T-340-11
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Sentencia T-340/11
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia
excepcional
CARACTERIZACION DE LOS DEFECTOS ORGANICO, SUSTANTIVO,
PROCEDIMENTAL Y FACTICO
UPAC Y METODOLOGIA PARA SU CALCULO-Referencia histórica
NULIDAD DEL ARTICULO 1 DE LA RESOLUCION EXTERNA No. 18
de 1995 DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA
PRONUNCIAMIENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL SOBRE EL
LITERAL f DEL ARTICULO 16 DE LA LEY 31 /92 Y SOBRE EL ARTICULO 134 DE LA LEY
32/91
JUEZ DE TUTELA-No
puede convertirse en una segunda instancia ante la cual pueda reabrirse una
controversia que tuvo lugar ante el juez de conocimiento/FALLA DEL SERVICIO
IMPUTABLE AL BANCO DE LA REPUBLICA
El debate propuesto por el apoderado del Banco es una
controversia jurídica que no corresponde desatar al juez de tutela pues éste no
se constituye en una segunda instancia ante la cual pueda reabrirse una
controversia que tuvo lugar ante el juez de conocimiento del proceso, el cual
además se pronunció de manera suficientemente razonada sobre tal extremo. Por
su parte el Tribunal sustentó la falla del servicio imputable al Banco en la
declaratoria de nulidad de la Resolución Externa No. 18 de 1995, proferida por
la Sección Cuarta del Consejo de Estado, fallo que fue ampliamente reseñado en
un acápite previo de esta sentencia.  Ahora bien, lo que realmente pretende el
apoderado del Banco en la acción de tutela impetrada es que el juez
constitucional revise la sentencia proferida el veintiuno (21) de mayo de 1999,
y que haga una relectura de esta decisión a la luz de las sentencias C-383 y C-600
de 1999, decisiones que, en todo caso, fueron posteriores a la mentada
declaratoria de nulidad de la regulación emitida por el Banco. Esta pretensión
excede por completo los alcances de la acción de tutela contra providencias
judiciales. No puede por esta vía reabrirse un debate que fue zanjado hace más
de diez años por una providencia que en su momento no fue atacada por el Banco
en sede de tutela o por otros medios judiciales. A pesar de que los argumentos
defendidos por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la sentencia mediante
la cual se declaró la nulidad de la Resolución Externa No. 18 de 1995 difieren
sustancialmente de los expuestos por la Corte Constitucional en la sentencias
C-383 y C-600 de 1999, sobre tal extremo hay cosa juzgada y la susodicha
regulación fue efectivamente declarada nula y de tal declaratoria de nulidad es
posible deducir una falla del servicio imputable al Emisor, como lo hizo la
Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal. En esa medida los fallos que
posteriormente emitió la Corte Constitucional no resultan relevantes para
excluir la responsabilidad del Banco sobre la regulación que dicha entidad
emitió, y en definitiva lo que se propone mediante la acción de tutela
impetrada es un debate completamente diferente, sobre si el daño causado al Sr.
Hernández Galindo tiene origen en el hecho del regulador o en el hecho el
legislador, cuestión que no corresponde dilucidar a la Corte Constitucional,
sino a los jueces competentes en cada caso concreto
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Y
ACCION DE REPARACION DIRECTA-Caso en
que se considera que la apreciación que hizo el Juez de conocimiento sobre la
procedencia de la acción de reparación no resulta manifiestamente irrazonable
Este punto también fue debatido en el curso del
proceso de reparación directa, pues una de las excepciones esgrimidas por el
Banco fue la de caducidad de la acción, al entender que la vía judicial idónea
era la de nulidad y restablecimiento y no la de reparación directa. En todo
caso, encuentra esta Sala de Revisión que la apreciación que hizo el juez de
conocimiento sobre la procedencia de la acción de reparación no resulta
manifiestamente irrazonable porque la Resolución Externa No. 19 de 1995 era un
acto administrativo de carácter general que establecía la metodología para
calcular el UPAC, del cual podía entenderse que derivaban los perjuicios
causados al Sr. Hernández Galindo. Adicionalmente, como señala el Tribunal en
el escrito mediante el cual dio respuesta a la tutela impetrada entender que el
perjuicio derivaba de cada uno de los actos emitidos por el Banco con
fundamento en la mentada resolución implicaba imponer al demandante una carga
excesiva que habría vulnerado su derecho de acceso a la administración de
justicia, amén de la incertidumbre respecto a si tales actos a su vez eran de
carácter general o particular y la necesidad del agotamiento de la vía
gubernativa respecto a cada uno de ellos antes de acudir a la jurisdicción de
lo contencioso administrativo.
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TRIBUNAL
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Caso en
que se declaró administrativamente responsable al Banco de la República/PERJUICIOS
MATERIALES OCASIONADOS A UN PARTICULAR COMO CONSECUENCIA DE LA APLICACION DE
UNA RESOLUCION EN UN CREDITO HIPOTECARIO-Caso en que la Resolución fue
declarada nula por el Consejo de Estado
Como puede observarse, la sentencia atacada si
contiene un razonamiento sobre los criterios de conformidad con los cuales
debía calcularse el daño sufrido por el demandante, y el apoderado del Banco
mediante el pretendido defecto fáctico nuevamente pretende reabrir el debate
sobre la declaratoria de nulidad de la Resolución Externa No. 18 de 1995 y los
efectos de esta decisión adoptada por el Consejo de Estado, es decir, sobre si
los efectos del mencionado fallo fueron ex nunc o ex tunc, y cuáles eran los
criterios a los que debía sujetarse el Banco para calcular el UPAC, asuntos
zanjados en el fallo de nulidad. Dicho de otro modo, nuevamente intenta
reconducir la discusión a que los perjuicios irrogados al Sr. Hernández Galindo
tienen origen en la Ley 31 de 1992, y no en la Resolución Externa No. 18 de
1995, asunto que, como se ha expresado, excede ampliamente los alcances de las
competencias del juez constitucional en el examen de la providencia emitida por
la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca. El esfuerzo argumentativo del apoderado del banco se dirige a
señalar que el UPAC debía ser calculado de conformidad con el DTF porque ese
mandato estaba contenido en la el literal f del artículo 16 de la 31 de 1992,
sin embargo cosa distinta considero el Consejo de estado cuando declaró la
nulidad de la Resolución 18 de 1995, como se consignó anteriormente, lo que constituye
el fundamento de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca. En conclusión, la sentencia proferida por la Subsección A de la
Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurre en
ninguno de los defectos alegados por el apoderado del Banco de la República.
Éste lo que hace es formular reparos teóricos y conceptuales que bien podrían
dar lugar a un recurso de apelación pero que no corresponden a la naturaleza
del examen excepcional que debe hacer un juez de tutela respecto a una
providencia judicial, el cual sólo está llamado a intervenir cuando se
demuestre una clara vulneración del derecho al debido proceso.
Referencia: expediente T-2344138
Acción de tutela instaurada por el Banco de la
República contra la Sección Tercera Subsección A del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca.
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D.C., cinco (5) de mayo de dos mil once (2011)
La
Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los
Magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, Luis Ernesto
Vargas Silva y María Victoria Calle Correa, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, especialmente las de los artículos 86 y 241 numeral
9º de la Constitución Política y los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo proferido en
primera instancia por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado y en segunda instancia por la Sección Quinta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES
El
Banco de la República (en adelante el Banco), mediante apoderado judicial,  interpuso
acción de tutela contra la Sección Tercera-Subsección A del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, por la supuesta vulneración de los derechos
fundamentales al debido proceso y a la igualdad del Emisor, que habría tenido
lugar con la expedición de la sentencia fechada el veintiuno (21) de agosto de
dos mil ocho (2008), dictada dentro del proceso de Guillermo Hernández Galindo
contra el Banco. El accionante sustenta su pretensión en los siguientes
1.
Hechos
1.1.
El Sr. Guillermo Galindo Hernández
celebró un contrato de mutuo, garantizado con hipoteca con el Banco Central
Hipotecario, obligación crediticia que posteriormente fue cedida al Banco
Granahorrar. El préstamo hipotecario ascendió a la suma de dos millones
quinientos mil pesos ($2.500.000) expresado en unidades de poder adquisitivo
constante (UPAC), se desembolsó el 31 de mayo de 1991 y fue terminado de pagar
el quince (15) de agosto de dos mil (2000).
1.2.
La Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 21 de
mayo de 1999, anuló la Resolución Externa n. 18 de 30 de junio de 1995 del
Banco de la República, que establecía la metodología para determinar el valor
de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante –UPAC-, por cuanto consideró que
para su expedición se desconocieron disposiciones de rango legal.
1.3.
Con fundamento en la nulidad
declarada por la sentencia de 21 de mayo de 1999, el Sr. Guillermo Galindo
Hernández, en su condición de deudor hipotecario del sistema UPAC, ejerció
acción de reparación directa contra del Banco de la República, la cual fue
decidida por la Sección Tercera Subsección A del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, mediante sentencia proferida el veintiuno (21) de agosto de dos
mil ocho (2008), que declaró administrativamente responsable al demandado por
los perjuicios materiales ocasionados al demandante como consecuencia de la
aplicación de la citada resolución y lo condenó a pagar la suma de nueve
millones novecientos noventa y seis mil seiscientos cuarenta y ocho pesos con
ochenta y ocho centavos ($9.996.648,88).
2.
Solicitud de tutela
La
tutela se dirige contra la providencia de la Subsección A de la Sección Tercera
del Tribunal Contencioso de Cundinamarca (en adelante el Tribunal), que según
el apoderado del Banco incurre en defectos sustantivos, orgánicos,
procedimentales y fácticos por las razones que a continuación se resumen.
Inicialmente,
expone el apoderado del Banco que el juicio de responsabilidad plasmado en la
sentencia del Tribunal tiene como fundamento las siguientes premisas, las
cuales a su juicio son erradas:
·
La Junta Directiva del Banco
incurrió en una falla en el servicio público de regulación al expedir la
resolución 18 de 1995 y adoptar una metodología de determinación del valor de
la unidad de poder adquisitivo constante (UPAC) cuya base era el 74% del
promedio móvil de la tasa DTF efectiva durante las cuatro semanas anteriores al
cálculo.
·
La falla del servicio resulta
probada por la anulación de la citada resolución mediante sentencia de 21 de
mayo de 1999 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado.
·
La aplicación de la resolución
produjo un detrimento patrimonial al Sr. Galindo Hernández, en su condición de
deudor de un crédito hipotecario pactado en UPAC, puesto que debió pagar en
cada una de las cuotas, mientras estuvo vigente la Resolución 18, una suma
adicional que legalmente no debía haber cancelado.
·
El daño causado al Sr. Galindo
Hernández debe ser imputado al Banco, entidad que expidió la Resolución 18 de
1995, como quiera que este acto administrativo se erige en causa eficiente del
mayor valor cancelado.
Sostiene
el apoderado del Banco que la responsabilidad imputada al Banco tuvo origen en
una relación de naturaleza privada cuyos protagonistas son el Banco Central
Hipotecario (luego al Banco Granahorrar) por una parte, y el señor Galindo
Hernández por otra parte, por lo tanto considera que la sentencia del Tribunal,
aunque formalmente resolvió un caso de responsabilidad directa, en la práctica
determinó que en un contrato de mutuo entre privados existió un exceso en lo
pagado, pero en lugar de requerir la devolución de lo pagado en exceso a quien
se benefició de esa situación –el Banco Granahorrar-, adjudicó la
responsabilidad de dicha devolución al ente regulador –el Banco de la
República-, quien se limitó a desarrollar lo establecido por la ley. Considera
por lo tanto que la sentencia del Tribunal da origen a un enriquecimiento sin
justa causa, que debe ser impedido por el juez de tutela.
Agrega
que la sentencia C-383 de 1999, que declaró la inexequibilidad del artículo 16
literal f de la ley  31 de 1992, tuvo efectos hacia el futuro. Desde esta
perspectiva señala que carece de fundamento jurídico el derivar responsabilidad
indemnizatoria a cargo del Emisor por hechos acaecidos durante el tiempo en que
la norma legal que autorizaba al Banco a fijar el costo del UPAC de acuerdo a
la tasa DTF se encontró vigente –folio12-. Al respecto manifiesta en el escrito
de tutela “Todo el edificio del juicio de responsabilidad, estructurado
sobre la falla del servicio, erigido por el Tribunal colapsa ante la cosa juzgada
constitucional, que sin ambages reconoce que la Junta Directiva del Banco de la
República, al atar la metodología para determinar el valor en moneda legal de
las UPAC al movimiento de las tasas de interés –lo que hizo al expedir la
Resolución 18 del 30 de junio de 1995-, no podía haber regulado esa materia de
otra manera” –folio 12-.
A
su juicio la postura asumida por el órgano judicial desconoce las razones de
seguridad jurídica que movieron a la Corte Constitucional a determinar que los
efectos de la mentada sentencia son hacia el futuro, lo que a su juicio confirma
que la Junta Directiva al fijar el UPAC simplemente se apegó al principio de
legalidad y por lo tanto no es responsable de los supuestos daños ocasionados
al Sr. Galindo Hernández.
Añade
que la decisión atacada en sede de tutela desconoce que por las características
del crédito suscrito por el Sr. Galindo Hernández, al haber sido pactado en
UPAC, estaba incluido dentro de aquellos que fueron reliquidados en virtud de
los mandatos de la Ley 546 de 1999, de manera que las previsiones legales
establecieron una compensación en beneficio del deudor.
Un
segundo aparte del escrito de tutela sostiene que no puede imputarse
responsabilidad al Banco, pues de los hechos narrados no se deriva un daño
respecto del señor Galindo. Fundamenta este aserto en que supuestamente no
existe, como tal, un derecho subjetivo en cabeza del demandante en el proceso
contencioso administrativo a que “la corrección monetaria se calculara
exclusivamente con base en el IPC” –folio 22-. En este sentido sostiene el apoderado
del Banco que “[d]e lo anterior resulta claro que en ningún momento podía el
Tribunal concluir, con base en las sentencias mencionadas, la existencia de un
derecho a que la corrección monetaria se calculara aplicando el IPC. No
pudiendo el Tribunal hacerlo, es absolutamente evidente que no existe daño
alguno” –folio 26-. En el mismo sentido, más adelante se interroga sobre “cuál
es la fuente normativa conforme a la cual se establecía como obligatorio que la
corrección monetaria, antes de las sentencias del 21 y 27 de mayo de 1999, y
durante el período que estuvo vigente la resolución 18 de 1995, se calculara
con base en el IPC? La respuesta es muy sencilla: ninguna. Además, como se verá
más adelante, la resolución 26 de 1994 tampoco hacía referencia al punto”
–folio 30-. Y finaliza por criticar el cálculo del valor del UPAC que se
realiza en la sentencia del a quo -74% del IPC-, por cuanto dicho
ejercicio carece de fundamento jurídico y resulta una suplantación de
competencia por parte del Tribunal respecto de la Junta Directiva del Banco.
