T-812-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-812/13
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto Consejo de Estado no
desconoció precedente respecto del resarcimiento de perjuicios derivados de
actos y actuaciones administrativas
Referencia:
expediente T-3.969.247
Acción de tutela presentada por el
ciudadano Víctor Perlman Milstein en contra de la Sección Tercera, Subsección
“C”, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C.,
doce (12) de noviembre de dos mil trece (2013).
La Sala
Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa y Alberto Rojas Ríos,
quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política, así como en los artículos 33 y siguientes del Decreto
2591 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso
de revisión del fallo proferido en primera instancia, el 23 de febrero de 2012,
por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado y en segunda instancia, el 02 de mayo de 2013, por la Sección Quinta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de la
acción de tutela instaurada por el ciudadano Víctor Perlman Milstein en contra
de la Sección Tercera, Subsección “C”, de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado.
El expediente
de referencia fue escogido para revisión mediante Auto de 18 de julio de 2013
de la Sala de Selección Número Siete.
I. ANTECEDENTES
El pasado 11
de enero de 2012, el ciudadano Víctor Perlman Milstein interpuso acción de
tutela por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia, en razón a la aplicación
retroactiva de un cambio en la línea jurisprudencial de la autoridad judicial
accionada, el cual implicó que el proceso de reparación directa que inició, y
que duró más de 15 años en su trámite, terminara con una sentencia inhibitoria.
Como consecuencia de lo expuesto, solicita se declare la nulidad del fallo
proferido el día 19 de octubre de 2011, por la Sección Tercera, Subsección “C”,
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, y se ordene
a la accionada dictar un fallo que resuelva en forma definitiva los problemas
jurídicos planteados.
De acuerdo
con la solicitud de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, el
peticionario sustenta su pretensión en los siguientes:
Hechos:
1.- La Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales (DIAN) libró mandamientos de pago No. 006 y 0085 del 15 de febrero y
del 29 de junio de 1994, respectivamente. Los cuales se dirigían en contra de
la empresa denominada Textiles Nylon S.A. de la que el accionante era socio
–folio 2 del cuaderno 1 (aclaración: a menos que se indique la pertenencia al segundo
cuaderno o cuaderno en Sede de Revisión, los folios harán referencia al
cuaderno n. 1 del expediente)-.
2.- Indica el actor que en el trámite
del cobro de dichos dineros, se materializaron numerosas irregularidades, como
que: (i) a pesar de que la empresa otorgó suficiente garantía para el pago de
la obligación, se vinculó solidariamente a los socios hasta el porcentaje de su
participación; (ii) la DIAN decidió embargarlo solo a él y por un monto muy
superior a la deuda que con ella tenía Textiles Nylon S.A., pues aunque la
deuda de la empresa tan solo ascendía a la suma de ochenta millones de pesos, el
embargo se produjo sobre unas acciones –del Banco de Caldas- cuyo valor era de trece
mil millones de pesos ($13000.000.000); y (iii) nunca se le notificó en debida
forma la expedición del mandamiento de pago, del cual se enteró por el
despliegue publicitario que dieron los medios de comunicación cuando fue
anunciado –folios 2, 3 y 77-.
3.- Asevera que en la época en la que se
resolvieron los recursos de la vía gubernativa, solo era procedente demandar en
acción de nulidad y restablecimiento del derecho los actos administrativos que
definieran de fondo una situación jurídica determinada, en este caso, aquellos
que atacaban directamente el mandamiento de pago, o la orden de seguir adelante
con la ejecución. Por consiguiente, al demandar los actos de trámite
mediante los cuales se ejecutó el cobro de la obligación tributaria, se
vio forzado a iniciar acción de reparación directa para exigir la
reparación de los perjuicios causados –folio 2-.
4.- Resalta que la acción de reparación
directa anteriormente descrita, fue admitida el 01
de marzo de 1996 de julio del mismo año por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, sin que éste advirtiera la indebida escogencia de la acción
–folios 2 y 33-.
5.- El 16 de marzo de 2000, el Tribunal
emitió fallo de primera instancia en el que decidió denegar las pretensiones de
la acción. Lo anterior pues consideró que el mecanismo procesal que el actor ha
debido iniciar  era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
6.- Inconforme con lo resuelto, el actor
impugnó la decisión de primera instancia y expuso como razones de su disidencia,
que la acción de reparación directa era en efecto la indicada para la discusión
del problema jurídico que planteaba, pues sus pretensiones estaban
encaminadas a la declaratoria de responsabilidad del Estado por los perjuicios
causados tras la ejecución excesiva de un mandamiento de pago. De
acuerdo con su afirmación, con dicha acción no se pretendía la nulidad de un
acto administrativo determinado –folios 45 y ss del cuaderno de Revisión de
Tutela-.
7.- En sentencia de segunda instancia,
fechada del 19 de octubre de 2011, la Sección Tercera, Subsección “C”, de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decidió declararse
inhibida para realizar un pronunciamiento de fondo en la acción de reparación
directa incoada por el ahora accionante. De acuerdo con la Subsección C, la
reparación por los perjuicios causados en un proceso de cobro coactivo debe
solicitarse por medio de acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo
anterior, en cuanto a objeto de reparar los daños causados por la aplicación de
un acto administrativo ilegal, es necesario dejarlo primero sin efectos-folios
33 y siguientes, especialmente folios 38 a 42-.
Material Probatorio Obrante en el Expediente:
1.- Copia de la sentencia proferida por
la Sección Tercera, Subsección “C”, de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, el 19 de octubre de 2011-folios 33 a 42-.
2.- Copia de la demanda de reparación
directa presentada por el señor Víctor Perlman el 01 de marzo de 1996 –folios
32 a 44, cuaderno de Revisión de Tutela-.
3.- Copia del recurso de apelación
interpuesto el 28 de agosto de 2000 –folios 45 a 104, cuaderno de Revisión de Tutela-.
Fundamentos Jurídicos de la Solicitud de Tutela
El actor
considera que la autoridad judicial accionada, al aplicar a su caso una
jurisprudencia que no se encontraba vigente en el momento en el que interpuso
la demanda de reparación directa objeto de controversia, vulneró sus derechos
fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Lo
anterior, pues con este accionar está haciendo aplicación retroactiva de un
precedente restrictivo, en claro desconocimiento de sus derechos fundamentales.
Destaca que
en el momento en que interpuso la acción objeto de controversia, el único
mecanismo idóneo para obtener la satisfacción de sus pretensiones era la acción
de reparación directa, por lo que considera absurdo e irracional que ahora se
le indique lo contrario. Adicionalmente, cuestiona el proceder de la entidad
accionada, pues en virtud de éste, se le impuso la carga de preveer los cambios
que puedan llegar a surgir en la jurisprudencia durante el término de duración
del proceso, para así, poder decidir que acción debe interponer en un momento
determinado.
Respuesta de la Autoridad Judicial Accionada:
La Sección
Tercera, Subsección “C”, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, en su escrito de contestación a la presente acción de
tutela, solicitó se denieguen las pretensiones del accionante. Esto, en cuanto
consideró que se encuentran encaminadas a reabrir el debate jurídico que ya se
surtió dentro del trámite del proceso.
Argumenta que
contrario a lo expuesto por el actor, no se configura ninguno de los requisitos
específicos de procedibilidad necesarios para habilitar la intervención del
juez constitucional, pues la decisión fue tomada como producto de un minucioso
y racional análisis de las condiciones que circunscribían el caso planteado por
el actor, de forma que resultó evidente que éste hizo ejercicio de una vía
procesal errónea –folios 17 a 19-.
Intervención del Tercero Interesado
La
representante de la DIAN, solicitó en su escrito de intervención a la presente
acción de tutela, que se denieguen las solicitudes del accionante, pues considera que el Consejo de Estado
en la providencia atacada hizo un análisis de las particularidades del caso y estimó,
en forma acertada, que el procedimiento idóneo para controvertir las
pretensiones del actor no era la acción de reparación directa sino la de
nulidad y restablecimiento del derecho.
Resaltó
igualmente que la tutela no puede ser usada como un mecanismo sustituto de las
acciones ordinarias, por lo que
considera que el actor, al haber podido ejercer su derecho de defensa y
contradicción dentro de las actuaciones administrativas y judiciales
correspondientes, no puede aducir ahora vulneración alguna a sus derechos
fundamentales.
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
Fallo de Primera Instancia
El 23 de febrero
de 2012, el la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado decidió negar por improcedente el amparo a los derechos
fundamentales invocados por el accionante, pues consideró que en el presente
caso el actor propone el estudio en sede de tutela de una providencia dictada
por el Consejo de Estado en su condición de órgano de cierre de la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, de forma que según la jurisprudencia de esa
Corporación, la tutela no es procedente, pues estas decisiones ostentan la
condición de intangibles e inmodificables.
Para
finalizar, indica que no es
posible vislumbrar afectación ius-fundamental alguna, pues el Consejo de Estado
en la providencia atacada, realizó un estudio racional del que concluyó que la
acción idónea para resolver las pretensiones del actor, era la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho –folio 47 y siguientes-.
Impugnación
El actor
decidió impugnar lo resuelto en la sentencia de primera instancia, y esbozó
como razones de su disidencia que: (i) su pretensión jamás fue reabrir el
debate jurídico surtido durante el trámite de la acción de reparación directa
que interpuso, pues éste, en virtud de la actuación irregular del Consejo de
Estado, nunca se materializó. Lo anterior, en razón a que la entidad judicial
accionada se inhibió de realizar un pronunciamiento de fondo con respecto a sus
pretensiones y, por tanto, contrario a lo expuesto por ella, lo que se busca a
través de esta excepcional acción no es reabrir el debate realizado, sino lograr que éste se inicie;
pues no es factible “re-hacer” algo que nunca ha sido hecho. (ii) El argumento
del a-quo desconoce la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional
con respecto a la procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de
providencias judiciales. Esto, pues en ningún momento se ha indicado que por el
solo hecho de ser el Consejo de Estado un órgano de cierre, sus providencias se
encuentran exentas del especial control que hace el juez constitucional. Y (iii)
que resulta completamente desproporcionado que se le exija predecir los cambios
que puedan surgir en la jurisprudencia, y preveer que 6 años después de la
interposición de su acción de reparación directa, ésta ya no iba a ser la
acción procedente para la satisfacción de sus pretensiones.
Por lo
anterior, solicita se revoque lo dispuesto y se ordene a la Sección Tercera,
Subsección “C” del Consejo de Estado, dictar un fallo que analice las
vicisitudes del caso y determine en forma definitiva, si le asiste o no derecho
en sus pretensiones; pues en caso contrario se le estarían implantando barreras insuperables frente al acceso
a la efectiva materialización de sus derechos, y por tanto, lo dejarían
jurídicamente desamparado.
Fallo de Segunda Instancia
Mediante
sentencia del dos (2) de mayo de dos mil trece (2013), la Sección Quinta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decidió modificar
el fallo del a-quo en el sentido de denegar el amparo solicitado y no
simplemente negarlo por improcedente. Lo anterior, pues consideró que en caso en
concreto la solicitud de amparo sí cumplía con los requisitos generales de
procedibilidad establecidos por la Corte Constitucional para el efecto, de
forma que era necesario que el juez de tutela realizara un pronunciamiento de
fondo.
En lo relacionado
con las razones en que sustenta su negativa, estimó que la entidad judicial
accionada obró conforme a derecho en el fallo atacado, pues era necesario que
dadas las circunstancias del presente caso, el juzgador se inhibiera de realizar
un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones invocadas. Lo anterior, pues
a pesar de que el actor afirma que en ningún momento atacó la legalidad de un
acto administrativo en específico, resulta evidente que todas las irregularidades planteadas están
incuestionablemente ligadas a uno. De forma que la acción adecuada para la resolución
del problema jurídico planteado, no era la reparación directa, sino que era
menester que el actor hubiera acudido a la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho con el objetivo de obtener el restablecimiento pretendido.
En adición a
lo expuesto en precedencia, el ad-quem indicó que si bien el juez que
admitió la demanda debió advertir la irregularidad y dirigirlo hacia el medio
judicial apropiado, la conducta descuidada del Tribunal no se constituye en
razón suficiente para que éste quede obligado a realizar un fallo de merito que
resuelva sus pretensiones; pues si con posterioridad a la admisión de la demanda, se determina que sus
presupuestos procesales no se encontraban satisfechos, es necesario que el
juzgador se inhiba de resolver de fondo la litis planteada.
Por las
razones esbozadas, la Sección Quinta del Consejo de Estado considera que no
existió vulneración ius-fundamental alguna y que la decisión inhibitoria se
ajustó por completo a los lineamientos establecidos para el efecto por el
ordenamiento jurídico vigente.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
Esta Corte es
competente para revisar el presente fallo de tutela de conformidad con lo
previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591
de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
2.
Situación
fáctica y Problema jurídico
El actor
interpuso acción de tutela en contra de una providencia dictada por la Sección
Tercera del Consejo de Estado. De acuerdo con el accionante la sentencia
proferida el día 19 de octubre de 2011, por la Sección Tercera, Subsección “C”,
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado habría
aplicado de forma retroactiva un precedente jurisprudencial inexistente al
momento de interponer la acción de reparación directa ante la jurisdicción
contencioso administrativa. Esta situación habría vulnerado el derecho
fundamental al debido proceso y la garantía fundamental de acceso a la
administración de justicia, pues, de acuerdo con el accionante, se aplicaron
condiciones inexistentes en el año 1996 respecto de la acción procedente para
demandar los actos de trámite mediante los cuales se ejecuta el cobro de
una obligación tributaria y para exigir la reparación de los
perjuicios derivados de una ejecución excesiva de un mandamiento de pago,
todo esto en desarrollo de un proceso de cobro coactivo. Como consecuencia de
lo expuesto, se solicita declarar la nulidad del fallo inhibitorio y ordenar a
la autoridad accionada dictar un fallo que resuelva en forma definitiva los
problemas jurídicos planteados.
De acuerdo
con los hechos presentados debe la Sala de Revisión determinar si con la
sentencia de 19 de octubre de 2011 la Subsección “C” de la Sección Tercera del
Consejo de Estado, al considerar que la acción de reparación directa no era
procedente para absolver las pretensiones de la demanda, se desconoció el
precedente jurisprudencial existente en 1996 –año de presentación de la acción
de reparación directa- para la controversia de los actos de trámite mediante los
cuales se ejecutó el cobro de una obligación tributaria, así como para exigir la
reparación de los perjuicios derivados de una ejecución excesiva de un
mandamiento de pago.
Previo a resolver
el problema jurídico que ahora se plantea, se recordarán las exigencias de
procedibilidad de la acción de tutela cuando se interpone contra providencias
judiciales.
3.     La acción de tutela contra
providencias judiciales y las causales generales y específicas para su
procedibilidad.
Inicialmente
se discutió acerca del examen realizado por el juez constitucional, mediante la
acción de tutela, a las providencias emitidas por los jueces ordinarios.
Algunas posturas expusieron una posible transgresión de la seguridad jurídica y
la falta de legitimidad que ésta podría conllevar al permitir que el juez
constitucional excediera sus facultades dentro de la revisión de los fallos
judiciales. Sin embargo, esta Corporación dejó claro que la intervención del
juez constitucional en asuntos decididos por otros jueces, en sus respectivas
jurisdicciones, se puede adelantar únicamente con el fin de proteger los
derechos fundamentales vulnerados. Al respecto, se ha establecido que el juez
constitucional no puede suplantar o desplazar al juez ordinario en el estudio
de un caso que, por su naturaleza jurídica, le compete. Éste sólo puede vigilar
si la providencia conlleva la vulneración de los derechos constitucionales del
tutelante, en especial, el derecho al debido proceso y el acceso a la
administración de justicia.
De allí se
infiere que la tutela no es un mecanismo que permita al juez constitucional
anular decisiones que no comparte o remplazar al juez ordinario en su tarea de
interpretar las normas conforme al material probatorio del caso, sino que le
permite determinar si la actividad judicial estuvo conforme al ordenamiento
constitucional.
Debido a lo
anterior, la tutela se considera un mecanismo excepcional, subsidiario y
residual cuyo fin es proteger los derechos fundamentales de la persona que tuvo
participación en un proceso judicial y de éste devino la vulneración a sus
derechos. Respecto de ello, la Corte ha expresado que “se trata de una
garantía excepcional, subsidiaria y autónoma para asegurar, cuando todos los
recursos anteriores han fallado, que a las personas sometidas a un proceso
judicial no les violen sus derechos constitucionales fundamentales. No se trata
entonces de garantizar la adecuada aplicación del resto de las normas que
integran el sistema jurídico o de los derechos que tienen origen en la ley”.
[1] Quiere
decir esto que los jueces constitucionales deben revisar la aplicación de los
derechos constitucionales que corresponde garantizar a los jueces ordinarios y
de lo contencioso administrativo al momento de decidir asuntos de su
competencia pero sin intervenir de manera ilegítima en sus decisiones.
Finalmente el
juez de tutela debe velar por que el juez ordinario no fundamente su decisión
en actuaciones que se aparten abiertamente de los precedentes sin una
justificación válida o cuando su discrecionalidad interpretativa sobrepase los
lineamientos previamente establecidos de una forma arbitraria y caprichosa. Sin
embargo, el juez constitucional debe ser respetuoso de las competencias de los
jueces, pues no puede transgredir sus facultades discrecionales y su libertad
hermenéutica en los asuntos de su conocimiento.
En razón a todo
lo expuesto, este Tribunal Constitucional estableció algunos requisitos de
procedibilidad para el estudio de la acción de tutela contra providencias
judiciales. En la sentencia C-590 de 2005, se estipuló que para la procedencia
de la acción constitucional, deben cumplirse tanto los (i) requisitos generales
de procedibilidad, como los (ii) requisitos especiales para su procedencia.
(i)
Las causales
generales para que una tutela, que se endereza al cuestionamiento de una
providencia judicial, proceda son:
a.
El asunto en
discusión debe comportar una evidente relevancia constitucional que permita
establecer que es el juez de tutela el encargado de su estudio.
b.
Deben haber sido
agotados todos los mecanismos de defensa judiciales –ordinarios y extraordinarios-
existentes para la protección de los derechos del actor. Sin embargo, en caso
de que se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable,  la acción
constitucional podrá proceder como mecanismo transitorio, aún ante la ausencia
del agotamiento de los medios de defensa.
c.
Se debe dar
cumplimiento al principio de inmediatez, es decir, que la tutela se haya
interpuesto en un término razonable y proporcionado desde el hecho que originó
la vulneración o amenaza de los derechos del tutelante, hasta el momento en que
éste acudió ante el juez constitucional para la protección de los mismos.
d.
La irregularidad
procesal alegada deberá tener un efecto decisivo o determinante en las
providencias objeto de discusión.
e.
La parte actora
debe haber identificado los hechos que generaron la afectación, los derechos
vulnerados y que éstos hayan sido alegados dentro del proceso, siempre y cuando
fuere posible.
f.
No se trate de
una sentencia de tutela.
(ii)
Como segunda
medida, dentro de la acción de tutela se debe establecer la configuración de
una causal especial de procedibilidad. Estas causales corresponden a los
siguientes tipos de defectos:
“a. Defecto orgánico,
que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia
impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental
absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del
procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico, que
surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del
supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d.  Defecto material o
sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes
o inconstitucionales[2]
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
e.  Error inducido, que
se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de
terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos
fundamentales.
f.  Decisión sin
motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar
cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el
entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita
funcional.
g.  Desconocimiento del
precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el
alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo
para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente
vinculante del derecho fundamental vulnerado[3].
h.     Violación directa de la
Constitución.”[4]
Son estas las
causales que motivan la intervención del juez de tutela en lo referente a
providencias judiciales y cuya ocurrencia entrará a valorarse en el caso que
ahora conoce la Sala.
4.     Solución al problema jurídico planteado
Decide
la Sala una acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial, por
lo que es necesario primero determinar el cumplimiento de las causales
generales de procedibilidad de la acción en el presente caso y, de ser
satisfechas dichas exigencias, entrar a estudiar la ocurrencia de alguno o
algunos de los defectos específicos de que puede adolecer una providencia
judicial[5].
4.1.
Verificación del cumplimiento de las condiciones generales de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales
En
esta instancia, el primer paso es establecer si el asunto planteado tiene
relevancia constitucional, lo que en el caso en estudio resulta evidente, pues
se alega la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso del
accionante en el proceso contencioso administrativo que, adicionalmente,
acarrearía la vulneración de la garantía fundamental de acceso a la
administración de justicia, por cuanto el desconocimiento del precedente en
materia contencioso administrativa habría impedido que el juez contencioso
administrativo se pronunciara de fondo sobre la materia en disputa. Así, por
ser un asunto en el que está involucrada la protección a derechos fundamentales
resulta evidente la relevancia constitucional del caso en comento.
Comprueba
la Sala que se agotaron los recursos que los ahora accionantes tenían a su
disposición en el proceso contencioso administrativo. El artículo 181 del código
contencioso administrativo vigente durante el trámite procesal del asunto que
ahora se decide –decreto 01 de 1984- preveía que los procesos de reparación
directa tuvieran dos instancias, las cuales fueron agotadas por el actor, tanto
así que la presente acción se interpone contra la sentencia de segunda
instancia proferida por la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de
Estado. De esta forma se cumple con la segunda causal general de procedibilidad
de la acción de tutela, consistente en agotamiento de los recursos existentes.
Observa
la Sala que, en relación con la interposición pronta de la acción de tutela
–requisito de inmediatez-, la sentencia cuestionada, de acuerdo con el escrito
de tutela –folio 1- y la página inicial de la providencia –folio 33- fue
proferida el 19 de octubre de 2011, mientras que la acción que ahora se decide
fue presentada el 11 de enero de 2012 –folio 1-, es decir, trascurrido algo más
de dos meses desde la expedición de la sentencia que ahora se cuestiona, con lo
cual se cumple el deber de diligencia en la interposición de la acción
constitucional.
Así
mismo, la irregularidad alegada es determinante en el resultado del proceso,
pues de confirmarse su existencia implicaría la obligación de rehacer la
providencia judicial, definitivamente con una resolución distinta a la actual, de
manera que el defecto señalado es fundamental en la resolución del caso
estudiado.
Finalmente,
la irregularidad no pudo haber sido advertida durante el proceso contencioso
administrativo, pues tuvo lugar en la sentencia que puso fin al mismo. Y, como
ha quedado claro, la providencia contra la que se presente la acción no es una
sentencia de un proceso de tutela.
Se
cumplen pues las condiciones generales para que proceda la acción de tutela,
por lo que la Sala iniciará el estudio de la eventual ocurrencia de un defecto
en la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Tercera del
Consejo de Estado.
4.2.
Del presunto desconocimiento del precedente por parte de la sentencia
proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado
En
el presente caso el actor solicita que la sentencia de la Sección Tercera del
Consejo de Estado sea dejada sin efectos. La inconformidad con la providencia
judicial referida radica en el presunto desconocimiento del precedente de la
jurisdicción contencioso administrativo por parte de la Sección Tercera del
Consejo de Estado, lo que configuraría un defecto sustantivo, en tanto
afectaría la interpretación de las disposiciones legales sobre la acción
procedente para absolver las pretensiones contenidas en la demanda presentada ante
la jurisdicción contencioso administrativa por el señor Perlman Milstein en el
año 1996[6].
El mencionado defecto habría tenido como resultado la vulneración del debido
proceso del actor y de su garantía de acceso a la administración de justicia.
El
presunto desconocimiento del precedente habría tenido lugar en virtud de la
decisión inhibitoria tomada por la Sección Tercera. El fundamento de la inhibición
fue la interposición de una acción de reparación directa cuando, en realidad,
se buscaba el resarcimiento de perjuicios originados en un acto administrativo
y, por consiguiente, la acción prevista por el Código Contencioso
Administrativo y por el artículo 835 del Estatuto Tributario era la de nulidad
y restablecimiento del derecho.
Se reitera
que en el problema jurídico a resolver obliga a determinar si con la sentencia
de 19 de octubre de 2011 la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de
Estado, al considerar que la acción de reparación directa no era procedente
para absolver las pretensiones de la demanda, se desconoció el precedente
jurisprudencial existente en 1996 –año de presentación de la acción de
reparación directa- para la controversia de los actos de trámite mediante los cuales se ejecutó el
cobro de una obligación tributaria, así como para exigir la reparación de los perjuicios
derivados de una ejecución excesiva de un mandamiento de pago.
Al
ser este el planteamiento de la acción que ahora se resuelve, la Sala considera
que en el presente caso no se aprecia la ocurrencia de un defecto sustantivo
por desconocimiento del precedente de la jurisdicción contencioso
administrativa por parte de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo
de Estado, pues el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el
artículo 835 del Estatuto Tributario y la interpretación que del mismo hacía la
jurisprudencia de la época en que fue interpuesta la demanda evidencian que la
acción adecuada, de acuerdo con las pretensiones esgrimidas, era la acción de
nulidad y restablecimiento. Pasa la Sala a sustentar esta decisión.
4.2.1.  La demanda de reparación
directa presentada por el señor Víctor Perlman Milstein
El
15 de febrero de 1996, el ahora accionante de tutela, por intermedio de
apoderado, interpuso demanda de reparación directa en contra de la dirección
General de Impuestos y Aduanas Nacionales. En su escrito de acción de
reparación directa se manifestaron las razones que, en su criterio, eran el
sustento de la indemnización de perjuicios solicitada. Los apartes que la Sala
considera de mayor relevancia con el objeto de determinar el preciso objeto de
controversia son los que en este apartado se trascriben.
Debe
tenerse en cuenta que, en tanto lo controvertido es la actuación de la DIAN en
el proceso de expedición del mandamiento de pago en contra de la empresa de la
que era socio el ahora tutelante y accionante en el proceso por reparación
directa, el primer hecho hizo referencia a la naturaleza anónima de la sociedad
Textiles Nylon S.A.. Posteriormente, y luego de mencionar los socios de la
Empresa en los años 1994 y 1995, se consagró en la demanda:
“2.3. El mandamiento de
pago  No. 006 de 15 de febrero de 1994, libra mandamiento de pago por concepto
de retención en la fuente de Diciembre de 1993 por cuantía de $19.057.000, y de
Impuesto a las Ventas del sexto bimestre de 1993 por cuantía de $91.511.000.
Por considerar la DIAN que los arts. 794 y 828-1 del estatuto Tributario
consagran que los socios responden solidariamente por los impuestos de la
sociedad, a prorrata de sus aportes o acciones, resuelve librar dicho mandamiento
por la suma de $110.568.000 más los intereses que se causen hasta la fecha de
su cancelación contra la sociedad mencionada, y de paso, vincular
solidariamente a los socios de la misma según el porcentaje de acciones que
tengan, para así librar orden de pago contra éstos y a favor de la DIAN
buscando la cancelación de las obligaciones tributarias de la sociedad.
2.4. El mandamiento de
pago 0085 de 29 de junio de 1994 también vinculó solidariamente a los socios de
la sociedad Textiles Nylon S.A. al igual que lo que ocurrió con el primero de
los mandamientos de pago descritos. En esta, se libró mandamiento de pago
contra los socios de Textiles Nylon S.A. por concepto del impuesto de renta y
complementarios del año gravable de 1991, del impuesto a las ventas 5º y 6º
bimestre de 1991, del impuesto a las ventas 4º, 5º y 6º bimestre de 1992, de la
retención en la fuente de septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 1992,
enero, febrero y marzo de 1993, todo ello por la suma de $740.108.000 más los
intereses que se generen al momento en que se cancelen las obligaciones, así
como la actualización de conformidad con el art. 867-1 del Estatuto Tributario,
y según los porcentajes relacionados en la misma.
2.5. La administración se
abstuvo de expedir antes de la ilegal actuación referida en el
numeral anterior, un acto administrativo expreso para determinar los
montos de la solidaridad, conforme lo establece el art. 795-1 del estatuto
Tributario para los casos en los que puede declararse la solidaridad, que de
todas formas no era aplicable al caso del señor Perlman tanto por las
condiciones en que se dio el evento como por la forma societaria que existía
respecto de la sociedad Textiles Nylon Sociedad Anónima. –cursiva en
negrilla ausente en texto original-
(…)
2.8. El mismo día en que
se libró el mandamiento de pago No. 006 ya referido, se decretaron, mediante la
resolución No. 008 de 15 de febrero de 1994, las medidas cautelares de embargo
y retención de los aportes, participaciones, acciones y dividendos que posean o
llegaren a poseer los socios de Textiles Nylon S.A. ya mencionados en las
sociedades Inversiones Perlman Ltda., Procesadora de Spandex S.A. –sic- Prospan
S.A., Isaac Perlman y Cía. En C.S., -sic-  y Banco de Caldas S.A.
(…)
2.10. En el mes de febrero
de 1994 el Señor Víctor Perlman era accionista del Banco de Caldas S.A. –sic-
En aplicación de la resolución 008 de 15 de febrero de 1994 le fueron
embargadas dichas acciones, enviándose las comunicaciones pertinentes para
efectos del registro del embargo.
(…)
2.12. Mediante la
resolución 011 de mayo 10 de 1994 la DIAN accedió a reducir el embargo a la
cuarta parte del embargo inicial.
2.13. Mediante resolución
0019 de 23 de junio de 1994 la DIAN desembargó totalmente las acciones del
Banco de Caldas.
2.14. Se produjo un
embargo excesivo más allá del establecido por el artículo 838 del Estatuto
Tributario, ya que cuando éste se llevó a cabo la deuda fiscal apenas
sobrepasaba los setecientos millones de pesos. Era excesivo puesto que ya se
habían constituido otras garantías como eran una hipoteca sobre el edificio de
la empresa y una prenda sobre la maquinaria, y una Póliza de Cumplimiento de
Seguros Atlas S.A. que garantizaban el pago de dicha acreencia, cuyo valor era
de $2.500.000.000. No había además excusa para decir que no se conocía el valor
de la deuda ni del monto embargado, puesto que las acciones del Banco Caldas
–sic- se transaban en las bolsas de valores de ese entonces, por lo que era
evidente la desproporción entre la deuda y las garantías constituidas.
–negrilla y cursiva ausentes en texto original-
(…)
2.24. A Textiles Nylon se
le practicaron desde 1994 hasta la fecha 8 requerimientos, que es un número por
demás poco común. (…) Tal es el caso del requerimiento especial no. 0014 de 15
de diciembre de 1995 sobre renta y complementarios de 1992, en el cual el
funcionario concluye que la empresa omitió declarar ingresos por
$3.227.916.328, y propone modificar la declaración privada (…) Todo ello con
fundamento en una presunción creada por el art. 59 de la ley 6ª de 1992 para
determinar el impuesto de renta y complementarios, según la cual (…).
2.25. La presunción a que
se hace referencia en el hecho anterior podía hacerse a partir de la vigencia
de la ley 6ª de 1992, es decir, para el período fiscal de 1993, pero la DIAN
aquí la aplica para el año gravable 1992. Además, lo más grave, la DIAN aplica
presunción sin haber hecho siquiera un análisis de la contabilidad de la
empresa, cuyos registros demuestran, sin lugar a equivocaciones, que no hubo
ventas sin factura, porque los kárdex y el sistema de costos muestran, con toda
contundencia, que la producción y las ventas coinciden con la facturación. En
otras palabras, la DIAN aplicó una presunción que no había entrado aún en
vigencia, sin haber hecho el más mínimo análisis contable de la realidad de
la empresa, la cual sí demuestra la falsedad de las imputaciones hechas por la
DIAN.
Esta actuación de la DIAN
adolece de una grave y ostensible irregularidad, como es el hecho de que si
bien la declaración de renta del año gravable 1992 está amparada por una
presunción de veracidad establecida por el artículo 746 del Estatuto
Tributario, en este caso se presumió la mala fe.” –negrilla y cursiva ausentes en
texto original; folios 32, 33, 34, 35 y 36, cuaderno de Revisión de Tutela-
Finalmente,
en el aparte correspondiente a fundamentos de derecho se manifiesta en los
primeros párrafos “[c]omo queda expuesto en los hechos de la demanda, y como
será objeto de debate probatorio, es claro que la DIAN ha actuado de manera
francamente ilegal desde varios puntos de vista. De una parte, produjo
un acto administrativo manifiestamente ilegal, que solo la tozudez de la
administración ha permitido mantener incólume. Dicho “acto”, que en realidad
no es tal se produjo infringiendo claras normas del procedimiento estructurado
para tal efecto y en contra de una posición jurídica asumida por la misma
entidad demandada.” –folio 38, cuaderno de Revisión de Tutela; negrilla
ausente en texto original-
Es
este el recuento de los principales hechos de la demanda. En ellos se evidencia
que la fuente de la inconformidad alegada por el actor en el proceso de
reparación directa iniciado en el año 1996 es la contrariedad de las
actuaciones llevadas a cabo y de los mandamientos de pago proferidos por la
DIAN con las disposiciones del Estatuto Tributario y de la ley 6ª de 1992 a que
debían someterse. En otras palabras, lo que en concretó se cuestionó en
la acción de reparación directa interpuesta fue:
i)
Que en
desarrollo de la actuación administrativa que concluyó con la expedición de los
mandamientos de pago de febrero y junio del año 1994 no se hubiera expedido “un
acto administrativo expreso para determinar los montos de la solidaridad” –hecho
2.5. de la demanda que se encuentra a folio 33, cuaderno de Revisión de Tutela
-, lo que denota un error que repercutiría en la legalidad del mandamiento de
pago.
ii)
Que el
embargo ordenado por el mandamiento de pago hubiere sido excesivo con respecto
a los límites previstos en el artículo 838 del Estatuto Tributario –folio 34,
cuaderno de Revisión de Tutela-; es decir, que no se respetaron los parámetros
establecidos por una disposición legal vigente y vinculante para la DIAN al
expedir el acto administrativo fundamento de la ejecución de que fue objeto el
señor Perlman Milstein.
iii)
Que
para la liquidación del impuesto de renta y complementarios del año 1992,
fundamento del mandamiento de pago, se aplicó una presunción legal que sólo
podía ser aplicada a partir de la siguiente vigencia fiscal, esto es la
correspondiente al año 1993, en armonía con lo previsto por el artículo 363 de
la Constitución en lo concerniente a disposiciones legales relativas a
impuestos de período –folios 35 y 36, cuaderno de Revisión de Tutela-.
Observa
la Sala que, contrario a lo que se manifestó en los hechos de la acción de
tutela que ahora se resuelve, las pretensiones de la demanda de reparación
directa buscaban la reparación de perjuicios derivados de la presunta
ilegalidad de los actos que sirvieron como fundamento a la ejecución de la
que fue objeto el señor Víctor Perlman Milstein.
