C-121-20
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-121/20
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Confrontación entre norma acusada,
argumentos y disposición constitucional vulnerada
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DE
PRINCIPIOS DE IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD-Requisitos para estructurar cargo
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA-Criterios para la formulación de un cargo
Ahora bien, para los cargos por vulneración del
principio de unidad de materia, esta Corporación también ha exigido el
cumplimiento de unos requisitos con el fin de que se formule un verdadero cargo
de inconstitucionalidad. En estos eventos, el actor debe evidenciar: “(i) cual
es el contenido material o temático de la ley concernida; (ii) cuales son las
disposiciones de dicha ley que no guardan relación de conexidad con dicha
materia; (iii) las razones por las cuales considera que las normas señaladas no
guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo
158 de la Carta. Si el actor satisface la carga impuesta, la Corte deberá
entrar a determinar si, efectivamente, existe una violación al principio de
unidad de materia.”
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de especificidad y suficiencia
TRAMITE LEGISLATIVO-Principio de publicidad, consecutividad e identidad
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Falta de argumentación en cargo
VICIO DE TRAMITE LEGISLATIVO-Convalidación en el proceso de formación
de la ley
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término de caducidad
De acuerdo con lo prescrito en el numeral 3° del
artículo 242 de la Carta Política, las acciones de inconstitucionalidad por
vicios de forma caducan en el término de un (1) año, contado desde la
publicación del respectivo acto.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia
constitucional
(…) en aquellos eventos en los que se cuestione el
proceso de formación de la ley como consecuencia de modificaciones o adiciones
en debates posteriores a los iniciales, los principios de consecutividad e
identidad flexible deben revisarse de manera armónica y establecer si, en el
caso concreto, la modificación ha sido de tal importancia que desconozca los
mandatos superiores relacionados con el proceso legislativo o si por el
contrario, guarda conexidad clara, estrecha con los temas y objetivos de la
ley. Examen que podrá ser más o menos riguroso, según la materia de que se
trate, es decir si están sometidas o no a reserva estricta de ley o a un
procedimiento legislativo agravado, como sería el caso de asuntos relacionados
con temas tributarios, penales o estatutarios.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No significa simplicidad temática
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o
sistemática
Así las cosas, aunque el legislador está habilitado
para incluir diversos temas en una misma ley, este ejercicio será legítimo en
la medida en que los temas incluidos guarden una relación de conexidad interna,
ya sea causal, temática, sistemática o teleológica. Ello, con el fin de evitar
las incongruencias normativas en las leyes.
EMPRESAS DE VIGILANCIA Y
SEGURIDAD PRIVADA-Funcionamiento
EMPRESAS DE VIGILANCIA Y
SEGURIDAD PRIVADA-Incentivos
por vincular mujeres, personas mayores de 45 años o en condición de
discapacidad
Referencia:
Expediente D-13393
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 6 y 11 de la Ley 1920 de 2018.
Magistrada Sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá, D.C., quince (15) de abril de dos mil veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la
ciudadana Nancy Elena Coral Castañeda demandó la constitucionalidad de los
artículos 6 y 11 de la Ley 1920 de 2018. La demanda fue radicada con el número
D-13393.
El texto de las normas demandadas es el siguiente:
“LEY 1920 DE 2018
(julio 12)
Diario Oficial No. 50.652 de 12 de julio de 2018
PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA
Por la cual se dictan disposiciones relacionadas con las
cooperativas especializadas de vigilancia y seguridad privada y se busca
mejorar las condiciones en las que el personal operativo de vigilancia y
seguridad privada presta el servicio de vigilancia y seguridad privada. Ley del
Vigilante.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 6o. INCENTIVOS PARA LA VINCULACIÓN DE MUJERES, PERSONAS
MAYORES O EN CONDICIÓN DE DISCAPACIDAD. El Gobierno nacional, a través del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de
Planeación o de quienes hagan sus veces, expedirá en un término no mayor a 6
meses un decreto reglamentario que establezca una puntuación adicional en los
procesos de licitación pública, concurso de méritos y contratación directa para
las empresas de vigilancia y seguridad privada y/o las cooperativas especializadas
de vigilancia y de seguridad privada que en personal operativo tengan a
mujeres, a personas con discapacidad y/o personas mayores de 45 años,
contratadas con todas las exigencias y garantías legalmente establecidas.
Igualmente, las empresas y cooperativas de vigilancia privada
propenderán por aumentar dentro de su personal operativo en contratos que
celebren con entidades no estatales, el número de mujeres, personas con
discapacidad y/o personas mayores de 45 años, contratadas con todas las
exigencias y garantías legalmente establecidas.
(…)
ARTÍCULO 11. PROFESIONALIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD. El Servicio
Nacional de Aprendizaje (Sena) en busca de la profesionalización de la
actividad, implementará un pénsum académico con ciclos de competencias
laborales, técnico en seguridad y tecnólogo en seguridad dirigido a los
guardias de seguridad, supervisores, escoltas, operadores de medios
tecnológicos y manejadores caninos según corresponda, para lo cual podrá
celebrar convenios con las Empresas de Vigilancia y Seguridad Privada y con las
Cooperativas Especializadas de Vigilancia y Seguridad Privada.
PARÁGRAFO. La implementación del pénsum académico con ciclos de
competencias laborales, técnico en seguridad y tecnólogo en seguridad, a que
hace referencia el presente artículo, no será tenido en cuenta para determinar
la cuota de aprendices obligatoria para las empresas de vigilancia y seguridad
privada y las cooperativas especializadas de vigilancia y seguridad privada. (…)”
2. La accionante afirmó que las normas demandadas vulneran los
artículos 74, 151, 157, 158 y 160 de la Constitución Política y el 7 de la Ley
819 de 2003,[1]
tanto por vicios de forma como de fondo.[2]
3. La Sala Plena de la Corporación, en sesión del 17 de julio de 2019,
previo sorteo de rigor, remitió el asunto al Despacho de la suscrita magistrada
para impartir el trámite correspondiente.
4. Mediante auto del 2 de agosto de 2019, la magistrada inadmitió
la demanda por considerar que el cargo contra el artículo 11 no cumplía con los requisitos exigidos en los casos de desconocimiento de
los principios de consecutividad y de identidad flexible, puesto que no se
hacía una referencia mínima a Las irregularidades concretas en el trámite del
expediente legislativo. Lo mismo se reprochó del
cargo relacionado con la vulneración de los principios de publicidad y falta de
análisis presupuestal, pues de lo indicado por la accionante, no era posible
establecer que no se hubiera contemplado dentro de la generalidad del proyecto
el impacto fiscal o la falta de publicidad en cuanto al articulado.
Finalmente, no se evidenció en los
argumentos de la accionante un cargo cierto, claro, específico y suficiente
contra los artículos 6 y 11 por violación del principio de unidad de materia.
4.1. En la
misma providencia, se concedieron a la demandante tres (3) días contados a
partir de su notificación para que, si lo estimara pertinente, corrigiera la
demanda de la referencia.
5. Dentro del
término concedido, la demandante presentó escrito de corrección con base en los
siguientes argumentos:
5.1. Respecto
del cargo por violación de los principios de consecutividad e identidad
flexible, artículos 157 y 160 de la Constitución Política, esgrimidos contra el
artículo 11, luego de hacer un recuento de lo que se discutió en primer debate,
de las intervenciones y de los temas aprobados, la accionante señaló que “de
la lectura de la exposición de motivos, del informe de ponencia de primer
debate y del acta del primer debate en Senado se puede concluir que los temas
de que trata el artículo 11 de la ley 1920 no fueron discutidos en ninguno de
esos momentos, no se discutió darle al SENA la responsabilidad de la creación
de un pensum para formar técnicos y tecnólogos en seguridad, tampoco se
discutió la celebración de convenios entre el SENA y las empresas y
cooperativas de vigilancia o sobre la cuota de aprendices obligatoria”.
En ese
contexto, indicó que la norma no guardaba conexidad temática con lo discutido
en primer debate y el “hecho de obligar al SENA a crear un pensum para la
formación de técnicos y tecnólogos no guarda relación directa con los temas
tratados en el debate los cuales fueron enumerados uno a uno, tampoco con el
objeto de la ley el cual es de conformidad con el artículo 1º la creación de un
marco jurídico para el ejercicio de la inspección control y vigilancia sobre
las cooperativas especializadas de vigilancia y establecer un marco regulatorio
para el adecuado desempeño de la labor del personal operativo de vigilancia”.
Insistió en
que cuando se habla de establecer un marco regulatorio para el adecuado
desempeño de la labor del personal operativo de vigilancia, se está haciendo
referencia “a solucionar problemas que se le presentan al personal operativo
en el desempeño de su labor, como – correr el riesgo de morir en el desempeño
de su labor, - que trabaje 12 horas pero solo le sean reconocidas 10 y tampoco
se le den los días de descanso a que tiene derecho, - que el personal operativo
obligado a realizar el examen psicofísico anualmente deba asumir el transporte
y demás gastos como consecuencia de que exista un monopolio para la realización
de esos exámenes porque estas empresas autorizadas solo tienen cubrimiento en
algunas ciudades. Para contrarrestar estos problemas se consagran elementos
jurídicos que hacen que las soluciones que se plantean sean realmente exigibles
y por lo tanto, eficaces para que puedan desempeñar su labor en condiciones
dignas y justas.”
Bajo ese entendido, consideró que es claro que establecer los
programas académicos y facultar al Sena para celebrar convenios con empresas y
cooperativas de vigilancia “no guarda relación de conexidad temática con lo
debatido y aprobado en el primer debate, ni tampoco se relaciona de manera
directa con los temas expresamente debatidos, por cuando no crea un marco
regulatorio para el adecuado desempeño de la labor del personal operativo, ni
soluciona problemas que se presentan en el desempeño de su labor ni le brinda
herramienta jurídica que le permita hacer exigible la solución a un problema,
por cuanto la capacitación en la actividad, la obligatoriedad de ella y demás
aspectos ya se encuentran debidamente regulados por el decreto 356 de 1994
(Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada), con estudio de constitucionalidad
(…). Es necesario aclarar que para poder desempeñarse como guarda o en
cualquiera de los cargos operativos existentes como supervisor, escolta, etc,
debe la persona de manera obligatoria cursar y aprobar los cursos
correspondientes en instituciones, pensum y con profesores aprobados por la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y además actualizarse cada
año, por lo tanto que el SENA tenga programas de técnico o tecnólogo no mejora
las condiciones en las que el personal de vigilancia presta el servicio”.
Para demostrar sus afirmaciones, anexó extractos de las gacetas
que contienen el proceso de formación de la Ley 1819 de 2018 en ambas cámaras
para establecer que el tema relacionado con la profesionalización de la
actividad no cumplió con los 4 debates que permiten cumplir el principio de
consecutividad. Resaltó también, que en las conciliaciones este tema no fue
discutido.
5.2. En cuanto al cargo por violación a los principios de
publicidad y falta de análisis presupuestal, señaló que de la revisión de la exposición
de motivos no se advierte para ningún tema “un estudio de impacto
presupuestal y mucho menos para el tema de asignarle al SENA la responsabilidad
de crear dos programas académicos a los que solo puede acceder un pequeño grupo
de personas en relación con la totalidad de personas interesadas en capacitarse
en el SENA lo cual es discriminatorio y viola el principio de igualdad
constitucional y el derecho de escoger profesión y oficio”.
Destacó que dentro del trámite legislativo se advierten en las
intervenciones argumentos en contra del proyecto, entre los que se encuentran “la
falta de estudios previos que justifiquen las medidas adoptadas en el proyecto,
la falta de rigurosidad legislativa, vicios de procedimiento y de
inconstitucionalidad material, tanto que se consideró archivar el proyecto, no
obstante se decidió continuar a pesar de todas las falencias que fueron
identificadas agregándosele a todas ellas un artículo aún más improvisado que
ni siquiera contempló algún tipo de parámetro para su reglamentación o
implementación.”  Para demostrar su afirmación, anexó apartes del debate
dentro del proceso legislativo.
5.3. En cuanto a la violación del principio de publicidad en el
trámite legislativo, manifestó que el artículo 11 no tuvo un estudio y una
exposición de motivos debidamente fundamentada, por lo tanto viola el principio
de publicidad “al no permitir ni a los legisladores ni a las personas en
general determinar el verdadero alcance y viabilidad de lo que se está
tramitando”. Insistió en que si bien no se espera un estudio detallado y
extenso del impacto fiscal cuando la iniciativa legislativa no es del Gobierno
“tampoco se puede permitir una completa improvisación a la hora de promulgar
las leyes porque la falta de motivación y estudios violan el derecho
fundamental de acceso a la información y diluyen el fin último del principio de
publicidad”.
5.4. Respecto del cargo por vulneración del principio de unidad de
materia, artículo 158 superior, por parte del artículo 6
de la Ley 1920 de 2018 resaltó que éste “no crea un marco jurídico para el
ejercicio de la inspección, control y vigilancia sobre las cooperativas
especializadas de vigilancia y seguridad privada; puesto que esta norma hace
referencia a la contratación pública y la manera como ellas pueden acceder a un
puntaje adicional, lo cual nada tiene que ver con el ejercicio de la
inspección, control y vigilancia que ejerce la superintendencia de vigilancia y seguridad privada
tan es así que la competencia de su reglamentación recae sobre el Ministerio de
Hacienda y el Departamento de Planeación”.
Insistió en que este artículo 6 no establece un marco regulatorio
para el adecuado desempeño de la labor del personal operativo de vigilancia, “sino
que se constituye en una acción afirmativa dirigida a mujeres, personas mayores
o en condición de discapacidad. A quien favorece no es al personal operativo de
los servicios de vigilancia sino a la población a que se hace referencia. Por
lo tanto no existe conexión entre el propósito de la Ley 1920 de 2018 y la
intención de establecer incentivos para la vinculación de mujeres, personas
mayores o en condición de discapacidad.”
Seguidamente, hizo una mención de los ejes temáticos de la ley:
“1. Dictar disposiciones relacionadas con las cooperativas de vigilancia y
seguridad privada y 2. Mejorar las condiciones en las que el personal operativo
de vigilancia presta el servicio de vigilancia” y reiteró que la norma
busca favorecer la inclusión de un tipo de personas en condiciones especiales y
no las condiciones del personal operativo de las empresas, beneficiando a
aquellas que participen en la contratación pública, incentivos que, dice, ya se
encuentran en otras leyes como la Ley 1618 de 2013 (artículo 13) y Ley 83 de
1993 (artículo 11), resultando además, innecesaria esta inclusión.
Finalmente, señaló que no se observa justificación alguna para
establecer una acción afirmativa para las empresas cooperativas de vigilancia y
seguridad privada y sí se evidencia violación al derecho a la igualdad al crear
incentivos que favorezcan exclusivamente a las empresas y las cooperativas de
vigilancia y seguridad privada y no para todas las personas jurídicas que
componen el aparato productivo del país.
6. Mediante auto del 28 de agosto de 2019 se admitieron todos los
cargos elevados contra los artículos 6 y 11 de la Ley 1920 de 2018.
II. INTERVENCIONES
1. UNIVERSIDAD SERGIO ARBOLEDA
A través del Director del Grupo de Investigación en Derechos
Humanos, la Universidad intervino para solicitar la exequibilidad de las normas
cuestionadas, bajo los siguientes argumentos.
En primer lugar, señala que el artículo 6 de la ley consagra
acciones afirmativas para el empleo de población vulnerable. Si bien no crea un
marco jurídico para el ejercicio de la inspección, control y vigilancia sobre
las cooperativas especializadas de vigilancia y seguridad privada, considera
que la norma es válida.
Estima que existe un mandato superior de adoptar medidas en favor
de grupos discriminados o marginados y, por esto, se puede incluir en toda
norma del Estado, “[e]s decir, que las normas para otorgar acciones
afirmativas para el empleo de las personas con discapacidad u otros grupos
desaventajados, puede hacerse en cualquier norma así no sea específica con este
propósito, pero si es pertinente para incluir la puntuación adicional que
pueden tener estas empresas al vincular personas vulnerables”.
