T-259-00
Sentencia T-259/00
Sentencia T-259/00
DECISION JUDICIAL-Motivación
La función del
juez radica en la definición del derecho y uno de los principios en que se
inspira reside en el imperativo de que, sin excepciones, sus providencias estén
clara y completamente motivadas. La obligatoriedad e intangibilidad de las
decisiones judiciales proviene de la autoridad que les confiere la Constitución
para resolver los casos concretos, con base en la aplicación de los preceptos,
principios y valores plasmados en la propia Carta y en las leyes, y de ninguna
manera emanan de la simple voluntad o de la imposición que pretenda hacer el
juez de una determinada conducta o abstención, forzosa para el sujeto pasivo
del fallo. De modo que toda sentencia debe estar razonablemente fundada en el
sistema jurídico, mediante la aplicación de sus reglas a las circunstancias de
hecho sobre las cuales haya recaído el debate jurídico surtido en el curso del
proceso y la evaluación que el propio juez, al impartir justicia, haya
adelantado en virtud de la sana crítica y de la autonomía funcional que los
preceptos fundamentales le garantizan.
FALLO DE TUTELA-Fundamentación
ADMINISTRADORA DE
RIESGOS PROFESIONALES-Mora
en aportes
EMPLEADOR-Asunción de responsabilidad por no pago de
aportes en riesgos profesionales
FALTA DE
LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Aplicación
Referencia:
expediente T-259426
Acción de tutela
incoada por Gustavo Narváez contra el Seguro Social
Magistrado Ponente:
Dr. JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Santa Fe de Bogotá, D.C., seis (6) de marzo
de dos mil (2000).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso
de revisión de los fallos dictados en el asunto de la referencia por el Juzgado
17 Laboral del Circuito de Santa Fe de Bogotá y por la Sala Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad.
I. ANTECEDENTES
Gustavo Narváez instauró acción de tutela
contra el Seguro Social, por estimar violados los derechos a la salud y a la
seguridad social.
Afirmó el actor que, como consecuencia de
un accidente de trabajo, perdió una mano, y dijo que, al momento del percance,
se encontraba afiliado a una ARP del Seguro Social, entidad que le prestó todos
los auxilios necesarios.
El demandante argumentó que necesitaba la
implantación de una prótesis ortopédica, pero que el Seguro Social se negaba a
efectuar ese procedimiento porque la empresa para la cual labora estaba
atrasada en el pago de las cuotas de aportes a la ARP.
Alegó el accionante que, según los decretos
1295 y 1771 de 1994 y 1530 de 1996, se debía prestar la atención en salud, con
independencia de que el empleador se encontrara o no al día en el pago de los
aportes.
En declaración rendida ante el juez de
primera instancia, el peticionario afirmó que el 25 de agosto de 1998 ocurrió
el accidente de trabajo, y que necesitaba la prótesis para que la empresa lo
reintegrara a sus labores. Manifestó que aún recibía los salarios por parte del
empleador.
El demandante aportó al proceso copia de
las autoliquidaciones correspondientes al período comprendido entre junio de
1998 y junio de 1999.
Se anexó copia del oficio que el 28 de
abril de 1998 el Seguro Social envió al peticionario, mediante el cual le
informaba que éste había sido desafiliado del sistema de riesgos profesionales
debido al no pago de dos o más cotizaciones periódicas antes del accidente de
trabajo, y que de acuerdo con los artículos 16 del Decreto 1295 y 10 del
Decreto 1772 de 1994, era el patrono quien debía responder por la atención en
salud (fl. 41).
