C-448-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-448/05
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Administración de recursos
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES EN
MATERIA TRIBUTARIA-Competencia
de asambleas departamentales y concejos distritales y municipales para
determinar los elementos del tributo no fijados en la ley y las condiciones
específicas en que operará
ENTIDADES TERRITORIALES-Concepto de fuentes endógenas y exógenas
de financiación
RECURSOS ENDOGENOS Y EXOGENOS DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES-Diferencias
RECURSOS ENDOGENOS DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES-Carácter
excepcional de la intervención del legislador
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Exigencia de concepto previo favorable del
Ministerio de Hacienda para el manejo de los tributos que les pertenecen a las
entidades territoriales
Las expresiones acusadas desconocen la
autonomía reconocida por la Constitución a las entidades territoriales  (arts.
1 y 287 C.P.). En efecto, exigir un concepto previo favorable de la Dirección
de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda, para el ejercicio de una
competencia que la Constitución  asigna a los órganos de representación popular
de las entidades territoriales en relación con los tributos de esas mismas
entidades no solo atenta contra dicha autonomía sino que evidencia un claro
desconocimiento del reparto de competencias establecido en la Constitución en
materia tributaria tanto entre los organismos de representación popular y el
poder ejecutivo, como entre la administración nacional y la administración
territorial. A ello cabe agregar que concretamente el artículo 294 superior
señala que la ley no
podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los
tributos de propiedad de las entidades territoriales, como tampoco imponer
recargos sobre los impuestos de dichas entidades salvo lo dispuesto en el
artículo 317 de la Constitución. Recuérdese que la ley no está autorizada para
vaciar de contenido la cláusula general de competencia de las entidades
territoriales fijada en el artículo 287 C.P. por lo que  le está vedado al
Legislador establecer normas que “limiten a tal punto la autonomía de las entidades
territoriales que sólo desde una perspectiva formal o meramente nominal, pueda
afirmarse que tienen capacidad para la gestión de sus propios intereses”.
UNIDAD NORMATIVA-No integración
Referencia:
expediente D-5430
Demanda de inconstitucionalidad contra
las expresiones “con concepto previo favorable de la Dirección de Apoyo
Fiscal del Ministerio de Hacienda”, contenida en el artículo 21 de la Ley
905 de 2004 “por medio de la cual se modifica la Ley 590 de 2000 sobre promoción
del desarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa colombiana y se dictan
otras disposiciones”
Actor: Carlos Alberto
Castilla Murillo
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C.,  tres (3) de  mayo
de dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
el ciudadano Carlos Alberto Castilla Murillo presentó demanda contra las
expresiones “con concepto previo favorable de la Dirección de Apoyo Fiscal
del Ministerio de Hacienda”, contenida en el artículo 21 de la Ley 905 de
2004 “por medio de la cual se modifica la Ley 590 de 2000 sobre promoción
del desarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa colombiana y se dictan
otras disposiciones”.
Mediante auto del siete (7) de
octubre de 2004, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr
traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la
intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente
de la República, al Presidente del Congreso de la República, a los Ministros
del Interior y de Justicia y de Hacienda y Crédito Público a fin de que, si lo
estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas
acusadas.
Así mismo ordenó invitar en
este proceso a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto
Colombiano de Derecho Tributario y a las Federaciones Nacional de Departamentos
y Colombiana de Municipios con el mismo fin.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios
de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
las normas demandadas de conformidad con su publicación en los Diarios
Oficiales Nos. 45.628 del 2 de agosto de 2004, respectivamente. Se subraya lo
demandado.
“Ley 905 de 2004”
(2 de
agosto)
“por medio de la cual se modifica la Ley
590 de 2000 sobre promoción del desarrollo de la micro, pequeña y mediana
empresa colombiana y se dictan otras disposiciones”
Artículo 21. El artículo 42 de la Ley 590
de 2000 quedará así:
Artículo 42. Regímenes tributarios
especiales. Los municipios, los distritos y departamentos podrán, con
concepto previo favorable de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de
Hacienda, establecer regímenes especiales sobre los impuestos, tasas y
contribuciones del respectivo orden territorial con el fin de estimular la
creación y subsistencia de Mipymes. Para tal efecto podrán establecer, entre
otras medidas, exclusiones, períodos de exoneración y tarifas inferiores a las
ordinarias.
(...)”
III.    LA DEMANDA
El demandante afirma que las expresiones acusadas vulneran los
artículos 1º, 287 y 294 de la Constitución Política.
Explica  que como quiera que estas
expresiones disponen la necesidad de obtener concepto previo favorable  de la
Dirección de Apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda  y Crédito Público para
establecer regímenes especiales de tributación en relación con  los impuestos,
tasas y contribuciones del respectivo orden territorial se quebranta  de manera
evidente la autonomía de las entidades territoriales para el manejo de sus
recursos.
En ese sentido, considera que: “…Si un
departamento, municipio o distrito decide crear una exención, disminuir tarifas
o aplicar uno de tantos regímenes exceptivos que la doctrina fiscal nacional e
internacional ha venido discutiendo y aceptando desde hace ya varios años, y
los gobiernos nacionales y subnacionales han aplicado mediante su sistema
tributario, deberá obtener aprobación o permiso de dicha agencia del gobierno
nacional, decisión que podría ser positiva o negativa…”.
Advierte que de conformidad con lo
previsto en el artículo 1º de la Constitución, Colombia es un Estado Social de
Derecho organizado en forma de República Unitaria, descentralizada y con
autonomía de sus entidades territoriales, de forma tal que la exigencia legal
prevista en las expresiones acusadas en el sentido de obtener concepto previo y
favorable por parte del Ministerio de Hacienda: “…no es una manifestación
fiscal del Congreso permitida por la Carta, toda vez que choca con la esencia
de la autonomía, pues no se le permite a las entidades territoriales de esa
forma planear, programar y organizar sus actividades en aras del cumplimiento
de una de las funciones del estado a nivel territorial, cual es la definición
de su política tributaria expresada por la vía de los incentivos fiscales…”, en
procura de estimular la creación y subsistencia de las Mipymes.
Considera que las expresiones acusadas son
producto de la reminiscencia del legislador sobre la forma como se concebía la
repartición de potestades tributarias en un Estado centralizado, situación que
es incompatible con los postulados de autonomía y descentralización previstos
en la Constitución de 1991.
Indica que de conformidad con lo previsto
en el artículo 287 superior, las entidades territoriales gozan de autonomía
para la gestión de sus intereses, de forma tal que: “…si bien el punto de
referencia o el límite máximo de la autonomía es la Constitución y la ley, esta
no puede ser de tal entidad que desvirtúe el poder de imposición por parte del
estado subnacional, por la vía del señalamiento de requisitos que implican para
su efectiva utilización, el permiso del gobierno nacional…”.
En ese orden de ideas, reitera que la
exigencia prevista en las expresiones acusadas es una condición que anula la
competencia de los gobiernos subnacionales en materia tributaria, es por esa
razón que al hacerse exigencias previas como requisito o condición para el
ejercicio de una función que es propia de las entidades territoriales se
vulnera la Constitución, especialmente si se considera que son las autoridades
locales en cada ente territorial las que están en capacidad de determinar el
régimen de tributación pertinente de acuerdo con sus ingresos.
