T-433-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
SENTENCIA T-433/11
(Bogotá D.C., 23
mayo)
DERECHO AL
TERRITORIO COLECTIVO- Alcance
La jurisprudencia de esta
Corporación, articulando los preceptos  1°, 7°, 8°, 10, 13, 63, 67, 68 y 333 de
la Carta a fin de establecer la génesis del derecho de los indígenas a la
propiedad colectiva y sus alcances, ha puntualizado lo siguiente: - Que en la
base de nuestro Estado Social de Derecho se  encuentra la diversidad étnica y
cultural de la nación colombiana, y que ésta no puede concebirse sin el
reconocimiento integral del derecho territorial de los grupos étnicos a las
tierras que tradicionalmente ocupan. - Que la Carta Política,  a la par que
garantiza la propiedad privada, protege las formas asociativas y solidarias de
propiedad, el patrimonio cultural y natural de la nación, las tierras de
resguardo y las comunales de los grupos étnicos y la diversidad e integridad
del ambiente. - Que el ordenamiento constitucional entiende la cultura
pluralista de la nación colombiana como una riqueza que se debe conservar,
mediante la promoción, investigación, la ciencia y el desarrollo de todas las
expresiones y valores culturales. - Que el derecho de las comunidades indígenas
sobre su territorio colectivo se funda en la Carta Política y en el Convenio
169 de la OIT.
PROTECCION
DE GRUPOS INDIGENAS-Jurisprudencia de la Corte Constitucional
La doctrina y  jurisprudencia
de la Corte Constitucional en punto a la protección de los grupos indígenas
que sirve de marco conceptual a este fallo es la siguiente: (i) para las
Comunidades indígenas resulta importante destacar la vinculación estrecha entre
su supervivencia y el derecho al territorio como el escenario donde se hace
posible la  existencia misma de la etnia;(ii) de
manera reiterada la jurisprudencia constitucional ha sostenido que del
reconocimiento a la diversidad étnica y cultural depende la subsistencia de los
pueblos indígenas y tribales y que son éstos quienes pueden conservar y
proyectar en los diferentes ámbitos el carácter pluriétnico y multicultural de
la nación colombiana, sustrato del Estado social de derecho acogido en la
Carta; (iii) el Estado colombiano, se encuentra  obligado a respetar la
diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas  y a contribuir realmente
con la conservación del valor espiritual que para todos los grupos étnicos
comporta su relación con la tierra y su territorio, entendido este como “lo que
cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados
ocupan o utilizan de alguna u  otra manera.”; (iv) que la Ley 31 de 1967,
mediante la cual fue incorporado a la legislación nacional el Convenio 107 de
1957 de la OIT, desarrolla ampliamente el derecho de estos pueblos a que los
Gobiernos i) determinen sus propiedades y posesiones mediante la delimitación
de los espacios efectivamente ocupados, ii) salvaguarden sus derechos a
utilizar “las tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a
las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales
y de subsistencia”; y iii) protejan especial y efectivamente sus
facultades de utilizar, administrar y conservar sus recursos naturales.
DERECHO AL
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Puede verse afectado por dilaciones
injustificadas en la toma de decisiones por parte del Estado
El derecho al debido proceso
administrativo puede verse infringido ante dilaciones administrativas que
perpetúen la incertidumbre de los derechos fundamentales de la comunidad
indígena, por la indefinición de la titulación que les corresponde culminar.
Recuérdese que al tenor de la jurisprudencia de esta Corporación, el debido
proceso administrativo puede verse alterado, en su arista de “dilaciones
injustificadas” en la toma de decisiones que como en este caso, competen al
Estado. Por ello,  es imperioso ordenarle al INCODER que agilice el trámite de
titulación sobre el resguardo "Embera Dobida de Eyakera, debido a que las
demoras en la culminación del proceso les ocasionaría perjuicios irremediables,
como ya se indicó
TITULACION
DE TIERRAS COMO DERECHO DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS
La titulación de la tierra,
como derecho de las comunidades indígenas, es esencial para la protección de su
derecho constitucional fundamental al reconocimiento de la diversidad étnica y
cultural. No se concibe a la comunidad indígena sin su tierra. En el
Auto 004 de 2009, la Corte  señaló a este respecto,  que la pérdida  del
territorio tradicional rompe las pautas culturales directamente asociadas al
territorio, lo que significa que podría desaparecer como tal sin el ámbito
espacial y territorial
DERECHO DE
PROPIEDAD COLECTIVA SOBRE LOS TERRITORIOS INDIGENAS/PROCESO DE RECONOCIMIENTO
DE RESGUARDO
La Corte reitera de esa manera,
(i) que los grupos indígenas  gozan de una especial protección por parte del
Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 superior y (ii) que
el derecho de propiedad colectiva sobre los territorios indígenas, como ya se
ha dicho, reviste la mayor importancia dentro del esquema constitucional al
ser  esencial para la preservación de las culturas y los valores espirituales
de estos  pueblos. Por ende, el dominio comunitario sobre tales territorios
debe ser  definido claramente  por el Estado, en tanto su desconocimiento
quebrantaría de manera grave la identidad misma de la comunidad, implicaría
ruptura del principio constitucional que la reconoce y, en el fondo, llevaría a
destruir la independencia que los caracteriza, con notorio daño para la
conservación y adecuado desarrollo de sus culturas y creencias. Atendiendo  lo
reseñado,  al tenor de lo dispuesto en  el numeral 2º del artículo 14 del
Convenio 169 de la OIT, el Estado Colombiano como Estado parte de la Convención
se ve obligado a asegurarle a esta comunidad, la protección efectiva de su
derecho de propiedad.
