entonces, no sólo cuando
existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas
de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias
interpretaciones…”.[32]
Profundizando
en el último escenario propuesto, cuando una norma admite varias
interpretaciones, ha dicho esta corporación que para la aplicación de la
favorabilidad, deben presentarse, además, dos elementos a saber: (i) la duda
seria y objetiva ante la necesidad de elegir entre dos o más interpretaciones,
ello, en función de la razonalibidad argumentativa y solidez jurídica que una u
otra interpretación tengan; y, (ii) la efectiva concurrencia de las
interpretaciones en juego para el caso concreto, es decir, deben ser aplicables
a los supuestos fácticos concretos de las disposiciones normativas en conflicto[33].
Séptima.
Caso concreto.
6.1. La señora Leonor Murcia
Rengifo promovió acción de
tutela contra la Sala Laboral del
Tribunal Superior de Bogotá, aduciendo violación de sus derechos al debido
proceso y a la seguridad social, al serle negada la pensión de vejez,
desconociendo presuntamente el precedente jurisprudencial trazado por la Corte
Constitucional, aún cuando tenía “un tiempo superior a los 20 años de servicio”
y cuenta con más de 55 años de edad.
6.2.
Debe examinar esta Sala de Revisión si en este caso concreto tiene cabida la
excepcional posibilidad de la procedencia de la acción de tutela contra
sentencia judicial en firme. Como se indicó en precedencia, la acción
de tutela, por regla general, no procede ante decisiones judiciales que pongan
fin a un proceso, ya que no corresponde al juez constitucional en sede de
tutela cambiar las formas propias de esos juicios o modificar los fallos allí
proferidos, por cuanto el amparo no puede emplearse como último recurso al
alcance de las partes para atacar los procedimientos o el fondo del asunto.
6.3.
El fallo adoptado en segunda instancia dentro del proceso laboral ordinario,
fue acusado de vulnerar los derechos fundamentales al debido proceso y la seguridad
social, al no dar cabal aplicación al principio de favorabilidad, ni respetar
el precedente jurisprudencial.
Así, al estudiar la decisión asumida en el proceso ordinario
laboral, se anotó que la actora no le resulta aplicable “las disposiciones de la Ley 71 de 1988 por vía de
régimen de transición, por cuanto a la entrada en vigencia de la ley 100 de
1993 no se encontraba afiliada a dicho régimen pensional, habida cuenta que al
1° de abril de 1994 tan solo reportaba semanas cotizadas como servidora
pública”[34].
6.4. De tal manera, debe examinarse el antecedente jurisprudencial
sentado por esta corporación, así, como se anotó en el acápite anterior de esta
providencia, de acuerdo con la regla
reiterada por esta Corte, sí es posible acumular semanas cotizadas al ISS y a
otras entidades de previsión social, para otorgar pensiones de vejez bajo la
Ley 71 de 1988, en aplicación del régimen de transición, cuando se cumplen los
requisitos de 20 años de cotización y la edad requerida, es decir, 55 años si
es mujer o 60 años si es hombre.
Por
ende, encuentra esta Corte que la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, debió tener en cuenta que de
conformidad con la ley antes referida, es
posible la acumulación de semanas cotizadas al ISS y el tiempo de servicio
laborado para entidades públicas antes de 1993 para otorgar pensiones de vejez[35].
6.5.
Igualmente, realizando un estudio de fondo, esta Sala no duda de que la
accionante es beneficiaria del régimen de transición, pues al 1° de abril de
1994, la actora tenía 42 años de edad, entrando en el grupo etáreo que dispuso la
Ley 100 de 1993, como beneficiaria del régimen pensional anterior. Así mismo, a
la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, contaba con más de 750
semanas cotizadas al Sistema de Seguridad Social, tal como se corroborara del
estudio que se realizará a continuación.
