T-079-98
Sentencia T-079/98
Sentencia T-079/98
DERECHO DE
PETICION-Falta de mayor
diligencia para divulgar respuesta
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Posible
contaminación por construcción estación de gasolina
Referencia:
Expediente T-139.747
Demandantes: Luz
Daisy Arias Gómez y otros.
Demandados: Alcalde
del municipio de  Funza (Cundinamarca).
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA.
Sentencia aprobada
en Bogotá, en la sesión de la Sala Primera de Revisión a los once (11) días del
mes de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Arango
Mejía, Eduardo Cifuentes Muñoz y la doctora Susana Montes de Echeverri, que
actúa como conjuez, decide sobre la sentencia proferida por el Tribunal
Superior de Cundinamarca, Sala Agraria, el diez y ocho (18) de julio de mil
novecientos noventa y siete (1997), la acción de tutela presentada por Daissy
Arias Gómez y otros contra la Alcaldía de Funza.
El expediente llegó
a la Corte Constitucional, por remisión que hizo el Tribunal, en virtud de lo
ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991.
La Sala de Selección
de la Corte eligió para efectos de su revisión, el expediente de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
Diez y nueve (19)
residentes de los municipios de Funza, Madrid y Mosquera presentaron acción de
tutela, ante el Juez Promiscuo del Circuito de Funza, Cundinamarca, el 9 de
junio de 1997, por las siguientes razones:
a) Hechos.
El 2 de octubre de
1996, la oficina de Planeación del municipio de Funza fijó el siguiente aviso:
"La oficina de
Planeación Municipal informa a quien pueda interesar:
"Que se
encuentra haciendo trámite en esta oficina un proyecto de "BOMBA O
EXPENDIO DE GASOLINA" a nombre de la Empresa Inversiones Paso del Río, que
dicho proyecto se encuentra en la vía occidente costado Noroccidental vereda el
Cerrito.
"El presente
aviso se fija durante (sic) un sitio visible durante diez (10) días hábiles
contados a partir de la fecha de fijación, siguiendo las  disposiciones legales
para estos casos."
El 17 de febrero de
1997 fue recibido en la Alcaldía de Funza un escrito acompañado de 6.310 firmas
de residentes de los municipios de Funza, Madrid y Mosquera, en el que se
oponen a la construcción de la estación de servicio, cuya autorización se
encuentra en trámite ante la Alcaldía.
Las razones de
inconformidad con el proyecto las expresan así:
"(...)
"Nuestra
oposición se fundamenta en la circunstancia de que la construcción y operación
de dicha bomba o estación de gasolina a construirse a pocos metros del Tubo
Madre del Acueducto, conllevaría perjuicios graves al medio ambiente, porque se
contaminarían las aguas de dicho Tubo Madre debido a los PERMANENTES DERRAMES
CUANDO SE TANQUEA LOS CARROS y por lo tanto afectaría de manera directa
nuestros derechos fundamentales a la vida y a la salud, pues los suscritos y
NUESTRAS FAMILIAS TENDRÍAN QUE CONSUMIR AGUA CONTAMINADA de GASOLINA o SUS
DERIVADOS, OCASIONANDO GRAVES PERJUICIOS SANITARIOS A TODOS LOS HABITANTES DE
ESTA LOCALIDADES.
"Sírvase señor
Alcalde NEGAR la solicitud de CONSTRUCCIÓN de dicha Bomba de Gasolina en la
zona mencionada, por las circunstancias antes anotadas." (las mayúsculas
corresponden al escrito original)
Dicen los
demandantes de la presente tutela, que este escrito "no ha sido
contestado por parte del señor Alcalde Municipal de Funza (Cundinamarca), ni
éste se ha pronunciado a la comunidad por cualquier medio."
Además, manifiestan,
que en el sitio del proyecto no existe servicio de alcantarillado, los que
haría que los desechos de la estación y los de gasolina afecten el riego de la
Ramada, que está sobre la ronda del río Bogotá.
Señalan los actores
que la comunidad de los municipios interesados solicitó concepto técnico sobre
los riesgos de contaminación del agua. A su demanda acompañaron los conceptos
de dos ingenieros civiles.
Además, el Alcalde
del municipio de Madrid también se ha manifestado en contra del proyecto.
