C-613-96
Sentencia C-613/96
Sentencia C-613/96
OFICIAL Y SUBOFICIAL DE LA POLICIA NACIONAL-Prima de subsidio familiar
Actualmente, los
oficiales y suboficiales de la policía Nacional, en servicio activo, tienen
derecho a gozar, en los términos establecidos por la Ley, de una prima de
subsidio familiar, liquidada en proporción al numero de personas a cargo -
siempre que se trate del cónyuge, o compañero (a) permanente, y de los hijos
sin diferenciación ninguna -, de acuerdo a su asignación mensual, con el fin de
disminuir las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia.
PRINCIPIO DE
IGUALDAD ANTE LA LEY-Naturaleza
El derecho de
todas las personas a la igualdad en la ley, explica la prohibición
constitucional de otorgar un tratamiento diferente a las personas o grupos de
personas que se encuentren en circunstancias sustancialmente iguales -
atendiendo al objetivo perseguido por la norma. De otra parte, el mismo
principio obliga al legislador a guardar una razonable proporcionalidad entre
el trato disímil y el grado de la diferencia relevante que distingue a los
grupos objeto de regulación diferenciada. Se trata de un principio que tiende a
la interdicción de la arbitrariedad del legislador y que, en consecuencia,
garantiza a los ciudadanos la expulsión del ordenamiento jurídico de perjuicios
y privilegios injustos.
PRINCIPIO DE
IGUALDAD ANTE LA LEY-Mutación
normativa/TRANSITO NORMATIVO
El principio de
igualdad en la ley no impone al legislador una barrera que le impida, como es
de su esencia, promover la natural transformación del derecho legislado, ni
obliga a aplicar retroactivamente la nueva regulación. Sin embargo, lo anterior
no implica que en el proceso de cambio normativo el legislador carezca de
limitaciones constitucionales en materia de igualdad. En efecto, si bien nada
obsta para que tal transformación produzca un trato disímil entre situaciones
que sólo se diferencian en razón del momento en el cual se consolidaron,
también es cierto que para que dicho tratamiento resulte legítimo se requiere
que no afecte el principio de proporcionalidad, de no discriminación y, en
suma, de interdicción de la arbitrariedad. Lo anterior, desde luego, además de
exigir el respeto a otros principios y derechos constitucionales aplicables a
procesos de cambio normativo como, por ejemplo, el respeto a los derechos
adquiridos por leyes preexistentes.
NORMA DEROGADA-Efectos futuros residuales/JUICIO DE
CONSTITUCIONALIDAD-Disposición derogada antes de nueva Constitución
La aplicación
retrospectiva de la Constitución merece un estudio especial en aquellos casos
en los cuales la norma que se demanda fue derogada antes de la entrada en vigor
del nuevo régimen constitucional, o se aplicó a circunstancias o hechos
ocurridos bajo su vigencia a los cuales les adscribió, en forma simultánea, la
correspondiente consecuencia jurídica, pero cuyos efectos, pese a haberse
producido, aun no se han agotado. En estos casos, tanto el supuesto de hecho
como la consecuencia jurídica se consolidaron durante el intervalo de validez
de la disposición. Sin embargo, subsisten en el ordenamiento jurídico algunas
secuelas residuales de la ley derogada, que tienen exclusivamente, una vocación
temporal de permanencia. El juicio de constitucionalidad respecto de los
efectos aún no consumados o agotados de disposiciones preconstitucionales
derogadas antes de la vigencia de la nueva Carta, que se aplican a
circunstancias ocurridas antes de la derogatoria y a las cuales se les
adscribió, en ese entonces, la correspondiente consecuencia jurídica, no puede
ser realizado con la misma intensidad que aquél que se aplica a normas
producidas o formalmente vigentes durante el imperio del nuevo régimen
constitucional. Durante el periodo de transición constitucional, no es
razonable exigir la corrección inmediata y total de los efectos futuros y
meramente residuales de normas previamente derogadas que consagran categorías
virtualmente discriminatorias. Ello, claro está, siempre que no se trate de
situaciones de iniquidad manifiesta en la cuales, incluso un “test débil”,
obligaría al juez a expulsar o inaplicar la citada disposición.
TRANSITO
CONSTITUCIONAL-Disposición
derogada antes de nueva Constitución
En los casos de
tránsito constitucional, no puede exigirse al legislador que, de manera
definitiva y radical, adecue la totalidad de los efectos de las normas
preconstitucionales, incluyendo aquéllas expresamente derogadas antes de dicha
transformación, al nuevo orden constitucional. En estos casos, principios como
el de la seguridad jurídica, justifican regímenes de transición paulatinos y,
en consecuencia, avalan la permanencia de efectos residuales y meramente
temporales de disposiciones que, eventualmente, de ser expedidas al amparo de
la nueva Carta, podrían ser consideradas inconstitucionales. Todo ello, siempre
que las normas derogadas no afecten de manera desproporcionada los principios
de equidad consagrados en la Carta, y cuyos efectos sean meramente temporales o
residuales.
OFICIAL Y
SUBOFICIAL RETIRADO DE LA POLICIA NACIONAL-Subsidio familiar/TEST DEBIL DE
CONSTITUCIONALIDAD/INIQUIDAD MANIFIESTA-Naturaleza/TRANSITO
CONSTITUCIONAL-Efectos disposición derogada antes de Constitución
Las normas se
limitaron a producir efectos frente a circunstancias fácticas consolidadas
durante su vigencia. El personal de oficiales y suboficiales, retirado de la
Policía Nacional durante la vigencia formal de los artículos, que se encontraba
en las condiciones de hecho establecidas en los mismos, adquirió, de manera
definitiva, un derecho prestacional adicional a su asignación de retiro, o el
derecho a que tal asignación se liquidara sobre una partida especial denominada
prima familiar. El personal beneficiado puede gozar, en forma vitalicia, de la
respectiva asignación. La causación de la mesada correspondiente, es
simplemente una secuela temporal del otorgamiento del derecho. El
reconocimiento del derecho prestacional constituye la consumación de los
efectos jurídicos de la norma. Su pago mensual, representa, simplemente, la
consecuencia secundaria de los efectos plenamente producidos. Consecuencias
que, de otra parte, son residuales y están indubitablemente llamadas a
desaparecer. En estas condiciones, el juicio de igualdad sobre las secuelas que
han sobrevivido al tránsito constitucional no puede ser en extremo estricto.
Frente a un juicio flexible o a un “test débil” de constitucionalidad, las
normas demandadas resultan exequibles. En casos como éste, sólo circunstancias
de iniquidad manifiesta podrían generar el efecto de la inexequibilidad. Hay
iniquidad manifiesta cuando la diferenciación afecta el goce de derechos
fundamentales, cuando compromete el mínimo vital o, en suma, cuando apareja una
violación de la dignidad del grupo de personas diferenciado.
DERECHOS
PRESTACIONALES-Definición
legislativa
La definición del
contenido de los derechos prestacionales es una tarea que compete al legislador
y que es realizada en virtud de consideraciones jurídicas, políticas y
presupuestales que, en principio, escapan al control de constitucionalidad.
Sólo en aquellos casos en los cuales una ley que establezca un derecho
prestacional consagre un trato discriminatorio, o vulnere concretos y
específicos mandatos constitucionales, puede la Corte formular el
correspondiente reproche. Salvo en estos específicos eventos, la configuración,
más o menos amplia, de tales derechos, o la forma en la cual han de ser
liquidados, o los requisitos que se establecen para acceder a los mismos, son
asuntos que hacen parte de la órbita de acción del poder legislativo.
OFICIAL Y
SUBOFICIAL DE LA POLICIA NACIONAL-Liquidación asignación de retiro
Consideraciones
como la seguridad jurídica, la necesidad de no disminuir el nivel de ingresos
del pensionado por hechos sobrevinientes a la causación de la asignación u
otras similares, pudieron llevar al legislador a consagrar la especial
modalidad de liquidación de que aquí se trata, sin que ello afecte principios,
derechos o reglas de asignación establecidos en la Carta.
Referencia:
Expediente D-1294
Actor: Virgilio
Sandoval Torres
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 48 y 94 del Decreto-Ley 3072 de 1968,
"Por el cual se reorganiza la Carrera de Oficiales y Suboficiales de la
Policía Nacional"; los artículos 54 y 113 del Decreto-Ley 613 de 1977,
"Por el cual se reorganiza la Carrera de Oficiales y Suboficiales de la
Policía Nacional";  los artículos 82, 135 y 152 del Decreto-Ley 2062 de
1984, "Por el cual se reorganiza la Carrera de Oficiales y Suboficiales de
la Policía Nacional"; el artículo 149 del Decreto-Ley 096 de 1989,
"Por el cual se reforma el Estatuto de Carrera de Oficiales y Suboficiales
de la Policía  Nacional"; el artículo 107 del Decreto-Ley 097 de 1989,
"Por el cual se reforma el Estatuto de Agentes de la Policía
Nacional"; el artículo 150 del Decreto-Ley 1212 de 1990, "Por el cual
se reforma el Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de la Policía
Nacional" y el artículo 109 del Decreto-Ley 1213 de 1990, "Por el
cual se reforma el Estatuto del Personal de Agentes de la Policía
Nacional".
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Noviembre trece (13) de mil novecientos noventa y seis (1996).
Aprobada por acta Nº
54
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz y por los
Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo,  Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra los artículos 48 y 94 del Decreto-Ley 3072 de 1968,
"Por el cual se reorganiza la Carrera de Oficiales y Suboficiales de la
Policía Nacional"; los artículos 54 y 113 del Decreto-Ley 613 de 1977,
"Por el cual se reorganiza la Carrera de Oficiales y Suboficiales de la
Policía Nacional";  los artículos 82, 135 y 152 del Decreto-Ley 2062 de
1984, "Por el cual se reorganiza la Carrera de Oficiales y Suboficiales de
la Policía Nacional"; el artículo 149 del Decreto-Ley 096 de 1989,
"Por el cual se reforma el Estatuto de Carrera de Oficiales y Suboficiales
de la Policía Nacional"; el artículo 107 del Decreto-Ley 097 de 1989,
"Por el cual se reforma el Estatuto de Agentes de la Policía
Nacional"; el artículo 150 del Decreto-Ley 1212 de 1990, "Por el cual
se reforma el Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de la Policía
Nacional" y el artículo 109 del Decreto-Ley 1213 de 1990, "Por el
cual se reforma el Estatuto del Personal de Agentes de la Policía
Nacional".
I. TEXTO DE LA NORMA REVISADA
DECRETO LEY 3072
DE 1968
(diciembre 27)
"Por el cual se reorganiza la Carrera
de Oficiales y
Suboficiales de la Policía Nacional"
(...)
Artículo 48.-
Los Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional en servicio activo casados
o viudos con hijos legítimos, tendrán derecho al pago de una Prima de Subsidio
Familiar que se liquidará mensualmente sobre su sueldo básico, así:
a) Casados o viudos con hijos legítimos, el treinta por ciento (30%).
b) Por el primer hijo, el cinco por ciento (5%) y un cuatro por ciento
(4%) por cada uno de los demás, sin que se sobrepase por este concepto del diez
y siete por ciento (17%).
