T-515-98
Sentencia T-515/98
Sentencia
T-515/98
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Acto de cierre de
fábrica
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Alcance
Ha expresado la
jurisprudencia de esta Corte, fundada en el texto del artículo 86 de la
Constitución Política, que cuando el juez de tutela encuentre configurada la
circunstancia de un perjuicio irremediable, es decir, la posibilidad cierta y
próxima de un daño irreversible frente al cual la decisión judicial ordinaria
que resuelva el litigio pudiera resultar tardía, cabe el amparo con efectos
temporales mientras se tramita el juicio, con el fin de evitar que aquél se
perfeccione.
INAPLICACION DE
ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR-Transitoriedad por existencia de perjuicio de carácter irremediable
DERECHO AL
TRABAJO-Necesidad de ser
oído trabajadores cesantes por cierre de fábrica/DEBIDO PROCESO POLICIVO-Necesidad
de ser oído trabajadores cesantes por cierre de fábrica
DERECHO DE
PARTICIPACION DE TODOS EN LAS DECISIONES QUE LOS AFECTAN-Trabajadores cesantes por cierre de
fábrica
ACCION DE TUTELA-Sujetos procesales diferentes
FALLO DE TUTELA-Efecto restringido/DEBIDO PROCESO-Decisión
que se extiende a litigio diferente
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA DEL DERECHO AL TRABAJO-Inaplicación acto que ordena cierre de fábrica
Referencia:
Expediente T-174103
Acción de tutela
incoada por Nicolas Buitrago Alonso y otros contra el Consejo De Justicia De
Santa Fe de Bogotá.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Aprobada en Santa Fe
de Bogotá, D.C., a los veintiún (21) días del mes de septiembre de mil
novecientos noventa y ocho (1998).
Se revisan los
fallos proferidos en el asunto de la referencia por el Juzgado Veinte Laboral
del Circuito y por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Santa Fe de Bogotá.
I. INFORMACION PRELIMINAR
NICOLAS BUITRAGO
ALONSO, PEDRO JULIO BUITRAGO ALONSO, FANNY CAMPOS PARDO, LUIS ERNESTO CASTRO
GUAYAZAN, JULIO CESAR FORERO GUZMAN, DAVID EMILIANO GALVIS PARRA, MEYER
ALEXANDER GARCIA MARTINEZ, JHON ELMER GONZALEZ GRANADOS, MARIA ISABEL GONZALEZ
PALACIOS, CAMPO ELIAS GUALTEROS ALONSO, CARLOS ALBERTO LOPEZ LEGUIZAMON, LUIS
HORACIO MARTINEZ MARIN, NELLY NAJAR PACHON, JUAN NAVAS, JULIO CESAR PACHON
ALONSO, JOSE HUMBERTO QUICAZA MORENO, MARCO AURELIO QUICAZA MORENO, GILBERTO
RAMIREZ BERNAL, GUILLERMO LEON RAMIREZ RODRIGUEZ, SORFIDIA RINCON ORTEGA,
MARTHA YULIETH ROJAS, WILSON RICARDO SALAMANCA LOZADA, EMILCE SANDOVAL CARDENAS
y LUIS ALFONSO TORRES SANDOVAL, trabajadores de la empresa denominada
"Vidriera Artesanal", ubicada en esta capital, incoaron acción de
tutela contra el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, por estimar
violados los derechos al trabajo, a la salud, a la educación y a una vida
digna.
Solicitaron que se
les concediera amparo transitorio, mientras el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, ante el cual la compañía ha incoado acción de nulidad y
restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que confirmó la
orden de cierre de la fábrica, decide acerca de la pertinente demanda y de la
solicitud de suspensión provisional.
Los demandantes
afirmaron que la empresa para la cual laboran viene funcionando desde hace más
de quince años, y que cuando empezó a desarrollar sus actividades el sector
donde se encuentran ubicadas sus instalaciones era una montaña despoblada.
Manifestaron que fue alrededor de esa microempresa que se construyó el barrio
en donde actualmente viven muchos de sus empleados.
Adujeron que el
Departamento Administrativo de Planeación Distrital tiene catalogada a la
empresa de la siguiente forma:
"a) Se trata de
una empresa con clasificación ARG 03 (art. 48 Decreto 735/93), es decir, uso
industrial permitido en zona urbana, reglamentado en el Acuerdo 06 de 1990,
art. 307 y art. 336.
b) De conformidad
con lo anterior, se trata de una industria transformadora CLASE I, cuyo uso en
zona residencial general es compatible con la misma".
Además,
"Vidriera Artesanal" tiene vigentes las licencias y permisos
requeridos por la ley para su funcionamiento.
Alegaron que el
Consejo de Justicia, sin razón alguna y por interpretaciones equivocadas,
decidió ordenar la suspensión de las actividades empresariales, lo que les ha
causado grave perjuicio, pues "sin trabajo no recibimos nuestra
remuneración y al no recibir tal, no podemos responder por nuestros hogares, ni
por el sustento de nuestros hijos, ya que esta es la única fuente de
ingreso".
