T-555-19
Sentencia T-555/19
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto no cumple requisito de
relevancia constitucional, ya que solicitud de sanción moratoria es de carácter
económico y no fundamental
Referencia: Expediente T-7.437.575
Acción de tutela interpuesta por Amanda Matilde
Sarmiento Palmera en contra de la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de
Estado
Magistrado ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil
diecinueve (2019)
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos probados. El 15 de enero de 1999, la señora Amanda Matilde
Sarmiento Palmera (en adelante, la accionante) se vinculó como docente al
servicio del Municipio de Sabanalarga[1]
(Atlántico) y, posteriormente, fue “asumida” por la Gobernación del Departamento
del Atlántico, a partir del 1 de enero de 2003[2].
En la actualidad, su vínculo laboral con esta entidad continúa vigente[3]
y está afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en
adelante, FOMAG). El 6 de junio de 2013, la accionante solicitó a la Alcaldía
de Sabanalarga, a la Gobernación del Atlántico y al Ministerio de Educación
Nacional, el pago de la “sanción moratoria por el no giro oportuno de [sus]
cesantías al fondo [al] que [se] encontraba afiliada durante
los años 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003”[4].
Mediante oficio de 25 de junio
de 2013, el alcalde de Sabanalarga le respondió que “ha venido cancelando y
transfiriendo (…) los auxilios de cesantías (…) en la medida en que la
situación económica del municipio se lo ha permitido, eso teniendo de presente
que actualmente nos encontramos inmersos en un proceso de reestructuración de
pasivos”[5].
El 22 de julio de 2013, el Secretario de Educación del Departamento del
Atlántico señaló que “desde el año 2003 en adelante [las] cesantías
han sido oportunamente reportadas a la entidad fiduciaria”[6], de tal suerte que los
periodos reclamados están a cargo del municipio. Por su parte, el Ministerio de
Educación remitió la reclamación a la Fiduprevisora[7], administradora del
FOMAG, la cual, el 1 de agosto de 2013, negó el pago de la sanción moratoria.
Esta entidad sostuvo que “el trámite, reconocimiento y pago de las prestaciones
económicas solicitadas por los docentes afiliados al Fondo, está sujeto a un
procedimiento establecido normativamente”[8]
y, con base en la Sentencia SU-014 de 2002, señaló que “el pago de la
prestación reconocida y liquidada, solo puede efectuarse en cuanto exista la
correspondiente apropiación presupuestal que permita a la administración
disponer de los fondos que correspondan”[9].
2.
Demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho. El 9 de
diciembre de 2013, la accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento
del derecho en contra del Municipio de Sabanalarga, el Departamento del
Atlántico y el Ministerio de Educación Nacional[10].
En su demanda, solicitó (i) la nulidad de los actos administrativos por
medio de los cuales le fue negado el reconocimiento y pago de la sanción
moratoria por la no consignación de las cesantías de los años 1999 a 2003 y,
por consiguiente, (ii) el pago de la sanción moratoria reclamada[11].
3.
Sentencia de primera instancia.
Mediante la sentencia de 8 de octubre
de 2015, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral “A”, concedió las
pretensiones y condenó a las entidades demandadas al pago de la sanción
moratoria por la no consignación de las cesantías de los años 1999 a 2003[12].
Lo anterior, por cuanto encontró “acreditado que a la accionante no le
fueron consignadas las cesantías correspondientes a los periodos 1999, 2000,
2001, 2002 y 2003, luego entonces, se dan los presupuestos legales para que
esta Corporación acceda al reconocimiento y pago de la sanción establecida en
el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, aplicable a los servidores territoriales
por disposición de la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998”[13].
4.
Sentencia de segunda instancia.
El 7 de septiembre de 2018, la
Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, decidió el recurso de
apelación y revocó la sentencia de primera instancia, al concluir que a la
accionante no le era aplicable la Ley 344 de 1996, toda vez que no reunía los
requisitos previstos por esta ley[14].
Esto, por cuanto la accionante no estaba afiliada a un fondo de cesantías
privado ni era docente territorial. Al respecto, precisó que “los docentes
que ingresaron con posterioridad al [1 de enero de 1990], por el solo
hecho de ser designados por el alcalde o gobernador, no adquieren el carácter
de territorial regidos por normas prestacionales aplicables a los servidores
públicos que ostentan dicha calidad”[15].
En este sentido, concluyó que “a los educadores del sector público no les
son aplicables los artículos 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990, (…) pues
dichas normas fueron extendidas por disposición del artículo 1 del Decreto 1582
de 1998, únicamente a «los servidores públicos del nivel territorial y
vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos
privados de cesantías», que como se expuso, no se equiparan a los docentes
vinculados a partir del 1º de enero de 1990, pues su nombramiento efectuado por
el representante de la entidad territorial no le otorga la calidad de ser un
maestro de dicho nivel, y sus prestaciones sociales como las cesantías, son
administradas por el FOMAG, cuya naturaleza jurídica es diferente a los de
aquellos fondos privados creados por la Ley 50 de 1990”[16].
5.
Solicitud de tutela. El 19 de septiembre de 2018, la accionante interpuso
acción de tutela en contra de la sentencia de la Sección Segunda, Subsección B,
del Consejo de Estado[17].
Mediante esta acción, solicitó (i) “[r]evocar la sentencia de
segunda instancia proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de
Estado”, (ii) “[d]ejar sin efecto la sentencia proferida
dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del derecho, en segunda
instancia por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado (…)[18]”, (iii)
ordenar esta autoridad judicial que “profiera una nueva decisión mediante la
cual acceda a las pretensiones de la demanda y ordene el reconocimiento y pago
de la sanción moratoria (…)”[19]
y, por último, (iv) condenar a las entidades demandadas en el proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho a pagarle “la sanción moratoria
contemplada en la Ley 344 de 1996 derivada de la mora y retardo en la
consignación del auxilio de cesantías por la omisión del pago de mis cesantías
correspondientes a las anualidades de 1999 a 2003”[20]. A juicio de la
accionante, la referida decisión de la Sección Segunda, Subsección B, del
Consejo de Estado incurrió en tres defectos específicos que justifican la procedencia
de la acción de tutela, a saber:
5.1.
Defecto sustantivo. Esto, por cuanto la accionante considera que,
lejos de lo sostenido por el Consejo de Estado, sí le es aplicable el artículo
99 de la Ley 50 de 1990. Lo anterior, habida cuenta de que la Ley 344 de 1996 y
el Decreto 1582 de 1998 extendieron la aplicación de dicho artículo a empleados
públicos del nivel territorial. En consecuencia, concluye que tiene derecho al
pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías
correspondientes a los años de 1999 a 2003[21].
Esta conclusión también se funda en que (i) “las normas legales no [fueron]
interpretadas con un enfoque constitucional fundado en la salvaguarda de los
derechos fundamentales”[22]
y (ii) no se aplicó el principio de favorabilidad, pese a que “si bien es cierto que de la lectura de las Leyes 50
de 1990 y 344 de 1996, no es posible concluir que me sean aplicables de manera
directa (…), resulta ser la condición más beneficiosa”[23].
5.2.
Violación directa de la
Constitución. La accionante manifestó
que la decisión judicial cuestionada vulnera su derecho fundamental a la
igualdad y el “principio in dubio pro operario, previstos en los artículos
13 y 53 de la Constitución Política, respectivamente y que en atención a que la
Ley 344 de 1996 no excluyó al sector oficial docente del ámbito de aplicación,
se tiene que los docentes son sujetos pasibles de la sanción moratoria prevista
en dicha disposición (…) en aras de la protección de la prerrogativa laboral –
cesantías”[24].
Pese a que en la acción de tutela también se alega la vulneración de los
derechos al debido proceso y al acceso a la justicia, la accionante se limita a
transcribir extractos jurisprudenciales sobre estos derechos, sin explicar en
qué términos se vulneran tales derechos.
5.3.
Desconocimiento del precedente. La accionante sostuvo que la sentencia cuestionada
desconoció el precedente fijado por el Consejo de Estado (sentencia de
18 de julio de 2018[25])
y por la Corte Constitucional (Sentencias SU-336 de 2017 y T-008 de 2015). En
concreto, afirmó que el Consejo de Estado, en la sentencia acusada, desconoció
que la Corte Constitucional, en la Sentencia SU-336 de 2017, “unificó su
postura para señalar que los docentes oficiales deben ser considerados como
empleados públicos y, por lo tanto, les es aplicable el régimen general en lo
no estipulado en el régimen especial, en lo que tiene que ver con el
reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías
establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 (…)”[26].
A su juicio, tampoco tuvo en cuenta que, de acuerdo con la Sentencia T-008 de
2015, “la sanción moratoria por la no consignación oportuna de cesantías, es
un derecho que la Corte Constitucional reconoce sin distingos a los docentes, y
que éstos tienen derecho a la sanción establecida en el artículo 99 de la Ley
50 de 1990 (…)”[27].
Finalmente, para la accionante el Consejo de Estado desconoció su propio
precedente, pues, mediante la sentencia de 18 de julio de 2018, unificó su
jurisprudencia en el sentido de señalar que los docentes oficiales son
servidores públicos y, por lo tanto, les resulta aplicable la Ley 244 de 1995.
6.
Contestación de la Sección
Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado.
