C-803-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-803/03
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA
DEROGADA-Pronunciamiento
de fondo por producción de efectos jurídicos/PRINCIPIO PERPETUATIO
JURISDICTIONIS-Pronunciamiento sobre norma que ha dejado de regir
SUPREMACÍA EN EL CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Propósito
protector
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Correspondencia conceptual con su núcleo
temático
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Correspondencia entre título de ley y
contenido
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Propósitos esenciales
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Materia predefinida
FUNCION LEGISLATIVA-Racionalización
UNIDAD DE MATERIA-Consolidación principio de seguridad
jurídica
La unidad de materia contribuye a consolidar el
principio de la seguridad jurídica porque, por un lado asegura la coherencia
interna de las leyes, las cuales no obstante que pueden tener diversidad de
contenidos temáticos, deben contar siempre con un núcleo de referencia que les
de unidad y que permita que sus disposiciones se interpreten de manera
sistemática, y por otro,  evita que sobre la misma materia se multipliquen las
disposiciones, en distintos cuerpos normativos, con el riesgo de que se
produzcan inconsistencias, regulaciones ocultas e incertidumbre para los
operadores jurídicos.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Concreción del principio democrático/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Rigor del control constitucional
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Límites a la potestad de configuración
legislativa
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Flexibilidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Conexidad de los componentes del proyecto de ley con la materia
principal
DEBATE PARLAMENTARIO-Finalidad
DEBATE PARLAMENTARIO-Objeto
DEBATE PARLAMENTARIO-Requisitos de publicidad
Los
requisitos de publicidad que constituyen el presupuesto del debate legislativo
no se reducen a la publicación formal del proyecto, sino que incluyen también
la necesidad de que haya claridad sobre el contenido del mismo, el cual debe
hacerse explícito desde la exposición de motivos, en las ponencias o en el
curso de los debates, de manera que sea posible diferenciar entre sus distintos
componentes.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Aprobación de norma sin adelantar debate
sobre su verdadero significado
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL
DE PRESUPUESTO-Vinculación
de carácter temporal
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Distinción de dos tipos de disposiciones
En las leyes anuales de presupuesto, y las
que se expidan para modificarlas, es posible distinguir dos tipos de
disposiciones; por un lado, las que adicionan o disminuyen rentas y gastos,
esto es, aquellas disposiciones por medio de las cuales se hace una estimación
de los ingresos y  se autorizan los gastos para la respectiva vigencia fiscal,
y, por otro, las que se conocen como disposiciones generales y que tienen un
carácter meramente instrumental con miras a la  debida ejecución del
presupuesto aprobado.
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Materia propia
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Temporalidad
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Modificación normas sustantivas
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Presentación por el Gobierno
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Proyecto de ley de modificación
AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Autonomía
CONTROL FISCAL EXTERNO-Autonomía administrativa de los órganos
que lo ejercen/CONTROL FISCAL EXTERNO-Autonomía presupuestal de los
organismos que lo ejercen/CONTROL FISCAL EXTERNO-Autonomía jurídica de
los organismos que lo ejercen
AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Control fiscal de gestión/AUDITORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA-No es sujeto de gravamen por concepto de vigilancia
fiscal
CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE
LA REPUBLICA-Cláusula
general de competencia
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Autonomía presupuestal
AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Carácter permanente de la vigilancia
fiscal
NORMA ACUSADA-Contenido de regulación material
Referencia: expediente D-4487
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 11 de la Ley 779 de 2002 “Por la cual se
efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de la Nación del año 2002”.
Accionante: Germán Alberto Herrera Riveros
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre
de dos mil tres (2003)
I.       ANTECEDENTES
El ciudadano Germán Alberto Herrera Riveros, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad del
artículo 11 de la Ley 779 de 2002, “Por la cual se
efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de la Nación del año 2002”.
La Corte mediante auto de marzo trece de
2003 proferido por el Despacho del magistrado sustanciador, admitió la demanda
y ordenó comunicarla al Presidente del Congreso, al Ministro de Hacienda y
Crédito Público, al Contralor General de la República, al Auditor General de la
República y al Director del Departamento de Derecho Económico de la Facultad de
Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana, para que intervengan
impugnando o defendiendo la disposición acusada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991,
procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.
TEXTO DE LA NORMAS ACUSADAS
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, tal como fue
publicada en el Diario Oficial 45.038:
LEY 779 DE 2002
(diciembre 17)
por la cual se efectúan unas modificaciones
al Presupuesto General de la Nación del año 2002.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 11. Exceptúase de cualquier tasa, gravamen o
contribución para la vigilancia fiscal a la Auditoría General de la Nación en
razón a que dicho control es ejercido por la Cámara de Representantes en su
Comisión Legal de Cuentas.
III.
LA DEMANDA
1.      Normas constitucionales que se
consideran infringidas
Considera el accionante que la disposición
acusada es contraria a los artículos 119, 151, 158, 178, 267 y 268 de la
Constitución Política.
2.      Fundamentos de la demanda.
2.1.   En concepto del accionante, la disposición acusada, en
cuanto asigna a la Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de Representantes, el
control fiscal sobre la Auditoría General de la República, viola directamente
los artículos 119, 267 y 268 de la Constitución, los cuales disponen que la
función pública de control fiscal le corresponde a la Contraloría General de la
República y establecen en su favor una cláusula general de competencia sobre la
materia.
Siguiendo anteriores pronunciamientos de
esta Corporación y del Consejo de Estado, el demandante estima que la
competencia de la Contraloría para ejercer el control fiscal se deriva
directamente de la Constitución, motivo por el cual no le es dable al
legislador modificarla[1].
Pone de presente que el Consejo de Estado, en una demanda de nulidad por
inconstitucionalidad, planteó que:
“(...) Sin embargo de ello no se sigue que
la jurisprudencia constitucional haya sostenido que la Autonomía de la
Auditoria General de la República implique excluirla de vigilancia fiscal, ni
de la cláusula general de competencia que en el campo de la fiscalización del
patrimonio público, constitucionalmente le corresponde ejercer a la Contraloría
General de la República, según el artículo 267 de la Constitución (...)”
Aunque la Auditoría es un órgano autónomo,
no por ello deja de estar sometido a la totalidad de los controles a que el
sistema constitucional colombiano sujeta a las distintas entidades
pertenecientes a las ramas y órganos del Estado y a quienes ejercen funciones
públicas, pues la autonomía no la convierte en un ente omnímodo ni la sustrae a
los controles establecidos por la Constitución. Por el contrario, la vigilancia
fiscal que en cuanto función pública, le compete ejercer respecto de las
Contralorías, debe cumplirse con estricta sujeción a los mandatos de la
Constitución Política y de las leyes que la desarrollan.
La autonomía de la Auditoría no es, pues,
incompatible con su sometimiento a la vigilancia fiscal que la Contraloría
General de la República ejerce en defensa del patrimonio público, respecto de
todo aquel que maneje o administre fondos o bienes de la Nación, trátese de una
entidad pública o particular, forme o no parte del Estado y goce o no de
autonomía, según lo preceptuado por el artículo 267 de la Constitución.
La circunstancia de que la Auditoría maneje
fondos y bienes de la Nación, determina que inexorablemente esté sometida a la
vigilancia que para todo ente que administra recursos o fondos de la nación
ordena efectuar a la Contraloría el artículo 267 de la Carta, lo que no atenta
contra su autonomía puesto que no implica una autorización que prohíje la
intromisión de la Contraloría en las decisiones propias del Auditor”
2.2.   El accionante estima que la norma acusada,
particularmente su segunda parte, resulta contraria a la exigencia
constitucional de la unidad de materia, pues en ella se atribuye a la
Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de Representantes la función de
adelantar el control fiscal sobre la Auditoría General de la República, asunto
por completo ajeno a la materia propia de la Ley 779 de 2002, por medio de la
cual se modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia de 2002.
