T-221-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-221/93
JURISPRUDENCIA DE
TUTELA/FALLO DE TUTELA-Efectos
Aun cuando los
efectos jurídicos emanados de la parte resolutiva de un fallo de revisión
solamente obligan a las partes, el valor doctrinal de los fundamentos jurídicos
o consideraciones de estas sentencias trasciende el asunto revisado. La
interpretación constitucional fijada por la Corte determina el contenido y
alcance de los preceptos de la Carta y hace parte, a su vez, del "imperio
de la ley" a que están sujetos los jueces.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL
No existiendo
medios idóneos de defensa judicial para proteger los derechos fundamentales de
los peticionarios al debido proceso y al trabajo, se concluye que es la Acción
de Tutela el mecanismo adecuado para lograr la efectiva protección de sus
derechos que se dicen vulnerados por la actuación de la Administración. La
acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a
situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican transgresión o
amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico
no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a
objeto de lograr la protección que haga efectivos los mandatos constitucionales
en defensa de la persona.
AUTORIDAD
PUBLICA/VIA DE HECHO/JUEZ DE EJECUCIONES FISCALES/EMBARGO
Los jueces son
autoridades públicas y, pese a la intangibilidad de su autonomía funcional,
pueden incurrir en actos u omisiones que, por fuera de sus competencias y
atribuciones son capaces de producir agravio o amenaza a los derechos
fundamentales. La actuación administrativa atacada conforma en realidad una vía
de hecho por cuyo conducto el Juez de ejecuciones fiscales desconoció las
reglas del debido proceso, pues al llevar a cabo la orden de remate omitió dar
cumplimiento a las normas legales que regulan estos procedimientos. La
Administración de Impuestos no sólo desconoció el procedimiento que las normas
legales establecen para el remate de bienes, sino que además no dió
cumplimiento al mandato según el cual, cuando existe un embargo anterior que es
de grado superior al del fisco, debe hacerse parte en el proceso ejecutivo y
velar porque con el remanente del remate del bien se garantice la deuda.
REMATE-Prelación de créditos
Por existir sobre
el bien embargado por la Administración otra medida similar pero anterior,
originada en un crédito de rango superior al fiscal, como lo es el laboral, y
como lo estableció el Juzgado al señalar el orden de prelación de los créditos,
y de cuya existencia fué notificada la Administración en aplicación del
artículo 542 del C.de P.C., ante ese despacho debió concurrir el ejecutor
fiscal para hacerse parte en el proceso, y no haber adelantado como lo hizo, el
remate del bien embargado desconociendo las normas legales.
REF: Expedientes
Nos. T-7291 y T-7431 (Acumulados).
PETICIONARIOS:
Luis Germán Velez Uribe y Luis Estrada Ossa contra la Administración de Impuestos
Nacionales, Seccional Medellín.
PROCEDENCIA:
Tribunal Superior de Medellín, Sala Civil y Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Laboral.
TEMA: Derecho al
Debido Proceso // Acción de Tutela contra providencias judiciales.
MAGISTRADO
PONENTE:
Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA.
Santafé de Bogotá,
D.C.,  junio 11 de mil novecientos noventa y tres (1993).
Procede la Sala
Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
HERNANDO HERRERA VERGARA, ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO y FABIO MORON DIAZ, a
revisar los fallos proferidos por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Medellín el día 16 de octubre de 1992 y por el Tribunal Superior de Medellín,
Sala Civil el día 3 de noviembre del mismo año, en el proceso de tutela número
T-7291, adelantado por LUIS GERMAN VELEZ URIBE, en su propio nombre; así mismo,
los fallos proferidos por el Tribunal Superior de Medellín, Sala Laboral el día
19 de octubre de 1992 y por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación
Laboral, el día 19 de noviembre del mismo año, en el proceso de tutela número
T-7431, adelantado por LUIS ESTRADA OSSA.
El negocio llegó al
conocimiento de esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional por la vía
ordinaria de la remisión que hicieron tanto el Tribunal Superior de Medellín,
como la Corte Suprema de Justicia, respectivamente, en virtud de lo ordenado
por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
Conforme a los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto ibidem, la Sala de
Selección de la Corte eligió para efectos de revisión la presente acción de
tutela.
I. INFORMACION
PRELIMINAR.
Observa la Corte
que, en los asuntos mencionados en la referencia, existe unidad de materia
desde el punto de vista de los hechos y el derecho, al igual que del análisis
constitucional, y que por otra parte, la acción en ambos casos se dirige contra
una actuación administrativa emanada de la Administración de Impuestos
Nacionales, Seccional Medellín.
Todo ello hace que
las consideraciones de esta Corte sirvan de fundamento para los dos asuntos
examinados y, en consecuencia, conforme a lo dispuesto por el Reglamento de
esta Corte y por decisión de la misma, se resolvió acumular las dos tutelas
reseñadas, y proferir un sólo fallo.
Hechos.
Los peticionarios
fundamentan la solicitud en los siguientes hechos:
El Juzgado Segundo
Civil del Circuito de Itagui ante demanda ejecutiva simple de Distribuidora Los
Coches contra Luis Germán Vélez, ordenó el embargo de un inmueble de su
propiedad, situado en Guarne, paraje El Salado, el cual fué inscrito ante la
Oficina de Registro respectiva. Posteriormente intervino el Banco Nacional a
quien se citó como acreedor de mejor derecho dada la garantía real hipotecaria
vigente sobre el citado predio, por lo que el proceso ejecutivo simple se
convirtió en mixto.
Por otra parte, en
el proceso ejecutivo laboral adelantado por Luis Carlos Estrada Ossa, Maria del
Rosario Londoño Estrada y Luz Estella Peláez Mejia contra el señor Luis Germán
Velez en el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Itagui, éste despacho
produjo el oficio # 494 de agosto 28 de 1984 dirigido al Juzgado Segundo Civil
del Circuito de Itagui para hacer valer el embargo laboral y la correspondiente
prelación legal en el proceso ejecutivo mixto de Distribuidora Los Coches y
Banco Nacional contra Luis Germán Velez, respecto del inmueble de su propiedad,
situado en la jurisdicción de Guarne. El Juzgado Segundo Civil del Circuito por
auto de septiembre 5 de 1984, ordenó tener en cuenta no sólo el oficio 494,
sino también otros dos oficios similares procedentes del mismo Juzgado y
relacionados con acciones ejecutivas laborales contra el mismo demandado.
Al producirse el
oficio 494 del Juzgado Laboral y dictarse el auto de septiembre 5 de 1984, quedó
establecida la siguiente prelación de créditos: 1) costas judiciales; 2) los
salarios, sueldos y prestaciones provenientes de contrato de trabajo; 3) la
hipoteca, y 4) la deuda con la Distribuidora Los Coches.
A su vez, en
desarrollo de acción ejecutiva por jurisdicción coactiva contra Luis German
Vélez, la Administración de Impuestos Nacionales, Seccional Medellín, dictó
orden de embargo del mismo inmueble y lo comunicó a la Oficina de Registro,
quien lo inscribió sin cancelar el embargo anterior, ateniéndose al artículo
839 del Estatuto Tributario.
No obstante, la
Administración de Impuestos Nacionales, Seccional Medellín, se abstuvo de
hacerse parte en el proceso civil y continuó con el trámite del remate. En
efecto, el día 30 de septiembre de 1992, la Administración de Impuestos
practicó el remate del bien y con ello infringió la norma y dejó desprotegidos
los créditos laborales mencionados. Así mismo, no dió oportuno cumplimiento al
Estatuto Tributario, en el sentido de citar al Banco Nacional como acreedor
hipotecario.
Los peticionarios no
admiten como lógico que una vez la Administración de Impuestos tuvo
conocimiento de la prelación laboral, no haya dado cumplimiento al artículo 839
del Estatuto Tributario (norma esta que fué adicionada por el artículo 86 de la
Ley 6a. de 1992), para permitir que fuera el Juzgado Civil del Circuito quien
efectuara el remate del bien, porque así lo dispone la norma, ya que los
créditos laborales son de mayor jerarquía.
Afirman que con base
en la lectura del expediente fiscal, el funcionario de la Administración de
Impuestos de Medellín tuvo conocimiento oficial y oportuno de la existencia de
los créditos laborales, respaldados con embargo sobre el mismo inmueble ante el
Juzgado Primero Laboral del Circuito de Itagui, promovidos por Luis Carlos
Estrada Ossa, Maria del Rosario Londoño Estrada y Luz Estella Peláez Mejía,
quienes están ejerciendo sus derechos de prelación consignados en la ley,
habiendo sido comunicados los embargos al Juez Segundo Civil del Circuito por
oficios 492, 493 y 494 de agosto 28 de 1984, embargos que están vigentes.