Precisa que: “…uno de los núcleos
esenciales de la descentralización (…) subyace en la idea de que son los
gobiernos más próximos a las realidades locales los que están legitimados para
determinar la pertinencia de uno u otro tratamiento fiscal.  Aceptar tal
intrusión del gobierno nacional por la vía legal, es extender partida de
defunción a la institución de la autonomía fiscal derivada de las entidades
territoriales …”.
Afirma que si bien las expresiones acusadas no están señalando
prohibición alguna a las entidades territoriales en cuanto al ejercicio del
poder impositivo, en el sentido de que los gobiernos locales no puedan gravar
una u otra actividad con un tributo determinado, sí estableció un
condicionamiento que excede la competencia del Gobierno Nacional y atenta de
manera directa contra la autonomía de las entidades territoriales al
permitírsele a la administración central con fundamento en una ley, restringir
el ejercicio legítimo de la potestad tributaria a nivel territorial.
Así mismo, considera que las expresiones
acusadas vulneran el artículo 294 superior, toda vez que. “…cuando la ley
exige la aprobación de una exención o un tratamiento preferencial por parte del
gobierno nacional, no obstante la misma haber sido creada por la autoridad
competente a nivel territorial a través de su respectivo acto normativo, es esa
misma ley la que está concediendo dicho trato, pues es ella su fuente normativa
y habilitadora del beneficio fiscal respectivo.  La circunstancia de tener que
incorporarse en una ordenanza o acuerdo, resulta un requisito normal para su
establecimiento, siendo definitivo para su existencia y aplicabilidad ‘la
condición exigida por la ley’, es decir  es la ley la que está concediendo el
trato que se analiza…”.
Finalmente, aclara que la
inconstitucionalidad de las expresiones acusadas se configura en cuanto éstas
disponen que los regímenes especiales sobre los impuestos, tasas y
contribuciones, respecto de los que se requiere el concepto previo del
Ministerio de Hacienda son aquellos “del respectivo orden territorial”, esto es
recae sobre rentas endógenas  sobre las cuales no cabe la posibilidad de exigir
el visto bueno del gobierno nacional por  tratarse de tributos cuyo titular
exclusivo es la correspondiente entidad territorial.
IV.    INTERVENCIONES
1.      Instituto
Colombiano de Derecho Tributario
El Presidente del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario, atendiendo la invitación hecha por esta Corporación, hizo
llegar el concepto que fue aprobado en sesión del Consejo Directivo de esa
Institución el 2 de noviembre de 2004 y en el que actuó como ponente el Doctor
Bernardo Carreño Varela, donde se pone de presente la inconstitucionalidad de
las expresiones acusadas.
Señala que de
conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional en sentencia C-219
de 1997, las disposiciones sobre rentas obtenidas de fuentes exógenas admiten
un mayor grado de injerencia de la ley por cuanto los recursos provienen de
rentas nacionales, esto es producto de las transferencias de recursos a los
departamentos y municipios, cesión de rentas o participación en las regalías.
Advierte que por el contrario al  legislador no le es permitido, en principio,
intervenir en la utilización de los recursos originados en fuentes endógenas,
esto es provenientes de bienes que son propiedad exclusiva de la entidad
territorial, y de fuentes tributarias propias en virtud precisamente de la
especial protección constitucional que tiene la autonomía territorial, salvo en
precisas circunstancias que en el presente caso no se configuran.
Considera que si bien
por razones tales como la legalidad de la actuación de la administración, debe
ser la Ley la que regule los gastos de las entidades territoriales, existe un
límite a dicha competencia, al tenor de lo dispuesto en los artículos 287 y 362
constitucionales, toda vez que dichos recursos para efectos del ejercicio
financiero hacen parte de la autonomía territorial.
Advierte que la Corte
Constitucional en sentencia C-877 de 2000 reiteró que de acuerdo a los mandatos
constitucionales, no se puede sujetar la autonomía de las entidades
territoriales para el establecimiento y conformación de los tributos
autorizados por la ley, ni para conceder beneficios, asunto que a la fecha
constituye cosa juzgada constitucional.
Hace énfasis en que
la ley no puede inmiscuirse en el manejo que las asambleas y los Concejos
quieran dar a los tributos, pues esa facultad forma parte de su propia
administración, de forma tal que: “…si bien es cierto que los tributos de
las entidades territoriales no se pueden establecer sin una ley previa que los
autorice, las Asambleas y los Concejos son libres para establecerlos y para
conformarlos, así como para conceder beneficios tributarios; para lo cual no
requieren autorización de ninguna autoridad: la Carta se la otorga…”.
Precisa además que
las  expresiones acusadas aluden  a un funcionario subalterno de la rama
ejecutiva, -en este caso el  Director de Apoyo Fiscal del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público- que cumple simples cometidos de asesoramiento a las
entidades territoriales y a quien de manera alguna puede atribuírsele la
posibilidad de autorizar o no el ejercicio por las autoridades territoriales de
las  competencias que la Constitución les asigna.
En ese orden de ideas
afirma que las expresiones acusadas vulneran flagrantemente los artículos 1 y
284 superiores.
Precisa  que las
expresiones acusadas no vulneran el artículo 294 superior, toda vez que con
éstas no se concede ningún beneficio.
Advierte empero que
la autorización contenida en el artículo del que dichas expresiones hacen parte
es innecesaria y que al estar prevista en la Ley puede dar origen a interpretaciones
equivocadas, lo que justificaría un pronunciamiento de la Corte.
2.      Academia
Colombiana de Jurisprudencia
La Secretaria General
de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, atendiendo la invitación hecha por
esta Corporación, hizo llegar el concepto que preparó el académico Bernardo
Carreño Varela, solicitando que se declare la inconstitucionalidad de las
expresiones demandadas[1].
3. Federación
Colombiana de Municipios
El Director Ejecutivo
de la Federación Colombiana de Municipios, interviene en el presente proceso,
para solicitar que se declare la inexequibilidad de las expresiones acusadas, a
partir de las consideraciones que enseguida se sintetizan.
Recuerda que el
asunto sometido a consideración guarda gran similitud con el tema que analizó
la Corte Constitucional en la sentencia C-528 de 1996, en la medida en que allí
se trataba de la intervención de una autoridad externa al Municipio como
requisito o condición para que la autoridad colegiada local pudiera ejercer una
de sus competencias propias. Al respecto, cita los apartes pertinentes de la
sentencia referida.
Considera que: “…La
situación fáctica es poco menos que idéntica, en la medida en que desde la
perspectiva constitucional los Municipios, como propietarios y administradores
de sus recursos, en especial los que la Corte ha denominado endógenos, son los
únicos llamados a determinar en qué casos conceden o no exenciones, siempre por
supuesto con un fundamento racional y razonable, es decir sin obrar
arbitrariamente…”.