El 8 de octubre de 2018, la consejera de estado Sandra Lisset Ibarra Vélez,
ponente de la sentencia cuestionada, sostuvo que la acción de tutela es
improcedente, porque “la actora pretende plantear nuevamente las
inconformidades resueltas dentro del proceso ordinario (…)”[28].También
resaltó que la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías,
prevista por la Ley 50 de 1990, no es aplicable al caso sub examine,
porque esta normativa fue extendida por la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1582 de
1998, de forma exclusiva, a “los servidores públicos del sector territorial
vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 y afiliados a fondos privados”[29],
y la accionante no reúne estas condiciones. Así mismo, señaló que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado invocada por
la accionante es inaplicable a su caso, porque estas autoridades judiciales han
sostenido que la sanción moratoria a la que tienen derecho los docentes
oficiales es la contemplada en el régimen general del empleado público, esto
es, la sanción moratoria por pago tardío de la cesantías que han sido previamente
reconocidas y liquidadas, mas no la sanción moratoria por no consignación de
las cesantías, reclamada por la accionante.
7.
Decisión de primera instancia. Mediante la sentencia de 28 de febrero de 2019, la
Sección Cuarta del Consejo de Estado decidió negar las pretensiones de la
accionante[30].
Esto, porque la sentencia cuestionada “tuvo sustento en el análisis juicioso
de los regímenes de cesantías dispuestos para los trabajadores del sector territorial
y para los docentes oficiales, de ahí que, contrario a lo afirmado por la parte
actora, sí tuvo en cuenta que por virtud del Decreto 1582 de 1998, la sanción
moratoria de la Ley 50 de 1990 se hizo extensiva para los empleados del sector
territorial, no obstante aclaró que en esa categoría no se encontraba la
actora, que se vinculó el 15 de enero de 1999 en calidad de docente
nacionalizada (por nombramiento de la entidad territorial) al servicio del
municipio de Sabanalarga” [31].
8.
Así mismo, para la Sección Cuarta la
decisión de no aplicar la Ley 50 de 1990 a la accionante no implica una
violación del derecho a la igualdad. Esto, porque, de acuerdo con la Corte
Constitucional[32],
la aplicación del régimen prestacional especial de los educadores no vulnera per
se el derecho a la igualdad, debido a que este régimen especial “deb[e]
ser entendido como un todo sin mirarse de manera aislada [el componente de
cesantías], lo que impedía aplicar la Ley 50 de 1990 [a la accionante]”[33].
Finalmente, concluyó que las referidas sentencias de unificación de la Corte
Constitucional y del Consejo de Estado “no constituían precedente
obligatorio para la Sección Segunda (…) al decidir el asunto, pues el análisis
que allí se efectuó corresponde a una sanción de naturaleza distinta y de
fuente legal diferente a la reclamada por la actora”[34].
9.
Impugnación. El 1 de abril de 2019, la accionante impugnó la
decisión de la primera instancia[35].
En este escrito, la demandante (i) insistió en la configuración de un
defecto sustantivo por las mismas razones alegadas en la acción de tutela y (ii)
señaló que la Sentencia SU-098 de 2018 dispuso que, a pesar de que la Ley 91 de
1989 (régimen prestacional especial de los docentes oficiales) no reguló la
sanción moratoria, ello no quiere decir que la haya excluido. Al respecto, sostuvo
que el régimen prestacional especial de los docentes se complementa con el régimen
general de cesantías previsto por la Ley 50 de 1990, en el cual sí está
prevista la sanción moratoria por no consignación de las cesantías en el fondo[36].
De tal suerte que, a su juicio, la existencia de un régimen prestacional
especial para docentes oficiales no es óbice para beneficiarse del pago de la
sanción moratoria prevista en el régimen general de cesantías.
10.
Decisión de segunda instancia. El 9 de mayo de 2019, la Sección Quinta del Consejo
de Estado confirmó el fallo de primera instancia[37].
De una parte, la Sección Quinta sostuvo que en la sentencia acusada se “explicó
de forma clara y razonada, los motivos por los cuales, no le era aplicable la
sanción moratoria en los términos queridos por la tutelante”[38].
De otra parte, explicó que la Sentencia SU-336 de 2017, de la Corte
Constitucional, y la sentencia de 18 de julio de 2018, del Consejo de Estado[39],
no son precedentes aplicables al caso sub judice, porque no hay
identidad fáctica entre este y los casos resueltos en las referidas sentencias.
Esto, habida cuenta de que la accionante reclamó la sanción moratoria por “la
omisión de [la] consignación del auxilio de cesantías”[40],
situación que “no fue objeto de unificación por parte de la Corte
Constitucional, pues la SU-336 de 2017 estableció que el régimen
contenido en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, sobre el
reconocimiento y pago de la sanción moratoria de las cesantías a los servidores
públicos es aplicable a los docentes oficiales, pero dichas normas no regulan
nada sobre las consecuencias de consignación tardía”[41].
Por su parte, en la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 18 de
julio de 2018, “se estudió lo relacionado con la aplicación de la Ley 244 de
1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, que refiere (sic) al pago
tardío de las cesantías y no a la consignación oportuna de dicha prestación,
razón por la que no puede hablarse de un desconocimiento de la línea
jurisprudencial, ello por cuanto, tampoco existe identidad fáctica con el caso
bajo estudio”[42].
Finalmente, señaló que “hacer
cualquier estudio sobre [la
Sentencia SU-098 de 2018] implicaría un desconocimiento de la garantía
constitucional al debido proceso que le asiste a la autoridad judicial
accionada, toda vez que, desde el inicio del proceso no [tuvo] la
posibilidad de defenderse respecto del mismo”[43].
Lo anterior, habida cuenta de que la
accionante solo se refirió a la Sentencia SU-098 de 2018 en el escrito de
impugnación y, además, esta decisión se profirió el 17 de octubre de 2018, es
decir, 40 días después de la sentencia cuestionada.
11.
Actuaciones en sede de
revisión. El magistrado ponente,
mediante el auto de 13 de agosto de 2019[44],
ordenó que, por medio de la Secretaría General, se recaudaran las siguientes
pruebas:
“A la gobernación del Atlántico le solicitó que informara
(i) si la señora Amanda Matilde Sarmiento Palmera actualmente está vinculada
como docente, (ii) si la asunción de la docente por parte del departamento
implicó la modificación del vínculo laboral, esto es, si ella terminó su
vínculo laboral con el municipio de Sabanalarga e inició uno nuevo con el
departamento del Atlántico, y (iii) demás información relevante sobre el
vínculo laboral de la accionante.
A la Fiduprevisora le solicitó que informara (i) desde
cuándo está afiliada la señora Amanda Matilde Sarmiento Palmera al Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), (ii) los extractos de
la cuenta de la señora Sarmiento Palmera y (iii) si ha tramitado solicitudes de
liquidación parcial o definitiva de cesantías por parte de la señora Sarmiento
Palmera, y (iv) demás información relevante sobre el vínculo laboral de la
accionante.
A la señora Amanda Matilde Sarmiento Palmera le
solicitó que (i) aportara copia simple de las reclamaciones que haya presentado
con el fin de obtener el reconocimiento de sanción moratoria y/o pago de
cesantías parciales o definitivas e (ii) informara a qué fondo de cesantías
estuvo afiliada antes de haber sido afiliada al FOMAG.
A la alcaldía del municipio de Sabanalarga, Atlántico,
le pidió que informara si la señora Amanda Matilde Sarmiento Palmera ha
solicitado el reconocimiento, liquidación y/o pago de las cesantías de los años
de 1999 a 2003 así como el reconocimiento de sanción moratoria”.
12.
Respuestas al auto de pruebas. El 4 de septiembre de
2019, la Secretaría General de esta Corte informó que el citado auto había sido
comunicado por medio de oficios de 15 de agosto del presente año[45] y que se recibieron las
siguientes respuestas:
12.1.
Consejo de Estado. Mediante el oficio de 16 de agosto de 2019, el secretario
de la Sección Segunda del Consejo de Estado, informó que el expediente del caso
sub judice fue devuelto al Tribunal Administrativo del Atlántico, razón
por la cual dieron traslado a ese tribunal del auto del magistrado sustanciador[46].
Este Tribunal no se pronunció en el presente asunto.
12.2.
Departamento del Atlántico. Por medio del oficio No. 1262 de 20 de agosto de
2019, la Secretaría de Educación del departamento informó que la accionante (i)
fue “asumida” por el Departamento del Atlántico, sin solución de
continuidad, desde el 1 de enero de 2003 y que, (ii) en la actualidad,
se desempeña como docente en una institución educativa del Municipio de
Sabanalarga[47].
12.3.
Accionante. Mediante comunicación de 26 de agosto de 2019, la
accionante remitió copia simple de las reclamaciones presentadas ante el
Municipio de Sabanalarga, el Departamento del Atlántico y el Ministerio de
Educación Nacional, en las cuales solicitó el reconocimiento y pago de la
sanción moratoria por la no consignación de las cesantías correspondientes a
los años de 1999 a 2003. De igual forma, aportó copia de las Resoluciones No.
639 de 2012 y 477 de 2017, por medio de las cuales la Secretaría de Educación
del Atlántico reconoció en su favor el pago de cesantías parciales[48].
Finalmente, aportó copia simple de la certificación No. 201 de 26 de agosto de
2019, emitida por la oficina de Talento Humano de la Alcaldía del Municipio de
Sabanalarga, en la que se indica que “no se encontró documento alguno
[en el] que conste la filiación a [un] Fondo de Cesantías”[49].
12.4.
Fiduprevisora. Por medio de oficio de 28 de agosto de 2019, esta
entidad informó que (i) la accionante fue afiliada al FOMAG el 2 de
julio de 2004 y su tipo de afiliación actual es “cotizante docente”, (ii)
las cesantías parciales reconocidas mediante la Resolución No. 639 de 2012[50]
fueron pagadas a la docente el 16 de octubre de 2012, (iii) las
cesantías parciales reconocidas mediante la Resolución No. 477 de 2017 fueron
pagadas a la docente el 28 de agosto de 2017 y (iv) el 12 de febrero de
2019, se aprobó un ajuste a las cesantías parciales[51].
12.5.
Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado. Mediante oficio
de 2 de septiembre de 2019, esta entidad señaló que, “una vez analizados los
hechos y pretensiones señalados por la accionante, se informa que por el
momento esta Entidad no intervendrá o se pronunciará en el presente proceso”[52].
13.
En sesión de 14 de agosto de 2019,
la Sala Plena estudió el informe presentado por el magistrado ponente en
relación con la tutela sub examine y decidió no asumir competencia al
respecto[53].
Por último, la Secretaría General de esta Corte indicó que dio cumplimiento al
ordinal sexto del auto de 13 de agosto de 2019 y que, “descorrido el
traslado concedido en el auto precitado, no se acercó persona alguna para tener
conocimiento de las pruebas puestas a disposición”[54].
II.
CONSIDERACIONES
1.
Objeto de la decisión y problema
jurídico
14.
Objeto de la decisión. La Sala advierte que el caso sub examine
versa sobre la procedencia de una acción de tutela en contra de una providencia
judicial proferida por el Consejo de Estado. Esto, por la presunta configuración
de tres defectos específicos, a saber: (i) sustantivo, al no aplicar la
Ley 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998; (ii) violación directa de la
Constitución, por vulnerar el derecho a la igualdad, así como el principio de
in dubio pro operario, y (iii) desconocimiento del precedente de la
Corte Constitucional y del Consejo de Estado. Por lo tanto, la Sala analizará
si la acción de tutela sub judice (i) cumple con los requisitos
generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales
y (ii) si se configuran los defectos específicos alegados.
15.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala Primera de Revisión resolver
el siguiente problema jurídico: ¿la acción de tutela sub examine cumple
los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales? En caso afirmativo, ¿la sentencia cuestionada incurrió
en los defectos sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento
del precedente de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, alegados por
la accionante?
2.
Caso concreto
16.
Legitimación en la causa. En el caso sub judice existe legitimación en
la causa tanto por activa como por pasiva. De una parte, la accionante ostenta
la calidad de demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho, a cuya sentencia de segunda instancia le endilga la vulneración de
derechos fundamentales. De otra parte, la acción de tutela se interpuso en
contra de la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, autoridad
judicial que profirió la referida sentencia.
17.
Procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales.
La jurisprudencia
constitucional ha reconocido que la procedencia de la acción de tutela en
contra de providencias judiciales es de carácter excepcional. Esto, “con el fin de que no se desconozcan los principios
de cosa juzgada, autonomía e independencia judicial, seguridad jurídica, y la
naturaleza subsidiaria que caracteriza al mecanismo”[55]. Para tal efecto, es necesario que el juez
analice, en primer lugar, que se encuentren acreditados todos los requisitos
generales de procedencia[56],
a saber: (i) que la cuestión que se discuta tenga relevancia
constitucional, esto es, que involucre la posible vulneración de los
derechos fundamentales de las partes; (ii) que se cumpla con el
requisito de subsidiariedad, es decir, que se hayan agotado todos los
medios de defensa judicial al alcance del afectado; (iii) que se
cumpla el requisito de inmediatez, o sea, que la tutela se interponga en
un término razonable y proporcionado a partir del presunto hecho que originó la
vulneración de los derechos fundamentales; (iv) que se trate de una
irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia que se
impugna; (v) que el actor identifique de manera razonable los
hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados, y (vi)
que no se trate de sentencias de tutela. En caso de que no se acredite
el cumplimiento de alguno de estos requisitos, la solicitud de tutela deberá
declararse improcedente.
18.
Tratándose de providencias
judiciales proferidas por altas cortes, la Corte Constitucional ha sostenido
que la acción de tutela solo resulta procedente siempre que tales decisiones
sean manifiestamente irrazonables[57].
En efecto, cuando la providencia objeto de debate es una sentencia de un órgano
de cierre, la procedencia de la acción de tutela es más restrictiva “en la
medida en que sólo tiene cabida cuando [la] decisión riñe de manera
abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la
jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, (…) esto es, cuando se
configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del
juez constitucional”[58]. De lo
contrario, prevalecen los principios de autonomía e independencia judicial, por
lo cual corresponde “aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias
aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera
llegado a otra conclusión”[59].
19.
Relevancia constitucional. La relevancia constitucional es el primer requisito
genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Este requisito implica
evidenciar, clara y expresamente, que “la
cuestión que se entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia
constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”[60]. Según la jurisprudencia
constitucional, este requisito persigue al menos tres finalidades: (i)
preservar la competencia y la independencia del juez ordinario, (ii)
evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera
legalidad, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una
instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales.
20.
Primero, la relevancia
constitucional tiene como finalidad que el juez constitucional no
entre a estudiar cuestiones que carezcan de una clara y marcada importancia
constitucional, so pena de involucrarse en asuntos cuya definición es
competencia exclusiva del juez ordinario. De esta manera, se garantiza “la
órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás
jurisdicciones”[61] y, de contera, se erige en
garantía misma de la independencia de los jueces ordinarios.
21.
Segundo, el requisito de la relevancia constitucional busca evitar
que, por medio de la acción de tutela contra providencias judiciales, se
discutan asuntos legales que, por definición, no le compete resolver al juez de
tutela, cuya competencia se limita a aquellos casos en que existan afectaciones
o vulneraciones de derechos fundamentales. En otras palabras, este requisito
garantiza que la tutela en contra de decisiones judiciales no se convierta en
un escenario para controvertir y “discutir asuntos de mera legalidad”[62]. La
Corte ha sostenido al unísono que “la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios
que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes
o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante
la jurisdicción constitucional.”[63]
22.
Tercero,
el requisito de relevancia constitucional tiene como objetivo evitar que este
mecanismo se convierta en una instancia o en un recurso judicial adicional. En
este sentido, la Corte ha exigido que “teniendo en cuenta que la tutela
contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede
reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la
presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental”[64]. Solo así, la intervención del juez de tutela, por
definición excepcional, no se convierte en una instancia más dentro de los
procesos ordinarios.
23.
En consecuencia, no se satisface el requisito de relevancia constitucional
cuando (i) no se evidencia una vulneración clara de derechos
fundamentales a causa de la providencia judicial cuestionada[65], (ii)
la acción de tutela plantea una discusión de naturaleza meramente legal y, por
tanto, (iii) la solicitud de amparo se ejerce a manera de recurso legal
en contra de la providencia cuestionada.
24.
Con base en lo anterior,
la Sala advierte que el caso sub
judice carece de relevancia
constitucional, porque la acción
de tutela (i) tiene como finalidad el reconocimiento de una sanción económica,
en lugar de la protección de un derecho fundamental, toda vez que la accionante
solicita únicamente el pago de la sanción moratoria, mas no la consignación de
las cesantías causadas por su trabajo durante los años 1999 a 2003 y, además, (ii)
busca reabrir un debate de orden legal que ya fue decidido por el órgano de
cierre de la jurisdicción competente, esto es, el Consejo de Estado.
25.
La solicitud de amparo en el
caso sub examine no versa sobre un derecho fundamental. Mediante la acción de tutela sub judice no se
solicita el amparo de un derecho fundamental, sino el pago de una sanción
económica. En efecto, pese a que la accionante identifica los derechos
fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la justicia como
vulnerados, su solicitud de amparo tiene contenido meramente económico. Esto es
así, en tanto solicita que se deje sin efecto la sentencia proferida por la
Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado y, en su lugar, se ordene
a dicha autoridad judicial que “profiera una nueva decisión (…) y ordene el
reconocimiento y pago de la sanción moratoria (…)”[66].
Del mismo modo, solicita que se condene a las entidades demandadas a pagar “la
sanción moratoria contemplada en la Ley 344 de 1996 derivada de la mora y
retardo en la consignación del auxilio de cesantías por la omisión del pago de
mis cesantías correspondientes a las anualidades de 1999 a 2003”[67].
Es más, ni en la nulidad y restablecimiento del derecho ni en la acción de
tutela, la accionante ha solicitado la efectiva consignación de sus cesantías o
el pago de estas; por el contrario, su solicitud ha sido siempre la misma: el
pago de la sanción moratoria en los términos de la Ley 50 de 1990 por la
consignación tardía de las cesantías al fondo correspondiente.
26.
Al respecto, resulta necesario distinguir
la naturaleza jurídica del auxilio de cesantías y de la sanción moratoria por
su no consignación o pago tardío. Mientras el primero es una prestación social
prevista por el legislador para menguar “las cargas económicas que deben enfrentar los
asalariados ante el cese de la actividad productiva, y por otro -en el caso del
pago parcial de cesantías-, permitir al trabajador satisfacer sus necesidades
de capacitación y vivienda”[68], la segunda es, por definición, una
penalidad económica creada para sancionar al empleador que incumple su deber
sin justificación y, así, asegurar el goce
efectivo del auxilio de cesantías. En consecuencia, la sanción moratoria no es
una “acreencia derivada de la relación de trabajo o de las
eventualidades que el empleador ampare en virtud de lo que ordena la ley”[69].
27.
El Consejo de Estado y la Corte
Suprema de Justicia coinciden en reconocer la naturaleza sancionatoria y meramente
económica de la sanción moratoria. Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido
que esta sanción es una “una penalidad económica contra el empleador por su
retardo en el pago de la prestación social de las cesantías y en favor del
servidor público (…), que no tienen intención de compensar ninguna
contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo”[70].
Por su parte, la Corte Suprema de Justicia ha reiterado que la sanción
moratoria, prevista por el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, tiene una
naturaleza “eminentemente sancionatoria”[71]
y que no es “de imposición automática, en la medida en que, dado su carácter
sancionatorio, es preciso auscultar la conducta asumida por el deudor, en aras
de verificar si existen razones serias y atendibles que justifiquen su conducta
omisiva y lo ubiquen en el terreno de la buena fe”[72].