Los trabajadores
dijeron que cuentan con el apoyo de los vecinos, toda vez que la microempresa
ha sido un factor de desarrollo, seguridad y trabajo para los habitantes del
sector.
Los accionantes
pusieron en conocimiento del juez de tutela que, con el aludido acto
administrativo quedaron sujetos a grave peligro los derechos de cuarenta y seis
familias que dependen del sustento que ellos derivaban de su trabajo en la
fábrica.
Por tanto
-señalaron-, "nos vemos abocados a la calle, sin medio o posibilidad
alguna de trabajo, ya que muchos de nosotros no poseemos ni siquiera los
estudios primarios".
"Nuestros hijos
-terminaron diciendo- quedarían a la deriva para su educación y
alimentación".
II. FALLOS OBJETO
DE REVISION
El Juzgado Veinte
Laboral del Circuito de Santa Fe de Bogotá protegió el derecho fundamental de
los actores al trabajo y, en consecuencia, ordenó al Consejo de Justicia de
Santa Fe de Bogotá que inaplicara el acto administrativo que mantuvo la
prohibición de adelantar las normales actividades de la empresa "Vidriera
Artesanal", hasta tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
adoptara una decisión definitiva sobre el asunto allí debatido.
Consideró el juez
que en el presente asunto estaban en pugna los derechos individuales de los
trabajadores y de sus familias, con los derechos colectivos. Afirmó que, según
se deduce de los documentos aportados por los accionantes, éstos se han
preocupado por cumplir los requisitos exigidos para que la empresa siga
funcionando, y que "si en algún momento las instalaciones físicas o
locativas y los sistemas utilizados produjeron contaminación ambiental, bien
sea por la producción de ruidos exagerados o por las aguas sucias desechadas,
éstos se han preocupado por ponerse al día en las exigencias del DAMA, de la
Empresa de Acueducto y Alcantarillado y de la Secretaría de Salud de
Bogotá...".
Agregó el Despacho
que, en virtud de que el Consejo de Justicia no dio respuesta al informe
solicitado, no se tiene claro cuáles fueron las causas para adoptar la medida
que se impugna, pero que era necesario proteger de manera transitoria el
derecho de los demandantes al trabajo, "ya que no se puede dejar sin su
único medio de subsistencia a más de cuarenta familias, cuando se han hecho las
adecuaciones respectivas y se han adelantado los trámites exigidos para
continuar laborando".
Aseveró el juez de
primera instancia que debía tenerse en cuenta "la difícil situación
económica, las condiciones de desempleo y los altos costos de la educación, la
vivienda, la salud y la alimentación por las que atraviesa nuestra
sociedad", y que "el hecho de dejar sin empleo a más de cuarenta
trabajadores ocasiona un perjuicio irreparable tanto para ellos como para sus
familias, las cuales derivan su sustento de la empresa Vidriera
Artesanal".
El Consejo de
Justicia impugnó la providencia, ya que, a su juicio, los solicitantes gozaban
de otro medio de defensa judicial para atacar el acto administrativo. Además,
explicaron que la decisión contra la cual se ejerció la acción de tutela había
obedecido a que la fábrica estaba ubicada en un lugar que sólo era apto para
vivienda.
El denunciante en la
querella policiva, José Joaquín Manchola Muñoz, coadyuvó la impugnación en
contra del fallo del juez de primera instancia. Alegó que los hechos narrados
por los demandantes eran falsos y que el funcionamiento de "Vidriera
Artesanal" ponía en peligro la vida de los vecinos de la zona. Además,
afirmó que la providencia objeto de recurso era contraria a la decisión
adoptada por la Corte Constitucional, mediante Sentencia T-099 del 24 de marzo
de 1998.
Debe recordarse que
mediante dicha providencia esta Sala de la Corte amparó los derechos
fundamentales de Manchola Muñoz, cuya vivienda colinda con las instalaciones de
la fábrica, ya que se pudo establecer que en su interior permanecían elementos
inflamables sin las mínimas condiciones de seguridad.
Dijo la Corte en esa
ocasión:
"Lo que se
desprende del expediente en esta oportunidad es, con entera certidumbre, la
verdadera indefensión de José Joaquín Manchola ante la actitud y el efectivo
dominio de las circunstancias por parte del propietario del establecimiento
"Vidriera Artesanal".
En efecto, su
vecindad, la imposibilidad de obtener que en la práctica se retiren los
peligrosos elementos manipulados en la fábrica, la forzosa y permanente
recepción de sonidos y olores en su residencia y la ineficacia de las
decisiones administrativas adoptadas, han sido factores decisivos para que el
actor se encuentre en las difíciles circunstancias que lo llevan a ejercer la
acción de tutela, y para que afronte -como se ha establecido en el proceso- un
grave peligro para su vida y su integridad personal, así como para esos mismos
derechos en lo que concierne a sus familiares.