Finalmente, advierte
que si la Ley ni el Gobierno Nacional pueden imponer exenciones o condicionar
su concesión a los Concejos, menos puede hacerlo una oficina secundaria del
Ministerio de Hacienda, a menos que quiera subvertirse por completo el
ordenamiento jurídico establecido en la Constitución Nacional, apuntalado en
los pilares de unidad y autonomía como principios complementarios y no
excluyentes.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El Señor Procurador
General de la Nación, allegó el concepto número 3717, recibido el 2 de
diciembre de 2004, en el cual solicita a la Corte declarar la inexequibilidad
de las expresiones acusadas, de conformidad con las siguientes consideraciones.
La Vista Fiscal, recuerda que el artículo
338 de la Carta, establece tres niveles de tributación: i) el nacional, ii)
el departamental y iii) el municipal. Que los artículos 300-4 y
313-4, establecen en cabeza de las entidades territoriales un poder tributario
derivado cuando prevén que corresponde a las Asambleas Departamentales por
medio de las ordenanzas decretar los tributos y contribuciones necesarios para
el cumplimiento de las funciones departamentales, y ordenan a los Concejos
votar de conformidad con la ley, los tributos y gastos locales.
Señala que existen varias disposiciones
del orden constitucional, que limitan el ejercicio del poder tributario del
legislador con el propósito de proteger la descentralización administrativa y
la autonomía de las entidades territoriales, alude concretamente a los
artículos 362, inciso 2º, 317 y 294 constitucionales.
Advierte que la Corte en sentencia C-877
de 2000, con ocasión de una demanda contra el artículo 40 (parcial) de la Ley
60 de 1993 que facultaba a la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público: “…para ser autoridad doctrinaria en materia
de interpretación de las normas sobre tributación territorial, la Corte (…)
señaló que la Dirección en comento ‘es una dependencia que ejerce funciones
desconcentradas que, en principio corresponderían al Ministro titular de dicha
Cartera, según el artículo 208 de la Constitución’, cuya función se limita a la
mera ejecución de la ley, sin que cuente con el poder y las prerrogativas
propias del mando para hacer obligatorio para sus destinatarios el criterio
doctrinario adoptado…”.
Considera que las expresiones acusadas le
atribuyen a la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público la potestad de decidir si permite o no que las entidades
territoriales establezcan regímenes especiales en relación con los tributos de
su propiedad, lo que convierte a dicha entidad en titular de un poder
tributario que la Constitución no le asigna, anulando de esa forma la autonomía
territorial que reconoce el artículo 287 superior. Hace énfasis en que ni
siquiera el Congreso a través de la ley puede intervenir en la concesión de
exenciones ni tratamiento preferenciales en relación con los tributos de
propiedad de las entidades territoriales.
Concluye entonces que: “…la
intervención de la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público en la administración de los recursos de fuente endógena de
los municipios, departamentos y distritos, constituye a todas luces un
retroceso a la tendencia descentralista que proclama la Constitución y vulnera
la autonomía de dichas entidades territoriales…”.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.   Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la norma
acusada hace parte de una Ley de la República.
2.   La materia sujeta a examen
Para el actor las
expresiones acusadas en cuanto exigen el concepto previo favorable de la Dirección
General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para
el establecimiento de regímenes especiales sobre impuestos, tasas y
contribuciones del respectivo orden territorial (rentas endógenas), y cuyo
titular exclusivo es la respectiva entidad territorial, vulnera la autonomía de
dichas entidades que prevé la Constitución (arts 1° y 287 C.P.), así como la
prohibición a la ley para conceder  exenciones ni tratamientos preferenciales
en relación con los tributos  de propiedad de las entidades territoriales
(art. 294 C.P.).
Los intervinientes en representación  de
la Academia de Jurisprudencia, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario y
la  Federación Colombiana de Municipios, así como el señor Procurador General
de la Nación coinciden en afirmar que las expresiones acusadas son claramente
inconstitucionales.  Hacen énfasis en que: i) las expresiones acusadas le
atribuyen a la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público la potestad de decidir si permite o no que las entidades
territoriales establezcan regímenes especiales en relación con los tributos de
su propiedad, lo que convierte a dicha entidad en titular de un poder
tributario que la Constitución no le asigna, anulando de esa forma la autonomía
territorial que reconoce el artículo 287 superior; ii)  dentro del núcleo
esencial de la autonomía reconocida a las entidades territoriales se encuentra
el manejo de sus recursos propios  o de fuente endógena  respecto de los cuales
la jurisprudencia ha señalado en aplicación de los artículos 1 y  287
superiores que al Legislador no le es permitido intervenir, salvo en precisas
circunstancias que en el presente caso no se configuran;     iii) si ni siquiera el Congreso a través de la ley puede
intervenir en la concesión de exenciones ni tratamiento preferenciales en
relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales  (art.
294 C.P.) mucho menos  puede hacerlo una dependencia del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
El interviniente en representación del
Instituto Colombiano de Derecho Tributario y de la Academia de Jurisprudencia
precisa que en relación con las autorizaciones a que se alude en el artículo
del que hacen parte las expresiones acusadas, -en apartes diferentes al que se
acusa- se pueden presentar interpretaciones equivocadas, por lo que considera
pertinente un pronunciamiento de la Corte al respecto.
Cabe precisar que los Ministerios del
Interior y de Justicia  y de  Hacienda y  Crédito Público, -a quienes de
acuerdo con la ley se les comunicó la iniciación del proceso-, decidieron no
intervenir en el mismo.
Corresponde a la Corte en consecuencia
establecer si las expresiones “con concepto previo favorable de la Dirección
de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda” contenidas en el  artículo 42
de la Ley 590 de 2000  tal como quedó modificado por el artículo 21 de la Ley
905 de 2004 vulneran o no  la autonomía de las entidades territoriales en el
manejo de sur recursos propios y en particular las normas superiores invocadas
por el demandante (arts. 1, 287 y 294 C.P.).
3.   Consideraciones preliminares
Previamente la Corte considera necesario
efectuar algunas precisiones relativas a i) la autonomía de las entidades
territoriales en el manejo de sus recursos propios y ii) el contenido y alcance de la norma donde se
contienen las disposiciones acusadas, que
resultan pertinentes para el análisis de los cargos planteados en la demanda.
3.1  La autonomía de las entidades
territoriales en el manejo de sus recursos
3.1.1. El artículo 1º de la Constitución  señala
que Colombia es un Estado Social de derecho, organizado en forma  de República
unitaria, descentralizada, con autonomía  de sus entidades territoriales. La
Corte ha explicado que dicha  autonomía no se agota en la dirección política de
dichas  entidades territoriales sino que éstas deben además gestionar sus
propios intereses, lo que se concreta en un poder de dirección administrativa[2] (C.P. art. 287).
Igualmente, la Corte ha indicado que, dado el carácter  unitario de la
república (CP art. 1º), es necesario armonizar los principios de unidad y
autonomía, garantizando  el manejo por los municipios y departamentos de los
intereses locales, pero sin desconocer   la supremacía del ordenamiento
nacional[3].
La
Corporación ha precisado que  el principio de  autonomía  debe entenderse
dentro de los límites de la Constitución y la ley[4], con lo que se reconoce
la superioridad de las regulaciones del Estado unitario, pero en el entendido
que la normatividad nacional debe respetar el contenido esencial de la
autonomía territorial, “que se constituye en el reducto mínimo que, en todo
caso, debe ser respetado por el legislador”[5].