En virtud de lo
anterior, el señor Luis Estrada Ossa señala como derechos fundamentales
vulnerados por la actuación administrativa, el trabajo, el debido proceso y la
propiedad. Respecto al primero, manifestó que el trabajo tiene especial
protección del Estado que se traduce en las compensaciones en dinero y en el
privilegio dado por el artículo 2493 y siguientes del Código Civil; con
respecto al debido proceso, éste fue desconocido al ignorar la Administración
los artículos 2493 y siguientes de ese estatuto, el Estatuto Tributario y la
Ley 6a. de 1992, usurpando la competencia del Juzgado Segundo Civil del
Circuito de Itagui y omitiendo citar al Banco Nacional, no obstante su calidad
de acreedor hipotecario.
En virtud a lo
anterior, solicita que se le reconozcan sus derechos a la protección al trabajo
y a la consecuente compensación en dinero, al debido proceso y la prelación a
los créditos laborales, al igual que se ordene a la Administración de Impuestos
Nacionales de Medellín, abstenerse de continuar el trámite del remate, y según
el Estatuto Tributario, hacerse parte en el proceso civil, y anular la
actuación viciada.
Por su parte, el
señor Luis Germán Vélez afirma que la existencia de los créditos
laborales y el embargo anterior era de conocimiento de la División de Recursos
Tributarios de la Administración de Impuestos Nacionales, Sección a la que
acudió para solicitar infructuosamente la suspensión del remate y la aplicación
del procedimiento consagrado en el artículo 542 del Código de Procedimiento
Civil, advirtiéndo que la resolución de la Administración ordenando el remate
fué impugnada con resultados negativos. Así mismo, manifiesta que el Banco
Nacional a quien la Administración de Impuestos reconoce como titular de
derechos reales sobre el inmueble, no ha sido citado al proceso coactivo y que
la decisión ordenando la venta en pública subasta está llena de irregularidades
comunicadas por él mismo a la entidad ejecutante sin solución favorable a sus
pretensiones. Con todo ello, se le vulneraron sus derechos fundamentales al
debido proceso y a la propiedad privada, por lo que solicita se ordene a la
Administración de Impuestos cesar el procedimiento de remate y condenar en costas
y perjuicios a los funcionarios responsables de esa dependencia.
II. LAS
DECISIONES JUDICIALES MATERIA DE REVISION.
Las sentencias que
son objeto de revisión por parte de esta Corte, presentan entre sí algunas
diferencias sustanciales, desde el punto de vista de los razonamientos
expuestos, como de la parte resolutiva. Se procede, por eso, a realizar una
reseña de los distintos pronunciamientos que se emitieron en los casos que se
examinan.
A.
Fallos que se produjeron respecto de la solicitud de tutela No. T-7291
presentada por el ciudadano Luis Germán Vélez.
1.
Sentencia del Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado de Medellín.
El mencionado
Juzgado por sentencia de fecha 16 de octubre de 1992, decidió negar la acción
de tutela incoada, con base en los siguientes fundamentos:
a)    Observa el citado despacho en la
documentación aportada y relacionada con los procesos ejecutivos laborales, que
el funcionario de conocimiento dió cumplimiento a lo prescrito en el inciso 1o.
del artículo 542 del Código de Procedimiento Civil, relativo a la acumulación
de embargos en procesos de diferente jurisdicción.
b)
De otra parte,
considera que la acción de tutela no procede porque existen otros mecanismos de
defensa judicial que puede utilizar el peticionario para la efectividad de las
normas procesales, como lo evidencia su eficaz intervención ante la
Administración de Impuestos donde le reconocieron las excepciones y defensas
que legalmente procedían. Por lo tanto niega la tutela invocada y ordena
levantar la medida de suspensión de la aprobación del remate en el proceso de
ejecución coactiva contra Luis Germán Vélez.
2.
La Previa Impugnación.
El anterior fallo
fué impugnado por el actor, al considerar que si el inmueble rematado no estuvo
rodeado del estricto cumplimiento de las normas procesales propias de las
subastas públicas, entre ellas las relativas a la competencia, se le ha
vulnerado no sólo su derecho al debido proceso sino su derecho a la propiedad
privada.
De otra lado, señala
que en su calidad de demandado, sin pretender eludir el pago de sus
obligaciones, desde el momento de su intervención en el proceso por
jurisdicción coactiva, hizo notar al funcionario ejecutor fiscal la existencia
de irregularidades procesales (la mayor de las cuales consiste en su
incompetencia para adelantar el remate) y sustanciales (como el desconocimiento
de la prelación de créditos), todo ello sin resultado alguno porque de todos
modos adelantó el remate y adjudicó el bien.
Por lo tanto, no
dispone de otras instancias dónde acudir para la protección de sus derechos,
pues el perjuicio que se le causa con el indebido remate es irremediable, ya
que no tiene otros medios de defensa judicial; afirma que el proceso ante la
jurisdicción contencioso administrativa de restablecimiento del derecho no
alcanza a evitar el remate del bien que ya se hizo y que sólo está pendiente de
aprobación.
3.
Sentencia de la Sala Civil del Tribunal
Superior de Medellín.
El Tribunal Superior
de Medellín por sentencia del 3 de noviembre de 1992, revocó el fallo de
primera instancia, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:
a)
En desarrollo del
artículo 839 del Estatuto Tributario y del artículo 86 de la Ley 6a. de 1992,
pasando por alto la prelación que los créditos laborales tienen frente a los
fiscales, la Administración de Impuestos en el proceso coactivo procedió a
disponer el remate del bien incautado, aduciendo para ello el que por no haber
recibido comunicación oficial sobre la existencia de los créditos laborales y
ser en consecuencia el crédito civil de inferior categoría al fiscal, procedía
disponer la subasta que realizó, no siendo en su sentir antijurídico el
procedimiento que se le imprimió al litigio que ella promovió.
b)    Considera el Tribunal que por existir
sobre el bien embargado por la Administración otra medida similar a la anterior
originada en un crédito de rango superior al fiscal, como lo es el laboral y de
cuya existencia fué noticiado el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Itagui
en aplicación del artículo 542 del C.P.C., por ser éste el despacho que decretó
el primero de los embargos aludidos, ante el mismo debió y debe concurrir el
ejecutor fiscal para hacerse parte en el proceso que allí se adelanta, velando
porque se garantize el pago de la deuda fiscal con el remate del bien
embargado. Por tanto se hace necesario revocar el proveído impugnado.
c)
El Tribunal encontró
que lo que la situación refleja fué una indebida aplicación del Estatuto
Tributario en materia de medidas cautelares, que así originó un quebrantamiento
a las reglas del debido proceso, pero no la vulneración del derecho de
propiedad sobre unos bienes que constituyen la prenda general de los
acreedores, perfectamente admitida por la ley.
d)
No obstante lo
anterior, la tutela se acoge con fundamento en la violación por parte de la
Administración de Impuestos al derecho al debido proceso, pero sin imponer
condena a indemnización de perjuicios y pago de costas, porque estos no se
demostraron ni se causaron.
B.
Fallos que se produjeron respecto de la solicitud de tutela No. T-7431
presentada por el ciudadano Luis Estrada Ossa.
1.
Sentencia de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín.
El Tribunal Superior
de Medellín, por sentencia del 19 de octubre de 1992, resolvió en forma
favorable la solicitud incoada, con base en los siguientes argumentos:
a)
De lo observado dentro
del expediente y de las pruebas recaudadas, se vé que la Administración de
Impuestos Nacionales, Seccional Medellín, sí conoció de los créditos laborales,
por lo que debió atender lo dispuesto en la ley que impone que en el evento de
existir sobre el bien que se persigue con el cobro coactivo un embargo anterior
que es de grado superior al del fisco, aquél debe prevalecer, de lo que se
infiere que se violó así el debido proceso con la actuación administrativa, y
en especial porque la Administración con su procedimiento de cobro coactivo
aplicado en este caso no dió cumplimiento a las normas administrativas,
concretamente al Estatuto Tributario (Decreto 624/89, artículo 839) y la Ley
6a. de 1992, artículo 86, desconociendo igualmente la existencia de los
créditos laborales con embargo preferencial.