El demandante no
tiene forma eficiente de lograr que cesen o se controlen las actividades
industriales que se adelantan al lado de su casa, y no goza de tranquilidad ni
de descanso por actos que no está en sus manos evitar directamente y sin el
concurso contundente de la autoridad pública. Se halla en realidad inerme ante
el dueño de la fábrica.
(...)
Han sido vulnerados,
y de manera constante, los derechos a la intimidad y a la tranquilidad del
actor y de sus familiares, además de que el medio ambiente sano -que deberían
disfrutar- está contaminado de modo incesante por ruido y olores dañinos, y
todo ello daría lugar por sí sólo a que se concediera la tutela, según numerosos
antecedentes jurisprudenciales consignados en sentencias de esta y de otras
salas de revisión de la Corte Constitucional.
Pero es notorio que
por encima de tales derechos y sin que ello disminuya la gravedad de la
vulneración que sufren, se encuentran los derechos a la vida y a la integridad
personal de la familia del demandante y de él mismo, los que se hace
indispensable proteger inmediatamente ante la amenaza representada por la
existencia de material combustible en su vecindad y por la presencia de elementos
inflamables que en cualquier momento, como ya ha ocurrido, pueden explotar, con
las imaginables y graves consecuencias que ello tendría, todo esto unido al
incumplimiento de las reglas mínimas de seguridad requeridas.
Sobre el derecho a
la vida, la Constitución no deja dudas: es inviolable. La conducta de los entes
públicos y las de los particulares que en sí mismas sean riesgosas para su
intangibilidad deben ser objeto de pronta y adecuada decisión de las
autoridades públicas, y de las medidas urgentes que las regulen y las sometan a
la normatividad.
Lo propio puede
afirmarse en lo referente a la integridad personal de los seres humanos, sea
cualquiera su condición, y el motivo por el cual se encuentre afectada o en
peligro.
Y es que la autoridad
pública justifica su existencia y su actividad, como surge del artículo 2 de la
Constitución, entre otros motivos -que constituyen sus obligaciones,
perentorias y prioritarias-, en el imperativo de "proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales
del Estado y de los particulares".
A no dudarlo, el
Estado que no es capaz de asegurar las condiciones mínimas para garantizar el derecho
a la vida de quienes integran la población, aunque acierte en otros campos, no
realiza las finalidades sociales de la Constitución y, por el contrario, las
violenta y las convierte en aspiración romántica e inasible.
Aparte de las
competencias que corresponden a las autoridades administrativas y policivas, si
el tema del derecho fundamental a la vida se lleva ante los jueces, éstos
tienen a su cargo la gravísima responsabilidad de decidir, sin mayores
formalismos, con miras a lograr la eficacia de su protección. Cuando de ese
derecho se trata, el juez -en particular el de tutela- está obligado a decidir
con prontitud y con suficiente contundencia, y por supuesto de manera
preferente y sumaria (art. 86 C.P.), dejando de lado cualquier otro asunto, así
como a adoptar las medidas al alcance de sus atribuciones en guarda de la
protección real de la vida en juego, que prevalece sobre toda consideración
formal. En las vidas de los asociados se concreta y cristaliza, más que en
cualquier otro pedimento elevado ante la justicia, la prevalencia del Derecho
sustancial (art. 228 C.P.).
Para la Corte, esto
conduce a que, en casos como el presente, antes de que exploten los elementos
inflamables que hoy por hoy significan grave riesgo para el peticionario,
evaluadas las pruebas que se han aportado, se conceda la tutela de manera
inmediata y definitiva".(Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de
Revisión. Sentencia T-099 del 24 de marzo de 1998).
En la parte
resolutiva de la misma Sentencia se dispuso:
"Primero.-
REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santa Fe de Bogotá el día quince (15) de septiembre de mil
novecientos noventa y siete (1997), al resolver sobre la acción de tutela
instaurada por JOSE JOAQUIN MANCHOLA MUÑOZ contra la Alcaldía Menor de San
Cristóbal, el Departamento Administrativo del Medio Ambiente -DAMA- y el
particular Julio Vicente Pachón Bautista, propietario del establecimiento
"Vidriera Artesanal" y, en consecuencia, proteger los derechos a la
vida, la integridad personal, la intimidad personal y familiar del accionante.
Segundo.- ORDENAR al Alcalde Local de San Cristóbal que, si
ya no lo hubiese hecho, proceda, a más tardar dentro de las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a la notificación de este fallo, a la suspensión de
labores en la fábrica de vidrios denominada "Vidriera Artesanal",
disponiendo lo necesario para el inmediato y definitivo retiro de los
materiales inflamables y combustibles existentes en el lugar".
La acción de tutela
de la cual conoce ahora la Sala no se instauró a raíz del fallo en referencia
sino con motivo de la actuación policiva iniciada por la Alcaldía Menor de San
Cristóbal y por el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, en lo referente a
la ubicación de la fábrica de vidrios en zona residencial.
