C-142-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-142/15
(Bogotá D.C., 6 de abril de
2015)
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 81 y 82 de la Ley 1687 de 2013, Por la cual se decreta el
presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2014.
Referencia:
Expediente D-10394.
Actor: Carlos
Augusto Saavedra Cabrera.
Magistrado Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES.
1. Textos normativos demandados.
El
ciudadano Carlos Augusto Saavedra Cabrera, en ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6,
241 y 242 de la Constitución Política, demandó la declaratoria de
inconstitucionalidad de los  artículos 81 y 82 de la Ley 1687 de 2013, cuyo texto es el siguiente:
LEY 1687 DE 2013
(diciembre
11)
Diario
Oficial No. 49.001 de 11 de diciembre de 2013
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por
la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal de 1 de enero al 31 de diciembre de 2014.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
TERCERA
PARTE.
DISPOSICIONES
GENERALES.
(…)
CAPÍTULO
V.
DISPOSICIONES
VARIAS.
(…)
ARTÍCULO
81. El
artículo 12 de la Ley
179 de 1994 quedará así: Son contribuciones parafiscales los gravámenes
establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado
y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio
sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará
exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán
sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes
financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.
Las
contribuciones parafiscales administradas por los órganos que forman parte del
Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para
registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas
fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración.
Las
contribuciones parafiscales administradas por los órganos que no forman parte
del Presupuesto General de la Nación, independientemente de su naturaleza
jurídica, se incorporarán en un presupuesto independiente que requerirá la
aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis), salvo aquellas
destinadas al financiamiento del Sistema General de Seguridad Social.
PARÁGRAFO. El
Ministro de Hacienda y Crédito Público presentará al Congreso de la República
un informe anual con el detalle de los presupuestos aprobados por el Confis.
ARTÍCULO
82. El
artículo 23 de la Ley 38 de 1989 quedará así: El Presupuesto de Gastos se
compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y
de los gastos de inversión.
Cada uno de
estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que
corresponderán a: la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de
la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la
Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil
que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada ministerio,
departamento administrativo y establecimientos públicos, una (1) para la
Policía Nacional y una (1) para el servicio de la deuda pública. En el Proyecto
de Presupuesto de Inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan
Operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno
Nacional.
En los
presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir
gastos con destino al servicio de la deuda.
PARÁGRAFO. A más
tardar para la vigencia fiscal de 2016, el Proyecto de Presupuesto General de
la Nación que se presente para discusión y aprobación del Congreso de la
República, deberá elaborarse en armonía con los estándares internacionales
contenidos en el manual de estadísticas fiscales.
2. Pretensión y cargos.
2.1. Pretensión. Se solicita a este tribunal que declare la
inexequibilidad de los artículos 81 y 82 de la Ley 1687 de 2013, por vulnerar los artículos 151 y 158 de la
Constitución. La demanda cuestiona que en una ley anual de presupuesto: Ley
1687 de 2013, dictada para una vigencia fiscal concreta: 1 de enero de 2014 a
31 de diciembre de 2014, se incluya, tanto para repetir como para modificar, el
contenido de artículos que hacen parte de leyes orgánicas de presupuesto y que,
por tanto, tienen vigencia permanente.
2.2. Cargo por violación del artículo
151 de la Constitución, por desconocerse la reserva de ley orgánica. Si
bien una ley orgánica puede ser modificada por otra ley, siempre y cuando se
cumpla con los requisitos previstos para el proceso de formación de las leyes
orgánicas en el artículo 151 de la Constitución, en especial el de ser aprobada
por la mayoría absoluta de los votos de los miembros de ambas cámaras, en todo
caso se requiere que la ley que contiene la modificación tenga una vigencia
permanente, así se califique como ordinaria. La Ley 1687 de 2013, aun si fue aprobada
por la mayoría prevista en el artículo 151 de la Constitución, por sus
limitaciones materiales y temporales, dado que por medio de ella “se decreta
el Presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2014”, no puede modificar
o repetir el contenido de normas que tienen una vigencia permanente.
2.3. Cargo por violación del artículo
158 de la Constitución, por quebrantarse la unidad de materia. Se
quebranta la unidad de materia, prevista en el artículo 158 de la Constitución,
porque los artículos demandados no se relacionan con la Ley 1687 de 2013, en la
medida en que, por ser normas destinadas a tener vigencia permanente, dado que
su contenido está previsto en varias leyes orgánicas, no pueden tener relación
con una ley que sólo está llamada a regir durante la vigencia fiscal que va del
1 de enero de 2014 al 31 de enero de 2014.
3.
Intervenciones.
3.1. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público: inhibición y, en subsidio,
exequibilidad. Afirma que la demanda carece de aptitud sustancial,
pues se limita a plantear generalidades, sin aludir a las normas acusadas y sin
mostrar cómo éstas vulneran la Constitución. Considera que la demanda no
satisface los mínimos argumentativos de claridad, especificidad, pertinencia y
suficiencia. Si, a pesar de todo, se hace un análisis de fondo, sostiene que “la
ley orgánica formalmente ha sido objeto de modificación pero en absoluto
sustancialmente”. Así, pues, que si bien “el actuar del legislador podrá
calificarse a lo sumo de antitécnico en tanto no es lo más ideal que el
legislador busque sofisticar su propia voluntad a partir de enunciados
normativos más precisos incorporados en el articulado de una Ley Orgánica”, en
todo caso no se puede “tachar tal proceder de inconstitucional, pues tal
como se muestra el mandato del legislador orgánico en ninguno de los casos ha
sido objeto de contradicción”.
3.2.
Intervención del Ministerio de Salud y Protección Social: exequibilidad. Reitera
los argumentos dados en la intervención que hiciera en el Expediente D-10125,
para señalar que las normas demandadas, en rigor, no modifican las normas
orgánicas, sino que se limitan a adicionarlas. Considera que la sujeta materia
de la adición no es de aquellas reservadas a una ley orgánica, por lo cual es
viable su inclusión en una ley ordinaria. En todo caso, pese a que se podía
tramitar como ley ordinaria, el Congreso tramitó los artículos demandados con
arreglo al procedimiento previsto para leyes orgánicas. A partir de la Sentencia
C-1246 de 2001, destaca los siguientes elementos: (i) el fin de la ley es dar
cuenta con la máxima transparencia cuánto se recauda por concepto de rentas
parafiscales, cómo se asignan estos recursos, a qué propósitos y con qué
resultado; (ii) su contenido se refiere a la definición, manejo, administración
y ejecución de recursos parafiscales por órganos que están dentro del
presupuesto general de la Nación y por órganos que no están dentro de él; (iii)
el proyecto fue aprobado por la mayoría absoluta de ambas cámaras; (iv) el
propósito explícito del legislador fue el de incorporar las normas demandadas
dentro de las normas orgánicas de presupuesto. Por lo tanto, considera que las
normas demandadas, según lo previsto en la referida sentencia, adquieren la
condición de normas orgánicas y, en consecuencia, no habría vulneración de la
Carta.
3.3.
Intervención de la Universidad del Rosario: inexequibilidad. Sobre
la base de considerar que las leyes orgánicas tienen superioridad jerárquica
frente a las leyes ordinarias, en tanto las primeras regulan el proceso de
formación de las segundas y sirven como parámetro para su control, afirma que “ninguna
ley ordinaria puede estar en condiciones de modificar o abrogar lo que disponga
la ley orgánica, porque tal pretensión indefectiblemente conlleva la
vulneración de la Constitución –artículos 151 y 352-, los cuales disponen lo
que ha de ser materia de ley orgánica y lo que en particular atañe a la ley
orgánica del presupuesto público”. Agrega que si bien algún sector de la
doctrina defiende la posibilidad de que la ley anual de presupuesto pueda
incluir disposiciones con vocación de permanencia, que deroguen, modifiquen o
adicionen normas sobre finanzas públicas, siempre que se demuestre la relación
de éstas con el presupuesto, “esta situación solo es viable, siempre y
cuando no modifiquen ni adicionen el ordenamiento propio de la reserva de ley
orgánica”.
3.4.
Intervención de la Universidad Externado de Colombia: exequibilidad. Reitera
lo dicho en el Expediente D-10125, respecto de la demanda de
inconstitucionalidad contra una expresión contenida en el artículo 81 de la Ley
1687 de 2013, en el sentido de que las normas demandadas están dentro del
margen de configuración del legislador. Su análisis, que se basa en la
Sentencia C-006 de 2012, señala que en este caso, pese a la circunstancia de
haberse rebasado los límites temporales, al modificar una regla legal que hace
parte de una ley de carácter permanente, no se alteró “el contenido
sustancial de la figura del aporte parafiscal”. Las normas demandadas se
limitan a hacer “una reorganización semántica de las características de este
instituto jurídico y a hacer explícita una circunstancia contable de índole
mecánico, como es la contabilización anual del monto de los recursos aplicados
por este concepto”. Agrega, a partir de la Sentencia C-1124 de 2008, que
las normas demandadas no crean ninguna competencia nueva, pues aunque “se
hiciera uso de la exégesis más rígida, el Consejo Superior de Política Fiscal
–CONFIS- tiene entre sus funciones legales el estudio de todos los presupuestos
de ingresos y gastos que componen la actividad económica del estado”. Por
último, destaca que la ley de presupuesto no es “un simple acto condición de
índole administrativo (sic.) sino un instrumento activo y dinámico por medio
del cual alcanzar los fines del Estado”.
3.5.
Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia: inexequibilidad. Aclara
que la demanda no cuestiona el contenido material de las normas demandadas,
sino la circunstancia de haber sido incluidas en una ley anual de presupuesto.
En este contexto, trae a cuento las Sentencias C-177 de 2002 y C-1124 de 2008,
para advertir que este tribunal tiene una “posición ponderada” frente a
la unidad de materia. Esta posición, cuando se trata de una ley anual de
presupuesto, implica que, además de la “necesidad de una conexidad estrecha
o directa”, la norma cuestionada debe contribuir a la “justa ejecución
del presupuesto” y no puede superar “las limitaciones de tiempo de tales
normas”. A partir de estos elementos de juicio, concluye que:
(…)
si bien puede afirmarse que las normas objeto de la discusión conservan una
mínima conexión temática con el Estatuto Orgánico del Presupuesto, ya que se
refieren a contribuciones parafiscales y a la composición del Presupuesto de
Gastos, conceptos que por su naturaleza tienen una relación indiscutible con el
Presupuesto General de la Nación, y que al establecer definiciones y estar
contenidas dentro de las “disposiciones generales”, su propósito es garantizar
la correcta ejecución del presupuesto general, al pretender superar la vigencia
que por su naturaleza tienen las leyes anuales de presupuesto, no conservan la
mínima conexión temporal exigida. Por tanto, considero que le asiste razón al
demandante al establecer que dichas disposiciones violan el principio de unidad
de materia.
En cuanto al
cargo sobre reserva de ley orgánica, a partir de las Sentencias C-039 de 1994 y
C- 557 de 2009, concluye que:
(…)
asiste razón al demandante al afirmar que la Ley 1687 de 2013, contentiva de
limitaciones temporales y materiales, no puede modificar o repetir el contenido
de normas que tienen una vigencia permanente, como la Ley Orgánica de
Presupuesto, dado que por medio de aquella “se decreta el Presupuesto de rentas
y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de
enero al 31 de diciembre de 2014”. (…) Permitir que una Ley a la cual la
Constitución Política ha dado el carácter de Orgánica, sea modificada en su
contenido por una Ley de carácter ordinario y cuya vigencia es temporal, sería
desconocer el carácter instrumental que cumple la Ley Orgánica en tanto es
reguladora de la actividad legislativa del Congreso de la República.
3.6.
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario: inexequibilidad. Destaca
que las normas demandadas incurren en una ostensible violación de la Carta, en
tanto y en cuanto, “ninguna ley ordinaria puede estar en condiciones de
modificar o abrogar lo que disponga una ley orgánica”. Agrega que si bien
en la doctrina hay dos posiciones en controversia: (i) la de que la ley de
presupuesto “tiene como único y exclusivo ámbito temático tal presupuesto y
no puede, por tanto, regular otras materias así tengan estrecha relación con
las finanzas públicas y con la prospectación de ingresos y la autorización de
gastos de que se trate”; y (ii) la de que “la ley anual de presupuesto
no puede limitarse al presupuesto sino incluir, en forma adicional, disposiciones
con vocación de permanencia que deroguen, modifiquen o adicionen la normativa
precedente en materia de finanzas públicas y, por tanto, tengan clara relación
con el presupuesto”; en todo caso, ninguna de ellas sostiene, como no puede
sostener, que la ley anual de presupuesto puede modificar o adicionar “el
ordenamiento propio de la reserva de ley orgánica”.
4. Concepto del
Procurador General de la Nación: inexequibilidad.
4.1. El Ministerio
Público, por medio del Concepto 5839, solicita a este
tribunal que declare inexequibles los artículos demandados, por vulnerar la
unidad de materia de una ley anual de presupuesto, dadas las restricciones
temáticas, temporales y teleológicas que le corresponden a este tipo de ley.
4.2. Para fundar su solicitud de
declaración de inexequibilidad, analiza la unidad de materia en cuanto atañe a
la ley anual de presupuesto. En este análisis precisa que el presupuesto anual
y sus correspondientes apropiaciones se aprueban por una ley ordinaria (art.