En
efecto tal como lo certificó el ISS en la Resolución
N° 027003 de junio 26 de 2009, que entre el tiempo de cotización entre
entidades de previsión social del sector público y el cotizado al Instituto de Seguro
Social, la señora Rengifo cumple 20 años, 2 meses y 6 días. Pese a lo anterior
el ISS negó el reconocimiento pensional al argumentar que dicho período no se
compone exclusivamente de cotizaciones a su fondo común. No obstante, como sobre este punto existe controversia,
se clarificarán los siguientes aspectos
(f. 20. ib.):
(a)
El ISS asumió que los 20 años de cotización, consagrados en el artículo 7° de la
Ley tantas veces citada deben ser “exclusivamente” cotizadas a este
Instituto; empero, esa posición carece de fundamento normativo, dado que, de
acuerdo con el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, al tenor literal de la norma
no se deduce razonamiento parecido. Conforme a lo anterior, el ISS, para
efectuar la suma de las semanas cotizadas debió tener en cuenta los aportes
efectuados en otras cajas de previsión diferentes del orden nacional,
departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital, según lo
dispuesto en la Ley 71 de 1988, que le es aplicable conforme al régimen de transición
del que es beneficiaria.
(b)
La entidad demandada interpretó que no es posible acumular las semanas
cotizadas en INRAVISIÓN entre 1983 a 1994, y a CAPRECOM período comprendido
entre 1994 y 1998, para el reconocimiento de la pensión de vejez bajo el
régimen de transición, pues este período solo se acumularía en virtud del
artículo 33 de la Ley 100 de 1993, para el reconocimiento de una prestación de
vejez en las condiciones de esa Ley.
A partir de esta perspectiva, se observará si el
parágrafo 1° del artículo 33 indicado, es aplicable a las personas cobijadas
bajo el régimen de transición, esto es, quienes tienen derecho a pensionarse en
las condiciones establecidas por el régimen anterior al cual se encontraban
afiliados.
Teniendo
en cuenta que la suma de semanas cotizadas quedó consagrado en la Ley 100,
precisamente para evitar las injusticias que durante mucho tiempo se cometieron
cuando era imposible acumular semanas laborados con diferentes empleadores, con
lo cual las posibilidades de muchos
trabajadores de acceder a la pensión eran mínimas; surge la duda seria y
objetiva de si es preciso interpretar favorablemente o no dicho artículo para
que los beneficiarios de la transición puedan computar semanas, sin perder por
ello dicha prerrogativa.
Existiendo
concurrentemente esas posibilidades de interpretación, el principio rector pro
operario hace obligatorio asumir la opción favorable al trabajador, es
decir, el ISS debe computar el período referido y, a su vez, permitir a la
señora Leonor Murcia Rengifo pensionarse bajo el régimen de transición.
6.6. Así, estudiado el régimen aplicable de Leonor Murcia Rengifo, Ley 71 de 1988, se evidencia que (i) tiene más de 55 años de edad; y
(ii) que cuenta con más de 20 años de cotización, de conformidad con la resolución
anteriormente mencionada.
6.7. Ante este
comprobado panorama, se aprecia que la accionante desde 2007, cuando realizó su
primera solicitud de pensión de vejez al ISS, cumplía los requisitos, y ha
sobrellevado incidencias administrativas y judiciales, que no encajan dentro de
lo que es propio de un Estado social de derecho, por lo cual seguirla
sometiendo al lento albur de nuevas
decisiones administrativas o judiciales, estando acreditado plenamente su
derecho, resulta abiertamente desproporcionado.
En
tal virtud, será revocado el fallo de
mayo 9 de 2012, proferido por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia, que confirmó el dictado en febrero 28 del año en curso por la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia que negó el amparo pedido en
la acción de tutela incoada por la señora Murcia Rengifo contra la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá.
En
su lugar, serán tutelados los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social y, en consecuencia, se dispondrá dejar sin efectos el
fallo dictado en julio 22 de 2011, por la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Bogotá, que en su momento revocó el proferido en junio 26 del mismo año, por el
Juzgado 9° Laboral del Circuito de esta ciudad, en el proceso laboral ordinario
iniciado por la señora Leonor Murcia
Figueroa contra el ISS, cuando le fue
negado el reconocimiento y pago de su pensión de vejez.
