T-114-19
Sentencia T-114/19
DERECHO A LA LICENCIA DE PATERNIDAD-Caso en que EPS
negó prestación por cuanto accionante no cumplió los requisitos mínimos de
cotización durante el periodo de gestación de la madre
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD COMO
REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Procedencia dada
la menor eficacia del mecanismo judicial ante la Superintendencia Nacional de
Salud previsto en la ley 1122 de 2007
De conformidad con lo expresado por el
Superintendente de Salud a la Sala Plena de la Corte Constitucional, la entidad
tiene una capacidad administrativa limitada respecto de sus facultades
jurisdiccionales para resolver los conflictos que se le presenten de
conformidad con lo establecido en la ley. Por tanto, mientras persistan dichas
dificultades y de conformidad con las circunstancias concretas del caso
estudiado, el mecanismo jurisdiccional ante la Superintendencia de Salud no es
un medio idóneo y eficaz para la protección inmediata de derechos fundamentales
de los usuarios del SGSSS, razón por la cual la acción de tutela es el medio
eficaz para proteger los derechos fundamentales invocados por el accionante
ACCION DE TUTELA PARA OBTENER
RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LICENCIA DE PATERNIDAD-Procedencia
excepcional cuando afecta derechos fundamentales
La jurisprudencia de esta Corporación ha
sostenido que los mecanismos que brinda la jurisdicción ordinaria laboral
pueden resultar ineficaces para proteger los derechos de los niños y niñas, los
cuales se ven afectados por la denegación del acceso al derecho a la licencia
de paternidad. En consecuencia la Corte ha aceptado que en situaciones fácticas
como la presente, la acción de tutela se convierte en el mecanismo idóneo para
la protección de los derechos fundamentales alegados
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL, NATURALEZA Y
CARACTERISTICAS DE LA LICENCIA DE PATERNIDAD-Reiteración de jurisprudencia
LICENCIA DE PATERNIDAD Y SU RELACION CON
EL PRINCIPIO DEL INTERES SUPERIOR DEL MENOR DE EDAD
La licencia de paternidad desarrolla el
principio del interés superior del menor de edad, consagrado en el artículo 44
Superior y en la Convención Internacional de los Derechos del Niño. Además, se
erige como una forma de satisfacer el derecho al cuidado que tienen todos los
niños y niñas, pues reconoce que la presencia activa, participativa y
permanente del padre es fundamental en el desarrollo del hijo . Por último,
configura un derecho subjetivo del padre, como una expresión del derecho a
fundar una familia y un mecanismo que permite el cumplimiento de los deberes que
se desprenden de la responsabilidad parental y contribuye a la erradicación de
estereotipos de género negativos, como que las mujeres son las únicas
cuidadoras de los niños en la familia.
LICENCIA DE PATERNIDAD-Requisitos
La Superintendencia de Salud retomo el
criterio de exigir la cotización mínima de dos (2) semanas al sistema de salud
con el fin de determinar el reconocimiento y pago de dicha licencia. No
obstante, otras posturas, como la de la EPS accionada, exigen la cotización
ininterrumpida durante todo el periodo de gestación
PAGO DE LICENCIA DE PATERNIDAD A
TRABAJADORES DEPENDIENTES-Responsabilidad en cabeza de empleador y EPS
Los obligados a realizar el pago de la
licencia de paternidad son, en primer lugar, el empleador actual en virtud de su
vínculo contractual y del artículo 121 del Decreto Ley 019 de 2012 y, en
segundo término, la EPS actual que perciba los aportes del usuario del sistema
contributivo del SGSSS, de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 1 de la
ley 1822 de 2018
DERECHO A LA
LICENCIA DE PATERNIDAD-Orden al empleador y a la EPS, pagar la totalidad de
la licencia de paternidad al accionante
Referencia: Expediente T-7.022.081.
Acción de tutela presentada
por José Rodolfo Parada Acevedo contra la Nueva EPS.
Procedencia: Juzgado Segundo Civil del
Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta.
Asunto: Requisito de cotización mínima para el reconocimiento y
pago de la licencia de Paternidad. Mínimo vital. Procedibilidad de la acción de
tutela para solicitar pago de licencia de paternidad.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Sexta de Revisión de
la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes
Cuartas y las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz
Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión de la
providencia dictada el 30 de julio 2018 por el Juzgado Segundo Civil del
Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta, dentro de la acción
de tutela promovida por José Rodolfo Parada Acevedo contra la Nueva EPS y el Consorcio Minero de Cúcuta LTDA.
El asunto llegó a esta Corporación, en virtud de
lo ordenado por los artículos 86 (inciso 2°) de la Constitución y 32 del
Decreto 2591 de 1991. Mediante Auto del 29 de octubre de 2018, la Sala Número
Diez de Selección de Tutelas de esta Corporación lo escogió para su revisión
y lo asignó a este despacho para su sustanciación.
I.
ANTECEDENTES
A. Hechos y pretensiones
1.  El
señor José Rodolfo Parada Acevedo afirma que se encuentra afiliado a la Nueva
EPS como cotizante dependiente desde el 1° de noviembre de 2017 y hasta el momento
de la presentación de la acción de tutela[1].
Así mismo, que su empleador, el Consorcio Minero de Cúcuta LTDA., realizó los
aportes correspondientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud
durante dicho periodo.
2.  El
tutelante indica que durante la vigencia de su contrato laboral su esposa dio a
luz, por lo que el 15 de mayo de 2018 la Nueva EPS le reconoció licencia de
paternidad No. 004301420 de 2018 por un término de 8 días hábiles[2]. En consecuencia, tomó el tiempo de su
licencia de paternidad para acompañar a su familia. Sin embargo, su empleador y
la EPS le han negado el pago de la misma.
3.  Del material probatorio del proceso, se desprende que el accionante reside junto con su pareja y su hijo menor de
edad en el municipio de Pamplona, Norte de Santander[3].
Adicionalmente, se conoce que el accionante: (i) es minero desde el año 2015; (ii)
percibe quincenalmente un ingreso que oscila entre $600.000 y $800.000; (iii) cuenta con nivel educativo de segundo grado de primaria; y
(iv) que su pareja no tiene empleo formal, por lo que su familia no posee otras
fuentes de ingreso económico[4].
4.  Asevera
que en la industria minera en la cual labora, se hacen contratos de trabajo a
término fijo inferiores a un año que inician en enero de cada anualidad y
finalizan aproximadamente el 20 de diciembre, lo anterior debido a que se
requiere del mantenimiento en la mina. No obstante, indica que se cotiza
durante el mes de diciembre y enero del año siguiente, por lo que no se puede
alegar por parte de la EPS que no ha cotizado ininterrumpidamente durante el
periodo de gestación de su hijo[5].
5.  El
accionante interpuso acción de tutela en la que sostiene que el no pago de la
licencia de paternidad por parte de la EPS accionada viola sus derechos
fundamentales a la seguridad social y al debido proceso[6].
B. Actuación procesal
Mediante auto del 16
de julio de 2018, el Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en
Restitución de Tierras de Cúcuta avocó conocimiento de la acción de tutela.
Además, vinculó como accionadas al proceso a la Nueva EPS y al Consorcio Minero
de Cúcuta LTDA. para que se pronunciaran sobre los hechos de la demanda[7].
El Juez de instancia,
celebró diligencia de ampliación de los hechos soporte de la solicitud de
amparo el 17 de julio de 2018. En dicha oportunidad, el accionante manifestó
que labora en el consorcio Minero de Cúcuta aproximadamente desde julio de
2017, época desde la cual no se ausentó de las labores que debía realizar, con
la única excepción de los 10 días correspondientes a la licencia de paternidad
por el nacimiento de su bebé.
Además, expresó que su
trabajo es por tareas y que le pagan cada 15 días entre $600.000 y $800.000.
Dijo que en el mes de mayo de 2018 recibió su pago en la primera quincena por
un valor de $600.000, después de los descuentos respectivos, y en la segunda
por un monto alrededor de $150.000. Precisó que los 10 días de licencia de
paternidad los disfrutó en la segunda quincena del mes en mención. Finalmente,
manifestó que en la empresa para la cual labora le informaron que el pago de la
licencia de paternidad la haría la EPS[8].
Respuesta del Consorcio Minero de Cúcuta LTDA.
Por medio de su Gerente, el
Consorcio Minero de Cúcuta LTDA. informó[9] que el accionante ha suscrito con la empresa varios contratos de
trabajo a término fijo, que por lo general inician en los meses de enero y
terminan en el mes de diciembre y durante los mismos ha pagado la seguridad
social del tutelante, quien se encuentra afiliado a la Nueva EPS desde el 1º de
noviembre de 2017.
Refirió que tiene
conocimiento que al trabajador se le otorgó la licencia de paternidad mediante
el documento número 004301420, expedido por la NUEVA EPS, con fecha del 15 de
mayo al 24 de mayo de 2018 para un total de 9 días, la cual no había sido
cancelada. Al respecto, aseguró que por disposición legal la licencia de
paternidad debe ser pagada por la EPS a la cual se encuentra afiliado el
trabajador, y no por el empleador.
Finalmente, aportó como
pruebas, copia del pago de afiliación a la Nueva EPS del 27 de febrero de 2018
y copias del pago de los aportes a salud correspondientes a los meses de
septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2017 y de los meses de marzo,
abril, mayo y junio de 2018[10]. Los aportes de los meses de septiembre y octubre de 2017 se realizaron
a la EPS Comparta, mientras que los demás fueron efectuados a instancias de la
Nueva EPS.
Por medio de un segundo documento[11], el
Gerente de la empresa, además de reiterar lo manifestado en el escrito de
contestación, señaló que el accionante, en el mes de marzo de 2018 devengó
$1.279.605; en el mes de abril $1.001.499 y en el mes de mayo $1.071.364.
Además, indicó que la licencia de paternidad no ha sido pagada debido a que el
valor autorizado por la EPS fue cero (0) pesos y en las planillas de asistencia
de la mina se registra que el actor no laboró desde el 14 de mayo al 20 de mayo
de 2018.
Respuesta de la Nueva EPS
La Nueva EPS, con
posterioridad al término otorgado, informó que verificado su sistema evidenció
que el accionante está activo para recibir la asegurabilidad en el Sistema
General de Seguridad Social en Salud en el Régimen Contributivo desde noviembre
de 2017. Para sustentar sus afirmaciones presentó imágenes en las que se
exponían los datos de afiliación del accionante y se relacionaban los aportes
realizados desde noviembre de 2017 hasta la fecha[12].
Señaló que la entidad determinó no pagar la prestación económica
en atención a que no se efectuaron las cotizaciones durante todo el periodo de
gestación de la madre. Así, indicó que el accionante no realizó aportes al
SGSSS de forma completa, sino que inició en el mes de noviembre de 2017 y dejó
de aportar en el mes de enero de 2018. A su vez, explicó que durante algunos
meses se realizaron aportes parciales: por 14 días en febrero y por 16 días en
marzo. De otra parte, la licencia inició en el mes de mayo, por lo que concluyó
que sólo cotizó tres meses de forma completa[13].
También argumentó que la acción de tutela no es el medio idóneo
para solicitar el reembolso de gastos médicos o transportes, incapacidades y
licencias de maternidad y paternidad, puesto que para ello existen otros medios
jurídicos previstos en la normativa vigente.
Finalmente, solicitó que se deniegue la acción de tutela
interpuesta por no acreditarse la concurrencia de las exigencias previstas por
la Corte Constitucional para no aplicar las normas que racionalizan la
cobertura del servicio y porque el accionante supuestamente cuenta con otro
medio de defensa ante la justicia ordinaria y la Superintendencia de Salud[14].
C. Decisión objeto de revisión
Sentencia de única instancia
Por medio de
sentencia del 30 de julio de 2018, el Juzgado Segundo Civil del Circuito
Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta denegó la acción de tutela
por considerarla improcedente. Indicó que no cumplía el requisito de
subsidiariedad, ya que el accionante contaba con un mecanismo expedito, idóneo
y eficaz ante la Superintendencia Nacional de Salud para el reconocimiento de
las prestaciones económicas solicitadas[15].
El juez de instancia
agregó que a partir del material probatorio allegado no era posible concluir
que se generara al actor un perjuicio irremediable o una afectación directa a
sus derechos fundamentales, por lo que no resultaban aplicables los criterios
establecidos por la Corte Constitucional para que procediera la protección de
manera transitoria de los derechos invocados.
II. ACTUACIONES LLEVADAS A CABO POR LA CORTE CONSTITUCIONAL EN
SEDE DE REVISIÓN
En sede de revisión, la
Magistrada Sustanciadora, mediante Auto del 26 de noviembre de 2018,
solicitó varias pruebas con el fin de contar con mayores elementos de juicio
para resolver el asunto de la referencia acerca de la situación económica del
accionante y su familia, así como de los pagos de aportes efectivamente
realizados al SGSSS por parte del accionante.
Así mismo, solicitó a la Superintendencia de Salud que se pronunciara respecto de la
interpretación que ha dado a los requisitos consagrados en el parágrafo 2° del
artículo 1° de la Ley 1822 de 2017 para acceder a la licencia de paternidad.
Respuesta de la Nueva EPS
A la Nueva EPS se le ofició para que informara de manera
precisa y en relación con lo afirmado por el Consorcio
Minero de Cúcuta LTDA, los aportes en salud realizados a favor del accionante y
si presentaron solicitudes de afiliación y desafiliación durante 2017 y 2018. La
EPS se limitó a indicar en su respuesta que, de acuerdo con su sistema,
respecto del accionante “vale indicar que los aportes son desde el mes de
noviembre de 2017 (dejó de cotizar en enero de 2018 – febrero sólo 14 días
marzo 16 días)”[16].
No obstante, la EPS no mencionó la información presentada por el
Consorcio Minero de Cúcuta LTDA, ni informó si se presentaron solicitudes de
desafiliación y afiliación para el caso del accionante durante 2017 y 2018. Por
lo tanto, no se refirió a los aportes realizados por el accionante con
anterioridad a noviembre de 2017.
Respuesta de la Superintendencia de Salud
La Sala ofició a la Superintendencia
de Salud para que se pronunciara respecto de la interpretación que ha dado
a los requisitos consagrados en el parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 1822
de 2017 para acceder a la licencia de paternidad. Lo precedente, con el fin de obtener
un concepto sobre las semanas de cotización necesarias para acceder a la
prestación económica, en el que se tuvieran en cuenta las decisiones que ha
adoptado en ejercicio de las competencias que le fueron otorgadas por el
artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.
La Superintendencia de Salud
manifestó que “para el reconocimiento y pago de la licencia de paternidad
únicamente debe presentarse ante la Entidad Promotora de Salud a la que se
encuentre afiliado el padre, el registro civil de nacimiento del menor dentro
de los 30 días siguientes al alumbramiento y deberá acreditarse que el padre ha
cotizado durante las semanas previas al reconocimiento de la licencia
remunerada de paternidad, tal como prevé el inciso segundo del parágrafo 2° del
artículo 1 de la Ley 1822 de 2017”[17].
Adicionalmente, respecto de
la acreditación de la cotización de las “semanas previas” indicó que
luego de realizar las consultas jurídicas a las dependencias pertinentes,
respecto de las decisiones adoptadas en ejercicio de su función jurisdiccional,
se puede afirmar que:
“… desde 2011 con la expedición de la Ley 1468 de 2011, mantuvo la
tesis de las semanas previas, entendiéndose como mínimo número plural de
semanas 2.
No obstante, con el Decreto 2353 de 2015 y el Decreto 780 de 2016,
la norma fue clara en establecer que se requería de todo el periodo de
gestación.
Luego con la Ley 1822 de 2017 se vuelve al término de las semanas
previas.
De manera que, el periodo de cotización requerido para acceder a
la licencia de paternidad dependerá de cuál es la ley vigente al momento de la
expedición de la misma”[18].
Por su parte, el accionante no respondió al cuestionario
formulado, por lo que la Sala lo requirió nuevamente por medio de auto del
12 de diciembre de 2018.
Así mismo, mediante dicho pronunciamiento requirió a la EPS
accionada para que se pronunciara respecto de lo afirmado por el empleador
sobre los aportes realizados al Sistema de Seguridad Social en Salud. Tanto el
accionante como la EPS se abstuvieron de pronunciarse.
III.
CONSIDERACIONES
Competencia
1. Corresponde a la Corte Constitucional
analizar, en Sala de Revisión, la sentencia proferida dentro de la acción de
tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto objeto de análisis y problema jurídico
2. El
accionante presentó acción de tutela en contra de la Nueva EPS por estimar que
la falta del pago de su licencia de paternidad vulnera sus derechos
fundamentales al debido proceso y a la seguridad social. Manifestó que en vigencia de su contrato laboral tuvo un hijo por lo que la
Nueva EPS le reconoció licencia de paternidad desde el 15 hasta el 24 de mayo
de 2018, la cual no le ha sido pagada.
