T-347-18
Sentencia
T-347/18
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Características
El desplazamiento forzado es “la situación de las
personas que dejan sus hogares o huyen debido a los conflictos, la violencia,
las persecuciones y las violaciones de los derechos humanos”. Esta situación se
consuma cuando una persona “se ha visto obligada a migrar
dentro del territorio nacional, abandonando su lugar de residencia o su oficio
habitual, debido a que su vida, su integridad física o su libertad se han hecho
vulnerables o corren peligro por la existencia de cualquiera de las situaciones
causados por el hombre: conflicto armado interno, disturbios o tensiones
internas, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos u
otras circunstancias causadas por situaciones anteriores que puedan perturbar o
perturben el orden público”. “Es una
infracción al derecho internacional humanitario (DIH) aplicable a los
conflictos armados internos, un crimen de guerra y de lesa humanidad, y un
delito en algunas legislaciones nacionales”.
DERECHO A LA
INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA DE LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Requisitos
La
ley reglamentó  el
trámite, procedimiento, mecanismos, montos y demás lineamientos para otorgar la
indemnización individual por la vía administrativa a las víctimas de desplazamiento forzado .Deberá
determinar, mediante el establecimiento de criterios y objetivos y tablas de
valoración, los rangos de montos que serán entregados a las víctimas como
indemnización administrativa dependiendo del hecho victimizante.
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Concepto
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Motivación de
actos que resuelven solicitudes de entrega de indemnizaciones administrativas
Esta Corporación recalcó que el deber de la UARIV de motivar
las decisiones que resuelven solicitudes de inclusión en el RUV .Dicho acto
administrativo deberá contener, entre otras cosas, “la
motivación suficiente por la cual se llegó a la decisión de no inclusión”, de manera que el administrado conozca las razones por las
cuales se adoptó la determinación y cuente con elementos de juicio suficientes
para controvertirla.
DERECHO
A LA INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA DE LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Orden a la UARIV reconocer indemnización como víctima de
desplazamiento forzado
Referencia: Expediente T-6.642.168
Acción de tutela formulada por Yurany
Rincón Álvarez, contra la Unidad para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV).
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil dieciocho
(2018).
La Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera y los
Magistrados Carlos Bernal Pulido y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, así
como en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo 02
de 2015 -Reglamento de la Corte Constitucional-, profieren la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión
del trámite de la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Diecinueve Civil
del Circuito de Medellín, el 21 de septiembre de 2017, dentro del proceso de
amparo formulado por Yurany Masyerlín Rincón Álvarez contra la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
I.         ANTECEDENTES
1.
Hechos
1.1.
La
Unidad para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) reconoció, mediante la
Resolución No 2014-496486 del 14 de enero de 2014[1], la
condición de víctima del conflicto armado[2] a la ciudadana Yurany Masyerlín
Rincón Álvarez, de conformidad con lo establecido en el artículo 3º de la Ley 1448
de 2011.
1.2.
Teniendo
en cuenta el citado reconocimiento la señora Rincón Álvarez radicó el 2 de
junio de 2017, en las instalaciones de la UARIV, un derecho de petición por el
cual solicitaba que se le asignara el turno GAC y la priorización de la
indemnización administrativa por ser víctima del conflicto armado.
1.3.
La
Unidad para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas respondió la petición de la
accionante negando su pretensión mediante oficio del 4 de julio de 2017.
Argumentó que el reconocimiento y pago de la indemnización administrativa se
otorga únicamente a las víctimas que se han visto afectadas con ocasión del
conflicto armado en los términos del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, y que
en su caso, la condición de víctima había sido reconocida por hechos de
violencia generalizada.
2.
Trámite
impartido a la acción de tutela
Como consecuencia de la respuesta emitida
por la UARIV y las inconsistencias que se presentan entre la Resolución No
2014-496486 del 14 de enero de 2014 y la negativa a la solicitud del
reconocimiento de la indemnización administrativa y la asignación del turno
GAC, la ciudadana Yurany Masyerlín
Rincón Álvarez formuló acción de tutela contra la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, con la finalidad de que le fueran amparados
sus derechos a la atención humanitaria, dignidad humana, e igualdad.
La accionante sustentó su reclamo
constitucional en que a pesar de que la UARIV reconoció su calidad de víctima
de desplazamiento forzado como consecuencia del conflicto armado de acuerdo al
artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, al momento de solicitar el reconocimiento de
la indemnización administrativa y del turno GAC, estas peticiones fueron
negadas con el argumento de que la razón de su desplazamiento se debía a
violencia generalizada y no al conflicto interno como lo indica la misma Ley.
3.
Traslado y
contestación de la acción de tutela
El 13 de septiembre de
2017, el Juzgado 19 de Civil del Circuito de Medellín admitió la acción de
tutela interpuesta por la ciudadana Yurany Masyerlín Rincón Álvarez, contra la Unidad para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas y ordenó a la parte accionada que se pronunciara
sobre los hechos expuestos por la accionante.
3.1.
Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV)
La doctora Claudia Juliana
Melo Romero, en su calidad de Directora Técnica de Reparaciones de Unidad para
la Atención y Reparación Integral a la Víctimas (UARIV), dio contestación a la acción
de tutela impulsada por la señora Rincón Álvarez; manifestó que de conformidad
con las pretensiones de la accionante, la entidad a la cual representa,
respondió “conforme al marco normativo vigente y a los precedentes
verticales decantados por la jurisprudencia  de las Altas Cortes, con especial
atención aquella emanada de la Corte Constitucional”[3].
Expresó que mediante
radicado 201772023739361 del 18 de septiembre de 2017, le informó a la ciudadana
Yurany Masyerlín Rincón Álvarez que no era posible reconocerle la entrega de la
indemnización administrativa, toda vez que “en su caso particular los hechos
declarados por este (sic) y por los cuales se encuentra inscrito en el RUV
fueron causados en el marco de VIOLENCIA GENERALIZADA”[4].
Afirmó que dentro de los
trámites adelantados, la UARIV ha respetado todas las garantías procesales de
la accionante y que en relación con la solicitud de que le sea respondido el
derecho de petición se configura un hecho superado. Como soporte de su defensa
anexo copia de la respuesta al derecho de petición.
4.
Decisiones
adoptadas por las autoridades judiciales
Primera instancia
4.1.
Mediante
sentencia del 21 de septiembre de 2017, el Juzgado Diecinueve Civil del
Circuito de Medellín negó el amparo de los derechos alegados por la accionante.
Frente a la solicitud de la
ciudadana Rincón Álvarez de que se le reconociera la respectiva indemnización
administrativa o que en su defecto se le asignara el turno GAC, consideró el a-quo
que “la asignación de las indemnizaciones es competencia de la UNIDAD
PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, quien luego de analizar,
a través de los mecanismos de que dispone, las condiciones particulares de cada
hogar y persona, ordena su entrega cronológicamente en consideración a las
mismas; en aras de no vulnerar el derecho a la igualdad de las personas u
hogares en iguales o similares condiciones a las de la aquí accionante que no
han acudido a la acción de tutela para acceder a la indemnización
administrativa frente a la accionada”[5].
Y adujo que los turnos
para acceder a los beneficios de la Ley 1448 de 2011 son otorgados teniendo en
cuenta la disponibilidad que se tenga de acuerdo con los estudios de los casos,
por lo que, de ordenar la entrega de una indemnización administrativa o la
asignación de un turno GAC, desconocería los derechos de las personas que
también esperan ser beneficiarios de dichas prebendas. Sobre el particular
expresó:
“(…) en tanto no es del resorte
del Juez Constitucional impartir órdenes de carácter administrativo tal como lo
es ordenar el pago o reconocimiento de determinada prestación, como quiera que
ello atenta contra la autonomía e independencia de la parte accionada”[6].
Por lo anterior decidió:
“PRIMERO.- Denegar
el amparo YURANY MASYERLÍN RINCÓN ÁLVAREZ, identificada con cédula de
ciudadanía No. 1.039.690.699 contra LA UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN
INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS de acuerdo a lo expuesto en esta providencia”.
5.
Actuaciones
en sede revisión
Mediante auto del 12 de marzo de 2018, la
Sala de Selección de Tutelas Número Tres, integrada por la Magistrada Gloria
Stella Ortiz Delgado y el Magistrado Alejandro Linares Cantillo, seleccionó el
expediente de la referencia y lo asignó, previo reparto, al Magistrado Alberto
Rojas Ríos, para proyectar la decisión de su revisión, de conformidad con lo
dispuesto en el numeral 9° del artículo 241 de la Constitución Política y en
los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, indicando como criterio de
selección subjetivo: urgencia de proteger un  derecho fundamental[7].
6.
Material
probatorio relevante que obra en el expediente
6.1.
Resolución No.
2014-496486 del 14 de enero de 2014 “Por la cual se decide sobre la
inscripción en el Registro Único de Víctimas en virtud del artículo 156 de la
Ley 1448 de 2011 y el artículo 37 del Decreto 4800 de 2011”. Cuaderno Nº1,
folios 5-8. Dicha resolución afirma que la actora manifestó ser víctima de
desplazamiento forzado, por hechos ocurridos el 12 de agosto de 2013, en el
municipio de Puerto Berrío (Antioquia), razón por la cual se vio en la
obligación de trasladarse a la ciudad de Medellín. De conformidad con lo
anterior, y con el artículo 5 de la Ley 1448 de 2011, se concluyó que la ciudadana
Yurany Masyerlín Rincón Álvarez fue sujeto pasivo del punible de desplazamiento
forzado y ordenó “INCLUIR a la señora YURANY MASYERLÍN RINCÓN ÁLVAREZ
identificada con cédula de ciudadanía No.1039690699 en el Registro Único de Víctimas
(RUV) y RECONOCER hecho victimizante de Desplazamiento Forzado, junto a su
grupo familiar, por las rezones señaladas en la parte motiva de la presente
resolución”.
6.2.
Derecho
de petición elevado por la señora Rincón Álvarez a la UARIV el 2 de junio de
2017, en el cual solicitó el reconocimiento de la indemnización administrativa
por ser víctima de desplazamiento forzado dentro del conflicto armado interno,
o la asignación del turno GAC. Cuaderno Nº 1, folios 17-18.
6.3.
Oficio
No 20176021114702 del 4 de julio de 2017, por el cual  la UARIV contestó el
derecho de petición radicado por la ciudadana Yurany Masyerlín Rincón Álvarez,
en el cual le informan que no tiene derecho a la indemnización administrativa,
toda vez que su condición de víctima se debe a “violencia generalizada”.