DERECHO A LA
PROPIEDAD TERRITORIAL EN CONEXIDAD CON EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIDA/
ACCION DE TUTELA CONTRA EL INCODER-Orden de
reiniciar el proceso de reconocimiento de resguardo indígena
Se revocará el fallo de segunda
instancia para conceder el amparo solicitado y ordenar al INCODER, única
entidad de las accionadas que tiene la competencia para ello, que continúe el
proceso de reconocimiento del resguardo Embera Dobida de Eyakera, contando con
la participación de la comunidad indígena, y con la realización de un estudio
técnico y socioeconómico que permita definir el área que corresponda a la
comunidad, se realicen los estudios respecto a los títulos de dichos predios, se
verifique si los mismos son continuos y si en el área baldía a legalizar hay
presencia de colonos. Previo agotamiento del trámite establecido en los
Decretos 1397 de 1996 y 982 de 1999.
Referencia: Expediente T-2918340
Accionantes: Apulio Chamarra
Chamarra y Pedro Chamarra Bailerín actuando en representación de  las
comunidades Embera Dobida de Eyakera del Chocó.
Accionado: Ministerios de
Agricultura, del Interior, Medio Ambiente e Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural –INCODER-
Fallos objeto de
revisión:
Sentencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia- Sala de
Decisión de Tutelas, confirmatoria de la decisión de la Sala Penal del
Tribunal Superior de Bogotá, que negó el amparo del derecho a la propiedad
colectiva  y otros.
Tema:
Derechos presuntamente vulnerados: propiedad colectiva, igualdad e
identidad cultural.
Conducta
que causa la vulneración: la demora del Incoder en definir el número de
hectáreas que le corresponde  a su territorio ancestral.
Pretensión: (i) reiniciar
los trámites de constitución del resguardo de la comunidad indígena de
Eyakera,  realizando un nuevo estudio técnico y topográfico del área real que
pretende obtener la comunidad.
Magistrados
de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio González Cuervo, Juan Carlos
Henao Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado
Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES
1. Demanda: fundamentos y
pretensiones
1.1. Fundamentos
Los señores APULIO
CHAMARRA CHAMARRA y PEDRO CHAMARRA BAILERÍN, actuando como representantes
de la comunidad indígena Embera Dobida de Eyakera, acuden a la acción de
tutela con el fin de  que se reinicien los trámites de constitución del
resguardo de su comunidad ubicada en el municipio de Ungía (Chocó),  se realice
un nuevo estudio técnico y topográfico del área real del resguardo y una
medición exacta del territorio ancestral que les pertenece, el que indican,
asciende aproximadamente a 5.000 hectáreas y no a las 500 que les ofrece el INCODER.
Los demandantes realizan una síntesis
histórica desde cuando sus ancestros habitaban sin ninguna restricción la zona
donde actualmente se encuentran los municipios de Ungía y Acandí; relatan que
desde el año 1992, iniciaron el proceso de titulación del resguardo indígena de
la comunidad "Eyaquera", el que quedó registrado bajo el
nombre de EYAKERA TUMURULA, para que se les reconociera legalmente el
territorio que desde sus ancestros han ocupado, proceso del cual hacen una
extensa explicación, aceptando que si bien en varias oportunidades el INCORA y
ahora el INCODER ha enviado a  expertos para realizar el levantamiento
topográfico, éste no se ha podido efectuar de manera completa, debido
precisamente al desplazamiento del que han sido víctimas.
Indican que a partir del año 2002 y con
gran dificultad por la violencia que aún  existe, empezaron a regresar
parcialmente al río Tanelita en donde se encuentra ubicado su territorio
ancestral, por lo que en el año 2005 el INCODER, envió a tres funcionarios para
que hicieran el estudio socioeconómico y levantamiento topográfico; señalan que
a pesar de que  se le advirtió  al INCODER que dicho estudio debía ser de
acuerdo a su solicitud, los mismos convocaron a los colonos a una reunión sin
el consentimiento ni participación de la comunidad indígena, dejando de esa
manera que los colonos se adjudicaran predios de propiedad de su comunidad
indígena. En consecuencia, los funcionarios del Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural, únicamente registraron cinco lotes como pertenecientes a los "Eyakera",
desconociendo que su territorio es aproximadamente de  5.000 hectáreas.
Tras considerar que el estudio realizado
por el INCODER no correspondía a la realidad, hicieron una nueva propuesta para
que se realizara un estudio topográfico, ya que en la actualidad la comunidad
de "Eyakera" está compuesta por 12 familias y otras más, que
debido al desplazamiento forzado de los años 1997 y 2000 tuvieron que emigrar
para otras distintas comunidades indígenas de la región del Darién y se encuentran
a la espera de la titulación para poder tener la seguridad de su territorio.
Ante ésta situación,  el INCODER  propuso
que aceptaran el título de los cinco lotes que constituyen 500 hectáreas de tierra, ya que según lo señaló una funcionaria de la Fundación Universitaria
Claretiana FUCLA, el Gobierno Nacional no está permitiendo que se titulen más
territorios como resguardos de comunidades indígenas, hecho  que la comunidad
se niega  a aceptar como titulación colectiva, debido a que su territorio
ancestral es mucho mayor. Consideran que  ninguno de los estudios topográficos
y socioeconómicos realizados por el entones
INCORA y el INCODER ha registrado completa y adecuadamente las
condiciones sociales, culturales y topográficas del territorio de su comunidad;
ello les ha generado retraso en el proceso de reconocimiento de la titulación
colectiva y a la vez, la invasión de su territorio por colonos.
Agregan  que el Defensor Delegado para
Indígenas y Minorías Étnicas,   elevó el  18 de enero de 2010, un derecho de
petición ante el INCODER, a través del cual solicitaba información sobre el estado
actual del proceso  de titulación iniciado en el año de 1992, así mismo pedía
estudiar la posibilidad de reactivar este proceso en el menor tiempo y atender
la solicitud que hicieron para que se realizara un nuevo estudio socioeconómico
y topográfico, petición de la que no recibieron respuesta alguna.  Por tal
razón el  señor Pedro Chamarra reiteró la
solicitud mediante oficio del 23 de junio de 2010, petición a la que el
INCODER contestó el 6 de julio de 2010, informándole entre otras situaciones
que:  "la Comisión Nacional de Territorios indígenas en la última
sesión de noviembre de 2009, estableció unos criterios a tener en cuenta en la
priorización de procesos en trámite para la programación 2010, este proceso no
fue priorizado para adelantar en la actual vigencia, por no contar con dichos
criterios, sin embargo es un proceso
que ha sido revisado y se incluirá en la próxima vigencia."
Señalan que siendo ese el actual estado
de las cosas, su grupo se encuentra en riesgo de continuo desplazamiento por el
conflicto armado y si su territorio no recibe reconocimiento legal, “es
posible que el mismo sea arrebatado como históricamente ha ocurrido, por la
negligencia del INCODER para resolver de fondo sus planteamientos, por los
errores cometidos en los estudios topográficos y socioeconómicos y con los
cuales pretende reconocer a penas 483 hectáreas, cuando su área de posesión es cuatro veces mayor y al negarse a realizar un nuevo estudio, les están vulnerando sus
derechos fundamentales”.
1.2. Pretensiones
Los demandantes solicitan que (i)  se
ordene a las autoridades accionadas  reiniciar los trámites de constitución del
resguardo de la comunidad indígena Eyakera, ubicado en el Municipio de Unguía-
Departamento del Chocó; (ii) se ordene a las entidades demandadas realizar un
nuevo estudio técnico y topográfico del área real que solicita la comunidad
indígena y (iii) se ordene a las entidades accionadas coordinar estas acciones
con la comunidad indígena Eyakera para la medición exacta de las hectáreas que
tienen como territorio ancestral y que buscan titular.
1.3. Hechos relevantes
-. Copia del derecho de petición del
gobernador de la comunidad de Eyakera, dirigido al Gerente General del INCODER.
-. Copia del derecho de petición del
Gobernador de la comunidad Eyakera, dirigido al Defensor del Pueblo, diciembre
10 de diciembre de 2010.
-. Escrito de comunicación de la visita
de trámite de constitución del resguardo por parte del INCODER. (Sin fecha)
-. Copia de respuesta del derecho de
petición emitida  por Pedro Posada Arango, Director de Asuntos Indígenas del
Ministerio del Interior y Justicia, con fecha 17 de febrero de 2009.
-.Copia del escrito del Incoder dirigido
al Gobernador de la Comunidad Eyakera.
-. Comunicación enviada al INCORA-Chocó-
dirigida al Gobernador de la Comunidad de Eyakera el 21 de abril de 1999.
-. Escrito del Defensor de Minorías Étnicas
para  el Subgerente de promoción y seguimiento de asuntos étnicos del INCODER,
con fecha 22 de junio de 2010.
2. Respuesta
de las entidades accionadas
- La Jefe
de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural adujo
que dicha entidad no tiene competencia respecto de la constitución y ampliación
de resguardos indígenas, lo cual es responsabilidad del Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural, de manera que al no encontrarse legitimado por pasiva, no
puede imputársele acción u omisión alguna en las situaciones cuestionadas por
los accionantes. Sin embargo, indica que envió comunicación a la Subgerencia de
Promoción, Seguimiento y Asuntos Étnicos del Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural - INCODER- para que les informen el estado de las solicitudes que se
hayan presentado con el fin de constituir el resguardo indígena que albergaría
a la comunidad "Eyakera", así como el estado del proceso de
titulación o ayudas tendientes a solucionar las problemáticas planteadas por
los demandantes, de lo que informaran al Despacho una vez obtengan la
respuesta.
-El Director
de Asuntos Indígenas y  Minorías del Ministerio del Interior y
de Justicia,
señala que  dentro de la normativa respectiva se le asigna al INCODER la
función de  "Planificar y ejecutar los
procedimientos para la constitución, ampliación,
saneamiento y reestructuración de los resguardos indígenas en beneficio de
sus comunidades", de donde deduce que  el Ministerio del Interior y de
Justicia no se encuentra legitimado en la acción por parte pasiva, como quiera
que las presuntas acciones reclamadas para salvaguardar los intereses de las
comunidades indígenas, no son de competencia de esa entidad, por lo que
considera que la tutela debe encaminarse en contra de quien presuntamente está
amenazando sus derechos.
-La
Coordinadora de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER- manifiesta que la entidad no ha conculcado derecho fundamental
alguno a los accionantes. Indica que de la exposición de hechos de los
demandantes, se logra determinar que en el transcurso de varios años la entidad
ha realizado numerosos estudios que permiten avanzar con la constitución del
resguardo, sin embargo existe desacuerdo o inconformidad por parte de la
comunidad con el resultado.
Refiere que el tutelante manifiesta que
la comunidad "Eyakera" está compuesta por doce familias más otras
más, es decir, que no especifica una cantidad clara que permita justificar  por
qué no son suficientes las 500 hectáreas que se les está adjudicando conforme lo arroja el estudio socioeconómico, sino que es necesaria la entrega de las 5.000 hectáreas que pretenden. Estima que no sería acertado condenar al INCODER, por cuanto no es
responsabilidad directa de la Entidad la demora administrativa de realizar un
nuevo estudio socioeconómico para la Comunidad Indígena, pues este sería el
cuarto que se hace, pero que al no estar de acuerdo con las pretensiones de la
comunidad no es de recibo de la misma.
Señala que ante la última petición de la
comunidad, es necesario tener en cuenta que para realizar un nuevo estudio que
permita la constitución del resguardo, se debe cumplir el trámite establecido
en el Decreto 1397 de 1996 y 982 de 1999, que establecen que la Comisión Nacional
de Territorios Indígenas (conformada por los representantes de dichas
comunidades y el gobierno nacional) deberá programar los períodos anuales de
las acciones para la constitución de resguardos indígenas, entre otras que se
requieran, deberá priorizar las acciones frente a determinadas comunidades
indígenas, así como proponer la asignación de recursos en el presupuesto
nacional con los respectivos plazos para su ejecución.
Por último se refiere al derecho de los
pueblos indígenas de decidir sus propias prioridades con el fin de controlar su
desarrollo económico, social y cultural, derecho que no ha desconocido el
INCODER, como tampoco el de propiedad colectiva de las comunidades mencionadas
en la acción de tutela, quienes de manera independiente y para los mismos fines
de reubicación de su resguardo deberán cumplir con los requisitos que tanto los
mismos indígenas como la ley han establecido para dotar de tierras ancestrales
a sus comunidades
-
El apoderado del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se
opone a las pretensiones de amparo constitucional de los actores al considerar
que no existen los fundamentos facticos y jurídicos que sustenten y demuestren
la vulneración a los derechos constitucionales y fundamentales invocados,
además indica que existe falta de legitimación en la causa por pasiva en cuanto
se refiere al Ministerio por él representado. Manifiesta que los hechos
aludidos por los actores, son de competencia del INCODER, Instituto que
mediante oficio del 6 de julio de 2010, les informó que el proceso de
constitución del Resguardo "Eyakera" se encuentra en trámite y
que en virtud de la priorización de procesos presentada por la Comisión
Nacional de Territorios Indígenas -CNTÍ-, se incluirá en la próxima vigencia,
proceso en el cual repite, ese Ministerio, no tiene injerencia, ni competencia.
3. Sentencias objeto de revisión
La sentencia de primera instancia, proferida por el  Tribunal
Superior de Bogotá,  consideró  que no existe un evidente perjuicio
irremediable ante la no titulación de las tierras del resguardo que amerite por lo menos el amparo transitorio,  si  el
proceso de constitución y ampliación de tales tierras no ha culminado aún  y
los actores pueden hacer valer los derechos a la propiedad colectiva que alegan
ante las autoridades competentes de la administración pública. Indicó
igualmente, que la controversia es de estricto carácter administrativo y no le
corresponde al juez de tutela establecer cuál es el verdadero tamaño del
territorio que debe ser asignado a la comunidad.
El
fallo de segunda instancia proferido por la Corte Suprema de Justicia- Sala de
Casación Penal- Sala de Decisión de tutelas- confirmó el proveído del a quo
tras sostener que no se acreditó perjuicio alguno. Indicó la sentencia que el
INCODER ha actuado pro- activamente a fin de atender las peticiones, de tal
manera que lo que existe es un divergencia con la forma en que se ha procedido,
discrepancia que no puede resolver el juez constitucional. Los demandantes,
aseveró el fallo, deben atenderse al proceso administrativo, siguiendo los
pasos que se encuentran legalmente establecidos.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La
Sala es competente para la revisión del presente caso con fundamento en los
artículos 86 y 241.9 de la Constitución Nacional y 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991
2. Problema Jurídico
Los accionantes solicitan el amparo
a la integridad, identidad y autonomía cultural, así como a la propiedad
colectiva de la comunidad indígena "Embera Dobida de Eyakera". Corresponde
a la Corte  determinar si tales derechos han sido vulnerados como consecuencia
de la demora en la culminación del proceso de constitución,    ampliación,
saneamiento    y    reestructuración    del resguardo indígena de ésta
comunidad. Tal dilación se centra  en la  discrepancia de las partes respecto
al área de terreno a adjudicar, ya que la comunidad solicita que sea de 5.000 hectáreas correspondiente a su territorio ancestral, en tanto, el INCODER basado en los
estudios realizados sólo  asigna 500 hectáreas.
El
esquema de estudio consistirá en analizar el derecho de las comunidades indígenas
a  su territorio colectivo confrontado con las circunstancias del caso
concreto.
3. Alcance del derecho al
territorio colectivo
3.1. En el ordenamiento jurídico
nacional, el reconocimiento a las comunidades  indígenas del territorio que
tradicionalmente han ocupado se remonta a la Ley 31 de 1967, mediante la cual
fue incorporado a la legislación nacional el Convenio 107 de 1957 de la OIT, “
sobre Protección e Integración de las poblaciones indígenas y tribales en
los países independientes”, considerado el antecedente más cercano del
Convenio 169 de la OIT “Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes”, aprobado mediante la Ley 21 de 1991
El Convenio 169 influyó notablemente en
las previsiones constitucionales que definen y establecen los alcances de la
diversidad étnica y cultural de la nación colombiana coincidencia que se nota
en todas las disposiciones atinentes al derecho de los pueblos indígenas y
tribales, y de sus integrantes a conservar su patrimonio cultural, su vida, su
salud y el medio ambiente de sus territorios, como también a propender por el
mejoramiento de sus condiciones de vida, trabajo, salud y educación, y a ser
tratados en condiciones de igualdad –artículos 2°, 4°, 5°, 7°, 8, y 13 Convenio
169, artículos 2°, 7°, 10°, 13, 63,72 y 79 C.P.-.
Así  la jurisprudencia de esta
Corporación, articulando los preceptos  1°, 7°, 8°, 10, 13, 63, 67, 68 y 333 de
la Carta a fin de establecer la génesis del derecho de los indígenas a la  propiedad
colectiva y sus alcances, ha puntualizado lo siguiente:
- Que en la base de nuestro Estado
Social de Derecho se  encuentra la diversidad étnica y cultural de la nación
colombiana, y que ésta no puede concebirse sin el reconocimiento integral del
derecho territorial de los grupos étnicos a las tierras que tradicionalmente
ocupan.
- Que la Carta Política,  a la par que
garantiza la propiedad privada, protege las formas asociativas y solidarias de
propiedad, el patrimonio cultural y natural de la nación, las tierras de
resguardo y las comunales de los grupos étnicos y la diversidad e integridad
del ambiente.
- Que el ordenamiento constitucional
entiende la cultura pluralista de la nación colombiana como una riqueza que se
debe conservar, mediante la promoción, investigación, la ciencia y el
desarrollo de todas las expresiones y valores culturales.
- Que el derecho de las comunidades indígenas
sobre su territorio colectivo se funda en la Carta Política y en el Convenio
169 de la OIT.
3.2. Así, desde el año de 1967, en los
términos de la Ley 31, a las comunidades indígenas les fue reconocido el
derecho a la propiedad colectiva de los territorios que ocupan ancestralmente
y, por ende, las facultades de uso y explotación de sus suelos y bosques, esto
último, por ministerio de la ley o previa autorización de la autoridad
ambiental, en los términos del Código de Recursos Naturales.
3.3. En el Auto 004 de 2009 también
reiteró la Corte su posición a este respecto destacando lo siguiente:
- Las Comunidades indígenas constituyen
un grupo de especial protección constitucional, lo que implica el surgimiento
de un conjunto de obligaciones en cabeza de las autoridades estatales, tanto
más cuanto este grupo ha sido víctima de desplazamiento forzado, caso en el
cual, la protección especial que les otorga el orden constitucional debe
redoblarse.
- La distinción de las Comunidades indígenas
como grupo de especial protección constitucional  recibe un sustento
constitucional[1].
La jurisprudencia perfila unos fundamentos generales de esa protección[2]  que se
refuerzan por lo establecido en los pactos internacionales sobre derechos
humanos.
- Frente a este grupo especial cabe
predicar la exigencia de no discriminación y la prohibición de efectuar
distinciones apoyadas en la identidad étnica o en el origen racial. Ello, por
cuanto tales conductas generan “una exclusión o restricción en el acceso a
beneficios o servicios” que es por entero injustificada. Tanto así, que
tales prácticas inadmisibles, se presumen inconstitucionales. Debido a la
situación de histórica marginalidad que han afrontado deben gozar de una
especial protección por parte del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 13 superior.
Así, el Estado ha de procurar  (i)
efectuar las actuaciones necesarias para promover  la equidad entre los grupos
indígenas  a fin de apoyarlos para salir de la situación de marginalización
social y de indefensión en que aún  se encuentran  y (ii)  prevenir la adopción
de prácticas discriminatorias o segregadoras.
3.4. En el mismo sentido, esta Sala de
revisión en un caso de supuestos similares, T- 909 de 2009, señaló igualmente lo
siguiente:
- En la base del Estado social y
pluralista está la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana; ésta
no puede existir sin el reconocimiento y la protección de la diversidad étnica
y cultural de las Comunidades indígenas y el consecuente amparo integral de sus
territorios colectivos. La Constitución protege la propiedad privada pero
ampara además “las formas asociativas y solidarias de propiedad, el
patrimonio cultural y natural de la nación, las tierras de resguardo y las
comunales de los grupos étnicos y la diversidad e integridad del ambiente”.
- El multiculturalismo constituye una
riqueza que debe ser preservada “mediante la promoción, investigación, la
ciencia y el desarrollo de todas las expresiones y valores culturales”;  debe
asegurarse por ende,   el respeto por la cultura y valores espirituales de las
Comunidades indígenas y ha de resaltarse la importancia que adquiere el nexo de
tales valores culturales con el territorio. En ese orden, ha de reconocerse y
protegerse de modo efectivo el derecho de propiedad y posesión de los
territorios ancestrales y ha de someterse a consulta previa y, en dado caso, a
indemnización por perjuicios causados con ocasión del desarrollo de proyectos
de explotación de recursos naturales que se adelanten en los territorios de
estas Comunidades.
Puede decirse, en suma, que la
jurisprudencia constitucional[3]
ha interpretado –como lo ordena el artículo 93 superior- los derechos
constitucionales de que son titulares las Comunidades indígenas conforme a los
Instrumentos Internacionales sobre Derechos Humanos aprobados por Colombia y en
consonancia con la jurisprudencia sentada por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. En ese orden de ideas, se ha encaminado no sólo a evitar
eventuales discriminaciones, sino también a desarrollar acciones tendientes a
garantizar que estas comunidades y los individuos que las componen puedan gozar
de todos los derechos constitucionales, individuales y colectivos, en igualdad
de condiciones[4].
4. El caso concreto
4.1. Los accionantes hacen un recuento
de los diferentes hechos acaecidos desde el año 1997 hasta la fecha, e indican
que debido a diferentes factores como el fenómeno del desplazamiento, engaños
por parte de colonos y el presunto desconocimiento por parte del INCODER sobre
las hectáreas reales que se reclaman, no  se  ha definido el proceso de
constitución del territorio  ancestral y colectivo de la comunidad Emebra
Dobida de Eyakera del Chocó. Igualmente manifiestan que actualmente, ninguno de
los estudios topográficos y socioeconómicos realizados  por el INCODER registra
de manera completa y adecuada las condiciones del territorio y demás elementos
constitutivos de la comunidad de Eyakera, circunstancia que según se afirma en
la demanda, ha retrasado el proceso de reconocimiento de titulación colectiva y
ha ocasionado la invasión de colonos.
Por lo anterior, han elevado derechos de
petición al INCODER para precisar el estado actual del proceso de titulación
del territorio de la comunidad, como también la posibilidad de reactivar tal
procedimiento, a fin de realizar nuevos estudios socioeconómicos y topográficos
que obedezcan a las aspiraciones reales territoriales de la comunidad. Solicitan
a través de su tutela que se reinicien los trámites de constitución del
resguardo de la comunidad de Eyakera, ubicado en el municipio de Unguía en el
Departamento del Chocó y  se realice un nuevo estudio técnico y topográfico del
área real de  la comunidad de Eyakera.
4.2. Las sentencias objeto de revisión
negaron la protección solicitada tras considerar  que no estaba acreditado el
perjuicio irremediable alegado por los solicitantes en tanto el INCODER
continúa aún con el proceso de titulación, del cual sólo viene conociendo desde
el año 2009 luego de  algunas reformas legislativas. Indicó la sentencia de
segunda instancia que esa entidad ha  actuado pro- activamente
atendiendo las peticiones de la comunidad indígena y por ello no se advierte
violación constitucional alguna.
4.3. La
doctrina y  jurisprudencia de la Corte Constitucional en punto a la protección
de los grupos indígenas  que sirve de marco conceptual a este fallo es la
siguiente: (i) para las Comunidades indígenas resulta importante destacar la
vinculación estrecha entre su supervivencia y el derecho al territorio como el
escenario donde se hace posible la  existencia misma de la etnia;(ii) de manera reiterada la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que del reconocimiento a la diversidad étnica y
cultural depende la subsistencia de los pueblos indígenas y tribales y que son
éstos quienes pueden conservar y proyectar en los diferentes ámbitos el
carácter pluriétnico y multicultural de la nación colombiana, sustrato del
Estado social de derecho acogido en la Carta; (iii) el Estado
colombiano, se encuentra  obligado a respetar la diversidad étnica y cultural
de los pueblos indígenas  y a contribuir realmente con la conservación del
valor espiritual que para todos los grupos étnicos comporta su relación con la
tierra y su territorio, entendido este como “lo que cubre la totalidad del
hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna
u  otra manera.”; (iv) que la Ley 31 de 1967, mediante la cual fue
incorporado a la legislación nacional el Convenio 107 de 1957 de la OIT, desarrolla
ampliamente el derecho de estos pueblos a que los Gobiernos i) determinen sus
propiedades y posesiones mediante la delimitación de los espacios efectivamente
ocupados, ii) salvaguarden sus derechos a utilizar “las tierras que
no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido
tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia”;
y iii) protejan especial y efectivamente sus facultades de utilizar,
administrar y conservar sus recursos naturales.
