C-078-18
Sentencia C-078/18
OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE
LEY QUE AUTORIZA HONORARIOS A MIEMBROS DE LAS JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES-De manera parcial asiste razón al
Gobierno Nacional
JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES-Reconocimiento de honorarios
[E]n
virtud del principio de autonomía financiera y presupuestal de las entidades
territoriales, si bien el legislador es competente para regular el
reconocimiento y pago de honorarios a los ediles, le está vedado imponer dicha
carga a determinados municipios, en función de su población e incluso afectar
de manera parcial sus recursos, por cuanto se trata de una medida de
intervención desproporcionada en una fuente endógena de financiación.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Reiteración de jurisprudencia
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Trámite en el
Congreso de la República
EDIL-Carácter remunerado o ad honorem/EDIL-Competencia para
establecer pago de honorarios
INGRESOS
CORRIENTES-Características/INGRESOS CORRIENTES DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención
excepcional del legislador
[E]l artículo 362 de la Constitución
preceptúa que los bienes y rentas tributarias o no tributarias (ingresos
corrientes) de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva y
gozan de las mismas garantías que la propiedad y rentas de los particulares. De
allí que la intervención del legislador respecto de la destinación de los
recursos propios es, por regla general, excepcional y limitada, pues al tenor
del artículo 287 Superior, la ley debe respetar la autonomía presupuestal y
financiera de las entidades territoriales.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de intervención legislativa en fuentes endógenas de
financiación
Referencia: Expediente
OG-153
Objeciones
Gubernamentales al Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 Cámara. “Por
el cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las
Juntas Administradoras Locales del país y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., ocho
(8) de agosto de dos mil dieciocho (2018)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada
por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, Carlos Bernal Pulido, Diana
Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo,
Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes
Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
Mediante oficio
recibido el día 14 de julio de 2017, el Secretario General del Senado de la
República remitió el Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 Cámara, “Por
el cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las
Juntas Administradoras Locales del país y se dictan otras disposiciones”,
cuyo artículo 2º fue objetado por el Gobierno Nacional por razones de
inconstitucionalidad e inconveniencia, para que de conformidad con lo previsto
en los artículos 167 de la Constitución y 32 del Decreto 2067 de 1991, la Corte
se pronuncie al respecto.
2.    La Sala Plena en
sesión del veintiséis (26) de julio de los corrientes, procedió a efectuar el
respectivo reparto, correspondiéndole el proceso a quien actúa como ponente.
3.
Por Auto del 31 de julio de 2017, el Magistrado Sustanciador
dispuso fijar en lista el asunto y ordenó oficiar a los Secretarios Generales
del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que dentro
del plazo de un (1) día remitiera las pruebas relacionadas con el proyecto de
norma objetado por el Gobierno Nacional.
4.
Teniendo en cuenta que
durante el plazo correspondiente no se recibió la totalidad de la información
solicitada para resolver las objeciones gubernamentales propuestas, por Auto 404[1] del 9 de agosto de 2017
la Sala Plena dispuso abstenerse de decidir hasta tanto la totalidad de las mismas
fueran remitidas a esta Corporación.
5.
Debido a que con
posterioridad al último requerimiento no se recibió por parte de los
Secretarios Generales de las Cámaras Legislativas la totalidad de las pruebas
solicitadas, por Autos del 20[2]
de septiembre de 2017 y del 31[3]
de mayo de 2018 fueron requeridas nuevamente.
6.
Mediante Oficio
SGE – CS-2076-2018 del 7 de junio de 2018 el Secretario General del Senado de
la República allegó en medio magnético el Acta de Plenaria No. 84 del 14 de
junio de 2017, correspondiente a la Gaceta del Congreso número 049 de 2018.
7.
Una vez allegadas
la totalidad de los elementos materiales de juicio requeridos, procede la Corte
a pronunciarse al respecto.
II.
TEXTO DEL PROYECTO DE LEY
A
continuación se transcribe el texto del proyecto de ley, se subraya el artículo
2º objetado por inconstitucionalidad:
“PROYECTO LEY No. 54 de 2015 Senado,
267 DE 2016 Cámara.
POR LA CUAL SE AUTORIZA EL RECONOCIMIENTO
DE HONORARIOS A LOS MIEMBROS DE LAS JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES DEL PAÍS, Y
SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES.
EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA:
“Artículo 1o. Objeto. La presente ley tiene como
finalidad reconocer la actividad constitucional y legal que desarrollan los
miembros de las Juntas Administradoras Locales, autorizando a los alcaldes el
pago honorarios, y regulándoles su funcionamiento, exceptuándose lo ya
establecido para Bogotá, Distrito Capital en el Decreto número 1421 de 1993 y
sus demás normas reglamentarias.
Artículo 2o. El artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, se
modifica y adiciona, quedando así:
Artículo 42. Juntas Administradoras
Locales. En cada una de las Comunas o Corregimientos habrá una Junta Administradora
local, integrada por no menos de tres (3) ni más de nueve (9) miembros,
elegidos por votación popular para períodos de cuatro (4) años, que deberán
coincidir con el período del Alcalde y de los Concejos Municipales. Los
municipios, por iniciativa de sus Alcaldes y mediante acuerdo de sus Concejos,
establecerán el número de ediles por cada corregimiento o comuna, teniendo en
cuenta el número de habitantes. Los municipios, cuya población sea superior a
cien mil (100.000) habitantes, establecerán el pago de honorarios a los
miembros de las juntas administradoras locales, los municipios con una
población inferior a cien mil (100.000) habitantes podrán establecer el pago de
honorarios a los miembros de las juntas administradoras locales. Los honorarios
se establecerán por iniciativa de sus alcaldes y mediante acuerdo de sus
Concejos municipales, hasta por dos (2) Unidades de Valor Tributario UVT, por
asistencia a las sesiones plenarias y a Comisiones, por el máximo de sesiones
previsto en esta ley.
Parágrafo 1o. La fuente de ingresos de la cual se
genera la financiación de los honorarios debe ser de los ingresos corrientes de
libre destinación que el distrito o municipio tenga establecidos en su
respectivo presupuesto.
Parágrafo 2o. En aquellos municipios cuya población sea
superior a cien mil (100.000) habitantes, los alcaldes garantizarán la
seguridad social en salud y riesgos laborales de los ediles, con un ingreso
base de cotización de un (1) salario mínimo legal mensual vigente y sin que
esto implique vinculación laboral con la entidad territorial, a través de la
suscripción de una Póliza de Seguros con una compañía reconocida oficialmente
de conformidad con el reglamento que para tal efecto expida el Concejo
Municipal. En materia pensional los miembros de las Juntas Administradoras
Locales gozarán de los beneficios establecidos por el artículo 26 de la Ley 100
de 1993. También deberá suscribirles una póliza de vida en los términos del
artículo 68 de la Ley 136 de 1994.
Las Juntas Administradoras Locales
tendrán hasta 80 sesiones ordinarias y 20 extraordinarias en el año; la
ausencia injustificada en cada período mensual de sesiones a por lo menos a la
tercera parte de ellas, excluirá al miembro de la Junta Administradora Local de
los beneficios contemplados en el presente artículo.
Cuando concurran faltas absolutas de los
miembros de las Juntas Administradoras Locales, quienes ocupen las vacantes
tendrán derecho a los beneficios a que se refiere este artículo, desde el
momento de su posesión y hasta que concluyan el período respectivo.
Parágrafo 3o. En los Concejos de Gobierno Municipal,
deberá convocarse al representante de las Juntas Administradoras Locales,
escogido por estas entre sus presidentes, quien tendrá derecho a voz.
Artículo 3o. El artículo 120 de la Ley 136 de 1994, quedará así:
Artículo 120. Actos de las Juntas
Administradoras Locales. Los Actos Administrativos de las Juntas
Administradoras Locales se les denominarán Acuerdos locales.
Por medio de los cuales se aprobarán
entre otros los planes estratégicos de desarrollo, la revisión y ajuste del
ordenamiento territorial sectorial de las respectivas comunas o corregimientos
según el caso, elaborado por el consejo consultivo de planeación de las comunas
o el corregimiento previamente revisados y viabilizados por la Secretaría de
Planeación Municipal; así mismo sesionarán conjuntamente con otras juntas
Administradoras Locales del municipio, para analizar y orientar soluciones a
temas o problemáticas que involucren a varias comunas.
Los Planes de Desarrollo de las Comunas y
los Corregimientos serán insumo para la formulación de los Planes de Desarrollo
Municipal.
Artículo 4o. El artículo 140 de la Ley 136 de 1994, quedará así:
Artículo 140. Iniciativa ante las Juntas
Administradoras Locales. Los corregidores podrán presentar proyectos de Acuerdo
Local y propuestas ante las respectivas Juntas Administradoras Locales, en
relación con los asuntos de competencia de estas. Los miembros de las juntas
administradoras locales también podrán presentar proyectos de Acuerdo Local,
proponer y debatir todos los temas que les sean pertinentes, así como ejercer
el control político en la Comuna o Corregimiento respectivo, para tal fin,
podrán citar a los secretarios municipales, así como al Personero municipal,
quienes podrán delegar su participación en funcionarios de segundo nivel dentro
de su entidad; sin perjuicio de lo que la Constitución y la ley consagran y
establecen en materia de mecanismos de participación ciudadana.
Artículo 5o. Lo no previsto en la presente ley, se
regirá por las normas establecidas para el funcionamiento de los Concejos
Municipales del país y la Ley 5a de 1992.
Artículo 6o. Capacitación ediles. El Gobierno nacional
junto con las gobernaciones departamentales y los municipios, adelantarán
programas de capacitación y formación, para los miembros de las Juntas
Administradoras Locales en las diferentes comunas y corregimientos del país,
con el ánimo de asegurar la capacitación necesaria para el cumplimiento de sus
funciones.
Artículo 7o. Vigencia. La presente ley rige a partir
del primero (1o) de enero del año 2018 y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias”.
III. OBJECIONES DEL GOBIERNO NACIONAL
Mediante
Oficio[4]
radicado en la Secretaría General del Senado el 22 de diciembre de 2016 el
Gobierno Nacional, conformado por el Presidente de la República y el Ministro
de Hacienda y Crédito Público, formuló una objeción por inconstitucionalidad
contra el artículo 2º del proyecto de ley, que modifica y adiciona el artículo
42 de la Ley 1551 de 2012, por la supuesta vulneración de los artículos 287 y
362 Superiores, así como una por inconveniencia, por considerar que la medida
genera un impacto fiscal negativo.
