C-415-20
Sentencia C-415/20
Referencia: expediente D-13353
Demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 1955 de 2019 y sus artículos 152, 309,
310 (parcial), 311 y 336 (parcial).
Accionante: León Fredy Muñoz
Lopera
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá,
D. C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinte (2020).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, una
vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto ley 2067 de
1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad el ciudadano León
Fredy Muñoz Lopera demandó la Ley 1955 de 2019 y sus artículos 152, 309, 310
(parcial), 311 y 336 (parcial). Por autos del 11 y 30 de julio de 2019 se
admitió la demanda disponiendo la práctica de pruebas[1];
las comunicaciones al presidente del Congreso, al presidente de la república, a
lo(a)s ministro(a)s de Hacienda y Crédito Público y de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones -MinTIC-; la fijación en lista para la
intervención ciudadana; el traslado al Procurador General de la Nación; y la
invitación a entidades del Estado, organizaciones privadas y universidades[2].
II.  TEXTOS
LEGALES ACUSADOS
2.          Se
demandó la integralidad de la ley[3] y las
siguientes disposiciones:
“LEY 1955 DE 2019[4]
(mayo 25)
Por
el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la
Equidad”.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
“ARTÍCULO 152. RECURSOS DEL FONTIC PARA INSPECCIÓN, VIGILANCIA
Y CONTROL. El Fondo de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, o quien haga sus veces, deberá transferir a la Superintendencia
de Industria y Comercio los recursos para el ejercicio de la función de
inspección, vigilancia y control en materia de comunicaciones adelantada por
esta Entidad”.
“ARTÍCULO 309.
ACCESO A LAS TIC Y DESPLIEGUE DE LA INFRAESTRUCTURA. Modifíquese el
parágrafo 1 del artículo 193 de la Ley 1753 de 2015, el cual quedará así.
PARÁGRAFO 1o. Los alcaldes
podrán promover las acciones necesarias para implementar la modificación de los
planes de ordenamiento territorial y demás normas distritales o municipales que
contengan barreras al despliegue de infraestructura para la prestación de
servicios de telecomunicaciones. El Ministerio de Tecnologías de la Información
y las Comunicaciones priorizará a aquellas entidades territoriales que hayan
levantado tales barreras, incluyéndolas en el listado de potenciales candidatos
a ser beneficiados con las obligaciones de hacer que el Ministerio puede
imponer a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles,
como mecanismo de ampliación de cobertura de servicios de telecomunicaciones.
Para constatar la inexistencia y remoción de las barreras en mención, el
alcalde deberá solicitar a la Comisión de Regulación de Comunicaciones o a
quien haga sus veces que, en ejercicio de las facultades que le confiere el
presente artículo, constate si las barreras ya fueron levantadas. Una vez la
Comisión de Regulación de Comunicaciones acredite que la respectiva entidad
territorial no presenta barreras al despliegue de
infraestructura de telecomunicaciones, el Ministerio de Tecnologías de la
Información incluirá al municipio en el listado antes mencionado”.
“ARTÍCULO 310. EXPANSIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES. Modifíquese
el artículo 194 de la Ley 1753 de 2015, el cual quedará así:
Artículo 194. Expansión de las telecomunicaciones. El Gobierno
nacional, a través del Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (MinTIC), diseñará e implementará planes, programas y proyectos
que promuevan en forma prioritaria el acceso y el servicio universal a las
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC). Igualmente, en
coordinación con la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV), o quien haga sus
veces, se promoverá el diseño o implementación de planes, programas y proyectos
para el desarrollo de la Televisión Digital Terrestre (TDT) y Direct to Home
(DTH) para que estas lleguen a todo el territorio nacional. Para el efecto:
(…)
7. El MinTIC podrá establecer obligaciones de hacer como forma
de pago de la contraprestación económica por el otorgamiento o renovación de
los permisos de uso del espectro radioeléctrico, para ampliar la calidad,
capacidad y cobertura del servicio, que beneficie a población pobre y
vulnerable, o en zonas apartadas, en escuelas públicas ubicadas en zonas
rurales y otras instituciones oficiales como centros de salud, bibliotecas
públicas e instituciones educativas, así como prestar redes de emergencias. Las
inversiones a reconocer serán determinadas por el MinTIC de acuerdo con la
reglamentación que expida al respecto; (…)”.
“ARTÍCULO 311. CONTRAPRESTACIONES A CARGO DE LOS OPERADORES
POSTALES. Adiciónese el parágrafo 3 al artículo 14 de la Ley 1369
de 2009, así:
PARÁGRAFO 3o. La
contraprestación periódica de que trata este artículo y el valor que deben
pagar los operadores postales para ser inscritos en el Registro de Operadores
Postales o renovar su inscripción podrá pagarse mediante la ejecución de
obligaciones de hacer, que serán previamente autorizadas por el Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, de acuerdo con la
reglamentación que este defina al respecto. Estas obligaciones deberán
ejecutarse mediante proyectos que permitan masificar el acceso universal a
Internet en todo el territorio nacional, a través del aprovechamiento de las
redes postales, que beneficie a población pobre y vulnerable, o en zonas
apartadas. Las inversiones por reconocer serán determinadas por el Ministerio
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Estas obligaciones
contarán con una supervisión o interventoría técnica, administrativa y
financiera a cargo del Ministerio, que garantice transparencia y cumplimiento
de las obligaciones de hacer. Los recursos necesarios para financiar la supervisión
o interventoría deberán ser garantizados por el Fondo de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, o quien haga sus veces.
La ejecución de las obligaciones de hacer de que trata el presente
artículo, por parte de los operadores postales, no implica la modificación de
la clasificación legal de los servicios postales para los cuales se encuentra
habilitado conforme lo define la Ley 1369 de 2009. Esto incluye el
cumplimiento de todas las demás obligaciones de origen legal, reglamentario, regulatorio,
aplicables al servicio”.
“ARTÍCULO 336. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente
ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le
sean contrarias. Los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de
2007, 1450 de 2011, y 1753 de 2015 no derogados expresamente en el
siguiente inciso o por otras leyes continuarán vigentes hasta que sean
derogados o modificados por norma posterior.
Se derogan expresamente el artículo 4o de la Ley 14 de 1983; el
artículo 84 de la Ley 100 de 1993; el artículo 174 del Decreto-ley
1333 de 1986; el artículo 92 de la Ley 617 de 2000; el artículo 167 de
la Ley 769 de 2002, el artículo 56 y 68 de la Ley 962 de 2005; el
parágrafo 1 del artículo 4º de la Ley 1393 de 2010; los artículos 51 a 59 de
la Ley 1429 de 2010; el artículo 81 de la Ley 1438 de 2011; los artículos
69, 90, 91, 131, 132, 133, 134, 138, 141, 149, 152 a 155, 159, 161, 171, 194,
196, 212, 223, 224, 272 de la Ley 1450 de 2011; los artículos 7º, 32, 34, 47, 58,
60, 90, 95, 98, 106, 135, 136, 186, 219, 222, 259, 261, 264 y los
parágrafos de los artículos 55 y 57 de la Ley 1753 de 2015; el artículo 7º de
la Ley 1797 de 2016; el parágrafo transitorio del artículo 12 de la Ley
1904 de 2018; el artículo 110 de la Ley 1943 de
2018; y el artículo 4º de la Ley 1951 de 2019. (…)”.
III.  LA DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD
3.
El actor planteó cuatro cargos de inconstitucionalidad:
Principio de
publicidad (art. 157, num. 1, C. Pol.)
4.
Señaló el actor que el texto del proyecto de ley aprobado el 2 de mayo
de 2019 en la plenaria de la Cámara de Representantes, no fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de darle
el trámite en la plenaria del Senado de la República; además que fue aprobado
por esta Corporación el mismo día, esto es, unas horas después. Informó que el proyecto de ley en la Cámara fue aprobado a
las 7:20 p.m. y en el Senado a las 11:13 p.m. del mismo día, cuya publicación del texto en la página del Senado se dio a
la misma hora (11:13 p.m.), siendo la última Gaceta del Congreso publicada
la 287 de 30 de abril de 2019[5]. Luego
de hacer referencia al principio de publicidad en los términos fundamentalmente
de la sentencia C-465 de 2014, insistió que el texto que se discutió y aprobó
en el Senado no fue publicado con anterioridad en la Gaceta del Congreso, por
lo que ni los congresistas ni los ciudadanos pudieron revisar el documento a
discutir previamente, incurriendo en una votación a ciegas, lo que hace
que toda la ley sea inconstitucional.
Principio
de consecutividad (art. 157, num. 2, C. Pol.)
5.
Adujo que el aparte impugnado del artículo 336, que refiere a la
derogatoria del artículo 110[6] de la
Ley 1943 de 2018[7], no fue discutido
ni aprobado en las comisiones conjuntas de Cámara y Senado, sino introducido
irregularmente en el texto a discutir en el segundo debate ante las plenarias
de la Cámara y del Senado. Al no haber sido tampoco objeto de deliberación en
las plenarias, terminó por derogar arbitrariamente una comisión (equipo
conjunto de auditoría) que buscaba generar transparencia en los beneficios
fiscales. Afirmó que se está ante una materia autónoma y separable del
contenido actual del plan, el cual no hace referencia alguna a esta
derogatoria, ni se registra en las Bases del plan, como tampoco en la
exposición de motivos y las ponencias para comisiones y plenarias. Precisó que en
la ponencia para segundo debate de Cámara se observa la inclusión de la derogatoria,
pero sin guardar relación con la temática general debatida y aprobada en primer
debate.
Ley orgánica en
materia presupuestal (art. 7º, Ley 819/03)
6.
Consideró que los artículos 310 (parcial) y 311, que facultan establecer
obligaciones de hacer como forma de pago de la contraprestación
económica, incumplen la ley orgánica presupuestal en virtud de la cual las
normas que ordenan gasto u otorgan beneficios deben contener alusiones
explícitas al impacto fiscal y resultar acordes con el Marco Fiscal a Mediano
Plazo. Aseguró que, en la exposición de motivos, en las Bases del Plan Nacional
de Desarrollo -PND- y en las ponencias de comisiones y plenarias no se
registran los costos fiscales de las iniciativas demandadas, lo que lleva a un
riesgo económico más aún cuando se crean gastos y costos en una ley que busca financiar
el déficit presupuestal de la vigencia del 2019. De tal modo, sin certeza en el
impacto fiscal y los mecanismos para cubrirlo, las normas impugnadas pueden
generar un mayor déficit que los recursos a conseguir con la ley de
financiamiento. Estimó que los beneficios concedidos aminoran los ingresos del
Estado y constituyen un gasto fiscal indirecto por el menor valor del
recaudo. Tampoco se incluyó la fuente adicional para cubrir el financiamiento
del costo causado por el menor ingreso recibido. La posibilidad de pagar una
obligación dineraria con una de hacer, puede constituirse en un gasto fiscal.
Principio de
unidad de materia (art. 158 C. Pol.)
7.
Respecto de las disposiciones demandadas[8]
aseguró que no guardan una conexidad objetiva y razonable de carácter causal,
temático, sistemático y teleológico, con las bases o materias dominantes del
plan, además de modificarse disposiciones que han desarrollado mandatos
constitucionales y reglas generales de manera permanente que han debido
incluirse por medio de una ley ordinaria. Informó que no se hizo mención a la transferencia de los recursos
del FONTIC a la Superintendencia de Industria y Comercio (art. 152), a las
potestades de los entes territoriales para implementar modificaciones de los
planes de ordenamiento y demás atribuciones respecto del acceso a las TIC (art.
309), al cambio de la forma de pago de la contraprestación económica por
obligaciones de hacer (art. 310 parcial), al igual que ocurre con las
contraprestaciones a cargo de operadores postales (art. 311), y a la
eliminación de la comisión de estudio de beneficios tributarios (art. 336 parcial).
Terminó señalando el quebrantamiento del principio democrático por desbordar el
límite temporal al modificar disposiciones ordinarias permanentes.
IV.  PRUEBAS RECIBIDAS
Secretarías de
comisiones y plenarias del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes
8.
Se recibieron las gacetas del Congreso, los audios y las certificaciones
requeridas, que serán valorados en la determinación a adoptar.
Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
9.
Sobre el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 informó que la
autorización prevista en el numeral 7º del artículo 310 demandado, estaba
consignada en el artículo 194[9] de la
Ley 1753 de 2015[10], que
permitía al MinTIC establecer obligaciones de hacer como forma de pago de la
contraprestación por el otorgamiento o renovación de los permisos de uso del
espectro radioeléctrico, como se manifestó durante el trámite del proyecto de
ley (ponencia para primer debate)[11], al
indicarse por el ministerio que “los artículos vienen del Plan Nacional de
Desarrollo anterior y son las herramientas que dan el piso legal para realizar
los proyectos TIC que se están desarrollando[12]”.
10.
De otra parte, manifestó que el artículo 311 establece una autorización
que no estaba contenida en la norma que adiciona y que en palabras del
viceministro de economía digital del MinTIC “sirve para cerrar la brecha
rural. Es así como resulta relevante plantear la participación de los operadores
postales en la apuesta por la conectividad, ya que son parte del sector TIC y
hoy sus aportes por contraprestaciones como parte del FONTIC, se usan en cierta
medida para conectar a colombianos en condiciones de vulnerabilidad[13]”.
Aseguró que el trámite legislativo de los artículos mencionados no exigía
agotar el procedimiento contemplado en la ley orgánica presupuestal, porque: i)
no ordenan gasto al limitarse a establecer una forma alternativa de pago
de una obligación dineraria a cargo de los obligados y ii) no otorgan un
beneficio tributario, pues no eximen ni aminoran las obligaciones relativas
al pago de la contraprestación económica o de tributo alguno.
11.
En consecuencia, de la prueba decretada puede colegirse lo siguiente:
Prueba
Parámetro constitucional
Solicitud
MinHacienda
Ley orgánica presupuestal
Exequibilidad arts. 310.7 y
311
V.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
12.
Respecto a los artículos 310 parcial y 311 demandados solicitó la exequibilidad
o inhibición en cuanto al cargo de violación de la ley orgánica
presupuestal y la exequibilidad en relación con el principio de unidad
de materia.
13.
En cuanto al artículo 7º de la Ley 819 de 2003 expuso que tales
disposiciones acusadas no imponen gastos al Gobierno, ni prevén beneficios
tributarios, por lo que en el trámite legislativo no resultaba aplicable la
disposición orgánica. Afirmó que se estructura el cargo a partir de una
lectura bastante particular de los enunciados normativos. Se dio una lectura
errónea del artículo 310.7, ya que determina que el MinTic podrá establecer una
“forma de pago”, como facultad en cabeza de la entidad pública. Agregó que el
actor parece entender que no habrá lugar a cobrar por el uso del espectro, pero
es claro que la ley del plan no deroga el artículo 12[14]
de la Ley 1341 de 2009 que regula la materia, y hace referencia al pago de una
contraprestación económica.
14.
Subrayó que las obligaciones de hacer no cambian la naturaleza ni el
valor de la contraprestación que deben efectuarse por el sujeto obligado,
simplemente permiten una forma de pago admitida en el ordenamiento desde la
definición misma del Código Civil. No implican ordenación de gasto, sino una
forma de cumplir las obligaciones previstas, siendo empleadas para la provisión
de acceso y servicio universal a las telecomunicaciones, que es la misión que
orienta la inversión del MinTIC y la razón de ser de los fondos de servicio
universal como el Fondo Único de las TIC. Concluyó que se busca maximizar la
eficiencia en la consecución de las metas del Fondo, fomentando la inversión en
el sector de las TIC para beneficio de los habitantes especialmente de los menos
favorecidos.
15.
De otro lado, en cuanto a la unidad de materia sostuvo la
existencia de un vínculo directo con la parte general del PND. Luego de referir
a los artículos 1º (objetivos), 2º (parte integral de esta ley) y 3º (pactos)
de la ley del plan, halla que los pactos estructurales tienen relación con las TIC,
el espectro radio eléctrico como bien público, el estímulo al emprendimiento y al
fortalecimiento del tejido empresarial, la igualdad de oportunidades y la
inclusión social, pues las TIC también son determinantes de la equidad social y
económica, al permitir desarrollar las potencialidades y actividades
productivas, así como mejorar la calidad de vida de los individuos y de las
regiones. Adicionalmente, se incluye el Pacto por la transformación digital de
Colombia: Gobierno, empresas y hogares conectados con la era del conocimiento,
como uno de los objetivos del plan, que tiene estrecha relación con las
disposiciones legales.
16.
Refirió que en el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo
2018-2011: Pacto por Colombia, pacto por la equidad”, concretamente respecto
al “Pacto por la transformación digital de Colombia: Gobierno, empresas y
hogares conectados con la era del conocimiento”, puede extraerse que uno de
los objetivos es “mejorar la disposición de insumos para la conectividad y
la velocidad de conexión a Internet”, y dentro de las estrategias para
alcanzarlo se incluye la de “crear las condiciones habilitantes para la
expansión de las TIC”, en la cual se determina que “el
MinTIC podrá estructurar la oferta oficiosa de obligaciones ´de hacer´, al
emplear mecanismos de subasta inversa que, por una parte, aumenten la oferta de
servicios TIC en zonas que actualmente carecen de conectividad adecuada, y por
otra, fomenten la competencia entre los PRST[15]
para acceder a estas alternativas de pago por el uso del espectro”.
17.
Aseguró que otro de los objetivos de dicho pacto es “acelerar la
inclusión digital”, siendo una de las estrategias buscar “generar un
modelo sostenible para la conectividad social en zonas urbanas y, en especial,
rurales”, además que “dentro de estos modelos se plantea la posibilidad
de llevar a cabo obligaciones por parte de los operadores postales, como
mecanismo de pago de las contraprestaciones económicas a su cargo, que permitan
optimizar la inversión de los recursos públicos mediante el aprovechamiento de
su alta capilaridad para la provisión de acceso comunitario a Internet”.
18.
Dedujo que tanto el artículo 310.7 como el 311 acusado, son normas
instrumentales que guardan conexidad directa con los objetivos del plan,
específicamente el Pacto por la transformación digital de Colombia. Sobre la
primera disposición legal la relación es directa e inmediata porque una de las
estrategias para alcanzar el objetivo de “mejorar la disposición de insumos
para la conectividad y la velocidad de conexión a Internet” es “crear
las condiciones habilitantes para la expansión de las TIC”, para lo cual el
MinTIC podrá establecer obligaciones de hacer como forma de pago de la
contraprestación económica por el otorgamiento o la renovación de los permisos
de uso del espectro radioeléctrico y, de esta forma, ampliar la calidad,
capacidad y cobertura del servicio, que beneficie a la población vulnerable o
en zonas apartadas, escuelas públicas en zonas rurales, y otras instituciones
oficiales como centros de salud, bibliotecas oficiales e instituciones
educativas, además de las redes de emergencias.
19.
La conexidad del artículo 311 con el Pacto por la transformación digital
también es directa e inmediata porque una de las estrategias para alcanzar
el objetivo de “acelerar la inclusión social digital” es la de “generar
un modelo sostenible para la conectividad social en zonas urbanas y, en
especial, rurales”, para lo cual el MinTIC puede autorizar que la
contraprestación periódica pueda satisfacerse a través de la ejecución de obligaciones
de hacer mediante proyectos que masifiquen el acceso universal a Internet
en todo el territorio nacional, por medio del aprovechamiento de las redes
postales que beneficie a la población pobre o en zonas apartadas. Resaltó la
importancia del cierre de la brecha digital, así como constituir un instrumento
para la materialización de la equidad, la eficiencia y la eficacia, además de proveer
soluciones de acceso universal y consecución de metas de conectividad.
Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento
Nacional de Planeación
20.
Solicitaron la exequibilidad de la ley y sus disposiciones acusadas,
aclarando respecto a la violación de la ley orgánica presupuestal que se remiten
a los argumentos del MinTIC.
21.
Partieron de señalar el cumplimiento del principio de publicidad así
como del principio democrático. Afirmaron que la proposición que solicitaba
acoger el texto de la ley aprobado en la plenaria de la Cámara, como el
contenido del articulado, fueron conocidos oportunamente y debatidos por los
miembros de la plenaria del Senado. Previo a la aprobación en esta última, fue
conocido el texto aprobado en la plenaria de la Cámara al haberse publicado en
la página web de la secretaría del Senado, además de no haber sido el único mecanismo
empleado y, en todo caso, el debate se cumplió respetando las garantías y
principios constitucionales.
22.
Anotaron que la proposición radicada ante la plenaria del Senado en la sesión
del 02 de mayo de 2019, a través de la cual se sometió a consideración el acoger
el texto aprobado por la plenaria de la Cámara del proyecto de ley 227 de 2019
Senado – 311 de 2019 Cámara, se acompañó del articulado y las Bases del PND por
lo que fue completa[16]. Así
mismo, el texto sujeto a consideración del Senado se publicó en las páginas web
de la Cámara y del Senado[17], de
manera previa a la aprobación de la proposición de acoger el texto aprobado por
la plenaria de la Cámara, según consta en el video de la sesión del 02 de mayo
de 2019 en el Senado[18]. Adicionalmente,
esta publicación fue anunciada en dicha sesión, según consta en la página 198
de la Gaceta del Congreso 824 de 2019, en la cual se expresa que el Senador
Ernesto Macías Tovar, presidente del Senado, manifestó: “para información de
los de la plenaria(sic) el texto aprobado en la Cámara está publicado en la
Gaceta del Congreso 293, también está publicado en la página, en las
páginas(sic) del Senado y de la Cámara de Representantes”.
23.
Indicaron que durante la sesión de la plenaria del Senado[19]
los senadores ponentes María del Rosario Guerra, Efraín Cepeda y Juan Felipe
Lemos, realizaron una exposición oral y concreta del texto aprobado por la plenaria
de la Cámara, precisando que frente al texto aprobado por las comisiones
conjuntas la Cámara no había incluido nuevas disposiciones y, por el contrario,
había eliminado 13 artículos. Así derivaron que los senadores tuvieron
conocimiento de la materia sometida a debate y votación, pues aparte de que el
texto aprobado por la Cámara había sido publicado el mismo día, no solo en la
página web de la secretaría de esa célula legislativa sino también en la del
Senado, los senadores Guerra, Lemos y Cepeda aclararon los artículos eliminados
y la no incorporación de nuevas disposiciones en el proyecto de ley.
24.
Resaltaron que si bien la ley del plan contiene algunas normas fiscales
no puede calificarse como una iniciativa de alto contenido tributario, por lo
que es dable aceptar la flexibilización del principio de publicidad. De igual
modo, en el informe de ponencia para segundo debate en la plenaria del Senado
se presentaron 349 artículos, de los cuales 271 (78%) fueron aprobados por la
plenaria de la Cámara tal como venían en la ponencia (sin modificación alguna),
lo cual consta en las gacetas del Congreso 272 y 273 de 2019. Explicaron que
más de 40 senadores propusieron a la Corporación acoger el texto aprobado en la
plenaria de la Cámara[20]. Tal
proposición fue sometida a consideración de los senadores y cerrada la
discusión se procedió a efectuar la votación, con el siguiente resultado: por
el sí 58 y por el no 4, para un total de 62 votos.
25.
De otra parte, respecto a la acusación por violación del principio de
consecutividad contra el aparte del artículo 336 de la Ley 1955 de 2019,
consideraron que no hay lugar a una decisión de fondo, ya que mediante
sentencia C-481 de 2019 se declaró la inexequibilidad de la totalidad de la Ley
1943 de 2018 por vicios de procedimiento en su formación, acaeciendo el
fenómeno de la sustracción de materia. En lo referente al principio de unidad
de materia advirtieron que no le asiste razón al accionante, porque las
materias de cada una de las disposiciones tienen una relación suficiente
con los fines y propósitos generales del PND. Una vez traídos a colación los
artículos 1º (objetivo general) y 3º (objetivos específicos), así como el
documento denominado Bases del plan (art. 2º), hallaron que el artículo 152
demandado tiene una íntima relación con uno de los objetivos del plan: el
fortalecimiento de la libre competencia económica en el sector de las
comunicaciones, como un medio para alcanzar el Pacto por el emprendimiento.
26.
Respecto al sector de las TIC (arts. 309, 310 parcial y 311 acusados) adujeron
que el PND instituye que el Pacto por la equidad se alcanza mediante unas
condiciones habilitantes que permiten acelerar el cambio social, como el “Pacto
por la ciencia, la tecnología y la innovación”, el “Pacto por la transformación
digital de Colombia” y el “Pacto por la descentralización: conectar
territorios, gobiernos y poblaciones”. Informaron que según el documento Bases
del plan, la transformación digital en Colombia es fundamental para lograr la
equidad, en tanto “las tecnologías de la información y las comunicaciones
(TIC) son una plataforma transversal que habilita la agregación de valor para
toda la economía, además de la generación de nuevos negocios que contribuyen a
la competitividad del país y al crecimiento económico”.
27.
Explicaron que para alcanzar esa finalidad en el documento Bases del
plan se plantearon diferentes estrategias y programas para crear las
condiciones habilitantes para la masificación de las TIC, como el “fortalecer
y adaptar el marco normativo del sector TIC teniendo en cuenta la realidad
tecnológica y de mercados convergente, y las funciones del regulador único e
independiente”, “acelerar la inclusión social digital” y “empoderar
a ciudadanos y hogares en el entorno digital”. Añadieron que tales metas,
según el documento mencionado, requieren a su vez, entre otras, “reducir las
barreras al despliegue de la infraestructura requerida para la prestación de
los servicios públicos que integran el sector TIC, a escala nacional y, en
especial, territorial”. De esta manera, señalaron que los artículos 309,
310 y 311 impugnados, propenden por la expansión del acceso a las TIC de las
personas más vulnerables y que habitan territorios apartados, por lo que guardan
una relación íntima con uno de los fines esenciales del plan como lo es
alcanzar la equidad mediante la transformación digital en Colombia, que permite
agregar valor para toda la economía.
Comisión de
Regulación de Comunicaciones
28.
Pidió declarar exequible el artículo 309 acusado, que corresponde
a una modificación del artículo 193 de la Ley 1753 de 2015[21].
Explicó que en el documento Bases del plan se incluyó el “Pacto por la
transformación digital de Colombia: Gobierno, empresas y hogares conectados con
la era del conocimiento”, donde se establece como uno de los objetivos “(c)rear
las condiciones habilitantes para la masificación de las TIC”. A su vez, se
propone dar cumplimiento al mismo a través de siete estrategias, una de las
cuales refiere a “(r)educir las barreras al despliegue de la
infraestructura requerida para la prestación de los servicios públicos que
integran el sector TIC, a escala nacional y, en especial, territorial”,
además de indicarse que “el MinTIC liderará y coordinará con las autoridades
de todos los órdenes, tanto nacional como territorial, el adecuado despliegue
de la infraestructura de redes de telecomunicaciones en las entidades
territoriales, de tal suerte que se implementen acciones destinadas a superar
los obstáculos que restrinjan, limiten o impidan el despliegue de
infraestructura de telecomunicaciones necesaria para ejercicio y goce de los
derechos constitucionales; igualmente, se revisarán las normas en desuso y las
normatividad que rige el uso y aprovechamiento del espacio público”.
29.
Advirtió cómo dentro de las Bases del plan se incluye un pacto
estructural asociado al aprovechamiento de las TIC como dinamizador de la
calidad de vida, el cual se desarrolló a través de objetivos y estrategias. Una
de ellas, la tendiente a “reducir las barreras al despliegue de la
infraestructura requerida para la prestación de los servicios públicos que
integran el sector TIC, a escala nacional y, en especial, territorial”, se
encuentra ligada con el artículo impugnado, al instrumentalizar la posibilidad de
que mediante la revisión técnica de las normas de planeación de los entes
territoriales se puedan identificar eventuales barreras al despliegue de
infraestructura para la provisión de servicios de comunicaciones[22],
para su posterior remoción a cargo de los propios municipios, procurando la
masificación de los servicios de las TIC en beneficios de los habitantes y
usuarios de la zona.
30.
Encontró una clara relación de conexidad teleológica directa e inmediata
con la parte general y programática de la ley del plan, ya que no solo quedó
expresamente indicado, sino que a través de la remoción de las barreras al
despliegue de infraestructura para la provisión de servicios de comunicaciones,
se logra la masificación de la oferta de los servicios de las TIC, lo cual
redunda positivamente en la distribución equitativa de las oportunidades, así
como en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, como lo
pretende el Pacto por la transformación digital de Colombia: Gobierno, empresas
y hogares conectados con la era del conocimiento.
31.
Por último, respecto a la regla de temporalidad trajo a colación un
concepto[23] de la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cuanto a que la ley
del plan se integra a la legislación ordinaria y también puede tener vigencia
más allá del periodo cuatrienal al contener mandatos de duración indefinida o
para ser aplicados en el mediano y largo plazo, añadiendo que la jurisprudencia
constitucional ha admitido que en la ley del plan se consagren instrumentos de
contenido simplemente normativo, esto es, leyes en sentido general, mientras
estas disposiciones respeten el principio de unidad de materia[24],
por lo que junto a las metas, programas y estrategias el legislador puede
establecer mandatos, medidas o decisiones legislativas de contenido meramente
normativo, como es el caso de las normas censuradas.
Instituto Colombiano de Derecho Tributario
e Instituto colombiano de Derecho Aduanero
32.
Consideraron exequibles los artículos 310 parcial y 311 en cuanto
a la ley orgánica presupuestal, así como los artículos 152, 309, 310 parcial y 311
respecto al principio de unidad de materia, salvo el artículo 336 que encontraron
inexequible. Sobre el primer grupo de cargos señalaron que no se está
ante renuncia alguna a la percepción de ingresos, ni beneficio tributario que
entrañe sacrificios en la recaudación. Más bien ante una medida amparada por el
principio de eficiencia que permite a los comprometidos con el pago de los
derechos, permisos y registros, efectuarlo a través de obligaciones de hacer,
con el alcance y condición que estructure el ministerio del ramo. Además, las
disposiciones delimitan con claridad el radio de acción que para tal efecto
concierne atender al ministerio.
33.
Tampoco hallaron violación del principio de unidad de materia respecto
de los artículos 152, 309, 310 parcial y 311, relacionados con la temática de
las TIC y el objeto central del plan de procurar la universalidad en el
acceso de todos los colombianos, pese a que cuando se trate de modificaciones
al ordenamiento vigente por la ley del plan, que son esencialmente temporales,
la conexidad entre las disposiciones y las metas, objetivos y estrategias del
plan, debe ser directa y nítida. Confirmaron esta posición resaltando las
recurrentes referencias por la Bases del PND al pacto por la ciencia, la
tecnología e innovación, y su reiteración tanto en la enumeración precisa, en
el artículo 4º, de cada uno de los pactos (en este caso el 3º) y en el plan de
inversiones públicas (rubro del numeral V); y aunque pudiera generar alguna
duda el traslado de recursos del FONTIC a la Superintendencia de Industria y Comercio,
se disipa esta al constatarse que el artículo 152 acusado es claro al advertir
que el destino de tales recursos no puede ser otro que la vigilancia y control
de las actividades inherentes a las TIC.
34.
En lo concerniente al artículo 336 demandado, estimaron que se viola el
principio de unidad de materia al no existir conexidad con las metas y
objetivos del plan, y menos aún con el plan de inversiones públicas y las Bases
en que se apoya. Repararon en que la inclusión de disposiciones tributarias en
la ley del plan es factible en condiciones excepcionales, de manera que se
exponga evidente la relación inmediata y directa. Afirmaron que para fines de la
planeación y de la hacienda pública el cumplimiento de las funciones asignadas por
el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018 a la comisión de estudios encargada de
evaluar la necesidad, viabilidad y conveniencia de los beneficios tributarios,
se traducía en un instrumento fundamental de análisis sobre lo que ha de ser la
prosecución de la estructura normativa del sistema tributario.
Federación Colombiana de
Municipios
35.
Solicitó la exequibilidad de la ley en cuanto al cargo de
publicidad o, en su defecto, la inhibición por incumplir los requisitos
de claridad, especificidad y pertinencia al no probarse ni evidenciarse la
violación de las normas relacionadas con el trámite del proyecto de ley. No
evidencia falta de conocimiento del texto del proyecto de ley posteriormente
aprobado por los senadores, además de la posibilidad de su reproducción por un
medio electrónico o físico a cada congresista participante. El plan contó con
amplia difusión y publicidad al interior del Congreso, así como se dieron numerosas
discusiones sobre el contenido.
Andrés Mauricio Zamudio Rodríguez
36.
Consideró inexequible la Ley 1955 de 2019 por violación del
principio de publicidad. Luego de señalar que la demanda se presentó
oportunamente y, por ende, no ha caducado la acción, y coadyuvar su contenido,
sostuvo que las certificaciones remitidas por el Congreso pueden inducir a
error al no aclarar que el texto publicado en la Gaceta 272 de 2019 no fue el
que se discutió ni aprobó finalmente en la sesión del 02 de mayo de 2019 en el
Senado, ya que se acogió el de la Cámara aprobado en ese día que no fue
publicado ni socializado. Concretó su inconformidad en que el Senado no votó ni
aprobó el texto que había anunciado el 26 de abril de 2019 a través de la
Gaceta 272, ya que ello se cumplió sobre uno no publicado y que había sido recientemente
aprobado en la Cámara. Expuso que de esta manera no existió informe de
conciliación, siendo inconstitucional toda la ley.
37.
Trajo a colación la sentencia C-481 de 2019 que considera un precedente
aplicable en la medida en que al momento de acoger el texto adoptado por la
plenaria de la Cámara los senadores no tenían acceso a la información necesaria
y suficiente para aprobar el proyecto de ley, el cual había sido aprobado solo
unas horas antes con más de 300 artículos y múltiples modificaciones,
precisando que resulta más evidente en esta oportunidad la violación del
principio de publicidad al no tener los congresistas la oportunidad de analizar
lo que había sido aprobado un par de horas antes en la plenaria de la Cámara.
Aseguró que no hubo explicación suficiente del texto aprobado en la Cámara y
tampoco se entregó una copia impresa con los cambios efectuados, pues todo se
desarrolló el mismo día con una diferencia de horas, con lo cual se quebrantó
el principio democrático y la transparencia en el debate.
Intervenciones extemporáneas
38.
La universidad de los Andes, el ciudadano Ricardo Córdoba y los
ciudadanos Nilse Judith Senior y otros allegaron escritos por
fuera del tiempo previsto para su presentación, según información de la
secretaría general de la Corte[25].
39.
En consecuencia, las intervenciones presentadas en tiempo pueden
sintetizarse de la siguiente manera:
Intervención
Parámetro constitucional
Solicitud
MinTIC
Ley orgánica presupuestal
Principio unidad de materia
Exequibilidad o inhibición
Exequibilidad arts. 310.7 y
311
Presidencia de la República,
MinHacienda y DNP
Principios de publicidad,
consecutividad y unidad de materia.
Ley orgánica presupuestal
(remite a intervención del MinTIC)
Exequibilidad
Comisión de Regulación de
Comunicaciones
Principio de unidad de
materia
Exequibilidad art. 309
ICDT e ICDA
Ley orgánica presupuestal
Principio unidad de materia
Exequibilidad
Exequibilidad salvo art. 336
(inex.)
Federación Colombiana de
Municipios
Principio de publicidad
Exequibilidad o inhibición
Andrés Zamudio
Principio de publicidad
Inexequibilidad
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
40.
Halló exequible la ley y las normas legales impugnadas. Una vez
realizado el recorrido del trámite que cumplió el proyecto de ley del plan en
las comisiones terceras y cuartas de Cámara y Senado, así como en las plenarias
de dichas células legislativas, indicó que encuentra probado que la publicación
en la Gaceta del Congreso del texto completo adoptado en la plenaria del Senado
y que correspondió al aprobado en segundo debate por la Cámara se efectuó el 3
de mayo de 2019[26], esto
es, un día después de la votación en el Senado en el segundo debate. No
obstante, precisó que también está demostrado que el 2 de mayo a las 22:23
horas, la secretaría del Senado publicó en la página web el texto con
anterioridad al inicio de la votación, por lo que el mismo fue publicado en un
medio idóneo, útil e inmediato cumpliendo con el principio de publicidad.