Parágrafo.- No
obstante lo dispuesto en el literal b) del presente artículo, el reconocimiento
del Subsidio Familiar por razón de los hijos no afectará a los Oficiales y
Suboficiales cuyo porcentaje a 31 de octubre de 1969 sea superior a lo aquí
establecido, fecha en la cual queda congelado. Es entendido que el Subsidio
Familiar se incrementará a partir del segundo hijo en un cuatro por ciento (4
%) por cada uno de los demás que nazca con anterioridad a la fecha antes
indicada.
(...)
Artículo 94.-
Los Oficiales y Suboficiales retirados en goce de Asignación de Retiro o
Pensión de Jubilación, casados o viudos con hijos legítimos, tendrán derecho a
que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía o por el Tesoro Público,
según el caso, se les pague un Subsidio Familiar que se liquidará sobre la
Asignación de Retiro o Pensión que les corresponda, así: por su estado de
casado o viudo, el cinco por ciento (5%) y por cada uno de los hijos a su cargo
el tres por ciento (3%) más, sin que el porcentaje por razón de los hijos
sobrepase del doce por ciento (12%).
Parágrafo 1°.-
No obstante lo dispuesto en el presente artículo, el reconocimiento del
Subsidio Familiar por razón de los hijos, no afectará a los Oficiales o
Suboficiales cuyo porcentaje a 31 de octubre de 1969 sea superior al aquí
establecido, fecha en la cual queda congelado. Es entendido que el Subsidio
Familiar se incrementará en un tres por ciento (3%) por cada hijo que nazca con
anterioridad a la fecha indicada.
Parágrafo 2°.-
Para tener derecho a la prestación de que este artículo, es requisito
indispensable que el interesado compruebe que sostiene su hogar y que sus hijos
menores de edad le dependen económicamente para efectos de sostenimiento y
educación.
DECRETO-LEY 0613 DE 1977
(Marzo 15)
"Por el cual se reorganiza la Carrera
de Oficiales y
Suboficiales de la Policía Nacional"
(...)
Artículo 54.-
Subsidio familiar. Los Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional en
servicio activo, casados o viudos con hijos legítimos, tendrán derecho al pago
de un subsidio familiar que se liquidará mensualmente sobre su sueldo básico,
así:
a) Casados o viudos con hijos legítimos, el treinta por ciento (30%).
b) Por el primer hijo el cinco por ciento (5%) y un cuatro por ciento
(4%) por cada uno de los demás, sin que sobrepase por este concepto el
diecisiete por ciento (17%).
PARAGRAFO. El
límite establecido en el literal b) de este artículo no afecta a los Oficiales
o Suboficiales que por razón de hijos nacidos con anterioridad al 31 de octubre
de 1969, estuvieren disfrutando o tuvieren derecho a disfrutar de porcentajes
superiores al diecisiete por ciento (17%), ya que en esa fecha tales
porcentajes fueron congelados sin modificación.
(...)
Artículo 113.-
Bases de liquidación. Al personal de Oficiales y Suboficiales de la Policía
Nacional que sea retirado del servicio activo bajo la vigencia del presente
estatuto, se le liquidarán las prestaciones sociales sobre las siguientes
partidas así:
a) Cesantía y demás prestaciones unitarias, sobre: Sueldo básico; prima
de antigüedad; subsidio familiar; una prima de actividad del quince por ciento
(15%) del sueldo básico correspondiente al grado; doceava (1/12) parte de la
prima de navidad; gastos de representación para Oficiales Generales y prima de
Oficial diplomado en la Academia Superior de Policía, en las condiciones
indicadas en este estatuto;
b) Asignaciones de retiro y pensiones sobre: Sueldo básico; prima de
antigüedad; subsidio familiar de los Oficiales y Suboficiales casados o viudos
con hijos legítimos, liquidada conforme a lo dispuesto en el artículo 54 de
este estatuto, sin que el total sobrepase del cuarenta y siete por ciento (47%)
del respectivo sueldo básico; una prima de actividad del quince por ciento
(15%) del sueldo básico correspondiente al grado; doceava (1/12) parte de la
prima de navidad; gastos de representación para Oficiales Generales y prima de
Oficial diplomado en la Academia Superior de Policía, en las condiciones
indicadas en este Decreto;
DECRETO LEY 2062 DE 1984
(Agosto 24)
"Por el cual se reorganiza la Carrera
de Oficiales y Suboficiales  de la Policía Nacional"
(...)
Artículo 82.-
Subsidio familiar. Los Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional en
servicio activo, casados o viudos con hijos legítimos, tendrán derecho al pago
de un subsidio familiar que se liquidará mensualmente sobre su sueldo básico,
así:
a) Casados o viudos con hijos legítimos, el treinta por ciento (30%).
b) Por el primer hijo el cinco por ciento (5%) y un cuatro por ciento
(4%) por cada uno de los demás, sin que sobrepase por este concepto el
diecisiete por ciento (17%).
PARAGRAFO. El
límite establecido en el literal b) de este artículo no afecta a los Oficiales
o Suboficiales que por razón de hijos nacidos con anterioridad al 31 de octubre
de 1969, estuvieren disfrutando o tuvieren derecho a disfrutar de porcentajes
superiores al diecisiete por ciento (17%), ya que en esa fecha tales
porcentajes fueron congelados sin modificación.
(...)
Artículo 135.-
Servicios médico-asistenciales. Los Oficiales y Suboficiales de la Policía
Nacional en servicio activo, tienen derecho a que el Gobierno les suministre
asistencia médica, quirúrgica, odontológica, hospitalaria, farmacéutica y demás
servicios asistenciales para ellos, sus cónyuges e hijos legítimos hasta la
edad de veintiún (21) años y para sus padres cuando dependan económicamente de
aquellos, en hospitales y clínicas policiales o por medio de contratos de tales
servicios con personas naturales o jurídicas.
Igualmente
tendrán tales derechos, las hijas célibes legítimas y los hijos legítimos que
sean inválidos absolutos, cualquiera sea su edad, los hijos legítimos hasta la
edad de veinticuatro (24) años que sean estudiantes y dependan económicamente
del Oficial o Suboficial.
Cuando los
servicios asistenciales se deban prestar fuera del país, se requiere concepto
favorable de Sanidad de la Policía Nacional, excepto en los casos de extrema
urgencia, los cuales deben ser plenamente comprobados.
(...)
Artículo 152.-
Cómputo partida subsidio familiar. A partir de la vigencia del presente
Decreto, la partida de subsidio familiar que se haya incluido o se incluya para
la liquidación de las asignaciones de retiro y pensiones a que se refiere el
literal b) del artículo 141 de este estatuto, no sufrirá variaciones de ninguna
especie. Tampoco habrá lugar a la inclusión y modificación de dicha partida por
hechos ocurridos con posterioridad al retiro del Oficial o Suboficial.
Lo anterior no
obsta para que en cualquier tiempo se ordene la inclusión, el aumento,
disminución de la partida de subsidio familiar como factor de liquidación de la
respectiva asignación de retiro o pensión, cuando se compruebe que al Oficial o
Suboficial se le venía considerando un porcentaje diferente al que legalmente
le correspondía.
PARAGRAFO.
Para tener derecho a la inclusión de la partida de subsidio familiar en la
liquidación de asignación de retiro o de pensión, es requisito indispensable
que el interesado compruebe que sostiene su hogar y que sus hijos no
comprendidos en las causales de disminución dependen económicamente de él, para
efectos de sostenimiento y educación, de acuerdo con la reglamentación que
dicte el Gobierno.
DECRETO-LEY 096 DE 1989
(Enero 11)
"Por el cual se reforma el Estatuto de
Carrera de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional"
(...)
Artículo 149.-
Cómputo partida subsidio familiar. A partir de la vigencia del presente
Decreto, la partida de subsidio familiar que se haya incluido o se incluya para
la liquidación de las asignaciones de retiro y pensiones a que se refiere el
literal b) del artículo 139 de este estatuto, no sufrirá variaciones de ninguna
especie. Tampoco habrá lugar a la inclusión y modificación de dicha partida por
hechos ocurridos con posterioridad al retiro del Oficial o Suboficial.
Lo anterior no
obsta para que en cualquier tiempo se ordene la inclusión, el aumento,
disminución de la partida de subsidio familiar como factor de liquidación de la
respectiva asignación de retiro o pensión, cuando se compruebe que al Oficial o
Suboficial se le venía considerando un porcentaje diferente al que legalmente
le correspondía.
PARAGRAFO.
Para tener derecho a la inclusión de la partida de subsidio familiar en la
liquidación de asignación de retiro o de pensión, es requisito indispensable
que el interesado compruebe que sostiene su hogar y que sus hijos no
comprendidos en las causales de disminución dependen económicamente de él, para
efectos de sostenimiento y educación, de acuerdo con la reglamentación que
dicte el Gobierno.
DECRETO-LEY 097 DE 1989
(Enero 11)
"Por el cual se reforma el Estatuto de
Carrera de Agentes de la Policía Nacional"
(...)
Artículo 107.-
Cómputo partida subsidio familiar. A partir de la vigencia del presente
Decreto, la partida de subsidio familiar que se haya incluido o se incluya para
la liquidación de las asignaciones de retiro y pensiones a que se refiere el
literal b) del artículo 98 de este estatuto, no sufrirá variaciones de ninguna
especie. Tampoco habrá lugar a la inclusión y modificación de dicha partida por
hechos ocurridos con posterioridad al retiro del Agente. Lo anterior no obsta
para que en cualquier tiempo se ordene la inclusión, el aumento, disminución de
la partida de subsidio familiar como factor de liquidación de la respectiva
asignación de retiro o pensión, cuando se compruebe que al Agente se le venía
considerando un porcentaje diferente al que legalmente le correspondía.
DECRETO-LEY 1212 DE 1990
(Junio 8)
"Por el cual se reforma el Estatuto
del Personal de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional"
(...)
Artículo 150.-
Cómputo partida subsidio familiar. A partir de la vigencia del presente
Decreto, la partida de subsidio familiar que se haya incluido o se incluya para
la liquidación de las asignaciones de retiro y pensiones a que se refiere el
artículo 140 de este Estatuto, no sufrirá variaciones de ninguna especie.
Tampoco habrá lugar a la inclusión y modificación de dicha partida por hechos
ocurridos con posterioridad al retiro del Oficial o Suboficial.
Lo anterior no
obsta para que en cualquier tiempo se ordene la inclusión, el aumento,
disminución de la partida de subsidio familiar como factor de liquidación de la
respectiva asignación de retiro o pensión, cuando se compruebe que al Oficial o
Suboficial se le venía considerando un porcentaje diferente al que legalmente
le correspondía.
DECRETO-LEY 1213 DE 1990
(Junio 8)
"Por el cual se reforma el Estatuto
del Personal de Agentes de la Policía Nacional"
(...)
Artículo 109.-
Cómputo partida subsidio familiar. A partir de la vigencia del presente
Decreto, la partida de subsidio familiar que se haya incluido o se incluya para
la liquidación de las asignaciones de retiro y pensiones a que se refiere el
artículo 100 de este Estatuto, no sufrirá variaciones de ninguna especie.