De esa manera se afirman los intereses locales y se reconoce la supremacía de
un ordenamiento superior con lo cual la autonomía de las entidades territoriales
no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario[6].
La garantía de esa autonomía de las entidades
territoriales se concreta a través de un contenido básico que debe ser
defendido por toda autoridad pública y muy especialmente en el ejercicio de la
potestad legislativa. Dicho contenido está configurado por unos derechos
mínimos reconocidos a esas entidades para gobernarse por autoridades propias,
ejercer las competencias que les correspondan, administrar sus recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, así
como para participar en las rentas nacionales (CP, art. 287) [7].
Al respecto la Corte ha explicado que si
bien las entidades territoriales no gozan de soberanía fiscal, pues su
actividad está sujeta a la regulación legal, en todo caso son autónomas “tanto
para la decisión sobre el establecimiento o supresión de un impuesto de
carácter local, autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre
administración de todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos
(C, art. 287-3 y 313-4 C.N.)”.[8]
3.1.2. En ese
orden de ideas la jurisprudencia -aludiendo a la articulación de los principios
superiores mencionados en los artículos 1º, 150 nls. 11 y 12, 287-3, 300-4 y
313-4-,  ha precisado que la Constitución Política no le otorga al Congreso de
la República la facultad exclusiva y excluyente para establecer los elementos
de todo tributo del orden departamental, distrital o municipal, pues en
aplicación del contenido del artículo 338 Superior, en concordancia con el
principio de autonomía de las entidades territoriales y con las funciones
asignadas a las autoridades territoriales, las asambleas departamentales y los
concejos distritales y municipales disponen de competencia tanto para
determinar los elementos del tributo no fijados expresamente en la ley como
para establecer las condiciones específicas en las que operará el respectivo
tributo en cada departamento, distrito o municipio[9].
La Corte ha destacado que cuando la
Constitución estatuye que las asambleas y concejos municipales y distritales
como cuerpos de elección popular decretaran, de conformidad con la Constitución
y la ley, los tributos y contribuciones que su sostenimiento requiere, no está
dando lugar a la absorción de su competencia  por parte del Congreso, de tal
manera que las asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder de
imposición al legislador. La Corte ha precisado que la ley, por el contrario,
al fijar las pautas y directrices dentro de las cuales obrarán esas
corporaciones de elección popular, tiene que dejar a ellas el margen que les ha
sido asignado constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las
circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente entidad
territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes que vayan
a cobrar[10].
3.1.3  La Corte ha explicado  de otra parte que uno
de los derechos que integran el contenido esencial de la garantía institucional
de la autonomía territorial corresponde a la facultad de las entidades
territoriales para administrar sus propios recursos y ello por cuanto sin este
poder carecería de sentido el derecho a gobernarse por autoridades propias,
pues es evidente que los actos de gobierno implican, en la mayoría de los
casos, decisiones sobre gasto público y si estas les están prohibidas aquellos
se verían reducidos a un catálogo mínimo que afectaría el núcleo esencial de la
autonomía territorial.
Sobre el particular la Corte ha señalado de manera reiterada
que “cuando se trata de recursos territoriales provenientes de fuente
endógena (recursos propios), la posibilidad de intervención por parte del
legislador aparece muy restringida, pues de otra forma la autonomía financiera
de las entidades territoriales correría el riesgo de perder su esencia”.[11]
Al respecto cabe recordar que  las
entidades territoriales cuentan con dos tipos de fuentes de financiación[12].  Las primeras han
sido denominadas fuentes exógenas, dado que provienen de transferencias de
recursos de la nación o participación en recursos del Estado – como los
provenientes de las regalías -. Las segundas, o fuentes endógenas, son aquellas
que se originan en la jurisdicción de la respectiva entidad, en virtud de un
esfuerzo propio, por decisión política de las autoridades locales o
seccionales.
La Corte ha explicado que las fuentes
exógenas de financiación proveen a las entidades territoriales de recursos que,
en principio, no les pertenecen. En consecuencia, la propia Constitución
autoriza al poder central para fijar su destinación, siempre que tal
destinación se adecue a las prioridades definidas en Carta, las que se
refieren, fundamentalmente, a la satisfacción de las necesidades básicas de los
pobladores de cada jurisdicción[13].
En este sentido, la propia Constitución ha señalado las áreas a las que debe
estar destinado el situado fiscal (C.P. art. 356)[14], mientras que confiere
al Legislador la facultad de determinar la destinación de las llamadas
transferencias, siempre que lo haga dentro del marco fijado por los artículos
288 y 357 C.P.[15].
Adicionalmente, la ley está autorizada para definir, dentro de los parámetros
establecidos en los artículos 360 y 361 de la Constitución, las finalidades a
las que deben ser aplicadas las regalías[16].
Finalmente, la jurisprudencia ha encontrado que las rentas nacionales cedidas a
las entidades territoriales pueden ser objeto de una específica destinación por
parte del legislador, siempre y cuando el fin al cual se destinen revista un
interés que razonablemente puede predicarse de las entidades territoriales
beneficiadas[17].
No
ocurre lo mismo en tratándose de las fuentes endógenas de financiación de las
entidades territoriales que como lo ha establecido la jurisprudencia son  las
rentas originadas en la explotación de los bienes o la prestación de servicios
propios de las entidades territoriales, así como las que se producen en virtud
de fuentes tributarias propias[18].
Los
recursos obtenidos en virtud de tales fuentes son, en estricto sentido,
recursos propios y, por lo tanto, resultan, en principio, inmunes a la
intervención legislativa. En criterio de la Corte, “la autonomía financiera de
las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condición
necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta
se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente. En estas condiciones,
considera la Corte Constitucional que para que no se produzca el vaciamiento de
competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos
que provienen de fuentes endógenas  de financiación - o recursos propios -
deben someterse, en principio, a la plena disposición de las autoridades locales
o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador.”[19]
La Corte ha explicado empero que la
distinción entre recursos endógenos y recursos exógenos no es suficiente para
delimitar el alcance de la autonomía financiera de las entidades territoriales.
Así ha señalado que en algunos casos excepcionales, la Constitución autoriza la
intervención del legislador en la destinación de los recursos propios de las
entidades territoriales[20]
Dentro de este orden argumentativo la Corte en varias
sentencias ha establecido criterios para determinar la constitucionalidad de
una  intervención del legislador  en materia de recursos endógenos de las
entidades territoriales, haciendo énfasis en el carácter excepcional  de dicha
posibilidad. Sobre el particular ha dicho la Corte que la misma se da solo en
las siguientes circunstancias:
“Cuando (i) lo señala expresamente la
Constitución; (ii) es necesario proteger el patrimonio de la Nación, es decir,
para conjurar amenazas sobre los recursos del presupuesto nacional; (iii)
resulta conveniente para mantener la estabilidad económica interna y externa;
(iv) las condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por
trascender el ámbito simplemente local o regional. Si bien es cierto que la
Constitución prohíbe la creación de rentas nacionales con destinación
específica, también lo es que no prohíbe la asignación específica de rentas de
otro orden, toda vez que no son computadas dentro de los ingresos corrientes de
la nación[21].