41.
En cuanto a los principios de consecutividad y de unidad de
materia contra la expresión “el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018”
prevista en el artículo 336 sobre vigencias y derogatorias, rememora que en la
sentencia C-481 de 2019 la Corte se declaró inhibida para pronunciarse de fondo
sobre tal artículo 110 y al no ser declarada inexequible procede su examen.
Verificado que la acción se presentó dentro del término establecido -principio
de consecutividad-, explicó que la interpretación en esta oportunidad debe
ser flexible y, en esa medida, la exigencia de los cuatro debates no se predica
de cada uno de los artículos sino de los temas o asuntos que se pretenden
regular de manera general, y que se han regulado desde el proyecto de ley
original en su radicación, el texto propuesto para primer debate en el informe
de ponencia o en las proposiciones que han sido presentadas y debatidas en
primer debate.
42.
Para el Ministerio Público la derogatoria de una norma tributaria, que
justamente establece un mecanismo de revisión de las exenciones tributarias, no
resulta ajena al objetivo ni a las finalidades del plan al tener relación con
la Bases del mismo, que a su vez integran la ley y se presentaron a
consideración del Congreso desde el inicio del trámite legislativo. Evidenció
que el plan “consistencia macroeconómica fiscal y de resultados económicos
sociales[27]”,
también se refirió al “aseguramiento de la institucionalidad fiscal[28]”,
considerando necesaria la independencia de los órganos que se pretendan crear
para proveer seguimiento periódico y evaluación crítica sobre cobertura
institucional, metodologías, pronósticos, planes, desempeño y sostenibilidad de
las finanzas públicas y la política fiscal. De ahí que, afirmó, exista relación
con el proyecto de ley inicialmente aprobado en primer debate por las
comisiones conjuntas de Cámara y Senado[29], porque
justamente se trata de revisar la conformación y las características de los
órganos encargados de estudiar la política fiscal, lo que incluye la revisión
de las exenciones en determinadas materias como las zonas francas y tiene
conexidad con los objetivos generales en términos macroeconómicos.
43.
En igual sentido, añadió que la derogatoria tiene conexidad directa con
uno de los propósitos generales del plan, al buscar el aseguramiento de la
institucionalidad fiscal que supone, entre otras, la creación de nuevos órganos
que se encarguen de la revisión de la política tributaria como uno de los ejes
transversales del plan para efectos de cumplir con sus estrategias. Agregó que
la jurisprudencia constitucional[30] ha
validado normas de carácter tributario en la ley del plan.
44.
Sobre los demás cargos por desconocimiento del principio de unidad de
materia, particularmente el artículo 152 demandado, relata que está ubicado
dentro del Pacto por la legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente
para que todos vivamos con libertad y democracia, ubicado en el capítulo II
Mecanismos de ejecución del plan, sección I, subsección 6 referida a la “legalidad-otras
disposiciones”, que se ocupa, entre otros, de la adopción de planes para la
transformación digital siguiendo los estándares que para ese propósito defina
el MinTIC[31].
45.
A su vez, comentó que el plan contiene el Pacto por la transformación digital
de Colombia: Gobierno, empresas y hogares conectados con la era del
conocimiento, el cual incluye como estrategia la “masificación de la banda
ancha e inclusión digital”, cuyo proceso de modernización aborda de manera
integral los lineamientos en telecomunicaciones, tecnologías de la información,
espectro, marco institucional, régimen sancionatorio, etc., bajo la realidad
convergente, y se fortalece la institucionalidad de las comunicaciones e
información desde el Ministerio y las entidades que ejercen vigilancia y
control[32]. De
igual modo, informó que en la misma sección se establece que será el MinTIC
quien lidere la creación de un fondo único que aumente la eficiencia en las
contraprestaciones y cargas económicas, y que permita cumplir con las diversas
obligaciones del sector de las comunicaciones.
46.
Según lo explicado, observó que la regla de transferencia de los
recursos del fondo de las TIC para ejercer funciones de inspección, vigilancia
y control del sector tiene relación directa con el régimen sancionatorio, dado
que las sanciones son justamente el ejercicio de una función de control a cargo
de la Superintendencia. Así mismo, a partir del diagnóstico y de las
estrategias de las Bases del plan consideró que existe una relación directa
entre el proceso de modernización de las TIC y el ejercicio de las funciones de
las entidades que ejercen vigilancia como la Superintendencia de Industria y Comercio.
Dedujo que el artículo 152 guarda una relación directa con los objetivos y
estrategias del plan, por lo cual se trata de una medida de ejecución de sus
objetivos que resulta exequible.
47.
En relación con los artículos 309, 310.7 y 311 acusados, señaló que
figuran en la subsección 6 referida a la “equidad en los servicios públicos”,
en la que se regula el acceso a la infraestructura de los servicios de energía
eléctrica, gas, transporte y telecomunicaciones, por lo que tienen un núcleo
común: el establecimiento de medidas con el fin de ampliar la cobertura de las
tecnologías de la información. Además, reitera que la ley del plan contiene el
Pacto por la transformación digital de Colombia, que incluye la masificación de
la banda ancha e inclusión social, cuyo proceso de modernización implica la
ampliación de la cobertura de estos servicios en los entes territoriales. En
consecuencia, solicitó la exequibilidad al guardar relación directa con los
objetivos y ejes del plan, razón por la cual se ocupa de medidas instrumentales
que tienen como propósito ejecutarlos.
48.
Finalmente, respecto al cargo por violación del requisito de impacto
fiscal sostiene que está acreditado que el Ministerio de Hacienda junto con el
Departamento Nacional de Planeación presentaron el proyecto de ley para inicio
de su trámite en el Congreso de la República. Del texto se aprecia la
distribución de los recursos de acuerdo a los “pactos” en los que se encuentra
organizado el PND. Enfatizó que las disposiciones cuestionadas tienen relación
con el Pacto por la transformación digital de Colombia: Gobierno, empresas y
hogares conectados con la era del conocimiento, y el documento expuso que para
financiarlo se cuenta con 17.874 billones, así mismo, los programas de
inclusión digital tienen destinados 3.344 billones de pesos, lo que expone el
análisis del impacto fiscal.
49.
En conclusión, el Ministerio Público conceptuó lo siguiente:
Parámetro constitucional
Solicitud
Procuraduría
Principios de publicidad,
consecutividad y unidad de materia. Ley orgánica presupuestal
Exequibilidad
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
La Corte es competente para conocer del presente asunto, por cuanto la
preceptiva acusada hace parte de una ley de la República, de conformidad con
las competencias establecidas por el numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución.
2.
Adicionalmente, la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019 fue publicada en el
Diario Oficial 50.964 del 25 de mayo de 2019, mientras que la demanda de
inconstitucionalidad fue incoada ante este Tribunal el 19 de junio de 2019, esto
es, menos de un mes después, por lo que la acción presentada por vicios de
forma respecto a los cargos por violación de los principios de publicidad
y consecutividad lo fue en un tiempo menor al año y, por lo tanto, no operó
la caducidad[33]. De
otra parte, en relación con el presunto desconocimiento del principio de
unidad de materia, al corresponder a un vicio de competencia que se traduce
en un vicio material no opera la caducidad de la acción[34].
Cuestión previa:
aptitud sustantiva de la demanda por violación del principio de publicidad e
inhibición por desconocimiento de la ley orgánica presupuestal
3.
Algunas intervenciones presentadas exponen de manera subsidiaria la inhibición
sobre dos de los cuatros cargos de inconstitucionalidad formulados.
4.
Por una parte, la Federación Colombiana de Municipios respecto a la
presunta infracción del principio de publicidad por la ley del plan, al
incumplir los requisitos de claridad, especificidad y pertinencia,
al estimar que no se demostró ni evidenció tal violación en el trámite del
proyecto de ley. De otro lado, el MinTIC[35] respecto
a la supuesta trasgresión de la ley orgánica presupuestal por los
artículos 310.7 y 311 demandados, al no observar el requisito de certeza,
dado que no se imponen gastos ni se crean beneficios tributarios. Considera que
se partió de una lectura errónea, ya que las obligaciones de hacer como forma
de pago se establecen como una facultad en cabeza del Ministerio que se puede
implementar en cada caso, habiendo lugar al cobro por el uso del espectro
radioeléctrico (art. 310.7); situación que también acaece sobre el artículo 311,
al otorgar más bien una posibilidad al Ministerio para que la contraprestación
periódica de la inscripción en el registro de operadores postales esté dada en
obligaciones de hacer.
5.
Al respecto, la Corte encuentra procedente una decisión de fondo
respecto al principio de publicidad, pero no en cuanto al desconocimiento de la
ley orgánica presupuestal, como se pasa a explicar.
6.
Esta Corporación ha determinado[36], en
términos del artículo 40.6 de la Constitución, que todo ciudadano tiene derecho
a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político,
pudiendo interponer acciones públicas en defensa de la Constitución. Ello
permite caracterizar la acción de inconstitucionalidad como una herramienta de naturaleza
pública e informal, que abandona los excesivos formalismos técnicos
o rigorismos procesales en virtud de la prevalencia del derecho sustancial y
del interés general[37].
7.
Empero, la presentación de dicha acción no está exenta del cumplimiento
de unos requerimientos mínimos[38]
que exigen expresar las razones por las cuales se estima violado el texto
constitucional[39].
De ahí que la acusación debe: i) ser suficientemente comprensible (clara);
ii) recaer verdaderamente sobre el contenido normativo acusado (cierta);
iii) mostrar la manera cómo la disposición legal vulnera la Carta Política (especifica);
iv) exponer argumentos de naturaleza constitucional y no legal ni doctrinario (pertinente);
y v) suscitar una duda mínima en la pretensión de desvirtuar la presunción de
constitucionalidad (suficiente)[40]. Sin embargo, el Tribunal al verificar el cumplimiento de la
carga mínima argumentación no puede llegar al punto de hacer nugatorio el
derecho fundamental a interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución, por lo que el análisis de los requisitos de la demanda debe
atender el principio pro actione de tal
manera que ante una duda se debe resolver a favor de la habilitación -regla
general- y no de la inhibición -excepción-[41].
8.
Ingresando al cargo por violación del principio de publicidad encuentra
la Corte que la demanda satisface los requerimientos mínimos al contar con la
estructura argumentativa indispensable para habilitar un pronunciamiento de
fondo.
9.
El accionante sostiene que el texto aprobado en la plenaria de la Cámara
el 02 de mayo de 2019 (7:20 p.m.) sobre el “proyecto de ley 227 de 2019
Senado y 311 de 2019 Cámara, por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022, Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, no fue
publicado en la Gaceta del Congreso antes de darle trámite en la plenaria del
Senado, además que fue aprobado el mismo día, es decir, unas horas después, ya
que mientras en la Cámara se dio a las 7:20 p.m., en el Senado lo fue a las 11:13
p.m., cuya publicación del texto en la página del Senado se dio finalmente a la
misma hora (11:13 p.m.), siendo la última Gaceta del Congreso publicada la 287
de 30 de abril de 2019, por lo que ni los congresistas ni los ciudadanos
pudieron revisar el documento a discutir previamente, incurriendo en una
votación a ciegas que estima hace inconstitucional toda la ley del plan por
ausencia de publicidad.
10.
Si bien para la Corte la acción incoada no es prolija en la
argumentación, sí contiene una exposición adecuada del concepto de la violación,
toda vez que se puede identificar, sin mayores lucubraciones, una pretensión de
inconstitucionalidad por vicios de procedimiento en la formación de la ley[42].
11.
La demanda de inconstitucionalidad permite a este Tribunal avizorar ab
initio una demanda apta, por lo que no asiste la razón a la Federación
Colombiana de Municipios cuando solicita la inhibición. En esa medida, la
acusación se ampara en razones claras al permitir comprender con nitidez
la motivación de la acción, que se centra en la violación del principio de
publicidad por ausencia de publicación oficial del texto del proyecto de ley aprobado
en la plenaria de la Cámara, previo al inicio del trámite en la plenaria del
Senado, cuya aprobación en esta última se dio el mismo día, además de la falta
de conocimiento porque presuntamente la publicación del texto en la página del
Senado se dio en el intervalo de su aprobación.
12.
También se cumple el presupuesto de certeza por cuanto se alega en
esencia la no publicación oficial previa al debate en la plenaria del Senado,
además de poner en duda si se contó realmente con el tiempo necesario para revisar
el texto aprobado de la plenaria de la Cámara, lo cual será finalmente objeto
de estudio por este Tribunal al responder el cargo planteado. Así mismo, halla
la Corte que los argumentos expuestos resultan específicos, al evidenciar
la manera como se desarrolló el trámite legislativo en la plenaria del Senado
el 02 de mayo de 2019, que le permitió afirmar el quebrantamiento del principio
de publicidad por falta de divulgación oficial del texto aprobado en la
plenaria de la Cámara, antes de continuar su curso en la plenaria del Senado,
donde además se indica que fue publicado en la página en el momento de su aprobación.
13.
De igual modo, se aprecia el cumplimiento del requisito de pertinencia,
toda vez que se desarrollan argumentos de naturaleza constitucional, ya que
el accionante aduce la no publicación en la gaceta del Congreso del proyecto de
ley (art. 157.1 superior) con antelación al inicio del trámite en la plenaria
del Senado, cuya aprobación ,según se ha manifestado, se dio el mismo día, como
también se afirma que no existió conocimiento del mismo, comprometiendo la
totalidad de la ley del plan expedida. Por último, se satisface el presupuesto
de suficiencia, al generarse con los argumentos expuestos una duda
mínima de inconstitucionalidad en torno a la integralidad de la ley por falta
de publicación oficial.
14.
Adicionalmente, un pronunciamiento de fondo posibilita el derecho
ciudadano a participar en el control del poder público (art. 40.7 C. Pol.) y,
con ello, el juicio de validez constitucional de las leyes expedidas (art.
241.4 superior), considerando la caducidad de la acción de inconstitucionalidad
por vicios de procedimiento en su formación (art. 242.3 constitucional).
15.
En suma, encuentra esta Corporación que el ciudadano estructuró de
manera adecuada el vicio de inconstitucionalidad, al haber planteado las
posibles deficiencias que en el trámite del proyecto de ley se presentaron en
torno a la publicación en segundo debate ante la plenaria del Senado. Entiende
la Corte que el cargo de inconstitucionalidad plantea un problema jurídico de
relevancia constitucional, por lo que no se accederá a la solicitud de
inhibición presentada.
16.
Ahora bien, respecto al cargo por
desconocimiento de la ley orgánica presupuestal, este Tribunal encuentra
que no se cumplen los requerimientos mínimos para un pronunciamiento de fondo, particularmente
el requisito de certeza, por
cuanto el cargo tiene fundamento en una interpretación que no se desprende de manera
objetiva de las disposiciones acusadas (arts. 310.7 y 311).
17.
Para el accionante la aprobación de las normas demandadas debieron estar
precedidas del análisis del impacto fiscal y resultar acordes con el Marco
Fiscal de Mediano Plazo, porque al facultar el establecimiento de obligaciones
de hacer como forma de pago de la contraprestación económica para la expansión
de las telecomunicaciones y a cargo de los operadores postales, se crean gastos
y costos ocasionando un mayor déficit presupuestal y, con ello, un gasto público
indirecto por el menor valor del recaudo, sin que se hubiere incluido la fuente
adicional de financiamiento.
18.
Sin embargo, como lo sostiene la intervención del MinTic, este Tribunal
advierte que existe una comprensión errada de los artículos cuestionados, ya
que una lectura desprevenida de estos permite señalar que las obligaciones de
hacer se establecen como una forma de pago a partir de una facultad
en cabeza de tal ministerio, teniendo así lugar el cobro por el uso del
espectro radioeléctrico (art. 310.7, acusado), lo cual también resulta extensible
del artículo 311 al conceder la posibilidad al MinTic para que la contraprestación
periódica de la inscripción en el registro de operadores postales, esté dada en
la ejecución de obligaciones de hacer.
19.
De ahí que para la Corte el presunto cargo por violación de la ley
orgánica presupuestal carezca de certeza, en la medida que los artículos
demandados[43] no
están ordenando gastos ni concediendo beneficios tributarios, sino
estableciendo una alternativa de pago que además resulta claramente potestativa.
Las normas acusadas instituyen la necesidad de hacer más eficiente la función
de la administración, fomentando la inversión en el sector de las tecnologías
de la información y las comunicaciones -masificación del acceso a Internet-,
bajo una supervisión a cargo del MinTIC y con destino especialmente a la
población vulnerable -radicada en zonas apartadas o rurales-, para los sectores
de la educación y la salud, entre otros.
20.
De esta manera, las normas legales no evidencian de su contenido que
impongan gastos al Gobierno nacional, ni se contemplan beneficios tributarios;
por el contrario, puede sostenerse que las disposiciones demandadas establecen
una modalidad de pago -obligaciones de hacer-,  como mecanismo para que el
MinTic pueda promover el acceso universal, el uso y la masificación de las
tecnologías de la información y las telecomunicaciones; menos podría afirmarse
que se está otorgando un beneficio tributario al no eximir ni aminorar las
obligaciones relativas al pago de la contraprestación económica[44].
21.
De este modo, las obligaciones de hacer en materia de expansión de las
telecomunicaciones previstas en la ley del plan, constituyen una forma de pago
admitida en el ordenamiento jurídico, por lo que no es cierto que se está ante
una renuncia a la percepción de ingresos, ni la concesión de un beneficio tributario
que entrañe sacrificios en la recaudación, tampoco ante un gasto indirecto,
sino simplemente ante una forma alternativa de cumplimiento de las
obligaciones, que en esta ocasión es empleada para la provisión del acceso y
servicio universal a las telecomunicaciones.
22.
En consecuencia, la demanda de inconstitucionalidad formulada
contra los artículos 310.7 y 311 de la Ley 1955 de 2019 por desconocimiento de
la ley orgánica en materia presupuestal (art. 7º, Ley 819 de 2003), resulta
inepta al carecer del presupuesto de certeza, por lo que este Tribunal habrá de
inhibirse de pronunciarse de fondo.
23.
De otro lado, la Secretaría jurídica de la presidencia de la República, el
Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación solicitaron
no pronunciarse de fondo sobre el aparte normativo del artículo 336 que
deroga el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018, por cuanto en la sentencia
C-481 de 2019 se declaró la inexequibilidad de la integralidad de la Ley 1943
de 2018, por vicios de procedimiento en su formación, acaeciendo el
fenómeno de la sustracción de materia.
24.
Aunque la pretensión se encamina a la configuración de la cosa juzgada
constitucional[45], basta afirmar
por la Corte que el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018 no fue objeto de pronunciamiento
de fondo, sino de una decisión inhibitoria en la sentencia, porque fue derogada
expresamente por el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 (ley del plan) y no
estaba produciendo efectos jurídicos[46]. Además,
al no examinarse la validez constitucional de esta última disposición legal, permite
que este Tribunal pueda emitir un pronunciamiento de fondo sobre el cargo presentado.
25.
Finalmente, respecto al principio de consecutividad esta
Corporación precisa que si bien el accionante limitó el cargo presentado solamente
al desconocimiento de dicho principio, al haberse considerado en la demanda que
la temática regulada resulta autónoma y separable, y que la inclusión de la
derogatoria en segundo debate no guarda relación con la temática general
aprobada inicialmente en la ley del plan, es necesario que este Tribunal al
formular el problema jurídico entre conjuntamente al estudio del principio de
identidad flexible[47].
26.
En conclusión, la Corte solo accederá a la solicitud de
inhibición presentada respecto a la ley orgánica en materia presupuestal.
Problemas
jurídicos y metodología de decisión
27.
Conforme a la argumentación expuesta, la Corte
debe responder los siguientes tres interrogantes:
¿Se desconoció el principio de publicidad
en la aprobación de la Ley 1955 de 2019, toda vez que durante el último debate cumplido
en la plenaria del Senado el texto del proyecto de ley acogido de la plenaria
de la Cámara no fue publicado previamente en la gaceta del Congreso, además de
no haberse contado con el conocimiento necesario al presuntamente haberse
publicado el texto en la página del Senado en el intervalo de su aprobación?
¿La expresión
“el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018” del artículo 336 de la Ley 1955 de
2019, que establece las reglas sobre vigencias y derogatorias, viola los principios de consecutividad e identidad
flexible al presuntamente no haber sido incluida desde el primer
debate en las comisiones terceras y cuartas de Cámara y Senado, sino aprobada
durante el trámite del segundo debate en las plenarias, sin que además se
exponga una relación con la temática general debatida y aprobada inicialmente en
la ley del plan?
¿Los
artículos
152[48], 309[49], 310
parcial[50], 311[51] y
336 parcial[52], vulneran el principio de unidad
de materia
al no existir presuntamente una conexidad objetiva y razonable de carácter
causal, temático, sistemático y teleológico, con las bases o las materias
dominantes de la ley del plan, además de modificarse normas que desarrollan reglas
generales permanentes propias de una ley ordinaria, inobservando el límite
temporal que impone la ley del plan?
28.
La mayoría de los intervinientes[53] y el
Procurador General de la Nación solicitaron la exequibilidad de las
disposiciones acusadas[54].
De esta forma, la Corte entrará a resolver los interrogantes planteados a
partir de una dogmática general y sus decisiones más recientes sobre la
naturaleza y alcance de la ley aprobatoria del PND, realizando algunas consideraciones
adicionales en lo que concierne a los principios de publicidad, consecutividad
e identidad flexible y unidad de materia, que en esta oportunidad se involucran.
Con base en lo explicado, esta Corporación se adentrará en la respuesta a cada
uno de los cargos formulados.
Las leyes
aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo
29.
A continuación la Corte procederá, previa referencia histórica y de
derecho comparado, a exponer brevemente el estado actual de la jurisprudencia
constitucional sobre los planes nacionales de desarrollo, así como a realizar
algunas consideraciones adicionales en orden a continuar la construcción de la
línea jurisprudencial, que estará dada esencialmente en i)
asegurar la importancia del principio democrático, ii) puntualizar que en estas
leyes no pueden estar plasmadas todo de tipo de normativas legales, iii)
demarcar la regla general de temporalidad de la ley del plan, iv) delimitar el
concepto de prelación del Plan Nacional de Inversiones y v) afianzar el control
estricto en torno al principio de unidad de materia.
Breve
referencia histórica y derecho comparado[55]
30.
Investigaciones recientes muestran que hoy el PND es el principal
instrumento de planeación en Colombia, al radicar su importancia en que define
y prioriza la dirección, los objetivos y las principales políticas del Gobierno
de turno. A nivel de planeación alrededor del mundo, varios países
desarrollados han dejado en el pasado los documentos de planeación nacional
como instrumentos para guiar las políticas públicas, efectuando cambios
significativos a la institucionalidad encargada de la planeación y moviéndose a
instituciones con mayor versatilidad. Los datos con los que se cuenta informan
que en la actualidad este tipo de documentos son empleados en países de menores
ingresos, en los que tienen en principio un efecto positivo en materia de crecimiento
económico. Colombia contrasta al constituir un país de ingreso medio alto que
conserva el PND como guía de sus políticas nacionales de mediano y largo plazo.
31.
Un análisis de los países de América Latina, que tienen características
y trayectorias históricas similares a las de Colombia, muestra que en la región
gran parte de los países cuenta con un documento de planeación (67%), siendo la
mayoría de ingreso medio alto (64%), como es el caso de Colombia. Históricamente
las economías latinoamericanas se sitúan en el grupo de economías de mercado en
vía de desarrollo, donde el Estado orienta la actividad por medio de
incentivos, sin distorsionar el papel del mercado.
32.
Las categorías definidas para el análisis de los planes nacionales de
desarrollo estuvieron dadas por aspectos concernientes: i) a la temporalidad,
ii) el alcance temático y iii) los soportes e instrumentos para la elaboración,
aprobación, ejecución y seguimiento.
33.
Respecto a la temporalidad, por regla general los documentos de
planeación que tienen una duración igual al periodo de gobierno son planes de
desarrollo en sí mismos o planes de gobierno, y los que tienen una duración
mayor se denominan documentos de visión de largo plazo.
34.
En cuanto al alcance deben tener una
cobertura nacional, ya sea en temas sectoriales y/o territoriales. Igualmente,
por regla general abarcan distintos ejes programáticos y objetivos nacionales
para los temas abordados, además de especificar estrategias y líneas de acción.
En algunos casos contienen indicadores medibles con metas específicas a
alcanzar por el periodo de cobertura, en otros hacen inclusión expresa a los
montos estimados de inversión pública para su ejecución.
35.
Los soportes o instrumentos para
que dispongan de una mayor legitimidad y se implementen adecuadamente, lo
constituyen la normatividad o reglamentación, la instancia responsable de la
aprobación del plan, los mecanismos de consulta previa con los pueblos étnicos,
la articulación del plan con programas, proyectos, presupuesto y otros
instrumentos de planeación, y los mecanismos de seguimiento y evaluación que
visibilizan la ejecución y permiten el mejoramiento de las políticas públicas.
36.       Los orígenes de los PND en Colombia estuvieron influenciados por
los organismos multilaterales de apoyo financiero. El primer documento en el
que se estudió la economía nacional en conjunto y se propusieron algunas recomendaciones
para un mejor desempeño fue el informe “Bases de un programa de Fomento para
Colombia”, realizado en 1951 por Lauchlin Currie, en el marco de la
misión enviada por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF),
para evaluar la factibilidad de conceder al país un préstamo para inversión en
infraestructura. Más adelante se elaboró el “Plan General de Desarrollo
Económico y Social (1961-1970)”, cuya finalidad era cumplir un requerimiento
para obtener financiación de la Alianza para el Progreso, documento que correspondió
al primer plan oficial de desarrollo del país, y delimitó los lineamientos
básicos de los subsiguientes planes de desarrollo que han orientado las
políticas públicas de mediano y largo plazo hasta el día de hoy[56].
37.       Conforme la práctica de formulación del PND fue cogiendo
importancia, en la Ley 38 de 1981[57] se instituyeron
por primera vez como parte del ordenamiento jurídico interno las partes que
deberían componer el plan y su proceso de elaboración y aprobación.
38.       La preceptiva que definió la estructura del PND y los procesos que
lo rigen fue evolucionando para su consolidación en la Constitución Política de
1991.
39.       La subsecuente ley orgánica del plan de desarrollo, Ley 152 de
1994, heredó las disposiciones establecidas en la Ley 38. En cuanto a los
componentes del PND, de acuerdo con la Constitución y la Ley Orgánica, están dados
por una parte general y el plan de inversiones, cuyo alcance es el siguiente:
40.       Dado que el artículo 150 de la Constitución, refiere que el
Congreso debe aprobar el PND y de inversiones públicas que hayan de emprenderse
o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se
autoricen para su ejecución, y “las medidas necesarias para impulsar el
cumplimiento de los mismos”, cabe precisar que la ley del plan puede
incluir las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del plan que
guiará la acción del Gobierno nacional durante su periodo.
41.       No debe olvidarse a nivel de normatividad regulatoria de los
planes nacionales de desarrollo, el denominado Estatuto de la Oposición, Ley
1909 de 2018, que establece mecanismos adicionales de transparencia para la
formulación, aprobación y rendición de cuentas del PND. Especialmente, la
disposición que instituye en materia del plan plurianual de inversiones que el
Gobierno debe publicar los programas y proyectos que se pretendan ejecutar, las
modificaciones o adiciones a su articulado y los congresistas autores de estas,
además de realizar audiencias públicas a nivel departamental. También, señala
que el Gobierno debe presentar un informe de cumplimiento de metas del PND, que
comprende el monto total de la inversión que se realizó por municipio, la
distribución sectorial de la inversión a nivel departamental y los programas
que se implementaron en cada sector y la entidad competente de su ejecución[58].
Fundamentos
constitucionales y orgánicos
42.       La Asamblea Nacional Constituyente en el campo económico “introdujo
modificaciones sustanciales al régimen constitucional anterior, reversando la
tendencia de otorgar poderes cada vez mayores al Presidente [de la República]
en materias económicas”[59]. A
diferencia de la reforma constitucional de 1968, que tenía un marcado sesgo
centralista y confería preponderancia al ejecutivo, la Carta Política de 1991 “fortaleció
al Congreso [de la República] y creó nuevas autoridades como la Junta Directiva
del Banco de la República”[60].
43.       Entre los cambios que evidencian la preceptiva constitucional
expedida, se identificó: 1) el sistema de planeación que se diferencia
del anterior en tres aspectos fundamentales: a) propicia la transparencia, b)
es mayor la participación de las entidades territoriales y c) busca hacer
realidad el instrumento de planeación; 2) el sistema presupuestal antes
y después de 1991, que tuvo cambios estructurales; y 3) la intervención
económica,  que si bien se conservó también fue objeto de modificaciones en
su alcance[61].
44.       En efecto, la Constitución Política en el artículo 339 dispone que
cada Gobierno debe adoptar un Plan Nacional de Desarrollo, que estará
conformado por dos partes: en la general se señalarán los
propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la
acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de
la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno.
Por su parte, el plan de inversiones de las entidades públicas del orden
nacional incluye los presupuestos plurianuales de los principales programas
y proyectos de inversión pública nacional, y la especificación de los recursos
financieros requeridos para su ejecución, dentro del marco que garantice la
sostenibilidad fiscal[62].
45.       A su vez, el inciso tercero del artículo 341, ejusdem, establece
que el plan nacional de inversiones “se expedirá a través de una ley que
tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos
constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin
necesidad de la expedición de leyes posteriores”. Así mismo, el Estatuto
Fundamental (art. 150.3) determina que es competencia del Congreso de la
República aprobar el PND y de inversiones públicas que haya de emprenderse o
continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se
autoricen para su ejecución, “y las medidas necesarias para impulsar el
cumplimiento de los mismos”[63].
46.       Por su parte, el artículo 342 constitucional defirió a la ley
orgánica la reglamentación de lo relacionado con los procedimientos de
elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo. En virtud de
ello, se expidió la Ley 152 de 1994[64] que
establece los principios generales (art. 3)[65],
el contenido de la parte general del plan (art. 5)[66], el contenido del plan de
inversiones (art. 6)[67], la aprobación
del plan (arts. 20-25)[68], la ejecución
del plan (arts. 26-28), la evaluación del plan (arts. 29 y 30), entre otros.
Naturaleza
jurídica y alcance
47.
Este Tribunal ha ratificado que la ley aprobatoria
del plan constituye una de las manifestaciones más importantes de la dirección
de la economía por el Estado[69]. Además, es un
instrumento de buena gobernanza que forma parte del régimen económico y de la
hacienda pública (arts. 332 y ss. C. Pol.). En la sentencia C-557 de 2000[70] se reflexionó sobre la
planificación económica, social y ambiental como piedra angular de la función
pública, que resulta consonante con la forma organizativa de Estado social de
derecho al pretender la “orientación
de la política administrativa hacia la satisfacción de las necesidades básicas de la población, con miras
a lograr la efectividad de los derechos”[71]. También
se indicó que el modelo que adopta la Constitución enfatiza en la autonomía de
las regiones en la gestión de su desarrollo, en la prioridad del gasto público
social como mecanismo de redistribución del ingreso, en el principio de
participación ciudadana y de concertación en la formulación de las políticas de
planeación -principio democrático- y en la necesidad de garantizar el
equilibrio y la preservación ambiental y ecológica[72].
48.
La Corte ha manifestado que la actuación
macroeconómica del Estado “necesita de pautas generales que tomen en
consideración las necesidades y posibilidades de las regiones, departamentos y
municipios, así como las exigencias sectoriales. Estas pautas serán las
consignadas en el Plan Nacional de Desarrollo que es la expresión suprema de
la función de planeación (…). Se trata de una función nacional que debe
operar de manera democrática, sin imposición de criterios centralistas (…).
Es un mecanismo aglutinador, o más exactamente agregador”[73].
49.
En la sentencia C-032 de 1996[74] se sostuvo que el plan de
desarrollo “define las acciones a seguir para alcanzar, en un periodo de
tiempo determinado y con los recursos disponibles (…), las metas
y propósitos que se consideran prioritarios y esenciales para el desarrollo
y fortalecimiento de la economía, de la infraestructura y de los servicios
públicos, con miras a propiciar un mayor bienestar general de la población;
para ello se distribuyen (…) entre los diferentes niveles y entidades de la
administración pública las tareas, responsabilidades y recursos
correspondientes (…)”. De este modo, la planeación como esfuerzo del
Estado por estructurar una política económica razonada y armónica durante un
cierto periodo, “supone la organización y racionalización de la actividad
pública con miras a alcanzar los objetivos próximos y remotos de la sociedad
que el ordenamiento jurídico estructura”[75].
50.
El PND es el documento que sirve de base y
provee los lineamientos estratégicos de las políticas públicas formuladas por
el presidente de la República por medio de su equipo de gobierno, por lo que su
elaboración, socialización, evaluación y seguimiento es responsabilidad directa
del Departamento Nacional de Planeación. Es un instrumento formal y legal a través
del cual se trazan los objetivos del Gobierno, permitiendo la subsecuente
evaluación de su gestión[76].
51.
En la parte general del plan se contemplan las políticas y
estrategias que permitan realizar los objetivos y metas nacionales,
territoriales y sectoriales, así como la determinación de los programas que los
materialicen. Igualmente, se fijan las políticas en materia económica, social y
ambiental, que guiarán la acción del Gobierno durante el cuatrienio
correspondiente.
52.
Adicionalmente, la ley del plan nacional y de inversiones públicas habrán de
determinar las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento
(art. 150.3 C. Pol.), que debe observarse en conjunción con la previsión de que
los mandatos del plan nacional de inversiones constituirán mecanismos
idóneos para su ejecución (art. 341 inc. tercero). Recientemente, en la
sentencia C-126 de 2020[77] se adujo
que la Constitución de 1991 “para evitar que el plan quedara desprovisto de
herramientas para su materialización, se contempló la posibilidad de que el
mismo incorporara medidas para su ejecución”, trayendo a colación
los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente[78]. Es
necesario puntualizar con base en la jurisprudencia constitucional que “(...)
las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la
orientación misma de la política económica, social y ambiental que deberá
presidir la función pública durante un período presidencial determinado. Tales
son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversión.
Otras, de contenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales
o normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no pueden ser
referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e inmediata
para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan ajenas a
la materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposición no recoge ningún
instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser considerada
extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación”[79].
53.
Ello también se explica, como se reiteró en
la C-026 de 2020[80], “en razón de la naturaleza de
los planes que no se presentan generalmente como mandatos sino más bien como
descripciones y recomendaciones”[81], por lo cual es perfectamente natural que en estas leyes se incluyan
normas instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a planificar y
priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante
un cuatrienio[82].
54.
De esta forma, la parte general tiene un carácter estratégico
mientras que el plan de inversiones reviste un carácter operativo.
55.
También la
jurisprudencia constitucional ha precisado que se trata de una ley ordinaria
la cual tiene un carácter multitemático y heterogéneo al ocuparse de diversas materias -políticas
macroeconómicas, sociales, culturales y ambientales-, así como de diversidad de
medidas instrumentales -presupuestales o normativas-, destinadas a planificar y
priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante
un cuatrienio[83].
Lo anterior se explica no solo por la fijación que de sus contenidos hace la
Carta[84],
sino porque el proceso de elaboración del plan demanda el desarrollo de
procesos de participación y concertación en los que tienen cabida diferentes
sectores de la sociedad y del Estado, que garantizan que el proyecto de
planeación nacional no recoja sus opiniones sobre las políticas, programas y
proyectos a desarrollar en el cuatrienio, teniendo en cuenta, además, la
intervención en la aprobación del plan de los diferentes sectores políticos
representados en el Congreso[85].