Resalta que el artículo 6 se constituye en una acción afirmativa
dirigida a mujeres, personas mayores o en condición de discapacidad porque no
favorece “al personal operativo de los servicios de vigilancia sino a la
población a que se hace referencia, pero no por esto es inconstitucional ni
deja de tener conexidad, pues como lo dijimos la promoción del empleo de las
personas en situación de vulnerabilidad tiene mandato constitucional. Por lo
tanto sí existe conexión entre el propósito de la Ley 1920 de 2018 y la
intención de establecer incentivos para la vinculación de mujeres, personas
mayores o en condición de discapacidad”.
Destaca que esta protección se puede “incluir en todas las
leyes que regulen distintos sectores para que sea un propósito transversal,
como resulta en este del servicio de vigilancia”. Además, que distintos
artículos de la Constitución “están dirigidos a proteger el derecho de las
personas con algún tipo de discapacidad a ser parte de la sociedad y a recibir
un trato que les permita integrarse a ella de manera que puedan ejercer sus
derechos y asumir obligaciones y responsabilidades” y en virtud de este
mandato se han desarrollado leyes estatutarias y ordinarias.
Respecto del artículo 11, considera que “si bien no se discutió
darle al SENA la responsabilidad de la creación de un pensum para formar
técnicos y tecnólogos en seguridad, tampoco se discutió la celebración de
convenios entre el SENA y las empresas y cooperativas de vigilancia o sobre la
cuota de aprendices obligatoria.”
Asegura que el Sena “tiene cobertura a nivel nacional y es la
entidad querida por todos los colombianos que puede certificar a los técnicos
en seguridad. El Sena siempre tiene la competencia para celebrar convenios
entre el Sena y las empresas y cooperativas de vigilancia, con el propósito de
impulsar a estas empresas y promover la vinculación de sus técnicos o tecnólogos”.
Expone que la cuota de aprendices es otra forma de estimular que
los estudiantes tengan su primera experiencia y pueden tener una apertura en el
mundo laboral, desde su etapa de aprendices.”
Finaliza señalando que “cuando se habla de establecer un marco
regulatorio para el adecuado desempeño de la labor del personal operativo de
vigilancia, se está hablando de los estudios que deben tener como el de técnico
y tecnólogo, o el inicio en su etapa de aprendiz, como lo establece la Ley 1920
de 2019”.  Y este artículo 11 es constitucional, “ya que busca
profesionalizar la actividad de vigilancia, con la creación del pensum de
técnico y tecnólogo para este oficio”.
FEDERACIÓN NACIONAL DE COMERCIANTES – FENALCO
Por medio de su representante legal, Fenalco intervino para
solicitar la inexequibilidad del artículo 11 de la Ley 1920 de 2018.
Precisa en primer lugar, que se pronuncia sobre este artículo porque
el mismo ha generado varios interrogantes entre sus afiliados del sector de
vigilancia y seguridad privada, en especial de las escuelas de capacitación y
las empresas de vigilancia.
Señala que este artículo presenta dos grandes problemáticas que
deben ser tenidas en cuenta por la corporación. La primera de ellas,
relacionada con la normatividad sobre programas de capacitación y entrenamiento
en “VSP”, toda vez que el estatuto de Vigilancia y Seguridad privada en sus
artículos 63, 65 y 66 define lo que se entiende por escuelas de capacitación y
entrenamiento en esta área y los presupuestos que deben cumplir las personas
naturales o jurídicas que adelanten programas de capacitación y entrenamiento.
La segunda de ellas, está relacionada con el Sena, ya que la entidad manifestó
que no contaba con la capacidad en infraestructura para orientar y garantizar
la formación. De manera que se “vería obligada a contratar con escuelas
privadas especializadas en esta actividad o implementar centros de formación
especializados y certificados para lograr la formación profesional en este
campo”.
En consecuencia, considera que “son estas escuelas de
capacitación las llamadas a ofrecer dicho pensum académico, pues las academias
son quienes cuentan con la infraestructura, conocimiento y experiencia en la
actividad de la vigilancia y seguridad privada. Así mismo, consideramos que al
no declarar la inexequibilidad del mencionado artículo y el SENA continúe con
la facultad de celebrar convenios con las Empresas de vigilancia y Seguridad
Privada y con las Cooperativas Especializadas de Vigilancia y Seguridad
Privada, dejando por fuera las academias de vigilancia es posible aplicar la
protección de competencia por abogacía de la competencia y por posibles actos
de competencia desleal”.
De otra parte manifiesta que la obligación en cabeza del SENA de
crear un pensum para la formación de técnicos y tecnólogos, no guarda relación
directa con los temas tratados en el debate, tampoco con el objeto de la ley
cual es la creación de un marco jurídico para el ejercicio de la inspección,
control y vigilancia sobre las cooperativas especializadas de vigilancia y
establecer un marco regulatorio para el adecuado desempeño de la labor del
personal operativo de vigilancia”.
Esta facultad, dice, no crea un marco regulatorio para el
adecuado desempeño de la labor del personal operativo, ni soluciona problemas
que se presentan en el desempeño de la labro del personal operativo, ni
soluciona problemas que se presentan en el desempeño de su labor ni otorga
herramientas jurídicas que permitan hacer exigible la solución a un problema,
por cuanto la capacitación en la actividad, la obligatoriedad de ella y demás
aspectos ya se encuentran debidamente regulados en el citado Decreto 356 de
1994 (Estatuto de vigilancia y Seguridad Privada)”.
Señala que “no existe para ningún tema un estudio de impacto
presupuestal y mucho menos para el tema de asignarle al SENA la responsabilidad
de crear dos programas académicos a los que solo puede acceder un pequeño grupo
de personas en relación con la totalidad de personas interesadas en capacitarse.”
UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA
A través del Director del Departamento de Derecho Laboral y de una
docente investigadora, la Universidad participa en el proceso de la referencia
solicitando la exequibilidad de las normas acusadas.
Respecto del artículo 11 de la Ley 1920 de 2018, consideran que no
viola el principio de unidad de materia y contrario a lo indicado por la
accionante, la obligación para el Sena de crear programas de formación técnica
y tecnológica está íntimamente relacionada con el objeto de la ley. Al
respecto, indican que la “educación es una de las formas más efectivas para
mejorar las condiciones de los trabajadores de la seguridad privada. La ley del
vigilante puede incorporar estas iniciativas de profesionalización de la actividad
del personal de seguridad como una forma de regulación del ejercicio de este
trabajo. Ahora bien, es el Sena y no otra la entidad la llamada a crear e
implementar estos programas y a cumplir con su misión institucional”.
Adicionan que “la demandante no puede alegar una falta a la
unidad de materia cuando se imponen obligaciones y beneficios relacionados no
solamente con los trabajadores de la seguridad y la vigilancia sino con la
misión estatal del Sena. Oponerse a esto es tratar de evadir responsabilidades
institucionales. Adicionalmente las obligaciones que se imponen al Sena en la
ley demandada no son irrazonables o arbitrarias, por el contrario, atienden a
la misión de esta entidad.
Concluyen afirmando que el legislador puede establecer la formación
técnica o tecnológica “como una de las estrategias de bienestar para este
grupo de trabajadores y no tiene ninguna limitación al respecto”.
En cuanto al artículo 6 de la Ley 1920 de 2018 consideran que su
redacción no vulnera el principio de unidad de materia. En efecto, dicen, “cuando
se establece como objeto de la ley mejorar las condiciones laborales del
personal de seguridad y vigilancia se incluye todo el personal y dentro de
ellos aquellas personas con mayor grado de vulnerabilidad o dificultades para
el acceso en el mercado de trabajo. La inclusión y preservación de la fuente de
trabajo es una de las formas de mejorar las condiciones del personal de
seguridad, por lo tanto, esta medida adoptada por la ley no es ajena al objeto
principal de la ley.”.
Finalmente, respecto de la presunta violación del principio de
igualdad, indican que la demanda no cumple con los requisitos necesarios para
su estudio, al no presentar los supuestos a comparar ni demostrar por qué la
implementación de una acción afirmativa de personas en situación de
vulnerabilidad viola la igualdad en relación con otros. Señalan que “todas
las empresas de vigilancia privada y cooperativas de vigilancia privada serán
evaluadas y podrán acreditar o no este puntaje adicional en los procesos de
contratación pública. En este postulado no se presenta claramente la razón de
la comparación. Consideramos que la comparación no se puede realizar con el
resto del sector productivo del país como lo pretende la accionante”.
SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA
A través de apoderada judicial, la entidad intervino para solicitar
la inexequibilidad de las normas acusadas.
Respecto del artículo 6 de la ley 1920 de 2018, al estar relacionado
con la reglamentación de la contratación pública, citó el concepto de Colombia
Compra Eficiente dentro del debate legislativo, radicado el 6 de junio de 2018
ante la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, en el que puso de
presente “las observaciones respecto del Sistema de Compra Pública, manifestó
que mediante la Ley 1618 de 2013 reglamentada por el Decreto 392 de 2018 se
otorgaba un puntaje adicional en los procesos de contratación a personas con
discapacidad cuyos sujetos beneficiados eran también las empresas y
cooperativas de vigilancia y seguridad privada por lo que consideraba
inconveniente ordenar la creación de un incentivo adicional específicamente
para estos servicios y realza una crítica al texto redactado teniendo en cuenta
que la característica de los procesos de contratación indirecta era la ausencia
de pluralidad de oferentes y por ende la ausencia de ponderación y otorgamiento
de puntajes”.
Expone que a pesar de ello, el artículo contempló “el
otorgamiento de puntajes en proceso de contratación directa y en procesos de
concurso de méritos, cuyo cumplimiento es imposible de materializar por la
ausencia de puntajes en la contratación directa y porque las empresas y
cooperativas de vigilancia y seguridad privada tienen la limitación legal de
objeto único, es decir, no pueden explotar su objeto social o su acuerdo
cooperativo en actividades diferentes a la de proveer servicios de vigilancia y
seguridad privada, por ende, no es posible la escogencia de un servicio como
este mediante la modalidad de concurso de méritos habida cuenta que bajo dicha
modalidad la entidad estatal contrata servicios de consultoría y proyectos de
arquitectura que tienen un alto contenido de trabajo intelectual según lo
dispuesto en el artículo 2.2.1.2.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015 y las empresas
y cooperativas de vigilancia y seguridad privada no podrían concursar con un
objeto diferente al de la prestación del servicio de vigilancia y seguridad
privada”.
En consecuencia, dice, en las mesas de trabajo adelantadas por el
gobierno, la entidad ha señalado que “dada la naturaleza legal y
reglamentaria de los sujetos beneficiados, solo podría adjudicarse el beneficio
a través de la modalidad de contratación de licitación pública”.
En segundo lugar, sostiene que existe desigualdad en el otorgamiento
del incentivo, ya que la ley “se fijó como objeto el adecuado desempeño de
la labor del personal operativo de vigilancia y seguridad privada, sin embargo
el propósito de la norma no guarda relación de conexidad con varios artículos
de la ley”. Para ello, aclara que el personal operativo “es aquel que se
encuentra vinculado a los servicios de vigilancia y seguridad privada que como
mínimo han realizado y cumplido satisfactoriamente los requisitos del curso de
fundamentación que componen la estructura de la capacitación y entrenamiento en
vigilancia y seguridad privada, impartidos por las escuelas o departamentos de
capacitación y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada autorizados por
la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada en cualquiera de los
ciclos de formación a saber: a) vigilante, b) escolta, c) operador de medios
tecnológicos, d) manejador canino, e) supervisor.”
Señala también que el artículo 4 del Decreto 356 de 1994[3] señala los servicios
que integran el sector de vigilancia, de los cuales, “los únicos que no
tienen personal operativo vinculado son los servicios de capacitación y
entrenamiento en vigilancia y seguridad privada, los servicios de asesoría,
consultoría e investigación en seguridad, la fabricación, instalación,
comercialización y utilización de equipos para vigilancia y seguridad privada y
la utilización de blindajes para vigilancia y seguridad privada. No obstante lo
anterior, los artículos 5 y 6 de la Ley 1920 de 2018 por ejemplo, establecen
unos beneficios cuyo fin es favorecer al personal operativo, sin embargo el
legislador excluyó indiscriminadamente a unos servicios que tienen vinculado
personal operativo lo que significa que sin existir una razón lógica se privilegia
a ciertas personas que encontrándose en la misma o mayor situación de riesgo,
no se encuentra cobijada por el mismo beneficio”.
Por lo tanto, indica que en el artículo 6, “aun cuando los
servicios que vinculan personal operativo licitan con el Estado y podrían ser
beneficiarios del puntaje adicional, se privilegió indiscriminadamente a las
Empresas y Cooperativas de Vigilancia y Seguridad privada causando, de existir
esta, una mayor distorsión en el mercado”.
En tercer lugar, señala que el legislador no tuvo en cuenta las
limitaciones legales y de interés general “que impiden la contratación de
personas en condición de discapacidad de forma generalizada”. Así, indica
que el artículo 1 de la Ley 1539 de 2012 establece que el examen médico psicofísico
para el porte y tenencia de armas de fuego es obligatorio para aquellos que se
vinculen a los servicios de vigilancia y seguridad privada, como vigilantes,
escoltas y supervisores.  En ese contexto, señala que “no es viable por
motivos de interés general y de seguridad ciudadana que se vincule como
personal operativo a todas las personas en condición de discapacidad, lo cual
no tuvo en cuenta el legislador”.
De otra parte, respecto del artículo 11 de la Ley 1920 de 2018
indica que la “finalidad de los servicios de vigilancia y seguridad privada,
en cualquiera de sus modalidades, es la de disminuir y prevenir las amenazas
que afecten o puedan afectar la vida, la integridad personal o el tranquilo
ejercicio de legítimos derechos sobre los bienes de las personas que reciben su
protección, sin alterar o perturbar las condiciones para el ejercicio de los
derechos y libertades públicas de la ciudadanía y sin invadir la órbita de
competencia reservada a las autoridades”.
Señala que en cumplimiento de dicha finalidad, “el Estatuto de
Vigilancia y Seguridad Privada estableció que la capacitación del personal
operativo debía ser impartida por los servicios de capacitación y entrenamiento
en vigilancia y seguridad privada, los cuales se hallan sometidos a la
inspección, control y vigilancia de la Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad, tal y como lo establece el artículo 4 del Decreto ley 356 de 1994 y
consisten en los conocimientos y destrezas que se proporcionan para el
ejercicio de las actividades que realiza el personal de los servicios de
vigilancia y seguridad privada, en ejercicio de su función”.  Sin embargo,
dice, “es necesaria y relevante la distinción y separación de facultades y
poderes otorgados al personal que de forma subsidiaria y a través de licencias
otorgadas a particulares que prestan el servicio de vigilancia y seguridad
privada colaboran de forma armónica con la fuerza pública en el deber social de
asegurar la convivencia pacífica y la seguridad ciudadana”.
En ese escenario, señala que existen prohibiciones en la formación
del personal operativo necesarias para el ejercicio adecuado de las funciones
del personal operativo, vinculado a los servicios de vigilancia y seguridad
privada, consagradas en el artículo 63 del Decreto ley 356 de 1994, como capacitación
y entrenamiento en tácticas, técnicas o procedimientos militares o terroristas.
De manera que las escuelas de capacitación, alega, con un único
objeto social, cual es “proveer enseñanza, capacitación, entrenamiento y actualización
de conocimientos relacionadas con vigilancia y seguridad privada” deben
presentar ante la Superintendencia los planes educativos institucionales que
describan el contenido de las asignaturas o planes de estudio que van a
impartir al personal, de acuerdo al ciclo de educación: vigilante, escolta,
supervisor, operador de medios tecnológicos o manejador canino.  Esta educación
especializada, debe desarrollarse de conformidad con los parámetros fijados por
la entidad,[4]
y de acuerdo a unos presupuestos específicos.