A ese efecto señala que “[l]a independencia del texto demandado, respecto al
cuerpo de la ley 779 es plena, debido a que en la actualidad no existe norma
constitucional o legal que regule el ejercicio del control fiscal por parte de
la Comisión Legal de Cuentas, por lo cual el texto del artículo demandado, no
reproduce ni invoca norma previa, sino que se presenta como una nueva
asignación de competencias, en un texto legal donde el tema de discusión
difiere sustancialmente de lo aprobado en el artículo sub- examine”. De
esta manera, anota, la disposición acusada introduce en las disposiciones
generales de una Ley de Presupuesto materias atinentes a la competencia para
ejercer el control fiscal.
2.3.  Como
tercer cargo, señala el interviniente que la disposición demandada desconoce el
artículo 178 de la Constitución Política, según el cual, las funciones
especiales de control fiscal en cabeza del Cámara de Representantes, se
circunscriben al examen consolidado de los informes preparados por la
Contraloría General de la República. De suerte que, el texto del artículo
demandado, “adiciona desde el nivel legal, una nueva atribución a la
Cámara de Representantes, evento que sólo sería procedente a partir de una
reforma constitucional, donde se efectuara tal distribución de competencias o
en su defecto, una modificación constitucional que exceptuara a la Auditoría
General de la República de la cláusula general de competencia de la Contraloría
General de la República”.
2.4.   A juicio del accionante, la norma acusada modifica la
Ley 5ª de 1992, que tiene el carácter de orgánica y, por consiguiente, sólo
puede ser modificada por otra ley de la misma categoría. Ello es así por cuanto
el artículo 310 del reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992), regula las
funciones de la Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de Representantes, y
entre ellas no figura la que se adiciona en la disposición demandada, razón por
la cual la misma resulta contraria al artículo 151 de la Constitución.
En estos términos, las atribuciones
entregadas por el legislador a la Comisión Legal de Cuentas a través de una Ley
Orgánica sólo podían ser modificadas o adicionadas a través de la expedición de
una ley del mismo rango, y no de una Ley ordinaria, como ocurrió con el artículo
demandando.
2.5.   Arguye el demandante que en el artículo 267 de la
Constitución Política se garantiza la autonomía administrativa y presupuestal
de la Contraloría y que a ese efecto, en el artículo 4° de la Ley 106 de 1993,
se estableció una tarifa de control fiscal[2]
cuya liquidación para cada organismo o entidad vigilada, de acuerdo con la ley,
corresponde a la propia Contraloría, asunto que fue objeto de estudio por la
Corte Constitucional en Sentencia C-1148 de 2001.
A partir de
lo expuesto, el accionante concluye que el legislador al establecer en la norma
acusada que la Auditoría General de la República queda excluida de cancelar la
citada tarifa de control fiscal, desconoce una competencia radicada por la ley
en cabeza del Contralor General de la República para fijar la tarifa, y es
contraria a la garantía de autonomía presupuestal de la Contraloría consagrada
en el artículo 267 Superior.
Luego, no obstante que el legislador, “en
ejercicio de la libertad de configuración normativa en materia impositiva,
cuenta con la competencia necesaria para establecer contribuciones fiscales y
parafiscales, y para reglar la forma de liquidar este ‘tributo especial’ (...),
esta facultad debe entenderse en forma armónica con la autonomía presupuestal
de la Contraloría, la cual le permite establecer tarifas a todos los entes de
control”.
IV.    INTERVENCIONES.
1.       Intervención de la Auditoría General de la República.
El ciudadano
César Augusto López Botero, en representación de la Auditoría General de la
República, intervino dentro del proceso de la referencia con el objeto de
solicitar a la Corte que se declare la exequibilidad de la norma acusada.
Después de
un completo recuento sobre los antecedentes de la institución de la Auditoría
en la Constitución de 1991, en la legislación y en la jurisprudencia,
particularmente para resaltar la tarea de depuración que se ha cumplido en
orden a garantizar su independencia y autonomía en relación con las entidades
que le corresponde vigilar, el interviniente sustenta su posición en las
siguientes consideraciones:
1.1.   Señala que existen dos niveles de control fiscal. El primero es el
que ejercen la Contraloría General de la República y las Contralorías
Territoriales sobre las entidades públicas y los particulares que administran
recursos del Estado. El segundo es el que se adelanta por la Auditoria sobre la
gestión que cumplen los citados organismos de control. Para que dicho sistema
funcione no es posible, y resulta contrario a la garantía de autonomía prevista
en la Constitución para los organismos de control, que las entidades vigiladas,
ejerzan, a su vez, el control sobre las entidades que las vigilan. Ello
conduciría a restarle a la Auditoría la autonomía e independencia que la Corte
Constitucional y la Ley le han reconocido. (Sentencias C-499 de 1998, C-110 de
1998 y C-1339 de 2000).
La Auditoría
General de la República fue concebida por el constituyente como el supremo
organismo de control fiscal de segundo nivel y, por tal razón, se le ha
atribuido la función de ejercer el control sobre la gestión fiscal adelantada
por la Contraloría General de la República (artículo 272 de la Carta),
competencia que ha sido ampliada a las Contralorías Departamentales (artículo
10 de la Ley 330 de 1996) y a las Contralorías Distritales y Municipales
(numeral 12 del artículo 17 del Decreto 272 de 2000)[3].
Es preciso
indicar, afirma el interviniente, que el ejercicio del control fiscal de la
Auditoría General de la República comprende no sólo el examen del manejo de los
recursos y bienes asignados a las Contralorías para su funcionamiento, sino
adicionalmente, “... la forma en que desarrollan la función pública que les
ha sido encomendada, que propende por la recuperación de los valores en que se
ha visto afectado el recurso público como consecuencia de una indebida gestión
fiscal y que, por ende, conllevan el ejercicio de gestión fiscal”. Así,
concluye que, de reconocerse que la Contraloría General puede ejercer control
fiscal respecto de la Auditoría General, esa entidad debería ejercer tal
competencia con los mismos alcances que la que corresponde a la Auditoría
General, lo que conduciría, en un contrasentido, a que el ente sometido a
vigilancia pueda revisar las actuaciones que se estén adelantando en su contra.
Por tal
motivo, el artículo 11 de la Ley 779 de 2002 - disposición acusada -, se limita
a reconocer la interpretación armónica previamente realizada, en el sentido de
ratificar la exclusión de la Auditoría General de la República del control
efectuado por la Contraloría General. A este respecto, reitera que la
jurisprudencia constitucional, a partir de la interpretación con autoridad
realizada al artículo 274 Superior, ha dado prevalencia a la autonomía e
independencia del citado organismo de control fiscal del segundo nivel. De
suerte que, considera el interviniente, yerra el Consejo de Estado, en la
sentencia referida por el accionante, al pretender desconocer abiertamente los
principios medulares reconocidos por la hermenéutica constitucional a la
Auditoria General.
1.2.  En este contexto, si la Auditoría no está sujeta a la vigilancia de
la Contraloría, no está obligada a pagar la tarifa de control fiscal que impone
dicho organismo de control del primer nivel.
Adicionalmente,
señala que se equivoca el accionante cuando afirma que el legislador se
encuentra impedido para excluir a un sujeto del pago de la tarifa de control
fiscal que impone la Contraloría, pues dicho tributo se encuentra sujeta
al principio de legalidad que consagra el artículo 338 de la Constitución.
En esta
medida, “... el Contralor General de la República no tiene la facultad de
‘imponer tarifas de control fiscal’ sin que el legislador autorice y defina,
previamente, los sujetos pasivos de la misma. En consecuencia, no es cargo que
tenga la vocación de prosperidad aún restringiendo a ese particular aspecto
pues, en el contexto del presente proceso, pierde cualquier fortaleza cuando se
llega a la conclusión de que la Auditoría General de la República no es sujeto
vigilado de la Contraloría General de la República”.
