C-930-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-930/07
COADYUVANCIA EN DEMANDA DE
CONSTITUCIONALIDAD-No
puede comportar una transformación de la demanda
Coadyuvar la demanda presentada por otro es una opción
al alcance de todo ciudadano, pero ese acompañamiento no puede comportar una
transformación tan radical de la demanda que, en la práctica, conduzca a variar
su sentido y alcance mediante la agregación de pretensiones nuevas y de razones
totalmente distintas a las oportunamente esgrimidas en el libelo demandatorio
para justificar la declaración de inconstitucionalidad solicitada. Un
pronunciamiento fundado en el análisis de asuntos introducidos al proceso en
las intervenciones o en los escritos de coadyuvancia conduciría a soslayar las
etapas del proceso de constitucionalidad y a desvirtuar sus finalidades. La
coadyuvancia no puede ser convertida en instrumento para obtener decisiones
rápidas y no sometidas a la ritualidad del proceso, tampoco sirve para
desplazar las pretensiones y cargos originalmente planteados de la demanda
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VICIOS DE FORMA-Caducidad
TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-Aplicación rigurosa de
acuerdo a la manera como se aborden los asuntos tributarios
El artículo 154 de la Constitución señala que en la
Cámara de Representantes deberán iniciar el trámite legislativo aquellos
proyectos de ley relativos a tributos. Sin embargo, en la práctica, las leyes
aluden a la materia tributaria de muy diversos modos y, dado que la referencia
de una determinada ley a los tributos puede ser total o parcial, directa o
tangencial, es menester precisar cuál es la específica manera como en una ley o
en un artículo de una ley se abordan los asuntos tributarios para determinar el
peso que, en cada caso concreto, ha de tener la exigencia que el Constituyente
plasmó en el artículo 154 de la Carta.
CONTRIBUCION SOBRE LOS CONTRATOS DE OBRA
PUBLICA Y OTRAS CONCESIONES-Carácter
tributario
La Corte estima que el carácter tributario de la
contribución sobre los contratos de obra pública y otras concesiones se
mantiene en la actualidad y, sin perjuicio de que más adelante se consignen
datos que contribuyan a perfilar su índole, por el momento es suficiente
destacar que esa condición tributaria se deriva con facilidad del origen legal
de la contribución, de su obligatoriedad y de su finalidad que consiste en
proporcionar presupuestos de orden jurídico y económico para garantizar la
preservación del orden público y de la seguridad y convivencia ciudadanas. El
artículo acusado regula en forma directa los elementos del tributo y se ocupa
de algunos otros aspectos, motivo por el cual, es factible concluir que la ley
1106 de 2006, que lo contiene, ha debido iniciar su trámite en la Cámara de
Representantes, conforme lo exige el artículo 154 de la Constitución.
TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-Circunstancias de flexibilización del
procedimiento
La flexibilidad en la aplicación de la regla comentada
se justifica cuando el Congreso de la República convierte en legislación
permanente las disposiciones adoptadas durante un estado de emergencia
económica y también cuando el Presidente envía un mensaje de urgencia como
resultado del cual las comisiones constitucionales permanentes de las dos
cámaras, en atención a lo dispuesto en el artículo 163 de la Carta, deliberan
conjuntamente para darle primer debate al proyecto de ley. El examen del iter
legislativo del proyecto en el cual tuvo su origen la Ley 1106 de 2006 da
cuenta de que el respectivo proyecto fue presentado por el Ministro del
Interior y de Justicia el 20 de julio de ese año, que fue radicado en la
Secretaría del Senado de la República, que la iniciativa fue publicada junto
con la exposición de motivos, así como repartida para el conocimiento de la
Comisión Primera Constitucional del Senado y que el 6 de septiembre de 2006,
antes de surtirse el primer debate, el Presidente de la República envió un
mensaje de urgencia a los Presidentes de la Cámara y del Senado. El 13 de
septiembre de 2006 la mesa directiva de la Cámara de Representantes, mediante
Resolución No. 2249, autorizó a la Comisión Primera Constitucional Permanente
para estudiar y surtir el respectivo debate junto con la Comisión Primera
Constitucional del Senado de la República que, para el mismo efecto, fue
autorizada al día siguiente mediante Resolución No. 07 emitida por la mesa
directiva del Senado.
TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-La deliberación conjunta de las comisiones
implica la aplicación de la regla constitucional
La deliberación conjunta de las comisiones para
impartir el primer debate al proyecto de ley permitió que la Cámara de
Representantes participara, por intermedio de su Comisión primera, en la
iniciación del procedimiento legislativo y, según la jurisprudencia
constitucional, la participación de la Cámara en las circunstancias anotadas
tiene como consecuencia el dar por satisfecha la regla prevista en el artículo
154 superior que exige iniciar el trámite de los proyectos de ley relativos a
tributos en la Cámara de Representantes, siendo del caso aclarar que la mentada
regla no se deja de aplicar sino que, en razón de una situación excepcional
generada por el mensaje de urgencia, se interpreta y se aplica de modo
flexible.
Referencia: expediente D-6814
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 6 de la Ley 1106 de
2006, “por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997
prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 y se modifican
algunas de sus disposiciones”.
Demandante: Rafael Antonio Rey Castro
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos
mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y el
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
el ciudadano Rafael Antonio Rey Castro presentó demanda de inconstitucionalidad
en contra del artículo 6º de la Ley 1106 de 2006, “por medio de la cual se
prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997 prorrogada y modificada por las
Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 y se modifican algunas de sus disposiciones”.
Mediante
Auto del cuatro (4) de junio de dos mil siete (2007) el Magistrado Sustanciador
resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente,
corrió traslado al Procurador General de la Nación para los efectos de su
competencia. En la misma providencia, ordenó comunicarla al Ministro del
Interior y de Justicia, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro
del Transporte, al Instituto Nacional de Vías (INVIAS), al Director de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), al Presidente del Instituto
Colombiano de Derecho Tributario (ICDT), al Presidente de la Asociación
Nacional de Industriales (ANDI), al Director de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las
Universidades del Rosario y Libre, para que intervinieran en caso de
considerarlo conveniente.
Una vez cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      TEXTO DEL ARTICULO DEMANDADO
A continuación
se transcribe el artículo 6º de la Ley 1106 de 2006 que ha sido demandado.
LEY 1106 DE 2006
(diciembre 22)
Diario Oficial No. 46.490 de 22 de diciembre de 2006
Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418
de 1997 prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 y se
modifican algunas de sus disposiciones.
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA
DECRETA:
(...)
Articulo 6º. DE LA CONTRIBUCION DE LOS CONTRATOS DE OBRA
PUBLICA O CONCESION DE OBRA PUBLICA Y OTRAS CONCESIONES. El artículo 37 de la
Ley 782 de 2002, quedará así:
Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban
contratos de obra pública, con entidades de derecho público o celebren
contratos de adición al valor de los existentes deberán pagar a favor de la
Nación, Departamento o Municipio, según el nivel al cual pertenezca la entidad
pública contratante una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del
valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición.
Las concesiones de construcción, mantenimiento y
operaciones de vías de comunicación, terrestre o fluvial, puertos aéreos, marítimos
o fluviales pagarán con destino a los fondos de seguridad y convivencia de la
entidad contratante una contribución del 2.5 por mil del valor total del
recaudo bruto que genere la respectiva concesión.
