T-609-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-609/13
LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA Y AGENCIA OFICIOSA
EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos
En
principio, la tutela es una acción cuyo derecho de postulación se encuentra
radicado en la persona a quien le vulneran o amenazan derechos fundamentales
suyos, por la acción u omisión de una autoridad pública o, excepcionalmente, de
un particular, en los casos que señala la ley. La actuación por otro en materia
de tutela, habilitada constitucionalmente desde el artículo 86 superior y
desarrollada en el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, otorga la posibilidad
de agenciar derechos ajenos oficiosamente, cuando su titular no esté en
condiciones de promover su propia defensa, lo que, en principio, deberá hacerse
explícito en la demanda , en términos que indiquen esa condición, así no sean
expresamente los mismos utilizados en la previsión legal, pero que no deje duda
de que se actúa legítimamente por otro. Corresponde verificar en cada caso si,
en efecto, el titular de los derechos cuya protección se busca amparar por esta
vía judicial, no puede ejercer por sí mismo su defensa, que es lo que
ciertamente ocurre en el evento objeto de estudio, al encontrarse Antonio José Vargas
González en severa situación de discapacidad. Es evidente la imposibilidad del
agenciado para demandar directamente el amparo de sus derechos fundamentales,
que le podrían estar quebrantando al no accederse a modificar la fecha de
estructuración establecida en el dictamen técnico científico de la Junta y por
ende, al sustentar la negación del reconocimiento pensional en un dictamen que
adolece de la debida motivación.
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE DERECHOS
PENSIONALES-Procedencia excepcional
frente a la existencia de otros medios de defensa judicial/ACCION DE TUTELA
PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE SOBREVIVIENTES-Procedencia excepcional
cuando afecta derechos fundamentales
De
manera excepcional la Corte Constitucional ha reconocido, restablecido y
ordenado pagar derechos pensionales por vía de tutela, aún en presencia de
otros medios de defensa judicial, cuando se advierte que de tal reconocimiento
depende la protección de otros derechos, fundamentales por su propia
naturaleza. Esta situación es especialmente frecuente en el caso de la pensión
de sobreviviente, la cual se ha considerado que “responde a la necesidad de
mantener para su beneficiario, al menos el mismo grado de seguridad social y
económica con que contaba en vida del pensionado fallecido, que al desconocerse
puede significar, en no pocos casos, reducirlo a una evidente desprotección y
posiblemente a la miseria”. Al momento de efectuar el análisis de procedibilidad,
el juez constitucional valorará las circunstancias del caso concreto, para
determinar la viabilidad de esta vía judicial excepcional, lo que ocurre cuando
el conflicto jurídico planteado trasciende del nivel legal para convertirse en
un problema de carácter constitucional, caso en el cual la protección por esta
acción de amparo es adecuada. Sobre este tema, la Corte ha sostenido también
que, como consecuencia del estado de debilidad manifiesta y de la especial
protección que la Constitución Política brinda a ciertos grupos de personas,
tales como los niños, las mujeres embarazadas, los ancianos, las minorías
étnicas o las personas que sufren de algún tipo de discapacidad, el juicio de
procedibilidad de la acción de tutela ha de ser menos estricta. Por ello,
cuando quien reclama la protección de sus derechos hace parte de uno de estos
grupos, la procedibilidad de la acción se someterá a reglas probatorias menos
estrictas, derivadas directamente de la especial condición del afectado, más
aún cuando las especiales condiciones personales de quien reclama la protección
constitucional, permite darle un trato especial.
NATURALEZA JURIDICA DE PENSION DE SOBREVIVIENTES Y SU
CARACTER FUNDAMENTAL-Reiteración de
jurisprudencia
El reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes tiene, en la mayoría de los casos, ostensible relación con derechos como el mínimo vital
y la vida digna, adquiriendo así carácter fundamental. De este modo, es sabido
que existen circunstancias en las que la sustitución pensional se vuelve
esencial para cumplir los cometidos del estado social de derecho. Es reiterada la jurisprudencia constitucional que
sustenta la concatenación de la pensión de sobrevivientes, como componente de
la seguridad social, con los derechos al mínimo vital y a la vida digna,
realzando el carácter fundamental que permite su protección vía tutela.
JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Deber de motivar las decisiones adoptadas y mínimo de
argumentación/REGLAS BASICAS EN LA ACTUACION DE LAS JUNTAS DE CALIFICACION
DE INVALIDEZ-Deben respetar el debido proceso
Teniendo
en cuenta la importancia que revisten los dictámenes expedidos por las juntas
de calificación, en la determinación del derecho de una persona a acceder a las
prestaciones económicas previstas en el SGSS, la jurisprudencia ha señalado que
el cumplimiento de las normas que reglamentan las funciones y deberes
de estos organismos, los cuales, cumplen funciones públicas relacionadas con el
derecho fundamental a la seguridad social, es considerado como parte integrante
del derecho fundamental al debido proceso de las personas que están surtiendo
ante las mismas los trámites para la calificación de su invalidez. De esa
forma, esta Corte ha indicado que se vulnera el derecho al debido proceso de
una persona que solicita el trámite de la calificación de invalidez, cuando las
juntas de calificación en sus dictámenes determinan el porcentaje de la pérdida
de capacidad laboral, el origen de la invalidez o la fecha de estructuración,
sin suficiente fundamento fáctico ni probatorio.
TRAMITE ANTE JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Procedimiento regido por el principio de buena fe,
dignidad humana y debido proceso
FECHA DE ESTRUCTURACION DE INVALIDEZ POR JUNTA DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Requisitos
para determinar la fecha de estructuración
En el escenario de controversias sobre la
determinación de la fecha de estructuración de la invalidez, (i) ésta debe
tenerse como el momento en que la persona pierde de manera permanente y
definitiva la capacidad laboral, y “puede ser anterior o corresponder a la
fecha de calificación”. En consecuencia, (ii) el dictamen de las juntas de
calificación es pieza fundamental en las resoluciones que deciden sobre el
reconocimiento o denegación de la pensión de sobreviviente, de ahí la necesidad
de que sus determinaciones (iii) se justifiquen en la historia clínica,
reportes, valoraciones y demás material probatorio, y que contengan (iv) la
decisión clara y expresa sobre la estructuración de la invalidez, por medio de
la incorporación de las consideraciones de carácter fáctico sobre el asunto
estudiado, con expresa relación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar que
originaron la discapacidad.
CALIFICACION DE INVALIDEZ PARA PENSION DE
SOBREVIVIENTES-Vulneración del debido
proceso por Junta de Calificación al fijar fecha de estructuración posterior al
fallecimiento del padre del accionante, cuando éste sufre enfermedad mental
desde la niñez
Analizado el dictamen que se controvierte, la Sala
constata que no reposa motivación o concepto que sustente el establecimiento de
la fecha de estructuración, ni alusión a los soportes médicos allegados al
trámite de calificación o referencia sobre por qué se excluyeron del estudio
los antecedentes clínicos y el diagnosticó final al que arribó la propia junta
en su evaluación. En el dictamen
técnico científico, no hay mención sobre el origen, evolución y permanencia del
trastorno psicológico que aflige al agenciado y no se establece relación
cronológica que sustente por qué siendo la enfermedad mental anterior en el
tiempo a la pérdida de capacidad visual sobreviniente, es ésta última la que se
colige como el momento que generó al agenciado la pérdida de capacidad laboral
permanente y definitiva. Adviértase que en criterio de esta Corte los
dictámenes de las juntas de calificación elaborados sin ningún tipo de
motivación técnico científica, ni suficiente fundamento fáctico o probatorio,
no pueden tenerse como fundamentos legítimos y constitutivos de la pensión de
sobreviviente, en la medida en que estas actuaciones definen aspectos tan
sensibles como la fecha de estructuración de la invalidez, de la que depende el
reconocimiento o denegación de derechos pensionales, relacionados
indefectiblemente con el núcleo esencial del derecho fundamental a la seguridad
social y el mínimo vital. El dictamen de las juntas es la pieza fundamental
para proceder con el reconocimiento de las prestaciones económicas cuya base en
derecho es la pérdida de la capacidad laboral. Dada su importancia, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el
cumplimiento de las normas que reglamentan las funciones y deberes de estos
organismos, que cumplen funciones públicas relacionadas con el derecho
fundamental a la seguridad social, es considerado como parte integrante del
debido proceso de las personas que están surtiendo ante las mismas, los
trámites para la calificación de su situación de invalidez.
