C-745-98
Sentencia C-745/98
Sentencia C-745/98
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA CONSTITUCION POLITICA-Incompetencia
OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional
Lo que se pretende mediante la acción de
inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al actuar, ha vulnerado o no
los distintos cánones que conforman la Constitución. Por esta razón, hay que
excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones
legislativas absolutas: si no hay actuación, no hay acto qué comparar con las
normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de control.
Las que sí pueden ser objeto de estudio por esta vía y, de hecho ya lo han
sido, son las llamadas omisiones relativas o parciales, en las que el
legislador actúa, pero lo hace imperfectamente, como en los casos arriba
señalados, de violación al principio de igualdad o al debido proceso".
Referencia: Expediente D-2103
Demanda de inconstitucionalidad por
omisión contra el artículo 57 de la Constitución Política
Actor: Fabián López Guzmán
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá,
D.C., según consta en acta del dos (2) de diciembre de mil novecientos noventa
y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano FABIAN LOPEZ GUZMAN,
haciendo uso de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte una
demanda de inconstitucionalidad por omisión legislativa del Congreso de la
República, al no reglamentar el artículo 57 Ibídem.
Cumplidos como están los trámites y
requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a resolver.
II. TEXTO
A continuación se transcribe el texto de
la disposición a la cual se refiere accionante:
"CONSTITUCION POLITICA DE
COLOMBIA"
(...)
Artículo 57.- La Ley podrá establecer los estímulos y los medios
para que los trabajadores participen en la gestión de las empresas".
III. LA DEMANDA
Considera el impugnante que la transcrita
norma vulnera el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 13, 150 numerales 1 y 10,
133 y 334 de la Constitución Política.
El argumento central en que fundamenta su
demanda consiste en que se presenta inconstitucionalidad por omisión en el
artículo 57 de la Constitución pues hasta ahora no se le ha dado aplicación.
Afirma el actor que ha sido vulnerado el
Preámbulo de la Constitución, ya que no obstante propugnar a la igualdad y al
trabajo como fuentes de un ambiente participativo y democrático en un Estado
Social de Derecho, en realidad la posibilidad de que los trabajadores
participen en dicha gestión empresarial es ilusoria, debido a que la ley
solamente ha proporcionado todos los medios para que los accionistas o los
socios sean los partícipes únicos de dicha gestión.
A juicio del demandante, la citada
omisión desconoce el artículo primero constitucional, ya que éste declara que
Colombia es un Estado Social de Derecho que se funda en el respeto al trabajo.
Por tanto, la ausencia de desarrollo legislativo causa subdesarrollo y
"fijismo" político-jurídico, pues conserva la tradicional estructura
"sico-sociológica" del trabajador enfrentado siempre al empresario,
lo que se traduce en la reiteración del antagonismo del "Derecho
Social" y el "Derecho Capital".
Manifiesta que la violación al artículo 2
de la Carta radica en que la filosofía que inspira esta disposición, se
convierte en un mero enunciado teórico, sin trascendencia, ni materialización
legislativa por parte del Estado.
Para el demandante, la expresión
consagrada en el artículo 4 de la Carta, según la cual la Constitución es norma
de normas, resulta violentada por la omisión objeto de estudio, ya que se
impone no sólo la obligatoriedad de legislar, sino la de hacer efectiva la
igualdad entre el "Derecho del capital" y el "Derecho
social".
En criterio del demandante y con base en
la Sentencia C-543 de 1996, la omisión legislativa incriminada excluye a un
grupo de ciudadanos de los beneficios que se otorgan a otros, ya que el
ciudadano que es socio o accionista de una empresa, a diferencia del
trabajador, participa naturalmente en la gestión empresarial y su contexto
económico.
Afirma que la omisión en el cumplimiento
del artículo 57 de la Carta desconoce la función establecida en el artículo
150, numerales 1 y 10, del texto constitucional.
Finalmente, considera el demandante que
de acuerdo con el objetivo consagrado en los artículo 333 y 334 de la
Constitución, el Estado es quien impulsa el desarrollo económico y, para que la
empresa, como base del crecimiento social, cumpla esta función y se logre su
realización, es indispensable que el trabajador sea también gestor del
desarrollo económico y no el agente dañino que causa la destrucción de las
empresas.
