C-507-08
Sentencia C-_______
Sentencia C-507/08
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Norma derogada que no produce efectos
jurídicos
ASIGNACION DE RECURSOS O BIENES PUBLICOS A
PARTICULARES-Prohibición
constitucional/ASIGNACION DE RECURSOS O BIENES PUBLICOS A PARTICULARES-Excepciones
a la prohibición constitucional/ASIGNACION DE RECURSOS O BIENES PUBLICOS A
PARTICULARES-Requisitos que deben cumplirse para que resulte ajustada a la
carta política
La Constitución prohíbe toda donación de
recursos públicos, lo que no significa que el Estado no pueda implementar
políticas sociales o económicas que tengan como herramienta la asignación de
bienes o recursos sin una contraprestación directa e inmediata a cargo del
beneficiario. En un estado social de derecho, el Estado tiene ciertas
obligaciones sociales que se concretan, entre otras, en la asignación de bienes
o recursos públicos a sectores especialmente protegidos por la Constitución, y
para que este tipo de asignaciones resulten ajustadas a la Carta, se requiere
que satisfagan, cuando menos, cuatro requisitos constitucionales: En primer
lugar, debe respetar el principio de legalidad del gasto; en segundo término,
toda política pública del sector central, cuya ejecución suponga la asignación
de recursos o bienes públicos, debe encontrarse reflejada en el Plan Nacional
de Desarrollo y en el correspondiente plan de inversión, y tiene que
encontrarse fundada en un mandato constitucional claro y suficiente que la
autorice; por último, debe respetar el principio de igualdad.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Concepto/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL
GASTO PUBLICO-Competencias concurrentes de los órganos legislativo y
ejecutivo
El principio de legalidad del gasto que
establece la Constitución señala la imposibilidad de hacer erogación alguna con
cargo al tesoro, que no se halle incluida en el presupuesto de gastos; esto es,
sólo pueden ser efectuados los gastos apropiados en la ley anual del
presupuesto. El principio de la legalidad del gasto es un principio
constitucional de gran trascendencia, que se aplica a todas las erogaciones
públicas, y que, según la jurisprudencia constitucional, es un mecanismo de
racionalización de la actividad estatal y uno de los fundamentos más
importantes de las democracias constitucionales. El principio de legalidad
supone la existencia de competencias concurrentes, aunque separadas, entre los
órganos legislativo y ejecutivo, correspondiéndole al primero la ordenación del
gasto propiamente dicha y al segundo la decisión libre y autónoma de su
incorporación en el Presupuesto General de la Nación; de tal suerte que el
Congreso tiene la facultad de decretar gastos públicos, pero su incorporación
en el presupuesto queda sujeta a la voluntad del Gobierno, en la medida en que
éste tiene la facultad de proponer o no su inclusión en la Ley.
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido
La Constitución ordena el diseño de un plan
nacional de desarrollo conformado por una parte general y por un plan de
inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general
de la Ley del Plan, se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo
plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las
estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental que serán adoptadas por el gobierno. El plan de inversiones públicas
contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y
proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos
financieros requeridos para su ejecución. El plan nacional de inversiones debe
contener (i) La proyección de los recursos financieros disponibles para su
ejecución y su armonización con los planes de gasto público; (ii) la
descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus
objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos
prioritarios de inversión; (iii) los presupuestos plurianuales mediante los
cuales se proyectarán los costos de los programas más importantes de inversión
pública contemplados en la parte general, y la especificación de los mecanismos
idóneos para su ejecución.
AUXILIOS O DONACIONES DISCRECIONALES-Prohibición como regla general/AUXILIOS
O DONACIONES-Son legítimos sólo si son resultado del cumplimiento de un
deber constitucional
Los recursos que administra el Estado no
pueden ser objeto de donaciones discrecionales por parte de ninguno de sus
agentes. La Corte ha sostenido que, como regla general, la Carta prohíbe los
auxilios o donaciones. Las donaciones o auxilios sólo serán constitucionalmente
legítimas si son el resultado del cumplimiento del deber constitucional expreso
de adoptar medidas encaminadas a financiar, con bienes o recursos públicos, la
satisfacción de derechos constitucionales de grupos o sectores
constitucionalmente protegidos o de actividades que deben realizarse por
mandato constitucional y que son ejecutadas por particulares que requieren,
para satisfacer los fines estatales, de un apoyo o ayuda del Estado.
ASIGNACION DE SUBSIDIOS-Requisitos que debe comprender
Para que el proceso de asignación de
subsidios sea respetuoso de la Constitución, debe estar consagrado en una ley
que establezca claramente las condiciones objetivas que van a permitir la
selección de los beneficiarios en condiciones de igualdad. Adicionalmente, debe
contener garantías suficientes – claridad, publicidad, y recursos – para que
tanto su diseño como su implementación, pueda ser efectivamente controvertida
por las personas que se consideren afectadas.
APOYOS ECONOMICOS O INCENTIVOS SIN
CONTRAPRESTACION-Su definición
corresponde al legislador con sujeción al Plan Nacional de Desarrollo/APOYOS
ECONOMICOS O INCENTIVOS A SECTORES DEFINIDOS POR EL GOBIERNO-Vulnera los
principios de legalidad en el gasto e igualdad y la prohibición de donaciones o
auxilios/APOYOS ECONOMICOS O INCENTIVOS A SECTORES DEFINIDOS POR EL
GOBIERNO-Son inconstitucionales
Quien debe establecer los sectores o grupos
sociales beneficiarios de ayudas económicas sin contraprestación directa, debe
ser el legislador en el Plan Nacional de Desarrollo o en una ley especial que
sea el desarrollo de lo establecido en la Ley del Plan. Adicionalmente, la
cuantía debe ser establecida en el plan nacional de inversiones y en la ley
anual de presupuesto. Nada de esto puede quedar discrecionalmente librado al
ejecutivo. En este sentido parece claro que una norma que autoriza, in genere,
al ejecutivo a entregar ayudas económicas sin contraprestación y que no
consagra las garantías constitucionales mínimas para asegurar que no se trata
de una donación o un auxilio o que no dará lugar a una “dilapidadora y venal
concesión de privilegios”, es inconstitucional. La norma otorga una
autorización genérica al gobierno para entregar ayudas o apoyos económicos sin
contraprestación. Esta autorización no tiene las garantías mínimas para
resultar ajustada a la Constitución. Cuando una ley establece una excepción a
lo dispuesto en el artículo 355, tiene la carga de establecer todas las
condiciones necesarias para asegurar la satisfacción de los importantes
principios que han sido mencionados, entre ellos, el principio de legalidad del
gasto, la prohibición de donaciones o auxilios y el principio de igualdad.
UNIVERSIDAD PUBLICA-Naturaleza jurídica
En sus orígenes las universidades públicas del orden
nacional eran dependencias del Ministerio de Educación Nacional, sometidas a la
dirección política y administrativa del gobierno. En un segundo momento, la ley
otorgó a las universidades el carácter de establecimientos públicos, lo que
significaba que la dirección de estas entidades seguía a cargo del gobierno,
que su régimen interno seguía siendo el definido por la ley y por los decretos
gubernamentales y que su presupuesto seguía siendo fundamentalmente financiado
por recursos del presupuesto nacional. Sin embargo, en tanto establecimientos
públicos, las universidades fueron dotadas de personería jurídica, patrimonio
propio y capacidad para contratar. Se trataba de entidades relativamente
autónomas desde una perspectiva administrativa, pero sometidas al control y
vigilancia del gobierno y a las directrices políticas trazadas por este y
financiadas con recursos del presupuesto nacional.
REGIMEN PENSIONAL DE LAS UNIVERSIDADES
PUBLICAS-Administrado a
través de cajas de previsión de las mismas universidades/CAJAS DE PREVISION
DE UNIVERSIDADES-Administradoras del régimen de prima media con prestación
definida/REGIMEN PENSIONAL DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS-Coexistencia
del régimen administrado por las Universidades públicas con el previsto en el
sistema general/FONDO DE PENSIONES PUBLICAS DEL NIVEL NACIONAL-Objeto y
funciones/PASIVO PENSIONAL DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS-Concurrencia de
la Nación en caso de insolvencia de cajas de previsión de entidades nacionales
Ante la inexistencia de un régimen general
de pensiones como el que existe en la actualidad, las universidades públicas
nacionales, al amparo de las leyes vigentes y bajo la estrecha dirección y
vigilancia del gobierno nacional, fueron autorizadas para administrar el
régimen pensional de sus funcionarios y empleados a través de cajas de
previsión que, con o sin personería jurídica, habían sido creadas como
dependencias de las respectivas universidades y contaban con presupuesto propio
y autonomía administrativa. Estas cajas administrarían el régimen de Prima
Media con prestación definida y aplicarían las reglas pertinentes consagradas
en la ley 100 de 1993. Para garantizar el pago de las pensiones de las personas
afiliadas a las cajas o fondos preexistentes de las entidades de orden nacional
– como las universidades nacionales – que decidieran permanecer afiliadas a
tales cajas, la ley creó el llamado Fondo de Pensiones Públicas del Nivel
Nacional, que sería una cuenta de la Nación adscrita al Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, cuyos recursos se administrarían mediante encargo fiduciario.
Este fondo tenía dos funciones esenciales: (1) sustituir a la Caja Nacional de
Previsión Social en lo relacionado con el pago de las pensiones de vejez o de
jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, y (2) sustituir a
las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector público del orden
nacional, que el Gobierno determine y para los mismos efectos. De lo que se
trataba, era de que la Nación asumiera directamente los faltantes de las cajas
o fondos de previsión que habían pertenecido a las entidades de orden nacional,
cuando éstas resultaran insolventes. La Ley 100 de 1993 estableció, entre otras
cosas, un régimen de transición destinado a solventar la deuda pensional de las
entidades públicas que, hasta entonces, habían administrado su propio régimen
pensional y acumulaban pasivos importantes. Unas de tales entidades son las
universidades nacionales y territoriales, y ordenó, de manera expresa, a todos
los servidores públicos ingresar al régimen general de pensiones, autorizando a
las cajas, fondos o entidades de seguridad social pre-existentes, del sector
público o privado, con o sin personería jurídica, para continuar administrando
el régimen de prima media con prestación definida, respecto de quienes se
hubieren afiliado a ellas con anterioridad a la vigencia de la ley, siempre que
estas personas decidieran mantener dicha afiliación y mientras tales entidades
subsistieran. Por virtud de estas disposiciones, las personas que se hubieren
afiliado a las cajas de previsión de las universidades públicas nacionales, con
anterioridad a la vigencia de la ley 100 de 1993, tenían derecho, bien a
retirarse de dichas cajas y afiliarse al Instituto de Seguros Sociales o a un
fondo privado de pensiones, ora a permanecer afiliados a las cajas o fondos de
las universidades.
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Concepto/AUTONOMIA UNIVERSITARIA EN
MATERIA FINANCIERA Y ADMINISTRATIVA-Alcance
La autonomía universitaria reconoce a las
universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus
autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus
programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas,
docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes,
seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus
correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para
el cumplimiento de su misión social y de su función institucional. Una de las
más importantes consecuencias de la autonomía universitaria consiste en la
autonomía financiera y administrativa, es decir, en la capacidad para decidir,
de manera autónoma, la administración y el destino de sus rentas. Como
consecuencia de esta regla, los recursos que han sido asignados a la
universidad pública y los que ella obtenga en ejercicio de su labor, serán
destinados, al menos en principio, a las prioridades establecidas por los
órganos de gobierno de cada universidad.
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No limitación en ejercicio de potestad
reglamentaria
No resulta admisible que sean las
autoridades administrativas las que, en ejercicio de la potestad reglamentaria,
terminen limitando sustancialmente la autonomía universitaria. Como la Corte ya
lo ha señalado, no puede la ley – ni explícita ni implícitamente – conferir al
gobierno la facultad de limitar la autonomía financiera de las universidades.
Lo anterior significa que las autoridades administrativas no están facultadas
para ordenar, por ejemplo, la redestinación de las rentas propias de las
universidades o para definir los criterios en virtud de los cuales se
establezca el monto de los recursos que deben destinarse a una finalidad
establecida por el legislador. Como ya lo ha señalado la Corte de manera
reiterada, cualquier injerencia sustancial en la administración de las rentas
propias de las universidades debe provenir del legislador y ajustarse a los
principios constitucionales que garantizan el respeto a la autonomía
universitaria.
REGIMEN PENSIONAL DE LAS UNIVERSIDADES DE
ORDEN TERRITORIAL Y DEL ORDEN NACIONAL-Justificación de una regulación diferenciada
La regulación diferenciada de las
universidades de orden territorial respecto de las universidades nacionales, se
debía especialmente al origen y las fuentes de financiación de cada una de
estas entidades. De una parte, las universidades nacionales son creadas por
ley, los regímenes especiales que dieron origen a la deuda pensional fueron
diseñados y administrados mientras dichas entidades eran establecimientos
públicos gobernados por agentes del gobierno central. Sus funcionarios y
trabajadores eran funcionarios y trabajadores de la Nación. Finalmente, su
presupuesto era financiado con recursos del presupuesto nacional. En este
sentido, las universidades nacionales, al menos en cuanto se refiere a su deuda
pensional, eran similares a cualquier otra entidad de orden nacional que
hubiere administrado un régimen de pensiones, al amparo y bajo la dirección del
gobierno. Las universidades de orden territorial son creadas por decisiones
autónomas de la respectiva entidad territorial, quienes, al menos hasta antes
de la Carta de 1991, tenían la capacidad para orientar, dirigir y vigilar su
gestión y eran las responsables de su financiación. Respecto de estas últimas
entidades, la Nación tenía apenas una responsabilidad subsidiaria como garante
último de las obligaciones. El régimen de transición diseñado para el pago de
la deuda pensional de las universidades nacionales fue distinto. Dado que la
financiación de dichas universidades y de su pasivo pensional había
correspondido a la nación, no parecía posible establecer un fondo al cual
concurrieran fuentes distintas al presupuesto nacional. Adicionalmente, a
diferencia de lo que ocurrió con las universidades territoriales, la ley
autorizó a las cajas y fondos de las universidades estatales a seguir
administrando las pensiones de todos sus afiliados, al menos, hasta que no
fueran declaradas insolventes.
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia
La Corte debe integrar la unidad normativa
de la disposición demandada y el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, al cual
dicha disposición remite de manera expresa a fin de poder conocer y evaluar el
contenido integral de la norma demandada.
DESLEGALIZACION-Concepto/DESLEGALIZACION EN EL
SANEAMIENTO DEL PASIVO PENSIONAL DE LAS UNIVERSIDADES ESTATALES DEL ORDEN
NACIONAL-Configuración/DESLEGALIZACION EN EL SANEAMIENTO DEL PASIVO
PENSIONAL DE LAS UNIVERSIDADES ESTATALES DEL ORDEN NACIONAL-Compromete
tanto la reserva de ley como la autonomía financiera de las universidades
estatales
El fenómeno de la deslegalización se puede
producir, bien por una decisión expresa del legislador, ora por una regulación
tan ambigua o insuficiente que, en la práctica, termine delegando en el
ejecutivo la definición de los temas que corresponde regular a la ley. En
efecto, como lo ha señalado la Corte, se produce un típico fenómeno de
deslegalización cuando el legislador regula una determinada materia sin definir
los parámetros mínimos necesarios para limitar y orientar el ejercicio de la
potestad reglamentaria. En estos casos, la regulación ambigua o insuficiente,
dará paso a que las decisiones que de acuerdo con la Constitución corresponden
a la ley, terminen siendo adoptadas por el gobierno. En el presente caso la
definición de las ambigüedades y vacíos de los que se dará cuenta, pueden
suponer una variación de cientos de miles de millones de pesos, en las
obligaciones financieras correlativas de la universidad y la nación. Tal y como
se encuentra redactada la norma estudiada, esta decisión depende de un decreto
reglamentario expedido por el gobierno nacional, sin que la ley le hubiere
fijado los parámetros claros y suficientes para tal efecto. En el presente caso
se encuentran comprometidas tanto la reserva de ley de que trata el artículo 69
de la carta, como la autonomía financiera de las universidades estatales,
garantizada en el mismo artículo.
SANEAMIENTO DEL PASIVO PENSIONAL DE LAS
UNIVERSIDADES PUBLICAS-Concurrencia
de la nación y las universidades tienen una finalidad constitucionalmente
legítima
La concurrencia de la Nación y las universidades en el saneamiento del
pasivo pensional de dichas entidades, prevista en el artículo 38 de la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo, no viola per se la Constitución. Lo anterior, por
cuanto esta concurrencia tiene una finalidad constitucionalmente legítima, cual
es, la de asegurar los recursos suficientes y el pago oportuno de las pensiones
de los trabajadores de esas universidades, como lo establecen los artículos 48
y 53 de la normatividad superior.
SANEAMIENTO DEL PASIVO PENSIONAL DE LAS
UNIVERSIDADES PUBLICAS-Remisión
al artículo 131 de la Ley 100 de 1993 no permite precisar factores para efectos
de la concurrencia
La remisión que se hace al artículo 131 de la
Ley 100 de 1993 no permite precisar los factores conforme a los cuales se debe
llevar a cabo la concurrencia en el saneamiento del pasivo pensional,
determinación que, según la Constitución, corresponde efectuar al legislador.
PASIVO PENSIONAL DE LAS UNIVERSIDADES
PUBLICAS NACIONALES-Financiamiento
por parte de la Nación mientras no se satisfagan los requisitos de
concurrencia/PASIVO PENSIONAL DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS TERRITORIALES-Financiamiento
por parte de la Nación mientras no se satisfagan los requisitos de concurrencia
En cumplimiento de lo dispuesto en los
artículos 48 y 53 de la Carta que ordenan asegurar el pago oportuno, cierto e
indexado de las mesadas pensionales, y mientras no se adopte una decisión
distinta que satisfaga los requisitos constitucionales mencionados en esta
decisión, la nación deberá financiar la deuda pensional de las universidades
nacionales, salvo en cuanto corresponda al porcentaje de los recursos con los
cuales las universidades deben concurrir y que corresponden, exclusivamente, a
los aportes de los afiliados de las respectivas cajas de previsión y las
reservas que hubieren constituido para tales efectos, así como al porcentaje de
los recursos que en virtud de la ley 30 de 1992 les han sido trasferidos para
el pago de las pensiones de las personas que laboraron en esos centros
docentes. Los recursos faltantes para sufragar la deuda pensional deben ser
anualmente garantizados por la nación mientras no se adopte una medida distinta
que supere los problemas constitucionales de la medida estudiada en el presente
proceso. En idéntico sentido, para el caso del parágrafo declarado inexequible
y con la exclusiva finalidad de garantizar el pago oportuno de las mesadas
pensionales de las personas que trabajaron en las universidades territoriales
cuyo pasivo pensional se encuentra a cargo de las cajas de previsión
territoriales - o quienes la hubieran sustituido-, la nación debe continuar
aportando los recursos necesarios para que, de manera concurrente con las
entidades territoriales responsables y las universidades correspondientes – en
los términos ya descritos -, se asegure la satisfacción de los derechos
protegidos por los artículos 48 y 53 de la Carta.
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS
SOCIALES CONSTITUCIONALES-Alcance
La Constitución Colombiana consagra un
catálogo amplio de derechos sociales, pero somete la actuación del Estado en
esta materia, al llamado principio de progresividad. En este sentido, la
Constitución admite que la satisfacción plena de los derechos sociales exige
una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado no
cuenta de manera inmediata. Por ello, dada la escasez de recursos, la
satisfacción de los derechos sociales está sometida a una cierta gradualidad
progresiva, lo que la Corte Constitucional, ha entendido que, en general, la
obligación del Estado en materia de derechos sociales, es la de adoptar
medidas, hasta el máximo de los recursos posibles, para lograr progresivamente
la plena efectividad de tales derechos.
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Concepto/PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Concepto
Del principio de progresividad (la
obligación de moverse lo más rápidamente posible hacia la meta) se deriva la
prohibición de regresividad (las medidas de carácter deliberadamente
retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán
justificarse plenamente). Así, el Estado se encuentra obligado a aumentar
progresivamente la satisfacción de los derechos sociales y tiene prohibido, al menos
en principio, retroceder en los avances obtenidos. Como se verá, uno de tales
avances es la inversión de recursos para la satisfacción del derecho,
especialmente si existe una deficiente prestación del mismo por insuficiente
cobertura, baja calidad o adaptabilidad. La prohibición de regresividad ha sido
explicada en múltiples decisiones de esta Corte. En algunas de ellas la Corte
se ha referido a la prohibición de regresividad por la disminución del radio de
protección de un derecho social. En otras, se ha referido a la violación de
esta garantía constitucional, por la disminución de los recursos públicos
invertidos en la satisfacción de un derecho social o el aumento significativo
del costo para la persona de escasos recursos que esta en proceso de acceder al
derecho. En otro tipo de decisiones la Corte ha reiterado la aplicación del
principio de progresividad y la prohibición de regresividad cuando se está
frente a sectores especialmente vulnerables de la población. Una medida se
entiende regresiva, en los siguientes eventos: (1) cuando recorta o limita el
ámbito sustantivo de protección del respectivo derecho; (2) cuando aumentan
sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho; (3)
cuando disminuye o desvía sensiblemente los recursos públicos destinados a la
satisfacción del derecho. En este último caso la medida será regresiva siempre
que la disminución en la inversión de recursos se produzca antes de verificado
el cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestación (por ejemplo, cuando
se han satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad, calidad y
adaptabilidad).
DERECHO A LA EDUCACION PUBLICA SUPERIOR-Derecho social constitucional de carácter
progresivo
Para la Corte, la educación pública
superior es un derecho social constitucional sometido al principio de
progresividad y, en consecuencia, toda medida regresiva debe estar soportada en
razones suficientes. De la misma manera, la Corte ha entendido que el deber de
progresividad – o la prohibición de regresividad – aplicado al derecho a la
educación superior, apareja un mandato que obliga al Estado a mantener
actualizados los recursos financieros con los cuales alimenta a las
universidades públicas para el logro de sus objetivos constitucionales.
INSTITUCIONES ESTATALES U OFICIALES DE
EDUCACION SUPERIOR-Partidas
que constituyen ingreso y patrimonio de estas instituciones/INSTITUCIONES
ESTATALES U OFICIALES DE EDUCACION SUPERIOR-Rentas provenientes del
presupuesto nacional asignadas a las universidades ingresan a su patrimonio y
se convierten en rentas propias
El artículo 85 de la Ley 30 de 1992 señala
que los ingresos y el patrimonio propio de las instituciones estatales u
oficiales de Educación Superior, está constituido por a) las partidas que le
sean asignadas dentro del presupuesto nacional, departamental, distrital o
municipal; b) los bienes muebles e inmuebles que actualmente posean y los que
adquieran posteriormente, así como sus frutos y rendimientos; c) las rentas que
reciban por concepto de matrículas, inscripciones y demás derechos; d) los
bienes que como personas jurídicas adquieran a cualquier título. En este mismo
sentido, el artículo 86 de la Ley 30 señaló que los presupuestos de las
universidades públicas estarían constituidos por aportes del presupuesto
nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes
territoriales y por los recursos y rentas propias de cada institución. En
virtud de las normas anteriores, resulta claro que una vez las rentas
provenientes del presupuesto nacional son asignadas a las universidades, las
mismas ingresan a su patrimonio y se convierten en rentas propias de las cuales
puede disponer el órgano rector del centro universitario según sus propios
intereses, dentro de las limitaciones que hubiere impuesto la ley. En este
sentido, no sólo los derechos patrimoniales que ostentan las universidades
frente a sus rentas, sino el principio de confianza y de seguridad jurídica,
establecen que las únicas restricciones sobre el derecho a disponer de las
rentas trasferidas son las que pueden provenir de las normas legales y
constitucionales vigentes al momento de la transferencia de tales rentas.
INSOLVENCIA DE CAJAS DE PREVISION DE LAS
UNIVERSIDADES NACIONALES-Declaración
por parte del gobierno/INSOLVENCIA DE CAJAS DE PREVISION DE LAS
UNIVERSIDADES NACIONALES-Asunción del pasivo pensional por el Fondo de
Pensiones Públicas del Nivel Nacional/FONDO DE PENSIONES PUBLICAS DEL NIVEL
NACIONAL-Financiamiento
Si en aplicación del artículo 130 de la ley
100 de 1993, el gobierno declara insolventes a las cajas de previsión de las
universidades nacionales, y decide sustituirlas integralmente por el Fondo de
Pensiones Públicas del Nivel Nacional, de manera tal que tales cajas dejen de
existir y la entidad quede completamente relevada de todo pasivo por concepto
del pago de pensiones, no resultaría violatorio de la Constitución reducir, del
monto de los recursos del presupuesto asignado a las universidades, lo que
hasta hoy ha correspondido, exclusivamente, al pago de la deuda pensional. Lo
anterior, porque si tales recursos se destinaban al pago del pasivo pensional y
las universidades no tienen ya que asumir esta deuda, resulta
constitucionalmente razonable que los recursos que eran destinados para tales
efectos se destinen a financiar un porcentaje del Fondo de Pensiones Públicas
del Nivel Nacional que es la entidad que deberá asumir el mencionado pasivo. Sin
embargo, no sobra reiterar que esta solución sólo es constitucionalmente
aceptable si no se afectan, desde ningún punto de vista, los recursos de
funcionamiento e inversión que no estaban destinados al pago del pasivo
pensional y las restantes rentas de las universidades, es decir, si se respeta
la prohibición de regresividad, en los estrictos términos que ya han sido
aclarados en esta decisión.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIO
DE PROCEDIMIENTO EN NORMA DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Caducidad
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Aspectos sobre los que versa el plan
nacional de inversiones
El plan nacional de inversiones versa sobre
tres aspectos definidos: (i) La proyección de los recursos financieros
disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público;
(ii) la descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación
de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos
prioritarios de inversión; (iii) los presupuestos plurianuales mediante los
cuales se proyectarán los costos de los programas más importantes de inversión
pública contemplados en la parte general, y la especificación de los mecanismos
idóneos para su ejecución.
VICIO DE PROCEDIMIENTO EN NORMA DE LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Inexequibilidad por Inclusión de norma que
pertenece al plan de inversiones pero que no contó con el aval gubernamental
Las distintas regulaciones que contiene el
extenso anexo del artículo 129 de la Ley 1151/07 pertenecen con nitidez a las
categorías que el constituyente y el legislador orgánico han previsto como
parte del plan nacional de inversiones de las entidades públicas del orden
nacional, pero durante el trámite se demuestra que el texto del proyecto de ley
correspondiente a la norma demandada no contó con el visto bueno del Gobierno
Nacional, en ninguna de las modalidades que para el aval del Ejecutivo ha
contemplado la jurisprudencia constitucional. En consecuencia fue incumplido el
requisito del aval gubernamental exigible para las disposiciones del plan
nacional de desarrollo que incorporan proyectos de inversión no previstos en el
proyecto presentado por el Ejecutivo.
Referencia: expediente D-6987
Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 10, 27, 38 y 129 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
Actor: Camilo Armando Sánchez Ortega
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D.C., veintiuno (21)
de mayo de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la presente sentencia.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Camilo
Armando Sánchez instauró demanda de inconstitucionalidad
en contra de los artículos 10, 27, 38 y 129 de la Ley 1151 de 2007 “por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
Cumplidos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991,
procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
Las normas demandadas son
las siguientes:
Ley 1151 de 2007
“por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
Artículo 10. Apoyos
económicos. Para todos los efectos, se entiende que los apoyos
económicos directos o indirectos, así como los incentivos, constituyen una
ayuda que ofrece el Estado sin contraprestación alguna por parte del
beneficiario y se otorgan de manera selectiva y temporal en el marco de una
política pública. Es potestad del Gobierno Nacional establecer el sector
beneficiario y el valor del apoyo o incentivo económico, así como determinar,
los requisitos y condiciones que sean del caso. Por consiguiente, sólo se
considerará beneficiario y titular del derecho al apoyo o incentivo quien haya
sido seleccionado mediante acto administrativo en firme por haber cumplido los
requisitos y condiciones establecidos por el Gobierno para tal efecto.
Parágrafo. Mientras ello
no ocurra los potenciales beneficiarios solo tendrán meras expectativas y No
derechos adquiridos.
Artículo 27. El artículo 31 de la Ley
160 de 1994 quedará así:
“Artículo 31. El
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, podrá adquirir mediante
negociación directa o decretar la expropiación de predios, mejoras rurales y
servidumbres de propiedad privada o que hagan parte del patrimonio de entidades
de derecho público, con el objeto de dar cumplimiento a los fines de interés social
y utilidad pública definidos en esta ley, únicamente en los siguientes casos:
a) Para las comunidades
indígenas, afrocolombianas y demás minorías étnicas que no las posean, o cuando
la superficie donde estuviesen establecidas fuere insuficiente;
b) Para dotar de tierras a
los campesinos habitantes de regiones afectadas por calamidades públicas
naturales sobrevivientes;
c) Para beneficiar a los
campesinos, personas o entidades respecto de las cuales el Gobierno Nacional
establezca programas especiales de dotación de tierras o zonas de manejo
especial o que sean de interés ecológico.
Parágrafo. Cuando se trate
de la negociación directa de predios para los fines previstos en este artículo,
así como de su eventual expropiación, el Incoder se sujetará al procedimiento
establecido en esta ley”.
Artículo 38. Saneamiento
del Pasivo Pensional de las Universidades Estatales del Orden Nacional. La Nación y las
universidades estatales del orden nacional concurrirán al saneamiento del
pasivo pensional de dichas entidades en los términos establecidos en el
artículo 131 de la Ley 100 de 1993. Las sumas que se hayan transferido por
parte de la Nación con las cuales haya sido atendido pasivo pensional de dichas
universidades a partir de la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la
Ley 100 de 1993, se tendrán en cuenta como pago parcial de la concurrencia a
cargo de la Nación de acuerdo con la reglamentación que para el efecto se
establezca.
Parágrafo. La concurrencia
prevista en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993 respecto de las universidades
territoriales se aplicará también en aquellos eventos en los cuales el pasivo
pensional se encuentre a cargo de las cajas de previsión territoriales o
quienes la hubieran sustituido.
Artículo 129. Proyectos
por viabilizar. El Gobierno Nacional acompañará a las entidades territoriales
en el diseño y estructuración de proyectos del Anexo que, aún cuando no están
incluidos en el presente Plan Nacional de Inversiones, sean importantes para
contribuir al logro de una mayor competitividad, productividad e impacto social
de las regiones, y para seguir avanzando en las metas de la agenda interna y la
Visión Colombia Segundo Centenario, para su posterior inclusión en el Banco de
Proyectos de Inversión Nacional, BPIN. Algunos de estos proyectos se
financiarán con cargo al crédito de US $1.000 millones a que hace referencia
esta ley:
Departamento de Córdoba:
Se destinarán los recursos
correspondientes para un proyecto de infraestructura en los departamentos de Córdoba
y Sucre, el cual se relaciona a continuación:
Estudio, diseño y
construcción de la vía que del municipio de Sahagún, conduce al municipio de la
Unión de Sucre, pasando por los corregimientos de las Llanadas y Sabaneta.
Se destinarán los recursos
correspondientes para un proyecto de infraestructura en el departamento de
Córdoba el cual se relaciona a continuación:
Estudio, diseño y
construcción de la línea de agua potable Cereté-Sahagún, para abastecer de agua
potable permanente al municipio de Sahagún.
Se destinarán los recursos
correspondientes para un proyecto de infraestructura en el departamento de
Córdoba el cual se relaciona a continuación:
Estudio, diseño y
construcción de la vía que del municipio de Planeta Rica, conduce al
corregimiento de Pica Pica, en el municipio de Montelíbano, pasando por vereda
Punta Verde, vereda Medio Rancho, corregimiento Marañonal, vereda Guarica,
vereda Santa Rosa, vereda Nuevo Paraíso, corregimiento Centro Alegre, vereda
Pueblo Rico, corregimiento Campo Bello.
Se destinarán los recursos
correspondientes para un proyecto de infraestructura en el departamento de
Córdoba el cual se relaciona a continuación:
Estudio, diseño y
construcción de un puente sobre el río San Jorge, en la vía que comunica al
municipio de Ayapel, con el municipio de Pueblo Nuevo, y el municipio de
Buenavista, en el corregimiento de Nueva Esperanza, municipio de Pueblo Nuevo,
departamento de Córdoba.
Doble calzada
Cereté-Lorica.
Transversal Lorica-Moñitos
vía corregimiento de las Flores.
Vía Ciénaga de
Oro-Arache-Chimá-Tuchín.
Proyectos de
electrificación y pavimentación de las vías:
Municipio de
Sahagún-corregimiento Santiago Abajo.
Municipio
Sahagún-corregimiento Quebrada del Medio.
Municipio de los
Córdobas-corregimiento Barranquillita.
Municipio de los
Córdobas-corregimiento San Rafael.
Departamento de Antioquia
1. Construcción del
Coliseo Polideportivo en el Instituto Agrícola del municipio de San Jerónimo.
2. Construcción del Bulevard
en la zona urbana, Municipio de San Jerónimo.
3. Construcción y dotación
del Centro de Atención Integral al Discapacitado en el municipio de Marinilla
tercera etapa.
4. Pavimentación de la vía
Nariño-La Quiebra en una extensión de 20 kilómetros.
5. Rectificación y
pavimentación del anillo vial turístico-San Jerónimo-Sopetrán.
6. Puente de Occidente -
Santa Fe de Antioquia.
7. Construcción de la
variante Santa Fe de Antioquia vía al mar o carretera de Urabá. Del Pasto Real
hasta conectar con la vía al mar.
8. Pavimentación de la vía
Liborina-Sabanalarga.
9. Apertura y
pavimentación de la vía Boquerón de Toyo-Abriaquí.
10. Mantenimiento de la
vía Liborina-San Diego-San José de la Montaña.
11. Mantenimiento y
construcción de la carretera Sevilla-Quirimará Rodeo-puente de esa río Cauca.
Municipio de Ebéjico.
12. Mantenimiento de la
carretera Llano de San José de Heliconia al corregimiento de la Clara de
Ebéjico.
13. Pavimentación de San
José del Nus-Caracolí.
14. Pavimentación de
Primavera-Anorí.
15. Pavimentación de San
José de la Montaña-Toledo.
16. Pavimentación de la
troncal a la Costa-Briceño-20 km.
17. Pavimentación de la
variante en el municipio de San Rafael.
18. Terminar anillo vial
Tarso Pueblorrico-Jericó.
19. En Ministerio de la
Protección la construcción del Centro Médico en Sucre-Olaya.
20. Construcción de la vía
en doble calzada por la regional entre Solla y Niquía en una longitud de cuatro
kilómetros.
21. Municipio de Itagüí.
– Zanjón Santa Catalina.
– Terminación caño aguas
negras Marandua.
– Vía regional costado
occidental (Autopista Sur).
Municipio de Bello
– Intercambio vial de
soya, entre los municipios de Medellín y Bello.
Municipio de San Carlos
(vías terciarias).
– Apertura de la vía
Vallejuelo-La Rápida.
– Mantenimiento mecánico y
rutinario de la vía Juanes-Samaná-Puente Arkansas.
– Mantenimiento mecánico y
rutinario de la vía San Carlos-Vallejuelo-Palmichal.
– Ampliación,
rectificación y pavimentación de la vía San Carlos-Granada.
Doble calzada
Medellín-Urabá.
Puerto Berrío-Bolombolo
(corredor).
Yondó-La Virgen-La Y.
Troncal de la Paz
(Zaragoza-Vegachí)
Vía Ituango al
corregimiento Santa Rita para su adecuado mantenimiento.
Rectificación, ampliación
y pavimentación de la carretera Jericó-Pueblo Rico-San José-Andes.
Departamento del Atlántico
1. Incluir en las
siguientes vías secundarias del departamento del Atlántico.
a) Galapa-Tubará;
b) Aguas Vivas-Piojó-Hibacharo-Palmar
de Candelaria, Cordialidad;
c) Cien
Pesos-Tablas-Repelón;
d) Santa Lucía-Carretera
Oriental;
e) Cordialidad-Pital de
Megua;
f) La Peña-Aguada de
Pablo;
g) Leña Gallego-Manatí;
h) Acceso a Puerto Caimán;
i) Tubará-Bajo de la
Habana;
j) Pte. sobre el río
Magdalena;
k) Sede Hospital de
Soledad;
l) Prolongación vía 40.
2. Construcción del tanque
de agua potable en el barrio Siete (7) de Abril de la ciudad de Barranquilla.
3. Construcción de 2
espolones en el corregimiento de Pradomar, en el municipio de Puerto Colombia.
– Conversión del muelle de
Puerto Colombia en un gran espolón y recuperación de su superficie.
– Construcción de seis
espolones en las playas de los municipios de Tubará, Juan de Acosto, y Piojó en
el departamento del Atlántico.
– Construcción de una
nueva planta física para el Hospital Juan Domínguez Romero del municipio de
Soledad en el departamento del Atlántico.
– Priorícese en
Sabanalarga, Atlántico Programas de Saneamiento Básico y Relleno Sanitario,
Agua y Alcantarillado.
– Construcción puente
vehicular sobre la calle 30 en la vía Calamar-Barranquilla (Avenida Aeropuerto
con la intersección de la entrada al municipio de Soledad). PR 77 + 650 ruta
2516.
Departamento del Amazonas
1. Construcción del
alcantarillado del municipio de Leticia con posibilidades de construirlo por
fases.
2. Sistemas de acueductos
menores agua potable a comunidades ribera río Amazonas-área de influencia
municipio Leticia.
3. Sistemas de acueductos
menores agua potable-comunidades ribera-río Amazonas y Loretoyaco-área de
influencia municipio de Puerto Nariño.
4. Construcción de
pavimento en concreto hidráulico de la calle 18b entre carreras 5ª y 10ª en el
municipio - departamento del Amazonas.
5. Construcción de
pavimento en concreto hidráulico de la calle 17 entre carreras 5ª y 10ª en el
municipio-departamento del Amazonas.
6. Construcción de la vía
en concreto en la carretera 6ª Avenida Internacional desde la calle 12 vía de
acceso al barrio La Esperanza del municipio de Leticia.
7. Construcción placa
huella de la intersección de la carretera Leticia-Tarapacá.
8. Proyectos de
infraestructura para el municipio de Puerto Nariño - departamento de Leticia.
a) Construcción de andenes
peatonales en 15 comunidades de la jurisdicción del municipio de Puerto Nariño;
b) Diseño de adecuación
del sendero ecológico desde el km 0 + al 4.0 + que conduce a la Comunidad
Indígena de San Martín de Amacayacu, departamento del Amazonas-Fase I;
c) Construcción de andenes
peatonales con fines turísticos desde el municipio de Puerto Nariño hasta la
comunidad de Puerto Esperanza, departamento del Amazonas;
d) Diseño y construcción
de muelle turístico para la Comunidad de San Juan de Soco ubicada desde el río
Loreto Yacu, departamento del Amazonas.
9. Construcción y
optimización de seis acueductos menores en las Comunidades Indígenas del
Resguardo Ticuna, Cocama y Yagua.
10. Construcción y
adecuación de redes de acueducto y alcantarillado en el área urbana del
municipio de Puerto Nariño.
11. Obras de
infraestructura en la Escuela Normal de Leticia-Amazonas así:
a) Construcción dos
plantas Bloque 1;
b) Sobre la calle 10
carrera 8 sección A consistente en 10 salones en el primer piso y 12 salones en
el segundo piso;
c) Ampliación de la segunda
fase de las baterías sanitarias en dos plantas de la sección A;
d) Cubiertas de las
canchas múltiples secciones A y B;
e) Perforación de dos
pozos artesianos secciones A y C.
AIU 25%
12. Construcción placa
huella de la intersección de la carretera Leticia-Tarapacá.
13. Construcción vías
urbanas municipio de Leticia.
14. Corredor Tumaco-río
Putumayo-Belen do Para (Brasil).
Departamento de Arauca
1. Incluir el desarrollo
del tramo Saravena-Arauca, dentro del Programa de Corredores Arteriales
Complementarios de Competitividad.
2. Incluir el desarrollo y
pavimentación de las vías Arauquita-Aguachica-Panamá de Arauca y Cravo
Norte-Puerto Rondón-Tame.
3. Pavimentación de la vía
Saravena-Isla del Charo, último tramo de la troncal
VillaGarzón-Saravena-carretera conocida como la Marginal de la Selva.
4. Construcción de la
variante de la ciudad de Arauca como último tramo de la carretera denominada
Ruta de los Libertadores.
5. Construcción del Puente
Internacional Isla del Charo-Nula (Venezuela).
6. Construcción,
ampliación y mejoramiento de los aeropuertos de los (siete municipios del
departamento).
7. Recuperación y
mantenimiento de las condiciones de navegabilidad de los ríos Arauca y Casanare
- construcción y mantenimiento y adecuación de instalaciones portuarias en los
municipios de Arauca, Arauquita, Saravena, Puerto Rondón y Cravo Norte.
8. Destaponamiento,
drenaje y canalización de caños.
9. Desarrollo y
mejoramiento de la infraestructura fluvial.
10. Desarrollo físico y la
habilitación del paso de frontera del Puente José Antonio Páez.
11. Pavimentación de la
vía Fortul-La Esmeralda.
12. Mantenimiento de las
vías terciarias.
Archipiélago de San Andrés
1. Para suministro de agua
potable.
2. Para continuar con la
construcción de alcantarillado.
3. Para la disposición
final de basuras.
4. Para seguir adelantando
la reparación y mantenimiento de la malla vial de San Andrés.
5. Para seguir adelantando
la reparación y mantenimiento de la malla vial de Providencia.
6. Para invertir en la
implementación de la educación bilingüe.
Departamento de Boyacá
Reordenamiento físico funcional,
reforzamiento estructural, sistema de información, reposición tecnología,
telemedicina:
1. Implementación sistemas
de calidad, con el objeto de posesionar al Hospital de Tunja.
2. Pavimentación y
rehabilitación de la carretera central del Norte que integra a los
departamentos de Boyacá, Santander y Norte de Santander, conectando a Bogotá
con el vecino país de Venezuela.
3. Pavimentación de la
carretera transversal de Boyacá sector Lengupa:
Tunja-Miraflores-Páez-Upta-Monterrey y su integración con la transversal del
Norte.
4. Pavimentación de la
ruta de la libertad, en su trayecto Belén-Socha-Sácama-La Cobuya.
5. Repavimentación de la
carretera central del Norte en el tramo circunvalar del municipio de Santa Rosa
del Viterbo-Belén, Soatá.
6. Mejoramiento de la vía
Paipa-Palermo-Gámbita-Vado Real, departamento de Boyacá y Santander del Sur.
Construcción Parque
Plazoleta de Convenciones ciudad de Tunja.
Construcción Acueducto
Regional del Río Togüí para los municipios de Moniquirá y San José de Pare.
7. Pavimentación y
rehabilitación de la vía Chiquinquirá-Buena Vista-Coper-Muzo-Quípama-La
Victoria.
8. Rehabilitación de la
vía Chiquinquirá-Pauna; y pavimentación de la vía Pauna-San Pablo de
Borbur-Otanche-Puerto Boyacá.
Bogotá, Distrito Capital
Dotación y material
didáctico duradero para Hogares Comunitarios de Bienestar del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar.
El programa desarrollo y
habilidades para la vida y de competencia para niños y jóvenes habitantes de la
calle e involucrados en la comisión de delitos y actos violentos de todo tipo.
Departamento de Bolívar
Municipio de San Pablo
– Construcción y
adecuación muelle de San Pablo, Bolívar.
– Construcción del puente
sobre el río Cimitarra entre los municipios de San Pablo- Cantagallo.
– Ampliación y
pavimentación de la carretera San Pablo-Cantagallo.
– Puente sobre el río
Cimitarra, entre la cabecera municipal de Cantagallo y las veredas del Valle
del Cimitarra en el sitio de Puerto Nuevo.
– Construcción y
pavimentación carretera Cantagallo (Bolívar)-Yondó (Antioquia).
Municipio de Magangué.
Magangué-Barra de Yuca.
Municipio de Simití.
Pavimentación de la
vía-Monte-San Pablo.
Municipio de Morales.
Morales-Las Palmas.
Municipio de Mompox.
Recuperación de la vía de
Mompox-Bodego-Mompox, San Fernando-Margarita.
Departamento de Caldas
– Construcción del
Acueducto Regional de Occidente etapa Risaralda-San José-Belalcázar.
– Recuperación y
mantenimiento de la carretera Chinchiná-Marsella tramo El Trébol-río San
Francisco a cargo de Invías.
– Recuperación y
mantenimiento de la carretera Anserma-Risaralda-Las Margaritas-Arauca a cargo
de Invías.
– Recuperación y
mantenimiento de la carretera San José-Risaralda a cargo de Invías.
– Recuperación y
mantenimiento de la carretera Victoria-río La Miel-Samaná a cargo de Invías.
– Recuperación y
mantenimiento de la carretera Aranzazu-Salamina a cargo de Invías.
Proyectos:
– Aeropuerto de Palestina.
– Puerto Multimodal de La
Dorada.
– Vía Manizales-Honda.
– Pavimentación red vial
interna.
– Pavimentación vía
Aguadas-Arma-La Pintada.
– Pavimentación vía La
Dorada-Norcasia.
– Estación ferroviaria y
km 41 La Felisa.
– Puerto Tibugá y
carretera al mar.
– Túnel de Cocolo.
– Autopista del
Café-Medellín.
– Túnel de la línea.
– Transversal de Caldas.
– Nueva vía a Neira.
– 12 km de vías entre
Chinchiná y el Jazmín.
– Vías incluidas en el
documento anexo.
– Malecom de La Dorada.
1. Conexión pavimentada a
cabeceras municipales costo
Recuperación
La Central-El Llano
(Marmato).
Salamina-Marulanda.
Cañaveral-La Miel-Samaná.
Marquetalia-Manzanares.
Pácora-Aguadas.
Salamina-Pácora.
Total conexión pavimento
todos los municipios.
2. Recuperación pavimentos
actuales
Manizales-Neira.
Neira-Aranzazu.
Aranzazu-Salamina.
Varsovia-Filadelfia.
Las
Margaritas-Risaralda-Cauya.
Las Margaritas-El
Crucero-Asia.
El Crucero-Belalcázar.
Dorada-Norcasia.
Guarino-Manzanares.
El Cruce-Pensilvania.
El Cruce-Bolivia.
Riosucio-Bonafont.
Total recuperación
pavimentos actuales que comunican con cabeceras.
3. Terminación transversal
de Caldas
Perico-Victoria.
Victoria-Marquetalia.
Manzanares-Marulanda.
Salamina-La Merced.
La Merced-La Felisa.
Total terminación
transversal de Caldas.
4. Vías para el turismo y
con posibilidades de cofinanciación
La Esperanza-El
Arbolito-Brisas.
El Arbolito-Termales-La
Gruta.
Tres Puertas-Arauca-La
Margarita.
La Rochela-Palestina.
Chinchiná-El Trébol.
Cartagena-Curazao.
Total vías para el turismo
y cofinanciadas.
Total recuperación vial
primaria
Otras vías de Caldas
Aguadas-La Pintada.
Filadelfia-La Felisa.
Norcasia-Florencia-Puente
Linda.
Total otras vías de
importancia.
Total red primaria y otras
vías
Departamento del Caquetá
1. Carretera vía
Paujil-Cartagena del Chairá. Km 50-Cartagena del Chairá.
2. Carretera vía
Morelia-Valparaíso-Solita. Km 20-Valparaíso-Solita.
3. Carretera vía
Central-La Y-San Antonio de Getuchá.
4. Vía La Y-Milán.
5. Vía Unión
Peneya-Solano.
6. La longitud del
Oriente-El Porvenir-San José de Fragua-San Vicente del Caguán-Neiva, corredor
arterial complementario de competitividad.
7. Rehabilitación de San
José del Fragua, Florencia, San Vicente del Caguán.
8. Continuación,
pavimentación San Vicente del Caguán, Neiva.
9. Rehabilitación San José
del Fragua, Villa Garzón (Putumayo).
10. Construcción carretera
La Unión Peneya-Puerto Solano, departamento de Caquetá.
11. Construcción y
mantenimiento de la vía Florencia-La Fragua-Villa Garzón en los departamentos
de Caquetá y Putumayo.
12. Construcción de la vía
Villa Garzón-Portugal-Orito en el departamento de Putumayo.
CARRETERA
TRAMO
POR DESARROLLAR
Vía: San
José del Fragua (Caquetá)-Villa Garzón (Putumayo).
Vía: San
José del Fragua (Caquetá)- Villa Garzón (Putumayo).
San
Vicente del Caguán (Caquetá)- Neiva (Huila)
San
Vicente del Caguán (Caquetá)- Neiva (Huila)
Vía: el
Paujil-Cartagena del Chairá
Kilómetro
50-Cartagena del Chairá
Vía:
Morelia- Valparaíso-Solita
Kilómetro
20 Valparaíso-Solita
Vía:
Central-La Y-San Antonio de Getuchá
Vía:
Central-La Y-San Antonio de Getuchá
Vía: La
Y-Milán
Vía: La
Y-Milán
Vía: La
Unión Peneya-Solano
Vía: La
Unión Peneya-Solano
Plan Maestro de Acueducto
y alcantarillado de Florencia.
Departamento del Casanare
Casanare vía
Guateque-Santa María-San Luis de Gaceno en Boyacá. Con las Inspecciones de El
Secreto y Aguaclara en Sabanalarga, cuenta con una longitud de 92 kilómetros,
con el 66.8% en pavimento y el restante 33.2% en afirmado requiere trabajos de
estabilización y reconstrucción de pavimento.
La ruta de los
Libertadores entre los departamentos de Boyacá y Casanare, comunica con los
municipios de Belén-Socha y Sácama-La Cabuya.
Autopista de la llanura
que comunica con los departamentos de los Llanos Orientales (Arauca, Casanare,
Meta y Vichada) partiendo del municipio de Yopal a Orocué en Casanare y pasando
a Puerto Carreño en Vichada.
Variante río Cravo Sur
(Yopal 12 kilómetros y construcción del puente sobre el río Cravo).
Vía
Chámeza-(Casanare)-Miraflores-(Boyacá).
Vía
Mengua-Labranzagrande-(Boyacá)-El Morro (Casanare).
Infraestructura de
transporte fluvial
Proyecto navegabilidad del
río Meta construcción de un puerto en el municipio de Orocué.
Proyecto Ferrocarril del
Suroriente
Construcción del
Aeropuerto El Alcaraván (Aeropuerto Internacional).
Construcción de terminal
de carga en el Aeropuerto del Casanare.
Infraestructura eléctrica
para los departamentos que conforman la media Colombia.
Infraestructura vial
1. Inclúyanse recursos
para el mantenimiento y pavimentación de la carretera el
Sisga-Guateque-Santamaría-San Luis-El Secreto, que necesita la pavimentación de
un tramo de 33 kilómetros (con una longitud de 92 kilómetros-66 por ciento
pavimentada y el 33.2 por ciento en afirmado).
2. Inclúyanse los recursos
para la construcción de la vía Sácama-La Cabuya, en la conocida vía Ruta de los
Libertadores.
3. Inclúyanse los recursos
para la pavimentación y mantenimiento de la carretera El Crucero- Aguazul
(solución a los pasos críticos).
4. Inclúyanse los recursos
para la pavimentación y mantenimiento de la vía Trinidad-Bocas del Pauto.
5. Inclúyanse los recursos
para la pavimentación y mantenimiento de la vía Yopal- Barquereña-Orocué
(Casanare).
6. Inclúyanse recursos
para la variante río Cravo Sur (12 kilómetros en Yopal-construcción del puente
sobre el río Cravo).
7. Inclúyanse recursos
para la construcción y mantenimiento de la vía Chámeza (Casanare)- Miraflores
(Boyacá).
8. Inclúyanse recursos
para la construcción de la vía Mengua-Labranzagrande (Boyacá)-El Morro
(Yopal-Casanare).
Navegabilidad del río Meta
Inclúyanse recursos para
el proyecto de recuperación de la navegabilidad del río Meta, incluyendo
construcción de un puerto en la orilla de Casanare (Orocué, Bocas del Pauto o la
Hermosa), y en donde más convenga técnicamente.
Aeropuerto El Aclaraban
Inclúyanse recursos para
la construcción del terminal de carga y habilitación del Aeropuerto El
Alcarabán, como aeropuerto internacional.
Departamento del Cauca
1. Vía férrea que integra
el anillo conformado por las empresas que se crearon con ocasión de la Ley Páez.
2. Generación de energía a
través de Termocauca.
3. Gasoducto Yumbo-Popayán
incluyendo conducción y domiciliarias.
4. Pavimentación de la vía
anillo vial del Macizo Colombiano, sector Rosas-La Sierra-La
Vega-Santiago-Bolívar-La Lupa.
5. Proyecto estratégico de
la vía al mar que conectará El Plateado (Argelia)-Belén-Brazo Seco-Guapi, como
también el proyecto de la acuapista del Pacífico.
6. Pavimentación de la vía
Totoró-Inzá-La Plata como corredor para promover la competitividad.
– Se pavimentarán las vías
Popayán-Totoró-Inzá-Puerto Valencia en el departamento del Cauca, con
condiciones de troncal incluyéndose dentro de los proyectos de corto plazo.
7. Ampliación a doble
calzada de la vía Santander de Quilichao-Popayán.
8. Mejoras en la
infraestructura con énfasis en el sector energético y de vías del departamento
del Cauca.
9. Tranversal del macizo
Colombiano Pitalito- Isnos-Paletera-Popayán.
– Neiva-San Vicente del
Caguán.
10. Pavimentación del
anillo vial del Macizo Colombiano sector Rosas-La Sierra-La
Vega-Santiago-Bolívar-La Lupa (Cauca).
11. Construcción
alcantarillado para evacuación de aguas residuales en la vereda Periconegro del
municipio de Puerto Tejada.
12. Construcción de
pavimento rígido en las vías del corregimiento Yarumales, Padilla.
13. Reestructuración del
Canal Zanjón Oscuro con tubería de concreto de 36” de diámetro en el municipio
de Puerto Tejada.
14. Ampliación de redes y
construcción de alumbrado público de la zona rural para las veredas de
Cantarito, Chalo, Juan Ignacio, Primavera y Agua Azul, del municipio de Villa
Rica.
15. Pavimentación de la
vía interveredal: Juan Ignacio-Chalo-Cantarito, km 2+000 al km 9+300, municipio
de Villa Rica.
16. Electrificación del
sector urbano barrios La Laguna, Villa Ariel, Tres de Marzo y Terrenal,
municipio de Villa Rica.
17. Terminación de la
tercera etapa del Hospital Municipal, Puerto Tejada.
