T-421-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-421/93
PROCESO EJECUTIVO
LABORAL/REINTEGRO AL CARGO/PERSONAL DOCENTE
El afectado no
dispone de otros medios de defensa para exigir de la autoridad pública la
inclusión en nómina, acto de trámite que daría cumplimiento definitivo a la
orden judicial de reintegro. El otro medio de defensa judicial - proceso
ejecutivo laboral -  no se revela como un medio idóneo para brindar protección
inmediata a los derechos del solicitante.
SENTENCIA-Cumplimiento obligatorio/DERECHO A LA
EJECUCION DE LAS SENTENCIAS/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA
La omisión en el
cumplimiento de una sentencia ejecutoriada por parte de la autoridad pública
vulnera, entre otros, los derechos fundamentales al debido proceso - cuyo
núcleo esencial incluye el derecho al cumplimiento efectivo de las sentencias -
y a acceder a la administración de justicia.
AUTORIDAD PUBLICA-Omisión Legítima
La entidad
demandada no omitió el cumplimiento de sus funciones cuando se negó a realizar
un acto para cuya expedición carece de competencia. Mal puede afirmarse que esa
omisión, por lo demás legítima, ha vulnerado o amenazado los derechos
fundamentales del petente.
REF: Expediente
T-13170
Actor: LUIS
ANTONIO MOLINA HERNANDEZ
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO  DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I
A
En el proceso de
tutela T-13170 adelantado por LUIS ANTONIO MOLINA HERNANDEZ contra la Nación -
Ministerio de Educación Nacional -.
ANTECEDENTES
1. LUIS ANTONIO
MOLINA HERNANDEZ, profesor del Instituto Nacional de Educación Media
Diversificada - INEM - "Simón Bolívar" de Santa Marta, fue declarado
insubsistente, mediante la Resolución No. 7285 del 8 de septiembre de 1976,
como consecuencia de una supuesta incompatibilidad en el ejercicio de cargos
públicos. Demandada la respectiva resolución, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca en providencia del 13 de julio de 1979, declaró la nulidad del
acto y ordenó al Ministerio de Educación Nacional que, dentro del término del
artículo 121 C.C.A., se reintegrara al actor a un cargo de similares
condiciones al que desempeñaba y se le pagaran los sueldos y prestaciones
dejados de percibir desde su desvinculación hasta el momento en que se
produjera el reintegro. La decisión fue revisada en grado de consulta por el
Consejo de Estado, que la confirmó  mediante sentencia del 8 de octubre de
1979.
2. En cumplimiento
de las providencias señaladas, y con base en las normas de descentralización
educativa, el Alcalde Mayor de Santa Marta dictó la Resolución No. 405 del 30
de mayo de 1992, en la que dispuso el reintegro del señor Molina al INEM Simón
Bolívar de esta ciudad. Así mismo, el rector del Instituto, por Resolución
Interna A-18 de julio 23 de 1992, asignó al petente las funciones de profesor
en el Departamento de Catequesis.
3. No obstante lo
anterior - según el actor - el Ministerio de Educación Nacional, por conducto
del Fondo Educativo Regional - FER - del Departamento del Magdalena, hasta la
fecha ha omitido incluirlo en nómina. Prueba de lo anterior es la respuesta del
Delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el FER del Magdalena
dirigida al rector del INEM Simón Bolívar en julio de 1992, en el sentido en
justificar la no cancelación de los salarios del educador LUIS ANTONIO MOLINA
HERNANDEZ en el hecho de haberse realizado el reintegro en una plaza no
presupuestada. Señala igualmente el funcionario que la oficina jurídica del
Ministerio de Educación estudia la legalidad del acto administrativo respectivo
y que de este concepto están pendientes los trámites para la creación de la
plaza y posterior cancelación de los salarios.
4. Ante la situación
descrita, LUIS ANTONIO MOLINA HERNANDEZ, por intermedio de apoderado, interpuso
acción de tutela contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - con el
fin de que se ampararan sus derechos al trabajo y a la libertad de escoger
profesión u oficio, los cuales estima violados por la omisión del Ministerio.