4.4. Bajo tales presupuestos, la Corte
ha encontrado que:
- Se constató en el expediente que
desde  el año 1992, la comunidad Embera Dobidá inició un proceso de
titulación de su territorio, el cual no ha culminado luego de 16 años de
solicitudes e intervenciones  ante el INCORA y el  INCODER.
- Aparece relacionado en el material
probatorio, que el INCODER ha hecho 4 estudios de reconocimiento de las tierras
con levantamiento cartográficos pero han sido rechazados por la comunidad
Embera Dobidá, tras considerarlos “apartados de la  realidad ancestral”,
lo que a juicio del INCODER“ha obstaculizado  el   proceso de
adjudicación”.
- Desde el año de 1992, época en la que
se inició el proceso de constitución del resguardo Embera Dobidá, el
INCORA y ahora el INCODER realizaron una serie de trámites (4 estudios, según
se afirma en la intervención del INCODER ante el juez de primera instancia) con
el fin de adelantar y culminar el proceso de constitución y ampliación del
resguardo indígena de la comunidad “Embera Dobida de Eyakera”, proceso
en el que el INCODER con base en los estudios realizados, le reconoció a la
comunidad cinco globos de tierra que ascienden a 500 hectáreas. Pero lo pretendido por la comunidad a la luz de su historia ancestral es un territorio
colectivo  de 5.000 hectáreas. El INCODER manifestó  que si bien el estudio
socioeconómico vigente recomendó la constitución del resguardo con predios
adquiridos por la comunidad con un área de 483 hectáreas, aún  falta hacer los estudios respecto a los títulos de dichos predios, verificar  si
los mismos son continuos y si en el área baldía a legalizar se encuentran
colonos.
4.5. La  Corte, al tiempo con las
sentencias revisadas, reconoce  los esfuerzos del Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural- INCODER- y entiende las razones coyunturales que han
atravesado al proceso. Pese a ello, desde la perspectiva del análisis
constitucional que le cabe realizar a esta Corporación, se advierte que existe
actualmente un altísimo riesgo de que estas comunidades permanezcan en
situación de vulnerabilidad, por la ausencia de un territorio debidamente
reconocido y amparado por un título colectivo. La  acción de tutela procede
para la protección de los derechos fundamentales que se encuentren no solo
vulnerados sino también amenazados; y en este caso, la comunidad indígena "Embera
Dobida de Eyakera se enfrenta a una  violación potencial  de sus derechos
que se aprecia  como inminente y próxima.
En suma, el derecho al debido proceso
administrativo puede verse infringido ante dilaciones administrativas que perpetúen
la incertidumbre de los derechos fundamentales de la comunidad indígena, por la
indefinición de la titulación que les corresponde culminar. Recuérdese que al
tenor de la jurisprudencia de esta Corporación, el debido proceso
administrativo puede verse alterado, en su arista de “dilaciones
injustificadas” en la toma de decisiones que como en este caso, competen al
Estado. Por ello,  es imperioso ordenarle al INCODER que agilice el trámite de
titulación sobre el resguardo "Embera Dobida de Eyakera, debido a que
las demoras en la culminación del proceso les ocasionaría perjuicios
irremediables, como ya se indicó.
4.6. La titulación de la tierra,
como derecho de las comunidades indígenas, es esencial para la protección de su
derecho constitucional fundamental al reconocimiento de la diversidad étnica y
cultural. No se concibe a la comunidad indígena sin su tierra. En el
Auto 004 de 2009, la Corte  señaló a este respecto,  que la pérdida  del territorio
tradicional rompe las pautas culturales directamente asociadas al territorio, lo
que significa que podría desaparecer como tal sin el ámbito espacial y
territorial en que se desarrollan las relaciones sociales y espirituales
propias de su cultura.
4.7. De acuerdo con las pruebas
allegadas al expediente dentro del proceso de titulación, se advierte que se
han presentado algunas situaciones que merecen estudiarse en el  trámite de
definición de tierras como son: (i) el área solicitada para su asentamiento; (ii)
la presencia y ocupación de colonos, quienes igualmente podrían también, según
lo afirman los accionantes, estar pretendiendo titulación. Igualmente el
propio INCODER señaló que si bien el estudio socioeconómico vigente recomendó
la constitución del resguardo con predios adquiridos por la comunidad con un
área de 483 hectáreas, aún  falta hacer los estudios respecto a los títulos de
dichos predios, verificar  si los mismos son continuos y si en el área baldía a
legalizar se encuentran colonos en conflicto de tierras con los indígenas.