1.3. En relación con el cargo de violación de la unidad de materia, el
interviniente afirma que el artículo acusado desde su postulado negativo, es
decir, a partir de la ratificación de la exclusión del control fiscal de la
Contraloría sobre la Auditoría, genera, necesariamente que no se cause
obligación fiscal alguna a cargo de la segunda. Por ello, “la inclusión de
este texto en una ley que regula el presupuesto de una determinada vigencia
fiscal no produce una ruptura al principio de unidad de materia reforzado. El
propio accionante así lo reconoce cuando limita el examen a la segunda premisa
reconociendo en la primera una clara identidad con la ley”.
1.4. Por otra parte, el interviniente considera que la disposición
acusada no está vulnerando el artículo 178 de la Constitución Política, ni la
Ley 5ª de 1992, al reconocerle a la Comisión Legal de Cuentas de la Cámara
de Representantes el control sobre las funciones desarrolladas por la
Auditoría. Ello, por cuanto dicha atribución tiene reconocimiento implícito en
el numeral 1° del artículo 178 Superior y en el artículo 310 de la citada Ley
5ª. Así, el representante de la Auditoría, manifiesta que:
“En efecto, le corresponde a ese organismo
[Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de Representantes] fenecer las cuentas,
formular glosas y desplegar el procedimiento propio al control fiscal. Lo que
ocurre es que, a diferencia de las restantes entidades estatales, existe una
función previa atribuida a la Contraloría General de la República en materia de
vigilancia de la gestión fiscal, en forma posterior y selectiva. Este organismo
de control fiscal, ejerce una tarea mediadora. El escenario se modifica
sustancialmente cuando se trata de la vigilancia fiscal a la Auditoria. Si,
como se ha señalado, no corresponde a la Contraloría General realizarla,
sencillamente ha reposado en la Cámara de Representantes esa tarea. No de otra
forma se puede entender que dicha Corporación haya fenecido el ejercicio fiscal
de la Auditoria General de la República para la vigencia fiscal del 2001. En
consecuencia, la norma cuestionada se limita a sacar a flote lo que ya tiene
sustento constitucional, jurisprudencial y legal propio.
Ahora bien, una norma que tiene un sentido meramente
aclaratorio, pone en evidencia lo que se encuentra latente en la normatividad,
y cuyo texto tiene como vértice un soporte jurisprudencia, no puede ser
retirado del ordenamiento con fundamento en que la lectura que realiza el actor
supone que se está asignando una nueva función a la Cámara de Representantes.
Lo cierto es que sí la tiene y el peticionario, a pesar de que la menciona, no la
toma en cuenta pues no da alcance a las implicaciones que tal atribución genera
en el contexto del control fiscal y, particularmente, frente a la Auditoría
General de la República”.
2.      Intervención del Centro de Estudios en Derecho y Economía
del Departamento de Derecho Económico de la Facultad de Ciencias Jurídicas de
la Pontificia Universidad Javeriana.
El ciudadano
Carlos Pablo Márquez, en su calidad de Coordinador del citado Centro de
Estudios, intervino con el objeto de solicitar a la Corte declarar la
inexequibilidad parcial de la norma acusada, de acuerdo con las siguientes
consideraciones:
El
interviniente afirma que en la disposición acusada es posible encontrar dos
partes: la primera, conforme a la cual se exceptúa de cualquier tasa, gravamen
o contribución para la vigilancia fiscal a la Auditoría General de la Nación, y
la segunda, según la cual el control fiscal de la Auditoría es ejercido por la
Cámara de Representantes en su Comisión Legal de Cuentas. Señala que dada la
falta de claridad de la disposición acusada, es posible realizar diversas
lecturas de esta segunda parte de la disposición: una conforme a la cual la
Comisión Legal de Cuentas sería titular de funciones de control fiscal, y otra
según la cual la norma atribuye a la Comisión Legal de Cuentas la función de
vigilancia fiscal de la Auditoria General de la Nación. La primera lectura
resulta contraria a la cláusula general de competencia de la Contraloría
General de la República, y sería violatoria, también, de la normatividad constitucional
que rige el ejercicio de la actividad legislativa, por cuanto se estaría
atribuyendo a la Comisión Legal de Cuentas, funciones que no están previstas ni
en la Constitución, ni en la ley orgánica del reglamento del Congreso. Las
mismas consideraciones resultan aplicables a la segunda interpretación, razón
por la cual, cualquiera que sea su alcance, este aparte de la disposición
acusada es contrario a la Constitución.
El
interviniente destaca, por otra parte, que ni en la Constitución, ni en la ley
(Decreto-ley 272 de 2000 y Ley 106 de 1993), se asigna a alguna entidad u
organismo del Estado, el control sobre la Auditoria General de la Nación.
Luego, si el artículo 4° de la Ley 106 de 1993, establece que la tarifa de
control fiscal se cobrará solamente a las entidades o particulares sujetos a la
vigilancia de la Contraloría, no existe fundamento jurídico alguno que autorice
a dicho Organismo de control a cobrar la citada tarifa, pues como se expuso, la
Auditoria no se encuentra sujeta a su control. Por lo anterior, “teniendo en
cuenta que según el artículo 8 del Decreto-ley 272 de 2000 la Auditoria General
de la República dada su autonomía jurídica, administrativa, contractual y
presupuestal corresponde a una sección del Presupuesto General de la Nación,
adquiere sentido jurídico la primera parte del artículo 11 de la Ley 779 de
2002 dado que se hace un recorte presupuestal por medio de la figura de la
contracreditación (artículo 3° ibídem) destinado a eliminar la partida de
control, en el entendido que la Auditoria NO es un ente vigilado por la
Contraloría General de la República”.
En síntesis,
para el interviniente, la exclusión a la Auditoria del pago de la tarifa de
control fiscal no viola la unidad de materia, pues ella es una sección del
presupuesto y con la norma acusada se buscó tan sólo aclarar la ambigüedad
referente a dicha tarifa para ajustar las cuentas de gastos de la Nación. Por
el contrario, sí considera contraria a la Constitución la segunda parte del
artículo demandado, por cuanto a través de una ley ordinaria se afecta la
estructura orgánica del Congreso de la República al asignarle una función de
control Fiscal a la Comisión Legal de Cuentas.
3.
Intervención de la Contraloría General de
la República
El ciudadano
Iván Darío Gómez Lee, en representación de la Contraloría General de la
República, intervino con el objeto de solicitar a la Corte declarar la
inexequibilidad de la disposición acusada, por las siguientes razones:
3.1.   De conformidad con el ordenamiento constitucional colombiano, la
vigilancia fiscal de los órganos del nivel nacional, sin excepción, es ejercida
por la Contraloría General de la República (Artículos 119 y 267 de la
Constitución Política). El anterior postulado comprende también a los
estamentos que ejercen control a la misma Contraloría en los ámbitos judicial,
administrativo y fiscal, tales como, la Fiscalía, el Consejo de Estado, la
Procuraduría y la Auditoría General de la Nación. Por consiguiente, resulta
inconstitucional que a través de una ley ordinaria, se pretenda modificar la
Constitución, alterando las competencias que ella misma establece[4].
3.2.   En relación con la unidad de materia, el interviniente afirma que el
cargo resulta inobjetable, conclusión que se apoya en los conceptos que sobre
la materia se expresaron en la Sentencia C-390 de 1996.
3.3.   Adicionalmente, considera que se vulnera el artículo 178 de la
Constitución Política, al asignarle a la Cámara de Representantes - Comisión
Legal de Cuentas - una función no prevista por el Constituyente. Así mismo, se
desconoce el artículo 151 Superior, al pretender modificar o adicionar en esta
materia la Ley 5ª de 1992.
3.4.   En torno a la tarifa de control fiscal, el representante del
Contralor señala que su origen deviene de normas constitucionales y legales
fundamentadas en los principios de igualdad, proporcionalidad y equilibrio;
razón por la cual, ningún organismo que esté sujeto a la vigilancia de la
Contraloría General de la República, puede ser sustraído por el legislador de
aportar el correspondiente tributo especial.
4.
Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
El ciudadano
Carlos Andrés Guevara Correa, en representación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, intervino dentro del proceso de la referencia con el objeto de
solicitar a la Corte declarar exequible la disposición acusada, por las
siguientes razones:
4.1.   Sostiene que la Auditoría General de la República, es un organismo
de control fiscal de segundo nivel que goza de los atributos de autonomía e
independencia. En este contexto, no se encuentra sujeto a la vigilancia de la
Contraloría, ya que ello implicaría la vulneración del artículo 274 Constitucional,
el cual supone que “no es el auditado quien debe auditar a quien lo audita”.
A partir de
lo expuesto, concluye que “en su carácter de autoridad superior, la
Auditoría General de la República no es ni puede ser sujeto vigilado por la
Contraloría y, por ende, esta entidad carece de competencia respecto de la
primera. Este reconocimiento está implícito en la norma atacada y, como se
observa, no contiene ninguna vulneración a los principios constitucionales que
se dicen quebrantados”.
4.2.   Por otra parte, afirma que la norma acusada se ajusta al principio
de unidad de materia, ya que tiene que ver con las modificaciones al
Presupuesto General de la República para la vigencia 2002. Por consiguiente, el
interviniente finaliza afirmando que:
“En este caso lo único que ha hecho el legislador es,
se reitera una vez más, aclarar que dentro del Presupuesto General de la Nación
no puede contarse con recursos tributarios provenientes de tasa, contribución o
gravamen para la vigilancia fiscal a cargo de la Auditoría General de la
República.
Es la norma demandada un articulo puramente
aclaratorio, por cuando la Auditoría General de la República no ha sido hasta
el momento objeto de cobro de tasa o gravamen alguno como cuota de auditaje. Es
el artículo 11 una norma que no afectaba en ningún caso las adiciones
presupuestales para la vigencia de 2002”.
5.
Intervención de la Auditora General de la
República
En escrito
presentado por fuera del término legal para las intervenciones, la Auditora
General de la República insiste en la solicitud de que la norma acusada sea
declarada exequible. Considera que resulta un contrasentido la pretensión de la
Contraloría General de la República de ejercer la vigilancia fiscal sobre la
Auditoría General de  la República y que ello, no solo resulta contrario a la
autonomía constitucional de esta ultima entidad, sino que contradice principios
elementales que rigen la práctica de auditorías y el ejercicio del control
fiscal. Expresa, finalmente que al declararse la exequibilidad de la norma por
medio de la cual se exceptúa de toda tasa gravamen o contribución para la
vigilancia fiscal a la Auditoría General de la República, debe precisarse que
la Contraloría General de la República no puede ejercer la vigilancia fiscal
sobre dicha entidad.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El
representante del Ministerio Público solicitó la declaratoria de exequibilidad
de la expresión “exceptúese de cualquier tasa, gravamen o contribución para
la vigilancia fiscal a la Auditoría General de la República” y, a su vez,
de inexequibilidad de la frase “en razón a que dicho control es ejercido por
la Cámara de Representantes en su Comisión Legal de Cuentas”, con base en
las siguientes consideraciones:
5.1.  La imposición de la tarifa de control fiscal se sujeta al principio
de legalidad, puesto que es al órgano de representación popular a quien le
corresponde la creación de cualquier tributo, como lo es el citado tributo
especial, de conformidad con la Sentencia C-1148 de 2001.
Con
fundamento en el mismo principio, es también al legislador quien corresponde
establecer exenciones  para determinados sujetos, siempre y cuando las mismas
se ajusten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
En este
orden de ideas, mediante el precepto acusado el legislador no está limitando la
facultad que tiene la Contraloría de imponer tarifas de control fiscal a los
órganos del Estado, precisamente, porque la Auditoría no se encuentra sujeta a
la fiscalización de dicho órgano primario de control. En efecto, no existe
norma constitucional ni legal que disponga cual es el organismo encargado de
adelantar el control sobre la Auditoría y, además, resulta contrario a los principios
de transparencia e imparcialidad que el ente controlado vigile - en la misma
materia - a su controlador.
Por
consiguiente, “la Auditoría no es sujeto pasivo de la tarifa en cuestión,
precisamente porque no está sujeta al control fiscal de la Contraloría, luego
el legislador podía consagrar la excepción en análisis con el fin de hacer
claridad al respecto”.
5.2.   Adicionalmente, la Auditoría General de la República, como
organismo de vigilancia de la gestión fiscal, dotado de autonomía jurídica,
administrativa, contractual y presupuestal, “tiene una sección en el
Presupuesto General de la Nación, y por eso para el Despacho la excepción
establecida en el artículo 11 acusado lejos de vulnerar el principio de unidad
de materia, tiene identidad sustancial con el tema regulado y como tal guarda
conexidad temática con las disposiciones de naturaleza presupuestal
establecidas en la Ley 799 de 2002”.
5.3.   El Agente del Ministerio Público, en cuanto a la Comisión Legal de
Cuentas de la Cámara de Representantes, sostiene que dicha previsión tiene como
objetivo llenar el vacío que existe en el ordenamiento jurídico, en relación
con el organismo que debe adelantar el control a la Auditoría.
No obstante
lo anterior, comparte la posición del demandante, en cuanto a la improcedencia
del legislador ordinario para asignar una nueva competencia a la Comisión Legal
de Cuentas, vulnerando el artículo 151 de la Constitución Política y la Ley 5ª
de 1992. Así las cosas, el Procurador General considera que el artículo 11 de
la Ley 779 de 2002, debe ser declarado inexequible, por cuanto a través de una
ley ordinaria no se podía otorgar a la citada Comisión, competencia para
controlar la gestión fiscal de la Auditoría.
VI.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.      Competencia.
Por dirigirse
la demanda contra una disposición que forma parte una Ley de la República, la
Corte Constitucional es competente para decidir sobre su constitucionalidad,
tal y como lo prescribe el artículo 241-4 de la Constitución Política.
2.      Consideración previa
Observa la Corte que la ley de la que hace
parte la disposición demandada se orientaba a modificar el presupuesto General
de la Nación para la vigencia fiscal de 2002 y que si se tiene en cuenta que la
ley anual de presupuesto, así como las leyes que la modifiquen, tienen vigencia
precaria, la disposición acusada habría perdido vigencia en la fecha en que fue
interpuesta la presente demanda.[5] En tales condiciones, el pronunciamiento de la Corte
Constitucional debería ser inhibitorio, toda vez que su competencia se
circunscribe al conocimiento de las demandas que recaigan sobre normas que se
encuentren vigentes.[6]
Sin embargo, en la medida en que los cargos de inexequibilidad formulados en la
presente oportunidad, se refieren a un contenido normativo que tendría vigencia
indefinida en el tiempo, porque estaría llamado a regular, de manera
permanente, la competencia para el ejercicio de la vigilancia fiscal sobre la
gestión de la Auditoría General de la República, cabe que la Corte realice el
correspondiente examen de constitucionalidad, toda vez que la jurisprudencia
constitucional tiene definido que “ ... en el caso de que la ley anual de
presupuesto continúe produciendo efectos más allá del período fiscal, debe la
Corte examinar de fondo los cargos propuestos en la demanda.”[7]
Por otra parte, esta Corporación ha
señalado que en precisas y particulares condiciones, es posible que la Corte se
pronuncie de fondo, aún cuando las disposiciones acusadas hayan dejado de
regir. Así, en la sentencia  C-992 de 2001, la Corte retomó la doctrina que con
anterioridad había sido planteada por la Corte Suprema de Justicia, sobre el
principio de la perpetuatio jurisdictionis, para señalar que en aras de
dar efectividad al derecho constitucional fundamental de acceso a la justicia
constitucional a través de la interposición y decisión de las acciones públicas
que la Carta Política garantiza a todo ciudadano, “... el órgano de control
conserva plena competencia para pronunciarse sobre normas cuya derogatoria se
produce después de iniciado el proceso y antes de que se dicte el fallo, sin
que pueda ser despojada de ella por ulterior derogatoria del legislador
ordinario o extraordinario.”