Esta contribución sólo se aplicará a las concesiones que se
otorguen o suscriban a partir de la fecha de vigencia de la presente ley.
Se causará el tres por ciento (3%) sobre aquellas
concesiones que otorguen las entidades territoriales con el propósito de ceder
el recaudo de sus impuestos o contribuciones.
Autorízase a los Gobernadores Departamentales y a los
Alcaldes Municipales y Distritales para celebrar convenios interadministrativos
con el Gobierno Nacional para dar en comodato inmuebles donde deban construirse
las sedes de las estaciones de policía.
PARAGRAFO 1º. En los casos en que las entidades públicas
suscriban convenios de cooperación con organismos multilaterales, que tengan
por objeto la construcción de obras o su mantenimiento, los subcontratistas que
los ejecuten serán sujetos pasivos de esta contribución.
PARAGRAFO 2º. Los socios, copartícipes y asociados de los
consorcios y uniones temporales, que celebren los contratos a que se refiere el
inciso anterior, responderán solidariamente por el pago de la contribución del
cinco por ciento (5%), a prorrata de sus aportes o de su participación.
III.
LA DEMANDA
Según el demandante, la disposición acusada
“adolece de un vicio de procedimiento”, pues, de conformidad con el cuarto
inciso del artículo 154 superior, los proyectos de ley relativos a tributos
deben iniciar su trámite en la Cámara de Representantes y la Ley 1106 de 2006
se empezó a tramitar en el Senado de la República.
Para justificar su apreciación el actor
transcribe amplios apartes de la jurisprudencia constitucional, en los cuales
se hace énfasis en que cuando la materia regulada tiene contenido tributario se
debe acatar lo establecido en el artículo 154 de la Carta, sin que al efecto
importe que las disposiciones tributarias se hallen incorporadas en leyes que
regulen materias distintas de la tributaria o actividades económicas
específicas.
Al referirse al trámite de la Ley 1106 de
2006 el libelista indica que el proyecto inicial fue radicado en la Secretaría
General del Senado de la República por “el Gobierno Nacional, en cabeza del
señor Ministro del Interior y de Justicia”, que de allí pasó a la Presidencia
de esa Cámara en donde fue repartido a la Comisión Primera Constitucional.
Alude luego el demandante al trámite
surtido tanto en la comisiones como en las plenarias de las dos cámaras y a la
sanción y promulgación de la Ley 1106 de 2006, para concluir que el trámite no
se inició en la Cámara de Representantes.
El ciudadano Rey Castro dedica el apartado
subsiguiente a demostrar que “la contribución de los contratos de obra pública
o concesión de obra pública tiene una verdadera naturaleza de tributo” y con
tal finalidad transcribe extensos apartes de los debates parlamentarios en los
que en forma reiterada se le califica como impuesto, lo cual le lleva a
concluir que la contribución prevista en el precepto acusado “tiene las
características propias de un impuesto”.
A continuación en libelo se menciona que la
referida contribución implica un cobro unilateral que hace el Estado, sin que
haya contraprestación específica o directa, pues “una vez pagado el tributo, el
Estado dispone de él de acuerdo con criterios y prioridades distintos de los
del contribuyente”, fuera de lo cual el pago no es opcional y los recursos
obtenidos se destinan al presupuesto nacional, mas no a un servicio público
determinado.
Adicionalmente el libelista puntualiza que
el tributo es general, por cuanto se establece “sin lugar a distinciones ni
discriminaciones” y todas las personas, naturales o jurídicas, que suscriban
los contratos o las concesiones indicadas en la disposición acusada están obligadas
a pagarlo.
Finalmente, en la demanda se hace constar
que la acción pública de inconstitucionalidad no ha caducado, porque “la Ley
1106 de 2006 fue promulgada el 22 de diciembre de 2006 y la demanda se
interpone el 25 de abril de 2007, esto es, dentro del término constitucional”
de un año previsto el ordinal tercero del articulo 242 de la Carta.
IV.
INTERVENCIONES
1.      Intervención de la Universidad del
Rosario
Los profesores Carlos Ariel Sánchez Torres,
Edilberto Peña González y Edwin Santamaría Ariza suscriben el escrito mediante
el cual la Universidad del Rosario interviene en el presente proceso y
solicitan a la Corte declarar la constitucionalidad del artículo demandado.
Inicialmente los intervinientes se refieren
al inciso final del artículo 154 de la Constitución, precisan que el mandato en
él contenido busca preservar el principio de democracia representativa en
materia tributaria e indican que la jurisprudencia de la Corte Constitucional
ha sido especialmente estricta en su aplicación. Sin embargo, añaden que la rigurosidad
de esta regla se puede atenuar “cuando el Presidente de la República envía un
mensaje de urgencia para que las dos cámaras sesionen conjuntamente o cuando el
Congreso convierte en legislación permanente disposiciones adoptadas durante un
estado de emergencia económica”.
De acuerdo con las precedentes
consideraciones, quienes intervienen en representación de la Universidad del
Rosario consideran que no se configura un vicio de trámite, pues el primer
debate se surtió “a través de sesiones conjuntas de ambas cámaras” en razón del
mensaje de urgencia enviado por el Presidente de la República y, además,
puntualizan que la disposición acusada “se encuentra dentro de una ley cuyo
contenido esencial no era de carácter tributario”, situación que, aún cuando no
justifica el desconocimiento del artículo 154 superior, “sí permite explicar el
origen de la iniciativa y la razón por la cual se presentó el proyecto de ley
ante el Senado de la República”.
2.      Intervención de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia
Por designación de la Academia Colombiana
de Jurisprudencia y en su calidad de miembro correspondiente, el ciudadano Paul
Cahn-Speyer intervino en el proceso y solicitó la declaración de
constitucionalidad de la disposición demandada.
En apoyo de su solicitud el interviniente
adujo que de la Constitución no surge con claridad cuál es el momento que marca
el inicio del trámite legislativo. Según lo plasmado en el escrito de
intervención, a partir de una interpretación gramatical cabría pensar que el
inicio del trámite se produce con la presentación del proyecto en la Secretaría
General del Senado o de la Cámara de Representantes y este punto de vista
encontraría sustento en el artículo 143 de la Ley 5 de 1992, de acuerdo con
cuyas voces los proyectos de ley relativos a tributos “deberán ser presentados
en la Secretaría de la Cámara de Representantes”.
Sin embargo, el interviniente apunta que de
conformidad con un “ejercicio sistemático” fundado en el artículo 228 de la
Constitución que establece la primacía del derecho sustancial, resulta factible
afirmar que “aún cuando el proyecto se haya presentado ante la Secretaría del
Senado, el hecho de haberse efectuado su primer debate conjuntamente con la
Cámara hace que materialmente se surta el efecto deseado por el Constituyente
de iniciar el trámite en la Cámara de Representantes”.
3.      Intervención del Instituto
Colombiano de Derecho Tributario
El ciudadano Luis Miguel Gómez Sjöberg
presentó, en nombre del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, un concepto
del cual fue ponente el ciudadano Benjamín Cubides Pinto, y en él se le
solicita a la Corte declarar la constitucionalidad del artículo acusado.