3. El empleador, vinculado como accionado por el juez de instancia,
informó que el accionante ha suscrito con la empresa varios contratos de
trabajo a término fijo, que por lo general inician en los meses de enero y
terminan en el mes de diciembre y de manera ininterrumpida ha pagado su
seguridad social. Agregó que no pagó la licencia de paternidad solicitada, en
tanto que la EPS autorizó con valor de (0) pesos la respectiva licencia y el
accionante no laboró los días correspondientes a dicho periodo.
4. La
NUEVA EPS determinó no acceder al pago de la prestación económica al establecer
que no se efectuaron cotizaciones durante todo el periodo de gestación de la
madre. Afirmó que el accionante no realizó aportes al SGSSS de forma completa,
sino que inició en noviembre de 2017 y dejó de aportar en enero de 2018.
Además, indicó que la contribución del mes de febrero fue solo por 14 días, en
marzo fue por 16 días y la licencia inició en el mes de mayo, por lo cual
concluyó que el tutelante sólo cotizó tres meses de forma completa.
Adicionalmente, argumentó
que la acción de tutela no es el medio idóneo para solicitar el pago de
licencias de paternidad, puesto que para ello existen otros medios jurídicos
previstos en las normas vigentes. Por lo anterior, solicitó que se denegara por
improcedente la presente acción, por no acreditarse la concurrencia de las
exigencias previstas por la Corte Constitucional para inaplicar las normas que
racionalizan la cobertura del servicio y porque el accionante cuenta con otros
medios de defensa como la justicia ordinaria y el mecanismo jurisdiccional ante
la Superintendencia de Salud.
5. La
presente situación fáctica, exige resolver en primer lugar, si la acción de
tutela es el mecanismo judicial procedente para el reconocimiento y pago de la
licencia de paternidad. En caso de ser procedente, y en consideración a que esa
licencia garantiza el acceso a otros derechos como el mínimo vital, la
Sala entrará a resolver el siguiente problema jurídico:
¿Se
vulneraron los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital
del actor al negarse el pago de la licencia de paternidad, con fundamento en
que no se cotizó de manera ininterrumpida y durante todo el término de la
gestación al sistema de seguridad social en salud?
Para
resolver dicho planteamiento, la Sala analizará: (i) la naturaleza y concepto
de la licencia de paternidad; (ii) el recuento jurisprudencial y normativo del
requisito de cotización mínima para acceder al pago de la licencia de paternidad;
(iii) la regla de cotización de las “semanas previas” al reconocimiento de la
licencia de paternidad; y (iv) las personas y
entidades responsables de pagar la licencia de paternidad a los trabajadores
dependientes; para con las consideraciones que de allí se desprendan resolver
el problema jurídico en el (v) caso concreto.
Procedencia de la acción de
tutela[19]
Legitimación en la
causa por activa y por pasiva
6. Conforme al artículo 86 de la Carta
Política, toda persona podrá presentar acción de tutela ante los jueces para
procurar la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública o algún particular.
Por su parte, el artículo
10º del Decreto 2591 de 1991, regula la legitimación para el ejercicio de la
acción de tutela. Dicha norma establece que la solicitud de amparo puede ser
presentada: (i) a nombre propio; (ii) a través de representante legal; (iii)
por medio de apoderado judicial; o (iv) mediante agente oficioso.
7. En el caso objeto de estudio, se
encuentra acreditado que el tutelante tiene legitimación por activa
para formular la acción de tutela de la referencia, toda vez que es quien
reclama la protección de sus derechos constitucionales fundamentales,
presuntamente vulnerados por la entidad accionada.
8. Por su parte, la
legitimación por pasiva dentro del trámite de amparo hace referencia a la
capacidad legal del destinatario de la acción de tutela para ser demandado,
pues está llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho
fundamental en el evento en que se acredite la misma en el proceso[20]. Según el artículo 86 de la
Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, la tutela procede contra
cualquier autoridad pública y, excepcionalmente, contra particulares: (i)
encargados de la prestación de un servicio público; (ii) cuya conducta afecte
grave y directamente el interés colectivo; o (iii) respecto de quienes el
solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión, de acuerdo con
los casos que la ley establezca para el efecto, entre otros eventos[21].
Particularmente, el inciso 2º del
artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, señala que la acción de tutela procede
contra cualquier autoridad que esté encargada de la prestación del servicio
público de salud.
9. En el asunto de la referencia, la EPS que funge como demandada es un
particular que presta los servicios públicos de salud y de seguridad social y
que, en todo caso, forma parte del SGSSS, por lo que contra ella procede la
acción de tutela.  Por otra parte, el Consorcio Minero de Cúcuta LTDA., es una
persona jurídica de derecho privado respecto de la cual el solicitante afirma
tener una relación de subordinación, por lo que es susceptible de ser demandada
mediante acción de tutela. De acuerdo con lo anterior, se encuentra
demostrada la legitimación por pasiva de la NUEVA EPS y del
Consorcio Minero de Cúcuta LTDA.
Inmediatez
10. Esta
Corporación ha resaltado que, de conformidad con el artículo 86 de la
Constitución, la acción de tutela puede interponerse “en todo momento”
porque no tiene término de caducidad[22]. No
obstante, la Corte también ha sido consistente al señalar que la misma debe
presentarse en un término razonable y proporcionado, a partir del hecho que
generó la presunta vulneración de los derechos fundamentales[23].
El requisito de la
inmediatez pretende entonces que exista “una correlación temporal entre la
solicitud de tutela y el hecho judicial vulnerador de los derechos
fundamentales”[24], de manera que se preserve
la naturaleza de la acción de tutela, concebida como un remedio de aplicación
urgente que demanda protección efectiva y actual de los derechos invocados[25].
Esta Sala considera que, en
este caso, la solicitud de amparo cumple el requisito de inmediatez
debido a que la acción de tutela se interpuso dentro de un plazo razonable. En
particular, se advierte que entre la fecha en la que se expidió la licencia de
paternidad sin pagar, el 15 de mayo de 2018, y la fecha de la interposición del
amparo, el 13 de julio de 2018, han transcurrido aproximadamente dos meses.
Subsidiariedad
11. El
principio de subsidiariedad, conforme al artículo 86 de la Constitución,
implica que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga
de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Sobre el carácter subsidiario de la
acción, la Corte ha señalado que “permite reconocer la validez y viabilidad de los
medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos
legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos”[26]. Es ese reconocimiento el
que obliga a los asociados a incoar los recursos jurisdiccionales con los que
cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos.
En otras palabras, las
personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que
el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o
lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de este
mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de
protección.
12. No obstante, como ha sido reiterado por la jurisprudencia
constitucional, el presupuesto de subsidiariedad que rige la acción de tutela
debe analizarse en cada caso concreto. Por ende, en aquellos eventos en que
existan otros medios de defensa judicial, esta Corporación ha determinado que
existen dos excepciones que justifican su procedibilidad[27]:
(i) cuando el medio
de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo
y eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso
estudiado, procede el amparo como mecanismo definitivo; y,
(ii) cuando, pese a
existir un medio de defensa judicial idóneo, éste no impide la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como
mecanismo transitorio.
13. En cuanto a la primera hipótesis, que se refiere a la idoneidad
del medio de defensa judicial al alcance del afectado, se tiene que ésta no
puede determinarse en abstracto sino que, por el contrario, la aptitud para la
efectiva protección del derecho debe evaluarse en el contexto concreto[28]. El análisis particular resulta
necesario, pues en éste podría advertirse que la acción ordinaria no permite
resolver la cuestión en una dimensión constitucional o no permite tomar las
medidas necesarias para la protección o restablecimiento de los derechos
fundamentales afectados.
14. Ahora
bien, en cuanto a la segunda hipótesis, cabe anotar que su propósito no es otro que el de conjurar o evitar una afectación
inminente y grave a un derecho fundamental. De este modo, la protección que
puede ordenarse en este evento es temporal, tal y como lo
dispone el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, el cual indica: “[e]n el
caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su
orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial
competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el
afectado”[29].
15. Las
anteriores reglas implican que, de verificarse la existencia de otros medios
judiciales, siempre se debe realizar una evaluación de la idoneidad de los
mismos en el caso concreto para determinar si aquellos tienen la capacidad de
restablecer de forma efectiva e integral los derechos invocados. Este análisis
debe ser sustancial y reconocer que el juez de tutela no puede suplantar al
juez ordinario. Por tanto, en caso de evidenciar la falta de idoneidad del otro
mecanismo, la acción puede proceder de forma definitiva[30].
16. Así las cosas, esta Corporación ha
señalado de manera general que, en virtud del principio de subsidiariedad,
las acciones de tutela no proceden para el reconocimiento y pago de derechos de
carácter económico surgidos de una relación laboral, como las licencias de
paternidad. Lo anterior en razón a que aquellos derechos son protegidos en el
ordenamiento jurídico colombiano a través de: (i) las acciones jurisdiccionales
ante la Superintendencia Nacional de Salud; y (ii) los procesos laborales
ordinarios.
17. En consecuencia, es necesario
analizar la idoneidad y eficacia de estos mecanismos jurisdiccionales con el propósito de
establecer si el peticionario puede acudir a ellos —aspecto que implicaría la
improcedencia de la acción de tutela— o si, por el contrario, el actor no se
encuentra en condiciones de agotar dichos medios judiciales —con lo cual el
amparo constitucional sería la vía adecuada para resolver las pretensiones del
tutelante—.
(i)
Idoneidad y eficacia del
mecanismo jurisdiccional de protección de los derechos de los usuarios del SGSSS
a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud
18. La Ley
1438 de 2011 en su artículo 126 otorgó facultades jurisdiccionales a
la Superintendencia Nacional de Salud para que conozca y resuelva controversias
relacionadas con: (i) la denegación de servicios excluidos del Plan de
Beneficios que no sean pertinentes para atender las condiciones particulares
del afiliado; (ii) los recobros entre entidades del sistema; y (iii) el pago
de prestaciones económicas a cargo de las entidades promotoras de salud y el
empleador.
La referida norma modificó el trámite
previsto originalmente en la Ley 1122 de 2007 y estableció que la competencia
jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud debía desarrollarse
mediante un procedimiento preferente y sumario[31], con arreglo
a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía,
celeridad y eficacia. Además, dicha actuación debía garantizar cabalmente los
derechos al debido proceso, defensa y contradicción[32].
También se dispuso que la
demanda se podría presentar por “memorial, telegrama u otro medio de
comunicación que se manifieste por escrito, para lo cual se gozará de
franquicia”[33] y que en un término máximo de
10 días se emitiría la decisión de primera instancia, la cual podría ser
impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación.
19. La
jurisprudencia ha debatido ampliamente si los procesos jurisdiccionales
adelantados ante la Superintendencia de Salud para la
protección de los derechos de los usuarios, en el marco de las relaciones entre
las EPS y los afiliados, tienen un carácter prevalente respecto de la acción de
tutela dadas las facultades jurisdiccionales en cabeza de la mencionada
entidad.
20. Por
una parte, la Corte ha proferido decisiones en las que ha afirmado que no podía
entenderse desplazada la competencia principal del juez de tutela para
garantizar la protección directa e imperativa del derecho fundamental a la
salud, especialmente en los casos en los que se invocaba la protección del
acceso efectivo al servicio. Tales providencias indicaban que no era posible
predicar indistintamente la prevalencia del recurso jurisdiccional existente
ante la Superintendencia de Salud en conflictos de multiafiliación y
relacionados con la solicitud de pago de prestaciones económicas, así como en
los que envolvían el acceso a actividades o procedimientos médicos[34].
21. Por
otra parte, este Tribunal ha estimado[35] que el mecanismo
jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional de Salud tiene carácter
principal en las controversias referidas a los asuntos que son competencia de
dicha entidad, mientras que el juez de tutela reviste una competencia residual
y subsidiaria[36].
En armonía con este
entendimiento, ha precisado que, en algunos casos, el procedimiento ante la
Superintendencia Nacional de Salud es idóneo y eficaz para garantizar
los derechos fundamentales invocados. Por ende, ha declarado la improcedencia
de la acción de tutela cuando los peticionarios omitían agotar dicho trámite[37].
En otros casos, pese a
reconocer el carácter principal y prevalente del mecanismo jurisdiccional ante
dicha autoridad administrativa, ha considerado que no es idóneo o eficaz para
el caso concreto[38], por estimar que no puede
utilizarse dicho medio judicial en eventos en los que se requiere la protección
urgente de los derechos fundamentales invocados o que concurran circunstancias
particulares que hagan imperativa la intervención del juez constitucional[39].
En este sentido, la Corte había dicho
que al momento de analizar la eficacia e idoneidad del mecanismo jurisdiccional
ante la Superintendencia Nacional de Salud, el juez constitucional debía
considerar las siguientes reglas: (i) primero, el procedimiento ante la
Superintendencia se debía considerar como principal y prevalente para resolver
los asuntos asignados a su competencia por la Ley 1122 de 2007, modificada por
la Ley 1438 de 2011, entre los que se encuentran el pago de prestaciones
económicas a cargo de las entidades promotoras de salud y del empleador[40];
(ii) segundo, cuando la tutela se considerara como residual, el juez debía
analizar la idoneidad y eficacia del mecanismo jurisdiccional ante la Superintendencia
con especial atención de las circunstancias particulares que concurrían en el caso
concreto[41].
22. No
obstante lo anterior, a criterio de esta Sala de Revisión, la determinación de
la idoneidad y la eficacia del mecanismo de protección de los derechos de los
usuarios del SGSSS a cargo de la Superintendencia de Salud debe tomar en
consideración los elementos de juicio recolectados en el marco del seguimiento
que ha realizado esta Corporación a la Sentencia T-760 de 2008[42],
a través de su Sala Especial de Seguimiento.
23. Por
medio de Auto 668 del 2018[43], la Corte Constitucional citó a
Audiencia Pública en el marco del seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008,
a diferentes entidades y personas responsables del sistema de salud y a
expertos en la materia. Ello, con el fin de evidenciar las problemáticas
estructurales que presenta dicho sistema y encontrar soluciones sustanciales y
definitivas que permitan avanzar en la efectiva superación de los obstáculos
para el goce efectivo del derecho a la salud en Colombia.
24. La
diligencia celebrada el 6 de diciembre de 2018 contó con la presencia del
Superintendente de Salud, quien señaló entre otras cosas que: (i) para la
entidad, en general, es imposible proferir decisiones jurisdiccionales en los
10 días que les otorga como término la ley; (ii) por lo anterior, existe un
retraso de entre dos y tres años para solucionar de fondo las controversias
conocidas por la entidad en todas sus sedes, especialmente las de carácter
económico, que son su mayoría y entre las que se encuentran la reclamación de
licencias de paternidad[44]; (iii) en las oficinas regionales la
problemática es aún mayor[45], pues la
Superintendencia no cuenta con la capacidad logística y organizativa para dar
solución a los problemas jurisdiccionales que se le presentan fuera de Bogotá,
ya que carece de personal especializado suficiente en las regionales y posee
una fuerte dependencia de la capital[46].
25. En
consecuencia, es posible concluir que, de conformidad con lo expresado por el
Superintendente de Salud a la Sala Plena de la Corte Constitucional, la entidad
tiene una capacidad administrativa limitada respecto de sus facultades
jurisdiccionales para resolver los conflictos que se le presentan de
conformidad con lo establecido en la Ley. Por lo tanto, mientras persistan
dichas dificultades y de conformidad con las circunstancias concretas del caso
estudiado, el mecanismo jurisdiccional ante la Superintendencia de Salud no es
un medio idóneo y eficaz para la protección inmediata de derechos fundamentales
de los usuarios del SGSSS, razón por la cual la acción de tutela es el medio
eficaz para proteger los derechos fundamentales invocados por el accionante.
(ii)
Idoneidad y eficacia del
mecanismo ordinario de carácter judicial ante la jurisdicción laboral
26. Resulta pertinente
destacar que el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad
Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, fijó a cargo de
la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de la seguridad
social, la competencia para resolver “las controversias relativas a
la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los
afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades
administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los
relacionados con los contratos”.
27. Al respecto, la jurisprudencia de
esta Corporación ha sostenido que los mecanismos que brinda la jurisdicción
ordinaria laboral pueden resultar ineficaces para proteger los derechos de los
niños y niñas, los cuales se ven afectados por la denegación del acceso al
derecho a la licencia de paternidad[47].  En consecuencia, la Corte ha
aceptado que en situaciones fácticas como la presente, la acción de tutela se
convierte en el mecanismo idóneo para la protección de los derechos
fundamentales alegados.