Como
tercer argumento, el representante judicial del Banco sostiene que la acción
que procedía en este caso era la de nulidad y restablecimiento del derecho, más
no la de reparación directa. Esto es así pues entre el acto que causa el
supuesto detrimento particular y el acto declarado nulo –Resolución 18 de 1995-
existieron otros actos administrativos –las resoluciones que mensualmente
calculaban el valor del UPAC-, de manera que son éstos la fuente jurídica del
daño que se buscó controvertir en el proceso contencioso administrativo –folio
35 y 36-. Opina que al no tener en cuenta esta situación, el Tribunal no sólo
abrió una vía procesal no prevista por el ordenamiento jurídico, sino que desconoció
el precedente que él mismo citó en su sentencia, pues luego de manifestarse que
la reparación procede si “la antijuridicidad del daño deriva directamente de
la declaración de nulidad del acto administrativo general”, la providencia
citada en la sentencia del Tribunal consagró “si la causa directa del
perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo
particular expedido a su amparo, debe acudirse a la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho debido a que sólo a través de ella puede
destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza” –folio 34-.
Finalmente,
en el escrito presentado por el apoderado del Banco se sostiene que el Tribunal
incurrió en error fáctico al tomar en cuenta un dictamen pericial que incurrió
en graves errores de valoración. Considera que el perito nombrado en el curso
del proceso de reparación directa tomó como base de cálculo del daño imputado
al Banco una norma inexistente, pues reemplazó la tasa DTF por el IPC en la aplicación
de la Resolución 26 de 1994 expedida por el Emisor.
Explica
que la operación realizada por el perito consistió en reemplazar en la fórmula
de cálculo del UPAC la tasa DTF por el IPC, de manera que el valor del UPAC en
la fórmula acogida por el Tribunal para el cálculo de lo supuestamente pagado
en exceso por el señor Galindo corresponde al 74% del IPC de las doce semanas
anteriores a la fecha de cálculo –folio 39 y 40-.
De
acuerdo con el accionante este cálculo no tiene fundamento legal alguno, razón
por la cual resalta como evidente “que el perito literalmente se inventó
una metodología, que el juez lo avaló, asumió como propia y como autoridad la
aplicó, para probar algo que nunca pudo existir: una corrección monetaria
calculada, entre el 1 de octubre de 1994 y el 31 de 1999, como un porcentaje
del IPC. Dicho de otra manera el cálculo se basa en algo inexistente”
–folio 40-. Y no solamente cambió DTF por IPC en la fórmula de cálculo, sino
que además aplicó el porcentaje -74%- previsto para la DTF en la Resolución del
26 de 1994 del Banco de la República.
Por
estas razones el apoderado del Banco, en el escrito de tutela, considera que la
sentencia proferida por el Tribunal desconoció el derecho al debido proceso y
el derecho a la igualdad de trato, lo que se materializa en un defecto
orgánico, sustantivo, procedimental y fáctico.
3.
Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Mediante
escrito presentado por el Magistrado Alfonso Sarmiento Castro, en
representación de la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, se dio respuesta a la acción de tutela promovida por el
apoderado del Banco. En primer lugar, aclara el Magistrado que el proceso que
da origen a la acción de tutela que ahora ocupa a la Sala es el fallo del Tribunal
dentro del proceso de reparación directa n. 2001-1273.
En
esta providencia se declaró la responsabilidad del Banco por los perjuicios
ocasionados al demandante con ocasión de la expedición y ejecución de la Resolución
n. 18 de 1995 de la Junta Directiva del Banco de la República, que fue
declarada nula por el H. Consejo de Estado mediante sentencia del 21 de mayo de
1999. En el proceso se condenó a la Nación-Banco de la República a pagar la
suma de ocho millones de pesos –folio 148-[1].
Explica
el Tribunal que “en el fallo atacado por vía de tutela, se clarificó que la
falla del servicio de la administración en cabeza del Banco de la República se
evidenciaba con la declaratoria de nulidad del artículo 1º de la resolución 18
de 1995, mediante providencia del 21 de mayo de 199 del H. Consejo de Estado,
precisando que la Alta Corporación convino en que la Resolución había sido
proferida por la Junta Directiva del banco excediendo sus facultades
reglamentarias, por cuanto el acto administrativo referenciado, al tomar
únicamente el factor de la DTF en el cálculo de las unidades UPAC, había
vulnerado la norma superior contenida en el artículo 134 del Decreto 663 de 1993”
–folio 148-.
Continúa
la respuesta del Tribunal manifestando que “en vista de la configuración de
la falla del servicio imputable al Banco, y que en el plenario se habían
demostrado los elementos del hecho dañoso, el daño y el nexo causal entre la
falla del servicio y el daño, se declaró administrativamente responsable al
Banco de la República por los perjuicios materiales causados a Guillermo
Galindo Hernández como consecuencia de la expedición de la Resolución Externa n.
18 de 1995, declarada nula por el Consejo de Estado el 21 de mayo de 1999, y en
virtud de ello se condenó a la Entidad a pagar al demandante la suma de
$9.996.648,88, por concepto de daño material” –folio 149-.
Posteriormente
el Tribunal explica las razones por las cuales debe denegarse el amparo
solicitado. Primero afirma que la acción de tutela no procede contra
providencias judiciales, y cita en apoyo de esta tesis distintas providencias
proferidas por el Consejo de Estado –folios 151 a 154-. Y considera que de
cualquier modo en el presente caso no se aprecia la ocurrencia de ninguno de
los defectos que fundamentan la ocurrencia de una vía de hecho.
Alega
que no se incurrió en un defecto procedimental por cuanto la acción de
reparación directa es adecuada para solicitar el resarcimiento de perjuicios
derivados de una falla en el servicio en cabeza de la administración –folio
154-.
De
otra parte, considera que no se configura un defecto orgánico porque es
evidente que los perjuicios reclamados no se derivaban de la relación entre el
Banco Granahorrar y el señor Galindo, sino de un acto administrativo –la Resolución
No. 18 de 1995- que establecía parámetros de liquidación de los créditos
hipotecarios en sistema UPAC, que afectó al señor Galindo y que,
posteriormente, fue declarado nulo por el Consejo de Estado. Resulta patente
para el Tribunal por lo tanto que el presente caso involucra la competencia de
la jurisdicción contenciosa administrativa –folio 155-.
En
tercer lugar, sostiene que no habría defecto fáctico por cuanto no se profirió
un fallo por completo carente de sustento en los medios probatorios allegados
al proceso.  En concreto afirma el Tribunal que “la prueba pericial fue
tomada en cuenta por la Sala porque el auxiliar de la justicia rindió su
concepto con base en la fórmula para calcular la UPAC señalada en el artículo
134 del decreto ley 663 de 1993, que establece que debe tenerse en cuenta el
IPC, ratio decidendi de la decisión de nulidad emitida por el Consejo de
Estado contra la resolución No. 18 de 1995 del Banco de la República”
–folio 156-.
Finalmente,
no habría un defecto sustantivo ya que “el fallo tutelado no discute la
facultad de establecer el cálculo del UPAC del Banco de la República prevista
en el literal f del artículo 16 de la ley 31 de 1992, como tampoco que no la
haya ejercido; el fallo considera que ante la declaratoria de ilegalidad del
acto administrativo del Banco de la República proferida por el H. Consejo de
Estado, se evidencia que su contenido desatendió el precepto legal,
desobedecimiento que genera una falla del servicio imputable al Banco de la
República, constitutiva de la fuente del daño sufrido por el demandante Galindo
Hernández y que dio lugar a que esta Corporación declarara la responsabilidad
de la Entidad” –folio 157 y 158-.
4.
Respuesta del Banco BBVA
El
apoderado del Banco BBVA presentó escrito en el que solicita se niegue la
tutela interpuesta.
Argumenta
que no se presenta defecto orgánico en la providencia atacada pues el Tribunal
es el órgano competente para conocer de las acciones por responsabilidad
directa del Estado; disiente de la posición del apoderado del Banco en el
sentido de considerar que los perjuicios causados al Sr. Galindo tuvieron
origen en una relación contractual de orden privado.
Resalta
que el daño patrimonial indemnizado tuvo origen en la Resolución N. 18 de 1995
del Banco de la República y que “dicha resolución obedeció a una decisión
unilateral y autónoma del BANCO DE LA REPÚBLICA en cuya expedición ni el BCH ni
el BANCO GRANAHORRAR tuvieron participación o intromisión alguna, siendo
obligatorio para dichas autoridades su debido cumplimiento” –folio 211.
Respecto
del supuesto defecto sustantivo el apoderado del BBVA descarta su existencia
por cuanto las normas que sirvieron de fundamento a la decisión adoptada por el
Tribunal eran aplicables a la actividad desarrollada por la Junta Directiva del
Banco. Manifiesta que el artículo 16 de la ley 31 de 1992 estableció que la
UPAC “también” podría reflejar el costo del dinero determinado en la
tasa DTF, regulación que no puede entenderse sin tener en cuenta el artículo
134 del Decreto 663 de 1993 que previó un reajuste periódico en el valor de la
UPAC “de acuerdo con las fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda en
el mercado interno” –folio 213 y 214-.
Finalmente,
expresa el apoderado del BBVA que el llamamiento en garantía que hizo el Banco durante
el trámite de la acción de reparación directa carece de fundamento, pues no
existe ni ley ni contrato que lo avale y reitera, además, que la entidad
financiera no hizo cosa distinta a acatar las normas legales a que se
encontraba sometida, por lo que si hay lugar a responsabilidad del Banco de la
República ésta no debe extenderse a la entidad financiera, pues se presentaría
el absurdo de que se derive responsabilidad por el cumplimiento de la ley  –folio
218 y 219-.
5.
Respuesta del señor Guillermo Galindo Hernández
En
documento presentado por medio de apoderado el señor Galindo solicita al juez
de tutela que niegue las solicitudes de la demanda, por cuanto el Banco de la
República contó con todas las garantías de defensa a lo largo del proceso
contencioso administrativo, de manera que no encuentra fundamento su solicitud
de amparo vía acción de tutela –folio 260 y 261-.
II. ACTUACIONES PROCESALES
1. Primera instancia
Mediante
sentencia de diecinueve (19) de marzo de 2009, la Sección Cuarta de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decidió rechazar la
solicitud presentada por el Banco de la República. Sostuvo el a quo no
es procedente atacar decisiones judiciales por vía de la acción de tutela
porque al juez constitucional no le compete cuestionar la labor interpretativa
del juez de conocimiento cuando ésta se encuentra debidamente sustentada, con
fundamento en el anterior argumento rechazó por improcedente el amparo
solicitado.
2.
Impugnación
La
sentencia de primera instancia fue apelada por el apoderado del Banco, quien
reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de amparo y señaló que la
acción de tutela era procedente para controvertir la decisión adoptada por el
Tribunal.
3. Segunda Instancia
La
Sección Quinta de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, por
medio de providencia de once (11) de junio de 2009,  confirmó el fallo
proferido en primera instancia. Al respecto manifestó que la Sección Quinta “ha
acogido la posición de Sala Plena Contencioso Administrativa de la Corporación
y ha reiterado que el juez de tutela no puede, dentro de un proceso breve y
sumario, revisar las decisiones adoptadas por el juez natural de conocimiento
porque con ellos se quebrantarían los principios de la cosa juzgada
constitucional, la autonomía e independencia de las autoridades judiciales en
la definición de sus procesos y la seguridad jurídica” –folio 286 y 287-.
4.
Pruebas
En
el expediente obran las siguientes pruebas en copia simple:
1.
Sentencia de veintiuno (21) de
agosto de 2008 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca. M. P. Alfonso Sarmiento Castro. Ref.
Expediente: 2001-1273 (Cuaderno 1 folios 50-82).
2.
Dictamen rendido por el perito
Rómulo Peñuela Zapata en el proceso Ref. Expediente: 2001-1273 (Cuaderno 1
folios 84-93).
3.
Copia del informe presentado por
la apoderada del Banco de la República al informe pericial dictado por Rómulo
Peñuela Zapata en el proceso Ref. Expediente: 2001-1273 (Cuaderno 1 folios
112-121).
4.
Copia de la sentencia de 21 de
mayo de 1999, mediante la cual se declara la nulidad de la resolución 18 de
1995 del Banco de la república proferida por la Sección Cuarta de la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Ref.
1001-03-27-000-1998-0127-00, C. P. Daniel Manrique Guzmán (Cuaderno 1 folios
123-135).
5.    Actuación surtida ante la Corte Constitucional
La Sala de selección No. 8 mediante auto proferido el
seis (06) de agosto de dos mil nueve (2009) escogió para revisión los fallos de
tutela correspondientes al expediente T-2344138.
Mediante auto de doce (12) de noviembre de dos mil
nueve (2009) el Magistrado Sustanciador ordenó que por Secretaría General se
oficiara al representante legal del Banco BBVA y al Sr. Galindo Hernández para
que informaran, si como resultado de la aplicación de las medidas previstas en
el Capítulo VIII de la ley 546 de 1999 o en cualquier otra disposición legal o
reglamentaria,  había tenido lugar la reliquidación de la obligación
hipotecaria No.400-033-003-269-6 o había tenido lugar algún tipo de devolución
o de compensación en favor del Sr. Galindo Hernández, en el período comprendido
entre el primero (01) de enero de mil novecientos noventa y cinco (1995) y el
treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999). En
la misma providencia se ordenó la suspensión del término para adoptar decisión
de fondo.
En escrito fechado el veinticinco (25) de noviembre de
dos mil nueve (2009) el apoderado general del BBVA informó que la obligación
hipotecaria No. 400-033-003-269-6 hizo parte del grupo de activos cedidos por
el BCH a Granahorrar y que la responsabilidad de reliquidar el crédito
correspondió al BCH, entidad que determinó un alivio por valor de cincuenta y
cinco mil quinientos cincuenta y nueve pesos ($55.559) en cual fue aplicado a
la obligación. Manifiesta que se reconoció por concepto de interés corriente
sobre el valor del alivio la suma de catorce mil ciento ochenta y dos pesos
($14.182).
La
apoderada del Sr. Galindo Hernández suministró la misma información mediante
escrito radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el
veinticinco (25) de noviembre de 2009.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional
para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la
referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral
9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso y
problema jurídico
El apoderado del Banco de la República impetró acción
de tutela contra la Subsección A de la Sección Tercera Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, porque considera que mediante la sentencia fechada el
veintiuno (21) de agosto de dos mil ocho (2008), dictada dentro del proceso de
reparación directa promovido por Guillermo Hernández Galindo contra el Banco,
se vulneraron los derechos fundamentales de la entidad pública. Alega que la
providencia atacada adolece de distintos defectos de naturaleza orgánica,
sustantiva, procedimental y fáctica.
La Sección Cuarta de la sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en primera instancia, y la Sección Quinta
de la misma Corporación, en segunda instancia, denegaron el amparo solicitado,
por la supuesta improcedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales.