Con
ese injurídico trámite y con el proceder negligente de no averiguar con certeza
acerca de la existencia real de los créditos laborales que se le anunciaron, la
Administración de Impuestos vulneró el derecho fundamental al trabajo, pues se
dejaron por fuera los aludidos créditos laborales que eran de prelación
superior al crédito del fisco.
b)
De las constancias
procesales analizadas, se concluye que el Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Itagui es responsable también de la violación de los derechos fundamentales
referenciados, porque con su proceder negligente, al no dar cuenta de la real
situación del expediente a su cargo, permitió que la Administración ante su
omisión, actuara en forma que dejaba por fuera los créditos laborales
mencionados.
c)
Destaca el Tribunal, que
si bien la acción de tutela no opera cuando existen otros medios de defensa
judicial, para el peticionario es lo cierto que no se presenta tal situación.
Al no tener otros medios de defensa para evitar que se vulneren sus derechos
fundamentales, debe prosperar la acción de tutela en los términos solicitados.
En cuanto al pago de indemnizaciones y costas en este negocio, no se ordenará
porque los daños no fueron probados en el marco del proceso.
d)
Por lo anterior,
resuelve acceder a la acción de tutela como quiera que se han vulnerado los
derechos fundamentales al trabajo y al debido proceso, y se ordena disponer los
mecanismos legales necesarios para suspender la actuación del remate en el
procedimiento de cobro coactivo.
2.
La Previa Impugnación.
El fallo del
Tribunal Superior de Medellín fué impugnado por los representantes de la
Administración de Impuestos Nacionales, quienes sostuvieron como argumentos
para controvertirlo, el hecho de no haber violado ningún derecho fundamental. A
su juicio, la actuación del Juez Segundo Civil del Circuito de Itagui fué
negligente y violó el debido proceso ya que al ordenar a la Administración
poner a su disposición los remanentes, la autorizó para efectuar el remate. Fue
pues la decisión del funcionario judicial la que entrañó peligro para el
acreedor laboral y no la de la Administración Tributaria.
Finalmente,
consideran que el Tribunal Superior debío declararse incompetente para tramitar
la Acción de Tutela, ya que a quien le correspondía conocer de la demanda era a
la jurisdicción contencioso administrativa por tratarse de una actuación
eminentemente administrativa.
3.
Sentencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
La Corte Suprema de
Justicia por sentencia del 19 de noviembre de 1992, revocó el fallo proferido
por el Tribunal Superior de Medellín, y en su lugar declaró la improcedencia de
la tutela incoada, por los siguientes motivos:
a)
Destaca en primer
lugar, que la Administración de Impuestos actuando como funcionario ejecutor en
el procedimiento administrativo coactivo adelantado contra el señor Luis Germán
Vélez, se ha ajustado a las formas propias del debido proceso.
b)
De otra parte, sostiene
que el accionante de tutela contaba con otro medio de defensa judicial que
consiste en la facultad de solicitar al Juzgado Laboral que oficiara al
funcionario de ejecución fiscal haciéndole saber de la existencia del proceso
ejecutivo laboral con el fin de que se tuviera en cuenta el privilegio de su
crédito. Igualmente, hubiera podido acudir en el mismo sentido ante el Juzgado
Segundo Civil del Circuito de Itagui en cuyo proceso tiene interés jurídico, de
conformidad con el artículo 542 del Código de Procedimiento Civil, pues allí
obra la información del crédito privilegiado y además, porque también en él
reposa la comunicación de la Administración de Impuestos que embargaba el
inmueble, medida inicialmente ordenada por el despacho judicial en mención.
c)
Concluye de lo
anterior, que la acción de tutela invocada en este asunto es improcedente, no
solo por su ejercicio contra una providencia judicial, sino también por contar
el actor con otros medios de defensa judicial, por lo que habrá de revocarse el
fallo impugnado.
III. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
Competencia.
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia, en
relación con los fallos dictados tanto por el Tribunal Superior de Medellín
como por la Corte Suprema de Justicia, con fundamento en lo dispuesto por los
artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda.
Consideraciones relativas al caso examinado.
A. Aspectos
Preliminares.
Estima la Corte
necesario antes de entrar en el estudio concreto del asunto debatido, definir
el sentido, alcance y límites constitucionales de la acción de tutela,
especialmente en aquellos aspectos que merecen atención a efectos de dirimir la
controversia de que se trata, y que dió lugar a la expedición de fallos que
sobre el mismo derecho y los mismos fundamentos, aparecen ostensiblemente
contradictorios, respecto de los cuales esta Corporación se pronunciará dando
unidad de criterio sobre el particular.
Sobre el particular,
conviene señalar, como ya lo hiciera ésta Corporación1 , que la única
manera de lograr la unidad de un ordenamiento jurídico es mediante la
unificación de la jurisprudencia:
"En efecto,
si cada juez, al momento de interpretar la ley, le confiere en sus sentencias
un sentido diferente a una misma norma, sin que el propio ordenamiento consagre
mecanismos orientados a tal unificación, habrá caos, inestabilidad e
inseguridad jurídica. Las personas no podrían saber, en un momento dado, cuál
es el derecho que rige en un país.
Luego es
indispensable para el normal funcionamiento del sistema jurídico jerárquico y
único el establecimiento de mecanismos que permitan conferirle uniformidad a la
jurisprudencia.
Así lo ha
establecido la Sala Plena de la Corte Constitucional a propósito de la
unificación de la jurisprudencia de la acción de tutela, cuando afirmó:
"Aun cuando
los efectos jurídicos emanados de la parte resolutiva de un fallo de revisión
solamente obligan a las partes, el valor doctrinal de los fundamentos jurídicos
o consideraciones de estas sentencias trasciende el asunto revisado. La
interpretación constitucional fijada por la Corte determina el contenido y
alcance de los preceptos de la Carta y hace parte, a su vez, del "imperio
de la ley" a que están sujetos los jueces según lo dispuesto en el
artículo 230 de la Constitución"2".
B. De la Acción
de Tutela.
Es pues, la acción
de tutela un mecanismo concebido para la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales, cuando en el caso concreto de una persona, la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública, o de particulares en los
casos expresamente señalados por la ley, tales derechos resulten amenazados o
vulnerados sin que exista otro medio de defensa judicial o, existiendo éste, si
la tutela es utilizada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
Se trata, entonces,
de un instrumento jurídico confiado por la Constitución a los jueces de la
República, cuya justificación y propósito consisten en brindar a la persona la
posibilidad de acudir sin mayores requerimientos de índole formal y en la
certeza de que obtendrá oportuna resolución a la protección directa e inmediata
por parte del Estado de sus derechos fundamentales, en su caso particular,
consideradas las circunstancias específicas en que se encuentra y en las que se
produjo la amenaza o vulneración, y a falta de otros medios, se haga justicia
frente a situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de tales
derechos. De esa manera se logra cumplir uno de los fines esenciales del Estado
(C.P. artículo 2o.), consistente en garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Política.
Tiene esta
institución, como dos de sus caracteres distintivos esenciales, los de la
subsidiariedad y la inmediatez; el primero, por cuanto tan sólo resulta
procedente instaurar la acción cuando el afectado no disponga de otro medio de
defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable (aquel
que sólo puede ser reparado en su integridad mediante una indemnización
-artículo 6o. del Decreto 2591 de 1991); el segundo, puesto que no se trata de un
proceso sino de un remedio de aplicación urgente que se hace preciso
administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho sujeto a
violación o amenaza.
Cuando no existe
medio judicial distinto para buscar la eficacia del derecho atacado o
amenazado, surge la acción de tutela como única medida a disposición del
titular de aquél, con el fin de llevar a la práctica la garantía que en
abstracto le ha conferido la Constitución. Allí reside su importancia en el
contexto de las instituciones vigentes: en que otorga una salida a la que no
conducen los mecanismos ordinarios para obtener certeza en la satisfacción de
las aspiraciones fundamentales de la persona.
En estos casos, si
el juez encuentra que se tiene el derecho, que en efecto está siendo violado o
amenazado y que se dan las condiciones necesarias para que la acción prospere
en el asunto de cuyo juzgamiento se ocupa, apreciando en concreto las
circunstancias del solicitante, según las prescripciones del artículo 86 de la
Constitución y las normas legales que lo desarrollan, habrá de concederla,
impartiendo las instrucciones orientadas hacia la cabal y completa protección
del derecho afectado.
En consonancia con
lo anterior, conviene señalar que la acción de tutela no ha sido consagrada para
provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutivos de los
ordinarios o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos
ámbitos de competencia de los jueces, ni para crear instancias adicionales a
las existentes, ni para otorgar a los litigantes la opción de rescatar pleitos
ya perdidos, sino que tiene el propósito claro y definido, estricto y
específico, que el propio artículo 86 de la Constitución indica, que no es otro
que brindar a la persona protección inmediata y subsidiaria para asegurarle el
respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta le reconoce.