En suma, para el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia es claro que la
sanción moratoria no es un
derecho fundamental, sino una sanción de contenido económico. En estos
términos, para la Corte es claro que la tutela sub examine carece de
relevancia constitucional.
28.
La solicitud de amparo busca
reabrir un debate de orden legal que ya fue decidido por el Consejo de Estado. La accionante pretende, vía acción de tutela, reabrir
el debate meramente legal que la llevó a interponer la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho que ya fue resuelta por la Sección Segunda,
Subsección B, del Consejo de Estado. En efecto, la accionante acudió a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de conseguir el pago
de una suma de dinero a título de sanción moratoria por la no consignación de
las cesantías de los años 1999 a 2003. No obstante, al proferirse decisión desfavorable
a sus intereses, acudió, con la misma pretensión, al juez de tutela, esta vez
bajo el supuesto de la configuración de tres defectos específicos. Pues bien,
tal como se explicará a continuación, el análisis de los pretendidos defectos
implica, de suyo, abrir de nuevo el debate sobre el régimen legal aplicable a
la accionante en relación con el pago de la sanción moratoria.
29.
El pretendido defecto
sustantivo reabre el debate legal relativo al régimen normativo aplicable a la
accionante respecto del reconocimiento de la sanción moratoria. La accionante busca que el juez constitucional determine
cuál es el régimen legal aplicable a los docentes oficiales en relación con el
reconocimiento y el pago de la sanción moratoria por no consignación de
cesantías. Esta situación implica un análisis de orden legal resuelto por el
Consejo de Estado en el caso concreto. En efecto, para determinar si la
providencia cuestionada incurrió en un defecto sustantivo, al no aplicar el
artículo 99 de la Ley 50 de 1990[73],
por remisión de la Ley 344 de 1996[74]
y el Decreto 1582 de 1998[75],
el juez constitucional debe resolver un asunto de mera legalidad. Esto, debido
a que el análisis de la configuración de este pretendido defecto implica
identificar si la accionante cumple con los requisitos previstos por dichas
disposiciones para que sea posible reconocerle el pago de la sanción moratoria
reclamada. La Sala advierte que la accionante solicitó al juez de tutela que le
aplicara una normativa diferente a la que la jurisprudencia en vigor ha
extendido a los docentes oficiales. Esto, debido a que tanto el Consejo de
Estado como la Corte Constitucional han entendido que, al tratarse de
servidores públicos, a los docentes oficiales les es aplicable la Ley 244 de
1995[76],
y no la Ley 50 de 1990 como lo pretende la accionante[77].
En consecuencia, no se cumple con el requisito de relevancia constitucional,
pues, con la tutela sub examine, el juez constitucional se ve abocado a
resolver un asunto de mera legalidad que es competencia del juez de lo
contencioso administrativo.
30.
Dicho asunto fue objeto
de análisis en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y fue
resuelto, de manera definitiva, por el Consejo de Estado. En la sentencia de 7
de septiembre de 2018, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado,
determinó que “los docentes que ingresaron con posterioridad a la fecha
señalada (1 de enero de 1990) por el solo hecho de ser designados por el
alcalde o por el gobernador, no adquieren el carácter de territorial regidos
por normas prestacionales aplicables a los servidores públicos que ostentan
dicha calidad, puesto que por disposición de la Ley 91 de 1989, artículo 15,
numeral 3, literal b), los maestros (…) que se vinculen a partir del 1 de enero
de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por
las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional (…)
como lo es la Ley 344 de 1996, que sin perjuicio de lo previsto en la Ley 91 de
1989, consagró un sistema de liquidación anualizado de cesantías para las
personas … personas que se vinculen a las entidades del Estado”[78]. Por lo anterior,
concluyó que la accionante no es servidora pública del nivel territorial, “pues
su nombramiento, efectuado por el representante legal de la entidad
territorial, no le otorga la calidad de ser un maestro de dicho nivel, y sus
prestaciones sociales como las cesantías son administradas por el FOMAG, cuya
naturaleza jurídica es diferente de los fondos privados creados por la Ley 50
de 1990”[79],
y, en consecuencia, no le resulta aplicable la Ley 344 de 1996, pese a lo
solicitado por la accionante. Por lo demás, el Consejo de Estado advirtió que “favorecerse
de las ventajas de uno y otros [régimen prestacional] desconocería el
principio de inescindibilidad de la ley laboral”[80].
31.
En tales términos, para
la Corte es claro que el pretendido
defecto sustantivo implica una cuestión de naturaleza meramente legal que fue
resuelta por el Consejo de Estado en la referida decisión.
32.
La pretendida violación directa
de la Constitución reabre la discusión acerca de si el régimen legal aplicable
a los docentes oficiales contempla el pago de la sanción moratoria por no
consignación de las cesantías. Cuando
la accionante alega la existencia de una violación directa de la Constitución
por considerar vulnerado su derecho a la igualdad y el “principio in dubio
pro operario”, en realidad le plantea al juez de tutela la necesidad de determinar
si las referidas disposiciones legales[81]
deben ser aplicadas a los docentes oficiales o si, por el contrario, a tales
sujetos les resulta aplicable la Ley 91 de 1989 y la Ley 244 de 1995[82].
Es decir, pretende que el juez constitucional reemplace al juez natural –contencioso
administrativo– en la determinación de la normativa aplicable a los docentes
oficiales en lo relativo al reconocimiento de la sanción moratoria por la no
consignación de las cesantías.
33.
Este asunto también fue
objeto de análisis en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y
fue resuelto, de manera definitiva, por el Consejo de Estado. En la sentencia
de 7 de septiembre de 2018, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de
Estado, señaló que “no le es dable a la demandante recibir los beneficios de
un sistema, para que con posterioridad a la obtención de aquellos pretenda la
aplicación de otro régimen, so pretexto del carácter de su vinculación (…) pese
a acreditarse que el decreto de nombramiento fue expedido por el Alcalde (E)
del Municipio de Sabanalarga, ello no le otorga el carácter de territorial, y
en tal virtud, no le es aplicable la Ley 50 de 1990”[83]. Por lo demás, para el
Consejo de Estado, no había lugar a aplicar el principio de favorabilidad o in
dubio pro operario, dado que resultaba claro que, “en virtud de lo
dispuesto por la Ley 344 de 1996 y la Ley 91 de 1989, aquellos docentes
vinculados a partir del 1 de enero de 1990, sin lugar a distinción entre
docentes nacionales y nacionalizados, se regularán por las normas de los empleados
públicos del orden nacional”[84].
34.
En tales términos, para
la Corte es claro que la pretendida violación directa de la Constitución
alegada por la accionante implica reabrir
una discusión legal que fue resuelta por el Consejo de Estado en la referida decisión.
35.
El pretendido defecto de
desconocimiento del precedente reabre, una vez más, la misma discusión legal
referida en los párrafos anteriores. La
accionante sostiene que la sentencia cuestionada desconoció el precedente de la
Corte Constitucional[85]
y del Consejo de Estado[86]
y, al hacerlo, pretende reabrir el mismo debate legal relativo al régimen
jurídico aplicable a los docentes oficiales en relación con el reconocimiento
de la sanción moratoria por no consignación de las cesantías. En efecto, si
bien la accionante sostiene que la sentencia cuestionada se apartó de las
decisiones citadas, su cuestionamiento consiste en que, a la luz de tales
decisiones los docentes oficiales son considerados servidores públicos y, en
consecuencia, se les aplica la Ley 244 de 1995 que contempla la sanción
moratoria por pago tardío de las cesantías, por lo que, a su juicio, “es
inentendible que el docente sea considerado servidor público, para los efectos
de la aplicación de la Ley 244 de 1995 y no lo sea, en lo atinente a la
aplicación de lo dispuesto por la Ley 344 de 1996” [87],
que extiende el régimen de la Ley 50 de 1990 a los servidores públicos que
reúnan ciertas condiciones. Esta discusión, como se señaló en los párrafos
anteriores, es de carácter meramente legal y, en todo caso, fue resuelta por el
Consejo de Estado en la sentencia cuestionada.
36.
Al margen de lo anterior, y solo
en gracia de discusión, la Sala advierte que los supuestos precedentes no eran
aplicables al caso de la accionante, porque (i) versaban sobre hechos
distintos y (ii) resolvieron problemas jurídicos diferentes a los
planteados en el caso sub examine. En efecto, la accionante solicitó la
aplicación de la Ley 50 de 1990 y, en consecuencia, el pago de la sanción
moratoria por la no consignación de las cesantías en el fondo correspondiente.
Por el contrario, en los casos resueltos en las sentencias de unificación de la
Corte Constitucional y del Consejo de Estado, alegados como precedentes por la
accionante, los docentes solicitaron el pago de la sanción moratoria por pago
tardío de las cesantías que ya les habían sido reconocidas y liquidadas, pero,
vencido el plazo previsto por la ley, no habían sido pagadas. Por su parte, en
la Sentencia T-008 de 2015, la Corte resolvió un caso en el que el empleador ya
había liquidado la sanción moratoria, mediante un acto administrativo, pero no
la había pagado al docente. Esto se sintetiza en el siguiente cuadro:
Criterio
Caso sub
judice
Sentencia del
Consejo de Estado[88]
SU-336 de
2017
T-008 de
2015
Tipo de
sanción moratoria solicitada
Una docente oficial solicita el
reconocimiento de la sanción moratoria por la no consignación de cesantías
en el fondo correspondiente.
Un docente oficial solicita el
reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías
definitivas.
Docentes oficiales solicitaron
reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de sus de sus
cesantías definitivas.
Un docente oficial solicitó el
pago de la sanción moratoria (reconocida y liquidada) por la omisión del
empleador de afiliarlo al FOMAG, sin justificación.
37.