En la intervención se considera que la
contribución prevista en el artículo demandado es un tributo y que, por lo
tanto, sin necesidad de establecer su tipología, cabe sostener que está sujeta
a la regla del inciso cuarto del artículo 154 superior.
Según el Instituto interviniente, de
conformidad con el artículo 157 de la Carta, aunque la publicación inicia el
trámite legislativo, no comporta ninguna diferencia “en el tratamiento de un
proyecto en relación con otros”, así que “el punto determinante como inicio del
trámite desde el punto de vista constitucional será el primer debate, pues en
su desarrollo sí existe diferencia en cuanto al órgano en el que se realiza”.
Así pues, de acuerdo con la intervención, a
partir del primer debate el proyecto se somete a consideración de los
representantes del pueblo, “pues previamente se les ha dado a conocer a través
de su publicación, pero sin consultarles su voluntad” y, por ello, a partir de
ese momento se debe cumplir “con la obligación constitucional de someter en
primera instancia a la Cámara de Representantes los proyectos de ley relativos
a tributos”, porque los trámites anteriores son de publicidad y de preparación
del debate y no tienen la entidad “para considerar que se ha salvaguardado el
principio de representación”.
De todo lo anterior deduce el interviniente
que cuando “en el primer debate de un proyecto de ley sobre tributos participe la
Cámara de Representantes, desde el punto de vista sustancial el principio de
representación queda salvaguardado”, bien sea que se cumpla el procedimiento
ordinario o que, “por solicitud gubernamental, las comisiones permanentes del
Senado y la Cámara de Representantes deban debatir un proyecto de forma
conjunta, pues al estar presente la Cámara de Representantes en ese primer
debate, se cumple con el inciso cuarto del artículo 154 de la C.P.”.
4.      Intervención de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-
En representación de la Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales intervino
la ciudadana Sandra Patricia Moreno Serrano, quien solicitó declarar
constitucional el precepto cuestionado.
Después de efectuar unas consideraciones
especiales sobre “la contribución especial por contratos de obra pública” y
sobre el principio de unidad de materia, la interviniente plantea que “la
contribución hace parte de un texto normativo de carácter excepcional que
propende por el control del orden público”, fuera de lo cual “sólo se aplica a
un grupo reducido de ciudadanos con el fin de cumplir las finalidades
específicas descritas en la norma principal” y que, por tales motivos, “no era
indispensable en el caso bajo análisis la radicación en Cámara de que trata el
último inciso del artículo 154 de la Carta”, al punto que “el mismo secretario
del Senado de la República deja constancia de la debida radicación por parte
del Gobierno Nacional”.
5.      Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
En representación del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público intervino la ciudadana Maria Fernanda Gómez Castilla
y solicitó a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad del
artículo demandado.
En primer lugar la representante del
Ministerio interviniente aclara que la Ley 418 de 1997, “Por la cual se
consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de
la justicia y se dictan otras disposiciones”, creó el Fondo Nacional de
Seguridad y Convivencia ciudadana que funciona como una cuenta especial, sin
personería jurídica, administrada por el Ministerio del Interior y de Justicia,
como un sistema separado de cuenta.
Según la intervención, los recursos
obtenidos por concepto del tributo previsto en el artículo demandado nutren al
referido Fondo y, según el artículo 121 de la  Ley 418 de 1997, prorrogado por
las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006, la entidad encargada de
recaudar la contribución creada por la Ley 418 de 1997 es la entidad pública
contratante.
En el escrito de intervención se añade que la
Ley 1106 de 2006 que prorrogó la vigencia de la Ley 418 de 1997 regula “temas
relacionados con la convivencia, la eficacia de la justicia y el orden público,
razón por la cual su trámite tuvo lugar en la Comisión Primera Constitucional
Permanente y se radicó en el Senado de la República, bajo el entendido que para
su trámite, por ser una disposición de carácter ordinario, es indiferente la
cámara donde se inicie su trámite legislativo”.
A continuación el Ministerio interviniente
indica que “la intención del legislador fue regular los mecanismos tendientes a
preservar el orden público y la convivencia ciudadana, lo cual incluye
necesariamente, el propósito de conferirle al Gobierno Central, a los
gobernadores y alcaldes, el marco normativo en el que se establezcan los
presupuestos de orden político, jurídico y económico, necesarios para cumplir con
el objetivo primordial de la Ley, como es la preservación del orden público y
la seguridad ciudadana”.
De los anteriores planteamientos la
representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público deduce que el tema
central de la disposición demandada “no es la creación de tributos, por lo cual
su radicación no fue contraria a lo previsto por el artículo 154 de la
Constitución Política”.
Adicionalmente en la intervención se
argumenta que el trámite legislativo “puede hacerse más flexible” cuando el
Presidente de la República envía un mensaje de urgencia y las dos cámaras
sesionan conjuntamente, que fue lo sucedido en el caso del proyecto que luego
se convirtió en la Ley 1106 de 2006.
El escrito de intervención culmina con
algunas referencias al principio de unidad de materia y a los elementos de la
contribución y mediante ellos se busca demostrar que no se vulneran los
artículos 158 y 338 de la Carta.
6.      Intervención del Ministerio del
Interior y de Justicia
Actuando en representación del Ministerio
del Interior y de Justicia, la ciudadana Natalia Patricia Caroprese Castro
justificó la constitucionalidad del artículo acusado.
La intervención contiene amplias
referencias al procedimiento legislativo, al principio de la instrumentalidad
de las formas, a la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal y a la
existencia de vicios subsanables e insubsanables en el trámite legislativo y,
de conformidad con los criterios expuestos, concluye señalando que la
radicación del proyecto de ley en el Senado de la República no es un defecto
susceptible de afectar la validez del precepto acusado, porque el artículo 154
superior se refiere al inicio del trámite y la radicación no tiene importancia
en sí misma, “sino en cuanto está relacionada con el trámite posterior”.
Según el Ministerio interviniente se debe
tener en cuenta que “en virtud del mensaje de urgencia ambas cámaras surtieron
en forma conjunta el primer debate, sustentándose de esta forma el principio de
democracia representativa en materia tributaria”. Sin embargo, en el escrito
presentado se añade que si la Corte llega a considerar que existió vicio en el
trámite legislativo, tal vicio es subsanable, por cuanto el proyecto fue
sometido a todo el procedimiento y, especialmente, al desarrollado en la Cámara
de Representantes, fuera de lo cual el trámite estuvo marcado por el mensaje de
urgencia que implica “un trato diferencial en el proceso legislativo”.
En la intervención se hace énfasis en que
el trámite legislativo del proyecto que se convirtió en la Ley 1106 de 2006
cumplió todas las garantías constitucionales inherentes al debate
parlamentario, de tal manera que, aún cuando no fue radicado en la Cámara de
Representantes, el trámite del proyecto se inició en esta Cámara “en forma
conjunta con el Senado de la República y de conformidad con el mensaje de
urgencia del Señor Presidente” que “constituye una circunstancia cuyo valor
constitucional justifica la flexibilización del procedimiento consagrado en el
inciso 4º del artículo 154 superior”.
7.      Intervención del Ministerio de
Transporte
En nombre del Ministerio de Transporte
intervino el ciudadano Harold Iguarán Ballesteros para defender la
constitucionalidad del precepto cuestionado.
