C-307-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-307/04
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE
MECANISMO DE VOTACION E INSCRIPCION PARA GARANTIZAR EL LIBRE EJERCICIO
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE
REGULA NUEVO SISTEMA ELECTORAL
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA-Alcance
De conformidad con reiterada doctrina de
esta Corporación, el control constitucional que se realiza sobre los proyectos
de ley estatutaria es integral, razón por la cual la Corte habrá de referirse
tanto a los asuntos de trámite del proyecto como a la correspondencia de sus
disposiciones con la Constitución.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Sujeción de trámite a requisitos generales
y especiales previstos en la Constitución
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Votación por mayoría absoluta
PROYECTO DE LEY-Presupuesto de aprobación por mayoría absoluta es la
previa verificación del quórum decisorio/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Forma
de votación ordinaria previa verificación del quórum decisorio acredita
aprobación por mayoría absoluta
Precisa la Corte que, el presupuesto
para que, en las anteriores condiciones, un proyecto pueda tenerse por aprobado
por mayoría absoluta de los integrantes de la respectiva célula legislativa, es
la previa verificación del quórum decisorio y que la mención del deliberatorio
obedece a un error de transcripción. En efecto, de acuerdo con el artículo 145
de la Constitución, el quórum deliberatorio se integra con la cuarta parte de
los miembros de la respectiva corporación. A su vez, el artículo 153 superior,
en consonancia con los artículo 204 y 205 de la Ley 5ª de 1992 dispone que la
aprobación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los
miembros del Congreso, condición que sólo puede tenerse por cumplida en una
votación ordinaria, si previamente se ha verificado el quórum decisorio, que,
de ordinario, a tenor de lo dispuesto en el artículo 145 superior, se conforma
con la asistencia de la mitad más uno de los integrantes de la respectiva
corporación.
CERTIFICACION E INFORME DE SECRETARIOS DE
COMISIONES Y PLENARIAS DE CAMARAS LEGISLATIVAS-Alcance
Como quiera que es labor de los
Secretarios de las comisiones y las plenarias de las cámaras legislativas
informar el resultado de las votaciones y expedir las certificaciones que se
requieran (Arts. 47 y 50 Ley 5 de 1992), tales informes y certificaciones deben
referir de manera expresa y precisa si la aprobación se cumplió de acuerdo con
los requisitos constitucionales, única manera conforme a la cual el respectivo
proyecto puede tenerse por aprobado.
PROYECTO DE LEY-Extensión de publicidad hasta informes de
conciliación/PROYECTO DE LEY-Publicación de informes de conciliación
antes de sujeción a las plenarias/COMISION DE CONCILIACION-Previa
publicación del texto sujeto a debate y aprobación de las plenarias
La exigencia de publicidad del trámite
legislativo se extiende hasta los informes de conciliación cuando quiera que
haya de acudirse a esa instancia y que para garantizar la racionalidad del
debate sería necesario que tales informes fuesen publicados antes de que se
sometan a la consideración de las respectivas plenarias. Tal consideración está
hoy consignada de manera expresa en la Constitución, puesto que el artículo 161
Superior, tal como fue modificado por el artículo 9º del Acto Legislativo No. 1
de 2003, dispone que el texto escogido por la comisiones de conciliación que
integren las cámaras se someterá a debate y aprobación de las respectivas
plenarias, previa publicación, por lo menos, con un día de anticipación.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Publicación del informe de conciliación
para consideración por plenarias resulta válida si previamente se reparte o
procede a la lectura antes de darle curso al debate y aprobarlo
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Alcance
De conformidad con el principio de
identidad, debe existir una clara correspondencia entre el texto aprobado en el
primer debate y el texto definitivo del proyecto de ley. Este principio, que
tenía un sentido rígido en vigencia de la anterior Constitución, fue morigerado
por la Constitución de 1991, al permitir que a lo largo de los debates se
introduzcan modificaciones, adiciones o supresiones que se consideren
necesarias.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE
LEY-Alcance
Conforme al principio de consecutividad
para que un proyecto se convierta en ley se requiere que, salvo las excepciones
de origen constitucional, sea aprobado en cuatro debates: 1º) En la Comisión
Permanente de una Cámara; 2º) en la Sesión Plenaria, luego, 3º) en la Comisión
Constitucional Permanente de la otra Cámara y, 4º) en su Plenaria. Sobre este
particular ha dicho la Corte que “... en el segundo debate de cada Cámara puede
modificarse o adicionarse el proyecto, pero si se ha aprobado un texto en el
primer debate en la Comisión Constitucional Permanente. Es decir, en el segundo
debate puede existir un artículo nuevo bajo la forma de una adición o
modificación, pero es necesario que el asunto o materia a que se refiere, haya
sido objeto de aprobación en primer debate.” A su vez, cuando existan
discrepancias entre lo aprobado por las Cámaras, éstas integraran comisiones de
conciliación para que adopten el texto que se llevará nuevamente a segundo
debate en la plenaria de cada Cámara.
COMISION DE CONCILIACION-Alcance de las competencias
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE MECANISMO DE VOTACION E INSCRIPCION PARA GARANTIZAR EL
LIBRE EJERCICIO-Cumplimiento
El examen del articulado del proyecto de
ley de la referencia muestra que el mismo no resulta contrario al principio de
unidad de materia, por cuanto, por una parte, existe una clara correspondencia
entre el contenido general del proyecto y el título previsto para la ley, y,
por otra, todas las disposiciones contenidas en el proyecto se orientan a
regular un nuevo mecanismo de inscripción y de votación a partir de medios
electrónicos, a precisar sus requerimientos mínimos y las condiciones de su
implantación.
VOTO ELECTRONICO-Implementación
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO
ELECTRONICO DE VOTACION E INSCRIPCION-Incidencia presupuestal
PROYECTO DE LEY QUE DECRETA GASTO PUBLICO-Iniciativa
LEY DE GASTO PUBLICO-Tipos
ACTIVIDAD QUE IMPLICA GASTO PUBLICO PARA
GARANTIZAR DERECHOS FUNDAMENTALES Y DESARROLLO DIRECTO DE LA CONSTITUCION-Plazos perentorios establecidos por el
Congreso sin iniciativa ni aval del Gobierno para la realización
GASTO PUBLICO EN PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION E INSCRIPCION-Plazo para dar inicio a planes pilotos de
votación con el nuevo sistema
GASTO PUBLICO EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA
SOBRE MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION E INSCRIPCION-Plazo para implementación del nuevo
mecanismo
MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION E
INSCRIPCION-Asegura goce
efectivo de un derecho político fundamental
El nuevo mecanismo electrónico busca
asegurar el goce efectivo de un derecho político fundamental. Este elemento es
especialmente relevante en el presente caso porque inscribe esta ley dentro de
un desarrollo de los dos principios fundamentales que orientan toda la
Constitución: el principio de estado social de derecho, que exige que los
derechos no sólo sean reconocidos y respetados sino además garantizados y
protegidos de tal forma que las personas puedan gozar efectivamente de ellos, y
el principio de democracia participativa, cuya materialización depende de que
el pueblo soberano pueda expresar su voluntad en condiciones de plena libertad
e igualdad mediante el voto.
CONGRESO DE LA REPUBLICA EN MATERIA
PRESUPUESTAL-Fortalecimiento
de facultades en la Constitución
La Constitución de 1991 fortaleció las
facultades del Congreso de la República en materia presupuestal. Por eso
permitió que éste pueda “eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por
el Gobierno”. Y el mismo artículo 351 en su inciso tercero establece que “si se
eliminaren o disminuyeren algunas de las partidas del proyecto respectivo, las
sumas así disponibles, sin exceder su cuantía, podrán aplicarse a otras
inversiones o gastos autorizados conforme a lo prescrito en el inciso final del
artículo 349 de la Constitución”. De tal manera que el Congreso puede adoptar
decisiones encaminadas a la reorientación del gasto público al momento de
discutir y aprobar la ley de apropiaciones siempre que las decisiones que
adopte no impliquen exceder la cuantía de gasto originalmente prevista.
SISTEMA ELECTRONICO DE VOTACION-Implantación
LEY ESTATUTARIA-Materias sujetas a reserva/LEY
ESTATUTARIA-Puede contener disposiciones sometidas a reserva y de
legislación ordinaria
Es
la propia Constitución la que determina cuales son las materias sujetas a
reserva de ley estatutaria, sin que le sea dable al legislador ampliar o
restringir esa definición. Y ha puesto de presente la Corte que una misma ley,
tramitada por la vía propia de las leyes estatutarias, puede contener
disposiciones que estén sometidas a reserva de ley estatutaria y materias
propias de la legislación ordinaria.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Alcance de la inclusión de materias no
sujetas a reserva/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Implicaciones de la inclusión de materias
propias de legislación ordinaria/PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Concurrencia de
temas sujetos a reserva junto con relativos a legislación ordinaria
¿Qué
ocurre con aquellas materias no sujetas a reserva de ley estatutaria que se
incluyan dentro de un proyecto de ley tramitado conforme a las exigencias de
las leyes estatutarias? Es claro que, desde la perspectiva formal, las normas
relativas a tales materias no pueden tenerse como contrarias a la Constitución,
pues se tramitaron según un procedimiento que resulta más exigente que el
previsto para la legislación ordinaria. Pero, por otra parte, la decisión del
legislador de incluirlas dentro del proyecto de ley estatutaria no puede
cambiar su régimen constitucional. Esto es, tal decisión legislativa no implica
incluir en el ámbito de la reserva de ley estatutaria a esas materias que son
propias de la ley ordinaria, ni significa que, hacia el futuro, tales materias
sólo puedan ser modificadas mediante leyes estatutarias. Esta concurrencia, en
un mismo proyecto de ley, de temas sujetos a reserva especial junto con otros
propios de la legislación ordinaria, puede atribuirse a la necesidad de expedir
una regulación integral sobre determinadas materias, que en general están
sujetas a la reserva especial, sin que resultase razonable, en tal caso, que el
legislador debiese acudir al trámite de dos leyes distintas, una ordinaria y
otra estatutaria.
LEY ESTATUTARIA-No exclusión automática de temas regulados
del ámbito de la legislación ordinaria/LEY ESTATUTARIA-Materia ordinaria
no se sustrae al ámbito de competencia del legislador ordinario
De
manera general, la Corte ha precisado que en la medida en que no corresponde a
la ley estatutaria, en cada caso, hacer la regulación exhaustiva de las
materias sometidas a la reserva especial, los temas regulados en una ley
estatutaria no por ello quedan automáticamente excluidos del ámbito normativo
propio de la ley ordinaria. Y más específicamente, ha señalado la Corte, a
partir del anterior criterio, que cuando el legislador estatutario se ocupa de
materias que están dentro de la órbita del legislador ordinario, la norma
correspondiente no se transforma en materia exclusiva de ley estatutaria y, por
lo tanto, no se sustrae del ámbito de competencia del legislador ordinario.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL EN
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Alcance
sobre disposiciones no sujetas a reserva
Tal
como ha sido señalado por esta Corporación, en la medida en que el control
previo de constitucionalidad sobre los proyectos de ley estatutaria es
integral, el pronunciamiento de la Corte debe recaer tanto sobre las
disposiciones cuyo contenido está sometido a la reserva especial, como sobre
aquellas que desde la perspectiva material no estén sometidas a tal reserva. En
torno a este punto la Corte, en la Sentencia C-295 de 2002 expresó que “… el
hecho de que las disposiciones objeto de análisis se encuentren contenidas en
una ley estatutaria, con independencia de que se pueda estimar o no que ellas
hayan debido ser objeto de una ley ordinaria, determina la competencia de esta
Corporación para hacer el respectivo juicio de constitucionalidad, sin que en
ningún caso pueda dejar de efectuar el control a ella encomendado por el
numeral 8° del artículo 241 Constitucional.” Agregó la Corte que, tal como se
ha señalado por la jurisprudencia, el control de constitucionalidad de una ley
estatutaria, es automático, previo e integral, “… sin que pueda la Corporación
abstenerse de efectuarlo tomando en cuenta la eventual naturaleza ordinaria de
las disposiciones sometidas a su examen. Cosa diferente es que esta
circunstancia pueda ser considerada al efectuar el análisis de
constitucionalidad respectivo.”
LEY ESTATUTARIA-Separación de materias entre lo que es propio y lo
susceptible de regulación ordinaria/CONGELACION DE RANGO EN LEY ESTATUTARIA-Alcance
Para preservar la separación de materias
entre aquello que, en el caso concreto, es propio de ley estatutaria y lo que
es susceptible de regulación mediante ley ordinaria, y evitar que se
materialice lo que en el derecho comparado la doctrina ha denominado
“congelación de rango”, es necesario, entonces, que en la instancia de control
previo de constitucionalidad se fijen las pautas para establecer cuales son los
contenidos de ley estatutaria, que definirán hacia el futuro el ámbito de esa
reserva especial, de manera que sólo puedan ser modificados mediante otra ley
de la misma naturaleza, y cuales contenidos son de ley ordinaria y no estarán
sujetos a requisitos especiales para su modificación.
ORGANIZACION ELECTORAL-Conformación según la Constitución
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Disposiciones que no tienen carácter
estatutario
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO
ELECTRONICO DE VOTACION E INSCRIPCION-No carácter estatutario de aspectos técnicos y
operativos que no comportan decisión
MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION E
INSCRIPCION-Competencia
residual de reglamentación de aspectos técnicos y operativos por autoridades
electorales
MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION E
INSCRIPCION PARA
PERSONAS CON LIMITACION FISICA
REGISTRADURIA EN PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION E INSCRIPCION-Ambigüedad de facultad de determinar otros
mecanismos
MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION E
INSCRIPCION-Implementación
para ciudadanos colombianos domiciliados en el exterior
ORGANIZACION ELECTORAL EN MECANISMO
ELECTRONICO DE VOTACION E INSCRIPCION-Competencia residual y subordinada de capacidad
reglamentaria de autoridades electorales
De la Constitución se deriva para las
autoridades electorales una cierta capacidad reglamentaria, pero la misma tiene
carácter residual y subordinado y no puede desconocer la competencia que, en
materia de potestad reglamentaria, la Constitución atribuye al Presidente de la
República. Así, para el cabal cumplimiento de sus cometidos, las autoridades
electorales pueden expedir disposiciones de carácter general, pero tal facultad
es residual porque recae sobre aspectos que, por su nivel de detalle y su
carácter puramente técnico y operativo, no hayan sido reglamentados por el
Presidente de la República, y subordinada porque, en todo caso, no puede
contrariar los reglamentos que en el ámbito de su competencia haya expedido el
Presidente de la República.
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA EN MECANISMOS ELECTORALES-Reglamentación general
POTESTAD REGLAMENTARIA-Concreción y atribución
POTESTAD REGLAMENTARIA-Cláusula general y excepciones/POTESTAD
REGLAMENTARIA-Facultades especiales en ciertos órganos constitucionales
En materia de potestad reglamentaria
existe una cláusula general de competencia en cabeza del Presidente de la
República, pero la Constitución ha previsto, de manera excepcional, facultades
de reglamentación en otros órganos constitucionales. Esas facultades especiales
de reglamentación, ha dicho la Corte, encuentran su fundamento en la autonomía
constitucional que tienen ciertos órganos, y están limitadas, materialmente,
por el contenido de la función a cuyo desarrollo autónomo atienden y,
formalmente, por las previsiones que la Constitución haya hecho sobre el
particular. Desde esta perspectiva formal, la potestad reglamentaria que
constitucionalmente tienen asignada ciertos órganos constitucionales se limita
a aquellos ámbitos expresamente mencionados en la Constitución, sin que por
consiguiente, respecto de determinadas materias sea posible afirmar la
concurrencia de dos competencias reglamentarias, la general propia del
Presidente del República y la especial, que sin estar expresamente atribuida,
se derivaría del carácter autónomo del órgano que la ejerce. No, de acuerdo con
la Constitución las competencias reglamentarias especiales son aquellas expresamente
conferidas por la Constitución y por fuera de ese ámbito, la potestad
reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes corresponde al Presidente
de la República.
POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA ELECTORAL-Competencia
La Constitución ha preservado, en
materia electoral, la competencia reglamentaria del Gobierno y que al Consejo
Electoral le corresponde servir de cuerpo consultivo del gobierno y recomendar
proyectos de decreto, sin que pueda la ley, por consiguiente, atribuirle una
competencia reglamentaria distinta de las expresamente previstas en la
Constitución. Ello no obsta, sin embargo, para que la ley autorice al Consejo
Nacional Electoral para expedir disposiciones reglamentarias indispensables
para el cabal ejercicio de la función electoral, siempre que tal facultad se
entienda circunscrita a la regulación de “... aspectos técnicos y de mero
detalle.” Esto es, sin expresa previsión constitucional, no puede la ley
sustraer determinadas materias del ámbito de la potestad reglamentaria del Presidente
de la República, para atribuir su reglamentación a las autoridades electorales.
Dicha posibilidad no solo resulta en oposición al esquema general que para la
potestad reglamentaria ha previsto la Constitución, sino que es contraria a las
previsiones constitucionales que en materia electoral se refieren a las
competencias que el gobierno habrá de ejercer mediante decretos que, en el
contexto del numeral cuarto del artículo 265, no pueden ser otros que los que
expida en ejercicio de la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de
la ley.
ORGANIZACION
ELECTORAL-Alcance de la autonomía
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO
ELECTRONICO DE VOTACION E INSCRIPCION-Falta de conexión gramatical de expresión con el
resto del parágrafo
Referencia: expediente PE-018
Revisión constitucional del Proyecto de Ley número
081/02 Senado y 228/03 Cámara “Por medio de la cual se
establece un mecanismo de inscripción y votación para garantizar el libre
ejercicio de este derecho en desarrollo del artículo 258 de la Constitución
Nacional”.
Magistrados Ponentes:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Dr. ALFREDO BELTRAN SIERRA
Bogotá, D. C., treinta (30) de marzo de dos mil cuatro
(2004).
I.       ANTECEDENTES
El
día 3 de julio de 2003 el Presidente del Senado de la República remitió a la
Corte Constitucional el original del Proyecto de Ley número 081/02 Senado y
228/03 Cámara, “por medio de la cual se establece un mecanismo de
inscripción y votación para garantizar el libre ejercicio de este derecho en
desarrollo del artículo 258 de la Constitución Nacional”.
De
conformidad con el Decreto 2067 de 1991, el expediente fue repartido al
magistrado sustanciador quien asumió el conocimiento del presente asunto
mediante Auto del 30 de julio de 2003. En la misma providencia, el magistrado
sustanciador ordenó, previa solicitud de algunas pruebas a los Secretarios
Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, y de
concepto a los Decanos de las facultades de derecho de las Universidades
Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Colegio Mayor de Nuestra Señora
del Rosario, Los Andes y La Sabana, fijar en lista el proceso de revisión,
correr traslado por treinta días al señor Procurador General de la Nación y
comunicar la iniciación del trámite al Presidente de la República y a la
Registradora Nacional del Estado Civil.
Una
vez cumplidos todos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, y recibidas formalmente las pruebas solicitadas,
procede la Corte Constitucional a resolver sobre la exequibilidad del proyecto
de ley de la referencia.