18. Continuar
cofinanciando los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) de Bogotá,
Cali, Area Metropolitana del Valle de Aburrá, Area Metropolitana de
Bucaramanga, Area Metropolitana del Centro Occidente, Area Metropolitana de
Barranquilla, Cartagena, Soacha.
– Cofinanciación de los
Sistemas Estratégicos de Transporte Público (SETP) de Ibagué, Pasto, Popayán,
Neiva, Armenia, Santa Marta, Montería, Valledupar, Villavicencio y Buenaventura
y estudiará la cofinanciación del SITM de las ciudades de Cúcuta y Manizales.
19. Pavimentación
Isnos-Paletera-Popayán.
Departamento del Cesar:
Mejoramiento de la vía
Sincé-Valencia-Patillal-Callejón-La Ventura-San Roque-San Benito Abad.
Pavimentación de la vía de
San Diego al corregimiento de Media Luna.
Traslado de la Cárcel
Judicial de Valledupar a una zona que no represente riesgo para la población.
Actualmente el centro carcelario se encuentra en el casco urbano del municipio
de Valledupar, el Gobierno Nacional dispondrá de un término no mayor a 24 meses
para que se inicie esta obra.
Construcción de la represa
Los Besotes. Valledupar, la construcción deberá iniciarse en un término no
mayor de seis (6) meses.
A través del Incoder, el
Gobierno Nacional, apropiará recursos necesarios para la puesta en
funcionamiento del Distrito de Riego de Buturama en el municipio de
Aguachica-Cesar. El Gobierno Nacional, dispondrá de un término no mayor a 12
meses para que se inicie esta obra.
Construcción de la vía
Agustín Codazzi-Cuatro Vientos, en el corregimiento de El Paso (Cesar).
El Gobierno Nacional
apropiará a través de Mincultura para la culminación obras del Parque de
la Leyenda Vallenata en Valledupar.
El Gobierno Nacional, adelantará
a través del Sena estudios para la construcción del Centro Multisectorial
Minero del Cesar en el municipio de La Jagua de Ibirico; la construcción del
Centro Multiminero deberá iniciarse en un término no mayor a seis (6) meses.
El Gobierno Nacional
adelantará los estudios necesarios, a través del Incoder y apropiará los
recursos necesarios para la puesta en marcha del Programa de Pesca en Jaula, en
la Ciénaga de Zapatosa.
Estación de Policía
corregimiento El Guamo, municipio de Chimichagua.
Pavimentación de la vía
Astrea-Guamal, en los municipios del Cesar y Magdalena.
Proyecto Multipropósito
Los Besotes:
Construcción de un embalse de propósitos múltiples que regule los caudales del
río Guatapurí, que garantice el abastecimiento de agua tanto al acueducto, como
a un Distrito de Riego en Valledupar, y aprovechando la altura disponible al
construir la presa y el caudal requerido para los sistemas de acueducto y
riego, genere energía hidroeléctrica de acuerdo con las especificaciones
técnicas adjuntas.
En lo que tiene que ver
con las acciones tendientes al capital físico y área de transporte,
conectividad vial, competitividad y adecuación de infraestructura para el
turismo, la pavimentación de las vías Zapatosa-La Raya y Saloa-Las Vegas
(trayecto de 36 kilómetros), municipios de Pailitas, Tamalameque y Chimichagua.
Construcción del proyecto
del Distrito de Riego de la región de Buturama, en la comprensión municipal de
Aguachica y Gamarra.
Departamento del Chocó:
Construcción y adecuación
del Aeropuerto Regional del municipio del Alto Baudó.
Construcción del
carreteable: El Tapón-Santa Rita.
Construcción del
carreteable: Condoto-Santa Ana.
Construcción del
carreteable: San Marino-Marmolejo.
Construcción del
carreteable de la red vial Urabá chocoano (Ungía-Acandí).
Pavimentación de la
carretera Istmina-Condoto-Novita.
Construcción del
carreteable: Playa Roja-Curvarado.
Construcción del
carreteable: Playa Roja-Río Sucio.
Navegación fluvial
Destaponamiento y
navegabilidad de las bocas del río Atrato.
Recreación y deportes:
Construcción escenarios
deportivos en el departamento del Chocó.
Pavimentación de las
siguientes vías:
Ciudad Bolívar-La
Mansa-Tutunendo.
Santa Cecilia-Tadó-Nuquí.
Istmina-Condoto-Novita.
Construcción y terminación
de la carretera Novita-Curundó.
Construcción y dotación de
hospitales y centros de salud, en el departamento del Chocó.
Infraestructura
aeroportuaria en el departamento del Chocó:
Construcción de
aeropuertos comunitarios
Mantenimiento
infraestructura aeroportuaria en el departamento del Chocó.
Con recursos del Fondo
Nacional de Regalías ejecútese el proyecto de destaponamiento en el río Atrato
departamento del Chocó.
Departamento de
Cundinamarca:
Inclúyase una partida
correspondiente para la pavimentación de la vía carreteable entre los sitios
Prado y La Victoria, en el municipio de El Colegio.
Para efectos de lograr la
competitividad en las exportaciones del carbón, adiciónese una partida para
continuar la construcción y pavimentación de la vía troncal del carbón, en el
tramo Ubaté-Cucunubá-Tierra Negra-Tausa.
Ampliación y mejoramiento
del Estadio de Fútbol del municipio de Facatativá, y del Estadio de Fútbol del
municipio de Apulo.
Construcción, ampliación y
dotación de los establecimientos educativos oficiales del departamento de
Cundinamarca.
Dotación hogares
comunitarios y jardines infantiles del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar.
Construcción doble calzada
Bogotá-Villeta-Puerto Salgar (concesión).
Troncal del Magdalena:
Gambao-Puerto
Bogotá-Puerto Salgar (Parcial Plan 2500)
Troncal del Guavio:
Guasca-Gachetá-Ubalá-Palomas-Mámbita
(Parcial Plan 2500)
Troncal de La Esmeralda:
Puente Capital-Villa
Gómez-Río Miero-Boyacá
Troncal del Café:
Silvania-Tibacuy-Viotá
(Parcial Plan 2500)
Sibaté, La Aguadita-San
Miguel-Fusagasugá (ampliación y mejoramiento).
Subachoque-El
Rosal-Facatativá (ampliación y mantenimiento).
Hato
Grande-Cajicá-Tabio-Tenjo-Siberia-Tenjo-La Punta (ampliación y mejoramiento).
Chía (conexión de las dos
concesiones).
Facatativá (construcción
variante).
Troncal del Carbón:
Ubaté-Cucunubá (Parcial
Plan 2500).
Troncal del Rionegro:
La Palma-Yacopí (Parcial
Plan 2500).
Aeropuerto Alterno
Santiago vía (Flandes)
Universidad de
Cundinamarca (ampliación y dotación).
– Ampliación, conservación
y dotación del Hospital San Rafael de Girardot.
– Construcción del
Acueducto La Mesa-Anapoima.
– Ampliación y dotación
Universidad de Cundinamarca, sede Girardot.
– Construcción, ampliación
y mantenimiento de escenarios deportivos y parques recreativos de los
municipios de Girardot, Agua de Dios y Puerto Salgar.
– Construcción y
mejoramiento acueductos veredales municipios de Tocaima, La Mesa, Viotá y
Anapoima.
– Plan Maestro de
Alcantarillado municipio de Suesca.
Tren cercanías:
Bogotá-Facatativá.
Bogotá-Zipaquirá.
Bogotá-Soacha.
Mejoramiento y terminación
vía Silvania-Los Puentes-Vermejal, departamento de Cundinamarca.
Construcción variante
Facatativá.
Ampliación y mejoramiento
vía El Rosal-Facatativá.
Pavimentación de la vía
que comunica a los municipios de Guaduas, Chaguaní y San Juan de Rioseco.
Pavimentación vía Los
Alpes-Quipile.
Pavimentación
Gachetá-Gama.
Pavimentación
Caparrapí-Dindal (cruce ruta del Sol).
Pavimentación
Pulí-Talipa-Troncal del Magdalena.
– Pavimentación
Caparrapí-Dindal; Pulí-Talipa-Paquilo; Gachetá-Gama (Cundinamarca).
– Pavimentación de la vía
Sisga-Guateque-Sta. María-El Secreto (Bogotá).
Mejoramiento vía
Anolaima-Cachipay.
Ampliación y dotación
Universidad de Cundinamarca, Sede Facatativá.
Ampliación, conservación,
y dotación Hospital San Rafael, Facatativá.
Construcción y
mantenimiento embalse de Facatativá.
Construcción embalse
municipio de Subachoque.
Construcción de escenarios
deportivos en el municipio de Apulo-Cundinamarca.
Asígnese a la Universidad
Pedagógica Nacional, la suma de 500 mil millones de pesos, distribuidos así:
200 mil millones de pesos,
en el primer año (2008).
150 mil millones en el
segundo año (2009).
y 150 mil millones de
pesos para el tercer año (2010).
Redistribución de las
partidas dentro del presupuesto de educación del Plan Plurianual de Inversiones
así:
Amazonia:
1.326.910.000.000
Bogotá: 4.605.320.000.000
Centro Oriente:
9.914.965.000.000
Costa Atlántica:
10.454.339.000.000
Occidente:
14.925.000.000.000
Orinoquia:
2.080.813.000.000
Nacional:
2.264.105.000.000.
Conservándose el
equilibrio financiero al mantenerse el total en el sector educación de
45.572.379.000.000.
Dotación y material
didáctico duradero para hogares comunitarios de bienestar del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar.
El Programa Desarrollo y
Habilidades para la Vida y de competencia para niños y jóvenes habitantes de la
calle e involucrados en la comisión de delitos y actos violentos de todo tipo.
– Pavimentación
Caparrapí-Dindal; Pulí-Talipa-Paquilo; Gachetá-Gama.
– Pavimentación de la vía
Sisga-Guateque-Santa María-El Secreto.
1. Mejoramiento y
recuperación anillo vial de la red terciaria, La Isla-Palacios, Santa Lucía vía
San Juan, Santa Lucía-Batán, Palacios Bochica, Sardinas-Mesitas, Santa Lucía-El
Carmen y Jordán-Piamonte del municipio de Fusagasugá.
2. Recuperación y
mejoramiento del anillo vial de la red rural terciaria vereda Subia del
municipio de Silvania, Cundinamarca.
3. Mejoramiento vías el
Mango-Taticito-Cáceres, Dindal-Chorrillo del municipio de Caparrapí,
Cundinamarca, las cuales pertenecen a la red terciaria.
4. Mejoramiento de la vía
Guaduero-Dindal-Caparrapí, del municipio de Caparrapí, Cundinamarca.
5. Mantenimiento vía El
Prado-La Victoria, municipio de El Colegio.
6. Mejoramiento vías
terciarias, la carretera Alto de la Mula-San Ramón, con el Código 39054 y la
carretera el Pin-La Victoria del municipio de El Colegio, Cundinamarca.
7. Reconstrucción y
adecuación del puente vehicular sobre el río Humea vía Medina Santa Teresa del
municipio de Medina, Cundinamarca.
8. Construcción puente
sobre el río Negro, sector Los Indios (veredas Las Balsas, Nacopai y
Campoalegre) del municipio de Puerto Salgar, Cundinamarca.
9. Mejoramiento vía
principal Gachetá-Gama-Gachalá del municipio de Gama, Cundinamarca.
Departamento de Guainía
Infraestructura vial
1. Mejoramiento de la vía
Puerto López-Puerto Gaitán (Meta),-Santa Rita (Vichada).
2. Continuación de la
pavimentación y obras civiles de la vía Inírida-Caño Vitina-Huesito-Puerto
Caribe (Guainía).
Aeropuertos.
1. Instalaciones de radio
ayudas para el transporte aéreo en el Aeropuerto César Gaviria Trujillo
(Inírida).
2. Caracterización de
aeropuerto internacional, el Aeropuerto César Gaviria Trujillo (Inírida).
3. Mejoramiento de la vía
Puerto López-Puerto Gaitán (Meta) Santa Rita (Vichada).
4. Continuación de la
pavimentación y obras civiles de la vía Inírida-Caño Vitina-Huesito-Puerto
Caribe, departamento del Guainía.
5. Instalación de radio
ayudas para el transporte aéreo en el Aeropuerto César Gaviria Trujillo,
municipio de Inírida, departamento de Guainía.
6. Caracterización de
aeropuerto internacional, el Aeropuerto César Gaviria Trujillo, municipio de
Inírida-Guainía.
Educación Superior y
Tecnológica
1. La creación de un Fondo
de Educación Superior para las regiones de la Orinoquia y la Amazonia.
2. Fortalecer
económicamente a las regionales del Sena, en la Amazonia y Orinoquia.
Infraestructura eléctrica
1. En los municipios
capitales y donde no existen vías terrestres hacia el interior del país. Con
recursos financieros del Fazni y Faer, se realicen los estudios respectivos y
solucionarán definitivamente implementando programas y proyectos que utilicen
fuentes de energías alternativas.
Proyectos agroindustriales
masivos
1. El Gobierno Nacional, a
través de los entes territoriales, emprenderán acciones orientadas a incentivar
y promover el empleo mediante programas de proyectos productivos como el
caucho, el cacao, la palma africana, la higuerilla y el marañón en los
departamentos de Amazonas, Vaupés y Guainía.
Turismo y deporte
1. El Gobierno a través de
los entes territoriales promocionará y fomentará el ecoturismo en los
departamentos de Vaupés y Guainía, asignando los recursos financieros
correspondientes para el cumplimiento de los objetivos propuestos.
2. Asignar recursos
financieros para la realización de los Juegos Autóctonos de la Orinoquia y la
Amazonia Colombiana.
Salud y educación
• Asignar recursos
financieros para la remodelación y dotación de los puestos, centros de salud,
así como para los centros educativos del área rural de los departamentos de
Amazonas, Vaupés y Guainía.
Medio ambiente
1. Asignar recursos
financieros para la conservación, cuidado y preservación de la biodiversidad,
reforestando las áreas de reserva con la siembra de bosques con sistemas de
producción y tecnologías limpias para la venta de servicios ambientales en los
departamentos de Amazonas, Guainía, Guaviare, Vichada y Vaupés.
Departamento de La Guajira
Incluir en el presupuesto
nacional, una partida de 25.000.000.000 millones de pesos, para cristalizar la
construcción del Parque Recreacional Cuna de Acordeones.
Construcción de la vía
Cuestecita-Albania-Carraipia-Maicao.
Construcción de la vía La
Florida-Tomarrazón-Distracción.
Construcción de la
Universidad Wayúu.
Creación y construcción
del Cenaf (Centro Nacional de Atención de Fronteras).
Priorizar la vía
Riohacha-Cuestecitas-Maicao.
Construcción de la vía
Urbilla-Bahía Portete.
Proyecto ampliación de la
capacidad portuaria Puerto Brisa S. A.
Proyecto ampliación de la
capacidad portuaria Puerto Nuevo, Bahía Portete-Urbilla.
Departamento del Guaviare
Infraestructura vial.
1. Pavimentación de la vía
Fuente de Oro (Meta)-La Libertad (municipio El Retorno- Guaviare).
2. Ampliación del
Aeropuerto Jorge Enrique González-Torre de San José del Guaviare.
3. Ampliación de la
capacidad en doble calzada de los corredores viales, Troncal del Llano, Ruta
65-Venezuela, Arauca, Casanare, Meta, Guainía, Caquetá, Putumayo y Ecuador.
4. En el marco de
corredores viales complementarios el correspondiente a San José-El Retorno, se
requiere ampliarlo hasta el municipio de Calamar, es decir, San José-Calamar.
Infraestructura del
transporte.
Fluvial.
Navegación de río
Guaviare.
Infraestructura eléctrica.
Incluir al departamento de
Guaviare, específicamente a las inspecciones y caseríos en las estrategias
establecidas en el PND, como la modernización del servicio, cobertura y
calidad, energía eléctrica para las zonas no interconectadas, en el Plan
Indicativo de Expansión de Cobertura.
En el marco de los
corredores anteriores complementarios de competitividad, aparece incluida la
vía San José-El Retorno, solicitamos se amplíe dicho corredor de San José-El
Retorno-Calamar, extensión de 70 Km.
Dentro del Programa de
Infraestructura de Redes Eléctricas donde el Gobierno Nacional fortalecerá la
electrificación rural en zonas de difícil acceso, solicitamos incluir las
inspecciones, caseríos, y/o centros poblados de los municipios de San José, El
Retorno, Calamar, del departamento del Guaviare.
Normalización del
servicio, expansión de cobertura y calidad para las zonas no interconectadas, y
generación de energía alternativa para el municipio de Miraflores.
Departamento del Huila
– Pavimentación de la vía:
Santa Rosa de Viterbo-Belén-Soatá (Boyacá).
–
Garzón-Miraflores-Guadalupe (Huila).
– Pavimentación vía La
Plata-Pital-Tarqui-Maito-El Viso (Huila).
– Pavimentación vía
Pitalito-Oporapa-La Argentina-La Plata (Huila).
– Pavimentación vía
Nariño-La Quiebra (Antioquia).
– Construcción del
Distrito de Riego de los Llanos de la Virgen del municipio de Garzón (Huila).
– Restauración,
mantenimiento y puesta en operación de los aeropuertos regionales ubicados en
los municipios de Garzón y Pitalito en el Sur del Huila.
– Construcción puente de
doble calzada sobre la Avenida Pastrana del municipio de Pitalito (Huila).
– Cofinanciación para la
construcción del Coliseo Cubierto y Centro de Convenciones y Cultura del
Municipio de Garzón (Huila).
Departamento del Magdalena
– Programa, recuperación
de la Ciénaga Grande, el siguiente proyecto: recuperación mantenimiento y
conservación de los caños del Complejo de Taico Estaurino del río Magdalena en
el departamento de Magdalena.
– Construcción planta
transformación de maderas tropicales corregimiento de Tarapacá (Amazonas).
– Reubicación Aeropuerto
Simón Bolívar de Santa Marta.
– Construcción de la vía
paralela al río Magdalena desde Palermo hasta Salamina y de Salamina hasta
Plato (Magdalena).
– Masificación del gas
doméstico para los municipios del Piñón, Pivijay, Cerro de San Antonio,
Chivolo, Tenerife, Plato, Zapayán, Concordia, Pedraza.
– Riego de la zona centro
que abarca 40.000 hectáreas para el desarrollo del cultivo de palma africana,
caña de azúcar, frutales y reforestación.
Transporte:
Plan Vial del Norte:
– Tramo Mamatoco-Puerto de
Santa Marta (2ª calzada).
– Tramo Mamatoco-Peaje
Neguanje.
– Paralela al río
Magdalena, tramo Palermo-Plato.
Ruta Caribe
Subtotal
Agropecuario:
– Distrito de Riego de
Caño Schiller.
– Distrito de Riego
Subregión Sur.
– Mejoramiento Distritos
de Riego de la Zona Bananera.
– Obras de protección para
el Distrito de Riego Caño Schiller
Subtotal
Turismo:
– Construcción cable aéreo
Parque Tayrona.
– II Fase Plan Centro
Histórico Santa Marta.
– Plan Centro Histórico
Ciénaga II Etapa.
Subtotal
Energía y gas:
– Masificación gas natural
doméstico II Fase.
Subtotal
Total
1. Isnos-Paletará-Popayán
(Huila-Cauca).
2. El Empate-San José-San
Bernardo La Cruz (Nariño).
3. Sta. Cecilia-Tadó-Nuquí
(Chocó).
4. San José-Calamar
(Guaviare).
5. El Porvenir-San José de
Fragua-San Vicente del Caguán-Neiva (Putumayo-Caquetá-Huila).
Departamento de Nariño
– Pavimentación y
rectificación de la vía El Empate-San Bernardo-La Cruz-San
Pablo-Florencia-Higuerones (Nariño).
– Pavimentación de la vía
Panamericana-San Lorenzo (Nariño).
– Pavimentación de la vía
El Tambo-Motilón-vía Circunvalar (Nariño).
– Pavimentación de la vía
El Rosario-carretera Panamericana (Nariño).
– Reposición del sistema
de redes de distribución del acueducto de Tumaco en la zona Insular y su
proyección para el nuevo Tumaco.
– Estudio, diseño y
construcción del acueducto por gravedad para Tumaco.
– Construcción del tramo
Espriella-Mataje de la vía Esmeraldas-Tumaco.
– El megaproyecto de
reubicación de San Andrés de Tumaco en la zona continental definida por el POT
como nuevo Tumaco.
– Reconstrucción y
construcción de las vías de evacuación o puentes peatonales de los barrios
palafíticos del municipio de Tumaco.
– Plan Maestro de
Acueducto y Alcantarillado-municipio de Ipiales.
– Plan Maestro de Acueducto
y Alcantarillado-municipio del Tablón de Gómez.
– La inclusión de todas
las obras definidas en la Ley Sucre y la Ley Bolívar.
– Teleférico laguna de la
Cocha.
– Puente Deprimido-sector
Caracha vía Panamericana-ciudad de Pasto.
– Construcción del
gasoducto para el departamento de Nariño o el subsidio de transporte de gas
natural de acuerdo con la Ley de Fronteras.
– Sistema de transporte
masivo para la ciudad de Ipiales.
– Puente vehicular en el
sector de las Banderas-vía Panamericana de la ciudad de Pasto.
– Teatro Municipal y
Centro de Convenciones-Ipiales.
– Terminación
Estadio-Ipiales.
– Construcción de la red
de transportes de gas natural desde Yumbo hasta Ipiales, y de la
correspondiente distribución domiciliaria para el sector residencial y el
sector industrial.
– Terminación de la vía
Tumaco-Esmeraldas.
Departamento de Risaralda
Reparación de las vías:
– Pereira-Alcalá.
– Pereira-Marsella.
– La María-Santuario.
– Cachipay-Balboa.
–
Remolinos-Belén-Mistrató.
Terminación de la
pavimentación de las vías:
– Taparcal-La Isla en
Belén de Umbría.
– Quinchía-Irra.
– El Español- Marsella.
Departamento Norte de
Santander
1. Doble Calzada:
Cúcuta-Pamplona-Bucaramanga.
2. Ampliación (Puente
Unión) Puerto Santander.
3. Ampliación puentes
internacionales: Simón Bolívar y Francisco de Paula Santander.
4. Construcción de
rehabilitación y mantenimiento de la vía Astilleros-Tibú-Convención-
Guamalito-La Mata.
5. Construcción,
rehabilitación y mantenimiento vía central del Norte, en trayecto
Pamplona-Chitagá-Presiente-Málaga.
6. Construcción Puente
Internacional Tienditas.
7. Construcción,
rehabilitación y mantenimiento de la vía Cúcuta-Ocaña-Aguas Claras- Puerto
Capulco.
8. Los estudios, diseños y
construcción de las siguientes vías serán incluidas dentro del Programa de
Gestión Vía Departamental.
– Vía El
Cruse-Piedecuesta-San Calixto.
– Vía Las Mercedes-Teorema
San Calixto.
– Vía Río de Oro-Otare-El
Carmen.
– Vía La
Playa-Aspasica-Hacarí.
– Vía Primavera-Cachira.
– Vía La San
Juana-Bucarasica.
– Vía Alto El
Pozo-Villacaro.
– Vía Cachira-El Carmen de
Nazareth-Gramalote.
– Vía
Chinacota-Ragonvalia-Herrán.
9. Construcción de obras
de optimización, adecuación y expansión de infraestructura de alcantarillado
del municipio de Ocaña, correspondiente a intersectores y colectores
principales, planta de tratamiento de aguas residuales y sistemas
complementarios para el saneamiento de corrientes y el drenaje urbano.
10. Implementación del
Centro Multisectorial del Sena en el municipio de Ocaña.
11. Construcción y
adecuación del Aeropuerto de Carga Hacaritama.
Departamento del Putumayo
Infraestructura vial
1. Variantes San
Francisco-Mocoa.
2. Troncal del Magdalena:
– Pavimentación del
trayecto entre Santana-El Yarumo-La Hormiga-La Dorada-Puente Internacional San
Miguel.
3. Troncal del Oriente
4. Construcción vía
Villagarzón-Portugal-Orito.
Aeropuertos
1. Aeropuerto Cananguchal.
2. Aeropuerto Valle del
Guamuez.
Puertos
1. Muelle de La Esmeralda.
2. Muelle Puerto Colón.
Abastecimiento energético.
Masificación del gas domiciliario
– Construcción del
Gasoducto Neiva-Popayán-Pasto.
– Construcción del
Gasoducto Neiva-Pitalito y desde allí hacia Florencia, Caquetá y Mocoa,
Putumayo.
Departamento del Quindío
1. Túnel de la Línea
(Túnel II Centenario).
2. Desarrollo de las
variantes: occidental que viene de las dobles calzadas La Paila y Pereira entre
la ciudad de Armenia. Y otra Oriental que una las dobles calzadas que vienen de
La Paila y de Pereira (Autopistas del Café).
3. Mirador panorámico
cordillerano: tramo Calarcá-Quebradanegra; Quebradanegra-Córdoba;
Córdoba-Pijao; Pijao-Génova; La Mariela-Batallón de Alta Montaña.
4. Acueducto Regional o
Reservatorio de Aguas.
5. Teleférico La
Secreta-Peñas Blancas.
6. Terminal Turístico La
Estación.
– Construcción espejo de
agua, río Santo Domingo, municipio de Calarcá.
– Construcción doble
calzada comprendida entre los municipios de Calarcá-Armenia-Montenegro-Quimbaya.
– Ampliación y
construcción eje vial que comprenden los Parques Temáticos del Café- Valle de
Cocora y Panaca que circundan los municipios de La Tebaida-Corregimiento de
Pueblo Tapao-municipio de Montenegro-municipio de Circasia y municipio de
Salento.
Departamento de Santander
1. La pavimentación de 41
km de la vía cabecera municipal El Carmen-Sabanales-Yamira- Campo Veinte
Tres-Troncal del Magdalena Medio.
2. Pavimentación de la vía
de acceso el Carmen de Chucurí troncal Magdalena Medio-municipio del Carmen de
Chucurí, departamento de Santander.
3. Mejoramiento y
pavimentación de la vía Floridablanca-Elechales kilómetro 18 del departamento
de Santander.
4. Construcción de la
Planta Térmica a Carbón de San Luis, la cual estará ubicada en el municipio del
Carmen.
5. Ampliación y
optimización del Acueducto Metropolitano de Bucaramanga.
6. Conservación,
restauración y manejo sostenible de ecosistemas forestales en las cuencas
hidrográficas abastecedoras de sistemas de acueductos rurales y urbanos de los
municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Piedecuesta, Rionegro, Girón,
Lebrija, Tona y El Playón, del área de jurisdicción de la CDMB.
7. Recuperación y
protección de las quebradas La Mojarra, Zapamanga, Trasuratoque y La Calavera
del municipio.
8. De Floridablanca, áreas
de influencia de la CDMB.
9. Establecimiento y
manejo de plantaciones forestales en el área de jurisdicción de la CDMB.
10. Establecimiento y
manejo de coberturas vegetales en el Distrito de Manejo Integrado, DMI,
Bucaramanga-Girón.
11. Construcción de obras
de optimización, adecuación y expansión de infraestructura de alcantarillado de
Bucaramanga, Floridablanca y Girón, correspondiente a intersectores y
colectores principales, planta de tratamiento de aguas residuales y sistemas
complementarios para el saneamiento de corrientes y el drenaje urbano.
12. Terminación y
optimización de la planta de tratamiento de aguas residuales de río Frío.
13. Mejoramiento de la
malla vial del municipio de Floridablanca.
14. Plan Maestro de
Alcantarillado de Barrancabermeja.
15. Ampliación y
optimización del Acueducto Metropolitano de Bucaramanga.
16. Mejoramiento de la
malla vial del municipio de Floridablanca.
17. Plan Maestro de
Alcantarillado de Barrancabermeja.
18. Terminación de la
troncal de Carare-Cimitarra-Landázuri-Vélez.
19. Construcción del
puente sobre el río Orta, municipio de Cimitarra.
20. Terminación de la
pavimentación de la vía la Troncal-Puerto Parra.
21. Construcción del
puente de provincias de los municipios de Rionegro-Sabana de Torres.
– Construcción acueducto
regional para los municipios de Barbosa, San Benito, Vélez, Güepsa y Puente
Nacional.
– Pavimentación vía
Barichara-Galán-Zapatoca-Bucaramanga.
Departamento de Sucre
1. Construcción de la
urbanización El Renacimiento Etapa IV-Corozal-Sucre.
2. Mejoramiento de la vía
Sincé-Valencia-Patillal-Callejón-La Ventura-San Roque-San Benito Abad.
Acueducto y saneamiento
básico
3. Canalización y
mejoramiento ambiental del Arroyo Grande de Corozal, comprendido entre el
puente de las Tinas hasta el puente de Pileta y desde el Puente de Betulia
hasta el barrio Los Cerezos en Corozal-Sucre.
4. Construcción del tramo
final del emisario y sistema de tratamiento mixto (planta de tratamiento y
lagunas) de Corozal, Sucre.
5. Construcción de obras
para la optimización del sistema de alcantarillado y tratamiento de aguas
residuales del municipio de Sincé, Sucre.
6. Pavimentación de la vía
que conduce del municipio de Sincé al municipio de Buenavista.
(Sincé-Granada-Buenavista).
7. Mejoramiento de la vía
que conduce del municipio de Galeras, municipio de Buenavista, en el
departamento de Sucre. (Galera Cocorote-La Vivienda-Buenavista).
8. Mejoramiento de camino
El Roble-Sincelejo-sector El Roble-Corneta (municipio El Roble, Sucre).
9. Mejoramiento de la vía
Varsovia-Manica-Gualón-Palmira, del municipio de Tolú Viejo, Sucre.
10. Mejoramiento y
mantenimiento de la vía Morroa-Tumbatoro, del municipio de Morroa, Sucre.
11. Rehabilitación
ambiental del caño Mojana, municipio Sucre-Sucre.
12. Financiación de la
construcción y dotación del Hospital Regional de San Marcos (Sucre).
13. Pavimentación de la
vía que conduce del municipio de Sincelejo al Corregimiento Cruz del Beque.
Departamento del Tolima
Chaparral Rioblanco
3 kilómetros
El Neme Planadas
79 kilómetros
Alpujarra-Dolores-Prado
31.4 kilómetros
Líbano-Villahermosa
13 kilómetros
San Jerónimo-Casablanca
15 kilómetros
Herveo-Casablanca
18 kilómetros
Junín-Santa Isabel
6 kilómetros
San Luis-Guamo
15 kilómetros
Chicoral-San Francisco
5 kilómetros
Municipio de Herbeo:
– Ampliación y
pavimentación carretera Las Delgaditas-Herbeo.
– Cubierta cancha múltiple
Colegio Oficial Marco Fidel Suárez.
– Cubierta instalaciones
ICBF.
– Construcción y
mantenimiento puente vehicular sobre el río Sabandija-Armero-Guayabal-El
Jardín-vereda Maracaibo.
– Mantenimiento vías
terciarias municipio de Armero, Guayabal.
– Construcción y
mejoramiento acueducto de Armero, Guayabal.
– Pavimentación carretera
Ibagué (barrio El Salado)-Corregimiento de San Bernardo.
– Construcción de la
variante de El Espinal, departamento del Tolima.
Departamento del Valle del
Cauca
1. Corregimiento El
Naranjal-Corregimiento Primavera. 12.20 km.
2. Corregimiento El
Naranjal-El Crucero-municipio Trujillo. 19.90 km.
3. Corregimiento
Salónica-corregimiento Andinápolis. 8.45 km.
4. Corregimiento
Andinápolis-corregimiento Venezia. 5.90 km.
Total 46.45 km.
5. Terminación de
carretera Zarzal-Limones tramo k0+980 al k1+817 municipio de Zarzal.
6. Terminación,
pavimentación carretera intersección La Uribe-Armenia tramo k11+415 al k11+680
municipio de Zarzal.
7. Construcción coliseo
cubierto barrio Pama, municipio de Zarzal.
8. Construcción Piscina
Semiolímpica, municipio de Zarzal.
9. Iniciar, adelantar y
culminar la segunda fase del dragado del canal de acceso, el cual debe llegar
hasta los 14.5 metros. (Valle).
10. Vía en el Trayecto
Mulaló-Dagua.
11. Puertos secos y
terminales de carga, nodos logísticos, centro de actividad logística en Buga,
inversión privada.
12. Construcción de la vía
Santa Ana (Cartago), Sotará (Pereira).
13. Construcción de la
variante férrea de 5 kilómetros hacia el Aeropuerto de Santa Ana en Cartago.
14. Proyecto de
modernización y reestructuración Museo La Tertulia.
15. Construcción de un
centro de bienestar de fauna silvestre en el suroccidente colombiano con base
en el Zoológico de Cali.
16. Construcción del
Centro de Eventos Valle del Pacífico.
17. Variante Férrea
Loboguerrero-Buga.
18. Vía el Billar desde la
carretera principal de Ansermanuevo a Argelia.
19. Vía La Pedrera-El
Vergel de Ansermanuevo.
20. Vía Ansermanuevo-La
Puerta-El Roble.
21. Vía Obando-La
Olga-Villarrodas.
22. Partida de la vía
Alcalá para Medin.
23. Vía Calima variante
Yotoco a municipio Calima.
24. Vía antigua salida La
Unión-Roldanillo.
25. Vía Confamiliar-Barrio
Alcázares en municipio Cartago.
26. Toro-Patiobonito-La
Quebra en la vía Versalles.
27. Vía El Cairo-La
Guaradia.
28. Coliseo
Ansermanuevo-Graderías Estadio Obando, Patinódromo La Unión, Polideportivo
Teoclides Aragón de Calima.
Proyectos de
infraestructura vial para el Valle del Cauca
– San Bernardo-Tocota
(Municipio de Dagua).
– Primavera-El Naranjal
(Municipio de Bolívar).
– Tuluá-Pitacho-La Marina.
– Pradera-Palmira.
– Guacarí-Carangua.
– Puente en la vía
Yotoco-Crucero-El Dorado.
– Corregimiento San
Fernando-Bolívar.
– Guacas-Guacarí.
– Sonso-Guacarí.
– Camino El
Monte-Andalucía.
– Zanjón de
Piedra-Zabaleta (Municipio de Andalucía).
– La Palmera-Tres
Esquinas-Tuluá.
– Terminacion Doble
Calzada Avenida Ciudad de Cali.
– Ampliación Calzada
Pance.
– Protección de Jarillón
del río Cauca desde el Pizamos hasta el Paso del comercio.
– Puente Tierra-El Dorado
(Municipio Yotoco).
– Bugalagrande-Mestizal.
– Vallejuelo-Limones
(Municipio de Zarzal).
– Puente en el barrio La
Independencia (Municipio de Buenaventura).
– Agua Clara-Puente
Papayal (Municipio de Tuluá).
– Cruce Av. Ciudad de Cali
con Carrera 1ª (entrada por Palmira).
– Tres Esquinas-Puente
Totoro, municipio de Sevilla.
– Vía Coloradas-Sevilla.
– Corregimiento
Rozo-Sector El Recreo (Municipio de Palmira).
– Vía Cuatro Vientos
Codazzi.
– Vía Galicia-Paila
Arriba-Bugalagrande (Pavimento).
– Terminación Coliseo
Cubierto-Campoalegre-Andalucía.
Departamento de Vaupés
Construcción del
carreteable tramo Bogotá-Chachivera-Monforth de la carretera Mitú.
Monforth en longitud
aproximada de 47 kilómetros.
Pavimentación en concreto
anillo vial municipio de Mitú (tramo faltante) en longitud aproximada de 3.4
kilómetros.
Adecuación de pistas de
aterrizaje de las Comunidades de Yavarate, Piracuara, Monforth, Puerto Solano,
Acaricuara, Trinidad de Tiquie y Los Angeles.
Es un proyecto de
transporte integrado multimodal dado que se combinará el transporte por el
cauce del río Vaupés con el modo carretero con el fin de comunicar el
departamento con el centro del país y con la República del Brasil, adecuando o
construyendo tres tramos carreteables en los sectores donde hay presencia de
rápidos o cachiveras.
Ampliación y reposición de
equipos electrógenos en las Comunidades Indígenas de los municipios y
corregimientos departamentales.
Departamento de Vichada
1. Mejoramiento vía Puerto
Carreño-Casuarito-Pto. Nariño.
2. Mejoramiento vía Puerto
Carreño-Monserrate-Nueva Antioquia-La Primavera-Guacacías.
3. Mejoramiento vía La
Primavera-Matiyure-Buena Vista.
4. Mejoramiento vía La
Primavera-San Teodoro-Cumaribo.
5. Mejoramiento vía La
Primavera-Santa Rosalía-Guacacías.
6. Mejoramiento vía Santa
Rosalia-San Teodoro.
7. Mejoramiento vía
Guacacías, Cumaribo-Santa Rita-Puerto Nariño.
8. Mejoramiento
navegabilidad río Meta-La Hermosa Casanare-Puerto Carreño, Vichada.
9. Mejoramiento vía
Sogamoso-Paz de Ariporo-El Totumo- La Hermosa (Boyacá- Casanare).
10. Construcción puente
internacional sobre el río Orinoco, en el sitio denominado Ventanas, Puerto
Carreño, Vichada.
11. Interconexión al
Sistema Eléctrico Nacional entre el departamento de Casanare y Santa Rosalía,
Vichada.
12. Interconexión al
Sistema Eléctrico Nacional entre el departamento de Casanare y La Primavera,
Vichada.
13. Construcción sistemas de
energía limpio y/o alternativa en los municipios de la Primavera, Santa Rosalía
y Cumaribo.
14. Construcción rural de
4.200 sistemas individuales de captación de agua potable en el municipio de
Cumaribo, Vichada.
15. Construcción rural de
500 sistemas individuales de captación de agua potable en el municipio de Santa
Rosalía, Vichada.
16. Construcción rural de
1.000 sistemas individuales de captación de agua potable en el municipio de
Puerto Carreño, Vichada.
17. Construcción de
alcantarillado de aguas lluvias para el municipio de La Primavera, Vichada.
18. Construcción de
alcantarillado de aguas lluvias para el municipio de Cumaribo, Vichada.
19. Construcción de
alcantarillado de aguas lluvias para el municipio de Santa Rosalía, Vichada.
20. Construcción de
unidades sanitarias, municipios de Puerto Carreño, Cumaribo y Santa Rosalía.
21. Recuperación y
protección de fuentes hídricas del departamento del Vichada.
22. Apoyo a proyectos
productivos de generación de biocombustibles, mejoramiento de praderas y de pie
de cría, tecnificación de hato ganadero.
23. Construcción y
remodelación de red hospitalaria, departamento de Vichada.
24. Construcción y
remodelación de colegios y centros educativos, departamento de Vichada.
25. Mejoramiento de
vivienda en los municipios de Puerto Carreño, La Primavera, Santa Rosalía y
Cumaribo.
26. Construcción de
vivienda nueva en los municipios de Puerto Carreño, La Primavera, Santa Rosalía
y Cumaribo.
27. El Gobierno Nacional
financiará la construcción de muelles y embarcaderos en zonas de difícil acceso
y de alta presencia indígena, donde el transporte fluvial sea el principal
medio de transporte, dando prioridad a la construcción de los muelles y
embarcaderos de La Primavera y nueva Antioquia en el departamento del Vichada, La
Hermosa y Orocué en el departamento del Casanare.
El Gobierno Nacional a
través del Departamento Nacional de Planeación incorporará los recursos
necesarios en el presupuesto nacional para garantizar este propósito.
28. Interconexión
eléctrica entre Trinidad, Casanare y los municipios de Santa Rosalía y
Primavera.
29. Apertura de la vía
Cumaribo-Santa Rosalía.
30. Ampliación,
mejoramiento, repavimentación y adecuación de los aeropuertos en los municipios
de La Primavera, Santa Rosalía y Cumaribo.
31. Construcción hospitales
nuevos en La Primavera y Cumaribo, dotación de equipos médicos, dotación
laboratorio salud pública, medicamentos e insumos, ambulancias, equipos médicos
mediana complejidad, sala de urgencias y equipos de telemedicina.
32. Muelles y embarcaderos
en el río Meta en La Primavera y nueva Antioquia.
33. Extiéndase el proyecto
actual Puerto Carreño-Juriepe a Puerto Carreño-Nueva Antioquia-La Primavera.
34. Construcción manga
coleo, municipio de La Primavera.
35. Mejoramiento y
pavimentación de las vías urbanas en la cabecera municipal del municipio de
Primavera.
36. Vía la Paz de
Ariporo-El Totumo-La Hermosa (departamento de Casanare).
37. Extiéndase el proyecto
actual Puerto Carreño-Juriepe a Puerto Carreño-Nueva Antioquia- La Primavera.
38. Construcción de
muelles y embarcaderos de La Primavera y Nueva Antioquia en el departamento de
Vichada, La Hermosa y Orocué en el departamento de Casanare.
39. Vía
Sogamoso-Sácama-Paz de Ariporo-El Totumo, La Hermosa en el departamento de
Boyacá y Casanare.
40. Construcción del
puente internacional en las bocas del río Meta, Puerto Carreño- Colombia y
Puerto Páez-Venezuela.
Media Colombia
1. Se destinarán recursos
para la reparación de centros educativos departamentales.
2. Mejorar la presencia
del Sena, a través de diferente Programa de Formación Tecnológica.
3. En la evaluación de las
propuestas económicas que sustente la contratación de prestación de servicios
educativos públicos con entidades privadas, se garantizará que por lo menos el
50% de dicho contrato se invierta en los rubros de contratación de personas
docentes, construcción, adecuación, mantenimiento, y reparación de
infraestructura física y formación de docentes en instituciones públicas.
4. Otorgar el 5% a padres
de cada niño que efectivamente se mantenga en el sistema educativo, como
incentivo a la permanencia, en ningún caso este subsidio superará el 20% de un
smlv por familia.
5. El requisito de
codeudor establecido para los créditos educativos no aplicará para los jóvenes
de los estratos 1, 2 y 3 del Sisbén, que hayan egresado de instituciones de
educación superior ubicadas en los departamentos de la Media Colombia.
6. Implementar incentivos
para las instituciones de educación superior que establezcan sedes en los
departamentos de la Media Colombia.
7. Condonar los créditos
educativos a aquellos estudiantes egresados que pertenezcan a los estratos 1 y
2 de los departamentos de la Media Colombia que regresen a prestar servicio a
la comunidad en las instituciones públicas o privadas.
8. Garantizar que los
recursos de ampliación de cobertura, incluidos los del Fondo Nacional de
Regalías lleguen en la vigencia fiscal correspondiente.
9. El Gobierno Nacional
deberá incluir en los Programas de Vivienda de Interés Social un Programa
Especial para las Comunidades Indígenas.
10. El Gobierno Nacional
destinará recursos para la implementación y dotación hospitales de niveles 1 y
2.
11. Del total de usuarios
con servicio de energía en zonas no interconectadas el 30% deberá corresponder
a usuarios de la Media Colombia.
12. Del total de familias
beneficiadas en el Programa de Adjudicación de Tierra, el proyecto de apoyo a
las alianzas productivas y el programa de apoyo a las microempresas rurales, el
30% deberá corresponder a familias de la Media Colombia.
13. En los municipios,
capitales y donde existan vías terrestres hacia el interior del país, con
recursos financieros del Fazni y Faep, se realizarán los estudios respectivos y
soluciones definitivas implementando programas y proyectos que utilicen fuentes
de energía alternativa.
14. El Gobierno Nacional
adelantará los programas que permitan optimizar el servicio de energía
eléctrica en términos de potencia, continuidad y economía en sectores donde no
es viable conectarlas con el fluido eléctrico.
15. Crear la Corporación
Regional del Turismo para los departamentos que integran la Media Colombia.
16. Fortalecer la
infraestructura turística y las cadenas de servicio turísticos departamentales.
17. Asignar recursos
financieros para la realización de los Juegos Autóctonos de la Media Colombia.
Inclúyase dentro del
Programa “Vías para la Competitividad” las vías:
1. Isnos-Paletará-Popayán.
2. Anillo vial del Macizo
Colombiano sector Rosas-La Sierra-La Vega-Santiago-Bolívar-La Lupa.
3. El Empate-San
Bernardo-La Cruz-San Pablo-Florencia-Higuerones.
4. Proyecto estratégico de
la vía al mar Plateado Argelia-Belén-Brazo Seco Guapí.
5. Vía El Porvenir-San
José De Fragua-Florencia-San Vicente-Neiva.
III. LA DEMANDA
El ciudadano Sánchez
Ortega presenta cargos diferenciados para cada uno de los artículos demandados,
cuyos argumentos se sintetizan a continuación:
1. Según la demanda, el
artículo 10 de la Ley 1151/07 resulta contrario al artículo 355 C.P., puesto
que, en criterio del actor, revive los denominados “auxilios parlamentarios”.  A
su juicio, los apoyos económicos de que trata esta norma son entregados,
discrecionalmente por el gobierno y  sin contraprestación económica alguna, tal
y como la propia ley dispone. Considera que esta norma “vendría a
convalidar, a través de una ley orgánica, (a)  los expirados auxilios parlamentarios
que en este caso quedan en manos del Gobierno y que resulta ser un mecanismo
muy efectivo para impulsar no sólo las campañas de tipo presidencial sino
también de orden parlamentario, claro está de quién esté del lado del Gobierno
de turno.”
Luego de expresar algunas
consideraciones acerca de las motivaciones del constituyente para decretar la
prohibición de los auxilios parlamentarios,[1] el demandante pone
de presente que los apoyos económicos previstos en la norma acusada son, en
realidad, donaciones contrarias al ordenamiento constitucional.  Al respecto,
advierte que los apoyos configuran una erogación fiscal a favor de un
particular, sin que exista una contraprestación correlativa, circunstancia que
resta toda racionalidad, planeación e igualdad en la destinación y ejecución del
gasto público.
2. El artículo 27 de la
Ley 1151/07 afecta, en criterio del actor, el principio de unidad de materia
del trámite legislativo.  Para sustentar esta censura, parte de considerar que
con dicha disposición “no sólo se pretende ampliar las causales para que el
Gobierno a través del Incoder utilice el mecanismo de negociación directa o
decrete la expropiación de predios, mejoras rurales y servidumbres de propiedad
privada o de entidades de derecho público, sino que además se le otorga el rango
jerárquico de Ley Orgánica a estas herramientas estatales”. Estos asuntos
no guardan unidad de materia con el Plan Nacional de Desarrollo, en tanto dicha
norma tiene como finalidad señalar los propósitos y objetivos de largo plazo,
las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, así como lo
referente a la política económica, social y de inversiones públicas.
En cambio, la norma
acusada no tiene relación alguna con estos propósitos, a pesar de su amplitud.
Esto debido a que se concentra en una “reforma a la legislación vigente,
sobre las causales de negociación directa y expropiación del Incoder.  Como se
puede apreciar en la primera parte del Plan de Desarrollo, que contiene las
políticas económicas, sociales y ambientales deben guiar la acción estatal en
lo que queda de periodo presidencial, los mecanismos de negociación directa y
de expropiación que pueda llegar a ejecutar el Incoder, no guarda ningún tipo
de conexidad, no sólo con la naturaleza jurídica del Plan Nacional de
Desarrollo, sino con el primer acápite del Plan.”
3. En cuanto al artículo
38 de la Ley acusada, el demandante advierte que la decisión del legislador de
ordenar la concurrencia de los recursos propios de las universidades públicas en
el saneamiento del pasivo pensional de dichas entidades, vulnera la autonomía universitaria
(Art. 69 C.P.). En particular, encuentra que vulnera el derecho a la
administración de las rentas propias de estas entidades, que es uno de los
atributos que se deriva de la garantía institucional consagrada en el artículo
69 de la Carta.
Para fundamentar el cargo,
recuerda que el presupuesto de las universidades está constituido por sus
rentas propias – matrículas y otros ingresos por servicios académicos - y por
las transferencias que para satisfacer el proceso educativo hacen la Nación y,
si fuera el caso, otras entidades territoriales. Las rentas así constituidas
dan lugar a un patrimonio propio o autónomo cuya destinación, según
jurisprudencia de la propia Corte Constitucional, debe ser definida por la
propia institución, pues la administración de las rentas propias es una de las
consecuencias de la autonomía universitaria. En este sentido indica que la
autonomía se predica no sólo “hacia el interior del ente universitario, sino
frente a terceros y frente al Gobierno nacional”, y señala que al incidir de
manera determinante en la destinación de las rentas propias, la Ley afecta
dicha autonomía. Recuerda en este punto la doctrina de la Corte, según la cual
el contenido esencial de la autonomía presupuestal de las entidades, reside en
la posibilidad que estas tienen de ordenar y ejecutar los recursos propios
conforme a las prioridades que ellas mismas determinen y en armonía con los
cometidos institucionales y legales de la respectiva entidad.
Pero además de comprometer
la capacidad de disposición de sus propias rentas, la norma demandada, según el
demandante, afecta el monto de recursos destinados al normal funcionamiento del
proceso educativo. En este sentido pone de presente que el artículo 86 de la
Ley 30 de 1992  “prevé una fórmula para lograr que los aportes [los que
hace la Nación y las entidades territoriales al presupuesto de las universidades
públicas] mantengan un valor constante, fórmula que se rompe a través del
artículo objeto de la demanda, ya que al ordenar la participación de las
universidades públicas en el pago del pasivo pensional, ordena la destinación
de sus recursos y al tiempo rompe la fórmula de aportes estatales, generando
así una inequidad en sus ingresos”.
Adicionalmente, el actor
señala que, conforme lo ha estipulado la jurisprudencia contencioso
administrativa, el pasivo pensional de las universidades públicas que aplicaban
regímenes especiales antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993,
estaba a cargo, exclusivamente, de la Nación (ACU-579 de 11 de febrero de
1999). En consecuencia, encuentra que la ley hace un traslado indebido de un
pasivo de la Nación a las Universidades afectando con ello las rentas de dichas
universidades en los términos establecidos por la sentencia C-926 de 2005.
Por último, indica que la
norma demandada no sólo hace un traslado de la responsabilidad de la Nación a
las universidades, sino que se “sanciona” financieramente,  de manera especial,
a las universidades que han logrado desarrollar mayores fuentes propias de
recursos dada la fórmula escogida para la concurrencia.
Por todas las razones anteriores
encuentra que la disposición demandada debe ser declarada inconstitucional.
4. Finalmente, el actor
considera que el artículo 129 de la Ley 1151/07, en tanto establece más de
cuatrocientas iniciativas de gasto público, que no contaron con el aval del
Gobierno Nacional y que carecen de articulación alguna.  En ese sentido, “estos
programas presentan problemas de financiación, ya que no fueron producto de la
debida planeación, y por lo tanto afectan el equilibrio económico del Plan de
Inversiones Públicas, contrariando así el inciso 4 del artículo 341 de la
Constitución Política y los artículos 6 y 22 de la Ley 152 de 1994.”
Sobre este particular y
luego de transcribir las normas presuntamente vulneradas, el demandante deduce
que la norma acusada afecta de manera desproporcionada el equilibrio financiero
del Plan Nacional de Desarrollo, situación que desconoce los principios de
consistencia, viabilidad y coherencia que impone el artículo 3º de la Ley
Orgánica del Plan de Desarrollo.
Agrega que la norma
también vulnera el principio de unidad de materia.  Ello en el entendido que, a
partir de lo considerado por esta Corporación en la sentencia C-557/00, al
igual que las declaraciones efectuadas por el Ministerio de Hacienda sobre el
contenido de la disposición acusada, existe “claridad en la improvisada
inclusión de más de “400 programas” incluidos en el artículo 129 de la Ley del
Plan, y vale la pena comprender el tenor del artículo 342 superior, que
establece que la ley de apropiaciones no debe incluir partida que no corresponda
a un “crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley
anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda
externa, o destinada a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.”
Por último, sostiene que
el artículo 129 de la Ley 1151/07 desconoce el artículo 355 Superior, en tanto
su contenido configura una modalidad de auxilios parlamentarios regionales.  Al
respecto, señala que “el salón elíptico del Congreso fue el escenario del
resurgimiento de esta nueva modalidad de auxilios parlamentarios traducidos en
destinar recursos y financiar obras regionales a nombre de los parlamentarios
del sector.  En especial estas partidas que conforman el artículo 129
constituyen materialmente auxilios regionales, destinados a hacer políticas con
los dineros públicos.”
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
El Jefe de la Oficina
Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino en el presente
proceso, a fin de solicitar la declaratoria de exequibilidad de los artículos
10 y 38 de Ley 1151/07, al igual que decisión inhibitoria, respecto del
artículo 27 de la misma disposición.
1.1 En cuanto al artículo
10 demandado, el Ministerio señala que esta norma no “crea” beneficio o ayuda
alguna, sino que se refiere a los subsidios ya existentes que otorga el Estado
en ejecución de los proyectos y programas propuestos en la ley del Plan
Nacional de desarrollo. En ese sentido, encuentra que el artículo se enmarca
dentro de la jurisprudencia de la Corte que admite la constitucionalidad de
apoyos económicos directos e indirectos para que el Estado pueda cumplir su
función “benéfica”.
1.2. En cuanto al artículo
27 de la Ley 1151/07, el Ministerio pone de presente que el artículo 178 de la
Ley 1152/07, disposición posterior en el tiempo a aquella, derogó la Ley 160 de
1994, razón por la cual la norma acusada ha sido retirada del ordenamiento
jurídico, en tanto constituye una modificación del artículo 31 de dicha Ley.
Por lo tanto, el interviniente solicita a la Corte que se inhiba de emitir un
pronunciamiento de fondo sobre ese particular.
1.3 El Ministerio solicita
la declaración de exequibilidad del artículo 38 demandado. En particular se
refiere a dos de los cargos de la demanda: (1) aquel según el cual la
concurrencia de la Nación y de las Universidades implica un traslado de
responsabilidad de aquella a estas y (2) al cargo según el cual en virtud de la
aplicación del artículo 38 cuestionado, los aportes de la Nación a las
Universidades Públicas del orden nacional no mantendrán su valor real
constante.
Para dar respuesta a tales
cargos comienza por señalar que “es de público conocimiento que las
universidades públicas del orden nacional afrontan un serio problema financiero
originado en su eventual incapacidad para atender las obligaciones pensionales
reconocidas, así como la necesidad que percibe la sociedad colombiana de que su
servicio mejore en términos de calidad y cobertura”. Recuerda que el pasivo
pensional se originó en los regímenes establecidos por las propias
universidades antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
Adicionalmente, señala que el sistema consagrado en el artículo 131 de dicha
ley 100, destinado a sanear los pasivos de las universidades públicas del orden
territorial, ha sido muy exitoso en el logro de sus resultados.  Teniendo en
cuenta estos antecedentes, recuerda que el gobierno propuso al Congreso el
artículo demandado. Para el Ministerio el saneamiento del pasivo pensional no
puede provenir “de la simple asunción del pasivo (por parte de la Nación) y su
transferencia a los contribuyentes”. Indica que sería “injusto” con las
restantes inversiones programadas en el Plan de Desarrollo y con las restantes
entidades que han hecho un esfuerzo en el saneamiento de sus pasivos
pensionales, que el pasivo de las universidades públicas de nivel nacional
fuera asumido con recursos del presupuesto. Luego de esta introducción general,
pasa el Ministerio a referirse a los cargos concretos de la demanda.