El interviniente indica que el artículo
acusado no establece tributo de ninguna índole, ni modifica relaciones
tributarias y que, por lo mismo, en su caso no se justifica el control político
ejercido por la Cámara de Representantes y no era indispensable iniciar en ella
el procedimiento legislativo que condujo a su expedición.
A juicio del interviniente, la contribución
regulada en el artículo 6º de la Ley 1106 de 2006 “no es tributo impositivo con
destino a la Nación a cuesta de todos los asociados”, sino que “el mismo tiene
justificación en la medida en que emerjan precisas situaciones contractuales en
las que intervenga la Nación o los entes territoriales, sean departamentales o
municipales”.
En la intervención se añade que “la
supuesta norma tributaria es marginal” en el contexto de una ley que se ocupa
de prorrogar la vigencia de otras leyes, fuera de lo cual, la contribución
prevista no tiene por destinatarios a todos los asociados y, por tratarse de
una contribución específica “sin destinos genéricos”, su naturaleza “desdibuja
los contornos precisos de los tributos fiscales o parafiscales”.
Adicionalmente, el interviniente sostiene
que el actor no demostró que la contribución sea un tributo y tampoco demostró
que era menester iniciar el trámite por la Cámara de Representantes, motivos
por los cuales solicita la declaración de constitucionalidad.
8.      Intervención de la Cámara
Colombiana de la Infraestructura
En representación de la Cámara Colombiana
de la Infraestructura intervino el ciudadano Juan Martín Caicedo Ferrer y
solicitó a la Corte declarar la inconstitucionalidad del artículo 6º de la Ley
1106 de 2006.
Según el interviniente, una disposición que
imponga un tributo está sometida a un procedimiento especial que incluye el
inicio del trámite en la Cámara de Representantes, por ser “el organismo de
representación democrática por excelencia” y esta regla no fue observada
durante el trámite de la disposición acusada, puesto que el proyecto se radicó
en la Secretaría del Senado de la República.
9.      Intervención de la ciudadana Isabel
Mosquera Gregory
La ciudadana Isabel Mosquera Gregory
interviene en el presente proceso, manifiesta que lo hace en condición de
coadyuvante y solicita a la Corte declarar contrario a la Constitución el
artículo 6º de la Ley 1106 de 2006 “por los vicios de procedimiento esgrimidos
en la acción pública instaurada por el ciudadano Rafael Antonio Rey Castro” y,
además, “por los vicios en cuanto al contenido material de la norma acusada”,
como se propone demostrarlo.
Señala que su argumentación se dirige a
atacar la expresión “con entidades de derecho público”, contenida en el inciso
primero del artículo 6º de la Ley 1106 de 2006 y para demostrar la
inconstitucionalidad del segmento transcrito hace amplias referencias a las
empresas de servicios públicos y concluye que es discriminatorio imponer una
contribución “a los contratos de obras públicas que suscriben las entidades
estatales que prestan servicios públicos domiciliarios, a pesar de que otras
empresas de servicios públicos domiciliarios de naturaleza no estatal que
compiten por los mismos mercados no resulten gravadas.
Aduce la ciudadana Mosquera Gregory que la
situación descrita vulnera el principio de igualdad, ya que sin una razón
objetiva se le impone una carga adicional “a una empresa de servicios públicos
determinada, exclusivamente en razón de que su capital es estatal”, fuera de lo
cual se impacta “negativamente a un gran número de usuarios de servicios públicos
domiciliarios”, tratándose, por lo tanto, de una medida “que no es idónea ni
proporcionada respecto de la finalidad pretendida”.
Además, indica que el aparte que ella
cuestiona viola el principio de libertad de empresa consignado en el artículo
333 de la Carta, pues la contratación con las empresas de servicios públicos
oficiales y mixtas con capital estatal mayor al 50% se encarecerá debido al
pago de la contribución impuesta por la ley, lo que se traduce en una
desventaja frente a las empresas de servicios públicos privadas, siendo que las
empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios tienen derecho a
competir en condiciones de igualdad.
La ciudadana interviniente sostiene que la
prohibición de confiscación prevista en el artículo 34 de la Constitución
también resulta vulnerada, pues el exceso de impuestos “se puede considerar
como una verdadera confiscación de bienes” y, a continuación expone un ejemplo
mediante el cual pretende demostrar su afirmación.
Por último, aduce que se violan los
principios constitucionales del sistema tributario establecidos en los
artículos 95-9 y 363 de la Constitución y en especial el principio de
progresividad y culmina el escrito señalando que aporta copia para el archivo
de la Corte “y para los traslados a que haya lugar”.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación rindió en término el
concepto de su competencia y en él pidió a la Corte “Declarar EXEQUIBLE el
artículo 6º de la Ley 1106 de 2006, por el cargo examinado”.
Anotó el Jefe del Ministerio Público que la Ley 1106 de 2006 “fue
sancionada por el Presidente de la República el 22 de diciembre de 2006 y se publicó,
en esa misma fecha, en el Diario Oficial No. 46.490”, razón por la cual “la
demanda se encuentra dentro del término establecido por el numeral 3 del
artículo 242 superior para la procedencia de acciones de constitucionalidad por
vicios de forma”.
En lo atinente a la naturaleza de la contribución a las obras
públicas y concesiones prevista en el artículo cuestionado, en la vista fiscal
se expone que es una contribución parafiscal. A juicio del Procurador, sujetos
pasivos son las personas que contraten con entidades de derecho público, en
cualquiera de sus ordenes territoriales, la realización de una obra pública o
que adicionen los existentes, así como las concesiones de construcción,
mantenimiento y operaciones de vías de comunicación terrestre o fluvial,
puentes aéreos, marítimos o fluviales y, adicionalmente, las concesiones para
la cesión en el recaudo de impuestos o contribuciones; sujetos activos son los
fondos de seguridad y convivencia de la entidad contratante, su agente
recaudador es la entidad territorial con la que se contrata, los hechos
generadores son la contratación, concesión o adición de obra pública; su base
gravable es el monto total del contrato, concesión o recaudo y las tarifas son
las señaladas en el artículo demandado.
A continuación, el señor Procurador anota que la regla general de
conformidad con la cual en la Secretaría General de la Cámara de Representantes
se deben registrar los proyectos de ley en materia tributaria tiene dos
excepciones que implican flexibilizar el trámite. La primera de ellas se
presenta cuando media mensaje de urgencia del Presidente de la República para
que las dos Cámaras sesionen conjuntamente y la segunda tiene lugar cuando el
Congreso convierte en legislación permanente las disposiciones adoptadas
durante un estado de emergencia.
Del análisis del procedimiento que cursó el proyecto que luego se
convirtió en la Ley 1106 de 2006 el Jefe del Ministerio Público concluye que
“el artículo demandado fue sometido a mensaje de urgencia por decisión del
Presidente de la República, cuya formalización se realizó conforme a lo
establecido en los artículos 169 y 191 de la Ley 5 1992 por parte del Congreso
de la República”, situación que, en su criterio, “configura una clara excepción
a la iniciativa de trámite en materia tributaria en la Cámara de
Representantes” y, por lo tanto, el cargo formulado por el demandante resulta
improcedente.
VI.    CONSIDERACIONES
1.      Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer y decidir la demanda de la referencia.
