C-352-17
Sentencia
C-352/17
REGIMEN PROCEDIMENTAL DE JUICIOS Y ACTUACIONES QUE DEBAN SURTIRSE
ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Inhibición para emitir un pronunciamiento de
fondo de normas acusadas por la supuesta omisión legislativa
relativa en materia de suspensión provisional de normas objeto de control
constitucional
A
juicio de los demandantes, los apartes demandados desconocen los artículos 2º,
4º, 93 y 229 de la Constitución y de su preámbulo, así como los artículos 8º y
25 de la Convención Americana de los Derechos Humanos. Por lo anterior,
solicitan como pretensión principal declarar la inexequibilidad de las
disposiciones acusadas y, como pretensión subsidiaria, declarar la
exequibilidad de la norma “en el entendido que, de manera excepcional, siempre
y cuando exista una oposición manifiesta entre la Constitución y la norma
jurídica objeto de estudio, la Corte Constitucional en su Sala Plena tiene
competencia para declarar la suspensión provisional como medida cautelar, con
el fin de preservar la supremacía normativa de la Carta Política”. La Sala
Plena, precisó que para el caso concreto, no se configura cosa juzgada
constitucional. De igual manera, para determinar la aptitud de la sustancial de
la demanda, precisó el concepto y alcance de la omisión legislativa relativa y
procede a verificar el cumplimiento de cargas explicativas y argumentativas
especiales a cargo de los demandantes. Por carecer de certeza la demanda, al
plantearse una omisión respecto de normas que no tienen el objeto ni el alcance
otorgado por los demandantes y sin demostrar que de ellas se pueda predicar el
desconocimiento de un mandato constitucional específico que implique que la
Corte Constitucional deba disponer de la potestad de suspender provisionalmente
las normas bajo control de constitucionalidad, la Corte Constitucional se
inhibe de proferir una decisión de fondo en el presente asunto.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/COSA JUZGADA FORMAL Y
COSA JUZGADA MATERIAL-Alcance/COSA JUZGADA ABSOLUTA Y COSA JUZGADA
RELATIVA-Conceptos
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia/COSA
JUZGADA FORMAL-Inexistencia porque las normas examinadas se predican de
cuerpos normativos distintos/COSA JUZGADA MATERIAL-Inexistencia en
relación con el cargo por omisión legislativa relativa
La
Sala Plena considera que para este caso concreto no se configura cosa juzgada
constitucional por las razones que se exponen a continuación: Por una parte, no
existe cosa juzgada formal, teniendo en cuenta que las normas examinadas se
predican de cuerpos normativos distintos: la ley estatutaria de los Estados de
Excepción, de cuyo contenido se expulsó la competencia de la Corte para
suspender provisionalmente los decretos legislativos y el Decreto Ley 2067 de
1991, relativo al procedimiento ante la Corte Constitucional, del que el
demandante señala la omisión legislativa relativa. Por otra parte, si bien es
cierto que existiría cosa juzgada material cuando una norma que fue declarada
inexequible, es decir, que fue expulsada del ordenamiento jurídico, pretende
ser revivida mediante un cargo de omisión legislativa relativa, esta situación
no es la que se presenta en el asunto bajo examen. En efecto, no existe
coincidencia material entre ambas normas teniendo en cuenta que la declarada
inexequible preveía expresamente la facultad para la Corte Constitucional de
suspender los decretos legislativos, mientras que la otra, la que echa de menos
el demandante, es decir, la posiblemente omitida, tendría un ámbito mucho más
amplio, ya que permitiría a la Corte Constitucional suspender provisionalmente
todas las normas que sean objeto de su control y no sólo los decretos
legislativos. Esto significaría que si eventualmente pudiera predicarse una
cosa juzgada material, se referiría únicamente a la suspensión provisional de
los decretos legislativos, pero no respecto de las otras normas jurídicas
controladas por la Corte Constitucional. Ahora bien, teniendo en cuenta el
contexto normativo en el que se encontrarían las dos normas, por la previsión
general de la suspensión provisional que pretenden los demandantes, la Corte
deberá realizar un examen integral de la omisión legislativa relativa alegada,
incluso respecto de los decretos legislativos, al tratarse ahora de una
cuestión integral, amplia, que exige tomar en consideración las particularidades
de la suspensión provisional dependiendo de la norma que transitoriamente se
privaría de efectos. Así, el cambio en el contexto normativo implica que ni
siquiera respecto de decretos legislativos se predica la cosa juzgada material.
Adicionalmente, a más de las diferencias en cuanto a la extensión de ambas
normas, en la sentencia C-179 de 1994 la regulación autorizaba a la Corte
Constitucional para suspender provisionalmente los decretos legislativos cuando
contuvieran una manifiesta violación de la
Constitución, mientras que en la presente demanda la norma acusada de
inconstitucionalidad, por omisión legislativa relativa, no solo no autoriza,
sino que no contempla dicha facultad. Esto significa que no existe cosa
juzgada que inhiba la competencia de la Corte para decidir de fondo el asunto
bajo examen. Sin embargo, resulta importante resaltar
que la ratio decidendi de la decisión adoptada por la Sala Plena de la Corte
Constitucional en la sentencia C-179 de 1994, constituye un precedente
relevante e ineludible para resolver el asunto objeto de análisis.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Condiciones
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos que la configuran
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Competencias
especiales o atípicas/COMPETENCIAS ATIPICAS-Jurisprudencia
constitucional/COMPETENCIA EN EL ESTADO DE DERECHO-Inexistencia de
competencias implícitas por analogía o extensión
En la sentencia C-049 de 2012, la
Corte presentó una síntesis de las competencias atípicas que la jurisprudencia
constitucional había identificado hasta ese momento. En esa oportunidad destacó
que dichas atribuciones comprendían: (i) los decretos con fuerza de ley
expedidos con anterioridad a la promulgación de la Constitución de 1991; (ii)
los decretos compilatorios de leyes; (iii) los decretos que declaran un estado
de excepción; (iv) los decretos expedidos con ocasión del ejercicio de
facultades conferidas por disposiciones transitorias de la Constitución
distintas al artículo 10 de tales normas; (v) los decretos que corrigen yerros
en determinadas disposiciones con fuerza de ley; (vi) los decretos de ejecución
de la convocación de un referendo constitucional; (vii) el acto de la autoridad
electoral de determinación del censo electoral, en el marco de una reforma
constitucional por vía de referendo; (viii) el acto de la autoridad electoral
de declaración de aprobación de un referendo constitucional; (ix) los actos de
particulares gestores de una iniciativa popular para el trámite de una ley
convocatoria de un referendo constitucional; (xii) los decretos que convocan a
sesiones extraordinarias al Congreso de la República; (xiii) los decretos y las
resoluciones adoptadas en cumplimiento de lo dispuesto en un acto legislativo;
y (xiv) los acuerdos internacionales simplificados que se ocupan de regular
materias propias de un tratado internacional. Visto lo anterior, se evidencia
que cada una de las competencias atípicas asumidas por la Corte Constitucional,
están relacionadas estrechamente con los asuntos atribuidos por el
constituyente en el artículo 241 de la Constitución Política y han resultado de
una interpretación sistemática que pretende compatibilizar el mandato de
ejercer las funciones en los estrictos términos del artículo 241, con la misión
de guardar la supremacía e integridad de la Constitución; ninguna de ellas ha
sido establecida en virtud de una omisión legislativa relativa, entre otras
cosas porque se reitera “en un Estado de derecho no caben competencias por
analogía o por extensión”. Adicionalmente, las competencias atípicas asumidas
por la Corte Constitucional, no hacen referencia a facultades del trámite del
control de constitucionalidad, puesto que dichas atribuciones están regladas en
el Decreto Ley 2067 de 1991, en acatamiento a lo dispuesto en el artículo 23
transitorio de la Constitución. Por lo tanto, no es
de la asunción que de competencias atípicas ha realizado de manera fundamentada esta Corte, que es posible demostrar la
existencia de un mandato constitucional específico que obligaba al legislador a
disponer la suspensión provisional de actos legislativos o de normas con fuerza
de ley, como competencia explícita de la Corte Constitucional que resultaría
arrogada a ésta mediante una sentencia aditiva.
COMPETENCIA DE SUSPENSION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS OTORGADA A LA
JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No es
extensible a la Corte Constitucional
La Sala Plena de la Corte Constitucional considera
que de la justificación que expuso el constituyente para prever la facultad de
suspensión de actos administrativos no resulta, de manera alguna, el deber
constitucional que los demandantes alegan que fue desconocido por el legislador
extraordinario, por dos razones: (i) porque Colombia es un Estado Social de
Derecho, por lo que la atribución de las competencias a las autoridades
públicas, de cualquiera de las ramas del poder o de los órganos
constitucionalmente autónomos, debe resultar de una
decisión expresa prevista en el ordenamiento jurídico; y (ii) porque no es comparable
la suspensión de un acto administrativo, con la suspensión de los efectos de
una ley, y con mayor razón de un acto reformatorio de la Constitución, en razón
del lugar que estas normas ocupan dentro del sistema de fuentes del Derecho,
así como del estrecho vínculo de las leyes con el principio democrático,
elemento que no es de la esencia de los actos administrativos.
COMPETENCIA DE SUSPENSION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS OTORGADA A LA
JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Origen y
evolución
DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-En el
caso de leyes, no implica un mandato constitucional ni convencional específico
de suspensión provisional
DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Contenido
y alcance
MEDIDAS CAUTELARES EN MATERIA DE ACCION DE TUTELA-Jurisprudencia constitucional/MEDIDAS CAUTELARES EN MATERIA DE
ACCION DE TUTELA-Alcance
MEDIDAS
CAUTELARES-Concepto/MEDIDAS CAUTELARES-Finalidad
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD-Efectos
Expediente: D-11686
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 6 (parcial) y 36
(parcial) del Decreto Ley 2067 de 1991, “Por el cual se dicta el régimen
procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte
Constitucional”.
Actores: Fernando Alberto Rey Cruz y Mario Fidel Rodríguez Narváez.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá,
D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en
especial la prevista en el artículo 241.5 de la Constitución, una vez cumplidos
los trámites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.     ANTECEDENTES
En
ejercicio de la Acción Pública consagrada en el artículo 241, numeral 5, de la
Constitución Política, los ciudadanos Fernando Alberto Rey Cruz y Mario Fidel
Rodríguez Narváez, demandan la declaratoria de inconstitucionalidad de
los artículos
6 (parcial) y 36 (parcial) del Decreto Ley 2067 de 1991, “Por el cual se
dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse
ante la Corte Constitucional”, por
considerar que la norma contiene una omisión legislativa relativa, vulnerando
con ello los artículos 2, 4, 93 y 229 de la Constitución Política y
de su preámbulo, así como los artículos 8 y 25 de la Convención Americana de
los Derechos Humanos. Como pretensión
subsidiaria, los demandas solicitan a la Corte Constitucional declarar la
exequibilidad de las normas “en el entendido que, de manera excepcional,
siempre y cuando exista una oposición manifiesta entre la Constitución y la
norma jurídica objeto de estudio, la Corte Constitucional en su Sala Plena
tiene competencia para declarar la suspensión provisional como medida cautelar,
con el fin de preservar la supremacía normativa de la Carta Política”.
Por medio de auto de fecha siete
(7) de octubre de 2016, el Magistrado ponente dispuso inadmitir la demanda
contra el
mencionado artículo, al constatar que no reunía los requisitos exigidos
por el artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991. En el mismo auto, se concedió
a los accionantes el término de tres (3) días, contados a partir de la
notificación del auto, para que procedieran a corregir la demanda en los
términos señalados, so pena de rechazo.
Mediante oficio de fecha doce (12) de octubre de 2016, la Secretaría de
la Corte Constitucional hizo constar que el auto inadmisorio, fue notificado
por medio del estado número 175 del once (11) de octubre de 2016, fijado a las
8am y desfijado a las 5pm del mismo día. De la misma forma, mediante oficio de
fecha dieciocho (18) de octubre de 2016, la Secretaría hizo constar que dentro
del término de ejecutoria que transcurrió los días 12, 13 y 14 de octubre de
2016, los demandantes presentaron escrito de corrección de la demanda de
inconstitucionalidad.
Mediante auto del primero (01) de noviembre de 2016, al analizar el
escrito de subsanación, encontró el Magistrado sustanciador que, de manera
preliminar, la demanda de constitucionalidad cumplía con los requisitos
previstos en el artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991, y en la
jurisprudencia constitucional, por lo cual admitió la demanda. Por
consiguiente, en dicho auto se dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que
emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la
Constitución; fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier
ciudadano impugnara o defendiera la norma; y comunicar la iniciación del mismo
al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la
Carta, así como al Presidente de la República y al Ministerio de Justicia y de
Derecho.
Así mismo, se invitó
a participar en el proceso al Instituto Iberoamericano de Derecho
Constitucional (iidc.unam@gmail.com), a la ONG DeJusticia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a
la  Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Facultad de Derecho de la
Universidad Externado de Colombia, a la Facultad de Derecho de la Universidad
de los Andes, a la Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias
Humanas de la Universidad del Rosario, a la facultad de derecho de la
Universidad de la Sabana, a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad
Javeriana, a la facultad de derecho de la Universidad Libre, a la Facultad de
Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, a la Facultad de
Derecho de la Universidad del Cauca, a la Facultad de Derecho, Ciencia Política
y Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte y a la Facultad de
Derecho de la Universidad Nacional.
Cumplidos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la presente demanda.
A. NORMA DEMANDADA
A continuación se
transcribe la norma demandada, resaltando en negrilla el texto que se solicita
sea declarado inexequible, o que en subsidio se declare la exequibilidad
condicionada:
“DECRETO LEY 2067 DE 1991
(Septiembre 4)
Por el cual se dicta el régimen procedimental de los
juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional
“Artículo 6o. Repartida la demanda, el magistrado
sustanciador proveerá sobre su admisibilidad dentro de los diez días
siguientes.
Cuando la demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en el
artículo segundo, se le concederán tres días al demandante para que proceda a
corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo
hiciere en dicho plazo se rechazará. Contra el auto de rechazo, procederá el
recurso de súplica ante la Corte.
El magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando considere
que ésta no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en
sí mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el inciso
segundo de este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las
normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio,
conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales.
Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una
sentencia que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales
sea manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán
adoptarse en la sentencia.
(…)
Artículo 36. El Gobierno Nacional
enviará a la Corte, al día siguiente de su expedición, copia auténtica del
texto de los decretos legislativos que dicte en ejercicio de las facultades que
le conceden los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución, para que
aquélla decida definitivamente sobre la constitucionalidad de ellos.
Si el Gobierno faltare a dicho deber, el Presidente de la Corte
Constitucional solicitará copia auténtica del mismo a la Secretaría General de
la Presidencia de la República, con dos días de término y en subsidio actuará
sobre el texto que hubiera sido publicado.”
B. LA DEMANDA
A
juicio de los demandantes, los apartes demandados desconocen los artículos 2º,
4º, 93 y 229 de la Constitución y de su preámbulo, así como los artículos 8º y
25 de la Convención Americana de los Derechos Humanos. Por lo anterior,
solicitan como pretensión principal declarar la inexequibilidad de las
disposiciones acusadas y, como pretensión subsidiaria, declarar la
exequibilidad de la norma “en el entendido que, de manera excepcional,
siempre y cuando exista una oposición manifiesta entre la Constitución y la
norma jurídica objeto de estudio, la Corte Constitucional en su Sala Plena
tiene competencia para declarar la suspensión provisional como medida cautelar,
con el fin de preservar la supremacía normativa de la Carta Política”.
En
estos términos, la demanda de inconstitucionalidad apunta a que, en razón de la
existencia de una omisión legislativa relativa, la Corte Constitucional, a
través de una sentencia de constitucionalidad establezca en el Decreto Ley 2067
de 1991 la competencia de la misma para suspender provisionalmente una ley, un
acto legislativo y/o un decreto legislativo, puesto a su consideración.
Como
cuestión previa, los demandantes manifiestan que si bien en la sentencia C-179
de 1994 y en el Auto 368 de 2015, la Corte Constitucional se pronunció sobre la
imposibilidad de implementar la suspensión provisional en el trámite
constitucional de control abstracto, “en la medida en que existe un nuevo
contexto de valoración que amerita un pronunciamiento de fondo por parte de esa
Corporación Judicial”, no hay lugar a considerar que existe cosa juzgada
constitucional. Adicionalmente, los demandantes exponen, en perspectiva
comparada, las regulaciones que sobre el asunto tienen los países de Costa
Rica, Guatemala y Ecuador.
Además,
aclaran
que si bien la competencia de suspensión provisional de leyes debe ser de la
Sala Plena, es tarea de la Corte Constitucional elegir la etapa procesal en la
cual se debe implementar dicha competencia.
1.
Configuración de una omisión legislativa
relativa
a.