La Corte sólo es competente para pronunciarse sobre la primera de ellas
(Sentencia C-284/16).
El
Gobierno Nacional sostiene que el artículo 2º del Proyecto de Ley número 54/2015
Senado- 267/2016 Cámara, que modifica y adiciona el artículo 42 de la Ley 1551
de 2012, vulnera los artículos 287 y 362 de la Carta Política[5], pues a su juicio
desconoce el derecho que tienen las entidades territoriales para administrar
sus recursos, particularmente sus ingresos tributarios y no tributarios.
Señala
que, en los términos del proyecto de ley, para los municipios cuya población
sea superior a cien mil (100.000) habitantes, será imperativo establecer el
pago de honorarios a los miembros de las Juntas Administradoras Locales, los
cuales serán financiados con cargo a los ingresos corrientes de libre
destinación.
El
artículo 3º de la Ley 617 de 2000 prevé que los ingresos corrientes de libre
destinación son aquellos que no tienen destinación específica por destinación
de la ley o de acto administrativo.
Precisa
que la intervención del legislador respecto de la destinación de los recursos
propios de las entidades territoriales es, por regla general, excepcional y
limitada, pues al tenor del artículo 287 Superior, la ley debe respetar la
autonomía de las entidades territoriales para administrar sus recursos.
A
juicio del Gobierno Nacional, el artículo 2º del proyecto de ley, que modifica
y adiciona el artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, no satisface los requisitos
que exige la jurisprudencia constitucional para considerar que la intervención
del legislador en la destinación de los recursos, que son de propiedad de los
entes territoriales, en este caso de los municipios, se ajusta a la
Constitución. En palabras del Gobierno:
“En
primer lugar, la Constitución no ordena ni autoriza expresamente que los
municipios reconozcan honorarios a los ediles. El artículo 323 de la
Constitución únicamente establece que “en cada una de las localidades habrá una
junta administradora elegida popularmente para periodos de cuatro años que estará
integrada por no menos de siete ediles, según lo determine el consejo
distrital, atendida la población respectiva” (…)
Así
mismo, en segundo lugar, es evidente que esta iniciativa legislativa tampoco
resulta necesaria para proteger el patrimonio de la Nación o mantener la
estabilidad, macroeconómica interna o externa. Por el contrario, como se desarrollará
ampliamente en la objeción por inconveniencia, este proyecto de ley genera un
impacto fiscal negativo sobre las finanzas públicas.”[6]
Para
tal efecto, señala que la Constitución no ordena ni autoriza expresamente que
los municipios reconozcan honorarios a los ediles y que si bien la medida busca
alcanzar un fin legítimo, como lo es reconocer la labor que realizan los
ediles, obligar a los municipios cuya población sea superior a cien mil
(100.000) habitantes a pagarles honorarios, no resulta estrictamente necesario.
En ese sentido, afirma que la medida no se ajusta a los principios de necesidad
y proporcionalidad. En palabras del Gobierno:
“En
opinión del Gobierno Nacional, el artículo 2, que modifica y adiciona el artículo
42 de la Ley 1551 de 2002, no satisface los requisitos que exige la
jurisprudencia para considerar que la intervención del Legislador en la
destinación de los recursos que son propiedad de los entes territoriales, en
este caso de los municipios, se ajusta a la Constitución.”
(…)
Es
evidente que esta iniciativa legislativa tampoco resulta necesaria para
proteger el patrimonio de la Nación o mantener la estabilidad macroeconómica
interna o externa. Por el contrario, como se desarrollará más ampliamente en la
objeción por inconveniencia, este proyecto de ley genera un impacto fiscal
negativo sobre las finanzas públicas”.[7]
Afirma
que las rentas afectadas son rentas propias que de conformidad con el artículo
362 de la Constitución, gozan de las mismas garantías que la propiedad de los
particulares, en los términos del artículo 58 Superior.  A partir de lo
anterior, cita la sentencia C-219 de 1997, mediante la cual la Corte se refiere
a la propiedad de las rentas tributarias de los entes territoriales.
A
juicio del Gobierno Nacional, el reconocimiento del trabajo de los ediles puede
realizarse mediante otra clase de medidas, más respetuosas de la autonomía de
las entidades territoriales. Por ejemplo, estableciendo que cada una de ellas,
de acuerdo con su categoría, sus posibilidades materiales y su realidad
financiera, defina si corresponde pagarles honorarios.
Invoca
la sentencia C-715 de 199, mediante la cual la corte consideró que el carácter
de ad honorem del trabajo de los ediles no vulnera los derecho al trabajo y a
la dignidad humana.
Agrega
que el impacto fiscal que genera el proyecto de ley tiene importantes y
trascendentales repercusiones para los presupuestos locales, a saber:
“Como
ya se explicó, se calcula que la remuneración de los ediles tendrá un impacto
fiscal del orden de los $ 20.309 millones a $ 150.598 por vigencia fiscal,
según la composición de la Junta Administradora Local”.
De
tal suerte que para el Gobierno la norma resulta desproporcionada, al generar
una afectación mayor al principio de autonomía presupuestal de los municipios,
por cuanto los beneficios que esta reporta no suplen ni son equivalentes a
dicho grado de afectación.
IV.
ACTUACIÓN DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA FRENTE A LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES
Una
vez recibido el texto de la objeción gubernamental, ambas Cámaras nombraron
como miembros de la Comisión Accidental para el estudio de las objeciones
formuladas a los Senadores Doris Clemencia Vega, Manuel Enrique Rosero y a los
Representantes Oscar Hernán Sánchez, Germán Navas Talero y Carlos Edward
Osorio. Los congresistas presentaron sus informes sobre las objeciones
propuestas por el Gobierno Nacional el 31 de mayo de 2017 en cumplimiento de lo
dispuesto en artículo 199 de la Ley 5 de 1992.
Los Senadores Doris Clemencia Vega, Manuel
Enrique Rosero y el Representante Óscar Hernán Sánchez, presentaron un informe[8] a las Plenarias de Senado
y Cámara de Representantes, en el que deciden no acoger las objeciones
gubernamentales (Gaceta del Congreso núm. 414 de 2017).
Indican que el artículo 3º de la Ley 617 de
2000 dispone que los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales
deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de los
cuales en la actualidad se pagan los honorarios de los Concejales, funcionarios
que sólo hasta 1994 empezaron a percibir remuneración.
Al respecto, el artículo 66 de la Ley 136 de
1994 estableció que las entidades territoriales causarían honorarios a favor de
sus Concejales, dependiendo de la categoría de cada municipio. Dicho artículo
fue objeto de pronunciamiento por la Corte en sentencias C-316 de 1996, C-007
de 1996, C-231 de 1995, C-1513 de 2000 y C-541 de 2001.
Al mismo tiempo, la Corte Constitucional en
Sentencia C-715 de 1998 declaró exequible el inciso segundo del artículo 119 de
la Ley 136 de 1994, según la cual “los miembros de las Juntas
Administradoras Locales cumplirán sus funciones ad honorem”, aclarando que
el Congreso de la República, en el marco de sus funciones constitucionales, era
el llamado a regular lo relacionado con el pago de honorarios a los ediles.
Agregan que el proyecto de ley busca
reivindicar la labor de los ediles en Colombia, quienes representan la primera
base de la democracia participativa, en el sentido de acercar a los ciudadanos
a la administración pública.
En cuanto a las razones del legislador para
establecer la fórmula de la obligatoriedad señalan que el pago de honorarios a
los ediles es una disposición similar a la establecida en el parágrafo primero
del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, la cual establece la obligatoriedad
para los municipios con más de 100.000 habitantes de garantizar el pago de
seguridad social a los ediles.
En lo que atañe al argumento técnico
relacionado con la categorización de los municipios y su capacidad para asumir
el pago de los honorarios de los ediles los congresistas afirman:
“El
argumento técnico de la disposición contenida en el proyecto de ley obedeció al
rango de clasificación, el desarrollo municipal y el desempeño fiscal de los
municipios con más de 100.000 habitantes, los cuales según el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE) en proyecciones del 2016
representan 61 municipios, excluyendo Bogotá. Según análisis de los resultados
del informe presentado por el Departamento Nacional de Planeación sobre el
desempeño fiscal y municipal para el 2015:
De
los 62 municipios en el país con más de 100.000 habitantes, 13 tienen un rango
de clasificación solvente, un desarrollo robusto y un desempeño fiscal arriba
de 83 puntos (El promedio de desempeño fiscal es de 89 puntos).
En
este mismo sentido 46 municipios tienen un rango de clasificación sostenible,
de los cuales 19 tienen un desarrollo robusto y un desempeño fiscal arriba de
74 puntos (el promedio de desempeño fiscal para estos municipios de 78 puntos).
Los 27 municipios restantes tienen un desarrollo intermedio y un desempeño
fiscal arriba de 73 puntos (el promedio de desempeño fiscal para estos
municipios es de 75 puntos).
De
los municipios restantes uno (1) tiene clasificación vulnerable y el otro en
riesgo, sin embargo, el desempeño fiscal promedio es de 60 puntos. (Ver anexo)
Por
las anteriores razones consideramos que no es procedente la objeción de
inconstitucionalidad, dado el fundamento hermenéutico de primer nivel de la
Honorable Corte Constitucional que tiene fuerza vinculante”.
V.
INTERVENCIÓN CIUDADANA
Por
Auto del 31 de julio de 2018 se asumió el conocimiento de las objeciones
presidenciales al Proyecto
de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 Cámara, “Por el cual se autoriza el
reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas Administradoras
Locales del país y se dictan otras disposiciones”. En la misma decisión, se
ordenó por Secretaria General fijar en lista el proyecto de ley objetado para
efectos de la intervención ciudadana, de conformidad con lo previsto en el
artículo 32 del Decreto Ley 2067 de 1991.
La
única intervención recibida fue presentada por la Federación Nacional de Ediles
de Colombia, la cual solicitó dar celeridad al estudio del asunto y,
consecuentemente, declarar la exequibilidad del proyecto de ley objetado.