Por lo tanto, el proceso de formulación de la ley del plan es reglado y participativo[86] al involucrar distintos órganos de decisión
que tienen como objetivo estructurar una política económica, social y ambiental
razonada y armónica conforme al interés general, y durante un lapso de cuatro
años[87].
56.
Del mismo modo, la aprobación del Plan
Nacional de Desarrollo reviste de particularidades dadas las previsiones
de los artículos 341 de la Constitución, 142 de la Ley 5ª de 1992[88] y 20 a 25 de la Ley 152 de 1994[89], las cuales evidencian que es de exclusiva iniciativa gubernamental[90], cuenta con un término restringido para su aprobación[91], y limita las posibilidades de modificación por parte de los
congresistas. El proceso de aprobación de la parte general del plan se regula
por reglas diferentes de las aplicables a la aprobación del plan de
inversiones. Ello se explica porque la parte general del plan contiene las
políticas que el Gobierno ejecutará durante su cuatrienio, lo cual, en
principio, no requiere aprobación del Congreso. En efecto, (i) mientras el
Gobierno puede introducir modificaciones a cualquiera de las partes del plan,
el Congreso solo puede incluirlas, previa aprobación del Gobierno respecto del
plan de inversiones, (ii) los desacuerdos del Congreso con la parte general, si
los hubiere, no serán obstáculo para que el Gobierno ejecute las políticas
propuestas en lo que sea de su competencia, y (iii) la falta de aprobación de
la parte general no requiere su adopción mediante decreto con fuerza de ley,
mientras que el Plan Nacional de Inversiones siempre deberá ser aprobado
mediante ley o decreto con fuerza de ley. Características específicas que
también obedecen al inciso tercero del artículo 341 de la Carta Política, que
determina que la ley que aprueba el plan de inversiones: (i) tendrá prelación
sobre las demás leyes, ii) sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su
ejecución y iii) suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de
leyes posteriores.
El principio de
publicidad en la aprobación de la ley del plan
57.
El Plan Nacional de Desarrollo debe ser aprobado por ley de la República
(art. 150.3 C. Pol.), respecto de la cual también son exigibles los requisitos
de procedimiento o de forma que se establecen tanto en la Constitución como en
el Reglamento del Congreso[92].
Una de dichas exigencias corresponde a la prescripción establecida en el
artículo 157.1[93] de la Carta
y en los artículos 147.1[94] y 156[95]
de la Ley 5ª de 1992[96].
58.
El principio de publicidad aporta un elemento valioso en la actividad
institucional dentro del Estado democrático, que consiste en “la posibilidad
de fiscalizar la actividad que realiza el poder público, examen que en el caso
del Congreso de la República tendrá como sujetos activos tanto a la sociedad
como a los mismos integrantes del órgano legislativo, especialmente a las
fuerzas minoritarias o de oposición, las cuales estarán interesadas en resaltar
las disparidades de criterio jurídico o político con las medidas adoptadas por
la mayoría”[97].
59.
Recientemente, en la sentencia C-481 de 2019[98]
se recopiló la jurisprudencia constitucional sobre el alcance principio de
publicidad en el trámite legislativo[99]. Destacó
esta decisión que dicho principio tiene por finalidad contribuir en la
deliberación de las iniciativas legislativas como característica propia del
sistema democrático, ya que, “de una parte, (…) es una herramienta que
permite el funcionamiento transparente de las reglas de discusión al interior
del órgano legislativo y, de otra, brinda las condiciones necesarias para que
la ciudadanía pueda conocer el proceso de formación de las leyes y ejercer el
control político que tiene sobre sus representantes[100]”.
60.
Luego de destacar que la Constitución de 1991 optó por fortalecer el
sistema democrático en sus contenidos participativo y pluralista, la Corte reiteró
en la mencionada decisión que la función legislativa se explica a partir de
dos componentes: uno, la posibilidad de deliberación y, otro, la
facultad de adoptar decisiones dentro de un proceso público y pluralista,
por lo que de tales elementos depende la debida expresión y conformación de la
voluntad democrática de las cámaras[101]. Lo
anterior, por cuanto “la posibilidad de deliberación de las iniciativas es
un presupuesto para el pluralismo político y el respeto por los derechos de las
minorías. La idea central que apoya esta conclusión es que mientras el acto de
votación está gobernado por el principio de la mayoría, la deliberación
política es el escenario más incluyente en términos de exposición de las
diferentes posturas”[102]. Así se sostuvo que la capacidad deliberativa es esencial a
la función legislativa del poder público y “se erige en una manifestación de
la autonomía de la rama legislativa[103]”.
61.
Seguidamente la decisión comentada aludió a lo que se entiende por
“debate parlamentario”, replicando que “se materializa en la garantía
reconocida a los miembros del parlamento de la posibilidad de discernir, de
hacer pública su opinión, de manifestar sus ideas o de expresar su desacuerdo
con lo debatido. Solo cuando esto no es posible, es decir, cuando no se brindan
las condiciones para que el debate tenga lugar, la decisión que se adopte en el
sentido de las cámaras no tiene validez. Lo que se pretende garantizar en el
debate parlamentario es la discusión libre de ideas, conceptos y criterios,
antes de procederse a la votación del respectivo proyecto de ley”[104].
Soportada la Corte en que el principio de publicidad es una garantía de transparencia
para el ejercicio deliberativo del Congreso[105],
determinó que a tal exigencia “subyace una causa sustancial, que es la de
que los congresistas deben conocer previamente los proyectos, iniciativas y
proposiciones que deben estudiar y analizar para participar, en representación
de sus lectores (…)[106]”.
62.
Enfatizó, entonces, este Tribunal que los congresistas deben tener
conocimiento previo del contenido integral del proyecto o de las proposiciones
que se formulan. Insistió en que “si no existe este objeto o si el mismo es
desconocido de manera general por quienes deben discutirlo, naturalmente no
puede haber debate o discusión. El desconocimiento general del proyecto o de la
proposición que lo modifica, excluye la posibilidad lógica de su debate, pues
equivale a la carencia de objeto de discusión (…) Por lo tanto, la votación
sobre un texto desconocido no puede convalidar la carencia de debate. Así las
cosas, el supuesto mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria es el
conocimiento de los textos de los proyectos y de las modificaciones propuestas
respecto de los mismos[107]”.
Tal conocimiento, añadió la C-481 de 2019, debe ser integral al estar vedado a
los congresistas discutir y votar un texto indeterminado o desconocido
parcialmente, lo que supone haber tenido acceso al contenido literal de las
disposiciones que se sujetan a su consideración y aprobación[108].
63.
Ya en la sentencia C-084 de 2018, se había indicado que el principio de
publicidad en relación con el texto del proyecto de ley sometido a aprobación
de cada cámara, “se cumple con su divulgación en el medio oficial de
comunicación del legislativo, que es la Gaceta del Congreso, antes de darle
curso en las comisiones o en las plenarias respectivas”, anotando que dicha
obligación “se predica tanto de la exposición de
motivos de la iniciativa (CP art. 157.1 y Ley 5ª
de 1992, art. 144[109]),
como de las ponencias que sirven de medio para abrir la discusión en cada
instancia legislativa (Ley 5ª de 1992, art. 156[110])”.
De todas maneras, sobre el informe de ponencia en las comisiones, el
Reglamento del Congreso a modo de excepción señala que “para agilizar el
trámite del proyecto, el presidente podrá autorizar la reproducción del
documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de
la comisión, ello sin perjuicio de su posterior y oportuna reproducción en la
Gaceta del Congreso”[111].
64.
En esta decisión se sostuvo que la manera cómo funciona
el Congreso y la forma cómo se surten los debates legislativos, “suponen la
imposibilidad práctica de que toda información relacionada con el proceso de
adopción de una ley, sea objeto de publicación en el medio oficial dispuesto
para el efecto”[112]. Por
tal razón, se indicó que la jurisprudencia constitucional ha admitido dicho
régimen exceptivo sobre la base de que “si bien para proceder a su
aprobación ni la Carta Política ni el Reglamento del Congreso exigen su
publicación previa en la Gaceta, sí se impone su lectura al resto
de miembros de la comisión o de la plenaria respectiva, como lo prescribe el
artículo 125 de la Ley 5ª de 1992[113],
con el fin de garantizar la lógica que subyace en la preservación del principio
de publicidad”[114]. Con
todo, adujo la Corte, “al igual que ocurre con el informe de ponencia, nada
impide que las proposiciones modificativas o sustitutivas puedan ser objeto de
una distribución previa con la reproducción del documento que las contiene, con
el fin de que puedan ser leídas y conocidos por los congresistas”[115].
65.
Adicionalmente, este Tribunal en la C-084 de 2018 señaló
que el análisis sobre la manera en que se cumple el deber básico de conocimiento
de las materias objeto de discusión y votación, también debe ser adelantado a
la luz del principio de instrumentalidad de las formas conforme al cual las reglas procesales no
tienen valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de
un fin sustantivo[116], como acaeció en la sentencia C-131 de 2009 en la cual se concluyó
que no existió un vicio de forma por la ausencia de la lectura de las
propuestas presentadas para modificar algunas disposiciones legales, como
quiera que no se afectó el principio de publicidad por el modo en que fueron
explicadas por sus proponentes antes de su votación[117].
66.
Ahora bien, como se observó en la sentencia inicialmente
reseñada (C-481 de 2019), “el recurso a los medios legales ordinarios de
publicidad permite suponer el cumplimiento del deber de informarse para emitir
el voto de manera informada y consciente, pero la publicación en medios
alternativos de publicidad solo indicaría conocimiento si, lógicamente, se
demuestra que existe claridad respecto de cuál es la fuente de la información y
en qué condiciones se podría acceder a la misma. Aceptar lo contrario,
no obstante el principio de instrumentalidad de las formas, conllevaría a
vaciar de contenido el principio de publicidad como presupuesto del debate y
del voto informado por parte de los congresistas; así como con el hecho de
permitir que la ciudadanía pueda ejercer una adecuada vigilancia y control
sobre sus representantes”.
67.
Tratándose de las proposiciones (particularmente, el
art. 125[118], Ley
5ª de 1992), agregó esta decisión que su comunicación resulta válida a la luz
del principio de instrumentalidad de las formas, siempre que se garantice “la
adecuada formación de la voluntad democrática, es decir, que vaya dirigida a
que ´los congresistas puedan conocer, con la debida antelación y de manera
suficiente, el contenido de las modificaciones propuestas´. De acuerdo con lo
anterior, se admiten varias modalidades de comunicación de las proposiciones,
bajo un criterio de flexibilidad sobre el debate parlamentario”. De esta
manera, en la C-481 de 2019 se identificaron algunos mecanismos de publicidad
que la Corte ha encontrado válidos:
“(i)
publicación en la Gaceta del Congreso (aunque ello no sea exigido por la
Constitución o la ley). Con todo, la manera cómo funciona el Congreso y la
forma como se surten los debates vinculados al ejercicio de la actividad
legislativa, suponen la imposibilidad práctica que toda información relacionada
con el proceso de adopción de una ley, sea objeto de publicación en el medio
oficial dispuesto para el efecto, este es el caso de las proposiciones. En este
sentido, una proposición debe presentarse y ser puesta a consideración a la
apertura de la discusión (art. 115 del Reglamento del Congreso). Por lo cual,
la jurisprudencia ha admitido que (ii) se debe dar lectura oral antes de su
debate y votación (art. 125 del mencionado Reglamento). Sin embargo, nada
impide que las proposiciones puedan ser objeto de: (iii) distribución de
copias a cada parlamentario con antelación a la discusión y votación, con
el fin de que puedan ser leídas y conocidas por los congresistas. Incluso,
dando aplicación al principio de instrumentalidad de las formas, se ha
permitido que se dé (iv) explicación oral del contenido particular y
concreto, con tal ´grado de especificidad que permita a los congresistas
conocer adecuada, previa y suficientemente la proposición normativa objeto de
discusión y aprobación´[119].
Por otra parte, la expresión de opiniones sobre las modificaciones
propuestas puede derivar en la inferencia de que hubo información suficiente[120]”.
68.
Además, la providencia que se acopia trajo a
colación la sentencia C-131 de 2009 sobre el alcance de las explicaciones
orales, para señalar que las proposiciones pueden ser consideradas
legítimamente publicitadas cuandoquiera que su contenido particular y concreto
es explicado, pero “a condición de que
tenga un grado tal [de] especificidad que permita a los congresistas conocer
adecuada, previa y suficientemente la proposición normativa objeto de discusión
y aprobación”[121]. Este Tribunal consideró que, en todo caso, “dicha especificidad y suficiencia deben ser analizadas en cada caso
concreto, en función de la naturaleza de la norma de que se trate y de los
elementos centrales que la componen, para
efectos de determinar si las explicaciones carecerían o no del detalle
necesario para ilustrar a los congresistas al momento de su discusión y
votación”[122].
69.
A partir de lo anterior, se concluyó por este
Tribunal (C-481 de 2019) que: “(i) la lectura prescrita por el reglamento
puede ser individual o pública y colectiva[123];
(ii) esas reglas permiten deducir un grado aceptable de conocimiento de la
proposición, aun dentro de la flexibilidad e informalidad, ´el cual no se da
con otro tipo de información, referencia o comentario´[124];
y (iii) ´no basta que se informe que existen unas propuestas de enmienda, sino
que el conocimiento sobre las mismas debe además recaer sobre las
particularidades que ellas presentan, es decir, sobre su diferencia específica,
la cual está dada por las variaciones del texto que se contemplan, y por la
explicación del alcance de tales variaciones´”[125].
70.
Por último, conforme al parágrafo del artículo
241 de la Constitución, la Corte refirió que, de una parte, existen vicios
subsanables que dan lugar a que se ordene su devolución a “la autoridad que
lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado”, de
tal forma que una vez subsanado el vicio se decida sobre la exequibilidad del
acto. Por otro lado, señaló que los vicios insubsanables desembocan en la
inexequibilidad de la disposición sometida a control[126].
71.
Según lo expuesto, las reglas sobre el principio de publicidad se
aplican plenamente a las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo. Las
particularidades que reviste la ley del plan, no la exime de la observancia de
las previsiones constitucionales y orgánicas sobre publicidad, como parámetros
que guían e iluminan la transparencia con la cual se debe desarrollar el
trámite legislativo, para beneficio de los principios democráticos, participativo
y pluralista.
72.
La publicidad como presupuesto lógico del debate y aprobación debe
analizarse también en función de la naturaleza de la normatividad que es
sometida al mismo, como lo ha explicado esta Corporación[127].
Ello porque las reglas específicas que guían la manera de satisfacer el
requisito de publicidad se pueden tornar más o menos estrictas en tratándose de
cierto tipo de legislación, lo cual atiende a su contenido y los valores, principios
y derechos constitucionales comprometidos[128].
73.
Por las particularidades que reviste la aprobación de la ley del
plan, a saber, la exclusiva iniciativa gubernamental, contar
con un término restringido para su aprobación y limitarse las posibilidades de
modificación de sus disposiciones por los congresistas, además de la prelación
sobre las demás leyes reconocida al plan nacional de inversiones; la Corte
encuentra que las formas y reglas de procedimiento establecidas como garantías
democráticas, v. grt el principio de publicidad, toman mayor importancia
en cuanto a su exigibilidad para salvaguardar el sano equilibrio entre las
ramas del poder, ya que como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional la
ley del plan es objeto de una deliberación más restringida para el Congreso de
la República. De esta forma, se favorecen las condiciones esenciales en la
formación libre de la voluntad de las cámaras legislativas, para garantía del
debate y de procesos deliberativos reflexivos, transparentes e imparciales.
74.
En suma, atendiendo las especificidades de la aprobación de la
ley del plan, el principio de publicidad debe observarse con mayor cuidado para
la garantía principalmente de los principios superiores de la democracia, la
participación y el pluralismo, lo que beneficia la transparencia en el trámite
congresual.
Los principios
de consecutividad e identidad flexible en la aprobación de la ley del plan
75.
Sobre el principio de consecutividad esta Corporación[129]
ha señalado que tratándose de leyes se deben surtir de manera sucesiva
los cuatro debates en comisiones y plenarias de las cámaras legislativas o los
tres debates en caso de que el primero se adelante en sesión conjunta de las
comisiones respectivas (art. 157.2 superior)[130], por
lo cual es imperativo llevarlos a cabo en su totalidad para que pueda
entenderse que el trámite cumplido es válido constitucionalmente, como puede
desprenderse también de las previsiones de la Ley 5ª de 1992[131]
(art. 147).
76.
En lo que corresponde a la ley del plan, el inciso segundo del artículo
341 de la Constitución prevé: “con fundamento en el informe que elaboren las
comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada Corporación discutirá y
evaluará el plan en sesión plenaria”[132], por
lo que las comisiones permanentes deliberarán en forma conjunta para dar primer
debate, cuyo conocimiento corresponden a las omisiones tercera y cuarta de Senado
y Cámara[133].
77.
Ahora bien, la introducción de un artículo nuevo en el segundo
debate, al tratarse de la ley del plan, no será necesario su retorno a las
comisiones, pero requerirá siempre la aprobación de la otra cámara[134],
lo cual no implica por sí mismo el desconocimiento del principio de
consecutividad, dado que el artículo 160 de la Constitución admite que “durante
el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias”[135].
78.
El acatamiento del precepto superior en que se funda el principio de
consecutividad, por lo tanto, “no implica la imposibilidad absoluta de
introducir ajustes al proyecto en construcción”[136],
lo que encuentra justificación en que como lo afirma este Tribunal[137]:“la
formación de la ley debe estar abierta ´a la expresión de todas las diferentes
corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de cámaras (…)[138].
Por lo cual, ´las normas que regulan el trámite de la adopción de la ley tienen
como finalidad, no solo el examen puntual y especializado llevado a cabo en las
comisiones, sino también permitir este proceso abierto a todas las corrientes
de opinión representadas en las plenarias, de manera que la opción finalmente
adoptada sea fruto de una pausada reflexión y de una confrontación abierta de
posición, que resultaría truncada si a la plenarias únicamente se les
permitiera aprobar o rechazar el texto que viene de las comisiones, sin
posibilidad de modificarlo, adicionarlo o recortarlo[139]”.
79.
De este modo, la consecutividad, como lo ha sentado la Corte, “no
puede mirarse de forma aislada y rigurosa (…), pues ello llevaría a pensar que
un proyecto de ley debe ser siempre el mismo (…) lo que negaría la posibilidad
del debate democrático”[140].
Debe observarse de manera sistemática, ya que encuentra sentido a partir del principio
de identidad flexible, lo cual resuelve la aparente tensión entre los
artículos 157 y 160 de la Constitución, mediante una interpretación armónica[141],
por lo que deben apreciarse como “integrantes de una misma categoría que
gobierna el procedimiento de aprobación de los textos legislativos”[142].
80.
El principio de identidad flexible exige que el núcleo temático
del proyecto de ley se mantenga en lo fundamental durante el trámite de
aprobación[143], por
lo cual puede incluirse un artículo nuevo durante segundo debate en plenarias
de Senado y Cámara, siempre que verse sobre un tema que
se haya discutido y aprobado en el primer debate y guarde relación con el
objeto de la disposición que se regula[144]. Así,
las plenarias del Congreso están facultadas para introducir al proyecto de ley
modificaciones, adiciones y supresiones, siempre y cuando “guarden una
necesaria relación con los temas debatidos y aprobados en el primer debate de
las comisiones”[145].
81.
En relación con la aprobación de la ley del PND, la jurisprudencia
constitucional ha informado que en virtud de la aplicación armónica entre los
principios de consecutividad y de identidad flexible, lo que se exige es que “se
lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación
con los temas de que trata el proyecto de ley (…) y no sobre cada una de sus
normas en particular. (…) La Corte ha puesto especial énfasis en el punto de la
conexidad temática que ha de existir entre los asuntos debatidos dentro de un
mismo proyecto de ley, de forma tal que se desconocen los principios de
identidad relativa y consecutividad cuando quiera que se introducen, dentro de
un determinado proyecto legislativo, temas que no guardan conexidad con los (…)
objeto del proyecto correspondiente”[146].
82.
Por estas razones, tales principios
constitucionales adquieren algunas connotaciones particulares que se derivan de
la naturaleza especial de la ley del Plan Nacional de Desarrollo -función
de planeación en sí misma considerada-[147].
Siguiendo este criterio es posible introducir disposiciones nuevas en el
segundo debate, según las normas generales y especiales que regulan la
aprobación de la ley del plan,  siempre que se trate de normas de carácter
instrumental que cumplan dos condiciones, a saber: i) que los temas incluidos
en el artículo nuevo hayan sido objeto de discusión y aprobación en cada uno de
los debates -comprende el primer debate en comisiones- y ii) que dichos temas
se encuentren relacionados -vínculo razonable- con el tema general del Plan
Nacional de Desarrollo[148]. Conviene precisar, sin embargo, (i) que mientras el Gobierno puede proponer modificaciones a
cualquiera de las partes del plan, el Congreso solo puede introducirlas, previa
aprobación del Gobierno, respecto del plan de inversiones, (ii) que los
desacuerdos del Congreso con la parte general, si los hubiere, no serán
obstáculo para que el Gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea
de su competencia, y (iii) que la falta de aprobación de la parte general no
requiere su adopción mediante decreto con fuerza de ley, mientras que el Plan
Nacional de Inversiones siempre deberá ser aprobado mediante ley o decreto con
fuerza de ley.
El principio de
unidad de materia y sus componentes en la aprobación de la ley del plan
83.
Otra exigencia que debe cumplir la ley aprobatoria del Plan Nacional de
Desarrollo está prevista en la prescripción establecida en los artículos 158 y
169 del Texto Superior, y en el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992. En efecto,
la disposición constitucional establece que todo proyecto de
ley debe referirse a una misma materia y que serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Además, los
presidentes de las comisiones que componen el Congreso de la República pueden
rechazar las iniciativas que sean contrarías a este mandato y sus decisiones
serán apelables ante la respectiva comisión[149].
84.
Esta Corporación ha sostenido que esta exigencia
constitucional tiene especial relevancia debido a que restringe la posibilidad
de que se inserten disposiciones extrañas al objeto general de la ley, con lo
cual se protege el principio democrático, el de publicidad de las leyes y la
vigencia del Estado de derecho[150]. Se
trata, entonces, de un estándar procedimental que, en concurrencia con otras
reglas de formación legislativa, tiene como finalidad garantizar la coherencia
y la claridad de las leyes e impedir “que los congresistas y los
destinatarios de aquellas resulten sorprendidos por la expedición de normas que
no tuvieron el examen ni el debate necesario en el proceso legislativo, por la
falta de conexidad temática con el resto de las disposiciones de la ley y con
el título de esta”[151].
85.
En líneas generales ha establecido la Corte que el
principio de unidad de materia se refiere al deber de asegurar que las
disposiciones de un mismo cuerpo normativo guarden conexidad interna con la
materia principal regulada en el mismo, de manera que aquellas que resulten
ajenas o extrañas al objeto general de la ley regulada, deben ser expulsadas
del ordenamiento jurídico[152].
86.
En la sentencia C-359 de 2016 se indicó que el mandato de unidad de
materia se soporta en la garantía del principio democrático, así como en
la transparencia y publicidad del proceso
legislativo. Aquél en su condición de escenario para la deliberación
democrática, está sujeto a una regla de coherencia interna (art.
3, Ley 152 de 1994) en el ejercicio de la función legislativa. Estos no solo
porque se excluye la posibilidad que de manera furtiva se incluyan textos distantes
al marco regulatorio definido, sino porque la comunidad tiene la oportunidad de
conocer e identificar en qué consisten las iniciativas que cursan en el
Congreso, cuya aprobación impactará en la sociedad.
87.
También ha denotado las implicaciones de este principio
cuando se trata de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo[153], al adquirir unas características
específicas dada su particular naturaleza que, como se mencionó, tiene, entre
otros aspectos que ver con su contenido, el procedimiento de aprobación y la prevalencia
reconocida al plan nacional de inversiones.En esa medida,
debido a la específica regulación constitucional y orgánica que existe respecto
de la ley del plan, el grado de eficacia del principio de unidad de materia debe
responder a un estándar más exigente.
88.
Teniendo en cuenta lo anterior, resulta oportuno
remitirse a las sentencias C-126, C-068 y C-026 de 2020, en la medida en que en
tales ocasiones este Tribunal sintetizó que la ley aprobatoria del Plan
Nacional de Desarrollo debe cumplir los siguientes presupuestos[154]:
(i)
La unidad de materia no se
exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas
enunciados en la parte general, sino de los programas, proyectos y
apropiaciones que se autoricen para su ejecución y de las medidas que se
adopten para impulsar su cumplimiento, los cuales siempre han de contar con un
referente en la parte general del mismo[155].
Por consiguiente, para que una disposición demandada supere el juicio de unidad
de materia debe tener un carácter instrumental (de medio a fin) con las
metas previstas en la parte general del plan[156].
Así mismo, habrá de tener como fin planificar y priorizar las acciones públicas
y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio[157], y así no sea
considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación[158].
(ii)
La ley aprobatoria del
plan impone una conexión directa e inmediata (estrecha y verificable)[159] entre las normas que hacen parte de los objetivos generales del plan
y aquellas que reproducen los instrumentos de ejecución a través de los cuales
los mismos se buscan materializar, siendo
necesario que el cumplimiento de las normas instrumentales lleve
inequívocamente a la realización de las metas generales del plan[160].Tal
vínculo de conexidad se exige debido a que al aplicar un estándar ordinario se
vaciaría de contenido el principio de unidad de materia, por cuanto en el caso de
la ley aprobatoria del plan, “no es posible, en estricto sentido, identificar
una materia o tema dominante de la ley -más allá del tema genérico de la
planeación-, dado que se ocupa de regular muy variadas áreas y sectores de la
vida estatal y comunitaria”[161]. Una
conclusión contraria habilitaría que “cualquier norma resultare conexa con
los contenidos de la parte general, los cuales al referir sobre los propósitos
y objetivos de política pública durante el cuatrienio cubren virtualmente todas
las facetas de la acción estatal”[162].
Se busca proscribir que la conexidad sea eventual o mediata. En
la sentencia C-305 de 2004 se explicó que “la conexidad de una norma
instrumental particular con las generales que señalan objetivos, determina los
principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los
recursos para su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella
no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta
efectividad es sólo conjetural o hipotética. Ahora bien, la conexidad
es mediata cuando la efectivización de la norma general programática
o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental
particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de
otra condición o circunstancia”[163].
Y
así, en la sentencia C-026 de 2020, se reiteró que se debe demostrar el vínculo
directo y no simplemente eventual o mediato entre las normas instrumentales y
los objetivos generales del plan, de tal forma que se compruebe que “no se
utilice la ley del plan para incorporar normas que tengan como objetivo el (…)
llenar vacíos e inconsistencias que se presenten en leyes anteriores, o para ejercer
la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, sin
ninguna relación con los objetivos y metas de la función de planificación[164]”.
Asimismo, ha considerado esta
Corporación que el PND no puede incorporar normas sancionatorias, excepto que,
además de estar directa y específicamente vinculadas con un objetivo o meta del
plan, se compruebe que de manera estricta se satisface el principio de
legalidad[165]. Adicionalmente, en la C-026 de 2020 se
reiteró la sentencia C-047 de 2018, en la cual se indicó:“el desarrollo jurisprudencial del principio de unidad
de materia en el marco de las disposiciones generales, ha hecho énfasis en dos
requisitos especiales: (a) no pueden modificar o derogar normas sustantivas
u orgánicas; y (b) temporalidad: no pueden tener vocación de permanencia”[166].
(iii)
Debe existir una conexión teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias
generales del plan y las normas instrumentales que contiene, de tal manera que
se verifique la relación entre los medios y los fines, en donde se evidencie
que la realización de los planes generales tiene relación directa e inmediata
con los contenidos de las normas instrumentales que se consagran.
(iv)
Se debe realizar un juicio de
constitucionalidad más estricto para verificar la
conexión estrecha entre las metas y propósitos del plan y las disposiciones
instrumentales contenidas en la ley. El carácter multitemático y heterogéneo del
plan no puede dar lugar a que se introduzcan normas que no tengan una conexión
estrecha directa e inmediata, dado que el principio democrático se encuentra restringido
en tanto, como se ha explicado, la iniciativa es gubernamental, las
posibilidades de modificación del proyecto por el Congreso se encuentran
limitadas, el término para la aprobación del plan es reducido y la especial prevalencia
del plan nacional de inversiones.
Por último, en lo
que respecta al juicio que debe llevar a cabo la Corte se ha determinado que consta
de tres etapas[167]. En la primera, se debe determinar la
ubicación y alcance de las normas demandadas, con la finalidad de establecer si
es una disposición instrumental. En la segunda, se debe definir si en la parte
general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan
relacionarse con las disposiciones acusadas. En la tercera, se ha de constatar
que exista conexidad estrecha directa e inmediata entre las normas cuestionadas
y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan.
89.
A continuación, la Corte procederá a realizar algunas consideraciones
adicionales que precisan y avanzan en la construcción de la
jurisprudencia constitucional sobre los componentes que preceden al
principio de unidad de materia.
El
fortalecimiento del principio democrático: el Congreso de la República como
espacio de reflexión pública
90.
La Corte[168]
ha referido a la importancia del debate parlamentario en la realización del
principio democrático, al reiterar que “en los regímenes democráticos, el mecanismo
mediante el cual se llega a la formación y determinación de la voluntad del
legislador en cada fórmula legal concreta, debe estar abierto a la
confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su
espacio en las corporaciones que ostentan esa representación popular. Por ello,
las distintas normas que tanto en la Constitución como en la ley orgánica del
Reglamento del Congreso regulan el trámite de la adopción de la ley, están
dirigidas a permitir un proceso en el cual puedan intervenir todas las
corrientes mencionadas, y en el cual la opción regulativa finalmente adoptada
sea fruto de una ponderada reflexión”[169].
91.
En una democracia participativa y pluralista
como la colombiana (preámbulo y art. 1 C. Pol.), la planeación no debe ser
entendida solamente como una operación técnica, sino que, atendiendo la
naturaleza organizativa de Estado social de derecho soportado en la activa
participación de todos, constituye “un ejercicio de deliberación
democrática, por medio del cual el Estado y la sociedad interactúan para
construir una visión de futuro que permita orientar las acciones estatales y
sociales del presente”[170]. Entonces,
la planeación es un punto de encuentro entre los criterios técnicos de
asignación de recursos y los criterios políticos, económicos, sociales y
culturales de articulación de intereses[171].
92.
La Carta Política reconoce el carácter democrático
y participativo del proceso de planeación. No solo el proyecto de ley del plan
será elaborado con la participación activa de las entidades territoriales y
habrá de consultarse al Consejo Nacional de Planeación (etapa prelegislativa),
sino que también será sometido a aprobación del Congreso de la República, como
instancia de planeación (arts. 341 y 150.3 C. Pol.), al constituir el órgano de
discusión democrática, participativa y pluralista por excelencia.
93.
Existe, por consiguiente, un estrecho vínculo
entre democracia, participación y desarrollo[172].
Este Tribunal ha referido a la importancia de una deliberación democrática: “el
plan, entonces, no es el resultado exclusivo de trabajos técnicos y económicos
elaborados al interior del Gobierno, ni tampoco el de las deliberaciones que
tienen lugar en las cámaras, sino que incorpora, por mandato constitucional, el
concepto y análisis de un foro deliberante y libre que representa a los
asociados, cuyo interés en el proceso de planeación es incontrovertible en
cuantos los afecta de modo directo”[173].
94.
En el modelo de planeación diseñado por la Carta
Política, ha sostenido la Corte[174],
existe un sistema de competencias concurrentes que permite, de
una parte, “a la administración de turno encontrar una correspondencia entre
la formulación de las metas económicas y sociales y los principales proyectos a
ejecutar y la orientación política del programa de gobierno propuesto a los
electores” y, de otro lado, “da cabida a la concertación con los demás
sectores políticos representados en el Congreso (…), quienes encuentran espacio
para la deliberación y posterior intervención en la configuración definitiva
del Plan de Desarrollo cuatrienal”.
95.
El Congreso de la República, al participar en la deliberación y aprobación de la ley del plan, ejerce
“una función delimitadora del marco de acción del ejecutivo y
de control, no solo político sino también económico y presupuestal (…), garantizando
la transparencia de la gestión gubernamental. De ahí la importancia de la
intervención responsable del legislativo en la adopción definitiva del Plan
de Desarrollo cada cuatro años”[175].
96.
Conforme a lo expuesto, aunque la aprobación del
Plan Nacional de Desarrollo se revista de ciertas particularidades en tanto la
iniciativa es gubernamental, la posibilidad de modificación del proyecto se
encuentra limitada y el término para la aprobación es reducido, lo que ocasiona
en principio una deliberación democrática más restringida, pero para la Corte ello
no libera al Congreso de la República de realizar el proceso necesario de
reflexión pública -debate parlamentario-, para garantía de los principios superiores
de la democracia, la participación y el pluralismo, así como los derechos de
las minorías.
97.
Es claro para la Corte que el órgano democrático no queda desprovisto
de sus facultades constitucionales y orgánicas para generar el espacio de
discusión pública indispensable sobre los contenidos de la ley del plan, tampoco
para llevar a feliz término los fines sociales y esenciales del Estado, como
expresión del equilibrio entre las diversas ramas del poder público y la salvaguarda
del interés general.
98.
Al contrario, la importancia de que la aprobación del plan de
desarrollo esté precedida del fortalecimiento del principio democrático -debate
democrático-, permite un desarrollo oportuno y adecuado de la función constitucional
a cargo del Congreso de la República. La importancia de la función de
planeación impone una intervención responsable -deliberación
democrática- del órgano de representación popular, al estar en juego los
lineamientos estratégicos de las políticas públicas y objetivos de corto,
mediano y largo plazo, así como los instrumentos financieros y presupuestales
para alcanzar las  metas que se ha propuesto alcanzar el Gobierno de turno. El respeto del principio democrático encuentra un fundamento
adicional en el hecho de que la ley mediante la cual se expida el plan de
inversiones tiene prelación sobre las demás leyes y sus mandatos constituyen
mecanismos idóneos para su ejecución, sin que se requiera para ello la expedición
de nuevas leyes (art. 341 de la Constitución).
99.
En consecuencia, la Sala Plena considera que aun
cuando la ley del plan posea ciertas particularidades, esto no la exonera del indispensable
proceso de discusión pública que se debe generar y agotar al interior del
Congreso de la República, a fin de que se materialicen los ideales del Estado
social de derecho, la democracia, la participación, el pluralismo y los
derechos de las minorías.
La regla general
de respeto por las competencias legislativas ordinarias permanentes
100.
Recientemente la sentencia C-126 de 2020[176]
señaló que la ley del plan tiene un alcance y condiciones de aprobación
diferentes a las de otras leyes, que el mismo artículo 150 de la Constitución
atribuye al Congreso de la República: “así aunque la ley del plan es una ley
de carácter ordinario -no estatutaria ni orgánica-, ni requiere de mayorías
especiales para su aprobación, sí tiene una finalidad especial, pues está
orientada a cumplir los objetivos que el Gobierno en funciones quiere promover,
por lo que su vigencia es temporal e igualmente su trámite es más breve,
y está sujeto a condiciones constitucionales especiales en las que el Gobierno
tiene mayor injerencia en la decisión del legislativo, en los términos
regulados por el artículo 341 de la Constitución”.
101.