Finalmente, los
demandantes consideran que el Alcalde de Funza está tramitando una
autorización, sin que previamente se haya obtenido la licencia ambiental.
Los demandantes
acompañaron los escritos que han elevado a las diferentes autoridades, incluido
el dirigido al Alcalde de Funza, acompañado de fotocopias autenticadas del
documento que contiene las 6.310 firmas.
b) Pretensiones.
Los demandantes
solicitan que se tutelen los derechos fundamentales de petición, vida, salud y
derecho a gozar de un ambiente sano, amenazados por las actuaciones del Alcalde
de Funza al pretender autorizar la construcción de la estación de servicio en
la vereda El Cerrito, sin el previo cumplimiento de las normas ambientales.
c) Sentencia de
primera instancia.
Antes de proferir la
sentencia correspondiente, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Funza, requirió
al demandado y a las entidades relacionadas con el asunto información al
respecto.
El Alcalde de Funza
remitió copia de los documentos relacionados con el proyecto, memorias de
cálculo, estudio de suelos, heliografías, etc, y manifestó:
"Cabe anotar
que a este proyecto no se le ha dado ningún permiso o licencia de
construcción."
En sentencia del 20
de junio de 1997, el Juez Promiscuo del Circuito denegó la tutela
solicitada. Las razones se pueden resumir así:
La acción de tutela
sólo procede en caso de inexistencia de otro medio de defensa judicial, salvo
que se intente como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio
irremediable.
La tutela no puede
sustituir el trámite administrativo que debe surtirse ante la oficina de
planeación de la alcaldía, como requisito previo para la obtención de la
licencia, pues es ante esta oficina y no ante la alcaldía a donde se debieron
dirigir los demandantes manifestando su rechazo a la concesión de la licencia.
Además, los
demandantes cuentan con la acción popular consagrada en los artículos 1005 y
2359 del Código Civil.
No obstante
reconocer la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio, el
Juez estima que al tener que intentar la acción correspondiente en el término
de 4 meses, es improbable que pueda construirse la estación de servicio en este
término, y no están amenazados los derechos a la salud y a la salubridad
pública.
d) Impugnación.
Los demandantes
impugnaron esta decisión pues, consideraron equivocado el argumento del juez al
señalar que un trámite administrativo es otro medio de defensa judicial, lo que
hacía improcedente la tutela.
Además, sobre la
posibilidad de iniciar las acciones populares, manifiestan que la Corte
Constitucional ha proferido numerosas sentencias en las que se protegen
derechos colectivos, cuando se amenazan derechos fundamentales.
e) Sentencia de
segunda instancia.
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Cundinamarca, Sala Agraria, confirmó la
decisión del a quo de no conceder la tutela. Las razones se resumen así:
En primer lugar, el
Tribunal observa que el permiso o licencia de construcción, no se ha expedido
por parte de la alcaldía. Por otra parte, al analizar en forma detenida el
contenido del artículo 86 de la Constitución y el decreto 2591 de 1991,
considera que en el presente caso existen muchos mecanismos para la defensa del
ambiente y los recursos naturales. Cita las siguientes vías judiciales :
"Entre los
muchos mecanismos para la defensa del ambiente y los recursos naturales
tenemos :
"1.- Acciones
de carácter administrativo.
"Contempladas
en el código de los recursos naturales, la ley 99 de 1993. Se ejercen estas,
ante la entidad protectora de los recursos naturales.
"Dentro de
estas acciones administrativas podemos mencionar las acciones de policía.
"2.- de
naturaleza penal.
"Son las que
revisten mayor gravedad por afectar la libertad individual y por ende, las que
más inhiben al infractor. Tipificados en el código de las penas en sus
artículos 242 al 247 en armonía con el artículo 43 del Código de Procedimiento
Civil.
"2.2. De
naturaleza Civil :
"Cuando el daño
ocurre en predios de naturaleza no agraria contemplados en los artículos 1005 y
2360 del Código Civil y decreto 2651 de 1991, artículo 49.
"2.3. Acciones
populares o de grupo.
"Esta acción
tiene por objeto la defensa de los derechos colectivos, es decir, cuando se
afecta el patrimonio público, el espacio y la seguridad ciudadana.
"Algunas normas
que consagran estas acciones son : artículos 88 y 89 de la C.N., artículos
del 988 al 994 y los artículos 2356 -2359- 2360 del C.C., decreto 3466 de 1982,
decreto 653 de 1993, ley 9 de 1989.