Mientras el
denunciante en la querella policiva, quien a la vez fue demandante en el
proceso que culminó con la Sentencia en cita, sostuvo, al oponerse a las
pretensiones de los trabajadores en el presente proceso, que las órdenes
impartidas por la Corte impedían el otorgamiento del amparo, el apoderado de
los actores alegó que la empresa en referencia sí había cumplido las
disposiciones legales que regulan la actividad y funcionamiento de la factoría.
Asimismo, expresó que "Vidriera Artesanal" había acatado en todos sus
aspectos el aludido fallo de la Corte Constitucional, en la medida en que en
sus instalaciones "no existe material combustible y mucho menos
explosivo".
Mediante fallo del
15 de mayo del presente año la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santa Fe
de Bogotá revocó la providencia del juez de primera instancia y, en su lugar,
negó la protección solicitada.
Aseveró el Tribunal
que en la Sentencia proferida por la Corte Constitucional se protegió el
derecho a la vida, a la integridad y a la intimidad personal y familiar del
accionante, y que en su parte resolutiva ordenó al Alcalde de San Cristóbal
que, además de la suspensión de labores de la fábrica, dispusiera lo necesario
para el inmediato y definitivo retiro de los materiales inflamables y
combustibles existentes en el lugar. Consideró el juez de segunda instancia que
de lo anterior no se deduce que el fallo de la Corte haya condicionado su
cumplimiento "a que fueran mejoradas las condiciones de seguridad o a que
se reemplazaran los equipos o maquinarias antiguas o rudimentarias por aparatos
modernos, sino sencillamente (...), ordena la suspensión de labores en la
fábrica y el inmediato y definitivo retiro de los materiales inflamables y combustibles
en el lugar".
En tal virtud
-advirtió el Tribunal-, la decisión que en el presente proceso profirió el
Juzgado de primera instancia se opuso a la Sentencia de la Corte
Constitucional, y manifestó que era esta decisión la que debía prevalecer no
sólo en guarda del derecho a la vida, que se impone sobre el de trabajo, sino
por la jerarquía de la Corporación, cuya sentencia, al momento de resolver, ya
se encontraba completamente en firme, lo que no sucedía con el fallo del
Juzgado Veinte Laboral del Circuito.
Además -consideró el
Tribunal-, el conflicto que ahora se plantea debe ser dirimido por el juez de
lo Contencioso Administrativo, existiendo la posibilidad de pedir la suspensión
provisional del acto atacado.
Contra el fallo de
segunda instancia los demandantes solicitaron la declaración de nulidad, porque
-a su juicio- se habían desconocido el debido proceso, el principio de unidad
procesal y el derecho de defensa. Según lo establecido por la Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional en el auto del 18 de mayo del año en curso
-agregaron-, el juez de tutela no podía extender los efectos de los fallos a
aspectos no considerados en el respectivo proceso.
La providencia en
mención fue proferida por esta Sala por solicitud de la empresa y de los
trabajadores, ante posibles distorsiones suscitadas en la práctica, al momento
de cumplir la Sentencia T-099 del 24 de marzo de 1998.
El Tribunal no
accedió a declarar la solicitada nulidad, pues al momento de emitir el fallo de
segunda instancia el auto de la Corte aún no había sido proferido. Es decir, no
se lo podía tener en cuenta.
El proceso de tutela
fue seleccionado para que fuera revisado por la Sala Quinta de la Corte
Constitucional y, en virtud del auto del 11 de septiembre del año en curso,
proferido por el magistrado ponente, se practicó una inspección judicial en las
instalaciones de "Vidriera Artesanal" y se tomaron las declaraciones
de quince trabajadores y del administrador.
En la inspección se
pudo constatar que actualmente no hay en las instalaciones de la vidriera
tanques de combustible ni materiales explosivos, y que se hizo la instalación
del gas natural.
Según las
declaraciones, de los cuarenta trabajadores que tenía la empresa, sólo dos
continúan laborando: el celador y la secretaria. Los demás fueron despedidos a
causa de la suspensión de actividades de la industria artesanal. Todos los
extrabajadores son personas de escasos recursos económicos y su propio sustento
y el de sus familias dependen del modesto salario que percibían. Actualmente se
encuentran desempleados y se quejan de la dificultad para conseguir un nuevo
empleo en momentos de crisis económica. Varios de ellos son mayores de 40 años
y algunos afirmaron no saber otro oficio diferente al del trabajar el vidrio.
A continuación se
transcriben sólo algunos apartes de las declaraciones que indican la situación
por la cual están pasando los demandantes y sus familias:
"...en este
momento estoy muy mal y mi familia está sufriendo de hambre porque no tenemos
empleo...".
"Yo tengo 3
hijos estudiando bachillerato y yo pago arriendo y la situación está como
difícil y ahoritica con la situación para conseguir trabajo está difícil y la
edad que ya no lo reciben, ya voy para 44 años y pues ahí nos están
perjudicando a los trabajadores. Aquí es donde le dan trabajo a uno y aquí con
el sueldo puede sostener la familia y darle estudio a los hijos.... Nosotros
vivimos de este trabajo y podemos obtener un sueldo para la alimentación de
nuestras familias".