VI.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, mediante concepto número 6364 del 25 de julio
de 2017, solicitó a la Corte lo
siguiente:
“PRIMERO.
Declarar INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por
inconstitucionalidad formuladas en contra del Proyecto de Ley No. 267/16
Cámara- 54/2015 Senado “Por la cual se autoriza el reconocimiento de
honorarios a los miembros de las Juntas Administradoras Locales del país y se
dictan otras disposiciones”.
SEGUNDO. Declarar la CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA
del artículo 2º del Proyecto de Ley No. 267/16 Cámara- 54/2015 Senado “Por
la cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las
Juntas Administradoras Locales del país y se dictan otras disposiciones”,
en el entendido de que los municipios de cuarta, quinta y sexta categoría, que
cuenten con más de cien mil habitantes, no pueden exceder el 42% de los recursos
que perciba por concepto de Sistema General de Participaciones de Propósito
General”.
En lo que respecta a los aspectos formales de
las objeciones gubernamentales, la el Ministerio Público considera que se
encuentran cumplidos, ya que fueron suscritas por el Gobierno Nacional y
formuladas dentro de los límites temporales.
Respecto al fondo del asunto, asegura que la
Constitución guarda silencio en relación con la remuneración de los ediles,
siendo un asunto de reserva de ley (art. 150 Superior).
Explica que, a pesar de su diferente labor, la
naturaleza jurídica de la vinculación con el Estado de los ediles es similar a
la de los concejales, ya que en ambos casos se trata de una Corporación plural
representativa de elección popular. En tal sentido, señala que no le asiste la
razón al Gobierno Nacional cuando afirma que al legislador no le está permitido
regular el pago de honorarios a los integrantes de las Juntas Administradoras
Locales, porque al hacerlo vulnera la autonomía de las entidades territoriales.
Sostiene que los honorarios de los ediles son
una especie de gastos de funcionamiento que pueden ser solventados con los
ingresos de libre destinación, siempre y cuando sean las autoridades
municipales quienes los determinen, lo cual no es óbice para que el legislador
establezca un marco general dentro del cual éstas actúen.
Afirma que la Constitución no define los
ingresos corrientes de libre destinación, siendo entonces una tarea del
legislador, quien lo hizo mediante el artículo 3º de la Ley 617 de 2000. Los
honorarios, a su vez, al ser gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales, deben ser solventados con los ingresos corrientes de libre
destinación, sin que con ello se transgreda su autonomía. Sobre este aspecto
afirma:
“…al
disponer que la fuentes de ingresos de la cual se genera la financiación de los
honorarios deben ser los corrientes de libre destinación, conforme a lo que
establezcan los alcaldes y los concejos municipales, el legislador no trasgrede
sus límites constitucionales en materia de regulación de aspectos financieros
en las entidades territoriales, pues que, como se vio, este tipo de ingresos
están compuestos tanto por recursos endógenos como exógenos, de tal forma que
el legislador optó por una fórmula intermedia en su intervención, de acuerdo
con la cual la ley establece la obligatoriedad del pago de los honorarios para
algunos municipios, en un rango dentro del cual las autoridades locales tienen
iniciativa”.
Con todo, asegura la existencia de un “reparo
constitucional”, que si bien no fue explícito en el escrito de objeciones
presidenciales, si se deriva de estas, consistente en que lo allí dispuesto no
tuvo en cuenta la regla constitucional establecida en el artículo 357, según la
cual los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta,
pueden destinar libremente para gastos de inversión y funcionamiento de la
administración municipal hasta un 42% de los recursos que perciban por concepto
del Sistema General de Participaciones de Propósito General.
Al respecto explica que la Ley 617 de 2000
categorizó los municipios, teniendo en cuenta su población e ingresos
corrientes de libre destinación, aclarando que en caso de no concordancia, el
criterio principal son los ingresos. A su vez, el artículo 2º del proyecto de
ley, no tiene en cuenta el criterio presupuestal, “motivo por el cual existe
la posibilidad de que algunos municipios obligados a pagar honorarios a los
ediles pertenezcan a categorías inferiores”. Al respecto se pronunció en
los siguientes términos:
“En
caso de que existan municipios de cien mil habitantes que pertenezcan a las
categorías cuarta, quinta y sexta, los gastos de funcionamiento, dentro de los
cuales se incluyen los honorarios de los ediles, no pueden exceder el 42% de
los recursos que perciba por concepto del Sistema General de Participaciones de
Propósito General, cuando estos sean parte de los ingresos corrientes de libre
destinación”.
VII.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. COMPETENCIA
La Corte Constitucional es competente para
conocer sobre las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno
Nacional, de conformidad con lo previsto en los artículos 167 y 241.8
constitucionales, así como el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991.
Esta Corporación ha considerado que se activa
su competencia para decidir sobre la validez de los proyectos de ley objetados
por el Gobierno Nacional por inconstitucionalidad, siempre que se cumplan dos
condiciones, a saber: (i) que el Gobierno hubiere objetado por motivos de
inconstitucionalidad dentro de los términos previstos en el artículo 166 de la
Carta Política; y (ii) que el Congreso insista en la aprobación del articulado
objetado.
2.
DEL TRÁMITE DE LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES
El artículo 241.8 de la Constitución Política
establece que a la Corte Constitucional le corresponde decidir “sobre la
constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el
Gobierno como inconstitucionales”. Dicha competencia comprende también la
revisión del procedimiento impartido a dichas objeciones, según jurisprudencia
reiterada de esta Corporación[9].
2.1. Oportunidad de las objeciones
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 166[10] de la Constitución, “El Gobierno dispone del término de seis días para devolver
con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos”.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que los días a que hace
referencia tal disposición son hábiles y no calendario[11].
El día 29 de noviembre de 2016 fue sometido a
discusión y aprobación de las Plenarias de Senado y Cámara de Representantes, el
Informe de Conciliación al proyecto de Ley 54 de 2015 Senado- 267 Cámara, “Por el
cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas
Administradoras Locales del país y se dictan otras disposiciones (Gacetas
del Congreso núms. 1191 de 2016 y 91 de 2017). El proyecto de ley cuenta
con siete (7) artículos.
El 14 de diciembre de 2016 el proyecto de Ley
de la referencia fue recibido en la Secretaría Jurídica del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República para que el Presidente
procediera a su sanción u objeción. El 22 de diciembre de 2016, el Gobierno
Nacional devolvió el proyecto de Ley al Senado de la República y formuló
objeciones por inconstitucionalidad e inconveniencia. Lo anterior significa que
las objeciones fueron formuladas por el Gobierno Nacional dentro del término de
seis (6) días hábiles contados a partir de la recepción del proyecto de Ley.
A la luz de lo anterior, las objeciones por
inconstitucionalidad del Gobierno Nacional al proyecto de ley objeto de estudio
fueron formuladas oportunamente dentro del término de los seis (6) hábiles previsto
en el artículo 166 de la Carta Política.
2.2. Trámite de las objeciones
De conformidad con el artículo 197 de la Ley 5
de 1992, “Si el gobierno objetare un proyecto de ley, lo devolverá a la
Cámara en que tuvo origen”.
En el presente caso dicho requisito se
cumplió. El proyecto de Ley y las objeciones formuladas por el Gobierno
Nacional fueron enviados al Senado de la República, cámara en la cual tuvo
origen dicho proyecto, según consta en el Oficio OFI16-00121323/JMSC 110200 del
22 de diciembre de 2016, suscrito por el Presidente de la República y el
Ministro de Hacienda y Crédito Público.
El texto de dicha objeción fue publicado en la
Gaceta del Congreso núm. 184 del 28 de marzo de 2017.
Ambas cámaras nombraron como miembros de la
Comisión Accidental para el estudio de las objeciones referenciadas a los
Senadores Doris Clemencia Vega, Manuel Enrique Rosero y a los Representantes
Oscar Hernán Sánchez, Germán Navas Talero y Carlos Edward Osorio. Los
congresistas presentaron sus Informes sobre las objeciones formuladas por el
Gobierno Nacional el 31 de mayo de 2017 en cumplimiento de lo previsto en
artículo 199 de la Ley 5 de 1992.
Los Senadores Doris Clemencia Vega, Manuel
Enrique Rosero y el Representante Óscar Hernán Sánchez, presentaron un Informe
a las Plenarias de Senado y Cámara de Representantes, no acogiendo las objeciones
gubernamentales (Gaceta del Congreso núm. 414 de 2017). Por el
contrario, el Representante Germán Navas Talero presentó un informe
acogiéndolas (Gaceta del Congreso núm. 415 de 2017).
El Informe de Objeciones Gubernamentales en el
Senado de la República fue anunciado para su votación en sesión Plenaria
del 13 de junio de 2017, según consta en el Acta Plenaria No. 83 publicada en
la Gaceta del Congreso No. 1169 de 2017.
El Informe de Objeciones Gubernamentales fue sometido
a consideración del Senado de la República y aprobado el 14 de junio de 2017,
según consta en el Acta Plenaria No. 84, publicada en la Gaceta del Congreso
No. 49 de 2018. La votación de dicho informe, nominal y pública, finalizó
con 53 votos en favor de la aprobación del informe y, por lo tanto, de la
insistencia en el proyecto de ley.
Según el Acta de Plenaria núm. 222 del 1 de
junio de 2017, se realizó el anuncio de votación del Informe de
Objeciones, cuyo texto fue sometido a consideración de la Plenaria de la Cámara
de Representantes y aprobado el 7 de junio de 2017, según consta en el Acta núm.
223, publicada en la Gaceta del Congreso No. 689. La votación de dicho
informe de manera nominal y pública, finalizó con 87 votos en favor de la
aprobación del informe y, por lo tanto, de la insistencia en el proyecto de
Ley.
El trámite del proyecto de ley se desarrolló
dentro del término previsto en el artículo 162[12]
Constitucional, esto es, en un lapso no superior de dos legislaturas. En
efecto, el proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 Cámara. “Por
el cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las
Juntas Administradoras Locales del país y se dictan otras disposiciones fue radicado en la Secretaría General del
Senado el día 18 de agosto 2015 (Gaceta del Congreso núm. 603 del 20 de
agosto de 2015) y, finalmente, su informe final de conciliación fue
aprobado por las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes el día 29 de noviembre de 2016.
