T-250-02
Sentencia T-1160/01
Sentencia T-250/02
ACCION DE TUTELA-Hecho superado
La protección ofrecida por la acción de
tutela pierde sentido, por innecesaria, cuando durante el curso del proceso
desaparece la amenaza o cesa la vulneración.
DERECHO DE PETICION-Subreglas que debe tener en cuenta el operador jurídico
A partir del análisis del contenido del
artículo 23 Superior la Corte Constitucional ha fijado las subreglas que deben
tener en cuenta todos los operadores jurídicos al aplicar esta garantía
fundamental, en sentencia T-1160A de 2001.
DERECHO DE PETICION FRENTE AL SILENCIO
ADMINISTRATIVO-Alcance
La decisión del a-quo infringe la Carta
Política pues desconoce la doctrina constitucional sobre el derecho de petición
al afirmar que la ocurrencia del silencio administrativo hace improcedente la
acción de tutela para la protección del derecho de petición, soslayando que es
precisamente el silencio de la administración lo que constituye el
quebrantamiento de esta garantía fundamental.
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carácter vinculante
No puede esta Sala de Revisión dejar de
reiterar el carácter vinculante de la interpretación de la Constitución que
como máximo y auténtico intérprete de la Carta efectúa la Corte Constitucional
pues ésta no es una de las tantas alternativas plausibles de entendimiento del
texto constitucional, sino que en virtud de las exigencias de supremacía e
integridad de la Constitución su jurisprudencia tiene el significado genuino y
auténtico del contenido y alcance del texto fundamental.
Reiteración  de Jurisprudencia
Referencia:
expediente T-528302
Acción de tutela instaurada por Marleni
Serna contra el Seguro Social.
Magistrado
Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Bogotá D.C.,  nueve (9) de abril de dos mil
dos (2002).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y  241 numeral 9 de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión
del fallo dictado en el asunto de la referencia por la Sala Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos y fundamentos de la solicitud de
amparo
La señora Marleni Serna actuando por conducto
de su hija y apoderada general Nancy Amparo Pérez Serna interpone acción de
tutela contra el Seguro Social como mecanismo transitorio, por considerar que
dicha entidad le ha vulnerado sus derechos de petición, a una vida digna, y a
la salud.
Para la fecha de presentación de la tutela
tenía 59 años y 11 meses de edad y desde diciembre de 1975 ha laborado tanto en
el sector público como en el privado en diferentes cargos, efectuando las
cotizaciones correspondientes a entidades de previsión social, siendo su último
empleador SERVIMEDICA S.A., quien le descontó los aportes correspondientes
hasta la fecha de su retiro (30 de junio de 1998), pero sólo realizó las
cotizaciones al Seguro Social hasta el 30 de enero de 1997, es decir, dejó de
reportar un total de 74 semanas.
El 6 de junio de 1998, solicitó al Seguro
Social el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación, la cual le fue
negada mediante Resolución No. 01968 del 22 de mayo de 2000.
Agrega, que debido a la incapacidad física
que le impide atender sus asuntos personales otorgó poder general a su hija
Nancy Amparo Pérez Serna en mayo de 2000 quien, en desarrollo de dicho mandato,
el 6 de julio de 2000 interpuso los recursos de reposición y en subsidio el de
apelación contra el acto administrativo que le negó su pensión de jubilación.
A pesar de sus múltiples requerimientos a la
entidad accionada, encaminados a obtener la resolución de los recursos, no ha
obtenido respuesta sobre el particular, omisión que considera vulnera sus
derechos puesto que en la actualidad no recibe ningún tipo de renta o
remuneración y en consecuencia se encuentra en extremas condiciones de
necesidad.
Solicita se ordene al Seguro Social resolver
los recursos interpuestos para que se defina su situación pensional y en
consecuencia pueda gozar de forma plena de su derecho a la seguridad social.
2. Decisión judicial objeto de revisión
Avocado el conocimiento de la acción de
tutela por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja
requirió información a la entidad accionada sobre el trámite dado a la
solicitud de la señora Marleni Serna, sin que efectuara pronunciamiento sobre
el particular.