"Pago arriendo.
Mi mujer está por allá lavando ropa para podernos sosteneer porque a mí ya no
me dan trabajo en ninguna parte por la edad -tiene 57 años-. Yo estaba
esperando para cumplir la pensión del seguro y entonces pues me hicieron un mal
muy macho porque ahora ni trabajo ni pensión".
"En el momento
soy una persona que no tengo empleo ni tampoco dinero y no sé cómo o con qué
forma conseguir dinero, porque en ningún lado me dan empleo porque soy una
persona que no soy estudiada ni tampoco tengo libreta militar, y lo del seguro
es una parte que le debo a don Alejandro que no me ha retirado del seguro por
estar desempleado porque con ello, como le dijera... uno de mis hijos ha estado
dos veces hospitalizado y donde no sea por ayuda de él, no sé cómo hubiera
podido responder con los gastos".
"A duras penas
mi señora trabaja por raticos lavando ropa... Ojalá nos dejen trabajar para
cumplir con mis obligaciones en el hogar. Actualmente los niños están pasando
un momento muy malo y donde estudian los dos grandes me he atrasado en las
pensiones y en el arriendo, llevo 3 meses sin pagar arriendo".
Alguno de ellos
afirmó que espera que se solucione el problema "para conseguir lo del
alimento de los niños y lo del arriendo".
Otra de las
declarantes manifestó que, para sostener a sus 3 hijos, actualmente lava y
plancha en algunas casas.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Sala es
competente para revisar los fallos en referencia, de conformidad con lo establecido
en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, y en el Decreto 2591 de
1991.
2. Procede la
tutela del derecho al trabajo por configurarse una situación de perjuicio
irremediable. El daño causado a los trabajadores por actos y omisiones de
otros. El principio constitucional de participación de todos en las decisiones
que los afectan
Lo primero que se
observa en el caso de autos es la existencia de un medio judicial ordinario,
pues el objeto de la acción instaurada radica en el ataque a los actos
administrativos proferidos por la Alcaldía Menor de San Cristóbal y por el
Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, mediante los cuales se ordenó el
cierre definitivo de la fábrica de vidrios en la cual venían laborando los
accionantes.
Tanto es así que ya
se ha incoado la acción contencioso administrativa correspondiente, que cursa
en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Ante la Corte ha certificado
dicha Corporación lo siguiente:
"1. Que en este
despacho se encuentra el proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO,
radicado bajo el número 980584, donde es demandante la Empresa VIDRIERA
ARTESANAL, con la pretensión de que se declare la nulidad de la resolución No.
032/97 del 13 de mayo de 1997, Auto Interlocutorio No. 030 del 4 de septiembre
de 1997, proferidos por la alcaldía de San Cristóbal-Localidad Cuarta y
resolución del 6 de febrero de 1998 del Consejo de Justicia de Santa Fe de
Bogotá-Sala Administrativa. Nacionales, siendo Ponente la Honorable Magistrada
Doctora BEATRIZ MARTINEZ QUINTERO.
2. Que a la fecha no
se ha proferido auto admisorio de la demanda".
Es claro que en ese
proceso, demostrando su interés directo, podrían participar, como terceros, los
trabajadores de la empresa demandante.
Al asunto es
aplicable, entonces, la reiterada jurisprudencia de esta Corte, sentada desde
el 3 de abril de 1992 (Sentencia T-01 de la Sala Tercera de Revisión), según la
cual no cabe en principio la tutela cuando las personas afectadas cuentan con
un medio eficaz para la protección judicial de sus derechos.
Ha expresado esa
misma jurisprudencia, fundada en el texto del artículo 86 de la Constitución
Política, que cuando el juez de tutela encuentre configurada la circunstancia
de un perjuicio irremediable, es decir, la posibilidad cierta y próxima
de un daño irreversible frente al cual la decisión judicial ordinaria que
resuelva el litigio pudiera resultar tardía, cabe el amparo con efectos
temporales mientras se tramita el juicio, con el fin de evitar que aquél se
perfeccione.
El artículo 8 del
Decreto 2591 de 1991 reitera el principio constitucional y lo desarrolla,
preceptuando que el juez de tutela, si la concede de manera transitoria,
señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo
durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de
fondo en el proceso respectivo.
La situación que se
presenta en el caso bajo análisis ha sido expresamente prevista por el mandato
legal en cita:
"Cuando se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción
de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y las
demás procedentes ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En
estos casos, el juez, si lo estima procedente, podrá ordenar que no se aplique
el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección
se solicita, mientras dure el proceso".
