C-703-10
Sentencia C-703/10
Sentencia
C-703/10
CONSTITUCION ECOLOGICA/MEDIO AMBIENTE
MEDIO AMBIENTE-Bien
jurídico que compromete al Estado, la comunidad nacional y la comunidad
internacional
La
Constitución de 1991 ha sido catalogada como una Constitución ecológica en
razón del lugar tan trascendental que la protección del medio ambiente ocupa en
el texto superior y, por consiguiente, en el ordenamiento jurídico fundado en
él, siendo así que en su articulado se prevé el derecho de todas las personas a
gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e
integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica
y fomentar la educación para el logro de estos fines, siendo el Estado el encargado
del planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución; y de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental,
imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. En
estas condiciones, el medio ambiente es un bien jurídico que es a la vez un
derecho de las personas, un servicio público y, ante todo, un principio que permea
la totalidad del ordenamiento
INTERNACIONALIZACION DE LAS RELACIONES ECOLOGICAS
MEDIO AMBIENTE-Instrumentos
internacionales
MEDIO AMBIENTE-Protección
se fundamenta en la acción preventiva del Estado con apoyo en los principios de
prevención y precaución
La
Constitución encarga al Estado de prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental, así como de imponer las sanciones legales y exigir la
reparación de los daños causados, labor preventiva que adquiere especial
significado tratándose del medio ambiente, para cuya puesta en práctica suele
apoyarse en variados principios, dentro de los que se destacan los de prevención
y precaución, pues dicha labor tiene que ver tanto con los riesgos o daños cuyo
efecto no pueda ser conocido anticipadamente, como con aquellos en los cuales
resulta posible conocer el efecto antes de su producción.
PRINCIPIO DE PRECAUCION Y PRINCIPIO DE PREVENCION
AMBIENTAL-Distinción/PRINCIPIO DE
PRECAUCION AMBIENTAL-Aplicación/PRINCIPIO DE PREVENCION AMBIENTAL-Aplicación
Los
principios que guían el derecho ambiental son los de prevención y precaución,
que persiguen, como propósito último, el dotar a las respectivas autoridades de
instrumentos para actuar ante la afectación, el daño, el riesgo o el peligro
que enfrenta el medio ambiente, que lo comprometen gravemente, al igual que a
los derechos con él relacionados. Así, tratándose de daños o de riesgos, en los
que es posible conocer las consecuencias derivadas del desarrollo de
determinado proyecto, obra o actividad, de modo que la autoridad competente
pueda adoptar decisiones antes de que el riesgo o el daño se produzcan, con el
fin de reducir sus repercusiones o de evitarlas, opera el principio de
prevención que se materializa en mecanismos jurídicos tales como la evaluación
del impacto ambiental o el trámite y expedición de autorizaciones previas, cuyo
presupuesto es la posibilidad de conocer con antelación el daño ambiental y de
obrar, de conformidad con ese conocimiento anticipado, a favor del medio
ambiente; en tanto que el principios de precaución o tutela se aplica en los
casos en que ese previo conocimiento no está presente, pues tratándose de éste,
el riesgo o la magnitud del daño producido o que puede sobrevenir no son
conocidos con anticipación, porque no hay manera de establecer, a mediano o
largo plazo, los efectos de una acción, lo cual tiene su causa en los límites
del conocimiento científico que no permiten adquirir la certeza acerca de las
precisas consecuencias de alguna situación o actividad, aunque se sepa que los
efectos son nocivos.
PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Elementos exigidos para la adopción de medidas fundadas
en este principio
La
Corte ha advertido que la adopción de medidas fundadas en el principio de
precaución debe contar con los siguientes elementos: (i) que exista peligro de
daño, (ii) que éste sea grave e irreversible, (iii) que exista un principio de
certeza científica, así no sea ésta absoluta, (iv) que la decisión que la
autoridad adopte esté encaminada a impedir la degradación del medio ambiente y
(v) que el acto en que se adopte la decisión sea motivado.
PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Consagración en convenios y declaraciones
internacionales sobre medio ambiente
PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Constitucionalizado en virtud de la
internacionalización de las relaciones ecológicas
Si
bien el principio de precaución hace parte del ordenamiento positivo, con rango
legal, a partir de la expedición de la Ley 99 de 1993, la Corte ha considerado
que se encuentra constitucionalizado, pues se desprende de la internacionalización
de las relaciones ecológicas y de los deberes de protección y prevención
contenidos en Carta, constitucionalización que deriva del deber impuesto a las
autoridades de evitar daños y riesgos a la vida, a la salud y al medio
ambiente.
MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL Y SANCIONES AMBIENTALES-Mecanismos destinados a asegurar la protección del
medio ambiente
PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Aplicaciones específicas en medidas preventivas
MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Aplicación por presunción de culpa o dolo del
infractor/MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Función/MEDIDAS
PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Naturaleza/MEDIDAS PREVENTIVAS EN
MATERIA AMBIENTAL-Competencia para su aplicación/MEDIDAS PREVENTIVAS EN
MATERIA AMBIENTAL-Clases
Si
bien las medidas preventivas en materia ambiental aparecen establecidas ya en la
Ley 99 de 1993 , es la Ley 1333 de 2009 la que establece su aplicación por presunción
de culpa o dolo del infractor, asignándole a dichas medidas preventivas la función
de prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un hecho, la
realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra
el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana;
precisando, asimismo, que las medidas preventivas que la autoridad ambiental
puede imponer son: la amonestación escrita; el decomiso preventivo de
productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la
infracción; la aprehensión preventiva de especímenes, productos y subproductos
de fauna y flora silvestres y la suspensión de obra o actividad cuando pueda
derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el
paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya
iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia ambiental o ejecutado
incumpliendo los términos de los mismos.
MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Carácter preventivo y transitorio
MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-No tienen el alcance de una sanción/MEDIDAS
PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Eficacia relacionada con la inmediatez
Las
medidas preventivas por su índole preventiva supone la acción inmediata de las
autoridades ambientales, por lo que la eficacia de esas medidas requiere que su
adopción sea inmediata para evitar daños graves al medio ambiente, y si bien
dejan en suspenso el régimen jurídico aplicable en condiciones de normalidad al
hecho, situación o actividad, y aún cuando sus repercusiones sean gravosas y
generen evidentes restricciones, no tienen el alcance de la sanción que se
impone al infractor después de haberse surtido el procedimiento ambiental  y de
haberse establecido fehacientemente su responsabilidad
MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Riesgo como justificación  para su aplicación
MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Improcedencia de recursos por vía gubernativa/MEDIDAS
PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Acto administrativo que las adopta es
susceptible de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
En
razón de que las medidas preventivas no tienen la naturaleza de sanción y que
por su índole preventiva su ejecución y efecto debe ser inmediato, esta
naturaleza de estas medidas riñe con la posibilidad de que su aplicación pueda
ser retrasada mientras se deciden recursos previamente interpuestos; además la
decisión de la autoridad ambiental debe hacerse por acto administrativo
debidamente motivado, alejado de toda posibilidad de arbitrariedad o capricho,
y como cualquier acto administrativo, puede ser demandado ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, para que así la decisión de la autoridad se
enmarque dentro del Estado de Derecho.
SANCIONES AMBIENTALES-Competencia/SANCIONES AMBIENTALES-Clases/SANCIONES
AMBIENTALES-Proceden previa imposición de medida preventiva y agotamiento
del procedimiento sancionatorio/SANCIONES AMBIENTALES-Procedencia de
recursos por vía gubernativa
Tal
como lo prevé el artículo 18 de la Ley 1333 de 2009, el procedimiento
sancionatorio se adelantará, como consecuencia de haberse impuesto una medida
preventiva, para lo cual, la autoridad que haya impuesto la medida preventiva
deberá dar traslado de las actuaciones a la autoridad ambiental competente,
dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la imposición de la misma, y
si el infractor no desvirtúa la presunción de culpa o dolo, será sancionado
definitivamente. En todo caso las sanciones solamente podrán ser impuestas, previo
el agotamiento del procedimiento sancionatorio. Las sanciones se impondrán como
principales o accesorias al responsable de la infracción ambiental, estableciéndose
como sanciones: la imposición de multas diarias hasta por cinco mil (5.000)
salarios mínimos mensuales legales vigentes; el cierre temporal o definitivo
del establecimiento, edificación o servicio; la revocatoria o caducidad de
licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro; la demolición
de obra a costa del infractor, el decomiso definitivo de especímenes, especies
silvestres, exóticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos
utilizados para cometer la infracción; la restitución de especímenes de
especies de fauna y flora silvestres; y el trabajo comunitario, según
condiciones establecidas por la autoridad ambiental.
DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Naturaleza/ POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Fundamento constitucional
El
derecho administrativo sancionador corresponde a una potestad de la
administración para velar por el adecuado cumplimiento de sus funciones
mediante la imposición, a sus propios funcionarios y a los particulares, del
acatamiento de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a la
realización de sus cometidos. En el Estado contemporáneo las funciones de la
administración se han incrementado de manera notable, lo que ha conducido a que
la represión de los ilícitos que correspondía exclusivamente a la Rama Judicial
y más concretamente a la jurisdicción penal, se muestra hoy insuficiente frente
al aumento del repertorio de infracciones producto de la mayor complejidad de
las relaciones sociales. El fundamento de la potestad sancionadora de la
administración se encuentra en una pluralidad de disposiciones constitucionales
que van desde el señalamiento de los fines del Estado hasta el establecimiento de
los principios que guían la función administrativa, pasando por el artículo 29
superior que, al estatuir la aplicación del debido proceso a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas, reconoce, de modo implícito, la
facultad de la administración para imponer sanciones.
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Modalidades
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Criterios para determinar el alcance de los
principios del derecho penal/DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y DERECHO
PENAL-Diferencias/DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-No exige
aplicación de los principios que rigen el derecho penal
Para
establecer el alcance que tienen los principios del derecho penal en el derecho
administrativo sancionador, se acude a criterios tales como la finalidad
perseguida, los bienes jurídicos que en uno y otro caso son objeto de
protección, el tipo de sanciones impuesta y el grado de afectación de los
derechos derivado de la imposición de las respectivas sanciones. Así, respecto
de la finalidad, el derecho penal tiene objetivos sociales más amplios tales
como la protección del orden social colectivo y el logro de un fin retributivo
abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o resocializador; mientras que
el derecho administrativo sancionador busca garantizar la organización y el
funcionamiento de las diferentes actividades sociales a cargo de la
administración. En cuanto a los bienes jurídicos de cuya protección se ocupa el
derecho penal tienen la mayor relevancia en el ordenamiento, en tanto que la
importancia de los bienes jurídicos protegidos mediante el derecho
administrativo sancionador se mide a partir del conjunto de competencias o
facultades asignadas a la administración para permitirle cumplir las
finalidades que le son propias. En atención a estas diferencias, las sanciones también
son distintas, dado que al derecho penal se acude como  ultima ratio, pues
comporta las sanciones más graves contempladas en el ordenamiento jurídico,
mientras que, tratándose del derecho administrativo sancionador, el mal que
inflinge la administración al administrado pretende asegurar el funcionamiento
de la administración, el cumplimiento de sus cometidos o sancionar el
incumplimiento de los deberes, las prohibiciones o los mandatos previstos. Como
consecuencia de lo anterior, la afectación de los derechos correspondientes al
destinatario de la sanción es más grave en el derecho penal, ya que la infracción
puede dar lugar a la privación de la libertad, sanción que, en cambio, no se
deriva de la infracción administrativa, que solo da lugar a sanciones
disciplinarias, a la privación de un bien o de un derecho o a la imposición de
una multa.
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Inspirada en los principios del derecho penal pero
con reglas diferentes/DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Sujeto al debido
proceso pero no con el rigor que se exige en materia penal
Si
bien los principios propios del derecho penal inspiran el desarrollo de la
potestad sancionadora administrativa, a tal punto que las garantías penales
mínimas no pueden ser desconocidas por la administración,  sus diferencias
conllevan a reglas diferentes que no implica el traslado total o la aplicación
automática de las reglas del derecho penal en el ámbito administrativo, sino el
respeto al debido proceso, la interdicción de la arbitrariedad, la observancia
del principio de legalidad y el aseguramiento de los derechos, sean de origen
constitucional, legal o convencional.
PROCESO SANCIONATORIO AMBIENTAL-No vulnera el principio non bis in idem/PRINCIPIO
NON BIS IN IDEM-No vulneración por adopción de medida preventiva ambiental
y aplicación de sanción ambiental/MEDIDAS PREVENTIVAS Y SANCIONES AMBIENTALES-Obedecen
a momentos distintos en el actuar de la administración
Las
medidas preventivas responden a un hecho, situación o riesgo que, según el caso
y de acuerdo con la valoración de la autoridad competente, afecte o amenace
afectar el medio ambiente, siendo  su propósito el de concretar una primera y
urgente respuesta ante la situación o el hecho de que se trate, y que si bien
exige una valoración seria por la autoridad competente, se adopta en un estado
de incertidumbre y, por lo tanto, no implica una posición absoluta o
incontrovertible acerca del riesgo o afectación, como tampoco un reconocimiento
anticipado acerca de la existencia del daño, ni una atribución definitiva de la
responsabilidad, razones por las cuales su carácter es transitorio y da lugar
al adelantamiento de un proceso administrativo a cuyo término se decide acerca
de la imposición de una sanción. Así, no siendo la medida preventiva una sanción,
además de que se aplica en un contexto distinto a aquel que da lugar a la
imposición de una sanción, no hay lugar a predicar que por un mismo hecho se
sanciona dos veces, pues la medida se adopta en la etapa inicial de la
actuación administrativa para conjurar un hecho o situación que afecta el medio
ambiente o genera un riesgo de daño grave que es menester prevenir, mientras
que el procedimiento administrativo desarrollado después de la medida puede
conducir a la conclusión de que no hay responsabilidad del presunto infractor y
que, por mismo, tampoco hay lugar a la sanción que corresponde a la etapa final
de un procedimiento administrativo y es la consecuencia jurídica de la
violación o del daño consumado, comprobado y atribuido al infractor, y por lo mismo
que la medida preventiva no se encuentra atada a la sanción, ni ésta depende
necesariamente de aquella, no se configura el desconocimiento del principio non
bis in idem, pues se trata de dos consecuencias diferentes producidas en
circunstancias y en etapas diferentes.
LIBERTAD Y PRINCIPIO DE PRIMACIA DEL INTERES GENERAL-Criterios para resolver tensiones
La
Corte ya ha puesto de presente que una teórica discusión jurídica en materia
ambiental, sobre cuáles derechos prevalecen, la resuelve la propia Constitución
al reconocer la primacía del interés general, al limitar varios derechos en
función de la protección debida al medio ambiente, los recursos naturales o la
ecología, y al asignarles al Estado funciones de prevención y control del
deterioro ambiental y a los particulares el deber de proteger los recursos
culturales y naturales de país y velar por la conservación de un ambiente sano.
MEDIDAS PREVENTIVAS Y SANCIONES AMBIENTALES-Respetan principio de proporcionalidad
Los
artículos 36 y 40 de la Ley 1333 de 2009 establecen los tipos de medidas
preventivas y las sanciones, indicando que se impondrán “de acuerdo con la
gravedad de la infracción”, y como quiera que se ha concluido que las medidas
preventivas no son sanciones, resulta del caso advertir que tratándose de
medidas preventivas es el principio de precaución el que le permite a la
autoridad ambiental decidir sobre su adopción en un estado de incertidumbre, estando
su adopción precedida de una valoración que advierta suficientemente sobre el
hecho o la situación causante de la afectación del ambiente o sobre el riesgo y
la gravedad del daño que podría derivarse de él; en tato que respecto de las
sanciones, en este estadio ya no cabe hablar de la incertidumbre, pues la
infracción ya ha debido ser comprobada, de donde la adecuación de la sanción,
su proporcionalidad o razonabilidad han de ser apreciadas en cada caso concreto,
siendo evidente que no todas las infracciones comprobadas revisten la misma
gravedad, que no todas admiten el mismo tipo de sanción, que la imposición se
efectúa bajo la convicción de que la protección del medio ambiente es un
imperativo constitucional y que, en ocasiones, la tasación depende de variados
factores
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN PROCEDIMIENTO
SANCIONATORIO AMBIENTAL-Límites a la
exageración, el desbordamiento y la arbitrariedad
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN MEDIDAS PREVENTIVAS Y
SANCIONES AMBIENTALES-Aplicación
SANCIONES AMBIENTALES-No vulneran principios de legalidad, taxatividad y
tipícidad
Frente
a las acusaciones relacionadas con la vulneración de los principios de
legalidad, taxatividad y tipicidad de las sanciones, por no estar especificadas
las conductas que ameritarían, en cada caso, el uso de estas medidas,
aduciéndose para el efecto la aplicación de los principios del derecho penal,
resulta para la Corte, como ya se expuso, que los principios de derecho penal,
aún cuando sean fuente de inspiración para el derecho administrativo
sancionador, son diferentes de los que rigen en esta área, por lo cual en el
procedimiento administrativo no resulta viable exigir un rigor tan estricto
como el que debe observarse en materia penal, y menos aún si ni siquiera en el
ámbito mismo del derecho penal los principios que otrora se pretendían
absolutos tienen ese carácter. Así pues, tratándose del medio ambiente resulta
difícil garantizar la tradicional seguridad que es condición de las relaciones
jurídicas, porque buena parte de las decisiones relacionadas con el medio
ambiente se deben tomar en un marco complejo, difuso y esencialmente variable, circunstancias
que llevan a que el derecho ambiental haya tenido que idear soluciones
conducentes a la afinación de fórmulas propias que le otorgan una especial
connotación a la intervención administrativa, siendo así que la exigencia de
una clasificación detallada de infracciones administrativas en normas tipo, en
donde no sólo se haga una descripción exacta de la conducta que será objeto de
sanción sino de la sanción misma, modelo típico del precepto penal, devendría
en el desconocimiento de la naturaleza misma de la actividad administrativa.
Referencia: expediente D-8019
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de
los artículos 32 (parcial), 36 (parcial), 38, 39, 40 (parcial), 43, 44, 45, 46,
47, 48, y 49 de la Ley 1333 de 2009, “Por la cual se establece el
procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”.
Demandante:
Luís Eduardo Montealegre Lynett
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., seis (6) de septiembre de dos mil diez
(2010)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad establecida en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Luis Eduardo
Montealegre Lynett demandó los artículos 32 (parcial), 36 (parcial), 38, 39, 40
(parcial), 43, 44, 45, 46, 47, 48, y 49 de la Ley 1333 de 2009, “Por la cual
se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras
disposiciones”.
Mediante Auto del veinticinco (25) de febrero de dos
mil diez (2010), el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda,
dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
competencia. En la misma providencia ordenó comunicar la demanda al Ministerio
del Interior y de Justicia, al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, al Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al
Presidente del Congreso de la República y a los Decanos de las Facultades de
Derecho de las Universidades del Rosario, Nacional de Colombia, del Atlántico,
Libre y Simón Bolívar para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran
dentro del proceso con el propósito de impugnar o defender la
constitucionalidad de las disposiciones demandadas.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda presentada.
II.
DISPOSICIONES DEMANDADAS
A
continuación se transcriben las disposiciones demandadas y se destaca en
negrillas lo demandado.
LEY 1333 DE 2009
(julio 21)
Diario Oficial No. 47.417 de 21 de julio de 2009
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se establece el procedimiento
sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
ARTICULO 32. CARACTER DE LAS MEDIDAS
PREVENTIVAS. Las medidas preventivas son de
ejecución inmediata, tienen carácter preventivo y transitorio, surten
efectos inmediatos, contra ellas no procede recurso alguno y se aplicarán sin
perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar.
ARTICULO 36. TIPOS DE MEDIDAS PREVENTIVAS. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo
Sostenible y las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos, los
establecimientos públicos que trata la Ley 768 de 2002 y la Unidad
Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, impondrán
al infractor de las normas ambientales, mediante acto administrativo motivado y
de acuerdo con la gravedad de la infracción alguna o algunas de las
siguientes medidas preventivas:
Amonestación escrita.
Decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos
utilizados para cometer la infracción.
Aprehensión preventiva de especímenes, productos y subproductos de
fauna y flora silvestres.
Suspensión de obra o actividad cuando pueda derivarse daño o
peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud
humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso,
concesión, autorización o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los
términos de los mismos.
PARAGRAFO. Los costos en que incurra la autoridad ambiental por la
imposición de las medidas preventivas como almacenamiento, transporte,
vigilancia, parqueadero, destrucción, demolición, entre otros, serán a cargo
del infractor.
ARTICULO 38. DECOMISO Y APREHENSION
PREVENTIVOS. Consiste en la aprehensión material y temporal de los especímenes
de fauna, flora, recursos hidrobiológicos y demás especies silvestres exóticos
y el de productos, elementos, medios, equipos, vehículos, materias primas o
implementos utilizados para cometer la infracción ambiental o producido como
resultado de la misma.
Cuando los elementos aprehendidos representen peligro para la
salud humana, vegetal o animal, la autoridad ambiental procederá de inmediato a
su inutilización, destrucción o incineración a costa del infractor. Los
productos perecederos que no puedan ser objeto de almacenamiento y conservación
podrán ser entregados para su uso a entidades públicas, de beneficencia o
rehabilitación, previo concepto favorable de la entidad sanitaria competente en
el sitio en donde se hallen los bienes objeto del decomiso. En caso contrario,
se procederá a su destrucción o incineración, previo registro del hecho en el
acta correspondiente.
PARAGRAFO. Se entiende por especie exótica la especie o
subespecie taxonómica, raza o variedad cuya área natural de dispersión
geográfica no se extiende al territorio nacional ni a aguas jurisdiccionales y
si se encuentra en el país, es como resultado voluntario o involuntario de la
actividad humana”.
ARTICULO 39. SUSPENSION DE OBRA, PROYECTO
O ACTIVIDAD. Consiste en la orden de cesar, por un
tiempo determinado que fijará la autoridad ambiental, la ejecución de un
proyecto, obra o actividad cuando de su realización pueda derivarse daño o
peligro a los recursos naturales, al medio ambiente, al paisaje o la salud
humana o cuando se haya iniciado sin contar con la licencia ambiental, permiso,
concesión o autorización o cuando se incumplan los términos, condiciones y
obligaciones establecidas en las mismas.
ARTICULO 40. SANCIONES. Las sanciones
señaladas en este artículo se impondrán como principales o accesorias al responsable
de la infracción ambiental. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo
Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a los que
se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos
que trata el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa
Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, impondrán al infractor de
las normas ambientales, de acuerdo con la gravedad de la infracción
mediante resolución motivada, alguna o algunas de las siguientes sanciones:
1. Multas diarias hasta por cinco mil (5.000) salarios mínimos
mensuales legales vigentes.
2. Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o
servicio.
3. Revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorización,
concesión, permiso o registro.
4. Demolición de obra a costa del infractor.
5. Decomiso definitivo de especímenes, especies silvestres
exóticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados
para cometer la infracción.
6. Restitución de especímenes de especies de fauna y flora
silvestres.
7. Trabajo comunitario según condiciones establecidas por la
autoridad ambiental.
PARAGRAFO 1º. La imposición de las sanciones aquí señaladas no
exime al infractor de ejecutar las obras o acciones ordenadas por la autoridad
ambiental competente, ni de restaurar el medio ambiente, los recursos naturales
o el paisaje afectados. Estas sanciones se aplicarán sin perjuicio de las
acciones civiles, penales y disciplinarias a que hubiere lugar.
PARAGRAFO 2º. El Gobierno Nacional definirá mediante reglamento
los criterios para la imposición de las sanciones de que trata el presente
artículo, definiendo atenuantes y agravantes. Se tendrá en cuenta la magnitud
del daño ambiental y las condiciones socioeconómicas del infractor.
ARTICULO 43. MULTA. Consiste en
el pago de una suma de dinero que la autoridad ambiental impone a quien con su
acción u omisión infringe las normas ambientales.
ARTICULO 44. CIERRE TEMPORAL O
DEFINITIVO DEL ESTABLECIMIENTO, EDIFICACION O SERVICIO. Consiste en poner fin a las actividades o tareas que en
ellos se desarrollan, por la existencia de hechos o conductas contrarias a las
disposiciones ambientales. Es temporal si se impone por un determinado período
de tiempo y es definitivo cuando así se indique o no se fije un límite en el
tiempo.
El cierre podrá imponerse para todo el establecimiento,
edificación o servicio o solo para una parte o proceso que se desarrolle en él.
Una vez en firme el acto administrativo a través del cual se impone una sanción
de cierre temporal o definitivo, no podrá adelantarse actividad alguna en la
edificación, establecimiento o servicio. Si el cierre recae sobre una parte del
establecimiento, edificación o servicio, no podrá adelantarse la actividad
específica en la zona, área o sección cerrada. En uno u otro caso el sancionado
podrá desarrollar lo necesario para el necesario mantenimiento del inmueble.
La autoridad ambiental competente deberá tomar las medidas
pertinentes para la ejecución de la sanción y se hará efectiva mediante la
imposición de sellos, bandas u otros medios apropiados para asegurar el
cumplimiento de la sanción.
ARTICULO 45. REVOCATORIA O CADUCIDAD DE LA LICENCIA, PERMISO, CONCESION, AUTORIZACION O REGISTRO. Consiste en
dejar sin efectos los actos administrativos a través de los cuales se otorgó la
licencia ambiental, permiso, autorización, concesión o registro.
ARTICULO 46. DEMOLICION DE OBRA. Consiste en la destrucción a costa del infractor de una
obra bajo parámetros técnicos establecidos por la autoridad competente en los
casos a que hubiere lugar. La sanción de demolición de obra implica que el
infractor deberá realizarla directamente y en caso contrario, será efectuada
por la autoridad ambiental, quien repetirá contra el infractor por los gastos
en que incurra mediante proceso ejecutivo.
ARTICULO 47. DECOMISO DEFINITIVO DE PRODUCTOS, ELEMENTOS,
MEDIOS O IMPLEMENTOS UTILIZADOS PARA COMETER LA INFRACCION.
Consiste en la aprehensión material y definitiva de los productos,
elementos, medios e implementos utilizados para infringir las normas
ambientales.
Una vez decretado el decomiso definitivo, la autoridad ambiental
podrá disponer de los bienes para el uso de la entidad o entregarlos a
entidades públicas para facilitar el cumplimiento de sus funciones, a través de
Convenios Interinstitucionales que permitan verificar la utilización correcta.
ARTICULO 48. RESTITUCION DE ESPECÍMENES
DE ESPECIES SILVESTRES. Consiste
en la aprehensión material y el cobro del costo de todo el proceso necesario
para la adecuada restitución de los individuos, especímenes y/o muestras de
especies silvestres o productos del medio ambiente que pertenecen al Estado que
se hayan aprovechado, movilizado, transformado y/o comercializado sin la
autorización ambiental respectiva o con violación de las disposiciones
ambientales que regulan la materia.
PARAGRAFO. Los costos en que se incurra con ocasión de la
restitución de especies silvestres y su manejo posterior, serán a cargo del
infractor y harán parte de la restitución cuando ella sea impuesta como sanción
del proceso. En todos los casos en que se haga efectiva la medida especial de
restitución, las autoridades ambientales competentes deberán imponer las
medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar.
ARTICULO 49. TRABAJO COMUNITARIO EN
MATERIA AMBIENTAL. Con
el objeto de incidir en el interés del infractor por la preservación del medio
ambiente, los recursos naturales y el paisaje, la autoridad ambiental podrá
imponer la sanción de trabajo comunitario en materias ambientales a través de
su vinculación temporal en alguno de los programas, proyectos y/o actividades
que la autoridad ambiental tenga en curso directamente o en convenio con otras
autoridades. Esta medida solo podrá reemplazar las multas solo cuando los
recursos económicos del infractor lo requieran, pero podrá ser una medida
complementaria en todos los casos.
PARAGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentará las actividades y
procedimientos que conlleva la sanción de trabajo comunitario en materia
ambiental y la medida preventiva de asistencia a cursos obligatorios de
educación ambiental como parte de la amonestación.
III.
LA DEMANDA
1.
Primer cargo. El demandante considera
que las expresiones “son de ejecución inmediata”, “surten efectos inmediatos” y
“contra ellas no procede recurso alguno”, contenidas en el artículo 32 de la
Ley 1333 de 2009, vulneran el derecho fundamental al debido proceso y, en
especial, los derechos de defensa y a la doble instancia, pues “impiden al
destinatario de la medida defenderse apropiadamente mediante la utilización de
recursos administrativos y judiciales, antes de que se consolide la afectación
de derechos subjetivos”.
Para
sustentar el cargo aduce que el artículo 29 de la Constitución establece el
derecho “a impugnar la sentencia condenatoria”, expresión que, pese a su
alcance restrictivo, debe ser interpretada en sentido amplio y entender que se
extiende a las actuaciones administrativas como derecho a impugnar las
decisiones de la administración pública que afecten los derechos subjetivos de
los administrados.
A
su juicio, la persona debe contar con mecanismos que le permitan impugnar los
actos de la administración y estos mecanismos son los recursos judiciales y
administrativos, cuyo ejercicio le permita controvertir, antes de su entrada en
vigor, toda medida adoptada por la administración pública que menoscabe sus
derechos subjetivos.
Agrega
que el derecho de defensa garantiza la posibilidad de concurrir al proceso, de
hacerse parte en el mismo, de defenderse y presentar alegatos y pruebas, por lo
cual se concreta en el derecho de contradicción y se vincula, junto con el
derecho de defensa, con el principio de la doble instancia establecido en el
artículo 29 de la Carta y en el artículo 31 superior, cuando indica que toda
sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que
consagre la ley.
La
doble instancia se hace efectiva mediante la posibilidad de interponer
recursos, aunque admite excepciones que el legislador puede establecer, siempre
y cuando se respeten las garantías del debido proceso, el derecho de defensa,
la justicia, la equidad y no se niegue el acceso a la administración de
justicia. No obstante lo anterior, el legislador no puede introducir
diferenciaciones irrazonables y desproporcionadas.
Añade
el actor que todo el contenido del debido proceso es aplicable en el ámbito del
derecho administrativo sancionador y, por supuesto, en el ambiental, “por
cuanto éste es una manifestación del ius puniendi del Estado”, en la medida en
que otorga facultades a las autoridades administrativas competentes para
prevenir, corregir y compensar la afectación de los derechos protegidos.
El
derecho sancionador implica la restricción de derechos fundamentales y la
imposición de sanciones que proceden de una autoridad administrativa, producen
un efecto aflictivo o ablatorio, se imponen ante la realización de un ilícito y
cumplen una finalidad represora, características que son cumplidas por las
medidas preventivas establecidas en la Ley 1333 de 2009, sobre todo “en cuanto
a las medidas de decomiso de productos, elementos, medios o implementos, de la
aprehensión de especímenes, productos y subproductos de fauna y flora
silvestres y de la suspensión de obras, actividades y servicios”, ya que, “tal como
deriva de la simple lectura del artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, estas
medidas en realidad, no buscan exclusivamente prevenir la comisión de la
infracción a la ley ambiental sino sancionar dichas infracciones”.
Según
el criterio del actor, de conformidad con la disposición citada, el decomiso y
la aprehensión consisten en la “aprehensión material y temporal de los
especímenes de fauna, flora, recursos hidrobiológicos y demás especies
silvestres exóticos y el de productos, elementos, medios equipos, vehículos
materias primas o implementos utilizados para cometer la infracción ambiental o
producidos como resultado de la misma”.
Así
pues, la medida no es de prevención, sino que es una reacción ante una
infracción que, “al mismo tiempo, tiene carácter retributivo o represor y, como
todas las sanciones, un carácter de prevención general”, lo que también se
percibe en los artículos 36 y 40 de la Ley 1333 de 2009, de conformidad con los
cuales las medidas de prevención deben imponerse de acuerdo con la gravedad de
la infracción, redacción que evidencia que tales medidas son una reacción ante
la infracción y tienen carácter de sanción.
Con
base en lo anterior afirma que “la imposibilidad de que el administrado utilice
los recursos administrativos en contra de las medidas ambientales de prevención
y el efecto devolutivo de dichas medidas en cuanto a los recursos judiciales,
vulneran el principio de proporcionalidad”.
Después
de efectuar una amplia exposición sobre el principio de proporcionalidad y su
aplicación, el demandante asevera que el artículo 32 de la Ley 1333 de 2009
“vulnera las exigencias del principio de proporcionalidad y, en especial, el
subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto”, porque “el grado de
favorecimiento de la protección del medio ambiente, que se persigue con la
imposibilidad de utilización de recursos administrativos en contra de las
medidas de prevención, y con la atribución a éstas de un efecto inmediato puede
catalogarse como leve o medio” y esta ganancia leve o media “no justifica la
grave afectación del derecho al debido proceso, y de manera particular, de los
derechos de defensa y de doble instancia que ella implica”.
La
imposibilidad de interponer recursos administrativos y el efecto inmediato de
las medidas de prevención ambiental, si bien protegen el medio ambiente, lo
hacen de manera leve o media y mayor protección se lograría si se permitiera
que las medidas de prevención fuesen susceptibles de recursos administrativos y
no tuvieran efectos inmediatos, pues “aún si se alegase la necesidad de actuar
con celeridad, de todas maneras la medida adoptada por la norma acusada es
desproporcionada porque, en la vía gubernativa, la interposición y solución de
estos recursos no prolongará demasiado en el tiempo la protección que se busca
con las medidas preventivas”. Además, la prolongación se  justifica si las
medidas preventivas son, en realidad, medidas sancionatorias que afectan de
manera grave los derechos fundamentales a la libertad general de acción, a la
propiedad, a la empresa y al trabajo de los administrados.
De
este modo, la revisión por el superior o un nuevo examen del funcionario que la
profiere son necesarias, porque de esa manera se tiene la oportunidad de
reflexionar acerca de la necesidad y proporcionalidad de la imposición de estas
medidas “y las utilizará sólo cuando sean imprescindibles y proporcionadas,
entre otras cosas, para no causar daños injustificados a los particulares que posteriormente
el Estado debe indemnizar”.
A
continuación el actor indica que la afectación de derechos fundamentales puede
conducir a la “suspensión de actividades empresariales con lo que se afecta de
manera intensa el trabajo de muchos individuos”, de manera que la posibilidad
de interponer recursos impide las vulneraciones y los daños a los particulares
que luego deba indemnizar el Estado.
2.
Segundo cargo. Como segundo cargo el
actor aduce que la expresión “se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que
hubiere lugar”, contenida en el artículo 32 de la Ley 1333 de 2009, desconoce
el principio non bis in idem que integra el debido proceso y debe regir
en todas las actuaciones del derecho sancionatorio ambiental para asegurar que
“los conflictos sociales que involucren consecuencias de tipo sancionatorio no
se prolonguen de manera indefinida”.
Reitera
el libelista que las medidas preventivas consistentes en el decomiso de
productos, elementos, medios o implementos, la aprehensión de especímenes,
productos y subproductos de fauna y flora silvestre y la suspensión de obra o
actividad, son, en realidad, medidas sancionatorias que afectan de manera grave
los derechos fundamentales a la libertad general de acción, a la propiedad, a
la empresa y al trabajo de los administrados” y concluye que, dada esa
naturaleza, el principio del non bis in idem resulta vulnerado por la
expresión demandada, pues “permite que la administración pública ambiental
imponga a los particulares por la misma infracción tanto una medida preventiva
(que en realidad es una sanción) como una de las medidas sancionatorias que
aparecen reguladas en los artículos 40 a 49 de la Ley 1333 de 2009”.
3.
Tercer cargo. Señala el actor que la
expresión “de acuerdo con la gravedad de la infracción”, incluida en los
artículos 36 y 40 de la Ley 1333 de 2009, vulnera el derecho general de libertad,
“que aparece en el trasfondo del derecho al libre desarrollo de la
personalidad, establecido por el artículo 16 de la Constitución, por cuanto
puede ser entendido de una manera diversa al respecto de las exigencias propias
del principio de proporcionalidad”.
Para
sustentar este tercer cargo el actor se refiere al derecho general de libertad
e indica que las libertades constitucionales específicas y el derecho al libre
desarrollo de la personalidad son la institucionalización de la libertad en
forma de derecho fundamental, que es general y debe ser interpretado en el
sentido de la libertad negativa, es decir, como la garantía de un ámbito
reservado al individuo, de un espacio para la toma de sus decisiones vitales, correlativo
a un ámbito en donde el poder está ausente, de donde surge que el artículo 16
superior es general, “porque abarca universalmente el objeto de toda libertad
negativa, es decir el espectro de todas las conductas humanas posibles en el
pasado, ahora y en el futuro”.
Acto
seguido, en la demanda se afirma que el principio de proporcionalidad
constituye un límite a las restricciones de la libertad y que, aún cuando la
libertad general es susceptible de restricciones, éstas deben ser razonables y
proporcionadas, es decir, justificadas en razón del respeto de otros derechos
fundamentales o bienes colectivos o, según el propio artículo 16 superior, para
proteger “los derechos de los demás y el orden jurídico”.
A
continuación se indica que la expresión “de acuerdo con la gravedad de la
infracción” permite una interpretación amplia y una restringida. De acuerdo con
la primera significa que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo
Sostenible y las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos, los
establecimientos públicos de que trata la Ley 768 de 2002 y la Unidad
Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, impondrán
al infractor de las normas ambientales, mediante acto administrativo motivado y
con el respeto de las exigencias del principio de proporcionalidad alguna o
algunas de las medidas preventivas o sancionatorias, según el caso, previstas
en la Ley 1333 de 2009.
De
acuerdo con esta interpretación al imponer una media preventiva o
sancionatoria, las autoridades ambientales deben tener en cuenta que la medida
debe ser idónea, necesaria y proporcionada en sentido estricto, para que: (i)
el grado de protección del medio ambiente que se logre con su imposición sea
mayor que el grado de restricción de la libertad, (ii) el quantum en que se
aplique la medida sea proporcionado en relación con el quantum en que se
sacrifica la libertad y (iii) el tipo de media y el quantum en que se aplique
sean proporcionados al tipo de infracción cuya comisión desencadene la
imposición de la medida.
Apunta
el libelista que, en las anotadas condiciones, esta interpretación es acorde
con la Constitución, puesto que la tipificación de una conducta como infracción
implica una intervención en la libertad y debe estar justificada, fuera de lo
cual la sanción prevista debe guardar proporción con la protección de los
derechos y bienes que justifican su eventual imposición.
Sin
embargo, de conformidad con la segunda interpretación la expresión acusada
puede entenderse sólo “como la exigencia de que el tipo de medida y el quantum
en que se aplica la medida deben ser proporcionados al tipo de infracción cuya
comisión desencadena su imposición”, sentido que resulta demasiado restrictivo,
“pues elimina la protección más comprensiva del derecho general de libertad que
ofrece en su conjunto todo el principio de proporcionalidad” y, por ello,
resulta contraria a la Constitución y se debe declarar que la expresión
demandada vulnera el derecho general de la libertad que aparece en el trasfondo
del derecho al libre desarrollo de la personalidad.
4.
Cuarto cargo. Esgrime el demandante
un cuarto cargo en contra de las expresiones “Decomiso preventivo de productos,
elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción”,
“Aprehensión preventiva de especímenes, productos y subproductos de fauna y
flora silvestres” y “Suspensión de obra o actividad cuando pueda derivarse daño
o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud
humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso,
concesión, autorización o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los
términos de los mismos”, contenidas en el artículo 36 y en la totalidad de los
artículos 38 y 39 de la Ley 1333 de 2009.
Según
el actor vulneran el derecho general de libertad establecido en el artículo 16
superior, así como los derechos constitucionales de libertad, libertad de
empresa y trabajo, todos ellos en conexión con el derecho al debido proceso,
por cuanto desconocen el principio de proporcionalidad al prever, con la
naturaleza de medida preventiva, una acción de la administración que, en
realidad, tiene la naturaleza de sanción y dejan al destinatario sin
posibilidad de defenderse antes de la imposición de la medida.
De
nuevo parte el actor de considerar que las medidas son sanciones y asevera que,
por ello, suponen una afectación grave de los derechos invocados, que son
equiparables con las sanciones previstas en los artículos 40 y siguientes de la
Ley 1333 de 2009, de donde surge una primera violación, pues el legislador
permite la imposición a título de medidas preventivas, de medidas que, en
realidad, tienen la naturaleza de sanción, lo que es desproporcionado.
La
segunda vulneración es contraria al debido proceso en conexión con los derechos
fundamentales de libertad, propiedad, libertad de empresa y trabajo y radica en
que la Ley 1333 de 2009 no regula los medios de defensa que, en cambio, están
previstos para que el particular se defienda de la imposición de las sanciones
prescritas por los artículos 40 y siguientes de la Ley, lo que viola el derecho
de defensa del administrado, razón por la cual “debería colegirse que frente a
las medidas preventivas deben aplicarse las reglas generales del derecho
administrativo sancionador y que, por tanto, dichos recursos sí pueden ser
utilizados por el particular para su defensa”.
5.
Quinto cargo. Finalmente el actor
considera que las expresiones impugnadas del artículo 36 y todo el texto de los
artículos 38, 39, 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 vulneran los artículos 16, 25,
29, 58 y 333 de la Constitución, porque establecen sanciones que afectan
gravemente los derechos al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo, a
la propiedad y a la libertad de empresa, sin respetar los principios de
legalidad, taxatividad y tipicidad de las sanciones, pues no especifican cuáles
son las conductas que ameritarían, caso por caso, el uso de estas medidas gravemente
restrictivas de los derechos fundamentales.
Para
sustentar el cargo, el libelista recuerda que la potestad sancionatoria en
materia ambiental hace parte del derecho correccional y del ius puniendi del
Estado y que, por lo tanto, los principios del derecho penal se aplican en todo
el derecho sancionador del Estado, tal como, a su juicio, se desprende de la
jurisprudencia constitucional y de la Corte Suprema de Justicia que transcribe,
lo que hace obligatorio que, “en virtud del derecho fundamental al debido
proceso y de la protección del derecho fundamental de libertad y de otros
derechos fundamentales del individuo, que en el derecho administrativo
ambiental, como emanación del ius puniendi del Estado, se apliquen los
principios generales del derecho penal, entre los cuales se encuentran (…) el
principio de legalidad de las sanciones y sus subprincipios de tipicidad y
taxatividad”.
Se
refiere luego al principio de legalidad de las sanciones y a los mencionados
subprincipios que derivan del artículo 29 de la Carta cuando establece que
“Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se
le imputa” e indica que del principio de legalidad se infiere que las penas y,
en general, las sanciones que el Estado puede imponer a los particulares, deben
ser taxativas”, pues la ley no puede hacer una previsión genérica de las
medidas sancionatorias que puede utilizar el Estado frente a cualquier tipo de
infracción, sino que debe establecer caso por caso, supuesto por supuesto, qué
tipo de sanción y en qué medida debe proceder ante cada uno de los supuestos de
infracción de la ley”.
Después
de transcribir apartes de la jurisprudencia constitucional, el actor estima que
la previsión de las medidas de decomiso preventivo de productos, elementos,
medios o implementos utilizados para cometer la infracción; aprehensión
preventiva de especímenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres
y suspensión de obra o actividad, contenidas en el artículo 36, así como en los
artículos 38, 39, 40, 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 de la Ley 1333 de 2009
vulneran el principio de legalidad y, en particular los de taxatividad y
tipicidad.
Afirma
que el legislador (i) no señaló exactamente frente a qué infracciones de la ley
ambiental debe aplicarse cada una de estas medidas, (ii) no señaló de manera
exacta e inequívoca la relación entre cada posible infracción y cada medida,
(iii) no señaló las condiciones para su aplicación, (iv) no señaló cuál es el
término en el cual estas medidas pueden ser aplicadas, (v) no señaló en qué
grado -con mayor o menor severidad- deben ser aplicadas y (vi) no señaló las
condiciones en las cuales su aplicación resulta proporcionada”.
Puntualiza
que estas omisiones “dejan sin protección los derechos fundamentales a la
propiedad, la libertad de empresa y al trabajo de los individuos frente al
ejercicio de un poder amplísimo por parte de la administración pública, como
quiera que permiten su aplicación sin que se encuentre previamente definida por
la ley la causa que las genera, esto es, la conducta reprochable ambientalmente
que las origina”, pues la ley dejó al operador jurídico la facultad para
definir cuál de las infracciones ambientales genera el decomiso, la
aprehensión, la suspensión o demolición de obras, la restitución de especímenes
o el trabajo comunitario, no determinó “con claridad qué grado de afectación
del medio ambiente se requiere para imponer cada una de estas medidas, de tal
forma que, demostrada o no la existencia de una infracción ambiental puede
imponerse cualquiera de las medidas preventivas (que son realmente
sancionatorias) o sancionatorias propiamente dichas”, de todo lo cual surge que
“la autoridad ambiental tiene un margen de discreción demasiado amplio para
aplicar cualquiera de las medidas restrictivas o de las sanciones cuando se ha
concluido la ocurrencia de una infracción ambiental”.