FECHA DE ESTRUCTURACION DE INVALIDEZ POR JUNTA DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Vulneración
de los derechos fundamentales al debido proceso, a la vida, a la integridad y
al mínimo vital
CALIFICACION DE INVALIDEZ PARA PENSION DE
SOBREVIVIENTES-Orden a Junta Regional
de Calificación emita nuevo dictamen para determinar fecha de estructuración
con base en historia clínica, antecedentes e informes que incluyan afecciones
padecidas por el agenciado
Referencia: expediente T-3878710
Acción de tutela instaurada por Esmeralda de la Hoz
Vargas actuando como agente oficioso del señor Antonio José Vargas González,
contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social -UGPP- y la Junta Regional de Calificación
de Invalidez del Atlántico.
Procedencia: Juzgado Séptimo Civil del Circuito de
Barranquilla.
Magistrado ponente:
NILSON PINILLA PINILLA.
Bogotá, D. C., treinta (30) de agosto de dos mil trece
(2013).
La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson
Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo única de instancia dictado por el Juzgado 7° Civil del Circuito de Barranquilla,
en marzo 6 de 2013, dentro de la acción promovida por
Esmeralda de la Hoz Vargas actuando como agente oficioso de Antonio José Vargas
González, contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social -UGPP- y la Junta Regional de Calificación
de Invalidez del Atlántico. .
El expediente llegó a la Corte Constitucional por
remisión que hizo la Secretaría del Juzgado 7° Civil del Circuito de
Barranquilla, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de
1991. La Sala de Selección Nº 5 de la Corte, en auto de mayo 16 de 2013, eligió
el asunto de la referencia para su revisión.
I. ANTECEDENTES.
La señora Esmeralda de la Hoz Vargas actuando como
agente oficioso de su tío, el señor Antonio José Vargas González, promovió
acción de tutela en febrero 8 de 2013, contra la Unidad Administrativa de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en
adelante UGPP, y la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Atlántico, solicitando
la protección de los derechos fundamentales a la salud, la seguridad social, la
vida digna y al debido proceso, según los hechos que a continuación son
resumidos.
A. Hechos y relato contenido en el expediente.
1. En noviembre
15 de 1969, falleció el señor Luis Eduardo Vargas Coronel, quien en vida gozaba
de pensión de vejez reconocida por la extinta empresa Puertos de Colombia (en
adelante Colpuertos).
2. El causante era el padre del agenciado Antonio José
Vargas González, quien tiene 65 años de edad y padece desde su nacimiento “retardo
mental severo, trastorno de la personalidad y del comportamiento debido a
enfermedad, lesión o disfunción cerebral” (f. 33 cd. inicial).
3. En mayo 30 de 1974, mediante Resolución 23083 fue reconocida
la sustitución pensional a favor de Ana Sofía González de Vargas, cónyuge del
causante, y sus hijos Carlos Arturo Vargas González, Manuel Domingo Vargas
González y Antonio José Vargas González, este último en calidad de “hijo
inválido representado por su madre la señora Ana Sofía”; a su vez a los
hijos Luz Marina, Carmen Rosa y Ramón Eduardo Vargas León representados por su
progenitora, la señora Carmen Julia León Pérez (f. 15 ib.).
4. En el intervalo de los años 1974 a 1992 la empresa Colpuertos emitió diversas resoluciones[1] que excluyeron de la
nómina a los hijos del causante, beneficiarios de la sustitución pensional, que
alcanzaban la mayoría de edad y/o completaban sus estudios. (fs. 14 a 30 ib.).
5. El agenciado Antonio José Vargas González debido a
su discapacidad congénita, siempre permaneció como beneficiario representado
por su mamá la señora Ana Sofía González de Vargas. Así fue consignado en las
resoluciones que aclararon, adicionaron y modificaron la sustitución pensional
del causante (fs. 21 a 30 ib.).
6. Manifestó la accionante que sin mediar
notificación, el señor Antonio José Vargas González fue desvinculado de la nómina
de titulares de la prestación económica y en consecuencia le suspendieron la
afiliación al servicio asistencial de salud.
7. Solicitó a las entidades de salud que habían atendido
al agenciado, la historia clínica sobre la evolución de la esquizofrenia y
demás enfermedades mentales que padecía, pero sólo se halló el concepto emitido
en mayo 30 de 1972 por psiquiatría del Hospital Mental Departamental de
Barranquilla, en el que se consignó que “examinado el joven Antonio José
Vargas González, remitido por usted en fecha 22 de mayo del presente año, en él
se encontró un retardo mental avanzado; como esta institución no recibe
pacientes crónicos oligofrénicos o retardados mentales, le sugerimos enviarlo a
una institución para pacientes crónicos” (f. 15 cd. 2).
8. Aseveró, que debido a la situación de debilidad
manifiesta en que se encuentra Antonio José Vargas, fue víctima de intoxicación
por alcohol metílico “producida precisamente por personas inescrupulosas y
desalmadas, que valiéndose del estado mental de mi tío le hicieron tomar ese
alcohol venenoso en grandes cantidades” (f. 12 cd. 2).
9. En junio 8 de 2011, con el fin de sustentar la
aludida discapacidad del agenciado, solicitó a la Junta Regional de
Calificación de Invalidez del Atlántico evaluar las condiciones físicas del
señor Antonio José Vargas.
10. En marzo 18 de 2011, el agenciado fue valorado por
especialista en psiquiatría y éste diagnosticó “problemas psicológicos desde
nacimiento, fue intoxicado con alcohol metílico… todo el tiempo sufrió de
retardo mental hasta que por esa razón fue víctima de la intoxicación por
alcohol metílico que le produjo hace dos años su ceguera total” (f. 16 ib.)
11. En julio 22 de 2011, la Junta Regional de
Calificación de invalidez del Atlántico emitió el dictamen 11264, estableciendo
el porcentaje de pérdida de capacidad laboral del agenciado en 72,20% y la
fecha de estructuración de la invalidez en septiembre 2 de 2009.
12. En la evaluación, la Junta Regional fijó como
diagnóstico para calificar “retardo mental severo, ceguera por alcohol
metílico, trastorno de la personalidad y del comportamiento debido a
enfermedad, lesión o disfunción cerebral y ausencia de la conducción del nervio
óptico bilateral” (f. 33 ib.).
13. En mayo 17 de 2012, la progenitora del agenciado,
señora Ana Sofía González de Vargas, solicitó a la UGPP el reconocimiento de la
sustitución pensional a favor de su hijo en razón a la condición de
discapacidad que lo aflige desde su nacimiento.
14. En octubre 30 de 2012, la UGPP mediante Resolución
RDP 013938 negó la sustitución pensional al señor Antonio José Vargas,
argumentando que para la época de la defunción del causante no existía
dependencia económica del agenciado, en tanto que la estructuración de la
invalidez se dio hasta septiembre de 2009.
