C-485-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-485/03
ESTATUTO TRIBUTARIO-Acto administrativo que debe inscribirse
en los registros públicos
ESTATUTO TRIBUTARIO-Efectos de la inscripción del acto
administrativo
LIQUIDACION OFICIAL DE REVISION-Procedencia y trámite
LIQUIDACION DE AFORO-Concepto y trámite
RESOLUCION SANCION-Concepto/SANCION TRIBUTARIA-Imposición
La resolución sanción es el acto
administrativo mediante el cual la Administración impone una sanción al
contribuyente, responsable o agente retenedor. De conformidad con lo prescrito
por el artículo 637 del Estatuto Tributario, las sanciones pueden imponerse
mediante resolución independiente, o en las respectivas liquidaciones oficiales.
De manera general, las sanciones tributarias se imponen por el incumplimiento
de las obligaciones de informar, declarar y determinar correctamente los
impuestos, anticipos y retenciones. Concretamente estas sanciones son por
extemporaneidad, corrección, inexactitud, por no declarar, por libros de
contabilidad, por no inscripción, por no expedir certificados, por no
explicación de gastos o por no informar la clausura de establecimientos.
ACTO ADMINISTRATIVO DE DETERMINACIÓN DE
OBLIGACIONES FISCALES-Naturaleza
jurídica
En relación con la naturaleza jurídica de los actos
administrativos anteriores, la doctrina tributaria se inclina a reconocerles un
carácter declarativo de obligaciones a favor del fisco. En efecto, las
obligaciones tributarias nacen ex lege, es decir, la ley que las impone señala
de manera general e impersonal un supuesto de hecho -el hecho gravado- cuya
ocurrencia determina el nacimiento de la obligación en cabeza del
contribuyente, responsable o agente retenedor. Los actos administrativos de
determinación de obligaciones fiscales se profieren como corolario de una
actuación administrativa dentro de la cual se ha establecido la ocurrencia de
ese hecho generador. En ellos se fija el monto del tributo que debe pagarse en
un caso concreto, lo cual implica demostrar que ha ocurrido el presupuesto de
hecho previsto en la ley -hecho gravado- y se ha precisado su dimensión
económica -base gravable-. Así, los procesos administrativos de determinación
de obligaciones tributarias consisten en aplicar la ley que establece el
tributo a la situación particular del sujeto obligado a pagarlo y en tal virtud
no crean o constituyen las obligaciones tributarias -que surgen ex lege por la
realización del hecho gravado-,  sino que más bien las declaran.
ACTO ADMINISTRATIVO DE DETERMINACION DE
OBLIGACIONES FISCALES-No
crean o constituyen obligaciones tributarias
RECURSO DE RECONSIDERACIÓN-Procedencia
Los actos administrativos de determinación
de obligaciones fiscales o las resoluciones que imponen sanciones pueden ser
discutidos ante la misma Administración. A este respecto, el artículo 720 del
Estatuto Tributario prescribe que contra las liquidaciones oficiales y
resoluciones que impongan sanciones procede de manera general el recurso de
reconsideración, que debe interponerse  dentro de los dos meses siguientes a la
notificación del acto. Sólo en caso de que el contribuyente no interponga
oportunamente los recursos por la vía gubernativa, el artículo 736 del Estatuto
Tributario le permite solicitar la revocatoria directa dentro de los dos años
contados a partir de la ejecutoria del correspondiente acto administrativo.
Agotada la vía gubernativa, tales actos administrativos pueden ser demandados
ante la jurisdicción contencioso administrativa. El artículo 730 del Estatuto
en comento señala los casos en que ellos resultan nulos.
REVOCACION DIRECTA Y AGOTAMIENTO DE LA VIA
GUBERNATIVA-Procedencia
REGISTRO PUBLICO-Naturaleza jurídica
REGISTRO PUBLICO-Efecto jurídico
MEDIDAS CAUTELARES-Jurisprudencia constitucional
MEDIDAS CAUTELARES-Objeto/MEDIDAS CAUTELARES-Justificación
MEDIDAS CAUTELARES-Exclusividad no radica en los procesos
ejecutivos
MEDIDAS CAUTELARES-Decreto no vulnera debido proceso
MEDIDAS CAUTELARES-Decreto debe ser razonable y proporcionado
DERECHO A LA PROPIEDAD-No desconocimiento por la adopción de
medidas cautelares
En cuanto al no desconocimiento del derecho
de propiedad por la adopción de medidas cautelares que afectan bienes al pago
de una obligación derivada de la responsabilidad fiscal de un funcionario, la
jurisprudencia ha considerado que no se afecta tal derecho “porque la medida
cautelar por si misma, si bien limita los poderes de disposición, uso y
disfrute de su titular durante el trámite del proceso, no tiene la virtud ni de
desconocer ni de extinguir el derecho”. Es decir, se ha juzgado que la
limitación del derecho de propiedad que produce la adopción de medidas
cautelares, en los casos en que se trata de asegurar la efectividad de la
responsabilidad fiscal, no resulta desproporcionada en cuanto no desconoce o
extingue el derecho de dominio.
PRESUNCION DE LA BUENA FE-No vulneración por aplicación de medidas
cautelares
MEDIDAS CAUTELARES-Decreto no vulnera derecho a la propiedad
ESTATUTO TRIBUTARIO-Límites cuantitativos a medidas cautelares
en procesos de ejecución coactiva
PRINCIPIO DE LA BUENA FE-No desconocimiento
PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD TRIBUTARIA-Consagración
PRINCIPIO DE PERIODICIDAD TRIBUTARIA-Consagración
IMPUESTO DE RENTA-Liquidación de sobretasa
ANTICIPO-Obligación de pagarlo no desconoce principios
ANTICIPO-Mecanismo destinado a acelerar el recibo de impuesto
por parte del gobierno
RETENCION EN LA FUENTE-Regulación legal de cobro anticipado no
desconoce debido proceso
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Vulneración del requisito de precisión
LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisito de precisión
Referencia: expediente D-4437
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 6°, 7°, 29 parágrafo y 60 de la Ley
788 de 2002 “por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del
orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones”
Actor: Diego Hernán Gamba Ladino
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C, once (11) de junio de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia
con base en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el
ciudadano Diego Hernán Gamba Ladino demandó la inconstitucionalidad de los
artículos 6°, 7° 29 parágrafo y 60 de la Ley 788 de 2002; el actor considera
que las dos primeras normas son contrarias a los artículos 29, 58, 83, 113 y
116 de la Constitución Política, que el parágrafo del artículo 29 de la Ley
viola los cánones 338 y  363 de la Carta, y que el artículo 60 que acusa
desconoce lo dispuesto por los artículos 150, numeral 10, 338 y 363 superiores.
II. NORMAS DEMANDADAS
El siguiente es el
texto de las normas, dentro del cual se subrayan los apartes parcialmente
demandados:
“LEY 788 DE 2002
“(diciembre 27)
“por la cual se expiden normas en materia
tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras
disposiciones”.
“El Congreso de Colombia
“DECRETA:
“...
“Artículo 6º. Inscripción en proceso de
determinación oficial.
Adicionase el Estatuto Tributario con el siguiente artículo 719-1, así:
“Artículo 719-1. Inscripción en proceso de
determinación oficial. Dentro del proceso de determinación del tributo e
imposición de sanciones, el respectivo Administrador de Impuestos o de
Impuestos y Aduanas Nacionales, ordenará la inscripción de la liquidación
oficial de revisión o de aforo y de la resolución de sanción debidamente
notificados, según corresponda, en los registros públicos, de acuerdo con la
naturaleza del bien, en los términos que señale el reglamento.
“Con la inscripción de los actos
administrativos a que se refiere este artículo, los bienes quedan afectos al
pago de las obligaciones del contribuyente.
“La inscripción estará vigente hasta la
culminación del proceso administrativo de cobro coactivo, si a ello hubiere
lugar, y se levantará únicamente en los siguientes casos:
1. Cuando se extinga la respectiva
obligación.
2. Cuando producto del proceso de discusión
la liquidación privada quedare en firme.
3. Cuando el acto oficial haya sido
revocado en vía gubernativa o jurisdiccional.
4. Cuando se constituya garantía bancaria o
póliza de seguros por el monto determinado en el acto que se inscriba.
5. Cuando el afectado con la inscripción o
un tercero a su nombre ofrezca bienes inmuebles para su embargo, por un monto
igual o superior al determinado en la inscripción, previo avalúo del bien
ofrecido.
“En cualquiera de los anteriores casos, la
Administración deberá solicitar la cancelación de la inscripción a la autoridad
competente, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de la
comunicación del hecho que amerita el levantamiento de la anotación”.
“Artículo 7°. Efectos de la inscripción en
proceso de determinación oficial. Adicionase el Estatuto Tributario con el siguiente
artículo:
“Artículo 719-2. Efectos de la inscripción
en proceso de determinación oficial. Los efectos de la inscripción de que trata
el artículo 719-1 son:
1. Los bienes sobre los cuales se haya
realizado la inscripción constituyen garantía real del pago de la obligación
tributario objeto de cobro.
2. La administración tributaria podrá
perseguir coactivamente dichos bienes sin importar que los mismos hayan sido
traspasados a terceros.
3. El propietario de un bien objeto de la
inscripción deberá advertir al comprador de tal circunstancia. Si no lo
hiciere, deberá responder civilmente ante el mismo, de acuerdo con las normas
del Código Civil.
...
“Artículo 29. Sobretasa a cargo de los
contribuyentes obligados a declarar el impuesto sobre la renta. Adiciónase el Estatuto Tributario con el
siguiente artículo:
“Artículo 260-11. Sobretasa a cargo de los
contribuyentes obligados a declarar el impuesto sobre la renta. Créase una
sobretasa a cargo de los contribuyentes obligados a declarar el impuesto sobre
la renta y complementarios. Esta sobretasa será equivalente para el año
gravable 2003 al diez por ciento (10%) del impuesto neto de renta determinado
por dicho año gravable. A partir del año gravable 2004 ésta sobretasa será
equivalente al cinco por ciento (5%) del impuesto neto de renta del respectivo
período gravable.
“La sobretasa aquí regulada se liquidará en
la respectiva declaración de renta y complementarios y no será deducible ni
descontable en la determinación del impuesto sobre la renta.
“Parágrafo. La sobretasa que se crea en
este artículo está sujeta para el ejercicio 2003 a un anticipo del 50% del
valor de la misma calculada con base en el impuesto neto de renta del año
gravable 2002, el cual deberá pagarse durante el segundo semestre del año 2003,
en los plazos que fije el reglamento.
“Artículo 60. Facultades extraordinarias.  Facúltase al señor Presidente de la
República por el término de seis meses contados a partir de la vigencia de la
presente Ley, para que expida el régimen procedimental y sancionatorio de los
tributos de las entidades territoriales consultando la estructura sustantiva de
los mismos. Tales facultades deben ser ejercidas previa consulta y atención de
una comisión asesora integrada por un Senador de la Comisión Tercera del
Senado, un Representante de la Comisión Tercera de la Cámara, un representante
de la Federación Nacional de Departamentos, un representante de la Federación
Colombiana de Municipios y un miembro de la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado designado por el Presidente de dicha Sala.”
III. LA DEMANDA
1. Acusación
formulada en contra de los artículos 6° y 7° de la Ley 788 de 2002.
En
cuanto a la acusación formulada en contra de los artículos 6° y 7° por desconocimiento
del artículo 58 de la Constitución, el actor explica el concepto de violación
indicando que las normas que demanda contienen una limitación al derecho de
propiedad, en cuanto consagran una acción cautelar. Agrega que las acciones
cautelares “no tienen vida propia” sino que dependen necesariamente de la
existencia de otro proceso, este sí autónomo, y que por lo general no se dan
dentro de procesos declarativos o de conocimiento, siendo en cambio la regla
dentro de los ejecutivos.
Continua explicando que los dos artículos acusados
“entran a limitar por vía administrativa la libre disposición que sobre sus
bienes tienen todas las personas, sin más requisito que un acto administrativo
notificado”. Recalca que el proceso dentro del cual se adoptan es uno de índole
declarativa y administrativa, donde no actúa un juez imparcial “sino un
funcionario administrativo que tienen la doble connotación de juez y parte
dentro del proceso de determinación impositiva”.
Estima que con las normas que acusa se vulnera el
libre ejercicio del derecho de propiedad, “pues a través de un acto
administrativo se pretende desconocer una de las características de la
propiedad privada como lo es el “abusus” que no es otra cosa que la
libre disposición del derecho real”. Hace ver que ya dentro del Estatuto
Tributario existían otras disposiciones que permitían a la Administración
decretar, previamente al mandamiento de pago, el embargo y secuestro de bienes,
pero sobre la base de la existencia de un título ejecutivo, como bien puede
serlo un acto administrativo ejecutoriado. Siendo ello así, el actor considera
que las nuevas disposiciones que permiten adoptar medidas cautelares antes de
la ejecutoria del título ejecutivo no sólo resultan inconstitucionales, sino además
innecesarias. Agrega que “el patrimonio es garantía universal de los
acreedores, pero sobre obligaciones ciertas, en modo alguno simples
expectativas”. A su parecer, la inconstitucionalidad de los dos artículos es
evidente, pues de manera directa se vulnera la libre disposición que los
habitantes del territorio nacional tienen sobre su propiedad privada,  dado que
las medidas cautelares son de tal naturaleza que en la práctica implican la
inmovilidad jurídica del bien.
En cuanto al desconocimiento del artículo 29 de la
Constitución por parte de los artículos 6° y 7° de la Ley 788 de 2002, la
demanda explica que “la causa inmediata que se usa para poder expedir la medida
cautelar” consiste en “un acto administrativo no ejecutoriado por cuanto basta
simplemente que la liquidación de aforo, de revisión o la resolución sanción
hayan sido notificadas para que el Administrador de Impuestos y Aduanas pueda
proferir la medida cautelar”. Como el particular puede hacer uso de los
recursos administrativos e incluso oponerse por la vía judicial a lo resuelto
por la Administración, el demandante no encuentra razonable que en el
interregno sus bienes queden de hecho inmovilizados, con los perjuicios
correspondientes, de los cuales el Estado finalmente responderá si el acto
administrativo con base en el cual se adoptaron las medidas cautelares resulta
revocado. Distinto es el caso, afirma, “cuando la administración tributaria
tienen en sus manos una obligación clara, expresa y actualmente exigible”. En
esos casos la medida cautelar si tiene fundamento en un título ejecutivo que,
en cambio, no se da en los supuestos que regulan las disposiciones que acusa.
Por lo anterior estima el actor que las normas que
acusa vulneran el derecho de defensa del contribuyente pues antes de que pueda
ejercerlo, “ya debe padecer los efectos negativos de un fallo adverso sin que
este se hubiera dado, ni siquiera en la vía gubernativa”.
Explicando por qué los artículos 6° y 7° desconocen la
presunción de buena fe a que se refiere el artículo 83 de la Constitución, la
demanda señala que “la medida cautelar que se pretende imponer parte
precisamente de la presunción contraria, la de suponer que todos los
contribuyentes obran de mala fe y que es de regular ocurrencia el ocultamiento
de sus bienes, por tal razón debe adoptarse medidas de esta naturaleza”.
Finalmente, el actor aduce que los artículos 6° y 7°
de la Ley 788 de 2002 desconocen la separación de las ramas del poder público
consagrada en los artículos 113 y 116 de la Carta, pues otorgan facultades
jurisdiccionales a funcionarios de la Administración para limitar derechos
reconocidos en la Constitución. Considera que tratándose de medidas tendientes
a garantizar la efectividad de un derecho incierto, solo pueden adoptarse por
jueces de la República “pues son ellos quienes sopesando de manera imparcial la
situación podrían entrar a limitar un derecho constitucionalmente amparado y no
un funcionario administrativo que tiene como espada de Damocles una metas de
gestión tributaria reflejadas en mayores sumas de recaudación”.
