T-786-00
Sentencia T-786/00
Sentencia T-786/00
REVOCACION DE
ACTO ADMINISTRATIVO-Alcance
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Circunstancias para la procedencia
DEBIDO PROCESO-Desconocimiento por retención y anulación
ilegítima de tarjetas de operación
Se desconoció el
derecho al debido proceso al haberse ordenado ilegítima e irregularmente la
retención y anulación de las tarjetas de operación, cuando lo procedente era
acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para anular el acto
proferido por la administración y poder así emitir, posteriormente, uno
ajustado a derecho.
ACCION DE TUTELA-Carencia actual de objeto
PREVENCION EN
TUTELA-Alcance
Referencia:
expediente T-300789
Acciones de tutela
instauradas por Luis Fernando Quintero, María Esther Barros Agudelo, Ana Yidie
Garzón, José Antonio Palomo, Consuelo Galindo Puntillo y Misael Prieto
Cristancho contra el Ministerio de Transporte.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá,
D.C. junio veintitrés (23) de dos mil (2000).
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio
Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra y Eduardo Cifuentes Muñoz, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso
de revisión de los fallos adoptados por el Juzgado Once Penal del Circuito y la
Sala Penal del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, en el trámite de la
acción de tutela instaurada por Luis Fernando Quintero, María Esther Barros
Agudelo, Ana Yidie Garzón, José Antonio Palomo, Consuelo Galindo Puntillo y
Misael Prieto Cristancho contra el Ministerio de Transporte.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
1.1. Los accionantes
son propietarios de los vehículos de servicio público de placas SSG 316, TGM
034, SSG 018, SSG 324, SSG 320, TGM-009, afiliados a la Cooperativa de
Transportadores y Choferes de Tocaima “COOTRANSTOCAIMA”, con licencia de
funcionamiento del Ministerio de Transporte otorgada mediante la resolución No.
038 del 5 de marzo de 1990, vigente a la fecha.
1.2. En el año 1996
el Ministerio de Transporte no renovó las tarjetas de operación de los citados
vehículos, pese a que se adjuntaron todos los documentos exigidos, porque la
empresa no estaba autorizada para vincular vehículos de tipo microbús y
camionetas.
1.3. Otro afiliado a
la Cooperativa, Miguel Angel Clavijo Vásquez, interpuso acción de tutela contra
el Ministerio de Transporte, porque no se le expidió la tarjeta de operación,
logrando que el Juzgado Veintisiete Penal Municipal de Santafé de Bogotá
ordenara que en 48 horas se le expidiera la respectiva tarjeta de operación.
1.4. En cumplimiento
de la orden de tutela enunciada en el punto anterior, el Director de la
Regional Cundinamarca del Ministerio de Transporte, en julio de 1999, renovó la
tarjeta de operación del señor Miguel Angel Clavijo Vásquez, e hizo extensiva
la orden de tutela a todos los afiliados de esa Cooperativa que habían hecho
solicitud de renovación, otorgándoles las tarjetas de operación No. 088779,
088778, 089006, 088781, 088777, 0888790 a los vehículos de propiedad de los
ahora tutelantes, todas con fecha de vencimiento el día 5 de marzo de 2000.
1.5. El 15
de septiembre de 1999, el Director de la Regional Cundinamarca del Ministerio
de Transporte, solicitó al gerente de la Cooperativa la devolución de las
tarjetas de operación de los vehículos de los accionantes, en consideración a
que “su representada no tiene la capacidad transportadora para obtener la
expedición de las tarjetas de operación, las cuales fueron diligenciadas por
error involuntario en la clase de vehículos microbús”.
1.6. El gerente de
la Cooperativa respondió a la Regional del Ministerio de Transporte que la
expedición de las tarjetas de operación es un acto administrativo de carácter
personal, por tanto para su anulación se requería del consentimiento de
aquellos a quienes se otorgó y por ese motivo se abstenía de realizar las
devoluciones.