15. La peticionaria afirmó que contrario a lo
establecido en el dictamen, el agenciado “es enfermo desde su nacimiento,
con retraso mental, tal y como lo dice la historia clínica”, pero
equívocamente “la Junta de Calificación de Invalidez, tomó la fecha en que
mi  tío quedó ciego, por ingerir alcohol adulterado, y esa fecha no es la que
se debe tomar para señalar la fecha de su estructuración de la invalidez” (f.
2 ib.).
16. Aseveró que la progenitora de Antonio José Vargas
no hizo uso de los recursos legales para controvertir los actos administrativos
referidos debido a su avanzada edad, la ausencia de asesoría jurídica y la
precariedad económica de su familia.
17. Indicó que el agenciado vive con la señora Ana
Sofía González de Vargas, persona de 95 años de edad, en condiciones
calamitosas en razón a la disminución de las capacidades físicas y psicológicas
de ambos, situación por la que la actora ha asumido el cuidado y asistencia de éstos.
18. Solicitó al juez de tutela proteger los derechos fundamentales
a la salud, la seguridad social, la vida digna y al debido proceso de Antonio
José Vargas González, en consecuencia, ordenar a la Unidad Administrativa de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-,
reconocer la pensión de sobreviviente al señor Antonio José Vargas González.
B. Documentos
relevantes cuya copia obra dentro
del expediente.
1. Cédula de ciudadanía de Antonio José Vargas
González (f. 8 ib.).
2. Cédula de ciudadanía de Esmeralda de la Hoz Vargas (f.
9 ib.).
3. Registro civil de nacimiento de Esmeralda de la Hoz
Vargas (f. 10 ib.).
4. Registro civil de nacimiento de Antonio José Vargas
González (f. 11 ib.).
5. Partida de matrimonio de Luis Eduardo Vargas
Coronel y Ana Sofía González Maury, expedida por la Parroquia San Juan Bautista
de la Arquidiócesis de Barranquilla (f. 12 ib.).
6. Acta de Notificación Personal de Resolución RDP 013938
emitida por la UGPP (f. 13 ib.).
7. Resolución RPD 013938 de la UGPP, de octubre 30 de
2012 (fs. 14 a 20 ib.).
8. Resolución 23083 sin fecha, Resolución 044649 de
enero 7 de 1992, Resolución 17358 de octubre 27 de 1971 y Resolución 044500 de
diciembre 10 de 1990 expedidas por la empresa Puertos de Colombia  (fs. 21 a 30 ib.).
9. Dictamen 11264 de julio veintidós de 2011, emitido
por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Atlántico (fs. 32 a 36 ib.).
10. Historia clínica de Antonio José Vargas González (f.
37 a 46 ib.).
11. Concepto médico emitido por psiquiatra del
Hospital Mental Departamental de Barranquilla, de mayo 30 de 1972 (f. 15 cd.
Corte).
C. Actuación
procesal.
Mediante auto de febrero 20 de 2013, el Juzgado 7° Civil
del Circuito de Barranquilla, admitió la
acción de tutela y corrió traslado a la UGPP y a la Junta Regional de
Calificación de Invalidez del Atlántico para que en el término de 2 días
siguientes a la notificación, ejercieran su derecho de defensa (f. 58 cd.
inicial).
D. Intervención de las entidades accionadas.
a. Respuesta de la Junta Regional de Calificación de
Invalidez del Atlántico.
En febrero 26 de 2013, el secretario principal de la
Junta referida, indicó que en atención a solicitud de calificación presentada
en julio 8 de 2011, valoró al señor Antonio José Vargas González y en julio 22
de 2011 emitió el dictamen 11264 “dándole una pérdida de capacidad laboral
de 72,20% de origen de accidente común y con una fecha de estructuración de
septiembre 2 de 2009” (f. 61 cd. inicial).
Aseveró que conforme al Decreto 2463 de 2001, fijó en
edicto el concepto aludido e igualmente notificó al agenciado y a Colpuertos, informando
sobre los recursos de ley a los que tenían derecho en su momento.
b. Unidad Administrativa de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
Mediante escrito, el subdirector jurídico pensional de
la entidad se opuso a la prosperidad de la acción de tutela, argumentando la
improcedencia del mecanismo tutelar cuando se encamina al reconocimiento y pago
de prestaciones económicas (fs. 73 a 75 cd. inicial).
Sostuvo que la accionante había prescindido de agotar
la vía administrativa y demás mecanismos judiciales idóneos para la
exigibilidad del derecho pensional. Además, manifestó que los supuestos de
hecho de la demanda y los documentos allegados al trámite de la misma no
permitían inferir la ocurrencia de un perjuicio irremediable que tornara
procedente la tutela.
D. Decisión objeto de revisión.
1. Sentencia única de instancia.
En fallo de marzo 6 de 2012, el Juzgado 7° Civil del
Circuito de Barranquilla negó el amparo solicitado, indicando que no se cumplen
los presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela, al tiempo que la
entidad demandada no vulneró los derechos del accionante (fs. 76 a 80 cd. inicial).
Expuso que según el dictamen de la Junta Regional de
Calificación de Invalidez del Atlántico, la fecha de estructuración de la
invalidez del agenciado corresponde a septiembre 2 de 2009, hecho que hace
manifiesta la falta de dependencia económica de éste al momento de la defunción
del causante e inviable el reconocimiento de la sustitución pensional
solicitada.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en
Sala de Revisión, los fallos proferidos dentro de la acción de tutela en
referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. Planteamiento del problema jurídico.
Mediante acción de tutela, la señora Esmeralda de la
Hoz Vargas solicita que se amparen los derechos fundamentales a la salud, la
seguridad social, la vida digna y al debido proceso de su tío Antonio José
Vargas González, los cuales habrían sido vulnerados por la Junta Regional de
Calificación de Invalidez del Atlántico y la UGPP.
Atendiendo las circunstancias fácticas que dieron
lugar al ejercicio de esta acción y las decisiones adoptadas en las instancias,
la Sala advierte que el problema jurídico a resolver será determinar si la
Junta Regional de Calificación de Invalidez del Atlántico trasgredió el derecho
fundamental del debido proceso y la seguridad social de Antonio José Vargas
González, al establecer como fecha de estructuración de su invalidez el 2 de
septiembre de 2009, con supuesto desconocimiento de los conceptos médicos
insertos en la historia clínica y ausencia de motivación.
En ese orden, una vez disertada dicha cuestión y de
hallarlo necesario esta Sala considerará la aludida afectación a las garantías
fundamentales a la salud, la vida digna y al mínimo vital del agenciado, provenida
específicamente de la resolución emitida por la UGPP, en la que negó el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes con sustento en el dictamen
técnico científico que fijó la fecha de estructuración de la invalidez.
Siendo así, se evaluará la sujeción al debido proceso
en el trámite de calificación del grado de invalidez y determinación de la
fecha de estructuración de la misma, adelantado por la Junta Regional de
Calificación de Invalidez del Atlántico y la conducta de la UGPP al sustentar
una decisión en el concepto técnico que se acusa de violatorio del debido
proceso.
Para desarrollarlo, la Sala estudiará los siguientes
aspectos: (i) la agencia oficiosa y legitimación en la causa por activa en la
acción de tutela, (ii) la procedencia de la acción de tutela frente a la
existencia de otros medios de defensa judicial, en el escenario de
reclamaciones pensionales, (iii) la naturaleza jurídica de la pensión de
sobrevivientes, (iv) el debido proceso en los trámites seguidos ante las juntas
de calificación de invalidez; y por último (v) con base en esos parámetros,
resolverá el caso concreto.
Tercera.
La agencia oficiosa y legitimación
en la causa por activa en la acción de tutela.
En
principio, la tutela es una acción cuyo derecho de postulación se encuentra
radicado en la persona a quien le vulneran o amenazan derechos fundamentales
suyos, por la acción u omisión de una autoridad pública o, excepcionalmente, de
un particular, en los casos que señala la ley.
La
actuación por otro en materia de tutela, habilitada constitucionalmente desde
el artículo 86 superior y desarrollada en el artículo 10° del Decreto 2591 de
1991, otorga la posibilidad de agenciar derechos ajenos oficiosamente, cuando
su titular no esté en condiciones de promover su propia defensa, lo que, en
principio, deberá hacerse explicito en la demanda , en términos que indiquen
esa condición, así no sean expresamente los mismos utilizados en la previsión
legal, pero que no deje duda de que se actúa legítimamente por otro.
Corresponde
verificar en cada caso si, en efecto, el titular de los derechos cuya
protección se busca amparar por esta vía judicial, no puede ejercer por sí
mismo su defensa, que es lo que ciertamente ocurre en el evento objeto de
estudio, al encontrarse Antonio José Vargas González en severa situación de
discapacidad.
Es
evidente la imposibilidad del agenciado para demandar directamente el amparo de
sus derechos fundamentales, que le podrían estar quebrantando al no accederse a
modificar la fecha de estructuración establecida en el dictamen técnico
científico de la Junta y por ende, al sustentar la negación del reconocimiento
pensional en un dictamen que adolece de la debida motivación.
Cuarta.
Procedencia de la acción de tutela frente a la existencia de otros medios de
defensa judicial, en el caso de reclamaciones pensionales.
La
acción de tutela es un mecanismo constitucional de carácter excepcional,
orientado a la protección directa, inmediata y efectiva de los derechos
fundamentales de todas las personas, cuando aquellos resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los
particulares, en los casos definidos por la ley.
Con
fundamento en el artículo 86 de la Constitución Política y de conformidad con
reiterada jurisprudencia constitucional[2], el carácter subsidiario
de la acción de tutela se traduce, por regla general, en su improcedencia
cuando existe otro medio de defensa judicial. En esta línea, se ha considerado
que en el caso del reconocimiento o restablecimiento de derechos pensionales,
la acción de tutela no es la vía judicial apropiada para reclamar su
protección, pues el tema es de competencia de la justicia ordinaria laboral o
contencioso administrativa, en tanto se requiere la valoración de aspectos
litigiosos de naturaleza legal que escapan a la orbita del juez de tutela.
Pese
a lo anterior, de manera excepcional la Corte Constitucional ha reconocido,
restablecido y ordenado pagar derechos pensionales por vía de tutela, aún en
presencia de otros medios de defensa judicial, cuando se advierte que de tal
reconocimiento depende la protección de otros derechos, fundamentales por su
propia naturaleza. Esta situación es especialmente frecuente en el caso de la
pensión de sobreviviente, la cual se ha considerado que “responde a la
necesidad de mantener para su beneficiario, al menos el mismo grado de
seguridad social y económica con que contaba en vida del pensionado fallecido,
que al desconocerse puede significar, en no pocos casos, reducirlo a una
evidente desprotección y posiblemente a la miseria”[3].
Al momento de efectuar el análisis de procedibilidad,
el juez constitucional valorará las circunstancias del caso concreto, para
determinar la viabilidad de esta vía judicial excepcional, lo que ocurre cuando
el conflicto jurídico planteado trasciende del nivel legal para convertirse en
un problema de carácter constitucional, caso en el cual la protección por esta
acción de amparo es adecuada[4].
Sobre
este tema, la Corte ha sostenido también que, como consecuencia del estado de
debilidad manifiesta y de la especial protección que la Constitución Política
brinda a ciertos grupos de personas, tales como los niños, las mujeres
embarazadas, los ancianos, las minorías étnicas o las personas que sufren de
algún tipo de discapacidad, el juicio de procedibilidad de la acción de tutela
ha de ser menos estricta[5]. Por ello, cuando quien
reclama la protección de sus derechos hace parte de uno de estos grupos, la
procedibilidad de la acción se someterá a reglas probatorias menos estrictas,
derivadas directamente de la especial condición del afectado, más aún cuando
las especiales condiciones personales de quien reclama la protección
constitucional, permite darle un trato especial. Al respecto, esta corporación
ha manifestado[6]:
“La verificación de estos requisitos debe ser
efectuada por los jueces en forma estricta, por virtud del referido carácter
subsidiario de la tutela; no obstante, en ciertos casos el análisis de la
procedibilidad de la acción en comento deberá ser llevado a cabo por los
funcionarios judiciales competentes con un criterio más amplio, cuando quien la
interponga tenga el carácter de sujeto de especial protección constitucional
–esto es, cuando quiera que la acción de tutela sea presentada por niños,
mujeres cabeza de familia, ancianos, miembros de grupos minoritarios o personas
en situación de pobreza extrema. En estos eventos, la caracterización de perjuicio
irremediable se debe efectuar con una óptica, si bien no menos rigurosa, sí
menos estricta, para así materializar, en el campo de la acción de tutela, la
particular atención y protección que el Constituyente otorgó a estas personas,
dadas sus condiciones de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad.”
De igual forma ha señalado esta corporación, que no es
aceptable someter a una persona, cuya debilidad sea manifiesta, al agotamiento
de actuaciones administrativas o judiciales de carácter ordinario, conocidas
por su lentitud en el trámite y complejidad procedimental, o a la voluntad de
terceras personas que limiten su autonomía personal y su dignidad[7],
pues esas otras vías judiciales no se ofrecen como las más adecuadas e idóneas.
Por ello, cuando una persona reclama la protección
constitucional de sus derechos fundamentales alegando la inminencia de un
perjuicio irremediable, y es posible apreciar lo fundado que resulta dicho
temor, este argumento es suficiente para desvirtuar la idoneidad de los
mecanismos ordinarios de protección. En esta línea, invocada la inminencia de un
perjuicio irremediable, deberá probarse que éste reúne los requisitos definidos
por la Corte[8].
Quinta. Naturaleza
jurídica de la pensión de sobrevivientes. Carácter fundamental. Reiteración de
jurisprudencia.
La Constitución consagró la seguridad social como un
servicio público de carácter obligatorio, que se deberá prestar bajo la
dirección, coordinación y control del Estado, teniendo como principios
orientadores la eficiencia, la universalidad y la solidaridad. En materia de
sustitución pensional, este tribunal ha resaltado, además, que los “principios de justicia retributiva y de equidad
justifican que las personas que constituían la familia del trabajador tengan
derecho a la prestación pensional del fallecido para mitigar el riesgo de
viudez y orfandad al permitirles gozar post-mortem del status laboral del
trabajador fallecido”[9].
Desarrollando dichos principios respecto de la naturaleza jurídica de la pensión de
sobrevivientes[10], se expresó en sentencia
C-111 de febrero 22 de 2006, M. P. Rodrigo Escobar Gil, que “la sustitución
pensional responde a la necesidad de mantener para sus beneficiarios, al menos
el mismo grado de seguridad social y económica con que contaban en vida del
pensionado o del afiliado fallecido, que al desconocerse puede significar, en
no pocos casos, reducirlos a una evidente desprotección y posiblemente a la
miseria”.
En el mismo sentido, en la sentencia C-1094 de
noviembre 19 de 2003, M. P. Jaime Córdoba Triviño, se lee:
“La pensión de sobrevivientes constituye entonces uno
de los mecanismos instituidos por el legislador para la consecución del
objetivo de la seguridad social… La finalidad esencial de esta prestación
social es la protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad,
de tal suerte que las personas que dependían económicamente del causante puedan
seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia[11], sin que vean alterada la situación social y
económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que ha fallecido[12].”