Cuaderno Nº 1, folio 16.
II. CONSIDERACIONES
1.
Competencia
Es competente esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro
de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política y en concordancia
con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Planteamiento del caso
La ciudadana Yurany
Masyerlín Rincón Álvarez, impulsó acción de tutela contra la Unidad para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), al considerar vulnerados sus
derechos fundamentales a la atención humanitaria, dignidad humana, e igualdad, al no
asignarle la indemnización administrativa a pesar de haber sido reconocida como
víctima de desplazamiento forzado dentro del marco del conflicto armado
interno, conforme con los artículos 3 y 5 de la Ley 1448 de 2011, ni asignarle
el turno GAC, toda vez que la accionada afirma que la calidad de víctima tiene
su origen en situaciones de violencia generalizada.
A juicio de la accionante,
la Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) vulneró los
derechos fundamentales mencionados, comoquiera que dicha entidad se encuentra
en la obligación legal de reconocerle la indemnización administrativa, o en su
defecto asignarle el turno GAC, debido a que mediante Resolución 2014-496486 se
indicó que “el (los) hecho(s) victimizante(s) de Desplazamiento Forzado,
declarados por el (la) deponente se enmarcan dentro del artículo 3 de la Ley
1448 de 2011, por lo cual es viable jurídicamente incluir a YURANY MASYERLÍN
RINCÓN ÁLVAREZ, en el Registro Único de Víctimas-RUV”[8].
Igualmente afirma que en
caso de no ser posible priorizar la indemnización administrativa, teniendo en
cuenta su condición de madre cabeza de familia, es deber de la UARIV asignarle
el turno GAC para recibir los auxilios a que tiene derecho.
Concluye que la respuesta
emitida por parte de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
es revictimizante y dilatoria, toda vez que desconoce los derechos que la Ley
1448 de 2011 y la Resolución 2014-496486 del 14 de enero de 2014 le
reconocieron.
3.
Problema jurídico
Corresponde a la Sala Novena
de Revisión de la Corte Constitucional resolver el siguiente problema jurídico:
¿La Unidad para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas vulnera los derechos
fundamentales a
la atención humanitaria, dignidad humana, y a la igualdad de la ciudadana Yurany Masyerlín Rincón Álvarez, al no
hacerle entrega de la indemnización administrativa ni asignarle el turno GAC a
pesar de haber sido reconocida como víctima de desplazamiento forzado en el
marco del conflicto armado, con el argumento que la calidad de víctima se debe
a factores de violencia generalizada?
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, se
estudiarán a continuación los siguientes temas: (i) caracterización del fenómeno del
desplazamiento forzado y acciones concretas del Estado colombiano para su
superación; (ii) jurisprudencia constitucional acerca de los requisitos para
que la población en situación de desplazamiento forzado pueda acceder a la indemnización
administrativa; (iii) el derecho al debido proceso administrativo y la motivación de los actos que resuelven
solicitudes de entrega de indemnización administrativa; (iv) para
finalmente entrar a la solución del caso concreto.
3.1.
Caracterización del fenómeno del
desplazamiento forzado y acciones concretas del Estado colombiano para su
superación
El fenómeno del desplazamiento forzado ha venido
cobrando relevancia en la contemporaneidad, debido a la crisis que se ha
presentado en diferentes latitudes. Por lo anterior, diferentes organizaciones
a nivel mundial han definido este comportamiento masivo. El Banco Mundial
expresa que el desplazamiento forzado es “la situación de las personas que
dejan sus hogares o huyen debido a los conflictos, la violencia, las
persecuciones y las violaciones de los derechos humanos”[9].
Por su parte, el Instituto Latinoamericano para una
Sociedad y un Derecho Alternativos aclara que el desplazamiento forzado es “una infracción al derecho
internacional humanitario (DIH) aplicable a los conflictos armados internos, un
crimen de guerra y de lesa humanidad, y un delito en algunas legislaciones
nacionales”[10].
En el ámbito regional, la definición presentada
por la Consulta Permanente para los Desplazados Internos en las Américas (en
adelante CPDIA) señala que esta situación se consuma cuando una persona “se
haya visto obligada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su
lugar de residencia o su oficio habitual, debido a que su vida, su integridad
física o su libertad se han hecho vulnerables o corren peligro por la
existencia de cualquiera de las situaciones causados por el
hombre: conflicto armado interno, disturbios o tensiones internas,
violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos u otras
circunstancias causadas por situaciones anteriores que puedan perturbar o
perturben el orden público”[11].
Según el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados (ACNUR), los desplazados internos pertenecen a uno de los grupos
poblacionales más vulnerables del mundo, diferenciando su situación de quienes
cruzan las fronteras de su territorio, pues estos reciben especial protección
adquiriendo la calidad de refugiados “a diferencia
de los refugiados, los desplazados internos no cruzan fronteras internacionales
en busca de seguridad y protección, sino que permanecen dentro de su propio
país. En determinadas circunstancias, pueden ser obligados a huir por las
mismas razones de los refugiados (conflicto armado, violencia generalizada,
violaciones de los derechos humanos), con la diferencia que los desplazados
internos permanecen bajo la protección de su gobierno, aun en los casos en que
el mismo gobierno se convierte en una de las causas de su huida”[12].
La Corte Interamericana de
Derechos Humanos ha expuesto que los Principios
Rectores de los desplazamientos internos, proferidos por el Representante del Secretario
General de las Naciones Unidas en 1998[13], resultan particularmente relevantes para
determinar el alcance y contenido del artículo 22 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, los cuales definen que “se entiende
por desplazados internos las personas o grupos de personas que se han visto
forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia
habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un
conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, [o] de violaciones
de los derechos humanos [...], y que no han cruzado una frontera estatal
internacionalmente reconocida”.
Respecto al fenómeno del
desplazamiento forzado la Corte Interamericana de Derechos Humanos enfatiza los
siguientes principios:
“1.1.
Los desplazados internos disfrutarán en condiciones de igualdad de los mismos
derechos y libertades que el derecho internacional y el derecho interno
reconocen a los demás habitantes del país.  No serán objeto de
discriminación alguna en el disfrute de sus derechos y libertades por el mero
hecho de ser desplazados internos.
5.   Todas las autoridades
y órganos internacionales respetarán y harán respetar las obligaciones que les
impone el derecho internacional, incluidos los derechos humanos y el derecho
humanitario, en toda circunstancia, a fin de prevenir y evitar la aparición de
condiciones que puedan provocar el desplazamiento de personas.
8.   El desplazamiento no
se llevará a cabo de forma que viole los derechos a la vida, dignidad, libertad
y seguridad de los afectados.
9.   Los Estados tienen la
obligación específica de tomar medidas de protección contra los desplazamientos
de pueblos indígenas, minorías, campesinos, pastores y otros grupos que tienen
una dependencia especial de su tierra o un apego particular a la misma.
14.1. Todo desplazado interno tiene
derecho a la libertad de circulación y a la libertad de escoger su residencia.
28.1. Las autoridades competentes
tienen la obligación y responsabilidad primarias de establecer las condiciones
y proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y digno,
de los desplazados internos a su hogar o su lugar de residencia habitual, o su
reasentamiento voluntario en otra parte del país.  Esas autoridades
tratarán de facilitar la reintegración de los desplazados internos que han
regresado o se han reasentado en otra parte”[14].
Esta
entidad ha entendido que el desconocimiento de estos principios, sumado a la
complejidad del fenómeno del desplazamiento interno, afecta una amplia gama de
derechos humanos debido al estado de vulnerabilidad e indefensión en que
generalmente se encuentran los desplazados, razón por la cual su situación
puede ser considerada como una desprotección de hecho.
En conclusión, para la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, el desplazamiento forzado afecta de manera directa los
derechos a la circulación, la residencia, los cuales se vulneran de facto si el
Estado no establece condiciones o medios para su ejercicio, por lo anterior, es
obligación del Estado proveer las condiciones necesarias para que las personas puedan
transitar libremente en
el territorio, incluso cuando los ciudadanos sean víctimas de amenazas u
hostigamientos.
Según cifras de
la Unidad de Víctimas, más de 7,6 millones personas fueron declaradas como
víctimas de desplazamiento forzado en el territorio nacional[15],
situación que permite concluir
que en Colombia se presenta la más grave y prolongada crisis humanitaria de
América, al ocupar el segundo lugar a nivel mundial de personas víctimas de
este fenómeno, lo que implica que 1 de cada 10 colombianos ha sufrido de este
flagelo.
Aunado a lo anterior, esta
población se ve afectada por la ocurrencia de otra clase de delitos como son,
la violencia sexual, el reclutamiento forzado, el uso de minas antipersona y
armas no convencionales, asesinatos selectivos entre otros[16].
Teniendo en cuenta la situación de violencia que se presentó en el
territorio nacional en la década del 90, el legislador se vio en la necesidad
de desarrollar instrumentos, con la finalidad de enfrentar la crisis suscitada
por la vulneración de derechos humanos. Por ello, la Ley 387 de 1997, definió
las características que configuran la condición de desplazado de la siguiente
manera:
“Artículo 1º.- Del
desplazado. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro
del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades
económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o
libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas
con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones:
Conflicto armado interno; disturbios
y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los
Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional humanitario u otras
circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar
drásticamente el orden público”.
Se puede concluir que el
desplazamiento se presenta en el momento en el que la población se ve obligada
a migrar al interior del país, como consecuencia de amenazas o acciones
adelantadas por diferentes grupos que ponen en riesgo su vida y su integridad,
situación que conlleva a que las personas abandonen su sitio de residencia
habitual.
Igualmente, fue expedido el
Decreto 2569 de 2000[17],
que adoptó la misma definición presentada en la Ley 387 de 1997, para la
caracterización de la población desplazada por la violencia[18]
Con base en lo anterior, la
Corte manifestó que “las disposiciones legales estudiadas, permiten concluir
que el fenómeno del desplazamiento forzado, además de la migración al interior
del país suscitada por la coacción, tiene múltiples escenarios en los cuales es
posible su configuración como la violencia generalizada, disturbios y tensiones
interiores, violaciones masivas de derechos humanos y de derecho internacional
humanitario, conflicto armado interno y cualquier otra manifestación de poder
que altere de manera dramática el orden público”[19].
3.2.