Así,
se ordenará al ISS, o al ente que hubiese asumido sus respectivas funciones, por
conducto de su representante legal o quien haga sus veces, que en el término de
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, si
aún no lo ha efectuado, expida resolución de reconocimiento de la pensión de
vejez y empiece a pagarla con la periodicidad debida a favor de la señora Leonor Murcia Figueroa, a quien además dentro de igual término le serán cubiertas las mesadas
correspondientes a los tres (3) últimos años.
IV.- DECISIÓN.
En mérito de
lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
REVOCAR el fallo de mayo 9 de 2012,
proferido por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó
el dictado en febrero 28 del año en curso por la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia, dentro de la acción de tutela instaurada por la señora Leonor Murcia Figueroa, contra Sala
Laboral del Tribunal Superior de Bogotá. En
su lugar, se dispone TUTELAR los derechos al debido proceso y a la
seguridad social de la señora Leonor
Murcia Figueroa
Segundo.
En consecuencia, se dispone DEJAR
SIN EFECTOS el fallo dictado en julio 22 de 2011, por la Sala Laboral del
Tribunal Superior de Bogotá, que en su momento revocó el proferido en junio 26
del mismo año, por el Juzgado 9° Laboral del Circuito de esta ciudad, en el
proceso laboral ordinario iniciado por la señora Leonor Murcia Figueroa contra el
ISS, cuando le fue negado el reconocimiento y pago de su pensión de vejez.
Tercero:
Así mismo, se dispone ORDENAR
al Instituto de Seguros Sociales, o al ente que hubiese asumido sus respectivas
funciones, por conducto de su representante legal o quien haga sus veces, que
en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de
esta sentencia, si aún no lo ha efectuado, expida resolución de reconocimiento
de la pensión de vejez y empiece a pagarla con la periodicidad debida a favor
de la señora Leonor Murcia Figueroa, a quien además, dentro de igual término, el ISS o el
ente que al afecto lo hubiere sustituido, le cubrirá las mesadas
correspondientes a los tres (3) últimos años.
Cuarto.
Por Secretaría General, LIBRAR la
comunicación a que alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] La actora nació en marzo 7 de 1952.
[2] Cfr. T-133 de febrero 24 de 2010, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[3] La Corte
Constitucional ha abordado el tema de la tutela contra providencias judiciales en un gran número
de pronunciamientos, pudiendo
destacarse, entre muchas otras, las sentencias T-079 y T-173 de 1993, T-231 de
1994, T-492 y T-518 de 1995, T-008 de 1998, T-260 de 1999, T-1072 de 2000,
T-1009 y SU-1184 de 2001, SU-132 y SU-159 de 2002; T-481, C-590 y SU-881 de
2005; T-088, T-196, T-332, T-539, T-590, T-591, T-643, T-780 y T-840 de 2006;
T-001, T-147, T-247, T-364, T-502A, T-680, T-794, T-987 y T-1066 de 2007;
T-012, T-240, T-350, T-402, T-417, T-436, T-831, T-871, T-891, T-925, T-945,
T-1029 y T-1263 de 2008; T-093, T-095, T-199 y T-249 de 2009.
[4] Cfr., sobre este tema, entre muchas otras, las sentencias T-008
de enero 22 de 1998, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-357 de abril 8 de 2005, M. P. Jaime Araújo Rentería y T-952 de noviembre 16 de 2006, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[5] “Sentencia T-173/93.”
[6] “Sentencia T-504/00.”
[7] “Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05.”
[8] “Sentencias T-008/98 y SU-159/2000.”
[9] “Sentencia T-658-98.”
[10] “Sentencias T-088-99 y SU-1219-01.”
[11] "Sentencia T-522/01."
[12] “Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y T-1031/01.”