Por la naturaleza especial y los objetivos específicos de la ley del
plan, se observó en dicha providencia que “no está diseñada
constitucionalmente para ser un cuerpo normativo con la aptitud de modificar de
manera irrestricta contenidos propios de leyes que se expiden con fundamento en
otras facultades de las que también dispone el legislador en virtud del
artículo 150 superior. Si bien el análisis del asunto dependerá de caso
en concreto (…), el principio de unidad de materia se evalúa también en
virtud de la naturaleza del plan de desarrollo”[177].
102.
Ello le permitió al Tribunal afirmar que el plan “no es una
herramienta para subsanar vacíos normativos existentes en otras leyes
ordinarias. Es decir, si una política estatal enfrenta una falencia
estructural, cuya naturaleza excede la órbita de acción de un Gobierno, la
medida legislativa adoptada para solucionar dicha falencia debe ser, por su
naturaleza, de carácter permanente. De lo contrario se desconocería la
vocación de temporalidad del plan, las medidas normativas del plan
excederían la función constitucional de impulsar su cumplimiento, y el plan
se convertiría en un mecanismo para llenar vacíos legales que
indudablemente corresponde tramitar al legislador, pero mediante el
procedimiento legislativo propio de las leyes que los contengan”[178].
103.
El principio de unidad de materia en la ley del plan
proscribe de manera general la aprobación de reglas que modifiquen normas de
carácter permanente o impliquen reformas estructurales, aunque no impide la
modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la
modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan
cuatrienal, entre otros presupuestos. La ley que aprueba el PND para un
cuatrienio presidencial no puede contener una regulación sobre todas las
materias que al Congreso de la República corresponden en el ejercicio de sus
atribuciones. No podría incluir cualquier normativa legal, ya que ello
implicaría que la atribución asignada al Congreso de la República por el
numeral 3[179]
del art.150 de la Carta, termine por subsumir, suprimir o reducir las
demás funciones constitucionales del legislador (24 restantes).
104.
No es la ley del plan una herramienta única de
gobernabilidad. El presidente de la república y sus
ministros cuentan con la posibilidad de acudir a la ley ordinaria -iniciativa
legislativa-, a través del órgano democrático por excelencia. Entonces,
el ejecutivo conserva intacta la capacidad de regular legislativamente la
economía mediante el uso de las demás facultades ordinarias y extraordinarias
que le confiere la Constitución (arts. 150 y 200[180]),
al igual que puede emplear la potestad reglamentaria (nums. 12 y 25, art. 189)[181].
105.
Así, el control de constitucionalidad debe cuidar que la
expedición de la ley del plan no se constituya en un vaciamiento de las
competencias ordinarias del legislador, convirtiéndola en una herramienta para
la solución de todas las urgencias legales que precise el Gobierno de turno; en
fin, trasformando una ley con claros alcances y límites constitucionales, en una
especie de cajón de sastre que desplaza por completo la competencia ordinaria y
permanente del Congreso de la República.
106.
De esta manera, la Corte va perfilando su
jurisprudencia constitucional en el sentido de que en la ley del plan no
se pueden contener cualquier tipología de normatividad legal, ni
convertirse en una colcha de retazos que lleve a un limbo normativo, pues, de
no hacerse esta distinción cualquier medida de política principalmente económica
tendría siempre conexión -así fuera remota- con el Plan Nacional de Desarrollo.
La pretensión de instaurar políticas de largo aliento (ordinarias) exige
acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e
impulso ante el Congreso de la República, en garantía del principio
democrático.
107.
Esta postura, se insiste, busca reivindicar las
competencias constitucionales del Congreso de la República, dada la
relevancia de la forma organizativa de Estado social de derecho y los
principios superiores de la democracia, la participación, el pluralismo, la
separación de poderes y los derechos de las minorías (arts. 1º y 113 C. Pol.).
La regla general
de temporalidad de la ley del plan
108.      Este Tribunal en su jurisprudencia más reciente ha hecho énfasis en
el carácter temporal de las disposiciones que integran el Plan Nacional de
Desarrollo[182]. En la
sentencia C-126 de 2020 se sostuvo que las medidas que se adopten para impulsar
el cumplimiento del plan, “por su naturaleza, deben tener vocación de
temporalidad y, por consiguiente, resultan violatorias del principio de unidad
de materia ´aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las
acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio´[183]” Ya en la sentencia
C-068 de 2020 la Corte había manifestado que la regla de la temporalidad “es
un elemento adicional que refuerza o desvirtúa la eventual conexidad de una
norma demandada con la ley que la contiene”, postura que vendría a ser
reforzada en la C-126 de 2020 al afirmarse que “la temporalidad y el
carácter instrumental de la medida, como criterios que permiten evaluar el
cumplimiento del requisito de conexidad que acrediten el respeto del
principio de unidad de materia, permiten maximizar el principio democrático”.
109.      Conforme a lo explicado, en principio se trata de una vigencia de
las disposiciones allí adoptadas por 4 años (ley del PND), no obstante, la regla
general de la exigencia de temporalidad no impide la modificación de leyes
ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin
planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, pero su vigencia,
en principio, corresponderá a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar.
110.      En contraste, al corresponder a la regla general, la Corte ha
declarado la inexequibilidad de disposiciones con carácter permanente por
carecer de conexidad directa e inmediata con los objetivos generales del plan,
v. grat. las que buscan introducir regulaciones aisladas que llenan vacíos
de regulaciones temáticamente independientes o modifican estatutos o códigos[184].
El alcance de la
prevalencia del Plan Nacional de Inversiones
111.      El inciso tercero del artículo 341 de la Constitución establece: “El
plan nacional de inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación
sobre las demás leyes; en consecuencia sus mandatos constituirán mecanismos
idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la
expedición de leyes posteriores, con todo en las leyes anuales de presupuesto
se podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del
plan”.
112.      En esa medida, la Corte encuentra que la prevalencia
reconocida constitucionalmente se predica exclusivamente del plan nacional de
inversiones, cuyo marco jurídico también está delimitado por los artículos
339 y 150.3 de la Constitución. Así mismo, precisa que esa prevalencia involucra
un concepto de preponderancia o preferencia, pero no una jerarquía ni sujeción
normativa, menos podría entenderse como constitutiva de un parámetro de validez
constitucional, máxime cuando por su naturaleza es una ley de carácter ordinario
y lo que persigue es la necesaria adaptación de las disposiciones que le
preceden a sus dictados, para responder de manera adecuada a las reales
circunstancias que surjan en los respectivos periodos anuales[185].
113.      Es una prevalencia ante mandatos que pudieran contrariarla,
tratándose de disposiciones legales equivalentes. Implica que el plan nacional
de inversiones no requiere de otras leyes para su implementación, ni demanda
una nueva intervención del Congreso para su puesta en práctica, excepto en
cuanto a que las partidas necesarias para su financiación deberán ser
apropiadas en la ley anual del presupuesto, el cual, en todo caso, ha de
sujetarse al plan de desarrollo (art. 342 C. Pol.). También se explica en razón
de brindar la posibilidad de ser ejecutada inmediatamente. Además, exige
asegurar que los mandatos en ella contenidos se relacionen directamente con la
función de planeación, cuyas normas instrumentales persigan de manera
inequívoca impulsar el cumplimiento del plan[186].
114.      Esa prevalencia del plan nacional de inversiones igualmente debe
estar en correspondencia con los principios generales que rigen las actuaciones
de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en materia de
planeación[187],
particularmente la i) coordinación[188], ii)
consistencia[189], iii)
continuidad[190] y iv)
coherencia[191].
El juicio de constitucionalidad estricto a
cargo de este Tribunal
115.      En
virtud de los valores y principios sustanciales que explican el mandato de la
unidad de materia, la Corte ha señalado que frente a las normas instrumentales
que se introducen en el PND se exige un control más riguroso, pues, de
lo contrario, se correría el riesgo de que por el carácter multitemático y
heterogéneo de los preceptos que se incorporan, se termine incluyendo
disposiciones ajenas a los propósitos constitucionales que explican el rol de
la planificación estatal[192].
116.      Ello,
además, se justifica con una razón vinculada a la protección del debate
democrático, pues, como insistentemente se ha señalado, la ley del plan es de exclusiva iniciativa gubernamental,
cuenta con un término restringido para su aprobación y limita las posibilidades
de modificación en su contenido por parte de los congresistas. Esta
realidad hace que las posibilidades de participación por parte del Congreso en
el diseño del plan de desarrollo se vean sensiblemente limitadas, lo que exige
del juez constitucional una mayor estrictez en su examen, con el propósito
de evitar la incorporación de normas instrumentales de ejecución sin relación
alguna con los objetivos, metas y estrategias de política que conducirán la
acción pública[193].
117.      A su vez, la preocupación que se ha puesto de presente a lo largo de
esta decisión en torno a la importancia de resguardar la deliberación
democrática, es menester puntualizar que en este tipo de leyes (PND) no puede
estar plasmada toda clase de normativa legal. Demarcar la temporalidad de la
ley del plan y delimitar el concepto de prelación del plan nacional de
inversiones, lleva a la Corte a afianzar la intensidad del control de
constitucionalidad, tratándose del principio de unidad de materia, que atenderá
igualmente a las circunstancias que imponga cada asunto.
118.      Tratándose de la modificación de la legislación ordinaria y
permanente, esta Corporación hace hincapié en la importancia de fortalecer la
severidad del control estricto que le corresponde efectuar cuando se alega
la vulneración del principio de unidad de materia, para lo cual es menester valorar
la información con que contaban los congresistas, si esta fue tenida en cuenta
por los mismos y si existió la posibilidad de deliberar sobre este punto en el
Congreso. Esta valoración incluye establecer si la modificación cumple una
función planificadora y de impulso al cumplimiento del plan cuatrienal.
119.      Este Tribunal encuentra que aun cuando la temporalidad de la ley del
plan no debe interpretarse de manera ilimitada, cuando se compromete una
competencia legislativa ordinaria permanente o se reincorpora una norma
contenida en el plan anterior, puede llevar a la inexequibilidad de tales
disposiciones si no están precedidas de la justificación suficiente que
exponga con claridad que: i) constituyen una expresión de la función
de planeación; ii) prevén normas instrumentales destinadas a impulsar el
cumplimiento del plan que favorezca la consecución de sus objetivos, naturaleza
y alcance; iii) son mecanismos idóneos para la ejecución tratándose del plan
nacional de inversiones; iv) no se pueden emplear para llenar vacíos e
inconsistencias de otro tipos de disposiciones legales; y v) no pueden contener
cualquier tipología de normatividad legal. Conexión inexorable con el plan y
sus bases que será examinada caso a caso.
120.      De esta forma, la Corte hace énfasis en respetar las reglas
estrictas de transparencia, por lo que en cada normatividad legal ordinaria y
permanente que se afecte, debe acompañarse por parte del Gobierno nacional de una
carga de argumentación suficiente del porqué es necesario e
imprescindible su modificación como medida para impulsar el cumplimiento del
PND. Dicha claridad argumentativa es indispensable por la competencia
constitucional que ha sido conferida al ejecutivo en lo correspondiente al
diseño y puesta en ejecución del PND.
El asunto sub
examine. La exequibilidad de las disposiciones
acusadas en cuanto a los cargos formulados, salvo en lo que respecta al artículo
336 por violar el principio de unidad de materia
El no desconocimiento
del principio de publicidad
121.
El ciudadano demandante señala que el desconocimiento del principio de
publicidad consiste en que el proyecto de ley del plan, tal como había sido
aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes, fue publicado en la
Gaceta del Congreso solamente al día siguiente de la aprobación por la plenaria
del Senado de la República -no de manera previa al inicio del trámite-, y asimismo
la aprobación por las plenarias se dio el mismo día, sin que se hubiera contado
con el conocimiento necesario ya que la publicación a través de la página del
Senado se dio en el intervalo de su aprobación.
122.
De esta manera, la Corte procederá a reconstruir en sus aspectos más trascendentales
y pertinentes al cargo formulado, el trámite legislativo que precedió a
la aprobación de la Ley 1955 de 2019, por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022, Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad, particularmente
el desarrollo que tuvo en la plenaria del Senado de la República.
Comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara (primer debate conjunto).
-El 06 de febrero de 2019, el Gobierno nacional por intermedio
del Ministro de Hacienda y la Directora del Departamento Nacional de
Planeación, radicaron el proyecto de ley al cual correspondió el número 227 de
2019 Senado y 311 de 2019 Cámara, “por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2018- 2022, ´Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad´”, del cual hicieron parte la exposición de motivos y el
documento bases del plan.
-El 07 de
febrero se publicó el articulado del proyecto de ley, según consta en la Gaceta
del Congreso 033 de 2019, Cámara de Representantes.
-El 19 de marzo
se anunció el proyecto de ley para discusión y aprobación, según consta en el
Acta 11 publicada en la Gaceta 650 de 2019. En esta fecha también se publicaron
dos ponencias negativas en las gacetas del Congreso 130 y 133 de 2019.
-El 20 de marzo
se publicó informe de ponencia positiva al proyecto de ley en la Gaceta del
Congreso 136 de 2019. Así mismo, en esa fecha según reposa en el Acta 12 iniciaron
las sesiones de las comisiones conjuntas para discutir los informes de ponencia
presentados, como consta en la Gaceta del Congreso 651 de 2019.
-El 21 de marzo
continuó la discusión del proyecto de ley, conforme al Acta 13 publicada en la
Gaceta del Congreso 652 de 2019. El 22 de marzo siguió la discusión y una vez
se configuró el quorum decisorio se procedió con la votación tanto de la
proposición con la que terminó el informe de ponencia positivo como del articulado,
lo cual reposa en el acta 14 publicada en la Gaceta del Congreso 430 de 2019.
La votación respectiva se realizó por bloques de artículos teniendo en cuenta
si tenía o no proposición, siendo aprobado el articulado y el título del proyecto
de ley.
-El 09 de abril
fue publicado el texto definitivo en la Gaceta 211 de 2019.
Plenaria Cámara
de Representantes (segundo debate)
-El 24 de abril,
previa designación de ponentes y coordinador (marzo), se publicó un primer
informe de ponencia negativa, en la Gaceta del Congreso 246 de 2019. El 26 de
abril se publicó el informe de ponencia positivo, según consta en la Gaceta del
Congreso 273 de 2019. El 29 de abril se presentó un segundo informe de ponencia
negativo como reposa en la Gaceta del Congreso 296 de 2019.
-El 29 de abril
se anunció para discusión y votación como consta en el Acta 49 publicada en la
Gaceta del Congreso 431 de 2019. El 30 de abril inició la discusión en la que
se resolvieron impedimentos, se negaron los informes de ponencia negativos y se
dio el aval inicial al informe positivo. A continuación, se votaron bloque de artículos
sin proposición (67 artículos) y con una proposición avalada, asimismo se
aprobó proposición de votar en bloque eliminación de artículos con algunas exclusiones,
entre otras, todo lo cual se registra en el Acta 50 publicada en la Gaceta del
Congreso 647 de 2019.
-El 01 de mayo
continuó la discusión y votación del articulado, en el cual se votó en bloque
artículos sin proposiciones, como vienen en la ponencia, con proposiciones
avaladas y con disposiciones leídas, entre otras, además las proposiciones no
avaladas quedaron como constancias, según reposa en el Acta 51 publicada en la
Gaceta del Congreso 999 de 2019.
-El 02 de mayo culminó
la discusión y votación del articulado del proyecto de ley del plan, al
aprobarse disposiciones como venían en la ponencia y con proposiciones
avaladas, la eliminación de artículos, que las proposiciones no avaladas queden
como constancia y, finalmente, el título del proyecto de ley, todo lo cual
reposa en el Acta 52 publicada en la Gaceta del Congreso 870 de 2019. Luego de
la intervención del Gobierno nacional, algunos representantes, la Directora del
DNP, así como el anuncio de votación de varios proyectos de ley, se levantó la
sesión a las 7 y 30 p.m.
-El mismo día 02
de mayo, se registra que se publicó el texto definitivo aprobado por la
plenaria de la Cámara, como da cuenta la Gaceta del Congreso 293 de 2019[194].
Plenaria
Senado de la República (segundo debate)
-El
26 de abril, previa designación de los ponentes y coordinador, se publicó el
informe de ponencia positivo para segundo debate, lo cual se registra en la
Gaceta del Congreso 272 de 2019. El informe estuvo acompañado del pliego de
modificaciones y, por ende, del texto propuesto para segundo debate ante la
plenaria del Senado. Así mismo, en esta fecha se publicó el informe de ponencia
negativo que consta en la Gaceta del Congreso 274 de 2019 y el 30 de abril se
publicó un segundo informe negativo según reposa en la Gaceta del Congreso 287
de 2019.
-El
01 de mayo de 2019 se anunció para discusión y votación en la próxima sesión,
según lo registra el Acta 51 publicada en la Gaceta del Congreso 825 de 2019.
-El
02 de mayo se cumplió la discusión y votación del proyecto de ley, como consta
en el Acta 52 publicada en la Gaceta del Congreso 824 de 2019. A continuación,
se procede a reseñar los aspectos más relevantes en lo que comprometa el principio
de publicidad:
·
La sesión se abrió a las 11:55 a.m.[195]
·
El debate inicio con la discusión y votación de
los impedimentos[196].
·
El presidente señala que primero corresponde
evacuar las dos ponencias de archivo y por último la mayoritaria que propone
aprobar el proyecto de ley[197].
·
Se dieron las intervenciones de los senadores
que suscribieron las dos ponencias negativas[198], sobre las cuales
hubo una réplica[199].
·
El presidente invitó a los ponentes de la
posición mayoritaria, no obstante, se presentaron mociones de orden en cuanto
al procedimiento a observar en dicha sesión dado que la plenaria de la Cámara,
momentos antes, había discutido y aprobado el proyecto de ley del plan convocando
para sesión el siguiente miércoles, lo cual dio lugar a varias interpelaciones
por los senadores[200]. El Senador David Barguil propuso “no solo conocer las
ponencias, sino que aquí también se nos exponga qué se aprobó en la Cámara, (…)
qué artículos se suprimieron. Qué artículos nuevos hay, qué modificaciones del
texto que está aquí en el Senado radicado se dieron, e iniciemos de esa manera
la discusión (…)”[201].
·
El presidente retomó el orden del día y dio la
palabra a los senadores de la ponencia mayoritaria (María del Rosario Guerra de
la Espriella, Efraín José Cepeda Sarabia y Juan Felipe Lemos Uribe), quienes
explicaron el trámite cumplido, el sentido de la ponencia presentada y los
cambios producidos en la plenaria de la Cámara[202]. En efecto, la
Senadora María del Rosario Guerra informó: “Por supuesto que no es agradable
después de esto, los que vamos a defender la ponencia mayoritaria de aprobar el
plan, intervenir, pero perdónenme, esto ha sido un trabajo serio desde el 7 de
febrero, de 60 ponentes, de todos los partidos y movimientos políticos.
Entonces, yo si les pido a aquellos que no tuvieron la posibilidad de hacer
parte de este proceso que escuchen cómo fue, qué se aprobó y qué salió de la
Cámara, porque es muy importante. Ya sea que se apruebe como viene de la
Cámara o que aquí se decida otro tema”. Seguidamente, hizo una exposición amplia
del contenido y trámite del proyecto de ley del plan[203], para luego
señalar “Qué artículos se eliminaron de la ponencia inicial y la de Cámara”,
procediendo a la lectura de las disposiciones que quedaron eliminadas en la
plenaria de la Cámara[204]. Por último, indicó que “no se aprobó en Cámara artículo nuevo a
excepción de un artículo para ratificar el compromiso con la Minga y del resto
no se aprobaron en Cámara artículos nuevos (…) Con ello, (…) doy informe de lo
que fue la ponencia, (…) faltando unos temas que si hay preguntas las
absolveremos durante el transcurso del debate”[205].
·
Se presentó moción de orden por el Senador
Armando Alberto Benedetti Villaneda respecto a lo que realmente se había
aprobado en esa plenaria, señalando la presidencia que la ponencia se había
radicado desde el 26 de abril y que “ya los ponentes están informados de qué
se aprobó allá, qué no se aprobó, déjelos que informen”[206].
·
A renglón seguido, intervino el Senador Efraín José
Cepeda Sarabia, quien continúo la exposición del alcance y trámite cumplido por
el proyecto de ley[207].
·
Por último, tomó la palabra el Senador Juan
Felipe Lemos Uribe: “Yo voy a procurar demorar (…) menos de una hora. Voy a
presentarles, (…) cuáles fueron los artículos que en el texto aprobado por la
Cámara de Representantes fueron excluidos, pero antes de referirme a eso,
quiero hacer una reflexión filosófica y doctrinaria sobre este Plan Nacional de
Desarrollo (…)”[208]. Más adelante afirmó que en la medida que los senadores
Guerra y Cepeda habían hecho una relación seria y responsable de que durante
tres meses “se ha venido discutiendo y que hoy aprobó la Cámara de
Representantes”, del texto aprobado en dicha plenaria “fueron excluidos
los siguientes artículos. Muchos de esos están pidiendo que se eliminaran, (…)
del sector alternativo y de oposición”, procediendo de esta manera a
informar lo acaecido al respecto en la plenaria de la Cámara[209].
·
El presidente dio la palabra a varios senadores
que dejaron constancias sobre el proyecto de ley del plan (Luis Fernando
Velasco Chaves, Gustavo Francisco Petro Urrego, Jhon Milton Rodríguez González[210]
y Jorge Enrique Robledo Castillo)[211].
·
Ante una moción de orden, el presidente sometió
a votación la primera ponencia de archivo siendo negada por la plenaria[212].
Seguidamente, intervinieron expresaron sus constancias los senadores Aida
Yolanda Abella Esquivel[213], Carlos Eduardo Guevara Villabón, José Aulo Polo Narváez[214],
Wilson Neber Arias Castillo, David Alejandro Barguil Assís, Miguel Ángel
Barreto Castillo y Temístocles Ortega Narváez[215].
·
En este intervalo el presidente informó a la
plenaria lo siguiente: “(…) el texto aprobado en la Cámara está publicado en
la Gaceta del Congreso 293, también está publicado (…) en las páginas del
Senado y de la Cámara de Representantes”.[216]
·
La presidencia dispuso dar lectura a la
proposición con que termina el informe de ponencia mayoritario, siendo aprobado
por la plenaria y procediendo a la apertura para el segundo debate[217].
·
El presidente autoriza por Secretaría dar
lectura a una proposición consistente en “acoger el texto aprobado en la (…)
plenaria de la Cámara de Representantes (…) Está firmada por la Senadora María
del Rosario Guerra, el Senador Julián Bedoya, Efraín Cepeda, Juan Felipe Lemos
y, hay más de 40 firmas señor presidente”[218]. La misma fue
sometida a votación de la plenaria acogiendo el texto del articulado aprobado
en la plenaria de la Cámara, siendo relacionados los artículos como fueron
votados de acuerdo a los impedimentos aprobados[219]. Acto seguido la presidencia
dispuso dar lectura al título del proyecto de ley, lo cual una vez cumplido se
dio aprobación[220]. Finalmente, se registra que fue aprobada la omisión del
articulado, el bloque del articulado, el título y que fuera ley de la República[221].
·
Siendo las 11:22 p.m., la presidencia levantó la
sesión.
-El texto del proyecto de ley
aprobado por la plenaria del Senado fue publicado en la Gaceta del Congreso 315
del 7 de mayo de 2019.
123.      De la descripción del trámite legislativo que surtió la Ley 1955 de
2019, PND 2018-2022, la Corte verifica que no existió vulneración del
principio de publicidad y, con ello, se respetó el principio democrático. En
primer lugar, la Corte encuentra necesario reiterar que el principio de
publicidad se desenvuelve en dos escenarios concurrentes: uno, que busca
racionalizar el ejercicio de las funciones del Congreso -p. ej. divulgación del
informe de ponencia en las gacetas- y, otro, que pretende brindar las
condiciones necesarias para la participación y el control ciudadano -p. ej. conocimiento
de la materia a debatir y necesaria discusión-[222].
124.      Este Tribunal ha sostenido que cuando un proyecto de ley ha sido
tramitado en sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales, de
conformidad con el artículo 183[223] de la Ley 5ª de
1992, podrá presentarse la simultaneidad del segundo debate en cada una
de las plenarias de las cámaras[224]. Ello hace
innecesario el que deba transcurrir 15 días como periodo de reflexión para
la maduración de la ley en formación, obviando el paso del proyecto de ley de
una cámara a la otra, siendo solamente indispensable que medie un lapso no
inferior a 8 días[225]. Así, surge la inquietud de si pese a la simultaneidad del debate,
una u otra plenaria debería actuar con base en el texto de la otra. En la
sentencia C-044 de 2002 se respondió este interrogante, manifestando que al
permitirse tal simultaneidad de los debates en las plenarias, “cada una
por separado actúa sobre el texto que se aprobó en primer debate y que, (…)
es el único que puede servir de base para la ponencia para segundo debate”.
125.      También esta Corporación se ha referido a si la no elaboración del
informe de ponencia para segundo debate en la plenaria de cada cámara desconoce
lo preceptuado en el artículo 182[226] de la Ley 5ª de
1992. En la sentencia C-076 de 2012 se indicó que tal exigencia orgánica “no
aplica para procedimientos legislativos en donde, en razón a que las comisiones
permanentes sesionaron conjuntamente, las plenarias de las cámaras
legislativas debaten y votan sin conocer el texto aprobado por la otra cámara;
por el contrario, ambas plenarias debaten y votan exclusivamente sobre el texto
discutido y votado por las comisiones permanentes de forma conjunta, siendo
probable, incluso, que los debates de las plenarias sean concomitantes o,
al menos, muy cercanos en el tiempo. Por esta razón, en estos casos no tiene
sentido exigir que el ponente de segundo debate redacte un informe final con
destino a la otra cámara legislativa”.
126.      Estas razones, respecto del asunto que nos ocupa, son
perfectamente aplicables al trámite de la ley aprobatoria del Plan Nacional de
Desarrollo, toda vez que i) se surte a partir del informe que elaboren las
comisiones conjuntas de asuntos económicos (arts. 341 C. Pol. y 20 Ley 152 de
1994); ii) las plenarias de las cámaras sesionaron simultáneamente; y iii)
llegó el mismo texto aprobado en primer debate de las comisiones conjuntas. De
esta manera, estima esta Corporación que la plenaria del Senado podía aprobar
las modificaciones introducidas por la plenaria de la Cámara, sin necesidad de
que se cumplieran las previsiones del artículo 182 del Reglamento del Congreso
o se publicaran en la Gaceta del Congreso las modificaciones introducidas por
la plenaria de la Cámara previo al inicio de su trámite en la plenaria del
Senado, tesis que como se ha explicado no se halla prevista en las normas
superiores ni orgánicas.
127.      Ahora bien, ingresando al estudio de los cargos formulados este
Tribunal encuentra que el trámite en la plenaria del Senado empezó a desarrollarse
desde el 26 de abril con las publicaciones de los informes de ponencia
(uno positivo y dos negativos, gacetas del Congreso 272, 274 y 287 de 2019) y el
anuncio previo para discusión y votación, como de manera similar ocurrió en la
plenaria de la Cámara.
128.      La sesión del 02 de mayo estuvo inicialmente precedida del tiempo
necesario para las intervenciones de los senadores que suscribieron las dos
ponencias negativas[227]. Durante la sesión de la plenaria, los senadores ponentes María del
Rosario Guerra de la Espriella, Efraín José Cepeda Sarabia y Julián Felipe
Lemos Uribe efectuaron las explicaciones orales i) de los objetivos,
metas y estrategias de la ley del plan, así como del plan de inversiones
públicas, destacando a la vez el trámite legislativo cumplido y el proceso de
participación desarrollado; y ii) del texto aprobado momentos antes por la
plenaria de la Cámara que era sometido a consideración del Senado, anotando que
frente al texto aprobado por las comisiones conjuntas, la plenaria de la Cámara
no había incluido nuevas disposiciones -con una excepción- y que, por el
contrario, había excluido y eliminado trece artículos.
129.      Si bien podría endilgarse que las explicaciones no resultan suficientes,
como fue expuesto por algunos senadores, este Tribunal considera que la
información a viva voz suministrada por cada uno de los senadores
ponentes -posición mayoritaria- de manera individual, complementaria y
sucesiva, se evidencia clara, precisa y necesaria respecto de lo que
había sido aprobado en la plenaria de la Cámara. En efecto, las
explicaciones suministradas no necesariamente tenían que versar sobre todas y
cada una de las disposiciones de la ley del plan, sino que debía enfocarse
en aquellos aspectos que modificaban esencialmente la ponencia positiva, para
así denotar las diferencias existentes, dado que se acogía el texto aprobado
por la plenaria de la Cámara. Así, fue observado y puesto de relieve las
diferencias existentes con el informe de ponencia positivo[228].
130.      Terminadas las explicaciones por los coordinadores ponentes, los congresistas
contaron con la posibilidad de intervenir, ya que el presidente del Senado
concedió la palabra, por lo que algunos congresistas procedieron a dejar
sentadas sus posiciones en las constancias de rigor[229] sobre el proyecto
de ley del plan[230]. Luego de no aprobada la ponencia negativa, pudieron intervenir
otros senadores para dejar sus constancias en cuanto a su voto[231],
incluso también se presentó el retiro de un partido político de la sesión
plenaria[232].
131.      Consta en este momento de la sesión[233] y según
certificación de la Secretaría General del Senado[234], la disposición
formal del texto aprobado en la plenaria de la Cámara, toda vez que fue
publicado en las páginas web de la Cámara y del Senado, como mecanismo
alternativo válido de publicación (art. 156, Ley 5ª de 1992). De este modo,
aunque la difusión por Internet de la Gaceta del Congreso 293 del 02 de mayo
de 2019, se dio según la Imprenta Nacional al día siguiente, finalmente se
verificó el mecanismo de publicación alternativa establecido en la ley orgánica
del Congreso y validado por la jurisprudencia constitucional.
132.      Por consiguiente, para la Corte es evidente que los senadores pudieron
tener conocimiento adecuado de las modificaciones introducidas por la Cámara y
sometidas a su aprobación, pues los coordinadores ponentes -informe positivo-
aclararon y precisaron a la plenaria del Senado lo que había resultado modificado
en la plenaria de la Cámara[235].
133.      Por ende, el texto aprobado en la plenaria de la Cámara, que había
sido explicado oralmente momentos antes, fue conocido formalmente por los
miembros de la plenaria del Senado. Aprobada la ponencia mayoritaria, al darse
apertura al segundo debate y concederse el uso de la palabra fue presentada
una proposición por los coordinadores de la ponencia mayoritaria -más de 40
firmas-, de acoger el texto aprobado por la plenaria de la Cámara, la cual se
acompañó del articulado del PND y las bases del mismo[236], por lo que encuentra
este Tribunal que la proposición fue completa, además de que fue aprobada la
omisión de lectura del articulado[237]. De este modo, la
proposición fue ciertamente sometida a consideración y cerrada la discusión se
procedió a efectuar la votación, que fue informada en su aprobación por la
Secretaría General de plenaria del Senado.
134.      Los miembros de la plenaria del Senado pudieron conocer previamente
el contenido de la proposición a votar por distintos medios que resultan
acordes a los requerimientos constitucionales, que consistía en acoger el texto
del proyecto de ley aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes. Debe
insistirse que existe debate incluso cuando la discusión es corta, siempre
que el objeto de discusión haya sido claro y determinado, como se
estableció en esta ocasión. Así mismo, hubo el conocimiento indispensable
acerca del texto de la plenaria de la Cámara sometido a discusión y aprobación
en la plenaria del Senado. Además, lo ocurrido en la plenaria del Senado debe
observarse a la luz del principio de instrumentalidad de las formas, por lo
que entiende la Corte que los mecanismos empleados para el conocimiento de la
proposición resultaron razonables y adecuados para satisfacer el principio de
publicidad.
135.      Por último, la Corte encuentra que, aunque la ley del plan contiene algunas
normas de carácter fiscal, no puede calificarse como una iniciativa de naturaleza
y alto contenido tributario, respecto de las cuales la verificación del
cumplimiento del principio de publicidad es más estricta. Por lo tanto, este
asunto se diferencia de lo estudiado y resuelto en la sentencia C-481 de 2019,
que declaró la inexequibilidad de la casi totalidad de la ley de financiamiento
(1943 de 2018), atendiendo, de un lado, a que comprometía con mayor fuerza el
principio democrático al corresponder a un asunto esencialmente tributario, lo
cual no acaece en esta oportunidad y, del otro, no se conoció el texto que se
votó en la plenaria de la Cámara, lo cual en esta ocasión se presentó.
El
no desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible
136.
De la demanda de inconstitucionalidad puede extraerse que la expresión “el
artículo 110 de la Ley 1943 de 2018” del artículo 336 de la Ley 1955 de 2019
sobre vigencias y derogatorias, vulnera los principios de
consecutividad e identidad flexible al no haber sido incluida desde
el primer debate en las comisiones terceras y cuartas conjuntas de Cámara y
Senado, sino introducida y aprobada irregularmente durante el trámite del
segundo debate en las plenarias de Cámara y Senado. Para el accionante se está
ante una materia autónoma y separable del contenido actual del plan, que no se
registró en las Bases del plan ni tampoco en la exposición de motivos y las
ponencias para comisiones y plenarias. También considera que la inclusión de
dicha derogatoria no guarda relación con la temática general debatida y aprobada
inicialmente en la ley del plan.
137.
Para la Corte no se desconocen los principios de consecutividad e
identidad flexible, toda vez que la introducción de un artículo nuevo durante
el segundo debate no implica por sí mismo la violación del principio de
consecutividad, además porque la norma acusada guarda en principio unidad
temática general -principio de identidad flexible-, como se pasa a explicar.
138.
En el asunto sub examine se demanda la inconstitucionalidad
parcial del artículo 336 de la ley del PND, al derogar expresamente el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018[238], que establecía lo siguiente:
“Con
el fin de evaluar la pertinencia, eficacia, eficiencia, prevenir la competencia
desleal en la economía colombiana y garantizar el cumplimiento de las
finalidades de las zonas francas y los beneficios tributarios otorgados en el
sistema tributario colombiano, la Superintendencia de Industria y Comercio, la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y la Contraloría General de
la República conformarán un equipo conjunto de auditoría para hacer
una evaluación de todos los beneficios tributarios, exenciones tributarias,
deducciones, otras deducciones de renta y cada una de las personas jurídicas
del régimen de zonas francas, para determinar su continuación, modificación y/o
eliminación. El resultado de esta auditoria será público y se presentará ante
el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, y las Comisiones Económicas del Congreso de la República a más
tardar en el mes de julio de 2019. Para el primer trimestre del año 2020 el
Gobierno nacional presentará un proyecto de ley que grave las utilidades
contables, eliminando las rentas exentas y beneficios tributarios especiales,
para reemplazar el impuesto de renta”.
139.      Observado
el trámite legislativo que precedió a la aprobación del aparte
demandado, este Tribunal encuentra que se trata de una disposición introducida
en el segundo debate por las plenarias de Cámara y Senado, como se aprecia a
continuación. En las comisiones
conjuntas de asuntos económicos, la disposición sobre vigencias y derogatorias
se contempló inicialmente en el artículo 183[239], sin que se contemplara el artículo 110 de
la Ley 1943 de 2018[240].
140.
Sobre el proyecto de ley 311
de 2019 Cámara – 227 de 2019 Senado, se realizó una socialización con los
ciudadanos y los miembros de las comisiones económicas. En este sentido, el
Gobierno nacional presentó oficialmente la iniciativa en las sesiones conjuntas
de las comisiones terceras y cuartas del Senado y la Cámara que se celebraron
los días 19 y 20 de febrero de 2019[241]. Así mismo, los ponentes y coordinadores
ponentes aceptaron la creación de 4 subcomisiones para discutir los distintos
artículos y proposiciones del proyecto de ley. En este sentido, se crearon
subcomisiones de Emprendimiento, Equidad, Legalidad y Económica, las cuales
sesionaron los días 26 y 27 de febrero, 4, 5 y 6 de marzo de 2019[242].