Requisitos
para que la población en situación de desplazamiento forzado pueda acceder a la
indemnización administrativa
El capítulo séptimo de la Ley 1448 de
2011 reglamentó la indemnización administrativa para las personas que
hayan sido víctimas del punible de desplazamiento forzado, sobre el particular
indicó:
“ARTÍCULO 132. REGLAMENTACIÓN. El Gobierno Nacional, reglamentará dentro
de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la presente Ley, el
trámite, procedimiento, mecanismos, montos y demás lineamientos para otorgar la
indemnización individual por la vía administrativa a las víctimas. Este reglamento
deberá determinar, mediante el establecimiento de criterios y objetivos y
tablas de valoración, los rangos de montos que serán entregados a las víctimas
como indemnización administrativa dependiendo del hecho victimizante, así como
el procedimiento y los lineamientos necesarios para garantizar que la
indemnización contribuya a superar el estado de vulnerabilidad en que se
encuentra la víctima y su núcleo familiar. De igual forma, deberá determinar la
manera en que se deben articular las indemnizaciones otorgadas a las víctimas
antes de la expedición de la presente ley.
Parágrafo 1°. El presente artículo
surtirá efectos para las indemnizaciones administrativas que sean entregadas a
partir de la fecha de expedición de la presente ley, así la solicitud fuese
hecha con anterioridad.
Parágrafo 2º. El Comité Ejecutivo
de que trata los artículos 164 y 165 de la presente ley será el encargado de
revisar, por solicitud debidamente sustentada del Ministro de Defensa, el
Procurador General de la Nación o el Defensor del Pueblo, las decisiones que
conceden la indemnización por vía administrativa. Esta solicitud de revisión
procederá por las causales y en el marco del procedimiento que determine el
Gobierno Nacional.
En este sentido, el Comité Ejecutivo
cumplirá las funciones de una instancia de revisión de las indemnizaciones
administrativas que se otorguen y establecerá criterios y lineamientos que
deberán seguir las demás autoridades administrativas a la hora de decidir
acerca de una solicitud de indemnización. La decisión que adopte el Comité
Ejecutivo será definitiva y mientras ejerce la función de revisión no se
suspenderá el acceso por parte de la víctima a las medidas de asistencia,
atención y reparación de que trata la presente ley.
Parágrafo 3º. La indemnización administrativa para
la población en situación de desplazamiento se entregará por núcleo familiar,
en dinero y a través de uno de los siguientes mecanismos, en los montos
que para el efecto defina el Gobierno Nacional:
I. Subsidio integral de tierras;
II. Permuta de predios;
III. Adquisición y adjudicación de
tierras;
IV. Adjudicación y titulación de baldíos
para población desplazada;
V. Subsidio de Vivienda de Interés Social
Rural, en la modalidad de mejoramiento de vivienda, construcción de vivienda y
saneamiento básico, o
VI. Subsidio de Vivienda de Interés Social
Urbano en las modalidades de adquisición, mejoramiento o construcción de
vivienda nueva.
Parágrafo 4º. El monto de los 40 salarios mínimos legales
vigentes del año de ocurrencia del hecho, que hayan sido otorgados en virtud
del artículo 15 de la Ley 418 de 1997 por la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional con motivo de hechos victimizantes
que causan muerte o desaparición forzada, o el monto de hasta 40 salarios
mínimos legales vigentes otorgados por la incapacidad permanente al afectado
por la violencia, constituyen indemnización por vía administrativa”.
Del
mismo modo, la UARIV ha manifestado que la indemnización administrativa se
entrega a las personas que hayan sido víctimas de los delitos de homicidio, desaparición
forzada, secuestro, lesiones personales que generaron incapacidad permanente o
discapacidad, lesiones personales que generaron incapacidad, reclutamiento
ilícito de niños, niñas y adolescentes, delitos contra la libertad e integridad
sexual, incluidos niños, niñas y adolescentes nacidos como consecuencia de una
violación sexual en el marco del conflicto armado, tortura, tratos crueles,
inhumanos o degradantes y desplazamiento forzado. Sobre este último señala:
“La indemnización se
distribuirá por partes iguales entre los miembros del grupo familiar víctima
del desplazamiento forzado incluidos en el Registro Único de Víctimas. En
virtud de la Sentencia SU-254 de 2013, habrá núcleos familiares que recibirán
27 SMLMV y otros que recibirán 17 SMLMV”[20].
El monto de indemnización por vía administrativa para víctimas de
desplazamiento forzado, se encuentra fijado por el artículo 149 del Decreto
4800 de 2011 que regula los montos de la indemnización
por vía administrativa. Al respecto establece que “Independientemente
de la estimación del monto para cada caso particular de conformidad con lo
establecido en el artículo anterior, la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas podrá reconocer por indemnización
administrativa los siguientes montos:
(…)
Por desplazamiento forzado, hasta
diecisiete (17) salarios mínimos mensuales legales”.
A su vez, el artículo 151 del mismo
decreto señala que las personas que hayan sido incluidas en el registro único
de víctimas tendrán derecho a solicitar la respectiva indemnización
administrativa.
“Artículo 151. Procedimiento
para la solicitud de indemnización. Las
personas que hayan sido inscritas en el Registro Único de Víctimas podrán solicitarle a la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la entrega de
la indemnización administrativa a través del formulario que esta disponga para
el efecto, sin que se requiera aportar documentación
adicional salvo datos de contacto o apertura de una cuenta bancaria o depósito
electrónico, si la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas lo considera pertinente. Desde el momento en que la
persona realiza la solicitud de indemnización
administrativa se activará el Programa de Acompañamiento para la Inversión
Adecuada de los Recursos de que trata el presente decreto.
La Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas entregará la
indemnización administrativa en pagos parciales o un solo pago total atendiendo
a criterios de vulnerabilidad y priorización.
Para el pago de la indemnización administrativa la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas no deberá sujetarse al orden en que sea
formulada la solicitud de entrega, sino a los criterios contemplados en
desarrollo de los principios de progresividad y gradualidad para una reparación
efectiva y eficaz, de conformidad con lo establecido
en el artículo 8 del presente decreto.
Parágrafo 1°. En los
procedimientos de indemnización cuyo destinatarios o destinatarias sean niños,
niñas y adolescentes, habrá acompañamiento permanente del Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar. En los demás casos, habrá un
acompañamiento y asesoría por parte del Ministerio Público.
Parágrafo 2°. La Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
deberá orientar a los destinatarios de la indemnización sobre la opción de entrega de la
indemnización que se adecúe a sus
necesidades, teniendo en cuenta el grado de vulnerabilidad de la víctima y las
alternativas de inversión adecuada de los recursos en los términos del artículo
134 de la Ley 1448 de 2011. La víctima podrá acogerse
al programa de acompañamiento para la inversión adecuada de la indemnización
por vía administrativa independientemente del esquema de pago por el que se
decida, sin perjuicio de que vincule al programa los demás recursos que perciba
por concepto de otras medidas de reparación”.
Esta Corporación, a través de la
sentencia SU-254 de 2013[21] unificó los
criterios jurídicos a partir de los cuales se efectúa la reparación integral e
indemnización administrativa a víctimas del desplazamiento forzado y de graves
violaciones a los derechos humanos. En esa oportunidad, la Corte se
pronunció in extenso sobre los siguientes ejes temáticos: (i)
los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación integral en el
marco del derecho internacional humanitario y derecho internacional de los
derechos humanos; (ii) la jurisprudencia constitucional en sede de control
abstracto  sobre los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y
a la reparación; (iii) la jurisprudencia constitucional en el marco del
seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 y sus autos de cumplimiento sobre
reparación a víctimas de desplazamiento forzado; (iv) la jurisprudencia del
Consejo de Estado en materia de reparación integral a víctimas del
desplazamiento forzado en el marco de procesos contencioso administrativos; (v)
el nuevo marco jurídico institucional para la reparación integral a víctimas,
de conformidad con la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios; (vi) los
recientes pronunciamientos de la Corte Constitucional en relación con la Ley
1448 de 2011.
Sobre el alcance de esta
sentencia de unificación esta Corporación precisó que la protección de los
derechos fundamentales de las víctimas debe hacerse extensiva a otras personas
“intercomunis” que no han acudido a la acción de tutela o que
habiendo acudido no eran demandantes dentro de los casos en esa oportunidad en
estudio, pero que sin embargo, se encuentren en situaciones de hecho o de
derecho similares o análogas. Al respecto, la Corte se pronunció así:
“La Corte ha sostenido que existen
circunstancias en las cuales la protección de los derechos fundamentales de los
accionantes debe hacerse extensiva a otras personas o ciudadanos que no han
acudido a la acción de tutela o que habiendo acudido no son demandantes dentro
de los casos bajo estudio, pero que sin embargo, se encuentran en situaciones
de hecho o de derecho similares o análogas a las de los actores. En estos
casos, ha establecido esta Corporación que la acción de tutela no debe
limitarse a un mecanismo judicial subsidiario para evitar la vulneración o
amenaza de derechos fundamentales solamente de los accionantes y que la
naturaleza y razón de ser de la acción de amparo debe suponer también la fuerza
vinculante suficiente para proteger derechos fundamentales de quienes no han
acudido directamente a este medio judicial, siempre que (i) estas personas se
encuentren en condiciones comunes, similares o análogas a las de quienes sí
hicieron uso de ella y (ii) cuando la orden de protección dada por el juez de tutela
repercuta, de manera directa e inmediata, en la vulneración de derechos
fundamentales de aquellos no tutelantes.”
Con base en la citada jurisprudencia,
la sentencia T-236 de 2015[22] señaló que la UARIV no puede
desconocer el derecho que tienen las personas que han sido víctimas de
desplazamiento de acceder a la indemnización administrativa, después de haber
sido incluidas en el registro único de víctimas.
De esta forma, la persona que pretenda reclamar la reparación
administrativa por cumplir con la calidad de víctima que se describe en el
inciso 2° del artículo 3° de la Ley 1448 de 2011, deberá, previa inscripción en
el Registro Único de Víctimas, solicitarle a la UARIV la entrega de la
indemnización administrativa a través del formulario que esta disponga para el
efecto, sin aportar documentación adicional salvo datos de contacto o apertura
de una cuenta bancaria o depósito electrónico, si la entidad lo considera
pertinente (art. 151). En ese orden, si hay lugar a ello se entregará la
indemnización administrativa en pagos parciales o un solo pago total atendiendo
a criterios de vulnerabilidad y priorización.
