T-689-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-689/14
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Ley 387 de 1997, respecto a su definición,
alcance e implicaciones materiales, físicas y jurídicas
El concepto de desplazamiento forzado, lejos de ser
arbitrario tiene elementos comunes en torno a los cuales existe consenso que
traspasan las barreras que pueden generar las posiciones dogmáticas y la propia
experiencia. Este consenso permite aseverar de manera contundente que tal
fenómeno es una grave violación de los derechos humanos que ocasiona, a su vez,
la vulneración de otras garantías. Además es “una infracción al derecho
internacional humanitario (DIH) aplicable a los conflictos armados internos, un
crimen de guerra y de lesa humanidad, y un delito en algunas legislaciones
nacionales”
DESPLAZADOS INTERNOS-Definición de acuerdo con el artículo 1 de
la Ley 387 de 1997
El desplazamiento interno se produce a partir de la
migración obligada de población dentro de Colombia, en razón a amenazas o
acciones que pongan en riesgo la vida del sujeto de derechos, las cuales pueden
alterar o de hecho alteran el orden público.
POBLACION DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA-Análisis del Decreto 2569 de 2000
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Jurisprudencia de la Corte Interamericana
de derechos humanos
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Jurisprudencia en materia de desplazamiento
forzado
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
expuesto que “se entiende por desplazados internos las personas o grupos de
personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o
de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar
los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada,
[o] de violaciones de los derechos humanos [...], y que no han cruzado una
frontera estatal internacionalmente reconocida”. Para la Corte Interamericana
de Derechos Humanos el desplazamiento forzado afecta de manera directa los
derechos a la circulación, la residencia y la vida en condiciones dignas, los
cuales se vulneran de facto si el Estado no establece condiciones o medios para
su ejercicio, como por ejemplo cuando una persona es víctima de amenazas u
hostigamientos y no se proveen las garantías necesarias “para que pueda
transitar y residir libremente en el territorio de que se trate, incluso cuando
las amenazas y hostigamientos provienen de actores no estatales”.
DESPLAZADO INTERNO-Alcance del concepto/CONDICION DE
PERSONA DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA-Elementos mínimos para que se configure/DESPLAZAMIENTO FORZADO-No se circunscribe al conflicto armado
interno sino a escenarios más amplios relacionados con episodios de violencia
La Corte ha establecido que el concepto de desplazado
interno debe ser entendido de manera amplia teniendo en cuenta que sus causas
pueden ser diversas, indirectas, y con la participación concurrente de diversos
actores, tanto ilegítimos como legítimos. Es por ello, que esta Corporación ha
señalado que el hecho que produce el desplazamiento puede provenir tanto de
grupos guerrilleros, paramilitares o del propio Estado. La calidad de
desplazado por la violencia no se adquiere a partir de situaciones directamente
relacionadas con el conflicto armado interno, sino que puede configurarse por
hechos indirectos entre los cuales se encuentra el hostigamiento o las amenazas
realizadas por parte de grupos armados al margen de la ley, que generan un
temor fundado en la persona que le obliga a desplazarse dentro o fuera de su
población, sin que para ello el perpetrador de la acción deba tener
motivaciones políticas o ideológicas específicas.
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Estado de cosas inconstitucional declarado
en sentencia T-025/04
A partir de la vulneración constante, masiva,
generalizada y reiterada de los derechos constitucionales de la población
víctima del delito de desplazamiento forzado por causa del conflicto armado
interno y de problemas estructurales derivados de la ausencia de políticas
públicas idóneas y eficaces para atender el déficit de protección en que se
encuentra, esta Corte declaró la existencia de un estado de cosas
inconstitucional en la Sentencia T-025 de 2004.
AYUDA HUMANITARIA-Componentes y prestaciones en servicios
básicos que garantizan el mínimo vital y la subsistencia en condiciones dignas
de las víctimas de desplazamiento forzado/AYUDA HUMANITARIA EN LA
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL COLOMBIANA-Contenido y alcance
DERECHO A LA AYUDA HUMANITARIA-Mínimo prestacional que debe garantizar el
Estado de manera imperativa y urgente por mantener estrecha conexión con
preservación de vida en circunstancias elementales de dignidad
La población objeto del delito de desplazamiento
forzado tiene derecho a que el Estado le garantice la entrega de la ayuda
humanitaria de manera diligente y sin menoscabar sus derechos, razón por la
cual esta Corte ve con preocupación el sometimiento de esa población a lo que
se ha denominado peregrinaje institucional el cual consiste en la
imposición de cargas administrativas a los desplazados como la necesidad de
agotar todos los recursos legales o de acudir a diferentes instituciones
estatales para solicitar la ayuda, sin que reciban una respuesta definitiva y
eficaz sobre su situación. De hecho, esta Corporación ha expuesto que “por el
solo hecho de su situación, las personas sometidas a desarraigo pueden exigir
la atención del Estado, sin soportar cargas adicionales a la información de su
propia situación, como las que devienen de promover procesos dispendiosos y
aguardar su resolución”.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA AYUDA HUMANITARIA-Subreglas en las cuales se pone en riesgo
y/o vulnera mínimo vital
REGISTRO UNICO DE VICTIMAS-Inscripción en el Registro Único de Víctimas
como derecho fundamental de la población desplazada al reconocimiento de su
especial condición
Esta Corporación ha señalado que la población víctima
del delito de desplazamiento forzado, tiene el derecho fundamental a que su
condición sea reconocida para acceder a los programas que ofrece el Estado
colombiano, que tienen por objeto superar su particular situación. Sin embargo,
debe precisarse que “el desplazamiento interno se constituye por circunstancias
fácticas y, en consecuencia, son esas condiciones materiales las que hacen a la
persona acreedora del derecho a recibir especial protección, y no un trámite de
carácter legal o reglamentario”, razón por la cual la inscripción en el
Registro Único de Víctimas, no es un requisito sine qua non para exigir
la ayuda humanitaria, prevista para esa población.
REGISTRO UNICO DE VICTIMAS-Importancia
Las personas desplazadas por la violencia,
independientemente de la calidad del sujeto perpetrador de tal accionar, tienen
derecho a la ayuda humanitaria otorgada por el Estado colombiano, para
morigerar los efectos suscitados por su especial condición. Por tanto, la
decisión de no incluirlos en el Registro Único de Víctimas para efectos de
garantizar sus derechos de protección, asistencia y atención, no es acorde con
el esquema de protección a favor de la población desplazada por la violencia,
ni con los pronunciamientos que ha realizado la Sala Plena de esta Corporación
acerca de la definición del concepto de víctima de la Ley 1448 de 2011 y, por
lo tanto, es inconstitucional.
VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO INTERNO
Y AYUDA HUMANITARIA-Componentes,
etapas y fases, entrega efectiva, términos y prórrogas y garantía del tránsito
hacia soluciones duraderas de estabilización socioeconómica
Con el propósito de delimitar las diferentes etapas
que constituyen el programa para la atención de la población desplazada, el
artículo 62 de la Ley 1448 de 2011, estableció tres fases. La primera,
denominada atención inmediata o de urgencia tiene lugar en el instante en el
que la población se ha visto forzada a desplazarse por la violencia. Por ello,
tiene derecho a recibir ayuda básica hasta el momento en el que se realiza su
inclusión en el Registro. La segunda etapa denominada atención humanitaria
de emergencia, tiene lugar cuando la persona víctima del delito de
desplazamiento forzado ha sido inscrita en el R.U.V.. “La responsabilidad de
garantizar esta ayuda recae en la Nación. Esta ayuda debía prestarse, en un
inicio, por un término de tres meses prorrogable por un término semejante de
manera excepcional”. La tercera y última etapa ha sido denominada ayuda de
transición la cual tiene el propósito “paliar las necesidades de la
población desplazada relacionadas con la alimentación y el alojamiento mientras
no cuente con los elementos necesarios para su subsistencia mínima, hasta que
se logre el acceso efectivo del hogar a los componentes de alimentación,
alojamiento temporal, salud, y educación”.
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION DE
POBLACION DESPLAZADA-Protección
constitucional y alcance
Frente a este derecho la Corte ha sostenido que
implica la respuesta oportuna, clara, completa y de fondo, sobre un determinado
asunto, esto es “una contestación plena que asegure que el derecho de petición
se ha respetado y que el particular ha obtenido la correspondiente respuesta,
sin importar que la misma sea favorable o no a sus intereses”. De esta
manera las respuestas evasivas o abstractas, vulneran el artículo 23 superior,
porque someten al peticionario a una situación de incertidumbre, al no lograr
resolver sus inquietudes y limitar de esta manera el ejercicio de otros
derechos fundamentales.
DERECHO A LA SUBSISTENCIA MINIMA, DERECHO A
LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS Y DERECHO DE PETICION-Orden a la UARIV entregar la ayuda
humanitaria de urgencia a desplazada por la violencia
DERECHO A LA SUBSISTENCIA MINIMA, DERECHO A
LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS Y DERECHO DE PETICION-Se advierte a la UARIV que deberá estudiar
la solicitud de inclusión en el RUV de la accionante, para entregar la ayuda
humanitaria de emergencia
JUEZ DE TUTELA TIENE EL DEBER DE REMITIR EL
EXPEDIENTE PARA SU EVENTUAL REVISION A LA CORTE CONSTITUCIONAL
Referencia: expedientes T-4.343.361 y T-4.344.826 (AC)
Acciones de tutela instauradas por: (i) Mirian
Cristina Montero Granados; y (ii) Oscar Seguro Durango contra la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Magistrada (e) Sustanciadora:
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Bogotá, D.C., once
(11) de septiembre de dos mil catorce (2014).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por
la Magistrada María Victoria Calle Correa, el Magistrado Luis Ernesto Vargas
Silva y la Magistrada (E) Martha Victoria Sáchica, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en el artículo 241, numeral 9° de la Constitución Política y en el
artículo 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Mediante la cual se revisan los fallos de tutela dictados en los
procesos de la referencia:
Expediente
Fallos de tutela
T-4.343.361
Juzgado
Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar, proferida
el cinco (5) de septiembre de dos mil trece (2013).
T-4.344.826
Juzgado
Veintisiete Penal del Circuito de Medellín con Funciones de Conocimiento, proferida el veinte (20) de marzo de dos mil catorce (2014).
I.
ANTECEDENTES.
1.      Acumulación de procesos.
La Sala de Selección de Tutelas Número Cinco,
mediante auto proferido el quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014),
seleccionó los expedientes T-4.343.361 y T-4.344.826 para su revisión y
los acumuló para que fuesen fallados en una sola sentencia al considerar que
presentan unidad de materia, correspondiéndole su estudio a la Sala Octava de Revisión.
Las solicitudes
de amparo se fundamentan en los siguientes
2.      Hechos
2.1    Expediente
T-4.343.361
2.1.1 La ciudadana Mirian Cristina Montero Granados de 41 años de
edad, manifiesta que actualmente es madre cabeza de familia de tres hijos y que
el grupo Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo (en
adelante F.A.R.C – E.P.) la obligó a desplazarse junto con sus dos (2) hijos,
menores de edad, desde su vivienda en el municipio de Barrancas la Guajira
hasta la ciudad de Valledupar, el diez (10) de octubre de dos mil doce (2012).
2.1.2 Señala que en reiteradas oportunidades acudió ante la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en
adelante U.A.O.) de Valledupar para informar que fue víctima del delito de
desplazamiento forzado y solicitar ayuda para superar la difícil situación
económica que afrontaba, pero la accionada no le ha dado una respuesta verbal o
por escrito sobre su petición y sólo se limita a informarle que debe esperar.
2.1.3 Finalmente, expone que el término para revisar y valorar su
declaración[1]
culminó, razón por la cual se desconocieron sus derechos fundamentales a la
igualdad y al debido proceso, por ello considera urgente y necesaria la
intervención del juez constitucional para evitar un perjuicio irremediable,
pues en la actualidad se encuentra en una situación económica de pobreza
absoluta y necesita la ayuda humanitaria de emergencia que brinda el Gobierno
Nacional para casos como el suyo.
Trámite
dado a la acción de tutela
2.1.4 El veintitrés
(23) de agosto de dos mil trece (2013), el Juzgado Segundo de Ejecución de
Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar, admitió la acción de tutela y
comunicó al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
(en adelante D.P.S.), del contenido de la misma para que ejerciera los derechos
de contradicción y defensa sobre los hechos y pretensiones expuestos en la
presente solicitud de amparo.
Respuesta de
la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
2.1.5 En oficio
2013 – 1733[2],
el Representante Judicial de la Unidad Administrativa Especial para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas, señaló que la Agencia Presidencial para
la Acción Social y la Cooperación Internacional, fue objeto de transformación a
través del Decreto 4155 de 2011, dando origen al Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social, norma que a su vez limitó en su artículo 32, la
competencia de este último, en lo relacionado con la asistencia, atención y
reparación a las víctimas de la violencia, hasta la creación y adopción de la
estructura administrativa y planta de personal de la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la cual entró
en funcionamiento el 31 de diciembre de 2011.
Con base en
ello, señaló que las acciones de tutela dirigidas a satisfacer los
requerimientos administrativos y judiciales para la atención a las víctimas,
deben dirigirse de manera directa a la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas y no al Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social.
2.1.6 Luego de
ello, expuso de manera sucinta que como la ciudadana Mirian Montero Granados no
se encuentra en la base de datos del Registro Único de Víctimas (en adelante
R.U.V.) no puede ser beneficiaria de las ayudas humanitarias. Así las cosas,
manifestó que la actora “deberá agotar los procedimientos tendientes a la
inscripción de su familia dentro del Registro. Lo anterior conforme lo disponen
los artículos 154 y s. s. de la Ley 1448 de 2011 y su Decreto Reglamentario
4800 de 2011 en sus artículos 16 y s. s.”[3].
Es importante
precisar que a pesar de que la actora afirma que presentó solicitud ante esa
entidad la cual no ha sido resuelta, la accionada no se pronunció al respecto,
pues de hecho dejó entrever que a la fecha de presentación de la acción de
tutela no había recibido petición alguna por parte de la ciudadana Montero
Granados.
2.1.7 Con base
en ello, solicitó que no se concediera el amparo exigido por la accionante,
pues en su criterio “[la Unidad] ha realizado dentro del marco de su
competencias (sic), todas las gestiones necesarias para cumplir los
mandatos legales y constitucionales, evitando que se vulneren o pongan en
riesgo los derechos fundamentales de la solicitante.”[4].
Decisión en
primera instancia
2.1.8 Para el
Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar el
problema jurídico se sintetiza en determinar “si la negativa de (sic) EL
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL – UNIDAD PARA LA
ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS a acceder a la inscripción en el
Registro Único de Población Desplazada – RUPD -, porque la accionante LUZ
ESTELLA MONTAÑA ANGARITA (sic) lo solicitó con posterioridad a las
circunstancias descritas en el artículo 1º de la Ley 387 de 1997 y de
conformidad con lo señalado en el Decreto 2569 de 2000, vulnera derechos
fundamentales o no.”[5].
A partir del
mismo expuso que la Ley 387 de 1997 estableció unas etapas para la protección de
las personas víctimas de desplazamiento forzado por la violencia que se
detallan de la siguiente manera: (i) atención humanitaria de emergencia y
apoyo; (ii) en los casos que el desplazado así lo desee, el retorno a su lugar
de origen; y (iii) la cesación de la condición de desplazamiento a través de su
consolidación y estabilización socioeconómica.
A su vez, expuso
que con el propósito de identificar las personas que se encuentran en situación
de desplazamiento, se estableció un Registro Único de Población Desplazada (en
adelante R.U.P.D.) a través del cual se accede a los beneficios consagrados en
la Ley 387 de 1997. Luego, argumentó que en la presente acción de tutela “[e]xiste
una completa ausencia de material probatorio que permita probar los hechos y
las circunstancias en que se produjo el desplazamiento de MIRIAN CRISTINA
MONTERO GRANADOS y su núcleo familiar…”[6],
razón por la cual no hay una argumento suficiente para solicitar la ayuda
humanitaria, pues la accionante se limitó a manifestar de manera abstracta la
ocurrencia de un hecho imprevisible e irresistible, referido al temor y a la ignorancia.
2.1.9 También
precisó que “el traslado [desplazamiento] no se ocasionó por las situaciones
previstas en el artículo 1º de la Ley 387 de 1997, sino que sus razones de
traslado obedecen a las desprendidas de las acciones ocasionadas por grupos
dentro de la llamada delincuencia común y no por acciones de los grupos al
margen [de la ley] contemplados en la norma antes citada”[7],
situación que en su concepto impide que la actora sea beneficiaria de la ayuda
humanitaria para la población desplazada.
2.1.10
Con
base en esos argumentos, el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de
Seguridad de Valledupar, en sentencia del cinco (5) de septiembre de dos mil
trece (2013) negó la protección a los derechos fundamentales exigidos por la
ciudadana Mirian Cristina Montero Granados.
De otra parte,
como el fallo no fue impugnado envío el expediente a esta Corte para su
eventual revisión.
