C-202-98
Sentencia C-202/98
Sentencia
C-202/98
CARRERA
ADMINISTRATIVA PARA EMPLEADOS DE LA SALUD
Sin que sea
preciso obviar las diferencias que se han establecido entre los empleos que
deben ser de carrera y los que están exceptuados de esa regla general, cabe
afirmar, en contra de lo que cree el demandante,  que la protección debida al
trabajo y la exigencia de las obligaciones anejas a la función pública permiten
la aplicación de unos mismos principios al conjunto de servidores estatales, no
siendo válido sostener que esos principios cobijan tan sólo a un sector de
estos servidores o que son distintos como distintas son las categorías de
empleos y las modalidades de vinculación. Así pues, cuando la preceptiva
acusada señala que las entidades públicas de cualquier nivel administrativo que
presten servicios de salud aplicarán a sus trabajadores oficiales, en cuanto
sean compatibles, los principios y reglas propios de la carrera administrativa,
lejos de incurrir en una impropiedad reñida con la Carta, lo que hace es
otorgarle expresión legal a los principios constitucionales llamados a permear
la función pública, reforzando de paso la situación de los trabajadores
oficiales al hacerlos beneficiarios de las garantías que le otorgan una
protección más acentuada a los referidos principios tratándose del régimen de
carrera administrativa. La aplicación a los trabajadores oficiales de los
aspectos propios de la carrera administrativa no sólo redunda en beneficio de
los derechos constitucionales que a ellos les corresponden, sino que,
adicionalmente, se traduce en la posibilidad de una mayor exigencia de acatamiento
a los principios de eficacia y eficiencia que no siendo privativos del régimen
de carrera administrativa vinculan a todos los servidores del Estado.
Referencia:
Expediente D-1876
Acción pública de
inconstitucio-nalidad en contra del artículo 30 (parcial) de la Ley 10 de 1990,
“por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras
disposiciones”.
Actor: José Antonio
Galán Gómez
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ.
Santafé de Bogotá
D.C.,  mayo trece (13) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I.  ANTECEDENTES
El ciudadano JOSE
ANTONIO GALAN GOMEZ, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
establecida en la Constitución Política de 1991, solicitó a la Corte la
declaración de inexequibilidad de algunos apartes del artículo 30 de la ley 10
de 1990, “por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan
otras disposiciones”.
Admitida la demanda,
se fijó en lista el negocio y, simultáneamente, se corrió traslado al despacho
del señor Procurador General de la Nación, para efectos de obtener el concepto
de su competencia. Además, se comunicó la iniciación del proceso al señor
Presidente de la República y a los señores ministros de Salud, Hacienda y
Crédito Público, Trabajo y Seguridad Social, así como al señor Director del
Departamento Administrativo de la Función Pública.
Cumplidos como están
los trámites propios de esta clase de actuaciones, la Corte Constitucional
procede a adoptar su decisión.
II. EL
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a
continuación el artículo 30 de la ley 10 de 1990, destacando en negrillas lo
acusado.
“LEY 10 DE 1990
(ENERO 10)
Por la cual se reorganiza el Sistema
Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
“Art. 30. Régimen de
los trabajadores oficiales y de los empleados públicos. Las entidades públicas
de cualquier nivel administrativo que presten servicios de salud, aplicarán a
sus trabajadores oficiales, en cuanto sean compatibles, los principios y
reglas propios del régimen de carrera administrativa, y les reconocerán,
como mínimo, el régimen prestacional previsto en el Decreto 3135 de 1968, todo,
sin perjuicio de lo que contemplen las convenciones colectivas de trabajo.
A los empleados
públicos del sector salud de las entidades territoriales y de sus entes
descentralizados, se les aplicará el mismo régimen prestacional de los
empleados públicos del orden nacional, sin perjuicio de lo previsto en el artículo
17 de la presente Ley”.
III. LA DEMANDA
Recuerda el
demandante que según el parágrafo del artículo 26 de la ley 10 de 1990, los
trabajadores oficiales del sector salud son aquellos que desempeñan funciones
de mantenimiento de la planta física y hospitalaria y los de servicios
generales de las mismas entidades, de donde deduce que no se trata de agentes
políticos del gobierno ni de funcionarios administrativos.
A juicio del actor,
la preceptiva acusada contradice el artículo 125 de la Constitución que prohibe
aplicar a los trabajadores oficiales la carrera administrativa, mientras que,
en contra de ese mandato expreso, el artículo 30 de la ley 10 de 1990 obliga a
que se les apliquen “algunos principios compatibles de la carrera
administrativa”.