1.7. Posteriormente,
el 15 de octubre de 1999, el Director de la Regional Cundinamarca del
Ministerio de Transporte, reiteró la solicitud de la devolución de las tarjetas
de operación y comunicó a la Cooperativa que en caso de incumplimiento
ordenaría a la Policía de Carreteras la realización de un operativo a fin de
retener dichas tarjetas de operación y remitirlas a la Dirección Regional para
su anulación, operativo que se llevó a cabo el 24 de octubre de 1999.
1.8. Consideran los
actores que con la retención de las tarjetas de operación se les está
vulnerando su derecho al trabajo, pues la actividad que desarrollan y de la
cual depende su sustento y el de su familia, depende del permiso de operación
que expide el Ministerio de Transporte a los vehículos de servicio público.
2. Pretensión.
Los demandantes
solicitan que se le ordene a la Regional Cundinamarca del Ministerio de
Transporte devolver las tarjetas de operación de sus vehículos, así como
legalizarles la situación sin suspenderlos en la prestación del servicio.
3. Sentencias
objeto de revisión.
Primera
instancia.
El Juzgado Once
Penal del Circuito de Santafé de Bogotá, mediante providencia del 24 de
noviembre de 1999, concedió la tutela del derecho al trabajo a los actores,
como mecanismo transitorio, ordenando al Ministerio de Transporte devolver las
tarjetas de operación, hasta tanto se adelante el proceso ante la jurisdicción
contencioso administrativa, para que ésta decida sobre la procedencia o
improcedencia de la expedición de las precitadas tarjetas de operación.
Consideró el Juzgado
que “al obstaculizarse, en forma irregular, trabajar a los accionantes,
reteniéndose las tarjetas de operación de los vehículos de servicio público,
sin el adelantamiento del proceso respectivo para tales efectos, los ingresos
económicos se están viendo afectados, no solamente los personales sino
igualmente los de sus familias; demostrándose la urgencia de adoptar medidas
tendientes a solucionar tal circunstancia, hasta tanto decida lo pertinente la
jurisdicción contencioso administrativa, cuando la acción de tutela es
presentada casi en forma inmediata al momento de a retención de las tarjetas de
operación”.
Advierte también
que, aunque le asiste razón a la entidad demandada cuando afirma que de
conformidad con las normas que regulan la prestación del servicio de
transporte, ninguna empresa puede vincular a su parque automotor un vehículo de
clase diferente a la autorizada, debió adelantar los procedimientos
establecidos para que se acatara el régimen jurídico preestablecido, pues en
caso contrario se vulneran derechos fundamentales a quienes se afectan con la
decisión.
Segunda
instancia.
La Sala Penal del
Tribunal Superior de Santafé de Bogotá mediante providencia del 3 de febrero
del 2000, revocó la sentencia impugnada y en su lugar decidió no conceder la
tutela de los derechos invocados por los accionantes.
Fundamenta su
decisión en el hecho de que es el propio Ministerio quien pone de presente
irregularidades en el acto administrativo que reconoce la renovación de los
permisos de operación, pero precisamente por su naturaleza de acto
administrativo, al igual que el acto que ordena la retención de los mismos, que
alegan los propietarios de los automotores afectados con la inmovilización, la
declaración de su legalidad es de conocimiento de la jurisdicción contencioso
administrativa y no del juez de tutela.
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA.
1. El problema
jurídico planteado.
El asunto a
dilucidar en el presente caso consiste en determinar si la medida aplicada a
los actores, en el sentido de recoger y anular las tarjetas de operación de sus
vehículos de transporte público, vulnera los derechos fundamentales invocados
y, en consecuencia, procede o no el amparo solicitado.
2. La solución al
problema.