IV.   INTERVENCIONES
1.     Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial
Mediante escrito allegado a esta Corporación el 23 de
marzo de 2010, el apoderado judicial del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, intervino en el trámite de la presente acción con el
fin de solicitarle a la Corte declarar la exequibilidad de la norma objeto de
reproche, de acuerdo con el análisis que a continuación se expone y siguiendo
el orden de cargos propuesto por el demandante:
1.1.
Primer cargo: expresiones
“son de ejecución inmediata”, “surten efectos jurídicos” y “contra ellas no
procede recurso alguno” contenidas en el artículo 32 de la Ley 1333 de 2009.
1.2.
Segundo cargo: expresión
“se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar” contenida en
el artículo 32 de la Ley 1333 de 2009.
El
interviniente comienza por señalar que el derecho ambiental colombiano es
esencialmente preventivo. Ello implica que las autoridades deben actuar con
inmediatez frente a los problemas que les corresponde resolver en esa materia,
como quiera que la tardanza en la aplicación de las medidas tendientes a
conjurar las situaciones que pueden afectar el derecho a un medio ambiente sano
podría generar consecuencias irreversibles. De ahí la necesidad de que su
ejecución sea inmediata, así como sus efectos.
Indica,
que las medidas preventivas gozan de un amplio respaldo constitucional y, dada
su naturaleza, pueden practicarse antes de que el afectado tenga noticia de
ellas, de conformidad con el principio de precaución, tema que ya fue debatido
por la Corte Constitucional en las sentencias C-710 de 2001 y C-293 de 2002.
1.3.
Tercer cargo: expresión “de
acuerdo con la gravedad de la infracción” contenida en los artículos 36 y 40 de
la Ley 1333 de 2009.
Para
el interviniente el aparte normativo demandado no vulnera el derecho a la
libertad como lo señala el libelista, toda vez que, a su juicio, dicha garantía
constitucional no es absoluta sino que, por el contrario, encuentra límites en
tanto no se afecten los derechos de las demás personas. De esta manera, el
libre desarrollo de la personalidad, como una de las manifestaciones de la
libertad, se halla protegido en la esfera íntima de cada individuo, lo cual no
significa que en su pleno goce y ejercicio se deba pretermitir el cumplimiento
de la ley o desconocer el orden jurídico.
En
consecuencia, considera que el precepto acusado no guarda relación alguna con
el derecho al libre desarrollo de la personalidad, así como tampoco la sanción
que se pretende imponer al ciudadano que infrinja las normas ambientales.
Aduce, que no es necesario profundizar acerca de la potestad sancionatoria de
la administración, en la medida en que dicha discusión ha sido superada por la
jurisprudencia constitucional.
1.4.
Cuarto cargo: expresiones
“Decomiso preventivo de productos, elementos, medio o implementos utilizados
para cometer la infracción”, “Aprehensión preventiva de especímenes, productos
y subproductos de fauna y flora silvestres” y “Suspensión de obra o actividad
cuando pueda derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los recursos
naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad
se haya iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia ambiental o
ejecutado incumpliendo los términos de los mismos” contenidas en el artículo 6°
de la Ley 1333 de 2009; así como la integridad de los artículos 38 y 39 de la
misma ley.
A modo de ilustración, advierte la importancia de diferenciar
los conceptos de suspensión temporal y cierre temporal, ya que si
bien es cierto las dos medidas implican dejar una actividad de forma temporal,
éstas comportan circunstancias de aplicación y momentos procesales distintos,
así como cargas argumentativas diferenciables.
En efecto, la medida preventiva de suspensión temporal
de actividades consiste en la orden de cesar, por un tiempo determinado, la
ejecución de un proyecto, obra o actividad cuando de su realización pueda
derivarse daño o peligro a los recursos naturales, al medio ambiente, al
paisaje o a la salud humana, o cuando se haya iniciado sin contar con la
licencia ambiental, permiso o concesión, o cuando se incumplan los términos,
las condiciones y las obligaciones establecidas en las mismas.
Puntualiza que de la aplicación de una medida
preventiva se puede generar el inicio de un proceso sancionatorio ambiental,
pero si en el transcurso del mismo cesan los motivos que dieron origen a la
imposición de la medida, ésta se levanta y se continúa con el respectivo
trámite para concluir con la deducción o no de responsabilidad del presunto
infractor y la imposición de la sanción a que haya lugar, según el caso.
Por su parte, la medida consistente en cierre temporal
es la que pone fin a una actividad, durante un periodo de tiempo determinado
por la autoridad ambiental, lo cual genera un registro en el RUIA, de
conformidad con lo establecido en el artículo 57 de la Ley 1333 de 2009. Esta
medida se impone luego de agotado el procedimiento sancionatorio ambiental en
el que se ha establecido plenamente la responsabilidad del infractor.
Afirma que difiere de la aproximación hecha por el
demandante respecto de la vulneración del derecho al debido proceso, por
cuanto considera que las medidas preventivas por sí mismas no constituyen una
sanción. Para estos efectos, señala que estas tienen un amplio desarrollo legal
tanto nacional como internacional que incluso la Corte Constitucional ha encontrado
acorde con los preceptos constitucionales. Para sustentar dicha posición trae a
colación la Sentencia C-293 de 2001, pronunciamiento en el que se realiza una
profusa exposición sobre su origen y se concluye que su aplicación resulta
acorde con la Constitución Política.
Por otra parte, resalta el interviniente la
importancia que reviste la conservación de un medio ambiente sano, en tanto derecho
fundamental de todas las personas, circunstancia que amerita una especial
protección encaminada a evitar el daño y disminuir el riesgo de que este
ocurra, a través de la aplicación inmediata de las normas ambientales.
En relación con el cargo de vulneración del derecho
al trabajo, afirma que dicha prerrogativa no faculta a su titular para
ejercer actividades propias de su labor u oficio sin restricción alguna, sino
que implica un control por parte del Estado que garantice la vigencia del orden
jurídico y la conservación de los intereses públicos para el normal desarrollo
de la sociedad.
Respecto de la propiedad privada, sostiene que
no se puede desconocer la función ecológica que ésta posee por virtud del
artículo 58 Superior, función que constituye una novedosa respuesta a la
problemática planteada por la explotación y uso indiscriminado de los bienes
particulares en contra del medio ambiente. Lo anterior, quiere decir que el
ejercicio de la propiedad privada encuentra límites en el derecho de todas las
personas a gozar de un medio ambiente sano que, finalmente, se traduce en la
protección de su propia vida.
En cuanto a la libertad de empresa, reitera que
el legislador posee plenas facultades para controlar, de una u otra manera, la
actividad que ejercen los particulares cuando se trata de hacer prevalecer el
interés general sobre el particular, sin que ello implique afectar el núcleo
esencial de este derecho, aspecto que no se evidencia de ninguna manera en la
norma demandada.
1.5.
Quinto cargo: Artículos 40,
43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 de la Ley 1333 de 2009.
El actor considera que los preceptos demandados
establecen sanciones que vulneran el derecho a la libertad, al libre desarrollo
de la personalidad, a la libertad de empresa, al trabajo, a la propiedad
privada y al debido proceso, desconociendo desde todo punto de vista el
principio de legalidad, así como los principios de taxatividad y tipicidad de
las sanciones.
Respecto de estas afirmaciones, considera el interviniente
que las sanciones que proponen las citadas normas se encuentran ajustadas al
principio de legalidad, toda vez que se hallan expresamente establecidas en la
ley, la cual determina el alcance de su aplicación una vez culminado el proceso
sancionatorio ambiental.
Puntualiza que la necesidad de mantener un ambiente
sano y ecológicamente equilibrado, además de ser un derecho fundamental de
todas las personas, exige el ejercicio de medidas coercitivas por parte del
Estado para garantizar su plena efectividad, a través del cumplimiento de las
normas que regulan esta materia.
2. Universidad del Rosario
El Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad
de la referencia, mediante escrito de intervención, elaborado por el
investigador Iván Andrés Páez Páez, en el que puso de presente que las
disposiciones  contenidas en el Título V de la Ley 1333 de 2009, referentes a
las medidas preventivas en materia ambiental, resultan acordes con la
Constitución Política en lo que corresponde a su ejecución inmediata, su
aplicación independiente de las sanciones a que haya lugar y de acuerdo a la
gravedad de la infracción, así como el tipo de medidas.
No obstante considera que, respecto de la
improcedencia de los recursos de vía gubernativa, el precepto es
inconstitucional.
En relación con la posibilidad de imponer sanciones de
acuerdo con la gravedad de la infracción, estima que se ajusta al orden
constitucional siempre que se conmine al Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial para que reglamente la ley objeto de cuestionamiento, a
fin de establecer con exactitud las conductas que ameritan la imposición de
dichas sanciones.
Hechas las anteriores precisiones, señala el
interviniente que las medidas preventivas de que trata la Ley 1333 de 2009
tienen su génesis en la Ley 9 de 1979, el Decreto 1594 de 1984 y la Ley 99 de
1993, y constituyen actos administrativos de carácter transitorio, de inmediato
cumplimiento y sin ningún tipo de formalismos especiales, impuestos por las
autoridades competentes cuando se advierte una infracción a las normas
ambientales, con el objeto de precaver un daño a los recursos naturales y a la
salud humana.
Respecto de su naturaleza jurídica, informa el
interviniente que son una especie de orden administrativa de que dispone la
autoridad ambiental en el ejercicio de los medios de policía para el
mantenimiento del orden público ecológico, y que comprenden la protección,
preservación y aprovechamiento de los recursos naturales.
Así mismo, indica que las medidas preventivas, como
especie de medidas cautelares, constituyen un medio para la materialización del
principio de eficacia de la Administración, toda vez que contribuyen a la
protección del derecho colectivo al medio ambiente sano y a la efectividad de
las decisiones del ejecutivo.
Como quiera que el objeto de las medidas preventivas
es contrarrestar cualquier alteración que afecte de manera grave los recursos
naturales, y el efecto que estas generan implica, en cierta medida, la
restricción de derechos individuales, considera el interviniente que su
aplicación debe estar íntimamente ligada a los postulados que, dentro del
ordenamiento jurídico, irradian el debido proceso.
A partir de los contenidos propios del derecho
ambiental, señala que estas medidas se sustentan en los principios de
prevención y precaución, el primero de los cuales busca evitar los daños
futuros, pero ciertos y mesurables; mientras el segundo, se dirige a impedir la
creación de riesgos con efectos desconocidos e imprevisibles.
Adicionalmente, sostiene que la adopción de medidas
preventivas encuentra sustento y justificación en los principios de prevención
y precaución, acogidos por la Ley 99 de 1993 bajo el título genérico de
principio de precaución, el cual constituye uno de los postulados cardinales en
materia de protección del medio ambiente y de los recursos naturales.
Así las cosas, para el interviniente la aplicación
inmediata de las medidas preventivas establecidas en la norma demandada
resultan acordes con la Constitución Política, en tanto exista peligro de daño
sobre el medio ambiente y el acto mediante el cual se adopte la decisión sea
motivado y excepcional.
No obstante lo anterior, afirma que el acto
administrativo de imposición de una medida preventiva no puede considerarse
como de ejecución, ya que entraña una decisión que implica un análisis de la
conducta desplegada por el particular para determinar el grado de vulneración
de la norma ambiental. En esa medida, como quiera que se constituye en un acto
definitivo o de fondo, el cual, necesariamente, debe ser motivado, el
administrado debe contar con la posibilidad de impugnar o controvertir las razones
en las cuales se sustentó, para que no se desconozca el derecho fundamental al
debido proceso.
Por otro lado, frente a la facultad de que goza la
autoridad ambiental para imponer determinado tipo de medida preventiva, aduce
el interviniente que se trata de una potestad discrecional otorgada por el
legislador, que se ajusta a los preceptos constitucionales en tanto es
indispensable para garantizar la efectividad del derecho a un medio ambiente
sano.
Finalmente, pone de manifiesto que las sanciones previstas
en la norma demandada son un medio eficaz para la protección de los recursos
naturales y el medio ambiente, de tal suerte que resultan compatibles con los
preceptos constitucionales. Sin embargo, comparte los argumentos expuestos por
el demandante, según los cuales, resulta necesario establecer cuales son las
conductas que, en cada caso concreto, dan lugar a una de las sanciones que
establece la norma.
3. Universidad Nacional de Colombia
El
Decano de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la
Universidad Nacional de Colombia, mediante escrito remitido a esta Corporación
el 25 de marzo de 2010, solicitó declarar exequibles los apartes acusados
contenidos en los artículos 32, 36 y 40 de la Ley 1333 de 2009, así como la
totalidad de los artículos 38, 39, 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 de la misma ley.
Comienza
su intervención señalando que el derecho a un ambiente sano, previsto en el
artículo 79 de la Constitución Política, implica una carga de responsabilidad
recíproca entre el Estado y los particulares como garantes de su protección y
conservación. En esa medida, le corresponde al primero adoptar las medidas
necesarias para proteger los recursos naturales, así como la diversidad e
integridad del ambiente, y a los particulares, cumplir con las cargas impuestas
por el Estado para garantizar la efectividad de ese derecho constitucional
fundamental.
Sostiene
que la acción estatal debe resultar acorde con los instrumentos internacionales
relacionados con el tema ambiental, de modo que su actuación esté siempre
conforme con los principios de acción preventiva, de precaución y de
indemnización por daños, entre otros. En otras palabras, considera que es deber
del Estado armonizar la legislación ambiental con los postulados
internacionales en tanto estos se convierten en el marco de referencia para
aplicar, a nivel interno, las exigencias establecidas para el desarrollo y la
protección del medio ambiente en todas las Naciones.
Respecto
de la vulneración de los derechos al libre desarrollo de la personalidad, al
trabajo, al debido proceso, a la propiedad privada y a la libertad de empresa,
en razón a la implementación de medidas preventivas en materia de derecho
sancionatorio ambiental, contenidas en la Ley 1333 de 2009, considera el
interviniente que se trata de garantías que, si bien es cierto, se hallan
consagradas de manera expresa en la Constitución Política, no poseen un
carácter absoluto y, por lo tanto, encuentran límites en la consecución de los
fines del Estado y en el cumplimiento de la ley, así como de los tratados internacionales.
Del
mismo modo, expresa que no existe un vacío normativo que genere arbitrariedad
absoluta en la aplicación de las medidas sancionatorias por parte de la
autoridad ambiental como lo afirma el demandante, toda vez que es precisamente
la norma acusada la que establece el procedimiento, no sólo para la imposición
de las respectivas sanciones, sino también para la aplicación de las medidas
preventivas, al tiempo que regula las circunstancias en las que puede darse
lugar a la agravación o atenuación de la responsabilidad en materia ambiental.
En
todo caso, para el representante de la Universidad Nacional de Colombia es
importante que la Corte Constitucional, al momento de valorar el mérito de los
argumentos expuestos por el actor, elabore un juicio de proporcionalidad  para
determinar la necesidad, la racionalidad y la proporcionalidad de las medidas
establecidas en la Ley 1333 de 2009.
4.
Coadyuvancia del ciudadano José Vicente Zapata Lugo
Durante el término de fijación en lista el ciudadano
José Vicente Zapata Lugo expresó su concepto en relación con la demanda de la
referencia, mediante escrito dirigido a esta Corporación, el 23 de marzo de
2010, en el que se adhirió a los cargos formulados por el demandante y solicitó
que las normas objeto de reproche sean declaradas inexequibles por este Alto
Tribunal. Para tal efecto, fundó su solicitud en los siguientes argumentos:
De manera preliminar, considera necesario precisar que
los artículos demandados no son más que una representación de la intención del
legislador de establecer arbitrariamente una responsabilidad objetiva en
materia sancionatoria ambiental, lo cual ha sido motivo de controversia y
rechazo en varias acciones de inconstitucionalidad que actualmente cursan en la
Corte Constitucional.
Advierte que si bien el Estado tiene la potestad de
regular y sancionar conductas que vayan en contra de los fines que tiene a su
cargo garantizar, tal atribución de orden constitucional contiene límites y
restricciones que se justifican en la necesidad de evitar cualquier tipo de
arbitrariedad en el contexto del Estado Social de Derecho.
En efecto, la potestad que le otorga la Constitución
Política al Estado en materia penal y sancionatoria se encuentra limitada por
las mismas disposiciones del orden superior que así lo determinan. Dichas
restricciones son básicamente el derecho al debido proceso, a la contradicción,
a la defensa, a la presunción de inocencia, la proscripción general de
establecer regímenes de responsabilidad objetiva y la imposibilidad de
trasladar la carga de la prueba al presunto infractor, aspectos todos que
permiten el desarrollo de dicha potestad de manera transparente, legítima y
eficaz.
Para el coadyuvante es inconstitucional establecer un
régimen sancionatorio basado en la presunción de responsabilidad del infractor
como lo propone la disposición objeto de reproche constitucional, pues ello
significa someter al ciudadano a un estado de indefensión que atenta contra sus
derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la libertad; al
tiempo que traslada de manera equivocada la carga de la prueba sin comportar un
análisis de ponderación entre los fines que persiguen las normas ambientales y
los derechos del presunto infractor.
Considera, entonces, que el derecho al debido proceso
es un límite a la potestad sancionatoria del Estado y es por esta razón que en
la mayoría de los casos está prohibido el establecimiento de un régimen de
responsabilidad objetiva partiendo de meros supuestos o afirmaciones para
decretar la práctica de medidas previas e imponer sanciones sin contar con
pruebas que lo justifiquen.  En otras palabras, estima que permitir la práctica
de medidas previas sin contar con pruebas suficientes, presumiendo la
existencia del daño, así como su infractor, evidentemente se traduce en la
libertad de las autoridades ambientales para cercenar derechos fundamentales
como la propiedad, la libertad, el debido proceso y el principio de presunción
de inocencia.
Finalmente,
respecto de las sanciones que contempla la preceptiva demandada, considera el
coadyuvante que en la medida en que la responsabilidad objetiva está proscrita,
éstas resultan inaplicables por no tener en cuenta el factor de culpabilidad,
la presunción de inocencia y el debido proceso. A su juicio, es palmaria la
falta de proporcionalidad de dichas sanciones, habida cuenta que no establecen
con exactitud a que tipo de conductas se ajustan, dejando su determinación a
discrecionalidad de la autoridad ambiental, lo cual resulta incompatible con
los principios que regulan la potestad sancionatoria del Estado.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El
Procurador General de la Nación rindió en término el concepto de su competencia
y en él solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las expresiones y
artículos demandados, y en relación con la expresión
“contra ellas no procede recurso
alguno”, contenida en el artículo 32 de la Ley 1333 de 2009,
solicita la declaración de exequibilidad, “bajo el entendido que contra el acto
administrativo a través del cual se imponga la medida preventiva proceden los
recursos previstos en el Código Contencioso Administrativo, los cuales se
concederán en el efecto devolutivo, efecto que apunta a la posibilidad de
ejecución del acto administrativo impugnado, mientras se tramita y resuelve el
recurso interpuesto”.
En
la primera parte de su concepto, el Jefe del Ministerio Público consigna unas
consideraciones generales en las que alude a la consagración de los derechos
colectivos o “transindividuales”, caracterizados “por ser derechos de
solidaridad y de participación, cuya titularidad corresponde a todas y cada una
de las personas”.
Añade
que la Carta Política de 1991 es una “Constitución Ecológica”, “debido a la
existencia de una serie de preceptos que buscan la conservación, planificación
y control del medio ambiente, con miras a lograr la supervivencia de las
generaciones presentes y futuras, y a permitir el desarrollo económico y
social, salvaguardando siempre los recursos naturales renovables”.
Puntualiza
que la Constitución establece “el derecho deber de todas las personas de
conservar un ambiente sano, lo mismo que los derechos a la salud y al
saneamiento ambiental, los cuales, a su vez, tienen el carácter de servicio
público (…); y, de otra parte, imponen al Estado una serie de obligaciones
relacionadas con el ambiente, tales como proteger la diversidad e integridad de
las riquezas naturales de la Nación; conservar las áreas de especial
importancia ecológica; fomentar la educación para esos fines; planificar el
manejo y aprovechamiento de tales recursos para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución; prevenir y controlar
los factores de deterioro ambiental; exigir la reparación de los daños causados
y cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas ubicados en
las zonas de frontera”.
Precisa
que “el ordenamiento superior colombiano faculta al Legislador para definir los
casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e
intereses colectivos (artículo 88, inciso tercero, superior) como una forma
excepcional de salvaguardar los intereses y derechos colectivos relacionados
con el pleno disfrute de un ambiente sano para todos” y recuerda que “en desarrollo
de las citadas disposiciones constitucionales, el legislador expidió la Ley 99
de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio
Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se
reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional
Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones, entre las cuales se encuentra
el título XII que regula las sanciones y medidas de policía”.
Tras
destacar el principio de precaución, la vista fiscal se ocupa de las medidas
preventivas que, según el artículo 4 de la Ley 1333 de 2009, “en materia
ambiental “tienen como función prevenir, impedir o evitar la continuación de la
ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una
situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el
paisaje o la salud humana” y cuyo procedimiento de imposición aparece regulado
en el Título III de la citada ley, que al efecto señala que tales medidas “tienen
por objeto prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, la realización de una
actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio ambiente,
los recursos naturales, el paisaje o la salud humana”, siendo de competencia de
la autoridad ambiental imponer las medidas preventivas mediante acto
administrativo motivado, siempre que, conocido el hecho de oficio o a petición
de parte y habiendo procedido a comprobarlo, establezca la necesidad de
imponerlas.
Recuerda
el Procurador que, una vez impuesta la medida preventiva, “la autoridad
ambiental debe evaluar si existe mérito para iniciar el proceso sancionatorio
respectivo” y que, en caso de no existir mérito suficiente para iniciar el
proceso, la misma autoridad debe levantar la medida preventiva, pues de lo
contrario “tal medida solo se levantará cuando se compruebe que desaparecieron
las causas que le dieron origen”.
Agrega
que, según la regulación contemplada en la Ley 1333 de 2009, “cuando se
compruebe que han desaparecido las causas que les dieron origen, las medidas
preventivas se levantarán de oficio o a petición de parte” y aclara que tales
medidas son las siguientes: (i) amonestación escrita, (ii) decomiso preventivo
de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la
infracción, (iii) aprehensión preventiva de especímenes, productos y
subproductos de fauna y flora silvestres, (iv) suspensión de obra o actividad
cuando pueda derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los recursos
naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad
se haya iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia ambiental o
ejecutado incumpliendo los términos de los mismos.