Al respecto de este trámite la Corte Constitucional
se ha pronunciado de la siguiente manera:
“El
término con el que cuenta el Congreso de la República para pronunciarse sobre
las objeciones presidenciales no puede ser en ningún caso superior al término
con el que cuenta para la formación de la ley. En ese sentido, expresó la Corte
en reciente sentencia que ‘[d]e conformidad con el artículo 162 superior las
objeciones presidenciales a un proyecto de ley deben estimarse o desestimarse
por el Congreso dentro de dos legislaturas. Término que debe computarse en
forma adicional al de las dos primeras legislaturas que tuvo el Congreso para
expedir el texto que fue objetado por el Presidente. En síntesis, una
interpretación extensiva del artículo 162 de la Constitución permite afirmar
que el Congreso tiene como máximo dos legislaturas para hacer una ley, y máximo
dos legislaturas adicionales para pronunciarse sobre las objeciones que formule
el Gobierno Nacional”[13].
De acuerdo con la consideración transcrita, el
trámite de las objeciones también se desarrolló dentro del término previsto en
el artículo 162 Superior. Esto es que tras formularse las objeciones, los informes
fueron publicados en las respectivas Gacetas del Congreso el 31 de mayo de
2017. Finalmente, los Informes de las Objeciones fueron aprobados los días 14
de junio (Senado de la República) y 7 de junio (Cámara de Representantes) de
2017.
Con base en el recuento del trámite seguido en
el Congreso de la República, la Sala concluye que no existió irregularidad
alguna en el procedimiento de las objeciones sub examine habida cuenta
que: (i) se formularon oportunamente; (ii) fueron remitidas a la Cámara en la
que el proyecto de Ley tuvo origen; (iii) se integró debidamente la Comisión
Accidental para su trámite; (iv) los Informes contienen las razones de la
objeción, así como las de la insistencia y fueron debidamente publicados; (v) se
realizaron los anuncios para los debates en debida forma; y, (vi) los informes
fueron sometidos a consideración de las Cámaras y aprobados por mayorías
absolutas, mediante votación nominal y pública.
En consecuencia, la Sala procede a
pronunciarse sobre el análisis material de las objeciones formuladas por el
Gobierno Nacional.
3. ANÁLISIS MATERIAL DE LAS OBJECIONES
GUBERNAMENTALES
El Gobierno Nacional, conformado por el Presidente de la República y el
Ministro de Hacienda y Crédito Público, formuló una objeción por
inconstitucionalidad y una por inconveniencia contra el artículo 2º del
proyecto de ley, que modifica y adiciona el artículo 42 de la Ley 1551 de 2012,
por la supuesta vulneración de la autonomía territorial prevista en los
artículos 287 y 362 Superiores, así como por generar un “impacto fiscal
negativo”, respectivamente. Como ya se dijo, la Corte sólo es competente
para pronunciarse sobre la primera de ellas (Sentencia C-284/16).
Afirma
el Gobierno Nacional que el proyecto de ley bajo estudio contraría los
artículos 287 y 362 constitucionales, pues se desconoce el derecho que tienen
las entidades territoriales para administrar sus recursos, particularmente sus
ingresos tributarios y no tributarios. En ese sentido, sostiene que, en los
términos del proyecto de ley, para los municipios cuya población sea superior a
cien mil (100.000) habitantes, será imperativo establecer el pago de honorarios
a los miembros de las Juntas Administradoras Locales, los cuales serán
financiados con cargo a los ingresos corrientes de libre destinación y que la
intervención del legislador respecto de la destinación de los recursos propios
de las entidades territoriales es, por regla general, excepcional y limitada,
pues al tenor del artículo 287 Superior, la ley debe respetar la autonomía de
las entidades territoriales para administrar sus recursos.
A
juicio del Gobierno Nacional, la disposición objetada no satisface los requisitos
que exige la jurisprudencia constitucional para considerar que la intervención
del legislador en la destinación de los recursos, que son de propiedad de los
entes territoriales, en este caso de los municipios, se ajusta a la
Constitución. Bajo esa perspectiva sostiene que, si bien la medida busca
alcanzar un fin legítimo, como lo es reconocer la labor que realizan los
ediles, obligar a los municipios cuya población sea superior a cien mil
(100.000) habitantes a pagarles honorarios, no resulta estrictamente necesario.
A pesar de los argumentos del Gobierno, el
Congreso de la República insistió en la aprobación del artículo objetado con
fundamento en las razones que se sintetizan a continuación: (i) En la
actualidad, los honorarios de los Concejales se financian con los ingresos
corrientes de libre destinación de los municipios; (ii) la Corte Constitucional
en Sentencia C-715 de 1998 declaró exequible el inciso segundo del artículo 119
de la Ley 136 de 1994, según la cual “los miembros de las Juntas Administradoras
Locales cumplirán sus funciones ad honorem”, aclarando que el Congreso de
la República, en el marco de sus funciones constitucionales, era el llamado a
regular lo relacionado con el pago de honorarios a los ediles; (iii) el
proyecto de ley busca reivindicar la labor de los ediles en Colombia, quienes
representan la primera base de la democracia participativa, en el sentido de
acercar a los ciudadanos a la administración pública; (iv) la disposición
objetada es acorde a lo previsto en el artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, la
cual establece la obligatoriedad para los municipios con más de 100.000
habitantes de garantizar el pago de seguridad social a los ediles; y, (v) la
norma se aplicaría a 61 municipios del país, excluyendo a Bogotá, de los cuales
13 tienen un rango de clasificación solvente, un desarrollo robusto y un
desempeño fiscal por encima de 83 puntos (El promedio de desempeño fiscal es de
89 puntos) (vi); 46 municipios del país tienen un rango de clasificación sostenible,
de los cuales 19 tienen un desarrollo robusto y un desempeño fiscal arriba de
74 puntos (el promedio de desempeño fiscal para estos municipios de 78 puntos);
y los 27 municipios restantes tienen un desarrollo intermedio y un
desempeño fiscal superior a 73 puntos (el promedio de desempeño fiscal para estos
municipios es de 75 puntos); en tanto que sólo uno tiene clasificación vulnerable
y el otro en riesgo, sin embargo, el desempeño fiscal promedio es de 60
puntos.
El
Ministerio Público considera que no le asiste la razón al Gobierno Nacional,
por cuanto el Congreso de la República es competente para regular la materia
relacionada con el pago de honorarios a los ediles. Sin embargo, estima que la
Corte debe condicionar la exequibilidad de la disposición objetada, en el entendido
“que los municipios de cuarta, quinta
y sexta categoría, que cuenten con más de cien mil habitantes, no pueden
exceder el 42% de los recursos que perciba por concepto de Sistema General de
Participaciones de Propósito General”.
3.1. Problema jurídico
En atención a la objeción gubernamental por
inconstitucionalidad formulada contra
el Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 Cámara “Por el cual se
autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas
Administradoras Locales del país y se dictan otras disposiciones”, le corresponde a la Corte pronunciarse en
relación con el siguiente problema jurídico: ¿El legislador vulneró la
autonomía financiera de las entidades territoriales (arts. 287 y 362
Superiores) al establecer la obligatoriedad de la asignación de honorarios para
los ediles en los municipios y distritos que cuenten con más de cien mil
(100.000) habitantes, con cargo a los ingresos corrientes de libre destinación,
establecidos en los presupuestos de los respectivos municipios?
Para
resolver este problema jurídico, la Sala se pronunciará sobre:       (i) el
contenido y el alcance de la disposición objetada; (ii) la competencia del
legislador para establecer el pago de honorarios a los ediles; (iii) la
Financiación de los honorarios de los miembros de las Juntas Administradoras
Locales; y, a partir de ello (iv) resolverá el caso concreto.
3.2.
Contenido y alcance de la disposición objetada
El
Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 Cámara “Por el cual se
autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas
Administradoras Locales del país y se dictan otras disposiciones”, tiene
como finalidad reconocer la labor que desarrollan los miembros de las Juntas
Administradoras Locales, autorizando a los alcaldes el pago honorarios, y
regulándoles su funcionamiento, exceptuándose lo ya establecido para Bogotá,
Distrito Capital (art. 1º).
En
su artículo 2º se modifica y adiciona el artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, en
los términos que se observan en el cuadro expuesto a continuación:
Ley
1551 de 2012.
Proyecto
de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 Cámara.
ARTÍCULO 42. Artículo 119 de la Ley 136 de 1994 quedará así:
Artículo 119. Juntas Administradoras Locales. En cada una de las comunas o corregimientos
habrá una Junta Administradora Local, integrada por no menos de tres (3) ni
más de nueve (9) miembros, elegidos por votación popular para períodos de
cuatro (4) años que deberán coincidir con el período del alcalde y de los
Concejos Municipales.
Los miembros de las Juntas Administradoras
Locales cumplirán sus funciones ad honorem.
PARÁGRAFO 1o. En aquellos municipios cuya población sea
superior a cien mil (100.000), los Alcaldes garantizarán la seguridad social
en salud y riesgos profesionales de los ediles, con un ingreso base de
cotización de un (1) salario mínimo legal mensual vigente y sin que esto
implique vinculación laboral con la entidad territorial, a través de la
suscripción de una Póliza de Seguros con una compañía reconocida oficialmente
de conformidad con el reglamento que para tal efecto expida el Concejo Municipal.
En materia pensional los miembros de las Juntas Administradoras Locales
gozarán de los beneficios establecidos por el artículo 26 de la Ley 100 de 1993. También deberá
suscribirles una Póliza de vida en los términos del artículo 68de la Ley 136 de 1994.
Para tal efecto, los alcaldes observarán
estrictamente los lineamientos establecidos en el artículo 7o de la Ley 819 de 2003, determinando los
costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada
para el financiamiento de dicho costo.
Las Juntas Administradoras Locales tendrán
hasta 80 sesiones ordinarias y 20 extraordinarias en el año; La ausencia
injustificada en cada periodo mensual de sesiones a por lo menos a la tercera
parte de ellas, excluirá al miembro de la Junta Administradora Local de los
beneficios contemplados en el presente artículo.