“De cualquier manera, toda restricción a la
autonomía territorial, en cuanto implica la destinación específica de sus
recursos propios, tendrá que ser necesaria, útil y proporcionada al fin
constitucional que el legislador busca alcanzar, o de lo contrario deberá ser
declarada inexequible[22].”[23]
3.2 El contenido y alcance del artículo 42 de la Ley 590 de 2000  en que se contienen las expresiones acusadas
Las expresiones acusadas en el presente proceso se
encuentran contenidas  en el artículo 42 de la Ley
590 de 2000  tal como quedó modificado por el artículo 21  de la Ley 905 de 2004“por medio de la cual se modifica la Ley 590 de 2000 sobre
promoción del desarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa colombiana y se
dictan otras disposiciones”.
En dicho artículo en relación con los
regímenes tributarios especiales contenido en el capítulo IV de la referida Ley[24] sobre
“creación de empresas” se señala que los municipios, los distritos y
departamentos podrán, con concepto previo favorable de la Dirección de Apoyo
Fiscal del Ministerio de Hacienda, establecer regímenes especiales sobre
los impuestos, tasas y contribuciones del respectivo orden territorial con el
fin de estimular la creación y subsistencia de Mipymes. Para tal efecto podrán
establecer, entre otras medidas, exclusiones, períodos de exoneración y tarifas
inferiores a las ordinarias.
La disposición corresponde
entonces a las políticas de estímulo para  la creación y subsistencia de
Mipymes y alude  concretamente
al manejo  por parte  de los municipios, los
distritos y departamentos de los impuestos, tasas y contribuciones del
respectivo orden territorial dentro de ese contexto.
En ella se exige concretamente el concepto previo favorable de la Dirección de Apoyo Fiscal
del Ministerio de Hacienda para  poder establecer, entre
otras medidas, exclusiones, períodos de exoneración y tarifas inferiores a las
ordinarias  respecto de los impuestos, tasas y contribuciones del respectivo
orden territorial.
Es precisamente este concepto previo el que el actor
acusa por considerarlo violatorio de la autonomía territorial.
4. El desconocimiento de la autonomía de las entidades
territoriales por las expresiones acusadas
Como se desprende  de las consideraciones
preliminares de esta sentencia  es  evidente para la Corte que  las
expresiones acusadas desconocen la autonomía reconocida por la Constitución a
las entidades territoriales  (arts. 1 y 287 C.P.).
En efecto, exigir un concepto
previo favorable de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda,
para el ejercicio de una  competencia que la Constitución  asigna a los
órganos de representación popular de las entidades territoriales en relación
con los tributos de esas mismas entidades no solo atenta contra dicha autonomía
sino que evidencia un claro desconocimiento del reparto de competencias
establecido en la Constitución en materia tributaria tanto entre los organismos
de representación popular y el poder ejecutivo, como entre la administración
nacional y la administración territorial.
Al respecto, cabe recordar que la potestad impositiva del Estado se halla
ligada al principio de legalidad tributaria (art. 338 C.P.) en cuanto
fundamento de competencia en materia de creación de tributos, para cuyo
ejercicio se hace indispensable la participación de las corporaciones de
elección popular, habida consideración de la vocación democrática de la
estructura de poder que informa al Estado[25].
En este sentido el artículo 338  señala claramente que en tiempo de paz,
solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales
y municipales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales. A su vez
los artículos 300, numeral 4, y 313, numeral 4, confieren a asambleas y
concejos competencia para decretar, de conformidad con la Constitución y la
ley, los tributos y contribuciones que su sostenimiento requiere. Ahora bien, como ya se señaló cuando la Constitución estatuye que
tales competencias de los cuerpos de elección popular habrán de ser ejercidas
de acuerdo con la ley no está dando lugar a la absorción de la facultad por
parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos deban ceder
absolutamente su poder de imposición al legislador. Este, por el contrario, ha
explicado la Corte al fijar las pautas y directrices dentro de las cuales
obrarán esas corporaciones, tiene que dejar a ellas el margen que les ha sido
asignado constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las
circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente entidad
territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes que vayan
a cobrar[26].
A su vez la Corte ha hecho énfasis en  que
cuando se trata de recursos
territoriales provenientes de fuente endógena (recursos propios) como son los
recursos provenientes de los tributos de las entidades territoriales[27], la posibilidad de
intervención por parte del legislador es bastante  restringida,  pues de otra
forma la autonomía financiera de las entidades territoriales correría el riesgo
de perder su esencia[28],
por lo que solo i) cuando lo señale expresamente la Constitución; ii) sea
necesario proteger el patrimonio de la Nación iii) o este en juego  la
estabilidad económica interna y externa será posible al Legislador intervenir[29].
A ello cabe agregar que concretamente el
artículo 294 superior señala que la ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en
relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales, como
tampoco imponer recargos sobre los impuestos  de dichas entidades salvo lo
dispuesto en el artículo 317 de la Constitución[30].
En ese orden de ideas, asiste razón a los
intervinientes cuando señalan que  si  al Legislador  no le es posible -salvo
en las excepcionalísimas circunstancias a que se aludió-  intervenir en el
manejo de los recursos endógenos de las entidades territoriales   y en
particular se le niega la posibilidad de establecer exenciones  o tratamientos
preferenciales en relación con los tributos de dichas entidades,   mucho menos
resulta posible para una dependencia del Ministerio de Hacienda como la
Dirección de Apoyo Fiscal, a la que solamente pueden reconocérsele  funciones
de asesoría[31],
emitir “conceptos favorables previos” en relación con el manejo por parte de
las entidades territoriales de los tributos que les pertenecen lo que necesariamente
implicaría  el vaciamiento de la competencia atribuida a las entidades
territoriales  para el manejo de sus propios recursos.
Recuérdese que   la ley no está autorizada
para vaciar de contenido la cláusula general de competencia de las entidades
territoriales fijada en el artículo 287 C.P. por lo que  le está vedado al
Legislador  establecer normas que “limiten a tal punto la autonomía de las
entidades territoriales que sólo desde una perspectiva formal o meramente
nominal, pueda afirmarse que tienen capacidad para la gestión de sus propios
intereses”[32].
Así las cosas  ha de concluirse que asiste
razón al actor en relación con la acusación que formula contra las expresiones “con
concepto previo de la Dirección de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y
crédito Público” por lo que  la Corte declarará la inexequibilidad de las
mismas  y  así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
5. Los  cargos formulados por el
demandante contra las expresiones acusadas como límite de la decisión
Frente a los argumentos planteados por el
interviniente en representación del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
y de la  Academia Colombiana de Jurisprudencia según los cuales la autorización
contenida en el artículo del que hacen parte las expresiones acusadas es
innecesaria y que al estar prevista en la Ley puede dar origen a
interpretaciones equivocadas,  -lo que configura en realidad un  nuevo cargo en
relación con expresiones  diferentes a las que fueron acusadas por el
demandante[33]-,
la Corte advierte que si bien está llamada a examinar las normas acusadas en
relación con toda la Constitución  y  cuando se dan las condiciones para ello
puede efectuar la unidad normativa con  disposiciones o apartes  no demandados
por el actor,  dicha posibilidad como lo ha expresado la jurisprudencia  es
excepcional.