Funda la vulneración en la circunstancia de haberse posesionado del cargo de
docente el 1º de Junio de 1992 e iniciado labores a partir de julio 16 del
mismo año en el INEM Simón Bolívar donde fue reintegrado en una jornada de 7:00
a.m. a 12:30 p.m. No obstante, hasta la fecha no se le ha cancelado salario
alguno desde esa fecha, lo que riñe con las condiciones justas en que el
trabajo se debe realizar según ordena la Constitución. A este respecto señala
el apoderado del actor:
"... toda
persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas, siendo ello
así es incuestionable que en el presente caso a mi representado se le está
vulnerando el aludido derecho fundamental, como quiera que lo justo para un
empleado es recibir el salario o remuneración derivados de ese trabajo".
Por otro lado,
considera que de seguir laborando en las condiciones actuales se vería obligado
a retirarse y buscar otra actividad,  lo que vulnera el derecho a la libertad
de escoger profesión u oficio, pues, como lo señala la Corte Constitucional en
sentencia T-554 de octubre de 1992, éste no consiste únicamente en la opción de
escoger una actividad "sino también la posibilidad de conservarla de
manera efectiva y permanente".
Por lo tanto,
solicita se ordene al Ministerio de Educación Nacional a través del FER
efectuar su inclusión en nómina y el pago de los sueldos y emolumentos causados
desde mayo 30 de 1992 hasta que ella se realice.
5. El Juzgado
Tercero Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, mediante sentencia del 31 de
marzo de 1993, denegó la acción por considerar que existen otros medios de
defensa judicial.
"La acción aquí
instaurada tiene como finalidad el pago de los salarios que se le adeudan al
peticionario como consecuencia del reintegro. Efectivamente está acreditado en
autos que el señor Molina hasta la fecha no ha recibido el pago de sus salarios
pero el reintegro opera en razón de una sentencia debidamente ejecutoriada
emanada del Tribunal Contencioso Administrativo al petente le quedó la acción
judicial correspondiente para iniciar la acción ejecutiva para el cobro de los
salarios dejados de cancelar con ocasión del reintegro constituyendo el título
ejecutivo la sentencia".
6. El demandante
impugnó la anterior decisión, alegando que el juez omitió  analizar el punto de
la procedencia de la tutela por la inexistencia de otro medio de defensa
judicial. Indicó que la sentencia de la jurisdicción contencioso administrativa
hizo referencia al pago de los salarios dejados de percibir desde la
desvinculación del cargo hasta la fecha del reintegro, y no a la remuneración
que se ha causado desde el momento en que se vinculó nuevamente a un instituto
docente. Luego - afirma - mal podría la mencionada sentencia ser fundamento
para iniciar un proceso ejecutivo dirigido al cobro de los anteriores salarios
y prestaciones y a satisfacer la pretensión de la inclusión en nómina.
7. La Sala Laboral
del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá confirmó el fallo de primera
instancia mediante la sentencia del 20 de abril de 1993. A su juicio la
situación del actor no conlleva un perjuicio irremediable y el peticionario,
mediante la acción de tutela, pretende el pago de salarios y su inclusión en
nómina, derechos subjetivos que son controvertibles judicialmente y sobre los
que no se puede pronunciar para no desbordar el ámbito de la tutela como
mecanismo subsidiario.
8. Remitido el
expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión,   correspondió
a esta Sala su conocimiento.