Existencia de una disposición sobre la que recaiga
el cargo de inconstitucionalidad
Respecto de la existencia de una
disposición sobre la que recaiga el cargo de inconstitucionalidad, sostiene la
demanda que en los apartes acusados se configura una omisión legislativa
relativa, “en la medida en que no contempló de manera expresa la figura de
la suspensión provisional en tanto medida cautelar, como si ocurre, por
ejemplo, en la acción de nulidad por inconstitucionalidad que es de competencia
del Consejo de Estado (art. 238 CP), lo que no debe ser entendido como una
justificante para que esa facultad se le entregue a la Corte Constitucional
sólo si así lo indica de manera expresa la Constitución”.
b.
Las
normas demandadas omitieron la suspensión provisional como un ingrediente que
permite garantizar la efectividad de la Constitución Política
Para
los demandantes, “la acción pública de inconstitucionalidad, sin la
posibilidad de contar con la figura de la suspensión provisional, no es posible
reconocerla como un mecanismo judicial verdaderamente efectivo en defensa de la
Constitución”, y con ello se desconoce el acceso a la administración de
justicia (art. 229), el bloque de constitucionalidad (art. 93) y las
disposiciones de la C.A.D.H. que consagra el derecho de todas las personas a
tener un recurso judicial efectivo.
Adicionalmente,
los actores advierten que la suspensión provisional es “una facultad
implícita que tiene la Corte derivada del mandato del artículo 241 en el que se
le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”.
Además, aseguran los demandantes que lo
expuesto no se trata de una omisión legislativa absoluta, sino relativa, porque
el proceso de control de constitucionalidad fue regulado, pero se omitió un
elemento esencial a través del cual la Corte Constitucional cumpliera con su
deber de garantizar la primacía de las normas constitucionales que, prima
facie, se consideren vulneradas.
Así las cosas, la omisión de regular
la suspensión provisional impide garantizar la efectividad de la Constitución
Política. Según los demandantes, “resulta paradójico tener un control de
constitucionalidad supuestamente “robusto”, pero a la vez no contar con una
garantía o herramienta precautelativa que le permita a la Corte Constitucional
al momento de admitir una demanda de inconstitucionalidad contra un acto
legislativo, una ley o un decreto dictado por el Presidente de la República en
ejercicio de facultades extraordinarias, o cuando avoca el conocimiento de un decreto
legislativo, suspender provisionalmente sus efectos jurídicos cuando sean
manifiestamente contrarias a la Constitución”.
Por último sostienen los demandantes
que, si bien la Constitución Política formalmente o semánticamente no le otorgó
a la Corte la competencia para suspender provisionalmente las normas objeto de
control, no es argumento suficiente para no acceder a sus pretensiones, puesto
que con ello se “desconoce que el fundamento axial del control de
constitucionalidad es justamente la defensa ordinaria de la Constitución con
base en los principio de supremacía y fuerza normativa de la Carta, así como la
noción de poderes o facultades implícitas que ha defendido esa corporación en
su jurisprudencia”.
c.
No existe un principio de razón suficiente que
justifique la exclusión de la suspensión provisional
Los demandantes se apartan de la
interpretación ofrecida por la Corte Constitucional en la sentencia C-179 de
1994 y en el Auto A-368 de 2015, considerando que dichos argumentos son insuficientes
“en tanto una interpretación sistemática de la Carta, integrándola con los
artículo 8 y 25 de la CADH, permite concluir que no existe un principio de
razón suficiente para entender que desde el marco superior se proscribió esa
facultad, cuando debe ser entendida como una atribución implícita que se deriva
del control constitucional”.
Así las cosas, la demanda indica que si
bien el artículo 241 de la Constitución Política le otorgó a la Corte
Constitucional la atribución implícita de suspender provisionalmente una norma
contraria a la Constitución, le corresponde a la Corte declarar dicha facultad explícitamente
en el cuerpo del Decreto Ley 2067 de 1991.
d.    La
omisión de incorporar la suspensión provisional en el control abstracto de
constitucionalidad, conlleva el incumplimiento del deber del legislador de
garantizar la supremacía de la Constitución
Los
demandantes consideran que se incurrió en una omisión legislativa relativa al
no incluir en el Decreto Ley 2067 de 1991 la posibilidad de suspensión
provisional de una norma jurídica, pues con ello se “vacía de contenido el
principio de supremacía de la Constitución y compromete la finalidad del
control de constitucionalidad”.
Resaltan
que, acorde con el artículo 4º de la Constitución Política, la Constitución es
norma de normas. A partir de esta disposición, los actores deducen que “se
trata de un mandato constitucional que incorpora como facultad o atribución
implícita para la Corte Constitucional en el marco de su función de guardiana
de la integridad y la supremacía de la Constitución, la de acudir a la
suspensión provisional cuando encuentre que una norma jurídica de su
competencia, sea manifiestamente contraria a la Carta Fundamental”.
Para
fundamentar el cargo hacen referencia al argumento de ad maori ad minus,
de tal manera que “si la Corte Constitucional puede declarar la
inconstitucionalidad de una norma jurídica cuando sea evidente la vulneración
de la Carta, de sobra puede acudir a la medida preventiva de suspensión
provisional”.
En
síntesis, a juicio de los demandantes “el Presidente de la República en ejercicio
de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 23 transitorio de
la Constitución, le correspondía desarrollar un modelo de control abstracto de
constitucionalidad bajo el estándar de que sea efectivo, conforme lo establecen
los artículos 8 y 25 de la CADH, lo que hacía necesario incorporar la
posibilidad extraordinaria de que ese tribunal suspendiera provisionalmente una
norma jurídica que sea de su competencia, cuando exista una oposición
manifiesta”.
C. INTERVENCIONES
1. De entidades
públicas
a.
Ministerio de Justicia
y del Derecho
La Directora de la Dirección de
Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico[1]
solicita a la Corte Constitucional inhibirse de emitir un pronunciamiento de
fondo por ineptitud sustancial de la demanda o, en su defecto, declarar exequible
la norma demandada[2].
Respecto de la solicitud de inhibición, el
Ministerio considera que la demanda no tiene un hilo conductor claro
que permita establecer si realmente son tres cargos o son dos consecuencias de
la omisión, por lo cual, no se comprende el contenido de la demanda y las
justificaciones en las cuales se soporta. Esto por cuanto la omisión
legislativa relativa no la desarrolla como cargo independiente.
Adicionalmente,
el interviniente argumenta que la demanda carece de certeza, para ello transcribe
un aparte del auto inadmisorio relacionado con el momento procesal en el cual
la Corte Constitucional debería tener la competencia de suspender las normas
demandadas. A juicio del Ministerio, “si los mismos
accionantes no tienen claridad o certeza respecto a si la omisión legislativa
relativa hace referencia al incumplimiento del deber legal y constitucional de
otorgar a la honorable Corte Constitucional una potestad ordinaria de
suspensión provisional o si ésta debió haber sido una potestad extraordinaria,
o el momento o etapa procesal en que conforme a la Constitución Política y al
debido proceso debía la norma haber señalado la posibilidad de ejercer tal
facultad, mal podría aducirse que existe certeza y especificidad respecto del cargo
sobre el precepto normativo que debía contener dicha facultad sin que pueda
demandarse o acusarse en su totalidad la norma y no un aparte específico de
ésta”.
Así las cosas,
concluye el ministerio que en la demanda no existe una verdadera confrontación
entre la norma legal y la norma constitucional, incluso afirma que la demanda
está construida con base de argumentos subjetivos como lo es la posibilidad de
que el Congreso de la República, en ejercicio de sus funciones, expida una
norma abiertamente inconstitucional.
En cuanto al
cargo por omisión legislativa relativa, expone el interviniente que no existe
claridad sobre la norma que adolece de la eventual omisión legislativa
relativa. Lo anterior por cuanto, si bien los accionantes indicaron las normas
acusadas de omisión, no lograron establecer una conexión entre lo pretendido y
el o los apartes regulados objeto de reproche, generando incertidumbre sobre
qué artículo o norma debía señalar la etapa procesal para proferir la
suspensión provisional.
Finalmente, la
entidad llama la atención sobre la libertad de configuración legislativa con la
que la Presidencia de la República contaba al momento de proferir el Decreto Ley
2067 de 1991, resaltando que “el proceso no
es un fin en sí mismo, sino un medio para la realización de la justicia, de
donde no podría afirmarse que la existencia o no de la posibilidad de decretar
la suspensión provisional al interior de un juicio de constitucionalidad pueda
llegar a contribuir a garantizar la justicia o la supremacía de la Constitución”.
2. Intervenciones de
las universidades
a. Universidad Libre
Los intervinientes miembros de
la comunidad académica de la Universidad Libre[3] solicitan
a la Corte Constitucional declarar exequible la norma demandada[4].
En
su escrito, los intervinientes argumentan que el cargo por omisión legislativa
relativa no debe prosperar por incumplimiento de los presupuestos que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido para tal fin. Por una
parte, a juicio de los intervinientes, es la misma Constitución Política,
artículo 238, la que dispone únicamente para la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
la posibilidad de suspender provisionalmente actos administrativos; dicha
determinación constitucional no genera una desigualdad negativa con otras disposiciones
puesto que sistemáticamente las normas objeto de control por parte de la Corte
Constitucional, no tiene la posibilidad de ser jurídicamente suspendidas.
Por
otra parte, los intervinientes exponen dos razones para no regular la
suspensión solicitada, así:
“a)
porque en las competencias atribuidas a la Corte Constitucional en el artículo
241 no se establece la figura de la suspensión provisional como garantía de la
supremacía e integridad de la Constitucional y b) dicho decreto nace del
mandato expreso del artículo 23 transitorio de la Constitución donde se
revestía al Presidente de la República para crear el régimen procedimental de
los juicios y actuaciones que se deben llevar a cabo ante la Corte
Constitucional, lo que significa que el constituyente originario (ya sea
transitorio o con vocación de permanencia) no previó la figura de suspensión
provisional, en consecuencia se demuestra que no existe un deber y una orden concreta
por parte de la Constitución para reglamentar dicha medida cautelar”.
Finalmente, los intervinientes
recalcan que las competencias de la Corte Constitucional las asigna, única y
exclusivamente, el artículo 241 de la Constitución; así las cosas, la misma
Corte ha considerado que “solo es el Constituyente quien está facultado para
configurar las competencias normativas de control de constitucionalidad de la
Corte Constitucional” (C-179 de 1994). Permitir que los poderes
constituidos se arroguen esa competencia “no solo irá en contravía del
mandato del Constituyente Primario de la creación y atribución de funciones
jurisdiccionales a un órgano colegiado, sino quebrantaría el principio de
separación y colaboración armónica de poderes”. Por todo lo anterior,
siendo la misma Constitución la que optó por no permitirle a la Corte
Constitucional la suspensión solicitada por los demandantes, mal haría la misma
corporación en asignársela.
b. Universidad del Rosario
Los intervinientes[5]
solicitan a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad  condicionada de la
norma demandada, “en el entendido de que pueda ser
posible la suspensión provisional de los decretos ley, de manera tal que la
Corte pueda establecer a través de un control abstracto de constitucionalidad,
si las disposiciones son válidas constitucionalmente o abiertamente
inconstitucionales y que se haga un control real y efectivo de aquellas
disposiciones que puedan llegar a afectar irremediablemente los derechos
fundamentales de las personas, en el sentido de respetar y garantizar la
supremacía de la constitución, la tutela judicial efectiva, la primacía de la
justicia material entre otros mandatos de optimización”[6].
En primer lugar,
los intervinientes argumentan que si el juez de lo contencioso administrativo
está facultado para ejercer la suspensión provisional del acto administrativo, siendo
la Corte Constitucional la guardiana de la primacía e integridad de la
Constitución, “la suspensión provisional debe tener cabida en las acciones
públicas de inconstitucionalidad, pues es la figura que opera en la
jurisdicción contenciosa administrativa, con el fin de proteger y velar por la
Constitución Política colombiana, por que debería ser igualmente aplicable en
la jurisdicción constitucional”.
Para los
intervinientes, del mismo artículo 241 de la Carta Política se desprende la
competencia implícita de la Corte Constitucional para suspender
provisionalmente una de las normas objeto de su control. “Lo anterior, ante
la necesidad jurídica de implementar nuevas herramientas y mecanismos de
protección del orden jurídico superior, ya que es ineludible que se apliquen
medidas cautelares dentro de la acción pública de inconstitucionalidad, como
presupuesto fundamental de participación en el Estado de Derecho”.
Al respecto,
citan los intervinientes el numeral 5 del artículo 16 del Proyecto de Acto Legislativo
del 25 de agosto del 2010, por medio del cual se pretendía modificar el
artículo 241 de la Constitución, otorgándole a la Corte Constitucional la
competencia de “suspender temporalmente una norma demandada, en cualquier
momento anterior al fallo definitivo de constitucionalidad, cuando lo considere
necesario para la protección del orden constitucional”.
En segundo lugar,
hacen una referencia al artículo 7º del Decreto 2591 el cual faculta al juez de
tutela para adoptar medidas provisionales con el fin de proteger un derecho en
el trámite de la acción de tutela, dentro de las cuales se contempla la
suspensión provisional de un acto administrativo. Concluyen que, existiendo en
otros escenarios (Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y trámite de
acción de tutela) en los cuales se pueden adoptar medidas de suspensión
provisional, el texto constitucional no puede interpretarse literalmente “prescindiendo
de normas y obligaciones que se han incorporado tanto a nivel nacional como
internacional, por lo que en cumplimiento de estas debe darse una mirada
integral a la Constitución, y mucho más cuando se trata de su garante como lo
es la Corte Constitucional”.
De esta manera,
lo que proponen es establecer la posibilidad de suspender provisionalmente una
norma “como una interpretación integradora del Decreto 2067 de 1991, de
manera excepcional dentro del trámite de admisibilidad de una demanda de
inconstitucionalidad”.
En tercer lugar, a
juicio de los intervinientes, las competencias de la Corte Constitucional no
pueden verse reducidas al tenor literal de las palabras, “pues el
constitucionalismo moderno presupone que se haga prevalecer el interés y el  bien
público, de forma que se evada cualquier postura que atienda exclusivamente a
interpretaciones exegetas y radicales que descarten los principios
constitucionales que irradian el ordenamiento jurídico”.
En síntesis,
pretenden que la Corte Constitucional declare su competencia para que, en el
trámite de admisibilidad de una demanda de inconstitucionalidad, pueda
suspender de manera provisional los decretos ley cuando se encuentren probados
los siguientes supuestos:
“a.  Que una disposición afecte o
puedan afectarse los derechos de cierto grupo de personas constitucionalmente
protegidas o que en virtud de la disposición afecte de manera inmediata a un
grupo que sin ser de especial protección tenga un derecho constitucional
colectivo.
b. Que las medidas administrativas
tomadas en el acto puedan afectar gravemente los derechos tanto individuales
como colectivos de los grupos mencionados anteriormente.
c.  Que el tipo de derechos que
puedan verse afectados sean derechos constitucionales de todo tipo,  pero que
afecten gravemente todo el orden constitucional y que impliquen una mayor revisión
del caso en concreto.
d. Que las medidas relacionadas en
el decreto carezcan de utilidad, de proporcionalidad, de eficacia y de necesidad
de la medida empleada.
e. Que se presente una contradicción
manifiesta de la norma objeto de demanda frente a la Constitución.
f. Que las medidas impliquen una
urgencia manifiesta de aplicación, ya que sin esta puedan verse afectadas un
conjunto de derechos de contenido constitucional.”
c. Universidad de
Caldas
La intervención
fue presentada extemporáneamente, de acuerdo con lo certificado por la
Secretaría General de la Corte Constitucional en oficio del 02 de diciembre de
2016[7].
3. Intervenciones
ciudadanas
a. Juan Fernando
Sánchez Jaramillo
El interviniente solicita a la
Corte Constitucional declarar la exequibilidad condicionada de la norma
demandada[8].
Sustenta su
solicitud en que “la imposibilidad de poder suspender provisionalmente las
normas objeto de una acción pública de inconstitucionalidad, genera una falta
de protección efectiva de los derechos fundamentales, cuando estas los afectan
gravemente. Esto es contrario al derecho fundamental a un recurso judicial
efectivo”. Lo anterior, a su juicio, implica una omisión legislativa
relativa que genera “un espacio de incumplimiento de un deber específico
impuesto al constituyente, que afecta o puede afectar los derechos fundamentales
de la ciudadanía colombiana”.
D. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuradora
General de la Nación (e), en ejercicio de las facultades previstas en los
artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, emitió en su oportunidad
el Concepto 6181, por medio del cual solicita a esta Corte declarar la
existencia de cosa juzgada constitucional y, en consecuencia, inhibirse de
pronunciarse sobre la norma demandada. Subsidiariamente, solicitó declarar la
exequibilidad del aparte demandado.
En cuanto a la
omisión legislativa relativa el Ministerio Público argumentó que existía cosa
juzgada constitucional respecto del aparte demandado del artículo 36 del
Decreto Ley 2067 de 1991. Esto por cuanto, a su juicio, la sentencia C-179 de
1994 expulsó del ordenamiento jurídico la regulación supuestamente omitida, “y
en tal sentido, claramente no puede predicarse una omisión legislativa
inconstitucional con motivo de la ausencia de un contenido normativo que,
precisamente, ya fue declarado inconstitucional”, así las cosas, existe
cosa juzgada material.