De
la trascripción que se hizo, es claro que no era el objeto de la demanda
presentada en 1996 demandar los actos de trámite mediante los cuales se
ejecutó el cobro de la obligación tributaria, sino el propio fundamento
de ésta, cual es el mandamiento de pago. Así mismo, se evidencia que sus
pretensiones no estaban encaminadas únicamente a la declaratoria de
responsabilidad del Estado por los perjuicios causados tras la ejecución
excesiva de un mandamiento de pago, sino, se reitera, a controvertir el
supuesto exceso en el embargo ordenado por dicho mandamiento de
pago.
En
otras palabras, no era una errónea ejecución de lo ordenado por un acto
administrativo que se entendía como legal lo que se controvertía con la demanda
presentada; sino que se controvertía la propia legalidad del acto
administrativo de mandamiento de pago, entre otras razones, por el embargo
excesivo que éste había previsto.
Con
base en esta conclusión se expondrá la regulación legal y el precedente
jurisprudencial aplicable a este tipo de pretensiones en 1996.
4.2.2.  La
sentencia accionada –sentencia de 19 de octubre de 2011, proferida por la
Sección Tercera del Consejo de Estado-
La Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de 19
de octubre de 2011, consideró que en el caso ahora estudiado se ejerció una
acción contencioso administrativa que no era la prevista por el código
contencioso administrativo para lo pretendido por el accionante.
A esta conclusión se llegó con base en lo previsto en los
artículos 137 y 139 del entonces vigente Código Contencioso Administrativo
(Decreto 01 de 1984). En efecto, manifiesta la Sección Tercera del Consejo de
Estado que lo controvertido por la demanda es “un asunto relativo a la
jurisdicción coactiva por el pago de unos impuestos, como son la retención en
la fuente, a las ventas y renta y complementarios, cuyos actos son de
naturaleza administrativa” –folio 38, cara b-; conclusión que se sustentó
en interpretaciones idénticas hechas por el Consejo de Estado en el año 1994
–Auto de 01 de julio de 1994 (expediente 5591) y Auto de 24 de septiembre del
mismo año (expediente 5590)- y en el año 2002 –Auto de 19 de julio de 2002
(expediente 12733)-, todo esto expuesto a folio 39.
Estos actos de la jurisdicción coactiva, de acuerdo con los
Autos antes mencionados y con sentencias posteriores a 1996 que mantuvieron
dicho precedente, han sido considerados como actos administrativos, en tanto
proferidos en un proceso de esa naturaleza –folio 38 a 40-.
En este sentido se concluyó que “aunque la parte
demandante definió que la acción interpuesta en el caso concreto correspondía a
la de reparación directa que consagra el art. 86 CCA, al observar el libelo
demandatorio en su conjunto, y las demás actuaciones adelantadas durante el
proceso, se concluye que lo deprecado se encaminó a controvertir las decisiones
administrativas, y a solicitar la reparación de los daños producidos con ella,
aspecto que no corresponde al objeto de la acción de reparación directa, sino
que, por el contrario, se trata de reclamaciones propias de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, ya que, resulta imprescindible la
realización de un juicio de legalidad” –folio 40-.
A esta conclusión se adicionó una consecuencia propia del
ejercicio de una determinada acción ante la jurisdicción contencioso
administrativa, en el sentido de que “el juez no tiene la posibilidad de
modificar la acción incoada por el demandante; además, considerando que el
juicio se limita a lo expresado en la demanda, no es posible que se realice un
juicio abstracto de legalidad”, afirmación que fue respaldada mediante la
cita de un aparte de una sentencia proferida por dicha corporación el 17 de
noviembre de 1995 –folio 41, cara b-.
Con base en la anterior argumentación se confirmó la
sentencia de segunda instancia, que denegó las pretensiones del actor en el
proceso, por ejercicio de indebida acción ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
4.2.3.  Disposiciones legales que
regulaban el tema
En
primer lugar, el artículo 85 del decreto 01 de 1984, Código Contencioso vigente
al momento de interponerse la acción de reparación directa, consagró: “ACCION
DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un
derecho suyo, amparado por una norma jurídica, podrá pedir que, además de la
anulación del acto administrativo, se le restablezca en su derecho, o se le
repare el daño. // La misma acción tendrá quien, además, pretenda que se le
modifique una obligación fiscal, o la devolución de lo que pagó indebidamente.”
Por
su parte el Estatuto Tributario vigente en 1996 –que además se mantiene vigente
actualmente- establecía como uno de los mecanismos de cobro de las obligaciones
de naturaleza fiscal el cobro coactivo, vía de cobro que la misma ley definía
como un procedimiento administrativo. El artículo 823 del mismo estatuto
prescribe: “Procedimiento
administrativo coactivo. Para el cobro coactivo de las deudas
fiscales por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y
sanciones, de competencia de la Dirección General de Impuestos Nacionales
[léase Unidad Administrativa Especial-Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, DIAN[7]],
deberá seguirse el procedimiento administrativo coactivo que se
establece en los artículos siguientes.” –negrilla ausente en texto
original-
En acuerdo
con el artículo 823 antes citado, el artículo 835 del Estatuto Tributario consagraba “ARTICULO
835. INTERVENCIÓN DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Dentro del proceso de cobro
administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción
Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan
llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el
proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista
pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción” –negrilla ausente en texto original.
Observa
la Sala que los mandatos legales son claros respecto de la necesidad de
interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando quiera controvertirse
el acto que, con miras al cobro de una obligación fiscal, ordena llevar a cabo
la ejecución.
4.2.4.  El precedente respecto del
resarcimiento de perjuicios derivados de actos y actuaciones administrativas en
la jurisprudencia contencioso administrativa
Un
problema recurrente en las decisiones del Consejo de Estado era la errónea
escogencia de la acción al momento de solicitar el reconocimiento de perjuicios
presuntamente causados por el Estado. Esta situación originó la elaboración de
una jurisprudencia pacífica y reiterada respecto de la “indebida acción” o la
errónea escogencia de la acción al momento de solicitar el reconocimiento de
perjuicios.
En
este sentido, en un caso en que la primera instancia había concluido que
existía inepta demanda por cuanto se había interpuesto la acción de reparación
directa en lugar de la de nulidad y restablecimiento del derecho, el Consejo de
Estado concluyó en el año 1995:
“Ha dicho la
jurisprudencia desde hace varios lustros que la responsabilidad del Estado nace
o de los actos (incluidos aquí los contratos) o de los hechos, omisiones u
operaciones administrativas; y ha concluido que cuando la lesión la produce el
acto ilegal la acción será de restablecimiento (nulidad y restablecimiento en
la terminología del decreto 2304 de 1989); contractual cuando el perjuicio se
derive del contrato; y de reparación directa cuando el daño sea causado por un
hecho, una omisión o una operación administrativa.
(…)
La diferenciación de las
distintas acciones se presenta clara en la mayoría de los casos. Pero se dan
hipótesis en las cuales esa diferencia nítida no se observa, como puede suceder
cuando el perjuicio alegado es producto de una operación administrativa en la
que normalmente se conjugan actos, hechos de ejecución u omisiones; o cuando la
lesión la produce el acto administrativo, pese a estar ajustado al
ordenamiento.
(…)
En otras palabras, en la
actualidad, La operación administrativa es comprensiva de las medidas de
ejecución de una o varias decisiones administrativas, sin que aquellas puedan
considerarse desligadas de éstas, ni en su legalidad ni en sus alcances o
contenidos.