En virtud de lo anterior, dictó sentencia el
10 de octubre de 2001, en la cual denegó la acción de tutela por considerar que
si bien es desde todo punto de vista reprochable y censurable que la entidad
accionada haya tardado aproximadamente dos años para pronunciarse sobre la
solicitud pensional de la señora Serna, también lo es que al haberse resuelto
en forma negativa dicha petición la accionada emitió una respuesta de fondo,
razón  por la cual no advierte vulneración del derecho fundamental de petición.
En relación a los recursos interpuestos por
la hija de la accionante, precisa que ello no es nada diferente al ejercicio de
la vía gubernativa en la cual se tiene previsto el mecanismo para que no se
extienda en el tiempo la obligación de la Administración de dar respuesta a los
recursos, cual es el silencio administrativo de que trata el artículo 60 del
C.C.A., en virtud del cual transcurrido un plazo de dos meses sin que se haya
notificado decisión expresa sobre los recursos, se entenderá que la decisión es
negativa. Por lo anterior, considera que la actora puede acudir a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho (Artículo 85 C.C.A) para la defensa de sus
intereses.
Concluye que "No es posible que el Juez
constitucional imparta una orden de definir de Fondo una petición, que ya ha
sido resuelta y contra la cual, la interesada interpuso los recursos para
agotar la vía gubernativa, como mecanismo previo para acudir por vía
jurisdiccional. Si el juez de tutela aceptara tal tesis, que es precisamente la
que propone la tutelante, sería, ni más ni menos, que desconocer y dejar sin
efecto alguno una norma vigente del ordenamiento jurídico Colombiano (Artículo
60 C.C.A.), que consagra las consecuencias que acarrea para la administración
el no resolver dentro del término de los recursos de la vía gubernativa, pues
incluso allí, a manera de sanción, prevé que el silencio administrativo no
releva de responsabilidad a la autoridad."
3. Actuación del Seguro Social
El 10 de octubre de 2001 el Seguro Social
remitió vía fax la Resolución No. 03552 del 9 de octubre de 2001 por medio de
la cual se decidió rechazar los recursos presentados contra la Resolución No.
01968 del 22 de mayo de 2000 por no haber sido interpuestos por abogado
inscrito o directamente por la señora Marleni Serna (Artículo 52 del C.C.A.) y
a su vez, confirmó la Resolución 01968 del 22 de mayo de 2000 previo un nuevo
estudio que de oficio realizó la entidad demandada de la documentación obrante
en el expediente administrativo.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Problema jurídico
Procede esta Sala de Revisión a determinar si con la conducta
omisiva del Seguro Social, al no desatar oportunamente los recursos
interpuestos por la señora Nancy Amparo Pérez Serna actuando en representación
de su progenitora Marleni Serna se vulneraron sus derechos fundamentales y
específicamente el de petición, o si por el contrario, como lo sostiene el
a-quo, el asunto no tiene relevancia constitucional ante la simple
configuración del silencio administrativo negativo.
2. Carencia actual de objeto
La acción de tutela está encaminada a obtener la protección efectiva
de los derechos fundamentales, cuando los mismos se encuentran amenazados o
vulnerados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos previstos
por la ley. En consecuencia, la protección ofrecida por la acción de tutela
pierde sentido, por innecesaria, cuando durante el curso del proceso desaparece
la amenaza o cesa la vulneración.
No obstante, es jurisprudencia de la Corte Constitucional que cuando
el hecho motivo de la acción desaparece durante el curso de la tutela y las
circunstancias particulares del conflicto original así lo ameritan, la
Corporación puede pronunciarse sobre el caso sometido a revisión. En efecto, la
Corte ha avalado esta práctica, consciente de la función que tiene como
promotor de la pedagogía constitucional y tribunal encargado de precisar,
reforzar y acendrar la jurisprudencia.[1]
Con esta advertencia, y teniendo en cuenta
que en el caso bajo examen el hecho generador de la demanda ya fue superado,
pues ya se desataron por parte del Seguro Social los recursos interpuestos por
la hija de la accionante, esta Sala considera necesario pronunciarse sobre el
presente asunto, con el fin de precisar los criterios jurídicos que debieron
tenerse en cuenta a la hora de resolver el conflicto planteado.