Mediante oficio del 2 de agosto de 1999, el
Seguro Social, informó al juez de conocimiento que en su base de datos aparecía
que el trabajador figuraba como afiliado a esa EPS desde julio de 1995, a cargo
del empleador “Ladrillera e Inversiones Sila Ltda”, y que se registraron pagos
solamente por los meses de julio y noviembre de 1995, y de marzo de 1996; que después
de haber transcurrido más de seis meses desde ese último pago, se afilió
nuevamente por parte del empleador “Flores Altamira S.A.C.I.”, y que se
registraron pagos desde abril de 1997 hasta enero de 1998; que últimamente se
encuentra afiliado por cuenta de “Pisaltec EU”, pero que esta empresa no pagó
los meses de junio y julio de 1998.
Alegó el Seguro Social que, según lo
dispuesto en los artículos 161, 204 y 209 de la Ley 100 de 1993 y 57 del
Decreto 806 de 1998, el peticionario no tenía derecho a la prestación del
servicio de salud, por cuanto se suspendió la afiliación por mora en el pago de
los aportes, y que, para levantar la suspensión el patrono estaba obligado a
cancelar los períodos atrasados o, de lo contrario, debía responder por la
atención reclamada.
Además, la entidad demandada aseveró que en
este caso había operado la pérdida de antigüedad, establecida en el artículo 64
del Decreto 806 de 1998, puesto que el trabajador dejó de cotizar durante más
de seis meses desde marzo de 1996. En consecuencia, para tener derecho a
determinadas prestaciones asistenciales de  enfermedades catastróficas como la
de implante de prótesis ortopédica, se debía acreditar nuevamente un mínimo de
cien semanas cotizadas, que comenzarían a contarse a partir del momento de la
cancelación total de la deuda.
Por último, el Seguro alegó que en el caso
en referencia no estaban en juego derechos de rango constitucional sino de
naturaleza legal.
II. DECISIONES  JUDICIALES QUE SE REVISAN
El Juzgado 17 Laboral del Circuito de Santa
Fe de Bogotá, mediante fallo del 12 de agosto de 1999, negó la protección
solicitada, pues el actor no cumplía con el requisito de las 100 semanas de
cotización para que pudiera practicársele el implante. Señaló que el demandante
no se encontraba en inminente peligro de muerte, y que actualmente está
recibiendo su salario. Expresó el juez que el trabajador tenía otros medios
judiciales de defensa para reclamar al Seguro Social o al empleador la indemnización
de perjuicios, la pensión por invalidez, o exigir  a este último que se pusiera
al día en sus aportes. Además, estimó que no se había demostrado
fehacientemente que la prótesis permitiera recobrar la habilidad laboral.
La Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, mediante providencia del 24 de
septiembre de 1999, confirmó la decisión del a quo. Después hacer una
descripción de hechos y de señalar que, con el objeto de obtener protección
para el derecho a la seguridad social, era necesario que éste se hallara en
conexidad con otros derechos fundamentales, el Tribunal afirmó lo siguiente:
"De acuerdo con lo anterior la Sala concluye  que la accionada no ha
puesto en peligro hasta el momento ningún derecho fundamental del accionante.
Por lo tanto, al no darse los supuestos exigidos para que proceda el amparo al
derecho a la seguridad social, debe negar la acción de tutela, como lo hizo el
juzgado de primera instancia, cuya decisión se confirma".
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1. Las decisiones judiciales deben
fundamentarse
Antes de llevar a cabo el análisis del
caso concreto, la Corte estima pertinente hacer algunas anotaciones respecto
del fallo de segunda instancia.
Dicha providencia, como se dijo en el
capítulo de antecedentes, no  contiene ninguna razón que fundamente la decisión
adoptada. En efecto, pasa de hacer una consideración de tipo general a la
descripción de los hechos, pero en ninguna parte se hace la conexión entre lo
primero y lo segundo.
La función del juez radica en la definición
del derecho y uno de los principios en que se inspira reside en el imperativo
de que, sin excepciones, sus providencias estén clara y completamente
motivadas. La obligatoriedad e intangibilidad de las decisiones judiciales
proviene de la autoridad que les confiere la Constitución para resolver los
casos concretos, con base en la aplicación de los preceptos, principios y
valores plasmados en la propia Carta y en las leyes, y de ninguna manera emanan
de la simple voluntad o de la imposición que pretenda hacer el juez de una
determinada conducta o abstención, forzosa para el sujeto pasivo del fallo.