Corresponde por lo tanto a esta Sala de Revisión
determinar si la sentencia proferida por el Tribunal incurre en los defectos
alegados por el apoderado del Banco, para dilucidar esta cuestión inicialmente
reiterará la jurisprudencia de esta Corporación en torno (i) a la procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales; y (ii) a las
características de los defectos orgánicos, sustantivos, procedimentales y
fácticos. Luego hará un recuento de la evolución normativa en torno a la
metodología para calcular la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) y de
la sentencia mediante la cual se declaró nulidad de la Resolución externa No.
18 de 1995 de la Junta Directiva del Banco de la República. Finalmente abordará
el examen del caso concreto.
3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales: reiteración
de jurisprudencia
La
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene un
carácter excepcional[2],
está supeditada, entre otras cosas, a que los efectos de una decisión judicial
vulneren o amenacen derechos fundamentales y a que no exista otro mecanismo
judicial idóneo para proteger el derecho comprometido. Esta Corporación ha
sentado una abundante jurisprudencia en torno a lo que en los primeros años fue
llamado vía de hecho y que más recientemente ha experimentado una
evolución terminológica hacia el concepto de causales genéricas de
procedibilidad de la acción de tutela, en cuanto a la procedencia de esta
acción constitucional para controvertir providencias judiciales (sentencias y
autos). Sobre este extremo ha señalado:
Inicialmente el concepto de vía de hecho –el
cual tuvo origen en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y, en
definitiva, debe su denominación a la figura propia del derecho administrativo-
fue empleado por la Corte Constitucional para referirse a errores groseros y
burdos presentes en las providencias judiciales, los cuales en alguna medida suponían
un actuar arbitrario y caprichoso del funcionario judicial,
proceder que a su vez daba lugar a la protección constitucional de los
ciudadanos afectados por la decisión judicial.
Ahora bien, la expresión vía de hecho, si bien
resultaba ilustrativa de algunos de los eventos que pretende describir, tales
como errores burdos o arbitrariedades en las decisiones judiciales, no abarca
todos los supuestos de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, por una parte, y adicionalmente puede entenderse que tiene una
connotación de deslegitimación o sindicación peyorativa del juez que profiere
la sentencia objeto de una tutela, razón por la cual la jurisprudencia
constitucional desde hace algunos años ha sugerido el abandono de la anterior
terminología y su sustitución por la expresión causales genéricas de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[3].
Por
otro lado, como consecuencia de lo anterior, el ajuste descrito trasciende de
lo terminológico a lo conceptual. En primer lugar, se establece como fundamento
esencial de las causales de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, la violación de la Constitución por parte de la
decisión examinada. Esta vulneración sustancial del derecho al debido proceso
se materializa en los distintos defectos identificados por la jurisprudencia
constitucional a lo largo de estos años, entre los que se cuentan:
1.
Defecto orgánico, que tiene lugar
cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera
absoluta, de competencia para ello.
2.
Defecto procedimental absoluto,
que tiene lugar cuando el Juez actuó al margen del procedimiento establecido.
3.
Defecto material o sustantivo, que
se origina cuando las decisiones son proferidas con fundamento en normas
inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción
entre los fundamentos y la decisión.
4.
Defecto fáctico por no haberse
decretado, practicado o valorado pruebas debidamente solicitadas o recaudadas
en el curso de proceso, o por haberse valorado pruebas nulas o vulneradoras de
derechos fundamentales.
5.
Error inducido, que se presenta
cuando la autoridad judicial ha sido engañada por parte de terceros y ese
engaño lo llevó a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales.
6.
Decisión sin motivación, que tiene
lugar cuando el funcionario judicial no da cuenta de los fundamentos fácticos y
jurídicos de su decisión, pues es en dicha motivación en donde reposa la
legitimidad de sus providencias.
7.
Desconocimiento del precedente,
que se origina cuando el juez ordinario, por ejemplo, desconoce o limita el
alcance dado por esta Corte a un derecho fundamental, apartándose del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado, también cuando
se aparta del precedente sentado por los órganos de cierre de su respectiva
jurisdicción o de su propio precedente.
Adicionalmente,
la jurisprudencia constitucional también ha precisado como requisitos generales
de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuya
presencia debe ser verificada por el juez antes de pasar a examinar las
causales materiales que darían lugar a que prosperara el amparo solicitado, los
siguientes:
·
Que el asunto objeto de debate sea
de evidente relevancia constitucional.
·
Que se haya hecho uso de todos los
mecanismos de defensa judicial -ordinarios y extraordinarios- a disposición del
afectado, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental
irremediable.
·
Que se cumpla el requisito de la
inmediatez. Así, la tutela debe haber sido interpuesta en un término razonable
y proporcionado desde el momento de ocurrencia de la vulneración del derecho
fundamental.
·
Cuando se trate de una
irregularidad procesal, que ésta tenga un efecto decisivo en la sentencia
objeto de controversia y afecte los derechos fundamentales de la parte actora.
·
En la solicitud del amparo tutelar
se deben identificar los hechos que generaron la vulneración y los derechos
afectados y que se hubiere alegado tal vulneración dentro del proceso judicial,
siempre que ello hubiere sido posible.
·
Que no se trate de sentencias de
tutela, por cuanto los debates sobre derechos fundamentales no pueden
prolongarse indefinidamente.
Serán
estos los requisitos que se tengan en cuenta al momento de valorar la
procedibilidad de una acción de tutela contra providencias judiciales.
3.
Breve referencia a los defectos sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental
en la jurisprudencia constitucional
En
diferentes pronunciamientos, esta Corporación ha delimitado el campo de
aplicación del defecto sustantivo en las providencias judiciales, al señalar
que se presenta, entre otras razones, (i) cuando la decisión cuestionada se
funda en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, es decir,
por ejemplo, la norma empleada no se ajusta al caso o es claramente
impertinente[4],
o no se encuentra vigente por haber sido derogada[5], o por haber sido
declarada inconstitucional[6],
(ii) cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le
reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se
hace de la norma en el caso concreto, desconoce sentencias con efectos erga
omnes que han definido su alcance[7],
(iii) cuando la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras
disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una
interpretación sistemática[8],
(iv) cuando la norma aplicable al caso concreto es desatendida y por ende
inaplicada[9],
o (v) porque a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es
constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque
a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los
expresamente señalados por el legislador[10].
En
cuanto al defecto fáctico ha sostenido esta Corporación que tiene lugar “cuando
resulta evidente que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar
una determinada norma es absolutamente inadecuado...”[11]. Y ha  aseverado de
igual manera, que la acción de tutela únicamente procede cuando se hace
manifiestamente irrazonable la valoración probatoria hecha por el juez en su
providencia. Así, ha indicado que “el error en el juicio valorativo de la
prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el
mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela
no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación
probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas
generales de competencia...”[12].
La
Corte ha identificado dos dimensiones en las que se presentan defectos fácticos:
Una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la
prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa[13] u omite su valoración[14] y sin razón
valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge
clara y objetivamente[15].
Esta dimensión comprende las omisiones en la valoración de pruebas
determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el
juez[16].
Y una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juez
aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia
cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron
indebidamente recaudadas (artículo 29 C. P.) o cuando da por establecidas
circunstancias sin que exista material probatorio que respalde su decisión, y
de esta manera vulnere la Constitución.[17]
Se
tiene, entonces, que el defecto fáctico tiene las siguientes manifestaciones:
1.
Defecto fáctico por la omisión en
el decreto y la práctica de pruebas. Esta hipótesis se presenta cuando el
funcionario judicial omite el decreto y la práctica de pruebas, lo cual tiene
como consecuencia impedir la debida conducción al proceso de ciertos hechos que
resultan indispensables para la solución del asunto jurídico debatido[18].
2.
Defecto fáctico por la no
valoración del acervo probatorio. Se presenta cuando el funcionario judicial, a
pesar de que en el proceso existan elementos probatorios, omite considerarlos,
no los advierte o simplemente no los tiene en cuenta para efectos de
fundamentar la decisión respectiva, y en el caso concreto resulta evidente que
de haberse realizado su análisis y valoración, la solución del asunto jurídico
debatido variaría sustancialmente[19].
3.
Defecto fáctico por valoración
defectuosa del material probatorio. Tal situación se advierte cuando el
funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse
por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el
asunto jurídico debatido; o cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se
abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva[20].
El defecto orgánico se configura cuando la
autoridad responsable de la providencia objeto de tutela no era el competente
para conocer del asunto. Así, en sentencia T-446 de 2007, esta Corporación
señaló:
Este criterio de procedibilidad se
configura cuando la autoridad que dictó la providencia carecía, en forma
absoluta, de competencia para conocer de un asunto. Así entonces, es necesario
precisar que cuando los jueces desconocen su competencia o asumen una que no
les corresponde, sus decisiones son susceptibles de ser excepcionalmente
atacadas en sede de tutela, pues no constituyen más que una violación al debido
proceso.
En el mismo sentido precisó en la
sentencia T-929 de 2008, que si se
comprueba la incompetencia del funcionario judicial que emitió la providencia
acusada, se configura un defecto orgánico que afecta el derecho al debido
proceso, en tanto “el grado de jurisdicción correspondiente a un juez, tiene
por finalidad delimitar el campo de acción de la autoridad judicial para
asegurar así el principio de seguridad jurídica que “representa un límite para
la autoridad pública que administra justicia, en la medida en que las
atribuciones que le son conferidas sólo las podrá ejercer en los términos que
la Constitución y la ley establecen”[21]”[22]. Más adelante añadió: “la extralimitación de la
esfera de competencia atribuida a un juez quebranta el debido proceso y, entre
otros supuestos, se produce cuando “los jueces desconocen su competencia o
asumen una que no les corresponde”[23] y también cuando
adelantan alguna actuación o emiten pronunciamiento por fuera de los términos
jurídicamente dispuestos para que se surtan determinadas actuaciones.”[24]
En consecuencia, ha concluido la Corte que “la
actuación judicial está enmarcada dentro de una competencia funcional y
temporal, determinada, constitucional y legalmente, que de ser desbordada
conlleva la configuración de un defecto orgánico, y por ende, el
desconocimiento del derecho al debido proceso”[25].
Por último, el defecto procedimental tiene lugar
cuando en desarrollo de la actividad judicial el funcionario se aparta de
manera evidente de las normas procesales aplicables. Al desconocer
completamente el procedimiento determinado por la ley, se termina por emitir
una providencia que vulnera derechos fundamentales[26].
No obstante, el desconocimiento del procedimiento debe tener unos rasgos
adicionales para constituir una vía de hecho: a) debe ser un error trascendente
que afecte de manera grave el derecho al debido proceso y que tenga una
influencia directa en la decisión de fondo adoptada y, b) debe ser una
deficiencia no atribuible al afectado. Así por ejemplo, se configura una vía de
hecho por vicio procesal cuando se deja de notificar una decisión judicial a
raíz de lo cual la parte pierde arbitrariamente la oportunidad de controvertir
dicha decisión. Sin embargo, si la falta de notificación no tiene efectos
procesales importantes, si se deriva de un error del afectado, o si la misma no
produjo verdaderamente un efecto real – por ejemplo por que el afectado tuvo
oportunidad de conocer el acto por otros medios –,  no procederá la tutela[27].
Otro de los eventos típicos de vía de hecho por
defecto procesal se produce a raíz de la dilación injustificada tanto en la
adopción de decisiones como en el cumplimiento de las mismas por parte del
funcionario judicial[28].
Finalmente, la Corte ha entendido que se produce
vulneración grosera del debido proceso, cuando  resulta evidente que una
decisión condenatoria en materia penal se produjo como consecuencia de una
evidente deficiencia en la defensa técnica siempre y cuando esta sea
absolutamente imputable al Estado[29].
5. Breve referencia histórica al UPAC y a la
metodología para su cálculo
Los
orígenes inmediatos del UPAC en Colombia se remontan al plan de desarrollo
económico “Las Cuatro Estrategias”[30], que tuvo como objetivo
impulsar el desarrollo y crecimiento general de la economía del país. En este
sentido el plan formuló cuatro estrategias: la primera con énfasis en el
desarrollo urbano, buscaba concentrar recursos en el sector de la construcción
con el propósito de generar gran cantidad de empleo y permitir el uso del
ahorro privado para el desarrollo urbano; por su parte, la segunda, la tercera
y la cuarta estrategia, respectivamente, plantearon el fomento de las
exportaciones, el aumento de la productividad agrícola, acelerando el proceso
de distribución de la tenencia de la tierra y, la redistribución del ingreso,
fundamentada en un sistema progresivo de impuestos.[31]
Dentro
de la primera estrategia el sector de la construcción de vivienda fue elegido
como un sector líder[32] cuyo estímulo
conseguiría promover el desarrollo y crecimiento y económico.
Una
vez identificado este sector líder fue necesario encontrar un mecanismo que
permitiera estimular el ahorro  privado y canalizarlo hacia la industria de la
construcción[33]. Para lograr este
propósito el Gobierno Nacional expidió el Decreto 678 de 1972, por medio del
cual se creó el “Sistema de Valor Constante” aplicable tanto para ahorros como
para préstamos dirigidos a financiar la construcción y la adquisición de vivienda,
y el Decreto 678, por el cual se autorizó la constitución de las Corporaciones
de ahorro y vivienda.
Así,
por un acto de intervención del Gobierno, se creó un sistema que permitía
garantizar el mantenimiento del valor real del dinero, gracias a la aplicación
del mecanismo de la corrección monetaria, la cual conduciría a corregir los
efectos de la inflación, mediante el ajuste periódico de los ahorros y los
préstamos de acuerdo con las fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda
en el mercado interno, medidas a través del índice de la UPAC.
De
esta manera el sistema UPAC se implantó con el objetivo de incentivar el ahorro
privado, para que este fuese la fuente principal y única de recursos destinados
a cumplir las metas señaladas en el campo de la construcción y la vivienda.
Así, para garantizar la afluencia de recursos captados del ahorro privado, el
incentivo consistía en conservar el “valor constante” de los ahorros y
préstamos mediante la aplicación a estos de un mecanismo de ajuste monetario o
corrección monetaria, figura cuya reglamentación originaria respondió a la
naturaleza jurídica – económica de la institución, y que ulteriormente se vio
desdibujada con las posteriores intervenciones de regulación del Estado, que
modificaron su reglamentación, específicamente en el tema de la fórmula de
cálculo de la UPAC, índice aplicado para dicha corrección.