Además, la Corte advierte que al
caso sub examine tampoco aplican los precedentes fijados en las Sentencias
SU-098 de 2018 y SU-332 de 2019. Prima facie, la Corte resalta que ambas
sentencias son posteriores a la decisión cuestionada por la accionante, razón
por la cual ni siquiera era posible que la autoridad judicial accionada considerara
su aplicación en el presente caso.
38.
Sin perjuicio de lo anterior, esta
Sala de Revisión encuentra que la Sentencia SU-098 de 2018 no constituye
precedente en el presente asunto. Esto, por cuanto, los supuestos fácticos de
tales casos son diferentes. En la sentencia SU-098 de 2018, la Corte
Constitucional sostuvo que, aunque el Consejo de Estado, en el proceso
ordinario, había encontrado que el docente no reunía los requisitos dispuestos
por la Ley 344 de 1996 para ser destinatarios de la sanción moratoria, existía
una interpretación favorable al docente que no fue tenida en cuenta por la
referida autoridad judicial. Esto, habida cuenta de que el docente fue “nombrado
en el municipio de Santiago de Cali como docente en provisionalidad mediante
Resolución N° 205 del 31 de marzo de 2003”[89]
y, en consecuencia, le era aplicable el Decreto 1252 de 2000, según el cual “[l]os
empleados públicos, los trabajadores oficiales y los miembros de la fuerza
pública, que se vinculen al servicio del Estado a partir de la vigencia del
presente decreto [30 de junio de 2000], tendrán derecho al pago de
cesantías en los términos establecidos en las Leyes 50 de
1990, 344 de 1996 o 432 de 1998, según el caso. Lo
dispuesto en el inciso anterior se aplicará aun en el evento en que en la
entidad u organismo a los cuales ingrese el servidor público, exista un régimen
especial que regule las cesantías”[90].
Por el contrario, en el caso sub examine, la accionante se vinculó
como docente el 15 de enero de 1999 y, en consecuencia, a todas luces no le
resulta aplicable el Decreto 1252 de 2000 ni mucho menos la Ley 50 de 1990, que
prevén la sanción moratoria solicitada por la accionante. Lo anterior, se
sintetiza en el siguiente cuadro:
Criterio
Caso sub examine
SU-098 de 2018
Fecha de vinculación como docente
15 de enero de 1999
31 de marzo de 2003
Normativa aplicable
Dado que su vinculación fue previa al Decreto 1252
de 2000, no le es aplicable la Ley 50 de 1990.
Tampoco le resulta aplicable la Ley 344 de 1996
(reglamentada por el Decreto 1582 de
1998), porque la accionante no cumplía todos los requisitos previstos en esta
normativa para extender la aplicación de la Ley 50 de 1990, a saber: (i)
ser servidor público del orden territorial, (ii) haberse vinculado
después del 31 de diciembre de 1996 y (iii) estar afiliado a un fondo
de cesantías privado.
Debido a que la vinculación fue posterior al 30 de
junio de 2000, le resultaba aplicable a la accionante la Ley 50 de 1990, en
virtud del Decreto 1252 de 2000.
39.
Por último, la Sentencia SU-332 de
2019 tampoco constituye precedente en el presente asunto.  En dicha sentencia, la
Corte sostuvo que, “con base en la jurisprudencia constitucional, es posible
concluir que (…) los
docentes oficiales, en tanto empleados públicos, tienen derecho al
reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías”[91],
la cual está contenida en el régimen
general de los empleados públicos previsto por la Ley 244 de 1995, modificada
por la Ley 1071 de 2006. Por el contrario, la accionante en el caso sub
judice, solicitó el pago de la sanción moratoria por no
consignación de las cesantías en el fondo correspondiente, en los términos
previstos por la Ley 50 de 1990. Es decir, la Sentencia SU-332 de 2019 reconoció
a los docentes oficiales una sanción moratoria de naturaleza distinta y fuente
legal diferente a la solicitada por la accionante en el caso sub
examine. Lo anterior, se sintetiza en
el siguiente cuadro:
Criterio
Caso sub examine
SU-332 de 2019
Sanción moratoria solicitada
Sanción moratoria por no consignación de las
cesantías en el fondo correspondiente.
Sanción moratoria por pago tardío de las cesantías
definitivas o parciales que habían sido reconocidas y liquidadas.
40.
Así las cosas, al margen de la
falta de relevancia constitucional del cuestionamiento formulado en la tutela,
las sentencias del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, analizadas
por esta Sala, no constituyen precedente aplicable al presente caso, porque
resolvieron situaciones fácticas y problemas jurídicos distintos. Por lo tanto,
debido a las diferencias con el presente caso, la Sección Segunda, Subsección
B, del Consejo de Estado no tenía la obligación de aplicar las referidas
sentencias.
3.
Síntesis de la decisión
41.
La señora Amanda Matilde Sarmiento
Palmera, en su calidad de docente oficial, interpuso una acción de tutela en
contra de la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del
Consejo de Estado que, en segunda instancia, le negó el reconocimiento y pago
de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías correspondientes
a los años de 1999 a 2003. Esto, por encontrar que no se cumplían los
requisitos de la Ley 344 de 1996 y del Decreto 1582 de 1998 de tal forma que no
era posible aplicarle el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. La accionante alegó
la configuración de tres pretendidos defectos específicos, a saber: (i)
sustantivo, (ii) violación directa de la Constitución y (iii)
desconocimiento del precedente. La Sala evidenció que la acción de tutela sub
judice no cumple con el requisito de relevancia constitucional. Lo
anterior, habida cuenta de que, de un lado, (i) la acción de tutela no
versaba sobre un derecho fundamental, sino que tenía una pretensión de
contenido sancionatorio y económico, toda vez que la accionante solicitó
únicamente el pago de la sanción moratoria, mas no la consignación de las
cesantías causadas y, de otro lado, (ii) la accionante pretendía
plantear, una vez más, un debate jurídico de orden legal que ya fue resuelto de
forma razonable en la providencia cuestionada. Por lo tanto, la Sala revocará
la decisión de segunda instancia proferida en el presente asunto y, en su
lugar, declarará improcedente la acción de tutela sub examine.
III.
DECISIÓN
Con base en las consideraciones expuestas, la Sala Primera de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR
la decisión de 9 de mayo de 2019, proferida por la Sección Quinta del Consejo
de Estado. En su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela
presentada por la señora Amanda Matilde Sarmiento Palmera en contra de la
sentencia de 7 de septiembre de 2018 de la Sección Segunda, Subsección B, del
Consejo de Estado por las razones expuestas en esta providencia.
Segundo.- LIBRAR,
por Secretaría General, la comunicación de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Comuníquese
y cúmplase,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA T-555/19
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Se otorga un alcance errado al requisito de relevancia
constitucional, en materia de tutela contra providencias judiciales (Salvamento
de voto)
El problema jurídico omitido por la mayoría
de la Sala se relacionaba con establecer si, con base en la Constitución, es
posible que a algunos docentes se les niegue la sanción moratoria, pese a que
ha habido una tardanza en la consignación de las cesantías correspondientes.
Este planteamiento es de relevancia constitucional en virtud, también, del principio
de igualdad (Art. 13 de la CP), y de las garantías superiores de
los trabajadores (Art. 53 de la CP). Todas estas consideraciones, sin
duda, evidencian el cumplimiento del requisito general de procedencia,
relacionado con la trascendencia del asunto
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Error al valorar el concepto de “pago tardío”, como
condición para reconocer la configuración de la sanción moratoria en materia de
cesantías de los docentes oficiales (Salvamento de voto)
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Se debió tener en cuenta la jurisprudencia fijada en la
Sentencia SU-332 de 2019 (Salvamento de voto)
(M.P. CARLOS BERNAL PULIDO)
1.
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la Corte Constitucional, salvo mi voto frente a la Sentencia
T-555 de 2019 porque, contrario a lo sostenido por la mayoría, considero que el
caso cumplía los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, y
por tanto exigía un estudio de fondo en sede de revisión. Además, se trata de
una decisión que presenta serios problemas en su argumentación, y desconoce la
jurisprudencia constitucional en materia de acceso a la sanción moratoria por
tardanza en la consignación de las cesantías, en favor de los docentes
oficiales.
2.
Reseña de los hechos: en esta ocasión, la Sala Primera estudió la acción de
tutela promovida por Amanda Matilde Sarmiento Palmera. Una docente al servicio
del departamento del Atlántico que, en el año 2013, solicitó al Ministerio de
Educación Nacional la cancelación de la sanción moratoria por el no pago del
giro oportuno de las cesantías durante los periodos transcurridos entre 1999 y
2003. Pese al amplio lapso transcurrido, distintas entidades se negaron a
reconocer estas sumas de dinero, con base en la ausencia de recursos
económicos. Producto de tal situación, la docente formuló demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho, para reclamar la sanción moratoria mencionada. En
primera instancia, el Tribunal Administrativo del Atlántico concedió las pretensiones
y condenó a las demandadas al pago respectivo, debido a que se encontraba
acreditado que a la demandante no se le consignaron las cesantías desde 1999
hasta el año 2003. La Corporación advirtió que “se dan los presupuestos
legales para que [se] acceda al reconocimiento y pago de la sanción establecida
en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, aplicable a los servidores
territoriales por disposición de la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998”.
No obstante, en segunda instancia, la Sección Segunda,
Subsección B, del Consejo de Estado, decidió revocar la anterior providencia,
por considerar que a la accionante no le era aplicable la Ley 344 de 1996, al
no tener la calidad de servidora territorial. Agregó que “los docentes que
ingresaron con posterioridad al 1 de enero de 1990, por el solo hecho de ser
designados por el alcalde o gobernador, no adquieren el carácter de territorial
regidos por normas prestacionales aplicables a los servidores públicos que
ostentan dicha calidad”. En ese sentido, dado que la profesora Amanda
Matilde fue vinculada el 15 de enero de 1999, y posteriormente su contratación
fue asumida por la Gobernación del Atlántico, ella no tendría el carácter de
docente territorial, en los términos de la Ley 344 de 1996. Esto se traduciría,
en últimas, en la ausencia de titularidad para exigir el reconocimiento y pago
de cesantías.
