T-099-10
Sentencia T-099/10
Sentencia
T-099/10
DERECHOS DE
LA POBLACION DESPLAZADA-Reiteración jurisprudencial
DERECHOS DE
LA POBLACION DESPLAZADA-Vulnerabilidad extrema
ESTADO DE
COSAS INCONSTITUCIONAL-Evolución jurisprudencial
POBLACION
DESPLAZADA-Obligaciones del Estado/POBLACION DESPLAZADA-Atención
humanitaria de emergencia/POBLACION DESPLAZADA-Restablecimiento
económico
POBLACION
DESPLAZADA-Criterios que deben seguirse para interpretar y aplicar el tema
relativo al RUPD
Las
normas que regulan el tema relativo al RUPD deben ser interpretadas y aplicadas
de conformidad con los principios de legalidad, buena fe, favorabilidad y pro
homine. No se pueden imponer más requisitos que los expresamente consagrados en
la ley para que la población desplazada pueda acceder a las prestaciones
establecidas y que, en todo caso, su cumplimiento y aplicación deben ser
interpretados de modo tal que se respete la prevalencia de los derechos
fundamentales en juego, la condición de sujeto de especial protección del
desplazado, así como la presunción contemplada en el artículo 83
constitucional.
POBLACION
DESPLAZADA-Imposibilidad jurídica de Acción Social para exigirle a un
desplazado ostentar la calidad de jefe de hogar
La
entidad accionada no puede exigirle a un desplazado ostentar la calidad de jefe
de hogar para acceder a las ayudas solicitadas pues se trata de un requisito
que no existe en ninguna norma legal. Exigir la calidad de jefe de hogar para
obtener las ayudas contenidas en la Ley 387 de 1997, es imponer una formalidad
o requisito innecesario que obstaculiza de manera grave, la efectividad de los
derechos fundamentales de los desplazados a la atención humanitaria de
emergencia y a la estabilización socioeconómica.
ACCION DE
TUTELA-Hecho superado por cuanto la peticionaria aportó prueba sumaria
donde demuestra que existe una división del grupo familiar por la separación de
la pareja y que la peticionaria quedó a cargo de sus hijos menores
POBLACION
DESPLAZADA-Acción Social debe actualizar periódicamente la información
contenida en el RUPD, con el fin de evitar perpetuar la etapa de emergencia de
la accionante y su familia
Referencia: expediente T-2403177
Acción de
tutela instaurada por Piedad Leonor Mindiola Salas contra la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción
Social.
Magistrado
Ponente:
Dr. JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ.
Bogotá D.C. quince (15) de febrero
de dos mil diez (2010)
La Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Juan Carlos Henao Pérez, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente
las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Nacional
y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del
fallo de tutela proferido por el Juzgado 5 Administrativo de Santa Marta en la
acción de tutela instaurada por Piedad Leonor Mindiola Salas contra la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción
Social (en adelante Acción Social).
I. ANTECEDENTES
La ciudadana Piedad Leonor
Mindiola Salas interpuso acción de tutela contra Acción Social con el objetivo
de obtener la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la
vida, a la dignidad humana y a la estabilización socioeconómica que habrían
sido vulnerados como consecuencia de los siguientes:
1.1.- Hechos:
1.
Mediante derecho de petición, la accionante solicitó a la entidad
demandada la ayuda humanitaria de emergencia contenida en el artículo 15 de la
Ley 387 de 1997.
2.
Acción Social negó la solicitud de la peticionaria al considerar que
ella “hace partes (sic) del núcleo familiar del señor ELKIN MONTALVO
AHUMADA CC 57.422.442 quien se encuentra en el registro de población
desplazada SIPOD, con el parentesco de Jefe de Hogar, por tal razón es el único
autorizado a  solicitar cualquier tipo de ayuda”.
3.
No obstante, la peticionaria se encuentra inscrita en el Registro Único
de Población Desplazada como jefe de hogar desde el día 10 de agosto de 2005[1]
y, de acuerdo a la certificación expedida por el Inspector de Policía del
Municipio de “El Retén” – Magdalena el día 25 de julio de 2008, la actora no
convive “desde hace tres (3) años con el señor ELKIN FONTALVO AHUMADA” [2],
“tiene la condición de MUJER CABEZA DE HOGAR”  y tiene a su cargo de cinco (5) hijos
menores de edad[3].
1. 2. Intervención de la
entidad demandada.
En el auto admisorio de la acción
de tutela, el juez de instancia ordenó a la entidad rendir un informe detallado
sobre los hechos del caso. Sin embargo, esta demandada se abstuvo de presentar
el informe o de contestar la demanda.
II. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO
DE REVISIÓN
2.1.- Mediante sentencia
proferida el día 4 de junio de 2009, el Juzgado 5 Administrativo de Santa Marta
– Magdalena, negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la
peticionaria al considerar que “no es la señora MINDIOLA SALAS quien debe
solicitar el pago de las ayudad (sic) humanitarias ofrecidas por el Estado sino
el señor MONTALVO AHUMADA por se (sic) éste el jefe de familia”[4].
Esta providencia no fue impugnada
por la peticionaria.
III. ACTUACIÓN SURTIDA ANTE LA
CORTE CONSTITUCIONAL.
