T-002-20
Sentencia T-002/20
ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER EL DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Procedencia
La Sala
encuentra que si bien el medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho podría considerarse, en principio, como un mecanismo pertinente para
atacar los actos administrativos por los cuales se ordenó el retiro de “un (1)
hombre de protección” como medida de seguridad asignada al accionante, el mismo
no resulta eficaz ni idóneo para proteger el derecho a la seguridad personal
del peticionario.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Estado
tiene la obligación de adoptar las medidas de protección necesarias para
proteger a aquellos individuos que se encuentran sometidos a un nivel de
amenaza ordinaria y extrema
El Estado
colombiano tiene la obligación legal de brindar todas las medidas de seguridad
a las personas que desempeñan funciones de relevancia social en defensa de los
derechos humanos, mediante la articulación, orientación y coordinación de
programas de protección dirigidos a defensores de derechos humanos, líderes
sociales, periodistas, comunicadores sociales, alcaldes, diputados y
concejales, entre otros, de manera individual o colectiva para garantizar su
vida, libertad, integridad y seguridad.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL-Vulneración cuando el Estado no identifica y valora oportunamente un
riesgo contra la vida o la integridad de una persona, o si adopta medidas de
protección que no se ajustan al caso
Las
autoridades encargadas del estudio y la implementación de medidas de seguridad
tienen una serie de obligaciones relativas a la debida diligencia respecto a la
valoración y determinación de las amenazas, ya que su incumplimiento también
conduce a la vulneración del derecho a la seguridad personal. Por lo anterior,
deben tenerse en cuenta las condiciones específicas del afectado y el contexto
social en el cual desarrolla sus funciones
UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION-Objetivo
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Motivación
de medidas de protección a partir de estudios técnicos se justifica en el
derecho al debido proceso y en los principios de causalidad e idoneidad que
orientan la prestación del servicio de protección
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Orden a
la Unidad Nacional de Protección restablecer las medidas de seguridad asignadas
al accionante, en calidad de Alcalde local
Referencia: expediente T-7.473.841
Acción de tutela instaurada por Javier
Alfonso Alba Grimaldos en contra de la Unidad Nacional de Protección – UNP y el
Ministerio del Interior.
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., catorce (14) de enero de
dos mil veinte (2020)
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Alberto Rojas Ríos, José Fernando
Reyes Cuartas y Cristina Pardo Schlesinger, quien la preside, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en
los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, y en los
artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de las
decisiones judiciales proferidas en primera instancia por el Juzgado Cuarenta y
Siete Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá D.C. el nueve
(9) de abril de dos mil diecinueve (2019) y en segunda instancia por la Sala
Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. el veintinueve
(29) de mayo de dos mil diecinueve (2019), en el proceso de tutela de la
referencia.
La acción de amparo fue seleccionada
para revisión por la Sala de Selección de Tutelas Número Siete de la Corte
Constitucional[1] mediante Auto proferido el treinta (30) de julio de dos mil
diecinueve (2019), notificado por estado el catorce (14) de agosto de la misma
anualidad.
I. ANTECEDENTES
El señor Javier Alfonso Alba Grimaldos en
nombre propio formuló acción de tutela para la protección de
sus derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal, entre otros,
por cuanto la Unidad Nacional de Protección – UNP mediante acto administrativo
resolvió modificar el esquema de seguridad con el que contaba en su condición
de Alcalde de la localidad de Bosa; es decir, suprimió el hombre de seguridad (escolta)
e implementó un medio de comunicación en atención a las recomendaciones del
Comité Especial de Servidores y Ex Servidores Públicos sobre el nivel de riesgo
extraordinario que presenta el accionante.
1. La demanda
1.1. Javier Alfonso Alba
Grimaldos manifestó que se desempeña como Alcalde Local de Bosa y dado los
riesgos que representa su actuación como funcionario público de esa localidad,
la Unidad Nacional de Protección – UNP[2]- le asignó un esquema de seguridad que inicialmente comprendía un
chaleco blindado, un botón de apoyo y un hombre de protección[3].
1.2. El accionante aseguró que mediante Resolución
No. 10221 del 6 de diciembre de 2018 la UNP ordenó el ajuste de las anteriores
medidas de protección de la siguiente manera: “ratificar un (1) chaleco
blindado y un (1) botón de apoyo aprobados por el trámite de emergencia, finalizar
un (1) hombre de protección aprobado por trámite de emergencia, implementar un
(1) medio de comunicación y así mismo la implementación de las medidas
preventivas de la Policía Nacional, esto en atención al nivel de riesgo
extraordinario que pondero (sic) la valoración efectuada”[4]. La anterior, decisión fue confirmada mediante Acto Administrativo
No. 1389 de 2019.
1.3. El actor manifestó no
estar de acuerdo con las medidas adoptadas por la unidad accionada pues “no
fue estudiada la ponderación conforme a los riesgos del cargo, [ni a]
las amenazas de las organizaciones criminales existentes en la localidad de
Bosa”. Asimismo, el accionante insistió en que no se tuvieron en cuenta “las
entrevistas a terceros que podían certificar y/o dar constancia de los
operativos que he venido adelantando en coordinación con las autoridades, con
el fin de combatir y desarticular las bandas criminales que azotan la Localidad[5]”.
Al respecto, el Alcalde de Bosa arguyó que el
analista encargado del correspondiente estudio no dio cumplimiento al protocolo
de recolección y análisis de información, pues no entrevistó a terceros, ni a
las autoridades distritales y locales, como tampoco realizó ninguna visita
mediante la cual pudiera confirmar los riesgos inminentes a los que se
encuentra expuesto en esa localidad.
1.4. Javier Alfonso Alba Grimaldos indicó que la UNP no
estudió la ponderación conforme a los riesgos del cargo que desempeña ni a las
amenazas de las organizaciones criminales existentes en la localidad de Bosa
(bandas de micro tráfico, tierreros y delincuencia común). En esa medida, el
demandante afirmó que “cualquier eventualidad que pueda presentarse en
atentados al suscrito, será responsabilidad exclusiva de la UNIDAD NACIONAL DE
PROTECCIÓN –UNP-, y del MINISTERIO DEL INTERIOR, al haberme despojado del
esquema de seguridad, que es fundamental para el cumplimiento de mis funciones,
como Alcalde Local de Bosa, y mi protección personal”[6].
Por lo anterior, solicitó (i) “tutelar
los derechos fundamentales de carácter constitucional consagrados en los
artículos 02, 11, 13, 29, de la Constitución Nacional (sic), vulnerados de
acuerdo con los hechos precitados en esta acción por la UNIDAD NACIONAL DE
PROTECCIÓN –UPN”; (ii) ordenar a la unidad accionada “ratificar la
asignación del hombre de protección, por presentarse defecto factico del Acto
Administrativo por indebida argumentación probatoria y carencia de motivación
del mencionado Acto”; (iii) revocar las Resoluciones Nos. 10221 de 2018 y 1389
de 2019 proferidas por la UNP; y (iv) exhortar a la UNP a que no vuelva a “incurrir
en actos similares atentatorios de los derechos fundamentales, so pena de verse
sometidos a las sanciones pertinentes para el caso y previstas en el decreto
2591 de 1991”.
2. Contestación de la demanda
Mediante
Auto del veintisiete (27) de marzo de dos mil diecinueve (2019) el Juzgado
Cuarenta y Siete Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá
admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó correr traslado a la
Unidad Nacional de Protección y al Ministerio del Interior para que ejercieran
su derecho de defensa y contradicción.
Asimismo,
ordenó la vinculación al trámite tutelar de: i) el Comité Especial de
Servidores y Ex Servidores Públicos; ii) la Alcaldía Mayor de Bogotá; iii)
la Personería Local de Bosa; iv) la Policía Metropolitana de Bogotá; v)
la Subsecretaría de Seguridad y Convivencia; y (vi) la Fiscalía General de
la Nación.
En
cumplimiento de lo ordenado en la citada providencia, se recibieron las
siguientes respuestas:
2.1.
Fiscalía General de la Nación, Dirección
Seccional Bogotá
La Directora Seccional de Bogotá de la Fiscalía
General de la Nación, mediante escrito del veintiocho
(28) de marzo de dos mil diecinueve (2019)[7], se refirió a los hechos de la acción de tutela y solicitó
desestimar las pretensiones del accionante frente a esa entidad.
La Dirección Seccional vinculada
manifestó que una vez consultado el Sistema de Información Misional –SPOA, se
observó que con el número de identidad del accionante, en un rango de consulta
de los años 2017 a 2019, se registran las noticias criminales No. 110016000050201839166
y No. 110016000050201820225 a cargo de las Fiscalías 248 y 253,
respectivamente, por las denuncias presentadas por Javier Alfonso Alba
Grimaldos en calidad de Alcalde Local de Bosa por el punible de amenazas.
Asimismo, indicó que en atención
a los hechos relacionados en el escrito de tutela ordenó la remisión de la
acción de amparo a la Jefatura de la Unidad de Delitos Contra la Seguridad
Pública, Libertad y otros, en aras de que se profiera el pronunciamiento
pertinente por parte de esa dependencia.
Finalmente, la Fiscalía General
de la Nación, Dirección Seccional Bogotá solicitó a la Corte que “desestime
pretensión alguna, por parte del aquí accionante frente a esta Dirección,
observando lo expuesto, sin perjuicio de la respuesta que corresponda a las
delegadas previamente anotadas[8]”.
2.2. Personería de Bogotá
El veintiocho (28) de marzo
de dos mil diecinueve (2019)[9] la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Personería de Bogotá
se pronunció sobre los hechos y pretensiones de la demanda y solicitó declarar
la falta de legitimación en la causa por pasiva.
La autoridad vinculada indicó que el accionante puso
en conocimiento a la Personería Local de Bosa sobre amenazas de las cuales
había sido objeto como consecuencia de los operativos de seguridad ejecutados en
esa localidad y solicitó medidas de protección.
La Personería de Bogotá informó que con el fin de dar
el trámite pertinente a la anterior denuncia, se procedió a correr traslado a
la Oficina de Asignaciones de la Fiscalía General de la Nación, al Comandante
de la Policía Metropolitana de Bogotá y a la Subsecretaría de Seguridad,
Convivencia y Justicia.
Asimismo, manifestó que el 22 de marzo de 2019 el
actor reiteró su denuncia y requirió protección inmediata por parte de las
autoridades competentes. La anterior petición fue remitida a la Dirección de
Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional para lo pertinente.
La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la
Personería de Bogotá argumentó que existe falta de legitimación en la causa por
pasiva pues su representada no afectó ninguna de las garantías alegadas por el
peticionario y quienes deben atender las pretensiones del ciudadano Javier
Alfonso Alba Grimaldos son la Unidad Nacional de Protección –UNP- y el
Ministerio del Interior.
2.3. Fiscalía 253 Seccional
El veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve
(2019)[10] el Fiscal 253 Seccional presentó escrito de contestación al asunto
de la referencia e informó sobre el trámite impartido a la denuncia digital del
2 de noviembre de 2018 con número de radicado 110016000050201839166 y las
actuaciones adelantadas en atención a la acción de tutela objeto de revisión.
La entidad vinculada manifestó que 8 de febrero de
2019 dispuso el archivo de la referida denuncia por no reunir los elementos
objetivos del tipo penal consagrado en el artículo 79 del C.P.P.
La Fiscalía 253 Seccional informó que al existir
nuevos elementos materiales de prueba relacionados en la acción de tutela y que
deben ser valorados dispuso reactivar las diligencias con el fin de que el
accionante, mediante orden judicial, sea escuchado en entrevista para que
aporte las evidencias que considere pertinentes sobre nuevas amenazas en su
contra.
Asimismo, el ente vinculado afirmó que se librará
orden de evaluación de riesgo y medida de protección ante el Comando de la
Policía Metropolitana de Bogotá y la UNP para garantizar la seguridad del
actor.
2.4. Secretaría de Seguridad, Convivencia y
Justicia
La Directora Jurídica y Contractual de la Secretaría de Seguridad, Convivencia y
Justicia, mediante escrito del veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve
(2019)[11], se refirió a los hechos y pretensiones de la acción de tutela y
solicitó declarar su improcedencia.
La Secretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia
afirmó que dentro de sus funciones no se encuentra la de proveer el cuidado o
protección de personas amenazadas, ni es la encargada de analizar las
solicitudes de protección, evaluación de riesgos o implementación de medidas de
seguridad personal de forma individual o colectiva.
La entidad vinculada indicó que su ámbito de acción
va encaminado a garantizar el ejercicio de los derechos y libertades de los
ciudadanos del Distrito Capital a través de la planeación, implementación y
evaluación de políticas públicas de seguridad, convivencia y acceso a la
justicia; actividades que no tienen relación alguna con el estudio de riesgo y
protección de las personas amenazadas que se encuentran en la capital del país.
Aunado a lo anterior, la referida secretaría alegó
falta de legitimación en la causa por activa pues, en el marco de una acción
judicial, no es legalmente factible atribuirle a una entidad pública el
ejercicio de acciones u omisiones que se encuentran por fuera de las
competencias que le atañen a la misma y que expresamente señalan la
Constitución y la ley.