3.
La acción de tutela: el 19 de septiembre de 2018, la maestra Sarmiento Palmera promovió el recurso de amparo en contra
de la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Consideró que con
dicha providencia se incurrió en los defectos sustantivo, violación directa de
la Constitución y desconocimiento del precedente. En su criterio, (i) sí le era
aplicable la Ley 344 de 1996; (ii) el no reconocimiento del derecho a las
cesantías es contrario a principios constitucionales como el de la igualdad y
la favorabilidad en materia laboral; y (iii) la jurisprudencia constitucional
se ha referido a las cesantías como un derecho fundamental, así como a su reconocimiento
frente a los empleados públicos en condiciones de igualdad (particularmente la
Sentencia SU-336 de 2017[92]).
4.
La decisión de la cual disiento: la mayoría de la Sala consideró que el asunto no satisfacía
los requisitos generales de procedencia del mecanismo constitucional.
Específicamente, sostuvo que se incumple el requisito de relevancia
constitucional porque “(i) no se evidencia una vulneración clara de derechos
fundamentales a causa de la providencia judicial cuestionada, (ii) la acción de
tutela plantea una discusión de naturaleza meramente legal y, por tanto, (iii)
la solicitud de amparo se ejerce a manera de recurso legal en contra de la
providencia cuestionada”. No acompañé esta decisión por las razones que
desarrollo enseguida.
La Sentencia T-555 de 2019 le otorga un alcance errado al
requisito de relevancia constitucional, en materia de tutela contra
providencias judiciales
5.
Tal como lo manifesté en el salvamento
de voto a la Sentencia T-248 de 2018[93],
el presupuesto de relevancia constitucional es un criterio formal de
procedibilidad de las tutelas contra providencia judicial. Por consiguiente, su
valoración no puede acarrear una apreciación sobre el fondo de la cuestión. En
esencia, por las razones allí planteadas, no comparto la posición que ahora es
reproducida en la Sentencia T-555 de 2019.
6.
Con todo, dado que esta providencia
presenta algunas consideraciones específicas que refuerzan mi desacuerdo con la
misma, debo hacer unas precisiones especiales:
6.1.
Por un lado, la Sentencia es
particularmente insistente en señalar que, para que exista relevancia
constitucional, debe estar acreditada la vulneración de derechos fundamentales.
Esto, por supuesto, implica un estudio sobre el fondo del caso, lo cual redundaría
en que, siempre que no haya trasgresión de derechos, debe concluirse en una
etapa preliminar que el asunto es improcedente. Un pronunciamiento en ese
sentido es significativo de un prejuzgamiento indebido y, por tanto, de un
desconocimiento del debido proceso de las partes. Esto porque, pese a que
formalmente la decisión es significativa de la imposibilidad para resolver el
caso en sede de tutela, materialmente el contenido de la misma se dirige a
negar la titularidad del derecho invocado en el recurso de amparo.
6.2.
Por otro lado, la Sentencia T-555 de
2019 es reiterativa en sostener que al juez constitucional no le corresponde
ocuparse de resolver asuntos meramente legales. Esto es cierto y lo comparto a
modo de una regla general. Sin embargo, esta providencia plantea escenarios
rígidos que no necesariamente se alejan de la órbita del juez de tutela.
Algunos ejemplos:
(i) “[L]a relevancia constitucional busca evitar que,
por medio de la acción de tutela contra providencias judiciales, se discutan
asuntos legales que, por definición, no le compete resolver al juez de tutela”.
Esto es parcialmente acertado. No puede desconocerse que asuntos que parecieran
de simple legalidad, pueden contemplar dimensiones constitucionales que
resultan de relevancia en sede de amparo. De ahí que, por ejemplo, el defecto
sustantivo sea reconocido como una verdadera causal especial de procedibilidad
de la tutela contra providencias judiciales. Con base en éste, la simple
aplicación u omisión de una norma, en sí mismas, pueden dar lugar a un
pronunciamiento constitucional dirigido a valorar si la actuación judicial
comprometió el debido proceso de las partes. En esos eventos, aunque pueda
parecer un debate de mera legalidad, lo cierto es que, cuando la aplicación
errada de una norma o la no aplicación de aquella que rige el asunto determinan
el acceso a la pretensión ordinaria que persigue el actor, sin duda se presenta
un problema de índole constitucional, significativo de una indebida
administración de justicia. Por tanto, es un caso que interesa al juez de
tutela.
(ii) “Carece de relevancia constitucional la acción de
tutela que busca reabrir un debate de orden legal que ya fue decidido por el
órgano de cierre de la jurisdicción competente, esto es, el Consejo de Estado”.
Esta es una concepción ciertamente errada. Cuando lo que se cuestiona es la
constitucionalidad de la forma como las autoridades judiciales ordinarias han
aplicado disposiciones legales, es normal (y adecuado) que el debate se haya
agotado en la jurisdicción respectiva. El asunto se torna relevante para el
juez de tutela cuando dicha aplicación es cuestionada porque, al parecer, la
misma ha sido irrazonable e inconstitucional. En el caso de la referencia, la
peticionaria puso de presente que se le ha violado su debido proceso porque se
ha hecho una aplicación indebida de las normas que regulan el acceso a la
sanción moratoria. Por tanto, que la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo haya establecido un entendimiento específico del marco jurídico
respectivo no hace que el caso carezca de importancia para el juez de amparo.
De este modo, la Sentencia T-555 de 2019 incurre en una
petición de principio cuando advierte que agotar todos los recursos es
necesario para que sea procedente la tutela (subsidiariedad), pero al mismo
tiempo establece que ese agotamiento es causal de improcedencia, por considerar
que allí se supera el debate sobre la subsunción de las normas legales en el
caso particular. En otras palabras, se le está exigiendo a la accionante el agotamiento
de todos los recursos disponibles, pero a la vez se le está informando que
cuando ello ocurra, el caso será improcedente porque ese es un escenario en el
que el juez de tutela no puede inmiscuirse. No sólo se trata de un
planteamiento inconsistente, sino abiertamente contrario a la finalidad de la
acción de amparo. Claramente, cuando la Jurisdicción Ordinaria ha mantenido una
aplicación de las fuentes del derecho que es errónea desde el punto de vista
constitucional, es labor del juez de tutela corregir esa actuación  para
preservar la supremacía de la Carta Política.  Es cierto que al juez natural,
por regla general, le corresponde fijar el contenido y alcance de las normas
legales que determinan el ámbito de sus competencias, pero no puede perderse de
vista que esa labor tiene como límite inquebrantable el respeto y la sujeción
estricta a las reglas y principios de la Constitución.[94]
(iii) “[Esta] solicitud de amparo (…) no versa sobre un
derecho fundamental”. La Sentencia T-555 de 2019 indica que el
reconocimiento de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías no es
un derecho fundamental, y por ende, el caso carece de relevancia
constitucional. No acompaño esta aproximación por dos razones.
En primer lugar, no puede desconocerse que el expediente
estudiado corresponde a una tutela contra providencia judicial, en la que se
busca el análisis constitucional de la posible violación del debido proceso,
con ocasión de las decisiones ordinarias controvertidas en el escrito de
amparo. Se trataba de verificar si el pronunciamiento de las autoridades
demandadas fue o no ajustado al ordenamiento. Adicionalmente, el problema
jurídico omitido por la mayoría de la Sala se relacionaba con establecer si,
con base en la Constitución, es posible que a algunos docentes se les niegue la
sanción moratoria, pese a que ha habido una tardanza en la consignación de las
cesantías correspondientes. Este planteamiento es de relevancia constitucional
en virtud, también, del principio de igualdad (Art. 13 de la CP), y de
las garantías superiores de los trabajadores (Art. 53 de la CP). Todas
estas consideraciones, sin duda, evidencian el cumplimiento del requisito
general de procedencia, relacionado con la trascendencia del asunto.
En segundo lugar, no puede ignorarse que ya en varias
ocasiones la Corte ha reconocido la importancia constitucional de debates que
se han circunscrito única y exclusivamente al reconocimiento de sanciones
moratorias vinculadas a las cesantías, sin que ello implique otorgar el
carácter de derecho fundamental a estas sumas de dinero. Ha ocurrido, por
ejemplo, en las sentencias SU-336 de 2017[95], SU-098 de 2018[96] y SU-332 de
2019[97].
Independiente de si estos pronunciamientos son precedentes para el caso
estudiado, lo cierto es que, objetivamente, parece contradictorio que en estas
providencias se haya declarado la relevancia constitucional de debates
enmarcados en el reconocimiento de sanciones monetarias derivadas de cesantías,
y ahora esta Sala de Revisión establezca que, el simple hecho de tratarse de un
asunto relacionado con este tipo de prestaciones económicas hace que el caso
incumpla el requisito de procedencia. Por lo menos, debieron desarrollarse las
razones por las que esta sanción moratoria le resultaba particularmente
irrelevante a la Sala.
La mayoría de la Sala Primera de Revisión es errática al
valorar el concepto de “pago tardío”, como condición para reconocer la
configuración de la sanción moratoria en materia de cesantías de los docentes
oficiales
7.
La Sala partió de considerar sin mayor
detenimiento que, para reclamar la sanción moratoria por retardo en la
consignación de las cesantías, debe cumplirse un requisito especial,
correspondiente a que exista un “pago tardío”. Esto parece una obviedad.