[13] Cfr. T-518 de noviembre 15 de 1995,  M. P. Vladimiro Naranjo
Mesa, citada a su vez en la T-1036 de noviembre 28 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[14]“La seguridad social, para Jambu-Merlin, nace a partir de 1941 de
los siguientes factores: a) Una terminología. En 1935 es votada, en Estados
Unidos, La Social Security Act. Esta expresión se introdujo rápidamente en los
países angloparlantes y después se extendió al mundo entero. b) Un acontecimiento
político y militar. La guerra de 1939 a 1945… los gobiernos saben que una de
las condiciones de un esfuerzo bélico y un esfuerzo de reconstrucción será la
implementación de una sociedad más justa, más segura y de una democracia más
social… la Carta del Atlántico del 12 de agosto de 1941, contiene, resultante
de la petición de Churchill, un parágrafo sobre la necesidad de extensión de la
seguridad social a todos. Lo mismo en la declaración de Filadelfia de la OIT, de 10 de mayo de 1944. c) Una necesidad social… las necesidades más vivas en materia de
seguridad y de salud… hacen posible que aparezca una idea completamente
ignorada a principio de siglo: la protección social debe extenderse a todos… d)
Un documento británico… es, en cierta medida, la conjunción de los tres
elementos precedentes, la que conduce al gobierno británico a confiar, en mayo
de 1941, a Sir William Beveridge la misión de estudiar la transformación de las
instituciones de protección social.” Carrillo
Prieto, Ignacio. Introducción al Derecho Mexicano. Derecho de la Seguridad Social. Edit. Universidad Autónoma de México. México, 1981. Pág. 27.
[15] Artículo 22: “Toda persona, como
miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener,
mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de
la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos
económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre
desarrollo de su personalidad.”
[16] Art. 9°: “Los Estados Partes en el
presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social,
incluso al seguro social.”
[17] Seguridad Social. Un nuevo Consenso. Conferencia N° 89 de la OIT. 2002.
[18] Posición planteada desde la sentencia T-406 de junio 5 de 1992, M. P. Ciro Angarita Barón.
[19] Sentencia T-122 de febrero 18 de 2010, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[20] Cfr. T-760 julio 31 de 2008, M. P. Manuel José Cepeda; T-122 de
febrero 18 de 2010,  T-016 enero 22 de 2007 y T-585
de junio 12 de 2008, en las anteriores, M. P. Humberto
Antonio Sierra Porto, entre otras.
[21] Se evidencian obligaciones prestacionales de los Derechos Civiles
y Políticos, por ejemplo, la protección del derecho a libertad de opinión,
prensa e información (Art. 20 Superior) conlleva el establecimiento de
diferentes organismos y sistemas para que funcione como son la Comisión Nacional de Televisión, entre otros, y por ende, la asignación de recursos para su
creación y sostenimiento. Así mismo, existen facetas negativas desprendidas de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, como la prohibición de realizar
reformas regresivas a la seguridad social, impuesta a los Estados.
[22] Abramovich, Víctor. Courtis, Christian. Los derechos sociales
como derechos exigibles. Edit. Trotta S. A, Madrid, 2002. Pág. 37.
[23]“La
historia del nacimiento de los Estados Sociales es la historia de la
transformación de la ayuda a los pobres motivada en la caridad y en la
discrecionalidad de la autoridad pública, en beneficios concretos que
corresponden a derechos individuales de los ciudadanos.”  Ibídem.
[24]Este es un tema de gran amplitud que no se tratará en la presente
sentencia, sin embargo, cuando se hace referencia a acciones, ha
de aclararse que no sólo se trata de acciones ante la Rama Judicial, sino también, a aquellas adelantadas ante y por las restantes dos ramas del
poder público, es decir, la Legislativa y la Ejecutiva.
[25] T- 122 de 2010, ya citada.
[26] “sentencia T- 433 de 2002, M. P. Rodrigo Escobar Gil.”
[27] T-042 de febrero 2 de 2010, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[28] T-248 de marzo 6 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[29] T-063 de febrero 9 de 2009, M. P. Jaime Araújo Rentería.
[30] C-754 de agosto 10 de 2004, M. P. Álvaro Tafur Galvis.
[31] Art. 36 L. 100/93.
[32] T-290 de marzo 31 de 2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[33] T-545 de mayo 28 de 2004, M. P. Eduardo Montealegre Lynett, T-248 de marzo 6 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil, T-090 de febrero 17 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
[34] F. 18 cd. inicial.
[35] C-177 de 1998, precitada.