En dicha sentencia,
C-179 de 1994, la Corte juzgó la constitucionalidad del entonces proyecto de
ley estatutaria No 91/92 Senado y 166/92 Cámara “Por la cual se regulan los
estado de excepción en Colombia”, del cual resultaría la Ley Estatutaria
137 de 1994. En esa ocasión, la Corte Constitucional declaró inexequibles todas
aquellas normas con la que se pretendió conferir la posibilidad de suspender
provisionalmente los efectos de los Decretos Legislativos, principalmente
argumentando que “la ley no puede atribuir a la Corte Constitucional una
competencia que la Constitución no le asigna”.
Continuando con su
argumento, el Ministerio Público considera que tampoco se presenta alguno de
los eventos para dejar sin fuerza vinculante la cosa juzgada constitucional,
teniendo en cuenta que el artículo 241 aún contiene el mandato que le prohíbe
al legislador otorgarle al juez constitucional más competencias de las allí
previstas. Adicionalmente, no es del caso aplicar la doctrina de la
constitución viviente porque dicha tesis se utiliza para los casos de
inconstitucionalidad sobrevinientes por efectos móviles de las condiciones
sociales, no para analizar normas declaradas en otra oportunidad inexequibles.
Con relación a la
inconstitucionalidad del artículo 6 del Decreto Ley 2067 de 1991, para el
Ministerio Público “no existe el deber constitucional de estipular la
suspensión provisional de las normas que juzga la Corte Constitucional” considerando
que: (i) el legislador tiene prohibido asignarle a la Corte Constitucional
competencias no previstas directamente en la Constitución; (ii) la suspensión
provisional de normas con fuerza material de ley implican una restricción o
amenaza severa al principio democrático; y (iii) existen  otros mecanismos
menos lesivos de este principio para salvaguardar la supremacía constitucional.
Adicionalmente,
expuso la Procuraduría que no es posible efectuar un tratamiento analógico
entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, teniendo en cuenta que
este último suspende actos administrativos, situación diferente a la competencia
de la Corte Constitucional la cual, de tener dicha facultad, suspendería actos
normativos con fuerza de ley.
Por último, el
Ministerio Público encuentra que existen al menos dos vías que permiten la
materialización de la supremacía constitucional, tales como (a) la excepción de
inconstitucionalidad y (b) la posibilidad eventual de proferir los fallos con
efectos retroactivos.
II.  CONSIDERACIONES
A.  COMPETENCIA
1.    En
virtud de lo dispuesto en el artículo 241.5 de la Constitución Política, este
tribunal es competente para conocer de la presente demanda, por dirigirse
contra expresiones contenidas en el Decreto Ley 2067 de 1991.
B.  LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL. REITERACIÓN DE LA SENTENCIA C-096
DE 2017
2.
Como
elemento propio del Estado de Derecho y en aras de garantizar la seguridad
jurídica[9], los
fallos proferidos por esta Corte hacen tránsito a cosa juzgada constitucional,
de acuerdo con el artículo 243 de la Constitución Política. Se trata de un
atributo formal y orgánico derivado de la intervención de la Corte
Constitucional, en su calidad de órgano de cierre de la jurisdicción
constitucional, en el asunto: (i) en el caso de las sentencias que resuelven de
fondo los procesos de control abstracto de constitucionalidad es necesario que
éstas hayan sido proferidas por la Corte Constitucional[10]. (ii) En el caso de sentencias
de tutela, el atributo de la cosa juzgada constitucional puede predicarse de
aquellas proferidas directamente por la Corte Constitucional, en sede de
revisión de sentencias de tutela, pero también, respecto de sentencias
proferidas por otros jueces, pero únicamente después de que la Corte
Constitucional ha decidido no seleccionarlas para su revisión[11].
3.    El atributo de la cosa juzgada se deriva del hecho de haber
realizado un juicio al respecto, que dio lugar a una decisión motivada, es
decir, de un asunto juzgado y ya decidido. Por lo tanto, en el caso en el que,
por error, en la parte resolutiva de una sentencia se declaren exequibles
normas que no han sido objeto del juicio de constitucionalidad, no existe cosa
juzgada al respecto[12], lo
mismo que cuando la decisión es inhibitoria[13].
Cuando se configura, la cosa juzgada trae una serie de consecuencias para la
decisión: (i) la presunción de veracidad de lo decidido, necesaria para
imprimir fiabilidad y estabilidad al ordenamiento jurídico; (ii) la
inmutabilidad del fallo, es decir, que el asunto decidido no pueda, en
principio, ser objeto de un nuevo juicio y de un nuevo pronunciamiento de fondo[14]; y (iii) la irrevocabilidad
directa de la decisión, lo que no obsta para su eventual anulación[15], si se desconoció el derecho
fundamental al debido proceso[16].
Además, en el caso de sentencias que declaran la inexequibilidad de una norma,
surge la prohibición constitucional de reproducirla, de acuerdo con el artículo
243 de la Constitución[17]. Cuando
la norma ha sido declarada exequible, no es posible hacer uso de la excepción
de inconstitucionalidad, por las mismas razones ya juzgadas[18]. Cuando la norma ha sido
declarada inexequible, con efectos hacia el futuro, respecto de los efectos
anteriores a la declaratoria de inconstitucionalidad, es posible hacer uso de
la excepción de inconstitucionalidad, con base en los mismos argumentos que
condujeron a la declaratoria de inexequibilidad[19].
4.    Esto quiere decir que el centro de gravedad de la cosa juzgada,
consiste en la determinación del asunto, el fallado y el ahora puesto a
conocimiento del juez, para efectos de identificar si existe la coincidencia
que evita volver sobre el mismo. La jurisprudencia de esta corporación ha
identificado el asunto como “la materia juzgada”[20], conformada por dos extremos
ligados entre sí: la norma jurídica objeto de control y el cargo de
inconstitucionalidad. En otros términos, si se trata de la misma norma,
independientemente del cuerpo normativo formal en el que se encuentre,
controvertida por la misma razón, ha operado la cosa juzgada constitucional[21].
5.    Para efectos de identificar en el caso concreto la presencia y el
alcance de una cosa juzgada que impida o permita un nuevo pronunciamiento, la
jurisprudencia de esta Corte ha establecido una tipología de la misma[22]. Así, en razón del lugar donde
se encuentre la norma que fue objeto de control, respecto de la ahora
controvertida, la cosa juzgada puede ser formal o material. Formal,
cuando se trata de la misma disposición. Material, cuando la norma analizada se
encuentra reproducida en otra disposición, incluso del mismo cuerpo normativo.
La clasificación parte de diferenciar las normas que son objeto de
control, de los enunciados normativos o textos legales que las contienen[23] o, en otros términos, las normas
jurídicas, de las disposiciones[24],
en el entendido de que el contraste de constitucionalidad se realiza respecto
de normas jurídicas y, una misma disposición, enunciado normativo o texto
legal, puede contener varias normas jurídicas[25].
6.    En razón de la extensión del control realizado, la cosa juzgada
puede ser absoluta o relativa. De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, la cosa juzgada absoluta es aquella que abordó todos los
posibles vicios de inconstitucionalidad de la norma y, por lo tanto, cierra la
posibilidad de la formulación de otros cargos que permitan un nuevo juicio[26]. La cosa juzgada relativa es aquella que se limita a los
cargos analizados en el juicio anterior, pero que no obstan para que la misma
norma pueda ser objeto de nuevas controversias respecto de su validez, pero por
cargos diferentes. La cosa juzgada absoluta se encuentra presente en aquellos
casos en el que el control ejercido por la Corte Constitucional es integral y
definitivo, de acuerdo con el artículo 241 de la Constitución Política, como
ocurre en el control relativo a la constitucionalidad de los decretos
legislativos (numeral 7)[27], de los
tratados internacionales y de las leyes que los aprueben (numeral 10)[28] y de los proyectos de ley
estatutaria (numeral 8)[29], salvo
en la hipótesis en la que el vicio ocurra con posterioridad al control integral
ejercido: por inconstitucionalidad sobreviniente, porque ha operado un
cambio en el referente de control[30] o por inconstitucionalidad
sobrevenida, porque el vicio que afecta la constitucionalidad de la norma
juzgada ocurrió con posterioridad al pronunciamiento de la Corte y consiste,
por ejemplo, en la indebida sanción de la ley[31].
La consideración de cosa juzgada como absoluta, en estos casos, parte de un
ponderación realizada por la jurisprudencia entre seguridad jurídica y
supremacía constitucional, en la que el control integral se esfuerza por buscar
oficiosamente todos los posibles vicios que puedan afectar la norma bajo
control, pero una vez declarada la constitucionalidad, opera una presunción de
constitucionalidad de la norma juzgada, que no admite prueba en contrario,
incluso si el cargo formulado con posterioridad escapó al control oficioso e
integral[32]. Por el
contrario, la cosa juzgada respecto de las objeciones gubernamentales a los
proyectos de ley (numeral 8) es relativa, en cuanto el control no es integral,
sino limitado a la objeción y, por consiguiente, no obsta para que la ley
finalmente adoptada pueda ser objeto de la acción pública de
inconstitucionalidad, por razones diferentes a las examinadas[33].
7.    Respecto de la cosa juzgada relativa, es decir, aquella presente
en sentencias que declaran la exequibilidad de una norma y se predica
exclusivamente de los cargos juzgados por una decisión anterior, ésta puede ser
declarada de manera expresa o explícita en la parte resolutiva de la sentencia,
a través de expresiones como, por ejemplo, declarar exequible “por los
cargos analizados”, pero también puede deducirse del análisis integral del
fallo, para concluir que el control no fue integral, sino se contrajo a ciertos
vicios de constitucionalidad[34].
8.    A pesar de que la cosa juzgada excluya en principio la posibilidad
de un nuevo pronunciamiento al respecto, la existencia de una cosa juzgada
constitucional no siempre conduce a la adopción del mismo tipo de decisión por
parte de la Corte Constitucional. Éste depende de la cosa juzgada que ha
operado. En el caso de la cosa juzgada formal, cuando la norma fue declarada inexequible,
la decisión que se impone frente al nuevo proceso es la de estarse a lo
resuelto. En el caso de la cosa juzgada material en la que la norma fue
declarada inexequible, la Corte debe estarse a lo resuelto y declarar inexequible
la norma ahora controlada: por contrariar el inciso 2 del artículo 243 de la
Constitución Política, si la norma fue expedida con posterioridad a la
notificación de la sentencia cubierta de cosa juzgada, al desconocer la
prohibición constitucional de reproducción de normas inexequibles[35] y por ser contraria al inciso 1
del mismo artículo, como proyección de la cosa juzgada constitucional, si la
norma fue expedida con anterioridad a la declaratoria de inconstitucionalidad,
ya que en este caso no se puede hablar de una reproducción de la norma
inexequible[36]. Si la
decisión fue de exequibilidad, en el caso de cosa juzgada formal o material, de
acuerdo con la sentencia C-516 de 2016, el nuevo pronunciamiento deberá ser estarse
a lo resuelto.
9.
Un
caso especial se presenta cuando la cosa juzgada se predica de una decisión
interpretativa o de declaratoria de exequibilidad condicionada, ya que la
lectura constitucional dada por la sentencia, se entiende incorporada a la
disposición, como única interpretación válida de la misma. También, cuando la
cosa juzgada se predica de una sentencia integradora, aditiva o sustitutiva,
que interviene no la interpretación del texto, sino su contenido gramatical
mismo[37]. En
estos casos, luego de la sentencia de constitucionalidad condicionada nos
encontramos frente a una “norma jurídica que surge, a partir del fallo
condicionado”[38] y, en
el caso de la sentencia aditiva, integradora o sustitutiva, surge una nueva
redacción de la disposición[39]. Por
consiguiente, “en el caso de las sentencias de constitucionalidad
condicionada la cosa juzgada tiene como consecuencia, entre otras posibles, que
la interpretación excluida del ordenamiento jurídico (norma) no puede ser
objeto de reproducción o aplicación en otro acto jurídico. Adicionalmente en
los supuestos en los cuales la Corte ha adoptado una sentencia aditiva la cosa
juzgada implica que no se encuentra permitido reproducir una disposición que
omita el elemento que la Corte ha juzgado necesario adicionar”[40]. Por consiguiente,
cuando se trata de una sentencia interpretativa (de constitucionalidad
condicionada), aditiva o sustitutiva y la cosa juzgada es formal, la Corte
deberá estarse a lo resuelto[41]. Si se
trata de una cosa juzgada material, la Corte deberá estarse a lo resuelto e
introducir la misma interpretación, adición o sustitución respecto del nuevo
texto. Esto no quiere decir, que la norma objeto de una sentencia
interpretativa o integradora no pueda ser objeto de nuevas demandas, pero por
cargos o razones diferentes a los ya considerados.
La ausencia de cosa juzgada
constitucional
10.
Uno
de los artículos demandados en la presente acción de inconstitucionalidad corresponde
al aparte final del inciso primero del artículo 36 del Decreto Ley 2067 de 1991,
el cual se resalta en negrilla a continuación:
“Artículo 36. El Gobierno Nacional enviará a la Corte,
al día siguiente de su expedición, copia auténtica del texto de los decretos
legislativos que dicte en ejercicio de las facultades que le conceden los
artículos 212, 213 y 215 de la Constitución, para que aquélla decida
definitivamente sobre la constitucionalidad de ellos.
Si el Gobierno faltare a dicho deber, el Presidente de la Corte
Constitucional solicitará copia auténtica del mismo a la Secretaría General de
la Presidencia de la República, con dos días de término y en subsidio actuará
sobre el texto que hubiera sido publicado”.
A juicio de los demandantes,
dicho aparte de la norma configura una omisión legislativa relativa en tanto no
dispone la facultad para que la Corte Constitucional suspenda provisionalmente
los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República en el
marco de un estado de excepción, cuando la norma sea notoriamente contraria a
la Constitución.
11.
Al
respecto, la Procuraduría General de la Nación solicitó declarar la existencia
de cosa juzgada constitucional con relación al cargo contra el artículo 36
(parcial) del Decreto Ley 2067 de 1991.
Según lo expuesto por el Ministerio
Público, una regulación como la presuntamente omitida fue expulsada del
ordenamiento jurídico por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-179
de 1994, por lo tanto, “no puede predicarse una omisión legislativa
inconstitucional con motivo de la ausencia de un contenido normativo que,
precisamente, ya fue declarado inconstitucional”.
12.
En
la sentencia C-179 de 1994, la Corte Constitucional analizó el
proyecto de ley estatutaria que se identificó en el Senado de la República con
el No. 91/92 y en la Cámara de Representantes con el No. 166/92, intitulado “Por
la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”[42], para efectos de su control constitucional
(Expediente PE 002).
Varios
de los artículos de dicho proyecto de ley estatutaria contemplaban la
posibilidad de suspender provisionalmente los efectos de los decretos
legislativos, así:
“Artículo 19. Prohibición de reproducir normas.
Ningún decreto declarado  inconstitucional o suspendido en sus efectos,
podrá ser reproducido por el Gobierno, a menos que con posterioridad a la
sentencia o decisión, hayan desaparecido los fundamentos que la originaron.
Parágrafo. Todo acto proferido con violación de esta disposición
será suspendido provisionalmente en sus efectos. Bastará un procedimiento
oficioso para tal declaración. La orden de suspensión, en este caso, deberá
comunicarse y cumplirse inmediatamente” (negrilla fuera de texto original).
“Artículo 20.
Legalidad del acto. (…) Cuando la Corte Constitucional de conformidad con lo establecido
en el artículo 56 inciso 2o. de la presente ley, no haya suspendido un
decreto legislativo, dictado en el ejercicio de las facultades de los
estados de excepción, dicho decreto, en todo o en parte, no podrá inaplicarse o
suspenderse por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ni por
ninguna autoridad judicial o administrativa” (negrilla fuera de texto original).
“Artículo 56. Suspensión definitiva y provisional de las
medidas. En cualquier momento, y antes del vencimiento del término establecido,
el Gobierno podrá derogar las medidas de excepción adoptadas si considerare que
las graves causas de perturbación han desaparecido o han sido conjuradas.
Así mismo, y mientras se adopta la decisión definitiva, podrá la
Corte Constitucional en pleno y dentro de los diez días siguientes a la fecha
en que avocó su conocimiento, suspender, aún de oficio, los efectos de un
decreto expedido durante los estados de excepción, siempre que contenga una
manifiesta violación de la Constitución” (negrilla fuera de texto
original).
13.
En esa oportunidad, la Corte
Constitucional consideró que la posibilidad de suspender los efectos de
decretos legislativos hasta tanto se adoptara una decisión por parte de la
Corte resultaba inconstitucional, por las razones que se exponen a
continuación.
“El proyecto de ley, materia de revisión, tiene por objeto
regular los estados de excepción, a saber: guerra exterior, conmoción interior,
y emergencia económica, social y ecológica; cuya declaración solamente la puede
hacer el Presidente de la República por medio de decretos legislativos que
deben llevar la firma de todos los ministros del despacho, instrumento que
también ha de utilizar para dictar las medidas destinadas a conjurar la crisis
y ponerle fin. Entonces, no le cabe duda a la Corte de que el artículo 19 que
se analiza, se refiere a esta clase de actos jurídicos.