2.1. Como
presupuesto principal para el análisis del problema ahora planteado, es
necesario precisar que la expedición de la tarjeta de operaciones fue
solicitada por cada uno de los propietarios de los vehículos, correspondiéndole
a la administración, en este caso al Ministerio de Transporte decidir sobre la
viabilidad de su expedición. Esa decisión fue tomada con la expedición de las
respectivas tarjetas por medio de un acto administrativo que creó una situación
jurídica de carácter particular y concreto.
De conformidad con
lo señalado en el artículo 73 del C.C.A. los actos administrativos creadores o
modificadores de situaciones concretas y particulares no son susceptibles de
ser revocados sin el consentimiento expreso y escrito del particular titular
del derecho, quien confía en la seguridad jurídica de ese acto de la
administración.
Esta Corporación en
la sentencia T-347/94[1]
se refirió a la institución de la revocación directa de los actos
administrativos en los siguientes términos:
“Uno de los
caracteres propios del acto administrativo es su revocabilidad, que se traduce
en la potestad de la administración para revisar y volver a decidir sobre las
cuestiones o asuntos sobre los cuales ha adoptado una decisión invocando
razones de legalidad o legitimidad, con miras asegurar el principio de
legalidad, o la oportunidad, el mérito o conveniencia de la medida que
garanticen la satisfacción y prevalencia del interés público o social.”
“Según la
legislación que nos rige, los actos administrativos deberán ser revocados por
los mismos funcionarios que lo hayan expedido o por sus inmediatos superiores,
de oficio o a petición de parte, cuando se den las causales previstas en el
art. 69 del C.C.A. esto es, por razones de legitimidad o legalidad -oposición
con la Constitución o la ley- o por razones de mérito o conveniencia- cuando no
estén conforme con el interés público social o cuando con ellos se cause
agravio injustificado a una persona.”
“Cuando se trate
de actos de contenido general es admisible su revocabilidad por la
administración, sin ninguna limitación, mediante la invocación de las aludidas
causales. En cambio, los actos administrativos que reconocen un derecho
subjetivo o una situación jurídica particular y concreta en favor de una
persona no son revocables sino con el consentimiento escrito y expreso del
titular del derecho. (art. 73 inciso 1 del C.C.A.).”
“Razones de
seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones
jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona,
como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en
firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos
subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto
administrativo.”
“Es cierto que
según el inciso 2o. del art. 73 en referencia es posible la revocación de los
actos administrativos de contenido subjetivo o particular y concreto
"cuando resulten del silencio positivo, si se dan las causales previstas
en el art. 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales"; pero esta norma debe ser entendida en el sentido de que hace
alusión exclusivamente al llamado acto presunto, producto del silencio
administrativo positivo, que ha reconocido una situación jurídica particular o
un derecho subjetivo a una persona.”
“Dicho de otra
manera, los actos administrativos expresos expedidos por la administración que
reconocen un derecho subjetivo no son revocables por ésta sino en los términos
ya indicados (arts. 73, inciso 1 del C.C.A.). En tal virtud cuando la
administración observe que un acto de esta naturaleza es contrario a la
Constitución o la ley debe proceder a demandar su propio acto ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo (art. 149 inciso 1 del C.C.A.), pero no podrá
revocarlo directamente.”
Posteriormente en la
sentencia T-759/99[2]
esta misma Sala de Revisión dijo:
“d)
En síntesis, la posibilidad de la revocación directa de los actos de carácter
particular y concreto o subjetivos sólo es posible en las siguientes
circunstancias: i) cuando media el consentimiento expreso y escrito del
respectivo titular; ii) cuando resulten de la aplicación del silencio
administrativo positivo; iii) si fuere evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales; iv) y en general, cuando sea necesaria la revocación para corregir
simples errores aritméticos o de hecho que no incidan en el sentido de la
decisión.”