Cuando concurran faltas absolutas de los
miembros de las Juntas Administradoras Locales, quienes ocupen las vacantes
tendrán derecho a los Beneficios a que se refiere este artículo, desde el
momento de su posesión y hasta que concluya el período respectivo.
PARÁGRAFO 2o. En los Concejos de Gobierno Municipal, deberá
convocarse al representante de las Juntas Administradoras Locales, escogido
por estas entre sus presidentes, quien tendrá derecho a voz.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Durante los diez (10)
años siguientes a la expedición de la presente ley, los Concejos Municipales
no podrán aumentar por acuerdo el número de miembros de las Juntas
Administradoras Locales existentes.
Artículo
2o. El artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, se modifica y adiciona, quedando
así:
Artículo
42. Juntas Administradoras Locales. En cada una de las Comunas o
Corregimientos habrá una Junta Administradora local, integrada por no menos
de tres (3) ni más de nueve (9) miembros, elegidos por votación popular para
períodos de cuatro (4) años, que deberán coincidir con el período del Alcalde
y de los Concejos Municipales. Los municipios, por iniciativa de sus Alcaldes
y mediante acuerdo de sus Concejos, establecerán el número de ediles por cada
corregimiento o comuna, teniendo en cuenta el número de habitantes. Los
municipios, cuya población sea superior a cien mil (100.000) habitantes, establecerán
el pago de honorarios a los miembros de las juntas administradoras
locales, los municipios con una población inferior a cien mil (100.000)
habitantes podrán establecer el pago de honorarios a los
miembros de las juntas administradoras locales. Los honorarios se
establecerán por iniciativa de sus alcaldes y mediante acuerdo de sus
Concejos municipales, hasta por dos (2) Unidades de Valor Tributario UVT, por
asistencia a las sesiones plenarias y a Comisiones, por el máximo de sesiones
previsto en esta ley.
Parágrafo
1o. La fuente de ingresos de la cual se genera la financiación de los
honorarios debe ser de los ingresos corrientes de libre destinación
que el distrito o municipio tenga establecidos en su respectivo presupuesto.
Parágrafo
2o. En aquellos municipios cuya población sea superior a cien mil (100.000)
habitantes, los alcaldes garantizarán la seguridad social en salud y riesgos
laborales de los ediles, con un ingreso base de cotización de un (1) salario
mínimo legal mensual vigente y sin que esto implique vinculación laboral con
la entidad territorial, a través de la suscripción de una Póliza de Seguros
con una compañía reconocida oficialmente de conformidad con el reglamento que
para tal efecto expida el Concejo Municipal. En materia pensional los
miembros de las Juntas Administradoras Locales gozarán de los beneficios
establecidos por el artículo 26 de la Ley 100 de 1993. También deberá
suscribirles una póliza de vida en los términos del artículo 68 de la Ley 136
de 1994.
Las
Juntas Administradoras Locales tendrán hasta 80 sesiones ordinarias y 20 extraordinarias
en el año; la ausencia injustificada en cada período mensual de sesiones a
por lo menos a la tercera parte de ellas, excluirá al miembro de la Junta
Administradora Local de los beneficios contemplados en el presente artículo.
Cuando
concurran faltas absolutas de los miembros de las Juntas Administradoras
Locales, quienes ocupen las vacantes tendrán derecho a los beneficios a que
se refiere este artículo, desde el momento de su posesión y hasta que
concluyan el período respectivo.
Parágrafo
3o. En los Concejos de Gobierno Municipal, deberá convocarse al representante
de las Juntas Administradoras Locales, escogido por estas entre sus
presidentes, quien tendrá derecho a voz.
Como se puede observar, la novedad que
trae el proyecto de ley objetado consiste en pasar de un sistema fundado en la
gratuidad de la actividad de edil (ad honorem), a uno remunerado, bajo
la condición de que se trate de un municipio con una población superior a los
cien mil (100.000) habitantes. El pago de los honorarios se convierte así en un
deber para tales entidades territoriales. La fuente de ingresos que será
afectada para cubrir dichos emolumentos será aquella de los ingresos corrientes
de libre destinación.
Para
tales efectos, los honorarios se establecerán por iniciativa de los alcaldes,
mediante acuerdo del respectivo concejo municipal, hasta por dos (2) Unidades
de Valor Tributario UVT, por asistencia a las sesiones plenarias y a comisiones,
por el máximo de sesiones previsto en esta ley.
Para el caso de los municipios, cuyas
poblaciones sean menores a los cien mil habitantes (100.000), en el proyecto de
ley se faculta a las entidades territoriales a pagarles a sus respectivos
ediles. Para ello, deberá seguirse el mismo trámite previsto para municipios de
más de cien mil habitantes (100.000), contando con la misma fuente de
financiación.
La objeción gubernamental apunta a
cuestionar la obligatoriedad del pago de los honorarios a los ediles, para el
caso de los municipios con poblaciones superiores a los cien mil (100.000)
habitantes. A juicio del ejecutivo, sólo el sistema de autorizar al legislador
a los municipios, se acompasa con el principio de autonomía de las entidades
territoriales.
Los demás artículos del Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 Cámara, versan sobre otros
aspectos del funcionamiento de las Juntas Administradoras Locales (i.e.
variedad de actos, iniciativa de los Corregidores ante la JAL, remisión
normativa, capacitación a ediles y vigencia), los cuales no fueron objeto de
oposición alguna por parte del Gobierno Nacional.
3.3.
La competencia para establecer el pago de honorarios a los ediles
La
Constitución guarda silencio en relación con la remuneración de los ediles, se
abstiene de establecer el carácter remunerado o ad honorem de sus
actividades. Tampoco radica en cabeza del Congreso o de las entidades
territoriales la competencia para regular el tema. Es así que el artículo 31[14] de la Constitución
relativo a las Juntas Administradoras Locales no regula el pago de honorarios a
los ediles. Por su parte, el artículo 300 de la Carta Política que versa sobre
las funciones de las Asambleas Departamentales tampoco le asigna esa atribución
a estas corporaciones, ni los artículos 305, 314 y 315 relativos a la órbita de
funciones de los Gobernadores, de los Concejos Municipales y de los Alcaldes.
Al no
estar regulado expresamente a nivel constitucional, esta Corporación ha
señalado que en principio es aplicable el concepto de cláusula general de
competencia del Congreso de la República “según la cual le corresponde al Congreso dictar las leyes en
todos aquellos asuntos que puedan ser materia de configuración normativa y cuya
regulación no haya sido atribuida a otra rama u órgano independiente, incluso
si esos temas no están comprendidos dentro de las funciones que le han sido
asignadas expresamente en el artículo 150 del Texto Superior”[15].
A
partir de lo anterior, la Corte en sentencia C-715 de 1998, reiterada en
providencia C-313 de 2002, en relación con el pago de honorarios a los ediles
se pronunció en los siguientes términos:
“En
virtud de no haber establecido el constituyente el carácter remunerado o
ad-honorem de los ediles miembros de las Juntas Administradoras Locales, ni en
el artículo 318, para los demás municipios; ni en los artículos 322, 323 y 324
de la Constitución para las Juntas Administradoras Locales del Distrito
Capital, el legislador, por consideraciones de conveniencia se
encontraba y se encuentra en libertad de disponer que los ediles puedan
desempeñar sus cargos de manera remunerada o en forma ad-honorem, sin que
ello signifique que se vulnera la Constitución Nacional con una u otra decisión
sobre el particular” (negrillas agregadas).
Aunado
a lo anterior, es relevante señalar que a pesar de las diferencias en sus
labores, la naturaleza jurídica de la vinculación con el Estado de los ediles
es similar a la de los concejales, en cuanto que son miembros de una
corporación de elección popular del orden municipal. En ambos casos, se trata
de servidores públicos que no perciben un salario, ni prestaciones sociales.
Tampoco cumplen su función en virtud de un empleo, razón por la cual, en
principio el legislador está facultado para determinar se les fija honorarios o
si permanecen con un régimen ad honorem.
En
tales términos, no le asiste la razón al Gobierno Nacional cuando afirma que al
legislador no le está permitido regular el pago de honorarios a los integrantes
de las Juntas Administradoras Locales, porque al hacerlo vulnera la autonomía
de las entidades territoriales. Dicha facultad es parte de la libertad de
configuración del legislador. Sin embargo, para ello debe atender no sólo el
marco de autonomía que la Constitución deposita en las entidades territoriales,
sino adicionalmente que estás también gozan de autonomía para regular ese tipo
de materias (Art. 287 C.P.). Al respecto, la Corte en la sentencia C- se
pronunció en los siguientes términos:
“En
virtud de no haber establecido el constituyente el carácter remunerado o
ad-honorem de los ediles miembros de las Juntas Administradoras Locales, ni en
el artículo 318, para los demás municipios; ni en los artículos 322, 323 y 324
de la Constitución para las Juntas Administradoras Locales del Distrito
Capital, el legislador, por consideraciones de conveniencia se encontraba y se
encuentra en libertad de disponer que los ediles puedan desempeñar sus cargos
de manera remunerada o en forma ad-honorem, sin que ello signifique que se
vulnera la Constitución Nacional con una u otra decisión sobre el particular.
Se observa por la Corte que el artículo 320 de la Constitución Nacional,
autoriza al legislador para "establecer categorías de municipios de
acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación
geográfica, y señalar distinto régimen para su organización, gobierno y
administración", norma ésta de la cual no ha hecho utilización el Congreso
Nacional para disponer que en algunos municipios tengan remuneración los
miembros de las Juntas Administradoras Locales habida consideración de su
número de habitantes, sus recursos presupuestales y la complejidad de la labor
que, entonces, surja para esos entes de elección popular, posibilidad
legislativa que queda abierta hacia el futuro, sin que ahora pueda aducirse una
inexequibilidad por omisión.”
No
obstante lo anterior, el artículo 313 de la Constitución reconoce la
competencia de los concejos para regular lo relativo a la estructura de la
administración municipal, de tal suerte que nada obsta para que estos regulen
asuntos relacionados con los ediles.
3.4.