Pruebas que
obran en el expediente
La Sala
considera relevante la siguiente información para adoptar una decisión:
a. Declaración del hecho de desplazamiento
Fiscalía General de la Nación
Formato Único de Noticia Criminal
Conocimiento Inicial
Fecha
de Recepción:                        07/FEB/2013
Hora:                                                        09:47:00
Departamento:                                 CESAR
Municipio:                                       Valledupar
NÚMERO ÚNICO DE NOTICIA CRIMINAL
Caso Noticia:                                   2000161095533201380200
Departamento:                        20 – CESAR
Municipio:                                       001 – VALLEDUPAR
Entidad Receptora:                          61 – POLICÍA NACIONAL
Unidad Receptora:                           09533 – SALA DE DENUNCIAS
SIJIN
Año:                                                2013
Consecutivo:                                    80200
TIPO DE NOTICIA
Tipo de Noticia:                      DENUNCIA
Delito Referente:                     287
– DESPLAZAMIENTO FORZADO ART 180 C.P.
Modo de operación
del delito:
Grado del Delito:                    NINGUNO
Ley de
Aplicabilidad:              LEY 906
AUTORIDADES
¿El usuario es
remitido por una
Entidad?                                          NO
DATOS
DEL DENUNCIANTE O QUERELLANTE
Primer Nombre:                      MIRIAN
Segundo Nombre:                   CRISTINA
Primer Apellido:                     MONTERO
Segundo Apellido:                  GRANADOS
Documento de
identidad         CÉDULA DE CIUDADANÍA
Nº.:                                         49781024
De:                                          VALLEDUPAR
Edad:                                      40
Género:                                   FEMENINO
Fecha de
Nacimiento:             06/OCT/1972
Lugar de
Nacimiento:             COLOMBIA
Departamento:                        CESAR
Municipio:                              VALLEDUPAR
Estado Civil:                           UNIÓN
LIBRE
Nivel Educativo:                      SECUNDARIA
Dirección de
residencia:          (…) CESAR
DATOS
SOBRE LOS HECHOS
Fecha de comisión
de los hechos:              10/OCT/2012
Hora:                                               10:00:00
Municipio:                                       78
– BARRANCAS
Departamento:                                 44
– LA GUAJIRA
¿Uso de armas?                               NO
¿Uso de sustancias
tóxicas?             NO
Relato de los
hechos:
“VENGO A INSTAURAR
LA SIGUIENTE DENUNCIA DEBIDO A QUE EL DÍA 10 DE OCTUBRE DEL AÑO 2012 NOS
ENCONTRÁBAMOS VIVIENDO EN LA CALLE… DEL MUNICIPIO DE BARRACAS (sic) LA GUAJIRA,
ESE DÍA MI ESPOSO ELVIS CARO RUIZ SALIÓ A REALIZAR UN TRABAJO PARA LA VÍA
CONEJO Y AL MOMENTO DE DESPLAZARSE FUERON DETENIDOS POR UNOS SUJETOS ARMADOS
QUIENES PROCEDIERON A PINTARLES EL CARRO CON EL LOGOTIPO DE LAS FARC. LUEGO LE
DIJERON QUE SE PERDIERAN, AL MOMENTO DE MI ESPOSO LLEGAR A LA CASA ME DIJO QUE
COGIERA A LOS NIÑOS Y ME VINIERA PARA VALLEDUPAR QUE ÉL SE VENÍA DESPUÉS. PARA
EL MES DE ENERO DEL PRESENTE AÑO MI ESPOSO SE VINO PARA VALLEDUPAR, POR TAL
MOTIVO COLOCO ESTE DENUNCIO PARA QUE SE INVESTIGUE ESTE HECHO YA QUE ESTAS
PERSONAS HICIERON QUE NOSOTROS NOS DESPLAZÁRAMOS DEL MUNICIPIO DE BARRACAS
(sic) . COMO TESTIGO DE ESTE DESPLAZAMIENTO SE ENCUENTRA MIS FAMILIARES,
PREGUNTA: DIGA A ESTA UNIDAD SI USTED TIENE CONOCIMIENTO DE LAS PERSONAS QUE
HICIERON QUE USTED SE DESPLAZARA, RESPUESTA: SEGÚN LOS MANIFESTADO POR MI
ESPOSO ERAN GUERRILLEROS, PREGUNTA: DIGA A ESTA UNIDAD SI USTED DESEA AGREGAR
CORREGIR O ENMENDAR ALGO MAS A LA SIGUIENTE DENUNCIA, RESPUESTA: NO ES MAS NO
SIENDO OTRO EL MOTIVO SE DA POR TERMINADA LA PRESENTE DILIGENCIA Y FIRMAN LOS
QUE EN ELLA INTERVINIERON (sic)”[8].
b. Documentos de identidad de los menores de edad a
cargo de la actora
Se relacionan
fotocopias de tarjetas de identidad de dos menores de edad de quince (15) y
diecisiete (17) años, respectivamente[9].
2.2.   Expediente
T-4.344.826
2.2.1 El ciudadano Oscar Seguro Durango de 53 años de edad,
manifiesta que grupos armados de la zona[10] exigieron a
sus dos hijos mayores formar parte de su organización delictiva o pagar una
compensación monetaria mensualmente si no querían consecuencias graves sobre su
vida, razón por la cual fue obligado a desplazarse junto con su compañera
permanente y sus cuatro hijos[11],
desde su vivienda en el municipio de Medellín a otra en la misma ciudad, el
veintitrés (23) de diciembre de dos mil trece (2013).
Señala que declaró los hechos que constituyeron su desplazamiento el
veintiséis (26) de enero de dos mil catorce (2014) ante la Personería del
Municipio de Medellín y que con la constancia expedida por esa entidad acudió
ante la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas el
veintiocho (28) de enero del año en curso, para que fuera inscrito junto con su
núcleo familiar en el R.U.V.
Aduce que a pesar de presentar como prueba la declaración que rindió
ante la personería, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas,
le respondió que “… se constató que con los datos aportados en su petición,
no figura como víctima de la violencia. Por lo anterior deberá acudir
personalmente ante cualquiera de las entidades del Ministerio Público
(Procuraduría, Defensoría del Pueblo o Personería Municipal) para rendir
declaración juramentada sobre los hechos y circunstancias que motivaron el
hecho victimizante”[12],
acto que considera abiertamente inconstitucional, porque no valoró el material
probatorio aportado y mantuvo de manera indefinida a su familia en situación de
vulnerabilidad e indefensión.
2.2.2 El actor concluye afirmando que la respuesta de la entidad
accionada desconoce la jurisprudencia de la Corte Constitucional, de manera
concreta, la Sentencia SU-254 de 2013 y los Autos 119 y 099 de 2013, proferidos
por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, porque
desconoce los derechos de la población víctima de desplazamiento forzado y el
procedimiento establecido para mitigar sus efectos. Así las cosas, solicita que
se le incluya en el R.U.V. junto con su grupo familiar y que se le ordene a la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que lo vinculen a
un programa de proyecto productivo que le permita garantizar su
autosubsistencia y la satisfacción de su derecho fundamental al mínimo vital.
Trámite
dado a la acción de tutela
2.2.3 El once (11) de marzo de dos mil catorce (2014), el Juzgado
Veintisiete Penal del Circuito de Medellín con Funciones de Conocimiento,
admitió la acción de tutela y notificó a la Unidad Administrativa Especial para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y al Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar (en adelante I.C.B.F.), sobre el contenido de la misma para que ejercieran sus derechos de contradicción y defensa sobre
los hechos y pretensiones expuestos en la presente solicitud de amparo.
Respuesta de
la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
2.2.4 En oficio 2014-204
del dieciséis (16) de marzo de dos mil catorce (2014), el Representante
Judicial de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, señaló que el ciudadano Oscar Seguro Durango “… se
encuentra incluida/o en el registro único de víctimas, de conformidad con lo
establecido en la Ley 1448 de 2011 y que su desplazamiento se produjo desde el
DIA 03/06/2003. (VER FECHA DE ÚLTIMO DESPLAZAMIENTO EN SIPOD/RUV/VIVANTO) lo
que supera este límite de diez (10) años, como se observa a continuación…”[13].
[Relaciona dos nombres en un cuadro los cuales no tienen ninguna relación
con señor Oscar Seguro Durango, entre ellos una persona cuyos dígitos de la
cédula son idénticos a diferencia de los dos últimos números]
Luego expone que
“de conformidad con la situación actual del [señor] MIGUEL ENRIQUE ORTIZ
LLANES (sic) y su núcleo familiar la situación de emergencia no está
relacionada con los hechos del desplazamiento por lo que de acuerdo con la ruta
de reparación integral se remitirá en aras de garantizar la estabilización
socioeconómica, a la oferta institucional, que se describe a continuación…”[14].
[Relaciona siete entidades y páginas WEB, que el actor puede consultar]
2.2.5 Con
posterioridad señala que esa entidad no ha vulnerado sus derechos fundamentales
porque “dio respuesta de fondo al derecho de petición interpuesto por la/el
MIGUEL ENRIQUE ORTIZ LLANES (sic) mediante comunicación No. 0000000000000 de
fecha DIA de MES de AÑO (sic). Lo que demuestra de forma inequívoca que no se
ha vulnerado su derecho fundamental de petición, tal como lo pretende señalar”[15].
2.2.6 Con base
en ello, expuso que sobre la aparente vulneración del derecho de petición
alegada por el señor Oscar Seguro Durango, se encuentra configurado un hecho
superado, razón por la cual esa entidad “[no ha] desconocido los derechos
que como persona en situación de desplazamiento, tiene el MIGUEL ENRIQUE ORTIZ
LLANES (sic)”[16].
Respuesta del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
2.2.7 Expuso que
el actor y su grupo familiar aún no ha cumplido con las exigencias previstas en
el artículo 65 de la Ley 1448 de 2011, esto es, “(i) que el hogar se
encuentre incluido en el Registro Único de Víctimas; (ii) Que el hogar no
presente las características de gravedad y urgencia que los haría destinatarios
de la Atención Humanitaria de Emergencia; (iii) Que ha transcurrido más de un
año de la declaración de desplazamiento; y (iv) Que el evento de desplazamiento
forzado no haya ocurrido en un término igual o superior a diez (10) años antes
de la solicitud”[17],
pues el desplazamiento ha sido reciente y ese instituto aún no ha asumido la
competencia para conocer de la situación del accionante.
Con base en ello
y en la interpretación del artículo 65 de la Ley 1448 de 2011, el inciso
segundo del artículo 112 del Decreto 4800 de 2011, la Circular 001 de 2010 y la
Resolución 2347 del veintiocho (28) de diciembre de dos mil doce (2012), señaló
que los casos de gravedad y urgencia, como los expuestos por señor Seguro
Durango, no hacen parte de la etapa de transición, razón por la cual solicita
que se le desvincule de la presente acción de tutela.
Decisión
judicial a revisar
2.2.8 Para el
Juzgado Veintisiete Penal del Circuito de Medellín, el problema jurídico se
sintetiza en determinar si la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, vulneró los derechos fundamentales del
ciudadano Oscar Seguro Durango, al no dar respuesta oportuna y de fondo a su
solicitud[18].
Luego de exponer
que el término máximo que tiene la Unidad de Víctimas para otorgar o denegar el
registro es de sesenta (60) días hábiles, concluyó que al momento de proferir
su fallo no había culminado tal plazo, razón por la cual la pretensión del
actor resulta improcedente porque aún no se le ha vulnerado derecho alguno. A
su vez, relevó al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de cualquier
responsabilidad. Con base en esos presupuestos negó el amparo reclamado.
Como la
sentencia no fue impugnada por la accionante, se remitió a esta Corporación el
once (11) de abril de dos mil catorce (2014) para su eventual revisión.
Pruebas que
obran en el expediente
La Sala
considera relevante la siguiente información para adoptar una decisión:
a. Constancia de declaración reciente para la solicitud de
inscripción en el Registro Único de Víctimas
La Unidad Permanente para los Derechos Humanos de la Personería de
Medellín dejó constancia acerca de que “el día 26 del mes de ENERO de 2014,
se presentó el señor OSCAR SEGURO DURANGO, identificado con cédula de
ciudadanía No. 70.132.685, para rendir declaración para la solicitud de
inscripción en el Registro Único de Víctimas de la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con el
formulario FUD-ND000298621, acerca de los siguientes hechos victimizantes:
DESPLAZAMIENTO FORZADO, a manos de grupos armados, hecho ocurrido en EL BARRIO
CARAMBOLAS DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN – ANTIOQUIA, el 23 de DICIEMBRE de 2013”[19].
NOMBRE
IDENTIFICACIÓN
EDAD
PARENTESCO
GLORIA AMPARO SEGURO ALVAREZ
CC 43087272
49 AÑOS
ESPOSA
RODOLFO SEGURO SEGURO
CC 1152187278
23 AÑOS
HIJO
JEISSON SEGURO SEGURO
CC 1035228105
20 AÑOS
HIJO
MANUELA SEGURO SEGURO
TI 98081755855
17 AÑOS
HIJA
JENIFER SEGURO SEGURO
TI 96100814894
16 AÑOS
HIJA
b. Respuesta a derecho de petición radicado No. 2014620241932.
El 26 de febrero de 2014, la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas dio respuesta a petición formulada al señor Oscar
Seguro Durango en los siguientes términos:
“Teniendo en cuenta lo que usted manifiesta en su comunicación se
verificó el Registro Único de Víctimas – RUV, y se constató que con los datos
aportados en su petición, no figura como víctima de la violencia. || Por
lo anterior deberá acudir personalmente ante cualquiera de las entidades del
Ministerio Público (Procuraduría, Defensoría del Pueblo o Personería Municipal)
para rendir declaración juramentada sobre los hechos y circunstancias que
motivaron el hecho victimizante.|| Si usted o algún miembro de su núcleo
familiar ya realizó el anterior procedimiento, lo invitamos a comunicarse con
el Centro de Contacto para la Información y Orientación al ciudadano – CCIO,
donde se prestará atención las 24 horas todos los días de la semana, con el fin
de aclarar su situación ante del RUV.”[20]. (Resaltado no
es del texto)
3.      Actuación en Sede de Revisión
3.1    Solicitud
de pruebas
Mediante Auto
del quince (15) de agosto de dos mil catorce (2014), la magistrada
sustanciadora, con el objeto de determinar la
situación actual de los accionantes y el estado de sus solicitudes de ayuda
humanitaria ordenó:
“OFICIAR
por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional,
a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas -
Subdirección de Valoración y Registro – en la Carrera 23 No. 27 – 34 de la
ciudad de Bogotá D.C., teléfono 3402501- para que informe:
a.      Si la ciudadana Mirian Cristina Montero Granados identificada con cédula de
ciudadanía número 49.781.024 de Valledupar se encuentra incluida en el R.U.V.,
y si ha recibido la ayuda humanitaria estipulada en la Ley 1448 de 2011.
b.      Si el ciudadano Oscar Seguro Durango
identificado con la cédula de ciudadanía número 70.132.685 de Barbosa se encuentra
incluido en el R.U.V., y si ha recibido la ayuda humanitaria estipulada en la
Ley 1448 de 2011.
c.       Si los ciudadanos referenciados en los
literales A y B han presentado solicitudes adicionales ante esa Unidad y cuál
es el estado de las mismas.
d.      Si los hogares de los ciudadanos
relacionados en los literales A y B se encuentran en algún programa
desarrollado por esa Unidad con el objetivo de superar las contingencias
suscitadas por el hecho de su desplazamiento forzado”[21].
3.2    Recepción de pruebas
En constancia
proferida veintiséis (26) de agosto de dos mil catorce (2014), por la
Secretaría General de esta Corporación, se comunicó al despacho de la
magistrada sustanciadora que el Auto expedido el día quince (15) de agosto, fue
comunicado el veinte (20) del mismo mes mediante oficio de prueba OPTB-758 de
2014, sin que se recibiera respuesta por parte de la entidad requerida.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
De conformidad
con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 de la Constitución y 33 a 36 del
Decreto Ley 2591 de 1991, esta Sala es competente para revisar los fallos proferidos por: (i) el Juzgado
Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar (Expediente
T-4.343.361) y (ii) el Juzgado Veintisiete Penal del Circuito de Medellín con
Funciones de Conocimiento; ambos en primera instancia, pues los mismos no
fueron objeto de impugnación.
2. Síntesis
de los casos y presentación del problema jurídico
2.1    De
conformidad con los hechos expuestos la ciudadana Mirian
Cristina Montero Granados (Expediente T-4.343.361),
madre cabeza de familia de dos menores de edad, fue
víctima del delito de desplazamiento forzado por parte de las F.A.R.C., razón por
la cual acudió ante la U.A.O. de Valledupar para que le fuera entregada la
ayuda humanitaria estipulada en la Ley 1448 de 2011, pero la entidad manifestó
que debía agotar de manera previa el procedimiento de inscripción en el R.U.V.
El juez que
asumió el conocimiento de la acción de tutela consideró que la pretensión de la
accionante no era la ayuda humanitaria sino la inscripción en el R.U.V. y con
base en ello, concluyó que los datos aportados por la ciudadana Montero
Granados no eran suficientes para ordenar su inclusión en el registro de
víctimas. A su vez, indicó que los hechos descritos permiten inferir que el
desplazamiento fue ocasionado por la delincuencia común y no por los grupos
armados al margen de la ley, a los que se refiere la Ley 387 de 1997, situación
que excluye a la actora de los beneficios contemplados en la referida
disposición legal, entre ellos, la ayuda humanitaria.