Tampoco habrá lugar a la inclusión y modificación de dicha partida por hechos
ocurridos con posterioridad al retiro del Agente. Lo anterior no obsta para que
en cualquier tiempo se ordene la inclusión, el aumento, disminución de la
partida de subsidio familiar como factor de liquidación de la respectiva
asignación de retiro o pensión, cuando se compruebe que al Agente se le venía
considerando un porcentaje diferente al que legalmente le correspondía.
II.  ANTECEDENTES
1. El Presidente de
la República expidió los Decretos-Leyes 3072 de 1968, publicado en el Diario
Oficial Nº 32.728 de 1969; 613 de 1977, publicado en el Diario Oficial N°
34.762 de 1977; 2062 de 1984, publicado en el Diario Oficial Nº 36.781 de 1984;
096 de 1989, publicado en el Diario Oficial N° 38.651 de 1989; 097 de 1989,
publicado en el Diario Oficial N° 38.651 de 1989; 1212 de 1990, publicado en el
Diario Oficial N° 39.406 de 1990 y 1213 de 1990, publicado en el Diario Oficial
N° 39.406 de 1990.
2. La Sala Plena de
la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencias N° 72 de mayo 31 de 1990 y N°
75 de junio 12 de 1990, declaró inexequibles, entre otros, el artículo 149 del
Decreto-Ley 096 de 1989 y el artículo 107 del Decreto-Ley 097 de 1989,
respectivamente.
3. El ciudadano
Virgilio Sandoval Torres demandó los artículos 48 y 94 del Decreto-Ley 3072 de
1968; los artículos 54 y 113 del Decreto-Ley 613 de 1977;  los artículos 82,
135 y 152 del Decreto-Ley 2062 de 1984; el artículo 149 del Decreto-Ley 096 de
1989; el artículo 107 del Decreto-Ley 097 de 1989; el artículo 150 del
Decreto-Ley 1212 de 1990 y el artículo 109 del Decreto-Ley 1213 de 1990, por
considerarlos violatorios de los artículos 1°, 2°, 4°, 5°, 13, 42, 44, 48 y 93
de la Constitución Política, el artículo 25-2 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos, el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
los artículos 17 y 19 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
4. Mediante escrito
fechado el 11 de junio de 1996, el Director General de la Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional dio respuesta a las preguntas formuladas por el
magistrado sustanciador mediante auto de mayo 27 de 1996.
5. El 4 de julio de
1996, el Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
Nacional intervino en el proceso de la referencia con el fin de defender la
constitucionalidad de las normas acusadas.
6. El Director
General de la Policía Nacional (E), a través de memorial presentado ante la
Secretaría General de la Corte Constitucional, el 4 de julio de 1996, solicitó
a esta Corporación se declarara inhibida para decidir sobre la exequibilidad de
las normas demandadas.
7. El Procurador
General de la Nación (E), mediante concepto fechado el 31 de julio de 1996,
solicitó a esta Corporación declararse inhibida para decidir acerca de la
constitucionalidad de las normas acusadas, por carencia actual de objeto.
III. LA DEMANDA
El demandante
considera que las normas acusadas vulneran el principio de igualdad, como
quiera que conceden a los oficiales y suboficiales activos y retirados de la
Policía Nacional, casados y con hijos legítimos, un subsidio familiar, que
puede llegar a alcanzar un monto equivalente al 47% del sueldo básico, en
detrimento de los derechos de los mismos servidores públicos que tengan a su
cargo hijos extramatrimoniales legalmente reconocidos.
Por otra parte, el
actor estima que el artículo 152 del Decreto-Ley 2062 de 1984 y los artículos
149 del Decreto-Ley 096 de 1989, 107 del Decreto-Ley 097 de 1989, 150 del
Decreto-Ley 1212 de 1990 y 109 del Decreto-Ley 1213 de 1990, establecen una
situación discriminatoria, toda vez que, a partir del 24 de agosto de 1984, las
situaciones en materia de subsidio familiar de los oficiales y suboficiales
retirados de la Policía Nacional, consolidadas hasta esa fecha, quedaron
congeladas. En efecto, cualquier modificación de esa situación, con
posterioridad al 24 de agosto de 1984, en razón de la muerte del cónyuge, un
divorcio, la mayoría de edad de los hijos, etc., no tiene ninguna incidencia en
el monto del subsidio familiar recibido por el oficial o suboficial retirado.
Lo anterior, según el libelista viola el principio de igualdad consagrado en
las normas constitucionales y en los tratados internacionales.
En escrito
presentado con posterioridad, el demandante aclaró que "el sentido general
de (su) demanda radica en (...) que se acabe con los privilegios por razón de
legítimos y discriminación por razón de extramatrimoniales porque todos somos
humanos, de necesidades comunes, protegidos por nuestra Ley Fundamental e
iguales ante el Supremo Legislador para quien no hay acepción de
personas".
IV. PRUEBAS
Mediante auto
fechado el 27 de mayo de 1996, el magistrado sustanciador del proceso de la
referencia solicitó al Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía Nacional que respondiera una serie de interrogantes dirigidos a
establecer el número de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional que se
han retirado a partir de la expedición del Decreto 3072 de 1968 y cuáles son
las normas que rigen las condiciones de su retiro.
Mediante oficio de
junio 11 de 1996, el Director de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
Nacional ilustró a la Corte, a través del siguiente cuadro, sobre el número de
oficiales y suboficiales retirados, discriminados según el estatuto de carrera
vigente al momento en que las condiciones de retiro fueron reconocidas:
DECRETO
N°
3072
N°
2338
N°
613
N°
2062
N°
1212
TOTAL
VIGENCIA
17/12/68
31/12/71
01/01/72
30/03/77
01/04/77
23/08/84
24/08/84
07/06/90
08/06/90
a la
fecha
OFICIALES
97
242
332
279
394
1344
SUB-
OFICIALES
609
1791
3289
1874
1882
9145
El Director General
de la Caja de Sueldos de Retiro precisó, igualmente, que algunas de las
disposiciones contempladas por estos Decretos tienen efecto retroactivo como,
por ejemplo, en materia de partidas computables para las asignaciones de
retiro.
De otra parte
advirtió que "a partir de la vigencia del Decreto 1212 de 1990 se otorgó
derecho de subsidio familiar para hijos extramatrimoniales". El Director
de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional aclaró que "los
estatutos que han regido la carrera de Oficiales y Suboficiales de la Policía
Nacional en servicio activo hasta 1994, consagraban el subsidio familiar para
personal casado o viudo con hijos a cargo y no contemplaban a la compañera
permanente”.
V. INTERVENCIONES
Intervención del
Director (E) de la Policía Nacional
En primer lugar, el
Director (E) de la Policía Nacional pone de presente que las normas acusadas,
con excepción de los Decretos 1212 y 1213 de 1990, fueron derogadas. De igual
forma, el régimen legal relativo al reconocimiento del subsidio familiar al
cónyuge e hijos legítimos de los oficiales, suboficiales y agentes de la
Policía Nacional fue modificado por el Decreto 1029 de 1994, el cual, en su
artículo 111, determina que, a partir de su vigencia, los derechos consagrados
en los Decretos 1211, 1212, 1213 y 1214 de 1990 serán reconocidos a la familia,
según la definición que de ésta establece el artículo 110 del mencionado
Decreto 1029 de 1994. En esta norma se determina que la familia es aquella que
se encuentra integrada por el cónyuge o compañero permanente del oficial,
suboficial o agente y por sus hijos menores de 21 años, los estudiantes hasta
los 24 años y los inválidos absolutos, siempre que dependan económicamente del
respectivo oficial, suboficial o agente.
Por otra parte, el
interviniente manifiesta que, en la sentencia C-127 de 1996, proferida como
efecto de una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 132 del
Decreto 1213 de 1990 (que establecía como beneficiarios de las prestaciones
sociales por causa de muerte de un agente de la Policía Nacional al cónyuge
sobreviviente en concurrencia con los hijos del causante), la Corte
Constitucional se declaró inhibida para decidir, toda vez que la situación
discriminatoria que contenía la norma demandada había desaparecido en virtud de
las disposiciones del artículo 111 del Decreto 1029 de 1994 (que extendía el
beneficio al compañero permanente) y, por esta razón, el proceso carecía de
objeto actual sobre el cual fallar.
En razón de los
motivos expuestos, el Director (E) de la Policía Nacional solicita a la Corte
que se declare inhibida para fallar sobre la exequibilidad de las normas
acusadas, como quiera que, al haber sido modificadas por el artículo 111 del
Decreto 1029 de 1994, el proceso de la referencia perdió su objeto.
Intervención del
Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional
El Director General
de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional defiende la
constitucionalidad de las normas demandadas, con base en las siguientes
consideraciones.
Los Decretos Leyes
3072 de 1968, 2338 de 1971, 613 de 1977, 2062 de 1984, 096 y 097 de 1989 fueron
expedidos bajo la vigencia y de conformidad con los postulados de la
Constitución de 1886. De igual modo, el interviniente informó que la Sala Plena
de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de mayo 31 de 1990, declaró
inexequibles los Decretos 096 y 097 de 1989, razón por la cual, una vez se
produjo este pronunciamiento judicial, recobraron su vigencia los Decretos 2062
y 2063 de 1984.
Por otra parte, el
Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional
manifiesta que "los Decretos 3072 de 1968, 2338 de 1971, 613 de 1977, 2062
de 1984, establecían que el subsidio familiar se pagaba a Oficiales y
Suboficiales con estado civil casados y por sus hijos legítimos a cargo; normas
expedidas bajo la vigencia de la Constitución de 1886, la cual en su artículo
50 decía '...las Leyes determinarán lo relativo al estado civil de las personas
y los consiguientes derechos y deberes...' por lo tanto y hasta la nueva
Constitución Política de 1991 (07-07-91) los derechos que reconocían estos
Decretos, implicaban la existencia de un matrimonio, que para la vigencia de
las citadas normas daban lugar a la familia legítima. (...). Con los Decretos
1212 y 1213 de 1990, se estableció el reconocimiento del subsidio familiar por
los hijos en forma indeterminada, para los casados, es decir, legítimos,
extramatrimoniales, adoptivos, sin que dieran la posibilidad que dicho
reconocimiento pudiera hacerse en forma retroactiva al personal que se haya
desvinculado con anterioridad al 08-06-90, fecha de vigencia de las precitadas
normas".
Por último, el
interviniente anota que la Constitución de 1991, "que ampara expresamente
a la familia de hecho", no previó su aplicación retroactiva y, por ello,
sólo se aplica a partir de la fecha en nació a la vida jurídica, esto es, el 7
de julio de 1991. Adicionalmente, las normas demandadas "son constitucionales
a la luz de la Carta de 1886, vigente al momento de su expedición y
aplicación".
En razón de todo lo
anterior, el Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
Nacional solicita a la Corte se sirva declarar la exequibilidad de las normas demandadas.