Mediante auto de once (11) de
diciembre de dos mil nueve (2009), proferido por el magistrado sustanciador, se
dispuso que:
“Primero:
Por la Secretaría General de esta Corporación, se solicite a Acción
Social,
ubicada en
el Edificio Principal Calle 7 No. 6-54 (Bogotá D.C.) que, en el término de dos
(2) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto,
informe a este Despacho si la peticionaria ha recibido ayuda humanitaria por parte
de esa entidad”[5].
De manera extemporánea, Acción Social informó al despacho del magistrado
sustanciador que la peticionaria se encuentra registrada en el RUPD como jefe
de hogar desde el día 10 de agosto de 2005.
Adicionalmente, informó que la peticionaria ha recibido las siguientes
ayudas:
·
Tres meses de apoyo en alojamiento por valor de doscientos
setenta mil pesos ($270.000.oo) cobrados el día 14 de mayo de 2007[6].
·
Dos meses de asistencia alimentaria y aseo y dos meses de apoyo
en alojamiento por valor de ochocientos ochenta mil pesos ($880.000.oo)
cobrados el día 1° de diciembre de 2008[7].
·
Giro de un millón quinientos mil pesos ($1.500.000.oo) por concepto
de Componente de Generación de Ingresos.[8]
·
Giro de un millón trescientos veinte mil pesos ($ 1.320.000.0oo)
por concepto de prórroga de atención humanitaria de emergencia, que estará
disponible para cobro de la peticionaria el día 20 de enero de 2010 en las
oficinas del Banco Agrario de la ciudad de Santa Marta[9].
IV. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
3.1.- Competencia
1. Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar las
decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991.
3.2.- Problema jurídico y esquema de resolución.
1. La Sala estima que el problema jurídico planteado en el caso concreto
es el siguiente: ¿vulneró la entidad demandada los derechos fundamentales a la
ayuda humanitaria de emergencia y a la estabilización socioeconómica de la
peticionaria al haberse negado a otorgarle la ayuda solicitada debido a que la
actora estaba inscrita en el registro de población desplazada pero supuestamente
no aparecía como jefe de hogar?
2. Para resolver el caso concreto, en una primera parte, la Corte
reiterará que las personas desplazadas por la violencia son sujetos de especial
protección constitucional (3.3). En una segunda parte, a partir de la
reiteración jurisprudencial, se pronunciará sobre el carácter fundamental de los
derechos a la atención humanitaria de emergencia y a la estabilización
socioeconómica de las víctimas del desplazamiento (3.4). En seguida, se
pronunciará sobre el requisito exigido por la entidad demandada consistente en
estar inscrito en el Registro Único de Población Desplazada como jefe de hogar
para poder acceder a la atención humanitaria de emergencia y a la estabilización
socioeconómica (3.5).  Por último, resolverá el caso sujeto a análisis (3.6).
3.3.- Las personas
desplazadas por la violencia son sujetos de especial protección constitucional.
Reiteración jurisprudencial.
3.  Salir del lugar de residencia
por una amenaza a derechos fundamentales como la vida, la integridad personal y
la libertad, con ocasión del conflicto armado o por violencia generalizada, es
ser desplazado[10]. El desplazamiento causa
un desarraigo de quien es sujeto pasivo del mismo, debido a que es apartado de
todo aquello que forma su identidad, como lo es su trabajo, su familia, sus
costumbres, su cultura, y es trasladado a un lugar extraño para intentar
rehacer lo que fue deshecho por causas ajenas a su voluntad y por la falta de
atención del Estado, como garante de sus derechos y de su statu quo.
4. Las personas desplazadas por
la violencia están, así, expuestas a un nivel mayor de vulnerabilidad, representado
en “(i) la perdida de la tierra y de la vivienda, (ii) el desempleo, (iii)
la pérdida del hogar, (iv) la marginación, (v) el incremento de la enfermedad y
la mortalidad, (vi) la inseguridad alimentaria, (vii) la pérdida del acceso a
la propiedad entre comuneros y (viii) la desarticulación social, así como el
empobrecimiento y deterioro de las condiciones de vida”[11],
situación que se agrava cuando dichas circunstancias se convierten en
permanentes, debido a la ineficacia de las acciones tomadas para superarlas.
5. El desplazamiento forzado
implica una múltiple vulneración[12] de los derechos
fundamentales. Se transgreden, así, los derechos a la vida en condiciones de
dignidad, a escoger lugar de domicilio, al libre desarrollo de la personalidad,
a la libertad de expresión y de asociación, a la unidad familiar, a la salud, a
la integridad y a la seguridad personal, a la libertad de circulación por el
territorio nacional, al trabajo, a la libertad de escoger profesión u oficio, a
la alimentación mínima, a la educación, a una vivienda digna, a la paz, a la
personalidad jurídica y a la igualdad, entre otros, quebranto que se hace más
desmesurado cuando en esta condición están incursos sujetos de especial
protección constitucional como los niños, los discapacitados, las personas
cabeza de familia y de la tercera edad.