3. Reiteración de jurisprudencia. El
silencio administrativo  y la violación del derecho fundamental de petición
En cumplimiento de la competencia atribuida
por la propia Carta Política esta Corporación ha construido a través de
innumerables pronunciamientos una doctrina constitucional acerca del contenido
esencial,  ejercicio y alcance del derecho fundamental de petición.
Ha sido constante el tratamiento que a esta
garantía fundamental le han brindado las diferentes Salas de Revisión de esta
Corte y ello por su cotidiana violación generada por el incumplimiento de los
deberes que el ordenamiento constitucional impone a todos los servidores
públicos dentro de los cuales se encuentra el garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución como fin esencial
del Estado.
A partir del análisis del contenido del
artículo 23 Superior la Corte Constitucional ha fijado las subreglas que deben
tener en cuenta todos los operadores jurídicos al aplicar esta garantía
fundamental, en sentencia T-1160A de 2001 señaló:
"En un fallo reciente[2], la Corte
Constitucional resumió las reglas básicas que rigen el derecho de petición, tal
y como han sido precisados en su jurisprudencia[3]:
“a) El derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión.
“b) El núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada
serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se
reserva para sí el sentido de lo decidido.
“c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos:
1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente
con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se
cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho
constitucional fundamental de petición.
“d) Por lo anterior, la respuesta no implica
aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta
escrita.
“e) Este derecho, por regla general, se
aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la
Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo
determine.
“f) La Corte ha considerado que cuando el
derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres
situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando
realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se
dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se
constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental,
puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra
particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental
solamente cuando el Legislador lo reglamente.
“g) En relación con la
oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la
administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se
acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días
para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí
dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la
autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en
el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de
razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en
cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que
la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia
que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la
respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes.
“h) La figura del silencio administrativo no
libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la
petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba
incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.
“i) El derecho de petición también es
aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho
consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de
1994.”[4]
En la sentencia T-1006
de 2001,[5]
la Corte adicionó dos reglas jurisprudenciales más:
j) “La falta de competencia de la entidad
ante quien se plantea no la exonera del deber de responder”;[6]
k) “Ante la presentación de una petición, la entidad
pública debe notificar su respuesta al interesado”.[7]
En el asunto objeto de revisión, la Sala
considera pertinente reiterar algunas de las consideraciones expuestas sobre el
alcance del silencio administrativo (subregla "h") y el ejercicio de
los recursos en vía gubernativa (subregla "i") frente al derecho
constitucional fundamental de petición que por mandato del artículo 85 superior
es una garantía de aplicación inmediata.
En la sentencia T-242 de 1993[8],
sobre el alcance del silencio administrativo la Corte expresó:
"...la obligación
del funcionario u organismo sobre oportuna resolución de las peticiones
formuladas no se satisface con el silencio administrativo. Este tiene el objeto
de abrir para el interesado la posibilidad de llevar el asunto a conocimiento
del Contencioso Administrativo, lo cual se logra determinando, por la vía de la
presunción, la existencia de un acto demandable. Pero de ninguna manera puede
tomarse esa figura como supletoria de la obligación de resolver que tiene a su
cargo la autoridad, y menos todavía entender que su ocurrencia excluye la
defensa judicial del derecho de petición considerado en sí mismo.
“De acuerdo con lo atrás expuesto, no se debe
confundir el derecho de petición -cuyo núcleo esencial
radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en obtener pronta
resolución- con el contenido de lo que se pide, es decir
con la materia de la petición. La falta de respuesta o la
resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la
actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en
tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental. En cambio, lo
que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto,
proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera
independiente del derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de
la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las
normas a las que estaba sometida la administración, es decir que no está en
juego el derecho fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya
defensa existen las vías judiciales contempladas en el Código Contencioso
Administrativo y, por tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo
la hipótesis del perjuicio irremediable (artículo 86 C.N.).