Conviene reiterar
aquí la manera como esta Corte ha entendido los alcances y efectos del precepto
transcrito, en especial en lo referente a la inaplicación del acto
administrativo en la situación concreta y específica de las personas que pueden
sufrir el perjuicio irremediable:
"La posibilidad
de conceder este tipo específico de protección judicial es excepcional,
según se desprende del artículo 86 de la Constitución, y por tanto el alcance
de las normas pertinentes es de interpretación estricta.  No se busca que el
juez de tutela asuma la competencia del ordinario o especializado entrando a resolver
de fondo el asunto litigioso planteado, sino de ofrecer al titular del derecho
un medio expedito y eficaz para evitar un daño respecto del cual la decisión
judicial definitiva llegaría demasiado tarde y apenas haría posible un
resarcimiento "a posteriori", es decir, sobre la base de un hecho
cumplido".
(...)
"El carácter
precario de la medida y la incompetencia del juez de tutela para penetrar en el
terreno reservado a otra jurisdicción (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-543, octubre 1 de 1992), lo cual es aplicación del principio
constitucional sobre autonomía de los jueces (artículos 228 y 230 C.N.), están
claramente subrayados en el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991 -destinado
específicamente al tema del amparo transitorio- cuando obliga al juez de tutela
a expresar en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el
término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo la
acción instaurada por el afectado.  Este, en todo caso, deberá ejercer la acción
correspondiente en un término máximo de cuatro meses a partir del fallo de
tutela, cuyos efectos cesarán si así no lo hace.
Pero, además,
tratándose de actos administrativos, la consagración de esta figura no puede
interpretarse en el sentido de que todo juez haya quedado autorizado para
decretar la suspensión provisional de aquellos, dentro del trámite
propio de las acciones de tutela.  Ello implicaría una ruptura de los linderos
que la propia Carta Política ha establecido entre las jurisdicciones, en cuanto
disposición constitucional expresa reserva esa atribución a la Contencioso
Administrativa (artículo 238 C.N.), tal como lo manifestó esta Corte en
Sentencia T-01 del 3 de abril de 1992.
(...)
Como puede verse, lo
que es posible decretar en esta hipótesis es una inaplicación temporal al caso
concreto, considerada la particular y específica situación en que se encuentra
el solicitante, así que no recae propiamente sobre la materialidad del acto
administrativo, como sí acontece con la figura de la suspensión provisional. No
tiene, entonces, el alcance de la misma y, por ende, excepción hecha de la
inaplicación que pueda favorecer al petente a fin de evitarle un daño
irreparable, el acto administrativo como tal permanece incólume mientras no sea
suspendido provisionalmente por la Jurisdicción Contencioso Administrativa o
anulado por ella.
Debe repararse por
otra parte en que el  punto materia de análisis -a diferencia del que
constituye el objeto de la providencia mediante la cual se resuelve acerca de
la solicitud de suspensión provisional en los procesos contencioso
administrativos- no es el relativo a una posible oposición flagrante entre el
acto demandado y las normas superiores a las que está sometido, sino la
situación de hecho en la cual puede hallarse una persona frente a un acto cuya aplicación
concreta implique, en su caso, efectos inmediatos e irremediables que
vulneren sus derechos constitucionales fundamentales.
Ahora bien, es claro
que -considerada la función que cumple la tutela como mecanismo protector de
los derechos fundamentales y el contexto de la norma transcrita- la posibilidad
de ejercer la acción en forma conjunta con las que proceden ante la
jurisdicción Contencioso Administrativa, no puede interpretarse en el sentido
de hacer que en tal caso su trámite deba surtirse forzosamente ante los
tribunales administrativos, entendimiento que limitaría ostensiblemente las
posibilidades de protección judicial. Lo que la norma legal permite, aunque no
haya utilizado con propiedad el término "conjuntamente", es el
ejercicio simultáneo de la acción ante el juez de tutela, como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable y de las pertinentes ante la
jurisdicción especializada.
De las precedentes consideraciones
se infiere que, ante acciones instauradas respecto de actos administrativos, el
juez de tutela no puede asumir la facultad que le confiere la norma mencionada
como una autorización de la ley para sustituir al Contencioso Administrativo en
la definición sobre la validez de aquellos, ni suponer que podría suspenderlos
provisionalmente pues ello representaría invadir el ámbito constitucional de
dicha jurisdicción. De allí los precisos términos usados por el legislador para
definir el objeto al que ha de circunscribirse la orden judicial para el evento
en que prospere la solicitud de tutela transitoria". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-203 del 26 de mayo de
1993. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Para verificar que
en el proceso objeto de examen se configura, ya no solamente la inminencia de
un perjuicio irremediable de imprevisibles consecuencias para los trabajadores
y sus familias, sino la presencia cierta de un daño actual que les ocasionan
los actos administrativos atacados, es suficiente cotejar los resultados de las
pruebas practicadas por la Sala el 17 de septiembre de 1998.
Los trabajadores
afectados, la mayoría vinculados desde hace varios años a la empresa y padres
de familia, cuyos únicos ingresos están constituidos por el escaso salario que
allí perciben, y cuyos conocimientos y experiencia están referidos casi
exclusivamente a la fabricación y procesamiento del vidrio, están cesantes al
momento de proferirse este fallo y, por tanto, después de varios meses de no
recibir remuneración, no pueden atender las necesidades mínimas de vivienda,
salud y alimentación, para ellos y sus hijos menores. Estos últimos, además,
han comenzado a ver interrumpido el curso normal de su proceso educativo.