Tercera.
Aplicación de los principios enunciados al caso en estudio.
A.
Violación de un derecho fundamental: El Derecho a un Debido Proceso.
El artículo 29 de la
Constitución Política establece:
"El debido
proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
Nadie podrá ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez
o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de
cada juicio.
En materia penal,
la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de
preferencia a la restrictiva o desfavorable.
Toda persona se
presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien
sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado
escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a
un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar
pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la
sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Es nula de pleno
derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso" (negrilla
fuera de texto).
El debido proceso ha
sido concebido como una manifestación del Estado social de derecho que tiene
como fundamento la protección del hombre frente a las actuaciones del estado y
en el respeto a las formas que éstas deben cumplir en sus diversas manifestaciones.
La Constitución de
1991 extendió las garantías del debido proceso a todo tipo de actuaciones
administrativas, y ya no sólo a los procesos judiciales como sucedía bajo la
vigencia de la Carta de 1.886. Como consecuencia de ello, los principios que
comportan el debido proceso -legalidad de los delitos y las penas, juez
competente, presunción de inocencia, derecho de defensa, etc.-, se constituyen
en pilares fundamentales de las actuaciones administrativas y judiciales.
La doctrina define
el debido proceso como todo ese conjunto de garantías que protegen al ciudadano
sometido a cualquier proceso, que le aseguren a lo largo del mismo una recta y
cumplida administración de justicia, al igual que la libertad, la seguridad
jurídica y la fundamentación de las resoluciones judiciales proferidas conforme
a derecho.
De esa manera, el
artículo 29 de la Carta, por expresa voluntad del Constituyente plasmada en su
mismo texto, es de obligatoria e ineludible observancia en toda clase de
actuaciones tanto judiciales como administrativas, de tal modo que, ante la
meridiana claridad del precepto, ninguna autoridad dentro del Estado está en
capacidad de imponer sanciones o castigos ni de adoptar decisiones de carácter
particular encaminadas a afectar en concreto a una o varias personas en su
libertad o en sus actividades, si previamente no se ha adelantado un proceso en
cuyo desarrollo se haya brindado a los sujetos pasivos de la determinación, la
plenitud de las garantías que el enunciado artículo incorpora.
Tal como lo dispone
el artículo 29 de la Carta, quien sea sindicado de haber incurrido en
infracción de la ley tiene derecho a ser juzgado conforme a las leyes
preexistentes a la acción u omisión que se le imputa; a que el correspondiente
juicio o actuación se adelante ante juez, tribunal o funcionario competente, con
plena observancia de todas las formas contempladas en la ley para ese proceso o
actuación; a que se le aplique de preferencia la norma favorable si se
trata de un asunto penal; a su defensa; a un debido proceso sin dilaciones
injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su
contra; a impugnar la decisión que lo condena y a no ser juzgado dos veces por
el mismo hecho.
Obsérvese pues, que
el principio del debido proceso es inherente a todo ser humano y otorga a éste
el derecho a su defensa y a ser juzgado por igual conforme a normas
preexistentes, nítidas e inequívocas, por jueces constitucionales, señalados
previamente, ceñidos a los lineamientos, garantías y rigores del proceso,
también preestablecidos y claros.
Toda infracción
merecedora de reproche punitivo tiene una misma naturaleza, como idénticas son
las consecuencias, no obstante que provengan de una autoridad administrativa o
jurisdiccional, o que tengan origen en las diferencias formales de los trámites
rituales.
El
"proceso" entendido como una relación jurídica, está compuesto por
una serie de actuaciones regladas por la ley que vinculan a las partes en
litigio y al juez, siéndoles vedado por razones de orden público apartarse de
los trámites que para cada acción ha establecido el legislador en cada
codificación.
En cuanto hace al
proceso contencioso administrativo, éste consiste en el desarrollo de
particulares relaciones jurídicas entre la autoridad administrativa y el
interesado, para buscar la efectividad del derecho material y las garantías
debidas a las personas que en él intervienen. La situación conflictiva que
surge de cualquier tipo de proceso exige una regulación jurídica y una
limitación de los poderes estatales, así como el respeto a los derechos y
obligaciones de los intervinientes o partes procesales.
Es decir que cuando
de resolver situaciones administrativas se trata, el debido proceso es exigente
en materia de legalidad, ya que no solamente pretende que el servidor público
cumpla las funciones asignadas, sino además que lo haga en la forma como
determina el ordenamiento jurídico.
Ha de concluirse
entonces, que la inobservancia de las reglas que rigen para cada proceso, no
sólo cuando se adelanta uno diferente al que legalmente corresponde, sino
cuando dentro del pertinente no se siguen las secuencias que le son propias por
ley, es lo que constituye una violación y un desconocimiento al principio del
debido proceso, erigido por la Constitución en derecho fundamental.
B. La Función
Jurisdiccional del Estado.
La función
jurisdiccional es la que tiene por objeto decidir cuestiones jurídicas
controvertidas, mediante pronunciamientos que adquieren fuerza de verdad
definitiva. Esta función la ejercen determinadas autoridades, según lo indica
el artículo 116 de la Carta, que dice:
"La Corte
Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo
Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y
los jueces, administran justicia. También lo hace la justicia penal militar.
El Congreso
ejercerá determinadas funciones judiciales.
Excepcionalmente
la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a
determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la
instrucción de sumarios ni juzgar delitos..." (negrillas fuera de texto).
Cuando la función
judicial es ejercida por autoridades administrativas, ésta debe ser señalada
expresamente por la ley, según reza el mandato constitucional del artículo 116
antecitado. La función debe estar taxativamente consagrada en la ley y no nacer
de una decantación intelectual fruto de una interpretación legal. La razón de
lo anterior es la seguridad que debe garantizarle el Estado a quien se somete a
la función jurisdiccional.
Así las cosas, la
garantía de que las autoridades administrativas sólo cumplan aquellas funciones
jurisdiccionales que concretamente le señale la ley, constituye un derecho
fundamental de los asociados ya que de esta forma se evita que dichas
autoridades asuman competencias a su arbitrio, en detrimento de las
competencias regladas, del principio de la legalidad y de la separación de
poderes que consagra la Constitución.
Y una de tales
atribuciones que encajan dentro de las materias que la Constitución ha previsto
en que pueden estar investidas de función jurisdiccional determinadas
autoridades administrativas es la asignada a la Administración de Impuestos
Nacionales para ejercer la jurisdicción coactiva (artículos 823 y siguientes
del Estatuto Tributario, y artículos 561 y s.s. del C. de P.C.).
En cuanto al
procedimiento para el cobro coactivo, éste está regulado por el artículo 561
del Código de Procedimiento Civil, que establece:
"Las
ejecuciones por jurisdicción coactiva para el cobro de créditos fiscales a
favor de las entidades públicas se seguirán ante los funcionarios que determine
la ley, por los trámites del proceso ejecutivo de mayor o menor y de mínima
cuantía, según fuere el caso, en cuanto no se opongan a lo dispuesto en el
presente capítulo".
Por su parte, y en
lo específico, el Estatuto Tributario en sus artículos 823, 824 y 825, regula
lo relativo al procedimiento administrativo coactivo, la competencia funcional
y la territorial, de la siguiente manera:
"Artículo
823. Procedimiento Administrativo Coactivo.
Para el cobro
coactivo de las deudas fiscales por concepto de impuestos, anticipos,
retenciones, intereses y sanciones, de competencia de la Dirección General de
Impuestos Nacionales, deberá seguirse el procedimiento administrativo coactivo
que se establece en los artículos siguientes".
"Artículo
824. Competencia Funcional.
Para exigir el
cobro coactivo de las deudas por los conceptos referidos en el artículo
anterior, son competentes los siguientes funcionarios:
El Subdirector de
Recaudo de la Dirección General de Impuestos Nacionales, los Administradores de
Impuestos y los Jefes de las dependencias de Cobranzas y de las Recaudaciones
de Impuestos Nacionales, a quienes se les deleguen estas funciones".
"Artículo
825. Competencia Territorial.
El procedimiento
coactivo se adelantará por la Oficina de Cobranzas de la Administración del
lugar en donde se hayan originado las respectivas obligaciones tributarias o
por la de aquella en donde se encuentre domiciliado el deudor (...)".