La Financiación de los honorarios de los miembros de las Juntas Administradoras
Locales
El
artículo 2º del proyecto de ley objetado prevé que los honorarios causados a
favor de los ediles de los municipios que cuenten con más de cien mil (100.000)
habitantes, serán cancelados con los ingresos corrientes de libre destinación
que el distrito o municipio
tenga establecidos en su respectivo presupuesto.
El
artículo 358[16]
de la Constitución dispone que los ingresos corrientes son los constituidos por
los ingresos tributarios y no tributarios, exceptuando los recursos de capital.
Sin embargo, la Carta Política no define el concepto de “ingresos corrientes
de libre destinación”, asunto que le corresponde al legislador.
En
desarrollo de lo anterior, el parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 617 de
2000 dispone:
“PARAGRAFO 1o. Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende
por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos corrientes excluidas
las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por
ley o acto administrativo a un fin determinado”
Esa
misma disposición establece que con los ingresos corrientes de libre
destinación deben financiarse los gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales, “de tal manera que estos sean suficientes para atender sus
obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y
financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.”[17]
En sentencia
C-579 de 2001 la Corte examinó la constitucionalidad del artículo 3º de la Ley
617 de 2000, condicionando su exequibilidad a que se entendiera que la palabra
“acto administrativo” cobijaba únicamente a aquellos expedidos por las
corporaciones públicas del ámbito territorial, a saber: Asambleas Departamentales
y Concejos Municipales.
En la
misma providencia, esta Corporación reiteró el diverso grado de intervención
que tiene el legislador en relación con las fuentes exógenas y endógenas de
financiación de las entidades territoriales:
“En reiteradas oportunidades, esta Corte ha
establecido la norma general según la cual, en lo que respecta a la autonomía
financiera y presupuestal, el límite con el que cuenta el Legislador para su
intervención dependerá del tipo de recursos que, en cada caso, se estén regulando.
Las entidades territoriales cuentan con dos fuentes de financiación: las
fuentes exógenas, y las fuentes endógenas.
Las
primeras proceden de la transferencia o cesión de las rentas nacionales a las
entidades territoriales, así como de los derechos de éstas a participar en las
regalías y compensaciones. Este tipo de fuentes admite una amplia intervención
del Legislador, puesto que se trata de fuentes nacionales de financiación.
(…)
Los
recursos provenientes de fuentes endógenas de financiación, o recursos propios
de las entidades territoriales, implican una mayor autonomía para éstas en
cuanto a su manejo. Estos son los recursos que resultan, bien sea de la
explotación de los bienes de su propiedad, o bien las rentas tributarias
propias. Estas últimas, de conformidad con el artículo 362 de la Carta, gozan
de las mismas garantías que la propiedad y la renta de los particulares, en los
términos del artículo 58 Superior.”
Desde la sentencia C-423 de 1995 esta Corporación
señaló las propiedades de los ingresos corrientes, los cuales se caracterizan
por: (i) su regularidad, lo cual significa que son rentas percibidas con relativa estabilidad, y tienen vocación de
permanencia por lo cual su recaudo puede predecirse con suficiente certidumbre;
(ii) su base de
cálculo y su trayectoria histórica permiten predecir el volumen de ingresos
públicos con grado semejante de certeza; (iii) aunque conforman una base aproximada, es sin embargo una base
cierta, que sirve de referente para la elaboración del presupuesto anual; y, (iv)
constituyen
disponibilidades normales del Estado, que como tales se destinan a atender
actividades rutinarias.
Los
anteriores criterios, que han sido empleados por la Corte en el control
constitucional de la clasificación legal de rentas públicas, por consiguiente,
constituyen parámetros para definir si además de los antes mencionados, existen
otras categorías de ingresos corrientes.[18]
En sentencia
C-262 de 2015 la Corte sistematizó las reglas relativas a los límites que tiene
el Congreso de la República para determinar
la destinación de los ingresos corrientes que tengan el carácter de rentas
endógenas, a saber: (i) el legislador puede intervenir en la destinación de
rentas territoriales cuando la Constitución así lo ordena o autoriza expresamente,
como ocurre con el artículo 317 Superior; (ii) una interferencia legislativa de
esa naturaleza es admisible cuando resulte precisa para proteger el patrimonio
de la Nación o mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica interna
o externa[19];
(iii) es posible establecer mediante ley el destino de rentas endógenas cuando “las condiciones sociales y la naturaleza de la medida
así lo exigen por trascender el ámbito simplemente local o regional”; y (iv) en cualquiera de las hipótesis antes indicadas, la medida legal debe
también satisfacer un juicio de proporcionalidad, y resultar idónea, necesaria
y proporcional como medida para perseguir alguno de los fines indicados en los
supuestos anteriores.
En
conclusión: el artículo 362 de la Constitución preceptúa que los bienes y
rentas tributarias o no tributarias (ingresos corrientes) de las entidades
territoriales son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que
la propiedad y rentas de los particulares. De allí que la intervención del legislador
respecto de la destinación de los recursos propios es, por regla general,
excepcional y limitada, pues al tenor del artículo 287 Superior, la ley debe
respetar la autonomía presupuestal y financiera de las entidades territoriales.
3.5.
Resolución del caso concreto
El
Gobierno Nacional objeta por inconstitucional una parte del artículo 2º del
proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 Cámara. “Por el cual se
autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas
Administradoras Locales del país y se dictan otras disposiciones”, pues a
su juicio desconoce los artículos 287 y 362 Superiores.
El motivo de inconstitucionalidad alegado por el
Gobierno consiste en que el legislador no puede imponerle a los municipios,
cuyas poblaciones superaran los cien mil (100.000) habitantes, reconocer el
pago de honorarios a los ediles; por el contrario, considera que debe tratarse
de una autorización y no de una imposición.
La Corte considera que le asiste la razón al Gobierno
Nacional, por las razones que se pasan a explicar:
El principio de autonomía territorial tiene como núcleo esencial la
garantía de que las entidades territoriales puedan gestionar sus intereses
(Art. 288 Superior), para lo cual la Constitución garantiza que: (i) se
gobiernen por autoridades propias; (ii) ejerzan las competencias que les
correspondan; (iii) administren sus recursos y establezcan tributos que
permitan el cumplimiento de sus funciones; y (iv) participen en las rentas
nacionales.
El Estado descentralizado atenúa los excesos del modelo de Estado
rígidamente centralizado en el que todos los poderes públicos emanan de un
único centro de impulsión de autoridad, sin consultar las necesidades locales,
la idiosincrasia y el modus vivendi de cada comunidad humana. En el
modelo de Estado unitario descentralizado, con autonomía de las entidades
territoriales definido a partir de las muy precisas previsiones de los
artículos 1, 287 y 288 Superiores, convergen principios constitucionales que a
simple vista parecieran contradictorios y que logran articularse a través de
una interpretación sistemática en la que, -como lo ha delineado la
jurisprudencia reiterada de esta Corporación-, los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad (Art. 288 C.P.) trazan los límites competenciales
de cada uno de los niveles estaduales. Es así que la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991 en busca de la más amplia descentralización, estableció
cláusulas elásticas de apertura constitucional para que el modelo de
ordenamiento territorial no fuera estático y de manera gradual tendiera hacia
la mayor autonomía posible de las entidades territoriales.
En perspectiva de lo anterior, tratándose de fuentes de financiación de
las entidades territoriales, la
jurisprudencia constitucional ha sido constante en clasificarlas, de acuerdo
con su origen y la competencia del legislador para intervenir en la fijación de
su destino como: rentas endógenas y rentas exógenas. Las primeras son aquellas
que por derecho propio corresponden a las entidades territoriales, las segundas
son cesiones de rentas que les hace la Nación.[20]
En materia presupuestal, la Corte ha señalado que,
mientras que la administración y destinación de los recursos transferidos a las
entidades territoriales por la Nación admiten una amplia intervención del
legislador, los recursos propios de las entidades territoriales implican una
mayor autonomía de éstas en cuanto a su manejo.[21]
Las rentas propias, como es el caso de los ingresos
corrientes de libre destinación (art. 3º de la Ley 617 de 2000), gozan de las
mismas garantías que la propiedad y la renta de los particulares (art. 362 C.P.).
De allí que la intervención del legislador sobre las mismas, sea de carácter
excepcional y limitada, pues al tenor del artículo 287 Constitucional, la ley
debe respetar la autonomía financiera y presupuestal de las entidades
territoriales.
El Ministerio Público considera que no le asiste la razón al Gobierno
Nacional, al considerar que el Congreso de la República es competente para
regular la materia relacionada con el pago de honorarios a los ediles y, por
tanto, las objeciones son infundadas. Sin embargo, estima que la Corte debe
condicionar la exequibilidad de la disposición objetada, en el entendido “que los municipios de cuarta, quinta y sexta categoría,
que cuenten con más de cien mil habitantes, no pueden exceder el 42% de los
recursos que perciba por concepto de Sistema General de Participaciones de
Propósito General.”
El condicionamiento solicitado por el Procurador es
ajeno a la objeción propuesta, ya que se refiere al límite de los recursos de
los que pueden disponer las entidades territoriales y no propiamente a la
obligatoriedad en cuanto al pago de honorarios a los ediles como tal.
La Corte encuentra que la disposición objetada no se ajusta
a los parámetros fijados en la Sentencia C-262 de 2015, por las siguientes
razones:
·
El legislador puede intervenir en
la destinación de rentas territoriales cuando la Constitución así lo ordena o
autoriza expresamente, como ocurre con el artículo 317 Superior. En el
caso concreto, la Constitución no autoriza ni le ordena a los municipios reconocer
y pagar honorarios a los ediles.
·
Una interferencia legislativa de
esa naturaleza es admisible cuando resulte precisa para proteger el patrimonio
de la Nación o mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica interna
o externa del país. Resulta evidente que la iniciativa legislativa, consistente
en obligar a los municipios con poblaciones superiores a los cien mil (100.000)
habitantes a pagar honorarios a los ediles, no está orientada a amparar el
patrimonio público o preservar la estabilidad constitucional o macroeconómica
interna o externa.
·
Es posible establecer mediante ley
el destino de rentas endógenas cuando “las
condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por trascender
el ámbito simplemente local o regional”[22]. El pago de honorarios a los ediles es un asunto que
no excede el ámbito municipal, razón por la cual tampoco se cumple esta tercera
condición.