Los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en
los estados de excepción, a que aluden los artículos 212, 213 y 215 de la
Constitución, por mandato expreso de la misma Carta, están sujetos al control
constitucional automático u oficioso por parte de esta Corte, la que deberá
"decidir definitivamente" sobre ellos, tal como se ordena en
el artículo 241-7, concordante con el 214-6 de la Constitución Nacional.
En este orden de ideas, los fallos que dicta esta Corporación en
relación con dichos decretos legislativos, tienen el carácter de definitivos y
sobre ellos no se puede volver, porque, según el artículo 243 de la
Constitución, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.
Ahora bien, si es deber de la Corte pronunciarse en forma
definitiva sobre los decretos legislativos, en los "estrictos y precisos
términos" contemplados en el artículo 241 de la Constitución, mal puede
una ley, como es la que se estudia, establecer la suspensión provisional de
dichos actos jurídicos, lo que configura una clara y abierta violación de la
normatividad Suprema”[43].
En consideración de lo
anterior, la Corte declaró inexequible la expresión “o suspendido en sus
efectos”, contenida en el artículo 19, al igual que el parágrafo del mismo
artículo; así como el inciso 3º del artículo 20 y el
inciso 2º del artículo 56 del proyecto de ley estatutaria estudiado, normas que
preveían y regulaban la suspensión provisional de los decretos legislativos.
14.
La
Sala Plena considera que para este caso concreto no se configura cosa juzgada
constitucional por las razones que se exponen a continuación:
Por una parte, no existe cosa juzgada
formal, teniendo en cuenta que las normas examinadas se predican de cuerpos
normativos distintos: la ley estatutaria de los Estados de Excepción, de cuyo
contenido se expulsó la competencia de la Corte para suspender provisionalmente
los decretos legislativos y el Decreto Ley 2067 de 1991, relativo al
procedimiento ante la Corte Constitucional, del que el demandante señala la
omisión legislativa relativa.
Por otra parte, si bien es cierto que
existiría cosa juzgada material cuando una norma que fue declarada inexequible,
es decir, que fue expulsada del ordenamiento jurídico, pretende ser revivida
mediante un cargo de omisión legislativa relativa, esta situación no es la que
se presenta en el asunto bajo examen. En efecto, no existe coincidencia
material entre ambas normas teniendo en cuenta que la declarada inexequible
preveía expresamente la facultad para la Corte Constitucional de suspender los
decretos legislativos, mientras que la otra, la que echa de menos el demandante,
es decir, la posiblemente omitida, tendría un ámbito mucho más amplio, ya que
permitiría a la Corte Constitucional suspender provisionalmente todas las
normas que sean objeto de su control y no sólo los decretos legislativos. Esto
significaría que si eventualmente pudiera predicarse una cosa juzgada material,
se referiría únicamente a la suspensión provisional de los decretos
legislativos, pero no respecto de las otras normas jurídicas controladas por la
Corte Constitucional.
Ahora bien, teniendo en cuenta el
contexto normativo en el que se encontrarían las dos normas, por la previsión
general de la suspensión provisional que pretenden los demandantes, la Corte
deberá realizar un examen integral de la omisión legislativa relativa alegada,
incluso respecto de los decretos legislativos, al tratarse ahora de una
cuestión integral, amplia, que exige tomar en consideración las
particularidades de la suspensión provisional dependiendo de la norma que
transitoriamente se privaría de efectos. Así, el cambio en el contexto
normativo implica que ni siquiera respecto de decretos legislativos se predica
la cosa juzgada material. Adicionalmente, a más de las diferencias en cuanto a
la extensión de ambas normas, en la sentencia C-179 de 1994 la regulación autorizaba
a la Corte Constitucional para suspender provisionalmente los decretos
legislativos cuando contuvieran una manifiesta violación de la Constitución, mientras que en la
presente demanda la norma acusada de inconstitucionalidad, por omisión
legislativa relativa, no solo no autoriza, sino que no contempla dicha
facultad.
15.
Esto
significa que no existe cosa juzgada que inhiba la competencia de la Corte para
decidir de fondo el asunto bajo examen. Sin embargo,
resulta importante resaltar que la ratio decidendi de la decisión
adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia C-179 de
1994, constituye un precedente relevante e ineludible para resolver el asunto
objeto de análisis.
C.  LA
APTITUD DE LA DEMANDA
16.
Para
determinar la posibilidad jurídica de proferir una decisión de fondo,
es preciso determinar previamente si la demanda presentada por los ciudadanos
Fernando Alberto Rey Cruz y Mario Fidel Rodríguez Narváez se ajusta a los mínimos
argumentativos de los cuales depende la prosperidad del juicio abstracto de
constitucionalidad respecto de normas de naturaleza legal, en virtud de su
carácter predominantemente rogado y no oficioso[44].
En particular, será necesario identificar la aptitud del cargo formulado que
consiste en la presencia de una omisión legislativa relativa en la que habría
incurrido el Decreto Ley 2067 de 1991.
17.
En
el presente caso, el examen de la aptitud de la demanda es particularmente
importante teniendo en cuenta que ésta fue inicialmente inadmitida por no
formular un cargo apto que abriera la posibilidad de un juicio material de
constitucionalidad y a pesar de que luego de examinar el escrito de corrección,
la demanda fue admitida, el Magistrado ponente advirtió en el auto del 1 de
noviembre de 2016 que: “Si bien el escrito de corrección precisa aspectos
que inicialmente eran confusos, para el Magistrado sustanciador persisten dudas
importantes respecto de la certeza y especificidad del cargo. No obstante,
tratándose de una acción pública, la interpretación pro actione
permitirá admitir la presente demanda, con el fin de abrir el debate a la
participación ciudadana y a la discusión por parte de la Sala Plena de la Corte
Constitucional, con mayor razón en tratándose de un asunto de particular
importancia constitucional”.
18.
De
acuerdo con esta consideración, para determinar la aptitud sustancial de la
demanda, será necesario precisar el concepto y alcance de las omisiones
legislativas relativas que por su inconstitucionalidad implican que deben ser
corregidas por una sentencia de la Corte Constitucional mediante una sentencia
aditiva, ya que este cargo implica para el demandante el cumplimiento de unas
cargas explicativas y argumentativas especiales. A partir de este examen, se
procederá a verificar el cumplimiento de dichas cargas en el concepto de la
violación formulado por los demandantes.
a. La omisión
legislativa relativa como situación inconstitucional, que debe ser corregida
mediante una sentencia aditiva
19.
Como
guardiana de la supremacía constitucional, la Corte
Constitucional ha establecido que el control de constitucionalidad no solo
procede respecto de las acciones del legislador, sino también frente a sus
omisiones[45] que
tengan por efecto el incumplimiento de mandatos constitucionales específicos e
ineludibles. Dicha omisión ha sido entendida por la jurisprudencia de la Corte,
como todo tipo de abstención del legislador de disponer en las normas, lo prescrito
por la Constitución[46].
20.
Así
las cosas, para que se configure una omisión legislativa relativa es necesario
que: (i) exista una norma en la Constitución Política que genere para el
legislador un deber normativo específico, es decir, un mandato constitucional
tan claro y determinado que traiga como consecuencia que el legislador
ordinario o extraordinario no pueda válidamente excluir de la norma que adopta, elementos cuya
presencia en el texto legal resultan ineludibles, por derivarse de mandatos
constitucionales que no son generales, sino específicos. Es decir, se trata de
deberes normativos que resultan ajenos al margen de apreciación otorgado al
legislador, quien no puede, por consiguiente, excluirlos de
la ley por consideraciones de necesidad o conveniencia y (ii) el legislador
haya incumplido con su deber de incluir el elemento predeterminado por la
Constitución en la norma que adopte. En otras palabras, existe una omisión
legislativa, cuando el legislador no cumple con una obligación normativa expresamente
señalada por el Constituyente[47].
21.
El
incumplimiento del mandato constitucional específico por la omisión del
legislador exige
de la Corte Constitucional derivar directamente del texto constitución,
contenidos normativos imprescindibles para garantizar la eficacia del texto
superior[48].
De esta manera, la Corte Constitucional no realiza una labor de reemplazo del
legislador, la que resultaría contraria al principio de separación entre las
ramas del poder público, sino que cumple directamente su función de guarda de
la supremacía constitucional, de la que se predica el contenido normativo
omitido por el legislador.
22.
Esto
significa que la verificación de la presencia de una omisión legislativa
relativa implica la demostración de que la norma demandada[49]
vulneró por omisión[50],
un mandato constitucional específico, es decir, un imperativo constitucional.
En otras palabras, la omisión legislativa cuya inconstitucionalidad puede ser
corregida por la decisión aditiva de la Corte Constitucional es la relativa. En
efecto, de
manera estable esta Corte ha considerado que no dispone de competencia para
controlar las omisiones legislativas relativas por una razón de técnica
del control y por una razón de fondo. La razón técnica explica que frente a las
omisiones absolutas, es decir, la ausencia plena de desarrollo legal de un
mandato constitucional, el juicio de inconstitucionalidad no tendría objeto
material, al no existir una norma que permita su cotejo con la Constitución, es
decir, una norma sobre la cual recaiga o se pueda predicar el control abstracto
de constitucionalidad[51]. La
razón de fondo se refiere al principio constitucional de separación entre las
ramas del poder, que implica, a la vez, que para el respeto de las competencias
propias del legislador y de su autonomía, el tribunal constitucional sólo
juzgue las normas adoptadas y, por regla general, cuando el control ha sido
activado por una demanda ciudadana (regla de la justicia rogada). Por el
contrario,
en las omisiones legislativas relativas sí existe un desarrollo legal vigente,
pero éste resulta imperfecto, por la ausencia de un aspecto normativo
específico en relación con el cual existe el deber constitucional de
adoptar determinadas medidas legislativas.
23.
Pese
a que la mayoría de los pronunciamientos de esta Corte sobre la omisión legislativa
relativa ha girado alrededor del desconocimiento del principio de igualdad,
también se ha admitido que la omisión legislativa relativa se configure cuando
se omite incluir un elemento que, en atención a los mandatos previstos en la
Constitución Política, necesariamente tendría que formar parte de la
normatividad de una determinada materia, para que la norma resulta compatible
con la Constitución[52].
24.
En
todo caso, la posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir un
pronunciamiento de fondo, queda supeditado al cumplimiento de los presupuestos
dispuestos en el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 respecto de
los requisitos de cualquier demanda de inconstitucionalidad[53]. Adicionalmente, en
desarrollo del principio de separación de poderes, en los términos planteados, la
Corte ha insistido que cuando se presenta una demanda de inconstitucionalidad
por omisión, pesa sobre el accionante una carga argumentativa mucho más
exigente[54] que la
normalmente exigida, pues de lo que se trata es de plantear un escenario de
controversia eficaz e idóneo respecto de la Constitución, en el que sea el
demandante y no el juez quien define los contornos dentro de los cuales se
ejerce el control constitucional sobre las normas acusadas de omisión
inconstitucional y que puede conducir a la adopción de una sentencia que
adiciona elementos a la ley. Por ello, se ha dicho que no basta con (i) señalar
la norma jurídica sobre la cual se predica la omisión, sino que además se debe
argumentar con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia,
(ii) por qué el texto señalado alberga el incumplimiento de un deber específico
consagrado en la Carta y, a partir de ello, (iii) cuáles son los motivos por
los que se considera que se configuró la omisión. Esto implica, por ejemplo,
explicar por qué “cabría incluir a las personas no contempladas en el texto
demandado, o hacer efectivas en ellas sus consecuencias jurídicas, ingredientes
normativos o condiciones”[55].
25.
Una
vez se ha comprobado la aptitud de la demanda de inconstitucionalidad por
omisión, para determinar la existencia de una omisión inconstitucional en la
norma examinada, esta Corte ha recurrido a la realización de un juicio que
comienza también por la verificación de la existencia cierta de una norma de la
cual se podría predicar la omisión[56].
Los elementos tradicionalmente reconocidos por la jurisprudencia para dicho
test son los siguientes:
(a)
la
existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo;
(b)
que
la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser
asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o
en general, que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de
acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con
los mandatos de la norma de normas;
(c)
que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente;
(d)
que
en los casos de exclusión la falta de justificación y objetividad genere una
desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las
consecuencias de la norma; y
(e)
que
la omisión sea el resultado de la inobservancia de un deber específico
impuesto directamente por el Constituyente al legislador[57].
Ahora bien, a
pesar de la consistencia de los elementos de dicho juicio, es necesario
precisar que la ausencia de justificación de la omisión es una valoración
jurídica que sólo resulta posible una vez se ha identificado cuál es el mandato
constitucional específico que se encuentra incumplido, ya que la justificación
se refiere necesariamente a las razones que explican el incumplimiento del
deber. En estos términos, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera
que el juicio para determinar la inconstitucionalidad de una omisión
legislativa relativa no puede tener como último elemento la identificación del
mandato constitucional específico, sino que este elemento, al ser indispensable
para sostener que una norma con fuerza y rango de ley se encuentra viciada por
omisión, debe preceder el examen de la justificación de la omisión. Además, en
el primer paso, la descripción de la situación considerada equivalente, que
quedó implícitamente excluida por la norma o del ingrediente o elemento que se
echa de menos, no puede tener una calificación jurídica que insinúe su
inconstitucionalidad, porque esto supondría que se presupone el mandato
constitucional específico. En estos términos, el test de la omisión legislativa
relativa, que conduzca a una sentencia que la declara y adiciona la norma debe
tener la siguiente estructura:
(a)
la
existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo y que
(i) excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos equivalentes o  asimilables
o (ii) que no incluya determinado elemento o ingrediente normativo;
(b)
que
exista un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al
legislador que resulta omitido, por los casos excluidos o por la no inclusión
del elemento o ingrediente normativo del que carece la norma;
(c)
que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente;
(d)
que
en los casos de exclusión, la falta de justificación y objetividad genere una
desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las
consecuencias de la norma.
26.
Con
fundamento en las consideraciones expuestas, se procederá a examinar si la
demanda propuesta por los ciudadanos Fernando Alberto Rey Cruz y Mario Fidel
Rodríguez Narváez, se ajusta a los mínimos argumentativos previamente
señalados, de los cuales depende la posibilidad jurídica de desarrollar el
juicio abstracto de constitucionalidad.
b. La aptitud sustancial
de la demanda
27.
El
Ministerio de Justicia y del Derecho y la Procuraduría General de la Nación
solicitaron a la Corte Constitucional inhibirse de emitir un pronunciamiento de
fondo por ineptitud sustancial de la demanda. Lo anterior teniendo en cuenta
que en
la demanda no existe una verdadera confrontación entre la norma legal y la
norma constitucional, por cuanto está construida con base en argumentos
subjetivos. Adicionalmente, porque si bien los accionantes indicaron las normas
acusadas de omisión, no lograron establecer una conexión entre lo pretendido y
el o los apartes regulados objeto de reproche, generando incertidumbre sobre
qué artículo o norma debía señalar la etapa procesal para proferir la
suspensión provisional, de acuerdo con un mandato constitucional que, a su
juicio, es inexistente. Por esta razón, es necesario examinar a continuación,
de manera previa, la aptitud sustancial de la demanda cuando el vicio alegado
consiste en una omisión legislativa relativa.
Presupuestos formales:
(i)
Señalar la norma jurídica sobre la cual
se predica la omisión, sino que además se debe argumentar con claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
28.
Los
demandantes acusan la inconstitucionalidad de los artículos 6 (parcial) y el 36
(parcial) del Decreto Ley 2067 de 1991, los cuales disponen:
“Artículo 6o. Repartida la demanda,
el magistrado sustanciador proveerá sobre su admisibilidad dentro de los diez
días siguientes.
Artículo 36. El
Gobierno Nacional enviará a la Corte, al día siguiente de su expedición, copia
auténtica del texto de los decretos legislativos que dicte en ejercicio de las
facultades que le conceden los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución, para
que aquélla decida definitivamente sobre la constitucionalidad de ellos”.
A juicio de los demandantes, al
redactar dichos artículos, el Presidente de la República, en uso de las
facultades extraordinarias otorgadas por la misma Constitución, omitió incluir
explícitamente la posibilidad para que la Corte Constitucional suspendiera los
efectos de las normas jurídicas objeto de su control. Así, “cuando se trata
de leyes en sentido formal o material, y de decretos legislativos, debe suponer
una evidente vulneración de contenidos materiales de la Carta Fundamental.
Cuando se trata de actos legislativos o reformatorios de la Constitución, esa
determinación solo puede tener lugar si existe una afectación sensible o
evidente de alguno de los elementos definitorios o axiales de la Carta”.
29.
