T-527-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
NOTA DE
RELATORIA: mediante auto 409 de fecha 14 de septiembre de
2015, el cual se anexa en la parte final de esta sentencia, se corrigen los
numerales primero y cuarto de su parte resolutiva, por contener errores de
transcripción.
Sentencia T-527/15
ELEMENTOS ESTRUCTURALES ESCENCIALES DEL DERECHO
FUNDAMENTAL DE PETICION-Reiteración
de jurisprudencia
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Criterios y requisitos para su resolución
cuando es elevado por la población en situación de desplazamiento
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION DE
POBLACION DESPLAZADA-Protección
constitucional y alcance
Cuando se vean involucrados los derechos fundamentales
de la población en situación de desplazamiento, del Estado se demanda una
atención mucho más calificada y preferencial, en atención a que se trata de
sujetos de especial protección constitucional, más aún si se trata de personas
que tienen un mayor grado de vulnerabilidad. Por este motivo, la Corte ha
sostenido que en materia de derecho de petición, las personas en situación de
desplazamiento cuentan con una protección reforzada. La protección reforzada en
materia de derecho de petición es claramente exigible, más aún de las
autoridades encargadas de la superación del “estado de cosas inconstitucional”
que ha generado dicho fenómeno, en la medida que se trata de personas que se
encuentran en una situación de violación múltiple, masiva y continua de sus
derechos fundamentales.
DERECHO DE PETICION-Aplicación del término para responder
peticiones que presenten los ciudadanos
De conformidad con la normativa vigente, el término
para resolver las peticiones elevadas por los ciudadanos en el periodo
comprendido entre el 01 de enero y el 30 de junio de 2015 es de quince días
hábiles, toda vez que el artículo 6 del Decreto 01 de 1984 estuvo vigente hasta
la expedición de la Ley Estatutaria por medio de la cual se reguló el derecho
de petición.
DERECHO DE PETICION Y SILENCIO
ADMINISTRATIVO-Diferencias
Asimilar ambas figuras de manera analógica es una
interpretación que desconoce el núcleo esencial del derecho fundamental de
petición, toda vez que el silencio administrativo negativo carece de los
elementos esenciales que lo conforman, a saber, la respuesta pronta, oportuna,
completa y de fondo a lo solicitado por el ciudadano, así como el agotamiento
de todos los medios para comunicar la decisión adoptada respecto de su
solicitud.
DERECHO AL MINIMO VITAL DE POBLACION
DESPLAZADA-Garantía a
las víctimas del conflicto interno armado
Las personas en situación de desplazamiento, y en
general las víctimas del conflicto armado interno, son sujetos de especial
protección constitucional, ya que se encuentran en una situación de especial
vulnerabilidad como consecuencia de la violación reiterada de sus derechos. Dicha
situación requiere de la asistencia de las entidades estatales en su conjunto
de manera que se brinde tanto la ayuda necesaria para garantizar su mínimo
vital, como la implementación de proyectos que promuevan el desarrollo de estas
personas en la sociedad.
DERECHO A LA AYUDA HUMANITARIA-Garantía del mínimo vital a víctimas del
conflicto armado interno
El objetivo de la ayuda humanitaria es garantizar el
derecho al mínimo vital a las víctimas del conflicto armado interno mientras
existan las causas que impiden a dichos sujetos procurarse por sus propios
medios las necesidades básicas para subsistir en condiciones dignas.
DERECHO DE PETICION DE VICTIMAS EN EL
MARCO DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO Y DERECHO AL MINIMO VITAL-Cumplimiento de los requisitos generales
de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto
DERECHOS DE LAS VICTIMAS Y DEBERES DE LA
UARIV EN LA ASISTENCIA Y REPARACION DE PERSONAS EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO-UARIV vulneró el derecho de petición y el derecho al
mínimo vital de los accionantes
Referencia: expedientes T-4891329, T-4891330
(acumulados).
Acciones de tutela presentadas por Blanca Laudice
Córdoba Moreno y Luis Miguel Medina Castillo contra la Unidad Administrativa
Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas -UARIV-.
Asunto: Derechos de petición, de las víctimas en el
marco del conflicto armado interno y al mínimo vital.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá, D. C., dieciocho (18) de agosto de dos mil quince (2015)
La
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada
Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, y los magistrados Jorge Iván
Palacio Palacio y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En la revisión de los fallos de tutela dictados por el
Juzgado Trece Civil de Circuito de Bogotá D.C., dentro de las acciones de
tutela presentadas por Blanca Laudice Córdoba Moreno (T-4891329) y Luis
Miguel Medina Castillo (T-4891330) contra la Unidad Administrativa
Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Los asuntos llegaron a la Corte Constitucional por
remisión que efectuó la secretaría del referido Juzgado, según lo ordenado por
el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. El trece (13) de mayo de 2015, la Sala
de Selección número cinco (5) de tutelas de esta Corporación, los escogió para
revisión y dispuso acumularlos para que fueran fallados conjuntamente por
presentar unidad de materia.
I. ANTECEDENTES
Los demandantes promovieron por separado
acción de tutela contra la Unidad
Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en
adelante UARIV), tras considerar vulnerados sus derechos fundamentales de petición, a la igualdad y al
mínimo vital. Durante el
trámite de instancia, la entidad accionada no se pronunció sobre la reclamación
efectuada en los dos casos[1].
Por existir similitud en los hechos, los
mismos serán resumidos de la siguiente manera:
A. Hechos y pretensiones
1. La señora Blanca
Laudice Córdoba Moreno, de 50 años de edad, es víctima de desplazamiento
forzado por hechos ocurridos en Vistahermosa, Meta, el 9 de julio de 2011.
Asimismo, la señora Córdoba Moreno, también es víctima de la violencia debido
al homicidio de su cónyuge, el señor Carin Manuel Ramirez Cordoba.
2. El señor Luis Miguel Medina Castillo, de 50 años de edad, es víctima
de desplazamiento forzado
como consecuencia de una incursión armada de las FARC en el municipio de Viotá,
Cundinamarca, en marzo de 2003.
3. Los accionantes ejercieron su derecho de petición ante
la UARIV por separado. En dichos escritos afirman que se encuentran en estado
de vulnerabilidad y que a la fecha no han recibido ningún tipo de ayuda
humanitaria.[2]
4. Los solicitantes manifestaron que, con anterioridad a la radicación de sus peticiones,
solicitaron ayudas humanitarias pero que éstas fueron negadas. Según los
accionantes, la UARIV manifestó que sus solicitudes no procedían debido a que ellos
cumplieron diez (10) años como víctimas del desplazamiento forzado[3].
5. En los escritos presentados, los peticionarios aseveran que requieren a la UARIV para que realice una visita con
el fin de evaluar las condiciones de vulnerabilidad en las que se encuentran.
Lo anterior, con el objetivo de determinar la necesidad de la ayuda humanitaria
que reclaman.
6. Una vez vencido el término para responder a las
solicitudes presentadas por los accionantes, la UARIV no dio ninguna respuesta.
Ante el silencio de la entidad, los  actores presentaron acciones de tutela, al
estimar que la Unidad vulneró sus derechos fundamentales de petición, a la
igualdad y al mínimo vital por no haberse pronunciado frente a las peticiones radicadas.
7. En consecuencia, los accionantes solicitaron: (i) que se
ordene a la UARIV contestar las peticiones radicadas; (ii) que se conceda la
ayuda humanitaria de forma directa; (iii) que se estudie su situación para que
se asigne la ayuda necesaria para garantizar el mínimo vital de los
solicitantes y de sus núcleos familiares; (iv) que se determine una fecha
cierta para la entrega de la ayuda humanitaria; (v) que se dé cumplimiento al
Auto 092 de 2008 proferido por la Corte Constitucional en el sentido de mantener
las ayudas humanitarias, y (vi) que se realice una visita para verificar la
situación económica de los solicitantes.
B. Actuación procesal y respuesta de la
entidad accionada
El Juzgado Trece (13) Civil de Circuito de Bogotá admitió,
por separado, las dos acciones de tutela y corrió traslado a la UARIV para que
se pronunciara sobre los hechos de la demanda.
Una vez vencida la oportunidad concedida por el juez de
tutela para responder, la UARIV no dio respuesta a ninguno de los requerimientos[4].