2.      Cuestión previa
Llama la atención el extenso escrito mediante el cual
la ciudadana Isabel Mosquera Gregory manifiesta coadyuvar la demanda de la
referencia, porque a propósito de la coadyuvancia plantea acusaciones de fondo
en contra de una expresión contenida en un artículo que, en la demanda
original, ha sido acusado en su totalidad y por razones de forma.
Aunque la posibilidad de intervenir “como impugnador o
defensor de las normas sometidas a control en los procesos promovidos por
otros” está reconocida a “cualquier ciudadano” por el artículo 242 de la
Constitución, la Corte considera que los términos en los que se presenta la
demanda que da origen al proceso delimitan el sentido y el alcance de las
cuestiones debatidas en el mismo y por eso, de manera reiterada la Corporación
ha evitado pronunciarse sobre disposiciones que, pese a no haber sido
demandadas, son cuestionadas en los escritos de intervención o sobre cargos
nuevos formulados por los intervinientes y no por el demandante.
Ciertamente coadyuvar la demanda presentada por otro
es una opción al alcance de todo ciudadano, pero ese acompañamiento no puede
comportar una transformación tan radical de la demanda que, en la práctica,
conduzca a variar su sentido y alcance mediante la agregación de pretensiones
nuevas y de razones totalmente distintas a las oportunamente esgrimidas en el
libelo demandatorio para justificar la declaración de inconstitucionalidad
solicitada.
Con insistencia ha expuesto la Corte que a ella no le
corresponde examinar oficiosamente la constitucionalidad de las leyes y que
únicamente puede hacerlo a instancia ciudadana concretada en el ejercicio de la
acción pública instituida para tal efecto. Pues bien, entrar a analizar
acusaciones novedosas presentadas so pretexto de una coadyuvancia, equivale a
asumir funciones respecto de peticiones que no se han elevado en debida forma y
debe recordarse que la Corte está conminada a ejercer sus competencias de
control “en los estrictos y precisos términos” del artículo 241 superior.
Un pronunciamiento fundado en el análisis de asuntos
introducidos al proceso en las intervenciones o en los escritos de coadyuvancia
conduciría a soslayar las etapas del proceso de constitucionalidad y a
desvirtuar sus finalidades. En efecto, en relación con las pretensiones y
cargos de tal manera esgrimidos ya no se puede proveer sobre su admisión o
inadmisión, tampoco es viable comunicar a las autoridades o las personas
interesadas en intervenir, ni requerir en relación con esas pretensiones y
cargos el concepto del Procurador General de la Nación.
Los propósitos de participación, mejor ilustración y
representación de la sociedad, que inspiran el proceso de constitucionalidad
quedarían frustrados y, con pretermisión de las formalidades propias de ese
juicio y de manera inconsulta, la Corte adoptaría una decisión sobre temas o
aspectos no ventilados en el proceso.
En el caso que ahora ocupa la atención de la Corte es
evidente que la demanda ha sido admitida teniendo en cuenta, únicamente, el
reparo formal presentado por el demandante, que sobre ese reparo han girado los
argumentos expuestos por las autoridades y demás intervinientes, con la sola
excepción de la ciudadana Mosquera Gregory, y que, igualmente el concepto del
señor Procurador General de la Nación versa sobre los planteamientos del actor.
Sobre las acusaciones de fondo formuladas por la ciudadana
Mosquera Gregory nada se dispuso en el auto admisorio y nada se dijo en las
restantes intervenciones, ni en la vista fiscal, debido a que la coadyuvancia
fue presentada mucho tiempo después de la demanda y a que a la intervención que
la contiene sólo es conocida por esta Corporación. En tales condiciones, mal
puede la coadyuvante pretender un pronunciamiento que la Corte no está
facultada para emitir.
Así pues, la coadyuvancia no puede ser convertida en
instrumento para obtener decisiones rápidas y no sometidas a la ritualidad del
proceso, tampoco sirve para desplazar las pretensiones y cargos originalmente
planteados de la demanda y menos todavía para entorpecer la actuación de la
Corte que, como es sabido, tiene plazos fijados en la Constitución y en la ley
para fallar las demandas de inconstitucionalidad y, por lo mismo, no está
facultada para alterar el curso normal del proceso con el único propósito de
darle entrada a cuestiones radicalmente distintas a las propuestas en el libelo
inicial.
La ciudadana Mosquera Gregory estructuró su
intervención en forma de demanda de inconstitucionalidad, pues trascribió la
disposición, señaló en ella la parte que considera inconstitucional, formuló
unas pretensiones, expuso cargos por motivos de fondo, anexó copia para el
archivo de la Corte y “para los traslados”, y nada se opone a que intente una
demanda separada en procura de obtener las declaraciones que persigue, pues, en
lo que hace a este proceso, su intervención sólo será apreciada en cuanto
coadyuva la demanda en los términos en que fue presentada.
3.      Planteamiento del asunto y cuestiones
jurídicas a resolver
Para atacar la constitucionalidad del artículo 6º de la
Ley 1106 de 2006 el actor esgrime un solo cargo y lo hace consistir en la
vulneración del inciso final del artículo 154 de la Constitución, pues, a su
juicio, en contra de la expresa previsión constitucional de conformidad con la
cual el trámite de los proyectos de ley relativos a tributos se debe iniciar en
la Cámara de Representantes, el Gobierno Nacional radicó el proyecto en la
Secretaría del Senado de la República y esa circunstancia determinó el
posterior desarrollo del procedimiento que, en consecuencia, no habría tenido
comienzo en la Cámara de Representantes.
Quienes intervinieron en nombre la Universidad del Rosario, de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Ministerio del
Interior y de Justicia, así como el señor Procurador General de la Nación,
mantienen una posición contraria a la defendida por el demandante y coinciden
al justificar la constitucionalidad del artículo acusado aduciendo que el
mensaje de urgencia enviado por el señor Presidente de la República condujo a
la deliberación conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras para
darle primer debate al respectivo proyecto, y que la participación de la Cámara
de Representantes en esa etapa del procedimiento legislativo satisfizo la regla
establecida en el artículo 154 de la Carta y la tornó flexible, aunque de
manera excepcional.
Por cuanto el vicio de inconstitucionalidad alegado es de forma, a la
Corte le corresponde determinar si la demanda fue presentada en término y, sólo
en caso de haberlo sido, la Corporación tendrá que entrar a establecer si el
artículo 6º de la Ley 1106 de 2006 se refiere a tributos y, en caso afirmativo,
si esa referencia obligaba a iniciar el trámite en la Cámara de Representantes,
según lo indicado en el último inciso del artículo 154 superior.
Si del análisis de los anteriores aspectos se desprende que en el
caso sometido a examen la regla que el actor considera conculcada resultaba
aplicable, la Corte dilucidará si del modo como en concreto se desarrolló el
procedimiento legislativo se deduce que la referida regla debía ser aplicada
estrictamente o si se configuró alguna situación que justificara, por
excepción, su aplicación flexible.
A la luz de las conclusiones obtenidas la Corte determinará si en el
trámite del precepto demandado se acató el artículo 154 de la Constitución en
cuanto impone que “los proyectos de ley relativos a los tributos iniciarán su
trámite en la cámara de representantes” o si este mandato fue quebrantado.