9. En ejercicio de
las facultades legales (D. 2591 de 1991, art. 19), el magistrado ponente
solicitó información sobre las razones que obraron para no haber ordenado la
inclusión en nómina del petente. El delegado del Ministerio de Educación ante
el Fondo Educativo Regional del Departamento del Magdalena, doctor JULIO CESAR BLANCO
GARCIA, en oficio 000755 de septiembre 27 de 1993 respondió que el reintegro
del docente Molina se realizó pretermitiendo los requisitos legales, motivo por
el cual la Resolución 405 de mayo 30 de 1992 de la Alcaldía Mayor de Santa
Marta adolece de un vicio de nulidad. Sostiene que esta situación fue puesta en
conocimiento de la oficina jurídica y de personal del Ministerio de Educación,
pero que hasta el momento no se ha recibido instrucciones precisas para
proceder de conformidad. Adicionalmente, informa que el Ministerio de
Educación, en cumplimiento de la sentencia del Tribunal Contencioso
Administrativo de fecha 13 de julio de 1979, ordenó en junio de 1980 el
reintegro del docente Molina Hernández al Instituto Nacional de Educación Media
Diversificada -INEM - "Luis López de Mesa de Villavicencio, pero que éste
no tomó posesión de su cargo sino que procedió a demandar la nueva resolución
de reintegro. Manifiesta, por último, que el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca rechazó las pretensiones de la demanda contra la decisión del
Ministerio de Educación de reintegrarlo como profesor en la ciudad de
Villavicencio, quedando pendiente la resolución del recurso de súplica
interpuesto por el apoderado del educador contra la sentencia de segunda instancia
del H. Consejo de Estado que confirmó la decisión del Tribunal.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Concepto de la
vulneración y pretensiones del actor
1. El petente alega
la vulneración del derecho al trabajo y de la libertad de escoger profesión u
oficio como consecuencia de la omisión del Ministerio de Educación Nacional -
Fondo Educativo Regional del Magdalena, de incluirlo en nómina y cancelarle los
salarios correspondientes a los servicios prestados como educador en el
Instituto Nacional de Enseñanza Media - INEM - Simón Bolívar de Santa Marta,
cargo al que fuera reintegrado por resolución 405 de mayo 30 de 1992 expedida
por el Alcalde Mayor de la mencionada ciudad. En su concepto, la omisión de la
autoridad pública vulnera el precepto constitucional que garantiza el derecho
al trabajo en condiciones dignas y justas, al igual que la libertad de escoger
profesión u oficio (CP art. 26) que, como lo ha expuesto la Corte
Constitucional (ST- 554/92), no sólo incluye "la opción de asumir una actividad
sino también la posibilidad de conservarla de manera efectiva y
permanente".
2. El tribunal que
desató la impugnación considera que, siendo la inclusión en nómina y el pago de
salarios y demás prestaciones lo pretendido por el actor, la acción de tutela
no es la vía judicial procedente, no pudiendo el juez de tutela ordenar la
inclusión en nómina y el pago de salarios por estar con ello disponiendo de un
derecho, con desconocimiento de precisas normas legales que son de orden
público y de obligatorio cumplimiento.
Naturaleza
constitucional o legal de la controversia
3. El trabajo es un
medio imprescindible de dignificación y autorealización humanas de cuya
protección efectiva depende el ejercicio y goce de otros derechos
constitucionales. Consciente de su trascendental importancia, el Constituyente
consagró el trabajo como derecho fundamental, a la vez que lo elevó a nivel de
fundamento de nuestra organización política (CP art. 1º), otorgándole al
Congreso la atribución de expedir el estatuto del trabajo de conformidad con
principios mínimos fundamentales consignados en el artículo 53 de la
Constitución.
La
constitucionalización del trabajo no supone que las disposiciones legales en
materia laboral hayan sido derogadas por las normas constitucionales, o que las
acciones y recursos establecidos en leyes especiales para reclamar derechos
subjetivos originados en las relaciones de trabajo hayan sido automáticamente
absorbidos por el mecanismo constitucional para la defensa inmediata de los
derechos fundamentales (CP art. 86). La difícil apreciación sobre lo que
constituye un asunto constitucional o legal en materia laboral es un juicio que
corresponde hacer al intérprete frente a las circunstancias concretas de cada
caso. La conclusión, no obstante, no debe derivarse de manera automática
mediante la invocación del carácter subsidiario de la acción de tutela. El
juzgador deberá tener en cuenta el tipo de pretensiones y las circunstancias en
que se encuentra el solicitante (D. 2591 de 1991, art. 6º) con miras a
establecer si los medios judiciales ordinarios garantizan en forma suficiente,
en cuanto a su eficacia, la vigencia de derechos constitucionales fundamentales
involucrados en la controversia.
En el presente
evento, el petente no restringe su petición al pago de salarios y demás
emolumentos a los que tendría derecho como contraprestación por su trabajo de
educador - pretensión ésta de índole estrictamente legal cuyo reconocimiento
puede reclamarse ante la jurisdicción contencioso administrativa -, sino que
vincula esta solicitud a otra principal, de forma que pretende se ordene al
Ministerio de Educación su inclusión en nómina como acto de trámite para así
dar cumplimiento definitivo a la sentencia de reintegro al cargo de profesor en
el Instituto Nacional de Enseñanza Media  - INEM - Simón Bolívar de Santa
Marta, o a otro de igual o superior categoría y remuneración, proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca en julio 13 de 1979. Es necesario,
entonces, entrar a determinar si la pretensión que envuelve la ejecución de una
conducta positiva por parte de la administración puede hacerse exigible por la
vía de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución.
Procedencia de la
acción de tutela
4. Sobre la presunta
disponibilidad de otros medios de defensa judicial cuando lo que se busca por
el actor es el reintegro efectivo ordenado por una autoridad judicial y no el
pago de salarios y prestaciones o de la indemnización correspondiente, esta
Corporación se pronunció anteriormente en los siguientes términos:
" Sin embargo,
no basta una simple verificación de la existencia in abstracto u objetiva
de un medio de defensa judicial. Es fundamental determinar si éste es adecuado
para tal fin, según las circunstancias concretas del caso (D 2591 art. 6 num.
1) para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales invocados y
respecto de los cuales se impetra una vulneración o amenaza.
"Los artículos
177 a 179 del Código Contencioso Administrativo y 334 a 339 del Código de
Procedimiento Civil, establecen claramente la posibilidad de exigir la
ejecución de providencias judiciales ejecutoriadas impuestas a una entidad
pública, incluidas aquéllas por obligaciones de hacer como sucede con la
condena al reintegro de quien fuera ilegalmente desvinculado de su actividad
laboral. En este evento, el juez ordena al deudor en el mandamiento de pago a
que ejecute el hecho dentro de un plazo prudencial (CPC art. 500), que de no
cumplirse deja abierta la posibilidad de condenar en perjuicios o de autorizar
la ejecución por un tercero a expensas del deudor, siempre y cuando la
obligación de hacer no sea de aquellas personalísimas que sólo puedan ser
cumplidas por un individuo específico. Al aplicar la normatividad procesal
civil a la ejecución de una entidad pública las alternativas de solución se
restringen.
"Ninguna
autoridad con funciones establecidas en la ley puede sustraerse al cumplimiento
de las mismas por decisión voluntaria o discrecional, sin que con ello deje de
verse comprometida la responsabilidad estatal, además de la responsabilidad
personal del servidor público. De otra parte, cuando una sentencia condena a
una persona jurídica pública a realizar una conducta en desarrollo de sus
competencias, si ésta se niega a cumplir no es factible jurídicamente autorizar
la ejecución del hecho por otra entidad a expensas de la primera, pues se
arriesga con ello el principio de legalidad.
En consecuencia, en
el proceso ejecutivo contra la administración por obligación de hacer sólo
existe la alternativa indemnizatoria cuando la entidad oficial no se allana a
cumplir la sentencia".1
Esta Corporación no
comparte la afirmación - carente de justificación - del Tribunal de segunda
instancia respecto a que el afectado dispone de otros medios de defensa para
exigir de la autoridad pública la inclusión en nómina del petente, acto de
trámite que daría cumplimiento definitivo a la orden judicial de reintegro. El
otro medio de defensa judicial referido en el fallo de primera instancia -
proceso ejecutivo laboral -  no se revela como un medio idóneo para brindar
protección inmediata a los derechos del solicitante. Por tanto, corresponde a
la Sala analizar si efectivamente se ha configurado una vulneración de los
derechos fundamentales invocados como consecuencia de la omisión del Ministerio
de Educación - por intermedio del Fondo Educativo Regional del Magdalena - de
no incluir al peticionario en nómina para así dar cabal cumplimiento a la sentencia
de reintegro.
Vulneración del
derecho fundamental al trabajo y de la libertad de escoger profesión u oficio
5. La omisión en el
cumplimiento de una sentencia ejecutoriada por parte de la autoridad pública
vulnera, entre otros, los derechos fundamentales al debido proceso - cuyo
núcleo esencial incluye el derecho al cumplimiento efectivo de las sentencias -
y a acceder a la administración de justicia. Sobre este particular, la Corte se
pronunció anteriormente en los siguientes términos:
"El incumplimiento
de la orden de reintegro - de suyo generadora de cargas económicas para la
Nación como consecuencia del pago dinerario por concepto de indemnización - por
razones desconocidas, no imputables al interesado ... además de constituir una
omisión de la autoridad pública que vulnera el derecho a la igualdad, también
desconoce el derecho fundamental al debido proceso y el derecho al trabajo del
actor. Los principios de seguridad jurídica - que supone el cumplimiento de las
sentencias -, y de legalidad presupuestal, requieren ser armonizados para
evitar que la administración pueda diferir indefinidamente la ejecución de una
orden judicial más allá del tiempo indispensable para obtener, actuando con la
debida diligencia, las partidas presupuestales necesarias para garantizar la
efectividad de los derechos fundamentales del solicitante."2
Bajo este marco de
referencia pasa la Sala a evaluar si en el presente caso se  observa una
omisión de la autoridad pública violatoria de los derechos fundamentales del
petente.