II.      TEXTO DEL PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA
Proyecto de Ley número 081/02 Senado; 228/03 Cámara
por medio de la cual se establece nuevos
mecanismos de votación e inscripción para garantizar el libre ejercicio de este
derecho, en desarrollo del artículo 258 de la Constitución Política.
El
Congreso de Colombia­
DECRETA:
Artículo 1°. Establézcase el mecanismo electrónico de votación e
inscripción para los ciudadanos colombianos.
Para tales efectos, la Organización Electoral diseñará y señalará
los mecanismos necesarios para que el voto electrónico se realice con la misma
eficacia para los invidentes, discapacitados o cualquier otro ciudadano con
impedimento físicos.
Parágrafo 1°. Se entenderá por mecanismo de votación electrónico
aquel que sustituye las tarjetas electorales, por terminales electrónicos, que
permitan identificar con claridad y precisión, en condiciones iguales a todos
los partidos y movimientos políticos y a sus candidatos.
Parágrafo 2°. Las urnas serán reemplazadas
por registros en base de datos; los dispositivos y las herramientas
tecnológicas que garantizarán el voto deben organizarse en cubículos
individuales separados donde el ejercicio electoral sea consolidado, de manera
tal, que se cumplan las normas establecidas constitucionalmente. El sistema
debe constar de los siguientes módulos: reconocimiento del votante, Interfax
visual para la escogencia electoral y comunicación con la central de control.
Parágrafo 3°. El sistema debe asegurar la
aceptación de los tres tipos de cédulas existentes, en orden cronológico. De la
primera cédula se toma el número para alimentar la base de datos de los
electores, de la segunda y tercera generación de cédulas se toma el código de
barras por medio de censores láser o infrarrojos los cuales permitan reconocer
dicho código y convertirlo en un registro para confrontarlo con la base de
datos del sistema electoral. Cada entrada al sistema debe quedar registrada por
el mismo.
Parágrafo 4°. Este mecanismo debe incluir,
como requisito mínimo, la lectura automática del documento de identidad,
captura de huella dactilascópica u otros métodos de identificación idóneos que
validen y garanticen la identidad de la persona al instante de sufragar.
Parágrafo
5°. Los electores podrán obtener el certificado electoral través de una página
web determinada por la Registraduría Nacional en la cual se publicarán las cédulas
que efectivamente sufragaron. La Registraduría podrá determinar otros
mecanismos para este fin para evitar la suplantación de la persona al momento
de sufragar.
La Registraduría podrá determinar otros
mecanismos para este fin.
Artículo 2°. Para los ciudadanos
colombianos domiciliados en el exterior, la Organización Electoral implementará
el mecanismo electrónico de inscripción y votación con la cobertura que
facilite su participación en los comicios electorales.
Artículo 3°. La Organización Electoral reglamentará lo dispuesto por
la presente ley y la implementación del nuevo mecanismo se realizará antes de
cinco años, sin embargo, la Organización Electoral deberá, en un plazo no mayor
de seis meses, dar inicio a los planes pilotos de votación con el nuevo
sistema.
Parágrafo 1°. Dentro de la reglamentación
se exigirá que el aplicativo o software y la base de datos posean el código
fuente debidamente documentado, descartará los votos que presenten
identificación y/o huellas repetidas, y los votos realizados, así como los
votos sufragados en una circunscripción diferente a la inscrita cuando los
candidatos sean de circunscripción territorial.
Parágrafo 2°. El mecanismo electrónico de
votación asegurará el secreto e inviolabilidad del voto.
Artículo transitorio 1°. La organización
electoral permitirá la coexistencia del sistema convencional de votación en
tarjetones de papel mientras la infraestructura tecnológica de ciertos puntos
de votación, no cumpla con los requerimientos mínimos del mecanismo
automatizado de inscripción y votación.
Artículo transitorio 2°. Cuando los
documentos de identificación no permitan su lectura automática ésta se hará
mediante la captura del número de identificación por digitación manual, siempre
y cuando se verifique la identificación dactilar del ciudadano. El
procedimiento anterior, regirá tanto para el proceso de inscripción, como el de
votación.
Artículo 4°. Esta ley rige a partir de su
sanción y promulgación.
El presidente del H. Senado de la
República,
Luis Alfredo Ramos Botero
El Secretario General de la H. Cámara de
Representantes,
Emilio Ramón Otero Dajud
El Presidente de H. Cámara de
Representantes,
William Velez Mesa
El Secretario General de la H. Cámara de
Representantes,
Angelino Lizcano Rivera.
III.    INTERVENCIONES
1.      Intervención de la
Registraduría Nacional del Estado Civil
Elvira
Helena Montañes Romero intervino en representación de la Registraduría Nacional
del Estado Civil, para defender la constitucionalidad del proyecto de ley
estatutaria de la referencia.
Luego
de resaltar la importancia de fomentar y garantizar una activa participación
ciudadana en la conformación y el control del poder político, así como de
señalar las características y los mecanismos previstos para la protección del
derecho al voto en la Constitución y la ley, la interviniente se pronunció
acerca de la pertinencia de modificar el sistema de votación tradicional al
sistema de votación por medios electrónicos. Resaltó que un sistema en el que
el documento de identidad y la huella dactilar son verificados automáticamente
asegura la reserva e inviolabilidad del voto e impide la suplantación del
votante, generando el fortalecimiento y la modernización del sistema electoral
colombiano.
Sin
embargo, advirtió que la implementación de un sistema de votación electrónica
se encuentra sujeta a la culminación del proceso de renovación de cédulas de
ciudadanía. De acuerdo con el documento “Implicaciones de la adopción del voto
electrónico en Colombia” elaborado en mayo de 2003 por el Grupo de Estudios de
Gobierno y Asuntos Internos del Departamento Nacional de Planeación, Dirección
de Justicia y Seguridad -que anexa a la intervención-, la validación de la
identidad a través de un lector biométrico como lo plantea el proyecto de ley
estatutaria requiere la ampliación del sistema AFIS civil (Sistema Automatizado
de Identificación Dactilar).  En la actualidad, la Registraduría sólo tiene
capacidad de 10.000.000 registros en dicho sistema, por lo cual, se requeriría
ampliar su capacidad y renovar las cédulas de todos los colombianos antes del
1º de enero de 2006 para cumplir con el mandato del legislador. Pero, como
quiera que el CONFIS autorizó una apropiación presupuestal hasta el 2007,
considera necesario que el plazo de cinco años previsto en el proyecto de ley
para la implementación del nuevo mecanismo se extienda.
Atendiendo
lo anterior, concluyó que a corto plazo sólo podrá implementarse el sistema de
urna electrónica, supeditando la utilización del sistema con lectura biométrica
al desarrollo del proceso de renovación de cédulas y ampliación de la capacidad
del sistema AFIS civil.
2.      Intervención del
Ministerio del Interior y de Justicia
Ana
Lucía Gutiérrez Guingue intervino en representación del Ministerio del Interior
y de Justicia, para defender la constitucionalidad del proyecto de ley
estatutaria objeto de control constitucional.
En
primer lugar, la interviniente realizó un análisis del proceso legislativo
surtido por el proyecto de ley en el Congreso de la República. La iniciativa
parlamentaria del proyecto, su publicación en la Gaceta del Congreso de manera
previa a los debates, su trámite en las comisiones constitucionales respectivas
y en las plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes, su
trámite en la comisión accidental, su aprobación por el quorum requerido para
las leyes de esta naturaleza y su remisión a la Corte Constitucional dentro del
término establecido, llevaron a la interviniente a concluir que éste se sujetó
al procedimiento exigido por la Constitución y ley para la aprobación de las
leyes de naturaleza estatutaria.
En
relación con el contenido del proyecto de ley, la interviniente consideró que
su articulado se aviene a los preceptos constitucionales que desarrollan el
derecho constitucional al voto. En efecto, las disposiciones a través de las
cuales se ordena implementar un mecanismo de votación electrónica, materializan
el postulado constitucional consagrado en el artículo 258 Superior, en el que
se señala que “la ley podrá implantar mecanismos de votación, que otorguen
más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los
ciudadanos”. Su aprobación mediante una ley que se caracteriza por una
mayor estabilidad que las leyes ordinarias, se sujeta a la jurisprudencia de la
Corte Constitucional según la cual el desarrollo de los mecanismos de
participación ciudadana deberá ser adoptado mediante leyes estatutarias (C-142
de 2001).
3.      Intervención de la
ciudadanía
El
ciudadano Orlando Zea Mora intervino dentro del trámite del proceso,
solicitando se declare la inexequibilidad del proyecto de ley sujeto a
revisión.
Según
informe de la Secretaría General de la Corte, esta intervención se presentó
extemporáneamente, razón por la cual no habría lugar a su consideración dentro
del proceso. Sin embargo, teniendo en cuenta que el control que se ejerce sobre
los proyectos de ley estatutaria es previo, automático e integral, y que el
fallo hace tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta, no resulta posible
prescindir del análisis de ningún aspecto que comporte un eventual problema de
constitucionalidad del proyecto y, desde esa perspectiva, la Corte puede tener
en cuenta, con el objeto de ilustrar el debate, las intervenciones que hayan
sido presentadas de manera extemporánea.
El
interviniente llama la atención sobre dos aspectos que en su concepto conducen
a la inexequibilidad del proyecto. En primer lugar, señala que el proyecto de
ley requería de iniciativa gubernamental para poder ordenar la implantación de
un mecanismo de votación electrónica. A su juicio, el señalamiento de términos
preclusivos para la implementación de un nuevo sistema, así como para dar
inicio a los planes pilotos de votación electrónica, implica la ordenación
automática de un gasto, lo cual únicamente puede provenir de un proyecto de ley
de iniciativa del Gobierno.
En
segundo lugar advierte que la competencia otorgada a la Organización Electoral
para que reglamente el mecanismo de votación electrónica restringe la potestad
reglamentaria del Presidente de la República, prevista en el numeral 11 del
artículo 189 de la Constitución.
Para
sustentar sus cargos, particularmente el relacionado con el impacto
presupuestal del proyecto, el interviniente presenta datos y consideraciones
tomados del estudio de prefactibilidad denominado “Proyecto de
Implementación del Sistema de Voto Electrónico en la Registraduría Nacional del
Estado Civil Colombiano”, presentado al Departamento Nacional de Planeación
para ser tenido en cuenta en la asignación presupuestal de recursos de
inversión para la vigencia 2004.
IV.    CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
En
ejercicio de sus funciones constitucionales, el Procurador General de la Nación
emitió el concepto de su competencia y solicitó a la Corte declarar la
exequibilidad del proyecto de ley estatutaria No. 081/02 Senado; 228/03 Cámara.
Verificado
el trámite que el Congreso de la República le impartió al proyecto de ley que
se revisa, el Ministerio Público concluyó que éste se surtió conforme al
procedimiento especial que para las leyes estatutarias prevén la Constitución y
la ley, por lo cual solicitó su exequibilidad desde el punto de vista formal.
En
relación con el contenido material del proyecto, el Procurador insistió en que
la implementación de un mecanismo de votación electrónica es desarrollo del
principio constitucional que busca fomentar y garantizar la participación de
todos los ciudadanos en las decisiones que los afectan (artículo 2º Superior).
A su juicio, la sustitución de las tarjetas electorales por un mecanismo de
votación electrónico es una necesidad sentida e imperiosa del sistema electoral
colombiano, pues resulta indispensable facilitar el escrutinio de los votos,
garantizar la transparencia de todo el proceso electoral y, en particular,
superar las dificultades que actualmente se presentan en el momento de la
votación debido a la complejidad de las tarjetas electorales que contienen
mucha información.
Así mismo, puso de presente que la automatización del voto
dificultará la comisión de delitos contra el sufragio, al eliminar las
condiciones estructurales del sistema electoral colombiano que permiten las
diferentes modalidades de fraude electoral. La utilización de sistemas que
posibilitan la lectura automática del documento de identidad o la captura de la
huella dactiloscópica pretenden garantizar la identidad del ciudadano,
superando las dificultades que en la actualidad se presentan en relación con la
suplantación de votantes. Señaló, también, que la automatización de la
inscripción ciudadana para las votaciones facilita el cumplimiento de este acto
previo a la votación y permite la depuración del censo electoral, con el fin de
evitar la práctica de incrementarlo ficticiamente en beneficio de intereses particulares.
Finalmente, consideró que con este proyecto de ley
estatutaria el legislador ejerció la facultad conferida por el constituyente
para implementar mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías
para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos. En particular, el
sistema de votación electrónica garantiza la inviolabilidad y el carácter
reservado del voto, toda vez que la utilización de un registro -y no de un
documento físico- hace imposible la interferencia de factores externos que
pretenden modificar la voluntad de los electores.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer del
Proyecto de Ley Número 081 de 2002 -Senado, 228 de 2003 -Cámara, “por medio
de la cual se establece nuevos mecanismos de votación e inscripción para
garantizar el libre ejercicio de este derecho, en desarrollo del artículo 258
de la Constitución Nacional”, de conformidad con los artículos 153 inciso
2° y 241 numeral 8° de la Constitución, por tratarse de la revisión de un
proyecto de ley estatutaria, tanto por su contenido material, como por vicios
de procedimiento en su formación.
Para establecer su competencia,
constata la Corte que, (i) el proyecto de ley de la referencia fue tramitado
como ley estatutaria por el Congreso y, (ii) el contenido del proyecto encuadra
en las previsiones del artículo 152 de la Constitución, en la medida en que, al
regular un nuevo sistema electoral, desarrolla un derecho y un deber
fundamental de las personas (Art. 152, literal a, Art. 95, numeral 5º, Art. 258
de la Constitución Política); regula la función electoral (Art. 152, literal c,
Art. 258 Constitución Política) y regula las instituciones y mecanismos de
participación ciudadana (Art. 152, literal d, Arts. 103 y 258 Constitución
Política).
2.      Alcance del control de constitucionalidad
De conformidad con reiterada doctrina de esta
Corporación, el control constitucional que se realiza sobre los proyectos de
ley estatutaria es integral, razón por la cual la Corte habrá de referirse
tanto a los asuntos de trámite del proyecto como a la correspondencia de sus
disposiciones con la Constitución. Para ello la Corte hará una síntesis del
tramite legislativo, para proceder luego al análisis del mismo a la luz de los
requisitos constitucionales y legales que rigen el trámite de los proyectos de
ley estatutaria, análisis que comprende no solo los aspectos puramente
procedimentales, sino también lo relacionado con los principios de
consecutividad e identidad. A renglón seguido el proyecto se examinará desde la
perspectiva de la unidad de materia, para, finalmente, estudiar si el proyecto
o alguna de sus disposiciones resulta contrario a algún precepto superior.
3. Estudio del trámite del proyecto
3.1. El
trámite del proyecto de ley 081/2002 –Senado, 228/2003 -Cámara
3.1.1. El
proyecto de ley en estudio fue presentado al
Congreso de la República por el senador Samuel Moreno Rojas el 17 de
septiembre de 2002 (Folio 208), y publicado el 23 de septiembre de 2002, en la
gaceta del Congreso No. 395 del mismo año, como proyecto de ley No. 081 –Senado
(Folio 10 segundo cuaderno). Fue designado ponente el senador Jesús Enrique
Piñacué.
3.1.2. La
ponencia y el pliego de modificaciones para primer debate fueron
publicados en la Gaceta del Congreso No. 430 del 16 de octubre de 2002.
3.1.3. El
Proyecto de Ley fue debatido y aprobado en
primer debate en la Comisión Primera Constitucional del Senado de la
República, el día 29 de octubre de 2002, según acta No. 13 correspondiente a la
sesión de la fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 106 del 11 de marzo
de 2003 (folio 338), y de acuerdo con la certificación expedida por el
Secretario de la Comisión Primera del Senado de la República, de fecha 8 de
septiembre de 2003. (Folio 3, segundo cuaderno)
3.1.4. El texto definitivo aprobado en la Comisión fue
publicado en las
Gacetas del Congreso No. 558 del 2 de diciembre de 2002 (Folio 136) y No. 106
del 11 de marzo de 2003 (Folio 344).
3.1.5. Para el segundo debate en el Senado de la
República fueron
designados los senadores Jesús Enrique Piñacué, Rodrigo Rivera Salazar, Rafael
Pardo Rueda, Carlos Gaviria Díaz y Carlos José Mattos Barrera. Su informe de
ponencia y el correspondiente pliego de modificaciones fueron publicados en la
Gaceta del Congreso No. 558 del 2 de diciembre de 2002 (Folio 131).
3.1.6. El proyecto fue aprobado por la plenaria del
Senado el 22 de abril de 2003, con la asistencia de 98 senadores, según Acta
No. 48 publicada en la Gaceta del Congreso No. 188 de 2003 (p. 46 y s.s.)
(Folio 75 del segundo cuaderno), y de acuerdo con la certificación del
Secretario General de esa Corporación (Folio 152).
3.1.7. El texto definitivo aprobado en la plenaria del
Senado de la
República fue publicado en el Gaceta del Congreso No. 175 del 25 de abril
de 2003.
3.1.8. Por su parte, en la Comisión Primera
Constitucional de la Cámara
de Representantes fueron ponentes para primer debate, los Congresistas
Jorge Luis Caballero Caballero y Hernando Torres Barrera. La ponencia y el
pliego de modificaciones fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 271
del 11 de junio de 2003 (Folio 69).
3.1.9. El
texto del proyecto 081/2002 –Senado, 228/2003 –Cámara, fue aprobado por la
Comisión Primera de la Cámara el 10 de junio de 2003, con la mayoría exigida
por la Carta, según constancia del Secretario de esa comisión incorporada al
presente expediente (Folio 224). Debe anotarse que mediante Resolución No. 017
de junio 9 de 2003, la Mesa Directiva de la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes dispuso “[o]rdenar al Secretario de la Comisión Primera
Constitucional Permanente entregar previo a la sesión programada por esta
célula congresional para el día 10 de junio del presente año, en Fotocopias a
todos los miembros de la Comisión los informes de Ponencia de los Proyectos de
Ley No. 228/03 -CAMARA-  081/02 -SENADO-, ‘POR LA CUAL SE ESTABLECEN NUEVOS
MECANISMOS DE VOTACIÓN E INJSCRIPCION PARA GARANTIZAR EL LIBRE EJERCIÓ DE ESTE
DERECHO, EN DESARROLLO DEL ARTICULO 258 DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL’, y el
Proyecto de Ley No. 239/03 -CAMARA- ‘POR MEDIO DEL CUAL SE IMPLEMENTA EL VOTO
ELECTRONICO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES’.” (Folio 29).
3.1.10. El texto definitivo aprobado en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta No. 289 del
13 de junio de
2003 (Folio 38).
3.1.11. La ponencia para segundo debate fue presentada
por los mismos Representantes que actuaron como ponentes en la Comisión, el 10
de junio de 2003 y aparece publicada junto al pliego de modificaciones en la
Gaceta del Congreso No. 289 del 13 de Junio de 2003 (Folios 35 a 38).