6. De este modo, el
desplazamiento forzado conlleva un desconocimiento grave, sistemático y masivo
de los derechos fundamentales[13], que implica la
configuración de una especial debilidad, vulnerabilidad e indefensión en
quienes los padecen y que ha sido descrito por esta Corporación como “(a) un
problema de humanidad que debe ser afrontado solidariamente por todas
las personas, principiando como es lógico, por los funcionarios del Estado[14],
(b) un verdadero estado de emergencia social, una tragedia nacional que
afecta los destinos de innumerables colombianos y que marcará el futuro del
país durante las próximas décadas y un serio peligro para la sociedad política
colombiana[15] y mas recientemente
(c) un estado de cosas inconstitucional que contraría la racionalidad
implícita en el constitucionalismo, al causar una evidente tensión entre la
pretensión de organización política y la prolífica declaración de valores,
principios y derechos contenidos en el Texto Fundamental y la diaria y trágica
constatación de la exclusión de ese acuerdo de millones de colombianos[16]”[17]
(Resalta la Sala).
Así, debido a la vulneración
repetida y constante de los derechos fundamentales que afecta a una multitud de
personas y cuya solución requiere la intervención de distintas entidades para
atender problemas de orden estructural, esta Corporación declaró en el 2004[18],
la existencia de un estado de cosas inconstitucional; situación que fue
reiterada mediante Auto 08 de 2009 en el que se constató “que persiste el
estado de cosas inconstitucional a pesar de los avances logrados” y “que
a pesar de los logros alcanzados en algunos derechos, aún no se ha logrado un
avance sistemático e integral en el goce efectivo de todos los derechos de la
población víctima del desplazamiento forzado”.
7. La obligación de velar por la
superación de ese estado de cosas inconstitucional radica en el Estado, pues es
su deber garantizar “la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución” (artículo 2° C.P.). A partir de esta
obligación esta Corporación ha determinado que “al Estado le compete impedir
que el desplazamiento se produzca, porque las autoridades han sido establecidas
para respetar y hacer respetar la vida, honra y bienes de los asociados, pero
también ha dicho que si no fue capaz de impedir que sus  asociados fueran
expulsados de sus lugares de origen, tiene por lo menos que garantizarle a los
cientos de miles de colombianos que han tenido que abandonar sus hogares y
afrontar condiciones extremas de existencia la atención necesaria para
reconstruir sus vidas”[19]. En otros
términos, el Estado fue inhábil “para cumplir con su deber básico de
preservar las condiciones mínimas de orden público necesarias para prevenir el
desplazamiento forzado de personas y garantizar la seguridad personal de los
asociados”[20].
8. La obligación del Estado de
garantizar los derechos es respecto de todos los ciudadanos, empero esta
obligación apremia ser satisfecha cuando se trata de ciudadanos incursos en una
situación especial de indefensión ocasionada, en este caso, por el desarraigo
de sus condiciones de vida debido al conflicto armado o a la violencia
generalizada. Esta situación particular genera el  “derecho a recibir en
forma urgente un trato preferente por parte del Estado, en aplicación del
mandato constitucional contenido en el artículo 13 superior”[21],
obligación reconocida tanto en el ordenamiento nacional[22]
como en el internacional[23], que impone la carga al
Estado de adoptar medidas que concluyan en la atención, protección y
consolidación socioeconómica de los desplazados internos mediante soluciones
pacíficas, duraderas y prontas, que garanticen “la atención necesaria para
reconstruir sus vidas, lo cual ha de procurarse mediante la ayuda humanitaria
requerida para la subsistencia digna de los desarraigados, hasta el momento en
que las circunstancias agobiantes que padecen hayan sido superadas y la
urgencia extraordinaria cese, esto es, hasta que el afectado esté en
condiciones de asumir su autosostenimiento, lo cual deberá evaluarse en cada
situación  individual”[24].
3.4.- Carácter fundamental
del derecho a la atención humanitaria de emergencia y a la estabilización
socioeconómica de las personas víctimas del desplazamiento forzado.
Reiteración jurisprudencial.
9. Establecido que es un deber
del Estado atender a la población desplazada, su obligación prioritaria se
centra en satisfacer las garantías mínimas que necesita la persona víctima del
desplazamiento para subsistir. En este sentido el artículo 15 de la Ley 387 de
1997 establece que: “[u]na vez se produzca el desplazamiento, el Gobierno
Nacional iniciará las acciones inmediatas tendientes a garantizar la atención
humanitaria de emergencia con la finalidad de socorrer, asistir y proteger a la
población desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo
personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y
psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones
dignas …” (Resalta la Sala).
Por su parte el Principio 18 de
los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos emitidos por la
Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos señala que“1. Los
desplazados internos tienen derecho a un nivel de vida adecuado. 2.
Cualesquiera que sean las circunstancias, las autoridades competentes proporcionarán
a los desplazados internos, como mínimo, los siguientes suministros o se
asegurarán de que disfrutan de libre acceso a los mismos: a) Alimentos
esenciales y agua potable; b) Alojamiento y vivienda básicos; c) vestido
adecuado; y d) servicios médicos y de saneamiento esenciales...”.
10. La finalidad de la atención
humanitaria de emergencia, como su misma descripción normativa lo establece, es
la asistencia mínima que requiere la persona víctima del desplazamiento
forzado para alcanzar unas condiciones dignas de subsistencia mediante la
satisfacción de las necesidades básicas y que ha de ser suministrada de manera
integral y sin dilaciones, como quiera que la persona desplazada carece de
oportunidades mínimas que le permitan desarrollarse como seres humanos
autónomos. De allí que deba ser proveída hasta la conclusión de las etapas de
restablecimiento económico y retorno o reubicación[25]
y que “el Estado no pued[a] suspender abruptamente la ayuda humanitaria de
quienes no están en capacidad de autosostenerse, [como] tampoco pueden las
personas esperar que vivirán indefinidamente de esta ayuda”[26].