150.11 CP), que tiene vigencia de una año (art. 346, 347 y 348 CP) y que tanto
el presupuesto como la ley de apropiaciones se elaboran sobre la base de rentas
previamente establecidas por la ley (art. 338 y 346 CP). En este contexto
advierte que las leyes orgánicas regulan y limitan la actividad legislativa, de
tal suerte que el trámite de las leyes ordinarias debe sujetarse a lo previsto
en aquellas (art. 151 CP).
4.3. A partir de las Sentencias C-177 de
2002, C-668 de 2006 y C-1124 de 2008, precisa los criterios temático, temporal
y teleológico, que sirven para verificar si una ley anual de presupuesto cumple
o no con la unidad de materia, en los siguientes términos:
El
criterio temático circunscribe la relación de conexidad de la materia legal
únicamente a los presupuestos de ingresos y gastos de la respectiva vigencia
fiscal, razón por la cual no resultan de aceptación constitucional conexidades
presupuestales causales, teleológicas, temáticas o sistémicas de orden genérico[1].
El
criterio temporal, por su parte, implica que el presupuesto general de la
Nación se aprueba para que rija únicamente en la vigencia fiscal respectiva,
que pare el caso colombiano es anual, lo que incluye expresamente las
disposiciones generales de cada uno de los presupuestos. Por tanto, las normas
que se aprueben en los presupuestos anuales con carácter permanente no tienen
asidero constitucional.
Por
último, el criterio teleológico circunscribe las disposiciones generales para
cada uno de los presupuestos anuales entendiéndolas expresamente como normas
tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la
Nación de la vigencia fiscal respectiva, por lo que no resultan de recibo en el
campo de control constitucional las normas que no tengan esta finalidad
específica.
4.4. Al estudiar las normas demandadas a
la luz de los antedichos criterios, encuentra que: (i) en lo temático, no hay
conexidad con la materia dominante de la Ley 1687 de 2013, en la medida en que
su propósito y su contenido son inequívocos en el sentido de modificar leyes
orgánicas, como normas genéricas para preparar y aprobar presupuestos, al punto
de no aparecer en el proyecto original, sino haber sido “presentados para
primer debate conjunto en las comisiones económicas del Senado y de la Cámara
de Representantes por iniciativa de los parlamentarios ponentes[2]”;
(ii) en lo temporal, no hay “legitimidad constitucional porque el origen y
el contenido de tales normas son de carácter permanente en el tiempo, mientras
que la vigencia de la ley referida, por su propia naturaleza y finalidad, tiene
solamente vigencia anual”; y (iii) en lo teleológico, se vislumbra que
tales artículos no están encaminados a asegurar la correcta ejecución del
presupuesto general de la Nación de la vigencia fiscal de 2014, “ya que el
primero responde a una regulación general orgánica sobre contribuciones
parafiscales y el segundo tiene el mismo nivel regulatorio legal que el primero
con la finalidad de armonizar la preparación de los presupuestos anuales a
estándares internacionales”.
II. FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Este tribunal es competente para
pronunciarse sobre la constitucionalidad de los
artículos 81
y 82 de la Ley 1687 de 2013, conforme a lo
dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política. En
vista de que la Ley 1687 de 2013 se publicó el 11 de diciembre de 2013 y de que
la demanda se presentó el 23 de julio de 2014, es decir, siete meses y doce
días después, no es relevante en este caso considerar el fenómeno de la
caducidad de la acción, conforme a lo previsto en el artículo 242.3 de la
Constitución.
2. Cuestiones previas.
2.1. La existencia de cosa juzgada
constitucional respecto del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013.
2.1.1. En reiteradas oportunidades este tribunal[3]
ha definido a la cosa juzgada constitucional como “el carácter inmutable de
las sentencias de la Corte Constitucional”[4],
valga decir, cuando se configura la cosa juzgada constitucional, porque ha
habido un pronunciamiento de fondo sobre la exequibilidad o la inexequibilidad de
determinado precepto legal, no es posible volver a ocuparse del tema[5].
2.1.2.
En la Sentencia
C-052 de 2015, este tribunal se pronunció sobre la constitucionalidad del
artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, en los siguientes términos:
Primero.-
Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013.
Segundo.-
Conforme
a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, los efectos de la
anterior declaración de INEXEQUIBILIDAD quedan diferidos hasta el 31 de
diciembre de 2015, a fin de que el Congreso, le dé el trámite correspondiente.
2.1.3.
La declaración de inexequibilidad se fundó en la vulneración del artículo 158
de la Constitución, sobre unidad de materia. Si bien este tribunal admitió que
era posible examinar también el cargo relativo a la reserva de ley orgánica,
consideró innecesario hacerlo, porque el cargo sobre unidad de materia
conducía, por sí solo, a la declaratoria de inexequibilidad. En efecto, al
examinar la unidad de materia en la ley anual de presupuesto, destacó que sus
contenidos no pueden tener vocación de permanencia ni modificar reglas
contenidas en leyes permanentes. Al examinar el artículo 81 de la Ley 1687 de
2013, encontró que éste busca complementar una disposición normativa que dista
de contener una estimación de ingresos, una autorización de gastos o una norma
para la ejecución del presupuesto, sino que, por el contrario, pretende
establecer una regla general y permanente sobre la manera de estimar las
contribuciones parafiscales de los órganos que no son parte del Presupuesto
General de la Nación.
2.1.4.
La decisión de modular los efectos de la inexequibilidad en el tiempo, para
diferirlos hasta el 31 de diciembre de 2015, se basó importantes razones
constitucionales, como la protección de los recursos públicos y la seguridad
jurídica en torno a la administración de dichos recursos parafiscales.
2.1.5.
En vista de la existencia de cosa juzgada constitucional respecto del artículo
81 de la Ley 1687 de 2013, corresponde a este tribunal estarse a lo resuelto en
la Sentencia C-052 de 2015 y limitar su análisis a la constitucionalidad del
artículo 82 de la Ley 1687 de 2013, que también es objeto de demanda en este
caso.
2.2.
La aptitud
sustancial de la demanda.
2.2.1. Dado que un interviniente asume
que la demanda no es apta[6],
porque se basa en una apreciación subjetiva del actor, que plantea meras
generalidades, de tal suerte que su concepto de la violación no satisface los mínimos
argumentativos exigibles, ha de estudiarse, como cuestión previa, la aptitud de
la demanda.
2.2.2. Corresponde destacar que, en un
primer momento, la demanda fue inadmitida porque su concepto de la violación
carecía de claridad, certeza y especificidad, por Auto del 22 de agosto de
2014. En su oportunidad, el actor corrigió su demanda, para precisar que ésta
se dirige contra la totalidad del artículo 82 de la Ley 1687 de 2013, en la
medida en éste intenta sustituir el artículo 23 de la Ley 38 de 1989, que es
una ley orgánica de vigencia permanente, con una norma que tiene vigencia
temporal, en tanto y en cuanto hace parte de la ley anual de presupuesto. A
partir de esta circunstancia, señala que sustituir o modificar leyes orgánicas
no se enmarca dentro de la materia propia de las leyes anuales de presupuesto,
y que, siendo la materia de las leyes orgánicas el fijar reglas para la
producción de otras normas, ésta no puede desarrollarse en leyes anuales de
presupuesto, cuya materia y vigencia, no son compatibles con aquella. Al
analizar esta corrección, se determinó, por Auto del 3 de septiembre de 2014,
que las deficiencias habían sido subsanadas y se procedió a admitir la demanda.
2.2.3. Como se acaba de ver, la demanda
parte de una base cierta. En efecto, el artículo 82 de la Ley 1687 de 2013[7]
dice explícitamente: el artículo 23 de la Ley 38 de 1989 “quedará así”; enseguida,
repite el contenido original del artículo 23 de la Ley 38 de 1989, conforme a
la modificación introducida por el artículo 16 de la Ley 179 de 1994[8],
y agrega un parágrafo[9].
Ante esta evidencia, algunos intervinientes[10] hablan de
una modificación formal, sin contenido sustancial. Sea cual fuere la
calificación que se haga, lo cierto es que la norma demandada sí cambia el
texto del artículo 23 de la Ley 38 de 1989, modificado por el artículo 16 de la
Ley 179 de 1994, al que adiciona contenido nuevo.
2.2.4. Sobre esta base cierta, sin
entrar a discutir en concreto la inconstitucionalidad del contenido del artículo
demandado, el actor advierte que modificar normas contenidas en leyes orgánicas
por medio de una ley anual de presupuesto, desconoce la unidad de materia y la
reserva de ley orgánica, en la medida en que la materia y la vigencia de la ley
anual de presupuesto no corresponde a la materia y a la vigencia de la norma
modificada. Como se ve, esta argumentación sigue un hilo comprensible, a tal
punto que sobre él se pronuncian los demás intervinientes y el Ministerio
Público, y muestra, al menos prima facie una posible contradicción entre
las normas demandas y los artículos 151 y 158 de la Constitución, a partir de
argumentos estrictamente constitucionales. En estas condiciones genera una duda
mínima sobre la exequibilidad de las normas demandadas. Por lo tanto, la
demanda tiene aptitud sustancial y es menester que este tribunal se pronuncie
de fondo sobre ella.
2.2.5. No sobra agregar que, al analizar
cargos semejantes, planteados contra el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, en
la Sentencia C-052 de 2015, este tribunal encontró que las acusaciones sobre
unidad de materia y sobre reserva de ley orgánica cumplen con la carga argumentativa
necesaria, aunque a la postre su análisis sólo se centrara en la unidad de
materia[11].
3. Problema jurídico.
Corresponde
establecer si el artículo 82 de la Ley 1687 de 2013, que replica y
adiciona el artículo 23 de la Ley 38 de 1989, para establecer que, a más tardar
para la vigencia fiscal de 2016, el proyecto de Presupuesto General de la
Nación deberá elaborarse en armonía con los estándares internacionales
contenidos en el manual de estadísticas fiscales,  ¿vulnera la unidad de
materia (art. 158 CP) y la reserva de ley orgánica (art. 151 CP), en razón de
las limitaciones que tiene la materia y la vigencia de las leyes anuales de
presupuesto? Por
razones metodológicas, dado que ambos cargos guardan una estrecha relación, su
análisis se hará de manera conjunta.
4. Cargos: vulneración de la unidad de materia (art.
158 CP) y de la reserva de ley orgánica (art. 151 CP).
4.1. Alcance de los cargos.
Convine
reiterar que la demanda sub examine no cuestiona en modo
alguno el contenido del artículo demandado. Se cuestiona que un artículo de una
ley anual de presupuesto reproduzca y adicione contenido a un artículo que está
incluido en una ley orgánica y que fue modificado por otra ley orgánica. Sobre
esta base se plantea dos cargos de inconstitucionalidad: (i) reproducir o adicionar
contenidos a artículos de leyes orgánicas no se enmarca dentro de la materia
propia de una ley anual de presupuesto, sino que es un asunto ajeno a ella; (ii)
al tener reserva de ley orgánica, las normas sobre preparación del presupuesto
de rentas, éstas sólo pueden ser reproducidas o adicionadas por leyes orgánicas[12].
4.2. La unidad de materia, sus mandatos, finalidades
y las formas de relación de conexidad. Reiteración de jurisprudencia.
4.2.1. El Título VI de la Constitución, relativo a la Rama
Legislativa, trae en su Capítulo 3, sobre las leyes, una serie de preceptos que
regulan su proceso de formación. Entre estos preceptos, en el artículo 158[13], se destaca el relacionado con la
unidad de materia, del cual derivan tres mandatos para el legislador, a saber:
(i) “todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”; (ii) si una
iniciativa no se aviene con el mandato anterior, el presidente de la respectiva
comisión la rechazará, siendo esta decisión apelable ante la misma comisión; y
(iii) cuando se reforme de manera parcial una ley, se debe publicar en un solo
texto que incorpore las modificaciones aprobadas. El primero de estos mandatos
se reitera y complementa en el artículo 169 de la Constitución, que dispone: “el
título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”.
4.2.2.
Del primero de los mandatos antedichos surge la necesidad de que haya
correspondencia lógica entre el título y el contenido de una ley, y de que las
normas que la integran tengan entre sí una conexidad interna. A partir de estas
necesidades, al interpretar los artículos 158 y 169 de la Constitución[14],
este tribunal ha destacado dos condiciones específicas para el ejercicio de la
función legislativa, a saber: (i) debe definir de manera precisa, desde el
mismo título del proyecto, cuáles son las materias de las que se va a ocupar;
(ii) debe mantener una relación de conexidad interna entre las normas que
conforman la ley, de manera tal que haya entre ellas una coherencia temática y
una correspondencia lógica con su materia general. A partir de estas
condiciones específicas, que se emplean a modo de parámetro del juicio, la
unidad de materia se desconocería cuando se incluye en la ley normas que (i) o “no
encajan dentro el título que delimita la materia objeto de la legislación”, o
(ii) “no guardan relación interna con el contenido global del articulado”[15]. Así,
pues, la unidad de materia “No es un límite
competencial al poder legislativo de las cámaras respecto de un contenido
material determinado: es una restricción a la iniciativa de hacerlo en un
contexto temático predeterminado”[16].