La
Sala considera que la demanda carece de certeza, teniendo en
cuenta que si la omisión alegada existe, no necesariamente se predica de las
normas que acusan los demandantes de inconstitucionales. En primer lugar,
los demandantes reconocen que eligieron la primera etapa del proceso para que
la Corte decida sobre la posibilidad de suspensión de las normas, y no otros
momentos procesales “pues ello podría ser problemático en la construcción
del cargo de inconstitucionalidad, por cuanto se trataría más de un asunto de
configuración normativa”. Sin embargo, en la argumentación de la demanda no
se explica por qué la suspensión provisional debería preverse exclusivamente en
la etapa de admisión de las demandas o una vez la Corte ha asumido el
conocimiento en las hipótesis del control automático de los decretos
legislativos; al contrario, la demanda parece indicar que dicha suspensión
podría adoptarse en cualquier momento del proceso, tal como expresamente se
encuentra previsto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, para los procesos
declarativos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[58].
Adicionalmente, el artículo 36 del Decreto Ley 2067 de 1991, demandado, no
regula esa primera etapa del proceso donde se estudian decretos legislativos,
sino el deber de remisión de los mismos por parte del Presidente de la
República. Al respecto, podría pensarse que tiene más relación con dicha etapa
el artículo 37 del mismo decreto, el cual dispone “Para la
efectividad de la intervención ciudadana, en la revisión de los decretos
legislativos, repartido el negocio, el magistrado sustanciador ordenará que se
fije en lista en la Secretaría de la Corte por el término de cinco días,
durante los cuales, cualquier ciudadano, podrá intervenir por escrito, para
defender o impugnar la constitucionalidad del decreto”. En efecto, a
partir de esta actuación, el Magistrado sustanciador avoca conocimiento del
decreto legislativo y da apertura al proceso.
30.
En
segundo lugar, la demanda propone que debe ser la Sala Plena quien adopte la
decisión de suspender la norma objeto de control. Sin embargo, dicha opción no
tiene relación con la primera de las normas demandadas. Lo anterior por cuanto
el aparte demandado del artículo 6º del Decreto 2591, hace referencia a la
admisión de la demanda, por parte del Magistrado sustanciador, lo cual pone de
presente la evidente desconexión entre la norma acusada y el ingrediente
normativo que los demandantes echan de menos. Por su parte, el artículo 36 del
Decreto 2591 prevé que los decretos legislativos deben ser remitidos para que
la Corte Constitucional decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si
bien es cierto que prima facie la mención a la Corte Constitucional
podría dar lugar a pensar que la norma se refiere a la Sala Plena de la misma,
en el ejercicio de dicho control la instrucción del asunto es confiada a un
magistrado que se encarga de elaborar la ponencia y el asunto sólo es enviado a
la Sala Plena cuando el sustanciador propone un proyecto de fallo. Esto
implicaría que, de acuerdo con el razonamiento de los demandantes si la
suspensión debe ser tomada por la Sala Plena, ésta sólo podría ser decidida al
momento de discutir el asunto para fallar. Por lo tanto, no es de la norma
cuestionada de la que podría predicarse la ausencia de la posibilidad de
suspender provisionalmente. Además, la mención que hace el artículo 241 de la
Constitución a la Corte Constitucional, no se refiere necesariamente a la Sala
Plena de la misma, ya que la función de revisar las decisiones de tutela, puede
ser ejercida por la Sala Plena, pero también por las Salas de Revisión.
31.
Esto
indica que al no poder predicar dicho elemento de las normas demandadas, en
realidad los demandantes acusan la existencia de una omisión legislativa
absoluta que consistiría en que el legislador no atribuyó competencia a la
Corte Constitucional para suspender provisionalmente las normas objeto de
control. Así, pretenden los demandantes que la Corte Constitucional emita una
regulación específica sobre la posibilidad de suspensión de los efectos de las
normas objeto de control de la Corte Constitucional. Para satisfacer esta
demanda, la Sala Plena debería establecer: (i) que la Corte Constitucional
dispone de dicha atribución; (ii) la etapa para ejercer dicha competencia (en
la admisión de la demanda o en el auto que avoca conocimiento de los decretos
legislativos, o en cualquier otra etapa del proceso); y (iii) el órgano
encargado de ordenar la suspensión (magistrado sustanciador o Sala Plena).
Adicionalmente, también debería la Sala Plena indicar (iv) si la competencia se
ejercería de oficio o a petición de parte, así como (v) las causales
específicas en virtud de las cuales sería procedente dicha suspensión y (vi) el
procedimiento y recursos para el decreto de la medida cautelar de suspensión
provisional.
Por lo anterior, la Sala Plena concluye que la
demanda objeto de estudio no cumple con el requisito de certeza, en cuanto la
omisión legislativa relativa no se predica precisamente de las normas
demandadas y, en realidad, los demandantes acusan al legislador de incurrir en una
omisión legislativa absoluta, para cuyo control no dispone de competencia la
Corte Constitucional.
(ii)
Indicar por qué el texto señalado
alberga el incumplimiento de un deber específico consagrado en la Carta.
32.
La
Sala Plena considera que la demanda no logra indicar cuál es el deber
específico consagrado en la Constitución, en virtud del cual el Presidente de
la República como legislador extraordinario tenía el deber ineludible de
establecer en el Decreto Ley 2067 de 1991, la facultad de suspender las normas
objeto de control por parte de la Corte Constitucional.
En efecto, los demandantes reconocen
que en la Constitución no existe la intención de otorgar esta competencia a la
Corte Constitucional. Tan es así que, previo requerimiento del Magistrado
sustanciador en el auto inadmisorio de la demanda, en el escrito de corrección
de la demanda manifestaron que, una vez verificadas las discusiones de la
Asamblea Nacional Constituyente, relacionadas con las funciones de la Corte
Constitucional, “no se hace referencia expresa a la posibilidad de suspender
provisionalmente las normas jurídicas que son de su competencia, pero sí se
menciona de manera permanente la necesidad de garantizar la supremacía de la
Carta”. A lo anterior agregaron que pudo haber sido que para el
constituyente “resultaba de bulto y obvio que si el Tribunal Constitucional
tenía la potestad de retirar del ordenamiento una norma jurídica por ser
contraria a la Constitución, con mayor razón podía acudir a la suspensión
provisional”, argumento que carece de certeza, por tratarse de una
suposición subjetiva de los demandantes y no de un fundamento que se desprenda directamente
de la Constitución.
33.
Ante
la ausencia de un mandato constitucional expreso, los demandantes construyen el
mandato constitucional específico a partir de: (i) las competencias atípicas
que ha asumido la Corte Constitucional; (ii) la comparación de competencias
entre la Corte Constitucional y la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, teniendo en cuenta que esta última sí tiene la facultad de
suspender actos administrativos, como se los puso de presente el Magistrado
sustanciador en el auto inadmisorio[59]; y (iii)
relacionando la posibilidad de suspensión con la necesidad de garantizar la
supremacía de la constitución (art. 2 y 4 CP) y al derecho a contar con un
recurso judicial efectivo (art. 93 y 229 CP, 8 y 45 de la CADH).
A juicio de la Sala Plena de la Corte
Constitucional los fundamentos expuestos por los demandantes no tienen la
suficiente entidad para poder predicarse de ellos un mandato constitucional específico
que le atribuya a este tribunal la competencia para suspender provisionalmente
los actos legislativos, las leyes y los decretos ley y legislativos, tal como
pasa a demostrarse:
(i) Las competencias atípicas
que la Corte Constitucional ha asumido encuentran sustento en el mismo artículo
241 Constitucional.
34.
El
artículo 241 de la Constitución Política establece las funciones de la Corte
Constitucional, las cuales, según el mismo enunciado, deben ser cumplidas “en
los estrictos y precisos términos” de dicho artículo. Ahora bien, la
jurisprudencia constitucional ha encontrado que no siempre resulta fácil
determinar cuándo un decreto o acto expedido por el Gobierno Nacional, se
encuentra comprendido o no dentro de esa preceptiva, dado que “puede ocurrir
que sea una norma con fuerza jurídica equivalente a la de una ley a pesar de
que no haya sido emanada formalmente del Congreso sino del Ejecutivo”[60],
por ejemplo.
35.
Partiendo
del supuesto en virtud del cual “en un Estado de derecho no caben
competencias por analogía o por extensión”[61] -premisa que
será desarrollada más adelante-,
la Corte ha recurrido a los criterios orgánico, formal y material para
establecer la autoridad encargada del control constitucional, denotando la
función principal que cumple esta corporación como garante de la supremacía e
integridad de la Constitución, frente a la competencia residual asignada al
Consejo de Estado para verificar la constitucionalidad de los actos
administrativos[62].
36.
A
partir del análisis de las normas, la Corte Constitucional ha asumido
competencia para controlar de exequibilidad sobre decretos o actos atípicos o
especiales, diferentes a los expresamente indicados en los
artículos 241 y 10° transitorio de la Constitución, que por mandato de la carta
política también contienen fuerza material de ley.
De esta manera, en la sentencia C-049
de 2012[63],
la Corte presentó una síntesis de las competencias atípicas que la
jurisprudencia constitucional había identificado hasta ese momento. En esa
oportunidad destacó que dichas atribuciones comprendían: (i) los decretos con
fuerza de ley expedidos con anterioridad a la promulgación de la Constitución
de 1991; (ii) los decretos compilatorios de leyes; (iii) los decretos que
declaran un estado de excepción; (iv) los decretos expedidos con ocasión del
ejercicio de facultades conferidas por disposiciones transitorias de la
Constitución distintas al artículo 10 de tales normas; (v) los decretos que
corrigen yerros en determinadas disposiciones con fuerza de ley; (vi) los
decretos de ejecución de la convocación de un referendo constitucional; (vii)
el acto de la autoridad electoral de determinación del censo electoral, en el
marco de una reforma constitucional por vía de referendo; (viii) el acto de la
autoridad electoral de declaración de aprobación de un referendo
constitucional; (ix) los actos de particulares gestores de una iniciativa
popular para el trámite de una ley convocatoria de un referendo constitucional;
(xii) los decretos que convocan a sesiones extraordinarias al Congreso de la
República; (xiii) los decretos y las resoluciones adoptadas en cumplimiento de
lo dispuesto en un acto legislativo; y (xiv) los acuerdos internacionales
simplificados que se ocupan de regular materias propias de un tratado
internacional.
37.
Visto
lo anterior, se evidencia que cada una de las competencias atípicas asumidas
por la Corte Constitucional, están relacionadas estrechamente con los asuntos
atribuidos por el constituyente en el artículo 241 de la Constitución Política
y han resultado de una interpretación sistemática que pretende compatibilizar
el mandato de ejercer las funciones en los estrictos términos del artículo 241,
con la misión de guardar la supremacía e integridad de la Constitución[64]; ninguna de ellas ha sido establecida en
virtud de una omisión legislativa relativa, entre otras cosas porque se reitera
“en un Estado de derecho no caben competencias por analogía o por extensión”[65].
Adicionalmente, las competencias atípicas asumidas por la Corte Constitucional,
no hacen referencia a facultades del trámite del control de constitucionalidad,
puesto que dichas atribuciones están regladas en el Decreto Ley 2067 de 1991,
en acatamiento a lo dispuesto en el artículo 23 transitorio de la Constitución.
38.
Por
lo tanto, no es de la asunción que de competencias atípicas ha realizado de
manera fundamentada esta Corte, que es posible demostrar la existencia de un
mandato constitucional específico que obligaba al legislador a disponer la
suspensión provisional de actos legislativos o de normas con fuerza de ley,
como competencia explícita de la Corte Constitucional que resultaría arrogada a
ésta mediante una sentencia aditiva.
(ii) La competencia de suspensión de actos administrativos otorgada a
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no es extensible a la Corte
Constitucional
39.
Otro
de los argumentos planteados por los demandantes en el escrito de corrección de
la demanda es el relacionado con la competencia asignada por la Constitución a
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para suspender actos administrativos.
En su concepto, la justificación expuesta en los debates de la Asamblea
Nacional Constituyente para darle continuidad a la competencia de la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para suspender provisionalmente
actos administrativos, es aplicable a la necesidad de hacer explícita la
facultad de suspensión de normas objeto de control de parte de la Corte
Constitucional.
A juicio de los demandantes, “con
base en la justificación que el constituyente hace de la suspensión provisional
en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sustentada
fundamentalmente en el principio de supremacía de la Constitución, debe tenerse
en consideración que el control de constitucionalidad entendido como “una
garantía básica dentro del Estado de derecho con el fin de hacer efectivo
precisamente, el principio de integridad y supremacía de la Constitución”[66],
debe justificar, igualmente, que la Corte Constitucional pueda acudir a esta
figura jurídica lo cual se echa de menos en las normas demandadas”.
40.
La
Sala Plena de la Corte Constitucional considera que de la justificación que
expuso el constituyente para prever la facultad de suspensión de actos
administrativos no resulta, de manera alguna, el deber constitucional que los
demandantes alegan que fue desconocido por el legislador extraordinario, por
dos razones: (i) porque Colombia es un Estado Social de Derecho, por lo que la
atribución de las competencias a las autoridades públicas, de cualquiera de las
ramas del poder o de los órganos constitucionalmente autónomos, debe
resultar de una decisión expresa prevista en el ordenamiento jurídico; y (ii)
porque no es comparable la suspensión de un acto administrativo, con la
suspensión de los efectos de una ley, y con mayor razón de un acto reformatorio
de la Constitución, en razón del lugar que estas normas ocupan dentro del
sistema de fuentes del Derecho, así como del estrecho vínculo de las leyes con
el principio democrático, elemento que no es de la esencia de los actos
administrativos.
(iii) En un Estado de derecho
no caben competencias implícitas, por analogía o por extensión
41.
En
la sentencia C-319 de 2007, reiterada en otras providencias[67],
la Corte Constitucional se pronunció acerca de las competencias asignadas por
la Constitución a los órganos del Estado, en los siguientes términos:
“3.  Pues bien, el encuadramiento jurídico del
poder en un Estado de Derecho se ve reflejado en un orden normativo y en la
jerarquía de normas, donde la Constitución es la máxima de ellas.  Así
entonces, el poder debe ser canalizado por el derecho vertido en el orden
normativo y jerarquizado.  Es a través de este encuadramiento donde se
desarrolla la vida del Estado, de sus órganos y de los seres humanos que lo
habitan. En otras palabras, el Estado está sometido él mismo al orden normativo
(gobernantes, gobernados y órganos del Estado).
4.  La canalización del Estado a través de las
normas tiene como estructura esencial la superior y principal norma de todas:
La Constitución. Es ésta, la norma superior, la que determina y especifica
hasta donde pueden ir los gobernantes, que no pueden hacer los gobernados, y
cuáles son los parámetros de desarrollo de los órganos estatales, entre otros.
En consecuencia, el Estado es regulado por la
Constitución. Es la Constitución Política la que establece y determina la
aptitud constitucional de un órgano estatal para ejercer unas específicas,
concretas y delimitadas atribuciones y competencias.
5. Una Constitución tiene una parte dogmática y
una parte orgánica. La dogmática contiene los valores y derechos en el Estado y
la orgánica es la que fija las competencias de los órganos del Estado y las
competencias de los titulares de éstos órganos, así como su escogencia.
Así las cosas, el concepto competencia responde a
la pregunta de ¿Qué  puede hacer  una persona? , ¿Qué puede hacer un órgano del
Estado? o ¿Qué puede hacer el titular de ese órgano? , en el Estado.  En el
derecho privado se entiende que lo que puede hacer una persona responde al
concepto de capacidad.  En el derecho público lo que un órgano del Estado o un
titular de éste puede hacer, se denomina competencia.
Por consiguiente, es el constituyente quien a
través de la Constitución señala las competencias a los distintos órganos del
Estado. Así entonces, por regla general es la Constitución la que indica
las diferentes atribuciones, funciones y competencias de los entes estatales,
todo lo anterior como resultado del Estado de Derecho. En su defecto,
corresponde al legislador asignar y distribuir las mencionadas competencias,
siempre sujetas a lo dicho en la Constitución, siguiendo los mismos
lineamientos del Estado de Derecho.
6.  No obstante, las atribuciones y competencias de los órganos
estatales en un Estado de Derecho no solo deben ser Constitucionales o legales
sino igualmente deben ser preexistentes y explícitas.  Estas
características son las que reafirmar el sometimiento del Estado al Derecho y
por ende evita de manera tajante el abuso y el desafuero de los órganos
estatales respecto de sus facultades constitucionales o legales.
En este mismo orden de ideas, en un Estado de
Derecho no pueden existir competencias implícitas, por analogía o por extensión,
porque ello permitiría que la autoridad pública se atribuya competencias según
su voluntad y capricho, trazándose los límites de su propia actividad,
invadiendo la órbita de actuación de las otras autoridades, abusando del poder
y cercenando los derechos y libertades públicas.  Situaciones éstas en
contravía del Estado de Derecho como principio constitucional.
La exigencia de que en un Estado de Derecho las
competencias tengan que ser expresas se fundamenta en la necesidad de
establecer reglas de juego claras entre las autoridades y los gobernados, con
el fin de salvaguardar y proteger las libertades y demás derechos y bienes de
las personas y, en últimas, evitar la arbitrariedad de los gobernantes y de los
órganos estatales” (negrillas no originales).