IV. INTERVENCIONES
El ciudadano Carlos Eduardo Serna
Barbosa, actuando como apoderado del Ministerio de Desarrollo Económico,
solicita a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse respecto de la
inconstitucionalidad por omisión legislativa del artículo 57 de la Constitución
Política.
Destaca cómo el Constituyente primario
delegó en la Asamblea Nacional Constituyente la facultad de expedir una nueva
Constitución Política, cuya normatividad contiene preceptos de jerarquía
superior frente a los legales.
Igualmente menciona el interviniente que
el artículo 59 transitorio de la Carta de 1991 expresamente dispuso que "La
presente Constitución y los actos promulgados por esta Asamblea Constituyente
no están sujetos a control jurisdiccional alguno", argumento que, según
él, descartaría cualquier posibilidad de revisión de las normas que integran el
texto constitucional.
También ha presentado escrito, destinado
a defender la constitucionalidad de lo demandado, la ciudadana Mónica Fonseca
Jaramillo en calidad de apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho.
En primer término y con base en la
Sentencia C-543 de 1996 menciona que existe omisión legislativa cuando el
Legislador no cumple con el deber de acción que le ha señalado el
Constituyente. En  tal  sentido -continua su defensa- se presenta omisión
legislativa absoluta cuando falta la disposición de desarrollo legislativo
de un determinado precepto constitucional y omisión legislativa relativa,
cuando si bien el Legislador ha expedido la ley, en ella únicamente ha
establecido algunas disposiciones dejando de hacerlo respecto de otros
supuestos análogos.
Manifiesta la interviniente que en
relación con las dos clases de omisiones legislativas, la Corte Constitucional
ha considerado que no es competente para conocer de las primeras -absolutas-
pero sí lo es para emitir juicio acerca de las segundas, en procura de proteger
los derechos a la igualdad y a la defensa.
Expresa que concretamente la omisión
legislativa en relación con el artículo 57 de la Constitución Política es
absoluta, toda vez que el Legislador no ha producido precepto alguno enderezado
a reglamentar esta disposición.
Sostiene la interviniente que la acción
de inconstitucionalidad objeto del presente estudio es improcedente por
sustracción de materia, ya que no existe norma alguna que reglamente el
artículo 57 de la Constitución y por tanto, no se cumple uno de los requisitos
consagrados en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, como lo es la
transcripción literal del acto de carácter general, impersonal y abstracto que
supuestamente vulnera la Constitución.
En cuanto al tema del control
constitucional, menciona que existe  armonía interpretativa entre los artículos
3, 241 y 59 transitorio de la Carta Política, toda vez que precisamente en éste
último, la voluntad del Constituyente fue la de excluir de control
jurisdiccional todos los actos de la Asamblea Nacional Constituyente.
Recalca la apoderada del Ministerio de
Justicia y del Derecho que la disposición demandada tiene el mismo rango dentro
de la escala normativa que las normas con las cuales se pretende confrontar
-artículos de la Constitución Política violados- por lo cual no existe texto
para realizar ese cotejo.
Finalmente, concluye que no le asiste la
razón al demandante, toda vez que la Corte Constitucional no es competente para
conocer de las omisiones legislativas absolutas, ya que ninguna de las
funciones otorgadas a esta Corporación por el artículo 241 de la Carta tiene
como fin poner en tela de juicio los preceptos del Estatuto Superior, ni el de
pronunciar sentencias sobre su validez. De existir algún tipo de fallo en este
sentido, la Corte desbordaría el preciso marco jurídico a ella impuesto y
estaría incurriendo en un abuso de poder.
Por su ha arte, la representante del
Ministerio del Interior, ciudadana Ana Caterina Heyck, ha dicho ante la Corte
que, además de compartir los argumentos expuestos por los anteriores
intervinientes, a su juicio el artículo 57 de la Constitución otorgó al
Congreso de la República la facultad de legislar sobre los estímulos y medios
para que los trabajadores participen en la gestión de las empresas,
entendiéndose la expresión "podrá" como de carácter facultativo mas
no imperativo.
