T-002-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-002/13
(Bogotá, D.C., enero
11)
PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos
Actualmente pueden acceder al derecho a la pensión de
invalidez quienes logren demostrar que han perdido el 50% o más de su capacidad
laboral y han realizado cotizaciones iguales o superiores a 50 semanas dentro
de los tres años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la
invalidez.
ACCION DE TUTELA PARA
RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia excepcional por
afectación al mínimo vital y vida digna de sujetos de especial protección
La acción de tutela por regla general no es la vía
judicial adecuada para alcanzar el reconocimiento y pago de una prestación
social como la pensión de invalidez. Sin embargo, la jurisprudencia de esta
Corporación ha reconocido que procederá de forma excepcional esta acción
constitucional, cuando de tal reconocimiento pensional dependa la protección
efectiva de derechos fundamentales como la vida y el mínimo vital, no sólo de
quien reclama tales derechos, sino del grupo familiar que depende
económicamente de esa persona declarada inválida. En virtud de estos
postulados, si bien es cierto que la pensión de invalidez implica el
reconocimiento prestacional y económico a favor de los individuos cuya
disminución o pérdida de capacidad laboral es importante, también lo es que el
contenido de esta prestación va más allá, porque se constituye en un
instrumento para garantizar la prevalencia y respeto de los derechos
fundamentales de un sector de la población, que de acuerdo a sus condiciones
especiales, se hacen acreedores de una especial protección constitucional,
razón por la cual se impone su protección permanente e inmediata.
DERECHO DE PETICION Y DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Vulneración por ISS al no resolver de manera oportuna los
recursos de vía gubernativa de acto que negó pensión de invalidez
Esta
Sala considera que el Instituto de Seguros Sociales vulneró igualmente el
derecho fundamental de petición y el derecho fundamental al debido proceso
administrativo del accionante al no resolver de manera oportuna los recursos de
vía gubernativa. La jurisprudencia constitucional ha considerado que la persona
que interpone los recursos de vía gubernativa contra un acto administrativo,
tiene derecho a que la administración resuelva tales recursos de forma oportuna
y concreta. La inobservancia del término para hacerlo vulnera el derecho
fundamental de petición y el derecho fundamental al debido proceso administrativo,
en la medida que la entidad no ajusta su actuación a las garantías propias del
procedimiento administrativo, las cuales se encuentran consagradas en las
respectivas normas sustantivas y procedimentales que lo regulan.
DERECHO A LA PENSION DE INVALIDEZ-Inaplicación
del requisito de 50 semanas cotizadas con anterioridad a la fecha de
estructuración por cuanto el accionante, a pesar de la enfermedad padecida,
continúo cotizando al sistema
Se debe ordenar el pago de la pensión de invalidez en los
casos en que a pesar de no cumplir con el requisito de las 50 semanas cotizadas
antes de la fecha de estructuración, siempre y cuando se logre verificar que:
(i) el afiliado a pesar de estar invalido, logró conservar cierta capacidad
residual laboral que le permitió seguir cotizando semanas al sistema; (ii) no
existió mala fe para adquirir la pensión (en este caso, el accionante cotizó
más de 700 semanas luego de la fecha de estructuración de la invalidez); y
(iii) debido a la situación apremiante del actor, sea necesario el
reconocimiento de la prestación para evitar la afectación del derecho
fundamental al mínimo vital.
Referencia: expediente T-3.611.141
Fallos de tutela objeto revisión: sentencia del 5
de julio de 2012 del Juzgado Once Laboral del Circuito de Cali.
Accionante: Anuar Ilian Girón Carmona.
Accionados: Instituto de Seguros Sociales –
Seccional Valle.
Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio
González Cuervo, Luís Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
Magistrado sustanciador: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I.
ANTECEDENTES
1.
Demanda de tutela[1].
1.1. Elementos de la demanda:
1.1.1. Derechos fundamentales invocados. Derecho a la
vida, a la igualdad, a la seguridad social y al derecho de petición.
1.1.2. Conducta que causa la vulneración. La negativa
del ISS de reconocer y pagar la pensión de invalidez, argumentando que no
acredita 50 semanas de cotización al Sistema General de Pensiones antes de la
fecha de estructuración de invalidez.
1.1.3. Pretensión. Ordenar al ISS que reconozca y
pague la pensión de invalidez y las mesadas dejadas de percibir debidamente
indexadas a favor del accionante.
1.2. Fundamentos de la pretensión:
1.2.1. Afirmó el accionante que éste padece desde hace 41
años de la enfermedad crónica denominada Síndrome Cerebral Orgánico
Secundario por Síndrome Convulsivo Tónico Clónico Generalizado.[2]
1.2.2. Indicó que el 14 de septiembre de 2000 fue valorado
por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca con una
perdida de capacidad laboral del 69.25% y con fecha de estructuración de
invalidez de marzo 1° de 1992[3].
1.2.3. Relató que desde el mes de septiembre de 1992 ha cotizado interrumpidamente al Sistema General de Pensiones, por lo que a la fecha tiene más
de 18 años cotizados.