4.      El término de presentación de la demanda
Según el artículo 242-4 de la Constitución, las acciones por vicios
de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del
respectivo acto” y como quiera que la Ley 1106 de 2006 fue publicada el día
veintidós (22) de diciembre de dos mil seis (2006) en el Diario Oficial número
46.490 y que el ciudadano Rafael Antonio Rey Castro presentó su demanda el
veinticinco (25) de abril de dos mil siete (2007), es claro que la acción de
inconstitucionalidad fue incoada en término y que procede examinar la
constitucionalidad de la disposición acusada para establecer si el Congreso de la
República incurrió en el defecto procedimental alegado por el demandante.
5.      El tratamiento legislativo de las materias relativas a
tributos y el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006
El artículo 154 de la Constitución señala que en la
Cámara de Representantes deberán iniciar el trámite legislativo aquellos
proyectos de ley relativos a tributos. Sin embargo, en la práctica, las leyes
aluden a la materia tributaria de muy diversos modos y, dado que la referencia
de una determinada ley a los tributos puede ser total o parcial, directa o
tangencial, es menester precisar cuál es la específica manera como en una ley o
en un artículo de una ley se abordan los asuntos tributarios para determinar el
peso que, en cada caso concreto, ha de tener la exigencia que el Constituyente
plasmó en el artículo 154 de la Carta.
Esta Corte ha destacado que “el legislador cuenta con
diversas posibilidades para expedir normas tributarias”, ya que puede
“organizarlas de manera integral y completa en leyes tributarias” o
incorporarlas “en leyes que regulen otras materias, en cuanto guarden con ellas
un nivel suficiente de conexidad temática, sistemática, teleológica o causal”[1].
La Ley 1106 de 2006, de la cual hace parte el artículo acusado, prorroga,
por el término de cuatro (4) años, la vigencia de algunos artículos de la ley
418 de 1997, modificada por la Leyes 548 de 1999 y 782 de 2000, así como de
otros artículos pertenecientes a la Ley 782 de 2002 que, en su momento, también
prorrogó la vigencia de la Ley 418 de 1997.
La Ley 418 de 1997 que, según lo visto, ha sido
sucesivamente prorrogada, estableció “unos instrumentos para la búsqueda de la
convivencia” y “la eficacia de la justicia” y es obvio concluir que las
materias inicialmente tratadas en la mencionada ley constituyen el objeto de
las diferentes prórrogas y, por supuesto, también de la que últimamente ha
tenido lugar en virtud de la Ley 1106 de 2006.
Pero, la Ley 1106 de 2006 no sólo se ocupa de
prorrogar la vigencia de la Ley 418 de 1997, puesto que, además, modifica
algunas disposiciones de esta ley y de la Ley 782 de 2002. En efecto, la Ley
1106 de 2006 varía las regulaciones inicialmente contenidas en los artículos 67
y 105 de la Ley 418 de 1997 sobre el programa de protección de testigos de la
Fiscalía General de la Nación y sobre las alertas tempranas en materia de orden
público y también modifica los artículos 13 y 37 de la Ley 782 de 2002 que,
respectivamente, se refieren, a las pólizas de seguros para el transporte y a
“la contribución de los contratos de obra pública o concesiones de obra pública
y otras concesiones”, modificación esta última contenida en su artículo 6º que
es objeto de la demanda ahora estudiada por la Corte Constitucional.
La contribución a la que se refiere el artículo 6º de la
Ley 1106 de 2006 antes fue tratada por el modificado artículo 37 de la Ley 782
de 2002 y éste precepto, a su vez, modificó el artículo 120 de la Ley 418 de
1997 al cual se remonta su origen legislativo de la mentada contribución, cuyo
carácter tributario ha sido reconocido desde entonces, incluso por esta Corte,
pues al examinar un cargo de inconstitucionalidad formulado contra el artículo
120 de la Ley 418 de 1997, entre otras cosas puntualizó, que el legislador
había regulado “un tributo” y que esa regulación no era contraria al principio
de irretroactividad de las normas tributarias[2].
La Corte estima que el carácter tributario de la
contribución sobre los contratos de obra pública y otras concesiones se
mantiene en la actualidad y, sin perjuicio de que más adelante se consignen
datos que contribuyan a perfilar su índole, por el momento es suficiente
destacar que esa condición tributaria se deriva con facilidad del origen legal
de la contribución, de su obligatoriedad y de su finalidad que, tal como se
enfatiza en la intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, consiste
en proporcionar presupuestos de orden jurídico y económico para garantizar la
preservación del orden público y de la seguridad y convivencia ciudadanas.
Ahora bien, el establecimiento de mecanismos de
distinta naturaleza, destinados al logro de objetivos relacionados con el orden
público y la seguridad y convivencia ciudadanas constituye la materia dominante
de la Leyes 417 de 1997 y 782 de 2002, prorrogadas y modificadas por la Ley
1106 de 2006 y, dentro de ese contexto, la contribución a la cual se refiere el
artículo 6º, ahora demandado, no es sino uno de los mecanismos que el
legislador estableció para que, junto con otros, contribuyera a la obtención de
las finalidades comentadas.
Así las cosas, aún cuando el demandado artículo 6º
hace referencia a una materia tributaria, la Ley 1106 de 2006, de la cual hace
parte, no regula sistemática o integralmente un tema tributario y, por
consiguiente, es evidente que la contribución sobre los contratos de obra
pública y otras concesiones se encuentra incorporada en una ley que,
preferentemente, se ocupa de materias diferentes a asuntos tributarios.
6.      La materia regulada en el artículo 6º de la
Ley 1106 de 2006 y su relación con el artículo 154 de la Constitución
La anterior situación llevó a la persona que intervino
en representación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- a
sostener que, como “la contribución hace parte de un texto normativo de
carácter excepcional que propende por el control del orden público”, el
artículo 154 de la Constitución no fue vulnerado, porque “hace relación a
proyectos de contenido tributario y no a los de contenido de orden público que
crean fondos especiales de seguridad”.
En este orden de ideas, según la lectura plasmada en
la referida intervención, la circunstancia de que el tema principal de una ley
no tenga carácter tributario permite soslayar la iniciación del trámite en la
Cámara de Representantes, aunque alguna disposición de esa ley trate, en forma
tangencial, materias tributarias, tal como acontece con el artículo 6º de la
Ley 1106 de 2006, respecto de cuya constitucionalidad no habría, entonces,
dudas que tuvieran su origen en el inciso final del artículo 154 superior.
Sin embargo, sobre este particular la posición de la
Corte Constitucional es diferente, pues la Corporación reiteradamente ha
sostenido que, ya se trate de disposiciones organizadas de manera integral o
completa en leyes tributarias o de preceptos de índole tributaria incorporados
en leyes que regulen otras materias, el respectivo proyecto debe comenzar su
trámite en la Cámara de Representantes por cuanto la marginalidad de las
regulaciones tributarias dentro de un Estatuto no exime al Congreso de acatar
la regla prevista en el artículo 154 de la Constitución[3].