En primer lugar se refiere
al argumento del actor según el cual, al amparo de la jurisprudencia del
Consejo de Estado, el pasivo pensional de las universidades de nivel nacional
corresponde a la Nación y al establecer la fórmula de concurrencia estudiada la
ley está trasladando dicha deuda a las universidades y reduciendo en términos
reales las trasferencias a las cuales está obligada la Nación. Indica el
Ministerio que con anterioridad a la Carta de 1991 las universidades estatales
tenían el carácter de establecimientos públicos de orden nacional o
territorial, según correspondiese a su acto de creación. En consecuencia tenían
plena capacidad para contraer derechos y obligaciones. Por tal razón, encuentra
que son ellas mismas las llamadas a satisfacer las obligaciones contraídas en
ejercicio de su autonomía. A su juicio en casos como estos la responsabilidad
del Estado es subsidiaria y no principal o solidaria: “Eso significa que el
Estado no responde de manera directa e inmediata por las obligaciones
contraídas por las entidades autónomas o descentralizadas mientras estas tengan
capacidad para hacerlo o no medie una ley que ordene lo contrario.”. Fundamenta
este aserto en lo dispuesto por la Corte en la sentencia T-313 de 1995.
En virtud de los
argumentos anteriores el Ministerio encuentra que la responsabilidad por el
pasivo pensional de las universidades públicas de orden nacional corresponde
exclusivamente a dichas entidades y sólo cuando no puedan satisfacerla, de
forma subsidiaria – y no solidaria – o cuando la ley así lo ordene, dicho
pasivo puede ser asumido por la Nación. Entiende que antecedentes de esta regla
son la ley 758 de 2002 en la cual se ordenó la contribución de la Nación al
financiamiento del pasivo pensional del ISS en su calidad de empleador o la ley
573 de 2000 que faculta a la Nación para asumir pasivos de entidades en
liquidación.
Pese a lo anterior, el
Ministerio señala que la Nación ha venido trasfiriendo a las universidades
nacionales los recursos que éstas han requerido para atender el pago  de sus
pasivos pensionales, previa solicitud de las mismas y con la necesaria
incorporación del gasto en las leyes anuales de presupuesto. Sin embargo aclara
que esto no ha supuesto una “asunción jurídica” de la obligación pensional,
sino simplemente una contribución al financiamiento de estas universidades. En
criterio del Ministerio, la diferencia  que existe entre el procedimiento que sigue
hasta hoy y el establecido en la norma demandada es que ya no será necesario
adelantar el trámite especial para la transferencia de recursos, sino que la
Nación está autorizada para trasferirlos, no sólo para cada vigencia fiscal
determinada, sino teniendo en cuenta el cálculo actuarial correspondiente.
En cuanto al cargo según
el cual la norma de concurrencia afecta la autonomía en el manejo de las
rentas, el Ministerio señala que no sólo no se vulnera la autonomía sino que se
reafirma. Al reconocer que los pasivos que han contraído son propios y de ninguna
otra entidad se reafirma la autonomía de las universidades para actuar.
Finalmente, el Ministerio
señala que es cierto que el pasivo pensional es tan cuantioso que podría
afectar el funcionamiento de las universidades. Señala que este dato es la justificación
más importante de la norma demandada. Justamente porque se trata de cuantiosos
recursos que pueden afectar la labor misional de las Universidades, la ley
ordena que la Nación contribuya de manera razonable y equilibrada a su
financiamiento. Señala que es razonable porque se ejecuta de acuerdo con las
posibilidades del fisco y teniendo en cuenta que deben financiarse otras
responsabilidades. Y sostiene que es equilibrado porque se realiza en las mismas
condiciones que se previó para las universidades estatales del orden
territorial en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993 al cual remite la norma
demandada.
2. Departamento Nacional
de Planeación
2.1 El Departamento
Nacional de Planeación, a través de apoderada judicial, concurre al presente
trámite con el fin de solicitar a la Corte que declare (i) exequibles
los artículos 10 y 38 de la Ley 1151 de 2007; y (ii) inhibida para
emitir un pronunciamiento de fondo respecto del artículo 27, en razón a su
derogatoria por la Ley 1152/07.
2.2 En segundo lugar
solicita a la Corte la declaratoria de exequibilidad del artículo 38 demandado.
Para fundamentar su solicitud, comienza por hacer algunas precisiones sobre el
alcance del artículo 355 de la Constitución. En primer lugar, considera que
dicha norma prohíbe las donaciones pero no los contratos con entidades privadas
sin ánimo de lucro para impulsar programas incluidos en el plan nacional y los
planes sectoriales. Adicionalmente, encuentra que la Carta permite la entrega
de subsidios para satisfacer derechos sociales de la población más pobre, de
conformidad con los artículos 13, 46, 50, 66 y 67 de la Carta, entre otros.
Recuerda a este respecto que con fundamento en el artículo 66 de la
Constitución, la Corte admitió la existencia de subsidios destinados a que los
pequeños productores agrícolas no fueran objeto de una expropiación por vía del
cobro de valorizaciones por la construcción de obras de infraestructura
agraria, que estaban en incapacidad de sufragar[2]. En todo caso,
indica que cualquier política redistributiva debe obedecer al principio de
igualdad y no discriminación. Al respecto señala “obviamente es necesario que
esta herramienta no se torne en mecanismo de favorecimiento, de politización y
de posterior exclusión, parodiando el caciquismo electoral y que convierta esta
clase de figuras en un sistema de reproducción del marginamiento social y en un
debilitamiento y deslegitimación del Estado, entronizando, ahí si, el criterio
del auxilio parlamentario o donación”. Indica que en el presente caso, la
focalización de los recursos está delegada al gobierno, quien no puede
ejercerla de manera arbitraria, pues si se entregaran recursos a “quien no se
encuentra en tales condiciones, bien sea por su capacidad económica bien por su
vulnerabilidad, estaría recibiendo un auxilio”. Además, la asignación de los
recursos debe hacerse dentro de una política pública, lo que “le quita
cualquier consideración caprichosa o de otra índole”. Finalmente, indica que la
norma contiene claros criterios de focalización que demuestra “que no tiene un
afán politiquero o un propósito a través del cual se distorsione el gasto
público”. Y añade que “las posibles desviaciones que puedan producirse no se
originan en la norma misma sino en su inadecuada ejecución e implementación”,
lo que no puede ser motivo de control constitucional.
2.3. Respecto al artículo
27 de la Ley 1151/07, el interviniente reitera el argumento propuesto por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme al cual la Corte debe
declararse inhibida para fallar, en razón a la derogatoria del precepto.
2.4. En su concepto, el
representante del DNP solicita la declaratoria de exequibilidad del artículo 38
demandado. Para fundamentar su solicitud el interviniente comienza por señalar
que el régimen pensional de las universidades públicas de nivel nacional – así
como los restantes regímenes especiales aplicables hasta antes de entrada en
vigencia de la ley 100 de 1993 -  no tenían relación con el régimen general de
pensiones que regía de manera paralela. Sin embargo, la ley 100 de 1993 integró
los regímenes pensionales especiales al sistema general  de pensiones. No obstante,
subsistieron algunos regímenes de transición como el que se estudia en el
presente caso.
La pregunta que surge
entonces es ¿quién o quiénes son los obligados a asumir tales deudas? Para
responder esta pregunta el DNP señala: “Al advertir la especial situación de
las universidades, el tránsito legislativo y el particular evento que aquí nos
convoca, deben expedirse medidas a través de las cuales se establezca,
claramente, las responsabilidades de asunción y los fundamentos que lo
justifican”.
Señala el DNP que con la
finalidad de adaptar los regímenes preexistentes a la ley 100 de 1993 al
sistema general de pensiones y proteger los recursos destinados a la
satisfacción de los pasivos preexistentes, se han adoptado normas como el
Decreto 1300 de 1994, declarado exequible por la Corte Constitucional. En este
punto trascribe un aparte de la sentencia mencionada en la cual se señala la
importancia de establecer garantías para satisfacer el derecho a la pensión de
las personas vinculadas a los regímenes especiales preexistentes a la ley 100
de 1993. Una vez realizadas tales consideraciones, entra a referirse concretamente
a la disposición demandada.
Señala que el artículo 38
es una norma de saneamiento que pretende afrontar la deuda que no ha sido cubierta.
Indica que dicha norma hace referencia al sistema diseñado por el artículo 131
de la Ley 100, sistema que ha mostrado ser exitoso. Encuentra que esta
disposición se ajusta a lo dispuesto en los artículos 48 y 53 de la Carta, en
virtud de los cuales corresponde al legislador asegurar los medios para que los
recursos destinados a pensiones conserven su poder adquisitivo y garantizar que
su pago sea oportuno. Considera que los esfuerzos fiscales conjuntos se revelan
como la mejor alternativa para satisfacer el derecho a la seguridad social dado
que la obligación pensional no puede sustraerse de la entidad pública que la
originó. En este sentido afirma que si bien es cierto que las universidades
gozan de autonomía, no se sustraen por ello de sus obligaciones legales, todo
lo cual se desprende de la jurisprudencia de la Corte y de lo dispuesto en el
artículo 57 de la Ley 30 de 1992. A juicio del DNP en el artículo demandado
plantea una alternativa de solución para resolver las obligaciones pensionales
a través de la “suscripción de convenios de concurrencia en los cuales se
definirán, entre otros, la forma de pago, el plazo y las condiciones de
cancelación de las deudas”.
Finalmente indica que lo
dispuesto en la sentencia C-926 de 2005 no es aplicable al presente caso dado
que la norma declarada inexequible entonces pretendía establecer un régimen de
asignación de recursos de acuerdo con la eficiencia en el funcionamiento,
mientras el artículo 38 demandado intenta garantizar el pago de obligaciones de
carácter pensional.
3. Ministerio de
Transporte
El Ministerio de
Transporte, a través de apoderado judicial, presentó ante la Corte intervención
justificativa de la exequibilidad de las normas acusadas, en especial lo
previsto en el artículo 129 de la Ley 1151/07.  En su criterio, el listado de
proyectos y programas de inversión contenidos en la norma acusada tienen que
ver con el
fortalecimiento de la justicia social, aspecto que considera central dentro de
la definición del gasto público.  A su vez, sostiene que estos proyectos están
dirigidos a solucionar múltiples y graves carencias de las regiones, en
especial respecto de su infraestructura vial.
4. Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural
La Jefe de la Oficina
Asesora Jurídica del Ministerio de Desarrollo Rural, interviene en esta acción
de inconstitucionalidad, con el objeto de defender la exequibilidad del
artículo 10 de la Ley 1151 de 2007. Adicionalmente solicita a la Corte que
profiera un fallo inhibitorio respecto del artículo 27 de la Ley 1151/07, dada
la derogatoria de esta disposición.
Para fundamentar la
constitucionalidad del artículo 10 demandado, el Ministerio comienza por
señalar que esta norma es un desarrollo de los artículos 64, 65 y 66 de la
Constitución, a través de los cuales se ordena al Estado proteger el sector
agropecuario. Señala que en desarrollo de las normas constitucionales se
expidió la ley 101 de 1993, cuyos artículos 1 y 7 permiten al gobierno otorgar,
en forma selectiva y temporal, y con la finalidad de proteger la producción
agropecuaria y mantener la paz social, incentivos y apoyos directos a los
productores agropecuarios y pesqueros, en relación directa al área productiva o
a sus volúmenes de producción.
Indica el Ministerio que
la finalidad de la norma demandada es “definir” lo que significa un incentivo y
un apoyo directo e indirecto, de forma tal que se aclare el panorama jurídico
para evitar cuestionamientos y demandas a la política de subsidios que ha
venido adelantando.
Considera el Ministerio
que la norma es meridianamente clara en sus supuestos de aplicación y que es
necesaria para la puesta en marcha de las políticas públicas. Encuentra que “la
ley del Plan en el artículo 10, define la naturaleza jurídica de los incentivos
y el alcance de los mismos, ya que es propósito y prioridad del Gobierno
Nacional la protección del patrimonio público en ejecución de políticas públicas
que involucren el uso de incentivos y de apoyos directos”.
Encuentra el Ministerio
que la norma define claramente lo que es un incentivo u apoyo económico directo
o indirecto, señalando que no se trata de una ayuda para un persona en
particular sino para “quien ejecuta un comportamiento en el marco de la
política pública, que repercute en el interés general y la preservación de los
mas nobles principios del Estado”.  Indica que la frase “sin contraprestación
alguna por parte del beneficiario” se refiere a un particular que no le entrega
nada al Estado porque satisface un fin constitucional superior. Al respecto
señala que se trata de una persona que “realiza un determinado comportamiento
que no lo beneficia a él sino a un principio superior, tal como: la disminución
del desempleo en el campo, la disminución de riesgo de plagas agrícolas en el
campo por la no fumigación de cultivos, a eso se refiere la frase que tanto
inquieta al demandante cuando se habla de “sin contraprestación alguna por
parte del beneficiario”.”.
Señala que la expresión:
“se otorgan de manera selectiva y temporal en el marco de una política pública”
es una trascripción de otras normas como el artículo 7 de la ley 101 de 1993. A
su juicio, dado que los recursos son escasos, debe seleccionarse a los
beneficiarios con criterios técnicos y objetivos. Indica que si no fueran
ayudas “selectivas” tendrían que entregarse a toda la población, lo que sería
imposible.
Indica que es temporal
dado que pretende superar una determinada situación y que “no tendría
fundamento entregar un incentivo de una forma ilimitada en el tiempo”. Así
mismo, considera que “mediante políticas públicas el Estado desarrolla
funciones misionales y ejecuta acciones que obedecen a las prioridades de los
sectores que requieren acciones estatales”. Señala que a través de las políticas
públicas se cumplen los objetivos estatales, entre ellos, los consagrados en el
artículo 65 de la Constitución.
Respecto de la última
parte de la norma demandada, encuentra que la Constitución y las leyes han
conferido al gobierno nacional la potestad de determinar cuales deben ser los
sectores y personas beneficiarias de las ayudas, previo señalamiento de las
condiciones objetivas que deberán cumplir sus destinatarios.
Sobre la diferencia entre
incentivos y auxilios considera que la prohibición de estos últimos pretende
evitar las “injerencias indebidas del gobierno” en el Congreso. Indica que no
todas las políticas públicas destinadas a ayudar a la sociedad por el hecho de
ser gratuitas se convierten en auxilios. A su juicio la tarea de la Corte es la
de determinar si estas ayudas “pueden permitir lo que la Corte ha denominado,
ciertas injerencias indebidas del gobierno en el Congreso”.  Encuentra que no
es así y para demostrarlo expone una lista de algunos de los incentivos que
durante lo que va corrido de 2008 el Ministerio de Agricultura ha concedido a
algunos sectores económicos. Finalmente, señala que los incentivos y apoyos
económicos otorgados tienen como finalidad ejecutar una política pública para  ayudar
a productores del sector agropecuario frente a los riesgos climáticos o
cambiarios. Indica que es equivocado considerar que son “auxilios
parlamentarios” por el simple hecho de ser gratuitos pues con ellos se
desarrollan “ciertas garantías constitucionales” y no se produce injerencia
ninguna sobre el congreso.
Por las razones anteriores
solicita a la Corte declarar exequible la norma demandada.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación rindió el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución, en el que solicita a la Corte que (i) declare exequibles
los artículos 10 y 27 de la Ley 1151/07, sólo por los cargos previstos en la
demanda; y (ii) declare inexequibles los artículos 38 y 129 de la misma
Ley. Se resumen adelante los argumentos en los cuales el procurador sustenta
las solicitudes anteriores.
1. Solicitud de
exequibilidad del artículo 10 demandado. En criterio del Procurador, el artículo
10 del Plan Nacional de Desarrollo no crea ni otorga auxilios parlamentarios.
Para fundamentar su aserto, el Procurador comienza por recordar que la
prohibición constitucional consagrada en el artículo 355 Superior está referida
a todas las ramas y órganos del poder público. Esta prohibición respondió al
clamor general contra los abusos que se venían cometiendo con los recursos
públicos, a través de la figura de los auxilios a disposición de los
congresistas y de los miembros de las asambleas y de los concejos municipales[3].
Indica que lo que se condena en la figura de los auxilios es la pérdida de
razonabilidad en el manejo de los recursos públicos, en donde la destinación de
los mismos no está al servicio del interés general y de las prioridades
surgidas de la planeación sino de la voluntad de quienes pueden disponer de
ellos. La prohibición, por tanto, se encamina a garantizar la racionalidad en
el gasto público y  el control de los recursos del Estado.
El Constituyente de 1991,
entonces, no sólo excluyó la figura consagrada en el artículo 76, numeral 20 de
la anterior Constitución, que permitía a este órgano “Fomentar las empresas
útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo, con estricta sujeción a los
planes y programas correspondientes”, sino que además expresamente prohibió
esta posibilidad, en general para todas las ramas y órganos del poder público
(artículo 355 de la Constitución Política).
En relación con la prohibición
de decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de
derecho privado, la Corte Constitucional ha desarrollado una línea advirtiendo
que la prohibición está sujeta a unas excepciones derivadas de la misma
Constitución.
En este sentido, el
Procurador resume la doctrina Constitucional en la materia indicando que la
Corte ha aceptado la legitimidad de incentivos económicos que cuenten con un
fundamento constitucional expreso, como el fomento de la educación y de la
investigación científica y tecnológica o la satisfacción de un derecho social
constitucional (C- 506 de 1994; C-136 de 1995; C-251 de 1996; C-923 de 2000 y
C-1174 de 2001); o cuando persigue una finalidad constitucional expresa –
porque se trata de actividades dignas y merecedoras de apoyo - y la ayuda
resulta imperiosa para alcanzarla (C-205 de 1995; C-152 de 1999).
A juicio del Procurador,
el artículo en tela de juicio señala que en el Gobierno está radicada la
competencia para reconocer los apoyos económicos que la ley otorgue y, en esa
medida, para que alguien se considere beneficiario es necesaria la expedición
de un acto administrativo en firme que así lo dictamine. En otras palabras, que
únicamente podrá reclamar el referido beneficio quien haya obtenido el derecho
mediante un acto de la administración que lo declare como beneficiario del
mismo.
En criterio del
procurador, “La disposición analizada no corresponde entonces a la figura de
los auxilios parlamentarios, por cuanto, el texto del artículo 10 no sugiere de
manera alguna que se esté creando auxilio alguno, como tampoco que se esté
otorgando el manejo de auxilios o subvenciones a miembros de las Corporaciones
Públicas, ni tampoco que se pretenda desviar recursos públicos a fines
distintos de los constitucionales o legales. Simplemente se están estableciendo
unos requisitos de procedibilidad para el reconocimiento de los beneficiarios
de los apoyos económicos o subsidios, concedidos por la ley con base en una
norma o principio constitucional, verbigracia, los contenidos en los artículos
43, 46, 71 y 368 de la Carta Política.”
Por lo tanto, solicita a la
Corte declarar la exequibilidad de este artículo por el cargo analizado.
2. Solicitud de
exequibilidad del artículo 27 acusado.  En lo que tiene que ver con el artículo
27 de la Ley 1151/07, el Ministerio Público sostiene que es compatible con el
principio de unidad de materia.  Para ello, señala que de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, la regla de la unidad de materia que establece
el artículo 158 de la Constitución Política, según la cual todo proyecto de ley
debe referirse a una misma materia y que, como tal, serán inadmisibles las
disposiciones que no se relacionen con ella, no puede tener el mismo
tratamiento y alcance que tiene frente a las demás leyes, pues tratándose de la
Ley del Plan, por su naturaleza, puede contemplar un universo muy amplio no
solamente de metas económicas sino de normas jurídicas tendientes a consagrar
los mecanismos para la correcta ejecución del mismo, de allí que puede referir
a un sinnúmero de temas, sin que ese sólo hecho pueda dar lugar a que se hable
del desconocimiento de la regla contenida en el artículo 158 constitucional.
Lo anterior no significa,
en criterio de la Vista Fiscal, que por la amplitud de los temas recogidos en la
Ley del Plan, tanto el Gobierno Nacional como el Congreso de la República,
puedan modificar o adicionar disposiciones que no tienen conexidad alguna con
lo regulado en dicha ley, pues las normas jurídicas que se inserten en el Plan
Nacional de Desarrollo para que cumplan con la regla de unidad de materia,
necesariamente deben ser mecanismos a través de los cuales se cumplen con los
objetivos del mismo.
De este modo, concluye que
el precepto acusado tiene plena conexidad con los objetivos del Plan (Ley 1151
de 2007, artículo 6o.).  Así, el establecimiento de una autorización para que
el Incoder adquiera bienes públicos o privados que serán destinados a
beneficiar a las minorías étnicas, a dotar de tierras a campesinos habitantes
de regiones afectadas por calamidades públicas naturales y a beneficiar
personas o entidades respecto de las cuales se establezcan programas especiales
de dotación de tierras, zonas de manejo especial o de interés ecológico, es un
instrumento dirigido a propender por una política pública establecida en el
plan de desarrollo que se concreta en promover la equidad por medio de la
utilización de mecanismos que garanticen la redistribución de la propiedad
agraria entre los sectores sociales más necesitados.
3. Solicitud de
inconstitucionalidad del artículo 38 acusado. El Ministerio Público solicita a la
Corte declarar la inconstitucionalidad del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007,
con fundamento en los argumentos que se resumen a continuación. En primer
lugar, el Procurador llama la atención sobre la dificultad de comprender el
contenido del artículo 38 demandado. Indica que tal dificultad impide
determinar claramente cuál es “la incidencia real de dicha norma en los
aspectos de índole constitucional que afectan las garantías de acceso a la
educación superior.”.
Encuentra que ante tal
dificultad hermenéutica, el intérprete debe remitirse al artículo 69 de la
Carta, en especial a la responsabilidad presupuestal del Estado en la
investigación científica y el acceso a todas las personas a la educación
superior. En efecto, recuerda que el mencionado artículo, luego de señalar que
las universidades tendrán un régimen legal especial, indica que “El Estado
fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y
privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo” y “El Estado
facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las
personas aptas a la educación superior”.
Al amparo de las normas
constitucionales mencionadas, encuentra que la educación pública no puede ser
vista como una empresa sometida a estándares de rendimiento económico o
financiero so pena de ser clausurada. En consecuencia, encuentra que para
efectos de resolver la demanda de la referencia es necesario tener en cuenta
las siguientes premisas: (1) el Estado debe prever el incremento anual de
partidas de gastos, con el fin de garantizar el mantenimiento del valor
constante de los recursos destinados a la educación; (2) la racionalización del
gasto público no puede implicar la congelación o reducción de transferencias a
las universidades públicas; (3) existe obligación del Estado de fortalecer
estas universidades; (4) se debe reorientar el gasto público para la educación
superior hacia los grupos más pobres de la población; (5) la autonomía
universitaria no significa autofinanciación, ni la obligación de conseguir
recursos propios o generarlos. Se repite, la autonomía de las universidades se
debe centrar en la investigación y en la preparación profesional, y, por ende,
la autonomía presupuestal entenderla como la determinación de la forma como se
dirigirán los recursos para el logro de sus objetivos.
Lo anterior no significa
que el Estado pueda ser indiferente a las prácticas de algunas universidades
que han acordado salarios y emolumentos desproporcionados con profesores o
trabajadores. En todo caso, señala que los responsables del fortalecimiento de
la educación pública superior están obligados a atraer a sus universidades
profesores de excelentes calidades a quienes se les debe remunerar en debida
forma, con lo cual se garantizará la competitividad de los estudiantes
colombianos de bajos recursos con los egresados de las universidades privadas y
ponerse en igualdad de oportunidades con los estudiantes de otros países.
En síntesis: para que una
disposición legal sea constitucional en la materia que nos ocupa, no puede
implicar ni la desaparición de las universidades públicas, ni su desmonte
paulatino, pero, tampoco puede permitir que ellas tengan vía libre para crear
unos privilegios al personal docente o administrativo que desconozcan su
misión: calidad académica, investigación para el desarrollo del país, acceso
para los más preparados y no sólo para quienes puedan pagar su ingreso.
En virtud de las premisas
anteriores, procede el Procurador a estudiar el contenido del artículo 38
acusado.
Comienza por indicar que
la norma parte de una situación real: existe un pasivo pensional en las
universidades estatales del orden nacional que debe ser saneado. Indica que la
búsqueda de una solución a esta cuestión no sólo no es inconstitucional sino
que por el contrario es necesaria dentro del régimen constitucional vigente.
Sin embargo, considera que cualquiera sea la decisión que se adopte debe
ajustarse al mandato constitucional de fortalecimiento de la educación
superior.
El primer argumento del
concepto fiscal, se refiere al tratamiento diferenciado que da la ley a las
universidades nacionales respecto de aquel dado a las universidades de orden
territorial. En efecto, en criterio del Procurador el primer inciso de la norma
demandada, al referirse al artículo 131 de la ley 100 de 1993, no repara en el
hecho de que la subcuenta que se creó para sanear el pasivo pensional de las
universidades territoriales debía ser financiada en su totalidad por las
entidades territoriales de las que dependieran los centros educativos y no por
dichos centros. En consecuencia, si bien el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007
remite al cumplimiento del procedimiento preceptuado en el artículo 131 de la
ley 100 de 1993, no tiene en cuenta que mientras la financiación de los pasivos
pensionales de las universidades del orden territorial se hace con
participación de las entidades territoriales, la de las universidades de orden
nacional estará a cargo de la Nación y de las rentas de las propias
universidades, en los términos de la disposición impugnada.
El segundo argumento que
consagra el concepto del Procurador, se refiere a la magnitud de la afectación
que produce la norma demandada sobre los recursos de las universidades y a la
eventual afectación del principio de progresividad del gasto social y del
derecho a la educación.
Para el Procurador, la
disposición demandada incide de manera indebida en la existencia misma de universidad
pública y en la autonomía universitaria, especialmente por las consecuencias
financieras en detrimento de los intereses superiores de las universidades
públicas del orden nacional. A su juicio, uno de los fines esenciales del
Estado social de derecho es promover el acceso de todos, en condiciones de
igualdad, a la educación universitaria. De esta manera, encuentra que las
personas pueden superar los obstáculos que les impiden salir de la pobreza,
acceder a más dignas condiciones de vida, realizar  su proyecto de vida
individual y enriquecer a la sociedad. En palabras del Procurador: “la
universidad pública puede (…) erigirse en la única oportunidad con la que
cuentan  las personas de escasos recursos económicos, a quienes por supuesto,
les es imposible ingresar a un establecimiento educativo privado, de conseguir
en condiciones de igualdad solamente restringida por el mérito, los bienes y
servicios que se requieren para llevar una vida digna.”. A su juicio, es deber
del Estado, de manera permanente y progresiva, suministrar a la universidad
pública recursos suficientes para el cumplimiento de los fines mencionados, de
manera tal que garantice la adecuada, continua y calificada prestación del
servicio universitario. En ese sentido, en sentencia C-931 de 2004, la Corte
Constitucional manifestó:
“5.4.4. Para la Corte
ciertamente existe una relación entre el monto de los recursos fiscales que se
destinan al servicio público de educación superior, y la posibilidad de
mantener sin retrocesos o extender progresivamente el derecho de acceso a dicha
educación y de mejorar la prestación del servicio. Además, constata que el
propio legislador ha sido consciente de esta realidad, por lo cual, en aras de
dar cumplimiento al compromiso de hacer avanzar la efectividad de este derecho,
ha consagrado una disposición que impide que los recursos públicos destinados a
ese propósito se reduzcan o pierdan su valor.”
Por las razones anteriores
encuentra que las disposiciones que restringen el carácter progresivo del
derecho social de la educación superior de naturaleza pública, deben contar con
una justificación suficientemente válida. En este sentido, el tercer argumento
esgrimido por el procurador, se refiere a la inexistencia de una justificación
suficiente para afectar el principio de la progresividad del gasto público de
educación.
Pero el argumento que
ocupa la mayor atención del Procurador es aquel que se refiere a la violación
de la autonomía universitaria. En efecto, para el Concepto Fiscal, la
disposición mencionada afecta la garantía institucional mencionada y, por tal
razón, debe ser declarada inconstitucional. Justifica como sigue esta
solicitud.
Comienza el Procurador por
recordar que la Carta reconoció a las instituciones universitarias autonomía en
los términos del artículo 69. A su juicio, esta norma consagra un ámbito
constitucional de libertad de acción de los centros de educación superior
(sentencia T-492 de 1992), entendido como la capacidad de autorregulación
académica y autodeterminación administrativa, académica, financiera,
científica, técnica y cultural (Sentencia T-301 de 1996). En este punto
recuerda que en la sentencia C-220 de 1997 la Corte señaló los aspectos
fundamentales de la autonomía universitaria: i) se reiteró el reconocimiento de
autonomía plena pero no absoluta; ii) se afirmó que dicha autonomía tiene como
objetivo principal protegerlas de las interferencias del poder político
central; iii) se consideró que la autonomía universitaria, tiene un contenido
de reconocimiento de la libertad jurídica para autogobernarse y
autodeterminarse dentro de los parámetros que la Constitución y la ley le
señalen,  sin que tal libertad de acción pueda extenderse al punto de propiciar
una universidad ajena y aislada de la sociedad de la que hace parte, y en el
caso de las públicas, separadas por completo del Estado que las provee de
recursos y patrimonio; iv) se adujo que es competencia del legislador
establecer los límites a la libertad de acción que se les reconoce a las
universidades públicas y privadas, sin entenderse que la regulación de su
quehacer, se constituya en un obstáculo para el pleno desarrollo de su
autonomía. En suma, recuerda que, tal y como lo ha señalado la Corte, la
autonomía universitaria es una garantía frente a las interferencias procedentes
del poder público en relación con su desarrollo institucional.
Antes del diseño del
actual sistema de seguridad social en pensiones - adoptado por la Ley 100 de
1993-, el modelo imperante era el de prima media con prestación definida, el
cual presentaba, entre otros inconvenientes, que el aporte de los trabajadores
reflejaba un mínimo porcentaje del monto del pasivo pensional. Estas
circunstancias generaron graves consecuencias para las finanzas públicas.
En lo que se refiere de manera
específica a las universidades públicas, en reciente estudio realizado por el
Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Facultad de Ciencias
Económicas de la Universidad Nacional de Colombia[4],
se manifestó que de acuerdo con los cálculos actuariales realizados por la
Universidad, la deuda pensional a valor presente es de 3.081 billones de pesos.
En dicho estudio se establece que el Rector de dicho centro educativo podría
acordar con el Gobierno Nacional que asumiría el 3% de dicho pasivo, lo cual
correspondería a 92.437 millones de pesos, que equivalen al 10% de los ingresos
totales de la Universidad en el año de 2007 y el 21% de los recursos propios
para el mismo año.
En las conclusiones del
referido documento se estableció:
“Los ejercicios
realizados, con base en la información histórica existente sobre la evolución
del presupuesto de la Universidad y sobre los cálculos actuariales realizados
por la Facultad de Ciencias, así como la fijación de supuestos realistas,
permiten concluir que para cumplir con el compromiso de asumir la concurrencia
del 3% del pasivo pensional la Universidad Nacional de Colombia debería generar
durante los próximos años un superávit presupuestario.
Como se muestra en el
estudio, el superávit generado en el pasado reciente muestra una tendencia decreciente
y en promedio para el período 2001-2007 ha sido de tan sólo 0.224%, de manera
que la Universidad, al asumir el 3% del pasivo pensional, produciría una
tendencia contraria hacia la generación de un déficit creciente a partir del
próximo año.
Por lo tanto, si se
mantienen las condiciones macroeconómicas recientes, la Universidad debería
dedicar entre el 1% y el 2% de sus recursos propios, que debe destinar
exclusivamente para el cumplimiento de sus objetivos misionales, hacia honrar
dicho compromiso. Desde luego, si el escenario macroeconómico empeora, como
parecen indicarlo los hechos recientes relacionados con la tasa de devaluación,
las tasas de interés y la inflación, el esfuerzo que tendría que hacer la
Universidad debería ser mayor.
Por lo anterior, es claro
que la solución de “concurrencia”, así sea en un porcentaje relativamente bajo,
obligaría a la Universidad a efectuar un ajuste ya sea, aumentando los ingresos
o disminuyendo los gastos, lo que afectaría el cumplimiento cabal de cualquiera
de sus funciones misionales.”
Igualmente, en el caso de la
Universidad de Caldas, la deuda del pasivo pensional asciende a 456.452.185.949
(cuatrocientos cincuenta y seis mil cuatrocientos cincuenta y dos millones,
ciento ochenta y cinco mil novecientos cuarenta y nueve pesos) al 31 de
diciembre de 2006, de acuerdo con los datos suministrados por el Rector del
centro educativo.[5]
Para el Procurador, el
pasivo pensional de las universidades públicas es un fenómeno estructural cuyos
orígenes obedecen a distintas razones, entre otras, a la falta de una
permanente política estatal del nivel central que evitara la magnitud de la
problemática.
En las condiciones
descritas, el hecho de que los referidos centros educativos eventualmente
concurran en el pago del pasivo pensional puede afectar notoriamente los
recursos destinados para satisfacer el cumplimiento adecuado de su misión
institucional.
Encuentra el Procurador
que si bien las universidades públicas deben realizar los esfuerzos necesarios
para generar recursos a través de los servicios que proporcionan, este esfuerzo
no será suficiente para el cumplimiento de sus objetivos primarios. Dado que su
razón de ser es la de  permitir el acceso a la educación superior de calidad, a
las personas de escasos ingresos económicos, resulta claro que no podrán cobrar
derechos educativos suficientes para asumir los costos de su operación, si se
quiere verdaderamente que se trate de una operación de calidad. Así mismo,
resulta claro que estos centros no están en capacidad de destinar altas sumas
de dinero para asumir una responsabilidad que no les correspondería por los
diversos aspectos que originaron la problemática mencionada.
Es por ello, que la
concurrencia de que trata la disposición demandada, constituye una indebida
intromisión en la autonomía universitaria consagrada en el artículo 69 de la
Constitución Política, y en especial en el manejo de la autonomía
administrativa y financiera de las universidades públicas. Adicionalmente, el
derecho a la autonomía financiera, en este caso,  no solamente significa la
vulneración de este principio, sino la afectación de otros derechos como el
derecho de acceso a la educación superior de las personas más necesitadas. En
esos términos la norma demandada contradice el último inciso del citado
artículo superior según el cual: “El Estado facilitará mecanismos
financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la
educación superior.”
En este mismo sentido y
con ocasión de la demanda contra el artículo 84 de la Ley 812 de 2003, la Corte
Constitucional en sentencia C-926 de 2005 que declaró inexequible lo
correspondiente a la concertación de recursos entre el gobierno y las
universidades, señaló:
“Ahora bien, imponer a las
universidades públicas -tal como lo pretende la norma acusada- el deber de
concertar y acordar con el Gobierno los criterios y el procedimiento de una redistribución
de un porcentaje del total de las transferencias, que no podrá exceder del 12%,
es someterlas a una especie de control presupuestal estricto por parte del
Gobierno que no puede ser aplicado a las universidades estatales “en razón de
que por sus singulares objetivos y funciones ello implicaría vulnerar su
autonomía”[6]. Así
mismo, como acertadamente lo afirma el Procurador General de la Nación, esos
procesos de concertación y acuerdo con el Gobierno implican que cada
universidad negocie asuntos inherentes a su autodeterminación, autogobierno y
autorregulación. En consecuencia, esa intervención gubernamental plasmada en el
artículo objeto de reproche en asuntos propios de las instituciones superiores
vulnera flagrantemente la autonomía universitaria.”
Para el Procurador, en el
presente caso no hay duda de la aplicación del anterior precedente, en la
medida que el artículo  38 de la Ley 1151 de 2007, obliga a las universidades
públicas del orden nacional a concertar con el Gobierno Nacional el pago de los
pasivos pensionales. A su juicio, esta obligación constituye una intervención
directa del legislador de forma indebida en el manejo de los asuntos
presupuestales propios de las universidades. Considera que la intromisión se
origina en la obligación de destinar un porcentaje de sus recursos propios para
el saneamiento del pasivo pensional que, por razones diversas, no le es dable
trasladar de la Nación a dichas universidades.
Finalmente, el Procurador
repara en el hecho de que la disposición demandada, establece que las “sumas
que se hayan transferido por parte de la Nación con las cuales haya sido
atendido pasivo pensional de dichas universidades a partir de la fecha de corte
prevista en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, se tendrán en cuenta como
pago parcial de la concurrencia a cargo de la Nación de acuerdo con la
reglamentación que para el efecto se establezca”. A su juicio, se trata de
una imposición que va en contravía de la misma concertación, pues de antemano y
de manera retroactiva descuenta las sumas que ha trasladado la Nación para
cumplir con su obligación de asumir el pasivo pensional de las universidades
públicas.
Para el Ministerio
Público, en este aparte normativo, se refleja fehacientemente la violación al
principio de la autonomía universitaria, “pues no solamente obliga a concertar
el pago de unos pasivos pensionales que no les corresponde asumir, sino que de
antemano le está señalando el derrotero de esa concertación, consagrando  que
es necesario efectuar los descuentos a que haya lugar, por los pagos que la
Nación realizó con anterioridad para cumplir con tal obligación, lo que en
efecto desconoce dicho principio, además de las hondas repercusiones en las
finanzas de las universidades que sin duda alguna incidirá en la función
misional de la misma, en relación con lo primordial como es proporcionar el
acceso a la educación de las personas de escasos recursos, al igual que
situaciones gravosas como la disminución de recursos para la investigación,
comprometiéndose proyectos y megaproyectos, que no solamente tienen incidencia
en el campo universitario, sino en el mismo desarrollo del país.”.
De acuerdo con las
anteriores apreciaciones solicita a la Corte Constitucional la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007.
4. Solicitud de
inexequibilidad del artículo 129 acusado. En cuanto al artículo 129 de la Ley
1151/07, el Procurador General considera que debe ser declarado inexequible por
la Corte, en tanto el trámite que antecedió a su aprobación violó el artículo
22 de la Ley Orgánica de Presupuesto, norma que estipula que la inclusión en el
plan nacional de desarrollo de proyectos de inversión no contemplados en el proyecto
gubernamental, deberá contar con el visto bueno del Ejecutivo y, a su vez, debe
preservar el equilibrio financiero.  A su juicio, la modificación introducida
por los parlamentarios en relación con la inclusión del banco de programas
regionales no cumplió con ninguna de las dos condiciones señaladas ya que ni
contó con el aval del Gobierno ni los programas a que se refiere la norma
mantienen el equilibrio financiero del Plan de Desarrollo.
Agrega que no sólo no se
contó con el aval gubernamental, sino que el Ministro de Hacienda y Crédito
Público se opuso expresamente a la iniciativa, como lo señaló en las
consideraciones enviadas al Congreso respecto del informe de ponencia para
segundo debate.
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, corresponde a
esta Corporación conocer de la presente demanda, por dirigirse contra un aparte
de una disposición que forma parte de una Ley.
2. Problema jurídico
La demanda estudiada plantea
distintos problemas que la Corte resume como sigue pero que serán mas
ampliamente detallados en el aparte correspondiente de la presente decisión.
En primer lugar, deberá la
Corte resolver si en relación con el artículo 27 de la Ley 1151 de 2007 existen
los presupuestos materiales para emitir un pronunciamiento de fondo.  Ello en
tanto varios de los intervinientes sostienen que la norma acusada se encuentra
actualmente derogada, lo que implicaría una decisión inhibitoria por parte de
este Tribunal.
En segundo término, La
Corte deberá determinar si el artículo 10 de la Ley 1151 de 2007 vulnera la
prohibición contenida en el artículo 355 C.P., que prohíbe la figura de los
auxilios o donaciones estatales.
En tercer lugar, la Corte
deberá definir si la obligación que la ley impone a las universidades del orden
nacional, de concurrir con sus recursos para el pago del pasivo pensional de
los ex trabajadores y funcionarios de dichas universidades, en los términos del
artículo 38 de la Ley 1151 de 2007, vulnera la Constitución. Dado que la
demanda plantea distintos temas, los problemas jurídicos concretos que la Corte
deberá definir serán aclarados en el aparte específicamente destinado a los
cargos contra esta norma del Plan de Desarrollo.
Finalmente, la Sala Plena
deberá decidir si el artículo 27 de la Ley 1151 de 2007, en cuanto incorpora a
instancias del Congreso un grupo de proyectos de inversión sin contar con el
aval gubernamental exigido para ello, vulnera las normas constitucionales y
orgánicas que definen el procedimiento legislativo del plan nacional de
desarrollo.
Procede la Corte a
estudiar las cuestiones planteadas.
3. Cuestión preliminar.
Inhibición respecto del artículo 27 de la Ley 1151 de 2007
De manera previa al análisis
de los cargos de inconstitucionalidad planteados por el ciudadano Sánchez
Ortega, la Corte debe resolver la solicitud efectuada por algunos de los
intervinientes, en el sentido de proferir decisión inhibitoria respecto de la
demanda dirigida en contra del artículo 27 de la Ley 1151/07, en razón de su
derogatoria por la Ley 1152/07.
Sobre el particular se
advierte, en primer término, que la norma demandada subroga el artículo 31 de la
Ley 160/94, “por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de
tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan
otras disposiciones.”. La nueva disposición establece los casos en que el
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder, puede adquirir mediante
negociación directa o decretar la expropiación de predios, mejoras rurales y
servidumbres de propiedad privada o pública. Así, estas operaciones podrán
efectuarse con el objeto de beneficiar a las comunidades pertenecientes a
minorías étnicas, campesinos habitantes de regiones afectadas por desastres
naturales, o a favor de personas o entidades respecto de las cuales el Gobierno
Nacional establezca programas especiales de dotación de tierras o zonas de
manejo especial o que sean de interés ecológico.  Finalmente, el parágrafo del
artículo establece que los procedimientos mencionados de negociación directa y
expropiación deberán sujetarse al procedimiento establecido en la Ley 160/94.
El artículo 178 de la Ley
1152 del 25 de julio de 2007, “por la cual se dicta el Estatuto de
Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural,
Incoder, y se dictan otras disposiciones”, establece que dicha norma deroga
expresamente, entre otras disposiciones, la Ley 160 de 1994.[7]
Igualmente, debe tenerse en cuenta que tanto la Ley 1151/07, como la Ley
1152/07, fueron publicadas en el Diario Oficial 46.700 del 25 de julio de 2007.
De lo anterior se concluye que el artículo 27 de la Ley 1151/07, objeto de la
demanda, se encuentra derogado por el artículo 178 de la Ley 1152/07,
circunstancia que impide que la Corte se pronuncie de fondo sobre su
constitucionalidad, en tanto ha sido retirada del ordenamiento jurídico.
Del mismo modo, la Sala
encuentra que la norma acusada tampoco está surtiendo actualmente efectos,
circunstancia que a la luz de la jurisprudencia constitucional, permite ejercer
el control de constitucionalidad de disposiciones derogadas.[8]
Nótese que tanto la norma demandada como la que declara su derogatoria fueron
publicadas simultáneamente, de lo que se colige que el artículo 27 de la Ley
1151/07 no tuvo vigencia en el tiempo, en los términos del artículo 119 de la
Ley 489/98.[9] En consecuencia, la Sala
adoptará una decisión inhibitoria en contra del cargo propuesto, ante la
inexistencia de la norma demandada.
4. Estudio del artículo 10
de la Ley 1151 de 2007.
El artículo demandado señala
textualmente lo siguiente:
Artículo 10. Apoyos
económicos. Para todos los efectos, se entiende que los apoyos
económicos directos o indirectos, así como los incentivos, constituyen una
ayuda que ofrece el Estado sin contraprestación alguna por parte del
beneficiario y se otorgan de manera selectiva y temporal en el marco de una
política pública. Es potestad del Gobierno Nacional establecer el sector
beneficiario y el valor del apoyo o incentivo económico, así como determinar,
los requisitos y condiciones que sean del caso. Por consiguiente, sólo se
considerará beneficiario y titular del derecho al apoyo o incentivo quien haya
sido seleccionado mediante acto administrativo en firme por haber cumplido los
requisitos y condiciones establecidos por el Gobierno para tal efecto.
Parágrafo. Mientras ello
no ocurra los potenciales beneficiarios solo tendrán meras expectativas y No
derechos adquiridos.
Según el demandante, el
artículo 10 de la Ley 1151/07 resulta contrario al artículo 355 C.P., puesto
que, en su criterio, revive los denominados “auxilios parlamentarios”.  A su
juicio, los apoyos económicos de que trata esta norma son entregados,
discrecionalmente por el gobierno y  sin contraprestación económica alguna, tal
y como la propia ley dispone. Considera que esta norma “vendría a
convalidar, a través de una ley (…) los expirados auxilios parlamentarios que
en este caso quedan en manos del Gobierno y que resulta ser un mecanismo muy
efectivo para impulsar no sólo las campañas de tipo presidencial sino también
de orden parlamentario, claro está de quién esté del lado del Gobierno de
turno.”
A su turno, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público señala que la norma demandada se refiere a los
subsidios ya existentes que otorga el Estado en ejecución de los proyectos y
programas propuestos en la ley del Plan Nacional de Desarrollo. En ese sentido,
encuentra que el artículo se enmarca dentro de la jurisprudencia de la Corte
que admite la constitucionalidad de apoyos económicos directos e indirectos
para que el Estado pueda cumplir su función “benéfica”.
El Ministerio de
Agricultura considera que la norma no sólo no es inconstitucional sino que es
necesaria para aclarar lo dispuesto en los artículos 1[10]
y 7[11] de la ley 101 de 1993 y
evitar así demandas judiciales contra la política agropecuaria. Señala que la
expresión “sin contraprestación por parte de este” se refiere a que la persona
beneficiaria no entrega nada al Estado porque en realidad no recibe nada para
si misma, sino para cumplir una noble misión que le permitirá satisfacer los
mas altos fines del Estado, como mantener el empleo en el campo. A su juicio, la
prohibición constitucional de que trata el artículo 355 CN, se dirige a evitar
injerencias inadecuadas del ejecutivo en el Congreso. Al respecto, resume
algunos de los programas de ayudas que adelanta este gobierno para demostrar
que con ninguno de ellos se puede lograr tal injerencia. Por tal motivo
solicita a la Corte la declaratoria de constitucionalidad de la norma
demandada.
El Departamento Nacional
de Planeación, encuentra que el artículo 38 debe ser declarado exequible.
Considera que el artículo 355 de la Constitución prohíbe las donaciones pero no
los contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro para impulsar programas
incluidos en el plan nacional y los planes sectoriales ni subsidios focalizados
con criterios adecuados y respetuosos del principio de igualdad. Al respecto
señala “obviamente es necesario que esta herramienta no se torne en mecanismo
de favorecimiento, de politización y de posterior exclusión, parodiando el
caciquismo electoral y que convierta esta clase de figuras en un sistema de
reproducción del marginamiento social y en un debilitamiento y deslegitimación
del Estado, entronizando, ahí si, el criterio del auxilio parlamentario o
donación”. Indica que en el presente caso, la focalización de los recursos está
delegada al gobierno, quien no puede ejercerla de manera arbitraria, pues si se
entregaran recursos a “quien no se encuentra en tales condiciones, bien sea por
su capacidad económica bien por su vulnerabilidad, estaría recibiendo un
auxilio”. Además, la asignación de los recursos debe hacerse dentro de una
política pública, lo que “le quita cualquier consideración caprichosa o de otra
índole”. Finalmente, indica que la norma contiene claros criterios de
focalización que demuestra “que no tiene un afán politiquero o un propósito a
través del cual se distorsione el gasto público”. Y añade que “las posibles
desviaciones que puedan producirse no se originan en la norma misma sino en su
inadecuada ejecución e implementación”, lo que no puede ser motivo de control
constitucional.
A juicio del Procurador,
la disposición analizada no corresponde a la figura de los auxilios
parlamentarios, “por cuanto, el texto del artículo 10 no sugiere de manera
alguna que se esté creando auxilio alguno, como tampoco que se esté otorgando
el manejo de auxilios o subvenciones a miembros de las Corporaciones Públicas,
ni tampoco que se pretenda desviar recursos públicos a fines distintos de los
constitucionales o legales. Simplemente se están estableciendo unos requisitos
de procedibilidad para el reconocimiento de los beneficiarios de los apoyos
económicos o subsidios, concedidos por la ley con base en una norma o principio
constitucional, verbigracia, los contenidos en los artículos 43, 46, 71 y 368
de la Carta Política.”
Con fundamento en los
argumentos anteriores, entra la Corte a estudiar la disposición demandada con
el fin de determinar si vulnera la Constitución y, en particular, la
prohibición de decretar auxilio o donaciones, consagrada en el artículo 355 de la
Carta.
4.1 Contenido de la
disposición demandada
El artículo 10 del Plan
Nacional de desarrollo tiene un contenido complejo. De una parte, define lo que
debe entenderse por apoyos económicos directos o indirectos e incentivos.
Señala que, para todos los efectos, estas expresiones deben entenderse como una
ayuda que ofrece el Estado sin contraprestación alguna por parte del
beneficiario y que se otorga de manera selectiva y temporal en el marco de una
política pública. La segunda parte de la norma, confiere al gobierno la
potestad de establecer cual debe ser el sector beneficiario de tales apoyos o
incentivos, el valor de los mismos, así como la determinación de los requisitos
y condiciones para acceder a tales beneficios. Por último, la disposición
establece que sólo se entenderá como beneficiario y titular del derecho al
apoyo o incentivo, quien haya sido seleccionado mediante acto administrativo en
firme por haber cumplido los requisitos y condiciones establecidos por el
Gobierno para tal efecto.
En suma, la norma otorga
al gobierno la potestad de definir el sector, los requisitos y condiciones y
los montos de recursos públicos que serán entregados, sin contraprestación y de
manera temporal, a los particulares seleccionados – o focalizados - según las
definiciones administrativas que se adopten, en el marco de una política
pública. Establece que las personas potencialmente beneficiarias sólo tendrán
derecho a la ayuda económica una vez  resulten seleccionadas en virtud de acto
administrativo en firme. Antes de tal decisión tendrán simples expectativas.
Se pregunta la Corte si la
disposición anterior vulnera las normas constitucionales que regulan la
asignación de recursos y bienes públicos a particulares, en especial, el
artículo 355 de la Constitución. Para resolver la cuestión planteada, la Corte
procederá a recordar la doctrina constitucional en la materia.
4.2 Doctrina
constitucional sobre la facultad de asignar recursos o bienes públicos a
particulares
La Corte Constitucional ya
ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el contenido del artículo 355 de la
Carta. Según la doctrina constitucional vigente, en principio la Constitución
prohíbe toda donación de recursos públicos. Sin embargo, lo anterior no
significa que el Estado no pueda implementar políticas sociales o económicas
que tengan como herramienta la asignación de bienes o recursos sin una
contraprestación directa e inmediata a cargo del beneficiario.
Por el contrario, en un
Estado social de derecho, el Estado tiene ciertas obligaciones sociales que se
concretan, entre otras, en la asignación de bienes o recursos públicos a
sectores especialmente protegidos por la Constitución. No obstante, para que
este tipo de asignaciones resulten ajustadas a la Carta, se requiere que
satisfagan, cuando menos, cuatro requisitos constitucionales que se mencionan
brevemente a continuación y se explican en los apartes que siguen de esta
decisión.
En primer lugar, toda
asignación de recursos públicos debe respetar el principio de legalidad del
gasto. En segundo término, toda política pública del sector central, cuya
ejecución suponga la asignación de recursos o bienes públicos, debe encontrarse
reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo y en el correspondiente plan de inversión.
Adicionalmente, toda disposición que autorice una asignación de recursos
públicos sin contraprestación por parte del beneficiario, tiene que encontrarse
fundada en un mandato constitucional claro y suficiente que la autorice. Por
último, debe respetar el principio de igualdad. En los apartes que siguen de
esta decisión la Corte explicará los alcances de cada uno de los cuatro
requisitos mencionados para, finalmente, definir si los mismos son satisfechos
por la norma que se estudia.
4.3 Toda asignación de
recursos debe respetar el principio de legalidad del gasto. Según este
principio, está vedado al Gobierno hacer gastos que no hayan sido decretados
por el Congreso e incluidos previamente en una ley.
La Constitución establece
con toda claridad el principio de legalidad del gasto (C.P. arts. 345 a 347) al
señalar que en tiempo de paz, no se podrá hacer erogación con cargo al tesoro,
que no se halle incluida en el presupuesto de gastos. En este sentido, no puede
hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso. En
virtud de las normas constitucionales mencionadas, la Corte ha señalado  lo siguiente:
“Conforme a lo anterior, y
como claramente lo señala el artículo 345 superior, no se podrá hacer erogación
con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos, regla
que es la materialización del principio de la legalidad del gasto en materia
presupuestal. Esta fuerza restrictiva del presupuesto, según la cual sólo
pueden ser efectuados los gastos apropiados en esta ley anual, tiene gran
trascendencia, ya que el presupuesto no es sólo un instrumento contable sino
que tiene importantes finalidades económicas y políticas, que explican a su
vez, su fisonomía jurídica. Así, tal y como esta Corporación ya lo había
destacado, el presupuesto es un mecanismo de racionalización de la actividad
estatal, y en esa medida cumple funciones redistributivas, de política
económica, planificación y desarrollo (C.P. arts. 342 y 346). Pero el
presupuesto es igualmente un instrumento de gobierno y de control en las
sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y
una natural consecuencia del sometimiento del Gobierno a la ley, por lo cual,
en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los
dineros del erario público. […]”[12]
En este sentido, la Corte
ha señalado que el principio de la legalidad del gasto es un principio
constitucional de “gran trascendencia”, que se aplica a todas las
erogaciones públicas, y que, según la jurisprudencia constitucional, es un
mecanismo “de racionalización de la actividad estatal” y “uno de los
fundamentos más importantes de las democracias constitucionales.”[13]
Sobre las competencias del
gobierno y el congreso en la definición del presupuesto de gastos dijo la
Corte:
“En numerosas oportunidades
esta Corporación se ha referido al alcance del principio de legalidad del gasto
público, particularmente frente a las atribuciones del Congreso y del Gobierno,
de manera que existe una sólida línea jurisprudencial al respecto[14].