11. El suministro de la
atención humanitaria, regulado por el artículo 15 de la Ley 387 de 1997,
disponía en el parágrafo único que “[a] la atención humanitaria de
emergencia se tiene derecho por espacio máximo de tres (3) meses,
prorrogables excepcionalmente por otros tres (3) más”[27]
(Resalta la Sala), disposición que al ser analizada en sede de
constitucionalidad por esta Corporación (C-278-07), se declaró la
inexequibilidad de las expresiones máximo y excepcionalmente, con
base en que:
i)
“el término de tres meses de la
ayuda humanitaria resulta demasiado rígido para atender de manera efectiva a la
población desplazada y no responde a la realidad de la permanente
vulneración de sus derechos…[28]”,
ii)
“la situación de la población
desplazada tiende a agravarse con el paso de los meses, por lo cual no es
razonable hacer depender del factor temporal el alivio a las necesidades de los
afectados, y menos aún, para liberar de responsabilidad a las autoridades
comprometidas en la atención del fenómeno”
iii)
la entrega de una ayuda y una
prórroga “frente a las realidades nacionales, resulta notoriamente
insuficiente en la gran mayoría de situaciones, y por lo mismo, no alcanza para
que puedan paliarse y finalmente, superarse los graves quebrantamientos a
múltiples derechos fundamentales de la población desplazada”, por lo que, “el
término para brindar ayuda humanitaria oper[a] en contra y no a favor de los
desplazados, como debe ser, pues, se repite, conforme a lo dispuesto en la
Constitución y en los instrumentos internacionales, en el Estado, en cuya
contra también repercutirá el escaso tiempo otorgado, recae la responsabilidad
de solucionar la situación de esas personas, y por tanto, debe llevar a cabo
acciones oportunas, efectivas y suficientes en tal sentido, observando, al
efecto, los principios rectores de humanidad, imparcialidad y no
discriminación”,
iv)
La referencia temporal “debe
ser flexible y sometida a una reparación real… hasta salir de la vulnerabilidad
que atosiga a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de
atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan
viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la
ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y
social” programas que sólo pueden iniciarse cuando exista “la plena
certeza de que el desplazado tiene satisfecho su derecho a la subsistencia
mínima, al haber podido suplir sus necesidades más urgentes de alimentación,
aseo personal, abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y
psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones
dignas”.
12. Es así como el suministro
de la atención humanitaria de emergencia debe ir hasta cuando los afectados
estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de
estabilización o restablecimiento socio económico, es decir, hasta cuando “la
población sujeta a la condición de desplazado, accede a programas que
garanticen la satisfacción de sus necesidades básicas en vivienda, salud,
alimentación y educación a través de sus propios medios o de los programas que
para tal efecto desarrollen el Gobierno Nacional, y las autoridades territoriales
…” (artículo 18 Ley 387 de 1997), pues dentro de los principios
establecidos en dicha ley se dispone que “el desplazado forzado tiene
derecho a acceder a soluciones definitivas a su situación” (numeral 5° del
artículo 2°), esto es, a tener una alternativa de generación de ingresos que le
permita vivir dignamente.
3.5.- Legitimación para
solicitar la atención humanitaria de emergencia y la estabilización
socioeconómica. Reiteración de jurisprudencia.
13. Teniendo
en cuenta que la condición de desplazado surge cuando se producen las
siguientes condiciones materiales: a) una migración del interior de las
fronteras del país, b) causada por hechos violentos[29],
esta Corporación ha manifestado que:
“siempre
que frente a una persona determinada, concurran las circunstancias descritas,
ésta tiene derecho a recibir especial protección por parte del Estado, y a ser
beneficiaria de las políticas públicas diseñadas para atender el problema
humanitario que representa el desplazamiento de personas por causa del
conflicto armado”[30].
14. En el
marco de esas políticas públicas diseñadas para atender a la población
desplazada, el Estado creó el Registro Único de Población Desplazada (en
adelante RUPD), que tiene como objetivo el manejo de los recursos públicos
destinados para la ayuda humanitaria y para los planes de estabilización
económica de las víctimas del desplazamiento.
15. Teniendo
en cuenta lo anterior, esta Corporación ha manifestado que el RUPD no puede
convertirse en un obstáculo infranqueable para la entrega de las ayudas
destinadas a atender a la población desplazada debido a que el derecho a
recibir dichas ayudas no nace por la inscripción en dicho registro sino por la
confluencia, en cabeza de una persona, de las dos circunstancias fácticas antes
descritas.
En efecto,
el RUPD es simplemente una herramienta necesaria y adecuada para que, en la
práctica, los desplazados accedan a las ayudas contenidas en la Ley 387 de
1997. En esta medida, la Corte encuentra que las normas que regulan el tema
relativo al RUPD deben ser interpretadas y aplicadas de conformidad con los
principios de legalidad, buena fe, favorabilidad y pro homine[31].
Lo anterior quiere decir que no se pueden imponer más requisitos que los
expresamente consagrados en la ley para que la población desplazada pueda
acceder a las prestaciones establecidas y que, en todo caso, su
cumplimiento y aplicación deben ser interpretados de modo tal que se respete la
prevalencia de los derechos fundamentales en juego, la condición de sujeto de
especial protección del desplazado, así como la presunción contemplada en el
artículo 83 constitucional.