Igualmente, indica que al terminar la capacitación y el
entrenamiento, “el personal operativo que desee ingresar al mundo laboral,
deberá acreditarse ante la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada
quien consultará a través de las bases de datos si el número del diploma
corresponde al otorgado por la entidad a la escuela o departamento de
capacitación, antecedentes penales a través del enlace de consulta
especializada de la Policía Nacional quien cuenta con permanencia física en la
Superintendencia y en caso de manipulación de armas de fuego, la aptitud
certificada por el examen médico psicofísico para el porte y tenencia de armas
de fuego.
Así las cosas, estima el interviniente que teniendo en cuenta que
este sector está engranado y su supervisión es absolutamente regulada por esa
entidad, se puede inferir que “la educación tradicional (formal y no formal)
no se encuentra en la capacidad jurídica, física ni logística para impartir una
educación especializada”.  Circunstancias que no fueron tenidas en cuenta
por el legislador quien le “otorgó al SENA unas facultades confusas que han
conllevado en la práctica (sic) ciertas a una interpretación indebida que
afecta la estructura diseñada para los servicios de vigilancia y seguridad
privada”.
Afirma que la entidad no es partidaria de la declaratoria de la
inconstitucionalidad del artículo pero considera “que nos asiste la
exclusividad constitucional y legal para ejercer inspección, vigilancia y
control sobre todos los servicios de vigilancia y seguridad privada, incluyendo
los servicios de capacitación y entrenamiento en vigilancia y seguridad
privada, así como la FACULTAD DISCRECIONAL para otorgar PERMISOS DE ESTADO a
todo aquel que tenga la intención de impartir capacitación y entrenamiento en
vigilancia y seguridad privada. Dado lo anterior, no podría el SENA convertirse
en un vigilado nuestro, así como tampoco podría impartir educación
especializada sin la supervisión de esta entidad”.
En ese contexto, sugiere que se declare la constitucionalidad de la
norma cuestionada “bajo el entendido que el SENA podrá impartir educación no
formal COMPLEMENTARIA a la impartida por las Escuelas y departamentos de
capacitación y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada, siempre que el
pensum no se refiera a aspectos técnicos y especializados de competencia
exclusiva de los servicios de vigilancia y seguridad privada, tales como:
primeros auxilios, calidad del servicio y atención al cliente, capacitación en
segunda lengua, comportamiento social, urbanidad y ética, resolución de
conflictos y bajo la condición de que dicho currículum deberá ser previamente
aprobado por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada”.
Finalmente, solicita que se establezca que “para la acreditación
y reconocimiento de la formación como personal operativo por parte de la Superintendencia
de Vigilancia y Seguridad Privada solo se tendrá en cuenta el diploma expedido
por las escuelas y departamentos de capacitación y entrenamiento en vigilancia
y seguridad privada que cuenten con licencia de funcionamiento por parte de
esta entidad. La formación adicional impartida será complementaria y no podrá
invadir el ámbito exclusivo de los servicios de vigilancia y seguridad
privada”.
UNIVERSIDAD DEL ROSARIO
A través del Grupo de Acciones Públicas, la Universidad intervino
para solicitar la exequibilidad del artículo 6 y la inexequibilidad del
artículo 11 de la Ley 1920 de 2018 con base en los siguientes argumentos.
En primer lugar, respecto del artículo 6, señala que el mismo cumple
el principio de unidad de materia y además, tiene incidencia social en virtud
de las acciones afirmativas que desarrolla en el ámbito laboral.
Afirma que la norma “materializa dicho mandato constitucional
desde su criterio de conexidad temático. Es decir la norma demandada guarda
coherencia global con la materia que se pretende regular.” Ello por cuanto
la ley está enfocada en el ejercicio del trabajo de vigilancia y seguridad
privada.
Este artículo, dice, “está generando la oportunidad de brindar un
beneficio a aquellas empresas que contraten con determinadas personas,
concretamente mujeres, adultos mayores o personas en situación de discapacidad.
Sin embargo, esta contratación no recae en cualquier área, sino en la que regula
esta ley, es decir, en empleos propios de vigilancia o seguridad privada, lo
cual implica que sí hay una clara y razonable conexidad temática entre el
artículo demandado y el contenido íntegro de la Ley 1920 de 2018 evidenciándose
una manifestación del principio de unidad de materia.
En cuanto a la finalidad de la norma, considera evidente el mandato
de trato diferenciado, que generará una puntuación adicional para la
contratación en los proceso de licitación pública, concurso de méritos y
contratación directa para las empresas de vigilancia y seguridad privada y/o
las cooperativas especializadas de vigilancia y seguridad privada que tenga en
su personal operativo a mujeres, personas con discapacidad y/o personas mayores
de 45 años”. Trato que se encuentra razonablemente justificado, al
propender por la inclusión en empleos ordinarios a personas que son
consideradas como sujetos de especial protección constitucional, promoviendo la
generación de empleo y permitiendo una real y efectiva materialización del derecho
a la igualdad, conclusión que se deriva del análisis del trato diferenciado.
En segundo lugar, respecto del artículo 11 demandado, considera que
el mismo es inexequible “en razón a que el artículo en cuestión no posee una
relación directa con el objeto de la ley, pues la ley 1920 pretende establecer
un marco jurídico y regulatorio para el adecuado desempeño de la labor del
personal operativo de vigilancia; cosa diferente a obligar la creación de un
pensum académico al Servicio nacional de Aprendizaje como lo establece el
artículo demandado. Adicionalmente, este no fue debatido en las cuatro
ocasiones que son necesarias y ordenadas por la Constitución Política y al
culminar su proceso por la Cámara de Representantes y por el Senado no se llegó
a una conciliación respecto al contenido de ambos textos”.
Por lo tanto, dice, este artículo “viola el principio de
consecutividad e identidad flexible ya que no se dio lugar a su debate en todo
el trámite legislativo y el tema que dicha disposición regula no guarda
relación directa con el contenido y objeto de la iniciativa, teniendo en cuenta
el objetivo de la ley 1920 de 2018 y la exposición de motivos que la respalda”.
Igualmente, estima que se viola el principio de unidad de materia “debido a
que se considera que esta disposición se incorporó de manera descontextualizada
y sin contar con una exposición de motivos clara que permitiera razonablemente,
introducir un artículo de profesionalización de la actividad de vigilancia y
seguridad privada dentro de una ley que tiene por objetivo el crear un marco
jurídico que regule la labor de estas cooperativas de vigilancia y seguridad
privada”.
ASOCIACIÓN DE EMPRESAS COLOMBIANAS DE SEGURIDAD PRIVADA - ECOS
A través de su representante legal, la Asociación de Empresas
Colombianas de Seguridad Privada – Ecos, interviene para solicitar la
inexequibilidad de las normas cuestionadas.
Respecto del artículo 6 de la Ley 1920 de 2018 señala que de su
lectura “se entiende sin mayor esfuerzo lo que se pretende es crear un incentivo
para que las empresas y cooperativas de vigilancia contraten con todas las
garantías y exigencias legales a mujeres, personas con discapacidad,
personas mayores de 45 años” y de esa forma, accedan a un puntaje adicional
en caso de que participen en procesos de contratación pública.
Considera que se han replicado los artículos 13 de la Ley 1618 de
2013 y 10 y 11 de la ley 1429 de 2010 que hacen referencia a beneficios en
procesos de contratación pública y tributarios, cuando se contraten a personas
en situación de discapacidad y mujeres mayores de 40 años.  Lo anterior, dice,
evidencia que existen beneficios para todas las empresas, no solo para las del
sector de vigilancia y seguridad privada. Además, en cuanto a la contratación
de mujeres considera que no se hacen distinciones de edad o de su condición de
vulnerabilidad al ser madres cabeza de familia, lo que podría generar un trato
discriminatorio para los hombres y otros grupos de población que no se
identifiquen con este género.
En cuanto a la unidad de materia, afirma que no existe relación
temática del artículo 6 con la ley. Luego de establecer el contenido temático
de la Ley 1920 de 2018, de conformidad con la exposición de motivos y el
artículo 1, considera evidente la falta de coincidencia de los incentivos para
la vinculación de mujeres, personas mayores o en condición de discapacidad con
esta ley.
En cuanto al alcance material, luego de referirse a los antecedentes
legislativos, de fijar el contenido de la ley, señala que los motivos que
dieron lugar a la expedición de la ley estaban dirigidos a: -Darle competencia
a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada sobre las cooperativas
de seguridad privada. -Establecer un marco jurídico para el adecuado ejercicio
de las funciones del personal operativo de las empresas y cooperativas de
vigilancia”, y aunque en la exposición de motivos se hizo referencia a los
incentivos a empresas que contrataran a personal vulnerable, estima que “queda
demostrado que aquí no se estaba legislando para los temas que son el epicentro
de la ley 1920, este artículo está encaminado a generar empleo dirigido a un
grupo de población específico, por lo tanto, el (sic) motivos que dieron lugar
a la expedición de la Ley no guardan relación temática con el artículo
demandado. En conclusión, no hay conexidad causal.”
Igualmente, considera que no existe conexidad temática pues “no
mejora las condiciones en que el personal de vigilancia presta sus servicios,
no hace referencia a los problemas que se pretenden solucionar y que tienen
relación directa con la cooperativa de vigilancia, problemas como que las
cooperativas no respetan los derechos a las prestaciones y seguridad social de
sus asociados, las largas jornadas de trabajo, el riesgo del ejercicio de su actividad
y los problemas para realizar su examen psicofísico.”
Afirma que no se cumple con la conexidad sistemática ya que “no
puede predicarse del artículo 6 que haga parte o se relacione con cada una de
las disposiciones, como se ha recalcado el tema difiere de los demás contenidos
en la Ley del Vigilante, no se interrelaciona de manera directa con ninguno de
los artículos de la ley, porque a pesar que haga referencia a las empresas y
cooperativas de vigilancia, la finalidad no se puede relacionar de manera
coherente o racional con el resto del articulado”.
Tampoco, dice, se advierte conexidad teleológica toda vez que “el
artículo sexto no se encuentra encaminado a cumplir con el mismo designio, pues
no se puede enmarcar en ninguno de los dos temas señalados en su objeto, ni con
el propósito general que se informó en la exposición de motivos. Por último, no
se puede dejar de lado que el tema ya se encuentra regulado el tema por leyes
especiales, que fueron señaladas durante el escrito, que el Ministerio de
Hacienda también le hizo saber su concepto al Congreso en relación con el
artículo hoy demandado”.
Finalmente, respecto del artículo 11 de la Ley 1920 de 2018
considera que “fue introducido hasta el tercer debate, que fue un tema que
no fue discutido en los primeros dos debates, es un tema por demás ajeno al
propósito de la ley con lo cual también viola el principio de unidad de materia”.
Además, señala que “este artículo fue introducido sin presentar estudio
alguno de viabilidad, de impacto, de conveniencia, que no es claro en su
redacción, que produce un conflicto de competencias entre el SENA y la
Superintendencia de vigilancia y Seguridad Privada y que no designó a una
entidad para reglamentar el asunto y que ignoró los problemas de implementación
que el mismo SENA le planteó”.
UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA Y TECNOLÓGICA DE COLOMBIA
Por intermedio del Decano de la Facultad de Derecho y del
Coordinador del Grupo de Investigación, la Universidad intervino para solicitar
la exequibilidad de las normas acusadas.
En primer lugar, respecto de la presunta vulneración del principio
de unidad de materia, expresa que el ordenamiento jurídico colombiano contiene
disposiciones que favorecen a determinados grupos poblacionales, como mujeres,
personas mayores o en condición de discapacidad, a través del desarrollo de
programas diferenciales.
Considera que “las disposiciones objeto de análisis fomentan
directamente la contratación para la población con discapacidad, mujeres y
adultos mayores, que por tratarse de grupos de especial protección
constitucional requieren de una protección especial a través de una
discriminación positiva, en concordancia con varios pronunciamientos de la
Corte Constitucional”. Además, estima que el artículo 6 de la Ley 1920 “está
materializando una igualdad material mediante una discriminación positiva
respecto de grupos como mujeres, personas mayores o en condición de
discapacidad, que históricamente han sido discriminados en razón de sus
características inherentes bajo los lineamientos del Estado Social de Derecho”.
De esa manera, afirma que se materializan “postulados
constitucionales y diferenciales que tienen coherencia con el objeto de la ley
en mención, porque los derechos de los grupos en razón de sus características
no pueden verse menoscabados y al declararse la inexequibilidad de la
disposición en mención se estaría dando un retroceso a la aplicación de la
discriminación positiva y lograría aumentar la exclusión social que contraria
todos los postulados del Estado Social de Derecho”.
En segundo lugar, respecto del artículo 11 de la Ley 1920 de 2018
señala, luego de hacer referencia a la creación del Sena, que es exequible “en
el entendido que el derecho sustancial debe prevalecer sobra las formalidades,
y por economía legislativa no debe haber regresiones en el tiempo generando
vacíos normativos junto con trámites que saturan la actividad legislativa
siempre y cuando no se esté menoscabando ninguna disposición constitucional y
el articulado en referencia tiene plena armonía con el ordenamiento jurídico”.
ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE ACADEMIAS DE SEGURIDAD PRIVADA –ACASEP
A través de su representante legal, la Asociación Colombiana de
Academias de Seguridad Privada intervino para solicitar la inexequibilidad del artículo
11 de la Ley 1920 de 2018 cuestionado.
En primer lugar, respecto del artículo 11 de la Ley 1920 de 2018,
explica que el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada determina los
programas de capacitación, las escuelas de capacitación y entrenamiento y la
entidad de garantizar el cumplimiento de las normas legales y la seguridad
pública, esto es, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
Adicionalmente, reitera el carácter de servicio público de la seguridad privada
reconocido por la Corte Constitucional.
Seguidamente, el interviniente resalta que las escuelas o academias
de capacitación “son empresas con objeto único, que solo pueden ofrecer
programas o pensums que hayan sido aprobados por la Superintendencia de
Vigilancia y Seguridad Privada y deben cumplir con una serie de requisitos MUY
estrictos para poder obtener y mantener vigente la licencia de funcionamiento”.
Por lo tanto, el gremio que representa considera que la norma va en contravía
de las normas y la jurisprudencia, al “darle a una entidad educativa, aunque
sea pública la potestad de crear unos pensums y unos programas dirigidos
específicamente al personal operativo de los servicios de vigilancia y
seguridad privada. La norma ni siquiera contempló la entidad encargada de
reglamentar el artículo, lo cual es indispensable para que pueda ser aplicable,
pues es evidente por lo expuesto con anterioridad, que se requiere que el SENA
esté bajo la supervisión y aprobación de la Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada”.
Afirma que este artículo no derogó las normas que fijan la
competencia en la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para
vigilar y controlar la actividad de capacitación y entrenamiento de esta actividad,
considerada como servicio público y altamente especializada. Tampoco, dice, se
señaló el propósito del convenio que puede celebrar el Sena con las empresas de
vigilancia. Ante esta situación, manifiesta que elevó peticiones tanto al Sena
como a la Superintendencia para que se respondieran algunos interrogantes que
tienen las academias de seguridad privada, sin recibir respuesta.
Bajo ese contexto, considera que la norma “conlleva de manera
inevitable a un conflicto de competencias entre las dos entidades públicas en
razón a sus funciones y competencias que le habían sido designadas. Si se
buscaba que el personal operativo estuviera mejor capacitado o pudiera acceder
a programas técnicos o tecnológicos, no se entiende como de un plumazo se hicieron
de lados las Academias de capacitación que como se dijo, durante 25 años han
venido cumpliendo al pie de la letra las normas que regulan su funcionamiento,
y que si no han ofrecido más programas es porque la Superintendencia a lo largo
de los años le ha impedido dictar cursos y programas complementarios y lo ha
restringido a los cursos básicos aprobados en los ciclos de capacitación
establecidos por esa entidad.