Para la Corte
resulta de mérito observar que los hechos probados en este proceso muestran a
las claras cómo los trabajadores de "Vidriera Artesanal" han venido a
constituirse en víctimas de la actuación policiva de marras, por actos y
omisiones que de ninguna manera les son imputables. Las causantes de las
investigaciones adelantadas y de las medidas de policía adoptadas han sido
situaciones producidas por la ubicación del inmueble en que funciona la
fábrica, desde el punto de vista del uso del suelo urbano, y por ciertas
condiciones en que se adelantaba la actividad de la factoría, sin la necesaria
seguridad industrial y ambiental, lo que ha comportado en el pasado graves
peligros para la salud y la vida de ellos mismos y de los vecinos de la zona,
pero que en modo alguno se les pueden endilgar, pues obedecen a comportamientos
y descuidos ajenos a su control, como se puso de presente en la Sentencia T-099
de esta Sala.
En el plano de la
vulneración de derechos constitucionales fundamentales en el proceso del que se
trata, el del trabajo -ha sostenido la Corte en reiterada jurisprudencia (ver
sentencias T-225 a T-400 del 17 de junio de 1992, T-578 del 14 de diciembre de
1994 y T-115 del 16 de marzo de 1995, entre otras)- constituye factor que no
puede desconocerse al ejercer competencias administrativas orientadas a la
recuperación del espacio público, a hacer efectivas las normas sobre uso del
suelo urbano, o a preservar el medio ambiente. Por ello, deben ser desechadas
las interpretaciones parciales de la normatividad en esas materias,
"sustituyéndolas por una visión integral y coherente que otorgue a cada
uno de los derechos comprometidos el lugar y la importancia que la propia Carta
les otorga" (Cfr. Sentencia T-578/94).
Al haber ignorado la
existencia de un crecido número de trabajadores en la fábrica, y por supuesto,
al no haberles otorgado posibilidad de participación en el proceso  policivo,
se  desconoció no sólo su derecho al trabajo (art. 25 C.P.) -que merece la
especial protección del Estado-, sino también el del debido proceso, ya que se
los condenó al desempleo, con las graves consecuencias personales y familiares
que comporta, sin haberlos oído (art. 29 C.P.).
El artículo 2 de la
Constitución señala, como uno de los fines esenciales del Estado, el de "facilitar
la participación de todos en las decisiones que los afectan".
Este precepto
constitucional -según el artículo 4 C.P.- ha debido prevalecer sobre normas de
rango inferior, o sobre su alcance concreto, si es que la administración
interpretaba restrictivamente la normatividad legal al respecto, cuando tramitó
el proceso de policía.
3. Efecto
restringido de los fallos de tutela. Las decisiones judiciales que resuelven un
litigio no pueden extender sus efectos a otros procesos en los cuales se deben resolver
aspectos sustancialmente diferentes. Tutela transitoria. Protección del derecho
al trabajo y al mínimo vital
En el presente
asunto el juez de segunda instancia consideró que la decisión adoptada en la
Sentencia T-099 de 1998, proferida por la Corte Constitucional al revisar los
fallos pronunciados en el proceso de tutela de José Joaquín Manchola Muñoz
contra "Vidriera Artesanal", debía preferirse sobre la del juez de
primera instancia que había fallado el proceso que ahora se estudia, esto es,
el iniciado por varios trabajadores de dicha empresa contra un acto expedido
por el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá.
En primer lugar,
vale la pena aclarar que se trata de dos procesos diferentes, cuyos hechos y
pretensiones recaen sobre diversos aspectos, y que además uno se adelantaba por
un vecino contra el propietario del establecimiento industrial y el otro por
los trabajadores de éste contra los actos administrativos que ordenaron su
clausura, por lo cual difieren los sujetos procesales. En tal virtud, estimadas
las circunstancias actuales -que no son iguales a las examinadas con motivo de
la demanda que dio lugar a la Sentencia T-099 de 1998-, y los derechos que en
la presente situación se hallan comprometidos, la decisión por adoptar ahora debe
estar conforme con las peculiaridades del caso, sin detrimento de los
principios y derechos ya protegidos, con miras a un adecuado equilibrio que
realice los postulados constitucionales.
A juicio de la
Corte, el Tribunal Superior no tenía que trasladar la decisión adoptada por la
Corte Constitucional a un proceso en el que se estaban discutiendo aspectos
diferentes.
Como se indicó en el
auto del 18 de mayo de 1998, proferido por esta misma Sala de Revisión, los
efectos del fallo pronunciado en un proceso deben restringirse al litigio que
se dirime y no a otros, en especial si los objetos de tales actuaciones
judiciales son diversos. Una decisión judicial que se extienda a otro litigio
diferente puede violar el debido proceso (art. 29 C.P.) y el derecho de acceder
a la administración de justicia (art. 229 C.P.).