C. Decisión de única instancia
Mediante sentencias del 6[5]
y 9[6] marzo de
2015, el Juzgado Trece (13) Civil de Circuito de Bogotá D.C., negó las pretensiones
presentadas por Blanca Laudice Córdoba Moreno y Luis Miguel Medina Castillo, al
considerar que el término para responder las solicitudes no se había vencido para
la fecha en la que se profirieron las respectivas sentencias. Según el juez de
instancia, ante la falta de sanción por parte del Presidente de la República de
la Ley Estatutaria que regula el derecho fundamental de petición, el término
para resolver las peticiones que elevaran los ciudadanos ante las entidades
públicas carecía de una regulación específica. Por lo anterior, el juez de
instancia consideró que se debía aplicar el término de tres (3) meses previsto
en el artículo 83 de la Ley 1437 de 2011, que se refiere al silencio
administrativo negativo.
D. Actuaciones en sede de revisión
Con el fin de contar con mayores
elementos de juicio, mediante auto del 26 de junio de 2015, la Magistrada Ponente ofició a los
demandantes para que informaran acerca de las circunstancias de tiempo, modo y lugar que
causaron la situación de desplazamiento, así como su situación socioeconómica
actual. Del mismo modo, solicitó a la UARIV que informara sobre el estado del
procedimiento para incluir a los accionantes en el Registro Único de Víctimas (RUV)
y precisara si ha otorgado o prorrogado la entrega de ayudas humanitarias a los
accionantes.
Respuestas de los accionantes
En escrito radicado en esta Corporación
el 23 de julio de 2015, el señor Luis Miguel Medina Castillo, indicó que su
desplazamiento ocurrió en el mes de marzo de 2003 como consecuencia una
incursión armada de las FARC en el municipio de Viotá. Del mismo modo, el
accionante afirmó que sus ingresos son escasos y no sobrepasan un salario
mínimo mensual vigente.
Una vez vencido el término para responder,
la señora Blanca Laudice Córdoba Moreno
guardó silencio.[7]
Respuesta de la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
Mediante escrito del 17 julio de 2015, la
entidad accionada remitió a esta Corporación las respuestas a las preguntas
formuladas por la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional.
En relación con el expediente T-4891329,
la UARIV informó que la señora Blanca
Laudice Córdoba Moreno, así como su grupo familiar, se encuentran inscritos en
el RUV desde el 8 de junio de 2011. La Unidad también sostuvo que a la
accionante se le han otorgado prestaciones económicas por concepto de atención
humanitaria desde febrero de 2012, siendo la última de ellas otorgada en
febrero de 2015. En adición a lo anterior, la entidad accionada afirma haber
reconocido la calidad de víctima del señor Carin Manuel Ramírez Córdoba
(cónyuge de la accionante) por el hecho victimizante de homicidio y a la
peticionaria como destinataria de la reparación por vía administrativa, por lo
que se realizó un giro a su nombre, pero éste nunca fue cobrado por la
accionante. Ahora bien, en relación con la indemnización por desplazamiento, la
entidad accionada respondió que se asignó un monto para los integrantes del hogar
de la actora, pero no se dio una fecha específica para su entrega.
Respecto del expediente T-4891330, la Unidad
afirmó que el señor Luis Miguel Medina Castillo, así como su grupo familiar, se
encuentran inscritos en el RUV desde el 14 de enero de 2013. Del mismo modo, la
entidad accionada contestó que al actor se le han entregado prestaciones
económicas por concepto de atención humanitaria desde 2013, siendo la última
concedida en febrero de 2015. En cuanto a la indemnización por desplazamiento,
la UARIV sostuvo que se asignó un monto para los integrantes del hogar del
actor, pero no se dio una fecha específica para su entrega.
Con posterioridad, el 14 de agosto de 2015,
en una nueva comunicación, la UARIV complementó el escrito del 17 julio de 2015 de la siguiente manera:
Respecto de la contestación a las
solicitudes radicadas por los peticionarios, la Unidad afirma que estas sí
fueron respondidas dentro del término de 15 días hábiles previsto en la ley.
Para sustentar dicha afirmación, la entidad accionada aporta las copias de las
respectivas comunicaciones con las que se da respuesta a las solicitudes de los
accionantes; no obstante lo anterior, no se aporta ninguna evidencia sobre la
notificación que se hizo de las mismas a los actores.
En relación con la entrega de la ayuda
humanitaria, la Unidad sostuvo en ambos casos que al tratarse de eventos de
desplazamiento forzado ocurridos hace más de 10 años, en principio, se entiende
que la situación de vulnerabilidad en la que pueden encontrarse los accionantes
no está relacionada con este hecho victimizante, por lo que no sería viable
entregar la ayuda humanitaria; sin embargo, teniendo en cuenta la excepción con
que cuentan los hogares que se encuentran en situación de extrema urgencia, la
UARIV les asignó turno para entrega de ayuda humanitaria.
Asimismo, la entidad sostuvo que
procederá a programar la formulación del PAARI para verificar las carencias
actuales de los peticionarios y sus núcleos familiares. Con base en los
resultados de esta medición se determinara si los actores aún se encuentran en
situación de vulnerabilidad. En caso que así sea, se les otorgará ayuda
humanitaria y se les brindará asesoría para que accedan a la oferta
institucional de la UARIV. De lo contrario, la Unidad procederá a programar la
respectiva indemnización administrativa por el daño causado con ocasión del
desplazamiento forzado.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución y 33
a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991, esta Sala de Revisión es competente para
revisar las sentencias proferidas por el juez de instancia en los asuntos de la
referencia.
Planteamiento del caso y de los problemas jurídicos
2. Como se mencionó con anterioridad, los peticionarios radicaron por
separado peticiones ante la UARIV en las que solicitaron ayudas humanitarias, que se dé una fecha
cierta para la entrega de las mismas y que se realice una visita para verificar
la situación económica de los solicitantes; la Unidad no dio ninguna respuesta
a dichas solicitudes. Ante el silencio de la entidad, los actores presentaron
acciones de tutela para que la accionada respondiera sus solicitudes.
3. El Juzgado Trece (13) Civil de Circuito de Bogotá D.C.,
negó las pretensiones presentadas por los accionantes, al considerar que el
término para responder las solicitudes no se había vencido para la fecha en la
que se profirieron las respectivas sentencias y que por ello no se evidenciaba
la vulneración del derecho fundamental de petición. El juez de instancia no se
pronunció sobre los demás derechos invocados.
4. A partir de las
circunstancias fácticas que dieron lugar al ejercicio de la acción de tutela y
de la decisión adoptada en la respectiva instancia judicial, esta Corporación
debe entrar a resolver los siguientes problemas jurídicos:
4.1. ¿La UARIV
vulneró el derecho fundamental de
petición, de la señora Córdoba Moreno y del señor Medina Castillo, víctimas del conflicto
armado, como consecuencia de la falta de respuesta a las peticiones radicadas
por los accionantes?
4.2. ¿La UARIV vulneró el derecho al
mínimo vital de los accionantes, víctimas del conflicto armado, al no haber resuelto
de fondo sus solicitudes de ayuda humanitaria?
5. Para resolver estos interrogantes, la Sala se pronunciará sobre los siguientes temas: (i) los requisitos generales de procedencia
de la acción de tutela; (ii) el derecho de petición, y la protección reforzada
de personas en situación de desplazamiento; (iii) la aplicación del término
previsto para responder a las peticiones que presenten los ciudadanos; (iv) las
diferencias entre derecho de petición y silencio administrativo; (v) los derechos
de las víctimas y deberes de la UARIV en la asistencia y reparación de personas
en situación desplazamiento; (vi)
la garantía del derecho al
mínimo vital a las víctimas del conflicto armado interno; finalmente se
abordará (vii) el estudio de los casos concretos.
Requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia
6. De acuerdo con el artículo 86 de la
Constitución, “[t]oda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los
jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y
sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de
sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten
vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública”. En este sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido
uniforme y consistente al señalar que la acción de tutela procede para el
amparo de los derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o
vulnerados, y debe tramitarse mediante un procedimiento preferente y sumario.
7. Si bien la acción de tutela es un
mecanismo para la protección de los derechos fundamentales, para que ésta
proceda se deben tener en cuenta los requisitos de inmediatez y subsidiariedad,
respecto de los cuales la Corte Constitucional ha precisado lo siguiente:
“En relación con el principio de
inmediatez, esta Corporación ha sostenido que la acción de tutela se debe
interponer dentro de un plazo razonable y proporcional al hecho que generó la
vulneración alegada, con el fin de evitar que se promueva la negligencia de los
actores y que la tutela se convierta en un factor de inseguridad jurídica.
(…)
El principio de subsidiariedad como
requisito de procedencia de la acción de tutela se encuentra consagrado en el
inciso 4 del artículo 86 de la Constitución Política, según el cual “la acción
solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial
salvo que sea utilizado como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable”.