Por lo anterior, la Secretaría de Seguridad,
Convivencia y Justicia solicitó “denegar las pretensiones de la demanda y
negar por improcedente la presente acción”.
2.5. Policía Metropolitana de Bogotá
El veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve
(2019)[12] el Jefe de la Oficina de Asuntos Jurídicos de la Policía
Metropolitana de Bogotá  presentó escrito de contestación al asunto de la
referencia y solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva.
El Jefe de la Oficina de Asuntos Jurídicos de la
entidad vinculada informó que una vez revisados los antecedentes de la Estación
de Policía de Bosa, sobre los hechos de la presente acción constitucional,
verificó que la solicitud hecha por el accionante para obtener un esquema de
protección fue remitida a la UNP, en atención a su calidad de servidor público.
No obstante, la Policía Metropolitana de Bogotá
indicó que a través del Modelo Nacional de Vigilancia Comunitaria por
Cuadrantes se coordinó la implementación de medidas de prevención, consistentes
en rondas y revistas en beneficio de la seguridad del accionante.
La autoridad policiva vinculada argumentó que la
acción de tutela no es el mecanismo idóneo para que el actor resuelva sus
pretensiones al no evidenciarse un perjuicio irremediable. Asimismo, consideró
que en el asunto objeto de revisión no se acreditó el requisito de legitimación
en la causa por pasiva con relación a la Policía Metropolitana de Bogotá –
Estación de Policía Bosa.
Por lo anterior, la entidad vinculada solicitó
declarar la improcedencia de la acción de tutela de la referencia y de manera
subsidiaria excluir a la Policía Metropolitana de Bogotá del trámite tutelar al
configurarse el fenómeno de falta de legitimación en la causa por pasiva.
2.6. Unidad de Seguridad Pública, Salud Pública,
Libertad Individual y otros
La Jefe de la Unidad de Seguridad Pública, Salud
Pública, Libertad Individual y otros, mediante escrito del veintinueve (29) de
marzo de dos mil diecinueve (2019)[13], dio contestación a la acción de tutela objeto de revisión.
De manera sucinta la representante de la unidad
vinculada manifestó que en el sistema misional SPOA registra la noticia
criminal No. 110016000050201820225 donde aparece como víctima Javier Alfonso
Alba Grimaldos, denuncia que fue instaurada por Cristian Francisco Pulido el 5
de julio de 2018, por hechos acaecidos el 27 de abril del mismo año. No
obstante, aclaró que el referido caso se encuentra inactivo como quiera que la
Fiscalía Delegada 253 ordenó el archivo de las diligencias por conducta
atípica.
Aunado a lo anterior, la vinculada recordó que en
esta oportunidad la acción de amparo está dirigida contra la Unidad Nacional de
Protección – UNP y el Ministerio del Interior, autoridades que decidieron modificar
el esquema de seguridad otorgado al accionante desde julio de 2018.
2.7. Unidad Nacional de Protección - UNP
La Líder del grupo de tutelas de la Oficina Asesora
Jurídica de la Unidad Nacional de Protección - UNP, mediante escrito del
veintinueve (29) de marzo de dos mil diecinueve (2019)[14], dio
contestación a la acción de tutela objeto de revisión y solicitó declarar la
improcedencia de la misma o en su lugar negar el amparo de los derechos
deprecados.
La UNP informó que en el año 2018 tuvo conocimiento
de hechos relacionados con amenazas en contra del actor; circunstancia esta por
la que el 27 de julio de esa anualidad implementó medidas de protección a favor
del señor Javier Alfonso Alba Grilmaldos consistentes en: “Un (1) Hombre de
Protección, Un (1) Chaleco Blindado y Un (1) Botón de Apoyo”. Las referidas
medidas se otorgaron de manera temporal por tres (3) meses o hasta que
culminara el estudio de nivel de riesgo.
La entidad accionada indicó que el peticionario fue
evaluado según los parámetros establecidos en el Decreto 1066 de 2015 al
ostentar la calidad de servidor público, cuyo resultado evidenció un nivel de
riesgo extraordinario con una matriz de 53.33%. Razón por la cual, el 4 de
diciembre de 2018 el Comité Especial de Servidores y Ex Servidores Públicos
recomendó a la UNP  implementar el siguiente esquema de protección en el caso
del actor: (i) ratificar un chaleco blindado y un botón de apoyo; (ii)
implementar un medio de comunicación PONAL; y (iii) finalizar un hombre de protección.
Lo anterior, por un término de doce (12) meses.
La unidad demandada manifestó que los rangos de nivel
del riesgo se mueven entre los siguientes porcentajes: ordinario
con resultado hasta el 50%, extraordinario con resultados del 51%
al 80% y extremo del 81% al 100%. En esa medida, afirmó que la
inconformidad manifestada por el actor frente a las medidas otorgadas no quiere
decir que las mismas no sean idóneas, pues la valoración porcentual es la que
indica a los órganos competentes qué medidas de protección se deben
implementar, teniendo en cuenta las funciones realizadas en ejercicio del
cargo.
La Unidad Nacional de Protección argumentó que los
hechos amenazantes por parte de bandas criminales en la localidad de Bosa, a
los que hace referencia el actor en el escrito de tutela, fueron tenidos en
cuenta por esa entidad al momento de realizar el estudio de nivel de riesgo. No
obstante, la accionada aclaró que la sola presentación de una denuncia no
implica, per se, la configuración de nuevos hechos que sean indicativos
de un riesgo mayor, pues son los entes administrativos competentes quienes
pueden determinar el nivel de riesgo a través de sus diferentes delegados
interinstitucionales.
En ese sentido, la Asesora Jurídica de la UNP arguyó
que el señor Javier Alba Grimaldos pretende que se desconozca el procedimiento
ordinario de la ruta de protección y el carácter subsidiario de la acción de
tutela, pues la revaluación del nivel del riesgo de los beneficiarios
únicamente procede si existen nuevos hechos de amenaza que no hayan sido
valorados en las evaluaciones de nivel de riesgo realizadas anteriormente.
Por lo anterior, la Unidad Nacional de Protección
solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela de la
referencia pues el actor puede en cualquier momento solicitar que su caso sea
revaluado en los términos del numeral 2° del artículo 2.4.1.2.40 del Decreto
1066 de 2015, modificado por el Decreto 567 de 2016, el cual es un requisito “sine
qua non” para que el Comité Especial de Servidores Públicos y Ex Servidores
Públicos pueda recomendar la implementación, el ajuste o la finalización de las
medidas de protección.
Asimismo, la UNP indicó que en el caso en que esta
Corporación considere procedente la acción de amparo se nieguen las
pretensiones por cuanto esa entidad no ha vulnerado o amenazado derecho alguno
en cabeza del accionante pues las medidas de protección actuales son las
adecuadas para su caso.
2.8. Secretaría Distrital de Gobierno
El veintinueve (29) de marzo de dos mil diecinueve
(2019)[15] el Director Jurídico de la Secretaría Distrital de Gobierno
presentó escrito de contestación al asunto de la referencia y solicitó
desvincular a la entidad
que representa del presente trámite.
El Director Jurídico de la Secretaría Distrital de
Gobierno indicó que no tiene ninguna relación con los hechos expuestos en el
escrito de tutela pues es claro que la acción va dirigida en contra de la
Unidad Nacional de Protección – UNP, al ser la entidad competente para
pronunciarse sobre las pretensiones del accionante.
El ente vinculado propuso la excepción denominada
falta de legitimación en la causa por pasiva; toda vez que no está llamado a
responder por los hechos de la tutela y la pretensión principal de la misma
escapa de las funciones de la  Secretaría Distrital de Gobierno, contenidas en
el Decreto Distrital 411 del 30 de septiembre de 2016. Por lo anterior, el
Director Jurídico de la Secretaría Distrital de Gobierno solicitó “DESVINCULAR
a mi representada de la Acción Constitucional”.
2.9. Dirección de Derechos Humanos de la
Secretaría Distrital de Gobierno
La Directora de Derechos Humanos de la Secretaría
Distrital de Gobierno, mediante oficio del veintinueve (29) de marzo de dos mil
diecinueve (2019)[16], dio contestación al asunto de la referencia.
La dependencia vinculada indicó que esa entidad tiene
como objetivo atender a los defensores de derechos humanos que residan en la
ciudad de Bogotá y que se encuentren bajo una posible situación de riesgo o
amenaza como consecuencia del ejercicio de su labor, a través del otorgamiento
de medidas transitorias para salvaguardar sus derechos fundamentales a la vida,
a la libertad, a la seguridad y a la integridad personal.
La Dirección de Derechos Humanos informó que el 16 de
abril de 2018 el actor puso en conocimiento a esa entidad de las amenazas en su
contra por los operativos de seguridad que incluían sellamientos y desalojos
que había venido desarrollando en su calidad de Alcalde Local de Bosa. Por lo
anterior, solicitó un estudio de nivel de riesgo a la UNP, mediante Oficio No.
20183100165901 y requirió el apoyo de la Policía Metropolitana de Bogotá.
El ente vinculado manifestó que el 24 de mayo de 2018
la UNP le informó acerca del trámite adelantado en el caso particular, indicando
que había dado inicio al programa ordinario de protección. No obstante, afirmó
que el 27 de julio de 2018 el accionante requirió nuevamente atención y
orientación jurídica al exponer que había sido objeto de una amenaza con arma
de fuego el día 26 del mismo mes y año.
Por lo anterior, la Directora de Derechos Humanos de
la Secretaría Distrital de Gobierno manifestó que solicitó a la UNP la
implementación de medidas de emergencia a favor del peticionario, atendiendo lo
establecido en el artículo 2.4.1.2.9 del Decreto 1066 de 2015. Adicionalmente,
expuso que reiteró la solicitud de medidas preventivas a la Policía Nacional.
2.10. Ministerio del Interior
La Sala aclara que el 27 de marzo de 2019 el Juzgado
Cuarenta y Siete Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá
D.C. corrió traslado de la presente acción de tutela al Ministerio del Interior
en calidad de parte accionada. No obstante, a folio 196 del cuaderno principal
del expediente, la referida autoridad judicial deja constancia sobre que “a
pesar de haber sido notificada en debida forma de la demanda de tutela y sus
anexos, una vez cumplido el término concedido por el Despacho se mantuvo
silente, por ello, de ser necesario se darán por ciertos los hechos
relacionados dentro de la acción constitucional, en lo que tiene que ver con
esa entidad”.
3. Sentencias objeto de revisión
3.1. Primera Instancia
Mediante providencia del
nueve (9) de abril de dos mil diecinueve (2019) el Juzgado Cuarenta y Siete
Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá D.C. declaró
improcedente la acción de tutela promovida por Javier Alfonso Alba Grimaldos en
contra de la Unidad Nacional de Protección – UNP y el Ministerio del Interior.
Luego de referirse a lo expuesto por la UNP y la
Policía Metropolitana de Bogotá dentro del trámite tutelar, el juez de primera
instancia precisó que la unidad accionada actuó bajo la normativa que regula la
materia y que en esa medida no se puede afirmar que se le esté vulnerando
derecho fundamental alguno al accionante.
El a quo indicó que si el peticionario
pretende la revocatoria de los actos administrativos mediante los cuales se
modificó su esquema de seguridad, debe acudir ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, escenario idóneo para controvertir la legalidad de dichos
actos, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011.
Adicionalmente, la autoridad judicial advirtió que
aun cuando el accionante le atribuye responsabilidad al Estado de algún hecho
futuro que se pueda generar en contra de su integridad, no acreditó en debida
forma circunstancias que obliguen al juez de tutela a conceder el amparo aunque
sea de manera transitoria, pues únicamente manifestó haber recibido amenazas,
las cuales fueron puestas en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación,
entidad que decidió su archivo por atipicidad de la conducta.
Por lo anterior, el a quo concluyó que no
cumplió con el requisito de subsidiaridad y declaró improcedente el amparo de
tutela incoado por Javier Alfonso Alba Grimaldos.
3.2. Impugnación
El señor Javier Alfonso Alba Grimaldos presentó escrito de impugnación en el que afirmó que el juez de
primera instancia no consideró el riesgo permanente en el que se encuentra
debido al desempeño de sus funciones como Alcalde de la localidad de Bosa.
El accionante manifestó que la UNP estimó que la
revaluación de riesgo no era procedente pues no se presentaban nuevos hechos a
los ya valorados por esa entidad; circunstancia esta que considera el actor
pone en peligro su vida al condicionar la referida revaluación a un nuevo
atentado contra su integridad física.
El actor reiteró que se le están vulnerando sus
derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal pues como Alcalde
Local de Bosa debe enfrentarse a diario con bandas delincuenciales, de
microtráfico, de tierreros y otras organizaciones al margen de la ley. En esa
medida, consideró que al Estado le asiste la obligación de brindarle protección
inmediata dada su calidad de funcionario público y no esperar a que se
presenten nuevas acciones que atenten contra su vida para poder ordenar las
medidas pertinentes.