16. De allí
que esta Corporación haya rechazado la imposición de formalidades y requisitos
desproporcionados e innecesarios para acceder a las ayudas contempladas en la
Ley 387 de 1997.
En este
sentido, en la sentencia T-476 de 2008, se resolvió una acción de tutela
instaurada por una señora que estaba inscrita en el RUPD y que solicitaba a
Acción Social la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia. Aún cuando la
peticionaria ostentaba la calidad de desplazada y se encontraba inscrita en el
registro, la entidad accionada negó la prorroga de la ayuda humanitaria de
emergencia argumentando que ese tipo de ayuda debía ser solicitada por el jefe
del núcleo familiar, condición que, de acuerdo con la información que reposaba
en el RUPD, se encontraba en cabeza de su esposo.
Adicionalmente,
en esa oportunidad, Acción Social exigió a la peticionaria, para actualizar el
registro, una certificación proveniente de un juzgado, del ICBF o de una
comisaría de familia en la que constara que la peticionaria había sido
abandonada por su compañero permanente y se encontraba a cargo de sus hijos
menores de edad. De esta manera, la entidad accionada no tuvo en cuenta que la
actora había manifestado, en sus solicitudes y en una declaración extra juicio
rendida ante notario, que su esposo la había abandonado por lo que su derecho a
recibir la asistencia humanitaria estaba siendo obstaculizado por la
información contenida en el RUPD.
En esa
oportunidad, esta Corporación tuteló los derechos invocados por la peticionaria
porque consideró que no existía una norma legal en la que se estableciera que
la única persona legitimada para tramitar la solicitud de la ayuda humanitaria
fuera el jefe de hogar. En efecto, la entidad demandada estaba creando un nuevo
requisito para ser beneficiario de las ayudas contenidas en la ley 387 de 1997
en la medida en la que Acción Social:
“ha
impuesto (…) una formalidad adicional al hecho comprobado de ser ciudadano en
ejercicio y de encontrarse efectivamente inscrito en el RUPD, para que las
personas afectadas por el desplazamiento accedan al socorro estatal.
Ahora, además de las anteriores calidades, se impone la obligatoriedad de
gestionar un poder o un certificado para que otras autoridades acrediten quién
es el “responsable de una familia”[32].
Adicionalmente,
la Corte manifestó que Acción Social no podía exigirle a la peticionaria  una
certificación proveniente de un juzgado, del ICBF o de una comisaría de familia,
para demostrar que había sido abandonada por su compañero permanente y se
encontraba a cargo de sus hijos menores de edad.
En efecto,
la peticionaria había anexado a su solicitud de ayuda humanitaria una
declaración extra juicio, rendida ante notario y bajo la gravedad del
juramento, en la que constaba que se encontraba a cargo de sus hijos menores y
que había sido abandonada por su compañero y, en esta medida, había aportado
una prueba sumaria que respaldaba sus afirmaciones.
17. En
síntesis, el hecho de exigirle a una persona que ostenta la calidad de desplazada
y que está inscrita en el RUPD, la demostración de ser jefe de hogar, es
imponerle una formalidad contraria a derecho por desconocer el principio de
legalidad, además de ser desproporcionada e innecesaria.
Lo anterior
no obsta para que, en aquellos casos en los que un desplazado afirme haberse
separado del núcleo familiar con el cual fue inscrito en el RUPD, aunque en
realidad siga perteneciendo al mismo, y solicite una ayuda que ya ha sido
otorgada a su grupo familiar, Acción Social y el juez de tutela nieguen dicha
solicitud pues, de lo contrario, estarían cohonestando una actitud de mala fe
de los reclamantes.
En este
sentido se pronunció esta Corporación en la sentencia T-025 de 2004, en la que
se estudió, entre otros, el caso de unos actores que interpusieron una acción
de tutela para solicitar una ayuda que ya había sido recibida por el núcleo
familiar al cual pertenecían, argumentando que se habían separado del mismo.
En esta oportunidad,
la Corte manifestó que los peticionarios:
“se separan
del núcleo familiar con el cual fueron inscritos como desplazados (…) para
unirse al núcleo familiar al cual pertenecen verdaderamente, e interponen la
acción de tutela por los mismos hechos y para solicitar las mismas ayudas.
(…)
[Es decir
que] los tutelantes  desean separarse del núcleo familiar con el fin de
aumentar las posibilidades de ayuda.
En [este]
evento, dada la complejidad administrativa que implicaría permitir el cambio de
inscripción por la mera voluntad del desplazado o el riesgo de que ello sea
solicitado estratégicamente con el fin de aumentar la ayuda recibida, resulta
razonable que no sea posible obtener un nuevo registro, máxime si se tiene en
cuenta que en todo caso, las ayudas se canalizarán a través del núcleo familiar
con el cual fueron registrados”.
Por lo
tanto, de conformidad con lo establecido en las anteriores sentencias, es
necesario que los peticionarios que deseen separarse del núcleo familiar
prueben, al menos sumariamente, que efectivamente ya no hacen parte del grupo
familiar con el que fueron inscritos.
3.6-.
Caso concreto.