Pero no lo es si se considera el alcance que la Sentencia T-555 de 2019 le
otorga a dicho requisito. Sin ningún desarrollo, la Sala asumió que la sanción
moratoria sólo se estructura cuando se pagan, en términos reales, las cesantías
causadas, y no simplemente cuando está demostrada la mora en la consignación de
estas prestaciones.
8.
Estoy en total desacuerdo con
introducir esa perspectiva a la jurisprudencia de la Corte, sobre todo si se
hace sin la debida motivación. Si bien es claro que para que se configure el
fenómeno de la sanción moratoria debe existir tardanza en la consignación de
las cesantías, es importante dar abiertamente el debate acerca de por qué el
simple hecho de que esté constituida la mora no puede asumirse como un pago
tardío (que está pendiente por realizarse). Ni siquiera la Sección
Segunda del Consejo de Estado, como órgano de cierre sobre la materia, ha
entendido que el “pago tardío” exija una consignación efectiva de la
deuda. De hecho, ni se insinúa en la providencia objeto de la tutela estudiada,
y que fue proferida por dicha Corporación.
9.
Esta es una cuestión de absoluta
relevancia porque el problema jurídico que convocaba a la Sala de Revisión,
omitido en esta providencia, correspondía como ya se dijo a la necesidad de
definir si a la luz de la Constitución Política resultaría admisible que a
algunos docentes se les niegue la sanción moratoria, cuando está demostrado que
ha existido un retraso en la consignación de las cesantías. El objeto del
amparo no se relacionaba con resolver si ha existido o no una consignación real
en el caso concreto. En esa medida, cuando la Sentencia T-555 de 2019 exige
demostrar un pago efectivo de la deuda por parte del empleador,
para emitir un pronunciamiento judicial sobre la titularidad constitucional
de la sanción moratoria, se está creando un requisito inexistente en el
ordenamiento jurídico y por tanto se está actuando en contra de la Carta
Política. No sólo corresponde a una determinación que excede las competencias
de la Sala Primera de Revisión, sino que crea obstáculos innecesarios para
resolver un problema jurídico relevante desde el punto de vista del derecho al
debido proceso, y también desde la perspectiva de principios como la igualdad y
la no discriminación.
10.
Ahora bien, la trascendencia que tiene
el entendimiento de la expresión “pago tardío” se ve reflejada, de igual
forma, en la determinación de los precedentes jurisprudenciales aplicables y en
la resolución de la tutela instaurada por la docente Amanda Matilde Sarmiento
Palmera. Específicamente, esta falencia tiene incidencia en por lo menos dos
aspectos que es necesario resaltar.
(i) Según el gráfico incorporado en el párrafo
considerativo Nº 36 de la Sentencia T-555 de 2019, ni la unificación del
Consejo de Estado sobre la materia[98],
ni las sentencias SU-336 de 2017[99]
y SU-332 de 2019[100]
de esta Corte, pueden ser asumidas como precedentes. Según la mayoría, no son
asuntos asimilables porque en tales antecedentes se discutió el acceso a la
sanción moratoria, pero en casos en los que ya se había realizado el pago
efectivo de la deuda. No comparto esta concepción de los precedentes porque, a
través de una lectura aislada de los mismos, se termina desconociéndolos.
Lo jurídicamente trascedente de dichos pronunciamientos no
es si el pasivo por concepto de consignación de cesantías se subsanó a la hora
de reclamar el reconocimiento de la sanción mencionada. Lo verdaderamente
relevante se encuentra en la regla según la cual es necesario constatar que
se haya incurrido en mora, para de este modo pronunciarse acerca de la titularidad
de dicha sanción. En ese sentido, si por lo menos se hubiera hecho
explícito el debate respecto del sentido que debería tener la expresión “pago
tardío”, entonces se hubiera observado que los pronunciamientos
constitucionales antes referidos sí constituyen fuentes jurisprudenciales
estrictamente vinculantes para el caso estudiado.
(ii) Asimismo, esta Sentencia de la cual me aparto deja de
lado que la providencia objeto de la tutela decidió definitivamente sobre el
acceso de la actora a la sanción moratoria, independientemente del pago
efectivo de las cesantías. Por tanto, llegado el momento en que se realice la
consignación de la deuda por parte de la entidad empleadora, la accionante
difícilmente podría discutir la titularidad de la sanción mencionada porque la
sentencia del Consejo de Estado que se la negó habría cobrado plena firmeza.
Con todo, advierto que, en razón del condicionamiento
incorporado en la Sentencia T-555 de 2019, desde el punto de vista
constitucional la titularidad de la sanción moratoria por pago tardío de las
cesantías, en favor de la docente Amanda Matilde Sarmiento Palmera, no se
encuentra superado. Por ende, es un asunto respecto del cual no
necesariamente es predicable la configuración de la cosa juzgada
constitucional.
La acción de tutela instaurada por la docente Sarmiento
Palmera debió resolverse de acuerdo a la jurisprudencia fijada, principalmente,
en la Sentencia SU-332 de 2019
11.
Según la mayoría de la Sala Primera de
Revisión, el estudio de la acción de tutela de la docente Amanda Matilde
Sarmiento Palmera no podía tener en cuenta la Sentencia SU-332 de 2019, porque
se trata de un pronunciamiento judicial que es posterior a la decisión
cuestionada en la solicitud de amparo. Esto desconoce por lo menos cuatro
aspectos fundamentales que refuerzan mi decisión de apartarme de la posición
mayoritaria, y que enuncio brevemente a continuación.
12.
En primer lugar, es claro que cuando
esta Corporación fija el sentido constitucional de las instituciones jurídicas,
sus pronunciamientos son obligatorios, independientemente de la fecha en que se
interponga la acción de tutela que aún está pendiente de resolución judicial.
Por ello, es labor de las salas de Revisión guardar la supremacía de la Carta
Política, siguiendo el desarrollo que previamente ha abordado y establecido la
Corte Constitucional en su jurisprudencia.
13.
En segundo lugar, este Tribunal se ha
referido a la aplicación automática de sus sentencias de tutela, incluso en los
eventos en los que, estando en sede de revisión ante la misma Corporación,
ocurren cambios de precedente que varían el sentido de la decisión que se
adoptaría[101].
14.
En tercer lugar, partir de la
consideración según la cual no es posible aplicar una posición de la Corte,
porque ésta no existía al momento de promoverse la tutela, haría que la misma
fuera inaplicable incluso en el caso que sirve para fijar tal posición, lo cual
es irrazonable.
15.
Finalmente, tratándose de una sentencia
de unificación, como lo es la SU-332 de 2019[102], su valor jurídico es especialmente
obligatorio, pues ha sido la Sala Plena la que ha fijado el criterio jurídico
con el que deben interpretarse determinadas instituciones. En ese sentido, la
Sentencia T-555 de 2019 incurre en una separación indebida de los
pronunciamientos de este Tribunal, al introducir una tesis abiertamente
contraria a la jurisprudencia constitucional unificada por el pleno de la Corporación.
16.
En la Sentencia SU-332 de 2019, la
Corte Constitucional estableció que:
“(…) en los casos objeto de estudio se
verificó que existía una postura interpretativa más favorable respecto de los
derechos laborales de los docentes oficiales, esto es, aquella que reconoce que
este grupo de trabajadores del Estado tiene derecho a la sanción por mora en el
pago del auxilio de cesantía. A pesar de ello, aunque los jueces no se
apartaron de la jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado hasta ese
momento, al negar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, aplicaron
la interpretación más restrictiva para los derechos de los docentes, razón por
la cual la Sala concluye que profirieron una decisión que vulneró derechos
fundamentales. // En esta medida, los despachos judiciales accionados
desconocieron que aunque la norma que establece la sanción moratoria por pago
tardío de las cesantías, prescrita en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley
1071 de 2006, no esté expresamente consagrada a favor de los miembros del
Magisterio, en virtud de los principios de favorabilidad e in dubio
pro operario en materia laboral, les correspondía aplicar la
interpretación más beneficiosa para el trabajador, esto es, que los docentes sí
son destinatarios de la norma que consagra la referida sanción, pues esta es la
interpretación que más se ajusta a la Constitución. // 64. En consecuencia,
la Sala Plena concluye que los despachos judiciales accionados sí incurrieron
en violación directa de la Constitución, pues desconocieron los principios de
favorabilidad e in dubio pro operario en materia laboral
consagrados en el artículo 53 Superior” (subraya fuera del texto original).
17.
Así, la jurisprudencia de esta Corte ha
sido clara al establecer que, en virtud del principio de favorabilidad laboral,
los docentes oficiales tienen derecho a acceder a la sanción moratoria por
tardanza en la consignación de las cesantías. Ha señalado que, a la luz de la
Constitución, no es posible dar un tratamiento distinto a algunos maestros,
bajo el argumento de tratarse de empleados territoriales y nacionalizados. Una
diferenciación contraria a esta determinación de la Corte es, como se dijo en
la Sentencia SU-332 de 2019, una violación directa de la Constitución. Por
ello, se trata de un pronunciamiento que indudablemente era vinculante en el
presente caso y determinaba la resolución del amparo invocado por la docente
Amanda Matilde.
La Sentencia T-555 de 2019 adolece de un problema
argumentativo estructural
18.
Por último, al margen de todas las
anteriores consideraciones relacionadas con mi desacuerdo frente al tratamiento
que la mayoría de la Sala le ha dado al concepto de “pago tardío”,
encuentro pertinente poner de presente que esta sentencia es estructuralmente
contradictoria. Si se sigue el planteamiento mismo de esta providencia, en el
caso concreto se tienen las siguientes premisas:
(a)
La sentencia objeto de  tutela negó la
titularidad de la sanción moratoria de la demandante, sin consideración acerca
de que haya existido o no un pago real de la deuda por parte del empleador.