2.2    De otra
parte, el ciudadano Oscar Seguro Durango afirmó que fue
víctima de desplazamiento forzado intraurbano, esto es, que el lugar a
donde tuvo que movilizarse se encuentra en la misma ciudad en la que habitaba
al momento del hecho delictivo, porque grupos armados de la zona, los cuales no
individualiza, exigieron a sus dos hijos mayores formar parte de su organización
delictiva o pagar una compensación monetaria mensualmente si no querían
consecuencias graves sobre su vida, razón por la cual fue obligado a
desplazarse junto con su compañera permanente y sus cuatro hijos.
Señala que a
pesar de presentar copia de la declaración que rindió ante la Personería de
Medellín, a la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, ésta
última le respondió que negaba su registro en el R.U.V. por no presentar la
misma y por estar registrado de manera previa, pues en su concepto el actor ya
había sido desplazado en el año 2003, para lo cual adjunta como prueba
información de una persona con un número de identificación parecido, más no
idéntico, de la que le corresponde al ciudadano Seguro Durango, además de
llamarlo con tres nombres y apellidos distintos.
El juez que
resolvió la acción de tutela, consideró que la accionada no había vulnerado los
derechos fundamentales del actor, porque no se había cumplido el término
dispuesto por la ley para resolver la solicitud de inclusión en el R.U.V., esto
es, sesenta (60) días hábiles. Por ello, declaró que el amparo de los derechos
fundamentales exigido por el actor era improcedente.
2.3    Sobre la
base de lo expuesto, la Sala encuentra que las situaciones reseñadas tienen un
problema jurídico general el cual hace referencia a qué derechos tiene la
población desplazada en Colombia y cuáles son las obligaciones del Estado para
superar el déficit en la protección de sus garantías fundamentales.
En los procesos de las acciones de tutela de la referencia tal
problemática se concreta en dos interrogantes: (i) ¿el concepto de víctima
establecido en la Ley 1448 de 2011 incluye a las personas que son víctimas de
la violencia generada por la delincuencia común? y (ii) ¿la decisión de
registrar a las víctimas del delito de desplazamiento forzado en el R.U.V., con
base en la calidad del sujeto que perpetró ese delito, es una práctica
constitucional, acorde con la jurisprudencia de esta Corporación?
2.4    Para
resolver estas inquietudes y solucionar los casos en concreto, la Sala abordará
el siguiente orden expositivo: (a) caracterización del fenómeno del
desplazamiento forzado y acciones concretas del Estado colombiano para su
superación; (b) jurisprudencia de la Corte Interamericana relativa al
fenómeno del desplazamiento forzado; (c) consideraciones de la
Corte Constitucional respecto a las condiciones que integran el concepto de
desplazado por la violencia; (d) el componente de ayuda humanitaria, como mecanismo
para morigerar el impacto suscitado por la configuración del desplazamiento
forzado; (e) la inscripción en el Registro Único de
Víctimas como derecho fundamental de la población desplazada al reconocimiento
de su especial condición; (f) etapas del componente de
ayuda humanitaria; y (g) protección constitucional y alcance del derecho
fundamental de petición. Luego, con base en el estudio
propuesto y las reglas que se susciten del mismo, se resolverán los casos en
concreto.
3.      Caracterización del fenómeno del desplazamiento forzado y
acciones concretas del Estado colombiano para su superación
3.1    Aunque la formación de un concepto está
vinculada a un contexto y una forma de comunicar las experiencias sobre la
percepción de la realidad, a partir de las dimensiones sociales, culturales, políticas,
económicas y filosóficas[22], entre otras, existe un consenso
en la doctrina internacional sobre las características que subyacen a la
definición de desplazamiento forzado.
3.2    De esta manera, el concepto de desplazamiento
forzado, lejos de ser arbitrario tiene elementos comunes en torno a los cuales
existe consenso que traspasan las barreras que pueden generar las posiciones dogmáticas
y la propia experiencia. Este consenso permite aseverar de manera contundente
que tal fenómeno es una grave violación de los derechos humanos que ocasiona, a
su vez, la vulneración de otras garantías. Además es “una infracción al
derecho internacional humanitario (DIH) aplicable a los conflictos armados
internos, un crimen de guerra y de lesa humanidad, y un delito en algunas
legislaciones nacionales”[23].
3.3    En el ámbito regional, la definición presentada
por la Consulta Permanente para los Desplazados Internos en las Américas (en
adelante CPDIA) señala que “[t]oda persona que se haya visto obligada a
migrar dentro del territorio nacional, abandonando su lugar de residencia o su
oficio habitual, debido a que su vida, su integridad física o su libertad se
han hecho vulnerables o corren peligro por la existencia de cualquiera de las
situaciones causados por el hombre :  conflicto armado interno,
disturbios o tensiones internos, violencia generalizada, violaciones masivas de
los derechos humanos u otras circunstancias causadas por situaciones anteriores
que puedan perturbar o perturben el orden público”[24].
3.4    La condición que sufren las personas víctimas
del delito de desplazamiento forzado, las convierte en uno de los grupos
humanos más vulnerables del mundo. La Agencia de la
Organización de la Naciones Unidas para los Refugiados (en adelante ACNUR
– UNHCR) expone que “a diferencia de los refugiados, los desplazados
internos no cruzan fronteras internacionales en busca de seguridad y protección,
sino que permanecen dentro de su propio país. En determinadas circunstancias,
pueden ser obligados a huir por las mismas razones de los refugiados (conflicto
armado, violencia generalizada, violaciones de los derechos humanos), con la
diferencia que los desplazados internos permanecen bajo la protección de su
gobierno, aun en los casos en que el mismo gobierno se convierte en una de las
causas de su huida”[25].
3.5    Según cifras del Observatorio sobre el Desplazamiento Interno del Consejo
Noruego para Refugiados (IDMC-NRC) el número de los
desplazados internos alrededor del mundo es considerable “[a] finales de
2013 había 33,3 millones de desplazados internos en todo el mundo - 4,5
millones más que en 2012 - el 63% de los cuales en cinco países afectados por
conflictos: Siria, Colombia, Nigeria, República Democrática del Congo
(RDC) y Sudán”[26].
3.6    Investigaciones de ese
mismo centro de pensamiento, concluyeron que en Colombia se presenta la más grave
y prolongada crisis humanitaria de América, al ocupar el segundo lugar a nivel
mundial de personas víctimas del fenómeno del desplazamiento interno. Los actores
del conflicto en nuestro país son de diversa índole y han causado la migración
de 5,7 millones de personas, “[l]o que significa que, de una población total
de más de 45 millones de colombianos, aproximadamente 1 de cada 10 han
sido desplazados, lo que es un claro indicador del conflicto armado y de los
desafíos en la protección de los civiles”[27].
Al respecto, en el año 2013 las
víctimas del delito de desplazamiento forzado ascendieron a 150.000 y son
objeto de conductas delictivas como el reclutamiento de menores, violencia
sexual, empleo de minas antipersona, confinamiento de población civil y
asesinato selectivo de líderes, defensores de derechos humanos y sindicalistas[28].
3.7    Ahora bien, debido al profundo impacto que el fenómeno del
desplazamiento forzado causa en nuestro país, el legislador ordinario y
extraordinario ha desarrollado instrumentos de orden legal con el propósito de
enfrentar la crisis suscitada por la vulneración de derechos humanos que
genera. En ese sentido, la Ley 387 de 1997, definió las características que
configuran la condición de desplazado[29],
como se presenta a continuación:
“Artículo 1º.- Del desplazado. Es
desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio
nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas
habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad
personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas con
ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones:
Conflicto armado interno; disturbios y tensiones
interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos
Humanos, infracciones al Derecho Internacional humanitario u otras
circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar
drásticamente el orden público”.
A
partir de ello, se concluye que el desplazamiento interno se produce a partir
de la migración obligada de población dentro de Colombia, en razón a amenazas o
acciones que pongan en riesgo la vida del sujeto de derechos, las cuales pueden
alterar o de hecho alteran el orden público.
3.8    Con
posterioridad, se expidió el Decreto 2569 de 2000, que adoptó la misma definición
presentada en la Ley 387 de 1997, para la caracterización de la población
desplazada por la violencia, como se constata en su artículo 2º:
“Artículo 2: Es desplazado toda persona que se
ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su
localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su
integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se
encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren
drásticamente el orden público”.
3.9    Así las cosas, las
disposiciones legales estudiadas, permiten concluir que el fenómeno del
desplazamiento forzado, además de la migración al interior del país suscitada
por la coacción, tiene múltiples escenarios en los cuales es posible su
configuración como la violencia generalizada, disturbios y tensiones
interiores, violaciones masivas de derechos humanos y de derecho internacional
humanitario, conflicto armado interno y cualquier otra manifestación de poder
que altere de manera dramática el orden público.
4.      Jurisprudencia de la
Corte Interamericana relativa al fenómeno del desplazamiento forzado
4.1    La Corte Interamericana de
Derechos Humanos ha expuesto que los Principios Rectores de los
desplazamientos internos[30],
proferidos por el Representante del Secretario General de las Naciones Unidas
en 1998, resultan particularmente relevantes para determinar el alcance
y contenido del artículo 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[31], los cuales
definen que “se entiende por desplazados internos las personas o grupos de
personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o
de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar
los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada,
[o] de violaciones de los derechos humanos [...], y que no han cruzado una
frontera estatal internacionalmente reconocida”.
4.2    Respecto al fenómeno del
desplazamiento forzado el Tribunal enfatiza los siguientes principios:
“1.1.        Los
desplazados internos disfrutarán en condiciones de igualdad de los mismos
derechos y libertades que el derecho internacional y el derecho interno
reconocen a los demás habitantes del país.  No serán objeto de discriminación
alguna en el disfrute de sus derechos y libertades por el mero hecho de ser
desplazados internos.
5.   Todas
las autoridades y órganos internacionales respetarán y harán respetar las
obligaciones que les impone el derecho internacional, incluidos los derechos
humanos y el derecho humanitario, en toda circunstancia, a fin de prevenir y
evitar la aparición de condiciones que puedan provocar el desplazamiento de
personas.
8.   El
desplazamiento no se llevará a cabo de forma que viole los derechos a la vida,
dignidad, libertad y seguridad de los afectados.
9.   Los
Estados tienen la obligación específica de tomar medidas de protección contra
los desplazamientos de pueblos indígenas, minorías, campesinos, pastores y
otros grupos que tienen una dependencia especial de su tierra o un apego
particular a la misma.
14.1. Todo
desplazado interno tiene derecho a la libertad de circulación y a la libertad
de escoger su residencia.
28.1. Las
autoridades competentes tienen la obligación y responsabilidad primarias de
establecer las condiciones y proporcionar los medios que permitan el regreso
voluntario, seguro y digno, de los desplazados internos a su hogar o su lugar
de residencia habitual, o su reasentamiento voluntario en otra parte del país.
Esas autoridades tratarán de facilitar la reintegración de los desplazados
internos que han regresado o se han reasentado en otra parte”[32].
4.3    La Corte Interamericana de
Derechos Humanos ha entendido que el desconocimiento de estos principios,
sumado a la complejidad del fenómeno del desplazamiento interno, repercute en
la afectación o en la puesta en riesgo de una amplia gama de derechos humanos
debido al estado de vulnerabilidad e indefensión en que generalmente se
encuentran los desplazados, razón por la cual su situación “puede ser
entendida como una condición de facto de desprotección”[33].
Tal situación, conforme a las
disposiciones derivadas de la Convención Americana, “obliga a los Estados a
adoptar medidas de carácter positivo para revertir los efectos de su referida
condición de debilidad, vulnerabilidad e indefensión, incluso vis-à-vis las
actuaciones y prácticas de terceros particulares”[34].
4.4    En síntesis para la Corte
Interamericana de Derechos Humanos el desplazamiento forzado afecta de manera
directa los derechos a la circulación, la residencia y la vida en condiciones
dignas[35],
los cuales se vulneran de facto si el Estado no establece condiciones o medios
para su ejercicio[36],
como por ejemplo cuando una persona es víctima de amenazas u hostigamientos y
no se proveen las garantías necesarias “para que pueda transitar y residir
libremente en el territorio de que se trate, incluso cuando las amenazas y
hostigamientos provienen de actores no estatales”[37].
5.      Consideraciones de la Corte Constitucional respecto a las
condiciones que integran el concepto de desplazado por la violencia
5.1    Esta Corte en la Sentencia T-227 de 1997 precisó que el
fenómeno del desplazamiento forzado es una cuestión de hecho que no requiere de
algún certificado por parte de una autoridad pública o el reconocimiento por
parte del Estado sobre los hechos que suscitaron el mismo, sino que tiene lugar
cuando se cumplen dos situaciones. La primera, “[es] la coacción ejercida, o
la ocurrencia de hechos de carácter violento, que hacen necesario el traslado”
y la segunda corresponde a “la permanencia dentro de las fronteras de la
propia nación”[38].
5.1.1 Respecto a la primera circunstancia esta Corporación ha
precisado que la definición de hecho violento estipulada en el artículo 1º de
la Ley 387 de 1997 debe entenderse de manera amplia y enunciativa, pero no
restringida y taxativa[39].
Por ello, ha señalado que el desplazamiento se configura cuando se presenta
cualquier tipo de coacción que lo obligue y por tanto tal calidad no está
condicionada al ejercicio de la violencia política o ideológica, pues incluso
puede presentarse por la violencia común[40].
5.1.2 Con relación a la segunda, ha adoptado un criterio de
interpretación literal que no ha sido objeto de controversia al interior de la
Corte pues se ha entendido que acudiendo a la jurisprudencia internacional, así
como a los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, no hay discusión
respecto a que el desplazamiento interno implica la movilización dentro del
mismo Estado, puesto que en el evento de traspasar la fronteras se estaría ante
la figura de refugiado[41].
Esta caracterización sobre el desplazamiento forzado, ha sido
reiterada de manera frecuente y unívoca por esta Corporación a través de sus
Salas de Revisión[42]
y su Sala Plena[43],
en concordancia con los desarrollos legales y la reglamentación sobre las
políticas públicas para atender a tal fenómeno.
5.2    La Corte ha establecido que el concepto de desplazado interno
debe ser entendido de manera amplia teniendo en cuenta que sus causas pueden
ser diversas, indirectas, y con la participación concurrente de diversos
actores, tanto ilegítimos como legítimos[44].
Es por ello, que esta Corporación ha señalado que el hecho que produce el
desplazamiento puede provenir tanto de grupos guerrilleros, paramilitares o del
propio Estado.
5.3    Con relación a los actos que generan desplazamiento
suscitados por la guerrilla, este Tribunal en la Sentencia T-599 de 2008,
estudió la situación de personas que fueron objeto del delito de desplazamiento
forzado cuando fueron amenazados por grupos de esa naturaleza, aunado a que con
posterioridad fueron atacadas sus viviendas por estar ubicadas cerca a
instalaciones de instituciones de la fuerza pública y concluyó que la violencia
generalizada fue un factor determinante para que se produjera la migración.
Frente a grupos paramilitares la Corte se pronunció con ocasión a un
desplazamiento ocurrido en el municipio de Condoto Departamento del Chocó. Tal
situación se presentó porque grupos paramilitares se presentaron en ese lugar y
en sus alrededores, y amenazaron a la población civil. Aunque no hubo choques
entre grupos armados al margen de la ley, la Corte señaló que, si bien, el
conflicto armado genera de manera principal el hecho del desplazamiento, no
puede restringirse la configuración del mismo a ese hecho[45].
5.4    Ahora bien, si el desplazamiento puede tener lugar en
escenarios en los cuales no haya confrontación directa entre grupos armados al
margen de la ley, con más razón puede configurarse cuando se presenta tal
situación. En la Sentencia T-268 de 2003, se estudió la situación que se generó
por el control territorial de la Comuna 13 de Medellín por parte de miembros de
la guerrilla y grupos paramilitares. En aquella oportunidad concluyó que la
situación de desplazamiento se configuró por la violencia generalizada
suscitada en el sector que mantuvo a la población en estado de temor y zozobra
al interior de la localidad, sin importar si el hecho del desplazamiento tuvo
origen en aspectos ideológicos, políticos o de violencia común[46].
En la Sentencia T-623 de 2010, a raíz del temor generalizado
provocado por el accionar de bandas criminales en el municipio de Puerto
Libertador en el departamento de Córdoba, la Corte señaló que “para analizar
si una persona es o no desplazada basta una prueba siquiera sumaria,
especialmente si tal desplazamiento se presenta dentro de una situación de
temor generalizado ocasionado por la violencia existente en la respectiva
región”.
5.5    Sobre la base de las consideraciones expuestas y los casos
señalados, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, por
medio del Auto 119 de 2013 extrajo las siguientes reglas:
“(i) La condición de desplazamiento
forzado no se limita a situaciones de conflicto armado;
(ii) es independiente de los motivos de la
violencia, de la calidad del actor (política, ideológica, común o legítima), o
de su modo de operar;
(iii) la violencia generalizada puede
tener lugar a nivel rural o urbano, en una localidad, un municipio, o una
región;
(iv) para que una persona adquiera la
condición de desplazada por la violencia basta un temor fundado, aunque es
usual que la violencia generalizada se acompañe de amenazas, hostigamientos o
ataques tanto a la población civil como a la fuerza pública; en este último
caso con repercusiones en la primera”.