Hace
énfasis en que los artículos 37, 38 y 39 definen las medidas preventivas de
amonestación escrita, decomiso y aprehensión preventivos y suspensión de obra,
proyecto o actividad y concluye que “de las citadas disposiciones se infiere
que su finalidad es que el Estado, a través de las autoridades ambientales,
actúe de manera inmediata frente a ciertos hechos o conductas que afecten o
pongan en riesgo o peligro el medio ambiente o la salud humana, dando así
cumplimiento a los deberes constitucionales de proteger la diversidad e
integridad de las riquezas naturales de la Nación y
garantizar el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano,
mediante la prevención y el control los factores de deterioro ambiental”.
Según
el Procurador, la eficacia de las medidas preventivas depende de que “las
mismas sean adoptadas enseguida, pues la tardanza en su aplicación puede
significar un daño irreversible al medio ambiente y lo que es peor a la salud o
a la vida de las personas”, pero reconoce que “resulta
constitucionalmente inadmisible que el legislador, en ejercicio de la libertad
de configuración de los procedimientos administrativos, no haya previsto
recurso alguno contra las mismas”.
A continuación
se refiere al principio de la doble instancia e indica que “en relación con las
medidas preventivas ambientales, el principio de la doble instancia constituye
una garantía esencial para preservar el derecho fundamental al debido proceso”
y que “le asiste razón al actor cuando afirma que la expresión ‘contra ellas
no procede recurso alguno’, contenida en el artículo 32 de la Ley
1333 de 2009, vulnera el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo
29 superior y, en especial, los derechos de defensa y a la doble instancia como
principios integradores de ese derecho fundamental”.
Sin
embargo, de acuerdo con la vista fiscal “también es cierto que para que las
medidas preventivas ambientales sean eficaces se requiere que sean ejecutadas
de manera inmediata” y, a título de ejemplo, señala que “si en un municipio las
aguas residuales domésticas y/o industriales son vertidas directamente, esto
es, sin tratamiento alguno, a la fuente de agua que surte al acueducto, la
autoridad ambiental, en aras de garantizar la prevalencia del interés general y
los derechos al ambiente sano y a la salud de la población que consume dicha
agua, debe de manera inmediata, es decir, sin dilación alguna, proceder a
suspender tal vertimiento, en aras de evitar que se continúe contaminando el
medio ambiente y poniendo en peligro la salud y la vida de la población”.
En
este orden de ideas, el Jefe del Ministerio Público estima que, “en interés de
obtener la armonía entre el derecho al debido proceso y la necesidad de lograr
la eficacia de las medidas preventivas ambientales”, debe solicitar “a la Corte
Constitucional que profiera una sentencia interpretativa de la expresión “contra ellas no procede recurso alguno” y
declare la exequibilidad condicionada de la misma, bajo el entendido de que
contra el acto administrativo a través del cual se imponga la medida preventiva
proceden los recursos previstos en el Código Contencioso Administrativo, los
cuales se concederán en el efecto devolutivo, efecto que apunta a la
posibilidad de ejecución del acto administrativo impugnado, mientras se tramita
y resuelve el recurso interpuesto”.
A
renglón seguido apunta que “a diferencia de la frase ‘contra
ellas no procede recurso alguno’, las expresiones ‘son de
ejecución inmediata’, ‘surten efectos inmediatos’, contenidas en la misma
disposición, no riñen con el ordenamiento superior, pues como se señaló
anteriormente, la eficacia de las medidas preventivas depende de que estas se
apliquen sin dilación alguna, aunque respetando siempre las garantías procesales”.
Insiste
en que “la naturaleza de las medidas cuestionadas por el actor es preventiva y
no sancionatoria, pues su finalidad no es represora o aflictiva, esto es, con
ellas el Estado no pretende castigar a alguien, sino precaver, evitar o impedir
la acción o la omisión que daña o pone en peligro el medio ambiente y la salud
humana”, motivo por el cual “no riñe con el ordenamiento superior que las
medidas preventivas se apliquen independientemente de las sanciones a que haya
lugar”.
Sostiene
que las medidas preventivas no tienen carácter de sanciones y que, por lo
tanto, “no puede afirmarse, como lo hace el demandante, que las mismas
desconocen el principio constitucional non bis in idem y los demás
derechos que por esta razón considera vulnerados”. En cuanto al tipo de medida
que debe aplicarse de acuerdo a la gravedad de la infracción, el Ministerio
Público considera que no ve “de qué manera el artículo 36 de la Ley 1333 de
2009, que las consagra, vulnera el artículo 16 del ordenamiento superior, pues
una lectura desprevenida del mismo permite inferir que su objeto es facultar a
la autoridad ambiental para que frente a cada caso concreto, y en consideración
al peligro o daño ambiental, determine cual es el mecanismo (medida preventiva)
que permite contrarrestar la situación que afecta o pueda llegar a afectar el
medio ambiente y los recursos naturales renovables”, siendo del caso destacar
que “la autoridad ambiental debe señalar las razones que tuvo para escoger una
u otra medida, pues el acto administrativo a través del cual se impone debe ser
motivado”.
Se
ocupa después la vista fiscal de las sanciones ambientales y de la acusación
consistente en el desconocimiento del derecho general de libertad, de los
derechos a la propiedad, el trabajo y la libertad de empresa, en conexión con
el debido proceso y en especial con el principio de legalidad y al respecto
recuerda que “el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009, define la infracción
ambiental como ‘...toda acción u omisión que constituya violación de las
normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-ley
2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás
disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los
actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente. Será
también constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio
ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad
civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación
complementaria, a saber: El daño, el hecho generador con culpa o dolo y el
vínculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se configuren darán lugar
a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que
para terceros pueda generar el hecho en materia civil’ ”.
Anota el
Procurador que “la disposición transcrita señala las conductas que dan lugar a
la imposición de sanciones en materia ambiental, al determinar los
comportamientos que constituyen infracción, así: (i) la violación de las normas
ambientales y (ii) la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas
condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual
establece el Código Civil y la legislación complementaria”, de modo que “no se
puede dar por cierto que las disposiciones acusadas vulneran el derecho al
debido proceso, concretamente el principio de legalidad nulla poena sine
legge y el derecho de defensa”.
Afirma que “es
casi imposible para el legislador prever y describir todas y cada de las
conductas a través de las cuales las personas naturales y jurídicas pueden
violar las normas ambientales y con ello afectar el medio ambiente, la salud y
la vida de las personas”, precisa que “en los artículos 6, 7, 8, 9 y 11 de la
Ley 1333 de 2009 el Legislador estableció las causales de atenuación y
agravación de la responsabilidad en materia ambiental, los eximentes de
responsabilidad, las causales de cesación del procedimiento y la pérdida de
fuerza ejecutoria de las sanciones” y enfatiza que “de igual manera, en el
Título IV, artículos 17 a 31, regula las diferentes etapas del proceso
sancionatorio (indagación preliminar, verificación de los hechos, formulación
de cargos, descargos, práctica de pruebas, declaración de la responsabilidad
mediante acto motivado y notificaciones)”.
Añade que “a diferencia de las
medidas preventivas, contra el acto administrativo que ponga fin a una
investigación sancionatoria ambiental procede el recurso de reposición y
siempre que exista superior jerárquico, el de apelación, los cuales deberán ser
interpuestos en los términos y condiciones señalados en el Código Contencioso
Administrativo”, fuera de lo cual “los actos administrativos proferidos en
desarrollo del procedimiento sancionatorio ambiental, quedarán en firme de
conformidad con el artículo 62 del citado ordenamiento”.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
La competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, de
conformidad con lo establecido por artículo 241-4 de la Constitución, por
cuanto los preceptos acusados hacen parte de una ley de la República.
2.
Planteamiento general
En
contra de algunas expresiones y artículos de la Ley 1333 de 2009, “por la cual
se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras
disposiciones”, se ha presentado una demanda de inconstitucionalidad que
pretende la declaración de inexequibilidad de los segmentos atacados o de la
totalidad de los artículos.
Una
parte de las acusaciones se orienta a demostrar la inconstitucionalidad de
disposiciones relativas a las medidas preventivas que se pueden aplicar en
materia ambiental, mientras que otra parte de los reparos alude a las sanciones
que las autoridades ambientales están autorizadas para imponer.
En
términos generales los argumentos esgrimidos tienen que ver con la vulneración
del debido proceso y, según el actor, esa violación está relacionada
directamente con la falta de previsión de recursos administrativos de los
cuales se pueda hacer uso antes de la aplicación de las medidas preventivas,
con el desconocimiento del principio del non bis in idem y de los
derechos al libre desarrollo de la personalidad, de propiedad, libertad de
empresa y trabajo, junto con los principios de legalidad, taxatividad y tipicidad,
vulneraciones todas que implicarían el quebrantamiento del principio de
proporcionalidad.
Los
cargos esgrimidos recaen parcialmente sobre algunas expresiones del artículo 32
que, tratándose de las medidas preventivas, establece su efecto inmediato y la
no procedencia de “recurso alguno” y también sobre el artículo 36 que, al
definir el tipo de medidas preventivas, señala que se aplicarán “de acuerdo con
la gravedad de la infracción”, al paso que contempla el decomiso preventivo, la
aprehensión preventiva y la suspensión de obra o actividad como medidas de tal
índole y respecto de las cuales el actor formula reparos que también extiende a
los artículos 38 y 39.
Además,
tratándose de las sanciones, el artículo 40 regula su imposición “de acuerdo
con la gravedad de la infracción”, en tanto que los artículos 43, 44, 45, 46,
47, 48 y 49, atacados en su totalidad, se refieren, respectivamente, a las
sanciones de multa, cierre temporal o definitivo del establecimiento,
edificación o servicio; revocatoria o caducidad de la licencia, permiso,
concesión, autorización o registro; demolición de obra, decomiso definitivo de
productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la
infracción, restitución de especímenes de especies silvestres y trabajo comunitario
en materia ambiental.
La
Corte analizará los cuestionamientos específicos que el actor ha formulado en
contra de cada uno de los apartados y artículos demandados, pero ese análisis
particular estará precedido del estudio de algunos temas que, según el
planteamiento del actor, subyacen a las acusaciones concretas.
En
efecto, respecto de todos los ataques se afirma que las violaciones del debido
proceso comportan un desbordamiento de las facultades del legislador que es
contrario al principio de proporcionalidad y se insiste en la realización del
juicio respectivo, lo que implica la identificación del medio ambiente como
bien constitucional cuya protección justificaría los límites impuestos a los
derechos de los presuntos infractores o de los responsables de violaciones
relacionadas con el ambiente.
Así
las cosas, el examen del medio ambiente y de su posición constitucional
constituye la premisa indispensable a partir de la cual se podrá apreciar, tratándose
de cada cargo, si al expedir los preceptos cuestionados el legislador actuó en
forma desproporcionada o desprovista de razonabilidad.
Como
se anotó, esas disposiciones se refieren, básicamente, a las medidas
preventivas en materia ambiental y a las sanciones ambientales y en esta
materia el supuesto del que parte el autor consiste en sostener que bajo la
denominación de medidas preventivas el legislador estableció auténticas
sanciones, afirmación que conduce a analizar, en segundo lugar, el tema de las
medidas preventivas y de las sanciones, en cuanto mecanismos destinados a
asegurar la protección del medio ambiente.
El
tercer eje que sirve al actor para articular sus acusaciones de
inconstitucionalidad consiste en la aplicación de los principios del derecho
penal al derecho administrativo sancionador y, por lo tanto, el alcance de esa
influencia deberá ser objeto de tratamiento antes de abordar los cargos
planteados en la demanda, cuyo análisis especial se podrá adelantar de mejor
manera en el contexto trazado con fundamento en las materias que serán
analizadas con carácter previo.
3.
El medio ambiente como bien jurídico
La
importancia que al medio ambiente le confiere la Constitución de 1991 puede ser
deducida de un dato inicial, de conformidad con el cual al menos 49 de sus
artículos se refieren a la materia y a sus mecanismos de protección y de una
manera tal que la Carta vigente ha sido catalogada como una “Constitución
ecológica”[1], en razón del “lugar tan
trascendental” que esa protección ocupa en el texto superior y, por
consiguiente, en el ordenamiento jurídico fundado en él[2].
Aún
cuando no procede ahora reseñar la totalidad de las disposiciones
constitucionales referentes al medio ambiente, los recursos naturales o su
protección, sin perjuicio de las alusiones específicas que se efectúen a lo
largo de esta providencia, resulta de gran interés destacar los artículos 79 y
80 superiores. De conformidad con el primero, “todas las personas tienen
derecho a gozar de un ambiente sano”, la ley debe “garantizar la participación
de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo” y es deber del Estado
“proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de
especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos
fines”.
Por
su parte, el artículo 80 encarga al Estado de planificar “el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución”, le asigna el deber de
“prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las
sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados” y le impone
cooperar “con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en
las zonas fronterizas”.
Los
dos preceptos citados condensan los aspectos principales relacionados con el
ambiente que tienen manifestaciones puntuales en otros artículos
constitucionales y permiten sostener que el medio ambiente es un bien jurídico
susceptible de análisis desde diversas perspectivas, ya que es un derecho de
las personas, un servicio público y, ante todo, un principio llamado a permear
la totalidad del ordenamiento, en la medida en que otorga facultades e impone
deberes a las autoridades y aún a los particulares, con miras a su protección
que “ha adquirido en nuestra Constitución un carácter de objetivo social”[3].
La
innegable importancia del medio ambiente y las distintas dimensiones que lo
caracterizan como bien jurídico derivan de diversos factores, cada uno de los
cuales está dotado de una especial importancia. Así, en primer término cabe
subrayar que la persona y su dignidad no pueden ser desligadas del medio
ambiente, en cuanto la existencia misma se desarrolla en un entorno cuya
sanidad y conservación deben ser objeto de garantía.
La
relación del medio ambiente con el factor personal compromete varios aspectos,
pues no solo se trata de garantizar los derechos e intereses de las
generaciones presentes, sino también los correspondientes a las generaciones
futuras, ya que el patrimonio natural de un país “pertenece a las personas que
en él viven, pero también a las generaciones venideras, puesto que estamos en
la obligación y el desafío de entregar el legado que hemos recibido en
condiciones óptimas a nuestros descendientes”[4].
Como
lo ha señalado la Corte, basándose en el pensamiento expuesto por el
Constituyente, la protección del ambiente “asegura la supervivencia de las
generaciones presentes y futuras”[5], condiciona el ejercicio
de ciertas facultades “que se ven limitadas por los derechos de quienes aún no
han nacido, esto es, de las generaciones futuras, conforme a la función
ecológica de la propiedad y la idea del desarrollo sostenible”[6]
y obliga a actuar de determinada manera, dado que “la satisfacción de las
necesidades presentes requiere de planificación económica y de responsabilidad
en materia de desarrollo, con el fin de que, como se señaló, las generaciones
futuras cuenten con la capacidad de aprovechar los recursos naturales para
satisfacer sus propias necesidades”, planificación y responsabilidad que “para
el caso colombiano, les compete, por mandato constitucional, al Estado y a sus agentes,
así como a todos los particulares, sin importar en cuál campo económico,
político o social se encuentren”[7].
Pero
la relación del medio ambiente con la persona, fuera de comprometer a la
comunidad nacional, también compromete a la comunidad internacional, como que
se trata del manejo de “un problema vital, no solo para la comunidad nacional,
sino para toda la humanidad”, porque la degradación del ambiente y su
progresiva destrucción es capaz de alterar las condiciones que han permitido el
desarrollo del hombre y de condenarnos “a la pérdida de nuestra calidad de
vida, la de nuestros descendientes y eventualmente a la desaparición de la
especie humana”[8].
Al
factor personal se agrega un segundo motivo que explica la importancia
constitucional del medio ambiente, cual es el relativo a las riquezas naturales
con que cuenta Colombia, en tanto país “reconocido a nivel mundial como uno de
los centros biológicos de mayor diversidad”, lo cual le ha valido el
calificativo de país “megabiodiverso” y le impone un enorme esfuerzo para
conservar “una de las ventajas comparativas más críticas en las relaciones
internacionales y la economía del siglo XXI: los recursos genéticos y la
diversidad biológica”, ventaja que es absoluta “cuando se trata de especies
endémicas, es decir únicas y no repetidas en lugar alguno del planeta”[9].
Un
tercer factor radica en el riesgo que se cierne sobre el medio ambiente, cuya
desprotección genera un problema que “de seguirse agravando al ritmo presente,
acabaría planteando una auténtica cuestión de vida o muerte”, a causa de “la
contaminación de los ríos y mares, la progresiva desaparición de la fauna y
flora, la conversión en irrespirable de la atmósfera de muchas grandes ciudades
por la polución, la desaparición de la capa de ozono, el efecto invernadero, el
ruido, la deforestación, el aumento de la erosión, el uso de productos
químicos, los desechos industriales, la lluvia ácida, los melones nucleares, el
empobrecimiento de los bancos genéticos del planeta, etc.”[10],
fenómenos todos que, a juicio de esta Corte, no solamente entrañan el riesgo
“de la destrucción del planeta sino el de la vida como la conocemos”[11].
De
la mayor utilidad resulta precisar que “la mayor afectación del medio ambiente
la constituyen causas antropogénicas, es decir, aquellas derivadas de la
actividad humana, tendentes a la satisfacción de sus necesidades”,
especialmente desarrolladas “desde el siglo anterior, cuando los procesos
industrializados y la población mundial se aceleraron tan abruptamente “ y
“ejercidas sin un criterio de sostenibilidad”, hasta el punto de generar “un
impacto negativo sobre los recursos naturales y el ecosistema global”, con
evidentes consecuencias, a saber: “polución terrestre, aérea y marina, lluvia
ácida, agotamiento de la capa de ozono, calentamiento global, extinción de
especies de fauna y flora, degradación de hábitats, deforestación, entre muchos
otros”[12].
El
panorama anterior ha conducido a un desarrollo de los instrumentos de derecho
interno, como respuesta a la creciente degradación y a las “amenazas de una
evidente degradación futura” y, paralelamente, a la intensificación de medidas
protectoras desde el derecho internacional, pues la degradación del medio
ambiente, al desbordar las fronteras de los estados “se convierte en un
problema global” que implica “un propósito conjunto de todos los Estados, que a
su vez se preparan para enfrentar un futuro común”[13].
Como
se ha destacado en reciente providencia, actualmente la internacionalización es
uno de los rasgos distintivos de las “relaciones ecológicas” y se manifiesta en
la existencia de una serie de instrumentos internacionales que buscan preservar
un ambiente sano, responder a la degradación ambiental y proteger a las
generaciones presentes y futuras. De entre esos instrumentos se destacan la
Declaración de Estocolmo sobre el medio ambiente humano de 1972, la Carta
Mundial de la Naturaleza de 1982, la Declaración de Río sobre medio ambiente y
desarrollo de 1992, el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que
agotan la capa de ozono, el protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el cambio climático y el Acuerdo de Copenhague de 2009[14].
4.
Medidas preventivas y sanciones en materia ambiental
En
el apartado anterior se hizo especial mención del artículo 80 de la
Constitución que encarga al Estado de prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental, así como de imponer las sanciones legales y exigir la
reparación de los daños causados. La primera parte de la disposición citada
constituye el fundamento de una labor preventiva que adquiere especial
significado tratándose del medio ambiente, para cuya protección se le otorga
una singular importancia a la evitación de la vulneración o del daño que pueda
llegar a presentarse, dado que buena parte de las causas de perturbación, de
concretarse, tendrían impactos irreversibles y, en caso de resultar posible la
reversibilidad de los efectos, las medidas de corrección suelen implicar costos
muy elevados.
En
materia ambiental la acción preventiva tiene distintas manifestaciones y su
puesta en práctica suele apoyarse en variados principios, dentro de los que se
destacan los de prevención y precaución[15]. Aunque son invocados y
utilizados con frecuencia, el contenido y alcance los mencionados principios no
es asunto claramente definido en la doctrina y tampoco en la jurisprudencia
producida en distintos países o en el ámbito del derecho comunitario europeo.
Ciertamente,
cuando se habla de prevención o de precaución como principios del derecho
ambiental, no se hace alusión a la simple observancia de una actitud prudente o
al hecho de conducirse con el cuidado elemental que exige la vida en sociedad o
el desarrollo de las relaciones sociales, puesto que su contenido y alcance
adquieren rasgos específicos, a tono con la importancia del bien jurídico que
se busca proteger y con los daños y amenazas que ese bien jurídico soporta en
las sociedades contemporáneas.
La
afectación, el daño, el riesgo o el peligro que enfrenta el medio ambiente constituyen
el punto de partida de la formulación de los principios que guían el derecho
ambiental y que persiguen, como propósito último, dotar a las respectivas
autoridades de instrumentos para actuar ante esas situaciones que comprometen
gravemente el ambiente y también los derechos con él relacionados.
Tratándose
de daños o de riesgos se afirma que en algunos casos es posible conocer las
consecuencias que tendrá sobre el ambiente el desarrollo de determinado
proyecto, obra o actividad, de modo que la autoridad competente puede adoptar
decisiones antes de que el riesgo o el daño se produzcan, con la finalidad de
reducir sus repercusiones o de evitarlas y cuando tal hipótesis se presenta
opera el principio de prevención que se materializa en mecanismos jurídicos
tales como la evaluación del impacto ambiental o el trámite y expedición de
autorizaciones previas, cuyo presupuesto es la posibilidad de conocer con
antelación el daño ambiental y de obrar, de conformidad con ese conocimiento
anticipado, a favor del medio ambiente.
El
previo conocimiento que caracteriza al principio de prevención no está presente
en el caso del principio de precaución o de cautela[16],
pues tratándose de éste el riesgo o la magnitud del daño producido o que puede
sobrevenir no son conocidos con anticipación, porque no hay manera de
establecer, a mediano o largo plazo, los efectos de una acción[17],
lo cual por ejemplo, tiene su causa en los límites del conocimiento científico
que no permiten adquirir la certeza acerca de las precisas consecuencias de
alguna situación o actividad, aunque se sepa que los efectos son nocivos.
En
el ejemplo que se acaba de dar, el avance de la ciencia puede desvirtuar la
existencia de un riesgo o la producción de un daño que en un estadio anterior
del conocimiento eran tenidos por consecuencias ciertas del desarrollo de una
actividad específica, pero también puede acontecer que la ciencia, al avanzar,
ponga de manifiesto los riesgos o los daños derivados de una actividad o
situación que antes se consideraba inofensiva, lo cual demuestra que las
fronteras entre el principio de prevención y el de precaución no son precisas.