18. La
ciudadana Piedad Leonor Mindiola Salas, interpuso acción de tutela contra
Acción Social, con el objetivo de obtener la protección de sus derechos
fundamentales a la atención humanitaria de emergencia y a la estabilización
socioeconómica, que habrían sido vulnerados como consecuencia de la negativa de
la entidad demandada de entregar la ayuda humanitaria de emergencia consistente
en “arriendo, subsidio de vivienda [y] alimentación”[33]
y de facilitar la estabilización socioeconómica de la actora, bajo el argumento
de que ella no podía solicitar dichas ayudas debido a que, a pesar de estar
inscrita en el RUPD, no ostentaba la calidad de jefe de hogar.
19. En el presente caso, los
siguientes hechos se encuentran probados: i) la entidad demandada, mediante
oficio de 26 de marzo de 2008, negó la entrega de las ayudas solicitadas por la
peticionaria argumentando que el jefe de hogar era el señor Elkin Montalvo
Ahumada[34]; ii) la peticionaria es
desplazada y se encuentra inscrita en el RUPD como jefe de hogar desde el día
10 de agosto de 2005[35];  iii) la peticionaria
ha recibido o recibirá, las siguientes ayudas: a) tres meses de apoyo en
alojamiento por valor de doscientos setenta mil pesos ($270.000.oo) cobrados el
día 14 de mayo de 2007[36], b) dos meses de
asistencia alimentaria y aseo y dos meses de apoyo en alojamiento por valor de
ochocientos ochenta mil pesos ($880.000.oo) cobrados el día 1° de diciembre de
2008[37], c) giro de un millón
quinientos mil pesos ($1.500.000.oo) por concepto de Componente de Generación
de Ingresos[38], d) giro de un millón
trescientos veinte mil pesos ($ 1.320.000.0oo) por concepto de prórroga de
atención humanitaria de emergencia, que estará disponible para cobro de la
peticionaria el día 20 de enero de 2010 en las oficinas del Banco Agrario de la
ciudad de Santa Marta[39]; iv) la postulación de
la peticionaria al sistema de vivienda fue rechazado por doble postulación en
una misma asignación; v) la peticionaria y el señor Elkin Montalvo Ahumada no
conviven juntos desde hace más de tres (3) años[40];
vi) la peticionaria es madre cabeza de familia a cargo de cinco (5) hijos
menores de edad[41].
20. Teniendo en cuenta estos
hechos, la Sala estima que, en un primer momento, la entidad demandada vulneró
los derechos fundamentales a la prórroga de la asistencia humanitaria de
emergencia y a la estabilización socioeconómica de la peticionaria, pues,
mediante oficio de 26 de marzo de 2008, le negó las ayudas solicitadas
argumentando que no tenía legitimidad para elevar dicha solicitud pues no
aparecía como jefe de hogar en el RUPD. Esta información no correspondía a la
verdad, pues la peticionaria se encuentra inscrita en el RUPD como jefe de
hogar desde el día 10 de agosto de 2005[42], y, en esta medida,
Acción Social basó su decisión de no otorgarle a la peticionaria las ayudas
solicitadas, en una información errada.
21.
Adicionalmente, la Sala estima que, con independencia de que en el caso
concreto la peticionaria estuviera o no registrada como jefe de hogar en el
RUPD, la entidad accionada no puede exigirle a un desplazado ostentar la
calidad de jefe de hogar para acceder a las ayudas solicitadas pues se trata de
un requisito que no existe en ninguna norma legal. De allí que Acción Social
esté en imposibilidad jurídica de imponerle a un desplazado una formalidad
adicional al hecho comprobado de ser ciudadano en ejercicio y encontrarse
inscrito en el RUPD, para acceder a las ayudas estatales. En efecto, exigir la
calidad de jefe de hogar para obtener las ayudas contenidas en la Ley 387 de
1997, es imponer una formalidad o requisito innecesario que obstaculiza de
manera grave, la efectividad de los derechos fundamentales de los desplazados a
la atención humanitaria de emergencia y a la estabilización socioeconómica.
22. Sin embargo, debido a que
Acción Social autorizó un  giro de un millón trescientos veinte mil
pesos ($ 1.320.000.ooo) por concepto de prórroga de atención humanitaria de
emergencia, que estará disponible para cobro de la peticionaria el día 20 de
enero de 2010 en las oficinas del Banco Agrario de la ciudad de Santa Marta[43],
existe una carencia actual de objeto por un hecho superado en la medida en la
que el supuesto de hecho que motivó la presente acción de tutela está allanado.
Así, entre la fecha de interposición de la acción de tutela (15 de mayo de
2009), y el momento en que se produce este fallo, se satisfizo por completo la
solicitud de amparo del derecho a la atención humanitaria elevada por la
actora.
23. Teniendo en cuenta que: a) el
supuesto de hecho que motivó la solicitud de amparo instaurada por la
peticionaria se superó estando en curso el trámite de revisión ante esta
Corporación; b) por expresa prohibición del artículo 29 del Decreto 2591 de
1991, la Corte Constitucional no puede proferir un fallo inhibitorio; c) que no
es posible confirmar un fallo contrario al ordenamiento jurídico y que; d) el
juez de instancia negó, erradamente, el amparo de los derechos invocados por la
peticionaria[44], la Sala procederá a
declarar la carencia actual de objeto por configurarse un hecho superado, en
los términos explicados en esta sentencia, y revocará la sentencia proferida el
día 4 de junio de 2009 por el Juzgado 5 Administrativo de Santa Marta –
Magdalena que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la
peticionaria[45].