5.6    En conclusión, la calidad de desplazado por la violencia no
se adquiere a partir de situaciones directamente relacionadas con el conflicto
armado interno, sino que puede configurarse por hechos indirectos entre los cuales
se encuentra el hostigamiento o las amenazas realizadas por parte de grupos
armados al margen de la ley, que generan un temor fundado en la persona que le
obliga a desplazarse dentro o fuera de su población, sin que para ello el
perpetrador de la acción deba tener motivaciones políticas o ideológicas
específicas.
6.      El componente de ayuda humanitaria, como mecanismo para
morigerar el impacto suscitado por la configuración del desplazamiento forzado
6.1    A partir de la vulneración constante, masiva,
generalizada y reiterada de los derechos constitucionales de la población víctima
del delito de desplazamiento forzado por causa del conflicto armado interno y
de problemas estructurales derivados de la ausencia de políticas públicas
idóneas y eficaces para atender el déficit de protección en que se encuentra, esta
Corte declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional en la
Sentencia T-025 de 2004.
6.2    Para superar la situación derivada de la
vulneración referida, el Estado colombiano ha diseñado una serie de
instrumentos de orden legal y de política pública para entregar a las víctimas
del delito de desplazamiento forzado una ayuda humanitaria, la cual ha sido
dividida en tres componentes: (a) ayuda inmediata; (b) de
emergencia; y (c) de transición), la cual está prevista para que la población acceda
a programas de estabilización económica y social con la sola declaración del
hecho que generó el desplazamiento ante el Ministerio Público, como medida
inmediata, mientras se realiza su inclusión en el Registro Único de Víctimas[47].
6.3    No obstante, a partir del monitoreo efectuado por la Sala
Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 a la situación de la
población desplazada, por medio del Auto 099 de 2013 se constató que una vez
recibida la declaración del hecho que generó el desplazamiento, se presentan obstáculos
que “impiden la entrega inmediata de la ayuda y así someten a la población
desplazada a la espera de ser inscritos en el Registro para recibir apoyo en
áreas críticas de su supervivencia misma, como son la alimentación, el agua, el
alojamiento físico, o el acceso a servicios de salud, desnaturalizando así el
propósito de la ayuda inmediata establecido en las normas aplicables”[48].
6.4    Como se expuso en la sección anterior, la situación del
desplazamiento forzado es una cuestión de hecho, que tiene lugar cuando
concurren las circunstancias fácticas de: (i) la
coacción ejercida que hacen necesario el traslado; y (ii) la permanencia dentro
de las fronteras de la propia nación[49].
Esta situación y no un reconocimiento por parte de las entidades del Estado es
la que activa la protección especial para ese grupo poblacional, que consiste
en un conjunto de derechos y beneficios consagrados en el ordenamiento legal,
para garantizar sus derechos a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital.
Así las cosas, el Registro Único de Víctimas tiene naturaleza declarativa, más
no constitutiva de la condición de desplazado.
Aunque en la Sentencia T-025 de 2004 la Corte reconoció que no
siempre se podía satisfacer, en forma concomitante y
hasta el máximo nivel posible, la dimensión prestacional de todos los derechos
constitucionales de toda la población desplazada, señaló que existe un conjunto
de garantías que deben ser reconocidas en cualquier circunstancia, mientras el
Estado efectúa el desarrollo progresivo de los demás derechos de la población
desplazada. Entre aquellos derechos que hacen parte del mínimo prestacional que
siempre tiene que garantizar el Estado de manera imperativa y urgente por
mantener una estrecha conexión con la preservación de la vida en circunstancias
elementales de dignidad, se encuentra la ayuda humanitaria. Lo anterior
responde a que esta población se encuentra en una verdadera situación de
emergencia durante las semanas y meses siguientes a la ocurrencia del
desplazamiento, “[e]n efecto, el desarraigo de la población desplazada de su
lugar de origen, y en consecuencia, del acceso a los medios económicos que
garantizaban su subsistencia, junto con la permanencia en el lugar provisional
de llegada que en muchas ocasiones es extraño, se encuentran asociados a un
conjunto de riesgos que amenazan directamente su supervivencia[50], como la
ausencia de un alojamiento digno, la falta de acceso a una alimentación mínima,
agua potable, servicios médicos y sanitarios esenciales”[51].
Así las cosas, la población objeto del delito de desplazamiento
forzado tiene derecho a que el Estado le garantice la entrega de la ayuda
humanitaria de manera diligente y sin menoscabar sus derechos, razón por la
cual esta Corte ve con preocupación el sometimiento de esa población a lo que
se ha denominado peregrinaje institucional el cual consiste en la
imposición de cargas administrativas a los desplazados como la necesidad de
agotar todos los recursos legales o de acudir a diferentes instituciones
estatales para solicitar la ayuda, sin que reciban una respuesta definitiva y
eficaz sobre su situación[52].
De hecho, esta Corporación ha expuesto que “por el solo hecho de su
situación, las personas sometidas a desarraigo pueden exigir la atención del
Estado, sin soportar cargas adicionales a la información de su propia
situación, como las que devienen de promover procesos dispendiosos y aguardar
su resolución”[53].
6.5    A partir de ello, la Sala especial de seguimiento a la
Sentencia T-025 de 2004, luego de exponer la especial situación de
vulnerabilidad en la cual se encuentra la población víctima del delito de
desplazamiento forzado, sintetizó un conjunto de reglas, con el objeto de
direccionar el procedimiento para la entrega de ayuda humanitaria y evidenciar
fallas estructurales en la superación del estado de cosas inconstitucionales a
partir de las políticas públicas generadas desde el Gobierno.
6.5.1 La primera de estas problemáticas sucede cuando “la entidad
competente no reconoce, debiendo hacerlo, la ayuda humanitaria o la
prórroga a la población desplazada que cumple los requisitos para acceder a
ella”[54],
situación frente la cual  la Corte ha fijado una regla general según la cual “en
el momento de evaluar la procedencia de la ayuda humanitaria las autoridades
deben tener en cuenta que la situación de desplazamiento es una cuestión de
hecho, y en esa medida, son las condiciones materiales y las circunstancias
fácticas las que determinan la procedencia de la ayuda humanitaria”[55].
Con base en esa regla general la Corte ha desarrollado premisas para
la protección del derecho fundamental a la vida en condiciones dignas a partir
del acceso a la ayuda humanitaria de la población desplazada, las cuales esta
Sala pasa a estudiar:
6.5.1.1   Primera
sub-regla: “Se pone en riesgo y/o se vulnera el derecho fundamental al
mínimo vital de la población desplazada cuando las autoridades no reconocen la
ayuda humanitaria o su prórroga aduciendo únicamente requisitos, formalidades y
apreciaciones que no se corresponden con la situación en la que se encuentra
esa población”[56].
Frente al
particular ha expuesto que en algunos casos la ayuda humanitaria debe
prorrogarse de manera automática[57],
pues no puede someterse a la población desplazada a un escenario de
desprotección que se configuraría desde el momento en el cual eleva nuevamente
tal petición a la administración, hasta que se dé una respuesta definitiva “[t]al
condicionamiento de la entrega desnaturaliza el sentido de la presunción
constitucional de prórroga automática, y en consecuencia,  pone en riesgo y/o
vulnera el derecho al mínimo vital de esa población. Por el contrario, una vez
garantizado el derecho fundamental a la subsistencia mínima, las autoridades
pueden proceder a evaluar la condición de vulnerabilidad y decidir suspender la
prórroga mediante una decisión motivada cuando se compruebe en cada caso que se
han logrado las condiciones de autosuficiencia integral y en condiciones de
dignidad”[58].
6.5.1.2   Segunda
sub-regla: “Se pone en riesgo y/o se vulnera el derecho al mínimo vital
de la población desplazada, cuando las autoridades no reconocen la ayuda
humanitaria aduciendo requisitos, formalidades y apreciaciones que no se
encuentran establecidos en la ley”[59].
La Corte ha señalado
que las autoridades tienen prohibido negar la ayuda humanitaria de emergencia
aduciendo requisitos que no se encuentran consagrados en la ley. En el Auto 099
de 2013, recordó un caso en el cual se exigió a la población desplazada la
constancia de la modificación de la jefatura del hogar para establecer la nueva
conformación del núcleo familiar, la cual debía ser expedida por un juzgado,
una comisaría de familia o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en
adelante I.C.B.F.). En aquella oportunidad se expuso que “la exigencia
impuesta por la demandada [en ese entonces, Acción Social], en la que obliga a
las familias desplazadas por la violencia a recurrir a otras autoridades o
formalidades para probar la jefatura del hogar y así poder reclamar la
asistencia correspondiente, constituye un trato contrario a la Carta Política”[60].
Tales exigencias para acceder a la ayuda
humanitaria son “una formalidad adicional al hecho comprobado de ser
ciudadano en ejercicio y de encontrarse efectivamente inscrito en el RUPD, para
que las personas afectadas por el desplazamiento accedan al socorro estatal”[61].
Estas exigencias no sólo se han presentado en el marco
de la Ley 387 de 1997, sino en relación con la ayuda humanitaria señalada en
los artículos 16 y 49 de la Ley 418 de 1997[62].
Frente al particular en Sentencia T-417 de 2006, se estudió un caso en el cual
la Red de Solidaridad Social, exigió como requisito para entregar la ayuda
humanitaria que los solicitantes acreditaran,
mediante certificación de autoridad competente, “que los hechos que darían
lugar a la misma ocurrieron en el marco del conflicto armado interno, por
motivos ideológicos o políticos[63],
evadiendo, así, una respuesta de fondo acerca del reconocimiento o no de la
ayuda de emergencia”[64]. A partir de
ello, este Tribunal señaló que tal requisito no estaba contemplado en la ley,
razón por la cual vulneraba los derechos fundamentales del accionante[65].
6.5.2   La
segunda problemática tiene lugar cuando se “deja de notificar al interesado
sobre la decisión, o, cuando habiéndolo notificado, deja de hacer entrega
efectiva de los componentes de la ayuda humanitaria de emergencia o de la
prórroga de la misma, por cualquier razón que no encuentra asidero en la ley
vigente y en la Constitución”[66].
Frente al particular la Corte ha formulado las siguientes sub-reglas.
6.5.2.1   Primera
sub-regla: “Se pone en riesgo y/o se vulnera el derecho al mínimo vital
de la población desplazada cuando las autoridades responsables se limitan a
responder formalmente a una solicitud de ayuda humanitaria y no se hace su
entrega efectiva”.
Respecto a ello,
la Corte consideró que la recepción de una respuesta formal por parte de una
autoridad sobre la petición de la ayuda humanitaria, no puede considerarse como
la materialización del derecho a la subsistencia mínima o una forma adoptada
por la administración para relevarse de la obligación de acompañar a la
población desplazada[67],
“[e]n ese sentido esta Corporación estimó que las respuestas a las
solicitudes de la población desplazada que se limitan a exponer los
procedimientos establecidos para la entrega de la ayuda, sólo consisten en una
“oferta pública de servicios” que no se compadece con el trato prioritario y
las acciones positivas que debe tomar el Estado a favor de la población
desplazada, violando así sus derechos”[68].
6.5.2.2   Segunda
sub-regla: “Se pone en riesgo y/o se vulnera el derecho al
mínimo vital de la población desplazada cuando las autoridades responsables se
limitan al reconocimiento de la ayuda humanitaria por medio del acto
administrativo correspondiente y no se hace su entrega efectiva”[69].
Al respecto, la
Corte ha señalado que se vulnera el derecho fundamental a la subsistencia
mínima cuando las autoridades responsables se limitan a reconocer la ayuda
humanitaria por medio de un acto administrativo pero no materializan su
entrega. Este derecho no se ve satisfecho cuando la entidad competente decide
conceder a la persona desplazada la ayuda humanitaria de emergencia, o su
prórroga, mediante el acto administrativo correspondiente, pues su garantía se
“verifica únicamente cuando la persona en situación de desplazamiento adquiere
conocimiento de dicha decisión y, luego de ello, recibe efectivamente el dinero
o los componentes que hacen parte de la ayuda humanitaria concedida”[70]
6.5.2.3  Tercera sub-regla: “Se pone en
riesgo y/o se vulnera el derecho al mínimo vital cuando no se hace entrega
efectiva de la ayuda humanitaria por razones injustificadas como la falta de
notificación de la decisión al interesado; cuando la entidad competente se
resiste a su desembolso injustificadamente;  o incluso, bajo el pretexto de que
la entidad competente se encuentra limitada en materia presupuestal por hacer
parte de una política nacional de reestructuración de competencias y racionalización
de gastos.”[71].
La notificación efectiva a la población desplazada
sobre los requerimientos de la ayuda humanitaria hace parte del núcleo
fundamental del derecho de petición[72]. A su vez, esa garantía
iusfundamental adquiere relevancia mayor cuando su titular es un sujeto de
especial protección constitucional, que solicita al Estado los bienes jurídicos
imprescindibles para satisfacer sus necesidades fundamentales[73],
como es el caso de la población desplazada por la violencia[74].
Sin perjuicio de la frecuente movilidad que
caracteriza a la población desplazada, ello no releva a las autoridades de la
obligación de notificarla de las decisiones que les afecten, en especial lo
relacionado con la ayuda humanitaria[75]. “Por lo tanto, las
autoridades tienen que ofrecer los mecanismos necesarios para que la
notificación sea efectiva[76]. Teniendo en cuenta estas
consideraciones, esta Corporación ha sostenido que “el derecho fundamental al
mínimo vital, expresado en el derecho de la población desplazada a una
subsistencia mínima, se ve vulnerado cuando la entidad competente deja de
notificar al interesado sobre la decisión”[77].
6.5.3 Finalmente,
la tercera problemática tiene lugar “cuando la asistencia humanitaria
se brinda de una manera tan incompleta o parcial, que ésta se ve desprovista de
toda posibilidad de contribuir efectivamente a que la persona que se ha
desplazado recientemente pueda solventar sus mínimas necesidades y, de este
modo, pueda tener una vida digna”[78].
En esta caso, la
ayuda humanitaria ya fue reconocida y entregada, pero no hay un acompañamiento
estatal para superar las condiciones que generan la situación de
vulnerabilidad. En algunos casos, su entrega es demorada, incompleta y difusa,
situación que fomenta que el déficit de protección de derechos se mantenga de
manera indefinida en el tiempo. Con el propósito de superar esa problemática la
Corte ha sintetizado las siguientes sub-reglas:
6.5.3.1   Primera
sub-regla: “Se pone en riesgo y/o se vulnera el derecho al mínimo vital
de la población desplazada cuando la ayuda humanitaria no se entrega de manera
inmediata y urgente”[79].
Ello implica que
la atención humanitaria debe satisfacer las necedades básicas de la población
desplazada de manera urgente e inmediata[80],
lo cual no implica que no se respete el orden
cronológico de los turnos asignados de acuerdo con el derecho a la igualdad de
la población desplazada[81], “[p]or esta razón ha
establecido que, en principio, la acción de tutela no puede ser el mecanismo
para ordenar la entrega inmediata de la ayuda de emergencia[82]
salvo cuando se trate de casos excepcionales[83] o
de extrema urgencia[84], razón por la cual, la Corte
Constitucional se  ha limitado en varios pronunciamientos a ordenar que se
informe a la población beneficiaria acerca de una fecha razonable en la que se
entregará la ayuda[85]. En esa medida, la Corte
Constitucional ha considerado que el respeto por el sistema de turnos no
significa que las autoridades se eximan de la obligación de informar acerca de
una fecha razonable y demás circunstancias en las que la entrega se
materializará”[86].
6.5.3.2   Segunda
sub-regla: “Se pone en riesgo y/o se vulnera el derecho al mínimo vital
de la población desplazada cuando la asistencia humanitaria se entrega de
manera dispersa a lo largo del tiempo y de manera incompleta”[87].
La Corte ha precisado que la entrega de la ayuda
humanitaria debe ser completa e integral, pues de otra manera se desnaturalizaría
su propósito y se mantendría de manera indefinida la situación de emergencia
producto del desplazamiento forzado al “permanecer la población desplazada
en condiciones de vida violatorias de su derecho al mínimo vital”[88],
generando un riesgo o vulnerando, de hecho, su derecho al mínimo vital.
6.5.3.3   Tercera
sub-regla: “Se pone en riesgo y/o se vulnera el
derecho al mínimo vital de la población desplazada cuando la entrega de la ayuda humanitaria no se acompaña del acceso
a salidas efectivas frente a la situación de emergencia fruto del
desplazamiento sino que perpetúa la condición de vulnerabilidad en la que se
encuentra la población desplazada. La efectividad de la ayuda humanitaria
depende de la existencia del acceso a tales salidas”[89].
Esto debe
entenderse como la obligación permanente del Estado de brindar mecanismos
eficaces que tengan como propósito la superación definitiva del hecho que
generó la afectación del derecho a la subsistencia mínima. En ese sentido, la
entrega del componente económico de la ayuda humanitaria por parte del Estado
colombiano, no releva a este de su deber de protección a la población víctima
del desplazamiento forzado.
Acciones
concretas por parte del Estado como la generación de políticas públicas, la
articulación de las diferentes entidades del orden nacional y departamental
para proporcionar a la población desplazada alternativas económicas para la
superación de su déficit de protección, deben orientar el proceso de
reinserción social de ese tipo de comunidad.