Así
pues, pese a que un sector de la doctrina insiste en la diferenciación trazada
de conformidad con el criterio que se acaba de exponer, otra parte hace énfasis
en la proximidad de los principio de prevención y precaución e indica que, como
su diferenciación no es total, cabe un tratamiento genérico basado en la
cercanía y en la convicción de que los contenidos asignados a cada uno, lejos
de dar lugar a la disparidad, los tornan complementarios e incluso los hacen
intercambiables[18].
En
cualquier caso, la labor preventiva tiene que ver tanto con los riesgos o daños
cuyo efecto no pueda ser conocido anticipadamente, como con aquellos en los
cuales resulta posible conocer el efecto antes de su producción y, conforme lo
apunta la Universidad del Rosario en su intervención, pese a la anotada
diferencia, en Colombia se suele hacer referencia a ambos fenómenos a propósito
del denominado principio de precaución que, con esa misma connotación genérica,
también es mencionado en la intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial.
Es
común admitir que el principio de precaución o de cautela tiene su origen en
Alemania, en donde habría sido formulado en la década de los años setenta con
la finalidad de precaver los efectos nocivos de los productos químicos sobre la
vida humana. Además, con el carácter genérico que ya se ha destacado, aparece
recogido en varios convenios y declaraciones internacionales sobre el medio
ambiente.
Particular
repercusión ha tenido a este respecto la Declaración de Río de Janeiro de 1992,
sobre Medio Ambiente y Desarrollo, que contempla el principio de precaución y
al efecto señala que “Con el fin de proteger el medio ambiente, los estados
deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus
capacidades”, a lo cual añade que “cuando haya peligro de daño grave e
irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como
razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos
para impedir la degradación del medio ambiente”.
La
Ley 99 de 1993, “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se
reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional
Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones” incorporó los principios
generales ambientales al señalar que “El proceso de desarrollo económico y
social del país se orientará según principios universales y del desarrollo
sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992
sobre el Medio Ambiente y Desarrollo” y, en lo relativo al principio de
precaución, estableció que “La formulación de políticas ambientales tendrá en
cuenta el resultado del proceso de investigación científica” y que “no
obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al
principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e
irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como
razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la
degradación del medio ambiente”.
Al
decidir sobre la demanda presentada por estimar que la Declaración de Río de
Janeiro ha debido incorporarse mediante ley aprobatoria de tratado público, la
Corte consideró que, como su nombre lo indica, es una declaración no abierta a
la adhesión de los Estados y que los principios incorporados mediante la Ley 99
de 1993 tienen capacidad para producir efectos jurídicos y “para interpretar el
sentido de las disposiciones de su misma jerarquía, y el de las inferiores
cuando se expiden regulaciones reglamentarias o actos administrativos
específicos”, por lo que “operan con la capacidad de ser orientadores de la
conducta de los funcionarios encargados de adelantar el cumplimiento de las
restantes partes de la ley que los establece”[19].
Aunque
el principio de precaución “hace parte del ordenamiento positivo, con rango
legal, a partir de la expedición de la Ley 99 de 1993, la Corte también ha
considerado que “se encuentra constitucionalizado, pues se desprende de la
internacionalización de las relaciones ecológicas (art. 266 CP) y de los
deberes de protección y prevención contenidos en los artículos 78, 79 y 80 de
la Carta”[20] y que esa
constitucionalización deriva del deber impuesto a las autoridades “de evitar
daños y riesgos a la vida, a la salud y al medio ambiente”[21].
Aplicaciones
específicas del principio de precaución se encuentran, por ejemplo, en la Ley
164 de 1994, aprobatoria de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático[22] o en la Ley 740 de 2002,
aprobatoria del protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del
Convenio sobre la Diversidad Biológica[23] y la Corporación ha
estimado que las medidas preventivas en materia ambiental también constituyen
manifestación del mentado principio.
En
efecto, en la Sentencia C-293 de 2002 la Corte puntualizó que “acudiendo al
principio de precaución”, y con “los límites que la propia norma legal
consagra”, una autoridad ambiental puede proceder “a la suspensión de la obra o
actividad que desarrolla el particular, mediante el acto administrativo
motivado, si de tal actividad se deriva daño o peligro para los recursos
naturales o la salud humana, así no exista la certeza científica absoluta”.
Cabe
destacar que en la legislación colombiana las medidas preventivas ya aparecen
establecidas en la Ley 99 de 1993 que, en su artículo 85, contempló como tales
la amonestación verbal o escrita, el decomiso preventivo de individuos o
especímenes de fauna o flora de productos o implementos utilizados para cometer
la infracción, la suspensión de obra o actividad, cuando de su prosecución
pueda derivarse daño o peligro para los recursos naturales renovables o la
salud humana, o cuando la obra o actividad se haya iniciado sin el respectivo
permiso, concesión, licencia o autorización y la realización dentro de un
término perentorio, de los estudios y evaluaciones requeridas para establecer
la naturaleza y características de los daños, efectos e impactos causados por
la infracción, así como las medidas necesarias para mitigarlas o compensarlas.
Por
su parte, la Ley 1333 de 2009, algunos de cuyos apartes y artículos han sido
demandados en esta oportunidad, establece, en su artículo 1º, que la presunción
de culpa o dolo del infractor “dará lugar a las medidas preventivas, cuya
función, al tenor del artículo 4º, consiste en “prevenir, impedir o evitar la
continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la
existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos
naturales, el paisaje o la salud humana”.
El
articulo 36 señala que las medidas preventivas que la autoridad ambiental puede
imponer son la amonestación escrita, el decomiso preventivo de productos,
elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción, la
aprehensión preventiva de especímenes, productos y subproductos de fauna y
flora silvestres y la suspensión de obra o actividad cuando pueda derivarse
daño o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la
salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin
permiso, concesión, autorización o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo
los términos de los mismos”.
Ahora
bien, de acuerdo con el artículo 18 de la Ley 1333 de 2009 el procedimiento
sancionatorio se adelantará, entre otros supuestos, “como consecuencia de
haberse impuesto una medida preventiva” y según el parágrafo del artículo 2º,
“la autoridad que haya impuesto la medida preventiva deberá dar traslado de las
actuaciones a la autoridad ambiental competente, dentro de los cinco (5) días
hábiles siguientes a la imposición de la misma”.
De
conformidad con el artículo 1º, “el infractor será sancionado definitivamente
si no desvirtúa la presunción de culpa o dolo, para lo cual tendrá la carga de
la prueba y podrá utilizar todos los medios probatorios legales” y, al tenor
del parágrafo del artículos 2º, “en todo caso las sanciones solamente podrán
ser impuestas por la autoridad ambiental competente para otorgar la respectiva
licencia ambiental, permiso, concesión y demás autorizaciones ambientales e
instrumentos de manejo y control ambiental, previo agotamiento del
procedimiento sancionatorio.
El
artículo 40 de la Ley 1333 de 2009 señala que las sanciones “se impondrán como
principales o accesorias al responsable de la infracción ambiental” y a tal
título establece la imposición de multas diarias hasta por cinco mil (5.000)
salarios mínimos mensuales legales vigentes, el cierre temporal o definitivo
del establecimiento, edificación o servicio, la revocatoria o caducidad de
licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro, la demolición
de obra a costa del infractor, el decomiso definitivo de especímenes, especies
silvestres, exóticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos
utilizados para cometer la infracción, la restitución de especímenes de
especies de fauna y flora silvestres y el trabajo comunitario según condiciones
establecidas por la autoridad ambiental.
Para
fijar el marco general que, por el aspecto ahora examinado, ha de servir para
el análisis de los cargos, resta apuntar que la Ley 99 de 1993 establecía como
sanciones las multas diarias hasta por suma equivalente a los 300 salarios
mínimos mensuales, la suspensión del registro o de la licencia, concesión o
autorización, el cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación
o servicio respectivo y la revocatoria o caducidad del permiso o concesión; la
demolición, a costa del infractor, de obra adelantada sin permiso o licencia y
no suspendida que causara daño evidente al medio ambiente o a los recursos
naturales no renovables y el decomiso definitivo de individuos o especímenes de
fauna o flora de productos o implementos utilizados para cometer la infracción.
5.
Derecho penal y derecho administrativo sancionador
El
tercer eje a partir del cual el actor presenta sus acusaciones de
inconstitucionalidad en contra de algunas expresiones y artículos de la Ley
1333 de 2009 consiste en la aplicación de los principios del derecho penal al
derecho administrativo sancionador, como potestad correspondiente a la
administración para velar por el adecuado cumplimiento de sus funciones
mediante la imposición, a sus propios funcionarios y a los particulares, del
“acatamiento de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a la
realización de sus cometidos”[24].
En
reciente sentencia, la Corte ha puesto de presente que en el Estado
contemporáneo las funciones de la administración se han incrementado de manera
notable, lo que ha conducido a que “la represión de los ilícitos que
correspondía exclusivamente a la Rama Judicial y más concretamente a la
jurisdicción penal, se muestra hoy insuficiente frente al aumento del
repertorio de infracciones producto de la mayor complejidad de las relaciones
sociales en el Estado contemporáneo que, como se mencionó, ha incrementado sus
funciones”[25].
En
cuanto hace a la administración, la filiación de su potestad sancionadora se
suele situar en la función de policía que pretende asegurar el orden público y
en el poder de policía que, con la finalidad de garantizar el orden público,
permite regular el ejercicio de las libertades individuales e imponer sanciones
orientadas al cumplimiento de las medidas de policía[26].
En
cualquier caso, el fundamento de la potestad sancionadora de la administración
actualmente se encuentra en una pluralidad de disposiciones constitucionales
que van desde el señalamiento de los fines del Estado, contemplados en el
artículo 2º, hasta el establecimiento, en el artículo 209, de los principios
que guían la función administrativa y, señaladamente, el de eficacia, pasando
por el artículo 29 superior que, al estatuir la aplicación del debido proceso
“a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, reconoce, de modo
implícito, que la administración está facultada para imponer sanciones.
La
potestad sancionadora de la administración hace parte de un amplísimo genero,
dentro del cual también están comprendidos el derecho disciplinario, el derecho
correccional, el derecho de las contravenciones y, claro está, el derecho
penal, cuya influencia en al ámbito correspondiente a las otras manifestaciones
de la potestad sancionadora estatal ha sido objeto de discusión.
Para
establecer qué alcance tienen los principios del derecho penal en el derecho
administrativo sancionador, normalmente se acude a criterios tales como la
finalidad perseguida, los bienes jurídicos que, en uno y otro caso, son objeto
de protección, el tipo de sanciones impuesta y el grado de afectación de los
derechos derivado de la imposición de las respectivas sanciones.
En
cuanto la finalidad, se afirma que el derecho penal tiene los objetivos
sociales más amplios tales como “la protección del orden social colectivo” y,
tratándose de la persona del delincuente, el logro de “un fin retributivo
abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o resocializador”, mientras que
el derecho administrativo sancionador “busca garantizar la organización y el
funcionamiento de las diferentes actividades sociales” a cargo de la
administración[27].
Los
bienes jurídicos de cuya protección se ocupa el derecho penal tienen la mayor
relevancia en el ordenamiento, en tanto que la importancia de los bienes
jurídicos protegidos mediante el derecho administrativo sancionador se mide a partir
del conjunto de competencias o facultades asignadas a la administración para
permitirle cumplir las finalidades que le son propias y, desde luego, en
atención a estas diferencias, las sanciones son distintas, dado que al derecho
penal se acude como  ultima ratio, pues comporta las sanciones más graves
contempladas en el ordenamiento jurídico, mientras que, tratándose del derecho
administrativo sancionador, el mal que inflinge la administración al
administrado pretende asegurar el funcionamiento de la administración, el
cumplimiento de sus cometidos o sancionar el incumplimiento de los deberes, las
prohibiciones o los mandatos previstos.
Como
consecuencia de lo anterior, la afectación de los derechos correspondientes al
destinatario de la sanción es más grave en el derecho penal, ya que la
infracción puede dar lugar a la privación de la libertad, sanción que, en
cambio, no se deriva de la infracción administrativa[28],
que solo da lugar a sanciones disciplinarias, a la privación de un bien o de un
derecho o a la imposición de una multa[29].
En
razón de las anotadas diferencias y aunque los principios propios del derecho
penal inspiran el desarrollo de la potestad sancionadora administrativa, a tal
punto que las garantías penales mínimas no pueden ser desconocidas por la
administración, lo cierto es que ésta tiene reglas diferentes y que, como lo ha
sostenido la Corte, el mandato previsto en el artículo 29 de la Carta no
implica el traslado total o la aplicación automática de las reglas del derecho
penal en el ámbito administrativo, sino el respeto al debido proceso, la
interdicción de la arbitrariedad, la observancia del principio de legalidad y
el aseguramiento de los derechos, sean de origen constitucional, legal o
convencional[30].
Así
pues, los principios de derecho penal, “como forma paradigmática del control de
la potestad punitiva” no se aplican al derecho administrativo sancionador con
el rigor propio de esta disciplina, lo que tiene por resultado una manera
diferente de procurar la protección del debido proceso y, en todo caso,
desprovista del máximo rigor que alcanza la aplicación estricta del debido proceso
en materia penal, ya que los bienes jurídicos afectados por las respectivas
sanciones son distintos y no ameritan que el mismo rigor deba ser observado en
la totalidad de los casos[31].
Con
base en las precedentes consideraciones generales que, según se expuso, abordan
materias que sirven de sustento a todas las acusaciones, procede la Corte a
examinar los reparos de inconstitucionalidad que el actor formula en su libelo
y, para ello, despachará los cinco cargos formulados en el orden planteado en
la demanda.
6.
Cargos en contra de algunas expresiones contenidas en el artículo 32 de la Ley
1333 de 2009
El
artículo 32 de la Ley 1333 de 2009 se refiere al carácter de las medidas
preventivas y en contra de las expresiones “son de ejecución inmediata”, surten
efectos inmediatos” y  “contra ellas no procede recurso alguno”, que hacen
parte de él, la demanda contiene algunos cargos de inconstitucionalidad. En
efecto, el actor considera que las aludidas expresiones vulneran el derecho
fundamental al debido proceso, establecido en el artículo 29 de la Constitución
y, especialmente, los derechos a la defensa y a la doble instancia, porque el
destinatario de la medida no cuenta con recursos administrativos que le
permitan defenderse antes de que se consolide la afectación de sus derechos
subjetivos.
Para
fundamentar sus acusaciones, el demandante señala que el derecho fundamental al
debido proceso y, especialmente, sus principios integradores relativos al
derecho de defensa y a la doble instancia son aplicables al ámbito del derecho
administrativo sancionador y destaca que algunas de las medidas preventivas
contempladas en la Ley 1333 de 2009 tienen, en realidad, carácter de sanción,
como, a su juicio, sucede con la aprehensión material y temporal de los
especímenes de fauna, flora, recursos hidrobiológicos y demás especies
silvestres exóticos y con el decomiso de productos, elementos, medios, equipos,
vehículos, materias primas, utilizados para cometer la infracción ambiental o
producidos como resultado de la misma, de todo lo cual resulta la desproporción
de las expresiones censuradas.
La
Corte estima que la afirmación relativa al carácter de sanción de las medidas
preventivas debe ser el punto de partida del análisis de los cargos propuestos
y para abordarlos recuerda que en la parte inicial de estas consideraciones se
examinó la importancia del medio ambiente como bien jurídico y se indicó que
uno de los factores que contribuyen a forjar esa importancia es el riesgo que
actualmente se cierne sobre él, riesgo debido, en muy buena parte, a las causas
“antropogénicas”, así denominadas en la Sentencia C-293 de 2002.
La
consecuencia del riesgo consiste en que el deterioro ambiental debe ser
neutralizado desde sus propios orígenes y sin retardar la actuación hasta el
momento mismo en que los efectos negativos se produzcan o generen mayor daño.
La expedición de licencias o el otorgamiento de permisos son, en buena medida,
manifestaciones de una actividad administrativa dirigida a precaver riesgos o
efectos no deseables y ese mismo propósito se encuentra en el derecho
administrativo sancionador.
En
el área ambiental se ha precisado que toda la normatividad expedida tiene un
carácter preventivo y que, por lo tanto, el derecho administrativo sancionador
no tiene alcance distinto a reforzar ese principio preventivo de la legislación
ambiental que cuenta con otros medios para lograr su efectividad y, desde
luego, la finalidad preventiva que preside todo el andamiaje jurídico levantado
alrededor del medio ambiente.
Los
instrumentos jurídicos diseñados para el cumplimiento de la función preventiva
suelen enfrentar problemas originados en la propia materia medioambiental que,
en no pocas ocasiones, está caracterizada por la necesidad y urgencia de actuar
en situaciones dominadas por la incertidumbre acerca de las condiciones
fácticas o materiales que configuran un evento o acerca de la amenaza que para
las personas o el medio ambiente puede representar alguna situación.
Esa
incertidumbre hace que la previsión general de medidas y su aplicación para
hacer frente al daño producido o eventual, así como al riesgo sea compleja e
incluso incierta, motivo por el cual la intervención administrativa y su
regulación jurídica enfrentan dificultades cuya raíz última, como se expuso, se
encuentra en la propia materia ambiental que desafía las exigencias de
seguridad que tradicionalmente el derecho está llamado a garantizar.
El
objetivo de hacer posible la conciliación entre la actividad de los
particulares, el desarrollo económico y la preservación del medio ambiente en
un contexto de incertidumbre sobre situaciones, riesgos o peligros, ha
conducido a que jurídicamente se procuren soluciones que permitan otorgarle un
tratamiento a aquellas condiciones que impiden obrar de conformidad con una
seguridad plena y que tornen viable la adopción de decisiones administrativas,
pese a la incertidumbre.
Dentro
de los mecanismos a los que el derecho ha acudido para sortear la incertidumbre
se encuentra el establecimiento de presunciones y, precisamente, en la reciente
Sentencia C-595 de 2010, la Corte avaló la constitucionalidad del parágrafo del
artículo 1º de la Ley 1333 de 2009 que contempla una presunción de culpa o de
dolo, por cuya virtud se impondrá una sanción definitiva en caso de que el
infractor no logre desvirtuarla. Aunque en la argumentación de la Corporación
pesó significativamente la entidad del medio ambiente como bien jurídico de la
mayor relevancia constitucional, cabe precisar ahora que esta presunción le
permite a la administración actuar y decidir, sin desconocer el derecho al
debido proceso, porque al presunto infractor se le permite probar que ha obrado
en forma diligente, prudente y ajustada a la normatividad, mientras que la
administración tiene el deber de verificar la existencia de la infracción
ambiental, ya que la presunción es de culpa o dolo, mas no de responsabilidad.
A
la incertidumbre también se le hace frente mediante el principio de precaución
que ya ha sido objeto de una breve presentación, razón por la cual a los rasgos
genéricos que han sido destacados conviene agregar un entendimiento específico
que le confiere la función de “fundar o habilitar una decisión de las autoridades
públicas, la Administración ordinariamente, en situaciones de incertidumbre en
el entorno y sobre los efectos mismos de esa decisión”[32].
Conforme
se ha puesto de presente, la jurisprudencia constitucional ha indicado que el
principio de precaución tiene una de sus expresiones concretas en la
posibilidad que tienen las autoridades ambientales de adoptar medidas
preventivas y, a su vez, la Ley 1333 de 2009 ha establecido un vínculo entre la presunción de dolo o culpa y la adopción de las citadas medidas preventivas,
pues, en uno de los supuestos, su adopción procede cuando hay lugar a presumir
la culpa o el dolo.
El
demandante estima que las medidas preventivas, tal como aparecen concebidas en la
Ley 1333 de 2009 son, en realidad, auténticas sanciones, cuya imposición afecta
derechos subjetivos sin que haya sido demostrada la infracción. Al respecto
conviene señalar que el principio de precaución tiene el efecto de excepcionar
el régimen jurídico aplicable en condiciones de normalidad a determinado hecho,
actividad o situación y, en ciertas ocasiones, pese a contar con autorizaciones
o permisos y a haber cumplido los requisitos exigidos para obtenerlos o
mantenerlos, resulta viable imponer medidas, aún drásticas o gravosas, como el
cierre de instalaciones o el cese de actividades, siempre que se acredite un
riesgo grave para el medio ambiente o la urgencia de impedir que alguna
situación continúe.
Las
medidas preventivas implican restricciones y, siendo específicas expresiones
del principio de precaución, permiten a las autoridades ambientales reaccionar
en un estado de incertidumbre y ante la existencia de riesgos que se ciernan
sobre el medio ambiente o de situaciones que, con criterios razonables, se crea
que lo afectan.
Así
se desprende del artículo 1º de la Ley 99 de 1993 que, aún cuando ordena tener
en cuenta el resultado del proceso de investigación científica para la
formulación de las políticas ambientales, indica que se debe dar aplicación al
principio de precaución cuando exista peligro de daño grave e irreversible,
supuesto en el cual “la falta de certeza científica absoluta no deberá
utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para
impedir la degradación del medio ambiente”.
Así
pues, de acuerdo con el precepto citado, aún en un estado de incertidumbre, la
situación que fundadamente haga pensar en la afectación del medio ambiente o el
riesgo que amenace con afectarlo han de tener justificación en valoraciones e
informes científicos que, precisamente, adviertan sobre la situación o el
riesgo, aunque no alcancen a aportar una certeza científica absoluta acerca de
la afectación o de la amenaza de daño grave que, potencialmente, podría
degradar el medio ambiente.
En
este sentido, la Corte ha advertido que la adopción de medidas fundadas en el
principio de precaución debe contar con los siguientes elementos: (i) que
exista peligro de daño, (ii) que éste sea grave e irreversible, (iii) que
exista un principio de certeza científica, así no sea ésta absoluta, (iv) que
la decisión que la autoridad adopte esté encaminada a impedir la degradación
del medio ambiente y (v) que el acto en que se adopte la decisión sea motivado[33].
De
acuerdo con lo anterior, cabe sostener que las medidas preventivas dejan en
suspenso el régimen jurídico aplicable en condiciones de normalidad al hecho,
situación o actividad y que, aún cuando las repercusiones de esas medidas sean
gravosas y generen evidentes restricciones, no tienen el alcance de la sanción
que se impone al infractor después de haberse surtido el procedimiento y de
haberse establecido fehacientemente su responsabilidad.
Solo
una aproximación literal y aislada a las respectivas disposiciones de la Ley
1333 de 2009 que aluden al infractor o a la infracción ambiental, a propósito
de las medidas preventivas, podría dar lugar a pensar que su imposición debe
estar precedida de la demostración de la infracción y del establecimiento de la
responsabilidad, pero semejante interpretación no es de recibo, pues de lo que
se trata es de reaccionar inicialmente ante una situación o un riesgo fundado
de afectación del medio ambiente, sobre el cual se haya alertado.