No obstante
que en el presente caso, la norma fue demandada con posterioridad a la fecha en
la que habría dejado de regir, estima la Corte que con el propósito de
garantizar, tanto la supremacía de la Constitución, como el derecho de acceso a
la justicia constitucional, resulta imperativo afirmar la competencia del
órgano de control para pronunciarse sobre normas que ya no se encuentren
vigentes y aún cuado sus efectos hayan cesado, en los eventos en los que, como
en el presente caso, haya sido materialmente imposible el ejercicio del control
de constitucionalidad por la vía de la acción pública de inconstitucionalidad.
En efecto, la Ley 779 de 2002 fue publicada en el
Diario Oficial 45.038 del 17 de diciembre de 2002 y como quiera que la vacancia
judicial de fin de año inicia el 20 de diciembre, si se tiene en cuenta,
además, que por su naturaleza, la norma acusada tendría vigencia sólo hasta el
31 de diciembre, los ciudadanos habrían tenido apenas dos días hábiles para
enterarse del contenido de la ley, establecer la posible inconstitucionalidad
de una de sus disposiciones y presentar la correspondiente demanda ante la
Corte Constitucional. Dicho tiempo resulta a todas luces insuficiente y de no
afirmarse la competencia de la Corte en las condiciones anotadas se daría lugar
a la existencia de normas con fuerza de ley que no serían susceptibles de
control de constitucionalidad, lo cual resulta contrario a nuestro ordenamiento
Superior.
En este
contexto resulta aplicable el criterio fijado por la Corte en relación con el
principio de la perpetuatio jurisdctionis cuando afirmó que: “... para
garantizar el acceso a la justicia constitucional, cabe hacer un
pronunciamiento de fondo, (...) cuando, no obstante que la norma acusada ha
perdido su vigencia, las disposiciones que ella contiene, dada su vigencia
limitada en el tiempo, escaparían a la posibilidad del control de
constitucionalidad y pueda observarse, prima facie, que ellas son
violatorias de la Carta, según lo que en asuntos relevantes se haya expresado
en la jurisprudencia constitucional.” Dicho pronunciamiento tendría el
propósito protector de la supremacía constitucional de evitar que, en el
futuro, y con el mismo carácter de transitorio, se reproduzca el contenido
material de las disposiciones que se declaren inconstitucionales.
3.      El problema jurídico
A partir de la demanda presentada contra el artículo
11 de la Ley 779 de 2002, encuentra la Corte que es necesario resolver los
siguientes aspectos:
3.1.   Debe establecerse si resulta contrario al principio de
unidad de materia que en una ley por medio de la cual se modifica el
presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002, se incluya un
artículo conforme al cual se exceptúa a la Auditoría General de la República de
cualquier tasa, gravamen o contribución para la vigilancia fiscal, y se señala
que tal vigilancia es ejercida por la Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de
Representantes.
3.2.   Debe determinarse si la disposición acusada, excluye a
la Auditoría General de la República del control fiscal que se ejerce por la
Contraloría General de la República y resulta, por lo tanto, contraria a la
cláusula general de competencia que de acuerdo con la Constitución tiene la
Contraloría para ejercer la vigilancia fiscal de todas las entidades que
manejen recursos públicos.
3.3.   Hay que estudiar si exonerar a la Auditoría de la
tarifa de control fiscal, resulta contrario a la garantía constitucional de
autonomía presupuestal de la Contraloría General de la República y a la
facultad que se desprendería de la misma y conforme a la cual corresponde al
Contralor General de la República fijar dicha tarifa para todas las entidades
sujetas a la vigilancia fiscal de esa entidad.
3.4.   Es necesario examinar si la atribución a la
Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de Representantes de la función de
ejercer el control fiscal sobre la gestión de la Auditoría General de la
República resulta contraria, a la Constitución, en cuanto que adiciona las
competencias de la Cámara de Representantes contenidas en la propia Carta, o a la
ley orgánica del reglamento del Congreso, en la medida en que, a través de una
ley ordinaria, se habrían adicionado las funciones allí previstas para la
Comisión Legal de Cuentas.
4.      El principio de
unidad de materia y las leyes anuales de presupuesto
4.1.    La unidad de
materia
Tal como de manera reiterada ha sido señalado por la
Corte, el principio de unidad de materia, en su formulación más general,
significa que todas las disposiciones que integran un proyecto de ley deben
guardar correspondencia conceptual con su núcleo temático, el cual, a su vez,
se deduce del título de la misma.[8]
Así, de acuerdo con el artículo 158 de la Constitución Política, “[t]odo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, disposición
que es desarrollada en el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del
Congreso) conforme al cual “[c]uando un proyecto haya pasado al estudio de
una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia ...”,
y en el artículo 193 del mismo estatuto, que, en consonancia con el
artículo 169 constitucional, dispone que el título de las leyes deberá
corresponder precisamente a su contenido.
La jurisprudencia constitucional ha identificado tres
propósitos esenciales a los que atiende el principio de unidad de materia: (i)
procurar que la aprobación de las leyes sea el resultado de un debate
democrático, (ii) asegurar la transparencia en el proceso de formación de las
leyes, y (iii) evitar la dispersión normativa.
[9]
En relación con
los dos primeros objetivos, la Corte ha señalado que:
“... el principio de unidad de materia
tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el proceso
legislativo pues garantiza una deliberación pública y transparente sobre temas
conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta.  Permite que la
iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas materias
predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes
previos a la promulgación de la ley.  Esa conexión unitaria entre las materias
que se someten al proceso legislativo garantiza que su  producto sea resultado
de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han
sido objeto de conocimiento y discernimiento.  Con ello se evita la aprobación
de normas sobre materias que no hacen parte o no se relacionan con aquellas que
fueron debatidas y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas
no visibles en el proceso legislativo.  De este modo, al propiciar un ejercicio
transparente de la función legislativa, el principio de unidad de materia
contribuye a afianzar la legitimidad de la instancia parlamentaria.”[10]
Se evitan
así, ha señalado la Corte, “.... las incongruencias legislativas que aparecen
en forma súbita, a veces inadvertida e incluso anónima, en los proyectos de
ley, las cuales no guardan relación directa con la materia específica de dichos
proyectos. Estas incongruencias pueden ser, entonces, el resultado de conductas
deliberadas que desconocen el riguroso trámite señalado en la Constitución para
convertir en ley las iniciativas legislativas”.[11]
Finalmente, la unidad de materia contribuye a
consolidar el principio de la seguridad jurídica porque, por un lado asegura la
coherencia interna de las leyes, las cuales no obstante que pueden tener
diversidad de contenidos temáticos, deben contar siempre con un núcleo de
referencia que les de unidad y que permita que sus disposiciones se interpreten
de manera sistemática, y por otro,  evita que sobre la misma materia se
multipliquen las disposiciones, en distintos cuerpos normativos, con el riesgo
de que se produzcan inconsistencias, regulaciones ocultas e incertidumbre para
los operadores jurídicos.
Con todo, la Corte ha señalado que el examen de la
constitucionalidad de una norma desde la perspectiva de la unidad de materia
debe realizarse con una cierta flexibilidad, que permita armonizar dicho
principio con el principio democrático.
Tal como se puso de presente en la Sentencia C-570 de
2003, “... la Corte Constitucional ha sido cuidadosa en advertir que la
aplicación de un criterio riguroso en el control constitucional de las leyes,
para verificar su sumisión al principio de unidad de materia, restringiría la
posibilidad de desplazamiento del legislador por los diferentes temas sometidos
a su regulación; impediría la expedición de normatividades integrales y
promovería la profusión de leyes de sectorización extrema[12]. Por esa razón, la
Corte ha precisado que “[s]olamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones
de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible
establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica
con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si
están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el
cuerpo de la ley”.[13]
De esta manera, ha dicho la Corte, el control de
constitucionalidad en relación con el principio de unidad de materia debe
realizarse a partir de un equilibrio que permita el despliegue de la potestad
de configuración legislativa, sin desconocer la necesaria coherencia interna
que deben tener las leyes.