Recuérdese que la actuación,  tanto del
Juez Constitucional como del señor Procurador General de la Nación y  de los
intervinientes en el proceso, está determinada, por principio, en el caso del
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad por la acusación
planteada por el actor la cual delimita el ámbito dentro del cual se puede
desarrollar el examen frente a toda la Constitución  a que aluden el artículo
46 de la Ley Estatutaria de  la Administración de Justicia y el artículo 22 del
Decreto 2067 de 1991.
En el mismo orden
de ideas, si bien conforme a reiterada jurisprudencia[34], la Corte
puede proceder a integrar la unidad normativa entre las disposiciones acusadas
y otros textos  que no han sido demandados pero  en relación con los cuales
existe una unidad inescindible, cuando resulta materialmente imposible
pronunciarse sobre la exequibilidad o inexequibilidad de las expresiones
acusadas sin analizar globalmente los elementos esenciales del conjunto
normativo del cual ellas forman parte[35],
en el presente caso  resulta claro para la Corporación que  ello no es así;  además
quien plantea la situación aludida no es el demandante sino un interviniente
en el proceso que, como en el caso del Procurador, no está llamado a proponer
cargos nuevos[36].
Así las cosas,  en la medida en que no le
corresponde  a la Corporación  hacer un examen oficioso de las normas  sin que
se haya planteado un cargo en debida  forma por un ciudadano y sin que se haya
dado oportunidad a los diferentes intervinientes  y a la Procuraduría General
de la Nación de expresarse  al respecto, la Corte ha de abstenerse  en la
presente sentencia de efectuar  el  examen del cargo planteado por el
interviniente aludido en relación con expresiones que no fueron acusadas por el
demandante.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “con concepto previo favorable de la Dirección de Apoyo Fiscal
del Ministerio de Hacienda” contenidas en
el artículo 42 de la Ley 590 de 2000 tal como quedó modificado por el artículo
21 de la Ley 905 de 2004 “por medio de la cual se modifica la Ley 590 de
2000 sobre promoción del desarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa
colombiana y se dictan otras disposiciones”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cabe aclarar que el
concepto referido fue elaborado por el mismo académico que rindió el concepto
en el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, motivo por el que las dos
intervenciones son  idénticas y en consecuencia no se transcribe nuevamente su
texto.
[2] Sentencia Corte Constitucional C-535/96.
M P. Alejandro Martínez caballero
[3]  Ver entre otras las sentencias C-643/99
M.P. Alejandro Martínez Caballero,  C-579/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynett,
C-568/03 M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-105/04 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[4] Ver Sentencia C-366/00 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.
[5] Sentencia C-004 de 1993. MP Ciro
Angarita Barón. Consideración de la Corte C-2-c. En el mismo sentido ver, entre
otras, la sentencia  C-568/03 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[6] Sentencia  Corte Constitucional
C-478/92. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Ver en este sentido igualmente las
sentencias C-126/93 M.P. Antonio Barrera Carbonell,  C-643/99 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[7] Ver sentencia C-1112 /01 M.P. Álvaro  Tafur Galvis. En el mismo sentido ver, entre otras,
la sentencia C-1114/03 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[8] Sentencia C-506 de 1995 MP. Carlos
Gaviria Díaz.
[9] Ver entre otras las sentencias C-172/01 M.P Alejandro
Martinez Caballero y  C-227/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño. S.V. Rodrigo Escobar
Gil y Eduardo Montealegre Lynett.
[10] Al respecto expresó concretamente  la
Corte lo siguiente  en la Sentencia C-413/96 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.: “ (L)a referencia a la obligación de señalar en el acto creador
del impuesto los elementos esenciales de la obligación tributaria ha de
entenderse hecha, según el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que
corresponda, de lo cual se infiere que si el legislador, como puede hacerlo
(artículos 295, 300-4 y 313-4), decide regular o establecer normas generales
sobre tributos del orden departamental, municipal o distrital, no se le puede
exigir, ni debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente
todos los componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos
activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones,
el método y el sistema para recuperación de  costos  o  la  participación  en
beneficios -como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales-,
pues su función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y
la autonomía de las entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de
éstas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la
Constitución” En el mismo sentido ver entre otras las sentencias  C-1097/01
y C- 538/02 M.P. Jaime Araujo Rentaría,  C-227/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño,
C-873/02 M.P. Alfredo Beltran Sierra.
[11] Sentencia C-089/01, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[12] Cfr. C-219/97 (MP Eduardo Cifuentes
Muñoz); C- 720/99 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz)
[13] Sentencia C-251/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[14] Sentencia C-219/97 (MP Eduardo Cifuentes
Muñoz).
[15] “A este respecto, la Corte señaló que la
destinación legal de las transferencias, en los términos indicados, responde a
la necesidad de asegurar los objetivos sociales consagrados en la propia
Constitución. Por estas razones, la jurisprudencia ha determinado que los
recursos municipales provenientes de la transferencia contemplada en el
artículo 357 de la Constitución Política, sólo pueden ser destinados a
inversión social y que el legislador está habilitado para determinar los
porcentajes mínimos de inversión en cada área”. SC 219/97 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz). Véanse al respecto, las sentencias C-151/95 (MP. Fabio
Morón Díaz); C-520/94 (MP. Hernando Herrera Vergara).
[16] Según la Corte, el tratamiento que debe
otorgarse a la destinación de los recursos provenientes de las regalías es
similar al que la Ley 60 de 1993 otorga al situado fiscal y a las
transferencias, en la medida en que las regalías se inscriben dentro de la
política general de gasto público social y de planeación económica (C.P.,
artículo 339). Véanse al respecto las Sentencias C-567/95 (MP. Fabio
Morón Díaz); C-075/93 (MP Alejandro Martínez Caballero); C-098/93 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[17] Sentencia C-036/96 MP José Gregorio
Hernández Galindo. En el mismo sentido ver la sentencia C-251/03 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.   .
[18] Sentencia C-495/98M.P. Antonio barrera
Carbonell.
[19] Sentencias  C-219/97  y C-720/99 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[20] Al respecto  la Corporación señaló lo
siguiente: “(N)o encuentra la Corte que exista una justificación
constitucional que avale, de manera general, la intervención del legislador en
la definición de la destinación de los recursos que, strictu sensu, son de
propiedad exclusiva de las entidades territoriales. De lo contrario se privaría
completamente a las autoridades competentes de los departamentos, distritos y
municipios de la posibilidad de diseñar un plan de gastos e inversiones con arreglo
a objetivos económicos, sociales o culturales, definidos según sus propias
necesidades y prioridades. Sin esta facultad, resulta inequívocamente lesionada
la capacidad de las entidades territoriales de gestionar sus propios asuntos y,
en consecuencia, la garantía institucional de la autonomía territorial se vería
comprometida en su misma esencia. La autonomía financiera de las entidades
territoriales respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el
ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta se encuentra
condenada a permanecer sólo nominalmente. En estas condiciones, considera la
Corte Constitucional que para que no se produzca el vaciamiento de competencias
fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen
de fuentes endógenas  de financiación - o recursos propios strictu sensu -
deben someterse, en principio, a la plena disposición de las autoridades
locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del
legislador.