Del texto de la norma se evidencia que la
acción de tutela no será procedente cuando existan otros mecanismos de defensa
judicial que resulten idóneos y eficaces, para proteger los derechos que se
consideran amenazados o vulnerados. En relación con dicho principio, esta
Corporación ha determinado que el juez constitucional, en cada caso, debe
analizar si el accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial y en
caso de existir, si este resulta o no eficaz para proteger los derechos
amenazados o vulnerados.”[8]
De acuerdo con lo anterior, además de que
la tutela es un mecanismo informal y sumario, la Corte ha señalado que para que
sea procedente, debe verificarse que la acción se haya interpuesto dentro de un
plazo razonable y proporcional al hecho que generó la vulneración, y que no
existan otros medios de defensa judicial idóneos y eficaces para la protección
de los derechos, salvo que la tutela sea utilizada como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable.
8. Ahora bien, en cuanto al cumplimiento
del requisito de subsidiariedad, cuando se trate de sujetos de especial protección
constitucional, esta Corporación ha indicado que existe flexibilidad en cuanto
a dicha exigencia. En estos casos, el juez de tutela debe brindar un
tratamiento diferencial al accionante y verificar que éste se encuentre en
imposibilidad de ejercer el medio de defensa en igualdad de condiciones.[9]
Derecho fundamental de petición y protección reforzada de personas en situación
de desplazamiento
9. De conformidad con el artículo 23 de
la Constitución Política “[t]oda
persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por
motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El
legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para
garantizar los derechos fundamentales."
La Corte ha señalado, en
reiteradas oportunidades, que el derecho fundamental de petición es esencial
para la consecución de los fines del Estado como lo son el servicio a la
comunidad, la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución, la participación de los ciudadanos en las decisiones que los
afectan y para asegurar que las autoridades cumplan las funciones para las
cuales han sido instituidas.[10]
10. Asimismo, esta
Corporación ha indicado que el derecho de petición se satisface cuando
concurren los siguientes elementos que constituyen su núcleo esencial[11]:
(i) la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos,
solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se
abstengan de tramitarlas; (ii) la respuesta debe ser pronta y oportuna, es
decir, la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, que debe ser
lo más corto posible[12],
así como clara, precisa y de fondo o material, que supone que la autoridad
competente se pronuncie sobre la materia propia de la solicitud y de manera
completa y congruente, es decir sin evasivas, respecto a todos y cada uno de
los asuntos planteados y (iii) una pronta comunicación de lo decidido al
peticionario, independiente de que la respuesta sea favorable o no, pues no
necesariamente se debe acceder a lo pedido[13].
Respecto del último
punto, la Corte ha sido enfática en señalar que la satisfacción de este derecho
no sólo se materializa mediante una respuesta clara, precisa y de fondo o
material dentro del término previsto en la ley:
“Cabe recordar que el
derecho de petición, se concreta en dos momentos sucesivos, ambos subordinados
a la actividad administrativa del servidor que conozca de aquél. En primer
lugar, se encuentra la recepción y trámite de la petición, que supone el
contacto del ciudadano con la entidad que, en principio, examinará su solicitud
y seguidamente, el momento de la respuesta, cuyo significado supera la simple
adopción de una decisión para llevarla a conocimiento directo e informado del
solicitante.
De este segundo momento,
emerge para la administración un mandato explícito de notificación, que implica
el agotamiento de los medios disponibles para informar al particular de su
respuesta y lograr constancia de ello.”[14]
Por lo anterior es dable
afirmar que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, el derecho de
petición se concreta con la respuesta clara, concisa y de fondo a lo solicitado
y cuando se cumple con la obligación de notificar al particular sobre la
respuesta adoptada por la entidad.
11. Cuando se vean
involucrados los derechos fundamentales de la población en situación de
desplazamiento, del Estado se demanda una atención mucho más calificada y
preferencial, en atención a que se trata de sujetos de especial protección
constitucional, más aún si se trata de personas que tienen un mayor grado de vulnerabilidad. Por este
motivo, la Corte ha sostenido que en materia de derecho de petición, las
personas en situación de desplazamiento cuentan con una protección reforzada:
“La protección reforzada en materia de derecho de petición es
claramente exigible, más aún de las autoridades encargadas de la superación
del “estado de cosas inconstitucional” que ha generado dicho
fenómeno, en la medida que se trata de personas que se encuentran en una
situación de violación múltiple, masiva y continua de sus derechos fundamentales”.[15]
12. Esta Corporación ha señalado que
cuando se trate de la resolución de las peticiones elevadas por la población en
situación de desplazamiento, la entidad encargada de resolverlas deberá hacerlo
teniendo en cuenta los siguientes criterios y requisitos:
“i)
incorporar la solicitud en la lista de desplazados peticionarios, ii)
informarle al desplazado dentro del término de quince (15) días el tiempo
máximo dentro del cual le dará respuesta a la solicitud; iii) informarle dentro
del mismo término si la solicitud cumple con los requisitos para su trámite, y
en caso contrario, indicarle claramente cómo puede corregirla para que pueda
acceder a los programas de ayuda; iv) si la solicitud cumple con los
requisitos, pero no existe la disponibilidad presupuestal, adelantará los
trámites necesarios para obtener los recursos, determinará las prioridades y el
orden en que las resolverá; v) si la solicitud cumple con los requisitos y
existe disponibilidad presupuestal suficiente, informará cuándo se hará
efectivo el beneficio y el procedimiento se seguirá para que se reciba
efectivamente (sic). En todo caso, deberá abstenerse de exigir un fallo de
tutela para cumplir sus deberes legales y respetar los derechos fundamentales
de los desplazados.”[16]
En síntesis, la Corte ha considerado que
el derecho fundamental de petición tiene una connotación particular cuando se
trate de sujetos de especial protección constitucional. En el caso de las
personas en situación de desplazamiento, para la satisfacción de este derecho,
en especial se deben tener en cuenta los elementos señalados con anterioridad,
en atención a que estos sujetos requieren de medidas especiales de protección.
Análisis sobre la aplicación del término
para responder a las peticiones que presenten los ciudadanos, durante el
periodo en que no estaba vigente ni la Ley 1755 de 2015, ni la Ley 1437 de 2011
13. Como se mencionó con anterioridad,
uno de los elementos esenciales del derecho de petición es que la respuesta se
produzca dentro de un término razonable que debe ser lo más corto posible.
Debido a que el problema jurídico que esta Sala debe resolver se relaciona con el
término para resolver las solicitudes que eleven los ciudadanos, a continuación
se hará una breve mención sobre la reglamentación que se ha hecho de este
asunto.
14. Mediante el Decreto 01 de 1984
expedido por el Presidente de la República, se reformó el Código Contencioso
Administrativo, en el que se reglamentó el derecho de petición en interés
general y particular[17].
En relación con el término para resolver las peticiones, dicho Código
estableció como regla general que las peticiones elevadas por los ciudadanos se
debían resolver en un término de quince (15) días hábiles. Dicho Decreto estuvo
vigente hasta el 2 de julio de 2012, fecha en la cual comenzó a regir la Ley
1437 de 2011, por medio de la cual se expidió el nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante “CPACA”).
15. De la misma manera que en el Decreto
01 de 1984 se reglamentó lo relacionado con el derecho de petición, el CPACA
introdujo una nueva reglamentación sobre este asunto. No obstante lo anterior,
en sentencia C-818 de 2011, la Corte Constitucional declaró inexequibles
los artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011 sobre derecho de petición. En
dicha sentencia, la Corte consideró que esta es una materia que debió haber
sido regulada por una ley estatutaria, toda vez que el artículo 152 de la
Constitución Política, establece expresamente que los derechos y deberes
fundamentales, así como los procedimientos y recursos para su protección, deben
tramitarse a través de una ley de esta naturaleza.
Se debe resaltar que si bien los
artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011 fueron declarados inexequibles, los
efectos de la declaratoria de inexequibilidad se difirieron hasta el 31 de
diciembre de 2014. Lo anterior, con el objetivo de evitar un vacío normativo y
permitir a los órganos legislativos tramitar y adoptar la regulación respectiva
a través de una ley estatutaria.
16. Para el 31 de diciembre de 2014, el
proyecto de ley estatutaria por medio del cual se reguló el derecho fundamental
de petición, ya había sido tramitado en el Congreso de la República y ya había
surtido el trámite de control previo y automático por parte de la Corte
Constitucional. Es decir que para la referida fecha, sólo faltaba la sanción
presidencial para que dicho proyecto se convirtiera en Ley.
Finalmente, mediante Ley 1755 de junio 30
de 2015, publicada en el Diario Oficial No. 49.559 de esa misma fecha, la ley
estatutaria por medio de la cual se reguló el derecho fundamental de petición
entró en vigencia.