IV. INTERVENCIONES OFICIALES
1. El Ministro de Salud, actuando mediante apoderado,
defiende la constitucionalidad de la disposición impugnada, aduciendo que ella
no se ocupa de clasificar los empleos sino de extender a los trabajadores
oficiales, en cuanto resulten compatibles, principios y reglas que rigen para
los funcionarios de carrera, tales como la igualdad, la estabilidad y la
eficiencia que en distintas normas constitucionales aparecen consagrados en
garantía de empleados públicos y de trabajadores oficiales.
2. La apoderada del Director del Departamento
Administrativo de la Función Pública y Presidente de la Comisión Nacional del
Servicio Civil, solicita a la Corte que declare ajustados a la Constitución los
apartes acusados, ya que “tanto los empleados públicos como los trabajadores
oficiales, en cuanto al ingreso, permanencia y retiro de las entidades del
sector público, se encuentran regidos por ciertos principios y reglas generales
que pueden ser aplicables, indistintamente, a unos y otros, con el fin de que
el Estado garantice una eficiente prestación de los servicios públicos que
tiene a su cargo”.
V. EL CONCEPTO FISCAL
El señor Procurador
General de la Nación solicitó a la Corte “declarar CONSTITUCIONAL, en lo
acusado, el inciso primero del artículo 30 de la Ley 10 de 1990”, luego de
considerar que establece parámetros acordes con lo establecido en el artículo
53 superior y que, por lo mismo, ha de entenderse que “procura dar mayor
protección a los trabajadores oficiales, a quienes se podrá amparar, además,
mediante la aplicación de los postulados que orientan el sistema de carrera
administrativa”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda,  en atención
a lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política.
Segunda. La materia
La carrera
administrativa ha sido definida como un sistema técnico orientado al manejo del
elemento humano vinculado a la función  pública, en cuyo diseño la ciencia de
la administración ha combinado las prerrogativas que el ordenamiento jurídico
reconoce a quienes prestan sus servicios al Estado y la necesaria preservación
de los principios de eficacia y eficiencia.
Es así como la
carrera administrativa exige de las personas a ella vinculadas el riguroso
cumplimiento de sus deberes y obligaciones, propiciando el control y la
evaluación periódica del rendimiento y, a la vez, les garantiza, entre otros
derechos, el acceso en condiciones de igualdad, la estabilidad en el empleo y
las posibilidades de ascenso, con base en la determinación de los méritos y de
las calidades de los aspirantes, sin que puedan tenerse en cuenta, para estos
efectos, “móviles de carácter político que perturben la acción del Estado en el
adecuado cumplimiento de sus fines”.[1]
El artículo 125 de
la Carta Política establece que “los empleos en los órganos y entidades del
Estado son de carrera”, de donde surge que la pertenencia a la carrera
administrativa tiene el carácter de un principio general que fue exceptuado por
el propio Constituyente, al señalar que no corresponden al régimen de carrera
los empleos que determine la ley, así como los de elección popular, los de
libre nombramiento y remoción y los de trabajadores oficiales.
Tratándose del
sector salud, el artículo 26 de la ley 10 de 1990 preceptúa que en la
estructura administrativa de la Nación, de las entidades territoriales o de sus
entidades descentralizadas, para la organización y prestación del servicio
respectivo, los empleos pueden ser de carrera o de libre nombramiento y
remoción.
Dentro de esta
última categoría aparecen ubicados los trabajadores oficiales, que según el
parágrafo de la norma en comento, son aquellos que desempeñan “cargos no
directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de
servicios generales, en las mismas instituciones; clasificación que es reiterada
por el artículo 195-5 de la ley 100 de 1993 pues, refiriéndose a las empresas
sociales del Estado integradas al Sistema Nacional de Salud, indica que “Las
personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y
trabajadores oficiales, conforme a las reglas del capítulo IV de la ley 10 de
1990”.[2]
De los términos de
la demanda que en esta ocasión ocupa la atención de la Corte, se deduce, con
facilidad, que para el actor el artículo 125 superior impone una absoluta
incompatibilidad entre el régimen de carrera administrativa y el que es propio
de los empleados que no pertenecen a ella, de modo que los principios y reglas
que orientan el sistema de carrera en manera alguna resultan aplicables a los
trabajadores oficiales que, por expresa disposición constitucional, se
encuentran al margen de la carrera.