Sólo una interpretación como la realizada
se ajusta a los valores y principios que la autonomía busca proteger. En este
sentido, no sobra recordar que la garantía institucional de la autonomía
territorial se justifica, entre otros, en el principio democrático (C.P. arts.
1, 2, 3), así como en los principios de eficacia, eficiencia, economía y
celeridad (C.P. arts. 1, 2, 209), como quiera que las autoridades territoriales
son las que mejor conocen las necesidades de la población sometida a su
jurisdicción.
(…)
30. No obstante, existen algunos eventos
excepcionales en cuya virtud la propia Carta autoriza a la ley para intervenir
en el proceso de elaboración del programa de gasto de los recursos propios de
las entidades territoriales. Así, por ejemplo, el artículo 317 de la Carta
impone al legislador el deber de destinar un porcentaje de los tributos que se
impongan a la propiedad inmueble, a las entidades encargadas del manejo y
conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de
conformidad con el plan de desarrollo de los municipios del área de su
jurisdicción. Adicionalmente, el deber de proteger el patrimonio de la nación,
así como la estabilidad económica interna y externa, justifica que en casos
extremos, el legislador pueda intervenir en el mencionado proceso de
asignación.
Esta última tesis ha sido sostenida por la
Corporación al considerar que la ley puede imponer una destinación específica a
las rentas de propiedad exclusiva de las entidades territoriales, en aquellos
casos en que, con tal destinación, se busque preservar la estabilidad
macro-económica a nivel nacional y proteger recursos nacionales seriamente
amenazados. Dentro de este esquema, la Corporación declaró la exequibilidad de
la norma legal que fijaba una destinación específica a la sobre-tasa a la
gasolina, con el fin de garantizar la capacidad de pago de las entidades
territoriales y, de este modo, evitar que se hicieran efectivas las garantías
otorgadas por la Nación a créditos externos concedidos a dichos entes.
En síntesis, considera la Corte que, en principio, la
ley no puede intervenir en el proceso de asignación del gasto de los recursos
de las entidades territoriales que provienen de fuentes endógenas de
financiación. Sin embargo, el legislador está autorizado para fijar el destino
de las rentas tributarias de propiedad de las entidades territoriales, cuando
ello resulte necesario para proteger la estabilidad económica de la nación y,
especialmente, para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del
presupuesto nacional.Sentencia
C-219/97 M.P Eduardo Cifuentes Muñoz .
[21] Cfr. Corte Constitucional, sentencia
C-004 de 1993 M.P. Ciro Angarita Barón.
[22] Sentencia C-219 de 1997 M.P Eduardo Cifuentes Muñoz
[23] Sentencia C-089 de 2001. M.P. Alejandro
Martínez Caballero. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias
C-1097/01 y C-538/02 M.P. Jaime Araujo Rentería , C-227/02 M.P. Jaime Córdoba
Triviño y  C-873/02 M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[24] De acuerdo con el Artículo 1° de la Ley
590 de 200 el objeto de la misma era el siguiente:
“Artículo 1°. Objeto de la ley. La presente
ley tiene por objeto:
a) Promover el desarrollo integral de las micro,
pequeñas y medianas empresas en consideración a sus aptitudes para la
generación de empleo, el desarrollo regional, la integración entre sectores
económicos, el aprovechamiento productivo de pequeños capitales y teniendo en
cuenta la capacidad empresarial de los colombianos;
b) Estimular la formación de mercados altamente
competitivos mediante el fomento a la permanente creación y funcionamiento de
la mayor cantidad de micro, pequeñas y medianas empresas, Mipymes;
c) Inducir el establecimiento de mejores condiciones
de entorno institucional para la creación y operación de micro, pequeñas y
medianas empresas;
d) Promover una más favorable dotación de factores
para las micro, pequeñas y medianas empresas, facilitando el acceso a mercados
de bienes y servicios, tanto para la adquisición de materias primas, insumos,
bienes de capital y equipos, como para la realización de sus productos y
servicios a nivel nacional e internacional, la formación de capital humano, la
asistencia para el desarrollo tecnológico y el acceso a los mercados
financieros institucionales;
e) Promover la permanente formulación, ejecución y
evaluación de políticas públicas favorables al desarrollo y a la competitividad
de las micro, pequeñas y medianas empresas;
f) Señalar criterios que orienten la acción del Estado
y fortalezcan la coordinación entre sus organismos; así como entre estos y el
sector privado, en la promoción del desarrollo de las micro, pequeñas y
medianas empresas;
g) Coadyuvar en el desarrollo de las organizaciones
empresariales, en la generación de esquemas de asociatividad empresarial y en
alianzas estratégicas entre las entidades públicas y privadas de apoyo a las
micro, pequeñas y medianas empresas;
h) Apoyar a los micro, pequeños y medianos productores
asentados en áreas de economía campesina, estimulando la creación y
fortalecimiento de Mipymes rurales,
i) Asegurar la eficacia del derecho a la libre y leal
competencia para las Mipymes;
j) Crear las bases de un sistema de incentivos a la
capitalización de las micro, pequeñas y medianas empresas.
[25] Ver Sentencias C- 711/01 y C-1097/01
M.P. Jaime Araujo Rentaría.
[26] Sentencia C-413/96 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo. En el mismo sentido ver ente otras las sentencias  C-1097/01
y C- 538/02 M.P. Jaime Araujo Rentaría,  C-227/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño,
C-873/02 M.P. Alfredo Beltran Sierra.
[27] Ver entre otras las sentencias C-219/97
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-495/98 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[28] Sentencia C-089/01 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[29] Ver Sentencia C-089/01 M.P. Alejandro
Martínez Caballero
[30] ARTÍCULO 317.  Solo los municipios
podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras
entidades impongan contribución de valorización.
La ley destinará un porcentaje de estos tributos,
que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades
encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales
renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área
de su jurisdicción.
[31] Las funciones atribuidas a la DAF dentro
de la organización interna de ese Ministerio, desde la vigencia del Decreto No.
2112 de 1992 y aún con el actual Decreto 1133 de 1999, aluden a actividades de
asesoría y de asistencia técnica con respecto de las entidades territoriales y
de sus organismos descentralizados, en materia financiera, fiscal y tributaria,
entre otros aspectos. Ver Sentencia C-877/00 M.P. Antonio Barrera Carbonell
S.V.  Eduardo Cifuentes Muñoz, Vladimiro Naranjo Mesa, Álvaro Tafur Galvis.
[32] Ver  entre otras las sentencias C-004/93
MP. Ciro Angarita Barón, C-219/97 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-1114/03 M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[33] Artículo 42. Regímenes tributarios
especiales. Los municipios, los distritos y departamentos podrán, con
concepto previo favorable de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de
Hacienda (aparte demandado), establecer regímenes especiales sobre los
impuestos, tasas y contribuciones del respectivo orden territorial con el fin
de estimular la creación y subsistencia de Mipymes. Para tal efecto podrán
establecer, entre otras medidas, exclusiones, períodos de exoneración y tarifas
inferiores a las ordinarias. (subrayas  e itálica fuera de texto).