17. Ahora bien, respecto de la norma
aplicable para establecer el término para resolver las peticiones elevadas por
los ciudadanos en el periodo comprendido entre el 01 de enero y el 30 de junio
de 2015, lapso en el que cobró fuerza la declaratoria de inexequibilidad de los
artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011 y en el que la Ley Estatutaria no
había entrado en vigor, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado sostuvo lo siguiente:
“[S]egún lo explicado en este concepto,
las normas de dicho decreto que regulaban sistemáticamente el derecho de
petición no pueden considerarse derogadas a partir del 1o de enero
de 2015, dado que se entienden reincorporadas al ordenamiento jurídico en
virtud del fenómeno de la reviviscencia.
(…)
Así, el hecho de que la derogación del
CCA haya sido efectuada en forma expresa, por virtud de lo dispuesto en el
artículo 309 de la Ley 1437 de 2011, no altera la conclusión que se ha
expresado, en el sentido de que, al ser declaradas inexequibles las
disposiciones que regulaban el derecho de petición en el CPACA, sin que exista
todavía una normatividad integral que las sustituya, deben resurgir los
preceptos correspondientes del Decreto Ley 01 de 1984.
En todo caso, no está demás (sic) reiterar que la
reviviscencia de las normas del Código Contencioso Administrativo a la cual se
refiere este concepto es necesariamente parcial y transitoria. Parcial, por
cuanto solamente se reincorporan aquellas disposiciones que regulaban el
derecho de petición en los mismos aspectos o temas contenidos en el Título II
de la Parte Primera (sic) del CPACA, siempre que tales normas no sean
manifiestamente opuestas a un precepto constitucional o a una disposición
vigente del CPACA, como atrás se explicó. Y transitoria, porque dicha
reincorporación de las normas derogadas solamente se produce entre el 10 de
enero de 2015 y la fecha anterior al momento en que empiece a regir la nueva
ley estatutaria sobre el derecho de petición.”[18]
En consecuencia, de conformidad con la
normativa vigente, el término para resolver las peticiones elevadas por los
ciudadanos en el periodo comprendido entre el 01 de enero y el 30 de junio de
2015 es de quince días hábiles, toda vez que el artículo 6 del Decreto 01 de
1984 estuvo vigente hasta la expedición de la Ley Estatutaria por medio de la
cual se reguló el derecho de petición.
Diferencias entre derecho de petición y
silencio administrativo
18. Como se mencionó con anterioridad, el
juez de instancia negó el amparo solicitado por los accionantes aduciendo que el
término previsto en el artículo 83 de la
Ley 1437 de 2011[19]
era la norma aplicable para determinar la vulneración del derecho fundamental
de petición. Por lo anterior, esta Sala considera necesario abordar brevemente
este asunto con el objeto de determinar si dicha argumentación es adecuada para
garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales invocados por los
accionantes.
19. La Corte Constitucional ha señalado que el silencio
administrativo negativo es una figura creada por el Legislador para los casos
en que el administrado no ha recibido respuesta de la administración frente a
un requerimiento específico. Dicha figura consiste en que el administrado ha de
asumir que el requerimiento elevado ante la autoridad debe entenderse negado,
una vez agotado el plazo para su respectiva respuesta. Al respecto, esta
Corporación ha dicho:
“La regla general en
nuestro ordenamiento ha sido que agotados los plazos que tiene la
administración para dar respuesta a un requerimiento de carácter general o
individual sin que aquella se produzca, ha de entenderse negado el
requerimiento. Esta figura ha sido denominada silencio administrativo negativo y consiste en una ficción para
que vencidos los plazos de ley sin una respuesta por parte de la
administración, se genere un acto ficto por medio del cual se niega la solicitud
elevada, acto que el administrado puede recurrir ante la misma administración o la
jurisdicción.”[20] (Negrillas y
subrayas fuera del texto original de la sentencia)
Como se puede observar, el silencio administrativo
negativo es una expresión del derecho de petición, en tanto que se trata de un
mecanismo para que el ciudadano haga valer sus derechos ante la
administración de justicia “por cuanto no puede quedar indefinidamente a la
espera de una respuesta por parte del ente estatal encargado de resolverla”[21].
20. Ahora bien, aun cuando el silencio administrativo
negativo es una expresión del derecho fundamental de petición, no puede
entenderse que estas figuras puedan ser interpretadas de igual manera. La Corte
Constitucional, al referirse a las diferencias existentes entre el silencio
administrativo negativo y el derecho fundamental de petición, ha señalado lo
siguiente:
“El derecho de petición, es una garantía
constitucional que le permite a los ciudadanos formular solicitudes respetuosas
a las autoridades y  obtener consecuentemente una respuesta pronta,
oportuna  y completa sobre el particular, la cual debe necesariamente “ser
llevada al conocimiento del solicitante”[22],
para que se garantice eficazmente este derecho.
“Desde este punto de vista, el derecho de
petición involucra “no solo la posibilidad de acudir ante la administración,
sino que supone, además, un resultado de ésta, que se manifiesta en la
obtención de una pronta resolución. Sin este último elemento, el derecho de
petición no se realiza, pues es esencial al mismo”[23].
“Por esta razón, el silencio administrativo
no puede ser entendido como resolución o pronunciamiento de la administración,
ya que éste no define ni material ni sustancialmente la solicitud de quien
propone la petición, circunstancia que hace evidente  que dentro del
núcleo del  derecho de petición se concrete la materialización de una
obligación  de hacer por parte de la administración, - la de contestar y
comunicar-, que ha sido reconocida claramente por la doctrina constitucional.”[24]
Por lo anterior, asimilar ambas figuras de manera
analógica es una interpretación que desconoce el núcleo esencial del derecho
fundamental de petición, toda vez que el silencio administrativo negativo
carece de los elementos esenciales que lo conforman, a saber, la respuesta
pronta, oportuna, completa y de fondo a lo solicitado por el ciudadano, así
como el agotamiento de todos los medios para comunicar la decisión adoptada
respecto de su solicitud.
Derechos de las víctimas y deberes de la
UARIV en la asistencia y reparación de personas en situación desplazamiento
21. La legislación colombiana contiene
una serie de mecanismos para restablecer los derechos de las víctimas del
conflicto armado, en especial los de las personas en situación de
desplazamiento. Dentro de dichos mecanismos se encuentra la ayuda humanitaria,
cuyo objetivo principal es “socorrer, asistir, proteger y atender sus
necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos,
utensilios de cocina, atención médica y psicológica de emergencia, transporte
de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas, y con enfoque
diferencial, en el momento de la violación de los derechos o en el momento en
el que las autoridades tengan conocimiento de la misma”[25].
22. Mediante la Ley 1448 de 2011 (artículos 168 y 203) y los Decretos 4155 y
4157 de 2011, se estableció la responsabilidad de la UARIV en los programas de
reparación integral por vía administrativa. Asimismo, mediante el Decreto 1377
de 2014 se creó la ruta integral de atención para el acceso a las medidas de ayuda humanitaria, atención,
asistencia y reparación contempladas en la Ley 1448 de 2011. En desarrollo de dichas normas, la Unidad
ha estructurado distintos programas para dar cumplimiento a las disposiciones
de la Ley 1448 de 2011, dentro de los que se destaca el Modelo de Atención,
Asistencia y la Reparación Integral a las Víctimas (en adelante “MAARIV”).
El objetivo principal del MAARIV es conocer
la situación de cada hogar y brindar acompañamiento para que las personas
puedan acceder a la oferta de servicios que brinda el Estado para hacer
efectivos sus derechos y mejorar su calidad de vida.
23. Para la implementación del MAARIV, mediante el Decreto 1377 de 2014 se
crearon los Planes de Atención, Asistencia y Reparación Integral (en adelante
“PAARI”). El PAARI es una herramienta mediante la cual se concreta la ruta
integral de atención para las víctimas de desplazamiento
forzado, toda vez que éste contempla “las medidas aplicables a los miembros
de cada núcleo familiar, así como las entidades competentes para ofrecer dichas
medidas en materia de restitución, rehabilitación, indemnización, satisfacción
y garantías de no repetición”[26].
24. La formulación del PAARI tiene dos
momentos, a saber, el de asistencia y el de reparación. En sentencia T-293 de 2015[27], esta Corporación
sostuvo lo siguiente respecto de la formulación del PAARI:
“En el momento de reparación -en el que,
entre otras, se dan orientaciones sobre la inversión adecuada de la
indemnización administrativa- también hay diferencias para las víctimas de
desaparición forzada. En efecto, para la asignación de la indemnización administrativa
existen criterios de priorización para el desplazamiento forzado (Decreto 1377
de 2014) y para otros hechos (Resolución 090 de 2015). En el primer caso, una
vez agotada la atención del orientador y el inicio del momento de asistencia
del PAARI, procede la medición de subsistencia mínima, en cumplimiento del
Decreto 2569 de 2014. Posteriormente se formaliza el retorno o la reubicación
(Decreto 1377 de 2014) para que pueda darse el momento de la reparación, que es
cuando culmina la etapa del PAARI.”