La Corte no comparte
los criterios expuestos en el libelo demandatorio pues, aunque es del caso
admitir que la Carta Política y la ley establecen significativas diferencias
entre los empleados de carrera y los que no lo son, también debe aceptarse que
la Constitución Política contiene un conjunto de garantías y de exigencias que,
pese a cobrar especial significado tratándose de la carrera administrativa, son
predicables de todos los empleados al servicio del Estado y, adicionalmente, de
los trabajadores particulares.
Para confirmar el
anterior aserto basta reparar en que, desde su preámbulo, la Carta Política
reconoce al trabajo como uno de los bienes que, sin discriminación alguna, la
organización política pretende asegurar a sus integrantes y, en consonancia con
ese postulado, el Estatuto Superior proclama, en su artículo 25, que “Toda
persona tiene derecho al trabajo en condiciones dignas y justas”.
De acuerdo con la
interpretación prohijada por la Corte, las condiciones dignas y justas en las
que han de desarrollarse las actividades que constituyen trabajo tienen que ver
con las enunciadas como principios mínimos fundamentales, en el artículo 53 de
Constitución.[3]
Es suficiente una
simple comparación de los principios que informan la carrera administrativa con
los que se hallan plasmados en el artículo 53 superior, para percatarse de que
la protección al trabajo como valor fundante trasciende todas las
clasificaciones que de él se hagan, todas las modalidades de vinculación y,
claro está, la índole privada o pública del empleador y de las consiguientes
tareas.
Así por ejemplo, la
igualdad de oportunidades es cara al régimen de carrera administrativa, pero
también aparece como garantía en favor del resto de los trabajadores; de la
estabilidad ha dicho esta Corporación que “En Colombia la consagran los
artículos 53 y 125 de la Constitución, el primero alusivo a todos los
trabajadores y el segundo aplicable a los servidores del Estado”, en cuyo caso,
“resulta ser esencial  en lo que toca con los empleos de carrera ya que los
trabajadores inscritos en ella tan sólo pueden ser separados de sus cargos por
causas objetivas, derivadas de la evaluación acerca del rendimiento o de la
disciplina del empleado (art. 125, inciso 2º C.N.), al paso que en los empleos
de libre nombramiento y remoción, por su propia naturaleza, la permanencia del
empleado está supeditada a la discrecionalidad del nominador, siempre y cuando
en el ejercicio de esta facultad  no se incurra en arbitrariedad mediante
desviación de poder (artículos 125 y 189, numeral 1º C.N.)”.[4]
La identidad de los
principios que gobiernan las relaciones laborales es evidente y si bien es
cierto que por virtud de la carrera administrativa algunos de ellos adquieren
un grado mayor de intensidad, su proyección hacia la totalidad del ámbito
laboral es incuestionable y, en este sentido, la Corte, aludiendo a los
principios mínimos consagrados en al artículo 53 superior, tuvo ocasión de
afirmar que:
“La prevalencia de
estos principios debe, así mismo, mantenerse en toda relación laboral, incluso
en la que surge entre la administración y sus servidores. Esto debe ser así,
por cuanto la administración como una de las mayores fuentes de empleo no puede
desconocer el valor del trabajo, así como la prevalencia de los principios
enunciados en el artículo 53 de la Constitución Nacional.
“Si bien la
administración al momento de escoger sus funcionarios lo hace sobre
presupuestos de necesidad del servicio y utilidad pública para que determinado
empleo sea desempeñado, no indica ello que la administración imponga su
voluntad sobre la persona designada, pues el funcionario también posee
intereses y derechos que,  si en determinado momento ceden por la necesidad del
servicio, superviven en lo que hace a la igualdad -en las condiciones de acceso
al servicio-, la libertad y la protección jurisdiccional de su patrimonio.
“La administración
no puede unilateralmente entrar a variar los derechos de sus servidores. Se
encuentra limitada por factores tales como la autorregulación sobre forma de
vinculación al  servicio, los derechos que a partir de ella se generan y la
forma en que ha de efectuarse el retiro. Es la misma ley la que ha
establecido los derechos y deberes  de que gozan las distintas clases de
servidores; ella permite a la administración variar algunas condiciones  dentro
de ciertos límites en lo que hace a la función pública”. (Negrillas fuera
de texto)[5]
De otra parte, es
pertinente recordar que la importancia que se les reconoce a los principios de
eficacia y eficiencia en materia de carrera administrativa no los hace
exclusivos de este régimen, por cuanto los mismos están llamados a irradiar la
totalidad de la administración pública, con independencia de la categoría de
los servidores públicos y de las labores que desempeñen.