Finalmente, señala que era clara la dificultad que tendría el Sena
en la implementación de esta norma y ello se le hizo saber al Congreso.
En segundo lugar, respecto del cargo por violación de los principios
de consecutividad e identidad flexible por parte del artículo 11, alega que
éste no fue tratado, estudiado o considerado en primer debate, fue
introducido sin estudio alguno, sin justificación en el tercer debate y además
considerando que el tema de la educación, capacitación estructuración de
pensums, darle una responsabilidad al Sena de crear unos programas, no fue
previsto en ninguna pare de la exposición de motivos al momento de presentar el
proyecto, y tampoco estudiado o discutido en los debates 1 y 2 del Senado. Esa
carencia de un estudio serio sobre impacto y viabilidad es precisamente lo que
en este momento lo hace prácticamente inaplicable”.
Finalmente, respecto del principio de unidad de materia, considera
que este artículo 11 no guarda coherencia con el proyecto que se presentó ni
con los demás artículos que conforman la ley. Señala que la facultad del Sena “no
garantiza que se profesionalice la actividad por los enormes vacíos de la
norma, y aun en el caso que se pudiera implementar el resultado no será el
mejoramiento de las condiciones en que el personal operativo presta su
servicio, puesto que no le da solución al problema que se pretende resolver y
podría resultar contraproducente que además de la capacitación que ya se les
exige de manera obligatoria, ahora se les pueda terminar exigiendo ser técnicos
o tecnólogos para desempeñar el mismo cargo, con el mismo salario”.
Así, considera que aunque se decida que existe relación entre la
norma y el propósito de la ley, este artículo “no le brinda las herramientas
al SENA para que el resultado sea en realidad un beneficio para el personal
operativo dentro del contexto práctico en que se ejecuta su labor”.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
A través de apoderado especial, el Departamento Nacional de
Planeación intervino para solicitar la inhibición de esta Corporación o en su
defecto, la exequibilidad de las normas cuestionadas.
Respecto del artículo 6, considera que el mismo “atiende al
principio de unidad de materia por cuanto guarda coherencia con el contenido de
la Ley, toda vez que tiene conexidad temática. En efecto, esta normativa
materializa la inclusión en el ámbito laboral de mujeres, personas con
discapacidad y/o personas mayores de 45 años, dedicadas al desarrollo de las
actividades de vigilancia y de seguridad privada, vinculadas con los
prestadores del servicio de vigilancia y seguridad privada. Además, responde a
las previsiones del artículo 13 de la Carta Política en cuanto al deber de
adoptar medidas en favor de los grupos discriminados o marginados, lo que hace
factible incluir disposiciones en tal sentido en las normatividades del Estado”.
Así mismo, estima que la disposición no “transgrede el principio
de igualdad previsto en el artículo 13 de la Carta Política, por el contrario,
lo hace efectivo, toda vez que la normativa facilita el acceso al ámbito
laboral de determinados sectores de la población, generando una gran incidencia
social al garantizar oportunidades laborales que, en condiciones comunes, no
les son ofrecidas”.
En cuanto al artículo 11, considera que el legislador, “con el
fin de garantizar el bienestar de un sector de la población puede establecer la
formación técnica o tecnológica, atribuyéndole dicha labor a una entidad
estatal como lo es el SENA (…). La ley que nos ocupa propende por mejorar las
condiciones en las que el personal operativo de vigilancia y seguridad privada
presta el servicio, por lo que estimamos que incorporar la iniciativa de la
educación responde a este propósito y no desborda la misionalidad de la entidad
a la que se le atribuye dicha labor”.
Seguidamente, considera que el planteamiento de la actora no
permite realizar con nitidez un cotejo de alguno de los cargos formulados con
la Constitución. La demanda plantea una serie de percepciones o
consideraciones de carácter subjetivo sin descender a la forma en que se
concreta esa violación. La acusación es, por lo tanto, indirecta o mediada de
tal forma que no es posible debatirla en el marco constitucional así e la o
impugnación utilicen referencias constitucionales y con ello se pretenda
persuadir acerca de la falta de correspondencia de las normas demandadas con la
Constitución”.
En ese contexto, solicita que la Corte se inhiba frente a la
acusación de fondo contra las normas demandadas por ausencia de cargos y en
subsidio, que se declaren exequibles.
III. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador General de la Nación intervino para solicitar la
inhibición para conocer de la demanda por el cargo de violación del artículo 74
superior y la exequibilidad de los artículos 6 y 11 de la ley 1920 de 2018.
En primer lugar, respecto del cargo por desconocimiento del
principio de consecutividad e identidad flexible concluye que (i) “está
acreditado que el artículo 11 se incluyó en el primer debate de la Cámara de
Representantes (…) es decir, en el tercer debate del proceso parlamentario”;
(ii) “está acreditado que el artículo 11 de la Ley 1920 no trató ninguno de
los subtemas debatidos en primer y segundo debate en el Senado de la República
y abrió paso un nuevo artículo sobre la forma en la que se podría
profesionalizar la actividad de seguridad y vigilancia privada, razón por la
cual se desconoció el principio de identidad flexible”.
No obstante, dice, “que pese a existir un vicio de forma en el
procedimiento legislativo del trámite de la Ley 1920 de 2018, está acreditado
que el vicio se subsanó en el procedimiento legislativo de aprobación del
informe de conciliación. En efecto, está probado, como se dijo, que el artículo
11 se incluyó en el primer debate en la Cámara de Representantes (tercer debate
en el trámite legislativo). Sin embargo, también está acreditado que el mismo
artículo se llevó a la plenaria del senado de la República luego de que la
comisión accidental de conciliación discutió y adoptó el texto aprobado en la
Plenaria de la Cámara razón por la cual la inclusión del artículo 11 se aprobó
por la Plenaria del Senado, de conformidad con los artículos 160, 161 y 186 de
la ley 5 de 1992”.
Así, considera que este vicio fue subsanado en el trámite de
conciliación.
En segundo lugar, respecto del cargo por violación del principio de
unidad de materia estima que “la creación de incentivos aplicables a las
empresas de vigilancia y seguridad privada y a las cooperativas especializadas
de vigilancia y de seguridad privada consistente en puntos adicionales en
materia de contratación con el fin de promover la contratación de mujeres,
personas con discapacidad y personas mayores de 45 años, es perfectamente
coherente con el objetivo general de la ley, puesto que el establecimiento de
una regulación entre otras cosas, del personal operativo como ‘aquellas
personas dedicadas al desarrollo de las actividades de vigilancia y de
seguridad privada, vinculados con los prestadores del servicio de vigilancia y
seguridad privada’ debe incluir necesariamente políticas de materialización de
la igualdad material (art. 13 CP), entendida como ‘la adopción de medidas
afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante
circunstancias fácticas desiguales’ para sujetos de especial protección
constitucional en la mayor cantidad de ámbitos posibles”.
En ese mismo sentido, considera que la profesionalización de la
actividad a través del Sena “tiene relación con las condiciones en las que
se debe prestar el servicio, y en particular, con la acreditación de las
condiciones psicofísicas del personal para prestar el servicio de manera
adecuada”.
En tercer lugar, respecto del cargo por ausencia del análisis de
impacto fiscal de la norma, considera que el proyecto contó con el concepto
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro del SENA. No obstante, el
concepto no se refirió al artículo 11, puesto que, como se dijo, este se
incluyó en el primer debate de la Cámara de Representantes”
Sin embargo, “los programas de profesionalización de la actividad
de seguridad privada son el ejercicio de la amplia facultad de configuración
legislativa en materia de prestación de servicios públicos (art. 365 CP), en
los que se incluye la seguridad y vigilancia para lo cual la ley debe fijar las
condiciones de regulación de prestación de estos servicios en caso de que los
presten los particulares. Si bien estos programas implican gastos, lo cierto es
que la interpretación amplia de la necesidad de este requisito del impacto
fiscal implica la imposición de un veto a esta libertad de configuración. Cosa
distinta es que el Gobierno decida incluir estos gastos en la respectiva ley
anual de presupuesto”.
IV.
CONSIDERACIONES
IV. COMPETENCIA Y CUESTIONES PRELIMINARES
1. Competencia.
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de la demanda presentada por Nancy Elena
Coral Castañeda contra los artículos 6 y 11 de la Ley 1920 de 2018.
2. Análisis de la aptitud de la demanda
2.1. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 señala
los elementos indispensables que debe contener la demanda en los procesos de
inconstitucionalidad,[5]
según el cual el accionante debe referir con precisión el objeto demandado,
el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente
para conocer del asunto. Es decir, para que realmente exista en la demanda
una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que la
Corte Constitucional pueda efectuar una verdadera confrontación entre la norma
acusada, los argumentos expuestos por el demandante y la disposición
constitucional aparentemente vulnerada.
Esta Corporación en numerosas ocasiones ha reiterado que no
cualquier tipo de argumentación sirve de sustento al análisis que debe realizar
el juez de constitucionalidad, sino que es necesario que los razonamientos
presentados contengan unos parámetros mínimos que permitan a la Corte hacer un
pronunciamiento de fondo respecto del asunto planteado. Al respecto, la
Sentencia C-1052 de 2001[6],
indicó que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, de lo contrario la decisión
que adopte la Corte será necesariamente inhibitoria.[7]
2.2. Bajo ese entendido, la no formulación de una demanda en
debida forma impide que esta Corporación pueda confrontar la disposición
acusada con el texto superior, ya que carece de cualquier facultad oficiosa de
revisión del ordenamiento jurídico.
2.3. Así, la acusación “debe ser suficientemente comprensible
(clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada
(cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta
(especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no
legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente
individuales (pertinencia).”[8]
Además, no sólo debe estar enunciada en forma completa sino que debe ser capaz
de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma cuestionada.
2.4. En esta oportunidad, la accionante
considera que el artículo 11 de la Ley 1920 de 2018 vulnera los principios de
consecutividad y de identidad flexible, contenidos en los artículos 157 y 158
de la Carta.  Al respecto, alega que ni el artículo ni el tema relacionado con
la formación por parte del Sena hicieron parte de la ponencia para primer
debate y que el asunto solo fue incluido hasta el tercer debate, en la Comisión
Segunda de la Cámara de Representantes.
Para analizar la aptitud del cargo por desconocimiento de los
principios de consecutividad y de identidad flexible, además de las exigencias
expuestas anteriormente, los requisitos de suficiencia y pertinencia están
sujetos a estrictas reglas jurisprudenciales. En diversas oportunidades la
Corte[9]
ha señalado que es necesario que en estos casos se demuestre que el tema nuevo
no guarda relación de conexidad con lo aprobado en primer debate. En la
sentencia C-992 de 2001,[10]
la Corte estableció que:
“(…) para estructurar un cargo por violación del principio de
consecutividad, no basta con que el actor se limite, como ocurre en este caso,
a identificar las disposiciones que contengan adiciones o novedades respecto de
lo aprobado en el primer debate, puesto que ello es permitido por la
Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso.
Para que la Corte pueda entrar a realizar un examen de
constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda cumpla las
siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los contenidos
normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, así sea de manera
sucinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las
razones por las cuales se considere que los mismos corresponden a asuntos nuevos,
que no guarden relación de conexidad con lo discutido en el primer debate.
La pretensión así estructurada comporta un verdadero cargo de
constitucionalidad que la Corte habría de examinar a la luz de los principios
de identidad y de consecutividad.”
En la sentencia C-585 de 2015[11]
esta Corporación reiteró las reglas jurisprudenciales sobre la suficiencia de
los cargos formulados por violación a los principios de consecutividad y de
identidad flexible, indicando:
“(…) la jurisprudencia constitucional ha sostenido que para
estructurar un cargo de inconstitucionalidad sobre la base de un vicio por
violación de los principios de consecutividad e identidad, ‘no basta con
establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de
lo aprobado en la comisión’.[12]
No es suficiente una acusación con solo esas características, pues en ciertos
casos lo que indican ‘es permitido por la Constitución y la ley orgánica del
reglamento del Congreso’.[13]
Como se mencionó en la sentencia C-856 de 2005, para formular un cargo apto de
inconstitucionalidad por vulneración de estos parámetros, es necesario que
indicar ‘la forma como la introducción de modificaciones, adiciones y
supresiones al proyecto de ley durante el segundo debate desconocen los
principios de consecutividad e identidad relativa sobre el fundamento que i) no
guardan relación de conexidad temática con lo debatido y aprobado en el primer
debate y ii) no se refieran a los temas tratados y aprobados en el primer
debate o no cumplieron los debates reglamentarios’.[14]”
2.4.1. Bajo ese contexto, debe la Corte establecer si en esta
oportunidad el cargo expuesto cumple los requisitos de aptitud de la demanda
relacionados con el concepto de violación. Revisada la demanda, se advierte que
la misma es clara al presentar los argumentos un hilo conductor lógico y
coherente que permite su comprensión; el cargo es cierto habida cuenta
que la demanda recae sobre el artículo 11 de la Ley 1920 de 2018, proposición
jurídica real y existente; es específico, ya que la demandante precisó
por qué el artículo acusado desconoce los artículos 157 y 158 de la Carta, es
decir, los principios de consecutividad e identidad flexible.
En cuanto a la suficiencia y pertinencia, se advierte que estos
presupuestos se cumplen toda vez que la accionante explicó en su escrito que
esta norma, el artículo 11 de la Ley 1920 de 2018: i) no hizo parte del texto del
informe de ponencia; ii) no fue incluido en la ponencia para primer debate en
la comisión segunda del Senado de la República así como en la plenaria de la
misma cámara; iii) el tema contenido en la norma sólo se incluyó hasta el primer
debate en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes y iv) se trata de
un nuevo asunto relacionado con la imposición al Sena de la creación de un
pensum académico, aspecto que, insiste, no fue debatido desde el inicio del
trámite legislativo, sino que fue incluido al final del mismo. Igualmente,
considera la accionante que este asunto no guarda relación alguna con el
proyecto de ley tramitado ante el Congreso.
De acuerdo con lo anterior, para esta Sala la accionante sí
cumplió con la carga mínima de argumentación para la existencia de los cargos
por violación de consecutividad e identidad flexible, al identificar el
contenido normativo que se considera nuevo y señalar de manera suficiente que
fue introducido en el primer debate en la Cámara de Representantes. Por esta
razón, sus argumentos generan duda sobre la constitucionalidad del artículo 11
acusado.
2.5. Ahora bien, para los cargos por vulneración del principio de
unidad de materia, esta Corporación también ha exigido el cumplimiento de unos
requisitos con el fin de que se formule un verdadero cargo de
inconstitucionalidad. En estos eventos, el actor debe evidenciar: “(i) cual
es el contenido material o temático de la ley concernida; (ii) cuales son las
disposiciones de dicha ley que no guardan relación de conexidad con dicha
materia; (iii) las razones por las cuales considera que las normas señaladas no
guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo
158 de la Carta. Si el actor satisface la carga impuesta, la Corte deberá
entrar a determinar si, efectivamente, existe una violación al principio de
unidad de materia.”[15]
2.5.1. Expuesto lo anterior, en este caso se observa que la
demandante, luego de corregir la demanda, presentó argumentos por violación de
unidad de materia, únicamente contra el artículo 6.  Para la Sala, se cumple
con la carga argumentativa para alegar un vicio material por desconocimiento
del principio de unidad de materia, ya que de manera clara, cierta, específica,
pertinente y suficiente (i) identifica cuál es el eje temático del proyecto de
ley con base en la exposición de motivos y el título de la misma; y (ii) explica
las razones por las cuales considera que el artículo 6 censurado desconoce la
materia de la ley al incluir ciertos beneficios para un grupo particular.
De manera que las razones presentadas por la actora satisfacen los
requisitos de especificidad y suficiencia exigidos por la jurisprudencia de
esta Corporación para explicar el concepto de violación y lograr un
pronunciamiento de fondo por parte de esta Corte.