VI. Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador General de la Nación considera
que la demanda, después de haber sido corregida por el demandante y admitida
por el magistrado sustanciador, sólo se dirige contra los artículos 48 y 94 del
Decreto 3072 de 1968; los artículos 54 y 113 del Decreto 613 de 1977; los
artículos 82, 135 y 152 del Decreto 2062 de 1984; el artículo 149 del Decreto
096 de 1989 y el artículo 107 del Decreto 097 de 1989.
En primer lugar, la
vista fiscal estima que la totalidad de las normas acusadas fueron modificadas
por los Decretos 1211, 1212, 1213, y 1214 de 1990, los cuales, a su turno,
sufrieron modificaciones en materia de prestaciones sociales, en virtud de las
disposiciones contempladas por el Decreto 1029 de 1994, en donde se adoptó el
régimen de asignaciones y prestaciones para el personal del nivel ejecutivo de
la Policía Nacional. Según el artículo 111 de este Decreto, a partir de su
vigencia los derechos consagrados en los Decretos 1211, 1212, 1213 y 1214 de
1990 para el cónyuge y los hijos de los miembros del nivel ejecutivo de la
Policía Nacional, serán pagados y reconocidos a la familia. De otro lado, el
artículo 110 del Decreto 1029 de 1994 determina que la familia es aquella
constituida por el cónyuge o compañero permanente y por los hijos menores de 21
años, los estudiantes hasta los 24 años y los inválidos absolutos, siempre y
cuando todos éstos dependan del oficial, suboficial o agente de que se trate.
Por último, el artículo 114 del mencionado Decreto 1029 de 1994 derogó todas
las disposiciones que le fueran contrarias.
En opinión del
Representante del Ministerio Público, el artículo 111 del Decreto 1029 de 1994
extiende el beneficio del subsidio familiar al compañero permanente y a los hijos,
sin importar si éstos son legítimos o extramatrimoniales y, por ello, la
situación discriminatoria que planteaban las normas acusadas desapareció,
"en virtud de su derogatoria". En este orden de ideas, el concepto
fiscal considera que debe aplicarse la doctrina establecida por esta
Corporación, según la cual "cuando una norma ha desaparecido del
ordenamiento jurídico por voluntad del Legislador y no se encuentra produciendo
efectos actualmente, la misma no debe someterse al control de constitucionalidad
por parte del Juez de la Carta, pues en caso de afrontar dicho análisis,
conduciría a efectuar un estudio carente de objeto, por lo que en consecuencia,
por sustracción de materia, debe producirse un fallo inhibitorio".
Por las razones
antes expuestas, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte
Constitucional declararse inhibida para decidir acerca de la exequibilidad de
las normas acusadas dentro del proceso de la referencia.
VII.  FUNDAMENTOS
1. En los términos
del artículo 241-5 de la C.P., la Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda.
2. El actor
cuestiona, por presunta vulneración de la igualdad (C.P. art. 13), una serie de
normas del estatuto de personal de oficiales y suboficiales de la Policía
Nacional y del régimen de personal de agentes de la misma institución.
En primer término,
el demandante considera que el artículo 48 del Decreto Ley 3072 de 1968, -
reproducido sucesivamente en los artículos 54 del Decreto Ley 613 de 1977 y 82
del Decreto Ley 2062 de 1984 -, que consagra el derecho al pago de una prima de
subsidio familiar a los oficiales y suboficiales en servicio activo, casados
o viudos, con hijos habidos dentro del matrimonio, es inexequible por
establecer categorías discriminatorias.
En segundo lugar, el
actor demanda, por las mismas razones, la inconstitucionalidad del artículo 94
del Decreto Ley 3072 de 1968, que consagra el derecho al pago de un subsidio
familiar, liquidado sobre la asignación de retiro, para oficiales y suboficiales
en retiro, casados o viudos, con hijos habidos dentro del matrimonio. El
mismo cargo formula contra el artículo 113 del Decreto Ley 613 de 1977, que
reforma el régimen de asignaciones de retiro de los oficiales y suboficiales de
la Policía Nacional, el que establece, ya no el pago de una prima de subsidio
familiar adicional a la asignación de retiro, sino la inclusión de la partida
de subsidio familiar, para los oficiales y suboficiales casados o viudos con
hijos habidos dentro del matrimonio, como una base para la liquidación de la
asignación de retiro.
En cuarto lugar, los
cargos por violación al principio de igualdad, se enderezan contra el artículo
135 del Decreto Ley 2062 de 1984, en virtud del cual se reconoce a los
oficiales y suboficiales, en servicio activo, un derecho a la prestación de
servicios médico asistenciales para ellos, su cónyuge e hijos habidos
dentro del matrimonio hasta la edad de 21 años, salvo que se trate de
estudiantes, quienes tendrán derecho a gozar del servicio hasta los 24 años, o
de hijas célibes o inválidos absolutos para cuyo caso no se establece
limite de edad.
Por último, la
acción que se estudia, se dirige contra los artículos 152 del Decreto Ley 2062
de 1984, 149 del Decreto Ley 96 de 1989, 107 del Decreto Ley 97 de 1989, 150
del Decreto Ley 1212 de 1990 y 109 del Decreto Ley 1213 de 1990. Las citadas
disposiciones señalan que la partida de subsidio familiar que se haya incluido
para la asignación de retiro y pensiones, no sufrirá variación de ninguna
especie. A juicio del actor, las citadas disposiciones vulneran el principio de
igualdad, toda vez que el régimen anterior a 1984 permitía la modificación de
la partida por hechos ocurridos con posterioridad al retiro del oficial o
suboficial.
3. El Procurador
General de la Nación (e) y el Director (e) de la Policía Nacional, consideran
que las normas demandadas, con excepción de los Decretos 1212 y 1213 de 1990,
fueron derogadas. Indican que estos últimos Decretos fueron modificados por el
artículo 111 del Decreto reglamentario 1029 de 1994, en el sentido de ampliar a
la familia, en los términos del artículo 42 de la Constitución Política, los
derechos prestacionales en ellos consagrados. En consecuencia, solicitan a la
Corte que se declare inhibida para pronunciarse sobre las citadas
disposiciones.
A su turno, el
Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional señala
que las normas demandadas son constitucionales. Sostiene en su escrito que las
citadas disposiciones fueron expedidas al amparo de la Carta vigente hasta
1991, que permitía las diferenciaciones en ellas establecidas. Añade que a
partir de la vigencia del Decreto 1212 y 1213 de 1990, los beneficios
reconocidos en las normas demandadas se extendieron a los hijos de los
oficiales y suboficiales en servicio activo, superando así la discriminación
anterior. Aclara que la norma constitucional no puede retrotraerse a las
situaciones consolidadas con anterioridad a su vigencia.
Para una mayor
claridad, la Corte estudiará, por separado, cada uno de los  bloques normativos
diferenciados en el fundamento 2 de esta sentencia, a fin de determinar, en
primer término, si las normas demandadas se encuentran vigentes y, en caso tal,
si vulneran la Constitución.
Estudio de los
artículos 48 del Decreto Ley 3072 de 1968, 54 del Decreto Ley 613 de 1977 y 82
del Decreto Ley 2062 de 1984
4. Los artículos 48
del Decreto Ley 3072 de 1968, 54 del Decreto Ley 613 de 1977 y 82 del Decreto
Ley 2062 de 1984, consagran, a favor de los oficiales y suboficiales en servicio
activo de la Policía Nacional, casados o viudos, con hijos habidos dentro del
matrimonio, una prima de subsidio familiar, liquidada en proporción al numero
de personas a cargo - siempre que se trate de la cónyuge o de hijos habidos
dentro del matrimonio -, de acuerdo a su asignación mensual, con el fin de
disminuir las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia.
Las citadas
disposiciones fueron derogadas por el artículo 82 del Decreto Ley 1212 de 1990,
por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de
la Policía Nacional. La mencionada norma estableció el derecho de los oficiales
y suboficiales en servicio activo al pago de un subsidio familiar que se
liquida mensualmente sobre el sueldo básico, así:
a) Casados
el treinta por ciento (30%), más los porcentajes a que se tenga derecho
conforme al literal c. de este artículo.
b) Viudos,
con hijos habidos dentro del matrimonio por los que exista el derecho a
devengarlo, el treinta por ciento (30%) más los porcentajes de que trata el
literal c. del presente artículo.
c) Por
el primer hijo el cinco por ciento (5%) y un cuatro por ciento (4%) por cada
uno de los demás, sin que se sobre pase por este concepto el 17%.”
El artículo
transcrito, mantuvo parcialmente la diferenciación contenida en las normas
demandadas. En efecto, la norma estudiada consagró, como requisito para ser
acreedor a un subsidio equivalente al 30% del salario devengado, haber
conformado una familia en virtud de un matrimonio o tener la condición de
viudo, siempre que al amparo del matrimonio disuelto se hubieren procreado
hijos. Sin embargo, al momento de definir las condiciones para acceder, por
razón de los hijos, al subsidio familiar de que trata el literal c, disolvió la
diferenciación contenida en las normas demandadas omitiendo la clasificación
entre hijos habidos fuera o dentro del matrimonio.
Resta a la Corte
determinar si la diferenciación que se advierte y que tiene su origen en las
disposiciones demandadas, continúa vigente.
5. La Carta de 1991
deslegalizó parcialmente la fijación del régimen salarial y prestacional de los
miembros de la fuerza pública. En efecto, el artículo 150-19 atribuyó al
Congreso la función de determinar, a través de normas generales, los objetivos
y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para fijar, entre otras
cosas, el precitado régimen, que en consecuencia deberá ser establecido
mediante un decreto reglamentario.
En desarrollo de
este mandato constitucional, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, a través de
la cual se establecen las normas, objetivos y criterios que debe observar el
Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza
Pública, entre otros.
En estas
condiciones, se hace necesario estudiar si en desarrollo de la Ley 4ª de 1992,
el Gobierno modificó el artículo 82 del Decreto 1212 de 1990, a fin de
verificar si la diferenciación consagrada en las normas demandadas y
reproducida en el citado artículo 82, continúa vigente en el ordenamiento
jurídico.
Antes de entrar al
análisis planteado, se hacen necesarias las siguientes aclaraciones:
El numeral 1º del
artículo 35 de la Ley 62 de 1993, habilitó al Gobierno para “modificar las
normas de carrera del personal de oficiales, suboficiales y agentes de la
Policía Nacional” en algunas materias especificadas en el mismo artículo, a
través del ejercicio de facultades extraordinarias. En desarrollo de tal atribución,
el Gobierno expidió el Decreto Ley 41 de 1994, a través del cual creó, dentro
de la Policía Nacional, un nuevo nivel, distinto al de oficiales, suboficiales
y agentes, denominado “nivel ejecutivo”.
A fin de establecer
el régimen de asignaciones y prestaciones para el personal del nivel ejecutivo
de la Policía Nacional - creado mediante el Decreto 41 de 1994- y, en
desarrollo de las normas generales consagradas en la Ley 4ª de 1992, el
Gobierno expidió el Decreto Reglamentario 1029 de 1994. Pese a que la mayor
parte del citado Decreto se refiere al personal del nivel ejecutivo y no a los
oficiales y suboficiales, cuyo régimen salarial y prestacional se encuentra
consagrado en el Decreto 1212 de 1990 antes señalado, el artículo 111 del
Decreto 1029 de 1994 dispuso:
“Artículo 111.