2. Acusación formulada en contra del parágrafo del
artículo 29 de la Ley 788 de 2002.
Para
el actor, el parágrafo del artículo 29 de la Ley acusada desconoce los
artículos 338 y 363 de la Constitución Política.
En cuanto a la violación del canon 338 superior,
recuerda que éste en su ultimo inciso indica que “las leyes, ordenanzas o
acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de
hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a
partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva
ley, ordenanza o acuerdo”. A su parecer, el principio recogido en esta
norma superior resulta desconocido por el parágrafo acusado “pues disfrazando
la figura como un “anticipo” se pretende imponer una contribución del 5% sobre
el impuesto neto de renta del año gravable 2002, año gravable en el cual entró
en vigencia la ley 788 de 2002”
Explicando más detalladamente el concepto de violación
indica que la sobretasa al impuesto de renta es creada para la vigencia fiscal
de 2003, por lo cual se debe liquidar y pagar al presentar la declaración de
renta correspondiente a ese año, obligación que, de acuerdo con las normas
tributarias, se debe cumplir en el primer semestre de 2004. Dada la naturaleza
jurídica de la sobretasa creada en el artículo 29, ésta se liquida sobre el
impuesto neto de renta, correspondiendo para el año 2003 a un 10% y para los
siguientes a un 5%. Siendo así las cosas, el actor considera que no puede ser
de la esencia de la sobretasa la liquidación de anticipo, pues tal anticipo se
liquidaría sobre el impuesto neto de renta de la vigencia anterior. Agrega que
“lo que trata de hacer el parágrafo del demandado artículo 29 de la Ley 788 de
2002, es aplicar la sobretasa a los declarantes del impuesto de renta del año
gravable 2002 cuyos hechos generadores realizados durante este año gravable
sirven para determinar el impuesto neto de renta y por ende liquidar una
sobretasa... Es claro que la ley 788 vigente a partir del año gravable 2002
(diciembre 27) no podía tener como base para liquidar contribuciones, en este
caso el mal llamado anticipo, hechos generadores que dieran origen a la
obligación tributaria de renta para el año gravable 2002, sin violar el texto
constitucional establecido en el artículo 338.”
De otro lado, el actor considera que el parágrafo del
artículo 29 viola también el artículo 363 de la constitución, relativo al
principio de irretroactividad tributaria, pues aceptar su constitucionalidad
implicaría que “todos los ingresos tanto ordinarios como extraordinarios
obtenidos por el contribuyente a partir del 1 de enero del año gravable del
2002, quedaron afectados con una contribución que se decretó el día 27 de
diciembre del año 2002”. Agrega que “el parágrafo demandado no es más que un
simple juego de palabras buscan confundir al contribuyente, ocultado la
verdadera connotación jurídica. Este anticipo liquidado sobre la declaración de
renta de 2002, es violatorio del principio de irretroactividad...”
3. Acusaciones formuladas en contra del artículo 60 de
la Ley 788 de 2002.
Afirma la demanda que el artículo 60 de la
Ley 788 de 2002 desconoce el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución,
así como los artículos 29, 338 y 363 ibidem.
El cargo por violación de la primera de
estas normas lo sustenta explicando que “al facultar al Ejecutivo para que
expida un “régimen procedimental y sancionatorio de los tributos de las
entidades territoriales”, lo que se pretende es expedir un código”, asunto para
el cual está constitucionalmente vedado otorgar facultades extraordinarias.
Trayendo a colación los conceptos vertidos
por esta Corporación en relación con la noción de “código”, particularmente los
contenidos en la Sentencia C-252 de 1994, el demandante concluye que un
“conjunto de normas que regulen la parte del derecho tributario en relación con
las sanciones y procedimientos” necesariamente es un código y no un simple
régimen jurídico. Por lo anterior, el artículo 60 desconoce lo dispuesto por el
numeral 10° del artículo 150 de la Carta.
En cuanto al desconocimiento del artículo
338 superior, el demandante afirma que “no es un secreto y por el contrario se
constituye en un principio del derecho y en especial del Derecho Tributario,
que las sanciones en su parte sustancial complementan la obligación tributaria
sustancial”. Así, dado que el artículo 338 de la Constitución establece que
sólo el Congreso, las Asambleas y los Concejos tienen facultad legal de crear
tributos, sostiene que sólo esos organismos colegiados pueden crear ese tipo de
sanciones. En sustento de su posición cita la sentencia C-690 de 1996. Agrega
que la prueba más fehaciente de su afirmación se encuentra en el artículo 1° de
la Ley 788 [1],
de cuya lectura se establece que “la sanción tributaria es concomitante a la
obligación tributaria sustancial”.
En relación con la violación del artículo
29 superior por el artículo 60 de la Ley 788 de 2002,  la demanda sostiene que
“la facultad de conminar con penas determinadas conductas corresponde al
Congreso de la República como una expresión del principio de representación de
los ciudadanos constituidos en el Estado. Esto determina que cualquier sanción
contra cualquier conducta humana voluntaria e ilícita desde la más grave como
el homicidio contemplado en el Código Penal hasta la más leve contemplada en
nuestro Código de Tránsito como no llevar cinturón de seguridad puesto, solo
incumben a la esfera eminentemente legislativa. Y es claro  que dentro de este
amplio campo encontramos las sanciones tributarias.”
Por lo anterior concluye que sólo el
legislador puede imponer tributos y señalar las infracciones y las
correspondientes sanciones. En cuanto el artículo 29 de la Carta se refiere al
principio de legalidad de la sanción, el actor estima que fue desconocido.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención de la dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN
En nombre de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales DIAN intervino dentro del proceso la doctora Edna Patricia
Díaz Marín para oponerse a las pretensiones de la demanda.
a. Cargo formulado en contra de los
artículos 6° y 7° de la Ley 788 de 2002
En relación con la constitucionalidad de
los artículos 6° y 7° de la Ley 788 de 2002 la interviniente expresa que los
bienes de los particulares aseguran el cumplimiento de sus obligaciones
tributarias; por ello, la medida legislativa que permite asegurar tales bienes
a través de su vinculación al proceso de determinación de impuestos no es
arbitraria y además se justifica por razones de prelación del interés general
sobre el particular. Agrega que es un hecho de público conocimiento la
dificultad en que se encuentra la Administración Tributaria en el desarrollo
del proceso coactivo, como lo demuestra el Informe de Gestión Tributaria
correspondiente al año 2002, que revela una cartera de difícil cobro que
asciende a más de un billón de pesos; dificultad de cobro que se presenta
porque frecuentemente resulta que el contribuyente no posee bienes que avalen
el cumplimiento de sus obligaciones. Así, la medida cautelar que se contempla
en las disposiciones acusadas, persigue mejorar la eficiencia en el cobro de
los tributos.
De otro lado, la interviniente observa que
la constitución de esta garantía real no impide el ejercicio de del derecho de
propiedad, ni su enajenación. Por lo tanto, afirma, no se produce la
inmovilidad jurídica que expone el actor. En cambio, impide que, por la forma
en que están estructurados los procesos, los bienes del contribuyente no
existan al momento de hacer efectiva la obligación. Indica cómo, a su parecer,
la medida preventiva a que se refieren las normas acusadas, a diferencia de las
medidas cautelares propias del proceso coactivo, como el embargo y el
secuestro, no implican que los bienes salgan del comercio.
Finalmente, sobre este punto recuerda que
la Corte encontró ajustado a la Constitución Política el artículo 75 de la Ley
42 de 19993, que se refería a las medidas cautelares dentro del proceso de
responsabilidad fiscal.
Respecto de la acusación esgrimida en
contra de los artículos 6 y 7 por violación del artículo 29 de la Carta, la
intervención aduce que “el desarrollo normal del proceso de cobro coactivo
implica que necesariamente la Administración  debe contar con un título
ejecutivo, que para el caso de los actos administrativos en materia de
impuestos, conlleva a que las liquidaciones de revisión, aforo o de resolución
sanción estén ejecutoriadas”. Dado que para que un acto esté ejecutoriado es
necesario que contra él no se interpongan recursos o que éstos ya hayan sido
decididos en la vía gubernativa o que las acciones contenciosas también hayan
sido decididas, concluye que “con la filosofía de que no es posible inscribir
el proceso de determinación oficial hasta tanto los actos no estén debidamente
ejecutoriados, so pena de violar el debido proceso, perdería toda razón de ser
las normas legales demandadas, pues en últimas la Administración tendría que
esperar... cuando se ha acudido a la justicia administrativa, en el mejor de
los casos, aproximadamente doce años, al cabo de los cuales el acto estaría
ejecutoriado, y el trámite legal pertinente no sería la mera inscripción del
acto, sino adelantar el proceso coactivo pertinente, con las medidas cautelares
de embargo y secuestro procedentes.”
Por lo anterior, dice la intervención, la
norma acusada ordena inscribir el proceso de determinación oficial con la
notificación de la liquidación de revisión, aforo o resolución sanción, pues aunque
se trata de actos que no están ejecutoriados, son determinantes de obligaciones
a cargo de los contribuyentes. El debido proceso no resulta violado “como
quiera que la medida de la inscripción del proceso de determinación oficial,
por su naturaleza preventiva, busca que en el momento en que se determina
oficialmente una obligación a cargo del contribuyente, enseguida o
concomitantemente existan bienes que la garanticen.” Agrega que la inscripción
que ordena la norma no origina perjuicios al propietario, puesto que no causa
un deterioro económico al bien que deba ser reparado. Tampoco implica el
desconocimiento del derecho de defensa “como quiera que las normas legales
demandadas no coartan ni los términos, ni los recursos y acciones contenciosas
que son procedentes contra los actos oficiales de determinación de impuestos o
de imposición de sanciones.”
En igual forma desestima el cargo esgrimido
contra la norma por desconocimiento del principio de presunción de buena fe,
indicando que la naturaleza de los actos administrativos que dan lugar a la
inscripción del proceso de determinación oficial implican que la administración
ha encontrado que el contribuyente en su declaración ha incluido datos
inexactos, falsos, equivocados, desfigurados o incompletos, lo que da lugar a
la expedición de la liquidación oficial;  o que el contribuyente persiste en
omitir el cumplimiento de la obligación de declarar, lo que ocasiona que la
Administración produzca una liquidación de aforo; o, que mediante resolución se
castiguen conductas del contribuyente consideradas como faltas. Es decir, la
intervención pretende resaltar que en todos los tres eventos -liquidación
oficial, liquidación de aforo o resolución sanción- en que procede la
inscripción del proceso de determinación oficial aparece un particular que ha
desconocido los deberes que le incumben para con el Estado, por lo cual la
buena fe del contribuyente se encuentra cuestionada.
Refutando el cargo de la demanda según el
cual solamente los jueces de la República pueden limitar el derecho de
propiedad con la imposición de medidas cautelares, la interviniente manifiesta
que desde el año 1987 esa facultad fue reconocida a la DIAN dentro de los
procesos administrativos coactivos, facultad que encuentra armónica con lo establecido
en el artículo 116 de la Constitución Política que excepcionalmente permite
atribuir funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas.
Sin embargo, refiriéndose a la naturaleza
de la medida de inscripción del proceso de determinación oficial, indica que a
su parecer no se trata de una medida cautelar sino de una medida preventiva
susceptible de levantarse en cualquier momento.  Por ello, la notificación del
acto oficial y el registro subsiguiente no son un actos de administración de justicia.
b. Cargo formulado en contra del parágrafo
del artículo 29 de la Ley 788 de 2002 por supuesta vulneración del artículo 338
de la Constitución Política.
Sobre este cargo la intervención de la DIAN
indica que el pago de anticipos de impuestos es común en materia tributaria,
como sucede, por ejemplo, con el anticipo del impuesto sobre la rente que
regula el artículo 807 del Estatuto Tributario, obligación de pago anticipado
cuya vigencia se remonta al año de 1969. La razón de la obligación de pago de
anticipos tributarios, arguye la intervención, radica en el supuesto de “una
continuidad en el tiempo de quien es contribuyente, pero permitiéndole modos de
reducción y aún de supresión de ese pago anticipado cuando las condiciones
económicas permitan prever fundadamente que no se va a causar en el futuro.”
Por ello puede afirmarse que no existe retroactividad de la ley ni del
reglamento, sino que la norma acusada se refiere a la aplicación de un sistema
de pago regulando la forma y oportunidad del mismo, pero no la creación de la
obligación sustancial.
Explica que el cálculo de un tributo nuevo
que se pretende hacer pagar anticipadamente debe tener en cuenta un parámetro
para determinar su cuantía, que en este caso tal parámetro es el impuesto neto
de renta  correspondiente al año 2002. Aclara también que si bien el pago del
anticipo debe llevarse a cabo dentro del segundo semestre de 2003, el valor
exacto del mismo debe determinarse sobre el impuesto neto de renta que resulte
para el año gravable 2003, con lo cual se desvirtúa la aplicación retroactiva
de la ley tributaria. A juicio de la interviniente, “es indudable que la
causación y determinación de la sobretasa establecida por la ley 788 de 2002,
tiene como base económica el impuesto neto de renta que liquida el
contribuyente en el año gravable 2003, con lo cual está aplicándolo al período
siguiente a la vigencia de la ley, sin desconocer que el valor anticipado se
sustrae de la misma.”
c. Cargo formulado contra el artículo 60 de
la Ley 788 de 2002, por presunta vulneración del numeral 10° del artículo 150
de la Constitución Política
y del principio de legalidad de los tributos.
En relación con el contenido normativo del
artículo 60 de la Ley acusada, que concede facultades al Presidente de la
República para expedir el régimen procedimental y sancionatorio de los tributos
de las entidades territoriales, la intervención de la DIAN señala que a nivel
territorial “existe una variedad dispendiosa de regulaciones impositivas a
nivel departamental y municipal.” Agrega que “es por ello, que el legislador en
la última reforma tributaria, consideró pertinente la compilación del régimen
procedimental y sancionatorio de los tributos de la entidades territoriales,
para lo cual concedió las respectivas facultades extraordinarias la respecto.”
Entonces, continua la intervención, “no se trata de un código, de consonancia
con la intervención del legislativo a través de la consulta y atención de una
comisión asesora..., pretende una colaboración armónica que se consolide en un
compendio procedimental y sancionatorio para los entes territoriales.” Esta
colaboración interinstitucional, indica, no corresponde a la creación de un
código, sino a “una reunión organizada y concatenada de normas existentes que
rijan aspectos instrumentales y sancionatorios.” Agrega que la demanda se
refiere al hipotético caso en que el ejecutivo utilice la facultades no para
compilar sino para expedir un código.
De otro lado, tampoco estima la
interviniente a nombre de la DIAN que las facultades extraordinarias concedidas
desconozcan el principio de legalidad de los tributos a que se refiere el
artículo 338 de la Constitución, en cuanto tales facultades se conceden en
aspectos sancionatorios en matera tributaria. Sobre el particular expresa que
“no existe en este instante, un decreto ley que consagre el régimen
sancionatorio tributario a nivel territorial, a fin de analizar si
verdaderamente está invadiendo la órbita propia del legislador o simplemente
efectuó un compendio de sanciones existentes, para que sea aplicada de una
manera armónica.”
2. Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
Actuando en nombre del ministerio de la
referencia intervino dentro del proceso la doctora Ivonne Johana Álvarez
moreno, quien se opuso a las pretensiones de la demanda.