La
mencionada corrección monetaria tanto en los ahorros como en los préstamos de
las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, se sujetó a la UPAC,  índice mediante
el cual se corregía monetariamente las deudas del sistema, y que además actuaba
como “unidad de cuenta”, “unidad de medida”, con base en la cual
se debían llevar todas las cuentas y registros del mismo, siendo utilizada
para determinar el monto de las obligaciones contraídas por las Corporaciones
para con los ahorradores, y las contraídas para con ellas por los beneficiarios
de crédito del Sistema de Ahorro y Vivienda. Así, tanto las operaciones de
ahorro como las de crédito debían registrarse en pesos y, a su vez en su valor
en UPAC[34]; lo anterior con el fin
de llevar a cabo el reajuste diario que se señala para el sistema de valor
constante. Para que en el momento de liquidar el ahorro o el préstamo se
hiciere la liquidación de las UPAC de acuerdo con su correspondiente valor en
pesos.
Como
índice utilizado para corregir monetariamente las obligaciones del sistema, la
UPAC se identificó como unidad de medida caracterizada en su origen, por un
ajuste diario, calculado exclusivamente con base en el índice de precios
al consumidor, reconociendo así las fluctuaciones del poder adquisitivo de
la moneda en el mercado interno[35].
El
ajuste diario de los fondos manejados por el sistema, implicaba que este se
realizara día tras día, otra cosa era que el valor de la UPAC fuera calculada
mensualmente[36]. Así, una cosa es el
ajuste, que es diario y otra, el cálculo, que es mensual. De esta manera ajuste
implicaba la “restitución” casi inmediata del valor perdido por el
dinero, por obra de la inflación.
Por
su parte, del ajuste con base a la variación de precios al consumidor,
encontraba sustento en que, si la pérdida de valor “real” de dinero sobreviene
como consecuencia del incremento de los precios de los bienes y servicios,
producto de la inflación; resultaba lógico que para contrarrestar este efecto,
se acudiera al índice de incremento en los precios al consumidor determinados
por el DANE, que determina las variaciones promedio del nivel de precios en el
país.
Desde
este punto de vista se puede decir que existió, durante los primeros años, una
relativa correspondencia entre el aumento de precios y, de la obligaciones
dinerarias en el sistema UPAC, respondiendo la corrección monetaria con su
funcionalidad, situación que se desnaturalizó con las modificaciones
introducidas a la fórmula de cálculo de la UPAC.
En
este orden de ideas, es posible identificar un primer período desde 1972 hasta
1983, lapso de tiempo durante el cual, el componente exclusivo de la UPAC fue
el IPC. Un segundo período va de 1984 a 1991, cuando a pesar de mantenerse la
preponderancia del componente IPC, se adiciona a la fórmula de cálculo un nuevo
componente, un porcentaje de DTF. El tercer y último período está comprendido
entre 1992 y 1998, donde hubo una preponderancia casi exclusiva de la DTF como
componente de la UPAC. A continuación se hará una breve referencia a cada uno
de estos períodos.
Primer
período. Exclusividad de la aplicación del IPC (1974 – 1983)
La
unidad de poder adquisitivo constante, como fue concebida en un principio, era
calculada conforme al índice ponderado de precios al consumidor (IPC)
elaborado  por el Departamento Nacional de Estadística (DANE),  índice que
informa el incremento  o disminución de los precios de los bienes y servicios[37].
En
este período, la fórmula de cálculo no sufrió modificaciones en cuanto a su
componente, el cual siguió estando basado en un 100%  por el promedio del IPC.
Los
cambios entonces, estuvieron delimitados desde un inicio, por las
modificaciones en los períodos de cálculo del IPC, los cuales fueron en aumento
y, por la introducción desde 1974, de un tope máximo, al porcentaje de aumento
de la UPAC como índice de corrección monetaria, el cual correspondió
inicialmente a un 20% anual, disminuido posteriormente hasta un 18%, y
aumentado luego a un 23%[38].
El
fundamento de las anteriores novedades, se puede identificar con las reacciones
ocasionadas en virtud de los altos rendimientos que venían produciendo los
ahorros en el sistema UPAC[39], los cuales excedían en
forma considerable las tasas de interés y activos financieros[40]
de los demás intermediarios diferentes a la UPAC.  Siendo esta situación,
resultado más, de las reglamentaciones que de las fuerzas del mercado,
preocupaba una posible transferencia de fondos de otros sectores de la economía
hacia el de la construcción, impidiendo el desarrollo y crecimiento de
aquellos.
Por
otro lado, con una corrección monetaria de casi 30%, los costos de financiación
de viviendas y en general de todo tipo de edificaciones, se acercaba al 40%.
Esto no solo encarecía el valor de estos bienes, sino que implicaba costos de
financiación no soportables para un gran núcleo de la población.
El
sistema fue acusado entonces, de distorsionar el mercado de capitales, con la
concentración de los recursos de ahorro en determinados tipos de papeles,
principalmente los del sistema UPAC, lo que forzaba a la emisión primaria, y
generaba por lo tanto, problemas inflacionarios.
Con
miras a solucionar estos problemas, se tomaron en este período, dos tipos de
medidas respecto a la fórmula de cálculo de la corrección monetaria:
1.
Se pasó de calcular  la UPAC con base en la variación del índice de precios al
consumidor correspondiente a los tres (3) meses anteriores, a la de los 12
meses anteriores, y posteriormente a la de los veinticuatro (24) meses
anteriores.
2.
Se estableció un tope máximo al crecimiento de la UPAC, lo que en términos de
una corrección monetaria que ajusta las obligaciones manteniendo el valor
constante del dinero, el cual va perdiendo con el paso del tiempo su poder
adquisitivo en virtud de la inflación, implica que la corrección no se diera
conforme a “un ajuste pleno equivalente a la desvalorización ocasionada
por el incremento de los precios”, favoreciendo en este caso a los usuarios
de los créditos, quienes se veían beneficiados por el límite que esta medida
implicaba como una especie de barrera en el crecimiento de sus deudas,
evitándoles así una situación de mora en su crédito.
Segundo
período. Preponderancia de la aplicación del IPC (1984 – 1991)
En
este período la fórmula de cálculo de la UPAC, sufre su primera modificación
respecto a sus componentes, ya que se adiciona al IPC, el cual era hasta el
momento el componente exclusivo sobre el cual se determinaba la UPAC, una tasa
ponderada de los rendimientos de los CDT de la banca comercial.
Como
respuesta a una  drástica caída de las captaciones del ahorro en el sistema
UPAC a finales de 1983, debido a la disminución en la rentabilidad de las
mismas[41], en 1984 el Gobierno
decidió tomar entre otras medidas[42], la inclusión en la fórmula
de cálculo de la corrección monetaria, además del promedio anual del IPC, una
tasa ponderada de los rendimientos de los CDT de la banca comercial. (Decreto
1131 de 1984) [43].
Así,
desde este año y hasta mediados de 1988,  además de tenerse en cuenta el IPC
correspondiente a los 12 meses inmediatamente anteriores, se agregó al cálculo
de la fórmula,  el uno y medio por ciento (1,5%) del cuadrado de la diferencia
entre el promedio de variación del índice nacional de precios y el rendimiento
promedio efectivo ponderado de los certificados de depósito (DTF) a noventa
(90) días, emitido por los bancos comerciales y las corporaciones financieras
(diferentes a las corporaciones de ahorro y vivienda).
Respecto
al tope máximo de la UPAC y a su período de cálculo, estas fueron nuevamente
modificadas por los Decretos 272 de 1986 y 530 de 1988[44].
Por
su parte en el segundo semestre de 1988, los componentes de la fórmula de
cálculo de la corrección monetaria sufrieron una nueva variación significativa.
Con el decreto 1319 de 1988 se dispuso que el cálculo de la fórmula se
obtendría teniendo en cuenta el cuarenta por ciento (40%) del promedio del IPC
correspondiente a los 12 meses inmediatamente anteriores, más el treinta y
cinco por ciento (35%) del promedio de la tasa variable  DTF, aumentándose el
tope de corrección monetaria a un veinticuatro por ciento (24%).
De
esta manera, la corrección monetaria comenzaba a apartase progresivamente de su
función, ceñida a la retribución de la pérdida del poder adquisitivo de la
deuda, pues la inclusión del DTF como elemento constitutivo y preponderante en
la fórmula de cálculo de la UPAC, determinaría finalmente que el reajuste de
las obligaciones dinerarias del sistema, comenzara a exceder su finalidad, pues
la DTF, por situaciones económicas llegó a niveles elevados, no correlativos al
aumento de los precios de los bienes y servicios.
La
reglamentación citada, se mantuvo casi inalterable hasta comienzos de los años
90, tiempo durante el cual, las variaciones significativas en la fórmula
recayeron sobre el tope de la corrección monetaria, el cual fue eliminado
mediante Decreto 1127 de 1990[45], dejando sin límite el
aumento de la UPAC, y por lo tanto el ajuste monetario de los préstamos y los
ahorros del sistema.
Tercer
período. Preponderancia de la aplicación del DTF (1992 - 1998)
En
este período, siguiendo el objetivo de aumentar la rentabilidad del sistema[46], las modificaciones realizadas a la fórmula de
cálculo de la UPAC fueron las más drásticas introducidas en sus componentes
durante su existencia.
Así,
el Decreto 678 de 1992, estableció que la UPAC se calcularía, con base en el
veinte por ciento (20%) de la variación  del IPC elaborado por el DANE, para el
período de los 12 meses inmediatamente anteriores, más el cincuenta por ciento
(50%) del promedio de la tasa variable DTF calculada por el Banco de la
República para las ocho (8) semanas anteriores a la fecha de la certificación.
Con esta norma no solo se mantiene la DTF como componente en la fórmula de
cálculo de la UPAC, sino que esta llega a adquirir  un mayor porcentaje frente
al  IPC, componente que hasta el momento había sido preponderante en la fórmula
de cálculo.
Luego,
la Ley 31 de 1992 determinó  que la fórmula de cálculo de la corrección
monetaria debía procurar reflejar el comportamiento de la tasa de interés en la
economía y con base en esto, la Junta
Directiva del Banco de la República dictó las Resoluciones que regularían en
adelante lo referente a la fórmula de cálculo de la UPAC. Aquí se inicia la
actuación del Banco de la República, como autoridad en materia monetaria,
crediticia  cambiaria, de conformidad con lo señalado en el artículo 372
constitucional, entidad mediante la cual el Estado mantiene su intervención
regulatoria en la fórmula de cálculo de la UPAC.
En
esta dirección, la Resolución 6° de 1993 estableció
que la Unidad de Poder Adquisitivo Constante –UPAC-, equivaldría al noventa por
ciento (90%) del costo promedio ponderado de las captaciones en las cuentas de
ahorro de valor constante y Certificados de Ahorro de Valor Constante del mes
calendario anterior. Se introdujo además un tope al aumento anual de la UPAC,
el cual no podía exceder del ciento por ciento (100%) de la variación del IPC
para el período de los doce  meses (12) inmediatamente anteriores a aquel en
que se efectuara el cálculo.
Sólo
un mes después, se expidió la Resolución[47] Externa No. 10 de 1993 de la Junta Directiva del Banco
de la República, en la cual, manteniendo
la misma metodología de cálculo de la UPAC establecida en la anterior
Resolución, se impuso además un piso mínimo a la corrección monetaria.
Con
la Resolución 26 de 1994 se presentó una nueva modificación en la fórmula de
cálculo de la UPAC, la cual, con algunas pequeñas variantes introducidas por la
Resolución No. 18° de 1995[48], rigió la mayoría del
último período hasta su crisis en 1999, con la aplicación de manera exclusiva
un componente diferente al IPC, consistente en un porcentaje de la tasa DTF[49].
6. La sentencia mediante la cual
se declaró la nulidad del artículo 1º de la Resolución Externa N.º 18 de 1995
de la Junta Directiva del Banco de la República
La Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el
veintiuno (21) de mayo de 1999[50] se pronunció respecto de
la acción de nulidad incoada por un ciudadano contra el artículo 1º de la
Resolución Externa N.º 18 expedida por la Junta Directiva del Banco de la
República.
El enunciado
demandado era el siguiente:
Artículo 1o. El Banco de la República
calculará mensualmente para cada uno de los días del mes siguiente e
informará con idéntica periodicidad a las corporaciones de ahorro y vivienda, el
valor en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-,
equivalente al setenta y cuatro por ciento (74%) del promedio móvil de
la tasa DTF efectiva de que tratan las Resoluciones 42 de 1988 de la Junta
Monetaria y Externa #17 de 1993 de la Junta Directiva de las cuatro (4)
semanas anteriores a la fecha de cálculo (las expresiones destacadas, son las
específicamente acusadas).
En la parte motiva de la sentencia se resumen los cargos
formulados contra la Resolución Externa N. º 18 de 1995 de la siguiente manera:
El actor y su coadyuvante,
formulan dos cuestionamientos fundamentales al acto censurado: el primero,
referente a la autonomía de la Junta Directiva del Banco de la República con
implicaciones en diversas normas Constitucionales y Legales, en punto a no ser
la misma ilimitada o discrecional; y el segundo, tocante a las previsiones
mismas del artículo 1° del acto, en el sentido de que la fórmula valorativa de
las UPAC ahí prescrita, no consulta las fluctuaciones del poder adquisitivo de
la moneda en el mercado interno, sino un elemento ajeno a dichas variaciones
que lo serían las tasas de intereses de los DTF, desbordándose, de suyo, el
marco de la ley.
Respecto del primer cuestionamiento sostuvo la Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado:
(…) la Sala tiene establecido
que, en efecto, las funciones de la Junta Directiva del Banco de la República,
como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, se deben ejercer, incluso en
desarrollo de las denominadas 'leyes marco' con arreglo, entre otras
disposiciones, a los artículos 372 a 373 de la Constitución y 16 de la Ley 31
de 1992, no siendo, por ende, discrecionales dichas funciones ni pudiendo
ejercerse las mismas en un campo distinto del delimitado por las leyes ‘marco’
y los postulados económicos y sociales del Gobierno Nacional.
En cuanto al segundo cuestionamiento afirmó que:
(…) no se considera que el
sistema DTF acogido por la resolución acusada, difiera del 'promedio ponderado' que
menciona el señor apoderado de la parte demandada, pues en todo caso se está
acudiendo simplemente a tasas de interés comercial, como criterio de valoración
de las UPAC y no al IPC o a otro indicador económico. Tampoco se encuentran
mayores diferencias entre 'calcular' el valor de las UPAC y 'fijar la
metodología de cálculo' de las mismas, menos cuando el artículo 1° de la
resolución acusada dispone perentoriamente que "el Banco de la República
calculará..."
Por otro aspecto, tampoco se
consideran válidos los reparos que el señor apoderado del Banco hizo al
artículo 134 del Decreto 663 de 1993, porque la norma proviniera de un decreto
anterior a la Ley 31 de 1992 y a la propia Constitución de 1991, toda vez que
dicha norma hacía parte de un estatuto vigente a tiempo de expedirse el acto
censurado y por lo mismo era aplicable sin ninguna restricción.
Ahora bien, como lo resalta la
señora Procuradora Séptima Delegada en su alegato de conclusión, el literal f)
del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, al otorgar a la Junta Directiva del Banco
de la República la facultad de fijar la metodología de cálculo de la UPAC, lo
hace bajo la prevención de que se procure que "ésta (la UPAC) también
refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía" (destacados
fuera de texto).