Según ella, es necesario distinguir dos momentos en el proceso presupuestal, a
saber, el decreto de un gasto mediante ley, y su apropiación específica en la
ley de presupuesto.
El principio de legalidad
“supone la existencia de competencias concurrentes, aunque separadas, entre los
órganos legislativo y ejecutivo, correspondiéndole al primero la ordenación del
gasto propiamente dicha y al segundo la decisión libre y autónoma de su
incorporación en el Presupuesto General de la Nación, de manera que ninguna
determinación que adopte el Congreso en este sentido puede implicar una orden
imperativa al Ejecutivo para que incluya determinado gasto en la Ley Anual de
Presupuesto, so pena de ser declarada inexequible”[15].
El Congreso tiene la
facultad de promover motu propio proyectos de ley que decreten gastos, sin que
ello implique adicionar o modificar el Presupuesto, por cuanto esas leyes
solamente constituyen el título para que luego el Gobierno decida si incluye o
no las apropiaciones respectivas en el proyecto de ley anual de presupuesto que
se somete a consideración del Congreso. Lo que no puede es consagrar un mandato
para la inclusión de un gasto, es decir, establecer una orden de imperativo
cumplimiento[16].  Por
su parte, está vedado al Gobierno hacer gastos que no hayan sido decretados por
el Congreso e incluidos previamente en una ley[17].
En otras palabras, el Congreso tiene la facultad de decretar gastos públicos,
pero su incorporación en el presupuesto queda sujeta a una suerte de voluntad
del Gobierno, en la medida en que tiene la facultad de proponer o no su
inclusión en la Ley”[18] (subraya fuera del
original)
Ahora bien, para que la
ley anual de apropiaciones pueda contener una determinada partida, es necesario
que la misma corresponda al plan nacional de desarrollo. Adicionalmente, sólo
podrá incluirse una renta si la misma corresponde a un crédito judicialmente
reconocido o a un gasto decretado conforme a una ley anterior, a uno propuesto
por el gobierno para atender las ramas del poder público, al servicio de la
deuda o a la ley del plan (CP art. 346). En otras palabras, para los efectos
que interesa al presente proceso, la ejecución de gasto debe tener respaldo en
la ley anual de apropiaciones y esta, a su turno, debe corresponder con lo
establecido en el plan nacional de desarrollo. Pasa la Corte a mencionar este
tema de manera breve.
4.4 Las asignaciones de
bienes y recursos públicos deben ajustarse al plan nacional de desarrollo y
reflejarse en el correspondiente plan de inversiones.
La Constitución ordena el
diseño de un plan nacional de desarrollo. En efecto, el artículo 339 de la
Carta señala, de manera imperativa, que en Colombia habrá un Plan Nacional de Desarrollo,
conformado por una parte general y por un plan de inversiones de las entidades
públicas del orden nacional. Según esta norma, en la parte general de la Ley
del Plan, se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo,
las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias
y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que
serán adoptadas por el gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los
presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión
pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos
para su ejecución.
En consecuencia, en
Colombia corresponde a la ley establecer las metas nacionales y sectoriales de
la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos
generales para lograrlos, así como las estrategias y políticas en materia
económica, social y ambiental que guiarán la acción del gobierno para alcanzar
los objetivos y metas que se hayan definido. Así por ejemplo, si se adopta como
prioridad nacional el fortalecimiento o el apoyo a un determinado sector, con
la finalidad de que a través de esta política de apoyo se realicen objetivos
constitucionales valiosos, como el mejoramiento en el empleo, el aumento en la
productividad, la satisfacción de derechos sociales, etc., ello debe constar en
la parte general del Plan Nacional de Desarrollo.
A su turno, el gasto que
corresponda al impulso de las políticas adoptadas en la parte general del Plan,
deberá reflejarse en el llamado plan de inversiones. En este sentido, el
artículo 339 C.P. y el artículo 6º de la LOPD son coincidentes al afirmar que
el plan nacional de inversiones debe contener (i) La proyección de los
recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los
planes de gasto público; (ii) la descripción de los principales
programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales,
regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión; (iii) los
presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán los costos de los
programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte
general, y (iii) la especificación de los mecanismos idóneos para su
ejecución. A su turno, según lo consagrado en el artículo 346 C.P., la ley de
apropiaciones está compuesta, entre otros aspectos, por aquellas partidas
destinadas a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo. En este sentido,
como ya se indicó en un aparte anterior de esta decisión,  la Corte ha señalado
que “la ley anual de apropiaciones sólo puede incluir partidas que
correspondan a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado
conforme a ley anterior, o a aquellos gastos que el Gobierno proponga para
atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al
servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de
Desarrollo (CP art. 346)”[19]
4.5 Toda autorización para
entregar recursos o bienes públicos sin contraprestación debe perseguir una
finalidad constitucional clara, suficiente y expresa y no simples finalidades
vagas o generales
Según el artículo 355 de la
Constitución, los recursos que administra el Estado no pueden ser objeto de
donaciones discrecionales por parte de ninguno de sus agentes. En efecto,
quienes transitoriamente ejercen funciones públicas no son titulares del
derecho de dominio sobre los recursos públicos y, en consecuencia, no pueden
disponer libremente de ellos.
En este mismo sentido, la
Corte ha sostenido que, como regla general, la Carta prohíbe los auxilios o
donaciones. Sin embargo, la Corte también ha indicado que el Estado puede
reconocer subsidios si persigue la satisfacción de un objetivo constitucional
claro, expreso y suficiente (como la satisfacción de los derechos sociales,
especialmente cuando se trata de los sectores más pobres de la población) y
cuando resulte imperioso para realizar una finalidad esencial del Estado[20].
En otras palabras, las donaciones o auxilios sólo serán constitucionalmente
legítimas si son el resultado del cumplimiento del deber constitucional expreso
de adoptar medidas encaminadas a financiar, con bienes o recursos públicos, la
satisfacción de derechos constitucionales de grupos o sectores
constitucionalmente protegidos o de actividades que deben realizarse por
mandato constitucional y que son ejecutadas por particulares que requieren,
para satisfacer los fines estatales, de un apoyo o ayuda del Estado[21].
Como ya lo ha señalado la
Corte, lo anterior no significa que el Estado no pueda incentivar ciertos
sectores o actividades particularmente valiosas con créditos blandos, de largo
plazo o a cambio de la satisfacción específica de beneficios sociales, como el
aumento del empleo o la productividad. Sin embargo, en estos casos, debe quedar
claramente establecida la obligación correlativa de la persona beneficiada. De
otra forma se trataría de una donación prohibida por la Constitución. A este
respecto en reciente sentencia la Corte reiteró la doctrina en la materia. Al
respecto señaló:
“8.1. El sentido que el constituyente
quiso dar a estas disposiciones ha sido explicado por la Corte Constitucional. La Corporación, mediante la sentencia C-372 de 1994, explicó cronológicamente el origen de la
prohibición contenida en el artículo 355 de la Carta Política. Los auxilios y
las donaciones permitidas hasta la entrada en vigencia de la Constitución de
1991, representaron, a partir de la vigencia del Acto Legislativo No. 1 de
1968, un instrumento eficaz para el desarrollo económico de algunas regiones,
por cuanto las partes del presupuesto asignadas a cada uno de los congresistas
fueron invertidas en sus circunscripciones para el impulso de empresas útiles o
benéficas; sin embargo, posteriormente estos recursos empezaron a ser desviados
hacia fines distintos de los previstos por el constituyente, con lo cual se
desvirtuó su naturaleza y se generó una escandalosa fuente de corrupción y
desprestigio para la actividad de los congresistas.
8.2. Este
comportamiento fue política y públicamente reprobado, dando lugar a que el
constituyente de 1991 eliminara los denominados “auxilios parlamentarios”. En
la sentencia que se comenta aparece citado el proyecto de acto constituyente de
vigencia inmediata, para permitir que la Asamblea Nacional Constituyente
dictara medidas para controlar los abusos derivados de los denominados
“auxilios parlamentarios”. (…)
8.3. La prohibición
establecida en el artículo 355 superior puso fin a una situación anómala
generada en los abusos cometidos por algunos congresistas. Para explicar su
alcance, la jurisprudencia ha precisado:
“(…) (1) La prohibición de
los auxilios y donaciones, es la respuesta al abuso derivado de la antigua
práctica de los ‘auxilios parlamentarios’, y en buena medida explica su
alcance. (2) La prohibición de los auxilios y donaciones, no significa la
extinción de la función benéfica del Estado, la cual puede cumplirse a través
de la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro y reconocida
idoneidad. (3) El auxilio o donación, materia de la prohibición, se
caracterizan por la existencia de una erogación fiscal en favor de un
particular sin que ella tenga sustento en ninguna contraprestación a su cargo.
Igualmente, corresponden a estas categorías, las transferencias a particulares,
que no estén precedidas de un control sobre los recursos o que éste no pueda
realizarse con posterioridad a la asignación. Finalmente, se califican de esta
manera, las prácticas que por los elementos que incorporen, puedan tener la
virtualidad de revivir la proscrita figura de los auxilios. (4) Por vía
negativa, no se consideran auxilios o donaciones, las transferencias
presupuestales que se hacen a entidades descentralizadas. (5) No se estima que
se viole el artículo 355 de la C.P., cuando el Estado otorga subsidios,
estímulos económicos, ayudas o incentivos, en razón del cumplimiento de deberes
o principios de origen constitucional que describen actividades públicas
irrenunciables.”[22]”[23]
4.6 En todo caso, la
asignación de recursos públicos debe estar sometida al principio de igualdad y
no discriminación. Cuando se trata de la entrega de recursos sin
contraprestación económica directa, el proceso de asignación debe tener fundamento
en una ley y debe contar con garantías suficientes para respetar la igualdad.
Luego de la reiterada y
consistente jurisprudencia constitucional en la materia no parece necesario
explicar, una vez más, porqué en un Estado de derecho toda asignación de
recursos públicos debe estar sometida estrictamente al principio de igualdad.
En particular, cuando se trata de la asignación de bienes o recursos públicos
sin contraprestación, la sociedad tiene derecho a que existan garantías legales
claras, expresas y exigibles, que aseguren que el proceso distributivo está
guiado de manera estricta por el artículo 13 de la Carta.
En este sentido, tanto la
Corte como la doctrina y la jurisprudencia internacional han encontrado que las
medidas distributivas o de satisfacción de derechos sociales o incentivos
económicos, que se adopten como resultado de un proceso que no respete el
principio de igualdad o que pueda terminar generando privilegios
constitucionalmente injustificados son, en principio, inconstitucionales. Tales
medidas no sólo vulnerarían el artículo 13 de la Carta sino los artículos 2.2 y
3 del PIDESC.[24]
La obligación de respetar
el principio de igualdad reduce de manera considerable la discrecionalidad del
Estado a la hora de asignar recursos públicos. En este sentido, si parte de los
recursos escasos que deben ser destinados para promover la igualdad real y
efectiva y evitar las violaciones constantes de los derechos de millones de
colombianos que deben vivir por debajo de la línea de pobreza, se destina a un
sector determinado o a un sólo segmento de la población, en natural detrimento
de otro, las autoridades competentes deberán demostrar que la medida respeta el
principio de igualdad y no está destinada a generar privilegios.
En consecuencia, en
aplicación de la doctrina reiterada de esta Corte, cualquier autorización para
asignar recursos escasos debe asegurarse de que el proceso se soporte en
argumentos objetivos, razonables y proporcionados. Sobre la igualdad en la
asignación de recursos públicos sin contraprestación directa, la Corte ya ha
señalado lo siguiente:
“22. La realización del
principio de igualdad en la asignación de recursos escasos consiste en
garantizar, a los posibles beneficiarios, el acceso, en condiciones de
igualdad, a los procedimientos por medio de los cuales las instituciones
distribuyen esos recursos. Si bien la elección de los principios y
procedimientos particulares de distribución que cada entidad establece - con
base en la ley - forman parte de su autonomía operativa, éstos no
pueden contrariar los parámetros que se derivan de los principios y valores
constitucionales: todos los posibles beneficiarios deben tener iguales
oportunidades de acceso; el procedimiento no puede favorecer a ningún grupo de
beneficiarios en particular; los mecanismos de selección no pueden conducir a
establecer discriminaciones contrarias a la Carta, etc.
(…)
23. La participación de la
comunidad en los procesos de distribución de bienes escasos es un elemento
esencial para el logro de la transparencia de los procedimientos, el control de
las decisiones y la eficiencia en la asignación del gasto social. La
participación crea ciudadanos responsables de su bienestar y neutraliza las
relaciones clientelistas entre el Estado y la comunidad.
La efectividad de la
participación depende, de manera fundamental, de la información que posean los
posibles beneficiarios. Una incidencia real de la comunidad en los procesos de
gestión pública y el ejercicio adecuado de la acción colectiva en las
decisiones que afectan a la ciudadanía, sólo es posible si ésta posee los
conocimientos suficientes y necesarios. Esto con el fin de que las exclusiones
finales, en un proceso de asignación de recursos escasos, no sean producto de
la desinformación, la ignorancia o de la falta de capacidad técnica.
La participación efectiva
depende, también, de los mecanismos de defensa que estén a disposición de los
beneficiarios. Toda vez que el resultado final de uno de estos procesos de
asignación puede ser el no acceso a los recursos solicitados, el postulante
debe poder conocer todas las causas y motivaciones que determinan la decisión
final. Igualmente, a lo largo del procedimiento, y luego de la decisión final,
el aspirante debe tener a su disposición una amplia gama de posibilidades para
controvertir tanto el procedimiento como la determinación adoptada.
(…)
La garantía del principio
de igualdad en los procesos de asignación de subsidios, se logra a través del
acceso, en condiciones de igualdad, de todos los posibles beneficiarios, a los
procedimientos por medio de los cuales las instituciones responsables distribuyen
esos recursos. La escasez de los recursos para programas sociales, determina
que no exista un derecho público subjetivo a los subsidios del Estado, y que la
protección constitucional recaiga sobre el respeto al procedimiento específico
de distribución que cada derecho económico, social y cultural implica.
Esto último depende, en
gran medida, de la participación de la comunidad en los procesos de
distribución de bienes escasos, toda vez que con ésta se logra una mayor
transparencia y control sobre la asignación de recursos públicos. A su vez, la
efectividad de la participación es un correlato de los niveles y de la calidad
de la información que posean las comunidades organizadas. Sin un nivel adecuado
de información, y sin garantías que posibiliten la controversia de los
procedimientos y resultados por parte de los posibles beneficiarios, la acción
colectiva pierde toda su capacidad para incidir - de manera real y efectiva -
en los procesos de conquista del bienestar de las comunidades que la ejercen.”[25]
Según la jurisprudencia
trascrita, para que el proceso de asignación de subsidios sea respetuoso de la
Constitución, debe estar consagrado en una ley que establezca claramente las
condiciones objetivas que van a permitir la selección de los beneficiarios en
condiciones de igualdad. Adicionalmente, debe contener garantías suficientes –
claridad, publicidad, y recursos – para que tanto su diseño como su implementación,
pueda ser efectivamente controvertida por las personas que se consideren
afectadas. Esas son, nada menos, las garantías de vivir en un Estado de
derecho. De otra forma, como lo ha señalado la Corte, la política pública
podría ser fácilmente confundida con la “dilapidadora y venal concesión de
privilegios”[26] contraria a cualquier
Estado democrático.
4.7 ¿Vulnera el artículo
10 demandado las normas constitucionales sobre asignación de gasto público?
Según el artículo 10
estudiado, el gobierno puede definir el sector, el monto y las condiciones de
asignación de apoyos económicos directos o indirectos o de incentivos, a
personas particulares, siempre dentro del marco de una “política pública”.
En el ordenamiento
constitucional colombiano, por razones que ya la Corte ha explicado en
múltiples decisiones, no pueden existir partidas que no estén descritas en el
presupuesto de rentas, con fundamento en una ley anterior que las autorice y
todo de conformidad con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo.
Adicionalmente, las ayudas o apoyos entregados a particulares sin
contraprestación económica deben perseguir la satisfacción de una necesidad
constitucional clara, expresa, suficiente e imperiosa. Esto, naturalmente, debe
estar expuesto en la norma que autoriza tal asignación. Finalmente, cuando se
trata de la entrega de recursos públicos en desarrollo de las políticas
sociales o económicas del Estado, las condiciones y procedimientos utilizados
deben tener fundamento en claros referentes legales que aseguren que tanto en
su diseño como en su aplicación, esta política de asignaciones no afectará el
principio de igualdad. Para ello, los procedimientos deben ser claros y trasparentes,
deben contener criterios objetivos y razonables y establecer los recursos con
los cuales cuentan las personas excluidas para cuestionar tal actuación.
Procede la Corte a estudiar si la norma demandada satisface estos requisitos.
En primer lugar, la
disposición señala que el gobierno escogerá el sector beneficiario de la ayuda,
establecerá la cuantía y definirá los requisitos de la focalización. Indica en
todo caso que estas decisiones deben adoptarse en el marco de una “política
pública”. En principio esta disposición parece inconstitucional. En efecto,
quien debe establecer los sectores o grupos sociales beneficiarios de ayudas
económicas sin contraprestación directa, debe ser el legislador en el Plan
Nacional de Desarrollo o en una ley especial que sea el desarrollo de lo
establecido en la Ley del Plan. Adicionalmente, la cuantía debe ser establecida
en el plan nacional de inversiones y en la ley anual de presupuesto. Nada de
esto puede quedar discrecionalmente librado al ejecutivo.
Sin embargo, en virtud del
principio de conservación del derecho podría sostenerse que donde la ley dice
“política pública” debe entenderse – aunque el término técnico no corresponda –
a una de las políticas incluidas en la ley del Plan. En este sentido podría
declararse la constitucionalidad condicionada de la norma siempre que se
entienda que el gobierno sólo puede ejercer esta facultad en el marco de la ley
del plan y la ley de presupuesto, y siempre que estas disposiciones establezcan
la respectiva autorización de manera expresa. En otras palabras, para que
resultara exequible el artículo 10 estudiado tendría que condicionarse a la
existencia de una política pública contenida en una Ley – especialmente en la
Ley del Plan - que definiera el sector beneficiario y que autorizara
expresamente el monto de la inversión. En este sentido, la decisión del
ejecutivo quedaría condicionada a lo dispuesto por el legislador.
Pero incluso si – en
cumplimiento del principio democrático -, la norma se condiciona de manera tal
que pueda satisfacer el principio de legalidad, lo cierto es que no parece
existir una forma de hacer lo mismo para lograr que satisfaga los restantes
principios constitucionales que han sido estudiados arriba.
En este sentido parece
claro que una norma que autoriza, in genere, al ejecutivo a entregar
ayudas económicas sin contraprestación y que no consagra las garantías
constitucionales mínimas para asegurar que no se trata de una donación o un
auxilio o que no dará lugar a una “dilapidadora y venal concesión de
privilegios”, es inconstitucional.  Ante una autorización genérica como la
mencionada, todo condicionamiento equivaldría a anular el sentido de la norma
y, en consecuencia, no se conservaría nada de su contenido inicial que se
refiere, justamente, a la autorización genérica. Eso exactamente es lo que
ocurre en el presente caso.
Como ya fue explicado,
toda norma legal que otorgue al gobierno la facultad de asignar recursos
públicos en cumplimiento de una determinada política social o económica debe
contener, cuando menos, dos salvaguardas. La primera, destinada a asegurar que
se cumplan con las condiciones para evitar que se trate de un auxilio o una
donación. La segunda, destinada a garantizar que el proceso de asignación
respetará el principio de igualdad y no discriminación. La norma no consagra
ninguna de las garantías mencionadas. Simplemente confiere al gobierno la facultad
de otorgar auxilios a quienes considere adecuado, en el marco de una política
pública que, como se sabe, bien puede ser diseñada por el propio gobierno. Esta
autorización in genere vulnera lo dispuesto en el artículo 355 de la Carta
según el cual, en principio, se encuentran prohibidas las donaciones o
auxilios.
En este punto considera
importante la Corte referirse a los alegatos del Ministerio de Agricultura en
el presente proceso. Dicha entidad, en el concepto enviado a la Corte, sostiene
que la norma demandada es necesaria para evitar demandas contra las decisiones
que en materia de asignación de recursos se han adoptado en el contexto de la
política agropecuaria. Este argumento no sólo no milita a favor de la
constitucionalidad de la norma sino que parece destinado a impedir que las
personas afectadas puedan controvertir las decisiones y ejercer sus derechos.
Adicionalmente, el
Ministerio señala que la prohibición del artículo 355 tiene como único objetivo
impedir la indebida injerencia del ejecutivo en el Congreso. Al respecto indica
que como la disposición demandada no tiene ni este propósito ni sirve para
tales fines, debe ser declarada exequible. Sin embargo, el artículo 355 no dice
lo que el Ministerio señala. Al respecto, como ya se ha reiterado la Corte en el
artículo 355 de la Carta prohíbe las donaciones o auxilios, es decir, la
entrega de recursos públicos sin contraprestación, salvo que se persiga el
cumplimiento de un objetivo que la propia Carta asigna, de manera expresa y
clara, al Estado, todo lo cual debe ser debida y suficientemente demostrado por
la autoridad competente.
Los argumentos de las
otras dos entidades gubernamentales, se orientan en cambio a demostrar que si
bien la norma podría incurrir en la prohibición de que trata el artículo 355,
lo cierto es que cabe dentro de las excepciones constitucionales de dicha
prohibición. En efecto, de una parte el Ministerio de Hacienda indica que la
norma no está concediendo una autorización sino que simplemente se refiere a
otras normas que establecen la posibilidad de asignar ayudas o subsidios.
A su turno, Planeación
Nacional señala que se trata de apoyos económicos constitucionales y no de
auxilios pues la entrega de la ayuda debe contar con un título suficiente para
su recepción y debe hacerse “con base en criterios focalizadores”, en el marco
de una política pública. Indica que los problemas de la norma pueden darse en
su eventual aplicación irregular pero que tal hipótesis no puede ser objeto del
juicio constitucional.
Como se
demuestra en la presente decisión, la norma otorga una autorización genérica al
gobierno para entregar ayudas o apoyos económicos sin contraprestación. Esta
autorización no tiene sin embargo las garantías mínimas para resultar ajustada
a la Constitución. En este sentido, como ya se ha mencionado, cuando una ley
establece una excepción a lo dispuesto en el artículo 355, tiene la carga de
establecer todas las condiciones necesarias para asegurar la satisfacción de
los importantes principios que han sido mencionados, entre ellos, el principio
de legalidad del gasto, la prohibición de donaciones o auxilios y el principio
de igualdad. La norma demandada, como puede advertirse con su simple lectura,
carece de tales salvaguardas. Por esta razón la Corte procederá a declararla
inconstitucional.
En todo caso,
la declaración de inconstitucionalidad del artículo 10 de la Ley 1151 de 2007
no se refiere a los subsidios otorgados en leyes especiales que establezcan de
manera específica los beneficiarios, monto, criterios, requisitos y condiciones
objetivas para asignarlos, con respeto de los principios de igualdad y
legalidad del gasto.
5. Estudio del artículo 38
de la Ley 1151 de 2007
El demandante y el
Procurador encuentran que el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007 vulnera el
artículo 69 de la Constitución. En primer lugar, el Procurador advierte sobre
la falta de claridad de la norma demandada. A este respecto indica que dicha
disposición no es fácil de interpretar y que por ello genera importantes
confusiones. Sin embargo, al igual que el demandante, el Procurador entiende
que cualquiera sea la interpretación que se le de, en todo caso, la disposición
demandada afecta el derecho de las universidades a administrar sus rentas
propias, pues el legislador las obliga a destinar dichas rentas al pago del
pasivo pensional que históricamente había sido sufragado con recursos del
presupuesto nacional. En segundo lugar, consideran que la norma demandada
deshonra la obligación del Estado de mantener la financiación de las
actividades misionales de las universidades públicas, pues un porcentaje de los
recursos que eran destinados a dichas actividades deberá ser ahora destinado al
pago del pasivo pensional y no a ampliar o mejorar la calidad del servicio. En
este sentido, señala el Procurador que la norma demandada compromete la
prohibición de regresividad del derecho de acceso a la educación superior.
Finalmente encuentran que el legislador da a la disposición demandada un
carácter retroactivo al indicar que todos los recursos asignados por la Nación
a las universidades estatales durante los últimos 14 años, destinados a la
satisfacción del pasivo pensional, deben abonarse a la suma que resulte a cargo
de la Nación como resultado de la concurrencia que la norma establece. La
aplicación de esta disposición, a juicio del Procurador, tendría un efecto
devastador sobre el cumplimiento de la actividad misional propia de las
universidades.
El Ministerio de Hacienda
y Crédito Público y el Departamento de Planeación Nacional defienden la
exequibilidad de la norma demandada. Consideran que es “injusto” que la Nación,
con recursos del presupuesto, asuma todo el pasivo pensional causado por los ex
profesores y trabajadores de las universidades públicas de orden nacional,
mientras existen tantas necesidades por satisfacer. Encuentran que son las
universidades y no la Nación quienes deben responder por dicho pasivo, dado que
tales entidades tenían la calidad de empleadoras y debieron pasar a sus
afiliados al régimen general de pensiones de la ley 100 de 1993. Indican que la
Nación sólo estaría obligada al pago del pasivo pensional, de manera
subsidiaria, si las entidades directamente responsables se vuelven insolventes
o si una ley así lo establece. Señalan sin embargo que si bien hasta hoy la
Nación ha asumido la deuda pensional, lo hacía como parte de la financiación a
las universidades, pero no porque fuera su obligación legal. A su juicio el
régimen de concurrencia confirma la autonomía de las universidades pues
reconoce la responsabilidad propia y autónoma sobre una deuda propia y
autónoma. Indican que en esas condiciones la norma no solo no afecta las
finanzas de las universidades sino que establece una mutua colaboración para la
satisfacción del derecho a la seguridad social de sus ex trabajadores o
empleados.
En los términos planteados
entra la Corte a estudiar la constitucionalidad de la norma demandada, previa
consideración sobre los alcances de la demanda.
5.1 Consideraciones
iniciales sobre la relevancia constitucional de la norma estudiada. Problemas
jurídicos que la Corte debe resolver
El caso que se estudia
pone de presente varios temas de relevancia constitucional. Como se indicó en
los antecedentes, la disposición persigue afrontar un problema financiero de
enormes magnitudes que, de no ser adecuadamente resuelto, podría comprometer el
derecho a las pensiones de los ex trabajadores y profesores de las
universidades estatales[27]. Sin embargo, la
relevancia constitucional de la disposición no se limita al tema pensional.
Adicionalmente, el artículo 38 demandado ordena la destinación de gastos
propios de las universidades públicas al pago de esta deuda. Ello obliga a la
Corte a estudiar dicha norma desde la perspectiva de la autonomía
universitaria. Finalmente, la orden de reasignar importantes recursos
históricamente destinados a la prestación del servicio de educación pública
superior, al pago del pasivo pensional, plantea una tercera cuestión
relacionada con el principio de progresividad de los derechos sociales
constitucionales. Por su importancia vale la pena detenerse brevemente en los asuntos
constitucionales mencionados, pues todos ellos deben ser tenidos en cuenta al
resolver el problema planteado en el presente caso.
La norma demandada señala
que la Nación y las universidades estatales, deberán concurrir al pago del
pasivo pensional de los extrabajadores y exprofesores de estas entidades
educativas. Con ello, persigue garantizar el pago de las pensiones de las
personas afiliadas al régimen pensional anterior al régimen general establecido
en la Ley 100 de 1993. En este sentido, la disposición acusada resulta de la
mayor relevancia constitucional, pues busca satisfacer el derecho al pago
cierto y oportuno de las pensiones de sujetos de especial protección
constitucional, como los adultos mayores o las personas discapacitadas que
dependen de dichas pensiones para satisfacer sus necesidades básicas.
Sin embargo, como ya se
mencionó, el derecho a la seguridad social no es el único bien constitucional
comprometido en la regulación que se estudia. Adicionalmente, la fórmula
escogida por el legislador para satisfacer el derecho al pago cierto y oportuno
de las pensiones, compromete la destinación de recursos de la universidad. En
otras palabras, la ley ordena que recursos propios, cuya destinación en
principio debe ser decidida de manera autónoma por los órganos rectores de las
universidades y orientarse a la satisfacción de los objetivos misionales de las
entidades educativas (Ley 30 de 1992 y Decreto 1210 de 1993), sean destinados
al pago de un porcentaje del pasivo pensional de tales centros educativos. En
este sentido, la ley adquiere una relevancia especial, pues al redefinir el
destino de un porcentaje de las rentas propias de las universidades plantea a la
Corte la necesidad de resolver si dicha injerencia vulnera o no la garantía
institucional de la autonomía universitaria, consagrada en el artículo 69 de la
Carta.
Adicionalmente, como se
verá, el artículo 38 del Plan de Desarrollo, termina implícitamente delegando
en el ejecutivo la facultad de definir el contenido específico de las
obligaciones de cada una de las entidades a las que se refiere dicha norma. En
efecto, dada la ambigüedad de la disposición demandada al momento de establecer
los porcentajes en los cuales cada entidad debe concurrir al pago de la deuda
pensional y los factores para establecer el respectivo cálculo, corresponderá
al ejecutivo la definición de tales asuntos. En este punto, el artículo 38
estudiado pone de presente otra cuestión de la mayor relevancia constitucional.
Se trata de identificar si, a la luz del artículo 69 de la Carta, puede el
legislador delegar en el ejecutivo la definición de factores esenciales para
determinar el contenido de las obligaciones que la ley impone a las
universidades. En este punto no sobra mencionar que la definición de las
ambigüedades que adelante se mencionarán puede llegar a suponer una variación
de varios billones de pesos en el monto de los recursos que, por decisión del
gobierno, las universidades deberán dejar de invertir en sus actividades
misionales para cofinanciar el régimen histórico de pensiones.
De otra parte, la norma
plantea algunas cuestiones que deben ser evaluadas desde la perspectiva del
principio de progresividad del derecho a la educación superior. En primer
lugar, el artículo 38 demandado ordena redestinar recursos propios - que en
virtud de lo dispuesto en la Ley 30 de 1992 y el Decreto 1210 de 1993 debían
orientarse al aumento de cobertura y calidad de la prestación del derecho a la
educación pública - al pago de un porcentaje del pasivo pensional.
Adicionalmente, tiene el efecto de disminuir, en términos reales, los recursos
del presupuesto nacional que serán destinados a la prestación del servicio
público de educación superior. En consecuencia, corresponde a la Corte
establecer si la disminución real de los recursos públicos destinados a
promover el derecho a la educación, vulnera la prohibición de regresividad de
los derechos sociales constitucionales o si, por el contrario, en este caso no
se afecta dicha prohibición.
Finalmente, las
intervenciones del Ministerio de Hacienda y de Planeación Nacional plantean una
última cuestión estrechamente vinculada con los temas que acaban de ser
mencionados. A su juicio, resulta “injusto” que el pasivo pensional al que se
refiere la norma demandada, se pague con impuestos de los colombianos cuando
existen otras importantes necesidades que atender. Aunque en las intervenciones
no se indica cúales son las necesidades que es urgente satisfacer con los
recursos presupuestales que hasta el año 2007 fueron destinados al pago del
pasivo pensional de las universidades públicas, lo cierto es que este argumento
plantea una importante cuestión constitucional. En efecto, las razones
expuestas obligan a la Corte a estudiar si la norma contemplada en el artículo
38 demandado es el resultado legítimo del amplio margen de configuración que la
Carta – en virtud del principio democrático – confiere a los órganos de
representación política a la hora de definir el destino de los recursos
financieros escasos con los cuales cuenta el Estado para satisfacer las
múltiples obligaciones que la Carta le impone.
Para resolver las
cuestiones planteadas la Corte considera conveniente comenzar por recordar el
origen de la deuda pensional que la norma demandada pretende afrontar y la
forma como la legislación anterior había resuelto este problema. En segundo
lugar, la Corte procederá a identificar el contenido y alcance de la norma
demandada, con la finalidad de realizar el juicio constitucional al cual se
encuentra avocada. Finalmente, la Corte procederá a establecer si la regulación
estudiada vulnera la garantía institucional de la autonomía universitaria y la
prohibición constitucional de regresividad del derecho a la educación pública,
o si, por el contrario, se trata de una disposición que tiende a garantizar, de
manera ajustada a la Constitución, el derecho al pago oportuno y cierto de las
pensiones de las personas afiliadas al régimen especial de las universidades
nacionales, vigente hasta la entrada en vigor de la ley 100 de 1993.
5.2 Evolución del régimen
financiero y pensional de las universidades públicas. Legislación vigente al
momento de la expedición del artículo 38 demandado
Las universidades públicas
de orden nacional son entidades educativas creadas por la ley. En sus orígenes,
estas universidades eran dependencias del Ministerio de Educación Nacional,
sometidas a la dirección política y administrativa del gobierno[28].
En un segundo momento, la ley otorgó a las universidades el carácter de
establecimientos públicos. Ello significaba que la dirección de estas entidades
seguía a cargo del gobierno, que su régimen interno seguía siendo el definido
por la ley y por los decretos gubernamentales y que su presupuesto seguía
siendo fundamentalmente financiado por recursos del presupuesto nacional. Sin
embargo, en tanto establecimientos públicos, las universidades fueron dotadas
de personería jurídica, patrimonio propio y capacidad para contratar. En suma,
se trataba de entidades relativamente autónomas desde una perspectiva
administrativa, pero sometidas al control y vigilancia del gobierno y a las
directrices políticas trazadas por este y financiadas con recursos del
presupuesto nacional.
En este contexto
institucional y ante la inexistencia de un régimen general de pensiones como el
que existe en la actualidad, las universidades públicas nacionales, al amparo
de las leyes vigentes y bajo la estrecha dirección y vigilancia del gobierno
nacional, fueron autorizadas para administrar el régimen pensional de sus
funcionarios y empleados[29]. A este respecto ya la
Corte había indicado lo siguiente:
“(C)on anterioridad a la
vigencia de la Ley 100 de 1993, la administración de los recursos destinados a
pagar las pensiones de invalidez, jubilación y vejez, por regla general, corría
a cargo del Seguro Social para el caso de los trabajadores privados y de las
distintas cajas de previsión social o fondos del sector público, oficial o
semioficial, para el caso de los servidores públicos. Esas entidades eran las
responsables del reconocimiento y pago de las prestaciones directamente a los
trabajadores que reunían los requisitos de ley o los señalados en las
convenciones colectivas correspondientes (Leyes 33
de 1973, 12
de 1975, 4ª
de 1976, 33
de 1985 y 71
de 1988, entre otras). Así, por ejemplo, las universidades oficiales
de nivel territorial contaban con las correspondientes cajas o fondos con los
que pagaban las pensiones de jubilación e invalidez a sus empleados, los cuales
tenían presupuesto propio y autonomía administrativa.”[30].
Respecto a este último punto,
resulta claro que en todos los casos la administración del régimen pensional de
los trabajadores y profesores de la universidad se realizaba a través de cajas
de previsión que, con o sin personería jurídica, habían sido creadas como
dependencias de las respectivas universidades y contaban con presupuesto propio
y autonomía administrativa[31]. En esta materia las
universidades públicas no se diferenciaban de las restantes entidades del orden
nacional en la administración de las pensiones de sus trabajadores y
funcionarios. En el caso en el cual las rentas propias de las cajas o fondos
pensionales no fueran suficientes para sufragar el correspondiente pasivo, la
Nación trasfería los correspondientes recursos financieros.
El pasivo pensional al que
se refiere el artículo 38 demandado es, fundamentalmente, el que adquirieron
las cajas o fondos de previsión social de las universidades públicas, en virtud
de la aplicación del régimen pensional vigente antes de la entrada en vigor del
régimen general de pensiones consagrado en la ley 100 de 1993 y que, por
mandato de esta Ley, sólo ha seguido aplicándose a sus antiguos afiliados.
Las personas vinculadas a
las cajas o fondos de previsión de las universidades eran empleados públicos y
trabajadores oficiales cuyas acreencias laborales eran garantizadas por la
Nación. En este sentido, la deuda pensional que correspondía a tales cajas, -así
como todas las deudas de la misma naturaleza originadas en las cientos de cajas
o fondos especiales de pensiones existentes en las distintas entidades públicas
hasta la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993-, era fundamentalmente asumida
por la Nación y pagada a través de asignaciones del presupuesto nacional[32].
Lo mismo sucedía con los restantes establecimientos públicos autorizados por la
ley para administrar su propio régimen de pensiones, bajo la dirección y
vigilancia del Gobierno Nacional.
La Constitución de 1991
significó una transformación radical en el régimen de las universidades
públicas. En efecto, como la Corte ya ha tenido oportunidad de señalarlo, la
Carta no sólo consagró el derecho constitucional de acceso a la educación
pública superior, sino que estableció una serie de garantías institucionales
destinadas a que el proceso educativo y la investigación académica no
estuvieran al servicio de los órganos políticos[33]
y pudieran satisfacer las exigencias mínimas de calidad, accesibilidad,
adaptabilidad e igualdad en la satisfacción del derecho. La más importante de
tales garantías es la autonomía universitaria. En efecto, es sólo a partir de la
Carta de 1991 y de la ley 30 de 1992 que reglamenta la materia, que las
universidades adquieren efectivamente autonomía plena en el manejo de sus
asuntos propios y dejan de ser establecimientos públicos para adquirir el
carácter de entes autónomos del Estado[34].
En desarrollo de esta
importante garantía institucional, la Ley 30 de 1992, señaló en su artículo 28,
que la
autonomía universitaria “reconoce a las universidades el derecho a darse y
modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas,
crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar
sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar
los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus
alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y
aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función
institucional.”. (subraya fuera del texto original).
Respecto al derecho de
arbitrar y administrar sus recursos, el artículo 29 de la misma Ley indicó que
la autonomía de las instituciones universitarias apareja el derecho de “(a)rbitrar
y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función
institucional.”.
Así mismo, con la
finalidad de asegurar que por la vía del financiamiento público no se afectara
de manera indirecta el ejercicio de la autonomía universitaria y para
garantizar la progesividad del derecho a la educación pública superior, el
legislador estableció una serie de disposiciones de orden financiero que se
mencionan a continuación y que resultan de la mayor relevancia para resolver
los problemas que la presente demanda plantea a la Corte.
En primer lugar, el
artículo 84 de la Ley 30 de 1992, señaló que el gasto público en la educación
hace parte del gasto público social, de acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 350 y 366 de la Constitución[35].
Adicionalmente, como entra a explicarse, la misma Ley, (1) protegió los bienes
y rentas de las universidades; (2) ordenó el financiamiento público de estas
entidades;  y (3) estableció la obligación de aumentar progresivamente el monto
de los recursos
presupuestales destinados a la prestación del servicio de educación y a la
promoción de la investigación científica y tecnológica.
En efecto, de una parte, el
artículo 85 de la Ley 30, indicó que los ingresos y el patrimonio propio de las
instituciones estatales u oficiales de Educación Superior, estaría constituido
por a) las partidas que le sean asignadas dentro del presupuesto nacional,
departamental, distrital o municipal; b) los bienes muebles e inmuebles que
actualmente posean y los que adquieran posteriormente, así como sus frutos y
rendimientos; c) las rentas que reciban por concepto de matrículas, inscripciones
y demás derechos[36]; d) los bienes que como
personas jurídicas adquieran a cualquier título.
El artículo 86 de la Ley
30 señaló que los presupuestos de las universidades públicas estarían
constituidos por aportes del presupuesto Nacional para funcionamiento e
inversión, por los aportes de los entes territoriales y por los recursos y
rentas propias de cada institución. En cumplimiento de este artículo, la Nación
asignaba anualmente a las universidades estatales, dentro del rubro de
funcionamiento, la partida destinada al pago del pasivo pensional.
Adicionalmente, el citado
artículo 86 estableció la obligación de aumentar anualmente los aportes
financieros de la Nación y las entidades territoriales. Al respecto indicó:
“las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los
presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre
un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas
y gastos, vigentes a partir de 1993.” Finalmente, el artículo 87 ordenó un
incremento creciente de los aportes del presupuesto nacional a las
universidades públicas.
La Ley 30 de 1992 no se
refirió al pasivo pensional de las universidades. La única referencia a deudas
laborales contraídas previamente por las entidades universitarias se hizo en el
artículo 88, orientado a solventar el pasivo correspondiente a las cesantías de
las universidades oficiales[37]. Este tema, como entra a
explicarse, fue regulado pocos meses después, en el régimen general de
pensiones, proferido a través de la Ley 100 de 1993.
Poco tiempo después de
proferida la ley 30 de 1992, se expidió la Ley 100 de 1993 “por la cual se crea el
sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. Esta ley estableció,
entre otras cosas, un régimen de transición destinado a solventar la deuda
pensional de las entidades públicas que, hasta entonces, habían administrado su
propio régimen pensional y acumulaban pasivos importantes. Unas de tales
entidades son las universidades nacionales y territoriales.
Para asegurar la
satisfacción cierta y oportuna del derecho a la seguridad social la Ley 100 de
1993 creó un sistema general de pensiones que sería administrado exclusivamente
por las entidades que la propia ley autorizaba. El artículo 129 de la ley prohibió la
creación de nuevas cajas, fondos o entidades de previsión o de seguridad social
en pensiones del sector público, de cualquier orden nacional o territorial[38].
Adicionalmente, de manera expresa, ordenó a todos los servidores públicos
ingresar al régimen general de pensiones[39].
No obstante, la Ley autorizó
a las cajas, fondos o entidades de seguridad social pre-existentes, del sector
público o privado, con o sin personería jurídica, para continuar administrando
el régimen de prima media con prestación definida, respecto de quienes se
hubieren afiliado a ellas con anterioridad a la vigencia de la ley, siempre que
estas personas decidieran mantener dicha afiliación y mientras tales entidades
subsistieran[40].
Por virtud de las
disposiciones mencionadas, las personas que se hubieren afiliado a las cajas de
previsión de las universidades públicas nacionales, con anterioridad a la
vigencia de la ley 100 de 1993, tenían derecho, bien a retirarse de dichas
cajas y afiliarse al Instituto de Seguros Sociales o a un fondo privado de
pensiones, ora a permanecer afiliados a las cajas o fondos de las
universidades. Estas cajas administrarían el régimen de Prima Media con
prestación definida y aplicarían las reglas pertinentes consagradas en la ley
100 de 1993.
Sin embargo, para asegurar
el cumplimiento efectivo del derecho a la seguridad social en pensiones, el capítulo
III de la Ley 100 de 1993 (titulado Entidades del sector Público),
consagró algunas reglas que resulta relevante mencionar.
De una parte, como ya se
indicó, la Ley prohibió la creación de nuevas cajas o fondos de pensiones.
Adicionalmente, para garantizar el pago de las pensiones de las personas
afiliadas a las cajas o fondos preexistentes de las entidades de orden nacional
– como las universidades nacionales – que decidieran permanecer afiliadas a
tales cajas, la ley creó el llamado “Fondo de Pensiones Públicas del Nivel
Nacional”. Según el artículo 130 de la ley, este fondo sería una cuenta de la
Nación adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuyos recursos se
administrarían mediante encargo fiduciario. Este fondo tenía dos funciones
esenciales: (1) sustituir a la Caja Nacional de Previsión Social en lo
relacionado con el pago de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez
y de sustitución o sobrevivientes, y (2) sustituir a las demás cajas de
previsión o fondos insolventes del sector público del orden nacional, que el
Gobierno determine y para los mismos efectos.
De lo que se trataba, como
quedó claro en la discusión legislativa que antecedió a la expedición de la Ley
100 de 1993, era de que la Nación asumiera directamente “los faltantes” de las
cajas o fondos de previsión que habían pertenecido a las entidades de orden
nacional, cuando éstas resultaran insolventes. A este respecto, en los
antecedentes de la ley 100 de 1993 comentada se lee lo siguiente:
“La nación asumirá
directamente el faltante del ISS y de las cajas y fondos (sic) funciones
pensionales (sic) sean sustituidos por el fondo de pensiones públicas del nivel
nacional, en cuanto se agoten las reservas existentes”[41]
El mismo artículo 130 de la
Ley 100 de 193, señaló que el Gobierno Nacional establecería los mecanismos
requeridos para el pago de las pensiones reconocidas o causadas con
anterioridad a la presente Ley.
Las normas que acaban de
ser comentadas, resultan plenamente aplicables a las entidades o fondos de
pensiones de las universidades nacionales. En efecto, como puede fácilmente
constatarse, la Ley 100 reglamenta de manera general el régimen de las cajas o
fondos de entidades del orden nacional y no hace ninguna mención específica o
excepcional a las universidades estatales.
En este sentido, resulta relevante
señalar que la ley se limitó a establecer regulaciones diferenciadas sólo
respecto de algunas entidades muy especiales que, por su naturaleza u origen,
fueron objeto de un trato específico. En particular, la ley reguló de manera
diferenciada el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (art.
130 ley 100 de 1993) y el Fondo para pagar el pasivo pensional de las
universidades e instituciones de educación superior de naturaleza territorial
(art. 131 de la ley 100 1993). En este sentido, se reitera, las cajas o fondos
de las universidades de orden nacional, fueron objeto de la reglamentación
general antes descrita.
La regulación diferenciada
de las universidades de orden territorial respecto de las universidades
nacionales, se debía especialmente al origen y las fuentes de financiación de
cada una de estas entidades. De una parte, las universidades nacionales son
creadas por ley, los regímenes especiales que dieron origen a la deuda
pensional fueron diseñados y administrados mientras dichas entidades eran
establecimientos públicos gobernados por agentes del gobierno central. Sus
funcionarios y trabajadores eran funcionarios y trabajadores de la Nación.
Finalmente, su presupuesto era financiado con recursos del presupuesto
nacional. En este sentido, las universidades nacionales, al menos en cuanto se
refiere a su deuda pensional, eran similares a cualquier otra entidad de orden
nacional que hubiere administrado un régimen de pensiones, al amparo y bajo la
dirección del gobierno. Sin embargo, las universidades de orden territorial son
creadas por decisiones autónomas de la respectiva entidad territorial, quienes,
al menos hasta antes de la Carta de 1991, tenían la capacidad para orientar,
dirigir y vigilar su gestión y eran las responsables de su financiación.
Respecto de estas últimas entidades, la Nación tenía apenas una responsabilidad
subsidiaria como garante último de las obligaciones.
Por las razones
mencionadas pero adicionalmente por la evidente imposibilidad de las
universidades territoriales de financiar su pasivo pensional y la falta de
disciplina de las entidades territoriales a la hora de financiar dicha deuda,
el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, ordenó la creación de un fondo especial
destinado a financiar, con recursos de la nación y de las restantes entidades
territoriales concernidas, el pasivo pensional de las universidades oficiales y
de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial[42].
El Fondo creado para
financiar el pasivo pensional de las universidades oficiales y de las
instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial, creado
por el artículo 131 de la ley 100 de 1993, debía ser constituido en cada una de
las universidades e instituciones de educación, con los activos de las respectivas
cajas o fondos y los recursos provenientes de la nación, los departamentos, los
distritos y los municipios. Cada entidad territorial debía aportar al fondo en
la misma proporción en que hubieren contribuido al presupuesto de la respectiva
universidad o institución de educación superior, teniendo en cuenta el promedio
de los 5 últimos presupuestos anuales, anteriores al año de iniciación de la
vigencia de la Ley.
De esta manera las
universidades, que no tienen la naturaleza de cajas o fondos de pensiones y que
no contaban con las reservas necesarias para asumir su deuda pensional, podían
pagar las pensiones de sus extrabajadores o maestros afiliados al régimen pensional
anterior a la vigencia de la ley 100 de 1993. Estas cajas podrían seguir
administrando las pensiones de las personas titulares del derecho hasta la fecha
límite establecida por el artículo 131 de la ley 100. Sin embargo, el resto de
sus afiliados debían trasladarse a una de las entidades autorizadas por el
sistema general de seguridad social para tales efectos.
Como ya se mencionó, el
régimen de transición diseñado para el pago de la deuda pensional de las
universidades nacionales fue distinto. Dado que la financiación de dichas
universidades y de su pasivo pensional había correspondido a la nación, no
parecía posible establecer un fondo al cual concurrieran fuentes distintas al
presupuesto nacional. Adicionalmente, a diferencia de lo que ocurrió con las
universidades territoriales, la ley autorizó a las cajas y fondos de las
universidades estatales a seguir administrando las pensiones de todos sus
afiliados, al menos, hasta que no fueran declaradas insolventes.
En suma, respecto de la
deuda pensional de las universidades nacionales la Ley estableció cuatro reglas
básicas: (1) señaló que las entidades, cajas o fondos de pensiones de las
universidades públicas del orden nacional, con o sin personería jurídica[43],
podían seguir administrando las pensiones de quienes se hubieren afiliado a
ellas con anterioridad a la entrada en vigor de la ley 100; (2) concedió a las
personas afiliadas a estas cajas el derecho a cambiar su afiliación a una de
las entidades autorizadas por la Ley 100 de 1993 para seguir administrando el
régimen de pensiones; (3) estableció que, en el caso de que las cajas o fondos
de las universidades resultaran insolventes, para el pago de las pensiones de
las personas que siguieran afiliadas a ellas, serían sustituidas por el “Fondo
de Pensiones Públicas del Nivel Nacional”. (4) señaló que el gobierno nacional
establecería los mecanismos requeridos para el pago de las pensiones
reconocidas o causadas con anterioridad a la Ley 100 de 1993.
Al referirse al contenido
de esta reglamentación, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado señaló:
“Las universidades del
orden nacional, a través de sus cajas, están facultadas para administrar el
régimen de prima media con prestación definida con respecto a los servidores
públicos que a la fecha de entrar en vigencia la ley 100 estaban afiliados a
ellas. Las cajas sin personería jurídica que se manejan como cuentas
separadas e independientes que presenten déficit por diferentes razones, pueden
ser declaradas insolventes - art. 130 ibídem - y sustituidas por el Fondo de
Pensiones Públicas del nivel nacional en lo relacionado con el pago de las
pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o
sobrevivientes, si el Gobierno así lo determina.”[44]
(Subraya original)
Como se explica adelante,
ninguna de las cajas o fondos de previsión social de las 5 universidades
públicas de orden nacional tenía la solvencia para pagar la deuda pensional
correspondiente. En efecto, el pasivo pensional de estas cajas de previsión era
– y sigue siendo - muy superior a sus activos, básicamente constituidos por los
aportes de sus afiliados y las reservas que hubieren podido constituir. En
consecuencia, estas cajas o fondos de previsión se encuentran en incapacidad de
cumplir sus compromisos pensionales y pagar sus deudas tal y como lo previó el
artículo 130 de la ley 100 de 1993. Sin embargo, en lugar de declarar la insolvencia
de las respectivas cajas, el gobierno optó por seguir financiando la deuda
pensional de cada una de estas entidades a través de la asignación anual de
recursos del presupuesto nacional. En consecuencia, ninguna de tales entidades
fue sustituida en su deuda pensional por el Fondo creado por el artículo 130 de
la Ley 100 de 1993.
5.3 Síntesis de la
evolución normativa en la materia que ocupa la atención de la Corte
Hasta la expedición del
artículo 38 demandado, la regulación vigente en la materia que ocupa la
atención de la Corte, era la que se explica sumariamente a continuación.
En un primer momento,
antes de la expedición de la Constitución de 1991, y de las leyes 30 de 1992 y
100 de 1993, las universidades públicas nacionales, bajo la dirección y control
del gobierno nacional y aplicando el régimen legal vigente, administraron su
propio régimen de pensiones. Si bien cada universidad tenía su propia caja de
previsión y recibía los aportes de sus afiliados, la deuda en esta materia era
asumida por la nación a través de recursos del presupuesto general.
La expedición de la
Constitución de 1991 y la entrada en vigor de la Ley 30 de 1992, transformaron
la naturaleza de las universidades. En particular, tales normas dotaron a los
centros de educación superior de una serie de garantías destinadas a que
pudieran satisfacer adecuadamente sus objetivos misionales. Probablemente la
garantía más importante en este sentido fue el reconocimiento de la autonomía
universitaria. En desarrollo de esta importante garantía institucional, la Ley
30 de 1992 consagró una serie de disposiciones financieras, destinadas, de una
parte, a asegurar la satisfacción progresiva del derecho a la educación pública
superior y, de otra, a evitar que por vía de la asignación de recursos, los
órganos políticos pudieran afectar la autonomía de las universidades. Estas
disposiciones pueden ser recogidas en lo que podría llamarse el régimen
financiero de las universidades públicas.
En primer lugar, la
Constitución y la Ley 30 de 1992, establecen como regla general el principio
según el cual corresponde al Estado satisfacer el derecho de acceso a la
educación pública superior, especialmente, para las personas con menor
capacidad de pago. Ello significa que es responsabilidad del Estado financiar
la prestación del servicio y ampliarlo en la medida de los recursos disponibles
para ello. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, los derechos
académicos originados en las matrículas y en otros rubros, sólo pueden ser
cobrados a quienes puedan pagarlos y constituyen, por esta misma razón, rentas
marginales de las cuales no puede depender la prestación del servicio[45].
Dada la alta dependencia
de la universidad de los recursos públicos externos, con la finalidad de
garantizar que no existan restricciones indirectas a la autonomía por vía de la
asignación de recursos y de promover – o al menos mantener – el alcance del
derecho de acceso a la educación superior, la ley 30 estableció las siguientes
reglas especiales:
En primer lugar el artículo 84 de la Ley
30 de 1992, señaló que el gasto público en educación hace parte del gasto
público social, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 350 y 366 de la Constitución[46]. En segundo
término, ordenó
indexar, a partir de 1993, el monto de los recursos que deben ser destinados a
las universidades. Finalmente, la misma Ley, estableció la obligación de destinar recursos presupuestales
adicionales para la promoción de la investigación científica y tecnológica[47].
Sin embargo, la ley 30 de
1992, no se pronunció sobre el pasivo pensional de las universidades
nacionales. Como ya se ha mencionado, dicha deuda era financiada por la Nación
que anualmente, al establecer la destinación presupuestal, asignaba los
recursos necesarios para asumirla. Esta materia fue regulada posteriormente por
la Ley 100 de 1993.
Con el propósito de
ordenar el tema pensional y garantizar el derecho al pago cierto y oportuno de
las pensiones, la Ley 100 adoptó una serie de disposiciones aplicables a la
deuda pensional de las universidades públicas de orden nacional. En primer
lugar, indicó que las cajas o fondos de previsión preexistentes que
administraran el régimen de Prima Media podrían seguir administrando las
pensiones de las personas afiliadas antes de la entrada en vigencia de la ley.