Se deduce, pues, que el reconocimiento y pago de la
pensión de sobrevivientes tiene, en la mayoría de los casos, ostensible relación con derechos como el mínimo vital
y la vida digna, adquiriendo así carácter fundamental. De este modo, es sabido
que existen circunstancias en las que la sustitución pensional se vuelve
esencial para cumplir los cometidos del estado social de derecho, situaciones
explicadas así en la sentencia T-692 de agosto 18 de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño:
“… la
relación expuesta entre protección de derechos fundamentales y necesidad de
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes resulta acreditada cuando
(i) la prestación económica que percibía el trabajador o pensionado fallecido
constituye el sustento económico de su grupo familiar dependiente y  (ii) los
beneficiarios de la pensión carecen, después de la muerte del trabajador o
pensionado, de otros medios para garantizarse su subsistencia, por lo cual
quedan expuestos a un perjuicio irremediable derivado de la afectación de su
derecho fundamental al mínimo vital.”
Es entonces reiterada la jurisprudencia constitucional
que sustenta la concatenación de la pensión de sobrevivientes, como componente
de la seguridad social, con los derechos al mínimo vital y a la vida digna,
realzando el carácter fundamental que permite su protección vía tutela.
Sexta. El debido proceso en los trámites seguidos
ante las juntas de calificación de la invalidez. Principios de buena fe y
dignidad humana.
Las juntas de calificación de invalidez tienen por
objeto realizar, mediante un dictamen, la evaluación técnico-científica del
grado de pérdida de la capacidad laboral, del origen de la invalidez y de su
fecha de estructuración, la cual sirve como fundamento para que las entidades
correspondientes decidan respecto del reconocimiento de las prestaciones
económicas a que haya lugar según el porcentaje de pérdida de capacidad laboral
establecido en el dictamen.
En la providencia C-1002 de octubre 2 de 2004, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, este tribunal al decidir una demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, expresó (no está en
negrilla en el texto original):
“… la importancia de los dictámenes proferidos por
las Juntas de Calificación de Invalidez radica en que sus decisiones
constituyen el fundamento jurídico autorizado, de carácter técnico científico,
para proceder con el reconocimiento de las prestaciones sociales cuya base en
derecho es la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de
seguridad social. Como ya se dijo, el dictamen de las juntas es la pieza
fundamental para proceder a la expedición del acto administrativo de
reconocimiento o denegación de la pensión que se solicita. En este sentido,
dichos dictámenes se convierten en documentos obligatorios para efectos del
reconocimiento de las prestaciones a que se ha hecho alusión.”
En cuanto al procedimiento que orienta la forma en que
deben adoptar sus decisiones, éste se encuentra contenido en los artículos 38 a 43 de la Ley 100 de 1993, desarrollados por el Decreto 917 de 1999 (Manual Único para la
Calificación de Invalidez), por el Decreto 2463 de 2001[13], y
recientemente por la Ley 1562 de 2012. Dicho
procedimiento está regido, a su vez, según lo establece el artículo 2°
del citado Decreto 2463, por los postulados “de la buena fe y consultará los
principios establecidos en la Constitución Política y en la Ley 100 de 1993…”,
que son, entre otros, el respeto a la dignidad humana y cumplimiento cabal del
debido proceso (arts. 1° y 29 Const.).
Según el artículo 1° de la Ley 100 de 1993, el Sistema
de Seguridad Social integral tiene por objeto garantizar los derechos
irrenunciables de las personas “para obtener la calidad de vida acorde con
la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten”,
siguiendo los principios rectores de eficiencia, universalidad, solidaridad,
integralidad, unidad y participación, entre otros (art. 2° L. 100/93).
Establecidas estas máximas rectoras, ha de indicarse
que la Corte Constitucional, en fallo T-436 de abril 28 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, explicó que en el trámite que debe surtirse ante las juntas
para la calificación de la invalidez, deberán aplicarse las siguientes reglas (menciona
artículos del D. 2463/01, no está en negrilla en el texto original):
“i) La solicitud de calificación de pérdida de
capacidad laboral sólo podrá tramitarse cuando las entidades hayan adelantado
el tratamiento y rehabilitación integral o se compruebe la imposibilidad de su
realización. Al efecto, a tal solicitud se debe allegar el certificado
correspondiente (art. 9° del Decreto 917 de 1999 y arts. 23 y 25-3 del Decreto
2463 de 2001).
ii) Valoración completa del estado de salud de la
persona cuya invalidez se dictamina o se revisa, para lo cual las juntas deben
proceder a realizar el examen físico correspondiente antes de elaborar y
sustanciar la respectiva ponencia (art. 28 ibíd.); y
iii) Motivación de las decisiones adoptadas por estos
organismos, pues deben sustanciar los dictámenes que emiten explicando y
justificando en forma técnico científica la decisión que adoptan (arts. 28 a 31 ibíd.).”
Por ser pertinente para la solución del presente
asunto, debe ahondarse en la regla número tres, identificada por esta
corporación[14], respecto del deber de dichos organismos de motivar los
dictámenes que emiten, justificando las determinaciones adoptadas con base en
los supuestos de hecho del caso, teniendo en cuenta “la historia clínica
(antecedentes y diagnóstico definitivo), reportes, valoraciones, exámenes
médicos, evaluaciones técnicas y en general todo el material probatorio que se
relacione con las deficiencias diagnosticadas”.[15]
El artículo 13 del Decreto 2463 de 2001, fija entre
las funciones de las juntas de calificación la de emitir los dictámenes, previo
estudio de los antecedentes clínicos o laborales, e igualmente faculta a estos
entes para ordenar la práctica de exámenes y evaluaciones complementarios
diferentes a los acompañados con la historia clínica cuando lo considere
indispensable para fundamentar su concepto.
A su vez, el artículo 31 dispone que el concepto evaluativo
debe contener las decisiones expresas y claras sobre el origen, fecha de
estructuración y calificación porcentual de la invalidez, para lo que deben
incorporar las consideraciones de carácter fáctico sobre el caso objeto de
estudio, con expresa relación de los hechos que dieron lugar a la invalidez,
indicando para el efecto las circunstancias de tiempo, modo y lugar dentro de
las cuales tuvo lugar e incluir el diagnóstico clínico de orden técnico
científico, soportado en la historia clínica.
Por otra parte, el Manual Único para la Calificación
de la Invalidez, Decreto 917 de 1999, en su artículo 3° preceptuó que “el
momento de estructuración de la invalidez de una persona es la fecha en que se
genera en el individuo una pérdida de capacidad laboral en forma permanente y
definitiva. Para cualquier contingencia, esta fecha debe documentarse con la
historia clínica los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica, y puede ser
anterior o corresponder a la fecha de calificación.”
6.5.
Teniendo en cuenta la importancia que revisten los dictámenes expedidos por las
juntas de calificación, en la determinación del derecho de una persona a
acceder a las prestaciones económicas previstas en el SGSS, la jurisprudencia
ha señalado que el cumplimiento de las normas que reglamentan las funciones
y deberes de estos organismos, los cuales, cumplen funciones públicas
relacionadas con el derecho fundamental a la seguridad social, es considerado
como parte integrante del derecho fundamental al debido proceso de las personas
que están surtiendo ante las mismas los trámites para la calificación de su
invalidez.
De esa forma, esta
Corte ha indicado que se vulnera el derecho al debido proceso de una persona
que solicita el trámite de la calificación de invalidez, cuando las juntas de
calificación en sus dictámenes determinan el porcentaje de la pérdida de
capacidad laboral, el origen de la invalidez o la fecha de estructuración, sin
suficiente fundamento fáctico ni probatorio.