Esto significa, como es obvio,
que las tasas de interés son apenas un elemento de menor relevancia,
prácticamente ni siquiera obligatorio, pues la ley no lo impone, sino que
recomienda que se 'procure' su inclusión en proceso de cálculo de la UPAC. Por
lo mismo, resulta claro que el componente principal y prácticamente único de
dicho cálculo, no podía ser otro que el señalado por el antes citado artículo
134 del Decreto 663 de 1993, esto es, el IPC, ya que el artículo en cita dice
que con el objeto de preservar el valor constante de los ahorros y los
préstamos, ambos se deben reajustar periódicamente, "de acuerdo con las
fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda en el mercado interno".
El IPC o índice de precios al
consumidor, como indicador económico, es un indicador de corrección monetaria
calculada periódicamente por el DANE y comprende diversidad de precios,
principalmente los de la llamada ‘canasta familiar’.
Las UPAC, como fórmula indexada,
se halla naturalmente ligada al IPC y sólo en mínima proporción a otros
indicadores económicos, por lo cual si se toman exclusivamente los DTF como
factor de cálculo, en la forma como lo dispuso la Junta Directiva del Banco en
el caso, necesariamente se desvirtúan la índole y objetivos económicos de los
UPAC.
En este orden de ideas, es claro
que para el cálculo de la UPAC el artículo 134 del Decreto 663 de 1993
establece que debe tenerse en cuenta el índice de precios al consumidor IPC y
no únicamente un precio, como lo sería el del dinero a que alude la DTF, con
independencia de los elementos que la conforman, pues se enfatiza, las tasas de
interés constituyen un factor, sin carácter obligatorio, dentro del cálculo de
las UPAC, por lo que el acto administrativo demando, al tomar únicamente dicho
factor para el cálculo en cuestión, vulneró la norma superior contenida en el
citado artículo 134 del Decreto 663 de 1993.
De conformidad con lo anterior
la Sala concluye, en consonancia con las apreciaciones de los actores y de la
Procuraduría Delegada, que la Junta Directiva del Banco de la República, al
expedir la resolución impugnada quebrantó en forma directa los artículos 16,
literal f) de la Ley 31 de 1992 y 134 del Decreto 663 de 1993, e indirectamente,
los artículos 372 y 373 de la Carta, por no tener en cuenta las disposiciones
de rango legal a los que debía sujetarse para el cálculo de las UPAC, como se
precisó anteriormente, razones suficientes para acceder a la nulidad
solicitada.
En la parte resolutiva de la providencia se declaró la
nulidad del artículo 1°, de la Resolución N.º 18 de 30 de Junio de 1995,
expedida por la Junta Directiva del Banco de la República, en los apartes
demandados por el actor cuyo texto era el siguiente: "Artículo 1°. El
Banco de la República calculará (...) el valor en moneda legal de la Unidad de
Poder Adquisitivo Constante -UPAC- equivalente al setenta y cuatro por ciento
(74%) del promedio móvil de la tasa DTF efectiva de que tratan las resoluciones
42 de 1988 de la Junta Monetaria y Externa #17 de 1993 de la Junta
Directiva."
Ahora bien,
como se desprende de la anterior trascripción los argumentos principales que
llevaron a declarar la nulidad de la Resolución Externa No. 18 de 1995 se ser
reconstruidos de la siguiente manera:
·
La Junta Directiva del Banco de la República debe ejercer sus
atribuciones dentro del marco señalado por la Constitución y la ley (la  ley 31
de 1992 y el decreto 663 de 1993) entre ellas la de fijar la metodología para
el cálculo de la UPAC
·
El literal f del artículo 16 de la Ley 31 de 1992 no señala que el DTF
sea un elemento obligatorio para fijar la metodología del cálculo de la UPAC,
sino simplemente que se trata de un elemento de menor relevancia o accesorio
·
El artículo 134 del Decreto 663 de 1993 señala que el componente
principal para fijar la metodología del cálculo de a UPAC es el índice de
precios al consumidor
Empero, una
nueva cuestión surge pues ese mismo año la Corte Constitucional se pronunció
sobre la exequibilidad del literal f del artículo 16 de la Ley 31 de 1992 y del
artículo 134 del Decreto 663 de 1993.
7. Los pronunciamientos de la
Corte Constitucional sobre el literal f del artículo 16 de la Ley 31 de 1992 y
sobre el artículo 134 de la Ley 32 de 1991.
Con
posterioridad a la anulación del artículo 1º de la Resolución Externa 18 de
1995 la Corte Constitucional profirió dos sentencias que también resultan
relevante para el examen del caso concreto, la sentencias C-383 y C-700 de
1999.
Con motivo de la
demanda presentada por un ciudadano la Corte  examinó en la sentencia C-383 de
1999, fechada el veintisiete (27) de mayo de 1999, la exequibilidad del literal
f de la Ley 31 de 1992, cuyo tenor era el siguiente:
"Artículo
16- Atribuciones. Al Banco de la
República le corresponde estudiar y adoptar las medidas monetarias, crediticias
y cambiarias para regular la circulación monetaria y en general la liquidez del
mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos
de la economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda.  Para tal
efecto, la Junta Directiva podrá:
(...)
"f) Fijar la metodología para la determinación de
los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, procurando
que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la
economía".
La
Corte Constitucional encontró que los problemas jurídicos a resolver en esta
decisión eran los siguientes:
si la expresión "procurando que ésta también
refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía, contenida en el
literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992", en lo relacionado con la
metodología que ha de fijar la Junta Directiva del Banco de la República para
la determinación del valor en pesos de la UPAC, resulta violatoria de la
autonomía de esa institución, establecida por el artículo 372 de la
Constitución,  por una parte; y, por otra, si la fijación del valor en pesos de
la UPAC con sujeción a lo dispuesto en la norma acusada, quebranta el derecho a
adquirir y conservar una vivienda digna, conforme a lo preceptuado por el
artículo 51 de la Carta Política.
Respecto de la
primera cuestión, es decir, sobre si la expresión demandada vulneraba la
autonomía del Banco de la República, luego de hacer referencia a la naturaleza
de esta entidad en la Constitución de 1991 y a la evolución normativa en torno
a la  UPAC y a la corrección monetaria sostuvo:
3.3.10.  De esta suerte, analizados los antecedentes
legislativos de la Ley 31 de 1992 y, más concretamente, de lo que fue el texto
definitivo del artículo 16, literal f) de la misma, surge como conclusión
obligada que al Congreso le estaba vedado ordenar a la Junta Directiva del
Banco de la República que al ejercer la función de "fijar la
metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad
de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-",  lo haga "procurando
que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la
economía",  pues de esa manera resulta invadida por el legislador la
órbita de las funciones que de manera autónoma y para velar por la estabilidad
de la moneda le asigna a la Junta Directiva del Banco de la República la
Constitución Nacional. (Artículo 372),  como autoridad monetaria y crediticia.
Es decir, puede la ley asignarle a la Junta Directiva del Banco la función
aludida, pero a éste corresponde, con independencia técnica diseñar y utilizar
los instrumentos que para ese efecto de fijar los valores en moneda legal de la
UPAC resulten apropiados según su criterio, para lo cual no resulta siempre que
ha de atarse esa determinación a la variación de las tasas de interés, máxime
si se tiene en cuenta que podrían además influir factores diferentes, tales
como la política salarial, o la   política fiscal, por ejemplo.
3.3.11.  Podría aducirse que la expresión
"procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés
en la economía", no es de carácter imperativo sino meramente facultativo,
pero ello no es así.  En efecto, el mandato contenido en la ley es el de fijar
la metodología a que allí se alude "procurando" lo que se indica.  Es
decir, no existe libertad para la fijación de la metodología con arreglo a la
cual haya de determinarse el valor en moneda legal de las Unidades de Poder
Adquisitivo Constante UPAC,  porque el legislador le señaló a la Junta
Directiva del Banco de la República, de manera precisa, que ha de hacerlo,
siempre en la forma que él le señala a tal punto que  de no proceder así,
podría acusarse de ilegalidad el acto administrativo correspondiente.
Agregase además que, aún si se acudiera a una
interpretación gramatical la conclusión sería la misma, toda vez que
"procurar" tiene por significado "hacer diligencias o esfuerzos
para que suceda lo que se expresa" o "conseguir o adquirir
algo", por lo que interpretada la norma acusada en el sentido natural y
obvio que corresponde a "procurando", ello significa que a la Junta
Directiva del Banco de la República al fijar la metodología para determinar el
valor de la UPAC, se le ordena por el legislador que encamine su actividad a
que se tenga en cuenta el "movimiento de las tasas de interés en la
economía", o que consiga, de manera precisa ese propósito.
Respecto de la
vulneración del artículo 51 constitucional, luego de hacer referencia al
derecho a la vivienda digna como una manifestación del modelo de Estado social
de derecho,  concluyó:
4.6.  Encuentra la Corte que el artículo 16, literal
f) de la Ley 31 de 1992, en cuanto establece que corresponde a la Junta
Directiva del Banco de la República como autoridad monetaria, crediticia y
cambiaria, la atribución de "fijar la metodología para la determinación de
los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC,
procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la
economía",  implica que la corrección monetaria se realice incluyendo en
ella la variación de las tasas de interés en el mercado financiero, lo cual
conduce a que se introduzca para el efecto un nuevo factor, el de rendimiento
del dinero, es decir los réditos que este produce, que resulta ajeno a la
actualización del valor adquisitivo de la moneda, pues, como se sabe son cosas
distintas el dinero y el precio que se paga por su utilización, el cual se
determina por las tasas de interés.
4.7.  Por ello, a juicio de la Corte al incluir como
factor de la actualización del valor de la deuda el de la variación de las
tasas de interés en la economía, se incurre en un desbordamiento de la
obligación inicial, pues así resulta que aquella se aumenta no sólo para
conservar el mismo poder adquisitivo, sino con un excedente que, por ello
destruye el equilibrio entre lo que se debía inicialmente y lo que se paga
efectivamente, que, precisamente por esa razón, aparece como contrario a la
equidad y la justicia como fines supremos del Derecho, es decir opuesto a la
"vigencia de un orden justo", como lo ordena el artículo 2º de la
Constitución.
4.8.  Semejante sistema para la financiación de
vivienda, no resulta a juicio de la Corte adecuado para permitir la adquisición
y conservación de la misma, como de manera expresa lo ordena el artículo 51 de
la Carta en su inciso segundo, pues ello desborda, como es lógico la capacidad
de pago de los adquirentes de vivienda sobre todo si se tiene en cuenta que los
reajustes periódicos de los ingresos de los trabajadores y de las capas medias
de la población no se realizan conforme a la variación de las tasas de interés
en la economía, sino bajo otros criterios.
Resulta claro que los argumentos que llevaron a la
declaratoria de inexequibilidad del enunciado procurando que ésta también
refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía, contenido en
el literal f del artículo 16 de la Ley 31 de 1992 difieren sustancialmente de
los defendidos por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado. En efecto, mientras en la sentencia
mediante la cual se declaró la nulidad de la Resolución Externa 18 de 1995  se
sostuvo que dicha expresión no obligaba a la Junta Directiva del Banco de la
República a tener en cuenta el DTF para el cálculo de la UPAC, la sentencia de
constitucionalidad defiende la postura contraria, es decir, que dicho enunciado
minaba la autonomía de la Junta Directiva precisamente porque la obligaba a
tener en cuenta el DTF para establecer la metodología para la
determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo
Constante.
Ese mismo año
la Corte Constitucional profirió la sentencia C-700 de 1999 mediante la cual
declaró inexequible el artículo 134 del Decreto 663 de 1993. La demanda se
presentaba contra el conjunto de disposiciones que regulaban el sistema UPAC[51],
entre las que se contaba el citado precepto, cuyo tenor era el siguiente:
Artículo 134.- UNIDAD DE PODER ADQUISITIVO CONSTANTE -UPAC-
1. Aplicación. El fomento del ahorro para la construcción se
orientará sobre la base del principio del valor constante de ahorros y préstamos,
determinado contractualmente. Para efectos de conservar el valor constante de
los ahorros y de los préstamos a que se refiere el presente capítulo, unos y
otros se reajustarán periódicamente de acuerdo con las fluctuaciones del poder
adquisitivo de la moneda en el mercado interno, y los intereses pactados se
liquidarán sobre el valor principal reajustado.
En desarrollo del principio de valor constante de ahorros y
préstamos consagrado en el inciso anterior, establécese la Unidad de Poder
Adquisitivo Constante (UPAC) con base en la cual las corporaciones de ahorro y
vivienda deberán llevar todas las cuentas y registros del sistema, reducidos a
moneda legal.
2. Estipulación en los contratos. Para los efectos previstos
en el artículo 1518 del Código Civil, tanto en los contratos sobre constitución
de depósitos de ahorro entre los depositantes y las corporaciones de ahorro y
vivienda como en los contratos de mutuo que éstas celebren para el otorgamiento
de préstamos, se estipulará expresamente que las obligaciones en moneda legal
se determinarán mediante la aplicación de la equivalencia de la Unidad de Poder
Adquisitivo Constante (UPAC).
3. Información al público. Las corporaciones de ahorro y
vivienda en todos los documentos que expidan para el público expresarán las
respectivas cantidades en Unidades de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) lo
mismo que su correspondiente equivalencia en moneda legal a la fecha de
expedición del documento.
4. Cálculo para la liquidación. En concordancia con las
normas sobre reajuste monetario de los ahorros manejados por las corporaciones
de ahorro y vivienda, éstas continuarán liquidando los retiros de depósitos de
las cuentas de ahorro de Valor Constante con el valor de la UPAC calculado por
el Banco de la República para el día inmediatamente anterior al de la
realización de la operación.
A los depósitos que se efectúen y retiren en la misma fecha
no se les reconocerá corrección monetaria.
(...)
El principal cargo que formulaba el demandante era que
las disposiciones acusadas, contenidas en el decreto 663 de 1993, que regulaban
el sistema de valor constante y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante
-UPAC-, vulneraban los artículos 150, numerales 13 y 19, literal d); 189,
numeral 24; 334; 335; 366 y 373 de la Constitución Política, pues el Congreso
de la República no podía delegar la atribución de establecer las normas
generales a las cuales debía sujetarse el Gobierno para regular la actividad
financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, de
conformidad con lo señalado en el literal d del numeral 19 del artículo 150
constitucional.