4.2.3.
La unidad de materia persigue dos finalidades: la coherencia y la transparencia
del proceso legislativo[17].
Frente a la coherencia, la unidad de materia propende porque el proceso
legislativo siga un hilo conductor que le dé sentido, dentro del contexto
específico definido por el propio legislador, de tal suerte que no se
distorsione al extenderse a materias aisladas e inconexas. Se busca mantener un
orden temático en el proceso de deliberación democrática, que es propio del
Congreso, que permita un debate informado y serio[18].
Frente
a la transparencia, la unidad de materia busca impedir que en el proceso
legislativo se introduzcan, de manera súbita, sorpresiva, inopinada o
subrepticia, e incluso anónima, iniciativas oportunistas que no guardan
relación con él y sobre las cuales no se ha dado un verdadero debate[19].
4.2.4. En el contexto del proceso
legislativo, que se caracteriza por el debate, las propuestas, las
modificaciones y los ajustes a los textos normativos, no se puede asumir a la
unidad de materia como una exigencia inflexible o rígida, al punto de convertirla
en un obstáculo a dicho proceso[20].
Tampoco se puede confundir la unidad de materia, que plantea una exigencia de
orden y de coherencia, con la simplicidad temática del proyecto[21].
Al interpretar el artículo 158 de la Constitución, este tribunal ha puesto de
presente que la expresión “materia” debe entenderse desde una perspectiva
amplia y global, de tal suerte que “permita comprender diversos temas cuyo
límite es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para
valorar el proceso de formación de la ley”[22]. Así,
pues, una misma ley puede tener varios contenidos temáticos, “siempre y
cuando los mismos se relacionen entre sí y éstos a su vez con la materia de la
ley”[23].
4.2.5. Para establecer si una ley
vulnera o no la unidad de materia es necesario verificar si hay una relación de
conexidad entre la parte y el todo, valga decir, un vínculo objetivo entre cada
parte y el tema general o materia dominante de la ley[24].
Esta relación de conexidad puede manifestarse de diversas formas, como la
causal, la temática, la sistemática o la teleológica[25].
Por lo tanto, este tribunal ha concluido que solo “aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[26].
4.2.6. Las diversas formas de relación
de conexidad se describen y precisan por este tribunal[27]
así:
(i) La conexidad causal se
refiere a la identidad que debe haber entre la ley y cada una de sus
disposiciones, vista a partir de los motivos que dieron lugar a su expedición,
valga decir, “hace relación a que las razones de la expedición de la
ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus
artículos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática
de la ley”;
(ii) La conexidad temática alude
a la vinculación objetiva y razonable entre la materia dominante o el asunto
general sobre el que versa una ley y la materia o asunto que corresponde a una
de sus disposiciones en particular, sin que ello implique que una misma ley no
pueda referirse a varios asuntos;
(iii) La conexidad sistemática se
entiende como “la relación que debe haber entre todas y cada una de las
disposiciones de una ley”, de tal suerte que ellas puedan constituir un
cuerpo organizado que responde a una racionalidad interna;
(iv) La conexidad teleológica tiene
que ver con la identidad en los fines u objetivos que persigue la ley tanto en
su conjunto general como en cada una de sus disposiciones en particular, es
decir, “la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en particular
deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del
contexto de la posible complejidad temática de la ley”.
4.3. Metodología para examinar la posible vulneración de la unidad
de materia. Reiteración de jurisprudencia.
4.3.1.
A partir de los anteriores criterios, este tribunal ha diseñado una metodología
para examinar la posible vulneración de la unidad de materia, que tiene dos
etapas sucesivas de análisis. En la primera es menester determinar el “alcance
material o contenido temático” de la ley que contiene la disposición demandada.
En la segunda se debe verificar, de manera objetiva y razonable, si la
disposición demandada tiene una relación de conexidad causal, temática,
sistemática o teleológica con la materia de la ley, de tal suerte que su
incorporación en el texto de esta última esté justificada.
4.3.2.
Para determinar el alcance material o contenido temático de una ley, hay tres
herramientas útiles, a saber: (i) los antecedentes de la ley, valga decir, la
exposición de motivos del proyecto de ley, los informes de ponencia, las actas
de los debates en comisiones y en plenarias y sus textos originales,
modificados y definitivos; (ii) el título o epígrafe de la ley, que precisa y
defina la materia a tratar; y (iii) el contexto o contenido básico de la ley
que se examina.
4.3.3.
Luego de fijar el alcance material o contenido temático de la ley, a partir del
uso conjunto o independiente de las antedichas herramientas, según lo requiera
cada caso, se puede emprender el juicio de control de constitucionalidad de la
norma demandada, a fin de verificar si existe la referida relación de conexidad
y, por tanto, “definir si una determinada disposición desarrolla o no la
materia de la ley a la cual pertenece y, por tanto, si la misma respeta el
principio de unidad de materia previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta
Política”[28].
4.4. La materia de las leyes orgánicas. Reiteración
de jurisprudencia.
4.4.1.
Este tribunal, al estudiar las leyes orgánicas (art. 15 CP)[29],
ha identificado unas características especiales[30],
a saber: (i) reglamentan plenamente materias que gozan de una cláusula de
reserva estricta; (ii) han sido dotadas de una gran estabilidad, que se refleja
en los requisitos particulares para su expedición; y (iii) tienen una
prevalencia y un estatus superior respecto a las leyes ordinarias. Como se
advierte en la Sentencia C-1246 de 2001,
5.-
Sintetizando la jurisprudencia sobre la materia puede concluirse que las leyes
orgánicas, dada su propia naturaleza, guardan rango superior frente a las demás
leyes e imponen sujeciones a la actividad del Congreso, pero no alcanzan la
categoría de normas constitucionales (CP art. 151), pues solamente organizan
aquello previamente constituido en la Carta Fundamental[31]. Su
importancia está reflejada en la posibilidad de condicionar la expedición de
otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y principios[32], a tal
punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al procedimiento
legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple, que usualmente gobierna
la actividad legislativa[33].
4.4.2.
En cuanto a su proceso de formación, las leyes orgánicas se destacan por su
fin, su contenido, su votación y la expresión de voluntad del legislador.
4.4.2.1.
Su fin es sujetar el ejercicio de la actividad legislativa[34],
valga decir, regular la actividad legislativa del Congreso de la República
sobre determinadas materias o contenidos preestablecidos de manera taxativa por
la Carta Política[35].
4.4.2.2.
Su contenido busca proteger procesos de especial importancia constitucional,
como los de planeación, presupuesto, ordenamiento territorial y funcionamiento
del Congreso, es decir, desarrolla la Constitución en temas específicos[36],
de tal suerte que entre las leyes orgánicas y las demás leyes existe una
relación jerárquica y competencial. En lo jerárquico las demás leyes deben
ajustarse, en lo que corresponda, a lo previsto en las leyes orgánicas, al
punto de que no sería aceptable en términos constitucionales que una ley
ordinaria pueda modificar o derogar algún contenido de leyes orgánicas, en
tanto y en cuanto “se estaría oponiendo o contrariando los dictados de una
norma jurídica ubicada en un plano superior”[37]. Si
bien las leyes orgánicas, por razones de conexidad, pueden referirse a temas
ordinarios y, a su vez, las leyes ordinarias, pueden referirse a las orgánicas,
en ningún caso estas últimas pueden regular temas de reserva de ley orgánica[38].
4.4.2.3.
Para aprobarse, un proyecto de ley orgánica requiere de la mayoría absoluta de
los miembros de una y de otra cámara[39].
4.4.2.4.
La expresión de voluntad del legislador de aprobar o modificar una ley orgánica,
debe aparecer clara, expresa y positivamente en el trámite legislativo[40].
4.4.3.
Dados su especial rango y jerarquía, las leyes orgánicas son parámetros del
análisis de constitucionalidad en sentido lato, en tanto y en cuanto se trata
de normas de naturaleza supralegal que implican un límite a la actuación de las
autoridades y al margen de configuración del Congreso[41].
Así las ha empleado este tribunal en repetidas oportunidades[42],
para determinar que, si una ley ordinaria vulnera normas orgánicas a las cuales
debe sujetarse, quebranta la Constitución[43]. La doctrina
pacífica y reiterada de este tribunal, para emplear las leyes orgánicas como
parámetro de constitucionalidad se funda en los siguientes argumentos:
i) la interpretación literal de los artículos 151 a 153 de la
Constitución muestran con claridad que las leyes orgánicas y estatutarias se
ubican en una “posición organizadora en un sistema legal que depende de ellas”[44],
ii) la interpretación histórica de esos artículos demuestra que el
Constituyente definió las leyes orgánicas como normas “de superior jerarquía,
casi constitucional, de naturaleza ordenadora y autolimitante, y sin despojar a
las cámaras de su potestad legislativa… imponen un mandamiento al Congreso en orden
a regular su función legislativa, señalándoles límites y condicionamientos”[45],
y iii) la hermenéutica teleológica de las normas superiores permite deducir que
estas leyes especiales regulan temas trascendentales para la democracia y
concretan valores y principios fundamentales para el Estado Social de Derecho,
los cuales deben entenderse como una prolongación de los intereses superiores
que no podían ser regulados en forma detallada en la Constitución[46].”[47]
4.5. La unidad de materia en las leyes anuales de
presupuesto. Reiteración de jurisprudencia.
4.5.1.
En varias oportunidades este tribunal ha examinado la unidad de materia en las
leyes anuales de presupuesto[48],
de tal suerte que sobre esta cuestión es posible advertir la existencia de una
doctrina reiterada y pacífica, afincada en varios precedentes relevantes, como
pasa a verse enseguida.
4.5.2.
En la Sentencia C-039 de 1994 se declara inexequible el artículo 14 de la Ley
17 de 1992, por la cual se modificaba el presupuesto de rentas y recursos de
capital para la vigencia fiscal del año 1992, por considerar que:
Del análisis objetivo del contenido de
las disposiciones de la ley 17 de 1992, se colige que lo regulado en el
artículo 14 acusado, respecto a la fijación de precisas y concretas condiciones
para la liquidación de derechos prestacionales y salariales de los Senadores y
Representantes, indudablemente constituye una materia que por su naturaleza
resulta ser distinta y extraña a la que debe predominar y caracterizar en una
ley de presupuesto. De esta manera, con la expedición de la norma acusada, se
desconoció la unidad material de la ley, que se predica en el artículo 158 de
la Constitución Política.
A la anterior consideración, debe además
agregarse, que la ley de presupuesto tiene una vigencia temporal, en tal
virtud, no le era dable al legislador establecer normas que tienen una vocación
de permanencia en el tiempo, como es el caso del artículo 14 de la ley 17 de
1992, que tenía limitada su vida jurídica a la vigencia fiscal de 1992.
4.5.3.
En la Sentencia C-201 de 1998 se declara exequible el artículo 48 de la Ley 331
de 1996, por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital
para la vigencia fiscal del año 1997, “en el entendido de que se trata de
una norma de carácter temporal” e inexequible el parágrafo de este
artículo. Para llegar a esta conclusión, la Corte reitera su doctrina sobre la
vigencia temporal de las leyes de presupuesto y sobre la distinción entre la
ley anual y la ley orgánica de presupuesto, en los siguientes términos:
También ha dicho la Corte, que ese tipo
de leyes tienen una vigencia temporal y en consecuencia, tienen limitada su
vida jurídica a la vigencia fiscal respectiva.[49]
La Corte Constitucional ha distinguido entonces nítidamente
entre la ley orgánica de presupuesto y la ley anual de presupuesto o ley de
apropiaciones, al señalar que “...mientras que la ley orgánica regula el
proceso presupuestal como tal, esto es, establece la manera como se prepara,
aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto (C.P. art. 352), el contenido propio
de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a éstas corresponde
estimar los ingresos y autorizar los gastos del período fiscal respectivo (C.P.
art 346 y ss.).”[50]
La
ratio de la declaración de inexequibilidad es la siguiente:
Se constata que la imposición de los
porcentajes que contiene el parágrafo de la norma impugnada, implica la creación
de una norma de contenido material, que modifica y deroga disposiciones legales
previas de carácter sustantivo, para lo cual el legislador carecía de
competencia, pues le está vedado, a través de la ley anual de presupuesto y
especialmente de las disposiciones generales de la misma, derogar o modificar
legislación sustantiva. Hay pues un evidente desbordamiento de las facultades
que le correspondía desarrollar al Congreso a través de la ley de apropiaciones
que expidió para la vigencia fiscal de 1997, que acarrea la
inconstitucionalidad del parágrafo en mención, por violación, entre otros, de
los artículos 346, 347, 349 y 351 de la C.P.
4.5.4.
La circunstancia de la vigencia temporal de las leyes anuales de presupuesto,
que es un elemento relevante para examinar la unidad de materia, se analiza en
detalle en la Sentencia C-177 de 2002, en la cual se declara inexequible el
artículo 10 de la Ley 626 de 2000, por la cual se efectuaban unas
modificaciones al presupuesto de rentas y recursos de capital y a la ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal del año 2000. En el análisis de la
vigencia de la norma demandada se fundan dos decisiones de este tribunal: la de
pronunciarse de fondo sobre la demanda y la de declarar inexequible el artículo
demandado.