Señaló sin embargo, que en el caso en el cual dichas cajas o fondos fueran
declaradas insolventes por el Gobierno, la deuda sería asumida por el “Fondo de
Pensiones Públicas del Nivel Nacional”, creado a través del artículo 130 de la
misma Ley. Con ello quedaban a salvo tanto los recursos de las pensiones como
los recursos destinados a las actividades misionales de cada universidad.
Como ya se mencionó, las
cajas de pensiones de las universidades públicas de orden nacional, no contaban
con activos suficientes para pagar la deuda pensional. En este sentido, se
traba de cajas o fondos insolventes. Sin embargo, el gobierno optó por
abstenerse de declarar la insolvencia de las cajas y, en su lugar, suministrar
los correspondientes recursos anuales a través de las asignaciones
presupuestales correspondientes.
En este contexto, se
expidió el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007. Según esta disposición, la deuda
pensional de las universidades nacionales cuando las respectivas cajas de
previsión resulten insolventes, no será ya asumida por el Fondo de Pensiones
Públicas del Nivel Nacional. A partir de la vigencia de esta norma, dicha deuda
debe ser financiada, de forma concurrente, con recursos del presupuesto
nacional especialmente destinado para tales efectos y recursos de las
respectivas universidades. Adicionalmente, la disposición establece que al
porcentaje que corresponda a la nación, deberá restarse el monto que esta ha
trasferido a las universidades desde el año de 1994 para el pago de la deuda
pensional. Entra la Corte a estudiar el alcance de esta norma a fin de
determinar si vulnera la Constitución.
5.4 Alcance y contenido de
la disposición demandada
El primer reparo que el
Procurador formula a la norma demandada se refiere a su falta de claridad. En
este mismo sentido se pronuncia, aunque tangencialmente, el demandante.
Encuentran a este respecto que la norma es ambigua y antitécnica, lo que tiene
como consecuencia que las obligaciones de las partes no resulten claras y que
sea el gobierno quien termine fijando su contenido. Procede la Corte a estudiar
el alcance de la disposición cuestionada.
La norma demandada
establece textualmente lo siguiente:
“Artículo 38. Saneamiento
del Pasivo Pensional de las Universidades Estatales del Orden Nacional. La Nación y las
universidades estatales del orden nacional concurrirán al saneamiento del
pasivo pensional de dichas entidades en los términos establecidos en el
artículo 131 de la Ley 100 de 1993. Las sumas que se hayan transferido por
parte de la Nación con las cuales haya sido atendido pasivo pensional de dichas
universidades a partir de la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la
Ley 100 de 1993, se tendrán en cuenta como pago parcial de la concurrencia a
cargo de la Nación de acuerdo con la reglamentación que para el efecto se
establezca. (…)”
Según el texto trascrito,
el pasivo pensional de las universidades estatales debe ser saneado con
recursos de la Nación y de las respectivas universidades, en los términos
establecidos en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993. Adicionalmente, indica
que la deuda que corresponda a la Nación deberá restarse todo lo que ésta ha
trasferido para pago de pasivo pensional a las universidades “a partir de la
fecha de corte prevista en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993”.
Para efectos de determinar
los porcentajes de la concurrencia y el sistema que debería implementarse para
llevar a cabo el saneamiento pensional, el artículo 38 estudiado remitió a lo
dispuesto en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993. En consecuencia, la Corte
debe integrar la unidad normativa de la disposición demandada y el artículo 131
al cual dicha disposición remite de manera expresa a fin de poder conocer y
evaluar el contenido integral de la norma demandada.
El artículo 131 de la Ley
100 de 1993[48], establece un modelo de
financiación del pasivo pensional de las universidades públicas de orden
territorial. Dado que tales universidades habían administrado regímenes
pensionales especiales que habían dado lugar a un considerable pasivo y que sin
embargo no tenían las reservas suficientes para hacer frente a dicha deuda, la
Ley ordenó un sistema de financiación que se caracterizaba como sigue.
En primer lugar, se ordenó
la creación de un fondo especial en las instituciones de educación superior
oficiales de nivel territorial (departamental, distrital y municipal) manejado
como una subcuenta en el presupuesto de cada institución, destinado al pago del
pasivo pensional de tales entidades, contraído a la fecha en la cual la Ley
entrara en vigencia[49].
El fondo debía
constituirse hasta por un monto igual al valor del pasivo que no estuviere
constituido en reservas en las Cajas de Previsión, o Fondos autorizados,
descontando el valor actuarial de las futuras cotizaciones que las
instituciones como empleadores y los empleados debían efectuar según lo
previsto en la Ley, en aquella parte que correspondiera a funcionarios,
empleados o trabajadores vinculados hasta la fecha de iniciación de la vigencia
de la Ley.
Según el artículo 131, el
fondo en cuestión sería financiado, de una parte, por las reservas realizadas
por las cajas y por los aportes futuros de sus beneficiarios y, de otra, por
nación, los departamentos, los distritos y los municipios. Cada una de estas
entidades fueron obligadas a concurrir en la misma proporción en que hubieren
contribuido al presupuesto de la respectiva universidad o institución de
educación superior, teniendo en cuenta el promedio de los cinco (5) últimos
presupuestos anuales, anteriores al año de iniciación de la vigencia de la Ley
100 de 1993[50].
Señaló el artículo 131 que
los aportes de cada entidad deberían constar en bonos de valor constante de las
respectivas entidades que se redimirían a medida que se hiciera exigible el
pago de las obligaciones pensionales de acuerdo con las proyecciones presupuestales
y los cálculos actuariales, y de conformidad con la reglamentación que para el
efecto debía establecer el Gobierno Nacional.
Finalmente, el artículo
131 ordenó a las universidades y las instituciones de educación superior de
orden territorial, elaborar o actualizar los estudios actuariales con el visto
bueno del Ministerio de Hacienda como requisito para la suscripción de los
bonos que representaren los aportes de la Nación. Señaló que tal suscripción
debería hacerse dentro de los dos (2) primeros años de la vigencia de la Ley
100.
Descrito el contenido del
artículo 38 demandado y del artículo 131 de la ley 100 al cual la norma
demandada remite, se pregunta la Corte si es cierto, tal y como lo señala el
Procurador, que el citado artículo 38 consagra una disposición confusa que
genera serios problemas a la hora de definir su verdadero alcance y contenido.
5.5 ¿Vulnera el artículo
38 demandado, la autonomía universitaria y la reserva de ley en materia de
autonomía financiera de las universidades?
Se pregunta la Corte si el
artículo 38 del Plan Nacional de Desarrollo, vulnera la regla constitucional en
virtud de la cual la intervención de la autonomía de las universidades está
sometida al principio de legalidad. En efecto, como se indica en los
antecedentes, para el Procurador la norma demandada es de una gran ambigüedad.
Este tipo de problemas de técnica legislativa, en disposiciones que establecen
obligaciones financieras, pueden aparejar la deslegalización implícita de la
correspondiente materia. Como la Carta consagra la reserva de ley a la hora de
reglar la autonomía de las universidades, corresponde a la Corte definir si los
problemas técnicos advertidos en realidad existen y si ellos se traducen en la
deslegalización de la materia que se estudia.
Para estudiar el presente
problema, la corte comenzará por recordar el alcance de la reserva de ley
respecto de la regulación de la garantía institucional de la autonomía
universitaria y, en particular, de la autonomía financiera de las
universidades. En segundo lugar, la Corte estudiará la disposición demandada
con la finalidad de establecer si, en efecto, se produce una deslegalización
implícita o explicita de la materia.
5.5.1 La intervención en la
autonomía financiera de las universidades tiene reserva de Ley por virtud de lo
dispuesto en el artículo 69 de la Constitución
El artículo 69 de la
Constitución establece la garantía institucional de la autonomía universitaria.
Adicionalmente, reserva a la ley la función de regular dicha garantía
institucional. En efecto, según esta norma, las universidades podrán darse sus
directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.
Adicionalmente, señala que la ley establecerá un régimen especial para
las universidades del Estado. La remisión expresa, supone que cualquier
intromisión, modulación o limitación sustantiva a la autonomía universitaria
debe tener origen preciso y específico en una ley[51].
En consecuencia, no solamente se reitera en este caso la regla general en virtud
de la cual el gobierno nacional carece de potestad normativa autónoma que pueda
ser ejercitada al margen de instrucciones legales, sino que el congreso no está
autorizado para deslegalizar esta materia. Lo anterior, naturalmente, sin
perjuicio de las facultades de vigilancia y control que la Carta asigna al
gobierno, facultades que, en todo caso, deben ejercerse dentro de los
parámetros que establezca el legislador[52].
Una de las más importantes
consecuencias de la autonomía universitaria consiste en la autonomía financiera
y administrativa, es decir, en la capacidad para decidir, de manera autónoma,
la administración y el destino de sus rentas. Como consecuencia de esta regla, los
recursos que han sido asignados a la universidad pública y los que ella obtenga
en ejercicio de su labor, serán destinados, al menos en principio, a las
prioridades establecidas por los órganos de gobierno de cada universidad[53].
Sobre la autonomía
presupuestal la Corte manifestó que “el contenido esencial de la autonomía
presupuestal de las entidades reside en la posibilidad que éstas tienen de
ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas
mismas determinen, y en armonía con  los cometidos constitucionales y legales
de la respectiva entidad. Esta Corporación ya había señalado que la ejecución
del presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce
autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma
independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto”[54].
No obstante lo anterior,
también es cierto que el ejercicio de la autonomía financiera debe darse dentro
de los límites constitucionales y legales. En este sentido, no escapa a la
Corte que el legislador tiene la facultad constitucional de proferir normas que
puedan limitar el ejercicio de la autonomía universitaria, en particular, de la
autonomía financiera. En efecto, si bien la garantía institucional consagrada
en el artículo 69 establece una limitación constitucional frente a las injerencias
del legislador, lo cierto es que la capacidad de autogobierno no es absoluta[55].
Así por ejemplo, la decisión del legislador de aumentar beneficios laborales
aplicables a los docentes de las universidades, tendría un impacto en la destinación
de las rentas de estos centros académicos, pues los órganos de gobierno
deberían destinar un mayor porcentaje de sus gastos de funcionamiento a
satisfacer tales beneficios. No obstante, en principio, no sería esta una norma
que vulnerara la garantía institucional de la autonomía universitaria.
Lo que sin embargo no
resulta admisible, es que sean las autoridades administrativas las que, en
ejercicio de la potestad reglamentaria, terminen limitando sustancialmente la
autonomía universitaria. En particular, como la Corte ya lo ha señalado, no
puede la ley – ni explícita ni implícitamente – conferir al gobierno la
facultad de limitar la autonomía financiera de las universidades. Lo anterior
significa que las autoridades administrativas no están facultadas para ordenar,
por ejemplo, la redestinación de las rentas propias de las universidades o para
definir los criterios en virtud de los cuales se establezca el monto de los
recursos que deben destinarse a una finalidad establecida por el legislador.
Como ya lo ha señalado la Corte de manera reiterada, cualquier injerencia
sustancial en la administración de las rentas propias de las universidades debe
provenir del legislador y ajustarse a los principios constitucionales que
garantizan el respeto a la autonomía universitaria[56].
En este sentido ya se ha
manifestado la Corte[57] al señalar que se
vulnera el principio de la reserva de ley consagrado en el artículo 69 de la
Constitución, cuando el legislador permite al Ejecutivo, a través de mecanismos
directos o indirectos, fijar los criterios y el procedimiento para la
redistribución de las transferencias a las universidades. A juicio de la Corte,
en principio corresponde a la universidad, de manera autónoma, definir el
destino de sus rentas. Sin embargo, el legislador puede intervenir en esta
decisión, siempre y cuando respete la garantía de la autonomía universitaria.
Lo que no resulta admisible es que el legislador asigne al gobierno la función
de intervenir en la destinación de tales rentas. De otra forma se estaría
vaciando de contenido la reserva de ley de que trata el artículo 69 de la
Constitución y comprometiendo la autonomía de las universidades cuya principal
amenaza, como lo ha reconocido la Corte en múltiples oportunidades, suele
provenir de los ímpetus intervencionistas de los gobiernos (nacionales, locales
o regionales).
5.5.2 La existencia de
ambigüedades en una norma legal que establece obligaciones financieras y que
está sometida a posterior reglamentación administrativa, puede aparejar la
deslegalización implícita de la materia
En el presente caso, la
norma demandada presenta una serie de ambigüedades referidas fundamentalmente
al alcance de las obligaciones financieras que consagra. En otras palabras, la
disposición que se estudia no establece los criterios que permitirían
determinar con caridad el monto de los recursos que cada universidad debe dejar
de destinar a la prestación del servicio de educación para invertir en la
financiación de la deuda pensional.
Estas ambigüedades podrían
ser entendidas como simples problemas de técnica legislativa, de los cuales no
se sigue, necesariamente, la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma.
Sin embargo, en el caso que estudia la Corte, las ambigüedades detectadas
tienen dos efectos constitucionalmente relevantes. En primer lugar, tienen como
consecuencia la deslegalización de una materia que está sometida a reserva de
ley. En segundo término, en su virtud, podía llegar a comprometerse, incluso,
la viabilidad financiera de las propias universidades. En efecto, lo que ocurre
en el presente caso, es que frente a las ambigüedades existentes, los vacíos
normativos y los errores de técnica cometidos, la norma termina permitiendo al
gobierno nacional que, en ejercicio de la facultad reglamentaria, defina el
porcentaje de las rentas que las universidades estatales deben destinar a la
financiación del pasivo pensional. No sobra recordar que a mayor porcentaje
asumido por las universidades autónomas, menor será la carga para el
presupuesto nacional y mayores los recursos liberados para que el gobierno
pueda cumplir otras tareas que encuentra de mayor importancia.
En este punto y antes de
entrar a explicar los temas mencionados, es importante mencionar que el
fenómeno de la deslegalización se puede producir, bien por una decisión expresa
del legislador, ora por una regulación tan ambigua o insuficiente que, en la
práctica, termine delegando en el ejecutivo la definición de los temas que
corresponde regular a la ley. En efecto, como lo ha señalado la Corte, se
produce un típico fenómeno de deslegalización cuando el legislador regula una
determinada materia sin definir los parámetros mínimos necesarios para limitar
y orientar el ejercicio de la potestad reglamentaria. En estos casos, la
regulación ambigua o insuficiente, dará paso a que las decisiones que de
acuerdo con la Constitución corresponden a la ley, terminen siendo adoptadas
por el gobierno[58].
Finalmente, no puede
olvidarse que en el presente caso la definición de las ambigüedades y vacíos de
los que se dará cuenta, pueden suponer una variación de cientos de miles de
millones de pesos, en las obligaciones financieras correlativas de la
universidad y la nación. Para sólo mencionar un ejemplo, de la reglamentación
que el gobierno nacional expida dependerá que la Universidad Nacional de
Colombia adquiera una obligación aproximada de algunos cientos de miles de
pesos  o de más de dos billones y medio de pesos (de 2006)[59].
En este último caso, la deuda pensional a cargo de la universidad comprometería
seriamente su capacidad para cumplir adecuadamente con la misión institucional
que tiene asignada e, incluso, su propia viabilidad financiera. Tal y como se
encuentra redactada la norma estudiada, esta decisión depende de un decreto
reglamentario expedido por el gobierno nacional, sin que la ley le hubiere
fijado los parámetros claros y suficientes para tal efecto.  No es entonces un
tema simplemente técnico que tenga nulas o residuales consecuencias
constitucionales. Por el contrario, como ya se mencionó, en el presente caso se
encuentran comprometidas tanto la reserva de ley de que trata el artículo 69 de
la carta, como la autonomía financiera de las universidades estatales,
garantizada en el mismo artículo.
Procede la Corte a señalar
las ambigüedades y vacíos que presenta la norma demandada y los riesgos
constitucionales que tales ambigüedades aparejan.
5.5.3 La norma demandada establece
la obligación de concurrir al saneamiento de la deuda pensional. Sin embargo no
establece ni los porcentajes de la concurrencia, ni los criterios para definir
tales porcentajes. En consecuencia, tales definiciones serán adoptadas por el
gobierno a través del ejercicio de la potestad reglamentaria
El artículo 38 demandado
impone a la Nación y a las universidades estatales del orden nacional la
obligación de concurrir al saneamiento del pasivo pensional de dichas
entidades. Sin embargo, la norma demandada no definió los porcentajes de la
concurrencia. Para tales efectos, el artículo 38 remitió a lo dispuesto en el
artículo 131 de la ley 100 de 1993. No obstante, el citado artículo 131, al
establecer las entidades que debían concurrir a la financiación del pasivo de
las universidades territoriales, no menciona a las propias universidades. En
efecto, según el artículo 131 las entidades que deben concurrir a sanear la
deuda de pensiones de las universidades territoriales son la nación, los
departamentos, los distritos y los municipios, en el porcentaje en el cual
hubieren concurrido a la financiación de la respectiva universidad en los
últimos cinco años. Las únicas rentas universitarias que se mencionan en dicho
artículo, son las rentas que provienen de los aportes de sus afiliados y las
reservas que las cajas o fondos de previsión de las respectivas universidades
hubieren constituido.
En consecuencia, la
remisión de la norma demandada al artículo 131 de la ley 100 de 1993 es una
remisión – al menos en este punto - en blanco. La misma no resuelve la pregunta
sobre el porcentaje de la deuda pensional que debe ser asumido por las
universidades con sus rentas y aquel que continuará siendo asumido por la
nación, salvo que se entendiera que la remisión a las universidades se refiere
a las cotizaciones de los afiliados y a las reservas de las cajas de
previsión.
La obligación de las
universidades territoriales de concurrir con sus recursos a la financiación de
la deuda pensional, quedoó plasmada en un decreto reglamentario especial, el
decreto 2337 de 1996, que tenía por objeto “establecer el régimen general para
el reconocimiento del pasivo pensional de las universidades oficiales (…) de
naturaleza territorial.” (art. 1). El artículo 7 de este decreto consagró, entre
otras cosas, la obligación de las universidades territoriales de cofinanciar la
deuda pensional en los mismos términos en los que debían concurrir las
entidades territoriales y la nación según el artículo 131 citado[60].
También indicó que para efecto de  determinar la participación en la
financiación de este pasivo, de la ejecución presupuestal se descontarían los
ingresos recibidos por la universidad por venta de servicios de investigación
con destinación específica, clasificados como "otras rentas", de
acuerdo con lo establecido en las ejecuciones presupuestales anuales de las
instituciones. Adicionalmente, el citado decreto indicó que un porcentaje del
pasivo pensional sería financiado por todas las entidades mencionadas en el
artículo 131 y por las universidades. Otro componente sería financiado por las
mismas entidades pero sin cargo alguno a la nación. Y un tercer componente
sería financiado exclusivamente por las universidades con cargo a sus rentas[61].
La pregunta que surge
entonces es si el vacío normativo que genera la remisión de la norma demandada
al artículo 131 de la Ley 100 de 1993, puede llenarse apelando a lo dispuesto
por el gobierno en el artículo 7 del decreto 2337 de 1996. La respuesta, como
puede fácilmente advertirse, es negativa.
En primer lugar, el
decreto 2337 es un decreto especial destinado de manera exclusiva a reglamentar
la financiación de la deuda pensional de universidades territoriales. Pero
incluso, si no fuera así, la aplicación del citado decreto para llenar los
vacíos legales existentes vulneraría el principio de reserva legal que ya ha
sido mencionado. En este sentido resultaría cuando menos exótico que se
sostuviera que el contenido normativo del artículo 38 demandado (referente a la
deuda pensional de universidades estatales), que remite al artículo 131 de la
ley 100 de 1993 (referente a las universidades territoriales), debe entenderse
integrado por lo dispuesto en el decreto reglamentario de este último, para
definir el porcentaje en el cual deben concurrir las universidades, las rentas
que deben ser tenidas en cuenta como base para calcular tal porcentaje y la
parte del pasivo del cual la nación, simplemente, no se hace cargo. En el caso
que estudia la Corte, no existe duda alguna de que estos temas tenían que haber
sido definidos directamente por el legislador, pues de ellos depende el monto
de las rentas que cada universidad deberá dejar de destinar a los asuntos
misionales que sus órganos de gobierno definan, para ser destinados a solventar
la deuda pensional.
5.5.4 La norma demandada
es ambigua a la hora de establecer los criterios para definir el alcance de las
obligaciones financieras que establece. No define la base sobre la cual hacer
el cálculo de la obligación que correspondería a las universidades nacionales.
Esta definición será adoptada por el gobierno a través del ejercicio de la
potestad reglamentaria
Sin embargo las
ambigüedades de la norma demandada no se limitan a la definición del porcentaje
en el cual deberían concurrir la nación y las universidades a la hora de
financiar la deuda pensional. Incluso si se aceptara que para definir tal porcentaje
se puede acudir a la fórmula establecida en el artículo 131 de la ley 100 de
1993, lo cierto es que este remedio deja sin embargo una enorme incertidumbre
sobre los factores que deben ser tenidos en cuenta para la aplicación de tal fórmula.
Pasa la Corte a explicar este asunto.
En el evento en el cual se
admitiera que la universidad debe concurrir al pago del pasivo pensional, tal
concurrencia se haría de conformidad con la fórmula establecida en el artículo
131 de la ley 100 de 1993, según la cual el fondo para atender dicha deuda
“Será financiado por la nación, los departamentos, los distritos y los
municipios, que aportarán en la misma proporción en que hayan contribuido al
presupuesto de la respectiva universidad o institución de educación superior,
teniendo en cuenta el promedio de los cinco (5) últimos presupuestos anuales,
anteriores al año de iniciación de la vigencia de la presente Ley”.
Añadir a la enumeración de
entidades consagrada en el artículo 131 a las universidades, introduce una
serie de complejidades que no existían en la formulación original del citado
artículo. Y no existían porque el artículo originalmente no tuvo en cuenta las
rentas propias de las universidades.
En primer lugar, surgen
una serie de dudas nada despreciables, sobre los factores para determinar la
base para calcular los porcentajes de la deuda que deben ser asumidos por cada
una de las entidades. En efecto, mientras el monto de los recursos de las
entidades territoriales y la nación destinados a la financiación de la
universidad surge de una simple operación matemática de los respectivos
presupuestos, la determinación del monto de los recursos con los cuales la
universidad concurrió a su propia financiación presenta mayores dificultades.
Como se sabe, la
universidad genera dos tipos de recursos para su propia financiación. Aquellos
que podrían denominarse de libre destinación y los otros que, como las
cotizaciones para pensiones o los recursos de salud, tienen destinación
específica. La pregunta que surge entonces es cual es la base para definir el
porcentaje de recursos aportados por la universidad para su propio
funcionamiento, pues no parece financieramente coherente tener en cuenta, como
base para definir el porcentaje de la cofinanciación, las rentas universitarias
con destinación específica. Sin embargo, la ley no establece criterios para
definir esta cuestión pese a que de la definición de esta base depende el
resultado final que tendrá como efecto el redireccionamiento de un monto
importante de recursos internos.
Así por ejemplo, el citado
decreto reglamentario 2337 de 1996, excluyó de la base para definir el
porcentaje de la cofinanciación de las universidades territoriales, los
ingresos recibidos por la universidad por venta de servicios de investigación
con destinación específica (art. 7). Hubiera podido no hacerlo. También hubiera
podido excluir otras rentas con destinación específica como las cotizaciones en
salud o en pensiones, pues no parece proporcionado que sean tenidas en cuenta
para definir el porcentaje con el cual la universidad debe concurrir al pago de
la deuda pensional. Todas estas cuestiones quedan, en la norma demandada,
libradas a una decisión autónoma del gobierno nacional e implica, al menos en
el caso de la Universidad Nacional, una diferencia nada despreciable.
A este respecto vale la
pena citar las cifras aproximadas que mencionó la propia Ministra de Educación
en un debate adelantado en la Cámara de Representantes sobre el asunto de la
referencia. Este ejemplo, referido a la Universidad Nacional de Colombia,
ilustra claramente el tema que trata la Corte. Según la Ministra, si se toman
en cuenta para la concurrencia  todos los recursos aportados por la
Universidad, se tendría que, para el año anterior, de un presupuesto aproximado
de 900 mil millones de pesos, la Universidad Nacional aportó 350 o 400 mil
millones de pesos y la Nación aportó 500 mil millones. Esto significa que el porcentaje
de la concurrencia sería superior al 40%. Sin embargo, si al porcentaje
aportado por la Universidad se restan algunas rentas (rentas de investigación,
de destinación específica, etc.) la suma ascendería a 50 mil millones de pesos.
En este caso el valor de la concurrencia a cargo de la Universidad sería de
poco más del 5% del total de la deuda pensional[62].
Esto aplicado a un pasivo que, en cálculos conservadores, puede superar los
tres billones de pesos del año 2006[63]. La norma, como se
desprende de su texto y se corrobora en el debate citado, permite cualquiera de
esas dos interpretaciones. Todo queda entonces en manos del decreto
reglamentario.
La otra ambigüedad que
presenta la norma y que se relaciona estrechamente con el asunto que acaba de
ser mencionado, se refiere al “tipo de ingresos” que habrá de tenerse como base
para establecer la concurrencia. En efecto, una será la cifra que arroje el
cálculo sobre los ingresos brutos de la universidad en el plazo mencionado en
la ley y otra si el cálculo se realiza sobre sus ingresos netos. En este último
evento se produciría una significativa reducción de la deuda a cargo de las
entidades educativas y un aumento proporcional en la deuda a cargo de la
nación. Naturalmente el artículo 131 de la Ley 100 no resuelve este problema. Y
ello,  porque dicha norma no se refirió a las universidades y porque la
diferencia entre ingresos brutos y netos no es pertinente para definir la base
a partir de la cual se definirá el monto de la concurrencia a cargo de las
entidades territoriales.
5.5.5 La norma demandada
es ambigua a la hora de establecer los criterios para definir el alcance de las
obligaciones financieras que establece. No es clara al momento de establecer
“el periodo” que debe ser tenido en cuenta como base para definir la obligación
que correspondería a las universidades nacionales. Esta definición será
adoptada por el gobierno a través del ejercicio de la potestad reglamentaria
La remisión del artículo
38 al artículo 131 de la ley 100 de 1993, plantea un problema adicional
relacionado con la definición del período que será tenido en cuenta para
establecer los porcentajes de la cofinanciación. En efecto, el artículo 38
remite, para definir tales cuestiones, al artículo 131 según el cual el fondo
para la financiación de la deuda pensional, “Será financiado por la nación, los
departamentos, los distritos y los municipios, que aportarán en la misma
proporción en que hayan contribuido al presupuesto de la respectiva universidad
o institución de educación superior, teniendo en cuenta el promedio de
los cinco (5) últimos presupuestos anuales, anteriores al año de iniciación de
la vigencia de la presente Ley”. (Subraya fuera de texto)
La pregunta entonces es si
para definir el porcentaje de que habla la norma parcialmente trascrita, habrán
de tenerse en cuenta los cinco años antes de la vigencia de la ley 100 de 1993
o los cinco años antes de la vigencia de la ley 1151 de 2007. Una lectura
exegética remitiría al primer periodo. Sin embargo, una interpretación
sistemática y finalista podría llevar a concluir que dado que aquel periodo no
refleja la situación real de aportes de cada una de las entidades a la
universidad, no permite un cálculo razonable y adecuado a la realidad actual y,
en consecuencia, debe entenderse que la ley 1151 se refiere a los cinco años
anteriores a su vigencia. Sin embargo, esta última decisión parece ser
extremadamente nociva para los ingresos de las universidades públicas[64].
Una u otra decisión naturalmente genera importantes variaciones desde el punto
de vista financiero y por lo tanto no debería estar librada a las
interpretaciones del gobierno nacional sino a una decisión clara del legislador
en la materia fundada en una deliberación suficiente.
5.5.6 La norma demandada
no es clara a la hora de establecer el porcentaje de la deuda pensional que
debe ser financiado de manera concurrente por las entidades que la disposición
menciona. Esta definición será adoptada por el gobierno a través del ejercicio
de la potestad reglamentaria.
Hay adicionalmente una
cuarta discusión sobre el alcance de la norma demandada, cuya definición puede
representar miles de millones de pesos de diferencia. Según el artículo 131 de
la ley 100 de 1993, “Cada una de las instituciones de educación superior
oficiales, del nivel territorial, departamental, distrital, municipal,
constituirá un fondo para el pago del pasivo pensional contraído a la fecha
en la cual esta Ley entre en vigencia.”.
La Corte declaró exequible
la frase subrayada[65]. En la sentencia, entendió
que dicho pasivo debería incluir la totalidad de la deuda pensional, presente y
futura, de las universidades territoriales, al momento en el cual la ley entró
en vigencia. La sentencia, al hacer el recuento de las obligaciones incluidas,
tuvo en cuenta que la propia Ley 100 ordenó que la totalidad de las personas
afiliadas a las cajas o fondos de las universidades territoriales que aún no
hubieran adquirido el derecho a la pensión, fueran trasladadas, a más tardar en
1994, al Instituto de Seguros Sociales o a un fondo privado de pensiones, según
su elección. Por eso, ni el artículo 131 ni la sentencia de la Corte, se
refieren al pasivo pensional de la respectiva caja, adquirido con posterioridad
a 1994.
Sin embargo, las universidades
estatales no tenían esta prohibición. Por el contrario, como ya se mencionó, la
ley 100 de 1993 las autorizó para seguir administrando las pensiones hasta que
no fueran declaradas insolventes. Como el gobierno no las ha declarado
insolventes, las cajas han seguido operando, fundamentalmente, con los recursos
del presupuesto general de la nación y su pasivo ha seguido aumentando.
La duda entonces surge al
aplicar la expresión “el pasivo pensional contraído a la fecha en la cual
esta Ley entre en vigencia (2003)”, a una situación en la cual las cajas de
pensiones de las universidades nacionales han seguido “contrayendo” pasivo
pensional 14 años después. Para el gobierno nacional, la ley es muy clara. La
remisión del artículo 38 demandado al artículo 131 de la ley 100 indica
claramente que la deuda contraída antes de 1993 debe ser cofinanciada entre la
nación y las universidades. Sin embargo, encuentra que las universidades deben
responder de manera autónoma por el pasivo pensional contraído a partir de 1994[66].
Si la norma estudiada se
aplicará de conformidad con la ratio iuris de la sentencia de
constitucionalidad citada, no existiría duda sobre la necesidad de tener en
cuenta, para efectos de la cofinanciación, la totalidad del pasivo pensional a
cargo de las cajas o fondos de pensiones de las universidades estatales. Sin embargo,
podría afirmarse que tal decisión se refirió exclusivamente al pasivo de las
universidades territoriales y que la lectura exegética del artículo 131 de la
ley 100 de 1993, lleva a concluir que es necesario dividir, para los efectos de
la concurrencia de que trata el artículo 38 demandado, el pasivo pensional de
las universidades nacionales. En consecuencia, la concurrencia sólo operaría
respecto del pasivo pensional contraído a la fecha en la cual la ley 100 de
1993 entró en vigencia. No obstante, el pasivo pensional posterior, sólo
estaría a cargo de las universidades estatales correspondientes. Esta es, por
ejemplo, la interpretación que el gobierno nacional hace de la disposición
demandada.
Sobre el tema discutido
podría sin embargo afirmarse que existe una regla constitucional que ordenaría
la adecuada interpretación de la disposición en el sentido establecido por la
sentencia C-032 de 2008. En consecuencia, el pasivo debería ser uno sólo,
definido hasta la fecha en la cual subsistan obligaciones pensionales para las
cajas de previsión de las universidades. No obstante, esta discusión muestra
con claridad el grado de dificultad que ofrece la interpretación del artículo
38 demandado, el enorme margen de discrecionalidad del gobierno en la materia y
las consecuencias constitucionales que lo anterior apareja.
A este respecto no sobra
reiterar  - una vez más - que las anteriores no son simples discusiones
técnicas que corresponda resolver a quienes reglamenten la norma. Se trata nada
menos que de establecer el contenido de las obligaciones de cada una de las
entidades de que trata la disposición demandada. Como ya se mencionó, la opción
de una u otra alternativa supone una diferencia de cientos de miles de millones
de pesos en la destinación de los recursos propios de las universidades. En
consecuencia, el legislador tenía el deber constitucional de establecer con
mayor claridad y precisión los factores que sería necesario tener en cuenta
para definir el alcance concreto de las obligaciones financieras de cada una de
las entidades mencionadas en la norma demandada.
5.5.7 El segundo inciso de
la disposición demandada puede ser objeto de interpretaciones diversas que, en
la práctica, significan una diferencia de billones de pesos. Esta definición
será adoptada por el gobierno a través del ejercicio de la potestad
reglamentaria
Finalmente, hay una última
cuestión que por su importancia la Corte no puede pasar inadvertida. Aparte de
ordenar la concurrencia en el pago de la deuda pensional (inciso 1 del artículo
38) la ley, en su segundo inciso, establece que “Las sumas que se hayan
transferido por parte de la Nación con las cuales haya sido atendido pasivo
pensional de dichas universidades a partir de la fecha de corte prevista en el
artículo 131 de la Ley 100 de 1993, se tendrán en cuenta como pago parcial de
la concurrencia a cargo de la Nación de acuerdo con la reglamentación que para
el efecto se establezca”.
Parece claro que el
segundo inciso del artículo 38 pretende conferir efectos retroactivos a la
disposición demandada. En su virtud, la orden de concurrencia no tendría
efectos sólo a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1151, sino que se
retrotraería hasta la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. En
consecuencia, como la aplicación retroactiva de la norma relevaría a la nación
del deber del pago integral de la deuda pensional de las universidades
estatales, estas deberán “compensar” los recursos ya girados para tal efecto.
Este segundo inciso del
artículo 38 de la ley demandada, es de una enorme importancia. De su
interpretación dependerá la identificación de las sumas que deben ser
descontadas de la deuda a cargo de la nación y, en consecuencia, del aumento de
la deuda a cargo de las universidades. Sin embargo, como entra a explicarse, la
norma permite, cuando menos, dos interpretaciones sustancialmente distintas. Sin
embargo, dado el impacto financiero que puede tener, resulta problemático,
desde una perspectiva constitucional, aceptar que quien finalmente terminará
definiendo su alcance y contenido, será el gobierno nacional. Más aún si se
tiene en cuenta que las decisiones en este caso no son, para el gobierno,
financieramente neutrales. Por el contrario, a mayor deuda a cargo de las
universidades, mayor será la liberación de recursos a favor de la nación, es
decir, disponibles para que el gobierno pueda cumplir con otras tareas que
encuentre de mayor importancia.
El aspecto técnico de
menor claridad en la norma demandada es la referencia que hace a las sumas
“trasferidas”. En general, la nación ha venido asignando  a las
universidades en el presupuesto, los recursos necesarios para el pago de la
deuda pensional del respectivo periodo fiscal. ¿A que tipo de trasferencias se
refiere entonces la norma demandada?; ¿Se trata de las asignaciones
presupuestales para el pago de las pensiones? ¿Entiende el legislador que tales
“asignaciones” corresponden a las sumas que han sido “trasferidas”?. No
encontró nada la Corte en la exposición de motivos del proyecto que pudiera
explicar este tema.
Si bien las expresiones
“trasferencias” y “asignaciones” tienen un significado técnico distinto, lo
cierto es que de los conceptos técnicos consultados por la Corte y de las
intervenciones de las distintas entidades interesadas en el presente proceso se
derivan, cuando menos, dos posibles acepciones de la expresión “Las sumas
que se hayan transferido” del inciso 2 del artículo 38 demandado.
En primer lugar, en
algunos documentos técnicos (como el Plan Nacional de Desarrollo, los decretos
que liquidan el presupuesto general de la nación o el presupuesto de la
Universidad Nacional, por ejemplo), todos los recursos asignados a la
universidad en el presupuesto nacional – dentro de los cuales están los
recursos destinados al pago de la deuda pensional  - son catalogados como
“trasferencias corrientes”. Así por ejemplo, en el Estado
de actividad financiera, económica y social del 1 de enero al 31/12/2007, de
la Universidad Nacional, se anotan en calidad de Transferencias Corrientes
del Gobierno General, las sumas de 498.162.842.479,00 para el
año de 2007 y  475.553.729.300,26 para el
2006. La misma terminología se utiliza, en general, para referirse a las sumas
efectivamente asignadas, sin contraprestación, con destino a las universidades
estatales, en las normas de presupuesto.
En el mismo sentido, por
ejemplo, el Artículo 84 de la Ley 812 de 2003, por la cual se aprueba el Plan
Nacional de Desarrollo 2003-2006, “hacia un estado comunitario”, ordenaba
mantener “los aportes totales de la Nación al conjunto de Universidades
Estatales de acuerdo con los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992.” No
obstante, en un aparte declarado inexequible por la Corte Constitucional
indicaba que “(a) partir de la vigencia de la presente ley, se concertará y
acordará con los rectores de las Universidades Públicas, Nacionales y
Territoriales los criterios y el procedimiento de una redistribución, basada en
indicadores de gestión, de un porcentaje del total de las transferencias.
Dicho porcentaje no podrá exceder el doce por ciento (12%). El porcentaje
restante se distribuirá conservando el esquema vigente.”. En esta norma, al
igual que en la sentencia de la Corte Constitucional que la declaró
inexequible, se entendía que las trasferencias se referían a las asignaciones
presupuestales.
Finalmente, la misma expresión
“trasferencias corrientes de la Nación” se ha utilizado en los decretos que
liquidan el presupuesto para clasificar, al menos desde hace algunos años, los
recursos que se asignan a las universidades, recursos que incluyen partidas
destinadas al pago de pensiones[67].
La interpretación que
acaba de ser explicada parece ser la compartida por algunos profesores y
funcionarios técnicos que han comentado la gravedad de los efectos del artículo
38 demandado. Esta interpretación supondría, según los documentos mencionados,
que la expresión “Las sumas que se hayan transferido por parte de la Nación
con las cuales haya sido atendido pasivo pensional de dichas universidades a
partir de la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993”
se refiere a la totalidad de los aportes de la nación al pago del pasivo
pensional, a partir de la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993. Todos los
aportes, significan los aportes que la nación ha entregado para pensiones como
parte de los recursos destinados a gasto de funcionamiento y todos los aportes
adicionales para cubrir faltante del respectivo pasivo pensional. Esta suma,
sólo para la Universidad Nacional, podría superar el billón y medio de pesos[68].
Sin embargo parece existir
una segunda interpretación. El anexo del decreto 4944 de 2007, por el cual se
liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2008,
clasifica en dos rubros los recursos destinados a las universidades para el
pago de pensiones. Uno de tales rubros se clasifica dentro de la categoría “Trasferencias
corrientes”, que incluye, como se explica adelante, un porcentaje de los
recursos destinados a la financiación del pasivo pensional. El otro se denomina
“Concurrencia Nación Pasivo Pensional” e incluye el resto de los
recursos que, en virtud del artículo 38 demandado, el gobierno aporta en virtud
de la orden de concurrencia. Esta clasificación y la interpretación que de ella
hace el gobierno nacional, permite entender a esta Corte que existe una segunda
interpretación del inciso 2 del artículo 38 demandado.
Como ya se mencionó, el
anexo del decreto 4944 de 2007, por el cual se liquida el Presupuesto General
de la Nación para la vigencia fiscal de 2008, señala las siguientes
apropiaciones para la vigencia fiscal de la Universidad Nacional de Colombia
para el año 2008:
3 5 1 2
Concurrencia Nación
pasivo pensional Universidad Nacional de Colombia – art. 38 Ley 1151 de
2007
$ 122,478,280,522
3 6 3 5 2
Transferencias
Corrientes Universidad Nacional de Colombia
$ 403,913,584,419”
En el rubro de Trasferencias
se incluye un monto de $47.993.280.178 destinado al pago del pasivo pensional.
La diferenciación de los dos rubros – trasferencias y cofinanciación – se debe
a una interpretación que al parecer el gobierno nacional hace respecto de las
obligaciones de la nación en la materia que ocupa la atención de la Corte. Tal
interpretación sería la siguiente.
Para el gobierno el
responsable de la deuda pensional de las universidades nacionales son estas entidades
y no la nación. Sin embargo, reconocen que al entrar en vigencia la ley 30 de
1992, la nación se encontraba financiando el pasivo pensional de dichas
universidades. Para tales efectos, realizaba los correspondientes aportes a
través del rubro de gastos de inversión asignado a las universidades. Como la
ley 30 de 1992 “congeló” el monto de recursos que la nación debe aportar año a
año a las universidades, por esta vía, la nación quedó comprometida al pago del
monto correspondiente al pasivo de la deuda para la fecha en la cual dicha ley
entró en vigor, es decir, para 1993. En efecto, el citado artículo 86 indicó: “las
universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los
presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre
un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas
y gastos, vigentes a partir de 1993.”. Como el presupuesto de rentas y gastos vigente para
1993 (que llamaremos el presupuesto base) incluía aportes para el pago
del pasivo pensional, la nación quedó comprometida a seguir aportando estos
recursos.
Sin embargo, el monto de
la deuda pensional ha aumentado a un ritmo mayor que el aumento por virtud de
la actualización.  Esto era de esperarse dado que muchas de las personas que no
estaban pensionadas a la entrada en vigor de la ley 30 de 1992, se han venido
pensionando y con ello han aumentado la deuda pensional. Por esta razón la
nación ha debido aportar recursos adicionales, año a año, para poder sufragar
el mayor costo de las pensiones.  Al parecer, el gobierno entiende que la
expresión  “Las sumas que se hayan transferido por parte de la Nación con
las cuales haya sido atendido pasivo pensional de dichas universidades a partir
de la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993 (…)” se
refiere a las sumas adicionales que la nación ha debido transferir a las
universidades para el pago de la deuda pensional que no alcance a ser
financiada con los recursos del presupuesto base.
Así por ejemplo, respecto
a la Universidad Nacional de Colombia, para el presente año los recursos del
presupuesto base - es decir aquellos que no serán tenidos en cuenta “como
pago parcial de la concurrencia a cargo de la Nación de acuerdo con la
reglamentación que para el efecto se establezca” equivalen a $47.993.280.178.
Sin embargo, los recursos adicionales que la nación trasfiere a la universidad
para el pago de la deuda pensional y que deben ser tenidos en cuenta como
pago parcial de la concurrencia a cargo de la Nación de acuerdo con la
reglamentación que para el efecto se establezca” equivalen a $122,478,280,522.
En resumen, todos los
recursos asignados para el pago del pasivo pensional que superen el valor
actualizado de los recursos que para tales efectos entregó el gobierno nacional
a las universidades a la entrada en vigor de la ley 30 de 1992, harían parte de
las “sumas que se hayan transferido por parte de la Nación con las
cuales haya sido atendido pasivo pensional de dichas universidades a partir de
la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993”.  Sumas
que deben ser tenidas en cuenta como pago parcial de la concurrencia a cargo
de la Nación de acuerdo con la reglamentación que para el efecto se establezca.
En virtud de los
argumentos anteriores puede fácilmente sostenerse que la expresión “sumas
que se hayan transferido por parte de la Nación con las cuales haya sido
atendido pasivo pensional de dichas universidades a partir de la fecha de corte
prevista en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993”, no tiene una
interpretación clara y unívoca.  En este sentido, la norma crea una gran
confusión que se ve reflejada en las discusiones que han sostenido los rectores
de las cinco universidades concernidas y los representantes del gobierno
nacional en ésta materias y que se traduce en una diferencia de miles de millones
de pesos. En efecto, sólo para el año 2008, para la Universidad Nacional la
primera interpretación sostenida conduciría a “tener en cuenta como pago
parcial de la concurrencia a cargo de la Nación” la suma aproximada de $170.000.000.000,
mientras la segunda interpretación conduciría a tener en cuenta la suma de $122,478,280,522.
Esta diferencia aplicada al plazo de 14 años trascurrido desde la entrada en
vigencia de la ley 100 de 1993, supone una suma considerable que puede
ascender, como ya se mencionó a un billón y medio de pesos.  Sin embargo, según
lo dispone la misma norma, esta cuestión queda librada a la reglamentación que
establezca el gobierno nacional. En este mismo sentido se manifiesta la señora
Ministra de educación en debate ya citado. Sin embargo, tranquiliza a los
congresistas al afirmar que el gobierno adoptará la segunda interpretación que
ha sido descrita[69].
Con independencia de las
implicaciones de fondo que pueda aparejar una norma como el inciso 2 del
artículo 38 demandado, lo cierto es que las imprecisiones técnicas advertidas y
las ambigüedades que genera dan lugar, nuevamente, a la deslegalización de la
materia regulada. Sin embargo, cuestiones de tanta importancia, deben ser
claramente definidas por el legislador luego de una deliberación abierta y
vigorosa que tenga en cuenta el impacto de cualquier decisión que se adopte
sobre el derecho a la educación y que valore otras alternativas disponibles. No
se cansa la Corte de recordar que, en este caso, de la reglamentación realizada
por el gobierno, dependería el recorte de la autonomía financiera de las
universidades en sumas que podrían llegar incluso a duplicar los presupuestos
anuales de las más robustas universidades estatales.
5.5.8 Síntesis: la norma
demandada es ambigua. La definición de tales ambigüedades corresponderá al
gobierno a través del ejercicio de la potestad reglamentaria. En consecuencia,
será el gobierno quien termine definiendo cual es el monto de los recursos de
las universidades que debe ser destinado al pago de la deuda pensional de que
trata el artículo 38. Las decisiones que debe adoptar el gobierno pueden
significar una diferencia de billones de pesos de los recursos propios de las
universidades que deben ser destinados, no a las prioridades establecidas por
sus órganos de gobierno, sino al pago de la deuda pensional. En la práctica
esto equivale a una deslegalización de una materia que tiene reserva de ley.
En síntesis, el artículo
38 demandado ordena que la deuda pensional causada por los extrabajadores de
las universidades estatales sea asumida, de forma concurrente, por la nación y
las universidades. A su turno, el parágrafo de la misma norma indica que la
figura de la concurrencia también debe ser aplicada en aquellos eventos en los
cuales el pasivo pensional de ex trabajadores de universidades territoriales se
encuentre a cargo de las cajas de previsión territoriales o quienes la hubieran
sustituido.
Sin embargo, en ninguno de
los casos – ni al referirse a las universidades estatales ni a las
territoriales cuyos pasivos están a cargo de las cajas de previsión
territoriales - establece los porcentajes de la concurrencia, tampoco define la
base sobre la cual deben calcularse dichos porcentajes, ni establece con
claridad el periodo que debe ser tenido en cuenta para definir dicha base. Nada
de esto fue objeto de discusión en el congreso. No existe registro de debates
sobre los temas acá mencionados o de discusiones que muestren las ventajas de
esta alternativa sobre cualquiera otra posible. Tales factores, dada la
ambigüedad de la norma estudiada, serán definidos por el gobierno en ejercicio
de su potestad reglamentaria.  No obstante, de la definición de estos factores
técnicos dependerá que la concurrencia afecte apenas marginalmente el proceso
educativo o que pueda poner en cuestión incluso la propia viabilidad financiera
de las universidades.
Como ya fue mencionado, la
intervención en la autonomía financiera de la universidad tiene que tener
soporte claro, suficiente y preciso en una ley. En ese sentido, el monto de los
recursos que las universidades deben dejar de destinar al cumplimiento de sus
objetivos misionales para destinar al pago de la deuda pensional, no puede ser
una cuestión sometida a la libre valoración del gobierno nacional. Como ya se
ha mencionado, esta es una cuestión que no sólo afecta la autonomía financiera
de los centros universitarios, sino que, por su impacto, podría llegar a comprometer,
incluso, la propia viabilidad financiera de las universidades. Mal puede
entonces admitirse que una tal decisión puede adoptarse al margen de una deliberación
legislativa que hubiere tenido en cuenta el impacto de su decisión y las
restantes alternativas existentes. Eso es, justamente, lo que ordena el
principio de reserva de ley. Principio que se encuentra vulnerado en el
presente caso, tanto en el segundo inciso del artículo 38 como en su parágrafo.
Ahora bien, el artículo 38
no sólo vulnera la Constitución por deslegalizar, de manera implícita, una
materia que esta sometida a reserva legal. Adicionalmente, la disposición
estudiada compromete seriamente la prohibición de regresividad del derecho a la
educación pública. Dada la importancia de la materia que se estudia, la Corte
procede a explicar esta segunda cuestión.
5.6 ¿Vulnera el artículo
38 la prohibición constitucional de regresividad del derecho a la educación
pública superior?
En el régimen legal
anterior a la expedición del artículo 38 demandado, las universidades tenían,
en principio, la obligación de invertir sus rentas propias en la satisfacción
de su misión institucional, es decir, en la satisfacción del derecho a la educación
pública universitaria. De manera excepcional, debían concurrir al pago del
pasivo pensional de sus extrabajadores y funcionarios a través de los aportes
pensionales de sus afiliados, las correspondientes reservas que para tales
efectos hubieren constituido las cajas de previsión de la respectiva
universidad y los recursos públicos trasferidos por la nación exclusivamente
para tales efectos, dentro del monto total de recursos que debían ser
trasferidos en virtud de lo dispuesto por la Ley 30 de 1992. En estos términos,
la concurrencia en el financiamiento del pasivo no ofrece, en principio,
problema constitucional alguno, pues los recursos que se destinan a la
financiación de las pensiones no se desvían de finalidades misionales y no
dependen de decisiones administrativas del gobierno.
En este sentido, debe la
Corte señalar que, en estos términos, la concurrencia de la Nación y las
universidades estatales en el saneamiento del pasivo pensional de dichas
entidades, prevista en el primer inciso del artículo 38 de la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo, no viola per se la Constitución. Lo anterior,
por cuanto esta concurrencia no necesariamente vulnera la autonomía o el
derecho a la educación superior y sin embargo si tiene una finalidad
constitucionalmente legítima, cual es, la de asegurar los recursos suficientes
y el pago oportuno de las pensiones de los trabajadores de esas universidades,
como lo establecen los artículos 48 y 53 de la normatividad superior. En
efecto, si las universidades concurren con los aportes de sus afiliados que son
administrados directamente por las cajas especiales de cada una de las
universidades, o con los aportes que son asignados anualmente por la Nación,
específicamente para el pago del pasivo pensional, no puede afirmarse que
existe afectación de la autonomía financiera o menoscabo del derecho a la
educación.
Ahora bien, según el
artículo 130 de la ley 100 de 1993, en el caso en el cual los activos de las
cajas de previsión de las universidades (compuestos básicamente por las rentas
que se han mencionado en los párrafos anteriores) resultarán insuficientes para
solventar la deuda pensional, tales cajas podrían ser declaradas insolventes y
serían sustituidas por el “Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional”. No
obstante, como ya se mencionó, el Gobierno central optó por no declarar la
insolvencia de las respectivas cajas y asumir anualmente el pago del faltante
necesario para sufragar cumplidamente el pasivo pensional correspondiente.
El artículo 38 demandado
reguló de manera distinta la cuestión estudiada. Según este artículo el pasivo
pensional de las universidades estatales debe ser asumido de manera concurrente
por la nación y la universidad pero no estableció claramente las condiciones de
la concurrencia. En consecuencia, - como se demostró en un fundamento anterior
de esta decisión - las universidades podrían fácilmente verse obligadas a
destinar parte de los recursos previamente destinados a la satisfacción del
derecho a la educación superior, al pago de la deuda pensional.
Podría sostenerse que los
aportes de la universidad no tendrían necesariamente que provenir de recursos
previamente destinados a la satisfacción del derecho a la educación, pues
podrían provenir de recursos adicionales originados en la venta de servicios –
consultorías y otros servicios similares -. Sin embargo, esta opción no sólo es
incierta sino que incluso es inconveniente. Las actividades con fines de lucro,
destinadas exclusivamente a producir ganancias al margen del proceso educativo
y de las prioridades de investigación científica y producción de conocimiento
que la propia universidad considere prioritarias, no parecen ser las más
propias de las universidades públicas. La preocupación fundamental de estas
entidades, por mandato constitucional, debe centrarse en la prestación de un mejor
servicio y no en la producción de ganancias.  Esto no excluye la posibilidad de
vender servicios. Lo que sin embargo si indica es que la venta de servicios no
puede ser su preocupación central. Y lo sería, sin duda, si de ella tuviera que
depender la financiación de la deuda pensional que el artículo 38 le asigna.
Las consideraciones
anteriores llevan a una conclusión simple: dada la ambigüedad de la disposición
demandada, la obligación de cofinanciar la deuda pensional podría aparejar una
disminución cierta y considerable los recursos que, de manera sostenida, en los
últimos 16 años – desde la vigencia de la ley 30 de 1992 -, estas instituciones
han invertido en la satisfacción del derecho a la educación.  La pregunta que
surge entonces es si la norma que ampara esta restricción, con la finalidad de
establecer un fondo de cofinanciación de la deuda pensional, vulnera la
prohibición constitucional de regresividad del derecho a la educación pública
superior. Entra la Corte a evaluar esta cuestión.
Para resolver el asunto
planteado la Corte recordará la doctrina vigente en materia de prohibición de
regresividad, para luego aplicar dicha doctrina al caso concreto.
5.6.1 El principio de
progresividad de los derechos sociales constitucionales y la prohibición
constitucional de regresividad
La Constitución Colombiana
consagra un catálogo amplio de derechos sociales, pero somete la actuación del
Estado en esta materia, al llamado principio de progresividad. En este sentido,
la Constitución admite que la satisfacción plena de los derechos sociales exige
una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado no
cuenta de manera inmediata. Por ello, dada la escasez de recursos, la
satisfacción de los derechos sociales está sometida a una cierta “gradualidad
progresiva” En este sentido, la Corte Constitucional, siguiendo el derecho
internacional, ha entendido que, en general, la obligación del Estado en
materia de derechos sociales, es la de adoptar medidas, “hasta el máximo de los
recursos posibles”, para lograr progresivamente la plena efectividad de tales
derechos[70].
En efecto, a la hora de
interpretar las obligaciones constitucionales del Estado en materia de derechos
sociales, la Corte ha encontrado aplicable lo dispuesto en el artículo  2.1 del
Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales según el cual,
“(c)ada uno de los Estados Partes (…) se compromete a adoptar medidas, tanto
por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales,
especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que se
disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados,
inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena
efectividad de los derechos aquí reconocidos”[71].