Adicionalmente, el peticionario indicó que “el
analista encargado del correspondiente estudio por parte de la UNP no dio
cumplimiento al protocolo de recolección y análisis de la información, ya que
se evidencia que no entrevistó a terceros, como tampoco a las autoridades
distritales y locales, no realizó ninguna visita que pudiera confirmar los
riesgos inminentes que están sucediendo en la Localidad de Bosa, que tienen
intimidada a la comunidad”[17].
Finalmente, el señor Javier Alfonso Alba Grimaldos
arguyó que en su caso la justicia ordinaria resulta ineficaz dado el desempeño
de sus funciones como Alcalde Local de Bosa; en esa medida, su protección debe
ser inmediata, continua y permanente.
3.3. Decisión del juez de tutela de
segunda instancia
La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, mediante sentencia del veintinueve (29) de mayo de dos mil
diecinueve (2019), resolvió confirmar el fallo impugnado por las razones que se
exponen a continuación:
El juez de segunda instancia destacó que cuando se alega
la vulneración de garantías fundamentales se deben haber agotado los medios de
defensa disponibles por la normativa, pues la acción de tutela no puede
instituirse como un mecanismo de defensa que supla a aquellos diseñados por el
legislador.
La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá afirmó que la problemática planteada por el accionante debe
ser dirimida en un escenario que no corresponde al constitucional pues el
accionante cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para
controvertir las resoluciones por medio de las cuales se ajustó el esquema de
protección con que contaba.
Asimismo, el juez de segunda instancia manifestó que
en casos como el que ahora se analiza se pueden solicitar medidas de suspensión
provisional, conforme con los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de
2011.
El ad quem consideró que al juez de tutela no
le compete cuestionar la efectividad del estudio de seguridad que se efectúa
como soporte para determinar la procedencia, clase y término de las medidas de
protección. También argumentó que ante el acaecimiento de nuevos hechos de los
cuales se pueda colegir un riesgo para la vida o integridad personal de actor,
nada obsta para que en su condición de Alcalde local pueda nuevamente acudir a
la UNP e insistir en la realización de otra valoración.
En ese orden, el juez de segunda instancia determinó
que no se evidenciaba vulneración alguna sobre los derechos fundamentales del
accionante pues no se aportaron pruebas sobre el riesgo al que se supuestamente
se enfrenta por su desempeño como Alcalde Local de Bosa.
Finalmente, el ad quem concluyó que la
decisión adoptada en sede de primera instancia fue acertada al no evidenciar la
presencia o posibilidad de un perjuicio de alta magnitud: razón por la cual,
decidió confirmar el fallo proferido por el Juzgado Cuarenta y Siete Penal del
Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá el 9 de abril de 2019.
4. Pruebas aportadas al proceso de tutela
4.1. Por el señor Javier Alfonso Alba Grimaldos
Se allegaron los siguientes documentos: i) fotocopia
de la cédula de ciudadanía del accionante; ii) Acta de Posesión del señor
Javier Alfonso Alba Grimaldos como Alcalde Local de Bosa; iii) copia del oficio
proferido por la Dirección de Protección y Servicios Especiales, Seccional
Bogotá, del 29 de marzo de 2018[18]; iv) copia del informe de trámite efectuado por la UNP sobre el
caso del actor[19]; v) copia de la Resolución No. 1389 del 13 de febrero de 2019[20]; vi) copia del oficio dirigido por el peticionario al Personero
Local de Bosa el 13 de abril de 2018[21]; vii) copia de la respuesta emitida por la Personería Local de Bosa
el 28 de mayo de 2018[22], viii) copia de la petición elevada a la Secretaría Distrital de
Seguridad Convivencia y Justicia[23]; ix) copia del Acta de implementación de medidas de protección
decretadas en la Resolución No. 10221 del 6 de diciembre de 2018; y x) copia
del Acta de implementación de medidas de protección preventivas decretadas el
27 de julio de 2018.
4.2. Por la Unidad Nacional de Protección – UNP
Se allegaron los siguientes documentos: i) Resolución
No. 10221 del 6 de diciembre 2018[24] y ii) Resolución No. 1389 del 13 de febrero de 2019[25].
4.3. Por la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía
Mayor de Bogotá D.C.
Se allegaron los siguientes documentos: i) copia de
la solicitud realizada por Secretaría de Gobierno al Director Nacional de
Protección para que se realizara el estudio de nivel de riesgo en cabeza del
señor Javier Alfonso Alba Grimaldos, Alcalde Local de Bosa y ii) copia de la
petición elevada por la Secretaría de Gobierno al Comandante de la Policía
Metropolitana de Bogotá para solicitar apoyo en el caso del accionante, en los
términos del numeral 3 del artículo 2.4.1.2.29 del Decreto No. 1066 de 2015.
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala Séptima de Revisión es competente para
revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de referencia, con fundamento
en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso
El
ciudadano Javier Alfonso Alba Grimaldos formuló acción de tutela contra la
Unidad Nacional de Protección – UNP y el Ministerio del Interior, al considerar
vulnerados sus derechos fundamentales como consecuencia de la finalización de
una de las medidas de protección que le fueron asignadas el 27 de julio de
2018, específicamente: “un (1) hombre de protección, toda vez que se
desempeña como Alcalde Local de Bosa, lugar en el cual afirma haber recibido
amenazas contra su vida e integridad personal por bandas delincuenciales que
azotan esa localidad.
A juicio
del accionante, la UNP vulneró sus garantías constitucionales pues no tuvo en
cuenta que su caso fue analizado por el Grupo de Valoración Preliminar en diciembre
de 2018, en el que se validó su nivel de riesgo como extraordinario con una matriz
de 53.33%, y sin justificación alguna decidió modificar su esquema de seguridad
y suprimir al recurso humano más importante para su protección; circunstancia
esta que no concuerda con la realidad de su situación ni garantiza su vida e
integridad personal.
Asimismo,
la UNP indicó que la decisión adoptada en los actos administrativos atacados
por el accionante obedece a las recomendaciones hechas por el Comité Especial
de Servidores y Ex Servidores Públicos. En esa  medida, no se le puede endilgar
la presunta vulneración de los derechos fundamentales en cabeza del señor
Javier Alfonso Alba Grimaldos.
Finalmente,
la entidad accionada aseguró que las medidas de protección otorgadas al actor
son las adecuadas para su caso particular. No obstante, aclaró que el
peticionario puede solicitar una reevaluación de riesgo; siempre y cuando ponga
de presente nuevos hechos relacionados con amenazas o atentados en su contra.
Si bien
el accionante solicitó la protección de sus garantías constitucionales a la vida,
a la seguridad personal, a la igualdad y al debido proceso, lo cierto es que,
revisado el expediente, la amenaza o la vulneración de este conjunto de
derechos es eventual y solo se configuraría, en el caso concreto, como
consecuencia de la amenaza o de la vulneración del derecho a la seguridad
personal del peticionario. Por tanto, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional examinará si en el asunto objeto de revisión está
acreditada la amenaza o vulneración del derecho fundamental a la seguridad
personal del funcionario público Javier Alfonso Alba Grimaldos.
4. Procedencia de la acción de tutela
4.1.
Legitimación por activa.
El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción
de tutela es el mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para
reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales. En esta
oportunidad, el ciudadano Javier Alfonso Alba Grimaldos pretende la defensa de
su derecho fundamental a la seguridad personal por la presunta vulneración
del mismo por parte de la Unidad Nacional de Protección -UNP, entidad que
decidió mediante acto administrativo modificar su esquema de protección y
finalizar la medida de “un (1) hombre de protección” aprobada por
trámite de urgencia el 27 de julio de 2018, año en el cual fue calificado con
un nivel de riesgo extraordinario como consecuencia de las amenazas que ha
recibido en su condición de Alcalde Local de Bosa por los operativos
adelantados en contra de bandas delincuenciales y criminales en la referida
localidad. Por tal razón, se encuentra legitimado para intervenir en esta
causa.
4.2. Legitimación por pasiva.
Los artículos 13 y 42 del Decreto 2591 de 1991 consagran
contra quienes se puede dirigir la acción de amparo. Así, la acción se puede
invocar contra una autoridad pública o, en ciertos casos, un particular, que
haya vulnerado o amenazado algún derecho de rango constitucional fundamental.
La legitimación por pasiva en la acción de tutela hace referencia
a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser
efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho
fundamental. Por tanto, el amparo no resultará
procedente si quien desconoce o amenaza el derecho no es el demandado, sino
otra persona o autoridad.
La Corte ha concluido que la tutela es procedente para proteger el
derecho a la seguridad personal, y que tal protección incluye aquellos eventos
en los cuales la Unidad Nacional de Protección se sustrae de su obligación de
asignar las medidas de protección necesarias a quien por su especial condición
o el ejercicio de sus funciones requiere de una especial protección, como lo es
un funcionario público. Teniendo en cuenta que en el presente caso (i) la
acción se dirige contra una entidad de derecho público como es la UNP, que
tiene dentro de sus funciones legales la de evaluar el estado de riesgo de las personas y asignar las medidas de seguridad
correspondientes; y además, (ii) la pretensión de la tutela
está dirigida a que se restablezca la asignación de un hombre de protección
como medida asignada al señor Javier Alfonso Alba Grimaldos para garantizar su
seguridad, se concluye que existe legitimación en la causa por pasiva.
4.3. Subsidiariedad.
El artículo 86 de la
Constitución Política de 1991 establece que la acción de tutela sólo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo en los
casos en que sea interpuesta como mecanismo transitorio para evitar la configuración
de un perjuicio irremediable. De igual forma, se ha aceptado la procedencia
definitiva del amparo de tutela en aquellas situaciones en las que, existiendo
recursos judiciales, los mismos no sean idóneos o eficaces para evitar la
vulneración del derecho constitucional fundamental.
En ese orden de
ideas, respecto a la posible existencia de un perjuicio irremediable, de las
circunstancias fácticas del asunto objeto de estudio se extrae que el
accionante alega un riesgo inminente sobre su seguridad personal, comoquiera
que ha sido amenazado debido a las actividades que desarrolla como Alcalde
Local de Bosa para frenar la delincuencia común, el microtráfico y, en general,
a las bandas criminales que azotan esa localidad, como un plan de su administración
municipal.
En el caso concreto,
la Sala encuentra que si bien el medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho podría considerarse, en principio, como un mecanismo pertinente
para atacar los actos administrativos por los cuales se ordenó el retiro de “un
(1) hombre de protección” como medida de seguridad asignada al accionante,
el mismo no resulta eficaz ni idóneo para proteger el derecho a la seguridad
personal del peticionario, por las razones que se expresan a continuación.
Debido a la
inminencia y gravedad de la afectación del derecho a la seguridad personal del
actor, un eventual proceso ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo puede tardar un tiempo prolongado, lapso en el cual se puede
consumar el riesgo al que está expuesto el señor Javier Alba Grimaldos debido a
las actividades que desarrolla en la localidad de Bosa.
Si bien, el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo faculta a las
autoridades judiciales competentes para decretar, mediante providencia
motivada, las medidas cautelares que consideren necesarias para proteger y
garantizar provisionalmente el objeto del proceso[26],
resultaría irrazonable exigir al demandante que acuda a los jueces
administrativos, cuandoquiera que se discute la afectación directa de su
garantía a la seguridad personal y no la legalidad o validez de un acto
administrativo.
Adicionalmente, esta
Corporación ha reiterado que los jueces de tutela no pueden ser indiferentes
ante la realidad de riesgo que atraviesan los defensores de derechos humanos,
los líderes sociales y los funcionarios públicos, quienes en ejercicio de sus competencias
o labores son objeto de amenazas, e imponer una carga desproporcionada a estos
grupos de personas teniendo en cuenta el riesgo al que están expuestas sus
vidas.
Por
lo anterior y teniendo en cuenta que el asunto que ocupa a la Sala adquiere una
relevancia iusfundamental que activa la competencia del juez de tutela,
en tanto lo que se estudia es la posible vulneración del derecho a la seguridad
personal de Javier Alfonso Alba Grimaldos como Alcalde Local de Bosa, la Sala
Séptima de Revisión considera que se acredita el requisito de subsidiariedad.
4.4. Inmediatez.
Este
requisito de procedibilidad impone al demandante la carga de presentar la
acción de tutela en un término prudente y razonable respecto del hecho o la
conducta que causa la vulneración de sus derechos fundamentales[27].
En el caso concreto, se observa que Javier
Alfonso Alba Grimaldos formuló acción de tutela contra la Resolución No. 10221
de 2018, mediante la cual se finalizó “un (1) hombre de protección” como
medida de protección de su esquema de seguridad. El referido acto
administrativo fue ratificado por la Resolución No. 1389 del 13 de febrero de
2019. La acción de tutela fue
presentada el 27 de marzo del mismo año, es decir, 42 días después, término que, según la
jurisprudencia de esta Corte resulta oportuno, justo y razonable.