Estos cargos
fueron finalmente acogidos por la Corte Constitucional la cual sostuvo textualmente:
Las disposiciones demandadas se refieren a la
finalidad que tienen las corporaciones de ahorro y vivienda; el establecimiento
de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, UPAC; las estipulaciones de los
contratos sobre constitución de depósitos de ahorro; el otorgamiento de
préstamos; las obligaciones en moneda legal y su determinación mediante la
aplicación de la equivalencia del UPAC; el deber de las corporaciones de ahorro
y vivienda de informar al público sobre la equivalencia en moneda legal de las
cantidades en UPAC; el cálculo para su liquidación; el concepto de tasa
efectiva para los efectos legales del sistema de valor constante; las
modalidades de captación del ahorro de valor constante; las cuentas de ahorro y
los certificados de valor constante; los plazos de expedición de tales
certificados; las normas aplicables a los depósitos ordinarios; las
"cuentas de ahorro especial" y su tratamiento; las prohibiciones y
limitaciones a las operaciones de crédito; la capitalización de intereses en
este tipo de créditos, y disposiciones complementarias sobre la materia.
Así, pues, todas estas normas sobre las cuales recae
el presente análisis constitucional, son la base jurídica del denominado
sistema -UPAC-, el cual fue originalmente concebido para captar ahorros del
público y otorgar préstamos hipotecarios a largo plazo destinados a la
adquisición de vivienda. Las disposiciones acusadas conforman un conjunto
normativo destinado a desarrollar ese sistema y, en tal virtud, están
íntimamente atadas unas a otras, y ello se deduce de su contenido.
En efecto, en las disposiciones en cuestión y en las
que las complementan se determina cuáles son los instrumentos de captación del
ahorro de valor constante (la cuenta de ahorro de valor constante y el
certificado de ahorro de valor constante); y se establece que para el fomento
del ahorro destinado a la construcción  deberá  aplicarse  la   unidad   de
poder   adquisitivo  constante -UPAC-. También dicha normatividad señala lo que
ha de entenderse por tasa efectiva de interés, para los efectos legales del
sistema de valor constante, y la forma en que las corporaciones de Ahorro y
Vivienda deben llevar a cabo la contabilidad de los recursos captados a través
de los instrumentos propios del valor constante, y crea y regula las
"cuentas de ahorro especial" de valor constante.
Son normas, en fin, que pertenecen al género de la
regulación de las actividades financieras, de crédito y de captación,
aprovechamiento e inversión de recursos integrantes del ahorro privado, y a la
especie de disposiciones que, según los artículos 51 y 150, numeral 19, literal
d), deben estar contenidas, en cuanto se refieren al sistema de financiación de
vivienda a largo plazo, en norma legal dictada privativa y excluyentemente por
el Congreso.
Por tanto, el Presidente de la República carecía de
competencia para expedirlas; invadió la órbita propia del Congreso de la
República; vulneró el artículo 113 de la Constitución y desconoció las reglas
previstas en los artículos 51, 150, numeral 19, literal d); 189, numerales 24 y
25, y 335 Ibídem, y, por supuesto, ejerció una representación, a nombre del
pueblo, por fuera de los requisitos constitucionales, quebrantando el principio
medular del artículo 3 de la Constitución.
Se declarará la inexequibilidad de las normas que, en
el Decreto 663 de 1993, estructuran el sistema UPAC.
Más adelante se precisa que la declaratoria de
inexequibilidad no tendría efectos retroactivos y que las disposiciones
acusadas eran retiradas del ordenamiento jurídico a partir de la notificación
del fallo. En la parte resolutiva de la sentencia se declaró la inexequebilidad
los artículos  18, 19, 20, 21, 22, 23, 134, 135, 136, 137, 138, 139 y 140 del
Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), que
estructuraban el sistema UPAC.
8. El examen del caso concreto
A
continuación se verificara los requisitos generales de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales en la acción de tutela
impetrada por el apoderado del Banco de la República contra la sentencia
proferida por la Sección Tercera-Subsección A del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, el veintiuno (21) de agosto de dos mil ocho (2008).
·
La primera exigencia es que el
asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional. El apoderado
del Banco alega que la providencia atacada vulnera el derecho fundamental al
debido proceso y a la igualdad del Emisor, por los supuestos defectos en que
incurrió la decisión adoptada por el órgano de la jurisdicción contencioso
administrativa. Como este tópico será examinado detenidamente más adelante, la
Sala de Revisión, prima facie, se limita a constatar que por estar en
juego el derecho fundamental al debido proceso se verifica el cumplimiento de
este primer requisito.
·
Debido a la cuantía de la condena
impuesta al Banco contra la sentencia proferida por el Tribunal no cabía el
recurso de apelación, por tal razón se entiende que el afectado no contaba con
otros mecanismos de defensa judicial a su disposición.
·
En cuanto al requisito de la
inmediatez, la providencia atacada en sede de tutela está fechada el veintiuno
(21) de agosto de 2008, pero fue notificada el diez (10) de diciembre del mismo
año, la acción de tutela fue impetrada el veinte (20) de febrero de 2009, por
tal razón el amparo constitucional fue solicitado oportunamente.
·
Aunque este tópico también será
objeto de un estudio detenido más adelante, las irregularidades procesales
alegadas por el apoderado del Banco podrían tener efecto decisivo en la
sentencia objeto de controversia y podrían afectar los derechos fundamentales
de la parte actora, pues por un lado consisten en el trámite mediante acción de
reparación directa de un asunto que supuestamente debió ser objeto de una
acción de nulidad y restablecimiento, y por otra parte del trámite por parte de
la jurisdicción contencioso administrativo de una controversia entre
particulares.
·
En la solicitud del amparo tutelar
se identifican los hechos que generaron la vulneración y los derechos afectados,
y éstos fueron esgrimidos por el apoderado judicial del Banco dentro del
trámite del proceso de reparación directa promovida por el Sr. Hernández
Galindo en distintas oportunidades[52]. Los defectos de falta
de motivación de ausencia de motivación y los defectos sustantivos alegados
tuvieron origen en la sentencia.
·
La providencia atacada no es una
sentencia de tutela.
Una vez
verificado que la acción de tutela impetrada cumple con los requisitos de
procedebilidad pasarán a examinarse los defectos alegados por el apoderado del
Banco.
Si bien el apoderado del Banco hace una extensa
exposición de los errores argumentativos, probatorios y procesales en los que,
a su juicio, incurre la sentencia atacada en sede de tutela, finalmente la
resume en los defectos que serán estudiados a continuación.
1. Inicialmente alega un defecto orgánico, porque
a su juicio el Tribunal estableció que en
una relación contractual privada entre el Banco Central Hipotecario (en virtud
de un contrato de mutuo con garantía hipotecaria que luego fue cedido al Banco
Granahorrar) y el Sr. Hernández Galindo se presentó un caso de pago en exceso o
pago de lo no debido. A su parecer se trataba de una situación prevista en el
artículo 2313 del Código Civil, conforme al cual ante el pago errado la persona
tiene derecho para repetir lo pagado, razón por la cual la acción de repetición
debía entablarse contra el beneficiario del pago, en este caso el Banco
Granahorrar, y debía tramitarse por la justicia ordinaria. Razón por la cual
estima que el Tribunal incurrió en un “ostensible defecto orgánico, pues la
jurisdicción contenciosa-administrativa carece de competencia para tramitar
estos asuntos”.
Mientras
que en la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del
Tribunal se consigna textualmente que “[e]n atención al sustento fáctico que
soporta las pretensiones de reparación considera la Sala que la controversia no
se circunscribe al contrato de mutuo celebrado por el actor, sino al ejercicio
de una función administrativa desarrollada por una entidad pública que
supuestamente ocasionó un daño antijurídico, cuyo resarcimiento se procura por
medio de este proceso. Por ende, las excepciones de falta de integración del
contradictorio, de indebida acumulación de pretensiones y falta de título
jurídico para reclamar al Banco de la República por el pago de un dinero que
jamás recibió; formuladas por la parte demandada para que se tuviera en cuenta
la relación contractual existente con el Banco Granahorrar como elemento de
soporte de reparación, no están llamadas a prosperar.”
Como puede observarse se trata de una divergencia en
torno a si el daño ocasionado al Sr. Hernández Galindo tuvo origen en el
contrato de mutuo con garantía hipotecaria que celebró con el Banco Granahorrar
o en la expedición de la Resolución Externa No. 18 de 1995 que fijó la
metodología para el cálculo de la UPAC, que luego sería anulada por la Sección
Cuarta de Consejo de Estado. Según la postura defendida por el Tribunal, a
pesar de existir un contrato entre particulares, el daño es imputable a la
falla del servicio del Emisor, la cual tiene sustento en la posterior
declaratoria de nulidad del acto regulador antes referido.
Sobre esta primera falencia alegada, encuentra esta
Sala de Revisión que la interpretación hecha por el juez de conocimiento no
configura un defecto orgánico, pues la tesis finalmente acogida en la sentencia
de la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal está debidamente
fundamentada al entender que el daño tuvo origen en la regulación expedida por
el Banco, pues en virtud de ésta se establecía la metodología mediante la cual
se liquidaba el crédito que había sido pactado en UPAC, metodología
abiertamente ilegal y de la cual se derivó un daño indemnizable. Así las cosas,
conforme a este análisis, se estableció que el daño cuya indemnización se reclamaba
era imputable al Banco de la República, lo cual permitía establecer,
adicionalmente, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para conocer y fallar el proceso respectivo, conforme a lo
dispuesto en el artículo 82 del C. C. A.
En esa medida el debate propuesto por el apoderado del
Banco es una controversia jurídica que no corresponde desatar al juez de tutela
pues éste no se constituye en una segunda instancia ante la cual pueda
reabrirse una controversia que tuvo lugar ante el juez de conocimiento del
proceso, el cual además se pronunció de manera suficientemente razonada sobre
tal extremo.
2. Defecto sustantivo. En la tutela incoada se
afirma que la sentencia atacada también incurre en un defecto sustantivo, pues “el Tribunal se desvía por completo del orden
jurídico e impone su capricho, al derivar de la nulidad de la Resolución
Externa No. 18 de 1995 del Banco de la República una falla del servicio,
apoyándose en una supuesta ilegalidad consistente en haber considerado la
variación de las tasas de interés en la economía, expresadas en la DTF, para el
cálculo de la corrección monetaria. Al hacer esto, el Tribunal abandona por
completo el orden jurídico colombiano, en tanto que dejó de aplicar normas
imperativas para el Banco de la República -literal f, del artículo 16 de la Ley
31 de 1992-, que exigía al Banco aplicar ese criterio y desconoció las
sentencias que, con fuerza de cosa juzgada y con efectos erga omnes, había
dictado la Corte Constitucional, en las que se precisó que (i) efectivamente el
Legislador impuso al Banco de la República la obligación de considerar la
variación de las tasas de interés en la economía para calcular la corrección
monetaria y (ii) que su inexequibilidad (derivado de imponer tal obligación y
limitar la autonomía técnica del Banco de la República) tendría efectos ex
nunc, consolidándose las situaciones anteriores” (negrillas en el
original).
Por su parte el Tribunal sustentó la falla del
servicio imputable al Banco en la declaratoria de nulidad de la Resolución
Externa No. 18 de 1995, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado,
fallo que fue ampliamente reseñado en un acápite previo de esta sentencia.
Ahora bien, lo que realmente pretende el apoderado del
Banco en la acción de tutela impetrada es que el juez constitucional revise la
sentencia proferida el veintiuno (21) de mayo de 1999, y que haga una relectura
de esta decisión a la luz de las sentencias C-383 y C-600 de 1999, decisiones
que, en todo caso, fueron posteriores a la mentada declaratoria de
nulidad de la regulación emitida por el Banco.
Esta pretensión excede por completo los
alcances de la acción de tutela contra providencias judiciales. No puede por
esta vía reabrirse un debate que fue zanjado hace más de diez años por una
providencia que en su momento no fue atacada por el Banco en sede de tutela o
por otros medios judiciales[53]. A pesar de que los
argumentos defendidos por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la
sentencia mediante la cual se declaró la nulidad de la Resolución Externa No.
18 de 1995 difieren sustancialmente de los expuestos por la Corte
Constitucional en la sentencias C-383 y C-600 de 1999, sobre tal extremo hay
cosa juzgada y la susodicha regulación fue efectivamente declarada nula
y de tal declaratoria de nulidad es posible deducir una falla del servicio
imputable al Emisor, como lo hizo la Subsección A de la Sección Tercera del
Tribunal.
En efecto, en la sentencia mediante la
cual se declaró la nulidad del artículo 1º  de la Resolución Externa N.º 18 de
1995 de la Junta Directiva del Banco de la República, se consigna textualmente:
“De conformidad con lo anterior la Sala concluye, en consonancia con las
apreciaciones de los actores y de la Procuraduría Delegada, que la Junta
Directiva del Banco de la República, al expedir la resolución impugnada quebrantó
en forma directa los artículos 16, literal f) de la Ley 31 de 1992 y 134
del Decreto 663 de 1993, e indirectamente, los artículos 372 y 373 de la Carta,
por no tener en cuenta las disposiciones de rango legal a los que debía
sujetarse para el cálculo de las UPAC, como se precisó anteriormente, razones
suficientes para acceder a la nulidad solicitada.” El quebrantamiento de la
ley constituye, sin duda, el ejercicio del poder regulador con violación de las
disposiciones que rigen tal función, esto es, constituye una falla del
servicio.
En esa medida los fallos que
posteriormente emitió la Corte Constitucional no resultan relevantes para
excluir la responsabilidad del Banco sobre la regulación que dicha entidad
emitió, y en definitiva lo que se propone mediante la acción de tutela
impetrada es un debate completamente diferente, sobre si el daño causado al Sr.
Hernández Galindo tiene origen en el hecho del regulador o en el hecho el
legislador, cuestión que no corresponde dilucidar a la Corte Constitucional,
sino a los jueces competentes en cada caso concreto.
3. Defecto procedimental. Se afirma en la
tutela impetrada que el Tribunal, para
justificar que la acción procedente era la de reparación directa, citó una
sentencia del Consejo de Estado en la que se sostuvo que tal acción procede
cuando un particular pretende el resarcimiento de los perjuicios causados por
un acto administrativo anulado por la justicia contenciosa administrativa. Sin
embargo, según el apoderado del Banco, el Tribunal incurrió en un claro
desconocimiento del precedente invocado (lo que a su vez constituye defecto
sustantivo), pues en la misma providencia del Consejo de Estado se señala
que la acción de reparación directa era la procedente, siempre y cuando el daño
derivara directamente de la aplicación del acto anulado, lo que a su juicio no
ocurría en este caso, pues la Resolución Externa No. 18 de 1995 ordenaba cómo
calcular la corrección monetaria y periódicamente el Banco de la República
dictaba actos en desarrollo de la resolución anulada, los cuales eran el origen
del daño causado al Sr. Hernández Galindo y debieron ser demandados mediante la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Concluye que “[a]sí, se incurre en defecto
procedimental, consistente en encubrir, bajo el ropaje de un proceso de
reparación directa, uno de nulidad y restablecimiento del derecho”.