3.1.12. Dicha
ponencia fue considerada y aprobada por la Plenaria de la Cámara el 20 de
junio, “por mayoría de los presentes ciento treinta y cinco (135) Honorables
Representantes a la Cámara”, y “de conformidad a lo establecido en el
artículo 153 de la Constitución Política para la aprobación, modificación o
derogación de las leyes estatutarias.”, según la certificación expedida por
el Secretario General de esa Corporación que reposa en el expediente (Folio
259), y según consta en el Acta No. 61 de 2003 que se anexó al expediente en
medio magnético.
3.1.14. El texto definitivo aprobado en la plenaria de
la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 313 del
27 de
junio de 2003.
3.1.15. Debido a que el proyecto de ley proveniente
del Senado de la
República sufrió algunas modificaciones en la Cámara de Representantes,
se conformó una comisión conciliadora integrada por los senadores Samuel Moreno
Rojas y Carlos Gaviria Díaz y los representantes a la Cámara Jorge
Luis Caballero y Hernando Torres Barrera. (Acta No. 61)
3.1.16. El informe de conciliación de la comisión
accidental de mediación
constituida para dirimir las discrepancias surgidas entre las dos cámaras
en el proceso de discusión del proyecto, fue aprobado el 20 de junio de 2003
en las sesiones plenarias del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, según certificación expedida por el Secretario General del
Senado de la República (Folio 10) y como consta en el Acta No. 61 (P. 44)
correspondiente a la sesión plenaria de la Cámara de Representantes de esa
fecha y en el Acta No. 67 de la sesión plenaria del Senado (Gaceta del Congreso
No. 329, p. 26).
3.2.   Consideraciones
sobre el trámite legislativo
En
el trámite de los proyectos de ley estatutaria, además  de los requisitos
generales previstos en los artículos 157 y siguientes de la Carta para la
aprobación de las leyes ordinarias, es necesario cumplir con las condiciones
especiales señaladas en el artículo 153 superior, esto es, que su trámite se
surta dentro de una sola legislatura y que las decisiones sean adoptadas por la
mayoría absoluta de los miembros del Congreso.
A
partir de la anterior síntesis del trámite legislativo impartido al proyecto de
ley de la referencia, pasa la Corte a examinar si el mismo se sujetó a los
requisitos generales y especiales previstos por la Constitución para la
expedición de las leyes estatutarias:
3.3.1.  Comisión competente para iniciar el trámite del proyecto
De
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, a las
comisiones primeras constitucionales permanentes de Senado y Cámara corresponde
adelantar el primer debate de, entre otros asuntos, los proyectos de ley
estatutaria.
Como
quiera que el proyecto de la referencia se tramitó en primer debate en las
comisiones primeras constitucionales permanentes de Senado y Cámara, se
encuentra satisfecho este requisito previsto en la legislación orgánica.
3.2.2. Trámite en una sola legislatura
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 138 de
la Constitución, cada legislatura está conformada por dos períodos de sesiones
ordinarias, que van, en conjunto, del  20 de julio al 20 de junio del siguiente
año.
En el caso objeto de consideración, el trámite
correspondiente se inició el 17 de septiembre de 2002, fecha en la que fue
radicado el proyecto en la Secretaría General del Senado de la República, y
culminó el 20 de junio de 2003, fecha en la cual las plenarias del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes aprobaron el informe de las Comisiones
Accidentales de Conciliación.
Dado que la referida exigencia del artículo 153
Superior se predica únicamente en relación con el trámite que se surte en el
Congreso de la República, hasta la aprobación del proyecto, constata la Corte
que en el presente caso se ha cumplido con tal requisito constitucional.
3.2.3.
La votación por
mayoría absoluta
De acuerdo con
lo dispuesto en el artículo 153 de la Constitución, en armonía con los
artículos 204 y 205 de la Ley 5 de 1992, los proyectos de ley estatutaria
requieren ser votados favorablemente por la mayoría de los votos de los
congresistas integrantes de la respectiva corporación, tanto en comisión como
en plenaria.
Al examinar las certificaciones expedidas por los
secretarios de las distintas células legislativas, así como las actas de las
sesiones en las que se aprobó el proyecto, tanto en comisiones como en
plenarias, se concluye que se dio cumplimiento a la exigencia constitucional
relativa a la aprobación del proyecto de ley estatutaria por la mayoría
absoluta de los miembros del Congreso.
No obstante lo anterior, hace notar la Corte que,
salvo la certificación expedida por el Secretario de la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes, de conformidad con la cual el proyecto fue aprobado “...
con la mayoría exigida en el artículo 153 de la Constitución Nacional.”,
ninguna de las certificaciones que obran en el expediente es explícita en
relación con el requisito de la mayoría absoluta de los integrantes de la
respectiva corporación, para la aprobación de los proyectos de ley estatutaria.
Sin embargo, la Corte, en doctrina contenida en la
Sentencia C-179 de 2002 y reiterada posteriormente[1], ha señalado que  “...
a partir de la lectura del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del
Reglamento del Congreso, puede admitirse que la forma de votación ordinaria,
previa la verificación del quórum deliberatorio (sic), es suficiente para
acreditar la aprobación por mayoría absoluta de una determinada propuesta
legislativa que la requiera, si ningún congresista solicita la verificación
posterior.” [2]
Precisa la Corte que, tal como se desprende del
análisis realizado por la Corte en la Sentencia C-179 de 2002, el presupuesto
para que, en las anteriores condiciones, un proyecto pueda tenerse por aprobado
por mayoría absoluta de los integrantes de la respectiva célula legislativa, es
la previa verificación del quórum decisorio y que la mención del deliberatorio
en el texto citado obedece a un error de transcripción. En efecto, de acuerdo
con el artículo 145 de la Constitución, el quórum deliberatorio se integra con
la cuarta parte de los miembros de la respectiva corporación. A su vez, el
artículo 153 superior, en consonancia con los artículo 204 y 205 de la Ley 5ª
de 1992 dispone que la aprobación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría
absoluta de los miembros del Congreso, condición que sólo puede tenerse por
cumplida en una votación ordinaria, si previamente se ha verificado el quórum
decisorio, que, de ordinario, a tenor de lo dispuesto en el artículo 145
superior, se conforma con la asistencia de la mitad más uno de los integrantes
de la respectiva corporación.
En el caso que es actualmente objeto de consideración,
el examen de las certificaciones suscritas por los secretarios de las distintas
corporaciones así como de las actas de las sesiones en las que se aprobó el
proyecto, permite establecer la existencia, en todas ellas, de quórum
decisorio,  así como que la aprobación del proyecto se cumplió por votación
ordinaria, lo cual lleva a concluir que se ha cumplido con el requisito de la
votación por mayoría absoluta de los integrantes del Congreso.
La anterior conclusión
es suficiente para que la Corte tenga por cumplida la exigencia constitucional,
sin perjuicio de lo cual considera del caso observar la Corporación que, como
quiera que es labor de los Secretarios de las comisiones y las plenarias de las
cámaras legislativas informar el resultado de las votaciones y expedir las
certificaciones que se requieran (Arts. 47 y 50 Ley 5 de 1992), tales informes
y certificaciones deben referir de manera expresa y precisa si la aprobación se
cumplió de acuerdo con los requisitos constitucionales, única manera conforme a
la cual el respectivo proyecto puede tenerse por aprobado. Tratándose de leyes
estatutarias, tal como lo señaló la Corte en la Sentencia C-179 de 2002, en la
medida en que se haya acreditado la existencia de quórum decisorio, es decir la
presencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva célula congresional[3], la aprobación en
votación ordinaria, si nadie solicita verificación o deja constancia de voto
negativo, debe entenderse que lo fue por la mayoría de los integrantes, así no
haya habido constatación sobre ese hecho, y de tal modo debe ser certificado
por los secretarios, quienes incumplen con su función cuando se limitan a
remitir a la respectiva acta y omiten certificar si la aprobación del proyecto
se cumplió en las condiciones previstas en la Constitución.
3.2.5. Tránsito del proyecto
Dispone el artículo 160 de la Constitución que “[e]ntre
el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días,
y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del
debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días.”
El proyecto de ley de la referencia fue aprobado en la
comisión primera del Senado del República el 29 de octubre de 2002; fue
considerado y aprobado en la plenaria del Senado el 22 de abril de 2003; la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes consideró y aprobó el proyecto
en su sesión del 10 de junio de 2003, y, finalmente, el proyecto se discutió y
aprobó en la plenaria de la Cámara el 20 de junio de 2003.   Se constata, de
esta manera, que el proyecto respetó los términos que deben mediar entre los
distintos debates según la citada norma constitucional.
3.2.6. Requisitos de publicidad
El
proyecto presentado por el Senador Samuel Moreno Rojas fue publicado en la
Gaceta del Congreso No. 395 del 23 de septiembre de 2002, ante de darle curso
en la Comisión respectiva (Art. 157 C.P. num. 1). El informe de ponencia para
primer debate en la Comisión Primera del Senado fue publicado en la Gaceta  del
Congreso No. 430 del 16 de octubre de 2002, antes de que se iniciara el
correspondiente debate (Arts. 156 y 157 Ley 5ª de 1992). El texto aprobado en
la Comisión fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 106 del 11 de marzo de
2003. La ponencia para segundo debate fue publicada en la Gaceta del Congreso
No. 558 del 2 de diciembre de 2002, previamente la iniciación del debate. El
texto aprobado en segundo debate fue publicado en la Gaceta No. 175 del 25 de
abril de 2003. En la Cámara de Representantes, la ponencia para primer debate
en Comisión fue publicada el 11 de junio de 2003 y el debate se realizó el 10
de junio de 2003. Sin embargo, en desarrollo de lo previsto en el artículo 156
del reglamento del Congreso, el texto de la ponencia fue distribuido en
fotocopia a todos los representantes que integran la Comisión, previamente a la
iniciación del debate, con lo cual, de acuerdo con reiterada jurisprudencia de
la Corte, se encuentra satisfecho el requisito de publicidad en esta instancia.
El texto aprobado por la Comisión fue publicado en la Gaceta No. 289 del 13 de
junio de 2003. El informe de ponencia para segundo debate en la Cámara fue
publicado en la misma Gaceta, de manera previa al debate, que tuvo lugar el 20
de junio. El texto definitivo aprobado por la Cámara de Representantes fue
publicado en la Gaceta No. 313 del 27 de junio de 2003.
Ha señalado la Corte que la exigencia de
publicidad del trámite legislativo se extiende hasta los informes de
conciliación cuando quiera que haya de acudirse a esa instancia y que para
garantizar la racionalidad del debate sería necesario que tales informes fuesen
publicados antes de que se sometan a la consideración de las respectivas
plenarias. Tal consideración está hoy consignada de manera expresa en la
Constitución, puesto que el artículo 161 Superior, tal como fue modificado por
el artículo 9º del Acto Legislativo No. 1 de 2003, dispone que el texto
escogido por la comisiones de conciliación que integren las cámaras se someterá
a debate y aprobación de las respectivas plenarias, previa publicación, por lo
menos, con un día de anticipación.
Tal previsión de la Constitución, sin embargo, no
resulta aplicable al proyecto de ley de la referencia, cuyo trámite en el
Congreso concluyó antes de la expedición del Acto Legislativo No. 1 de 2003. En
esta materia  a la luz de las disposiciones existentes antes de la reforma, la
Corte había concluido, que no obstante la conveniencia de la previa publicación
del texto del informe de las comisiones de conciliación, la consideración del
mismo por las plenarias resultaba válida si previamente había sido repartido o,
al menos,  se procedía a su lectura antes de darle curso al debate y proceder a
la aprobación.
En el presente caso, dado que el proyecto en segundo
debate en  la Plenaria de la Cámara de Representantes fue aprobado el 20 de
junio de 2003, último día de la legislatura, resultaba imposible que el informe
rendido por las comisiones de conciliación que se designaron por el Senado y
por la Cámara fuese publicado antes de que el mismo fuese sometido a
consideración de las respetivas plenarias. Sin embargo, tal como consta en las
correspondientes actas, el texto del informe fue leído antes de ser sometido a
votación, tanto en el Senado (Acta No. 67, publicada en la Gaceta del Congreso
No. 329 de julio 11 de 2003, pag. 26),  como en la Cámara (Acta 64 pags. 43 y
44.).
3.2.7.
Observancia de los principios de identidad y
consecutividad
En desarrollo de lo previsto en el artículo 157 de la
Constitución, la Corte Constitucional ha establecido que el trámite legislativo
se rige por los principios de identidad y consecutividad.
De conformidad con el principio de identidad, debe
existir una clara correspondencia entre el texto aprobado en el primer debate y
el texto definitivo del proyecto de ley. Este principio, que tenía un sentido
rígido en vigencia de la anterior Constitución, fue morigerado por la
Constitución de 1991, al permitir que a lo largo de los debates se introduzcan
modificaciones, adiciones o supresiones que se consideren necesarias. [4]
A su vez, conforme al principio de consecutividad para
que un proyecto se convierta en ley se requiere que, salvo las excepciones de
origen constitucional, sea aprobado en cuatro debates: 1º) En la Comisión
Permanente de una Cámara; 2º) en la Sesión Plenaria, luego, 3º) en la Comisión
Constitucional Permanente de la otra Cámara y, 4º) en su Plenaria. Sobre este
particular ha dicho la Corte que “... en el segundo debate de cada Cámara
puede modificarse o adicionarse el proyecto, pero si se ha aprobado un texto en
el primer debate en la Comisión Constitucional Permanente. Es decir, en el
segundo debate puede existir un artículo nuevo bajo la forma de una adición o
modificación, pero es necesario que el asunto o materia a que se refiere, haya
sido objeto de aprobación en primer debate.”[5]
A su vez, cuando existan discrepancias entre lo aprobado por las Cámaras, éstas
integraran comisiones de conciliación para que adopten el texto que se llevará
nuevamente a segundo debate en la plenaria de cada Cámara. (Artículo 161 C.P.)
De acuerdo con lo anterior, el texto aprobado en el
primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República es el punto de
partida para el análisis de los principios de consecutividad, e identidad
relativa.
El texto del proyecto de ley 081 –Senado, tal como fue
aprobado por la Comisión Primera del Senado es el siguiente:
Por la cual se establece nuevos sistemas de
votación
para los ciudadanos colombianos.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º. Establézcase el voto
automatizado como sistema de votación para los ciudadanos colombianos.
Artículo 2º. Establézcase el voto
electrónico para los ciudadanos colombianos residentes en el  exterior que se
inscriban al sistema.
Se entenderá por voto automatizado: El
sistema de votación que sustituye los tarjetones electorales y las urnas por
terminales de computador conectadas en red.
Se entenderá por voto electrónico: El
sistema de votación que permite a los ciudadanos realizar el sufragio desde
cualquier sitio en que se encuentre sin necesidad de acercarse a puestos de
votación.
Artículo 3º.   Las autoridades electorales
desarrollarán los sistemas de votación en un plazo no mayor de seis (6) meses a
partir de la sanción de esta ley. Y en no más de un año para que los sistemas
sean operativos y ensayados.
Artículo 4º.   Esta ley rige a partir de su
sanción.
La simple comparación del texto originalmente aprobado
y el texto definitivo del proyecto muestra que, sin necesidad de examinar los
textos intermedios, no obstante las modificaciones y adiciones que el proyecto
recibió a lo largo de los debates legislativos, se ha respetado el principio de
identidad relativa, por cuanto lo finalmente aprobado tiene una clara y específica
relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate de manera que puede
predicarse la existencia de identidad temática entre el texto definitivo del
proyecto y lo inicialmente aprobado en el primer debate en la Comisión Primera
del Senado. Las diferencias entre los dos textos obedecen a precisiones
técnicas, opciones y alternativas que giran alrededor de un mismo concepto, y
que claramente son un desarrollo de la propuesta inicialmente aprobada.
Para verificar al acatamiento del principio de
consecutividad, además de la anterior consideración sobre la identidad relativa
de los textos que fueron aprobados en los cuatro debates, es necesario que las
diferencias entre lo aprobado en las Plenarias de Senado y Cámara hayan sido
conciliadas dentro de las condiciones que la Constitución ha previsto para el
efecto
Tal como lo ha definido la jurisprudencia
constitucional, la competencia de las comisiones  de conciliación “... está
circunscrita únicamente a las diferencias que hubieren podido surgir entre lo
aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y lo aprobado en la
plenaria del Senado[6].
Tales discrepancias se pueden expresar de diversas formas, por ejemplo: (i)
cuando no hay acuerdo sobre la redacción de un texto normativo, (ii) cuando el
contenido de un artículo difiere del aprobado en la otra plenaria y, (iii)
cuando se aprueban artículos nuevos en una cámara.”[7]
Como quiera que las comisiones de conciliación
decidieron, para los eventos de discrepancia, adoptar el texto de los artículos
tal como fue aprobado en la Cámara de Representantes, es claro que las mismas
obraron dentro del ámbito de su competencia constitucional, sin que se hubieran
introducido temas ni artículos nuevos, así como tampoco cambios que llevaran a
una alteración sustancial del texto proyecto.
3.2.8.    La Corte concluye entonces que el proyecto
bajo revisión cumplió con las formalidades previstas en la Constitución para su
aprobación y entra ahora a examinar el contenido material del mismo.
3.4.
Examen material del proyecto de ley
estatutaria 081/2002 –Senado 228/2003 – Cámara.
3.3.1. Unidad de
materia
El examen del
articulado del proyecto de ley de la referencia muestra que el mismo no resulta
contrario al principio de unidad de materia, por cuanto, por una parte, existe
una clara correspondencia entre el contenido general del proyecto y el título
previsto para la ley, y, por otra, todas las disposiciones contenidas en el
proyecto se orientan a regular un nuevo mecanismo de inscripción y de votación
a partir de medios electrónicos, a precisar sus requerimientos mínimos y las
condiciones de su implantación.
3.3.2.
Competencia para iniciar el trámite del proyecto
El
proyecto de ley de la referencia fue iniciativa del senador Samuel Moreno
Rojas. De acuerdo con el artículo 154 de la Constitución, salvo en los casos en
los que exista reserva especial de iniciativa legislativa, “[l]as leyes
pueden tener origen en cualquiera de las cámaras a propuesta de sus respectivos
miembros, del gobierno nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156,
o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución.”
Por
otra parte, corresponde a la ley reglamentar los mecanismos de participación
del pueblo en ejercicio de su soberanía (C.P., art. 103) y, de acuerdo con el
artículo 258 Superior, que regula el voto a través del sistema de tarjetas
electorales, la ley podrá implantar  mecanismos de votación que otorguen más y
mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos.
Esa disposición fue adicionada por el Acto Legislativo No. 1 de 2003, con un
parágrafo segundo, a cuyo tenor, “[s]e podrá implementar el voto electrónico
para lograr agilidad y transparencia en todas las votaciones.” Dichas
materias, en principio, no están sometidas a reserva de iniciativa, y por
consiguiente cualquiera de los integrantes del Congreso estaba habilitado para
presentar un proyecto de ley sobre el particular, tal como lo hizo el Senador
Moreno Rojas.
Sin
embargo, en comunicación dirigida al Presidente de la Cámara de Representantes
por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, durante el trámite del proyecto
de la referencia, se expresa que desde el punto de vista presupuestal el
proyecto presentaría un costo adicional con cargo a la Nación, por las
significativas inversiones que a corto plazo tendría que realizar el gobierno,
razón por la cual considera inviable el proyecto (Folio 28 del expediente).