“Así las cosas, no es admisible la tesis
según la cual el silencio administrativo negativo constituye un medio de
defensa judicial por cuya presencia se haga improcedente la acción de tutela.
“Como se ha subrayado, se trata de un
mecanismo para que la persona pueda accionar judicialmente. De no ser por la
presunción establecida en la ley, ella tendría que esperar a que se produjera
el acto expreso por el cual se negara o atendiera su petición para que la
respectiva acción tuviera objeto. La figura en comento remueve este obstáculo y
facilita la demanda, ya no contra el acto manifiesto y determinado de la
administración -que precisamente no se ha producido en razón de la omisión
mediante la cual se quebranta el derecho del peticionario-, sino contra el acto
que la ley presume. Se impide así que el interesado quede expósito -en lo que
atañe al contenido de la decisión que busca obtener de la
autoridad-, y que deba aguardar indefinidamente la expedición de un acto
susceptible de impugnación.
“La posibilidad así lograda de ejercer una
acción judicial no significa que el derecho fundamental de petición haya dejado
de ser vulnerado, ni que pierda relevancia jurídica tal vulneración, ni tampoco
que se haga inútil o innecesaria la tutela como garantía constitucional
respecto de aquel, sino precisamente lo contrario: el sistema jurídico, ante la
negligencia administrativa que dio lugar a la violación del derecho de
petición, ha tenido que presumir la respuesta para fines procesales referentes
a la materia de lo pedido.
“En este orden de ideas, el silencio
administrativo es un presupuesto para someter a la jurisdicción la contienda
sobre dicha materia -que es el asunto litigioso objeto de la acción
contenciosa- pero no un medio de defensa judicial del derecho de petición en
los términos del artículo 86 de la Carta.
“En el campo del asunto que principalmente
importa a los fines de este proceso, el silencio administrativo es la mejor
demostración de que se ha conculcado el derecho de petición y el fundamento más
claro para proceder a su tutela"
Sobre el alcance de los recursos de la vía
gubernativa como manifestación del derecho constitucional fundamental de
petición, esta Corporación ha señalado:
"El Código Contencioso Administrativo
establece los términos con que cuentan las autoridades públicas para resolver
las peticiones que a ellas le formulen,  ya sean éstas de carácter general o
particular. Igualmente, señala los recursos que proceden   contra las
decisiones que se adopten, recursos que tienen por objeto la aclaración,
modificación, o reforma de lo decidido.
Es relevante establecer que el uso de los
recursos señalados  por las normas del Código Contencioso, para  controvertir
directamente ante la administración sus decisiones, es desarrollo del derecho
de petición, pues, a través de ellos, el administrado eleva ante la autoridad
pública una petición respetuosa, que tiene como finalidad obtener la
aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto.  Siendo
esto así, es lógico que la consecuencia inmediata sea su pronta resolución.
El anterior aserto tiene fundamento en el
hecho mismo de que  el derecho de petición, por su esencia  típicamente
política, se convierte en el medio que permite  al administrado controvertir
los actos de la administración, por considerarlos ilegales o simplemente
inconvenientes para sus intereses.
No existe razón lógica  que permita afirmar
que la interposición de recursos ante la administración, no sea una de las
formas de ejercitar el derecho de petición, pues, si él le permite al sujeto
participar de la gestión de la administración, así mismo, podrá como desarrollo
de él, controvertir sus decisiones."[9]
Entonces, es necesario reiterar que "cuando
se ha hecho uso de los recursos establecidos por la ley  para  controvertir
directamente ante la administración sus decisiones, ella está obligada a
resolver dentro de un término prudencial y acorde con la naturaleza misma del
asunto, pues, en caso de no hacerlo, existirá  vulneración del derecho de
petición. Por tanto, en  los casos donde no exista una pronta resolución, la
acción de tutela será el mecanismo para exigir, y ordenar, a la administración
una pronta decisión. La ocurrencia del silencio administrativo no hará
improcedente la operancia de esta acción."[10]
A pesar de la claridad y prolijo desarrollo
de cada una de las subreglas sobre el derecho fundamental de petición, algunos
jueces de tutela siguen desconociendo la doctrina sentada por esta Corporación
en detrimento de los derechos fundamentales de los administrados lo cual afecta
la legitimidad de la jurisdicción constitucional.