En relación con los
funcionarios que tienen y ejercen jurisdicción coactiva, el doctor Miguel Gonzalez
Rodriguez ha señalado en su obra "Derecho Procesal Administrativo",
lo siguiente:
"De acuerdo
con la ley, los funcionarios investidos de jurisdicción coactiva para el cobro
de las acreencias de las entidades públicas son, entre otros, los tesoreros o
recaudadores municipales; los empleados encargados de la recaudación de las
rentas departamentales, los administradores de impuestos nacionales, los
recaudadores de impuestos nacionales, (...). Es decir, que tiene que existir
disposición legal expresa que le otorgue esta competencia a determinado órgano,
dependencia o funcionario.
El procedimiento
a seguir en estos procesos por jurisdicción coactiva es, salvo norma expresa en
contrario, el previsto en el C. de P. C. para los juicios ejecutivos de mayor o
menor cuantía (...)"3
Respecto a esta
jurisdicción, conviene igualmente, hacer referencia a un pronunciamiento de
especial importancia del Consejo de Estado, en el cual se expresó:
"La
jurisdicción coactiva es uno de los privilegios exorbitantes de las personas
administrativas relacionados por Hariou en virtud del cual las entidades de
derecho público cobran por medio de sus representantes o recaudadores las sumas
que se les adeudan por impuestos o contribuciones especiales, haciendo
confundir en apariencia en el empleado que ejerce la jurisdicción los
caracteres de juez y parte. Los créditos fiscales que mediante esa jurisdicción
se cobran han nacido en virtud de la facultad de imperio que tiene el Estado
sobre los asociados; ellos suelen surgir unilateralmente a la vida jurídica y
es quizá esa la diferencia más sustancial y trascendente que existe entre el
juicio ejecutivo dentro del derecho privado y los que se siguen por la
jurisdicción coactiva; el fundamento de aquéllos son las relaciones que han
nacido entre particulares en el comercio jurídico; las de éstos son los actos
de soberanía que se ejercitan por el Estado y demás entidades de derecho
público y por medio de los cuales establecen tributos o contribuciones. Pero
ocurre que hay situaciones en que el acto unilateral de establecimiento de un
impuesto o contribución tiene características especiales en virtud de vínculos
contractuales preexistentes entre la administración y el presunto deudor, los
cuales inciden en forma trascendental y a veces decisiva en la relación
jurídica que puede surgir en tal hipótesis entre el Estado como sujeto activo
del tributo y el particular como sujeto pasivo del mismo".4
De esa manera, a
varias entidades de derecho público se les ha reconocido el privilegio
(excepcional por ser privilegio), de perseguir a través de sus propios
dependientes el cobro coactivo de ciertas deudas a su favor; o sea que en
algunos casos y por motivos muy restringidos de interés público, la ley permite
que sea el propio acreedor el que ejecute a su deudor, como lo es en el caso de
los procesos que inicia la Administración de Impuestos para obtener el pago de
las obligaciones a cargo de los contribuyentes cuando estos han incurrido en la
mora de su pago o en el incumplimiento del mismo.
Situación ésta que
encaja dentro del caso que se examina, en la que el contribuyente -Luis Germán
Vélez- al no cumplir con sus obligaciones de carácter tributario, ha sido
objeto (entre otros), de un procedimiento de cobro coactivo que la
Administración de Impuestos Nacionales de Medellín le ha iniciado, y en el que
se ha llegado (previo el respectivo embargo del bien), por providencia del 30
de septiembre de 1992, a ordenar el remate y pública subasta de un inmueble de
su propiedad, para obtener con su remate el pago de las obligaciones fiscales.
C. La existencia
de otros medios de defensa judicial.
Debe expresar la
Corte, como criterio indispensable para el análisis del asunto en revisión, que
únicamente son aceptables como medios de defensa judicial, para los fines de
excluir la acción de tutela, aquellos que resulten aptos para hacer efectivo el
derecho: es decir, que no tienen tal carácter los mecanismos que carezcan de
conducencia y eficacia jurídica para la real garantía del derecho conculcado
-el del debido proceso-.
Considera esta
Corporación que cuando el inciso 3o. del artículo 86 de la Carta se refiere a
que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, como presupuesto
indispensable para entablar la acción de tutela, debe entenderse que ese medio
tiene que ser suficiente para que a través de él se restablezca el derecho
fundamental violado o se proteja de su amenaza; es decir, tiene que existir una
relación directa entre el medio de defensa judicial y la efectividad del
derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser idóneo para lograr el cometido
concreto, cierto y real al que aspira la Constitución cuando consagra ese
derecho. De no ser así, mal puede hablarse de medio de defensa y, en consecuencia,
aún lográndose por otras vías judiciales efectos de carácter puramente formal,
sin concreción objetiva, cabe la acción de tutela para lograr que el derecho
deje de ser simplemente una utopía.
Con arreglo a lo
anterior, es suficiente analizar como lo hiciera el Tribunal Superior de
Medellín, las eventuales vías judiciales que hubiera podido utilizar el
peticionario en el asunto que nos ocupa, para hacer valer y obtener la
protección de su derecho al debido proceso, vulnerado no sólo por la actuación
administrativa en que incurrió la Administración de Impuestos Nacionales,
Seccional Medellín, sino además por la omisión del Juez Segundo Civil del
Circuito de Itagui.
En cuanto a los
otros medios de defensa judicial en cabeza del peticionario contra la actuación
administrativa que se discute, puede señalarse que éste tenía como primera
opción la vía del cobro ejecutivo de su acreencia laboral, consecuencia
directa del trabajo o servicio prestado que tradujo una compensación por el
mismo. Este procedimiento se agotó y se ordenó el embargo del inmueble, con el
propósito de que al ser rematado se cancelara el crédito laboral.
El Juzgado Laboral
donde demandó el actor, dió cumplimiento al artículo 542 del C. de P. C., en el
sentido de comunicar al Juez Civil del Circuito donde cursaba otro embargo,
para efectos de que adelantado el remate antes de la entrega de su producto al
ejecutante, se solicitara al Juez Laboral la liquidación definitiva del crédito
que ante él se cobraba, y con base en ello se hiciera la distribución entre
todos los acreedores de acuerdo con la prelación establecida por la ley, y que
en el caso sub-examine no se cumplió desconociéndose así el debido proceso.
No obstante la
existencia de la vía del cobro coactivo como medio de defensa judicial, el
actor no estaba legitimado ante la Administración de Impuestos Nacionales para
hacer efectivo su crédito, pues allí sólo se admite al contribuyente como
parte. Sobre el particular, vale resaltar el hecho de que el señor Luis German
Vélez al avisar a la Administración sobre la existencia de los créditos
laborales, no se le atendió ni escuchó "por falta de legitimación"
(según lo certifica la entidad y así aparece dentro del expediente), de lo cual
se infiere que si al propio contribuyente no se le reconoce su calidad ni
derecho, menos habrá de reconocerse al trabajador. Por lo tanto, debe señalarse
la ineficacia e inoperancia de este mecanismo o vía judicial, como medio apto
para la protección de los derechos del peticionario.
De esa manera, en el
procedimiento administrativo de cobro no hay forma para que el afectado reclame
el amparo de su derecho sobre el bien embargado (y rematado el día 30 de
septiembre de l992, dentro del proceso de jurisdicción coactiva adelantado por
la Administración de Impuestos Nacionales contra Luis Germán Vélez), ni aún por
la vía incidental, ni podría acreditar derecho sobre ese bien; únicamente su
crédito preferencial, pues el mecanismo que existe para ello lo hizo valer oportunamente,
pero que por la negligencia y omisión del Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Itagui quedó sin efectividad.
Igualmente, procede
manifestar que no puede acudir el peticionario ante la jurisdicción contencioso
administrativa a través de una acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, pues no se dan ni los elementos ni los requisitos necesarios para
adelantar dicho procedimiento.
En consecuencia, no
existiendo medios idóneos de defensa judicial para proteger los derechos
fundamentales de los peticionarios al debido proceso y al trabajo, se concluye
que es la Acción de Tutela el mecanismo adecuado para lograr la efectiva
protección de sus derechos que se dicen vulnerados por la actuación de la
Administración.
D.
Acción de Tutela contra sentencias o providencias judiciales.
Los procesos en
referencia fueron promovidos contra la providencia que ordenó el remate del
inmueble de propiedad de Luis Germán Vélez, fechada 30 de septiembre de 1992, y
emanada del Juzgado de Ejecuciones Fiscales (División de Cobranzas de la
Administración de Impuestos Nacionales).
Teniendo carácter de
providencia judicial el acto contra el cual se intenta la acción, se impone
verificar la procedencia de ésta, que no es general sino excepcional a la luz
de las normas fundamentales.