5. Planteamiento del problema jurídico
5.1. Le corresponde a la Sala Séptima de
Revisión resolver el siguiente problema jurídico:
¿La Unidad Nacional de Protección – UNP- vulnera el derecho
fundamental a la seguridad personal
de un ciudadano cuando decide finalizar una de las medidas de seguridad asignadas en su
favor, sin tener en cuenta el contexto dentro del cual la persona desempeña sus
funciones, ni sustentar los motivos que dicha decisión?
5.2. Para
resolver el problema jurídico, la Sala examinará (i) el deber de protección del
Estado en relación con la vida y la seguridad de las personas cuando se
encuentran en situación de amenaza  ; (ii) el derecho a la seguridad personal
cuando se encuentra en riesgo la vida; y (iii) el Programa de Prevención y
Protección a cargo de la Unidad Nacional de Protección – UNP, para finalmente
entrar a la solución del caso concreto.
6. El deber de protección del Estado en relación con la
vida y la seguridad de las personas cuando se encuentran en situación de
amenaza
El Estado colombiano, además de
ratificar los principales instrumentos internacionales de derechos humanos, ha
expedido una serie de normas con el fin de establecer medidas de protección a
favor de los derechos de las personas que desempeñan funciones de relevancia
social al interior de sus comunidades.
En desarrollo de lo anterior, se expidió
la Ley 418 de 1997[28], “Por la cual se consagran unos
instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y
se dictan otras disposiciones”. El artículo 81 de la citada norma dispone
en cabeza del Ministerio del Interior la obligación de ejecutar un programa de
protección dirigido a personas que se encuentren en situación de riesgo contra
su vida, integridad, seguridad o libertad, por causas relacionadas con la
violencia política o ideológica, o con el conflicto armado interno, atendiendo
a lo dispuesto por el artículo 6º de la Ley 199 de 1995[29].
La Ley 418 de 1997 definió como receptores
del referido programa de medidas de seguridad a: dirigentes o activistas de
grupos políticos y especialmente de grupos de oposición; dirigentes y
activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunitarias, gremiales,
sindicales, campesinas, y de los grupos étnicos; dirigentes y activistas de las
organizaciones de derechos humanos; y testigos de casos de violación a los
derechos humanos y de infracción al derecho internacional humanitario,
independientemente de que se hayan iniciado o no los respectivos procesos
penales, disciplinarios y administrativos.
Así las cosas, el citado precepto realiza
una clasificación taxativa de los individuos que dada sus características
particulares o por el ejercicio de sus funciones se encuentran en situación de
vulnerabilidad debido a la violencia política o ideológica; razón por la cual,
se considera que se hallan bajo amenaza.
En el Decreto 2788 de 2003[30], “Por el cual se unifica y reglamenta el Comité de
Reglamentación y Evaluación de Riesgos de los Programas de Protección de la
Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia”,
se establecen las funciones del Comité de Reglamentación y Evaluación de
Riesgos – CERREM-, entre las cuales se destacan las siguientes:
·
Evaluar los casos que le sean presentados por la
Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia y,
excepcionalmente, por cualquiera de los miembros del Comité. Dicha evaluación
se hará tomando en cuenta las poblaciones objeto de los Programas de Protección
y el reglamento aplicable.
·
Considerar las evaluaciones técnicas de los
niveles de riesgo y grado de amenaza y los estudios técnicos de seguridad
físicos a instalaciones, de conformidad con la situación particular de cada
caso.
·
Recomendar las medidas de protección que
considere pertinentes, y
·
Hacer seguimiento periódico a la implementación
de las medidas de protección y, con base en ese seguimiento, recomendar los
ajustes necesarios.
Posteriormente, el Gobierno Nacional,
mediante Decreto 2816 de 2006[31] estableció el “Programa de Protección de Derechos Humanos del
Ministerio del Interior y de Justicia”, cuyo objetivo era velar por la
protección de los derechos humanos de la “población objeto del Programa que
se encuentre en situación de riesgo cierto, inminente y excepcional, como
consecuencia directa y en razón del ejercicio de sus actividades o funciones
políticas, públicas, sociales o humanitarias”.
Al igual que la Ley 199 de 1995, el
Decreto 2816 de 2006 identificó a las personas en riesgo de sufrir
vulneraciones a sus derechos humanos por razón de sus actividades de cara a la
sociedad. A continuación, se transcribe esa lista:
“Artículo 2°. Población objeto. El Programa prestará protección a
personas comprendidas dentro de los siguientes grupos: 1. Dirigentes o
activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición. 2.
Dirigentes o activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunales,
gremiales, sindicales, campesinas y de grupos étnicos. 3. Dirigentes o
activistas de organizaciones de Derechos Humanos y miembros de la misión
médica. 4. Testigos de casos de violación a los Derechos Humanos y de
infracción al Derecho Internacional Humanitario, independientemente de que no
se hayan iniciado los respectivos procesos disciplinarios, penales y
administrativos, en concordancia con la normatividad vigente. 5. Periodistas y
comunicadores sociales. 6. Alcaldes, Diputados, Concejales y Personeros.
7. Dirigentes de organizaciones de población en situación de desplazamiento. 8.
Funcionarios responsables del diseño, coordinación o ejecución de la Política
de Derechos Humanos o de Paz del Gobierno Nacional. 9. Exfuncionarios que hayan
tenido bajo su responsabilidad el diseño, coordinación o ejecución de la
Política de Derechos Humanos o de Paz del Gobierno Nacional.” (Negrilla agregada).
Mediante Decreto 4065 de 2011[32]
se creó la Unidad Nacional de Protección -UNP, cuyo
objetivo es articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de
protección a quienes determine el Gobierno Nacional que por virtud de sus
actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales,
humanitarias o como activistas de derechos humanos, entre otras, se encuentren
en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida,
integridad, libertad y seguridad personal o en razón al ejercicio de un cargo
público u otras actividades que pueden generar riesgo extraordinario, y
garantizar la oportunidad, eficiencia e idoneidad de las medidas que se
otorgan.
Lo anterior, en cumplimiento de las
funciones establecidas en el artículo 4° de la referida norma.
Recientemente, con la expedición del
Decreto 2137 del 19 de noviembre de 2018, se creó  la "Comisión
del Plan de Acción Oportuna (PAO) para defensores de derechos humanos, líderes
sociales, comunales, y periodistas", cuyo objetivo principal es la
prevención y protección individual y colectiva de los derechos a la vida, la
libertad, la integridad y la seguridad de los defensores de derechos humanos,
líderes sociales y periodistas, entre otros.
Con la anterior normativa el Estado
pretende consolidar los diferentes programas de protección y los recursos
destinados por el Gobierno Nacional para la seguridad de las personas que se
dedican a la defensa de los derechos humanos en Colombia.
En el ámbito internacional la Asamblea
General de las Naciones Unidas también se ha referido a la promoción y
protección de los derechos de los defensores de derechos humanos, definiéndolos
como aquellas personas que se esfuerzan por salvaguardar las garantías civiles
y políticas de uno o varios individuos mediante actuaciones tendientes a
asegurar el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales; a
través, de la defensa de la vida, la alimentación, la seguridad, la salud, la
educación y la libertad de circulación, entre otros.
En conclusión, el Estado colombiano
tiene la obligación legal de brindar  todas las medidas de seguridad a las
personas que desempeñan funciones de relevancia social en defensa de los
derechos humanos, mediante la articulación, orientación y coordinación de
programas de protección dirigidos a defensores de
derechos humanos, líderes sociales, periodistas, comunicadores sociales,
alcaldes, diputados y concejales, entre otros, de manera individual o colectiva
para garantizar su vida, libertad, integridad y seguridad.
7. El derecho a la seguridad personal cuando se
encuentra en riesgo la vida. Reiteración de
jurisprudencia
El artículo 2° de la Constitución
Política establece como principios fundamentales del Estado “asegurar la convivencia pacífica” y “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su
vida”. Lo anterior, al elevar la vida a un valor esencial, el cual
debe ser protegido y defendido por las autoridades públicas y los particulares.
Para esta Corporación el derecho a la seguridad
personal está íntimamente ligado con el derecho a la vida (artículo 11 C.P.) al
tener éste último un carácter fundamental e “inviolable”, cuya
responsabilidad de protección recae sobre el Estado cuando se encuentre bajo
amenaza.
La Corte en la Sentencia
T-719 de 2003 indicó que la seguridad personal comporta tres
“manifestaciones”, como:
(i) valor constitucional pues se
constituye como uno de los elementos del orden público que garantiza  “las condiciones necesarias para el ejercicio de todos los
derechos y libertades fundamentales por parte de las personas que habitan el
territorio nacional”;
(ii) derecho colectivo en la medida en
que cobija a todos los miembros de la sociedad cuando se encuentren ante
circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos como el
patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad pública, la
moral administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (Art.
88, C.P.); y,
(iii) derecho fundamental pues a
pesar de no estar previsto en la Constitución Política como tal, se relaciona
intrínsecamente con la dignidad humana y con los derechos a la vida y a la
integridad personal[33]. Así las cosas, implica que todas las personas deben recibir una protección adecuada por parte de las
autoridades ante riesgos extraordinarios, por rebasar éstos los niveles
soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad.
En la referida oportunidad, la Sala
Tercera de Revisión señaló que se debe efectuar un análisis de las
características de especial vulnerabilidad del sujeto que solicita la
protección para determinar cuáles son los riesgos que pueden calificarse dentro
de dichos niveles. En esa medida, en la Sentencia T-719 de 2003 la Corte acogió
la denominada “escala de riesgos”, mediante cinco niveles
diferenciables. A saber:
(i) mínimo: aquel en el
cual la persona solo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales[34];
(ii) ordinario: el
soportado por igual por quienes viven en sociedad[35];
(iii) extraordinario:
aquel que ninguna persona tiene el deber jurídico de soportar[36];
(iv) extremo: se presenta
cuando una persona está sometida a un riesgo extraordinario, grave e inminente
que amenaza con lesionar su vida o la integridad personal[37]; y
(v) consumado: se
configura cuando el riesgo que la persona no tiene el deber jurídico de
soportar se ha concretado, y, por lo tanto, se han vulnerado los derechos a la
vida o integridad personal[38].
En todo caso, debe confluir un análisis
de las características de especial vulnerabilidad del sujeto que solicita la
protección, puesto que hay grupos que históricamente han sufrido amenazas a su
seguridad personal, tales como los defensores de derechos humanos, los
desplazados y los sindicalistas, entre otros.
Posteriormente, esta Corporación en la Sentencia T-339 de 2010
precisó la diferencia entre “riesgo” y “amenaza” con el fin de
determinar el ámbito en que la administración puede otorgar medidas de
protección especial. De esta manera, consideró necesario definir, además de una
escala de riesgos, una escala de amenazas. A saber:
·
Nivel de riesgo: a) mínimo: la persona sólo
se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y; b) ordinario:
proviene tanto de factores internos como externos a la persona y que se deriva
de la convivencia en sociedad, los ciudadanos deben soportar los riesgos que
son inherentes a la existencia humana y a la vida en sociedad. En este nivel no
es posible exigir del Estado medidas de protección especial.
·
Nivel de amenaza: a) ordinaria: representa un
peligro específico e individualizable, cierto, importante, excepcional y
desproporcionado. Cuando concurran todas estas características, el sujeto podrá
invocar su derecho fundamental a la seguridad personal para recibir protección
por parte del Estado para hacer cesar las causas de la alteración del goce
pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el inicio de la lesión se
vuelva violación definitiva del derecho y; extrema: se presenta
cuando una persona se encuentra sometida a una amenaza que cumple con todas las
características señaladas anteriormente y además, el derecho que está en
peligro es el de la vida o la integridad personal.
En este nivel el individuo puede exigir la protección directa de sus
derechos a la vida y a la integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que
invocar el derecho a la seguridad como título jurídico para exigir protección
por parte de las autoridades[39].
En suma, la vida y la integridad personal son derechos fundamentales
que deben ser garantizados y preservados por el Estado.
Frente a individuos cuyo nivel de riesgo sea como
mínimo extraordinario, la Sala
Primera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional reiteró que los
contenidos concretos de esta obligación son: (i) “identificar el tipo de
amenaza que se cierne sobre la persona[40]”, (ii) “valorar cada situación individual y la existencia, las
características y la fuente del riesgo que se ha identificado[41]” , (iii) “definir de manera oportuna las medidas y medios de
protección específicos, adecuados y suficientes[42]” , (iv) “la obligación de asignar tales medios[43]” , (v) “la obligación de evaluar periódicamente la evolución del
riesgo extraordinario, así como de tomar las decisiones correspondientes para
responder a dicha evolución”, (vi) “la obligación de dar una respuesta
efectiva, en caso de signos de concreción o realización del riesgo
extraordinario, y de adoptar acciones específicas para mitigar o disminuir sus
efectos”, y, finalmente, (vii) “la prohibición de adoptar decisiones que
generen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus
circunstancias”[44] .