4.5.4.1.
En este caso la demanda se presentó el 6 de agosto de 2001, es decir, después
de que la Ley 626 de 2000 hubiera perdido vigencia. El razonamiento que lleva a
este tribunal a afirmar su competencia y a plantear los problemas jurídicos a
resolver es el siguiente:
Así
las cosas, esta circunstancia debería conducir a un pronunciamiento inhibitorio
por parte de la Corte Constitucional, toda vez que su competencia se
circunscribe al conocimiento de las demandas que recaigan sobre normas que se
encuentren vigentes en el ordenamiento.[51] No obstante, teniéndose
en cuenta que uno de los cargos de inexequibilidad formulados en la presente
oportunidad, aduce justamente que la disposición acusada, a pesar de pertenecer
a la ley anual de presupuesto tiene vigencia indefinida pues determina una
modificación permanente del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, la Corte entrará
a hacer el examen de constitucionalidad respectivo, toda vez que la
jurisprudencia constitucional tiene definido que en el caso de que
la ley anual de presupuesto continúe produciendo efectos más allá del período
fiscal, debe la Corte examinar de fondo los cargos propuestos en la demanda.[52]
Adicionalmente
al cargo de violación constitucional por desconocimiento del carácter
transitorio de las normas de la ley anual de presupuesto, la Corte deberá
estudiar si, como lo dice la actora, el inciso acusado desconoce la naturaleza
propia de las disposiciones presupuestales, en cuanto no se limita a hacer una
estimación de ingresos o autorización de gastos, ni es una disposición
instrumental necesaria para la debida ejecución del presupuesto aprobado, sino
que lo que pretende es modificar permanentemente otra disposición legal cual es
el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, que  garantiza a todas las universidades
estatales u oficiales que los aportes que reciban de los presupuestos nacional
o de las entidades territoriales se incrementarán anualmente en pesos
constantes.
Finalmente,
deberá examinarse la acusación según la cual la modificación del artículo 86 de
la Ley 30 de 1992 que según la demandante se produce, significa un
desconocimiento del principio de unidad de materia legislativa, y de la
autonomía universitaria, pues tal modificación no podía adoptarse mediante una
disposición incrustada en la ley anual de presupuesto.
4.5.4.2.
Al examinar la vulneración de la unidad de materia en el caso, este tribunal
pone de presente que la ley de presupuesto debe circunscribirse a su objeto y
no prever “regulaciones que sobrepasen temporal, temáticamente o
finalísticamente su materia propia”. En este contexto, destaca que la
vigencia temporal de la ley anual de presupuesto está prevista expresamente en
el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 –compilatorio de las normas que
contienen el Estatuto Orgánico del Presupuesto-, al decir que este tipo de
leyes “regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”. De
ahí que, al aplicar la metodología para examinar la
posible vulneración de la unidad de materia, se concluya:
En
la medida en que es una norma que se orienta a la definición del régimen
jurídico de la partida presupuestal apropiada en el primer inciso de la misma
disposición, tiene una evidente relación de conexidad temática y sistemática
con ella y en tal virtud no desconoce, por este aspecto, el principio de unidad
de materia. A pesar de lo anterior, es decir, a pesar que desde el punto de
vista de la coherencia temática y sistemática interna de la Ley en la cual se
inserta, la disposición no desconoce el principio de unidad de materia, en
cambio sí lo desconoce en cuanto rebasa la materia temática propia de las leyes
anuales de presupuesto al modificar, como antes quedó demostrado, otra ley
vigente y de contenido permanente, como lo es la Ley 30 de 1992,
específicamente su artículo 86. No obstante que la unidad de materia es asunto
que, como lo ha hecho ver la jurisprudencia constitucional, debe ser examinado
dentro criterios de laxitud a fin de no anular el principio democrático, en el
tema presupuestal el alcance normativo que pueden tener las disposiciones se
circunscribe específicamente a su objeto propio, por lo cual las normas
generales de la ley anual solamente pueden referirse a la debida ejecución del
presupuesto al que pertenecen, sin tener efectos sobre otros asuntos, ni menos
aun llegando a modificar la legislación vigente.
Adicionalmente, a juicio de la Corte el inciso sub
examine rebasa los límites temporales propios de las disposiciones
generales de la ley anual de presupuesto, pues su alcance en el tiempo se
proyecta más allá de la vigencia presupuestal del año 2000. Ciertamente, al
prohibir la contabilización de las partidas aprobadas en el inciso anterior
para efectos del cálculo de los nuevos aportes de la Nación a las universidades
públicas, tiene un efecto económico acumulativo en los años siguientes. Por la
naturaleza del asunto que regula, sus efectos afectan vigencias futuras. En tal
virtud, desconoce específicamente lo dispuesto en el artículo 11 del decreto 11
de 1996[53]
–Estatuto Orgánico del Presupuesto -, norma que por su naturaleza orgánica se
imponía al legislador al momento de expedir la Ley 626 de 2002. Por lo
anterior, prospera el cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento del
principio de anualidad tributaria.
4.5.5.
La anterior ratio es reiterada en la Sentencia C-803 de 2003, en la cual
se declara exequible el artículo 11 de la Ley 779 de 2002, por la cual se
modificó el presupuesto de la vigencia fiscal del año 2002, salvo la expresión “en
razón a que dicho control es ejercido por la Cámara de Representantes en su
Comisión Legal de Cuentas”, que se declara inexequible. Para llegar a esta
conclusión, se señala que en las leyes anuales de presupuesto y en las que las
modifican, hay dos tipos de disposiciones: (i) “las que adicionan o
disminuyen rentas y gastos, esto es, aquellas disposiciones por medio de las
cuales se hace una estimación de los ingresos y se autorizan los gastos para la
respectiva vigencia fiscal”, y (ii) “las que se conocen como
disposiciones generales y que tienen un carácter meramente instrumental con
miras a la debida ejecución del presupuesto aprobado”. Así, pues, este
tribunal precisa el alcance de la materia de la ley anual de presupuesto y sus
límites en los siguientes términos:
De este modo, la
materia propia de una ley anual de presupuesto es la fijación o modificación de
las partidas de ingresos y de gastos y en ella quedan comprendidas las
disposiciones necesarias para que los presupuestos aprobados puedan hacerse
efectivos.
Desde esta
perspectiva, las disposiciones generales de una ley anual de presupuesto solo
pueden estar destinadas a permitir la correcta ejecución del presupuesto en la
respectiva vigencia fiscal y, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 del
Estatuto Orgánico de Presupuesto “... regirán únicamente para el año fiscal
para el cual se expidan”. Tales normas, por consiguiente, ha dicho la Corte, no
pueden contener regulaciones con vocación de permanencia, porque ello
desbordaría el ámbito propio de la ley que es el de modificar el presupuesto de
la respectiva vigencia fiscal.[54]
Tampoco pueden
las leyes anuales de presupuesto modificar normas sustantivas[55], porque
en tal caso, sus disposiciones generales dejarían de ser meras herramientas
para la ejecución del presupuesto aprobado y se convertirían en portadoras de
decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico.
En uno y en otro
caso sería necesaria la aprobación de una ley distinta, cuyo trámite se hubiese
centrado en esas modificaciones de la ley sustantiva o en la regulación, con
carácter permanente, de determinadas materias.
4.5.6.
En la Sentencia C-1124 de 2008, la mayoría de este tribunal decanta la doctrina
sub examine, para declarar exequible el artículo 61 de la Ley 1169 de
2007, por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital
para la vigencia fiscal del año 2008. En esta sentencia se destaca que el
propósito de la ley anual de presupuesto no se limita a “estimar y
determinar los ingresos fiscales, autorizar los gastos públicos para una
determinada vigencia fiscal y ser la condición de la ejecución presupuestal
durante esa vigencia”, sino que “el presupuesto está dotado de un
contenido material con un alcance normativo orientado al logro de finalidades
macroeconómicas, a hacer efectivo el control del poder ejecutivo y a expresar
el poder del Congreso de la República en asuntos económicos”. Esta
consideración sobre la materia de la ley anual de presupuesto implica que “las
condiciones de su cumplimiento y ejecución precisan de un ámbito más expandido
y, por lo tanto, será mayor la cantidad de materias susceptibles de tener una
efectiva conexidad material y finalística con el tema presupuestal”. En
este contexto, la ratio para declarar exequible la norma demandada, es
la siguiente:
Por
su parte, la Corte Constitucional ha reiterado que en razón de la función que
cumplen las disposiciones generales, en cuanto “destinadas a permitir la
correcta ejecución del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal”, “no
pueden contener regulaciones con vocación de permanencia” y tampoco “modificar
normas sustantivas”, porque en tal caso las disposiciones generales “dejarían
de ser meras herramientas para la ejecución del presupuesto aprobado y se
convertirían en portadoras de decisiones autónomas modificatorias del
ordenamiento jurídico”[56].
En lo
atinente a la vocación de permanencia que el actor le atribuye al artículo 61
de la Ley 1169 de 2007 conviene recordar que el presupuesto no solamente se
ocupa de la fijación de los ingresos y de los gastos, sino también de la
eventual y previsible “modificación de las partidas de ingresos y de gastos” y
que, por lo tanto, “las disposiciones necesarias para que los presupuestos
puedan hacerse efectivos”[57]
no se requieren únicamente para asegurar la efectividad de las partidas
fijadas, ya que la correcta ejecución del presupuesto anual también puede
requerir de disposiciones generales que tornen factible el tratamiento adecuado
de las modificaciones en las partidas que se presenten durante la respectiva
vigencia fiscal.
El
artículo 61 de la Ley 1169 de 2007 aborda, precisamente, la modificación de los
aportes, de los ingresos esperados y la ampliación del plazo tratándose de los
contratos de concesión, luego es claro que su incorporación como disposición
general no tiene propósito distinto a asegurar la correcta ejecución del
presupuesto en lo referente a las modificaciones de los contratos de concesión
que puedan tener lugar durante la vigencia fiscal de 2008.
4.5.7. En la Sentencia C-006 de 2012, en
lo relevante para este caso, se declara exequibles los artículos 6, 19 y 48 de
la Ley 1420 de 2010, por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos
de capital para la vigencia fiscal del año 2011,  y se hace una recapitulación
de la doctrina sobre la unidad de materia en la ley anual de presupuesto, como
pasa a verse.
4.5.7.1. En cuanto al sentido de la
unidad de materia de las leyes anuales de presupuesto, este tribunal:
(…)
ha reconocido que “la
ley de presupuesto involucra una serie de disposiciones generales necesarias
para su correcta ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el
Gobierno como ejecutor del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales,
se revisten también de claro contenido normativo.”[58]
En tal sentido, ha precisado que en virtud del principio de unidad de materia,
el alcance normativo de la disposiciones generales de una ley de presupuesto “debe
circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue,
estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o
finalísticamente su materia propia”.[59]
En
efecto, en la medida en que el tema, la finalidad y el tiempo de las leyes
anuales de presupuesto está previamente establecido por la Constitución
Política, el análisis de la conexidad que ha de tener toda norma con el resto
de la ley de la cual haga parte, en virtud del principio de unidad de materia,
se ha de valorar de forma específica y cuidadosa. Los tiempos y la
velocidad con los que se aprueban las leyes presupuestarias, permite que normas
que no tengan relación con la materia de la ley se oculten más fácilmente y
puedan pasar inadvertidas.[60]
4.5.7.2. La recapitulación en comento,
también presenta una casuística de eventos en los cuales se encontró vulnerada
la unidad de materia y de eventos en los cuales no ocurrió así. Por su
pertinencia, conviene traerla a cuento in extenso, como se hace
enseguida.
4.5.7.2.1. Los casos en los
cuales este tribunal ha encontrado que la ley anual de presupuesto viola la
unidad de materia, son los siguientes:
(i)
cuando introduce una norma que rebasa los límites temporales, al modificar una
regla legal que hace parte de una ley de carácter permanente, incluso si está
relacionada con la materia propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de
1994;[61]
C-177 de 2002);[62]
(ii)
cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a instituciones
en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control estrechamente
vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003);[63]
(iii)
cuando prorroga la vigencia de normas “cuya naturaleza es extraña a la ley
anual de presupuesto”, incluidas en una ley autónoma e independiente, que
ya habían sido prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 2006[64]);
(iv)
cuando se fijan derechos y garantías de carácter sustantivo con vocación de
permanencia –por ejemplo, en el ámbito de la seguridad social– mediante normas
que no son presupuestarias ni tampoco constituyen herramientas orientadas a
asegurar o facilitar la ejecución del presupuesto nacional (C-039 de 1994[65],
C-668 de 2006[66]);
(v)
cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos
relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004[67]);
4.5.7.2.2. Los casos en los
cuales este tribunal ha encontrado que la ley anual de presupuesto no viola la
unidad de materia, son los siguientes:
(i)
una norma que ordena un trámite a los funcionarios que reciban una
orden de embargo de recursos presupuestales (C-402 de 1997);[68]
(ii)
una norma que reitera los límites de las entidades públicas en manejo de
personal, para impedir que se aumenten unilateralmente gastos como aumentar la
planta de personal o incrementar los salarios o prestaciones sociales (C-053 de
1998[69]);
(iii)
una norma que buscaba que el presupuesto de funcionamiento de una
entidad autónoma (en esa oportunidad, la Comisión Nacional de Televisión) no
superara su presupuesto de inversión (C-560 de 2001[70]);
(iv) una norma que establece el deber de evaluar
fiscalmente, de forma previa, acciones administrativa que pueden tener un
impacto presupuestal considerable (modificaciones a contratos estatales que
impliquen mayores aportes estatales y/o mayores ingresos esperados y/o ampliación
del plazo; C-1124 de 2008[71]);
4.5.7.3. Tanto
el análisis del sentido de la unidad de materia como el de su casuística, le
permite plantear a este tribunal, a modo de síntesis, que:
En
resumen, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional una norma incluida dentro de la
ley anual de presupuesto puede guardar una relación de
conexidad (i) causal,  (ii) teleológica,  (iii) temática o (iv) sistémica con
la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta.