A
partir de un análisis sobre esa incidencia presupuestal del proyecto y de la
consideración de las cifras de un estudio adelantado por el Departamento
Administrativo de Planeación Nacional, un interviniente ciudadano  plantea que
el proyecto de ley de la referencia “... al establecer unos términos
preclusivos de cinco años para implementar el nuevo sistema o mecanismo, y seis
meses para dar inicio a los planes piloto de votación con el nuevo sistema, necesariamente
está decretando automáticamente un gasto de magnitudes superlativas...” con
lo cual se estaría desconociendo la reserva de iniciativa legislativa en
materia de gasto público.  Señala el interviniente que “... el artículo 3
del proyecto, es absolutamente inaplicable, ya que el gasto que genera, no está
incluido en la ley de presupuesto, ni en la ley del Plan Nacional de Desarrollo
y de Inversiones Públicas ...”.
La
Registraduría Nacional del Estado Civil, por su parte, con base en el mismo estudio
del DNP, señala que, no obstante la importancia del proyecto en la
modernización del sistema electoral colombiano y en el fortalecimiento del voto
como instrumento primordial en el ejercicio y control del poder político, se
puede concluir que “... la implementación del voto electrónico, está
supeditada a que se lleve a cabo el proceso total de renovación de las cédulas
de ciudadanía de los colombianos, previa la asignación de los recursos por
parte del Gobierno Nacional”.  El estudio de Planeación, por su parte,
señala que los recursos de inversión previstos para la Registraduría en el
periodo 2002-2007, están condicionados a la ampliación del sistema de
información AFIS, que es uno de los cuatro que en la actualidad se utilizan
para almacenar la información de las personas que tienen cédula en Colombia, y
el único que permitiría la validación de las personas a través de un lector
biométrico.
Por
su parte, los ponentes del proyecto en el Senado de la República manifestaron
que la implantación del nuevo sistema electoral implicaría ahorro en costos,
al  comparar los costos estimados para las elecciones de 2003 con los costos
calculados para el proyecto.
A
partir de las anteriores consideraciones, concluye la Corte que el proyecto, en
cuanto que establece unos plazos perentorios para poner en marcha el nuevo
mecanismo electoral,  tiene una clara incidencia en el presupuesto, y, por
consiguiente, debe examinarse si, desde esa perspectiva, el mismo estaba sujeto
a reserva de iniciativa.
3.3.2.1.
Pasa  la Corte a analizar si los
plazos establecidos en el artículo tercero del proyecto violan alguna norma
constitucional. El primer término establecido es de seis meses para “dar
inicio a los planes pilotos de votación con el nuevo sistema”. El segundo
es de cinco años para la “implementación del nuevo mecanismo”. Como la
realización de las actividades correspondientes dentro de los dos plazos
mencionados implica gasto, cabe preguntarse si el Congreso respetó las
disposiciones constitucionales en la materia, en particular las referentes a la
iniciativa legislativa.
La jurisprudencia constitucional ha interpretado el
artículo 154 relativo a la iniciativa legislativa en el sentido de que los
proyectos de ley que versen sobre las materias en éste enunciadas sólo pueden
ser presentados por el ministro del ramo o con el aval del mismo.[8]
También ha sostenido la Corte que las leyes en las
cuales se dispone la realización de un gasto público en el ámbito de
competencia de las entidades territoriales pueden ser de iniciativa
congresarial siempre y cuando no se ordene efectuar el gasto, sino tan solo se
autorice a incluir una partida en el presupuesto para financiar el gasto
específico mencionado en la respectiva ley, que sirve de título para luego, por
iniciativa gubernamental, prever la respectiva apropiación en la ley anual de
presupuesto.[9]
La doctrina de la Corte sobre esta materia se sintetiza en los siguientes
apartes de la sentencia C-486 de 2002 [10]:
“[L]as expresiones utilizadas por el legislador son
relevantes, y (…) en ellas debe mirarse, ante todo, el objetivo que
persiguen.[11]
Así, "si su objetivo se contrae a decretar un gasto, resulta claro que la
norma contiene una habilitación para que el gobierno lo pueda incluir en la Ley
de Presupuesto. Sin embargo, si se trata de ordenar la inclusión de la partida
respectiva en el presupuesto de gastos, la norma establecería un mandato u
obligación en cabeza del gobierno, que a la luz de la Constitución Política
sería inaceptable. "[12]
La Corte reitera en esta oportunidad la doctrina
anteriormente citada. No obstante, constata que el artículo tercero del
proyecto de ley estatutaria juzgada en el presente proceso contiene una clase
de norma completamente diferente a las que hasta la fecha ha analizado la Corte
en materia de iniciativa legislativa respecto de proyectos de ley que decreten
gasto público. Esto obliga a la Corte a formular algunas consideraciones
generales sobre la iniciativa parlamentaria en este asunto.
Las leyes relativas al gasto público son de diverso
tipo. Sin detenerse en una tipología de tales leyes, para efectos de resolver
la cuestión planteada basta con señalar que las leyes relativas al gasto
público se encuentran entre dos extremos. En uno se ubica la Ley Anual de
Presupuesto mediante la cual se establecen las rentas nacionales y se fijan los
gastos de la administración (artículo 150 num. 11). Corresponde al Gobierno
formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y
presentarlo al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura
(art. 346 de la C.P.). En el otro extremo se encuentra cualquier ley cuyo
cumplimiento requiera de una actividad administrativa y, por lo tanto,
comprometa en mayor o menor medida gasto público, así de manera explícita dicha
ley no diga nada al respecto. Estas leyes pueden ser de iniciativa
parlamentaria, salvo que la Constitución establezca de manera expresa que la
iniciativa es exclusiva del Gobierno.
El proyecto de ley estatutaria juzgada en el presente
proceso no corresponde a ninguno de estos dos extremos. En lo que respecta al
gasto público el artículo tercero ordena dar inicio a los planes pilotos de
votación con el nuevo sistema y, luego, implementar el nuevo mecanismo
electrónico. Si bien lo ordenado no corresponde a los casos en los cuales la
Constitución explícitamente requiere la iniciativa exclusiva del Gobierno,
tampoco alude de manera específica a la inclusión de partidas en el presupuesto
para financiar la aplicación del mecanismo electrónico de votación e
inscripción para los colombianos. De otro lado, es claro que la implementación
del nuevo mecanismo y la puesta en marcha de los planes piloto sólo puede
hacerse mediante gasto público, en la magnitud que finalmente determinen las
autoridades competentes.
A lo anterior se suma que el Congreso decidió
establecer plazos perentorios para que la organización electoral cumpla con los
mandatos del artículo tercero. Por lo tanto, antes de que venzan dichos plazos
debe realizarse el gasto público necesario para iniciar los planes piloto e
implementar el nuevo mecanismo. Estos plazos reflejan la importancia que el
Congreso de la República le ha asignado al desarrollo del Acto Legislativo 01
de 2003, el cual fue adoptado para darle fundamento constitucional expreso a la
posibilidad  de “implementar el voto electrónico para lograr agilidad y
transparencia en todas las votaciones” (parágrafo segundo, artículo 11, Acto
Legislativo 01 de 2003). Así, el proyecto de ley estatutaria que establece los
nuevos mecanismos de votación e inscripción busca “garantizar el libre
ejercicio” del derecho al voto, un derecho político fundamental.
3.3.2.2.       A partir de estas breves
consideraciones el problema jurídico que debe responder la Corte es si puede el
Congreso, sin iniciativa del Gobierno ni el aval del ministro del ramo,
establecer plazos perentorios para realizar actividades que implican gasto
público, cuando están encaminadas a garantizar el libre ejercicio de un derecho
fundamental o a promover el desarrollo directo de la Constitución. La respuesta
a esta pregunta exige armonizar el mandato constitucional orientado a asegurar
el goce efectivo de los derechos fundamentales con las normas encaminadas a
confiarle al Gobierno las herramientas para evitar incrementos del gasto
público que no puedan ser financiados dentro del marco de las restricciones
presupuestales.
Observa la Corte que de acuerdo con lo dispuesto por
el artículo 154 de la Constitución “[l]as leyes pueden tener origen en
cualquiera de las cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno
Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156, o por iniciativa
popular en los casos previstos en la Constitución”, y que la misma
disposición establece que “[n]o
obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por
iniciativa del gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3º, 7º, 9º,
11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150; las que
ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las
mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas
industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos,
contribuciones o tasas nacionales.”
3.3.2.2.1.    Para este efecto la Corte estima
pertinente analizar, en primer lugar, la razonabilidad de los plazos fijados
puesto que entre más breve sea un término más difícil será obtener o reorientar
recursos para financiar las actividades específicas ordenadas que impliquen
gasto público.
En cuanto al plazo de seis meses para dar inicio a los
planes pilotos de votación con el nuevo sistema, la Corte encuentra que éste es
razonable. Primero, las actividades ordenadas son suficientemente generales
para que las autoridades competentes definan el compromiso de gasto necesario.
Segundo, lo ordenado es “dar inicio” a las actividades correspondientes lo cual
también ofrece a las autoridades competentes un margen suficiente para
determinar el ritmo con el cual avanzarán en la ejecución del gasto necesario
para financiar los planes pilotos de votación con el nuevo sistema. Tercero, la
norma no exige que el gasto se efectúe durante la presente vigencia fiscal, lo
cual le permite a las autoridades competentes decidir si los planes pilotos se
han de iniciar en este año o en el siguiente. Como el artículo tercero no
señala el momento a partir del cual habrá de contarse el comienzo del plazo de
seis meses, la Corte entiende que éste se inicia desde el primer día de la
siguiente vigencia fiscal, sin perjuicio de que las autoridades competentes
opten por poner en marcha los planes pilotos de votación antes de esta fecha.
En lo que respecta al plazo de cinco años para la
implementación del nuevo mecanismo la Corte concluye que éste también es
razonable. Primero, se trata de un término superior a cuatro años que es el
periodo constitucional del Presidente de la República y del Congreso Nacional,
así como del Consejo Nacional Electoral y del Registrador Nacional del Estado
Civil. Segundo, cinco años es un plazo suficiente para que las autoridades
competentes programen el compromiso de gasto, de conformidad con las
restricciones presupuestales y las prioridades de cada vigencia fiscal. Tercero,
en caso de que las autoridades competentes encuentren que no es posible
implementar el nuevo mecanismo antes de cinco años, disponen de un lapso
suficiente para proponer una reforma legislativa mediante la cual dicho plazo
sea extendido. Cuarto, como la norma no indica el momento a partir del cual
habrá de empezarse a contar el plazo de cinco años las autoridades no están
obligadas a comprometer gasto público durante la actual vigencia fiscal. Así,
el plazo se empieza a contar desde el primer día de la vigencia fiscal
siguiente, o sea, la vigencia de 2005 en caso de que esta ley estatutaria entre
en vigor en el año 2004, como es de esperarse.
3.3.2.2.2.    Adicionalmente, subraya la
Corte que el nuevo mecanismo electrónico busca asegurar el goce efectivo de un
derecho político fundamental. Este elemento es especialmente relevante en el
presente caso porque inscribe esta ley dentro de un desarrollo de los dos
principios fundamentales que orientan toda la Constitución: el principio de
estado social de derecho, que exige que los derechos no sólo sean reconocidos y
respetados sino además garantizados y protegidos de tal forma que las personas
puedan gozar efectivamente de ellos, y el principio de democracia
participativa, cuya materialización depende de que el pueblo soberano pueda
expresar su voluntad en condiciones de plena libertad e igualdad mediante el
voto.
3.3.2.2.3.    Podría objetarse que el artículo 351 de
la Constitución establece que “el Congreso no podrá aumentar ninguna de las
partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una
nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo”. Por lo tanto, si
las autoridades competentes omiten cumplir lo ordenado en el artículo tercero
del proyecto de ley estatutaria, el Congreso no podría modificar el presupuesto
para lograr que los gastos necesarios sean previstos y financiados. Sin
embargo, la Constitución de 1991 fortaleció las facultades del Congreso de la
República en materia presupuestal. Por eso permitió que éste pueda “eliminar
o reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno”. Y el mismo
artículo 351 en su inciso tercero establece que “si se eliminaren o
disminuyeren algunas de las partidas del proyecto respectivo, las sumas así
disponibles, sin exceder su cuantía, podrán aplicarse a otras inversiones o
gastos autorizados conforme a lo prescrito en el inciso final del artículo 349
de la Constitución”. De tal manera que el Congreso puede adoptar decisiones
encaminadas a la reorientación del gasto público al momento de discutir y
aprobar la ley de apropiaciones siempre que las decisiones que adopte no
impliquen exceder la cuantía de gasto originalmente prevista.
3.3.2.2.4.    A
partir de los anteriores criterios, encuentra la Corte que no resulta contrario
a la reserva de iniciativa que en materia presupuestal existe a favor del
gobierno la aprobación de un proyecto de ley de iniciativa parlamentaria
orientado a implantar un nuevo mecanismo electoral.
Tal
iniciativa, ciertamente tiene la virtualidad de generar gasto público, en la
medida en que la puesta en marcha del nuevo mecanismo comporta la necesidad de
disponer de nuevas herramientas tecnológicas. Sin embargo, como se ha dejado
sentado, el Congreso está habilitado para tramitar por su propia iniciativa
leyes que comporten gasto, sin perjuicio de la reserva d iniciativa del
gobierno en materia presupuestal.
Por las razones anteriores, los plazos previstos en el
artículo 3° son exequibles.
3.3.3. El
contenido general de la ley
Al revisar
los artículos que conforman el proyecto de ley de la referencia, encuentra la
Corte que su contenido general se ajusta a la Constitución.
En efecto, el
proyecto establece el mecanismo electrónico de votación e inscripción para los
ciudadanos colombianos.
El proyecto
abre el paso para que en Colombia se implante un sistema electrónico de
votación, con lo cual desarrolla la previsión del artículo 258 de la
Constitución, conforme a la cual “... la ley podrá implantar mecanismos de
votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este
derecho de los ciudadanos”, y, más específicamente, lo dispuesto en el
parágrafo 2º de esa norma constitucional, adicionado por el artículo 11 del
Acto Legislativo No. 1 de 2003 y según el cual “[s]e podrá implantar el voto
electrónico para lograr agilidad y transparencia en todas las votaciones.”
El proyecto,
después de señalar que se establece el mecanismo electrónico de votación en
inscripción para los ciudadanos colombianos, define qué se entiende por tal mecanismo
y cuales son las características mínimas que debe tener, todo lo cual entra
dentro del ámbito de configuración legislativa. De manera particular se dispone
que habrán de contemplarse los mecanismos necesarios para garantizar el derecho
al voto con la misma eficacia para los discapacitados físicos, norma que
desarrolla claros postulados constitucionales.
También se
regula en el proyecto la manera como habrá de procederse a la implantación del
sistema y la coordinación que habrá de darse entre dicha implantación y el
proceso de renovación de las cédulas que se adelanta en el país.
Se contempla
una regulación especial para los colombianos residentes en el exterior y de
manera transitoria se adoptan las previsiones necesarias para garantizar que en
la fase de transición todos los colombianos tengan derecho al voto, bien sea a
través del nuevo sistema o del tradicional, allí en donde aún no haya sido
posible implantar el mecanismo electrónico.
Todo ello se
orienta a facilitar la participación y a modernizar el proceso electoral, lo
cual realiza claros mandatos constitucionales.
La Corte concluye, entonces, que el proyecto de ley
estatutaria bajo revisión, al regular el mecanismo electrónico de votación e
inscripción desarrolla los principios de soberanía popular y democracia
participativa y es una concreción de las previsiones contenidas en el artículo
258 de la Carta.
Sin embargo, tal como se ha sostenido por la Corte, el
hecho de que la orientación general de un proyecto de ley estatutaria se ajuste
a la Carta no excluye que alguno de sus contenidos específicos pueda vulnerar
principios superiores, razón por la cual es necesario realizar el análisis
separado de las  disposiciones del proyecto que puedan plantear un problema de
constitucionalidad.
Antes de proceder al análisis individualizado de los
distintos artículos procede la Corte a precisar, con carácter general, algunos
contenidos de la ley:
3.3.3.1. En primer lugar, cabe observar que, no obstante que ya se ha
determinado que, por su contenido, el proyecto de ley objeto de estudio debía
tramitarse, como en efecto ocurrió, por el procedimiento previsto para las
leyes estatutarias, no todo el contenido del proyecto está sometido a reserva
de ley estatutaria. A través de este tipo de leyes el constituyente quiso de
dotar de mayor estabilidad y de más garantías a la regulación de determinadas
materias, razón por la cual las sometió a un procedimiento especial, que
incluye la revisión previa de su constitucionalidad. Ha señalado la Corte que
con esta clase de leyes quiso el constituyente “dar cabida al
establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados
por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior
respecto de éstas, por una más exigente tramitación y por la certeza inicial y
plena acerca de su constitucionalidad.”[13]
Es
la propia Constitución la que determina cuales son las materias sujetas a
reserva de ley estatutaria, sin que le sea dable al legislador ampliar o
restringir esa definición. Y ha puesto de presente la Corte que una misma ley,
tramitada por la vía propia de las leyes estatutarias, puede contener
disposiciones que estén sometidas a reserva de ley estatutaria y materias
propias de la legislación ordinaria.
Lo
anterior plantea el siguiente interrogante: ¿Qué ocurre con aquellas materias
no sujetas a reserva de ley estatutaria que se incluyan dentro de un proyecto
de ley tramitado conforme a las exigencias de las leyes estatutarias? Es claro
que, desde la perspectiva formal, las normas relativas a tales materias no
pueden tenerse como contrarias a la Constitución, pues se tramitaron según un
procedimiento que resulta más exigente que el previsto para la legislación ordinaria.
Pero, por otra parte, la decisión del legislador de incluirlas dentro del
proyecto de ley estatutaria no puede cambiar su régimen constitucional. Esto
es, tal decisión legislativa no implica incluir en el ámbito de la reserva de
ley estatutaria a esas materias que son propias de la ley ordinaria, ni
significa que, hacia el futuro, tales materias sólo puedan ser modificadas
mediante leyes estatutarias.