·
En cualquiera de
las hipótesis antes indicadas, la medida legal debe también satisfacer además
un juicio de proporcionalidad, y resultar idónea, necesaria y proporcional para
perseguir alguno de los fines indicados en los supuestos anteriores. Si bien la
medida puede perseguir un fin legítimo, como lo es reconocer y dignificar la
labor que cumplen los ediles en el país, también lo es que no resulta
necesaria, por cuanto el mismo propósito puede alcanzarse empleando otros
medios menos gravosos en términos de respeto al principio de autonomía
financiera y presupuestal de las entidades territoriales. Así, en vez de
constituirse en una imposición para los municipios más poblados del país,
podría tratarse de una autorización, con lo cual, cada ente territorial decide,
de forma autónoma, en consideración a su categoría, realidad financiera y la
complejidad de la labor realizada, si reconoce y paga honorarios a sus ediles.
En
conclusión: en virtud del principio de autonomía financiera y presupuestal de
las entidades territoriales, si bien el legislador es competente para regular el
reconocimiento y pago de honorarios a los ediles, le está vedado imponer dicha
carga a determinados municipios, en función de su población e incluso afectar
de manera parcial sus recursos, por cuanto se trata de una medida de
intervención desproporcionada en una fuente endógena de financiación.
La jurisprudencia constitucional (Sentencias C-1513 de 2000, C-105
de 2004 y C-262 de 2015) ha sistematizado las reglas a partir de las cuales se fijan los límites que tiene
el Congreso de la República para determinar la destinación de los ingresos corrientes que tengan el
carácter de rentas endógenas. Al aplicar dichos parámetros a la objeción formulada por el
Gobierno Nacional, la Corte encuentra que la medida de intervención del
legislador en una fuente endógena (ingresos corrientes de libre destinación) de
financiación de los municipios, cuyas poblaciones sobrepasen los cien mil
(100.000) habitantes, consistente en obligarlos a reconocer y pagar honorarios
a los ediles, no supera las reglas fijadas por esta Corte en la precitada
sentencia C-262 de 2015, por las siguientes razones: (i) el legislador
interfirió en la destinación de rentas territoriales que la Constitución no
autoriza ni ordena expresamente asumir a los municipios y a los distritos (pago
de honorarios a los ediles); (ii) la iniciativa legislativa dirigida a obligar
dichos entes territoriales y distritos con poblaciones superiores a los cien
mil (100.000) habitantes a pagar honorarios a los ediles, no está encaminada a
amparar el patrimonio público o preservar la estabilidad constitucional o
macroeconómica interna o externa, por lo que resulta inadmisible; (iii) el pago
de honorarios a los ediles es un asunto que no excede el ámbito municipal,
razón por la cual tampoco se cumple la tercera condición jurisprudencial; (iv)
si bien la medida persigue un fin legítimo, como lo es reconocer y dignificar
la labor que cumplen los ediles en el país, también lo es que no resulta
necesaria ni proporcionada, por cuanto el mismo propósito puede alcanzarse
empleando otros medios menos gravosos en términos de respeto al principio de
autonomía financiera y presupuestal de las entidades territoriales.
4. Decisión a adoptar
El Gobierno Nacional formuló una objeción puntal contra el
artículo 2º del Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 Cámara, “Por el cual
se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas
Administradoras Locales del país y se dictan otras disposiciones”,
consistente en que el legislador no puede obligar a los municipios, cuyas
poblaciones superen los cien mil (100.000) habitantes, a reconocer y pagarle
honorarios a los ediles.
La Corte encontró que de manera parcial le asiste la
razón al Gobierno Nacional, por cuanto se trata de una medida de intervención
desproporcionada en una fuente endógena de financiamiento de los municipios
(ingresos corrientes de libre destinación), con lo cual se vulnera el principio
de autonomía de las entidades territoriales.
Así las cosas, esta Corporación declara inexequible
la expresión “cuya población sea superior a cien mil (100.000) habitantes,
establecerán el pago de honorarios a los miembros de las juntas administradoras
locales, los municipios con una población inferior a cien mil (100.000) habitantes”
del artículo 2º del Proyecto de Ley No. 54 de 2015
Senado- 267 Cámara. “Por el cual se autoriza el reconocimiento de honorarios
a los miembros de las Juntas Administradoras Locales del país y se dictan otras
disposiciones”.
Para
mayor claridad, el artículo 2º del Proyecto de Ley queda en los siguientes
términos:
Artículo 2o. El artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, se
modifica y adiciona, quedando así:
Artículo 42. Juntas Administradoras
Locales. En cada una de las Comunas o Corregimientos habrá una Junta
Administradora local, integrada por no menos de tres (3) ni más de nueve (9)
miembros, elegidos por votación popular para períodos de cuatro (4) años, que
deberán coincidir con el período del Alcalde y de los Concejos Municipales. Los
municipios, por iniciativa de sus Alcaldes y mediante acuerdo de sus Concejos,
establecerán el número de ediles por cada corregimiento o comuna, teniendo en
cuenta el número de habitantes. Los municipios, cuya población sea superior
a cien mil (100.000) habitantes, establecerán el pago de honorarios a los
miembros de las juntas administradoras locales, los municipios con una
población inferior a cien mil (100.000) habitantes podrán establecer el
pago de honorarios a los miembros de las juntas administradoras locales. Los
honorarios se establecerán por iniciativa de sus alcaldes y mediante acuerdo de
sus Concejos municipales, hasta por dos (2) Unidades de Valor Tributario UVT,
por asistencia a las sesiones plenarias y a Comisiones, por el máximo de
sesiones previsto en esta ley.
Parágrafo 1o. La fuente de ingresos de la cual se
genera la financiación de los honorarios debe ser de los ingresos corrientes de
libre destinación que el distrito o municipio tenga establecidos en su
respectivo presupuesto.
Parágrafo 2o. En aquellos municipios cuya población sea
superior a cien mil (100.000) habitantes, los alcaldes garantizarán la
seguridad social en salud y riesgos laborales de los ediles, con un ingreso
base de cotización de un (1) salario mínimo legal mensual vigente y sin que
esto implique vinculación laboral con la entidad territorial, a través de la
suscripción de una Póliza de Seguros con una compañía reconocida oficialmente
de conformidad con el reglamento que para tal efecto expida el Concejo
Municipal. En materia pensional los miembros de las Juntas Administradoras
Locales gozarán de los beneficios establecidos por el artículo 26 de la Ley 100
de 1993. También deberá suscribirles una póliza de vida en los términos del
artículo 68 de la Ley 136 de 1994.
Las Juntas Administradoras Locales
tendrán hasta 80 sesiones ordinarias y 20 extraordinarias en el año; la
ausencia injustificada en cada período mensual de sesiones a por lo menos a la
tercera parte de ellas, excluirá al miembro de la Junta Administradora Local de
los beneficios contemplados en el presente artículo.
Cuando concurran faltas absolutas de los
miembros de las Juntas Administradoras Locales, quienes ocupen las vacantes
tendrán derecho a los beneficios a que se refiere este artículo, desde el
momento de su posesión y hasta que concluyan el período respectivo.
Parágrafo 3o. En los Concejos de Gobierno Municipal,
deberá convocarse al representante de las Juntas Administradoras Locales,
escogido por estas entre sus presidentes, quien tendrá derecho a voz.
5. Síntesis
5.1.
La disposición objetada. El
artículo 2º del Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 Cámara,
“Por el cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las
Juntas Administradoras Locales del país y se dictan otras disposiciones”,
modifica y adiciona el artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, en el sentido de pasar de un sistema basado en la
gratuidad de la actividad de edil (ad honorem), a uno remunerado, bajo
la condición de que se trate de un municipio o un distrito con una población
superior a los cien mil (100.000) habitantes. El pago de los honorarios se
convierte así en un deber para dichas entidades territoriales. La fuente de
ingresos que será afectada para cubrir dichos emolumentos serán los ingresos
corrientes de libre destinación.
Para el caso de los municipios cuyas
poblaciones sean menores a los cien mil (100.000) habitantes, en el proyecto de
ley se faculta a las entidades territoriales a pagarles a sus respectivos
ediles. Para ello, deberá seguirse el mismo trámite previsto para municipios de
más de cien mil (100.000) habitantes, contando con la misma fuente de
financiación.
5.2. Contenido de la objeción
gubernamental por inconstitucionalidad. A juicio del Gobierno Nacional, la obligatoriedad
del pago de los honorarios a los ediles, para el caso de los municipios con
poblaciones superiores a los cien mil (100.000) habitantes, vulnera los
artículos 287 C.P. (autonomía territorial) y 362 C.P. (fuentes endógenas de
financiación).
5.3. Insistencia del Congreso de la República. El Congreso de la República insistió en la aprobación del artículo
objetado con fundamento en los siguientes argumentos: (i) En
la actualidad, los honorarios de los concejales se financian con los ingresos
corrientes de libre destinación de los municipios; (ii) La
Corte Constitucional, en sentencia C-715 de 1998 precisó que, en el marco de
sus funciones constitucionales, el legislador era el llamado a regular lo
relacionado con el pago de honorarios a los ediles; (iii) El
proyecto de ley busca reivindicar la labor de los ediles en Colombia, quienes
representan la primera base de la democracia participativa, en el sentido de
acercar a los ciudadanos a la administración pública; y, (iv) La
disposición objetada es acorde a lo previsto en el artículo 42 de la Ley 1551
de 2012, la cual establece la obligatoriedad para los municipios con más de
cien mil (100.000) habitantes de garantizar el pago de seguridad social a los
ediles.
5.4.
Control formal sobre el trámite de las objeciones gubernamentales. La Corte constató que durante el trámite de
las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad, se respetaron todas
las previsiones superiores aplicables en la materia, esto es: (i) presentación
en término de las objeciones; (ii) conformación de una Comisión Accidental;
(iii) rendición ante las Plenarias de Senado y Cámara del Informe de
Objeciones; (iv) anuncio previo a la votación en Plenarias, (v) votaciones
nominales y públicas del Informe de Objeciones gubernamentales; y, (vi)
remisión a la Corte Constitucional.
5.5.
Problema jurídico. Una vez
superado el control formal, la Corte procedió a examinar el siguiente problema
jurídico: ¿El legislador vulneró la autonomía financiera de las entidades
territoriales (arts. 287 y 362 C.P.) al establecer la obligatoriedad de la
asignación de honorarios para los ediles en los municipios y distritos que
cuenten con más de cien mil (100.000) habitantes, con cargo a los ingresos
corrientes de libre destinación, establecidos en los presupuestos de los
respectivos municipios?
5.6.
Esquema de resolución. A
efectos de resolver el problema jurídico, la Corte agotó la siguiente
metodología: (i) examinó el contenido y el alcance de la disposición objetada;
(ii) analizó la competencia del legislador para establecer el pago de honorarios
a los ediles; (iii) estudió la financiación de los honorarios de los miembros
de las Juntas Administradoras Locales; y, a partir de ello, (iv) resolvió el
caso concreto.
5.7.
La competencia del legislador para establecer el pago de honorarios a los
ediles. De
acuerdo con la jurisprudencia constitucional (sentencias C-715
de 1998 y C-313 de 2002), el legislador es competente para autorizar a los
municipios a reconocer y cancelar honorarios a los ediles. Lo anterior, con
fundamento en la cláusula general de competencia del Congreso de la República
(art. 150 C.P.). Así mismo, el artículo 313 de la Constitución reconoce la
competencia de los concejos para regular lo relativo a la estructura de la
administración municipal, de tal suerte que nada obsta para que estos regulen
asuntos relacionados con los ediles.
5.8.
La Financiación de los honorarios de los miembros de las Juntas Administradoras
Locales. El artículo 2º del
proyecto de ley objetado prevé que los honorarios que se causen a favor de los
ediles de los municipios que cuenten con más de cien mil (100.000) habitantes,
serán cancelados con los ingresos corrientes de libre destinación que el distrito o municipio tenga establecidos
en su respectivo presupuesto.
El
artículo 358 de la Constitución dispone que los ingresos corrientes son los
constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios, exceptuando los
recursos de capital. Sin embargo, la Carta Política no define el concepto de “ingresos
corrientes de libre destinación”, asunto que le corresponde al legislador.
De
acuerdo con el parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 617 de 2000[23] los ingresos corrientes de libre destinación
constituyen una fuente endógena de financiación de los municipios en Colombia.
5.9. Límites constitucionales al legislador en materia
de fuentes exógenas y endógenas de financiación de las entidades territoriales. La Corte Constitucional ha señalado que mientras que
la administración y destinación de los recursos transferidos a las entidades
territoriales por la Nación admiten una amplia intervención del legislador, sus
recursos propios implican un mayor grado de autonomía[24].
Al respecto, en sentencia C-262 de 2015, esta Corporación sistematizó las reglas a partir de las
cuales se fijan los límites que tiene el Congreso de la República para determinar
la destinación de los ingresos corrientes que tengan el carácter de rentas
endógenas, estas son: (i) el legislador puede intervenir en la destinación de
rentas territoriales cuando la Constitución así lo ordena o autoriza expresamente,
como ocurre con el artículo 317 Superior; (ii) una interferencia legislativa de
esa naturaleza es admisible cuando resulte precisa para proteger el patrimonio
de la Nación o mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica interna
o externa[25];
(iii) es posible establecer mediante ley el destino de rentas endógenas cuando “las
condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por trascender
el ámbito simplemente local o regional”; y (iv) en cualquiera de las
hipótesis antes indicadas, la medida legal debe también satisfacer un juicio de
proporcionalidad, y resultar idónea, necesaria y proporcional como medida para
perseguir alguno de los fines indicados en los supuestos anteriores.
5.10.
Resolución del caso concreto. La Corte
consideró que la medida de intervención del legislador en una fuente endógena (ingresos
corrientes de libre destinación) de financiación de los municipios, cuyas
poblaciones sobrepasen los cien mil (100.000) habitantes, consistente en
obligarlos a reconocer y pagar honorarios a los ediles, no supera los
parámetros fijados por esta Corporación en sentencia C-262 de 2015.
5.11.
Decisión: En virtud del principio de
autonomía financiera y presupuestal de las entidades territoriales, la Corte
encuentra que si bien el legislador es competente para regular el
reconocimiento y pago de honorarios a los ediles, le está vedado imponer dicha
carga a determinados municipios, en función de su población. Lo anterior, por
cuanto se trata de una medida de intervención desproporcionada en una fuente
endógena de financiación.
Con base en lo anterior, esta
Corporación determinó la inexequibilidad de la expresión “cuya población sea superior a cien mil
(100.000) habitantes, establecerán el pago de honorarios a los miembros de las
juntas administradoras locales, los municipios con una población inferior a
cien mil (100.000) habitantes” del artículo
2º del Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 Cámara, “Por el cual se
autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas
Administradoras Locales del país y se dictan otras disposiciones”.
VIII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
LEVANTAR la suspensión de términos
decretada en este proceso por Auto del 9 de agosto de 2017.
SEGUNDO.- Declarar PARCIALMENTE FUNDADA la
objeción por inconstitucionalidad formulada por el Gobierno Nacional contra el
artículo 2º del Proyecto de Ley
No. 54 de 2015 Senado de la República- 267 de 2016 Cámara de Representantes,
“Por la cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las
Juntas Administradoras Locales del país, y se dictan otras disposiciones”. En
consecuencia, se declara INEXEQUIBLE la expresión “cuya población sea
superior a cien mil (100.000) habitantes, establecerán el pago de honorarios a
los miembros de las juntas administradoras locales, los municipios con una
población inferior a cien mil (100.000) habitantes” del artículo 2º del Proyecto de Ley No. 54 de 2015 Senado- 267 de 2016
Cámara.
TERCERO.-
DESE cumplimiento a lo
dispuesto en los artículos 167 de la Constitución Política y 33 del Decreto Ley
2067 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y archívese
el expediente.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con permiso
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folios 39-42.
[2] Folios 59-61.
[3] Folios 76-77.
[4] Folios 99-109 cuaderno II.
[5] Folio 47 Cuaderno 2.
[6] Folio 101 Cuaderno 2
[7] Folios 99-105 Cuaderno 2.
[8] Por
el contrario, el Representante Germán Navas Talero rindió un informe acogiendo
las objeciones gubernamentales (Gaceta del Congreso núm. 415 de 2017). Señala
que el cambio introducido al texto del proyecto de ley durante su trámite
derivó en una invasión, por parte del legislador, de competencias que son
propias de las entidades territoriales, de tal suerte que la medida que en un
principio se consagró como una facultad, -que cada municipio determinaba si la
ejercía o no-, terminó por convertirse en una imposición legal que afecta el
núcleo esencial de la autonomía de los municipios. A juicio del Representante,
cada municipio debe decidir si establece una retribución a los ediles por su
asistencia a las sesiones de las Juntas Administradoras Locales, atendiendo a
sus propias posibilidades de financiamiento. Así mismo, sostiene que al tener
como fuente los ingresos corrientes de libre destinación, le es mucho más
restrictiva al legislador la posibilidad de forzar a los municipios a su
aplicación a una destinación específica, máxime si se tiene en cuenta que ya la
Corte Constitucional determinó que no vulneraba la Carta Política la ausencia
de pago a los ediles. Dicho informe fue negado, Folios 70-74 Cuaderno II.
[9] Corte Constitucional.
Sentencias C-290 de 2009 y C-398 de 2010.
[10] ARTICULO 166. El
Gobierno dispone del término de seis días para devolver con objeciones
cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días,
cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de
veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta.
Si transcurridos los
indicados términos, el Gobierno no hubiere devuelto el proyecto con objeciones,
el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo. Si las cámaras entran en receso
dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el
proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos.
[11] Corte Constitucional.
Sentencia C-028 de 1997.
[12] ARTICULO 162. Los
proyectos de ley que no hubieren completado su trámite en una legislatura y que
hubieren recibido primer debate en alguna de las cámaras, continuarán su curso
en la siguiente, en el estado en que se encuentren. Ningún proyecto podrá ser
considerado en más de dos legislaturas.
[13] Corte Constitucional.
Sentencias C-593 de 2010, C-068, C-069 y C-885, estas últimas de 2004.
[14] ARTICULO  318. Con el fin de mejorar la prestación de los
servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los
asuntos públicos de carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios
en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de
las zonas rurales.
En cada una de las comunas
o corregimientos habrá una junta administradora local de elección popular,
integrada por el número de miembros que determine la ley, que tendrá las
siguientes funciones :
1. Participar en la
elaboración de los planes y programas municipales de desarrollo económico y
social y de obras públicas.
2. Vigilar y controlar la
prestación de los servicios municipales en su comuna o corregimiento y las
inversiones que se realicen con recursos públicos.
3. Formular propuestas de
inversión ante las autoridades nacionales, departamentales y municipales
encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión.
4. Distribuir las partidas
globales que les asigne el presupuesto municipal.
5. Ejercer las funciones
que les deleguen el concejo y otras autoridades locales. Las asambleas
departamentales podrán organizar juntas administradoras para el cumplimiento de
las funciones que les señale el acto de su creación en el territorio que este
mismo determine.
[15] Corte Constitucional, Sentencia C-031 de 2017.
[16]ARTICULO
358. Para los efectos contemplados en los dos artículos anteriores, entiéndese
por ingresos corrientes los constituidos por los ingresos tributarios y no
tributarios con excepción de los recursos de capital.
[17] Artículo 3º de la Ley 617 de 2000.
[18] Corte Constitucional, sentencia C-1072
de 2002.
[19] Corte
Constitucional, sentencia C-089 de 2001
[20] Ver por ejemplo las
sentencias C-219 de 1997, C-702 de 1999, C-427 de 2002, C-937 de 2010, C-541 de
2011,  C-240 de 2011, C-l055 de 2012 y C-155 de 2016, entre muchas otras.
[21] Corte Constitucional, Sentencia C-837 de 2001.
[22] Corte Constitucional, Sentencia C-262 de
2015.
[23] “PARÁGRAFO
1o. Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos
corrientes de libre destinación los ingresos corrientes excluidas las rentas de
destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o
acto administrativo a un fin determinado”
[24] Corte Constitucional, sentencia C-837 de 2001.
[25] Corte
Constitucional, sentencia C-089 de 2001