Sobre esta obligación, en
su Observación General N° 3, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, señaló:
“9. La principal
obligación en lo que atañe a resultados que se refleja en el párrafo 1 del
artículo 2 es la de adoptar medidas "para lograr progresivamente... la
plena efectividad de los derechos reconocidos [en el Pacto]". La expresión
"progresiva efectividad" se usa con frecuencia para describir la
intención de esta frase. El concepto de progresiva efectividad constituye un
reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los derechos
económicos, sociales y culturales en general no podrá lograrse en un breve
período de tiempo. (…) Sin embargo, el hecho de que la efectividad a lo largo
del tiempo, o en otras palabras progresivamente, se prevea en relación con el
Pacto no se ha de interpretar equivocadamente como que priva a la obligación de
todo contenido significativo. Por una parte, se requiere un dispositivo de
flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo real y las dificultades
que implica para cada país el asegurar la plena efectividad de los derechos
económicos, sociales y culturales. Por otra parte, la frase debe
interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad la razón de ser, del
Pacto, que es establecer claras obligaciones para los Estados Partes con
respecto a la plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone
así una obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras
a lograr ese objetivo. Además, todas las medidas de carácter deliberadamente
retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán
justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos
en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos
de que se disponga.” (pár.
9) (Subraya fuera de original).
En suma, del principio
de progresividad (la obligación de moverse lo más rápidamente posible hacia
la meta) se deriva la prohibición de regresividad (las medidas de
carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la
consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente). Así, el Estado
se encuentra obligado a aumentar progresivamente la satisfacción de los
derechos sociales y tiene prohibido, al menos en principio, retroceder en los
avances obtenidos[72]. Como se verá, uno de
tales avances es la inversión de recursos para la satisfacción del derecho,
especialmente si existe una deficiente prestación del mismo por insuficiente
cobertura, baja calidad o adaptabilidad.
La prohibición de
regresividad ha sido explicada en múltiples decisiones de esta Corte. En
algunas de ellas la Corte se ha referido a la prohibición de regresividad por
la disminución del radio de protección de un derecho social. En otras, se ha
referido a la violación de esta garantía constitucional, por la disminución de
los recursos públicos invertidos en la satisfacción de un derecho social[73]
o el aumento significativo del costo para la persona de escasos recursos que
esta en proceso de acceder al derecho[74]. En otro tipo de
decisiones la Corte ha reiterado la aplicación del principio de progresividad y
la prohibición de regresividad cuando se está frente a sectores especialmente
vulnerables de la población[75].
Como lo ha señalado la
Corte, cuando una norma retrocede, por cualquier vía, el nivel de satisfacción
de un derecho social, inmediatamente debe presumirse inconstitucional. Sin
embargo, esta presunción admite, prueba en contrario. En este sentido la Corte
ha señalado que la prohibición de regresividad es apenas una prohibición prima
facie y no absoluta[76]. Lo anterior significa
que cuando el Estado ha obtenido un mayor nivel de satisfacción de derechos
sociales, la decisión política de disminuir el alcance de la protección debe
contar con una justificación suficiente para superar la prohibición de
regresividad. Al respecto la Corte ha señalado:
“(U)na vez alcanzado un
determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del
legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al menos en un
aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe presumirse
en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control judicial
estricto. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que
demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo
en el desarrollo de un derecho social prestacional”.[77]
Como ya lo ha explicado
esta Corte, cuando una medida regresiva es sometida a juicio constitucional,
corresponderá al Estado demostrar, con datos suficientes y pertinentes, (1) que
la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que,
luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es
efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que luego de
un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para
alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el contenido mínimo no disponible
del derecho social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente
superior al costo que apareja[78].
En todo caso, la Corte ha
considerado que el juicio debe ser particularmente estricto cuando la medida
regresiva afecte los derechos sociales de personas o grupos de personas
especialmente protegidos por su condición de marginalidad o vulnerabilidad. A
este respecto la Corte ha señalado: “si en términos generales los retrocesos en
materia de protección de los derechos sociales están prohibidos, tal
prohibición prima facie se presenta con mayor intensidad cuando  se
desarrollan derechos sociales de los cuales son titulares personas con especial
protección constitucional”[79].
Una medida se entiende
regresiva, al menos, en los siguientes eventos: (1) cuando recorta o limita el
ámbito sustantivo de protección del respectivo derecho[80];
(2) cuando aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al
respectivo derecho[81]; (3)  cuando disminuye o
desvía sensiblemente los recursos públicos destinados a la satisfacción del
derecho. En este último caso la medida será regresiva siempre que la
disminución en la inversión de recursos se produzca antes de verificado el
cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestación (por ejemplo, cuando se
han satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad, calidad y
adaptabilidad)[82]. Frente a esta última
hipótesis, es relevante recordar que tanto la Corte Constitucional como el
Comité DESC han considerado de manera expresa, que la reducción o desviación
efectiva de recursos destinados a la satisfacción de un derecho social cuando
no se han satisfecho los estándares exigidos, vulnera, al menos en principio,
la prohibición de regresividad[83].
En distintas
oportunidades, la Corte ha entendido que la disminución de recursos públicos
destinados a la satisfacción de un derecho social constituye, al menos
tendencialmente, una medida regresiva. Así por ejemplo, en  aplicación de esta
regla la Corte declaró inconstitucional una norma que reducía sustancialmente
el porcentaje de los recursos del presupuesto nacional invertidos en el régimen
subsidiado de seguridad social en salud, sin justificación aparente alguna[84].
Para la Corte las referencias vagas y generales a la situación fiscal no son
razones constitucionales suficientes para desviar los escasos recursos
destinados a la prestación del servicio de salud de los sectores más pobres de
la población[85]. En el mismo sentido se
pronunció la Corte, en un caso referido al derecho a la vivienda digna. En este
caso la Corporación entendió que las referencias genéricas a la situación
fiscal de un municipio no son razón suficiente para que esta entidad
territorial deje de invertir los recursos necesarios para satisfacer el derecho
a la vivienda digna de personas que ya habían aportado la parte que les habían
exigido como requisito para acceder al derecho[86].
La misma regla aplicó la
Corte en un caso muy parecido al caso que se estudia. Como se verá adelante, la
sentencia C-931 de 2004 declaró inconstitucional una norma de la ley anual de
presupuesto que reducía los recursos presupuestales que la Nación debía aportar
a las universidades públicas. Para la Corte, la educación pública superior es
un derecho de carácter progresivo y, en consecuencia, toda medida regresiva
debe estar soportada en razones suficientes, en los términos ya indicados.
La Corte entendió que la
reducción de recursos públicos destinados a la educación superior constituye,
al menos en principio, una medida regresiva y en consecuencia procedió a
realizar el correspondiente juicio de proporcionalidad. A este respecto, la
Corte reiteró que la asignación de recursos destinados a la satisfacción de un
derecho social puede disminuir si se aportan razones suficientes para demostrar
que, en todo caso, no existe retroceso en la satisfacción del derecho o cuando
el Estado aporta razones suficientes para demostrar que luego de una juiciosa
evaluación de las alternativas existentes, la decisión era necesaria para
alcanzar un objetivo constitucional imperioso. Ante una medida regresiva, la
carga de probar que la misma no vulnera la Constitución, se traslada a la
autoridad que la adopta.
En el caso citado, al
realizar el juicio de proporcionalidad, la Corporación consideró que la medida
perseguía una finalidad legítima pues buscaba reducir el déficit fiscal. Sin
embargo, encontró que el Gobierno no había presentado razones suficientes para
demostrar que, luego de un análisis juicioso y detallado de todas las
alternativas, era posible concluir que no existía otra medida tan eficaz como
la estudiada pero menos lesiva del derecho de acceso a la educación pública
superior[87]. En consecuencia, la
Corte ordenó “incluir las partidas necesarias para mantener, cuanto menos, los
niveles alcanzados de cobertura y calidad del servicio público de educación
superior, (…) En consecuencia, el Gobierno Nacional y el Congreso de la
República, dentro de sus competencias, si aun no lo han hecho, deberán efectuar
las adiciones o traslados presupuestales necesarios, antes de que expire la
vigencia fiscal de 2004.”
5.6.2 La prohibición de
regresividad respecto del derecho a la educación superior
La Constitución colombiana
consagra el derecho a la educación. Sin embargo, una parte importante de la
población más pobre carece de la oportunidad de acceder a establecimientos de
educación superior, pues no existe aún la cobertura suficiente para atender la
demanda existente a través de las universidades públicas.
A pesar de lo anterior, la
Corte ha debido reconocer que el derecho a la educación superior es uno de
aquellos derechos sociales que se encuentra sometido al principio de
progresividad. En este sentido, la Corte ha señalado que la Constitución no
consagra el derecho de todas las personas de acceder a centros de educación
superior – universitarios o de otro tipo -, pues este derecho depende de la
existencia de recursos suficientes para ampliar de manera sostenible la oferta
pública en esta materia.
No obstante, lo anterior
no significa que el Estado no tenga obligaciones constitucionales respecto del
derecho social a la educción superior. En esta materia, el Estado tiene, cuando
menos, dos obligaciones. De una parte debe “proceder lo más expedita y
eficazmente posible” con miras a satisfacer este derecho y evitar la adopción
de medidas que retrocedan los avances alcanzados. En segundo lugar, debe
asegurar que el acceso y goce del derecho a la educación, se logre a través del
respeto de los restantes derechos fundamentales, como el derecho a la igualdad
y no discriminación, el debido proceso, etc.
La Corte ha entendido que
el deber de progresividad – o la prohibición de regresividad – aplicado al
derecho a la educación superior, apareja un mandato “que obliga al Estado a
mantener actualizados los recursos financieros con los cuales alimenta a las
universidades públicas para el logro de sus objetivos constitucionales.” [88]
En estos términos ya se ha
manifestado la Corte en un caso muy similar al que se estudia en el presente
proceso, que por esta razón, será citado in extenso. Respecto a la
aplicación del principio de progresividad en materia de educación superior en
el mencionado caso la Corporación señaló:
“5.4.1. El artículo 67 de la
Constitución Política se refiere a la educación como derecho de la persona y
como un servicio público que tiene una función social. Agrega que con ella se
busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás
bienes y valores de la cultura, así como formar al colombiano en el respeto a
los derechos humanos, a la paz, a la democracia, y en la práctica del trabajo y
la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la
protección del ambiente.
La misma disposición,
entre otras cosas, prescribe que corresponde al Estado ejercer la suprema
inspección y vigilancia de la educación y garantizar el adecuado cubrimiento
del servicio. En cuanto a los establecimientos educativos de carácter público,
afirma que “(l)a Nación y las entidades territoriales participarán en la
dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales,
en los términos que señalen la Constitución y la ley.”
Por su parte el artículo
69 superior garantiza la autonomía universitaria e indica que “la ley
establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.”
Sobre el compromiso público de suministrar los medios y recursos para el
fortalecimiento de la investigación y para hacer posible el acceso de todas las
personas a la educación superior, los dos últimos incisos de la disposición citada
prescriben:
“El Estado fortalecerá la
investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá
las condiciones especiales para su desarrollo.
“El Estado facilitará
mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas
a la educación superior.”
5.4.2. Se pregunta la
Corte si de las anteriores normas constitucionales se desprende un mandato que
obligue al Estado a mantener actualizados los recursos financieros con los
cuales alimenta a las universidades públicas para el logro de sus objetivos
constitucionales. Y aunque aprecia que la Carta no lo indica expresamente, en
principio la respuesta es positiva acudiendo al carácter progresivo que la ley,
la doctrina y los tratados internacionales que forman parte del bloque de
constitucionalidad le han reconocido al derecho de acceso a la educación
superior. En efecto, al acceso a la educación superior, entendido como un
derecho social y cultural, los tratados internacionales le han reconocido tal carácter
progresivo. Así por ejemplo,  el artículo 13 del Pacto Internacional  de
Derechos Económicos Sociales y Culturales[89] afirma lo
siguiente:
“Artículo 13
“1. Los Estados Partes en
el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la educación.
Convienen en que la educación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la
personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto
por los derechos humanos y las libertades fundamentales. Convienen asimismo en
que la educación debe capacitar a todas las personas para participar
efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensión, la tolerancia y
la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales, étnicos
o religiosos, y promover las actividades de las Naciones Unidas en pro del
mantenimiento de la paz.
“2. Los Estados Partes en
el presente Pacto reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio de
este derecho:
“...
“c) La enseñanza
superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la
capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por
la implantación progresiva de la enseñanza gratuita;
...”
De similar manera, el
artículo 26 la Convención Americana sobre Derechos Humanos[90]
se refiere al carácter progresivo del derecho a la educación en los siguientes
términos:
“Artículo 26. Desarrollo
Progresivo
“Los Estados Partes se comprometen a adoptar
providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional,
especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena
efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y
sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la
Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos
Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros
medios apropiados.” (Negrillas fuera del original)
También el legislador
colombiano ha corroborado el carácter de gasto social de que se revisten las
transferencias del presupuesto general de la Nación a las universidades
públicas. Así se deduce de lo reglado por el artículo 84 de la Ley 30 de 1992,
que a la letra dice:
“ARTICULO 84º. El gasto público en la
educación hace parte del gasto público social de acuerdo con lo dispuesto en
los artículos 350 y 366 de la Constitución Política de Colombia.”
Luego de explicar el
carácter progresivo del derecho a la educación pública superior, la Corte se
detuvo en la relevancia que en este tema adquiere la financiación de las
universidades estatales. Para la Corte, el principio de progresividad apareja
la prohibición, prima facie, de reducir los recursos destinados al cumplimiento
misional de las universidades públicas. Al respecto indicó:
5.4.3. Ahora bien, el
carácter progresivo de un derecho implica no sólo el compromiso estatal de
ampliar el espectro de cobertura real del mismo hasta satisfacer el principio
de universalidad, sino también el aumentar el número y contenido de las
prerrogativas que dicho derecho confiere a sus titulares. Pero sobre todo,
conlleva la prohibición prima facie de retrocesos. Así lo ha entendido
esta Corporación en fallos precedentes, especialmente en el recogido en la
Sentencia C-038 de 2004,  en los cuales refiriéndose a tal carácter progresivo
de otros derechos como la salud y las garantías laborales, ha insistido en la
imposibilidad jurídica que en principio se presenta para disminuir el
ámbito de cobertura y de prerrogativas de los derechos de desarrollo
progresivo. Así pues, si bien el carácter progresivo de los derechos sociales
no es absoluto, su restricción exige una adecuada justificación en la
persecución de objetivos prioritarios de carácter constitucional, y debe
respetar parámetros de razonabilidad y proporcionalidad.”
5.4.4. Para la Corte
ciertamente existe una relación entre el monto de los recursos fiscales que se
destinan al servicio público de educación superior, y la posibilidad de
mantener sin retrocesos o extender progresivamente el derecho de acceso a dicha
educación y de mejorar la prestación del servicio. Además, constata que el
propio legislador ha sido consciente de esta realidad, por lo cual, en aras de
dar cumplimiento al compromiso de hacer avanzar la efectividad de este derecho,
ha consagrado una disposición que impide que los recursos públicos destinados a
ese propósito se reduzcan o pierdan su valor.”
En virtud de las
consideraciones anteriores, la Corte entendió que la norma de la ley anual del
presupuesto general de la Nación que consagraba la “congelación” de los
recursos asignados a las universidades públicas resultaba, en principio,
violatoria de la prohibición de regresividad. Al respecto indicó:
“Para responder este
interrogante (la Corte) tiene en cuenta que el carácter progresivo del derecho
a la educación superior en principio obliga al Congreso al aprobar la
ley anual de presujeto a apropiar las partidas necesarias para mantener
actualizado el valor de dichas transferencias, a fin de los niveles de
cubrimiento del derecho a la educación superior no sufran retrocesos.”
En consecuencia, la Corte
procedió a estudiar si la medida regresiva era constitucional, para lo cual
aplicó expresamente el juicio de proporcionalidad. En efecto, a juicio de la
Corporación:
“(L)a prohibición de
retrocesos no es absoluta, de donde se deduce que las medidas económicas que no
actualizan el valor de los recursos disponibles para atender la progresividad
de este derecho no están absolutamente proscritas. Así, en principio, tales
medidas pueden ser válidas desde el punto de vista constitucional, siempre y
cuando no resulten desproporcionadas.”
Al aplicar el juicio de
proporcionalidad la Corte comenzó por indicar que la medida perseguía reducir
el déficit fiscal lo que a todas luces correspondía a una finalidad
constitucionalmente legítima[91]. Sin embargo, la Corte
encontró serias dificultades para aceptar que el medio utilizado por el
legislador para restringir el carácter progresivo del derecho a la educación
superior era constitucionalmente válido. En efecto, para la Corte las razones
expuestas para justificar el retroceso no demostraban que la medida era
necesaria para alcanzar el objetivo perseguido. Es decir, el gobierno no logró
demostrar que se trataba de la medida menos lesiva de los derechos
comprometidos. Al respecto, luego de estudiar las razones aportadas para
justificar la disposición demandada, indicó la Corte:
“Ahora bien, la Corte
encuentra que las anteriores explicaciones y justificaciones dadas por el
ejecutivo al presentar el proyecto de ley anual de presupuesto sobre la
finalidad perseguida con la congelación de las transferencias de recursos del
presupuesto general de la Nación a las universidades públicas son precarias.
Tales explicaciones no cumplen con el deber de exponer una carga argumentativa
mínima, que con base en razones constitucionales y no solamente económicas
indique por qué la limitación del carácter progresivo del derecho a la
educación superior, y de la prohibición de retrocesos en su reconocimiento, era
estrictamente necesaria para reducir el déficit fiscal, de manera tal que no
podía ser evitada o substituida por otra medida. Tampoco las explicaciones
señalan por qué la fórmula que se acogió no es desproporcionada, es decir por
qué no implica un sacrificio excesivo del carácter progresivo y no reversible
del derecho social a la educación superior, frente al beneficio constitucional
que se obtiene al reducir el gasto público y con él el déficit fiscal”
Luego de la argumentación
anterior, la Corte encontró que en la práctica era razonable sostener que la
reducción de los aportes fiscales afectaría los gastos de funcionamiento de las
universidades y con ellos, la calidad y cobertura del derecho a la educación
superior. Al respecto indicó que ante una reducción efectiva de más de noventa
mil millones de pesos, era el gobierno quien debía justificar que la norma, no
afectaba el derecho a la educación. Como tal justificación no existía, ni
existían razones para demostrar la proporcionalidad de la reducción, la misma
debía ser declarada inconstitucional. Para tales efectos, ordenó al gobierno
hacer los ajustes presupuestales correspondientes[92].
A su turno, el Comité
PIDESC, se ha pronunciado de manera recurrente sobre el derecho a la educación
y ha señalado que “(l)a admisión de medidas regresivas adoptadas en relación
con el derecho a la educación, y otros derechos enunciados en el Pacto, es
objeto de grandes prevenciones.  Si deliberadamente adopta alguna medida
regresiva, el Estado Parte tiene la obligación de demostrar que fue implantada
tras la consideración más cuidadosa de todas las alternativas y que se
justifica plenamente en relación con la totalidad de los derechos previstos en
el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos
de que se disponga el Estado Parte”[93].
En este sentido, por
ejemplo, al evaluar el informe de Ucrania (2001), el Comité DESC manifestó su
preocupación sobre la disminución de recursos presupuestales asignados a la
educación y la investigación científica. En consecuencia, en aplicación de la
prohibición de regresividad, recomendó al Estado aumentar los recursos asignados
para tal fin[94]. En otros casos, el
Comité ha señalado que el aumento de los costos de la educación superior (matrículas
y otros derechos académicos) son medidas deliberadamente regresivas que
vulneran, en principio, el PIDESC. Al respecto, por ejemplo, al examinar la situación
de Alemania el Comité advirtió con preocupación el aumento de los derechos
académicos de la educación superior en este país, “pese a que el artículo 13
del Pacto pide la introducción progresiva de una enseñanza superior gratuita”.
Recomendó entonces al Estado que en cumplimiento del artículo 13 del PIDESC
evitara las alzas de los derechos académicos o tasas universitarias[95].
En el mismo sentido de la
jurisprudencia nacional e internacional, la Ley 30 de 1992 consagró la
prioridad del gasto en educación pública superior, el deber del Estado de aumentar
el gasto en esta materia y la obligación de aumentar progresivamente los
recursos destinados a la investigación científica y a la promoción del derecho
a la educación. De esta manera, la ley consagró el principio de no regresividad
en materia de educación superior. En efecto, como ya se explicó en un
fundamento anterior de esta decisión, con la finalidad de asegurar que por la vía del
financiamiento público no se afectara por vía indirecta el ejercicio de la
autonomía universitaria y para garantizar la progresividad del derecho a la
educación pública superior, el legislador estableció una serie de garantías
financieras consagradas en los artículos 84 a 87 de la ley 30 de 1992.
Las normas mencionadas de
la ley 30 de 1992, consagran las siguientes garantías: en el artículo 84 la Ley
30 señaló que el gasto público en la educación hace parte del gasto público
social[96]; en el artículo 85
estableció las rentas sobre las cuales las universidades ejercen derechos
patrimoniales, dentro de las cuales consagró las partidas que le sean asignadas
dentro del presupuesto nacional, departamental, distrital o municipal; En el
artículo 86 señaló que los presupuestos de las universidades públicas estarían
constituidos, entre otros, por aportes del presupuesto Nacional para
funcionamiento e inversión,  y estableció la obligación de aumentar anualmente
los aportes financieros de la nación y las entidades territoriales. Al respecto
indicó: “las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes
de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen
siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos
de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993.” Finalmente, el artículo 87
ordenó un incremento creciente de los aportes del presupuesto nacional a las
universidades públicas.
En suma, el derecho a la
educación superior es un derecho social constitucional, sometido al principio
de progresividad. En consecuencia, el Estado tiene la obligación de “proceder
lo más expedita y eficazmente posible” con miras a satisfacer el mencionado
derecho y, en consecuencia, el deber de evitar la adopción de medidas que
retrocedan los avances alcanzados.
La adopción de medidas
legales que recorten de manera sustancial los recursos públicos invertidos en
la prestación del derecho a la educación superior y que modifiquen lo dispuesto
en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992 según la cual los aportes del presupuesto
nacional a las universidades deben aumentarse anualmente para mantener su valor
en pesos constantes, constituye, en principio, una medida regresiva. En
consecuencia, en palabras del Comité ECOSOC, el Estado tiene la obligación de
demostrar que tales medidas fueron implantadas tras la consideración más
cuidadosa de todas las alternativas y que se justifican plenamente en relación
con la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del
aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga el Estado
Parte”[97]. El test anterior, en
palabras de la Corte, supone que la medida que disminuye los recursos
presupuestales destinados a la educación superior debe demostrar que fue
adoptada luego de una cuidadosa valoración de las alternativas existentes, que
condujo a la conclusión de que la medida era necesaria para alcanzar una
finalidad constitucional imperiosa.
Procede la Corte a
estudiar la norma demandada a la luz de la doctrina constitucional citada.
5.6.3 Estudio del artículo
38 demandado a la luz de la doctrina constitucional sobre el principio de
progresividad y prohibición de regresividad
El artículo 38 demandado tiene
tres disposiciones relevantes. La primera de ellas ordena la concurrencia de la Nación y las universidades estatales en
el saneamiento del pasivo pensional de dichas entidades. La segunda, establece
de manera ambigua los criterios para definir tal concurrencia. En su virtud,
como quedó demostrado en fundamentos anteriores de esta decisión, las
universidades podrían verse enfrentadas a la obligación de destinar cuantiosos
recursos propios, previamente destinados a la satisfacción del derecho a la
educación, al pago de la deuda pensional. El último inciso, ordena que las sumas que se hubieren
transferido por parte de la Nación, con las cuales haya sido atendido pasivo
pensional de dichas universidades a partir de diciembre de 1993, se tengan en
cuenta como pago parcial de la concurrencia a cargo de la Nación de acuerdo con
la reglamentación que para el efecto establezca el gobierno nacional.
Si bien la concurrencia en
si misma no es violatoria de la Constitución, esta norma presenta los
siguientes inconvenientes desde el punto de vista de la prohibición de
regresividad. De una parte reforma una disposición anterior en virtud de la
cual si las cajas de previsión de las universidades nacionales eran insolventes
la deuda la asumiría la nación con recursos distintos a los recursos destinados
a la educación (Art. 130 de la ley 100 de 1993). En segundo lugar, podría dar
lugar a la vulneración de la ley 30 de 1992, en virtud de la cual los recursos
del presupuesto nacional destinados a las universidades públicas deben tener un
incremento anual de manera tal que mantengan su valor real constante. En tercer
lugar, podría dar lugar a que las rentas propias de las universidades, que por
disposición legal debían destinarse a la prestación del servicio de educación
pública, se destinen ahora al pago del pasivo pensional.
Dado que el monto del
pasivo pensional al cual se refiere la disposición demandada equivale a varios
billones de pesos[98], la aplicación de la
disposición demandada podría terminar afectando sustancialmente los recursos
destinados a la educación pública superior.
En virtud de lo anterior,
se pregunta la Corte si la medida estudiada fue el resultado de una evaluación
de las distintas alternativas existentes y si la misma es realmente necesaria
para alcanzar una finalidad constitucional imperativa. En este punto, como ya
se ha mencionado de manera reiterada, corresponde al gobierno defender la
proporcionalidad de la medida, en los términos explicados en los fundamentos
anteriores de esta decisión.
La norma demandada no sólo
tiene una finalidad legítima, sino que su objetivo resulta constitucionalmente
valioso. En efecto, tal y como se desprende de los debates legislativos y de
las explicaciones de las distintas entidades gubernamentales en el presente
proceso, esta norma persigue proteger el derecho a la seguridad social de los
afiliados a las cajas o los fondos de previsión de las universidades estatales.
Dado que las cajas o fondos mencionados no tienen los recursos suficientes para
asegurar el pago cierto, cumplido e indexado de las pensiones, resulta más que
legítimo, imperioso, diseñar fórmulas para lograr este objetivo. En esa medida,
el objetivo final de la disposición demandada es de la mayor importancia constitucional.
Sin embargo, como ya se
mencionó, la medida reduce de manera sustantiva los recursos destinados a la
educación superior. En estos casos, las autoridades competentes pueden
demostrar que la medida no “retrocede” los avances logrados en materia de
educación superior. Ello puede hacerse, por ejemplo, a través de la aplicación
de “indicadores de progreso”[99] o de la demostración de
medidas adicionales complementarias que impiden el impacto negativo que a
primera vista la reducción de recursos puede aparejar. Sin embargo, ante la
ausencia de tal demostración, la Corte ya ha señalado que se presume el
carácter regresivo de la medida. En consecuencia, lo que corresponderá a las
autoridades, es la demostración de que, pese a tratarse de una medida
regresiva, la misma se adoptó luego de un análisis serio de las distintas
alternativas posibles dentro de las cuales la escogida resulta ser la menos
costosa para el conjunto de derechos constitucionales que se encuentran
involucrados.
Desde el primer proyecto
de ley presentado al Congreso, el gobierno nacional proponía aplicar a las
universidades públicas de orden nacional el esquema de cofinanciación diseñado
para las universidades territoriales en el artículo 131 de la ley 100 de 1993.
Esta propuesta suponía una derogatoria implícita del artículo 130 de la Ley 100
de 1993, aplicable a las universidades nacionales. Como se sabe, esta última
disposición señala que las cajas o fondos de las entidades públicas del orden
nacional que administraran el régimen pensional de Prima Media podrían seguir
existiendo mientras no fueran declarados insubsistentes. Si el gobierno los
declaraba insubsistentes, serían sustituidos por el “Fondo de Pensiones
Públicas del Nivel Nacional”. La reforma propuesta por el gobierno consiste
entonces en la creación de un fondo distinto, financiado ya no con recursos del
presupuesto nacional – como ocurrió con las restantes entidades nacionales que
se encontraban en las mismas circunstancias que las cajas de las universidades
y que fueron declaradas insolventes –, sino con recursos mixtos provenientes,
una parte, del presupuesto general y otra de las rentas de las universidades.
En las discusiones y
proyectos aprobados[100] la tesis del gobierno
se mantuvo. La diferencia fundamental con la propuesta del gobierno fue la
supresión de la expresión “En todo caso la responsabilidad por los pasivos pensionales
corresponderá a la respectiva universidad en su condición de empleadora[101]. Para el los congresistas
resultaba desproporcionado imponer a las universidades expresamente la
titularidad de la deuda pensional[102].
Sin embargo, el resto de
la propuesta resultó aprobada. La razón fundamental argüida por el gobierno y
los promotores de la norma, era la necesidad de asegurar el pago del pasivo
pensional de las universidades. Sin embargo, no existen reportes sobre la
existencia de un debate, en el curso del trámite legislativo del presente
proyecto, en el cual se hubieran discutido estudios que explicaran los efectos
de la norma sobre la financiación del derecho a la educación superior, o se
hubiera explicado la razón por la cual la aplicación del artículo 130 de la Ley
100 de 1993 resultaba inviable o afectaba de manera desproporcionada el goce o
satisfacción de otros derechos constitucionales. Sobre esta materia existen
referencias genéricas a la necesidad de garantizar el pago del pasivo
pensional; a la necesidad de que las universidades participen con sus rentas en
la financiación del pasivo en las mismas condiciones en las cuales lo hicieron
las universidades territoriales; y a la importancia del ahorro fiscal[103].
Las razones por las cuales
la mejor alternativa para satisfacer el derecho a la seguridad social de los ex
trabajadores y ex profesores de las universidades estatales es la
cofinanciación de la deuda pensional en los términos de la disposición
demandada y, en consecuencia, el eventual recorte de los gastos destinados a la
educación pública, son expuestas por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público en su intervención en el presente proceso. Sus argumentos principales se
resumen a continuación.
En primer lugar, luego de
exponer las virtudes que a su juicio tiene el modelo de cofinanciación
consagrado en el artículo 131 de la ley 100, señala: “No obstante, la propuesta
de saneamiento no puede partir de la simple asunción del pasivo y su
transferencia a los contribuyentes”. Y continúa: “como discutiremos más
adelante, semejante idea no se compadece con el resto de programas de inversión
previstos en la misma ley del plan, sino que además es injusta y desigual con
el resto de entidades públicas  - incluidas las universidades territoriales –
que han hecho un importante esfuerzo administrativo y financiero en su
saneamiento.”.
Para fundamentar la
anterior tesis, el Ministerio afirma que no le corresponde a la Nación el pago
de las pensiones de los ex profesores de las universidades nacionales. Indica
que había asumido el pago de la deuda por mera liberalidad, pero que ha llegado
el momento de que la universidad asuma sus propias responsabilidades. Esto,
justamente, como correlato de la autonomía universitaria.
Para cerrar su argumento,
expone una serie de razones que la Corte trascribe a continuación:
“En otro sentido, el monto
del pasivo pensional de las universidades estatales es precisamente la
justificación más importante del artículo 38 de la Ley del Plan. Habida cuenta
de que estos pasivos afectan en forma significativa la capacidad de la
universidad para atender su labor misional, el Congreso a instancias del
Gobierno aprobó el mencionado artículo, que tiene por objeto contribuir de
manera razonable y equilibrada al financiamiento de las universidades estatales
del orden nacional. El medio es razonable porque se ejecuta de acuerdo con las
posibilidades del fisco nacional y teniendo en cuenta la necesidad de financiar
otras responsabilidades del Estado, entre ellas las pensiones del Sistema de
Prima Media, atendidas por el ISS, por ejemplo. Es también equilibrado porque
se realiza en las mismas condiciones en que se previó para las universidades
estatales del orden territorial, quienes merced a este apoyo de la Nación
muestran en los años recientes una notable mejoría en materia financiera y administrativa.”
A su tuno, el Departamento
Nacional de Planeación, recuerda que las proyecciones sobre la viabilidad de
los regímenes pensionales vigentes hasta antes de la ley 100 de 1993, no
tuvieron en cuenta la relación a futuro entre aporte y mesada pensional. Señala
que esta deficiencia gobernó los ingresos y egresos del sistema, dentro del
cual operaban, entre otras, las universidades de orden nacional. Frente a este
panorama, la Ley 100 de 1993 buscó integrar los distintos sistemas y crear un
sistema común que permitiera satisfacer más adecuadamente el derecho a la
seguridad social. Sin embargo, esta ley estableció una serie de regímenes de
transición dentro de los cuales se encuentra el que se estudia. A juicio del
DNP, la pregunta que no se resolvió de manera adecuada fue la referida a quien
o quienes son los obligados a financiar las deudas de las entidades que, como
las cajas de previsión de las universidades nacionales, fueron autorizadas para
seguir administrando su régimen pensional. Encuentra en este sentido que es
necesario regular la materia para garantizar el pago de las correspondientes
pensiones. Finalmente, señala:
“Los esfuerzos fiscales
conjuntos, con el fin de asumir las obligaciones, se revelan como la mejor alternativa,
además de resultar ajustada a nuestro ordenamiento, para lograr el saneamiento
de la deuda pensional pues, desde el punto de vista obligacional la misma no
puede sustraerse de la entidad pública en donde se originó. La concurrencia
surge de la forma en que las obligaciones se han estructurado  y, de esta
manera, la Nación aporta un acompañamiento a las mismas sin que pueda ser
considerado, estrictamente, como su titular, precisamente por la autonomía que
ha sido deferida  a esas entidades de educación superior”.
Los tres argumentos
aportados por las distintas entidades gubernamentales para sustentar la medida
estudiada son, en resumen, los siguientes. En primer lugar señalan que el
pasivo pensional le pertenece a las universidades y en consecuencia es
“injusto” trasladarlo integralmente a los contribuyentes. En segundo término,
indican que, dado el considerable monto de la deuda pensional, la norma ordena
la cofinanciación de la nación con lo cual colabora en la atención de dicha
deuda. Encuentran que la norma es razonable porque se ejecuta “de acuerdo con
las posibilidades del fisco nacional y teniendo en cuenta la necesidad de
financiar otras responsabilidades del Estado, entre ellas las pensiones de
prima Media atendidas por el ISS”.  Señalan que la apelación al modelo
consagrado en el artículo 131 de la ley 100 de 1993, es muy afortunada, pues
tal modelo ha sido extremadamente exitoso para sanear el pasivo de las universidades
territoriales y de paso procesos de desgreño y despilfarro que afectaban
seriamente a algunas de dichas instituciones.
Antes de entrar a evaluar
si las razones del gobierno demuestran la proporcionalidad de la medida, es
importante hacer algunas precisiones.
En primer lugar, los
argumentos del Ministerio y del DNP parecen partir de la base de que la norma
no sólo no disminuye los recursos destinados a la educación sino que los
aumenta. En efecto, si la deuda pensional pertenece a las universidades, la
cofinanciación que ordena la disposición demandada sería una ayuda financiera
adicional para los centros de educación superior. Lo que sin embargo olvidan
mencionar, es que la Ley 100 de 1993 ya había resuelto este problema de manera
diversa. Si las cajas de las universidades tenían suficientes rentas propias
para poder pagar el pasivo pensional – con independencia a que tuvieran o no
personería jurídica -, las mismas podían seguir operando. Sin embargo, si
resultaban insolventes, las pensiones debían ser asumidas por el Fondo de
Pensiones Públicas del Nivel Nacional, financiado con recursos del presupuesto
nacional. La norma demandada cambia las reglas anteriores y establece que ante
la insolvencia de las cajas el pasivo será asumido, de manera concurrente, por
la nación y las propias universidades.
Adicionalmente, tales
argumentos desconocen que el régimen de transición establecido en la ley 100
para las universidades nacionales parte de dos realidades incontrastables. Los
regímenes pensionales especiales que dieron lugar al pasivo que hoy se discute,
fueron implementados mientras las universidades eran establecimientos públicos
con autonomía administrativa, pero gobernados y controlados por el gobierno
nacional. No fueron fruto del ejercicio de la autonomía que la Carta de 1991
les asigna a estas entidades. En segundo lugar, ni el régimen pensional
anterior – diseñado o autorizado por el legislador - tenía como presupuesto que
las rentas captadas a través de las cotizaciones pudieran cubrir la deuda
pensional, ni las universidades públicas tienen las herramientas para producir
ingresos destinados a sufragar estas deudas. Por esta razón se creó el “Fondo
de Pensiones Públicas del Nivel Nacional”, a través del artículo 130 tantas
veces citado. A este respecto resulta un poco extraña la afirmación del
Ministerio de Hacienda según la cual es injusto “trasladar” la deuda pensional
histórica a los contribuyentes y sin embargo no considera injusto trasladarla a
los estudiantes de las universidades públicas. Parecería como si el gobierno
entendiera que las universidades son empresas con la capacidad de producir
suficientes ganancias para solventar una deuda que, se repite, tiene origen en
un régimen que no fue diseñado en virtud de la autonomía que la  Carta les
reconoce a estas entidades, sino en desarrollo del régimen legal anterior a la
Carta de 1991, cuando estos centros académicos eran gobernados y controlados
por el gobierno nacional.
Finalmente, la comparación
entre las universidades territoriales y las universidades nacionales no parece
razonable. De una parte aquellas no dependen de la nación. En consecuencia, ni
el eventual desgreño o despilfarro al que se refieren las entidades
gubernamentales citadas, ni la deuda pensional correspondiente, son
responsabilidad primaria de la nación. En este caso el fondo de cofinanciación,
de que trata el artículo 131 de la ley 100 de 1993, es razonable en la medida
en que establece obligaciones concurrentes para todas las entidades
comprometidas en el financiamiento de la universidad y garantiza así un
respaldo financiero para el pago del pasivo pensional. Para las universidades
nacionales, como ya se indicó, la solución fue la establecida en el artículo
130 tantas veces citado porque la entidad responsable era, exclusivamente, la
nación. Justamente por esta razón es la nación quien ha asumido, año a año, el
pago del pasivo pensional de estos centros docentes.
Una vez aclarados los
asuntos anteriores, se pregunta la Corte si los argumentos aportados por el
gobierno para justificar la eventual reducción sustantiva de los recursos
destinados a la educación demuestran que, en todo caso, no existe retroceso en
la satisfacción del derecho (a través por ejemplo de un “indicador de progreso”[104]
o de la existencia de medidas complementarias) o que, luego de una juiciosa
evaluación de las alternativas existentes, la decisión era verdaderamente
imperativa para financiar la deuda pensional. Para esto, por ejemplo, era
necesario demostrar porqué no era viable la solución consagrada en el artículo
130 de la ley 100 de 1993. En todo caso, como ya se mencionó, ante una medida
regresiva, la carga de probar que la misma no vulnera la Constitución, se
traslada a la autoridad que la adopta.
En primer lugar, ni el
texto de la disposición estudiada, ni las razones en las cuales se apoyó el
gobierno para presentar el correspondiente proyecto de ley, ni los debates
parlamentarios surtidos durante el trámite del mismo, ni las intervenciones de
las distintas entidades gubernamentales en el presente proceso permiten a la
Corte tener datos precisos sobre la real afectación de los presupuestos
misionales de las universidades estatales. Las cifras, como ya quedó
demostrado, oscilan entre cientos de miles de millones de pesos y varios
billones de pesos. Tampoco existen estudios que permitan sostener que la norma
no tendrá un impacto en el derecho a la educación a pesar de que, como lo ha
sostenido la Corte, en principio se presume que una disminución sensible de los
recursos destinados a la educación puede aparejar, al menos tendencialmente,
una afectación de este derecho. Tampoco existen en la norma demandada o en
otras que la complementen o adicionen, medidas adicionales o complementarias
para contener el efecto regresivo de la norma demandada sobre el derecho a la
educación superior.
Por el contrario,
distintos documentos elaborados por profesores de las universidades afectadas
tienden a señalar que la aplicación de la norma podría fácilmente conducir a la
afectación de la calidad y la cobertura de la enseñanza superior[105].
En este sentido, algunos de tales estudios indican que para financiar la deuda
pensional, podría ser necesario que las universidades cerraran los
departamentos o institutos de investigación menos rentables, vendieran sus
activos e incluso aumentaran sus derechos académicos. Ante cuestionamientos
previsibles, como el que se acaba de mencionar, era tarea del gobierno o del
legislador, demostrar, con indicadores de progreso adecuados, que la medida no
tendría un impacto regresivo en materia de educación superior. O adoptar
medidas legislativas complementarias para evitar el impacto negativo de la
norma en la satisfacción del derecho que se estudia. Para ello, lo primero, era
diseñar una norma clara, cuyo impacto pudiera ser seriamente evaluado. Ninguna
de las cosas anteriores sucedió. La norma es confusa. No existen estudios sobre
su impacto para soportar su razonabilidad, ni indicadores de progreso en esta
materia, ni medidas legislativas adicionales complementarias o compensatorias,
para evitar los efectos regresivos. En suma, nada de lo anterior permite
desvirtuar la presunción de regresividad de la medida adoptada.
Ahora bien, ya se ha
señalado que, en algunos casos, existen razones suficientes para adoptar una
norma efectivamente regresiva en materia de derechos sociales. Se trata de
casos en los cuales la norma es necesaria para lograr un objetivo
constitucional imperativo. En estos casos, lo que la autoridad responsable debe
demostrar no es que la norma no tiene un impacto regresivo, sino que era la
única manera de satisfacer otro derecho de tanta o mayor importancia que el
derecho que se ve sacrificado. En este punto se pregunta la Corte si la medida
estudiada era verdaderamente necesaria para satisfacer el derecho a la
seguridad social de los ex trabajadores y ex profesores de las universidades
nacionales.
Nuevamente, ni la
exposición de motivos de la ley, ni las razones en las cuales se apoyó el
gobierno para presentar el correspondiente proyecto, ni los debates
parlamentarios surtidos durante el trámite del mismo, ni las intervenciones de
las distintas entidades gubernamentales en el presente proceso sirven para
justificar la necesidad de la medida estudiada.
Las razones que aporta el
gobierno para justificar esta norma son ambiguas y poco contundentes en tanto
no explican con claridad porqué no es posible aplicar la fórmula contenida en
el artículo 130 de la ley 100 de 1993. En este sentido se limitan a afirmar que
es “injusto” que el contribuyente pague el pasivo pensional de las
universidades y que no es posible asumir dicho pasivo sin que la entidad no se
hubiere liquidado[106]. No obstante, los
argumentos anteriores desconocen que los funcionarios públicos y trabajadores
oficiales pensionados eran trabajadores y empleados de la nación; que estos
servidores públicos se beneficiaron de un régimen diseñado por establecimientos
públicos sometidos al control y vigilancia del gobierno central; que una vez
entrada en vigencia la ley 100 de 1993, las cajas o fondos con o sin personería
jurídica, podían ser declaradas insolventes, sin tener que declarar insolvente
a la respectiva universidad[107]; y que a través del
artículo 130 de la ley 100 de 1993, la ley ya había garantizado la forma de
financiar el pasivo del que acá se habla, sin tener que acudir para ello a los
recursos destinados a satisfacer objetivos misionales de las universidades.
Adicionalmente, las entidades
gubernamentales que intervinieron en el presente proceso,  sostienen que las
razones para establecer la cofinanciación de la deuda pensional son de orden
fiscal, pues el gobierno tiene otras necesidades que atender. Como ya lo ha han
reiterado tanto la Corte como el Comité ECOSOC, los argumentos fiscales son de
la mayor importancia a la hora de explicar la necesidad de adoptar una medida
regresiva. Sin embargo, deben ser ciertos, suficientes, claros y contundentes.
Las apelaciones a “las múltiples demandas por atender” y las afirmaciones vagas
y generales sobre la escasez de recursos, no son suficientes, en el modelo
constitucional actual, para admitir una reducción sustantiva de los recursos
destinados a la educación superior pública.
En otras palabras, la
prohibición de regresividad de los derechos sociales exige a los gobiernos
interesados en reducir las partidas destinadas a la educación pública, la
obligación de dar razones ciertas, claras, suficientes y contundentes a la hora
de adoptar tal decisión. Así por ejemplo, una crisis fiscal, aparejada de la
necesidad de redefinir la destinación del gasto como único mecanismo para
satisfacer, por ejemplo, el derecho a las pensiones de adultos mayores o a la
alimentación de menores desposeídos o a la tierra de las personas desplazadas
por la violencia, cuando no existe otra posibilidad de satisfacer estos
derechos básicos, constituirían razones importantes para la evaluación de la
proporcionalidad de la medida. Sin embargo, nada de esto fue demostrado en el
presente proceso. Adicionalmente, no se ha esgrimido un sólo argumento que
demuestre la imposibilidad de poner en práctica el fondo de que trata el
artículo 130 de la ley 100 de 1993. Todos los alegatos a favor de la norma se orientan
a demostrar su conveniencia para el presupuesto nacional, pero no su necesidad
en términos constitucionales.
Nuevamente parece
importante reiterar que en el Estado social, los gobiernos tienen la carga de
demostrar que una medida regresiva es verdaderamente necesaria para garantizar
otros derechos constitucionales de la misma importancia. En este sentido, los
millones de colombianos de escasos recursos que aspiran a un cupo en las
universidades estatales para poder desplegar en condiciones de igualdad el
plexo de derechos que la Constitucion les reconoce, tienen derecho a saber que
la calidad del servicio no se va a desmejorar a causa de una restricción de la
financiación generada por un simple cambio de prioridades del gobierno. También
tienen derecho a que las ya restringidas oportunidades de acceso a la educación
superior, no se vean reducidas, aún más, por una cuestión de conveniencia
transitoria.
Para que una decisión que
tenga efectos regresivos – como la que compromete recursos destinados a la
satisfacción del derecho - pueda ser adoptada, es necesario, como ya se señaló,
que las autoridades competentes cumplan con una rigurosa carga justificativa. Tal y
como lo ha indicado el Comité ECOSOC: “Todas las medidas de carácter
deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más
cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de
los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno
del máximo de los recursos de que se disponga”. En el mismo sentido, la Corte
Constitucional ya ha señalado de manera reiterada lo siguiente:
“El mandato de
progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección,
la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos
sociales se ve restringida, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al
nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático puesto que
precisamente contradice el mandato de progresividad. Como los Estados pueden
enfrentar dificultades, que pueden hacer imposible el mantenimiento de un grado
de protección que había sido alcanzado, es obvio que la prohibición de los
retrocesos no puede ser absoluta sino que debe ser entendida como una
prohibición prima facie. Esto significa que, como esta Corte ya lo había
señalado, un retroceso debe presumirse en principio inconstitucional, pero
puede ser justificable, y por ello está sometido a un control judicial más severo.
Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que
existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el
desarrollo de un derecho social (subraya fuera del texto).”[108]
En el presente caso las
imperiosas razones fiscales alegadas por el gobierno, de existir, no fueron
explicadas a esta Corte. En consecuencia, la norma demandada debe ser declarada
inconstitucional.
Sin embargo, resta una
última cuestión, que por su importancia práctica y doctrinal la Corte no puede
pasar desapercibida. Se trata del juicio del segundo inciso del artículo 38
demandado respecto de los derechos patrimoniales de las universidades y los
principios de confianza y seguridad jurídica.
5.7 Consideraciones sobre
el segundo inciso del artículo 38 demandado
Las universidades son
entes estatales autónomos. En esa medida tienen patrimonio propio y autonomía
administrativa y financiera. En efecto, según el artículo 28 de la Ley 30 de
1992, una de las consecuencias de la autonomía es el derecho de “adoptar sus
correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para
el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.”. A su
turno, el artículo 85 de la ley, señala que los ingresos y el patrimonio propio
de las instituciones estatales u oficiales de Educación Superior, está constituido
por a) las partidas que le sean asignadas dentro del presupuesto nacional,
departamental, distrital o municipal; b) los bienes muebles e inmuebles que
actualmente posean y los que adquieran posteriormente, así como sus frutos y
rendimientos; c) las rentas que reciban por concepto de matrículas,
inscripciones y demás derechos[109]; d) los bienes que como
personas jurídicas adquieran a cualquier título. En este mismo sentido, el
artículo 86 de la Ley 30 señaló que los presupuestos de las universidades
públicas estarían constituidos por aportes del presupuesto nacional para
funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales y por
los recursos y rentas propias de cada institución.
En virtud de las normas
anteriores, resulta claro que una vez las rentas provenientes del presupuesto
nacional son asignadas a las universidades, las mismas ingresan a su patrimonio
y se convierten en rentas propias de las cuales puede disponer el órgano rector
del centro universitario según sus propios intereses, dentro de las
limitaciones que hubiere impuesto la ley. En este sentido, no sólo los derechos
patrimoniales que ostentan las universidades frente a sus rentas, sino el
principio de confianza y de seguridad jurídica, establecen que las únicas
restricciones sobre el derecho a disponer de las rentas trasferidas son las que
pueden provenir de las normas legales y constitucionales vigentes al momento de
la transferencia de tales rentas.
Como ya se mencionó, la
norma demandada ordena devolver las rentas trasferidas a las universidades,
durante los últimos 14 años, con destino al pago del pasivo pensional. La
expresión “sumas trasferidas” tiene diversas interpretaciones pero cualquiera
de ellas se refiere a aportes del presupuesto nacional a la universidad que
ingresan al presupuesto de los centros educativos. En consecuencia, se pregunta
la Corte si la norma demandada vulnera los derechos patrimoniales de la
universidad así como el principio de seguridad jurídica y la confianza legítima
que tenían las universidades sobre los derechos que les asistían respecto de
tales rentas.  En otras palabras, se pregunta la Corte si puede
discrecionalmente el legislador ordenar a las universidades estatales “devolver”
rentas asignadas o trasferidas del presupuesto nacional cuando, a posteriori, lo
encuentre más adecuado.
Como ya se mencionó, una
vez se han trasferido los recursos del presupuesto nacional a las
universidades, estos ingresan a su patrimonio. Las limitaciones que pueda tener
el ejercicio de los derechos patrimoniales sobre dichas rentas sólo pueden
surgir de actos jurídicos previos – o siquiera concomitantes – a la respectiva
asignación. En este sentido, al igual que las restantes personas jurídicas
autónomas, las universidades tienen el derecho constitucional a que se proteja
la confianza que depositan en el ordenamiento jurídico al momento en el cual se
han trasferido tales rentas. Todo esto, adicionalmente, por virtud de la
aplicación del principio constitucional de la seguridad jurídica. La idea de la
asignación revocable de rentas, a discreción del poder legislativo, ex post,
vulnera todos los derechos y principios constitucionales mencionados.
No escapa a la Corte que
es posible la existencia en el ordenamiento jurídico de disposiciones
retroactivas que puedan afectar algunos derechos. No obstante, tales disposiciones
deben ser sometidas al más duro juicio de constitucionalidad y en principio
sólo tendrán posibilidades de encontrarse ajustadas a la Constitución si
garantizan derechos arbitrariamente afectados o corrigen prácticas que
comprometen de manera grosera el derecho constitucional[110].
Este, como fácilmente puede advertirse, no es el caso de la norma demandada.
Acá lo que existe es una discusión sobre cual es la entidad a la que le
corresponde el pago de la deuda pensional. Esta deuda venía siendo asumida por
la nación y la ley había establecido que si las cajas o fondos eran
insolventes, la deuda debía ser asumida por un fondo creado con recursos de la
nación (art. 130 ley 100 de 1993). Sin embargo, a través de la norma demandada,
el legislador decidió, ex post, que el pasivo debía ser financiado de manera
compartida y que para tales efectos le debía ser reconocido a la nación lo que
en los últimos 14 años había trasferido para tales efectos. Nada parece
entonces justificar, en el presente caso, la afectación de los derechos
patrimoniales de las universidades y los principios de confianza legítima y
seguridad jurídica que se ven afectados con este tipo de normas.
Por todas las
consideraciones anteriores, la Corte declarara exequible el primer inciso del
artículo 38 e inexequible el resto de la disposición demandada, con excepción a
su parágrafo, respecto del cual se declarará inhibida.
5.8 Síntesis de la
decisión adoptada y consideraciones finales sobre la obligación constitucional
del Estado de sufragar el pasivo pensional del que trata el artículo 38
demandado
Como ya se
señaló, la concurrencia de la Nación y las universidades en el saneamiento del
pasivo pensional de dichas entidades, prevista en el artículo 38 de la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo, no viola per se la Constitución. Lo
anterior, por cuanto esta concurrencia tiene una finalidad constitucionalmente
legítima, cual es, la de asegurar los recursos suficientes y el pago oportuno
de las pensiones de los trabajadores de esas universidades, como lo establecen
los artículos 48 y 53 de la normatividad superior.
Sin embargo,
cualquiera sea la fórmula de concurrencia que se adopte, debe ser en un grado
que no afecte el proceso educativo y la autonomía de estos centros educativos
para definir y llevar a cabo los programas y proyectos a desarrollar, ni
el derecho de las personas a acceder a una educación pública superior de
calidad. En suma, en ningún caso la fórmula de concurrencia puede comprometer
recursos misionales de la universidad, ni vulnerar la reserva de ley o el
principio de progresividad (prohibición de regresividad), entre otros.
Ahora bien si
para la satisfacción del derecho a la seguridad social de los ex servidores de
las universidades, éstas concurren con los aportes de sus afiliados que son
administrados directamente por las cajas especiales de cada una de las
universidades – o por las cajas territoriales en el caso del parágrafo de la
norma demandada -, o con los aportes que son asignados históricamente por la
nación – o por otras entidades territoriales - específicamente para el pago
del pasivo pensional, no puede afirmarse que existe afectación de la
autonomía financiera o menoscabo del derecho de acceso a una educación pública
superior de calidad.
En virtud de
los argumentos expresados, la primera parte del artículo 38, no resulta
contraria a la Constitución. Sin embargo, el resto de la disposición, inclusive
su parágrafo, omite los criterios para establecer los porcentajes de
concurrencia, la base sobre la cual deben calcularse dichos porcentajes, el
período que debe ser tenido en cuenta para definir dicha base, entre otros
aspectos que no fueron objeto de debate en el Congreso. Dada la ambigüedad de
la disposición legal, estos factores terminarían por ser definidos por el
Gobierno en ejercicio de su potestad reglamentaria, lo que desconoce la reserva
de ley en la materia. Adicionalmente, de la definición de estos factores
técnicos dependerá que la concurrencia pueda comprometer recursos de las
universidades otrora destinados a la satisfacción del derecho a la educación.
Mal puede admitirse que tal decisión pueda adoptarse  al margen de un debate
legislativo que tenga en cuenta la prohibición de regresividad, es decir, el
impacto de su decisión en el derecho a la educación y las restantes
alternativas existentes. En este sentido, como se demostró en la presente
decisión, la remisión que se hace al artículo 131 de la Ley 100 de 1993 no
permite precisar los factores conforme a los cuales se debe llevar a cabo la
concurrencia en el saneamiento del pasivo pensional, determinación que, según la
Constitución, corresponde efectuar al legislador. Por consiguiente, la segunda
parte del inciso primero del artículo 38 acusado y el parágrafo serán
declarados inexequibles.
Ahora bien, en ejercicio
de su función como garante integral de la Constitución, la Corte no puede dejar
de advertir sobre la necesidad de constituir un mecanismo que garantice el pago
cierto, oportuno e indexado de las mesadas pensionales, a todas las personas
que prestaron sus servicios a las universidades nacionales y a las territoriales
para el caso del parágrafo del artículo 38 estudiado.