En el citado fallo T-436 de 2005, la Corte encontró que
una junta de calificación había vulnerado el derecho al debido proceso al fijar
el porcentaje de pérdida de capacidad laboral, pues pretermitió algunas partes
del procedimiento reglamentario y existían falencias en la motivación. Indicó
que la junta (i) no acreditó que el accionante hubiera sido sometido a examen
físico; (ii) no aportó información acerca de por qué al proferir el dictamen no
valoró en su integridad el estado de salud del peticionario sino tan solo una
de las patologías y, finalmente, (iii) no informó acerca de la realización del
proceso de rehabilitación integral que hubiera recibido el accionante o sobre
la improcedencia del mismo, lo cual es exigido por las normas reglamentarias
para darle trámite a las solicitudes de valoración de pérdida de capacidad
laboral.
En la sentencia T-701 de julio 10 de 2008, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, la Sala Novena de Revisión de esta Corte, estudió el caso de
una persona en situación de discapacidad por demencia, a quien le fue negada la
sustitución pensional de su padre debido a que su invalidez no se había
acreditado. Por lo anterior, sus hermanos promovieron proceso de interdicción y
evaluación ante la junta de calificación de invalidez, en la que se determinó
un grado de discapacidad superior al 50% pero la fecha de estructuración se
fijó posterior al fallecimiento del causante.
Una vez proferida la sentencia de interdicción y los
dictámenes de las juntas de calificación de invalidez, el guardador solicitó el
reconocimiento de la pensión a favor del agenciado, pero fue negada debido a
que la invalidez se estructuró 18 años después de la fecha de defunción del
causante. En esta oportunidad, la corporación consideró que:
“para el presente caso esta Sala de
Revisión comprueba que los dictámenes proferidos por las Juntas Regional y
Nacional de calificación de la invalidez no gozan del soporte suficiente para
considerarse como fundamentos legítimos y constitutivos de la sustitución
pensional, ya que ellos no tienen en cuenta las condiciones reales bajo las que
se desarrolló y evolucionó la dolencia del señor Jesús Emilio Correa Jaramillo,
específicamente en lo relativo a la fecha de estructuración de la invalidez.”
Más tarde, en la sentencia T-773 de octubre 29 de 20009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, esta corporación decantó los criterios que deben
observarse en la sustentación de un dictamen técnico científico y precisó las consecuencias
que producen éstos cuando pretermiten el debido proceso administrativo, advirtiendo
de la invariable proyección de sus vicios en las resoluciones que deciden sobre
derechos pensionales apoyadas en actos de calificación de invalidez que
adolecen de motivación.
La cuestión central del caso, consistía en que el ISS
negaba la pensión de invalidez con fundamento en la evaluación de la Junta
Regional de Calificación de Invalidez, en la que se estableció una determinada
fecha de estructuración de invalidez, con desconocimiento de la evolución
clínica de la enfermedad que padecía el beneficiario de la prestación, así como
otros conceptos médicos y documentos relacionados con el origen de la afección.
Al abordar el caso concreto la Corte expresó:
“Advierte la Sala que en efecto ello es
así, en primer lugar, ya que en el dictamen de pérdida de la capacidad laboral
no existe ningún tipo de motivación técnico-científica en relación con la fecha
fijada como estructuración de la invalidez. En el documento que obra en los
folios 22 a 24 del cuaderno 1, simplemente se lee: ´fecha de estructuración de
la invalidez: julio 26 de 2004´.
… … …
De lo anterior se desprende que estos
documentos no pueden ser simples formatos en los cuales se llenan para el caso
los espacios en blanco, cada una de estas opciones deben estar fundamentadas
expresamente en un criterio técnico o médico, con mayor razón si se trata de un
tema tan trascendental como la fecha de estructuración de la invalidez de la
cual depende el régimen legal aplicable por lo que puede hacer la diferencia
entre el reconocimiento o la negación de una pensión de invalidez, parte del
derecho fundamental a la seguridad social.”
En cuanto a los efectos que producen los dictámenes
elaborados con insuficiente motivación, respecto de las resoluciones por las
que se decide el reconocimiento o denegación de las prestaciones económicas
derivadas de la invalidez, la corte indicó:
“La comprobación de que el dictamen de
pérdida de capacidad es violatorio del derecho fundamental al debido proceso
produce una vía de hecho por consecuencia en las resoluciones expedidas por el
ISS mediante las cuales se negó el derecho a la pensión de invalidez al señor
Dueñas pues el primero fue el fundamento de las segundas.
La jurisprudencia constitucional ha
indicado que este fenómeno opera cuando ´la decisión judicial (i) se basa en la
apreciación de hechos o situaciones jurídicas, en cuya determinación los
órganos competentes hayan violado derechos constitucionales, y (ii) que tenga
como consecuencia un perjuicio iusfundamental´. Así mismo ha precisado que ´este
concepto puede ser igualmente aplicable a las actuaciones administrativas, en
aquellos eventos en los cuales la decisión de la Administración es resultado de
la inducción al error de que es víctima el funcionario que la profiere. En
estos casos el acto es producto de la actuación negligente de las autoridades
administrativas, quienes provocan un actuar equivocado de la Administración que
vulnera los derechos fundamentales de las personas involucradas, en especial el
derecho fundamental al debido proceso administrativo´ (subrayado fuera del
texto original), que fue precisamente lo que aconteció en el presente asunto
con la única diferencia de que no fueron autoridades administrativas las que
originaron el error sino particulares que ejercen funciones públicas.”
Recientemente, en sentencia T-014 de enero 20 de 2012, M. P. Juan Carlos Henao Pérez, esta corporación estudió el caso de una persona en situación de
discapacidad que solicitaba el reconocimiento de la pensión de sobreviviente,
que había sido negada por Cajanal en razón a que el dictamen de la Junta
Regional del Tolima fijó la estructuración de la invalidez en fecha posterior
al fallecimiento del causante.
En las disertaciones del caso concreto, la Corte
indicó que la junta de calificación había omitido los conceptos médicos y
testimonios allegados al trámite de calificación, lo que repercutió en la
determinación equívoca de la fecha de estructuración de la invalidez por desconocimiento
de las características centrales de la enfermedad en el examen físico realizado
por la junta.
Por esta consideración, esta corporación afirmó que
Cajanal había vulnerado los derechos del beneficiario en tanto que se negó a
concederle la pensión de sobreviviente basado en el dictamen de calificación de
invalidez que adolecía de vicios e insuficiente motivación, en consecuencia
ordenó una nueva valoración por parte de la junta de calificación en el que se
analizaran la historia clínica y laboral del demandante con el propósito de
precisar de manera adecuada la fecha de estructuración de la invalidez e
igualmente para que a la luz del nuevo dictamen se analizaran las condiciones
particulares del actor respecto de la titularidad de la pensión de
sobreviviente.
Para el cumplimiento de tales presupuestos, las Juntas
de Calificación previo estudio de los antecedentes clínicos y/o laborales,
pueden, para mejor proveer, ampliar la información relativa a los supuestos
fácticos que sustentarán su evaluación técnica, para lo cual cuentan con la
facultad de solicitar historias clínicas, reportes, valoraciones o exámenes
periódicos, a quien se encuentre en posibilidad de aportarlos, para que se
alleguen o se justifique la razón por la que no pueden ser aportados[16].
Este especial precepto hace manifiesto el interés del gobierno y el legislador
de dotar a las juntas calificadoras de herramientas que permitan obtener
dictámenes acertados e integrales.