Por tal motivo no puede esta Sala de Revisión
dejar de reiterar el carácter vinculante de la interpretación de la
Constitución que como máximo y auténtico intérprete de la Carta efectúa la
Corte Constitucional pues ésta no es una de las tantas alternativas plausibles
de entendimiento del texto constitucional, sino que en virtud de las exigencias
de supremacía e integridad de la Constitución su jurisprudencia tiene el
significado genuino y auténtico del contenido y alcance del texto fundamental.[11]
4. Caso Concreto
En el asunto sub examine la accionante
a través de su hija interpuso desde el 6 de julio de 2000 los recursos contra
la Resolución No. 01968 del 22 de mayo del mismo año proferida por el Seguro
Social en virtud de la cual negó su pensión de jubilación, sin embargo, sólo
con ocasión de la interposición de la presente acción de tutela, la entidad
accionada se pronunció sobre esos medios de impugnación mediante la Resolución
03552 del 9 de octubre de 2001, es decir, quince (15) meses después de haber
sido presentados.
A la luz de las consideraciones precedentes,
resulta manifiesto que el Seguro Social, contrario a lo que adujo el a-quo,
sí vulneró el derecho de petición de la actora, en cuanto no dio una respuesta
oportuna a los recursos por ella interpuestos, lo cual viola el núcleo esencial
del derecho constitucional fundamental de petición en lo referente a su pronta
resolución (Art. 23 C.P.).
Empero, como el Seguro Social ya decidió los
recursos interpuestos por la accionante, cualquier orden de protección
resultaría inane, razón por la cual se confirmará la sentencia objeto de
revisión proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Tunja, en
cuanto negó el amparo solicitado pero sólo por las consideraciones expuestas en
la presente sentencia.
En efecto, conforme a lo expuesto, la
decisión del a-quo infringe la Carta Política pues desconoce la doctrina
constitucional sobre el derecho de petición al afirmar que la ocurrencia del
silencio administrativo hace improcedente la acción de tutela para la
protección del derecho de petición, soslayando que es precisamente el silencio
de la administración lo que constituye el  quebrantamiento de esta garantía
fundamental.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR
la sentencia dictada por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Tunja, mediante la cual denegó la acción de tutela de la
referencia, pero por las razones expuestas en esta providencia.
Segundo.- Dar
cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Corte Constitucional, Sentencia T-428 de 1998 MP: Vladimiro Naranjo Mesa
[2]
Corte Constitucional, Sentencia T-1089/01, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[3]
Estos criterios fueron delineados en la sentencia T-377 de 2000, MP: Alejandro
Martínez Caballero.
[4]
Corte Constitucional, Sentencia T-377/00, MP: Alejandro Martínez Caballero.
[5]
Corte Constitucional, Sentencia T-1006/01, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[6]
Corte Constitucional, Sentencia 219/01, M.P. Fabio Morón Díaz. En la sentencia T-476/01,
MP: Rodrigo Escobar Gil,  la Corte afirmó “Desde una perspectiva
constitucional, la obligación de realizar el traslado de la solicitud, en caso
de incompetencia de la entidad ante la cual se eleva la petición, es un
elemento del núcleo esencial del derecho de petición, toda vez, que la simple
respuesta de incompetencia, constituye una evasiva a la solicitud y de acuerdo
a lo expresado por la Corte: “…[ las respuestas simplemente formales o
evasivas]… no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante
ellas la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el
principio de eficacia que inspira la  función administrativa, de conformidad
con el artículo 209 de la Constitución…”
[7]
Corte Constitucional, Sentencia 249/01, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[8]
Este pronunciamiento a sido reiterado entre otras en las sentencias T-369,
T-294 y T-663 de 1997, y T-011, T-021 y T-291 de 1998.
[9]
Corte Constitucional, Sentencia T-304 de 1994, MP: Jorge Arango Mejia.
[10] Ibidem.
[11]
Corte Constitucional, Sentencia SU-640 de 1998, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz.