C-127-00
Sentencia C-127/00
Sentencia
C-127/00
RECHAZO DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia
de nulidad interpuesta al no presentarse recurso de súplica
IMPUESTO DE
TRANSPORTE POR OLEODUCTOS Y GASODUCTOS-Cesión a entidades territoriales
NACION Y
ENTIDADES TERRITORIALES-Posibilidad
de pactar derechos y compensaciones que se adicionen a las regalías
DERECHO A
COMPENSACION-Contribución
al transporte del recaudo explotado o sin tener carácter de productor
IMPUESTO DE
TRANSPORTE POR OLEODUCTOS Y GASODUCTOS-Objeto de la cesión en forma de compensación para
municipios por donde atraviesan
La cesión del
impuesto de transporte se configura en una forma de compensación establecida en
favor de los municipios por cuyas jurisdicciones atraviesen los oleoductos o
gasoductos, en la medida en que se busca retribuir a estas entidades unos
determinados recursos provenientes del recaudo del impuesto de transporte, por
los daños, el deterioro y los efectos nocivos que haya sufrido su territorio y
en especial, su medio ambiente, como consecuencia del paso de esas tuberías.
Pero además, por razones de equidad, en cuanto estos municipios se hallan en
estado de desigualdad frente a aquellos en cuyo territorio se adelanten
explotaciones de recursos naturales no renovables, los cuales sí tienen derecho
a recibir las regalías y compensaciones de que trata el inciso final del
artículo 360 de la Carta Política.
REGALIAS Y
COMPENSACIONES-No
asimilación
Es pertinente
reiterar que no es posible asimilar las regalías y las compensaciones a que
alude el artículo 360 de la Carta Política: las primeras se reconocen como una
contraprestación económica en favor de los departamentos y municipios en cuyo
territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así
como para los puertos fluviales y marítimos por donde se transporten dichos
recursos o productos derivados de los mismos; mientras que las segundas
constituyen una contraprestación que busca resarcir los daños, perjuicios o el
deterioro que sufran los municipios no productores de esos recursos, por cuyas
jurisdicciones atraviesen los oleoductos y gasoductos.
LEGISLADOR-Atribución de definir entidad territorial
beneficiaria de regalías y compensaciones y de los derechos sobre recursos
naturales no renovables
IMPUESTO DE
TRANSPORTE POR OLEODUCTOS Y GASODUCTOS-Compensación consistente en cesión a municipios no
productores por donde atraviesan
IGUALDAD ENTRE
ENTIDADES TERRITORIALES-Constitución
no la consagra de manera absoluta
Para la Corte,
resulta incuestionable que la Constitución no consagra como uno de sus
postulados, la absoluta igualdad entre las entidades territoriales; aunque si
bien es cierto, todas gozan en principio de los mismos derechos, sin embargo,
algunas de ellas tienen ciertas prerrogativas especiales que no se reconocen a
otras, como ocurre con las regalías y las compensaciones, respecto de las
cuales el artículo 360 de la Carta Política las proclama expresamente en favor
de los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones
de recursos naturales no renovables.
IMPUESTO DE
TRANSPORTE POR OLEODUCTOS Y GASODUCTOS-Lesión a municipios no productores y exclusión
expresa a territorios indígenas
REGALIAS Y
COMPENSACIONES-Atribución
legislativa para determinar entidades territoriales titulares por explotación
de recursos naturales no renovables
Referencia:
expediente D-2459
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 26 (parcial) de la Ley 141 de 1994.
Actor: Rafael
Libardo Ramírez Toncél
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Santafé de Bogotá
D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil (2000).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecido en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I.     ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Rafael Libardo Ramírez
Toncél promovió demanda ante la Corte Constitucional contra las expresiones
“entre los municipios no productores” y “será cedido a las entidades
territoriales” contenidas en el parágrafo del artículo 26 (parcial) de la Ley
141 de 1994.
Mediante auto del 28
de julio de 1999, el Magistrado Sustanciador resolvió rechazar la demanda
presentada contra las expresiones “no productores”, por estar amparadas en una
sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, así como respecto de
las expresiones “entre los municipios”, por integrar éstas con el aparte
declarado exequible por la Corte, una proposición jurídica completa,
concediéndole al actor un término de tres días para interponer el recurso de
súplica contra ésta decisión. Sin embargo, según informe secretarial, el
término de ejecutoria de dicha providencia venció en silencio, sin que el
demandante hubiese hecho uso del citado recurso.
Igualmente, en el
mismo auto se determinó la admisión de la demanda contra la expresión “será
cedido a las entidades territoriales”, por lo que el examen de
constitucionalidad a cargo de la Corporación se centrará exclusivamente sobre
estas expresiones.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación se
transcribe el texto de la disposición parcialmente acusada, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 41.414 del 30 de junio de 1994, y se
subraya lo demandado:
LEY 141 DE 1994
Junio 28
Por la cual se crea el Fondo Nacional de
Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula  el derecho del Estado a
percibir regalías, por la explotación de recursos naturales no renovables, se
establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras
disposiciones
“Artículo 26.
Impuestos específicos y contraprestaciones. Los impuestos específicos
previstos en la legislación minera, para las explotaciones de oro, platino y
carbón no continuarán gravando las explotaciones de recursos naturales no
renovables de propiedad nacional, las cuales estarán sujetas únicamente a las
regalías establecidas en la presente ley y a las compensaciones que pacten las
empresas industriales y comerciales del Estado o las sometidas a este régimen.
Parágrafo. El
impuesto de transporte por todos los oleoductos y gasoductos estipulados en los
contratos y normas vigentes, incluyendo los de Ecopetrol, será cedido a
las entidades territoriales.
Este se cobrará
por trimestres vencidos y estará a cargo del propietario del crudo o del gas,
según sea el caso, e ingresará en calidad de depósito al Fondo Nacional de
Regalías. El recaudo se distribuirá entre los municipios no productores cuyas
jurisdicciones atraviesen los oleoductos o gasoductos en proporción al volumen
y al kilometraje. La Comisión Nacional de Regalías hará la distribución”.
III.  LA DEMANDA
El actor manifiesta
que la norma parcialmente acusada viola lo dispuesto en los artículos 1º, 2º,
13, 286, 287, 322, 330, 334 y 362 de la Constitución Política.
El actor señala que
de acuerdo con el artículo 2º de la Carta Política, es finalidad del Estado
garantizar la vigencia de un orden justo; los territorios indígenas según el
artículo 63 superior son inalienables, imprescriptibles e inembargables, por lo
que es injusto y discriminatorio, que se les excluya de los beneficios del
desarrollo, no percibiendo los recursos correspondientes al impuesto de
transporte de gas o petróleo, cuando los oleoductos o gasoductos atraviesen sus
territorios.
Manifiesta que la
filosofía que hace partícipe a las entidades territoriales del derecho a
percibir el impuesto de transporte por los oleoductos y gasoductos, se da como
contraprestación por el gran peligro que representan éstos para la fauna, la
flora y sus comunidades, y como incentivo para el desarrollo dentro del área de
influencia del proyecto de explotación de hidrocarburo. En el caso a que alude la
demanda, el paso de un oleoducto o gasoducto debe hacerse sin desmedro de la
integridad cultural, social y económica de las respectivas comunidades
indígenas, según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 330 constitucional.
En efecto, según el
demandante, los territorios indígenas son entidades con autonomía propia para
la gestión de sus intereses y en tal virtud se gobernarán por autoridades
propias y ejercerán las siguientes funciones: velar por la aplicación de las
normas legales sobre uso del suelo y poblamiento de sus territorios; velar por
la preservación de sus recursos naturales donde cualquier explotación de los
recursos naturales, aunque éste no sea el productor pero que afecte su
territorio, debe hacerse sin desmedro de su identidad cultural, social y
económica.
IV.  INTERVENCIONES
4.1.
Intervención de la Federación Colombiana de Municipios
Manifiesta el
interviniente que el hecho de que la ley no contemple a los distritos y
territorios indígenas en el mismo plano de los municipios, en modo alguno los
margina del derecho a participar en los beneficios de los ingresos tributarios
a que alude la norma. Agrega que distinta sería la situación si los territorios
indígenas estuvieran sustraídos de los territorios pertenecientes a los
municipios, pues en tal caso no habría la menor explicación para el hecho de
que éstos disfrutaran del ingreso, en cambio aquellos debieran privarse del
mismo. La ley parte de que todo territorio pertenece a un municipio y por ende
asigna el tributo a estos entes.
4.2.
Intervención del Ministerio de Minas y Energía
Según la apoderada
del Ministerio de Minas y Energía, el artículo 52 del Decreto Ley 1056 de 1953,
o Código de Petróleos, creó el impuesto al transporte de hidrocarburos, a
través de oleoductos, el cual tiene dentro de sus características, las
siguientes: fue creado como un impuesto nacional; se cobra por trimestres
vencidos; el contribuyente es el propietario del crudo o del gas que transporta
por los oleoductos y gasoductos, y el hecho generador es el transporte por
éstos.
Ahora bien, señala
la interviniente que mediante la ley 141 de 1994, ley de regalías, dicho
impuesto (que es obligatorio) fue cedido a las entidades territoriales, sin que
perdiera su naturaleza jurídica de impuesto nacional. En consecuencia, afirma
que el impuesto de transporte consagrado en el artículo 52 del Código de
Petróleos, si bien es cierto es de carácter nacional, también lo es que el
legislador determinó cederlo a las entidades territoriales, precisando las
entidades beneficiarias (municipios no productores), razón por la cual
considera que con dicha particularización no se viola la Constitución.
4.3.
Intervención del demandante
Dentro del término
legal, el demandante presentó escrito manifestando no estar de acuerdo con lo
resuelto en el auto admisorio de la demanda, donde se rechazó parcialmente la
demanda contra la expresión “entre los municipios”, por cuanto ésta junto con
la expresión “no productores” integra una proposición jurídica completa, las
cuales hicieron tránsito a cosa juzgada con fundamento en la sentencia C-036 de
1996. A su juicio, el argumento de la Corte Constitucional para declarar la
exequibilidad, se circunscribió única y exclusivamente al adjetivo “no productores”,
y no se refirió a la expresión “entre los municipios”; pero además, porque para
que sea declarada una unidad normativa, debe hacerse en la misma sentencia por
la Corte, lo que no ocurrió en el aludido fallo.
Por lo tanto,
solicita se declare la nulidad del proceso y se reconsidere la admisión de la
demanda, circunscribiéndose el cuestionamiento a la expresión “entre los
municipios” del parágrafo del artículo 26 de la ley 141 de 1994, ya que se
incurrió en una irregularidad que implica violación del debido proceso.
V.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante oficio No.
1884 del 16 de septiembre de 1999, el señor Procurador General de la Nación
solicitó a esta Corporación declarar la constitucionalidad de las expresiones
“será cedido a las entidades territoriales” contenida en el artículo acusado,
bajo el entendido de que la cesión del mencionado tributo también favorece a
los territorios indígenas que atraviesen oleoductos o gasoductos.
Señala, en primer
lugar, que respecto de las expresiones acusadas no se configura el fenómeno de
la cosa juzgada material, por cuanto, de un lado, el segmento demandado en ésta
ocasión tiene un contenido normativo distinto del que fue analizado por la
Corte en la sentencia C-036 de 1996, puesto que se acusó el texto “será cedido
a las entidades territoriales”, al paso que  recae sobre las expresiones
“municipios no productores”, el pronunciamiento de exequibilidad en este caso.
Además, afirma que aun cuando en dicha providencia se justificó la cesión del
tributo en favor de los municipios no productores por su carácter
compensatorio, la decisión de la Corte no consideró la situación de los
distritos y territorios indígenas, que son entes territoriales cuyas áreas
geográficas pueden ser atravesadas por gasoductos y oleoductos, ocasionándoles
incomodidades y peligros latentes que deben ser resarcidos económicamente por
el Estado.
Señala el concepto
fiscal que no puede ignorarse que en la misma situación fáctica de los
municipios no productores se pueden encontrar otros entes territoriales como
los territorios indígenas, porque si la Constitución autoriza que en estos
terrenos se exploten los recursos naturales, sin perjudicar la integridad
cultural, social y económica de las comunidades que los habitan, nada obsta
para que sobre estas tierras se extiendan ductos que conducen hidrocarburos y
gas, con inminente riesgo para la comunidad y el medio ambiente.
El Señor Procurador
afirma que si bien el artículo  360 constitucional establece que los territorios
indígenas carecen del derecho a participar directamente en las regalías,
creadas como contraprestaciones económicas en favor de los departamentos y
municipios, ello no significa que en virtud de lo dispuesto en los artículos
330-4 y 361 de la Carta Política, no puedan percibir ingresos fiscales como los
que distribuye el Fondo Nacional de Regalías o los provenientes de la cesión
del impuesto de transporte por oleoductos y gasoductos, con los cuales pueden
atender debidamente las funciones que la Constitución les asigna. En ese orden
de ideas, el derecho de participación en las ganancias que reporte el
desarrollo de la actividad extractiva, comprende el derecho que tienen las
comunidades indígenas a exigir y obtener compensación por el deterioro que se
les ocasione con la explotación de los recursos naturales situados en sus
respectivos territorios.
En consecuencia, a
juicio del señor Procurador, tratándose de la cesión del impuesto de transporte
por oleoductos y gasoductos, ordenada en el parágrafo del artículo 26 de la ley
141 de 1994, se presenta una inconstitucionalidad por omisión, por cuanto se
excluye de la distribución de dicha renta a los territorios indígenas donde
existen tuberías que conducen hidrocarburos. Situación que debe ser subsanada
para efectivizar los derechos que la Constitución le reconoce a las entidades
territoriales indígenas, mediante una sentencia integradora, de modo que el
texto legal cuestionado quede condicionado al entendimiento de que la expresión
“entes territoriales” para los fines de la cesión del impuesto de transporte
involucre también a los territorios indígenas que se encuentren en la misma
situación fáctica de los municipios no productores afectados por el paso de
oleoductos y gasoductos.
De esta manera, el
Jefe del Ministerio Público estima que se restablecería el equilibrio entre los
derechos de los municipios productores y los de los territorios indígenas,
procurando que éstos también sean indemnizados o compensados por los eventuales
perjuicios que ocasione el paso de las tuberías de hidrocarburos o de gas por
sus áreas geográficas. Además, la participación de los territorios indígenas en
la cesión del impuesto de transporte de oleoductos y gasoductos, representa una
oportunidad para fortalecer la capacidad de las autoridades indígenas en la
gestión de sus intereses que ha sido calificada favorablemente por Planeación
Nacional.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
1.1.  Por virtud de lo dispuesto en el artículo
241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente
para decidir definitivamente la demanda que en ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad se formula contra la expresión “será cedida a las
entidades territoriales” contenida en el inciso primero del parágrafo del
artículo 26 de la Ley 141 de 1994.
1.2. Fueron acusadas igualmente las expresiones
“entre los municipios no productores”, respecto de las cuales se resolvió
rechazar la demanda por estar amparadas en la sentencia C-036 de 1996 que hizo
tránsito a cosa juzgada, y se le concedió al demandante un término de 3 días
para interponer recurso de súplica,  sin que el actor hubiese hecho formulación
alguna.
No obstante lo
anterior, dentro del término de fijación en lista, el demandante solicitó a la
Corporación anular todo el proceso y reconsiderar la admisión de la demanda
circunscribiendo el cuestionamiento a la expresión “entre los municipios”, con
el argumento de que la cosa juzgada sólo se predicaba de las expresiones “no productores”,
más no frente a las expresiones “entre los municipios”, la cual no fue objeto
del fallo de exequibilidad en la sentencia C-036 de 1996. Por ende, en su
criterio, no era aceptable haber integrado una proposición jurídica completa,
como lo hizo el Magistrado Ponente en el auto de rechazo parcial de la demanda.
Al respecto la Corte reitera que dicho alcance fue claramente acogido por la
Sala Plena en la providencia en mención, la cual sirvió de sustento para
inadmitir la demanda.
1.3. Estima la Corte que, como se señaló en el
auto de rechazo de la demanda, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 dispone
que cuando el demandante no esté de acuerdo con el rechazo de la demanda, tiene
a su disposición el recurso de súplica para ante los demás Magistrados de la
Corporación, por lo que al no haberlo ejercido dentro del término legal, no
puede invocar posteriormente una nulidad so pretexto de no compartir la
decisión de la Sala Unitaria, para que la misma sea resuelta en la sentencia,
pues ello no es posible legalmente al tenor de lo dispuesto en el Decreto 2067
de 1991.
En consecuencia, no
es viable la solicitud formulada por el demandante, por lo que se procederá a
examinar únicamente la constitucionalidad de las expresiones “será cedido a las
entidades territoriales”, contenidas en el parágrafo del artículo 26 de la Ley
141 de 1994.
2.
La materia a examinar
El demandante
considera que las expresiones “será cedido a las entidades territoriales”
vulneran la Constitución, por cuanto excluyen de manera injustificada y
discriminatoria de la cesión del impuesto de transporte, a los territorios
indígenas y a los distritos, los cuales en su condición de entidades
territoriales, tienen derecho a participar en la distribución de los recursos
provenientes de dicho tributo.
Corresponde entonces
a la Corte resolver si, como lo preceptúa el inciso primero del artículo 26 de
la ley 141 de 1994 acusado, la cesión del impuesto de transporte por gasoductos
y oleoductos en favor de las entidades territoriales, concretamente según el
inciso 2º ibídem, a los municipios no productores, constituye una
determinación legal discriminatoria en relación con los distritos y los
territorios indígenas, cuyas áreas de territorio sean afectadas con el paso de
esas tuberías.
3.
De la cesión del impuesto de transporte por oleoductos o gasoductos a los
municipios no productores.
3.1. El impuesto de transporte por oleoductos y
gasoductos de que trata el parágrafo del artículo 26 de la Ley 141 de 1994 fue
creado por el artículo 42 de la Ley 37 de 1931, y luego reformado por el
artículo 52 del Decreto 1056 de 1953, actual Código de Petróleos. Éste se cobra
a los propietarios de gas o petróleo que transportan los recursos naturales no
renovables a través de oleoductos y gasoductos estipulados en los contratos y
normas vigentes, incluyendo los de Ecopetrol.
3.2. El parágrafo demandado se refiere a la
cesión del impuesto de transporte por oleoductos o gasoductos, a las entidades
territoriales; no hace alusión a la distribución de regalías, ni al derecho de
tales entidades a participar de las mismas, pues dada su naturaleza, sólo
pueden participar de ellas las entidades territoriales productoras de gas o
crudo, o aquellos departamentos o municipios en donde se adelanten
explotaciones de recursos naturales no renovables y los puertos fluviales o
marítimos por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de
éstos (artículos 360 y 361 de la C.P.).
3.3. La posibilidad de pactar entre la Nación y
las entidades territoriales derechos y compensaciones que se adicionen a las
regalías, se deduce de lo dispuesto en el artículo 360 superior. En cuanto al
derecho a obtener compensación, éste proviene por disposición constitucional,
de la participación en las regalías, del carácter de productora de recursos
naturales no renovables que tenga la entidad territorial, o el puerto marítimo
o fluvial, y del concurso del ente respectivo en la totalidad o en alguna etapa
del proceso de exploración, explotación, transporte y transformación de los recursos
naturales no renovables. Sobre el particular, esta Corporación señaló en la
sentencia No C-036 de 1996, al pronunciarse sobre la exequibilidad
de las expresiones “se distribuirán entre los municipios no productores”
contenidas en el inciso segundo del parágrafo del artículo 26 de la ley 141 de
1994, lo siguiente:
“La Constitución
no solamente ordena la participación de las entidades territoriales en las
regalías, que guardan relación con la producción de los recursos naturales no
renovables, sino que permite pactar, con la Nación y con quienes adelanten las
actividades de explotación de los mismos, derechos y compensaciones que pueden
agregarse a las regalías.
La propia Carta
establece que los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten los
recursos o productos derivados de ellos tendrán derecho a participar en las
regalías y compensaciones.
Considera la
Corte Constitucional que el derecho a obtener compensación no necesariamente
proviene de la participación en las regalías ni emana del carácter de
productora que tenga la correspondiente entidad territorial, o el puerto
marítimo o fluvial. Se compensa el concurso del ente respectivo en la totalidad
o en alguna etapa del proceso que surge a propósito de la exploración,
explotación, transporte y transformación de los recursos naturales no
renovables. Bien puede ocurrir que un municipio que a la vez sea productor y
tenga la condición de puerto marítimo o fluvial perciba, además de la
participación en las regalías, una compensación con motivo de su contribución
al transporte del recurso explotado o de los productos que de él se extractan o
derivan, como también puede acontecer que se reciba la compensación sin tener
el carácter de productor y, por lo tanto, sin derecho alguno a participar en las
regalías”.
3.4. Ahora bien, la cesión del impuesto de
transporte se configura en una forma de compensación establecida en favor de
los municipios por cuyas jurisdicciones atraviesen los oleoductos o gasoductos,
en la medida en que se busca retribuir a estas entidades unos determinados
recursos provenientes del recaudo del impuesto de transporte, por los daños, el
deterioro y los efectos nocivos que haya sufrido su territorio y en especial,
su medio ambiente, como consecuencia del paso de esas tuberías. Pero además,
por razones de equidad, en cuanto estos municipios se hallan en estado de
desigualdad frente a aquellos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de
recursos naturales no renovables, los cuales sí tienen derecho a recibir las
regalías y compensaciones de que trata el inciso final del artículo 360 de la
Carta Política.
Así lo entendió esta
Corporación en la sentencia C-036 de 1996, al señalar que la cesión del
impuesto de transporte en favor de los municipios no productores se constituye
en una forma equitativa de retribuirles un aporte que hacen en cuanto por su
territorio pasan los gasoductos y oleoductos, con las consiguientes molestias y
riesgos que produce:
“La Corte estima
que la norma parcialmente acusada se ubica precisamente en la hipótesis de la compensación,
consagrada a favor de los municipios no productores, que por tanto no perciben
nada por concepto de regalías, ni son necesariamente puertos fluviales o
recursos naturales mencionados  en cuanto por su territorio pasan los marítimos
pero que, en todo caso, deben soportar el transporte de los gasoductos y
oleoductos, con las consiguientes molestias y riesgos. Se trata, en últimas, de
una forma equitativa de retribuir al municipio no productor un aporte que hace
y que de otro modo no sería compensado”.
3.5. Finalmente, es pertinente reiterar que no
es posible asimilar las regalías y las compensaciones a que alude el artículo
360 de la Carta Política: las primeras se reconocen como una contraprestación
económica en favor de los departamentos y municipios en cuyo territorio se
adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como para los
puertos fluviales y marítimos por donde se transporten dichos recursos o
productos derivados de los mismos; mientras que las segundas constituyen una
contraprestación que busca resarcir los daños, perjuicios o el deterioro que
sufran los municipios no productores de esos recursos, por cuyas jurisdicciones
atraviesen los oleoductos y gasoductos.
Con fundamento en
las anteriores consideraciones, la Corte entra a examinar el cargo formulado
por el demandante.
4.