Así las cosas,
la atención que brinda el Estado a la población desplazada no puede tener un
enfoque de tipo asistencialista, sino inclusivo y eficaz el cual se materializa
al garantizar el tránsito entre la fase de urgencia a la de emergencia y de
ésta a la de transición sin traumatismos[90].
6.6    Ahora
bien, una vez estudiadas las reglas desarrolladas por esta Corte respecto al
componente de ayuda humanitaria y los escenarios en los cuales se entiende que
las instituciones estatales desconocen el derecho fundamental a la vida en
condiciones dignas y al mínimo vital, como insumo para la superación de la
situación estructural producida por el fenómeno del desplazamiento forzado, la
Sala analizará si la protección constitucional a la población desplazada está
supeditada a la inclusión en una determinada base de datos o al reconocimiento
institucional de la calidad de desarraigado.
7.      La
inscripción en el Registro Único de Víctimas como derecho fundamental de la
población desplazada al reconocimiento de su especial condición
7.1    Esta Corporación ha señalado que la población víctima del
delito de desplazamiento forzado, tiene el derecho fundamental a que su
condición sea reconocida para acceder a los programas que ofrece el Estado
colombiano, que tienen por objeto superar su particular situación[91].
Sin embargo, debe precisarse que “el desplazamiento interno se constituye
por circunstancias fácticas y, en consecuencia, son esas condiciones materiales
las que hacen a la persona acreedora del derecho a recibir especial protección,
y no un trámite de carácter legal o reglamentario”[92], razón por
la cual la inscripción en el Registro Único de Víctimas[93] (en adelante
R.U.V.), no es un requisito sine qua non para exigir la ayuda
humanitaria, prevista para esa población.
7.2    Esta Sala de Revisión reconoce la importancia del Registro Único
de Víctimas para la atención de los desplazados. Por medio de éste, se
identifica la población a la cual se dirige la ayuda, la actualización de sus
datos y el diseño e implementación de políticas públicas, para la protección de
sus derechos[94],
a través del programas de estabilización económica, retorno a su lugar de
origen, reasentamiento o reubicación[95].
7.3    Por ello, para la Corte el hecho de negar la inscripción de
la población víctima del delito de desplazamiento forzado en el registro conlleva
a la vulneración de sus derechos fundamentales[96],
“[e]n efecto, al analizar el estado de cosas inconstitucional en el que se
encuentra la población desplazada, en la sentencia T-025 de 2004 esta
Corporación resaltó que hace parte de los derechos básicos que tiene la
población desplazada el derecho a ser registrado como desplazado, solo o con su
núcleo familiar”[97].
7.4    Al estar vinculado con el goce de sus derechos fundamentales
y con la posibilidad de mejorar sus condiciones de vida, el registro de la
población desplazada ha sido interpretado por la Corte “como expresión de su
derecho a la personería jurídica[98]
consagrado en los Principios rectores para los desplazamientos internos”[99].
También ha resaltado la importancia del registro como mecanismo para reconocer
la condición que es propia de las personas desplazadas por la violencia[100].
7.5    En ese sentido, las víctimas del delito de desplazamiento
forzado por causa directa del conflicto armado interno, e incluso las que lo
han sido por la violencia urbana (denominada BACRIM), siempre que se encuentren
en las situaciones previstas en la Ley 387 de 1997, tienen el derecho
fundamental a ser reconocidas como población desplazada, además de ser
incluidas en el Registro Único de Víctimas.
7.6    Por ello, las personas que hayan sido desplazadas por
situaciones diferentes a las relacionadas con el conflicto armado interno, pero
cuya situación se enmarque en los escenarios definidos por la Ley 387 de 1997 y
respaldados por la Corte Constitucional, tienen derecho a la ayuda humanitaria[101],
pues como se indicó la condición de desplazado se configura con la coacción o
la amenaza que obliga a la migración al interior del Estado.
7.7    De esta manera, la determinación de no incluir en el R.U.V. a
las personas que han sido víctimas de desplazamiento forzado por causa de las
BACRIM, desconoce el principio de igualdad, pues estaría supeditando los
derechos de la población desplazada a un hecho externo a su condición: el
determinador de su situación.
7.8    A su vez, no hay criterio alguno que justifique un trato
diferenciado entre las personas víctimas del delito de desplazamiento forzado
generado por: (i) el accionar de grupos armados al margen de la ley y (ii) grupos
de delincuencia común, porque en ambos casos se vulnera el mismo bien jurídico,
esto es, la vida en condiciones dignas. Además la protección constitucional se
activa con el mismo propósito, el cual es restablecer las garantías vulneradas
por el hecho que generó la migración y produjo el desarraigo.
7.9    Con base en ello, la adopción de un criterio diferenciador
entre los dos grupos poblacionales relacionados no es razonable, porque no hay
elementos argumentativos suficientes que evidencien la necesidad de tal medida,
pues en ambas situaciones “tales personas desplazadas se encuentran en
las mismas circunstancias de vulnerabilidad que las demás personas desplazadas
por la violencia”[102].
7.10  En el Auto 119 de 2013, proferido por la Sala Especial de
Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, se expuso que no incluir en el
registro a las personas que han sido objeto del delito de desplazamiento
forzado por parte de las BACRIM, “es una práctica que no sólo es violatoria
del derecho a la igualdad… sino que se reproduce una de las prácticas que
llevaron a la Corte Constitucional a declarar en el 2004 el estado de cosas
inconstitucional que afecta a la población desplazada por la violencia, a
saber: el peregrinaje institucional”[103].
En ese sentido, la Sala Especial de Seguimiento consideró que “la
práctica de la Dirección de Registro que consiste en negar la inscripción en el
Registro Único de Víctimas a las personas desplazadas por situaciones de
violencia generalizada (como se ha presentado en aquellos casos en los que los
actores son las BACRIM y sus acciones no se presentan con ocasión del conflicto
armado) y, en términos más amplios, en aquellas circunstancias en las que el
desplazamiento no guarda una relación cercana ni suficiente con el mismo, no es
acorde con la lectura que esta Corporación ha realizado de la definición
operativa de víctima incorporada en la Ley 1448 de 2011, ni con la abundante y
consistente jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con los
elementos mínimos para adquirir la condición persona desplazada; con el derecho
fundamental del que goza a ser reconocida mediante el registro; y con la
consecuente garantía de su protección, asistencia, y atención desde el momento
mismo del desarraigo hasta lograr su estabilización socioeconómica mediante el
retorno o la reubicación”[104].
En efecto, las víctimas del delito de desplazamiento forzado por
circunstancias diferentes al conflicto armado interno, no cuentan con
mecanismos ordinarios para satisfacer la situación de emergencia que es
producto del desarraigo, sino que, por el contrario, “se sitúan en un estado
de mayor vulnerabilidad y de déficit de protección por parte de las autoridades
responsables, al quedar excluidas del universo de beneficiarios de las medidas
de asistencia, atención y protección contempladas en la ley como resultado de
su no inscripción en el Registro Único de Víctimas”[105].
7.11  En síntesis, las personas desplazadas por la violencia,
independientemente de la calidad del sujeto perpetrador de tal accionar, tienen
derecho a la ayuda humanitaria otorgada por el Estado colombiano, para
morigerar los efectos suscitados por su especial condición. Por tanto, la
decisión de no incluirlos en el Registro Único de Víctimas para efectos de
garantizar sus derechos de protección, asistencia y atención, no es acorde con
el esquema de protección a favor de la población desplazada por la violencia,
ni con los pronunciamientos que ha realizado la Sala Plena de esta Corporación
acerca de la definición del concepto de víctima de la Ley 1448 de 2011 y, por
lo tanto, es inconstitucional.
8.      Etapas del componente de ayuda humanitaria
8.1    Con el
propósito de delimitar las diferentes etapas que constituyen el programa para
la atención de la población desplazada, el artículo 62 de la Ley 1448 de 2011,
estableció tres fases. La primera, denominada atención inmediata o de urgencia
tiene lugar en el instante en el que la población se ha visto forzada a
desplazarse por la violencia. Por ello, tiene derecho a recibir ayuda básica hasta
el momento en el que se realiza su inclusión en el Registro[106].
De conformidad
con el Auto 099 de 2013, debe ser prestada, “por parte de las entidades
territoriales del nivel municipal[107],
sin perjuicio de la aplicación del principio de subsidiariedad[108] (art
288 C.P.) con el objetivo de que la atención a la población desplazada no varíe
de acuerdo con cada municipio del país y así se garantice el goce efectivo de
sus derechos en esta etapa de urgencia”. Entre los bienes y servicios que la
componen se encuentra el apoyo alimentario, de alojamiento temporal, y de
atención de urgencia en salud[109].
8.2    La
segunda etapa denominada atención humanitaria de emergencia, tiene lugar
cuando la persona víctima del delito de desplazamiento forzado ha sido inscrita
en el R.U.V.[110].
“La responsabilidad de garantizar esta ayuda recae en la Nación[111].
Esta ayuda debía prestarse, en un inicio, por un término de tres meses
prorrogable por un término semejante de manera excepcional”[112].
No obstante, esta
Corporación señaló que la ayuda de emergencia puede entregarse por un término
mayor al definido legalmente cuando su destinatario no se encuentre en condiciones
de asumir su propio sostenimiento[113].
Ésta debe incluir “alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos,
utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y
alojamiento transitorio en condiciones dignas”[114]. Su
propósito es socorrer, asistir y proteger a la población desplazada, en el
sentido de que su subsistencia mínima sea garantizada de manera integral
durante la etapa de emergencia[115].
8.3    La
tercera y última etapa ha sido denominada ayuda de transición la cual
tiene el propósito “paliar las necesidades de la población desplazada
relacionadas con la alimentación y el alojamiento[116]
mientras no cuente con los elementos necesarios para su subsistencia mínima,
hasta que se logre el acceso efectivo del hogar a los componentes de
alimentación, alojamiento temporal, salud, y educación”[117].
De acuerdo con
lo anterior, su naturaleza es transitoria y pretende la superación de la
situación de emergencia a partir del acceso a los programas sociales del
Estado; a los programas de retorno o reubicación; o por sus propios medios[118].
De conformidad con el Gobierno Nacional, esta etapa se caracteriza por la
pretensión de superar el enfoque de asistencia (requerido en la urgencia y en
la emergencia)[119]
y se adopta un enfoque inclusivo.
9.      Protección constitucional y alcance del derecho fundamental
de petición. Reiteración de Jurisprudencia.
9.1    El artículo 23 de la Constitución, consagra el derecho
fundamental de presentar peticiones respetuosas, en interés general o
particular ante las autoridades y a obtener de ellas pronta resolución de
fondo.
9.2    En reiteradas oportunidades, esta Corporación[120] ha expuesto los
elementos que integran su concepto y los escenarios en los cuales se entiende
que se vulnera su núcleo fundamental, como puede observarse en la síntesis de
reglas efectuadas en la Sentencia T-626 de 2013:
“(i) se
trata de un derecho fundamental, el cual a su vez es determinante para la
efectividad de otros derechos fundamentales tales como los derechos a la
información, a la participación política y a la libertad de expresión;
(ii) este
derecho se ejerce mediante la presentación de solicitudes respetuosas ante las
autoridades públicas y a los particulares;
(iii)
el
núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y
oportuna de la cuestión planteada por el peticionario;
(iv) la
respuesta debe cumplir con estos requisitos: a) debe resolverse de fondo, de
manera clara, precisa, oportuna y acorde con lo solicitado; y b) debe ser
puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos
se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de
petición.
(v) la
respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más
corto posible[121];
por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso
Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de
que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una
respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos
y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto,
el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá
tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud.
(vi) la
respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre
en una respuesta escrita;
(vii) por
regla general están vinculadas por este derecho las entidades estatales, y en
algunos casos a los particulares[122];
(viii) el
silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la
vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho
fundamental de petición[123] pues
su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la
prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición;
(ix) el
derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa[124];
(x)  la
falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del
deber de responder;[125]
(xi) ante
la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta
al interesado[126].”[127].
9.3    Frente a este derecho la Corte ha sostenido que implica la
respuesta oportuna, clara, completa y de fondo, sobre un determinado asunto,
esto es “una contestación plena que asegure que el derecho de petición se ha
respetado y que el particular ha obtenido la correspondiente respuesta, sin
importar que la misma sea favorable o no a sus intereses”[128]. De esta manera las
respuestas evasivas o abstractas, vulneran el artículo 23 superior, porque
someten al peticionario a una situación de incertidumbre, al no lograr resolver
sus inquietudes y limitar de esta manera el ejercicio de otros derechos
fundamentales[129].
9.4    En ese sentido, cuando una entidad responde una petición de
manera evasiva, sin pronunciarse sobre la inquietud que suscitó su interposición,
el juez de tutela debe ordenar a la respectiva autoridad producir o darle a
conocer debidamente al solicitante, la contestación que resuelva de manera
efectiva lo requerido.
10.    Análisis de los casos en concreto
10.1  Expediente T-4.343.361
10.1.1
La ciudadana Mirian Cristina Montero Granados de 41
años de edad, señala que fue desplazada por parte del grupo F.A.R.C. - E.P,
razón por la cual se encuentra en estado de pobreza absoluta y necesita de la
ayuda humanitaria de emergencia que el gobierno otorga para casos como el suyo.
Por ello, solicitó ante la U.A.O. de Valledupar la referida ayuda pero no
obtuvo respuesta por parte de esa entidad.
10.1.2 En el proceso de tutela, la Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, señaló que como la
actora no se encuentra en el R.U.V. no puede acceder a las ayudas humanitarias que
otorga el Estado a la población desplazada, razón por la cual solicitó que
fueran negadas las pretensiones de la accionante[130]. El juez de
primera instancia, luego de citar jurisprudencia de esta Corte sobre los
derechos que se vulneran a las personas que son víctimas del delito de
desplazamiento forzado y de utilizar el nombre de una persona diferente para
referirse a la ciudadana demandante, concluye que la situación que produjo el
hecho del desplazamiento no se encuentra dentro de las situaciones previstas en
la Ley 387 de 1997, sino que obedece a acciones ocasionadas por grupos de
delincuencia común. Con base en ello, negó el amparo.
10.1.3 Para resolver este caso la Sala debe precisar, de manera
previa, si la actora reúne los requisitos señalados por la doctrina y la
jurisprudencia, para ser considerada como persona desplazada.
Debe precisarse que la ciudadana Mirian
Cristina Montero Granados: (i) fue forzada a escapar o huir de su hogar
o de su lugar de residencia habitual, para evitar los efectos de un conflicto
armado, de situaciones de violencia generalizada, [o] de violaciones de los
derechos humanos; y (ii) no ha cruzado una frontera estatal internacionalmente
reconocida. Así las cosas, la Sala concluye que se encuentra dentro de los
supuestos que configuran la condición de desplazada por la violencia.
10.1.4
Ahora bien, como el argumento del juez de primera instancia para negar la
solicitud de amparo se fundamentó en que la situación expuesta por la actora
obedeció a la delincuencia común y no por grupos armados al margen de la ley,
la Sala considera necesario precisar que, como expuso en el Auto 119 de 2013
(i) la condición de desplazamiento forzado no se
limita a situaciones de conflicto armado, y (ii) es
independiente de los motivos de la violencia, de la calidad del actor
(política, ideológica, común o legítima), o de su modo de operar[131],
así las cosas, la condición de desplazada no la configura el actor que perpetra
la acción sino las condiciones a las que se somete a la víctima.
10.1.5 De otra parte, llama la atención que a pesar que la actora
haya señalado que la causa de su desplazamiento tuvo origen en acciones
perpetradas por el grupo F.A.R.C. – E.P., el juez de primera instancia haya
concluido sin ningún sustento que tal accionar fue ejecutado por miembros de
grupos de violencia común[132].
Ello, aunado a que en la sentencia se llama a la accionante por un nombre que
no le corresponde y que se presentan argumentos que no fundamentan el sentido
de la decisión, permite concluir que no se efectuó un análisis riguroso sobre
la presunta vulneración de derechos fundamentales expuesta a la accionante. Por
ello, independientemente del sentido de la decisión que profiera esta Sala, se
advertirá al Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de
Valledupar, para que interprete el alcance y contenido de los derechos de la
población víctima del delito de desplazamiento forzado, de conformidad con las
consideraciones realizadas por la Corte Constitucional sobre la materia.
10.1.6 A partir de lo expuesto, la Sala encuentra que la ciudadana Mirian Cristina Montero Granados cumple con los supuestos fácticos
para ser considerada como una persona en situación de desplazamiento. No
obstante, la sola acreditación de su condición no garantiza la protección
constitucional de sus derechos fundamentales, pues la pretensión de la presente
acción de tutela más que solicitar el reconocimiento de su condición de
desplazada, exigía la asignación de la ayuda humanitaria de emergencia para
morigerar los efectos negativos suscitados por su especial condición.
10.1.7 De esta manera, la Sala encuentra que la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Victimas desconoció la segunda sub-regla
establecida en el Auto 099 de 2013, esto es “[s]e pone en riesgo y/o se vulnera el derecho al mínimo vital de la
población desplazada, cuando las autoridades no reconocen la ayuda humanitaria
aduciendo requisitos, formalidades y apreciaciones que no se encuentran
establecidos en la ley”[133], toda vez
que argumentó que como la actora no estaba inscrita en el R.U.V. no podía
entregarle la ayuda humanitaria, razón por la cual debería hacer los trámites
para su respectiva inclusión.
