SU655-17
Sentencia
SU655/17
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-Configuración/CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR DAÑO CONSUMADO-Configuración
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
DE LAS PERSONAS EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Mecanismo judicial idóneo
La Corte Constitucional
ha establecido y reiterado la regla de procedencia de la acción de tutela, en
aquellos casos en los que la parte accionante es víctima de desplazamiento,
considerando que resulta desproporcionado en esos casos, exigir el agotamiento
previo de los recursos ordinarios como requisito para la procedencia de la
acción.
PROCESO DE REVISION DE ASUNTOS
AGRARIOS ANTE EL CONSEJO DE ESTADO-Trámite
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Contenido y alcance
DERECHO DE ACCESO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DEL TRABAJADOR
AGRARIO-Garantía constitucional
DERECHO FUNDAMENTAL AL RETORNO DEL
QUE SON TITULARES LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO-Alcance
DERECHO AL DEBIDO PROCESO DE LA POBLACION DESPLAZADA-Vulneración por no haberse dado cumplimiento a lo establecido en
la Sentencia C-623/15
En el presente caso la Sentencia
C-623 de 2015 dispuso en su parte resolutiva, la inexequibilidad con efectos
retroactivos, de los enunciados que establecían los efectos suspensivos de la
Resolución 2284 de 2012 emitida por el INCODER, que dispuso la extinción de
dominio de los predios las Pavas, Peñaloza y Si Dios quiere. Dentro de esta
comprensión y en virtud de sentencia proferida por la Corte Constitucional que
ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional, ha desaparecido la causa que
impedía la inscripción y el registro de la decisión de extinción de dominio
ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué.
DERECHO DE ACCESO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA Y DERECHO AL RETORNO
DE LOS TRABAJADORES AGRARIOS-Alcance
DERECHO AL DEBIDO PROCESO DE LA POBLACION DESPLAZADA-Orden a la ANT y al INCODER, remitir a la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos las resoluciones que decretaron la extinción de dominio
de los predios
Referencia:
Expediente T-4.053.634
Acción de tutela
instaurada por ASOCIACIÓN DE CAMPESINOS DE BUENOS AIRES – ASOCAB contra
INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., veintiséis
(26) de octubre de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez,
quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Alejandro Linares
Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina
Pardo Schlesinger, Jose Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en
ejercicio de sus competencias constitucionales, y previo el cumplimiento de los
requisitos y trámites legales y reglamentarios, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión del fallo de tutela emitido en primera instancia por el
Juzgado Quinto (5º) Civil del Circuito de Bogotá, y en segunda instancia por la
Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro de la
acción de tutela instaurada por la Asociación de Campesinos de Buenos
Aires – ASOCAB contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER.
I. ANTECEDENTES
1. La solicitud de
amparo[1]
1.1. Junio 21 de 2013. Misael
Payares Guerrero, en calidad de representante de la ASOCIACIÓN DE CAMPESINOS DE
BUENOS AIRES - ASOCAB, por intermedio de apoderado, radicó una acción de tutela
en contra del INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER, hoy en
liquidación[2],
con el fin de obtener la protección del derecho fundamental al debido proceso
de la población en condición de desplazamiento, violado por esa entidad. Los
hechos presentados en la solicitud de amparo fueron divididos en tres
secciones: los relacionados con el desplazamiento forzado, con la eventual
violación del debido proceso a la población desplazada y con la situación
actual de la comunidad.
1.2. La Asociación de Campesinos de
Buenos Aires – ASOCAB, es una entidad sin ánimo de lucro, con domicilio
principal en el municipio El Peñón, corregimiento Buenos Aires, Departamento de
Bolívar, constituida por documento privado No. 0000001 de Octubre 3 de 1998,
inscrita en la Cámara de Comercio de Magangué, Bolívar  el 15 de diciembre de
1998, bajo el No. 00500516 del Libro I de las Personas Jurídicas sin ánimo de
lucro, cuyo objeto social es entre otros, la producción, comercialización y
procesamiento de productos agropecuarios, con Nit. No. 806010167-8.
1.3. Los miembros de ASOCAB explotan
económicamente lo que genéricamente se denomina “Hacienda Las Pavas”,
colindante con el Corregimiento de Buenos Aires, que de modo concreto
corresponde a tres predios designados con los nombres “Las Pavas”, “Peñaloza” y
“Si Dios quiere”, compartiendo actividad en los predios, con los trabajadores
de la empresa APORTES SAN ISIDRO S.A.S.
1.4. La “Hacienda Las Pavas”, conformada
por los predios mencionados fue abandonada durante la década de los años
noventa por su antiguo propietario, el Señor JESÚS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ. En
este sentido y con ocasión del abandono, miembros de ASOCAB con sus familias
ingresaron a los predios e iniciaron la explotación económica de los mismos.
1.5. En 2003 paramilitares pertenecientes
al Bloque Central Bolívar ingresaron a la región, cometiendo múltiples delitos,
instalándose en el Corregimiento de Papayal, vecino al Corregimiento de Buenos
Aires. El 26 de octubre del mismo año, los comandantes del Grupo paramilitar
reunieron a la población en el salón múltiple de la Escuela Buenos Aires,
exigiéndole abandonar la explotación económica de la Hacienda Las Pavas a
riesgo de ser asesinados. En este sentido una parte de los miembros de ASOCAB
se desplazó al Corregimiento de Buenos Aires, mientras que otros permanecieron
en el predio desarrollando actividades de explotación agrícola.
1.6. Con ocasión de la posterior
desmovilización y concentración paramilitar, los campesinos retornaron a los
predios y continuaron con la explotación económica de los mismos.
1.7. Junio 13 de 2006. ASOCAB le
solicitó al INCODER la apertura formal de un proceso de extinción de dominio
por falta de explotación económica de los predios “Las Pavas”, “Peñaloza” y “Si
Dios quiere”, que conforman la Hacienda Las Pavas, en los términos de la Ley
160 de 1994 Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de
tierras, se reforma el Instituto de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.
1.8. En junio de 2006 y en desarrollo
del procedimiento establecido por la ley, fue practicado un Informe de visita y
examen de cada uno de los predios por el INCODER[3]. Se constató
así la explotación económica de los predios por parte de campesinos durante
aproximadamente seis años, consignándose al final del informe que “El predio
es apto para adelantar programas de reforma Agraria”.
1.9. Septiembre 29 de 2009. La Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (hoy
Departamento para la Prosteridad Social – DPS), incluyó en el Registro
Único de Población Desplazada – RUPD (hoy Registro Único de Víctimas), a 547
personas pertenecientes a ASOCAB, reconociéndoles la condición de víctimas de
desplazamiento.
1.10. Octubre 24 de 2013. La UNIDAD PARA
LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL DE LAS VÍCTIMAS, por medio de la Resolución
No. 119399F de esa fecha, en su parte resolutiva dispuso “Mantener la
inclusión de las siguientes personas, en el Registro Único de Víctimas y levantar
la restricción, conforme a la parte motiva de la presente Resolución[4]
(…)” (el acto administrativo hace referencia a 124 familias y a más de 400
personas individualizadas). Esta resolución tuvo su origen en un proceso de
exclusión de víctimas, promovido por el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, Unidad Territorial Bolívar, iniciado por Resolución 17399F
de noviembre 17 de 2011, fundada a su vez en una resolución de archivo de
diligencias de investigación sobre los delitos de desplazamiento y desaparición
forzada, dictada por la Fiscal Quinta de la Unidad de Desplazamiento Forzado de
la Fiscalía de Cartagena.
1.11. Marzo 10 de 2007. Se otorga ante
la Notaría Novena del Círculo de Barranquilla, la Escritura Pública No. 619 de
esa fecha, por medio de la cual Jesús Emilio Escobar Fernández, realizó la
venta de los predios “Las Pavas”, “Peñaloza” y “Si Dios quiere”, en favor de
las sociedades comerciales CI TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S.A.S. De acuerdo
con el instrumento, el valor de la venta fue de mil millones de pesos
($1.000.000.000.oo) y el objeto estuvo constituido por 1.717 hectáreas.
1.12. Noviembre 11 de 2008. El Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, por medio de la Resolución 1473 de esa
fecha, resolvió dar inicio al procedimiento administrativo de extinción del
derecho de dominio de los predios “Las Pavas”, “Peñaloza” y “Si Dios quiere”.
Dicho acto administrativo fue atacado por el apoderado de APORTES SAN ISIDRO
S.A., quien solicitó su revocatoria, la que fue negada mediante Resolución 2266
de 2009, proferida por el INCODER.
1.13. Febrero 23 de 2010. La Subgerencia
de Tierras del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, por medio de
la Resolución 346 de 2010, al resolver una solicitud de revocatoria de la
Resolución 1473 de 2008, declaró la nulidad de esta última, señalando que el
auto que decretó la práctica de la inspección ocular del inmueble no tenía
firma. Este acto administrativo fue recurrido por ASOCAB, siendo decidido el
recurso por medio de la Resolución 766 de abril 7 de 2010, que confirmó la
Resolución 346 de 2010. Finalmente mediante Auto de mayo 25 de 2010, el
Director Técnico de Procesos Agrarios, ordenó archivar el procedimiento
administrativo de extinción de dominio sobre los predios ya mencionados.
1.14. En enero de 2009, APORTES SAN
ISIDRO S.A. inició acción de policía de amparo a la posesión en contra de los
señores de ASOCAB, quienes fueron presentados como perturbadores de la
posesión. De la acción conoció la Inspección Única de Policía de El Peñón,
Departamento de Bolívar, la que por medio de las Resoluciones 002 y 003 de 2009
concedió el amparo posesorio sobre el predio a los querellantes, decretó el statu
quo en favor de los mismos, conminó a los señores de ASOCAB a cesar los
actos de perturbación y ofició al Comandante de Policía de la zona, para que hiciera
efectivo el desalojo de los invasores. La Comunidad solicitó la nulidad de
tales decisiones, la que les fue negada por medio de la Resolución 004 de 2009.
1.15. Por considerar violados sus
derechos fundamentales, los señores de ASOCAB interpusieron acción de tutela en
contra la Inspección Única de Policía de El Peñón, Departamento de Bolívar. En
primera instancia conoció el Juzgado Promiscuo Municipal de San Martín de Loba,
departamento de Bolívar, el cual mediante sentencia de junio 5 de 2009, amparó
los derechos de ASOCAB. La sentencia fue impugnada, pasando a conocimiento del
Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Mompox, el cual mediante sentencia de
junio 5 de 2009, revocó el fallo de primera instancia, negando la solicitud de
amparo.
1.16. El caso fue
seleccionado por la Corte Constitucional, la que emitió la Sentencia T-267 de
2011, que en el segundo punto resolutivo dispuso[5]:
“Segundo: REVOCAR la sentencia
proferida por el Juzgado Primero promiscuo del Circuito de Mompox, y en
consecuencia CONCEDER  el amparo al debido proceso y a los derechos a la
vida digna y al trabajo del cual son titulares los campesinos ocupantes del
predio Las Pavas, representados por ASOCAB.”
1.17. Adicionalmente el fallo dispuso en
el cuarto punto resolutivo, la inaplicación de los actos administrativos que
impedían el trámite del proceso de extinción de dominio iniciado por los
señores de ASOCAB, ordenando su continuación, así[6]:
“Cuarto: INAPLICAR los
actos administrativos 346 del 23 de febrero de 2010 y 766 del 7 de abril de
2010 del Subgerente de Tierras, al igual que los dictados el 28 de abril de
2010 y el 25 de mayo de 2010 por el Director Técnico de Procesos Agrarios de la
Subgerencia de Tierras del INCODER, por medio de los cuales se abstuvo de
iniciar proceso de extinción de dominio sobre el mencionado predio. En
consecuencia, el INCODER, deberá continuar el proceso de extinción de dominio
privado sobre los predios “Las Pavas”, “Peñaloza” y “Si Dios quiere”, teniendo
en cuenta las decisiones y los parámetros adoptados en esta sentencia,
atendiendo en todo caso los términos preestablecidos para el proceso
administrativo y el debido proceso tanto de las sociedades propietarias como de
los campesinos accionantes.”
1.18. El inspector Central de Policía
del Municipio de El Peñón, Departamento de Bolívar y APORTES SAN ISIDRO S.A.S.,
le solicitaron a la Corte Constitucional, que declarara la nulidad de la
Sentencia T-267 de 2011, por la supuesta violación de derechos fundamentales.
La Corte Constitucional mediante Auto 235 de Octubre 11 de 2012, negó tales
solicitudes de nulidad[7].
1.19. Noviembre 14 de 2012. El Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, mediante Resolución 2284 de 2012,
resolvió en los puntos resolutivos primero, segundo y tercero: “Declárase
extinguido en favor de La Nación, el derecho de dominio privado y los demás
derechos reales constituidos a FAVOR DE CUALQUIER PERSONA natural o jurídica
existentes sobre la totalidad del predio denominado …” “Peñaloza, “Si
Dios Quiere” y “Pavas”, ordenando la notificación personal del acto
administrativo e indicando que contra el mismo solo resultaba procedente el
recurso de reposición, el que debía ser propuesto dentro de los cinco días
siguientes a la notificación.
1.20. El artículo 5 de la Resolución
2284 de 2012 dispuso que los efectos de la decisión quedaran en suspenso, así:
“ARTÍCULO QUINTO. Los efectos de esta
providencia permanecerán en suspenso durante los 15 días siguientes a su
ejecutoria, término dentro del cual el interesado podrá solicitar su revisión
ante el Consejo de Estado, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3 del
artículo 53 de la Ley 160 de 1994.”
1.21. El artículo 6 de la Resolución
2284 de 2012  del INCODER dispuso que el envío de la copia del acto
administrativo a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, a efectos de
la cancelación de los títulos de propiedad, quedaba suspendida hasta tanto
hubiese fallo del Consejo de Estado, en caso de haberse planteado demanda de
revisión. El enunciado fue el siguiente:
“ARTÍCULO SEXTO. Vencido el término al
que se refiere el artículo anterior, sin que el interesado haya solicitado la
revisión de este proveído, o cuando intentada aquella, la demanda respectiva
fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare la Revisión, remítase
copia auténtica de esta providencia a la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Magangué- Bolívar, para que haga la inscripción de la resolución, y
en consecuencia para que proceda a la cancelación de los títulos de propiedad,
gravámenes hipotecarios y otros derechos reales constituidos sobre el predio.”
1.22. APORTES SAN ISIDRO S.A.S.
interpuso recurso de reposición en contra de la Resolución 2284 de 2012, que
fue resuelto mediante la Resolución 0166 de febrero 8 de 2013, que confirmó en
todas sus partes el acto administrativo que había decretado la extinción de
dominio de los predios.
1.23. Mayo 16 de 2013. La CLÍNICA
JURÍDICA SOBRE DERECHO Y TERRITORIO DE LA PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
(CJDT) elevó un derecho de petición al Subgerente de Tierras Rurales del
INCODER, solicitándole la ejecución de los efectos de la Resolución 2284 de
2012, de modo tal que se ordenara a la Oficina de Instrumentos Públicos de
Magangué, que inscribiera la resolución de extinción de dominio y se cancelaran
los títulos de propiedad constituidos en favor de APORTES SAN ISIDRO S.A.S.,
inscritos en los folios de matrícula de los tres predios ya identificados.
1.24. Mayo 24 de 2013. El Director
Técnico de Procesos Agrarios del INCODER, por medio del Oficio No. 20132113954
respondió el derecho de petición, señalando que la Resolución 2284 de 2012 “se
encuentra demandada ante el Consejo de Estado, por lo tanto hasta que no se
encuentre en firme, no es posible registrarla en el respectivo folio de
matrícula inmobiliaria”.
1.25. Junio 21 de 2013. Por considerar
que los puntos resolutivos quinto y sexto de la Resolución 2284 de 2012
expedida por el INCODER, vulneraban sus derechos fundamentales, ASOCAB formuló
acción de tutela, alegando la violación del derecho fundamental al debido
proceso, indicando que tales numerales contienen “la interpretación de una
norma procesal que coloca en suspenso de manera prolongada en el tiempo la
legalidad, la ejecutoriedad y la ejecutividad del acto administrativo”.
1.26. De conformidad con lo expuesto por
ASOCAB, la interpretación dada por el INCODER “1) contraría el principio de
favorabilidad en la interpretación de las normas aplicables a la población
desplazada, 2) exige el cumplimento de requisitos formales de forma
irreflexiva, y 3) concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia
del derecho sustancial, lo que ha devenido en una verdadera denegación de justicia”[8].
1.27. Señalan los señores de ASOCAB, que
en la actualidad habitan y explotan los predios, en concurrencia con los
trabajadores y empleados de la empresa APORTES SAN ISIDRO S.A.S., en medio de
tensiones; que han tratado de ejercer plenamente el derecho al retorno después
de haber sido víctimas de desplazamiento forzado por parte de grupos
paramilitares; y que dicha situación ha dado lugar a una gran cantidad de
denuncias penales interpuestas ante la Fiscalía General de la Nación por la
Comunidad, en contra de los miembros del cuerpo de seguridad y vigilancia de la
empresa y de sus trabajadores[9].
2. Las pretensiones dispuestas en la
solicitud de amparo
ASOCAB solicitó las siguientes
declaraciones y protecciones:
2.1. La tutela del derecho fundamental
al debido proceso de la población desplazada.
2.2. Que se realizara una interpretación
constitucional sistemática con aplicación del principio de favorabilidad, de
modo tal, que “cuando el artículo 53 de la Ley 160 de 1994 deba ser aplicado
en procesos cuyo solicitante tiene la condición de desplazado, por ningún
motivo el ejercicio de la acción de revisión ante el Consejo de Estado,
suspende la ejecutividad del acto administrativo hasta el fallo del supremo
tribunal de lo contencioso administrativo”.
2.3. Que de conformidad con la
protección de los derechos fundamentales, se ordenara al INCODER remitir a la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué, la resolución que
decretó la extinción de dominio privado, para su inscripción y registro, con la
consecuente cancelación de los títulos de propiedad inscritos en los folios de
matrícula inmobiliaria Nos. 064-395, 064-2766 y 064-6808 correspondientes a los
predios “Las Pavas”, “Peñaloza” y “Si Dios quiere”.
3. Respuestas de la entidad accionada –
INCODER y de otras entidades vinculadas al trámite de la acción de tutela
La acción de tutela fue radicada
inicialmente ante el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ,
Corporación  que mediante Acta individual de reparto asignó el proceso al
Despacho de la Dra. LUZ MAGDALENA MOJICA RODRIGUEZ, de la Sala Civil de ese
Tribunal, quien en aplicación del artículo 1 del Decreto 1382 de 20008,
mediante Auto de junio 26 de 2013 dispuso que “se ordena el envío del
expediente a la oficina de reparto de la ciudad para que esta tutela sea
repartida a los Juzgados Civiles del Circuito de la ciudad”, efectuándose
la remisión del expediente.
El 26 de junio de 2013 el expediente fue
repartido al JUZGADO QUINTO CIVIL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, el que mediante Auto
de junio 27 de 2013, admitió la Acción de tutela instaurada por ASOCAB y ordenó
vincular (i) a la Unidad Administrativa Especial para la Protección Integral a
las Víctimas, (ii) al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social,
(iii) al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y (iv) al Ministerio del
Interior, para que se pronunciaran alrededor de los hechos y pretensiones de la
solicitud de amparo y para que allegaran las pruebas que pretendieran hacer
valer en su defensa[10].
La accionada INCODER y las autoridades públicas vinculadas se pronunciaron en
los siguientes términos:
3.1. El Instituto Colombiano de
desarrollo Rural – INCODER[11]
El INCODER mediante escrito de julio 4
de 2013 solicitó no tutelar los derechos fundamentales reclamados.
Específicamente dijo:
“Respecto de las afirmaciones y/o
aparentes pretensiones impetradas, ME OPONGO a todas y cada una de las que
aparentemente aparecen formuladas en la acción de tutela y solicito
respetuosamente, NO TUTELAR la presente acción, porque respecto de la petición
presentada por parte del accionante nos encontramos ante un HECHO SUPERADO.”
Respecto del debido proceso señaló que
no se presentaba violación alguna, en tanto que el trámite administrativo que
era de su competencia había sido agotado con la expedición de la Resolución
2284 de 2012. Igualmente indicó que como esa resolución se encontraba demandada
ante el Consejo de Estado, correspondía a esa entidad resolver acerca de las
eventuales violaciones de los derechos fundamentales de la Asociación. En
segundo término y respecto del derecho de petición, elevado el 16 de mayo de
2013 por la Clínica Jurídica sobre Derecho y Territorito, señaló que la
solicitud fue resuelta de fondo el 24 de mayo de 2013, mediante Oficio
2013211394, reiterando que la Resolución 2284 de 2012 había sido demandada ante
el Consejo de Estado y que dicha situación impedía el registro y la ejecución
de la misma. En tercer término dijo que no se podía acceder a la solicitud del
accionante en virtud de lo dispuesto por el numeral 3 del Artículo 53 de la Ley
160 de 1994, que señala que en contra de las decisiones de extinción de dominio
procede el recurso de reposición dentro de los cinco días siguientes, indicando
la misma norma que “durante los quince días siguientes a su ejecutoria
permanecerá en suspenso la ejecución de la resolución que dicte el Instituto,
con el objeto de que los interesados soliciten en dicho término la revisión de
la providencia”.
La accionada INCODER le solicitó al
Despacho declarar la improcedencia de la acción en virtud del hecho superado,
bajo dos argumentos: En primer lugar, que el derecho de petición ya había sido
satisfecho por medio del Oficio de mayo 24 de 2013, y en segundo término, que
para la fecha de la respuesta se encontraba en trámite ante el Consejo de
Estado, la demanda de revisión contra la Resolución 2284 de 2012, por lo que “no
es posible efectuar el registro de la misma como lo solicita el accionante,
pues será el juez natural y de conocimiento de dicha acción, quien deberá
pronunciarse al respecto de lo solicitado por los accionantes”.
3.2. El Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural[12]
Mediante escrito de julio 3 de 2013, el
Ministerio dio respuesta a la vinculación que le hiciera al Despacho,
solicitando expresamente “que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural debe ser desvinculado de la presente acción de tutela”.
En este sentido planteó la falta de
legitimación por pasiva, señalando que “el Ministerio que represento tiene como
objeto formar, coordinar y adoptar políticas, planes, programas y proyectos del
Sector Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, los cuales son ejecutados
a través de sus entidades vinculadas y/o adscritas, como ocurre en el caso del
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER y de la Unidad de
Restitución de Tierras.”
“Por lo anterior se considera que este
Ministerio carece de legitimación en la causa por pasiva, para responder en el
presente asunto, en razón a que las pretensiones de la parte accionante se
encuentran actualmente en cabeza de las entidades INCODER y la Unidad
Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas,
correspondiendo a entes gubernamentales con personería jurídica, autonomía
administrativa, y presupuestal y patrimonio propio”.
3.3. La Unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas[13]
Esta entidad mediante documento de julio
4 de 2013 solicitó al Juzgado Quinto su desvinculación del proceso y en su
defecto, negar las pretensiones formuladas por los accionantes.
Como argumento central señaló que “no
contamos ni se evidencia derecho de petición alguno que se haya radicado ante
esta entidad y sobre el cual se nos solicita se dé una respuesta; así mismo y
luego de dar lectura al contenido del escrito de tutela se evidencia claramente
que las pretensiones de los accionantes se ligan exclusivamente a una decisión
que se encuentra en manos del INCODER”.
Además de referirse a la falta de
legitimación por pasiva y la solicitud de desvinculación, el escrito de la
Unidad hizo algunas observaciones acerca de la inscripción de las víctimas
dentro del Registro Único de Población Desplazada, señalando que había sido
solicitada la desvinculación de algunas de ellas, que dicho trámite se estaba
surtiendo y que “ha resultado dispendioso y complejo pero que en la
actualidad prosigue”.
3.4. El Ministerio del Interior[14]
El 8 de julio de 2013 el Ministerio del
Interior radicó un escrito en el que fijaba su posición frente a la tutela de
la referencia. Al igual que lo hicieran el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, solicitó su desvinculación del proceso.
Específicamente dijo: “Respetuosamente le solicito a su Honorable despacho,
decretar la improcedencia de la Tutela en relación  con el Ministerio del
Interior, habida cuenta que se presentó el fenómeno jurídico de falta de
legitimación en la causa por pasiva, conforme los argumentos expuestos en
precedencia”.
3.5. El Departamento Administrativo para
la Prosperidad Social, antes Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional[15]
Mediante escrito de julio 8 de 2013, el
Departamento Administrativo fijó su posición alrededor de la solicitud de
amparo, alegando también la falta de legitimación por pasiva y su
desvinculación del proceso, en tanto que “las pretensiones de atención a
población víctima de la violencia, son funciones que luego de la transformación
institucional de Acción Social no quedaron en cabeza del Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social –DPS-, sino en cabeza de la “Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas,
entidad con personería administrativa (sic) y autonomía administrativa quien es
la llamada a pronunciarse sobre las pretensiones de la accionante”.
4. Pruebas que obran en el expediente
previas al trámite de Revisión de Tutela
De conformidad con lo allegado al
expediente antes del trámite de revisión ante la Corte Constitucional, se
tiene:
4.1. Documento original del Certificado
de Existencia y Representación Legal de la entidad sin ánimo de lucro
denominada “Asociación de Campesinos de Buenos Aires” ASOCAB, expedido  el 25
de julio de 2012 por la Cámara de Comercio de Magangué[16].
4.2. Copia simple del informe de visita
practicado por un funcionario ingeniero Agrónomo del INCODER en el que se
consignó expresamente que los predios Las Pavas, Peñaloza y Si Dios quiere, son
aptos para adelantar programas de Reforma Agraria[17].
4.3. Copia simple del Memorando de fecha
enero 31 de 2011 de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional, por medio del cual el Director Técnico de Atención a
la Población Desplazada se permitió “relacionar las personas que aparecen en
el Registro Único de Población Desplazada de la Comunidad de Las Pavas,
Jurisdicción del municipio del Peñón en el departamento de Bolívar incluidas
desde el veintinueve (29) de Septiembre de 2009”[18].
4.4. Copia simple de la Resolución No.
2284 de noviembre 14 de 2012, proferida por el Instituto de Desarrollo Rural
INCODER, por medio de la cual se dispuso entre otras cosas, “declarar
extinguido en favor de La Nación, el derecho de dominio privado y los demás
derechos reales constituidos a favor de cualquier persona natural o jurídica
existentes sobre la totalidad del predio rural denominado (…)” “Peñaloza”,
“Si Dios Quiere” y “Pavas”[19].
4.5. Copia simple de la Resolución No.
166 de febrero 8 de 2013, Por la cual se resuelve el recurso de reposición
presentado contra la Resolución No. 2284 de noviembre de 2012 que extinguió el
derecho de dominio, que fuese formulado por APORTES SAN ISIDRO S.A.S., que
en la parte resolutiva dispuso “Deniéguense las súplicas de la reposición y
en consecuencia confírmese en todas sus partes la Resolución No. 2284 del 14 de
noviembre de 2012 (…)”[20].
4.6. Copia simple del Informe de Riesgo
No. 023-12, de Inminencia; para el Corregimiento Buenos Aires del municipio El
Peñón en el departamento Bolívar, para proteger la población civil que habita
en el predio las Pavas, de fecha octubre 3 de 2012, suscrito por el Defensor
Delegado para la Prevención del Riesgo de Violaciones de los Derechos Humanos y
DIH en el marco de la Sentencia T-025 de 2004, en respuesta al Auto 219/11, “Análisis
y valoración de la política pública de retornos y reubicaciones” rendido
por la DEFENSORÍA DELEGADA PARA LOS DERECHOS DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA, de
agosto de 2012[21].
4.7. Copia simple del Acta No. 001, de
octubre 11, del Subcomité Ampliado de Justicia Transicional, de la Alcaldía
Municipal de El Peñón, por el que se acordaron acciones tendientes al cumplimiento
de la sentencia que ampara la posesión de los campesinos del predio las Pavas y
se compulsan copias a la Fiscalía de las conductas denunciadas que revistan el
carácter de delitos[22].
4.8. Documento original de julio 4 de
2013, por medio del cual el INCODER, da contestación a la acción de tutela
formulada por los señores de ASOCAB, solicitando la negativa del amparo por la
existencia de hecho superado y por improcedencia de la acción de tutela[23].
4.9. Documento original de julio 3 de
2013, por medio del cual el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
solicitó ser desvinculado del trámite de la Acción de tutela[24].
4.10. Documento original de julio 4 de
2013 de la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, por
medio del cual solicita ser desvinculada del trámite de la acción de tutela[25].
4.11. Documento original de julio 8 de
2013 proveniente del Ministerio del Interior, por medio del cual solicita se
declare la improcedencia de la acción de tutela en contra del Ministerio, por
falta de legitimación por pasiva[26].
4.12. Documento original de julio 8 de
2013, proveniente del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social,
por medio del cual solicita su desvinculación del trámite de la acción de
tutela[27].
5. Actuaciones y pruebas decretadas y
allegadas en sede de Revisión al Despacho del Magistrado JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
5.1. La Sala de Selección de Tutelas
Número Diez, mediante Auto de octubre 31 de 2013, dispuso en el numeral segundo
de la parte resolutiva, “ACEPTAR las insistencias para revisión de las
sentencias de tutela dictadas dentro de los expedientes (…) T-4.053.634 Actor:
Asociación de Campesinos de Buenos Aires – ASOCAB” , disponiendo igualmente
en el numeral séptimo de la parte resolutiva que “De acuerdo con el sorteo
realizado en la sesión correspondiente, REPARTIR de la siguiente forma los
expedientes seleccionados para revisión: (…) MAGISTRADO JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB (…) T-4.053.634 Actor: Asociación de Campesinos Buenos Aires –
ASOCAB(…) ”[28].
5.2. Mediante Auto de marzo 5 de 2014 el
Despacho del Magistrado Sustanciador Jorge Pretelt Chaljub, quien formaba parte
de la Sala Séptima de Revisión de Tutelas, conformada además por los
Magistrados Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, tomó siete
decisiones alrededor del expediente que le había sido asignado[29],
así:
- VINCULAR a la Sociedad APORTES SAN
ISIDRO S.A.S. al trámite de la acción de tutela.
- VINCULAR al CONSEJO DE ESTADO al
trámite de la acción de tutela.
- OFICIAR al Consejo de Estado para que
REMITA a la Corte copia completa del expediente correspondiente a la Acción de
Revisión ejercida por la Sociedad APORTES SAN ISIDRO S.A.S. contra INCODER, con
ocasión del Proceso Agrario de Extinción de Dominio que culminó con las
Resoluciones 2284 de 2012 y 0166 de 2013 (i) y una certificación del estado
actual de dicho proceso (ii).
- OFICIAR a la FISCALIA GENERAL DE LA
NACIÓN, para que REMITIERA a la Corporación: Un informe acerca de las
investigaciones penales que se adelantaren alrededor el desplazamiento forzado
del que fueron víctimas los miembros de ASOCAB (i) y la copia de los
expedientes en que consten las respectivas investigaciones (ii).
- OFICIAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA
ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS y al
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, para que REMITIERAN: Un
informe en el que se señalara qué miembros de ASOCAB se encuentran “en la
actualidad” inscritos en el Registro Único de Víctimas (i), y un informe sobre
el estado actual del proceso de exclusión del registro tramitado en contra de
los accionantes (ii).
- SOLICITAR a la Procuraduría General de
la Nación y a la Defensoría del Pueblo, que realizaran una visita a la
Comunidad Accionante y elaboraran un informe acerca de su situación actual “en
materia de seguridad y garantía de otros derechos fundamentales”.
- SUSPENDER los términos de manera
indefinida.
5.3. Con ocasión de lo dispuesto en el
Auto de marzo 5 de 2014 y del decreto de pruebas, la emisión de oficios y la
solicitud de informes, fueron allegados los siguientes documentos:
5.3.1. Documento original que contiene
el Oficio DNF No. 09117 de marzo 18 der 2014, suscrito por la Fiscal Asesora
Dirección Nacional. Coordinadora Grupo de Tierras de la FISCALÍA GENERAL DE LA
NACIÓN, conforme al cual se precisa que a marzo 18 de 2013 habían sido abiertas
22 investigaciones relacionadas con “la problemática de la Asociación de
Campesinos Buenos Aires – ASOCAB por el predio las Pavas, estando todas en la
etapa de “Indagación”[30].
5.3.2. Copia simple de siete cuadernos
remitidos por la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN el 19 de marzo de 2014, que
corresponden a las copias simples del Expediente 8583, que adelantó
investigaciones respecto de las partes vinculadas a esta acción de tutela.
Igualmente fueron allegadas copias simples relacionadas con el desarrollo de
trece noticias criminales, remitidas por el Fiscal 39 de San Martín de Loba el
19 de marzo de 2014[31].