"En este caso
cuando el predio es urbano se tramita esta acción por el proceso abreviado de
primera instancia y la competencia se determina por la cuantía, así : si
es de mínima o menor el competente es el Juez Civil municipal y si es de mayor
cuantía el Juez Civil del Circuito.
"2.4. De
naturaleza agraria.
"Contempladas
en el decreto 2303 de 1989, cuya competencia radica en el juez agrario, pero
como no se han designado los jueces agrarios, conocerán mientras tanto los
Jueces Civiles del Circuito.
"2.4.1. Proceso
Verbal Agrario de Primera Instancia.
"Cuando el
perjuicio se origine por daño real o contingente, a recursos naturales
renovables de propiedad privada. Numeral 3o. del artículo 63 del decreto 2303
de 1989, en concordancia con el artículo 135 ibídem.
"2.4.2. Proceso
Especial Agrario.
"Según el
título IX del decreto 2303 de 1989, artículo 118 al 134, cuando el daño o
amenaza se produce contra un recurso natural renovable de dominio
público."
El Tribunal
considera que al existir mecanismos judiciales como los expuestos, para
defender el ambiente y los recursos naturales, hace improcedente la tutela.
Además, según ha señalado la Corte Constitucional, se puede proteger, excepcionalmente,
cuando hay conexidad con derechos fundamentales, en el que se vea afectada una
persona o familia individualmente considerada, pero no es este el caso.
f) Pruebas
solicitadas por la Corte Constitucional.
A la Alcaldía, a la
Empresa de Acueducto de Bogotá y a la Corporación Autónoma Regional -CAR-, esta
Sala de Revisión solicitó información relacionada con el asunto. Las respuestas
suministradas a la Corte se pueden sintetizar así:
1. La Empresa de Acueducto de Bogotá
manifiesta, en escrito del 11 de diciembre de 1997, que sobre este tema ha
otorgado numerosa información a distintas personas y entidades, que de una u
otra manera se han dirigido a ella en relación con este tema. Sin embargo,
considera importante destacar en su respuesta a la Corte, lo siguiente:
"La Empresa dio
unas recomendaciones técnicas que se deberían tener en cuenta para efectuar el
cruce por encima de la tubería de O 36", mediante las vías de acceso
propuestas, para asegurar la conservación y debido funcionamiento de la tubería.
La anterior recomendación se hizo teniendo en cuenta la experiencia de la
EAAB-ESP y las especificaciones técnicas internas con que se cuenta.
"Por lo
anterior las autoridades competentes no necesitan de autorización expresa
por parte nuestra para otorgar el permiso respectivo de la construcción de la
estación de servicio a nombre de la Empresa Paso del Río, en la carretera
Central de Occidente, municipio de Funza, Cundinamarca." (se
subraya)
2. La CAR informó a la Corte que un grupo de
personas pertenecientes a la comunidad de los municipios interesados, el 6 de
junio de 1997, le solicitó realizar la Audiencia Pública, de que trata la ley
99 de 1993, para examinar el asunto de la licencia ambiental requerida por la
empresa que pretende construir la estación de servicio. En consecuencia, esta
solicitud de Audiencia interrumpió los términos para adoptar la decisión
relativa a la expedición de la licencia.
La Audiencia se
llevó a cabo el día 24 de octubre de 1997. Se le dio publicidad a los
interesados, autoridades de los municipios, Ministerio Público, Defensoría del
Pueblo, ONGs, a la comunidad.
La CAR, a la fecha
de respuesta a la Corte (18 de diciembre de 1997), se encuentra estudiando los
elementos de orden técnico, ambiental y jurídico recogidos con ocasión de la
Audiencia, para entrar a resolver sobre la expedición de la licencia ambiental.
3. El Alcalde, en comunicación del 19 de
diciembre de 1997, informó a la Corte sobre el trámite dado por su despacho al
escrito de la comunidad acompañado de las más de 6.000 firmas.
Señala que por no
tener dirección para enviar la respuesta respectiva, ésta fue fijada en la
cartelera del despacho de la alcaldía el 21 de febrero de 1997, y se desfijó el
14 de marzo de 1997. Acompaña copia de los documentos respectivos.
II.-
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.-
Competencia.