En igual sentido, a través del Decreto 1377 de 2014 se
reglamenta la ruta de atención, asistencia y reparación integral, en
particular en lo relacionado con la medida de indemnización administrativa a
víctimas de desplazamiento forzado, determinándose como criterios de
priorización para la entrega este tipo de indemnización: (i) el que se hayan suplido sus carencias en materia
de subsistencia mínima y se encuentre en proceso de retorno o
reubicación;  (ii) no
estar suplidas sus carencias en materia de subsistencia mínima dada la
situación de extrema urgencia y vulnerabilidad manifiesta por la condición
de discapacidad, edad o composición del hogar; y (iii) que
pese a que se han superado las carencias en materia de subsistencia mínima no
se haya podido llevar a cabo el retorno o reubicación por razones de seguridad.
Conforme con lo anterior, se concluye que el ordenamiento jurídico
vigente contempla reglas que permiten a las víctimas del conflicto armado
obtener la reparación integral para sí y para los miembros de su familia. Entre
las medidas de reparación se encuentra la indemnización administrativa, cuyo
procedimiento de entrega, criterios de distribución y montos, está encaminado a
optimizar la asignación masiva de reparaciones previstas para víctimas del
conflicto armado[23].
La Ley 1448 de 2011 señala en el artículo 48, parágrafo 3, que es
la Unidad Administrativa de Atención y Reparación Integral a las Víctimas la
entidad encargada de coordinar el Sistema Nacional de Atención y Reparación a
las Víctimas y la ejecución e implementación de la Política Pública de
Atención, Asistencia y Reparación Integral a las mismas. A esa entidad le corresponde
ahora coordinar la labor de entrega de las respectivas ayudas.
Así las cosas, la población víctima
del delito de desplazamiento forzado tiene derecho a que el Estado garantice la
entrega de la respectiva indemnización administrativa sin desmejorar o complejizar
la situación de esta población, razón por la cual esta Corte ve con
preocupación cómo se le atribuyen mayores cargas administrativas a los
desplazados como la necesidad de agotar todos los recursos legales o de acudir
a diferentes instituciones estatales para solicitar la ayuda, sin que reciban
una respuesta definitiva y eficaz sobre su situación. De hecho, esta
Corporación ha expuesto que “por el solo hecho de su situación, las personas
sometidas a desarraigo pueden exigir la atención del Estado, sin soportar
cargas adicionales a la información de su propia situación, como las que
devienen de promover procesos dispendiosos y aguardar su resolución”[24].
Por ello, cuando las personas víctimas de este tipo de hechos
victimizantes acudan ante las autoridades para solicitar su reconocimiento como
víctimas, deberán ser incluidas en el RUV, salvo que la UARIV desvirtúe que la
relación fáctica no tiene vinculación alguna con el conflicto armado. Asimismo,
deberá la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas asignar el
respectivo turno GAC a las personas que sean incluidas dentro del RUV con la
finalidad de que les sea entregada la indemnización administrativa a que tienen
derecho.
Ahora bien, una vez estudiadas las reglas desarrolladas por esta
Corte respecto al componente de indemnización administrativa y los escenarios
en los cuales se entiende que las instituciones estatales desconocen el derecho
fundamental a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital, como insumo para
la superación de la situación estructural producida por el fenómeno del
desplazamiento forzado, la Sala analizará si la protección constitucional a esta
población puede ser desconocida a pesar de que el reclamante haya sido incluido
en el RUV como víctima del conflicto armado de acuerdo a lo establecido en la
Ley 1448 de 2011.
3.3.
El derecho al debido proceso administrativo y la motivación de los actos que resuelven
solicitudes de entrega de indemnizaciones administrativas
La
Constitución Política contempla en su artículo 29 el derecho fundamental al
debido proceso que se aplica indistintamente a las actuaciones judiciales y
administrativas. La Corte Constitucional reconoció desde sus inicios que esta
garantía es una manifestación del Estado Social de Derecho que permite la protección
de las personas frente a las actuaciones del Estado en todas sus
manifestaciones y cuya finalidad es salvaguardar la seguridad jurídica.[25]
Por
su parte, la Corte Constitucional definió el derecho fundamental al debido
proceso administrativo como la “regulación jurídica previa que limite los
poderes del Estado y establezcan el respeto de los derechos y obligaciones de
los sujetos procesales, de manera que ninguna actuación de las autoridades
dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los
procedimientos señalados en la ley o los reglamentos”.[26] De la misma manera, este Tribunal determinó que el
debido proceso se aplica durante toda la actuación administrativa e involucra
los principios de legalidad, competencia, publicidad, y los derechos de
defensa, contradicción y controversia probatoria y de impugnación.[27]
La
Corte también señaló que el deber enunciado evita posibles abusos o
arbitrariedades de la entidad que profiere el acto administrativo y asegura las
condiciones sustanciales y procesales para que el administrado ejerza la
defensa de sus derechos al controvertir la decisión que le es desfavorable.[28]
Ahora
bien, esta Corporación recalcó que el deber de la UARIV de motivar las
decisiones que resuelven solicitudes de inclusión en el RUV se reforzó por el
artículo 42 del Decreto 4800 de 2011 (artículo 2.2.2.3.16. del Decreto compilador 1084 de 2015) que dispone que dicho
acto administrativo deberá contener, entre otras cosas, “[l]a motivación suficiente por la cual se
llegó a la decisión de no inclusión”, de manera que el administrado conozca las razones
por las cuales se adoptó la determinación y cuente con elementos de juicio
suficientes para controvertirla.[29]
Sobre
el hecho victimizante de desplazamiento este Tribunal advirtió que “en caso de existir duda sobre las declaraciones de los
solicitantes, se entiende que la entidad debe motivar con suficiente material
probatorio la negativa a la inscripción en el RUV”[30] y que, por tratarse de un instrumento de carácter
fundamental que permite la identificación de los destinatarios de la política pública en materia de
desplazamiento, los “pronunciamientos sobre el reconocimiento del registro
deben ser responsables y acertados para cada caso en particular.[31]
La expedición de
un acto administrativo que resuelve la situación de una persona y en el caso
que nos ocupa, que le reconoce la calidad de víctima a la accionante, genera en
ella una expectativa legítima de recibir los beneficios que el citado acto
genera.
Asimismo, la
misma disposición legal señala el mecanismo del cual debe hacer uso la UARIV,
en caso de considerar necesario, revocar el acto administrativo de registro,
sobre el particular el artículo 44 expresa:
“Artículo 44. Revocatoria
del acto administrativo de registro. La Unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas podrá revocar el acto
administrativo de inclusión en el Registro Único de Víctimas de conformidad con
las causales y el procedimiento contemplados en el artículo 69 y siguientes del
Código Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o
aclare”.
En igual
sentido, el artículo 152 del Decreto 4800 de 2011 señala el procedimiento de revocatoria por parte del comité
ejecutivo para la atención y reparación a las víctimas:
“Artículo 152. Procedimiento de
revocatoria por parte del comité ejecutivo para la atención y reparación a las
víctimas. Las decisiones que tome la Unidad Administrativa de Atención
y Reparación a Víctimas que otorguen indemnización por vía administrativa,
podrán ser revocadas por el Comité Ejecutivo, por solicitud debidamente
sustentada del Ministro de Defensa Nacional, el Procurador General de la Nación
o el Defensor del Pueblo, con base en las siguientes causales:
1.     Inscripción en el Registro Único de
Víctimas obtenida por medios ilegales, incluso en los casos en que la persona
de que trate tenga fácticamente la calidad de víctima.
2.     Inscripción fraudulenta de víctimas, en el
caso previsto por el artículo 198 de la Ley 1448 de 2011.
3.     Fraude en el registro de víctimas, en el
caso previsto por el artículo 199 de la Ley 1448 de 2011.
4.     Desconocimiento de los criterios objetivos
previamente definidos para determinar el monto de la indemnización por vía
administrativa.
Parágrafo 1°. En los eventos a los que se refiere
el presente artículo, si el pago de indemnización por vía administrativa ya se
hubiese efectuado, la persona que lo recibió estará en la obligación de
restituir el total del valor recibido a la Unidad Administrativa Especial para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, sin perjuicio del
procedimiento para revocar actos administrativos de contenido particular y
concreto cuando sea procedente.
La obligación a la que se refiere el inciso
anterior le será notificada a la persona por parte de la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, entidad que en
caso de que se hubiere configurado alguna actuación potencialmente delictual
deberá denunciar este hecho ante las autoridades correspondientes.
Parágrafo 2°. Contra las decisiones adoptadas por el
Comité Ejecutivo sobre las solicitudes de revisión no procede recurso alguno”.
Esta Corporación ha sido
reiterativa sobre la teoría del respeto del acto propio. Sobre el particular,
la sentencia T-129 de 2005[32]
este principio señala que su finalidad “radica en que
un sujeto de derecho que ha producido un acto generador de efectos particulares
y concretos a favor de otro, no puede variar de manera unilateral e inconsulta
su propio acto, pues de hacerlo, estaría violando los principios de buena
fe, confianza legítima y el derecho al debido proceso”.
Del mismo modo,
la sentencia
T-295 de 1999 estableció las condiciones necesarias para que confluya el
respeto del acto propio:
“a) Una conducta jurídicamente anterior, relevante y
eficaz. b) El ejercicio de una facultad o de un derecho
subjetivo por la misma persona o centros de interés que crea la situación
litigiosa, debido a la contradicción - atentatorio de la buena fe- existente
entre ambas conductas. c) La identidad del sujeto o centros de
interés que se vinculan en ambas conductas”.
Igualmente
la sentencia T-083 de 2003 aclaró que el derecho al debido proceso no se
circunscribe exclusivamente a lo establecido en el artículo 29 superior, “sino
también otro cúmulo de valores y principios de la misma raigambre
constitucional que hacen que vaya más allá del cumplimiento de los requisitos
que la ley procesal impone (debido proceso legal), a través de la irrestricta
observancia de los demás derechos que permitan la vigencia de un orden justo.
Dentro de estos valores y principios, a juicio de la Sala, resulta
especialmente relevante para el análisis del problema jurídico planteado, el de
respeto del acto propio”.
Con
la finalidad de que las personas que acuden a la diferentes entidades cuenten
con una estabilidad y se genere una confianza legítima cuando éstas emitan
pronunciamientos que produzcan efectos jurídicos, la Corte ha señalado que el
respeto por el acto propio “implica la
obligación de mantener en el futuro la conducta inicialmente desplegada, de
cuyo cumplimiento depende en gran parte la seriedad del procedimiento, la
credibilidad de las partes y el efecto vinculante de los actos”[33].