De modo que toda sentencia debe estar
razonablemente fundada en el sistema jurídico, mediante la aplicación de sus
reglas a las circunstancias de hecho sobre las cuales haya recaído el debate
jurídico surtido en el curso del proceso y la evaluación que el propio juez, al
impartir justicia, haya adelantado en virtud de la sana crítica y de la
autonomía funcional que los preceptos fundamentales le garantizan.
Una cosa es el margen de interpretación y
razonamiento que tiene todo juez al proferir sus providencias, y otra bien
distinta la arbitrariedad que pudiera permitirle resolver sin hacer explícito
el porqué de su resolución.
En el caso de autos, la falta de nexo entre
los hechos y el Derecho hace inexistente el razonamiento judicial y, por tanto,
falta en realidad la mínima motivación en que ha debido fundarse la sentencia.
2. Suspensión de la atención en salud por
mora en la cotización patronal
En el presente caso debe la Corte
determinar si la omisión en la prestación del servicio de salud por parte de
una entidad administradora de riesgos profesionales ha sido legítima o si, por
el contrario, su conducta ha violado derechos fundamentales del actor.
De las pruebas aportadas al proceso se
deduce que se dejaron de pagar las cotizaciones para riesgos profesionales
durante por lo menos los dos meses anteriores al momento en que ocurriera el
accidente de trabajo –25 de agosto de 1998-, y ello, a la luz del ordenamiento
vigente, trae consigo la asunción plena por parte del patrono de los gastos que
genere la atención en salud, incluyendo aquellos que se deriven de los riesgos
profesionales.
En efecto, el artículo 161 de la Ley 100 de
1993 establece que “la atención de los accidentes de trabajo, riesgos y
eventualidades por enfermedad general, maternidad y ATEP serán cubiertos en su
totalidad por el patrono  en caso de no haberse efectuado la inscripción del
trabajador o no gire oportunamente las cotizaciones en la entidad de seguridad
social correspondiente”. En igual sentido, el artículo 57 del Decreto 806 de
1998, prevé que cuando la suspensión tenga su origen en el empleador, éste debe
garantizar la prestación de los servicios de salud a los trabajadores que los
requieran.
Cabe además resaltar que el artículo 209 de
la Ley 100 de 1993, norma que fue objeto de estudio por parte de esta Corte,
prevé la suspensión de la afiliación y de los servicios de salud en caso de no
pago de la cotización. Dicha disposición fue declarada exequible bajo los
siguientes condicionamientos:
"25- Finalmente, en relación con la
proporcionalidad de la medida, la Corte considera que es necesario distinguir
las dos consecuencias previstas por la norma, ya que ésta establece no sólo la
interrupción de la prestación del servicio sino incluso la suspensión de la
afiliación,
Así, la Corte considera que la suspensión de
la afiliación aparece desproporcionada ya que afecta la antigüedad del
trabajador en el sistema, lo cual podría, en determinados casos, obstaculizar
el no acceso a determinados servicios sanitarios. En efecto, conforme al
artículo 164 de la Ley 100 de 1993, el acceso a la prestación de algunos
servicios de alto costo “podrá estar sujeto a períodos mínimos de cotización
que en ningún caso podrán exceder 100 semanas de afiliación al sistema, de las
cuales al menos 26 semanas deberán haber sido pagadas en el último año.” Por
ende, la Corte considera que es excesivo que se imponga la suspensión de la
afiliación a un trabajador y a su grupo familiar por una conducta que es
imputable a su empleador, que no efectuó los aportes que le correspondían, y a
la propia EPS, que fue negligente en sus deberes de vigilancia.