“En
el evento en que el acto haya ocurrido por medios ilegales se requiere, como lo
ha admitido esta Corte, que se encuentre debidamente probado que su expedición
estuvo determinada e influida por la conducta ilícita de quien resulta favorecido
con la situación subjetiva creada por aquél. Pero en todo caso, según se deduce
de la preceptiva del art. 74 del C.C.A. se requiere que se adelante una
actuación administrativa que garantice el debido proceso.”
2.2. A juicio de la
Sala, la orden de devolución de las tarjetas de operación expedida por el
Ministerio de Transporte constituye un acto irregular por las siguientes
razones:
- En cuanto a los
motivos invocados no se encuentran debidamente probados. Alega el Ministerio
que la expedición de las citadas tarjetas de operación ocurrió por medios
ilegales, pero este hecho no ha sido probado, toda vez que la Directora de la
Regional Cundinamarca del Ministerio de Transporte, en su informe al juez de
tutela expresa que “al interior de este Ministerio se viene adelantando una
investigación disciplinaria contra los funcionarios que expidieron y renovaron
las mencionadas tarjetas de operación”, por tanto los medios ilegales en que
presuntamente se fundamentó su expedición no han sido demostrados, porque la
investigación no ha terminado y es un requisito indispensable la prueba de la
ilegalidad para que proceda la revocatoria directa del acto administrativo que
se fundamente en tal causal.
- La expedición de
las tarjetas de operación creó a favor de los actores una situación jurídica
subjetiva y concreta que los habilitaba para prestar el servicio público de
transporte hasta el 5 de marzo del 2000. Esta situación favorable no podía ser
desconocida por el Ministerio de Transporte, porque tratándose de un acto
administrativo que generaba un derecho a los actores, sólo podía ser revocado
con invocación de las causales y con los requisitos y procedimientos que exige
la ley para el retiro del ámbito jurídico de un acto de esta naturaleza.
Las causales que se
invocan para cancelar las tarjetas de operación no encajan dentro de las
previstas en los artículos 69 y 73 del C.C.A. Por tanto no podían ser revocadas
sino con el consentimiento expreso y escrito de los actores y sólo podían ser
excluidos del mundo jurídico por decisión de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, con base en la demanda que de su propio acto instaurara el
Ministerio de Transporte.
- Se desconoció
entonces el derecho al debido proceso al haberse ordenado ilegítima e
irregularmente la retención y anulación de las tarjetas de operación, cuando lo
procedente era acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para
anular el acto proferido por la administración y poder así emitir,
posteriormente, uno ajustado a derecho.
Además, cuando un
particular se siente afectado por un acto de la administración que lesione sus
intereses, la normatividad le da los medios, a través de las acciones
contenciosas, para hacer que se le reconozcan o restituyan sus derechos. Por lo
tanto también se da la situación en que el particular afectado por la actuación
del Ministerio, no ejerció oportunamente los medios que tenía a su alcance para
frenar la actuación precipitada de la administración que lo estaba lesionando.
2.3. En el caso bajo
estudio, se observa que los accionantes buscan la protección del derecho al
trabajo, el cual fue violado por el Director de la Regional Cundinamarca del
Ministerio de Transporte, al retener y anular las tarjetas de operación de los
vehículos de transporte público, pero se aprecia que éstas vencían el día 5 de
marzo de 2000.
La doctrina
constitucional ha reiterado[3]
que en los casos en que la situación que originó la vulneración del derecho se
ha superado, la acción de tutela pierde su razón de ser y la petición del
accionante carece de efectos actuales, pues la orden dada por el juez no
tendría ningún efecto y el proceso carecería de objeto, por tanto debe negar
por improcedente el amparo solicitado.
Así las cosas, esta
Sala de Revisión debe negar la acción de tutela de la referencia, como quiera
que a la fecha del presente fallo las tarjetas de operación retenidas se
encuentran vencidas, perdiendo por tanto el amparo solicitado su razón de ser.