Como un preámbulo a la exposición de las
razones jurídicas que a su juicio sustentan la constitucionalidad de las normas
impugnadas, la interviniente expuso la importancia de la noción de “bien común”
como fin de la Administración Pública. Al respecto indicó que es de la
estructura del Estado Social de Derecho proporcionar a los coasociados un
serie de bienes que garantizan la efectividad de los derechos que consagra la
Constitución, para lo cual la Administración Pública debe obtener, administrar
y erogar recursos económicos. Una de las principales fuentes de estos recursos
es la obligación tributaria entendida como prestación de dar a favor del
Estado.
Continua indicando que la reforma
tributaria contenida en la Ley acusada tiene como motivación fundamental la
consecución de mayores recursos con el fin de superar la crisis fiscal y
desarrollar un programa de “seguridad democrática”, para lo cual implementa una
normatividad tendiente a evitar la defraudación fiscal y el control de la
evasión tributaria. Dentro de este contexto, los artículos 6° y 7° de la Ley
788 de 2002 establecen un mecanismo tendiente a garantizar, por medio de la
afectación de los bienes del contribuyente, la efectiva cancelación de las
obligaciones tributarias a su cargo. Medida que, al parecer de la
interviniente, no viola el derecho consagrado en el artículo 58 superior, pues
no restringe los atributos del derecho de dominio en cuanto no sustrae del
comercio los bienes afectados; la inscripción en el registro, indica, sólo
constituye una garantía real que permite a la Administración perseguir el bien
para lograr el pago de las obligaciones tributarias en caso de que la
determinación y la sanción queden en firme. La constitución de esta garantía,
agrega, se ve justificada en el beneficio general perseguido por la medida.
Sobre el alcance de estos mismos artículos,
la intervención agrega que ellos no vulneran el derecho al debido proceso, toda
vez que las medidas no desconocen “las herramientas procedentes contra todo
acto susceptible de impugnación”. Las normas no prohíben ejercer el derecho de
contradicción frente a los actos administrativos con los que el particular no
esté de acuerdo. Si se aceptara el argumento del actor, arguye la intervención,
“no sería posible inscribir el proceso de determinación oficial hasta tanto los
actos no estuvieran debidamente ejecutoriados, so pena de violar el debido
proceso”, con lo cual “perderían toda razón de ser las normas legales
demandadas”.
Destaca el Ministerio que la norma permite
que se levante la inscripción de los bienes en el registro mediante la
constitución de una garantía bancaria o de seguros, o que el ofrecimiento de
bienes del afectado o de un tercero, con lo cual los bienes afectado por la
medida se pueden liberar fácilmente.
Por último, indica que no puede prevalecer
el interés particular sobre general, “como quiera que el ente fiscal siempre se
ha constituido en un acreedor privilegiado”.
Por lo que toca con la acusación formulada
en contra del parágrafo del artículo 29 de la Ley 788 de 2002, según el cual
dicha norma desconocería el principio de irretroactividad tributaria, la
intervención indica que dicho artículo establece una sobretasa sobre el
impuesto de renta, cuyo pago debe anticiparse. Los anticipos, continua, son una
figura común en el Derecho Tributario, e implican el pago del impuesto antes de
su causación material. Sin embargo, el anticipo no se basa en hechos ocurridos
antes de la expedición de la ley. A esta filosofía responde lo reglado en el
parágrafo del artículo 29 de la Ley acusada.
Repitiendo en forma casi textual los
argumentos de la DIAN, la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público igualmente concluye que “es indudable que la causación de determinación
de la sobretasa establecida por la ley 788 de 2002, tiene como base económica
el impuesto neto de renta que liquida el contribuyente en el año 2003...”.
De otro lado, refiriéndose a las
acusaciones formuladas en contra del artículo 60 de la Ley 788 de 2002 por
desconocimiento del numeral 10° del artículo 150 de la Constitución, la
apoderada del ministerio de la referencia señala que las facultades
extraordinarias concedidas al Presidente no involucran la autorización para
expedir un código ni para modificarlo pues “el régimen sancionatorio y
procedimental de los tributos de las entidades territoriales, no implica la
regulación completa, de las instituciones constitutivas de una rama del
derecho, y que se ordenan en un solo cuerpo, sino que tales facultades se
orientan a regular únicamente el procedimiento administrativo tributario
territorial al igual que las sanciones aplicables a estos impuestos, y por lo
tanto no comprende la totalidad del tema.” A su parecer, en cuanto la
regulación no comprende los aspectos sustanciales de tales tributos ni la
totalidad de las sanciones no organiza “en un solo cuerpo jurídico” toda una
materia.
En relación con este mismo artículo 60, la
intervención también descarta el cargo esgrimido en la demanda según el cual
sólo el Congreso puede ocuparse de regular asuntos que tocan con las sanciones
tributarias, por ser ellas parte de la obligación tributaria sustancial. A su
modo de ver, la prohibición constitucional de otorgar facultades
extraordinarias para fijar tributos se circunscribe a los elementos sustantivos
de la obligación tributaria: hecho generador, sujetos activo y pasivo, base
gravable y tarifa, conforme lo indica el numeral 10 del artículo 150 de la
Carta. La referida prohibición, por lo tanto, no se haría extensiva a los
procedimientos administrativos ni al régimen de sanciones por incumplimiento de
las obligaciones tributarias.
Tampoco comparte el Ministerio la acusación
según la cual el principio de legalidad de las sanciones y las penas que
consagra el artículo 29 superior impide el otorgar facultades extraordinarias
al ejecutivo para expedir una regulación en materia sancionatoria tributaria.
Al respecto, la intervención recuerda que los decretos expedidos con fundamento
en facultades extraordinarias tienen categoría de ley.
3. Intervención del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario
Dentro del término de intervención
ciudadana, se allegó al proceso el concepto del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, preparado por la doctora Cecilia Montero Rodríguez y aprobado por
el consejo Directivo  de dicha institución.
En relación con la acusación formulada en
contra de los artículos 6° y 7° de la Ley 788 de 2002, el Instituto
interviniente es del criterio de que no es suficiente la notificación de un
acto administrativo contentivo de una liquidación oficial o resolución de
sanción para proceder a la limitación de un derecho constitucional del
individuo como lo es el derecho de propiedad. En esas circunstancias, tal
limitación se erige en una violación del derecho de defensa y de contradicción,
del principio de publicidad de la función pública y de la presunción de
inocencia.
A juicio del Instituto, las normas acusadas
demuestran la existencia de un conflicto de principios constitucionales: el
principio de eficiencia de la función pública y el de debido proceso y defensa.
En dicho conflicto, debe darse prevalencia al derecho de defensa, más cuando
las medidas consagradas no sen razonables y resultan  desproporcionadas,
desproporción que resultaría contraria a los principios de equidad y justicia
tributaria.
El Instituto halla razonables los
argumentos de la demanda relacionados con la inmovilidad jurídica de los bienes
afectados por las medidas previstas en los artículos 6° y 7°, de manera que la
limitación al derecho de propiedad la encuentra evidente. Adicionalmente, a su
parecer dichas medidas violan el principio de equilibrio procesal por cuanto ni
siquiera contemplan la obligación estatal de reparar los perjuicios causados al
contribuyente cuando el proceso relativo a la obligación tributaria es fallado
a favor suyo.  Sostiene también que, según el artículo 7°, los bienes afectados
con la medida cautelar pueden ser perseguidos coactivamente aunque hayan sido
traspasados a terceros, con lo cual, a juicio del Instituto se ataca la buena
fe de terceros adquirentes.
En suma, el Instituto coadyuva la demanda
incoada en contra de los artículos 6° y 7° no por el hecho de que las normas
establezcan una limitación al derecho de propiedad, sino porque la misma se
impone con violación del derecho de defensa, al tratarse de una medida cautelar
que procede con la sola notificación de una acto que no está en firme.
En cuanto a la acusación formulada en
contra del parágrafo del artículo 29 de la Ley 788 de 2002, que impone la
obligación de pagar un anticipo de la sobretasa del impuesto de renta, anticipo
que se debe calcular con base en el impuesto neto de renta del año gravable
2002, el Instituto también apoya la demanda al estimar que  la orden legal de
calcular el valor del anticipo sobre la base de un hecho gravable acaecidos en
el año 2002 –obtención de renta- demuestra que se trata de una norma que
irrespeta el principio de irretroactividad tributaria.
Finalmente, respecto de la demanda incoada
en contra del artículo 60 de la Ley acusada, que concede facultades
extraordinarias al ejecutivo para expedir el régimen procedimental y
sancionatorio en materia tributaria aplicable a los impuestos territoriales, el
Instituto pone de presente el concepto que emitió durante el proceso de
aprobación del proyecto de ley relativo a la reforma tributaria, cuando sostuvo
que “la expedición de un “régimen procedimental y sancionatorio” para las entidades
territoriales equivale a la expedición de un verdadero Código Especial o, por
lo menos, a una modificación del actual Código Contencioso  Administrativo,
cuya primera parte contiene el régimen general de los procedimientos
administrativos para la administración pública, con especial aplicación en el
nivel departamental y municipal, según el artículo 81 del decreto 01 de
19984...”
En este mismo concepto rendido con ocasión
del debate parlamentario sobre la reforma tributaria contenida en la ley demandada,
el Instituto también adujo que “las sanciones en su aspecto sustancial, se han
considerado concomitantes con la obligación principal tributaria (puesto que
tienden a preservar su cumplimiento) y, por consiguiente, también son de
reserva de ley. De ahí que una vez creado autorizado un impuesto para una
entidad territorial, ésta puede regular las respectivas sanciones. De donde
puede concluirse que la prohibición de crear “impuestos”, se puede extender a
la de establecer las respectivas sanciones...  Por estos dos aspectos, el
proyecto podría considerarse violatorio del numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución que prohíbe la utilización de facultades extraordinarias tanto
para “expedir códigos” como para “decretar impuestos”. ...Adicionalmente, la
proyectada autorización es tan general que peca por falta de precisión y
nitidez, lo que la hace vulnerable a la crítica constitucional”.
En cuanto el Instituto encuentra que las
normas de la ley fueron aprobadas tal y como aparecían en el proyecto respecto
del cual se produjo el concepto anterior, reitera ahora ante esta corporación,
las consideraciones que entonces sostuvo en relación con la inexequibilidad de
la norma que concede facultades al ejecutivo.
En nota aparte, explicatoria de su voto
aprobatorio al concepto anteriormente resumido, el doctor Carlos Alfredo
Ramírez Guerrero, miembro de la Junta directiva del Instituto interviniente,
agrega que el artículo 6° lleva implícitas dos presunciones: (i) la de que en
las liquidaciones de revisión o en las resoluciones de sanción nunca se cometen
errores por lo cual hay que ejecutarlos de inmediato, presunción que no se
ajusta a la realidad; y (ii), que ante el acto administrativo el particular se
va a alzar de bienes, conducta tipificada por la ley penal como delito, lo cual
equivale a desconocer la presunción de inocencia.
En cuanto al parágrafo del artículo 29 de
la Ley acusada, que ordena el pago de un anticipo de la sobretasa del impuesto
de renta, en contra de lo dicho en el concepto del Instituto sostiene que “es
evidente el error del parágrafo al referirse a la mitad de la sobretasa que se
causará sobre el impuesto neto de 2003, pero determinada sobre el impuesto de
2002, como si fuera posible que los dos llegaran a ser exactamente iguales.  Sin
embargo, a su parecer la norma resulta constitucional si es interpretada dentro
del contexto al que pertenece y es entendida en su verdadera naturaleza de
anticipo, lo cual permite dar aplicación  al principio de conservación de
derecho.
4. Intervención del Ministerio del Interior
y de Justicia
En representación del Ministerio de la
referencia intervino oportunamente dentro del proceso la doctora Ana Lucía
Gutiérrez Guingue para justificar la constitucionalidad de las normas
demandadas.
En relación con los artículos 6° y 7° que
ordenan a la DIAN hacer la inscripción de la liquidación oficial de revisión o
de aforo y de la resolución de sanción en los registros públicos, a fin de que
los bienes del contribuyente queden afectados al pago de sus obligaciones
tributarias, la interviniente a nombre del Ministerio del Interior y de
Justicia expresa que a su parecer dicha inscripción es una medida preventiva o
cautelar cuyo propósito no es otro que garantizar las decisiones de la
Administración. Citando jurisprudencia de esta Corporación, concretamente la
Sentencia C-054 de 1997[2]
indica que las medidas cautelares están concebidas como mecanismos que permiten
asegurar los resultados de las decisiones judiciales o administrativas mientras
se adelanta la actuación respectiva, garantizar el ejercicio de un derecho
objetivo o impedir que se modifique una situación de hecho o de derecho. En tal
virtud, la inscripción de los actos de liquidación oficial de revisión o de
aforo y de la resolución sanción responden a la necesidad de garantizar el pago
de las obligaciones tributarias y resultan razonables frente al propósito
perseguido, teniéndose en cuenta, además, que las medidas en que se fundamentan
son susceptibles de impugnación por la vía gubernativa o la jurisdiccional.
Para la interviniente a nombre del
Ministerio de la referencia, el legislador tiene libertad para señalar a qué
autoridad le corresponde decretar las medidas cautelares, por lo cual no se
impone, como lo afirma la demanda, que sea una autoridad judicial quien las
decrete. Sin embargo, por tratarse de una medida restrictiva del derecho de
propiedad, la regulación legal deber responder al principio de
proporcionalidad, el cual en este caso no encuentra desconocido. Tampoco
estima, como lo arguye el demandante, que la inscripción de los actos
administrativos dependa del carácter ejecutorio de los mismos, lo cual se
explica por el carácter preventivo del instrumento jurídico de las medidas
cautelares que exige la inmediatez de su ejecución. Es decir, es su carácter
preventivo lo que determina su aplicación inmediata. Adicionalmente, la medida
preventiva se justifica en cuanto garantiza el cumplimiento de un deber
constitucional cual es el de contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado y en tal virtud tiene una finalidad constitucionalmente
relevante.
De otro lado, al parecer del Ministerio del
Interior y de Justicia, la inscripción en el registro a que aluden los
artículos 6° y 7° de la Ley 788 de 2002 no vulnera el principio de la buena fe,
toda vez que dicho principio superior no tiene el alcance de suponer que las
autoridades deban regular todos los asuntos partiendo de la base de que las
personas siempre cumplen voluntariamente todas sus obligaciones.
En cuanto a la acusación formulada en la
demanda en contra del parágrafo del artículo 29 de la Ley 788 de 2002, la
intervención afirma que los anticipos en materia tributaria responden al
principio de eficiencia y economía en el recaudo de los impuestos y que son un
mecanismo de cobro que han encontrado el aval de esta Corporación.
Sobre la constitucionalidad del artículo 60
de la ley acusada, que otorga facultades extraordinarias al presidente de la
República, el concepto ministerial no contiene ningún comentario.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
El Procurador General de la Nación, Edgardo
José Maya Villazón, solicitó a la Corte Constitucional declarar la
exequibilidad condicionada de los artículos 6° y 29 parágrafo de la Ley 788 de
2002 y la exequibilidad de los artículos 7° y 60. En sustento de estas
solicitudes adujo lo siguiente:
En cuanto al contenido normativo del
artículo 6° y a la demanda incoada contra él, la vista fiscal sostiene que la
existencia de una decisión administrativa en firme no es presupuesto de
procedibilidad necesario para la imposición de medidas precautelares. Si bien
para entrar a cobrar las obligaciones que emanan de decisiones administrativas
sí es necesaria tal firmeza, para establecer mecanismos que garanticen dicho
pago no se necesidad que se trate de actos administrativos en firme. Es cierto,
afirma, que la circunstancia de que las liquidaciones oficiales de impuestos
estén ejecutoriadas hace que queden cobijadas por la presunción de legalidad y
que adquieran la característica de ejecutividad (firmeza), obligatoriedad (para
la administración y los administrados) y ejecutoriedad (posibilidad de
cumplimiento coercitivo), pero ello no obsta para que las medidas cautelares de
naturaleza real puedan decretarse antes de que sea declarada cierta la
obligación.