En el
caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a)
temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal).[72]
Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto
no pueden tener vocación de permanencia, no pueden modificar reglas generales,
incluidas en leyes permanentes[73].
4.5.7.4. Al evaluar en el caso
concreto los anteriores criterios, frente al artículo 6 de la Ley 1420 de 2010,
y esta es la ratio de la sentencia sub examine, este tribunal
encontró que:
(…)
el artículo 6° acusado no desconoce el principio de unidad de materia. La norma
contempla una relación de conexidad teleológica y temática con
la materia general propia de una ley anual de presupuesto, en la medida en que
(i) consagra una regla con un contenido directa y específicamente referido al
tema presupuestal, al disponer que cierto tipo de movimientos de los recursos
de capital del Estado efectuados por el Gobierno –las sustituciones en los
portafolios de inversión con entidades descentralizadas- se realizarán “sin
hacer operación presupuestal alguna”, es decir, no tendrán consecuencias de
índole presupuestal, para los efectos contables, financieros o económicos a los
que haya lugar; (ii) constituye una disposición de alcance general, en la que
se autoriza al Gobierno a realizar cierto tipo de operaciones directamente referidas
a las fuentes de financiación del presupuesto; y (iii) es una norma cuya
vigencia es de un año y su estructura no tiene vocación de permanencia, es
decir, es temporal. No se refiere, en conclusión, a materias distintas al
presupuesto, o a cuestiones diferentes a garantizar la adecuada ejecución del
presupuesto general de la Nación.
4.5.8. Por
último, como ya se dio cuenta al estudiar la cuestión previa de existencia de
cosa juzgada constitucional respecto del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, en
la Sentencia C-052
de 2015 se declaró la inexequibilidad de esta norma por vulnerar la unidad de
materia, ya que sus contenidos no pueden tener vocación de permanencia ni
modificar reglas contenidas en leyes permanentes[74].
4.6. La reserva de ley orgánica. Reiteración de
jurisprudencia.
4.6.1.
Si bien las leyes orgánicas pueden ser objeto de modificaciones, para ello se
requiere seguir el trámite previsto por la Constitución y por el reglamento del
Congreso para tal menester[75],
de tal suerte que “una ley ordinaria no puede introducir una excepción a una
regulación orgánica pues esa excepción implica una modificación a la ley orgánica”[76].
4.6.2.
Cuando se trata de examinar la constitucionalidad de una ley anual de
presupuesto, además de la Constitución y del reglamento del Congreso, es
necesario confrontar dicha ley con el Estatuto Orgánico del Presupuesto[77].
Así lo hizo este tribunal en la Sentencia C-1379 de 2000, en la cual declaró
inexequible el artículo 61 de la Ley 547 de 1999, por la cual se decreta el
presupuesto de rentas y recursos de capital para la vigencia fiscal del año
2000, por considerar que este artículo “no deb[e] hacer parte de una ley
ordinaria, y menos todavía de la anual de presupuesto”. La ratio de
esta decisión es la siguiente:
(…) la Corte se ve precisada a reafirmar, a propósito de este
proceso, que mientras las normas de la Ley Orgánica de Presupuesto son de
carácter permanente, en cuanto han sido previstas por la Constitución
justamente para regir todo el trámite de preparación, discusión, aprobación y
ejecución de los presupuestos anuales, las leyes que se expiden cada año por el
Congreso en desarrollo de lo previsto por los artículos 150-11, 346, 347 y 349
de la Constitución tienen una duración precaria -el año fiscal correspondiente,
a menos que se configure la hipótesis contemplada en el artículo 348 de la
Carta cuando el Gobierno no haya presentado el respectivo proyecto dentro del
plazo constitucional-, lo cual significa que sus normas no están llamadas a
regir de modo indefinido, menos todavía a trazar normas generales de conducta
de las ramas y órganos del poder público. La función de la ley anual de
presupuesto no es otra que contemplar el cómputo de rentas, recursos
tributarios y de crédito, gastos e inversiones dentro del respectivo período
fiscal, y jamás consiste en sustituir y menos en modificar las reglas
permanentes trazadas por la Ley Orgánica de Presupuesto.
La Corte encuentra que la norma demandada se apoya en lo previsto
en la disposición contenida en el artículo 76 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto, pero va mucho más allá, al determinar que las juntas o consejos
directivos de los órganos que manejan recursos parafiscales reflejen en sus
respectivos presupuestos las reducciones o aplazamientos de apropiaciones
presupuestales que haga el Gobierno Nacional. Y, como ya se ha visto, ha debido
consagrar únicamente reglas llamadas a imperar durante el año fiscal de 2000.
No podía esa ley establecer disposiciones de vigencia indefinida y permanente
como la que se ha querido implantar en el artículo acusado. Este se inmiscuye
en el manejo y ejecución del presupuesto, y, precisamente por su contenido,
debe ser objeto de regulación en la Ley Orgánica y no en una ley ordinaria cuya
vigencia expira con el año calendario.
4.6.3.
Dado que en las intervenciones se señaló la Sentencia C-421 de 2012, al momento
de señalar un precedente relevante para el caso, conviene precisar que en esta
sentencia se declaró exequible un aparte del artículo 16 del Decreto Ley 785 de
2005, que cambiaba la denominación del empleo de gerente, por considerar que la
definición de empleo no estaba indicada dentro de las materias propias de la
reserva de ley orgánica. Por ello, y porque en una ley orgánica puede haber
tanto normas orgánicas como normas ordinarias, la ratio de la decisión
fue la de que:
No
existe reserva de ley orgánica para materias relativas a la nomenclatura y
clasificación de cargos de las instituciones del Estado de cualquier orden. Y
específicamente, la regulación relativa al “régimen administrativo… especial
de las áreas metropolitanas” -que constituye una de las materias de reserva
orgánica por expreso mandato constitucional-, no se extiende a la mera
denominación de los cargos de dirección o administración de dichas Áreas, reglas
no esenciales que bien pueden ser modificadas por el legislador ordinario o por
el Gobierno Nacional habilitado como extraordinario.
4.7. El caso concreto.
4.7.1.
Como se precisó al analizar la aptitud sustancial de la demanda[78]:
el artículo 82 de la Ley 1687 de 2013 repite el contenido original del artículo
23 de la Ley 38 de 1989, conforme a la modificación introducida por el artículo
16 de la Ley 179 de 1994, y le agrega un parágrafo.
4.7.2.
El artículo 82 de la Ley 1687, tanto en lo que repite como en lo que agrega,
regula el presupuesto de gastos. En lo que repite, el artículo (i) define que
el presupuesto de gastos se compondrá de los de funcionamiento, del servicio de
la deuda pública y de los gastos de inversión; (ii) prevé su clasificación en
secciones; (iii) ordena indicar, en el proyecto de presupuesto de inversión,
los proyectos establecidos en el plan operativo anual de inversión, clasificado
según lo determine el Gobierno Nacional; (iv) prohíbe incluir los gastos con
destino al servicio de la deuda en los presupuestos de gastos de funcionamiento
e inversión. En lo que agrega o adiciona, el artículo (v) dispone que, a más
tardar para la vigencia fiscal de 2016, el proyecto de Presupuesto General de
la Nación deberá elaborarse en armonía con los estándares internacionales
contenidos en el manual de estadísticas fiscales.
4.7.3.
Para aplicar al caso sub examine la metodología para examinar la posible
vulneración de la unidad de materia[79],
con los criterios comunes de conexidad causal, teleológica, temática,
sistemática[80],
y con los criterios especiales de conexidad, propios de las leyes anuales de
presupuesto, de temporalidad, tema y finalidad, es menester determinar el
alcance material o contenido temático de la ley y de los artículos demandados,
conforme a las tres herramientas que ha empleado este tribunal en su
metodología de análisis[81],
lo que se hace enseguida.
4.7.4.
Una revisión a los antecedentes de la ley, revela que:
4.7.4.1.
En el Proyecto de ley 035 de 2013, Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso
571 de 2013, no aparece el artículo demandado.
4.7.4.2.
La inclusión de dicho artículo en el trámite legislativo ocurre en el informe
de ponencia para primer debate en las comisiones conjuntas de las cámaras,
publicado en la Gaceta del Congreso 755 de 2013, en el cual se dice:
Por otra parte, en el curso de las
discusiones sobre el PGN para 2014, hemos observado la necesidad de
complementar las disposiciones generales presentadas por el Gobierno Nacional.
Con este fin, los ponentes hemos expresado al señor Ministro de Hacienda
nuestra determinación de modificar e incorporar los artículos al texto del
proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional, para que sean considerados
por las comisiones, los cuales se incluyen en el pliego anexo a esta ponencia.
No obstante, queremos llamar la atención
de los honorables Congresistas sobre dos artículos que se proponen en esta
ponencia, para los cuales solicitamos votación calificada con objeto de
incorporarlos como parte de las normas orgánicas del presupuesto. El primero
refleja las inquietudes del Congreso de la República respecto a la
falta de transparencia que existe en el manejo de recursos parafiscales por
parte de organismos de carácter privado, muy importantes, cuyo proceso de
rendición de cuentas a la sociedad y a los directos beneficiarios deja mucho
que desear.
El segundo, corresponde a una solicitud
formulada por el Ministro Cárdenas y que será una contribución del Congreso
de la República al proceso de modernización de nuestra institucionalidad
fiscal y presupuestal que consideramos, además de importante, urgente de
realizar, considerando que la Organización para la Cooperación
Económica y el Desarrollo (OCDE) ha invitado al país a iniciar el proceso
de adhesión a la misma y acaba de entregarle la Hoja de Ruta que debe
cumplirse para materializar esta adhesión.
4.7.4.3.
La argumentación correspondiente a la inclusión del artículo en comento, es la
siguiente:
Respecto al segundo punto, queremos
destacar la invitación que se le hizo al país el pasado mes de mayo para que
inicie el proceso de adhesión a la Organización para la
Cooperación Económica y el Desarrollo (OCDE). El pasado 19 de septiembre,
los miembros de la OCDE aprobaron una hoja de ruta para la adhesión
de Colombia. En ella se establece el proceso y se fijan los términos para su
futura membresía. Todo esto demuestra que la administración ha realizado un
manejo serio y responsable de las políticas públicas.
(…) Una muy importante actividad tiene
que ver con la institucionalidad fiscal. Hemos avanzado mucho, como se expuso
en el Mensaje Presidencial y del Ministro de Hacienda que acompañó la
presentación de este proyecto de ley, pero se requiere hacer más y un elemento
muy importante se relaciona con la presentación de las cuentas presupuestales.
Por esta razón, se está incluyendo un artículo nuevo, también con carácter de
ley orgánica, que también requiere de votación calificada, donde se dispone que
el proceso de programación y presentación del proyecto de ley de Presupuesto
General de la Nación, a más tardar en la vigencia fiscal de 2016, deberá
elaborarse siguiendo en su clasificación metodologías y estándares
internacionales, adaptados a las condiciones propias del presupuesto
colombiano.
4.7.5.
El título de la Ley 1687 de 2013 es: “Por la cual se decreta el Presupuesto
de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal
del 1 de enero al 31 de diciembre de 2014”.
4.7.6.
La Ley 1687 de 2013, en cuanto a su contexto o contenido básico, tiene tres
partes. En la primera fija los cómputos del presupuesto de rentas y recursos de
capital para la vigencia fiscal de 2014 y estima la cuantía de los recursos de
la Subcuenta de Solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga). En la
segunda apropia recursos para atender los gastos de funcionamiento, inversión y
servicio de la deuda durante la vigencia fiscal de 2014 y señala el monto de
los gastos que se financiarán con los recursos que se someterán a consideración
del Congreso, en virtud de un proyecto de ley de financiamiento. En la tercera
prevé una serie de disposiciones generales, que califica como “complementarias”
a las leyes orgánicas de presupuesto y que deben aplicarse en armonía con éstas,
en cuyo Capítulo V, sobre disposiciones varias, aparece el artículo demandado,
en el cual de manera explícita se modifica el contenido del artículo 23 de la
Ley 38 de 1989, que había sido modificado por el artículo 16 de la Ley 179 de
1994.
4.7.7.
Como se puede ver, existe una manifestación de voluntad explícita por parte del
Congreso de la República, en el sentido de incorporar el artículo demandado
como parte de las normas orgánicas del presupuesto. Así lo dice el propio
informe de ponencia, que llega incluso a proponer una votación calificada del
mismo, como correspondería a un proyecto de ley orgánica.