Siendo así las
cosas, y sin que sea preciso obviar las diferencias que desde la misma
Constitución y con mayor detalle en la ley se han establecido entre los empleos
que deben ser de carrera y los que están exceptuados de esa regla general, cabe
afirmar, en contra de lo que cree el demandante,  que la protección debida al
trabajo y la exigencia de las obligaciones anejas a la función pública permiten
la aplicación de unos mismos principios al conjunto de servidores estatales, no
siendo válido sostener que esos principios cobijan tan sólo a un sector de
estos servidores o que son distintos como distintas son las categorías de
empleos y las modalidades de vinculación.
En otras palabras,
sobre la base del respeto a unos principios mínimos, la Constitución y  la ley
le permiten a la administración, en relación con sus servidores, un margen de
actuación, que puede ser mayor o menor, dependiendo de la clase de empleo, de
las formas de vinculación, de la naturaleza de las labores encomendadas, etc.,
margen que no debe ser utilizado más allá de los límites impuestos por los
principios; límites que, a su turno y en atención a los factores que se dejan
reseñados, acusan diversos grados de severidad, pero que en todo caso
constituyen barreras contra la arbitrariedad.
Así pues, cuando la
preceptiva acusada señala que las entidades públicas de cualquier nivel
administrativo que presten servicios de salud  aplicarán a sus trabajadores
oficiales, en cuanto sean compatibles, los principios y reglas propios de la
carrera administrativa, lejos de incurrir en una impropiedad reñida con la Carta,
lo que hace es otorgarle expresión legal a los principios constitucionales
llamados a permear la función pública, reforzando de paso la situación de los
trabajadores oficiales al hacerlos beneficiarios de las garantías que le
otorgan una protección más acentuada a los referidos principios tratándose del
régimen de carrera administrativa.
Es menester aclarar
que la mayor protección adquirida por los trabajadores oficiales del sector
salud, merced a la aplicación de algunas de las prerrogativas propias de la
carrera administrativa, no cambia su relación contractual de trabajo.
Tanto es cierto que
el segmento acusado del artículo 30 de la ley 10 de 1990 no comporta, a
propósito de los trabajadores oficiales del sector salud, la confusión entre el
régimen de carrera administrativa y la regulación aplicable a los empleados
públicos excluidos de dicho régimen que, atendido su tenor literal, únicamente
autoriza la aplicación a los trabajadores oficiales de los principios y reglas
propios de la carrera administrativa, en cuanto sean “compatibles”, es decir,
la propia norma tiene como supuesto la existencia de aspectos “no compatibles”
que, sin sacrificar el respeto a los principios mínimos, hacen la diferencia.
Finalmente, es de
mérito apuntar que la aplicación a los trabajadores oficiales de los aspectos
propios de la carrera administrativa no sólo redunda en beneficio de los
derechos constitucionales que a ellos les corresponden, sino que,
adicionalmente, se traduce en la posibilidad de una mayor exigencia de
acatamiento a los principios de eficacia y eficiencia que, como más arriba se
dejó consignado, no siendo privativos del régimen de carrera administrativa
vinculan a todos los servidores del Estado.
En armonía con
anterior consideración, es pertinente recordar que “los servicios públicos son
inherentes a la finalidad social del Estado”, cuyo deber es “asegurar su
prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional” y que
justamente la atención a la salud es un servicio público a cargo del Estado.
La acusación que el
actor formula en contra de la expresión “en cuanto sean compatibles, los
principios y reglas propios de la carrera administrativa”, contenida en el
artículo 30 de a ley 10 de 1990, debe desestimarse pues lo acusado no quebranta
la Constitución Política.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES
los apartes acusados del artículo 30 de la Ley 10 de 1990.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
CARMENZA ISAZA DE
GOMEZ
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-306 de 1995. M.P. Dr.
Hernando Herrera Vergara.
[2] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-432 de 1995. M.P. Dr.
Hernando Herrera Vergara.
[3] Cf.
Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. Sentencia No. T-457 de 1992.
M.P. Dr. Ciro Angarita Barón.
[4] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-479 de 1992. M.P. Doctores
José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero.
[5] Cf.
Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. Sentencia No. T-457 de 1992.
M.P. Dr. Ciro Angarita Barón.