Para el Ministerio Público la medida
contenida en el artículo 6° es razonable, si se tiene en cuenta que concreta el
principio de primacía del interés general; además, dada su naturaleza precautelar,
se desvirtuaría si tuviera que ser impuesta sólo cuando exista claridad
respecto de la obligación. Tampoco vulnera el derecho de defensa, por que los
actos de liquidación oficial de revisión o de aforo pueden ser objeto de los
recursos de la vía gubernativa, ni desconoce el principio de la buena fe “pues
de ser así habría que colegir que cualquier ordenamiento jurídico, por el hecho
de establecer reglas de conducta y mecanismos para su observancia, tiene su
fundamento en la presunción de mala fe de los destinatarios.
No obstante, para el señor Procurador la
medida precautelar debe ser proporcional a la obligación tributaria, pues de lo
contrario podría llevar a excesos carentes de justificación. En tal virtud,
estima que la constitucionalidad del artículo 6° de la Ley 788 de 2002 debe
condicionarse en el entendido de que la medida precautelar solo puede ordenarse
en forma proporcional respecto de los bienes que según su valor sean necesarios
para garantizar el pago de la obligación.
Respecto del anticipo a que se refiere el
parágrafo del artículo 29 de la Ley 788 de 2002, la vista fiscal sostiene que
tiene el carácter de abono a la obligación tributaria y que tienen sustento
constitucional en el principio de eficiencia del sistema tributario. La causa
de la obligación tributaria a que se refiere el parágrafo es la declaración de
renta correspondiente al año 2003, “es decir, que el hecho generador de la
obligación solo se materializa a 31 de diciembre de ese año gravable”. En ese
orden de ideas, continua el concepto fiscal, “el contribuyente ha de realizar
un abono sobre una deuda hipotética... porque puede suceder que los hechos
económicos ocurridos durante el 2003 impliquen que la administración deba
devolver todo el anticipo o parte de él, porque el hecho generador no se
materializó...”
Por lo tanto, para el señor Procurador es
claro que “el anticipo no es el impuesto como tal sino un abono en cuanta que
al momento de la causación va a descontarse.” Dicho anticipo debe tener una
base para calculare, que es el impuesto neto de renta de 2002, lo cual, en su
sentir, no vulnera el artículo 338 de la Carta. Sin embargo, “lo que sí hecha
de menos el Despacho es la corrección monetaria del anticipo, es decir, el
mayor valor que dicho abono en cuenta tendría al momento de la causación del
impuesto, pues al no ser reconocido, dicho mayor valor implica para el Estado
un enriquecimiento sin causa justa que incuestionablemente corresponde a un
“nuevo tributo” diferente del anticipo de la sobretasa y que por supuesto
desconoce lo previsto por el artículo 338 de la Carta... Desde esa perspectiva,
la norma demandada deberá entenderse en el sentido de que el anticipo será
ajustado a su valor real al momento de causación de3 la obligación tributaria.”
Finalmente, en cuanto a la acusación
formulada en contra del artículo 60 de la Ley 788 de 2002, que concede
facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el
régimen procedimental y sancionatorio de los tributos de las entidades
territoriales, el concepto del Ministerio Público afirma que la Carta Política
no define qué debe entenderse por “código”, pero que diversos conceptos
vertidos por esta Corporación se han referido al tema, pudiéndose concluir, a
partir de esta jurisprudencia, que no todo trabajo de sistematización de normas
es un código, que las palabras estatuto, régimen y compilación no son sinónimos
de “código” y que para que un cuerpo normativo sea elevado a la categoría de
“código” debe existir una manifestación de voluntad expresa del órgano
legislativo en ese sentido.  Además, dado que la prohibición constitucional se
refiere a la expedición de códigos y no a la modificación de los mismos, el
Despacho del Procurador no encuentra reparo respecto de las facultades
otorgadas por el artículo 60 al presidente de la República.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A. Competencia.
1. La Corte Constitucional es competente
para pronunciarse sobre la demanda objeto de revisión, con fundamento en lo
dispuesto por el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política.
B. El problema jurídico que plantea la demanda
2. La primera acusación formulada en la demanda se
dirige contra los artículos 6° y 7 ° de la Ley 788 de 2002, que ordenan que
dentro del proceso de determinación oficial se inscriban en los registros
públicos la liquidación oficial de revisión o de aforo y la resolución de
sanción que hayan sido debidamente notificadas al contribuyente, a fin de
afectar al pago de sus obligaciones tributarias los bienes a que se refiera la
inscripción. En relación con esta acusación corresponde a la Corte determinar
si, como lo afirma el actor, la medida cautelar a que se refieren estas
disposiciones, por imponerse cuando las obligaciones tributarias no constan aun
en actos administrativos ejecutoriados, desconoce la libre disposición de la
propiedad, derecho garantizado por el artículo 58 de la Constitución, el
derecho de defensa y contradicción a que alude el artículo 29 superior, la
presunción de buena fe recogida por el artículo 83 ibidem, y la
separación de funciones a que aluden los cánones 113 y 116 constitucionales, al
conceder a funcionarios de la Administración facultades jurisdiccionales para
limitar el derecho de propiedad.
En relación con la demanda incoada en contra del
parágrafo del artículo 29 de la Ley acusada, debe la Corte precisar si la
obligación de pagar un anticipo del nuevo impuesto de sobretasa al impuesto de
renta desconoce el principio de irretroactividad tributaria, particularmente
por cuanto la norma demandada indica que tal anticipo debe liquidarse con base
en la renta neta obtenida por el contribuyente durante el año 2002, que fue el
mismo en el que se profirió la Ley 788 acusada.
Finalmente,
en cuanto a la acusación que recae sobre el artículo 60 de la Ley 788 de 2002,
que concede facultades extraordinarias al Presidente de la Republica para que
expida el régimen procedimental y sancionatorio de los tributos de las
entidades territoriales, debe la Corte estudiar dos asuntos: en primer lugar,
si este otorgamiento de atribuciones legislativas desconoce la prohibición
constitucional de conceder facultades al Ejecutivo para “expedir códigos”,
contenida en el numeral 10 del artículo 150; y en segundo término, debe también
la Corporación definir si con el otorgamiento de estas facultades se viola la
reserva estricta de ley que en materia de creación de tributos prescribe el
artículo 338 superior y si esta concesión de facultades para legislar implica
desconocer el principio de legalidad de las penas a que se refiere el artículo
29 superior.
C. Examen de la acusación formulada en contra de los
artículos 6° y 7° de la Ley 788 de 2002.
C.1 Los actos administrativos que dan lugar al
registro a que se refieren las normas acusadas.
3. El artículo 6° de la Ley 788 de 2002 adiciona
el Estatuto Tributario con una disposición que indica que dentro del proceso de
determinación oficial, cuando la Administración expida un acto administrativo
que contenga una liquidación oficial de revisión, una liquidación oficial de
aforo o una resolución sanción, tales actos administrativos, una vez
notificados, deben inscribirse en los registros públicos que corresponda según
la naturaleza de los bienes del contribuyente, a fin de afectar tales bienes al
pago de sus obligaciones tributarias. La norma indica también que la
inscripción en el registro estará vigente hasta la culminación del proceso
administrativo de cobro coactivo, si se llegara hasta allá, e indica los casos
en que puede ser levantada[3].
En cuanto al alcance normativo del artículo
7°, también acusado, este consiste en agregar otra norma al Estatuto
Tributario, referente a los efectos de la inscripción que regula el artículo
anterior. Tales efectos consisten en considerar que sobre los bienes respecto
de los cuales recae la inscripción se ha constituido una garantía real para
asegurar el pago de la obligaciones tributarias del contribuyente, garantía que
permite a la Administración perseguirlos coactivamente para lograr tal pago,
sin consideración a que hayan sido adquiridos por terceros.
4. Los actos administrativos de liquidación
oficial de revisión, liquidación de aforo y la resolución de sanción los
produce la Administración dentro de procesos de determinación oficial de
impuestos o de imposición de sanciones, regulados en el Capítulo II del Título
IV del Estatuto Tributario.
La liquidación oficial de revisión procede
por una sola vez y consiste en la facultad que tiene la Administración de
modificar la liquidación privada presentada por el contribuyente, responsable o
agente retenedor.[4]
Antes de efectuar la liquidación de revisión, la Administración envía al
contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, por una sola vez, un
requerimiento especial que contiene todos los puntos que se propone modificar,
con explicación de las razones que sustentan la modificación o modificaciones. [5] Este requerimiento debe
contener la cuantificación de los impuestos, anticipos, retenciones y sanciones
que se pretende adicionar a la liquidación privada.[6] Dentro de los tres
meses siguientes al requerimiento especial, el contribuyente, responsable,
agente retenedor o declarante puede formular por escrito sus objeciones,
solicitar pruebas, subsanar las omisiones que permita la ley, solicitar a la
Administración que se alleguen al proceso los documentos que reposen en sus
archivos, así como pedir la práctica de inspecciones tributarias, siempre y
cuando estas solicitudes sean conducentes, caso en el cual deben ser atendidas.[7] Agotado el
procedimiento anterior, en un plazo que no puede exceder de seis meses contados
a partir del vencimiento del término para dar respuesta al requerimiento, la
Administración debe proferir y notificar la liquidación de revisión.[8]
La liquidación de aforo es la determinación
que la Administración hace de la obligación tributaria a cargo del
contribuyente, responsable o agente retenedor, cuando éstos han incumplido con
su obligación de declarar.[9]
Antes de producir la liquidación de aforo, la Administración debe emplazar
públicamente a los incumplidos a fin de que, en el término de un mes, cumplan
el deber omitido. Agotado este procedimiento, la Administración puede, dentro
de los cinco años siguientes al vencimiento del plazo señalado para declarar,
producir la referida liquidación de aforo.[10]
La resolución sanción es el acto
administrativo mediante el cual la Administración impone una sanción al
contribuyente, responsable o agente retenedor. De conformidad con lo prescrito
por el artículo 637 del Estatuto Tributario, las sanciones pueden imponerse
mediante resolución independiente, o en las respectivas liquidaciones
oficiales. De manera general, las sanciones tributarias se imponen por el
incumplimiento de las obligaciones de informar, declarar y
determinar correctamente los impuestos, anticipos y retenciones. Concretamente
estas sanciones son por extemporaneidad, corrección, inexactitud, por no
declarar, por libros de contabilidad, por no inscripción, por no expedir
certificados, por no explicación de gastos o por no informar la clausura de
establecimientos.
5. En relación con la naturaleza jurídica
de los actos administrativos anteriores, la doctrina tributaria se inclina a
reconocerles un carácter declarativo de obligaciones a favor del fisco[11]. En efecto, las
obligaciones tributarias nacen ex lege, es decir, la ley que las impone
señala de manera general e impersonal un supuesto de hecho -el hecho gravado-
cuya ocurrencia determina el nacimiento de la obligación en cabeza del
contribuyente, responsable o agente retenedor. Los actos administrativos de
determinación de obligaciones fiscales se profieren como corolario de una
actuación administrativa dentro de la cual se ha establecido la ocurrencia de
ese hecho generador. En ellos se fija el monto del tributo que debe pagarse en un
caso concreto, lo cual implica demostrar que ha ocurrido el presupuesto de
hecho previsto en la ley -hecho gravado- y se ha precisado su dimensión
económica -base gravable-. Así, los procesos administrativos de determinación
de obligaciones tributarias consisten en aplicar la ley que establece el
tributo a la situación particular del sujeto obligado a pagarlo y en tal virtud
no crean o constituyen las obligaciones tributarias -que surgen ex lege
por la realización del hecho gravado-,  sino que más bien las declaran. De ahí
la naturaleza declarativa de estos actos administrativos. De manera similar, la
naturaleza jurídica de los actos administrativos que imponen sanciones en
materia tributaria también es declarativa, pues en ellos se declara la
existencia de una responsabilidad previamente definida en la ley, originada por
la realización de un supuesto de hecho previsto en ella que es el
incumplimiento o cumplimiento defectuoso de una obligación o un deber
tributario.
6. Resulta importante distinguir entre la
actividad que se plasma en los actos administrativos que se vienen comentando
-liquidación de revisión, liquidación de aforo y resolución sanción- que está
destinada a declarar la existencia y fijar el monto de una deuda tributaria, y
la actividad desplegada en ocasiones por la misma Administración cuando ante el
incumplimiento del obligado procede a perseguir el pago de esa deuda mediante
el proceso de ejecución coactiva. Ambas actividades se diferencian por el fin
que persiguen y por los procedimientos a través de los cuales actúa la
Administración. Estableciendo un símil entre la actividad administrativa y la
jurisdiccional, podría decirse que los procesos de determinación oficial se
asemejan a las actuaciones judiciales que culminan con sentencias declarativas,
mientras que la actividad de cobro coactivo de la administración equivale a los
procedimientos ejecutivos jurisdiccionales.
7. Ahora bien, los actos administrativos de
determinación de obligaciones fiscales o las resoluciones que imponen sanciones
pueden ser discutidos ante la misma Administración. A este respecto, el
artículo 720 del Estatuto Tributario prescribe que contra las liquidaciones
oficiales y resoluciones que impongan sanciones procede de manera general el
recurso de reconsideración, que debe interponerse  dentro de los dos meses
siguientes a la notificación del acto. Sólo en caso de que el contribuyente no
interponga oportunamente los recursos por la vía gubernativa, el artículo 736 del
Estatuto Tributario le permite solicitar la revocatoria directa dentro de los
dos años contados a partir de la ejecutoria del correspondiente acto
administrativo. Agotada la vía gubernativa, tales actos administrativos pueden
ser demandados ante la jurisdicción contencioso administrativa. El artículo 730
del Estatuto en comento señala los casos en que ellos resultan nulos.[12]
C.2 Naturaleza jurídica del registro a que
se refieren las normas acusadas.
8. El artículo 6° de la ley 788 de 2002
ordena que dentro del proceso de determinación del tributo e imposición de
sanciones se inscriba la liquidación oficial de revisión o de aforo o la
resolución de sanción, una vez hayan sido debidamente notificadas, en los
registros públicos que corresponda de acuerdo con la naturaleza del bien, y en
los términos que señale el reglamento. Como bien lo señalan tanto el demandante
como los intervinientes, la naturaleza jurídica de la medida consagrada en el
artículo 6° bajo examen es la de ser una medida cautelar, que busca  que los
bienes sobre los que recae el registro queden afectados al pago de las
obligaciones del contribuyente. En tal virtud, viene a constituirse sobre ellos
una garantía real del pago de la obligación tributaria, por lo cual la
Administración los puede perseguir coactivamente sin importar que los mismos
hayan sido traspasados a terceros. Dicha garantía debe permanecer vigente hasta
tanto se extinga la referida obligación, salvo que el acto administrativo
objeto de registro sea revocado en la vía gubernativa o jurisdiccional, o que
en el proceso de discusión del mismo la liquidación privada quede en firme. No
obstante, tal garantía real puede ser substituida por otra o por una garantía
bancaria o póliza de seguros.
Ahora bien, como se acaba de decir, el
principal efecto jurídico del registro a que se refiere el artículo 6° de la
Ley 788 de 2002 consiste en afectar tales los bienes al pago de las
obligaciones tributarias; sin embargo, jurídicamente los mismos no quedan por
fuera del comercio puesto que pueden seguir siendo objeto de actos de
disposición. No obstante, debe admitirse que, de hecho, el registro puede
significar una limitación para tal disponibilidad.