Esta posición fue reiterada por esta Corporación en la sentencia
T-611 de 2005[34], se sostuvo en ella, que el
Fondo Nacional de Ahorro desconoció el principio de buena fe y respeto de los
actos propios cuando altera unilateralmente los términos contractuales pactados
inicialmente con el deudor. Al respecto se dijo:
“El  principio de  buena fe, comprometido en las
tutelas que se revisan, está consagrado en el artículo 83 de la Carta Política
en los siguientes términos: “Las actuaciones de los particulares y de las
autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual
se presumirá en todas las actuaciones que aquellos adelanten ante éstas”. De
allí que haya señalado esta Corporación que la aplicación de este principio no
se limita al nacimiento de la relación jurídica, sino que despliega sus efectos
en el tiempo hasta su extinción.
La buena fe implica la obligación de
mantener en el futuro la conducta inicialmente desplegada, de cuyo cumplimiento
depende en gran parte la seriedad del procedimiento, la credibilidad de las
partes y el efecto vinculante de los actos.
Así pues, la alteración
unilateral de los términos contractuales causada por alguna de las partes,
desconoce el principio de buena fe y el respeto a los actos propios, es decir,
el desconocimiento de la máxima según la cual  a nadie le es permitido ir
en contra de sus propios actos, cuando no obedece a una conducta legítima.”
En este orden de ideas, la Corte ha
enfatizado la obligación a cargo de las entidades financieras de concertar con
el deudor las modificaciones a las condiciones del crédito. Así quedó
establecido a partir de la sentencia T-212 de 2005 y se ha reiterado en las
sentencias  T-611 de 2005, T-626 de 2005, T-652 de
2005, T-1092 de 2005, T-207
de 2006, T-865 de 2010, T-654 de 2012,[40] T-620 de
2010, T-754 de 2011, T-768 de 2012.
En
conclusión, para este Tribunal el derecho al debido proceso administrativo
conlleva a una limitación del ejercicio del poder público y garantiza que las
actuaciones de las entidades respeten los derechos involucrados y le den a las
personas una confianza legítima dentro de los trámites relacionados con la
entrega de las indemnizaciones administrativas a que tienen derecho las
personas que han sido incluidas en el RUV y que en caso de ser negadas, estos
pronunciamientos se deberán adelantar de acuerdo a lo establecido en el marco
legal, obligando a la entidad a adelantar los procesos necesarios en caso de
desconocer sus propios actos administrativos.
A su vez, la
motivación es expresión del principio de publicidad contenido en el artículo
290 Superior y, de acuerdo con la jurisprudencia, evita abusos o
arbitrariedades, permite al administrado conocer los motivos de una decisión
administrativa que lo afecta para ejercer la defensa de sus derechos e
intereses y hace posible que los funcionarios judiciales adelanten el control
jurídico del acto.
3.4.
Caso en concreto
3.4.1.      Examen
sobre el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad formal en el asunto sub
examine
3.4.1.1.
Legitimación por activa. El artículo
86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es mecanismo
de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección
inmediata de sus derechos fundamentales. En esta oportunidad, la
ciudadana Yurany Masyerlín Rincón Álvarez pretende la defensa de sus
derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad y la atención
humanitaria, en virtud de la presunta vulneración de los mismos por parte  la
UARIV, al no asignarle el respectivo turno GAC para que le sea entregada la
indemnización administrativa a que tiene derecho, por haber sido reconocida
como víctima del punible de desplazamiento forzado en el marco de conflicto
armado, de acuerdo con la Resolución No 2014-496486 del 14 de enero de 2014. Por tal
razón, se encuentra legitimada para intervenir en esta causa.
3.4.1.2.
Legitimación por pasiva. Los artículos 13 y 42 del
Decreto 2591 de 1991 consagran las personas contra las cuales se puede
dirigir la acción de tutela. Así, la acción se puede invocar contra una
autoridad pública o un particular, que haya vulnerado o amenazado algún derecho
de rango constitucional fundamental.
La legitimación pasiva en la acción
de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige
la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o
amenaza del derecho fundamental. Es un presupuesto
procesal que exige que la persona contra quien se incoa la tutela sea la
autoridad o el particular que efectivamente vulneró o amenaza vulnerar el
derecho fundamental. Por tanto, el amparo no resultará procedente si quien
desconoce o amenaza el derecho no es el demandado, sino otra persona o
autoridad. Dicha persona, además, debe estar plenamente determinada.
La Corte ha concluido que la tutela
es procedente para proteger los derechos al debido proceso, la igualdad y la
reparación integral de la población desplazada, y que tal protección incluye
aquellos eventos en los cuales la UARIV omite hacer efectiva la entrega de la
ayuda humanitaria o la indemnización administrativa. Teniendo en cuenta que en
el presente caso (i) la acción se dirige contra una entidad de
derecho público como es la UARIV, que tiene dentro de sus funciones legales la
de atender y reparar integralmente a las
víctimas de la violencia; y además, (ii) la pretensión de la
tutela se concluye que existe legitimación en la causa por pasiva.
3.4.1.3.
En el presente asunto se cumple con el requisito de subsidiariedad
e inmediatez de la acción de tutela
3.4.1.3.1.
Subsidiariedad. En reiterada jurisprudencia
esta Corporación ha sostenido que pese a existir otros medios de defensa
judicial para proteger a la población en situación
de desplazamiento forzado, los mismos resultan
insuficientes para brindar protección eficaz ante las circunstancias de
urgencia y apremio que enfrenta esta población[35].
Además, resultaría desproporcionado exigirles el agotamiento previo de los
recursos judiciales ordinarios, pues equivaldría a imponer cargas adicionales a
las que han tenido que soportar en su condición de víctimas de la violencia.
Además, no es posible exigir
el agotamiento previo de los recursos ordinarios, toda vez que tratándose de
población desplazada  prevalece
la necesidad de asegurar la realización efectiva de los derechos que se encuentran
comprometidos, como consecuencia de lo dispuesto en los principios rectores del
desplazamiento interno, los cuales constituyen una valiosa herramienta para la
interpretación y definición de las normas jurídicas que se vinculan con las
medidas de protección a favor de la población desplazada[36].
Conforme con lo expuesto, la Sala
considera que se cumple el principio de subsidiariedad en la acción de tutela
bajo estudio, por cuanto la accionante no cuenta con otro medio de defensa
judicial idóneo y efectivo para exigir la entrega de la indemnización
administrativa, la cual le ha sido negada por la UARIV. Además se trata de una
madre cabeza de familia, víctima de desplazamiento forzado, con dos hijos
menores, uno de ellos con parálisis cerebral como consecuencia de un
diagnóstico de toxoplasmosis, quien manifiesta no tener empleo ni contar con
recursos para la subsistencia de su grupo familiar. En consecuencia, es necesaria la intervención del juez
constitucional pues se trata de una familia desplazada que al parecer
están viendo amenazados sus derechos fundamentales.
3.4.1.3.2.
Inmediatez. El cumplimiento de este
requisito procura que el amparo sea interpuesto oportunamente. Su satisfacción
pretende asegurar que se cumpla el objetivo de protección actual, inmediata y efectiva
de garantías fundamentales. El juez debe verificar que la interposición de la
tutela no se haga en forma tardía, o en tal caso, determinar si existe un
motivo válido o una justa causa para el no ejercicio oportuno de la acción
constitucional. En relación con la situación de desplazamiento forzado, esta
supone un escenario de enorme vulneración de los derechos fundamentales de las
personas afectadas, que no culmina con su traslado temporal a un territorio que
le es ajeno. Así, determinar el momento específico en el que se produce o en el
que cesa la afectación es una circunstancia difícil, al igual que
lo es saber si la tutela fue interpuesta en un término razonable.
Además, puede admitirse el estudio de fondo de una solicitud que ha dejado
transcurrir un tiempo considerable, en los casos en que se advierte que la
afectación es vigente y actual.
Por las razones expuestas, la Sala
considera que la tutela promovida por la accionante fue instaurada en un plazo
proporcional y razonable. Específicamente, revisado el expediente de la
referencia se tiene que la accionante radicó ante la UARIV petición de interés
particular el 2 de junio de 2017 y al ser contestada desfavorablemente instauró
acción de tutela el 12 de septiembre del mismo año. Así, se concluye que entre
las solicitudes de los accionantes, las respuestas emitidas por la UARIV y la
presentación de la tutela transcurrió un lapso no superior a tres meses, el
cual es moderado y permite concluir que se cumple con el requisito de
inmediatez.
Además, teniendo en cuenta el
contexto del conflicto armado interno en el que se ha presentado la vulneración
de sus derechos fundamentales, se puede inferir que las condiciones de
afectación aún subsisten, y que la exigencia de agotar los recursos ordinarios
representa una carga excesiva frente a las condiciones de indefensión y
vulnerabilidad que rodean a los actores.
Una vez superado el análisis
de procedencia de la acción de tutela, a continuación la Sala entrará a
estudiar de fondo la solicitud de amparo, y se ocupará de resolver el problema
jurídico formulado.
3.4.2. De acuerdo con el artículo 61 de la Ley 1448 de 2011,
las personas que hayan sido víctimas de desplazamiento forzado deben rendir
declaración, dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia de los hechos
ante cualquier entidad de las que componen el Ministerio Público, información
que hará parte del Registro Único de Víctimas.
Cumplido el
requisito establecido, la UARIV deberá asignar el turno GAC[37] con la
finalidad de que se haga entrega de la ayuda humanitaria o indemnización
administrativa a que tiene derecho la víctima.
No obstante lo
anterior, existe la posibilidad de priorizar la asignación de indemnizaciones
administrativas situación que debe ser analizada dependiendo de cada caso en
concreto, toda vez que una orden de este tipo conlleva a un desconocimiento de
los derechos de las demás personas que esperan recibir los beneficios
establecidos en el ordenamiento legal.
Una vez
adelantado el proceso anterior, es decir, que la víctima informe al Ministerio
Público sobre los hechos que dieron lugar al desplazamiento forzado, ésta sea
incluida en el RUV, se le asigne el turno GAC, es obligación de la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas hacer entrega la indemnización administrativa que
tienen derecho las víctimas.
En el caso
concreto, la ciudadana Yurany Masyerlín Rincón Álvarez fue reconocida como
víctima de desplazamiento forzado como consecuencia del conflicto por parte de
la UARIV mediante la
Resolución No 2014-496486 del 14 de enero de 2014. Dicho pronunciamiento afirma
que la accionante ostenta la calidad de víctima de acuerdo con el artículo 3º
de la Ley 1448 de 2011.