Este punto también fue debatido en el curso del
proceso de reparación directa, pues una de las excepciones esgrimidas por el
Banco fue la de caducidad de la acción, al entender que la vía judicial idónea
era la de nulidad y restablecimiento y no la de reparación directa. En todo
caso, encuentra esta Sala de Revisión que la apreciación que hizo el juez de
conocimiento sobre la procedencia de la acción de reparación no resulta
manifiestamente irrazonable porque la Resolución Externa No. 19 de 1995 era un
acto administrativo de carácter general que establecía la metodología para
calcular el UPAC, del cual podía entenderse que derivaban los perjuicios
causados al Sr. Hernández Galindo.
Adicionalmente, como señala el Tribunal en el escrito
mediante el cual dio respuesta a la tutela impetrada entender que el perjuicio
derivaba de cada uno de los actos emitidos por el Banco con fundamento en la
mentada resolución implicaba imponer al demandante una carga excesiva que
habría vulnerado su derecho de acceso a la administración de justicia, amén de
la incertidumbre respecto a si tales actos a su vez eran de carácter general o
particular y la necesidad del agotamiento de la vía gubernativa respecto a cada
uno de ellos antes de acudir a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
4. Finalmente alega el apoderado del Banco que
la providencia atacada en sede de tutela incurre en un defecto fáctico,
pues “el Tribunal hizo suya la interpretación del derecho que hizo el
perito, lo que le llevó al absurdo de dar por probado algo inexistente”.
Pues el perito para hacer su análisis del perjuicio sufrido por el Sr.
Hernández Galindo “simplemente sustituyó la expresión DTF por IPC y, así,
"aplicó" la Resolución Externa No. 26 de 1994.”
Añade que “[e]l Tribunal, incurriendo en defecto de
ausencia de motivación, nunca explicó cómo era posible, sin violar la ley,
sustituir un elemento definitorio de su contenido normativo. Dado que la ley
-según se probó y se insiste en ello- nunca estableció, para la época que se
considera, que la corrección monetaria estuviera atada al IPC, calcular la
corrección monetaria sobre esta base equivale a calcular algo inexistente. La
corrección monetaria únicamente existe, para efectos del sistema jurídico,
conforme a los parámetros definidos normativamente. Cualquier otra forma de
calcular la variación de la capacidad adquisitiva de la moneda es todo, menos
corrección monetaria.”
No obstante, como se expuso previamente en la
sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado se entendió que
el UPAC debía ser calculado obligatoriamente con base en el IPC y que este
mandato se derivaba del artículo 134 del Decreto 663 de 1993. Así, en dicha
sentencia se definió el asunto que el apoderado del Banco echa de menos en el
proceso de responsabilidad patrimonial y que sirvió de fundamento al  perito
para proferir su dictamen. Por otra parte, el Tribunal consideró que los
efectos de dicha sentencia eran ex tunc, por lo cual consideró ajustado
a derecho el cálculo efectuado en tal dictamen.
Como se puede apreciar en la siguiente transcripción
de la providencia atacada mediante la acción de tutela:
Considera la Sala que en el sub judice está
demostrado que el demandante pagó un crédito en UPAC calculado con base en la
variación porcentual del promedio móvil de las tasas de interés de la economía,
concretamente de la D.T.F., en virtud de lo dispuesto por la Resolución 18 de
1995 de la Junta Directiva del Banco de la República, pese a que conforme a la
normatividad constitucional y legal el crédito debió ser calculado con
fundamento en el I.P.C. Tal circunstancia aparejó un detrimento patrimonial del
demandante toda vez que el cálculo del monto y cuotas de amortización del
crédito calculado con base en la D.T.F. excede el monto que debía pagar si el cálculo
del mismo se hubiera realizado tomando como base el I.P.C.
Advierte la Sala que en diciembre de 1999 se expidió
la ley 546, la cual en los artículos 40 y 41 señaló mecanismos de alivio para
los créditos que habían sido liquidados por el sistema UPAC con base en las
normatividades y resoluciones declaradas nulas o inconstitucionales y que el 10
de enero de 2000 el Banco Granahorrar, en cumplimiento a lo dispuesto en la
mencionada ley, reliquidó el crédito del demandante, abonando un alivio
correspondiente a CINCUENTA Y CINCO MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y NUEVE PESOS
($55.559) (fs. 100 y 103, C1).
El concepto de alivio, que en criterio de la Corte
Constitucional, en sentencia C-955 de 2000, antes citada, operó por virtud de
la expedición de la ley 546 de 1999, al ordenar la reliquidación de los
créditos hipotecarios concedidos en UPAC calculándolos en UVR, era una manera
de conjurar las consecuencias de la aplicación del sistema UPAC, hacia futuro,
sin embargo, la previsión legal no se ocupó del reintegro a los deudores de los
valores pagados en exceso como consecuencia de la manera como se había
liquidado la obligación antes de la vigencia de la ley. Si bien  ello podía
significar un aliciente para los deudores sometidos al sistema anterior, no
puede entenderse que éste compensaba cualquier valor pagado en exceso
injustificadamente, circunstancia que sustenta las pretensiones de la presente
acción.
Visto lo anterior, la Sala encuentra acreditado el
daño alegado por el actor, que se traduce en el detrimento patrimonial sufrido
como consecuencia del mayor valor pagado por el crédito liquidado en UPAC con
base en un porcentaje de la D.T.F., en cumplimiento de lo dispuesto por la
Resolución No. 18 de 1995, de la Junta Directiva del Banco de la República,
anulada por el Consejo de Estado.
Como puede observarse, la sentencia atacada si
contiene un razonamiento sobre los criterios de conformidad con los cuales
debía calcularse el daño sufrido por el demandante, y el apoderado del Banco
mediante el pretendido defecto fáctico nuevamente pretende reabrir el debate
sobre la declaratoria de nulidad de la Resolución Externa No. 18 de 1995 y los
efectos de esta decisión adoptada por el Consejo de Estado, es decir, sobre si
los efectos del mencionado fallo fueron ex nunc o ex tunc, y
cuáles eran los criterios a los que debía sujetarse el Banco para calcular el
UPAC, asuntos zanjados en el fallo de nulidad. Dicho de otro modo, nuevamente
intenta reconducir la discusión a que los perjuicios irrogados al Sr. Hernández
Galindo tienen origen en la Ley 31 de 1992, y no en la Resolución Externa No.
18 de 1995, asunto que, como se ha expresado, excede ampliamente los alcances
de las competencias del juez constitucional en el examen de la providencia
emitida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca.
El esfuerzo argumentativo del apoderado del banco se
dirige a señalar que el UPAC debía ser calculado de conformidad con el DTF
porque ese mandato estaba contenido en la el literal f del artículo 16 de la 31
de 1992, sin embargo cosa distinta considero el Consejo de estado cuando
declaró la nulidad de la Resolución 18 de 1995, como se consignó anteriormente,
lo que constituye el fundamento de la condena impuesta por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
En conclusión, la sentencia proferida por la
Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
no incurre en ninguno de los defectos alegados por el apoderado del Banco de la
República. Éste lo que hace es formular reparos teóricos y conceptuales que
bien podrían dar lugar a un recurso de apelación pero que no corresponden a la
naturaleza del examen excepcional que debe hacer un juez de tutela respecto a
una providencia judicial, el cual sólo está llamado a intervenir cuando se
demuestre una clara vulneración del derecho al debido proceso.
Por las anteriores razones no prosperarán las
pretensiones del accionante, sin embargo se revocarán los fallos de instancia
debido a que rechazaron por improcedente la tutela impetrada y en su lugar se
denegará el amparo solicitado por el accionante.
IV.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
LEVANTAR la suspensión del término
decretada para decidir el presente asunto.
Segundo.-
REVOCAR la sentencia de la Sección
Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la
acción de tutela impetrada por el Banco de la República contra la Subsección A
de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en su lugar denegar
el amparo solicitado por el banco de la república.
Tercero.- Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] La condena al Banco fue por la suma de nueve millones novecientos
noventa y seis mil seiscientos cuarenta y ocho pesos con ochenta y ocho
centavos ($9.996.648,88).
[2] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-543
del 1 de octubre de 1992.
[3] Así, en fecha reciente, sostuvo esta
Corporación: “[e]n los últimos años se ha venido presentando una evolución
de la jurisprudencia constitucional acerca de las situaciones que hacen viable
la acción de tutela contra providencias judiciales. Este desarrollo ha llevado
a concluir que las sentencias judiciales pueden ser atacadas mediante la acción
de tutela por causa de otros defectos adicionales, y que, dado que esos nuevos
defectos no implican que la sentencia sea necesariamente una «violación
flagrante y grosera de la Constitución», es  más adecuado utilizar el concepto
de «causales genéricas de procedibilidad de la acción»  que el de «vía de
hecho»”, sentencia T-774 de 2004.
[4] Sentencias T-008 de 1998 y T-189 de 2005.
[5] Ver sentencia T-205 de 2004.
[6] Al respecto, consultar sentencias T-804 de
1999 y T-522 de 2001.
[7] Esta Corporación, mediante la sentencia
T-1244 de 2004 manifestó que la autoridad judicial (juez laboral) había
incurrido en una causal de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales por defecto sustantivo, al negar la indexación de la
primera mesada pensional, al argumentar que la norma aplicable no lo permitía,
a pesar de que la interpretación que había hecho la Corte Constitucional en
varias sentencias de constitucionalidad señalaban el sentido de la norma y la
obligación de indexar. Ver también, sentencia T-462 de 2003.
[8] Consultar sentencias T-694 de 2000 y T-807 de 2004.
[9] Corte constitucional, Sentencia T-056 de
2005.
[10] Sentencia SU-159 de 2002.
[11] Ver sentencia T-567 de 1998.
[12] Sentencia Ibídem.
[13] Ibídem.
[14] Cfr. sentencia T-239 de 1996. Para la Corte es claro que, “cuando un juez
omite apreciar y evaluar pruebas que inciden de manera determinante en su
decisión y profiere resolución judicial sin tenerlas en cuenta, incurre en vía
de hecho y, por tanto, contra la providencia dictada procede la acción de
tutela. La vía de hecho consiste en ese caso en la ruptura deliberada del
equilibrio procesal, haciendo que, contra lo dispuesto en la Constitución y en
los pertinentes ordenamientos legales, una de las partes quede en absoluta
indefensión frente a las determinaciones que haya de adoptar el juez, en
cuanto, aun existiendo pruebas a su favor que bien podrían resultar esenciales
para su causa, son excluidas de antemano y la decisión judicial las ignora,
fortaleciendo injustificadamente la posición contraria”.
[15] Ver Sentencia T-576 de 1993.
[16] Ver, por ejemplo, la ya citada sentencia T-442 de
1994.
[17] Ver Sentencia T-538 de 1994.
[18] Cfr. Sentencia T-902 de  2005.
[19] Ibidem.
[20] Ibidem.
[21] Cfr. Sentencia T-1057 de 2002.
[22] Sentencia T-929 de 2008.
[23] Cfr. Sentencia T-446 de 2007.
[24] Sentencia T-929 de 2008.
[25] Sentencia T-757 de 2009.
[26] En este sentido señala la Corte. “...cuando
el juez se desvía por completo del procedimiento fijado por la ley para dar
trámite a determinadas cuestiones, está actuando “en forma arbitraria y con
fundamento en su sola voluntad”. Corte Constitucional.
Sentencia T-1180 de 2001. En el mismo sentido, Sentencia SU-478 de 1997.
[27] Corte Constitucional. Sentencia T-538 de 1994; SU-478 de 1997; T-654
de 1098.
[28] Corte Constitucional. Sentencia T-055 de 1994.
[29] Corte Constitucional. Sentencia T-654 de 1998.
[30] DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Las Cuatro estrategias.
Bogotá: D.N.P., 1972.
[31] “La estrategia del fomento de las exportaciones, se planteó con
tres fines primordiales: asegurar importaciones que permitieran romper los
obstáculos que interrumpen el crecimiento, garantizar el pago de la creciente
deuda externa y buscar una amplia intervención en el mercado mundial para las
exportaciones mayores y menores, consiguiendo un incremento en la producción
del sector agrícola e industrial; la tercera estrategia sobre el aumento de la
productividad agrícola, estaba dirigida a acelerar el proceso de distribución
de la tenencia de la tierra para así conseguir un incremento en los ingresos
agrícolas; y la cuarta estrategia sobre la redistribución del ingreso se
fundamenta en un sistema progresivo de impuestos para atender el suministro de
servicios sociales y reducir las desigualdades en el ingreso y el consumo”.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Las Cuatro Estrategias, Op. cit.
[32] El plan de desarrollo económico estaba basado
fundamentalmente en las propuestas del profesor LAUCHLIN CURRIE quien había
identificado el sector de la construcción como el sector líder que podía
acelerar el crecimiento de un país como Colombia, ya que es susceptible de
estímulos exógenos, es decir, susceptible de impulso especial para su
reactivación, que en este caso, consistió en los incentivos que para los
ahorros estableció el Gobierno; con una demanda virtualmente inagotable; se
trata de una actividad económica de magnitud suficiente para afectar otros
sectores de la economía, en este sentido permite reforzar el estímulo de los
gastos asociados con la infraestructura y con los servicios comerciales y
comunitarios, y tiene un alto componente en mano de obra no calificada, hecho
que lo hace ideal para ser polo de atracción del factor trabajo que se
encuentra subutilizado tanto en los campos como en las áreas urbanas; sobre
este sector se predica el principio de elasticidad de precio y demanda, pues al
aumentar los ingresos de las personas o al bajar los precios de las viviendas,
éstas están en mayor capacidad para adquirir el producto; la construcción es un
sector no dependiente de las fluctuaciones ni de los recursos del exterior, lo
que hace que internamente el sector pueda ser controlado y, finalmente, es un
sector que logra proveer a la creciente población de un bien esencial como lo
es la vivienda.
[33] “…teóricamente había otra manera de eliminar la barrera existente,
se hubiera podido variar la tasa de interés cobrada y pagada según los costos
de vida. Durante algún tiempo estudiamos esta posibilidad, pero hubieran sido
necesarias variaciones tan abruptas y grandes que se hubiera desquiciado toda
la estructura de las tasas de interés del país. Evidentemente es mucho menos
perturbador mantener tasas a largo plazo constantes y moderadas y dejar que las
variaciones ocurran en el ajuste monetario”. CURRIE, Lauchlin. “El Sistema
de Ahorro y Vivienda Colombiano”, en Economía colombiana, No.
101, Septiembre-Octubre 1973, p.44-49.
[34] El valor correspondiente de UPAC, se obtiene de la división entre la
suma entregada a la entidad y el valor a que en ese momento está la UPAC.
[35]El procedimiento para el cálculo del valor de la UPAC, en términos
generales puede explicarse de la siguiente manera:
1. Se
obtenía las variaciones periódicas del índice de precios, suministrado por
el DANE, quien mensualmente realiza una medición de los cambios en los precios
al consumidor en el país, dando cuenta de las variaciones en los precios de la
canasta familiar según los estratos socioeconómicos de los empleados y obreros.
De esta manera el promedio del I.PC, en períodos de tiempo que fueron cambiando
durante la vida del sistema, se tomaban de base para  calcular el valor de la
UPAC.