Al respecto, dijo la
Corte en el citado auto:
"No es
admisible la extensión de los efectos de tales fallos a aspectos no
considerados en el proceso correspondiente, menos todavía si al ampliar los
efectos de la decisión judicial adoptada pueden resultar afectados derechos
fundamentales, ya de las personas contra las cuales se han impartido las
órdenes de tutela, o bien los de terceros no involucrados inicialmente en la
controversia que se ha surtido en instancia y en sede de revisión.
La autoridad
administrativa a la cual se dirige la orden judicial de tutela, en caso de
haber prosperado ésta, debe adoptar las medidas necesarias, dentro de su ámbito
de competencia, para que el fallo sea cumplido con exactitud, obviamente en
relación con los asuntos que fueron objeto de análisis en el curso del proceso.
Penetrar en materias diversas, sin ceñirse a los alcances de la orden
impartida, o interpretando erróneamente el sentido de lo resuelto, implica
también desconocimiento de la sentencia judicial y puede entrañar exceso en el
ejercicio de la autoridad.
Como en este caso se
trata de evitar que una interpretación inadecuada acerca de la providencia de
marras produzca efectos negativos en el ejercicio del derecho al trabajo de
quienes laboran para la "Vidriera Artesanal", cuando el objeto del
examen que en su momento efectuó la Corte no fue el de la operación de la
fábrica en sí misma sino el del peligro que representaba la presencia en ella
de ciertos materiales inflamables y combustibles, se estima necesario remitir
las diligencias al juez de primera instancia, para que, de conformidad con lo
preceptuado en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, verifique si se ha dado
exacto y fiel cumplimiento a la sentencia de la Corte en lo relativo a la
protección de los derechos fundamentales en ella considerados, de tal manera
que, si así ha ocurrido, por haber cesado las circunstancias de peligro,
permita restablecer aquellas actividades empresariales que no implican
riesgo".
En el presente
asunto está en juego el derecho del grupo de accionantes al trabajo, por la
decisión de una autoridad administrativa que ordenó el cierre definitivo de las
instalaciones de "Vidriera Artesanal"; mientras en el caso que la
Corte revisó -cuyas circunstancias, se repite, han sufrido sustancial
modificación- se estaban viendo afectados otros derechos como los de la vida,
la salud, la integridad y la intimidad personal y familiar del demandante
debido al peligro que representaba la presencia de material inflamable en las
instalaciones de la fábrica. Fue ese el motivo por el cual la Corte ordenó la
suspensión de labores, pero, se entiende, sólo por el lapso requerido
estrictamente para que los elementos causantes de amenaza fueran retirados,
cumplido lo cual debe afirmarse sin rodeos que el objeto del amparo se había
alcanzado de manera plena y eficiente, y, por tanto, la orden de suspensión en
la actividades de la empresa perdía toda razón de ser.
En efecto, de lo allegado
al proceso, y muy particularmente de la inspección judicial practicada por esta
Sala de la Corte, resulta establecido que, con entera certidumbre, para el día
17 de septiembre de 1998 (fecha de la inspección) -y ya desde varios meses
atrás- los materiales inflamables y explosivos que se encontraban en la fábrica
habían sido retirados.
Desde luego, en
cuanto al ruido y los malos olores que fueron tenidos en cuenta en la Sentencia
T-099 de 1998, no se están produciendo actualmente por cuanto la fábrica no
está operando. Pero, al reabrirse, la administración de la misma estará
obligada a tomar las medidas necesarias para no afectar con tales factores de
perturbación ambiental a los residentes en el sector.
Entonces, una vez
superada la situación de riesgo por la desaparición del agente físico que lo
causaba -los materiales inflamables- la empresa podía seguir desarrollando sus
actividades normales. Una decisión contraria supondría la violación del derecho
de los peticionarios al trabajo, trayendo consigo además consecuencias
desastrosas para la subsistencia de éstos y de sus familias.
Al tenor de los
criterios precedentes, se revocará la decisión adoptada por el Tribunal
Superior de Santa Fe de Bogotá, y se concederá, en forma transitoria, el amparo
del derecho fundamental al trabajo.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR
el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santa Fe de
Bogotá, mediante el cual negó la tutela de los derechos invocados. En su lugar,
se CONCEDE TRANSITORIAMENTE la tutela impetrada.
En consecuencia, se
ordena al Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá y al Alcalde Menor de San
Cristóbal que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de esta sentencia, inapliquen el acto administrativo mediante el
cual se confirmó la orden de cierre de las instalaciones de "Vidriera
Artesanal", hasta tanto la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,
en providencia ejecutoriada, decida definitivamente acerca de la legalidad de
aquél, con independencia de que dicha jurisdicción acceda o no a decretar la
suspensión provisional de los actos administrativos allí impugnados.
Segundo.- DAR
cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA        ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                                                       Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General