Reconocimiento derechos prestacionales. A partir de la vigencia de este Decreto, los derechos
consagrados en los Decretos Ley números 1211, 1212, 1213 y 1214
de 1990, para el cónyuge y los hijos de los miembros de las Fuerzas Militares y
de la Policía Nacional, se reconocerán y pagarán a la familia, de
conformidad con la definición contenida en el artículo 110 de este
Decreto" (se subraya).
A su turno, el
artículo 110, estableció:
"Artículo
110. Definiciones. Para los efectos legales de este estatuto se entiende
por:
Familia. Es la constituida por el cónyuge o
compañero permanente del miembro del nivel ejecutivo, lo mismo que por sus
hijos menores de veintiún (21) años, los estudiantes hasta la edad de
veinticuatro (24) años y los hijos inválidos absolutos siempre y cuando unos y
otros dependan económicamente del miembro del nivel ejecutivo. (...)"
En suma, el artículo
111 del Decreto 1029 de 1994, modificó el artículo 82 del Decreto Ley 1212 de
1990, en el sentido de ampliar el universo de los oficiales y suboficiales
beneficiarios del subsidio familiar, del núcleo inicial constituido por quienes
estuvieren casados o fueren viudos, al grupo de servidores que hubieren
constituido una unión marital de hecho.
6. Pese a que el
Decreto 1029 de 1994, es reglamentario de la Ley 4ª de 1992, y no tiene el
rango de los decretos leyes que la Corte puede conocer, en el presente caso se
hace necesario estudiar la vigencia del mismo como condición de posibilidad del
juicio de constitucionalidad de las normas demandadas. En efecto, el análisis
que plantea la demanda exige determinar previamente, si la normas acusadas, o
aquellas que las derogaron manteniendo su contenido normativo, continúan
produciendo efectos jurídicos[1].
Dado que la Carta de 1991 deslegalizó parcialmente la materia regulada por
dichas disposiciones, resulta indispensable identificar la vigencia de las
normas de carácter reglamentario que pudieron haberlas modificado o derogado.
En consecuencia, para definir si la Corte debe o no pronunciarse de fondo sobre
los artículos 48 del Decreto Ley 3072 de 1968, 54 del Decreto Ley 613 de 1977 y
82 del Decreto Ley 2062 de 1984, parcialmente modificados por el artículo 82 el
Decreto 1212 de 1990, resulta indispensable estudiar la vigencia del artículo
111 del Decreto 1029 de 1994.
En la sentencia
C-417 de 1994, la Corte encontró que el numeral 1 del artículo 35 de la Ley 62
de 1993, no había otorgado al Presidente la facultad de crear un nivel distinto
al de oficiales, suboficiales y agentes dentro de la Policía Nacional y, por lo
tanto, declaró inexequibles las expresiones “personal del nivel ejecutivo”, del
Decreto 41 de 1994. En tal sentido, podría afirmarse que el Decreto
reglamentario 1029 de 1994, a través del cual se regulaba el régimen de
asignaciones y prestaciones para el personal del nivel ejecutivo de la Policía
Nacional, resulta inaplicable, como quiera que a la luz de la sentencia C-417
de 1994, el “nivel ejecutivo” habría desaparecido.
Sin embargo,
advierte la Corte que el artículo 111 estudiado no se refiere al nivel
ejecutivo. Por el contrario, su radio de aplicación excluye el citado nivel
para modificar, exclusivamente, el estatuto de personal de oficiales,
suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional (Decretos 1211 y
1212 de 1990), de agentes de la Policía Nacional (Decreto 1213 de 1990) y del
personal civil del ministerio de defensa y de la Policía Nacional (Decreto 1214
de 1990).
De otro lado, el
Decreto 1029 de 1994, fue expedido en desarrollo de la Ley 4 de 1992 y, por lo
tanto, nada obsta para que dentro de su articulado se contemple una reforma al
régimen de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, pese a que la
materia dominante del mismo fuera la integración del régimen salarial y
prestacional del “nivel ejecutivo” de la misma institución.
En definitiva, la
declaración de inexequibilidad del Decreto Ley 41 de 1994, no afectó la
vigencia del artículo 111 del Decreto 1029 de 1994.
Podría sostenerse
que el artículo 111 del Decreto 1029 de 1994 resulta imposible de aplicar, en
cuanto se refiere al concepto de familia consagrado en el artículo 110 del
mismo estatuto, que a su turno es inaplicable por referirse al “nivel
ejecutivo”. Sin embargo, debe aclararse que en la medida en que el citado
artículo 110 sirve de sustento a lo dispuesto en el precitado artículo 111,
conserva vigencia, al menos para estos efectos.
De otra parte, no
pasa inadvertida a la Corte la expedición del Decreto 1091 de 1995 que,
tácitamente, deroga las disposiciones del Decreto 1029 que le sean contrarias
(art. 113). No obstante, no hay ninguna norma en el citado Decreto que
modifique o derogue la disposición normativa contenida en el artículo 111 del
Decreto 1029 de 1994.
En síntesis, las
normas demandadas estudiadas en el presente aparte (artículos 48 del Decreto
Ley 3072 de 1968, 54 del Decreto Ley 613 de 1977 y 82 del Decreto Ley 2062 de
1984), fueron parcialmente modificadas por el artículo 82 del Decreto 1212 de
1990. Esta última disposición, si bien resolvió la discriminación entre hijos
habidos dentro y fuera del matrimonio, conservó la diferenciación relativa al
tipo de familia que hubiere integrado el oficial o suboficial, para efectos de
determinar la liquidación del subsidio familiar. Sin embargo, el artículo 82
estudiado, fue modificado por el artículo 111 del Decreto 1029 de 1994, en el
sentido de remover las clasificaciones discriminatorias en aquélla contenidas y
adecuar su mandato a las prescripciones constitucionales vigentes, en especial,
a lo dispuesto en los artículos 13 y 42 de la C.P.
En consecuencia, al
amparo de lo dispuesto por el artículo 111 del Decreto 1029 de 1994, puede
afirmarse, de una parte, que las normas demandadas no se encuentran produciendo
efectos jurídicos y, de otra, que las discriminaciones aludidas han
desaparecido.
En este sentido se
pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-127 de 1996 (M.P. Hernando
Herrera Vergara), al declararse inhibida para conocer de una demanda contra el
artículo 132 del Decreto 1213 de 1990. Al respecto esta Corporación señaló:
“En el presente
asunto, es clara la oposición que existe entre el artículo 132 del Decreto 1213
de 1990 acusado y los artículos 110 y 111 del Decreto 1029 de 1994 mencionados.
Así pues, mientras
que el artículo 132 del Decreto 1213 de 1990 establece como beneficiarios de
las prestaciones sociales por causa de muerte de un agente de la Policía
Nacional al cónyuge sobreviviente en concurrencia con los hijos del causante,
el artículo 111 del Decreto 1029 de 1994 extiende tal reconocimiento al
compañero permanente del agente fallecido, al ampliar el pago de las
prestaciones sociales adeudadas a la familia, dentro de la cual se incluye a
quienes han tenido dicha condición en relación con los miembros de la Policía
Nacional.
Así las cosas, la
situación discriminatoria que podía deducirse del texto de la disposición
acusada en relación con los preceptos constitucionales ha desaparecido, en
virtud de la derogatoria de la disposición mencionada (Decreto 1029 de 1994).
En tal virtud,
carece de objeto actual la definición acerca de su constitucionalidad, por lo
que la sustracción de materia deberá conducir a un fallo inhibitorio, como así
habrá de declararse en la parte resolutiva de esta providencia”.
No sobra recordar
que en este mismo sentido se manifestaron tanto el Procurador General de la
Nación (e), como el Director (e) de la Policía Nacional, al solicitar, en sus
respectivos escritos, que la Corte se declarará inhibida para pronunciarse,
dado que el artículo 111 del Decreto 1029 de 1994, modificó la regulación
discriminatoria contenida en las disposiciones demandadas y en el artículo 82
del Decreto 1212 de 1990.
En resumen, debe
afirmarse que, actualmente, los oficiales y suboficiales de la policía
Nacional, en servicio activo, tienen derecho a gozar, en los términos
establecidos por la Ley, de una prima de subsidio familiar, liquidada en
proporción al numero de personas a cargo - siempre que se trate del cónyuge, o
compañero (a) permanente, y de los hijos sin diferenciación ninguna -, de
acuerdo a su asignación mensual, con el fin de disminuir las cargas económicas
que representa el sostenimiento de la familia.
En consecuencia,
carece de objeto actual la definición acerca de la exequibilidad de los
artículos 48 del Decreto Ley 3072 de 1968, 54 del Decreto Ley 613 de 1977, y 82
del Decreto Ley 2062 de 1984 y, por lo tanto, la Corte deberá inhibirse para
emitir pronunciamiento de fondo por sustracción de materia, como habrá de
declararse en la parte resolutiva de esta providencia.
Estudio de los
artículos  94 del Decreto Ley 3072 de 1968 y 113 del Decreto 613 de 1977.
7. El artículo 94
del Decreto Ley 3072 de 1968, consagraba un beneficio prestacional para los
oficiales y suboficiales que se retiraron de la Policía Nacional bajo su
imperio, consistente en el derecho al pago de un subsidio familiar, liquidado
sobre la asignación de retiro, siempre que se tratare de personal casado o
viudo con hijos habidos dentro del matrimonio.
A juicio del actor,
la norma demandada vulnera el principio de igualdad (C.P. art. 13 y 42), al
excluir del derecho a gozar de la prima de subsidio familiar, a quienes,
cumpliendo las restantes condiciones establecidas en la norma demandada,
hubieren constituido una unión marital de hecho o tuvieren hijos habidos fuera
del matrimonio.
El citado artículo
94 fue derogado por el artículo 101 del Decreto 2338 de 1971, que consagró,
para el personal de oficiales y suboficiales retirado bajo su vigencia, un
método del todo diferente para la liquidación de las prestaciones de retiro. En
efecto, esta ultima disposición, abolió el pago de la prima adicional de
subsidio familiar, pero integró la partida correspondiente a dicha prima -
modificando los criterios de su liquidación - dentro de la base para liquidar
la asignación de retiro. Posteriormente, el artículo 113 del Decreto Ley 613 de
1977, reprodujo la norma contenida en el artículo 101 mencionado.
En criterio del
actor, el artículo 113 del Decreto 613 de 1977, vulnera el derecho de igualdad
y no discriminación, al consagrar, como base de liquidación de la asignación de
retiro, la partida correspondiente al subsidio familiar que, a su turno, se
reconoce exclusivamente al personal casado o viudo con hijos legítimos y se
calcula en proporción al numero de personas a cargo, siempre que se trate de la
cónyuge o de hijos habidos dentro del matrimonio.