2. Luego se
obtenía una tasa diaria equivalente a la variación del índice de precios,
este procedimiento garantizaba la transferencia del valor de la UPAC durante
cada uno de los días del mes siguiente, una variación plenamente equivalente al
cambio en los precios durante el período tomado como base para el cálculo.
3. Finalmente
se aplicaba la tasa diaria para encontrar los valores de la UPAC, y una vez
obtenida la tasa diaria equivalente, esta se  aplicaba al último valor conocido
de la UPAC, para conocer el valor de cada uno de los días del mes en cuestión.
Aplicando la tasa de valorización diaria al valor del primer día, se obtenía el
del segundo día, y así sucesivamente hasta el último día del mes.
[36] Decreto 1229 de 1972, artículo 3: “ la Junta de Ahorro y Vivienda
calculará mensualmente e informará con idéntica periodicidad a las
Corporaciones de Ahorro y Vivienda para cada uno de los días del mes siguiente
los valores de la UPAC, en moneda legal, de acuerdo con la variación resultante
del promedio del índice nacional de precios al consumidor, para empleados y
para obreros, elaborado por el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística (DANE), para el período trimestral inmediatamente anterior.”
[37] “En efecto, la pérdida del valor “real” del dinero sobreviene como
consecuencia del incremento de los precios de los bienes y servicios...Por tal
motivo es apenas lógico que para restituirle a la moneda el valor perdido en el
mercado interno, se tome en cuenta el incremento de los precios al consumidor y
se reajuste el dinero en la misma proporción del aumento de los precios”.
ZARRUK Gómez, Carlos Alberto. La corrección monetaria y el crédito en UPAC.
Bogotá: (s. n.), 1986.
[38] En este orden de ideas la fórmula de cálculo de la corrección
monetaria en este período se estructuró de las siguientes maneras.
Promedio del
IPC, correspondiente al período inmediatamente anterior.(Decreto 1229 de 1972)
Promedio del
IPC, correspondiente a los 12 meses inmediatamente anteriores.(Decreto 969 de
1974)
Promedio del
IPC, correspondiente a los 24 meses inmediatamente anteriores.(Decreto 269 de
1974)
Promedio del
IPC, correspondiente a los 24 meses inmediatamente anteriores, con límite al
aumento de su valor del 20% anual (Decreto 1728 de 1974)
Promedio del
IPC, correspondiente a los 24 meses inmediatamente anteriores, con límite al
aumento de su valor del 19% anual. (Decreto 1685 de 1975)
Promedio del
IPC, correspondiente a los 12 meses inmediatamente anteriores, con límite al
aumento de su valor del 18% anual, (Decreto 58 de 1976)
Promedio del
IPC, correspondiente a los 12 meses inmediatamente anteriores, con límite al
aumento de su valor del 23% anual. (Decreto 2929 de 1983)
[39] Así, en 1973 la corrección monetaria anual equivalente llegó al 29.4%
y el rendimiento de los bonos UPAC al 36.5% anual. Esta era una situación
perturbadora desde diferentes puntos de vista Organización de los Estados
Americanos. (“Incidencia de un Incremento en el Ahorro destinado a la
Financiación de Vivienda en Colombia”. Secretaria general OEA, Washington,
1975, p 135).
[40] “los activos financieros con rendimientos mas cercanos al de los UPAC
son las acciones, cédula del Banco Central Hipotecario, Bonos de Desarrollo
Económico, Certificados de Ahorro tributario CAT, y depósitos a término de los
bancos comerciales”. Organización de Estados Americanos. “Incidencia de un
Incremento en el Ahorro destinado a la Financiación de Vivienda en Colombia”,
secretaria general OEA, Washington, 1975, p 138.
[41]Al respecto GIRALDO ISAZA y LÓPEZ, Op. cit., p. 141,  anotan los
siguiente “dicha caída tuvo una doble explicación: en primer lugar el
comportamiento normal de los ahorradores,  que ante eventuales acciones
fiscales sobre sus ahorros prefieren mantener sus saldos líquidos durante los
días finales del año antes que pagar impuestos, lo que en 1983 se agudizó
debido a las imposiciones de la ley 9 de 1983. En esta ley se buscó darle al
ahorrador del sistema UPAC un tratamiento diferencial creando incentivos,
ampliando la parte de rendimientos financieros no constitutivos de renta ni
ganancia ocasional. Pese, Sin embargo, a las buenas intenciones del legislador
a medida que la corrección monetaria disminuía el efecto de los rendimientos,
la situación fiscal del ahorrador fue altamente negativa. El segundo elemento,
lo constituyó la caída en la rentabilidad; debido a que la corrección monetaria
está ligada al índice de precios al consumidor, a medida que este tuvo un
crecimiento moderado, los rendimientos reconocidos en el UPAC  cayeron, en
tanto que las tasas de interés de otros papeles  se mantuvieron altas, a un
nivel igual o similar al de 1982”.
[42]Se elevó al 41.55% el porcentaje de
corrección monetaria e intereses exentos de impuestos de renta y
complementarios (Decreto 437 de 1984).
[43] Decreto 1131 de 1984. Art. 1.- “El Banco de la República calculará
mensualmente e informará con idéntica periodicidad a las Corporaciones de
Ahorro y Vivienda, para cada uno de los días del mes siguiente, los valores en
moneda legal de las Unidades de Poder Adquisitivo Constante (UPAC), calculada
así: A las variaciones resultantes en el promedio del índice nacional de
precios al consumidor, para empleados y obreros, elaborado por el Departamento
Nacional de Estadística (DANE) para el período de doce (12) meses
inmediatamente anterior, se le adicionará el uno y medio por ciento (1,5%) del
cuadrado de la diferencia entre el promedio de variación del índice nacional de
precios ya mencionado y el rendimiento promedio efectivo ponderado de los
certificados de depósito a noventa (90) días emitidos por los bancos
comerciales y las corporaciones financieras, calculado por el Banco de la
República para el mes inmediatamente anterior.” (Cursiva fuera de texto).
[44] Decreto 272 de 1986. Promedio del IPC, correspondiente a los 12 meses
inmediatamente anteriores, con límite al aumento de su valor del 21% anual. Y
Decreto 530 de 1998. Promedio del IPC, correspondiente a los 12 meses
inmediatamente anteriores, con límite al aumento de su valor del 22% anual.
[45] El artículo 1 del Decreto 1127 de 1990, estableció lo siguiente: “El
Banco de la República calculará mensualmente e informará con idéntica
periodicidad a las corporaciones de ahorro y vivienda, para cada uno de los
días del mes siguiente, los valores en moneda legal de la Unidad de Poder
Adquisitivo Constante, UPAC, calculada así: al cuarenta y cinco  por ciento
(45%) de la variación resultante en el índice nacional de precios al consumidor
(total ponderado) elaborado por el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística, DANE para el período de los doce (12) meses inmediatamente
anteriores, se le adicionará el treinta y cinco  por ciento (35%) del promedio
de la tasa variable DTF calculada por el Banco de la República para el mes
inmediatamente anterior.”  Esta norma fue recogida posteriormente en el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto 1730 de 1991).
[46] Con la aplicación de esta fórmula, se pretendió que en la corrección
monetaria se reflejara más el comportamiento de las tasas de interés para
efectos de solucionar sus problemas de competitividad en la captación de
recursos. (LORA, Eduardo. El UPAC. De la idea original solo queda el 20%. Op.
Cit. p.43). “El cambio de la fórmula para establecer la corrección monetaria es
una medida favorable al sistema, pero no suficiente. Antes esa corrección
estaba más amarrada al comportamiento en el índice de precios al consumidor que
a las tasas de interés en el mercado financiero institucional. Como el ritmo de
la inflación disminuyó, entonces la corrección bajó en beneficio de los
deudores o usuarios de las CAV que tuvieron un menor crecimiento en las cuotas
mensuales, pero en deterioro de la rentabilidad que ganan los ahorradores en
esas mismas corporaciones. Ahora con la nueva fórmula, la corrección será
equivalente al 74% del promedio de la tasa DTF en las doce últimas semanas, lo
que implicará una mayor rentabilidad para ahorradores y mayores cuotas para deudores.
Por medio del ICAV las CAV habían pedido igualdad de condiciones respecto del
ahorro tradicional de los bancos”. Ahorro y crédito en CAVs. Ahora en UPAC o en
Pesos. En: Integración Financiera. Bogotá. Año 10. no 49 (Octubre,
1994), p. 18. c) Hoy es necesario competir en el mercado abierto por los
recursos bancarios para la financiación de vivienda, y estos tienen que ser
remunerados a la tasa que imponga ese mercado. No es posible volver al sistema
original que permitía que el valor de las obligaciones de vivienda se
actualizara de acuerdo a la inflación, porque el monopolio sobre el negocio del
dinero remunerado a la vista, que había sido concedido a las CAV, desapareció
para dar lugar a las necesidades de una economía más sofisticada. TABOADA
Hoyos, Jorge Gabriel. ¿Qué se puede hacer con el UPAC?. En: Contexto.
Universidad Externado de Colombia. no. 2. (Abril – Junio, 1998). p. 26.
[47] Resolución Externa No. 10 de 1993 de la Junta Directiva del Banco de
la República. Artículo 1.- “Para el mes de mayo de 1993 los valores en moneda
legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante –UPAC- se informarán por el
Banco de la República calculados con base en la metodología prevista por la
Resolución Externa No. 6 de 1993 o aplicando una tasa del 19% efectivo anual,
la que resulte mayor”.
[48] La fórmula de cálculo de este período estuvo regida por las
resoluciones No. 26 de 1994 y No. 18 de 1995. Esta última dispuso en su
artículo 1°. “El Banco de la República calculará mensualmente para cada uno de
los días del mes siguiente e informará con idéntica periodicidad a las
corporaciones de ahorro y vivienda, el valor en moneda legal de la Unidad de
Poder Adquisitivo Constante -UPAC-, equivalente al setenta y cuatro por ciento
(74%) del promedio móvil de la tasa DTF efectiva de que tratan las Resoluciones
42 de 1988 de la Junta Monetaria y Externa No.17 de 1993 de la Junta Directiva
de las cuatro (4) semanas anteriores a la fecha de cálculo”.
[49] La fórmula de cálculo de este período estuvo regida por las
resoluciones No. 26 de 1994 y No. 18 de 1995. Esta última dispuso en su
artículo 1°. “El Banco de la República calculará mensualmente para cada uno de
los días del mes siguiente e informará con idéntica periodicidad a las
corporaciones de ahorro y vivienda, el valor en moneda legal de la Unidad de
Poder Adquisitivo Constante -UPAC-, equivalente al setenta y cuatro por ciento
(74%) del promedio móvil de la tasa DTF efectiva de que tratan las Resoluciones
42 de 1988 de la Junta Monetaria y Externa No.17 de 1993 de la Junta Directiva
de las cuatro (4) semanas anteriores a la fecha de cálculo”. Por su parte la
Resolución No.6 de 1999, Art. 1, estableció: “A
partir del 1 de abril de 1999, para efectos de la metodología de cálculo del
valor de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante –UPAC-, de que trata la
Resolución Externa 18 de 1995, se continuará tomando el 74% del promedio
ponderado de la DTF efectiva de las cuatro (4) semanas del mes anterior a
aquel  cuyo valor se calcula. La tasa DTF de las semanas de cálculo tendrá la
siguiente ponderación: a) La  DTF de la última semana del mes anterior al que
se calcula pondera un 40%.b) La DTF de las tres semanas
anteriores a ésta, ponderarán un 30%, 20% y 10% respectivamente. Finalmente, la Resolución No. 8 de 1999 (Mayo 14)
estableció  que  el Banco de la República calcularía mensualmente,
para cada uno de los días del mes siguiente e informaría con idéntica
periodicidad a las corporaciones de ahorro y vivienda, el valor en moneda legal
de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-. Para tal efecto, la
corrección monetaria sería equivalente a un porcentaje del promedio ponderado
de la DTF efectiva de las cuatro (4) semanas del mes anterior a aquel cuyo
valor se calcula. La tasa DTF de las semanas de cálculo tendría la siguiente
ponderación: a) La DTF de la última semana del mes anterior al que se calcula
pondera un 40%. b) La DTF de las tres semanas anteriores a ésta, ponderarán un
30%, 20% y 10% respectivamente. Artículo 2. El porcentaje de que trata el
artículo 1 de la resolución se calcularía mensualmente y se obtendría al dividir
el promedio aritmético de las tasas de inflación anuales observadas en los doce
meses anteriores al mes en el cual se hace el cálculo, entre la tasa de interés
nominal correspondiente a la tasa de interés real de largo plazo. La tasa DTF a
que se refería la  resolución es la DTF efectiva de que tratan las Resoluciones
42 de 1998 de la Junta Monetaria y Externa No.17 de 1993 de la Junta Directiva.
Por su parte, la tasa de inflación se refería a la variación anual del índice
de precios al consumidor calculado por el DANE.
[50] Radicación número:
1001-03-27-000-1998-0127-00(9280). C. P. Daniel Manrique Guzmán.
[51] La demanda se formulaba contra los artículos
18, inciso 1; 21, numerales 1, 2 y 3; 23, numeral 3; 134; 137, numerales 1 y 3;
y 138, numerales 1 y 3, del Decreto Extraordinario 663 de 1993 o Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero; 2.1.2.3.2 (parcial) ; 2.1.2.3.3; 2.1.2.3.4;
2.1.2.3.5; 2.1.2.3.6; 2.1.2.3.7; 2.1.2.3.12; 2.1.2.3.13; 2.1.2.3.14;
2.1.2.3.15; 2.1.2.3.16; 2.1.2.3.19 (parcial); 2.1.2.3.21 (parcial); 2.1.2.3.22;
2.1.2.3.23; 2.1.2.3.24; 2.1.2.3.25; 2.1.2.3.26; y 4.3.0.0.1 (parcial) del
Decreto Extraordinario 1730 de 1991, que corresponde a las siguientes normas
que les dieron origen como reglamentos constitucionales autónomos: artículos 3,
11, 13, 15, 16, 17, 18 y 20 del Decreto Autónomo 677 de 1972; artículos 1, 2 y
14 del Decreto Autónomo 678 de 1972; artículos 1 al 10 del Decreto Autónomo
1229 de 1972; artículo 5 del Decreto Autónomo 1269 de 1972, y artículo 1 del
Decreto Autónomo 1127 de 1990.
[52] A la acción de tutela impetrada por el Banco
fueron allegados el escrito de contestación de la demanda y los alegatos de
conclusión presentados por el Banco en el proceso de reparación directa, los
cuales consignan argumentos similares a los esgrimidos en la acción de tutela.
[53] En todo caso contra la sentencia mediante la
cual se declaraba la nulidad de la Resolución Externa No. 18 de 1995 habría
podido impetrarse el recurso extraordinario de súplica, el cual sólo fue
drogado por el artículo 2 de la Ley 954 de 2005.