1.2.4. El 25 de noviembre de 2008, una psicóloga adscrita a la
Fundación Liga Colombiana contra la Epilepsia Capítulo Valle, valoró y rindió
informe desfavorable sobre el estado de salud del actor, señalando que las
dificultades cognoscitivas del mismo inciden significativamente en su trabajo y
otras áreas de su vida. Examen que se realizó en cumplimiento de la orden del
órgano remitente, que en este caso era Medicina Laboral del Instituto de Seguro
Social[4].
1.2.5. El 23 de septiembre de 2009 solicitó al ISS el
reconocimiento de la pensión de invalidez. Sin embargo la entidad mediante
resolución No.21179 de 16 de diciembre de 2009 negó la prestación argumentando
que el accionante no cumple con los requisitos establecidos en el Decreto 758
de 1990, toda vez que sólo acredita semanas cotizadas desde el 8 de septiembre
de 1992, es decir que no cuenta con aportes anteriores a la fecha de
estructuración de la invalidez, que según el dictamen proferido por Medicina
Laboral del ISS se configuró el 23 de marzo de 1992[5], con perdida de capacidad
laboral del 68.90%.
1.2.6. El 15 de febrero de 2010 el apoderado del accionante
interpuso los recursos de reposición y en subsidio el de apelación, alegando
que la fecha en que se efectuó la calificación fue el 14 de septiembre de 2000,
es decir 8 años después de haber iniciado sus aportes el 8 de septiembre de
1992.[6]
1.2.7. Señaló que en el 2011[7]
presentó varios derechos de petición al ISS solicitándole que resolviera los
recursos de reposición y apelación, ante los cuales la entidad accionada no se
pronunció.
1.2.8. Finalmente, el apoderado judicial manifestó que el
actor se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta debido a su
precario estado de salud, el cual le impide realizar cualquier trabajo y
obtener los recursos para su sostenimiento. En ese sentido, alegó que debido a
la enfermedad crónica, degenerativa o congénita que padece el accionante, el
ISS “debe tener como fecha de estructuración de invalidez, el 14 de
septiembre de 2000, y así mismo tener en cuenta los aportes realizados al
Sistema, desde el momento en que se pierde la capacidad laboral de forma
permanente y definitiva.”Con fundamento en estas razones, el señor Anuar
presentó la acción de tutela con el fin de obtener el reconocimiento y pago de
la pensión de invalidez.
1.2.9. Cabe mencionar que en el trámite de revisión de la
acción de tutela ante la Corte Constitucional, el apoderado del actor remitió
copia simple del incidente de desacato que presentó ante el Juzgado Once
Laboral del Circuito de Cali (Valle), fotocopias del documento de identidad del
actor y del reporte de semanas cotizadas en pensiones.
2. Respuesta de la entidad accionada.
2.1. Instituto de Seguros Sociales – Seccional Valle del
Cauca.
El
juez de tutela mediante auto del 14 de junio de 2012, avocó  conocimiento y
dispuso correr traslado de la demanda al representante legal del ISS y al Jefe
del Departamento de Atención al Pensionado – Seccional Valle del Cauca,
otorgando un término de dos (2) días para la respectiva contestación. No
obstante, vencido el término, la entidad accionada guardó silencio[8].
3. Decisión de tutela objeto de revisión:
3.1. Sentencia de única instancia del Juzgado Once
Laboral del Circuito de Cali de 5 de julio de 2012.
3.1.1. Concedió la protección al derecho de petición,
considerando que se encontraba vencido el término de los 15 días para resolver
el recurso de reposición y en subsidio el de apelación interpuesto por el
apoderado del accionante el 15 de febrero de 2010. En consecuencia ordenó al
ISS que se pronunciara sobre el recurso.
3.1.2. No obstante, señaló que no se vulneraba el derecho a
la igualdad puesto que no se aportó un caso similar al del accionante para
aplicar el test de igualdad. Así mismo, determinó que no resultaba procedente
el reconocimiento pensional por vía de tutela, porque al accionante no lo
ampara la presunción jurisprudencial del estado de debilidad manifiesta,
teniendo en cuenta que si bien se consideró invalido desde marzo 1 de 1992, lo
cierto es que laboró desde agosto 31 de 1992 ininterrumpidamente por lo menos
hasta el año 2008. Por consiguiente, consideró que el accionante debió aportar
prueba siquiera sumaria de su situación económica para demostrar la afectación
de su mínimo vital. Finalmente, agregó que en cuanto al estado mental y
personal del accionante, no observa una calificación reciente que le permita
verificar el precario estado de salud que plantea en la tutela.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia.
1.1. Competencia de la Corte.
La Corte Constitucional es competente para revisar las
decisiones judiciales mencionadas, con base en la Constitución Política
-artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36[9].
2. Procedencia de la demanda de tutela.
2.1. Alegación de afectación de derecho fundamental. A
la vida, a la igualdad, a la seguridad social y al derecho de petición.
2.2. Legitimación activa. El actor es el titular de
los derechos que se alegan vulnerados, y mediante poder debidamente otorgado es
representado judicialmente en el  proceso de tutela por un profesional del
derecho[10].