28. En este sentido, la Sentencia T-865 de 2008[48], que
se pronunció sobre una disputa alrededor del pago de una licencia de
paternidad, precisó que a partir de las circunstancias del caso particular,
la acción ordinaria no era idónea ni eficaz para proteger los derechos
supuestamente vulnerados, en razón a que la duración del trámite judicial
tendiente a la definición de la entrega de los recursos económicos solicitados
puede ser muy extensa y en consecuencia desproporcionada. Así, consideró que lo
anterior implicaba una afectación inaceptable de las condiciones de vida del
grupo familiar, puesto que los dineros peticionados se destinarían
ordinariamente a garantizar el bienestar del recién nacido en sus primeros días
de vida[49].
29. En consonancia, la Sentencia T-190 de 2016[50] reiteró el criterio jurisprudencial ya mencionado y determinó que,
si bien, la licencia de paternidad es un derecho
prestacional que en principio no podría satisfacerse a través de la acción de
tutela, de manera excepcional y cuando el derecho fundamental al mínimo vital
del accionante y del recién nacido se encuentren vulnerados por la falta de
reconocimiento de la misma, la tutela se transforma en el mecanismo judicial
procedente para ello y no sería necesario acudir a la jurisdicción ordinaria
laboral.
(iii)
Procedencia de la acción de
tutela para el caso concreto
30. Del material probatorio del proceso, la Sala encuentra que el
accionante reside junto con su pareja y su hijo menor de edad en el municipio de
Pamplona, Norte de Santander[51]. Adicionalmente, se conoce que el accionante: (i) es minero desde
el año 2015; (ii) percibe quincenalmente un ingreso que oscila entre $600.000 y
$800.000; (iii) cuenta con nivel educativo de segundo grado de primaria; y
(iv) su pareja no tiene empleo formal[52].
31. De conformidad con los hechos que no fueron refutados por las
accionadas y las consideraciones jurídicas expuestas, la Sala considera que
para este caso concreto, la acción de tutela interpuesta resulta procedente como
mecanismo definitivo. Lo anterior, debido a que tanto el recurso jurisdiccional
a cargo de la Superintendencia de Salud, como el recurso judicial propio de la
jurisdicción ordinaria, carecen de idoneidad y eficacia para exigir la
protección de las garantías constitucionales supuestamente vulneradas.
32. En primer lugar, el mecanismo de protección de los derechos de los
usuarios del SGSSS ante la Superintendencia de Salud resulta ineficaz, pues
como se constató en la Audiencia Pública celebrada en el marco del seguimiento
de la Sentencia T-760 de 2008, la entidad no cuenta con la capacidad
organizativa para resolver de fondo y en un término razonable la controversia
planteada por el accionante.
Ello resulta agravado
por el hecho de que, como se advirtió por la misma entidad, la Superintendencia
de Salud no tiene presencia en todo el territorio nacional. De esta manera, se
debe tomar en consideración que la entidad no tiene sede en el
municipio de Pamplona —donde reside el accionante—, pero, además, que aun cuando
la tuviera no posee la capacidad operativa para brindar una solución efectiva
en el terreno[53].
Ahora bien, resulta
claro que el accionante, que tomó los días otorgados por el empleador para apoyar
a su pareja, quien no tenía trabajo por lo cual no tenía tampoco acceso a la
licencia de maternidad, y al recién nacido, requiere los dineros solicitados
para solventar las necesidades más básicas de su núcleo familiar, el cual no
cuenta con más ingresos. En consecuencia, el rezago institucional de más de dos
años[54] que
tiene la Superintendencia al momento de brindar respuesta a las controversias
jurisdiccionales sobre las que tiene competencia, puede implicar una afectación
grave de los derechos fundamentales del tutelante, que por la naturaleza de la
controversia y la situación particular también tendrían un impacto en los
integrantes de su familia y, entre ellos, de la madre en periodo de lactancia y
del recién nacido quienes cuentan con una protección constitucional reforzada.
33. Por otro lado, respecto del mecanismo judicial de carácter
ordinario que posee el accionante debe indicarse que, como lo ha definido la jurisprudencia
constitucional, tampoco resulta eficaz para la protección de los derechos
fundamentales del menor de edad recién nacido y del accionante. En ese sentido,
al igual que sucede respecto del mecanismo existente ante la Superintendencia,
la demora que implica la respuesta por parte de un juez ordinario, puede
afectar los mencionados derechos fundamentales en la medida que los dineros
peticionados se requieren para solventar necesidades básicas del núcleo
familiar, que incluye al recién nacido y a la madre lactante.
34. En este sentido, de conformidad con las cifras presentadas en el
Informe “Resultados del Estudio de Tiempos Procesales” adelantado por
parte del Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción ordinaria laboral
tarda aproximadamente 366 días para surtir la primera instancia de un proceso
judicial[55]. Ahora bien, respecto de
los jueces de la región oriental, la cual comprende al Departamento de Norte de
Santander, el promedio de duración es significativamente mayor.
En ese sentido,  mientras
que en Bogotá un juez laboral puede dar solución de fondo al conflicto que se
le presenta en un promedio de 375 días corrientes, en Cúcuta o Pamplona,
municipios en los que el accionante presentó el amparo y tiene su residencia,
respectivamente, el juez laboral tarda un promedio de 501 días para resolver la
controversia y determinar si procede la garantía del derecho laboral
peticionado[56]. En todo caso, no debe
perderse de vista que los dineros reclamados se requieren para la manutención inmediata
de la familia del accionante, que depende económicamente del salario que este recibe.
Comoquiera
que la acción de tutela es el mecanismo procedente en el presente caso, la Sala
abordará el fondo del caso y lo planteado para resolverlo.
Naturaleza
y concepto de la licencia de paternidad
35. La licencia de paternidad se fundamenta en los artículos 42 y 44
de la Constitución. Tal y como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional
en varias oportunidades[57], la licencia de paternidad desarrolla
el principio del interés superior de los niños y niñas, pues a través de ésta
se garantiza el cuidado y la atención durante los primeros días de su
existencia, permitiéndoles, no solo la compañía permanente de la madre, sino
también la del padre[58].
Al
momento de expedir la Ley 50 de 1990 que reconocía el mencionado derecho, el
Legislador consideró que la presencia del padre durante los primeros días de
vida del recién nacido es fundamental para que el menor de edad pueda obtener
un pleno desarrollo físico y emocional y, además, sirve para que se afiancen
las relaciones paterno-filiales[59]. En armonía con lo precedente, se
expidió la Ley 755 de 2002 que consagraba la licencia de paternidad como una
prestación autónoma, por oposición al modelo previsto anteriormente que
contemplaba su acceso sujeto a la cesión de una semana de la licencia de
maternidad[60]. Actualmente, como se expone más adelante, la licencia de paternidad
se encuentra regulada por lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 1° de la
Ley 1822 de 2017.
Por
otra parte, la jurisprudencia constitucional ha indicado que el derecho a
obtener el reconocimiento de la licencia de paternidad permite “garantizar al infante que el progenitor estará presente y lo
acompañará durante las primeras horas siguientes a su nacimiento, brindándole
el cariño, la atención, el apoyo y la seguridad física y emocional necesaria
para su desarrollo integral, con miras a la posterior incorporación del menor a
la sociedad”[61].
En
tales términos la licencia de paternidad está concebida como una garantía del
pleno ejercicio de los derechos fundamentales de los menores de edad y
especialmente el de recibir cuidado y atención[62].
Por ello, la licencia de paternidad consiste en un periodo de tiempo remunerado
que se le otorga al padre trabajador para que acompañe y cuide a su hijo,
garantizándole de esta manera el ejercicio pleno de su derecho fundamental al
cuidado y protección y que, además, cuente con los medios económicos para
garantizar su mínimo vital.
36. Igualmente, la jurisprudencia ha dicho que la
licencia de paternidad es un desarrollo del derecho a fundar una familia
reconocido en el artículo 42 de la Constitución[63]. Cabe precisar que, en tal sentido, el
derecho a gozar de la licencia de paternidad permite el ejercicio de los
deberes que se desprenden de la responsabilidad parental[64]. Igualmente, contribuye
en la erradicación de estereotipos de género negativos, como que las mujeres
son las únicas cuidadoras encargadas de los niños. Así pues, además de
constituir un derecho autónomo, la licencia de paternidad es una medida
adoptada por el Estado para que los padres trabajadores puedan conciliar el
trabajo y la vida familiar no solo desde el cumplimiento de sus deberes
parentales, sino mediante una prestación como primer paso para el reparto de
las labores de cuidado de los hijos de forma más equitativa.
37. En suma, la licencia de paternidad desarrolla el principio del interés superior
del menor de edad, consagrado en el artículo 44 Superior y en la Convención
Internacional de los Derechos del Niño. Además, se erige como una forma de satisfacer
el derecho al cuidado que tienen todos los niños y niñas, pues reconoce que la
presencia activa, participativa y permanente del padre es fundamental en el
desarrollo del hijo[65].
Por último, configura un derecho subjetivo del padre, como una expresión del
derecho a fundar una familia y un mecanismo que permite el cumplimiento de los
deberes que se desprenden de la responsabilidad parental y contribuye a la
erradicación de estereotipos de género negativos, como que las mujeres son las
únicas cuidadoras de los niños en la familia.
Recuento
jurisprudencial y normativo del requisito de cotización para acceder al pago de
la licencia de paternidad
38. Como se dijo con antelación, la Ley 755 de 2002 “Por la cual se
modifica el parágrafo del artículo 236 del Código Sustantivo del
Trabajo - Ley María”, reconoció por primera vez
la licencia de paternidad como derecho laboral de los padres trabajadores.
Dicha norma establecía en su artículo 1º, dos requisitos para que procediera el
reconocimiento y pago de la licencia de paternidad, a saber: (i) que el padre
presentara el Registro Civil de Nacimiento del recién nacido ante la EPS, a más
tardar dentro de los 30 días siguientes a la fecha de nacimiento; y (ii) que el
padre hubiere cotizado efectivamente durante las cien (100) semanas
previas al reconocimiento de la licencia de paternidad.
No obstante, la Sentencia C-663 de 2009[66]
declaró inexequible la expresión “cien (100)”, contenida en el inciso 5°
del artículo 1° de la ley en comento, al afirmar que si bien era
constitucionalmente válido que el Legislador estipulara un requisito de
cotización para acceder a la licencia de paternidad, aquel no podía fijarse en
cien (100) semanas, pues ello tornaba la disposición estudiada innecesaria y
desproporcionada y, en tal virtud, inconstitucional.
La
Sentencia sostuvo que el “sacrificio del
derecho fundamental al cuidado y al amor de los niños y niñas hijos(as) de
padres que no alcanzan a acumular las cien (100) semanas de cotización, y
el sacrificio del derecho subjetivo de los mismos padres a dicha
licencia de paternidad, no parece compensado con un beneficio financiero que aparezca
evidentemente necesario y de mayor relevancia social que la protección efectiva
de los recién nacidos, de los padres y sus familias, lograda a través de la
atención que puedan darles aquellos a sus hijos(as) en sus primeros días de
vida”.
En
efecto, el fallo observó que, para garantizar la
estabilidad financiera del SGSSS, el Legislador no estimó que fuera necesario
exigir a los trabajadores que se ven afectados por enfermedades generales o
profesionales ningún número de semanas de cotización previo al reconocimiento
de la incapacidad respectiva. De la misma forma, encontró que a las madres que
dan a luz, como requisito para acceder a la licencia remunerada de maternidad
se les exige cotizar tan sólo durante el período de su embarazo. En consecuencia,
advirtió que no resultaba proporcionado ni indispensable que para obtener el
reconocimiento de la licencia de paternidad se exigiera el cumplimiento de un
periodo de 100 semanas continuas de cotización, previas al nacimiento.
En consecuencia, la sentencia condicionó la exequibilidad de la expresión acusada en el entendido de
que "se requerirá que el padre haya estado cotizando efectivamente
durante las semanas previas al reconocimiento de la licencia remunerada de
paternidad". Lo precedente, de manera que se mantuviera dentro del
ordenamiento el requisito de un mínimo de cotizaciones, pero ajustándolo a
parámetros de razonabilidad que no significaran un sacrificio desproporcionado
de derechos fundamentales.
Así,
respecto de la Ley 755 de 2002 el fallo indicó que, para el reconocimiento
de la licencia de paternidad, la EPS respectiva sólo podría exigir el número de
semanas de cotización correspondientes al período de gestación, en los términos
en que se reconocía la licencia de maternidad, pues era la situación fáctica
más cercana a la de la licencia de paternidad, guardadas las naturales diferencias[67].
39. Un
año después, la Sentencia T-1050 de 2010[68]
estudió el caso de un hombre que solicitaba el reconocimiento y pago de su
licencia de paternidad, la cual le era negada por la EPS accionada, pues le
faltaron (4) semanas de cotización correspondientes al periodo de gestación. El
fallo tuteló los derechos del accionante y ordenó el pago de la licencia de
paternidad peticionada, en los siguientes términos:
“Se colige
que en el presente caso procede el reconocimiento de la licencia de paternidad,
toda vez que se encontró probada la afectación al mínimo vital del accionante y
su familia, y que tan sólo faltaron cuatro (4) semanas de cotización
correspondientes al periodo de gestación. En ese orden de ideas, se considera
que la licencia de paternidad al gozar de un mismo hecho generador que la
licencia de maternidad, su liquidación participa de las mismas condiciones
señaladas para aquélla. En observancia de lo expuesto y siguiendo los
lineamientos sentados por la jurisprudencia de esta Corporación, respecto del
requisito de cotización ininterrumpida por todo el periodo de gestación, esta
Sala ordenará el reconocimiento del pago completo de la licencia de paternidad al
actor, pues la interrupción en el pago de los aportes no superó las diez (10)
semanas (…)”[69].
40. Posteriormente,
la Ley 1468 de 2011 derogó la Ley 755 de 2002[70] y modificó nuevamente el artículo 236 del Código Sustantivo del
Trabajo. A diferencia del criterio anterior, dispuso que para el reconocimiento
y pago de la licencia de paternidad se requería: (i) presentar el Registro
Civil de Nacimiento del menor de edad dentro de los 30 días siguientes a la
fecha de su natalicio; y (ii) que el padre cotizara durante las “semanas
previas” al reconocimiento de la respectiva licencia[71].
41. En
2015 se expidió el Decreto 2353 de 2015 “Por el cual se unifican y
actualizan las reglas de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en
Salud, se crea el Sistema de Afiliación Transaccional y se definen los
instrumentos para garantizar la continuidad en la afiliación y el goce efectivo
del derecho a la salud”. Respecto de la licencia de paternidad, dicho
decreto determinaba que:
“ARTÍCULO 80. LICENCIA DE PATERNIDAD. Para el reconocimiento y
pago de la prestación de la licencia de paternidad conforme a las disposiciones
laborales vigentes se requerirá que el afiliado cotizante hubiere efectuado
aportes durante los meses que correspondan al período de gestación de la madre
y no habrá lugar al reconocimiento proporcional por cotizaciones cuando hubiere
cotizado por un período inferior al de la gestación.
(…)”
El contenido de la referida
norma fue compilado en el artículo 2.1.13.3 del “Decreto Único
Reglamentario del Sector Salud y Protección Social 780 de 2016”, de
manera tal que el Decreto 2353 de 2015 fue expresamente derogado[72].
42. Posteriormente, la Corte
Constitucional profirió la Sentencia T-190 de 2016[73] en
la cual estudió el caso de un hombre que alegaba la vulneración de sus derechos
fundamentales por parte de una EPS que se negaba a reconocer y pagar la
licencia de paternidad a la cual supuestamente no tenía derecho con
fundamento en que al accionante le faltó cotizar un mes para completar los
nueve (9) meses que duró el período de gestación.
La sentencia indicó que como
lo había determinado la jurisprudencia constitucional,  la licencia de
paternidad gozaba del mismo hecho generador que la licencia de maternidad, “por
lo que su liquidación participa de las mismas condiciones señaladas para
aquella, esto es, que en caso de
que se hubiera dejado de cotizar hasta 10 semanas, se procederá al pago
completo de la licencia o que si ha dejado de cotizar 11 o más semanas,
solamente se reconocerá el pago de las semanas cotizadas en relación con la
duración del período de gestación” [74].
El fallo concluyó
que se vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad
social y al mínimo vital del accionante y su hijo, toda vez que la
jurisprudencia constitucional ha establecido que se debe pagar la totalidad de
la licencia de paternidad aun cuando faltaren 10 semanas o 2 meses de
cotización al sistema de seguridad social en salud, pues ello garantiza la
protección de los derechos fundamentales del padre, y sobre todo del recién
nacido.