La Corte es
competente para revisar el presente asunto, según disponen los artículos 86 y
241, numeral 9, de la Constitución y el decreto 2591 de 1991.
Segunda.- Lo que
se debate.
En el presente caso
se examinará la posible vulneración del derecho fundamental de petición por
parte del Alcalde Funza, y si también hay vulneración o amenaza a derechos
colectivos, concretamente a la vida y a la salud, de la forma como están
expuestos por los demandantes de este proceso.
Tercera.- Derecho
de petición.
Obra en el
expediente la solicitud dirigida al Alcalde de Funza y recibida por el
despacho, el 17 de febrero de 1997, acompañada de 6.310 firmas de residentes de
los municipios de Funza, Mosquera y Madrid.
En este escrito, los
peticionarios manifiestan su preocupación por una autorización que se está
tramitando en el despacho de la Alcaldía para construir una estación de
servicio de gasolina, y que, según averiguaciones adelantadas por la propia
comunidad, podría acarrear problemas de contaminación en el acueducto del que
se benefician, por pasar muy cerca del "tubo madre", poniéndose en
peligro sus derechos a la salud o a la vida.
Dicen los
demandantes que nunca recibieron por parte de la Alcaldía respuesta.
¿Qué pasó con esta
solicitud ?
Según informó el
Alcalde a la Corte, el trámite que le dio a esta solicitud fue el siguiente:
"La nota
recibida en esta Alcaldía, suscrita por JECENNIA DELGADILLO, ALEJANDRO
SOTAQUIRA Y DEMAS FIRMANTES, aproximadamente 6.200, al no tener dirección para
enviar la respuesta correspondiente, fue fijada en cartelera de este Despacho
el día veintiuno (21) de febrero de mil novecientos noventa y siete (1997) y
desfijado el 14 de Marzo de 1997.
"Se acompaña
fotocopia de al fijación tanto en al alcaldía como en la oficina de Planeación
Mpal."
La respuesta fijada
en la cartelera de la Alcaldía dice:
"Funza, Cund.,
Febrero 21 de 1997.
"Oficio Nro.
012
"Señores
"JECENNYA
DELGADILLO
"ALEJANDRO
SOTAQUIRA
"Y DEMAS
FIRMANTES
"Presente
"En atención a
su nota radicada el pasado 17 de febrero del presente año, en la cual
manifiestan su oposición a la construcción y operación de una Bomba o Expendio
de Gasolina, a nombre de la Empresa "INVERSIONES PASO DEL RIO" y/o
"AGRICOLA BETANIA" , en la vía Occidente, costado Norte, Vereda el
Cerrito, carretera Fontibón, Funza, me permito expresarles lo siguiente :
"Como hasta la
fecha aún no se ha radicado, por parte de los interesados la solicitud materia
de su objeción, cuando este evento ocurra se tendrán en cuenta los
razonamientos expuestos por ustedes."
Sin entrar a
discutir lo visible o no del sitio en donde fue fijada esta respuesta,  el
hecho concreto es que, al menos, los diez y nueve (19) demandantes de esta
tutela, señalaron que no la conocieron.
Surge, pues, la
siguiente pregunta, ¿existió una verdadera respuesta a la solicitud elevada por
los 6.310 residentes de los municipios de Funza, Madrid y Mosquera por parte
del Alcalde Funza, según dispone el artículo 23 de la Constitución ?
Sin lugar a dudas,
la respuesta es no, por las siguientes razones:
El artículo 23 de la
Constitución consagra como derecho fundamental, el de petición. Y lo establece
así:
"Artículo 23.-
Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades
por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El
legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para
garantizar los derechos fundamentales."
Cada uno de los
firmantes, en forma conjunta, puso en conocimiento de la alcaldía un asunto que
para ellos revestía la mayor preocupación: la posible contaminación del
acueducto del que se surten por la construcción de una estación de servicio de
gasolina. Permiso que se estaba tramitando ante la Alcaldía de Funza, hecho que
el propio Alcalde había informado en el mes de octubre de 1996.
La comunidad
posiblemente afectada con este proyecto, recopiló información de ingenieros y
de las entidades relacionadas con el asunto, información, que en su concepto,
confirma las razones de su preocupación.
Por consiguiente,
los que firmaron el escrito citado, esperaban una resolución a su petición.