2.3. Legitimación pasiva. El Instituto de
Seguros Sociales – en liquidación[11],
al ser una entidad pública que presta el servicio
público de seguridad social es susceptible de demanda de tutela. (CP,
artículos 48, 86, y 365.2 Superior, y artículo 5 del Decreto 2195 de 1994).
2.4. Inmediatez. Si bien la conducta que
presuntamente causó la vulneración tuvo lugar el 9 de febrero de 2010, con la
notificación  de la resolución No.21178 que negó el reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez, lo cierto es que la entidad accionada no respondió los
recursos de vía gubernativa que interpuso el apoderado del actor en contra de ésta
resolución, por lo tanto el término de la inmediatez se debe contabilizar desde
la última petición que presentó reclamando la respuesta a los recursos
interpuestos, esto es, 29 de agosto de 2011[12].
Por lo tanto, teniendo en cuenta que la demanda de tutela fue presentada el 13
de junio de 2012[13],
la Sala considera que se cumple el requisito de inmediatez al solicitar el
amparo constitucional en el término prudente y razonable de diez (10) meses[14], máxime,
cuando es imputable a la negligencia de la entidad accionada que haya quedado
suspendido el trámite para el reconocimiento de la prestación, al no haber dado
respuesta a los recursos de vía gubernativa que interpuso el apoderado del
actor.
2.5. Subsidiariedad. La Carta Política en su artículo
86 establece que la acción de tutela sólo será procedente cuando el tutelante
no disponga de otro medio de defensa, o que existiéndolo, éste no resulte eficaz
e idóneo para impedir la configuración de un perjuicio irremediable, caso en el
cual el recurso de amparo procederá como mecanismo transitorio.
2.5.1. La jurisprudencia
constitucional en reiterados pronunciamientos[15],
ha determinado que, la acción de tutela se torna improcedente para obtener el
reconocimiento y pago de prestaciones económicas, debido a que la jurisdicción
ordinaria o contenciosa administrativa dependiendo del caso, son las encargadas
de recibir las solicitudes, estudiar el cumplimiento de los requisitos legales
y dirimir las controversias que surjan entre las partes.
2.5.2. En ese sentido, sobre el
derecho a la seguridad social, específicamente el derecho a la pensión de
invalidez, por regla general no es susceptible de tramitarse y otorgarse a
través de la acción de tutela, debido a que ésta tiene por finalidad la
garantía de los derechos fundamentales y tiene un carácter esencialmente
residual y subsidiario. Así mismo, se ha precisado que el conocimiento de
solicitudes de aspectos litigiosos de naturaleza legal y prestacional, competen
a la justicia laboral ordinaria o contenciosa administrativa, según el caso, y
por ende, escapan al ámbito del juez constitucional.
2.5.3. Sin embargo,
excepcionalmente, la Corte ha considerado que la acción constitucional resulta
procedente para el reconocimiento de derechos prestacionales en aquellos casos
en que existiendo otros mecanismos ordinarios de protección, estos no sean lo
suficientemente eficaces e idóneos para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable.
2.5.4. Asimismo, esta
Corporación ha determinado que el juicio de procedibilidad de la acción de
tutela no puede ser igual en todos los casos, pues este debe ser flexible
cuando se trata de personas que se encuentran en estado de debilidad manifiesta
y demandan una protección constitucional especial como son, los ancianos, los
niños, las mujeres embarazadas, las madres o padres cabeza de familia o las
personas que padecen algún tipo de  discapacidad física o mental[16], eventos en
los cuales la procedencia de la acción se hace menos estricta[17].
2.5.5. En el caso bajo estudio,
se encuentra probado que el actor padece Síndrome Cerebral Orgánico
Secundario por Síndrome Convulsivo Tónico Clónico Generalizado y que tiene
una pérdida de capacidad laboral de 68.90%, lo cual le impide desempeñarse con
normalidad en diversas áreas de su vida (sociales, interpersonales, utilización
de recursos de la comunidad, autorregulación, habilidades académicas
funcionales, trabajo, manejo de tiempo libre, salud y seguridad)[18]. Condición
que afecta directamente su estabilidad económica, por estar en la incapacidad
total para realizar cualquier trabajo y de proveer su sustento. Por tanto, esta
Sala considera que la acción de tutela es el mecanismo de amparo idóneo para
reclamar la pensión de invalidez, pues a través de dicha acción se pretende
proteger a una persona en estado de indefensión y evitar el acaecimiento de un
perjuicio irremediable.
3. Problema jurídico.
¿El Instituto de Seguros Sociales
vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, petición
y debido proceso administrativo de Anuar Ilian Girón Carmona: (i) al negarle la
pensión de invalidez, bajo el argumentó que según Medicina Laboral del ISS la
fecha de estructuración de la invalidez data de 23 de marzo de 1992, y que
antes de esta fecha no acredita el número de semanas cotizadas que exige la Ley
para acceder a la pensión de invalidez; y (ii) al no resolver los recursos de
vía gubernativa que interpuso en contra del acto administrativo que negó la
pensión?