42.
Lo
expuesto, es apenas suficiente para descartar que, en el presente asunto, la
deducción de competencias para este tribunal, mediante razonamientos lógicos y
teleológicos, resulte compatible con el artículo 1 de la Constitución Política,
según el cual Colombia es un Estado Social de Derecho. Por una parte, es
evidente que la competencia de la Corte Constitucional para suspender normas
objeto de su control no se encuentra atribuida de manera clara o explícita, ni
en la Constitución Política, ni en la Ley. Por otra parte, el hecho de que la
Constituyente hubiere atribuido de manera explícita esta función a la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mientras que respecto de la
Corte Constitucional hubiere guardado silencio, es significativo del hecho de
que su intención no era la de atribuir esta función a este tribunal.
43.
A
este respecto resulta importante resaltar que la suspensión provisional de
actos administrativos fue reconocida expresamente por la Constitución Nacional
de 1886[68], para
ser ejercida por la Jurisdicción Ordinaria y posteriormente fue atribuida a la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo desde su misma creación en la Ley
130 de 1913[69], en
cumplimiento del Acto Legislativo 01 de 1910; competencia que ha sido confirmada
por los distintos códigos de procedimiento ante esa jurisdicción[70] y que fue recogida por el
artículo 238 de la Constitución Política de 1991[71]. Por el contrario, la función
de suspender leyes fue atribuida a la Corte Suprema en vigencia de la
Constitución de 1858, respecto de los actos de las legislaturas de los Estados,
en el contexto de la Constitución Centro-Federal de la Confederación Granadina[72]. Esta función que buscaba
garantizar la supremacía de la Constitución y de las leyes federales, fue
confirmada en la Constitución Federal de 1863, de los Estados Unidos de
Colombia, como atribución de la Corte Suprema, aunque la decisión definitiva
respecto de la validez le correspondía al Senado de Plenipotenciarios[73] de la federación, por remisión
de la Corte Suprema[74]. Ahora
bien, en el contexto del Estado unitario de la Constitución de 1886, dicha
facultad no fue atribuida a ningún órgano. Tampoco el Acto Legislativo 03 de 1910
que confió a la Corte Suprema de Justicia la función de realizar el control de
constitucionalidad y de declarar la inexequibilidad, no previó la posibilidad
de suspender los efectos del acto legislativo o de la norma con fuerza de ley[75]. Pareciera que en la historia
constitucional, la suspensión de las leyes fue atribuida a la Corte Suprema en
el contexto del federalismo, sólo respecto de las leyes expedidas por los
Estados Federados y buscaba compensar el hecho de que los jueces no tenían
competencia para declarar su invalidez, ya que dicha función estaba en cabeza
del parlamento. En esa tradición, pareciera que el Constituyente no otorga
dicha función, cuando existe un órgano judicial encargado de declarar la invalidez
de las normas con rango de ley. De esta manera, la Constitución de 1991, al no
atribuir esta función a la Corte Constitucional, simplemente confirmó el
sistema presente en la Constitución anterior en la materia y, por esta razón,
no existió en la Constituyente un debate acerca de la conveniencia de otorgar
esta función al tribunal constitucional.
44.
Esto
indica que si no fue la intención del Constituyente otorgar esta función a la
Corte Constitucional, arrogarse la posibilidad de suspender actos legislativos
y normas con fuerza de ley, a través de la técnica de las sentencias aditivas,
previa declaración de una omisión legislativa relativa, constituiría un
desconocimiento claro del principio de Estado de Derecho, ya que implicaría que
un órgano estatal sin poder constituyente es competente para determinar y
ampliar su propia competencia, en claro desconocimiento de lo dispuesto en el
artículo 121 de la Constitución, según el cual “Ninguna autoridad del Estado
podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuye la Constitución y la
Ley”. Además, la simple comparación con las facultades atribuidas a la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo desconoce la especialidad y
autonomía del Derecho Procesal Constitucional, la que se funda en las
especificidades del objeto de control, en particular, los actos reformatorios
de la Constitución, las leyes y las otras normas con fuerza y rango de ley.
Esto no implica que, según las circunstancias, sea posible acudir a la
aplicación subsidiaria del Código General del Proceso, en ausencia de norma
especial y a condición de que esta remisión resulte compatible con la
naturaleza y especialidad del control de constitucionalidad. Sin embargo, la
remisión subsidiaria no permite, en el presente caso, deducir la presencia de
una omisión legislativa relativa en materia de la suspensión provisional de las
normas objeto de control de constitucionalidad.
(iv) El carácter efectivo de la
tutela judicial, en el caso de las leyes, no implica un mandato constitucional
ni convencional específico de suspensión provisional
45.
Finalmente,
consideran los demandantes que las normas demandadas desconocen el derecho
fundamental a la tutela judicial efectiva, el que constituiría un mandato
constitucional específico, que exigiría la posibilidad de obtener, en el
proceso de control de constitucionalidad, la medida cautelar de suspensión
provisional.
46.
En
el Estado Social de Derecho, la efectividad se convierte en un elemento
esencial de la materialización de sus postulados, al punto que en ésta se pueda
encontrar una de las principales diferencias entre el Estado liberal de Derecho
y el Estado Social de Derecho. Así, por ejemplo, desde el artículo 2 de la
Constitución Política se identifica la efectividad de los derechos y garantías
reconocidas en la Constitución y la ley, como un fin esencial del Estado y el
artículo 13 de la Constitución incluye un mandato de efectividad en la
igualdad, en su componente de igualdad material. De manera coherente con la
importancia constitucional acordada a la efectividad, se ha reconocido que el
derecho de acceso a la administración de justicia (artículo 229 de la
Constitución) implica necesariamente que éste sea efectivo, razón por la cual
este derecho también sea denominado tutela judicial efectiva.
47.
El
derecho a la tutela judicial efectiva resulta de la combinación de varios
artículos de la Constitución, en particular el artículo 1, relativo al Estado
Social de Derecho y al principio de dignidad humana; el artículo 2, en cuanto
fija la efectividad de los derechos y garantías, así como la protección de
todas las personas en su vida, honra y bienes como fines esenciales del Estado;
en el artículo 29 que prevé el derecho al debido proceso; el artículo 228 que
incluye el mandato de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, el
respeto de los términos procesales[76] y la exigencia
de cobertura en la oferta de acceso a la justicia, mediante el funcionamiento
desconcentrado de la administración de justicia; y el artículo 229, que prevé específicamente
el derecho de acceso a la justicia. A partir de una interpretación sistemática
de estos postulados constitucionales, se funda el derecho a que la tutela
judicial que el Estado debe prohijar a todas las personas en el país, debe ser
efectiva[77]. Este
derecho que encuentra también respaldo en instrumentos internacionales de
derechos humanos ratificados por Colombia[78], tiene
un contenido amplio que va desde la garantía de un acceso simple a los
diferentes mecanismos de justicia, cuyas condiciones y cargas sean razonables y
proporcionadas; un desarrollo adecuado de la actuación procesal, conforme con
los estándares del debido proceso; y la necesidad de que lo decidido sea
material, real y efectivamente ejecutado[79]. Ya que la
tutela judicial efectiva permite, a la vez, hacer efectivos los derechos y
deberes constitucionales y legales, contribuir a la materialización de los
valores de la justicia y la paz social y proteger adecuadamente el orden
jurídico, es posible concluir que este derecho se erige como elemento inherente
al Estado Social de Derecho y desarrolla el principio de dignidad humana[80].
48.
Les
asiste razón a los demandantes en considerar que las medidas cautelares, como
la que echan de menos, son instrumentos que desarrollan directamente el derecho
a la tutela judicial efectiva y encuentran allí su fundamento constitucional,
tal como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corte. En efecto, se ha
considerado que “(…) la Carta busca asegurar un acceso efectivo e igual
a todas las personas a la justicia (CP art. 229), y es obvio que ese acceso no
debe ser puramente formal. Las personas tienen entonces derecho a que el
ordenamiento establezca mecanismos para asegurar la efectividad de las
decisiones judiciales que les son favorables. La tutela cautelar constituye
entonces una parte integrante del contenido constitucionalmente protegido del
derecho a acceder a la justicia (2), no sólo porque
garantiza la efectividad de las sentencias, sino además porque contribuye a un
mayor equilibrio procesal, en la medida en que  asegura que quien acuda a
la justicia mantenga, en el desarrollo del proceso, un estado de cosas
semejante al que existía cuando recurrió a los jueces. 5- Conforme a lo
anterior, las medidas cautelares tienen amplio sustento constitucional,
puesto que desarrollan el principio de eficacia de la administración de
justicia, son un elemento integrante del derecho de todas las personas a
acceder a la administración de justicia y contribuyen a la igualdad
procesal (CP arts 13, 228 y 229)” (negrillas no originales)[81].
En este mismo sentido, la sentencia C-284 de 2014
explicó que las medidas cautelares en materia de la acción de tutela, a pesar
de estar previstas en el Decreto Ley 2591 de 1991, se derivan de principios
constitucionales:
“31.1. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que el juez de
tutela puede decretar medidas provisionales. Este poder se ha fundado de
hecho en el Decreto 2591 de 1991, que prevé de forma expresa dicha posibilidad.
No obstante, la jurisprudencia ha considerado que esa regulación legal es un
desarrollo lógico de otros principios constitucionales.(46) La
Corte ratifica esa concepción. La acción de tutela está pensada, según se dijo
en párrafos anteriores, como un instrumento para dispensar “protección
inmediata” a los derechos fundamentales (CP art 86). Por ser un
dispositivo de protección judicial, el juez que conoce del amparo debe
interpretar los alcances de sus potestades institucionales de conformidad con
el derecho de toda persona a acceder a una justicia donde sus derechos sean
efectivamente protegidos (CP arts 2 y 229). Estas garantías serían vanas
ilusiones, si el juez no pudiera en ciertos casos intervenir provisionalmente,
y adoptar medidas urgentes con el fin de conjurar una amenaza o una violación
actual o inminente, que además estime grave. La facultad de decretar una medida
provisional no es entonces, como se puede apreciar, tanto un fruto del Decreto
2591 de 1991, como de la fuerza normativa suprema de la Constitución (CP art 4).(47)” (negrillas no originales).
La nota de pie de página explica que “En derecho comparado se puede
observar una tendencia creciente hacia considerar que el derecho a una tutela
judicial efectiva, exige empoderar al juez con la competencia de decretar
medidas cautelares. En Italia, por ejemplo, puede verse la sentencia Nro. 190
del 26 de junio de 1985. En el Derecho Comunitario Europeo se puede
consultar  el caso The Queen v Secretary of State for Transport, ex
parte: Factortame Ltd and others. En el Derecho público francés y en el
español, se ha presentado una tendencia similar. Ver García de Enterría,
Eduardo. La batalla por las medidas cautelares. Antes citado”[82].
49.
Una lectura
desprevenida de estos precedentes jurisprudenciales podría dar lugar a
concluir, de manera equivocada, que existe un mandato constitucional específico
de prever medidas cautelares en los procesos, sin las cuales no existiría
tutela judicial efectiva. En realidad, la jurisprudencia ha reconocido que en
la materia, es el legislador quien dispone de la competencia para configurar
los procesos judiciales y, en desarrollo de dicha atribución, decide lo
relativo a las medidas cautelares. Resulta así inadmisible el argumento a
fortiori utilizado por los demandantes, según el cual, si la Corte dispone
de la competencia para expulsar del ordenamiento jurídico las normas bajo
control, con mayor razón puede suspenderlas, ya que con esta manera de razonar
se atenta contra la cláusula de Estado de Derecho. En este sentido, cuando la
Corte ha explicado el fundamento constitucional de las medidas cautelares, lo
ha hecho en el supuesto de que el legislador las prevea. Así, ha considerado
que la tutela judicial efectiva “(…) se traduce en la posibilidad,
reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en
condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para
propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el
restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta
sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena
observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las
leyes” (negrillas no originales)[83].
Lo
anterior, teniendo en cuenta que “el diseño de las condiciones de acceso y
fijación de los requisitos para su pleno ejercicio corresponde al Legislador”[84]
y que “La discrecionalidad normativa de la cual dispone el
Legislador significa que puede confeccionar los procesos judiciales dentro de
un amplio espectro de opciones”[85]. De esta manera, la
jurisprudencia hace compatible el derecho a la tutela judicial efectiva, con
los pilares del Estado de Derecho, el que exige sometimiento al ordenamiento
jurídico, a través de la atribución normativa de las competencias.
50.
En desarrollo de dicho margen de configuración normativa, el
legislador puede dotar al juez de la posibilidad de tomar tutelas cautelares
que busquen evitar que durante el tiempo necesario para la adopción de una
decisión respecto del litigio, se causen perjuicios, se pierdan bienes, la
sentencia resulte inaplicable o su ejecución plena resulte imposible[86]. No obstante, el carácter
efectivo de la tutela judicial no sólo se logra a través de las medidas
cautelares. Así, el inciso 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 preveía la
posibilidad de que los efectos de la inexequibilidad fueran retroactivos, en
los siguientes términos: “Los fallos de la Corte sólo tendrán efecto hacia
el futuro, salvo para garantizar el principio de favorabilidad en materias
penal, policiva y disciplinaria y en el caso previsto en el artículo 149 de la
Constitución”. No obstante, dicha norma fue declarada inexequible al
considerar que “fuera del poder constituyente, ¿a quién corresponde
declarar los efectos de los fallos de la Corte Constitucional, efectos que
no hacen parte del proceso, sino que se generan por la terminación de éste? Únicamente
a la propia Corte Constitucional, ciñéndose, como es lógico, al texto y al
espíritu de la Constitución.   Sujeción que implica tener en cuenta
los fines del derecho objetivo, y de la constitución que es parte de él, que
son la justicia y la seguridad jurídica.
En conclusión, sólo
la Corte Constitucional, de conformidad con la Constitución, puede, en la
propia sentencia, señalar los efectos de ésta. Este principio, válido en
general, es rigurosamente exacto en tratándose de las sentencias dictadas en
asuntos de constitucionalidad” (negrillas originales)[87].
Como consecuencia de
lo anterior, el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la
Administración de Justicia dispuso: “ARTICULO 45. REGLAS
SOBRE LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS PROFERIDAS EN DESARROLLO DEL CONTROL
JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD. Las sentencias que profiera la Corte
Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo
241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que
la Corte resuelva lo contrario” (subrayas no originales). Esta norma
fue declarada exequible, al tiempo que las reglas que precisaban cuándo la
Corte podía ejercer esta facultad fueron declaradas inconstitucionales[88], por limitar esta facultad de
la Corte Constitucional la que, se reiteró, sólo podría ser restringida por la
Constitución Política[89].
51.
La potestad de declarar que la inexequibilidad de la norma
juzgada tendrá efectos retroactivos o ex tunc, permite a la Corte
Constitucional, según las circunstancias, tutelar de manera efectiva el orden
constitucional y los derechos constitucionales que pudieron resultar vulnerados
por la vigencia de una norma inconstitucional y así “evitar que
resulte nugatorio el control constitucional”[90]. La decisión de otorgar efectos
retroactivos o hacia el futuro a la sentencia de inconstitucionalidad resulta
de una “(…) ponderación, frente al caso concreto, del alcance de dos
principios encontrados: la supremacía de la Constitución -que aconseja atribuir
a la decisión efectos ex tunc, esto es retroactivos- y el respeto a la
seguridad jurídica -que, por el contrario, sugiere conferirle efectos ex nunc,
esto es únicamente hacia el futuro-.”[91].
Se trata de una decisión que debe “(…) construirse a partir de
la eficacia misma de la sentencia y teniendo como norte la supremacía material
de la Constitución”[92].
Así, por ejemplo, luego
de ponderar los efectos que generaría la inexequibilidad hacia futuro o
retroactiva, esta Corte ha ordenado que los efectos de la inexequibilidad sean
retroactivos: de un decreto ley que permitía la desvinculación discrecional con
indemnización de empleados de carrera[93];
de un decreto ley que imponía límites al número de acciones que podían adquirir
los empleados, en un proceso de privatización de propiedad pública[94]; de una ley que creó un
impuesto en violación del principio de irretroactividad tributaria y, por
consiguiente, ordenó la devolución de todo lo pagado[95]; de un decreto legislativo
adoptado en flagrante desconocimiento de las condiciones para la prórroga del
estado de Conmoción Interior[96];
de una ley que incurrió en violación flagrante al principio de unidad de
materia, tras la incorporación fraudulenta de contenidos normativos en la ley
finalmente adoptada[97];
y de una ley penal que fijó su aplicación respecto de delitos cometidos con
anterioridad a su entrada en vigencia[98].
52.
Esta potestad de la Corte Constitucional demuestra que, según
las circunstancias, la efectividad de la tutela judicial de la Constitución
Política se logra a través de la decisión de modular los efectos de la
declaratoria de inconstitucionalidad: retrotraer los efectos o diferirlos en el
tiempo. De lo expuesto se pone en evidencia que del derecho fundamental a la
tutela judicial efectiva no se desprende un mandato constitucional específico
que implique deducir directamente de la Constitución, la facultad de suspender
provisionalmente los actos legislativos, las leyes y las otras normas con
fuerza de ley, durante el trámite del control de constitucionalidad.