2.6. Respecto de los cargos por desconocimiento del principio de
publicidad y por ausencia de análisis del impacto fiscal contra el artículo 11,
no observa la Sala el cumplimiento de los presupuestos necesarios para que se
produzca una decisión de fondo.
Frente al cargo por desconocimiento del principio de publicidad se
advierte que el mismo está inmerso en la discusión que plantea por la lesión de
los principios de consecutividad e identidad flexible. Así, en la medida en que
a accionante considera que el artículo 11 es un artículo nuevo incluido en el
tercer debate, concluye que al estar ausente en los debates anteriores se
desconoció este principio. Sin que se adviertan argumentos suficientes y
pertinentes que permitan generar una duda mínima al respecto.
Situación similar se advierte respecto del cargo relacionado con
el análisis de impacto fiscal. La accionante no presenta argumentos ciertos,
suficientes y pertinentes que permitan establecer que el impacto fiscal de la
profesionalización de la actividad no pueda contemplarse dentro del estudio
general realizado al presentarse el proyecto de ley. Sus razones se concentran
en que, al no estar esta norma en el proyecto inicial, no hubo un estudio
específico respecto de la asignación del programa académico al Sena, sin
presentar razones que permitieran establecer que el estudio realizado en virtud
de la finalidad de la ley no podía cobijar el ítem cuestionado. Además, al
argumentar el cargo no tiene en cuenta que la norma permite que el Sena, para
la ejecución de esta disposición pueda celebrar convenios con empresas de
vigilancia y con las cooperativas especializadas. De manera que su argumento no
permite establecer que se trate de una iniciativa improvisada en materia
presupuestal que desconozca las disposiciones superiores relacionadas.
Así, a juicio de esta Corte no se trata de cargos independientes
sino derivados de su reparo principal, es decir, la introducción del artículo
11 en el trámite ante la Cámara de Representantes, sin ofrecer, por tanto, mayores
argumentos para su análisis.  En consecuencia, la Corte se declarará inhibida
para pronunciarse al respecto.
2.7. Finalmente, respecto de los artículos 74 y 151 superiores no
se advierten argumentos que permitan establecer un cargo con los requisitos
exigidos y señalados anteriormente. De manera que, frente a estos artículos, al
no evidenciarse un cargo concreto, no se pronunciará esta Corporación.
3. La acción de inconstitucionalidad por vicios de trámite fue
interpuesta dentro del término constitucional
En el caso objeto de examen, los accionantes presentan un cargo por
vicio de trámite en la formación del artículo 11. Por esta razón, debe
establecerse, respecto de este cargo por vicio de forma, si la demanda se
presentó dentro del término indicado en el numeral 3°
del artículo 242 de la Constitución.
De conformidad con la jurisprudencia, este término de caducidad “permite
la realización de otro principio de gran valor constitucional como lo es, el de
la seguridad jurídica, pues se reitera, aunque este tipo de vicios afectan el
proceso legislativo, están llamados a sanearse con el paso del tiempo, característica
que los diferencia de los vicios sustanciales o de fondo, los cuales no tienen
término de caducidad, pues es deber de la Corte Constitucional hacer consonante
el ordenamiento jurídico con los postulados de la Carta Superior”.[16]  Al respecto, en la sentencia
C-1177 del 24 de noviembre de 2004[17]
esta Corte señaló:
“Ciertamente, en oposición a los vicios materiales o de fondo, que
se predican de la esencia del acto jurídico y que sí afectan su contenido, los
vicios de forma se limitan a desconocer aspectos rituales que, aunque
fundamentales al proceso legislativo, están circunscritos al ámbito del debate,
aprobación y promulgación de las leyes y no a su contenido propiamente dicho,
por lo que se reputan defectos menores que por su naturaleza y por razones de
seguridad jurídica pueden sanearse con el transcurso del tiempo.”
De acuerdo con lo prescrito en el numeral 3° del artículo 242 de
la Carta Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma
caducan en el término de un (1) año, contado desde la publicación del
respectivo acto.
La Ley 1920 de 2018 fue expedida y publicada en el Diario Oficial
No. 50.652 de 12 de julio de 2018. La demanda de inconstitucionalidad fue
presentada el 12 de julio de 2019, es decir, cuando todavía no había vencido el
término mencionado, motivo por el cual se cumple con la previsión del
Constituyente para ejercer la acción.
4. Problemas jurídicos
En este caso, se advierte que los argumentos de la accionante se
refieren a tanto a vicios de forma como materiales. Los cargos expuestos en la
demanda, proponen los siguientes problemas jurídicos a resolver:
¿Viola el artículo 11 de la Ley 1920 de 2018 los
principios de consecutividad e identidad flexible por el hecho de ser un
artículo nuevo, que otorga la competencia del SENA para ofrecer programas de
capacitación relacionados con vigilancia privada, a pesar de que este tema no
fue considerado, debatido y aprobado en los dos primeros debates ante el Senado
de la República?
¿Viola el artículo 6 de la Ley 1920 de 2018 el
principio de unidad de materia, al establecer, dentro de una ley cuyo objeto es
entre otros, establecer un marco regulatorio para mejorar las condiciones
laborales del personal operativo del sector de vigilancia, medidas relacionadas
con incentivos para aquellas empresas que vinculen personal con las condiciones
allí indicadas?
En ese contexto, la Sala procederá a resolver en primer lugar el
problema relacionado con los vicios en la formación del artículo 11 de la Ley
1920 de 2018, para lo cual se analizarán los principios alegados como
vulnerados, es decir, los de consecutividad
e identidad flexible. Posteriormente, mostrará cuál
fue el trámite surtido por la norma para finalmente, establecer si los mentados
principios constitucionales fueron violados en el presente caso.
Seguidamente, se
desarrollará la dogmática relacionada con el estudio de fondo de la norma
demandada, es decir, con el principio de unidad de materia, para luego referirse
al cargo planteado en la demanda.
5. Los principios de consecutividad e identidad flexible en la
formación de la ley. Reiteración de jurisprudencia
De conformidad con el artículo 157 superior, ningún proyecto será
ley sin el cumplimiento de los siguientes requisitos:
“1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de
darle curso en la comisión respectiva.
2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente
comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los
casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las
comisiones permanentes de ambas Cámaras.
3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate.
4. Haber obtenido la sanción del Gobierno.”
Por su parte, el artículo 160 del Texto superior, dispone que:
“(…) Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
En el informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente
deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la
comisión y las razones que determinaron su rechazo. (…)”
Estas exigencias son conocidas como principios de consecutividad e
identidad flexible en el proceso de formación de la ley.  Respecto del primero,
esta Corte ha señalado que:
“En virtud del
principio de consecutividad, tanto las comisiones como las plenarias de una y
otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas
que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber
constitucional ni trasladar su competencia a otra célula legislativa para que
un asunto sea considerado en un debate posterior. Así, la totalidad del
articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido y aprobado o
improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según
sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se
planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser
objeto de discusión y votación, salvo que el autor de la propuesta decida
retirarla antes de ser sometida a votación o a modificaciones (artículo 111 de
la Ley 5ª de 1992).
Estas exigencias
en el debate parlamentario revisten gran importancia para un régimen
democrático pues le dan legitimidad a la organización estatal, hacen efectivo
el principio democrático en el proceso de formación de las leyes y configuran
un escenario idóneo para la discusión, la controversia y la confrontación de
las diferentes corrientes de pensamiento representadas en el Congreso (…)”[18]
A su turno sobre
el principio de identidad flexible la Corporación ha indicado:
“El
principio de identidad flexible o relativa supone que el proyecto de ley que
cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parlamentarios,
bajo el entendido que las comisiones y las plenarias de las cámaras pueden
introducir modificaciones al proyecto, y que las discrepancias entre lo
aprobado en una y otra Cámara se puede superar mediante el trámite de
conciliación por Comisiones de Mediación, que no implica repetir todo el
trámite. Por este principio, no resulta admisible cualquier adición en
cualquiera de las etapas de formación de la ley, ya que se exige que dicha relación
sea de conexidad clara, específica, estrecha, necesaria y evidente”[19].
Lo
anterior no implica que durante el trámite legislativo no se puedan hacer
modificaciones al proyecto de ley o que se deba aprobar el texto inicialmente
presentado, pues de ser así se haría ilusorio el derecho de las plenarias a
introducir modificaciones según lo autoriza el artículo 160 de la Constitución.
Con estas exigencias, lo que se persigue es que no se realicen cambios que no tengan
una conexidad con el objeto de regulación, y que en caso de que las novedades
se introduzcan, se hagan durante los debates finales, los temas de que tratan
hayan sido incluidos en los primeros debates. Al respecto en la sentencia C-273
de 2011[20] esta Corporación
indicó que:
“(…) Esta posibilidad de alterar el texto del Proyecto de ley a lo
largo de su trámite en el Congreso, como lo ha señalado la jurisprudencia,[21]
responde a la visión deliberativa de la democracia que consagra la Constitución
de 1991 y el actual Reglamento del Congreso,[22]de acuerdo a la cual,
las leyes aprobadas por el Congreso de la República deben reflejar la voluntad
de la mayoría de los representantes políticos, una vez sean debatidos y
confrontados los diversos puntos de vista, en especial los de las minorías.[23]
Los textos de la ley deben ser producto de la deliberación democrática.
4.3. Ahora bien, es preciso señalar que la facultad que la
Constitución Política concede a las plenarias y las comisiones para introducir
modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley debatidos no es
ilimitada. Expresamente, la Constitución señala que serán aceptables aquellas
variaciones al texto que se “juzguen necesarias” (artículo 160, inciso 2°, CP)[24]
y se refieran a la “misma materia”, que “se relacionen con ella” (artículo 158,
CP).[25]”
Ahora, esta
Corporación ha señalado que estos principios no deben mirarse de manera aislada
y por el contrario, deben estudiarse de manera armónica. Sobre este particular,
en la sentencia C-084 de 2019[26]
la Corte explicó:
“(…) si el alcance del principio de consecutividad se entiende a
partir de una interpretación textual del artículo 157 de la C.P., todas y cada
una de las disposiciones de un proyecto de ley deben haber sido discutidas a
nivel de comisiones y plenarias de las cámaras. En otros términos, el
articulado del proyecto de ley finalmente
sancionado tendría que haber sido debatido de forma sucesiva en tales células
legislativas y, por ende, los textos aprobados en primer debate deberían ser
rígidamente los mismos votados en el último y convertidos en Ley de la
República. Esta interpretación, sin embargo, no solo resultaría extraña a un
escenario político deliberativo sino que sería contraria a la referida
posibilidad de introducir modificaciones al proyecto durante el segundo debate,
posibilidad expresamente prevista en el artículo 160 de la C.P.
11. En estas condiciones, la
aparente tensión anterior ha sido resuelta mediante una interpretación armónica
de los artículos 157 y 160 de la C.P., a partir del concepto de identidad
flexible[27].
La Corte ha considerado, en sustancia, la necesidad de una mirada a la
consecutividad, desde la perspectiva que admite la posibilidad de incorporar
cambios a los proyectos de ley en el curso del trámite legislativo, lo cual se
resuelve en la obligación, no de que las específicas normas sean sometidas a
los cuatro debates (tratándose de leyes), sino de que la misma materia, tema o
asunto sea sujeta a los diferentes debates previstos en la Constitución. Esto
se explica bien con la noción de identidad flexible empleada en la
jurisprudencia constitucional, pues desde este punto de vista, lo que se exige
es que las normas aprobadas en segundo debate tengan una conexión o identidad
aproximada con aquellas votadas en el primero, dada su pertenencia común a
una(s) misma materia(s) objeto de regulación.
12. Así, la exigencia derivada del principio de identidad
flexible, de que el proyecto de ley se conserve sustancialmente a lo largo del
trámite legislativo,[28]
implica que las modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo
y decisión mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal impacto que
terminen por convertirlo en otro completamente distinto.[29] Se
prohíbe la introducción de temas nuevos,[30]
que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del
trámite[31]
o, en general, conexidad material con el proyecto, con lo debatido y aprobado
en las comisiones.[32]
De otro modo, se ha señalado que los principios de consecutividad y de
identidad flexible se predican de los proyectos de ley o de su articulado
considerado en conjunto, no de los distintos artículos analizados de manera
aislada.[33]”
En ese contexto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que en
caso de modificaciones o adiciones a un proyecto de ley, debe “identificarse
una conexidad clara y específica,[34]
estrecha,[35]
necesaria y evidente[36]”.[37] En estos casos,
también deberá establecerse si se trata de la incorporación de temas nuevos de
un proyecto de ley. Para ello, la jurisprudencia ha indicado que: “(i) un
artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo
puede versar sobre asuntos debatidos previamente;[38] (ii)
no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia
central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro
de lo previamente debatido;[39]
(iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su
conjunto, no de un artículo específico;[40]
(iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de
Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre
las Cámaras en torno a un tema.[41]”[42]
Bajo los anteriores parámetros, las modificaciones a los
proyectos de ley durante el trámite legislativo son permitidas siempre que
ellas versen
sobre temas que se hayan desarrollado en los primeros debates y que guarde
relación con el objeto del proyecto. Al respecto, esta Corporación indicó:
“(…) la
jurisprudencia prevé que pueden incorporarse cambios en los textos aprobados,
incluso considerables, sin que ello afecte el principio de identidad relativa,
siempre y cuando esos cambios se inscriban en los asuntos del proyecto que han
recibido debate previo. Así, se ha previsto que “el análisis acerca del
cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el
proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración
aislada de las normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los
distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de
significación en el contenido de la regulación del proyecto mirado como un
todo.” (…) Bajo estas premisas, la vulneración de los principios de identidad
flexible y consecutividad se estructura cuando la modificación incorporada en
el trámite conlleva un cambio esencial, esto es, que tiene una significación
tal que no permita afirmar que se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa
aprobada con anterioridad (cambios que son concebidos por las cámaras
como fórmulas concretas que resuelven cuestiones particulares dentro
del mismo asunto (…), sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no
habrían recibido los debates reglamentarios por no haberse considerado en la
primera vuelta. (…)”[43]
Por lo anterior, en aquellos
eventos en los que se cuestione el proceso de formación de la ley como
consecuencia de modificaciones o adiciones en debates posteriores a los
iniciales, los principios de consecutividad e identidad flexible deben
revisarse de manera armónica y establecer si, en el caso concreto, la
modificación ha sido de tal importancia que desconozca los mandatos superiores
relacionados con el proceso legislativo o si por el contrario, guarda conexidad
clara, estrecha con los temas y objetivos de la ley. Examen que podrá ser más o
menos riguroso, según la materia de que se trate, es decir si están sometidas o no a reserva estricta de ley o a un procedimiento
legislativo agravado, como sería el caso de asuntos relacionados con temas
tributarios, penales o estatutarios.
5.1. Examen del trámite
legislativo del artículo 11 de la Ley 1920 de 2018
El artículo 11 de la Ley 1920 de 2018 encarga al Servicio Nacional
de Aprendizaje (Sena) la profesionalización de la actividad de seguridad y
vigilancia privada. En ese contexto, la entidad deberá implementar un pénsum
académico con ciclos de competencias laborales, técnico en seguridad y tecnólogo
en seguridad dirigido a los guardias de seguridad, supervisores, escoltas,
operadores de medios tecnológicos y manejadores caninos según corresponda. Para
ello, podrá celebrar convenios con las Empresas de Vigilancia y Seguridad
Privada y con las Cooperativas Especializadas de Vigilancia y Seguridad
Privada.
En su parágrafo, la norma dispone que esta implementación del pénsum
no será tenida en cuenta para determinar la cuota de aprendices obligatoria
para las empresas de vigilancia y seguridad privada y las cooperativas
especializadas de vigilancia y seguridad privada
Este artículo fue aprobado dentro del siguiente procedimiento
legislativo:[44]
La Ley 1920 de 2018 correspondió al proyecto de ley No. 25 de 2016
en Senado y No. 288 de 2017 en Cámara.
La exposición de motivos, publicada en la Gaceta del Congreso No. 527
de 2016,[45]
muestra la intención del proyecto de ley, la cual era “delimitar las
competencias de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada sobre las
cooperativas especializadas de vigilancia, así como establecer un marco
jurídico para el adecuado ejercicio de las funciones del personal operativo de
las empresas y cooperativas de vigilancia”.  Para ello, contempla solo
“algunos elementos específicos” considerados de vital importancia para el
adecuado desempeño del personal operativo de vigilancia.
En dicha exposición, se resalta también que con este proyecto “buscan
reafirmar la importancia de los vigilantes para el país, reivindicar su oficio
y su importancia como actividad complementaria para la construcción de ciudades
más amables. Así mismo, brindarles elementos jurídicos para que el desarrollo
de su actividad pueda adelantarse en condiciones dignas, respetuosas de sus
derechos y bajo la premisa de que el conjunto de la sociedad reconoce la valía
de su esfuerzo”.
Este proyecto inicialmente contenía once artículos y estaba dividido
en tres capítulos. El tercero, al que pertenece la norma ahora cuestionada,
busca, según se lee en la exposición de motivos, “establecer una serie de
medidas encaminadas a mejorar las condiciones para la prestación del servicio
de los guardas. Por la naturaleza misma de la actividad que aquellos
desempeñan, la vigilancia y seguridad privada es, de facto, una actividad de
altísimo riesgo que implica para el guarda una mayor probabilidad de daño a su
integridad física que la que pudiese tener otra labor”.
El informe de ponencia fue publicado en la Gaceta del Congreso No.
687 de 2016[46]
con el pliego de modificaciones incorporadas a algunos artículos del proyecto.  El
primer debate se llevó a cabo en la Comisión Segunda del Senado,[47] sin que se hubiera
incluido el artículo 11 acusado, que por demás, en ese momento no existía. No
obstante, en la Gaceta del Congreso No. 986 de 2016 se advierte que este tema
fue tratado por los intervinientes en la sesión de ese día.  Luego de la
votación de los artículos del proyecto y antes de la votación y aprobación del
título, se concede el uso de la palabra al Senador Iván Leonidas Name Vásquez, quien
expone que la oportunidad es buena no solo para enriquecer los exámenes
psicofísicos sino para exigir idoneidad al vigilante. Al respecto manifestó:
“(…) El vigilante en Colombia hoy hace parte de la familia, está
vinculado al hogar de alguna manera, nosotros tenemos que prepararlo mejor,
educarlo, permitirle el acceso a unos niveles de pedagogía social que van a
evitarnos muchos problemas que hoy se generan en ese mismo ejercicio, por el
trato mismo.
(…) No sé cómo cerrar la idea, algo que podamos exigir
adicionalmente a este examen en lo que tiene que ver con preparación, educación
y con la idoneidad para ayudarles en su mejoramiento en la prestación del
servicio.
Si estamos hablando Senador Name[48]
de 250.000 vigilantes en Colombia, eso es la mitad de nuestras Fuerzas Armadas,
tenemos que preocuparnos más por ver cómo los acogemos con calidez, para que no
solamente tengan que presentarse a exámenes para ver si están locos o no, sino
que podamos prepararlos, educarlos, favorecerlos. En ese sentido es que creo
que esta es una oportunidad para enriquecer y mejorar la vida de quienes le dan
la calidad al ejercicio diario de la vida a los colombianos, ya sea en la
seguridad abierta o en los mismos hogares que vigilan y cuida, muchas gracias.”
Seguidamente, el
presidente de la comisión manifestó: “quisiera hacer una petición, nos
gustaría que los gremios nutrieran el proyecto, así que podríamos hacer aquí un
foro en esta misma comisión, antes de hacer el segundo debate en la Plenaria,
para que podamos hacer un foro informal para nutrir el proyecto y escuchar no
solamente a los empresarios sino también a los vigilantes y tener muchas más
tiempo de debatir el tema.”
Así, en sesión informal aprobada por los senadores para escuchar a
los gremios y sindicatos, intervino un representante de los gremios, para
indicar sobre este particular que, “(…) nosotros para que un hombre porte un
uniforme de una compañía de vigilancia, primero tiene que hacer un curso que se
llama fundamentación; luego año a año tenemos que  hacer otro curso que se
llama reentrenamiento, luego viene las especializaciones; de tal manera que
cuando estamos viendo que a 5 años, no es que entre el año 1 y el 5 el guarda
quede libre y sin ningún tipo de control, no, año a año viene el examen de
reentrenamiento. Examen que tiene la profundidad de generar un nuevo título de
capacitación, es la que nos habilita ante la Superintendencia para renovar la
credencial de que este hombre pueda seguir prestando su servicio de guarda. (…)”
Por su parte, concedida la palabra al representante de los
sindicatos, manifestó al respecto lo siguiente:
“Desafortunadamente quisiera recordarle al Senador Jimmy Chamorro
y Senador Name, obviamente se habla de la idoneidad del guarda de seguridad,
pero esa idoneidad nos la están debiendo las Academias y empresas de
vigilancia, cuando no ejercen su función de capacitar al guarda, ahí es donde
verdaderamente se presentan los incidentes de los vigilantes. Estos incidentes
de los vigilantes no se presentan porque estamos mal de salud o porque nosotros
no coordinamos nuestras ideas, o no tenemos una aptitud psicofísica adecuada;
nosotros sí demostramos que somos coordinados y coherentes en el servicio y la prestación
del servicio de vigilancia y seguridad privada. Nuestra experiencia en el
ejercicio de esta función de vigilancia, nos enseña la idoneidad pero
desafortunadamente vemos que las escuelas de capacitación están no ejerciendo
el debido cumplimiento de su función al no capacitar a los trabajadores, es ahí
donde vemos el gran riesgo de perder la idoneidad de no generar un servicio
adecuado en algunos de nuestros compañeros, porque no están capacitados y
porque no saben lo que están ejerciendo”.
El informe de ponencia para segundo debate se publicó en la Gaceta
del Congreso No. 276 de 2017[49]
sin que en este apareciera el tema del artículo 11 demandado. En la sesión
plenaria del 17 de mayo de 2017, contenida en el acta No. 75 de la fecha y
publicada en la Gaceta del Congreso No. 691 de 2017,[50] se observa que durante
el debate no se discutió nada en relación con el tema contenido en la norma
cuestionada y los artículos existentes hasta ese momento se votaron en bloque,
por existir consenso. El texto aprobado en la plenaria del Senado se publicó en
la Gaceta del Congreso No. 411 de 2017.
Posteriormente, en la Gaceta No. 1067 de 2017 se publicó el informe
de ponencia para primer debate ante la Cámara de Representantes.[51]  En este informe, se
hace un recuento de las intervenciones a favor y en contra del proyecto, de
conformidad con una audiencia pública realizada el 22 de agosto de 2017 sobre
este tema, proponiéndose que el mismo debía ser archivado.
Un segundo informe de ponencia positiva para que se diera el primer
debate en la Cámara de Representantes, se publicó en la Gaceta del Congreso No.
231 de 2018[52]
sin que en su contenido se incluyera el artículo 11 cuestionado.  En el primer
debate en la Cámara de Representantes, publicado en la Gaceta del Congreso No.
401 de 2018[53]
se propone como artículo nuevo la profesionalización de la actividad.  En este
primer debate el artículo fue sometido a consideración de los miembros de la
comisión y finalmente aprobado. Al respecto se advierte:
“Hace uso de la palabra el Presidente (E) de la Comisión Segunda,
honorable Representante Alfredo Rafael Deluque Zuleta: Aprobado este artículo,
entonces vamos con el artículo nuevo, propuesto por el Representante Alirio
Uribe. Señor Secretario, por favor, sírvase leer el artículo (…) En
consideración el artículo nuevo y vamos a darle primero el uso de la palabra a
su autor, el Representante Alirio Uribe y luego al doctor José Ignacio Mesa.
Hace uso de la palabra el honorable Representante Alirio Uribe
Muñoz:
Quisiera, Presidente, explicarles a los colegas el sentido del
artículo, aunque ha sido leído obviamente completo, pero de lo que se trata es
de mejorar la calidad del servicio hacia los usuarios, tratando de crear,
diciéndole al Sena que haga una profesionalización de la actividad de seguridad
y vigilancia, de tal manera que puedan mejorarse la calidad de los vigilantes,
bien sea como tecnólogos o bien sea con cursos especiales etc., para mejorar la
calidad de este servicio, pues, que es tan sensible para la sociedad
colombiana. Se deja abierta la posibilidad igualmente, de que el Sena celebre
convenios con empresas para esas capacitaciones, el Sena ya hace hoy en día
convenios con muchísimas empresas para hacer formación, recordemos que el Sena
es una entidad que tiene flexibilidad en los horarios, incluso, el Sena tiene
sedes como las de Bogotá, donde funcionan 24 horas, tienen clase a las 2 de la
mañana, 3 de la mañana, 4 de la mañana, para hacer cursos de todo tipo.
Yo entiendo que no les gusta mucho el Artículo a las empresas,
porque consideran que, si el personal de vigilancia está mejor formado, tendrán
que pagarle más salarios, yo creo que ese no es el objetivo, es decir, el objetivo
es que tengamos mejores competencias laborales por parte de los empleados de
seguridad y que pueden también estimular los ascensos dentro de las empresas
como guardias, como supervisores, como escoltas, etc., operadores de medios
tecnológicos, entonces, pues, yo invito a la Comisión a que apoyen este
Artículo y obviamente pues, con el respeto de la posición del doctor Mesa, que
ya la expondrá, me parecía que era importante y que era una forma de mejorar el
servicio y de darle más reconocimiento a la función que cumple este personal en
el país. Muchas gracias.
(…)
Hace uso de la palabra el Secretario de la Comisión Segunda,
doctor Benjamín Niño Flórez: Ha sido aprobado el artículo nuevo, Presidente,
tal cual como lo presentó el doctor Alirio, con las observaciones propuestas
para segundo debate por usted.”
El informe de ponencia para segundo debate fue publicado en la
Gaceta del Congreso No. 315 de 2018,[54]
con la adición, entre otras cosas, del artículo nuevo relacionado con la
profesionalización de la actividad por parte del Sena.
Finalmente, la Plenaria de la Cámara de Representantes luego de
realizar algunas modificaciones y discusiones aprobó el proyecto de ley con la
inclusión del nuevo artículo, tal como consta en la Gaceta del Congreso No. 981
de 2018.[55]
El texto aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes se publicó en
la Gaceta del Congreso No. 499 de 2018.
El proyecto de ley, no obstante ser aprobado, fue sometido a
conciliación y en ella los representantes de ambas cámaras del Congreso
decidieron “acoger en su totalidad el texto aprobado en segundo debate por
la Plenaria de la Cámara. (…)”.[56]
El texto conciliado fue aprobado por la Plenaria del Senado[57] y por la Plenaria de
la Cámara de Representantes.[58]
6. Análisis
del vicio alegado en la formación del artículo 11 de la Ley 1920 de 2018
6.1. Cargo por desconocimiento de los
principios de identidad flexible y consecutividad
De conformidad con lo expuesto, encuentra
esta Sala que si bien el artículo demandado fue incluido de manera textual
durante el primer debate en la Cámara de Representantes, el mismo no vulnera
los principios de consecutividad e identidad flexible como se explica a
continuación.
En primer lugar, la ley 1920 de 2018
tiene como eje temático, entre otros, “establecer una serie de medidas
encaminadas a mejorar las condiciones para la prestación del servicio de los
guardas”. Permitir que los guardas y vigilantes cuenten con una opción de
formación académica y técnica contribuiría a tal fin.
En segundo lugar, la modificación o
adición realizada en este caso es de las permitidas para el legislador. Es de
aquellas que el legislador podía realizar, por cuanto existe un vínculo
razonable y estrecho con el tema general del proyecto de ley y con sus
propósitos específicos. En efecto, este tema estuvo presente desde el primer
debate en el Senado de la República. Ello lo evidencia la intervención del
senador Iván Leonidas Name quien considera que además del examen psicofísico
debían exigir una mejor preparación académica para contribuir a la prestación
del servicio.
Igualmente, uno de los reproches del
representante del sindicato presente en el primer debate tenía que ver
precisamente con la falta de formación idónea por parte de las escuelas
autorizadas para tal fin. Haciendo énfasis en que los problemas se presentaban
no por la falta de aptitud psicofísica sino académica. De manera que el haber
recogido estas inquietudes en el tercer debate no rompe con la consecutividad e
identidad necesarias.
Al respecto, es preciso recordar que si
bien estas intervenciones gremiales y sindicales tuvieron lugar en una sesión
informal, ello no obsta para restarle validez a los planteamientos en la medida
en que la misma fue aprobada por los senadores presentes y con el fin de nutrir
el proyecto. Sobre este particular, el presidente de la comisión manifestó: “quisiera
hacer una petición, nos gustaría que los gremios nutrieran el proyecto, así que
podríamos hacer aquí un foro en esta misma comisión, antes de hacer el segundo
debate en la Plenaria, para que podamos hacer un foro informal para nutrir el
proyecto y escuchar no solamente a los empresarios sino también a los
vigilantes y tener muchas más tiempo de debatir el tema.”
En tercer lugar, la jurisprudencia
constitucional permite la introducción al proyecto de modificaciones, adiciones
y supresiones que se estimen necesarias por los congresistas, exigiendo en esos
eventos que esta novedad guarde relación de conexidad con lo discutido en el
primer debate o que no sea contraria a lo allí decidido.  Ello, en tanto
durante el proceso legislativo el texto legal puede irse transformando a la luz
de las deliberaciones.
En ese contexto, el análisis de estos principios y la intensidad
con la que se establece su satisfacción, debe tener en cuenta la materia de que
trate la ley sometida a estudio.  De manera que el juicio de consecutividad e
identidad flexible podrá acentuarse cuando se regulan materias sometidas a reserva estricta de ley o sometidas a
un procedimiento legislativo agravado, como sería el caso de asuntos
relacionados con temas tributarios, penales o estatutarios.
En el caso sometido a estudio, desde el
inicio y en los dos debates que surtió el proyecto en el Senado de la
República, quedó establecido el propósito de la ley y en todo momento se
persiguió mejorar la calidad de la prestación del servicio. Por esta razón, los
senadores estuvieron dispuestos a escuchar no solo a los gremios y a la
Superintendencia sino también a los representantes de los sindicatos de
trabajadores de este sector de la vigilancia. Este último grupo, se reitera,
manifestó su inconformidad con la formación que ofrecen las escuelas actuales.
De manera que el contenido de este artículo debe apreciarse a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un asunto
específico.
En cuarto lugar, y de acuerdo con lo
anterior, la Sala insiste que incluir un programa de formación alternativo para
los trabajadores del sector de vigilancia y seguridad privada está
intrínsecamente relacionado con la finalidad de mejorar las condiciones
laborales de este sector, tema que estuvo presente a lo largo de los cuatro
debates del proyecto de ley y sobre el cual todos los participantes del debate
estuvieron de acuerdo y por tanto, se aprobaron normas en ese sentido, entre
ellas, el artículo 11 acusado. Frente a este particular, en el que se introduce
una norma nueva que guarda relación con las materias discutidas y votadas en el
primer debate, en reciente jurisprudencia[59] se indicó que es posible que en
estos casos la norma novedosa “implica en lo fundamental una materia
autónoma e independiente”[60]
de aquellas.
En este caso, el precepto incorporado en el
primer debate de la Cámara de Representantes no es extraño a los temas del
proyecto de ley conocidos en primer debate ni plantea una regulación sustancialmente
distinta a ellos. De su lectura no es posible afirmar que la temática contenida
en la norma cuestionada es autónoma o independiente. Por el contrario, está
dentro de los objetos de la ley y de los escenarios que generan preocupación en
el sector de la vigilancia privada.