No
de otra manera puede entenderse que el artículo 4º de la Ley 1333 de 2009 les
otorgue a las medidas preventivas la función de “prevenir, impedir o evitar la
continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la
existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos
naturales, el paisaje o la salud humana” y que, cuando la medida preventiva se
origina en la presunción de culpa o dolo, el presunto infractor solo sea
sancionado si no logra desvirtuar esa presunción en el procedimiento
sancionatorio que antecede a la aplicación de las sanciones, a todo lo cual
cabe agregar que el propio artículo 32, parcialmente demandado, les otorga
carácter transitorio y que el artículo 35 prevé su levantamiento de oficio o a
petición de parte, cuando se compruebe que han desaparecido las causas que les
dieron origen.
No
es, entonces, la gravedad de la intervención administrativa o de sus consecuencias
lo que define la índole preventiva o el carácter de sanción reconocido a
determinada medida, sino la finalidad perseguida que, en un caso, es responder
eficazmente y de manera inicial a una situación respecto de la cual se crea,
con un criterio fundado, que afecta o pone en riesgo el medio ambiente y en el
otro consiste en reaccionar ante la infracción ambiental comprobada después de
haberse surtido el procedimiento administrativo legalmente previsto. La
valoración general acerca de la manera de actuar en una u otra circunstancia le
corresponde al legislador en ejercicio de su facultad de configuración, y
únicamente queda por señalar que no le asiste razón al actor cuando sostiene
que las medidas preventivas son, en realidad, sanciones.
Tampoco
acierta el demandante al pretender la inconstitucionalidad de las expresiones
“son de ejecución inmediata” y “surten efectos inmediatos”, pues como lo
expresa el señor Procurador General de la Nación, la índole preventiva de las
medidas supone, justamente que las autoridades ambientales actúen “de manera
inmediata frente a ciertos hechos o conductas que afecten o pongan en riesgo o
peligro el medio ambiente o la salud humana, dando así cumplimiento a los
deberes constitucionales de proteger la diversidad e integridad de las riquezas
naturales de la Nación y garantizar el derecho de todas las personas a gozar de
un ambiente sano, mediante la prevención y el control del deterioro ambiental”.
La eficacia de esas medidas requiere que su adopción sea inmediata para evitar
daños graves al medio ambiente y, por ello, como se indicó, el cargo formulado
en contra de las expresiones citadas, no está llamado a prosperar.
También
cuestiona el demandante la expresión “contra ellas no procede recurso alguno”
que, a su juicio, es contraria al derecho de defensa y al principio de doble
instancia. El cuestionamiento pretende, en primer lugar, que antes de aplicar
la medida preventiva sea permitida la interposición de recursos, dado el
desconocimiento de los derechos subjetivos que, según el criterio del actor, se
desprende de su aplicación.
Esta
parte del cuestionamiento se encuentra respondida en las consideraciones
precedentes, pues demuestran que las medidas preventivas no tienen la
naturaleza de sanción y que, aún cuando se aplican en un estado de
incertidumbre, su aplicación, por tener repercusiones gravosas y restrictivas,
debe obedecer a determinados requisitos referentes al riesgo, situación o hecho
que las origina, a su gravedad y a la obligación de motivar el acto por el cual
se adoptan.
De
otra parte, descartado su carácter de sanción y determinada su índole
preventiva, es obvio que la ejecución y el efecto inmediato que corresponden a
su naturaleza riñen abiertamente con la posibilidad de que su aplicación pueda
ser retrasada mientras se deciden recursos previamente interpuestos, máxime si
su finalidad es enfrentar un hecho o situación que, conforme a una primera y
seria valoración, afecte o genere un riesgo grave para el medio ambiente, los
recursos naturales, el paisaje o la salud humana.
La
ya destacada importancia del medio ambiente como bien jurídico
constitucionalmente protegido y la función preventiva asignada a las
autoridades en el artículo 80 superior, aportan razones adicionales para
impedir que a la  urgencia inherente a la medida preventiva se anteponga el
trámite de recursos destinados a evitarla.
Sobre
este particular algunos intervinientes destacan la potestad de configuración reconocida
al legislador y el hecho mismo de que, en numerosas oportunidades, la previsión
de recursos o de la segunda instancia no han sido exigidas como condiciones
esenciales de la constitucionalidad de procedimientos que no las establecen
respecto de algunas decisiones, incluso judiciales, a lo cual cabría agregar
que la decisión motivada puede ser demandada ante la respectiva jurisdicción o
que el procedimiento sancionatorio ofrece suficientes condiciones para
dilucidar lo concerniente a las medidas preventivas.
Así lo estimó la Corte a propósito de algunas medidas
preventivas en materia ambiental, al señalar que cuando la autoridad ambiental
debe tomar decisiones específicas, encaminadas a enfrentar una situación o
hecho o a evitar un peligro de daño grave, “sin contar con la certeza
científica absoluta, lo debe hacer de acuerdo con las políticas ambientales
trazadas por la ley, en desarrollo de la Constitución, en forma motivada y
alejada de toda posibilidad de arbitrariedad o capricho”[34].
De conformidad con lo entonces expuesto, el acto
administrativo dictado con base en el principio de precaución “debe ser
excepcional y motivado” y, “como cualquier acto administrativo, puede ser
demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”, para que así
“la decisión de la autoridad se enmarque dentro del Estado de Derecho, en el
que no puede haber decisiones arbitrarias o caprichosas” de modo que, si esto
llegara a ocurrir, el ciudadano tenga “a su disposición todas las herramientas
que el propio Estado le otorga”. La Corporación concluyó que “en este sentido
no hay violación del debido proceso, garantizado en el artículo 29 de la
Constitución”[35] y, con fundamento en los
mismos criterios, procede ahora concluir que es ajustada a la Carta la
expresión “contra ellas no procede recurso alguno”, contenida en el artículo 32
de la Ley 1333 de 2009.
7.
Cargo en contra de la expresión “se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a
que hubiere lugar”, contenida en el artículo 32 de la Ley 1333 de 2009
Indica
el demandante que la expresión “se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a
que hubiere lugar”, del artículo 32 de la Ley 1333 de 2009 desconoce el
principio non bis in idem que integra el derecho fundamental al debido
proceso, establecido en el artículo 29 de la Constitución, de acuerdo con cuyas
voces nadie podrá “ser juzgado dos veces por el mismo hecho”.
Para
fundamentar el cargo aduce que el referido principio también rige en todas las
actuaciones del derecho sancionatorio ambiental e insiste en que su vulneración
radica en que medidas preventivas tales como en el decomiso de productos,
elementos, medios o implementos, la aprehensión de especímenes, productos y
subproductos de fauna y flora silvestres y la suspensión de obra o actividad,
“son en realidad medidas sancionatorias que afectan de manera grave los
derechos fundamentales a la libertad general de acción, a la propiedad, a la
empresa y al trabajo de los administrados”.
A
fin de responder el cargo formulado conviene reiterar que las medidas
preventivas responden a un hecho, situación o riesgo que, según el caso y de
acuerdo con la valoración de la autoridad competente, afecte o amenace afectar
el medio ambiente y que, como su nombre lo indica, su propósito consiste en
concretar una primera y urgente respuesta ante la situación o el hecho de que
se trate, para precaver la eventual ocurrencia de un daño irreversible o de muy
difícil o costoso tratamiento que podría generarse si no se interviene
oportunamente o para hacer cesar la actividad o situación causante de la
afectación previamente valorada por la autoridad ambiental que adopta la
medida.
De
conformidad con lo expuesto la medida preventiva, si bien exige una valoración
seria por la autoridad competente, se adopta en un estado de incertidumbre y,
por lo tanto, no implica una posición absoluta o incontrovertible acerca del
riesgo o afectación, tampoco un reconocimiento anticipado acerca de la
existencia del daño, ni una atribución definitiva de la responsabilidad,
razones por las cuales su carácter es transitorio y da lugar al adelantamiento
de un proceso administrativo a cuyo término se decide acerca de la imposición
de una sanción.
En
un sentido contrario a las apreciaciones del actor, ya se ha demostrado que la
medida preventiva, aunque pueda producir consecuencias gravosas y restrictivas,
no es una sanción y que se aplica en un contexto distinto a aquel que da lugar
a la imposición de una sanción. El alegato del demandante está estructurado a
partir de la equiparación de las medidas preventivas y de las sanciones y,
conforme se ha visto, esa asimilación carece de todo sustento, luego el cargo
analizado carece de vocación de prosperidad.
Al
equiparar las medidas preventivas y las sanciones y al predicar que por un
mismo hecho se sanciona dos veces, el actor establece un nexo inescindible
entre medidas y sanciones que no corresponde a la realidad, pues no es
inexorable que la aplicación de una medida preventiva tenga que conducir,
siempre, a la imposición de una sanción.
En
efecto, la medida se adopta en la etapa inicial de la actuación administrativa
para conjurar un hecho o situación que, según la apreciación de la respectiva
autoridad, afecta el medio ambiente o genera un riesgo de daño grave que es
menester prevenir, mientras que el procedimiento administrativo desarrollado
después de la medida puede conducir a la conclusión de que no hay
responsabilidad del presunto infractor y que, por mismo, tampoco hay lugar a la
sanción que, se reitera, corresponde a la etapa final de un procedimiento
administrativo y es la consecuencia jurídica de la violación o del daño
consumado, comprobado y atribuido al infractor.
Así
pues, entre la medida preventiva y la sanción media el desarrollo del
procedimiento administrativo regulado en la Ley 1333 de 2009 y, dentro de un
conjunto de variadas y numerosas hipótesis, bien puede acontecer que la medida
se levante o que al término del procedimiento se concluya que, aún cuando se
haya aplicado una medida preventiva, no hay lugar a la imposición de sanciones.
La
medida preventiva no se encuentra atada a la sanción, ni ésta depende
necesariamente de aquella, lo que demuestra que el desconocimiento del
principio non bis in idem no se configura, pues se trata de dos consecuencias
diferentes producidas en circunstancias y en etapas diferentes. Así las cosas,
aún en el caso en que se aplique una medida preventiva y el proceso
administrativo culmine con la imposición de una sanción, no cabe afirmar que se
hayan aplicado dos sanciones, sino que ha habido dos clases de consecuencias,
cada una de las cuales tiene su momento y obedece a la configuración de un
supuesto propio y distinto.
Con
razón ha anotado el Procurador que “la naturaleza de las medidas cuestionadas
por el actor es preventiva y no sancionatoria”, pues el Estado “no pretende
castigar a alguien, sino precaver, evitar o impedir la acción o la omisión que
daña o pone en peligro el medio ambiente o la salud humana”, motivo por el cual
“no riñe con el ordenamiento superior que las medidas preventivas se apliquen
independientemente de las sanciones a que haya lugar” y, al no tener carácter
de sanciones “no puede afirmarse, como lo hace el demandante, que las mismas
desconocen el principio constitucional del non bis in idem y los demás
derechos que por esta razón considera vulnerados”.
8.
Cargo en contra de la expresión “de acuerdo con la gravedad de la infracción”,
contenida en los artículos 36 y 40 de la Ley 1333 de 2009
A
juicio del demandante, la expresión “de acuerdo con la gravedad de la
infracción”, contenida en los artículos 36 y 40 de la Ley 1333 de 2009 viola el
derecho general de libertad, “que aparece en el trasfondo del derecho a libre
desarrollo de la personalidad”, porque admite una interpretación que no respeta
el principio de proporcionalidad y de acuerdo con la cual “el tipo de medida y
el quantum en que se aplica la medida, deben ser proporcionados al tipo de
infracción cuya comisión desencadena su imposición”, con lo cual se elimina “la
protección más comprensiva del derecho general de libertad que ofrece en su
conjunto todo el principio de proporcionalidad”, de manera que solo resulta
avenida a la Constitución una interpretación que, al tener en cuenta las
exigencias del principio de proporcionalidad, genere la adopción de medidas
idóneas, necesarias, en cuanto más benignas con la libertad, y proporcionadas,
de tal modo que la protección del medio ambiente sea mayor que la restricción
de la libertad, que el quantum de la medida sea proporcionado en relación con
el quantum en que se sacrifica la libertad y que el tipo de medida y el quantum
en que se aplica sean proporcionados al tipo de infracción cuya comisión
desencadena la imposición de la medida.
Sea
lo primero advertir que el artículo 36 de la Ley 1333 de 2009 establece los
tipos de medidas preventivas e indica que se impondrán mediante acto
administrativo motivado “y de acuerdo con la gravedad de la infracción”,
mientras que el artículo 40 se refiere a las sanciones e igualmente señala que
“se impondrán al infractor de las normas ambientales, “de acuerdo con la
gravedad de la infracción”.
Como
quiera que no se ha acogido el criterio del actor, según el cual las medidas
preventivas son, en realidad sanciones” y que se ha diferenciado entre medidas
preventivas y sanciones, la Corte estima indispensable efectuar algunas
consideraciones separadas respecto de los artículos 36 y 40, a fin de determinar si, tratándose de las medidas o de las sanciones, la expresión cuya
inexequibilidad se solicita vulnera el derecho al libre desarrollo de la
personalidad por dar lugar a una interpretación que no tiene en cuenta el
principio de proporcionalidad.
En
el caso de las medidas preventivas resulta indispensable advertir de nuevo que
el principio de precaución cumple la función de permitirle a la autoridad
ambiental competente decidir sobre su adopción en un estado de incertidumbre,
del que se deriva para el medio ambiente una afectación o un riesgo grave.
Según se ha indicado,  la adopción de la medida preventiva debe estar precedida
de una valoración y no puede estar fundada en una simple alerta o conjetura,
sino en un principio de certeza que, aún cuando no sea absoluta, advierta
suficientemente sobre el hecho o la situación causante de la afectación del
ambiente o sobre el riesgo y la gravedad del daño que podría derivarse de él.
Es
de anotar que la gravedad de la afectación o del riesgo que podría dañar de
manera irremediable el medio ambiente o hacer sumamente costosa la eventual
reparación, de todas maneras, no escapa a la incertidumbre que rodea a toda la
situación generadora de la aplicación de una medida preventiva. Esa
incertidumbre puede estar ligada, por ejemplo, al empleo de tecnologías
novedosas todavía no conocidas con total certidumbre e incluso a procesos,
actividades o productos ya conocidos y evaluados que, sin embargo, a la luz de
nuevos avances científicos o de su utilización reiterada revelan riesgos de
daño grave, desconocidos hasta entonces.
Sea
cual fuere la circunstancia, lo cierto es que en el momento mismo de adoptar la
medida preventiva la administración no está en condiciones de determinar la
gravedad de la eventual infracción, ni de saber si efectivamente hay o no
infracción, pues a esa certeza solo se llegará al término del procedimiento
administrativo que con tal finalidad se adelante.
En
razón de lo anterior, la gravedad que se aprecia en la etapa inicial
correspondiente a la aplicación de medidas preventivas es tan solo un elemento
de juicio que, en un estado de incertidumbre, emite la autoridad con base en su
previa valoración del asunto -valoración que, a su vez, debe estar sustentada
en razones serias-, pero no supone una especie de prejuzgamiento sobre la
existencia misma del daño ni sobre su gravedad.
Las
consecuencias gravosas y restrictivas de las medidas preventivas que, como se
apuntó, en la práctica conducen a la suspensión del régimen jurídico aplicable
en condiciones normales, hacen indispensable que a la valoración fundada que
antecede a su adopción se le agreguen algunos límites que, en términos
generales, al menos procuren dotar a la medida adoptada de dimensiones
adecuadas que eviten la exageración, el desbordamiento o la arbitrariedad.
De
uno de esos límites da cuenta el artículo 32 de la Ley 1333 de 2009 al señalar
que las medidas preventivas tienen carácter “transitorio”, lo que implica un
acotamiento temporal indicativo de que su duración debe ser limitada y que la
actuación que despliegue el afectado no releva a la autoridad del deber de
cumplir todas las diligencias indispensables para que cese la situación de incertidumbre
que se halla en el origen de la adopción de las medidas preventivas y éstas
puedan ser levantadas.
El
otro límite es, precisamente, el principio de proporcionalidad, cuya aplicación
no puede ser ajena a la clase y al nivel de la afectación y del riesgo
advertido, pues, de una parte, es lógico que las medidas deben responder a cada
tipo de afectación o de riesgo y que unas servirán para conjurar una situación
o hecho y no uno distinto y, de la otra, también es claro que de la entidad de
la afectación o del riesgo previamente valorados depende la intensidad de la
medida que se aplique, pues como lo ha señalado la doctrina, “debe existir una
razonable proporción entre la magnitud e inminencia del riesgo que se advierte
y la intensidad de las medidas que se adoptan”[36].
Pretende
el demandante una declaración de inconstitucionalidad que, con el carácter
general que le es propio, reivindique la indispensable aplicación del principio
de proporcionalidad en la imposición de las medidas preventivas y, al respecto
es preciso manifestar que, como se acaba de ver, el principio de
proporcionalidad siempre actúa como límite a la actuación de las autoridades
ambientales que no solo deben evaluar la entidad del riesgo, afectación o
amenaza de daño, sino que, además, están obligadas a motivar el acto
administrativo mediante el cual se impone la medida, según se desprende de los
artículos 18 y 36 de la Ley 1333 de 2009 y de la jurisprudencia constitucional
que, conforme se ha indicado, ha advertido que “el acto administrativo por el
cual la autoridad ambiental adopta decisiones, sin la certeza científica
absoluta, en uso del principio de precaución, debe ser excepcional y motivado”,
para que pueda ser controvertido y no se abra margen alguno a las “decisiones
arbitrarias o caprichosas”[37].
El
principio de proporcionalidad, en cuanto límite a decisiones necesarias de las
autoridades ambientales en un marco de incertidumbre debe estar presente cuando
se adoptan medidas preventivas y a ello no se opone la expresión “de acuerdo
con la gravedad de la infracción” contemplada en el artículo 36 de la Ley 1333
de de 2009, como lo cree el actor al indicar que esa expresión desconoce el
principio general de libertad, fundado en el derecho al libre desarrollo de la
personalidad y que la única manera de acompasarla con la libertad negativa es
procurar la aplicación del principio de proporcionalidad.
Más
allá de lo destacado en algunas intervenciones, de acuerdo con las cuales las
medidas no recaen sobre la persona misma del presunto infractor, sino sobre el
hecho, actividad o situación generadoras de la afectación del medio ambiente o
del riesgo que podría dar lugar a un daño grave, irreparable o de difícil
tratamiento, de tal manera que no interfieren las elecciones que sobre su plan
de vida realizan las personas, conviene destacar que, en los términos generales
planteados en la Constitución, la primacía del medio ambiente resulta
difícilmente controvertible.
Esta
Corte, al pronunciarse sobre una de las medidas ambientales previstas en la Ley
99 de 1993, puso de presente que “una teórica discusión jurídica en materia
ambiental, sobre cuáles derechos prevalecen, la resuelve la propia
Constitución, al reconocer la primacía del interés general, bajo las
condiciones del artículo 1º”, al limitar varios derechos en función de la
protección debida al medio ambiente, los recursos naturales o la ecología, al
asignarle al Estado funciones de prevención y control del deterioro ambiental y
al radicar en cabeza de los particulares el deber de proteger los recursos
culturales y naturales de país y velar por la conservación de un ambiente
sano”, conforme lo establece el artículo 95-8 de la Carta[38].
En
ese contexto no sobra consignar que el artículo 16 de la Constitución establece
el derecho al libre desarrollo de la personalidad, pero con las limitaciones
impuestas por los derechos de los demás y por el orden jurídico, lo cual, de
entrada, no excluye al medio ambiente o a su protección como eventual causa de
limitación, ni permite predicar que en todas las ocasiones la libertad negativa
prevalece o se impone sobre el medio ambiente y a tal grado que, ante las
exigencias de la libertad, el medio ambiente siempre tenga que ceder.
Una
oposición semejante tampoco puede desprenderse de una visión extremadamente
simplificada que pone de un lado la libertad y del otro el medio ambiente, como
si se tratara de una categoría aislada, privada de todo tipo de relaciones con
otros bienes jurídicos merecedores de protección o totalmente separada del
resto de derechos e incluso del hombre y de su libertad, pues sucede que esa
apreciación,  tan abstracta, no tiene correspondencia con la realidad.
En
efecto, la Corte ha puesto de relieve que la preocupación por el medio ambiente
no estriba en “un amor platónico hacia la madre naturaleza”[39],
sino en la posición que le corresponde a la persona, pues los “seres humanos
constituyen el centro de preocupaciones relacionadas con el desarrollo
sostenible”[40] y el derecho al medio
ambiente es fundamental para la existencia de la humanidad “y no se puede
desligar del derecho a la vida y a la salud de las personas”, razón por la cual
las actividades económicas no pueden vulnerarlo, “no obstante lo importante que
para la economía del país sea la actividad económica a desarrollar”[41].
Ya
al fijar las premisas de estas consideraciones se hizo énfasis en que “la
persona y su dignidad no pueden ser desvinculadas del medio ambiente, en cuanto
la existencia misma se desarrolla en un entorno cuya sanidad y conservación
deben ser objeto de garantía” e igualmente se expresó que, fuera de garantizar
los derechos e intereses de las generaciones presentes, se deben garantizar los
correspondientes a las generaciones futuras, lo que compromete los esfuerzos de
la comunidad nacional e internacional.
La
libertad de las personas no surge solo del derecho al libre desarrollo de la
personalidad ni está, entonces, desligada del medio ambiente, pues el ejercicio
de la libertad requiere de la existencia y de las condiciones que la hagan
posible y perdurable, ya que, al menos en el momento actual, no puede pensarse
al hombre o a su libertad en contextos distintos del espacio vital en el que se
ha desarrollado la especie y en el que se espera encuentre condiciones
apropiadas para su existencia y sobrevivencia.
Por
esto la Corte ha enfatizado que “en el plano jurídico el Derecho y el Estado no
solamente deben proteger la dignidad y la libertad del hombre frente a otros
hombres, sino ante la amenaza que representa la explotación y el agotamiento de
los recursos naturales; para lo cual deben elaborar nuevos valores, normas,
técnicas jurídicas y principios donde prime la tutela de valores colectivos
frente a valores individuales[42]”
Lo
anterior no quiere decir que el principio de proporcionalidad no tenga cabida
en las cuestiones relacionadas con el medio ambiente, sino solo que el balance
entre el derecho al medio ambiente y el derecho general de libertad no puede
ser resuelto de modo general y de conformidad con una regla que establezca, en
abstracto, la primacía inexorable del derecho al libre desarrollo de la
personalidad y de la libertad general que en él se funda.