Así mismo, las autoridades encargadas del estudio y la
implementación de medidas de seguridad tienen una serie de obligaciones
relativas a la debida diligencia respecto a la valoración y determinación de
las amenazas, ya que su incumplimiento también conduce a la vulneración del derecho
a la seguridad personal. Por lo anterior, deben tenerse en cuenta las
condiciones específicas del afectado y el contexto social en el cual desarrolla
sus funciones.
8. Programa de Prevención y  Protección a cargo de la Unidad
Nacional de Protección – UNP
El Gobierno Nacional, mediante el Decreto 4065 de 2011, creó la Unidad
Nacional de Protección -UNP- como una entidad de orden nacional, con personería
jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, adscrita
al Ministerio del Interior, con carácter de organismo nacional de seguridad
(Art. 1).
El artículo 3 de citado decreto establece que el objetivo de la UNP es
articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección a
quienes por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones
políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas o de género,
entre otras, se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de
sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal o en
razón al ejercicio de un cargo público u otras actividades que pueden generar
riesgo extraordinario.
Seguidamente, el artículo 4 de la referida norma establece dentro de
las funciones de la UNP, entre otras:
(i) definir las medidas de protección
que sean oportunas, eficaces e idóneas, y con enfoque diferencial, atendiendo a
los niveles de riesgo identificados;
(ii) implementar los programas de
protección que determine el Gobierno Nacional, de competencia de la unidad, dirigidos
a salvaguardar los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la
seguridad personal;
(iii) hacer seguimiento y evaluación a
la oportunidad, idoneidad y eficacia de los programas y medidas de protección
implementadas, así como al manejo que de las mismas hagan sus beneficiarios y
proponer las mejoras a que haya lugar;
(iv) brindar de manera especial
protección a las poblaciones en situación de riesgo extraordinario o extremo
que le señale el Gobierno Nacional o se determine de acuerdo con los estudios
de riesgo que realice la entidad; y
(v) realizar la evaluación del riesgo a
las personas que soliciten protección, dentro del marco de los programas que
determine el Gobierno Nacional, de competencia de la unidad, en coordinación
con los organismos o entidades competentes.
Aunado a lo anterior, el Decreto 4912 de 2011 (compilado en el
Decreto 1066 de 2015[45]) organizó el Programa de Prevención y
Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad
de personas, grupos y comunidades que se encuentran en riesgo extraordinario o
extremo, con base, entre otros, en un “enfoque diferencial”[46].
El artículo 2.10 del Decreto 4212 de 2011 define las medidas de
prevención como “acciones que emprende o elementos físicos de que dispone el
Estado para el cumplimiento del deber de prevención en lo que se refiere a la
promoción del respeto y garantía de los derechos humanos de los sujetos
protegidos del programa”, dentro de las cuales prescribe las siguientes: (i) los
planes de prevención y de contingencia[47]; (ii) los
cursos de autoprotección[48]; (iii)
el patrullaje[49];
y (iv) la revista policial[50].
Asimismo, precisa que las medidas de
protección son “acciones que emprende o elementos físicos de que dispone el
Estado con el propósito de prevenir riesgos y proteger los derechos a la vida,
integridad, libertad, y seguridad personal de los protegidos” (Art. 3,
numeral 9[51]).
Las medidas de protección se clasifican según el nivel de riesgo y
según el cargo. En atención al riesgo pueden ser: (i) esquema de protección[52]; (ii) recursos
físicos de soporte a los esquemas de seguridad[53]; (iii) medio
de movilización[54]; (iv) apoyo
de reubicación temporal[55]
; (v) apoyo de trasteo[56]; (vi) medios
de comunicación[57]; y (vii) blindaje
de inmuebles e instalación de sistemas técnicos de seguridad[58].
En todo caso, la UNP determinará el nivel de riesgo, la necesidad y
la idoneidad de las medidas según las recomendaciones del Cuerpo Técnico de
Recopilación y Análisis de Información (CTRAI),  del Grupo de Valoración
Preliminar (GVP) y del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de
Medidas – CERREM.
En relación con la estrategia de protección, el Decreto 4912 de 2011
señala que la misma será coordinada por la UNP[59], y contempla 2 tipos de procedimientos de protección: (i) en virtud
del riesgo y (ii) en razón del cargo.
Frente a las personas en virtud del riesgo, el artículo 40 de la
referida norma define un procedimiento ordinario a través de las siguientes
etapas:
(i) recepción
de solicitud de protección y caracterización del solicitante.
(ii)
verificación de la pertenencia del solicitante a la
población objeto del programa de protección y análisis de la existencia del
nexo causal entre el riesgo y la actividad que desarrolla por parte de la UNP;
(ii) recopilación y análisis de la
información en campo sobre la situación de riesgo por parte del CTRAI[60], mediante la consulta a diferentes entidades públicas y organismos
de seguridad del Estado;
(iii) análisis de la situación de
riesgo por parte del GVP[61], presentada por el CTRAI;
(iv) validación del nivel de riesgo determinado a cargo del CERREM, quien profiere las
recomendaciones al director de la UNP de las medidas a que haya lugar;
y,
(v)
la adopción de medidas de protección por parte de este último funcionario,
la notificación de la decisión, la implementación de las medidas, su
seguimiento y su reevaluación[62].
Finalmente, los artículos 44, 45 y 46 del Decreto 4912 de 2011
definen, en su orden, las causales de suspensión de las medidas de protección,
el procedimiento para la suspensión y, por último, la finalización de las
medidas de protección. El respectivo Comité podrá recomendar la finalización de
las medidas de protección, entre otras, (i) “por el resultado de la
valoración de nivel de riesgo, si de éste se concluye que la medida de
protección ha dejado de ser necesaria o que no la amerita, en atención a la realidad
del riesgo que pese sobre el protegido del programa, (ii) cuando se demuestre
la falsedad de la información, (iii) cuando el protegido no permita la
reevaluación del riesgo, (iv) por solicitud expresa y libre del protegido, (v)
por vencimiento del periodo o cargo, (vi) por imposición de medida de
aseguramiento o pena privativa de la libertad, (vii) por imposición de sanción
de destitución del cargo, y, finalmente, (viii) por muerte del protegido”[63].
9. Análisis del caso concreto
En el presente caso se advierte que el 27 de julio de 2018, de
conformidad con el artículo 2.4.1.2.9 del Decreto 1066 de 2015, modificado por
el Decreto 567 de 2016, la UNP aprobó a favor del señor Javier Alfonso Alba
medidas urgente de seguridad, consistentes en: “un (1) hombre de protección,
un (1) chaleco blindado y un (1) botón de apoyo”.
Lo anterior, debido a que se acreditaron circunstancias de riesgo o
amenaza específicas, individualizables y presentes respecto del accionante,
como consecuencia del ejercicio de su labor como Alcalde Local de Bosa, de las
cuales tuvieron conocimiento las autoridades competentes en diferentes
ocasiones[64].
Sin embargo, la Sala constata que dicho esquema de seguridad le fue
modificado al accionante mediante la Resolución No. 10221 del 6 de diciembre de
2018 al finalizar la medida  “Un (1) hombre de protección”, en atención
a las recomendaciones del Comité Especial de Servidores y Ex Servidores
Públicos. La anterior decisión fue confirmada en el Acto Administrativo No.
1389 de 2019.
Así las cosas, el actor formuló la presente acción de tutela cuya
pretensión principal es que la unidad accionada ratifique la asignación de un
hombre de protección (escolta), al considerarla necesaria para garantizar su
seguridad personal, dado el nivel de riesgo extraordinario al que se encuentra
sometido debido al desempeño de su cargo público como Alcalde de la localidad
de Bosa[65], una de las
más grandes del Distrito Capital, que enfrenta distintos contextos
delincuenciales que afectan la tranquilidad y seguridad de sus habitantes[66].
Para la Sala la anterior petición resulta razonable pues  está involucrada
la garantía constitucional a la seguridad personal del demandante, la cual se
ha visto afectada por el ejercicio de sus funciones[67].
Afirmación que fue confirmada por la Directora de Derechos Humanos de la
Secretaría Distrital de Gobierno, quien, mediante oficio del veintinueve (29)
de marzo de dos mil diecinueve (2019), informó que el 27 de julio de 2018 el
accionante requirió atención y orientación jurídica al haber sido objeto de una
amenaza con arma de fuego el día 26 del mismo mes y año al encontrarse
desempeñando un operativo en la localidad de Bosa[68].
Asimismo, del material probatorio obrante en el expediente se
demuestra que   el señor Javier Alfonso Alba Grimaldos se encuentra calificado
con un riesgo extraordinario (según Resolución No. 1389 de 2019)[69],
por lo cual, de conformidad con la jurisprudencia constitucional y el Decreto
4912 de 2011, es titular de las medidas de protección otorgadas por la UNP.
De otro lado, según el análisis de la información y el resultado de
las actividades desarrolladas por el peticionario como Alcalde Local de Bosa, recopiladas
por el Grupo de Valoración Preliminar, el nivel de riesgo del accionante tiene
una matriz de 53.33%[70].
En tales términos, la solicitud de protección del derecho fundamental
a la seguridad personal del actor impetrada en la presente acción de tutela es procedente
pues el accionante aún continúa desempeñando sus funciones como Alcalde Local
de Bosa; circunstancia  esta que incluye, entre otros, liderar los operativos
de recuperación de terrenos invadidos por la banda “Los Tierreros” y
mejorar las condiciones de seguridad de la referida localidad, diligencias administrativas
por las cuales fue amenazado y se profirieron medidas urgentes de protección.
La anterior afirmación quedó plasmada en la Resolución No. 1389 de
2019, “por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”, en
los siguientes términos:
“No comprendo cómo se puede dejar de lado, sin atención, las
recomendaciones que en su momento hicieran otras autoridades conocedoras de las
condiciones de riesgo denunciadas, como las manifestadas por el Mayor DIEGO
FERNANDO LOPÉZ MALDONADO, comandante de la Estación Séptima de Policía de Bosa,
quien confirma los hechos en los cuales en cumplimiento de los deberes legales
propios del cargo, por labores que viene adelantado la Alcaldía, determina los
seguimientos de los que he sido víctima y las amenazas, presuntamente por la
recuperación del Humedal la Isla, invadido por una banda criminal llamada “Los
Tierreros”, a lo que se suman las actividades que se lideran para mejorar las
condiciones de seguridad de la localidad (…)[71]”
En el referido acto administrativo se constata que el accionante
informó que por los hechos relacionados en precedencia el Comandante de la
Estación Séptima de Policía de Bosa requirió a la entidad accionada que el
esquema de protección a nombre del Alcalde Javier Alba Grimaldos se incrementara
con “un escolta adicional y un vehículo blindado”[72].
Así las cosas, la Sala encuentra que la decisión de la UNP de
finalizar la medida de protección “un (1) hombre de protección”
previamente asignada al señor Javier Alfonso Alba Grimaldos -como Alcalde Local
de Bosa-, luego de haber calificado su nivel de riesgo como extraordinario,
desconoce su derecho a la seguridad personal. Lo anterior por cuanto, luego de
analizar las resoluciones mediante las cuales se modificó el esquema de
seguridad proporcionado al actor, se concluye que no existe una justificación
válida para la finalización de la medida relacionada con “Un (1) hombre de
protección”[73].
Si bien es cierto, la Sala reconoce que la UNP tiene plena autonomía
para adoptar, ajustar, modificar, suspender y finalizar las medidas otorgadas a
personas objeto de protección en razón al riesgo, no se puede desconocer que el
accionante fue evaluado con un nivel de riesgo extraordinario con una matriz
del 53.33%.
Para esta Corporación resulta insuficiente que la entidad accionada
haya proferido las Resoluciones Nos. 10221 de 2018 y 1389 de 2019 únicamente
con base en argumentos técnicos, omitiendo el deber de pronunciarse sobre la
situación de contexto en la que se encuentra inmerso el accionante en el
ejercicio de sus funciones en la localidad de Bosa, y a pesar del nivel de
riesgo extraordinario que determinó el Grupo de Valoración Preliminar – GVP, el
19 de noviembre de 2018.
Lo anterior, desconociendo que el Decreto 4912 de 2011[74]
establece que el respectivo comité podrá recomendar la finalización de las
medidas de protección cuando, entre otras, se concluya que la medida de
protección ha dejado de ser necesaria o que no se amerita, en atención a la
realidad del riesgo que pese sobre el protegido del programa.
Sin embargo, pese a que en los referidos actos administrativos la UNP
afirma que las circunstancias de riesgo y las amenazas específicas e individualizables
que denunció el actor ante las autoridades competentes, y por las cuales el 27
de julio de 2018 le fue otorgado como medidas de protección: “Un (1) hombre
de protección, Un (1) Chaleco Blindado y Un (1) Botón de Apoyo”, fueron
tenidas en cuenta al momento de efectuar el estudio de nivel riesgo, no expone
motivos que justifiquen la modificación del esquema de seguridad originalmente
asignado.
Asimismo, la Sala encuentra que la entidad adoptó las medidas de
protección sugeridas por el Comité Especial de Servidores y Ex Servidores
Públicos sin valorar el riesgo individual del actor en atención a las
situaciones de contexto en las cuales desempeña sus funciones como Alcalde
Local de Bosa, análisis que resultaba necesario según la jurisprudencia
constitucional que señala: “las autoridades deben tener en cuenta la
condición de quienes se ven expuestos a soportar mayores cargas en la garantía
de sus derechos fundamentales, así como la situación y el contexto específico que
los rodea”[75].