En conclusión, el PAARI es un instrumento diseñado para la
caracterización de las víctimas y sus núcleos familiares, con el fin de
determinar las medidas de reparación aplicables y considerar de manera especial
a las víctimas de desplazamiento forzado.
25. Cabe resaltar que el marco jurídico de los derechos de las víctimas del
conflicto armado, reconoce la existencia de un mayor grado de vulnerabilidad de
ciertos sujetos de especial protección constitucional, en atención a que se
trata de sujetos que se encuentran más desprotegidos que las demás víctimas.
Por ejemplo, la Ley 1448 de 2011, establece que los niños, niñas, adolescentes,
mujeres, adultos mayores y discapacitados víctimas del conflicto armado son
sujetos con mayor grado de vulnerabilidad y por tanto, merecen atención
especial. Por ello, el artículo 13 de dicha norma ordena aplicar un enfoque
diferencial a quienes por su edad, género, orientación sexual y situación de
discapacidad requieran de un mayor de nivel de intervención por parte del
Estado. Una de las formas en que se materializa dicho enfoque
diferencial es la regulación de los criterios de priorización para la asignación de la indemnización
administrativa por desplazamiento forzado[28]
y por otros hechos[29].
26. En concordancia con lo anterior, esta
Corporación también ha sostenido que existen casos particulares en los que
existen algunas victimas que
tienen un mayor grado de debilidad manifiesta. Lo anterior se debe a que
existen victimas que se ven sometidas a una situación más penosa por razones de
salud, género, ingresos económicos, edad, por pertenecer a una comunidad
minoritaria, entre otros, y por ello “las diferentes entidades del Estado
deben implementar todos los recursos disponibles y hacer todo lo que tengan a
su alcance para ayudar a estas personas a superar ese estado de debilidad
manifiesta que atraviesan[30]”.
La garantía del derecho al mínimo vital a
las víctimas del conflicto armado interno
27. La Corte ha sostenido en reiteradas
ocasiones que las personas en situación de desplazamiento, y en general las
víctimas del conflicto armado interno, son sujetos de especial protección
constitucional, ya que se encuentran en una situación de especial
vulnerabilidad como consecuencia de la violación reiterada de sus derechos[31]. Dicha situación
requiere de la asistencia de las entidades estatales en su conjunto de manera
que se brinde tanto la ayuda necesaria para garantizar su mínimo vital, como la
implementación de proyectos que promuevan el desarrollo de estas personas en la
sociedad.
28. Una de las manifestaciones de dicho
enfoque diferencial se materializa en la entrega de la ayuda humanitaria por
parte del Estado. En este sentido, la Corte ha indicado que la ayuda
humanitaria tiene las siguientes características:
“(i) Protege la subsistencia mínima de la población
desplazada;
(ii) Es considerada un derecho fundamental;
(iii) Es una asistencia de emergencia;
y,
(iv) Es inmediata, urgente, oportuna y
temporal.”[32]
29. El objetivo de la ayuda humanitaria
es garantizar el derecho al mínimo vital a las víctimas del conflicto armado
interno mientras existan las causas que impiden a dichos sujetos procurarse por
sus propios medios las necesidades básicas para subsistir en condiciones
dignas. Conforme a lo anterior, esta Corporación ha señalado que con la ayuda
humanitaria se busca la satisfacción de “necesidades básicas como
alimentación, techo digno, vestido mínimo, asistencia médica, entre otros
factores materiales”[33].
Por lo anterior, cuando el Estado niega, retrasa o suministra de manera
incompleta la ayuda humanitaria, el derecho al mínimo vital de las víctimas se
ve vulnerado.
30. Respecto de la temporalidad de la
ayuda humanitaria, la Corte ha indicado que ésta “no constituye una prestación a la que se tenga
derecho de manera indefinida, sino que su otorgamiento está limitado a un plazo
flexible dentro del cual se constate que la persona en condición de
desplazamiento ha podido suplir sus necesidades más urgentes[34], superar
las condiciones de vulnerabilidad y lograr reasumir su proyecto de vida. Esto
es así porque la política pública en materia de desplazamiento tiene como propósito
brindar las condiciones para que las personas no permanezcan indefinidamente en
situación de desplazamiento, sino que avancen hacia la estabilización
socioeconómica y el autosostenimiento.”[35]
31. Ahora bien, se debe destacar que en
la etapa reparatoria, el derecho que se ve involucrado ya no es el mínimo vital
sino el derecho a ser reparado. Lo anterior encuentra su razón de ser en que
los supuestos de temporalidad, inmediatez
y urgencia, que son el
fundamento para la entrega de la ayuda humanitaria, son distintos.
Análisis de los casos concretos
32. Los demandantes presentaron una acción de tutela al estimar que la UARIV vulneró sus
derechos fundamentales de petición, a la igualdad y al mínimo vital por no haberse
pronunciado respecto de las solicitudes de entrega de ayudas humanitarias, a pesar de su
condición de víctimas de desplazamiento forzado en el marco del conflicto
armado interno.
33. En el escrito de tutela, los actores solicitaron lo siguiente: (i) que se
ordene a la UARIV contestar las peticiones radicadas; (ii) que se conceda la
ayuda humanitaria de forma directa; (iii) que se estudie su situación para que
se asigne la ayuda necesaria para garantizar el mínimo vital de los
solicitantes y de sus núcleos familiares; (iv) que se determine una fecha
cierta para la entrega de la ayuda humanitaria; (v) que se dé cumplimiento al
Auto 092 de 2008 proferido por la Corte Constitucional en el sentido de
mantener las ayudas humanitarias y (vi) que se realice una visita para
verificar la situación económica de los solicitantes.
34. Con base en las consideraciones
expuestas con anterioridad, a continuación la Sala entrará a resolver el caso concreto.
Para estos efectos, primero se verificará si en estos casos se cumplen los
requisitos de procedencia de la acción tutela, para luego proceder al estudio
de la presunta vulneración de los derechos fundamentales por parte de entidad
accionada.
Cumplimiento de los requisitos generales
de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto
35. Observa la Sala, que en este caso se
cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela, por las
siguientes razones:
i.
En relación con el
requisito de inmediatez, con base en la información que obra en el expediente
se pudo determinar que las acciones de tutela fueron presentadas por los
demandantes en un lapso no superior a un mes, contado desde el momento en que
se venció el término para que la Unidad diera respuesta a las solicitudes
presentadas por los actores.[36]
Por lo anterior, se puede concluir que las acciones de tutela fueron
presentadas en un plazo razonable.
ii.
Respecto del requisito
de subsidiariedad, esta Sala considera que, si bien es cierto que existen otros
medios de defensa para satisfacer sus pretensiones, también es cierto que la
demora de la Unidad en responder a los solicitantes impide el goce efectivo de sus
derechos fundamentales. Por lo tanto, en atención a que en estos casos se ven
involucradas personas en situación de desplazamiento, se puede concluir que se
cumple con el requisito de subsidiariedad, ya que se debe tener en cuenta que existe flexibilidad en cuanto a dicha
exigencia, cuando se trata de sujetos
de especial protección constitucional.
La UARIV vulneró el derecho de petición a
los actores
36. Como se
mencionó con anterioridad, el 26 de junio de 2015, la Magistrada Sustanciadora
emitió un auto en donde se solicitó a la entidad accionada información
relacionada con los derechos presuntamente vulnerados. Mediante  escrito del 17
de julio de 2015, la Unidad contestó el auto para afirmar que los accionantes
se encuentran inscritos en el RUV, que les ha entregado ayudas humanitarias
desde el año 2012 y que ya se asignó un turno para la entrega de indemnización
administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento. En el caso de la
señora Córdoba Moreno, la UARIV aseveró que realizó un giro a nombre de la
demandante a título de indemnización administrativa por el hecho victimizante
de homicidio, pero que éste no fue cobrado por la destinataria[37].
Con base en
el escrito del 14 de agosto de 2015 aportado por la accionada, se puede evidenciar
que la UARIV ha atendido los requerimientos de los peticionarios; sin embargo, a
pesar de que la Unidad ha demostrado que ha realizado gestiones tendientes a
satisfacer las cuestiones planteadas por los accionantes, en el expediente no
obra prueba alguna que permita concluir que se notificaron las respuestas a los
escritos radicados por los peticionarios. Si bien la
UARIV adjuntó a dicho escrito, las respuestas a las solicitudes presentadas por
los accionantes, no hay evidencia que las mismas fueran efectivamente
notificadas a los peticionarios. Por lo anterior, en virtud de la presunción de veracidad contenida en el artículo
20 del Decreto 2591 de 1991, se tendrán
como ciertos los hechos manifestados por los accionantes, en cuanto a que a la
fecha no han recibido ninguna respuesta formal por parte de la entidad.