En consecuencia, en
cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 48 y 53 de la Carta que ordenan asegurar
el pago oportuno, cierto e indexado de las mesadas pensionales, y mientras no
se adopte una decisión distinta que satisfaga los requisitos constitucionales
mencionados en esta decisión, la nación deberá financiar la deuda pensional de
las universidades nacionales, salvo en cuanto corresponda al porcentaje de los
recursos con los cuales las universidades deben concurrir y que corresponden,
exclusivamente, a los aportes de los afiliados de las respectivas cajas de
previsión y las reservas que hubieren constituido para tales efectos, así como al
porcentaje de los recursos que en virtud de la ley 30 de 1992 les han sido
trasferidos para el pago de las pensiones de las personas que laboraron en esos
centros docentes. Los recursos faltantes para sufragar la deuda pensional deben
ser anualmente garantizados por la nación mientras no se adopte una medida
distinta que supere los problemas constitucionales de la medida estudiada en el
presente proceso.
En idéntico sentido, para
el caso del parágrafo declarado inexequible y con la exclusiva finalidad de
garantizar el pago oportuno de las mesadas pensionales de las personas que
trabajaron en las universidades territoriales cuyo pasivo pensional se
encuentra a cargo de las cajas de previsión territoriales - o quienes la
hubieran sustituido-, la nación debe continuar aportando los recursos
necesarios para que, de manera concurrente con las entidades territoriales
responsables y las universidades correspondientes – en los términos ya
descritos -, se asegure la satisfacción de los derechos protegidos por los
artículos 48 y 53 de la Carta. En este punto, no sobra señalar que nada de lo
que ha sido dicho en esta sentencia puede ser interpretado en el sentido de
disminuir la protección del derecho a la seguridad social de las personas que
habiendo estado vinculadas a las universidades, tienen derechos pensionales que
la Constitución ordena tajantemente proteger (art. 48 y 53).
Ahora bien, si en
aplicación del artículo 130 de la ley 100 de 1993, el gobierno declara
insolventes a las cajas de previsión de las universidades nacionales, y decide
sustituirlas integralmente por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel
Nacional, de manera tal que tales cajas dejen de existir y la entidad quede
completamente relevada de todo pasivo por concepto del pago de pensiones, no
resultaría violatorio de la Constitución reducir, del monto de los recursos del
presupuesto asignado a las universidades, lo que hasta hoy ha correspondido,
exclusivamente, al pago de la deuda pensional. Lo anterior, porque si tales
recursos se destinaban al pago del pasivo pensional y las universidades no
tienen ya que asumir esta deuda, resulta constitucionalmente razonable que los
recursos que eran destinados para tales efectos se destinen a financiar un
porcentaje del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional que es la entidad
que deberá asumir el mencionado pasivo. Sin embargo, no sobra reiterar que esta
solución sólo es constitucionalmente aceptable si no se afectan, desde ningún
punto de vista, los recursos de funcionamiento e inversión que no estaban
destinados al pago del pasivo pensional y las restantes rentas de las
universidades, es decir, si se respeta la prohibición de regresividad, en los estrictos
términos que ya han sido aclarados en esta decisión.
6. Estudio del artículo
129 de la Ley 1151 de 2007. La inclusión de proyectos de inversión no contemplados
en la iniciativa gubernamental del Plan Nacional de Desarrollo requiere del
aval del Ejecutivo.
El ciudadano Sánchez
Ortega considera que el artículo 129 de la Ley 1151/07 es inconstitucional, a
partir de cuatro cargos diferenciados: (i) inexistencia del visto bueno
del Gobierno Nacional para la inclusión de proyectos de inversión en el plan de
inversiones públicas, conforme lo dispuesto en el inciso final del artículo 341
C.P. y el artículo 22 de la Ley 152/94, Orgánica del Plan de Desarrollo - LOPD;
(ii) desconocimiento del principio del equilibrio financiero del Plan
Nacional de Desarrollo, en los términos del artículo 341 C.P. y 4º de la LOPD; (iii)
violación del principio de unidad de materia; y (iv) afectación de
la prohibición de conceder auxilios parlamentarios, contenida en el artículo 355
C.P.
El Procurador General concuerda
con el demandante respecto de dos de los cargos propuestos.  Para ello, pone de
presente que la norma desconoce el artículo 22 de la LOPD, disposición que hace
parte del parámetro de control de constitucionalidad, en el sentido que no
contó ni con el aval del Gobierno, ni los programas en ella contenidos
responden a la necesidad que el Plan de Desarrollo mantenga el equilibrio
financiero.  Al respecto, destaca el concepto emitido por el Ministro de Hacienda
y Crédito Público, que manifiesta el expreso desacuerdo del Ejecutivo con el
contenido de la norma.
A su vez, uno de los
intervinientes en el proceso defiende la constitucionalidad del artículo 129 de
la Ley 1151/07.  Con este fin, sostiene que los proyectos a viabilizar
contenidos en dicha norma están estrechamente relacionados con el
fortalecimiento de la justicia social, aspecto central dentro de la definición
del gasto público.  En su criterio, la norma debe superar el examen de
constitucionalidad, puesto que los proyectos de inversión en ella contenidos
tienen por objeto aliviar graves necesidades de infraestructura de distintas
regiones del país.
Según lo expuesto, la Sala
asumirá el primero de los problemas jurídicos planteados por el actor.  En ese
sentido, deberá resolverse si el artículo demandado es inconstitucional en
tanto incorpora al plan nacional de desarrollo proyectos de inversión, sin
contar con el visto bueno del Gobierno Nacional, contraviniéndose con ello lo
previsto en el inciso final del artículo 341 C.P. y en el artículo 22 de la
LOPD.   Con este fin, la Corte adoptará la siguiente metodología. En primer
lugar, analizará si en el presente caso se cumple con el requisito de caducidad
de las acciones de inconstitucionalidad fundadas en vicios de procedimiento en
la formación de la ley.  En segundo término, determinará el contenido y alcance
del artículo acusado, en aras de dilucidar si, como lo sostienen el demandante
y el Ministerio Público, contrae un grupo de proyectos de inversión.  Luego, de
resultar positiva esta comprobación, identificará las reglas constitucionales
relativas a los límites que tiene el legislador para la inclusión de proyectos
de inversión en el plan de inversiones públicas. Finalmente, utilizará estos
parámetros para resolver el cargo propuesto.
De conformidad con el
artículo 242-3 C.P. establece que las acciones de inconstitucionalidad por
vicios de forma caducan en el término de un año, contado a partir de la
publicación del respectivo acto.  La Ley 1151/07 fue publicada en el Diario Oficial 46.700 del
25 de julio de 2007 y la demanda de la referencia fue radicada ante la
Secretaría General de la Corte el 28 de septiembre del mismo año.  En ese
sentido, la acción fue presentada dentro del término citado, cumpliéndose con
ello con el presupuesto procesal para emitir un pronunciamiento de fondo.
El artículo 129 de la Ley
1151/07 impone al Gobierno Nacional el deber de acompañar a las entidades
territoriales en el diseño y estructuración de un grupo de proyectos,
contenidos en el anexo de la misma norma.  La norma establece que ese deber de
acompañamiento respecto de los proyectos que, aunque no estén incluidos en el
plan nacional de inversiones, sean importantes respecto de dos propósitos: (i)
contribuir al logro de una mayor competitividad, productividad e impacto
social de las regiones; y (ii) seguir avanzando en las metas de la
agenda interna y la Visión Colombia Segundo Centenario, para su posterior
inclusión en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional – BPIN.  Por último,
la norma estipula que algunos de estos proyectos se financiarán con cargo al
crédito de mil millones de dólares a que hace referencia la misma ley.
A reglón seguido, se
expone el anexo de la norma, el cual consiste en una lista de proyectos de
inversión, segregados por Departamentos y Distritos.  En cada uno de ellos se
establece la obligación de destinar recursos públicos del orden nacional para
el financiamiento de distintas obras de infraestructura, en especial relativas
a proyectos viales, portuarios, navegabilidad fluvial, construcción de
aeropuertos, construcción de establecimientos penitenciarios, amoblamiento
urbano, escenarios deportivos e instalaciones para la prestación de servicios
públicos (acueducto y alcantarillado, energía eléctrica, distritos de riego,
salud y educación) a ejecutarse en varios municipios del país.  Del mismo modo,
se establecen disposiciones relativas a (i) la obligación de
organización y financiamiento de programas de bienestar social, concentrados en
el Distrito Capital; (ii) la asignación de recursos a la Universidad
Pedagógica Nacional por 500 mil millones de pesos; (iii) la
redistribución de las partidas dentro del presupuesto de educación del plan
plurianual de inversiones; (iv) la creación de un Fondo de Educación
Superior para las regiones de la Orinoquía y Amazonía; (v) fomento del
empleo rural y las empresas ecoturísticas; y (vi) la concesión de
subsidios educativos para formación tecnológica y universitaria; entre muchas
otras iniciativas.
Para la Corte, es evidente
que la norma acusada establece una serie de proyectos de inversión que inciden
en el plan nacional de inversiones, definido por el Estatuto Superior como la
regulación de los presupuestos plurianuales de los principales programas y
proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos
financieros requeridos para su ejecución (Art. 339 C.P.).  No obstante, puede
argumentarse válidamente que esta interpretación es contraria a la literalidad
de la norma acusada, la cual establece que los proyectos contenidos en el anexo
no están incluidos en el plan nacional de inversiones y, a su vez, circunscribe
las obligaciones del Gobierno Nacional al acompañamiento en el diseño y
estructuración de los mismos.  Empero, concurren suficientes razones para
concluir que, al margen de lo previsto en el texto de la disposición, la norma
sí tiene un impacto en dicho plan, razón por la cual le deben ser aplicables
las condiciones constitucionales para la promulgación de preceptos de esta naturaleza.
Estas razones gravitan alrededor de, al menos, tres criterios: Uno de carácter
material, otro de naturaleza orgánica y uno último, relacionado con la
finalidad de la inclusión de proyectos de inversión en el plan nacional de
desarrollo.
En cuanto al carácter
material, debe la Sala insistir en que el artículo 129 de la Ley 1151/07
establece múltiples proyectos de inversión, con órdenes específicas de gasto
público por parte de la Nación, destinadas a financiar proyectos y programas en
distintos lugares del país, en unos casos, y de reordenamiento de recursos
contenidos en el presupuesto nacional, en otros.  Proposiciones normativas de
esta naturaleza tiene efectos concretos en el plan nacional de inversiones.  El
artículo 339 C.P. y el artículo 6º de la LOPD son coincidentes en afirmar que
el plan nacional de inversiones versa sobre tres aspectos definidos: (i) La proyección de los
recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los
planes de gasto público; (ii) la descripción de los principales
programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales,
regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión; (ii) los
presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán los costos de los
programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte
general, y (iii) la especificación de los mecanismos idóneos para su
ejecución.  Las distintas regulaciones que contiene el extenso anexo del
artículo 129 de la Ley 1151/07 pertenecen con nitidez a las categorías que el
constituyente y el legislador orgánico han previsto como parte del plan
nacional de inversiones de las entidades públicas del orden nacional.
Respecto al criterio
orgánico, debe tenerse en cuenta que al tenor del artículo 339 C.P., el plan
nacional de desarrollo está conformado por una parte general y un plan nacional
de inversiones de las entidades públicas.  La parte general, conforme a la
misma norma y al artículo 5º de la LOPD, regula los objetivos nacionales y
sectoriales de la acción estatal a mediano, y largo plazo según resulte del
diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos
sociales; las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y
largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos; las
estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la
acción del gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido;
y el señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y
armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional,
departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas;
y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de
las normas constitucionales vigentes.
La norma acusada no
encuadra dentro de las previsiones antes expuestas, en tanto lo que dispone son
proyectos y programas que incorporan órdenes de gasto público a asumir con base
en los recursos del presupuesto nacional, asunto opuesto a la definición de los
objetivos, metas y estrategias que prefiguran la ejecución del plan nacional de
desarrollo.  Por lo tanto, la Corte encuentra que dentro de la estructura
orgánica de la ley del plan, el artículo 129 de la Ley 1151/07 pertenece
indefectiblemente a los preceptos propios del plan nacional de inversiones.
Finalmente, resta la
justificación a partir del criterio finalista. Al respecto, la Corte advierte
que según lo consagrado en el artículo 346 C.P., la ley de apropiaciones está
compuesta, entre otros aspectos, por aquellas partidas destinadas a dar
cumplimiento al plan nacional de desarrollo.  Como se señaló en apartado
anterior, la norma acusada establece órdenes concretas de ejecución de gasto
público a favor de un grupo de programas y proyectos de inversión. Por ende, el
cumplimiento de ese mandato del legislador debe verse reflejado en la
confección de la ley de apropiaciones, en los términos expuestos.
Cuando la Constitución
establece que la ley de apropiaciones contendrá las partidas para el
cumplimiento del plan nacional de desarrollo, es claro que hace referencia a
las disposiciones pertenecientes al plan nacional de inversiones.  Ello en
tanto son estas normas las que prevén los programas y proyectos que se
consideran necesarios para perfeccionar los objetivos del plan, al igual que
los presupuestos plurianuales que garanticen la financiación de los mismos.
Así las cosas, en tanto la norma acusada tiene por objeto incidir en la
distribución de los recursos del presupuesto nacional o, lo que es lo mismo, modificar
el contenido de la ley de apropiaciones, se infiere que debe hacer parte del
plan nacional de inversiones.
Sobre este particular, la
jurisprudencia constitucional ha enfatizado que la inclusión de un programa en
el plan nacional de desarrollo tiene un efecto concreto en términos
presupuestales. Para la Corte, “la inclusión de un programa en el plan de
desarrollo tiene en sí mismo efectos normativos, puesto que el plan de
inversiones públicas, que incluye dichos programas y los presupuestos
plurianuales para su realización, es una ley que tiene prelación sobre las
otras leyes y sus mandatos no sólo constituyen mecanismos idóneos para su
ejecución sino que, además, suplen las leyes existentes  (CP art. 341). Además,
la ley anual de apropiaciones sólo puede incluir partidas que correspondan a un
crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley
anterior, o a aquellos gastos que el Gobierno proponga para atender debidamente
el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o
destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (CP art. 346). Por
consiguiente, la inclusión de un programa específico en el Plan de Desarrollo
tiene al menos el siguiente efecto normativo concreto: permitir que en el
presupuesto sean apropiadas las correspondientes partidas para desarrollar ese
programa.”[111]
Identificada la naturaleza
y alcance del artículo 129 de la Ley 1151/07, debe la Corte definir si el mismo
cumplió con los requisitos constitucionales para su expedición.  Al respecto, la
Sala parte de considerar que, como lo ha puesto de presente decisiones
anteriores de esta Corporación sobre la materia,[112]
la actividad legislativa previa a la expedición de la ley del plan nacional de
desarrollo está sujeta a (i) las normas constitucionales que se refieren al asunto;  (ii)
las normas orgánicas generales que regulan el trámite de aprobación de las
leyes, contenidas hoy en día en la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del
Congreso; y (iii),  de manera especial, a la LOPD, contenida actualmente en la
Ley 152 de 1994. Todos estos parámetros normativos deben ser tenidos en cuenta
a la hora de examinar la constitucionalidad formal y material de la ley
cuatrienal del Plan de Desarrollo Económico, pues, según ha sido explicado por
esta Corporación, las leyes orgánicas forman parte del bloque de
constitucionalidad  lato sensu, que abarca “todas aquellas
disposiciones que "tienen un rango normativo superior a las leyes
ordinarias", aunque a veces no tengan rango constitucional, como las leyes
estatutarias y orgánicas, pero que sirven como referente necesario para la
creación legal y para el control constitucional.” [113]
Para el caso específico de
las normas que prevén modificaciones por parte del Congreso al plan de
inversiones públicas, el inciso final del artículo 341 C.P. establece que dicha
potestad podrá ser ejercida a condición que se mantenga el equilibrio
financiero del plan nacional de desarrollo.  Seguidamente, la misma disposición
señala que cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento
solicitadas en el proyecto gubernamental o la inclusión de proyectos de
inversión no contemplados en el mismo, requerirán del visto bueno del Gobierno
Nacional.  Estas previsiones son replicadas por el artículo 22 de la LOPD, en
cuanto establece que en cualquier momento durante el trámite legislativo, el
Congreso podrá introducir modificaciones al plan de inversiones públicas,
siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Igualmente, el precepto
agrega que para el caso de las modificaciones o la inclusión de nuevos
programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del
Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Precisamente, el primero
de los cargos propuestos en contra del artículo 129 de la Ley 1151/07 se centra
en considerar que se pretermitió el requisito del visto bueno del Gobierno
Nacional para la inclusión de los proyectos de inversión que, como se comprobó,
contiene la norma acusada. Para resolver esta censura, la Sala advierte, en
primer lugar, que revisado el Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo e
Inversiones 2006-2010 “Estado Comunitario Desarrollo Para Todos”, puesto
a consideración del Congreso por el Ejecutivo, no se advierte iniciativa alguna
en el sentido de la norma acusada.[114]
Una versión del texto
demandado fue introducida por el Congreso en la ponencia para primer debate
conjunto de las comisiones terceras y cuartas del Senado y la Cámara de
Representantes.  Así, en el informe de ponencia correspondiente, los
congresistas ponentes señalan como parte del pliego de modificaciones al
proyecto presentado por el Gobierno, un artículo nuevo (numerado en la ponencia
como el artículo 105) denominado “proyectos a viabilizar”, que tuvo como
propósito “avanzar en el diseño y estructuración de proyectos, que aún
cuando no están incluidos en el presente Plan Nacional de Inversiones, son
importantes para contribuir al logro de una mayor competitividad y
productividad de las regiones, y seguir avanzando en las metas de la agenda
interna y la Visión Colombia Segundo Centenario. Del mismo modo, se agrega un
parágrafo con el objeto de considerar incluidos en el anexo los proyectos de
inversión presentados por los honorables parlamentarios en materia de
infraestructura física de carácter regional.”[115]
Durante la aprobación en
primer debate por parte de las comisiones conjuntas, se decidió hacer explícito
el listado de programas y proyectos de inversión a los que hacía referencia el
parágrafo del artículo 105 del proyecto de ley.  Esto debido a las solicitudes
de algunas congresistas, en el sentido de identificar claramente tales
iniciativas con impacto regional.  Así, en el acta de la sesión conjunta del 22
de marzo de 2007 se lee lo siguiente:
“Honorable Senador Germán
Villegas Villegas:
Gracias señor Presidente,
distinguido ponente coordinador, usted ha hablado de que en el transcurso del
debate, sobre todo en el segundo debate, se va a presentar discusión sobre lo
no incorporado y no aprobado por los ponentes; yo quiero preguntarle y quiero
pedirle el favor para una mejor claridad y para una mayor ilustración, tal como
usted ha sentado y ha fijado el marco de la discusión, yo quisiera y es una
inquietud de varios congresistas, solicitarle una explicación en detalle y con
detenimiento del artículo 105; en ese artículo, en ese parágrafo, se habla de
que todas las proposiciones presentadas por los congresistas hacen parte del
anexo del plan de inversiones, yo quisiera que usted ahondara en ese tema
porque nos da luz y seguramente va a ahorrar muchísimas discusiones.
Honorable Senador Gabriel
Zapata Correa:
Sí Senador, precisamente
con el Gobierno Nacional, en vista, de que es de carácter regional, se están
presentando una serie de iniciativas o de inquietudes de obras de carácter
regional y que algunas bancadas de las regiones se han reunido y han radicado propuestas
de inversión, para obviar que en el futuro una obra que se priorice o que se
pueda establecer su aprobación en el presupuesto general de la nación, donde
hay aportes de la nación, esté contemplada dentro de las obras enumeradas, allí
se van a enumerar las obras por regiones.
O sea que los
Parlamentarios tendrán la iniciativa y la tranquilidad en bancada por región,
que es preferible, enumerar las obras, para que queden allí incluidas, como en
ese anexo del artículo 105.
Eso tradicionalmente, se ha
hecho en los planes de desarrollo, porque mañana o pasado mañana, se pretende
asignar una partida presupuestal del orden nacional, pero si no está dentro del
Plan Nacional de Desarrollo y no cumple ese requisito, esa obra no puede
recibir los recursos por parte de la nación, por eso se hacen las audiencias
públicas, que es para establecer la inversión del 1.4 billones de pesos en
materia de saneamiento básico, que es lo que se define en audiencias públicas.
Y en ese anexo, el
artículo 105, quedan las iniciativas de los parlamentarios, de las bancadas y
regionalmente de los que allí las quieren incluir, para que queden dentro del
Plan Nacional de Desarrollo, como un anexo.”[116]
Esta posición es
reafirmada durante la sesión por uno de los ponentes coordinadores del
proyecto, como se advierte del siguiente apartado de la discusión:
“Presidente (E) Antonio
Guerra de la Espriella:
Requerimos silencio,
debido a que lo que el coordinador, el Senador Zapata, va a decir es sumamente
importante, para la etapa final, del debate de hoy.
Honorable Senador Gabriel
Zapata Correa:
Señor Presidente, hay dos
aspectos importantes para lo que sigue en el
tema de la discusión.
(…)
Senador Zapata, continúe.
Honorable Senador Gabriel
Zapata Correa:
Sí, señor Presidente, les
informo a todos los parlamentarios que las proposiciones que incluían algún
tipo de inversión de infraestructura, todas se recogen en el anexo del numeral
105, todas las que fueron radicadas están dentro de ese numeral. Obviamente, se
va a ameritar hacer una revisión, pero todas las acogimos; simplemente el
Gobierno Nacional ya dará su opinión.
Y las proposiciones que
aquí no se han mencionado quedan totalmente vivas para el segundo debate,
quedan absolutamente todas, y nosotros hemos recomendado que el resto de
proposiciones vayan para segundo debate y los temas obviamente de vías, todo el
tema de inversión y el tema de las facultades para el Gobierno…
Repito, señor Presidente,
el tema de las proposiciones que incluían algún tipo de inversión e
infraestructura regional o particular, nosotros las incluimos como en el anexo
del artículo 105 del proyecto.
El resto de proposiciones
van a ser consideradas y obviamente ninguna de ellas va a quedar por fuera para
el tema del segundo debate, y las que no queden incluidas en la ponencia podrán
ser llevadas por los parlamentarios a las Plenarias de Senado y Cámara, con la
salvedad de lo que ha dicho el Ministro, en el tema de aquellos que en una u
otra forma caen en un algún impacto de carácter de desequilibrio financiero.
Eso está dicho, señor
Presidente, y creo que queda claro todo lo del articulado.”[117]
El artículo 105, junto con
el anexo de proyectos y programas de inversión, fue aprobado por las comisiones
conjuntas.  Este texto, a su vez, fue incorporado sin alteraciones en la
ponencia puesta a consideración de las plenarias de cada cámara.[118]
Con todo, es importante anotar que como consecuencia de la renumeración del
articulado, derivada de las modificaciones propuestas por los ponentes en
segundo debate, la norma fue identificada como el artículo 141, conservándose
el texto aprobado en comisiones.
El Gobierno Nacional, a
través del Ministro de Hacienda y Crédito Público, se pronunció sobre la
ponencia radicada para segundo debate.  Así, en lo que tiene que ver con la
norma acusada, señaló lo siguiente:
“Por medio de la presente,
de acuerdo con lo establecido en los artí­culos 341 de la Constitución
Política, 6° y 22 de la Ley 152 de 1994, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, de la manera más respetuo­sa, se pronuncia sobre la ponencia radicada
para segundo debate con las siguientes consideraciones:
(…)
• Elimínese el artículo
141, “Proyectos por viabilizar”.
Justificación: Este artículo genera
impacto fiscal y desequilibrio regional, y no cumple con el contenido del Plan
Nacional de Desarrollo el cual debe establecer propósitos de largo plazo, objetivos y
orienta­ciones generales encaminados a alcanzar un desarrollo económico, so­cial
y ambiental. Con este artículo, se está desvirtuando su propósito, ya que
contiene un sin número de iniciativas particulares que no guardan relación
directa con los objetivos, estrategias y metas contenidas en el mismo. En
muchos casos estas iniciativas responden a un interés espe­cial, que no tienen
nada que ver con el contenido del Plan, ni guardan relación con los criterios
de equidad regional definidos en la Ley 152 de 1994. Presentar como principales
proyectos del Plan de Inversio­nes cerca de 400 iniciativas de gasto que no
tienen articulación alguna, además de generar presiones adicionales de gasto
alteran la estructura y coherencia del Plan de Inversiones y ponen en riesgo la
financiación de otras iniciativas sobre las cuales ya se ha evaluado su impacto
en las diferentes regiones del país.
Por lo anteriormente
señalado, el artículo 141 de la ponencia no se ajusta a la estructura
determinada por la Ley Orgánica del Plan de De­sarrollo y vulnera el artículo
341 de la Constitución Política, en conse­cuencia el Gobierno Nacional solicita
se elimine del texto y a cambio se sustituya por el artículo que a continuación
se trascribe.
• Modifíquese el artículo
142, “Banco de Proyectos”, el cual que­dará así:
“Banco de Proyectos. En
el marco de la Agenda Interna y la Vi­sión Colombia Segundo Centenario se han
identificado los siguientes corredores arteriales complementarios, los cuales
son fundamentales para contribuir al logro de una mayor competitividad,
productividad e impacto en las regiones.
• Vía Longitudinal del
Oriente: Tramo San José del Fragua- Floren­cia- San Vicente del Caguán
• Vía Transversal de
Boyacá: Tramo Aguazul-Toquilla- El Crucero
• Vía Transversal del
Carare: Tramo Landázuri-Cimitarra
• Vía Troncal Central del
Norte (Tunja – Cúcuta): Tramo La Palme­ra – Málaga – Presidente
• Vía Transversal de
Boyacá: Tramo Chiquinquirá – Pauna - Borbur – Otanche – Dos y Medio – Puerto
Boyacá
• Vía Transversal Medellín
– Quibdó: Tramo C. Bolívar – La Mansa – Tutunendo
• Vía Transversal del Sur:
Tramo Totoró – Inzá- La Plata
• Vía Mocoa – San Miguel:
Tramo Santa Ana – San Miguel
• Vía Troncal del
Nordeste: Tramo Vegachí – Segovia – Zaragoza
• Vía Alterna al Llano:
Tramo Machetá – El Secreto.
• Vía Longitudinal del
Magdalena: Tramo el Burro – Tamalameque (puente en construcción) y Santa Ana – La
Gloria.
• Vía Longitudinal de
Bolívar: Tramo Yondó – Cantagallo – San Pablo- Simití.
• Vía Troncal Norte de
Nariño: Tramo Buesaco – El Empate – La Unión.
• Vía Corredor de La
Guajira Central: Tramo Riohacha – La Flori­da – Huestecitas – Maicao.
• Vía Transversal
Cafetera: Tramo Honda – Manizales.
• Vía Transversal de la
Macarena: Tramos Baraya- Colombia – El Dorado y La Uribe- San Juan de Arama.
• Vía Panamericana del
Darién: Tramo Lomas Aisladas – Cacarica (Incluido Puente Atrato).
• Vía Cúcuta – La Fría
(Venezuela): Tramo Agua Clara – Guaramito
• Vía Tumaco – Esmeraldas:
Tramo K 14 + 900 – Río Mataje (in­cluidos 5 puentes)
• Vía Villavicencio – El
Retorno: Tramo San José del Guaviare – El Retorno
• Vía Transversal de la
Mojana: Tramo Majagual – Magangué
• Vía corredor Piedemonte
Llanero: Tramo Yopal – Arauca
• Vía Marginal del Caribe:
Tramo San Bernardo del Viento – Santa Lucía – Arboletes
• Vía Transveral del
Catatumbo: Tramo Tibú – Convención – Aya­cucho – La Mata
• Vía Troncal del Viento:
Tramo Manaure – Cabo de la Vela
• Vía Corredor Brasil –
Pacífico (Pasto – Mocoa): Tramo Pasto – En­cano – Santiago – San Francisco
(Variante San Francisco) – Mocoa
• Vía Transversal Central
del Pacífico: Tramo Las Animas – Nuquí
• Vía Anillo del Macizo
Colombiano: Tramo Rosas – La Sierra – la Vega – Santiago – Bolívar – La Lupa
• Vía Carretera de la
Soberanía (Cúcuta - Arauca): Tramo La Lejía – Saravena.
• Vía Carretera La
Virginia – Irrá: Tramo La Virginia – La Miranda – Irrá
En aras de la equidad
regional, para los siguientes departamentos: Amazonas, Atlántico, Cundinamarca,
Guainía, Quindío, San Andrés, Vaupés, Vichada y Bogotá, D. C., se revisarán las
iniciativas contem­pladas en la Agenda Interna, para identificar los proyectos
que más contribuyen al logro de una mayor competitividad y productividad re­gional.
Los proyectos a que se
refiere el presente artículo, serán parte in­tegral del PND y son considerados
como prioritarios en la agenda in­terna, por lo tanto se apoyarán los estudios
de preinversión de los mis­mos, con el objeto de tener proyectos estructurados
para su posterior inclusión en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional. La
ejecución de estos proyectos, se realizará de acuerdo con la financiación esta­blecida
en el presente Plan de Inversiones y la existencia de recursos adicionales,
garantizando que no se cause desequilibrio fiscal por su financiamiento.
Parágrafo. En el marco de la Agenda
Interna se continuarán de­sarrollando evaluaciones de proyectos encaminados al
logro de una mayor competitividad, productividad e impacto en las regiones,
estas harán parte del Banco de Proyectos de Inversiones –BPIN-, y su ejecu­ción
se adelantará siempre y cuando su financiación no cause desequi­librio fiscal”.
Igualmente, esta posición
fue sostenida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público durante el debate
surtido en la plenaria de la Cámara de Representantes.  De este modo, en la
sesión del 3 de mayo de 2007 y ante el cuestionamiento de uno de los senadores
al respecto, el Ministro reiteró la oposición del Gobierno Nacional al texto
del artículo 141 del proyecto de ley y, específicamente, al listado de
proyectos de inversión señalados en él.  Sobre el particular, en el acta de
sesión se lee lo siguiente:
“Recobra el uso de la
palabra el honorable Senador Camilo Armando Sánchez Ortega:
Presidenta, la pregunta y
quiero que eso sea lo que conteste el Ministro, que fue lo que le hicimos, qué
avala el Gobierno para que quede claro y para que no discutamos más, ¿qué
avala?, porque aquí lo que quedó claro es que  simplemente esto es dos veces el
Plan de Desarrollo si lo aprobamos como está, entonces eso es lo que pregunto.
Con la venia de la
presidencia y del orador, interpela el señor Ministro de Hacienda y Crédito
Público, doctor Oscar Iván Zuluaga Escobar:
Me referiré entonces a eso
señora Presidente,
Senadores, el artículo 141
fue un listado de proyectos que surgieron de los diferentes Parlamentarios de
las diferentes Comisiones, ese artículo no tiene y no ha sido avalado por el
Gobierno,
tanto así que en el pliego de modificaciones que estamos sometiendo al Congreso
de la República, nuestra propuesta fue que se elaborara un nuevo artículo que
corresponde al número 142 donde realmente se definieran el concepto de los
corredores arteriales de competitividad, que si tengan consistencia con lo que
debe ser un Plan Nacional de Desarrollo, un Plan de inversiones, proyectos que
van a intercomunicar al país de sur a norte y de oriente a occidente.
Y por eso en la ponencia
quedaron incluidos esos dos artículos, pero claramente el Gobierno considera
que el artículo 141 no es un artículo conveniente para un Plan Nacional de
Desarrollo, el nivel de detalle que allí se registra no consulta lo que debe
ser un plan de inversiones, es un tema que lo único que hubo fue incorporar,
incorporar, incorporar proyectos de todos los que se recibieron, el Gobierno no
puede responder por una magnitud de proyectos como los que allí se plantean.
Recuerden que este es un
Plan Nacional de Desarrollo que aún en su meta de inversión tiene un componente
desfinanciado, y ese artículo 141 crearía unas presiones adicionales, por eso
nosotros vinimos ante el Congreso de la República a decir, centralicemos y
focalicemos la discusión en materia de proyectos sobre los planes estratégicos
en materia vial denominados corredores arteriales de competitividad y surgió
una propuesta que es la que se viene en nuestro pliego de modificaciones que se
denomina artículo 142, que entiendo el señor Ministro del Transporte ha
ampliado con algunos aspectos que seguramente lo que va a leer el señor Senador
Miguel Pinedo, pero esa es la situación.
Creemos que ante el
Congreso la discusión debe darse sobre grandes obras, grandes proyectos pero no
en una lista como la que está planteado en el artículo 141.”[119] (Subrayas no originales).
Una situación similar
acaeció durante el debate en la plenaria de la Cámara de Representantes,
celebrado el 2 de mayo de 2007.  En efecto, en la sesión intervino la Directora
de Planeación Nacional, quien hizo referencia a la posición del Ministerio de
Hacienda, en el sentido de excluir el artículo 141 del proyecto de ley e
incorporar en el plan nacional de desarrollo las obras de infraestructura
previstas en el artículo 142 antes citado, las cuales sí contaban con el aval
del Gobierno.  Al respecto, el acta de la sesión indica lo siguiente:
“Dirige la Sesión el
Presidente, honorable Representante Alfredo Cuello Baute:
Se terminan las intervenciones
de los Congresistas, tiene la palabra la representante Directora de Planeación
Nacional Carolina Rentería.
Intervención de la
Directora de Planeación Nacional, doctora Carolina Rentería:
Gracias Presidente.
Primero, para el Gobierno es muy bueno que estemos ya en el punto final de
discusión del Plan Nacional de Desarrollo, nosotros queremos reconocer el
trabajo arduo que hicieron los ponentes en los últimos dos meses, todas las
reuniones regionales que hicimos con el Plan de Desarrollo, estuvimos en más de
12 municipios, 12 ciudades analizando el Plan de Desarrollo, recogiendo
iniciativas, tratando de explicar qué incluía y tratando de volverlo de una
manera más clara un Plan de Desarrollo en el cual se vean reflejadas las
regiones.
(…)
El Gobierno Nacional,
cuando presentó la regionalización del Plan de Desarrollo presentó cuales eran
esos corredores de acuerdo a las regiones donde quedaban y la propuesta que
trae la carta de modificaciones del Ministro radicada hoy en día, es que se
cambie el artículo 141 por el artículo 142, el artículo 141 incluye 408
proyectos regionales, en todos los sectores y cuya cuantificación en este
momento no tenemos; baja a un nivel de detalle demasiado minucioso para ser
Plan Nacional de Desarrollo y no guarda un principio de equidad regional,
porque como se trata de proposiciones que fueron recogidas, pues en este
momento no sabemos cual es el impacto en cada departamento y cuál sería la distribución
regional de ese artículo 141.
Por eso la carta del
Ministro propone, que se analice el artículo 142 que también trae la propuesta,
dicho artículo desarrolla los corredores complementarios de competitividad para
los departamentos donde están establecidos y aquellos departamentos que en este
momento no tienen corredores complementarios de competitividad, se mencionan
con el nombre propio y se dice que se procederá a hacer una revisión de la
agenda interna en cada uno de estos departamentos para buscar la equidad
regional e incluir esos proyectos.”[120]
De esta secuencia fáctica, la Corte
advierte, en primer término, que dentro del debate legislativo existió claridad
sobre el carácter de proyectos y programas de de inversión que tenía el grupo
de iniciativas que conformaban el anexo del artículo 141 del proyecto de ley.
En segundo lugar, las intervenciones de funcionarios del Ejecutivo durante el mismo
trámite demuestran fehacientemente que el texto del proyecto de ley
correspondiente a la norma demandada no contó con el visto bueno del Gobierno
Nacional, en ninguna de las modalidades que para el aval del Ejecutivo ha
contemplado la jurisprudencia constitucional.[121] Antes bien, el Ministro
de Hacienda y Crédito Público, en ejercicio de la competencia prevista en el
inciso final del artículo 341 C.P. y el artículo 22 de la LOPD, se opuso
sistemáticamente a la inclusión del artículo 141 del proyecto de ley (que
corresponde al actual artículo 129 de la Ley 1151/07), en el plan nacional de
desarrollo.
En consecuencia, a juicio
de la Sala Plena existen suficientes argumentos para concluir que en lo que
respecta a la norma acusada fue incumplido el requisito del aval gubernamental,
consagrado en el artículo 341 C.P., exigible para las disposiciones del plan
nacional de desarrollo que incorporan proyectos de inversión no previstos en el
proyecto presentado ante las cámaras por el Ejecutivo.  Por ende, la Corte
declarará la inexequibilidad del artículo 129 de la Ley 1151/07, circunstancia
que hace innecesario pronunciarse sobre las demás censuras planteadas por el
ciudadano Sánchez Ortega en contra de la misma norma.
No obstante, la Sala
considera igualmente oportuno señalar que la declaratoria de
inconstitucionalidad del artículo 129 de la Ley acusada se funda exclusivamente
en la pretermisión de los requisitos de procedimiento estipulados en la Carta
Política y en la LOPD, relacionados con la exigencia del aval gubernamental,
según las razones expuestas.  En ese sentido, lo decidido en este fallo no es
incompatible con la posibilidad que el Congreso, bajo el cumplimiento de las
condiciones constitucionales y orgánicas aplicables, pueda incorporar en el
plan nacional de desarrollo normas que dispongan el diseño e implementación de proyectos
de inversión a favor de las entidades territoriales.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: INHIBIRSE de
emitir un pronunciamiento de fondo respecto del artículo 27 de la Ley 1151 de
2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, en
razón de la derogatoria del precepto acusado.
SEGUNDO: Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 10 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
TERCERO. Declarar EXEQUIBLE
la expresión “Saneamiento del Pasivo Pensional de las Universidades
Estatales. La nación y las universidades estatales del orden nacional
concurrirán al saneamiento del pasivo pensional de dichas entidades…”, contenida
en el inciso primero del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007”.
CUARTO: Declarar INEXEQUIBLES
las expresiones “…en los términos establecidos en el artículo 131 de la
ley 100 de 1993. Las sumas que se hayan transferido por parte de la Nación con
las cuales haya sido atendido pasivo pensional de dichas universidades a partir
de la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la ley 100 de 1993, se
tendrán en cuenta como pago parcial de la concurrencia a cargo de la Nación de
acuerdo a la reglamentación que para el efecto se establezca”, contenidas
en el inciso primero del artículo  38 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, y el parágrafo del mismo
artículo.
QUINTO.- Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 129 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Con salvamento parcial
de voto
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento aceptado
MARCO GERARDO MONROY
CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ
Magistrado
Con salvamento parcial
de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
DE MONCALEANO
Secretaria General
CONTENIDO
Página
I.  ANTECEDENTES
1
II.  NORMAS DEMANDADAS
1
III.  LA DEMANDA
42
IV.  INTERVENCIONES
44
1. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
44
2. Departamento Nacional
de Planeación.
47
3. Ministerio de
Transporte.
49
4. Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural.
49
V.  CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA   NACIÓN
51
VI.  CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
59
1. Competencia.
59
2. Problema jurídico.
59
3. Cuestión preliminar.
Inhibición respecto del artículo 27 de la Ley 1151 de 2007.
60
4. Estudio del artículo
10 de la Ley 1151 de 2007.
61
4.1 Contenido de la
disposición demandada.
63
4.2 Doctrina
constitucional sobre la facultad de asignar recursos o bienes públicos a
particulares.
64
4.3 Toda asignación de
recursos debe respetar el principio de legalidad del gasto. Según este
principio, está vedado al Gobierno hacer gastos que no hayan sido decretados
por el Congreso e incluidos previamente en una ley.
65
4.4 Las asignaciones de
bienes y recursos públicos deben ajustarse al plan nacional de desarrollo y
reflejarse en el correspondiente plan de inversiones.
67
4.5 Toda autorización
para entregar recursos o bienes públicos sin contraprestación debe perseguir
una finalidad constitucional clara, suficiente y expresa y no simples
finalidades vagas o generales.
68
4.6 En todo caso, la
asignación de recursos públicos debe estar sometida al principio de igualdad
y no discriminación. Cuando se trata de la entrega de recursos sin
contraprestación económica directa, el proceso de asignación debe tener
fundamento en una ley y debe contar con garantías suficientes para respetar
la igualdad.
69
4.7 ¿Vulnera el artículo
10 demandado las normas constitucionales sobre asignación de gasto público?
71
5. Estudio del artículo
38 de la Ley 1151 de 2007.
74
5.1 Consideraciones
iniciales sobre la relevancia constitucional de la norma estudiada. Problemas
jurídicos que la Corte debe resolver
75
5.2 Evolución del
régimen financiero y pensional de las universidades públicas. Legislación vigente
al momento de la expedición del artículo 38 demandado
77
5.3 Síntesis de
la evolución normativa en la materia que ocupa la atención de la Corte
86
5.4 Alcance y
contenido de la disposición demandada.
88
5.5 ¿Vulnera el artículo
38 demandado, la autonomía universitaria y la reserva de ley en materia de
autonomía financiera de las universidades?
90
5.5.1 La intervención en
la autonomía financiera de las universidades tiene reserva de Ley por virtud
de lo dispuesto en el artículo 69 de la Constitución
91
5.5.2 La existencia de
ambigüedades en una norma legal que establece obligaciones financieras y que
está sometida a posterior reglamentación administrativa, puede aparejar la
deslegalización implícita de la materia
93
5.5.3 La norma demandada
establece la obligación de concurrir al saneamiento de la deuda pensional.
Sin embargo no establece ni los porcentajes de la concurrencia, ni los
criterios para definir tales porcentajes. En consecuencia, tales definiciones
serán adoptadas por el gobierno a través del ejercicio de la potestad
reglamentaria
95
5.5.4 La norma demandada
es ambigua a la hora de establecer los criterios para definir el alcance de
las obligaciones financieras que establece. No define la base sobre la cual
hacer el cálculo de la obligación que correspondería a las universidades
nacionales. Esta definición será adoptada por el gobierno a través del
ejercicio de la potestad reglamentaria
97
5.5.5 La norma demandada
es ambigua a la hora de establecer los criterios para definir el alcance de
las obligaciones financieras que establece. No es clara al momento de
establecer “el periodo” que debe ser tenido en cuenta como base para definir
la obligación que correspondería a las universidades nacionales. Esta
definición será adoptada por el gobierno a través del ejercicio de la
potestad reglamentaria
99
5.5.6 La norma demandada
no es clara a la hora de establecer el porcentaje de la deuda pensional que
debe ser financiado de manera concurrente por las entidades que la
disposición menciona. Esta definición será adoptada por el gobierno a través
del ejercicio de la potestad reglamentaria.
100
5.5.7 El segundo inciso
de la disposición demandada puede ser objeto de interpretaciones diversas
que, en la práctica, significan una diferencia de billones de pesos. Esta
definición será adoptada por el gobierno a través del ejercicio de la
potestad reglamentaria
102
5.5.8 Síntesis: la norma
demandada es ambigua. La definición de tales ambigüedades corresponderá al
gobierno a través del ejercicio de la potestad reglamentaria. En
consecuencia, será el gobierno quien termine definiendo cual es el monto de
los recursos de las universidades que debe ser destinado al pago de la deuda
pensional de que trata el artículo 38. Las decisiones que debe adoptar el
gobierno pueden significar una diferencia de billones de pesos de los
recursos propios de las universidades que deben ser destinados, no a las
prioridades establecidas por sus órganos de gobierno, sino al pago de la
deuda pensional. En la práctica esto equivale a una deslegalización de una
materia que tiene reserva de ley.
106
5.6 ¿Vulnera el artículo
38 la prohibición constitucional de regresividad del derecho a la educación
pública superior?
107
5.6.1 El principio de
progresividad de los derechos sociales constitucionales y la prohibición
constitucional de regresividad
109
5.6.2 La prohibición de
regresividad respecto del derecho a la educación superior
113
5.6.3 Estudio del
artículo 38 demandado a la luz de la doctrina constitucional sobre el
principio de progresividad y prohibición de regresividad
119
5.7 Consideraciones
sobre el segundo inciso del artículo 38 demandado
128
5.8 Síntesis de la
decisión adoptada y consideraciones finales sobre la obligación
constitucional del Estado de sufragar el pasivo pensional del que trata el
artículo 38 demandado
130
6. Estudio del artículo
129 de la Ley 1151 de 2007. La inclusión de proyectos de inversión no
contemplados en la iniciativa gubernamental del Plan Nacional de Desarrollo
requiere del aval del Ejecutivo.
132
VII.   DECISIÓN
144
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO A LA SENTENCIA C-507 DE
2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
SANEAMIENTO DEL PASIVO PENSIONAL DE LAS
UNIVERSIDADES ESTATALES-Disposición
que determina la concurrencia de la nación y las universidades estatales debió
ser declarada inexequible en su totalidad (Salvamento parcial de voto)
SANEAMIENTO DEL PASIVO PENSIONAL DE LAS
UNIVERSIDADES ESTATALES-Disposición
no debería estar en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (Salvamento parcial
de voto)
SANEAMIENTO DEL PASIVO PENSIONAL DE LAS
UNIVERSIDADES ESTATALES-Concurrencia
de las universidades estatales afecta su autonomía y reduce los recursos de la
educación superior (Salvamento parcial de voto)
En mi criterio al demandante le asiste razón cuando
observa que la concurrencia que se prevé en la norma demandada se dará con los
propios recursos de las universidades estatales, lo cual afecta su autonomía y
por supuesto reduce los recursos para la educación superior de las
universidades estatales, afectando de manera directa a las personas que carecen
de recursos para acceder a la educación, y de contera reduciendo cada vez más
las posibilidades de una sociedad igualitaria, lo cual requiere sine qua non de
posibilidades de educación para todos.
VICIO DE PROCEDIMIENTO EN NORMA DE LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Inexistencia porque inclusión de norma corresponde a
una facultad del congreso que no requería aval gubernamental (Salvamento
parcial de voto)
NORMA QUE INCORPORA A LA LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010 PROYECTOS DE INVERSION-Es constitucional siempre que no exceda los
montos señalados por el Gobierno (Salvamento parcial de voto)
A partir de la Constitución de 1991 el Congreso
recuperó la iniciativa en materia de gasto público. De este modo, los
congresistas pueden incluir partidas aún en el Plan de Desarrollo, con la única
limitación que no exceda los montos señalados por el Gobierno. Por tanto,
considero que el artículo 129 es constitucional en la medida en que autoriza
unas inversiones y el gobierno decidirá después si asigna o no esos recursos en
los respectivos presupuestos, lo cual encuadra en la jurisprudencia de la
Corte.
Referencia: expediente D-6987
Demanda de inconstitucionalidad
contra los  artículos 10, 27, 38 y 129 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”
Magistrado Ponente:
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corporación, me permito manifestar mi disenso parcial frente
a la decisión adoptada en esta sentencia respecto de la declaración de
exequibilidad de la primera parte del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007,
contenida en el ordinal tercero de la parte resolutiva de esta sentencia, por
cuanto considero que el artículo 38 es inconstitucional en su integridad. Así
mismo, manifiesto mi discrepancia respecto de la declaración de inexequibilidad
del artículo 129 de la Ley 1151 de 2007, norma que considero es constitucional,
por corresponder a una facultad del Congreso que no requería del aval
gubernamental y al exigirlo se está acabando con la autonomía del Congreso en
esta materia.
1. En el ordinal tercero de este fallo se
declara exequible la expresión “Saneamiento del Pasivo Pensional de las
Universidades Estatales. La nación y las universidades estatales del orden
nacional concurrirán al saneamiento del pasivo pensional de dichas entidades …”,
contenida en el inciso primero del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007.
El suscrito magistrado discrepa de la
declaración de exequibilidad de la primera parte del artículo 38 de la Ley 1151
de 2007, por cuanto en mi concepto, el artículo 38 demandado es
inconstitucional en su integridad, por las mismas razones que condujeron a la
declaratoria de inexequibilidad del resto de esta norma en el ordinal cuarto de
este fallo. Así, en criterio del suscrito magistrado el artículo 38 no debería
estar en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
Adicionalmente, debo señalar que esta
disposición corresponde a una norma retroactiva, además de ser ambigua y acusar
falta de claridad sobre los criterios para aplicar la concurrencia entre la
Nación y las universidades estatales.
En relación con el tema que plantea la
norma demandada, es de observar que finalmente todos los recursos necesarios
para el saneamiento del pasivo pensional de las universidades estatales son del
Estado, así como que la Ley 100 de 1993 en su artículo 131 constituyó un Fondo
para pagar el pasivo pensional de las universidades oficiales y de las
instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial, en el
que no llamó a las universidades oficiales a concurrir, fondo que se dispuso se
manejara como una subcuenta en el presupuesto de cada institución. Por tanto,
considero que el artículo 131 de la Ley 100 de 1993 no es de aplicar en este
caso.
De otra parte, en mi criterio al demandante
le asiste razón cuando observa que la concurrencia que se prevé en la norma
demandada se dará con los propios recursos de las universidades estatales, lo
cual afecta su autonomía y por supuesto reduce los recursos para la educación
superior de las universidades estatales, afectando de manera directa a las
personas que carecen de recursos para acceder a la educación, y de contera
reduciendo cada vez más las posibilidades de una sociedad igualitaria, lo cual
requiere sine qua non de posibilidades de educación para todos.  De otra
parte, es preciso señalar que el gobierno nacional tampoco aumenta el
presupuesto de las universidades estatales sino que pone a responder a estas
universidades por deudas anteriores a la expedición de ley del plan nacional de
desarrollo 2006-2010.
2. El suscrito magistrado se aparta así
mismo de la declaración de inexequibilidad del artículo 129 de la Ley 1151 de
2007, contenida en el ordinal quinto de este fallo, por cuanto considero que
esta disposición es constitucional en cuanto corresponde a la iniciativa del
gasto que el constituyente de 1991 le devolvió al Congreso de la República y
que por tanto no requería del visto bueno del Gobierno Nacional.
A juicio de este magistrado, basta leer los
antecedentes de las normas constitucionales sobre la materia, para concluir que
a partir de la Constitución de 1991, el Congreso recuperó la iniciativa en
materia de gasto público. De este modo, los congresistas pueden incluir
partidas aún en el Plan de Desarrollo, con la única limitación que no exceda
los montos señalados por el Gobierno. Por tanto, considero que el artículo 129
es constitucional en la medida en que autoriza unas inversiones y el gobierno
decidirá después si asigna o no esos recursos en los respectivos presupuestos,
lo cual encuadra en la jurisprudencia de la Corte.
En mi concepto, de acuerdo con el artículo
150.3, le corresponde al Congreso aprobar el plan nacional de desarrollo y de
inversiones públicas, de modo que puede introducir todas las modificaciones que
considere sin requerir para ello del aval gubernamental. De acuerdo con la
Constitución, el Plan de Desarrollo es del Estado y para tal efecto, el
gobierno es el que prepara el Plan pero es el Congreso el que lo aprueba de
modo que una vez que se agota la iniciativa, el Congreso puede introducirle como
a cualquier ley las modificaciones que quiera, mientras se mantenga el
equilibrio financiero, como lo establece el inciso final del artículo 341 de la
Carta Política.
En este orden de ideas, el artículo 129
demandado, norma que incorpora a la Ley del Plan una serie de proyectos de
inversiones, no necesitaba contar con el aval gubernamental para ello, razón
por la cual considero que es constitucional y me aparto en consecuencia de la
propuesta de inexequibilidad.
Por
las razones expuestas, salvo parcialmente mi voto a la presente sentencia.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
DE LA MAGISTRADA CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
A LA SENTENCIA C-507 DE 2008
VICIO DE PROCEDIMIENTO EN NORMA DE LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Inexistencia porque inclusión de norma no requería
aval del gobierno (Salvamento parcial de voto)
NORMA DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO 2006-2010-No
afecta el equilibrio financiero del Plan Nacional de Desarrollo al no incluir
gastos nuevos (Salvamento parcial de voto)
Referencia: expediente D-6987
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
10, 27, 38 y 129 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
Magistrado Ponente:
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la
Corte Constitucional, me permito hacer explícitos los argumentos que me
llevaron a salvar parcialmente el voto en esta oportunidad sobre la sentencia
C-507 de 2008.
Mi discrepancia radica esencialmente en la declaración
de inexequibilidad del artículo 129 de la Ley 1151 de 2007, por cuanto
considero que ha debido declararse su exequibilidad toda vez que su
introducción por el Congreso no requería el aval del Gobierno como quiera que
no afectaba el equilibrio financiero del Plan Nacional de Desarrollo al no
incluir gastos nuevos.
En efecto, la mayoría de la Sala Plena al partir de una
concepción que no corresponde al alcance del artículo acusado le lleva a
concluir en la inexequibilidad del mismo. Como puede extraerse del título de la
disposición cuestionada, su finalidad es relacionar una serie de proyectos por viabilizar,
es decir, que tienen probabilidades de poderse llevar a cabo[122].
De ahí que su inserción por el Congreso busque ceñir el papel del Gobierno al
acompañamiento de las entidades territoriales en el diseño y estructuración de
los proyectos del Anexo que, aún cuando no están incluidos en el presente
Plan Nacional de Inversiones, encuentren importantes para obtener una mayor
competitividad, productividad e impacto social de las regiones, y así también
avanzar en las metas de la Agenda Interna y la Visión Colombia Segundo
Centenario, para su posterior inclusión en el Banco de Proyectos de
Inversión Nacional. Proyectos de los cuales algunos se financiarán con cargo al
crédito que de US.$1.000 millones a que refiere la ley.
De esta forma, la disposición impugnada contiene una
serie de proyectos por posibilitar mancomunadamente en la búsqueda de
atender las necesidades que exponen las entidades territoriales y que no están
incluidas en el Plan Nacional de Inversiones. Ello resulta más evidente cuando
al culminar el debate legislativo, el Gobierno advierte que esta disposición
como el artículo siguiente (130, Banco de Proyectos) “tendrán aplicación en
la medida que se cuente con los recursos necesarios y se obedezca a una
estricta priorización técnica y financiera que viabilice su ejecución”[123].
Lo anterior, no hace inconstitucional el precepto
legal. Al contrario, constituye un fiel desarrollo de la preceptiva
constitucional (art. 341, in fine), que le permite al Congreso de la
República modificar el plan de inversiones públicas siempre y cuando se
mantenga el equilibrio financiero, sin requerir para ello el aval del Gobierno.
Puede, entonces, concluirse que la disposición acusada
resultaba constitucional por no requerir el aval gubernamental toda vez que no
afectaba el equilibrio financiero del Plan Nacional de Desarrollo al no incluir
gastos nuevos.
Así dejo expresado los argumentos que me llevan a
salvar parcialmente el voto en esta oportunidad.