Atendiendo el recuento normativo y la profusa jurisprudencia
citada, se concluye a efecto de resolver el caso bajo estudio que en el
escenario de controversias sobre la determinación de la fecha de estructuración
de la invalidez, (i) ésta debe tenerse como el momento en que la persona pierde
de manera permanente y definitiva la capacidad laboral, y “puede ser
anterior o corresponder a la fecha de calificación”. En consecuencia, (ii) el
dictamen de las juntas de calificación es pieza fundamental en las
resoluciones que deciden sobre el reconocimiento o denegación de la pensión de
sobreviviente, de ahí la necesidad de que sus determinaciones (iii) se
justifiquen en la historia clínica, reportes, valoraciones y demás material
probatorio, y que contengan (iv) la decisión clara y expresa sobre la
estructuración de la invalidez, por medio de la incorporación de las
consideraciones de carácter fáctico sobre el asunto estudiado, con expresa
relación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar que originaron la
discapacidad.
Séptima. El caso concreto.
7.1. De conformidad con lo advertido en el acápite
correspondiente a la formulación del problema jurídico, la Sala Sexta de
Revisión deberá establecer si la Junta de Calificación de Invalidez que evaluó
al actor, desconoció el derecho al debido proceso, al establecer como fecha de
estructuración de su invalidez el 2 de septiembre de 2009, con supuesto
desconocimiento de los conceptos médicos insertos en la historia clínica y
ausencia de motivación.
Para tal efecto, la Sala realizará de manera
preliminar el análisis de procedencia de la presente acción de tutela, conforme
a las consideraciones expuestas en el acápite cuarto. Como fue narrado en los
hechos de la acción y de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, el
señor Antonio José Vargas González, de 65 años, padece desde su nacimiento “retardo mental severo, trastorno de la personalidad y
del comportamiento debido a enfermedad, lesión o disfunción cerebral”, en razón a esta enfermedad fue reconocido mediante Resolución
23083 de mayo 30 de 1974, como beneficiario de la pensión de sobreviviente de
su padre.
Debido a la situación de debilidad manifiesta del
agenciado, siempre ha estado bajo el cuidado de su progenitora Ana Sofía
González, de 95 años de edad, pero dada la avanzada edad de ésta y la profunda situación
de discapacidad del agenciado, la accionante ha asumido el cuidado y asistencia
de ambos. Sin embargo, la calamitosa situación del agenciado y su mamá se agravó,
en razón al dictamen emitido de la Junta de Calificación que estableció la fecha
de estructuración de la invalidez y la consecuente denegación de la pensión de
sobreviviente por parte de la UGPP.
Para esta Sala, no existe duda alguna que se está ante
un sujeto de especial protección constitucional, por múltiples circunstancias:
(i) es una persona en situación de discapacidad severa, (ii) debido a la
ceguera que padece y los quebrantos de salud por la enfermedades que presenta
no puede valerse por sí mismo, (iii) el único medio de ingresos para garantizar
el acceso al servicio asistencial de salud y la satisfacción de sus necesidades
básicas lo constituye la pensión de sobreviviente de la que era beneficiario y (iv)
su familiar no cuenta con los medios económicos para garantizar la protección
que necesita.
Teniendo en cuenta estos asertos y lo expuesto en la
parte considerativa de esta providencia, la Sala encuentra que en el presente
asunto la acción de tutela es el mecanismo conducente para la protección
apremiante de las garantías fundamentales comprometidas.
7.2. Superado este análisis, se advierte que en la
valoración efectuada por la Junta de Calificación de Invalidez del Atlántico se
omitieron ciertos aspectos relativos a las características de la enfermedad
mental que padece el actor, la historia clínica aportada, la permanencia de su trastorno
psicológico y el carácter sobreviniente de la pérdida de capacidad visual,
circunstancias que incidieron en la determinación de la fecha de estructuración
de la invalidez.
En ese orden, examinados los elementos de comprobación
obrantes en el proceso se observa que en mayo 30 de 1972, el agenciado fue
valorado a la edad de 24 años por especialista en psiquiatría del Hospital
Mental Departamental de Barranquilla, en esta consulta fue registrado como
paciente crónico oligofrénico por el “retardo mental avanzado”[17]
que padecía y se recomendó su remisión a una institución para pacientes
crónicos. Este documento médico es un antecedente importante sobre la evolución
y permanencia de la enfermedad, que no se destaca en el dictamen que se
controvierte y que por tanto no fue desvirtuado o debatido.
El concepto médico en mención, se produjo 2 años antes
de la Resolución 23083 de mayo 30 de 1974, por la que se reconoció la
sustitución pensional a favor de Antonio José Vargas González en razón a su
condición de “hijo inválido de causante”[18]. Situación que
fue ratificada en las diferentes resoluciones que aclararon, adicionaron y
modificaron la sustitución pensional del causante.
Posteriormente, este diagnóstico fue corroborado por
valoración médica efectuada por psiquiatría en marzo 18 de 2011, en la que se consignó
el carácter congénito del trastorno psicológico del agenciado. Además se agregó
un nuevo diagnóstico relacionado con la intoxicación por alcohol metílico del
que fue víctima el señor Antonio José Vargas y que le generó pérdida total de
la capacidad visual.
En el dictamen emitido en julio 22 de 2011 la Junta de
Calificación prescribió como diagnóstico final una pérdida de capacidad laboral
del 72,20% derivado de “retardo mental severo, trastorno de la personalidad
y del comportamiento debido a enfermedad, lesión o disfunción cerebral” más
“ceguera por alcohol metílico”, no obstante estableció como fecha de
estructuración de la invalidez el 2 de septiembre de 2009, momento en que el
agenciado perdió la conducción del nervio óptico en ambos ojos.
Por otra parte, analizado el dictamen que se
controvierte, la Sala constata que no reposa motivación o concepto que sustente
el establecimiento de la fecha de estructuración, ni alusión a los soportes
médicos allegados al trámite de calificación o referencia sobre por qué se
excluyeron del estudio los antecedentes clínicos y el diagnosticó final al que
arribó la propia junta en su evaluación.
En el dictamen técnico científico, no hay mención
sobre el origen, evolución y permanencia del trastorno psicológico que aflige
al agenciado y no se establece relación cronológica que sustente por qué siendo
la enfermedad mental anterior en el tiempo a la pérdida de capacidad visual
sobreviniente, es ésta última la que se colige como el momento que generó al
señor Antonio José Vargas la pérdida de capacidad laboral permanente y definitiva.
Adviértase que en criterio de esta Corte los
dictámenes de las juntas de calificación elaborados sin ningún tipo de
motivación técnico científica, ni suficiente fundamento fáctico o probatorio, no pueden tenerse como fundamentos legítimos y
constitutivos de la pensión de sobreviviente, en la medida en que estas
actuaciones definen aspectos tan sensibles como la fecha de estructuración de
la invalidez, de la que depende el reconocimiento o denegación de derechos
pensionales, relacionados indefectiblemente con el núcleo esencial del derecho
fundamental a la seguridad social y el mínimo vital.
Como ya se
dijo[19], el dictamen de
las juntas es la pieza fundamental para proceder con el reconocimiento de las
prestaciones económicas cuya base en derecho es la pérdida de la capacidad
laboral. Dada su importancia, la jurisprudencia constitucional ha señalado
que el
cumplimiento de las normas que reglamentan las funciones y deberes de estos
organismos, que cumplen funciones públicas relacionadas con el derecho fundamental
a la seguridad social, es considerado como parte integrante del debido proceso
de las personas que están surtiendo ante las mismas, los trámites para la
calificación de su situación de invalidez.
7.3. Del análisis de estos elementos, advierte la Sala
que la ausencia de justificación sobre las determinaciones adoptadas en el
trámite de calificación objeto de estudio, así como la aparente omisión de los
supuestos de hecho soportados en los antecedentes médicos del agenciado,
incidieron negativamente en el establecimiento de la fecha de estructuración de
la invalidez y, por tanto la conducta de la Junta Regional de Calificación de
Invalidez del Atlántico trasgredió el derecho fundamental al debido proceso y a
la seguridad social.