Como quedó
explicado, el Decreto 613 de 1977 fue derogado por el Decreto 2062 de 1984, que
a su turno resultó sustituido por las disposiciones del Decreto 1212 de 1990,
parcialmente modificado por el artículo 111 del Decreto 1029 de 1994.
A partir de la
vigencia del artículo 111 citado, la liquidación de la prima de subsidio
familiar de los oficiales y suboficiales sometidos al régimen del Decreto Ley
1212 de 1990, deberá realizarse atendiendo a la circunstancia familiar del
beneficiario, con independencia de que se trate de una unión matrimonial o de
una unión marital de hecho, haciendo caso omiso de la condición de los hijos a
cargo. En la actualidad, sobre esta asignación, plenamente acorde con lo
dispuesto en los artículos 13 y 42 de la Carta, se liquida la asignación de
retiro o pensión. En suma, la norma demandada fue derogada y el régimen
vigente, al menos en cuanto respecta a la liquidación de la partida de subsidio
familiar, se encuentra ajustado a las disposiciones constitucionales.
8. Sin embargo, dado
que al amparo de las normas demandadas se causa actualmente un derecho
prestacional en cabeza de las personas beneficiadas y, en tal medida, puede
sostenerse que tales disposiciones continúan temporalmente produciendo efectos
jurídicos, debe la Corte estudiar si tales disposiciones transgreden el
principio de igualdad. De la demanda puede deducirse que, a juicio del actor,
la vulneración se presenta por la ampliación sucesiva del beneficio
prestacional, generando un tratamiento desigual para quienes se encuentran en
las mismas circunstancias. De otra parte y en forma expresa, el actor considera
que las normas acusadas violan la igualdad (C.P. art. 13), por consagrar
categorías discriminatorias. La Corte procede a estudiar los problemas planteados.
9. Ciertamente, la
existencia de regímenes sucesivos que progresivamente amplían los beneficios
económicos o derechos prestacionales de la población, propone a la Corte una
primera cuestión constitucionalmente relevante, cual es la de determinar si el
mero tránsito normativo, configurador de regímenes diferenciales, afecta el
principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la C.P.
El derecho de todas
las personas a la igualdad en la ley, explica la prohibición constitucional de
otorgar un tratamiento diferente a las personas o grupos de personas que se
encuentren en circunstancias sustancialmente iguales - atendiendo al objetivo
perseguido por la norma -. De otra parte, el mismo principio obliga al
legislador a guardar una razonable proporcionalidad entre el trato disímil y el
grado de la diferencia relevante que distingue a los grupos objeto de
regulación diferenciada. Se trata de un principio que tiende a la interdicción
de la arbitrariedad del legislador y que, en consecuencia, garantiza a los
ciudadanos la expulsión del ordenamiento jurídico de perjuicios y privilegios
injustos.
Sin embargo, cabe
preguntarse si este principio debe aplicarse de manera tal que toda mutación
normativa, a través de la cual se pretenda cambiar la regulación legal
preexistente, debe predicarse inconstitucional si permite la subsistencia
temporal del régimen anterior, o no se retrotrae a regular situaciones
consolidadas a su amparo. Este cuestionamiento se revela particularmente
importante aplicado al ámbito de los derechos sociales y económicos, pues
corresponde a su esencia, admitir un desarrollo progresivo, con arreglo a las
posiciones políticas dominantes en las cámaras legislativas y, por supuesto, a
la disponibilidad de recursos públicos.
Una respuesta positiva
a este interrogante llevaría a la Corte a adoptar una de dos alternativas: (1)
la petrificación del ordenamiento vigente en un determinado momento histórico,
con menoscabo del principio democrático (C.P. art. 1, 2, 3, 40 y 150) y de la
naturaleza misma del sistema jurídico o, (2) la aplicación retroactiva de toda
ley posterior, en abierta contradicción con principios como el de la seguridad
jurídica de tanta importancia para el desarrollo pacífico de una sociedad, en
tanto condición de posibilidad para la realización de los derechos
constitucionales fundamentales y para la progresiva evolución de una economía
social de mercado (C.P. arts. 1, 2, 22, 333).
A la luz de lo
expuesto, resulta clara la tensión existente entre una aplicación radical del
principio de igualdad en la ley, y los principios constitucionales antes
señalados: el principio democrático, la seguridad jurídica, la consolidación de
la estructura económica y, en suma, la garantía plena de los restantes derechos
constitucionales. Optar por el primero, equivaldría a abolir de tajo las
restantes disposiciones constitucionales.
En consecuencia, el
único entendimiento razonable del principio constitucional consagrado en el
primer inciso del artículo 13 de la Carta, ofrece una permisión al legislador
para que, en ejercicio de sus funciones naturales y en desarrollo de principios
esenciales de todo Estado democrático, produzca dentro del ordenamiento
jurídico, las mutaciones necesarias para afrontar nuevas necesidades sociales
con arreglo a sus propias valoraciones. Y ello, incluso, cuando tal mutación
implique otorgar un tratamiento diferenciado a personas o grupos de personas
cuya única circunstancia diferenciadora consiste en vincularse al momento en el
cual se adoptan o derogan las sucesivas regulaciones.
En punto a los
derechos sociales, la regla anterior resulta particularmente relevante. En
efecto, el desarrollo progresivo de las normas que consagran derechos
prestacionales, ampliando el radio de los beneficiarios o el beneficio
otorgado, disminuyendo o aumentando requisitos para acceder al mismo, obligan,
necesariamente, al legislador, a establecer fechas ciertas y determinadas a
partir de las cuales entra en vigencia la nueva reglamentación. Esto se
justifica, no sólo por evidentes restricciones presupuestales, sino para
garantizar, entre otros, el principio de seguridad jurídica.
En estos procesos de
mutación normativa, es el legislador el encargado de señalar, si lo considera
procedente o cuando lo exija el principio de proporcionalidad, las
características del régimen de transición. Para estos efectos puede, por
ejemplo, otorgar eficacia retroactiva a regímenes más favorables, como lo hizo
en el caso que estudia la Corte al dar aplicación al artículo 111 del Decreto
1029 de 1994 a partir de la vigencia de los Decretos 1212, 1213, 1214, 1215 de
1990. Así también, dentro del ámbito de libertad que le es consustancial, puede
disponer que la nueva normativa se aplicará sólo a las circunstancias que se
consoliden bajo su vigencia. De otra parte, la ley puede postergar la vigencia
del régimen anterior hasta tanto las autoridades públicas realicen los ajustes
necesarios para la implementación de las nuevas prescripciones.
En este último
sentido se pronunció la Corte en la sentencia C-046 de 1996, al declarar
exequible el artículo 97 de la Ley 100 de 1993, que consagraba un nuevo sistema
de riesgos profesionales aplicable a partir del 1 de agosto de 1994 para el
sector privado, no obstante postergar, hasta  el 1º de enero de 1996, la
aplicación del mismo sistema a los servidores del sector público y, por lo
tanto, mantener la vigencia del régimen anterior durante ese período, mientras
se efectuaban las adecuaciones presupuestales necesarias.
En síntesis, el
principio de igualdad en la ley no impone al legislador una barrera que le
impida, como es de su esencia, promover la natural transformación del derecho
legislado, ni obliga a aplicar retroactivamente la nueva regulación. Sin
embargo, lo anterior no implica que en el proceso de cambio normativo el
legislador carezca de limitaciones constitucionales en materia de igualdad. En
efecto, si bien nada obsta para que tal transformación produzca un trato
disímil entre situaciones que sólo se diferencian en razón del momento en el
cual se consolidaron, también es cierto que para que dicho tratamiento resulte
legítimo se requiere que no afecte el principio de proporcionalidad, de no
discriminación y, en suma, de interdicción de la arbitrariedad. Lo anterior,
desde luego, además de exigir el respeto a otros principios y derechos
constitucionales aplicables a procesos de cambio normativo como, por ejemplo,
el respeto a los derechos adquiridos por leyes preexistentes (C.P. art. 58).
Por las razones
anotadas, la Corte considera que el establecimiento de condiciones más
favorables para acceder al derecho prestacional, consagrado en las
disposiciones derogadas, no constituye razón suficiente para considerar que
estas últimas deban ser excluidas del ordenamiento jurídico por violación del
principio de igualdad en la ley.
10. Resta a la
Corporación determinar si los efectos que temporalmente continuarán produciendo
las normas demandadas justifican una declaratoria de inexequibilidad.
Las disposiciones
estudiadas se aplicaron, exclusivamente, a circunstancias que tuvieron su
origen y se consolidaron durante la vigencia del régimen constitucional
anterior, al amparo del cual resultan exequibles. Sin embargo, una vez
derogadas, dada la naturaleza vitalicia del derecho que otorgan, proyectan sus
efectos más allá de su intervalo de validez, pues, estas se continuarán
aplicando para regular las consecuencias jurídicas que apareja el supuesto de
hecho en ellas contemplado, siempre que este se hubiere consolidado en un
momento anterior al de su pérdida de vigencia formal. En otras palabras, las
normas estudiadas regularán el pago de la asignación final de los oficiales y
suboficiales de la policía nacional, retirados durante su vigencia, durante
toda la vida de los beneficiarios de este derecho prestacional.
Sin embargo, no pasa
desapercibido a la Corte que, el intervalo de validez de las disposiciones
demandadas se produjo, integralmente, bajo el imperio del régimen
constitucional anterior y, de otra parte, que los supuestos de hecho que tales
disposiciones consagraban, como condición para la realización de la
correspondiente consecuencia jurídica, debían producirse y consolidarse durante
su vigencia, vale decir, antes de la promulgación de la Carta de 1991. En
efecto, de ninguna manera puede afirmarse que las normas se aplican a
circunstancias acaecidas con posterioridad a la entrada en vigor de la nueva
Constitución.
De otra parte, a la
luz de la naturaleza de los derechos consagrados en las normas estudiadas, debe
afirmarse que las mismas consolidaron sus efectos antes de la promulgación de
la nueva Carta. En efecto,  el derecho a percibir las prestaciones de retiro de
que tratan los artículos estudiados, se configuró durante su vigencia, vale
decir, los beneficiarios de dichas disposiciones adquirieron definitivamente el
derecho en ellas consagrados durante el lapso de vigencia formal de las mismas
y, de ninguna manera, con posterioridad al momento en el cual dejaron de regir.
No puede entonces afirmarse que la norma demandada produjo efectos - adquisición
del derecho prestacional - con posterioridad a su período de vigencia formal.
Sin embargo, la
realización de la consecuencia jurídica de que trata la norma, genera una serie
de efectos temporales que aún no se han consumado y, en tal medida, puede
afirmarse que, si bien el efecto se produjo con anterioridad a la vigencia de
la nueva Carta, en la actualidad no se ha agotado definitivamente.
La Corte no se
encuentra frente a disposiciones preconstitucionales que se proyecten para
regular circunstancias acaecidas con posterioridad a su vigencia. Tampoco
frente a normas que puedan aplicarse para atribuir consecuencias jurídicas o
efectos futuros a hechos ocurridos bajo su amparo. Lo que ocurre en el presente
caso, es que los artículos demandados se aplican a los efectos producidos bajo
su imperio, pero que, sin embargo, no se han consumado. Se trata, pues, de
efectos futuros residuales que tienen exclusivamente una vocación de
permanencia temporal.