43. Actualmente,
se encuentra vigente la Ley 1822 de 2017 que mediante su artículo 1°
modificó el artículo 236 del Código Sustantivo del Trabajo, el cual indica en
su parágrafo 2° que para el pago de la licencia de paternidad resulta necesaria
la presentación el Registro Civil de Nacimiento dentro de los 30 días
siguientes a la fecha de nacimiento del niño o niña y que el padre haya
cotizado durante las “semanas previas” al reconocimiento de la
licencia de paternidad[75].
Cotización de las “semanas previas” para acceder al pago de
la licencia de paternidad
44. De
acuerdo con el recuento realizado se observa que, desde la expedición de la Ley
755 de 2002 y hasta que se profirió la Sentencia C-633 de 2009, el
padre del recién nacido que solicitara el pago de la licencia de paternidad
debía cotizar durante las cien (100) semanas previas al nacimiento para acceder
a dicha garantía laboral.
Como se advirtió, la Sentencia C-633 de 2009
declaró la inexequibilidad de dicho requisito, pues de acuerdo con su ratio
es válido que el Legislador exija un periodo mínimo de cotización para acceder
al pago de la prestación con el fin de proteger el equilibrio económico del
Sistema de Seguridad Social en Salud. No obstante, dicho periodo mínimo debe
ajustarse a parámetros de razonabilidad que no signifiquen un sacrificio
desproporcionado de derechos fundamentales. Así mismo, la decisión indicó
que no se podría exigir la cotización de un número mayor de semanas a las que
se exigía para reconocer el pago de la licencia de maternidad, en la medida que
era la situación fáctica más cercana al caso concreto.
45. La
Ley 1468 de 2011 derogó la Ley 755 de 2002, de manera que estableció un nuevo
criterio legislativo según el cual se debía cotizar durante las “semanas
previas” al reconocimiento de la licencia de paternidad, sin
especificar el número mínimo de dichas semanas. De esa manera, el Legislador
evitó reproducir el contenido de la norma declarado inexequible por la Sentencia C-633 de 2009 y
generó un nuevo contexto normativo sustancialmente distinto al establecido por
la Ley 755 de 2002.
46. Precisamente,
a partir de dicho contexto normativo, algunas autoridades estatales entendieron
que la disposición legal exigía la cotización mínima e ininterrumpida de dos
(2) semanas al SGSSS para poder acceder al reconocimiento y pago de la
respectiva licencia de paternidad. Dicha interpretación fue asumida
específicamente por la Superintendencia de Salud, entidad de carácter técnico
que funge como cabeza del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del SGSSS[76].
En tal sentido, como lo
manifestó la Superintendencia de Salud en su intervención en el presente
proceso de tutela, en ejercicio de las funciones jurisdiccionales que le son
propias profirió múltiples pronunciamientos[77]
en los cuales sostuvo que se requería de la cotización mínima de dos (2) semanas al SGSSS para acceder a la
licencia de paternidad. De conformidad con la mencionada entidad:
“(…) con la Ley 1468 de 2011, la cual modificó nuevamente el
artículo 236 del C.S.T., y constituyó un cambio importante respecto a la
licencia de paternidad, apartándose por completo de la regulación existente
para la licencia de maternidad, señalando los requisitos, beneficiarios y
responsables de pago (…) La Ley 1468 de 2011 no determinó de forma expresa el
periodo mínimo que debe ser cotizado por parte del padre, por el contrario,
establece el requisito de una forma abstracta y amplia al expresar “semanas
previas”. Por lo tanto, a partir del año 2011, se estableció como requisito
para acceder a la licencia de paternidad la cotización mínima de las 2 semanas
previas al parto, sin que puedan admitirse interpretaciones soportadas en
pronunciamientos judiciales que no se encuentran vigentes, o en normas que
regulan situaciones jurídicas diferentes”[78].
Ahora bien, se debe indicar
que las afirmaciones antes presentadas, obedecían a un cálculo económico que
pretendía el financiamiento de las licencias de paternidad sin desestabilizar
el SGSSS bajo el principio del equilibrio financiero. Al respecto, la Superintendencia
de Salud[79], indicó:
“En términos más puntuales, la financiación de la licencia de
paternidad, tiene entre sus fuentes, las cotizaciones que realizan los
afiliados, es decir, que el derecho a recibir el pago de la prestación
económica, deriva de la participación del usuario como contribuyente. Lo que
sustenta la lógica del equilibrio entre la cotización y la prestación económica
recibida.
En efecto, el artículo 1 de la Ley 14[6]8 de 2011 resulta congruente
con los parámetros de equilibrio financiero por lo cual es absolutamente
procedente el reconocimiento de una licencia de paternidad, que corresponde a 8
días hábiles, por la cotización de las 2 semanas previas. Interpretación que
además procura la protección efectiva de los recién nacidos”[80].
Tal entendimiento estuvo
vigente en la mencionada entidad hasta que se expidió el Decreto 2353 de 2015
compilado en el Decreto 780 de 2016, el cual determinaba la necesidad de haber
cotizado de manera ininterrumpida durante todo el periodo de gestación con el
fin de reconocer el pago de la licencia de paternidad e impedía la realización
de pagos proporcionales cuando se hubiera cotizado por un periodo inferior al
de la gestación[81].
47. Con
la expedición de la Ley 1822 de 2017, actualmente vigente y que derogó la Ley
1468 de 2011, el Legislador reiteró que se debía cotizar durante las “semanas
previas” al reconocimiento de la licencia remunerada de paternidad. Por lo
tanto, la Superintendencia de Salud retomó el criterio de exigir la cotización
mínima de dos (2) semanas al sistema de salud con el fin de determinar el
reconocimiento y pago de dicha licencia. No obstante, otras posturas, como la
de la EPS accionada, exigen la cotización ininterrumpida durante todo el
periodo de gestación.
Responsable del pago de la
licencia de paternidad a los trabajadores dependientes
48. De
conformidad con el artículo 121 del Decreto Ley 019 de 2012, en el caso de los trabajadores dependientes, el
trámite de reconocimiento y pago de la licencia de paternidad se encuentra a
cargo del empleador. En ese sentido, el trabajador debe informar al empleador sobre
la expedición de la licencia respectiva y será el empleador quien adelante la
solicitud de los dineros ante la EPS a la que se encuentra afiliado[82].
49. Por su parte, la EPS verifica la procedibilidad del pago solicitado en
los términos del parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 1822 de 2018 y
desembolsa los dineros respectivos al empleador en el caso de los trabajadores
dependientes. De esta manera, observa la radicación del Registro Civil de
Nacimiento del menor de edad en los 30 días siguientes al nacimiento y efectúa
el pago al empleador, si el trabajador cotizó durante las “semanas previas”
al reconocimiento de la licencia de paternidad.
50. Realizado el pago de la
licencia de paternidad, la EPS procede a recobrar los dineros ante la ADRES[83]
mediante el proceso de compensación reglado en los artículos 2.6.1.1.2.1. y
subsiguientes del Decreto 780 de 2016. En el curso de dicho proceso
administrativo las EPS recobran las licencias de maternidad y paternidad el
último día hábil de la tercera semana del mes respectivo[84].
Ahora bien, es pertinente precisar que en el reconocimiento y pago
de las licencias de paternidad no se aplica lo establecido en la Resolución
1885 del 2018 del Ministerio de Salud. Lo anterior, pues esa resolución
establece las exclusiones del Plan de Beneficios, que se refiere a su vez, al
conjunto de tecnologías en salud a que tienen derecho los afiliados del SGSSS,
y no a prestaciones económicas a las que también tienen derecho los afiliados,
como la licencia de paternidad.
En este sentido, de conformidad con la Ley 100 de 1993, los
afiliados al SGSSS gozan del derecho a acceder: por un lado, al conjunto de
tecnologías en salud comprendidas por el Plan de Beneficios; y por el otro, a
las prestaciones económicas derivadas de la maternidad y la enfermedad no
profesional, entre las que se encuentran la licencia de paternidad[85].
En esta medida, dado que el Plan de Beneficios[86] se
refiere a un conjunto de tecnologías en salud, es claro que la licencia de
paternidad no goza de la naturaleza de los servicios consagrados en dicho plan,
y no puede ser excluida del mismo pues nunca ha hecho parte de él. No obstante,
el acceso a ambas garantías prestacionales (tecnologías del Plan de Beneficios
y prestaciones económicas derivadas de la maternidad y la enfermedad de origen
común) está asegurado como un derecho del afiliado del SGSSS[87].
En conclusión, el recobro que procede en este
caso entre la EPS responsable del pago de la prestación económica y la ADRES no
atiende al cobro excepcional que se surte cuando se reconoce al usuario del
sistema de salud un procedimiento excluido en el Plan de Beneficios. Este caso
se refiere a una hipótesis distinta, en la que procede el recobro administrativo
reglado por el proceso de compensación que se realiza ante el pago de una
prestación económica a la que tiene derecho de manera ordinaria el usuario del
SGSSS, tal y como sucede en los casos de la licencia de maternidad[88].
51. Conforme lo expuesto, puede observarse la manera en la que se financian
los dineros cancelados por concepto de licencia de paternidad a partir de los
aportes en salud realizados por los afiliados al régimen contributivo del
SGSSS.
Finalmente, es posible que se presente un
escenario en el que exista un historial de cotizaciones del usuario al SGSSS
que comprometa la realización de aportes a partir de distintos empleadores y
hacia diferentes EPS. En dicho caso, los obligados a realizar el pago de la
licencia de paternidad son, en primer lugar, el empleador actual en virtud de
su vínculo contractual y del artículo 121 del Decreto Ley 019 de 2012 y, en
segundo término, la EPS actual que perciba los aportes del usuario del sistema
contributivo del SGSSS, de conformidad el con parágrafo 2° del artículo 1° de
la Ley 1822 de 2018.
En principio, no hay restricciones
reglamentarias para que un afiliado se traslade de EPS durante el periodo
previo al nacimiento del menor de edad, en razón de la licencia de paternidad[89].
De otra parte, tampoco existen disposiciones legales que comprometan como
responsable del pago de la prestación a las EPS a las que con anterioridad haya
estado afiliado el usuario, aun cuando se haya surtido un traslado durante el
periodo de gestación respectivo.
Caso
concreto
52. José Rodolfo Parada Acevedo presentó la acción de
tutela al considerar que la Nueva EPS, vulneró sus derechos fundamentales al
debido proceso y a la seguridad social, al no pagar la licencia de paternidad
que reconoció el 15 de mayo de 2018. El actor manifestó que cotizó a través de
su empleador al sistema de seguridad social en salud de manera oportuna el
número de semanas requeridas para obtener el pago de dicha licencia.
53. El Consorcio Minero de
Cúcuta LTDA. indicó que no efectuó el pago de la licencia de paternidad al
accionante porque la EPS autorizó (0) pesos en el documento que la reconocía. Por
su parte, la EPS accionada indicó que no efectuaría el pago de la licencia en
tanto que el señor Parada Acevedo no realizó de manera ininterrumpida y
completa los aportes al sistema de seguridad social en salud. Así mismo,
sostuvo que la acción de tutela no era procedente para el reconocimiento de
pretensiones de carácter económico como es la licencia de paternidad y que,
además, el accionante podía acudir a la Superintendencia Nacional en Salud para
que fueran concedidas sus pretensiones.
54. La Sala encuentra que el
actor realizó los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud a través de
su empleador, el Consorcio Minero de Cúcuta LTDA., pero también por medio de un
tercero llamado Mina Tequendama. Dichos aportes se efectuaron desde el 1° de
septiembre de 2017 hasta el momento de expedición de la licencia de paternidad
y se interrumpieron durante el mes de enero de 2018 y parte de febrero y marzo
del mismo año, como se expone a continuación:
El actual empleador,
Consorcio Minero de Cúcuta certificó el pago de aportes al SGSSS de los meses
de septiembre y octubre de 2017 a la EPS Comparta. Adicionalmente, allegó
prueba de la cotización de noviembre y diciembre de 2017 a la Nueva EPS y de 4
días de marzo y los meses de abril y mayo del 2018 a la misma EPS.
Por su parte, la Nueva
EPS, a la que actualmente se encuentra afiliado el accionante, allegó prueba de
las cotizaciones antes mencionadas que se le realizaron por el Consorcio Minero
de Cúcuta y adicionalmente certificó el pago de 14 días del mes de febrero y 12
días del mes de marzo, realizados a nombre de la razón social “Mina
Tequendama”. No se pronunció sobre los aportes realizados antes de la fecha de
afiliación del accionante.
En síntesis, durante el
curso del proceso se probó que el accionante cotizó durante 7 meses
aproximadamente. En efecto, los periodos de cotización del accionante al SGSSS
se pueden identificar así:
Periodo cotizado
Días
Fecha de Pago
Planilla
Razón Social
EPS
Septiembre
2017
30
15/09/2017
7670736721
Consorcio Minero de Cúcuta
Comparta EPS
Octubre
2017
30
12/10/2017
7672845412
Consorcio Minero de Cúcuta
Comparta EPS
Noviembre
2017
30
17/11/2017
1077675303688
Consorcio Minero de Cúcuta
Nueva EPS
Diciembre
2017
29
18/12/2017
1077677778845
Consorcio Minero de Cúcuta
Nueva EPS
Febrero
2018
14
13/02/2018
824204334361
Mina
Tequendama
Nueva EPS
Marzo
2018
12
10/03/2018
824208990107
Mina
Tequendama
Nueva EPS
Marzo
2018
4
15/03/2018
1077684982725
Consorcio Minero de Cúcuta
Nueva EPS
Abril
2018
30
16/04/2018
1077687338495
Consorcio Minero de Cúcuta
Nueva EPS
Mayo
2018
27
17/05/2018
1077689770947
Consorcio Minero de Cúcuta
Nueva EPS
Mayo
2018
3
17/05/2018
2077689770947
Consorcio Minero de Cúcuta
Nueva EPS
Si bien en el presente caso
se tiene probado que durante los meses de septiembre y octubre de 2017 se
realizó la cotización de aportes de salud a la EPS Comparta, la prestación
económica solo se hace exigible eventualmente a la Nueva EPS, como actual
entidad obligada legalmente al pago[90]. De la misma manera, no
es posible extender ningún tipo de responsabilidad a posibles empleadores con
los cuales no existe un vínculo contractual vigente, como lo es la persona denominada
Mina Tequendama, tal y como se explicó con anterioridad.
55. Por lo tanto, se tiene que al
accionante le faltó cotizar ocho semanas para completar el periodo de gestación
correspondiente a las 38 semanas, que alega la Nueva EPS que se requieren para
el pago de la licencia de paternidad. No obstante, se encuentra probado que el
accionante realizó sus cotizaciones en salud durante las 2 semanas previas al
reconocimiento de la licencia de paternidad el día 15 de mayo de 2018, pues tal
y como se puede observar, efectuó el pago de los aportes correspondientes a los
meses de abril y mayo de 2018 de manera ininterrumpida.
56. Para la Sala, la exigencia de
la Nueva EPS de condicionar el pago de la licencia de paternidad a la
correlación total entre el periodo de gestación y las cotizaciones viola el
derecho del tutelante a la seguridad social y al mínimo vital. Lo precedente,
pues el periodo mínimo de
cotización exigido en este caso para el reconocimiento y pago de la licencia de
paternidad solicitada no se ajusta a las normas vigentes ni a parámetros de
razonabilidad y proporcionalidad que garanticen la protección de los derechos
fundamentales del accionante que también inciden en el ejercicio de derechos de
los miembros de su núcleo familiar, especialmente su hijo menor de edad.
Veamos.
57. La Ley
1822 de 2017 condiciona el acceso a la licencia de paternidad
a que el padre “haya estado cotizando efectivamente durante las semanas
previas al reconocimiento de la licencia”. En tal sentido, respecto de este
caso, en primer lugar, no es posible aplicar lo dispuesto en el Decreto 2353 de
2015 compilado en el Decreto 780 de 2016 que prohíbe el pago de la licencia de
paternidad si el padre trabajador no ha cotizado a salud durante todo el
periodo de gestación de forma ininterrumpida, tal y como lo solicita la EPS,
pues dicha norma no es coherente con el ordenamiento constitucional vigente.
58. Al
respecto, se debe decir que el contenido normativo dispuesto en el Decreto 2353
de 2015 compilado en el Decreto 780 de 2016 perdió su fuerza ejecutoria a causa
del fenómeno jurídico del decaimiento del acto administrativo, ya que la normativa
que le servía de sustento material, esto es, la Ley 1468 de 2011 fue derogada
por la Ley 1822 de 2017.