Así, si bien
de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la unidad de materia no
excluye la posibilidad de que en un proyecto de ley se incluyan diversos
contenidos temáticos, siempre y cuando entre ellos sea posible establecer
alguna relación de conexidad, enfatiza ahora la Corte que para determinar la
intensidad del control de constitucionalidad en relación con la unidad de
materia, en ocasiones, no basta con establecer la conexidad puramente objetiva
entre tales contenidos, sino que se requiere establecer también si el debate,
de manera transparente, se desarrolló en relación con todos ellos.
Así, cuando
en un proyecto de ley se introducen distintos contenidos temáticos, la
afirmación del principio democrático y el respeto por la potestad de
configuración del legislador conducen  a la conclusión de que, si existe
conexidad entre los diferentes temas y los mismos fueron expresamente
presentados en el debate, el control de constitucionalidad por violación del
principio de unidad de materia debe ser flexible. Pero cuando, no obstante que
objetivamente fuese posible establecer algún tipo de conexidad entre los
contenidos de un proyecto de ley, uno de tales contenidos no hubiese sido
explícitamente presentado en el curso del debate legislativo, prima la
consideración sobre la unidad de materia, para evitar que, al amparo de una
conexidad meramente temática, se introduzcan, de manera subrepticia, materias
que quedarían sustraídas del debate democrático.
La Corte ha señalado que el debate
legislativo es la oportunidad de hacer efectivo el principio democrático en el
proceso de formación de la ley, en el que concurren y participan  tanto
minorías como mayorías, y que para que el mismo pueda darse, es imprescindible
que el objeto sobre el que recae, esto es el proyecto o la proposición de
fórmula normativa que va adoptarse, debe ser conocido de manera general por
quienes deben discutirlo.[14]
Precisó la Corte que el supuesto mínimo de
racionalidad deliberativa y decisoria es el conocimiento de los textos de los
proyectos y de las modificaciones propuestas respecto de los mismos.[15]
Y ya se ha dicho como la Corte, en relación con la unidad de materia expresó
que la “... conexión unitaria entre las materias que se someten al
proceso legislativo garantiza que su  producto sea resultado de un sano debate
democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto de
conocimiento y discernimiento.”[16]
De allí que
los requisitos de publicidad que constituyen el presupuesto del debate
legislativo no se reducen a la publicación formal del proyecto, sino que
incluyen también la necesidad de que haya claridad sobre el contenido del
mismo, el cual debe hacerse explícito desde la exposición de motivos, en las
ponencias o en el curso de los debates, de manera que sea posible diferenciar
entre sus distintos componentes.
Esto es, no
basta con que una determinada disposición se publique como parte de un proyecto
más amplio, si no obstante la aparente relación de conexidad con la totalidad
del articulado, ella corresponde a una materia que no se presenta de manera
explícita y sobre la cual, por consiguiente, no se suscita debate. Se trataría
de impulsar la aprobación de una norma al amparo de su conexidad con otras,
pero sin adelantar un debate sobre su verdadero significado. En tal caso se
desconocería el principio de unidad de materia, porque el debate habría versado
sobre una determinada materia y la disposición subrepticiamente introducida, no
obstante su relación general con el tema del proyecto, respondería en realidad
a una materia distinta sobre la cual no habría existido debate ni posibilidad
efectiva de que el mismo se realizase.
4.2.    La unidad de
materia y las leyes anuales de presupuesto
Por otra
parte, tal como ha sido puesto de presente por la Corte en diversas
oportunidades, en materia presupuestal, el principio de unidad de materia está
íntimamente vinculado con el carácter temporal de las leyes anuales de
presupuesto.
En las leyes anuales de presupuesto, y las
que se expidan para modificarlas, es posible distinguir dos tipos de
disposiciones; por un lado, las que adicionan o disminuyen rentas y gastos,
esto es, aquellas disposiciones por medio de las cuales se hace una estimación
de los ingresos y  se autorizan los gastos para la respectiva vigencia fiscal,
y, por otro, las que se conocen como disposiciones generales y que tienen un
carácter meramente instrumental con miras a la  debida ejecución del
presupuesto aprobado.
De este
modo, la materia propia de una ley anual de presupuesto es la fijación o
modificación de las partidas de ingresos y de gastos y en ella quedan
comprendidas las disposiciones necesarias para que los presupuestos aprobados
puedan hacerse efectivos.
Desde esta perspectiva, las disposiciones
generales de una ley anual de presupuesto solo pueden estar destinadas a
permitir la correcta ejecución del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal
y, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto “... regirán únicamente para el año fiscal para el cual se
expidan”. Tales normas, por consiguiente, ha dicho la Corte, no pueden contener
regulaciones con vocación de permanencia, porque ello desbordaría el ámbito
propio de la ley que es el de modificar el presupuesto de la respectiva
vigencia fiscal.[17]
Tampoco pueden las leyes anuales de
presupuesto modificar normas sustantivas[18],
porque en tal caso, sus disposiciones generales dejarían de ser meras
herramientas para la ejecución del presupuesto aprobado y se convertirían en
portadoras de decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento
jurídico.
En uno y en
otro caso sería necesaria la aprobación de una ley distinta, cuyo trámite se
hubiese centrado en esas modificaciones de la ley sustantiva o en la regulación,
con carácter permanente, de determinadas materias.
4.3.   Análisis de la
disposición acusada a la luz del principio de unidad de materia
La ley de la que hace parte la disposición
demandada se orientaba a modificar el presupuesto General de la Nación para la
vigencia fiscal de 2002.
Para ese efecto el Gobierno Nacional, a
través del Ministro de Hacienda y Crédito Público, presentó en la Cámara de
Representantes un proyecto de ley por medio de la cual, “se efectúan unas
modificaciones al Presupuesto General de la Nación del año 2002”. Señaló el
Gobierno en la exposición de motivos, que el proyecto contemplaba diversas
operaciones presupuestales, que combinan adiciones y traslados, y que las
medidas que se proponían buscaban “... mantener la coherencia del presupuesto
respecto a los fundamentales macroeconómicos para el presente año y ha
permitido, así mismo, abrirles espacio a gastos imprescindibles como los que se
proponen en este proyecto de ley.” Después de explicar cómo se financiarían las
modificaciones propuestas, el Gobierno señaló que “[l]a mayor parte de las
apropiaciones que se incorporan al presupuesto de 2002 permitirá atender
sectores vulnerables, como la población desplazada por la violencia; atender
obligaciones con el sector de la seguridad social; financiar gastos y otros
proyectos de inversión prioritarios tales como el fortalecimiento de la red
pública hospitalaria y la reactivación de sectores importantes de la actividad
económica; cumplir sentencias de la Corte Constitucional que han generado
nuevos gastos y atender algunos faltantes de funcionamiento ...”
En ese proyecto no se incluía la
disposición acusada, la cual fue incorporada durante el primer debate en las
comisiones económicas conjuntas de Senado y Cámara.
En algunas de las intervenciones que
propugnan por la constitucionalidad de la norma acusada se expresa que la
incorporación de la misma en el proyecto del ley de modificación del
presupuesto era necesaria para superar un equívoco que podría tener efectos en
el presupuesto. Se trataría, de una norma de alcance meramente interpretativo o
aclaratorio, que al precisar que la Auditoría General de la República no está
sujeta al control fiscal de la Contraloría General de la República, tendría un
claro impacto en el presupuesto, puesto que no tendría cabida en el mismo la
previsión tanto de los ingresos por concepto de la cuota de vigilancia fiscal,
como de los egresos derivados de dicha vigilancia. Tal alcance de la norma
haría improcedente el cargo por violación del principio de unidad de materia.
Observa la Corte que en la disposición
acusada es posible distinguir dos contenidos normativos claramente separables;
por un lado, la norma señala que se exceptúa de cualquier tasa, gravamen o
contribución para la vigilancia fiscal a la Auditoría General de la Nación, y,
por otro, expresa que tal control es ejercido por la Cámara de Representantes
en su Comisión Legal de Cuentas.