Esta
concurrencia, en un mismo proyecto de ley, de temas sujetos a reserva especial
junto con otros propios de la legislación ordinaria, puede atribuirse a la
necesidad de expedir una regulación integral sobre determinadas materias, que
en general están sujetas a la reserva especial, sin que resultase razonable, en
tal caso, que el legislador debiese acudir al trámite de dos leyes distintas,
una ordinaria y otra estatutaria. Sobre este particular, ha señalado la Corte:
“…      cuando el legislador asume de manera integral,
estructural o completa la regulación de un tema de aquellos que menciona el
artículo 152 superior, debe hacerlo mediante ley estatutaria, aunque dentro de
esta regulación general haya disposiciones particulares que por su contenido
material no tengan el significado de comprometer el núcleo esencial de derechos
cuya regulación se defiere a este especial proceso de expedición legal. Es
decir, conforme con el aforismo latino que indica que quien puede lo más puede
lo menos, una ley estatutaria que de manera integral pretende regular un asunto
de los que enumera la precitada norma constitucional, puede contener normas
cuya expedición no estaba reservada a este trámite, pero en cambio, a la
inversa, una ley ordinaria no puede contener normas particulares reservadas por
la Constitución a las leyes estatutarias.”[14]
Por
otro lado, de manera general, la Corte ha precisado que en la medida en que no
corresponde a la ley estatutaria, en cada caso, hacer la regulación exhaustiva
de las materias sometidas a la reserva especial, los temas regulados en una ley
estatutaria no por ello quedan automáticamente excluidos del ámbito normativo
propio de la ley ordinaria.[15]
Y
más específicamente, ha señalado la Corte, a partir del anterior criterio, que cuando
el legislador estatutario se ocupa de materias que están dentro de la órbita
del legislador ordinario, la norma correspondiente no se transforma en materia
exclusiva de ley estatutaria y, por lo tanto, no se sustrae del ámbito de
competencia del legislador ordinario. Dijo sobre el particular la Corte:
“Si bien el legislador dispone de un margen para decidir si es
conveniente que un tema específico sea abordado en determinada ley en aras de
lograr una mayor racionalidad legislativa y una clara armonía en la regulación
de una materia, subraya la Corte que es la misma Constitución la que ha
indicado qué materias son de competencia del legislador estatutario y qué
materias son propias del legislador ordinario. Cuando el legislador estatutario
se ocupa de materias que están dentro de la órbita del legislador ordinario, la
norma correspondiente no se torna necesariamente inconstitucional, puesto que
se han cumplido todos los requisitos mínimos para que ésta ingrese válidamente
al ordenamiento jurídico, ya que el trámite de las leyes estatutarias es más
riguroso que el de las ordinarias. Sin embargo, el hecho de que un tema haya
sido regulado por el legislador estatutario siendo propio del legislador
ordinario no lo transforma en materia exclusiva de ley estatutaria y, por lo
tanto, no lo sustrae del ámbito de competencia del legislador ordinario.
Aceptar lo contrario llevaría a que gradualmente el legislador estatutario
vaciara la competencia del legislador ordinario, lo cual introduce demasiada
rigidez en la evolución del derecho y obstaculiza que las mayorías ordinarias
adopten decisiones democráticas mediante los procedimientos fijados por la
Constitución para la aprobación de leyes ordinarias.” [16]
Por
otra parte, tal como también ha sido señalado por esta Corporación, en la
medida en que el control previo de constitucionalidad sobre los proyectos de
ley estatutaria  es integral, el pronunciamiento de la Corte debe recaer tanto
sobre las disposiciones cuyo contenido está sometido a la reserva especial,
como sobre aquellas que desde la perspectiva material no estén sometidas a tal
reserva. En torno a este punto la Corte, en la Sentencia C-295 de 2002[17] expresó que “… el
hecho de que las disposiciones objeto de análisis se encuentren contenidas en
una ley estatutaria, con independencia de que se pueda estimar o no que  ellas
hayan debido ser objeto de una ley ordinaria, determina la competencia de esta
Corporación para hacer el respectivo juicio de constitucionalidad, sin que en
ningún caso pueda dejar de efectuar el control  a ella encomendado por el
numeral 8° del artículo  241 Constitucional.” Agregó la Corte que, tal como
se ha señalado por la jurisprudencia[18],
el control de constitucionalidad de una ley estatutaria, es  automático,
previo  e  integral, “… sin que pueda la Corporación abstenerse de
efectuarlo  tomando en cuenta la eventual naturaleza ordinaria de las
disposiciones sometidas a su examen. Cosa diferente es que esta circunstancia
pueda ser considerada al efectuar el análisis de constitucionalidad
respectivo.”[19]
En
estas condiciones, para preservar la separación de materias entre aquello que,
en el caso concreto,  es propio de ley estatutaria y lo que es susceptible de
regulación mediante ley ordinaria, y evitar que se materialice lo que en el
derecho comparado la doctrina ha denominado “congelación de rango”[20],
es necesario, entonces, que en la instancia de control previo de
constitucionalidad se fijen las pautas para establecer cuales son los
contenidos de ley estatutaria,  que definirán hacia el futuro el ámbito de esa
reserva especial, de manera que sólo puedan ser modificados mediante otra ley
de la misma naturaleza, y cuales contenidos son de ley ordinaria y no estarán
sujetos a requisitos especiales para su modificación. En torno a esta materia
la Corte ha señalado que  “… el hecho de haberse regulado una materia propia
de una ley ordinaria en una ley estatutaria o en una ley orgánica, no la hace
por si inconstitucional, pues, en últimas, es un problema de técnica
legislativa que no compromete las mayorías requeridas para aprobar una ley
ordinaria. Por lo demás, si la Corte busca proteger la competencia de las leyes
ordinarias, no requiere declarar inexequibles esas disposiciones  sino
simplemente señalar que esas normas no son orgánicas o estatutarias y pueden
por ende ser modificadas por normas legales ordinarias.”[21]
Para
ese efecto puede la Corte, o identificar las normas que escapan al ámbito de la
reserva especial, o señalar las pautas que permitan establecerlo así cuando a
ello haya lugar. De esta manera se procederá en el estudio individualizado de
cada uno de los artículos del proyecto objeto de revisión.
3.3.3.2. Encuentra la Corte necesario hacer, también
con carácter general una precisión en torno al hecho de que el proyecto de ley,
en varias de sus disposiciones, se refiere a la organización electoral, sin
distinguir entre los órganos que la integran. La atribución de competencias así
realizada podría tacharse de ambigua y, en tal sentido, de contraria al
principio de legalidad. Sin embargo, debe tenerse en cuenta, que la propia
Constitución, en el artículo 120,  hace una atribución indiscriminada de
competencias a la organización electoral, de la cual predica está conformada
por el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y
por los demás organismos que establezca la ley. Luego, en el Capítulo 2 del
Título IX, la Constitución precisa, en lo esencial, el alcance de las
atribuciones del Consejo Nacional Electoral y de la Registraduría Nacional del
Estado Civil. De esta manera el señalamiento de competencias, que en el
proyecto se hace de manera genérica a la Organización Electoral, debe
entenderse referido, en cada caso, a esos órganos constitucionales en el ámbito
competencial que a cada uno corresponde de acuerdo con la Constitución.
3.3.4.
El artículo 1º del proyecto tiene el siguiente tenor:
Artículo 1°. Establézcase el mecanismo electrónico de votación e
inscripción para los ciudadanos colombianos.
Para tales efectos, la Organización Electoral diseñará y señalará
los mecanismos necesarios para que el voto electrónico se realice con la misma
eficacia para los invidentes, discapacitados o cualquier otro ciudadano con
impedimento físicos.
Parágrafo 1°. Se entenderá por mecanismo de votación electrónico
aquel que sustituye las tarjetas electorales, por terminales electrónicos, que
permitan identificar con claridad y precisión, en condiciones iguales a todos
los partidos y movimientos políticos y a sus candidatos.
Parágrafo 2°. Las urnas serán reemplazadas
por registros en base de datos; los dispositivos y las herramientas
tecnológicas que garantizarán el voto deben organizarse en cubículos
individuales separados donde el ejercicio electoral sea consolidado, de manera
tal, que se cumplan las normas establecidas constitucionalmente. El sistema
debe constar de los siguientes módulos: reconocimiento del votante, Interfax
visual para la escogencia electoral y comunicación con la central de control.
Parágrafo 3°. El sistema debe asegurar la
aceptación de los tres tipos de cédulas existentes, en orden cronológico. De la
primera cédula se toma el número para alimentar la base de datos de los
electores, de la segunda y tercera generación de cédulas se toma el código de
barras por medio de censores láser o infrarrojos los cuales permitan reconocer
dicho código y convertirlo en un registro para confrontarlo con la base de
datos del sistema electoral. Cada entrada al sistema debe quedar registrada por
el mismo.
Parágrafo 4°. Este mecanismo debe incluir,
como requisito mínimo, la lectura automática del documento de identidad,
captura de huella dactilascópica u otros métodos de identificación idóneos que
validen y garanticen la identidad de la persona al instante de sufragar.
Parágrafo
5°. Los electores podrán obtener el certificado electoral través de una página
web determinada por la Registraduría Nacional en la cual se publicarán las
cédulas que efectivamente sufragaron. La Registraduría podrá determinar otros mecanismos
para este fin para evitar la suplantación de la persona al momento de sufragar.
La Registraduría podrá determinar otros
mecanismos para este fin.
En
la medida en que este artículo establece el mecanismo electrónico de votación e
inscripción; define sus características y requerimientos mínimos; adopta
algunas previsiones en orden a su implantación, y contiene medidas especiales
de protección para los discapacitados físicos, no es, en general, contrario a
ninguna disposición superior, salvo en lo que respecta a su inciso final, que
habrá de declararse inexequible de acuerdo con las consideraciones que se
exponen más adelante.
Con
todo, es necesario hacer algunas consideraciones puntuales en torno al
contenido de esta disposición:
3.3.4.1.
Estima la Corte que en el artículo objeto de estudio, en criterio que es
aplicable a las demás disposiciones del proyecto de ley, no tienen carácter
estatutario aquellos contenidos normativos que se refieren a aspectos
eminentemente técnicos y operativos pero que no comportan una decisión sobre la
modalidad de votación ni sobre las garantías que deben acompañar al proceso
electoral. Tales materias, por consiguiente, podrán ser reguladas en el futuro
mediante ley ordinaria.
Adicionalmente,
es preciso señalar que las autoridades electorales cuentan con competencias
residuales de reglamentación, de acuerdo con la ley y con el reglamento, en
relación con aquellos aspectos meramente técnicos y operativos cuyo desarrollo
es indispensable para el cabal cumplimiento de las responsabilidades que la
Constitución les atribuye.
Tal
es el caso, por ejemplo, del inciso segundo de este artículo, que atribuye a la
Organización Electoral la responsabilidad de diseñar y señalar los mecanismos
necesarios para que el voto electrónico se realice con la misma eficacia para
los invidentes, discapacitados o cualquier otro ciudadano con impedimento
físicos. En su dimensión estatutaria, esta norma contiene una disposición que
obedece a un imperativo constitucional, cual es el de promover la condiciones
para que la igualdad sea real y efectiva, adoptando medidas a favor de grupos
discriminados o marginados y protegiendo de manera especial a quienes se
encuentren en condiciones de debilidad manifiesta. (C.P. Art. 13) La
realización práctica de ese imperativo, corresponde, sin embargo, a desarrollos
técnicos y operativos que pueden quedar a cargo de las autoridades electorales,
en el ámbito de sus competencias constitucionales y en ejercicio de
atribuciones residuales de reglamentación.
3.3.4.2.
De acuerdo con el artículo 258 de la Constitución, que previamente a su
reforma mediante el Acto Legislativo No. 1 de 2003, establecía como imperativo
el mecanismo de votación conocido como de “tarjetón electoral”, “… la
ley podrá implantar mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías
para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos.” El mencionado
Acto Legislativo, expresamente contempla la posibilidad de implantar el voto
electrónico, “… para lograr agilidad y transparencia en todas las
votaciones.”  En ese contexto, el mecanismo de votación previsto en el
proyecto de la ley estatutaria objeto de revisión, desarrolla esa previsión
constitucional, sin que por otra parte, las especificaciones técnicas
contenidas en el proyecto queden sometidas a reserva de ley estatutaria, en la
medida en que, expresamente, se ha previsto que en materias tales como los
mecanismos de identificación del votante se utilicen otros mecanismos que
resulten idóneos para evitar la suplantación de la persona al momento de
sufragar.
3.3.4.3.
El último inciso del artículo primero dispone que, “[l]a Registraduría podrá
determinar otros mecanismos para este fin”.  Encuentra la Corte que tal
disposición ambigua, en primer lugar, porque no es claro si se refiere a los
mecanismos previstos en el parágrafo cuarto, o a la totalidad del artículo
primero. Si se acoge la primera opción, la norma resultaría inocua, por
reiterativa de un contenido idéntico previsto en el mencionado parágrafo. Pero
si se acoge la segunda opción, la amplitud de la capacidad reglamentaria que se
atribuiría a la Registraduría haría que la norma resulte inconstitucional.
Dada
la anterior ambigüedad, y en la medida en que la interpretación que dota de
contenido normativo a la disposición que se analiza es contraria a la
Constitución, la Corte habrá de declarar la inexequibilidad del último inciso
del artículo primero del proyecto.
3.3.5. El
artículo 2º del proyecto se limita a señalar que “Para los ciudadanos
colombianos domiciliados en el exterior, la Organización Electoral implementará
el mecanismo electrónico de inscripción y votación con la cobertura que
facilite su participación en los comicios electorales.”, y no encuentra la
Corte que presente problema de constitucionalidad alguno. Por el contrario, de
acuerdo con el artículo 258 Superior, el voto es un derecho y un deber
ciudadano, que salvo exigencia expresa para ciertas elecciones, no está
restringido en atención al lugar de residencia de los ciudadanos. De tiempo
atrás la legislación Colombiana ha previsto la participación de los colombianos
residentes en el exterior en las elecciones para Presidente de la República. De
manera expresa, el artículo 171 de la Constitución señala que los ciudadanos
colombianos que se encuentren o residan en el exterior podrán  sufragar en las
elecciones para Senado de la República, y el artículo 176 Superior dispone que
la ley podrá establecer una “circunscripción especial para asegurar la
participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de las
minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior.” De
manera general, el artículo 2 de la Carta establece entre los fines esenciales
del Estado el de facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida política, económica, administrativa y cultural de la
nación, objetivo al que de manera puntual atiende la disposición que se
examina.
Sobre este particular la Corte, en sentencia C-145 de
1994, al declarar la inexequibilidad de una disposición que condicionaba la
participación de los ciudadanos colombianos residentes en el exterior en las
elecciones para el Senado a la expedición de una ley para esos efectos por
parte del Congreso, expresó que el derecho al voto es de aplicación inmediata,
en los términos del artículo 85 de la Constitución Política, y que deferir la
efectividad del derecho al voto de los colombianos en el exterior “... tiene
un contenido de carácter discriminatorio y vulneratorio del derecho a la
igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Carta Política, en cuanto no
permite el ejercicio del sufragio a quienes residan en el exterior, cuando la
Constitución por el contrario, establece el derecho como tal en favor de todos
los ciudadanos colombianos, sin hacer distinciones en cuanto al lugar de su
residencia.”
De
este modo una previsión legal orientada a establecer el mecanismo electrónico
de inscripción y votación de manera que se facilite la participación de los
colombianos residentes en el exterior tiene claro asiento constitucional, en la
medida en que busca que el nuevo mecanismo electoral esté al alcance,
atendiendo sus respectivas circunstancias, tanto de los colombianos residentes
en el país, como de aquellos qué se encuentren en el extranjero.
3.3.6. El siguiente es el texto del artículo 3º del
proyecto:
Artículo 3°. La Organización Electoral reglamentará lo dispuesto por
la presente ley y la implementación del nuevo mecanismo se realizará antes de
cinco años, sin embargo, la Organización Electoral deberá, en un plazo no mayor
de seis meses, dar inicio a los planes pilotos de votación con el nuevo
sistema.
Parágrafo 1°. Dentro de la reglamentación
se exigirá que el aplicativo o software y la base de datos posean el código fuente
debidamente documentado, descartará los votos que presenten identificación y/o
huellas repetidas, y los votos realizados, así como los votos sufragados en una
circunscripción diferente a la inscrita cuando los candidatos sean de
circunscripción territorial.
Parágrafo 2°. El mecanismo electrónico de
votación asegurará el secreto e inviolabilidad del voto.
3.3.6.1.       El parágrafo segundo del este artículo
contiene la reiteración de principios constitucionales en relación con el voto
y el parágrafo primero contempla algunas exigencias que habrán de cumplirse
dentro del proceso de contratación de los sistemas necesarios para poner en
marcha el nuevo mecanismo, y no observa la Corte que el mismo presente
problemas de constitucionalidad.
3.3.6.2.       En cuanto hace a la primera parte del
artículo 3º, encuentra la Corte que el apartado según el cual “... la
Organización electoral reglamentará lo dispuesto en la presente ley ...”, es
contrario a la Constitución, por las razones que se exponen a continuación.
Es claro para la Corte que la disposición que se
examina, en la medida en que atribuye a la Organización Electoral, de manera
general, la competencia para reglamentar la ley, resulta contraria a las
previsiones constitucionales en materia de potestad reglamentaria.
Tal como se ha expresado en esta providencia, de la
Constitución se deriva para las autoridades electorales una cierta capacidad
reglamentaria, pero la misma tiene carácter residual y subordinado y no puede
desconocer la competencia que, en materia de potestad reglamentaria, la
Constitución atribuye al Presidente de la República. Así, para el cabal
cumplimiento de sus cometidos, las autoridades electorales pueden expedir
disposiciones de carácter general, pero tal facultad es residual porque
recae sobre aspectos que, por su nivel de detalle y su carácter puramente
técnico y operativo, no hayan sido reglamentados por el Presidente de la
República, y subordinada porque, en todo caso, no puede contrariar los
reglamentos que en el ámbito de su competencia haya expedido el Presidente de
la República.
De este modo, no es posible que la ley atribuya a las
autoridades electorales una competencia reglamentaria que desplace la que de
acuerdo con la Constitución le corresponde al Presidente del Republica. Ello
quiere decir, o que la competencia reglamentaria especial está expresamente
prevista en la Constitución –caso en el cual desplazaría a la competencia
ordinaria del Presidente de la República-, o que es una competencia de
reglamentación administrativa de carácter residual y subordinado.
Para la reglamentación general de los mecanismos
electorales no hay en la Constitución una atribución especial de competencia a
la Organización Electoral y, por el contrario, en esa materia se mantiene la
potestad reglamentaria del Presidente de la República.
En efecto, tal como se expresó en la Sentencia C-805
de 2001[22],
la potestad reglamentaria se concreta en la expedición de las normas de
carácter general que sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley, y
está atribuida, en principio, al Presidente de la República, sin necesidad de
que la ley lo determine así  en cada caso. A su vez, en la Sentencia C-384 de
2003[23],
la Corte puso de presente que “[e]xcepcionalmente, y por disposición
constitucional, existe un sistema de reglamentación especial respecto de
ciertas materias y para determinados órganos constitucionales, al margen de la
potestad reglamentaria del Presidente de la República[24]. Tal
es el caso del Consejo Superior de la Judicatura[25], de la
Junta Directiva del Banco de la República[26],
del Consejo Nacional Electoral[27]
y de la Contraloría General de la República[28].”
Esto es, en materia de potestad reglamentaria existe una cláusula general de
competencia en cabeza del Presidente de la República, pero la Constitución ha
previsto, de manera excepcional, facultades de reglamentación en otros órganos
constitucionales.
Esas facultades especiales de reglamentación, ha dicho
la Corte, encuentran su fundamento en la autonomía constitucional que tienen
ciertos órganos, y están limitadas, materialmente, por el contenido de la
función a cuyo desarrollo autónomo atienden y, formalmente, por las previsiones
que la Constitución haya hecho sobre el particular.