10.1.8 Al respecto, debe precisarse que la situación en que se
encuentra la actora le genera el derecho a la ayuda humanitaria inmediata o de
urgencia la cual tiene lugar “en el instante en el que la población que se
ha visto forzada a desplazarse por la violencia. Por ello, tiene derecho a
recibir ayuda básica hasta el momento en el que se realiza su inclusión en el
Registro”[134].
Así las cosas, la ciudadana Mirian Cristina Montero
Granados, tiene derecho al apoyo alimentario,
alojamiento temporal, y atención de urgencia en salud, de manera previa a la
inscripción el R.U.V. y no posterior al mismo como lo sostiene la entidad
accionada.
10.1.9 Sobre la base de lo expuesto la Sala revocará la decisión
adoptada por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de
Valledupar, proferida el cinco (5) de septiembre de dos mil trece (2013), y en
su lugar concederá la protección de los derechos fundamentales de la ciudadana Mirian Cristina Montero Granados junto con su grupo familiar, para
que le sea entregada la ayuda humanitaria durante el tiempo que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Victimas,
estudie la respectiva inclusión el R.U.V. el cual no podrá sobrepasar sesenta
(60) días hábiles.
10.1.10 Finalmente, la Sala advirtió que la sentencia proferida por
el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de
Seguridad de Valledupar, el cinco (5) de septiembre de dos mil trece (2013),
fue remitida de manera extemporánea a esta Corte, pues según constancia emitida
por la Secretaría General de esta Corporación sólo hasta el veintinueve (29) de
abril de dos mil catorce (2014) tuvo conocimiento de la misma. Esta situación
somete a un mayor estado de indefensión a la accionante y a su grupo familiar,
además de desatender las obligaciones del juez e impedir la función que la
norma superior asigna a la Corte Constitucional para ejercer la revisión de las
acciones de tutela[135].
Por ello, se compulsarán copias al
Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria, para que adelante las
diligencias correspondientes, relacionadas con la posible falta en que pudo
haber incurrido el Juez Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de
Seguridad de Valledupar, al no enviar de manera
oportuna el expediente ante la Corte Constitucional para su eventual revisión.
10.2  Expediente T-4.344.826
10.2.1
El ciudadano Oscar Seguro Durango de 53 años de
edad, manifiesta que fue víctima de desplazamiento al interior de la misma
ciudad donde habita, razón por la cual efectuó la declaración sobre tales
hechos ante la personería de Medellín para luego presentar la constancia
proferida por esa entidad ante la Unidad para la Atención y Reparación Integral
a las Víctimas, con el objetivo de ser inscrito en el R.U.V.
10.2.2 No obstante, la referida Unidad le respondió que debía realizar
la declaración ante las entidades del Ministerio Público, situación que el
señor Seguro Durango considera que vulnera sus derechos fundamentales pues ya había
efectuado tal procedimiento y la falta de valoración del material probatorio
aportado lo mantiene a él y a su familia en situación de vulnerabilidad e
indefensión.
10.2.3 En el proceso de acción de tutela la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas,
presentó un documento en el cual señala dos nombres que no tienen relación
alguna con el actor y con base en ello determinó que éste se encuentra en el
R.U.V. desde hace más de 10 años. A su vez, confunde el nombre del actor con el
de otra persona y concluye afirmando que no ha vulnerado sus derechos.
10.2.4 El juez
de primera instancia expuso que como no habían transcurrido sesenta (60) días
hábiles desde el momento de presentación de la solicitud, todavía no había
culminado el plazo para que la entidad se pronunciara respecto a la inclusión
en el R.U.V., razón por la cual consideró que el amparo era improcedente porque
aún no había ocurrido vulneración alguna.
10.2.5           De manera similar al caso analizado con
anterioridad (expediente T-4.343.361) la Sala debe precisar, de manera previa,
si el actor reúne los requisitos señalados por la doctrina y la jurisprudencia,
para ser considerado como persona desplazada.
10.2.6 Debe precisarse que el ciudadano Oscar Seguro Durango: (i) fue forzado a escapar o huir de su hogar o de su lugar
de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos
de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, [o] de
violaciones de los derechos humanos; y (ii) no ha cruzado una frontera estatal
internacionalmente reconocida. Así las cosas, la Sala concluye que se
encuentra dentro de los supuestos que configuran la condición de desplazado por
la violencia.
10.2.7
Ahora bien, la Sala encuentra que la respuesta presentada por la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas, tanto en la solicitud de
inscripción en el R.U.V., como en la respuesta a la acción de tutela desconoce
los derechos fundamentales del ciudadano Seguro Durango por las siguientes
consideraciones:
a.
Porque desconoció el derecho fundamental de petición al no cumplir con las
reglas establecidas por esta Corporación sobre el particular (los requisitos
expuestos en el supra 9.1, regla iv), esto es: “la respuesta debe cumplir
con estos requisitos: a) debe resolverse de fondo, de manera clara, precisa, oportuna
y acorde con lo solicitado; y b) debe ser puesta en conocimiento del
peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición”, toda vez
que la resolución de su petición no fue acorde con lo solicitado, ni tampoco
clara y precisa, porque no tuvo en cuenta el material probatorio aportado, sino
que le indicó que debía realizar un trámite que ya había efectuado.
En
efecto, cuando el accionante solicitó la inscripción en el R.U.V. le respondió
que “deberá acudir personalmente ante cualquiera de las entidades del
Ministerio Público (Procuraduría, Defensoría del Pueblo o Personería Municipal)
para rendir declaración juramentada sobre los hechos y circunstancias que
motivaron el hecho victimizante”[136],
aun cuando el ciudadano Oscar Seguro Durango ya había efectuado tal declaración
ante la Personería de Medellín[137]
y había aportado la constancia proferida por esa entidad a la solicitud de
inclusión ante la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas.
b.
Porque a pesar que el actor informó sobre su situación de desplazado, no le
entregó de manera inmediata la ayuda de urgencia, la cual como se expuso
en las consideraciones de esta providencia tiene lugar “en
el instante en el que la población que se ha visto forzada a desplazarse por la
violencia. Por ello, tiene derecho a recibir ayuda básica hasta el momento en
el que se realiza su inclusión en el Registro”[138] (ver
consideración 10.1.8).
En ese sentido, también desconoce la segunda
sub-regla establecida en el Auto 099 de 2013, esto es “[s]e pone en riesgo y/o se vulnera el derecho al mínimo vital de la
población desplazada, cuando las autoridades no reconocen la ayuda humanitaria
aduciendo requisitos, formalidades y apreciaciones que no se encuentran
establecidos en la ley”[139].
De esta manera, el accionar de la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas vulneró, los derechos fundamentales del
actor y de su grupo familiar pues no ordenó el apoyo alimentario, alojamiento
temporal, y atención de urgencia en salud, de manera previa a la inscripción el
R.U.V., como es su deber, de conformidad con las consideraciones expuestas en
esta sentencia.
c. Porque aun en la contestación de la
acción de tutela persiste en la negativa de entregar la ayuda al actor y, como
si fuera poco, le llama con un nombre diferente al suyo y efectúa el análisis
del caso, con base en hechos diferentes a los expuestos por el actor y que no
corresponden con su identidad. En efecto, le llama Miguel Ángel[140],
y señala que respondió el derecho de petición presentado por esa persona,
concluyendo que no vulneró su derecho de petición.
Aunado a ello, en otra parte del documento que esa entidad presentó
ante el juez de tutela, señaló que “Oscar Seguro Durango se encuentra
incluida/o en el Registro Único de Víctimas, de conformidad con lo establecido
en la Ley 1448 de 2011 y que su desplazamiento se produjo desde el DIA
03/06/2003, (VER FECHA ÚLTIMO DESPLAZAMIENTO EN SIPOD/RUV/VIVANTO) lo que
supera este límite de diez (10) años, como se observa a continuación…”[141]
y luego de ello presentó en un cuadro los nombres de dos personas que tienen
número de cédula parecido, pero que no corresponde al del actor.
Al respecto, la Sala considera que la falta de un estudio para
solucionar la situación presentada por el accionante, por parte de la Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, revictimiza al actor y a
su grupo familiar, pues no tuvo en cuenta siquiera la identidad de la persona
que presenta de manera respetuosa su petición y que acude al Estado para mitigar
el impacto ocasionado por la situación de desplazamiento forzado de la que ha
sido y es objeto.
10.2.8
Con base en lo expuesto, la Sala considera que la
decisión adoptada por el juez de primera instancia no tuvo en consideración los
criterios adoptados por esta Corte para resolver situaciones con
características similares; además, no es compresible por qué concluye que la
accionada no ha incurrido en vulneración alguna debido a que no ha pasado el
tiempo que le otorga la ley para pronunciarse definitivamente sobre el
registro, cuando, como se ha expuesto, la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas ha sometido al actor al denominado peregrinaje
institucional y la falta de información certera, suficiente y pertinente
para morigerar el impacto que le produce su condición de desplazado por la
violencia.
10.2.9 En atención a las consideraciones expuestas la Sala revocará
la decisión adoptada por el Juzgado Veintisiete Penal
del Circuito de Medellín con Funciones de Conocimiento,
proferida el veinte (20) de marzo de dos mil catorce (2014), y en su lugar
concederá la protección de los derechos fundamentales del ciudadano Oscar Seguro Durango, para que le sea
entregada la ayuda humanitaria durante el tiempo que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Victimas,
estudie la respectiva inclusión el R.U.V. el cual no podrá sobrepasar sesenta
(60) días hábiles.
10.2.10 Ahora bien, como la Unidad para la Atención Integral a las
Víctimas no respondió a esta Corte si los accionantes y su grupo familiar,
durante el transcurso de esta revisión, han recibido el componente de ayuda
humanitaria de urgencia, la Sala proferirá órdenes encaminadas a la
satisfacción de ese derecho, señalando que en el evento en que ya hubiera sido
garantizado deberá analizar si los accionantes y su grupo familiar cumplen con
los requisitos para su inclusión en el R.U.V. y en tal evento entregarles la
ayuda humanitaria de emergencia e incluso la prórroga de la misma de
conformidad con las consideraciones expuestas en la presente providencia.
Aunque el medio judicial idóneo para reconocer este tipo de ayudas
es la presentación de la solicitud ante la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, en este caso ha quedado demostrado que el actuar de
esa entidad vulneró los derechos fundamentales de los accionantes a la
respuesta efectiva y oportuna del derecho de petición, además del mínimo vital,
debido proceso y la vida en condiciones dignas, por ello, tal mecanismo se
torna ineficaz. De esta manera, la acción de tutela procede, pues su propósito
es el restablecimiento inmediato de las garantías iusfundamentales conculcadas
y evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, que como en los casos
expuestos puede configurarse al negar la ayuda humanitaria de urgencia a la
población desplazada.
Finalmente, no se proferirán órdenes de inmediato cumplimiento para
el restablecimiento de derechos al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
en razón a que no vulneró los derechos fundamentales del ciudadano Oscar Seguro
Durango, pues no es su obligación responder a la inscripción en el R.U.V. ni al
componente de ayuda humanitaria de urgencia. No obstante, se le advertirá que
deberá acompañar a los accionantes en la etapa de transición, como parte del
componente inclusivo de la política pública de ayuda humanitaria a la población
víctima del delito de desplazamiento forzado.
III. DECISIÓN
Con fundamento
en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Octava de Revisión de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida
por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de
Valledupar, el cinco (5) de septiembre de dos mil trece (2013), en el trámite
de la acción de tutela promovida por la ciudadana Mirian Cristina Montero
Granados contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, y en su lugar CONCEDER sus derechos fundamentales a la
subsistencia mínima, a la vida en condiciones dignas y la resolución oportuna,
eficaz y pertinente de su derecho de petición.
SEGUNDO: ORDENAR a la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, si aún no lo ha hecho,
proceda a entregar la ayuda humanitaria de urgencia a la ciudadana
Mirian Cristina Montero Granados, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de esta sentencia.
TERCERO: ADVERTIR a la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, si aún no lo hubiere hecho,
deberá estudiar la solicitud de inclusión en el Registro Único de Víctimas de
la ciudadana Mirian Cristina Montero Granados, para entregar la ayuda
humanitaria de emergencia e incluso su prórroga, en un plazo no superior a
sesenta (60) días hábiles, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en
la presente sentencia.
CUARTO: ADVERTIR a la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas para
que no vuelva a incurrir en conductas como las que dieron origen a la
presentación de esta acción de tutela y garantice el derecho a la subsistencia
mínima, la vida en condiciones dignas y la resolución eficaz, oportuna y
pertinente de los derechos de petición que le presente la población víctima de
desplazamiento forzado, teniendo como parámetro interpretativo, las
consideraciones expuestas en la presente sentencia, así como los autos A-099 de
2013 y A-119 de 2013 proferidos por la Sala Especial de Seguimiento a la
Sentencia T-025 de 2004.
QUINTO: ADVERTIR
al Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas
de Seguridad de Valledupar, para que interprete el alcance y contenido de los
derechos de la población víctima del delito de desplazamiento forzado, de
conformidad con las consideraciones realizadas por la Corte Constitucional
sobre la materia.
SEXTO: ORDENAR, por medio de la Secretaría General de
esta Corporación, se compulsen copias de esta sentencia y del expediente T-4.343.361,
al Consejo Superior de la Judicatura –Sala Disciplinaria-, para que adelante
las diligencias correspondientes, relacionadas con la posible falta en la que
pudo haber incurrido el Juez Segundo de Ejecución de
Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar, por en
el envío tardío del expediente a esta Corte para su eventual revisión.
SÉPTIMO: ADVERTIR al Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar que una vez concluido el componente asistencialista de la ayuda
humanitaria a la ciudadana Mirian Cristina Montero
Granados y de su grupo familiar, deberá acompañarles en el componente de transición
de conformidad con el parágrafo 1º del artículo 65 de la Ley 1448 de 2011.
OCTAVO: REVOCAR
la sentencia proferida por el Juzgado Veintisiete Penal del Circuito de Medellín con Funciones de
Conocimiento, proferida el veinte (20) de marzo de dos
mil catorce (2014), en el trámite de la acción de tutela promovida por el
ciudadano Oscar Seguro Durango contra la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, y en su lugar CONCEDER sus derechos
fundamentales a la subsistencia mínima, a la vida en condiciones dignas y la
resolución oportuna, eficaz y pertinente de su derecho de petición.
NOVENO: ORDENAR a la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, si aún no lo ha hecho,
proceda a entregar la ayuda humanitaria de urgencia al ciudadano Oscar
Seguro Durango, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de esta sentencia.
DÉCIMO: ADVERTIR a la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, si aún no lo hubiere hecho,
deberá estudiar la solicitud de inclusión en el Registro Único de Víctimas del
ciudadano Oscar Seguro Durango, para entregar la ayuda humanitaria de
emergencia e incluso su prórroga, en un plazo no superior a sesenta (60) días
hábiles, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en la presente
sentencia.
UNDÉCIMO: ADVERTIR al Juzgado Veintisiete Penal del Circuito de
Medellín con Funciones de Conocimiento, para que
interprete el alcance y contenido de los derechos de la población víctima del
delito de desplazamiento forzado, de conformidad con las consideraciones
realizadas por la Corte Constitucional sobre la materia.
DUODÉCIMO: LÍBRESE la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese, Notifíquese, Comuníquese, Cúmplase e insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (E)
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1]
La declaración a la cual hace alusión la actora fue realizada
ante la Fiscalía Seccional Valledupar y su contenido puede consultarse en el
acápite de pruebas.
[2]
En el cual no se relaciona fecha de elaboración ni de envío
del documento al Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de
Seguridad de Valledupar. En la sentencia proferida, objeto del
presente trámite de revisión, tampoco señala la fecha de recepción del
documento. Folio 14-15.
[3]
Folio 15.
[4]
Folio 15.
[5]
Folio 19.
[6]
Folio 21.
[7]
Folio 20.
[8]
Folio 3 – 4.
-+[9]
Folio 7 – 9.
[10] Expediente
T-4.344.826. Folio 6. El actor no especifica el grupo armado que le intimidó.
[11] El
accionante no determina las edades de sus hijos.
[12] Expediente
T-4.344.826. Folio 2.
[13] Expediente
T-4.344.826. Folio 15.
[14] Expediente
T-4.344.826. Folio 16.
[15] Ibíd.
[16] Ibíd.
[17] Expediente
T-4.344.826. Folio 18.
[18] Cfr.
Expediente T-4.344.826. Folio 20.
[19] Expediente
T-4.344.826. Folio 8.
[20] Expediente
T-4.344.826. Folio 10.
[21] Cuaderno
Corte Constitucional. Folio 10.
[22] Sobre
la definición de concepto puede consultarse Putnam, H. (1988). Razón,
verdad e historia. Madrid. Tecnos. ISBN 84-309-1577,
[23] Instituto
Latinoamericano para una Sociedad y un Derecho Alternativos. Las víctimas del
desplazamiento forzado. Consultar
http://ilsa.org.co:81/biblioteca/dwnlds/experiencias/5/1.pdf
[24] Naciones
Unidas. Consejo Económico y Social. Ulterior promoción y fomento de los
derechos humanos y las libertades fundamentales, con inclusión de la cuestión
del programa y los métodos de trabajo de la comisión derechos humanos, éxodos
en masa y personas desplazadas. Los desplazados internos Informe del
Representante del Secretario General, Sr. Francis Deng, presentado en
cumplimiento de la resolución 1993/95 de la Comisión de Derechos Humanos Adición.