37. Dado que no existe evidencia que
permita establecer que la UARIV informó a los accionantes acerca de las gestiones emprendidas y
los resultados de dichas actuaciones para resolver las solicitudes radicadas por estos, el silencio de
la entidad es una omisión que constituye una vulneración del derecho de
petición. En estos casos se observa que, si bien la Unidad se pronunció en sede
de revisión sobre las pretensiones de los actores, el no haberlo hecho directamente
a ellos evidencia la vulneración del derecho fundamental de petición invocado
por los accionantes, tal y como se declarará en la parte resolutiva.
38. Aunque la Unidad ha tramitado las
prestaciones solicitadas por los peticionarios, en estos casos se ha
evidenciado que en el trámite de las mismas existen falencias relacionadas con
el proceso de comunicación de las decisiones que la UARIV adopta en desarrollo
de sus funciones. Esta situación se ve reflejada en los casos específicos de Blanca Laudice Córdoba Moreno y Luis Miguel Medina
Castillo, en los que la
Unidad omitió responder las solicitudes presentadas, aun cuando se realizaron
las gestiones correspondientes para su trámite al interior de la entidad. De
lo anterior se deduce que
39. En estos casos se advierte que aun
cuando la entidad accionada procura atender y tramitar los procesos de
asistencia y reparación que tiene a su cargo por mandato de la ley, los mismos
se ven obstaculizados por fallas internas que dilatan o impiden su terminación de
manera satisfactoria, pronta y efectiva. Por ejemplo, en el caso de la
notificación de la respuesta al señor Luis Miguel Medina Castillo, la UARIV
manifiesta que dicha comunicación “se remite al Punto de Atención BOGOTA
(sic) dado que el (la) peticionario(a) no suministró datos de domicilio o
residencia, es decir, dirección alguna de correspondencia, ó (sic) esta es
deficiente (sólo manifiesta residir en dicho lugar), por lo tanto se solicita a
esa Unidad comunicar el contenido del presente documento al interesado(a).”
Sin embargo, al verificar la dirección aportada por el accionante, se encontró
que fue la misma que la Corte Constitucional utilizó en sede de revisión para
notificarlo de manera satisfactoria sobre las actuaciones surtidas en esta
etapa. Lo mismo sucedió en el caso de Blanca
Laudice Córdoba Moreno, en cuanto a que la Unidad aportó la respuesta
proyectada a la solicitud de la actora, pero no hay constancia sobre la
notificación de la misma.
Si bien es cierto existen deberes
correlativos entre las entidades públicas y las víctimas, no es admisible que
estas últimas tengan que soportar las falencias internas antes advertidas, ya
que de estas deviene la vulneración de sus derechos fundamentales como se pudo
evidenciar en el presente caso. Por lo anterior, la UARIV tiene el deber de garantizar a las
víctimas mecanismos efectivos
de comunicación y notificación de sus decisiones, con el fin de evitar la
vulneración el derecho de petición por la falta de comunicación de las gestiones emprendidas por la Unidad. En atención a esta
situación, en la parte resolutiva de esta sentencia la Sala prevendrá a la
UARIV para que tome las medidas que considere pertinentes para garantizar a las
víctimas mecanismos de comunicación efectivos de sus decisiones.
40. Respecto de los fallos proferidos por
el juez de instancia, no es de recibo para esta Sala de Revisión argumentar que
para el momento en que se profirieron los fallos de instancia no había una
regulación específica que fijara el término para resolver las peticiones que
elevaran los ciudadanos, toda vez que, de acuerdo con la tesis expuesta por la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ante la declaratoria
de inexequibilidad de los
artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011, operó el fenómeno de la reviviscencia
del Decreto 01 de 1984 hasta la fecha en que entrara en vigencia la Ley
Estatutaria que regulara el derecho de petición.
Con fundamento en lo anterior, el término
de quince (15) días hábiles establecido en el artículo 6 del Decreto 01 de 1984
se mantuvo vigente desde el 01 de enero hasta el 30 de junio de 2015, fecha en
la cual entró en vigor la Ley Estatutaria reglamentaria del derecho de petición.
Por lo tanto, no es dable afirmar que para la fecha en que fueron proferidos
los fallos de instancia, no había una regulación vigente para determinar el
término aplicable para resolver la petición.
En relación con la aplicación del término de tres (3) meses previsto
en el artículo 83 de la Ley 1437 de 2011, se debe precisar que dicha norma se
refiere a una figura jurídica diferente al derecho de petición, toda vez que el
silencio administrativo negativo carece de los elementos esenciales que
constituyen el núcleo esencial del derecho de petición, a saber, la respuesta
pronta, oportuna, completa y de fondo a lo solicitado por el ciudadano, así
como la notificación de la misma al solicitante por parte de la Administración.
Por lo anterior, esta Sala tampoco comparte la interpretación que de esta norma
hizo el juez de instancia.
41. Ahora
bien, cabe recordar que en el caso de la señora Córdoba Moreno, la entidad accionada afirma haber reconocido la calidad
de víctima del señor Carin Manuel Ramírez Córdoba (cónyuge de la accionante)
por el hecho victimizante de homicidio y a la peticionaria como destinataria de
la reparación por vía administrativa, por lo que se realizó un giro a su
nombre, pero éste nunca fue cobrado. De lo anterior se puede inferir que la
actora se encuentra en una etapa avanzada de la ruta integral de atención en la
medida que el momento de reparación supone que la misma ha superado la etapa de
asistencia.
Esta situación pudo ocurrir por la falta de
notificación de la Unidad respecto del otorgamiento de la prestación y la forma
para que ella reclamara la aludida indemnización. Por lo tanto, si la Unidad
hubiera comunicado esta decisión de forma oportuna a la accionante, la
vulneración del derecho de petición se hubiera podido evitar y el trámite de
reparación hubiera podido concluir con mayor antelación, teniendo en cuenta que
la peticionaria ya se encuentra en una etapa avanzada.
No obstante, en el caso particular de la señora
Córdoba Moreno, esta Sala advierte que la accionante pudo actuar con un grado
mayor de diligencia frente al trámite de la indemnización, pues tuvo la posibilidad
de realizar el seguimiento al otorgamiento y reclamación de la prestación antes
mencionada.
La UARIV vulneró el derecho al mínimo vital de los
accionantes
42. Aunque los accionantes se encuentran en una etapa
avanzada del proceso de reparación, ellos sostienen que aún se encuentran en
estado de vulnerabilidad. Adicionalmente, no existe evidencia que permita establecer
que la Unidad ha realizado las correspondientes mediciones de subsistencia mínima y superación de la
situación de vulnerabilidad para determinar que el estado de
vulnerabilidad de los actores ha sido superado. De hecho, en el escrito
del 14 de agosto de 2015, la UARIV asevera que dichas mediciones se programaran
en el futuro. Por lo anterior, con fundamento en la presunción de veracidad contenida en el
artículo 20 del Decreto 2591 de 1991,
se tendrán como ciertos los hechos manifestados por los accionantes respecto de
su situación socioeconómica actual, toda vez las mediciones antes indicadas aún
no se han realizado.
En consecuencia,
esta Sala ordenara a la UARIV continuar suministrando la ayuda humanitaria a
los accionantes e iniciar las gestiones necesarias para establecer cuál es el
estado de superación de la
situación de vulnerabilidad, mediante la realización de las correspondientes mediciones
de subsistencia mínima y superación de situación de vulnerabilidad.
43. No obstante lo anterior, en relación con la etapa
reparatoria, se debe tener en cuenta que la señora Córdoba Moreno es madre
cabeza de familia[38].
Por este motivo, la Sala considera que la Unidad debió aplicar un criterio de
priorización para el trámite de indemnización de la accionante, atendiendo a la
normativa vigente sobre este tema y los lineamientos fijados por la
jurisprudencia de esta Corporación[39].
En consecuencia, se ordenará que el trámite del PAARI en su etapa de reparación
concluya este año y, si el presupuesto no logra cubrir la indemnización, la
accionante deberá quedar en la lista de espera que tendrá prioridad para el
pago el año siguiente y deberá ser efectivamente entregada antes de marzo de
2016.