Desde esta perspectiva formal, la potestad
reglamentaria que constitucionalmente tienen asignada ciertos órganos
constitucionales se limita a aquellos ámbitos expresamente mencionados en la
Constitución, sin que por consiguiente, respecto de determinadas materias sea
posible afirmar la concurrencia de dos competencias reglamentarias, la general
propia del Presidente del República y la especial, que sin estar expresamente
atribuida, se derivaría del carácter autónomo del órgano que la ejerce. No, de
acuerdo con la Constitución las competencias reglamentarias especiales son
aquellas expresamente conferidas por la Constitución y por fuera de ese ámbito,
la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes corresponde
al Presidente de la República.
Cuando el artículo que se examina dispone que la
reglamentación de la ley corresponderá a la organización electoral, cabría que
tal competencia se ejerciese o por la Registraduría Nacional del Estado Civil,
o por el Consejo Nacional Electoral. La Registraduría carece de potestad
reglamentaria, debido a que en la Constitución nada se dice sobre el
particular. Le corresponde si, con subordinación a la ley y a los reglamentos,
expedir las disposiciones administrativas de carácter general necesarias para
el cabal cumplimiento de su función de dirigir y organizar las elecciones (C.P.
Art. 266). Pero tales disposiciones administrativas tienen, como se ha
señalado, un carácter residual y subordinado.
A su vez, entre las funciones del Consejo Nacional
Electoral previstas en el artículo 265 de la Constitución, en materia
reglamentaria de la ley, de manera expresa solamente se encuentra la enunciada
en el numeral noveno, conforme a la cual le corresponde “[r]eglamentar la
participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de
comunicación del Estado.” De manera especial y temporal, y para una
vigencia limitada, el Acto Legislativo No. 1 de 2003, en el parágrafo
transitorio que dispuso para el  artículo 263 de la Constitución, facultó al
Consejo Nacional Electoral, para que de manera supletiva, en los limitados
términos allí establecidos, expidiera la reglamentación que debe adoptar la ley
en relación con el sistema electoral regulado en esa disposición superior.
De este modo, formalmente la competencia reglamentaria
del Consejo Nacional Electoral se restringe a lo previsto en el numeral noveno
del artículo 265 de la Constitución. En lo demás, el Consejo Nacional
Electoral, en las materias de su competencia, de conformidad con el numeral
cuarto del artículo 265, está habilitado para presentar proyectos de acto
legislativo y de ley; le corresponde servir como órgano consultivo del Gobierno
y puede “... recomendar proyectos de decreto”.
Claramente se aprecia que la Constitución ha
preservado, en materia electoral, la competencia reglamentaria del Gobierno y
que al Consejo Electoral le corresponde servir de cuerpo consultivo del
gobierno y recomendar proyectos de decreto, sin que pueda la ley, por
consiguiente, atribuirle una competencia reglamentaria distinta de las
expresamente previstas en la Constitución. Ello no obsta, sin embargo, para que
la ley autorice al Consejo Nacional Electoral para expedir disposiciones
reglamentarias indispensables para el cabal ejercicio de la función  electoral,
siempre que tal facultad se entienda circunscrita a la regulación de “...
aspectos técnicos y de mero detalle.”[29]
Esto es, sin expresa previsión constitucional, no
puede la ley sustraer determinadas materias del ámbito de la potestad
reglamentaria del Presidente de la Republica, para atribuir su reglamentación a
las autoridades electorales. Dicha posibilidad no solo resulta en oposición al
esquema general que para la potestad reglamentaria ha previsto la Constitución,
sino que es contraria a las previsiones constitucionales que en materia
electoral se refieren a las competencias que el gobierno habrá de ejercer
mediante decretos que, en el contexto del numeral cuarto del artículo 265, no
pueden ser otros que los que expida en ejercicio de la potestad reglamentaria
para la cumplida ejecución de la ley.
Así, la autonomía que la Constitución ha previsto para
la organización electoral, se desenvuelve en el ámbito de la organización de las
elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de
las personas (C.P. Art. 120), dentro de las atribuciones que para el efecto
contempla la Constitución en su Título IX.
Esa autonomía, que en materia electoral, se concreta
en la dirección, organización, ejecución  y vigilancia de los procesos que
están a su cargo, debe armonizarse con la potestad reglamentaria que
corresponde al Gobierno, quien para tales efectos tendrá como cuerpo consultivo
al Consejo Nacional Electoral, entidad que podrá recomendar la expedición de
los decretos reglamentarios de las leyes que regulen el desarrollo de la
función electoral.
Por las anteriores consideraciones, la
expresión “... la Organización electoral reglamentará lo dispuesto en la
presente ley y ...”,  contenida en el artículo 3º del proyecto de ley que
se revisa, habrá de ser declarada inexequible.
3.3.6.3. Finalmente, encuentra la Corte que la
expresión “… y los votos realizados,” contenida en el parágrafo primero
de este artículo no tiene conexión gramatical con el resto del parágrafo y como
tal, carecería de fuerza normativa, sin embargo, su presencia en la ley haría
imperativo atribuirle algún sentido, el cual, de acuerdo con el tenor literal
de la expresión, resultaría inconstitucional porque privaría de significación a
“los votos realizados”. Por tal razón, la mencionada expresión será declarada
inexequible.
3.3.7. Los artículos transitorios 1 y 2 contienen
previsiones orientadas a permitir que mientras se completa la implantación del
mecanismo electrónico, pueda seguir operando el mecanismo convencional de
votación e inscripción, medida que se orienta a garantizar el derecho al voto
de todos los ciudadanos, sin que las dificultades operativas en el proceso de
implantación puedan convertirse en un obstáculo para ese propósito. Tales
previsiones resultan por consiguiente, plenamente ajustadas la
Constitución.
3.3.8. El artículo 4º dispone que  la ley regirá a
partir de su sanción y promulgación,  momento a partir del cual, en los
términos de esta providencia  entrará en vigencia la habilitación para la
puesta en marcha del nuevo mecanismo. Con ese alcance el artículo 4º no es sino
la expresión de la regla general sobre vigencia de la ley, y la Corte lo
encuentra ajustado a la Constitución.
4. Con fundamento en las consideraciones
anteriores, el texto del proyecto revisado quedará así:
Proyecto de Ley número 081/02 Senado; 228/03 Cámara
por medio de la cual se establece nuevos
mecanismos de votación e inscripción para garantizar el libre ejercicio de este
derecho, en desarrollo del artículo 258 de la Constitución Política.
El
Congreso de Colombia­
DECRETA:
Artículo 1°. Establézcase el mecanismo electrónico de votación e
inscripción para los ciudadanos colombianos.
Para tales efectos, la Organización Electoral diseñará y señalará
los mecanismos necesarios para que el voto electrónico se realice con la misma
eficacia para los invidentes, discapacitados o cualquier otro ciudadano con
impedimento físicos.
Parágrafo 1°. Se entenderá por mecanismo de votación electrónico
aquel que sustituye las tarjetas electorales, por terminales electrónicos, que
permitan identificar con claridad y precisión, en condiciones iguales a todos
los partidos y movimientos políticos y a sus candidatos.
Parágrafo 2°. Las urnas serán reemplazadas
por registros en base de datos; los dispositivos y las herramientas
tecnológicas que garantizarán el voto deben organizarse en cubículos
individuales separados donde el ejercicio electoral sea consolidado, de manera
tal, que se cumplan las normas establecidas constitucionalmente. El sistema
debe constar de los siguientes módulos: reconocimiento del votante, Interfax
visual para la escogencia electoral y comunicación con la central de control.
Parágrafo 3°. El sistema debe asegurar la
aceptación de los tres tipos de cédulas existentes, en orden cronológico. De la
primera cédula se toma el número para alimentar la base de datos de los
electores, de la segunda y tercera generación de cédulas se toma el código de
barras por medio de censores láser o infrarrojos los cuales permitan reconocer
dicho código y convertirlo en un registro para confrontarlo con la base de
datos del sistema electoral. Cada entrada al sistema debe quedar registrada por
el mismo.
Parágrafo 4°. Este mecanismo debe incluir,
como requisito mínimo, la lectura automática del documento de identidad, captura
de huella dactilascópica u otros métodos de identificación idóneos que validen
y garanticen la identidad de la persona al instante de sufragar.
Parágrafo
5°. Los electores podrán obtener el certificado electoral través de una página
web determinada por la Registraduría Nacional en la cual se publicarán las
cédulas que efectivamente sufragaron. La Registraduría podrá determinar otros
mecanismos para este fin para evitar la suplantación de la persona al momento
de sufragar.
Artículo 2°. Para los ciudadanos
colombianos domiciliados en el exterior, la Organización Electoral implementará
el mecanismo electrónico de inscripción y votación con la cobertura que
facilite su participación en los comicios electorales.
Artículo 3°. La implementación del nuevo mecanismo se realizará
antes de cinco años, sin embargo, la Organización Electoral deberá, en un plazo
no mayor de seis meses, dar inicio a los planes pilotos de votación con el
nuevo sistema.
Parágrafo 1°. Dentro de la reglamentación
se exigirá que el aplicativo o software y la base de datos posean el código
fuente debidamente documentado, descartará los votos que presenten
identificación y/o huellas repetidas, así como los votos sufragados en una
circunscripción diferente a la inscrita cuando los candidatos sean de
circunscripción territorial.
Parágrafo 2°. El mecanismo electrónico de
votación asegurará el secreto e inviolabilidad del voto.
Artículo transitorio 1°. La organización
electoral permitirá la coexistencia del sistema convencional de votación en
tarjetones de papel mientras la infraestructura tecnológica de ciertos puntos
de votación, no cumpla con los requerimientos mínimos del mecanismo
automatizado de inscripción y votación.
Artículo transitorio 2°. Cuando los
documentos de identificación no permitan su lectura automática ésta se hará
mediante la captura del número de identificación por digitación manual, siempre
y cuando se verifique la identificación dactilar del ciudadano. El
procedimiento anterior, regirá tanto para el proceso de inscripción, como el de
votación.
Artículo 4°. Esta ley rige a partir de su
sanción y promulgación.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar EXEQUIBLE el artículo 1° del proyecto de ley N° 81/02
Senado; 228/03 Cámara, salvo el inciso final que dice “La Registraduría
podrá determinar otros mecanismos para este fin.”, el cual se declara INEXEQUIBLE.
Segundo:
Declarar EXEQUIBLE el
artículo 2°  del proyecto de ley N° 81/02 Senado; 228/03 Cámara.
Tercero:
Declarar EXEQUIBLE el
artículo 3° del proyecto de ley N° 81/02 Senado; 228/03 Cámara, salvo la
expresión “... la Organización electoral reglamentará lo dispuesto en la
presente ley y ...” contenida en el inciso primero, y la expresión “y
los votos realizados,” contenida en el parágrafo 1º,  las cuales se
declaran INEXEQUIBLES.
Cuarto: Declarar EXEQUIBLES los artículo transitorios 1 y 2, así
como el artículo 4º  del proyecto de ley N° 81/02 Senado; 228/03 Cámara.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
Salvamento parcial de voto a
la Sentencia C-307/04
LEY DE GASTOS DE ADMINISTRACION EN PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION E INSCRIPCION-Desconocimiento de reserva de iniciativa
gubernamental respecto de fijación de plazos perentorios/LEY DE GASTOS DE
ADMINISTRACION-Reserva de iniciativa a favor del Gobierno (Salvamento
parcial de voto)
Nos vemos obligados a salvar parcialmente
el voto en la sentencia, pues consideramos que la decisión mayoritaria, en
cuanto admite la fijación de plazos perentorios para la puesta en marcha de un
nuevo mecanismo de votación, desconoce la reserva de iniciativa que la
Constitución establece a favor del gobierno en relación con las leyes que fijen
los gastos de la administración, y es contraria a la jurisprudencia
constitucional sobre la materia. La constitucionalidad de los plazos debía
supeditarse a que los mismos no se interpretasen como un mandato imperativo
para que el gobierno, año a año, incorpore en el proyecto de presupuesto las
partidas de gasto que se desprenden del alcance de la ley, y que, por
consiguiente, el nuevo mecanismo de votación sólo resultaría imperativo en
Colombia a partir del momento en el que efectivamente sea implantado, previa la
aprobación de las partidas presupuestales necesarias.
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Reserva de iniciativa (Salvamento parcial
de voto)
LEY DE GASTO PUBLICO-Iniciativa del Congreso para el trámite no
impone al Gobierno inclusión en el presupuesto (Salvamento parcial de voto)/LEY
DE PRESUPUESTO-Reserva de iniciativa en el Gobierno (Salvamento parcial de
voto)
Ha sido uniforme, la doctrina de la
Corte en señalar que si bien el Congreso tiene iniciativa para el trámite de
leyes que comporten gasto público, la aprobación de las mismas tiene sólo un
efecto habilitante, pero no puede tener el alcance de imponer al gobierno la
inclusión en el presupuesto de las partidas necesarias para hacer efectivo el
gasto. La reserva de iniciativa en esta materia, se orienta, precisamente, a
preservar la capacidad del gobierno para determinar las prioridades del gasto,
de acuerdo con el plan de desarrollo de su iniciativa y conforme a su
valoración sobre los requerimientos de la política macroeconómica, sin que
pueda perderse de vista, por otra parte, que la iniciativa reservada del
gobierno debe ejercerse de conformidad con los cánones constitucionales que
prevén que el proyecto de presupuesto deberá corresponder al plan nacional de
desarrollo; que en la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna
que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto
decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para
atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al
servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de
desarrollo o que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la
totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia
fiscal respectiva.
LEY DE PRESUPUESTO-Reserva de iniciativa en el Gobierno para
inclusión de gastos (Salvamento parcial de voto)
GASTO PUBLICO-Forma como opera aprobación formal (Salvamento parcial
de voto)
Se distinguen dos momentos diversos en
la forma como opera en la práctica institucional la aprobación formal del gasto
público. El primero, determinado por la existencia de un título que constituya
fuente legítima para ordenar gasto; aspecto definido en el inciso 2º del
artículo 346 de la Constitución, en donde se indican los fundamentos o los
títulos de las partidas presupuestales: (i) créditos judicialmente reconocidos,
(ii) gastos decretados conforme a ley anterior, o (iii) gastos propuestos por
el Gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder público, el
servicio de la deuda o destinados a dar cumplimiento al plan nacional de
desarrollo. El segundo momento, está definido por la inclusión de la partida
presupuestal respectiva en la llamada ley anual del presupuesto, como una
competencia radicada de manera exclusiva en el Gobierno Nacional.
GASTO PUBLICO-Razón de ser de diseño institucional de competencias
en la Constitución (Salvamento parcial de voto)
Este diseño institucional de competencias
de la Constitución de 1991 tiene una razón de ser muy concreta que está
asociada a la naturaleza de ley anual del presupuesto. En primer lugar, esta
ley tiene una evidente connotación temporal, lo que justifica que la reserva de
la iniciativa en cabeza del Gobierno permita que esta autoridad adelante una
previsión de cálculo respecto de los ingresos y de los egresos del Estado
esperados y esperables. En segundo lugar, esta ley tiene un evidente contenido
técnico, lo que justifica igualmente la reserva de iniciativa en cabeza del Gobierno,
en la medida en que la valoración del momento económico supone un estudio
detallado de todos los elementos que concurren en la definición y ejecución de
la política económica del Estado. Y en tercer lugar, esta ley tiene un
importante contenido de oportunidad que también justifica la reserva de
iniciativa, en la medida en que permite que el Gobierno Nacional decida si es
conveniente desde el punto de vista macroeconómico, la inclusión o no de
ciertas partidas en el proyecto de presupuesto; esto, en la medida en que
existan las condiciones fiscales necesarias que garanticen una ejecución
racional, ordenada y sana del gasto público del Estado.
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte, nos vemos obligados a salvar parcialmente el voto en la
sentencia de la referencia, pues consideramos que la decisión mayoritaria, en
cuanto admite la fijación de plazos perentorios para la puesta en marcha de un
nuevo mecanismo de votación, desconoce la reserva de iniciativa que la
Constitución establece a favor del gobierno en relación con las leyes que fijen
los gastos de la administración, y es contraria a la jurisprudencia
constitucional sobre la materia.
Sobre
el particular, estimamos que la Corte debió haber adoptado la solución
propuesta en la ponencia que originalmente había sido sometida a su
consideración y conforme a la cual la constitucionalidad de los plazos
contenidos en el artículo 3º del proyecto de ley estatutaria debía supeditarse
a que los mismos no se interpretasen como un mandato imperativo para que el
gobierno, año a año, incorpore en el proyecto de presupuesto las partidas de
gasto que se desprenden del alcance de la ley, y que, por consiguiente, el
nuevo mecanismo de votación sólo resultaría imperativo en Colombia a partir del
momento en el que efectivamente sea implantado, previa la aprobación de las
partidas presupuestales necesarias.
Los
antecedentes de lo que se conoce como restricciones a la iniciativa del
Congreso en materia de gasto público se remontan en Colombia a 1945, cuando se
planteó la necesidad de imponer un límite a las facultades de los congresistas
para  incluir en el presupuesto partidas de gasto que no habían sido
solicitadas por el Gobierno o para decretar gasto público de manera autónoma.
Se introdujeron entonces en la Constitución unas modificaciones, que fueron
reforzadas en la reforma constitucional de 1968, orientadas a evitar que el
Congreso, de manera autónoma pudiera incorporar en el presupuesto partidas de
gasto para inversiones, o ampliación de servicios, o decretar gasto público.
La
Constitución de 1991 mantuvo la reserva de iniciativa en esta materia, pero
modificó el sistema que había sido adoptado en las citadas reformas, al
distinguir entre, por un lado, la iniciativa para decretar gasto público, que
no se sujetó a reserva, y por otro, la iniciativa en materia de ley de
presupuesto, que corresponde de manera exclusiva al Gobierno.
Tal
esquema se desprende de la regla general conforme a la cual el Congreso tiene
iniciativa legislativa salvo en las materias expresamente exceptuadas por la
Constitución, las cuales, en cuanto que excepciones, son de interpretación
restrictiva. De este modo, la previsión del artículo 154 de la Constitución que
remite al numeral 11 del artículo 150 Superior, para disponer que sólo podrán
ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes por medio de
las cuales se establezcan las rentas nacionales y los gastos de la
administración, únicamente opera tratándose de la ley de presupuesto y no
resulta predicable de leyes que no tengan formal y materialmente la virtualidad
de establecer las rentas o fijar los gastos de la administración.
Sobre
este particular la Corte, en la Sentencia C-343 de 1995 señaló que:
“Al respecto, debe señalarse que el tema de
la iniciativa legislativa en materia de gasto público ha sido objeto de
diversas discusiones y análisis a través de la historia constitucional
colombiana. En principio, el debate recaía sobre la facultad que podría tener
el Congreso de la República para decretar un gasto, o para incluir dentro de la
respectiva ley de presupuesto determinados gastos públicos que no hubiesen sido
definidos, estudiados o aprobados con antelación por el Gobierno Nacional.