3.1.     Los requisitos
establecidos por la Ley para el reconocimiento del derecho a la pensión de
invalidez.
3.2.1. La pensión de invalidez
es un derecho de carácter legal, el cual encuentra sustento en el artículo 48
de la Constitución Política, que define a la seguridad social como un servicio
público de carácter fundamental y como una garantía irrenunciable de todas las
personas.
3.2.2. Unido a las normas de rango constitucional que
desarrollan directamente el tema de la seguridad social, este beneficio se
funda también en el artículo 13 superior, que trata sobre la excepcional
protección que merecen las personas que se encuentran en manifiesta condición
de debilidad, pues el reconocimiento pensional tiene como finalidad, proteger
los derechos al trabajo y al mínimo vital de la persona que ha sufrido una
disminución considerable en su capacidad laboral, y que depende económicamente
de su salario. Para que ésta sea otorgada, la entidad encargada tendrá que
hacerlo de acuerdo a las disposiciones legales vigentes que regulan la materia.
3.2.3. Así, en desarrollo de los
artículos 25, 48 y 53 de la Carta Política, el Legislador desarrolló el Sistema
General de Seguridad Social en Pensiones recogido en la Ley 100 de 1993, donde
concretamente definió en el artículo 39 los requisitos que debe acreditar todo
trabajador para lograr el reconocimiento y pago de dicha prestación[19]. Empero, este artículo fue modificado por la Ley
797 de 2003, la cual fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en
la sentencia C-1056 del mismo año.
3.2.4. Posteriormente, la Ley
100 de 1993 fue nuevamente modificada por la Ley 860 de 2003 que cambió los
requisitos establecidos para acceder a la pensión de invalidez. Tiempo después, la Sentencia C-428 de 2009 entró
a resolver si las condiciones establecidas por la Ley 860 de 2003, en
comparación con los establecidos en el artículo 39 de la ley 100, resultaban
contrarios al principio de progresividad. De acuerdo con lo analizado, declaró
la constitucionalidad del requisito de las 50 semanas dentro de los tres años
anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez y declaró la
inexequibilidad del requisito de fidelidad al Sistema.
3.2.5. Por lo tanto, actualmente pueden acceder al derecho a
la pensión de invalidez quienes logren demostrar que han perdido el 50% o más
de su capacidad laboral[20]
y han realizado cotizaciones iguales o superiores a 50 semanas dentro de los
tres años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la
invalidez.
3.2.6. A la luz del ordenamiento jurídico que establece los
requerimientos básicos para obtener el reconocimiento de una prestación como la
pensión, se reitera que la acción de tutela por regla general no es la vía
judicial adecuada para alcanzar el reconocimiento y pago de una prestación
social como la pensión de invalidez. Sin embargo, la jurisprudencia de esta
Corporación ha reconocido que procederá de forma excepcional esta acción
constitucional, cuando de tal reconocimiento pensional dependa la protección
efectiva de derechos fundamentales como la vida y el mínimo vital, no sólo de
quien reclama tales derechos, sino del grupo familiar que depende
económicamente de esa persona declarada inválida[21].
3.2.7. En virtud de los postulados anteriores, si bien es
cierto que la pensión de invalidez implica el reconocimiento prestacional y económico
a favor de los individuos cuya disminución o perdida de capacidad laboral es
importante, también lo es que el contenido de esta prestación va más allá,
porque se constituye en un instrumento para garantizar la prevalencia y respeto
de los derechos fundamentales de un sector de la población, que de acuerdo a
sus condiciones especiales, se hacen acreedores de una especial protección
constitucional, razón por la cual se impone su protección permanente e
inmediata. En estos casos, “se acepta la acción de tutela como vía judicial
apta para reclamar el reconocimiento de la pensión de invalidez, pudiendo
incluso decidirse la inaplicación de disposiciones legales vigentes al momento
de estructurarse la invalidez de que se trata.”[22].
4. Caso concreto.
4.1. El señor Anuar Ilian Girón Carmona presentó demanda de
tutela contra el Instituto de Seguros Sociales (en liquidación), al considerar
vulnerados sus derechos fundamentales con la negativa del reconocimiento de la
pensión de invalidez, bajo el argumento que no registra semanas cotizadas
anteriores a la fecha de la estructuración de su invalidez, la cual según
dictamen de Medicina Laboral del ISS ocurrió el 23 de marzo de 1992; fecha que
en su opinión no corresponde al momento real en el que perdió su capacidad laboral,
puesto que desde el 8 de septiembre de 1992 ha venido cotizando al Sistema General de Pensiones con el fin de cumplir los requisitos legales para acceder a una
prestación económica que le garantice su estabilidad económica cuando la
enfermedad que padece no le permita seguir garantizando su manutención.