(b)
Según la mayoría de la Sala, para
pronunciarse sobre la titularidad de la sanción moratoria es necesario que se
acredite el pago real de la deuda por parte del empleador.
19.
La conclusión que lógicamente se
desprende de estos dos postulados debería relacionarse con reconocer que la
autoridad judicial accionada ignoró, por lo menos, el requisito creado en la
Sentencia T-555 de 2019. Esto es, que para resolver la titularidad de la
sanción moratoria, debería acreditarse que ha habido un pago real de la deuda
por concepto de cesantías, lo cual no había ocurrido en el caso de la
referencia. Pese a ello, la mayoría de la Sala, en contra de su propia subregla
jurisprudencial, validó totalmente el pronunciamiento controvertido en el
escrito de tutela.
Conclusión
20.
Me aparto de la Sentencia T-555 de 2019
porque: (i) desconoce el alcance del requisito general de relevancia
constitucional de las tutelas contra providencias judiciales. (ii) Ignora que
el asunto sí es de trascendencia para el juez de tutela, por lo menos desde la
perspectiva de principios como la igualdad, el debido proceso y la
favorabilidad en materia laboral. (iii) Incumple el deber de carga
argumentativa frente a la valoración y definición de la expresión “pago
tardío”, como condición para reconocer la titularidad de la sanción
moratoria en favor de los docentes oficiales. (iv) Es contraria a la
jurisprudencia constitucional, principalmente a la Sentencia SU-332 de 2019. (v)
Finalmente, es contradictoria en su argumentación estructural.
21.
En los anteriores términos, dejo
planteadas las razones en las cuales baso mi salvamento de voto a la Sentencia
T-555 de 2019.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] Cdno. 1, fls. 147.
[2] Cdno.
de revisión, fl. 66.
[3] Ibídem.
[4] Cdno.
1, fls. 20, 21 y 23.
[5] Cdno.
1, fl. 28.
[6] Cdno.
1, fl. 27.
[7] Cdno.
1, fl. 29.
[8] Cdno.
1, fl. 31.
[9] Ibídem.
[10] Cdno. 1, fl. 44. Mediante el auto de 7 de mayo de 2014, el Tribunal
Administrativo del Atlántico, Sala de Oralidad, rechazó la demanda respecto de
la solicitud de nulidad del acto administrativo No. 203EE39407 de 26 de junio de
2013, emitido por el Ministerio de Educación Nacional.
[11] Cdno.
1, fls. 1-12.
[12] Cdno.
2, fls. 365-384.
[13] Cdno. 1, fl. 380.
[14] Cdno.
2, fls. 471-481.
[15] Cdno. 2, fl. 478.
[16] Ibídem.
[17] Cdno. 3, fls. 1-12.
[18] Cdno. 3, fl. 11 (reverso).
[19] Ibídem.
[20] Ibídem.
[21] Cfr. Cdno. 3, fl. 5 (reverso).
[22] Cdno. 1, fl. 2 (reverso).
[23] Cdno. 1, fl. 4 (reverso).
[24] Cdno. 3, fl. 9 (reverso).
[25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sala Plena de la Sección Segunda, Sentencia de Unificación de
18 de julio de 2018.
[26] Cdno. 3, fl. 10.
[27] Cdno. 3, fl. 4.
[28] Cdno.
3, fl. 32 (reverso).
[29] Cdno.
3, fl. 31.
[30] Cdno. 3, fls, 125-133.
[31] Cdno. 3, fls, 131.
[32] Mediante la Sentencia C-928 de 2006, la Corte declaró
constitucional a expresión “equivalente
a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que, de acuerdo con
certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio
de captación del sistema financiero durante el mismo período”, de la
sección b) del numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Lo anterior, tras constatar que la referida
disposición no priva a los docentes del pago de intereses a las cesantías, sino
que “la manera como se liquidan y pagan aquellos es distinta a la regulada
en la Ley 50 de 1990, sin que por ello se configure discriminación alguna”.
[33] Cdno. 3, fl. 131 (reverso).
[34] Cdno.
3, fl. 132 (reverso).
[35] Cdno.
3, fls. 143-145.
[36] Cfr. Cdno.
3, fls. 144-145.
[37] Cdno.
3, fls. 158-173.
[38] Cdno. 3, fl. 172.
[39] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sala Plena de la Sección Segunda, Sentencia de Unificación de
18 de julio de 2018.
[40] Cdno.
3, fl. 170.
[41] Cdno. 3, fls. 170-171.
[42] Ibídem.
[43] Cdno.
3, fl. 167.
[44] Cdno. de revisión, fl. 48.
[45] Los oficios
OPT-A-2143/2019 a OPT-A-2147/2019.
[46] Cdno.
de revisión, fls. 61, 128 y 129. Comunicado por la Secretaría General de la
Corte Constitucional mediante el oficio OPT-A-2143/2019.
[47] Cdno.
de revisión, fls. 62-67.
[48] En
la Resolución 639 de 2012, la Secretaria de Educación departamental del
Atlántico reconoció las cesantías parciales y ordenó su pago, el cual, de
acuerdo a información aportada por la Fiduprevisora dentro del proceso de nulidad
y restablecimiento del derecho, se llevó a cabo. Por su parte, en la Resolución
477 de 2017, la Secretaria de Educación departamental del Atlántico reconoció
otras cesantías parciales a la accionante, pero se indicó que su pago se
realizará cuando le corresponda el turno y exista disponibilidad presupuestal.
[49] Cdno.
de revisión, fls. 69-74.
[50] Expedida
por la Secretaría de Educación del
Atlántico.
[51] Cdno. de revisión, fls. 91-96.
[52] Cdno. de revisión, fls. 98-100.
[53] Cdno. de revisión, fl. 46.
[54] Cdno. de revisión, fl. 47.
[55] Sentencia T-244 de 2016.
[56] Cfr. Sentencia C-590 de 2005.
[57] Sentencias
SU-917 de 2010, SU-573 de 2017 y SU-072 de 2018.
[58] Ibidem.
[59] Ibidem.
[60] Id.
[61] Sentencia T-137 de 2017.
[62] Sentencias T-173 de
1993 y T-102 de 2006.
[63] Sentencia T-335 de 2000.
[64] Sentencia T- 102 de 2006.
[65] Sentencia C-590 de 2005. De allí que una de las finalidades de la relevancia constitucional,
como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, sea “restringir el ejercicio de la acción de tutela
a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos
fundamentales”.
[66] Cdno.
3, fl. 11 (reverso).
[67] Ibídem.
[68] Sentencia SU-336 de 2017.
[69] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sala Plena de la Sección Segunda, Sentencia de Unificación de 18
de julio de 2018.
[70] Ibídem.
[71] Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sentencia SL16884-2016. Esta
posición ha sido reiterada en las Sentencias
SL4933-2014, SL13187-2015 y SL15507-2015, entre muchas otras.
[72] Ibídem.
[73] “Por la cual se introducen reformas al Código
Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones”.
[74] “Por la cual se dictan normas tendientes a la
racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias
y se expiden otras disposiciones”.
[75] “Por el cual se reglamenta parcialmente los
artículos 13 de la Ley 344 de 1996 y 5 de la Ley 432 de 1998, en relación con
los servidores públicos del nivel territorial y se adoptan otras disposiciones
en esta materia”.
[76] “Por medio de la cual se fijan términos para el
pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen
sanciones y se dictan otras disposiciones”.
[77] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sala Plena de la Sección Segunda, Sentencia de Unificación de
18 de julio de 2018 y Sentencia SU-336 de 2017, respectivamente.
[78] Cdno.
2, fl. 478.
[79] Id.
[80] Cdno. 2, fl. 480.
[81] Ley 50 de 1990, Ley 344 de 1996 y el Decreto 1582 de
1998.
[82] “Por medio de la cual se fijan términos para el
pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen
sanciones y se dictan otras disposiciones”.
[83] Cdno. 2, fl. 480 (reverso).
[84] Ibidem.
[85] Sentencias
SU-336 de 2017 y T-008 de 2015.
[86] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sala Plena de la Sección Segunda, Sentencia de Unificación de
18 de julio de 2018.
[87] Cdno. 3, fl. 5 (reverso).
[88] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sala Plena de la Sección Segunda, Sentencia de Unificación de
18 de julio de 2018.
[89] SU-098 de 2018.
[90] Decreto 1252 de 2000,
“[p]or el cual se establecen normas sobre el régimen prestacional de
los empleados públicos, los trabajadores oficiales y los miembros de la fuerza
pública”.
[91] SU-332
de 2019.
[92]
M.P. (e) Iván Humberto Escrucería Mayolo.
[93]
M.P. Carlos Bernal Pulido.
[94]
No es la primera vez que pongo de presente mi objeción a esta
aplicación inadecuada de los requisitos generales de procedencia de la tutela
constra providencias judiciales, por parte de la mayoría de la Sala Primera de
Revisión. Lo hice también en el salvamento de voto a la Sentencia T-412 de 2018
(M.P. Carlos Bernal pulido), en donde expliqué con mayor detalle mi desacuerdo
con la posición de los demás integrantes de la Sala.
[95]
M.P. (e) Iván Humberto Escrucería Mayolo.
[96]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[97]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Particularmente en esta
última Sentencia, la Corte señaló lo siguiente: “es preciso destacar que al
resolver el presente asunto, esta Corporación no pretende asignarle la
categoría de derecho fundamental al reconocimiento de la sanción por mora
debido al pago tardío de cesantías”.
[98]
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Setencia de
Unificación Nº 4961-15, del 18 de julio de 2018. C.P. Sandra Lisset Ibarra
Vélez.
[99]
M.P. (e) Iván Humberto Escrucería Mayolo.
[100]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[101]
Ver la Sentencia SU-023 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido;
entre otras.
[102]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.