Bajo ese contexto, se declarará la
constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 1920 de 2018, por no existir
afectación del procedimiento legislativo.
7. Principio de unidad de materia. Reiteración de jurisprudencia
El principio de unidad de materia se encuentra consagrado en el
artículo 158 de la Constitución Política, según el cual “todo proyecto de
ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella”. Esta disposición es
complementada con lo dispuesto en el artículo 169 del mismo texto superior, que
establece que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su
contenido”.
De conformidad con lo anterior, esta Corporación ha señalado que el
principio de unidad de materia “se traduce en la exigencia de que en toda
ley debe existir correspondencia lógica entre el título y su contenido
normativo, así como también, una relación de conexidad interna entre las
distintas normas que la integran”.[61]
De manera que el Congreso de la República tendría dos condiciones para el
ejercicio de su función legislativa, pues está obligado “a definir con
precisión, como lo exige la Carta, desde el mismo título del proyecto, cuáles
habrán de ser las materias en que se ocupe al expedir esa ley, y
simultáneamente ha de observar una estricta relación interna, desde el punto de
vista sustancial, entre las normas que harán parte de la ley, para que todas ellas
estén referidas a igual materia, la cual, desde luego, deberá corresponder al
título de aquélla.”[62]
En caso de no observar tales condiciones, estaría actuando el Congreso en
contra del principio de unidad de materia.
Con este principio, de acuerdo con la jurisprudencia, se persigue un
ejercicio transparente y coherente de la función legislativa con el fin de que
la ley contenga aquellas materias previamente definidas y sea el “resultado
de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han
sido objeto de conocimiento y discernimiento”.[63] Contribuyendo así “a
la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al
evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que
en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de
disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se
refiere”.[64]
Respecto de este propósito, de contribuir a la transparencia del
debate, la Corte ha explicado que la exigencia de conexidad material, “trata
de evitar que se aprueben como parte de una ley, normas, que se hayan
introducido de manera subrepticia o sorpresiva y sobre las cuales no se ha
surtido un verdadero debate”.[65]
Igualmente, se busca que la “tarea legislativa se concentre en asuntos
específicos definidos por el propio Congreso, de manera tal que el debate se
desarrolle en torno a un hilo conductor que le dé sentido y no sobre materias
aisladas y carentes de conexidad”.[66]
En ese entendido, el principio de unidad de materia constituye un
límite al ejercicio del poder de configuración normativa del Congreso de la
República, “en cuanto le impone al debate legislativo una medida de orden, y
al mismo tiempo, como un parámetro de control de las leyes, en el entendido que
una vez surtido el proceso legislativo, las mismas pueden ser sometidas al
juicio de inconstitucionalidad con el fin de verificar el cumplimiento de la
aludida regla constitucional”.[67]
Ahora bien, este principio
debe diferenciarse del de identidad flexible, pues aunque existe una cercanía conceptual en el uso de ambas
nociones, en palabras de esta Corporación, el principio de unidad de materia “persigue
que los artículos que conforman la ley o el proyecto correspondiente estén
directamente relacionados con el tema general que les provee cohesión. En
cambio, el mandato de identidad relativa busca que los cambios introducidos en
las plenarias de las cámaras guarden relación con los diversos temas o asuntos
tratados y aprobados en primer debate. De esta forma, los dos mandatos buscan
garantizar el principio democrático y el régimen jurídico de formación de las
leyes diseñado por el Constituyente”.[68]
De otra parte, en cuanto a la aplicación del principio de unidad de
materia la jurisprudencia ha precisado que debe ponderarse, por una parte, “el
alcance constitucional a él reconocido y, por la otra, el amplio margen de
configuración política que, en virtud del principio democrático y la cláusula
general de competencia, también la propia Carta le otorga al Congreso para
regular las distintas materias de ley”.[69]
En este contexto, el principio de unidad de materia no debe entenderse como un
concepto rígido al punto de llegar a sobrepasar su finalidad y se obstaculice
en consecuencia, el trabajo legislativo.[70]
Por consiguiente, la Corte ha sostenido que la unidad de materia “no
significa simplicidad temática”,[71]
de forma tal que implique que un proyecto de ley solo puede referirse a un
mismo o único tema. En criterio de esta Corporación, la expresión “materia”
contemplada en el artículo 158 superior, debe entenderse desde una perspectiva
amplia y global “permita comprender diversos temas cuyo límite, es la
coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso
de formación de la ley”.[72]
Ello, se reitera, en tanto la Constitución lo que no permite es que los temas
de los artículos no se relacionen con la materia de la ley, es decir, que el
proyecto contenga normas que no persiguen un mismo fin, sin llegar a comprometer
la atribución constitucional reconocida al legislador para “determinar el
contenido de las normas que expide de la manera que considere más conveniente y
acorde con los objetivos de política pública que lo guían”.[73]
En ese contexto, la relación de conexidad interna no tiene que ser
directa ni estrecha, por lo tanto, ésta se puede manifestar de distintas
formas, pudiendo ser de tipo causal, temática, sistemática o teleológica.[74]
En la Sentencia C-400 de 2010,[75]
la Corte se refirió a los distintos criterios de conexidad que permiten
determinar el cumplimiento del principio de unidad de materia, en el siguiente
sentido:
7.1. En cuanto a la conexidad temática, indicó que la misma “puede
definirse como la vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto
general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa
concretamente una disposición suya en particular. Como se hizo ver ad supra, la
Corte ha explicado que la unidad temática, vista desde la perspectiva de la ley
en general, no significa simplicidad temática, por lo que una ley bien puede
referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una
relación objetiva y razonable[76].
Así mismo, como igualmente se reseñó anteriormente, la jurisprudencia ha
considerado que el escrutinio judicial sobre la conexidad temática que
determina la unidad de materia, no ha de ser rígido sino amplio y flexible.”
7.2. En cuanto a la conexidad causal y teleológica, señaló que “puede
ser definida como la identidad en los motivos que ocasionaron su expedición. En
otras palabras, tal conexidad hace relación a que las razones de la expedición
de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus
artículos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática
de la ley.”
7.3. Respecto de la conexidad teleológica, indicó que ella “consiste
en la identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto
general, y cada una de sus disposiciones en particular.  Es decir, la ley como
unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar
un mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible
complejidad temática de la ley.”
7.4. Respecto de la conexidad sistemática, explicó que “puede ser
entendida como la relación existente entre todas y cada una de las
disposiciones de una ley, que hace que ellas constituyan un cuerpo ordenado que
responde a una racionalidad interna”.
En este escenario, para efectos de establecer el cumplimiento del
principio de unidad de materia, la interpretación debe ser razonable con el fin
de verificar si entre las normas de una ley y ésta existe conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica. Así, “solamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.[77]
Así las cosas, aunque el legislador está habilitado para incluir
diversos temas en una misma ley, este ejercicio será legítimo en la medida en
que los temas incluidos guarden una relación de conexidad interna, ya sea causal,
temática, sistemática o teleológica. Ello, con el fin de evitar las
incongruencias normativas en las leyes.
8. Análisis del cargo en contra del artículo 6 de la Ley 1920 de
2018 por vulneración del principio de unidad de materia
De acuerdo con la demanda, la norma acusada vulnera el principio de
unidad de materia, sobre la base de considerar la accionante, que en ella se
regulan asuntos que no guardan ninguna relación con el tema de la ley a la que
pertenecen.
El artículo 6, hace referencia a los incentivos que recibirían las
empresas de vigilancia y
seguridad privada y/o las cooperativas especializadas de vigilancia y de
seguridad privada que en personal operativo tengan a mujeres, a personas con
discapacidad y/o personas mayores de 45 años , contratadas con todas las
exigencias y garantías legalmente establecidas.
Ahora, en virtud de los criterios previamente expuestos, este
Tribunal ha definido la metodología a seguir en el examen de constitucionalidad
por vulneración del principio de unidad de materia. En ese entendido, se
determinará inicialmente, (i) el alcance material o contenido temático de la
ley parcialmente demandada, para, posteriormente, (ii) proceder a verificar si
la norma que ha sido cuestionada guarda con la materia de la ley alguna
relación de conexidad causal, temática, sistemática o teleológica, que
justifique su incorporación al texto de la ley objeto de revisión.
8.1. El núcleo temático de la Ley 1920 de 2018
La Ley 1920 de 2018, “por la cual se dictan disposiciones
relacionadas con las cooperativas especializadas de vigilancia y seguridad
privada y se busca mejorar las condiciones en las que el personal operativo de
vigilancia y seguridad privada presta el servicio de vigilancia y seguridad
privada. Ley del vigilante” fue expedida por el Congreso de la República, a
iniciativa del Senado de la República, con el propósito específico de “delimitar
las competencias de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada sobre
las cooperativas especializadas de vigilancia, así como establecer un marco
jurídico para el adecuado ejercicio de las funciones del personal operativo de
las empresas y cooperativas de vigilancia”.[78]  Este objetivo se
infiere, sin discusión alguna, tanto del título de la ley, como de los
antecedentes que hacen parte de la historia legislativa.
En la exposición de motivos, se resalta también que con este
proyecto “buscan reafirmar la importancia de los vigilantes para el país,
reivindicar su oficio y su importancia como actividad complementaria para la
construcción de ciudades más amables. Así mismo, brindarles elementos jurídicos
para que el desarrollo de su actividad pueda adelantarse en condiciones dignas,
respetuosas de sus derechos y bajo la premisa de que el conjunto de la sociedad
reconoce la valía de su esfuerzo”.
En cuanto a la generación de empleos en el sector, se indica que de
conformidad con cifras de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada
al 30 de junio de 2016 hay un total de 244.757 trabajadores en el sector, entre
escoltas, supervisores, vigilantes, etc. Sin embargo, la potencialidad en
términos de la generación de empleo del sector no se ha desarrollado por
completo. Al respecto, indica:
“En primer lugar, del total de trabajadores de la vigilancia
solo 24.540 son mujeres, lo que corresponde a un 11.53% del total, mientras
216.543 son hombres (Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, 2016).
En segundo lugar, si se revisa el rango de edad de la población
puede evidenciarse que, en la medida en que aumenta la edad del personal
operativo, del mismo modo disminuye la posibilidad de mantener su vínculo con
la empresa o cooperativa de vigilancia. Así, del total del personal operativo,
que para el 2014 corresponde a 240.103 trabajadores, el 77.03% se ubica entre
los 18 y los 45 años. (…)
En tercer lugar, es importante revisar las cifras sobre inclusión
laboral de personas en condición de discapacidad. Sobre esta cuestión, la
información disponible (Tabla 2.) evidencia que para el 2014 solo el 0.06% del
personal operativo del sector de la vigilancia tiene algún tipo de
discapacidad. (…)
Estas cifras arrojan luz acerca de dos cuestiones fundamentales.
Primero, que el sector de la vigilancia y la seguridad privada en Colombia
tiene un potencial enorme para la generación de empleo. Segundo y a pesar de lo
anterior, evidencian también que dicho potencial es susceptible de ser un foco
de inclusión para mujeres, para personas con algún tipo de discapacidad y para
personas mayores de 45 años. En este sentido, el artículo 7º del proyecto de
ley establece incentivos para la vinculación laboral de esta población.”
Estos objetivos expuestos en la exposición de motivos del proyecto
que se convirtió en la Ley 1920 de 2018 fueron mantenidos y respaldados por el
Congreso de la República en el curso de los debates en Comisiones y Plenarias
de Senado y Cámara. En efecto, durante el primer debate el tema de la formación
estuvo presente durante la sesión y fue conocido por los asistentes, tal como
se advierte en la Gaceta del Congreso No. 986 de 2016.
Este proyecto desde sus inicios estaba dividido en tres capítulos.
El tercero, “desempeño de la labor del personal operativo de vigilancia”
al que pertenece la norma ahora cuestionada, busca según se lee en la
exposición de motivos, “establecer una serie de medidas encaminadas a
mejorar las condiciones para la prestación del servicio de los guardas. Por la
naturaleza misma de la actividad que aquellos desempeñan, la vigilancia y
seguridad privada es, de facto, una actividad de altísimo riesgo que implica
para el guarda una mayor probabilidad de daño a su integridad física que la que
pudiese tener otra labor”.
En las condiciones anotadas, la Corporación considera que no le
asiste razón a la accionante en su censura contra el artículo 6 de la Ley 1920
de 2018, porque existe vínculo suficiente, -temático, causal, teleológico y
sistemático-, entre él y la materia de la ley a la que pertenece, como pasará a
explicarse.
8.2. Cumplimiento del principio de unidad de materia por parte del artículo
6 de la Ley 1920 de 2018
El artículo 6, hace referencia a los incentivos que recibirían las
empresas de vigilancia y
seguridad privada y/o las cooperativas especializadas de vigilancia y de
seguridad privada que en personal operativo tengan a mujeres, a personas con
discapacidad y/o personas mayores de 45 años, contratadas con todas las
exigencias y garantías legalmente establecidas.
A juicio de la accionante esta norma no guarda relación temática
en tanto esta disposición no crea un marco jurídico para el ejercicio de la
inspección, control y vigilancia de las cooperativas ya que hace referencia a
la contratación pública y a la manera cómo las empresas pueden acceder a un
puntaje adicional. Como se indicó, el principio de unidad de materia no
equivale a simplicidad temática y cabe, entonces, el tratamiento de variados
asuntos en un mismo texto normativo, siempre y cuando exista una relación
objetiva y razonable.
Aunque el artículo 6 hace referencia efectivamente a los incentivos
para las empresas de vigilancia y seguridad privada y/o las cooperativas
especializadas de vigilancia y de seguridad privada que vinculen el personal
allí descrito, la finalidad de esta norma es claramente compatible con el
objeto de la ley, especialmente con el de mejorar las condiciones en las que se
ejerce el servicio. Contrario a lo afirmado por la accionante, esta norma sí guarda
relación con el propósito de la ley, ya que al garantizar la vinculación de
mujeres, personas mayores o en condición de discapacidad en el sector dentro
del personal operativo, incentiva el desempeño de las labores de aquel personal
vulnerable que en virtud de estas calidades, podría ser desvinculado o no
contratado por las empresas de vigilancia.
Al respecto, debe recordarse que como se explicó en la exposición de
motivos, el rango de edad de las personas contratadas no sobrepasa los 45 años,
de manera que una vez pasada esa edad, la posibilidad de ser vinculado en el
sector se ve disminuida. Lo mismo ocurre en aquellos en que por alguna
circunstancia los trabajadores o aspirantes están en condición de discapacidad,
pues esta población tiene un nivel de participación laboral muy bajo dentro de
las estadísticas registradas por el Congreso de la República, así como el
porcentaje de mujeres vinculadas a estas empresas.
Así, es claro que esta norma persigue, entre otras cosas, que la
vinculación de los trabajadores del sector se produzca y permanezca a pesar de
la edad, del género o de la condición física. Es decir, que estas
características no sean un motivo para la firma o terminación de los contratos
y el estímulo ofrecido a las empresas para que se cumpla este objetivo, es el
incentivo en materia contractual.
Se advierte igualmente una relación causal en tanto existe identidad
entre los motivos que dieron lugar a la expedición de la ley y esta norma. Uno
de los motivos que llevaron a la expedición de la ley era el de brindar
elementos jurídicos para que la actividad se desarrolle en condiciones dignas, respetuosas
de sus derechos y bajo la premisa de que el conjunto de la sociedad reconoce la
valía de su esfuerzo, situación que se concreta con el reconocimiento de la
utilidad y servicio de los trabajadores del sector que se encuentran inmersos
en alguna de las características exigidas por la disposición. Buscando
solucionar así, que un grupo de la población en edad laboral y en condiciones
bajo las cuales puede prestar el servicio quede desprotegido y desempleado, por
el solo hecho de pertenecer a un género o cumplir una edad o tener una
discapacidad cualquiera. Medida que, además, está en consonancia con mandatos
superiores.