141.
Posteriormente, los ponentes y
coordinadores se reunieron los días 11 a 14 y 18 a 19 de marzo de 2019, con el
fin de enriquecer el debate, estudiar las proposiciones presentadas y revisar
las propuestas en conjunto con los ministerios y las entidades del Gobierno
nacional. Con base en los foros regionales, las reuniones de subcomisiones, las
proposiciones presentadas y las sesiones de coordinadores y ponentes, el día 20
de marzo de 2019 se radicó ponencia positiva para primer debate sobre el
proyecto de ley[243]. En esta sesión se consigna el pliego de
modificaciones, pudiendo apreciarse que la disposición sobre vigencias y
derogatorias cambio su nomenclatura al artículo 311, sin que se hiciera
referencia expresa al artículo 110 de la Ley 1943 de 2018[244].
142.
Finalmente, el 22 de marzo de
2019 se aprobó el proyecto de ley del plan en primer debate en sesiones
conjuntas de las comisiones terceras y cuartas. Se registró la votación en
bloque de artículos, muchas de cuyas proposiciones quedaron como constancias
para ser analizadas en detalle en segundo debate antes las plenarias de Cámara
y Senado. En cuanto a la disposición sobre vigencias y derogatorias pasó a ser
el artículo 309 cuyo texto fue el siguiente: “La presente ley rige a partir
de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”[245].
143.
Respecto al informe de ponencia para segundo debate en
la plenaria de la Cámara de Representantes se presentaron dos ponencias negativas (23 y 29 de abril)[246], donde se
cuestiona la eliminación del artículo 110 de la Ley 1943 de 2018[247].
De otro lado, en la ponencia positiva que incluye
modificaciones al proyecto de ley aprobado en primer debate, en el acápite de
proposiciones se señala que los ponentes adelantaron reuniones con la finalidad
de analizar “todas
las propuestas al articulado y las Bases del Plan Nacional de Desarrollo
recibidas en el transcurso del trámite del proyecto de ley, en cumplimiento de
lo dispuesto por el artículo 160 de la Constitución Política, así como por el
artículo 175 de la Ley 5 de 1992”[248].
144.
Se reunieron los coordinadores y ponentes, junto con el
equipo del Ministerio de Hacienda y del Departamento Nacional de Planeación,
para definir la metodología de discusión del articulado aprobado en primer
debate y discutir las proposiciones presentadas sobre cada uno de los
artículos, así como definir la inclusión de artículos nuevos. Dichas reuniones
se efectuaron los días 3, 4, 8, 9, 10, 11 y 23 abril de 2019. En sesión del 11
de abril se expuso la metodología a emplear que estuvo dada en revisar los artículos
que se presentaron como nuevos y las modificaciones de la disposición sobre
vigencias y derogatorias, anotando el Viceministro General de Hacienda y Crédito Público que “debe incluirse el artículo 110 de la ley de
financiamiento, dado que es nuevo”[249].
145.
En el acápite de “justificación y explicación al pliego de modificaciones”, se
indica que “a partir del texto aprobado en primer debate, los ponentes
adelantamos una revisión integral y se proponen ajustes de redacción
tendientes a la uniformidad del documento, al igual que al cumplimiento de
estándares de técnica normativa”, agregando que  “teniendo en cuenta
las diferentes opiniones manifestadas en las reuniones realizadas entre los
miembros del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, miembros del
Departamento Nacional de Planeación y los ponentes del proyecto de ley, así
como los debates de las Comisiones Económicas Conjuntas, convenimos
incluir algunas modificaciones al articulado del texto aprobado en primer debate”[250].
Dentro de dichas modificaciones se destacó la siguiente:
“Artículo
309. Vigencias y derogatorias. En el desarrollo del trámite legislativo, el
Gobierno nacional presentó ante los ponentes una propuesta de artículo de
vigencias y derogatorias destinado al cuerpo articulado del presente proyecto
de ley. Dicha presentación expuso las consideraciones de conveniencia y
necesidad que justificaban el texto sugerido, en el marco del cual los
ponentes presentaron sus observaciones y consideraciones, fruto de las
cuales se aprobó la incorporación en la ponencia del texto para segundo debate
que puede ser revisado en el presente documento.
Adicionalmente,
las discusiones adelantadas al interior de la comisión de ponentes, se resolvió
proponer para aprobación en segundo debate nuevos artículos que no fueron
aprobados en primer debate, los cuales obedecen a proposiciones presentadas en
el proceso de discusión del proyecto de ley, al igual que los artículos
presentados por el Gobierno nacional en aplicación de lo dispuesto en el
artículo 23 de la Ley 152 de 1994. Estos artículos guardan consecutividad e
identidad con el objeto del proyecto de ley y los asuntos tratados durante la
discusión de la iniciativa, salvaguardando así la posibilidad de ser incluidos
en este momento del trámite legislativo”[251].
146.
En el presente informe se destacaron en el ítem
de “anexos” las proposiciones de los congresistas que hicieron referencia a
la derogatoria del artículo 110 de la Ley 1943 de 2018, así[252]:
CONSECUTIVO
DE LA PROPOSICIÓN
REMITENTE
(S)
ART(S).
PL O NUEVO
TEMA
RESUMEN
DE PROPOSICIÓN
PACTO
SECTOR
EN QUE INCIDE
31
S.
Richard Alfonso Aguilar Villa
183
Vigencias
y derogatorias
Adiciona
al artículo 110 de la Ley 1943 de 2018 dentro del artículo de derogatorias
del Proyecto de ley
NA
Vigencias
y derogatorias
Planeación
323
S.
María del Rosario Guerra de la Espriella
2908
R.
Christian Munir Garcés Aljure
3106
S.
María del Rosario Guerra de la Espriella
3606
S.
María del Rosario Guerra de la Espriella
309
2146
S.
María del Rosario Guerra de la Espriella
Nuevo
Auditoría
para evaluación de beneficios tributarios
Adiciona
Económico
Hacienda
147.
De esta manera, se propuso en relación con el artículo de vigencia y derogatoria la siguiente
disposición[253]:
Artículo original
Nuevo artículo
ARTÍCULO
309°. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su
publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
ARTÍCULO 349(309).
VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente Ley rige a partir de su publicación y
deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
Los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de
2007, 1450 de 2011, y 1753 de 2015 no derogados expresamente en el siguiente
inciso o por otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o
modificados por norma posterior.
Se derogan expresamente el artículo 4 de la Ley 14
de 1983; el artículo 84 de la Ley 100 de 1993; el artículo 174 del Decreto
Ley 1333 de 1986; el artículo 92 de la Ley 617 de 2000; el artículo 56 y 68
de la Ley 962 de 2005; el artículo 31 de la Ley 1151 de 2007; el parágrafo 1
del artículo 4 de la Ley 1393 de 2010; los artículos 51 a 59 de la Ley 1429
de 2010; el artículo 81 de la Ley 1438 de 2011; los artículos 69, 90, 91,
131, 132, 133, 134, 135, 138,141, 149, 152 a 155, 159, 161, 171,194, 196, 212,
223, 224, 272 de la Ley 1450 de 2011; los artículos 7, 31, 32, 34, 47, 58,
60, 90, 95, 98,135,136,183, 186, 219, 222, 259, 261, 264 y los parágrafos de
los artículos 55 y 57 de la Ley 1753 de 2015; el artículo 7 de la Ley 1797 de
2016; el parágrafo transitorio del artículo 12 de la Ley 1904 de 2018; el
artículo 23 de la Ley 1930 de 2018; el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018;
y el artículo 4 de la Ley 1951 de 2019.
PARÁGRAFO PRIMERO. Los artículos 233, 234, 235,
236, 237 y 238 de la presente Ley entrarán en vigencia a partir del 1 de
enero de 2020.
PARÁGRAFO SEGUNDO. El artículo 49, 58 y el numeral
43.2.2. del artículo 43 de la Ley 715 de 2001; el artículo 7 de la Ley 1608
de 2013 y los artículos 2 y 3 incisos 6 y 7 de la Ley 1797 de 2016, perderán
vigencia el 31 de diciembre de 2019.
PARÁGRAFO TERCERO. Las disposiciones del capítulo
VI de la parte V del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero perderán vigencia
en el término de 24 meses contados a partir de la vigencia de la presente
Ley.
148.      El 30 de abril inició la discusión se dio el aval inicial al informe
positivo. A continuación, se votaron un bloque de artículos sin proposición y
con una proposición avalada, igualmente se aprobó una proposición de votar en
bloque eliminación de artículos con algunas exclusiones, entre otras, lo cual
se registra en el Acta 50 publicada en la Gaceta del Congreso 647 de 2019. El
01 de mayo continuó la discusión y votación del articulado, en el cual se votó
en bloque artículos sin proposiciones, como vienen en la ponencia, con
proposiciones avaladas y con disposiciones leídas, entre otras, además las
proposiciones no avaladas quedaron como constancias, según consta en el Acta 51
publicada en la Gaceta del Congreso 999 de 2019.
149.      El 02 de mayo terminó la discusión y votación del articulado del
proyecto, al aprobarse disposiciones como venían en la ponencia y con
proposiciones avaladas, la eliminación de artículos, que las proposiciones no
avaladas queden como constancia y, por último, el título del proyecto de ley,
todo lo cual reposa en el Acta 52 publicada en la Gaceta del Congreso 870 de
2019.  La disposición sobre vigencias y derogatorias quedó identificada como
artículo 336.
150.      Tratándose del informe de ponencia para segundo debate en la plenaria
del Senado de la República[254] se registra inicialmente el mismo informe de ponencia presentado en
la plenaria de la Cámara. Sin embargo, en la sesión plenaria del Senado
desarrollada el 02 de mayo de 2019[255] donde se aprobó el
proyecto de ley del plan, se constata primariamente la votación de la ponencia
de archivo, para así luego la presidencia someter a consideración la proposición
presentada por varios senadores acogiendo el texto del articulado aprobado por
la Cámara de Representantes, que cerrada la discusión fue aprobada[256].
151.      Atendiendo el trámite legislativo cumplido en
el Congreso de la República y la jurisprudencia de la Corte en relación con el
alcance de los principios de consecutividad e identidad flexible en la ley del
PND, es factible extraer las siguientes conclusiones:
(i)
La introducción de una
nueva disposición legal durante el segundo debate no desconoce por sí misma
el principio de consecutividad, toda vez que la Constitución autoriza las
modificaciones, adiciones y supresiones que se juzgue necesarias, además que la
inclusión de la norma fue abordada y aprobada tanto por la plenaria
de la Cámara como del Senado.
(ii)
La norma acusada que
dispuso la derogatoria de la conformación del equipo conjunto de auditoría[257] para hacer una evaluación de todos los
beneficios tributarios y cada una de las personas jurídicas del régimen de
zonas francas[258], tiene en principio una relación con la temática
general aprobada en el primer debate por las comisiones tercera y cuarta de
Senado y Cámara, como pudiera
ser la sostenibilidad en las finanzas e incidencia fiscal.
152.      La ponencia positiva incluyó modificaciones
al proyecto de ley aprobado en primer debate, dadas las proposiciones que se
presentaron por los congresistas como la correspondiente a la disposición sobre
vigencias y derogatorias, que hizo expreso la necesidad de incluir la
derogatoria del artículo 110 de la Ley 1943 de 2018, para que de esta forma,
entiende la Corte, guardara al menos inicial correspondencia con la temática
general que había sido debatida y aprobada en primer debate. En la
justificación del pliego de modificaciones se hizo manifiesto que a partir del
texto aprobado en primer debate se adelantó una revisión integral para la
uniformidad del documento, que atiende los debates de las comisiones económicas
conjuntas, dejando sentado a renglón seguido que guarda consecutividad e
identidad con el objeto del proyecto de ley del plan.
153.      En conclusión, la Corte encuentra que se
cumplieron satisfactoriamente los principios de consecutividad e identidad
flexible en relación con el artículo 336 (parcial) de la Ley 1955 de 2019.
El no desconocimiento
del principio de unidad de materia salvo en lo que respecta al artículo 336
acusado
154.
El accionante señala que los artículos 152 (recursos del FONTIC para inspección, vigilancia y control), 309 (acceso
a las TIC y despliegue de infraestructura), 310 parcial (expansión de telecomunicaciones),
311 (contraprestaciones por operadores postales) y 336 parcial (derogatoria de conformación
de equipo conjunto de auditoria para evaluar beneficios tributarios y de
personas jurídicas de zonas francas), vulneran el principio de unidad de
materia al no existir una conexidad objetiva y razonable de carácter causal,
temático, sistemático y teleológico, con las bases o las materias dominantes de
la ley del PND. También aduce que se modifican normas
que desarrollan reglas permanentes propias de una ley ordinaria, desatendiendo además
el límite temporal que impone la ley del plan.
155.
Para la Corte los artículos 152, 309, 310 (parcial)
y 311 no vulneran el principio de unidad de materia, excepto el artículo
336 (parcial), como se pasa a explicar. La Sala Plena entra
a resolver el problema jurídico planteado, de acuerdo con la metodología
descrita supra.
(i)
Ubicación y alcance
de las disposiciones demandadas
156.      Para la Corte los cuatro primeros artículos que conciernen
principalmente con el acceso y la expansión de las TIC, y la inclusión social
digital, constituyen normas de naturaleza instrumental, lo cual, sin
embargo, no se evidencia con claridad respecto del artículo que deroga la conformación del equipo conjunto de
auditoria para evaluar los beneficios y deducciones tributarias.
157.
Los artículos 152,
309, 310 (parcial) y 311, se encuentran
contenidos en el Título II, Capítulo II de la Ley 1955 de 2019, denominado “Mecanismos de ejecución del plan”, que contienen disposiciones a través de las
cuales se busca impulsar el cumplimiento de los objetivos, metas y estrategias
generales del PND.
158.
Frente al artículo 152[259] se aprecia que está contenido en la
Subsección 6[260] de la Sección I denominada “Pacto por la legalidad: seguridad efectiva y justicia
transparente para que todos vivamos con libertad y en democracia”. Además de ser un precepto instrumental por
su ubicación, también lo es por el alcance al pretender impulsar el
cumplimiento de los objetivos generales de la ley del plan, a través del fortalecimiento
institucional (art. 126), el papel que deben cumplir las superintendencias
(arts. 144-146) y la incorporación en los planes del componente de
transformación digital (art. 147). Esta norma instrumental busca impulsar el
cumplimiento de los programas previstos en la parte general del plan, concretamente
el relacionado con el “Pacto por el emprendimiento, la formalización y la
productividad: una economía dinámica, incluyente y sostenible que potencie
todos nuestros talentos”.
159.
Lo mismo sucede con los
artículos 309, 310 parcial y 311 de la Ley 1955 de 2019. Tales preceptos están previstos en la
Subsección 6[261] de la Sección III denominada “Pacto por la
equidad: política social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad
y conectada a mercados”. Además de constituir disposiciones
instrumentales por su ubicación, también tienen esta naturaleza por su alcance
al constituir mecanismos para impulsar el cumplimiento de las metas y objetivos
generales trazados en la ley del plan, como lo es el “Pacto por la
transformación digital de Colombia: Gobierno, empresas y hogares conectados
con la era del conocimiento”.
160.
Se trata de mecanismos de
ejecución a través de los cuales se busca: i) eliminar las barreras al
despliegue de infraestructura para la prestación de servicios de
telecomunicaciones en los municipios del país, que lleve a incluirlos en el
listado de potenciales candidatos a ser beneficiados con las obligaciones de
hacer que el Ministerio imponga a los proveedores de redes y servicios, como
mecanismo de ampliación de cobertura; ii) habilitar la posibilidad de establecer
obligaciones de hacer como forma de pago de la contraprestación económica por
el otorgamiento o renovación de los permisos de uso del espectro radioeléctrico,
para la ampliación de la cobertura del servicio que beneficie a la población
vulnerable en zonas apartadas; y iii) posibilitar que la contraprestación
periódica del artículo 14[262] de la Ley 1369 de 2009[263] y el valor a pagar los operadores postales para
ser inscritos en el Registro de Operadores Postales o renovarlo, se cancele
mediante la ejecución de obligaciones de hacer, previamente autorizadas por el
Ministerio, en la pretensión de masificar el acceso universal a Internet en
todo el territorio nacional, que beneficie a la población vulnerable o ubicada
en zonas apartadas.
161.
Finalmente, el artículo
336, parcialmente impugnado, no
es claro que constituya una norma de naturaleza instrumental. Esta disposición
sobre vigencias y derogatorias, dispone, entre otras medidas, la derogatoria
del artículo 110[264]
de la Ley 1943 de 2018[265].
En cuanto a su ubicación, dicho artículo hace parte de la Sección IV denominada
“facultades extraordinarias”, la cual compromete más bien a los
artículos 331-335 de esta ley, y no esta disposición acusada. Respecto a su
alcance[266],
no se vislumbra que constituya un mecanismo para impulsar el cumplimiento de
las metas y objetivos generales de la ley del plan, a saber, su vinculación con
algunos de las bases, pactos estructurales o pactos que contengan estrategias
transversales.
(ii)
Los objetivos,
metas, planes y estrategias de la Ley 1955 de 2019 y su relación con las
disposiciones demandadas
162.
A través de la Ley 1955 de
2019 se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, “Pacto por
Colombia, Pacto por la Equidad”. El Título I, denominado “parte general”, comprende al artículo
1° que establece como objetivo “sentar
las bases de legalidad, emprendimiento y equidad que permitan lograr la
igualdad de oportunidades para todos los colombianos, en concordancia con un
proyecto de largo plazo con el que Colombia alcance los Objetivos de Desarrollo
Sostenible al 2030”.
163.
Seguidamente, el artículo
2° estipula que hace parte integral del plan y se incorpora como anexo[267], el documento denominado “Bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2018 - 2022: Pacto por Colombia, Pacto por la equidad”,
elaborado por el Gobierno nacional “con la participación del Consejo
Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, y construido
desde los territorios, con las modificaciones realizadas en el trámite
legislativo”. El artículo 3°, por su parte, se refiere a los
pactos del PND. Empieza señalando que el plan está compuesto por objetivos de
política pública denominados pactos, que reflejan la importancia del aporte de
todas las facetas de la sociedad en la construcción de una Colombia equitativa.
Menciona que se basa en tres pactos estructurales: la legalidad[268], el emprendimiento[269] y la equidad[270].
164.
Aunado a lo anterior, se
expone que el logro de esos objetivos exige algunas condiciones habilitantes que permitan acelerar el cambio social. En esa medida, evidencia
los siguientes pactos que contienen estrategias transversales: “4. Pacto por la sostenibilidad: producir
conservando y conservar produciendo. 5. Pacto por la ciencia, la tecnología y
la innovación: un sistema para construir el conocimiento de la Colombia del
futuro. 6. Pacto por el transporte y la logística para la competitividad y la
integración regional. 7. Pacto por la transformación digital de Colombia:
Gobierno, empresas y hogares conectados con la era del conocimiento. 8. Pacto
por la calidad y eficiencia de los servicios públicos: agua y energía para
promover la competitividad y el bienestar de todos. 9. Pacto por los recursos
minero-energéticos para el crecimiento sostenible y la expansión de
oportunidades. 10. Pacto por la protección y promoción de nuestra cultura y
desarrollo de la economía naranja. 11. Pacto por la construcción de paz:
cultura de la legalidad, convivencia, estabilización y víctimas. 12. Pacto por
la equidad de oportunidades para grupos indígenas, negros, afros, raizales,
palenqueros y Rrom. 13. Pacto por la inclusión de todas las personas con
discapacidad. 14. Pacto por la equidad de las mujeres. 15. Pacto por una
gestión pública efectiva”[271].
165.
Ahora bien, en atención a la estructura que tiene el Plan
Nacional de Desarrollo en su parte general, según se ha expuesto, es necesario
ahondar acerca del contenido del documento denominado “Bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022: Pacto por Colombia, pacto por la equidad”,
como integrante de la ley del plan. En ese instrumento se traza una ruta:
legalidad y emprendimiento para el logro de la equidad.
166.
En primer lugar, se busca
remover una serie de obstáculos producto del incremento de las economías
ilegales, problemas de acceso y efectividad de la justicia, y el aumento en los
riesgos y costos asociados con la corrupción; en segundo lugar, el
estancamiento de la productividad como resultado de la alta informalidad
laboral y empresarial, y los costos tributarios y regulatorios que desestimulan
la empresa; y, en tercer lugar, la prevalencia de un gasto público y un Estado
ineficiente y poco efectivo. Además, están los pactos transversales y
habilitadores para la equidad, así como los pactos para conectar territorios,
gobiernos y poblaciones. Todo ello persigue transformar las condiciones que
hagan posible acelerar el crecimiento económico y la equidad de oportunidades[272].
167.
De esta forma, las Bases
del plan desagregan las estrategias de cada uno de los pactos y desarrolla sus
contenidos específicos en perspectiva de la consecución de los objetivos
generales. Según este documento, el Pacto por la legalidad:
seguridad efectiva y justicia transparente para que todos vivamos con libertad
y en democracia, se ocupa, entre otros asuntos, del “imperio de la ley:
derechos humanos, justicia accesible, oportuna y en toda Colombia, para todos”[273], que además comprende la “cobertura y
calidad de servicios de justicia ofrecidos por el ejecutivo”, entre las que
se cuenta la Superintendencia de Industria y Comercio, y la necesidad de su
fortalecimiento institucional[274].
168.
Con el Pacto por el
emprendimiento, la formalización y la productividad: una economía
dinámica, incluyente y sostenible que potencie todos nuestros talentos, se
sostiene que el “crecimiento económico se potenciará con un entorno
favorable a la creación y consolidación de un tejido empresarial sólido y
competitivo”[275]. Además, una de las herramientas para
materializar este pacto está relacionada con el “Estado simple: menos
trámites, regulación clara y más competencia”[276]. En este sentido, se expone la necesidad de
que “se reduzcan los trámites y
regulaciones innecesarios y se mejore la calidad de las nuevas regulaciones,
para garantizar un ambiente de negocios propicio para el emprendimiento y el fortalecimiento
de la libre competencia”[277]. De igual modo, se indica que el país “requiere
fortalecer la institucionalidad de la Superintendencia de Industria y Comercio
(SIC), en especial la función de vigilancia y control que ejerce, así como
mejorar los instrumentos de política de libre competencia económica, para
contribuir con la protección y promoción de un derecho de interés colectivo
como este”[278].
169.
Más adelante, se reconoce
la importancia de “fortalecer el marco normativo e institucional relacionado
con la promoción y protección de la libre competencia económica”, que
permitirá “responder de
manera idónea a las realidades de los mercados, prevenir la realización de prácticas
anticompetitivas y reestablecer el orden económico cuando se violen las normas
de competencia”[279]. Para ello, se propone como estrategia: “[l]a SIC reformará su estructura institucional
para lograr una mayor efectividad en el cumplimiento de la política de
competencia en Colombia. Como parte de ello, se contemplarán mecanismos que
garanticen la independencia y autonomía en la toma de decisiones en materia de
libre competencia económica”[280].
170.
Respecto al Pacto
por la equidad: política social moderna centrada en la familia y
conectada a mercados, constituye el principal objetivo del Plan Nacional de
Desarrollo, que pretende mayor bienestar, menos desigualdad de resultados y más
equidad de oportunidades. Implica avanzar hacia una inclusión, con más
oportunidades, removiendo barreras que impiden el acceso a la educación. Se
trata de conectar a la población pobre y vulnerable con las oportunidades de
emprendimiento y de trabajo formal, hacia el logro de su sostenibilidad en
condiciones de empleo dignas y decentes[281].
171.
Ahora bien, dentro de
los pactos transversales y habilitadores del PND, deben destacarse para el
asunto sub examine: i) el Pacto por la ciencia, la tecnología y la
innovación: un sistema para construir el conocimiento de la Colombia del
futuro; ii) el Pacto por la transformación digital de Colombia: Gobierno,
empresas y hogares conectados con la era del conocimiento; y iii) el Pacto por
la descentralización: conectar territorios, gobiernos y poblaciones.
172.
En torno al Pacto
por la ciencia, la tecnología y la innovación, en el documento Bases
del plan se indica que “la sociedad y la economía del futuro estará
fundamentada en el conocimiento”[282], por lo que con ese propósito se fortalecerán
los sistemas nacionales y regionales de innovación, robusteciendo la
institucionalidad, generando mayor articulación entre diferentes instancias y
dando mayor claridad en los roles y funciones de las distintas entidades[283]. Sobre el Pacto por la transformación
digital de Colombia, el documento sostiene que el mundo es cada
vez más digital y esto tiene impacto en todos los aspectos de la vida
ciudadana. Informa que en el país se necesita cerrar la brecha digital, tanto a
nivel geográfico como socioeconómico[284]. En este sentido, se refiere a “Colombia
se conecta: masificación de la banda ancha e inclusión digital de todos los
colombianos”[285], para luego precisar que los objetivos de
este pacto son los siguientes:
“a. Crear las condiciones
habilitantes para la masificación de las TIC || • Fortalecer y adaptar el
marco normativo del sector TIC teniendo en cuenta la realidad tecnológica y de
mercados convergente, y las funciones del regulador único e independiente. || • Crear un fondo único para la promoción de las TIC. || • Mejorar la disposición de insumos para la conectividad y la
velocidad de conexión a Internet. || • Transformar el sector postal en el contexto de la digitalización
y las tendencias del comercio electrónico. || • Fortalecer la televisión y radio pública, con énfasis en
contenidos públicos multiplataforma. || • Reducir las barreras al
despliegue de la infraestructura requerida para la prestación de los servicios
públicos que integran el sector TIC, a escala nacional y, en especial,
territorial. || •
Revisar y ajustar la normativa de asociaciones público privadas para su
aplicación en el sector TIC. || b. Acelerar la inclusión social digital • Implementar
políticas de promoción y medidas regulatorias para el despliegue de la red de
última milla en segmentos de la población menos atendida. • Implementar
incentivos al servicio universal en los hogares cubiertos con redes de última
milla. ||
• Generar un modelo sostenible para la conectividad social en
zonas urbanas y, en especial, rurales. || • Fortalecer el programa Computadores para Educar (CPE), con el
fin de cerrar la brecha entre regiones. || • Promover el acceso y uso de TIC para ciudadanos con
discapacidad. || c. Empoderar
a ciudadanos y hogares en el entorno digital ||• Proveer a la población el acceso a las habilidades digitales
básicas, así como herramientas, aplicaciones y contenidos que les permitan
hacer uso productivo del entorno digital para
solucionar sus problemas, generar ingresos y desarrollar sus actividades
diarias”[286].
173.      A su
vez, se propone dar cumplimiento al mismo a través de varias estrategias, una
de las cuales refiere a “(r)educir las barreras al despliegue de la
infraestructura requerida para la prestación de los servicios públicos que
integran el sector TIC, a escala nacional y, en especial, territorial”[287],
además de indicarse que “el MinTIC liderará y coordinará con las autoridades
de todos los órdenes, tanto nacional como territorial, el adecuado despliegue
de la infraestructura de redes de telecomunicaciones en las entidades
territoriales, de tal suerte que se implementen acciones destinadas a superar
los obstáculos que restrinjan, limiten o impidan el despliegue de
infraestructura de telecomunicaciones necesaria para ejercicio y goce de los
derechos constitucionales; igualmente, se revisarán las normas en desuso y las
normatividad que rige el uso y aprovechamiento del espacio público”[288].
Dentro de las Bases del plan se incluye un pacto estructural asociado al
aprovechamiento de las TIC como dinamizador de la calidad de vida, que se
desarrolló a través de objetivos y estrategias. Una de ellas, busca “reducir
las barreras al despliegue de la infraestructura requerida para la prestación
de los servicios públicos que integran el sector TIC, a escala nacional y, en
especial, territorial”[289].
174.
De otra parte, en cuanto a mejorar
la disposición de insumos para la conectividad y la velocidad de conexión a
Internet, se plantea que la asignación del espectro “debe incluir
mecanismos que agilicen el establecimiento de obligaciones ´de hacer´[290] que maximicen el bienestar social e incentive
la inversión privada en la provisión de los bienes públicos de comunicaciones”. También se señala que el MinTIC, en conjunto
con la Agencia Nacional del Espectro (ANE) y las demás entidades que
corresponda, “fomentará
la modernización de las redes de telecomunicaciones móviles desplegadas en el
país (migración de 2G y 3G hacia nuevas tecnologías)”. Se concibe la posibilidad de que el Ministerio estructure “la oferta oficiosa de obligaciones ‘de hacer’[291], al
emplear mecanismos de subasta inversa que, por una parte, aumenten la oferta de
servicios TIC en zonas que actualmente carecen de conectividad adecuada, y por
otra, fomenten la competencia entre los PRST para acceder a estas alternativas
de pago por el uso del espectro”[292].
175.
Enseguida, se apunta a la
necesidad de transformar el sector postal en el contexto de la
digitalización y las tendencias del comercio electrónico, afirmando que “la masificación de Internet y el aumento del
comercio electrónico han incrementado el envío de paquetes, lo que genera retos
para su seguimiento en tiempo real. Por ello, es necesario avanzar en la
creación de soluciones logísticas y aplicaciones móviles, soportadas en uso
intensivo de las TIC, adaptadas a las necesidades de los usuarios, así como
en la promoción del uso del código postal en el territorio nacional”[293]. Luego se aduce que “las líneas de acción que se desarrollen deberán
atender las recomendaciones más específicas que se establecieron en el Plan
Integral de Reforma y Desarrollo del Sector Postal (PIDEP) 2018, y buscar la revisión del marco legal de los servicios postales, con
miras a examinar las cargas económicas y el régimen sancionatorio aplicables a
los operadores de estos servicios, con un enfoque homogéneo a las disposiciones
que resultan aplicables a los proveedores de redes y servicios de
telecomunicaciones”[294].
176.
Otro de los objetivos de dicho pacto es “acelerar la inclusión social
digital”[295], siendo
una de las estrategias el “generar un modelo sostenible para la conectividad
social en zonas urbanas y, en especial, rurales”[296],
además que “dentro de estos modelos se plantea la posibilidad de llevar
a cabo obligaciones por parte de los operadores postales, como mecanismo de
pago de las contraprestaciones económicas a su cargo, que permitan optimizar la
inversión de los recursos públicos mediante el aprovechamiento de su alta
capilaridad para la provisión de acceso comunitario a Internet”[297].
En relación con el Pacto por
la descentralización, las Bases del plan determinan que se adopta el
paradigma de desarrollo regional de la OCDE, que tiene como objetivo “promover
la competitividad regional entendida como el aprovechamiento de las
potencialidades territoriales, en busca de la equidad de oportunidades y el
desarrollo sostenible. Esto se logra a través del diseño de políticas sensibles
a las características de los territorios que toman ventaja de las economías de
aglomeración presentes en ellos, potencian la conectividad y los vínculos
rurales urbanos”[298].
177.
En conclusión, para la Corte en
principio es factible extraer una correlación entre las primeras cuatro disposiciones
(arts. 152[299], 309[300],
310 parcial[301] y 311[302], Ley 1955 de 2019), como normas instrumentales, con las metas,
objetivos y estrategias previstas en la parte general y en las Bases de la ley
del PND, según se ha podido observar del recuento de la ley y del documento
Bases del plan.
178.
No obstante, dicha asociación con los objetivos
generales de la ley y las Bases del plan, no se advierte con claridad en
relación con el artículo 336, parcialmente acusado[303], que según se ha
explicado, fue incluido en segundo debate en la plenaria de la Cámara de
Representantes y hace referencia (art. 110, Ley 1943 de 2018) a que la
Superintendencia de Industria y Comercio, la DIAN y la Contraloría General de
la República, para evaluar la
pertinencia, eficiencia y prevenir la competencia desleal en la economía y
garantizar las finalidades de las zonas francas y beneficios del sistema
tributario, conformarán un
equipo de auditoría para hacer una evaluación de
todos los beneficios tributarios, exenciones, deducciones, otras deducciones de
renta y cada una de las personas jurídicas del régimen de zonas francas, y así
determinar su continuación, modificación o eliminación, además que el resultado de la auditoria debía presentarse
en un tiempo determinado ante los ministerios de Comercio y Hacienda, y las
comisiones económicas del Congreso de la República, lo que permitirá al
Gobierno nacional presentar un proyecto de ley que grave las utilidades
contables, elimine las rentas exentas y beneficios tributarios especiales, para
reemplazar el impuesto de renta.
(iii)
Conexidad directa e
inmediata entre las disposiciones demandadas y la parte general del PND
179.
Después de haberse
efectuado la verificación de la ubicación y alcance de los artículos demandados
(constituyen o no normas instrumentales), y examinado si tienen una relación con
los objetivos generales de la ley y la Bases del plan, se llevará a cabo el
estudio de la conexidad directa e inmediata, en su carácter de inexorable. Como
se desarrollará, la Corte concluirá que los artículos 152, 309, 310 (parcial) y
311 cumplen el presupuesto de conexidad directa e inmediata, lo cual no ocurre
respecto del artículo 336 (parcial), por lo que se procederá a declarar la
inexequibilidad de esta disposición.
180.
A través del artículo
152 de la Ley 1955 de 2019, se
garantiza la transferencia de recursos del FONTIC a la Superintendencia de
Industria y Comercio con la finalidad de que esta ejerza la función de
inspección, vigilancia y control en materia de comunicaciones. Ello guarda
conexión directa e inmediata -estrecha y verificable- con el Pacto por la
legalidad, que, como se ha explicado, abarca la cobertura y calidad del
servicio de justicia ofrecido por el ejecutivo, entre las que se cuenta la
Superintendencia de Industria y Comercio, así como la necesidad de su
fortalecimiento institucional[304].
181.
De igual forma, existe
conexidad directa e inmediata con el Pacto por el emprendimiento, en
tanto la disposición como norma instrumental busca materializar los objetivos
generales de la ley del plan, a través del fortalecimiento de la
institucionalidad de la Superintendencia de Industria y Comercio, en especial
la función de vigilancia y control, además de mejorar los instrumentos de
política de libre competencia económica, para contribuir con la protección y
promoción de un derecho de interés colectivo[305],
todo lo cual permitirá responder con mayor idoneidad a las realidades de los
mercados y prácticas anticompetitivas[306],
la función que hoy deben cumplir las superintendencias para alcanzar con mayor
efectividad sus objetivos y la incorporación en los planes del componente de
transformación digital[307].
182.
Es clara la conexidad teleológica
directa e inmediata entre la norma instrumental que se examina y las metas
y objetivos generales de la Ley 1955 de 2019, en tanto se hace expresa la
necesidad de adoptar medidas para fortalecer las atribuciones que ejerce la
Superintendencia de Industria y Comercio, y que para cumplir tal propósito
resulta esencial garantizar que esta entidad cuente con el soporte económico
necesario para desarrollar sus competencias. Además, la disposición legal es
clara al advertir que el destino de tales recursos no puede ser otro que la inspección,
vigilancia y control de las actividades inherentes a las TIC[308]. Por lo tanto, se trata de una
medida legislativa que robustece la capacidad administrativa de la
Superintendencia, que le permitirá desarrollar de manera más adecuada sus
funciones en materia de comunicaciones y de paso resguardar su independencia y
autonomía.
183.
Así las cosas, la norma
demanda tiene relación directa e inmediata con el régimen sancionatorio, dado
que éste constituye el ejercicio de una función de inspección, vigilancia y
control a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio, además de la
conexidad inexorable que se presenta entre el proceso de modernización de las
tecnologías de la información y las comunicaciones, y el ejercicio de las
funciones de las entidades que ejercen inspección, vigilancia y control[309].
184.