De conformidad con la jurisprudencia constitucional,
la razón de que esto sea así radica en que por la vía de regulaciones
tributarias incorporadas marginalmente en leyes con tema principal distinto del
tributario no es posible restar “por completo el efecto útil de la reserva de
trámite legislativo en materias tributarias”. A este propósito la Corte ha
explicado que si se aceptara excluir la previsión establecida en el artículo
154 superior cuando un proyecto contemple de modo marginal alguna regulación
relativa a tributos “el legislador podría incorporar las disposiciones
tributarias pertinentes en cada ley que regule una de las actividades
económicas gravadas, con el objetivo de flexibilizar el procedimiento, vaciando
de hecho el contenido normativo de la regla del artículo 154.4 constitucional,
bajo el argumento de que las disposiciones tributarias son marginales dentro
del tema general de la ley”[4].
En las condiciones anotadas, la aplicación de los
criterios expuestos al examen de constitucionalidad ahora adelantado, permite
aseverar que, en principio, la incorporación de la contribución sobre los
contratos de obra pública y otras concesiones en el proyecto que posteriormente
se convirtió en la Ley 1106 de 2006 obligaba a que la iniciación del trámite
legislativo se cumpliera en la Cámara de Representantes, dada la índole
tributaria de la referida contribución y pese a que las restantes disposiciones
del proyecto de ley no se ocuparan, preferentemente, de asuntos tributarios.
Empero, para que la precedente afirmación sea del todo
incontrastable se requiere precisar si cualquier referencia a materias
tributarias realizada en una disposición es suficiente para que la ley de la
cual haga parte esa disposición deba iniciar su trámite en la Cámara de
Representantes o si “dicha regla se impone exclusivamente en los casos en que
la disposición acusada esté transformando algún tipo de relación tributaria”[5].
Al respecto la Corte ha considerado que la regla
contenida en el artículo 154 de la Constitución debe ser interpretada “conforme
al principio de razonabilidad, teniendo en cuenta el sentido y finalidad de la
reserva de trámite en materias tributarias” y “analizándola sistemáticamente
con las demás disposiciones constitucionales relevantes”[6].
De la realización del ejercicio propuesto, la
Corporación ha concluido que la iniciación del trámite en la Cámara de
Representantes tiene un propósito de control orientado a “representar los
intereses de los asociados para determinar el contenido y el alcance de sus
obligaciones tributarias” y que, en esa medida, “una simple referencia
normativa a una materia tributaria regulada previamente en otro estatuto, pero
que en sí misma no tenga repercusiones respecto del contenido y alcance de una
obligación tributaria excede el ámbito propio del control político que el
Constituyente quiso otorgar a la Cámara de Representantes” y, por lo tanto,
carece de la relevancia necesaria para obligar a iniciar el trámite en la
Cámara de Representantes, mientras que, cuando la disposición “afecta alguno de
los elementos del tributo, o un aspecto relacionado con las obligaciones
tributarias de carácter instrumental, dicha disposición resultará
constitucional sólo en la medida en que haya iniciado su trámite en la Cámara
de Representantes”[7].
Como quedó anotado, mediante el artículo 6º de la Ley
1106 de 2006 el legislador modificó el artículo 37 de la Ley 782 de 2002 y, por
lo tanto, en lugar de efectuar una simple referencia o alusión a la
contribución sobre los contratos de obra pública y otras concesiones la reguló
de manera a tal punto detallada que el artículo contiene la autorización legal
de la exacción y define los elementos del tributo.
Así pues, la lectura del precepto demandado permite
establecer que el hecho generador es la celebración o adición de contratos de
obra pública, así como el otorgamiento o celebración de concesiones de
construcción, mantenimiento y operaciones de vías de comunicación, terrestre o
fluvial, puestos aéreos, marítimos o fluviales; que el sujeto activo es la
Nación, Departamento o Municipio, “según el nivel al cual pertenezca la entidad
pública contratante”; que el sujeto pasivo es la persona natural o jurídica que
suscriba contratos de obra pública con entidades de derecho público o celebre
contratos de adición al valor de los existentes; que la base gravable es el
valor del respectivo contrato o adición, o “el valor total del recaudo bruto
que genere la respectiva concesión”, que la tarifa es el 5% en el caso de los
contratos de obra pública o de las respectivas adiciones y del 2.5 por mil
tratándose de las concesiones y que la entidad pública contratante es
responsable del recaudo.
El artículo acusado no hace, entonces, una simple
mención de la contribución sobre obras públicas y otras concesiones, sino que
regula en forma directa los elementos del tributo y se ocupa de algunos otros aspectos,
motivo por el cual, es factible concluir que la ley 1106 de 2006, que lo
contiene, ha debido iniciar su trámite en la Cámara de Representantes, conforme
lo exige el artículo 154 de la Constitución.
7.      Análisis de la iniciación del trámite
legislativo del proyecto que luego se convirtió en la Ley 1106 de 2006 a la luz
de la regla contenida en el artículo 154 de la Constitución
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional la aplicación de la regla contenida en el artículo 154 de la
Constitución, de conformidad con la cual los proyectos de ley relativos a
tributos deben iniciar su trámite en la Cámara de Representantes, es rigurosa y
aún cuando esa aplicación puede tornarse flexible, las excepciones a su
estricta observancia “operan únicamente cuando existan circunstancias concretas
a partir de las cuales se pueda fundamentar constitucionalmente la
flexibilización del procedimiento legislativo”[8].
En la mayoría de las intervenciones presentadas
durante este proceso se afirma, con base en jurisprudencia de esta Corporación,
que la flexibilidad en la aplicación de la regla comentada se justifica cuando
el Congreso de la República convierte en legislación permanente las
disposiciones adoptadas durante un estado de emergencia económica[9]
y también cuando el Presidente envía un mensaje de urgencia como resultado del
cual las comisiones constitucionales permanentes de las dos cámaras, en
atención a lo dispuesto en el artículo 163 de la Carta, deliberan conjuntamente
para darle primer debate al proyecto de ley[10].
En las intervenciones aludidas y en el concepto
rendido por el señor Procurador General de la Nación se estima que,
precisamente, la última de las hipótesis reseñadas tuvo ocurrencia durante el
trámite del proyecto que después vino a ser la Ley 1106 de 2006, que, en
armonía con esa circunstancia, en el caso concreto se produjo una justificada
flexibilización en la aplicación de la regla establecida en el artículo 154
superior y que, en consecuencia, el citado artículo no habría sido violado.
A la Corte le corresponde, entonces, verificar si el
Presidente de la República envió un mensaje de urgencia a las Cámaras y, en
caso afirmativo, determinar si ese mensaje tuvo incidencia en la iniciación de
trámite surtido por el proyecto de ley en el Congreso, de qué manera incidió y
con cuáles consecuencias.
El examen del iter legislativo del proyecto en el cual
tuvo su origen la Ley 1106 de 2006 da cuenta de que el respectivo proyecto fue
presentado por el Ministro del Interior y de Justicia el 20 de julio de ese
año, que fue radicado en la Secretaría del Senado de la República, que la
iniciativa fue publicada junto con la exposición de motivos, así como repartida
para el conocimiento de la Comisión Primera Constitucional del Senado[11]
y que el 6 de septiembre de 2006, antes de surtirse el primer debate, el
Presidente de la República envió un mensaje de urgencia a los Presidentes de la
Cámara y del Senado.
El 13 de septiembre de 2006 la mesa directiva de la
Cámara de Representantes, mediante Resolución No. 2249, autorizó a la Comisión
Primera Constitucional Permanente para estudiar y surtir el respectivo debate
junto con la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República que,
para el mismo efecto, fue autorizada al día siguiente mediante Resolución No.