Examen del cargo
El parágrafo
parcialmente acusado, analizado en forma integral, permite a la Corte concluir
que las expresiones precisamente impugnadas se ajustan al ordenamiento
constitucional, con fundamento en las siguientes consideraciones:
4.1. De conformidad con lo dispuesto por el
artículo 360 de la Constitución Política, el legislador está facultado para
determinar los derechos de las entidades territoriales sobre los recursos
naturales no renovables; empero, ello no significa que todas y cada una de las
entidades territoriales definidas en el artículo 286 superior, tengan derecho a
participar en las regalías y compensaciones, y que si algunas lo tienen,
tampoco puede afirmarse que deba ser proporcionalmente igual. De manera
expresa, la disposición constitucional reserva el derecho a participar en las
regalías a los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten
explotaciones de recursos naturales no renovables.
En ese orden de
ideas, el legislador habilitado constitucionalmente para ello (artículo 360),
bien puede establecer a título de compensación, como lo hace el inciso primero
del parágrafo del artículo 26 de la ley 141 de 1994, que los recursos
provenientes del impuesto de transporte de crudo o gas por los oleoductos o
gasoductos, sea cedido a las entidades territoriales, y determinar en el inciso
segundo del parágrafo acusado, que los beneficiarios del recaudo serán los
municipios no productores por cuyas jurisdicciones atraviesen los oleoductos o
gasoductos.
Ello, a juicio de la
Corte, no resulta violatorio de la Constitución, por cuanto el legislador está
habilitado por el ordenamiento superior para definir qué entidad territorial es
la beneficiaria de las regalías, compensaciones, y de los derechos sobre los
recursos naturales no renovables, así como para determinar las condiciones para
la explotación de dichos recursos. Sobre el particular, la Corporación en la
sentencia C-036 de 1996, señaló:
“(…) el
legislador gozaba de facultades para estipular que los recursos provenientes
del impuesto fueran distribuidos entre los municipios no productores de gas y
petróleo cuando hubieren sido afectados por el transporte de recursos
materia de explotación a lo largo de oleoductos y gasoductos existentes en el
territorio nacional” (negrillas y subrayas fuera de texto).
4.2. No existe el presunto trato
discriminatorio a que se refiere el demandante en la norma acusada, entre los
municipios no productores y los territorios indígenas y los distritos, ya que
el legislador en desarrollo de los expresos y precisos mandatos
constitucionales, sólo consideró justificado y apropiado reconocer en cabeza de
los primeros la compensación consistente en la cesión del impuesto de
transporte, lo cual no significa que los territorios indígenas y los distritos,
al tenor del artículo 361 de la Carta Política, no puedan ser beneficiarios de
los ingresos provenientes de las regalías que distribuya el Fondo Nacional de
Regalías.
Para la Corte,
resulta incuestionable que la Constitución no consagra como uno de sus
postulados, la absoluta igualdad entre las entidades territoriales;
(Departamentos, municipios, distritos y territorios indígenas - artículo 286
C.P -.); aunque si bien es cierto, todas en los términos del artículo 287 de la
Constitución, gozan en principio de los mismos derechos, como gobernarse por
autoridades propias y participar en las rentas nacionales; sin embargo, algunas
de ellas tienen ciertas prerrogativas especiales que no se reconocen a otras,
como ocurre con las regalías y las compensaciones, respecto de las cuales el
artículo 360 de la Carta Política las proclama expresamente en favor de los
departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de
recursos naturales no renovables.