4.2. De
las pruebas que reposan en el expediente, la Sala concluye que el actor de 46
años se encuentra en una situación apremiante, dado que, padece una enfermedad
mental de muy larga evolución, la cual fue definida por médicos especialistas
como Síndrome Cerebral Orgánico Secundario por Síndrome Convulsivo Tónico
Clónico Generalizado. Unido a ello, agravado su estado de salud en el año
2008, en evaluación cognoscitiva emitida el 25 de noviembre de ese año por la
Fundación Liga Colombiana contra la Epilepsia Capítulo Valle – Helena Nader de
Zaccour, se determinó que presenta compromiso severo y generalizado de su
funcionamiento cognitivo, lo cual interfiere en su desempeño regular en
diversas áreas de su vida, entre las cuales se encuentra el campo laboral.
4.3. Ante
el deterioro avanzado de su capacidad para trabajar, el 23 de septiembre de
2009, presentó solicitud de reconocimiento de la pensión de invalidez ante el
Seguro Social, el cual mediante resolución 21179 de 16 de diciembre de 2009
negó la prestación reclamada porque el actor no registraba semanas cotizadas antes
de la fecha de estructuración de la invalidez (23 de marzo de 1992). El ISS
sustentó su decisión en el dictamen proferido por Medicina Laboral, que
estableció que el actor presenta una perdida de capacidad laboral del 68.90%  a
partir del 23 de marzo de 1992.
4.4. Respecto
a la fecha de estructuración fijada por Medicina Laboral del ISS, considera la
Sala que ésta fue fijada atendiendo la patología que adolece el actor y
siguiendo criterios técnicos y científicos, que coinciden con el diagnostico
emitido en el 2008 por los médicos especialistas de la Fundación Liga
Colombiana contra la Epilepsia. Examen en el cual se relacionó la historia
clínica del actor, que demuestra que el Síndrome Convulsivo que padece tiene
una evolución de 41 años aproximadamente. Por lo tanto, la fecha de
estructuración de invalidez de 23 de marzo de 1992, se considera cierta, con
más razón, cuando no existe prueba pertinente que permita colegir lo contrario.
4.5. No
obstante, aunque la fecha de estructuración de la invalidez se mantenga, los
elementos fácticos del caso bajo estudio, permiten colegir que el actor a pesar
de enfrentar una enfermedad mental de permanente evolución, mantuvo durante
mucho tiempo una capacidad residual que le permitió proveer lo necesario
para mantenerse y además, aportar al sistema general de pensiones para asegurar
su estabilidad económica, cuando el desarrollo de su enfermedad no le
permitiera continuar haciéndolo.
4.5.1. De
acuerdo con el reporte de semanas cotizadas emitido por ISS, allegado por el
apoderado del actor, se encuentra que el señor Anuar Ilian tiene cotizadas un
total de 749,29 semanas hasta el día 30 de septiembre de 2009 y unos pagos
posteriores a ésta fecha, que se encuentra en proceso de verificación. Lo cual,
demuestra que su enfermedad le permitió continuar laborando mucho tiempo
después de la fecha de estructuración de la invalidez y que el ISS le continúo
recibiendo los aportes hasta dicha fecha, pero no los tuvo en cuenta al momento
de analizar la información para otorgar o no la pensión.
4.6. Como se señaló en la parte considerativa, la pensión de
invalidez se funda en normas superiores como el artículo 48 de la Carta Política
relativo al derecho a la seguridad social, y también en el artículo 13
superior, en lo relacionado con la excepcional protección que merecen las
personas que se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta. En ese
sentido, este derecho pensional se traduce en una prestación a favor de los
individuos cuya disminución o pérdida de capacidad laboral es de tal
importancia que, se asume, afrontarán serias dificultades para desempeñar un
empleo que les permita procurarse su congrua subsistencia y la de su familia.
4.6.1. De esta manera, atendiendo la calidad especial de los
sujetos que son beneficiarios de esta prestación y bajo el supuesto de que la pensión
de invalidez encuentra asidero normativo a nivel constitucional, las normas
actualmente vigentes establecen unos requerimientos mínimos que deben cumplirse
por quien pretenda obtener tal reconocimiento. Así lo dispone el artículo 39 de
la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 1° la Ley 860 de 2003, en los
siguientes términos:
“Tendrá derecho a la pensión de
invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo
anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes condiciones:
“1. Invalidez causada por
enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres
(3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración.”
4.6.2. Frente
a este planteamiento, resulta evidente que el reconocimiento de una pensión de
invalidez, está sujeto al  cumplimiento de tres distintos aspectos, como son: i)
un mínimo de semanas de cotización al sistema; ii) un tiempo determinado
durante el cual esas cotizaciones debieron haberse efectuado, y iii) la
existencia certificada de una pérdida específica y considerable de su capacidad
laboral.
4.7. Al
subsumir los anteriores presupuestos al asunto bajo estudio, la Sala estima, de
cara a las circunstancias especiales del caso concreto, que se debe inaplicar
el aspecto relativo al tiempo determinado durante el cual las cotizaciones
debieron haberse efectuado, es decir, que se hayan efectuado dentro de los últimos
tres años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración. En su lugar, se
concederá la pensión de invalidez, teniendo como validas para su reconocimiento,
las semanas cotizadas con anterioridad al 23 de septiembre de 2009, fecha en la
cual el actor presentó la solicitud de reconocimiento de la pensión ante el
Seguro Social, motivado por el avanzado estado de su enfermedad que le impidió
continuar desarrollando un trabajo habitual y percibir por el mismo una
retribución económica.