En el mismo sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos -CIDH,
mediante comunicado de prensa No. 008 del 15 de enero de 2019, al pronunciarse
sobre la situación de las personas defensoras de derechos humanos, líderes y
lideresas sociales, comunales, políticas y sindicales, entre otros, en
Colombia, resaltó la importancia que tiene profundizar el análisis de contexto
para la evaluación del riesgo y para la adopción de las medidas de protección,
bajo un enfoque diferenciado que tenga en cuenta las circunstancias particulares
de quien requiere la protección y el lugar en que ejerce sus funciones o
labores.
En la referida oportunidad, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos - CIDH recordó el cuestionamiento hecho por las organizaciones de la
sociedad civil sobre la eficacia de las medidas de protección otorgadas por la
UNP; en particular, sobre el análisis de riesgo, los retrasos y la
implementación de medidas de protección, así como los procedimientos de
levantamiento de medidas.
El organismo internacional insistió en la obligación del Estado
colombiano de profundizar en el análisis de contexto de quienes son objeto de
amenazas que comprometen su integridad personal y de fortalecer la coordinación
entre las autoridades a nivel central y local para que estas últimas aporten
información valiosa para reducir el riesgo mediante la adopción de medidas
preventivas y de protección.
Finalmente, la CIDH recordó que “los actos de violencia y otros
ataques contra defensoras y defensores de derechos humanos no sólo afectan las
garantías propias de todo ser humano, sino que atentan contra el papel
fundamental que juegan estos actores en la sociedad. Dichos actos perjudican
además a todas aquellas personas para quienes trabajan, dejándoles en un estado
de mayor vulnerabilidad y sumiéndolos en una situación de indefensión. La labor
de defensores y defensoras es esencial para la construcción de una sociedad
democrática y la consolidación del Estado de Derecho”[76]
En el presente caso, la Sala no comparte lo expuesto por la demandada
en la Resolución No. 1389 de 2019[77] pues el contenido
del referido acto administrativo no ofrece argumentos que fundamenten la
decisión tomada por la UNP, la accionada únicamente se limita a afirmar que la
medida obedeció al estudio técnico realizado por especialistas que cuentan con
la experticia e infraestructura técnica indispensable para establecer si una
persona requiere o no medidas de protección, sin descartar que el riesgo de
seguridad del accionante ya no fuera “actual, inminente, serio,
individualizable, concreto, presente, importante, claro, discernible,
excepcional y desproporcionado”[78], por lo que
era procedente finalizar la medida de protección: “Un (1) hombre de
protección”.
La Sala reitera que esta
Corporación en la Sentencia T-124 de 2015 resaltó la importancia de evaluar el
contexto en el que se encuentran los ciudadanos al momento de efectuar la
valoración del riesgo por parte de la UNP, entidad que no debe delimitarse
solamente a la situación subjetiva del solicitante, sino que también debe tener
en cuenta:
“la situación específica que rodea al amenazado,
tales como ‘el lugar de residencia, la pertenencia a un partido político,
la actividad sindical, la situación económica, la actividad profesional, la
labor desempeñada como empleado de cierta entidad estatal o empresa privada,
los vínculos familiares, ciertas actuaciones realizadas o haberse visto
involucrado en acciones adelantadas por grupos armados que actúan por fuera de
la ley. Circunstancias que bien pueden ser motivo de una mayor exposición a una
situación de acentuada vulnerabilidad en relación con el resto de la población’[79]”
Lo anterior, en el marco de
un proceso administrativo mediante el cual se profiera una decisión sobre la adopción de
medidas de protección, su prórroga o retiro.
En el presente caso, la UNP no demostró dentro del proceso de tutela que
las medidas otorgadas al actor en la Resolución No. 1389 de 2019, prima
facie, le garantizan la protección de su derecho fundamental a la seguridad
personal. En consecuencia, la Corte accederá a la solicitud hecha por el
accionante de “ratificar la asignación del hombre de protección”, medida
aprobada el 27 de julio de 2018 por esa entidad, con el fin de proteger los derechos
fundamentales a la vida y a la seguridad personal.
Así las cosas, esta Corporación considera que la falta de motivación
del acto administrativo que modificó las medidas de protección inicialmente
asignadas al cuerpo de seguridad del accionante conlleva al restablecimiento del
esquema de protección otorgado al señor Javier Alfonso Alba Grimaldos  el 27 de
julio de 2018: esto es, “Un (1) hombre de protección, Un (1) Chaleco
Blindado y Un (1) Botón de Apoyo”.
Por lo anterior, se dejará sin efectos la Resolución No. 1389 del 13
de febrero de 2019, “por medio de la cual se resuelve un recurso de
reposición”[80]. Asimismo,
se dejará sin  efectos el Acto Administrativo No. 10221 del 6 de diciembre de
2018, expedido por la Unidad Nacional de Protección, que modificó el esquema de
seguridad otorgado al actor en trámite de emergencia el 27 de julio de 2018 al
acreditarse circunstancias de riesgo o amenazas específicas, individualizables
y presentes como consecuencia del ejercicio de su labor como Alcalde Local de
Bosa.
En consecuencia, la Unidad Nacional de Protección deberá, en el
término de cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de la notificación de
esta decisión, restablecer el esquema de seguridad original asignado, el 27 de
julio de 2018, al señor Javier Alfonso Alba Grimaldos.
La Corte aclara que la orden de restituir al accionante el esquema de
seguridad original, el cual incluye “Un (1) hombre de protección”,
resulta del decaimiento de los actos administrativos, mediante los cuales se
modificaron las medidas de protección inicialmente otorgadas, por falta de
motivación y sin efectuar un estudio completo del contexto de la zona y la
situación individual de Javier Alfonso Alba Grimaldos en el ejercicio de sus
funciones. El esquema de protección asignado al actor se deberá extender por
cuatro (4) meses a partir de la fecha efectiva de la dejación del cargo de
Alcalde Local de Bosa.
Asimismo, se ordenará a la UNP que una vez culminado el periodo
institucional del señor Javier Alfonso Alba Grimaldos como Alcalde Local de
Bosa y transcurridos los cuatro (4) meses señalados en precedencia deberá
reevaluar el nivel de riesgo del accionante con el objeto de adoptar las
decisiones que correspondan sobre el esquema de seguridad concedido, las cuales
deben fundarse, de manera precisa y suficiente, en los estudios y evaluaciones
técnicas de seguridad del protegido, y en un profundo análisis de contexto,
teniendo en cuenta su condición de ex funcionario público, el lugar en que
ejerció sus funciones y dando cumplimiento al protocolo de recolección y
análisis de la información, incluidas las entrevistas a autoridades locales,
distritales y a terceros. Lo anterior, con el fin de que las medidas que se
adopten sean adecuadas y cumplan sus objetivos.
El carácter transitorio de la orden a impartir está fundado en el
principio de temporalidad, el cual, según lo previsto por el artículo 2.15 del
Decreto 4912 de 2011, implica que “las medidas de protección tienen carácter
temporal y se mantendrán mientras subsista un nivel de riesgo extraordinario o
extremo, o en tanto la persona permanezca en el cargo, según el caso”[81].
Lo anterior, con el fin de garantizar la libertad de configuración de
la administración y su competencia legal, así como la capacidad administrativa
y técnica de la UNP, para evaluar la situación de riesgo de las personas y
determinar, según los criterios técnicos, de disponibilidad y de uso eficiente
de los recursos, la adopción, el ajuste o la finalización de las medidas de
protección.
En esa medida, la orden de restituir el esquema de protección
inicialmente asignado al accionante  en los términos señalados en esta
providencia no anula ni vulnera la autonomía de la UNP para decidir sobre las
futuras medidas de protección a favor del señor Javier Alfonso Alba Grimaldos,
ni le impone una carga excesiva. Por el contrario, habida cuenta de su
temporalidad, para la Corte es claro que la concesión de lo pretendido por el
peticionario representa una carga que razonablemente puede asumir la UNP y que,
en todo caso, está sujeta a un nuevo estudio de seguridad y a la decisión que esa
autoridad determine en relación con la necesidad y adopción de las medidas de
protección para garantizar su seguridad personal.
En consecuencia, la Sala revocará las decisiones de tutela de
instancia y, en su lugar, concederá el amparo del derecho a la seguridad
personal del accionante. Para tal efecto, ordenará a la UNP que, en el término
de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta
providencia, restituya el esquema de seguridad otorgado al accionante el 27 de
julio de 2018 en trámite de emergencia[82],
el cual se deberá mantener por un lapso de cuatro (4) meses, posteriores a la
dejación del cargo de Alcalde Local de Bosa.
Asimismo, se ordenará a la UNP que luego del término de los cuatro (4)
meses señalados en precedencia reevalúe el nivel de riesgo del accionante con
el objeto de  adoptar las decisiones que correspondan sobre el esquema de
seguridad concedido, en los términos señalados en esta providencia.
Los actos administrativos que
se profieran en el marco de reevaluación del nivel de riesgo de Javier Alfonso
Alba Grimaldos deberán estar motivados de manera suficiente. Para tal efecto,
se deberá hacer referencia expresa y detallada de las razones que fundamenten
tales decisiones, específicamente los motivos que soportan la calificación del
nivel de riesgo y la necesidad de modificar, reducir y/o finalizar las medidas
de protección del accionante.
En todo caso, la Sala reitera
que la UNP es la entidad que tiene la competencia y los recursos humanos y
técnicos para determinar el nivel de riesgo de un ciudadano y las medidas de
protección a adoptar, si así lo considera.
III.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la
sentencia proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá el veintinueve (29) de mayo de dos mil diecinueve (2019),
que confirmó el fallo dictado por el Juzgado Cuarenta y Siete Penal del
Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá D.C. el nueve (9) de abril de dos
mil diecinueve (2019), que declaró improcedente la acción de tutela impetrada
por el señor Javier Alfonso Alba Grimaldos en contra de la Unidad Nacional de
Protección – UNP y el Ministerio del Interior. En su
lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental a la seguridad
personal del accionante por las razones expuestas en la parte
motiva de esta sentencia.
SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTOS la Resolución
No. 1389 del 13 de febrero de 2019[83] y el Acto
Administrativo No. 10221 del 6 de diciembre de 2018, expedido por la Unidad
Nacional de Protección, que modificó el esquema de seguridad otorgado al actor
en trámite de emergencia el 27 de julio de 2018 al acreditarse circunstancias
de riesgo o amenazas específicas, individualizables y presentes como
consecuencia del ejercicio de su labor como Alcalde Local de Bosa.
TERCERO.- ORDENAR a la Unidad Nacional de
Protección –UNP que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas
contadas a partir de la notificación de esta providencia, restituya  a Javier Alfonso Alba Grimaldos,
Alcalde Local de Bosa, el esquema de seguridad original otorgado en trámite de
emergencia el 27 de julio de 2018, el cual incluye “Un (1) hombre de
protección, el mismo se deberá mantener por un lapso de cuatro (4) meses, posteriores
a la dejación del cargo de Alcalde Local de Bosa.
CUARTO.- ORDENAR a la
UNP que, una vez culminado el periodo institucional del señor Javier Alfonso
Alba Grimaldos como Alcalde Local de Bosa y transcurridos cuatro (4) meses
siguientes a dicha fecha, realice un nuevo estudio del nivel de riesgo del
accionante, para lo cual, deberá profundizar el análisis de contexto en el cual
el accionante desarrolló sus labores como funcionario público, dando
cumplimiento al protocolo de recolección y análisis de la información,
incluidas las entrevistas a autoridades locales, distritales y a terceros. Lo
anterior, con el fin de que las medidas que se adopten sean adecuadas y cumplan
sus objetivos.
QUINTO.- PREVENIR a la
UNP que debe motivar de manera suficiente los actos administrativos que
profiera en el marco del procedimiento de análisis del nivel de riesgo de las
personas que son objeto del programa de protección a su cargo, especialmente
aquellas decisiones que dispongan la modificación, reducción y/o finalización
de medidas de protección. Para tal efecto, deberá hacer referencia expresa y
detallada de las razones que fundamentan tales decisiones.