Manifiesta que existen otros medios de
iniciativa legislativa, pero no la acción pública de inconstitucionalidad, para
subsanar la posible violación ocasionada por la omisión legislativa del
artículo 57 de la Constitución Política.
Finalmente concluye que esta Corporación
no es competente para conocer de la acción incoada, ya que la Carta establece
que no está sujeta a control jurisdiccional alguno y en el supuesto caso de que
un artículo de ella se considere contrario a su filosofía, procederá su reforma
de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 374 Ibídem.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador General de la Nación (E)
solicita a la Corte declararse inhibida para emitir pronunciamiento sobre la
exequibilidad del artículo 57 de la Constitución Política.
A su juicio, la Corte Constitucional es
incompetente para conocer de la presente demanda en referencia, en virtud de lo
dispuesto en los artículos 59 transitorio y 241 de la Constitución Política,
como también por lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991.
Considera que, en este orden de ideas,
resulta improcedente el examen de constitucionalidad sobre una norma contenida
en la Carta Política, entre otras razones debido a la imposibilidad de
confrontar preceptos que, por su naturaleza, son de igual jerarquía.
Ese Despacho estima que la Corte es
incompetente para decidir sobre la presunta omisión legislativa del artículo 57
de la Constitución, ya que el 241 Ibídem, de manera taxativa establece
los asuntos que son de su resorte, sin que en ellos se encuentre la posibilidad
de resolver sobre demandas formuladas contra actos proferidos por el
Constituyente, excepto por razones de vicio en el procedimiento contempladas en
el artículo 379 del mismo texto.
Finaliza su intervención expresando que
actuar en sentido contrario significaría exceder el ejercicio de las funciones
que constitucionalmente corresponden a la Corporación, sobre todo si el
artículo 59 Transitorio de la Constitución excluyó de control constitucional
los actos promulgados por la Asamblea Nacional Constituyente.
En cuanto a la actitud omisiva del
Legislador, destaca que la jurisprudencia ha explicado las razones por las
cuales resulta improcedente decidir sobre la constitucionalidad de normas que
no hacen parte del derecho positivo.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte no es competente para resolver
sobre la inconstitucionalidad planteada.
En efecto, como ya lo expresó la
Corporación en Sentencia C-544 del 1 de octubre de 1992 (M.P.: Dr. Alejandro
Martínez Caballero), ante ella no pueden ser acusadas las normas
constitucionales por razones de fondo (artículos 241, numeral 1, y 379 de la
Constitución).
La Corte Constitucional es un órgano
constituido, precisamente por la Carta Política de 1991, y mal puede, contra el
mismo texto limitativo de ella (artículos 241, 379 y 59 transitorio), entrar a
examinar una posible inexequibilidad de las normas fundamentales por aspectos
materiales.
Pero del texto de la demanda no se
desprende que la cita de la norma constitucional implique que el ciudadano
demandante haya entablado acción contra ella. Se trata más bien de exhibirla
como norma incumplida por el legislador.
Ahora bien, si lo que se plantea por el
actor, como lo entiende la Corte, no es una demanda contra el artículo 57 de la
Constitución sino una inconstitucionalidad por omisión absoluta, en cuanto el
legislador no ha desarrollado el mandato que allí se consagra, tampoco goza la
Corte de competencia para declararla, como ya lo dijo en el Fallo C-543 del 16
de octubre de 1996 (M.P.: Dr. Carlos Gaviria Díaz), en el cual, entre otros
aspectos, se recalcó en lo siguiente:
"Cuando el Constituyente decidió
asignar a esta Corporación la guarda de la integridad y supremacía de la Carta,
lo hizo en los siguientes términos: "A la Corte Constitucional se le
confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los
estrictos y precisos términos de este artículo", indicando a
continuación y en forma taxativa cada una de las funciones que debía
desarrollar (241 C.N.). Quiere ello significar, como tantas veces lo ha
reiterado esta misma Corte, que su labor se encuentra restringida y limitada
por lo dispuesto en el precepto citado, de manera que no le es permitido
extender su competencia a asuntos no señalados allí expresamente
Al analizar cada una de las funciones
consagradas en el artículo 241 de la Constitución, advierte la Corte que
ninguna de ellas la autoriza para fiscalizar o controlar la actividad
legislativa por fuera de los términos señalados en la norma precitada. En
efecto, la acción pública de inconstitucionalidad si bien permite realizar un
control más o menos extenso de la labor legislativa, no autoriza la
fiscalización de lo que el legislador genéricamente ha omitido, conforme a las
directrices constitucionales. Las actuaciones penalmente encuadrables o
constitutivas de faltas disciplinarias están sujetas a un control que escapa a
la competencia de la Corte.