Conclusión
44. Es claro para esta Corporación que la
Unidad tomó las medidas requeridas para atender los requerimientos de los
actores, pero en ningún momento dio una respuesta a los escritos presentados
por los peticionarios. Por todo lo anterior, se puede concluir que la Unidad
vulneró el derecho fundamental de petición de los accionantes al no haber dado
ninguna respuesta a las solicitudes radicadas.
En relación con el derecho al mínimo
vital, no existe evidencia que permita
establecer que la Unidad ha realizado las correspondientes mediciones de subsistencia mínima y
superación de la situación de vulnerabilidad para determinar que el estado de vulnerabilidad de los actores ha sido
superado. Por consiguiente, teniendo en cuenta la situación socioeconómica
actual expresada por los accionantes, se advierte que el derecho al mínimo
vital ha sido vulnerado por la entidad accionada al no haber resuelto de fondo
a las solicitudes de ayudas humanitarias presentadas por los actores.
En el caso de Blanca Laudice Córdoba Moreno, se advirtió que la
entidad accionada vulneró su derecho al mínimo vital al no haber tenido en
cuenta su calidad de madre cabeza de familia para priorizar el trámite del
PAARI en la etapa de reparación.
En consecuencia, la Sala revocará las
sentencias del 6 y 9 de marzo de 2015
proferidas por el Juzgado Trece (13) Civil de Circuito de Bogotá D.C., por
medio de las cuales se negaron las pretensiones presentadas por Blanca Laudice
Córdoba Moreno y Luis Miguel Medina Castillo, por considerar que el término
para responder las solicitudes no había vencido para la fecha en la que se
profirieron las respectivas sentencias. En su lugar, prevendrá a la
entidad accionada para que garantice a las víctimas que los mecanismos de comunicación empleados sean
efectivos para informar sus decisiones, con el fin de evitar la vulneración del
derecho de petición en futuras ocasiones. Asimismo, la Sala ordenará
continuar con el suministro de la ayuda humanitaria a los accionantes y que se
realicen las mediciones de subsistencia mínima y superación de su situación de
vulnerabilidad. Finalmente, en el caso de Blanca
Laudice Córdoba Moreno, la Sala ordenará a la UARIV continuar con las gestiones del
trámite del PAARI en su etapa de
reparación para que se concluya este año y, si el presupuesto no logra cubrir
la indemnización, la accionante deberá quedar en la lista de espera que tendrá
prioridad para el pago el año siguiente y deberá ser efectivamente entregada
antes de marzo de 2016.
RESUELVE
PRIMERO: En el expediente T-4891329, REVOCAR la sentencia del 6 de marzo de 2015, proferida por
el Juzgado Trece (13) Civil de Circuito de Bogotá D.C., que declaró
improcedente la acción de tutela. En su lugar, CONCEDER la acción de tutela
presentada por Blanca Laudice Córdoba
Moreno contra la Unidad
para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas por la violación de los
derechos fundamentales de petición y al mínimo vital.
SEGUNDO.- ORDENAR a la
UARIV, que en el término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a
partir de la notificación de esta providencia, de respuesta -si aún no lo ha
hecho- a la petición presentada por Blanca
Laudice Córdoba Moreno conforme a las consideraciones señaladas
en la parte motiva de este fallo. Adicionalmente, deberá continuar con las
gestiones del trámite del PAARI en
su etapa de reparación para que se concluya este año y, si el presupuesto no
logra cubrir la indemnización, la accionante deberá quedar en la lista de
espera que tendrá prioridad para el pago el año siguiente y deberá ser
efectivamente entregada antes de marzo de 2016.
TERCERO.- ORDENAR a la UARIV que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de la presente providencia, si no lo ha hecho aún,
entregue mensualmente y de manera completa a la señora Blanca Laudice Córdoba Moreno, la ayuda humanitaria, en cantidad y calidad suficiente para
suplir sus necesidades hasta tanto la situación de vulnerabilidad en que
se encuentra cese, y en consecuencia se acredite que han alcanzado
condiciones suficientes de auto sostenimiento.
Además, la UARIV deberá iniciar las gestiones
para que se realicen las mediciones de subsistencia mínima y superación de
situación de vulnerabilidad de la señora Blanca
Laudice Córdoba Moreno, con el
propósito de que, previa verificación de las circunstancias alegadas por la
actora, sean plenamente identificadas, suministradas y prorrogadas las ayudas
que concretamente requiere para superar su estado de vulnerabilidad.
CUARTO.- En el expediente T-4891330, REVOCAR la sentencia del 9 de marzo de 2015, proferida por
el Juzgado Trece (13) Civil de Circuito de Bogotá D.C., que declaró
improcedente la acción de tutela. En su lugar, CONCEDER la acción de tutela
presentada por Luis Miguel Medina
Castillo por la violación del derecho fundamental de petición.
QUINTO.-En
consecuencia, ORDENAR a la UARIV, que en el término perentorio de
cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta
providencia, de respuesta -si aún no lo ha hecho- a la petición presentada por Luis Miguel Medina Castillo conforme
a las consideraciones señaladas en la parte motiva de este fallo.
SEXTO.- ORDENAR a la
UARIV que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación
de la presente providencia, si no lo ha hecho aún, entregue mensualmente y de
manera completa al señor Luis Miguel
Medina Castillo, la ayuda
humanitaria, en cantidad y calidad suficiente para suplir sus
necesidades hasta tanto la situación de vulnerabilidad en que se encuentra
cese, y en consecuencia se acredite que han alcanzado condiciones
suficientes de auto sostenimiento.
Además, la UARIV deberá iniciar las gestiones para
que se realicen las mediciones de subsistencia mínima y superación de situación
de vulnerabilidad del señor Luis Miguel
Medina Castillo, con el propósito
de que, previa verificación de las circunstancias alegadas por la actora, sean
plenamente identificadas, suministradas y prorrogadas las ayudas que
concretamente requiere para superar su estado de vulnerabilidad.
SÉPTIMO.- PREVENIR a la UARIV para que no
vuelva a incurrir en conductas como las que dieron origen a la presentación de
esta acción de tutela y garantizar a las víctimas del conflicto armado interno,
que los mecanismos de
comunicación y notificación utilizados sean efectivos para informar sus
decisiones.
OCTAVO.- Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones previstas
en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Auto 409/15
Referencia: Corrección de la Sentencia T-527 de 2015, expediente
T-4891329, T-4891330 (acumulados)
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C., 14 de
septiembre de dos mil quince (2015).
La
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada
Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, y los magistrados Jorge Iván
Palacio Palacio y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591
de 1991, profiere este Auto previas las siguientes:
CONSIDERACIONES
1. Esta
Corporación ha señalado que cuando en la trascripción del texto de una
sentencia se producen errores, es aplicable el artículo 286 del Código General
del Proceso, que indica lo siguiente[40]:
“ARTÍCULO
286. CORRECCIÓN DE ERRORES ARITMÉTICOS Y OTROS. Toda providencia en que se haya
incurrido en error puramente aritmético puede ser corregida por el juez que la
dictó en cualquier tiempo, de oficio o a solicitud de parte, mediante auto.
Si
la corrección se hiciere luego de terminado el proceso, el auto se notificará
por aviso.
Lo
dispuesto en los incisos anteriores se aplica a los casos de error por omisión
o cambio de palabras o alteración de estas, siempre que estén contenidas en la
parte resolutiva o influyan en ella.”
2. De
oficio la Sala advirtió que existió un error de trascripción en la sentencia
T-527 de 2015, que si bien no altera el fondo de la decisión adoptada en la
misma, en todo caso debe ser corregido para evitar equívocos.
3. Tal
error consistió en transcribir, en el numeral primero
de la parte resolutiva del fallo, que el 6 de marzo de 2015, el Juzgado Trece (13) Civil de Circuito de Bogotá D.C.
profirió la sentencia por medio de la cual se negó el amparo solicitado por
Blanca Laudice Córdoba Moreno, pese a que la fecha correcta es el 9 de marzo de
2015 (expediente T-4891329). Asimismo, en el numeral
cuarto de la parte resolutiva del fallo, se sostuvo que el 9 de
marzo de 2015, el Juzgado Trece
(13) Civil de Circuito de Bogotá D.C. profirió la sentencia por medio de la
cual se negó el amparo solicitado por Luis Miguel Medina Castillo, a pesar que la fecha
correcta de ese fallo es el 6 de marzo de 2015 (expediente
T-4891330).