07 emitida por la mesa directiva del Senado.
Así mismo, en la Cámara se designó como ponente al
Representante Carlos Fernando Motoa Solarte, mientras que en el Senado de la
República fue nombrado el Senador Hernán Andrade Serrano y en la Gaceta No. 388
del viernes 22 de septiembre de 2006 se publicó la ponencia para el primer
debate, suscrita por los dos ponentes.
La sesión conjunta de la Comisión Primera
Constitucional de la Cámara de Representantes y de la correspondiente Comisión
del Senado de la República para dar primer debate “al Proyecto de ley número 24
Senado 107 de 2006 Cámara, por medio de la cual se prorroga la vigencia de la
Ley 418 de 1997 prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002
y se modifican algunas de sus disposiciones”, inició el 27 de septiembre de
2006[12], prosiguió el día 28[13] y luego durante los días 2[14] y 3[15] de octubre de 2006, habiendo sido publicado el texto
aprobado en primer debate por las Comisiones Primeras de Cámara y Senado, en la
Gaceta No. 456 del viernes 13 de 0ctubre de 2006[16].
Como lo ha sostenido la Corte, ninguna disposición
constitucional exime de la solicitud de urgencia a las materias tributarias[17]
y, en el caso que ahora se examina, tiene singular importancia que el
Presidente de la República hubiera enviado el mensaje de urgencia antes de la
realización del primer debate, pues ello hizo posible la sesión conjunta de las
respectivas comisiones constitucionales permanentes de la Cámara de
Representantes y del Senado de la República, justamente, para surtir ese primer
debate.
La deliberación conjunta de las comisiones para
impartir el primer debate al proyecto de ley permitió que la Cámara de
Representantes participara, por intermedio de su Comisión primera, en la
iniciación del procedimiento legislativo y, según la jurisprudencia
constitucional, la participación de la Cámara en las circunstancias anotadas
tiene como consecuencia el dar por satisfecha la regla prevista en el artículo
154 superior que exige iniciar el trámite de los proyectos de ley relativos a
tributos en la Cámara de Representantes, siendo del caso aclarar que la mentada
regla no se deja de aplicar sino que, en razón de una situación excepcional
generada por el mensaje de urgencia, se interpreta y se aplica de modo flexible.
La anterior conclusión no resulta desvirtuada por el
hecho de que el Ministro del Interior y de Justicia haya presentado el proyecto
en la Secretaría del Senado de la República, porque la simple radicación de un
proyecto en la Secretaría de una o de otra Cámara no tiene incidencia en la
facultad que el artículo 163 de la Carta otorga al Presidente de la República
para solicitar el trámite de urgencia “de cualquier proyecto de ley” y, por lo
tanto, tampoco impide la deliberación conjunta de las comisiones ni la
flexibilización del trámite a que, por excepción, da lugar esa deliberación
conjunta originada en el mensaje de urgencia.
Sostener que la presentación del proyecto de ley en la
Secretaría del Senado de la República es suficiente para tener por incumplida
la regla establecida en el artículo 154 de la Constitución, implica conferirle
a la radicación una exagerada importancia y hacer nugatoria la posibilidad de
que la sesión conjunta de las respectivas comisiones permanentes de ambas
cámaras causada por el mensaje de urgencia tanga la idoneidad para flexibilizar
el procedimiento.
En otras palabras, si la radicación del proyecto de
ley en la Secretaría del Senado de la República comportara, por sí misma, la
violación definitiva del artículo 154 superior, de nada serviría afirmar que el
mensaje de urgencia puede dar lugar a la flexibilización de la regla en él
contenida, pues la solicitud del trámite de urgencia necesariamente es
posterior a la radicación del proyecto y, aún cuando se puede presentar en
“cualquiera de las etapas constitucionales del proyecto”, es obvio que no cabe
respecto de iniciativas no presentadas.
Son suficientes las anteriores consideraciones para
concluir que inciso final del artículo 154 de la Constitución no ha sido
vulnerado por el artículo 6º de la Ley 1106 de 2006 y, en consecuencia, la
Corte decretará la exequibilidad de la disposición demandada, pero limitará el
alcance de la decisión al cargo examinado en la presente sentencia.
VII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 6º de
la Ley 1106 de 2006, “por
medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997 prorrogada y
modificada por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 y se modifican algunas de
sus disposiciones”, pero solamente en relación con el cargo examinado en
esta Sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase
e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Con salvamento de voto
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-930 DE 2007 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-Aplicación rigurosa de los
requisitos y etapas previstas en la Constitución (Salvamento de voto)
SESION CONJUNTA DE CAMARAS LEGISLATIVAS-No excepciona cumplimiento de requisitos
(Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-6814
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006, “por medio de la
cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997 prorrogada y modificada por
las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 y se modifican algunas de sus disposiciones”
Magistrado
Ponente:
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corte, me permito manifestar mi discrepancia frente a la
presente decisión, por cuanto considero que la sesión conjunta de las Cámaras
Legislativas no excepciona el cumplimiento de los requisitos y demás etapas
previstas en la Constitución Política para la aprobación de una Ley de la
República y, en particular, el mandato contenido en el artículo 154 Superior,
relativo a que todo proyecto de ley sobre tributos debe iniciar su trámite en la
Cámara de Representantes.
En este mismo sentido, considero también
que si bien en el caso de la sesión conjunta la deliberación es
conjunta, la votación tiene que ser separada. En este caso, no se
constata que así haya ocurrido.
Por las razones expuestas, considero que el
artículo 6º de la Ley 1106 de 2006 debe ser declarado inexequible.
Con fundamento en lo anterior, salvo mi
voto a la presente sentencia.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-229 de 2003. M. P. Rodrigo
Escobar Gil.
[2] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-782 de 1999. M. P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[3] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-229 de 2003. M. P. Rodrigo
Escobar Gil.
[4] Ibídem.
[5] Ibídem.
[6] Ibídem.
[7] Ibídem.
[8] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-229 de 2003. M. P. Rodrigo
Escobar Gil.
[9] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-407 de 1995. M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz y C-058 de 2002 M. P. Alvaro Tafur Galvis.
[10] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-955 de 2000. M. P José
Gregorio Hernández Galindo, C-058 de 2002 M. P. Alvaro Tafur Galvis y C-369 de 2002
M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[11] Cfr. Gaceta del Congreso No. 245 del martes 25 de julio de 2006,
paginas 26 y siguientes.
[12] Cfr. Gaceta del Congreso No. 587 del jueves 30 de noviembre de
2006, páginas 1 y siguientes.
[13] Cfr. Gaceta del Congreso No. 588 del jueves 30 de noviembre de
2006, páginas 1 y siguientes.
[14] Cfr. Gaceta del Congreso No. 589 del jueves 30 de noviembre de
2006, páginas 1 y siguientes.
[15] Cfr. Gaceta del Congreso No. 590 del jueves 30 de noviembre de
2006, páginas 1 y siguientes.
[16] Cfr. Gaceta del Congreso No. 456 del viernes 13 de octubre de 2006,
páginas 7 y 8.
[17] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-955 de 2000. M. P José
Gregorio Hernández Galindo.