Por último, si bien esta
disposición en principio busca adicionar la Ley 1341 de 2009[310], resultando con
ello comprometido su carácter ordinario y permanente y, por tanto, la regla
general de temporalidad de la ley del plan, debe insistirse en que se está ante
una disposición legal destinada a impulsar el cumplimiento del propio plan de
desarrollo, cuyo alcance regulador favorece la consecución de los objetivos que
se pretender alcanzar con la ley del plan. De esta manera, la disposición se
adopta como una herramienta necesaria para impulsar la política que
desarrollará en ese cuatrienio.
185.
Aunque, como se ha
señalado, deben observarse las competencias legislativas ordinarias y la
temporalidad que reviste la ley del plan, no siempre la modificación de normas
de carácter permanente lleva indefectiblemente a la inexequibilidad, ya que debe
examinarse las particularidades que revista cada caso. En esta ocasión, aunque se trata en principio de una adición específica
al sistema normativo frente a la Superintendencia de Industria y Comercio, en
materia de comunicaciones, finalmente se inscribe dentro de la función de
planificación en orden a responder a los objetivos generales de la ley del
plan. Existe, además, una
relación finalista y útil a las estrategias que el Gobierno actual previó en la
parte general de la ley del plan. También se ha podido verificar que en las
Bases del plan se justifica suficientemente que se está ante un mecanismo
idóneo para impulsar el cumplimiento del plan, en la pretensión de afianzar la
política del Gobierno de turno[311].
186.
En lo que respecta a los artículos
309[312],
310.7[313]
y 311[314],
que buscan eliminar barreras para el despliegue de infraestructura en orden a
la prestación de los servicios de telecomunicaciones y permiten pactar
obligaciones de hacer por el otorgamiento de permisos del uso del espectro
radioeléctrico y frente a los operadores postales, se evidencia por la Corte que
su contenido instrumental de ejecución tiene relación directa e inmediata
con los objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo, específicamente
con el Pacto por la equidad y dentro de los pactos transversales con los
de la ciencia, la tecnología y la innovación[315]; la transformación
digital de Colombia; y la descentralización.
187.
En este sentido, se verifica
por que la eliminación de barreras para la instalación de infraestructura de
telecomunicaciones -norma instrumental- (art. 309), tiene relación
directa e inmediata con los objetivos generales del plan, concretamente con el Pacto
por la transformación digital de Colombia: Gobierno, empresas y hogares
conectados con la era del conocimiento, donde se establece como uno de los
objetivos crear las condiciones habilitantes para la masificación de las TIC, proponiendo
su observancia por medio de estrategias como  la reducción de barreras al
despliegue de infraestructura requerida para la prestación de servicios que
integran el sector de las TIC, a niveles nacional y, particularmente,
territorial, además de indicarse que el MinTIC coordinará con las autoridades
el adecuado despliegue de la infraestructura de redes de telecomunicaciones en
las entidades territoriales, destinadas a superar los obstáculos que limiten la
expansión de la infraestructura[316].
188.
De esta forma, la
disposición legal se encuentra atada a dichos objetivos y estrategias, al
instrumentalizar la posibilidad de que mediante revisión de las normas de
planeación de los entes territoriales, sea factible identificar las barreras al
despliegue de la infraestructura  para la provisión del servicio de
comunicaciones, y su posterior remoción a cargo de los municipios, persiguiendo
la masificación de los servicios de las TIC en procura de beneficiar a los
habitantes y usuarios de la zona.
189.
Tratándose de los artículos
310 (parcial) y 311, estos como normas instrumentales guardan relación
intrínseca directa e inmediata con las metas generales de la ley del plan,
específicamente con el Pacto por la transformación digital de Colombia:
Gobierno, empresas y hogares conectados con la era del conocimiento, ya que
uno de los propósitos está dado en mejorar la disposición de insumos para la
conectividad y la velocidad de conexión a Internet, siendo una de las
estrategias para alcanzarlo la de crear las condiciones habilitantes para la
expansión de las TIC, en la cual se determina que el MinTIC podrá estructurar
la oferta oficiosa de las obligaciones de hacer, al emplear mecanismos de
subasta inversa[317].
190.
De igual modo, dentro de
los objetivos de dicho pacto está el acelerar la inclusión social digital,
constituyendo una de las estrategias el generar un modelo sostenible para la
conectividad social en zonas urbanas y, especialmente, rurales, además que se
plantea la posibilidad de llevar a cabo obligaciones por parte de los
operadores postales, como forma de pago de las contraprestaciones económicas a
su cargo, que permitan optimizar la inversión de los recursos públicos mediante
el aprovechamiento de su alta capilaridad para la provisión de acceso
comunitario a Internet[318].
191.
Se subraya que tales
disposiciones legales tienen una relación estrecha con los objetivos generales
de la ley y las Bases del plan, al permitir ampliar la cobertura de las TIC,
pues a través de este tipo de medidas se facilita la masificación para conectar
a todos los habitantes del país, lo cual responde adecuadamente a mejorar la disposición
de insumos y de modernización de las redes en el país, así como a cerrar la
brecha digital[319]. Asimismo,
la posibilidad de pactar obligaciones de hacer, que censura el actor, se
reconoce expresamente en las Bases del plan, a través del Pacto por la
transformación digital de Colombia. Allí, como se reseñó, se plantea esta facultad
por el MinTIC al posibilitar el
empleo de mecanismos de subasta inversa, que aumenten la oferta de servicios
TIC en zonas que actualmente carecen de conectividad adecuada y fomenten la
competencia entre los PRST[320] para acceder a estas alternativas de pago por
el uso del espectro.
192.
Finalmente, si bien estas
disposiciones modifican los artículos 193, parágrafo 1, y 194 de la Ley 1753 de
2015[321], así como adiciona el artículo 14, parágrafo
3, de la Ley 1369 de 2009[322], por lo que en principio justificadamente podría
pensarse que resultan comprometidos el respeto por las competencias
legislativas ordinarias y la temporalidad de la ley del plan como reglas
generales, ha de señalarse definitivamente por la Corte que ello no se presenta
en esta oportunidad porque, como se ha evidenciado, se trata de disposiciones
legales instrumentales que no relevan la potestad legislativa más allá de las
metas y objetivos de la específica política de planeación del respectivo
Gobierno nacional.
193.
Ello no es óbice para dejar
de reiterar la sentencia C-068 de 2020, en el sentido de que la función de
planificación estatal “se desdibuja cuando las leyes del Plan Nacional de
Desarrollo son utilizadas para incluir, (…) sucesivas normas sobre una
regulación transversal que no responden de manera concreta al modelo económico
propuesto por cada gobierno, sino que son incluidas en distintos planes de
desarrollo sin responder de forma concreta a algún propósito, meta u objetivo”.
En este sentido, el que una medida legislativa haya sido prevista en otra ley
del plan, a pesar de la regla general establecida, la reincorporación no la
hace per se inconstitucional, siempre que pueda demostrarse que
constituye un instrumento necesario o útil para concretar el desarrollo de una
política inserta en la ley del plan o sus bases, lo cual se determinará caso a
caso.
194.
Como se ha observado, son
disposiciones legales destinadas a permitir que se cumplan los objetivos
establecidos en la parte general de la ley del PND y de sus bases, y a
garantizar la efectiva y eficiente realización de éstos, en orden a que se ejecuten
las inversiones programadas. Exponen modificaciones y adiciones puntuales a
regulaciones sobre las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC),
para hacerlas congruentes con los fines de la planificación, respecto de la
cual se exponen útiles y necesarias, en la búsqueda de afianzar la política económica
y social durante un cierto periodo[323].
195.
Ahora bien, el artículo
336 (vigencias y derogatorias) de la Ley 1955 de 2019, deroga el artículo
110 de la Ley 1943 de 2018, el cual reza:
“Con el fin de evaluar la pertinencia, eficacia,
eficiencia, prevenir la competencia desleal en la economía colombiana y
garantizar el cumplimiento de las finalidades de las zonas francas y los
beneficios tributarios otorgados en el sistema tributario colombiano, la
Superintendencia de Industria y Comercio, la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales (DIAN) y la Contraloría General de la República conformarán un
equipo conjunto de auditoría para hacer una evaluación de todos los beneficios
tributarios, exenciones tributarias, deducciones, otras deducciones de renta y
cada una de las personas jurídicas del régimen de zonas francas, para
determinar su continuación, modificación y/o eliminación. El resultado de esta
auditoria será público y se presentará ante el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las
Comisiones Económicas del Congreso de la República a más tardar en el mes de
julio de 2019. Para el primer trimestre del año 2020 el Gobierno nacional presentará
un proyecto de ley que grave las utilidades contables, eliminando las rentas
exentas y beneficios tributarios especiales, para reemplazar el impuesto de
renta”.
196.      El actor plantea el desconocimiento del principio de unidad de
materia, porque: (i) no existe una conexidad objetiva y razonable de
carácter causal, temático, sistemático y teleológico, con las bases o materias
dominantes de la ley del plan; y (ii) modificó normas que desarrollan reglas
generales permanentes propias de una ley ordinaria, inobservando el límite
temporal para este tipo de leyes.
197.      Hasta el momento, como se ha explicado, el
juicio realizado por Corte ha establecido que en principio no se evidencia el
cumplimiento de los dos primeros presupuestos (ubicación y alcance, y contenido
de los pactos a los que podría asociarse). En esta tercera etapa se
sostendrá, sin lugar a dubitación alguna, que no se presenta la conexidad
directa e inmediata entre la norma cuestionada y las metas, programas y
objetivos generales de la ley del plan o sus Bases[324].
198.      En primer lugar, los antecedentes legislativos
han mostrado que esta disposición solo vino incluirse en el proyecto de la
ley del plan en el segundo debate ante la plenaria de la Cámara de
Representantes. En esa medida, si bien podría introducirse la misma en esta
etapa del trámite legislativo, la circunstancia de que la norma no hubiera
permanecido durante todo el trámite -principalmente desde su inicio-, resta
fuerza jurídica o genera al menos dudas de que realmente estuviera al servicio
de las metas, estrategias y objetivos generales de la ley del plan o sus bases.
199.      El Procurador General sostiene que la
derogatoria de un artículo que establecía la conformación de un equipo conjunto
de auditoria para hacer una evaluación de los beneficios y otras deducciones
fiscales, no resulta ajeno a las Bases del plan, toda vez que dentro del
ítem sobre consistencia macroeconómica, fiscal y de resultados
económicos sociales, se refirió al aseguramiento de la institucionalidad
fiscal, en el que se encuentra necesario la independencia de los órganos que se
pretenda crear para proveer seguimiento periódico y evaluación crítica sobre
cobertura institucional, metodologías, pronósticos, planes, desempeño y
sostenibilidad de las finanzas públicas y la política fiscal.
200.      Esta Corporación no comparte el concepto emitido.
Si bien la disposición podría inicialmente asociarse a las Bases del plan al
referir al “aseguramiento de la institucionalidad
fiscal”[325] dentro del acápite denominado “consistencia
macroeconómica, fiscal y de resultados económicos y sociales”[326], al
realizar un análisis detenido dicha relación no pasa de ser hipotética e
indirecta, como se pasa a
explicar.
201.      En primer lugar, no es claro en qué tipo de
pacto se inscribe (estructurales, con estrategias transversales y con
visión territorial, art. 3º, Ley 1955 de 2019).
202.      En segundo lugar, la política de acción
referida por el Ministerio Público prevista en las Bases del plan, no subsume
ni logra relacionarse en su materia, con el contenido que ocupa al artículo
derogado por la ley del plan.
203.      La alusión en las Bases del plan al aseguramiento
de la institucionalidad fiscal, tiene por finalidad estudiar la suficiencia
de las medidas tomadas en materia fiscal para hacer frente a los retos de una
economía globalizada, particularmente busca: a) fortalecer los instrumentos
para la sostenibilidad fiscal, ajustándolos a las mejores prácticas
internacionales y de transparencia fiscal, por lo que se pretende consolidar un
Consejo Fiscal independiente[327] y adecuar el sistema de gestión de riesgos fiscales[328], b) mejorar los mecanismos de transparencia
(consolidación del PCTE)[329]; y c) la reingeniería de la gestión de las finanzas
públicas (creación del sistema de gestión de las finanzas públicas,
mejoramiento de la consolidación del proceso presupuestal del sector público,
presupuesto orientado a resultados, modernización del tesoro público,
estadísticas de finanzas públicas, sinergias de los procesos administrativos de
la gestión de las finanzas públicas)[330].
204.      Por su parte, lo derogado por la disposición
acusada hacía referencia a que para evaluar la pertinencia, eficacia, eficiencia y prevenir la competencia
desleal en la economía y garantizar las finalidades de las zonas francas y
beneficios del sistema tributario, se establece respecto de la Superintendencia
de Industria y Comercio, la DIAN y la Contraloría General de la República la
obligación de conformar un equipo conjunto de auditoría para hacer una
evaluación de todos los beneficios y otras deducciones y cada una de las
personas jurídicas del régimen de zonas francas, y así determinar su
continuación, modificación o eliminación. El resultado de la auditoria debía
presentarse en un tiempo determinado ante algunos ministerios y las comisiones
económicas del Congreso de la República, lo que permitiría que el Gobierno
nacional presente un proyecto de ley que grave las utilidades contables,
elimine las rentas exentas y beneficios tributarios especiales, para reemplazar
el impuesto de renta.
205.      De este modo, aunque en las Bases del plan se
refiera al aseguramiento de la institucionalidad fiscal, realmente el marco de
la política establecida se desenvuelve dentro de unos objetivos específicos y
diferentes[331], que la distancian de la relación de causalidad con lo
derogado por la norma demandada[332]. De hecho, en ninguna de las disposiciones de la ley del
plan, ni en los acápites del documento Bases del plan, existe mención alguna o
puede extraerse una relación directa e inmediata, que como lo ha sentado la
Corte debe ser estrecha y verificable.
206.      En tercer lugar, entre la norma demandada y
los objetivos de la parte general del plan o sus bases, no se encuentra que lo
regulado contribuya directa e inmediatamente a la materialización de la
política del plan establecido.
207.      La relación endilgada por la Procuraduría
General con las Bases del plan, específicamente, con el aseguramiento de la
institucionalidad fiscal, que hace parte de la denominada consistencia
macroeconómica, fiscal y de resultados económicos y sociales, es para la Corte meramente
hipotética e indirecta al no poderse determinar de qué manera la regulación
legal establecida responde a tal objetivo (si así se le pudiere considerar) u
otro previsto en la parte general de la ley del plan o sus Bases.
208.      De esta manera, no podría entenderse que se
está ante una norma que tiene un claro fin planificador, tampoco que
desarrolle pactos estructurales, estrategias transversales o tenga una visión
territorial[333], menos que constituya un mecanismo idóneo para la
ejecución del plan de inversiones o que resulte indispensable para impulsar el
cumplimiento del PND.
209.      Es importante recabar, como lo ha considerado la
Corte, que cuando una medida legislativa no establece autónomamente
condiciones suficientes para materializar el objetivo al que sirve o no resulta
inequívocamente efectiva para la realización del programa previsto en la parte
general del plan, incumple el requisito de unidad de materia[334]. Según lo explicado, hay lugar a declarar la
inexequibilidad cuando “la conjunción es apenas temática con algunos
principios transversales del PND, pero sin un vínculo directo y verificable,
estrecho e inmediato”[335]. Siendo ajeno el artículo demandado -inexistencia de
vínculo directo- a las metas, estrategias y objetivos de la política dispuesta
en la ley del plan o sus bases, así como a la materialización de los mismos, se
configura la violación al principio de unidad de materia.
210.      Ahora bien, el artículo 336 de la Ley 1955 de
2019, deroga el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018[336], por lo tanto, modifica una legislación
ordinaria[337] comprometiendo la vocación de transitoriedad de
la ley del plan. Por lo tanto, se ha desplazado la competencia ordinaria del Congreso
de la República, sin que se pueda identificar que con ello se busca materializar
de manera inexorable una política de largo plazo conexa (de forma directa e
inmediata) con la ley o las Bases del plan, si no, por el contrario, corregir
un problema normativo de legislación permanente preexistente.
211.      Al resultar comprometida una competencia legislativa ordinaria
permanente, era menester que la iniciativa gubernamental en materia del PND hubiere
estado precedida de la justificación suficiente que evidenciara con
claridad que la disposición pretendida: i) constituye una expresión de la
función de planeación, ii) es una norma instrumental destinada a permitir la
ejecución del plan favoreciendo la consecución  de los objetivos generales,
iii) es un mecanismo idóneo para la puesta en marcha del plan de inversiones o
una medida indispensable para impulsar el cumplimiento del PND y iv) no busca
llenar vacíos e inconsistencias de otro tipo de leyes.
212.      Dicha carga de argumentación que debe existir por parte del Gobierno
nacional, cuando afecte una normatividad ordinaria permanente, sobre el porqué
es necesario e imprescindible su modificación de cara a los objetivos generales
del PND, no se cumplió en el presente caso. Si bien en la plenaria de la
Cámara se hizo referencia a que los coordinadores de la ponencia positiva tuvieron
reuniones con el Gobierno nacional, exponiendo la necesidad de incorporar la
derogatoria del artículo 110 de la Ley 1943 de 2018 y, como se registró en
el pliego de modificaciones, la importancia de realizar ajustes tendientes a la
uniformidad del proyecto de ley conforme a las opiniones dadas, destacándose
consideraciones de conveniencia y necesidad[338]; estos por sí mismos
resultan insuficientes como carga argumentativa, al no evidenciarse la
relación con la función de planeación, el carácter instrumental y la conexión
inexorable directa e inmediata con la ley o sus Bases.
213.      Tal claridad argumental era indispensable dada
la competencia constitucional entregada al ejecutivo en materia de planeación,
diseño y puesta en ejecución del PND, sin que corresponda a la Corte realizar conjeturas para
complementar lo que imagina fueron la intención y metas perseguidas por el
Gobierno nacional y, por ende, encontrar una relación entre la medida y los
objetivos generales del plan, máxime cuando los pactos estructurales resultan
tan generales.
214.      Adicionalmente, ha de señalarse que aun cuando la
norma acusada se limita a derogar una disposición, finalmente compromete una
norma con vocación tributaria, cuya inclusión, como se sostuvo en la sentencia
C-481 de 2019, es factible en condiciones excepcionales, no obstante, hace más
riguroso el juicio de constitucionalidad al comprometer el principio
democrático. De esta forma, atendiendo la argumentación expuesta, que evidencia
con suma claridad la inexequibilidad del artículo 336 (parcial) por violación
del principio de unidad de materia, la Corte no encuentra la necesidad de ahondar
en mayores consideraciones a las mencionadas.
Síntesis de la
decisión
215.      La Corte a partir de sus decisiones más recientes sobre leyes
aprobatorias de planes nacionales de desarrollo, realizó algunas
consideraciones adicionales en orden a continuar la construcción de su
jurisprudencia sobre la importancia de afianzar el principio democrático,
puntualizar que en estas leyes no pueden estar plasmadas todo tipo de normativa
legal, demarcar la temporalidad de la ley del plan, delimitar el concepto de
prelación del plan nacional de inversiones y puntualizar el control estricto en
torno al principio de unidad de materia.
216.      Luego de exponer el estado actual de la jurisprudencia
constitucional sobre los planes nacionales de desarrollo, la Sala Plena destacó
que aun cuando la ley del plan revista de particularidades no la exonera de la necesaria
deliberación democrática que haga evidente la participación, el pluralismo y
los derechos de las minorías.
217.      Igualmente, refirió a la temporalidad (cuatro años) de la ley del
plan como criterio general de estudio de la unidad de materia, para significar
que la reincorporación de disposiciones plasmadas en los planes nacionales de
desarrollo anteriores o el comprometer competencias legislativas ordinarias
puede llevar a la inexequibilidad de sus disposiciones, si no está precedida de
una justificación necesaria que exponga con claridad que: i) es una expresión
de la función de planeación; ii) constituyen mecanismos idóneos para su
ejecución tratándose del plan nacional de inversiones o medidas necesarias para
impulsar el cumplimiento del PND; iii) no se pueden emplear para llenar vacíos
e inconsistencias de otro tipo de disposiciones; y iv) no pueden contener
cualquier tipología de normatividad legal, ni convertirse en una colcha de
retazos que lleve a un limbo normativo, pues, de no hacerse esta distinción
cualquier medida de política económica tendría siempre relación -así fuera
remota- con el PND.
218.      Esta conexión inexorable con el plan y sus bases son examinados caso
a caso por el Tribunal Constitucional. En esa medida, precisó que la pretensión
de instaurar políticas de largo aliento (ordinarias) exige acudir a la agenda
legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso
de la República, en respeto al principio democrático.
219.      Así mismo, refirió a la prelación que se predica específicamente del
plan nacional de inversiones, delimitado por los artículos 150.3, 339 y 341
inciso tercero de la Constitución, que no puede interpretarse como constitutiva
de un parámetro de constitucionalidad, sino como un concepto que involucra una
preferencia y, por lo tanto, no una validez constitucional. Adicionalmente,
hizo hincapié en el control estricto que efectúa la Corte tratándose del
principio de unidad de materia, destacando la necesidad de valorar la información
con que contaban los congresistas, si la información fue tenida en cuenta por
los mismos y si existió la posibilidad de deliberar en el Congreso.
220.      La Sala Plena también hizo referencia a las disposiciones sobre
vigencia y derogatorias contenidas en las leyes aprobatorias de planes
nacionales de desarrollo, en cuanto deben respetar la legislación permanente
ordinaria y hacerse congruente con la temporalidad de la ley del plan. Realizó
especial énfasis en respetar las reglas estrictas de transparencia, por lo que
en cada normatividad legal que se afecte debe existir una carga de
argumentación suficiente del por qué es necesario e imprescindible su
modificación de cara a los objetivos generales del PND o a sus bases. Indicó
que tampoco pueden crearse instituciones u organismos con vocación de
permanencia.
221.      Con base en estas subreglas la Corte ingresó al examen del asunto
concluyendo que no se desconoció el principio de publicidad por la ley del
plan. En primer lugar, puso de presente los artículos 182 y 183 del Reglamento
del Congreso, dado que el debate inicial se dio en comisiones conjuntas
surtiendo el segundo debate de manera simultánea en plenarias de Cámara y
Senado, realizando algunas precisiones respecto del asunto sub examine.
De igual modo, además de la publicación oficial del informe de ponencia
positiva, se pudo determinar que se dio la explicación necesaria de la ponencia
positiva y las modificaciones a la misma producto de haberse acogido el texto
de la plenaria de la Cámara. Igualmente, el día de la discusión y votación la
secretaría general del Senado publicó en la página web el texto a debatir, con
anterioridad al inicio de la votación, lo que permitió sostener que fue
publicado en un medio idóneo. El Reglamento del Congreso (art. 156) posibilita
el empleo de otros medios de publicación para facilitar el debate y reducir los
términos, siempre y cuando se cumpla con la misma finalidad, razón por la cual
la publicación en la página web, previo a su votación, constituyó un mecanismo
expedito y efectivo para garantizar su conocimiento. Así mismo, fue aprobada
debidamente la proposición de acoger el texto de la plenaria de la Cámara. Todo
lo cual se cumplió a la luz del principio de instrumentalidad de las formas.
222.      Adicionalmente, se sostuvo que este asunto se diferencia de lo
resuelto en la sentencia C-481 de 2019, en la cual la Corte declaró la
inexequibilidad de la casi totalidad de la ley de financiamiento (1943 de
2018). Ello por cuanto, de un lado, comprometió con mayor fuerza el principio
democrático al corresponder a un asunto altamente tributario lo cual no se
presenta en este caso y, del otro, no se conoció el texto que se votó en la
plenaria de la Cámara, por ejemplo, que la información estuviera publicada en
la página web, como se presentó en esta ocasión. De igual modo, recabó esta
Corporación en que el principio de publicidad debe observarse con mayor
detenimiento tratándose de la ley del plan.
223.      También este Tribunal pudo determinar que se cumplió
satisfactoriamente los principios de consecutividad e identidad flexible en
relación con el artículo 336 (parcial) de la Ley 1955 de 2019. Así mismo, se observó
el principio de unidad de materia por los artículos 152 (recursos del FONTIC
para inspección, vigilancia y control), 309 (acceso a las TIC y despliegue de
la infraestructura), 310 parcial (expansión de las telecomunicaciones) y 311
(contraprestaciones a cargo de los operadores postales) de la Ley 1955 de 2019,
al no desatender el límite temporal ni modificar competencias legislativas
ordinarias permanentes. Se pudo determinar que tales disposiciones están
asociadas material y finalísticamente al PND.
224.      No obstante, en cuanto al artículo 336 de la ley del plan la Corte
encontró desconocido el principio de unidad de materia, toda vez que la
derogación del artículo 110 de la Ley 1943 de 2018 que conformaba un equipo
conjunto de auditoría para hacer una evaluación de todos los beneficios
tributarios y cada una de las personas jurídicas del régimen de zonas francas, modificó
la legislación ordinaria permanente y terminó por comprometer la vocación de
transitoriedad de la ley del plan. Particularmente, se evidenció la
inexistencia de conexión inexorable entre la medida legislativa y las metas,
estrategias y objetivos generales de la ley del plan o sus Bases.
225.      Finalmente, la Corte se inhibió frente al cargo de violación de la
ley orgánica presupuestal respecto a los artículos 310 parcial y 311 de la Ley
1955 de 2019.
VIII.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
Declarar EXEQUIBLE, por el cargo de violación del principio de
publicidad, la Ley 1955 de 2019.
Segundo.
Declarar EXEQUIBLE, por el cargo de violación del principio de unidad de
materia, los artículos 152, 309, 310 (parcial) y 311 de la Ley 1955 de 2019.
Tercero.
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “el artículo 110 de la Ley 1943 de
2018” prevista en el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019.
Cuarto.
Inhibirse de pronunciarse de fondo sobre los artículos 310 (parcial) y 311 de
la Ley 1955 de 2019, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
LUIS
JAVIER MORENO ORTIZ
Magistrado
(e.)
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
RICHARD
STEVE RAMÍREZ GRISALES
Magistrado
(e.)
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Antecedentes
legislativos y solicitud al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
[2] Departamento Nacional de Planeación; Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales; Superintendencia de Industria y Comercio; Comisión de Regulación de
Comunicaciones; Autoridad Nacional de Televisión; Federación Colombiana de
Municipios; Contraloría General de la República; Centro de Investigaciones y
Altos Estudios Legislativos; Servicios Postales Nacionales S.A.; Instituto
Colombiano de Derecho Tributario; Centro Externadista de Estudios Fiscales; Red
por la Justicia Tributaria en Colombia; Academia Colombiana de Jurisprudencia;
facultades de derecho de las universidades Javeriana, del Rosario, Sergio
Arboleda, de La Sabana, de Caldas, de Manizales, de Antioquia, ICESI, de Nariño
e Industrial de Santander; y facultades de economía de las universidades de los
Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de Antioquia,
Industrial de Santander y de Caldas.
[3] No se trascribe dada la
extensión de la ley acusada, que la componen 336 artículos.
[4] Diario Oficial No.
50.964 de 25 de mayo 2019.
[5] Afirma que ello fue
denunciado en su momento por el senador Roy Barreras. Puede consultarse en la
página: https://www.elespectador.com/noticias/política/roy-barreras-denuncia-que-el-plan-nacional-de-desarrollo-fue-aprobado-ilegalmente-en-el-senado-articulo-853703.
[6] “Con
el fin de evaluar la pertinencia, eficacia, eficiencia, prevenir la competencia
desleal en la economía colombiana y garantizar el cumplimiento de las
finalidades de las zonas francas y los beneficios tributarios otorgados en el
sistema tributario colombiano, la Superintendencia de Industria y Comercio, la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y la Contraloría General de
la República conformarán un equipo conjunto de auditoría para hacer una
evaluación de todos los beneficios tributarios, exenciones tributarias,
deducciones, otras deducciones de renta y cada una de las personas jurídicas
del régimen de zonas francas, para determinar su continuación, modificación y/o
eliminación. El resultado de esta auditoria será público y se presentará ante
el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, y las Comisiones Económicas del Congreso de la República a más
tardar en el mes de julio de 2019. Para el primer trimestre del año 2020 el
Gobierno nacional presentará un proyecto de ley que grave las utilidades
contables, eliminando las rentas exentas y beneficios tributarios especiales,
para reemplazar el impuesto de renta”.
[7] Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento
del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones.
[8] Artículos 152, 309, 310
parcial, 311 y 336 parcial.
[9] Expansión de las
telecomunicaciones sociales y mejoramiento de la calidad de los servicios TIC.
[10] Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
[11] Gacetas del Congreso
135 y 136 de 2019.
[12] El artículo 310 de la
Ley 1955 de 2019 corresponde al artículo 167 del texto radicado por este
Ministerio del proyecto de ley 311 de 2019 Cámara, 227 de 2019 Senado, y al
artículo 167 de la ponencia para primer debate de la mencionada propuesta
legislativa.
[13] Gacetas del Congreso 135 y 136 de 2019.
[14] Plazo y renovación de
los permisos para el uso del espectro radioeléctrico. Modificado por el artículo 9º de la Ley 1978 de 2019.
[15] Proveedores de Redes y
Servicios de Telecomunicaciones.
[16] En dicha sesión los coordinadores ponentes solicitaron a la secretaría
general del Senado omitir la lectura del articulado de la proposición como
consta en el minuto “3:00:24 – 3:00:42” del video contenido en el enlace de
youtube: https://www.youtube.com/watch?v=gLAtrm-Vf9M.
#PlenariaSenado -02 de mayo de 2019 (Parte II).
[17] Certificación de la
secretaría general del Senado de 12 de noviembre de 2019, la cual registra que
el 02 de mayo de 2019 se publicó en la página web de tal dependencia el texto
aprobado en segundo debate por la Cámara de Representantes a las 10:33 p.m.
[18] Videos de plenaria del
Senado disponibles en los siguientes enlaces de Internet: PlenariaSenado -02 de
mayo de 2019 (Parte I): https://www.youtube.com/watch?v=jfKcMXNibMo y #PlenariaSenado -02 de mayo de 2019 (Parte II): https://www.youtube.com/watch?v=gLAtrm-Vf9M.
[19] Gaceta del Congreso 824
de 2019.
[20] Gaceta del Congreso 824 de 2019, pp. 201-202.
[21] Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
[22] Como ejemplos expuso
las siguientes: (i) exigencia de distancias mínimas entre estaciones de
telecomunicaciones y entre éstas y otros tipos de edificaciones y equipamientos
que no tienen en cuenta la normatividad vigente relacionada con la exposición a
campos electromagnéticos; (ii) exigencia de cerramientos, aislamientos y otras
construcciones accesorias a la instalación que no tienen en cuenta el impacto y
envergadura de la infraestructura a instalar; (iii) prohibición total de
instalación de infraestructura en espacios públicos; (iv) prohibición total de
instalación de infraestructura en zona de interés cultural, patrimonial o de
conservación; (v) prohibición total de instalación de infraestructura en áreas
residenciales, urbanas, de expansión, rurales, entre otras; y (vi)
procedimientos y plazos que representan eventualmente cargas excesivas que
retrasan o impiden el despliegue de redes.
[23] 2233 de 11 de diciembre
de 2014.
[24] Sentencia C-376 de
2008.
[25] La intervención de la universidad de los Andes se presentó el 15 de
noviembre de 2019 cuando el vencimiento del término de fijación en lista fue el
12 de noviembre, solicitando la exequibilidad respecto a los cargos por
violación de la ley orgánica y el principio de unidad de materia; el ciudadano
Ricardo Córdoba presentó escrito el 10 de diciembre pidiendo la inhibición
sobre el artículo 336 aunque los argumentos no se relacionan con los cargos específicos
planteados en esta oportunidad; y la intervención de los ciudadanos Nilse
Judith Senior y otros se presentó el 19 de diciembre de 2019 solicitando la
inhibición aunque tampoco se observe relación con los cargos concretos de
inconstitucionalidad formulados.
[26] Gaceta del Congreso 293
de 2019.
[27] Bases del PND, p. 1053.
[28] Ibídem, p. 1079.
[29] Gaceta del Congreso 430
de 2019.
[30] Sentencia C-801 de
2008.
[31] Artículos 142 y ss., Ley
1955 de 2019.
[32] Bases del PND, p. 634.
[33] Artículo 242.3 de la
Constitución.
[34] En la sentencia C-260
de 2015 se sostuvo: “Como el de unidad de materia no es un vicio de forma,
sino de procedimiento con ´carácter sustancial´, el cual
además compromete la competencia del Congreso, las acciones que planteen
este cargo contra las leyes no caducan”. Cfr. sentencia C-008 de 2018.
[35] Solicitud compartida en
la intervención presentada por la Secretaría jurídica de la presidencia de la
República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento
Nacional de Planeación.
[36] Sentencia C-294 de
2019.
[37] Artículos 1º y 228
superiores.
[38] Artículo 2º del Decreto
ley 2067 de 1991.
[39] La carga mínima de
argumentación en las demandas de inconstitucionalidad resulta indispensable por
cuanto de no atenderse dicho presupuesto procesal podría frustrarse la
expectativa ciudadana de obtener una decisión de fondo. Su exigencia permite
hacer un empleo adecuado y responsable de los mecanismos de participación.
Conforme al artículo 241 superior, no corresponde a la Corte revisar
oficiosamente las leyes, sino examinar las que efectivamente hubieran sido
demandadas, lo cual implica que solo se pueda adentrar en el estudio y
resolución de un asunto una vez se presente en debida forma la acusación. Cfr. sentencias
C-292 de 2019, C-266 de 2019, C-042 de 2018, C-688 de 2017, C-422 de 2016,
C-499 de 2015, C-081 de 2014, C-281 de 2013, C-610 de 2012, C-1052 de 2001 y
C-447 de 1997.
[40] Así lo ha recogido la Corte desde la sentencia C-1052 de 2001, al
señalar que las exigencias del artículo 2º del Decreto ley 2067 de 1991
constituyen una carga mínima de argumentación que debe cumplir todo ciudadano.
[41] Sobre
el carácter excepcional de las providencias inhibitorias dijo este Tribunal en
la sentencia C-666 de 1996: “La inhibición, aunque es posible en casos
extremos, en los cuales se establezca con seguridad que el juez no tiene otra
alternativa, no debe ser la forma corriente de culminar los procesos
judiciales. Ha de corresponder a una excepción fundada en motivos ciertos que
puedan ser corroborados en los que se funde objetiva y plenamente la negativa
de resolución sustancial. De lo contrario, es decir, mientras no obedezca a una
razón jurídica valedera, constituye una forma de obstruir, por la voluntad del
administrador de justicia, el acceso de las personas a ella”. Cfr.
sentencias C-064 de 2018, C-094 de 2017, C-584 de 2016, C-499 de 2015, C-081 de
2014, C-511 de 2013, C-589 de 2012, C-978 de 2010 y C-814 de 2009.
[42] Sobre
el concepto de vicio de forma o de procedimiento en el ordenamiento colombiano,
en la sentencia C-685 de 2011 se adujo: “(…) será un control que indague
principalmente por actuaciones del órgano legislativo en el proceso de
conformación de su voluntad en aquellos casos en que la misma se expresa en la
elaboración de una ley (…)”. Más adelante se señala: “el objeto de dicho
control es determinar si al llevar a cabo un trámite legislativo se presentaron
diferencias entre lo ocurrido en la realidad y lo que las normas parámetro de
control exigen que ocurra en desarrollo de dicho procedimiento. La indagación
del control de forma es acerca de los posibles vicios (de forma) que hayan
podido tener lugar, entendiendo por vicio aquellas diferencias que se presenten
entre lo previsto por el ordenamiento y la actuación del órgano que participa
en la elaboración de una ley”. Por último, se anota: “el carácter
sustancial del procedimiento legislativo ha sido explicado a través del
principio democrático, cuyo contenido incluye aquellos principios sustanciales
que buscan ser concretados en cada una de las actuaciones del procedimiento
legislativo (…)”. Cfr. sentencia C-084 de 2018.