5.3.3. Documento de contestación del
requerimiento de marzo 12 de 2014 del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA
PROSPERIDAD SOCIAL, conforme al cual la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica
señala que “no cuento con la asignación presupuestal ni con la delegación de
funciones para dar cumplimiento a las órdenes judiciales proferidas dentro de
las acciones de tutela iniciadas en contra de la entidad”, solicitando su
desvinculación del trámite de la acción de tutela[32].
5.3.4. Documento suscrito por la
Sociedad APORTES SAN ISIDRO S.A.S., por intermedio de apoderado, junto con sus
anexos, con fecha de presentación 21 de marzo de 2014, quien se pronunció
puntualmente alrededor de la solicitud de amparo hecha por los accionantes, así[33]:
i. Respecto de los hechos narrados por
los accionantes anteriores a la compra de los inmuebles, dijo que tales hechos “no
le constan a APORTES SAN ISIDRO S.A.S., habida cuenta que sólo adquirió los
predios el 10 de marzo de 2007”. Sin embargo señaló que no podían tenerse
por ciertos los hechos sobre el desplazamiento forzado; que la resolución de
inicio de las diligencias de extinción de dominio es de noviembre 11 de 2008,
pero que tan solo se registró el 15 de julio de 2011; que el abandono de los
predios por parte del Señor Escobar durante la década de los noventa no
existió, sino que simplemente retiró el ganado que tenía; que en 2006 el señor
Escobar presentó acciones de policía en contra de los señores de ASOCAB; que el
predio estaba a la venta desde 2004 y que “en ese entonces no se evidenció
actividad alguna por parte de terceros ajenos al propietario”.
ii. Respecto de los hechos posteriores a
la adquisición de los predios por parte de APORTES SAN ISIDRO S.A.S., indicó
que es cierto que el 11 de noviembre de 2011 la Fiscal Quinta de la Unidad de
Desplazamiento y Desaparición Forzada de la Fiscalía de Cartagena, archivó las
diligencias de investigación por el delito de desplazamiento forzado adelantado
sobre los miembros de ASOCAB, y que el representante legal de ASOCAB había sido
en el pasado empleado de Jesús Emilio Escobar Fernández. En este sentido
APORTES SAN ISIDRO S.A.S. sostiene que las personas de ASOCAB no son víctimas.
iii. Respecto de los hechos relacionados
con el proceso de extinción de dominio de los predios, la Sentencia T-267 de
2011 de la Corte Constitucional, la Resolución 2284 de 2012 del INCODER sobre
extinción de dominio y la violación del debido proceso a la población
desplazada, dijo que “los hechos son ciertos”, pero que la apoderada de
ASOCAB omitió suministrar información relevante a la Corte Constitucional,
relacionada con: Que a comienzos de 2009 había acontecido una invasión en los
predios de propiedad de APORTES SAN ISIDRO S.A.S.; que la Inspección de Policía
de El Peñón, Departamento de Bolívar expidió las Resoluciones 002 y 003 de
febrero de 2009, amparando la posesión de la Empresa APORTES SAN ISIDRO S.A.S.;
que en contra de esos actos administrativos se había tramitado una solicitud de
nulidad que había sido negada.
iv. En lo que tuvo que ver con la
Sentencia T-267 de 2011, del amparo allí concedido y de las ordenes dispuestas
en el fallo, APORTES SAN ISIDRO S.A.S. insistió en que la Corte Constitucional
no amparó campesinos, sino “falsos desplazados” y que la Corte
Constitucional ordenó seguir adelante con el procedimiento administrativo de
extinción del dominio, respetando el derecho al debido proceso.
v. La “situación actual de la
comunidad” también fue objeto de pronunciamiento.  Acerca de esto, la
Empresa volvió a insistir en que los señores de ASOCAB no son víctimas y no
fueron desplazados, señalando además que desde la fecha en la que adquirió los
predios, los ha venido explotando pese a “las acciones de hecho promovidas
por Asocab”, “cumpliendo así la función social ordenada por la Carta
Fundamental”.
vi. La condición de desplazados de los
miembros de ASOCAB fue cuestionada por APORTES SAN ISIDRO S.A.S. Como
fundamento de su afirmación, remitió al Auto proferido por la Fiscal Quinta
Especializada de Cartagena de noviembre 11 de 2011, en el que según la Empresa,
se concluyó que no había prueba del abandono de la tierra por su propietario; “que
en ningún momento las familias residentes del Corregimiento Buenos Aires han
sido objeto de actos violentos”, que el Señor Payares Guerrero había sido
trabajador de la finca y que miembros de ASOCAB habían sido denunciados ante la
Inspección de Policía de El Peñón, por perturbación a la propiedad.
vii. Respecto de la solicitud de amparo
y la eventual violación del derecho fundamental al debido proceso, por la falta
de registro de la Resolución de extinción de dominio en la Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos, APORTES SAN ISIDRO S.A.S. dijo que la posición
asumida por el INCODER era correcta, en tanto que el numeral 3 del artículo 53
de la Ley 160 de 1994 impedía dicho registro, que “en este caso INCODER, se
limitó a acatar la ley que le impone el deber de cumplir la norma”, y que
si esa entidad hubiese ordenado la inscripción y registro de la extinción de
dominio, entonces sí habría violado el debido proceso administrativo.
viii. La entidad también se pronunció
respecto de los fallos de instancia proferidos durante el trámite de la tutela,
señalando que “Consideramos plenamente acertados los pronunciamientos y
decisiones adoptadas por despachos judiciales”, transcribiendo extensos
pasajes de las providencias. Adicionalmente dijo que si bien la Empresa no
había sido vinculada durante las instancias, las decisiones adoptadas no la
habían afectado y que la Corte Constitucional “en su acertado juicio” sí
había hecho la vinculación.
5.3.5. Respecto de los elementos
jurídicos y procesales de la acción de tutela y la defensa de los intereses de
APORTES SAN ISIDRO S.A.S., la posición de la Empresa fue la siguiente:
i. En primer lugar planteó la falta de
legitimación por activa de ASOCAB para proponer la acción de tutela. Dijo que
en el procedimiento administrativo agrario de extinción del dominio las partes
son el INCODER y el particular que haya dado lugar a la extinción. Dentro de
esta perspectiva, ASOCAB tan solo sería “un tercero interesado en las
resultas del proceso” que simplemente “tendría una expectativa de que le
sean adjudicados unos predios”, pero que no es titular de ningún derecho
fundamental en el caso concreto, razón por la cual carecería de legitimación
por activa. También dijo que “La condición de desplazado que alega, tendrá
que demostrarlo en un proceso diferente del que se adelanta en  el Consejo de
Estado (sic)”.
ii. En segundo término insistió en que
en el presente caso “no existe vulneración o amenaza a un derecho
constitucional fundamental, según lo expuesto en este escrito y conforme a los
fallos de primera y segunda instancia”.
iii. Como tercera cuestión, APORTES SAN
ISIDRO S.A.S. abordó el tema de la subsidiariedad de la acción de tutela,
recordando que esta únicamente procede cuando no existe un medio eficaz de
defensa, que el accionante tiene la obligación de agotar tales medios y que tan
solo procede como mecanismo transitorio, en las situaciones de perjuicio
irremediable. Respecto del caso concreto dijo que no se configuraba la
situación de perjuicio irremediable y que el accionante contaba con otros
medios de defensa como “el señalado en el artículo 22 del Decreto 1465 de
2013, o acudir a los jueces en el marco de la Ley de Víctimas y Restitución de
Tierras”.
iv. Dentro del anterior contexto APORTES
SAN ISIDRO S.A.S. se opuso a las prensiones formuladas en la acción de tutela,
solicitándole a la Corte Constitucional que confirmara los fallos de primera y
segunda instancia proferidos durante el trámite del amparo.
v. Finalmente APORTES SAN ISIDRO S.A.S.
allegó los siguientes documentos: Copias simples de documentos contenidos en la
investigación adelantada por la Fiscalía General de la Nación, que culminó con
el archivo de las diligencias iniciadas por el delito de desplazamiento
forzado; la copia de la declaración rendida por un ciudadano bajo juramento
ante Notario púbico y la Copia del Acta de visita especial de la Procuraduría
General de la Nación, a propósito de la investigación adelantada por la
Fiscalía Quinta Especializada de Cartagena por el delito de desplazamiento
forzado.
5.3.6.  Oficio No. C 2014 0476, de marzo
13 de 2014, proveniente del CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, junto con sus anexos[34],
por medio del cual se pone a disposición de la Corte Constitucional una
certificación del estado actual de trámite del Expediente No. 46699
(110001032600020130004401), así como las copias informales del mismo.
5.3.7. Documento original de marzo 13
de 2014, suscrito por la Secretaria de la Sección Tercera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del CONSEJO DE ESTADO, que certificó lo siguiente: “Que
se encuentra radicada ante esta Corporación la acción de revisión contra las
resoluciones 2284 del 14 de noviembre de 2012 y 0166 del 08 de febrero de 2013
con relación a los predios denominados Las Pavas, Peñalosa y Si Dios lo Quiere,
bajo el No. 11001-03-26-000-2013-00044-01 (46699). Actor: APORTES SAN ISIDRO
SAS – ASI SAS, contra INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER,
asignado por reparto al despacho de la doctora Olga Mélida Valle De La Hoz;
actualmente el proceso se encuentra pendiente de fijar nueva fecha para llevar
a cabo audiencia inicial”[35].
De acuerdo con los documentos anexos, la demanda de revisión fue radicada el 8
de abril de 2013.
5.3.8. Documento original que contiene
un amicus curiae, radicado el 29 de julio de 2014 ante la Corte
Constitucional por la CLÍNICA JURÍDICA SOBRE DERECHO Y TERRITORIO DE LA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA[36],
que contiene el concepto jurídico de esa entidad respecto de dos
procesos: de la acción de inconstitucionalidad que en ese momento tramitaba la
Corte Constitucional bajo el número de Expediente D-9344, que sería resuelta
mediante la Sentencia C-623 de 2015 y que dio lugar a declaratorias de
inexequibilidad parcial de los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994 con
efectos retroactivos; y de la presente acción de tutela que se revisa bajo el
número de Expediente T-4053634.
5.3.9. Copia informal de la Resolución
No. 17399F de octubre 24 de 2013 de la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN
INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, Por la cual se resuelve el Proceso Administrativo
de Exclusión en el Registro Único de Población Desplazada, hoy Registro Único
de Víctimas de la Asociación Campesinos de Buenos Aires ASOCAB[37],
que en el artículo primero de la parte resolutivo dispuso:
“ARTÍCULO PRIMERO: MANTENER, la INCLUSIÓN,
de las siguientes personas, en el Registro Único de Víctimas y LEVANTAR
la RESTRICCIÓN, conforme a las razones señaladas en la parte motiva de
la presente resolución: (…)” (fueron relacionados los nombres de
462 personas, correspondientes a 124 familias)
De conformidad con la parte
considerativa del acto administrativo, se dispuso mantener la inclusión de esas
personas dentro del Registro Único de Víctimas – RUV “toda vez que es viable
jurídicamente atendiendo al principio de buena fe y dado que su situación se
enmarca en lo previsto dentro de los artículos  1º. De la Ley 387 de 1997 y 158
de la Ley 1448 de 2011”[38].
5.3.10. Oficio No.
1110-450000011-75858/14- de abril 30 de 2014, de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA
NACIÓN, que entre sus anexos contiene el “Informe de visita Predios la Pavas,
Peñaloza y Si Dios quiere”[39].
De acuerdo con el mismo, la visita fue practicada el 26 de mayo de 2014, debido
a que “la aprobación por el Grupo de Viáticos se dio solo hasta el día 21 de
marzo de 2014”.
El “informe” consta de ocho
folios escritos a mano y de 16 fotografías que no permiten referenciar ningún
lugar específico. En ellas aparecen unas lanchas en algún río que no se
identifica; la “Estación Regidor” de la Policía Nacional de algún
corregimiento o municipio que tampoco se identifica; unos paisajes, algunos
potreros, unos corrales, unas construcciones en zonas rurales que tampoco se
precisan; se registraron imágenes de algunas personas, al parecer policías,
servidores públicos y campesinos, sin que se los individualice o identifique.
El “informe” no señala ni demarca el lugar de la visita, no identifica
ninguno de los tres predios que eran objeto de la visita (Las Pavas, Peñaloza,
Si Dios quiere) y desarrolla la actividad desde impresiones, conversaciones o entrevistas
a algunas personas, individualizadas por nombres o por oficios.
De acuerdo con el texto, los señores de
ASOCAB tienen una “guarida” o un “cambuche” (tales las
expresiones empleadas, las que además fueron usadas como equivalentes), que
está cerca a la “sede” de APORTES SAN ISIDRO S.A.S. Allí se consigna que
los miembros de ASOCAB transitan diariamente por el predio, que desarrollan
labores agrícolas allí, que duermen en el predio, que se trata de numerosas
familias, que algunas de ellas viven en el corregimiento Buenos Aires y que sus
hijos son ayudados por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
El acta de la visita habla de querellas
de policía por perturbación a la posesión, sin precisar más y señala que había
tensiones por un portón, del que no hay fotografía. Igualmente transcribe
entrevistas, entre las que se da especial valor a la realizada al Señor MARIO
MÁRMOL MONTERO, miembro de la Empresa de seguridad de APORTES SAN ISIDRO
S.A.S., respecto de quien la Fiscalía General de la Nación adelanta numerosas
investigaciones penales, por la eventual comisión de numerosos delitos en
contra de los miembros de la Asociación[40]. Según el
mismo documento “en términos generales tienen paz”.
5.3.11. Documento original que contiene
un segundo amicus curiae, radicado el 30 de abril de 2015 ante la Corte
Constitucional por la CLÍNICA JURÍDICA SOBRE DERECHO Y TERRITORIO DE LA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA[41],
conformado por dos documentos: el texto del amicus curiae (i) y la copia
de una denuncia penal por el delito de desplazamiento forzado “y los que
este despacho considere en la investigación”, formulada por intermedio de
apoderado, en contra de numerosas personas allegadas a APORTES SAN ISIDRO
S.A.S., entre ellas, el Gerente de la empresa, el Abogado de la misma, el
Administrador de dos fincas y el Jefe de Seguridad Mario Mármol Montero,
principal entrevistado en el Informe de la Procuraduría General de la Nación,
entre otras (ii).
El texto del amicus curiae contiene
un segundo concepto jurídico respecto de la acción de
inconstitucionalidad que en ese momento tramitaba la Corte Constitucional en
contra de algunos pasajes de los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, que
sería resuelta mediante la Sentencia C-623 de 2015, destacando la trascendencia
del fallo, su importancia a cerca de los derechos de la población desplazada,
haciendo especial énfasis en los procesos históricos de discriminación
padecidos por los campesinos en Colombia, con especial referencia a la
Declaración de los Derechos Campesinos – Hombres y Mujeres, un documento
internacional de 2009.
5.3.12. Oficio 4095 – 00359 – 14, de
abril 2 de 2014 de la DEFENSORÍA DEL PUEBLO, que contiene el informe de la
visita realizada los días 19, 20, 21 y 22 de marzo de 2014 a los predios Las
Pavas, Peñaloza y Si Dios quiere, que tiene dos anexos: una memoria USB, que
contiene el registro visual y documental de la visita (i) y el informe escrito
de la visita, consignado en un texto de 21 páginas (ii)[42].
El informe lleva por título “Situación
en materia de seguridad y otros derechos fundamentales de la Asociación de
Campesinos de Buenos Aires (ASOCAB). Retorno Las Pavas” y consiste en un
documento que contiene el informe y cuatro anexos. El informe tiene tres capítulos.
El primero de ellos trae las observaciones generales del caso, el segundo las
conclusiones y recomendaciones, y el tercero, que va de la página 9 a 12 hace
el análisis de la situación de los derechos de la Comunidad.
Fueron visitados y evaluados 14 predios,
siendo tres de ellos (Las Pavas, Peñaloza y Si Dios quiere) sometidos a
extinción de dominio, y los demás, a procesos de clarificación de la propiedad,
los que en conjunto suman 2.675 hectáreas. La población concernida fue
demarcada: los miembros de ASOCAB, 123 familias, todos ellos incluidos en el
Registro de Población Desplazada desde el 29 de septiembre de 2009, todos ellos
en situación de riesgo.
El informe registra desde el año 2013
actos sucesivos de amenazas, agresiones e intimidaciones, con acciones
concretas que incluyen amenazas a personas, violencia física y verbal,
intimidación con armas de fuego, destrucción de cultivos, quema de lugares de
vivienda, matanza de animales y judicialización de los líderes comunales, con
violación manifiesta el artículo 12 de la Constitución que establece el derecho
fundamental a la integridad personal y proscribe la tortura y los tratos
crueles, inhumanos y degradantes.
El documento contiene la reconstrucción
de los sucesivos actos de desplazamiento forzado y de las numerosas acciones de
retorno, siendo la última de ellas la desarrollada desde 2011, con ocasión del
amparo concedido por medio de la Sentencia T-267 de 2011 de la Corte
Constitucional, registrando además la ausencia de un plan de retorno consistente,
en el que deben participar autoridades públicas de distintos niveles, lo que
aumenta la vulnerabilidad, el abandono y los riesgos que padece la comunidad.
El texto, que documenta la violación de
derechos a los miembros de ASOCAB, hace numerosas advertencias alrededor de los
siguientes puntos: riesgo inminente de mayores violaciones de los derechos
fundamentales, inseguridad alimentaria a la comunidad y los residentes en
Buenos Aires; pauperización de las condiciones de vivienda, salud y comunicación;
el despliegue de actividades hostiles y de destrucción de la comunidad de
ASOCAB.
El retorno y los derechos fundamentales
asociados a él, son el tema central del informe, que denuncia la precariedad
del acompañamiento oficial, la indefensión de las familias de ASOCAB frente a
las agresiones de las personas vinculadas a APORTES SAN ISIDRO S.A.S., el
incumplimiento de las órdenes de la Sentencia T-267 de 2011 y los riesgos
reales de daños y violaciones de los derechos fundamentales de mayor magnitud.
5.3.13. Documento original que contiene
un tercer amicus curiae, radicado el 1 de abril de 2014 ante la Corte
Constitucional por la CLÍNICA JURÍDICA SOBRE DERECHO Y TERRITORIO DE LA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA[43],
que contiene los conceptos y posiciones jurídicas iniciales de esa Clínica,
respecto de la acción de tutela contenida en este expediente. La Sala deja
constancia que los contenidos de este documento han sido integrados a los amicus
curiae de julio 29 de 2014 y abril 30 de 2015, precisando que la
incorporación de este tercer documento no correspondió a la secuencia
cronológica adecuada dentro del Expediente.
5.3.14. Documento original obrante en 16
folios, suscrito por el apoderado judicial de APORTES SAN ISIDRO S.A.S.
radicado en la Secretaría de la Corte Constitucional el 1 de abril de 2014, por
el que “damos alcance” al escrito que esa misma empresa radicara “el 21
de los corrientes (sic)”[44].
En este documento la Empresa precisa “Elementos de juicio que desvirtúan la
condición de población desplazada de los miembros de ASOCAB”. Adicionalmente se
allegan una serie de documentos anexos y tres C.D.[45],
suscritos por dos señores que señalaron ser periodistas.
6. Actuaciones y pruebas decretadas y
allegadas en sede de Revisión al Despacho del Magistrado ALBERTO ROJAS RIOS
6.1. Mediante Auto 296 de julio 22 de
2015[46],
la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió “DECLARAR que en el
proceso de tutela T-4.053.634 promovida por la Asociación de Campesinos de
Buenos Aires (ASOCAB) contra INCODER, el Magistrado Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub se encuentra incurso en la causal de impedimento establecida en el
numeral 1 del artículo 56 de la Ley 906 de 2004, y en consecuencia se acepta el
impedimento formulado”, ordenando el mismo Auto, “Remitir el Expediente
T-4.053.634 al Despacho del Magistrado Alberto Rojas Ríos a efectos de que
elabore la correspondiente ponencia”.
6.2. Mediante Auto de julio 14 de 2016[47],
el Despacho del Magistrado Sustanciador Alberto Rojas Ríos, tomó ocho
decisiones alrededor del expediente que le había sido asignado por el
impedimento del Magistrado Pretelt Chaljub, así:
- VINCULAR a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS
– ANT, al trámite de la acción de tutela.
- VINCULAR a la AGENCIA DE DESARROLLO
RURAL – ADR, al trámite de la acción de tutela.
- OFICIAR al CONSEJO DE ESTADO, Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, para que REMITA a la Corte copia
de las actuaciones surtidas desde el 13 de marzo de 2014, dentro del Expediente
No.11001-03-26-000-2013-00044-01 (46699), Acción de revisión. Asuntos agrarios,
donde figura como demandante la Sociedad APORTES SAN ISIDRO S.A.S. y como
demandado el INCODER (i) y una certificación del estado actual de dicho proceso
(ii).
- OFICIAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA
ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, para que
remitiera: Un informe acerca de las solicitudes, trámites y procesos de inclusión
o exclusión de los miembros y de las familias de ASOCAB del Registro Único de
Víctimas – RUV, precisando si se trata de víctimas individuales o colectivas
(i), y copia de los actos administrativos expedidos por la entidad,
relacionados con la inclusión, la exclusión o el mantenimiento de la calidad de
víctimas de los miembros y familias de ASOCSAB (ii).
- OFICIAR al INCODER en Liquidación,
para que remitiera a la Corporación  un informe acerca del estado actual del
proceso de liquidación (i), un informe relacionado con la distribución y
reasignación de las funciones trasladadas a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRRAS –
ANT, y a la AGENCIA NACIONAL DE DESARROLLO RURAL - ADR, precisando las
funciones de cada una de ellas (ii), y un informe en el que se precisara, cuál
de las tres entidades es la encargada de seguir conociendo, ejerciendo la
representación y decidiendo alrededor del Expediente
No.11001-03-26-000-2013-00044-01 (46699), Acción de revisión. Asuntos agrarios,
donde figura como demandante la Sociedad APORTES SAN ISIDRO S.A.S. y como
demandado el INCODER; y cuál de las tres entidades es la encargada de atender
las reclamaciones o los derechos de petición que eleven los miembros de ASOCAB
o sus representantes en relación con el proceso de extinción de dominio del
predio Las Pavas.
- OFICIAR a la FISCALÍA GENERAL DE LA
NACIÓN, para que remitiera a la Corporación, un informe que actualice las
informaciones remitidas por Oficio DNF 09117 de marzo 18 de 2014, acerca del
curso de las investigaciones adelantadas por el presunto delito de
desplazamiento forzado del que fueron víctimas los miembros de ASOCAB (i), y un
informe cerca de la existencia de nuevas denuncias e investigaciones que hayan
surgido con posterioridad al 18 de marzo de 2014 (ii).
- OFICIAR a la SUPERINTENDENCIA DE
VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA, para que remitiera a la Corporación, una
certificación acerca de si ha sido registrada o se encuentra sometida a
vigilancia la Empresa de Seguridad de APORTES SAN ISIDRO S.A.S. (i), copia de
los documentos de registro de dicha Empresa, en caso de existir (ii) y un
informe acerca de si a dicha Empresa le han sido abiertas investigaciones, el
resultado de las mismas, y las copias de los documentos en los que hayan sido
consignadas (iii).
- OFICIAR a la UNIDAD NACIONAL DE
PROTECCIÓN – UNP, para que remitiera a la Corporación, un informe acerca de si
han sido aprobadas medidas de protección en favor de los directivos de ASOCAB,
de sus miembros, o si han sido solicitadas esa clase de medidas (i) y la remisión
de los actos administrativos que hayan asignado tales medidas d protección
(ii).
6.3. Con ocasión de lo dispuesto en el
Auto de julio 14 de 2016 y del decreto de pruebas, la emisión de oficios y la
solicitud de informes, fueron allegados los siguientes documentos, que obran
como pruebas dentro del expediente:
6.3.1. Documento original que contiene
el Oficio 202162101069 de julio 27 de 2016, suscrito por el jefe de la Oficina
Asesora Jurídica de la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS – ANT[48],
en el que al referirse a la transición entre el INCODER y la ANT, precisa que “aún
no hemos recibido los expedientes ni conocemos la situación actual del proceso
o expediente de la tutela”[49].
La entidad menciona que mediante el
Decreto 2363 de 2015 el Gobierno Nacional creó la Agencia Nacional de Tierras –
ANT, para que ejecutara la política social de la propiedad rural, gestionar el
acceso a la tierra, promover la función social de la propiedad y disponer de
los predios rurales de propiedad de la Nación. Para el efecto fue también
expedido el Decreto 2365 de 2015 que ordenó la supresión y liquidación del
INCODER.
El Oficio de la ANT refirió el artículo
3 del Decreto 2365 de 2015 que le prohíbe al INCODER iniciar nuevas
actividades, así como el artículo 4 del Decreto 2363, que señala las 29
funciones de la ANT, finalizando con la  reproducción del artículo 16, donde se
dispone que la representación jurídica de los procesos ya iniciados en contra o
por parte del INCODER seguirá en cabeza de la entidad hasta que se liquide del
todo y que cuando eso haya finalizado, el Gobierno determinará quien deba
continuar con los procesos judiciales.
El documento termina señalando que “La
Agencia Nacional de Tierras – ANT se encuentra en transición y en proceso de
planeación del empalme con el INCODER en liquidación, quien tiene la
custodia de la totalidad de los archivos, expedientes, software y aplicativos
de la entidad”[50].
(resaltado fuera de texto)
6.3.2. Documento original que contiene
el Oficio No. 20162136554 de agosto 1 de 2016, suscrito por el Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica del INCODER – en liquidación[51],
que consta de dos partes. En la primera se presenta el estado actual de
liquidación de la entidad, desde seis áreas: la Coordinación administrativa y
financiera, la Oficina Asesora Jurídica, la Coordinación de talento humano, la
Coordinación de contratos, la Coordinación de gestión contable y la
Coordinación de gestión documental. La Oficina Asesora Jurídica distribuye sus
tareas desde cinco temas: Los procesos judiciales ordinarios, los procesos de
pertenencia, las acciones de tutela, los procesos penales y los proceso de
restitución de tierras, indicando que a la fecha del Oficio se cuenta con 341
fallos de restitución con órdenes a cargo del Instituto y en trámite de
cumplimiento. Adicionalmente se precisa que ante la imposibilidad de continuar
en la tarea misional por el proceso de liquidación, “se viene informando a
cada uno de los despachos judiciales de restitución de tierras, que una vez se
inicie la operación de las Agencias, se podrá continuar con el cumplimiento de
las órdenes judiciales a través de ellas”[52].
La segunda parte contiene el informe
relacionado con la distribución y reasignación de funciones del INCODER hacia
la ANT, y la ADR, indicando que de conformidad con el artículo 3 del Decreto
2365 de 2015, el Instituto no puede desarrollar ninguna actividad de su objeto
misional, limitándose a los actos de liquidación.
El documento concluye señalando que “En
virtud de lo anterior y teniendo en consideración que las Agencias que
sustituyeron al INCODER ya se encuentran en operación, a juicio de esta
entidad, son estas las que asumen el ejercicio de las competencias fijadas
en el acto de su creación; en la medida en que vaya avanzando el proceso
de empalme y entrega de los expedientes misionales, avocarán conocimiento de
los mismos, para reformar su trámite”[53]. (resaltado
fuera de texto).
6.3.3. Documento original de un Oficio
de fecha julio 25 de 2015, suscrito por el FISCALÍA TERCERA ESPECIALIZADA de la
Dirección de Articulación de Fiscalías Nacionales Especializadas[54],
donde se señala que en la actualidad se adelantan quince procesos penales en
fase de investigación que “se relacionan con conductas penales ejecutadas en
contra de integrantes de la Asociación de Campesinos de Buenos Aires, ASOCAB,
con ocasión de la problemática de la Hacienda las Pavas”, asignados así: Doce
procesos a la Fiscalía Tercera Especializada de Bogotá y tres procesos a la
Fiscalía 34 Especializada, Derechos Humanos, con sede en Bucaramanga.
6.3.4. Copia simple del Oficio DS-22-
No. 2575 de julio 28 de 2016, suscrito por la DIRECTORA SECCIONAL DE FISCALÍAS
DE BOLÍVAR, que contiene dos anexos[55]:
i. El Oficio DS-22-21-SSFSC-F.L. 39 No.
053-2016, fechado el 25 de julio de 2016, en San Martín de Loba, Bolívar,
suscrito por la FISCAL 39 LOCAL de ese municipio, que refiere la existencia de
nueve denuncias penales en fase de investigación, la mayoría de ellas
formuladas en contra de personas vinculadas con APORTES SAN ISIDRO S.A.S.; así
como cuatro nuevas denuncias penales formuladas en 2015, dos de ellas en contra
de MARIO MARMOL MONTERO y otras personas vinculadas a APORTES SAN ISIDRO S.A.S.
por los delitos de lesiones personales y daño en bien ajeno.
ii. Los oficios 225 de julio 27 de 2016,
suscrito por  el FISCAL SECCIONAL 58 de MOMPOX, y DS-22-21-SSFS No. 223 de
julio 27 de 2016, suscrito por el FISCAL SECCIONAL 41 de MOMPOX, que dan cuenta
de la existencia de cuatro denuncias penales en fase de indagación, tres de las
cuales fueron formuladas por miembros de ASOCAB, figurando como denunciado en
dos de ellas MARIO MARMOL MONTERO.
6.3.5. Documento original de julio 28 de
2016, suscrito por el Jefe de la Oficina Asesora de la SUPERINTENDENCIA DE
VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA[56],
junto con sus anexos, que acredita la serie de sanciones impuestas al
departamento de seguridad de APORTES SAN ISIDRO S.A.S. y la negativa de
renovación de la licencia de funcionamiento de la misma. Así se tiene:
i. Que mediante Resolución 3223 de
mayo 25 de 2011, SUPERVIGILANCIA le concedió licencia de funcionamiento por
tres (3) años, al departamento de seguridad de APORTES SAN ISIDRO S.A.S., bajo
el criterio de organización empresarial, extensiva a las siguientes empresas:
PALMERAS EL LABRADOR S.A.S. y AMIAGRO PALMA S.A.S., en modalidades de
vigilancia fija y escolta de personas.
ii. Que mediante Resolución
20151300055067 de septiembre 18 de 2015 la SUPERVIGILANCIA Negó la
renovación de la licencia de funcionamiento del departamento de seguridad
de APORTES SAN ISIDRO S.A.S., porque dicho departamento presentaba: (i) el
grave incumplimiento de los principios, deberes y obligaciones  sobre
prestación de servicio de vigilancia y seguridad; (ii) no efectuar el pago de
las multas a su cargo, conforme al numeral 15 del artículo 74 del Decreto ley
356 de 1994; (iii) no cumplir la relación hombre – arma; y (iv) por no
suministrar las informaciones que están obligados a proporcionar.
iii. Que mediante Resolución No.
20142200003757 de enero 17 de 2014, el Superintendente Delegado para el
Control, sancionó con una multa de 92 salarios mínimos, al departamento
de seguridad de APORTES SAN ISIDRO S.A.S., (i) por prestar servicio de escoltas
a un mayor número de personas al autorizado, (ii) por prestar servicio de
seguridad en el predio Las Pavas sin estar autorizado, (iii) por no tomar
precauciones para evitar la pérdida de armas; (iv) por no estar afiliado a la
Red de Apoyo y Seguridad Ciudadana de Bolívar, (v) por exceder las jornadas de
MARIO MARMOL MONTERIO y CARLOS JAVIER JIMENES MURILLO; y (vi) por no reportar
las “novedades” del predio Las Pavas del 24 abril y el 28 de mayo de 2013.
iv. Que mediante Resolución
20142200052847 de junio 20 de 2014, al resolver el recurso de reposición
interpuesto en contra del anterior acto sancionatorio, la SUPERINTENDENCIA DE
VILGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA confirmó la casi totalidad de los
cargos, reduciendo finalmente la sanción de 92 a 86 salarios mínimos y
concediendo el recurso de apelación.
v. Que mediante Resolución No.
20152200069707 de noviembre 12 de 2016, la SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y
SEGURIDAD PRIVADA sancionó nuevamente con una multa de 34 salarios mínimos
al departamento de seguridad de APORTES SAN ISIDRO S.A.S., por no cumplir con
la obligación  de presentación oportuna de información financiera.
6.3.6. Documento original que contiene
el Oficio No. 20162100357 de julio 29 de 2016 de la AGENCIA DE DESARROLLO RURAL
– ADR, por medio del cual solicita ser desvinculada de la presente acción de
tutela, en atención que no se encuentra dentro del marco de sus competencias el
adelantamiento y ejecución de los procedimientos y trámites que se surtan al
interior de los procesos agrarios administrativos, agregando que el
conocimiento de esos asuntos corresponde a la ANT[57].
El argumento central fue el siguiente:
“Teniendo en cuenta los objetos de cada
una de las Agencias anteriormente señaladas y las funciones de la Agencia de
Desarrollo Rural descritas, es procedente mencionar que de acuerdo con las
pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la ASOCIACIÓN DE CAMPESINOS
DE BUENOS AIRES – ASOCAB, los trámites que devengan de los procesos
administrativos agrarios, entre ellos, el de extinción del derecho de dominio
que fue de conocimiento y manejo del INCODER, hoy en liquidación, y del cual
hicieron parte los accionantes, serán conocidos por la Agencia Nacional de
Tierras, por ser la competente para el adelantamiento de dichos
procedimientos consagrados en la Ley 160 de 1994 y su Decreto reglamentario
1071 de 2015, lo cual encuentra su soporte normativo  en los numerales 12 y 24
del artículo 4 del Decreto 2363 de 2015 (…).”[58]
(resaltado y subrayado dentro del texto)
6.3.7. Documento original de agosto de
2016, suscrito por la Directora de Registro y Gestión de Información de la
UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS[59],
en el que remite como documento adjunto, la copia de la Resolución No.
2015-31158 de abril 27 de 2015 FSC-FUD GK000000174, por la cual se
decidió la inclusión en el Registro Único de Víctimas de desplazamiento como
sujeto colectivo de la Asociación de Campesinos de Buenos Aires, ASOCAB. La
Unidad para las Víctimas allegó copia de dicho acto administrativo, en cuyo
primer punto resolutivo se dispuso:
“INCLUIR en el Registro Único de
Víctimas a la Asociación de Campesinos de Buenos Aires (ASOCAB), ubicada en el
asentamiento Las Pavas, corregimiento de Buenos Aires, municipio El Peñón
(Bolívar), con fundamento en las razones señaladas en la parte motiva de la
presente resolución.”[60]
6.3.8. Copia simple de las actuaciones
surtidas entre el 13 de marzo de 2014 y el 10 de agosto de 2016, ante el
CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
dentro del Expediente Radicado No. 11001032600020130004401 (46699), en el que
figura como actor APORTES SAN ISIDRO S.A.S. y como demandado el INCODER[61].
6.3.9. Documento original de fecha
agosto 16 de 2016, que contiene la Certificación No. C-2016-025 suscrita por la
Secretaría del CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercera, que certifica los siguientes sucesos y actuaciones dentro del
Expediente Radicado No. 11001032600020130004401 (46699)[62]:
Que la demanda fue presentada el 12 de abril de 2013 y que correspondió por
reparto a la Magistrada Olga Mélida Valle de la Hoz; que la misma fue admitida
mediante Auto de junio 5 de 2013; que el 10 de junio de 2013 se adicionó el
auto admisorio de la demanda, vinculando a la Asociación de Campesinos de
Buenos Aires – ASOCAB; que el 15 de mayo la apoderada de ASOCAB solicitó el
decreto de medidas cautelares aún no decretadas; y que por terminación del período
de la Magistrada Valle de la Hoz, el proceso ese encuentra actualmente a cargo
del Magistrado Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
6.3.10. Documento de agosto de 2016,
suscrito por la Directora de Registro y Gestión de Información de la UNIDAD
PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS[63],
en el que remite como documento adjunto, la copia de la Resolución No. 17399
de octubre 24 de 2013, por la cual se mantuvo la inclusión en el
Registro Único de Víctimas de los miembros de la Asociación de Campesinos de
Buenos Aires, ASOCAB.
6.3.11. Oficio OFI16-00034103 de agosto
9 de 2016, remitido por la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, que contiene el
informe de las medidas de protección dictadas en favor de los miembros y
directivos de ASOCAB, junto con la copia de los actos administrativos que
decretaron las medidas de protección[64],
así:
i. Resolución 1515 de 2016 de la Unidad
Nacional de Protección, por la que se ratifica esquema de protección individual
tipo 2, en favor del Señor MISAEL PAYARES GUERRERO, cuyo nivel de riesgo fue
ponderado como EXTRAORDINARIO.
ii. Resolución 1516 de 2016 de la Unidad
Nacional de Protección, por la que se ratifica esquema de protección individual
tipo 2, en favor del Señor ETNY TORRES MORENO, cuyo nivel de riesgo fue ponderado
como EXTRAORDINARIO.
iii. Comunicación de la validación de
estudio de nivel de riesgo EXTRAORDINARIO, de febrero 8 de 2016, emitida en
favor del señor ELIUD ALVEAR CUMPLIDO, por el Comité de Evaluación del Riesgo
de la Unidad Nacional de Protección.
6.3.12. Oficio de septiembre 2 de 2016,
suscrito por el FISCAL TERCERO ESPECIALIZADO de la Dirección de Articulación de
Fiscalías Nacionales Especializadas, con 162 folios anexos que contienen “copias
de algunas piezas procesales”[65],
que son remitidas a solicitud de los defensores de seis personas procesadas
penalmente, entre ellas, algunos miembros del departamento de seguridad de
APORTES SAN ISIDRO S.A.S. Tales documentos son:
i. Copia del Oficio 103 de octubre 20 de
2015, por el que el Presidente de la Sala de Justicia y Paz del Tribunal
Superior de Barranquilla manifiesta que no existen medidas cautelares sobre los
predios Las Pavas, Peñaloza y Si Dios quiere.
ii. Copia de la denuncia penal
interpuesta el 22 de diciembre de 2015 por trabajadores de la empresa APORTES
SAN ISIDRO S.A.S. en contra de varias personas, por las conductas de
“secuestro”, “tortura”, “lesiones” y “perturbación a la posesión”, junto con
las ordenes de remisión para examen médico legal.
iii. Copia de la Oferta de Revocatoria
de los actos administrativos expedidos por el INCODER, en virtud de los cuales
se declaró la extinción del dominio de los predios rurales que integran el
predio “Las Pavas”, que se corresponde con el Acta del Comité de Conciliación y
Defensa Judicial del INCODER en Liquidación, derivada de la reunión del 14 de
enero de 2016.
iv. Copia de seis denuncias penales en
las que figuran como denunciantes varias personas, entre ellos, miembros del
departamento de seguridad de la sociedad APORTES SAN ISIDRO S.A.S., que fueron
allegadas en copias repetidas, como las del 24 de julio de 2012 y el 10 de
octubre de 2012, que fueron copiadas dos veces, o la que corresponde a febrero
15 de 2012, que fue copiada cuatro veces, todas ellas anexas al Oficio
remisorio.
6.4. Documento original obrante en 17
folios, de fecha junio 17 de 2016, suscrito por la CLÍNICA JURÍDICA SOBRE
DERECHO Y TERRITORIO DE LA PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA (CJDT), suscrito
por los abogados Juan Felipe García Arboleda en su calidad de Director de la Clínica
Jurídica y de Helena Catalina Rivera Cediel, en su calidad de Coordinadora de
la Clínica Jurídica, que contiene un cuarto amicus curiae formulado por
ese centro de estudios[66].
Este documento, que resulta concurrente
con los anteriormente aportados por esa Institución, tiene como nota
diferencial, la presentación de un concepto jurídico relacionado con el alcance
y las consecuencias derivadas de la expedición de la Sentencia C-623 de 2015.
En este sentido enuncia lo que denomina “cinco elementos clave” que
deberían ser tenidos en cuenta por la Sala, mencionando el tipo de órdenes
eventualmente necesarias para restablecer “el ordenamiento constitucional
violado”.
6.4.1. Respecto de los cinco elementos
determinantes del fallo de inexequibilidad, mencionó (i) en primer término, que
de conformidad con la ratio decidendi del fallo, la suspensión
automática de los actos administrativos que finalizaban los procesos agrarios
resultaba desproporcionada y vulneraba la reserva judicial, al permitir que una
autoridad administrativa tomara decisiones reservadas a los  jueces de la
República. (ii) En segundo lugar puso de presente lo que denominó la “identidad
genérica” entre tres documentos: la declaratoria de inexequibilidad
contenida en la Sentencia C-623 de 2015, el derecho de petición elevado al
INCODER que solicitaba el registro de la extinción de dominio, y la acción de
tutela promovida por ASOCAB, en tanto que las tres concurren alrededor de un
mismo asunto: el derecho a la inscripción de la resolución de extinción y la
cancelación de los títulos de propiedad existentes respecto de Las Pavas. (iii)
En tercer término hizo referencia a lo que llamó la “diferencia específica” de
este caso y de la Sentencia C-623 de 2015, respecto de los fallos instancia de tutela.
Así sugirió el enfoque diferencial pues los accionantes son víctimas de
desplazamiento forzado, declaradas oficialmente, lo que conduce a dos cosas:
Que los fallos de instancia que negaron los amparos fueran armonizados y leídos
de conformidad con la Sentencia C-623 de 2015, y que se reconduzcan los
argumentos de negación del amparo, desde el enfoque diferencial. (iv) En cuarto
lugar sugirió que el fallo de revisión que se produzca, armonice con lo
decidido por el Consejo de Estado el 15 de marzo de 2016 dentro del Proceso de
Revisión de actos administrativos de clarificación de la propiedad, Radicado
No. 11001032600020130007300, indicando que allí el Consejo de Estado tomó las
siguientes decisiones: negó la medida cautelar de suspensión de los efectos de
los actos administrativos solicitada por APORTES SAN ISIDRO S.A.S., reiteró el
reconocimiento de la calidad de desplazados de los campesinos y decretó medida
cautelar innominada de conservación. Así, pidió que se extiendan las
consideraciones de ese proceso de revisión al de extinción del dominio, y dar
ejecutividad a la resolución de extinción enviándola al Registro. (v) En quinto
lugar la CLINICA registró que ASOCAB le envió un nuevo derecho de petición al
INCODER para que enviara la resolución de extinción a Registro, en cumplimiento
de la Sentencia C-623 de 2015, recibiendo como respuesta que “estamos en
inventario”, siendo elevado otro derecho de petición el 26 de enero de
2016, en el que se indicaba que se estaba tramitando una oferta de revocatoria
de los actos administrativos ante el Consejo de Estado, actuación que fue
calificada por los signatarios, como ilegal.
6.4.2. Respecto de las órdenes
eventualmente necesarias para restituir la integridad del derecho, la CLÍNICA
identificó las siguientes: Desestimar los fallos de tutela de primera y de
segunda instancia; expulsar del ordenamiento las actuaciones ilegales del
INCODER, relacionadas con las ofertas de revocatoria directa, declarando la
ilegalidad de las mismas, por haber cesado en funciones  el INCODER;  que la
AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS – ANT enviara la resolución de extinción de dominio
a la Oficina de Registro para la inscripción respectiva; y que se adecuaran
todos los procesos de revisión de asuntos agrarios a lo resuelto en la Sentencia
C-623 de 2015.
7. Segundo decreto de pruebas en
sede de Revisión por el Despacho del Magistrado ALBERTO ROJAS RIOS
7.1. Mediante Auto de agosto 24 de 2016[67],
el Despacho del Magistrado Sustanciador Alberto Rojas Ríos, decretó dos
pruebas:
-
OFICIAR
a la OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE MAGANGUÉ, para que
remitiera a la Sala de Revisión copia de los siguientes Folios de Matricula
Inmobiliaria: No. 064-0000395, perteneciente al predio Las Pavas; No.
064-0006808, perteneciente al predio Peñaloza; y No. 064-0002766, perteneciente
al predio Si Dios quiere;
-
OFICIAR
a la NOTARÍA NOVENA DEL CÍRCULO DE BARRANQUILLA, para que remitiera  copia de
la Escrituras Pública No. 619 del 10 de marzo de 2007.
7.2. Con ocasión del decreto de pruebas dispuesto
en el Auto de agosto 24 de 2016, fueron allegados los siguientes documentos,
que obran como pruebas dentro del expediente:
7.2.1. Los Folios de Matricula
Inmobiliaria Nos. 064-0002766, 064-0006808 y     064-0000395 emitidos por la
OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE MAGANGUÉ[68]:
a) Folio de Matrícula Inmobiliaria No.
064-2766, predio Si Dios quiere, que contiene entre otros, los siguientes
registros:
- Anotación No. 007 de abril 12 de 2007.
Compraventa de JESUS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ a APORTES SAN ISIDRO S.A.S. y
C.I. TEQUENDAMA S.A.
- Anotación No. 13 de marzo 31 de 2011.
Compraventa de C.I. TEQUENDAMA S.A. a APORTES SAN ISIDRO S.A.S.
b) Folio de Matrícula Inmobiliaria No.
064-6808, predio Peñaloza, que contiene entre otros, los siguientes registros:
- Anotación No. 006 de abril 12 de 2007.
Compraventa de JESUS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ a APORTES SAN ISIDRO S.A.S. y
C.I. TEQUENDAMA S.A.
- Anotación No. 11 de marzo 31 de 2011.
Compraventa de C.I. TEQUENDAMA S.A. a APORTES SAN ISIDRO S.A.S.
c) Folio de Matrícula Inmobiliaria No.
064-395, predio Hacienda Las Pavas, que contiene entre otros, los siguientes
registros:
- Anotación No. 011 de abril 12 de 2007.
Compraventa de JESUS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ a APORTES SAN ISIDRO S.A.S. y
C.I. TEQUENDAMA S.A.
- Anotación No. 55 de marzo 31 de 2011.
Compraventa de C.I. TEQUENDAMA S.A. a APORTES SAN ISIDRO S.A.S.
7.2.2. Copia de la Escritura Pública No.
619 de marzo 10 de 2007 de la Notaría Novena de Barranquilla[69],
que contiene la compraventa y constitución de hipoteca, en que figura como
vendedor el Señor JESUS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ y como compradores C.I.
TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S.A.S., que tuvo como objeto los
siguientes inmuebles: (i) el predio rural denominado Si Dios quiere, (ii) el
predio rural denominado El Recreo, (iii) el predio rural denominado Peñaloza,
(iv) el predio rural denominado Hacienda Las Pavas y (v) el predio rural
denominado Estrella de Belén.
8. Puesta a disposición de las pruebas
incorporadas al Expediente y otros documentos
8.1. Mediante Auto de octubre 25 de 2016[70],
el Despacho del Magistrado sustanciador Alberto Rojas Ríos resolvió incorporar
al Expediente T-4.053.634 el conjunto de pruebas correspondiente a los decretos
de prueba realizados  durante la etapa de revisión ante la Corte
Constitucional, así como los demás documentos allegados por las partes o por
terceros intervinientes. Igualmente y en cumplimiento del artículo 64 del
Reglamento Interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015) se ordenó
poner a disposición de las partes y de los terceros intervinientes durante tres
días, las referidas pruebas y documentos, para que se pronunciaran respecto de
ellos.
8.2. Con ocasión de lo dispuesto en el
Auto de octubre 25 de 2016, fueron allegados los siguientes documentos, que
consignan la posición jurídica de sus signatarios:
8.2.1. Documento original de noviembre 2
de 2016 proveniente del MINISTERIO DE AGRICULTURA, señalando que “a pesar
que este Ministerio no fue vinculado al presente trámite, estamos atentos a las
resoluciones judiciales que se profieran con posterioridad”[71].
8.2.2. Documento original proveniente
del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PROSPERIDAD SOCIAL[72],
radicado el 2 de noviembre de 2016 ante la Secretaria de la Corte
Constitucional, en el que señala que no es esa entidad “la facultada para dar
respuesta a las solicitudes de las accionantes, toda vez que la entidad
encargada legalmente  de los subsidios de tierras, es el INSTITUTO COLOMBIANO
DE DESARROLLO RURAL –INCODER”, solicitando a la Corte Constitucional
“DESVINCULAR a Prosperidad Social, de la presente Acción de Tutela, ordenando a
la Entidad encargada de dar respuesta en el caso en concreto, con el fin de
proteger el debate ius fundamental”.
8.2.3. Documento original proveniente
del apoderado judicial de APORTES SAN ISIDRO S.A.S., conformado por tres
secciones, la primera denomina Antecedentes (Folios 690 – 692), la
segunda titulada Consideraciones respecto de la inexistencia de violación de
los derechos constitucionales fundamentales (Folio 692 – 703) y la tercera
y final, denominada Petición (Folios 703 – 705).
i. La Petición consignada en el
escrito fue la siguiente: “Conforme a lo expuesto, reiteramos la solicitud
de que se confirmen las decisiones contenidas en las sentencias de primera y
segunda instancia proferidas en el presente proceso de tutela, pues se
considera que los pronunciamientos y decisiones adoptadas por los despachos
judiciales que fallaron en primera y segunda instancia la presente demanda de
tutela son ajustadas a derecho”[73].
ii. La sección de Antecedentes,
relacionó algunos componentes del curso procesal de la acción de tutela,
refiriendo como nuevo elemento la expedición de la Sentencia C-623 de 2015,
respecto de la cual dijo que la Corte “deberá desestimar las pretensiones
formuladas por ASOCAB, en razón a que esa misma Corporación profirió la
Sentencia C-623 de 2013 de 2015, declarando la inexequibilidad de algunos
partes de los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, que establecían el
aplazamiento de la ejecutoria de las decisiones proferidas por la autoridad
agraria mientras el Consejo de Estado resolvía el recurso de revisión, por lo
cual, las pretensiones de ASOCAB pueden considerarse como hecho superado”[74].
(resaltado dentro del texto)
iii. Respecto de la inexistencia de
violación de los derechos constitucionales fundamentales, el texto fue
dividido en dos partes. En la primera de ellas se alegó la inexistencia de la
violación del debido proceso por parte del INCODER y la ausencia de violación
del mismo, aún con la expedición de la Sentencia C-623 de 2015. En la segunda
parte se cuestionó la calidad de población desplazada de los miembros de
ASOCAB.
Respecto de la posición del INCODER dijo
que la autoridad administrativa “se limitó a acatar la ley que le impone el
deber de cumplir la norma que previamente le señaló de manera clara su
actuación dentro del proceso reglado de extinción el derecho de dominio; con
estricta sujeción al debido proceso, y por tanto, no es viable pedir a la
autoridad judicial encargada de velar por el cumplimiento del debido proceso
que se incumpla, pues ello es contrario a la razón de ser del amparo
constitucional invocado.”[75]
En lo que tuvo que ver con la
inexistencia de violación del debido proceso tras la expedición de la Sentencia
C-623 de 2015, APORTES SAN ISIDRO S.A.S. insistió en que las pretensiones
formuladas por ASOCAB constituyen un hecho superado, afirmando además, que “comoquiera
que el término concedido en la Sentencia C-623 de 2015, no ha empezado a
correr, en garantía del debido proceso de las personas que hayan resultado
perjudicadas con la sentencia de inconstitucionalidad, garantía que es
conferida por el mismo tribunal constitucional, resultan improcedentes las pretensiones
de ASCOCAB, toda vez que se deberá cumplir estrictamente el procedimiento
indicado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-623 de 2015, por lo que
una orden en sentido contrario, constituiría violación manifiesta del
procedimiento fijado por el alto tribunal”[76].
Finalmente APORTES SAN ISIDRO S.A.S.
cuestionó la calidad de desplazados de los miembros de ASOCAB, señalando que
“No puede concluirse, desde ningún punto de vista, que las actuaciones del
INCODER en relación con la expedición de los actos que declararon la extinción
de dominio de los predios LAS PAVAS, PEÑALOSA y SI DIOS QUIERE, constituye
violación de derechos de los miembros de ASOCAB, en su condición de población
desplazada, pues ni siquiera tal condición ha sido debidamente establecida”[77].
8.2.4. Documento original con anexos,
aportados por la CLÍNICA JURÍDICA SOBRE DERECHO Y TERRITORIO DE LA PONTIFICIA
UNIVERSIDAD JAVERIANA[78],
en el que señala que esta acción de tutela “corresponde a un caso cuyos
supuestos de hecho están resueltos por la Honorable Corte Constitucional a
través de la Sentencia C-623 de 2015”, refiriendo la existencia del Auto de
julio 27 de 2016 proferido por la Sección Tercera, Subsección C del CONSEJO DE
ESTADO, por el que entre otras decisiones, se comunicó a la parte accionante y
a terceros el contenido de la Sentencia C-623 de 2015, concediendo el término
de quince días para solicitar la suspensión de los actos administrativos
demandados y requiriendo al INCODER a certificar si había llevado a cabo la
inscripción de los actos administrativos de extinción de dominio.
También refirió el interviniente, que
APORTES SAN ISIDRO S.A.S. había solicitado la aclaración del anterior auto, la
que le fue negada mediante Auto de octubre 5 de 2016, aportando copia del
mismo.
8.3. El 30 de enero de 2017 la apoderada
judicial de APORTES SAN ISIDRO S.A.S. allegó a la Secretaría de la Corte
Constitucional, copia del escrito radicado el 1 de diciembre de 2016 ante el
CONSEJO DE ESTADO, por medio del cual solicitó el decreto de medidas cautelares
hecha al dentro del Expediente No. 2013-00044-01 (46699), conforme se consignó
en el documento[79].
Con base en la información suministrada
por APORTES SAN ISIDRO S.A.S., la Sala examinó la página web del CONSEJO DE
ESTADO, verificando que la Sección Tercera, Subsección C de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante Auto de agosto 25 de
2017, proferido dentro del proceso con Radicado No.
11001-03-26-000-2013-00044-01 (46699), resolvió en el punto resolutivo segundo,
NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por APORTES SAN
ISIDRO S.A.S., así:
“SEGUNDO: NEGAR la medida
cautelar de suspensión provisional de efectos de los actos administrativos
correspondientes a la extinción de dominio de los predios “Las Pavas”,
“Peñaloza” y “Si Dios Quiere”, solicitada por la parte actora.”[80]
Adicionalmente consideró el Consejo de
Estado, desde la declaratoria de inexequibilidad contenida en la Sentencia
C-623 de 2015, que la Resolución 2284 de 2012 expedida por el INCODER, que
decretó la extinción de dominio de los mencionados predios se encuentra en
firme y que no es necesaria la evacuación del medio de control de revisión
agraria para que cobre plenos efectos. Específicamente señaló la Sección
Tercera en la consideración jurídica No. 4.1.2. del Auto del 25 de agosto de
2017:
“Y en virtud de tal decisión,
contenida en la sentencia de la Corte Constitucional C-623 de 2015, el acto
declarativo de la extinción de dominio que ha adquirido firmeza, adquiere
también, conforme al régimen general de procedimiento administrativo,
ejecutoriedad y ejecutividad.
Luego, en ello le asiste razón, tanto a
la Asociación de Campesinos de Buenos Aires –ASOCAB-, como al Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER- y no a Aportes San Isidro S.A.S.,
cuando afirma que ‘hasta tanto no se presenten medidas cautelares, entre ellas
la suspensión provisional de los actos demandados y el Consejo de Estado se
pronuncie sobre ellas, no es posible hablar de ejecutoria de la resolución que
se encuentra en proceso de revisión’, pues, la Resolución 2284 de 2012 cobró
firmeza y, por consiguiente, ejecutoriedad y ejecutividad, a partir de la
notificación de la Resolución 0166 del 8 de febrero de 2013, esto es, a partir
del quince (15) de marzo de dos mil trece (2013), fecha en la que se desfijó el
edicto por medio del cual se la notificó”[81]
(resaltado fuera de texto).
9. Fallos de tutela sometidos a revisión
La
acción de tutela propuesta por los accionantes fue debidamente tramitada,
siendo objeto de las siguientes decisiones:
9.1. Fallo de primera instancia[82]
El 11
de julio de 2013, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogotá emitió fallo
de primera instancia, disponiendo en el primer punto resolutivo que “NO SE
CONCEDE LA TUTELA solicitada por la ASOCIACIÓN DE CAMPESINOS DE BUENOS AIRES
(ASOCAB), a los derechos fundamentales invocados en el escrito tutelar”. Como
tesis central el Despacho señaló:
“En
el sub-judice, a juicio de este juzgado no se encuentra que se haya violado por
parte del Instituto accionado el derecho al debido proceso, ni otra garantía fundamental,
con relación al trámite que arrojó como resultado la extinción en favor de la
Nación, del derecho de dominio privado y demás derechos reales constituidos
sobre los predios rurales denominados “PEÑALOZA”, “SI DIOS QUIERE” y “PAVAS”,
respecto de la falta de remisión de copia auténtica del acto administrativo a
la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué, Bolívar, por
cuando dicha determinación es objeto de la acción de revisión  ante el Consejo
de Estado, que suspende la actuación como se dijo.”[83]
La decisión el Juzgado Quinto fue
vertida en quince hojas, las tres primeras destinadas a los antecedentes, las
tres siguientes a describir el trámite y las intervenciones y las nueve finales
a las consideraciones, las que sin embargo se limitaron a describir el trámite
del proceso de extinción de dominio, a referir las normas relacionadas con la
suspensión de la inscripción de la resolución en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos y a la existencia de la acción de revisión de que trata
la Ley 160 de 1994. En términos reales, la parte argumental del fallo tan solo
tiene dos afirmaciones que se limitan a señalar dos cosas:
Que la existencia de la demanda de
acción de revisión que se tramita ante el Consejo de Estado en contra de la
Resolución 2284 de 2012 del INCODER, “permite sostener a este despacho que
el ente accionado no ha violado el derecho al debido proceso Agrario”.
En segundo término y respecto de lo que
el Despacho llamó “el desplazamiento de algunos ocupantes y vulneración de los
demás derechos que invocan”, dijo que “los afectados cuentan con otras
acciones legales como es acudir ante las autoridades de policía en amparo de
sus posesiones, en lo cual no tiene que ver la actuación del Instituto”.
9.2. La impugnación propuesta por el
accionante[84]
El 16 de julio de 2013, la accionante
impugnó el fallo de primera instancia, planteando como tesis central la
insuficiente motivación de la sentencia, en el sentido que “Arbitrariamente, el
juez a quo no se pronunció sobre las acusaciones realizadas por nosotros
los accionantes, quienes argumentamos que dicha interpretación y la subsecuente
omisión deriva en la violación del derecho fundamental del debido proceso de
población desplazada”[85].
Como fundamento de la tesis señaló tres argumentos:
i. La sentencia no consideró la
condición de sujetos de especial protección constitucional de los accionantes,
estando obligada a ello. La consecuencia de esto, es que excluyó la necesidad
de introducir el principio de favorabilidad en la interpretación de las normas
relacionadas con la inscripción de la resolución que extinguió el dominio en la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Para el impugnante era necesario
que el Despacho identificara la finalidad de la interpretación que defendía;
debía establecer si esa finalidad se ajustaba a la Constitución y además, debía
justificar por qué la interpretación del INCODER debía preferirse a la de los
accionantes.
ii. Sostuvo que la interpretación del
Juzgado era arbitraria, en tanto que transgrede la reserva de ley que existe
para crear una excepción a la regla general según la cual, la discusión acerca
de la legalidad de los actos administrativos no suspende su ejecutividad. De
este modo, el Juzgado debió pronunciarse expresamente sobre este punto, pues no
se trata de cualquier cuestión, sino de aquella que impide lograr los efectos
del acto que ha sido decidido.
iii. Finalmente dijo que el derecho
fundamental al debido proceso es integral y sustantivo, y que por lo mismo, no
quedaba satisfecho con el mero acto de expedición del acto administrativo que
decidió favorablemente la extinción del dominio, sino que era necesario el
efecto real de la decisión, es decir, la inscripción del acto de extinción en
la Oficina de Registro. Adicionalmente dicha abstención desconoce el contexto
de violencia y de amenazas que padecen las familias de ASOCAB, víctimas de
desplazamiento, en un escenario en el que las autoridades públicas son débiles
frente al poder de los empresarios.
9.3. Fallo de segunda instancia[86]
El 29
de julio de 2013, la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, emitió fallo de segunda instancia, disponiendo en el primer punto
resolutivo “CONFIRMAR el fallo de fecha once (11) de julio del año dos mil
trece (2013), proferido por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de esta
ciudad, en el trámite de la acción de tutela de la referencia”. Como tesis
central el Despacho señaló:
“Así
se observa, que los cuestionamientos que formulan los promotores del amparo a
la decisión de la entidad accionada, tomados de la Sentencia T-267 de 2011, no
se acomodan a la situación que ahora se analiza, no sólo porque en forma alguna
y de manera concreta los desarrollan para determinar que por tratarse de
población desplazada se está contrariando el principio de favorabilidad, o se
está exigiendo el cumplimiento de requisitos formales de forma irreflexiva o se
está impidiendo la eficacia del derecho sustancial, sino porque justamente fue
la Corte Constitucional la que en la citada sentencia, al concluir dispuso que
el INCODER continuara con el trámite administrativo “atendiendo en todo caso a
los términos preestablecidos para el proceso administrativo y el debido proceso
tanto de las sociedades propietarias como de los campesinos accionantes”, luego
al acomodar la autoridad administrativa su actuar a la normatividad  que regula
el tema, evidente resulta que no incurre en ninguno de los reproches que se le
formulen , por lo que su interpretación al acatar lo ordenado por la Corte
Constitucional deviene legítimo”[87].
El Tribunal dispuso tres argumentos
alrededor de su tesis: En primer lugar señaló que aceptar la tesis de los
impugnantes, implicaba elimina las garantías que el ordenamiento jurídico había
establecido para la defensa del titular de los derechos reales, específicamente
del derecho de propiedad que había sido afectado con la extinción del dominio y
que eso violaría el derecho de igualdad ante la ley y cambiaría las reglas que
rigen el debido proceso.
En segundo término dijo que el debido
proceso administrativo está sometido al principio de legalidad y que este debe
ser asegurado en este caso, junto con la vigencia del derecho de defensa.
Finalmente dijo que la decisión de no
amparar y seguir con la suspensión de la inscripción en el registro hasta que
se surtiera el proceso en el Consejo de Estado, resultaba conforme con el
Decreto 1465 de 2013, que en el artículo 21 reiteró que durante el trámite de
los recursos y de la acción de revisión “la ejecución de las resoluciones
que dicte el INCODER en los procedimientos agrarios de extinción de dominio y
clarificación de la propiedad permanecerá en suspenso, con el objeto de que los
interesados soliciten en dicho término la revisión de las providencias”.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
La Sala es competente para dictar
sentencia en el presente caso, de conformidad con lo dispuesto por los
artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, el artículo 54A del Acuerdo 05
de 1992 y 61 del Acuerdo 02 de 2015 del Nuevo Reglamento de la Corporación.
2. Elementos de contexto, formulación
del problema jurídico y programa de la decisión
Esta acción de tutela fue radicada el 11
de abril de 2013, con ocasión de los efectos producidos por la Resolución 2284
de 2012 del INCODER, que decretó la extinción del derecho de dominio de los
predios las Pavas, Peñaloza y Si Dios quiere. Sin embargo y en virtud de los
sucesos y circunstancias que fueron señalados en el capítulo de Antecedentes,
el escenario de la decisión ha sido enriquecido con números elementos concurrentes,
los que resultan determinantes en la fijación del contexto del caso, la
formulación del problema jurídico y el programa de la decisión.
2.1. Antecedentes y elementos de
contexto de esta acción de tutela
La ASOCACIÓN DE CAMPESINOS DE BUENOS AIRES
– ASOCAB, formuló acción de tutela en contra del INSTITUTO COLOMBIANO DE
DESARROLLO RURAL – INCODER, hoy en liquidación, con el propósito de obtener la
protección del derecho fundamental al debido proceso, eventualmente vulnerado
por esta última entidad.
El 14 de noviembre 14 de 2012, el
INCODER, mediante Resolución 2284 de 2012, resolvió en los puntos resolutivos
primero, segundo y tercero: “Declárase extinguido en favor de La Nación, el
derecho de dominio privado y los demás derechos reales constituidos  a FAVOR DE
CUALQUIER PERSONA natural o jurídica existentes sobre la totalidad del predio
denominado …” “Peñaloza, “Si Dios Quiere” y “Pavas”, ordenando la
notificación personal del acto administrativo e indicando que contra el mismo
solo resultaba procedente el recurso de reposición, el que debía ser propuesto
dentro de los cinco días siguientes a la notificación.
El artículo 5 de la Resolución  2284 de
2012 dispuso que “Los efectos de esta providencia permanecerán en
suspenso durante los 15 días siguientes a su ejecutoria, término dentro del
cual el interesado podrá solicitar su revisión ante el Consejo de Estado, de
acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 53 de la Ley 160 de 1994”.
Adicionalmente el artículo 6 del mismo acto administrativo, estableció que
quedaba suspendido el envío de la copia del mismo a la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Magangué, a efectos de la cancelación de los títulos
de propiedad, hasta que fuese emitido fallo por parte del Consejo de Estado, en
caso de haberse planteado demanda de revisión de asuntos agrarios.