Dicha resolución
afirma que la actora manifestó ser víctima de desplazamiento forzado, por
hechos ocurridos el 12 de agosto de 2013, en el municipio de Puerto Berrío
(Antioquia), por lo que tuvo que trasladarse a la ciudad de Medellín. Por lo
anterior, y de conformidad con el artículo 5 de la Ley 1448 de 2011, se
concluyó que la ciudadana Yurany Masyerlín Rincón Álvarez fue sujeto pasivo del
punible de desplazamiento y ordenó “INCLUIR a la señora YURANY MASYERLÍN
RINCÓN ÁLVAREZ identificada con cédula de ciudadanía No.1039690699 en el
Registro Único de Víctimas (RUV) y RECONOCER hecho victimizante de Desplazamiento
Forzado, junto a su grupo familiar, por las razones señaladas en la parte
motiva de la presente resolución”.
Por lo anterior, la señora Rincón Álvarez solicitó a
la UARIV la asignación del turno GAC y la priorización de la indemnización administrativa
por ser víctima del delito de desplazamiento, como consecuencia del conflicto
armado.
La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas negó
la mencionada solicitud y argumentó que el reconocimiento y pago de la
indemnización administrativa se otorga únicamente a las víctimas que se han
visto afectadas con ocasión del conflicto armado en los términos del artículo
3º de la Ley 1448 de 2011.
Dicha negativa no tuvo un sustento fáctico y jurídico
adecuado, toda vez que de acuerdo al artículo 44 de la Ley 1448 de 2011
establece que la UARIV podrá revocar el acto
administrativo de inclusión en el Registro Único de Víctimas de conformidad con
las causales y el procedimiento contemplados en el artículo 69 y siguientes del
Código Contencioso Administrativo[38].
Igualmente, la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas trasgredió el artículo 152 del decreto 4800
de 2011, pues no dio cumplimiento al procedimiento estipulado para revocar el
reconocimiento hecho a la señora Rincón Álvarez.
Finalmente, establece el ordenamiento que para efectos
de reconocer la indemnización administrativa no se puede pedir información
adicional o imponer mayores cargas a las personas inscritas en el RUV.
Ante la negativa expresada por la UARIV de asignarle
el turno GAC y de hacerle entrega de la indemnización administrativa, la señora
Rincón Álvarez formuló acción de tutela contra la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, para que le fueran amparados sus derechos fundamentales a
la atención humanitaria, dignidad humana, e igualdad.
Dentro
del trámite de tutela el Juzgado
Diecinueve Civil del Circuito de Medellín negó el amparo de los derechos
alegados por la accionante, al considerar que “la asignación de las
indemnizaciones es competencia de la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN
INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, quien luego de analizar, a través de los mecanismos de
que dispone, las condiciones particulares de cada hogar y persona, ordena su
entrega cronológicamente en consideración a las mismas; en aras de no vulnerar
el derecho a la igualdad de las personas y hogares en iguales o similares
condiciones a las que de la aquí accionante que no han acudido a la acción de
tutela para acceder a la indemnización administrativa frente a la accionada”[39].
Adujo que los turnos para
acceder a los beneficios de la Ley 1448 de 2011 son otorgados de acuerdo a la
disponibilidad que se tenga de acuerdo a los estudios de los casos, por lo que
de ordenar la entrega de una indemnización administrativa o la asignación de un
turno GAC, desconocería los derechos de las personas que también esperan ser
beneficiarios de dichas prebendas. Sobre el particular expresó:
“(…) en tanto no es del resorte
del Juez Constitucional impartir órdenes de carácter administrativo tal como lo
es ordenar el pago o reconocimiento de determinada prestación, como quiera que
ello atenta contra la autonomía e independencia de la parte accionada”[40].
Por lo anterior decidió:
“PRIMERO.- Denegar
el amparo YURANY MASYERLÍN RINCÓN ÁLVAREZ, identificada con cédula de
ciudadanía No. 1.039.690.699 contra LA UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN
INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS de acuerdo a lo expuesto en esta providencia”
No
obstante lo anterior, no es de recibo por parte de esta Corte la decisión
adoptada por el Juzgado Diecinueve
Civil del Circuito de Medellín,
comoquiera que la señalada decisión desconoce la realidad fáctica de la
accionante. En el caso subexamine se evidencia que la UARIV profirió un
acto administrativo por el cual reconoció a la ciudadana Yurany Masyerlín
Rincón Álvarez como víctima de desplazamiento forzado dentro del conflicto
armado, de conformidad con el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011.
De
acuerdo con la Resolución No
2014-496486 del 14 de enero de 2014, la señora Rincón Álvarez sufrió una serie
de hechos victimizantes, y respecto a sus declaraciones se presume la buena fe
y la certeza de las mismas de acuerdo a lo señalado en el artículo 5 de la
precitada Ley[41].
Por
ello, es obligación de la UARIV asignar el respectivo turno GAC para que le sea
entregada la indemnización administrativa a que tiene derecho, en especial,
teniendo en cuenta que se trata de un grupo poblacional que es sujeto de
especial protección por su condición de vulnerabilidad.
Sin
embargo, encuentra la Corte que tanto la asignación de turno como la
priorización de la entrega de la indemnización administrativa fue negada
mediante la respuesta a un derecho de petición elevado por la accionante,
desconociendo su propio acto administrativo la confianza legítima que tiene la
peticionaria en relación con su situación.
Situación
que desconoce la teoría del respeto por el acto propio, toda vez que la
respuesta al derecho de petición carece de motivación y le niega el
reconocimiento de la indemnización administrativa y la asignación del turno
GAC, después de haberle reconocido la calidad de víctima de acuerdo con la Ley
1448 de 2011. Igualmente, no adelantó ningún tipo de actuación administrativa,
ni el proceso de lesividad respectivo.
Por lo
anterior, no es dado que la UARIV argumente que los hechos que dieron lugar a
la inclusión en el Registro Único de Víctimas de la ciudadana Yurany Masyerlín
Rincón Álvarez tuvieron su origen en actos de violencia generalizada, y no en
actuaciones propias del conflicto armado, cuando la resolución de inclusión
reconoce y afirma que la accionante es víctima del punible de desplazamiento
forzado de conformidad con el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011[42].
Teniendo en cuenta los hechos que dieron
lugar a la acción de tutela, es claro para esta Corte que los derechos de la
accionante fueron conculcados, toda vez que no le fue asignado el turno GAC al
que tiene derecho como víctima del conflicto armado y aunado a ello, se le
informó que no sería beneficiaria de la indemnización administrativa mediante
la respuesta a un derecho de petición.
En el presente caso,
la UARIV está desconociendo la Resolución No 2014-496486 del 14 de enero de 2014, situación que
genera una inestabilidad jurídica para las víctimas del conflicto armado que
han sido incluidas en el RUV y menoscaba los derechos fundamentales al debido
proceso, la ayuda humanitaria y la igualdad de la accionante.
Por lo
anterior, la Corte revocará el fallo de tutela proferido por el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de
Medellín a través del cual decidió:
“PRIMERO.-
Denegar el amparo YURANY MASYERLÍN RINCÓN ÁLVAREZ, identificada con cédula
de ciudadanía No. 1.039.690.699 contra LA UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN
INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS de acuerdo a lo expuesto en esta providencia”
En su
lugar, tutelará los derechos al debido proceso, la vida digna, la atención
humanitaria y la igualdad de la ciudadana Yurany Masyerlín Rincón Álvarez. Del mismo modo, se ordenará a la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas que en
un término de tres (3) días hábiles siguientes a la notificación de la presente
providencia asigne el turno GAC a la señora Rincón Álvarez con la finalidad de
hacerle entrega de la respectiva indemnización administrativa a que tiene
derecho por haber sido reconocida como víctima de desplazamiento forzado, con
ocasión del conflicto armado.
4.
Síntesis de la
decisión
En el presente caso, la Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional resuelve la acción de tutela promovida por la ciudadana Yurany
Masyerlín Rincón Álvarez contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
La accionante invocó la vulneración de sus derechos fundamentales
a la igualdad, la entrega de ayuda humanitaria y el debido proceso, toda vez
que la entidad accionada se rehusó a asignarle el turno GAC y a hacer entrega
la indemnización administrativa a que tiene derecho, por haber sido víctima del
punible de desplazamiento forzado, situación que le fue reconocida por la UARIV
mediante la Resolución No 2014-496486
del 14 de enero de 2014, argumentando que los hechos victimizantes tuvieron
como causa “violencia generalizada” y actuaciones relacionadas con el
conflicto armado.
Por lo anterior, solicitó que se ordenara a la entidad accionada
que le asignara el turno para recibir los beneficios que la Ley 1448  de 2011
le reconoce a las víctimas del conflicto armado y que se le priorizara el
mismo, teniendo en cuenta su evidente situación de vulnerabilidad.
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional debió
abordar el problema jurídico para resolver el asunto objeto de revisión,
respecto a si ¿La
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas vulnera
los derechos fundamentales a la atención humanitaria, dignidad humana, y a la igualdad de la ciudadana Yurany Masyerlín Rincón Álvarez, al no
entregarle la indemnización administrativa ni asignarle el turno GAC a pesar de
haber sido reconocida como víctima de desplazamiento forzado en el marco del
conflicto armado, argumentando en un acto posterior que dicha calidad, la de
víctima, se debe a violencia generalizada?
Para responder el interrogante anterior, la Sala se pronunció
sobre los siguientes ejes temáticos: (i) caracterización del
fenómeno del desplazamiento forzado y acciones concretas del Estado colombiano
para su superación; (ii) jurisprudencia constitucional acerca de los requisitos
para que la población en situación de desplazamiento forzado pueda acceder a la
indemnización administrativa; (iii) el derecho al debido
proceso administrativo y la
motivación de los actos que resuelven solicitudes de entrega de indemnización
administrativa; (iv) para finalmente entrar a la solución del caso concreto.
Al resolver el caso, la Sala Novena de Revisión revocó la decisión
proferida por el Juzgado
Diecinueve Civil del Circuito de Medellín la cual denegó
las pretensiones de la acción de tutela impulsada por la ciudadana Yurany Masyerlín Rincón Álvarez.
En el análisis adelantado por la Sala de Revisión se evidenció que
en el caso concreto se le estaba vulnerando el derecho al debido proceso, la
vida digna y la entrega de ayuda humanitaria, toda vez que estos derechos
fueron conculcados por la accionada al momento de desconocer su propio acto
administrativo. De esta forma la confianza legítima de la accionante a recibir
la indemnización administrativa fue desplazada sin argumentación alguna. Por
ello, no es de recibo que la UARIV afirme sin soporte alguno que los hechos que
dieron origen a la inclusión de la señora Rincón Álvarez al RUV tuvieron su
génesis en casos de violencia generalizada, cuando la Resolución afirma que los
mismos se soportan en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011.