Por el contrario, la interrupción de los
servicios por parte de la EPS es proporcionada ya que en el fondo no limita el
acceso a las prestaciones de salud del trabajador, caso en el cual realmente se
estaría restringiendo en forma grave su derecho a la salud, sino que
simplemente desplaza la responsabilidad para su prestación, que ya no
corresponderá a la EPS sino al propio patrono pues, conforme al parágrafo del
artículo 161 de la Ley 100 de 1993, la atención de los accidentes de trabajo,
riesgos y eventualidades por enfermedad general, maternidad y accidentes de
trabajo y enfermedad profesional serán cubiertos en su totalidad por el patrono
si éste no ha efectuado la inscripción del trabajador o no ha girado
oportunamente las cotizaciones a la entidad de seguridad social
correspondiente. Es cierto que todo el sistema de seguridad social está
estructurado sobre la idea de que las entidades idóneas para satisfacer las
prestaciones en salud son las EPS y las IPS. Y esa presunción es razonable, ya
que la mayor parte de los patronos no tiene la competencia técnica ni la
solvencia financiera para garantizar efectivamente a sus trabajadores las
prestaciones sanitarias definidas por la ley. Sin embargo, no por ello la norma
impugnada es contraria a la Carta, pues debe recordarse que el derecho a la
salud es de amplia configuración legal, por lo cual debe reconocerse al
Congreso la posibilidad de regular de distintas formas el acceso a la salud. En
estos casos no procede un examen estricto de proporcionalidad pues la propia
Constitución ha deferido a la ley la delimitación misma de gran parte del
contenido del derecho. Por todo lo anterior, la Corte considera que en
principio se ajusta a la Carta que, en caso de mora patronal, se autorice la interrupción
de los servicios por la EPS a los asalariados, tal y como lo prevé la norma
impugnada.
(...)
La interpretación conforme a la Carta de
la norma acusada.
29- En ese orden de ideas, la Corte entiende
que en principio la regla prevista por la norma impugnada, según la cual la
falta de pago de la cotización implica la suspensión de los servicios por parte
de la EPS es válida, por cuanto de todos modos el patrono responde por las
prestaciones de salud y el Legislador tiene una amplia libertad para regular la
materia. Sin embargo, en determinados casos, y si está de por medio un derecho
fundamental, y el juez considera que no es posible que el patrono preste el
servicio de salud necesario para evitar un perjuicio irremediable, puede ser
procedente que se ordene a la EPS, como lo ha hecho la Corte en algunas de sus
decisiones de tutela, que atienda al trabajador y repita contra el patrono que
ha incumplido.
Igualmente, la Corte también considera que en
aquellos eventos en que se verifique que es verdaderamente imposible que el
patrono que ha incurrido en mora pueda responder por las prestaciones de salud,
la aplicación de la norma puede resultar inconstitucional incluso si no está en
juego un derecho fundamental, ya que en tal caso habría una restricción desproporcionada
del derecho a la salud del trabajador,  pues éste habría cotizado las sumas
exigidas por la ley, y sin embargo no puede reclamar los servicios a que tiene
derecho. Por ende en tales eventos, la Corte considera que también podría el
trabajador exigir la prestación sanitaria a la EPS, la cual podrá repetir
contra el patrono.
30- Esto muestra pues que la norma acusada es
exequible en el entendido de que mantiene una responsabilidad subsidiaria de
las EPS a fin de proteger el derecho a la salud del trabajador, frente a la
responsabilidad primaria que recae en el patrono. Esta responsabilidad
originaria del empleador en caso de mora encuentra fundamento no sólo en
elementales principios de responsabilidad sino en la propia Carta. En efecto, el
artículo 53,  que regula los principios mínimos del derecho laboral, señala que
se debe garantizar al trabajador la seguridad social. Se entiende entonces que
esa norma constitucional, que se proyecta esencialmente en el ámbito de las
relaciones entre patrono y empleado, está estableciendo que el responsable
primario de garantizar la seguridad social de los trabajadores es el propio
patrono, lo cual armoniza con el sistema diseñado por la Ley 100 de 1993, según
la cual éste tiene a su cargo la obligación de afiliar a sus trabajadores al
sistema. Por ende, en caso de incumplimiento de este deber legal 'aquellos
asumen directamente la responsabilidad de prestar el servicio (artículo 161 de
la Ley 100 de 1993).