53.
La ausencia de tal mandato constitucional específico que se
encontraría vulnerado por omisión se encuentra incluso reconocida por los
mismos demandantes quienes manifiestan que la mención que se hace de la Sala
Plena, “debe ser entendida como una opción valorativa para que se dicte una
sentencia aditiva”. Esta afirmación contenida en el escrito de corrección
de la demanda demuestra que para los ciudadanos demandantes la deducción de
esta competencia no se derivaría directamente de un imperativo constitucional,
sino de una regulación que profiera esta Corte, mediante la sentencia, en la
que prevea, a conveniencia, el órgano encargado de decretar la suspensión
provisional, el momento para realizarlo, las hipótesis o causales en las que
resultaría procedente, el término de vigencia de la cautela, entre otros
asuntos. La presencia de opciones en la configuración normativa demuestra la
inexistencia del mandato constitucional específico y pone de presente que, en
realidad, los demandantes evidencian que en la materia existiría una omisión
absoluta, no relativa.
54.
Frente
a esta situación, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que la
atribución a esta Corte de la potestad de suspender provisionalmente las normas
que controla es una decisión que podría tomar el Constituyente o el legislador,
luego de valorar la necesidad, conveniencia, riesgos y beneficios[99]
que traería tal potestad, tal como ocurre en varios países donde se ha
reconocido el poder de suspensión provisional[100].
55.
En
este sentido, resulta importante poner de presente que en 2010, el Ministerio
del Interior y de Justicia preparó un proyecto de Acto Legislativo (del 25 de
agosto de 2010, de Reforma a la Justicia Constitucional) que preveía en
su artículo 16 la potestad que los demandantes extrañan, al introducir un nuevo
numeral al artículo 241 de la Constitución Política, en los siguientes
términos:
“Artículo 241. A la Corte Constitucional se le
confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este
artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
(…)
5. Suspender temporalmente una norma demandada, en cualquier momento
anterior al fallo definitivo de constitucionalidad, cuando lo considere
necesario para la protección del orden constitucional. La
suspensión podrá decretarse de oficio o a petición de cualquier
interviniente”.
56.
Así
las cosas, por carecer de certeza la demanda, al  plantearse una omisión
respecto de normas que no tienen el objeto ni el alcance otorgado por los
demandantes y sin demostrar que de ellas se pueda predicar el desconocimiento
de un mandato constitucional específico que implique que la Corte
Constitucional deba disponer de la potestad de suspender provisionalmente las
normas bajo control de constitucionalidad, la Corte Constitucional deberá
inhibirse de proferir una decisión de fondo en el presente asunto.
III. DECISIÓN
En mérito a las consideraciones
expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Único.- INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo, en el presente asunto,
respecto de la constitucionalidad de los apartes demandados de los artículos 6 (parcial)
y 36 (parcial) del Decreto Ley 2067 de 1991, “Por el cual se dicta el
régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la
Corte Constitucional”, por ineptitud sustancial de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
cúmplase y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Presidente
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Vicepresidente
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrado
CARLOS LIBARDO
BERNAL PULIDO
Magistrado
JOSÉ ANTONIO CEPEDA
AMARÍS
Magistrado (E)
IVÁN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (E)
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILIAN
Secretaria General
(E)
[1] Diana Alexandra Remolina Botía.
[2] Folios 61 a 68
del expediente.
[3] Representado por Jorge Kenneth Burbano Villamarín, actuando como ciudadano y Director del
Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho
de la Universidad Libre de Bogotá; Edgar Valdeleón Pabón Y Javier Enrique
Santander Díaz actuando
como ciudadanos y abogados de la Facultad de Derecho de la Universidad
Libre de Bogotá.
[4] Folios 69 a 72
del expediente.
[5] Representado por Paola Marcela Iregui Parra, obrando como Supervisora del Grupo de Acciones Públicas
("GAP") de la Universidad del Rosario y de María Paula
Noguera Duarte, Juliana Oliveros Suárez Y David Cujar Bermúdez, obrando como miembros activos del GAP.
[6] Folios 73 a 84
del expediente.
[7] La Universidad de
Caldas solicitó a la Corte Constitucional declarar exequibles los artículos
demandados, sin embargo, toda su argumentación estuvo dirigida a demostrar la
ineptitud de la demanda. Así, al analizar la omisión legislativa relativa
alegada por los demandantes, los intervinientes concluyen lo siguiente:
(i)
“Resulta lamentable que los actores
utilicen argumentos en cuanto a igualdad, al comparar el control de
constitucionalidad ejercido por la Corte Constitucional con el control que
realiza el Consejo de Estado a través del medio de control de nulidad por
inconstitucionalidad”.
(ii)
Los demandantes utilizan argumentos
impertinentes al suponer mandatos constitucionales inexistentes.
(iii)
La demanda “no ilustra al lector sobre la
falta de justificación y objetividad que genera la aplicación de la norma en
los casos excluidos de la regulación legal”.
Los actores “no
aducen que la omisión es el resultado del incumplimiento específico de un deber
impuesto por el constituyente al legislador”.
[8] Folios 86 a 88
del expediente.
[9] Corte
Constitucional, sentencia C-007/16.
[10] El
inciso 3 del artículo 189 del CPACA atribuía efectos de cosa juzgada a las
sentencias proferidas por el Consejo de Estado, en ejercicio de la acción de
nulidad por inconstitucionalidad. Dicha norma fue declarada inconstitucional
teniendo en cuenta que “en virtud de los artículos 242, 243 y 244
superiores, que regulan los procesos que se promuevan ante la Corte
Constitucional, entre ellos, los derivados de las acciones públicas de
inexequibilidad que instaure cualquier ciudadano, no es posible trasladar los
efectos de cosa juzgada constitucional al Consejo de Estado por carecer de la
potestad de órgano de cierre de la jurisdicción constitucional”: Corte
Constitucional, sentencia C-400/13.
[11] La
sentencia SU-1219/01 precisó que la decisión de no seleccionar para revisión
una sentencia de tutela “tiene como efecto principal la ejecutoria formal y
material de esta sentencia, con lo que opera el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional”.
[12] Esta
hipótesis corresponde a la que la jurisprudencia ha llamado “cosa juzgada
aparente”, en la que, en realidad, no hay cosa juzgada. Al respecto, entre
otras decisiones, puede consultarse las sentencias C-397/95, C-700/99,
C-1062/00, C-774/01, C-415/02 y C-931/08.
[13] Las
sentencias inhibitorias no hacen tránsito a cosa juzgada constitucional ni
formal, ni material. En este sentido, esta Corte declaró la inexequibilidad de
un aparte del parágrafo del artículo 182 del proyecto de ley estatutaria de la
administración de justicia, que disponía que los autos inhibitorios de la
investigación de la Comisión de Investigaciones y Acusaciones de la Cámara de
Representantes hacían tránsito a cosa juzgada en consideración de que “el
señalar que el auto inhibitorio hace tránsito a cosa juzgada, resulta a todas
luces inconstitucional, no sólo porque no ha existido una decisión material o
de fondo respecto del asunto que se juzga y, por tanto, tal auto mal puede
hacer tránsito a cosa juzgada, sino que además se trata de una medida que rompe
de plano el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta
Política”: Corte Constitucional, sentencia C-037/96. De manera congruente,
declaró la exequibilidad del numeral 4 del artículo 333 del Código de
Procedimiento Civil, el que disponía que las sentencias inhibitorias no hacen
tránsito a cosa juzgada ya que “De la misma esencia de toda inhibición es su
sentido de "abstención del juez" en lo relativo al fondo del asunto
objeto de proceso. Siempre consiste, por definición, en que la administración
de justicia no se pronuncia, esto es, no falla, no decide, no juzga. Y, si no
juzga, carece de toda lógica atribuir al acto judicial en que se consagra tal
determinación -de no juzgar- el carácter, la fuerza y el valor de la cosa
juzgada, que de suyo comporta la firmeza y la intangibilidad de "lo
resuelto"”: Corte Constitucional, sentencia C-666/96. Respecto del
control de constitucionalidad también se concluyó que “una sentencia
inhibitoria en un juicio de constitucionalidad no produce efecto de cosa
juzgada respecto de la disposición acusada, en tanto que mientras no exista un
pronunciamiento material sobre su exequibilidad, es posible insistir en su
revisión constitucional”: Corte Constitucional, sentencia C-258/08.
[14] Corte
Constitucional, sentencia C-774/01.
[15] La
anulación de la sentencia no coincide material ni jurídicamente con una
revocatoria de la sentencia.
[16] Respecto
del fundamento del incidente de nulidad de las sentencias de la Corte
Constitucional, como instrumento que media entre la cosa juzgada y el derecho
al debido proceso puede consultarse el Auto 353 de 2010, proferido por esta
Corte.
[17] “Lo
anterior, con el propósito de dotar de estabilidad las decisiones
constitucionales y de asegurar perentoriamente, la prevalencia de la Carta
Política (artículo 4º)”: Corte Constitucional, sentencia C-259/15.
[18] Corte
Constitucional, sentencias C-600/98 y C-492/00.
[19] Esta
situación fue abordada por la sentencia SU-428/16 en la que, teniendo en cuenta
que la obligación de fidelidad  del 20% de cotización antes de la muerte, como
requisito para acceder a la pensión de sobrevivientes, había sido declarado
inexequible, sin efectos retroactivos por la sentencia C-1094/03, decidió hacer
uso de la excepción de inconstitucionalidad respecto de dicha norma en
cuanto a sus efectos anteriores a la sentencia de inconstitucionalidad, para en
su lugar tutelar los derechos fundamentales a la igualdad, a la defensa, al
debido proceso, a la seguridad social en pensiones, al acceso a la administración
de justicia y a tener una vida en condiciones dignas de una persona cuyo
derecho a la pensión se había causado antes de la declaratoria de
inexequibilidad (fecha de la muerte), teniendo en cuenta que dicho requisito
era inconstitucional y debía inaplicarse. En consecuencia ordenó a la
respectiva AFP que en el futuro se abstuviera de exigir dicho requisito. Una
decisión diferente al recurso a la excepción de inconstitucionalidad, pero que
protegió igualmente los derechos en una situación equivalente se encuentra en
la sentencia SU-499/16.
[20] Corte
Constitucional, sentencia C-007/16.
[21] Identidad
en el objeto e identidad en el cargo en los términos de la sentencia C-225/16.
[22] La
tipología de la cosa juzgada puede consultarse en la sentencia C-241/12.
[23] Corte
Constitucional, sentencia C-007/16.
[24] Entre
otras decisiones, puede consultarse: Corte Constitucional, sentencia C-073/14 y
C-583/16.
[25] Esta
diferencia es la que sustenta las sentencias de constitucionalidad condicionada
en las que, se conserva la disposición intacta, pero se declaran inexequibles
todas las otras interpretaciones posibles (normas jurídicas) que resulten
contrarias a la Constitución, a efectos de conservar solamente la única norma
jurídica constitucional, que se desprende de la disposición estudiada.
[26] Ver.
Sentencias C-310/02; C-584/02 y C-149/09.
[27] El control
automático realizado respecto de los decretos legislativos “(iii) es un
control integral porque se verifica que los decretos examinados reúnan los
requisitos formales y materiales señalados por los preceptos constitucionales;
(iv) es un control definitivo pues una vez la Corte se pronuncia sobre la
constitucionalidad de los decretos legislativos éstos no pueden ser objeto de
un posterior examen vía acción pública de inconstitucionalidad”: Corte
Constitucional, sentencia C-070/09. En el mismo sentido: sentencia C-156/11.
[28] Teniendo
en cuenta las características del juicio llevado a cabo en la materia, en el “control
de constitucionalidad de los tratados y sus leyes aprobatorias se excluye la
revisión posterior por vía de acción pública de inconstitucionalidad, pues la
sentencia que procede a su estudio tiene naturaleza de cosa juzgada absoluta”:
Corte Constitucional, sentencia C-027/11. En el mismo sentido ver la sentencia
C-801/09.
[29] Respecto
de las características del control ejercido en este caso, puede consultarse la
sentencia C-523/05.
[30] “(…) en
dicha situación no podría hablarse en estricto sentido de un pronunciamiento
previo de la Corte Constitucional sobre el asunto. En conclusión, estas
situaciones podrían generar una inconstitucionalidad sobreviviente, ante la
cual sobreviene igualmente el deber de la Corte Constitucional de repararla”:
Corte Constitucional, sentencia C-238/06. Un caso en el que se analizó si
existía un cambio en el parámetro de control, que permitiera un nuevo juicio de
constitucionalidad respecto de una ley estatutaria se encuentra en la sentencia
C-072/10.
[31] “Distinto
sería, sin embargo, observa la Corte, el caso en el que el presunto vicio de
inconstitucionalidad surja con posterioridad al control previo que ella
realizó, evento en el cual ciertamente procede el control de constitucionalidad
mediante acción ciudadana, de conformidad con el artículo 241 numeral 4° y 242
numeral 1°. Por ejemplo, si al momento de la sanción presidencial se viola la
Constitución -si la ley es sancionada por un  ministro u otro funcionario
distinto del Presidente de la República-, el vicio de constitucionalidad es
sobreviniente al pronunciamiento -previo- de la Corte y por tanto no ha sido
objeto de sentencia alguna”: Corte Constitucional, sentencia C-011/94.
[32] Una
ponderación distinta entre ambos valores fue realizado por la Ley 1437 de 2011,
respecto del control inmediato de juridicidad que realiza la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo respecto de los actos administrativos de carácter
general que desarrollen decretos legislativos. Así, el artículo 189 del CPACA,
relativo a los “Efectos de la sentencia” dispone que las sentencias “(…)
que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del
control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en
relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el
examen”.
[33] “(…) se
trata de un control de constitucionalidad previo a la sanción de la ley,
interorgánico, participativo, material y formal, que produce efectos de cosa
juzgada relativa”: Corte Constitucional, sentencia C-1152/08.
[34] Cf.
Corte Constitucional, sentencias C-478/98, C-310/02, C-469/08, C-600/10,
C-912/13, C-148/15, C-007/16 y C-538/16. Esto quisiera decir que en los casos
en los que el control no sea integral, como los explicados, sino que opere la
regla de la justicia rogada, como regla general la cosa juzgada será relativa,
esto es, limitada a los cargos formulados y analizados por la Corte
Constitucional, incluso si en la parte resolutiva la sentencia no limitó sus
efectos a los cargos analizados, bajo la teoría de la cosa juzgada relativa
implícita. No obstante, el asunto amerita debate en un asunto posterior.
[35] “Ninguna
autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado
inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las
disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma
ordinaria y la Constitución”: inciso 2 del artículo 241 de la Constitución
Política.
[36] “Los
fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional”: inciso 1 del artículo 241 de la
Constitución Política.
[37] Cf.
Corte Constitucional, sentencia C-182/16.
[38] Corte
Constitucional, sentencia C-259/15.
[39] “(…) un
nuevo texto que se ajuste a la Constitución Política” (negrillas no
originales): Corte Constitucional, sentencia C-325/09.
[40] Corte
Constitucional, sentencia C-462/13.
[41] “En
estos casos, la decisión de la Corte no puede ser distinta a estarse a lo
resuelto en la sentencia previa, a menos que se presenten circunstancias
excepcionales que enerven los efectos de la cosa juzgada”: Corte
Constitucional, sentencia C-259/15.
[42] Hoy Ley 137 de 1994
(Junio 2) "Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia".
[43] Corte Constitucional,
sentencia C-179/94.
[44] En la sentencia
C-104 de 2016, se manifestó que: “el control de
constitucionalidad de las leyes es una función jurisdiccional que se activa,
por regla general, a través del ejercicio del derecho de acción de los
ciudadanos, para lo cual se exige la presentación de una demanda de
inconstitucionalidad, sin perjuicio de los casos en los que la propia
Constitución impone controles automáticos, como ocurre con las leyes
aprobatorias de tratados internacionales o las leyes estatutarias.” No obstante, con el propósito de que la Corte pueda ejercer su función
de guardiana de la integridad y supremacía de la Carta, es obligatorio que
dicha acusación reúna los requisitos mínimos consagrados en el Decreto Ley 2067
de 1991, en los términos en que han sido definidos por la jurisprudencia
constitucional. De no ser así, y si el caso llega a la instancia de decisión de
la Sala Plena, este Tribunal deberá proferir un fallo inhibitorio, por la
ineptitud sustantiva de la demanda.
[45] Corte Constitucional,
sentencias C-543/96, C-083/13 y C-494/16, entre otras.
[46] Corte Constitucional, sentencia
C-543/96.
[47] Al respecto, en
la sentencia C-664 de 2006, se expuso que: “Las omisiones
legislativas hacen referencia a la inactividad del legislador o el
incumplimiento por parte de este último de su deber de legislar expresamente
señalado en la Constitución. No se trata, entonces, simplemente de un no
hacer sino que consiste en un no hacer algo normativamente predeterminado,
se requiere por lo tanto la existencia de un deber jurídico de legislar
respecto del cual la conducta pasiva del legislador resulta constitucionalmente
incompatible para que ésta pudiera ser calificada de omisión o inactividad
legislativa, en otro supuesto se trataría de una conducta jurídicamente
irrelevante, meramente política, que no infringe los limites normativos que
circunscriben el ejercicio del poder legislativo” (énfasis por fuera del
texto original).