Fecha ut supra,
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
[1] Sobre este
particular, la demanda hace referencias a las consideraciones consignadas por la
Corte en la sentencia C-372/94.
[2] Cita a este respecto la sentencia C-205 de
1995.
[3] La Corte
Constitucional ha tratado el tema de los auxilios en las sentencias C-372 de
1994, C-497 de 1994 C-506 de 1994, C-205 de 1995, C-251 de 1996, C-159 de 1998,
C-651 de 2001, 1168  de 2001 y 1174 de 2001, entre otras.
[4] Un
indicador de superávit requerido para atender el pasivo pensional de la
Universidad Nacional de Colombia Bogotá D.C., Mayo 25 2007. Tomado
de  www.unal.edu.co/secretaria/PND/Dcto_
[5] Tomado de www.mineducacion.gov.co/observatorio/1722/article-128169
[6] Cfr. Corte Constitucional, sentencia
C-053 de 1998.
[7] Ley 1152/07. Artículo 178. La presente ley rige a partir de la fecha
de su publicación, deroga los artículos 11 a 25 de la Ley 13 de 1991, los
artículos 48 a 54 y 99 de la Ley 101 de 1993 y las Leyes 160 de 1994; 41
de 1993, 4a de 1973; 200 de 1936, salvo los artículos
20, 21, 22 y 23, con las modificaciones efectuadas por la Ley 100 de 1944; el
artículo 5° de la Ley 301 de 1996, el Decreto-ley 1300 de 2003 con excepción de
los artículos 1° y 8°, y las demás disposiciones que le sean contrarias.
[8] En criterio de
este Tribunal, la derogatoria de una norma “no afecta ipso jure la eficacia de la norma derogada ya que las
situaciones surgidas bajo su vigencia continúan rigiéndose por la misma, lo que
implica que puede mantener su eficacia aunque se vaya extinguiendo poco a poco
y es lo que justifica que la Corte pueda pronunciarse sobre disposiciones
derogadas cuando continúan produciendo efectos jurídicos”. Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-857/05.  Esta decisión reitera la regla que sobre
la materia fijaron los fallos C-159/04 y C-443/97.
[9] Ley
489/98. Artículo 119. Publicación en el Diario Oficial. A partir de la
vigencia de la presente ley, todos los siguientes actos deberán publicarse en
el Diario Oficial:
a) Los actos
legislativos y proyectos de reforma constitucional aprobados en primera vuelta;
b) Las leyes y
los proyectos de ley objetados por el gobierno, y
c) Los
decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas
por el Gobierno Nacional y los demás actos administrativos de carácter general,
expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden
nacional de las distintas ramas del poder público y de los demás órganos de
carácter nacional que integran la estructura del Estado.
Parágrafo.
Únicamente con la publicación que de los actos administrativos de carácter
general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad
para efectos de su vigencia y oponibilidad.
[10] ARTICULO 1o.
Propósito de esta Ley. Esta Ley desarrolla los artículos 64,
65
y 66
de la Constitución Nacional. En tal virtud se fundamenta en los siguientes
propósitos que deben ser considerados en la interpretación de sus
disposiciones, con miras a proteger el desarrollo de las actividades
agropecuarias y pesqueras, y promover el mejoramiento del ingreso y calidad de
vida de los productores rurales: //1. Otorgar especial protección a la
producción de alimentos. // 2.Adecuar el sector agropecuario y pesquero a la
internacionalización de la economía, sobre bases de equidad, reciprocidad y
conveniencia nacional. // 3. Promover el desarrollo del sistema agroalimentario
nacional. // 4. Elevar la eficiencia y la competitividad de los productos
agrícolas, pecuarios y pesqueros mediante la creación de condiciones
especiales. // 5. Impulsar la modernización de la comercialización agropecuaria
y pesquera. // 6. Procurar el suministro de un volumen suficiente de recursos
crediticios para el desarrollo de las actividades agropecuarias y pesqueras,
bajo condiciones financieras adecuadas a los ciclos de las cosechas y de los
precios, al igual que a los riesgos que gravitan sobre la producción rural. //
7. Crear las bases de un sistema de incentivos a la capitalización rural y a la
protección de los recursos naturales. // 8. Favorecer el desarrollo tecnológico
del agro, al igual que la prestación de la asistencia técnica los pequeños
productores, conforme a los procesos de descentralización y participación. //
9. Determinar las condiciones de funcionamiento de las cuotas y contribuciones
parafiscales para el sector agropecuario y pesquero. // 10. Establecer los
Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros. //
11. Propender por la ampliación y fortalecimiento de la política social en el
sector rural. // 12. Fortalecer el subsidio familiar campesino. // 13.
Garantizar la estabilidad y claridad de las políticas agropecuarias y pesqueras
en una perspectiva de largo plazo. // 14. Estimular la participación de los
productores agropecuarios y pesqueros, directamente o través de sus
organizaciones representativas, en las decisiones del Estado que los afecten.
// PARAGRAFO. Para efectos de esta Ley la explotación
forestal y la reforestación comerciales se consideran actividades esencialmente
agrícolas.
[11] ARTICULO 7o. Cuando circunstancias ligadas
a la protección de los recursos naturales orientados a la producción
agropecuaria, a la protección del ingreso rural y al mantenimiento de la paz
social en el agro así lo ameriten, el Gobierno podrá otorgar, en forma
selectiva y temporal, incentivos y apoyos directos a los productores
agropecuarios y pesqueros, en relación directa al área productiva o a sus volúmenes
de producción. // PARAGRAFO. La Comisión Nacional Agropecuaria creada por la
presente Ley, emitirá concepto con relación a las áreas de aplicación,
productos y montos de los incentivos y apoyos establecidos en el presente
artículo.
[12]
Sentencia  C-685/96.
[13]
En este sentido Cfr. C-423 de 2005.
[14]
Cfr, entre otras, las Sentencias C-488/92, C-057/93, C-490/94, C-343/95,
C-685/96, C-581/97, C-197/01, C-1319/01 y C-483/02.
[15]
Corte Constitucional, Sentencia C-859/01. Entre otras decisiones la Corte
declaró fundada una objeción al proyecto de Ley 211/99 Senado – 300/00 Cámara,
por cuanto ordenaba al Gobierno incluir en el presupuesto de gastos una partida
para financiar obras de reconstrucción y reparación del Liceo Nacional “Juan de
Dios Uribe”.  La Corte concluyó que una orden de esa naturaleza desconocía los
artículos 154, 345 y 346 de la Carta, así como el artículo 39 de la Ley
orgánica del presupuesto.
[16]
Cfr. C-490/94, C-343/95, C-1339/91.
[17] CP., Artículo 345.-
“En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en
el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se
halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá
hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por
las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni
transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.”
CP. Artículo 346.-
“El Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo
presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.
En la Ley de
Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito
judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a
uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las
ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar
cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Las comisiones
de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar
primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.”
[18]
Sentencia C-1047 de 2004.
[19] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-573/04.  Esta decisión estudió la
constitucionalidad del artículo 8º (parcial) de la Ley 812/03 “por la cual
se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario.”
[20] Cfr. Sentencia C-205 de 1995; Sentencia C-251 de 1996; Sentencia
C-152 de 1999.
[21] Sentencia C-506 de 1994, Sentencia C-136 de 1995, Sentencia C- 923
de 2000.
[22]
C-254 de 1996.
[23]
C-042 de 2006. En el mismo sentido Sentencias C-022 de 2004 y  C-1168 de 2001.
[24]
La discriminación puede producirse tanto en el proceso de asignación como en el
resultado de la misma. Sobre lo primero, Cfr. Entre otras T-499 de 1995. Sobre
lo segundo Comité ECOSOC, Observación General No. 12, párrafo 18.
[25] T-499 de 1995. En el mismo sentido C-423 de 1997.
[26] C-205 de 1995.
[27] Solo para el caso
de la Universidad Nacional de Colombia los cálculos del pasivo pensional
oscilan entre 3 billones de pesos a pesos de 2006 (según reporte oficial de la
universidad) a 5 billones de pesos según cálculos de profesores independientes
del centro educativo.  Los datos y las discusiones sobre este asunto pueden
consultarse en el sitio oficialmente destinado por la Universidad para tales
efectos:  http://www.unal.edu.co/secretaria/PNDART38.html
[28] Así por ejemplo,
Cfr. La Ley 66 de 1867 que crea a la Universidad Nacional de los Estados Unidos
de Colombia, que es el precedente de la actual Universidad Nacional de
Colombia.
[29] La
Ley 6ª de 1945 creó la Caja de Previsión Social de los empleados y obreros
nacionales,  y señaló que la Nación garantizaría todas sus obligaciones. Esta
Ley también estableció que las instituciones de previsión social existentes
podrían fundirse con la Caja Nacional o continuar como entidades
independientes. Las universidades mantuvieron las cajas de previsión que ya
habían sido creadas. En este sentido, es relevante señalar que el régimen legal
desde sus orígenes y hasta la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, admitía
la coexistencia de distintas instituciones oficiales de previsión
institucionalmente integradas a entidades del orden nacional, cuyas deudas eran
asumidas por la nación. Por esta razón distintas entidades – entre ellas las
universidades nacionales - tuvieron a su cargo el reconocimiento y pago de
pensiones y otros beneficios como las cesantías.
[30] Cfr. Sentencia C-
032 de 2008, que declaró exequible un aparte del artículo 131 de la ley 100 de
1993.
[31] Tanto
la ley como el Consejo de Estado, separaron para efectos de la regulación que
se estudia, las cajas o fondos de compensación, de las entidades a las cuales
estos fondos o cajas pertenecían o estaban adscritas. Esta distinción es
razonable, en la medida en que las entidades nacionales tenían objetivos
misionales especiales y distintos a los de satisfacer la seguridad social de
sus empleados y trabajadores. Por ello se adjudicaba a las cajas o fondos esta
misión específica, la cual era satisfecha a través de la separación de los
presupuestos y la gestión de las dos entidades. En efecto, la Ley 33 de 1985
señaló que debía entenderse “por cajas de previsión las entidades del orden
nacional, departamental, intendencial, comisarial, municipal o del Distrito
Especial de Bogotá que, por ley, reglamento o estatutos, tengan, entre otras, la
función de pagar pensiones a empleados oficiales de cualquiera de dichos
órdenes”. Como lo señala la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado, esta normatividad condujo a establecer que incluso por disposición de
los propios estatutos, era posible crear cajas que no necesariamente debían
constituirse como entidades descentralizadas con personería jurídica. Sin
embargo, para todos los efectos, eran entidades distintas a las entidades que
las creaban. Cfr. Consejo de Estado, Radicación número:
11001-03-06-000-2006-00012-00(1713) de 2006, Sala de Consulta y Servicio Civil,
Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodriguez Arce, marzo 3 de 2006.
[32] El Decreto 3135 de 1968 y la Ley 33 de 1985 regularon el régimen de
pensiones para los empleados públicos de entidades nacionales Estas normas
permitían la existencia de cajas o fondos de previsión en las entidades
públicas, destinadas exclusivamente a administrar el régimen de pensiones de
sus empleados o trabajadores.
[33] En este sentido la Ley 30 de 1992 indicó: “Artículo 30. Es
propio de las instituciones de Educación Superior la búsqueda de la verdad, el
ejercicio libre y responsable de la crítica, de la cátedra y del aprendizaje de
acuerdo con la presente Ley.”. La Corte se ha manifestado reiteradamente sobre
la importancia de mantener intacta la garantía institucional de la autonomía
universitaria para asegurar la producción libre del saber, la investigación y la
crítica. Cfr. Entre otras la sentencias C-220 de 1997.
[34] Al respecto Cfr. Sentencia C – 220 de 1997. En esta oportunidad
señaló la Corte: “La autonomía universitaria que consagra la
Constitución Política, autonomía como sinónimo de legítima capacidad de
autodeterminación, no corresponde a la autonomía restringida que la ley le
reconoce a los establecimientos públicos, por lo que pretender asimilarlos, así
sea únicamente para efectos presupuestales, implica para las universidades
viabilizar una constante interferencia del ejecutivo en su quehacer, que se
traduce, en un contínuo control de sus actividades por parte del poder central,
inadmisible en el caso de las universidades, y en el propósito, como obligación
legal por parte del ejecutivo, de ajustar y coordinar las actividades de esas
instituciones con la política general del gobierno de turno, aspecto que
contradice su misma esencia.”. En el mismo sentido Cfr, la más reciente
sentencia C-926 de 2005.
[35] La Corte Constitucional declaró exequible este artículo a
través de la Sentencia C-547 de 1994.
[36] Según el artículo 122 de la ley 30 de 1992, los derechos
pecuniarios que por razones académicas pueden exigir las instituciones de
Educación Superior, son los siguientes: a) Derechos de Inscripción; b) Derechos
de Matrícula; c) Derechos por realización de exámenes de habilitación,
supletorios y preparatorios; d) Derechos por la realización de cursos
especiales y de educación permanente; e) Derechos de Grado; f) Derechos de
expedición de certificados y constancias. // Parágrafo 1° Las instituciones de
Educación Superior legalmente probadas fijarán el valor de todos los derechos
pecuniarios de que Trata este artículo y aquellos destinados a mantener un
servicio médico asistencial para los estudiantes, los cuales deberán informarse
al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes) para
efectos de la inspección y vigilancia, de conformidad con la presente ley.
//Parágrafo 2° Las instituciones de Educación Superior estatales u oficiales
podrán además de los derechos contemplados en este artículo, exigir otros
derechos denominados derechos complementarios, los cuales no pueden exceder del
20% del valor de la matrícula.” El literal e) anterior y la expresión en
negrilla fueron objeto de declaración de constitucionalidad condicionada a
través de la sentencia C-654 de 2007.
[37] Al respecto señala la mencionada norma: “Artículo 88. Con el
objeto de hacer una evaluación y posteriormente sanear los pasivos
correspondientes a las cesantías de las universidades estatales u oficiales,
éstas en un término no mayor a seis meses deberán presentar a través del
Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes) la
información satisfactoria correspondiente. // El Gobierno Nacional en un
término no mayor a dos años y con la asesoría del Consejo Nacional de Educación
Superior (CESU), adoptará las medidas necesarias para garantizar los aportes
correspondientes del Presupuesto Nacional de los entes territoriales y de los
esfuerzos de las mismas universidades. // Parágrafo. Facúltase a las
universidades estatales u oficiales para adoptar el régimen de cesantías
previsto en la Ley 50 de l990. Este se podrá acoger como obligatorio para
quienes se vinculen laboralmente a la universidad a partir de la vigencia de la
presente ley. // Con respecto a quienes ya estuvieran vinculados, el traslado
al nuevo régimen quedará al criterio exclusivo del docente o funcionario.”.
[38] La Corte Constitucional declaró
exequible, por los cargos estudiados en la demanda, el artículo 129 mencionado.
Cfr. Sentencia C-126 de 1995.
[39] Art. 15 Ley 100 de 1993.
[40] Artículo 52 de la Ley 100 de 1993. En el mismo sentido,  el artículo 128 de la Ley
comentada señaló que si bien los servidores públicos
afiliados al Sistema General de Pensiones podían escoger el régimen al que
desearan afiliarse, aquellos que se acogieren al régimen de prestación
definida, podrían continuar afiliados a la caja, fondo o entidad de previsión a
la cual se hallaren vinculados. Estas entidades administrarían los recursos y
pagarían las pensiones conforme a las disposiciones del régimen de prima media,
previstas en la Ley.
[41] Gaceta del Congreso 87 de 1992, página14.
[42] Este artículo fue reglamentado, entre otros, por el decreto 2337 de
1996. En dicha reglamentación se estableció que las universidades territoriales
debían contribuir al saneamiento del pasivo pensional. Esta reglamentación fue
demandada y declarada ajustada a la ley por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección - A, CP: ALBERTO
ARANGO MANTILLA, sentencia de dieciséis (16) de mayo de dos mil dos (2002), radicación número: 11001-03-25-000-1998-2364-00(2364) y
11001-03-25-000-1998-0352-00(2873).
[43] Como ya se ha señalado, en este punto lo que se exigía no era la
liquidación de la entidad sino su insolvencia. Adicionalmente, si se trataba de
cajas de previsión social sin personería jurídica, lo que se exigía era que los
activos correspondientes a la cuenta especial destinada a la administración y
pago de las pensiones, fueran insuficientes para el pago de la deuda pensional
correspondiente. Por ello, el Consejo de Estado indicó: “Tal y como se
advirtió, es evidente que dentro del régimen pensional del sector público anterior
a la vigencia de la ley 100 de 1993, existieron múltiples entidades de
previsión encargadas de administrarlo -la principal, a nivel nacional, la Caja
Nacional de Previsión Social-. Si bien es cierto muchas de ellas eran
establecimientos públicos, con personería jurídica propia, otras constituían
dependencias de las respectivas entidades, como es el caso de algunas
universidades. // En cuanto a las cajas facultadas por ley para continuar
administrando el régimen solidario de prima media con prestación definida
respecto de sus afiliados (…), encuentra la Sala que el legislador no hizo
distinción. Del contenido gramatical, teleológico y sistemático de los
artículos 52 y 128 transcritos ( de la ley 100 de 1993), no se advierte que
estuvieran excluidas de la atribución plasmada en esas normas las cajas
carentes de personería jurídica, que constituían simples dependencias de la
respectiva entidad empleadora, como parece entenderlo la Superintendencia
Bancaria y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en algunos conceptos que
conoció la Sala, sobre la base que “las cajas sin personería jurídica carecen
de capacidad para asumir derechos y obligaciones, y por tanto las obligaciones
pensionales reconocidas recaen en cabeza de la entidad empleadora” , pues la exigencia aludida es un condicionamiento que la ley no
contempló. (…) // Esta disposición, de un lado, ratifica la conclusión de la
Sala en el sentido de que cuando el legislador en la ley 100 se refirió a
Cajas, lo hizo de manera genérica, esto es, cobijando tanto a las que tenían
personería jurídica como a las que carecían de ella y, de otra, contempla una
facultad permanente del Gobierno Nacional para declarar la insolvencia de las
cajas del sector público del orden nacional y su consecuente sustitución por
parte del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional del pago de las
pensiones de vejez y de jubilación, de invalidez y de sustitución o
sobrevivientes. // (…) En lo que toca con Universidades con cajas carentes
de personería jurídica, considera la Sala, debe hablarse antes de la
insolvencia entendida en términos ordinarios comerciales, de estado deficitario
de las respectivas cuentas que debieron manejarse en forma independiente y
separada, como más adelante se verá. // (…)Por tanto, conforme a las anteriores disposiciones, en
armonía con lo señalado en el artículo 132 de la ley 100 es claro que a partir
de la vigencia de la misma, las cajas del sector público, en todos sus órdenes,
debieron administrar en forma independiente y en cuentas separadas, las
pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes y para ello, según lo
dispuesto en el parágrafo del artículo 54 de la ley 100, todas las reservas
debieron manejarse mediante encargo fiduciario o títulos de la Nación, con
arreglo a las normas sobre inversión, rentabilidad y control determinadas por
el Gobierno Nacional. Ahora bien, puede suceder que por distintas razones-excesivo
pasivo pensional, insuficiencia de las reservas constituidas, falta de aportes
o cotizaciones-las cuentas de las cajas sin personería jurídica de
universidades nacionales presenten un estado deficitario, caso en el cual el
Gobierno Nacional, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 130 de la
ley 100 puede entrar a declarar su insolvencia-art. 130 de la ley 100 de 1993
-y a determinar que el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional las
sustituya. //. Dentro del contexto constitucional y presupuestal que se
viene analizando, esta disposición legal representa la autorización legal para
la realización de gasto público con el objeto de atender pasivos de cajas o
fondos que sean insolventes, de manera que cuando el Gobierno así lo determine,
en este evento no estaría ejerciendo, por sí y ante sí, una atribución autónoma
sin respaldo legal, sino ejecutando la autorización legal de sustitución, la
cual resultaría procedente en el caso de las cajas de las universidades que
correspondan a los supuestos de hecho del precepto y siempre que el Gobierno
así lo determine. (…)”. ONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL,
Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE, tres (3) de marzo de dos mil
seis (2006), Radicación número: 11001-03-06-000-2006-00012-00(1713)
[44] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Consejero
ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE, tres (3) de marzo de dos mil seis
(2006), Radicación número: 11001-03-06-000-2006-00012-00(1713).
[45] Sobre este tema
se puede consultar la Sentencia C-654 de 2007.
[46] La Corte
Constitucional declaró exequible este artículo en la Sentencia C-547 de 1994.
[47] Artículo 126 de la
Ley 30 de 1992.
[48] El texto del artículo 131 mencionado es el siguiente: “Artículo
131. FONDO PARA PAGAR EL PASIVO PENSIONAL DE LAS UNIVERSIDADES OFICIALES Y DE
LAS INSTITUCIONES OFICIALES DE EDUCACIÓN SUPERIOR DE NATURALEZA TERRITORIAL.
Cada una de las instituciones de educación superior oficiales, del nivel
territorial, departamental, distrital, municipal, constituirá un fondo para el
pago del pasivo pensional contraído a la fecha en la cual esta Ley entre en
vigencia, hasta por un monto igual al valor de dicho pasivo que no este
constituido en reservas en las Cajas de Previsión, o Fondos autorizados,
descontando el valor actuarial de las futuras cotizaciones que las
instituciones como empleadores y los empleados deban efectuar según lo previsto
en la presente Ley, en aquella parte que corresponda a funcionarios, empleados
o trabajadores vinculados hasta la fecha de iniciación de la vigencia de la
presente Ley. // Dicho fondo se manejará como una subcuenta en el presupuesto
de cada institución. Será financiado por la nación, los departamentos, los
distritos y los municipios, que aportarán en la misma proporción en que hayan
contribuido al presupuesto de la respectiva universidad o institución de
educación superior, teniendo en cuenta el promedio de los cinco (5) últimos
presupuestos anuales, anteriores al año de iniciación de la vigencia de la
presente Ley. // Los aportes constarán en bonos de valor constante de las
respectivas entidades que se redimirán a medida que se haga exigible el pago de
las obligaciones pensionales de acuerdo con las proyecciones presupuestales y
los cálculos actuariales, y de conformidad con la reglamentación que para el
efecto establezca el Gobierno Nacional. // Dentro del año siguiente a la
iniciación de la vigencia de la presente Ley, las universidades y las
instituciones de educación superior referidas en este artículo, elaborarán o
actualizarán los estudios actuariales con el visto bueno del Ministerio de
Hacienda. Este requisito es necesario para la suscripción de los bonos que
representen los aportes de la Nación. Esta suscripción deberá hacerse dentro de
los dos (2) primeros años de la vigencia de la presente Ley”. Este artículo fue reglamentado, entre otros, por el decreto 2337 de
1996. En dicha reglamentación se estableció que las universidades territoriales
debían contribuir al saneamiento del pasivo pensional. Esta reglamentación fue
demandada y declarada ajustada a la ley por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A, CP: ALBERTO ARANGO
MANTILLA, sentencia de dieciséis (16) de mayo de dos mil dos (2002), radicación número: 11001-03-25-000-1998-2364-00(2364) y
11001-03-25-000-1998-0352-00(2873)
[49] La expresión  contraído a la fecha en la cual esta Ley entre
en vigencia fue declarada exequible por la Corte Constitucional a
través de la sentencia C- 032 de 2008. Al respecto dijo la Corte: “Todo lo
anterior muestra que la concurrencia de la nación, los departamentos,
municipios y distritos en el pago del pasivo pensional que tenían los centros
educativos oficiales de nivel superior, está dirigida a financiar las
siguientes obligaciones adquiridas, presentes o futuras respecto de: i) los
servidores públicos o sus beneficiarios que a 23 de diciembre de 1993
cumplieron los requisitos para obtener la pensión, de acuerdo con la normativa
anterior (numeral 1º del artículo 4º del Decreto 2337 de 1996);
ii) los servidores públicos o sus beneficiarios que cumplieron sus requisitos
para obtener la pensión entre el 23 de diciembre de 1993 y el 30 de junio de
1995 o la fecha en que entró a regir la Ley 100 de 1993, hasta
el 31 de diciembre de 1996, si se retiraron del empleo o aún si continúan
vinculados con la institución educativa (numeral 2º y parágrafo); iii) los
servidores públicos que no tienen la edad para pensionarse, pero que a 31 de
diciembre de 1996 ya cumplieron con el tiempo exigido por la ley para obtener
ese derecho (numeral 3º); iv) los servidores públicos que se afiliaron al
sistema de seguridad social en pensiones regulado por la Ley 100 de 1993, en
cuanto al reconocimiento de los bonos pensionales o cuotas parte que le
corresponda a la universidad, de acuerdo con la ley (numerales 4º y 5º); v) los
servidores públicos que tienen derecho al reconocimiento de la pensión
compartida y de las pensiones extralegales, de acuerdo con los porcentajes
establecidos en las normas aplicables (numeral 5º) y, vi) los servidores
públicos que se encuentran afiliados a las cajas de previsión social que aún
subsisten de las universidades e instituciones de educación superior oficiales,
a quienes el reconocimiento y pago de la pensión le debe efectuar directamente
el empleador (numeral 7º). // Cabe advertir que los trabajadores de las
universidades e instituciones de educación superior oficiales que se vincularon
con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 o
quienes decidieron afiliarse voluntariamente a ella se encuentran protegidos
mediante el sistema de seguridad social en pensiones regulado en dicha norma,
por lo que dicha obligación corre a cargo de la entidad administradora de
pensiones privada si se afiliaron al régimen de ahorro individual o del Seguro
Social si se afiliaron al régimen de prima media con prestación definida. (…)La
segunda, que la constitución del fondo para pagar el pasivo pensional de los
centros de educación superior con las deudas contraídas a la fecha en que entró
a regir la Ley 100 de 1993, no
deja sin protección a los aspirantes a pensionados beneficiarios del régimen de
transición, ni significa que el Estado está desatendiendo el deber de
solidaridad para con ellos, puesto que, contrario a lo expuesto por el
demandante, el concepto que se reprocha incluye todas las obligaciones de las
cajas de previsión de las universidades o instituciones de educación oficial
para con sus afiliados. En efecto, como se vio en precedencia, la financiación
solidaria de la Nación y las entidades territoriales para el pago de las
pensiones futuras incluye la de los trabajadores que cumplieron los requisitos
para pensionarse antes del 31 de diciembre de 1996 (beneficiarios del régimen
de transición), la contribución para quienes continúan afiliados a dichas cajas
de previsión y para quienes ya no lo están pero requieren el reconocimiento de
los bonos pensionales o las cuotas parte a cargo del empleador.”
[50] Como ya se ha mencionado, el gobierno nacional expidió el decreto
reglamentario 2337 de 1996, en cuyo artículo 7 se
ordenaba la participación de las universidades territoriales en la
cofinanciación del fondo destinado a solventar la deuda pensional. Esta norma
reglamentaria fue declarada ajustada a la ley por el Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A, CP: ALBERTO
ARANGO MANTILLA, sentencia de dieciséis (16) de mayo de dos mil dos (2002), radicación número: 11001-03-25-000-1998-2364-00(2364) y
11001-03-25-000-1998-0352-00(2873).
[51] Desde la
sentencia T-492 de 1992, la Corte ha señalado que la autonomía universitaria no
es absoluta pero que las restricciones sustantivas de esta garantía sólo pueden
provenir de la Constitución y la ley. Esta tesis sin embargo no obsta para
impedir que el ejecutivo ejerza las importantes tareas de vigilancia y control
que la Carta le asigna. Sin embargo, tales tareas deben ser realizadas en los
términos de la ley y no aparejan la facultad de establecer restricciones
sustantivas a la autonomía más allá de lo que la ley expresa y concretamente
autorice. Cfr. Sobre este tema, C-220 de 1997, C-008 de 2001, C-1053 de 2001, C-918
de 2002, T-1317 de 2001.
[52] Cfr. Entre otras,
C- 220 de 1997 y C-926 de 2005.
[53] En este sentido
Cfr, entre otras, las Sentencias T-187 de 1993, T-425 de 1993, C- 220 de 1997 y
C-926 de 2005.
[54] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-192 del 15 de abril de 1997. En el mismo sentido,
C-926 de 2005. En esta última decisión la Corte reitera la doctrina establecida
en la C-192 de 1997 y señala: “En esa oportunidad la Corte estudió la
constitucionalidad de un artículo del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico
del Presupuesto) según el cual se facultaba al Gobierno Nacional para reducir o
aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales en ciertos
eventos. La Sala Plena consideró que “el Gobierno, con el fin de poder
cumplir su responsabilidades fiscales globales, sólo tiene necesidad de
establecer reducciones o aplazamientos generales en las distintas entidades
autónomas, pero no existe ninguna razón para que el Ejecutivo establezca
específicamente cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que
consagre trámites particulares que puedan afectar la autonomía administrativa
de tales entidades. Esta decisión debe entonces ser tomada por las respectivas
entidades autónomas, conforme a la valoración que hagan de sus propias
prioridades. Admitir que el Gobierno pueda reducir o aplazar partidas
específicas de las otras ramas del poder y de los otros órganos autónomos del
Estado, o pueda tener injerencia en la administración de sus recursos, implica
entonces un sacrificio innecesario y desproporcionado de la autonomía de esas
entidades estatales, en nombre de la búsqueda de la estabilidad macroeconómica
y de la sanidad de las finanzas públicas, por lo cual esa interpretación es
inadmisible. Por ello la Corte considera que las normas acusadas son
exequibles, pero en el entendido de que el Gobierno debe limitarse a señalar
las reducciones globales necesarias en las entidades estatales autónomas, pero
no puede entrar a determinar las partidas específicas que deben ser afectadas
en las otras ramas del poder, ni en los otros órganos autónomos, ni afectar la
gestión propia de esos recursos, ya que tal decisión es propia de la autonomía
de gasto de esas entidades”. (Subrayas fuera del texto original).”
[55]
En reciente decisión, la Corte recordó que
constituyen límites a la autonomía universitaria (i) la facultad reconocida al
Estado para regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la
educación (Art. 67 de la C. P.), (ii) la competencia atribuida al legislador
para expedir las disposiciones generales con arreglo a las cuales las
universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos
(Art. 69 de la C. P.), (iii) la facultad de configuración legislativa para
expedir las leyes que regirán la prestación efectiva de los servicios públicos
(Art. 150-23 de la C. P.) y (iv) el respeto por el ejercicio legítimo de los
derechos fundamentales (Título II, Capítulo II de la Constitución). Cfr.
D-6880.
[56] En este sentido
Cfr, entre otras, la Sentencia C-926 de 2005.
[57] C- 220 de 1997 y
C-926 de 2005.
[58] Al respecto la Corte ha señalado lo siguiente: “Por consiguiente,
en razón de la cláusula general de competencia legislativa, y más aún cuando
existen específicas reservas de ley en una materia, no es posible que el
legislador, por fuera de las condiciones que excepcionalmente le permiten
conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir
normas con fuerza de ley, traslade al gobierno la facultad de regulación sobre
determinada materia. Cuando ello ocurre, porque se defiere al reglamento la
regulación de una materia, sin que la propia ley fije los parámetros mínimos
que permitan el ejercicio de la potestad reglamentaria, habría una
“deslegalización” contraria a la Constitución, debido a que contenidos que de
acuerdo con ésta son propios de la ley serían adoptados por el gobierno,
formalmente en ejercicio de su potestad reglamentaria, pero en realidad, en
desarrollo de una facultad de regulación que le habría sido conferida por la
ley, para desarrollar de manera autónoma y con unos inexistentes o muy tenues
referentes legislativos, una materia cuya regulación, de acuerdo con la
Constitución, debe hacerse en la propia ley, sin perjuicio del ámbito propio
del reglamento.”  (sentencia C-852 de 2005).
[59] Las cifras mencionadas surgen de las discusiones adelantadas por
los profesores de la universidad nacional que pueden ser consultadas en http://www.unal.edu.co/secretaria/PNDART38.html.
Esta cifra surge también de los datos suministrados por la señora Ministra de
Educación Nacional el 5 de junio de 2007, en la Comisión Tercera de la Cámara.
(Cfr. Gaceta del congreso N 621, Acta
de Comisión 24 del 5 de Junio de 2007 Cámara. Comisión Tercera Constitucional
Permanente). En dicho debate la señora Ministra fue muy clara al señalar que
los temas ambiguos de la ley serían aclarados por el gobierno a través de la
consecuente reglamentación y que el señor Presidente de la República se había
comprometido a no afectar el presupuesto misional de las universidades. A este
respecto explicó con claridad el enorme ámbito de interpretación que deja la
ley al gobierno. (Cfr. Gaceta
del congreso N 621, Acta de Comisión 24 del 5 de Junio de 2007 Cámara. Comisión
Tercera Constitucional Permanente).
[60] Señaló el mencionado decreto: “Artículo
7º. Aportes para el pago del pasivo pensional de las universidades oficiales y
de las instituciones oficiales de educación superior del orden territorial. Los
recursos para el pago del pasivo pensional de las instituciones de que trata el
presente Decreto, causado hasta el 23 de diciembre de 1993, serán sufragados,
además de por la respectiva institución, por la Nación y por cada una de las
entidades territoriales correspondientes, de acuerdo con la ejecución
presupuestal, en un monto equivalente a su participación en la financiación de
las universidades o instituciones de educación superior, en los últimos cinco
(5) años anteriores a la vigencia de la Ley 100 de 1993 de
conformidad con lo establecido en su artículo 131. Para determinar la participación
en la financiación de este pasivo, de la ejecución presupuestal se descontarán
los ingresos recibidos por la universidad por venta de servicios de
investigación con destinación específica, clasificados como "otras
rentas", de acuerdo con lo establecido en las ejecuciones presupuestales
anuales de las instituciones. Estas participaciones quedarán recogidas en el
contrato de que trata el artículo 9º del presente Decreto. (…)”.
[61] Al respecto el artículo 7 parcialmente citado en la nota anterior,
señala: “Parágrafo 1º. Los aportes que debe efectuar la
Nación de acuerdo con el presente artículo, tendrán en cuenta el valor del
pasivo pensional derivado de las obligaciones legales del régimen pensional
respectivo y las extralegales vigentes antes del 23 de diciembre de 1993,
debidamente establecidas, actualizado con los rendimientos financieros
equivalentes a una tasa efectiva anual del interés compuesto de la inflación
anual representada en la variación del IPC, adicionado en la tasa de interés
técnico contemplada en los cálculos actuariales realizados al 23 de diciembre
de 1993, correspondiente a los años o fracciones de año anteriores a la fecha
en la cual la Nación efectúe la emisión de los bonos de valor constante que
representan su aporte. // El incremento del valor del pasivo pensional
correspondiente a las obligaciones pensionales legales o extralegales
determinadas por convención o pacto colectivo de trabajo o definidas de conformidad
con las normas legales aplicables para tales efectos, con posterioridad al 23
de diciembre de 1993, estarán a cargo de la universidad o institución de
educación superior, y harán parte de la subcuenta del fondo para pagar el
pasivo pensional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 283 de la Ley 100 de 1993 y en
el número 3º del artículo 3º del presente Decreto. // El fondo para pagar el
pasivo pensional tendrá a su cargo el pago de las prestaciones pensionales a
través del mecanismo de pensión compartida con el ISS, de conformidad con la
ley y los reglamentos de ese instituto. Para ello se emitirán los bonos
pensionales de acuerdo con los regímenes legales que el ISS debe administrar.
La diferencia entre lo que pagará el ISS y aquellas obligaciones pensionales
que se derivan de pactos o convenciones colectivas de trabajo, laudos
arbitrales, serán pagados por el fondo. Esta normatividad no vulnera los
derechos adquiridos por los empleados públicos, trabajadores oficiales y
personal docente, sin perjuicio del derecho de denuncia que asiste a las partes
de conformidad con el inciso 3º del artículo 11 de la Ley 100 de 1993. //
Parágrafo 2º. El incremento del pasivo correspondiente al tiempo de servicios o
al número de semanas cotizadas generado desde el 23 de diciembre de 1993, fecha
de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 hasta
la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones en el orden
territorial o en la respectiva universidad, según sea el caso, a más tardar el
30 de junio de 1995 estará a cargo de las respectivas universidades e
instituciones de educación superior y no harán parte del pasivo pensional de
que trata el artículo 131 de la Ley 100 de 1993. En el
evento de que a partir del 1º de julio de 1995, los trabajadores no se hubieren
afiliado a uno de los dos regímenes del Sistema General de Pensiones, se
regirán por lo dispuesto en el Decreto 1642 de 1995
y lo dispuesto en el presente Decreto.”
[62] Al respecto en el debate sostenido el 5 de junio en la Comisión
Tercera de la Cámara se lee:
“Honorable Representante Simón Gaviria Muñoz:
A ver es que no tengo claro, el flujo del dinero, necesito una
aclaración de cifras; Ministra usted me dijo que el presupuesto nacional es 900
mil.
Ministra de Educación, doctora Cecilia María Vélez White:
Acerca de 900 mil, sí.
Honorable Representante Simón Gaviria Muñoz:
Recursos propios 400 mil.
Ministra de Educación, doctora Cecilia María Vélez White:
Más o menos sí.
Honorable Representante Simón Gaviria Muñoz:
Recursos de transferencia 500 mil.
Ministra de Educación, doctora Cecilia María Vélez White:Con una
aclaración Representante, de esos 400 mil que tiene la universidad, hay una
parte que es importante que son, no sé como 300 mil por ingresos de
inversiones específicas, entonces sobre esos 300, 350 mil, realmente
recursos propios que pueda disponer la universidad, solo es el 20% de esos 350
mil. O sea son los ingresos totales de la
universidad, pero es que eso también lo quería aclarar porque hay el susto de
que se les vaya a aplicar. (…) Entonces, en qué concurre la universidad,
concurre en el 5% o en 10%, porque en eso hemos adelantado una cosa adicional,
y es toda esta discusión, cuando uno ve el presupuesto de la universidad de hoy,
no del 93, porque ellos realmente podían estar en el 5% o en el 10% de recursos
propios, sino hoy, cuando tenemos que es una participación del 40%, vemos que
en ese 40%, están estas inversiones, o están estos convenios, en donde la
verdad es que la universidad no puede disponer del ciento por ciento, entonces
no se les puede considerar como ingresos propios, el ciento por ciento de esos
ingresos que aparecen como recursos propios, porque no son propios de ellos. //
Lo que es de ellos, sobre esos 350 mil no son los 350 mil, sino el 20% y el
Presidente hizo un compromiso que a ellos en el 93, no ahora, porque como le
digo, ahora sería del 40%, y sobre el 20% de 350 mil, en el 93 eso era pírrico,
y sobre eso es que les vamos a calcular y les vamos a sacar la plata que era de
inversión específica, y no se les va a poner en esos recursos propios, sino la
rentabilidad que tenía sobre esas inversiones.” (Cfr. Gaceta del congreso N 621, Acta de Comisión 24 del 5
de Junio de 2007 Cámara. Comisión Tercera Constitucional Permanente).
[63]
http://www.unal.edu.co/secretaria/PNDART38.html
[64] Cfr. Gaceta del congreso Nº
621, Acta de Comisión 24 del 5 de Junio de 2007 Cámara. Comisión Tercera
Constitucional Permanente.
[65] Sentencia C- 032 de 2008
[66] Así lo
manifiesta, por ejemplo, el Viceministro de Educación Superior en Carta
dirigida a los rectores de las cinco universidades nacionales concernidas, en
carta de 19 de marzo de 2008, señala:
(…) En este escenario, y con el fin de garantizar una media que
sanee el pasivo pensional de manera integral para las universidades del orden
nacional el decreto prevé un mecanismo a partir del cual el pasivo pensional
causado al 23 de diciembre de 1993, sea objeto de una concurrencia plena tal
como está definida esta figura en el marco de las disposiciones contenidas en la
Ley 100 de 1993. Adicionalmente frente a este pasivo se tiene previsto su
actualización y capitalización a 31 de diciembre de 2007, fórmula a partir de
la cual se recoge el crecimiento del cálculo actual (pasivo a 1993) hasta la
actual vigencia, desvirtuando la afirmación referida a que las obligaciones
causadas en este periodo “estaría a cargo exclusivo de las universidades. //
(…) Adicionalmente, reconociendo dentro del esquema el pasivo generado con
posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, ya sea por
omisión o afiliación tardía de los funcionarios al Sistema General de Pensiones
en el caso de unas universidades, ó por efecto del desarrollo de las
actividades como administradoras de pensiones, las universidades deberán
asumir esta porción.”
[67] Cfr. Al respecto el más reciente Decreto 4944 de 2007, por el cual
se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2008.
[68] Cfr. Cfr. Gaceta del
congreso Nº 621, Acta de Comisión 24 del 5 de Junio de 2007 Cámara. Comisión
Tercera Constitucional Permanente; y
http://www.unal.edu.co/secretaria/PNDART38.html.
[69]
Cfr. Gaceta del
congreso Nº 621, Acta de Comisión 24 del 5 de Junio de 2007 Cámara. Comisión
Tercera Constitucional Permanente.
[70] Salvo que se
trate de los derechos sociales fundamentales, como, por ejemplo, el derecho de
los menores a la educación básica gratuita.
[71] En el
mismo sentido se expresa el artículo 26 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, cuando sostiene: “Artículo 26. Desarrollo Progresivo. Los
Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno
como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para
lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan
de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura,
contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada
por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por
vía legislativa u otros medios apropiados.”
[72] CFr. Sentencia
C-038 de 2004.
[73] Sentencia C-1165 de 2000.
[74] Cf.
Sentencia T-1318 de 2005.
[75] Así por ejemplo, en la sentencia T-025 de 2004, sobre los
derechos de la población víctima de desplazamiento forzado por la violencia, la
Corte indicó que los derechos sociales, económicos y culturales consagrados en la
Constitución imponían al Estado, el “deber de abstenerse de adelantar, promover
o ejecutar políticas, programas o medidas ostensiblemente regresivos en materia
de derechos económicos, sociales y culturales, que conduzcan clara y
directamente a agravar la situación de injusticia, de exclusión o de marginación
que se pretende corregir, sin que ello impida avanzar gradual y progresivamente
hacia el pleno goce de tales derechos”.
[76] En este sentido Cfr. sentencias C-671 de 2002, C-789 de 2002, C-931
de 2004, T-1318 de 2005, entre otras.
[77] Sentencia C-671
de 2002.
[78] Cfr. Sentencias
C-1064 de 2001 C-671 de 2002, C-931 de 2004.
[79]
Sentencia C-991 de 2004. En el mismo sentido T-025 de 2004.
[80] Cfr, entre otras,
C-038 de 2004.
[81] En este sentido
Cfr. La sentencia C-789 de 2002, a través de la cual la Corte aplicó la
prohibición de regresividad  a una ley que aumentaba los requisitos para
acceder a la pensión.
[82] En este sentido,
el Comité DESC ha indicado que la reducción o desviación efectiva, de los
recursos destinados a la satisfacción de un derecho social será, en principio,
una medida regresiva Ver, por ejemplo, Observaciones Finales Ucrania
E/2002/22 párrafo 498. Sobre el mismo tema respecto del derecho a la educación
Cfr. párrafos 500 y 513.
[83] Ibídem.
[84] Sentencia C-1165 de 2000.
[85] Ibidem.
[86] Sentencia T-1318
de 2005.
[87] Sentencia C-931
de 2004.
[88] Sentencia C-931
de 2004.
[89] Aprobado en
Colombia mediante la Ley 74 de 1968.
[90] Aprobado mediante
la Ley 16 de 1972
[91] Al
respecto indicó: “En efecto, como ha sido visto, el objetivo de reducir el
déficit tiene relevancia constitucional y así ha sido reconocido expresamente
por esta Corporación. En la Sentencia C-1017 de 2003 expresamente se admitió
que “existe un interés público real, concreto e imperioso en superar el
elevado y sostenido déficit de las finanzas públicas, así como el crecimiento
en la deuda externa e interna de la Nación”.[91]”
[92] La Corte ordenó: “la
Corte declarará la constitucionalidad condicionada del artículo 2° de la Ley
848 de 2003, en el entendido según el cual el rubro allí mencionado debe
incluir las partidas necesarias para mantener en pesos constantes los niveles
alcanzados de cobertura y calidad del servicio público de educación superior, y
para que los salarios de los servidores públicos que prestan sus servicios”
[93]
Cf. Comité DESC, Observación General No. 13.
[94] Comité DESC, Ucrania, 24/09/2001.
E/C.12/1/Add.65, párr. 17.
[95] Comité DESC
Observaciones Finales Alemania E/1999/22 párrafo 321.
[96] La Corte
Constitucional declaró exequible este artículo a través de la Sentencia C-547
de 1994.
[97] Cfr. Comité DESC,
Observación General No. 13. citado.
[98] La norma se
aplica a las cinco universidades nacionales existentes. Sólo para la
Universidad Nacional, los cálculos más conservadores, indican que el pasivo
pensional equivale a más de tres billones de pesos. Otros estudios
independientes elaborados por profesores de dichas universidades sostienen que
el pasivo puede alcanzar hasta 5 billones de pesos. Al respecto Cfr.
http://www.unal.edu.co/secretaria/PNDART38.html.
[99] Sobre
los indicadores de progreso ver Sentencia T-025 de 2004 y sus desarrollos
posteriores así como las “Normas para la confección de los informes periódicos
previstos en el artículo 19 del Protocolo de San Salvador”, aprobadas por la
Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, el 7 de junio de 2005
(Resolución AG/RES. 2074 (XXXV-O/05). En particular, el art. 5.2 exige la utilización de “indicadores de progreso” para medir
el avance de la protección de los derechos sociales reconocidos en el Protocolo
de San Salvador.
[100] Cfr. Gacetas del
Congreso 87, 143, 144, 159, 165, 269, 270 y 271 de 2007.
[101] En la propuesta originalmente presentada
para primer debate se lee: Artículo 32. Saneamiento del Pasivo Pensional de las
Universidades Estatales del Orden Nacional. La Nación y las universidades
estatales del orden nacional concurrirán al saneamiento del pasivo pensional de
dichas entidades en los términos establecidos en el artículo 131 de la Ley 100
de 1993. En todo caso la responsabilidad por los pasivos pensionales
corresponderá a la respectiva universidad en su condición de empleadora. Las
sumas que se hayan transferido por parte de la Nación con las cuales haya sido
atendido pasivo pensional de dichas universidades a partir de la fecha de corte
prevista en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, se tendrán en cuenta como
pago parcial de la concurrencia a cargo de la Nación de acuerdo con la
reglamentación que para el efecto se establezca. // Parágrafo: La concurrencia
prevista en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993 respecto de las universidades
territoriales se aplicará también en aquellos eventos en los cuales el pasivo
pensional se encuentre a cargo de las cajas de previsión territoriales o
quienes las hubieran sustituido.
[102] Gaceta del Congreso 270, Miércoles 13 de junio de 2007, pag. 17 y
18.
[103] Las discusiones al respecto pueden consultarse fundamentalmente en
Gaceta del Congreso 154, miércoles 2 de mayo de 2007, pag 4; Gaceta del
Congreso 269, Miércoles 13 de Junio de 2007, pág. 62; Gaceta del Congreso 270,
Miércoles 13 de junio de 2007, pag. 17 y 18. Como ya se ha mencionado, en un
debate surtido en la Comisión Tercera de la Cámara, al margen del trámite
legislativo del proyecto, la Ministra de Educación explicó algunos asuntos
referidos al impacto financiero del artículo 38 sobre las universidades. Sin
embargo, como ya se mencionó, el argumento de la ministra fue, fundamentalmente,
que ante las distintas posibilidades de interpretación de la norma, el gobierno
expediría un decreto respetuoso de las finanzas de las universidades. Cfr. Gaceta del congreso Nº 621, Acta de Comisión 24 del
5 de Junio de 2007 Cámara. Comisión Tercera Constitucional Permanente.
[104]
Sobre los indicadores de progreso ver Sentencia T-025 de 2004 y sus desarrollos
posteriores así como las “Normas para la confección de los informes periódicos
previstos en el artículo 19 del Protocolo de San Salvador”, aprobadas por la
Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, el 7 de junio de
2005 (Resolución AG/RES. 2074 (XXXV-O/05). En particular, el art. 5.2 exige la utilización de “indicadores de progreso” para medir
el avance de la protección de los derechos sociales reconocidos en el Protocolo
de San Salvador.
[105]
http://www.unal.edu.co/secretaria/PNDART38.html.
[106] Al respecto en
la justificación del proyecto en la sesión del miércoles 24 de mayo de 2007, de
Plenaria de Senado de la República se lee: “NO existen antecedentes legales
relacionados con la asunción directa por la nación de pasivos pensionales de
las entidades públicas mientras estas no se hayan liquidado” Gaceta del
Congreso 154, pag 4.
[107]
Sobre este tema en el mismo sentido ya había señalado el Consejo de Estado:
“Las universidades del orden nacional, a través de sus cajas, están facultadas
para administrar el régimen de prima media con prestación definida con respecto
a los servidores públicos que a la fecha de entrar en vigencia la ley 100
estaban afiliados a ellas. Las cajas sin personería jurídica que se manejan
como cuentas separadas e independientes que presenten déficit por diferentes
razones, pueden ser declaradas insolventes - art. 130 ibídem - y sustituidas
por el Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional en lo relacionado con el
pago de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o
sobrevivientes, si el Gobierno así lo determina.” (Subraya original)
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Consejero ponente: FLAVIO
AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE, tres (3) de marzo de dos mil seis (2006), Radicación
número: 11001-03-06-000-2006-00012-00(1713).
[108]
Sentencia C-038 de 2004 .
[109] Según
el artículo 122 de la ley 30 de 1992, los derechos pecuniarios que por razones
académicas pueden exigir las instituciones de Educación Superior, son los
siguientes: “a) Derechos de Inscripción; b) Derechos de Matrícula; c) Derechos
por realización de exámenes de habilitación, supletorios y preparatorios; d)
Derechos por la realización de cursos especiales y de educación permanente; e)
Derechos de Grado; f) Derechos de expedición de certificados y constancias. //
Parágrafo 1° Las instituciones de Educación Superior legalmente probadas
fijarán el valor de todos los derechos pecuniarios de que Trata este artículo y
aquellos destinados a mantener un servicio médico asistencial para los
estudiantes, los cuales deberán informarse al Instituto Colombiano para el
Fomento de la Educación Superior (Icfes) para efectos de la inspección y
vigilancia, de conformidad con la presente ley. //Parágrafo 2° Las
instituciones de Educación Superior estatales u oficiales podrán además de los
derechos contemplados en este artículo, exigir otros derechos denominados
derechos complementarios, los cuales no pueden exceder del 20% del valor de la
matrícula.” El literal e) anterior y la expresión en negrilla fueron objeto de
declaración de constitucionalidad condicionada a través de la sentencia C-654
de 2007.
[110] En el mismo
sentido Cfr. Por ejemplo, el caso “The National & Provincial Building
Society, the Leeds Permanent Building Society y The Yorkshire Building
Society”, de la Corte Europea de Derechos Humanos.
[111] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-573/04.  Esta decisión estudió la
constitucionalidad del artículo 8º (parcial) de la Ley 812/03 “por la cual
se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado
comunitario.”
[112] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-305/04.  Esta decisión estudió la
constitucionalidad de los artículos 15, 53, 79, 115, 119, 120, 123, 124, 126,
128 y 129 a 133 de la Ley 812/03 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario.”
[113] Sentencia C-582
de 1999. M.P Alejandro Martínez Caballero.
[114] Cfr. Gaceta
del Congreso No. 32 del 8 de febrero de 2007.
[115] Cfr. Gaceta
del Congreso No. 87 del 21 de marzo de 2007, página 8.  La norma resultante de
la adición fue la siguiente, cuyo texto se encuentra en la página 42 de la
misma Gaceta:
“Artículo 105. Proyectos por
Viabilizar. El Gobierno Nacional
acompañará a las entidades territoriales en el diseño y estructuración de
proyectos del Anexo que, aún cuando no están incluidos en el presente Plan
Nacional de Inversiones, sean importantes para contribuir al logro de una mayor
competitividad, productividad e impacto social de las regiones, y para seguir
avanzando en las metas de la agenda interna y la Visión Colombia Segundo
Centenario, para su posterior inclusión en el Banco de Proyectos de Inversión
Nacional-BPIN. Algunos de estos
proyectos se financiarán con cargo al
crédito de US1.000 millones a que hace referencia esta ley.
Parágrafo: Las proposiciones presentadas por los Honorables
parlamentarios en materia de infraestructura física de carácter regional, en el
marco de las discusiones del proyecto de Ley 201 Cámara, 199 Senado, hacen
parte del mencionado anexo.”
[116] Cfr. Gaceta
del Congreso No. 520 del 11 de octubre de 2007, página 3.
[117] Ibídem. Páginas
25-26.
[118]  Para el apartado
pertinente del informe de ponencia para el caso del Senado, Cfr. Gaceta
del Congreso 144 del 26 de abril de 2007, páginas 42-51.  Para el caso de la
Cámara de Representantes, Cfr. Gaceta del Congreso 142 del 26 de abril
de 2007, páginas 42-51.
[119] Cfr. Gaceta
del Congreso 270 del 13 de junio de 2007, página 13.
[120] Cfr. Gaceta
del Congreso No. 288 del 15 de junio de 2007, páginas 31-32.
[121] Sobre esta
materia, la Corte prevé en su jurisprudencia que el aval gubernamental puede
expresarse a través de diferentes vías, que unívocamente demuestren el
consentimiento del Ejecutivo con la iniciativa de que se trate.  Así, en
relación con el aval gubernamental a que refiere el artículo 154 Superior, se
ha considerado que “la iniciativa legislativa
gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto
de ley como en principio pareciera indicarlo el artículo 154 Superior. En
realidad, teniendo en cuenta el fundamento de su consagración constitucional,
cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del
Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de su competencia,
dicha atribución debe entenderse como aquella función pública que busca
impulsar el proceso de formación de las leyes, no sólo a partir de su
iniciación sino también en instancias posteriores del trámite parlamentario.
Entonces, podría sostenerse, sin lugar a equívocos, que la intervención y
coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y aprobación
de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación
tácita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal
proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2° del
artículo 154 de la Constitución Política. A este respecto, y entendido como un
desarrollo del mandato previsto en la norma antes citada, el parágrafo único
del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento del
Congreso, es claro en señalar que: “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar
cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la
circunstancia lo justifique”, y que “La coadyuvancia podrá efectuarse antes de
la aprobación en las plenarias”. Cfr. Corte Constitucional,
sentencia C-1707/00, reiterada en el fallo C-370/04.
[122] Adj. Real Academia de la Lengua Española.
[123] Gaceta del Congreso No. 321 de 2007, Cámara de Representantes.