Sobre el particular, la Corte ha expresado que “en caso de existir duda sobre las declaraciones de los
solicitantes, se entiende que la entidad debe motivar con suficiente material
probatorio la negativa a la inscripción en el RUV”[43], esta carga probatoria, en cabeza de la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, le obliga a
demostrar que los hechos expresados por la víctima no se relacionan con el
conflicto armado. En el presente caso, la UARIV al expedir la resolución de
inclusión de la accionante en el RUV, reconoció que los hechos que daban origen
a dicha decisión estaban relacionados con el conflicto. Aun así, en respuesta
al derecho de petición, denegó la asignación del turno GAC y la entrega de la
indemnización administrativa.
Igualmente,
el derecho fundamental al debido proceso debe ser reconocido indistintamente a
las actuaciones judiciales y administrativas, por ello, esta Corporación
reconoce que esta garantía es una manifestación del Estado Social de Derecho[44].
Sobre
el hecho victimizante de desplazamiento este Tribunal advirtió que “en caso de existir duda sobre las declaraciones de los
solicitantes, se entiende que la entidad debe motivar con suficiente material
probatorio la negativa a la inscripción en el RUV”[45]. Esta inversión de la
carga de la prueba conlleva a que en el caso que la UARIV decida negar la
inclusión de una persona en el Registro Único de Víctimas, o niegue la
indemnización administrativa, debe adelantar el procedimiento establecido en la
Ley 1448 de 2011 y el decreto 4800 de la misma anualidad, sin desconocer los
demás procedimientos establecidos.[46]
Del mismo modo, la sentencia SU-254 de 2013,
señaló que “los
casos análogos o similares a los que se deciden en esta oportunidad y cuyas
acciones de tutela no prosperaron, a pesar de tratarse de víctimas de
desplazamiento forzado que interpusieron en su momento solicitud de reparación
integral e indemnización administrativa ante la entidad responsable, obteniendo
respuesta negativa de la misma y que por tanto se vieron compelidos a
interponer sin éxito acción tutelar, quedarán igualmente cobijados por los
efectos inter comunis de esta sentencia,
de manera que la ahora Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Victimas deberá concederles el monto máximo del
régimen de transición fijado mediante este fallo”.
Igualmente, esta Corporación señaló
que las solicitudes de indemnización administrativa y reparación integral que
se presenten después de la entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011, deberán
ser resueltas de acuerdo con lo establecido en el Decreto 4800 de 2011[47]
En este sentido, como ya se expresó,
la solicitudes seguirán los procedimientos establecidos en el Decreto 4800 de
2012 para la entrega de la indemnización administrativa.
En el caso particular, es claro que
la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas no respondió
de fondo la solicitud elevada por la accionante, por lo que se hace necesario
deprecar el amparo de los derechos fundamentales[48].
Lo anterior teniendo en cuenta que “los actos administrativos de la
UARIV a través de los cuales se restrinja el acceso a los componentes de la
atención humanitaria a la población desplazada, no podrán sustentarse en
información general e indeterminada de los integrantes del núcleo familiar. En
tal sentido, la UARIV tiene la carga de: (i) precisar cuál o cuáles son los integrantes del
grupo familiar de la actora en los que concurren las circunstancias que hacen
desvirtuar la extrema vulnerabilidad del hogar; y (ii) explicar
detalladamente qué tipo de información se obtuvo en los registros
administrativos o instrumentos de caracterización disponibles, a fin de que se
garantice el derecho a conocer y controvertir los elementos de convicción que
sustentan la decisión”[49].
Así las cosas, se observa que después
de haberse visto en la obligación de abandonar su lugar de residencia en el
municipio de Puerto Berrío-Antioquia y radicarse en la ciudad de Medellín,
Yurany Masyerlín Rincón Álvarez acudió ante el Ministerio Público para poner en
conocimiento de las entidades competentes los hechos por los cuales fue víctima
de desplazamiento forzado.
Como consecuencia fue incluida en el
RUV, situación que llevó a que la accionante solicitara la asignación del turno
GAC y la priorización en la entrega de la indemnización administrativa, la cual
fue negada desconociendo el acto administrativo emitido por la UARIV.
Por lo anterior, no es dado que la UARIV
desconozca la Resolución No
2014-496486 del 14 de enero de 2014, por la cual reconoció la condición de
víctima de desplazamiento forzado de la ciudadana Yurany Masyerlín Rincón
Álvarez como consecuencia del conflicto armado y, ordenará a la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas que en el término de tres (3) días hábiles siguientes a
la notificación de la presente providencia, asigne el turno GAC a la señora
Rincón Álvarez, con la finalidad que esta última reciba la indemnización
administrativa a que tiene derecho como víctima del conflicto.
III.
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia del 21
de septiembre de 2017, emitida
por el Juzgado Diecinueve
Civil del Circuito de Medellín,
que negó el amparo de los derechos al debido proceso, la vida digna y la
entrega de la indemnización administrativa invocada por la accionante.
En su lugar TUTELAR los derechos al debido proceso, la vida digna y la
entrega de la indemnización administrativa de la ciudadana Yurany Masyerlín
Rincón Álvarez.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas que en un término de tres (3) días hábiles siguientes
a la notificación de la presente sentencia, asigne el turno GAC a la ciudadana
Yurany Masyerlín Rincón Álvarez, con la finalidad de que sea entregada la
respectiva indemnización administrativa a que tiene derecho por haber sido
reconocida como víctima del punible de desplazamiento forzado e incluida en el
Registro Único de Víctimas (RUV).
TERCERO.-
LIBRAR Por Secretaría General las comunicaciones
previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y
cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA T-347/18
ACCION
DE TUTELA PARA EL PAGO DE INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA-Debió declararse la improcedencia por cuanto accionante es
víctima de desplazamiento forzado con ocasión de la
violencia generalizada, y no corresponde a víctima del conflicto armado
interno (Salvamento de voto)
Expediente: T-6.642.168
Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS
1.
En atención a la decisión adoptada por la Sala Octava de Revisión de Tutela en
la sentencia dictada dentro del expediente de la referencia, me permito presentar Salvamento de Voto, con
fundamento en las siguientes consideraciones.
2. Estoy en desacuerdo con que se amparen
los derechos fundamentales al debido proceso, la vida digna y la entrega de la
indemnización administrativa a la tutelante, toda vez que aun cuando a la
tutelante le fue reconocida la condición de víctima, de conformidad con lo
previsto en el artículo 3 de la Ley 1448[50], lo cierto es que fue
considerada como tal debido a la situación de violencia generalizada en el
municipio de Puerto Berrío, Antioquia, y, NO con ocasión del conflicto
armado, requisito sine qua non para que se pueda acceder al
reconocimiento de la indemnización administrativa, como expresamente lo dispone
la citada disposición.
3. A propósito de lo anterior, la Corte
Constitucional, a través de la sentencia C-781 de 2012, al pronunciarse sobre
la exequibilidad de la mencionada norma, precisó que las víctimas de que trata
la Ley 1448 de 2011, son aquellas que han sufrido un daño originado en las
violaciones al Derecho Internacional Humanitario y al Derecho Internacional de
los Derechos Humanos cometidas por actores armados, como consecuencia de
acciones que guarden una relación cercana y suficiente con el desarrollo del
conflicto armado[51].
4. Es más, en el Auto de Seguimiento 119 de
2013, esta Corporación señaló que las condiciones de desplazamiento forzado <<hecho
victimizante por el cual se reconoció como víctima a la señora Yurany Masyerlín
Rincón Álvarez>>, NO se limitan a situaciones de conflicto armado,
sino que también[52] corresponden a circunstancias de
violencia generalizada[53].
5. En ese orden de ideas, se tiene que el
asunto materia de revisión está referido al reconocimiento de una ciudadana
como víctima de desplazamiento forzado con ocasión de la violencia
generalizada, circunstancia que, lleva a concluir que se trata de unos
supuestos fácticos que no guardan relación con el conflicto armado interno y,
en esa medida, no era posible ordenarle a la UARIV la asignación del turno GAC,
pues resultaba improcedente el reconocimiento de la indemnización
administrativa.
Atentamente,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] “Por la cual se decide sobre la inscripción en el Registro Único
de Víctimas, en virtud del artículo 156 de la Ley 1448 de 2011 y el artículo 37
del Decreto 4800 de 2011”
[2] Fue reconocida como víctima del punible de desplazamiento forzado.
[3] Cuaderno principal, folio 23.
[4] Ibídem.
[5] Ibídem, folio
31.
[6] Ibídem.
[7] Cuaderno Corte Constitucional. Folio 8.
[8] Cuaderno principal, folio 7.
[9] http://www.bancomundial.org/es/topic/fragilityconflictviolence/brief/forced-displacement-a-growing-global-crisis-faqs.
Consulta del 3 de mayo de 2018.
[10] Instituto Latinoamericano para una
Sociedad y un Derecho Alternativos. Las víctimas del desplazamiento forzado.
Consultar http://ilsa.org.co:81/biblioteca/dwnlds/experiencias/5/1.pdf
[11] Naciones Unidas. Consejo Económico y
Social. Ulterior promoción y fomento de los derechos humanos y las
libertades fundamentales, con inclusión de la cuestión del programa y los
métodos de trabajo de la comisión derechos humanos, éxodos en masa y personas
desplazadas. Los desplazados internos Informe del Representante del Secretario
General, Sr. Francis Deng, presentado en cumplimiento de la resolución
1993/95 de la Comisión de Derechos Humanos Adición. Estudio de casos de
desplazamiento: Colombia*/GENERAL
E/CN.4/1995/50/Add.1. 3 de octubre de 1994. español. Original: inglés.
[12] http://www.acnur.org/a-quien-ayuda/desplazados-internos/.
Consulta del 3 de mayo de 2018.
[13] http://www.acnur.org/fileadmin/scripts/doc.php?file=fileadmin/Documentos/BDL/2001/0022.
Consulta del 3 de mayo de 2018.
[14] http://www.nrc.org.co/wp-content/uploads/2017/07/Principios_rectores_desplazamiento_NRC.pdf.
Consulta del 3 de mayo de 2018.
[15] https://cifras.unidadvictimas.gov.co/Home/Desplazamiento.
[16] Ver sentencia T-689 de 2014. Este fallo analizó los expedientes
T-4.343.361 y T-4.344.826, cuyos hechos se relacionaban con personas que fueron
desplazadas como consecuencia del conflicto armado.