[34] Ver, entre otras las C-221/97,  C-320/97
y  C-204/01  M.P. Alejandro Martínez Caballero, C- 010/01M.P. Fabio Morón Díaz
,  C-173/01 y C-514/04 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-813/01 M.P. Jaime Araújo
Rentería, C-1031/02 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-251/02 M.P. Eduardo Montealegre
Lynett y Clara Inés Vargas Hernández, C-373/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño,
C-642/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[35]  Al respecto ha
dicho la Corte : “Ahora bien, en determinados casos, la Corte debe estudiar
una proposición normativa que fue acusada por un ciudadano, pero frente a la
cual resulta materialmente imposible pronunciarse sobre su exequibilidad o
inexequibilidad sin analizar globalmente los elementos esenciales del conjunto
normativo del cual ella forma parte. En estos eventos, y con el fin de evitar
un pronunciamiento inhibitorio, es válido que la Corte proceda a integrar la
unidad normativa, siempre y cuando ello sea estrictamente necesario para
examinar en debida forma las acusaciones formuladas en la demanda.
Algunos
podrían objetar que esta posibilidad desborda la competencia de la Corte ya
que, si es necesario establecer una unidad normativa para poder estudiar los
cargos, es porque la demanda es inepta, pues el actor no habría acusado una
proposición jurídica autónoma. Sin embargo, la Corte considera que este
argumento no es de recibo, porque confunde dos fenómenos jurídicos diversos.
Así, la proposición jurídica incompleta opera en aquellos casos excepcionales
en que el actor no acusa una norma autónoma, por lo cual ésta no puede ser
estudiada, por carecer de sentido propio[35]. En
cambio, en otros eventos, la demanda no es inepta, por cuanto el demandante
verdaderamente impugna un contenido normativo inteligible y separable. Lo que
sucede es que el estudio de ese contenido presupone el análisis de un conjunto
normativo más amplio, por lo cual se hace necesaria la integración de una
proposición jurídica mayor. Es pues diferente el caso de la demanda inepta, por
falta de proposición jurídica inteligible, situación en la cual procede la
inadmisión e incluso, excepcionalmente, la sentencia inhibitoria, de aquellos
eventos en que el contenido normativo impugnado por el actor es inteligible y
autónomo, pero no puede ser estudiado independientemente, por cuanto su examen
remite inevitablemente al estudio del conjunto normativo del cual forma parte.
Con todo, se
podría objetar también que mediante estas integraciones normativas, la Corte se
convierte en una instancia de revisión oficiosa de toda la legislación, cuando
la Constitución le atribuye otra función más específica: pronunciarse sobre las
demandas ciudadanas. Según este razonamiento, una norma siempre hace parte de
un conjunto normativo mayor, el cual a su vez hace parte de otros conjuntos
mayores, que se interrelacionan entre sí hasta abarcar la totalidad del
ordenamiento. Entonces, conforme a este argumento, un sola demanda obligaría a
la Corte a estudiar todas las regulaciones legales, lo cual no es admisible,
pues desvirtúa la función del control constitucional. Esta objeción es en parte
válida, por lo cual la Corte entra a precisar el alcance excepcional de la
unidad normativa en estos casos. Así, ésta procede cuando la proposición
jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan
íntimamente ligada con otros contenidos jurídicos, que resulta imposible estudiar
su constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones. En los otros casos,
esto es, cuando la relación entre las proposiciones jurídicas no es tan
estrecha, la unidad normativa no procede, salvo si la regulación de la cual
forma parte la disposición acusada aparece prima facie de una
constitucionalidad discutible. En efecto, si esa regulación mayor es
constitucionalmente sospechosa, ineludiblemente debe la Corte examinarla, pues
no podría declarar constitucional un aspecto de una determinada institución, si
ésta última puede ser globalmente inexequible.
La unidad
normativa no opera entonces exclusivamente en los fallos de inexequibilidad, lo
cual explica que esta Corporación, en varias decisiones, haya extendido los
efectos de una decisión de constitucionalidad a contenidos normativos que no
habían sido formalmente demandados por el actor, pero cuyo examen era
indispensable para poder pronunciarse de fondo sobre las disposiciones
acusadas. Así, frente a una acusación parcial del artículo 45 del Código de
Procedimiento Penal, la Corte concluyó que “aunque es sólo una expresión la
acusada de inconstitucional, dado que ella sólo es inteligible dentro del
precepto íntegro de que forma parte, y en vista de que las consideraciones que
atrás quedan consignadas se refieren a la norma en su integridad, sobre ésta
versará el pronunciamiento de exequibilidad.”. Igualmente, frente a una demanda
parcial del artículo 495 del estatuto procesal civil, la Corte concluyó que era
necesario analizar la totalidad de la disposición, pues no sólo “el aparte
demandado constituye una unidad jurídica o un todo inescindible en relación con
el texto integral de dicha norma” sino que, además, “de declararse la
inexequibilidad del referido segmento normativo la norma quedaría incompleta,
sin sentido, porque básicamente éste es parte importante y esencial de la
regulación que el legislador quiso hacer”..
5- Conforme a
lo anterior, la Corte concluye que la unidad normativa es excepcional, y sólo
procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando
ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un
contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En
este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición
normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de
forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema
planteado por los actores. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar
la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal
regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad.” Sentencia C-320/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[36]  Así lo explicó la Corte en la Sentencia C-977 de 2002  en la que
señaló lo siguiente: “Finalmente pasa la Corte a considerar si se pronuncia
sobre el argumento de inconstitucionalidad parcial esgrimido por la delegada
del Ministerio Público al rendir Concepto Fiscal en el presente proceso, a
saber, que las expresiones de la norma “o la Personería Distrital de Bogotá” y
“y el Personero Distrital” violan el principio de igualdad, ya que le asignan
exclusivamente al Personero Distrital de Bogotá la facultad de adoptar la
medida provisional, sin que exista fundamento constitucional alguno para no
otorgarle dicha facultad a los demás personeros, en especial a los Distritales
del país (de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla) que también cumplen las
funciones de Ministerio Público. La Corte reitera que el Ministerio Público en
su concepto no hace las veces de demandante y, por lo tanto, no puede formular
propiamente cargos nuevos aunque sí puede plantear argumentos adicionales a los
esgrimidos por el actor e invitar a la Corte a que juzgue las normas acusadas a
la luz de toda la Constitución indicando cuáles son los vicios que encuentra.
Por su parte, la Corte no está obligada a proceder de esta manera ya que está
facultada para limitar los alcances de la cosa juzgada a los cargos analizados
en la sentencia para que ésta no sea absoluta sino relativa.
El argumento
basado en el principio de igualdad no guarda relación con los cargos
presentados por el actor. Además, se dirige contra una parte de la norma y
refiere a un aspecto puntual y específico. Por ello, la Corte no se detendrá en
él y limitará los alcances de la cosa juzgada a los cargos analizados. Así se
dispondrá en la parte resolutiva.”Sentencia
C-977/02 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.