Pero es claro, no se
repite, que cuando el perjuicio nace de la ilegalidad de la decisión
administrativa (acto administrativo) y su ejecución no hace sino acatarla, la
acción deberá ser de restablecimiento; cuando el daño proviene de la
irregular ejecución de un acto que no se cuestiona en su legalidad, la acción
será de reparación directa y deberá centrarse su cuestionamiento en los actos
materiales de ejecución de la decisión administrativa, pero sin omitir en esa
evaluación el alcance de dicha decisión, por ser, en definitiva, la que
delimita los poderes de ejecución de la administración; como será de reparación
directa también cuando el acto, en sí, no es ilegal pero es la fuente del
perjuicio por implicar rompimiento del principio de igualdad ante las cargas
públicas.”[8] –negrilla y subrayas
ausente en texto original-
Un
principio de decisión análogo fue aquel en que se estudió cuál era la acción
procedente para resarcir el presunto daño ocasionado por el acto de
convocatoria al proceso de concordato obligatorio y los perjuicios derivados de
la duración de dicho concordato. En aquella oportunidad se concluyó que, en
tanto el acto de convocatoria era un acto administrativo proferido por la
Superintendencia de Sociedades, la acción adecuada para solicitar el
resarcimiento de perjuicios era la de nulidad y restablecimiento del derecho,
incluso si los perjuicios se habían producido a lo largo de la vigencia del
acto[9].
En
el mismo sentido, se manifestó, nuevamente, la Sección Tercera del Consejo de Estado
ante un caso en que el municipio de Susacón (Boyacá) demandó con base en la
inconformidad respecto de las liquidaciones de regalías hechas por la Nación.
En aquella ocasión se concluyó que la inconformidad se presentaba en relación
con la adecuación a la Constitución y la ley de los actos administrativos
expedidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y no respecto de
presuntas operaciones administrativas. Al respecto se consagró:
“De allí que si el daño
alegado tiene como causa un acto administrativo, la acción no podrá ser sino de
nulidad y restablecimiento; como no podrá ser sino de reparación directa cuando
la lesión devenga de un hecho, de una omisión o de una operación
administrativa; y como no podrá ser sino contractual cuando el perjuicio tenga
como causa el contrato mismo, los hechos de ejecución o cumplimiento de su
objeto contractual o los actos administrativos dictados por la entidad pública
contratante con motivo u ocasión de la actividad contractual. (…) En este
orden de ideas, si las operaciones de liquidación, las cuales debieron culminar
con un acto administrativo definitivo, se consideran como incompletas porque no
acataron ni la constitución ni la ley, la única salida posible para el
reconocimiento de los daños causados sería la de nulidad y restablecimiento,
máxime cuando el motivo alegado (el ser incompletas las
operaciones de liquidación por no sujetarse ni a la constitución ni a la ley) no
es otro que el de nulidad por ilegalidad. (…) La ley ha contribuido al
equívoco desde tiempo atrás por hablar por ejemplo, en el campo de los
impuestos, las regalías, las participaciones fiscales, en los procesos de
adjudicación contractual etc., etc., de operaciones administrativas, cuando en
el fondo se está haciendo referencia a la actuación administrativa en su
integridad y no sólo del acto administrativo definitivo que la culmina.  Tan
cierto es esto que hoy, en los eventos antes citados el accionante podrá pedir
la nulidad del acto que culmina la operación o la revisión de ésta,  sin que
con esto incurra en falta de técnica.  Y sea de ello lo que fuere, en tales
asuntos no es técnico ni jurídico confundir el fenómeno analizado con la
operación administrativa que trae el art 86 del c.c.a., que permite al afectado
una acción de reparación directa. (…) A este respecto podrá verse el fallo de
esta misma sala dictado el día 17 de junio de 1993, actor Humberto Gómez R,
proceso No. 7467 con ponencia de quien redacta este proveído”[10].
Posición
reiterada en distintas ocasiones por parte del Consejo de Estado, dentro de las
cuales resulta de especial relevancia la expuesta en sentencia de la Sección
Tercera del Consejo de Estado de febrero 27 de 1997, No. 12596, en tanto que
menciona las muchas sentencias en que dicha interpretación fue acogida.
En
el mismo sentido, se encuentran sentencias del Consejo de Estado en las que, en
aplicación de lo previsto en el artículo 835 del Estatuto Tributario, se ha
admitido la controversia de los actos administrativos con base en los cuales se
adelanta la ejecución de un proceso de cobro coactivo, así como de las
operaciones administrativas realizadas en desarrollo de este tipo de procesos.
Un caso en donde se ilustra lo antes afirmado es la sentencia de 23 de febrero
de 1996 proferida por la Sección Cuarta  del Consejo de Estado[11] en la que se
decidió sobre la validez de la resolución que ordenó seguir adelante con la
ejecución dentro de un proceso de cobro coactivo. En aquella ocasión la
controversia, que se falló de fondo, la suscitó una acción de nulidad y
restablecimiento. La introducción de la mencionada providencia establece “[d]ecide la Sala el recurso de apelación
interpuesto por los apoderados judiciales de la parte demandante y demandada
contra la sentencia abril 28 de 1995, por la cual, el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca acogió parcialmente las súplicas de la demanda en el juicio de nulidad
y restablecimiento del derecho promovido por el contribuyente Luis Felipe
Garzón Castro, identificado con la cédula de ciudadanía número 17014899, contra
la operación administrativa a través de la cual la Administración de Impuestos
y Aduanas Nacionales de Personas Naturales, de Santa Fe de Bogotá, le determinó
el impuesto de renta, complementarios y sanciones por el año gravable de 1989”.
Incluso,
aunque del recuento del escrito de reparación directa queda claro que no se
demandan actos realizados en desarrollo de la ejecución del embargo decretado por
el mandamiento de pago, debe agregarse que la misma Sección Cuarta del Consejo de
Estado ha señalado que la controversia de los actos realizados con base en el
artículo 835 del Estatuto Tributario no se limita al acto que ordena seguir con
la ejecución, como pareciera surgir del texto legal, sino que se extiende a
todos los que se presenten en el curso del cobro coactivo, los cuales son
demandables por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
En
este sentido, puede mencionarse el caso de un recurso de apelación contra el
auto que inadmitió
la demanda de nulidad y restablecimiento por considerar que los actos acusados
eran de ejecución y, por consiguiente, no susceptibles de ser
demandados ante la jurisdicción contencioso administrativa en tanto actuaciones
de trámite -según lo dispuesto en el artículo 833- 1 del Estatuto Tributario- y
según el 835 del estatuto Tributario  que señala como demandables ante la
jurisdicción, únicamente las resoluciones que fallan las excepciones y las que
ordenan llevar adelante la ejecución. En esta ocasión la referida Sección
Cuarta concluyó: “[n]i el artículo 833-1 del E.T. que restringe los
recursos, ni el artículo 835 del E.T. que dispone que sólo son demandables ante
esta jurisdicción "las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan
llevar adelante la ejecución", pueden tomarse con carácter definitivo y
excluyente ya que, como puede observarse, dentro del proceso coactivo fiscal,
con posterioridad a las referidas providencias, existe una actuación
administrativa regida por normas del C.P.C.- artículo 839-2 del E.T.-, ante la
ausencia de normas especiales en el Estatuto Tributario, tal como el embargo,
el secuestro y remate de bienes - aprobación del mismo y su cumplimiento -, por
ello, siendo el auto de aprobación de la diligencia de remate - artículo 530
del C.P.C.-, susceptible del recurso de apelación - artículo 538 ibídem -,
puede dar lugar a controversias ante la administración y por ende ante la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”[12]. Razón por
la cual revocó el auto inadmisorio y decidió admitir la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho interpuesta.