C. 3 Jurisprudencia constitucional relativa
a medidas cautelares.
a. Jurisprudencia relacionada con el objeto
de las medidas cautelares;  tipo de obligaciones o responsabilidades que pueden
caucionar.
9. En relación con el objeto de las medidas
cautelares como la que prescriben las normas acusadas, esta Corporación ha
tenido ocasión de verter una amplia jurisprudencia, según la cual ellas pueden
buscar, entre otros propósitos, el “asegurar una decisión ... administrativa
futura, mientras se adelante y concluya la actuación respectiva”. Así, en
la Sentencia C-054 de 1997[13]
se dijo:
“- En nuestro régimen jurídico, las medidas
cautelares están concebidas como un instrumento jurídico que tiene por objeto
garantizar el ejercicio de un derecho objetivo, legal o convencionalmente
reconocido (por ejemplo el cobro ejecutivo de créditos), impedir que se
modifique una situación de hecho o de derecho (secuestro preventivo en
sucesiones) o asegurar los resultados de una decisión judicial o administrativa
futura, mientras se adelante y concluye la actuación respectiva, situaciones
que de otra forma quedarían desprotegidas ante la no improbable actividad o
conducta maliciosa del actual o eventual obligado.” (Negrillas fuera del
original)
En la misma Sentencia en comento, la Corte
fue explícita al exponer que el decreto de medidas cautelares no se restringe
al aseguramiento de las obligaciones ciertas contenidas en títulos ejecutivos o
en actos administrativos ejecutoriados, sino que también procede en diversas
hipótesis en las cuales no existe certeza jurídica sobre el derecho cuyo
cumplimiento pretenden garantizar:
“Si bien la ocurrencia de una situación de
hecho o de derecho determina el ejercicio de la medida cautelar, cabe advertir
que la razón de ser de ésta no está necesariamente sustentada sobre la validez
de la situación que la justifica. De manera que el título de recaudo, por
ejemplo, puede ser cuestionable y esa circunstancia no influye sobre la
viabilidad procesal de la cautela si se decretó con arreglo a la norma que la
autoriza. Es por esta circunstancia particular que no puede aducirse que la
cautela siempre conduzca a violentar o desconocer los derechos del sujeto
afectado con la medida. Obviamente, cuando la medida de cautela es ilegal puede
ocasionarse perjuicios, cuyo resarcimiento es posible demandar por el
afectado.”[14]
En la misma línea jurisprudencial, en la Sentencia C- 840 de 2001[15] la Corte estimó que el
decreto de medidas cautelares no exigía la previa definición y certidumbre
jurídica sobre la existencia y exigibilidad de la responsabilidad jurídica que
se pretendiera garantizar, que en ese caso concreto era la responsabilidad
fiscal:
“Las medidas
cautelares dentro del proceso de responsabilidad fiscal se justifican en virtud
de la finalidad perseguida por dicho proceso, esto es, la preservación del
patrimonio público mediante el resarcimiento de los perjuicios derivados del
ejercicio irregular de la gestión fiscal.
“En efecto, estas medidas tienen un
carácter precautorio, es decir, buscan prevenir o evitar que el investigado en
el proceso de responsabilidad fiscal se insolvente con el fin de anular o
impedir los efectos del fallo que se dicte dentro del mismo. En este sentido,
"el fallo sería ilusorio si no se proveyeran las medidas necesarias para
garantizar sus resultados, impidiendo la desaparición o la distracción de los
bienes del sujeto obligado."[16]
Las medidas cautelares son pues, independientes de la decisión de condena o
de exoneración que recaiga sobre el investigado como presunto responsable del
mal manejo de bienes o recursos públicos.  Pretender que éstas sean impuestas
solamente cuando se tenga certeza sobre la responsabilidad del procesado carece
de sentido, pues se desnaturaliza su carácter preventivo, teniendo en cuenta
que ellas buscan, precisamente, garantizar la finalidad del proceso, esto es,
el resarcimiento.  En esta perspectiva las medidas cautelares pueden
ser decretadas en cualquier momento del proceso de responsabilidad fiscal,
habida consideración de las pruebas que obren sobre autoría del implicado,
siendo la primera oportunidad legal para el efecto la correspondiente a la
fecha de expedición del auto de apertura del proceso de responsabilidad
fiscal.  No antes.
En consonancia con la Constitución y la ley
610 el artículo 41 exhibe una gran pertinencia y una plena justificación.  Pues
a todas luces resulta evidente que para una mejor garantización de los
efectos resarcitorios las medidas cautelares no pueden dejarse para último
momento, ni condicionarse a la previa determinación de responsabilidad fiscal
del servidor público o del particular con poderes de gestión fiscal.  ”
(Negrillas fuera del original)[17]
Posteriormente, en la Sentencia C-484 de
2002[18]
se reiteró que las medidas cautelares no son exclusivas de los procesos
ejecutivos:
“No son
pues, las medidas cautelares exclusivas de los procesos de ejecución, como
tampoco lo son tan sólo de una rama del Derecho en particular. Ellas pueden ser establecidas por el
legislador según su propia apreciación de la conveniencia de hacerlo por
política legislativa, e inclusive puede si así lo considera pertinente,
utilizar la técnica de la remisión a leyes o a códigos de una materia
determinada, para aplicarlos en otra, nada de lo cual vulnera la Carta
Política.
“Sentado lo anterior, no se ve entonces que
resulten afectados de inconstitucionalidad los artículos 23 a 29 de la ley
acusada, por cuanto en el primero de ellos se instituyan como procedentes al
ejercer la acción de repetición el embargo y el secuestro de bienes, así como
la inscripción de la demanda conforme a las reglas del procedimiento civil y se
ordene al juez o magistrado la fijación de una caución judicial a cargo de la
entidad demandante para garantizar los eventuales perjuicios que se le pudieren
ocasionar al servidor público llamado en garantía, es decir, demandado para
reembolsar eventualmente; tampoco resulta contrario a la Carta Política que
esas medidas precautorias se puedan decretar antes de la notificación del auto
admisorio de la demanda, pues precisamente su naturaleza y finalidades permiten
hacerlo sin que eso signifique vulneración de las reglas propias del debido
proceso”.[19]
b. Jurisprudencia relativa a las medidas
cautelares frente al derecho al debido proceso, el derecho de propiedad y la
presunción de buena fe.
10. También la Corte ha estudiado
concretamente si el decreto de medidas preventivas hecho antes de que exista
certeza jurídica sobre la existencia de la obligación que pretenden cautelar
tiene el alcance de desconocer el derecho al debido proceso. Sobre el
particular ha sostenido una postura según la cual  en principio tal decreto de
medidas cautelares no vulnera ese derecho fundamental ni ningún otro; no
obstante, también ha estimado que en la adopción de esa clase de medidas deben
mediar ciertas garantías que aseguren la proporcionalidad de las cautelas:
“Que las medidas cautelares de naturaleza
real se ejecuten antes de que sea declarada cierta la existencia del crédito,
circunstancia que le impide al deudor disponer libremente de los bienes que se
han constituido en prenda de garantía del acreedor, no comporta entonces una
violación del debido proceso ni de ningún otro derecho, pues como se anotó, su
ejecución previa se ajusta a la filosofía propia de dicha institución procesal
que, como quedó dicho, tiende a garantizar la realización de la justicia
material. Sobre este particular, vale aclarar que el afectado con las acciones
preventivas no se encuentra desamparado por el régimen jurídico, ya que éste,
con el fin de garantizar el ejercicio moderado y racional de las cautelas, ha
previsto como condición para su solicitud prestar una caución en dinero,
bancaria o de compañía de seguros, equivalente al diez (10) por ciento del
valor actual de la ejecución, con el fin de responder por los perjuicios que se
deriven de su indebida ejecución. Asimismo, el ordenamiento legal le permite al
juez limitar la práctica de las medidas a lo necesario, de manera que el valor
de los bienes embargados y secuestrados no excedan del doble del crédito
cobrado, sus intereses y las respectivas costas, dejando también a salvo
aquellos bienes que por ley son inembargables y los considerados esenciales
para la modesta subsistencia del ejecutado. (C.P.C. arts. 513, 518, 684 y
690).”[20]
Concretamente, en relación con la
proporcionalidad y razonabilidad que debe observar el decreto de medidas
cautelares, la Corte ha dicho:
“...el Legislador, aunque goza de una
considerable libertad para regular el tipo de instrumentos cautelares y su
procedimiento de adopción, debe de todos modos obrar cuidadosamente, por cuanto
estas medidas, por su propia naturaleza, se imponen a una persona antes de que
ella sea vencida en juicio.
Por ende, el actor tiene razón en que los instrumentos cautelares, por su
naturaleza preventiva, pueden llegar a afectar el derecho de defensa y el
debido proceso, en la medida en que restringen un derecho de una persona, antes
de que ella sea condenada en un juicio. Existe pues una tensión entre la
necesidad de que existan mecanismos cautelares, que aseguren la efectividad de
las decisiones judiciales, y el hecho de que esos mecanismos pueden llegar a
afectar el debido proceso, en la medida en que se imponen preventivamente,
antes de que el demandado sea derrotado en el proceso. Precisamente por esa
tensión es que, como bien lo señala uno de los intervinientes, la doctrina y
los distintos ordenamientos jurídicos han establecido requisitos que deben ser
cumplidos para que se pueda decretar una medidas cautelar, con lo cual, la ley
busca que esos instrumentos cautelares sean razonables y proporcionados.
Por ejemplo, en algunos ordenamientos, como el español, la ley establece tres
exigencias[21]:
para que pueda decretarse la medida cautelar, a saber, que (i) haya la
apariencia de un buen derecho (“fumus boni iuris”), esto es, que el
demandante aporte un principio de prueba de que su pretensión se encuentra
fundada, al menos en apariencia; (ii) que haya un peligro en la demora (“periculum
in mora”), esto es que exista riesgo de que el derecho pretendido pueda
verse afectado por el tiempo transcurrido en el proceso; y, finalmente, que el
demandante preste garantías o “contracautelas”, las cuáles están destinadas a
cubrir los eventuales daños y perjuicios ocasionados al demandado por la
práctica de las medidas cautelares, si con posterioridad a su adopción, se
demuestra que éstas eran infundadas.”[22]
11. En cuanto al no desconocimiento del
derecho de propiedad por la adopción de medidas cautelares que afectan bienes
al pago de una obligación derivada de la responsabilidad fiscal de un
funcionario, la jurisprudencia ha considerado que no se afecta tal derecho “porque
la medida cautelar por si misma, si bien limita los poderes de disposición, uso
y disfrute de su titular durante el trámite del proceso, no tiene la virtud ni
de desconocer ni de extinguir el derecho”.[23]
Es decir, se ha juzgado que la limitación del derecho de propiedad que produce
la adopción de medidas cautelares, en los casos en que se trata de asegurar la
efectividad de la responsabilidad fiscal, no resulta desproporcionada en cuanto
no desconoce o extingue el derecho de dominio.
12. Finalmente también la Corte ha
estudiado el problema de sí el decreto de medidas cautelares vulnera la
presunción de buena fe a que se refiere el artículo 83 de la Constitución. En
este punto ha hecho ver que dicha presunción no impide que el ordenamiento jurídico
prevea la posibilidad de que se den ciertos comportamientos contrarios a
derecho y adopte medidas para prevenir sus efectos:
“La práctica de las medidas cautelares
antes de la notificación del auto que las decreta tiene una razón obvia, y es
evitar que el demandado, al conocer que un embargo o un secuestro fueron
ordenados, pueda intentar insolventarse a fin de eludir el cumplimiento de la
sentencia. Por ende, esa regulación persigue un propósito constitucionalmente
relevante, como es asegurar la efectividad de la sentencia, sin que pueda
aducirse que de esa manera las expresiones acusadas desconocen el principio
constitucional de la buena fe, al suponer que el demandado podría intentar
sustraerse a las consecuencias de un fallo adverso.  En efecto, el principio
constitucional de la buena fe no implica que las autoridades deban regular los
asuntos suponiendo que las personas se portan siempre bondadosamente y cumplen
voluntariamente con todas sus obligaciones pues, como dicen los autores de El
Federalista, “si los hombres fueran
ángeles, no sería necesario ningún gobierno”[24], ni habría
necesidad de regulaciones jurídicas, ni de ordenamientos coactivos, pues todas
las personas vivirían en perfecta armonía. Los ordenamientos jurídicos existen
en gran medida como un reconocimientos de las imperfecciones del ser humano,
que hace necesaria la imposición coactiva de ciertos comportamientos y del
cumplimientos de determinadas obligaciones, precisamente porque es razonable
pensar que algunas personas estarían dispuestas a no acatar esas pautas
normativas. Por ende, mal puede considerarse que desconoce el principio de
buena fe la expresión acusada, simplemente porque el legislador establece
mecanismos para evitar que el demandado intente insolventarse para eludir una
condena en su contra. Esos comportamientos ocurren en la práctica, por lo cual
bien puede la ley prevenirlos, sin que por tal razón desconozca la buena fe.
Argumentar que ese tipo de reglas atenta contra el principio de buena fe
llevaría a concluir que todo el código penal viola la Constitución porque la
ley presume que los ciudadanos pueden cometer delitos.”[25]
C.4 Examen concreto de los cargos de
inconstitucionalidad esgrimidos en contra de los artículos 6° y 7° de la Ley
788 de 2002.
12. Uno de los cargos que aduce el
demandante indica que la medida cautelar regulada en el artículo 6° de la Ley
acusada, por imponerse cuando las obligaciones tributarias que se pretende
garantizar no constan aun en actos administrativos ejecutoriados, desconoce el
derecho de defensa. [26]
Sobre este punto, reiterando nuevamente su jurisprudencia, la Corte estima que
este hecho no acarrea per se la vulneración del derecho al debido
proceso, el cual en este caso consiste tan sólo en la posibilidad de hacer
efectivas las garantías del derecho de defensa y de contradicción, cosa que en
principio está asegurada en este caso.
En efecto, la mediada cautelar regulada en
el artículo 6° de la Ley 788 de 2002, que consiste en el registro de la
liquidación oficial de revisión, de aforo o de la resolución sanción en los
registros públicos que corresponda según la naturaleza de los bienes del
contribuyente, es una actuación que se surte después de que la Administración
ha agotado un proceso administrativo dentro del cual aquél ha tenido la ocasión
de conocer el contenido del proyecto de declaración oficial o de resolución
sanción llamado a registrarse y las razones por la cuales se piensa adoptar esa
decisión administrativa y también ha podido oponerse a ella aduciendo pruebas,
solicitando inspecciones, etc, como se hizo ver anteriormente cuando se
comentaron las normas del Estatuto Tributario que regulan los procesos
oficiales de determinación oficial de impuestos o de imposición de sanciones,
contenidas en el Capítulo II del Título IV de ese ordenamiento. Este proceso
administrativo, que se adelanta con la intervención del contribuyente a quien
para ello se le hace un requerimiento o emplazamiento, puede concluir con la
adopción, notificación y posterior registro de la decisión administrativa, pero
también puede acabar con la firmeza de la declaración privada si la
Administración, como consecuencia del ejercicio del derecho de defensa por
parte del contribuyente que ha sido requerido, decide no expedir una
declaración oficial o una resolución de sanción. Así pues, dentro del proceso
administrativo de determinación oficial de impuestos o de imposición de
sanciones, antes de la adopción de la decisión administrativa llamada a
ser registrada, el afectado ha tenido la oportunidad de oponerse a ella
ejerciendo el derecho de defensa. Como la medida cautelar a que se refieren las
normas acusadas es accesoria a las decisiones administrativas contenidas en
liquidaciones oficiales o en resoluciones de sanción, la posibilidad de
oponerse a éstas es garantía del derecho de defensa frente a la media cautelar
en sí misma considerada.