Así lo pensó la
Corte en la sentencia C-036 de 1996, al resolver el cargo que por presunta
violación al principio de igualdad, se formuló contra la expresión “entre los
municipios no productores”, por excluir de la distribución del recaudo del
tributo de transporte de gas y crudo a otras entidades territoriales:
“Para el caso de
los municipios, la consideración acerca de si resulta constitucionalmente
viable introducir distinciones entre ellos sólo podría tener asidero en la
medida en que el trato diferente injustificado repercutiera en discriminaciones
entre los habitantes de una y otra célula municipal en aspectos básicos como su
supervivencia, su dignidad o el ejercicio de sus derechos fundamentales. La
Constitución Política no consagra como uno de sus postulados la plena igualdad
entre los municipios, pues si bien su estructura fundamental, las
principales competencias de sus autoridades, la autonomía y los derechos que
les reconoce en cuanto entidades territoriales responden en términos generales
a las mismas reglas, expresamente se autoriza al legislador para establecer
categorías de municipios, lo que debe surgir de la verificación sobre aspectos
tales como la población, los recursos fiscales, la importancia económica y la
situación geográfica, de lo cual pueden resultar disposiciones legales
divergentes, según las categorías que se consagren.
(…)
Y, en lo
concerniente a la igualdad, aparte de que no puede establecerse de una manera
general entre instituciones sino entre personas naturales, no resulta afectada,
aun entre municipios, toda vez que existen fundadas razones para favorecer a
las entidades municipales no productoras de gas y petróleo” (negrillas y subrayas fuera de texto).
En ese orden de
ideas, no puede efectuarse un juicio de igualdad, como lo pretende el
demandante, por cuanto no existe un parámetro que permita hacer una comparación
entre los municipios no productores a quienes se les cede el impuesto de
transporte, y los otros entes territoriales, como los territorios indígenas, a
quienes la Constitución ni la ley reconocen dicho beneficio.
4.3. El legislador con fundamento en supuestos
y hechos diferentes, objetiva y razonablemente justificados, puede disponer,
como lo hizo en la norma acusada, que ciertas entidades territoriales, como los
municipios no productores de recursos naturales no renovables por cuyas
jurisdicciones atraviesen gasoductos y oleoductos, que no tienen derecho a
recibir regalías por la no explotación en sus jurisdicciones de tales recursos,
reciban como contraprestación por el daño o los efectos nocivos que sobre su
territorio produce el paso de las tuberías de gas o crudo, la cesión del
impuesto de transporte. Existen, entonces, razones que justifican que el
legislador, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales (artículo 360),
otorgara un tratamiento diferencial exclusivamente para los municipios no
productores, sin que por ello se vulnere el ordenamiento superior.
4.4. Finalmente, no resulta aceptable la
solicitud formulada por el señor Procurador General de la Nación, de proferir
una sentencia integradora que haga extensible la cesión del impuesto de
transporte a los territorios indígenas que se encuentren en la misma situación
fáctica de los municipios no productores afectados por el paso de gasoductos y
oleoductos, por cuanto el artículo 360 de la Carta Política preceptúa que
corresponderá al legislador determinar los derechos de las entidades
territoriales sobre los recursos naturales no renovables, tal como se hace en
la norma parcialmente acusada, sin que deba entenderse que a todas ellas se les
reconozcan proporcional o equitativamente los mismos derechos. Por lo tanto,
tampoco es pertinente el argumento de que existe respecto de las expresiones
acusadas, una inconstitucionalidad por omisión, por cuanto el Constituyente de
manera explícita atribuyó al legislador la potestad de determinar en forma
específica las entidades territoriales titulares de los recursos provenientes
de las regalías y compensaciones por la explotación de recursos naturales no
renovables. Queda, pues, librado a la voluntad del legislador establecer a cuál
o cuáles entidades territoriales otorga las compensaciones objeto de análisis.
En consecuencia, no
podría válidamente el juez constitucional, sin existir una evidente
contradicción entre el precepto legal y la Carta Política, disponer que la
cesión del impuesto de transporte, y por lo tanto su recaudo, se haga a otros
entes territoriales, excluidos expresamente por voluntad del legislador.
4.5. En virtud a lo anterior, se declarará la
exequibilidad de las expresiones “será cedido a las entidades territoriales”
contenidas en el parágrafo del artículo 26 de la ley 141 de 1994, en cuanto los
apartes acusados no violan la Constitución.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional obrando en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLES
las expresiones “será cedido a las entidades territoriales”
contenidas en el parágrafo del artículo 26 de la Ley 141 de 1994.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese
el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General