[48] “(…) la
configuración de una omisión legislativa relativa requiere acreditar, en
relación con la materia objeto de regulación, la existencia de un imperativo
constitucional que exija regular el supuesto que se considera omitido. Ello
es así, porque cuando se acredita su ocurrencia se produce una sentencia
aditiva, la cual cumple no solo un papel ablatorio, consistente en poner de
manifiesto y neutralizar la inconstitucionalidad causada por la omisión, sino
también un papel reconstructivo, orientado a incorporar la norma faltante para
que la disposición incompleta resulte a tono con la Constitución”: Corte Constitucional,
sentencia C-494/16.
[49] “(…) lo que se
pretende mediante la acción de inconstitucionalidad, es evaluar si el
legislador al actuar, ha vulnerado o no los distintos cánones que conforman la
Constitución. Por esta razón, hay que excluir de esta forma de control el que
se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación,
no hay acto que comparar con las normas superiores; si no hay actuación, no hay
acto que pueda ser sujeto de control (...)”: Corte Constitucional,
sentencia C-543/96.
[50] “El Legislador
puede llegar a infringir la Constitución no sólo por acción, al expedir normas
que desconocen los preceptos constitucionales que definen prohibiciones y
límites a las decisiones que es posible adoptar en democracia, sino también por
omisión, lo que ocurre cuando el legislador desatiende aquellos mandatos
superiores que definen el ámbito de lo constitucionalmente obligatorio”:
Corte Constitucional, sentencia C-586/14.
[51] Las omisiones
legislativas absolutas pueden configurar, según las circunstancias, una
vulneración a derechos fundamentales que pueden ser tomadas en consideración en
un proceso de tutela.
[52] Así,
por ejemplo, este Tribunal se ha referido a omisiones relativas vinculadas con
la protección del derecho fundamental al debido proceso, sobre el tema
se pueden consultar las sentencias C-540/97 y C-041/02.
[53] (i)
señalar las normas cuya inconstitucionalidad se demanda y transcribir
literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii)
señalar las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii)
presentar las razones (las
razones presentadas por el actor deben ser claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes) por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la demanda
se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe
señalar el trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que
éste fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para
conocer de la demanda.
[54] Corte Constitucional,
sentencia C-352/13.
[55] Corte Constitucional, sentencia
C-352/13.
[56] “(i) que exista una
norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma
excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables,
tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el
precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa
frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador”: Corte Constitucional,
sentencia C-185/02.  Estos elementos del test se encuentran reproducidos en una
importante cantidad de sentencias de esta Corte.
[57] Véanse, entre
otras, las Sentencias C-185 de 2002, C-1172 de 2004, C-444 de 2009, C-666 de
2009, C-427 de 2010, C-936 de 2010, C-545 de 2011, C-083 de 2013, C-352 de
2013, C-616 de 2014, C-584 de 2015 y C-233 de 2016.
[58] “ARTÍCULO
229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos
declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado,
el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición
de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar,
en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para
proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad
de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. (…)”.
[59] “La demanda
también carece de especificidad, dado que no se precisan las razones por las
cuales, a pesar de que el Constituyente quiso otorgar expresamente a la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la facultad de suspender
provisionalmente los efectos de los actos administrativos demandados (art.
238), habría omitido conferir esta misma atribución expresamente a la
Jurisdicción Constitucional. No existen, en este sentido, argumentos relativos,
por ejemplo, a los debates de la constituyente en la materia tendientes a
demostrar que dicha facultad, como lo dicen los demandantes, fue asignada
implícitamente”: Auto inadmisorio de la demanda, del 7 de octubre de 2016.
[60] C-1154/08.
[61] C-319/07,
C-1154/08, C-400/13, entre otras.
[62] C-1154/08.
[63] C-1154/08,
C-058/10. En estas providencias, particularmente, la Corte realizó un análisis
detallado de la doctrina y la jurisprudencia vertida sobre el control abstracto
de constitucionalidad en asuntos que han convocado su competencia especial para asegurar la supremacía e integridad de la carta política.
[64] “Por una
parte, dice el encabezamiento, las competencias de esta Corporación deben
ejercerse “dentro de los estrictos y precisos términos de este
artículo”.Pero por otra, ese mismo segmento normativo, dice que todas estas
normas de adjudicación deben leerse a la luz de la misión fundamental que tiene
la Corte, y es la de guardar la “integridad y supremacía de la
Constitución”: Corte Constitucional, sentencia C-284/14.
[65] C-319/07,
C-1154/08, C-400/13, entre otras.
[66] Corte Constitucional,
sentencia C-1290/01.
[67] Ver: Corte
Constitucional, sentencias C-1154/08 y C-400/13.
[68] “Art. 191.
Las ordenanzas de las Asambleas son ejecutivas y obligatorias mientras no sean
suspendidas por el Gobernador o por la autoridad judicial. Art. 192.
Los particulares agraviados por actos de las Asambleas pueden recurrir al
tribunal competente; y éste, por pronta providencia, cuando se trate de
evitar un grave perjuicio, podrá suspender el acto denunciado”: Constitución
Nacional de 1886.
[69] “Artículo
59. Recibida la demanda en el Tribunal Administrativo Seccional
y repartida que sea, se dicta por el Magistrado sustanciador un auto en que se
ordene: (…) d) La suspensión provisional del acto denunciado, cuando
ella fuere necesaria para evitar un perjuicio notoriamente grave”: Ley 130
de 1913.
[70] “ARTÍCULO 94.
El Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos pueden suspender los
efectos de un acto o pro videncia (…)”: Ley 167 de 1941. “Artículo
152. Procedencia de la suspensión. El Consejo de Estado y los
tribunales administrativos podrán suspender los efectos de un acto (…)”:
Decreto Ley 01 de 1984. “ARTÍCULO 230. CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS
CAUTELARES. Las medidas cautelares podrán ser preventivas,
conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa
y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o
Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas:
(…) 3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo
(…)”: Ley 1437 de 2011.
[71] “Artículo
238. La jurisdicción de lo contencioso administrativo
podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos
que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean
susceptibles de impugnación por vía judicial”: Constitución
Política de 1991.
[72] “Corresponde a la
Corte Suprema suspender la ejecución de los actos de las Legislaturas de los
Estados, en cuanto sean contrarios a la Constitución o a las leyes de las
Confederación; dando cuenta de la suspensión al Senado, para que éste decida
definitivamente sobre la validez o nulidad de dichos actos”: artículo 50 de la Constitución de 1858. Esta facultad fue
desarrollada por el artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del 29 de
junio de 1958.
[73] “El senado
de Plenipontenciarios representará a los Estados como entidades políticas de la
Unión, y se compondrá de Senadores Plenipontenciarios que correspondan a los
Estados, a razón de tres por cada uno”: artículo 19 del Pacto de Unión del
20 de septiembre de 1861.
[74] “Artículo 14. Los
actos legislativos de las Asambleas de los Estados, que salgan evidentemente de
su esfera de acción constitucional, se hallan sujetos a suspensión y anulación,
conforme a lo dispuesto en esta Constitución; pero nunca atraerán al Estado
responsabilidad de ningún género, cuando no se hayan ejecutado y surtido sus
naturales efectos”: Constitución de 1863. “Artículo 72. Corresponde
a la Corte Suprema suspender, por unanimidad de votos, a pedimento del
Procurador General o de cualquier ciudadano, la ejecución de los actos
legislativos de las Asambleas de los Estados, en cuanto sean contrarios a la
Constitución o a las leyes de la Unión, dando, en todo caso, cuenta al Senado
para que éste decida definitivamente sobre la validez o nulidad de dichos
actos”: Constitución de 1863.
[75] “Artículo
41. A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la
integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le
confieren ésta y las leyes, tendrá la siguiente: Decidir definitivamente
sobre la exequibilidad de los Actos Legislativos que hayan sido objetados como
inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas las leyes o decretos acusados
ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales, previa audiencia del
Procurador General de la Nación”: Acto Legislativo 03 del 31 de octubre de
1910.
[76] “La Constitución pretende asegurar
una administración de justicia diligente y eficaz (CP art. 228). Y no podía ser
de otra forma pues el Estado de derecho supone una pronta y cumplida justicia”:
Corte Constitucional, sentencia C-490/00.
[77] Una de las manifestaciones del derecho a la tutela judicial
efectiva se encuentra en la condición de subsidiariedad de la acción de tutela,
cuando no exista otro medio de defensa judicial que resulte igualmente eficaz.
[78] Artículo 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
[79] “(…) el derecho a una tutela
judicial efectiva comprende: el derecho al acceso real, libre, amplio e
irrestricto al órgano jurisdiccional para satisfacer determinadas pretensiones,
el derecho a que la actuación judicial se desarrolle conforme a las reglas del
debido proceso y los estándares necesarios para hacer posible la eficacia del
derecho, y el derecho a la efectividad de la sentencia”: Corte Constitucional, sentencia C-180/14.
[80] “(…) el acceso a la administración de justicia –derecho
fundamental a la tutela judicial efectiva- ha sido catalogado como una
necesidad inherente a la condición humana”: Corte Constitucional, sentencia
C-086/16.
[81]
Corte Constitucional,
sentencia C-490/00. “Las medidas
cautelares tienen amplio sustento constitucional, puesto que desarrollan el
principio de eficacia de la administración de justicia, son un elemento
integrante del derecho de todas las personas a acceder a la administración de
justicia”: Corte Constitucional. Sentencia
C-379/04.
[82] Corte Constitucional, sentencia C-284/14, donde se declara la inconstitucionalidad
de la extensión de las medidas cautelares de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, al proceso de tutela, que realizaba la Ley 1437 de 2011.
[83] Corte Constitucional, sentencia C-426/02.
[84] Corte Constitucional, sentencia C-426/02
[85] Corte Constitucional,
sentencia C-086/16.
[86] “Para la
Corte, las medidas cautelares, son aquellos instrumentos con los cuales el
ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la
integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso. De esa
manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades
judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión
adoptada sea materialmente ejecutada. Por ello, esta Corporación señaló, en
casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la
decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios si la ley no
estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucción
o afectación del derecho controvertido” (negrillas no originales):
Corte Constitucional, sentencia C-379/04.
[87] Corte Constitucional,
sentencia C-113/93.
[88] Los apartes del proyecto de Ley Estatutaria que fueron declarados inexequibles
eran los siguientes: “(…)Excepcionalmente la Corte podrá disponer que
las Sentencias tengan efecto retroactivo en los siguientes casos:
1.   Cuando de
la aplicación general de la norma se pueda llegar a irrogar un daño irreparable
de cualquier naturaleza que no guarde proporción con las cargas públicas que
los asociados ordinariamente deben soportar y que entrañe manifiesta
inequidad;
2.   Cuando se
deba preservar el principio constitucional de favorabilidad  o garantizar
la efectividad de los derechos fundamentales; y,
3.   Cuando se
esté en presencia de los actos a que se refiere el artículo 149 de la
Constitución Política.
En el evento en que el
fallo deba tener efecto retroactivo, la Corte fijará con precisión el alcance
del mismo en la parte resolutiva de la sentencia. Conforme a la apreciación de
los elementos de juicio disponibles, la concesión de efectos retroactivos no se
debe traducir en la afectación negativa de situaciones jurídicas consolidadas
en cabeza de personas que han obrado de buena fe.
En todo caso, frente a
la vulneración de un derecho particular y concreto, el restablecimiento del
derecho o la reparación directa solo podrán ordenarse por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, previo el ejercicio de las
acciones pertinentes contra los actos administrativos expedidos con fundamento
en la norma que haya sido declarada inexequible o con motivo de las actuaciones
cumplidas por la administración en vigencia de ésta, respectivamente”.
[89] “La
prevalencia del principio de separación funcional de las ramas del poder público
(Art. 113 y s.s.), el silencio que guardó la Carta Política para señalar los
alcances de las providencias dictadas por los altos tribunales del Estado, la
labor trascendental que cumple esta Corporación en el sentido de guardar la
supremacía y la integridad de la Carta, y los efectos de “cosa juzgada
constitucional” y erga-omnes que tienen sus pronunciamientos (Arts.
243 C.P. y 21 del Decreto 2067 de 1991), son suficientes para inferir que el
legislador estatutario no podía delimitar ni establecer reglas en torno a las
sentencias que en desarrollo de su labor suprema de control de
constitucionalidad ejerce esta Corte”: Corte Constitucional, sentencia
C-037/96.
[90] Corte Constitucional, sentencia C-333/10.
[91] Corte Constitucional, sentencia C-055/96.
[92] Corte Constitucional,
sentencia C-619/03.
[93] Corte Constitucional, sentencia C-023/94.
[94] Corte Constitucional, sentencia C-037/94.
[95] Corte Constitucional, sentencia C-149/93.
[96] Corte Constitucional, sentencia C-619/03.
[97] Corte Constitucional, sentencia C-333/10.
[98] Corte Constitucional, sentencia C-444/11.
[99] Esta Corte ha puesto
de relieve que la previsión de medidas cautelares es una decisión prudente que
debe ponderar los derechos e intereses en juego. Así, ha considerado que “aunque
el Legislador, goza de una considerable libertad para regular el
tipo de instrumentos cautelares y su procedimiento de adopción, debe de todos
modos obrar cuidadosamente, por cuanto estas medidas, por su propia naturaleza,
se imponen a una persona antes de que ella sea vencida en juicio. Por ende,
(...) los instrumentos cautelares, por su naturaleza preventiva, pueden
llegar a afectar el derecho de defensa y el debido proceso, en la medida en que
restringen un derecho de una persona, antes de que ella sea condenada en un
juicio.”: Corte Constitucional, sentencia C-379/04.
[100]
La Ley No. 7135 “Ley de la Jurisdicción Constitucional” de Costa Rica
dispone sobre la suspensión provisional de normas jurídicas demandadas lo
siguiente: “ARTÍCULO 81.- Si el Presidente considerare
cumplidos los requisitos de que se ha hecho mérito, conferirá audiencia a la
Procuraduría General de la República y a la contraparte que figure en el asunto
principal, por un plazo de quince días, a fin de que manifiesten lo que estimen
conveniente. Al mismo tiempo dispondrá enviar nota al tribunal u órgano que
conozca del asunto, para que no dicte la resolución final antes de que la Sala
se haya pronunciado sobre la acción, y ordenará que se publique un aviso en el
Boletín Judicial, por tres veces consecutivas, haciendo saber a los tribunales
y a los órganos que agotan la vía administrativa que esa demanda ha sido
establecida, a efecto de que en los procesos o procedimientos en que se discuta
la aplicación de la ley, decreto, disposición, acuerdo o resolución, tampoco se
dicte resolución final mientras la Sala no haya hecho el pronunciamiento del
caso. Si la acción fuere planteada por el Procurador General de la República,
la audiencia se le dará a la persona que figure como parte contraria en el
asunto principal”.
Lo anterior
encuentra justificación en que, según el artículo 75 del régimen procedimental
constitucional de Costa Rica (Ley No. 7135), “Para interponer la acción de inconstitucionalidad es
necesario que exista un asunto pendiente de resolver ante los tribunales,
inclusive de hábeas corpus o de amparo, o en el procedimiento para agotar la
vía administrativa, en que se invoque esa inconstitucionalidad como medio
razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado”, a no ser que  “por la naturaleza del asunto no exista lesión
individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que
atañen a la colectividad en su conjunto”. Tampoco será necesario si quien interpone la acción
de inconstitucionalidad es “el Contralor General de la República, el
Procurador General de la República, el Fiscal General de la República y el
Defensor de los Habitantes”.
Por su
parte, el artículo 138 del Decreto Número 1-86 “Ley de Amparo, Exhibición Personal y de
Constitucionalidad” de
Guatemala, reglamenta la suspensión provisional de normas en los siguientes
términos: “Suspensión provisional. Sin perjuicio de lo dispuesto en el
artículo 136 [omisión de requisitos], la Corte de Constitucionalidad
deberá decretar, de oficio y sin formar artículo, dentro de los ocho días
siguientes a la interposición, la suspensión provisional de la ley, reglamento
o disposición de carácter general si, a su juicio, la inconstitucionalidad
fuere notoria y susceptible de causar gravámenes irreparables. La suspensión
tendrá efecto general y se publicará en el Diario Oficial al día siguiente de
haberse decretado”.
Finalmente,
el artículo 79 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y
Constitucionales de Ecuador, dispone la posibilidad de que, quien demanda una
norma por inconstitucional, solicite en la misma demanda: “6. La solicitud de suspensión provisional de
la disposición demandada debidamente sustentada, cuando a ello hubiere lugar;
sin perjuicio de la adopción de otras medidas cautelares conforme la
Constitución y esta Ley”.