Pero, además, el contribuyente tiene dos
ocasiones adicionales de ejercer dicho derecho de contradicción,
posteriormente a la expedición del acto administrativo llamado a
registrarse: una ante la misma Administración, a través de la interposición de los
recursos que quepan por la vía gubernativa, y otra por la vía judicial ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Resulta entonces desvirtuada la
afirmación contenida en la demanda según la cual el registro de la liquidación
oficial de revisión o de aforo o de la resolución sanción impedirían el
ejercicio del derecho de defensa y desconocería el derecho al debido proceso.
13. Tampoco estima la Corte que la medida
cautelar que ordenan y regulan las disposiciones sub examine tenga el
alcance de desconocer el derecho a la propiedad, concretamente la facultad de
disposición sobre el bien objeto de dominio que dicho derecho comporta, como lo
estima el demandante. En efecto, el registro de la decisión administrativa no
saca del comercio los bienes sobre los cuales recae, de manera que sobre estos
puede seguir disponiendo su titular, quien válidamente puede gravarlos o
enajenarlos a favor de terceros. A pesar de que la afectación al pago de
obligaciones tributarias pueda significar de hecho una merma en la
comerciabilidad de los bienes del contribuyente, dado que la medida cautelar
pasa contra terceros adquirentes, esta limitación no se juzga excesiva si de
otro lado se tiene en cuenta que los fines que persigue el registro son
constitucionalmente valiosos, dado que consisten en asegurar la obligación de
contribuir al financiamiento de los gastos públicos, deber de rango superior al
que alude el artículo 95 de la Carta. Además, la posibilidad que otorga al
contribuyente el numeral 4° del artículo 6°  sub examine, que le permite
sustituir el registro sobre sus bienes por una garantía bancaria o póliza de
seguros, aminora la limitación fáctica a la comerciabilidad de los bienes, que
se produce por la medida cautelar consagrada en las normas demandadas.
14. No obstante, la Corte detecta cierta
precariedad en la regulación legal que hace que no esté plenamente asegurada la
proporcionalidad de la medida cautelar, de cara a la garantía constitucional de
los derechos de propiedad y de defensa. En efecto, las normas acusadas
-artículos 6° y 7° de la Ley 788 de 2002- no incluyen ninguna regla que obligue
a la Administración a limitar el valor de la cautela, de manera que resulte
proporcionada a la cuantía de la obligación tributaria cuyo cumplimiento se
pretende asegurar. Desde este punto de vista, podrían resultar afectados con el
registro bienes por valor notoriamente superior al de tal obligación, con lo
cual la limitación de derechos que soportaría el contribuyente resultaría ser
demasiado gravosa frente al beneficio público que se obtendría con la
aplicación de la medida cautelar, evidenciándose la desproporción aludida.
En este punto la Corte detecta que en el
Estatuto Tributario -Decreto 624 de 1989- existen normas que imponen límites
cuantitativos a ciertas medidas cautelares. Sin embargo, ellas son reglas
especiales que regulan el proceso de ejecución coactiva[27] y por lo tanto no
resultan aplicables al registro de los actos administrativos de declaración de
revisión, de aforo o resolución sanción, que se profieren por fuera de dicho
proceso de cobro.
Por ello, sobre este aspecto la Corte
estima que las normas acusadas sólo resultan constitucionales si se entiende
que la Administración debe limitar la cuantía del registro, de modo que resulte
proporcionada al valor de las obligaciones tributarias determinadas
oficialmente, o al valor de la sanción impuesta por ella. Para estos efectos
considera que el vacío legislativo detectado debe ser llenado acudiendo por
analogía jurídica a la norma citada del Estatuto Tributario -Artículo 838[28]-, que regula el límite
a las medidas cautelares dentro del proceso de ejecución coactiva. El
respectivo condicionamiento será señalado en la parte resolutiva de la presente
decisión.
También se echa de menos una disposición
expresa que asegure el resarcimiento de los perjuicios que el registro pueda
irrogar al contribuyente si a la postre se encuentra que las obligaciones
garantizadas en realidad no existían; sin embargo ello no hace
inconstitucionales las normas acusadas por cuanto para lograr el reconocimiento
de tales perjuicios existen los mecanismos generales consagrados en el Código
Contencioso Administrativo, que desarrollan en este punto la responsabilidad
patrimonial del Estado por el daño antijurídico, consagrada en el artículo 90
superior.
15. En relación con la acusación también
formulada en la demanda, según la cual los artículos 6° y 7° desconocen la
presunción de buena fe a que se refiere el artículo 83 de la Constitución, pues
la medida cautelar partiría de la presunción contraria, esto es la de suponer
que el contribuyente obrará de mala fe y se alzará de bienes, la Corte,
reiterando la jurisprudencia arriba citada, despachará el cargo como
improcedente. En efecto, no toda norma legal que prevea la posibilidad de
conductas antijurídicas y establezca  consecuencias o precauciones al efecto
desconoce el principio de la buena fe. El ordenamiento jurídico debe asegurar
la eficacia de los derechos y no proveer un amparo meramente formal a los
mismos; en tal virtud, el diseño legal de medidas cautelares asegura que quien
resulte jurídicamente obligado a la satisfacción de un derecho cumpla
efectivamente con ello. Siempre y cuando tales medidas no resulten inidóneas,
desproporcionadas o irrazonables, no pueden entenderse contrarias a la
presunción de buena fe que, por ser de carácter general, no implica el suponer
que siempre se producirá el cumplimiento voluntario y oportuno de las
obligaciones.
16. Finalmente, en un último cargo el actor
aduce que los artículos 6° y 7° de la Ley 788 de 2002 desconocen la separación
de las ramas del poder público consagrada en los artículos 113 y 116 de la
Carta, pues otorgan facultades jurisdiccionales a funcionarios de la
Administración para limitar derechos reconocidos en la Constitución; considera
que tratándose de medidas tendientes a garantizar la efectividad de un derecho
incierto, solo pueden adoptarse por jueces de la República.
Al respecto estima la Corte que aun
admitiendo que el decreto de medidas cautelares por parte de funcionarios
administrativos correspondiera al ejercicio de una facultad jurisdiccional y no
administrativa, ello no haría inconstitucionales los artículos 6° y 7° de la
Ley 788 de 2002, toda vez que la propia Constitución en su artículo 116
autoriza que excepcionalmente la ley atribuya funciones jurisdiccionales en
materias precisas a determinadas autoridades administrativas, con la única
restricción referente al adelantamiento de sumarios o juzgamiento de delitos.
En tal virtud, no prospera el cargo.
D. Examen de los cargos de
inconstitucionalidad aducidos en contra del parágrafo del artículo 29 de la Ley
788 de 2002.
17. Como se recuerda, el actor estima que
el parágrafo del artículo 29 de la Ley 788 de 2002 desconoce los artículos 338
y 363 de la Carta, en la medida en que, para el año gravable 2003, ordena pagar
un anticipo de la sobretasa del impuesto de renta que se crea en el mismo
artículo, cuyo monto se determina a partir de la renta líquida obtenida por el
contribuyente durante el año 2002, anticipo que debe ser cancelado durante el
segundo semestre de 2003.
El artículo 363 de la Constitución consagra
el principio de irretroactividad tributaria, al decir que “Las leyes
tributarias no se aplicarán con retroactividad”. Este principio que rige
para la aplicación de la ley tributaria en el tiempo, establecido por razones
de seguridad jurídica, implica la imposibilidad de señalar consecuencias tributarias
a actos, hechos o situaciones jurídicas que ya están consolidadas para el
momento en que la ley entra en vigencia, salvo que estas consecuencias resulten
favorables al contribuyente.[29]
Por su parte, el último inciso del artículo
338 superior consagra el principio de periodicidad tributaria, al decir que “las
leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea
el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia
de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.” Este principio, que como lo
indica la disposición transcrita rige para los tributos que se causan por
períodos, significa que en estos casos las leyes tributarias únicamente surten
efectos a partir del periodo fiscal siguiente al de su expedición. En el caso
del impuesto de renta, el hecho gravado está constituido por la obtención de
ingresos susceptibles de producir un incremento patrimonial durante un año
calendario, período que coincide con la vigencia fiscal. En tal virtud, las
leyes relativas a este gravamen no pueden surtir efectos sino a partir del año
gravable siguiente a aquel en el cual fueron expedidas, so pena de desconocer
el principio de periodicidad o anualidad tributaria a que se refiere el
artículo 338 en comento.
Ahora bien, el artículo 29 de la Ley 788 de
2002 crea una sobretasa al impuesto de renta, que se impone a las personas
obligadas a pagar tal tributo, sobretasa que para el año 2003 es del diez por
ciento (10%) del impuesto neto de renta determinado por dicho año gravable y
que a partir de 2004 equivale al cinco por ciento (5%) del impuesto neto
de renta del respectivo período gravable. Por tratarse de una norma tributaria
no puede aplicarse retroactivamente, es decir para regular los efectos de
situaciones ocurridas con anterioridad a su entrada en vigencia acaecida el 27
de diciembre de 2002,[30]
ni tampoco puede aplicarse sino a partir de la vigencia fiscal de 2003, que es
el período gravable para el impuesto de renta que comienza después de tal
entrada en vigencia.
El aparte acusado no es el que crea la
sobretasa, sino aquel contenido en el parágrafo del artículo, que ordena pagar
un anticipo sobre ella. Dicho anticipo debe ser cancelado durante el segundo
semestre de 2003. Como el valor de la sobretasa se liquida sobre el impuesto
neto de renta de cada año gravable, pero durante el segundo semestre de 2003,
cuando hay que pagar el anticipo, no se conoce todavía el valor de dicho
impuesto para el mismo año (la obligación de hacer la declaración de renta
correspondiente a 2003 sólo surge en el año 2004 cuando ya se tiene el dato de
todos los ingresos constitutivos de renta percibidos durante 2003), el
legislador señaló que el valor del referido anticipo se calcularía con base en
el impuesto neto de renta del año gravable 2002. En la acusación formulada en
la demanda se aduce no puede ser de la esencia de la sobretasa la liquidación
del anticipo, pues el mismo se liquidaría sobre el impuesto neto de renta de la
vigencia anterior, con lo cual, al parecer del actor, se produciría la
vulneración de los artículos 338 y 363 superiores, como arriba se dijo.
18. En diversas oportunidades esta
Corporación ha explicado por qué la obligación de pagar anticipos no desconoce
los referidos principios de retroactividad ni de periodicidad tributaria. Así,
en la Sentencia C-445 de 1995[31],
explicando la naturaleza de abono al impuesto que hace el contribuyente
cuando paga un anticipo, con fundamento en el principio constitucional de
eficiencia del sistema tributario la Corte avaló la constitucionalidad de este
sistema de recaudo diseñado por el legislador. En esa oportunidad el actor
cuestionaba la legitimidad constitucional de los mecanismos de cobro anticipado
de impuestos, como las retenciones en la fuente o los anticipos, pues el Estado
estaría percibiendo un tributo antes de que éste se hubiera causado
materialmente y fuera exigible. Al examinar este cargo, la Corte consideró lo
siguiente:
“La ley
tributaria ordena, en determinados casos, el abono anticipado de ciertos
tributos. Así, de un lado, y con el fin de facilitar, acelerar y asegurar el
recaudo del impuesto a la renta y complementarios, la ley autoriza la retención
en la fuente de ciertos cobros y abonos, los cuales serán considerados como
buena cuenta o anticipo del pago del respectivo tributo (Cf arts 365 y ss del
decreto 624 de 1989). De esa manera, la ley pretende que en forma gradual el
impuesto se recaude, en lo posible, en el mismo ejercicio gravable en que se
cause.  De otro lado, la ley tributaria también establece que los
contribuyentes del impuesto a la renta deberán abonar un determinado porcentaje
de su liquidación privada a título de anticipo del impuesto de renta del año
siguiente gravable (Art. 807 ibidem).
“...
“La Corte considera que el examen de estos
modos de extinción anticipada de la obligación tributaria debe hacerse a la luz
de los principios constitucionales que gobiernan el sistema fiscal, y en
particular, del principio de eficiencia, pues la efectividad de los derechos de
las personas es uno de los principios esenciales del Estado social de derecho,
que orienta además la actividad de la Administración (CP arts. 1º,  2º y 209).
“Así, la retención es un sistema tributario
que permite un recaudo poco costoso, pues los agentes  retenedores perciben
grandes cantidades de dinero con poco esfuerzo administrativo para el Estado y
para los propios particulares. Es además un mecanismo relativamente cómodo para
el propio contribuyente pues el impuesto le es descontado en el momento mismo
en que recibe su ingreso. Igualmente, estas retenciones permiten que el Estado
perciba un flujo relativamente constante de ingresos fiscales, lo cual le permite
a las autoridades no sólo racionalizar sus políticas de gasto sino además
garantizar la continuidad de la prestación de los servicios públicos (CP art.
365). Finalmente, en la práctica, la retención ha demostrado ser un eficaz
sistema de control de la evasión. Por ello, la Corte ya había señalado que la
ampliación de la retención en la fuente, lejos de ir en contra de la
Constitución,  se ajustaba a ella, pues "favorece el recaudo y elimina
algunas posibilidades de evasión y elusión fiscal"[32], lo cual armoniza
plenamente con el principio de eficiencia y de equidad. En efecto, "es
claro que la retención en la fuente obedece al principio de eficiencia, y no es
contraria a los de equidad y progresividad"[33].
“En ese mismo orden de ideas, la Corte
considera que el anticipo también es un mecanismo destinado a acelerar el
recibo de impuestos por parte del gobierno, que de igual forma responde a
consideraciones de eficiencia tributaria.
“Este carácter anticipado de estos abonos
tributarios no afecta per se la legitimidad constitucional de estas
figuras, puesto que en ninguna parte la Constitución prohíbe estos mecanismos y
el Legislador tiene una amplia libertad de regulación en este campo. En efecto, esta Corporación ya había
señalado que "la Constitución no entra en el detalle de cómo se recaudan
los impuestos decretados por el Congreso, porque ello sería contrario a la
técnica jurídica"[34].
Sin embargo, la Corte considera que estos fenómenos jurídicos deben ser tenidos
en cuenta por el Legislador, con el fin de evitar eventuales violaciones del
principio de equidad tributaria. En efecto, es perfectamente posible que las
sumas retenidas al contribuyente o aquellas que éste mismo ha anticipado al
presentar su declaración excedan el monto que, una vez terminado el período y
liquidado de manera definitiva su impuesto, le corresponde por ley cancelar, de
acuerdo a su capacidad de pago. En tales circunstancias, si la ley no
permitiera al contribuyente compensar estas sumas u obtener su devolución,
podría vulnerarse el principio de equidad tributaria, puesto que el
contribuyente terminaría por cancelar un impuesto mayor del que por ley le
debería corresponder.  Pero lo cierto es que el Estatuto Tributario prevé esos
mecanismos...” (Negrillas fuera del orginal.)
En el mismo sentido se había pronunciado la
Corte en la Sentencia C-421 de 1995[35],
en la que señaló que la regulación legal de uno de los mecanismos más usuales
de cobro anticipado - la retención en la fuente-  no desconocía el debido
proceso.  Recientemente, en la Sentencia C-643 de 2002[36]  volvió a  expresar
que el legislador podía diseñar sistemas de pago anticipado de tributos:
“Por tanto, es legítimo que el legislador,
en consideración a las particularidades con que en cada caso se ejerce la
actividad económica generadora de renta, configure un régimen diferente para
efectos de la determinación del impuesto sobre ella y de su recaudo y acuda
a mecanismos diversos de retención como sistema de pago anticipado y extinción
de la obligación tributaria.” (Negrillas fuera del original)
19. De esta manera, la jurisprudencia
sostenida de esta Corporación ha desestimado los cargos de inconstitucionalidad
esgrimidos en contra de normas que creaban mecanismos de cobro anticipado de
impuestos, entendiendo la palabra “anticipado” como el hecho de que el anticipo
se pague antes de que expire la vigencia fiscal del respectivo tributo, cuando
él es de naturaleza periódica.