[43] El artículo 310.7 de la ley
del plan hace alusión a la “expansión de las telecomunicaciones”, determinando
para el efecto que el MinTIC “podrá” establecer “obligaciones de hacer” como forma de pago de la
contraprestación económica por el otorgamiento o renovación de los permisos de
uso del espectro radioeléctrico, que beneficie a la población vulnerable, en
zonas apartadas o rurales, instituciones oficiales, centros de salud y establecimientos
educativos. Por su parte, el artículo 311, ibídem, refiere a las
“contraprestaciones a cargo de los operadores postales”, estableciendo que la
contraprestación periódica y el valor que deben pagar los operadores postales
para ser inscritos en el Registro de Operadores Postales
o renovar su inscripción, se “podrá” realizar mediante la ejecución de obligaciones de hacer,
que serán previamente autorizadas por el MinTIC, con el fin de masificar el
acceso universal a Internet en todo el territorio nacional, que beneficie a la
población vulnerable y en zonas apartadas. Estas obligaciones contarán con una supervisión
a cargo del MinTIC, que garantice transparencia y cumplimiento de las
obligaciones de hacer.
[44] Sin que pueda catalogarse como un análisis de fondo, la Sala Plena
recuerda que en los términos del artículo 1495 del Código Civil, el contrato o
convención “es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar,
hacer o no hacer alguna cosa”; además que el artículo 1610, ejusdem,
establece que “si la obligación es de hacer, y el deudor se constituye en
mora, podrá pedir el acreedor, junto con la indemnización de la mora,
cualquiera de estas tres cosas: 1a.) Que se apremie al deudor para la ejecución
del hecho convenido. 2a.) Que se le autorice a el mismo para hacerlo ejecutar
por un tercero a expensas del deudor. 3a.) Que el deudor le indemnice de los
perjuicios resultantes de la infracción del contrato”.
[45] Artículo 243 de la
Constitución.
[46] “PRIMERO.-
Declararse INHIBIDA para decidir sobre la constitucionalidad (…), del artículo
110, (…) de la Ley 1943 de 2018, “por la cual se expiden normas de financiamiento
para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan
otras disposiciones”.
[47] Esta postura no
ha sido totalmente ajena a la jurisprudencia constitucional. Así en la
sentencia C-112 de 2019 se sostuvo que: “el
estudio del cumplimiento de los parámetros exigidos en virtud del principio de
consecutividad ha de mirarse sistemáticamente con aquellos que describen y
conforman el principio de identidad flexible, particularmente cuando el
problema jurídico constitucional en la formación de la ley hace referencia a la
introducción, modificación o adición del proyecto de ley que se somete a
debates y aquel que finalmente es aprobado por las plenarias”. Subrayas al margen del texto transcrito.
[48] Recursos del FONTIC
para inspección, vigilancia y control.
[49] Acceso a las TIC y
despliegue de la infraestructura.
[50] Expansión de las
telecomunicaciones.
[51] Contraprestaciones a
cargo de los operadores postales.
[52] Vigencias y
derogatorias.
[53] En cuanto al i) principio de
publicidad la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República,
MinHacienda y DNP, así como la Federación Colombiana de Municipios; ii)
principio de consecutividad e identidad flexible la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, MinHacienda y DNP; y iii)
principio de unidad de materia el MinTic, la Presidencia de la República,
MinHacienda y DNP, la Comisión de Regulación de Comunicaciones (solo art. 309)
y el ICDT e ICDA (salvo art. 336).
[54] Excepto i) el ciudadano
Andrés Mauricio Zamudio Rodríguez que pide la inexequibilidad por violación del
principio de publicidad y ii) el ICDT e ICDA que solicitan la
inconstitucionalidad del art. 336 por desconocimiento del principio de unidad
de materia.
[55] Este acápite se desarrolla con base esencialmente en el documento
“Planes Naciones de Desarrollo en Colombia: Análisis estructural y
recomendaciones de política”. Luis Fernando Mejía, Sandra Oviedo, Mauricio
Reina y Alejandra Rivera. Fedesarrollo. Diciembre 8 de 2020.
[56] Cfr. Aspectos constitucionales y procedimentales del Plan Nacional de
Desarrollo. Una aproximación metodológica para la construcción de los Planes
Nacionales de Desarrollo. Departamento Nacional de Planeación. 2018. En este
texto también se señala: “Sin embargo, a pesar de la disposición
constitucional de 1968, en la práctica jurídica existió una elusión legislativa
evidente que se prolongó por más de veinte años. Así, desde 1976 hasta 1990,
los planes de gobierno no contaron con la aprobación de la rama legislativa,
v.gr., el “Plan de las Cuatro Estrategias” 1970 – 1974 (Misael Pastrana) no fue
presentado para discusión y aprobación por el Congreso de la República. Otra
referencia histórica relativamente reciente fue el Plan de Desarrollo del
expresidente César Gaviria, denominado "Revolución Pacífica",
presentado por el primer mandatario el 16 de octubre de 1991 en la Quinta de
San Pedro Alejandrino, en Santa Marta, el cual nunca fue aprobado formalmente
por el Congreso y menos evaluada su ejecución (Morcillo, 2002. Citado por Arias
Osorio, 2005)”.
[57] Por medio de esta ley se estableció que el Plan Nacional de Desarrollo
Económico y Social se conformaría de una parte general y una parte
programática. Por un lado, la parte general debía incluir un diagnóstico de la
economía con un contenido básico estipulado en la misma ley; los propósitos
nacionales; las metas y prioridades del Estado; las estrategias y políticas de
desarrollo global; la conciliación de los objetivos del plan con las metas de
la política económica; la magnitud del gasto público requerido; y, la
participación relativa de los diferentes sectores de la economía. El segundo
componente, denominado como la parte programática del Plan, debía contener la
determinación de los recursos del financiamiento requerido; la indicación de
los medios, sistemas e instrumentos legales e institucionales; la descripción
detallada de las políticas y programas sectoriales y regionales; la forma como
el Presupuesto Nacional debía expresar y traducir en apropiaciones las metas,
objetivos y prioridades del Plan; y los instrumentos de vinculación y armonización
de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, municipal y
distrital.
[58] Arts. 11 (derecho a la
sesión exclusiva sobre el Plan de Desarrollo y presupuesto) y 22 (transparencia
y rendición de cuentas en el Plan de Desarrollo y Planes Plurianuales de
Inversión), Ley 1909 de 2018, por medio de la cual se adoptan el Estatuto de la
Oposición Política y algunos derechos a las organizaciones políticas
independientes.
[59] Sentencia C-478 de 1992, declaró constitucional el artículo 94 de la
Ley 38 de 1989, normativo del Presupuesto General de la Nación.
[60] Ibídem.
[61] Ibídem.
[62] Subcomisión 2A, Comisión V, Asamblea Nacional Constituyente. Un sistema
de planeación para Colombia. En el proyecto de articulado presentado por el
constituyente Álvaro Cala Hederich se registra lo siguiente: “El plan
comprenderá una parte general en la cual se señalarán los propósitos nacionales
y las metas y prioridades de la acción del Estado, así como las políticas
macroeconómicas que consulten las tendencias del mercado y las realidades
nacionales; y una parte programática que determinará la disponibilidad de
recursos, el monto de las inversiones y el orden cronológico de su ejecución”. file:///J:/Perfil/Cortec/Downloads/p17054coll28_250.pdf
[63] En el informe de la sesión plenaria del día 30 de junio de 1991,
Asamblea Nacional Constituyente, se registra lo siguiente: “aprobar el plan
nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de desprenderse y
continuarse con la determinación de los recursos y apropiaciones que se
autoricen para su ejecución y las medidas necesarias para impulsar el
cumplimiento de los mismos”. https://babel.banrepcultural.org/digital/collection/p17054coll28/id/111
[64] Por la cual se
establece la ley orgánica del Plan del Desarrollo.
[65] Autonomía, ordenación de competencias, coordinación, consistencia,
prioridad del gasto público social, continuidad, participación, sustentabilidad
ambiental, desarrollo armónico de las regiones, proceso de planeación,
eficiencia, viabilidad, coherencia y conformación de los planes de desarrollo.
[66] “La
parte general del plan contendrá lo siguiente: a. Los
objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo
según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales
sectores y grupos sociales; b. Las metas nacionales y sectoriales de la acción
estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismo generales
para lograrlos; c. Las estrategias y políticas en materia económica, social
y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y
metas que se hayan definido; d. El señalamiento de las formas, medios e
instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la
planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las
entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades
territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales
vigentes”.
[67] “El plan de
inversiones de las entidades públicas del orden nacional incluirá principalmente:
a. La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su
armonización con los planes de gasto público; b. La descripción de los
principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas
nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión;
c. Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los
costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la
parte general; d. La especificación de los mecanismos idóneos para su
ejecución. Parágrafo. El Plan de Inversiones del Proyecto de la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo deberá guardar consistencia con la regla fiscal
contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo”.
[68] Presentación y primer
debate, segundo debate, modificaciones por parte del Congreso, modificaciones
por parte del Gobierno nacional, participación del Director Nacional de
Planeación y aprobación del plan por decreto.
[69] Cfr. sentencias C-557 de 2000 y C-016 de
2016.
[70] Declaró inexequible,
por vicios de forma, la Ley 508 de 1999, por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 1999-2002.
[71] Se explicó que con la reforma
constitucional de 1936 se estableció la intervención del Estado en la economía
y la función planificadora, que constituyeron una respuesta jurídica apropiada
para hacer posible el cumplimiento de las nuevas responsabilidades asignadas al
Estado. Igualmente, se hizo referencia a que el concepto de planeación
encuentra su antecedente inmediato en la reforma constitucional de 1968.
[72] Sentencia C-557 de
2000. Agrega dicha
decisión que a la luz de la Constitución la función de planeación está regulada
y descrita principalmente en los artículos 151, 342, 339, 300.2 y 313.2.
[73]
Sentencia C-478 de 1992. Precisa esta decisión: “La parte general contendrá
las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental. Estrategia es el arte de dirigir, en este caso de encauzar la
economía hacia esas prioridades y metas del mediano plazo, teniendo como
horizonte los objetivos del largo plazo, que el planificador considera
propósitos nacionales. Tratándose de la dirección de la economía, de sus
orientaciones generales, de aquello que es global y que hace relación al
todo y no a los segmentos como pueden ser las unidades territoriales o los
componentes funcionales, el plan de desarrollo a que hace referencia el art.
339 de la Constitución es un documento y un acto que en lo económico es
paradigma de todo lo que hay de unitario y de macroeconómico en el sistema
social colombiano”.
[74]
Declaró exequibles los artículos 20 y 36 (parciales) de la Ley 188 de 1995,
Plan Nacional de Desarrollo e inversiones 1995-1998. En la sentencia
C-538 de 1995 la Corte se refirió al plan de desarrollo territorial (art. 313.2
superior) como “instrumento técnico y orientador de la gestión
administrativa”, resaltando su origen en la concepción del Estado
social de derecho que tiene como característica esencial la consecución del
bienestar general, lo cual implica que “la materialización de las metas y
objetivos que contribuirán al logro de ese bienestar general, esté bajo la
responsabilidad directa de aquél que fue elegido por haber logrado que la
mayoría aceptara y compartiera su propuesta sobre el plan a seguir para
alcanzar, por lo menos parcialmente, esos propósitos; los candidatos se
tornan planificadores y consolidan propuestas que contienen los programas y
proyectos que a su entender responden a las expectativas y necesidades de la
comunidad , y ésta, a través del voto, manifiesta cuál de ellas es la que
efectivamente corresponde a sus aspiraciones”. Agregó esta decisión que
la elección de un candidato implica el compromiso ineludible de desarrollar su
propuesta que debe sistematizar formulando el correspondiente plan de
desarrollo, para luego asumir sus responsabilidades como orientador y director
del mismo, destacando la existencia de un sujeto que planifica y de un objeto
que no es otro que la realidad económica y social que pretende impactar y
modificar con su acción. El sujeto que planifica debe previamente diagnosticar
la realidad para conocerla y definir sus acciones prioritarias, y así propender
por la búsqueda de la realidad objetiva con miras a la elaboración del plan, “el
cual debe ser uno y único, fundamentado en un solo concepto de tiempo y una
sola racionalidad, de manera tal que sea viable la construcción de modelos
analíticos, basado en las relaciones sistemáticas causa-efecto, que permitan
predecir acertadamente (…). La planeación es una disciplina que sirve para
alcanzar, en tiempos y condiciones predecibles, resultados también predecibles,
es ´… un cálculo situacional sistemático y articulado en distintos plazos´”.
[75] Sentencia C-105 de 1996, que examinó por forma y fondo la Ley 188 de
1995. En esta decisión también se señaló: “De la existencia de un plan, por
cuyo medio se tracen los derroteros de la acción estatal en el largo y el
mediano plazo, y las estrategias que deba seguir para alcanzar el progreso
general de la economía, la redistribución del ingreso y la solución de los
problemas sociales con arreglo a unas prioridades previamente definidas,
depende en buena parte la realización práctica de los postulados que impone,
dentro de la organización política contemporánea, el Estado social de derecho.
(…) Así, pues, la efectiva vigencia y aplicación de la Carta exige la elaboración
de planes técnicamente estructurados que se plasmen en normas a cuya ejecución
se comprometan durante el periodo respectivo las entidades públicas,
propiciando a la vez el cumplimiento de los deberes sociales de estos, todo
bajo la conducción del Estado, con arreglo a la ley”.
[76]
https://www.dnp.gov.co/DNPN/Paginas/Que-es-el-Plan-Nacional-de-Desarrollo.aspx
[77] Declaró exequible el artículo 240 de la Ley 1955 de 2019, Plan Nacional
de Desarrollo 2018-2022, Pacto por Colombia Pacto por la Equidad, por el cargo
analizado.
[78] “En efecto, al respecto (…) sostuvo: ´El
Plan aprobado debe otorgar al Gobierno los instrumentos necesarios para su
ejecución, por eso, resulta fundamental que contenga no solamente las
orientaciones generales de la política económica y social ´artículo 2 literal
a)´ y las metas de cobertura y calidad de los servicios públicos ´literal b)´, sino
también las normas de carácter legal necesarias para su ejecución
´literal e)´ (Proyecto de Acto
Reformatorio de la Constitución Política No. 60. Gaceta Constitucional del 18
de marzo de 1991. Título: planeación económica y social y presupuesto. Autores:
Horacio Serpa, Guillermo Perry y Eduardo Verano). Igualmente, la
Asamblea Constituyente fue clara en afirmar que con el cambio propuesto se
pretendía: ´la máxima eficiencia legislativa, de tal manera que la discusión
del Plan conduzca no solamente a la aprobación de unas orientaciones de tipo
general, sino que, además, dote al Gobierno de todos los instrumentos
legales necesarios para ponerlos en ejecución. Constituiría un enorme de
tiempo y energías el que, después de varios meses de discusión, el Plan no
tenga poder vinculante, ni tampoco otorgue instrumento legal alguno al gobierno
para su ejecución y se deba recurrir a leyes separadas para este fin”.
[79] Sentencia C-305 de 2004.
[80] Declaró inexequibles los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019,
Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad.
[81] Sentencia C-478 de 1992.
[82]
Sentencia C-394 de 2012.
[83] Ibídem.
[84] El contenido de esta
ley es variado porque allí se encuentra dispuesto: (i) los propósitos y objetivos nacionales de largo
plazo; (ii) las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo; (iii)
las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental que serán adoptadas por el gobierno; (iv) los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública
nacional; (v) la especificación de los recursos financieros requeridos para su
ejecución; y (vi) las normas jurídicas necesarias para la ejecución del plan.
Cfr. sentencias C-126 de 2020, C-068 de 2020 y C-026 de 2020.
[85] Sentencias C-026 de
2020 y C-016 de 2016.
[86]
El artículo 340 de la Constitución establece que habrá un Consejo Nacional de
Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los
sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, el cual
tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan
Nacional de Desarrollo. Por su parte, el artículo 341, ejusdem, dispone
que el Gobierno elaborará el PND con participación activa de las autoridades de
planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la
Judicatura; someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo
Nacional de Planeación; y efectuará las enmiendas que considere pertinentes
luego de oída la opinión del Consejo Nacional de Planeación. Por último, el
artículo 342 superior establece que la ley orgánica del planeación determinará
los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación
ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo y en las modificaciones
correspondientes.
[87] Sentencias C-026 de
2020 y C-018 de 2018.
[88] Reglamento del
Congreso.
[89] Ley orgánica del Plan de Desarrollo.
[90] Art. 341 C. Pol. y art.
142 Ley 5ª de 1992.  Esta última disposición consagra que: “Iniciativa
privativa del Gobierno. Sólo podrán ser dictadas o reformas, por iniciativa
del Gobierno, las leyes referidas a las siguientes materias: 1.- Plan Nacional
de Desarrollo y de Inversiones Públicas que hayan de emprenderse o continuarse.
(…)”.
[91] Art. 341 C. Pol. De
conformidad con lo establecido en la norma en cita, el legislador cuenta con un
término de tres meses para aprobar el PND, contados a partir del momento de
presentación del correspondiente proyecto por parte del Gobierno nacional.
[92] Ley 5ª de 1992. En la
sentencia C-359 de 2016 se señaló: “el Plan Nacional de Desarrollo debe ser
incorporado en una ley de la República, respecto de la cual también son
exigibles los requisitos de procedimiento o de forma que se establecen en la
Constitución, como en el Reglamento del Congreso”.
[93] “Ningún proyecto
será ley sin los requisitos siguientes: 1. Haber sido publicado oficialmente
por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. (…)”.
[94] “Requisitos
constitucionales. Ningún proyecto será ley sin el lleno de los requisitos o
condiciones siguientes: 1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso,
antes de darle curso en la comisión respectiva. (…)”.
[95] “Presentación y
publicación de la ponencia. El informe será presentado por escrito, en original
y dos copias al secretario de la comisión permanente. Su publicación se hará en
la Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días siguientes. Sin embargo, y
para agilizar el trámite del proyecto, el presidente podrá autorizar la
reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo
entre los miembros de la comisión; ello, sin perjuicio de su posterior y
oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso”.
[96] La sentencia C-473 de
2004, declaró exequible la Ley 812 de 2003, Plan Nacional de Desarrollo
2003-2006, y aludió a las condiciones de existencia y desarrollo del debate
parlamentario así como al principio de instrumentalidad de las formas.
[97] Sentencia C-685 de 2011.
[98] Declaró inexequible con
efectos diferidos la casi totalidad de la Ley 1943 de 2018 por desconocimiento
del principio de publicidad y con ello del principio de consecutividad.
[99] La Corte precisa que la
parte dogmática que en buena medida se acoge de esta decisión, no abarca las
particularidades de mayor rigurosidad que implica la aplicación del principio
de publicidad tratándose de normas tributarias.
[100] En la
sentencia C-084 de 2018, la Corte señaló: “De lo expuesto se infiere que el
principio de publicidad en la actividad legislativa tiene dos escenarios
principales de actuación. El primero encaminado a racionalizar el ejercicio
de las funciones a cargo del Congreso y el segundo dirigido a brindar las condiciones
necesarias que permitan activar la participación y el control ciudadano”.
Sobre este último aspecto, cabe recordar que el artículo 40 C. Pol. señala que
todo ciudadano tiene derecho a participar en el control del poder político y el
artículo 133 ibidem dispone que “el elegido es responsable
políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las
obligaciones propias de su investidura”.
[101] Sentencia
C-332 de 2016. Cfr. C-481 de 2019.
[102]
Ibídem.
[103] En todo caso este Tribunal ha indicado que no
constituye una irregularidad de forma que las propuestas de modificación sean
publicadas e identificadas en el desarrollo del debate, y que a pesar de que se otorgue la oportunidad de discutir sobre
estas, se opte por su aprobación sin que haya muchas intervenciones al respecto
(sentencia C-751 de 2013), de modo que existe debate incluso cuando la
discusión es sencilla o corta, pero el objeto de la discusión es claro y
determinado. Cfr. sentencia C-481 de 2019.
[104] Sentencia C-087 de 2016. Cfr. sentencia C-880 de 2003.
[105] Además, la sentencia C-481 de 2019 trajo a colación el
artículo 94 del Reglamento del Congreso que dispone: “Debates. El
sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya
adopción deba resolver la respectiva Corporación, es lo que constituye el
debate. El debate empieza al abrirlo el presidente y termina con la votación
general”.
[106] En la
sentencia C-537 de 2012, la Corte dijo: “La debida conformación de la
voluntad democrática de las cámaras depende de varios aspectos, que son
precisamente la materia de regulación por parte de las normas constitucionales
y orgánicas que prescriben el procedimiento legislativo.  Uno de los
principales factores que incide en esa voluntad es el conocimiento acerca de
los textos sometidos a discusión y aprobación, en tanto presupuesto
hermenéutico necesario para la adecuada y suficiente construcción de un
criterio informado por parte de cada congresista (…)”.
[107]
Sentencia C-760 de 2001, cuyos criterios fueron reiterados en las sentencias
C-751 de 2013 y C-084 de 2018. También, en la sentencia C-840 de 2013 la Corte
puntualizó: “5. La debida conformación de la voluntad democrática del
legislativo, según lo expuesto, está supeditado a un presupuesto
epistemológico.  Para que las cámaras puedan adoptar una decisión
informada y deliberada sobre los proyectos de ley, deben establecerse
mecanismos idóneos y suficientes para que los parlamentarios conozcan el
contenido de las iniciativas.  Es bajo está lógica que la jurisprudencia
constitucional ha establecido la obligación que el procedimiento legislativo
cumpla con el principio de publicidad, entendido como la obligación que el
proyecto de ley sea publicado en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso
en la comisión correspondiente, de acuerdo a lo ordenado en el numeral primero
del artículo 157 C.P., precepto replicado por el artículo 156 del Reglamento
del Congreso”.
[108] Se
fundamentó esencialmente en la sentencia C-557 de 2000.
[109] “Publicación
y reparto. Recibido un proyecto, se ordenará por Secretaría su publicación
en la Gaceta de Congreso, y se repartirá por el Presidente a la Comisión
Permanente Respectiva. (…)”.
[110] “Presentación
y publicación de la ponencia. El informe será presentado por escrito, en
original y dos copias, al secretario de la Comisión Permanente. Su publicación
se hará en la Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días siguientes (…)”.
[111]
Artículo 156 del Reglamento del Congreso. Además, en la sentencia C-084 de 2018
se manifestó: “La regla general que reconoce que la publicidad de la
actividad legislativa se realiza con la divulgación de los actos en la Gaceta
del Congreso fue reiterada en la Ley 1431 de 2011, en el artículo 2, al
disponer que: “(…) las actas de las sesiones plenarias, comisiones, los
proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás
información que tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados
en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la Rama Legislativa, la cual
se publicarán en la página Web de cada cámara; con esta publicación se dará por
cumplido el requisito de publicidad. (…)”.
[112] Sentencia C-084 de 2018.
[113] Lectura de la proposición. Cerrada la discusión se
dará lectura nuevamente a la proposición que haya de votarse”.
[114] Sentencia
C-084 de 2018.
[115] Ibídem. En
la sentencia C-1039 de 2004 (citando la C-760 de 2001) se destacó que: “i)
la garantía que le compete preservar a esta Corporación es la publicidad del
proyecto o de las proposiciones sometidas a su aprobación, como condición
necesaria para que los congresistas tengan oportunidad de intervenir en su
discusión y por lo tanto, para que se pueda surtir válidamente el debate
parlamentario, ii) que el principio de publicidad no puede considerarse un
derecho subjetivo del cual puedan disponer libremente los congresistas, sino
una garantía institucional de representación efectiva para los asociados por lo
que , esta garantía prevalece aun cuando las mayorías y las minorías
parlamentarias deciden aprobar un texto desconocido, iii) el requisito de
publicidad de los proyectos de ley, se cumple respecto del texto del proyecto
sometido a aprobación de cada Cámara, con su publicación en el órgano oficial
de comunicación del Congreso, que es la Gaceta del Congreso, antes de darle
curso en la comisión respectiva (C.P. artículo 157). Igualmente, las ponencias,
con las modificaciones al texto que ellas propongan, deben publicarse de la
misma manera, como lo indica el artículo 156 del Reglamento del Congreso; no
obstante, para agilizar el trámite del proyecto, este requisito de publicidad
puede ser suplido por la reproducción del documento por cualquier medio
mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la célula legislativa que los
va a discutir; iv) En cuanto a las proposiciones de enmienda o a las
proposiciones aditivas que se presenten por los congresistas ni la Constitución
ni el Reglamento del Congreso exigen su publicación previa en la referida
Gaceta, pero sí su lectura íntegra previamente a la votación (artículos 125 y
133 del Reglamento del Congreso); vi) que la jurisprudencia atendiendo la
flexibilidad que la nueva Carta quiso introducir al debate parlamentario, ha
aceptado que dichas proposiciones pueden llegar a conocerse por cualquiera de
los siguientes medios: por su publicación en la Gaceta del Congreso, aunque
este requisito no es exigido; por su lectura oral antes de ser debatidas y
antes de ser votadas, o por la distribución previa de la reproducción del
documento que las contiene, entre los miembros de la célula legislativa que las
va a debatir y a votar, a fin de que puedan ser leídas y por lo tanto conocidas
por éstos; y  que vii), no basta que se informe que existen unas proposiciones,
sino que el conocimiento de las mismas debe recaer sobre su  contenido expreso
y completo”.
[116] Cfr.
sentencia C-737 de 2001. Además, en la sentencia C-685 de 2011 se
expresó: “no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes,
contenida en la Constitución o en el Reglamento del Congreso, acarrea la
invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En ciertos casos,
puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera
ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el
proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el
contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa
irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación
de la ley”.
[117] En la
sentencia C-131 de 2009 se dijo: “Si bien los actores, (…), consideran que
la ausencia de una doble lectura de las propuestas presentadas con relación a
los artículos 14 y 16 de la Ley 1142 de 2007, conllevó a la ausencia de debate,
la realidad es que nos encontramos ante una irregularidad que no afectó la
garantía de la publicidad y el respectivo debate, como quiera que fue subsanada
por la forma como fueron explicadas las propuestas, para proceder a la votación
que en definitiva las negó; cumpliendo entonces con el fin perseguido por las
instituciones procesales que regulan ese procedimiento (…). Visto lo anterior,
la Sala concluye que no les asiste razón a los demandantes, ni a quienes
respaldan la presunta inexequibilidad de las normas censuradas, como quiera que
está demostrado que la aludida irregularidad fue subsanada durante el trámite
de la plenaria en la Cámara de Representantes (…), pues la publicidad de las
propuestas se adelantó mediante otros medios también idóneos”.
[118] “Lectura de la proposición. Cerrada la discusión se
dará lectura nuevamente a la proposición que haya de votarse”.
[119]
Sentencia C-131 de 2009.
[120]
Sentencia C-760 de 2001.
[121] Sentencia
C-537 de 2012.
[122] Sentencia
C-481 de 2019.
[123]
Sentencia C-760 de 2001.
[124]
Ibídem.
[125]
Ibídem. Sentencia C-1039 de 2004.
[126]Adicionalmente,
sobre el carácter subsanable o no del vicio presentado, se sostuvo: “Los
vicios insubsanables se producen por: (i) la reunión de los congresistas por
fuera de las condiciones constitucionales (artículo 149 CP), (ii) la
vulneración de las garantías constitucionales fundamentales (artículo 5º del
Reglamento del Congreso), y (iii) la omisión de una etapa estructural del
proceso. En sentencia C-047 de 2017, la Corte señaló algunos de los criterios
jurisprudenciales sobre dicho tema y señaló que un vicio puede ser subsanado si
existe la posibilidad real de corregirlo, lo que se ha denominado la
´razonabilidad de la corrección´. En la jurisprudencia se han identificado los
siguientes criterios (i) la manera en que se ha conformado la voluntad política
determinará si se trata de un vicio que admite subsanación; (ii) no es posible
la subsanación si se requiere rehacer una etapa estructural del procedimiento,
es decir, si ello comporta la repetición integral del trámite (artículo
157 CP) ´tomando en cuenta que la subsanación no puede comprenderse como la
repetición de todo un procedimiento´; (iv) la garantía de los derechos
de las minorías durante el debate parlamentario o el principio democrático en
las votaciones; y (v) ´el tipo de ley de que se trata y su evolución a lo largo
del debate parlamentario´. A este respecto, el contenido mismo de la ley es un
elemento a tener en cuenta para juzgar la razonabilidad de la posible
subsanación del vicio. (vi) El incumplimiento de términos perentorios y
preclusivos, da lugar a un vicio insubsanable. (vii) Además, y teniendo en
consideración la seguridad jurídica, en principio, habrá más posibilidad de
subsanación cuando se trate de proyectos de ley y ´se hubieren adelantado las etapas centrales del proceso
legislativo´”. Cfr. sentencia
C-481 de 2019.
[127] Sentencia
C-481 de 2019.
[128] En la sentencia C-481 de 2019 se ejemplificó que
tratándose de normas tributarias el debate y, en particular, la exigencia de
todos aquellos principios instituidos en garantía de la democracia —incluyendo
el de publicidad— adquieren una particular dimensión, dado el objeto y materia
sobre las que versan.
[129] Sentencias
C-105 de 2016 y C-222 de 1997. En la sentencia C-539 de 2008 se indicó que el
principio de consecutividad constituye un razonable parámetro de eficiencia
legislativa que procura la concentración del esfuerzo normativo en determinados
proyectos, los cuales deben ser aprobados siguiendo una secuencia lineal y
atendiendo un preciso límite temporal. Impone tanto a comisiones y plenarias la
obligación de examinar y debatir la totalidad de los temas que han sido
propuestos.
[130] “Ningún
proyecto será ley sin los requisitos siguientes: (…) 2. Haber sido aprobado en
primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara. El
reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se
surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras”.
[131] Por la
cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de
Representantes.
[132] El artículo
169.1 de la Ley 5ª de 1992, indica: “Por disposición constitucional. Las
Comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma
conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones. Las mismas comisiones elaborarán un informe sobre el proyecto de
Plan Nacional de Desarrollo que será sometido a la discusión y evaluación de
las plenarias de las cámaras”.
[133] Artículos 2º y 4º de la Ley 3ª de 1992.
[134] Regla especial prevista en el artículo 22 de la Ley
152 de 1994. Modificaciones por parte del Congreso. En la sentencia C-539 de
2008 se adujo. “la posibilidad de incluir artículos nuevos está condicionada
a que el tema en el tratado haya sido abordado por las dos plenarias directa o
indirectamente”.
[135] Cfr. artículo
178 de la Ley 5ª de 1992: “Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 160, inciso 2o., de la Constitución Política, cuando a un proyecto
de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el
debate en Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a
la respectiva comisión permanente”.
[136] Sentencia
C-519 de 2016.
[137] Sentencia
C-376 de 2008.
[138] Sentencia
C-305 de 2004.
[139] Cfr.
sentencias C-305 de 2004 y C-760 de 2001.
[140] Sentencias
C-112 de 2019 y C-105 de 2016.
[141] En la sentencia C-839 de 2003, se manifestó “podría
argumentarse que la coexistencia de ambas disposiciones en la Carta Política…
generaría, prima facie, una contradicción, habida cuenta que mientras se
permite la introducción de modificaciones por parte de las plenarias sobre lo
debatido y aprobado en las comisiones permanentes, se exige que todo proyecto
surta los cuatro debates para que pueda ser sancionado como ley de la
república.  Sin embargo, la Corte ha advertido cómo la presunta
incompatibilidad entre ambas disposiciones constitucionales es aparente, ello
debido a la mayor ascendencia y legitimidad democrática que adquieren las
plenarias respecto a las comisiones.  Es evidente que una instancia legislativa
que agrupa, no sólo a los parlamentarios que se ocuparon del primer debate,
sino a los demás miembros de cada cámara, pueda realizar, válidamente, cambios
al proyecto aprobado.  Sostener lo contrario equivale a supeditar el trabajo
legislativo del pleno de cada cámara a lo decidido por sólo una parte de sus
miembros, lo que es totalmente contrario al principio de mayoría que inspira la
formación de las leyes”.
[142] Sentencia
C-539 de 2008.
[143] El
texto no debe contener el mismo tenor literal durante todo su decurso en el
Congreso. Cfr. sentencia C-305 de 2004.
[144] Sentencias
C-112 de 2019, C-519 de 2016 y C-105 de 2016.
[145] Sentencias
C-105 de 2016, C-535 de 2008 y C-372 de 2004.
[146] Sentencias
C-105 de 2016 y C-942 de 2008.
[147] Cfr. sentencia C-535 de 2008. Además, en tal decisión
se sostuvo: “la inclusión de artículos nuevos durante el segundo debate
parlamentario resulta constitucionalmente posible, según las normas generales y
especiales que regulan la aprobación de la ley del plan, siempre y cuando se
observe el principio de identidad temática concebido en términos que consulten
las particularidades del régimen constitucional y legal del proceso de
planeación”. Cfr. sentencia C-305 de 2004.
[148] En la
sentencia C-376 de 2008 se concluyó que la inclusión de artículos nuevos por
las plenarias no lleva a la inconstitucionalidad a condición de que el tema
general sobre el cual versa haya sido tratado por las comisiones y la otra
plenaria, y corresponda al general de la ley. Cfr. sentencia C-539 de 2008.
[149] Artículo
148 de la Ley 5ª de 1992.
[150] Sentencias
C-026 de 2020 y C-008 de 2018.
[151] Sentencia
C-1064 de 2004. Cfr. sentencias C-026 de 2020, C-008 de 2018 y C-016 de 2016.
[152] Sentencia
C-008 de 2018.
[153] Cfr.
sentencias C-126 de 2020, C-095 de 2020, C-068 de 2020, C-026 de 2020, C-219 de
2019, C-092 de 2018, C-008 de 2018, C-044 de 2017, entre otras.
[154] En la
sentencia C-453 de 2016 se había sostenido lo siguiente: “a. La Ley del Plan no es un instrumento
para llenar los vacíos e inconsistencias de leyes precedentes. Tampoco permite
relevar de la potestad legislativa al Congreso más allá de los objetivos, metas
y estrategias de la específica política de planeación del respectivo Gobierno.
Esto es, recae sobre el legislativo el deber de respetar el contenido
constitucional del Plan, en cuanto que el Plan contiene ‘normas de orientación’
o ‘normas de contenido instrumental’. Una norma que no se ajusta a ninguna de
estas dos categorías ha de ser excluida. ||
b. El examen de las normas
instrumentales debe evidenciar una relación de conexidad directa con los
objetivos, metas y estrategias de la política del Plan. De no verificarse tal
circunstancia quedará puesto de presente el quebrantamiento del principio y
tendrá lugar la inexequibilidad se ha sentado que una norma instrumental que
autónomamente no establezca condiciones suficientes para la materialización del
objetivo al que sirve o, no es inequívocamente efectiva para la realización del
programa o proyecto contenido en la parte general del Plan; quebranta la unidad
de materia. || c. Igualmente,
se ha fijado que debe existir una conexidad teleológica entre
el telos del Plan y la preceptiva instrumental del mismo. || d. También se ha valorado que si un
mandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del
Plan, se puede presumir que está al servicio de los programas y proyectos de la
parte general”.
[155] Sentencia
C-008 de 2018.
[156] Vulneran
el principio de unidad de materia aquellas disposiciones de carácter
instrumental que “no sean inequívocamente efectivas” para la realización
de los programas previstos en la parte general del plan o que “no
establezcan condiciones suficientes” para la materialización de las metas y
objetivos trazados (sentencia C-394 de 2012).
[157] Sentencia
C-394 de 2012.