Cabe aclarar que si bien el
Decreto 2353 de 2015 formalmente no establece como fin la reglamentación de la
Ley 1468 de 2011, su sustento normativo atiende a dicha disposición legal, pues
desarrolla reglamentariamente las condiciones para acceder a la licencia de
paternidad. Por lo anterior, dado que la Ley 1468 de 2011 fue derogada por la
Ley 1822 de 2017, es claro que el artículo 80 del Decreto 2353 de 2015 que se
refiere a la licencia de paternidad perdió su sustento jurídico normativo.
59. No
obstante, si se considera que la norma no ha sufrido decaimiento alguno en
consideración a que las dos leyes citadas modifican un texto materialmente
idéntico en lo pertinente y vigente —el artículo 236 del C.S.T. — el contenido
del Decreto 780 de 2016 debe ser inaplicado mediante la excepción de inconstitucionalidad.
Cabe recordar que el
artículo 4º Superior estipula que la Constitución es norma de normas y en caso
de incompatibilidad entre ésta y una ley, prevalece la norma constitucional. Es
tal su importancia en un Estado Social de Derecho, que incluso, la inaplicación
de una norma contraria a la Constitución es una facultad que debe ejercerse
oficiosamente por parte de la autoridad obligada a ello bajo la figura de la “excepción
de inconstitucionalidad”.
La
facultad de ejercer la excepción de inconstitucionalidad puede darse de manera
oficiosa o a solicitud de parte cuando: “(i) La
norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un
pronunciamiento sobre su constitucionalidad. (ii) La regla formalmente válida y
vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria
de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte
del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de
inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso. O
(iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso
particular, la aplicación de la norma
acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del
ordenamiento iusfundamental”[91].
60. En
este caso, la regla formulada por el
Decreto 2353 de 2015, compilado en el Decreto 780 de 2016, contraviene la
jurisprudencia constitucional en la materia y vulnera los derechos a la
seguridad social y al mínimo vital,  al exigir la cotización de todo el periodo
de gestación para el reconocimiento del pago de la licencia de paternidad y al
prohibir su pago proporcional.
Como se indicó, la Sentencia C-633 de 2009
definió que para el reconocimiento de la licencia de paternidad sólo es posible
exigir un periodo mínimo de cotización que se ajuste a parámetros de
razonabilidad que no impliquen un sacrificio desproporcionado de derechos
fundamentales. De este modo, durante la vigencia de la Ley 755 de 2002 se
dispuso por el pleno de esta Corporación que ante la declaratoria de
inexequibilidad del periodo mínimo de cotización establecido por el Legislador
en 2002, se debía hacer una remisión a las reglas sobre la licencia de
maternidad en tanto era la situación fáctica más similar a la de la licencia de
paternidad, guardadas sus naturales diferencias.
Si bien la Ley 755 de 2002
no está vigente, es claro que las reglas jurisprudencialmente establecidas para
la licencia de maternidad[92] han
definido que se ajusta a parámetros de razonabilidad el pago de su totalidad
cuando faltan dos meses de cotización, o su pago proporcional cuando falta más
de dicho periodo de cotización[93]. En consecuencia, exigir la
cotización ininterrumpida de todo el periodo de gestación para acceder al pago
de la licencia de paternidad no se desconoce los parámetros de razonabilidad y
contraviene la jurisprudencia constitucional, pues en este caso resulta aún más
desproporcionado el sacrificio de derechos fundamentales si se tiene en cuenta
que la prestación laboral que implica la licencia de paternidad es significativamente
menor a la que otorga la licencia de maternidad.
Resuelta
la no aplicación de las reglas del Decreto 2353 de 2015, compilado en el
Decreto 780 de 2016, en segundo lugar, la Sala definirá el periodo mínimo de
cotización requerido para acceder al pago de la licencia de paternidad en el
caso concreto.
61. De conformidad con
la Ley 1822 de 2017, para reconocer la licencia remunerada de paternidad se
requiere que el padre haya cotizado al SGSSS durante las “las semanas
previas al reconocimiento de la licencia”.
62. Como
se puede observar, en la Ley 1822 de 2017 el Legislador no estipuló un número
de semanas mínimas requeridas para acceder a la licencia de paternidad, como sí
lo hizo en la Ley 755 de 2002. Por lo anterior, la determinación del requisito
mínimo de cotización que realice la Sala debe ceñirse a la aplicación del principio
de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política y
tener en cuenta los criterios interpretativos dados por la jurisprudencia
constitucional en la materia.
63. Por un
lado, podría interpretarse que el
requisito mínimo de cotización para acceder a la licencia de paternidad se
define por la remisión a las reglas jurisprudencialmente definidas para el
reconocimiento de la licencia de maternidad, tal y como lo propone la Sentencia T-190 de 2016 expedida en vigencia de la Ley 1468 de 2011  y
del  Decreto 2353 de 2015. De acuerdo con ese entendimiento el pago de la totalidad de la licencia de paternidad procedería cuando
falten dos meses de cotización, mientras que cuando falte más de dicho periodo
de cotización procedería el pago proporcional.
64. Por otro lado, de la lectura literal
del parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 1822 de 2017 se podría interpretar
válidamente que se requiere la cotización de un número plural de semanas para
acceder al reconocimiento de la licencia de paternidad. En ese sentido, por
oposición a (1) una semana entendida en singular se requeriría la cotización
efectiva de por lo menos 2 semanas al sistema de aseguramiento en salud para
acceder a la licencia de paternidad.
65. En este marco y de
conformidad con la jurisprudencia
constitucional, de acuerdo con el  principio de “in
dubio pro operario o de favorabilidad en
sentido amplio”, cuando una o
varias disposiciones jurídicas aplicables a un caso admiten diversas
interpretaciones razonables dentro de su contenido normativo, el operador
jurídico debe escoger aquella hipótesis que brinde mayor amparo o sea más
favorable al trabajador[94]. Ahora bien, para que el
intérprete de la norma pueda aplicar el principio constitucional de “in
dubio pro operario”, debe tener una “duda” seria y objetiva entre
interpretaciones de carácter razonable[95].
66. Al respecto, se debe afirmar
que la Sentencia T-190 de 2016 fue expedida antes de que estuviera en vigencia la Ley
1822 de 2017 y acogió el periodo mínimo de cotización establecido por la Sentencia
C-663 de 2009 que se pronunció sobre la
Ley 755 de 2002, actualmente derogada. Adicionalmente, la Ley 1822 de 2017
actualizó los contenidos de la mencionada ley derogada, de manera que en su
texto presenta una forma similar al de la norma examinada por la Sala Plena en
2009, pero no reproduce de manera idéntica su contenido.
En
efecto, la Ley 1822 de 2017 prescindió de la expresión “100 semanas”
contenida originalmente en el inciso examinado por la Sala Plena en la
Sentencia C-663 de 2009 y declarado inexequible. Así, el Legislador no estipuló
en 2017 un número de semanas mínimas requeridas como lo hizo en 2003 y tampoco
plasmó su voluntad en el sentido de que dicho requisito fuera interpretado como
el que adoptó la Sala Plena en 2009 por remisión a las reglas de la licencia de
maternidad, aun cuando existieran otras interpretaciones más progresivas del
derecho laboral en cuestión[96]. En
consecuencia, es posible concluir que la Ley 1822 de 2017 y la Ley 755 de 2002,
son diferentes tanto formal como materialmente.
67. De conformidad con
lo anterior, no obstante que la Sentencia C-663 de 2009 se pronunció
sobre una norma actualmente derogada, la ratio de su decisión brinda
parámetros útiles de interpretación de la norma vigente como precedente de
apoyo. Así, es válido que el Legislador exija
un periodo mínimo de cotización para acceder al pago de la prestación con el
fin de proteger el equilibrio económico del Sistema de Seguridad Social en
Salud. No obstante, dicho periodo mínimo debe ajustarse a parámetros de
razonabilidad que no signifiquen un sacrificio desproporcionado de derechos
fundamentales.
68. La interpretación de la norma
que sugiere la necesidad de haber cotizado por lo menos dos semanas al SGSSS es
coherente con el criterio jurisprudencial sentado por la ratio de la Sentencia C-663 de 2009, pues por un lado
garantiza el equilibrio financiero del sistema de salud y por el otro, maximiza
la protección de los derechos fundamentales del beneficiario de la licencia de
paternidad y de su familia.
69.  Respecto de la garantía del
equilibrio económico del SGSSS, la Sala observa que el requisito de cotización
mínima de por lo menos dos semanas encuentra respaldo en los múltiples
pronunciamientos aportados por la Superintendencia de Salud, entidad que funge como cabeza del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del
SGSSS. Lo anterior en razón a que dicha entidad tuvo en cuenta en todos sus
pronunciamientos de naturaleza jurisdiccional el financiamiento de la licencia
de paternidad bajo el principio del equilibrio financiero.
70. En cuanto a la maximización
de la garantía de los derechos fundamentales del beneficiario de la licencia de
paternidad, hay que tener en cuenta que por la naturaleza de la figura antes
explicada, esta protege también los derechos de la madre lactante y sobretodo
del recién nacido. En este sentido, la Sala recuerda que el derecho a la licencia de paternidad no solo
constituye una herramienta para materializar los deberes que se desprenden de
la responsabilidad parental y los niños y niñas como sujetos de especial
protección constitucional, sino además contribuye a la eliminación de
estereotipos de género negativos sobre el cuidado de los menores de edad ligado
exclusivamente a las mujeres.
71. Como consecuencia de lo anterior, la Sala
considera que la interpretación de la norma que supone como requisito para
acceder al derecho a la licencia de paternidad la cotización efectiva de por lo
menos dos semanas al SGSSS es razonable de conformidad con la jurisprudencia
constitucional en la materia, en la medida que garantiza la protección del
SGSSS y protege en una mayor medida los derechos fundamentales que la
interpretación de la norma que sugiere la remisión a las reglas
jurisprudenciales de la licencia de maternidad. Por lo tanto, en atención al
principio constitucional de “in dubio pro operario o de favorabilidad en sentido amplio”, la Sala determina que dicha interpretación  de la norma
debe prevalecer para resolver el caso concreto.
72. En tercer lugar, al descender al caso, en
atención a las circunstancias particulares del accionante y su núcleo familiar
esta Sala observa que exigir la cotización completa e ininterrumpida
correspondiente al periodo de gestación para reconocer la licencia de
paternidad afecta directa y desproporcionadamente el derecho al mínimo vital
del accionante, lo cual también tiene consecuencias en el ejercicio y la
garantía de los derechos de su pareja, quien se encuentra en periodo de
lactancia, y del niño recién nacido. Por lo anterior, la vulneración de los
derechos del accionante al mínimo vital y a la seguridad social también implica
contrariar el interés superior del niño.
En efecto, se probó que la subsistencia del accionante y su núcleo
familiar se ve seriamente afectada por la falta de pago de los dineros
correspondientes a la licencia de paternidad, pues dicho tiempo fue
efectivamente tomado por el accionante para cuidar a su hijo recién nacido, por
lo que no recibió el pago de su salario y adicionalmente su pareja no tiene
trabajo estable, por lo que no fue beneficiaria de licencia de maternidad. Por
otro lado, lo anterior no se corresponde con el hecho probado, de que bajo el análisis
de la Superintendencia de Salud, los aportes al SGSSS realizados por el
accionante cubrieron efectivamente la posibilidad financiera de realizar el
pago de la prestación solicitada de manera sostenible.
La mencionada situación implica que se desincentive el ejercicio
del derecho a la licencia de paternidad, pues la exigencia de requisitos
desproporcionados para los padres trabajadores les obligará a rechazar la
posibilidad de tomar los días otorgados e invertir dicho tiempo en el cuidado
del menor de edad, para continuar laborando con el fin de recibir el pago de su
salario con normalidad. Por lo tanto, el padre trabajador seguirá rehusando su
derecho-deber de cuidado de los hijos menores de edad y trasladará toda la
carga a la madre lactante, quien ha asumido tradicionalmente el rol de
protección de los recién nacidos, lo cual impacta también el derecho a la
igualdad.
En esa medida, la denegación de la licencia de paternidad implicaría
la obstaculización de los objetivos del Estado Social de Derecho, dentro de los
que se encuentra la materialización de la igualdad entre hombres y mujeres
respecto de la asunción de cargas y responsabilidades equitativas al interior
de la familia, entendida como núcleo fundamental de la sociedad.
73. De acuerdo con lo expuesto, el
accionante cumplió el requisito legal establecido para que procediera el pago
de la licencia de paternidad peticionada, pues realizó
sus cotizaciones en salud durante las 2 semanas previas al reconocimiento de la
licencia de paternidad el día 15 de mayo de 2018. Por lo tanto, la EPS debió ordenar
el pago de los días de trabajo cubiertos por la licencia en la certificación
entregada al accionante para que el empleador realizará su respectivo pago, en
consecuencia su denegación implica la vulneración de los derechos fundamentales
del accionante y de su familia.
74. Ahora bien, para la Sala la
actuación del empleador es legalmente reprochable pues desconoce que, de
conformidad con el artículo 121 del Decreto Ley 019 de 2012, es el primer
responsable en el pago de la respectiva prestación económica. De esta manera,
si bien es cierto que existió un debate sobre el cumplimiento del requisito
mínimo de cotización para acceder al pago de la licencia de paternidad del
accionante, también lo es que dicho debate debió surtirse entre el empleador y
la EPS respectiva, pues el trámite de reclamación del derecho no está a cargo del
trabajador.
75. Así las cosas, la Sala procederá a revocar la decisión de única
instancia, proferida el 30 de julio 2018 por el Juzgado Segundo Civil del
Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta, por medio de la
cual se negó la protección de los derechos fundamentales del accionante. En su
lugar, concederá la protección del derecho fundamental a la seguridad social de
José Rodolfo Parada Acevedo.
En virtud de lo anterior, le ordenará al Consorcio Minero de Cúcuta LTDA. que, dentro de
las 48 horas siguientes a la notificación del presente fallo, proceda, si
todavía no lo ha hecho, al pago efectivo de la totalidad de la licencia de
paternidad del señor José Rodolfo Parada Acevedo. Así mismo, el empleador podrá repetir contra la NUEVA EPS para
que desembolse los dineros correspondientes para cubrir el pago de la
mencionada prestación económica.
76. Finalmente, se procederá a
negar la pretensión subsidiaria de la EPS de ordenar expresamente en la parte
resolutiva de la sentencia el recobro a la Administradora de los Recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) “dentro de los quince
días siguientes a la formulación de la cuenta pertinente (…) por concepto del
100% del costo de los servicios que estén fuera del Plan de Beneficios de Salud
y le sean suministrados al usuario”[97].
Lo anterior, ya que de conformidad con la Resolución 1885 de 2018,
proferida por el Ministerio de Salud sólo es objeto de recobro dentro del
régimen contributivo los ítems garantizados a los usuarios no incluidos en el
Plan de Beneficios de Salud. Como se advirtió las licencias de paternidad no se
encuentran excluidas, ya que no hacen parte de tal lógica por no ser
tecnologías de la salud. Lo anterior, sin perjuicio de que se surta el trámite
de compensación pertinente reglado por el Decreto 780 de 2016.
Conclusión
La Sala
Sexta de Revisión de Tutelas, concluye que se vulneraron los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del accionante, toda vez que
cumplió el periodo mínimo de cotización para acceder al pago de la
licencia de paternidad que en este caso debe entenderse de por lo menos dos
semanas, pues dicha interpretación jurídica del parágrafo 2° del artículo 1° de
la Ley 1822 de 2017 resulta la más favorable al trabajador y, a su vez, protege
efectivamente el interés superior de los niños y, finalmente, se ajusta a
parámetros de razonabilidad y proporcionalidad que garantizan la protección de
los derechos fundamentales del accionante sin poner en riesgo el equilibrio
económico del SGSSS.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia, proferida el
30 de julio 2018 por el Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de
Tierras de Cúcuta. En su lugar, CONCEDER la protección de los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de José Rodolfo Parada
Acevedo.
SEGUNDO.- ORDENAR al
Consorcio Minero de Cúcuta LTDA. que, dentro de las 48 horas siguientes a la
notificación del presente fallo, proceda, si no lo ha hecho, al pago de la
totalidad de la licencia de paternidad del señor José Rodolfo Parada Acevedo.
Así mismo, ORDENAR a la NUEVA EPS que desembolse los dineros respectivos
a cuentas del referido empleador de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1822
de 2017.
TERCERO.- LÍBRESE la comunicación de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con
aclaración de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACION
DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
A LA SENTENCIA
T-114 DE 2019
LICENCIA DE PATERNIDAD-Se deben
precisar las razones constitucionales para aceptar que quien pretenda acceder a
la licencia de paternidad, debe cotizar solamente dos semanas previas al parto
(aclaración de voto)
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la Corte me permito expresar las razones que me llevan a aclarar
el voto en la sentencia T-114 del 14 de marzo de 2019.