Sin embargo, cabe
advertir que como el derecho al debido proceso se encontraba vulnerado por la
entidad accionada en el momento en que se interpuso la acción de tutela, ésta
estaba llamada a prosperar a fin de restablecer sus derechos a los actores, es
aplicable la prevención a la autoridad causante de esa vulneración, según lo
dispuesto en el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991.
Al respecto ha
sostenido esta Corporación[4]:
“El efecto de una
advertencia judicial en el sentido de que la persona o autoridad contra la cual
se instauró la tutela deje de incurrir en las conductas objeto de reproche no
tiene un alcance puramente teórico ni puede entenderse como la absolución del
comportamiento del implicado frente a sus obligaciones constitucionales.
“Por el
contrario, quien es reconvenido por el juez de tutela, aunque ésta no se
otorgue en razón de la carencia actual de objeto de la orden, tiene una
sentencia judicial en su contra, previo proceso en el cual se ha demostrado que
por su acción u omisión se generó el daño o se produjo la amenaza de derechos
fundamentales. Por tanto, de una parte, debe responder, con arreglo al sistema
jurídico vigente y según la magnitud de la conducta que le sea imputable, tal
como resulta del artículo 6 de la Constitución Política.
“De allí que la
consecuencia ineludible de la verificación que haya hecho el juez de tutela
acerca de la vulneración de derechos fundamentales y de la prevención dirigida
a la autoridad deba ser la remisión de las diligencias a la autoridad judicial
competente si de los antecedentes del caso resultan hechos punibles, o al
correspondiente organismo disciplinario si las faltas cometidas son de esa
índole, para que se adelanten las pertinentes investigaciones y sean impuestas
las sanciones a que haya lugar. Así se hará en el presente caso, adicionando la
providencia de instancia.
“Pero, además, la
advertencia judicial implica también una orden judicial vinculante, con
efectos directos sobre la autoridad, ente o persona a quien se dirige, bajo el
entendido de que su desobediencia ocasiona las sanciones contempladas en el
artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, previo incidente de desacato”.
Finalmente advierte
la Sala, que dado que las tarjetas de operación se encuentran vencidas, se
entiende que es de competencia del Director de la Regional Cundinamarca del
Ministerio de Transporte determinar si procede o no el otorgamiento de nuevas
licencias a los peticionarios.
Por todo lo
anterior, se procederá a confirmar la sentencia de segunda instancia, con la
adición de compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación para que se
investiguen las posibles faltas disciplinarias que pudieron configurarse por
parte de los funcionarios que expidieron las tarjetas de operación.
IV. DECISION.
En mérito de lo
expuesto la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
CONFIRMAR, pero por carencia actual de objeto, el fallo proferido por la
Sala Penal del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá el 3 de febrero del 2000,
dentro de la acción de tutela promovida por Luis Fernando Quintero, María
Esther Barros Agudelo, Ana Yidie Garzón, José Antonio Palomo, Consuelo Galindo
Puntillo y Misael Prieto Cristancho contra el Ministerio de Transporte, ADICIONANDOLO
en el sentido de ordenar que se compulsen copias de lo actuado a la
Procuraduría General de la Nación para que inicie la correspondiente
investigación por faltas disciplinarias, si a ello hay lugar.
Dado que las
tarjetas de operación se encuentran vencidas, se entiende que es de competencia
del Director de la Regional Cundinamarca del Ministerio de Transporte
determinar si procede o no el otorgamiento de nuevas licencias a los
peticionarios.
Segundo: PREVENIR
al Director de la Regional Cundinamarca del Ministerio de Transporte para
que en lo sucesivo no vuelva a incurrir en las acciones que dieron lugar a la
presentación de la acción de tutela, de conformidad con el artículo 24 del
decreto 2591 de 1991.
Tercero: Por
Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591
de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[2] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[3] Ver sentencias T-349 y 463 de 1997 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa;
T-321/97 M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-281/98 M.P. Alejandro Martínez
Caballero; T-288/98 M.P. Fabio Morón Díaz, entre otras.
[4] T-555/97 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.