Asimismo, se planteaba la necesidad de que, al ser el Gobierno el responsable
de realizar el cálculo de las rentas y de los gastos, así como de ejecutar el
presupuesto, entonces resultaba indispensable que únicamente el ejecutivo
pudiese someter a consideración del legislativo el proyecto de ley de
presupuesto. Esta última posición fue recogida en las reformas constitucionales
de 1945 y 1968, principalmente, en las que se establecieron algunas
limitaciones al Congreso de la República al momento de aprobar la respectiva
ley anual de presupuesto. Era el caso, por ejemplo, de la prohibición de
aumentar las partidas de gastos propuestas por el gobierno o la imposibilidad
de reducir o eliminar las partidas de que trataba el numeral 4o del artículo 76
de la Constitución Política de 1886. De igual forma, a partir de la reforma de
1968, se prohibió a los congresistas presentar proyectos de ley relacionados
con gastos, obras e inversiones públicas, es decir, se les quitó la iniciativa
del gasto público.
La Asamblea Constituyente de 1991, en lo
referente al gasto público, debatió sobre la necesidad de devolver la plenitud
de la iniciativa legislativa al Congreso. Para ello, se planteó una distinción
necesaria entre la capacidad para decretar un gasto y la posible competencia
del legislador para presentar el proyecto de ley anual de presupuesto. Se
concluyó a favor de la primera posibilidad, pero se mantuvo la iniciativa
gubernamental en materia presupuestal.
Sobre el particular, el constituyente
Hernando Yepes Arcila anotó:
“Pensamos que es necesario devolver al
Congreso la iniciativa en materia de gastos, que no puede confundirse con la
iniciativa o capacidad de modificar las partidas propuestas por el Gobierno en
el proyecto de presupuesto.  Son dos figuras radicalmente distintas.  En la teoría
política cuando se enuncia y comenta la restricción de la iniciativa
parlamentaria de gastos, siempre se hace referencia al presupuesto, que es un
acto-condición y no a la ley previa creadora de situaciones jurídicas de
carácter general.  Por lo demás respecto a la realización o desembolso de las
inversiones existen dos actos-condiciones: el primero, su incorporación a los
planes y programas de desarrollo económico y social, el segundo su
incorporación en los rubros de gastos presupuestales; dos instancias capaces de
refrenar la demagogia y manirrotismo parlamentarios.”[30]
La distinción entre presupuesto y leyes que
decretan gasto público quedó, pues, establecida en la Constitución Política de
1991. Lo anterior resulta relevante si se tiene en consideración que el
artículo 154 superior, referente a la iniciativa legislativa, no estableció
excepciones en favor del gobierno para la presentación de proyectos de ley en
los que se decrete gasto público -como inversiones públicas-, salvo que se
trate de alguno de los eventos contemplados en los numerales 3, 9 y 11 del
artículo 150, que se ordene la participación en rentas nacionales o
transferencias de las mismas, o que se autorice aportes o suscripciones del
Estado a empresas comerciales o industriales, entre otros.  Por tal motivo,
debe reconocerse, entonces, que a partir de la vigencia de la Carta Política
los congresistas readquirieron la iniciativa para presentar proyectos de ley
que decreten gasto público.
De este modo, la Corte, a partir de las correspondientes
disposiciones constitucionales, ha establecido, por una parte, que dentro del
ámbito general de la iniciativa legislativa del Congreso está incluida la
posibilidad de presentar proyectos de ley que comporten gasto público, pero,
por otra, que tal posibilidad  no conlleva la modificación o adición del
presupuesto general de la Nación -materia para la que sí existe reserva de
iniciativa- sino que las leyes así aprobadas “... servirán de título para que
posteriormente, a iniciativa del Gobierno, se incluyan en la ley anual de
presupuesto las partidas necesarias para atender esos gastos”[31].
Ha precisado la jurisprudencia constitucional que, si
bien el Congreso está habilitado para, por su propia iniciativa, dictar leyes
que tengan la virtualidad de generar gasto público, tal gasto “... sólo será
efectivo cuando y en la medida en que se incorpore la respectiva partida en la
ley de presupuesto”[32],
y que, por consiguiente, el cumplimiento material de una ley que comporte gasto
público está supeditado a que se incorporen las partidas necesarias en la ley
de presupuesto[33],
materia par la cual si existe reserva, por cuanto “[n]o se discute que respecto
de la ley de presupuesto, la Constitución reserva al Gobierno la iniciativa
exclusiva para presentarla (CP art. 154) y la atribución de aceptar o rehusar
modificaciones a sus propuestas de gastos y a su estimativo de rentas (CP arts.
349 y 351).”[34]
En la Sentencia C-1339 de 2001[35], la Corte, sintetizando
la jurisprudencia sobre la iniciativa en materia de gastos, señaló que “... a
partir de la vigencia de la Carta Política, los congresistas tienen iniciativa
para presentar proyectos de ley que decreten gasto público. Lo anterior no les
permite modificar ni adicionar el presupuesto general de la nación, pues este
tipo de leyes sirven de título para que luego, por iniciativa gubernamental,
las partidas necesarias para atender estos gastos, sean incluidas en la ley
anual de presupuesto, sin contrariar los principios de coordinación financiera
y disciplina fiscal. Prima entonces el principio de libertad en la iniciativa
legislativa del Congreso y por tanto, éste puede dictar leyes que generen gasto
público, siempre y cuando no ordenen apropiaciones presupuestales para arbitrar
los recursos.”
Ha sido uniforme, entonces, la doctrina de la Corte en
señalar que si bien el Congreso tiene iniciativa para el trámite de leyes que
comporten gasto público, la aprobación de las mismas tiene sólo un efecto
habilitante, pero no puede tener el alcance de imponer al gobierno la inclusión
en el presupuesto de las partidas necesarias para hacer efectivo el gasto. La
reserva de iniciativa en esta materia, se orienta, precisamente, a preservar la
capacidad del gobierno para determinar las prioridades del gasto, de acuerdo
con el plan de desarrollo de su iniciativa y conforme a su valoración sobre los
requerimientos de la política macroeconómica, sin que pueda perderse de vista,
por otra parte, que la iniciativa reservada del gobierno debe ejercerse de
conformidad con los cánones constitucionales que prevén que el proyecto de
presupuesto deberá corresponder al plan nacional de desarrollo (C.P. Art. 346);
que en la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no
corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado
conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de
la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo (C.P.
Art. 346) o que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la
totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia
fiscal respectiva (C.P. art. 347).
A partir de las anteriores consideraciones, la Corte ha señalado que
para establecer si el contenido de un determinado proyecto estaba sujeto a
reserva de iniciativa es necesario analizar el objetivo de las expresiones
utilizadas en el mismo, por cuanto  “... si su objetivo se contrae a decretar
un gasto, resulta claro que la norma contiene una habilitación para que el
gobierno lo pueda incluir en la ley de presupuesto. Sin embargo, si se trata de
ordenar la inclusión de la partida respectiva en el presupuesto de gastos, la
norma establecería un mandato u obligación en cabeza del gobierno, que a la luz
de la Constitución Política sería inaceptable.”[36]
De esta manera, quienes salvamos el voto consideramos
que, si bien mediante un proyecto de ley de iniciativa parlamentaria se puede
introducir una modificación a los mecanismos de inscripción y votación que
comporte nuevos gastos a cargo de la Nación, la adopción de plazos perentorios
para que el sistema entre a operar puede interpretarse en el sentido de que se
le impone al gobierno la obligación de incorporar en los proyectos de ley de
presupuesto, año tras año, las partidas necesarias para la puesta en marcha del
nuevo sistema, hasta su total implantación, situación que, como se acaba de
reseñar, resulta contraria a la Constitución por violar la reserva de
iniciativa que en materia presupuestal existe a favor del Gobierno Nacional.
En
este sentido, la decisión mayoritaria comporta una restricción, contraria a la
Constitución y a la jurisprudencia, del ámbito de la reserva de iniciativa que
en materia presupuestal existe a favor del gobierno. En una primera
aproximación se tendría que, contrariamente a lo decidido por la Corte, los
plazos previstos en el artículo 3º del proyecto de ley para la implantación del
nuevo mecanismo de votación deberían haber sido declarados inexequibles, porque
de los mismos se derivaría la necesidad de que el gobierno incorporase en los
sucesivos proyectos de presupuesto las partidas necesarias para ese efecto. Sin
embargo no es, necesariamente, ese el alcance de la mencionada disposición,
como pasa a establecerse.
Debe
tenerse en cuenta que, si bien una vez establecido un servicio a cargo del
Estado, o estructurada de determinada manera una función pública, corresponde
al gobierno, en la formulación del presupuesto, apropiar las partidas
necesarias para su correcto funcionamiento, las cuales no podrán ser eliminadas
o reducidas por el Congreso (C.P. Arts. 346 y 351), tal obligación no se
extiende a las alteraciones que en los servicios ordinarios se introduzcan por
ley de iniciativa parlamentaria que comporte nuevo gasto público, materia en la
cual dicha ley sólo tiene un carácter habilitante para que el gobierno, dentro
del margen de apreciación que la Constitución le confiere, incorpore las
partidas necesarias para el efecto.
De
esta manera, los plazos previstos en el artículo 3º del proyecto no pueden
tenerse como un mandato imperativo al Gobierno para la incorporación de las
partidas necesarias para la implantación del nuevo mecanismo de votación e
inscripción, sino como el señalamiento de un horizonte dentro del cual el
legislador considera razonable que tal proceso se cumpla. Correspondería al
gobierno, en coordinación con la Organización Electoral, coordinar la puesta en
marcha del mecanismo de inscripción y votación previsto en el proyecto, según
un cronograma que consultase la disponibilidad de recursos, que finalmente,
habría de ser autorizado por el propio Congreso, al aprobar las modificaciones
que sean necesarias en los planes anuales de inversión y las respectivas leyes
anuales de presupuesto.
La
anterior interpretación exigía realizar un doble condicionamiento para la
exequibilidad, en lo pertinente, del proyecto estatutaria. Por una parte, los
plazos previstos en el artículo 3º solamente podían haberse declarado
exequibles en el entendido de que los mismos no comportaban un mandato
imperativo al gobierno para incorporar en el presupuesto las partidas
necesarias para implantar el mecanismo electrónico de inscripción y votación
dentro de dichos plazos.  Por otro lado, el anterior condicionamiento imponía
una consideración sobre la vigencia del nuevo mecanismo de inscripción y
votación.
De
acuerdo con un entendimiento literal del texto del proyecto, antes de cinco
años debería estar implantado el nuevo mecanismo, con lo cual, salvo las
excepciones de carácter transitorio que el mismo proyecto contempla, con
posterioridad a ese plazo, en Colombia regiría el mecanismo electrónico de
inscripción y votación. Sin embargo, si la implantación del nuevo mecanismo, no
obstante los términos fijados en la ley, está supeditada a la apropiación de
las partidas presupuestales necesarias para el efecto, la vigencia del mismo
debía sujetarse a su efectiva implantación y no al plazo previsto en el
proyecto.
De
este modo, era necesario precisar que como la adopción de un nuevo mecanismo de
inscripción y votación, con la incorporación al mismo de nueva tecnología,
comporta, per se, nuevo gasto público, la ley por medio de la cual se
adopta tal mecanismo no podía tener la virtualidad de sustituir de manera
inmediata el que venía rigiendo, sino que, se repite, debía tomarse como una
habilitación para que tal sistema entrase a regir cuando la disponibilidad de
recursos lo permitiese, momento hasta el cual continuaría rigiendo el mecanismo
que actualmente está en operación.
De
este modo, en concepto de quienes salvamos el voto, (i) las disposiciones del
proyecto en las cuales se establecen plazos para la implantación del nuevo
mecanismo de inscripción y votación  habrían de haberse declarado exequibles,
pero bajo el entendido de que ellas no comportan un mandato que afecte la
iniciativa reservada del gobierno en materia presupuestal, y (ii) el
establecimiento de un sistema electrónico de inscripción y votación debía
haberse declarado exequible, pero en el entendido de que el mismo comporta una
habilitación para su implantación, pero que su vigencia está supeditada a la
efectiva puesta en marcha del mecanismo, previa aprobación de las partidas
presupuestales que sean necesarias, momento hasta el cual continuaría rigiendo
el mecanismo de inscripción y votación que había venido operando con
anterioridad a la aprobación del proyecto de ley objeto de revisión.
La
decisión de la que nos apartamos puede dar lugar a un vacío legislativo,
porque, de acuerdo con el proyecto que se ha declarado exequible, en un plazo
de cinco años debe operar en Colombia el sistema de votación electrónica
descrito en la ley. Sin embargo, si ello no es posible por limitaciones
presupuestales, y si el Congreso no extiende el plazo previsto en el proyecto
de ley, como sugiere la decisión mayoritaria, se produciría un vacío en materia
de legislación electoral, porque al paso que la ley dispone con carácter
imperativo la vigencia del sistema electrónico, el Estado carecería de los
recursos para ponerlo en marcha.
Dicho
vacío, en ese escenario, sólo podría evitarse, si el gobierno, año a año,
incorpora en el proyecto de presupuesto, y el Congreso las aprueba, las
partidas necesarias para la puesta en marcha del nuevo mecanismo. Esa
imposición, sin embargo, como hemos expresado, es contraria a la reserva de
iniciativa que sobre la materia existe a favor del gobierno y limita de manera
significativa su autonomía para proyectar, de acuerdo con el orden de
prioridades que haya plasmado en el Plan de Desarrollo, los requerimientos de
gasto público.
Con base en lo anteriormente expuesto,
concluimos lo siguiente:
1. El diseño institucional en materia de
gasto público en la Constitución de 1991 implicó una redistribución de las
competencias en cabeza de las principales autoridades del Estado. En el marco
del principio de legalidad del gasto, el Constituyente autorizó al Congreso de
la República para decretar gastos sin el concurso del Gobierno Nacional, eliminándose
así el principio de reserva absoluta del gasto en cabeza del Gobierno Nacional
(inc. 2 art. 346 CN); como correlato que garantizara el necesario equilibrio de
tales competencias, el Constituyente conservó la iniciativa de inclusión de los
gastos en la ley del presupuesto, de manera exclusiva, en cabeza del Gobierno
Nacional (arts., 150 nl. 11, 154, 346, 347, 348 y 351 CN).
2. Se distinguen así dos momentos diversos
en la forma como opera en la práctica institucional la aprobación formal del gasto
público. El primero, determinado por la existencia de un título que constituya
fuente legítima para ordenar gasto; aspecto definido en el inciso 2º del
artículo 346 de la Constitución, en donde se indican los fundamentos o los
títulos de las partidas presupuestales: (i) créditos judicialmente reconocidos,
(ii) gastos decretados conforme a ley anterior, o (iii) gastos propuestos por
el Gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder público, el
servicio de la deuda o destinados a dar cumplimiento al plan nacional de
desarrollo. El segundo momento, está definido por la inclusión de la partida
presupuestal respectiva en la llamada ley anual del presupuesto, como una
competencia radicada de manera exclusiva en el Gobierno Nacional.
3.
Dicha redistribución de competencias encuentra su expresión en la regla general según la
cual el Congreso tiene iniciativa legislativa, salvo en las materias
expresamente exceptuadas por la Constitución, que, en cuanto excepciones, son
de interpretación restrictiva. De este modo, la prescripción del artículo 154
de la Constitución que remite al numeral 11 del artículo 150 Superior, según el
cual “sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las
leyes a las que se refieren los numerales... 11 ... del artículo 150” solo
aplica respecto de las leyes por medio de las cuales se establezcan las rentas
nacionales y los gastos de la administración. De manera alguna resulta
aplicable a otro tipo de leyes que no tengan formal y materialmente la
finalidad de establecer tales rentas o fijar dichos gastos.
4. Por otra parte, la Corte ha precisado
que, si bien el Congreso por su propia iniciativa está habilitado para dictar
leyes que tengan como propósito generar gasto público, tal gasto “... sólo
será efectivo cuando y en la medida en que se incorpore la respectiva partida
en la ley de presupuesto”[37],
y que, por consiguiente, la realización efectiva de los mandatos de una ley que
comporte gasto público está supeditada a que se incorporen las partidas
necesarias en la ley de presupuesto[38].
Materia para la cual si existe reserva, por cuanto “...no se discute que
respecto de la ley de presupuesto, la Constitución reserva al Gobierno la iniciativa
exclusiva para presentarla (CP art. 154) y la atribución de aceptar o rehusar
modificaciones a sus propuestas de gastos y a su estimativo de rentas (CP arts.
349 y 351).”[39]
Así mismo, la Corte ha señalado que, para establecer si el contenido de
una ley o de un proyecto de ley tiene una reserva de iniciativa en cabeza del
gobierno, es necesario analizar el propósito de las expresiones utilizadas en
su texto, ya que “...si su objetivo se contrae a decretar un gasto, resulta
claro que la norma contiene una habilitación para que el gobierno lo pueda
incluir en la ley de presupuesto. Sin embargo, si se trata de ordenar la
inclusión de la partida respectiva en el presupuesto de gastos, la norma
establecería un mandato u obligación en cabeza del gobierno, que a la luz de la
Constitución Política sería inaceptable.”[40]
5. Este diseño institucional de
competencias de la Constitución de 1991 tiene una razón de ser muy concreta que
está asociada a la naturaleza de ley anual del presupuesto. En primer lugar,
esta ley tiene una evidente connotación temporal, lo que justifica que la
reserva de la iniciativa en cabeza del Gobierno permita que esta autoridad
adelante una previsión de cálculo respecto de los ingresos y de los egresos del
Estado esperados y esperables. En segundo lugar, esta ley tiene un evidente
contenido técnico, lo que justifica igualmente la reserva de iniciativa en
cabeza del Gobierno, en la medida en que la valoración del momento económico
supone un estudio detallado de todos los elementos que concurren en la
definición y ejecución de la política económica del Estado. Y en tercer lugar,
esta ley tiene un importante contenido de oportunidad que también justifica la
reserva de iniciativa, en la medida en que permite que el Gobierno Nacional
decida si es conveniente desde el punto de vista macroeconómico, la inclusión o
no de ciertas partidas en el proyecto de presupuesto; esto, en la medida en que
existan las condiciones fiscales necesarias que garanticen una ejecución
racional, ordenada y sana del gasto público del Estado.
En este sentido, esta visto cómo el
Gobierno, en desarrollo de su competencia de elaboración del proyecto de ley
anual del presupuesto, debe consultar necesariamente las particularidades del
momento histórico de la economía, la fluctuación de las variables
macroeconómicas, la situación fiscal del Estado y la eventual necesidad de
atender especiales contingencias.
6. De aceptarse la respetable tesis mayoritaria,
y en el evento en que la misma desborde los límites establecidos en el presente
fallo, tendríamos que aceptar en adelante, que el Gobierno Nacional está en la
obligación jurídica de incluir en la ley anual del presupuesto todo gasto
decretado por el Congreso. Circunstancia que desvertebra el sistema de
competencias en materia de gasto público diseñado por el Constituyente de 1991.
Por esta vía el Congreso terminaría abrogándose la facultad de determinar el
contenido específico y concreto de las leyes anuales del presupuesto.