4.8. La Corte reitera de esa manera, (i)
que los grupos indígenas  gozan de una especial protección por parte del
Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 superior y (ii) que
el derecho de propiedad colectiva sobre los territorios indígenas, como ya se
ha dicho, reviste la mayor importancia dentro del esquema constitucional al ser
esencial para la preservación de las culturas y los valores espirituales de
estos  pueblos. Por ende, el dominio comunitario sobre tales territorios debe
ser  definido claramente  por el Estado, en tanto su desconocimiento
quebrantaría de manera grave la identidad misma de la comunidad, implicaría
ruptura del principio constitucional que la reconoce y, en el fondo, llevaría a
destruir la independencia que los caracteriza, con notorio daño para la
conservación y adecuado desarrollo de sus culturas y creencias. Atendiendo  lo
reseñado,  al tenor de lo dispuesto en  el numeral 2º del artículo 14 del
Convenio 169 de la OIT, el Estado Colombiano como Estado parte de la Convención
se ve obligado a asegurarle a esta comunidad, la protección efectiva de su
derecho de propiedad.
Por todo lo anterior, se revocará el
fallo de segunda instancia para conceder el amparo solicitado y ordenar al
INCODER, única entidad de las accionadas que tiene la competencia para ello, que
continúe el proceso de reconocimiento del resguardo Embera Dobida de Eyakera,
contando con la participación de la comunidad indígena, y con la realización de
un estudio técnico y socioeconómico que permita definir el área que corresponda
a la comunidad, se realicen los estudios respecto a los títulos de dichos
predios, se verifique si los mismos son continuos y si en el área baldía a
legalizar hay presencia de colonos. Previo agotamiento del trámite establecido
en los Decretos 1397 de 1996 y 982 de 1999.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Nacional,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la
sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia- Sala de Casación Penal-
Sala de Tutelas- mediante la cual se negó el amparo solicitado. En
consecuencia, CONCEDER la tutela de los derechos a la propiedad territorial en
conexidad con el derecho constitucional fundamental a la vida.
SEGUNDO.- ORDENAR al
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER que en el término de tres
meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, reinicie el
proceso de reconocimiento del resguardo indígena Embera Dobida de Eyakera,
previo agotamiento del trámite establecido en los Decretos 1397 de 1996 y 982
de 1999.
TERCERO.- VINCULAR a la
Defensoría del Pueblo, para que en ejercicio de las funciones que le asigna el
artículo 282 de la Constitución Nacional asesore y acompañe a la comunidad indígena
Dobida Eyakera y a sus organizaciones sociales en los trámites correspondientes.
CUARTO.-  Por Secretaría
General, líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO.
Magistrado
MARTHA V. SACHICA
MENDEZ
Secretaria General
[1] “El carácter de sujetos de especial protección
constitucional tiene su fundamento en múltiples mandatos constitucionales, así
como en diversas obligaciones del Estado Colombiano en materia de Derechos
Humanos y Derecho Internacional Humanitario, que hacen parte del bloque de
constitucionalidad en virtud de lo dispuesto por el artículo 93 constitucional,
como se precisa brevemente a continuación”.
[2] En este sentido señaló la Corporación: “El artículo 2 de la Constitución Política dispone que entre los fines esenciales del Estado se incluyen los de ‘servir a la comunidad’, ‘garantizar la efectividad
de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución’, y ‘asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo’. Acto
seguido dispone el mismo mandato constitucional que las autoridades estatales
han sido instituidas ‘para proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades,
y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares’. Más adelante, el artículo 5º Superior ordena que ‘el Estado reconoce,
sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la
persona’. // Por su parte, distintos artículos constitucionales enfatizan en el
amparo reforzado del que deben gozar no sólo las personas afrodescendientes
como individuos, sino las comunidades a las que pertenecen. Es decir, que de
acuerdo con la Constitución, hay una protección especial tanto individual, como
colectiva, en relación con los afrodescendientes. // Por un lado, del artículo
1° y 7° se deriva el reconocimiento y protección de la identidad e integridad
cultural y social de estas comunidades. En el artículo 1° se hace énfasis en el
carácter pluralista del Estado colombiano, y en el artículo 7° se dice
expresamente que ‘El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural
de la Nación colombiana’. Por el otro, en virtud de los artículos 13 y 70
Superiores se reconoce el derecho a la igualdad y a la no discriminación de la
que deben gozar las comunidades afrodescendientes y sus miembros. Puntualmente,
el artículo 13 establece que: ‘Todas las personas nacen libres e iguales ante
la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de
los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por
razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión
política o filosófica’, y obliga al Estado a promover las condiciones para que
la igualdad sea real y efectiva, así como a adoptar ‘medidas en favor de grupos
discriminados o marginados’. El artículo 70, por su parte, reconoce que ‘la
cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad’, y
obliga al Estado colombiano a ‘reconocer la igualdad y dignidad de todas las
que conviven en el país’”.
[3]
Cfr., entre otras, Corte Constitucional. Sentencia T-327 de 2004, T-025 de 2004
y Auto 004 de 2009.
[4] Corte Constitucional. Auto 004 de 2009.