4.7.8.
El análisis del contenido normativo del artículo demandado[82]
revela con claridad que en él se fijan diversas reglas para (i) definir la
composición del presupuesto de gastos y su clasificación, (ii) la forma de
hacer el presupuesto de inversión, (iii) la prohibición de incluir el servicio
de la deuda en los presupuestos de funcionamiento o de inversión y (iv) la
obligación de elaborar los proyectos de presupuesto conforme a estándares internacionales[83].
Dado su contenido, no es casualidad que esta norma esté incluida en leyes
orgánicas de presupuesto, ni que el Congreso, al momento de modificarlas
tuviere claridad sobre esta circunstancia, al punto de proponerlo así de manera
explícita[84].
4.7.9.
Para proseguir con el análisis sobre la vulneración de la unidad de materia, es
necesario proceder a examinar la relación de conexidad existente entre la ley y
el artículo demandado. Este análisis debe comenzar por los criterios especiales
de conexidad[85],
propios de las leyes anuales de presupuesto.
4.7.9.1.
En cuanto al criterio de la temporalidad se tiene que el artículo demandado
pretende reproducir y modificar contenidos que tienen una vigencia permanente.
En el contenido que se reproduce, el artículo demandado se limita a copiar lo
que ya disponía una norma contenida en una ley orgánica, que es aplicable a la
preparación de cualquier proyecto de presupuesto. En el contenido que agrega,
se fija una obligación para la preparación futura del proyecto del Presupuesto
General de la Nación, que deberá cumplirse “A más tardar para la vigencia
fiscal de 2016”. Es evidente que este artículo, ni en lo que reproduce ni
en lo que agrega, puede aplicarse en modo alguno en la vigencia fiscal del año
2014. Y esto es así porque no se refiere a la ejecución del presupuesto, ni a
una medida que guarde relación con este propósito, sino que versa sobre la
preparación de proyectos futuros de presupuestos, sea cual fuere la vigencia
fiscal a la que correspondan. Esto es tan claro que en su parágrafo incluso
fija un límite en el tiempo futuro, referido a la vigencia fiscal de 2016, lo
cual no puede enmarcarse de ninguna manera dentro de la vigencia fiscal de
2014. No hay, por tanto, relación de conexidad temporal entre el artículo
demandado y la Ley 1687 de 2013, “Por la cual se decreta el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del
1 de enero al 31 de diciembre de 2014”.
4.7.9.2.
En cuanto al criterio del tema, el artículo demandado, como se ha dicho ya
varias veces, fija diversas reglas para la preparación, aprobación y ejecución
del presupuesto de rentas, y no guarda relación con la modificación de las
partidas de ingresos o de gastos de la vigencia fiscal del año 2014, ni tiene
que ver con disposiciones necesarias para hacer efectivo el presupuesto de este
año, que es la hipótesis en las que se funda el precedente contenido en la
Sentencia C-1124 de 2008[86].
De manera explícita e inequívoca se refiere a la preparación de proyectos de
presupuesto que se presentarán, aprobarán y ejecutarán en otras vigencias
fiscales.
4.7.9.3.
En cuanto al criterio de la finalidad, el artículo demandado no se enmarca en
el propósito de decretar el presupuesto de rentas y recursos de capital y la
ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 2014, ni en el propósito de
prever medidas necesarias para hacer efectivo este presupuesto o para su
ejecución, sino que busca establecer normas orgánicas de presupuesto aplicables
a los proyectos que se elaboren para vigencias fiscales futuras, diferentes a
la del 2014.
4.7.10.
Al constatarse que el artículo demandado no cumple ninguno de los criterios
especiales aplicables a las leyes anuales de presupuesto, el análisis puede
concluir, pues con esto es suficiente para afirmar que tal artículo vulnera la unidad
de materia y, por tanto, debe ser declarado inexequible por esta causa. Al
aplicar el precedente contenido en las Sentencias C-039 de 1994[87],
C-201 de 1998[88],
C-177 de 2002[89],
C-803 de 2003[90],
este caso parece enmarcarse dentro de la primera hipótesis en la cual este
tribunal considera que se vulnera la unidad de materia[91].
No obstante, si bien en este caso el artículo demandado rebasa los límites
temporales de la ley anual de presupuesto, este no es lo único ni lo más grave
que hace, pues, como se verá enseguida, también vulnera la reserva de ley
orgánica.
4.7.11.
En efecto, luego de determinar el alcance material tanto de la ley como del
artículo demandado, se advierte que este último, tanto en el contenido
normativo que repite como en el contenido que agrega, fija reglas para la
preparación, aprobación y ejecución del presupuesto, materia que es propia de
la ley orgánica de presupuesto. No se trata, pues, de que la norma modificada
por el artículo 82 de la Ley 1687 de 2013 hiciere parte de una ley orgánica por
mera casualidad, o que en realidad sea norma ordinaria. Por su contenido, es
una norma orgánica[92].
Por lo tanto, esta norma orgánica de presupuesto goza de una estricta reserva,
al punto de que no puede ser modificada por una ley anual de presupuesto, que
está sometida en su proceso de formación a lo previsto en dicha norma orgánica.
Si bien una ley ordinaria podría excepcionalmente modificar el contenido de
normas que, a pesar de estar en una ley orgánica no tienen reserva de ley
orgánica[93],
dicha modificación no puede hacerse por medio de una ley que, como la anual de
presupuesto, tiene una vigencia temporal limitada y, además, está sometida en
su formación a lo previsto en la ley orgánica.
4.7.12.
Como lo precisa el constituyente Alfonso Palacio Rudas en su obra El
Congreso en la Constitución de 1991[94],
al aludir a un texto del Expresidente Alberto Lleras Camargo, “el
concepto de ley orgánica, [se] hizo operativo a partir de la reforma de 1945.
El artículo 210 de la Constitución dispuso que el Congreso, en relación con el
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, debe actuar con sujeción a la ley
orgánica”[95].
El texto aludido es el siguiente:
Al Congreso le corresponde hacer las leyes. Pero
¿son todas las leyes iguales, de la misma categoría? No. La Constitución
distingue entre ellas. Para algunas excepcionalmente establece requisitos
especiales. Unas son para que las cumplan todos los ciudadanos, pero hay otras
que no afectan sino a un cuerpo determinado de personas. El Congreso, por
ejemplo, da leyes para que las cumplan los legisladores y sólo ellos. Fija
normas para expedir ciertas leyes. Se traza asimismo derroteros, límites,
pautas. Tienen estas leyes, notoriamente, una categoría superior. Pero no están
defendidas ni garantizadas. Si el mismo Congreso que se ha trazado esos
derroteros, esos límites, las atropella, no pasa nada. Hay otras leyes que son
como una prolongación de la Constitución, que organizan la República, que dan
normas estables que no debieran cambiarse caprichosamente, como no se cambia la
Constitución. Hay, pues, evidentemente leyes orgánicas o normativas y leyes
comunes. Pero en la Constitución sólo hay leyes de una clase. Y el legislador
puede ir deshaciendo su propio trabajo sin ninguna valla. El legislador, por
ejemplo, dice cómo se ha de elaborar el presupuesto. Pero si en el momento de
elaborarlo se encuentra un tropiezo, agrega un artículo al propio presupuesto,
modificando una ley normativa. El legislador dice sabiamente que ha de haber
una prelación determinada de gastos, o un plan de inversiones, pero surge un
gasto ocasional que no cabe dentro del programa y al dictar la ley deroga la
sabia norma ordenadora[96].
4.7.13.
En el contexto de la Constitución de 1991, como se ha podido ver[97],
no sólo se reconoce que no todas las leyes son de la misma categoría, sino que,
además, se prevé la reserva de ley orgánica, sin que haya lugar a la confusión que
motiva la antedicha crítica.
4.7.14.
Conforme al precedente contenido en la Sentencia C-1379 de 2000[98],
este tipo de contenidos, que son de naturaleza orgánica, “no deben hacer
parte de una ley ordinaria, y menos todavía de la anual de presupuesto”.
Así, pues, se constata también la vulneración del artículo 151 de la
Constitución.
III. CONCLUSIÓN.
1. La
demanda. El
ciudadano Carlos Augusto Saavedra Cabrera,
en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad solicita que se
declaren inexequibles los artículos 81 y 82 de la Ley 1687 de 2013, por la
vulnerar (i) la reserva de ley orgánica (CP, 151), dado que éstos
reproducen y adicionan normas de contenido orgánico; y (ii) la unidad de
materia (CP, 158), dado que una ley anual de presupuesto no puede
reproducir y adicionar normas de vigencia permanente, sobre preparación,
aprobación y ejecución de los presupuestos.
2. Cuestiones previas. (i) La existencia de cosa juzgada respecto del artículo 81 de la
Ley 1687 de 2013. Se constató que este artículo fue declarado inexequible en la
Sentencia C-052 de 2015, con efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de
2015, por lo que se decidió estarse a lo resuelto en ella. (ii) La aptitud
sustancial de la demanda. La demanda parte de la base cierta de que el
artículo 82 de la Ley 1687 de 2013 modifica el artículo 23 de la Ley 38 de
1989. Sobre esta base advierte que la antedicha modificación vulnera la reserva
de ley orgánica y la unidad de materia, pues el contenido del artículo
demandado no corresponde ni a la materia ni a la vigencia de la norma
modificada, lo que ilustra a partir de los artículos 151 y 158 de la
Constitución, con argumentos estrictamente constitucionales, al punto de
generar una duda sobre su exequibilidad.
3. Problema jurídico-constitucional. El artículo
82 de la Ley 1687 de 2013, que modifica el artículo 23 de la Ley 38 de 1989, para
establecer que, a más tardar para la vigencia fiscal de 2016, el proyecto de
Presupuesto General de la Nación deberá elaborarse en armonía con los
estándares internacionales contenidos en el manual de estadísticas fiscales,
¿vulnera la unidad de materia (art. 158 CP) y la reserva de ley orgánica (art.
151 CP), en razón de las limitaciones que tiene la materia y la vigencia de las
leyes anuales de presupuesto?
3.
Cargos: vulneración de la unidad de materia (art. 158 CP) y de la reserva de
ley orgánica (art. 151 CP). Por razones metodológicas se hizo un
análisis conjunto de los dos cargos planteados. En este análisis se estudió la
unidad de materia, sus mandatos, finalidades y las formas de relación de
conexidad; la metodología para examinar la posible vulneración de la unidad de
materia; la materia de las leyes orgánicas; la unidad de materia en las leyes
anuales de presupuesto; y la reserva de ley orgánica. A partir de estos
parámetros, se descendió al caso concreto para, conforme a dicha metodología:
(i) establecer que el artículo demandado, al tener un contenido de reserva de
ley orgánica, no puede hacer parte de una ley anual de presupuesto, la cual está
regida en su proceso de formación por la ley orgánica que pretende modificar; y
(ii) al no haber conexidad, conforme a los criterios especiales de
temporalidad, tema y finalidad, entre el alcance
material o contenido temático de la ley y del artículo demandado, se vulnera
también la unidad de materia.
4. Razón de decisión.
4.1. La unidad de materia de las leyes anuales
de presupuesto se vulnera cuando en ellas se modifican o adicionan leyes de
vigencia permanente, que no está limitada a una determinada vigencia fiscal.
4.2. Las reglas para la preparación, aprobación y
ejecución del presupuesto de rentas es una materia propia y exclusiva de la ley
orgánica y gozan, por tanto, de una estricta reserva de ley orgánica, lo que
implica que este tipo de contenidos “no deben hacer parte de una ley
ordinaria, y menos todavía de la anual de presupuesto”.
IV. DECISIÓN.
La
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-052 de 2015 que declaró la inexequibilidad con
efectos diferidos del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013.
SEGUNDO. Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 82 de la Ley 1687 de 2013.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese
el expediente.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Presidente (E)
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO          LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado                                                       Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Ausente con permiso
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (E)
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] En el artículo 61 de la Ley 1169 de 2007, contentiva del
presupuesto anual de la Nación para la vigencia fiscal 2008, se le asignó al
Consejo Superior de Política Fiscal la función de hacer la evaluación fiscal
previa de las modificaciones a pactar en los contratos de concesión que
implicaran mayores aportes estatales, mayores ingresos o ampliación de plazos.
Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C-1124 de 2008 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil), declaró exequible dicha norma a partir de que el numeral
5º del artículo 26 del Estatuto Orgánico de Presupuesto expresamente permite
que las leyes anuales de presupuesto le asignen funciones a ese consejo pero no
en forma genérica y con vigencia indefinida, sino únicamente en relación con la
ejecución presupuestal de la vigencia correspondiente: “El artículo 61 de la
Ley 1169 de 2007 aborda, precisamente, la modificación de los aportes, de los
ingresos esperados y la ampliación del plazo tratándose de los contratos de
concesión, luego es claro que su incorporación como disposición general no tiene
propósito distinto a asegurar la correcta ejecución del presupuesto en lo
referente a las modificaciones de los contratos de concesión que puedan tener
lugar durante la vigencia fiscal de 2008”.
[2] Cfr. Gacetas del Congreso números 753 y 755 de 2013.