La sociedad comercial APORTES SAN ISIDRO
S.A.S. el día 11 de abril de 2013, formuló Acción de Revisión Agraria en contra
de la Resolución 2284 de 2012 y de otros actos administrativos emitidos por el
INCODER, ante la Sección Tercera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del CONSEJO DE ESTADO, formalizándose un proceso
judicial en el que ASOCAB actúa como tercero interviniente. En este sentido,
los efectos de la extinción de dominio permanecen suspendidos, y no ha sido
enviada la copia el acto administrativo de extinción a la Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos de Magangué, a efectos de su inscripción.
Ocurrió sin embargo que un ciudadano
demandó la constitucionalidad de algunas expresiones contenidas en los
artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, relacionadas con los efectos
suspensivos de los actos administrativos de extinción de dominio, en aquellos
casos en los que fuese formulada la demanda de revisión agraria ante el Consejo
de Estado. La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-623 de 2015[88]
declaró la inexequibilidad de los enunciados contenidos en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de
1994, que impedían los actos de inscripción y registro de la Resolución 2284 de
2012 del INCODER, que dispuso la extinción del dominio de los predios Las
Pavas, Peñaloza y Si Dios Quiere.
El 21 de junio de 2013 ASOCAB formuló
acción de tutela en contra del INCODER, por considerar que los puntos
resolutivos quinto y sexto de la Resolución 2284 de 2012, que impedían la
inscripción de la resolución de extinción de dominio, vulneraban sus derechos
fundamentales, solicitándole al juez que tutelara sus derechos y que ordenara
la inscripción de los actos administrativos de extinción de dominio sobre los
predios, cancelando los registros de propiedad existentes.
Dentro de esta acción de tutela figura
el INCODER como parte accionada. Sin embargo el Decreto ley 2365 de 2015
dispuso la supresión y liquidación de esta entidad, razón por la cual fueron
vinculadas al trámite de tutela la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS – ANT y la
AGENCIA DE DESARROLLO RURAL – ADR, quienes asumieron las funciones de aquella
entidad. Adicionalmente fueron vinculadas al proceso la sociedad comercial
APORTES SAN ISIDRO S.A.S. y otras entidades estatales concernidas, quienes se
opusieron a la solicitud de amparo, alegando la improcedencia de la acción de
tutela, la existencia del proceso de revisión agraria que se adelanta en la
actualidad ante la Sección Tercera del CONSEJO DE ESTADO, y que no acontecía la
violación de ningún derecho fundamental de los accionantes.
2.2. Formulación del problema jurídico
En este, como en todos los casos de
acción de tutela, la pregunta jurídica está relacionada con establecer si
aconteció la violación de los derechos fundamentales de los accionantes, a
propósito de la realización de unos hechos.
La pregunta jurídica de este caso
consiste en determinar lo siguiente: ¿se vulneraron los derechos al debido
proceso, acceso a la tierra para los trabajadores agrarios y retorno, de la
ASOCIACIÓN DE CAMPESINOS DE BUENOS AIRES – ASOCAB y de sus miembros, víctimas
de desplazamiento, así reconocidos por la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN
INTEGRAL DE LAS VÍCTIMAS[89],
con ocasión de la negativa del INCODER, hoy en liquidación y sustituido por la
AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS- ANT, de remitir a la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Magangué, para su inscripción y registro, la
Resolución 2284 de 2012 en virtud de la cual se declaró la extinción de dominio
de los predios “Las Pavas”, “Peñaloza” y “Si Dios quiere”, tomando como
fundamento lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 160 de 1994, que dispone la
remisión del acto administrativo de extinción a la Oficina de Registro,
únicamente cuando no se haya presentado demanda de revisión de asuntos
agrarios, se la haya rechazado, o el Consejo de Estado negare la revisión por
sentencia judicial?
Debe precisarse que el desarrollo y
solución de este problema jurídico tiene un contexto normativo determinado,
constituido, entre otros, por tres escenarios fundamentales:
En primer lugar el escenario legal y
reglamentario del caso concreto, preferentemente dispuesto por la
Resolución 2284 de 2012 y los actos administrativos concurrentes, proferida por
el INCODER, que decretó la extinción de dominio de los predios Las Pavas,
Peñaloza y Si Dios quiere; y la Ley 160 de 1994 Por la cual se crea el
Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece
un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano
de Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones, especialmente los
artículos 50 y 53, en la medida en que ambos cuerpos normativos dispusieron en
su momento tres reglas:
-
Que
en contra de la decisión de extinguir el dominio, procedía el recurso de
reposición dentro de los cinco días siguientes a la notificación del acto.
-
Que
ejecutoriada la decisión de extinción, procedía la acción de revisión ante el
Consejo de Estado en única instancia.
-
Que
tan solo procedía la inscripción del acto administrativo de extinción de
dominio: (i) cuando no fuese presentada la demanda de revisión dentro del término
de quince días desde la ejecutoria del acto administrativo; (ii) cuando
presentada la demanda, esta fuere rechazada; (iii) o cuando la sentencia del
Consejo de Estado negare la revisión mediante sentencia.
En segundo término el escenario de la
jurisprudencia constitucional del caso concreto, que tiene dos
niveles de desempeño: (i) el de la Sentencia T-267 de 2011[90]
que amparó los derechos fundamentales de los señores de ASOCAB frente a la
Inspección de Policía de El Peñón y la sociedad APORTES SAN ISIDRO S.A.S.; los
Autos 235 de 2012[91]
y 184 de 2015[92],
que negaron las solicitudes de nulidad propuestas por APORTES SAN ISIDRO S.A.S.
en contra de la Sentencia T-267 de 2011; y la Sentencia C-623 de 2015[93],
que resolvió la demanda de inconstitucionalidad que fuera propuesta
precisamente contra los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, declarando la
inexequibilidad de los enunciados que suspendían la inscripción del acto
administrativo de extinción de dominio en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos; (ii) y un segundo nivel conformado por el conjunto de
precedentes relacionados con los derechos de las víctimas de desplazamiento
forzado, el derecho de acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, el
derecho al retorno, el derecho fundamental al debido proceso y las demás
instituciones y derechos que resulten concurrentes.
En tercer lugar se tiene el escenario
judicial del Consejo de Estado, Corporación que en la
actualidad adelanta entre otros procesos, la demanda de revisión de la
Resolución 2284 de 2012 del INCODER, que decretó la extinción de dominio de los
predios Las Pavas, Peñaloza y Si Dios quiere, propuesta por la Sociedad APORTES
SAN ISIDRO S.A.S. contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER
en el año 2013, que se tramita en el Expediente No.
11001-03-26-000-2013-00044-01 (46699) ante la Sección Tercera de esa
Corporación; así como del proceso de revisión de asuntos agrarios dispuesto
bajo el Radicado No. 11001-03-26-000-2013-00073-00 (47316), que también se
adelanta ante la Sección Tercera del CONSEJO DE ESTADO.
2.3. Programa de la decisión
Desde la presentación del contexto del
caso, la formulación del problema jurídico y los escenarios preferentes de su
desarrollo y solución, la Sala formula el siguiente programa de la decisión:
i. En primer lugar examina y reconstruye
el proceso de extinción de dominio adelantado ante el INCODER sobre los predios
Las Pavas, Peñaloza y Si Dios quiere, que culminó con la expedición de la
Resolución 2284 de 2012, que decretó la extinción del dominio, incluyendo
dentro de esa reconstrucción, el análisis de la Sentencia T-267 de 2011, que
amparó los derechos de los miembros de ASOCAB, frente al ejercicio de la acción
policiva de amparo a la posesión ejercida por APORTES SAN ISIDRO S.A.S., en
contra de las familias y miembros de ASOCAB ocupantes de la Hacienda Las Pavas.
ii. Reconstruido el proceso
administrativo que dio lugar a la Resolución 2284 de 2012, se examinan: (i) los
medios de control administrativo y judicial que proceden en contra los actos
administrativos de extinción de dominio, (ii) la medida de suspensión del
registro del acto de extinción ante la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos y (iii) la Sentencia C-623 de 2015, que declaró la inexequibilidad de
los enunciados que impedían la inscripción de la resolución de extinción de
dominio ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
iii. Dispuesto lo anterior, la Sala
procederá a la reconstrucción y al examen del medio de control judicial
ejercido contra la Resolución 2284 de 2012 del INCODER, materializado en el
Proceso de Revisión de Asuntos Agrarios que se adelanta ante la Sección Tercera
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del CONSEJO DE ESTADO, bajo el
Radicado No.
11001-03-26-000-2013-00044-01 (46699), en el que figura como demandante APORTES
SAN ISIDRO S.A.S., y como demandado el INCODER.
iv. En cuarto lugar la Sala precisará y
examinará la situación de los derechos fundamentales de los miembros de ASOCAB,
quienes fueron reconocidos como víctimas individuales y colectivas de
desplazamiento, deteniéndose en la consideración de los efectos de la cosa
juzgada constitucional contenida en la Sentencia C-623 de 2015, en el derecho
fundamental al debido proceso, en el derecho de acceso a la propiedad de la
tierra que tienen los trabajadores agrarios y en el derecho fundamental al
retorno.
v. Finalmente Sala procederá a la
solución del caso concreto, la que consistirá en tutelar los derechos
fundamentales de la ASOCIACIÓN DE CAMPESINOS DE BUENOS AIRES – ASOCAB y de sus
miembros, vulnerados por la falta de inscripción y registro de la Resolución de
extinción de dominio en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
Sin embargo, antes de proceder con el
desarrollo del programa del fallo, la Corte debe ocuparse de los asuntos
relacionados con la procedencia de esta acción de tutela.
A. ASUNTOS RELACIONADOS CON LA
PROCEDENCIA DE ESTA ACCIÓN DE TUTELA
Antes de proceder con el análisis de
fondo en esta revisión, es necesario evacuar tres asuntos específicos: el tema
de la legitimación por activa de los señores de ASOCAB; la eventual
configuración del “hecho cumplido” y el tema de la subsidiariedad de la acción
de tutela en este caso concreto.
3. La legitimación por activa de ASOCAB
y el reconocimiento de la condición de desplazados de sus miembros
En el presente caso la acción de tutela
fue propuesta por MISAEL PAYARES GUERRERO, en calidad de representante legal de
ASOCAB. Sin embargo la sociedad APORTES SAN ISIDRO S.A.S., en escrito radicado
el 21 de marzo de 2014, además de oponerse a la solicitud de amparo, planteó la
falta de legitimación por activa de ASOCAB, bajo dos consideraciones: (i) Que
los señores de ASOCAB no son víctimas de desplazamiento forzado, estando
obligados a demostrar esa condición, y (ii) que respecto del trámite de
extinción de dominio, ASOCAB es un tercero que tan solo tendría una mera
expectativa de adjudicación.
Acerca de la condición de víctimas dijo
la Empresa que “La condición de desplazado que alega, tendrá que demostrarlo
en un proceso diferente del que se adelanta en el Consejo de Estado, a la luz
de la Ley 387 de 1997, y es al amparo de la disposiciones contenidas en tal
normativa y mediante la demostración de la condición que alegan que deberán
buscar la protección del Estado”.
Y respecto de los derechos de los que es
titular ASOCAB señaló que “En el presente caso se observa que ASOCAB es un
tercero interesado en las resultas del proceso; sin embargo carece de
legitimación para invocar la vulneración de algún derecho constitucional,
habida cuenta que en el proceso de extinción adelantado por INCODER únicamente
tendría una expectativa de que le sean adjudicados unos predios, en la medida
en que cumpla con los requisitos exigidos por la ley agraria (…)”. La Sala
procede a examinar este par de asuntos.
3.1. La legitimación por activa en
acción de tutela
El concepto de legitimación por activa
se refiere a la individualización de los sujetos que pueden hacer valer
judicialmente un derecho, lo que relaciona esta figura con el ejercicio de los
derechos fundamentales al debido proceso (artículo 29 C.P.) y acceso a la
justicia (artículo 229 C.P.) La legitimación por activa en la acción de tutela
está regulada en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, cuyo contenido ha
sido continuamente precisado por la Corte Constitucional. Dentro de esta línea
se dijo en la Sentencia T-176 de 2011:
“(…) se configura la
legitimación en la causa, por activa, en los siguientes casos: (i) cuando la
tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona afectada
en sus derechos; (ii) cuando
la acción es promovida por quien tiene la representación legal del titular de
los derechos, tal como ocurre, por ejemplo, con quienes representan a los
menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas
jurídicas; (iii) también,
cuando se actúa en calidad de apoderado judicial del afectado, “caso en el cual
el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de
acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder
general respectivo”; (iv) igualmente, en los casos en que la acción es instaurada
como agente oficioso del afectado, debido a la imposibilidad de éste para
llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia cuenta, como sucede, por
ejemplo, con un enfermo grave, un indigente, o una persona con incapacidad
física o mental. Finalmente, (v) la acción de tutela puede ser instaurada a nombre
del sujeto cuyos derechos han sido amenazados o violados, por el Defensor del
Pueblo, los personeros municipales y el Procurador General de la Nación, en el
ejercicio de sus funciones constitucionales y legales.”[94]
En este caso la acción fue propuesta por
MISAEL PAYARES GUERRERO como representante legal de ASOCAB, por medio de
apoderado judicial. Esta Asociación es una entidad sin ánimo de
lucro, tiene su domicilio principal en el municipio El Peñón, corregimiento
Buenos Aires, Departamento de Bolívar y tiene interés legítimo para solicitar
la protección de los derechos fundamentales de la ASOCIACIÓN y de sus miembros,
quienes fueron reconocidos como víctimas de desplazamiento.
3.2. ASOCAB y sus miembros son víctimas
individuales y colectivas de desplazamiento, expresamente reconocidas por la
UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL DE LAS VÍCTIMAS
APORTES SAN ISIDRO S.A.S. ha alegado en
este y en otros procesos en los que es parte, que ASOCAB y sus miembros no
tienen la condición de víctimas de desplazamiento forzado y que por lo mismo
carecen de legitimación por activa en esta acción de tutela. La Sala señala que
esa afirmación no es correcta y que ASOCAB y sus miembros sí satisfacen la
legitimación por activa para actuar en este proceso, en atención a tres
consideraciones:
3.2.1. Porque a este proceso fue
allegada la prueba del reconocimiento expreso de la calidad de víctimas de
desplazamiento forzado de ASOCAB y sus miembros, en una doble condición: como
víctimas individuales y como víctimas colectivas, reconocidas por la UNIDAD
PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL DE LAS VÍCTIMAS, mediante dos actos
administrativos que se encuentran plenamente vigentes:
a) La Resolución No. 17399F de octubre
24 de 2013[95]
Proferida por la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN
Y REPARACIÓN INTEGRAL DE LAS VÍCTIMAS, por medio de la cual se dispuso mantener
la inclusión de los miembros de las familias pertenecientes a la ASOCIACIÓN DE
CAMPESINOS DE BUENOS AIRES – ASOCAB, dentro del Registro Único de Víctimas,
y
b) La Resolución 2015-31158 de abril
27 de 2015[96]
Proferida por la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN
Y REPARACIÓN INTEGRAL DE LAS VÍCTIMAS por la que se dispuso la inclusión de
ASOCAB y sus miembros en calidad de víctimas colectivas de desplazamiento.
Específicamente se dispuso en el artículo primero de ese acto administrativo: “INCLUIR
en el Registro Único de Víctimas a la Asociación de Campesinos de Buenos
Aires (ASOCAB), ubicada en el asentamiento Las Pavas, corregimiento de
Buenos Aires, municipio El Peñón (Bolívar), con fundamento en las razones
señaladas en la parte motiva de la presente resolución”[97].
(resaltado dentro del texto)
3.2.2. En segundo lugar porque este
mismo punto ya fue discutido y resuelto en la Sentencia T-267 de 2011, donde
APORTES SAN ISIDRO S.A.S. alegó lo mismo, es decir, que ASOCAB y sus miembros
no tenían la condición de víctimas[98].
En dicha sentencia la Corte confirmó la calidad de desplazados de los
accionantes, reiteró que podían ser representados por las Asociaciones de
víctimas y que había sido probada la membresía de los representantes de la
Asociación, concluyendo que “no podía el juez de segunda infancia declarar
improcedente la acción de tutela presentada por esta Asociación a nombre de los
desplazados, amparándose en una interpretación excesivamente restrictiva que no
se acompasa con el carácter informal de la acción de tutela y con la situación
de desamparo en que se encuentran los demandantes”[99].
3.2.3. Adicionalmente reitera la Sala,
que de conformidad con abundante jurisprudencia, la de víctima es una condición
personal, un status y no necesariamente el objeto de un reconocimiento. Si bien
la Sala podría citar múltiples precedentes sobre legitimación por activa de las
víctimas y su representación judicial, como los contenidos en la Sentencia
SU-1189 de 2001[100]
o la muy citada Sentencia T-025 de 2004[101], de reforma
estructural sobre desplazamiento forzado, la Corporación reitera lo señalado en
Sentencia T-267 de 2011, que reconstruyó parte de la línea jurisprudencial
sobre la calidad de víctima en los casos de desplazamiento, las condiciones de
vulnerabilidad y el carácter de sujetos de especial protección constitucional[102].
3.3. ASOCAB y sus miembros no son “un
tercero interesado en las resultas del proceso”, “titular de una simple
expectativa” como lo afirma APORTES SAN ISIDRO S.A.S.
Aquí hay que aclarar dos cosas: en
primer lugar, ASOCAB no es “un tercero interesado en las resultas del proceso”.
Por el contrario, de conformidad con la solicitud de amparo, las pruebas
allegadas al proceso, las intervenciones de ASOCAB dentro de este trámite y las
reglas y contenidos de la Sentencia T-267 de 2011, ASOCAB y sus miembros son
titulares de los derechos fundamentales puestos en cabeza de las víctimas de
desplazamiento, del derecho fundamental al debido proceso administrativo, del
derecho de acceso a la tierra y de los demás derechos que eventualmente
aparezcan como violados dentro del proceso de tutela, de conformidad con la
cláusula iura novit curia que obliga al juez de tutela a examinar la
eventual violación de cualquier derecho fundamental, sin limitarse a la
descripción o las evaluaciones que hubiese hecho el accionante.
Para la Sala es necesario precisar que
no es cierto que ASOCAB sea “un tercero interesado en las resultas del
proceso” que tan solo tendría una mera expectativa de adjudicación, por
varias razones:
i. Porque ASOCAB fue la parte
solicitante en el proceso de extinción de dominio de los predios Las Pavas,
Peñaloza y Si Dios quiere, que culminó con la expedición de la Resolución No.
2284 de 2012, lo que de suyo explicita un interés jurídico legítimo dentro de
esta acción de tutela, relacionado entre otros, con el derecho fundamental de
acceso a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios;
ii. Porque de conformidad con la
solicitud de amparo, ASOCAB y sus miembros acuden a la jurisdicción como
titular del derecho fundamental al debido proceso y de los derechos que
eventualmente aparezcan como violados dentro del proceso de tutela, siendo
obligación del juez constitucional “(…) (vi) valorar la situación de
vulnerabilidad de las personas y considerar sus condiciones materiales de
existencia, en armonía con lo dispuesto en el artículo 3 de la Constitución
Política y; (vii) proteger adecuadamente y conforme a los hechos probados en el
proceso, aquellos derechos vulnerados o amenazados, incluso si el accionante no
los invocó”[103].
iii.  Porque ASOCAB y sus miembros,
además de satisfacer la legitimación por activa, son titulares de derechos
sobre los predios Las Pavas, Peñaloza y Si Dios quiere, que han sido
reconocidos por autoridades administrativas y judiciales, en tanto que los informes
y documentos allegados por el INCODER y la Defensoría del Pueblo, dan cuenta de
la presencia de los campesinos en los predios desde mediados de la década del
dos mil, de la explotación económica y de la ocupación de los predios, como
expresamente se consignó en la Sentencia T-267 de 2011, en la que se dijo que “el
juez de segunda instancia debió conceder el amparo en el fallo objeto de
revisión, como sí lo hizo el a quo, con el fin de proteger y garantizar el
derecho al debido proceso de los trabajadores campesinos que explotaban los
predios rurales, por lo que se declararán sin efecto las resoluciones a través
de las cuales la Inspección de Policía de El Peñón decretó el desalojo de los
trabajadores campesinos, de los terrenos de ‘Las Pavas’”[104].
4. La alegada configuración del hecho
superado y de la carencia actual de objeto
El INCODER al presentar el informe al
que se refiere el artículo 18 del Decreto 2591 de 1991, le solicitó al Despacho
declarar la improcedencia de la acción en virtud del hecho superado, bajo dos
argumentos: En primer lugar, que el derecho de petición había sido satisfecho
mediante el Oficio de mayo 24 de 2013, y en segundo término, en atención a que
para la fecha de la respuesta se encontraba en trámite ante el Consejo de Estado,
la demanda de revisión de asuntos agrarios en contra la Resolución 2284 de
2012, por lo que “no es posible efectuar el registro de la misma como lo
solicita el accionante, pues será el juez natural y de conocimiento de dicha
acción, quien deberá pronunciarse al respecto de lo solicitado por los
accionantes”.
APORTES SAN ISIDRO S.A.S. en su escrito
de noviembre 3 de 2016 también le solicitó a la Corte que declare la existencia
del hecho superado, y que por lo mismo disponga la improcedencia de la acción de
tutela, como consecuencia de las declaratorias de inexequibilidad contenidas en
la Sentencia C-623 de 2015. Específicamente dijo la Empresa, que “Al
desparecer la norma del ordenamiento jurídico pierde su razón de ser el objeto
de la tutela; por lo que esa Honorable Corporación deberá desestimar las
pretensiones formuladas por ASOCAB, por cuanto las pretensiones formuladas por
ASOCAB constituyen actualmente un ‘hecho superado’.”[105] (resaltado
dentro del texto)
La improcedencia de la acción de tutela
por el hecho superado tiene fundamento normativo en el numeral 4 del artículo
6, así como en el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991, y ha sido desarrollada
por la jurisprudencia de la Corte Constitucional desde la figura de la carencia
de objeto. La norma de referencia señala lo siguiente:
“Artículo 6. Causales de improcedencia
de la tutela. La acción de tutela no procederá: (…)
4. Cuando sea evidente que la violación
del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u
omisión violatoria del derecho.”
La Corte Constitucional ha señalado con
insistencia, que “El fenómeno de la carencia actual
de objeto tiene como característica esencial que la orden del juez de tutela
relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surtiría ningún efecto,
esto es, caería
en el vacío. Lo anterior se presenta, generalmente, a
partir de dos eventos: el hecho superado o el daño consumado”[106].
La tutela es una garantía constitucional
destinada a la protección de los derechos fundamentales, y por lo mismo, cuando cesa la
amenaza o la violación de los derechos fundamentales del solicitante, bien
porque la causa de la amenaza desapareció o fue superada, o porque la violación
cesó o el derecho fue satisfecho, entonces la acción de tutela pierde su razón
de ser, en la medida en que cualquier decisión que el juez pueda adoptar,
carecerá de fundamento fáctico. De este modo, el juez de tutela queda imposibilitado para
emitir cualquier orden de protección del derecho invocado, en tanto que la
decisión judicial resulta inocua. Conforme lo indica la Sentencia T-841 de 2011, se
configura la carencia actual de objeto en tres situaciones[107]:
a) La carencia actual de objeto por el hecho superado
Acontece cuando entre el momento de la interposición de la acción
de tutela y el momento del fallo, ha sido satisfecha la pretensión contenida en
la solicitud de amparo, como sucede en los casos en que ha sido respondido el
derecho de petición que dio lugar a la acción de tutela, cuando se ha
practicado la cirugía cuya realización se negaba o se dispuesto el reintegro de
una persona que alegaba haber sido destituida sin justa causa.
La conducta que deba adoptar el juez frente al hecho superado,
depende del estado en el que encuentre el trámite de tutela. En primer
lugar si el hecho superado se presenta durante el trámite de las instancias,
entonces el juez declarará improcedente el amparo y podrá pronunciarse
alrededor de la violación de los derechos, dando aplicación al artículo 24 del
Decreto 2591 de 1991. En segundo término, si el hecho superado se presenta
durante el trámite de revisión en la Corte Constitucional, entonces la
Corporación, además de declarar el hecho superado, tendrá el deber de examinar
el caso determinando el alcance de los derechos fundamentales en concreto[108]. Bajo ambas hipótesis los jueces
deben demostrar suficientemente la carencia actual de objeto por el hecho
superado.
b) La carencia actual de objeto por daño consumado
Se presenta
cuando se ha consumado la violación o amenaza del derecho fundamental que se
pretendía evitar con la acción de tutela, de modo tal que ya no es posible
hacer cesar la violación o impedir que se concrete el peligro. En estos casos
procede el resarcimiento del daño originado por la vulneración del derecho
fundamental. Cuando se presenta el daño consumado, pierden sentido tanto la
protección como la orden, surgiendo como única opción posible, la indemnización
del perjuicio causado por la violación del derecho fundamental, por la vía
ordinaria, o por la prevista en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991.
La conducta que
deba asumir el juez depende también del momento de consumación del daño. En
primer lugar, si el daño se consuma antes de la presentación de la acción de
tutela, entonces el juez, en aplicación de lo dispuesto por el numeral 4 del
artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, deberá demostrar la existencia del daño
consumado en la parte motiva de su decisión y declarar improcedente el amparo,
sin proceder al análisis de fondo.
El segundo
término y si el daño se consuma durante el trámite de la acción de tutela, en
las instancias o en el curso de la revisión en la Corte Constitucional, la
jurisprudencia constitucional ha indicado, que si bien no procede la orden de
protección solicitada en la petición de amparo, es necesario que tanto el juez
de instancia como la Corte Constitucional en sede de revisión[109]: Se
pronuncien de fondo en la parte motiva de la sentencia sobre la presencia del
daño consumado; hagan una advertencia “a la autoridad pública para que en ningún caso vuelva a incurrir
en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela (…)”,
conforme lo prevé el artículo 24 del decreto 2591 de 1991; informen al actor o
a sus familiares sobre las acciones jurídicas a las que puede acudir para la
reparación del daño; y compulsen copias del expediente a las autoridades que
considere obligadas a investigar la conducta de los demandados cuya acción u
omisión causó el mencionado daño.
c) La carencia actual de objeto por
circunstancias distintas al hecho superado o al daño consumado
Señala específicamente la Sentencia
T-841 de 2011, que “es posible que la carencia
actual de objeto no se derive de la presencia de un daño consumado o de un
hecho superado sino de alguna otra circunstancia que determine que, igualmente,
la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no
surta ningún efecto”[110]. La Corte recreó el caso
contenido en la Sentencia T-585 de 2010 en el que la I.P.S. demandada no
realizó un diagnóstico oportuno a la peticionaria, cuyo embarazo al parecer
estaba poniendo en riesgo su salud mental. Debido a esta omisión, la mujer
terminó su gestación por fuera del sistema de salud. La Sala consideró que la
carencia actual de objeto no impedía un pronunciamiento de fondo sobre la
violación de derechos fundamentales, lo que podría tener importantes
efectos en la prevención de futuras violaciones de derechos y podía ser un
primer paso para la determinación de responsabilidades administrativas, penales
y disciplinarias.
La Sala señala que en el presente caso
no se configura la carencia de objeto por hecho superado bajo ninguna de las
hipótesis señaladas por el INCODER y APORTES SAN ISIDRO S.A.S.
4.1. No hay hecho superado por la
respuesta dada por el INCODER al derecho de petición de la Asociación ASOCAB
Dice el INCODER, que se ha configurado
el hecho superado, en virtud de la respuesta dada al derecho de petición el 24
de mayo de 2013, pues: “En efecto, en este caso el derecho invocado como
vulnerado ha sido satisfecho  por parte del Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural – INCODER, toda vez que mediante la expedición del oficio número
20132113954 el 24 de mayo de 2013, informando que dicha Resolución se encontraba
demandada ante el Consejo de Estado, se ha atendido de fondo a lo solicitado
por los accionantes y de acuerdo con el acatamiento de las normas citadas (…)”[111].
La Sala no comparte la postura de la parte accionada y sostiene que no se ha
configurado el hecho superado, por siguientes razones:
i. Porque
reducir esta acción de tutela a la respuesta dada a un derecho de petición es
minimizar en grado extremo un problema jurídico complejo, que va mucho más allá
del derecho de petición, en tanto involucra la integridad de los derechos
fundamentales de personas víctimas de desplazamiento, entre estos, los derechos
al debido proceso, el acceso a la tierra y el retorno.
ii. Porque de
conformidad con la prueba allegada, en los momentos actuales se adelanta el proceso
de liquidación del INCODER, habiéndose dado lugar al nacimiento de la AGENCIA
NACIONAL DE TIERRAS – ANT, entidad que además de haber asumido las funciones y
competencias inicialmente asignadas al INCODER, ha sido objeto de nuevos
derechos de petición elevados por ASOCAB, relacionados con los mismos temas.
iii. Adicionalmente no
hay lugar a la declaratoria del hecho superado, pues el escenario normativo que
dio lugar a la reclamación de ASOCAB ha cambiado por competo. En efecto, la
Corte Constitucional mediante Sentencia C-623 de 2015 declaró la
inexequibilidad de algunas de las expresiones contenidas en los artículos 50 y
53 de la Ley 160 de 1994, que disponían que el registro de la extinción de
dominio decretada por el INCODER, tan solo procedía en los casos en que no
hubiese sido formulada demanda de revisión agraria, y si se la formulaba,
entonces los efectos del acto administrativo de extinción de dominio quedaban
en suspenso, hasta que el Consejo de Estado resolviera la cuestión mediante
sentencia de fondo.
Sin embargo acontece
ahora, que las normas que en su momento impidieron la inscripción del acto
administrativo de extinción de dominio de los predios fueron declaradas
parcialmente inexequibles, con lo cual la situación jurídica que dio lugar a la
acción de tutela ha introducido variables que impiden la configuración del
hecho superado, dando lugar a un  pronunciamiento de fondo.
4.2. No hay lugar al
hecho superado, por tramitarse en la actualidad un proceso de revisión agraria
ante el Consejo de Estado
El 14 de noviembre de 2012 el INCODER,
mediante Resolución 2284 de 2012 declaró la extinción del dominio de los
predios “Peñaloza, “Si Dios Quiere” y “Pavas”, indicando que contra el mismo
solo resultaba procedente el recurso de reposición, el que debía ser propuesto
dentro de los cinco días siguientes  a la notificación. El artículo 5
de la misma Resolución dispuso que los efectos de la decisión quedaran en
suspenso, así:
“ARTÍCULO QUINTO. Los efectos de esta
providencia permanecerán en suspenso durante los 15 días siguientes a su
ejecutoria, término dentro del cual el interesado podrá solicitar su revisión
ante el Consejo de Estado, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3 del
artículo 53 de la Ley 160 de 1994.”
Con base en lo
dispuesto en esas normas, sucedieron dos cosas: En primer lugar (i) APORTES SAN
ISIDRO S.A.S. interpuso recurso de reposición en contra el acto administrativo
de extinción de dominio, y posteriormente interpuso demanda ante el Consejo de
Estado, dando lugar al proceso de revisión agraria que se tramita con el
Radicado No. 11001032600020130004401 (46699) ante la Sección Tercera de esa
Corporación. En segundo término (ii) y en virtud de las actuaciones adelantadas
por APORTES SAN ISIDRO S.A.S., el INCODER se abstuvo de remitir la Resolución
2284 de 2012, que había dispuesto la extinción de dominio de los predios, a la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué para que se surtieran
la inscripción y el registro. Con base en estos antecedentes, el INCODER alega
la configuración del hecho superado.
La Sala considera que la solicitud
elevada por el INCODER descansa en un razonamiento que no es válido. Su premisa
es correcta, en tanto que ciertamente en la actualidad se tramita el proceso de
revisión agraria ante el Consejo de Estado. Sin embargo de la existencia del
proceso de revisión agraria no se deriva la carencia de objeto, pues el hecho
eventualmente violatorio de los derechos fundamentales se mantiene, aún bajo la
existencia del proceso de revisión agraria.
Como se dijo, la
carencia actual de objeto consiste en que entre el momento de la interposición de la acción de tutela y el momento
del fallo, ha sido satisfecha la pretensión contenida en la solicitud de
amparo, o cuando menos ha perdido significación. Sin embargo, aquí ha
sucedido exactamente lo contrario, en tanto que la pretensión de ASOCAB y
la posición de la parte accionada y demás personas vinculadas se ha
reconfigurado, en virtud de las declaratorias de inexequibilidad contenidas en
la Sentencia C-623 de 2015, así como por la prueba sobreviviente, que entre
otras cosas, indica la liquidación de INCODER y el reconocimiento de la calidad
de víctimas de desplazamiento a los miembros de ASOCAB, lo que niega de plano
el hecho superado y obliga a la Sala a examinar la eventual violación de los
derechos fundamentales.