1. En la referida providencia la Corte
revisó y revocó la sentencia del 30 de julio de 2018 proferida por el Juzgado
Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta y,
en su lugar, concedió la protección de los derechos fundamentales a la
seguridad social y al mínimo vital del señor José Rodolfo Parada Acevedo,
dentro de la acción de tutela interpuesta contra la Nueva E.P.S. y el Consorcio
Minero de Cúcuta Ltda., ante
la negativa a pagarle la licencia de paternidad que reclamaba, por no cumplir
con el requisito mínimo de cotización.
Preliminarmente, la Sala analizó los
requisitos de procedencia de la acción de tutela y, en cuanto a la
subsidiariedad, encontró que el mecanismo jurisdiccional de protección a cargo
de la Superintendencia Nacional de Salud, entidad que funge como cabeza del
Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad
Social en Salud -en adelante SGSSS-, no es idóneo y eficaz para proteger los
derechos conculcados.
Tal tesis se fundamentó en lo expresado
por el Superintendente Nacional de Salud en la audiencia pública en el marco
del seguimiento a la sentencia T-760 de 2008[98] donde: i)
para la entidad, en general, era imposible proferir decisiones jurisdiccionales
en los 10 días que otorga la ley; ii) por lo anterior, existe un retraso entre
dos y tres años para solucionar de fondo las controversias conocidas en todas
sus sedes, especialmente las de carácter económico, que son la mayoría, entre
las que se encuentra la reclamación de licencias de paternidad; y, iii) en las
oficinas regionales la problemática es aún mayor, pues no cuenta con la
capacidad logística, organizativa y humana suficiente para dar solución a los
problemas jurisdiccionales y poseen una fuerte dependencia de la capital.
La sentencia también señaló que el
mecanismo ante la jurisdicción ordinaria laboral podía resultar ineficaz para
proteger los derechos supuestamente vulnerados, debido a la duración del
trámite judicial tendiente a la definición de la entrega de los recursos
económicos solicitados.
Al abordar el
asunto, la Sala realizó un recuento jurisprudencial y normativo del requisito
de cotización para acceder al pago de la licencia de paternidad, determinando
que con la expedición de la Ley 1822 de 2017, el legislador reiteró que se
debía cotizar durante las “semanas previas” al reconocimiento de la
licencia remunerada de paternidad. En este sentido, referenció que la
Superintendencia Nacional de Salud exige como mínimo una cotización de dos
semanas al sistema de salud para obtener el reconocimiento y pago de dicha
prestación, por el contrario la E.P.S. accionada consideró que la cotización
debió ser durante todo el periodo de gestación.
Por lo anterior, concluyó la Corte que
la determinación del requisito mínimo de cotización debe ceñirse a la
aplicación del principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la
Constitución Política, teniendo en cuenta los criterios interpretativos dados
por la jurisprudencia constitucional en la materia.
Respecto de la garantía del equilibrio
económico del Sistema de Seguridad Social en Salud, esta Corporación observó
que el requisito de cotización mínima de por lo menos dos semanas, se respaldó
en los múltiples pronunciamientos aportados por la Superintendencia Nacional de
Salud, según los cuales este no se ve afectado al reconocerse una licencia de
paternidad que corresponde a 8 días hábiles, por la cotización de las 2 semanas
previas.
Ante este panorama, la Sala concluyó que
se vulneraron los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital del accionante, toda vez que cumplió el periodo mínimo de cotización para
acceder al pago de la licencia de paternidad, que en este caso debió entenderse
de por lo menos dos semanas, pues esa interpretación jurídica del parágrafo 2°.
del artículo 1°. de la Ley 1822 de 2017, resultó más favorable al trabajador
sin afectar los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad del equilibrio
financiero del SGSSS y protegió efectivamente el interés superior del menor.
2. Comparto la decisión de conceder la
protección de los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital del señor José Rodolfo Parada Acevedo, empero me veo precisado a aclarar
mi voto en el sentido de que resulta necesario sustentar las razones
constitucionales para aceptar que quien pretenda acceder a la licencia de
paternidad debe cotizar solamente dos semanas previas al parto, con fundamento
en las siguientes consideraciones:
En primer lugar, la Superintendencia
Nacional de Salud no motiva suficientemente su regla; simplemente expuso que no
se pueden admitir “interpretaciones soportadas en pronunciamientos
judiciales que no se encuentran vigentes” y que respeta la “lógica del
equilibrio entre la cotización y la prestación económica recibida”.
En segundo lugar, en términos económicos
¿la regla sí responde a los parámetros de equilibrio financiero del sistema? De
acuerdo a las diferentes interpretaciones constitucionales, exigir un tiempo
mínimo de cotización persigue imperiosamente evitar un abuso del beneficio
económico que la licencia presenta y que se origine un desequilibrio financiero[99].
Al respecto, es
menester señalar que en virtud del seguimiento a las órdenes impartidas en la
sentencia T-760 de 2008, en el Auto 411 de 2016, esta Corporación señaló que
con la implementación de la Ley 100 de 1993, el legislador ha recalcado la
importancia de la correcta financiación y destinación de los recursos de salud,
estableciendo la sostenibilidad financiera como uno de los principios que rigen
el sistema, mediante el cual “las prestaciones que reconoce el sistema se
financiarán con los recursos destinados por la ley para tal fin, los cuales
deberán tener un flujo ágil y expedito. Las decisiones que se adopten en el
marco del Sistema General de Seguridad Social en Salud deben consultar
criterios de sostenibilidad fiscal. La administración de los fondos del sistema
no podrá afectar el flujo de recursos del mismo”[100].
Adicionalmente,
con la expedición de la Ley 1751 de 2015, Estatutaria de Salud, se estableció
la obligación del Estado de “adoptar la regulación y las políticas
indispensables para financiar de manera sostenible los servicios de salud y
garantizar el flujo de los recursos para atender de manera oportuna y
suficiente las necesidades en salud de la población”[101].
Igualmente, el
literal i) del artículo 6.º de la misma Ley, consagró los elementos y
principios del derecho fundamental a la salud, estableciendo que el Estado debe
disponer de los recursos necesarios y suficientes para asegurar el goce
efectivo y progresivo del derecho, conforme a las normas constitucionales de
sostenibilidad fiscal y los medios que la Ley disponga.
En la sentencia
C-313 de 2014, esta Corporación se pronunció sobre la exequibilidad de la Ley
Estatutaria de Salud. En lo que respecta al literal i) del artículo 5.°,
sostuvo que la sostenibilidad financiera no solo permite la adecuada y oportuna
prestación del servicio de salud sino que se relaciona directamente con la
cobertura del mismo. Por lo tanto, cualquier dificultad que se llegare a
presentar con la disponibilidad de los recursos, traería consigo la
imposibilidad de mejorar y ampliar el servicio. Por esa razón, la Corte resaltó
la necesidad de cumplir de manera urgente con el deber de adoptar la regulación
y las políticas para financiar de manera sostenible el sistema de salud[102].
En igual sentido
se pronunció este Tribunal en lo que respecta al literal i) del artículo 6.°
estatutario. Concluyó que la sostenibilidad fiscal tenía arraigo constitucional,
al ser un criterio orientador encaminado a lograr progresivamente los fines
esenciales del Estado Social de Derecho y ninguna autoridad podía prevalerse de
tal herramienta para restringir el alcance o negar la protección efectiva de
los derechos fundamentales[103].
3. Siendo así, no puede afirmarse que de la
lectura literal del parágrafo 2.° del artículo 1.° de la Ley 1822 de 2017, se
inferiría válidamente que se requiere la cotización mínima de 2 semanas al
sistema de aseguramiento en salud para acceder al reconocimiento y pago de la
licencia de paternidad.
Por lo tanto, considero que si bien el
actor tiene derecho a que se le cancele el auxilio por paternidad debidamente
reconocido por la E.P.S., este se debe liquidar en forma proporcional a las
cotizaciones que realizó. Lo anterior, con el fin de lograr un equilibrio
financiero que permita mantener la cobertura de la población protegida y a la
vez garantice su permanencia en el tiempo, de lo contrario el sistema se vería
obligado a reconocer una prestación económica que en algunos casos sería
superior al valor de la cotización realizada por el afiliado.
Finalmente, cabe recordar que esta había
sido la posición de la Corporación al momento de analizar la constitucionalidad
de la Ley 1751 de 2015.
En
los anteriores términos dejo consignada mi aclaración de voto.
Fecha
ut supra,
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
[1] CD proceso digital. “TUTELA”.
[2] CD proceso digital. “TUTELA”.
[3] CD proceso digital. “MEMORIAL NUEVA EPS 19-07”.
[4] CD proceso digital: “ACTA AUDIENCIA”.
[5] CD proceso digital. “TUTELA”.
[6] CD proceso digital. “TUTELA”.
[7] CD proceso digital. “AUTO AVOCA”.
[8] CD proceso digital. “ACTA AUDIENCIA”.
[9] CD proceso digital. “MEMORIAL CONSORCIO MINERO (17-07)”.
[10] CD proceso digital. “MEMORIAL CONSORCIO MINERO (17-07)”.
[11] CD proceso digital. “MEMORIAL CONSORCIO MINERO (22-07)”.
[12] CD proceso digital. “MEMORIAL NUEVA EPS 19-07”.
[13] CD proceso digital. “MEMORIAL NUEVA EPS 19-07”.
[14] CD proceso digital. “MEMORIAL NUEVA EPS 19-07”. Como petición subsidiaria solicitó que en caso de ser concedida la
acción, se ordene expresamente en la parte resolutiva de la sentencia que la
Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
(ADRES), dentro de los quince (15) días siguientes a la formulación de la
cuenta pertinente, pague a la NUEVA EPS el 100% del costo de los servicios que
estén fuera del Plan de Beneficios de Salud y le sean suministrados al
usuario.
[15] CD proceso digital. “FALLO”.
[16] Cuaderno 1. Folio 27.
[17] Cuaderno 1. Folio 33.
[18] Cuaderno 1. Folio 33.
[19] Con el objetivo de respetar el precedente constitucional, promover
una mayor eficiencia en la administración de justicia y habida cuenta de que la
Corte Constitucional ha decantado un estándar para resumir de manera detallada
las reglas jurisprudenciales sobre los requisitos de procedencia de la acción
de tutela se tomarán como modelo de reiteración los parámetros fijados por la
Magistrada Sustanciadora en las Sentencias T-375 de 2018, T-278 de 2018, T-084
de 2018, T-401 de 2017, T-340 de 2017, T-163 de 2017, T-662 de 2016, T-144 de
2016 y T-603 de 2015.
[20] Sentencias T-401 de 2017 y T-373 de
2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[21] Artículo 42 y siguientes del Decreto Ley 2591 de 1991.
[22]
Sentencia SU-961 de 1999; M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[23] Sentencia T-038 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[24]
Sentencia SU-241 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[25] Sentencia T-091 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido.
[26] Sentencia T-603 de 2015. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado; Sentencia T-580 de 2006.
M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[27] Sentencia T-662 de 2016. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[28] Sobre el particular, la Corte ha
establecido que “el medio debe ser idóneo, lo que significa que debe ser
materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos
fundamentales. Además, debe ser un medio eficaz, esto es, que debe estar
diseñado de forma tal que brinde oportunamente una protección al derecho”.
Sentencia T-040 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[29] Sentencias: T-225 de 1993, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa y T-789 de 2003, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, entre otras.
Al respecto la Corte ha determinado que dicha excepción al requisito de subsidiariedad exige que se verifique: “(i) una afectación inminente del derecho -elemento
temporal respecto del daño-; (ii) la urgencia de las medidas para remediar o
prevenir el perjuicio irremediable; (iii) la gravedad del perjuicio -grado o
impacto de la afectación del derecho-; y (iv) el carácter impostergable de las
medidas para la efectiva protección de las garantías fundamentales en riesgo”.
[30] De este modo, cuando el amparo es promovido por personas que
requieren especial protección constitucional, como niños, niñas y adolescentes,
personas cabeza de familia, en situación de discapacidad, de la tercera edad o
población desplazada, entre otros, el examen de procedencia de la tutela se
hace menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no
menos rigurosos. Sentencias T-401 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado;
T-163 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-328 de 2011, M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; T-456 de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería; T-789 de
2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-136 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes,
entre otras.
[31] Dado el carácter informal del
trámite, en el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 se enumeraron los siguientes
requisitos de la demanda: (i) el nombre y residencia del solicitante; (ii) la
causal que motiva la solicitud; (iii) el derecho que se considere violado y
(iv) las circunstancias de tiempo, modo y lugar que sustentan la petición.
[32] Artículo 126 de la Ley 1438 de 2011.
[33] Artículo 126 de la Ley 1438 de 2011.
[34] Sentencia T-061 de 2014. M.P. Nilson
Pinilla Pinilla. El fallo determinaba que: “Cabe recordar que, al asumir el
análisis sobre la competencia preferente de la Superintendencia Nacional de
Salud, es necesario hacer una distinción entre la naturaleza de los asuntos
sometidos a su conocimiento; de un lado, deben observarse los relativos a (i)
conflictos sobre multiafiliación, el reconocimiento y pago de prestaciones
económicas por parte de la EPS o el empleador, movilidad dentro del SGSSS y
reembolsos por asunción de gastos médicos; y del otro, (ii) los casos que
envuelvan el acceso a las actividades, procedimientos e intervenciones, con
relación al POS. Tal distinción permite discernir que no puede predicarse,
indistintamente, la idoneidad del recurso judicial que se analiza frente a
todos los asuntos sujetos a su competencia, dadas las garantías que devienen
comprometidas en unos u otros conflictos y el nivel de intensidad con que
resultan lesionados los atinentes derechos fundamentales. En ese orden, no debe
asimilarse la naturaleza de los conflictos contenidos en el primer ítem, a la
relativa, exclusivamente, al acceso efectivo al servicio, en razón a las
garantías fundamentales que envuelve este último y su conexión indefectible con
derechos tan sensibles como la dignidad humana, la salud y la vida misma”.
[35] Sentencia T-425 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. De
conformidad al fallo: “De acuerdo con la jurisprudencia reiterada de manera mayoritaria
por la Corte Constitucional, el mecanismo jurisdiccional ante la
Superintendencia Nacional de Salud es principal y, en consecuencia, la acción
de tutela presenta un carácter residual. De esta manera, la acción de amparo
procede como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, en cuyo caso, deberá definirse si el perjuicio es inminente, su daño o menoscabo es grave, si las
medidas para conjurarlo son urgentes y si la acción de tutela se torna
impostergable debido a la urgencia y la gravedad. Además, la tutela procede
excepcionalmente en los eventos en que derivado de un análisis se
establezca que el mecanismo a surtirse ante la Superintendencia no es idóneo o
eficaz”.
[36] Sentencia C-119 de 2008. M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra. Más recientemente en Sentencia T-375 de 2018. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[37] Sentencias T-635 de 2008, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto; T-274 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto; T-756 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo; T-825 de 2012, M.P.
Mauricio González Cuervo; T-914 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo; T-558
de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo; T-603 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado; T-633 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y T-425 de 2017, M.P.
Cristina Pardo Schlesinger.
[38] Sentencias T-004 de 2013, M.P.
Mauricio González Cuervo; T-188 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo; T-206
de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-316A de 2013, M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez; T-680 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-450 de
2016, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[39] Sentencias T-206 de 2013 M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio; T-859 de 2014 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-707
de 2016 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-014 de 2017 M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo; T-036 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo; T-178 de 2017
M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; T-445 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez; T-637 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-684 de 2017 M.P. Diana
Fajardo Rivera; T-020 de 2018 M.P. José Fernando Reyes Cuartas; T-069 de 2018
M.P. Alejandro Linares Cantillo; T-208 de 2017 M.P. Antonio José Lizarazo
Ocampo.
[40] Sentencia T-375 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortíz. El fallo
indicaba: “Así las cosas, cuando se trata de
una materia que no se encuentre comprendida dentro de los asuntos previamente
referidos, el mecanismo ante la Superintendencia Nacional de Salud carecerá de
idoneidad”.
[41] En consecuencia, el amparo constitucional
procedía, por ejemplo, cuando: (i) existía riesgo la vida, la salud o la
integridad de las personas; (ii) los peticionarios o afectados se encontraban
en situación de vulnerabilidad, debilidad manifiesta o eran sujetos de especial
protección constitucional; (iii) se configuraba una situación de urgencia que
hacía indispensable la intervención del juez constitucional; o (iv) se trataba
de personas que no podían acceder a las sedes de la Superintendencia de Salud
ni adelantar el procedimiento a través de internet. Respecto al último criterio la Sentencia T-375 de 2018. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado. Ha precisado que se trata de los casos en los cuales no
hay sede de la entidad en el lugar en el cual se reside. De acuerdo con el
fallo: “(…) se ha estimado que para analizar la eficacia e idoneidad
del trámite judicial adelantado por la Superintendencia Nacional de Salud se
debe tener en cuenta que dicha entidad “no tiene presencia en todo el
territorio colombiano ya que su sede principal está ubicada en la ciudad de
Bogotá y sus oficinas regionales están en algunas capitales departamentales.