[158] Sentencia
C-305 de 2004. Una pauta orientadora que permite inferir la conexidad en este
riguroso nivel, está dada por el hecho de que la norma impugnada hubiera
permanecido durante todo el trámite legislativo, evento en el cual se puede
presumir -aunque no de manera concluyente- que está al servicio de los
programas de la parte general de la ley del plan (sentencias C-095 y C-068 de
2020).
[159] Sentencias
C-026 de 2020 y C-016 de 2016.
[160] En la sentencia C-095 de 2020 se indicó: “(…) la
misma regulación constitucional ha señalado que existe una relación de
instrumentalidad entre las normas que hacen parte de los mecanismos de
ejecución del PND y la parte general. Esto quiere decir que aquellas
previsiones deben ser instrumentos que se muestren racionalmente adecuados para
el logro de los objetivos contenidos en la parte general del plan. Esta
relación de conexidad se demuestra, por ejemplo, de la lectura de la
legislación orgánica la cual al describir los contenidos del plan de
inversiones del PND incluye los ‘mecanismos idóneos’ para la ejecución de los
planes contenidos en la parte general”.
[161] Sentencia
C-016 de 2016.
[162] Sentencia
C-095 de 2020.
[163] Cfr.
sentencias C-008 de 2018, C-016 de 2016, entre otras.
[164] Sentencias C-573 y C-795 de 2004, C-376 y
377 de 2008, y C-394 de 2012.
[165] Sentencias
C-092 y C-008 de 2018.
[166] Si bien en esta sentencia se analizó una ley de
presupuesto, se cita para efectos de la relevancia en la línea de la unidad de
materia.
[167] Sentencias C-095 de 2020, C-008 de 2018 y C-016 de
2016.
[168]
Sentencia C-473 de 2004, declaró exequible la Ley 812 de 2003, Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006.
[169] Sentencia
C-760 de 2001.
[170] Sentencia
C-191 de 1996.
[171] Ibídem.
[172] Ibídem.
[173] Sentencia C-015 de 1996.
[174]
Sentencia C-557 de 2000, que declaró inexequible la Ley 508 de 1999, Plan
Nacional de Desarrollo 1999-2002.
[175] Sentencia
C-557 de 2000. Concluyó esta decisión “el proceso de planificación económica
involucra distintos niveles de decisión de la administración pública y al
Congreso (…), y (…) está regido por principios que emanan de la propia Carta,
entre los cuales cabe destacar los de prevalencia del interés por el gasto
público social (…), el de participación ciudadana (…) y el de concertación
entre las autoridades nacionales y territoriales (…)”.
[176] Declaró exequible, por el cargo analizado, el artículo
240 de la Ley 1955 de 2019, Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, Pacto por
Colombia, Pacto por la Equidad.
[177] Sentencia C-126 de 2020.
[178]
Ibídem. De esta manera, la Corte en la sentencia C-026 de 2020 hizo énfasis en
que “la ley que aprueba el PND no puede crear, ni modificar toda clase de
normas, pues los mecanismos para la ejecución del
plan deben ´(i) estar referidos a uno de los objetivos o programas de la parte
general, (ii) tener un claro fin planificador, (iii) respetar el contenido
constitucional propio de la ley y (iv) tener una conexidad directa e inmediata,
no eventual o mediata, con los objetivos o programas de la parte general´”.
[179] “Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de
Inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la
determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su
ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los
mismos”.
[180] “Corresponde al Gobierno, en relación con el
Congreso: 1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por
intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo
el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución. 2. Convocarlo a
sesiones extraordinarias. 3. Presentar el plan nacional de desarrollo y de
inversiones públicas, conforme a lo dispuesto en el artículo 150. 4. Enviar a
la Cámara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y gastos.
(…)”.
[181] Sentencia
C-478 de 1992.
[182] Sentencias
C-026, C-068 y C-126 de 2020.
[183] Sentencia C-394 de 2012. Se apoyó la Corte, en esa oportunidad,
en las sentencias C-573 de 2004, C-795 de 2004, C-376 de 2008 y C-377 de 2008.
[184] En las sentencias C-219 de 2019 y C-068 de 2020 se
resolvieron unas demandas de inconstitucionalidad sobre disposiciones legales
que regulaban el Ingreso Base de Cotización (IBC) para trabajadores
independientes. En ambas oportunidades, comprendiendo planes de desarrollo
distintos, la Corte evidenció que se trataba de disposiciones aisladas ante la
temática regulada en los objetivos generales y de forma específica en los
capítulos previstos. En el primer asunto, se evidenció que la regulación del
IBC no se relacionaba con el mecanismo de ejecución y, a su vez, la conexión de
esta disposición con los objetivos generales era meramente hipotética, conjetural
e indirecta, en tanto no podía predicarse una relación estrecha, siendo claro
que el objetivo era llenar un vacío en la regulación sobre la cotización de los
independientes que quedó de una ley anterior. En el segundo asunto, al estudiar
una norma similar, se pudo observar su ubicación en un pacto y que no era
instrumental los cometidos propuestos, tampoco contribuía directamente a la
materialización de las metas previstas en el plan.
[185] Cfr.
sentencia C-015 de 1996.
[186] Estas
explicaciones parciales que se traen a colación fueron dadas en las sentencias
C-016 de 2016 y C-126 de 2020.
[187] Ley
152 de 1994, orgánica del plan de desarrollo, artículo 3, literales c), d) f) y
m).
[188] Exista
la debida armonía y coherencia entre las actividades que realicen a su interior
y en relación con las demás instancias territoriales, para efectos de la
formulación, ejecución y evaluación de sus planes de desarrollo.
[189] Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y financiera, los
planes de gasto derivados de los planes de desarrollo deberán ser consistentes
con las proyecciones de ingresos y de financiación, de acuerdo con las
restricciones del programa financiero del sector público y de la programación
financiera para toda la economía que sea congruente con dicha estabilidad.
[190] Con el
fin de asegurar la real ejecución de los planes, programas y proyectos que se
incluyan en los planes de desarrollo nacionales y de las entidades territoriales,
las respectivas autoridades de planeación propenderán porque aquellos tengan
cabal culminación.
[191] Los
programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva
con las estrategias y objetivos establecidos en éste.
[192] Sentencia
C-395 de 2016.
[193] Ibídem.
[194] En el
expediente de constitucionalidad reposa una constancia del 05 de agosto de 2019
aportada por la Imprenta Nacional: “La oficina de sistema de la Imprenta
Nacional de Colombia, certifica técnicamente, de acuerdo a su competencia, que
la Gaceta del Congreso No. 293 de 2019, fue publicada para su difusión en
internet el día 3 de mayo de 2019 a las 13:53:49, como se puede
verificar en el resultado de la consulta realizada sobre la base de  datos que
almacena dicha información”.
[195] P. 6.
[196] Pp. 75-159.
[197] P.
160.
[198] Pp.
160-172.
[199] Pp.
172-174.
[200] Pp.
174-181.
[201] P.
175.
[202] Pp.
181-189.
[203] Pp.
181-184. Aludió al alcance del articulado, al trámite cumplido y el proceso de
participación, a las metas propuestas, a los pactos que contiene, al sistema de
financiación, a las disposiciones más trascendentales, entre otras.
[204]
Señaló al respecto: “Para primer debate se eliminó el artículo de la
unificación del Presupuesto que era el 35, lo de los licores eso quedó
eliminado. Qué se eliminó en Cámara hoy, se eliminó el artículo 7°, que es el
artículo del régimen de adjudicación de áreas de reserva forestal; el artículo
54, que es el de proyecto de gasto público territorial; se eliminó el artículo
81, que es el de instrumentos de la intervención en el tema de fondos de
pensiones; el artículo 82, que es el artículo que caracteriza el sistema de
pensiones, que era lo que aquí estábamos diciendo que, no se debía tener dos
pensiones de invalidez y la ordinaria, resulta que ese artículo lo eliminaron,
o sea, que hoy se pueden mantener dos pensiones. Se eliminó el artículo 83, de
actuaciones frente al reconocimiento irregular de pensiones. Se eliminó el
artículo 89, de la parafiscalidad para el catastro. El 182, de los fondos de
estabilización de precios agropecuarios. El artículo 203 de incapacidad (sin
sonido). Se eliminó en Cámara el artículo 247 de devolución de aportes al
Sistema General de Seguridad Social. Se eliminó en Cámara el artículo 330 de
facultades para ser vigilancia al Sistema General de Participaciones. Se
eliminó Cámara el artículo 334, que daba facultades para transformar, eliminar
o fusionar comités y juntas. Y se eliminó en Cámara el artículo 346, que es el
reajuste de pensiones”.
[205] P. 184.
[206] P.
184.
[207] Pp.
184-187. Destacó la relevancia del plan propuesto, el trámite observado durante
los 90 días de coordinación y la interlocución con las bancadas. Particularmente,
refirió a los artículos que se mantuvieron y los que fueron eliminados, a las
inversiones por sectores, el alcance de los pactos que contiene, el paquete de
artículos más importantes, entre otros.
[208] Pp. 187-189. Hizo mención a las metas del plan
propuesto, lo discutido durante tres meses y lo que aprobó la Cámara de
Representantes, las disposiciones excluidas y eliminadas, entre otros.
[209] P.
189. “Se excluyó y se eliminó el artículo 7° que, se refiere al régimen de
adjudicaciones en áreas de reserva forestal, una buena noticia para los
ambientalistas que querían que no se incorporara ese artículo en la ponencia.
El artículo 54 que se refiere al proyecto de gasto público territorial que
suscitó enorme discusión en las Comisiones Conjuntas, ese artículo hacía
referencia a la autorización para que las entidades territoriales pudieran
aprobar vigencias futuras en el último año de gobierno; eso para tranquilidad
de todos ustedes quedó eliminado en el texto de la Cámara de Representantes.
Los artículos 81, 82 y 83 que se refieren a todo el tema de pensiones, para
tranquilidad de todos que, también, estaban preocupados por esas materias. El
artículo 89, que hace referencia a la contribución parafiscal para la gestión
catastral, que obligaba a los municipios a destinar el 5% de sus recursos
propios, productos del impuesto predial, para concurrir con la nación en la
financiación del catastro. Ese tema, también, doctora María del Rosario,
suscitó enorme y profunda discusión y por fortuna quedó excluido en el texto
aprobado por la Cámara de Representantes. El artículo 104, que se refiere al
transporte de características urbanas, que permitía que prestadores de servicio
urbano, de transporte urbano, tuvieran también la posibilidad de prestar
servicios a nivel intermunicipal en detrimento de las empresas que hoy se
dedican a prestar ese servicio entre municipios. También, se excluyó el
artículo 182, que se refiere a los procedimientos para las operaciones de los
fondos de estabilización de precios de productos agropecuarios y pesqueros.
Esta norma igualaba la contribución de productos importados y nacionales en los
fondos de estabilización de precio, como en el caso del fondo de la Palma, como
en el caso del Fondo del Azúcar. El artículo 203. Pago de incapacidades de
origen común superiores a 180 días. Se pretendía en principio fijar un límite
de 180 días, para que no se tuvieran que pagar después de esos 180 días. Este
artículo se excluye y queda como está hoy, una persona que se incapacite la EPS
tendrá que pagarle por todo el término que esté incapacitada. El artículo 247,
que se refiere a la devolución de aportes al Sistema General de Seguridad
Social. Establecía un sistema de devolución de pensiones otorgadas, queda como
está hoy. Aquí se pensaba saltarse la vía judicial para que fuera el Estado a
través de la entidad correspondiente que hiciera esa corrección, hoy tendrá que
seguir acudiéndose a los tribunales de Colombia. También, apreciados Senadores
y Senadoras, el artículo 330, facultades extraordinarias para modificar el
seguimiento y el control al Sistema General de Participaciones. Aquí, quienes
defienden la autonomía del Congreso de la República tienen una victoria, si el
Gobierno nacional quiere modificar el Sistema General de Participaciones tendrá
que venir a este Congreso a tramitarlo a través de la vía Legislativa que
corresponde. Artículo 334. Supresión, fusión o modificación de consejos y
comités. El Gobierno nacional, las entidades están llenas de una cantidad de
comités y de consejos para abordar y tratar diversos temas de la administración
pública. Se proponía aquí, que les entregaremos unas facultades para modificar
eso y reformarlo de manera directa, este artículo también queda excluido en el
texto aprobado en la Cámara. Artículo 346, también, relacionado con pensiones,
senador Arias, usted que ha estado tan pendiente de ese tema de las pensiones.
Que pretendía que el gobierno aportara los fondos de pensiones en los años en
los que el salario mínimo subiera por encima de la proyección pensional. Esos
fueron apreciados Senadoras y Senadores los trece artículos que se excluyeron
del texto aprobado por la Cámara de Representantes. Pero quiero referirme a
unos logros de este Congreso, porque me corresponde a mí también el deber y la
obligación de hacer el reconocimiento a los miembros de las Comisiones
Económicas de este Senado de la República y de la Cámara de Representantes. Ya
voy a finalizar apreciado Senador de Pasto porque es que a nosotros nos señalan
en la opinión pública de que siempre estamos apoyando los intereses del
gobierno y de este Congreso, esas Comisiones Económicas, tomaron la decisión de
excluir varios artículos, entre ellos, aquellos que modificaban los OCAD, que
le quitaban la competencia a los departamentos y a los municipios para definir
y decidir sobre los recursos de regalías. También, se suprimió, desde luego con
la anuencia del gobierno en ese caso, de eliminar el artículo que pretendía
suprimir los subsidios de energía para estrato 3 y reducir los subsidios para
estratos 1 y 2 que, como venía en el proyecto inicial iban a generar un aumento
en cerca de 700% para algunos sectores en el costo de la tarifa. También, se
tomó la decisión de excluir y de eliminar el artículo que en el texto inicial
tenía el número 181, el de facultades extraordinarias para el Gobierno nacional
para reformar la estructura del Estado que ellos consideraran. Si el gobierno
va a hacer una reestructuración de forma, de fondo, como se lo ha propuesto,
deberá presentar a este Congreso de la República cuáles son esas entidades y
las razones para hacerlo y tramitarlo a través de la vía Legislativa. Y ya no
los voy a cansar más Senador, pero quería hacer referencia a esos artículos
porque aquí se ha trabajado con profunda y enorme seriedad. Muchas gracias
señor presidente”. Luego de la exposición de los artículos excluidos y
eliminados concluyó lo siguiente: “Esos fueron apreciados Senadoras y
Senadores los trece artículos que se excluyeron del texto aprobado por la
Cámara de Representantes. Pero quiero referirme a unos logros de este Congreso,
porque me corresponde a mí también el deber y la obligación de hacer el
reconocimiento a los miembros de las comisiones económicas de este Senado de la
República y de la Cámara de Representantes”.
[210] A
continuación, hubo una réplica del Senador Álvaro Uribe Vélez.
[211] Pp.
189-194.
[212] Pp.
194-196. El presidente expuso que cuando una ponencia de archivo se niega no
hay lugar a votar la segunda de archivo.
[213] “(…)
yo quisiera dejar la constancia de que el Senado de la República está votando
un texto que no conocemos, y eso es supremamente delicado (…)”.
[214] “Da lectura a la siguiente constancia: “(…) En la sesión
plenaria dispuesta para dar segundo debate al proyecto, el presidente del
Senado anuncia que a esta Corporación no le queda más alternativa que aprobar
el texto de plan de desarrollo aprobado en esta misma noche, pocos minutos
atrás, por la Cámara de Representantes, sin la posibilidad de que la plenaria
del Senado lo conozca ni de introducirle modificación alguna. (…) aceptar estas
circunstancias que se vienen a imponer no solo impide ejercer con
responsabilidad nuestras funciones (…), viola nuestras garantías
constitucionales (…). Por lo anterior, la bancada de senadores del Partido
Alianza Verde se retira de esta sesión para salvar su responsabilidad ante el
país (…)”.
[215] Pp.
196-199.
[216] P.
198. En el expediente de constitucionalidad reposa certificación del Secretario
General del Senado de la Republica de 12 de noviembre de 2019 que señala lo
siguiente; "Que el día 02 de mayo de 2019 se publicó en la página
Web de la Secretaria General www.secretariasenado.gov.co las bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022 y el texto aprobado en segundo debate por
la Cámara de Representantes al Proyecto de Ley No. 227 de 2019 Senado -311
de 2019 Cámara ´por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022
Pacto por Colombia - Pacto por la Equidad, en el siguiente horario: Bases del
Plan Nacional de Desarrollo a las 22:28 horas del 02 de mayo de 2019 Texto
aprobado segundo debate Cámara a las 22:23 horas del 02 de mayo de
2019...". Esta certificación fue allegada en la intervención de la
presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y el Departamento
Nacional de Planeación.
[217] Pp.
199-200.
[218] P.
201.
[219] Pp. 201-204.
[220] Pp. 205-206.
[221] P. 206.
[222] Sentencias
C-481 de 2019 y C-084 de 2018.
[223] “PROYECTO A LA OTRA CÁMARA. Aprobado un proyecto de ley
por una de las Cámaras, su presidente lo remitirá, con los antecedentes del
mismo y con los documentos producidos en su tramitación, al Presidente de la
otra Cámara. Entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la
iniciación del debate en la otra deberán transcurrir, por lo menos, quince (15)
días, salvo que el proyecto haya sido debatido en sesión conjunta de las
Comisiones Constitucionales, en cuyo caso podrá presentarse la simultaneidad
del segundo debate en cada una de las Cámaras”. El inciso segundo
del artículo 183 de la Ley 5ª de 1992, en cuanto establece la posibilidad de la
simultaneidad del segundo debate, fue declarado exequible en la sentencia 025
de 1993.
[224] Sentencia
C-044 de 2002.
[225] Sentencia
C-025 de 1993.
[226] “INFORME FINAL APROBADA UNA ENMIENDA. Finalizado el debate sobre un proyecto
de ley en el pleno de alguna de las cámaras, el ponente, a la vista del texto
aprobado y de las enmiendas presentadas, redactará un informe final en los
cinco (5) días siguientes. En ese informe, que será remitido a la otra cámara,
presentará el ordenamiento de las modificaciones, adiciones y supresiones, así
como la elaboración del texto definitivo con las explicaciones pertinentes.
[227] 5
senadores.
[228] Pp.
181-189. Gaceta del Congreso 824 de 2019.
[229] 4
senadores.
[230] Pp.
189-194. Gaceta del Congreso 824 de 2019.
[231] 7
senadores.
[232] Pp.
196-199. Gaceta del Congreso 824 de 2019.
[233] P.
198. Gaceta del Congreso 824 de 2019.
[234] Hora
de publicación: 10:23 p.m. texto aprobado en plenaria de la Cámara y 10:28 p.m.
Bases del PND.
[235] En la
intervención de la presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y el
Departamento Nacional de Planeación se indica que: “en el informe de
ponencia para segundo debate en Senado se presentaron trescientos cuarenta y
nueve (34) artículos, de los cuales doscientos setenta y uno (271) -lo que
corresponde al setenta y ocho por ciento (78%) del total del articulado, fueron
aprobados por la plenaria de la Cámara de Representantes, tal como venían
planteados en la ponencia, es decir, sin modificación alguna respecto a la
versión que conocían los senadores desde el 26 de abril, según consta en las
gacetas del Congreso 272 y 273 del 26 de abril de 2019, con la ponencia de
segundo debate”.
[236] P.
201. Gaceta del Congreso 824 de 2019.
[237] Pp.
201-206. Gaceta del Congreso 824 de 2019.
[238] Por la cual se expiden normas de financiamiento para
el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras
disposiciones.
[239] “La presente ley rige a partir de su publicación y
deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. // Los artículos de las
Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de 2011, y 1753 de 2015 no derogados
expresamente en el siguiente inciso o por otras leyes continuarán vigentes
hasta que sean derogados o modificados por norma posterior. // Se derogan
expresamente el artículo 152 de la Ley 488 de 1998; el artículo 92 de la Ley
617 de 2000; el artículo 56 de la Ley 962 de 2005; el artículo 31 de la Ley
1151 de 2007; el parágrafo 1 del artículo 4° de la Ley 1393 de 2010; los
artículos 81 y 82 de la Ley 1438 de 2011; los artículos 10, 36, 63, 69, 90,
91,131, 132, 133, 135, 138, 139, 140, 141, 146, 148, 149, 152 a 155, 159, 161,
171, 174, 175, 179, 194, 196, 197, 198, 212, 223, 224, 236, 237, 267, 272 y el
parágrafo del artículo 143 de la Ley 1450 de 2011; el numeral 3 del artículo
9°, y el parágrafo 1° del artículo 14 de la Ley 1530 de 2012; los artículos 8°
y 10 de la Ley 1608 de 2013; los artículos 7°, 9°, 17, 47, 56, 58, 60, 61, 63,
85, 95, 98, 110, 130, 132, 133, 135, 136, 159, 173, 183, 197, 219, 222, 223,
232, 249, 259, 260, 261, 264 y los parágrafos de los artículos 55 y 57 de la
Ley 1753 de 2015; los artículos 2° y 7° de la Ley 1797 de 2016; el artículo 5°
del Decreto-Ley 1534 de 2017; el artículo 40 de la Ley 1942 de 2018 y el
artículo 4° de la Ley 1951 de 2019.//Parágrafo 1°. Los artículos 128, 130, 131
y 132 de la presente Ley entrarán en vigencia a partir del 1 de enero de 2020.
// Parágrafo 2°. El artículo 49 y el numeral 43.2.2. del artículo 43 de la Ley
715 de 2001 y el artículo 7º de la Ley 1608 de 2013, perderán vigencia el 31 de
diciembre de 2019. // Parágrafo 3°. Las disposiciones de la parte V del
capítulo VI del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero perderán vigencia en
el término de 24 meses contados a partir de la vigencia de la presente ley”.
[240] Gaceta del Congreso 33 de 2019.
[241] Posteriormente, se realizaron foros ciudadanos en
distintas regiones para la socialización del proyecto de ley, a los cuales
asistieron congresistas de distintos partidos, miembros del Gobierno nacional y
ciudadanos de todo el país.
[242] Cfr. Gacetas
del Congreso 135, 136, 272 y 273 de 2019.
[243] Ibídem.
Previamente se presentaron dos ponencias negativas al proyecto de ley, según
consta en las gacetas del Congreso 130 y 133 de 2019.
[244] Gacetas
del Congreso 135 y 136 de 2019.
[245] Gaceta del Congreso 430 de 2019, Acta de comisiones
económicas 14. El texto aprobado en primer debate fue publicado en la Gaceta
del Congreso 211 de 2019.
[246] Gacetas
del Congreso 246 y 296 de 2019.
[247] Cfr.
Gaceta del Congreso 246 de 2019.
[248] Gaceta
del Congreso 273 de 26 de abril de 2019, en la cual se señala también que el
Gobierno nacional participó de las citadas discusiones adelantadas por los
ponentes, a fin de escuchar las modificaciones que debiera introducir al texto.
[249] Ibídem.
[250] Ibídem.
[251] Ibídem.
[252] Ibídem.
[253] Ibídem.
[254] Gaceta
del Congreso 272 de 26 de abril de 2019.
[255] Gaceta
del Congreso 824 de 2019, Acta de plenaria 52.
[256] El
texto definitivo aprobado en la plenaria del Senado fue publicado en la Gaceta
del Congreso 315 de 2019.
[257] Conformado
por la Superintendencia de Industria y Comercio, la DIAN y la Contraloría
General de la República.
[258] Tiene
por objeto evaluar la pertinencia, eficacia, eficiencia, prevenir la
competencia desleal en la economía y garantizar el cumplimiento de las
finalidades de las zonas francas y los beneficios tributarios del sistema
tributario colombiano.
[259] Medida encaminada a
garantizar la transferencia de recursos por parte del Fondo de Tecnologías de
la Información y las Comunicaciones para que la Superintendencia de Industria y
Comercio ejerza su función de inspección, vigilancia y control en materia de
comunicaciones.
[260] Legalidad-otras disposiciones.
[261] Equidad en los servicios públicos.
[262] “Contraprestaciones
a cargo de los operadores postales. Todos los operadores pagarán la
contraprestación periódica estipulada en el artículo 4º de la presente ley al
Fondo de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. || El valor de la contraprestación periódica a
cargo de todos los operadores postales se fijará como un mismo porcentaje sobre
sus ingresos brutos por concepto de la prestación de servicios postales, sin
tener en cuenta los ingresos provenientes de recursos públicos para financiar
el Servicio Postal Universal y las Franquicias. Dicha contraprestación se
fijará por períodos de dos (2) años y no podrá exceder del 3.0% de los ingresos
brutos. || Posteriormente
al otorgamiento de la habilitación, los operadores deberán pagar una suma
equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes para ser
inscritos en el Registro de Operadores Postales. Cada vez que se cumplan diez
(10) años de inscripción, el Operador pagará la suma determinada en este
literal. Si un Operador Postal desea inscribirse también como Operador de
Servicios Postales de Pago, deberá pagar la suma anteriormente estipulada por
el registro adicional. El Registro empezará a regir a partir de la
reglamentación que expida el Gobierno Nacional sobre las condiciones de
habilitación y registro dentro de los tres meses siguientes a la promulgación
de esta ley. || Los
operadores que a la entrada en vigencia de esta ley, cuenten con habilitación
para prestar servicios postales, deberán inscribirse en el registro dentro de
los tres meses siguientes a partir de la reglamentación que sea expedida”.
[263] “Por medio de la cual se establece el régimen de los
servicios postales y se dictan otras disposiciones”.
[264] “Con
el fin de evaluar la pertinencia, eficacia, eficiencia, prevenir la competencia
desleal en la economía colombiana y garantizar el cumplimiento de las
finalidades de las zonas francas y los beneficios tributarios otorgados en el
sistema tributario colombiano, la Superintendencia de Industria y Comercio, la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y la Contraloría General de
la República conformarán un equipo conjunto de auditoría para hacer una
evaluación de todos los beneficios tributarios, exenciones tributarias,
deducciones, otras deducciones de renta y cada una de las personas jurídicas
del régimen de zonas francas, para determinar su continuación, modificación y/o
eliminación. El resultado de esta auditoria será público y se presentará ante
el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, y las Comisiones Económicas del Congreso de la República a más
tardar en el mes de julio de 2019. || Para el primer trimestre del año 2020 el Gobierno
nacional presentará un proyecto de ley que grave las utilidades contables,
eliminando las rentas exentas y beneficios tributarios especiales, para
reemplazar el impuesto de renta”.
[265] “Por la cual se expiden normas de financiamiento para el
restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras
disposiciones”.
[266] Para evaluar la pertinencia, eficiencia y prevenir la
competencia desleal en la economía y garantizar las finalidades de las zonas
francas y beneficios del sistema tributario, se establece respecto de la
Superintendencia de Industria y Comercio, la DIAN y la Contraloría General de
la República la obligación de conformar un equipo conjunto de auditoría
para hacer una evaluación de todos los beneficios y otras deducciones y cada
una de las personas jurídicas del régimen de zonas francas, y así determinar su
continuación, modificación o eliminación. El resultado de la auditoria debe
presentarse en un tiempo determinado ante algunos ministerios y las comisiones
económicas del Congreso de la República, lo que permitirá que el Gobierno
nacional presente un proyecto de ley que grave las utilidades contables,
elimine las rentas exentas y beneficios tributarios especiales, para reemplazar
el impuesto de renta.
[267] Además del reconocimiento legal, esta Corporación ha
establecido que las “Bases del Plan Nacional de Desarrollo” hacen parte
integral de la ley y se incorporan a ésta. Cfr. sentencias C-095 de 2020, C-068
de 2020, C-026 de 2020, C-008 de 2018, C-704 de 2017, C-620 de 2016, entre
otras.
[268] En el plan se establece “las bases para la protección de las
libertades individuales y de los bienes públicos, para el imperio de la ley y
la garantía de los derechos humanos, para una lucha certera contra la
corrupción y para el fortalecimiento de la rama judicial”.
[269] Se plantea, sobre el
sustento de la legalidad, “expandir
las oportunidades de los colombianos a través del estímulo al emprendimiento,
la formalización del trabajo y las actividades económicas, y el fortalecimiento
del tejido empresarial en las ciudades y en el campo”.
[270] Como resultado final, se “busca la igualdad de oportunidades para todos, por medio de
una política social moderna orientada a lograr la inclusión social y la
inclusión productiva de los colombianos, y que se centra en las familias como
los principales vehículos para la construcción de lazos de solidaridad y de
tejido social”.
[271] Igualmente, el artículo 3º preceptúa que el plan
integra “una visión territorial basada en la importancia de conectar
territorios, gobiernos y poblaciones. Esto se ve reflejado en los siguientes
pactos: 16. Pacto por la descentralización: conectar territorios, gobiernos y
poblaciones. 17-25. Pacto por la productividad y la equidad en las regiones: ||
• Región Pacífico: Diversidad para la equidad, la convivencia pacífica y el
desarrollo sostenible. || • Región Caribe: Una transformación para la igualdad
de oportunidades y la equidad. || • Seaflower Región: Por una región próspera,
segura y sostenible. || • Región Central: Centro de innovación y nodo logístico
de integración productiva nacional e internacional. || • Región Santanderes:
Eje logístico, competitivo y sostenible de Colombia. || • Región Amazonia:
Desarrollo sostenible por una Amazonia viva. || • Eje Cafetero y Antioquia:
Conectar para la competitividad y el desarrollo logístico sostenible. || •
Región Llanos - Orinoquía: Conectar y potenciar la despensa sostenible de la región
con el país y el mundo. || • Región Océanos: Colombia, potencia bioceánica”.
[272] P. 36.
[273] P. 82.
[274] P. 84.
[275] P.
151.
[276] P.
195.
[277] P.
154.
[278] P.
195.
[279] P.
203.
[280] Ibídem.
[281] P. 38.
[282] P.
521.
[283] P.
523.
[284] P.
627.
[285] P.
629.
[286] Pp.
634 y 635.
[287] Pp.634
y 638.
[288] P.
639.
[289] Pp.
634 y 638.
[290] Las
obligaciones de hacer son compromisos de realizar un hecho o acción: por
ejemplo, desplegar infraestructura que permita la conectividad en zonas
apartadas, como contraprestación por la asignación del espectro a un proveedor
de redes y servicios de telecomunicaciones.
[291] Prevista en el artículo 2 de la Resolución 895 de
2016, que desarrolla el Decreto 1078 de 2015, así como en el artículo 194 de la
Ley 1753 de 2015.
[292] P.
637.
[293] Ibídem.
[294] P.
638.
[295] P.
639.
[296] Pp.
634 y 640.
[297] P.
640.
[298] P. 1089.
[299] Recursos
del FONTIC para inspección, vigilancia y control.
[300] Acceso
a las TIC y despliegue de la infraestructura.
[301] Expansión
de las telecomunicaciones.
[302] Contraprestaciones
a cargo de los operadores postales.
[303] Derogatoria
del artículo 110 de la Ley 1943 de 2018.
[304] Documento
Bases del PND.
[305] Documento Bases del PND.
[306] Documentos
Bases del PND.
[307] Ley
del PND.
[308] Cfr.
intervenciones de los institutos colombianos de Derecho Tributario y de Derecho
Aduanero.
[309] Cfr.
concepto de la Procuraduría General de la Nación.
[310] Por la
cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la
organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –TIC–,
se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones.
[311] Contenidos similares a este tipo de disposiciones que
compromete a las TIC, han sido también avaladas en anteriores oportunidades,
como lo fue en las sentencias C-359 de 2016 y C-016 de 2016.
[312] Acceso a las TIC y despliegue de la infraestructura.
[313] Expansión de las telecomunicaciones.
[314] Contraprestaciones a cargo de los operadores postales.
[315] Ibídem.
[316] Documento Bases del PND.
[317] Documentos
Bases del PND.
[318] Documento
Bases del PND.
[319] Cfr.
intervención del Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Telecomunicaciones.
[320] Proveedores
de Redes y Servicios de Telecomunicaciones.
[321] Por el
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, todos por un nuevo
país.
[322] Por
medio de la cual se establece el régimen de los servicios postales y se dictan
otras disposiciones.
[323] Contenidos normativos similares a estas disposiciones que
comprometen a las TIC, han sido también validadas constitucionalmente por este
Tribunal en las sentencias C-359 de 2016 y C-016 de 2016.
[324] De
esta manera, se acogen las solicitudes presentada por el ICDT y el ICDA
(intervinientes dentro del expediente de constitucionalidad).
[325] P.
1295.
[326] P.
1269.
[327] El
diseño del Consejo Fiscal Independiente que se ajuste a las mejores prácticas
internacionales, busca proveer seguimiento periódico y evaluación crítica sobre
cobertura institucional, metodologías, pronósticos, planes, desempeño y
sostenibilidad de las finanzas públicas y la política fiscal.
[328] MinHacienda
establecerá los lineamientos para la definición, operación y evaluación de un
sistema de gestión de riesgos fiscales que permita una evaluación más completa
e integrada de los posibles choques a las finanzas del Gobierno y ampliar las
herramientas disponibles para transferir, compartir o prever adecuadamente los
riesgos.
[329] Portal
Central de Transparencia Económica.
[330] Pp.
1295-1303, Bases del PND.
[331] A
saber, responder a los retos
de una economía globalizada, fortaleciendo algunos instrumentos para la
sostenibilidad fiscal, mejores prácticas internacionales y transparencia, por
lo cual se consolidan algunas instituciones y mecanismos, se adecúa el sistema
de gestión de riesgos y se propone una reingeniería de la gestión de las
finanzas públicas.
[332] Esto es, la
conformación de un equipo de auditoría que evalúe en un tiempo determinado
todos los beneficios y deducciones tributarias, para así determinar su
mantenimiento o modificación por el legislador, a través de la presentación de
un proyecto de ley.
[333] Artículo
3º, Ley 1955 de 2019.
[334] Sentencia
C-008 de 2018.
[335] Ibídem.
[336] Por la
cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del
equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones.
[337] En la
sentencia C-481 de 2019 se sostuvo que las leyes de financiamiento (art. 347 C.
Pol.) guardan una directa relación causal con la ley anual de presupuesto y
tienen las siguientes particularidades: “(a) Creación o modificación de
rentas y recursos de capital. (…); (b) Objetivo financiero. (…); y (c) Efectos:
en cuanto se refiere a los efectos de las leyes de financiamiento y sin
perjuicio de que las mismas se tramiten coetáneamente con la ley anual de presupuesto,
se deben entender separados respecto de esta, y ello por la bifurcación del
principio de legalidad financiera. Lo anterior obedece a que las leyes de
financiamiento se dirigen a la creación o modificación de ingresos, mientras
que en la ley anual de presupuesto, en virtud del principio de universalidad,
se prevé la autorización legal de la totalidad de los gastos que se pretende
realizar durante una vigencia fiscal, los cuales a su vez deben corresponder al
plan nacional de desarrollo y aprobarse por el Congreso en un marco de
sostenibilidad fiscal. Por tal motivo, en materia de ingresos, el artículo 347
C.P., al no contemplar un límite temporal, y teniendo en cuenta que la
jurisprudencia de esta Corporación, ha considerado que las leyes de financiamiento
pueden contemplar une estimación de los ingresos de la Nación, se admite, en
principio, que a través de ellas se disponga, como regla general, el recaudo de
rentas y recursos de capital más allá del periodo fiscal desfinanciado, esto
es, de manera permanente. En todo caso, si bien las normas tributarias
incluidas por virtud de las leyes de financiamiento no tienen una limitación
temporal respecto de sus efectos, no es menos cierto que el Estatuto Orgánico
del Presupuesto prevé en su artículo 54 que las rentas creadas por aquellas
deben ceñirse a la cuantía del gasto desfinanciado”.
[338] Gaceta del Congreso 273 de 2019. En una de las ponencias negativas se
afirmaba que el Gobierno había incluido en las derogatorias del PND la
eliminación del artículo 110 de la Ley 1943 de 2018, Gaceta del Congreso 246 de
2019.