4.3. No hay hecho superado como
consecuencia de las declaratorias de inexequibilidad contenidas en la Sentencia
C-623 de 2015
APORTES SAN ISIDRO S.A.S. en su
escrito de noviembre 3 de 2016 le solicitó a la Corte que declare la existencia
del hecho superado, como consecuencia de las declaratorias de inexequibilidad
dispuestas por la Sentencia C-623 de 2015.
Específicamente dijo que la Corte “deberá
desestimar las pretensiones formuladas por ASOCAB, en razón a que esa misma
Corporación profirió la Sentencia C-623 de 2015, declarando la inexequibilidad
de algunos partes de los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, que
establecían el aplazamiento de la ejecutoria de las decisiones proferidas por
la autoridad agraria mientras el Consejo de Estado resolvía el recurso de
revisión, por lo cual, las pretensiones de ASOCAB pueden considerarse como hecho
superado”[112] (resaltado dentro del texto), insistiendo líneas más adelante, en
que “Al
desparecer la norma del ordenamiento jurídico pierde su razón de ser el objeto
de la tutela; por lo que esa Honorable Corporación deberá desestimar las
pretensiones formuladas por ASOCAB, por cuanto las pretensiones formuladas por
ASOCAB constituyen actualmente un ‘hecho superado’”[113] (resaltado
dentro del texto).
La Sentencia C-623 de 2015 declaró la
inexequibilidad de algunas de las expresiones contenidas en los artículos 50 y
53 de la Ley 160 de 1994, que establecían los efectos suspensivos de la
inscripción del acto de extinción de dominio, en caso de haberse formulado
demanda de revisión agraria ante el Consejo de Estado. En este sentido y como
sugiere APORTES SAN ISIDRO S.A.S., por consecuencia, han debido suceder el
levantamiento de la suspensión y la inscripción de la extinción. Sin embargo,
esto no ha sucedido.
La Sala considera que no se configura el
hecho superado como consecuencia de las declaratorias de inexequibilidad contenidas
en la Sentencia C-623 de 2015, por las siguientes razones:
1. La situación básica que dio origen a
la solicitud de amparo se mantiene en el tiempo hasta hoy. En efecto, ASOCAB
formuló la acción de tutela, alegando la violación de su derecho al debido
proceso, en virtud de los efectos suspensivos consignados en la Resolución 2284
de 2012 del INCODER, situación que no ha cambiado.
2. Lo dispuesto en las declaratorias de
inexequibilidad contendías en la Sentencia C-623 de 2015 no ha sido cumplido,
pues el INCODER no ha gestionado ni ordenado el levantamiento de los efectos
suspensivos del acto de extinción de dominio, a pesar de las solicitudes
elevadas por la CLÍNICA JURÍDICA SOBRE DERECHO Y TERRITORIO DE LA UNIVERSIDAD
JAVERIANA y de la solicitud de información hecha por el CONSEJO DE ESTADO,
habiendo transcurrido más de un año desde la expedición de la Sentencia C-623
de 2015.
3. Todo indica, que lo resuelto la
Sentencia C-623 de 1015 no ha sido suficiente para hacer cesar los efectos
suspensivos de la Resolución 2284 de 2012. En este sentido está aún pendiente
de cumplirse el efecto útil del fallo, de modo tal que se haga efectivo lo
dispuesto en él.
4. En consecuencia debe señalarse, que
no se presenta en este caso ni la carencia actual de objeto, ni el hecho
superado. La situación de violación de derechos fundamentales que alega ASOCAB
no ha cambiado, pues no ha sido efectuado el registro de la extinción de
dominio. La pretensión de los accionantes no ha sido satisfecha, y sobre todo,
lo dispuesto en la Resolución 2284 de 2016 sigue surtiendo efectos, pese al
decaimiento parcial que ese acto administrativo presenta como consecuencia de
la emisión de la Sentencia C-623 de 2015.
Por lo demás valga precisar que en
casos anteriores la Corte Constitucional ha negado la configuración del hecho
superado, en aquellos eventos en los que con posterioridad a la presentación de
la acción de tutela, han sucedido una serie de hechos y circunstancias que
modifican decisivamente el escenario de evaluación de la solitud de amparo[114].
5. Subsidiariedad. La
procedencia de la acción
El
inciso tercero del artículo 86 de la Constitución establece el carácter
subsidiario de la acción de tutela al señalar, que “Esta acción sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”.
En
desarrollo de la norma constitucional, el numeral 1 del artículo 6 del Decreto
2591 de 1991 reiteró que el amparo no procedería “Cuando existan otros
recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”, agregando
además, que la eficacia del medio de defensa debe ser apreciada en concreto,
atendiendo a las circunstancias del caso. Como consecuencia de lo anterior se
ha dicho, que
la acción de tutela es de carácter residual, tal como fue expuesto entre otras,
en la Sentencia SU-458 de 2010 en los siguientes términos:
“La jurisprudencia constitucional ha
sido reiterativa en señalar que, en virtud del principio de subsidiariedad de
la tutela, los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales
deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias -jurisdiccionales y
administrativas- y sólo ante la ausencia de dichas vías o cuando las mismas no
resultan idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable,
resulta admisible acudir a la acción de amparo constitucional.”[115]
La subsidiariedad ha
sido considerada como un principio que pondera el valor de los distintos
procesos judiciales. Así dijo la Corporación en la Sentencia T-720 de 2014, que
“El principio de subsidiariedad, a su turno, es concebido por la Corte
Constitucional como un mecanismo de defensa de los derechos fundamentales de
naturaleza subsidiaria y en ese orden de ideas es un requisito de acceso a la
acción de tutela, que obedece a la concepción de los distintos procesos
judiciales como escenarios propicios para asegurar la eficacia de los derechos
constitucionales, y no solo como ámbitos de aplicación del derecho infra
constitucional”[116].
APORTES SAN ISIDRO
S.A.S. le ha pedido a la Corte que declare la improcedencia de esta acción de
tutela, aduciendo dos razones:
a) Improcedencia de la
acción por la existencia de otros medios de defensa judicial que ASOCAB no
agotó
Específicamente dijo la
Empresa:
“En el presente caso,
la tutela interpuesta por Asocab no satisface el requisito de subsidiariedad,
en la medida en que cuenta con acciones concretas para obtener protección de
sus derechos tales como, el señalado en el artículo 22 del Decreto 1465 de
2013; o acudir a los jueces en el marco de la Ley de Víctimas y Restitución de
Tierras, demostrando que en efecto fueron poseedores de estas tierras y que
fueron desplazados de las mismas”[117].
b) Improcedencia de la
acción por no haberse cumplido el procedimiento indicado por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-623 de 2015
Específicamente dijo la
Empresa:
“comoquiera que el término concedido en
la Sentencia C-623 de 2015, no ha empezado a correr, en garantía del debido
proceso de las personas que hayan resultado perjudicadas con la sentencia de
inconstitucionalidad, garantía que es conferida por el mismo tribunal
constitucional, resultan improcedentes las pretensiones de ASCOCAB, toda
vez que se deberá cumplir estrictamente el procedimiento indicado por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-623 de 2015, por lo que una orden en sentido
contrario, constituiría violación manifiesta del procedimiento fijado por el
alto tribunal”[118].
Esta Sala de Revisión
no comparte la postura de la sociedad APORTES SAN ISIDRO S.A.S. y por el
contrario declara la procedencia de la acción por cuatro razones: en primer
lugar en virtud de las reglas jurisprudenciales fijadas por la Corte
Constitucional en los casos en que la parte accionante tiene la calidad de
víctima de desplazamiento; en segundo término, por las especiales y dramáticas
condiciones de victimización a las que han sido sometidas las personas
pertenecientes a ASOCAB; en tercer término, porque las acciones presentadas por
APORTES SAN ISIDRO S.A.S. como medios de defensa que ASOCAB debió agotar antes
de acudir a la acción de tutela, no son eficaces ni aplicables en este caso
concreto; y en cuarto lugar, porque el proceso de revisión agraria no es un
medio eficaz de defensa de ASOCAB.
Señala la Corte además,
que lo que APORTES SAN ISIDRO S.A.S. denomina “el
procedimiento indicado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-623 de
2015”
ya fue debidamente evacuado, en la medida que el 1 de diciembre de 2016 la
empresa palmicultora solicitó el decreto de medidas cautelares (entre ellas la
suspensión provisional de los actos administrativos que decretaron la extinción
de dominio), petición que fue negada mediante Auto de agosto 25 de 2017,
proferido dentro del proceso con Radicado No. 11001-03-26-000-2013-00044-01
(46699).
5.1. Las reglas fijadas
por la Corte Constitucional cuando la parte accionante es víctima de desplazamiento
La Corte Constitucional
ha establecido y reiterado la regla de procedencia de la acción de tutela, en
aquellos casos en los que la parte accionante es víctima de desplazamiento,
considerando que resulta desproporcionado en esos casos, exigir el agotamiento
previo de los recursos ordinarios como requisito para la procedencia de la
acción.
Así en la Sentencia
T-821 de 2007, la Corte Constitucional, tomando como precedentes aplicables las
sentencias SU-150 de 2000 y T-025 de 2004, consideró que en atención a la
extrema vulnerabilidad de las personas en situación de desplazamiento, la
acción de tutela se erigía en el mecanismo idóneo y eficaz para la defensa de
sus derechos fundamentales. Específicamente dijo la Corporación:
“3. La acción de tutela procede como mecanismo de
protección de los derechos fundamentales de las personas en situación de
desplazamiento forzado. En efecto, las personas que se encuentran en situación
de desplazamiento gozan de un estatus constitucional especial que no puede
simplemente tener un efecto retórico. En este sentido, la Constitución
obliga a las autoridades a reconocer que se trata de una población
especialmente protegida que se encuentra en una situación dramática por haber
soportado cargas excepcionales y, cuya protección es urgente para la
satisfacción de sus necesidades más apremiantes. En consecuencia, la Corte
ha encontrado que resulta desproporcionado exigir el agotamiento previo de
los recursos ordinarios como requisito para la procedencia
de la acción.”[119]
Esta tesis sería reiterada justamente en la Sentencia
T-267 de 2011, dentro del proceso en el que ASOCAB figuró como parte
accionante, la Inspección Única de Policía de El Peñón como pate accionada y
APORTES SAN ISIDRO S.A.S. como tercero vinculado al proceso. Allí se reiteró y
se dijo lo siguiente:
“Además de lo anterior, esta Corporación
ha dicho que “la acción de tutela procede como mecanismo de protección de los
derechos fundamentales de las personas en situación de desplazamiento forzado.
En efecto, las personas que se encuentran en situación de desplazamiento gozan
de un estatus constitucional especial… [que] obliga a las autoridades a
reconocer que se trata de una población especialmente protegida que se
encuentra en una situación dramática por haber soportado cargas
excepcionales…en consecuencia, la Corte ha encontrado que resulta desproporcionado
exigir el agotamiento previo de los recursos ordinarios como requisito para la
procedencia de la acción[120]”[121]
(Resalta la Sala).
Así, las personas víctimas del
desplazamiento forzado pueden acudir a la acción de tutela para el amparo de
los derechos fundamentales con carácter definitivo ante una vulneración o
amenaza.”[122]
(subrayado y cursiva dentro del texto)
5.2. Las extremas condiciones de
victimización y especial vulnerabilidad de las víctimas miembros de ASOCAB
Los miembros y las familias de ASOCAB
fueron reconocidos oficialmente como víctimas individuales y colectivas por
medio de las Resoluciones Nos. 17399F de octubre 24 de 2013[123]
y 2015-31158 de abril 27 de 2015[124],
proferidas por la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL DE
LAS VÍCTIMAS.
Sin embargo es necesario registrar la
intensidad de las condiciones de victimización y vulnerabilidad de los miembros
de ASOCAB, que imponen la procedencia de la acción de tutela, que se hacen
patentes en:
i. La realización de conductas
delictivas eventualmente perpetradas miembros de la empresa de seguridad de
APORTES SAN ISIDRO S.A.S. y de otras personas allegadas a la misma. La prueba
que obra en el expediente es contundente y está relacionada con El Informe de
la Fiscalía General de la Nación de marzo 18 de 2014, que da cuenta de la
existencia de 22 investigaciones penales relacionadas con el predio Las Pavas y
ASOCAB[125];
el Oficio de julio 25 de 2015 de la Fiscalía Tercera Especializada, que da
razón de 15 investigaciones penales, doce en Bogotá y tres en Bucaramanga; y
los oficios suscritos por los fiscales de San Martín de Loba y Mompox, que
relacionan 19 denuncias penales, la mayoría de ellas contra personal vinculado
con APORTES SAN ISIDRO S.A.S.[126]
ii. La afectación directa de las
condiciones de vida e integridad personal, evidenciadas en los informes de la
DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Así se consigna el Informe de Riesgo No. 023 -12, de
Inminencia[127]
y en el Informe de Visita de los días 19, 20, 21 y 22 de marzo de 1014, la
realización de actos sucesivos de amenazas, agresiones, violencia física y
verbal, intimidación con armas de fuego, destrucción de cultivos, quema de
hogares, matanza de animales perpetradas en La Hacienda Las Pavas, padecida por
los miembros de ASOCAB[128].
iii. El hostigamiento y las violencias
ejercidas a los miembros de ASOCAB por los integrantes del departamento de
seguridad de APORTES SAN ISIDRO S.A.S., al que la SUPERINTENDENCIA DE
VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA le negó la renovación de la licencia de
funcionamiento mediante Resolución  No. 20151300055067 de septiembre 18 de
2015, y adicionalmente lo sancionó por medio de la Resolución No.
20142200003757 de enero 17 de 2014, (i) por prestar servicio de escoltas a un
mayor número de personas al autorizado, (ii) por prestar servicio de seguridad
en el predio Las Pavas sin estar autorizado, (iii) por no tomar precauciones
para evitar la pérdida de armas; (iv) por no estar afiliado a la Red de Apoyo y
Seguridad Ciudadana de Bolívar, (v) por exceder las jornadas de MARIO MARMOL
MONTERO y CARLOS JAVIER JIMENEZ MURILLO; y (vi) por no reportar las “novedades”
del predio Las Pavas del 24 abril y el 28 de mayo de 2013[129].
iv. El nivel de Riesgo EXTRAORDINARIO,
que en la actualidad padecen los directivos de ASOCAB, Señores MISAEL PAYARES
GUERRERO, ETNY TORRES MORENO y ELIUD ALVEAR CUMPLIDO, como lo prueba el
OFI16-00034103 de agosto 9 de 2016, emitido por la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN[130],
medidas estas útiles, pero insuficientes, en tanto que no abarcan a toda la
comunidad.
v. La condiciones reales de
vulnerabilidad y desigualdad de los miembros de ASOCAB frente a APORTES SAN
ISIDRO S.A.S., que se traduce en algunos casos en parcialidad institucional.
Prueba de ello es el informe de la Procuraduría, que en contra de la
prueba reseñada, afirma que en la Hacienda Las Pavas se vive en paz, tomando
como referencia las entrevistas practicadas a sujetos denunciados penalmente
por varias conductas delictivas.
vi. Las actuaciones recientes del
INCODER, especialmente la Oferta de Revocatoria Directa de la Resolución 2284
de 2012, elevada ante el CONSEJO DE ESTADO, con fecha 15 de febrero de 2015,
actuación que se adelantó estando esa entidad en proceso de liquidación, oferta
que fue declarada inexistente dentro del proceso por el CONSEJO DE ESTADO[131].
5.3. La inexistencia de un medio eficaz
de defensa en este caso concreto
APORTES SAN ISIDRO S.A.S. le señaló a la
Corte Constitucional, que debe ser declarada la improcedencia de la acción de
tutela, en tanto que ASOCAB cuenta “con
acciones concretas para obtener protección de sus derechos tales como, el
señalado en el artículo 22 del Decreto 1465 de 2013; o acudir a los jueces en
el marco de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras”. La Corte no comparte esa opinión por las siguientes razones:
En primer lugar se
tiene el Decreto 1465 de 2013 Por el cual se reglamentan los capítulos X, XI
y XII de la Ley 160 de 1994, relacionados con los procesos administrativos
especiales agrarios, que en el artículo 22 sobre “Protección de colonos” (compilado
en el artículo 2.14.19.2.18 del
Decreto Único Reglamentario 1071 de 2015) dispone que “Sin
perjuicio de las acciones policivas o judiciales por violación de la
normatividad ambiental, en ningún caso procederá el lanzamiento por ocupación
de hecho, ni ninguna otra acción policiva o judicial que interrumpa o
desconozca la posesión u ocupación de colonos sobre un predio respecto del cual
se encuentre en curso cualquiera de los procedimientos administrativos agrarios
regulados en el presente decreto”.
Sobre el punto es necesario señalar dos cosas: Que esta
norma no es aplicable en este caso, dado que la misma supone la existencia de
un procedimiento administrativo agrario, lo que no sucede en este caso, pues el
proceso administrativo de extinción de dominio finalizó con la Resolución 2284
de 2012 que decretó la extinción de dominio y la Resolución 163 de 2013, que la
confirmó; y en segundo lugar porque cualquier disputa relacionada con la
posesión y la explotación del predio Las Pavas, que ejerce los señores de
ASOCAB quedó zanjada con la expedición de la Sentencia T-267 de 2011, que
dispuso “CONCEDER el amparo al debido proceso y a los derechos a la
vida digna y al trabajo del cual son titulares los campesinos ocupantes del
predio Las Pavas, representados por ASOCAB”[132].
En segundo lugar afirma APORTES SAN ISIDRO S.A.S., que
ASOCAB en vez de proponer la acción de tutela, debió acudir al proceso de
restitución de tierras establecido por la Ley 1448 de 2011. La Sala considera
que esto tampoco es correcto, en primer lugar, porque ASOCAB y sus miembros son
ocupantes del predio Las Pavas, como ha sido consignado entre otros, en el
Informe de visita realizado por el INCODER, en los informes de visita
realizados por la DEFENSORÍA DEL PUEBLO y como quedó probado y consignado en la
Sentencia T-267 de 2011 de la Corte Constitucional. En este sentido no se trata
aquí de
“personas que fueron despojadas de sus tierras u obligadas a abandonarlas”
según lo establece el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011, sino que los señores
de ASOCAB son ocupantes y explotadores del predio Las Pavas. Bajo esta
comprensión, la Ley 1437 de 2011 no es aplicable en este caso concreto.
En segundo lugar se tiene, que ASOCAB y
sus miembros fueron quienes precisamente en junio de 2006 iniciaron ante el
INCODER los trámites administrativos de extinción de dominio del predio Las
Pavas, obteniendo la declaratoria de extinción mediante la Resolución 2284 de
2012. En este sentido no solicitan restitución alguna, sino que pretenden la
adjudicación de los terrenos que vienen explotando económicamente desde hace
tiempo.
5.4. El procedimiento previsto en la
Sentencia C-623 de 2015 se viene cumpliendo debidamente y no hace improcedente
esta acción de tutela
APORTES SAN ISIDRO
S.A.S. solicita la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela,
alegando lo siguiente:
-
Que no se ha cumplido el procedimiento contenido en el punto
resolutivo quinto de la Sentencia C-623 de 2015, que hizo tránsito a cosa
juzgada constitucional.
-
Que el cumplimiento de ese procedimiento es una garantía
radicada en cabeza de APORTES SAN ISIDRO S.A.S.
-
Que si la Corte Constitucional concede al amparo, entonces
estaría violando el procedimiento fijado en su propia sentencia de
constitucionalidad y que por lo mismo, estaría violando el debido proceso
radicado en cabeza de APORTES SAN ISIDRO S.A.S.
Específicamente dijo la
Empresa:
“comoquiera que el término concedido en
la Sentencia C-623 de 2015, no ha empezado a correr, en garantía del debido
proceso de las personas que hayan resultado perjudicadas con la sentencia de
inconstitucionalidad, garantía que es conferida por el mismo tribunal
constitucional, resultan improcedentes las pretensiones de ASCOCAB, toda
vez que se deberá cumplir estrictamente el procedimiento indicado por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-623 de 2015, por lo que una orden en sentido
contrario, constituiría violación manifiesta del procedimiento fijado por el
alto tribunal”[133].
APORTES SAN ISIDRO S.A.S. se refiere al
punto resolutivo sexto de la Sentencia C-623 de 2015, que señala:
QUINTO. DECLARAR que los efectos de esta sentencia operan a partir
de la promulgación de la Ley 160 de 1994. En los procesos en curso ante el
Consejo de Estado, los demandantes y terceros podrán solicitar la suspensión de
los respectivos actos administrativos, dentro de los quince (15) días
siguientes a la comunicación que el Consejo de Estado les efectúe sobre la
decisión adoptada en esta providencia.
Este enunciado tiene tres componentes: una declaración,
una facultad y un término u oportunidad para ejercer la facultad.
La declaración consistió en fijar los efectos temporales de lo
decidido en la Sentencia C-623 de 2015. En este sentido la Corte Constitucional
dispuso que los efectos de la decisión operen “a partir de la promulgación de
la Ley 160 de 1994”.
La facultad consistió en permitirle a los demandantes y a
terceros que al momento de la emisión del fallo tramiten procesos de revisión
agraria ante el CONSEJO DE ESTADO, que “puedan solicitar la suspensión de
los respectivos actos administrativos”.
La oportunidad consistió en señalar que el
ejercicio de la facultad que permite solicitar la suspensión de los actos
administrativos, se efectúe “dentro de los quince (15) días siguientes a la
comunicación que el Consejo de Estado les efectúe sobre la decisión adoptada en
esta providencia”.
De conformidad con la prueba allegada al proceso, el
CONSEJO DE ESTADO mediante Auto de julio 27 de 2016 resolvió[134]: (i) tener como
inexistente el acta del Comité de conciliación del INCODER allegada al proceso;
(ii) comunicar por Secretaría a la parte demandante y a terceros el contenido
de la Sentencia C-623 de 2015; (iii) conceder el término de quince (15) días a
la parte demandante y terceros, siguientes al recibo de la anterior
comunicación, para que soliciten la suspensión de los actos administrativos
demandados, si a bien lo tienen; (iv) requerir al INCODER para que certifique
si efectuó la inscripción del acto administrativo de extinción, en virtud de la
Sentencia C-623 de 2015; (v) y expedir unas copias del expediente. En este
sentido, el CONSEJO DE ESTADO ha dado lugar al trámite del procedimiento
establecido en la sentencia C-623 de 2015.
APORTES SAN ISIDRO S.A.S., mediante escritos de agosto 8
y agosto 10 de 2016, solicitó requerir al INCODER para que remitiera la oferta
de revocatoria directa, y además pidió la aclaración de los numerales primero y
cuarto del Auto de julio 27 de 2016. En respuesta a esa actuación, el CONSEJO
DE ESTADO mediante Auto de octubre 5 de 2016[135], resolvió no aclarar los
numerales cuestionados y negar por improcedente la solicitud de remisión de la
oferta de revocatoria directa.
El 30 de enero de 2017 la apoderada
judicial de APORTES SAN ISIDRO S.A.S. allegó a la Secretaría de la Corte
Constitucional, copia del escrito radicado el 1 de diciembre de 2016 ante el
CONSEJO DE ESTADO, por medio del cual solicitó el decreto de medidas cautelares
dentro del Expediente No. 2013-00044-01 (46699), conforme se consignó en el
documento[136].
Con base en la información suministrada
por APORTES SAN ISIDRO S.A.S., la Sala examinó la página web del CONSEJO DE
ESTADO, verificando que la Sección Tercera, Subsección C de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante Auto de agosto 25 de
2017, proferido dentro del proceso con Radicado No.
11001-03-26-000-2013-00044-01 (46699), resolvió en el punto resolutivo segundo,
NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por APORTES SAN
ISIDRO S.A.S., así:
“SEGUNDO:   NEGAR la
medida cautelar de suspensión provisional de efectos de los actos
administrativos correspondientes a la extinción de dominio de los predios “Las
Pavas”, “Peñaloza” y “Si Dios Quiere”, solicitada por la parte actora.”[137]
Adicionalmente consideró el Consejo de
Estado, desde la declaratoria de inexequibilidad contenida en la Sentencia
C-623 de 2015, que la Resolución 2284 de 2012 expedida por el INCODER, que
decretó la extinción de dominio de los mencionados predios se encuentra en
firme y que no es necesaria la evacuación del medio de control de revisión
agraria para que cobre plenos efectos.
Específicamente señaló la Sección
Tercera del CONSEJO DE ESTADO, que en virtud de la declaratoria de inexequibilidad
contenida en la Sentencia C-623 de 2015, el acto administrativo que declaró la
extinción de dominio de los predios “Las Pavas”, Peñaloza” y Si Dios quiere”,
adquirió firmeza, ejecutoriedad y ejecutividad, de conformidad con lo
establecido en la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Al respecto precisó la Corporación en
dicho proveído, que la Resolución 2284 de 2012, que declaró extinguido en favor
de La Nación, el derecho de dominio privado y los demás derechos reales
constituidos a favor de cualquier persona natural o jurídica sobre los
referidos predios, cobró firmeza a partir de la notificación de la Resolución
0166 del 8 de febrero de 2013, que confirmó en todas sus partes el acto
administrativo que decretó la extinción de dominio, es decir, a partir del 15
de marzo de 2013, fecha en la que se desfijó el edicto por medio del cual se
notificó la decisión[138].
Dentro de esta comprensión se tiene: (i) que se cumplió
lo dispuesto por el punto resolutivo quinto de la Sentencia C-623 de 2015, pues
la decisión adoptada por la Corte Constitucional fue puesta en conocimiento de
las partes dentro del proceso de revisión agraria; (ii) que el CONSEJO DE
ESTADO negó la solicitud de suspensión provisional de efectos de los actos
administrativos que decretaron la extinción de dominio de los predios “Las
Pavas”, “Peñaloza” y “Si Dios Quiere” solicitada por APORTES SAN ISIDRO S.A.S.;
y (iii) que en la misma providencia el CONSEJO DE ESTADO afirmó, que el acto
administrativo de extinción de dominio adquirió firmeza, ejecutoriedad y
ejecutividad.
De conformidad con los anteriores hechos y
consideraciones, se concluye inevitablemente la procedencia de la acción de
tutela en el presente caso, por las siguientes razones:
En primer lugar, por las características propias de la
subsidiariedad de la acción de tutela. De conformidad con el artículo 86 de la
Constitución, “el afectado” (en este caso ASOCAB y los campesinos
miembros de ella, parte accionante) tiene la obligación de agotar los medios de
defensa judicial de los que es titular. El punto es que el trámite dispuesto en
el punto resolutivo quinto de la Sentencia C-623 de 2015 no es un medio de
defensa judicial de ASOCAB, y por lo mismo, esta revisión no está sometida al agotamiento
de ese trámite por parte de ASOCAB. La Sentencia C-623 de 2015 fue proferida el
30 de septiembre de ese año y por lo mismo, las cláusulas que impedían la
inscripción de la extinción del dominio perdieron eficacia y se tornaron
inexistentes desde ese mismo momento. Más aún, la Corte Constitucional le dio
efectos retroactivos a su decisión, lo que hace más contundente la pérdida de
eficacia y vigencia de las cláusulas que contenían los efectos suspensivos
desde la emisión misma del fallo.
En segundo lugar se tiene, que el trámite previsto en la
Sentencia C-623 de 2015 se surtió ante el CONSEJO DE ESTADO. La facultad que
tenía APORTES SAN ISIDRO S.A.S. de solicitar la suspensión provisional de los
actos administrativos que decretaron la extinción de dominio fue ejercida y
resuelta desfavorablemente por el CONSEJO DE ESTADO. De este modo, no hay lugar
a improcedencia alguna, pues el “procedimiento” (así lo llama la empresa
palmicultora) dispuesto en el punto resolutivo quinto de la Sentencia C-623 de
2015 se surtió debidamente, con garantía del debido proceso de las partes y los
terceros.
En tercer término la Sala señala, que debe diferenciarse
entre (i) la declaratoria de inexequibilidad contenida en la Sentencia C-623 de
2015 y (ii) la facultad otorgada para solicitar la suspensión de actos
administrativos, prevista en el punto resolutivo quinto de esa sentencia. La
declaratoria de inexequibilidad parcial de los artículos 50 y 53 de la Ley 160
de 1994 expulsó del sistema las reglas que impedían la inscripción del acto de
extinción desde la fecha de emisión del fallo (septiembre 30 de 2015) y más
precisamente, desde 1994, en virtud de los efectos retroactivos, teniendo plena
eficacia desde el momento de su emisión. En sentido contrario la facultad otorgada
para solicitar la suspensión de actos administrativos concretos no depende de
la sentencia, sino del ejercicio de un derecho por la parte interesada, dentro
de la oportunidad que se le concedió en el fallo. En este sentido se reitera,
que la empresa palmicultora solicitó la suspensión provisional de los actos
administrativos que decretaron la extinción de dominio, siendo negada la misma
mediante el Auto de agosto 25 de 2017.
De conformidad con lo expuesto, la
acción de tutela resulta procedente por la regla constitucional que señala la
procedencia de la acción cuando el accionante es víctima de desplazamiento; por
la condiciones de victimización y vulnerabilidad extrema de los miembros de
ASOCAB; porque ni el Decreto 1465 de 2013, ni la Ley 1448 de 201 son medios
eficaces de defensa en este caso concreto, como lo alega APORTES SAN ISIDRO
S.A.S.; y porque el procedimiento indicado en la Sentencia C-623 de 2015 se
surtió debidamente. Adicionalmente debe señalarse con el CONSEJO DE ESTADO, que
“el acto declarativo de la extinción de dominio que ha adquirido firmeza,
adquiere también, conforme al régimen general de procedimiento administrativo,
ejecutoriedad y ejecutividad”[139].
B. CONSIDERACIONES DE FONDO DE ESTA
ACCIÓN DE TUTELA
6. El predio “Hacienda
Las Pavas”, conformado por los predios “Las Pavas”, “Peñaloza” y “Si Dios
quiere” y sus ocupantes[140]
La Hacienda Las
Pavas, que fue objeto de extinción de dominio por parte del INCODER, está
conformada por tres predios denominados “Las Pavas, “Peñaloza” y “Si Dios
quiere”, ubicados en la zona rural del municipio de San Martín de Loba,
Departamento de Bolívar.
Entre los años
1966 a 1969, el INCORA adjudicó en el municipio de San Martín de Loba, un total
de 1.184 hectáreas de predios baldíos en desarrollo de la Ley 135 de 1961. El
22 de diciembre de 1966, mediante Resolución No. 18105 adjudicó a los señores
Pedro Pablo y Eugenio Pacheco el predio denominado “Si Dios Quiere”, ubicado en
el Paraje de Lázaro, corregimiento de Playitas, Municipio de San Martin de Loba
en el Departamento de Bolívar, con una cabida de (42) cuarenta y dos hectáreas;
el 12 de mayo de 1967, mediante Resolución No. 5491 adjudicó al señor Abelardo
Ramírez Rueda el predio denominado “No te canses” localizado en el Paraje
Papayal, Corregimiento Papayal, Municipio San Martín De Loba en el Departamento
de Bolívar, con una cabida de (473) cuatrocientas setenta y tres hectáreas; en
esa misma fecha, mediante Resolución 5492, adjudicó al señor Heriberto de Jesús
Sierra el predio denominado “Las Pavas”, ubicado en el Corregimiento de
Papayal, Municipio San Martín de Loba en el Departamento de Bolívar, con una
cabida de (471) cuatrocientas setenta y una hectáreas; y el 22 de agosto de
1969 mediante la Resolución No. 13262, adjudicó al señor Luciano Iglesia Rangel
el predio denominado “Peñaloza” localizado en el Paraje del Congo,
Corregimiento de Papayal, Municipio de San Martín de Loba, en el Departamento
de Bolívar, con una cabida de ciento noventa y ocho (198) hectáreas.
En el año 1983,
el señor Jesús Emilio Escobar Fernández compró a los propietarios de entonces
estos terrenos y otros, que posteriormente fueron objeto de procesos de
clarificación de la propiedad y de revisión de asuntos agrarios.
En el año de
1997 aconteció el abandono de los predios por parte del Señor Escobar
Fernández, quien era su propietario, y de forma paulatina 123 familias del
Corregimiento Buenos Aires empezaron a asentarse en los predios, ejerciendo
actos de posesión, explotación económica y realización de mejoras.
Adicionalmente los campesinos asentados en esas tierras constituyeron la
Asociación de Campesinos de Buenos Aires (ASOCAB).