La Corte
Constitucional ha trazado en forma nítida y clara las pautas con arreglo a las
cuales debe definirse dicha procedencia. En efecto, según la doctrina de esta
Corporación expresada en varias de sus decisiones, y en particular en la
sentencia No. C-543 de 1o. de octubre de 1992, la acción de tutela ha sido
concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas
por actos u omisiones que implican transgresión o amenaza de un derecho
fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro
mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la
protección que haga efectivos los mandatos constitucionales en defensa de la
persona.
Se ha sostenido que "en
nuestro sistema pugna con el concepto mismo de esta acción la idea de aplicarla
a procesos en trámite o terminados, ya que unos y otros llevan implícitos
mecanismos pensados cabalmente para la guarda de los derechos; es decir,
constituyen otros medios de defensa judicial que a la luz del artículo 86 de la
Constitución, excluyen por regla general la acción de tutela"[1].
No sólo ha sido el
carácter subsidiario de la tutela el único fundamento constitucional para
reconocer, como lo ha hecho la Corte, la regla general de la improcedencia de
la acción cuando se está ante providencias judiciales, sino también el
principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (CP. artículos
228 y 230). Al respecto ha manifestado esta Corporación:
"El
principio democrático de la autonomía funcional del juez, hoy expresamente
reconocido en la Carta Política, busca evitar que las decisiones judiciales
sean el resultado de mandatos o presiones sobre el funcionario que las adopta.
Aun cuando el superior jerárquico debe efectuar el estudio de una sentencia
apelada o consultada (CP. artículo 31), aquél no está autorizado por las disposiciones
sobre competencia funcional para impartir órdenes a su inferior respecto al
sentido del fallo, sino que, en la hipótesis de hallar motivos suficientes para
su revocatoria, debe sustituir la providencia dictada por la que estima se
ajusta a las prescripciones legales (...). De ningún modo se podría preservar
la autonomía e independencia funcional de un juez de la República si la
sentencia por él proferida en un caso específico quedara expuesta a la
interferencia proveniente de órdenes impartidas por otro juez ajeno al proceso
correspondiente, probablemente de especialidad distinta y, además, por fuera de
los procedimientos legalmente previstos en relación con el ejercicio de
recursos ordinarios y extraordinarios.
(...) De este
postulado se concluye con facilidad que, en el campo de la administración de
justicia, quien cumpla tan delicada función pública únicamente puede hacerlo
revestido de jurisdicción y competencia. Ya que la segunda tiene a la primera
por presupuesto, si falta la jurisdicción tampoco se tiene la competencia para
fallar en el caso concreto"[2].
No obstante, la
regla general no es absoluta y admite excepciones que han sido reconocidas y
precisadas por la Corte Constitucional en la sentencia referida y en fallos
posteriores. Teniendo en cuenta que los jueces son autoridades públicas y
que, pese a la intangibilidad de su autonomía funcional, pueden incurrir en
actos u omisiones que, por fuera de sus competencias y atribuciones son capaces
de producir agravio o amenaza a los derechos fundamentales, señaló la Corte
en el citado fallo, que:
"(...) nada
obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en
dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a
resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con
los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones
de hecho imputables al funcionario, por medio de las cuales se
desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la
decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está
autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso
mandato de la Carta, es puramente temporal y queda supeditado a lo que se
resuelva de fondo por el juez ordinario (artículo 86 de la Constitución
Política y 8o. del Decreto 2591 de 1991). En hipótesis como éstas no puede
hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino
que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia"
(negrillas fuera de texto).
Se infiere de lo
anterior que las actuaciones y aún las omisiones judiciales, cualquiera sea su
naturaleza, cuya ostensible y flagrante desviación o desconocimiento del
ordenamiento jurídico las convierte en verdaderas vías de hecho, son
susceptibles de la protección y el amparo que a través de la acción de tutela
se otorga.
Sobre el particular,
algunas providencias de la Corte Constitucional, en cuyos casos se ha concedido
la tutela por este motivo, han expresado:
"Una
actuación de la autoridad pública se torna en vía de hecho susceptible del
control constitucional de la acción de tutela cuando la conducta del agente
carece de fundamento objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho y tiene
como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de la persona.
(...) La decision
revestida de las formalidades de un acto jurídico encubre una actuación de
hecho cuando esta obedece más a la voluntad o al capricho del agente estatal
que a las competencias atribuidas por ley para proferirla.
(...) La
vulneración de los derechos fundamentales por parte de servidores públicos que
actúan sin fundamento objetivo y razonable, y obedecen a motivaciones internas,
desconoce la primacía de los derechos inalienables de la persona (CP. art. 5),
la protección constitucional de los derechos fundamentales (CP. art. 86) y la
prevalencia del derecho sustancial (CP. art. 228). En caso de demostrarse su
ocurrencia, el juez de tutela deberá examinar la pertenencia al mundo jurídico
y proceder a la defensa de los derechos fundamentales vulnerados en el curso de
una vía de hecho por parte de la autoridad pública"[3].
En otra sentencia de
especial importancia por las consideraciones en ella realizadas, se afirmó:
"Aunque esta
Corte declaró inexequible el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, la doctrina
acogida por esta misma Corporación, ha señalado que es procedente la acción de
tutela cuando se ejerce para impedir que las autoridades públicas, mediante
vías de hecho, vulneren o amenacen derechos fundamentales.
(...) Lo que el
juez hace o exige debe estar conforme a la ley y a la determinación del
derecho. Según esto, hay que pronunciarse judicialmente de conformidad con lo
que en el proceso se propone y se aprueba, todo bajo el imperio de la ley, que
es la que faculta taxativamente a la autoridad judicial para actuar dentro del
proceso. Luego el juez debe proceder según estos criterios y no según su propio
arbitrio".[4]
Finalmente, conviene
hacer referencia a una última providencia de la Corte sobre este tema, en la
cual se sostuvo:
"(...) la
violación flagrante y grosera de la Constitución por parte del juez, aunque
pretenda cubrirse con el manto respetable de la resolución judicial, puede ser
atacada mediante la acción de tutela siempre y cuando se cumplan los
presupuestos contemplados en el artículo 86 de la Constitución y no exista otro
medio al alcance del afectado para la defensa de su derecho.
En tales casos,
desde luego, el objeto de la acción y de la orden judicial que puede impartirse
no toca con la cuestión litigiosa que se debate en el proceso, sino que se
circunscribe al acto encubierto mediante el cual se viola o amenaza un derecho
fundamental.
Ha expresado la
Corte al respecto:
"... no está
dentro de las atribuciones del juez de tutela la de inmiscuirse en el trámite
de un proceso judicial en curso, adoptando decisiones paralelas a las que
cumple, en ejercicio de su función, quien lo conduce, ya que tal posibilidad
está excluida de plano en los conceptos de autonomía e independencia
funcionales (artículos 228 y 230 de la Carta), a los cuales ya se ha hecho
referencia.
De ningún modo es
admisible, entonces, que quien resuelve sobre la tutela extienda su poder de
decisión hasta el extremo de resolver sobre la cuestión litigiosa que se debate
en un proceso, o en relación con el derecho que allí se controvierte.
No puede, por tanto,
proferir resoluciones o mandatos que interfieran u obstaculicen diligencias
judiciales ya ordenadas por el juez de conocimiento, ni modificar providencias
por él dictadas, no solamente por cuanto ello representaría una invasión en la
órbita autónoma del juzgador y en la independencia y desconcentración que
caracterizan a la administración de justicia (artículo 228 C.N.), sino porque,
al cambiar inopinadamente las reglas predeterminadas por la ley en cuanto a las
formas propias de cada juicio (CP. artículo 29), quebrantaría abierta y
gravemente los principios constitucionales del debido proceso. Lo anterior sin
tener en cuenta la ostensible falta de competencia que podría acarrear la
nulidad de los actos y diligencias producidos como consecuencia de la decisión
con los consiguientes perjuicios para las partes, la indebida prolongación de
los procesos y la congestión que, de extenderse, ocasionaría esta práctica en
los despachos judiciales".[5]
En relación con el
caso particular, aducen los peticionarios que la decisión de la Administración
de Impuestos Nacionales, Seccional Medellín, de hacer efectiva la orden de
remate en ejercicio de un proceso ejecutivo por jurisdicción coactiva, la cual
desconoció la existencia de unos créditos laborales vigentes y de mayor
prelación que los del fisco, originó la violación de sus derechos
fundamentales.