[3] Ver, entre otras, las siguientes Sentencias C-028 de 2006, C-061 de
2010, C-079, C-220 y C-393 de 2011, C-241, C-254 A de 2012 y C-323 de 2013.
[4] Cfr. Sentencia C-028 de 2006.
[5] Cfr. Sentencia C-079 de 2011.
[6] Supra I, 3.3.
[7] Supra I, 1.
[8] ARTÍCULO 16. El artículo 23 de la Ley 38 de 1989,
quedará así y modificará las correspondientes enumeraciones que haya en la Ley
Orgánica del Presupuesto:
"El Presupuesto de Gastos se compondrá
de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los
gastos de inversión.
Cada uno de estos gastos se presentará
clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: La Rama Judicial, la
Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de
la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la
Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional
Electoral, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el Servicio de la
Deuda Pública. En el proyecto de presupuesto de inversión se indicarán los
proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión, clasificado
según lo determine el Gobierno Nacional."
En los presupuestos de gastos de
funcionamiento e inversión no se podrán incluir gastos con destino al servicio
de la deuda.
[9] PARÁGRAFO. A más
tardar para la vigencia fiscal de 2016, el Proyecto de Presupuesto General de
la Nación que se presente para discusión y aprobación del Congreso de la
República, deberá elaborarse en armonía con los estándares internacionales
contenidos en el manual de estadísticas fiscales.
[10] Supra I, 3.3. y 3.4.
[11] Supra II, 2.1.3.
[12] Supra I, 2.
[13] Esta norma se replica, aunque de manera sintetizada, en el artículo
148 de la Ley 5 de 1992.
[14] Cfr. Sentencias C-390 de 1996, C-830 de 2013 y C-386 de 2014.
[15] Cfr. Sentencias C-390 de 1996, C-570 de 2003, C-188 de 2006, C-812
de 2009 y C-133 de 2012.
[16] Sentencia C-077 de 2012.
[17] Cfr. Sentencias C-501 de 2001 y C-714 de 2008.
[18] Cfr. Sentencias C-886 de 2002, C-230 de 2008, C-077 y C-133 de
2012.
[19] Cfr. Sentencias C-523 de 1995, C-657 de 2000, C-501 de 2001, C-570
de 2003, C-230 de 2008, C-802 de 2009 y C-077 de 2012.
[20] Cfr. Sentencias C-796 de 2004, C-188 y C-832 de 2006, C-400 de
2010  y C-277 de 2011.
[21] Cfr. Sentencias C-523 de 1995, C-992 de 2001, C-188 de 2006, C-400
de 2010  y C-077 de 2012.
[22] Sentencia C-523 de 1995.
[23] Sentencia C-188 de 2006 y C-432 de 2010.
[24] Cfr. Sentencia C-812 de 2009.
[25] Cfr. Sentencias C-025 de 1993, C-523 de 1995, C-1185 de 2000, C-714
de 2001, C-104 de 2004, C-188 de 2006, C-230 de 2008, C-486 de 2009, C-400 de
2010, C-077 y C-133 de 2012.
[26] Cfr. Sentencias C-025 de 1993, C-778 de 2001, C-812 de 2009, C-432
de 2010 y C-077 de 2012.
[27] Cfr. Sentencias C-025 de 1993, C-992 de 2001, C-400 de 2010 y C-133
de 2012.
[28] Cfr. Sentencias C-188 de 2006 y C-133 de 2012.
[29] Cfr. Sentencias C-337 de 1993, C-023 de 1996, C-220 de 1997, C-275
de 1998, C-540 de 2001, C-579 de 2001, C-1246 de 2001, C-892 de 2002, C-935 de
2004, C-1042 de 2007 y C-557 de 2009.
[30] Cfr. Sentencia C-557 de 2009.
[31] Cfr. entre otras, las Sentencias C-337 de 1993, C-478/92, C-546/94,
C-538/95, C-442 de 2001.
[32] Corte Constitucional, Sentencias C-446 de 1996 y C-432 de 2000.
[33] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-423/95 y C-894/99.
[34] Cfr. Sentencias C-540 y C-1246 de 2001.
[35] Cfr. Sentencia C-557 de 2009.
[36] Cfr. Sentencia C-1042 de 2007.
[37] Cfr. Sentencias C-1042 de 2007 y C-557 de 2009.
[38] Cfr. Sentencias C-1042 de 2007 y C-557 de 2009.
[39] Cfr. Sentencia C-540 de 2001.
[40] Cfr. Sentencias C-795 de 2000 y C-1246 de 2001.
[41] Cfr. Sentencia C-557 de 2009.
[42] Cfr. Sentencias C-1175 de 2001, C-072 de 2006, C-856 de 2006, C-985
de 2006, C-315 de 2008, C-482 de 2008 y C-380 de 2008.
[43] Cfr. Sentencias C-283 de 1997 y C-557 de 2009.
[44] Sentencia C-337 de 1993.
[45] Referencia a la Gaceta Constitucional número 79 del 22 de mayo de
1991, contenida en la sentencia C-022 de 2004.
[46] Al respecto, ver sentencias C-025 de 1993 y C-473 de 2004.
[47] Sentencia C-034 del 2009.
[48] Cfr. Sentencias C-039 de 1994, C-685 de 1996, C-201 de 1998, C-177
de 2002, C-803 de 2003, C-1124 de 2008 y C-006 de 2012.
[49] Corte Constitucional, sentencia C-039 de 1994.
[50] Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996.
[51] Reiterada jurisprudencia de esta Corporación ha definido que en
ejercicio de su función de guardar la supremacía e integridad de la
Constitución, debe conocer solamente de disposiciones que estén vigentes en el
ordenamiento, salvo que, si no lo están, continúen produciendo efectos. En
cambio, respecto de las normas demandas que han perdido vigencia y no continúan
surtiendo efectos, o nunca los surtieron, el pronunciamiento de la Corte debe ser
inhibitorio por carencia de objeto. Al respecto pueden verse, entre otras, las
sentencias C-454 de 1993, C-457 de 1993, C-467 de 1993, C-541 de 1993, C-103 de
1993, C-377 de 1993, C -047 de 1994, C-104 de 1994, C-505 de 1995, C-471 de
1997, C-480 de 1998, C-520 de 1999, y C-521 de 1999.
[52] En este sentido se ha pronunciado la Corporación, entre otras en
las sentencias C-454/93, C-457/93, C-541/93, C-047/94, C-104/94 y  C-1320 /96.
[53] El texto del artículo 11 del Decreto 111 de 1996, en lo pertinente,
es el siguiente:
“Articulo 11. El Presupuesto
General de la Nación se compone de las siguientes partes:
(...)
c) Disposiciones generales. Corresponde
a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto
General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para
el cual se expidan (Ley 38 de 1989, art. 7°, Ley 179 de 1994, arts.
3°,16 y 71, Ley 225 de 1995 art. 1°)” (Resalta la Corte).
[54] La
Corte, en Sentencia C-039 de 1994, sobre este particular expresó: “La ley de
presupuesto tiene una vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable al
legislador establecer normas que tienen una vocación de permanencia en el
tiempo, como es el caso del artículo 14 de la ley 17 de 1992, que tenía limitada
su vida jurídica a la vigencia fiscal de 1992.”
[55] En
la Sentencia C-201 de 1998, al analizar las disposiciones de una ley anual de
presupuesto que contenía la modificación de porcentajes de participación de las
entidades territoriales en financiación de proyectos señaló que constituye un
evidente desbordamiento de las facultades que le corresponde desarrollar al
Congreso a través de la Ley de Apropiaciones  la expedición de una norma de
contenido material, que modifica y deroga disposiciones legales previas de
carácter sustantivo. Puso de presente la Corte que el legislador  carecía de
competencia para ese efecto,”...  pues le está vedado, a través de la ley anual
de presupuesto y especialmente de las disposiciones generales de la misma,
derogar o modificar legislación sustantiva”.
[56] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-803 de 2003.
[57] Ibídem.
[58] Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002. La sentencia retoma
la jurisprudencia constitucional en la materia. Ha sido reiterada en diversas
ocasiones; por ejemplo, en la sentencia C-668 de 2006.
[59] Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002.
[60] Corte Constitucional, sentencia C-515 de 2004. En este caso se
consideró “[…] importante precisar que las leyes de presupuesto tienen por
mandato constitucional un objeto propio y un proceso de formación particular. A
diferencia de lo que sucede en los Estados Unidos, donde las leyes de
presupuesto son utilizadas para regular múltiples materias que de una u otra
manera tengan incidencia fiscal, razón por la cual han sido llamadas en
ocasiones leyes ómnibus, en Colombia las leyes de presupuesto no pueden
contener normas de carácter estatutario así estas tengan alguna incidencia
fiscal. No solo el proceso de formación de las leyes de presupuesto es muy
diferente al de las leyes estatutarias, sino que los plazos fijados por la
Constitución para la expedición de la ley anual-o los que imponen las
necesidades reales en el caso de las leyes de modificación o adición del
presupuesto-, dificultan que dichas leyes sean objetadas por el Presidente
cuando se incluyen materias extrañas a la misma, y propias de leyes
estatutarias. De esta manera, la práctica de incluir normas estatutarias en
leyes de presupuesto o de modificación del mismo afectaría uno de los
mecanismos más importantes del sistema de pesos y contrapesos establecido en la
Constitución.” La Corte declaró la inconstitucionalidad del artículo 13 de la
Ley 844 de 2003, por cuanto no fue expedido de acuerdo con los procedimientos establecidos
para las leyes estatutarias.
[61] Corte Constitucional, sentencia C-039 de 1994. En este caso se
estudió una norma que modificaba el ámbito de protección del derecho de
seguridad social de los congresistas, mediante una Ley que modificaba el
presupuesto de rentas y recursos de capital. La norma decía: “Artículo 14. En ejercicio de la
facultad conferida por el Artículo 150 de la Constitución Política al Congreso
Nacional, interprétase con autoridad el Artículo 17 de la Ley 04 de 1992 para
los efectos de lo previsto en los Decretos 801, 802, 1076, 1303 de 1992 y de
los que los modifiquen o sustituyan en el sentido de que para la liquidación de
pensiones, reajustes, sustituciones, cesantías y derechos salariales, deben
tenerse en cuenta dietas, gastos de representación, prima de localización y
vivienda, prima de salud y demás primas que constituyan el último ingreso
mensual promedio del Senador o Representante en los últimos seis (6) meses de
servicio al Congreso Nacional y surten efectos fiscales a partir del 1o. de
enero de 1992.”  Al respecto
la sentencia dijo, entre otras cosas: “[…] la ley de
presupuesto tiene una vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable al
legislador establecer normas que tienen una vocación de permanencia en el
tiempo, como es el caso del artículo 14 de la Ley 17 de 1992, que tenía
limitada su vida jurídica a la vigencia fiscal de 1992.”
[62] Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002. Dijo la sentencia al
respecto: “En la medida en que es una norma que se
orienta a la definición del régimen jurídico de la partida presupuestal
apropiada en el primer inciso de la misma disposición, tiene una evidente
relación de conexidad temática y sistemática con ella y en tal virtud no
desconoce, por este aspecto, el principio de unidad de materia.  A pesar de lo
anterior, es decir, a pesar que desde el punto de vista de la coherencia
temática y sistemática interna de la Ley en la cual se inserta, la disposición
no desconoce el principio de unidad de materia,  en cambio sí lo desconoce en
cuanto rebasa la materia temática propia de las leyes anuales de presupuesto al
modificar, como antes quedó demostrado, otra ley vigente y de contenido
permanente, como lo es la Ley 30 de 1992, específicamente su artículo 86. No
obstante que la unidad de materia es asunto que, como lo ha hecho ver la
jurisprudencia constitucional, debe ser examinado dentro criterios de laxitud a
fin de no anular el principio democrático, en el tema presupuestal el alcance
normativo que pueden tener las disposiciones se circunscribe específicamente a
su objeto propio, por lo cual las normas generales de la ley anual solamente
pueden referirse a la debida ejecución del presupuesto al que pertenecen, sin
tener efectos sobre otros asuntos, ni menos aun llegando a modificar la
legislación vigente.  ||  Adicionalmente, a juicio de la Corte el inciso sub
examine  rebasa los límites temporales propios de las disposiciones
generales de la ley anual de presupuesto, pues su alcance en el tiempo se
proyecta más allá de la vigencia presupuestal del año 2000. Ciertamente, al
prohibir la contabilización de las partidas aprobadas en el inciso anterior
para efectos del cálculo de los nuevos aportes de la Nación a las universidades
públicas, tiene un efecto económico acumulativo en los años siguientes. Por la
naturaleza del asunto que regula, sus efectos afectan vigencias futuras. En tal
virtud, desconoce específicamente lo dispuesto en el artículo 11 del decreto 11
de 1996[62] –Estatuto
Orgánico del Presupuesto -, norma que por su naturaleza orgánica se imponía al
legislador al momento de expedir la Ley 626 de 2002. Por lo anterior, prospera
el cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento del principio de anualidad
tributaria.”