No obstante, la acusación en este caso
parece dirigirse concretamente contra la parte de la disposición que establece
que el anticipo se calcule con base en el impuesto de renta del año anterior.
En efecto, tal anticipo de la sobretasa, para ejercicio de 2003 debe
calcularse  con base en el impuesto neto de renta del año gravable 2002. La
demanda estima que la orden de calcular de esta manera el anticipo vulnera
tanto el principio de retroactividad, como el de anualidad o periodicidad
tributaria del impuesto de renta.
A
juicio de la Corte el método de liquidación del anticipo obedece en este caso a
la imposibilidad fáctica en que se está en el momento en que debe ser pagado,
de conocer la base gravable del impuesto de renta correspondiente al año 2003.
En tal virtud, el legislador acudió a una presunción, cual fue la de suponer
que el contribuyente obtendría durante este año unos ingresos constitutivos de
renta equivalentes a los del año inmediatamente anterior, y con base en esta
suposición ordenó calcular el valor del anticipo acudiendo al valor del
impuesto neto de renta correspondiente al año 2002. Sin embargo, la presunción
a que acudió el legislador para establecer la base sobre la cual debe
liquidarse la sobretasa correspondiente al año 2003 no tiene el alcance de
significar que el hecho generador de tal sobretasa sea la percepción de
ingresos durante 2002, lo cual sí implicaría la vulneración de los principios
de anualidad e irretroactividad tributaria. Tal hecho gravable continua siendo
la percepción de renta durante 2003, solamente que se presume que la magnitud
económica del mismo, esto el la base gravable, será equivalente a la del año
anterior.
Adicionalmente, esta presunción  puede ser desvirtuada
cuando finalizado el año y una vez conocido el valor del impuesto neto de renta
para la vigencia fiscal de 2003, se demuestre que la renta que determina el
impuesto de ese período fue inferior a la obtenida en el año anterior, esto es
en 2002. En este caso el contribuyente podría reclamar los saldos a su favor,
si el abono llegara a superar el valor total de la sobretasa que finalmente
resultara a su cargo. Para ello sería aplicable el artículo 850 del Estatuto
Tributario, que es del siguiente tenor:
“Artículo 850. DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR. Los
contribuyentes responsables que liquiden saldos en sus declaraciones
tributarias podrán solicitar su devolución.”
La existencia de este mecanismo legal que permite al
contribuyente cobrar los saldos pagados por concepto de anticipo que finamente
resulten a su favor, demuestra que en realidad la disposición ni es
retroactiva, ni vulnera el principio de anualidad del impuesto de renta. Por lo
anterior no prospera el cargo.
E. Examen de los cargos de inconstitucionalidad
aducidos en contra del artículo 60 de la Ley 788 de 2002.
20. Como se recuerda, el artículo 60 de la
Ley 788 de 2002 concede facultades extraordinarias al Presidente de la
República para  “que expida el régimen procedimental y sancionatorio de los
tributos de las entidades territoriales consultando la estructura sustantiva de
los mismos”. Estas facultades se conceden por seis meses contados a partir
de la entrada en vigencia de la Ley y para ejercerlas el Presidente debe
consultar previamente una comisión integrada por un Senador de la Comisión
Tercera del Senado, un Representante de la Comisión Tercera de la Cámara, un
representante de la Federación Nacional de Departamentos, un representante de
la Federación Colombiana de Municipios y un miembro de la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado designado por el Presidente de dicha Sala.
Contra esta disposición la demanda formula tres
cargos: según el primero, la norma desconocería la prohibición constitucional
de otorgar facultades extraordinarias para expedir códigos, contenida en el
numeral 10° del artículo 150 de la Carta; el segundo cargo consiste en sostener
que  el principio de legalidad tributaria a que se refiere el primer inciso del
artículo 338 superior, según el cual “en tiempo de paz, solamente el
Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales”, implica
que el legislativo no puede otorgar facultades extraordinarias para expedir un
régimen sancionatorio en materia tributaria, pues, a juicio del actor, la sanción
forma parte de la noción sustancial de tributo. Finalmente, el tercer cargo de
inconstitucionalidad se estructura sobre la consideración según la cual el
principio de legalidad de la pena recogido en el canon 29 de la Constitución
hace necesario que sea el propio Congreso y no el legislador extraordinario en
que fije la sanciones tributaria.
21.
Antes de entrar en el estudio de las anteriores acusaciones, la Corte aprecia
que es necesario adelantar un examen relativo a la precisión de la facultades
extraordinarias concedidas al Ejecutivo por el artículo 60 de la Ley bajo
examen, según el cual la atribución legislativa se concede para que el señor
Presidente de la República “expida el régimen procedimental y sancionatorio
de los tributos de las entidades territoriales consultando la estructura
sustantiva de los mismos”. En efecto, encuentra que resulta necesario
determinar cuál es el objeto o materia de estas facultades, especialmente por
la confusión que origina el texto del artículo inmediatamente anterior. Esta
norma dispone lo siguiente:
“Artículo 59. Procedimiento tributario
territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos
establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración,
determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida
su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el
procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos
territoriales. El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los
procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la
naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas
respecto del monto de los impuestos.”
Conforme
al artículo trascrito, el procedimiento tributario de los impuestos
territoriales es el establecido en el Estatuto Tributario Nacional. También el
régimen sancionatorio es el consagrado en esta normatividad nacional. De esta
manera, una vez que en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas
por el artículo 60 de la Ley bajo examen, fuera expedido por el Presidente el
régimen procedimental y sancionatorio de los tributos de las entidades
territoriales, surgiría la duda respecto de cuál de las dos normatividades
resultaría aplicable en estas materias: si la del mencionado Estatuto, o la
contenida en el decreto extraordinario que expediría el Ejecutivo.
El
estudio de los antecedentes legislativos de los artículos 59 y 60 revela lo
siguiente:
En el
proyecto inicial que fue presentado por el Gobierno a la consideración del
Congreso, no se preveían las facultades extraordinarias que finalmente fueron
consignadas en el artículo 60 de la Ley. Sin embargo, se establecía que los
departamentos y municipios aplicarían el procedimiento administrativo del
Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión,
cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los
impuestos por ellos administrados. Con lo anterior se pretendía solucionar el
problema que venía presentándose de incertidumbre acerca de la normatividad
aplicable, y que fue explicado en la exposición de motivos así:
“La extensión del procedimiento tributario nacional cobijando tasas,
sanciones y multas entre otros, soluciona un grave problema actual acerca de la
aplicación del esquema sancionatorio en las entidades territoriales, porque los
contribuyentes alegan en su favor, la interpretación según la cual sólo es
aplicable el estatuto tributario nacional en lo procedimental. Los tributaristas
en general consideran lo sancionatorio como no procedimental, luego la parte
sancionatroria o adolece (sic) de procedimiento, o entra en una discusión
acerca de cual es la normatividad aplicable, permitiendo la elusión y
dificultando el cobro de los tributos.”[37]
En los
términos anteriores se justificaba la aplicación del Estatuto Tributario
Nacional al procedimiento y al régimen sancionatorio de los tributos
territoriales. No obstante, esta aplicación se veía acompasada por la
existencia de un “estatuto base o modelo”, que serviría de guía para que las
entidades locales modularan o adaptaran  el procedimiento tributario nacional,
que en ciertos aspectos no se adecuaba a los impuestos del orden territorial.
Para eso, en el parágrafo del artículo que establecía la aplicación del
Estatuto Tributario Nacional, se ordenaba al Gobierno Nacional elaborar un modelo
de Estatuto Tributario Territorial, el cual serviría de marco orientador para
la aprobación por parte de las Asambleas y Concejos de sus correspondientes
Estatutos Tributarios. Justificando lo anterior, en la exposición de motivos el
Gobierno dijo:
“De otra parte, la opción de modular las sanciones y los términos
del procedimiento buscando simplificarlo y disminuirlas, solucionaría el
problema que se presenta al trasladar mecánicamente un esquema diseñado para
manejar Renta e IVA y no para los impuestos al consumo. Con el ánimo de
otorgar una guía orientadora para modular técnicamente los procedimientos y las
sanciones, se ordena al gobierno producir un Estatuto Base o Modelo, que les
permita a las Asambleas y Concejos tener un parámetro adecuado, para en el ejercicio
de su autonomía, adoptar sus propios regímenes. ”[38]
Durante
el debate parlamentario, la parte del proyecto que ordenaba al Gobierno
producir el Estatuto Base o Modelo que serviría de guía a las asambleas y
concejos para adoptar su propios regímenes fue substituida por el actual
artículo 60 mediante el cual se conceden al Presidente las facultades extraordinarias,
norma cuya constitucionalidad se ha estudiado en la presente sentencia. Este
cambio en el proyecto se justificó indicando que “el procedimiento y
sanciones previstos en el Estatuto Tributario no se adecuan a los tributos del
orden territorial.”[39]
Sin
embargo, los antecedentes legislativos no explican con suficiente claridad por
qué razón se mantuvo el texto del artículo 59, conforme al cual los
departamentos y municipios deben aplicar el Estatuto Tributario Nacional en
todo lo referente al régimen procedimental y sancionatorio de los impuestos que
administran. Así, el tenor de esta disposición parece contradecir el del
artículo siguiente que concede facultades extraordinarias al Ejecutivo para
expedir un régimen referente a los mismos asuntos. No es entonces claro cuál es
el propósito para el cual se otorgan las atribuciones que menciona el artículo
60, ni el alcance de las mismas si, como lo prescribe el artículo anterior,
debe continuar aplicándose el Estatuto Tributario Nacional justamente en
aquellas materias objeto de las facultades extraordinarias.
22. Lo
anterior basta a la Corte para considerar que es confuso el fin para el cual se
conceden las mencionadas facultades y la materia sobre la cual recaen las
mismas. Esta circunstancia se erige en un vicio de inconstitucionalidad, pues
tal confusión resulta contraria al requisito de precisión que exige el
ordenamiento superior en el numeral 10 de su artículo 150, requisito que cobró
especial relevancia en la Constitución Política de 1991, cuyo espíritu
pretendió que la institución de la habilitación legislativa al Presidente de la
República no fuera objeto de los abusos y excesos  que se habían visto hasta
entonces.
Fiel a
este nuevo espíritu constitucional, esta Corporación ha consolidado una
jurisprudencia relativa al requisito de precisión de las leyes de facultades,
jurisprudencia que fue recordada en la reciente sentencia C- 097 de 2003[40], en donde al respecto
se dijo lo siguiente:
“...en su jurisprudencia esta Corte ha
venido desarrollando la doctrina constitucional sobre los requisitos que ha de
reunir la habilitación legislativa para que se respete el mandato
constitucional de precisión así cumpla con una de las exigencias contenidas en
el artículo 150-10 de la Constitución. Tales requisitos de precisión pueden
resumirse en el deber del Congreso de: 1) indicar la materia que delimita el
ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo; 2) señalar la finalidad a la cual
debe apuntar el Presidente de la República al ejercer las facultades; y 3)
enunciar los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo respeto
de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito material
general de la habilitación. A continuación se ilustra cómo el alcance de dichos
requisitos se ha venido decantando en la jurisprudencia de la Corte:
6.1.1 El señalamiento de la materia que
delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo. Quizás el requisito de precisión más
reiterado en la jurisprudencia es aquel relativo a la delimitación de la
materia sobre la cual versan las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno
por el Congreso. En la sentencia C-074 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón,[41] la Corte manifestó que
“En materia de facultades extraordinarias, la jurisprudencia ha señalado que el
concepto "precisión" se refiere no al grado de amplitud de la ley de
facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la
materia a la que se refiere.” (Subrayado fuera de texto)
Tal doctrina ha sido recientemente
recordada en la sentencia C-979 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería,[42] al afirmar la Corte
que “En reiterada jurisprudencia la Corte ha sostenido que los asuntos que
compete regular al legislador extraordinario deben describirse en forma clara y
precisa, de tal forma que puedan ser “individualizados, pormenorizados y
determinados,”[43]
según lo ordena el artículo 150-10 de la Constitución.” (Subrayado fuera de
texto)
6.1.2 La indicación de la finalidad a la
cual debe apuntar el Presidente de la República al ejercer las facultades. Como la delimitación del ámbito material
de las facultades no precisa por sí sola para qué se ha otorgado la
habilitación legislativa, es necesario que el Congreso haga claridad sobre los
propósitos o finalidades que animan la concesión de facultades extraordinarias
al Ejecutivo y han de orientar al legislador extraordinario, de forma que pueda
respetar la voluntad del Congreso.
La Corte Constitucional se ha referido a
tal requisito en varias ocasiones. Por ejemplo, en la sentencia C-050 de 1997,
M.P. Jorge Arango Mejía, la Corte  advirtió que "el que las facultades
extraordinarias deban ser 'precisas', significa que, además de necesarias e
indispensables para el logro de determinado fin, han de ser también
puntuales, ciertas, exactas. Ello es explicable, pues son la excepción a la
regla general que enseña que de ordinario la elaboración de las leyes
'corresponde al Congreso'. (Subrayado fuera de texto)
Recientemente, en sentencia C-503 de 2001,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, al referirse a la exigencia de la precisión, la Corte
reiteró que “(E)l requisito de precisión hace imperativo que en la ley de
facultades se exprese de manera clara y delimitable el objeto de las mismas.
Estima la Corte que, adicionalmente, la fijación del ámbito de las facultades
debe consultar un principio de congruencia entre, los motivos que llevaron
al legislador a concederlas, y el contenido mismo de la ley de facultades.
Los dos extremos conforman una unidad indisoluble, al punto  que un Decreto-Ley
expedido por por el Gobierno podría ser demandado por exceder el preciso ámbito
de la ley de facultades, no sólo en razón de la descripción que en dicha ley se
haya hecho del objeto de las facultades, sino en virtud de la evaluación de las
disposiciones del Decreto a la luz de los motivos que llevaron al legislador
a concederlas.” (Subrayado fuera de texto)
6.1.3 La enunciación de criterios
inteligibles y claros que orienten las decisiones del Ejecutivo respecto de las
opciones de diseño de política pública dentro del ámbito general de la
habilitación para alcanzar la finalidad de la misma que motivó al Congreso a
conceder las facultades extraordinarias. Por último, un tercer requisito para que se cumpla
el mandato constitucional de precisión se relaciona con los criterios
específicos que permiten la delimitación del ámbito de la competencia atribuida
al Ejecutivo, criterios sin los cuales sería en extremo difícil establecer si
el Presidente actuó dentro del marco establecido por la habilitación.
Al respecto, la Corte en sentencia C-050 de
1997, M.P. Jorge Arango Mejía, afirmó que "en tratándose de la competencia
para el ejercicio de facultades extraordinarias, no cabe duda de que el
presidente de la República debe discurrir bajo estrictos criterios
restrictivos." (Subrayado fuera de texto)
El anterior requisito fue recordado
recientemente en sentencia C-895 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández
pues, “según la Corte, el que las facultades deban ser precisas “significa que,
además de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin han de
ser puntuales, ciertas, exactas, ejercidas bajo estrictos criterios
restrictivos.” (Subrayado fuera de texto)”
23.