Lo que se pretende mediante la acción de
inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al actuar, ha vulnerado o no
los distintos cánones que conforman la Constitución. Por esta razón, hay que
excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones
legislativas absolutas: si no hay actuación, no hay acto  qué comparar con las
normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de
control.
Las que sí pueden ser objeto de estudio
por esta vía y, de hecho ya lo han sido, son las llamadas omisiones relativas o
parciales, en las que el legislador actúa, pero lo hace imperfectamente, como
en los casos arriba señalados, de violación al principio de igualdad o al
debido proceso".
Se inhibirá la Corte de proferir
sentencia de mérito.
DECISION
Con fundamento en las precedentes
consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase INHIBIDA para dictar
sentencia de fondo en relación con la demanda incoada.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                         ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                                       CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                  FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia
C-745/98
OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Alcance de la competencia (Aclaración de
voto)
La respuesta al interrogante acerca de si
la Corte Constitucional tiene competencia para proferir fallo de fondo, en el
cual se declare que el legislador ha incurrido en omisión, no debe ser negativa
absolutamente. Ello podría tener lugar en casos que no es posible delimitar en
abstracto, con un alcance taxativo.
Referencia: Expediente D-2103
En relación con la inconstitucionalidad por omisión,
si bien acato la jurisprudencia de esta Corte sobre el aludido tema,
respetuosamente me remito a los criterios que expuse en la aclaración de voto
respecto de la Sentencia C-543 del 16 de octubre de 1996 (M.P.: Dr. Carlos
Gaviria Díaz):
"1. Aclaro mi voto en el asunto de
la referencia, por cuanto estimo que la respuesta al interrogante acerca de si
la Corte Constitucional tiene competencia para proferir fallo de fondo, en el
cual se declare que el legislador ha incurrido en omisión, no debe ser negativa
absolutamente. Ello podría tener lugar en casos que no es posible delimitar en
abstracto, con un alcance taxativo.
Así, por ejemplo, considero que tal
facultad la tiene la Corte para aquellos eventos en los cuales surja, de la
Constitución Política, de las leyes orgánicas o de los tratados internacionales
ya vinculantes para Colombia -especialmente en el campo de los derechos
humanos-, la obligación perentoria, incumplida por el legislador, de disponer
una regla jurídica inaplazable.
2. Por otro lado, a mi juicio, la tarea
encomendada a la Corte, que consiste en la preservación de la efectividad y en
la aplicación real de los postulados y preceptos constitucionales, en su
plenitud y con todo su vigor, comprende la facultad de establecer, a partir del
análisis de un cierto texto legal, si la existencia de un ostensible vacío
normativo implica que el conjunto de la proposición examinada resulta ser
contrario a la Carta Política, precisamente por faltar aquéllo que el
legislador tenía que disponer (Ejemplo: en materia de derecho de defensa y
debido proceso).
Desde luego, las posibilidades de control
constitucional que esbozo no implican que cualquier norma de la ley pueda ser
acusada ante la Corte por lo que no dice, según el caprichoso y arbitrario
sentir del demandante.
(...)
3. Las omisiones a las que me refiero en
el punto 2 de este documento tan sólo podrían ocasionar una declaración de
inexequibilidad bajo el supuesto de que el texto resultante del ejercicio
legislativo sea incompleto, en una palmaria oposición a norma constitucional
imperativa -permanente o transitoria-, de tal modo que el motivo de la
inconstitucionalidad de la norma provenga justamente de la omisión".
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.