Conforme lo
documentan las resoluciones del INCODER, los informes de la DEFENSORÍA DEL
PUEBLO, las resoluciones de la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y LA REPARACIÓN DE LAS
VÍCTIMAS, lo relatan los miembros de ASOCAB y lo recrea la Sentencia T-267 DE
2011, en el año 2003 un grupo paramilitar, el Bloque Central Bolívar de las
Autodefensas Unidas de Colombia – AUC, ingresó al Corregimiento Buenos Aires y
a la Hacienda Las Pavas, amenazando de muerte a las familias campesinas
ocupantes de los predios, exigiéndoles que los abandonaran y que cesaran en la
explotación económica. De este modo los campesinos fueron forzados a abandonar
los predios y a desplazarse hacia el Corregimiento Buenos Aires.
A mediados de la
década del dos mil y de modo concurrente con el proceso de desmovilización de
los grupos paramilitares, las familias miembros de ASOCAB retornaron a la
Hacienda Las Pavas y reiniciaron las actividades agrícolas y de explotación
económica que habían sido suspendidas por el desplazamiento forzado del que
habían sido objeto. Adicionalmente y en el mismo año, los trabajadores
campesinos miembros de ASOCAB le solicitaron al INCODER la iniciación del
trámite de extinción de dominio sobre los predios que conforman la Hacienda Las
Pavas, por falta de exploración económica, de conformidad con los términos de
la Ley 160 de 1994.
En septiembre de
2006 el antiguo propietario de los predios irrumpió en la Hacienda Las Pavas,
estando el predio ocupado por los trabajadores miembros de ASOCAB, quienes
tuvieron que desplazarse, según fue referido en la solicitud de amparo[141].
Posteriormente el 10 de marzo de 2007, el Sr. Escobar Fernández realizaría
contrato de compraventa de los predios Las Pavas, Peñaloza y Si Dios quiere con
las sociedades comerciales C.I. TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S.A.S.,
las que adicionalmente y en la misma fecha, realizarían la compra de posesión o
de mejoras de los predios “El Delirio”, “Mejoras Las Mercedes”, La Esperanza”,
“Mejoras El Tesoro”, “Bella Vista”, “Mejoras La Bonanza”, “El Trébol”, “El
Recreo”, “Estrella de Belén”, “Mejoras El Roblar”, al mismo Señor Escobar
Fernández.
El 15 de enero
de 2009[142]
los campesinos miembros de ASOCAB retornaron nuevamente a los predios que
conforman la Hacienda Las Pavas, reiniciando la explotación de la tierra.
Frente al retorno, las sociedades comerciales propietarias iniciaron acción
policiva de “amparo
de la posesión por ellos detentada”, el que les fue concedido por la
Inspección de Policía de El Peñón mediante las Resoluciones 02 y 03 de
febrero de 2009.
ASOCAB,
interpuso acción de tutela en contra de las decisiones de las autoridades de
policía, solicitando el amparo de los derechos fundamentales de los miembros de
la Comunidad, el que fue finalmente reconocido por medio de la Sentencia T-267
de 2011 de la Corte Constitucional, que además de conceder la tutela, dejó sin
valor ni efecto las Resoluciones 02 y 03 de 2009 de la Inspección de Policía, y
ordenó inaplicar los actos administrativos que habían declarado la nulidad del
trámite de extinción de dominio proferidos por el INCODER, ordenando seguir
adelante con dicho proceso de extinción.
Finalmente el
INCODER expidió la Resolución 2284 de 2012, que decretó la extinción del
dominio sobre los predios Las Pavas, Peñaloza y Si Dios quiere, condicionando
la inscripción del acto de extinción en la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos, a que no fuese ejercida la acción de revisión de asuntos agrarios, o
a que se obtuviese sentencia definitiva por parte del Consejo de Estado en caso
de haberse ejercido dicha acción, todo ello con fundamento en los artículos 50
y 53 de la Ley 160 de 1994, algunas de cuyas expresiones serían declaradas
inexequibles por medio de la Sentencia C-623 de 2015.
7. La declaratoria de
extinción del derecho de dominio sobre los
predios Las Pavas, Peñaloza y Si Dios quiere, hecha por la Resolución
2284 de 2012 del INCODER
El 14 de noviembre de 2012, el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, expidió la Resolución 2284 de 2012[143],
por la que se dispuso en los puntos resolutivos primero, segundo y tercero:
“Declárase extinguido en favor de La
Nación, el derecho de dominio privado y los demás derechos reales constituidos
a FAVOR DE CUALQUIER PERSONA natural o jurídica existentes sobre la totalidad
del predio denominado (…)”
Todo ello respecto de los predios
“Peñaloza, “Si Dios Quiere” y “Las Pavas”, los que fueron identificados e
individualizados, ordenando la notificación personal del acto administrativo e
indicando que contra el mismo resultaba procedente el recurso de reposición, el
que debía ser propuesto dentro de los cinco días siguientes a la notificación.
La Resolución 2284 de 2012 y la
declaración de extinción de dominio que en ella se contiene, es un punto de
llegada que involucró una serie de sucesos y actuaciones determinantes para la
solución de este caso de tutela, como son: (i) la solicitud de extinción de
dominio efectuadas por los señores de ASOCAB y el trámite dado por el INCODER a
la misma; (ii) la declaratoria de nulidad del trámite de extinción decretada
por el mismo INCODER por medio de la Resolución 346 de febrero 23 de 2010;
(iii) la expedición de la Sentencia T-267 de 2011 de la Corte Constitucional,
que ordenó con la autoridad de cosa juzgada constitucional, la inaplicación de
los actos administrativos dictados por el Director Técnico de procesos Agrarios
de la Subgerencia de Tierras del INCODER, entre ellos, el que había decretado
la nulidad de lo actuado; y (iv) finalmente, la expedición de la Resolución
2284 de 2012, sus componentes, las decisiones allí contenidas y los efectos de
las mismas (iv).
7.1. La solicitud de extinción de
dominio elevada por los señores de ASOCAB y el trámite dado a la misma por el
INCODER
La solicitud de extinción de dominio de
los predios fue objeto del siguiente trámite:
Junio de 2006. El señor Misael Payares
Guerrero en calidad de representante legal de ASOCAB y el señor Etni Torres
Moreno, solicitaron ante el Coordinador Regional del INCODER- Bolívar, el
inicio del trámite del procedimiento de extinción del derecho de dominio
privado del predio denominado Las Pavas. El Jefe de la Oficina de Enlace
Territorial No 2, mediante auto del mismo día, ordenó la práctica de una visita
al predio.
Mediante auto de agosto 21 de 2008, la
subgerencia del INCODER ordenó la remisión del expediente a la extinguida Unidad
Nacional de Tierras Rurales - UNAT, la cual, a través de auto de 8 de
septiembre de 2008, avocó conocimiento.
El 11 de noviembre de 2008 por medio de
la Resolución 1473 de 2008, la UNAT ordenó iniciar las diligencias
administrativas tendientes a establecer si conforme a la ley, procedía o no
declarar extinguido en todo o en parte, el derecho de dominio de los predios
denominados Las Pavas, Peñaloza y Si Dios Quiere. La decisión señaló que de
conformidad con el informe de visita, no había evidencia de explotación
económica de los predios por parte del propietario y que los predios eran
habitados por numerosas familias.
El 9 de febrero de 2009 el apoderado de
la sociedad APORTES SAN ISIDRO S.A.S. presentó recurso de reposición contra la
Resolución 1473 de 2008, el que fue resuelto mediante la Resolución 2266 de
2009, proferida por la UNAT, que decidió no reponer la Resolución mencionada y
modificar y aclarar el numeral 1° de la Resolución 1473 de 2008, que ordenó
iniciar contra las sociedades C.I. TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S.A.S.
las diligencias administrativas para declarar o no extinguido el derecho de
dominio sobre el predio Las Pavas, Peñaloza, y Si Dios Quiere, y ordenar el
registro de dicha resolución en los respectivos folios de matrícula
inmobiliaria.
El 4 de diciembre de 2009, mediante
Oficio, la Registradora Seccional del Municipio de Magangué- Bolívar- informó
que se había registrado la resolución de inicio del trámite de extinción de
dominio, en los folios de matrícula inmobiliaria No 064-0000395, 064-0006808 y
064-0002766.
Estando en curso en la Unidad Nacional
de Tierras Rurales - UNAT el proceso de extinción de dominio de los predios Las
Pavas, Peñaloza y Si Dios quiere, la Corte Constitucional mediante Sentencia
C-175 de 2009[144]
declaró la inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007 Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo
Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se
dictan otras disposiciones, lo que trajo entre otras, dos consecuencias
fundamentales:
1. Dejó sin fundamento la existencia
jurídica de la Unidad Nacional de Tierras Rurales - UNAT, la que cesó en sus
funciones desde la fecha del pronunciamiento de la Corte Constitucional.
2. Restituyó vigencia plena a las normas
legales que dicha ley había derogado, en especial, la Ley 160 de 1994 y sus
decretos reglamentarios.
El 30 de septiembre de 2009 el Gobierno
Nacional expidió el Decreto 3759 de 2009 Por el cual se aprueba la
modificación de la estructura del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –
Incoder, y se dictan otras disposiciones, asignándole a la Subgerencia de
Tierras Rurales, la función de coordinar a nivel nacional el trámite de
extinción de dominio, entre otras tareas. Posteriormente y por medio de la
Resolución 2140 de 2009, se delegó en los directores territoriales y en la
Subgerencia de Tierras Rurales del INCODER, la ejecución de los procedimientos
agrarios de extinción del dominio y otros, con observancia de lo previsto en la
Ley 160 de 1994 y su decreto reglamentario 2665 de 1994.
La Resolución 2851 de 2009 del INCODER
ordenó reasumir el conocimiento del proceso administrativo de extinción de
dominio de los predios Las Pavas, Peñaloza y Si Dios Quiere, por parte de la
Subgerencia de Tierras Rurales del INCODER.
7.2. La declaratoria de nulidad de
proceso de extinción de dominio por la Resolución 346 de Marzo de 2010 del
INCODER y la continuación de ese proceso ordenada por la Sentencia T-261 de
2011
El 22 de enero de 2010 I. C. TEQUENDAMA
S.A. y APORTES SAN ISIDRO S.A.S. en escritos separados y por intermedio de
apoderado, solicitaron la revocatoria directa de la Resolución 1473 de 2008 por
la que se había iniciado el trámite de la extinción del dominio, y la
declaratoria de pérdida de ejecutoria de los actos que habían dado lugar al
inicio del procedimiento, respectivamente.
Dando respuesta a esas solicitudes, la
Subgerencia de Tierras Rurales del INCODER expidió la Resolución 346 de febrero
23 de 2010, que decretó la nulidad de lo actuado en el proceso de extinción de
dominio, señalando como argumento la violación del debido proceso a las
empresas, y que el auto que había decretado la práctica de inspección ocular no
tenía firma.
El 7 de abril de 2010 mediante la
Resolución 766 de 2010, el INCODER resolvió el recurso de reposición
interpuesto, confirmando en todas sus partes la Resolución 346 de 2010.
Finalmente mediante Auto de mayo 25 de 2010, el Director Técnico de Procesos
Agrarios, ordenó archivar el procedimiento administrativo de extinción de
dominio sobre los predios ya mencionados.
Meses antes, en enero de 2009, APORTES
SAN ISIDRO S.A.S. había iniciado una acción de policía de amparo a la posesión
en contra ASOCAB y sus miembros, quienes fueron presentados como perturbadores
de la posesión de la empresa en la Hacienda Las Pavas. De la acción conoció la
Inspección Única de Policía de El Peñón, Departamento de Bolívar, la que por
medio de las Resoluciones 002 y 003 de 2009 concedió el amparo posesorio sobre
el predio a los querellantes, decretó el statu quo en favor de los
mismos, conminó a los señores de ASOCAB a cesar los actos de perturbación y
ofició al Comandante de Policía de la zona, para que hiciera efectivo el
desalojo de los invasores. La Comunidad solicitó la nulidad de esas decisiones,
la que les fue negada por medio de la Resolución 004 de 2009.
7.3. La Sentencia T-267 de 2011 que
amparó los derechos fundamentales de ASOCAB y sus miembros ocupantes de Las
Pavas
ASOCAB interpuso acción de tutela contra
la Inspección Única de Policía de El Peñón, Departamento de Bolívar. En primera
instancia conoció el Juzgado Promiscuo Municipal de San Martín de Loba, quien
mediante sentencia de abril 30 de 2009, amparó los derechos de los accionantes.
La sentencia fue impugnada, pasando a conocimiento del Juzgado Primero
Promiscuo del Circuito de Mompox, quien mediante sentencia de junio 5 de 2009,
revocó el fallo de primera instancia, negando la solicitud de amparo.
El caso fue seleccionando en la Corte
Constitucional, la que emitió la Sentencia T-267 de 2011, que amparó los
derechos fundamentales de ASOCAB y sus miembros.
Como centro del problema jurídico la
Sala se preguntó si en el trámite del proceso policivo adelantado por
la Inspección Única de El Peñón – Bolívar correspondiente al amparo a la posesión
o mera tenencia, se habían violado los derechos fundamentales de la población
desplazada perteneciente a ASOCAB. La Corte concluyó que sí se habían violado
los derechos fundamentales de los accionantes, quienes no podían ser
desalojados del predio, y que se habían configurado los defectos sustantivo y
procedimental. La regla de la decisión fue la siguiente:
“En el caso bajo
estudio es claro que sobre el bien objeto de disputa se había iniciado por
parte del INCODER un proceso administrativo de extinción de dominio, por virtud
del cual la situación inicial de posesión debía mantenerse inalterada con el
fin de que este pudiera concretarse, a pesar de lo cual la Inspección de
Policía de El Peñón desconoció este principio básico, y ordenó el desalojo de los
campesinos ocupantes. Con esta actuación, que ignoró las normas que rigen el
proceso policivo, se entorpeció el procedimiento administrativo, pues con su
decisión y actuación se alteró la situación de posesión del bien, esencial para
obtener una resolución adecuada del mismo.
Es claro pues
que las autoridades de policía en este caso concreto incurrieron en causal de
procedibilidad de la acción de tutela por defecto sustancial y procedimental,
pues de acuerdo con el recuento fáctico del caso, se desconoció que con la
mera iniciación del trámite del proceso de extinción de dominio por falta de
explotación del predio, surgía en virtud de lo preceptuado por el artículo
5 del Decreto 747 de 1992, una prohibición para la autoridad de policía para
desalojar a los campesinos ocupantes. Así, sea que se tome como referencia del
inicio del proceso la realización de las inspecciones por parte del INCODER en
junio de 2006, o la comunicación de la Resolución 1473 de 2008 a la alcaldía
del municipio de El Peñón, es indudable que en el momento en el que se
profirieron las resoluciones 2 y 3 de febrero de 2009, ya estaba en curso el
proceso de extinción de dominio y, por ende, estaba vedado para la Inspección
de Policía proceder al desalojo de los tutelantes.”[145] (resaltados fuera
de texto)
Adicionalmente dijo la Sala, que en el
caso de los desplazados le correspondía “ir más allá”, obteniendo una
declaración útil, la solución de la situación planteada y la realización de la
justicia material del caso. Con base en los anteriores razonamientos la Sala de
Revisión dispuso en la parte resolutiva del fallo[146]:
“Cuarto: INAPLICAR los
actos administrativos 346 del 23 de febrero de 2010 y 766 del 7 de abril de
2010 del Subgerente de Tierras, al igual que los dictados el 28 de abril de
2010 y el 25 de mayo de 2010 por el Director Técnico de Procesos Agrarios de la
Subgerencia de Tierras del INCODER, por medio de los cuales se abstuvo de
iniciar proceso de extinción de dominio sobre el mencionado predio. En
consecuencia, el INCODER, deberá continuar el proceso de extinción de dominio
privado sobre los predios “Las Pavas”, “Peñaloza” y “Si Dios quiere”, teniendo
en cuenta las decisiones y los parámetros adoptados en esta sentencia,
atendiendo en todo caso los términos preestablecidos para el proceso
administrativo y el debido proceso tanto de las sociedades propietarias como de
los campesinos accionantes.”
De este modo la Corte amparaba los
derechos fundamentales de ASOCAB y sus miembros ocupantes de la Hacienda Las
Pavas y dejaba sin efectos los actos administrativos que habían decretado la
nulidad del trámite de extinción de dominio, ordenando seguir adelante con el
mismo.
7.4. La Resolución 2284 de 2012 de
extinción de dominio del INCODER. Componentes, decisiones y efectos de las
decisiones allí contenidas
Noviembre 14 de 2012. El Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, mediante Resolución 2284 de 2012,
declaró extinguido el derecho de dominio sobre los predios que conforman la
Hacienda las Pavas.
El artículo 5 de la Resolución 2284 de
2012 dispuso que los efectos de la decisión quedaran en suspenso, así:
“ARTÍCULO QUINTO. Los efectos de esta
providencia permanecerán en suspenso durante los 15 días siguientes a su
ejecutoria, término dentro del cual el interesado podrá solicitar su revisión
ante el Consejo de Estado, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo
53 de la Ley 160 de 1994.”
Dentro de la misma línea, el artículo 6
señaló que el envío de la copia del acto administrativo a la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos quedaba suspendido hasta que hubiese fallo
del Consejo de Estado, en caso de haberse planteado demanda de revisión.
APORTES SAN ISIDRO S.A.S. interpuso el
recurso de reposición, el que fue resuelto mediante la Resolución 0166 de 2013,
que confirmó el acto administrativo de extinción de dominio. Acto seguido
acudió ante el Consejo de Estado e interpuso demanda de revisión agraria.
8. Los medios de
control de la Resolución 2284 de 2012 del INCODER y la Sentencia C-623 de 2015
de la Corte Constitucional
8.1. Los medios de
control ejercidos en contra de la Resolución 2284 de 2012 del INCODER
En contra de la
Resolución 2284 de 2012 del INCODER, fueron dispuestos dos medios de control,
uno administrativo y otro judicial:
a) El recurso de
reposición, que debería ser propuesto dentro de los cinco días siguientes a la
notificación del acto que decidió la extinción de dominio.
b) La acción de
revisión agraria ante el Consejo de Estado, que debería ser propuesta dentro de
los quince (15) días siguientes a la ejecutoria del decreto de extinción de
dominio o del recurso de reposición interpuesto.
APORTES SAN ISIDRO
S.A.S. usó los dos medios de control. En primer lugar propuso el recurso de
reposición, el que fue resuelto negativamente mediante la Resolución 0163 del 8
de febrero de 2013; y en segundo término, el 11 de abril de 2013, por intermedio
de apoderado, radicó demanda de revisión agraria contra distintos actos
administrativos, entre ellos, el de extinción de dominio de los inmuebles, ante
el CONSEJO DE ESTADO, dando lugar al proceso que en la actualidad se tramita en
Sección Tercera, con el Radicado No. 11001-03-26-000-2013-00044-01 (46699).
8.2. La Sentencia C-623
de 2015 de la Corte Constitucional
Ocurrió sin embargo que
algunos de los enunciados contenidos en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de
1994 fueron demandados ante la Corte Constitucional, la que mediante Sentencia
C-623 de 2015 declaró la inexequibilidad de las expresiones demandadas, así
como de la expresión “solo”, contenida en ellos. Por su pertinencia, la
Sala procede a reconstruir los contenidos de la sentencia, precisando la regla
de la decisión y los alcances de la parte resolutiva del fallo.
8.2.1. Las nomas
demandadas y los argumentos del accionante
Un ciudadano presentó
demanda de inconstitucionalidad en contra de algunas expresiones contenidas en
los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, relacionadas con dos contenidos
específicos:
-
Con la suspensión de los actos de inscripción y registro de
la resolución que dispuso la extinción de dominio de un predio, en la Oficina
de Registro de Instrumentos Públicos respectiva.
-
Con la procedencia de los actos de inscripción y registro de
la resolución de extinción de dominio de un predio, ante la Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos en tres casos: (i) cuando no se hubiere presentado la
demanda de revisión agraria ante el Consejo de Estado; (ii) cuando habiéndose
presentado la demanda, esta hubiere sido rechazada; y (iii) cuando el Consejo
de Estado hubiese negado la revisión del acto y su nulidad por sentencia
ejecutoriada.
El
demandante solicitó la declaratoria de inexequibilidad de los segmentos
demandados, alegando la violación de los artículos 238 (competencia de la
Jurisdicción Administrativa para la suspensión de los actos administrativos), 1
(Estado social de derecho), 58 (derecho de propiedad) y 64 (derecho de acceso a
la tierra de los trabajadores agrarios) de la Constitución.
Respecto
de la violación del artículo 238, señaló el accionante que la suspensión de los
efectos del acto administrativo emitido por el INCODER por la simple admisión
de la demanda, implicaba la violación de la norma, pues “La competencia para
decidir la suspensión provisional de un acto administrativo reside únicamente
en la jurisdicción contencioso administrativa”.
El
segundo cargo planteó la violación de los artículos 1, 58 y 64 de la
Constitución, desde dos argumentos. El primero señalaba que si la decisión de
extinción del dominio no cobraba ejecutoria material, entonces se restaba
capacidad al Estado para cumplir las finalidades de los procedimientos
agrarios, lo que implicaba la violación del artículo 1 de la Constitución, en
tanto que el interés general cedería ante el interés particular (el del
propietario inscrito del predio ocioso o abandonado). Adicionalmente se
violaría el artículo 64 sobre el derecho de acceso a la propiedad de la tierra
por los trabajadores agrarios, pues la falta de inscripción privaría al INCODER
de la posibilidad de incorporar al tráfico esos terrenos, y de entregarlos a
personas que carezcan de tierras.
Como
argumento concurrente señaló el demandante, que la suspensión de la inscripción
del acto de extinción era desproporcionada, que se trataba del medio más
lesivo, que era superflua y no era necesaria, pues la Constitución y la ley
prevén la suspensión provisional de esos actos por la Jurisdicción Contencioso
Administrativa.
8.2.2. La regla de
la decisión
La regla de la decisión del fallo fue
enunciada en la consideración jurídica No. 3.4.4., siendo reiterada en la
consideración No. 6.2. en los siguientes términos:
“Para la Corte Constitucional la
suspensión automática de los procesos de las resoluciones que culminan procesos
agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y
extinción del dominio, limita significativamente la posibilidad de que,
mediante debido proceso administrativo, el Estado disponga de bienes para
contribuir a la dignificación de la vida de los trabajadores del campo, luego
de haber surtido el respectivo proceso administrativo.
En criterio de la Sala, las
disposiciones demandadas constituyen una vulneración de la Constitución que
limita la función social de la propiedad, toda vez que durante el tiempo que
dure la suspensión automática generada por la eventual acción de revisión, los
bienes afectados no pueden ser utilizados por el Estado para cumplir la
política agraria, mediante su distribución entre la población rural vulnerable.
Así, considera desproporcionado
someter a las personas a una espera que en muchas ocasiones podría ser
injustificada, sacrificando con ello el acceso programático de la propiedad, la
presunción de legalidad de los actos que culminan los procesos de clarificación
de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio y el
principio constitucional de la buena fe.
Con base en ello, concluye que la
tardanza eventual de la jurisdicción contenciosa para resolver recursos de
revisión, genera que durante ese período el Estado no pueda disponer de esos
bienes para ejecutar la política agraria a favor de la población campesina
vulnerable, de conformidad con el contenido del artículo 64 Superior; y de otro
lado, que los propietarios y terceros afectados, tampoco puedan disponer de los
mismos mientras la acción de revisión sea resuelta, circunstancia que puede
generar la configuración de perjuicios irremediables.”[147]
8.2.3.
La decisión o parte resolutiva
La
decisión del fallo fue consignada en cinco puntos resolutivos, en el último de
los cuales se dispuso dar efectos retroactivos a la decisión. Por su
trascendencia la Sala los reproduce:
“PRIMERO. Declarar INEXEQUIBLE la
expresión “…y si no se hubiere formulado demanda
de revisión, o fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las
pretensiones de la demanda” contenida en el inciso tercero del
artículo 50 de la Ley 160 de 1994.
SEGUNDO. Declarar INEXEQUIBLE la palabra “sólo” prevista en la
expresión “Contra las resoluciones del Gerente
General del INCORA que decidan de fondo los procedimientos que se regulan en
este Capítulo, sólo procede el recurso de reposición en los
términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días
siguientes a la notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, conforme a
lo establecido en el numeral 9o. del artículo 128 del Código
Contencioso Administrativo.” del inciso primero del artículo 50 de la Ley 160 de
1994.
TERCERO. Declarar INEXEQUIBLE la
expresión “Durante los quince (15) días siguientes a su ejecutoria permanecerá en suspenso la ejecución de la resolución que dicte el
Instituto, con el objeto de que los interesados soliciten en dicho término la
revisión de la providencia” y “Si no se presenta la demanda de revisión en el término indicado, o
si aquella fuere rechazada, o la sentencia del Consejo de Estado negare la
revisión demandada” contenida en el artículo 53 de la Ley 160 de 1994.
CUARTO. Declarar INEXEQUIBLE la palabra “sólo” establecida en la expresión “Contra la resolución que declare que
sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio
privado sólo proceden el recurso de reposición, dentro
de los cinco (5) días siguientes a su notificación, y la acción de revisión
ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única
instancia, según lo previsto en el numeral 8o. del artículo 128 del
Código Contencioso Administrativo.” del numeral tercero del artículo 53 de la Ley 160 de
1994.
QUINTO. DECLARAR que los efectos de esta sentencia
operan a partir de la promulgación de la Ley 160 de 1994. En los procesos en
curso ante el Consejo de Estado, los demandantes y terceros podrán solicitar la
suspensión de los respectivos actos administrativos, dentro de los quince (15)
días siguientes a la comunicación que el Consejo de Estado les efectúe sobre la
decisión adoptada en esta providencia.”[148]
De acuerdo con lo
anterior se tiene entonces, que en virtud de la Sentencia C-623 de 2015, que
hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, la Corte declaró la
inexequibilidad de las condiciones que impedían los actos de inscripción y
registro de la Resolución 2284 de 2012, que había decretado la extinción de
dominio de los predios que conforman Las Pavas, ante la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos. De este modo, desaparecida la constitucionalidad de la
condición suspensiva que allí se establecía, procedería entonces la inscripción
y el registro del acto administrativo de extinción, con independencia de que
haya sido formulada la demanda de revisión de asuntos agrarios ante el Consejo
de Estado.
9. La demanda y el proceso de
revisión de asuntos agrarios que se adelanta ante el CONSEJO DE ESTADO
APORTES SAN ISIDRO S.A.S. radicó
demanda de revisión de asuntos agrarios ante el CONSEJO DE ESTADO, solicitando
la nulidad de la Resolución 2284 de 2012 y de otros actos administrativos
emitidos por el INCODER. De conformidad con la prueba arrimada al proceso, la
demanda de revisión ha tenido el siguiente trámite:
Abril 11 de 2013. Radicación del
proceso, siendo asignado a la Magistrada Olga Mélida Valle de la Hoz de la
Sección Tercera, Subsección C de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado.
Junio 5 de 2013. Auto admisorio de la
demanda, el que fue adicionado el 10 de julio, vinculando al proceso a la
Asociación de Campesinos de Buenos Aires - ASOCAB.
Septiembre 4 de 2013. INCODER
contesta demanda. Posteriormente, el 29 de octubre, presentó su oposición a las
pretensiones de la acción de revisión.
Febrero 12 de 2014. Se fija el día 12
de marzo de 2014, para llevar a cabo la audiencia inicial dentro del proceso.
Esta audiencia no se realizaría, siendo fijadas como nuevas fechas sucesivas,
el 28 de enero de 2015, el 11 de marzo de 2015, el 29 de abril de 2015 y
finalmente el 8 de mayo de 2015, oportunidad en la que se declaró probada la
excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, decisión
que fue recurrida por la parte demandante, siéndole concedido el recurso de
súplica.
Mayo 15 de 2015. El apoderado de la
Asociación de Campesinos de Buenos Aires – ASOCAB, solicitó el decreto de
medidas cautelares, siendo coadyuvada su solicitud por la Defensoría del
Pueblo.
Septiembre 7 de 2015. La Sección
Tercera del Consejo de Estado al resolver el recurso de súplica, revocó lo
resuelto en el auto de mayo 8 de 2015 y se abstuvo de pronunciarse acerca de la
solicitud de medidas cautelares, por exceder la competencia del recurso de
súplica.
Noviembre 11 de 2015. Se convoca a
las partes a reanudar la audiencia inicial el 10 de febrero de 2016.
Abril 12 de 2016. Se ordena requerir
al INCODER “para que aporte copia de la decisión del Comité de Conciliación
de la entidad en la cual se aprobó una oferta de revocar directamente los actos
administrativos mediante los cuales se extinguió el dominio de los predios
denominados Las pavas, Si Dios quiere y Peñaloza, objetos del presente medio de
control de revisión”[149].
Mayo 5 de 2016. Se registra el cambio
de ponente dentro del proceso de revisión. Se retira la Magistrada Valle de la
Hoz y asume como ponente encargado el Magistrado JAIME ORLANDO SANTOFIMIO
GAMBOA.
Julio 27 de 2016. Mediante Auto, el
Despacho de conocimiento tomó las siguientes decisiones:
i. Tener por incorporado al
expediente el Acta el Comité de Conciliación del INCODER en Liquidación de la
sesión del 14 de enero de 2016, y abstenerse de pronunciarse sobre la oferta de
revocatoria directa, por considerarse inexistente.
ii. Comunicar a la parte demandante y
a terceros el contenido de la Sentencia C-623 de 2015.
iii. Conceder el término de quince
días a la parte demandante y a terceros, para que si a bien lo tienen,
soliciten la suspensión de los actos administrativos demandados.
iv. Requerir al INCODER para que
certifique si se llevó a cabo la inscripción del acto administrativo de
extinción del derecho de dominio de los predios Las Pavas, Peñaloza y Si Dios
quiere en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué, en
virtud de la Sentencia C-623 de 2015.
El 8 de agosto de 2016 APORTES SAN
ISIDRO S.A.S. le solicitó al CONSEJO DE ESTADO, que requiriera al INCODER para
que remitiera a ese Tribunal la oferta de revocatoria directa de la resolución
de extinción de dominio, que se corriera traslado de la misma a las partes y
que el tribunal se manifestara su posición acerca del Acta “por prevalencia del
derecho sustancial”. Posteriormente el 10 de agosto, solicitó la aclaración de los
numerales uno (1) y cuarto (4) del Auto del 27 de julio de 2015.
La Sección Tercera del CONSEJO DE
ESTADO mediante Auto de octubre 5 de 2016[150], resolvió no aclarar los numerales primero y
cuarto del Auto de julio 27 de 2016 y denegó por improcedente las otras
peticiones.
Diciembre 1 de 2016. APORTES SAN
ISIDRO S.A.S. le solicitó al CONSEJO DE ESTADO “decretar la medida cautelar de
suspensión de los efectos de los actos administrativos por los cuales se
resolvieron de fondo la actuación administrativa que dio lugar a la declaración
de extinción del derecho de dominio de los predios LAS PAVAS, PEÑALOZA y SI
DIOS QUIERE adelantados por el INCODER, objeto de la demanda de revisión de la
referencia, conforme al numeral 3 del artículo 230 del CPCA”[151].
Agosto 25 de 2017. La sección
Tercera, Subsección C del CONSEJO DE ESTADO, mediante Auto de esa fecha,
dispuso “SEGUNDO:
NEGAR  la medida cautelar de suspensión provisional de efectos de los actos
administrativos correspondientes a la extinción de dominio de los predios “Las
Pavas”, “Peñaloza” y “Si Dios Quiere”, solicitada por la parte actora.”[152]
Como balance se tiene entonces, que
después de cuatro años de actuación judicial, el proceso se encuentra en la
audiencia inicial, habiendo negado la solicitud de suspensión provisional de
los actos administrativos proferidos por el INCODER, solicitada por APORTES SAN
ISIDRO S.A.S., sin que se haya llevado a cabo la inscripción del acto
administrativo de extinción del derecho de dominio de los predios Las Pavas,
Peñaloza y Si Dios quiere en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Magangué, pese a lo dispuesto por la Sentencia C-623 de 2015 y la firmeza y
ejecutoria de los actos administrativos que decretaron la extinción de dominio.
10. La cosa juzgada constitucional
contenida en la Sentencia C-623 de 2015 y el derecho al cumplimiento del fallo
La cosa juzgada constitucional es un
estatus específico, una condición jurídica que adquiere la sentencia que se
emite con ocasión del ejercicio del control de constitucionalidad.
La Corte la ha definido como “una
institución jurídico procesal, que tiene su fundamento en el artículo 243 de la
Constitución Política, y que le otorga a las decisiones tomadas en las
sentencias de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y
definitivas, en la medida en que es una figura que evita que se reabran juicios
de constitucionalidad sobre disposiciones y cargos previamente examinados por
esta Corporación”[153] y ha
determinado los contenidos, características, efectos, alcances, clasificaciones
y modalidades, reconociendo la existencia del derecho al cumplimiento de los
fallos y de la cosa juzgada constitucional derivada de ellos, como uno de los
contenidos del debido proceso.