Por otra parte, también se debe evaluar que los usuarios puedan (…) adelantar
el procedimiento vía internet”.
[42] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[43]  M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[44]  Audiencia Pública del 6 de diciembre
de 2018. Ante la pregunta de la Magistrada Gloria Stella Ortiz sobre la
capacidad de respuesta de la Superintendencia de Salud en sus funciones
jurisdiccionales, el jefe de la entidad señaló: “en Colombia es
imposible, Magistrada, hoy, hacer un fallo muchas veces en 10 días de una
actuación que amerita hacer un debido proceso (…) hoy no tenemos la
infraestructura, la Superintendencia, para responder en los términos que
quieren todos los colombianos desde el área jurisdiccional, tenemos un retraso
que puede estar en dos y tres años, por qué le menciono esto Magistrada, porque
el 90% de los procesos que llegan a la Superintendencia al área jurisdiccional
son económicos: licencias de paternidad, licencias de maternidad (…)” (extracto
transcrito).
[45] La oficina principal de la Superintendencia Nacional de
Salud se encuentra ubicada en la ciudad de Bogotá. No obstante, la entidad
también cuenta con oficinas regionales en Medellín (Regional Antioquia),
Barranquilla (Regional Caribe), Bucaramanga (Regional Nororiental),
Cali (Regional Occidental), Neiva (Regional Sur) y Quibdó (Regional Chocó).
[46]  Audiencia Pública del 6 de diciembre
de 2018. Ante el cuestionamiento formulado por el Magistrado Rojas Ríos sobre
la capacidad jurisdiccional de la Superintendencia de Salud en las regiones del
país, el jefe de la entidad señaló: “(…) la capacidad de la
Superintendencia Nacional, Magistrado, nosotros tenemos presencia en seis
regionales, yo tengo funcionarios prácticamente por todo el país, muy pocos (…)
solamente tengo seis regiones, desafortunadamente los funcionarios que hoy
tengo en las regiones, no sé con qué criterio ni con qué características fueron
designados, hay unas regiones que son más administrativas, donde casi todos son
administradores de empresas, otras son más jurídicas, nosotros tenemos que
replantear, ya estamos en un proceso de reorganización de la entidad que hace necesario,
y efectivamente necesitamos fortalecer la Superintendencia en las regiones
porque hoy no tenemos capacidad de interlocución, lo máximo que hace un
funcionario mío fuera de Bogotá es recibir la petición , la queja o el reclamo,
pero no tiene la capacidad de interlocución, ni de solucionar en el campo el
problema, hoy dependen de Bogotá (…)” (extracto transcrito).
[47]Sentencia T-1050 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[48]M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[49]Sentencia T-865 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. El fallo
indica: “(…) en cuanto a la posibilidad de que el actor inicie una acción
ordinaria con el fin de obtener el pago de la licencia de paternidad, dicha
acción resultaría ineficaz para proteger los intereses del niño, puesto que por
la duración de este trámite judicial los recursos económicos que derivan de
dicha prestación y que se orientan a garantizar los ingresos familiares que
redundan en la subsistencia y bienestar del recién nacido en sus primeros días
de vida, llegaría muy tarde, afectando en la generalidad de los casos las
condiciones de vida del grupo familiar. El juez de
tutela a quien se le solicita el pago de la licencia debe partir de la
presunción de vulneración de los derechos fundamentales del menor y debe
centrar su análisis en determinar la existencia del vínculo filial padre-recién
nacido y establecer si cumple los requisitos legales para que se le conceda la
prestación; si con esto resulta que es viable el amparo, deberá concederlo y
ordenar a la entidad promotora de salud a la que se encuentra afiliado el
accionante que proceda a reconocer y efectuar el pago de esa prestación. De
esta manera, se dará cumplimiento al mandato constitucional y legal que
determina una especial protección a la maternidad y al menor recién nacido, así
como la garantía de la subsistencia familiar y también al derecho paterno de
gozar de una protección, derecho establecido para cumplir con sus deberes
paternos”.
[50]M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[51] CD proceso digital. “MEMORIAL NUEVA EPS 19-07”.
[52] CD proceso digital: “ACTA AUDIENCIA”.
[53]  Audiencia Pública del 6 de diciembre
de 2018.
[54] Audiencia Pública del 6 de diciembre
de 2018.
[55] “Resultados del Estudio de Tiempos
Procesales”. Tomo I. Bogotá, 2016. Página 136.
Indica: “Para efectos del presente capítulo, se consideraron los procesos
que registraron información desde la radicación de la demanda hasta la
sentencia de primera instancia. Del total de la cobertura de la muestra, 460
procesos registran datos correspondientes a la primera instancia y en promedio
la duración nacional de esta etapa fue de 366 días corrientes, lo que equivale
a 167 días hábiles de la Rama Judicial”.
[56] “Resultados del Estudio de Tiempos
Procesales”. Tomo I. Bogotá, 2016. Página 137.
Afirma: “La cobertura de la muestra laboral evidencia que las regiones con
mayor número de procesos los evacúan en menor tiempo. Este es el caso de la
Región Andina y Bogotá, donde se encuentra la menor duración y a la vez la
mayor carga, mientras que la Región Oriental tiene la menor carga y la mayor
duración”.
[57] Sentencia T-190 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[58] Sentencia C-273 de 2003. M.P. Clara
Inés Vargas Hernández. La Sentencia indica: “La idea de que el padre
debe involucrarse activamente en la crianza de los hijos, brindándoles
protección, cuidado y amor, especialmente en los primeros momentos de vida,
llevó a la Organización Internacional del Trabajo -OIT- a adoptar en el año de
1981 la Recomendación sobre Seguridad y Salud de los Trabajadores, cuyo numeral
22 sugirió a los países miembros la consagración de una licencia parental o de
paternidad para que los padres trabajadores contribuyeran al cuidado del hijo
recién nacido, y de esta forma pudieran conciliar su vida profesional con la
familiar”.
[59] La ley 50 de 1990 en su artículo 34
disponía que:
“PARÁGRAFO. La trabajadora que
haga uso del descanso remunerado en la época del parto podrá reducir a once
(11) semanas su licencia, cediendo la semana restante a su esposo o compañero
permanente para obtener de éste la compañía y atención en el momento del parto
y en la fase inicial del puerperio”.
[60] La exposición de motivos de la Ley 755 de
2002, que consagraba originalmente la licencia de paternidad, señaló que: “Es abundante la bibliografía
moderna en materia del imperativo de brindar a los niños tanto el afecto,
la ternura, el cuidado y el amor de la madre como el afecto, la ternura,
el amor y el cuidado del padre para garantizarlos a cabalidad. Uno y otro.
Padre y madre. Paternidad y maternidad se convierten en una dupla inseparable
para garantizar los derechos de los niños. Los niños necesitan de su padre y de
su madre. De sus cuidados y sus caricias. De su atención y dedicación.
Ello se hace particularmente critico en tratándose de los primeros días de la
existencia de los bebés. Necesitan a su padre y su madre. Y la madre también
necesita al padre. El niño tiene el derecho preferente a que su padre lo
acompañe. Y lo cuide. Y le dé amor y ternura. Y comparta con su madre los
primeros días de su crianza. Por otra parte el padre también tiene el
derecho a estar con su criatura recién nacida. Y acompañarla durante los
primeros días. No en vano el propio constituyente definió en su artículo 43 un
principio inspirador de equidad de género. Y la madre, a su turno, también
tiene derecho a que el padre la acompañe en el pos-parto. Y en la guarda,
cuidado y protección de su bebé.
“Negar este
derecho equivaldría a condenar a los niños colombianos -a seguirlos condenando-
a que solamente reciban la mitad del afecto, la mitad del amor, la mitad del
cuidado, la mitad de la ternura que se les podría prodigar. Equivaldría, en los
primeros días de su existencia a cumplir a medias con la
voluntad constituyente.
“Desde una
dimensión sociológica, no resulta difícil advertir que en Colombia ha existido
un severo problema de paternidad responsable. En Colombia han hecho falta
muchos padres y ello ha tenido un efecto muy nocivo en los procesos de
socialización en nuestro país. Raíces de nuestra violencia podrían
ubicarse en el tenue rol que la paternidad ha cumplido en muchos ciclos
familiares”.
[61] Sentencia C-383 de 2012. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva. La Sentencia indica que: “Esta Corporación ha desarrollado el tema del
reconocimiento de la licencia de paternidad consagrado en el artículo 236 del
CST, esencialmente con base en los siguientes argumentos: (a) el interés
superior del niño, que constituye un principio garantista, ya que su razón de
ser, su esencia, es la plena satisfacción de los derechos de los menores, en el
que una de las formas principales en que se garantiza este interés superior al
recién nacido es la garantía del reconocimiento de la licencia de maternidad y
paternidad, por cuanto con ello se  le posibilita al menor el poder
recibir cuidado y amor de manera plena en la época inmediatamente posterior a
su nacimiento. De esta manera, la licencia de paternidad permite al padre
comprometerse con mayor fuerza en su paternidad bajo un clima adecuado para que
la niña o el niño alcance su pleno desarrollo físico y emocional; (b) el derecho
fundamental de los niños al cuidado y al amor que si bien tiene una directa e
intrínseca con el principio del interés superior del niño, se encuentra
primeramente a cargo de la familia y la sociedad, como también subsidiariamente
del Estado, siendo los primeros obligados a  dar protección y amor al niño
sus padres; (c) el nuevo concepto de paternidad y el papel del padre en la
garantía plena de los derechos del menor, que reconoce que si bien no existe un
rol paterno único al cual todos los padres deben aspirar, resalta la
importancia del hecho de que el padre se involucre activa, consciente y
responsablemente en la crianza de sus hijos, brindándoles asistencia,
protección, cuidado y amor desde los primeros días de vida, lo cual es
fundamental para su desarrollo armónico e integral, como parte esencial de la
garantía de los derechos del menor; (d) la especial naturaleza y
características de la licencia de paternidad, sobre la cual, la jurisprudencia
de esta Corte ha resaltado que este derecho constituye un desarrollo y una
aplicación del principio del interés superior del menor, como también del
derecho al amor y cuidado de los niños y niñas, mediante la implementación de
un mecanismo legislativo que “garantiza al infante que el progenitor estará
presente y lo acompañará durante las primeras horas siguientes a su nacimiento,
brindándole el cariño, la atención, el apoyo y la seguridad física y emocional
necesaria para su desarrollo integral, con miras a la posterior incorporación
del menor a la sociedad; (e) el reconocimiento de la licencia de paternidad
igualmente a los padres adoptantes; y (f) la licencia de paternidad como
derecho fundamental y subjetivo del padre”.
[62] Sentencia C-633 de 2009. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[63] Sentencia C-633 de 2009. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. De
acuerdo con el fallo: “de ser una garantía de los derechos de los niños y
niñas a recibir cuidado y amor, es también un derecho fundamental del padre,
derivado del derecho a fundar una familia, que la Constitución Política
reconoce en su artículo 42 (…) el derecho a la licencia de paternidad, en
relación con el padre, es un derecho subjetivo, que constituye un desarrollo
del derecho constitucional a fundar una familia, y que tiene como fin cumplir
la obligación estatal de dar protección a la misma, a la maternidad y a los
menores, impuesta por los artículos 42, 43 y 44 de la Constitución Política.
Como esa obligación, además, corresponde al Estado, la determinación del
legislador de prever una licencia de paternidad constituye una concreción de la
obligación constitucional de adopción de medidas impuesta por los mismos
artículos”.
[64] Sentencia C-727 de 2015 M.P. Myriam Ávila Roldán. “el Código
de Infancia y Adolescencia establece que la responsabilidad parental consiste en
el deber inherente a la orientación, cuidado, acompañamiento y crianza de los
menores de edad durante su proceso de formación, la cual debe ser compartida
entre los padres”.
[65] Sentencia T-190 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[66] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[67] Sentencia C-633 de 2009. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub. De acuerdo con el fallo: “Ahora bien, teniendo en cuenta que, en todo caso, como se acaba de
decir, el requisito de un período mínimo de cotizaciones se ha juzgado necesario para
alcanzar un fin constitucionalmente importante e imperioso, cual es
dicho equilibrio financiero, y también para evitar abusos  del derecho
en relación con la licencia de paternidad, pero de otro lado se ha
concluido que dicho requisito no resulta estrictamente proporcionado ni tampoco
necesario, la Corte condicionará la exequibilidad de la expresión "para
lo cual se requerirá que el padre haya estado cotizando efectivamente durante
las semanas previas al reconocimiento de la licencia remunerada de paternidad ",
en el entendido  que para el reconocimiento de la licencia de paternidad,
la EPS respectiva sólo podrá exigir el número de semanas de cotización
correspondientes al período de gestación, en los términos en que se reconoce la
licencia de maternidad.
Esta fórmula sigue el criterio
que ha tenido el mismo legislador a la hora de diseñar el requisito de un
mínimo de semanas de cotización exigido para reconocer la licencia de
maternidad, que es la situación fáctica más cercana a la de la licencia de paternidad,
guardadas las naturales diferencias. Por lo tanto, a dicho criterio acude ahora
la Corporación, a fin de mantener dentro del ordenamiento el requisito de un
mínimo de cotizaciones, que ha sido hallado exequible, pero ajustándolo a
parámetros de razonabilidad que no signifiquen un sacrificio desproporcionado
de derechos fundamentales”.
[68] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[69] Sentencia T-1050 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[70] Ley 1468 de 2011. Artículo 5.
[71] La Ley 1468 de 2011 en su artículo 1 sostenía:
“PARÁGRAFO 1o.  La trabajadora que haga uso del descanso remunerado en la
época del parto tomará las 14 semanas de licencia a que tiene derecho de
acuerdo a la ley. El esposo o compañero permanente tendrá
derecho a ocho (8) días hábiles de licencia remunerada de paternidad.
Esta licencia remunerada es
incompatible con la licencia de calamidad doméstica y en caso de haberse
solicitado esta última por el nacimiento del hijo, estos días serán descontados
de la licencia remunerada de paternidad.
La licencia remunerada de
paternidad opera por los hijos nacidos del cónyuge o de la compañera.
El único soporte válido para el
otorgamiento de licencia remunerada de paternidad es el Registro Civil de
Nacimiento, el cual deberá presentarse a la EPS a más tardar dentro de los 30
días siguientes a la fecha del nacimiento del menor.
La licencia remunerada de
paternidad será a cargo de la EPS, para lo cual se requerirá que el padre haya
estado cotizando efectivamente durante las semanas previas al reconocimiento de
la licencia remunerada de paternidad
(…)”.
[72] De conformidad con el artículo 4.1.1. del Decreto 780 de 2016:
“ARTÍCULO 4.1.1. DEROGATORIA
INTEGRAL. Este Decreto regula íntegramente las materias contempladas en él. Por
consiguiente, de conformidad con el artículo 3 de la Ley 153 de 1887, quedan
derogados todos los decretos de naturaleza reglamentaria relativos al Sector
Salud y Protección Social que versan sobre las mismas materias.
Los actos administrativos
expedidos con fundamento en las disposiciones compiladas en el presente decreto
mantendrán su vigencia y ejecutoriedad bajo el entendido de que sus fundamentos
jurídicos permanecen en el presente decreto”.
[73] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[74] Sentencia T-190 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[75]  La Ley 1822 de 2017 dispone:
“Artículo 1. (…)
PARÁGRAFO 2o. El esposo o compañero permanente tendrá derecho a ocho (8) días
hábiles de licencia remunerada de paternidad.
La licencia remunerada de
paternidad opera por los hijos nacidos del cónyuge o de la compañera.
El único soporte válido para el
otorgamiento de la licencia remunerada de paternidad es el Registro Civil de
Nacimiento, el cual deberá presentarse a la EPS a más tardar dentro de los 30
días siguientes a la fecha del nacimiento del menor.
La licencia remunerada de
paternidad estará a cargo de la EPS, para lo cual se requerirá que el padre
haya estado cotizando efectivamente durante las semanas previas al
reconocimiento de la licencia remunerada de paternidad.
Se autoriza al Gobierno nacional
para que en el caso de los niños prematuros y adoptivos se aplique lo
establecido en el presente parágrafo”.
[76] Decreto 2462 de 2013. Artículo 1.