En cuanto a la conexidad teleológica, se insiste en que uno de los
objetivos perseguidos por la ley se puede ver desarrollado en esta disposición.
Finalmente, la conexidad sistemática se desarrolla en la medida en que, como se
ha indicado, el propósito de mejorar las condiciones laborales de las personas
vinculadas a este sector requiere de medidas que garanticen, entre otras cosas,
su permanencia luego de haber cumplido cierta edad o haber adquirido una
discapacidad cualquiera, con independencia del género al que pertenezcan. De
manera que el incentivo allí contemplado adquiere especial relevancia para el
cumplimiento de dicho objetivo.
8.3. Así las cosas, concluye la Sala que el artículo 6 de la Ley
1920 de 2018 no vulnera el principio de unidad de materia, contemplado en los
artículos 158 y 169 superiores, en la medida en que dicha disposición contempla
medidas que desarrollan uno de los objetivos de la ley, cual es el de mejorar
las condiciones laborales del personal operativo de vigilancia.
9. Levantamiento de la suspensión de términos
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto Ley
469 de 2020[79]
la Sala Plena de la Corte Constitucional levantará los términos suspendidos por
el Consejo Superior de la Judicatura.
En mérito de
lo expuesto la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR, respecto del presente asunto, la suspensión de términos ordenada
por el Consejo Superior de la Judicatura.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE,
por los cargos analizados en esta sentencia, el artículo 11 de la Ley 1920 de
2018.
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE,
por los cargos analizados en esta sentencia, el artículo 6 de la Ley 1920 de
2018.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con
salvamento parcial de voto
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Por la cual se dictan normas orgánicas
en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan
otras disposiciones.
[2] Ver argumentos iniciales en el auto de fecha 2 de
agosto de 2019.
[3] “ARTÍCULO 4o. CAMPO DE APLICACION. Se
hallan sometidos al presente decreto:
1. Los servicios de vigilancia y seguridad privada con
armas de fuego o con cualquier otro medio humano, animal, tecnológico o
material.
2. Los servicios de transporte de valores.
3. Los servicios de vigilancia y seguridad de empresas
u organizaciones empresariales, públicas o privadas.
4. Los servicios comunitarios de vigilancia y
seguridad privada.
5. Los servicios de capacitación y entrenamiento en
vigilancia y seguridad privada.
6. Los servicios de asesoría, consultoría e investigación
en seguridad.
7. La fabricación, instalación, comercialización y
utilización de equipos para vigilancia y seguridad privada.
8. Utilización de blindajes para vigilancia y
seguridad privada.”
[4] Ver cuadros anexos a la intervención relacionados con
la capacitación de cada ciclo de formación, con el correspondiente plan de
estudios y horas requeridas.
[5] Dice la citada norma: “Artículo 2º.
Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán
por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas
acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio
o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de
las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por
las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el
señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del
acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda".
[6] Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de
2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[7] Corte Constitucional. Sentencia C-641 de
2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil). Tomado de las sentencias C-1052 y 1193 de 2001.
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa), entre otras.
[8] Corte Constitucional. Sentencia C-029 de
2011 (MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[9] Ver entre otras, las sentencias C-992 de 2001, C-1124 de 2004,
C-242 de 2005, C-856 de 2005, C-292 de 2007, C-942 de 2008, C-598 de 2011,
C-894 de 2012 y C-726 de 2015.
[10] Corte Constitucional. Sentencia C-992 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar
Gil).
[11] Corte Consttiucional. Sentencia C-585 de
2015 (MP. María Victoria Calle Correa).
[12] “Sentencia C-369 de 2012 (MP Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub. Unánime). En ese caso la Corte debía decidir un cargo
por infracción de los principios de identidad y consecutividad contra una ley.
Si bien estimó que la acción era apta en ese cargo, y lo falló de fondo, lo
hizo sobre la base de que el actor afirmó y aportó “pruebas dirigidas a
demostrar” que el contenido normativo que fue introducido en el segundo debate
de las plenarias del Senado y Cámara del trámite legislativo. Además, “señal[ó]
las razones por las cuales considera que lo allí establecido no guarda relación
de conexidad con lo discutido hasta ese momento ni con la esencia del
proyecto”.
[13] “Sentencia C-992 de 2001 (MP Rodrigo
Escobar Gil. SV Marco Gerardo Monroy Cabra). Dijo al respecto: “la
Constitución, en su artículo 160, expresamente permite que durante el segundo
debate, cada Cámara introduzca al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias”. En esa ocasión la Corte se inhibió de
estudiar el fondo de unas acusaciones fundadas en la supuesta vulneración de los
principios de consecutividad e identidad, por cuanto –según la Corporación- “el
actor se limita a enunciar los artículos aprobados en segundo debate y que en
su concepto presentan novedad sobre lo aprobado en el primer debate y a
afirmar, genéricamente, que “... los artículos y normas introducidos al
Proyecto de ley después del primer debate, debieron regresar, por su
importancia con el contexto general del Proyecto de ley, a las Comisiones
permanentes para que surtieran el indispensable primer debate””.
[14] “Sentencia C-856 de 2005 (MP Clara Inés
Vargas Hernández. Unánime). En esa oportunidad, la Corte se inhibió de emitir
un fallo de fondo a propósito de una demanda, entre cuyos cuestionamientos se
encontraba uno por vulneración de los principios de identidad y consecutividad.
Dijo entonces la Corte que esa acusación no era apta, por cuanto el ciudadano
se limitó a afirmar que “después del segundo debate en la plenaria de la Cámara
de Representantes se establecieron modificaciones al régimen de transición que
desconocen el artículo 157 de la Constitución, ya que se introdujeron y
quitaron artículos sin realizarse una discusión completa y aprobación del
articulado en los cuatro debates reglamentarios”. Dijo entonces: “[p]ara la
Corte, esta afirmación no satisface los presupuestos de especificidad y
pertinencia propios de las razones de inconstitucionalidad por cuanto al estar
permitido por la Constitución en el artículo 160, que “Durante el segundo
debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias”, no se tiene la existencia de un verdadero
cargo de inconstitucionalidad por no presentarse una oposición objetiva y
verificable entre lo indicado por el actor respecto del contenido de la ley y
el texto de la Constitución (especificidad).”
[15] Corte Constitucional, sentencia C-277 del 12 de abril de 2011.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[16] Corte Constitucional. Sentencia C-400 de 2011 (MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[17] Corte Constitucional. Sentencia C-1177 de
2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[18] Corte Constitucional. Sentencia C-112 de
2019 (MP. Alberto Rojas Ríos). Ver
entre otras, las sentencias C-290 de 2017, C-726 de 2015, C-801 de 2003, C-724 y 754 de
2004.
[19] Corte Constitucional. Sentencia C-112 de
2019 (MP. Alberto Rojas
Ríos). Ver también las sentencias C-384 de 2016, C-273 de 2011 y C-735 de 2007.
[20] Corte Constitucional. Sentencia C-273 de
2011 (MP. María Victoria Calle
Correa).
[21] Ver entre otras, la sentencia C-453 de
2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) En este caso la Corte Constitucional,
reiterando su jurisprudencia, decidió que los artículos 4°, 7°, 11, 12, 16, 17,
18 y 19, parágrafo transitorio, no desconocen los principios de consecutividad
y de identidad flexible o relativa. Estas normas fueron
declaradas exequibles por los cargos analizados. Asimismo, la Corte considero
que el artículo transitorio 20 contemplaba un tema nuevo, con autonomía
normativa, que fue introducido, sin mediar debate, en el cuarto debate, ante la
Plenaria de la Cámara de Representantes. Por ello, fue declarado inexequible.
[22] Ley 5ª de 1992, artículo 2°– Principios
de interpretación del Reglamento. En la interpretación y aplicación de las
normas del presente Reglamento, se tendrán en cuenta los siguientes principios:
[…]  (3) Regla de mayorías. El Reglamento debe aplicarse en forma tal
que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la
respectiva sesión y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común.
(4) Regla de minorías. El Regla­mento garantiza el derecho de las
minorías a ser representadas, a participar y a expresarse tal como lo determina
la Constitución.
[23] Corte Constitucional, sentencia C-760 de
2001 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra & Manuel José Cepeda; AV. Jaime Araujo Rentería; SPV Clara Inés
Vargas Hernández; SV. Rodrigo Escobar Gil), en este caso la Corte estudió una
demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 600 de 2000 (Código de
Procedimiento Penal), por vicios de procedimiento en su formación.
[24] Constitución Política, artículo 160,
inciso segundo: ‘Durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias’.
[25] Constitución Política, artículo 158. “Todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inad­misibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de
la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este
precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley
que sea objeto de reforma (parcial) se publicará en un solo texto que incorpore
las modificaciones aprobadas”.
[26] Corte Constitucional. Sentencia C-084 de
2019 (MP. Diana Fajardo
Rivera. SV. Antonio José Lizarazo).
[27] La Corte ha señalado respecto de la
interpretación de los artículos 157 y 160 de la C.P.: “… podría argumentarse
que la coexistencia de ambas disposiciones en la Carta Política… generaría, prima
facie, una contradicción, habida cuenta que mientras se permite la introducción
de modificaciones por parte de las plenarias sobre lo debatido y aprobado en
las comisiones permanentes, se exige que todo proyecto surta los cuatro debates
para que pueda ser sancionado como ley de la república.  Sin embargo, la Corte
ha advertido cómo la presunta incompatibilidad entre ambas disposiciones
constitucionales es aparente, ello debido a la mayor ascendencia y legitimidad
democrática que adquieren las plenarias respecto a las comisiones.  Es evidente
que una instancia legislativa que agrupa, no sólo a los parlamentarios que se
ocuparon del primer debate, sino a los demás miembros de cada cámara, pueda
realizar, válidamente, cambios al proyecto aprobado.  Sostener lo contrario
equivale a supeditar el trabajo legislativo del pleno de cada cámara a lo
decidido por sólo una parte de sus miembros, lo que es totalmente contrario al
principio de mayoría que inspira la formación de las leyes”. Sentencia
C-839 de 2003.  M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[28] Sentencias C-942 de 2018 (MP. Manuel
José Cepeda Espinosa) y C-141 de 2010 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto).
[29] Sentencia C-141 de 2010. M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[30] Sentencias C-487 de 2002. M.P. Álvaro
Tafur Galvis; C-614 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-669 de 2004. M.P.
Jaime Córdoba Triviño y C-809 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[31] Sentencia C-537 de 2012. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[32] Sentencias C-226 de 2004. M.P. Clara
Inés Vargas Hernández, C-724 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-706
de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-754 de 2004. M.P.  Álvaro Tafur Galvis.
Ver, así mismo, las sentencias C-702 de 1999. M.P. Fabio Morón Díaz; C-1190 de
2001. M.P. Jaime Araujo Rentería y C-950 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[33] Sentencias C-044 de 2002. M.P. Rodrigo
Escobar Gil y C-208 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[34] Sentencia C-307 de 2004. M.P. Rodrigo
Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra.
[35] Sentencia C-1147 de 2003. M.P. M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[36] Sentencia C-753 de 2004. M.P. Alfredo
Beltrán Sierra. Ver también Sentencia C-208 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[37] Corte Constitucional. Sentencia C-084 de 2019 (MP.
Diana Fajardo Rivera. SV. Antonio José Lizarazo).
[38] Corte
Constitucional, Sentencia C-801 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), en este
caso se examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003
(jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas
fórmulas en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado,
no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer
debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la
Cámara fue incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En
la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo
sobre jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La
comisión de conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y
fórmula que es aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo
es aprobado inicialmente en la Plenaria de la Cámara, el asunto sobre la
regulación de la jornada laboral sí fue aprobado en los 4 debates.
[39] Sentencia C-1092 de 2003. M.P. Álvaro
Tafur Galvis.
[40] Sentencia C-920 de 2001. M.P. Rodrigo
Escobar Gil. La Corte declara la inexequi­bilidad de una disposición.
Intro­ducida en el último debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación
con la materia debatida hasta ese momento.
[41] Sentencias C-722 de 2015. M.P. (e) Myriam
Ávila Roldán; C-198 de 2002. M.P.
Clara Inés Vargas Hernández y C-490 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[42] Corte Constitucional. Sentencia C-084 de
2019 (MP. Diana Fajardo Rivera. SV. Antonio José Lizarazo).
[43] Corte Constitucional. Sentencia C-040 de
2010 (MP. Luis Ernesto Vargas
Silva). Reiterada en las sentencias C-373 de 2016 y C-112 de 2019.
[44] En esta oportunidad, teniendo en cuenta
que la accionante aportó las gacetas correspondientes al trámite legislativo y
que las mismas están disponibles en la página web del Congreso de la República,
por economía procesal, no se solicitará copia de las mismas al Congreso de la
República.
[45] Ver página 8 de la Gaceta del Congreso
527 de 2016.
[46] Ver página 9 de la Gaceta del Congreso
687 de 2016.
[47] Ver página 17 de la Gaceta del Congreso
986 de 2016.
[48] El interviniente hace referencia al
senador José David Name Cardozo.
[49] Ver página 11 de la Gaceta del Congreso
276 de 2017.
[50] Ver página 45 de la Gaceta del Congreso
691 de 2017.
[51] Ver página 11 de la Gaceta del Congreso
1067 de 2017.
[52] Ver página 1 de la Gaceta del Congreso
231 de 2018.
[53] Ver página 6 de la Gaceta del Congreso
401 de 2018.
[54] Ver página 17 de la Gaceta del Congreso
315 de 2018
[55] Ver página 41 de la Gaceta del Congreso
981 de 2018.
[56] Ver Gaceta del Congreso No. 446 de 2018.
[57] Ver página 10 de la Gaceta del Congreso
No. 918 de 2018.
[58] Ver página 28 de la Gaceta del Congreso
No. 912 de 2018
[59] Corte Constitucional. Sentencia C-084 de 2019 (MP. Diana Fajardo
Rivera).
[60] Sentencia C-453 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[61] Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 2012 (MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[62] Corte Constitucional. Sentencia C-390 de 1996 (MP. José Gregorio
Hernández).
[63] Corte Constitucional. Sentencia C-501 de 2001 (MP.
[64] Corte Constitucional. Sentencia C-714 de 2008 (MP. ).
[65] Corte Constitucional. Sentencia C-230 de
2008. (MP. ) Reiterada en la sentencia C-133 de 2012 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[66] Ibidem.
[67] Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 2012 (MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[68] Corte constitucional. Sentencia C-084 de
2019 (MP. Diana Fajardo Rivera). Ver también, las sentencias C-1147 de 2003 (MP.
Rodrigo Escobar Gil) y C-208 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[69] Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 2012 (MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[70] Corte Constitucional. Sentencia C-796 de
2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil). En el mismo sentido se pueden consultar, entre
otras, las Sentencias C-188 de 2006,  C-832 de 2006, C-400 de 2010  y C-277 de
2011.
[71] Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 2012 (MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[72] Corte Constitucional. Sentencia C-523 de 1995 (MP. Vladimiro
Naranjo Mesa).
[73] Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 2012 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[74] Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias
C-025 de 1993, C-523 de 1995, C-1185 de 2000, C-714 de 2001, C-104 de 2004,
C-188 de 2006, C-230 de 2008, C-486 de 2009, y C-400 de 2010.
[75] Corte constitucional. Sentencia C-400 de 2010 (MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[76] “Cfr. Sentencias C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
reiterada en la Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.”
[77] Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[78] Ver página 8 de la Gaceta del Congreso
527 de 2016.
[79] “Artículo 1. De las funciones constitucionales. En el marco de la
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante Decreto 417 de 2020
la Sala Plena de la Corte Constitucional podrá levantar la suspensión de los
términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura cuando
fuere necesario para el cumplimiento de sus funciones constitucionales.”