11. Los principios
de eficacia de la Constitución y de prevalencia normativa (C.P. art. 4), hacen
que las normas constitucionales sirvan de referente para juzgar la
exequibilidad de una norma legal derogada bajo el régimen anterior, pero que se
proyecta en el futuro para adscribir, a circunstancias acaecidas bajo el nuevo
régimen, las consecuencias jurídicas en ellas establecidas. De otra parte, el
mismo principio sirve para controlar los efectos aún no producidos de normas
preconstitucionales derogadas, que regulan circunstancias o hechos ocurridos
durante su vigencia[2].
Todo lo anterior, sin embargo, debe someterse a los limites constitucionales
del principio de aplicación retrospectiva de las normas, limites que se
aplican, incluso, a la propia Constitución.
No obstante, la
aplicación retrospectiva de la Constitución merece un estudio especial en
aquellos casos en los cuales la norma que se demanda fue derogada antes de la
entrada en vigor del nuevo régimen constitucional, o se aplicó a circunstancias
o hechos ocurridos bajo su vigencia a los cuales les adscribió, en forma
simultánea, la correspondiente consecuencia jurídica, pero cuyos efectos, pese
a haberse producido, aun no se han agotado. En estos casos, tanto el supuesto
de hecho como la consecuencia jurídica - efectos - se consolidaron durante el
intervalo de validez de la disposición. Sin embargo, subsisten en el
ordenamiento jurídico algunas secuelas residuales de la ley derogada, que
tienen exclusivamente, una vocación temporal de permanencia.
En estos eventos, el
principio de aplicación inmediata de la Constitución debe armonizarse con el
principio de la seguridad jurídica - también de estirpe constitucional -, así
como con aquellas normas fundamentales que garantizan derechos adquiridos o
intereses y bienes constitucionales. En efecto, un control de
constitucionalidad intenso respecto de normas derogadas por el legislador con
antelación a la vigencia del nuevo régimen constitucional y, cuyos efectos se
produjeron, aunque no consumaron,  en ese tiempo, puede aparejar la
resurrección de regulaciones jurídicas casi por completo extintas, la violación
de derechos adquiridos, el cuestionamiento de hechos consumados, la asunción
sorpresiva e inesperada de obligaciones financieras a cargo del Estado y, los
consecuentes trastornos fiscales, etc. Todo lo anterior, en contra de la
voluntad del legislador que excluyó del ordenamiento la norma derogada, no
obstante permitir, a manera de régimen transitorio, las secuelas momentáneas o
perecederas que son resultado de la aplicación de sus efectos.
La relativa
flexibilización del principio de aplicación inmediata en las hipótesis
estudiadas, lleva a la Corte a afirmar que el juicio de constitucionalidad
respecto de los efectos aún no consumados o agotados de disposiciones
preconstitucionales derogadas antes de la vigencia de la nueva Carta, que se
aplican a circunstancias ocurridas antes de la derogatoria y a las cuales se
les adscribió, en ese entonces, la correspondiente consecuencia jurídica, no puede
ser realizado con la misma intensidad que aquél que se aplica a normas
producidas o formalmente vigentes durante el imperio del nuevo régimen
constitucional. Lo contrario, podría comportar una restricción desproporcionada
y, por lo tanto, ilegítima, de principios constitucionales como el de la
seguridad jurídica y el principio democrático.
En punto al juicio
de igualdad, en los eventos descritos, el juez constitucional debe aplicar lo
que la jurisprudencia ha denominado un “test débil”[3], de manera tal que sólo
las diferenciaciones que impliquen una iniquidad manifiesta puedan ser objeto
de reproche constitucional.
Así las cosas,
durante el periodo de transición constitucional, no es razonable exigir la
corrección inmediata y total de los efectos futuros y meramente residuales de
normas previamente derogadas que consagran categorías virtualmente
discriminatorias. Ello, claro está, siempre que no se trate de situaciones de
iniquidad manifiesta en la cuales, incluso un “test débil”, obligaría al juez a
expulsar o inaplicar la citada disposición.
En otras palabras,
en los casos de tránsito constitucional, no puede exigirse al legislador que,
de manera definitiva y radical, adecue la totalidad de los efectos de las
normas preconstitucionales, incluyendo aquéllas expresamente derogadas antes de
dicha transformación, al nuevo orden constitucional. En estos casos, principios
como el de la seguridad jurídica, justifican regímenes de transición paulatinos
y, en consecuencia, avalan la permanencia de efectos residuales y meramente
temporales de disposiciones que, eventualmente, de ser expedidas al amparo de
la nueva Carta, podrían ser consideradas inconstitucionales. Todo ello, siempre
que las normas derogadas no afecten de manera desproporcionada los principios
de equidad consagrados en la Carta, y cuyos efectos sean meramente temporales o
residuales.
12. Las normas
demandadas se limitaron a producir efectos frente a circunstancias fácticas
consolidadas durante su vigencia. En efecto, el personal de oficiales y
suboficiales, retirado de la Policía Nacional durante la vigencia formal de los
artículos estudiados, que se encontraba en las condiciones de hecho establecidas
en los mismos, adquirió, de manera definitiva, un derecho prestacional
adicional a su asignación de retiro (Decreto Ley 3072 de 1968, art. 94), o el
derecho a que tal asignación se liquidara sobre una partida especial denominada
prima familiar (Decreto Ley 613 de 1977 art. 113). Como consecuencia del
reconocimiento pleno del mencionado derecho, el personal beneficiado puede
gozar, en forma vitalicia, de la respectiva asignación. La causación de la
mesada correspondiente, es simplemente una secuela temporal del otorgamiento
del derecho. En otras palabras, el reconocimiento del derecho prestacional
constituye la consumación de los efectos jurídicos de la norma. Su pago
mensual, representa, simplemente, la consecuencia secundaria de los efectos
plenamente producidos. Consecuencias que, de otra parte, son residuales y están
indubitablemente llamadas a desaparecer.
En estas
condiciones, el juicio de igualdad sobre las secuelas que han sobrevivido al
tránsito constitucional no puede ser en extremo estricto. Ciertamente, si bien
resulta reprochable bajo la Constitución actual, la existencia de un trato
discriminatorio, también es cierto que no puede exigirse al Estado que hubiere
previsto el cambio constitucional y, por lo tanto, que hubiere hecho las
previsiones fácticas - financieras - y jurídicas necesarias para evitar las
consecuencias futuras de una norma que podría resultar, a la postre,
inconstitucional.
13. Frente a un
juicio flexible o a un “test débil” de constitucionalidad, las normas
demandadas resultan exequibles. En efecto, como quedó dicho, en casos como
éste, sólo circunstancias de iniquidad manifiesta podrían generar el efecto de
la inexequibilidad. Hay iniquidad manifiesta cuando la diferenciación afecta el
goce de derechos fundamentales, cuando compromete el mínimo vital o, en suma,
cuando apareja una violación de la dignidad del grupo de personas diferenciado.
En el caso presente,
se niega a un grupo de personas el goce de un beneficio prestacional. Con ello
no se compromete el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas
excluidas, ni se afecta el mínimo vital, en tanto se trata simplemente de un
beneficio adicional y subsidiario a la asignación básica de retiro, a la que
tienen pleno derecho las personas excluidas de la prima de subsidio familiar.
En consecuencia, tanto la ratio de las disposiciones estudiadas - el
mantenimiento del nivel de ingresos del personal que venía gozando de la prima
familiar mientras estaba en servicio activo -,  como la naturaleza y dimensión
del beneficio otorgado - que no afecta el mínimo vital, ni es condición de
posibilidad para el goce efectivo de derechos prestacionales básicos -, índica
a la Corte que no se trata de una circunstancia de iniquidad manifiesta. Por
esta razón, las disposiciones demandadas serán declaradas exequibles.
Estudio del
artículo 135 del Decreto Ley 2062 de 1984
14. El artículo 135
del Decreto ley 2062 de 1984 consagra, a favor de los oficiales y suboficiales
de la Policía Nacional en servicio activo, el derecho a que el Gobierno les
suministre asistencia médica quirúrgica, odontológica, hospitalaria,
farmacéutica y demás servicios asistenciales a ellos, sus cónyuges e hijos
legítimos hasta la edad de veintiún (21) años, a sus padres cuando dependan
económicamente de aquellos, a las hijas célibes legítimas y a los hijos
legítimos que sean inválidos absolutos, cualquiera sea su edad y, por
ultimo, a los hijos legítimos hasta la edad de veinticuatro (24) años
que sean estudiantes y dependan económicamente del Oficial o Suboficial.
El citado artículo
fue derogado por el artículo 132 del Decreto Ley 1212 de 1990. Esta norma
consagró el derecho a los servicios médico-asistenciales de los oficiales y
suboficiales en servicio activo de la Policía Nacional, sus cónyuges e
hijos hasta la edad de 21 años cuando dependan económicamente de aquéllos, los
hijos que sean inválidos absolutos cualquiera sea su edad, los estudiantes
hasta la edad de 24 años y los padres de los oficiales y suboficiales que bajo
la vigencia del decreto 96 de 1989 se encontraban en servicio activo, siempre y
cuando dependan económicamente del oficial o suboficial.
Posteriormente, el
artículo 111 del Decreto 1029 de mayo 20 de 1994, extendió los derechos
reconocidos a los hijos habidos dentro del matrimonio y al cónyuge, en los
decretos 1211, 1212, 1213, 1214 de 1990, a los hijos cualesquiera sea su
condición y a la compañera (o) permanente.
En conclusión, puede
afirmarse que actualmente tienen derecho a atención médico asistencial, en los
términos establecidos por el decreto 1212 de 1990 modificado por el artículo
111 del Decreto 1029 de 1994, los oficiales y suboficiales en servicio activo
de la Policía Nacional, su cónyuge o compañero (a) permanente, sus hijos hasta
la edad de 21 años cuando dependan económicamente de aquéllos, los hijos que
sean inválidos absolutos cualesquiera sea su edad, los estudiantes hasta la
edad de 24 años y los padres de los oficiales y suboficiales que bajo la
vigencia del Decreto 96 de 1989 se encontraban en servicio activo, siempre y
cuando dependan económicamente del oficial o suboficial.
Posteriormente, el
artículo 7 del Decreto 1301 de junio 22 de 1994, por el cual se organiza, entre
otros, el sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional,
consagró un nuevo catálogo de beneficiarios del sistema de salud de las fuerzas
militares y de policía, para quienes ingresaran a la respectiva institución a
partir de la vigencia del citado decreto. Sin embargo, respecto al régimen
anterior, el artículo mencionado señala:
“Artículo 7º. Beneficiarios. El SMP cubrirá a los
siguientes beneficiarios:
1. Cuando los
afiliados enunciados en el numeral primero, literales a) b) y c) del artículo
6º hallan ingresado al Ministerio de Defensa Nacional o a la Policía Nacional
con anterioridad a la vigencia del presente Decreto, serán beneficiarios todas
las personas a quienes se reconocía dicho carácter conforme al régimen legal
vigente con anterioridad a la expedición del presente Decreto. (...)