[77] Para ilustración de la Corte, en el
presente proceso la Superintendencia de Salud aportó copia de los fallos:
S2016-000794; S2017-000538; S-2016-000326; S2018-000204; S2018-000906 y
S2017-000147. Cuaderno 1, en folios 38 a 56.
[78] Superintendencia Nacional de Salud.
Sentencia S2016-000906 del 22 de marzo de 2016. Expediente J-2016-0580.
Cuaderno 1, folio 39.
[79] Vale la pena traer a colación lo
afirmado por el Superintendente de Salud en la Audiencia Pública del 6 de
diciembre de 2018, quien indicó que las actuaciones de la entidad no solo
buscan proteger los derechos subjetivos de los usuarios del sistema, sino que
también procuran proteger el buen funcionamiento del SGSSS. Ello es además
compatible con las funciones de la Superintendencia descritas en el artículo 6
del Decreto 2462 de 2013.
[80] Superintendencia Nacional de Salud. Sentencia S2018-000204 del 31
de octubre de 2016. Expediente J-2016-2109. Cuaderno 1, folio 42.
[81] Superintendencia Nacional de Salud. Sentencia S2017-000538 del 31
de julio de 2017. Expediente J-2016-0805. Cuaderno 1, folio 57.
[82] Artículo 121. Trámite de reconocimiento de incapacidades
y licencias de maternidad y paternidad. El trámite para el
reconocimiento de incapacidades por enfermedad general y licencias de
maternidad o paternidad a cargo del Sistema General de Seguridad Social en
Salud, deberá ser adelantado, de manera directa, por el empleador ante las
entidades promotoras de salud, EPS. En consecuencia, en ningún caso puede ser
trasladado al afiliado el trámite para la obtención de dicho reconocimiento.
Para efectos laborales, será obligación de los afiliados informar al empleador
sobre la expedición de una incapacidad o licencia.
[83] Ley 1753 de 2015. Artículo 66. “Del manejo unificado de
los recursos destinados a la financiación del sistema general de seguridad
social salud (SGSSS). (…)”La Entidad tendrá como objeto administrar los
recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del
Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que
financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones
no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, los recursos
que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social (UGPP); los cuales confluirán en la Entidad. En ningún
caso la Entidad asumirá las funciones asignadas a las Entidades Promotoras de
Salud.
(…)”.
Decreto 1429 de 2016, Artículo 2. “Objeto. La Administradora de los Recursos del Sistema General
de Seguridad Social en Salud – ADRES tendrá como objeto administrar los
recursos a que hace referencia el artículo 67 de la Ley 1753 de 2015 y los
demás ingresos que determine la ley; y adoptar y desarrollar los procesos y
acciones para el adecuado uso, flujo y control de los recursos en los términos
señalados en la citada ley, en desarrollo de las políticas y regulaciones que
establezca el Ministerio de Salud y Protección Social”.
[84] Decreto 780 de 2016, artículo
2.6.1.1.2.10. “Cobro al Fosyga de licencias de
maternidad y/o paternidad. Las licencias de maternidad y/o paternidad que las
EPS y las EOC cobran al Fosyga, así como las correcciones a licencias aprobadas
o glosadas se presentarán al Fosyga el último día hábil de la tercera semana
del mes. El Fosyga efectuará la validación para su reconocimiento dentro de las
veinticuatro (24) horas siguientes a la fecha de presentación.
En todo caso, el cobro de dichas licencias por
parte de las EPS y las EOC ante el Fosyga, deberá presentarse como máximo
dentro de los doce (12) meses siguientes a su reconocimiento y pago”.
[85] Ley 100 de 1993. ARTÍCULO 162. PLAN DE SALUD
OBLIGATORIO.  El Sistema General de Seguridad Social de
Salud crea las condiciones de acceso a un Plan Obligatorio de Salud para todos
los habitantes del territorio nacional antes del año 2001. Este Plan
permitirá la protección integral de las familias a la maternidad y enfermedad
general, en las fases de promoción y fomento de la salud y la prevención,
diagnóstico, tratamiento y rehabilitación para todas las patologías, según la
intensidad de uso y los niveles de atención y complejidad que se definan.
Para los afiliados cotizantes
según las normas del régimen contributivo, el contenido del Plan Obligatorio de
Salud que defina el Consejo Nacional de Seguridad Social en salud será el
contemplado por el decreto-ley 1650 de 1977 y sus reglamentaciones, incluyendo
la provisión de medicamentos esenciales en su presentación genérica. Para los
otros beneficiarios de la familia del cotizante, el Plan Obligatorio de Salud
será similar al anterior, pero en su financiación concurrirán los pagos
moderadores, especialmente en el primer nivel de atención, en los términos del
artículo 188 de la presente Ley.
Para los afiliados según las
normas del régimen subsidiado, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud
diseñará un programa para que sus beneficiarios alcancen el Plan
Obligatorio del Sistema Contributivo, en forma progresiva antes del año
2.001. En su punto de partida, el plan incluirá servicios de salud del primer
nivel por un valor equivalente al 50% de la unidad de pago por capitación del
sistema contributivo. Los servicios del segundo y tercer nivel se incorporarán
progresivamente al plan de acuerdo con su aporte a los años de vida saludables.
En ese sentido el Decreto 806 de
1998 “por el cual se reglamenta la afiliación al Régimen de Seguridad
Social en Salud y la prestación de los beneficios del servicio público esencial
de Seguridad Social en Salud y como servicio de interés general, en todo el
territorio nacional”, indicaba que las prestaciones económicas derivadas
del periodo de maternidad configuraban parte de los beneficios de los afiliados
del SGSSS. En este sentido afirmaba:
“Beneficios del Sistema de
Seguridad Social en Salud como servicio público esencial
Artículo 2º. Definición. En desarrollo de los artículos 48 y 49 de la
Constitución Política, el Estado garantiza el acceso a los servicios de salud y
regula el conjunto de beneficios a que tienen derecho los afiliados como
servicio público esencial, con el propósito de mantener o recuperar su salud y
evitar el menoscabo de su capacidad económica derivada de incapacidad temporal
por enfermedad general y maternidad.
Al Estado le corresponde garantizar
este conjunto de beneficios en forma directa o a través de terceros con el
objeto de proteger de manera efectiva el derecho a la salud. Estos se agrupan
en cinco tipos de planes diferentes a los cuales se accede dependiendo de la
forma de participación en el Sistema, esto es como afiliado cotizante, como
afiliado beneficiario, como afiliado subsidiado, o como vinculado al Sistema
General de Seguridad Social en Salud.
(…)
Artículo 28. Beneficios de los afiliados al Régimen Contributivo. El Régimen Contributivo
garantiza a sus afiliados cotizantes los siguientes beneficios:
a) La prestación de los
servicios de salud incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, POS, de que trata
el artículo 162 de la Ley 100 de 1993;
b) El subsidio en dinero en caso
de incapacidad temporal derivada por enfermedad o accidente ocasionados por
cualquier causa de origen no profesional;
c) El subsidio en dinero en
caso de licencia de maternidad.
Los pensionados cotizantes y los
miembros de su grupo familiar que no estén cotizando al sistema recibirán
únicamente las prestaciones contempladas en el literal a) del presente
artículo”.
De acuerdo a lo anterior, en
desarrollo de la Ley 100 de 1993, el Decreto 806 de 1998 determinaba que eran
beneficios de los afiliados al régimen contributivo de salud: el conjunto de
beneficios de atención en salud (POS), por un lado, y las prestaciones
económicas derivadas de la maternidad y la enfermedad no profesional, por el
otro. Dichos artículos fueron derogados por el Decreto 2353 de 2015, el cual
fue compilado en el Decreto 780 de 2016, actualmente vigente.
[86] Decreto 780 de 2016. Artículo 2.1.1.3. Definiciones: (…)
11. Plan de beneficios: Es el
conjunto de tecnologías en salud a que tienen derecho los afiliados al Sistema
General de Seguridad Social en Salud definido conforme a la normativa vigente,
el cual será modificado y tendrá el alcance que se determine en la
reglamentación que expida el Ministerio de Salud y Protección Social en
desarrollo de lo establecido en el artículo 15 de la Ley
1751 de 2015.
[87] Así, el mismo artículo define al afiliado como:
Decreto 780 de 2016. Artículo
2.1.1.3. Definiciones: (…)
“2. Afiliado: Es
la calidad que adquiere la persona una vez ha realizado la afiliación y que
otorga el derecho a los servicios de salud del plan de beneficios que brinda el
Sistema General de Seguridad Social en Salud y, cuando cotiza, a las
prestaciones económicas”.
[88] En este sentido se puede consultar a la Superintendencia
Nacional de Salud en Sentencia S2018-000204 del 31 de octubre de 2016.
Expediente J-2016-2109. Cuaderno 1, folio 43.
"Inviabilidad de rocobro al
FOSYGA. El Despacho encuentra pertinente precisar que sólo es objeto de recobro
dentro del régimen contributivo lo que se encuentra taxativamente señalado en
la Resolución 5395 de 2013, que se aplican según la fecha de prestación del
servicio, y que se refieren, principalmente, al pago de cuentas por concepto de
tecnologías en salud no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud cuyo
suministro fue garantizado a los afiliados y autorizados por el Comité Técnico
Científico o fallo de tutela.
Como se ha venido exponiendo, las
licencias de paternidad son financiadas con los recursos de la Subcuenta de
Compensación Interna del Régimen Contributivo del Fondo de Solidaridad y
Garantía FOSYGA, por lo tanto, la solicitud de autorización de pago por vía
judicial es improcedente, ya que SALUD TOTAL EPS debe valerse de los medios
administrativos establecidos para solicitar, conforme a las reglas del proceso
de compensación, el desembolso de los dineros que se cancelen por concepto de
dicha licencia."
De igual manera, la Sentencia
T-475 de 2009 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. “Por último, es pertinente
precisar que esta Corporación ha señalado que en el reconocimiento y pago de
las licencias por maternidad no se aplica lo establecido en Ley 1122 de 2007  y
en la sentencia C - 463 de 2008, “pues en virtud del artículo 207 de la Ley 100
de 1993 existe norma específica que regula la materia, y además se trata de un
supuesto diferente porque la prestación que se reconoce por ésta licencia no es
una exclusión del Plan Obligatorio de Salud”.
[89] De acuerdo con
el Decreto 1406 de 1999, los afiliados al SGSSS no podrán trasladarse de
Entidad Promotora de Salud hasta tanto no hayan cumplido doce meses de pago
continuo de cotizaciones en la entidad de la cual desean retirarse. Por otra
parte, si el plazo de doce meses referido se cumpliera durante el transcurso de
una incapacidad o licencia de maternidad cubierta por el SGSSS, la oportunidad
para el traslado de entidad administradora se suspenderá hasta el primer día
hábil del mes siguiente a aquél en el cual termine la licencia o incapacidad.
[90] La Sentencia
T-865 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, abordó un caso en el que el
accionante peticionaba su licencia de paternidad ante las EPS
SUSALUD y FAMISANAR, las cuales se endilgaban mutuamente la responsabilidad del
pago. La Sala determinó que el conflicto surgió gracias a un trámite meramente
administrativo y por ello se “dilató el pago de la licencia de paternidad
del accionante, conducta que a todas luces tiende a dilatar la efectividad del
derecho fundamental al mínimo vital del accionante, y de su menor hija, así
como la subsistencia de su familia”. En consecuencia, la Sala ordenó a
FAMISANAR, como “la Entidad Promotora de Salud a la que actualmente se
encuentra afiliado el accionante y frente a la cual se solicitó el pago de esa
prestación, que dentro del término de las cuarenta y ocho horas siguientes a la
notificación de la presente sentencia, haga el reconocimiento y pague la
licencia de paternidad (…)”.
[91] Ver sentencia
T-681 de 2016, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[92] Ver entre
otros: T-206 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-475 de 2009, M.P.
2009, T-049 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa, T-1050 de 2011, M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Las reglas jurisprudenciales desarrolladas por la Corte Constitucional
en materia de licencia de maternidad atendieron precisamente a la exigencia de
que el periodo de cotización de la beneficiaria fuera igual al periodo de
gestación. En este sentido, los primeros fallos que se pronunciaron al respecto
indicaron que la verificación de los requisitos legales de cotización no puede
ser tan rigurosa que desconozca la protección constitucional reforzada que
poseen la madre lactante y el menor de edad. Así la Sentencia T-530 de 2007
afirma:
“Sin embargo,
esta posición jurisprudencial sugirió una nueva variante cuando en sentencia
T-206 de 2007, se consideró que partiendo del pago proporcional de la
licencia de maternidad, era necesario de todos modos advertir una
circunstancia jurídica asumida por la Corte en sentencia T-053 de 2007, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra, en cuyo caso se había ordenado el reconocimiento de
una licencia de maternidad en un ciento por ciento (100%), de una madre cabeza
de familia que había dejado de cotizar por un lapso de 2 meses y dos
días, justificado en el hecho de que “en tratándose de la reclamación de
la licencia de maternidad, la verificación de los requisitos legales para su
procedencia no puede ser tan rigurosa y por tanto, debe prevalecer la
aplicación de las normas superiores que regulan la protección doblemente
reforzada por la calidad de sujetos de especial protección que tiene la madre
cabeza de familia y el hijo, frente aquellas normas que determinan que el
período de cotización debe ser igual al de la gestación”. (Subrayado fuera
del texto)
“De esta manera,
en los casos objeto de revisión en la sentencia T-206 de 2007, se
advierten dos circunstancias fácticas distintas: En una de ellas la
accionante había dejado de cotizar por diez (10) semanas, término que superaba
el mínimo de dos meses establecido en la sentencia T-053 de 2007, razón por la
cual se ordenó el pago de la licencia de maternidad de manera
proporcional al tiempo que cotizó durante su embarazo. En el otro caso, la
accionante había dejado de cotizar por 30 días, lapso inferior al mínimo de los
dos meses ya señalados, en cuyo caso se procedió a reconocer la licencia de
maternidad en un ciento por ciento (100%).”
[93] Acerca del cálculo de los días
respectivos, la Sentencia T-092 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo,
reiteró que: “En ese sentido, la Corte ha determinado que dependiendo del
número de semanas cotizadas, el pago de la licencia de maternidad deberá
hacerse de manera total o proporcional, esto, con el fin también de
salvaguardar el equilibrio económico del sistema. De esta manera, existen dos
hipótesis que el juez de tutela debe considerar al momento de ordenar el pago:
(i) si faltaron por cotizar al Sistema General de Seguridad Social en Salud
menos de dos meses del período de gestación, se ordena el pago de la licencia
de maternidad completa, (ii) si faltaron por cotizar más de dos meses del
período de gestación se ordena el pago de la licencia de maternidad de manera
proporcional al tiempo que efectivamente se cotizó. Para lo anterior, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que, con base en el
principio pro homine, se debe emplear “la interpretación más amplia
de los dos meses, a partir de los cuales procede el pago proporcional, es
decir, aquella que entiende que dos meses corresponden a 10 semanas”.
[94] Sentencia T-088 de 2018. M.P. José Fernando Reyes. El fallo indica
“El
principio in
dubio pro operario o favorabilidad en
sentido amplio, por otro lado, implica que una o varias disposiciones jurídicas
aplicables a un caso admiten diversas interpretaciones razonables dentro de su
contenido normativo, hipótesis bajo la cual el operador jurídico debe escoger
aquella que brinde mayor amparo o sea más favorable al trabajador”.
[95]Sentencia T-744 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y Sentencia
SU-310 de 2017 M.P. Aquiles Arrieta Gómez.
[96] Gaceta del Congreso 592 del 13 de agosto de
2015. Por el contrario, en la exposición de motivos del
proyecto de ley respectivo se manifiesta la intención de ampliar la prestación,
de manera que su autor indica que “Conscientes del rol que juega el padre en
la familia y siendo muy importante en la consolidación del vínculo familiar, el
proyecto de ley también propone la ampliación de la licencia de paternidad de
ocho (8) a quince (15) días hábiles”.
[97] CD proceso digital, memorial Nueva EPS 19-07”.
[98] Realizada el 6 de diciembre de 2018 en el Palacio de Justicia.
[99] Por un trabajador que gane 1 millón de pesos el sistema recibe por
cotización a salud $125.000 mensuales, es decir, $62.000 por dos semanas. A un
empleado que gane 1 millón de pesos el sistema le reconocería $266.000 por los
8 días no laborados, es decir $204.000 más de lo aportado al sistema.
[100] Numeral 3.13 del artículo 153, modificado mediante el artículo 3°
de la Ley 1438 de 2011.
[101] Literal i) del artículo 5º.
[102] Auto 411 de 2016.
[103] Sentencia C-313 de 2014.