Así en la Sentencia C-131 de 1993 al
referirse a la cosa juzgada constitucional, dijo que las sentencias de
constitucionalidad de la Corte Constitucional presentan las siguientes
características[154]: Tienen
efecto erga omnes y no simplemente inter
partes; por regla general obligan para todos los casos futuros y no sólo
para el caso concreto; como todas las sentencias que hacen
tránsito a cosa juzgada, no se puede juzgar nuevamente por los mismos motivos
sino que el fallo tiene certeza y seguridad jurídica; las
sentencias de la Corte sobre temas de fondo no pueden ser nuevamente objeto de
controversia; y todos los operadores jurídicos de la
República quedan obligados por el efecto de la cosa juzgada material.
La Corte ha señalado que la cosa
juzgada constitucional tiene dos tipos de efectos, según los destinatarios[155]:
i. Respecto de los jueces
constitucionales, la figura impide que los falladores se pronuncien nuevamente sobre lo ya decidido o
resuelto en providencias constitucionales anteriores, o
que se inicie un nuevo debate constitucional respecto de normas que ya han sido
sometidas a decisiones constitucionales definitivas.
ii. Respecto de las demás autoridades
públicas, se les prohíbe  la reproducción o aplicación del contenido material
de las disposiciones declaradas inexequibles, por razones de fondo, con el propósito de dotar de
estabilidad las decisiones constitucionales y de asegurar la prevalencia de la
Carta Política.
En lo que tiene que ver con el
alcance de la cosa juzgada constitucional, la cuestión ofrece algunos matices,
que dependen del tipo de sentencia que haya adoptado la Corte Constitucional al
momento de decidir. El asunto está relacionado con la modulación del fallo, es
decir, con la facultad que le permite construir el tipo de sentencia que mejor
cumpla la tarea de la defensa de la Constitución. En este sentido la Corte
puede proferir sentencias de exequibilidad o de inexequiblidad simple, o por el
contrario puede expedir sentencias condicionadas, integradoras, con efectos
diferidos, etc.
La cosa juzgada constitucional
también ha sido objeto de clasificaciones y se ha establecido que existen la
cosa juzgada absoluta, la cosa juzgada relativa, la cosa juzgada formal
y la cosa juzgada material, sectorización que no resulta relevante en
este caso.
Dos asuntos decisivos son los relacionados con el alcance y
la obligatoriedad de la cosa juzgada constitucional. La Corte ha dicho y
reiterado, que la cosa juzgada constitucional “se predica tanto de los fallos
de inexequibilidad como de los de exequibilidad, vincula a todas las
autoridades -incluida la misma Corte Constitucional- y se extiende, por igual,
al continente de la norma como a su contenido material - precepto o proposición
jurídica en sí misma considerada”[156]. Dentro de esta perspectiva el
cumplimiento de la cosa juzgada no es una opción, sino que consiste la
obligación jurídica que tienen todas las autoridades públicas, incluida la
administración en sus distintos niveles; los jueces en sus distintas
jerarquías; y los particulares, de someterse a lo resuelto por la Corte
Constitucional y de hacer efectivo lo dispuesto en la sentencia, en virtud de
principios como la seguridad jurídica, la igualdad de trato jurídico y el
efecto útil de las decisiones judiciales.
Adicionalmente ha sostenido la Corte,
que el incumplimiento de los fallos judiciales, implica la violación de
garantías y derechos fundamentales como el debido proceso y el acceso a la
justicia, como se dijo en la Sentencia C-367 de 2014, al precisar que:
“4.2.1.1. El acceso a la justicia no
se agota en la posibilidad de acudir ante la administración de justicia para
plantear un problema jurídico, ni en su resolución, sino que implica, también,
que “se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el operador jurídico
y se restablezcan los derechos lesionados”. Dada la relevancia del
cumplimiento de las providencias judiciales para el derecho fundamental de acceder
a la justicia, en algunas oportunidades este tribunal lo ha amparado, de manera
excepcional, por medio de la acción de tutela, “bajo el entendido de
que la administración de justicia, además de expresarse en el respeto a las
garantías establecidas en el desarrollo de un proceso, se manifiesta en el
hecho de que las decisiones que se tomen dentro del mismo tengan eficacia en el
mundo jurídico y que la providencia que pone fin al proceso produzca todos los
efectos a los que está destinada.”[157]
Dentro de esta perspectiva resulta
obvio decir que entidades como el INCODER en liquidación y la Agencia Nacional
de Tierras – ANT, al igual que las demás autoridades públicas, se encuentran
obligados a cumplir lo resuelto en la Sentencia C-623 de 2015.
11. Los derechos fundamentales al
debido proceso, acceso a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios
y el derecho al retorno
ASOCAB acudió ante los jueces
constitucionales en busca de protección del derecho fundamental al debido
proceso, alegando durante el trámite del amparo, la violación concurrente de
los derechos de acceso a la tierra de los trabajadores agrarios y el derecho al
retorno.
11.1. El derecho al
debido proceso
El
debido proceso es el más importante de los derechos de defensa y como ha sido
señalado en repetidas ocasiones, involucra una serie diversa de derechos,
garantías y protecciones, adoptadas tanto por los sistemas internos, como por
el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, pues como lo ha dicho la
Corte Constitucional, “El debido proceso es un derecho de estructura
compleja que se compone de un conjunto de reglas y principios que, articulados,
garantizan que la acción punitiva del estado no resulte arbitraria”[158].
En el caso
colombiano el derecho al debido proceso fue dispuesto en el artículo 29 de la
Constitución, que prevé numerosas garantías que no agotan el contenido del
derecho, relacionadas con el recurso judicial efectivo establecido en el
artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Dentro de esta
perspectiva ha dicho la Corte Constitucional que “el derecho
fundamental al debido proceso, comprendido como un complejo de garantías a
favor de las partes, guarda unidad de sentido con la concepción que del derecho
a un recurso judicial efectivo que ofrece el  derecho internacional de los
derechos humanos”[159], agregando que este
último no contiene un recurso judicial
propiamente dicho, sino el conjunto de requisitos que deben observarse en las
instancias procesales para que pueda hablarse de verdaderas y propias garantías
judiciales.
El carácter
simplemente enumerativo de las garantías contenidas en el artículo 29 de la
Constitución ha sido señalado por la Corte Constitucional, en conexión con las
posturas del Sistema Interamericano, como se refiere en la Sentencia T-058 de
2006 en la que se dijo, que “La enumeración contenida en esta cláusula ha
sido interpretada como una nómina de garantías mínimas no taxativas. De este
modo se ha considerado que existen otras garantías reconocidas en el derecho
interno de los estados que, si bien no están incluidas expresamente en el texto
de la Convención, igualmente se encuentran amparadas por el contenido amplio
del inciso 1 del artículo 8 de la Convención”[160].
El inciso
primero del artículo 29, puntualmente dispone que “El debido proceso se
aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, lo que
es todo un avance, en el sentido que durante dos siglos, la comprensión del
debido proceso estuvo circunscrita únicamente a las actuaciones judiciales,
quedando las personas sin fórmula de protección en las actuaciones
administrativas. En sentido concurrente se tiene hoy un espacio amplio para el
despliegue de este derecho, que involucra el debido proceso judicial,
tradicional y a la vez innovador, y el debido proceso frente a las actuaciones
y procedimientos administrativos y el debido proceso administrativo
sancionatorio.
Entre los
diversos componentes del derecho al debido proceso, relevantes en este caso,
están el derecho al cumplimiento de los fallos judiciales y el derecho a la
efectividad de la pérdida
de fuerza ejecutoria de los actos administrativos por decaimiento, por la
ilegalidad o inconstitucionalidad sobrevenida respecto de tales actos.
Por lo pronto
valga señalar que el derecho fundamental al cumplimiento de los fallos
judiciales, ha sido reconocido como uno de los componentes del debido proceso
por la Corte Constitucional de Colombia y la Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Para
el caso colombiano la Corte Constitucional desde el año de su fundación, señaló
en la anticipadora Sentencia T-554 de 1992, que
“El sistema
jurídico tiene previstos diversos mecanismos (CP arts. 86
a 89) para impedir su autodestrucción. Uno de ellos es el derecho fundamental
al cumplimiento de las sentencias comprendido en el núcleo esencial del derecho
a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas consagrado en el
artículo 29 de la Constitución (CP. Preámbulo, arts. 1, 2, 6, 29 y 86).”[161]
Siendo una
postura que ha venido siendo reiterada.
11.2. El derecho de acceso a la
propiedad de la tierra por los trabajadores agrarios
En su momento el artículo 64 de la
Constitución fue toda una novedad, en el sentido de establecer por vía
constitucional que “Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la
tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa”, así
como buscar el acceso de los mismos a varios servicios, todo ello “con el
fin mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos”.
La Sentencia C-644 de 2012
reconstruye la línea discursiva y de protección acerca de este derecho. La
Corte enfrentó allí la demanda de inconstitucionalidad propuesta en contra de
los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011, Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014. Tales artículos, que fueron declarados
inexequibles, introducían las figuras de los Proyectos Especiales Agrarios o
Forestales, la institución de Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo
Agropecuario y Forestal, y preveían el otorgamiento de autorizaciones para el
uso aprovechamiento de baldíos en las Zonas de Desarrollo Empresarial.
Como argumento central a la
declaratoria de inexequibilidad dijo la Corte, que las medidas allí dispuestas no superaron el test de
no regresividad aplicable a los derechos sociales configurados por la ley, ni
el test de la suficiencia en la configuración normativa de
materias, así como “por suprimir las garantías mínimas previstas en los
artículos 25, 72 y 83 de la Ley 160 de 1994 de aseguramiento de la titularidad
de los campesinos, sin justificación alguna, sin proporcionalidad de la medida
y, sin contraprestación suficientemente ventajosa y sostenible para el
campesino y para el Estado en términos del derecho de propiedad sobre la tierra
y del derecho a la seguridad alimentaria  de todos los asociados, en
términos de la correcta distribución de los recursos escasos.”[162]
La sentencia, entre otros muchos
elementos, señaló que este derecho implicaba no sólo las obligaciones que tiene
el Estado respecto de los títulos de propiedad, sino de concurrir además a
asegurar la calidad de vida de esos trabajadores. Más precisamente la Corte identificó cinco elementos constitutivos de ese derecho,
relacionados con su utilidad concreta y aplicaciones, como son[163]:
i. Este derecho es un título para la intervención del Estado
en la propiedad rural, con el propósito de establecer medidas legislativas o
administrativas especiales que favorezcan el acceso a la propiedad de los
trabajadores agrarios o que limiten la enajenación de los predios rurales ya
adjudicados;
ii. Se trata de una norma de carácter programático que
requiere la implementación de medidas legislativas para su realización;
iii. Es un deber constitucional especial cuyo propósito
consiste en favorecer, atendiendo sus especiales condiciones, a un grupo en
situación de marginación;
iv. La realización de este deber constitucional no impone un
único camino para su cumplimiento; y
v. El artículo 64 está vinculado con el derecho
constitucional que tienen los trabajadores agrarios de acceder a la propiedad.
Años más tarde y por la misma vía del
control abstracto, la Corte retomaría el tema del derecho de acceso a la tierra
de los trabajadores agrarios en la Sentencia C-623 de 2015, a propósito de la
norma que impedía la inscripción y registro de los actos administrativos que
decretaban la extinción de dominio de predios. En ese fallo la Corte
Constitucional hizo una nueva reconstrucción de los contenidos de este derecho,
vinculándolo con el derecho al territorio y la protección de los campesinos,
grupos tribales, indígenas y afrocolombianos, afirmando que “Por ello a la luz
del artículo 64  Constitucional, el Estado debe garantizar no sólo el acceso a
la tierra de los campesinos sino también su derecho al territorio, así como
proveer los bienes y servicios complementarios  para el mejoramiento de su
calidad de vida desde el punto de vista social, económico y cultural, entre
otros”[164].
El fallo identificó tres contenidos
específicos del derecho de acceso a la tierra de los trabajadores sagrarios.
Dijo la Corte en aquella oportunidad[165]:
“7.7   De todo lo anterior
puede colegirse que el derecho al acceso a la tierra tiene los siguientes
contenidos protegidos:
(i) acceso a la tierra, a través de la titulación individual o
colectiva de tierras a los pobladores rurales, mediante formas asociativas, de
su arrendamiento, de la concesión de créditos a largo plazo, de la creación de
subsidios para la compra de tierra, del desarrollo de proyectos agrícolas,
entre otros;
(ii) acceso a los recursos y servicios que permitan realizar los
proyectos de vida de la población rural como educación, salud, vivienda,
seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los
productos, asistencia técnica y empresarial; y
(iii) seguridad jurídica de las
diferentes formas de tenencia de la tierra como la propiedad, la posesión y la
mera tenencia, sin que ello signifique que su protección se circunscriba
solamente a éstas.”
La determinación de estos contendidos
específicos del derecho fundamental de acceso a la tierra y el territorio, son
especialmente relevantes en el presente caso, pues ASOCAB plantea que la falta
de inscripción de la resolución de extinción de dominio, constituye una barrera
para la obtención del crédito, la adjudicación de la tierra, la titulación por
formas individuales y asociativas de la misma y demás beneficios relacionado
con los contenido de este derecho, y la realización los proyectos de vida de
los miembros de esas comunidad.
11.3. El derecho fundamental al
retorno del que son titulares las víctimas de desplazamiento
ASOCAB y sus miembros tienen la
calidad de víctimas individuales y colectivas de desplazamiento, expresamente
reconocida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN
INTEGRAL DE LAS VÍCTIMAS por medio de la Resolución No.17399F de octubre 24 de
2013 y la Resolución 2015-31158 de abril 27 de 2015, que obran en este
expediente.
Las víctimas de desplazamiento son
titulares de numerosos derechos fundamentales que han sido identificados y
protegidos por la Corte Constitucional, la que ha insistido en la consideración
de las circunstancias de especial debilidad, vulnerabilidad e
indefensión en la que se encuentran los desplazados, lo que les da derecho a
recibir un trato preferente por parte del Estado.
La Sentencia T-025 de 2004 es el
fallo de reforma y protección estructural de los derechos de las víctimas de
desplazamiento en Colombia, habiendo identificado los derechos de los que son
titulares, entre los que se cuenta el derecho al retorno.
Dicha sentencia identificó en su
momento los derechos radicados en cabeza de las personas desplazadas, siendo
estos[166]: El derecho a la vida en condiciones
de dignidad; los derechos de los niños, de las mujeres cabeza de familia, los
discapacitados y las personas de tercera edad, y de otros grupos especialmente
protegidos; el derecho a escoger su lugar de domicilio, que incluye el derecho
a retornar al lugar de origen o al de trabajo; los derechos al libre desarrollo
de la personalidad, a la libertad de expresión y de asociación; los derechos
económicos, sociales y culturales en su alcance; el derecho a la unidad
familiar y la protección integral de la familia; el derecho a la salud; el
derecho a la integridad personal; el derecho a la seguridad personal; la
libertad de circulación por el territorio nacional y el derecho a permanecer en
el sitio escogido para vivir, también relacionado con el derecho al retorno; el
derecho al trabajo y la libertad de escoger profesión u oficio; el derecho
a una alimentación mínima; el derecho a la educación; el derecho a una vivienda
digna; el derecho a la paz, cuyo núcleo esencial abarca la garantía personal de
no sufrir, en lo posible, los efectos de la guerra; el derecho a la
personalidad jurídica y el derecho a la igualdad.
En lo específicamente relacionado con
el derecho al retorno y al restablecimiento, el mismo fallo determinó el conjunto
de contenidos mínimos que obligan  a la protección de las autoridades,
señalando que este “consiste en (i) no aplicar medidas de coerción para forzar a
las personas a que vuelvan a su lugar de origen o a que se restablezcan en otro
sitio, (ii) no impedir que las personas desplazadas retornen a su lugar de
residencia habitual o se restablezcan en otro punto; (iii) proveer la
información necesaria sobre las condiciones de seguridad existentes en el lugar
de retorno, así como el compromiso en materia de seguridad y asistencia
socioeconómica que el Estado asumirá para garantizar un retorno seguro y en
condiciones dignas; (iv) abstenerse de promover el retorno o el
restablecimiento cuando tal decisión implique exponer a los desplazados a un
riesgo para su vida o integridad personal y (v) proveer el apoyo necesario para
que el retorno se efectúe en condiciones de seguridad y los que regresen puedan
generar ingresos para subsistir autónomamente.”[167]
El
derecho al retorno está reconocido también en el sistema internacional de
protección de los derechos humanos, contando con un documento específico, los
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos[168],
cuyos contenidos han sido utilizados como parámetro de control por esta Corte,
especialmente los principios 18, 28 y 29, el segundo de los cuales textualmente
establece:
“Principio
28.
1.
Las autoridades competentes tienen la obligación y responsabilidad de
establecer las condiciones y proporcionar los medios que permitan el regreso
voluntario, seguro y digno de los desplazados internos a su hogar o a su lugar
de residencia habitual, o su reasentamiento voluntario en otra parte del país.
Esas autoridades tratarán de facilitar la reintegración de los desplazados
internos que han regresado o sean reasentado en otra parte.
2.
Se harán esfuerzos especiales por asegurar la plena participación de los
desplazados internos en la planificación y gestión de su regreso o de su
reasentamiento y reintegración.”
Las
obligaciones de retorno, restablecimiento y restitución vienen siendo
implementadas por la justicia constitucional y más recientemente por vía
legislativa. Entre otros documentos se cuenta con los autos de seguimiento a la
Sentencia T-025 de 2004, entre los que destaca el Auto 008 de 2009, que al
ordenar el replanteamiento de la política de tierras, identificó tres
objetivos, el tercero de ellos relacionado específicamente con el retorno, el
restablecimiento y la restitución de la tierra a personas que habían sido
víctimas de desplazamiento, siendo estos[169]:
i.
Contar con un mecanismo para
esclarecer la verdad de la magnitud, las modalidades y efectos de los abandonos
y despojos de tierras ocurridos en el  marco del conflicto armado;
ii. Identificar reformas
institucionales y normativas que sean necesarias para asegurar la restitución
de bienes a la población desplazada;
iii. Diseñar y poner en marcha un
mecanismo especial para recibir, tramitar y resolver las reclamaciones de
restitución de tierras de las víctimas de abandonos o despojos, teniendo en
cuenta las distintas formas de relación jurídica de la población desplazada con
los predios abandonados (propiedad, posesión, tenencia, etc.).
Dentro de la misma línea se cuenta
con numerosa jurisprudencia constitucional, que ha concurrido a la defensa de
los derechos de la población desplazada, amparando los derechos a debido
proceso, vida digna, vivienda digna y retorno, implementando órdenes de
protección relacionadas con seguridad personal y familiar, asistencia social,
restablecimiento, reubicación, restitución de tierras y otras de similar
dimensión[170].
12. Solución del caso concreto
Los accionantes han afirmado que la
falta de inscripción de la extinción de dominio de los predios Las Pavas,
Peñaloza y Si Dios quiere, ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
de Magangué, implica la violación del derecho fundamental al debido proceso y
concurrentemente, la violación del derecho de acceso a la propiedad de tierra
por parte de los trabajadores agrarios.
12.1. El INCODER ha dicho
reiteradamente, que no ha enviado la Resolución 2284 de 2012 a la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos, porque los artículos 50 y 53 de la Ley 160
de 1994 señalan expresamente, que la orden de inscripción y registro de la
extinción del dominio quedaba suspendida en caso de que la parte interesada
formulara demanda de revisión agraria ante el CONSEJO DE ESTADO, y que como en
este caso APORTES SAN ISIDRO S.A.S. radicó dicha demanda, entonces no resultaba
procedente la inscripción de la extinción de dominio, hasta que se encuentre en
firme la sentencia con la que debe finalizar el proceso.
En abril de 2013, APORTES SAN ISIDRO
S.A.S. ejerció el medio de control de revisión de asuntos agrarios ante el
CONSEJO DE ESTADO, solicitando la declaratoria de nulidad de varios actos
administrativos, entre ellos, la Resolución 2284 de 2012, que decretó la
extinción de dominio. La demanda correspondió a la Sección Tercera bajo el
Radicado No. 11001032600020130004401 (46699), siendo repartida a la Dra. Olga
Mélida Valle de la Hoz. El auto admisorio de la demanda tiene fecha 5 de junio
de 2013 y la audiencia inicial vino a ser instalada el 8 de mayo de 2015, casi
dos años después de la admisión y después de tres años de actuación judicial,
se tuvo la expedición del Auto de octubre 5 de 2016[171], que resolvió no aclarar los
numerales primero y cuarto del Auto de julio 27 de 2016 y denegó por
improcedente las otras peticiones relacionadas con un Acta del INCODER, que contiene
la oferta de revocatoria del acto administrativo de extinción de dominio, que
no fue aceptada por el CONSEJO DE ESTADO.
El 1 de diciembre 1 de 2016. APORTES
SAN ISIDRO S.A.S. le solicitó al CONSEJO DE ESTADO, decretar la medida cautelar
de suspensión de los efectos de los actos administrativos por los cuales se
resolvió de fondo la actuación administrativa que dio lugar a la declaración de
extinción del derecho de dominio de los predios LAS PAVAS, PEÑALOZA y SI DIOS
QUIERE adelantada por el INCODER, solicitud que fue resuelta mediante Auto de
agosto 25 de 2017, por medio del cual el CONSEJO DE ESTADO resolvió negar la
medida cautelar de suspensión provisional de efectos de los actos
administrativos solicitada.
12.2. Durante el trámite de revisión
del expediente, un ciudadano demandó algunas de las expresiones contenidas en
los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, relacionadas justamente con los
enunciados que causaban los efectos suspensivos de la extinción del dominio, y
que impedían los actos de inscripción y registro. Examinado el caso y tramitada
la demanda, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-623 de 2015 declaró la
inexequibilidad de las expresiones demandadas y por lo mismo, expulsó de la
vida jurídica las expresiones que impedían la inscripción del acto
administrativo de extinción de dominio de los predios que conforman la Hacienda
Las Pavas, ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué. La
regla de la decisión del fallo fue enunciada en la consideración jurídica No.
3.4.4., siendo reiterada en la consideración No. 6.2.:
“Para la Corte Constitucional la
suspensión automática de los procesos de las resoluciones que culminan procesos
agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y
extinción del dominio, limita significativamente la posibilidad de que,
mediante debido proceso administrativo, el Estado disponga de bienes para
contribuir a la dignificación de la vida de los trabajadores del campo, luego
de haber surtido el respectivo proceso administrativo.
En criterio de la Sala, las
disposiciones demandadas constituyen una vulneración de la Constitución que limita
la función social de la propiedad, toda vez que durante el tiempo que dure la
suspensión automática generada por la eventual acción de revisión, los bienes
afectados no pueden ser utilizados por el Estado para cumplir la política
agraria, mediante su distribución entre la población rural vulnerable.”[172]
El punto tercero de la parte
resolutiva de dicha sentencia específicamente señaló:
“TERCERO. Declarar INEXEQUIBLE la
expresión “Durante los quince (15) días siguientes a su ejecutoria permanecerá en suspenso la ejecución de la resolución que dicte el
Instituto, con el objeto de que los interesados soliciten en dicho término la
revisión de la providencia” y “Si no se presenta la demanda de revisión en el término indicado, o
si aquella fuere rechazada, o la sentencia del Consejo de Estado negare la
revisión demandada” contenida en el artículo 53 de la Ley 160 de 1994.”
De este modo se tiene
entonces, que en virtud de la Sentencia C-623 de 2015, que hizo tránsito a cosa
juzgada constitucional, la Corte declaró la inexequibilidad de las condiciones
que impedían la inscripción del decreto de extinción de dominio.
12.3. Dentro de esta perspectiva, la
situación jurídica de esta solicitud de amparo no es la misma de hace cuatro
años, pues:
i. La norma que establecía los
efectos suspensivos del acto administrativo de extinción del dominio fue
declarada inexequible por medio de la Sentencia C-623 de 2015, la que ha hecho
tránsito a cosa juzgada constitucional.
ii. La Sentencia C-623 de 2015, que
eliminó la causa que impedía la inscripción del decreto de extinción de dominio
ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos se encuentra ejecutoriada,
ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional y tiene efectos erga omnes, en
el sentido que lo allí resuelto es obligatorio para todos, es decir, para las
autoridades públicas y los particulares.
iii. La causa que había dispuesto la
suspensión de los efectos de la Resolución 2284 de 2012 del INCODER y que
impedía la inscripción y el registro de la extinción de dominio ha desaparecido
en virtud de lo resuelto por la Sentencia C-623 de 2015 de la Corte
Constitucional.
iv. APORTES SAN ISIDRO S.A.S., en
ejercicio de la facultad que le concedía la Sentencia C-623 de 2015, le
solicitó al CONSEJO DE ESTADO que decretara la medida cautelar de suspensión
provisional de los actos administrativos que dispusieron la extinción de
dominio de los predios Peñaloza, Las Pavas y Si Dios quiere, solicitud que fue
negada mediante Auto de agosto 25 de 2017.
v. El CONSEJO DE ESTADO mediante Auto
de agosto 25 de 2017 negó la solicitud de medida cautelar de sus suspensión
provisional de los actos administrativos de extinción de dominio, afirmando
además la firmeza de los mismos, con base en lo dispuesto en la Sentencia C-623
de 2015.
vi. Ni el INCODER, ni la Agencia
Nacional de Tierras - ANT, han dado cumplimiento a la Sentencia C-623 de 2015,
en el sentido de remitir a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Magangué, el acto administrativo de extinción de dominio, con la orden de su
inscripción y registro en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios
Las Pavas, Peñaloza y Si Dios quiere, que conforman la Hacienda Las Pavas.
12.4. Establecido todo lo anterior,
la Sala considera que en virtud del estado de cosas ya descrito, en el presente
caso acontece la violación del derecho al debido proceso del que son titulares
ASOCAB y sus miembros, en tanto víctimas de desplazamiento forzado, por no
haberse dado cumplimiento a lo establecido en la Sentencia C-623 de 2015, así
como por haberse configurado el fenómeno del decaimiento parcial del acto
administrativo de extinción de dominio, en lo relacionado específicamente con
los efectos suspensivos que impedían la inscripción y el registro de la
extinción.
12.5. La violación del derecho
fundamental al debido proceso por la falta de cumplimiento de la Sentencia
C-623 de 2015
El
derecho al cumplimiento del fallo como derecho fundamental, ha sido
expresamente reconocido tanto por la Corte Constitucional, como por la Corte
Interamericana. La Corte Constitucional desde el año de su fundación, señaló
que la falta de cumplimiento del fallo constituye una violación del derecho al
debido proceso. Así en la Sentencia T-554 de 1992 afirmó que “El sistema
jurídico tiene previstos diversos mecanismos (CP arts. 86
a 89) para impedir su autodestrucción. Uno de ellos es el derecho
fundamental al cumplimiento de las sentencias comprendido en el núcleo esencial
del derecho a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas
consagrado en el artículo 29 de la Constitución (CP. Preámbulo, arts. 1, 2, 6,
29 y 86)”[173].
Tesis reiterada
en la Sentencia T-553 de 1993, donde se planteó que el incumplimiento de los
fallos trae consigo la violación de los derechos fundamentales al debido
proceso y libre acceso a la administración de justicia:
“-La observancia
de las providencias ejecutoriadas, además de ser uno de los soportes del Estado
Social de Derecho, hace parte del derecho de acceder a la administración de
justicia -artículo 229 superior-. Este se concreta no sólo en la posibilidad de
acudir al juez para que decida la situación jurídica planteada, sino en la
emisión de una orden y su efectivo cumplimiento: valga decir, en la aplicación
de la normatividad al caso concreto.”[174]
Y
más recientemente en la Sentencia T-216 de 2013, en la que se ampararon los
derechos de una persona respecto de quien había sido ordenado el reintegro al
cargo por sentencia judicial que no había sido cumplida. Allí la Corte señaló
con total claridad, que “no queda duda que al incumplir
una orden emitida dentro de un fallo judicial, se vulnera directamente los
derechos constitucionales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia de la persona a la cual resultó favorable la providencia”[175]
En
lo que tiene que ver con la Corte Interamericana y el derecho convencional, el
reconocimiento del derecho fundamental al cumplimento el fallo acontece en dos
niveles: en el institucional y en el de las reglas fijadas por la Corte Interamericana
en sus sentencias.
En
el nivel institucional se tiene la figura de la “Supervisión el cumplimiento de
sentencias”, establecida en el artículo 69 del Reglamento de la Corte
Interamericana, así:
“Artículo 69.
Supervisión de cumplimiento de sentencias y otras decisiones del Tribuna
1. La
supervisión de las sentencias y demás decisiones de la Corte se realizará
mediante la presentación de informes estatales y de las correspondientes
observaciones a dichos informes por parte de las víctimas o sus representantes.
La Comisión deberá presentar observaciones al informe del Estado y a las
observaciones de las víctimas o sus representantes.”
En este sentido
es un derecho de las víctimas y una obligación del Tribunal, requerir y obtener
los informes de cumplimiento de las sentencias, como elemento concurrente con
los derechos a protección judicial y tutela judicial efectiva del literal c)
del numeral 2) del artículo 25 de la Convención Americana, conforme al cual los
estados se han comprometido a:
“c. a garantizar
el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se
haya estimado procedente el recurso.”
De este modo la
Corte Interamericana ha reiterado que el cumplimiento del fallo es un derecho
fundamental de las víctimas. Más aún, ha declarado la responsabilidad
internacional del Estado cuando sus autoridades se han negado o abstenido de
cumplir lo dispuesto en las sentencias de sus jueces. Así aconteció por ejemplo
en la sentencia de fondo proferida en el Caso Cesti Hurtado contra Perú,
donde perentoriamente se señaló:
“168. Esta Corte
ya ha sostenido que el Estado peruano violó el artículo 25 de la Convención
(supra 133) el cual, en su numeral 2.c, establece el compromiso de los Estados
de “garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda
decisión en que se haya estimado procedente [un] recurso” sencillo y rápido que
ampare a las personas contra actos que violen sus derechos fundamentales. La
Corte estima que el Estado peruano no ha garantizado al señor Cesti Hurtado el
goce de sus derechos y libertades al haberse negado a cumplir, por medio de sus
autoridades militares, una orden legítima emanada de un tribunal competente, y
que tampoco ha adoptado las medidas necesarias tendientes a ese fin.”[176]
Y más
recientemente dentro de la Resolución de cumplimento de sentencia
respecto de la proferida en Caso Gelman contra Uruguay, en la que la
Corte requirió y le recordó al Estado la obligación de cumplir los fallos
judiciales, en aplicación de las obligaciones convencionales y del principio del
efecto útil de los fallos:
“63. Los
Estados Parte en la Convención deben
garantizar el cumplimiento de las disposiciones convencionales y sus efectos
propios (effet utile) en el plano de sus respectivos derechos internos.  Este
principio se aplica no sólo en relación
con las normas sustantivas de los tratados de derechos humanos (es decir, las
que contienen disposiciones sobre los derechos protegidos), sino también en
relación con las normas procesales, tales como las que se refieren al
cumplimiento de las decisiones de la Corte.”[177]
En el presente caso la Sentencia
C-623 de 2015 dispuso en su parte resolutiva, la inexequibilidad con efectos
retroactivos, de los enunciados que establecían los efectos suspensivos de la Resolución
2284 de 2012 emitida por el INCODER, que dispuso la extinción de dominio de los
predios las Pavas, Peñaloza y Si Dios quiere. Dentro de esta comprensión y en
virtud de sentencia proferida por la Corte Constitucional que ha hecho tránsito
a cosa juzgada constitucional, ha desaparecido la causa que impedía la
inscripción y el registro de la decisión de extinción de dominio ante la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué.
Las autoridades públicas concernidas
en el caso, el INCODER y la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS – ANT, no se han
apercibido de dar ejecución a lo contenido en la Sentencia C-623 de 2015, ni de
satisfacer el principio del efecto útil del contenido de ese fallo, remitiendo
a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué la Resolución
2284 de 2012 con orden inscripción y registro de la extinción de dominio allí
decretada y de cancelación de los títulos de propiedad existentes en los folios
de matrícula de los predios ya identificados. Esta conducta le es exigible a
estas entidades, en tanto que de conformidad con la prueba allegada, el CONSEJO
DE ESTADO corrió traslado de la Sentencia C-623 de 2015 y tramitó la solicitud
de suspensión provisional de los actos administrativos de extinción de dominio
elevada por APORTES SAN ISIDRO S.A.S., la que fue negada mediante Auto de
agosto 25 de 2017.