7. Por otra parte, asumir que todo gasto
decretado por el Congreso es una obligación legal y no una simple habilitación
al Gobierno, podría implicar que el propio Gobierno se vea eventualmente
forzado al incumplimiento de sus obligaciones constitucionales en materia de
gasto público y elaboración del presupuesto, ya sea afectando los rubros para
el funcionamiento de las ramas del poder público (inc 2º del art., 364 CN) o
afectando las partidas destinadas a atender el gasto público social (art. 350
CN) que, según la propia Constitución, tiene prioridad sobre cualquier otra
asignación, y no puede ser reducido porcentualmente en su componente de
inversión.
Fecha ut supra
RODRIGO ESCOBAR
GIL                 MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado                                                                Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
SALVAMENTO
Y ACLARACIÓN DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS ALFREDO BELTRÁN SIERRA Y CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-307 DE 30 DE MARZO DE 2004
PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA-Requisitos para aprobación,
modificación o derogación (Salvamento de voto y Aclaración de voto)
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Efectividad
exige absoluta claridad sobre aprobación por la mayoría absoluta (Salvamento de
voto y Aclaración de voto)
Para que la Corte Constitucional pueda
ejercer de manera efectiva el control de constitucionalidad que la Constitución
le exige sobre las leyes estatutarias, debe aparecer con absoluta claridad en
las actas respectivas el resultado de la votación para que luego pueda
establecerse si se alcanzó o no el número de votos requerido para conformar la
mayoría absoluta que para la aprobación de tal especie de leyes se exige por el
artículo 153 de la Carta Política, en armonía con lo dispuesto por los
artículos 204 y 205 de la Ley 5ª de 1992.
CERTIFICACION
DE SECRETARIOS DE COMISIONES Y PLENARIAS DE LAS CAMARAS LEGISLATIVAS-No expresión clara y precisa de resultados de votaciones (Salvamento
de voto y Aclaración de voto)
PROYECTO DE
LEY-No establecimiento de existencia de quórum
deliberatorio (Salvamento de voto y Aclaración de voto)
PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA-No demostración de votación por
mayoría absoluta (Salvamento de voto y Aclaración de voto)
Por no encontrarse debidamente
demostrada la votación de este proyecto de ley por mayoría absoluta, pues no
aparece certidumbre sobre el número de votos afirmativos y negativos que permitan
la comparación con la totalidad de los integrantes de la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes, ni la de las Plenarias del Senado de la República y
la Cámara de Representantes, estimamos que debería haberse declarado la
inconstitucionalidad de este proyecto de ley estatutaria, lo que no se hizo por
la Corte.
Los suscritos magistrados, con el acatamiento debido a
las decisiones de la Corte Constitucional, nos vemos precisados a salvar y
aclarar nuestro voto en relación con la Sentencia C-307 de 30 de marzo de 2004,
mediante la cual se realizó por la Corte la revisión constitucional del
proyecto de ley estatutaria No. 081/02 Senado y 228/03 Cámara “por medio de
la cual se establece un mecanismo de inscripción y votación para garantizar el
libre ejercicio de este derecho en desarrollo del artículo 258 de la
Constitución Nacional”, por las razones que a continuación se indican:
1ª.  Como es suficientemente conocido, la Constitución
de 1991 creó la categoría específica de “leyes estatutarias” en nuestra
legislación por medio de las cuales se deben regular las materias señaladas de
manera expresa por el artículo 152 de la Carta, entre ellas lo relativo a las
instituciones y mecanismos de participación ciudadana, según lo establecido en
el literal d) de la norma constitucional acabada de citar.
Mediante tales leyes, conforme se expresó en sesión
del 22 de mayo de 1991 en la Comisión Tercera de la Asamblea Constituyente, se
persigue que el legislador fije “la estructura legal adecuada para regular
materias atinentes a los derechos fundamentales, la administración de justicia,
el régimen electoral y la participación ciudadana.  Añádase a lo anterior que
un mandamiento de esa naturaleza tiene la virtud de liberar el texto
constitucional de la regulación detallada” propia de los delicados asuntos
que la Constitución confía al desarrollo ulterior mediante leyes estatutarias,
que vienen a ser así una regulación directamente complementaria y de desarrollo
de las trascendentales materias que a ella se confían.
2ª. Precisamente por tratarse de leyes destinadas a
poner en marcha derechos y principios constitucionales de profunda
trascendencia jurídico-política y social, la Constitución exige en su artículo
153 que para su aprobación, modificación o derogación que se expidan con el
voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara, así
como que su trámite se efectúe dentro de una sola legislatura, y que,
adicionalmente, se realice por la Corte Constitucional la revisión previa sobre
la exequibilidad del proyecto.
3ª. Siendo ello así, la revisión constitucional previa
de cualquier proyecto de ley estatutaria incluye tanto lo atinente a su
tramitación como lo referente al contenido material de sus disposiciones.
Por lo que hace al requisito de su aprobación por la
mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara, ese control exige que
por la Corte Constitucional se pueda establecer con absoluta claridad el número
de votos afirmativos y negativos emitidos tanto en las Comisiones como en las
Plenarias de las Cámaras.
Ello significa, entonces, que la mayoría absoluta de
los miembros de la Cámara de Representantes se conforma por 84 representantes
pues son 166 la totalidad de los integrantes de la Corporación.  En el Senado
la mayoría absoluta son 52 Senadores, pues la Corporación está integrada por
102 Senadores.
De esta manera, para que la Corte Constitucional pueda
ejercer de manera efectiva el control de constitucionalidad que la Constitución
le exige sobre las leyes estatutarias, debe aparecer con absoluta claridad en
las actas respectivas el resultado de la votación para que luego pueda
establecerse si se alcanzó o no el número de votos requerido para conformar la
mayoría absoluta que para la aprobación de tal especie de leyes se exige por el
artículo 153 de la Carta Política, en armonía con lo dispuesto por los
artículos 204 y 205 de la Ley 5ª de 1992.
No obstante la claridad de la exigencia
constitucional, en este caso concreto las certificaciones expedidas por los
Secretarios de las Comisiones y de las Plenarias sobre el trámite del proyecto
de ley estatutaria objeto de control por la Corte en esta oportunidad, no
expresan de manera clara y precisa cuál fue el resultado de las respectivas
votaciones.  Así, en la constancia expedida por el Secretario de la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes, se limita a expresar que el proyecto
fue aprobado “... con la mayoría exigida en el artículo 153 de la
Constitución Nacional” como se afirma en la consideración que aparece en el
ordinal 3.2.3. de las consideraciones de la Sentencia, en la cual también se
afirma que “ninguna de las certificaciones que obran en el expediente es
explícita en relación con el requisito de la mayoría absoluta de los
integrantes de la respectiva Corporación, para la aprobación de los proyectos
de ley estatutaria”.
En tales circunstancias, no podemos compartir la
conclusión a que llega la Corte para dar por establecido lo que evidentemente
no aparece en el trámite legislativo.  No es suficiente, como salta a la vista,
la existencia de quórum deliberatorio en una sesión para concluir
que si el Secretario hace la atestación de haber sido votado el proyecto con la
mayoría exigida en la Constitución, ésta efectivamente se cumplió de esa
manera.  Bien puede ocurrir, -como por lo demás ocurre con frecuencia- que a
pesar de la existencia de quórum deliberatorio y, aún de quórum decisorio, la
mayoría con la cual se vote un proyecto de ley no alcance sin embargo a
configurar la mayoría absoluta, esto es la mitad más uno de la totalidad de los
integrantes de la respectiva Corporación.
En virtud de lo dicho, los suscritos magistrados por
no encontrarse debidamente demostrada la votación de este proyecto de ley por
mayoría absoluta, pues no aparece certidumbre sobre el número de votos
afirmativos y negativos que permitan la comparación con la totalidad de los
integrantes de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, ni la de las
Plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes, estimamos
que debería haberse declarado la inconstitucionalidad de este proyecto de ley
estatutaria, lo que no se hizo por la Corte.  Por ello, en este aspecto
salvamos nuestro voto.
4ª. Con todo, como quiera que la votación en la Sala
Plena de la Corte Constitucional el 30 de marzo de 2004 al considerar el
proyecto que se convirtió en la Sentencia C-307 de esa fecha, se realizó
primero sobre el trámite del proyecto y después sobre su contenido material,
aclaramos entonces que no habiendo prosperado la inconstitucionalidad por la
falta de comprobación de la mayoría absoluta exigida por el artículo 153 de la
Carta, al revisar el contenido material de dicha ley compartimos las decisiones
contenidas en los numerales 1º, 2º, 3º y 4º del fallo, adoptadas con nuestro
voto.  Pero luego de haberse resuelto primero en relación con el trámite del
proyecto objeto de la revisión constitucional al que se refiere esta sentencia.
Fecha ut supra.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Salvamento y Aclaración de voto a la Sentencia
C-307/04
LEY EN
MATERIA DE GASTO PUBLICO-Expedición por el Congreso
sin el aval del Gobierno que obliga inclusión en el presupuesto (Salvamento de
voto y Aclaración de voto)
El Congreso, puede expedir una ley en
materia de gasto público sin que requiera el aval del Gobierno, lo cual obliga
a su inclusión en el presupuesto inmediatamente siguiente.
GASTO
PUBLICO-Regla general y excepción en materia de
iniciativa (Salvamento de voto y Aclaración de voto)
La regla general en nuestro sistema
constitucional es que el Congreso es quien tiene la iniciativa en materia de
gasto público y excepcionalmente el Gobierno Nacional.
SISTEMA DE
IDENTIFICACION EN MATERIA ELECTORAL-Modalidades
diversas (Salvamento de voto y Aclaración de voto)
No es cierto que exista un único sistema de
identificación, por cuanto hay diversas modalidades y la contemplada en el
proyecto de ley es apenas una de ellas.
Referencia: expediente PE-018
Magistrados Ponentes:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Dr. ALFREDO BELTRAN SIERRA
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta
Corporación, el suscrito Magistrado salva y aclara parcialmente el voto por las
siguientes razones:
1. Por compartir íntegramente los argumentos expuestos
en el Salvamento de voto y Aclaración de voto, presentado por los Magistrados
Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández, me adhiero a él.
2. El Congreso puede expedir una ley en materia de
gasto público sin que requiera el aval del Gobierno, lo cual obliga a su
inclusión en el presupuesto inmediatamente siguiente.
La regla general en nuestro sistema constitucional es
que el Congreso es quien tiene la iniciativa en materia de gasto público y
excepcionalmente el Gobierno Nacional. En efecto, considero que no es cierto
que quien fija las rentas y los gastos sean los gobiernos ya que la tradición
jurídica ha sido la contraria, es decir, ha correspondido al Congreso como
órgano democrático y representativo, lo cual tiene su origen desde la Carta
Magna de 1215. No hay impuesto sin representación y las políticas
presupuestales de los gobiernos pasan por la aprobación en el Congreso. Las
leyes obligan y las que ordenan  gasto público también, de lo contrario
quedaría su cumplimiento supeditado a la voluntad del gobernante de turno. En
una democracia quien tiene la primacía es el órgano legislativo y así lo quiso
el Constituyente de 1991 en materia de gasto público. Hay fórmulas para
equilibrar el presupuesto y una de ellas puede ser, utilizar la técnica
legislativa de la derogatoria de la ley en el caso de que no se pueda cumplir
con los gastos impuestos por otra ley y agotado previamente el mecanismo de
obtención de los recursos.
De otra parte, manifiesto que no es cierto que exista
un único sistema de identificación, por cuanto hay diversas modalidades y la
contemplada en el proyecto de ley es apenas una de ellas.
El mecanismo electrónico de votación e inscripción
previsto en el proyecto de ley estatutaria no es el único sistema existente ni
tampoco es el que establece el artículo 258 de la Constitución, modificado por
el Acto Legislativo 01 de 2003, por lo que el Legislador puede señalar otros
mecanismos. De otra parte, considero que el artículo 120 de la Constitución,
indica como está conformada la Organización Electoral.
Fecha ut supra,
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] Ver Sentencia C-295 de 2002  M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[2] Sentencia C-179 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[3] Cf. artículo 116 de la Ley 5ª de 1992.
[4] Suele ser frecuente la tendencia a asimilar, en su configuración,
los principios de identidad y de consecutividad con el principio de unidad de
materia. Sin embargo, es claro para la Corte que ellos responden a conceptos
distintos y que resulta posible, por ejemplo que un proyecto de ley, no
obstante que se aprueba idéntico en los cuatro debates legislativos, y
satisface, por consiguiente, las exigencias de los principios de identidad y de
consecutividad, sea contrario al principio de unidad de materia por contener
asuntos que carecen de relación de conexidad entre si. Y por el contrario,
puede ocurrir que una ley que, analizada en su contenido, no resulte contraria
al principio de unidad de materia, por cuanto todos los temas a los que ella se
refiere tienen una clara relación de conexidad,  en el análisis del tramite
legislativo se encuentre que se desconocieron los principios de identidad y de consecutividad
porque a lo largo de los debates se introdujeron asuntos que no obstante su
general relación de conexidad con la materia del proyecto, no la tienen de
manera específica con aquello que fue discutido y aprobado en el primer debate.
Así, mientras que el principio de unidad de materia, no obstante que se exige
desde la presentación misma del proyecto, es una condición que se predica de la
ley como tal, o del proyecto definitivo aprobado en el caso del control previo
de constitucionalidad, los principios de identidad y e consecutividad, se
refieren, típicamente a condiciones del trámite de los respectivos proyectos.
[5] C-709 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz.
[6] Cfr. Sentencias C-008/95, C-167/93, C-376/95, C-222/97, C-702/99,
C-1488/00, C-198/01, C-737/01 y C-198/02.
[7] Sentencia C-293 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[8] Por ejemplo, respecto del aval necesario del Ministro de Hacienda
y Crédito Público en relación con los proyectos de ley que decreten gasto
público, la Corte indicó que “(l)a iniciativa parlamentaria para presentar
proyectos de ley que decreten gasto público, no conlleva la modificación o
adición del presupuesto general de la Nación. Simplemente esas leyes servirán
de título para que posteriormente, a iniciativa del Gobierno, se incluyan en la
ley anual de presupuesto las partidas necesarias para atender esos gastos.
Algunos miembros del Congreso de la República sí podían presentar el proyecto
de ley bajo examen y, por ende, podían también ordenar la asignación de
partidas para la reparación y manutención del Templo de San Roque en la ciudad
de Barranquilla. Naturalmente, en virtud de lo expuesto, tanto la Constitución
como la ley exigen que la ejecución del gasto decretado en ese proyecto dependa
de su inclusión en el presupuesto general de la Nación, para lo cual
necesariamente habrá de contarse con la iniciativa o con la autorización
expresa del Gobierno Nacional, en particular la del señor ministro de Hacienda
y Crédito Público. Esta Corte declarará la exequibilidad formal del proyecto de
ley, en cuanto no era necesaria la iniciativa o el aval gubernamental para el
trámite legislativo del mismo.” (Sentencia C-343/95. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.)
[9]
Así, por ejemplo, la sentencia C-1339 de 2001 (MP Rodrigo Uprimny Yepes)
declaró infundadas unas objeciones presidenciales contra una ley que ordenaba
al gobierno nacional realizar una construcción. En dicha sentencia la Corte
consideró los siguiente: “Sintetizando la jurisprudencia
sobre la iniciativa en materia de gastos, puede concluirse que a partir de la
vigencia de la Carta Política, los congresistas tienen iniciativa para
presentar proyectos de ley que decreten gasto público (Ver sentencia
C-343/95, sobre el alcance de la iniciativa legislativa y del principio de
legalidad en materia de gasto público consultar, entre otras, las sentencias
C-488/92, C-057/93, C-073/93 y C-270/93).. Lo
anterior no les permite modificar ni adicionar el presupuesto general de la
nación, pues este tipo de leyes sirven de título para que luego, por iniciativa
gubernamental, las partidas necesarias para atender estos gastos, sean
incluidas en la ley anual de presupuesto, sin contrariar los principios de
coordinación financiera y disciplina fiscal. Prima entonces el principio de
libertad en la iniciativa legislativa del Congreso y por tanto, éste puede
dictar leyes que generen gasto público, siempre y cuando no ordenen
apropiaciones presupuestales para arbitrar los recursos. (Ver Sentencias
C-490/94 y C-343/95)”
[10] MP
Jaime Córdoba Triviño; SV Rodrigo Escobar Gil. En dicha sentencia la
Corte declaró exequible una disposición que autorizaba al Gobierno para
“incluir dentro del Presupuesto General de la Nación, apropiaciones
presupuestales (…) que permitan la ejecución de (…) obras [específicas] de
infraestructura en el Municipio de Condoto (…).” Las objeciones presidenciales
radicaban en que el Proyecto de Ley vulneraba el artículo 21 de la Ley Orgánica
60 de 1993, en el cual se prohibía “incluir apropiaciones para ser
transferidas a las entidades territoriales, que tengan como destino financiar
los proyectos que se encuentran dentro de la órbita exclusiva de los
municipios.”
[11] Corte
Constitucional, Sentencia C-197 de 2001.
[12] Corte
Constitucional, Sentencia C-360 de 1996.
[13] C-425 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[14] C-1338 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schelsinger.
[15] Sentencia C-114de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz.
[16] Sentencia C-523 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[17] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[18] Cita en concreto la Sentencia C-011 de 1994, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[19] C-295 de 2002.
[20] Esta denominación se utiliza en España, en relación con las leyes
orgánicas,  a propósito de la discusión sobre si la inclusión en una ley
orgánica  de asuntos que materialmente no estén sujetos a esa reserva especial
implica dotarlas hacia el futuro de esa misma rigidez. El mismo problema se ha
planteado allí en relación con los Estatutos de Autonomía.
[21] C-295 de 2002.
[22] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[23] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[24] Sentencia C-805 de 2001.
[25] Artículo 257, numeral 3 constitucional.
[26] Artículo 371, inciso 2 de la Constitución.
[27] Artículo 265, numeral 9 constitucional.
[28] Artículo 268, numerales 1 y 12.
[29] Sentencia C-089 de 1984, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esa
Sentencia, la Corte examino la constitucionalidad del proyecto de  la Ley
Estatutaria por medio de la cual se expidió el Estatuto Básico de los Partidos
y Movimientos Políticos y señaló que la exequibilidad de la facultad contenida
en el artículo 10 del proyecto conforme a la cual correspondía al Consejo
Nacional Electoral reglamentar las consultas internas de los partidos se
condicionaba al entendido de que se entendiera que tal reglamento se refiere a
aspectos de detalle y de mera ejecución en aspectos técnicos. Esa competencia
reglamentaria residual, eminentemente técnica podría predicarse también de la
facultad contenida en la Ley 130 de 1994 de reglamentar anualmente la
distribución de los previstos en la ley para la financiación de los partidos.
[30]    Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N° 67,
Sábado 4 de mayo de 1991, pág 5.
[31]    Sentencia C-197 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo
y Hernando Herrera Vergara
[32]   Sentencia C- 490 de 1994
[33]   Idem.
[34]   Idem.
[35]    M.P. Rodrigo Uprimny Yepes
[36]  Sentencia C-1339 de 2001
[37]   Sentencia C-490 de 1994
[38]   Sentencia C-490 de1994
[39]  Sentencia C-490 de 1994.
[40]  Sentencia C-1339 de 2001.