4.3.1.          En cuanto hace al primer contenido
normativo, encuentra la Corte que el mismo no es contrario al principio de
unidad de materia, como pasa a establecerse.
La garantía de autonomía de la que, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, goza la Auditoria General de la
Nación, lleva la consideración de que tal órgano de control no es destinatario
de la vigilancia fiscal que por vía de una cláusula general de competencia se
atribuye a la Contraloría General de la República. En la Sentencia C-499 de
1998, la Corte señaló que la Auditoría General de la Nación goza de la misma
autonomía que se predica de la Contraloría General de la República en el
ejercicio de sus competencias de vigilancia fiscal. Sobre tal autonomía la
Corte precisó que “... el ejercicio del control fiscal externo impone, como
requisito esencial, que los órganos que lo lleven a cabo sean de carácter
técnico y gocen de autonomía administrativa, presupuestal y jurídica.[19]” Agregó la Corte que
la mencionada autonomía consiste, básicamente, en el “... establecimiento de
una estructura y organización de naturaleza administrativa especializada, a la
cual se le ha asignado un haz de competencias específicas en relación con la
materia reseñada, que pueden ejercerse dentro de un cierto margen de libertad e
independencia, a través de órganos propios, y que dispone, al mismo tiempo, de
medios personales y de recursos materiales de orden financiero y presupuestal
que puede manejar, dentro de los límites de la Constitución y la ley sin la
injerencia ni la intervención de otras autoridades u órganos.” [20]
De manera particular, en relación con la
autonomía de la Auditoría General de la Nación, la Corte señaló:
“Aunque la norma constitucional no
especifica en qué términos debe desarrollarse la vigilancia de la gestión
fiscal de la Contraloría General de la República por parte del auditor, la
vigencia del principio de legalidad y de los principios de moralidad y probidad
en el manejo de los recursos y bienes públicos impone concluir que la anotada
vigilancia debe producirse con la misma intensidad y de conformidad con los
mismos principios que regulan el control fiscal que la Contraloría General de
la República realiza frente a las restantes entidades y organismos del Estado.
Si ello es así, la auditoría a que se refiere el artículo 274 de la
Constitución Política debe contar con todas aquellas garantías de autonomía que
el Estatuto Superior depara a los órganos que llevan a cabo la vigilancia de la
gestión fiscal en Colombia para la realización de sus funciones.
Por estos motivos, las normas legales que
desarrollen el artículo 274 de la Carta y establezcan el diseño, funciones y
competencias de la Auditoría de la Contraloría General de la República deben
permitir que ésta sea autónoma para desarrollar sus competencias. Es decir, la
mencionada auditoría debe contar con autonomía administrativa, presupuestal y
jurídica frente a la Contraloría General de la República, de acuerdo a los
términos que se definen a continuación.
5. Conforme a la jurisprudencia de esta
Corte y las disposiciones del artículo 267 de la Carta Política, la autonomía
genérica antes señalada se traduce en tres características específicas y
concurrentes: (1) autonomía administrativa; (2) autonomía presupuestal; y, (3)
autonomía jurídica.
En punto a la autonomía administrativa
de los organismos que ejercen el control fiscal externo, la Corporación ha
señalado que ésta consiste, en el ejercicio de todas aquellas potestades y
funciones inherentes a su propia organización y a las que les corresponde
cumplir de conformidad con los artículos 267 y 268 del Estatuto Superior, sin
injerencias o intervenciones por parte de otras autoridades públicas.[21]
Respecto a la autonomía presupuestal
de las entidades u órganos que llevan a cabo un control externo de la gestión
fiscal, la jurisprudencia constitucional ha entendido que consiste en la
posibilidad de ejecutar el presupuesto en forma independiente, a través de la
contratación y de la ordenación del gasto[22]
o, dicho de otro modo, el núcleo esencial de la autonomía presupuestal reside
en las facultades de manejo, administración y disposición de los recursos
previamente apropiados en la ley anual del presupuesto, de contratación y de
ordenación del gasto, todo esto de conformidad con las disposiciones
constitucionales pertinentes y la ley orgánica del presupuesto.[23]
Por último, la autonomía jurídica de
los órganos de control fiscal se manifiesta de dos maneras. Por una parte,
implica que el servidor público que ostenta la dirección del órgano no puede
ser nombrado ni removido por funcionarios pertenecientes a las entidades objeto
del control. De otro lado, significa que los actos por medio de los cuales se
ejerce la vigilancia de la gestión fiscal no pueden estar sometidos a la
aprobación, al control o a la revisión por parte de los entes sobre los cuales
se ejerce la vigilancia.”[24]
De este modo,
se tiene que la autonomía de la Auditoría, que se deriva directamente de la
Constitución, hace imperativo que la propia Carta sea la que asigne una
competencia para el ejercicio del control fiscal sobre la gestión de ese órgano
de raigambre constitucional. Como quiera que sobre la materia nada se dispuso
en la Constitución, no hay entidad que tenga competencia para ejercer la
vigilancia fiscal sobre la Auditoría General de la Nación y, por consiguiente,
encuentra la Corte que el texto acusado tiene un carácter meramente
instrumental, para, a partir de esa realidad constitucional, precisar, con
miras a la ejecución del presupuesto del año 2002, que la Auditoría no puede
ser sujeto de ningún gravamen por concepto de vigilancia fiscal, razón por la
cual no se destinan recursos en su presupuesto para el efecto, ni sería posible
asignarlos.
Desde esta
perspectiva, el texto acusado no tiene el alcance que le atribuye el actor,
puesto que el mismo no tiene la virtualidad de excluir a la Auditoría de un
régimen de vigilancia fiscal al que, por virtud de su autonomía, no estaba
sometida, sino que se limita, por consideraciones presupuestales, a hacer
explícita la razón por la que no cabe incluir en el presupuesto del año 2002
una partida para el pago por concepto de una vigilancia fiscal sobre la
Auditoría que no está prevista en la Constitución.
Las mismas consideraciones resultan
aplicables a los cargos identificados en esta providencia con los numerales 3.2
y 3.3, razón por la cual los mismos no serán objeto de consideración separada.
En efecto, con
base en las mismas consideraciones es posible concluir que tampoco se desconoce
la cláusula general de competencia que para el ejercicio del control fiscal
tiene la Contraloría General de la República, porque la exclusión de la
Auditoría del ámbito de la competencia de ese ente fiscalizador no es
consecuencia de la disposición acusada, sino que se deriva directamente de la
autonomía constitucionalmente reconocida a la Auditoría.
Lo propio puede
decirse en relación con la autonomía presupuestal de la Contraloría, porque la
disposición acusada no priva al ente fiscalizador de unos recursos que le
correspondiesen conforme a ley anterior, sino que, se repite, ella se limita a
precisar, para la debida ejecución del presupuesto del año 2002, que la
Auditoría no está sujeta a tasa, gravamen  o contribución por concepto de
vigilancia fiscal, precisión sin la cual podría surgir la pretensión de que
tales recursos se estaban causando y que se habría presentado una deficiencia
en la correspondiente apropiación presupuestal.
Por las
anteriores consideraciones habrá de declararse la exequibilidad del siguiente
aparte de la disposición acusada :  “Exceptuase de cualquier tasa, gravamen o
contribución para la vigilancia fiscal a la Auditoría General de la Nación.”
4.3.2.          Del tenor literal del segundo de los
contenidos normativos presentes en el precepto demandado, esto es, aquel
conforme al cual la vigilancia fiscal sobre la Auditoría General de la Nación
se ejerce por la Cámara de Representantes en su Comisión Legal de Cuentas, se
desprende que el mismo se orienta a regular, con carácter permanente, la
vigilancia fiscal sobre la gestión de la Auditoría General de la República.