Estudio de casos de desplazamiento: Colombia*/GENERAL E/CN.4/1995/50/Add.1. 3 de octubre de 1994. español. Original: inglés.
[25] ACNUR–UNHCR. El
ACNUR y la protección de los desplazados internos. http://www.acnur.org/t3/
a-quien-ayuda/desplazados-internos/
[26] Ibíd.
[27] Consejo
Noruego para los Refugiados. Informe Global de Desplazamiento Forzado. http://www.nrc.org.co/index.php/24-nrc-internacional/69-informe-global-de-desplazamiento-forzado.
Énfasis añadido. Reporte año 2014.
[28] Ibíd.
[29] Con el
propósito de profundizar en la materia puede consultarse la exposición de
motivos de la Ley 387 de 1997, o estudiar el Auto 119 de 2003 en el cual se
hace una síntesis sobre los principales argumentos expuestos para la
consecución de la ley. Para ilustrar algunos de los más importantes, la Sala
transcribirá algunos de ellos in extenso: “II. El
desplazamiento forzado por la violencia política y social.  El desplazamiento
forzado en Colombia es un fenómeno histórico ligado a los conflictos políticos
y económicos que se han desarrollado entre diferentes grupos y sectores de
nuestra sociedad (…) 2.3. Responsables. De todos los factores tal vez sea la
violencia política la de mayor impacto (…) agravada por el conflicto armado
interno que enfrenta al Estado con grupos guerrilleros, con la consiguiente
violación de los Derechos Humanos y las transgresiones al Derecho Internacional
Humanitario. Además de los protagonistas que intervienen directa o
indirectamente en el conflicto armado como la fuerza pública, guerrilla,
paramilitares y autodefensas, aparecen otros factores de violencia como el
narcotráfico, la delincuencia común, la explotación de yacimientos (sic) esmeraldíferos, y conflictos sociales como el que genera la
concentración de la tierra, que tienen incidencia relativa en la persistencia
del desplazamiento (…) Como se puede concluir de la definición [de la CPDIA],
se trata de un desplazamiento distinto al de otros procesos demográficos como
el que ocurre por efecto del movimiento natural de la población o por efecto de
desastres naturales. En este caso estamos delante de una situación específica
provocada por el uso de la violencia (….) El objetivo principal de los tres
proyectos es institucionalizar una política de Estado orientada a la prevención
del desplazamiento forzado que ocasiona las diferentes expresiones de la
violencia política y a la atención y protección de la población que ha sido
obligada por la violencia a refugiarse en los centros urbanos más importantes”.
Gaceta del Congreso. Senado de la República. Ponencia para primer debate al
proyecto de ley número 15 de 1996 Senado, por la cual se adoptan medidas para
la prevención del desplazamiento forzado; para la atención, protección y
rehabilitación de los desplazados internos en la República de Colombia. 12 de
diciembre de 1996. Senador Carlos Espinosa.
[30] O.N.U., Principios Rectores de los Desplazamientos Internos,
E/CN.4/1998/53/Add.2 de 11 de febrero de 1998.
[31] “Artículo
22.  Derecho de Circulación y de Residencia: 1. Toda persona que se halle
legalmente en el territorio de un Estado tiene derecho a circular por el mismo
y, a residir en él con sujeción a las disposiciones legales. || 2. Toda persona
tiene derecho a salir libremente de cualquier país, inclusive del propio. || 3.
El ejercicio de los derechos anteriores no puede ser restringido sino en virtud
de una ley, en la medida indispensable en una sociedad democrática, para
prevenir infracciones penales o para proteger la seguridad nacional, la
seguridad o el orden públicos, la moral o la salud públicas o los derechos y libertades
de los demás. || 4. El ejercicio de los derechos reconocidos en el inciso 1
puede asimismo ser restringido por la ley, en zonas determinadas, por razones
de interés público. || 5. Nadie puede ser expulsado del territorio del Estado
del cual es nacional, ni ser privado del derecho a ingresar en el mismo. || 6.
El extranjero que se halle legalmente en el territorio de un Estado parte en la
presente Convención, sólo podrá ser expulsado de él en cumplimiento de una
decisión adoptada conforme a la ley. || 7. Toda persona tiene el derecho de
buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecución por
delitos políticos o comunes conexos con los políticos y de acuerdo con la
legislación de cada Estado y los convenios internacionales. || 8. En ningún
caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro país, sea o no de
origen, donde su derecho a la vida o a la libertad personal está en riesgo de
violación a causa de raza, nacionalidad, religión, condición social o de sus
opiniones políticas. || 9. Es prohibida la expulsión colectiva de extranjeros”.
[32]
http://www.icrc.org/spa/resources/documents/misc/5tdmhb.htm
[33] Cfr. Caso de la Masacre
de Mapiripán Vs. Colombia, supra nota 14, párr. 177, y Caso de las Masacres de
Ituango Vs. Colombia, supra nota 24, párr. 210.
[34] Cfr. Caso de la Masacre
de Mapiripán Vs. Colombia, supra nota 14, párr. 179, y Caso de las Masacres de
Ituango Vs. Colombia, supra nota 24, párr. 210.
[35] Cfr. Corte
IDH. Caso Masacres de El Mozote y lugares aledaños Vs. El Salvador. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de octubre de 2012 Serie C No. 252,
Párrafo 195.
[36] Cfr.  Caso de la
Comunidad Moiwana Vs. Surinam, supra nota 151, párrs. 119 y 120; Caso de la
Masacre de Mapiripán Vs. Colombia, supra nota 14, párr. 170, y Caso Valle
Jaramillo Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de
noviembre de 200 Serie C No. 192, párr. 139.
[37] Cfr. Caso Valle
Jaramillo Vs. Colombia, supra nota 155, párr. 139.
[38] Tal
síntesis se recoge en el Auto 119 de 2013, proferido por la Sala Especial de
Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004.
[39] “Dicha causa violenta,
es descrita de manera no taxativa por la ley, y la ejemplifica como un
conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia
generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al
Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las
situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden
público” . Sentencia T-265 de 2010.
[40] Sentencias T-328 de 2007, T-215 de 2009 y T-506 de 2008 en la cuales se expone que “la
condición de desplazado por la violencia es una circunstancia de carácter
fáctico, que se presenta cuando se ha ejercido cualquier forma de coacción para
imponer el abandono del lugar habitual de residencia o de trabajo, obligando a
movilizarse a otro lugar, dentro de las fronteras del Estado”.
[41] Los refugiados son
personas que han cruzado una frontera internacional porque corren el riesgo de
ser perseguidas o han sido perseguidas en sus países de origen. Los desplazados
internos, en cambio, no han cruzado una frontera internacional pero, por algún
motivo, se han ido de sus hogares. Cfr.
http://www.icrc.org/spa/war-and-law/protected-persons/refugees-displaced-persons/
[42] Sentencias
T-327 de 2001, T-1346 de 2001, T-268 de 2003, T-770 de 2004, T-1094 de 2004,
T-175 de 2005, T-563 de 2005, T-439 de 2008, T- 599 de 2008, T-1076 de 2005,
T-496 de 2007, T-821 de 2007, T-458 de 2008, T-647 de 2008, T-787 de 2008,
T-1095 de 2008, T-042 de 2009, T-746 de 2010, T-169 de 2010, T-265 de 2010,
T-473 de 2010, T-076 de 2012 y T-006 de 2014.
[43] Sentencias
SU-1150 de 2001, C-372 de 2009, C-781 de 2012 y C-280 de 2013, sólo por nombrar
algunas.
[44] “Las definiciones
existentes sobre el vocablo “desplazado interno” no pueden ser entendidas en
términos tan restrictivos que excluyan, prima facie, cualquier acto u omisión
imputables al Estado, sea ésta legítima o no y que coadyuven, en cierta manera,
a la generación del mencionado fenómeno. En otras palabras, las causas del
desplazamiento forzado pueden ser diversas y concurrentes, sin que, por
definición, se pueda excluir el accionar estatal así [sic] sea éste, se
insiste, legítimo”. Sentencia T-630 de 2007. Reiterada en la Sentencia C-372 de 2009.
[45] Cfr. Sentencia
T-327 de 2000 en la cual se expuso: “Según el
estudio de AFRODES, ya mencionado en el acápite de pruebas, y el concepto
enviado por la Comisión Colombiana de Juristas sobre la situación de Condoto en
1999, fecha en la cual el actor se vio compelido a abandonar su territorio, no
sólo Condoto, sino poblaciones que sólo se encuentran a 17.5 Kilómetros de
distancia como, son Tadó e Itsmina, fueron víctimas del amenazas paramilitares
que generaron desplazamiento en mediana escala”.
[46] En
Sentencia T-268 de 2003 se expuso que para caracterizar a los
desplazados internos, dos son los elementos cruciales: “La coacción que hace
necesario el traslado; la permanencia dentro de las fronteras de la propia
nación. Si estas dos condiciones se dan, como ocurre en el caso motivo de esta
tutela, no hay la menor duda de que se está ante un problema de desplazados (…)
Todo esto debido a la coacción injusta de grupos armados que, como en el caso
analizado en la presente sentencia,  no solamente amenazaron la vida de
numerosas familias, sino que les quemaron las casas, los ultrajaron, les dieron
la orden perentoria de abandonar el sitio y  como si fuera poco  asesinaron a
un integrante de ese grupo. En ninguna parte se exige, ni puede exigirse,
que para la calificación del desplazamiento interno, tenga que irse más allá de
los límites territoriales de un municipio”. Énfasis
añadido.
[47] Cfr. Auto 099 de 2013. Si bien esta ayuda
no se encuentra diferenciada de la ayuda humanitaria de emergencia en la ley
387 de 1997, esta distinción sí tiene lugar en los artículos 16 y ss. del
decreto 2569 del 2000, por medio del cual se reglamenta esa ley. De ahí en
adelante, toda la normatividad va a diferenciar ambos tipos de ayuda, es decir,
aquella que se presta con la sola declaración ante el Ministerio Público
mientras se hace la inscripción en el registro (ayuda inmediata o de urgencia),
y la que se entrega una vez realizado el registro (ayuda de emergencia). Así
queda recogido en el anterior Plan Nacional para la
Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, numeral  5.2.1.2
y ss., adoptado mediante el decreto 250 de 2005; en el artículo 5 del
decreto 1997 de 2009; en el artículo 4 de la resolución 3069 de 2010 de
Acción Social, “Por la cual se reglamenta la entrega de Atención Humanitaria
para la Población en Situación de Desplazamiento incluida en el Registro Único
de Población Desplazada, RUPD, por desplazamientos individuales”; en el
artículo 63 de la ley 1448 de 2011, Ley de Víctimas; y en sus decretos
reglamentarios, artículo 108 y ss. del decreto 4800 de 2011.
[48] Auto
099 de 2013.
[49] Tal
síntesis se recoge en el Auto 119 de 2013, proferido por la Sala Especial de
Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004.
[50] Corte Constitucional. Sentencia T-025 de
2004 (M.P. Manuel José Cepeda). En ese sentido, ver las sentencias 1150 de 2000
(M.P. Eduardo Cifuentes), y  T-1635 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández)
[51] Cfr.
Auto 099 de 2013.
[52] “Pues bien, en el caso materia de examen,
el peregrinaje institucional al que se han visto sometidos los aquí accionantes
al dirigirse a los distintos órganos del Estado, como se evidencia con las
respuestas evasivas o simplemente formales y que, en últimas, no niegan ni
conceden lo pedido, no se compadece con los valores superiores en que se
inspira un Estado Social de Derecho (…) Todas éstas  innumerables
solicitudes dirigidas por los accionantes a las distintas instituciones del Estado
denota por un lado, la necesidad apremiante en que dichas personas se hallan
como consecuencia del desplazamiento interno forzado; y por otro, que aún no ha
existido una solución definitiva, o al menos transitoria de su situación ”.
Sentencia T-745 de 2006. Otros ejemplos de peregrinaje
institucional se pueden encontrar en las sentencias T-645
de 2003 y T-025
de 2004.
[53] Sentencia T-882 de 2005.
[54] Sentencias T-317
de 2009 y T-690A de 2009.
[55] Auto
099 de 2013.
[56] Auto
099 de 2013.
[57] La Corte Constitucional
resaltó que existen dos grupos al interior de la población desplazada que a
partir de una evaluación particular de su situación tienen el derecho a recibir
la ayuda humanitaria durante un periodo más amplio al fijado en la ley hasta
que su situación acentuada de vulnerabilidad cese: quienes se encuentran en un
escenario de urgencia extraordinaria y quienes no se encuentran en condiciones
de asumir su autosostenimiento. Estos se clasifican así: (a) Quienes estén en situación de urgencia extraordinaria, y (b)
quienes no estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un
proyecto de estabilización o restablecimiento socio económica,  como es el
caso de los niños que no tengan acudientes y las personas de la tercera edad
quienes por razón de su avanzada edad o de sus condiciones de salud no están en
capacidad de generar ingresos; o las mujeres cabeza de familia que deban
dedicar todo su tiempo y esfuerzos a cuidar a niños menores o adultos mayores
bajo su responsabilidad. Sentencia T-025 de 2004.
[58] Auto 099 de 2013. En este aparte
específico reitera lo expuesto en el Auto 092 de 2008.
[59] Auto
099 de 2013.
[60] Corte Constitucional. Sentencia T-476 de 2008 (M.P. Clara Inés
Vargas), reiterada por la sentencia T-099 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao). En
esta última providencia, la Corte sostuvo que “no se pueden imponer más
requisitos que los expresamente consagrados en la ley para que la población
desplazada pueda acceder a las prestaciones establecidas y, en todo caso,
su cumplimiento y aplicación deben ser interpretados de modo tal que se respete
la prevalencia de los derechos fundamentales en juego, la condición de sujeto
de especial protección del desplazado, así como la presunción contemplada en el
artículo 83 constitucional. De allí que esta Corporación haya rechazado la
imposición de formalidades y requisitos desproporcionados e innecesarios para
acceder a las ayudas contempladas en la Ley 387 de 1997”.  Esta sub-regla hace
parte de una regla más general según la cual en todas las actuaciones las
autoridades responsables no deben exigirle a la población desplazada requisitos
adicionales a aquellos que se encuentran explícitos en la ley. En materia de
registro, la Corte estableció, en la sentencia T-1076 de 2005 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño), reiterada por la T-169 de 2010 (M.P. Mauricio Gonzáles) que
“las exigencias procedimentales para esa inscripción sólo pueden ser aquellas
expresamente fijadas en la ley, sin que los funcionarios encargados de esa
labor estén facultados para exigir requisitos adicionales”.
[61] Por esta razón, le ordenó: “que en lo sucesivo se abstenga de
imponer formalidades desproporcionadas o innecesarias para solicitar los
beneficios propios de la ayuda humanitaria de emergencia [y] rechazó con
fortaleza la exigencia de dicha práctica como requisito para acceder a la ayuda
humanitaria ya que la misma es contraria a múltiples valores consignados en la
Constitución Política, así como a los principios rectores del desplazamiento
forzado”. Corte Constitucional. Sentencia T-476 de 2008 (M.P. Clara Inés
Vargas).
[62] Como fue precisado en el Auto 099 de 2013.
[63] Corte Constitucional. T-417 del 2006 (M.P.  Rodrigo Escobar
Gil).
[64] Cfr.
Auto 099 de 2013.
[65] “La exigencia de una certificación en los términos planteados por
la Red de Solidaridad Social no corresponde a los requisitos formales
establecidos en la ley para acceder a la ayuda humanitaria de emergencia  (…) La respuesta de la Red, conforme a la cual, para adelantar el
trámite es necesario que se allegue una certificación de autoridad competente
sobre que el hecho se produjo “por motivos ideológicos y políticos en el marco
del conflicto armado interno”  es violatoria del derecho de
petición, porque no resuelve de fondo la petición, negando o concediendo la
ayuda solicitada y hace imposible que tal respuesta de fondo pueda producirse”,
Corte Constitucional. Sentencia T-417 del 2006.
[66] Sentencia T-317 de 2009 y T-690A de 2009.
[67] Cfr. Auto 099 de 2013.
[68] Cfr. Auto 099 de 2013, en el cual se cita la Sentencia T-085 de
2010. En sentido similar, la Corte Constitucional
consideró lo siguiente en la sentencia T-317 de 2009 “la mencionada respuesta en la que se
afirma que se incluyó al accionante y su núcleo familiar dentro del listado de
programación de visita domiciliaria, con el ánimo de determinar si la ayuda
humanitaria de emergencia puede ser prorrogada, y la lista de los mecanismos
principales para acceder a la oferta del Sistema, tampoco constituyen prueba
suficiente para establecer que Acción Social ha cumplido con sus obligaciones
en materia de la ayuda humanitaria de emergencia, que el accionante reclamó de
manera directa en la acción de tutela”.
[69] Auto
099 de 2013.