31- Finalmente, la Corte entiende que en
situaciones de mora patronal, esta obligación de prestar los servicios de
salud, ya sea directamente y en forma primaria por el patrono, o
subsidiariamente por las EPS en determinados eventos, cubre también al grupo
familiar del trabajador. En efecto, la especial protección constitucional que
se le brinda al núcleo familiar (CP arts 5º y 42) impone al Estado y a la
sociedad la garantía de su protección integral. Por ello es natural que, en
desarrollo de ese mandato, se establezca que los beneficios que se establecen
para el trabajador afiliado a los sistemas se aplican también a su familia, tal
y como lo señala el artículo 163 de la Ley 100 de 1993, que dispuso que el plan
de salud obligatorio de salud tendrá cobertura familiar. Por ende, si la mora
patronal acarrea la suspensión de los servicios de salud para la familia del
trabajador, es natural que el patrono deba primariamente también responder por
tales servicios, pero que, por la responsabilidad compartida, las EPS deban, en
los casos mencionados en los anteriores fundamentos de esta sentencia,
responder subsidiariamente.
(...)
Decisión a tomar
33- Conforme a lo anterior, la Corte concluye
que el primer segmento del artículo 209 de la Ley 100 de 1993, según el cual
“el no pago de la cotización en el sistema contributivo producirá la suspensión
de la afiliación y al derecho a la atención del plan de salud obligatorio” es
claramente constitucional cuando se trata de la suspensión de servicios en caso
de personas no vinculadas a través de relación laboral, esto es de pensionados,
jubilados y trabajadores independientes, pues ellos directamente deben realizar
los pagos de las correspondientes cotizaciones. Por el contrario, y como se ha
visto en los anteriores fundamentos de esta sentencia, es necesario condicionar
el alcance de esta norma a fin de adecuarla a la Carta, cuando se trata de
trabajadores dependientes y a servidores del Estado, pues una aplicación
literal puede transgredir los artículos 13, 49 y 83 de la Constitución. Es por
ello que se declarará la exequibilidad condicionada de ese aparte.
Así, y como se precisó en el fundamento 25,
la suspensión de la afiliación resulta desproporcionada en estos casos. Por el
contrario, las interrupción de los servicios de salud por la EPS es conforme
con la Carta, pero con las precisiones efectuadas en los fundamentos 29 a 31 de
esta sentencia, esto es, que el patrono asume la obligación primaria de prestar
tales servicios al trabajador y a su grupo familiar y que subsiste una
responsabilidad subsidiaria de la EPS en determinados eventos.