6.  El actor acusa
al Ministerio de Educación - Fondo Educativo Regional del Magdalena de omitir
su inclusión en nómina para el pago de los salarios y prestaciones que le
corresponden por los servicios prestados como profesor del INEM Simón Bolívar
de Santa Marta. No obstante, de los informes allegados al proceso por el
delegado de la entidad demandada se deduce claramente que el Ministerio de
Educación, en cumplimiento de la sentencia de julio 13 de 1979 del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, procedió a reintegrar al profesor MOLINA
HERNANDEZ al Instituto Nacional de Enseñanza Media Diversificada, INEM
"Luis López de Mesa" de Villavicencio, decisión con la que no estuvo
de acuerdo el docente quien procedió a demandarla, pero que fue posteriormente
confirmada por el H. Consejo de Estado mediante sentencia del 29 de julio de
1991 (Sala de la Contencioso Administrativo - Sección Segunda, Consejero
ponente Dr. REYNALDO ARCINIEGAS BAEDECKER, proceso No. 1044).
De otra parte, para
la Sala también resulta determinante lo afirmado por el Delegado del Ministerio
de Educación en relación con la manera irregular como fuera reintegrado el
docente LUIS ANTONIO MOLINA HERNANDEZ por parte del Alcalde Mayor de Santa
Marta quien, de forma inconsulta, procedió a nombrarlo en el cargo de profesor
del INEM Simón Bolívar de Santa Marta, contraviniendo la expresa prohibición
legal de efectuar nombramientos sin la previa comprobación de existencia de
plazas vacantes y de la disponibilidad presupuestal respectiva de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 29 de 1989:
"Parágrafo 2º.
La Nación no asume responsabilidad alguna por los nombramientos que excedan las
plantas de personal aprobadas por el Gobierno Nacional para la respectiva
jurisdicción municipal y para la jurisdicción de la Isla de San Andrés, ni
nacionalizará el personal así designado.
Los nombramientos y
demás novedades de personal que se llegasen a producir por fuera de las
respectivas plantas de personal o contraviniendo las normas del Estatuto
Docente y de la Carrera Administrativa y las disponibilidades presupuestales
correspondientes, serán de exclusiva responsabilidad del municipio o entidad
territorial que los hiciera, y suyas las cargas civiles, administrativas y
laborales que de tales actuaciones se desprendan. El funcionario que produjere
el nombramiento o la novedad de personal, incurrirá en causal de mala conducta,
y responderá solidariamente con la entidad que dicho funcionario represente.
Las demandas que se
llegaren a presentar por causa de los nombramientos y demás novedades de
personal con desconocimiento de lo prescrito en este parágrafo, se dirigirán
contra el municipio o entidad territorial respectiva, y contra el funcionario
que produjo el acto".
Las anteriores
consideraciones permiten concluir que la entidad demandada no omitió el
cumplimiento de sus funciones cuando se negó a realizar un acto para cuya
expedición carece de competencia. Mal puede afirmarse que esa omisión, por lo
demás legítima, ha vulnerado o amenazado los derechos fundamentales del
petente. Si bien el Alcalde Mayor de Santa Marta ordenó el reintegro del
docente con el fin de cumplir la providencia judicial que condenó a la Nación a
hacerlo, la forma como llevó a cabo esta decisión - sin consultar previamente
al Ministerio de Educación para quien la obligación se hallaba cumplida con el
reintegro de Molina Hernández al INEM de Villavicencio - desconoció la
existencia de preceptos legales que eximen al Ministerio de Educación de cualquier
obligación o responsabilidad originadas en el nombramiento indebido de docentes
(L. 29 de 1989, art. 9).
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.-  CONFIRMAR  la sentencia del 20 de
abril de 1993, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santafé
de Bogotá.
SEGUNDO.- LIBRESE
comunicación al Juzgado
Tercero Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, con miras a que se surta la
notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNAN ALEJANDRO OLANO GARCIA
Secretario General (E)
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., a los
seis (6) días del mes de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993) ).
1 Corte Constitucional. Sentencia ST-554 de 1992
2 Ibidem