[70] Además agregó que: “Esto se explica por
cuanto aunque es necesario, el otorgamiento formal de la ayuda humanitaria de
emergencia o su prórroga no ayuda a solventar por sí mismo las necesidades
mínimas de la persona en situación de desplazamiento y, por ende, no logra
frenar la amenaza o vulneración de su derecho a la subsistencia mínima”.
Sentencia T-317 de 2009.
[71] Auto
099 de 2013.
[72]Corte Constitucional. Sentencia T-249 de 2011. (M.P. José Gregorio
Hernández). En sentido similar, ver la sentencia T-545 de 1996. (M.P. Antonio Barrera Carbonell.)
[73] “Las relaciones entre los individuos pertenecientes a grupos
marginados o discriminados de la sociedad, acreedores de medidas estatales de
especial protección, y las autoridades públicas responsables de hacer efectivas
esas medidas, hacen surgir una modalidad reforzada del derecho de petición. En
efecto, en estos casos existe un “deber de especial protección” que impone a
los servidores públicos responsables la obligación de atender, de manera
particularmente cuidadosa, las solicitudes de aquellas personas que, por sus
condiciones críticas de pobreza y vulnerabilidad social, acuden al Estado en
busca de que las necesidades más determinantes de su mínimo vital sean
atendidas”. Corte Constitucional. Sentencia T-307 de
1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[74]“La protección reforzada en materia de derecho de petición es
claramente exigible, más aún de las autoridades encargadas de la superación
del “estado de cosas inconstitucional” que ha generado dicho
fenómeno, en la medida que se trata de personas que se encuentran en una
situación de violación múltiple, masiva y continua de sus derechos
fundamentales”. Corte Constitucional. Sentencia. T-839
de 2006 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). Esta postura ha sido reiterada en la
sentencia T-501 de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo), en la que se agregó lo
siguiente: “En esa protección reforzada, el manejo de
la información, su registro y control resultan de vital importancia, pues las
autoridades competentes deben tener pleno conocimiento de las solicitudes
recibidas, su estado, trámite y respuesta, así como de su comunicación efectiva
al desplazado, de manera tal que puedan garantizar el respeto del derecho
fundamental de petición de las personas que se encuentran en esa situación. En
este orden de ideas, podemos concluir que la atención adecuada de los derechos
de petición de la población desplazada, forma parte del nivel mínimo de
protección constitucional que debe brindarse a quienes se encuentran en esa
condición”.
[75] Cfr.
Auto 099 de 2013.
[76] “Si, por tratarse de personas desplazadas, éstas no cuentan con un
lugar para recibir correspondencia, ello no podría traducirse en la
imposibilidad de presentar peticiones o en la exoneración del deber de
responderlas, de manera tal que la entidad receptora deberá ofrecer las
opciones necesarias para que el interesado pueda reclamar o tener acceso a la
respectiva respuesta”. Corte Constitucional. Sentencia
T-839 de 2006 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[77] Auto 099 de 2013, en el cual se cita a la Sentencia T-317 de 2009.
[78] Corte Constitucional. Sentencia T-690ª de 2009 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva).  En la sentencia T-585 del 2009 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt), la Corte reiteró
que“la ayuda
humanitaria debe entenderse como un elemento integrante de los derechos
fundamentales de las personas desplazadas, la cual debe entregarse de forma
ostensible, integra, oportuna, sin dilaciones con el fin de salvaguardar el
derecho fundamental al mínimo vital”. En sentido similar, en la sentencia
T-1056 de 2010 (M.P. Gabriel Mendoza), la Corte sostuvo que: “la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes, y
en especial el concerniente a su mínimo vital, se concreta cuando el Estado, a
través de las diferentes entidades competentes para prestar dicho apoyo, niega,
retrasa o entrega de manera parcial y sin justificación constitucional o legal
valedera, la AHE que reclaman las personas que ya han sido reconocidas
plenamente como desplazados”.
[79] Auto
099 de 2013.
[80] “La atención humanitaria constituye una obligación que debe ser
prestada de manera inmediata por parte de la autoridad encargada de
suministrarla y, por lo tanto, su trámite y entrega constituyen una labor de
carácter urgente. Esto se explica por cuanto la atención humanitaria
contiene bienes y servicios que son apremiantes y esenciales para la
supervivencia de la población desplazada en el corto plazo”. Corte
Constitucional. Sentencia T-690A de 2009. De manera
semejante, ver la sentencia T-868 de 2008.
[81] Corte Constitucional. Sentencia T-1161 de
2003, reiterada por la sentencia T-496 de 2007 y la
sentencia T-690A de 2009,
entre otras.
[82]Corte Constitucional.  Sentencia T-067 de 2008.
[83] “A pesar de la jurisprudencia haber
dicho que la regla general es la no procedencia de la acción de tutela para
adelantar los turnos en la asignación de beneficios de la población desplazada,
en excepcionales circunstancias la Corte ha ordenado darle prioridad a ciertos
sujetos aún más vulnerables, dentro de la misma población desplazada”.
Sentencia T-755 de 2009. A manera de ejemplo, la Corte ordenó dar prioridad en
el acceso a un subsidio de vivienda a una persona desplazada que padece SIDA a
pesar del orden preestablecido en la asignación de los
subsidios de vivienda.  Sentencia T-919 de 2006.
[84] “Es necesario tener en cuenta que en decisiones anteriores que han
versado sobre otros asuntos, se ha reiterado que el respeto estricto de los
turnos guarda estrecha relación con el derecho a la igualdad de aquél que está
en la misma situación. No obstante, la Corte ha indicado que en algunos casos
muy excepcionales la ayuda humanitaria de emergencia podrá ser entregada de
forma prioritaria. Se trata de aquellos casos en los cuales resulta evidente
que la persona se encuentra en una situación de extrema urgencia que amerita
que la entrega de la asistencia humanitaria tenga prelación”. Sentencia T-496 de 2007 (Jaime Córdoba
Triviño). En la misma dirección, ver la sentencia T-645 de 2003.
[85] Sentencia T-496 de 2007.
[86] Auto 099 de 2013.
[87] Ibíd.
[88] Corte Constitucional. Sentencia T-451 de
2008 (M.P. Manuel José Cepeda). Reiterada por la sentencia T-817 del 2008 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), que además, agrega lo siguiente:
“como el desplazamiento de la actora se produjo hace varios años, la entrega de
manera parcial de la ayuda de emergencia conlleva a que no pueda superar dicha
etapa, y por tanto, se prolonguen los efectos nocivos de su desarraigo sin
recibir una solución material a su crítica situación.  Ciertamente, la
vulneración de sus derechos fundamentales y los de su núcleo familiar iniciaron
con el abandono forzado de su hogar del que fueron víctimas en el año 2004, y
que continúa actualmente”. En sentido similar, ver sentencias T-690ª de 2009,
(M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y sentencia T-501 de 2009 (M.P. Mauricio
Gonzáles Cuervo).
[89] Auto
099 de 2013.
[90] Corte
Constitucional. Sentencia T-690A de 2009.
[91]  Corte Constitucional.
Sentencias T-328 de 2007, T-787 de 2008, T-042 de 2009 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño), y T-623 de 2010 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt). En esta última, la Sala
de Revisión encontró la “evidente vulneración del derecho fundamental del señor
Félix Gabriel Guzmán de Arco a ser reconocido como persona en condición de
desplazamiento forzado, lo que  por consiguiente, ha llevado a la vulneración
de otros derechos fundamentales del actor y de su familia, como lo son el
derecho a una vivienda digna, a la salud, alimentación y restablecimiento
socioeconómico, entre otros”. En la misma dirección, ver la sentencia T-821 de
2007 (M.P. Catalina Botero): “ante la concurrencia de los hechos mencionados,
la persona tiene derecho fundamental a ser reconocida como persona en situación
de desplazamiento y a los derechos que de tal reconocimiento se derivan”.
[92]
Sentencia T-787 de 2008.
[93] Con
anterioridad a la expedición de la Ley 1448 de 2011, tuvo por denominación
Registro Único de Población Desplazada (R.U.P.D.).
[94] Corte Constitucional.
Sentencias T-1076 de 2005 y T-496 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), y T-
169 de 2010 (M.P. Mauricio González Cuervo).
[95] “De acuerdo con lo
consagrado en el artículo 13 constitucional y el desarrollo jurisprudencial al
respecto, es claro que el Estado debe procurar un tratamiento excepcional, con
un especial grado de diligencia y celeridad a los asuntos concernientes a
aquellas personas que se encuentran en condiciones económicas y circunstancias
de debilidad manifiesta, en particular como consecuencia del desplazamiento
forzado  que se vive en el país (…) Este deber de cuidado excepcional se
materializa en la adopción de políticas estatales que garanticen el cese de la
constante vulneración de los derechos fundamentales de los sujetos desplazados
a causa del conflicto interno, de manera tal que se puedan restablecer esos derechos
a su estado anterior”. Sentencias T- 327 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra) y  T-787 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[96] Sentencia T-327 de 2001
(M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). En otra ocasión, sostuvo que: “el no
otorgamiento por las autoridades del correspondiente certificado de desplazado
a quien tiene derecho a él, es una violación a derechos fundamentales”.
Sentencia T-268 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), reiterando lo
establecido en la T-327 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[97] Corte Constitucional.
Sentencia T-025 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda).
[98] El principio 20
establece: (1) el derecho de todo ser humano a ser
reconocido como persona jurídica en todo lugar, y (2) la necesidad de que para
hacer efectivo este derecho en cabeza de las personas desplazadas, las
autoridades competentes expidan todos los documentos que sean necesarios para
el disfrute de sus derechos, tales como pasaportes, documentos de
identificación personal, certificados de nacimiento y certificados de
matrimonio.
[99] Auto
119 de 2013 el cual remite a la Sentencia T-025 de 2004.
[100] Auto
119 de 2013.
[101] Cfr.
Auto 119 de 2013. Apartado 3.1.2. “Los derechos en cabeza de las personas
desplazadas por la violencia como consecuencia de la situación fáctica en la
que se encuentran: el derecho fundamental a ser reconocidas mediante el
registro por su vínculo estrecho con el goce de sus derechos fundamentales, con
la protección de las garantías básicas, y con la mejora de sus condiciones de
vida por medio de la estabilización socio-económica en el marco del retorno o
la reubicación”.
[102] Auto
119 del 2013. Énfasis añadido.
[103] Ibíd.
[104] Ibíd.
[105] Ibídem.
[106] Si bien esta ayuda no se encuentra
diferenciada de la ayuda humanitaria de emergencia en la ley 387 de 1997, esta
distinción sí tiene lugar en los artículos 16 y ss. del decreto 2569 del 2000,
por medio del cual se reglamenta esa ley. De ahí en adelante, toda la
normatividad va a diferenciar ambos tipos de ayuda, es decir, aquella que se
presta con la sola declaración ante el Ministerio Público mientras se hace la
inscripción en el registro (ayuda inmediata o de urgencia), y la que se entrega
una vez realizado el registro (ayuda de emergencia). Así queda recogido en el anterior
Plan Nacional para la Atención Integral a la Población
Desplazada por la Violencia, numeral  5.2.1.2 y ss., adoptado mediante
el decreto 250 de 2005; en el artículo 5 del decreto 1997 de 2009; en el
artículo 4 de la resolución 3069 de 2010 de Acción Social, “Por la cual se
reglamenta la entrega de Atención Humanitaria para la Población en Situación de
Desplazamiento incluida en el Registro Único de Población Desplazada, RUPD, por
desplazamientos individuales”; en el artículo 63 de la ley 1448 de 2011,
Ley de Víctimas; y en sus decretos reglamentarios, artículo 108 y ss. del
decreto 4800 de 2011.
[107] Así queda recogido en el artículo 5 del decreto 1997 de 2009; en el artículo 4 de la
resolución 3069 de 2010 de Acción Social; y en el artículo 63 de la ley 1448 de
2011.
[108] El artículo106 del decreto 4000 de 2011
establece que: “Entidades responsables. Las entidades territoriales del orden municipal, sin perjuicio del
principio de subsidiariedad  (…) deben garantizar la entrega de ayuda humanitaria a las víctimas de
desplazamiento forzado (…), en la etapa de urgencia…”.
[109] Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada
por la Violencia, numeral  5.2.1.2 y ss., adoptado mediante el decreto
250 de 2005; artículo 5 del decreto 1997 de 2009; artículo 63 de la ley 1448
de  2011; artículo 108 del decreto 4800 de 2011. Actualmente, el artículo 108
del decreto 4800 de 2011, reglamentario de la ley 1448 de 2011, dispone que la
ayuda inmediata incluye “los componentes de alimentación, artículos de aseo,
manejo de abastecimientos, utensilios de cocina y alojamiento transitorio,
mientras se realiza el trámite de inscripción en el Registro Único de
Víctimas”.
[110] En la ley 387 de 1997 no distingue estas
fases en la entrega de la ayuda humanitaria, pues basta con que se “produzca el desplazamiento” para que el Gobierno inicie “las
acciones inmediatas tendientes a garantizar la atención humanitaria de
emergencia” (art 15). Por el contrario, el decreto 2569, reglamentario de esa
ley,  ya incorpora esta distinción en su artículo 17; al igual que el decreto
250 de 2005 (numeral 5.2.1.2 ss.);  la resolución 3069 de 2010 (art. 5); ley
1448 de 2011 (art 64), y sus decretos reglamentarios. El decreto 4800 de 2011,
en  artículo 109, establece que la ayuda de emergencia se entrega a las
personas desplazadas “cuyo hecho victimizante haya ocurrido dentro del año
previo a la declaración”; disposición que ya se encontraba en el artículo
5to de la resolución 3069.
[111] Art 22 del Decreto 2569 del 2000; artículo
64 de la ley 1448; artículo 109 del decreto 4800 de 2011, “quien puede entregarla directamente “o a través de convenios que
con ocasión a la entrega de estos componentes se establezcan con organismos
nacionales e internacionales”.
[112] Artículo 15 de la ley 387 de 1997.
[113] Corte Constitucional. Sentencia T-025 de
2004 (M.P. Manuel José Cepeda); C-278 de 2007 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
Sobre este punto se profundizará más adelante.
[114] Artículo 15 de la ley 387 de 1997; artículo
109 del decreto 4800 de 2011.
[115] Artículo 15 de la ley 387 de 1997;
artículo 64 de la ley 1448 de 2011.
[116] En la actualidad, la responsable del componente de alimentación es
la Nación, por medio del ICBF. En relación con el alojamiento, los responsables
son nuevamente la Nación, en esta ocasión por medio de la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y las entidades
territoriales de acuerdo con el artículo 116 del decreto 4800 de 2011. A pesar
de que el artículo 112 del decreto 4800 establece que esa ayuda cubre también
los artículos de aseo, no asigna un responsable concreto al respecto.
[117] Auto
119 de 2013.
[118] Cfr.
Auto 119 de 2013.
[119] “El subsistema de promoción social, que
hace parte del Sistema de Protección Social,  se diferencia de la atención
humanitaria en que procura superar el enfoque de asistencia (requerido en la
urgencia y en la emergencia) y contar con tratamientos integrales para la
población con mayores carencias, entre ellas la población en situación de
desplazamiento, contribuyendo a la objetivación de los riesgos por parte de las
familias y desarrollando mecanismos de promoción por parte de la oferta. Lo
anterior con el objetivo de superar las condiciones adversas que no permiten
que las familias se inserten en los esquemas de protección social definidos”.
Acción Social. Informe de Gobierno avance en la superación del estado de
cosas inconstitucional, presentado el 30 de octubre de 2009, pág. 53.
[120] Sentencia
T-377 de 2000 y Sentencia T-249 de 2001 reiterada por las sentencias T-1046 de
2004, T-180A de 2010, T-691 de 2010, T-161 de 2011, T-626 de 2013, entre otras.
[121]  Sentencia T-481 de 1992.
[122] Al respecto véase la sentencia T-695 de 2003.
[123] Sentencia  T-1104 de 2002.
[124] Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.
[125] Sentencia 219 de 2001.
[126] Cfr. Sentencia T-249 de 2001.
[127] Sentencia
T-626 de 2013. Énfasis añadido.
[128] Ibíd.
[129] Sobre el particular se puede consultar la sentencia T-1752
de 2000, en donde la Corte manifestó que con el propósito de salvaguardar el
derecho fundamental a la seguridad social en materia de pensiones, se considera
que el derecho a acceder a la
pensión es subjetivo, en la
medida en que el aspirante a la pensión cumple con todos los requisitos para
acceder a ella, y además se puede reclamar
ante los funcionarios administrativos; y también ante los funcionarios
judiciales porque la justicia es una función pública y los ciudadanos tienen
acceso a ella, de suerte que el aspirante a pensionado tiene derecho a
que se le resuelva su situación dentro del marco normativo correspondiente,
preferenciándose el derecho sustancial.
[130]
Folios 14 – 15.
[131] Auto
119 de 2013.
[132]
Folio 20.
[133] Auto
099 de 2013.
[134] Ibíd.
[135]
Artículo 32, Decreto 2591 de 1991.
[136] Folio
10.
[137] Folio
8. Énfasis añadido.
[138] Auto
099 de 2013.
[139] Ibíd.
[140] Se
omiten los apellidos para proteger la identidad de la persona víctima de
desplazamiento forzado, la cual no ha sido vinculada a esta acción de tutela.
[141] Folio
15.