Las razones que dan lugar a tal determinación se sustentan
en los  siguientes aspectos:
i) El señor Anuar Ilian a pesar de su grado elevado de
perdida de capacidad laboral (68.90%), logró conservar una capacidad
residual que le permitió aportar más de 769 semanas, entre el 8 de
septiembre de 1992 y el 30 de septiembre de 2009, fecha muy cercana a la
presentación de la solicitud de reconocimiento del derecho pensional, esto es,
23 de septiembre de 2009.
ii)  No existe la mala fe del actor, puesto que su intención
no era defraudar al sistema de seguridad social en pensiones, iniciando aportes
a pensión con el único fin de acumular apenas las semanas requeridas por la ley
para obtener el reconocimiento prestacional, pues si así fuera hubiera
abandonado la cotización una vez transcurrido el tiempo mínimo requerido, en
lugar de prolongarla por más de 17 años en forma continua e ininterrumpida.
iii) Y la incapacidad económica del tutelante, quien actualmente
no está en capacidad de brindarse la  manutención y los cuidados
especiales  y permanentes que requiere por razón de su condición mental.
Hecho que se tendrá por cierto, ante la falta de respuesta oportuna por parte
de la entidad accionada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 del
Decreto 2591 de 1991[23].
4.8. En consecuencia, ésta Corporación procederá a revocar
la sentencia del Juzgado Once Laboral del Circuito de Santiago de Cali (Valle),
del 5 de julio de 2012; y en su lugar ordenará al Instituto de Seguros Sociales
de Cali (Valle) que  dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a
la notificación de ésta sentencia, proceda a iniciar el trámite para el
reconocimiento y pago, de la pensión de invalidez del señor Anuar Ilian Giron Carmona, la cual deberá ser otorgada atendiendo
la fecha en que el accionado solicitó el reconocimiento, esto es, desde el 23
de septiembre de 2009 y en un plazo que no podrá exceder de quince (15) días
calendario.
4.9. Finalmente,
esta Sala considera que el Instituto de Seguros Sociales vulneró igualmente el
derecho fundamental de petición y el derecho fundamental al debido proceso
administrativo del accionante al no resolver de manera oportuna los recursos de
vía gubernativa.
4.9.1. La
jurisprudencia constitucional ha considerado que la persona que interpone los
recursos de vía gubernativa contra un acto administrativo, tiene derecho a que
la administración resuelva tales recursos de forma oportuna y concreta. La
inobservancia del término para hacerlo vulnera el derecho fundamental de petición
y el derecho fundamental al debido proceso administrativo, en la medida que la
entidad no ajusta su actuación a las garantías propias del procedimiento
administrativo, las cuales se encuentran consagradas en las respectivas normas
sustantivas y procedimentales que lo regulan.[24]
4.9.2. De
esta forma, respecto a los recursos de vía gubernativa que interpuso el
apoderado del actor en contra de la resolución que le negó la pensión de
invalidez y que alegó no fueron resueltos por el ISS, la Sala considera que la
entidad accionada vulneró el derecho fundamental de petición y el derecho
fundamental al debido proceso administrativo, al no resolver dentro del término
legal para hacerlo, el recurso de reposición y en subsidio de apelación
interpuesto el día 15 de febrero de 2010[25],
en contra de la Resolución No.21179 de diciembre 16 de 2009, notificada el 9 de
febrero de 2010, a pesar de que el apoderado solicitó reiteradamente a la
accionada mediante derechos de petición con fecha de mayo 10 y agosto 29 de
2011, la pronta resolución a los recursos. Sin embargo, esta Sala no proferirá
orden de amparo en este sentido, por cuanto el derecho fundamental del actor
será protegido de manera efectiva y directa a través del reconocimiento inmediato
de la pensión de invalidez.
5. Razón
de la decisión.
5.1. Síntesis
del caso.
El Instituto de Seguros Sociales (ahora Colpensiones)
vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del
actor, por cuanto negó el reconocimiento de la pensión de invalidez, desconociendo
que la enfermedad que padece el actor, le permitió mantener una capacidad
residual para ejercer durante algún tiempo una actividad y, por ende, cotizar
al sistema; razón por la cual, atendiendo las demás las circunstancias del caso
concreto y la condición de sujeto de especial protección constitucional del
actor, se inaplica el aspecto relativo al tiempo determinado durante el cual
las cotizaciones debieron haberse efectuado, es decir, que se hayan efectuado
dentro de los últimos tres años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración.
Igualmente, la Corte considera que la entidad accionada
vulneró el derecho fundamental de petición y el derecho fundamental al debido
proceso administrativo al omitir resolver dentro del término oportuno los
recursos de reposición y en subsidio apelación, que interpuso el apoderado del
accionante contra la resolución que negó el reconocimiento de la pensión de
invalidez. Lo anterior, teniendo en cuenta que la entidad accionada desconoció
el derecho del peticionario a obtener una respuesta oportuna a los recursos de
vía gubernativa que presentó en tiempo.