Normalmente
el juicio de proporcionalidad compromete dos principios constitucionales que
pueden aplicarse para solucionar una determinada situación y, como quiera que
los principios comprometidos son de rango constitucional, no se trata de que
alguno de ellos quede relegado por el otro o vaciado de su contenido, pues,
además del rango, juntos comparten la vocación de regir las situaciones
jurídicas comprendidas dentro de sus respectivos ámbitos de protección.
En
la materia examinada, el desplazamiento de un principio por otro y la medida en
que ocurra ese desplazamiento únicamente se puede producir y apreciar a la luz
de una situación concreta, en la que se enfrenten de una manera a tal punto
excluyente que torne indispensable sopesar los elementos específicos
involucrados en esa situación para determinar finalmente y, con base en el
juicio de proporcionalidad, cuál es el principio que debe ceder y qué tanto.
De
este modo la determinación del principio que deba regir una especial situación
no comporta la derogación del principio desplazado que, en consecuencia, regirá
respecto de situaciones distintas, bien porque no haya enfrentamiento con otro
principio o porque, habiéndolo, se imponga después de la realización del juicio
de proporcionalidad.
Así
las cosas, tratándose de las medidas preventivas en materia ambiental, no es
factible proclamar de manera general y abstracta la primacía del libre
desarrollo de la personalidad o del derecho general de libertad, pues las
situaciones de  afectación o riesgo para el medio ambiente son numerosas y de
tan difícil catalogación que resulta indispensable examinar cada caso en
concreto, determinar cuáles son los principios y derechos comprometidos, cómo
operan sus límites y de qué modo ha actuado la autoridad, antes de establecer
cuál principio o derecho se impone y en qué medida debe ceder el desplazado.
En
este contexto cobra plena significación la valoración que antecede a la
aplicación de la medida, la apreciación de la afectación o del riesgo, de su
gravedad y del posible advenimiento de un daño grave, así como la obligación de
motivar, todo lo cual tiene lugar en casos concretos, pues la autoridad
ambiental no valora ni motiva en abstracto y, por lo tanto, solo cabe predicar
la arbitrariedad o la proporcionalidad de la medida en atención a las
circunstancias especificas de cada caso.
En
conclusión, la frase “de acuerdo con la gravedad de la infracción” no vulnera
los derechos invocados por el demandante, ni se opone al principio de
proporcionalidad que, en las condiciones anotadas, no solo opera, sino que debe
actuar como límite de las decisiones que sobre medidas preventivas adopte la
autoridad ambiental en un estado de incertidumbre, debiéndose destacar que la
controversia administrativa o judicial sobre la medida adoptada bien puede
girar alrededor del principio de proporcionalidad y de su observancia. No hay
lugar, pues, a la declaración de inexequibilidad solicitada.
En
cuanto al artículo 40 de la Ley 1333 de 2009 que respecto de las sanciones
contiene la expresión “de acuerdo con la gravedad de la infracción”, conviene
anotar que, aún cuando en este estadio ya no cabe hablar de la incertidumbre,
pues la infracción ya ha debido ser comprobada, valen las mismas
consideraciones relativas al principio de proporcionalidad que se acaban de
hacer, pues tampoco en este caso resulta factible establecer de manera general
o abstracta la prevalencia absoluta del derecho al libre desarrollo de la
personalidad o del derecho general de libertad fundado en él y, por lo mismo,
la adecuación de la sanción, su proporcionalidad o razonabilidad han de ser
apreciadas en cada caso concreto.
Así
pues, el principio de proporcionalidad también es aplicable cuando se trata de
la imposición de sanciones ambientales, tal como ha sido reconocido por la
doctrina que considera su efectiva aplicación como uno de los principales
instrumentos para el cumplimiento de la normativa ambiental e indica que, por
ejemplo, en relación con las más drásticas procede su imposición “atendiendo al
principio de proporcionalidad que rige en el ámbito sancionador administrativo”
y “para los supuestos más graves y lesivos del medio ambiente o de
reiteraciones en el incumplimiento de la normativa protectora, es decir, en
todos aquellos casos en los que la actividad o empresa se muestra, por su
conducta infractora, como una grave amenaza para el interés público ambiental”[43].
Es
evidente que no todas las infracciones comprobadas revisten la misma gravedad,
que no todas admiten el mismo tipo de sanción, que la imposición se efectúa
bajo la convicción de que la protección del medio ambiente es un imperativo
constitucional y que, en ocasiones, la tasación depende de variados factores,
como sucede en algunos ordenamientos con las multas, cuya fijación se efectúa
con el propósito de que superen los beneficios que, a veces, los infractores
obtienen de la comisión de las infracciones.
Todos
los elementos involucrados son susceptibles de evaluación a partir del
principio de proporcionalidad, que también en este caso actúa como límite y
puede ser causa de reclamación, por cuanto el mismo artículo 40 de la Ley 1333
de 2009 señala que la sanción se impondrá mediante resolución motivada, al paso
que el artículo 30 prevé que “contra el acto administrativo que ponga fin a un
proceso sancionatorio ambiental procede el recurso de reposición y siempre que
exista superior jerárquico, el de apelación, los cuales deberán ser
interpuestos en los términos y condiciones señalados en el Código Contencioso
Administrativo”.
Surge
de lo anotado que la expresión “de acuerdo con la gravedad de la infracción”,
contenida en el artículo 40 de la Ley 1333 de 2009 no impide la aplicación del
principio de proporcionalidad, ni vulnera el derecho al libre desarrollo de la
personalidad o el derecho general de libertad fundado en él.
9.
Cargos en contra de algunas otras expresiones del artículo 36 y de la totalidad
de los artículos 38 y 39 de la Ley 1333 de 2009
El
demandante formula acusación en contra de las expresiones “decomiso preventivo
de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la
infracción”, “aprehensión preventiva de especímenes, productos o subproductos
de fauna o flora silvestres” y “suspensión de obra o actividad cuando pueda
derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el
paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya
iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia ambiental o ejecutado
incumpliendo los términos de los mismos”, contenidas en el artículo 36  de la
Ley 1333 de 2009 que establece los tipos de medidas preventivas.
Igualmente
acusa los artículos 38 y 39 que, en su orden, se refieren al decomiso y la
aprehensión preventivos y a la suspensión de obra, proyecto o actividad por
considerarlos contrarios al derecho al libre desarrollo de la personalidad y a
los derechos al trabajo, la propiedad y la libertad de empresa, todos ellos en
conexión con el derecho al debido proceso “en tanto que vulneran el principio
de proporcionalidad”.
Funda
su reproche en que las disposiciones demandadas prevén, con la denominación de
medida preventiva, algo que realmente tiene naturaleza de sanción y dejan al
destinatario sin la posibilidad de defenderse antes de la imposición de las
medidas, por lo cual afectan de manera grave el derecho general de libertad y
los derechos fundamentales a la propiedad, libertad de empresa y trabajo, pues,
por su contenido, “son perfectamente equiparables con las sanciones previstas
en los artículos 40 y siguientes de la Ley 1333 de 2009”, respecto de las cuales sí están previstos los medios de defensa que hacen falta tratándose de
las denominadas “medidas preventivas”.
El
mismo demandante admite que este último reparo “guarda estrecha relación con el
primer cargo de la demanda” y, por lo tanto, conviene recordar que, al resolver
ese primer cargo, la Corporación demostró que, en razón de las circunstancias y
del momento en que se adoptan, las medidas preventivas no son sanciones. En
efecto, en un estado de incertidumbre y aunque no haya una plena certeza acerca
de una situación, el principio de precaución le permite a la administración,
como primer paso, adoptar medidas preventivas para hacer frente a una
afectación derivada de un hecho o situación o para conjurar un riesgo grave que
amenaza con dañar el medio ambiente en forma irreparable o de muy difícil
tratamiento, mientras que la sanción se impone al culminar el procedimiento
administrativo regulado por la ley y siempre que se haya demostrado la
infracción ambiental y establecido la correspondiente responsabilidad.
A
propósito de este cargo, el actor insiste en que las medidas preventivas son
sanciones y para demostrarlo sostiene que son equiparables con las sanciones
previstas en el artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, ya que, por ejemplo, la
suspensión de una obra o actividad, que es medida preventiva, es temporal,
mientras que el cierre de un establecimiento, edificación o servicio, regulado
como sanción, también es temporal, sin que el legislador haya explicado la
diferencia o aportado un criterio racional que permita comprenderla.
La
Corporación llama la atención acerca de la diferencia fundada en las
circunstancias que justifican la adopción de medidas temporales y la imposición
de sanciones y reitera que el estado de incertidumbre que acompaña a la medida
preventiva difiere, sustancialmente, de la certeza que se debe tener acerca de
la responsabilidad y de la sanción, una vez se ha surtido el procedimiento
administrativo correspondiente, como quiera que medidas y sanciones obedecen a
dos momentos distintos en el actuar de la administración.
También
recuerda la Corporación que las medidas preventivas, por el solo hecho de
serlo, no tienen que ser necesariamente leves, pues su propósito es atacar una
afectación o un riesgo grave e impedir, según el caso, que se prolongue la
producción de consecuencias nocivas para el medio ambiente o que se configure
un daño ambiental avizorado como grave, irreparable o de muy difícil
tratamiento. Así pues, de acuerdo con el principio de proporcionalidad, el tipo
de afectación o de riesgo a prevenir condiciona la clase de medida preventiva a
adoptar y, así mismo, la dimensión de la afectación, del riesgo o del daño que
podría sobrevenir determina la intensidad de la medida aplicable.
Con
fundamento en estos razonamientos, al decidir respecto del primer cargo, la
Corte consignó que la adopción de medidas preventivas debía apoyarse en el
principio de precaución que permite a las autoridades ambientales tomar
decisiones gravosas y restrictivas que, en la práctica, comportan una
suspensión del régimen jurídico aplicable en condiciones de normalidad.
En
las anotadas condiciones, su parecido, equiparación o coincidencia con las
medidas que tienen naturaleza de sanciones no es aspecto que, en sí mismo,
tenga la aptitud para descalificar la medida preventiva o para privarla de su
condición de tal, pues, conforme lo ha estimado la doctrina, “la medida de
suspensión de actividades puede también constituir, como veremos, una medida
accesoria o complementaria de la sanción principal, o bien imponerse como
medida provisional antes o durante la tramitación del procedimiento
sancionador cuando su adopción se contemple en las normas que regulan los
procedimientos sancionadores para asegurar la eficacia de la resolución final
que pudiera recaer y poner fin a los efectos perjudiciales de la actividad
infractora”, a lo cual se agrega que se puede citar “a título de ejemplo, que
en la Ley para la prevención y el control integrados de la contaminación,
además de preverse como posible sanción la clausura definitiva o temporal de
las instalaciones, se contempla expresamente la posibilidad de imponer como
medida provisional cuando se haya iniciado el procedimiento sancionador o antes
de su iniciación (…) las ‘medidas de corrección, seguridad o control que
impidan la continuidad en la producción del riesgo o el daño’, mencionando
expresamente el ‘precintado de aparatos o equipos’, la ‘clausura temporal,
parcial o total, de las instalaciones’, la ‘parada de las instalaciones’ o ‘la
suspensión temporal de la autorización para el ejercicio de la actividad’ ”[44].
De
prosperar el ataque dirigido en contra de las expresiones pertenecientes al
artículo 36 de la Ley 1333 de 2009, prácticamente quedaría la amonestación
escrita, por lo cual se verían notablemente menguados los instrumentos con que
contaría el Estado para cumplir la obligación impuesta por el artículo 80
superior, que le ordena “prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental”. Fuera de esto, y en caso de que contra ellas no prosperen los
cargos que les formula el demandante, solo sobrevivirían las sanciones, lo que
daría lugar a la instauración de un régimen eminentemente represivo, con enorme
menoscabo de la función preventiva.
Ahora
bien, según la exposición del demandante, el fundamento de este cargo es la
vulneración del debido proceso derivada de la no previsión, respecto de las
medidas preventivas, de los recursos administrativos que, en cambio, la Ley
1333 de 2009 sí contempla cuando se trata de las sanciones. Basta señalar aquí
que también por este aspecto la acusación pierde su fundamento, pues al
examinar el primer cargo, y con base en argumentos a los que procede remitir, la
Corte concluyó que la no previsión de recursos en contra del acto
administrativo mediante el cual se adoptan las medidas preventivas se ajusta a la
Constitución.
Se
queja el actor del desconocimiento del principio de proporcionalidad que
resultaría de todo lo anterior y, una vez más, conviene manifestar que no
habiéndose configurado las violaciones que, de conformidad con la alegación del
actor, sirven de presupuesto al cargo planteado, tampoco se configura esta otra
violación, respecto de la cual procede reiterar que, por las razones expuestas
al despachar el cargo anterior, en la materia examinada no cabe predicar de
manera general y abstracta la prevalencia del derecho al libre desarrollo de la
personalidad y del derecho a la libertad general, puesto que la
proporcionalidad debe ser apreciada en el caso concreto y en relación con la
medida preventiva adoptada en cada oportunidad.
Tampoco
cabe predicar, en abstracto, la primacía sobre el medio ambiente de los
derechos a la propiedad, a la libre empresa o al trabajo, porque, en términos
generales, y como lo expuso la Corte en la Sentencia C-293 de 2002, una
“teórica discusión” acerca de cuáles derechos prevalecen la Constitución la
resuelve al reconocer, en su artículo 1º, la primacía del interés general, así
como al señalar, en su artículo 58, que la propiedad es una función social que
implica obligaciones y a la cual le es inherente una función ecológica.
Cabe
agregar ahora que en ese plano teórico también se impone la prevalencia del
medio ambiente, al reparar en que, según artículo 333 superior, “la actividad
económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien
común” y que la empresa, “como base del desarrollo, tiene una función social
que implica obligaciones”, lo cual también se predica del trabajo, pues, al
tenor de lo dispuesto en el artículo 25 de la Carta, es una obligación social
ligada al mandato del artículo 95-8, como que, en el desempeño cotidiano de su
actividad, la persona ha de observar el deber de proteger los recursos
culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente
sano.
En
este sentido, la Corte se ha referido a la “ecologización” de la propiedad
privada, por cuya virtud “el ordenamiento puede imponer incluso mayores
restricciones a la apropiación de los recursos naturales o a las facultades de
los propietarios de los mismos, con lo cual la noción misma de propiedad
privada sufre importantes cambios”[45] e igualmente ha
advertido que “el sistema productivo ya no puede extraer recursos ni producir
desechos ilimitadamente, debiendo sujetarse al interés social, al ambiente y al
patrimonio cultural de la Nación”[46] y que la libertad de
empresa no es derecho absoluto, pues “el Estado al regular la actividad
económica cuenta con facultades para establecer límites o restricciones en aras
de proteger la salubridad, la seguridad, el medio ambiente, el patrimonio
cultural de la Nación, o por razones de interés general o bien común”, a
consecuencia de lo cual “puede exigir licencias de funcionamiento de las
empresas, permisos urbanísticos y ambientales, licencias sanitarias, de
seguridad, de idoneidad técnica, etc.”[47].
Ninguno
de los mandatos constitucionales citados excluye la apreciación de la
proporcionalidad de la medida preventiva ambiental que, en cada caso
específico, se adopte, pero advierten suficientemente que la demostración del
desconocimiento del principio ha de estar fundada en poderosas razones y que la
actuación de la administración debe revestir un carácter extremo y a tal grado
injustificado que sea capaz de desplazar la protección que constitucionalmente
se le brinda al medio ambiente que constituye “un objetivo social” y “una
prioridad dentro de los fines del Estado”[48].
Estos
argumentos corroboran la tesis expuesta en el sentido de que, tratándose de las
medidas preventivas y del medio ambiente, el principio de proporcionalidad se
debe apreciar en cada evento concreto y no de manera general. Sobre el
particular resta acotar que la cuestión se resuelve de este modo, por cuanto el
mencionado principio no opera siempre de una misma manera, dado que su
aplicación tiene matices que, por ejemplo, se derivan de la clase de derechos
implicados, pues no es lo mismo intervenir en derechos individuales amparados
por la libertad negativa que hacerlo en derechos prestacionales que,
justamente, requieren de la intervención legislativa o tratándose de derechos o
principios que imponen especiales obligaciones o deberes de protección como el
medio ambiente[49].
A
lo anterior se suma que las características del control de constitucionalidad
facilitan o dificultan la aplicación del principio de proporcionalidad, pues,
como lo ha enseñado la doctrina, cuando se juzga la proporcionalidad en la ley
misma y no en su aplicación, resulta inviable “una densidad de control muy
elevada por parte del Tribunal Constitucional”, fuera de lo cual, “también hay
que tener en cuenta que la naturaleza abstracta de los procedimientos de
control de constitucionalidad de la ley dificulta en buena medida la
utilización del principio de proporcionalidad, dada la ausencia de referencias
concretas que ayuden a aplicarlo”, lo que “no impide, sin embargo, que las
circunstancias concretas del caso a quo o del supuesto de hecho recurrido en
amparo (en los casos en que éste alberga en su seno un control de
constitucionalidad de normas legales) faciliten en buena medida su utilización”[50].
Como
quiera que el demandante formuló cargos generales en contra de las expresiones
y artículos demandados, la Corte considera suficientes las precedentes
consideraciones y, por carecer de facultades oficiosas, no se referirá al
contenido concreto de las frases acusadas que forman parte del artículo 36 de la
Ley 1333 de 2009 ni al que corresponde a los artículos 38 y 39. Así las cosas,
los cargos planteados no prosperan.
10.
Otros cargos en contra de las expresiones impugnadas del artículo 36 y del
texto de los artículos 38 y 39, así como de los artículos 43, 44, 45, 46, 47,
48 y 49 de la Ley 1333 de 2009
El
demandante considera que las expresiones acusadas del artículo 36, el texto de
los artículos 38 y 39, así como los artículos 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 de la
Ley 1333 de 2009 vulneran los derechos al libre desarrollo de la personalidad,
al trabajo, a la propiedad, a la libertad de empresa y al debido proceso y en
este último caso, particularmente, el derecho de defensa y los principios de
legalidad, taxatividad y tipicidad de las sanciones, “pues no especifican
cuáles son las conductas que ameritarían, caso por caso, el uso de estas
medidas gravemente restrictivas de los derechos fundamentales”.
En
apoyo de la solicitud de declarar la inconstitucionalidad el actor estima que
los principios del derecho penal se aplican al derecho administrativo
sancionador y que el artículo 29 de la Constitución claramente establece que
“nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le
imputa”, de donde surge que las sanciones deben ser taxativas, inequívocamente
definidas y, por lo tanto, ajenas a una previsión genérica que el Estado pueda
utilizar frente a cualquier tipo de infracción.
Según
el criterio del actor, las expresiones y artículos demandados no señalan
exactamente frente a cuáles infracciones debe aplicarse cada una de estas
medidas, no señalan de manera exacta e inequívoca la relación entre cada
posible infracción y cada medida, no señalan las condiciones para su
aplicación, tampoco el término en el cual las medidas deben ser aplicadas, en
qué grado deben serlo, ni las condiciones en las cuales su aplicación resulta
proporcionada, de donde resulta un amplísimo margen de discrecionalidad para
las autoridades ambientales.
En
lo atinente a estos cargos, sea lo primero advertir que, una vez más, se debe
indicar que las medidas preventivas no son sanciones y que, en relación con la
pretendida violación de los derechos al libre desarrollo de la personalidad, al
trabajo, a la propiedad privada y a la libertad de empresa, cabe reiterar lo
expuesto al abordar los cargos anteriores y lo propio debe afirmarse respecto
del principio de proporcionalidad.
Así
las cosas, la acusación queda referida a la violación de los principios de
legalidad, taxatividad y tipicidad que, por lo demás, el actor erige como
fuente de la vulneración de los restantes derechos invocados y del posible
desconocimiento del principio de proporcionalidad, motivo por el cual la Corte
pasa a realizar el examen pertinente.
Ciertamente,
y a propósito del derecho penal, la Corte tuvo ocasión de exponer que “al
legislador le corresponde una potestad de configuración normativa que se
traduce en la elección de la oportunidad en que crea conveniente regular algún
tema y que, en razón de esa potestad, también está en condiciones de definir
ciertas conductas como delitos, de elaborar la respectiva descripción de los
actos merecedores de reproche penal y de prever las penas que siguen a la
comisión del delito”. Igualmente la Corporación puso de manifiesto que “la
grave afectación de los derechos fundamentales correspondientes a los sujetos
que eventualmente incurran en las conductas delictivas previamente definidas,
lleva a imponerle límites a la facultad de configuración del legislador que, de
manera especial, se encuentra vinculado a las exigencias del principio de
legalidad cuando regula las actuaciones constitutivas de delito y señala las
consecuentes sanciones”[51].
Así
pues, en razón de las implicaciones que en materia penal tiene el principio de
legalidad, lo lógico es que, en todos los casos, la conducta cuya comisión da
lugar a sanciones punitivas tan graves como suelen ser las impuestas tras la
comprobada violación de la ley penal, fuera establecida inequívoca, claramente
y en forma tal que el intérprete y el aplicador no tuvieran ningún margen de
apreciación y se limitaran a efectuar una simple labor de subsunción mecánica
de los hechos en los supuestos definidos por el legislador.
Como
lo ha precisado la Corporación, la descripción taxativa e inequívoca apuntala
la función garantista del principio de legalidad, protege la libertad de las
personas y asegura la igualdad ante el poder punitivo del Estado, “pues las
personas pueden conocer con exactitud cuáles son los comportamientos prohibidos
y la labor de los jueces en el proceso de adecuación típica se limita a
determinar si, conforme a los hechos probados en el proceso, el acusado cometió
o no el hecho punible que se le imputa”[52].
No
obstante lo anterior, también la Corte ha señalado que, en la práctica, “no
toda la realidad sujeta a regulación penal es susceptible de ser descrita en
moldes legales cerrados y completos”[53] y, en concordancia con
este planteamiento, por ejemplo, ha aceptado que en materia penal tengan cabida
los conceptos jurídicos indeterminados, que son “conceptos de valor o de
experiencia utilizados por las leyes y referentes a “una esfera de la realidad
cuyos límites no aparecen bien precisados en su enunciado” e, inevitablemente,
deben serlo “en el momento de su aplicación”[54].
Al
exponer las razones que sustentan la anterior aseveración, así como el
creciente empleo de los tipos penales en blanco, la Corte señaló que la
referida técnica “no implica una renuncia al nullum crimen nulla poena sine
legge”, puesto que “un estudio detallado de la metodología de operación del
derecho penal visto desde la cada vez más exigente necesidad de determinar
conductas que deben penalizarse, fruto de relaciones sociales y económicas de
creciente complejidad, ha llegado a la convicción de que el apego irrestricto
al principio de legalidad afecta la capacidad de penetración del derecho penal
e implica un riesgoso abandono de fundamentos que resultan cruciales para la
conservación de los intereses públicos”[55].