4. Al
advertir que el error previamente identificado puede dar lugar a una eventual
dilación en el acatamiento del fallo, esta Corporación procederá a corregirlo
de oficio, acorde a lo dispuesto en el artículo 286 del Código General del
Proceso.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
CORREGIR el numeral
primero de la parte resolutiva de la sentencia T-527 de 2015, en donde dice:
“PRIMERO: En el expediente T-4891329, REVOCAR la sentencia del 6 de marzo de 2015, proferida por el Juzgado Trece (13)
Civil de Circuito de Bogotá D.C., que declaró improcedente la acción de tutela. En su
lugar, CONCEDER la acción de tutela presentada por Blanca Laudice Córdoba Moreno contra
la Unidad para la
Atención y Reparación Integral de las Víctimas por la violación de los derechos
fundamentales de petición y al mínimo vital.”
Corregirse por:
“PRIMERO: En el expediente T-4891329, REVOCAR la sentencia del 9 de marzo de 2015, proferida por el Juzgado Trece (13)
Civil de Circuito de Bogotá D.C., que declaró improcedente la acción de tutela. En su
lugar, CONCEDER la acción de tutela presentada por Blanca Laudice Córdoba Moreno contra
la Unidad para la
Atención y Reparación Integral de las Víctimas por la violación de los derechos
fundamentales de petición y al mínimo vital.”
Segundo: CORREGIR el numeral cuarto de la parte
resolutiva de la sentencia T-527 de 2015, en donde dice:
“CUARTO.-
En el expediente T-4891330, REVOCAR la sentencia del 9 de marzo de 2015,
proferida por el Juzgado Trece (13) Civil de Circuito de Bogotá D.C., que declaró
improcedente la acción de tutela. En su lugar, CONCEDER la acción de tutela
presentada por Luis Miguel Medina
Castillo por la violación del derecho fundamental de petición.”
Corregirse por:
“CUARTO.-
En el expediente T-4891330, REVOCAR la sentencia del 6 de marzo de 2015,
proferida por el Juzgado Trece (13) Civil de Circuito de Bogotá D.C., que declaró
improcedente la acción de tutela. En su lugar, CONCEDER la acción de tutela
presentada por Luis Miguel Medina
Castillo por la violación del derecho fundamental de petición.”
Tercero: ORDENAR a la Relatoría de esta Corporación, que
adjunte copia del presente auto a la sentencia respectiva, con el fin de que
sea publicado en los medios oficiales dispuestos para el efecto.
Cuarto: ORDENAR a la Secretaría General de la Corte, que
envíe copia del presente auto a todos los jueces y las autoridades a las que se
les comunicó la sentencia de la referencia.
Comuníquese
y cúmplase
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Trece
Civil de Circuito de Bogotá D.C. el 9 de marzo de 2015 (expediente T-4891329,
cuaderno 1, folio 10); Fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Trece Civil de Circuito de Bogotá D.C. el 6 de marzo de
2015 (expediente T-4891330, cuaderno 1, folio 9).
[2]
La señora Córdoba Moreno radicó su solicitud el 6 de febrero
de 2015 (expediente T-4891329, cuaderno 1, folio 2), mientras que el
señor Medina Castillo la radicó el 19 de enero de 2015 (expediente
T-4891330, cuaderno 1, folio 1).
[3]
Solicitud radicada por la señora Córdoba Moreno el 6 de
febrero de 2015 (expediente T-4891329, cuaderno 1, folio 2);  Solicitud radicada por el señor Medina Castillo el 19 de enero de 2015 (expediente T-4891330, cuaderno 1, folio
1).
[4]
Cfr. Informes de secretaría de marzo 5 y 9 de 2015 (expediente T-4891329, cuaderno
1, folio 9 y expediente T-4891330, cuaderno 1, folio 8).
[5]
Escrito de tutela presentado por Blanca Laudice Córdoba Moreno (expediente T-4891329,
cuaderno 1, folio 10)
[6]
Escrito de tutela presentado por Luis Miguel Medina Castillo
(expediente T-4891330, cuaderno 1, folio 9).
[7]
Cfr. expediente T-4891329 (folio 31). Oficio de la Secretaría General de la
Corte Constitucional en el que se deja constancia sobre la no contestación del
auto de junio 26 de 2015 por parte de Blanca Laudice Córdoba Moreno.
[8]
Sentencia T-899 de 2014 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[9]
Sentencia T-662 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[10]
Sentencias T-012 de 1992. M.P. José
Gregorio Hernández Galindo; T-419 de 1992. M.P. Simón Rodríguez Rodríguez;
T-172 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-306 de 1993. M.P. Hernando
Herrera Vergara; T-335 de 1993. M.P. Jorge Arango Mejía; T-571 de 1993. M.P.
Fabio Morón Díaz; T-279 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-414 de 1995. M.P.
José Gregorio Hernández Galindo, entre muchas otras.
[11]
Sentencias T-147 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-108 de 2006 y
T-490 de 2005, M.P. Jaime Araujo Rentería; T-1130 de 2005, M.P. Jaime Córdoba
Triviño; T-373 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis, entre otras.
[12]
Sentencia T-481 de 1992; M.P. Jaime Sanín Greiffenstein.
[13]
Sentencias T-259 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-814 de 2005,
M.P. Jaime Araujo Rentería, entre otras.
[14]
Al respecto se pueden consultar, entre otras, las sentencias T-615 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa; T-178 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T- 249 de 2001, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo; T-149 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[15]
Sentencia T-839 de 2006. M.P. Álvaro
Tafur Galvis.
[16]
Sentencia T-025 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[17]
Capitulo II. Artículo 5 y ss.
[18]
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. veintiocho (28) de enero
de dos mil quince (2015). Concepto número: 11001-03-06-000-2015-00002-00.
[19]
“Artículo  83. Silencio negativo. Transcurridos
tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se
haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa.
En los casos en que la
ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin
que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo
de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión.
La ocurrencia del
silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las
autoridades. Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición
inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto
presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda.”
[20]
Sentencia C-875 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[21]
Ibíd.
[22]
Sentencia  T-372 de 1995. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[23]
Sentencia  T-567 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[24]
Sentencia T-301 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero
[25]
Ley 1448, artículo 47.
[26]
Ley 1448 de 2011. Artículo 4.
[27]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[28]
Decreto 1377 de 2014.
[29]
Resolución 090 de febrero 17 de 2015 proferida por la UARIV.
[30]
Ver Sentencia T-293 de 2015, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[31]
Sentencia T-602 de 2003 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[32]
Ibíd.
[33]
Ibíd.
[34]
Sentencia C-278 de 2007. M.P. Nilson
Pinilla Pinilla.
[35]
Sentencia T-702 de 2013. M. P: Luis Ernesto Vargas Silva.
[36]
En el caso de la señora Córdoba Moreno, el término para
contestar su solicitud se venció el 27 de febrero de 2015 y según el acta
individual de reparto No. 1769, la acción de tutela se presentó ese mismo día (expediente T-4891329, cuaderno 1, folio 5). En el caso del
señor Medina Castillo, el término para contestar su solicitud se venció el 9 de
febrero de 2015 y según el acta individual de reparto No. 1645, la acción de tutela
se presentó el 25 de febrero de 2015 (expediente
T-4891330, cuaderno 1, folio 4).
[37]
Oficio de julio 17 de 2015 proferido por la UARIV en respuesta al auto de junio
26 (expediente T-4891329, cuaderno Corte Constitucional, folio 26)
[38]
Solicitud radicada por la señora Córdoba Moreno el 6 de
febrero de 2015 (expediente T-4891329, cuaderno 1, folio 2); Oficio de
julio 17 de 2015 proferido por la UARIV en respuesta al auto de junio 26
(expediente T-4891329, cuaderno Corte Constitucional, folio 26)
[39]
Respecto de la priorización de madres cabeza de familia, esta Corporación ha
indicado que cuando no se tiene en cuenta esta calidad de sujeto especial de
protección se “agrava aún más la condición de vulnerabilidad a la cual se
encuentran sometidas, por lo que la reparación integral se convierte en el
instrumento principal para mejorar sus condiciones de vida y así aminorar la
afectación al mínimo vital que estas mujeres actualmente padecen junto con las
familias de las que son responsables.” Sentencia T-293 de
2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[40]
La Corte Constitucional ha corregido partes de sus sentencias en varias
ocasiones. Por ejemplo, mediante Auto 097 de 2004 corrigió las fechas que
indicaban un período de práctica que debía ser reconocido; en Auto 87 de 2004 corrigió
en la parte resolutiva de la sentencia el nombre de la persona a la cual se
había impartido una orden; en Auto 029A de 2009 corrigió en la parte resolutiva
la fecha de una sentencia que había sido confirmada. En el mismo sentido pueden
consultarse, entre otros, los autos números 174 de 2005, 067 de 2007, 051 de
2007, 197 de 2007, 01 de 2008, 259 de 2009, 033ª de 2011, 114 de 2014 y 038 de
2015.