5.2. Regla
jurisprudencial.
Se debe ordenar el pago de la pensión de invalidez en los
casos en que a pesar de no cumplir con el requisito de las 50 semanas cotizadas
antes de la fecha de estructuración, siempre y cuando se logre verificar que:
(i) el afiliado a pesar de estar invalido, logró conservar cierta capacidad
residual laboral que le permitió seguir cotizando semanas al sistema; (ii) no
existió mala fe para adquirir la pensión (en este caso, el accionante cotizó
más de 700 semanas luego de la fecha de estructuración de la invalidez); y (iii)
debido a la situación apremiante del actor, sea necesario el reconocimiento de
la prestación para evitar la afectación del derecho fundamental al mínimo
vital.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO.-  REVOCAR la decisión proferida el 5 de
julio de 2012 por el Juzgado Once Laboral del Circuito de Cali (Valle), que
concedió el amparo del derecho fundamental de petición,
y en su lugar, TUTELAR los  derechos fundamentales a la
seguridad social, al mínimo vital, petición y al debido proceso administrativo
del señor Anuar Ilian Giron Carmona, por las
razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO.- ORDENAR al Instituto de Seguros
Sociales, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de esta sentencia, proceda a iniciar el trámite para el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez del señor Anuar Ilian Giron Carmona, la cual deberá ser otorgada atendiendo
la fecha en que el accionado solicitó el reconocimiento y en un plazo que no
podrá exceder de quince (15) días calendario.
TERCERO.- LÍBRESE por Secretaría General la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ.
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO.
Magistrado
Con salvamento de
voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO
DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA T-002/13
PENSION DE INVALIDEZ-Se debió
ordenar una nueva valoración de la pérdida de la capacidad, de acuerdo con el
avance o el deterioro del estado de salud del accionante (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente T-3.611.141
Acción de tutela instaurada por
Anuar Ilian Girón Carmona contra ISS Seccional Valle del Cauca
Magistrado Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Con el respeto que me merecen las decisiones de la Corte
Constitucional, me permito salvar mi voto en el asunto de la referencia por las
razones que a continuación expongo:
En el presente caso, la decisión de mayoría revoca el
amparo del derecho de petición y tutela los derechos a la seguridad social, al
mínimo vital y al debido proceso administrativo del accionante porque, si bien
no registra cotizaciones por 50 semanas en los 3 años anteriores a la fecha de
estructuración de su invalidez, sí cuenta con 769 semanas cotizadas con
posterioridad a ese momento, con ocasión de las labores adelantadas en
ejercicio de la “capacidad residual” que aún le asistía.
Por virtud de la tutela de los referidos derechos, se
ordena al ISS que reconozca y pague al actor la pensión de invalidez, teniendo
como válidas para ello las semanas cotizadas con posterioridad a la fecha de
estructuración y  hasta el 23 de septiembre de 2009, momento en el que el
accionante solicitó al ISS el reconocimiento de dicha prestación.
A mi juicio, una decisión en este sentido desconoce el
tenor de la norma que fija los requisitos previstos para el reconocimiento de
la pensión de invalidez y evidencia una falta de rigor en la determinación de
la fecha de estructuración de la invalidez, particularmente en patologías
crónicas, catastróficas o ruinosas, como la padecida por el actor, en las que
dicho momento acaece no desde el inicio de la patología, sino cuando, con
ocasión de su desarrollo y avance, se agotan totalmente las fuerzas para
continuar con la actividad laboral.
Los hechos de la demanda y las pruebas recaudadas
evidencian como problemática, por lo alejada de la realidad, la fecha de
estructuración de la invalidez del actor, fijada el 23 de marzo de 1992, por
que continuó con capacidad para seguir desarrollado una actividad laboral y
continuar cotizando al sistema general de pensiones, hasta cuando físicamente
estuvo en imposibilidad de hacerlo.
En este sentido, para solucionar el caso sub examine,
resulta más acorde con la realidad fáctico-jurídica ordenar una nueva
valoración donde se deberá tener en cuenta el avance o el deterioro del estado
de salud del actor, a efectos de establecer una fecha de estructuración de la
invalidez frente a su nuevo estado y, si de esa valoración cabe definir otra
data más reciente, se deben tener en cuenta las semanas cotizadas con
anterioridad y así reconocerle la pensión de invalidez.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1]
Demanda de tutela presentada el 13 de junio de 2012. Folio 1. En adelante
siempre que se cite un folio se entenderá que hace parte del cuaderno
principal, a menos que se diga expresamente otra cosa.
[2]
En el informe de evaluación cognoscitiva de la Fundación Liga Colombiana contra la Epilepsia Capitulo Valle – Helena Nader de Zaccour se
observa que el médico señaló que en la historia clínica del paciente se
documenta: Síndrome Convulsivo con 41 años aproximadamente. Folio 37.
[3]
Folios 34 a 36.
[4]
Fotocopia del informe de evaluación cognoscitiva emitida por la Fundación Liga Colombiana contra la Epilepsia, Capítulo Valle – Helena  Nader de Zaccour.