24. Finalmente, la peticionaria
aportó prueba sumaria que demuestra, por un lado, que, en el caso concreto,
existe una división del grupo familiar por la separación de la pareja y, por
otro lado, que la peticionaria quedó a cargo de sus hijos menores[46].
Por lo
tanto, esta Sala estima necesario instar a Acción Social para que actualice la
información contenida en el RUPD, con el fin de eliminar al señor Elkin
Montalvo Ahumada del grupo familiar de la peticionaria pues de lo contrario,
este podría solicitar la ayuda humanitaria que le corresponde a la peticionaria
y a sus hijos.
V.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- DECLARAR la
carencia actual de objeto por configurarse un hecho superado en los términos
explicados en esta sentencia.
Segundo. - REVOCAR la
sentencia proferida el día 4 de junio de 2009 por el Juzgado 5 Administrativo
de Santa Marta – Magdalena que negó el amparo de los derechos fundamentales
invocados. En su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales a la
asistencia humanitaria de emergencia y a la estabilización socioeconómica de la
peticionaria.
Tercero.- INSTAR a Acción
Social a que actualice la información contenida en el Registro Único de
Población Desplazada (RUPD) en el sentido de individualizar al señor Elkin
Montalvo Ahumada del grupo familiar de la peticionaria.
Cuarto.- Por Secretaría LIBRAR
la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
Ponente
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Folio 15, Cuaderno 1.
[2] Folio 7, Cuaderno 2.
[3] Así consta en la certificación expedida por el Personero Municipal de
“El Retén” – Magdalena (folio 11, Cuaderno 2).
[4] Folio 22, Cuaderno 2.
[5] Folio 10, Cuaderno 1.
[6] Folio 15, Cuaderno 1.
[7] Ibídem.
[8] Folio 16, Cuaderno 1.
[9] Ibídem.
[10] El artículo 1° de la Ley 387 de 1997 establece que “es
desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio
nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas
habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad
personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con
ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno,
disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas
de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u
otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar
o alteren drásticamente el orden público” (Resalta la Sala) y los
Principios Rectores de los desplazados internos lo define como “las personas
o grupos de personas que se han visto forzadas u obligada a escapar o huir de
su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o
para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia
generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales
o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal
internacionalmente reconocida” (sentencia C-372-09).
[11] T-302-03, T-025-04.
[12] Su-1150-00.
[13] C-278-07.
[14] T-227-97.
[15] SU-1150-00
[16] T-215-02
[17] T-025-04, C-278-07, T-139-07.
[18] T-025-04.
[19] Su-1150-00, T-721-03, T-025-04, T-821-07, T-800-07.
[20] C-278-07.
[21] T-025-04.
[22] El artículo 3° de la Ley 387 de 1997 establece que “es
responsabilidad del Estado colombiano formular las políticas y adoptar las
medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención,
protección y consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados
internos por la violencia. Para efectos del inciso anterior, se tendrán en
cuenta los principios de subsidiariedad, complementariedad, descentralización y
concurrencia en los cuales se asienta la organización del Estado colombiano”
(Resalta la Sala).
[23] Dentro de los principios rectores de los
desplazamientos internos expuestos por la Oficina del Alto Comisionado para los
Derechos Humanos, el principio 3° establece “1. Las autoridades nacionales tienen
la obligación y la responsabilidad primarias de proporcionar protección y
asistencia humanitaria a los desplazados internos que se encuentren en el
ámbito de su jurisdicción. 2. Los desplazados internos tienen derecho a
solicitar y recibir protección y asistencia humanitaria de esas autoridades. No
serán perseguidos ni castigados por formular esa solicitud” y el principio
25 establece que “25 1. La obligación y la responsabilidad primarias de proporcionar
asistencia humanitaria a los desplazados internos corresponde a las autoridades
nacionales…” (Subrayado fuera del
texto). Estos principios la Corte Constitucional ha reconocido fuerza
vinculante, pese a que no han sido aprobados mediante un tratado internacional,
“dado que ellos fundamentalmente reflejan y llenan las lagunas de lo
establecido en tratados internacionales de derechos humanos”, por lo cual esta
Corporación considera que “deben ser tenidos como parámetros para la creación
normativa y la interpretación en el campo de la regulación del desplazamiento
forzado y la atención a las personas desplazadas por parte del Estado” (C-278-07,
Su-1150-00).
[24] T-285-08, T-800-07, Su-1150-00.
[25] T-025-04, T-136-07, T-496-07.
[26] T-025-04.
[27] Esta disposición fue desarrollada por el Decreto 2569 de 2000
en los siguientes términos:
“Artículo 20. De la atención humanitaria de emergencia. Se entiende
por atención humanitaria de emergencia la ayuda temporaria e inmediata
encaminada a acciones de socorro, asistencia y apoyo a la población desplazada,
a fin de mitigar las necesidades básicas en alimentación, salud, atención
sicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hábitat interno
y salubridad pública. Se tiene derecha a la atención humanitaria de emergencia
por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables excepcionalmente por otros
tres (3) meses más. Artículo 21. Prórroga de la atención humanitaria de
emergencia. A juicio de la Red de Solidaridad Social y de manera excepcional,
se podrá prorrogar la atención humanitaria de emergencia hasta por un término
de tres (3) meses al tenor del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997,
y lo previsto en el inciso segundo del artículo anterior, de acuerdo con la
disponibilidad presupuestal y atendiendo criterios de vulnerabilidad,
solidaridad, proporcionalidad e igualdad. La prórroga excepcional se aplicará
exclusivamente a hogares incluidos en el Registro Único de Población Desplazada
y que cumplan las siguientes condiciones:
1. Hogares en los que uno cualquiera de sus miembros
reportados en la declaración presenten discapacidad física y/o mental, parcial
o total, médicamente certificada por las entidades prestadoras de salud en
atención humanitaria de emergencia y que haya sido reportada en la declaración
de los hechos del desplazamiento.