Por su
parte, la Ley 779 de 2002, de la que hace parte el anterior contenido
normativo, se orienta, exclusivamente, de acuerdo con su título, a efectuar
unas modificaciones al Presupuesto General de la Nación del año 2002; por
consiguiente, la disposición acusada, en cuanto atribuye, con carácter permanente,
una competencia para la vigilancia fiscal sobre la gestión de la Auditoría
General de la Nación, no guarda relación, ni con el título de la ley, ni con su
contenido material, que se limita a las modificaciones en la estimación de las
rentas y en las partidas de gasto previstas en la ley anual de presupuesto del
año 2002, así como a las disposiciones generales necesarias para su correcta
ejecución;  ni se aviene al carácter temporal de la ley anual de presupuesto,
por cuanto contiene disposiciones modificatorias del ordenamiento jurídico en
materia de control fiscal.
El aparte normativo que es objeto de
consideración, en cuanto señala que la vigilancia fiscal de la Auditoría
General de la República está a cargo de la Cámara de Representantes en su Comisión
Legal de Cuentas, nada tiene que ver con las modificaciones presupuestales que
constituyen el objeto de la ley, y resulta para la Corte claro que el mismo
tiene un contenido de regulación  autónomo, por virtud del cual se trataría de
subsanar un eventual vacío constitucional en la asignación de competencias para
la vigilancia fiscal de la gestión de la Auditoría General de la Nación.
Para
la Corte no existe duda en torno a que en este aparte, la norma acusada tiene
un contenido de regulación material en un tema de enorme trascendencia dentro
de la estructura del Estado y que la misma se introdujo en una ley cuya materia
para nada se relaciona con el reparto de competencias en relación con el
control fiscal. De este modo, la norma acusada se orienta a definir, con
carácter permanente, la competencia para el control fiscal sobre la gestión de
la Auditoría General de la Nación, y por consiguiente, no solo desborda el
ámbito temporal de una ley modificatoria de la ley anual de presupuesto, sino
que comporta un desconocimiento del principio de unidad de materia.
Por
las anteriores consideraciones habrá de declararse la inexequibilidad de este
aparte de la disposición acusada, por violación del principio de unidad de
materia, sin que en relación con el mismo deba la Corte pronunciarse sobre los
restantes cargos de la demanda.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar la EXEQUIBILIDAD
del artículo 11 de la Ley 779 de 2002, salvo en la expresión “en razón a
que dicho control es ejercido por la Cámara de Representantes en su Comisión
Legal de Cuentas”, que se declara INEXEQUIBLE.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
IVAN ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (e)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H.
Magistrado doctor Jaime Araujo Rentería, no firma la presente sentencia por no
encontrarse presente. Que el citado Magistrado ratificó su postura de no
concurrir a sesiones en las horas de la tarde atendiendo los argumentos
señalados en las constancias que ha adjuntado desde el Acta No. 56 de 2003.
IVAN ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
[1]
Al respecto, cita las Sentencias C-167 de 1995 y C-189 de 1998 y,
además. el fallo del Consejo de Estado del 20 de junio de 2002, radicado bajo
expediente No. 6678.
[2]
Señala la citada disposición que:  “ARTICULO 4. AUTONOMIA
PRESUPUESTARIA. La Contraloría General de la República tendrá autonomía
para el manejo, administración y fijación de su presupuesto, en concordancia
con la ley orgánica de presupuesto./ Con el fin de desarrollar el presente
artículo la Contraloría General de la República cobrará una tarifa de control
fiscal a los organismos y entidades fiscalizadas, equivalente a la de aplicar
el factor, resultante de la fórmula de dividir el presupuesto de funcionamiento
de la contraloría sobre la sumatoria del valor de los presupuestos de los
organismos y entidades vigiladas, al valor de los presupuestos de cada
organismo o entidad vigilada./ La tarifa de control fiscal será fijada
individualmente para cada organismo  o entidad vigilada mediante resolución del
Contralor General de la República./
El valor total del recaudo por este
concepto no podrá superar por ningún motivo el valor total de los gastos de
funcionamiento de la Contraloría General de la República”.
[3]              Sobre la materia el
Decreto Ley 272 de 2000, preceptúa lo siguiente: “Artículo 1.-
Denominación y naturaleza. La Auditoría General de la República es un
organismo de vigilancia de la gestión fiscal, dotado de autonomía jurídica,
administrativa, contractual y presupuestal, el cual está a cargo del Auditor de
que trata el artículo 274 de la Constitución Política”. “Artículo 2.- Ambito
de competencia. Corresponde a la Auditoría General de la República ejercer
la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República y
de las contralorías departamentales, en los términos que este Decreto establece
(...)”.
[4]
Cita las Sentencias C-586 de 1995 y C-167 de 1995.
[5]
18 de febrero de 2003
[6]
En este sentido ver la Sentencia C-177 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra,
en la que se citan los precedentes jurisprudenciales sobre la materia.
[7]
Ver Sentencia C-177 de 2002. En esa Sentencia se citan las siguientes
providencias en las que la Corte se ha pronunciado en el mismo sentido:
C-454/93, C-457/93, C-541/93, C-047/94, C-104/94 y  C-1320 /96. De manera
específica, en la sentencia C-202 de 1998, se señala que la Corte tiene
competencia para pronunciarse sobre una ley de presupuesto, una vez vencido el
término de su vigencia, cuando por efecto de las reservas presupuestales,
determinadas apropiaciones puedan ser ejecutadas una vez concluido el período fiscal.
[8]
Sentencia C-570 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[9]
Ver Sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño
[10]
Sentencia C-501 de 2001
[11]          Sentencia
C-523 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[12]
Cfr. Sentencia C-540 de 2001
[13]
Sentencia C-025/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[14]
Sentencia C-760 de 2001
[15]
Ibid.
[16]
Sentencia C-501 de 2001
[17]          La Corte, en Sentencia C-039
de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell, sobre este particular expresó: “La ley
de presupuesto tiene una vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable al
legislador establecer normas que tienen una vocación de permanencia en el
tiempo, como es el caso del artículo 14 de la ley 17 de 1992, que tenía
limitada su vida jurídica a la vigencia fiscal de 1992.”
[18]          En la Sentencia C-201 de
1998, M.P. Fabio Morón, la Corte, al analizar las disposiciones de una ley
anual de presupuesto que contenía la modificación de porcentajes de
participación de las entidades territoriales en financiación de proyectos
señaló que constituye un evidente desbordamiento de las facultades que le
corresponde desarrollar al Congreso a través de la Ley de Apropiaciones  la
expedición de una norma de contenido material, que modifica y deroga
disposiciones legales previas de carácter sustantivo. Puso de presente la Corte
que el legislador  carecía de competencia para ese efecto,”...  pues le está
vedado, a través de la ley anual de presupuesto y especialmente de las
disposiciones generales de la misma, derogar o modificar legislación
sustantiva”.
[19]
SC-132/93 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); SC-374/95 (MP. Antonio Barrera
Carbonell); SC-534/93 (MP. Fabio Morón Díaz); SC-167/95 (MP. Fabio Morón Díaz);
SC-586/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz y José Gregorio Hernández Galindo);
SC-100/96 (MP. Alejandro Martínez Caballero); SC-272/96 (MP. Antonio Barrera
Carbonell). Cita original en la Sentencia C-499 de 1998.
[20]
SC-272/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell). Cita original en la Sentencia C-499
de 1998.
[21]
SC-100/96 (MP. Alejandro Martínez Caballero); SC-272/96 (MP. Antonio Barrera
Carbonell). Cita original en la Sentencia C-499 de 1998.
[22]
SC-592/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). Cita original en la Sentencia C-499 de
1998.
[23]
SC-101/96 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); SC-192/97 (MP. Alejandro Martínez
Caballero); SC-283/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); SC-315/97 (MP. Hernando
Herrera Vergara). Cita original en la Sentencia C-499 de 1998.
[24]
ST-006/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); SC-283/97 (MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz). Cita original en la Sentencia C-499 de 1998.