Cabe resaltar que
los numerales a), b) y c) del artículo 6, hacen referencia a los miembros de
las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en servicio activo; a los
miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en goce de asignación
de retiro o pensión; y al personal civil, en actividad laboral o pensionado, a
que se refiere el Decreto-ley 1214 de 1990, vinculado con anterioridad a la
vigencia de la Ley 100 de 1993.
En conclusión, la
norma demandada fue derogada por el Decreto 1212 de 1990, posteriormente
modificada por el artículo 111 del Decreto 1029 de 1994, régimen actualmente
vigente para los oficiales y suboficiales de la policía nacional en servicio
activo que ingresaron a la institución con anterioridad a la vigencia del Decreto
1301 de 1994. Al suprimir las categorías discriminatorias consagradas en la
norma demandada y en el artículo 132 del Decreto 1212 de 1990, el régimen de
salud actualmente vigente para los oficiales, suboficiales y agentes de la
Policía Nacional vinculados a la institución con anterioridad a la vigencia del
Decreto 1301 de junio 22 de 1994, se aviene a lo dispuesto en los artículos 13
y 42 de la Constitución y, por lo tanto, desde esta perspectiva, no merece
reproche alguno.
Constata la Corte
que la norma demandada no sólo ha desaparecido del ordenamiento jurídico, sino
que la discriminación en aquella contemplada no produce, actualmente, efecto
alguno. En consecuencia se declarará inhibida para pronunciarse sobre el
artículo 135 del Decreto Ley 2062 de 1984, por sustracción de materia.
Estudio de los
artículos 152 del Decreto Ley 2062 de 1984, 149 del Decreto Ley 96 de 1989, 107
del Decreto Ley 97 de 1989, 150 del Decreto Ley 1212 de 1990 y 109 del Decreto
Ley 1213 de 1990.
15. Por último, la
acción que se estudia, se dirige contra los artículos 152 del Decreto Ley 2062
de 1984, 149 del Decreto Ley 96 de 1989, 107 del Decreto Ley 97 de 1989, 150
del Decreto Ley 1212 de 1990 y 109 del Decreto Ley 1213 de 1990.
Advierte la Corte
que los artículos 149 del Decreto Ley 96 de 1989 y 107 del Decreto Ley 97 de
1989 fueron declarados inexequibles por la Sala Plena de la Corte Suprema de
Justicia en las sentencias N° 72 de mayo 31 de 1990 y N° 75 de junio 12 de
1990, respectivamente. En consecuencia, la Corte deberá estarse a lo resuelto
en los citados fallos.
16. Las normas
acusadas señalan que la partida de subsidio familiar, liquidada en debida
forma, que sirve de base para el cálculo de la asignación de retiro y pensiones
de los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, no sufrirá
variación de ninguna especie. A juicio del actor, dichas normas vulneran el
principio de igualdad por dos razones. En primer lugar, porque el régimen
anterior a 1984 permitía la modificación de la partida por hechos ocurridos con
posterioridad al retiro del oficial o suboficial. En segundo lugar, porque una
vez liquidada la partida resulta inequitativo que se continúe pagando la misma
suma cuando ya no existen razones para ello, o cuando se ha aumentado la carga económica,
por ejemplo, por contraer nupcias.
17. Como fue
advertido en el fundamento 9 de esta sentencia, el mero cambio normativo no es
razón suficiente para predicar la vulneración del principio de igualdad en la
ley, prescrito tanto en el artículo 13 de la Carta de 1991, como en los
artículos 16 y 20 de la Constitución anterior. En consecuencia, para que
proceda un juicio de igualdad por este hecho se requiere que el legislador
hubiere consagrado una discriminación, o que la transformación resulte injustificadamente
desproporcionada. Sin embargo, nada de lo anterior ocurre en la mutación
advertida por el actor.
No obstante, podría
alegarse que la normativa vigente desde 1984 (Decreto Ley 2062) atentó contra
derechos adquiridos en virtud de la legislación preexistente y, por lo tanto,
se configura una afrenta tanto a la Carta vigente hasta 1991 (art. 30), como a
la Constitución actual (C.P. art. 58). Sin embargo, en el caso que ocupa la
atención de la Corte, es evidente que las normas estudiadas no comprometieron
derecho alguno de los oficiales, suboficiales y agentes retirados de la
institución con anterioridad a su vigencia. Dicha normativa sólo afectó meras
expectativas, en cuyo caso, como lo ha señalado la Corte, no hay violación de
los preceptos constitucionales antes citados.
En efecto, al
respecto esta Corporación ha señalado lo siguiente:
“Por su parte, la
Corte Constitucional en reciente fallo, al resolver una demanda contra el
artículo 289 de la misma ley que hoy se impugna parcialmente, expresó en
relación con este tema lo siguiente:
"La norma (art.
58 C.N.) se refiere a las situaciones jurídicas consolidadas, no a las que
configuran meras expectativas, estas, por no haberse perfeccionado el derecho,
están sujetas a las futuras regulaciones que la ley introduzca”(sent. C-529/94
M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
Y en sentencia C-126
de 1995 al resolver la acusación contra el inciso primero del artículo 36 de la
ley 100 de 1993, que aquí también se impugna y que trata sobre el aumento de edad
para efectos pensionales a partir del año 2014, expresó:
"...considera
la Corte conveniente precisar que la cuestión debatida no involucra un
desconocimiento de los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se
consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente, no tienen porqué
ser alteradas en el evento de que entre a operar la hipótesis prevista para el
año 2014. Las meras expectativas mientras tanto permanecen sujetas a la
regulación futura que la ley ha introducido, situación perfectamente válida si
se tiene en cuenta que los derechos pertinentes no se han perfeccionado
conforme a lo dispuesto en la ley" (M. P. Hernando Herrera Vergara).
Como se puede
apreciar, la jurisprudencia al igual que la doctrina, distingue los derechos
adquiridos de las simples expectativas, y coinciden ambas en afirmar que los
primeros son intangibles y por tanto, el legislador al expedir la ley nueva no
los puede lesionar o desconocer. No sucede lo mismo con las denominadas
"expectativas", pues como su nombre lo indica, son apenas aquellas
probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho; en
consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador”
(Sentencia C-168/95 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz).
18. Por último,
compete a la Corte determinar si vulnera la Constitución una norma que congela,
a partir del retiro del empleo o cargo público, una asignación que se calcula
en proporción al número de personas que componen la familia nuclear a cargo del
respectivo beneficiario y que sirve de base para el cómputo de su pensión.
El legislador,
dentro de la libertad que le compete para definir el contenido de los derechos
prestacionales, señaló que la liquidación de la asignación de retiro de los
oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, se realizaría, entre
otras, sobre una partida de subsidio familiar, calculada en proporción al
número de personas de la familia nuclear a cargo del respectivo beneficiario,
en el momento en el cual se configurara el derecho a la pensión o a la
asignación de retiro. La razón que justifica la inclusión del subsidio familiar
dentro de las partidas computables a la hora de determinar la asignación de
retiro, es la de mantener la asistencia dineraria de la que venía gozando, mientras
estaba en servicio activo, el oficial, suboficial o agente, a fin de disminuir
la carga económica que implica el sustento familiar.
En este sentido,
podría afirmarse que el aumento o disminución del número de personas a cargo,
producido con posterioridad al retiro, debería dar lugar, de acuerdo a la
finalidad de la norma que establece el derecho, al respectivo aumento o
disminución de la partida correspondiente.
Sin embargo, la
definición del contenido de los derechos prestacionales es una tarea que
compete al legislador y que es realizada en virtud de consideraciones
jurídicas, políticas y presupuestales que, en principio, escapan al control de
constitucionalidad. Sólo en aquellos casos en los cuales una ley que establezca
un derecho prestacional consagre un trato discriminatorio, o vulnere concretos
y específicos mandatos constitucionales, puede la Corte formular el
correspondiente reproche. Salvo en estos específicos eventos, la configuración,
más o menos amplia, de tales derechos, o la forma en la cual han de ser
liquidados, o los requisitos que se establecen para acceder a los mismos, son
asuntos que hacen parte de la órbita de acción del poder legislativo.
En casos como el que
ocupa la atención de la Corporación, consideraciones como la seguridad
jurídica, la necesidad de no disminuir el nivel de ingresos del pensionado por
hechos sobrevinientes a la causación de la asignación u otras similares,
pudieron llevar al legislador a consagrar la especial modalidad de liquidación
de que aquí se trata, sin que ello afecte principios, derechos o reglas de
asignación establecidos en la Carta.
No encuentra por lo
tanto la Corte que las normas demandadas vulneren precepto constitucional
alguno y, en consecuencia, en la parte resolutiva de esta sentencia, serán
declaradas exequibles.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Primero.- ESTARSE
a lo resuelto en las sentencias N° 72 de mayo 31 de 1990 y N° 75 de junio 12 de
1990 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, en cuanto se refiere a
los artículos 149 del Decreto Ley 96 de 1989, 107 del Decreto Ley 97 de 1989.
Segundo.- Declararse
INHIBIDA para conocer de los artículos 48 del Decreto Ley 3072 de 1968,
54 del Decreto Ley 613 de 1977, 82 y 135 del Decreto Ley 2062 de 1984.
Tercero.- Declarar
EXEQUIBLES los artículos 94 del Decreto Ley 3072 de 1968, 113 del
Decreto 613 de 1977, 152 del Decreto Ley 2062 de 1984, 150 del Decreto Ley 1212
de 1990 y, 109 del Decreto Ley 1213 de 1990.
notifíquese,
cópiese, comuníquese al presidente de la república y al presidente del
Congreso, publíquese en la gaceta de la corte constitucional y cúmplase.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-613/96
OFICIAL Y
SUBOFICIAL DE LA POLICIA NACIONAL-Discriminación de hijos (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente D-1294
Santa Fe de Bogotá,
D.C. trece (13) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996).
Debo aclarar mi voto
en el asunto de la referencia, pues varias de las normas examinadas, al regular
el régimen de carrera y las prestaciones de los oficiales y suboficiales de la
Policía Nacional, aluden a los hijos “legítimos” de éstos.
Ya, en salvamento de
voto relativo a la sentencia C-595 del 6 de noviembre de 1996, expresé mi
posición contra el uso del indicado término en las normas legales, pues lo
estimo contrario a la Constitución Política de 1991.
Como, de acuerdo con
dicho fallo, los artículos 38 y 47 del Código Civil, que consagran el
parentesco “legítimo”, son constitucionales, debo aceptar la cosa juzgada que
ha operado al respecto, lo cual no obsta para que siga dejando constancia
acerca de mi disentimiento, como ahora lo hago.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra
[1] Corte Constitucional, Sentencia C-220 de 1996. M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[2] Corte Constitucional, Sentencia C-014 de 1993. M.P. Ciro Angarita
Barón.
[3] Corte Constitucional, Sentencia C-445 de 1995. M.P. Alejandro
Martínez Caballero.