2. Hogares con jefatura femenina o masculina mayor de
65 años, y que dicha situación haya sido reportada en la declaración.
3. Hogares en los que cualquiera de sus miembros
debidamente reportados y registrados, presenten enfermedad terminal,
médicamente certificada por las entidades prestadoras de salud en atención
humanitaria de emergencia.
4. Cuando a juicio de la Red de Solidaridad Social y
de manera excepcional se presente una situación cuya gravedad sea de naturaleza
similar a las enunciadas en los numerales 1, 2 y 3 del presente artículo”.
Debido a la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones máximo
y excepcionalmente, en sentencia de tutela T-496-07 esta Corporación
afirmó que había perdido
ejecutoria los artículos del decreto, en razón a que los fundamentos jurídicos
en que se basaba fueron declarados inconstitucionales y concluyó que “Acción
Social deberá abstenerse de darle cumplimiento a estas normas so pena de
incurrir en una vía de hecho”, así “la entrega de la prórroga de la
asistencia humanitaria debe realizarse según lo dispuesto en la sentencia
C-278-07, es decir, hasta que el afectado este en condiciones de asumir su
propio sostenimiento”, y en sentencia de tutela T-476-08 se adujo que “el
decreto tan sólo relaciona de manera ilustrativa algunos eventos de especial
protección, en los que se puede engendrar una situación de altísima
vulnerabilidad que          -por tanto- debe ser atendida con énfasis e
intensidad por parte de la sociedad y el Estado. Otra interpretación, a partir
de la cual se infiera que sólo pueden tener acceso a la prórroga las personas
que se encuentren de manera estricta en cualquiera de esas situaciones, no solo
sería contraria a la sentencia C-278 sino también a la Constitución Política…”
y señaló que “en todo caso, sólo con el análisis de los elementos adscritos
a cada caso en particular, puede evidenciarse si el afectado o los afectados
han logrado alcanzar ‘condiciones de asumir su autosostenimiento”.
[28] T-025-04.
[29] Respecto a estas dos circunstancias
materiales,  pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias T-787 de
2008, T-821 de 2007, T-468 de 2006, T-175 de 2005 y T-740 de 2004.
[30] Sentencia T-787 de 2008, en la que la Corte
Constitucional estudió las reglas en torno a la inscripción de personas en el
Registro Único de Población Desplazada.
[31] A este respecto, se pueden consultar, entre
otras, las sentencias T-501 de 2009, T-042 de 2009 y T- 006 de 2009.
[32] Sentencia  T- 476 de 2008.
[33] Folio 3, Cuaderno 2.
[34] Así consta en la respuesta al derecho de petición interpuesto por la
peticionaria ante Acción Social (Folio 8, Cuaderno 2).
[35]Folio 15, Cuaderno1.
[36] Folio 15, Cuaderno 1.
[37] Ibídem.
[38] Folio 16, Cuaderno 1.
[39] Ibídem.
[40] Así lo certificó el Inspector de Policía del
Municipio del Retén – Magdalena (folio 7, Cuaderno 2).
[41] Así consta en la certificación expedida por el
Inspector de Policía del Municipio del Retén – Magdalena (folio 7, Cuaderno 2)
y en la certificación expedida por el Personero Municipal del mismo municipio
(folio 5 Cuaderno 2).
[42]Folio 15, Cuaderno 1.
[43] Ibídem.
[44] Así, teniendo en cuenta que el juez de instancia consideró que era su
compañero permanente el único habilitado para solicitar la prórroga de la ayuda
humanitaria de emergencia, esta Sala infiere que se ha debido conceder el
amparo solicitado, pues, como se explicó anteriormente, la peticionaria se
encuentra inscrita en el RUPD como jefe de hogar desde el día 10 de agosto de
2005 e, independientemente de este hecho, para obtener las ayudas humanitarias
de emergencia, Acción Social no puede exigir la calidad de jefe de hogar.
[45] Sobre este tema se pueden consultar, entre
otras, las sentencias T-792 de 2008, T-512 de 2002, T-746 de 2005 y T-722 de
2003 en las que la Corte Constitucional estableció que, cuando la sustracción
de materia tiene lugar después de iniciado el proceso ante los jueces de
instancia, es decir, cuando se produce durante el trámite de Revisión ante la
Corte Constitucional y se advierte que los jueces de instancia han debido
conceder el amparo de los derechos invocados, la Sala debe revocar los fallos
objeto de examen y conceder la tutela.
[46] Así consta en la certificación expedida por el
Inspector de Policía del Municipio del Retén – Magdalena (folio 7, Cuaderno 2)
y en la certificación expedida por el Personero Municipal del mismo municipio
(folio 5 Cuaderno 2).