SEXTO.-Por Secretaría
General líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
A LA SENTENCIA
T-002/20
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Motivación
de los actos de la UNP, debe estar fundamentada en la valoración y las pautas
para calificar a la persona, especialmente en los casos en los que se le va a
desmontar un esquema de seguridad (Salvamento parcial de voto)
La motivación
de los actos administrativos que emite la UNP debe estar fundamentada en la
valoración y las pautas establecidas para calificar a la persona, especialmente
en los casos en los que se le va a desmontar un esquema de seguridad. De este
modo, quienes hayan sido objeto de medidas no pueden ser despojados de estas
sin que previamente se les dé a conocer las razones por las cuales su nivel de
riesgo y amenaza ha disminuido, pues ello puede poner en peligro su integridad
personal.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Juez de
tutela, de manera excepcional, podría ordenar la continuidad de las medidas de
protección (Salvamento parcial de voto)
Por regla general el juez de tutela debe ordenar a
la UNP que evalúe nuevamente el riesgo debido a que la decisión no estuvo
suficientemente motivada y omitió valorar circunstancias mencionadas por los
accionantes. Por el contrario, y solo de manera excepcional, ha afirmado que se
podría ordenar la continuidad de las medidas de protección, cuando se concluya
que en el caso concreto existen pruebas ciertas de la apremiante situación de
riesgo de las personas evaluadas. Lo anterior, teniendo en cuenta que la UNP es
la entidad especializada que cuenta con la infraestructura técnica necesaria,
así como también con el material probatorio, los elementos y el personal
técnico y profesional especializado a efectos de proferir una valoración
ajustada al escenario real de seguridad del accionante, que tenga en cuenta su
procedencia rural, el escenario y las circunstancias históricas, sociales,
económicas y políticas del lugar donde se presentan las amenazas
Acción de tutela instaurada
por Javier Alfonso Alba contra la Unidad Nacional de Protección -UNP- y el
Ministerio del Interior.
Magistrada ponente:
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento
salvamento parcial de voto a la sentencia proferida en el asunto de la
referencia.
1. En esta ocasión se resolvió la acción de tutela presentada por el
ciudadano Javier Alfonso Alba. En su concepto la Unidad Nacional de Protección
-UNP y el Ministerio del Interior vulneraron su derecho fundamental a la
seguridad personal al expedir las Resoluciones No. 10221 de 2018 y No. 1389 de
2019, actos administrativos que modificaron su esquema de seguridad y
suprimieron la asignación de un hombre de protección, ignorando las amenazas
recibidas por organizaciones criminales presentes en la localidad de Bosa que
lo exponen a riesgos inminentes como alcalde de la mencionada localidad.
El Juzgado Cuarenta y Siete Penal del Circuito de Función de
Conocimiento de Bogotá y la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Buga, en primera y segunda instancia respectivamente, declararon
improcedente la acción de tutela al considerar que no se encontraba satisfecho
el requisito de subsidiariedad.
2. Esta Corporación, a través de la sentencia T-002 de 2020, revocó
las decisiones de instancia y, en su lugar, concedió el amparo solicitado. Como
resultado de ello dejó sin efectos las Resoluciones No. 10221 de 2018 y 1389
del 13 de febrero de 2019 y le ordenó a la Unidad Nacional de
Protección -UNP- restituir el esquema de seguridad original -un hombre de
protección- por un lapso de cuatro (4) meses posteriores a la dejación del
cargo de alcalde local de la localidad de Bosa, momento en el que tendrá que
realizar un nuevo estudio del nivel de riesgo en el que profundice en el
contexto del accionante, cumpliendo con el protocolo de recolección y
analizando la información, incluidas entrevistas a autoridades locales,
distritales y terceros.
Superada la procedibilidad formal de la acción de tutela la Sala
Séptima de Revisión encontró vulnerados los derechos del accionante en tanto
los actos administrativos que ordenaron retirar el esquema de seguridad no
fueron suficientemente motivados con el contexto del caso y no atendieron a las
pruebas que sugerían un posible riesgo para la seguridad del actor, por
ejemplo, el concepto del comandante de la Estación Séptima de la Policía de
Bosa.
3. Son dos las razones que me llevan a salvar el voto de forma
parcial. Si bien participo del amparo otorgado por ausencia de motivación de
los actos administrativos que decidieron el retiro de la medida de seguridad
del accionante. No comparto: (i) la consideración en la cual se asegura que la
UNP no tuvo en cuenta lo señalado por el comandante de la Estación Séptima de
la Policía de Bosa; ni (ii) la orden emitida por la Sala de restablecer la
medida “Un (1) hombre de protección” al esquema de seguridad otorgado al
actor por un lapso de cuatro (4) meses.
4. Con relación a la valoración de la UNP considero que no son
exactas las afirmaciones que se hacen en la sentencia según las cuales, la
accionada no tuvo en cuenta en su estudio las entrevistas llevadas a cabo
durante el estudio del riesgo ni los estudios técnicos necesarios para determinar
el nivel de riesgo de actor, ello por cuanto, una vez verificado el contenido
de la Resolución No. 1389 de 2019 y demás elementos presentes en el plenario,
la UNP sí hizo mención y valoró el concepto del comandante de la Estación
Séptima de la Policía de Bosa incluyéndolo en su estudio del riesgo.
A mi parecer, en lo que falla la accionada es en motivar debidamente
los actos administrativos, comoquiera que no se explicaron las razones por las
cuales, a pesar del contexto particular en el que se mueve el actor y las
amenazas recibidas en su contra se suprimió del esquema de seguridad al hombre
de protección que se le asignó de manera inicial.
En esa medida, en la parte considerativa era necesario precisar que
la motivación de los actos administrativos que emite la UNP deben estar
fundamentados en la valoración y las pautas establecidas para calificar a la
persona, especialmente en los casos en los que se le va a desmontar un esquema
de seguridad. De este modo, quienes hayan sido objeto de medidas no pueden ser
despojados de estas sin que previamente se les dé a conocer las razones por las
cuales su nivel de riesgo y amenaza ha disminuido, pues ello puede poner en
peligro su integridad personal.
5. Sin perjuicio de lo anterior, se debe
aclarar que la ponencia omitió mencionar que la UNP en la Resolución No. 1389
de 2019 admitió que no valoró unas llamadas amenazantes, al tratarse de uno de
los elementos considerados para proveer el esquema inicial. No obstante,
considero que, respecto de este punto particular, la accionada sí tenía la
obligación de incluirlas a fin de determinar con mayor certeza el porcentaje
del nivel de riesgo del señor Javier Alfonso Alba.
6. Ahora bien, respecto de la orden
emitida por la Sala de restablecer la medida “Un (1) hombre de protección”
al esquema de seguridad otorgado al actor, por un lapso de cuatro (4) meses, es
pertinente recordar la jurisprudencia reciente de esta Corporación. En esta se
ha señalado que por regla general el juez de tutela debe ordenar a la UNP que
evalúe nuevamente el riesgo debido a que la decisión no estuvo suficientemente
motivada y omitió valorar circunstancias mencionadas por los accionantes[84]. Por el contrario, y solo de manera excepcional, ha afirmado que
se podría ordenar la continuidad de las medidas de protección, cuando se
concluya que en el caso concreto existen pruebas ciertas de la apremiante
situación de riesgo de las personas evaluadas[85].
Lo anterior, teniendo en cuenta que la
UNP es la entidad especializada que cuenta con la infraestructura técnica
necesaria, así como también con el material probatorio, los elementos y el
personal técnico y profesional especializado a efectos de proferir una
valoración ajustada al escenario real de seguridad del accionante, que tenga en
cuenta su procedencia rural, el escenario y las circunstancias históricas,
sociales, económicas y políticas del lugar donde se presentan las amenazas.
7. Por lo tanto, ante la falta de
elementos que permitan concluir que en este caso aplica la excepción que avala
al juez de tutela ordenar de entrada el restablecimiento del esquema inicial
del actor, la Sala Séptima de Revisión únicamente ha debido ordenar a la UNP,
que de manera inmediata realizara un nuevo estudio del riesgo, advirtiendo que
en el nuevo acto administrativo que emita; (i) incluya las llamadas amenazantes
que recibió el actor y que la misma accionada admitió que no tuvo en cuenta en
su estudio y (ii) motive de manera suficiente las razones por las cuales tomó
la decisión de suprimir del esquema la medida de un hombre de protección.
Fecha
ut supra,
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
[1] Integrada por las magistradas Cristina Pardo
Schlesinger y Diana Fajardo Rivera.
[2] En adelante
UNP.
[3] Medidas de
protección adoptadas mediante trámite de urgencia el 27 de julio de 2018, de
conformidad con el artículo 2.4.1.2.9 del Decreto 1066 de 2015, modificado por
el Decreto 567 de 2016.
[4] Folio 1 del
cuaderno principal. (En adelante se entenderá que todos los folios a los que se
haga referencia hacen parte del cuaderno principal, a menos que se indique lo
contrario).
[5] Ibídem.
[6] Folio 1.
[7] Folios 41 y
42.
[8] Folio 43.
[9] Folios 49
al 53.
[10] Folios 64 y
65.
[11] Folios 87 y
88.
[12] Folios 104
al 107.
[13] Folios 97 y
98.
[14] Folios 74 y
173.
[15] Folios 134
a 139.
[16] Folios 140
a 141.
[17] Folio 2016.
[18] Mediante el
cual se le informó al actor que la solitud de esquema de protección se remitió
a la Unidad Nacional de Protección en atención al Decreto 1066 de 2015.
[19] Del
11 de mayo de 2018, en el cual se le informó al accionante que su caso sería
enviado al Grupo de Valoración Preliminar – GVP con el objetivo de analizar su
situación de riesgo.
[20] Proferida
por la Unidad Nacional de Protección, mediante la cual se resuelve no reponer
la Resolución No. 10221 de 2018.
[21] En el
cual el señor Javier Alfonso Alba Grimaldos informa a esa autoridad sobre las
amenazas en su contra.
[22] Mediante
la cual se le informa al actor que la Personería Local de Bosa requirió al
Comandante de la Policía Nacional y al Subsecretario de Seguridad y Convivencia para que,
conforme a sus competencias, garanticen su vida e integridad personal.
[23] Por medio
de la cual la Secretaría Distrital de Seguridad Convivencia y Justicia solicitó
a la Policía Nacional la implementación de medidas preventivas a nombre del
accionante para garantizar su vida, seguridad, libertad e integridad personal.
[24] Mediante
la cual se resolvió adoptar las decisiones emitidas por el Comité Especial para
el caso del señor Javier Alfonso Alba Grimaldos, atendiendo lo dispuesto en el
numeral 8, artículo 2.4.1.2.40 del Decreto No. 1066 de 2015.
[25] Por
medio de la cual se resuelve un recurso de reposición.  En el citado acto
administrativo la UNP concluyó que la Resolución No. 10221 de 2018 cumplió a
cabalidad con la normalidad del Programa de Protección (artículos 2.4.1.2.1,
2.4.1.2.5 y 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, modificado por el Decreto 567
de 2016.
[26] Artículo
229 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[27]
Sentencia SU-961 de 1999.
[28] Modificada
por la Ley 1941 de 2018, 'por medio de la cual se prorroga, modifica y
adiciona la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las
Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014', publicada en el Diario Oficial No.
50.811 de 18 de diciembre de 2018’.
[29] Derogada
por el artículo 50 del Decreto 200 de 2003, publicado en el Diario Oficial No
45.086 de 3 de febrero de 2003, 'Por el cual se determinan los objetivos y la
estructura orgánica del Ministerio del Interior y de Justicia, y se dictan
otras disposiciones'.
[30] Modificado
por los Decretos 4200 de 2004 y 2816 de 2006.
[31] Derogado por el artículo 55 del Decreto 1740 de 2010.
[32] Modificado por el Decreto 300 de 2017, 'por el cual
se modifica la estructura de la Unidad Nacional de Protección (UNP)',
publicado en el Diario Oficial No. 50.156 de 23 de febrero de 2017.
[33] Reiterado
en la Sentencia T-411 de 2018.
[34] Sentencia T-719 de 2003. “Nivel de riesgo mínimo.
Ocupa este nivel quien vive en condiciones tales que los riesgos a los que se
enfrenta son únicamente los de muerte y enfermedad naturales – es decir, se
trata de un nivel en el cual la persona sólo se ve amenazada en su existencia e
integridad por factores individuales y biológicos. En realidad, nadie se ubica
únicamente en este nivel, porque todas las personas están insertas en un contexto
social determinado, sometiéndose por ende a los riesgos propios del mismo”.
[35] “Nivel de riesgo ordinario, soportado por
igual por quienes viven en sociedad. Se trata de los riesgos ordinarios, implícitos en la
vida social, a los que se hizo referencia al principio de este acápite. A
diferencia de los riesgos mínimos, que son de índole individual y biológica,
los riesgos ordinarios que deben tolerar las personas por su pertenencia a una
determinada sociedad pueden provenir de factores externos a la persona –la
acción del Estado, la convivencia con otras personas, desastres naturales -, o
de la persona misma”.
[36] “Nivel
de riesgo extraordinario, que las personas no están obligadas a soportar. Es
este nivel el de los riesgos extraordinarios, que las personas no están
jurídicamente obligadas a soportar, por lo cual tienen derecho a recibir
protección especial de las autoridades frente a ellos. Para determinar si un
riesgo tiene las características y el nivel de intensidad suficiente como para
catalogarse de extraordinario y justificar así la invocación de un especial
deber de protección estatal, es indispensable prestar la debida atención a los
límites que existen entre este tipo de riesgo y los demás. Así, el riesgo en cuestión
no puede ser de una intensidad lo suficientemente baja como para contarse entre
los peligros o contingencias ordinariamente soportados por las personas; pero
tampoco puede ser de una intensidad tan alta como para constituir un riesgo
extremo, es decir, una amenaza directa contra los derechos a la vida e
integridad personal de quien se ve sometido a él”.