Como se dijo, en el presente caso, el artículo 60 de la Ley 788 de 2002 no sólo
resulta confuso en cuanto a la materia sobre la cual se concede la autorización
para legislar, por efectos del alcance normativo del artículo 59 anterior, sino
que en él se echa de menos el señalamiento de la finalidad concreta que debe
perseguir el Ejecutivo al ejercer las facultades que se le conceden. Tampoco es
suficiente el único criterio orientador de la actividad legislativa del
Ejecutivo que menciona la norma cuando afirma que la atribución se debe llevar
a cabo “consultando la estructura sustantiva” de los tributos territoriales.
Esta indicación es insuficiente, si se tiene en cuenta la multiplicidad e
importancia de asuntos implicados en la regulación cuya expedición se defiere
al Gobierno, tales como el respeto del ámbito de autonomía que en materia
tributaria compete a las entidades territoriales, la adecuación del
procedimiento a una estructura administrativa disímil en cada entidad
territorial y otros asuntos cuya peculiar regulación ameritaba el señalamiento
de pautas concretas por parte del legislador.
Por
todo lo anterior la Corte declarará la inexequibilidad del artículo 60 de la
Ley 788 de 2003, sin que sea necesario examinar los cargos formulados por el
demandante en contra de la disposición.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Primero: Declarar EXEQUIBLE el artículo 6° de la Ley 788 de 2002,
condicionado a que se entienda que la Administración debe limitar la cuantía
del registro, de modo que resulte proporcionada al valor de las obligaciones
tributarias determinadas oficialmente, o al valor de la sanción impuesta por
ella. Para estos efectos, el valor de los bienes sobre los cuales recae el
registro no podrá exceder del doble de la deuda más sus intereses. Si efectuado
el avalúo de los bienes, éstos excedieren la suma indicada, deberá reducirse la
medida cautelar hasta dicho valor, oficiosamente o a solicitud del interesado.
Segundo: Declarar EXEQUIBLES  el artículo 7° y el parágrafo del artículo
29 de la Ley 788 de 2002.
Tercero: Declarar INEXEQUIBLE  el artículo 60 de la Ley 60 de 2002.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNNET
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARAINÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
Auto 177/03
Referencia: expediente D-4437
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 6°, 7°, 29 parágrafo y 60 de la Ley 788 de 2002 “por la cual se
expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial,
y se dictan otras disposiciones”
Actor: Diego Hernán Gamba Ladino
Magistrado Ponente
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D. C., siete (7) de octubre de dos
mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
CONSIDERANDO
PRIMERO: Que en el numeral tercero de la parte resolutiva de la Sentencia C-485
de 2003, por error se hizo mención del artículo 60 de la Ley 60 de 2003, cuando
ha debido mencionarse el artículo 60 de la Ley 788 de 2002.
SEGUNDO: Que resulta necesario corregir el anterior error,
RESUELVE
Corregir el numeral tercero de la
parte resolutiva de la Sentencia C-485 de 2003, de manera tal que se refiera al
artículo 60 de la Ley 788 de 2002 y no al artículo 60 de la Ley 60 de 2002. Por
lo tanto, en lo sucesivo dicho numeral quedará así:
“Tercero: Declarar INEXEQUIBLE el artículo 60 de la Ley 788 de 2002.”
Cópiese
y adiciónese a la Sentencia C-485de 2003. Notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (E)
[1]
Ley 788 de 2002. Artículo
1º. Sanción a administradores y representantes legales. Adiciónase el Estatuto
Tributario con el siguiente artículo:
“Artículo 658-1. Sanción a
administradores y representantes legales. Cuando en la contabilidad o en las
declaraciones tributarias de los contribuyentes se encuentren irregularidades
sancionables relativas a omisión de ingresos gravados, doble contabilidad e
inclusión de costos o deducciones inexistentes y pérdidas improcedentes, que
sean ordenados y/o aprobados por los representantes que deben cumplir deberes
formales de que trata el artículo 572 de este Estatuto, serán sancionados con
una multa equivalente al veinte por ciento (20%) de la sanción impuesta al
contribuyente, sin exceder de la suma de doscientos (200) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, la cual no podrá ser sufragada por su representada.
La sanción aquí prevista
se impondrá mediante resolución independiente, previo pliego de cargos, el cual
se notificará dentro de los dos (2) años siguientes contados a partir de la
notificación del acto administrativo en el que se determine la irregularidad
sancionable al contribuyente que representa. El administrador o representante
contará con el término de un (1) mes para contestar el mencionado pliego”.
[2]
M.P Antonio Barrera Carbonell
[3]
Estos casos, según el artículo 6°, son los siguientes:
“ 1. Cuando
se extinga la respectiva obligación.
2. Cuando
producto del proceso de discusión la liquidación privada quedare en firme.
3. Cuando
el acto oficial haya sido revocado en vía gubernativa o jurisdiccional.
4. Cuando
se constituya garantía bancaria o póliza de seguros por el monto determinado en
el acto que se inscriba.
5. Cuando
el afectado con la inscripción o un tercero a su nombre ofrezca bienes
inmuebles para su embargo, por un monto igual o superior al determinado en la
inscripción, previo avalúo del bien ofrecido.
“En cualquiera de los anteriores casos, la
Administración deberá solicitar la cancelación de la inscripción a la autoridad
competente, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de la
comunicación del hecho que amerita el levantamiento de la anotación”.
[4]
Estatuto Tributario, artículo 702: “Facultad de modificar la liquidación
privada. La administración de impuestos podrá modificar, por una sola vez, las
liquidaciones privadas de los contribuyentes, responsables o agentes
retenedores, mediante liquidación de revisión.
[5]
Cf. Estatuto Tributario, artículo 703
[6]
Cf. Ibidem artículo 705
[7]
Cf, Ibidem, artículo 707
[8]
Cf. Ibidem, artículo 710.
[9]
Cf. Ibidem artículo 717
[10]
Ibidem artículos 715, 716 y 717
[11]
Cf. Ruth Younes de Salcedo. “Determinación de las obligaciones tributarias”. En
Derecho Tributario. Bogotá. ICDT. 1991. Págs. 299 y siguientes.
[12]
ART. 730.—Causales de nulidad. Los actos de liquidación de impuestos y
resolución de recursos, proferidos por la administración tributaria, son nulos:
1. Cuando se
practiquen por funcionario incompetente.
2. Cuando se
omita el requerimiento especial previo a la liquidación de revisión o se
pretermita el término señalado para la respuesta, conforme a lo previsto en la
ley, en tributos que se determinan con base en declaraciones periódicas.
3. Cuando no
se notifiquen dentro del término legal.
4. Cuando se
omitan las bases gravables, el monto de los tributos o la explicación de las
modificaciones efectuadas respecto de la declaración, o de los fundamentos del
aforo.
5. Cuando
correspondan a procedimientos legalmente concluidos.
6. Cuando adolezcan de otros vicios
procedimentales, expresamente señalados por la ley como causal de nulidad
[13]
M.P Antonio Barrera Carbonel
[14]
En este caso la Corte estudiaba la constitucionalidad del parágrafo del
artículo 75 de la ley 42 de 1993 sobre organización del sistema de control
fiscal, parágrafo que disponía que en el proceso de responsabilidad fiscal,
durante la etapa de investigación se podían decretar medidas cautelares sobre
los bienes de las personas presuntamente responsables de un faltante de
recursos del Estado. La norma fue declarada exequible.
[15]
M.P Jaime Araujo Rentería
[16]
Ibid
[17]
En este caso la Corte estudiaba la constitucionalidad del numeral 7° del
artículo 41 de la Ley 610 de 2000, que dispone que en el auto de apertura del
proceso de responsabilidad fiscal se decreten las medidas cautelares a que
hubiere lugar, las cuales deberán hacerse efectivas antes de la notificación
del auto de apertura a los presuntos responsables. La norma fue declarada
exequible.
[18]
M.P Alfredo Beltrán Sierra
[19]
En esta ocasión la Corte examinaba la constitucionalidad de los artículos 23 a
27 de la Ley 678 de 2001 que permiten que en la acción de repetición o en el
llamamiento en garantía por responsabilidad fiscal se adopten como medias
cautelares el embargo y secuestro de bienes y el registro de la demanda en los
registros públicos, medidas que pueden adoptarse antes de la notificación de la
demanda al presunto responsable y, por su puesto, antes de la definición del
tal responsabilidad. El texto de las normas declaradas exequibles, es el
siguiente:
“ARTÍCULO 23. MEDIDAS CAUTELARES. En los procesos de acción repetición son procedentes las
medidas de embargo y secuestro de bienes sujetos a registro según las reglas
del Código de Procedimiento Civil. Igualmente, se podrá decretar la inscripción
de la demanda de bienes sujetos a registro.
Para decretar las medidas cautelares, la entidad demandante
deberá prestar caución que garantice los eventuales perjuicios ­que se puedan
ocasionar al demandado, en la cuantía que fije el juez o magistrado.
ARTÍCULO 24. OPORTUNIDAD PARA LAS MEDIDAS CAUTELARES. La autoridad judicial que conozca de la acción de
repetición o del llamamiento en garantía, antes de la notificación del auto
admisorio de la demanda, decretará las medidas de inscripción de la demanda de
bienes sujetos a registro, embargo y secuestro de bienes, que se hubieren
solicitado.
ARTÍCULO 25. EMBARGO Y SECUESTRO DE BIENES SUJETOS A
REGISTRO. A solicitud de la entidad
que interponga la acción de repetición o que solicite el llamamiento en
garantía, la autoridad judicial decretará el embargo de bienes sujetos a
registro y librará oficio a las autoridades competentes para que hagan efectiva
la medida en los términos previstos en el Código de Procedimiento Civil.
El secuestro de los bienes sujetos a registro se practicará
una vez se haya inscrito el embargo y siempre que en la certificación expedida
por las autoridades competentes aparezca el demandado como su titular.
ARTÍCULO 26. INSCRIPCIÓN DE LA DEMANDA RESPECTO DE BIENES
SUJETOS A REGISTRO. La autoridad
judicial que conozca de la acción de repetición o del llamamiento en garantía,
antes de notificar la demanda o el auto que admita el llamamiento, debe oficiar
a las autoridades competentes sobre la adopción de la medida, señalando las
partes en conflicto, la clase de proceso y la identificación, matrícula y
registro de los bienes.
El registro de la demanda no pone los bienes fuera del
comercio pero quien los adquiera con posterioridad estará sujeto a lo previsto
en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil. Si sobre aquellos se
constituyen gravámenes reales o se limita el dominio, tales efectos se
extenderán a los titulares de los derechos correspondientes.
En caso de que la sentencia de repetición o del llamamiento
en garantía condene al funcionario, se dispondrá el registro del fallo y la
cancelación de los registros de las transferencias de propiedad, gravámenes y
limitaciones del dominio efectuados, después de la inscripción de la demanda.
ARTÍCULO
27. EMBARGO Y SECUESTRO DE BIENES NO SUJETOS A REGISTRO. El embargo de bienes no sujetos a registro se
perfeccionará mediante su secuestro, el cual recaerá sobre los bienes que se
denuncien como de propiedad del demandado.”
[20]
Sentencia C-925 de 1999, M.P Vladimiro Naranjo Mesa.
[21]
Ver, por ejemplo, I Diez-Picazo Giménez. “Medidas Cautelares” en Enciclopedia
Jurídica Básica, Madrid, Civitas, 1995, Tomo III, pp 4227 y ss.
[22]
Sentencia C-490 de 2000, M.P Alejandro Martínez Caballero
[23]
Sentencia C-054 de 1997, M.P Antonio Barrera Carbonell
[24] Madison,
Hamilton y Jay. El Federalista, No LI
[25]
Sentencia C-490 de 2000, M.P Alejandro Martínez Caballero.
[26]
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 828 del Estatuto Tributario,
prestan mérito ejecutivo en materia tributaria, entre otros, los siguientes
actos:
“1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones,
contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento
de la fecha para su cancelación.
2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.
3. Los demás actos de la administración de impuestos
debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a
favor del fisco nacional.
4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la
Nación para afianzar el pago de obligaciones tributarias, a partir de la
ejecutoria del acto de la administración que declare el incumplimiento o
exigibilidad de las obligaciones garantizadas
5.Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales
ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en materia de impuestos,
anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección
General de Impuestos Nacionales.”
Según el artículo 829 del mismo Estatuto, “se
entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al
cobro coactivo:
1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno
2.cuando vencido el término para interponer los
recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma.
3. cuando se renuncie expresamente a los recursos o se
desista de ellos.
4. cuando los recursos interpuestos por la vía
gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de
impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso.
[27]
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 837 del Estatuto tributario,
dentro del proceso de ejecución coactiva, previa o simultáneamente con el
mandamiento de pago, se puede decretar el embargo y secuestro preventivo de los
bienes del deudor. Según lo reglado por el artículo 838 ibidem, “el
valor de los bienes embargados no podrá exceder del doble de la deuda más sus
intereses. Si efectuado el avalúo de los bienes  éstos excedieren la suma
indicada, deberá reducirse el embargo si ello fuere posible, hasta dicho valor,
oficiosamente o a solicitud del interesado.”
[28]
Estatuto Tributario. Artículo 838:
“El valor de los bienes
embargados no podrá exceder del doble de la deuda más sus intereses. Si
efectuado el avalúo de los bienes éstos excedieren la suma indicada, deberá
reducirse el embargo si ello fuere posible, hasta dicho valor, oficiosamente o
a solicitud del interesado.
Parágrafo: el avalúo de
los bienes embargados, lo hará la administración teniendo en cuanta el valor
comercial de éstos y lo notificará personalmente o por correo.
Si el deudor no
estuviere de acuerdo, podrá solicitar dentro de los diez (10) días siguientes a
la notificación, un nuevo avalúo con intervención de un perito particular
designado por la administración, caso en el cual, el deudor le deberá cancelar
los honorarios. Contra este avalúo no procede recurso alguno.
[29]
Sobre el particular se pueden consultar, entre otras, las sentencias C- 549 de
1993 y C-006 de 1998.
[30]
La Ley 788 de 2002 fue sancionada el 27 de diciembre de 2002 y publicada en el
diario Oficial Número 45046 de la misma fecha.
[31]
M.P Alejandro Martínez Caballero
[32]C-015/93
MP Eduardo Cifuentes Muñoz
[33]Corte
Constitucional. Sentencia C-421/95. MP Jorge Arango Mejía. Consideración
jurídica sexta.
[34]Corte
Constitucional. Sentencia C-421/95. MP Jorge Arango Mejía. Consideración
jurídica sexta
[35]
M.P Jorge Arango Mejía
[36]
M.P Jaime Córdoba Triviño
[37]
Roberto Junguito Bonnet Exposición de motivos al proyecto de ley 080 de 2002
Cámara. Gaceta del Congreso N° 398 de 24 de septiembre de 2002.
[38]
Roberto Junguito Bonnet Exposición de motivos al proyecto de ley 080 de 2002
Cámara. Gaceta del Congreso N° 398 de 24 de septiembre de 2002.
[39]
Ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 080 de 2002 –Cámara-.
Gaceta del Congreso N° 539 de 22 de noviembre de 2002, pág 6.
[40] M.P Manuel José Cepeda
[41]
En esta ocasión la Corte declaró exequible el decreto ley 1755 de 4 de julio de
1991, "por el cual se dictan disposiciones sobre la Caja de Crédito
Agrario Industrial y  Minero", al considerar que de conformidad con el
régimen constitucional anterior, durante su vigencia se dictó el mencionado
decreto ley la competencia para la reestructuración de una entidad como la Caja
Agraria en virtud de lo dispuesto en el artículo 76-12, podían ser objeto de
delegación a través de una ley de facultades  al Presidente de la República.
[42]
En esta ocasión la Corte, entre otras, se estuvo a lo resuelto en la sentencia
C-1493 de 2000 que declaró inexequible algunos apartes de los artículos 1 y 2
de la Ley 578 de 2000.
[43]
Sentencia C-1493 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.