Teniendo en cuenta
los hechos narrados en las demandas, como las pruebas que aparecen a lo largo
del expediente, considera la Corte que la actuación administrativa atacada
conforma en realidad una vía de hecho por cuyo conducto el Juez de ejecuciones
fiscales desconoció las reglas del debido proceso, pues al llevar a cabo la
orden de remate omitió dar cumplimiento a las normas legales que regulan estos
procedimientos, ya que quien era el funcionario competente para adelantar el
remate era el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Itagui en el proceso
ejecutivo de Distribuidora Los Coches y otro contra Luis Germán Vélez, y no el
funcionario de ejecuciones fiscales.
Lo anterior se
deduce de lo que establecen las normas de prelación de créditos y de las
procesales pertinentes. En efecto, el artículo 86 de la Ley 6a. de 1992 que
adicionó el artículo 839-1 del Estatuto Tributario, señala en la parte
pertinente:
"1. El embargo
de bienes sujetos a registro se comunicará a la oficina encargada del mismo...
Cuando sobre dichos
bienes ya existiere otro embargo registrado, se inscribirá y comunicará a la
Administración de Impuestos y al Juzgado que haya ordenado el embargo anterior.
En este caso, si el crédito que ordenó el embargo anterior es de grado inferior
al del fisco, el funcionario de cobranzas continuará con el procedimiento de
cobro... Si el crédito que originó el embargo anterior es de grado superior al
del fisco, el funcionario de cobro se hará parte en el proceso ejecutivo y
velará porque se garantice la deuda con el remanente del remate del bien
embargado".
Pero agréguese a lo
anterior que la Administración de Impuestos no sólo desconoció el procedimiento
que las normas legales establecen para el remate de bienes, sino que además no
dió cumplimiento al mandato según el cual, cuando existe un embargo anterior
que es de grado superior al del fisco, debe hacerse parte en el proceso
ejecutivo y velar porque con el remanente del remate del bien se garantice la
deuda.
Y ese embargo
anterior y de grado superior al del fisco es el que existe dentro del proceso
ejecutivo que cursa en el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Itagui, que
además es competente para adelantar el remate del bien, según lo dispone el
artículo 542 del C. de P.C. que dice así: "El proceso civil se adelantará
hasta el remate de dichos bienes"..
Respecto al grado
superior al del fisco que fué desconocido por la Administración al hacer
efectiva la orden de remate, se vulneró el derecho al debido proceso, ya que no
hay duda de que sobre los créditos fiscales de que trata el proceso coactivo
seguido en contra del señor Luis Germán Vélez hay otros de mayor jerarquía, que
en este caso son los créditos laborales, como así lo determinan los artículos
2493 y siguientes del Código Civil:
"Artículo
2494. Gozan de privilegio los créditos de primera, segunda y cuarta
clase".
"Artículo
2495. La primera clase de créditos comprende los que nacen de las causas
que en seguida se enumeran:
1a.
Las costas judiciales que se causen en el interés general de los
acreedores.
2a.
Las expensas funerales necesarias del deudor difunto.
3a.
Los gastos de la enfermedad de que haya fallecido el deudor.
4a.
Los salarios, sueldos y todas las prestaciones provenientes de contrato de
trabajo.
....
6a.
Los créditos del fisco y los de las municipalidades por impuestos fiscales
o municipales devengados".
Así pues, por
existir sobre el bien embargado por la Administración otra medida similar pero
anterior, originada en un crédito de rango superior al fiscal, como lo es el
laboral, como lo establecen las normas legales, y así lo estableció el Juzgado
Segundo Civil del Circuito de Itagui (por auto de 5 de septiembre de 1984) al
señalar el orden de prelación de los créditos, y de cuya existencia fué
notificada la Administración en aplicación del artículo 542 del C.de P.C., ante
ese despacho (Juzgado Segundo Civil del Circuito de Itagui) debió concurrir el
ejecutor fiscal para hacerse parte en el proceso, y no haber adelantado como lo
hizo, el remate del bien embargado desconociendo las normas en comento.
Sobre el particular,
observa la Corte que la Administración señala como argumento para haber
efectuado el remate del bien, el hecho de no haber tenido conocimiento de la
existencia y vigencia de los créditos laborales, por cuanto el Juez Segundo
Civil del Circuito de Itagui no sólo le ordenó poner a su disposición los
remanentes del remate del bien embargado, con lo cual la autorizó para
efectuarlo, sino que además omitió el deber de informar a la Administración
acerca de la vigencia de los créditos laborales (tan sólo le manifestó que esos
créditos estaban inactivos), lo cual era de su incumbencia, con lo que se
quebrantaron de manera abierta y ostensible las normas constitucionales.
Para desvirtuar lo
anterior, conviene manifestar como se observa de la lectura del expediente que
el accionante Luis Germán Vélez solicitó el día 21 de septiembre de 1992 al
Juzgado de Ejecuciones Fiscales abstenerse de continuar el remate para que en
cumplimiento del artículo 542 del C. de P.C. se comunicara del proceso coactivo
al Juzgado Segundo Civil del Circuito y se sometiera el procedimiento que la
norma establece. A dicha solicitud (en la que propuso incidente de nulidad por
cursar en el Juzgado Civil en comento proceso ejecutivo de Los Coches contra
él, y en la que se decretó embargo que fué inscrito el 9 de mayo de 1983,
mientras el embargo decretado por la Administración fué inscrito el 8 de marzo
de 1990), acompañó certificado expedido por la Juez Segundo Civil del Circuito
de fecha 11 de septiembre de 1992, en la que se dice:
"Certifico que
ante este Despacho judicial cursa un proceso ejecutivo instaurado por
Distribuidora Los Coches contra Luis Germán Vélez, que dentro del mismo se
decretó el embargo y secuestro del bien inmueble que tiene como matricula
inmobiliaria (...), situado en la jurisdicción de Guarne, Antioquia. Que el
Juzgado Primero Laboral del Circuito de esta localidad mediante oficios 492,
493 y 494 de agosto 28 de 1984 proferidos dentro del proceso ejecutivo de Luis
Carlos Estrada y otros en contra de Luis Germán Vélez y comunicó a este
despacho el embargo del inmueble antes relacionado de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 542 del C. de P.C.. Que de conformidad con el artículo
antes mencionado la prelación de embargos concurre preferencialmente al pago de
los créditos laborales y fiscales inciso último. Igualmente continúa vigente
lo informado por el Juzgado Primero Laboral de esta localidad, el proceso
en este momento se encuentra pendiente sobre una solicitud enviada a la oficina
de registro de instrumentos públicos para que informen si el embargo continúa o
no vigente".
Obsérvese de lo
anterior, que la Administración sí conoció de los créditos laborales, a pesar de
que la información del Juzgado no consultó la realidad y vigencia de los
créditos, por lo que debió atender lo dispuesto en las normas legales que
exigen que en caso de existir sobre el bien que se persigue con el cobro
coactivo un embargo anterior (que en el presente caso sí existía dentro del
proceso ejecutivo laboral, y que no obstante su vigencia desconoció el Juzgado
Civil) que es de grado superior al del fisco, pues así se reconoció por el
mismo despacho al establecer la prelación de los créditos, el funcionario de
cobro debe y debió hacerse parte en el proceso ejecutivo civil y velar porque
se garantize la deuda con el remanente del remate del bien embargado.
Por lo tanto, no
obstante la omisión del Juzgado Segundo Civil del Circuito de poner en conocimiento
directo de la Administración de Impuestos la existencia y vigencia de los
citados créditos laborales, era deber suyo (conforme al principio de lealtad
procesal), indagar sobre la vigencia de esos créditos antes de proseguir, como
así lo hizo, con la actuación del remate del inmueble. Se deduce de lo
anterior, que el Juzgado Civil sí reconoció la vigencia y existencia de los
créditos laborales, como así lo certificó por petición elevada por el señor
Luis Germán Vélez, lo cual no tuvo en cuenta el funcionario de ejecución
fiscal, a pesar de que conoció de ella antes de la diligencia del remate. No
obstante, ante solicitudes formuladas por la Administración ante el mismo
funcionario judicial, éste por oficios No. 430 de septiembre 14 de 1990 y 115 de
abril 24 de 1992, informó que en el proceso contra el señor Vélez por auto de
marzo 1 de 1989, se dispuso su archivo por encontrarse inactivo, lo cual es
totalmente contrario a lo que aparece en la certificación expedida el 11 de
septiembre de 1992.
Ha de señalar
entonces la Corte, que la omisión del Juzgado en establecer la realidad y
vigencia de los créditos laborales que eran de mayor prelación que los
fiscales, y notificarla a la Administración Tributaria, llevó a que ésta
incurriera en la actuación demandada, lo cual no la exime, como aquí se ha
indicado de la responsabilidad a su cargo de haber averiguado y establecido con
certeza de la existencia de los créditos laborales, por lo que se desconoció el
debido proceso.