Resolución que no necesariamente tenía que ser aceptando el objeto de la
petición, sino haciendo conocer por parte de la Alcaldía, en qué medida la
construcción de la estación de servicio y su decisión sobre la  autorización,
va a ser producto de análisis y estudios técnicos, y no resultado de una
determinación desprovista de fundamento y en desconocimiento de los intereses
de la comunidad.
Por esto, considera
la Sala que no era posible que el Alcalde simplemente se amparara en la
circunstancia de que la petición no tenía en concreto una dirección a donde
remitir su respuesta, para que el derecho de la comunidad se resolviera con la
fijación de tal respuesta, por algunos días, en la cartelera de la Alcaldía.
En este caso, no se
produjo una verdadera respuesta a los peticionarios. Es claro que para la
primera autoridad del municipio era especialmente fácil acudir a medios más
eficaces para informar sobre el objeto de la solicitud. Es decir, se requería
por  parte del Alcalde una mayor diligencia para que su respuesta a la
comunidad, fuera realmente conocida. Como esto no ocurrió, se vulneró el
derecho fundamental de petición.
El actual Alcalde
del municipio de Funza es distinto del que fue demandado en esta tutela. Sin
embargo, como en concepto de la Corte subsiste la vulneración al derecho de
petición de los 6.310 firmantes, y este derecho debe ser protegido de manera
independiente de la persona que ocupe en un momento dado el cargo, se ordenará
al actual Alcalde de Funza, que dé respuesta a la petición recibida por la
Alcaldía el 17 de febrero de 1997, procurando que dicha respuesta sea divulgada
de manera amplia, para que sea conocida por el mayor número de los
peticionarios.
El Alcalde podrá
utilizar medios escritos, como carteles puestos en lugares especialmente
visibles, en los municipios de Funza, Madrid y Mosquera, y publicados en
periódicos locales, etc.; medios radiales, por ejemplo, programas
institucionales o dirigidos a la comunidad, sobre los que se tenga certeza de
que son ampliamente escuchados. Es decir, el medio o los medios escogidos por
el Alcalde, deben lograr que los peticionarios se enteren del contenido de la
resolución de su solicitud.
De esta forma, se
tutela el derecho de petición de los firmantes del escrito tantas veces
mencionado.
Sobre los otros
derechos fundamentales que consideran los demandantes como vulnerados por el
Alcalde, que corresponden a derechos colectivos, relacionados con la vida y a
la salud, la Sala manifiesta que, en efecto, tal como lo señaló el ad quem,
existen numerosos mecanismos de defensa judicial para proteger estos derechos,
lo que hace improcedente, por este aspecto la tutela. Además, se reitera la
numerosa jurisprudencia de la Corte, en el sentido de que, excepcionalmente, es
posible proteger estos derechos cuando existe prueba de la relación directa
entre la actuación de las autoridades y los derechos fundamentales.
En el presente caso,
las licencias y permisos para el proyecto se encuentran en manos de varias
autoridades. En relación con la licencia ambiental, ya se hizo una audiencia
pública, en la que, según obra en el expediente, hubo  participación de la
comunidad.
Por consiguiente,
sobre todas las decisiones administrativas que se adopten en el asunto, los
interesados siempre tendrán la posibilidad de acudir a las vías de defensa
judicial ante las jurisdicciones competentes.
RESUELVE:
Primero: REVOCAR
PARCIALMENTE la sentencia del Tribunal Superior de Cundinamarca, Sala
Agraria, del diez y ocho (18) de julio de mil novecientos noventa y siete
(1997). En consecuencia, se concede la tutela solicitada por Luz Daisy Arias
Gómez y otros contra el Alcalde del municipio de Funza, pero sólo en relación
con el derecho de petición, que fue vulnerado por el anterior Alcalde de ese
municipio.
Segundo :
Ordenar al actual Alcalde del municipio de Funza, que en el plazo de
cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de la notificación de esta
decisión, dé respuesta a la petición recibida en la Alcaldía el 17 de febrero
de 1997. La respuesta respectiva, como se dijo en esta sentencia, debe ser
ampliamente difundida, para que el mayor número de los peticionarios se entere
de ella.
Tercero : Librar
por la Secretaría General de la Corte las comunicaciones a que se refiere el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
SUSANA MONTES DE ECHEVERRI
Conjuez
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General