[63] Corte Constitucional, sentencia C-803 de 2003. En este caso se
resolvió declarar parcialmente exequible el artículo 11 de la Ley 779 de 2002
[‘Exceptúase de cualquier tasa, gravamen o contribución para la
vigilancia fiscal a la Auditoría General de la Nación. (en razón a
que dicho control es ejercido por la Cámara de Representantes en su Comisión
Legal de Cuentas). Entre paréntesis los apartes declarados
inexequibles].
[64] Corte Constitucional, sentencia C-457 de 2006. En este caso se
resolvió declarar inexequible el artículo 79 de la Ley 998 de 2005 porque se
consideró que: “El artículo acusado, pretende
prorrogar la vigencia de normas cuya naturaleza es extraña a la ley anual del
presupuesto, no contiene herramientas necesarias  para la ejecución del
presupuesto aprobado, ni están destinadas a permitir la correcta ejecución del
presupuesto en la respectiva vigencia fiscal, lo que desborda las facultades
del legislador.  ||  Como surge de lo anteriormente expuesto se impone una
conclusión en cuanto la norma acusada tiene contenido normativo propio, es
decir su texto podría haber sido objeto de una decisión del legislador en una
ley que no contuviera ninguna otra disposición, o, dicho de otra manera es una
norma que por sí sola tiene autonomía. De manera pues que resulta evidente que
no guarda ninguna relación con la ley 79 de 1998 de 2005 en la cual se
incorporó finalmente, y, por ello, queda claro que vulnera el principio de unidad
de materia expresamente establecido en el artículo 158 de la Constitución
Política.” La norma decía:  Artículo 79°.
Modifíquese los artículos 1 y 11 de la Ley 901 de 2004 los cuales quedarán
así:  Artículo 1°. Prorróguese hasta el 31 de diciembre de 2006, la
vigencia de los artículos 1o, 2o, 3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 8o, 9o, 10, 11 y 17 de la
ley 716 de 2001.  ||  Artículo 11. Vigencia y derogatorias. La presente
ley rige a partir de la fecha de su publicación, su vigencia será hasta el
treinta y uno (31) de diciembre de dos mil seis (2006), con excepción del
parágrafo 3o del artículo 4o y el artículo 17 de la Ley 716 de 2001 y los
artículos 10 y 11 de la Ley 901 de 2004 y deroga las demás normas que le sean
contrarias.’.” La Ley 716 de 2001, que había introducido una serie de normas en
materia contable, había sido prorrogada y modificada a su vez por la Ley 863 de
2003 y, posteriormente, por la Ley 901 de 2004. Ninguna de ellas Ley anual de
presupuesto.
[65] Corte Constitucional, sentencia C-039 de 1994. Al respecto dijo la
sentencia: “Del análisis objetivo del contenido de
las disposiciones de la Ley 17 de 1992, se colige que lo regulado en el
artículo 14 acusado, respecto a la fijación de precisas y concretas condiciones
para la liquidación de derechos prestacionales y salariales de los Senadores y
Representantes, indudablemente constituye una materia que por su naturaleza
resulta ser distinta y extraña a la que debe predominar y caracterizar en una ley
de presupuesto. De esta manera, con la expedición de la norma acusada, se
desconoció la unidad material de la ley, que se predica en el artículo 158 de
la Constitución Política.”
[66] Corte Constitucional, sentencia C-668 de 2006. La Corte dijo al
respecto: “La norma demandada está incluida en la Ley 998 de 2005, por la cual
se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de
2006, en la Parte III, denominada ‘Disposiciones Generales’, Capítulo V,
denominado ‘Disposiciones Varias’, y establece que para todos los
efectos prestacionales y de bonificaciones los Secretarios Generales,
Subsecretarios Generales y de Comisión del Congreso de la República, tendrán
los mismos derechos y garantías que los altos funcionarios del Estado.  ||  La
Corte observa que de modo manifiesto dicha disposición no estima un ingreso, ni
autoriza un gasto, ni constituye un instrumento o herramienta para la debida
ejecución del presupuesto correspondiente a la citada vigencia fiscal, y, por
el contrario, modifica o adiciona las Leyes 4ª de 1992 y 332 de 1996, con un
efecto sustantivo y permanente, por lo cual vulnera el principio de unidad de
materia consagrado en los Arts. 158 y 169 de la Constitución Política.”
[67] Corte Constitucional, sentencia C-515 de 2004. La norma que se
resolvió declarar inexequible decía: “Artículo 13. Para tener
derecho a la reposición de gastos electorales, los candidatos que participen en
las elecciones del 26 de octubre de 2003 deberán presentar ante las Oficinas de
la Registraduría donde se inscribieron, los informes públicos a que se refieren
los artículos 10 y 11 del Decreto 2207 del 5 de agosto de 2003 en la forma y
con los requisitos que les exigió la Registraduría Nacional del Estado Civil al
momento de la inscripción. Quienes aspiren a reposiciones mayores a cincuenta
millones deberán presentar dicho informe auditado por un Contador Público
juramentado, el cual deberá ser acreditado ante la Auditoría del Partido que
inscribió al candidato y ante el Fondo Nacional de Financiación de Partidos y
Campañas Electorales del Consejo Nacional Electoral antes de la rendición del
respectivo informe. Tales Contadores Públicos formarán el sistema de Auditoría
Interna del respectivo Partido y cada uno de ellos será responsable solidario,
junto con el candidato, de la veracidad y exactitud del informe.  ||  También
podrá presentarse el informe por la entidad u organización que el candidato
haya acreditado ante la Organización Electoral para el efecto.  ||  Recibido el
informe la Registraduría lo remitirá al Fondo Nacional de Financiación de
Partidos y Campañas Electorales para los efectos del reconocimiento y pago de
la reposición. Dicho pago deberá hacerse dentro de los ciento veinte (120) días
siguientes a la fecha de presentación del informe, salvo que el Fondo Nacional
encuentre inconsistencias o violaciones que hagan necesaria la extensión de
dicho término o la negación de la reposición.  ||  La reposición de los gastos
electorales se hará a través de los Partidos y Movimientos políticos con
Personería Jurídica o grupos significativos de ciudadanos que inscribieron la
respectiva lista, pero estos, sus representantes, Tesoreros o Auditores no
tendrán responsabilidad sobre los informes que rindan los candidatos.” La norma
había sido incluida en la Ley 844 de 2003, por la cual se efectuaron
modificaciones a la vigencia fiscal de 2003.
[68] Corte Constitucional, sentencia C-402 de 1997. En este caso se
consideró que el segundo inciso de la norma de la ley anual de presupuesto
acusada que contemplaba una forma de responsabilidad
fiscal para los jueces que decreten embargos sobre recursos presupuestales no
violaba el principio de unidad de materia, pero si la regla constitucional de
la inembargabilidad del presupuesto.
[69] Corte Constitucional, sentencia C-053 de 1998. En esta oportunidad
la Corte consideró lo siguiente: “un mandato legal
que restringe las facultades de los máximos órganos de dirección de las
entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, y de los entes
universitarios, de cualquier nivel, siempre y cuando ellos reciban del
presupuesto nacional las asignaciones que requieren para cubrir sus gastos de
funcionamiento e inversión, en la medida que les impide aumentar
unilateralmente los costos de las plantas de personal e incrementar los
salarios y prestaciones sociales de los funcionarios de la entidad que dirigen,
por encima de los topes que fije el gobierno nacional y de las asignaciones
presupuestales que el legislador apruebe para el efecto en la respectiva
vigencia fiscal, no sólo encuentra una clara relación de causalidad con la
materia objeto de la ley que la contiene, en cuanto sirve a los propósitos de
racionalización de uno de los principales componentes del presupuesto público,
el de funcionamiento, sino que presenta una indiscutible relación teleológica
con ella, dado que se constituye en un mecanismo eficaz para el cumplimiento de
la funciones redistributivas que se le atribuyen al presupuesto en el Estado
social de derecho: el presupuesto-ha dicho la Corte-se ha convertido ‘... en
instrumento poderoso de manejo macroeconómico, ... [y] al definir las
metas de gasto e inversión, fijadas en el plan de desarrollo, asume el carácter
de instrumento de política económica’.”
[70] Corte Constitucional, sentencia C-560 de 2001. Aunque en este caso
el principio de unidad de materia se tuvo en cuenta, el centro de la decisión
se fundó en la violación o no de la autonomía de la Comisión. Para la Corte,
“[…] el grado de injerencia que dispone la norma
acusada en relación con la CNTV es ínfimo, pues se limita a ordenar el inicio
de un programa de ajuste bajo unas pautas mínimas y perfectamente razonables,
que no le impiden a dicho ente ordenar, planear, ejecutar y aun disponer de sus
propios recursos. || Como puede observarse, dicho
programa no afecta el núcleo esencial de la autonomía presupuestal y
patrimonial de la Comisión Nacional de Televisión ni supone un ejercicio no
razonable de la facultad gubernamental, tampoco afecta el manejo de partidas
específicas de su presupuesto ni constituye injerencia indebida en la
administración de los recursos económicos.” El
Magistrado Araujo Rentería salvó su voto por considerar que sí se había
desconocido dicha autonomía.
[71] Corte Constitucional, sentencia C-1124 de 2008 (MP Rodrigo Escobar
Gil; SV Humberto Antonio Sierra Porto y Jaime Araujo Rentería). La sentencia
indicó que tratándose “[…] de ‘las obras de infraestructura, energía,
comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad’, así como de ‘las garantías a
las concesiones’, el artículo 24 del Estatuto Orgánico del Presupuesto faculta
al CONFIS, para que ‘en casos excepcionales autorice que se asuman obligaciones
que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el año en
que se concede la autorización’, caso en el cual ‘el monto máximo de vigencias
futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deberán consultar las metas
plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo’ del que trata el artículo 1º de
la Ley 819 de 2003.  ||  Como se ve, la atribución al
órgano que tiene a su cargo la coordinación del sistema presupuestal de una
facultad para realizar la evaluación fiscal previa en los casos de
modificaciones a los contratos de concesión no es materia extraña a la ley de
presupuesto y menos aun cuando el artículo 26 del Estatuto Orgánico
expresamente prevé que, fuera de las funciones allí enunciadas, al CONFIS le
corresponden ‘las demás que establezcan la Ley Orgánica del Presupuesto, sus
reglamentos o las leyes anuales de presupuesto’.  ||  La ley anual de
presupuesto puede, entonces, asignarle algunas funciones al CONFIS, tal como lo
reconoció la Corte al declarar la constitucionalidad de un artículo que le
atribuía la función ‘de determinar cuáles Empresas
Industriales y Comerciales del Estado, y Sociedades de Economía Mixta sujetas
al régimen de aquéllas, o cuáles fondos públicos nacionales administrados por
entidades privadas, deberán someter sus respectivos presupuestos a la
aprobación por decreto del Gobierno Nacional’. Precisamente con base en la
disposición citada, que proviene del artículo 17 de la Ley 38 de 1989, en esa
oportunidad la Corporación estimó que ‘es posible que la ley de presupuesto
amplíe las funciones del Consejo’ y concluyó que, por ello, la norma estudiada
no quebrantaba ‘la ley orgánica de Presupuesto, ni la Constitución’.”  Las
posiciones disidentes consideraron que la aplicación de los criterios
jurisprudenciales había sido demasiado flexible. Dijo el Magistrado Sierra
Porto en su salvamento al respecto: “Encuentro esta interpretación del alcance
del principio de unidad de materia en la ley anual del presupuesto
excesivamente laxa, pues por esta vía se podrían incorporar dentro de esta ley
cualquier tipo de disposiciones que guarden relación con el tema
‘macroeconómico’, alusión tan amplia e imprecisa, que hace referencia a todo en
general y a nada en concreto.  ||  Por esta vía la ley anual de presupuesto
terminara en convertirse en una especie de Ley del Plan de Desarrollo, y su
parte general sería la vía para que el Ejecutivo –haciendo un uso indebido de
su prerrogativas en el trámite legislativo- regulara todos los asuntos que
estimara convenientes, posibilidad que contraría abiertamente el alcance del
principio de unidad de materia.”
[72] Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002.
[73] Al respecto ver, por ejemplo, la sentencia C-803 de 2003.
[74] Supra II, 2.1.3.
[75] Cfr. Sentencias C-541 de 1995 y C-1246 de 2001.
[76] Cfr. Sentencia C-1246 de 2001.
[77] Cfr. Sentencias C-1379 de 2000, C-892 de 2002 y C-557 de 2009.
[78] Supra II, 2.2.3.
[79] Supra II, 4.3.
[80] Supra II, 4.2.6.
[81] Supra II, 4.3.2.
[82] Supra II, 4.7.2. y 4.7.3.
[83] Supra II, 4.7.3.
[84] Supra II, 4.7.4.1.1.
[85] Supra II, 4.5.7.3.
[86] Supra II, 4.5.6.
[87] Supra II, 4.5.2.
[88] Supra II, 4.5.3.
[89] Supra II, 4.5.4.
[90] Supra II, 4.5.5.
[91] Supra II, 4.5.7.2.1.
[92] Supra II, 4.4.
[93] Supra II, 4.6.3.
[94] Bogotá, Thomas Greg & Sons de Colombia y Tercer Mundo Editores,
1992.
[95] P. 103.
[96] Revista de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, Nos.
151/152, 1944, pp.239-240.
[97] Supra II, 4.4. y 4.6.
[98] Supra II, 4.6.2.