Idéntica
solución se había presentado en un caso anterior y análogo resuelto por la
misma sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de Auto de 1 de julio de
1994, con número de radicación 5591.
Para
la Sala las anteriores decisiones son muestra de que en el año 1996 existía un
principio de decisión estable en la jurisprudencia del Consejo de Estado
relativo a la acción adecuada para resarcir los efectos negativos de un acto
administrativo. En este sentido se puede concluir que:
i) Los
perjuicios derivados de la presunta ilegalidad de un acto administrativo o de
la presunta ilegalidad de las acciones u omisiones de la actuación
administrativa que lo precedieron deben ser reclamados por vía de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho.
ii) No
obstante ser parcialmente reiteración de la conclusión expresada en el numeral
anterior, debe hacerse expreso pronunciamiento respecto de que el resarcimiento
de los perjuicios derivados de los actos administrativos considerados de
trámite, en tanto hacen parte de la actuación administrativa previa a la
expedición del acto definitivo, pueden ser objeto de la acción de nulidad y
restablecimiento interpuesta contra el acto administrativo definitivo con el
cual finalice dicha actuación.
iii) Los
perjuicios derivados de las operaciones administrativas que se realizan en
virtud de un acto administrativo o los perjuicios derivados de un acto
administrativo del cual no se cuestiona su plena adecuación a la Constitución y
las leyes deben ser reclamados por vía de la acción de reparación directa.
iv) Los
anteriores postulados son plenamente aplicables a los actos administrativos y a
las actuaciones administrativas fruto de un proceso de cobro coactivo, incluso
cuando se busca el restablecimiento del derecho vulnerado a partir de los actos
de ejecución.
Con
base en el principio de decisión extraído de sentencias en que se resolvieron
casos análogos al resuelto por la sentencia controvertida y, sin que el
accionante o alguno de los intervinientes haya enunciado providencia alguna de
la que pueda extraerse un precedente distinto, la Sala procederá a presentar
su conclusión en el presente caso.
4.2.5.  Conclusión
La
acción de tutela que ahora se resuelve fue interpuesta contra la sentencia de 19
de octubre de 2011 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del
Consejo de Estado, en la que se determinó que el actor de aquel proceso al
presentar una acción de reparación directa había interpuesto una acción
indebida, pues su reproche cuestiona la legalidad de los mandamientos de pago
proferidos por la DIAN, de manera que la acción correspondiente era de la
nulidad y restablecimiento del derecho. Para el actor dicha providencia habría
incurrido en un defecto –que la Sala cataloga de sustantivo- por cuanto habría
desconocido un presunto precedente de la jurisdicción contencioso
administrativa existente en el año de 1996. Para la Sala de Revisión la
providencia cuestionada no incurre en defecto sustantivo, ni en ningún otro defecto,
pues la misma contiene una respuesta razonable y que se aprecia como fruto de
un análisis adecuado de i) los parámetros legales vigentes en aquel entonces
–artículo 85 del Decreto 01 de 1984, antiguo CCA y artículo 835 del Estatuto
Tributario-, así como de ii) la interpretación autorizada del órgano de cierre
de la jurisdicción contencioso administrativa –el propio Consejo de Estado-
respecto de la acción que corresponde interponer cuando lo pretendido sea el
resarcimiento del derecho afectado por un acto administrativo, actuación
administrativa o acto de ejecución que, dentro de un proceso de cobro coactivo,
se tacha de ilegal.
Esta
conclusión se justifica a partir de i) el precedente jurisprudencial aplicado
en problemas jurídicos análogos, determinado a partir de las sentencias de los
años 1994, 1995, 1996 y 1997 que fueron mencionadas en el aparte 4.2.3.; y,
adicionalmente, de ii) la ausencia de referencias jurisprudenciales que en el
escrito de tutela permitan concluir la existencia de un precedente que, contrario
al expuesto, avale la afirmación realizada por el accionante.
Resta
anotar que, aunque existen precedentes jurisprudenciales[13] que en
virtud del principio pro actione permiten al juez adecuar la acción
presentada a las pretensiones del actor, en el caso que ahora evalúa ni al
Tribunal Contencioso de Cundinamarca, ni a la Subsección C de la Sección
Tercera del Consejo de Estado les hubiese sido posible realizar dicha
adecuación, pues el actor presentó la acción de reparación casi dos años
después de que hubiesen sido proferidas las decisiones definitivas por parte de
la DIAN respecto de los actos administrativos cuya legalidad se cuestionó, lo
que evidencia que para dicha época –febrero de 1996- ya habían trascurrido hace
bastante tiempo los cuatro meses que determinaban la caducidad de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho en vigencia del artículo 85 del decreto
01 de 1984 –antiguo CCA-. De manera que, ante la caducidad de la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho, no quedaba otra vía para los jueces de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo que proferir fallo inhibitorio
respecto de lo pretendido en el proceso de reparación directa por el ahora
actor de tutela.
Por
esta razón, la Sala de Revisión confirmará la sentencia de segunda instancia en
el sentido de negar el amparo solicitado.
III.
DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Confirmar el fallo
proferido en segunda instancia, el dos (02) de mayo de dos mil trece (2013), por la Sección
Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y, en consecuencia,
NEGAR el amparo solicitado por el señor Victor Perlman Milstein.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALBERTO
ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA  VICTORIA SACHICA
MENDEZ
Secretaria
General
[1] Sentencia C-590/05
[2] Sentencia T-522/01.
[3] Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y
T-1031/01.
[4] Véase en Sentencia C-590/05.
[5] La explicación de las causales de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, tanto
aquellas denominadas generales como las consideradas específicas,
puede encontrarse en la sentencia C-590 de 2005, en la que se condensa la línea
jurisprudencial de la Corte Constitucional al respecto.
[6] Respecto del desconocimiento de precedente por parte
de los jueces de jurisdicciones distintas a la jurisdicción constitucional como
defecto sustantivo, puede consultarse la sentencia T-830 de 2012.
[7] De acuerdo con la reforma establecida en el artículo
1º del decreto 2117 de 1992.
[8] Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente No.
7095, agosto 17 de 1995.
[9] Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente No.
4094, febrero 3 de 1995.
[10] Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente No.
12.460, diciembre 5 de 1996.
[11] Consejo de Estado, Sección Cuarta, 23 de febrero de
1996, N. de radicación 7262.
[12] Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto de 2 de
septiembre de 1994, n. de radicación 5590.
[13] Entre
otros, Consejo de Estado, Sección Tercera, 30 de agosto de 2001, n. de
radicación 20608.