[17] “Por el cual se reglamenta
parcialmente la Ley 387 de
1997 y se dictan otras
disposiciones”.
[18] Artículo 2: Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar
dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o
actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su
seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren
drásticamente el orden público
[19] Ver Sentencia T-689 de 2014.
[20] http://www.unidadvictimas.gov.co/es/indemnizaci%C3%B3n/8920. Consulta del 5
de mayo de 2018.
[21] Analizó los casos en los cuales procede la indemnización para la
población víctima de desplazamiento forzado, reconociendo el derecho
fundamental de ellas a reparación integral.
[22] La sentencia analizó la procedencia de la reparación administrativa
para las víctimas del conflicto armado.
[23] Ver sentencia T-142 de 2017. En esta
sentencia se resolvieron varios expedientes de tutela acumulados y dirigidos
contra la UARIV, al considerar los accionantes vulnerados los derechos
fundamentales la dignidad humana, mínimo vital y petición, ya que, en su
criterio dichas entidades no contestaron de fondo los derechos de petición
interpuestos para obtener la indemnización administrativa, a la que
consideraban tener derecho. En la decisión se otorga el amparo de los derechos
conculcados.
[24] Sentencia T-882 de 2005.
[25] Ver sentencias T-347 de 1993 y T-404 de 1993.
[26] Sentencia T-467 de 1995.
[27] Sentencia T-559 de 2015. En esta
sentencia se resolvió la acción de tutela impulsada el Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República, al considerar los accionantes vulnerados
los derechos fundamentales igualdad, debido proceso y protección de los
derechos adquiridos. En la decisión se tutelan los derechos conculcados,
teniendo en cuenta  ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas
dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos
señalados en la ley.
[28] Sentencia T-707 de 2015. Esta acción de tutela revisó el caso del ciudadano Wilson Alfonso Borja Díaz contra la Unidad Nacional
de Protección, el Ministerio del Interior y la Policía Nacional, entidades que
redujeron su esquema de seguridad a pesar de los conceptos desfavorables de la
UNP, y sin motivar el respectivo acto administrativo. En el citado fallo se
confirmó la orden de restablecer el esquema de seguridad a su estado inicial.
[29] Sentencia T-991 de 2012. Acción de tutela instaurada
por Luz Stella Solarte Betancourt contra la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, toda vez que no fue reconocida como víctima
dentro del conflicto armado. En esa oportunidad la Sala Primera de Decisión
concedió el amparo deprecado por la accionante, toda vez que no se desvirtuó la
presunción de buena fe con que cuenta la víctima.
[30] Ver sentencias T-692 de 2014 y T-556 de 2015.
[31] Sentencia T-692 de 2014. En esta
sentencia se resolvieron varios expedientes de tutela acumulados y dirigidos
contra la UARIV, al considerar los accionantes vulnerados sus derechos
fundamentales. En la decisión se tutelar los derechos conculcados a los
ciudadanos dentro de los expedientes T-4.347.601 (a la unidad familiar, al
habeas data y a la vida digna) y T-4.349.077 (al debido
proceso, a la petición, a la buena fe y a la igualdad).
[32] Acción de tutela instaurada por Erwin Jacobo Ghitis Hoffstadt contra
Granahorrar y Datacrédito, al considerar conculcados sus derechos
fundamentales al debido
proceso, al buen nombre, al habeas data y a la igualdad. En esa
oportunidad la Sala Novena de Decisión concedió el amparo deprecado por la
accionante, toda vez que se le informó en tres ocasiones diferentes que se
encontraba a paz y salvo por parte de la entidad financiera, pero al momento de
intentar acceder a un crédito de libre inversión encontró que estaba reportado
en la central de crédito.
[33] Sentencia
T-384 de 2014.
[34] La Corte estudió la acción de tutela
interpuesta por tres deudores del FNA contra dicha entidad, por considerar
vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, buena fe y vivienda
digna, debido a la modificación efectuada de forma unilateral por el FNA.
[35] Ver sentencias T-1635 de 2000, T-098 de
2002, T-038 de 2009,
T-042 de 2009, T-234 de 2009, T-299 de 2009,  T-840 de
2009, T-106 de
2010, T-946 de 2011, T-218 de 2014, T-832 de 2014 y T-626 de 2016.
[36] Sentencia T-142 de 2017.
[37] El turno GAC
se le entrega a las personas a las cuales les será reconocida la indemnización
administrativa, con la finalidad de establecer un orden determinado para
cumplir con esta obligación por parte de la UARIV. El señalado turno puede ser
priorizado si se cumple con los requisitos establecidos en la Ley 1448 de 2011.
[38] En la actualidad Ley 143 de 2011, Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[39] Cuaderno
principal, folio 31.
[40] Ibídem.
[41] “ARTÍCULO
5o. PRINCIPIO DE BUENA FE. El Estado presumirá la buena fe de las víctimas de que trata la
presente ley. La víctima podrá acreditar el daño sufrido, por cualquier medio
legalmente aceptado. En consecuencia, bastará a la víctima probar de manera
sumaria el daño sufrido ante la autoridad administrativa, para que esta proceda
a relevarla de la carga de la prueba.
En los procesos en los que se resuelvan
medidas de reparación administrativa, las autoridades deberán acudir a reglas
de prueba que faciliten a las víctimas la demostración del daño sufrido y
aplicarán siempre el principio de buena fe a favor de estas.
En los procesos judiciales de restitución
de tierras, la carga de la prueba se regulará por lo dispuesto en el
artículo 78 de la presente Ley”.
[42] “ARTÍCULO 3°.
VÍCTIMAS. Se consideran
víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que individual o
colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del
1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas
internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto
armado interno.
También son víctimas el cónyuge,
compañero o compañera permanente, parejas del mismo sexo y familiar en primer
grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a esta se
le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida. A falta de estas, lo serán los
que se encuentren en el segundo grado de consanguinidad ascendente.
De la misma forma, se consideran víctimas
las personas que hayan sufrido un daño al intervenir para asistir a la víctima
en peligro o para prevenir la victimización.
La condición de víctima se adquiere con
independencia de que se individualice, aprehenda, procese o condene al autor de
la conducta punible y de la relación familiar que pueda existir entre el autor
y la víctima.
Parágrafo 1°. Cuando los miembros de la Fuerza Pública
sean víctimas en los términos del presente artículo, su reparación económica
corresponderá por todo concepto a la que tengan derecho de acuerdo al régimen
especial que les sea aplicable. De la misma forma, tendrán derecho a las
medidas de satisfacción y garantías de no repetición señaladas en la presente
ley.
Parágrafo 2°. Los miembros de los
grupos armados organizados al margen de la ley no serán considerados víctimas,
salvo en los casos en los que los niños, niñas o adolescentes hubieren sido
desvinculados del grupo armado organizado al margen de la ley siendo menores de
edad.
Para los efectos de la presente ley, el o
la cónyuge, compañero o compañera permanente, o los parientes de los miembros
de grupos armados organizados al margen de la ley serán considerados como
víctimas directas por el daño sufrido en sus derechos en los términos del
presente artículo, pero no como víctimas indirectas por el daño sufrido por los
miembros de dichos grupos.
Parágrafo 3°. Para los efectos de la definición contenida
en el presente artículo, no serán considerados como víctimas quienes hayan
sufrido un daño en sus derechos como consecuencia de actos de delincuencia
común.
Parágrafo 4º. Las personas que hayan sido víctimas por
hechos ocurridos antes del 1° de enero de 1985 tienen derecho a la verdad,
medidas de reparación simbólica y a las garantías de no
repetición previstas en la presente ley, como parte del conglomerado
social y sin necesidad de que sean individualizadas.
Parágrafo 5º. La definición de víctima contemplada en el
presente artículo, en ningún caso podrá interpretarse o presumir reconocimiento
alguno de carácter político sobre los grupos terroristas y/o armados ilegales,
que hayan ocasionado el daño al que se refiere como hecho victimizante la
presente ley, en el marco del Derecho Internacional Humanitario y de los
Derechos Humanos, de manera particular de lo establecido por el artículo
tercero (3º) común a los Convenios de Ginebra de 1949. El ejercicio de las
competencias y funciones que le corresponden en virtud de la Constitución, la
ley y los reglamentos a las Fuerzas Armadas de combatir otros actores
criminales, no se afectará en absoluto por las disposiciones contenidas en la
presente ley”.
[43] Ver sentencias T-692 de 2014 y T-556 de 2015.
[44] Sentencia T-120 de 1993.
[45] Ver sentencias T-692 de 2014 y T-556 de 2015.
[46] Sentencia T-692 de 2014.
[47] Sentencia SU-254 de 2013.
[48] Ver sentencia T-142 de 2017.
[49] Ibídem.
[50] Artículo 3 de la Ley 1448 de 2011: VÍCTIMAS: “Se consideran
víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que individual o
colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos
a partir del 1° de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas
internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión
del conflicto armado interno” (Negrillas adicionales fuera del
texto original).
[51] Corte
Constitucional. Sentencia C-781 de 2012.
[53]“A partir de las
consideraciones de la sección anterior y de los casos concretos que se acaban
de exponer, es posible concluir lo siguiente en relación con la condición de
persona desplazada por la violencia que se adquiere con ocasión de la violencia
generalizada. (i) La condición de
desplazamiento forzado no se limita a situaciones de conflicto armado; (ii) es independiente de los
motivos de la violencia, de la calidad del actor (política, ideológica, común o
legítima), o de su modo de operar; (iii) la violencia generalizada
puede tener lugar a nivel rural o urbano, en una localidad, un municipio, o una
región; (iv) para que una persona adquiera la condición de desplazada por
la violencia basta un temor fundado, aunque es usual que la violencia
generalizada se acompañe de amenazas, hostigamientos o ataques tanto a la
población civil como a la fuerza pública; en este último caso con repercusiones
en la primera. // Bajo estos parámetros es claro que, a manera de ejemplo,
las personas que se vieron obligadas a desplazarse como resultado del
accionar de las BACRIM en Medellín, Segovia y Buenaventura, como se expuso en
la sección 2 de este pronunciamiento, son personas que adquieren la calidad
de población desplazada debido a la situación de violencia generalizada que
afecta su localidad o municipio, y que las obliga a desplazarse para salvar
su vida o su integridad personal, o para proteger otros derechos fundamentales,
teniendo que abandonar su sitio habitual de residencia o trabajo”[53] (Negrillas adicionales fuera del
texto original).