Folios 37 a 40.
[5]
En el expediente de tutela no se encuentra copia del dictamen proferido por
Medicina Laboral del ISS y en la resolución No.21179 de 2009 que negó la
pensión de invalidez no se especifica la fecha de dicho dictamen, ni tampoco
cuando fue realizado.
[6]
Folios 19 a 23.
[7]
Derechos de petición de mayo 10 y agosto 29 de 2011. Folios 41 a 43.
[8]
Folio 53.
[9]  En Auto del trece (13) de septiembre de 2012 de la Sala de Selección de tutela No. 9 de la Corte Constitucional, se dispuso la revisión de las providencias en cuestión y se procedió a su reparto.
[10]
Poder judicial especial obrante a folio 2.
[11]
Decreto 2013 del 28 de septiembre de 2012 “Por medio del cual se suprime el
Instituto de Seguros Sociales ISS, se ordena su liquidación, y se dictan otras
disposiciones”. Artículo 1°. (…) a partir de la vigencia del presente
decreto, esta entidad entrará en proceso de liquidación y utilizará para todos
los efectos la denominación “Instituto de Seguros Sociales en Liquidación”.
[12]
Folio 42.
[13]
Escrito de tutela y sello de recibo. Folios 3 a 16.
[14] De conformidad con la Sentencia SU-961 de 1999:“la razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la
tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto.  De acuerdo con los
hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se
interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se
vulneren derechos de terceros.”
[15] Sentencia
T-839 de 2010 que a su vez cita la sentencia T-1025 de 2005 en la que se señaló: “Ahora bien, esta Corporación también ha
establecido que, por regla general, las controversias relacionadas con la
interpretación, aplicación y ejecución de normas legales y reglamentarias
relacionadas con la seguridad social, no corresponden, en principio, al ámbito
propio de determinación de los jueces de tutela, sino que deben ser resueltas a
través de los mecanismos judiciales ordinarios que brinda el ordenamiento
legal. Así, en algunos casos será necesario acudir a la justicia ordinaria
laboral para que ella zanje con su decisión el conflicto planteado; en otros,
en razón de la calidad de las partes o de la naturaleza de la pretensión, serán
los jueces de la jurisdicción contencioso administrativa los encargados de
decidir en el caso concreto, salvo que, en aplicación de lo dispuesto por la
jurisprudencia constitucional, la ocurrencia de un perjuicio irremediable haga
necesaria la protección transitoria por vía de tutela de los derechos
fundamentales del afectado”.
[16] En la Constitución de 1991 se establecieron varias disposiciones en las que se prodiga una especial
protección a las personas con discapacidad, entre las que encontramos los
incisos 2º y 3º del artículo 13 de la Carta Política, que aseveran que “El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará
medidas en favor de grupos discriminados o marginados”, agregando que “El
Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”. En
igual sentido, el artículo 47 de la Carta Política establece que el Estado “adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para los
disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención
especializada que requieran”; a su vez, el artículo 54 superior preceptúa
de manera expresa el deber del Estado de “... garantizar a los
minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud”,
y el artículo 68, determina en su último inciso que “la erradicación del
analfabetismo y la educación de personas con limitaciones físicas o mentales, o
con capacidades excepcionales, son obligaciones especiales del Estado”.De
los anteriores mandatos constitucionales se deduce que la voluntad del
constituyente de 1991, buscaba otorgarle una especial protección a todos
aquellos que por sus condiciones particulares se encuentran en situación de
debilidad manifiesta,  con el fin de atenuar las diferencias entre los
sujetos de especial protección y las otras personas, para lo que el Estado
pondrá en marcha y al servicio de estos todo su aparato institucional.
[17]
Corte Constitucional, sentencia T-080 de 2008.
[18]
Informe de evaluación cognoscitiva de la Fundación Liga Colombiana Contra La Epilepsia, Capítulo Valle – Helena Nader de Zaccour. Folio
40.
[19] El artículo
39 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 1° de la Ley 860 de 2003 establece que: “Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al
sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado
inválido y acredite las siguientes condiciones: 1. Invalidez causada por enfermedad:
Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración”.
[20]
El artículo 38 de la Ley 100 de 1993 establece “ESTADO DE INVALIDEZ. Para los efectos del presente capítulo se
considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional,
no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad
laboral.”
[21]
Corte Constitucional Sentencia T-726 de 2007.
[22]
Ver sentencia T-561 de 2010.
[23]
El artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 establece: “Presunción de veracidad.
Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por
ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime
necesaria otra averiguación previa.”
[24] Sobre el
particular, la Corte en la sentencia T-425 de 2002 reiteró que: “[l]a
jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara al establecer, que el derecho
constitucional a obtener una respuesta oportuna y concreta, no se agota con la
solicitud original que dio lugar al trámite administrativo, sino que también es
aplicable en la vía gubernativa.
Es decir, para obtener la
pronta resolución de un recurso interpuesto, pues la decisión oportuna del
mismo, forma parte del debido proceso administrativo.”
[25]
Folio 19.