7.4. Consecuentemente, esa actuación proyectó sus
efectos en la resolución RPD 013938 emitida por la UGPP en octubre 12 de 2012,
porque dicha entidad al decidir sobre la titularidad de la pensión de
sobreviviente empleó como fundamento para dilucidar la negación del
reconocimiento del derecho pensional la fecha de estructuración de la invalidez
establecida en el dictamen. En ese orden, la resolución administrativa en
mención, expedida bajo el concepto de calificación cuestionado por violatorio
del debido proceso, pierde su validez y por tanto debe ser excluido para que en
su lugar se produzca un nuevo acto administrativo que evalúe el caso del agenciado
a la luz de un dictamen integral.
Bajo esta óptica, la Sala constata la vulneración del
derecho al debido proceso por parte de la Junta Regional de la Calificación de
Invalidez del Atlántico, al determinar la fecha de estructuración de invalidez sin
el cabal cumplimiento de los derroteros normativos y jurisprudenciales que
regulan el contenido y trámite de estos procedimientos.
7.5. Procederá entonces la Sala a conceder el amparo, ordenando
a la Junta Regional de la Calificación de Invalidez del Atlántico, por conducto
de su representante legal o quien haga sus veces que, si aún no lo ha
efectuado, en un término de ocho días hábiles contados a partir de la
notificación de este fallo, emita un nuevo dictamen de la pérdida de capacidad
laboral del señor Antonio José Vargas González, a fin de determinar la fecha de
estructuración de la invalidez, para lo cual, la Junta deberá (i) realizar el
examen físico al accionante, en armonía con los preceptos del Decreto 2463 de
2001, y (ii) tener en cuenta los documentos médicos e historia clínica del
agenciado, los antecedentes e informes que incluyan todas las afecciones
padecidas por el actor y demás documentación que consideren necesaria para definir
de manera adecuada la fecha de estructuración de la invalidez.
Por lo anterior, la Sala ordenará a la Unidad
Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social -UGPP-, que una vez concluido el nuevo proceso de
calificación de invalidez y determinación de la fecha de estructuración de la
misma, valore nuevamente las condiciones particulares del señor Antonio José
Vargas González a fin que establezca con precisión la titularidad respecto de
la pensión de sobreviviente de su padre, el señor Luis Eduardo Vargas Coronel.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR
el fallo proferido por el Juzgado Séptimo
Civil del Circuito de Barranquilla, en marzo 6 de 2012, que negó el amparo invocado
por el señor Antonio José Vargas González, contra la Junta Regional de
Calificación de Invalidez y, en su lugar, CONCEDER la protección de sus
derechos fundamentales a la seguridad social y al debido proceso.
Segundo.-
Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Junta Regional de la Calificación de
Invalidez del Atlántico que, en un término de ocho (8) días hábiles contados a
partir de la notificación de este fallo, emita un nuevo dictamen de
calificación de la pérdida de capacidad laboral del señor Antonio José Vargas
González, a fin de determinar la fecha de estructuración de la invalidez. Así,
dentro de dicho término, deberá realizar el examen físico al accionante, en
armonía con los preceptos del Decreto 2463 de 2001, tener en cuenta los
documentos médicos e historia clínica del agenciado, los antecedentes e
informes que incluyan todas las afecciones padecidas por el actor y demás documentación
que consideren necesaria para definir de manera adecuada la fecha de
estructuración de la invalidez.
Tercero.- ORDENAR a la
Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social -UGPP-, que una vez concluido el nuevo proceso de
calificación de invalidez y determinación de la fecha de estructuración de la
misma, valore nuevamente las condiciones particulares del señor Antonio José
Vargas González a fin que establezca con precisión la titularidad respecto de
la pensión de sobreviviente de su padre, el señor Luis Eduardo Vargas Coronel.
Cuarto.-Por Secretaría
General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Resoluciones 18036 de septiembre 6 de 1974, 18549
de diciembre 16 de 1974, 33891 de junio 9 de 1983, 42543 de junio 12 de 1990,
44500de diciembre 10 de 1991 y 44649 de enero 7 de 1992 (fs. 21 a 30 cd. inicial).
[2]
Ver, entre muchas otras,
las sentencias  T-556, T-625, T-651 y T-711, todas de 2004 y T-406 de 2005.
[3] Sentencia C-002 de enero 20 de 1999, M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[4] T-489 del 9 de
julio de 1999, M. P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano.
[5] T-043 del 1° de
febrero de 2007, M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[6] T-789 del 11 de
septiembre 2003, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. Cfr. igualmente T-515A del
7 de julio de 2006, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[7] Cfr. a este respecto,
entre otras, T-456 de 2004, M. P. Jaime Araújo Rentería; T-086 de 2006, M. P. Álvaro Tafur Galvis; T-938 de 2008 y T-092 de 2010, en ambas M. P. Nilson Pinilla
Pinilla.
[8] En la sentencia
T-1316 del 7 de diciembre de 2001, M. P. Rodrigo Uprimny Yepes, se sintetizó la
regla reiterada por la Corte a partir del análisis efectuado en la sentencia
T-225 del 15 de junio de 1993, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, que en su momento
estudió minuciosamente los elementos que integran las condiciones propias del
perjuicio irremediable. En la primera sentencia se señaló que se estaría ante
un perjuicio irremediable cuando “corresponda a i) un hecho cierto
e inminente, o próximo a cumplirse y cuya proximidad en el tiempo
justificada en situaciones reales y no por simples conjeturas, requiere una
protección oportuna; ii) que las medidas a tomar han de ser urgentes,
es decir que no pueden dar espera en razón a las circunstancias
particulares del caso y la inminencia del perjuicio que se pueda causar; iii)
que la situación a la que se enfrenta la persona es grave, de tal suerte
que pueda afectar un bien susceptible de determinación jurídica y que sea
altamente significativo para la persona; y finalmente iv) que las
medidas a tomar sean impostergables lo que supone que estás deben ser
prontas y por lo mismo, oportunas, circunstancia que además de asegurar su
efectividad, evitaría la consumación de un daño irreparable”.
[9] T-190 de mayo 1 de 1993, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[10] Cfr. C-080 de febrero 7 de 1999, M. P. Alejandro Martínez Caballero; T-049 de enero 31 de 2002, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-524 de junio 10 de 2002, M. P. Rodrigo Escobar Gil; y T-786 de agosto 11 de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[11] Al respecto esta Corte ha
indicado que el fin perseguido por la ley al establecer la pensión de
sobrevivientes, es ofrecer un marco de protección a los familiares del afiliado
o del pensionado que fallece, frente a las contingencias económicas derivadas
de su muerte. Cfr. C-1176 de noviembre 8 de 2001, M. P.  Marco Gerardo Monroy Cabra.
[12] C-002 de enero 10 de 1999, M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[13] “Por
el cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las
Juntas de Calificación de Invalidez.”
[14] Corroborada posteriormente en los fallos T-859 de
septiembre 2 de 2004, M. P. Clara Inés Vargas Hernández; T-424 de mayo 25 de 2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández; T-328 de abril 10 de 2008, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-773 de octubre 29 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto; y T-328 de
mayo 4 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[15] Sentencia T- 328 de 2008, ya citada.
[16] Decreto 2463 de 2001, artículo
25.
[17]
Concepto médico de la
médica psiquiatra Gabrielle Wille de López del Hospital Mental Departamental
(f. 15 cd. Corte).
[18] Cfr. Resolución 23083 de mayo 30 de 1974 emitida por
Colpuertos (fs. 21 a 24 cd. inicial).
[19] Supra 5.1.