34- En relación con la parte final del
artículo 209 de la Ley 100 de 1993, que dispone expresamente que "por el
período de la suspensión, no se podrán causar deuda ni interés de ninguna
clase", la Corte considera que es necesario también condicionar su
constitucionalidad por las siguientes razones:
De acuerdo con el artículo 49 de la
Constitución sólo la atención básica de salud debe ser gratuita para todas las
personas, por ende es razonable que el incumplimiento de una obligación
pecuniaria en este campo origine las consecuencias económicas que le
garanticen, a la entidad que debe responder por el servicio, la estabilidad y
el equilibrio del sistema. demás, el artículo 365 de la Constitución dispone
que es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios
públicos, el cual debe leerse en concordancia con el artículo 2º de la Carta
que dispone como fin de nuestro Estado la efectividad de los derechos
consagrados en la Constitución. Por tal razón, si no existen serias
consecuencias contra el empleador o el individuo que incumple, no se garantiza
"a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y
recuperación de la salud" (CP art. 49). Finalmente, no debe olvidarse que
el actual sistema de seguridad social en salud se diseñó para también favorecer
a las personas sin capacidad de pago, pues a través del fondo de solidaridad se
busca hacer efectivo el derecho a la salud de quienes objetivamente no pueden
cotizar en el sistema. Por ende, si no existen mecanismos jurídicos que
garanticen el pago efectivo de la cotización de quienes pueden hacerlo, se
desconoce el deber ciudadano de solidaridad social que contempla el numeral 2º
del artículo 95 constitucional. Por todo lo anterior, la Corte considera que en
aquellos casos en que el incumplimiento es imputable al patrono, entonces no
existe ninguna razón para que se lo excluya del pago de intereses, pues ello
constituye una invitación a eludir el pago de esas contribuciones parafiscales.
Por el contrario, en el caso  de los
trabajadores independientes y pensionados, la Corte considera que es razonable
el mandato según el cual durante el periodo de la suspensión, no se podrá
causar deuda ni interés de ninguna clase. En efecto, en tales eventos, la
suspensión de la afiliación constituye una consecuencia drástica para la
persona afectada, por lo cual se justifica que se lo exima del pago de
intereses, a fin de no hacer excesivamente gravosa su posterior vinculación  al
sistema de salud.  Por ende, también se condicionará la exequibilidad de esta
frase". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-177 del 4 de
mayo de 1998. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero)
En aplicación de los anteriores criterios,
se estima legítima la conducta asumida por el ente demandado, pues debe tenerse
en especial consideración que los recursos del sistema de seguridad social en
salud son escasos, y que la efectiva cobertura a los afiliados y beneficiarios
depende de los aportes que hagan las personas pertenecientes al régimen
contributivo. Solo así podrá darse plena vigencia a los principios de
universalidad, solidaridad, eficiencia, integralidad y equidad que rigen la
prestación de este servicio público esencial y obligatorio (artículos 1 2, 48,
49, 209, 365 y 366 de la Carta, en concordancia con los artículos 1, 2, 3, 4,
152, 153 y 156 de la Ley 100 de 1993).
Si se presenta la evasión de
responsabilidades de quienes tienen capacidad económica para colaborar con la
financiación del sistema de seguridad social, se pone en peligro el
cumplimiento de los fines esenciales del Estado Social de Derecho. Cabe
recordar que, según lo dispuesto en el artículo 95 de la Constitución, las
personas deben actuar conforme al principio de solidaridad social y deben contribuir
al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, conforme a los
conceptos de justicia y equidad.
Por lo anterior, resulta razonable que si
el patrono se desentiende de sus obligaciones de afiliación y contribución al
sistema de seguridad social, deba entonces asumir todas las cargas económicas
que genere su reprochable conducta.
Así, pues, en el caso concreto no existe
conducta arbitraria por parte del Seguro Social, aunque no sobra recalcar que
el trabajador puede exigir del patrono los tratamientos médicos y quirúrgicos
que requiera para obtener su recuperación y rehabilitación.
En todo caso, es importante aclarar,
siguiendo las pautas trazadas en la sentencia de constitucionalidad antes
citada que, como en el asunto bajo examen existió mora patronal, no es justo
que opere la suspensión de la afiliación y que el trabajador pierda su
antigüedad en el sistema. El efecto que genera dicho incumplimiento consiste en
que el empleador debe asumir todos los costos que ocasione la atención de la salud
del actor.
En este orden de ideas, se confirmarán los
fallos de instancia.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
CONFIRMAR los fallos
proferidos por el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Santa Fe de Bogotá y por
la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad,
mediante los cuales se negó la protección solicitada.
Segundo.- DESE cumplimiento a lo previsto en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                             FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General