[37] “Nivel
de riesgo extremo que amenaza la vida o la integridad personal. Este es el
nivel de los riesgos que, por su intensidad, entran bajo la órbita de
protección directa de los derechos a la vida e integridad personal. Cuando los
riesgos puestos en conocimiento de las autoridades reúnen todas las
características señaladas anteriormente –esto es, cuando son específicos,
individualizables, concretos, presentes, importantes, serios, claros y
discernibles, excepcionales y desproporcionados, y además se llenan los
siguientes requisitos, los derechos a la vida y a la integridad personal
estarían amenazados. Estos requisitos adicionales son (i) que el riesgo sea
grave e inminente, y (ii) que esté dirigido contra la vida o la integridad de
la persona, con el propósito evidente de violentar tales derechos”.
[38] “Riesgo
consumado. Este es el nivel de las violaciones a los derechos, no ya de los
riesgos, a la vida e integridad personal: la muerte, la tortura, el trato
cruel, inhumano o degradante, representan riesgos que ya se han concretado y
materializado en la persona del afectado. En tales circunstancias, lo que
procede no son medidas preventivas, sino de otro orden, en especial
sancionatorias y reparatorias”.
[39] Sentencia
T-399 de 2010.
[40] Sentencia
T-666 de 2017.
[41] Sentencia
T-750 de 2011.
[42] Sentencia
T-666 de 2017.
[43] Ibídem.
[44] Sentencia
T-750 de 2011.
[45] Por medio
del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del
Interior.
[46]
Decreto 4912 de 2011. Art. 9. Entre otros, este programa se rige por los
principios de buena fe, causalidad, complementariedad, concurrencia,
consentimiento, coordinación, eficacia, enfoque diferencial, exclusividad, goce
efectivo de derechos, idoneidad, oportunidad, reserva legal, subsidiariedad y
temporalidad, según lo previsto por el artículo 2 ibídem.
[47] “La
Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior con el apoyo de
la Unidad Nacional de Protección, los departamentos y los municipios
concurrirán en la formulación de los planes de prevención y de
contingencia contemplando un enfoque diferencial, que tendrán por objeto
contrarrestar las amenazas, disminuir las vulnerabilidades, potenciar las
capacidades institucionales y sociales y fortalecer la coordinación
institucional y social para la disminución del riesgo. Los Planes de
Prevención y Contingencia determinarán las estrategias y actividades
a implementar; las entidades llamadas a desarrollarlas en el marco de sus
competencias, así como los diferentes indicadores de gestión,
producto e impacto para determinar su oportunidad, idoneidad y eficacia”.
[48] “Herramienta
pedagógica que tiene el propósito de brindar a las personas, grupos y
comunidades en situación de riesgo, contemplando un enfoque diferencial,
elementos prácticos que permitan disminuir sus vulnerabilidades e
incrementar sus capacidades a fin de realizar una mejor gestión efectiva
del mismo”.
[49] “Es
la actividad desarrollada por la Fuerza Pública .con un enfoque general,
encaminada a asegurar la convivencia y seguridad ciudadana y dirigido a
identificar, contrarrestar y neutralizar la amenaza”.
[50] “Es
la actividad desarrollada por la Policía Nacional con un enfoque
particular, preventivo y disuasivo, encaminada a establecer una
interlocución periódica con el solicitante de la medida”.
[51] Corresponde
al numeral 9 del artículo 2.4.1.2.3 del Decreto 1066 de 2015.
[52] Compuesto por los recursos físicos y humanos otorgados a
los protegidos del Programa para su protección. Tipo 1: Esquema individual
corriente para brindarle seguridad a una sola persona, e incluye: 1 vehículo
corriente, 1 conductor y 1 escolta. Tipo 2: Esquema individual blindado para
brindarle seguridad a una sola persona, e incluye: 1 vehículo blindado, 1
conductor y 1 escolta. Tipo 3: Esquema individual reforzado con escoltas,
para brindarle seguridad a una sola persona, e incluye: 1 vehículo corriente o
blindado, 1 conductor y 2 escoltas. Tipo 4: Esquema individual reforzado con
escoltas y vehículo, para brindarle seguridad a una sola persona, e incluye: 1
vehículo blindado, 1 vehículo corriente, 2 conductores y hasta 4 escoltas. Tipo
5: Esquema colectivo, para brindarle protección a un grupo de 2 o más personas,
e incluye: 1 vehículo corriente o blindado, 1 conductor y 2 escoltas.
[53] “Son los
elementos necesarios para la prestación del servicio de protección de personas
y consisten entre otros en vehículos blindados o corrientes, motocicletas,
chalecos antibalas, escudos blindados, medios de comunicación y demás que
resulten pertinentes para el efecto”.
[54] “Modificado
por el artículo 2 del Decreto Nacional 567 de 2016. Es el recurso que se
otorga a un protegido en procura de salvaguardar su vida, integridad, libertad
y seguridad, durante los desplazamientos. Estos pueden ser de las siguientes
clases: Tiquetes aéreos internacionales, tiquetes aéreos nacionales o apoyo de
transporte fluvial o marítimo”.
[55] “Constituye la
asignación y entrega mensual al protegido de una suma de dinero de entre uno
(1) y tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, según las
particularidades del grupo familiar del caso, para facilitar su asentamiento en
un lugar diferente a la zona de riesgo. Este pago se aprobará hasta por
tres (3) meses y el monto se determinará tomando en consideración el
número de personas del núcleo familiar con los que se reubica el protegido”.
[56] “Consiste en
el traslado de muebles y enseres de las personas que en razón de la situación
de riesgo extraordinario o extremo deban trasladar su domicilio”.
[57] “Son los
equipos de comunicación entregados a los protegidos para permitir su contacto
oportuno y efectivo con los organismos del Estado, el Programa de Prevención y
Protección, a fin de alertar sobre una situación de emergencia, o para
reportarse permanentemente e informar sobre su situación de seguridad”.
[58] “Modificado por el Art. 2, Decreto Nacional 567 de 2016. Consiste
en los elementos y equipos de seguridad integral, para el control del acceso a
los inmuebles de propiedad de las organizaciones donde se encuentre su sede
principal. 95. Según el artículo 6 del Decreto 4912 de 2011 son objeto de
protección en razón del riesgo, entre otros, los siguientes sujetos: “1.
Dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de
oposición. 2. Dirigentes, representantes o activistas de organizaciones
defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas,
comunales o campesinas. 3. Dirigentes o activistas sindicales. 4. Dirigentes,
representantes o activistas de organizaciones gremiales. 5. Dirigentes,
Representantes o miembros de grupos étnicos. 6. Miembros de la Misión
Médica. 7. Testigos de casos de violación a los derechos humanos y de
infracción al Derecho Internacional Humanitario. 8. Periodistas y comunicadores
sociales. 9. Víctimas de violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al
Derecho Internacional Humanitario, incluyendo
dirigentes, lideres, representantes de organizaciones de población
desplazada o de reclamantes de tierras en situación de riesgo
extraordinario o extremo”. Por su parte, el artículo 7 ibídem
enlista a las personas objeto de protección en razón del cargo: “1. Presidente de la
República de Colombia y su núcleo familiar. Los demás
familiares que soliciten protección, estarán sujetos al resultado
de la evaluación del riesgo. 2. Vicepresidente de la República de
Colombia y su núcleo familiar. 3. Los Ministros del Despacho. 4. Fiscal
General de la Nación5. Procurador General de la Nación. 6.
Contralor General de la República. 7. Defensor del Pueblo en el orden
nacional. 8. Senadores de la República y Representantes a la
Cámara. 9. Gobernadores de Departamento. 10. Magistrados de la Corte
Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y del Consejo
Superior de la Judicatura”.
[59] Artículo
25. Corresponde al artículo 2.4.1.2.25 del Decreto 1066 de 2015.
[60] Cuerpo
Técnico de Recopilación y Análisis de Información.
[61] Grupo
de Valoración Preliminar.
[62] Cfr.
Decreto 4912 de 2011. Art. 43. “Procedimiento para la implementación de las
medidas de protección para personas en razón del cargo. Éste será́
adoptado mediante manual y consta de las siguientes etapas, entre otras:
Identificación y verificación de la calidad del protegido / Notificación al
protegido / Adopción de la medida y coordinación con Policía Nacional / Supervisión
del uso de la medida / Notificación de la finalización de la medida una vez el
protegido se separe del cargo”.
[63] Sentencia
T-411 de 2018.
[64] Según
informe la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá,  los días 16
de abril, 24 de mayo y 27 de julio de 2018 el actor denunció atentados contra
su vida en integridad.
[65] A
folio 06 se observa copia del Acta de Posesión No. 005 del 2 de enero 2018
mediante la cual se Posesionó el señor Javier Alba Grimaldos en el cargo de
Alcalde Local código 030 de grado 05 de la Alcaldía Local de Bosa.
[66] Folio
9. Sobre la situación actual de la Localidad de Bosa resulta pertinente
mencionar que, según el Análisis de datos Siedco de la PONAL, entre enero y
octubre de 2019 en la referida localidad se registraron 487 casos de amenazas y
84 homicidios, delitos catalogados como de alto impacto. Fuente: Cálculos
propios con información de SIEDCO de la DIJIN - PONAL. Información extraída el
día 01/11/2019. Elaborado por la Oficina de Análisis de Información y Estudios
Estratégicos. Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia. Información
sujeta a cambios.  http://analitica.scj.gov.co/analytics/saw.dll?Portal&PortalPath=/shared/OAIEE/SIEDCO/_portal/An%C3%A1lisis%20de%20datos%20Siedco&NQUser=publico&NQPassword=publico2019
[67]
La Sala Séptima de Revisión  precisa
que el accionante solicitó el restablecimiento de la medida de protección que
se concedió en el año 2018 en razón al cargo de “funcionario público”
que desempeña. No obstante, una vez revisado el Decreto 1225 de 2012, Por el
cual se modifica y adiciona parcialmente el Decreto 4912 del 26 de diciembre de
2011, se constata que la protección en virtud del cargo únicamente
contempla a alcaldes distritales y municipales. Por lo
anterior, es claro que para el caso del señor Javier Alba Grimaldos la norma
aplicable es la señalada en el numeral 15 del artículo 2.4.1.2.6 del Decreto
1066 de 2015, modificado por el Decreto 567 de 2016; es decir, “otros
servidores públicos”, y dada su condición de Alcalde Local de Bosa, el
análisis del caso concreto se realizará en razón del riesgo por las funciones
que ejecuta.  Ver folio 10 del cuaderno principal del expediente.
[68] Información
que se constata en el memorando expedido por la Directora de Derechos Humanos
de la Secretaría de Gobierno, el 29 de marzo de 2019. Folio 168.
[69] “Por
medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”.
[70] El Instrumento Estándar de Valoración de Riesgo
(matriz) es la herramienta técnica de medición de los parámetros de amenaza,
riesgo y vulnerabilidad, los cuales se mueven entre los siguientes porcentajes
según los resultados obtenidos: (i) ordinario hasta el 49%, (ii) extraordinario
del 50% al 79% y (ii) extremo de 80% a 100%.
[71] Folio
130.
[72] Ibídem.
[73] Resolución
No. 10221 de 2018, “por medio de la cual se adoptan unas medidas de Protección
de acuerdo con las deliberaciones hechas por parte del Comité Especial para
casos de servidores y ex servidores públicos”. Folios 181 al 185.
[74] Artículos
44, 45 y 46 del Decreto 4912 de 2011.
[75] Sentencia
T-388 de 2019.
[76] Corte
Interamericana de Derechos Humanos, comunicado de prensa No. 008 de 2019,
expedida con ocasión a la visita de trabajo realizada en Colombia, del 27 al 30
de noviembre de 2018, sobre la alarmante situación de asesinatos de líderes y
lideresas sociales y personas defensoras de derechos humanos.
[77] “por medio de la cual se resuelve un recurso de
reposición”,
[78] Sentencia
T-224 de 2014.
[79] Sentencia
T-124 de 2015.
[80] Mediante
la cual la Unidad Nacional de Protección resolvió no reponer la Resolución No.
10221 del 6 de diciembre de 2018.
[81] El parágrafo 2 del artículo 2.4.1.2.40 del Decreto
1066 de 2015, modificado por el Decreto 567 de 2016, prevé que “el nivel de
riesgo de las personas que hacen parte del Programa de Protección será
revaluado una vez al año, o antes si existen nuevos hechos que puedan generar
una variación del riesgo”.
[82] Según
el artículo 2.4.1.2.9 del Decreto 1066 de 2015, modificado por el Decreto 567
de 2016. Medidas de Emergencia.
[83] “Por
medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”
[84] Ver sentencias T-591 de 2013,
T-190 de 2014, T-224 de 2014, T-460 de 2014, T-399 de 2018, T-473 de 2018,
T-367 de 2019 y T-388 de 2019.
[85] Sentencia T-078 de 2013.