Y
a lo anterior la Corte agregó que actualmente en el derecho penal existe la
necesidad de regular “fenómenos dinámicos cuya volatilidad escapa a una
descripción estricta del tipo y exige una actualización normativa permanente”,
de donde se desprende “el reconocimiento de que el principio de legalidad no es
absoluto y que la obligación de ofrecer una descripción típica de los delitos
va hasta donde la naturaleza de las cosas lo permite”[56]
y debe hacerse en aras de propiciar, dentro de una sociedad globalmente
compleja, “la colaboración de los poderes públicos en un esfuerzo común para
combatir las conductas que atentan contra la integridad de la comunidad”[57].
Tal
como se expuso en la parte inicial de estas consideraciones, los principios de
derecho penal, aún cuando sean fuente de inspiración para el derecho
administrativo sancionador, son diferentes de los que rigen en esta área, por
lo cual en el procedimiento administrativo no resulta viable exigir un rigor
tan estricto como el que se debe observar en materia penal, y menos aún si ni
siquiera en el ámbito mismo del derecho penal los principios que otrora se
pretendían absolutos tienen ese carácter.
Tratándose
del medio ambiente las consideraciones vertidas hasta aquí son suficientes para
poner de relieve su singularidad, que proviene de la ingente cantidad de
relaciones y de objetos merecedores de protección cobijados bajo la categoría e
igualmente del carácter variable de las situaciones particularmente expuestas a
los cambios tecnológicos y de distinta índole que suelen introducir más riesgos
y causas de daños o cambiar velozmente situaciones ya definidas al amparo de
criterios superados.
Si
a lo anterior se agrega el interés en el medio ambiente de las generaciones
presentes y también de las futuras, así como el de la comunidad nacional y el
correspondiente a la comunidad internacional, el panorama que surge es de una
extraordinaria complejidad y a ese panorama debe responder el derecho, ya que
desde la Constitución se ordena la protección del medio ambiente, la aplicación
de medidas preventivas y la imposición de sanciones.
Cuando
se abordó el primer cargo de inconstitucionalidad, la Corte dejó en claro que
en el caso del medio ambiente resulta difícil garantizar la tradicional
seguridad que es condición de las relaciones jurídicas, porque buena parte de
las decisiones relacionadas con el medio ambiente se deben tomar en un marco
complejo, difuso y esencialmente variable.
De
conformidad con lo expuesto, estas circunstancias llevan a que el derecho
ambiental haya tenido que idear soluciones conducentes a la afinación de
fórmulas propias que le otorgan una especial connotación a la intervención
administrativa. Así, para citar solo tres casos de los ya tratados, el derecho
ambiental se vale de presunciones[58], el principio de
precaución se construye como instrumento para permitirle a las autoridades
ambientales adoptar decisiones en un contexto de incertidumbre y el principio
de proporcionalidad no puede apreciarse en términos generales y abstractos,
sino a la luz de cada caso y de cada decisión.
Tratándose
de las sanciones por infracciones ambientales, el procurador General de la
Nación ha indicado en su concepto que “es casi imposible para el legislador
prever y describir todas y cada una de las conductas a través de las cuales las
personas naturales o jurídicas pueden violar las normas ambientales y con ello
afectar el medio ambiente, la salud y la vida de las personas, criterio que es
compartido por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que
al discurrir sobre la flexibilización o maleabilidad del principio de
legalidad, apoyándose en cita jurisprudencial, apunta que “es claro que debido
a la variabilidad del carácter técnico de ciertas conductas, el legislador
tendrá evidente dificultad para hacer un listado minucioso, así como para
señalar detalladamente en cada caso dichos supuestos técnicos o específicos que
permitan al propio tiempo determinar este aspecto de los criterios para
determinar la imposición de la sanción”[59].
Y es que, en el caso del derecho administrativo
sancionador, la diferencia con el derecho penal es evidente, pues aunque
igualmente rijan los principios de legalidad y tipicidad, no es “dable asimilar
el radio de acción de estos en el campo penal y en el campo administrativo,
porque la aplicación irrestricta de éstos puede desconocer la finalidad misma
de la infracción administrativa”[60].
En efecto, el derecho penal protege el orden social en
abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y
resocializadores”, mientras que “la potestad sancionatoria de la administración
se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo
cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías
-quedando a salvo su núcleo esencial- en función de la importancia del interés
público amenazado o desconocido”[61].
La infracción administrativa encuentra su fundamento
en la protección de los intereses generales y es de interés destacar que las
disposiciones expedidas para lograr los fines sociales, “más que regular
prohibiciones, señalan requisitos, obligaciones y deberes para el adecuado
funcionamiento del sistema” y para asegurar así “la adecuada gestión de los
distintos órganos del Estado, a efectos de lograr el cumplimiento de las
funciones que les han sido encomendadas”[62].
El desconocimiento o violación de este tipo de
disposiciones es el que suele generar la infracción administrativa merecedora
de una sanción, cuya imposición “no significa un sacrificio del principio de
legalidad, pues es claro que ha de poderse determinar que una norma específica,
clara, concreta, exigía el cumplimiento de determinados requisitos,
obligaciones o deberes,  para que la administración pueda, en uso del derecho
sancionador, imponer una pena por su  inobservancia”[63].
Siendo así y como lo ha destacado la Corte, “la
exigencia de una clasificación detallada de infracciones administrativas en
normas tipo, en donde no sólo se haga una descripción exacta de la conducta que
será objeto de sanción sino de la sanción misma, modelo típico del precepto
penal, devendría en el desconocimiento de la naturaleza misma de la actividad
administrativa”, debiéndose entender, entonces, “que existe una tipificación
indirecta, que presupone la existencia de un precepto que establece un mandato,
una prohibición, y otro que establece que el incumplimiento de éstas, será objeto
de sanción”[64].
Tras señalar que esta fórmula es “muy usada en el
derecho francés para tipificar las sanciones de tipo administrativo, en donde
la infracción la constituye el incumplimiento a las normas contenidas en una
reglamentación específica”, la Corte concluyó que:
“… el derecho
administrativo, a diferencia de lo que sucede en el derecho penal, suele no
establecer una sanción para cada una de las infracciones  administrativas que
se presente, sino que se opta por establecer clasificaciones más o menos
generales en las que puedan quedar subsumidos los diferentes tipos de
infracciones. Para el efecto, el legislador señala unos criterios que han de
ser atendidos por los funcionarios encargados de imponer la respectiva sanción,
criterios que tocan, entre otros, con la proporcionalidad y razonabilidad que
debe presentarse entre la conducta o hecho que se sanciona y la sanción que
pueda imponerse,  lo que le permite tanto al administrado como al funcionario
competente para su imposición, tener un marco de referencia cierto para la
determinación de la sanción en un caso concreto.
Al respecto,
se lee en “Derecho Administrativo Sancionador” de Alejandro Nieto:
“Este sistema
de correspondencia entre sanciones y grupos de infracciones es una
característica muy singular del derecho administrativo sancionador, puesto que
lo propio del Derecho Penal es la correlación individualizada de delitos y
penas... se trata de que con ella pueda superarse la dificultad técnica de
individualizar normativamente varios miles de infracciones, que en  el Código
Penal no existe por el reducido número de delitos y faltas que se tipifican...”[65]
Estos criterios los consignó la Corte al examinar la
constitucionalidad del artículo 3º del Decreto 1746 de 1991 que imponía una
multa a las personas naturales y jurídicas que, no siendo intermediarias del
régimen cambiario, “infrinjan el régimen cambiario” y, en la Sentencia C-710 de
2001, fueron acogidos para solucionar una demanda referente al procedimiento en
materia ambiental, luego no resultan extraños al asunto que ahora ocupa la
atención de la Corte.
Precisamente el artículo 5º de la Ley 1333 de 2009
indica que constituye infracción ambiental la comisión de un daño al medio
ambiente que reúna las características allí mencionadas y que también lo es
“toda acción u omisión que constituye violación de las normas contenidas en el
Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto ley 2811 de 1974, en la Ley 99
de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales
vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos
emanados de la autoridad ambiental competente.
Importa señalar que, de acuerdo con la Corte, “no toda disposición jurídica que regula el empleo
de un recurso natural debe ser entendida como una norma ambiental”, pues aunque
“muchos artículos del estatuto civil establecen cómo se adquieren y transfieren
los bienes materiales, que son en muchos casos recursos naturales”, no por ello
“esas disposiciones civiles se transforman en normas ambientales, ya que no
sólo están basadas en el principio de autonomía de la voluntad sino que,
además, están interesadas fundamentalmente en regular la circulación social de
estos bienes, por lo cual la relación entre las personas y los ecosistemas pasa
prácticamente en silencio”[66].
A juicio de la Corporación “lo
propio de una norma ambiental es que considera a la naturaleza no sólo como un
objeto de apropiación privada o social sino como un bien jurídicamente
tutelable, con lo cual la relación normativa entre la naturaleza y la sociedad
se transforma”, de manera tal que “el pensamiento ecológico y las normas
ambientales implican entonces un cambio de paradigma, que obliga a repensar el
alcance de muchas de las categorías jurídicas tradicionales, ya que la
finalidad del derecho se amplía” y el ordenamiento jurídico ya no sólo buscará
regular las relaciones sociales sino también la relación de la sociedad con la
naturaleza, con el fin de tomar en cuenta el impacto de las dinámicas sociales
sobre los ecosistemas, así como la repercusión del medio ambiente en la vida
social”[67].
De estos criterios se desprende
una acotación del concepto de norma que ha de tenerse en cuenta para efectos de
imponer medidas preventivas y sanciones y, en ese contexto cobran singular
relevancia aquellas disposiciones que establecen prohibiciones, obligaciones o
exigencias de imperativo cumplimiento por el administrado, sin que quepa
olvidar que, por ejemplo, el artículos 6º de la Ley 1333 de 2009 establece
causales de atenuación de la responsabilidad en materia ambiental y que la
sanción está precedida de un procedimiento que, incluso, puede cesar cuando se
configure alguna de las causales previstas en el artículo 9º.
Tratándose de las medidas
preventivas también se debe reparar en su ya aludido carácter transitorio y, en
todo caso, tampoco se puede desconocer que las medidas transitorias y las
sanciones aparecen contempladas en la ley y en que hay parámetros para la
determinación de la que deba imponerse en cada caso, lo que reduce el margen de
discrecionalidad que pudiera tener la respectiva autoridad ambiental que,
además, “al momento de concretar la
sanción, debe explicar el porqué de ésta, señalando expresamente qué
circunstancias tuvo en cuenta para su tasación y las pruebas que la
fundamentan”[68], según se ha puesto de
presente, con particular énfasis, al abordar el principio de proporcionalidad
como límite a la actuación de la administración y la exigencia de motivar el
respectivo acto.
No está de más recordar que el acto administrativo
mediante el cual se impone la sanción puede ser controvertido mediante los
recursos de ley y también judicialmente, mientras que en el caso de las medidas
preventivas tienen singular relevancia las acciones judiciales, todo lo cual es
garantía del principio de legalidad de las medidas preventivas y de las sanciones
que son los instrumentos con que cuenta el Estado para cumplir el mandato
establecido en el artículo 80 superior, consistente en prevenir los factores de
deterioro ambiental e imponer las condignas sanciones, debiéndose anotar que la
desaparición total de unas y otras, como resultado de la inexequibilidad
pretendida, privaría a la administración de los medios para atender el mandato
constitucional.
Adicionalmente, procede puntualizar que las sanciones
cumplen una función preventiva, aunque en un sentido diferente al que
corresponde a las medidas preventivas, pues se trata, en su caso, de la función
de prevención general que pretende disuadir a todos aquellos que “estén
próximos a la sanción” y también al sujeto infractor para que no vuelva a incurrir
en las conductas que violan normas ambientales o causan daños[69].
Por lo demás, conforme se destacó en la parte inicial
de estas consideraciones, las sanciones en materia ambiental ya estaban
previstas en la Ley 99 de 1993 y las que aparecen en la Ley 1333 de 2009 no
difieren de aquellas que se acostumbra aplicar en otros ordenamientos, en los
cuales, igualmente, se prevé la imposición de multas, cuyo monto se fija
atendiendo a la gravedad de la infracción, o de las denominadas medidas
rescisorias que “consisten en la retirada temporal o definitiva (…) del título
administrativo habilitante para realizar la actividad en cuyo ejercicio se ha
cometido la infracción, con la consiguiente clausura del establecimiento o cese
de la actividad”[70].
Son suficientes las anteriores consideraciones para
concluir que los cargos formulados no prosperan y, finalmente, se advierte que
la aproximación efectuada por la Corporación es general, pues esa índole tienen
los cargos despachados, lo que, también en esta oportunidad, releva a la Corte
de analizar en detalle cada una de las expresiones demandadas o de los
artículos cuestionados en su totalidad, dado que el ejercicio de sus
competencias de control no es oficioso.
VII.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
Por los cargos analizados en esta
sentencia, declarar EXEQUIBLES las expresiones “son de ejecución inmediata” y “surten efectos inmediatos, contra ellas no procede
recurso alguno y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere
lugar”, contenidas en el artículo 32 de la Ley 1333 de 2009.
SEGUNDO.- Por los cargos analizados en esta sentencia, declarar
EXEQUIBLE la expresión “de acuerdo con la
gravedad de la infracción”, contenida en
los artículos 36 y 40 de la Ley 1333 de 2009.
TERCERO.-
Por los cargos analizados
en esta sentencia, declarar EXEQUIBLES las expresiones “Decomiso
preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para
cometer la infracción”,“Aprehensión preventiva de especímenes, productos y
subproductos de fauna y flora silvestres”, y “Suspensión de obra o
actividad cuando pueda derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los
recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o
actividad se haya iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia
ambiental o ejecutado incumpliendo los términos de los mismos”, contenidas
en el artículo 36 de la Ley 1333 de 2009.
CUARTO.- Por
los cargos analizados en esta sentencia, declarar  EXEQUIBLES los
artículos 38, 39, 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 de la Ley 1333 de 2009.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Presidente
Con salvamento parcial de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO
DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-703/10
MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Carácter que la ley les atribuye limita garantías
constitucionales y vulnera el debido proceso (Salvamento parcial de voto)
El
artículo 32 de la ley 1333 de 2009, refiriéndose al carácter de  las medidas
preventivas, precisa que: “son de ejecución inmediata”, y “surten efectos
inmediatos, contra ellas no procede recurso alguno y se aplicarán sin perjuicio
de las sanciones a que hubiere lugar”, disposición que limita las garantías
constitucionales de contradicción y doble instancia así como el debido proceso,
ya que al eliminar la posibilidad de que el afectado interponga algún recurso
contra la decisión de la autoridad ambiental, se impide controvertir tanto
probatoria como jurídicamente los hechos e imputaciones, a la vez que a la
administración examinar su decisión frente a las reclamaciones planteadas
MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Improcedencia de recursos contra decisión de autoridad
ambiental constituye una limitación injustificada al debido proceso y el acceso
a la justicia (Salvamento parcial de voto)
MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Inexequibilidad del carácter que la ley les atribuye
(Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expediente D-8019
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 32 (parcial), 36
(parcial), 38, 39, 40 (parcial), 43, 44, 45, 46, 47, 48, y 49 de la Ley 1333 de
2009, “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y
se dictan otras disposiciones”.
Magistrado
Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Con
el acostumbrado respeto, me permito salvar el voto en la sentencia en
referencia, en la cual se declaró la exequibilidad de las expresiones “son
de ejecución inmediata”, y “surten efectos inmediatos, contra ellas no
procede recurso alguno y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que
hubiere lugar” del
artículo 32 de la Ley 1333 de 2009.
La disposición acusada vulnera los
derechos fundamentales de las personas que se ven afectadas con la medida
ambiental, pues limita las garantías constitucionales de contradicción y de
doble instancia, los cuales son elementos centrales en el derecho fundamental
al debido proceso.
Resulta desproporcionado que pese a
la incertidumbre inherente a los eventuales daños ambientales, la
administración pueda adoptar una decisión sin permitirle al afectado con la
misma, reaccionar y aportar los elementos de juicio que considere pertinentes
para defenderse de una situación que suele tener consecuencias gravosas y
restrictivas.
La disposición acusada elimina la
posibilidad de que el afectado interponga algún recurso contra la decisión de
la autoridad ambiental. La imposibilidad de interponer recursos administrativos
para controvertir el acto mediante el cual se impone la medida preventiva, se
constituye en limitación injustificada de los principios de contradicción y de
defensa, los cuales se encuentran estrechamente ligados con el derecho al
debido proceso. Esta medida impide que el afectado tenga un verdadero y cabal
acceso a la justicia.
La posibilidad de la interposición de
recursos garantizaría el derecho del afectado de controvertir tanto
probatoriamente como jurídicamente los hechos e imputaciones de las cuales se
le quiere hacer responsable, a la vez que le permitiría a la administración
examinar su decisión frente a las reclamaciones planteadas.  En numerosa
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la posibilidad de que el
funcionario reconsidere su decisión o que otro de superior jerarquía revise
nuevamente el caso, es una garantía de los ciudadanos, frente a la
arbitrariedad y los errores estatales. Por tanto, al ser la existencia de
recursos que permitan al ciudadano atacar una decisión estatal desfavorable un
elemento integrante del derecho a la defensa y al debido proceso, el hecho de
que la norma acusada no permita su interposición se constituye en un vicio de
constitucionalidad que debió llevar a la declaratoria de inexequibilidad de la
norma.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
[1] Así lo consignó la Corte en la Sentencia C-293 de 2002.
[2] Cfr. Sentencia C-126 de 2008.
[3] Cfr. Sentencia T-254 de 1993.
[4] Cfr. Sentencia T-411 de 1992.
[5] Cfr. Sentencia C-431 de 2000.
[6] Cfr. Sentencia C-126 de 1998.
[7] Cfr. Sentencia C-519 de 1994.
[8] Cfr. Sentencia C-339 de 2002.
[9] Cfr. Sentencia C-519 de 1994.
[10] Cfr. Sentencia T-411 de 1992.
[11] Cfr. Sentencia C-339 de 2002.
[12] Cfr. Sentencia C-671 de 2001.
[13] Ibídem.
[14] Cfr. Sentencia C-595 de 2010.
[15] Sobre estos principios se puede consultar a ANGEL MANUEL MORENO
MOLINA, Derecho comunitario del medio ambiente. Marco institucional,
regulación sectorial y aplicación en España, Universidad Carlos III de
Madrid – Marcial Pons, Madrid, 2006. Págs. 45 y ss.
[16] Sobre el principio de precaución y la dificultad para fijar su
contenido y alcance se puede ver a GABRIEL DOMENECH PASCUAL, Derechos
fundamentales y riesgos tecnológicos, Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales, Madrid, 2006. Págs. 253 y ss.
[17] Este criterio de distinción es seguido en la Sentencia C.595 de 2010, en la cual se afirma que mientras que en la cautela el riesgo de
daño ambiental no puede ser conocido anticipadamente, en la acción preventiva
sí es posible conocerlo antes de que se produzca.
[18] Véase ANGEL MANUEL MORENO MOLINA. Ob. cit. Págs. 51 a 53.
[19] Cfr. Sentencia C-528 de 1994.
[20] Cfr. Sentencia T-299 de 2008.
[21] Cfr. Sentencia C-988 de 2004.
[22] Cfr. Sentencia C-073 de 1995.
[23] Cfr. Sentencia C-071 de 2003.
[24] Cfr. Sentencia C-597 de 1996.
[25] Cfr. Sentencia C-595 de 2010.
[26] Cfr. Sentencia C-506 de 2002.
[27] Cfr. Sentencia C-616 de 2002.
[28] Cfr. Sentencia C-827 de 2001.
[29] Cfr. Sentencia C-597 de 1996.
[30] Cfr. Sentencia C-599 de 1992.
[31] Cfr. Sentencia C-710 de 2001.
[32] Cfr. JOSE ESTEVE PARDO, Derecho del medio ambiente, Marcial
Pons, Madrid, 2008. Pág. 58.
[33] Cfr. Sentencia C-293 de 2002.
[34] Cfr. Sentencia C-293 de 2002.
[35] Ibídem.
[36] Cfr. JOSE ESTEVE PARDO, Derecho del medio ambiente. Ob. Cit. Pág.
61.
[37] Cfr. Sentencia C-293 de 2002.
[38] Ibídem.
[39] Cfr. Sentencia T-411 de 1992.
[40] Cfr. Sentencia T-058 de 1994.
[41] Cfr. Sentencia T-092 de 1993.
[42] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-339 de 2002.
[43] Cfr. SANTIAGO MUÑOZ MACHADO (Director), Diccionario de Derecho
Administrativo, Voz “Infracciones o sanciones ambientales” por BLANCA
LOZANO CUTANDA, Madrid, IUSTEL, 2005. Tomo II. Pág. 1371.
[44] Cfr. SANTIAGO MUÑOZ MACHADO (Director), Diccionario… Ob. cit. Págs.
1371 y 1372.
[45] Cfr. Sentencia C-126 de 1998.
[46] Cfr. Sentencia C-339 de 2002.
[47] Cfr. Sentencia C-486 de 2009.
[48] Cfr. Sentencia T-254 de 1993.
[49] Véase MARKUS GONZALEZ BEILFUSS, El principio de proporcionalidad en
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Navarra, Aranzadi, 2003.
Págs. 108 y ss.
[50] Ibídem. Pág. 118.
[51] Cfr. Sentencia C-682 de 2009.
[52] Cfr. Sentencias C-559 de 1999 y C-682 de 2009.
[53] Cfr. Sentencia C-605 de 2006.
[54] Cfr. Sentencia C-371 de 2002.
[55] Cfr. Sentencia C-605 de 2006.
[56] Ibídem.
[57] Ibídem.
[58] Cfr. Sentencia C-595 de 2005.
[59] Cfr. Sentencia C-835 de 2005.
[60] Cfr. Sentencia C-564 de 2000.
[61] Cfr. Sentencia C-145 de 1993.
[62] Cfr. Sentencia C-564 de 2000.
[63] Ibídem.
[64] Ibídem.
[65] Ibídem.
[66] Cfr. Sentencia C-126 de 1998
[67] Ibídem.
[68] Cfr. Sentencia C-564 de 2000.
[69] Cfr. SANTIAGO MUÑOZ MACHADO (Director), Diccionario… Ob. cit. Pág.
1368.
[70] Ibídem. Págs. 1369 y ss.