Es claro entonces
que la actuación tanto de la Administración como del Juzgado Segundo Civil del
Circuito comportan una flagrante y ostensible violación al derecho al debido
proceso por cuanto:
1o. La Administración Tributaria adelantó e
hizo efectivo el procedimiento de cobro coactivo, llegando al remate en pública
subasta del inmueble de propiedad del ejecutado Luis German Vélez, quebrantando
la norma contenida en el artículo 839 del Estatuto Tributario, adicionado por
el Art. 86 de la Ley 6a. de l992, artículo 542 del C. de P.C. y lo dispuesto en
el artículo 2495 del Código Civil, por cuanto desconoció y pasó por alto la
prelación que los créditos laborales tienen respecto a los fiscales, así como
la vigencia y existencia de éstos.
2o. El Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Itagui incurrió en una injurídica omisión al no poner en conocimiento de la
Administración Tributaria dentro del procedimiento de cobro coactivo que
adelantaba contra el señor Luis German Vélez, la existencia de los créditos
laborales reconocidos judicialmente desde el año de l984, entre los cuales
figura uno a favor de Luis Estrada Ossa, tal como lo manifestó en la
certificación a que se hizo referencia con anterioridad. Igualmente, ese
despacho desconoció el debido proceso, al ordenar a la Administración Tributaria
poner a disposición del Juzgado los remanentes del remate del bien embargado al
ejecutado Luis German Vélez, con lo cual la autorizó llevarlo a cabo.
Quinta.
Vulneración de Otros derechos fundamentales.
De otra parte, con
ese trámite y el proceder del Juzgado Segundo Civil del Circuito de no informar
acerca de la existencia real de los créditos laborales, y de la Administración
de Impuestos en averiguar con certeza acerca de la vigencia de los mencionados
créditos que se le anunciaron, se vulneró igualmente el derecho fundamental al
trabajo del actor, pues se pretendió excluir los créditos laborales que eran de
prelación superior al del fisco.
De haberse allanado
al cumplimiento de las disposiciones legales, concurriendo al proceso ejecutivo
civil, no habría incurrido la Administración en la violación de los derechos
fundamentales al trabajo y al debido proceso, y de todas maneras su cobro se
habría hecho efectivo en el proceso civil, en el segundo rango de prelación que
le correspondía.
En relación con la
vulneración al derecho de propiedad alegada por el señor Luis Germán Vélez
Uribe, no encuentra la Corte, reiterando lo sostenido por el Tribunal Superior
de Medellín, asidero legal alguno para considerar que por los hechos expuestos,
se le haya violado ese derecho por el embargo y posterior remate ordenado por
el funcionario de ejecución fiscal, ya que lo que se encontró fue una indebida
y errónea aplicación del Estatuto Tributario, y en concreto del  artículo 839
en materia de medidas cautelares, que así originó un quebrantamiento a las
reglas del debido proceso, pero no un desconocimiento del derecho de propiedad
sobre un bien inmueble que constituye la prenda general de los acreedores,
perfectamente admitida por la ley.
Finalmente, respecto
a condenar a la Administración de Impuestos a pagar la indemnización de
perjuicios y las costas del proceso, ello no procede, por cuanto estos no se
causaron ni se demostraron dentro del proceso.
Sexta.
Conclusión.
Es este un caso particular
que por las circunstancias consignadas en la exposición de los hechos, hace
viable el excepcional procedimiento de la tutela para restaurar la vigencia del
derecho, toda vez que no sólo como se anotó con anterioridad, el Juzgado
Segundo Civil del Circuito de Itagui omitió informar a la Administración de
Impuestos sobre la vigencia y la existencia de unos créditos laborales de mayor
prelación, sino que el funcionario encargado de conocer y tramitar la acción
ejecutiva por jurisdicción coactiva, llevó a cabo el remate del bien embargado,
sin tener en cuenta la existencia de un embargo anterior de grado superior al
del fisco.
De esa manera se
desconoció flagrantemente la existencia y prelación de los créditos laborales,
contrariando no sólo las normas legales (artículo 839 del Estatuto Tributario y
art. 86 de la ley 6a. de l992; artículo 542 del C. de P.C., y los artículos
2493 y siguientes del Código Civil) sino los principios constitucionales sobre
la Administración de Justicia ( Preámbulo y Arts. 1o., 2o., 228, 229 y 230)  y
el debido proceso (CP. artículo 29), dejándose en situación de desprotección
los créditos laborales reconocidos, entre ellos el del peticionario.
En razón a lo
anterior, se confirmarán las sentencias proferidas por la Sala Laboral del
Tribunal Superior de Medellín (el 19 de octubre de l992, dentro del expediente
No. 7431) y por la Sala Civil de la misma Corporación (el 3 de noviemvre de
l992, dentro del expediente No. 7291), en el sentido de conceder la tutela y
establecer el alcance del amparo, ordenando a la Administración de Impuestos
Nacionales, Seccional Medellín  para que en el término indicado en el inciso
2o. del artículo 27 del Decreto 2591 de l.991, disponga de los mecanismos
legales necesarios, suspendiendo la actuación del remate en el procedimiento de
cobro coactivo, para dar estricto y efectivo cumplimiento a lo dispuesto en el
artículo 839-1 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 86 de la Ley
6a. de l992, y se haga parte en el proceso ejecutivo mixto que contra Luis
Germán Vélez Uribe adelanta la Sociedad Distribuidora los Coches S.A., velando
porque se garantice la deuda con el remanente del remate del bien embargado,
una vez producida la prelación de créditos que persigue el actor.
Así mismo, y como
así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia, se revocará la
sentencia proferida por la Corte Suprema de Justica el día 19 de noviembre de
l992, por la cual se denegó la solicitud impetrada por Luis Carlos Estrada
Ossa.
Considera pertinente
la Corte, teniendo en cuenta las omisiones y la actitud negligente del Juez
Segundo Civil del Circuito de Itagui, ordenar la remisión de copia del
expediente a la Procuraduría General de la Nación para que vele de manera
especial por el adecuado trámite del proceso y por el respeto de los derechos
fundamentales de las partes.
IV. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, actuando en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO:
CONFIRMAR la providencia
proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior de Medellín, de fecha
noviembre 3 de l.992, mediante la cual accedió a la tutela presentada por el
señor Luis German Vélez Uribe.
SEGUNDO:
REVOCAR la providencia
proferida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, de
fecha noviembre 19 de l.992, por la cual se denegó la tutela incoada por el
señor Luis Estrada Ossa, y en su lugar CONFIRMAR la sentencia de la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Medellín, de fecha octubre 19 de l.992, por la
cual se acogió la solicitud del actor.
TERCERO: ORDENAR a la Administración de
Impuestos Nacionales, Seccional Medellín, para que dentro de las cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, disponga de
los mecanismos legales necesarios, suspendiendo la actuación del remate en el
procedimiento de cobro coactivo, para dar estricto cumplimiento al artículo 86
de la Ley 6a. de l992, y se haga parte en el proceso ejecutivo mixto que en el
Juzgado Segundo Civil del Circuito adelanta la Sociedad Distribuidora Los
Coches contra el señor Luis German Vélez Uribe, velando porque se garantice la
deuda con el remanente del remate del bien embargado, y se haga efectiva la
prelación de los créditos laborales que persigue el señor Luis Estrada Ossa,
luego del remate del bien embargado.
CUARTO:    Remítase copia del expediente a la
Procuraduría General de la Nación para los fines señalados en esta providencia.
QUINTO:
Por la Secretaría
líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
l.991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Cfr. Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia
No. C-104 de marzo 11 de 1.993. Pags. 12 y s.s.
2 Cfr. Corte Constitucional. Proceso No. D-043 del 25
de enero de 1.993
3 Cfr. Gonzalez Rodriguez, Miguel, "Derecho
Procesal Administrativo". Ediciones Rosaristas, Bogotá, 1.984, páginas
117.118.
4 Cfr. Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso
Administrativo- Sección Cuarta. Sentencia de 25 de marzo de l969 .Anales 1969,
tomo 76, p. 371
[1]Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia No. T-173 del 4 de mayo de 1.993. Magistrado Ponente: Dr. Jose
Gregorio Hernández Galindo. Sala Quinta de Revisión.
[2]Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia No. C-543 de 1o. de octubre de 1.992. Sala Plena.
[3]Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia No. 79 del 26 de febrero de 1.993. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[4]Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia No. T-158 del 26 de abril de 1.993. Sala Novena de Revisión.
[5]Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia No. C-543 del 1o. de octubre de 1.992. Sala Plena.