Adicionalmente y de conformidad con
lo señalado por la CLÍNICA JURÍDICA SOBRE DERECHO Y TERRITORIO, han sido
elevados derechos de petición a esas dos entidades para que den cumplimiento a
lo dispuesto en el fallo de constitucionalidad, sin que se haya hecho efectivo
el derecho de los accionantes, lo que trasciende las dimensiones del derecho de
petición e involucra la violación del debido proceso sustantivo[178]. Dentro
de esta perspectiva procede el amparo por la violación del derecho fundamental
al debido proceso, por el incumplimiento de la cosa juzgada constitucional
contenida en la Sentencia C-623 de 2015.
12.6. La pérdida de ejecutoriedad de
los efectos suspensivos que impedían la inscripción y registro de la extinción
de dominio consignados en la Resolución 2284 de 2012 del INCODER
12.6.1. La Resolución 2284 de 2012
proferida por el INCODER, decretó la extinción de dominio de los predios Las
Pavas, Si Dios quiere y Peñaloza y dispuso abstenerse de enviar el acto
administrativo de extinción de dominio a la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Magangué, en caso de proponerse demanda de revisión agraria. Como
fundamento jurídico de la abstención fueron señalados los artículos 50 y 53 de
la Ley 160 de 1994. El artículo quinto de la parte resolutiva del acto
administrativo dispuso los efectos suspensivos de la siguiente manera:
“ARTÍCULO
QUINTO. Los efectos de esta providencia permanecerán en suspenso durante los 15
días siguientes a su ejecutoria, término dentro del cual el interesado podrá
solicitar su revisión ante el Consejo de Estado, de acuerdo con lo dispuesto en
el numeral 3 del artículo 53 de la Ley 160 de 1994.”
Por su parte el artículo sexto
precisaba el momento en el que cesarían los efectos suspensivos:
“ARTÍCULO SEXTO.
Vencido el término al que se refiere el artículo anterior, sin que el
interesado haya solicitado la revisión de este proveído, o cuando intentada
aquella, la demanda respectiva fuere rechazada, o el fallo del Consejo de
Estado negare la Revisión, remítase copia auténtica de esta providencia a la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué- Bolívar, para que
haga la inscripción de la resolución, y en consecuencia para que proceda a la
cancelación de los títulos de propiedad, gravámenes hipotecarios y otros
derechos reales constituidos sobre el predio.”
12.6.2. Como fue mencionado en el
capítulo de los hechos, APORTES SAN ISIDRO S.A.S. radicó ante el CONSEJO DE
ESTADO demanda de revisión agraria en contra de la Resolución 2284 de 2012 y de
otros actos administrativo proferidos por el INCODER. La demanda fue admitida y
en este sentido, se cumplía el presupuesto que daba lugar a los efectos
suspensivos sobre el acto de extinción de dominio, impidiéndose esta manera la
inscripción de dicho decreto ante la Oficina de Registro de Instrumentos
públicos de Magangué.
Sin embargo y como también se reseñó,
la Sentencia C-623 de 2015 declaró la inexequibilidad de algunas expresiones
contenidas en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, que se referían
específicamente a los efectos suspensivos del acto administrativo de extinción
de dominio, en los casos en que fuese presentada la demanda de revisión de los
procesos agrarios. Como consecuencia de ello, despareció la causa jurídica que
impedía el registro del acto administrativo de extinción del dominio ante la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
La Sentencia C-623 de 2015 y las
decisiones contenidas en ella, hicieron tránsito a cosa juzgada constitucional.
12.6.3. El artículo 91 de la Ley 1437
de 2011, Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo – CPACA, establece la figura de la pérdida
de ejecutoriedad del acto administrativo en los siguientes términos:
“Artículo 91.
Pérdida de la ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo
norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios
mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados
en los siguientes casos:
1. Cuando sean
suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
2. Cuando
desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
3. Cuando al
cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los
actos que le correspondan para ejecutarlos.
4. Cuando se cumpla
la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.
5. Cuando
pierdan vigencia.”
El Consejo de
Estado, máxima autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
precisó los elementos de la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo de
la siguiente manera:
“Es preciso
destacar que el decaimiento, entraña en sí mismo la pérdida de los efectos
vinculantes del acto administrativo y determina su inaplicación, pues es propio
de dicho fenómeno que al desaparecer los fundamentos fácticos y jurídicos de la
decisión administrativa, ésta pierda su fuerza ejecutoria. Dicho de otra
manera, con el decaimiento se extinguen las obligaciones de cumplimiento y
obediencia que se encuentran implícitas en el acto administrativo y desaparecen
al mismo tiempo tanto la potestad que tiene la administración para forzar su
acatamiento como el derecho del administrado de exigir su ejecución.
No sobra añadir
a lo anterior, que como quiera que la norma anteriormente trascrita no hace la
distinción entre actos administrativos de carácter general y particular, ha de
entenderse que el decaimiento se predica de ambos, lo cual significa que los
actos administrativos de contenido impersonal y abstracto así como los
creadores de situación individuales y concretas, éstos dejan de producir efectos
jurídicos hacia futuro.
Según el
criterio de la Sala, el fenómeno del decaimiento de un acto administrativo se
produce ope legis, es decir, por ministerio de la ley. Por lo anterior, no es
preciso adelantar ningún trámite para que opere dicho fenómeno, (…)”[179]
De acuerdo con
lo establecido por el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 y lo dicho por el
Consejo de Estado, la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo: (i) se
predica tanto de los actos administrativos de carácter individual y personal,
como de los actos administrativos de carácter general y abstracto; (ii) en
virtud de su ocurrencia, se extinguen las obligaciones de cumplimiento y
obediencia que se encuentran implícitas en el acto administrativo, y
desaparecen al mismo tiempo tanto la potestad que tiene la administración para
forzar su acatamiento, como el derecho del administrado de exigir su ejecución;
y (iii) el decaimiento se produce por ministerio de la ley “y no es preciso
adelantar ningún trámite para que opere dicho fenómeno”.
12.6.4. La Corte
Constitucional no sólo se ha ocupado de la pérdida de ejecutoriedad del acto
administrativo, sino que ha hecho dos precisiones: (i) declaró que la pérdida
de ejecutoriedad del acto administrativo sobreviene por la declaratoria de
inexequibilidad de la norma que en su momento sirvió de fundamento a la
expedición del acto administrativo, y adicionalmente (ii) ha amparado derechos
fundamentales en casos en los que se ha configurado la pérdida de ejecutoriedad
de actos administrativos.
Respecto del
primer asunto, es decir de la ocurrencia de la pérdida de ejecutoriedad del
acto administrativo por la declaratoria de inexequibilidad de la norma en que
se fundaba aquel, dijo puntualmente la Sentencia C-069 de 1995:
“De esta manera, cuando se declara la inexequibilidad
de una norma legal en que se funda un acto administrativo se produce la
extinción y fuerza ejecutoria del mismo,
pues si bien es cierto que todos los actos administrativos son obligatorios
mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo
contencioso administrativo, también lo es que la misma norma demandada
establece que "salvo norma expresa en contrario", en forma tal que
bien puede prescribirse la pérdida de fuerza ejecutoria frente a la
desaparición de un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la
vigencia del acto jurídico, que da lugar a que en virtud de la declaratoria de
nulidad del acto o de inexequibilidad del precepto en que este se funda,
decretado por providencia judicial, no pueda seguir surtiendo efectos hacia el
futuro, en razón precisamente de haber desaparecido el fundamento legal o el
objeto del mismo.”[180]
(resaltado fuera de texto)
12.6.5. En segundo término debe
señalarse, que la Corte Constitucional ha dispuesto el amparo del derecho
fundamental al debido proceso, en casos de configuración de la pérdida de
ejecutoriedad del acto administrativo, como aconteció en la Sentencia T-152 de
2009. En aquella ocasión la Corte examinó el caso de un concejal que había sido
sancionado disciplinariamente con destitución e inhabilidad durante once años,
por haber concurrido a la elección de la personera del municipio de
Distracción, Guajira, con violación de la Ley 136 de 1994, la Ley 617 de 2000 y
la Ley 813 de 2003 que inhabilitaban a los concejales a elegir personero cuando
existiese un vínculo de hasta el cuarto grado de consanguinidad.
Ocurrió sin embargo que la Ley 1148
de 2007 modificó la inhabilidad y dispuso que en los municipios de cuarta,
quinta y sexta categoría (Distracción era de sexta categoría), el impedimento
se disminuiría del cuarto al segundo grado de consanguinidad. Bajo este nuevo
supuesto la inhabilidad del concejal desaparecía, razón por la cual solicitó a
la Procuraduría la revocatoria del acto sancionatorio, por haber perdido
vigencia la norma que en su momento sirvió de fundamento para la sanción. Sin
embargo la solicitud fue negada.
El concejal afectado interpuso acción
de tutela, siéndole concedido el amparo mediante fallo de segunda instancia,
que revocó la negativa dispuesta por el primer juez constitucional. El
expediente fue seleccionado por la Corte Constitucional, que confirmó la sentencia del 9 de julio de 2008,
proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura, amparando el derecho al debido proceso el concejal accionante en
virtud de la configuración del decaimiento del acto administrativo
sancionatorio, por haber perdido vigencia la norma que en su momento sirvió de
fundamento a la sanción disciplinaria[181].
Respecto de la casual segunda, de
acuerdo con la cual acontece la pérdida de ejecutoriedad del acto
administrativo “2.
Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”, señaló la
Corte Constitucional que “en relación con la pérdida de fuerza ejecutoria del acto
administrativo por desaparición de los fundamentos de derecho que lo
sustentaban, la jurisprudencia y la doctrina especializada han dicho
reiteradamente que opera ipso iure, esto es, que no requiere ser declarada
ni en sede administrativa ni mucho menos en sede judicial, pues, incluso, no
puede solicitarse al juez contencioso administrativo porque no existe una acción
autónoma que lo permita (recuérdese que el decaimiento del acto administrativo
no constituye causal de nulidad del mismo) (…)”[182].
Adicionalmente precisó la Sala, que
se había probado la existencia del decaimiento del acto administrativo o
desaparición de su fundamento de derecho, lo que tenía efectos hacia el futuro,
sin afectar la validez del acto, pues atañía a situaciones presentadas con
posterioridad al nacimiento del mismo, que se ubicaban en su ejecutoria, “por lo que es necesario acceder a la protección
constitucional solicitada y ordenar el retiro de los efectos de la sanción de
inhabilidad por el término que faltare para completar los once (11) años a
que se refieren los actos sancionatorios”[183].
12.6..6. En el presente caso
claramente ha acontecido la pérdida de la ejecutoriedad parcial de la
Resolución 2284 de 2012, en lo específicamente relacionado con los efectos
suspensivos de la inscripción y registro del decreto de extinción del dominio
de los predios Las Pavas, Peñaloza y Si Dios quiere, ante la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos de Magangué, por expresa configuración de la
casal 2 del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, de acuerdo con la cual no
podrán ser ejecutados los actos administrativos “Cuando
desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”, tal y como
acontece aquí con ocasión de las declaratorias de inexequibilidad de las
expresiones contenidas en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, que
impedían la inscripción y registro del acto de extinción de dominio, por el
hecho de haber sido presentada la demanda de revisión agraria ante el CONSEJO
DE ESTADO.
Dentro de esta
perspectiva se consuma también la violación del derecho al debido proceso por
parte del INCODER – en liquidación y de la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS – ANT,
como entidad pública que asumió las funciones de aquel, por haberse abstenido
de ordenar la inscripción y registro de la extinción de dominio de los predios
ya referenciados, por la configuración de la pérdida de ejecutoriedad parcial
del acto de extinción, la que de conformidad con los precedentes del CONSEJO DE
ESTADO y de la Corte Constitucional “opera ipso iure, esto es, que no requiere ser declarada ni
en sede administrativa ni mucho menos en sede judicial”, máxime si se considera el
conocimiento de la existencia de la Sentencia C-623 de 2015 y de sus efectos de
cosa juzgada constitucional, así como la condición de víctimas de los miembros
de ASOCAB, probada y reconocida por las autoridades públicas concernidas,
conforme a la prueba ya señalada, que obra dentro de este expediente.
12.7. Los derechos de acceso a la
propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y al retorno
Los miembros de ASOCAB y
especialmente la CLÍNICA JURÍDICA SOBRE DERECHO Y TERRITORIO DE LA PONTIFICIA
UNIVERSIDAD JAVERIANA, han planteado que la falta de inscripción y registro de
la extinción de dominio decretada por el INCODER, con la cancelación de los
títulos de propiedad existentes en los folios de matrícula inmobiliaria de los
predios Las Pavas, Peñaloza y Si Dios quiere, constituye una barrera que viola
el derecho de acceso a la propiedad de la tierra de los miembros de ASOCAB y de
sus familias, como trabajadores agrarios, en tanto que les impide la
realización de los contenidos de ese derecho identificados por la Corte,
especialmente en lo relacionado, con el allanamiento del camino necesario para
lograr la titulación individual o colectiva
de las tierras mediante formas asociativas, la obtención de créditos, el
desarrollo de proyectos agrícolas y de otras posibilidades que surgirían con el
registro de la extinción.
Consideran que la inscripción y el
registro del acto de extinción, es apenas otra de las etapas del camino
emprendido por ASOCAB y sus miembros desde el año 1997, que se ve truncado por
la barrera interpuesta por el INCODER, al no efectivizar la inscripción y
registro, máxime si se tiene en cuenta que en virtud de las declaratorias de inexequibilidad
de la Sentencia SU-623 de 2015, ya nada se opone a ello.
Dentro de la misma línea de
comprensión señalan, que el perfeccionamiento de la inscripción y del registro allanarían
el camino de acceso a la tierra que ocupan los señores de ASOCAB, pues les
permitirá tramitar los recursos y las ayudas necesarias para la realización de
sus proyectos de vida, así como el acceso a bienes básicos como educación,
salud, vivienda, seguridad social, recreación, comunicaciones, comercialización
de los productos, asistencia técnica, todos ellos vinculados al acceso a la
tierra, según lo ha reconocido la Corte Constitucional. De este modo, el amparo
se presenta como la ruta adecuada para superar la barrera interpuesta por las
autoridades administrativas y cesar la violación de los derechos,
perfeccionando además el retorno de los miembros de ASOCAB y de sus familias a
los predios que ocupan en condiciones de violencia e inseguridad.
Si bien la Sala considera las
afirmaciones hechas por los accionantes, se abstiene de amparar el derecho de
acceso a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, establecido en
el artículo 64 de la Constitución Política, así como del derecho al retorno de
los miembros de la Asociación de campesinos de  Buenos Aires – ASOCAB, pues en
criterio de la Sala, los accionantes no solicitaron la protección de esos
derechos en su petición inicial y para la época de formulación del amparo, ya
se encontraban ocupando los lugares objeto de litigio. Debe señalarse además,
que la adjudicación de baldíos como expresión del derecho de acceso a la
propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y la efectivización del
derecho al retorno de los desplazados, corresponde en principio a las
competencias de las autoridades administrativas y en última instancia, a los
jueces correspondientes.
12.8. El amparo y las órdenes a ser
impartidas
El Decreto 2365 de diciembre 7 de
2015 “Por
el cual se suprime el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural- INCODER, se
ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones”, fijó en el
inciso segundo del artículo 3, el término a partir del cual el INCODER no
podría ejercer nuevas actividades:
“ARTÍCULO 3o.
PROHIBICIÓN PARA INICIAR NUEVAS ACTIVIDADES. A partir
de la publicación de este decreto, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
(Incoder), en Liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de
su objeto social y conservará su capacidad jurídica únicamente para expedir
actos, realizar operaciones, convenios y celebrar los contratos necesarios para
su liquidación.
Así mismo,
conservará su capacidad para seguir adelantando los procesos agrarios, de
titulación de baldíos, de adecuación de tierras y riego, gestión y desarrollo
productivo, promoción, asuntos étnicos y ordenamiento productivo hasta tanto
entren en operación la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Desarrollo
Rural, lo cual deberá ocurrir en un término no mayor a dos (2) meses, contados
a partir de la fecha de vigencia del presente decreto.”
Esta norma y el
plazo contenido en ella, fueron modificados por el Decreto 182 de febrero 5 de
2016 Por el cual se modifica el artículo 3 del Decreto 2365 de 2015, que
en su artículo 1 dispuso:
“Artículo 1.
Amplíese el plazo de que trata el inciso segundo del artículo 3 del Decreto
2365 de 2015 en un (1) mes contado a partir del 7 de febrero de 2016.”
De este modo y de conformidad con los
artículos 3 y 4 del Decreto 2363 de 2015 Por el cual se
crea la Agencia Nacional de Tierras, ANT, se fija su objeto y estructura, que
determinan el objeto y las funciones de dicha entidad, así como por lo
dispuesto en el Decreto 2365 de 2015, la Corte Constitucional procede a amparar el derecho fundamental
al debido proceso de los miembros de la ASOCIACIÓN DE CAMPESINOS DE BUENOS
AIRES – ASOCAB, para lo cual le ordenará al INCODER y a la AGENCIA NACIONAL DE
TIERRAS - ANT, que remitan el texto de la Resolución 2284 de 2012 y de la
Resolución 166 de 2013 que confirmó la anterior, a la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Magangué, Departamento de Bolívar, ordenándole que proceda
a efectuar la inscripción y registro de las resoluciones que decretaron la
extinción de dominio, en los siguientes folios de matrícula inmobiliaria: No. 064-0000395,
perteneciente al predio Las Pavas; No. 064-0006808, perteneciente al predio
Peñaloza; y No. 064-0002766, perteneciente al predio Si Dios quiere, con la
consecuente cancelación de los títulos de propiedad que se encuentren
actualmente inscritos.
La Sala anota
que el artículo 56 de la Ley 160 de 1994 dispone lo siguiente:
“Artículo
56. Las tierras aptas para explotación económica que
reviertan al dominio de la Nación en virtud de la declaratoria de extinción del
derecho de dominio, ingresarán con el carácter de baldíos reservados y se
adjudicarán de conformidad con el reglamento que para el efecto expida la Junta
Directiva; las no aptas para los programas de que trata esta Ley serán
transferidas al municipio en que se hallen ubicadas o a otras entidades del
Estado que deban cumplir en ellas actividades específicas señaladas en normas
vigentes.”
Dentro de la
misma línea, el artículo 76 de la referida ley, modificado por el artículo 102
de la Ley 1753 de 2015, dispone respecto de las competencias del INCODER, hoy
AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS – ANT:
“Artículo 76. Modificado por
el artículo 102 de la Ley 1753 de 2015. Sin
perjuicio de lo previsto en el artículo 83 de la presente ley, podrá también
el Incoder o la entidad que haga sus veces, constituir reservas sobre tierras
baldías, o que llegaren a tener ese carácter, para establecer en ellas un
régimen especial de ocupación, aprovechamiento y adjudicación, reglamentado por
el Gobierno nacional, que permita al adjudicatario contar con la tierra como
activo para iniciar actividades de generación de ingresos. Las explotaciones
que se adelanten sobre las tierras reservadas con posterioridad a la fecha en
que adquieran esta calidad, no darán derecho al interesado para obtener la
adjudicación de la superficie correspondiente sino cuando se hayan realizado de
conformidad con dichos reglamentos.
Parágrafo 1. La
reglamentación que expida el Gobierno nacional en desarrollo del régimen a que
hace alusión el presente artículo, dispondrá que las tierras sean entregadas
exclusivamente a trabajadores agrarios de escasos recursos, de forma individual
o asociativa.”
La
reglamentación del régimen de adjudicación fue hecha por medio del Acuerdo No.
203 de diciembre de 2009 Por el cual se reglamenta la adjudicación de las
tierras aptas para la explotación económica, revertidas a la Nación en virtud
de declaratoria administrativa de extinción del dominio, y en él se
establece que la selección de beneficiarios se hará atendiendo a un orden de
prioridades.
La Sala Plena
refiere que de conformidad con el artículo 131 de la Constitución, el registro
es un servicio público prestado por las Oficinas de Registro de Instrumentos
Públicos, que son dependencias de la Superintendencia de Notariado y Registro,
que ejercen competencias con fundamento en el Estatuto de Registro de
Instrumentos Públicos, contenido en la Ley 1579 de 2012, cuyo artículo 3
establece los principios de la función registral, como son los de: a) rogación,
en virtud del cual
“Los asientos en el registro se practican a solicitud de
parte interesada, del Notario, por orden de autoridad judicial o
administrativa”; b) especialidad; c) prioridad o
rango; d) legalidad; e) legitimación; y f) tracto sucesivo.
Dentro
de la actividad del registro tiene lugar la función calificadora, que de
acuerdo con el artículo 16 de la misma ley, consiste en que “Efectuado el
reparto de los documentos se procederá a su análisis jurídico, examen y
comprobación de que reúnen las exigencias de ley para acceder al registro”.
En el
acto de registro concurren entonces tanto la calificación como el principio de
legalidad, destinado a procurar la concordancia del acto de registro con el
ordenamiento jurídico, y no a establecer los efectos, validez y eficacia del
acto expedido por una autoridad administrativa o judicial, toda vez que la
mismo goza de presunción de legalidad y que le corresponde únicamente al juez
pronunciarse sobre la misma y no a los registradores de instrumentos públicos,
a efectos de no hacer nugatorio lo ordenado por la autoridad judicial o por el
juez constitucional.
Dentro
de la anterior comprensión y en la necesidad de emitir órdenes claras, que
permitan la realización el principio de eficacia que rige la acción de tutela,
se ordenará la inscripción y el registro de las Resoluciones No. 2284 de 2012 y
No. 166 de 2013, emitidas por el INCODER, por medio de las cuales se extingue
el dominio privado a favor de la Nación en los folios de matrícula Nos.
064-395, 064-2766 y 064-6808 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
de Magangué, disponiendo que los inmuebles deberán quedar a nombre de la
Agencia Nacional de Tierras – ANT – Nación.
13. Síntesis del fallo
13.1. Esta sentencia
tuvo origen en la solicitud de amparo que elevaron ASOCAB y sus miembros,
quienes solicitaron a los jueces de tutela, la protección del derecho fundamental
al debido proceso. Como elemento central indicaron que el INCODER, había
expedido la Resolución 2284 de 2012, por medio de la cual había decretado la
extinción del dominio de tres
predios denominados “Las Pavas, “Peñaloza” y “Si Dios quiere”, estableciendo en su parte resolutiva, que daba efectos
suspensivos al decreto de extinción, en el sentido que la inscripción y
registro del acto ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Magangué, quedaba sometida a las siguientes condiciones: (i) que no se
propusiera demanda de revisión agraria; (ii) que si se presentaba la demanda,
esta fuere rechaza por el Consejo de Estado; o (iii) que se tramitara el
proceso de revisión agraria y se emitiera sentencia que negara las pretensiones
de la demanda, todo ello con fundamento en lo dispuesto por los artículos 50 y
53 de la Ley 160 de 1994.
13.2. Los predios Las
Pavas, Peñaloza y Si Dios quiere, fueron de pequeños propietarios locales,
sujetos de adjudicación por el INCORA, los que en la década de los ochenta,
fueron adquiridos por JESUS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ, quien los abandonó, para
luego en 2007, realizar contrato de compraventa con APORTES SAN ISIDRO S.A.S.,
una sociedad comercial que explota palma africana en numerosos predios de la
zona, que también se encuentran sometidos a procesos de revisión agraria.
APORTES SAN ISIDRO S.A.S., cuenta con un Departamento de Seguridad al que la
SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA le negó la renovación de la
licencia de funcionamiento por incurrir en diversas infracciones, el 18 de
septiembre de 2015, mediante Resolución 20151300055067. La misma
SUPERINTENDENCIA lo sancionó además con multas mediante las resoluciones
20142200003757 de enero 17 de 2014 y 20152200069707 de noviembre 12 de 2015[184].
13.3. ASOCAB es una Asociación
sin ánimo de lucro, con domicilio principal en el municipio de El Peñón,
corregimiento Buenos Aires, Departamento de Bolívar, constituida en 1998,
inscrita ante la Cámara de Comercio de Magangué. Los miembros de ASOCAB han
sido reconocidos expresamente como víctimas individuales y colectivas de
desplazamiento forzado, por la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL DE
LAS VÍCTIMAS, por medio de las Resoluciones Nos. 17399F de octubre 24 de 2013 y
2015-31158 de abril 27 de 2015, respectivamente[185].
Los predios fueron abandonados al final de la década de los noventa por su
propietario, JESÚS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ, siendo ocupados por los miembros
de ASOCAB, quienes hacia el año 2003 fueron desplazados por paramilitares
pertenecientes al Bloque Central Bolívar, teniendo que huir hacia el
corregimiento de Buenos Aires, permaneciendo algunos de ellos en los predios,
desarrollando actividades agrícolas. Posteriormente y con ocasión de la
concentración paramilitar propiciada por la Ley 975 de 2005, los campesinos
miembros de ASOCAB retornaron a los predios a continuar las labores agrícolas,
donde permanecen hasta el momento, en medio de tensiones y hostigamientos por
parte de los miembros del departamento de seguridad de APORTES SAN ISIDRO
S.A.S. y de otras personas[186].
13.4. Durante el trámite del proceso de
extinción de dominio ante el INCODER, en enero de 2009 APORTES SAN ISIDRO
S.A.S. inició acción de policía de amparo a la posesión sobre los predios Las
Pavas, Peñaloza y Si Dios quiere, en contra ASOCAB y sus miembros, quienes
fueron presentados como perturbadores de la posesión. La Inspección
Única de Policía de El Peñón por medio de las Resoluciones 002 y 003 de 2009
concedió el amparo posesorio sobre el predio, oficiando al Comandante de
Policía de la zona, para que hiciera efectivo el desalojo de los supuestos
invasores. ASOCAB interpuso acción de tutela en contra la Inspección Única de
Policía de El Peñón. En primera instancia el Juzgado Promiscuo Municipal de San
Martín de Loba, mediante sentencia de junio 5 de 2009, amparó los derechos de
los accionantes de ASOCAB. Impugnado el fallo, pasó al Juzgado Primero
Promiscuo del Circuito de Mompox, el cual mediante sentencia de junio 5 de
2009, revocó el amparo.
El caso fue seleccionado por la Corte
Constitucional, la que emitió la Sentencia T-267 de 2011, que amparó los
derechos al debido proceso, vida digna y trabajo “del
cual son titulares los campesinos ocupantes del predio Las Pavas, representados
por ASOCAB”[187]. Adicionalmente
dispuso en el cuarto punto resolutivo, la inaplicación de los actos
administrativos que impedían el trámite del proceso de extinción de dominio
iniciado por ASOCAB, ordenando su continuación[188].
13.5. El 21 de
junio de 2013 ASOCAB radicó una acción de tutela en contra del INCODER,
solicitando la protección de sus derechos, la inscripción del decreto de
extinción de dominio y la cancelación de los títulos de propiedad existentes en
los predios Las Pavas, Peñaloza y Si Dios quiere, ante la Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos. De la acción conoció el JUZGADO QUINTO CIVIL DEL
CIRCUTO DE BOGOTÁ, quien el 11 de julio de 2013 emitió fallo de primera
instancia, negando el amparo, por considerar que no procedían la inscripción y
el registro del acto de extinción de dominio, por el hecho de haberse radicado
la demanda de revisión agraria ante el CONSEJO DE ESTADO. El fallo fue
impugnado y pasó a conocimiento de la SALA CIVIL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE
BOGOTÁ, quien el 29 de julio de 2013 confirmó el fallo de primera instancia,
reiterando la existencia de los efectos suspensivos sobre la Resolución 2284 de
2012 del INCODER, que impedían su inscripción y registro, en virtud del proceso
de revisión agraria.
13.6. El caso fue seleccionado por la
Corte Constitucional mediante Auto de octubre 31 de 2013, siendo repartido al
Magistrado JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB, quien mediante Auto de marzo 5 de
2014, vinculó algunas entidades públicas y decretó pruebas. Mediante Auto de
julio 22 de 2015 se aceptó el impedimento propuesto por el Magistrado PRETELT
CHALJUB, pasando el caso a conocimiento de la Sala Plena, siendo asignado el
Magistrado ALBERTO ROJAS RÍOS para sustanciar el proceso. Mediante Auto
de julio 14 de 2016 se dispuso la vinculación de otras autoridades públicas y
el decreto de otras pruebas, necesarias para la actualización de los medios de
convicción en virtud del tiempo transcurrido. El 24 de agosto se emitió otro
decreto de pruebas, para finalmente correr traslado de todas las allegadas al
proceso, en los términos del artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015, Reglamento
Interno de la Corte Constitucional.
13.7.
Durante el trámite de revisión, la Corte Constitucional mediante Sentencia
C-623 de 2015, declaró la inconstitucionalidad de algunas expresiones
contenidas en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, que disponían la
suspensión de los efectos ejecutorios de la Resolución 2284 de 2012, y que
impedían la inscripción y el registro de la resolución de extinción de dominio
ante la Oficina de Instrumentos Públicos de Magangé. En el quinto punto
resolutivo del fallo se dispuso:
“QUINTO. DECLARAR que los efectos de esta sentencia operan a partir
de la promulgación de la Ley 160 de 1994. En los procesos en curso ante el
Consejo de Estado, los demandantes y terceros podrán solicitar la suspensión de
los respectivos actos administrativos, dentro de los quince (15) días
siguientes a la comunicación que el Consejo de Estado les efectúe sobre la
decisión adoptada en esta providencia.”
Dentro
de esta comprensión:
i.
Fueron declarados inexequibles los enunciados contenidos en los artículos 50 y
53 de la Ley 160 de 1996 que ordenaban la suspensión de efectos de la
Resolución 2284 de 2012 del INCODER, e impedían el registro de la extinción de
dominio ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
ii.
La Sentencia C-623 de 2015 y lo resuelto en ella hicieron tránsito a cosa
juzgada constitucional. Como consecuencia de ello, la Resolución 2284 de 2012
quedó sometida a los efectos de dicha cosa juzgada constitucional, y por lo
mismo, la orden de suspensión de los efectos del acto de extinción, quedaba sin
fundamento.
13.8.
Como primer asunto la Corte resolvió la petición de APORTES SAN ISIDRO S.A.S.,
que solicitó la improcedencia del amparo, por falta de legitimación por activa
de ASOCAB y sus miembros. La Sala consideró que sí se satisface el requisito
procesal de la legitimación por activa por tres razones: (i) en primer lugar
por el reconocimiento expreso de la calidad de víctimas
individuales y colectivas de desplazamiento forzado hecho por la UNIDAD PARA LA
ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL DE LAS VÍCTIMAS[189],
lo que les permite acudir ante los jueces directamente o por medio de su
representante. (ii) En segundo término, porque este mismo
punto ya había sido discutido y resuelto en la Sentencia T-267 de 2011, donde
APORTES SAN ISIDRO S.A.S. alegó lo mismo, habiendo concluido la Corte
Constitucional, dentro de una acción de tutela tramitada por las mismas partes,
que “no podía el juez de segunda infancia declarar improcedente la acción de
tutela presentada por esta Asociación a nombre de los desplazados, amparándose
en una interpretación excesivamente restrictiva que no se acompasa con el
carácter informal de la acción de tutela y con la situación de desamparo en que
se encuentran los demandantes”[190].
(iii) Finalmente y en tercer lugar reiteró la Sala, que de conformidad con
abundante jurisprudencia, la de víctima es una condición personal y un status
conforme ha sido establecido en la citada Sentencia T-025 de 2004 y en la
Sentencia T-267 de 2011, que reconstruyó parte de la línea jurisprudencial
sobre la calidad de víctima en los casos de desplazamiento, las condiciones de
vulnerabilidad y el carácter de sujetos de especial protección constitucional[191].
13.9 Como segundo asunto, la Sala
resolvió las solicitudes de declaratoria de improcedencia por hecho superado y
carencia de objeto elevadas por el INCODER y APORTES SAN ISIDRO S.A.S. La Corte
niega la ocurrencia del hecho superado por las siguientes razones: (i) porque
esta acción de tutela no puede quedar reducida a la respuesta dada a un derecho
de petición, como lo pretende el INCODER, pues esta decisión involucra derechos
fundamentales de los desplazados como el debido proceso; (ii) no procede la
declaratoria del hecho superado, en tanto que el
escenario que dio lugar a la reclamación de ASOCAB cambió con la expedición de
la Sentencia C-623 de 2015, que  declaró la inexequibilidad de las expresiones
contenidas en los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994, que daban efectos
suspensivos a la inscripción de la extinción de dominio. (iii) En tercer
término se niega el hecho superado,  pues la situación que
dio origen a la solicitud de amparo no ha cambiado y se mantiene hasta hoy. En
efecto, ASOCAB formuló la acción de tutela, alegando la violación de su derecho
al debido proceso, en virtud de los efectos suspensivos consignados en la
Resolución 2284 de 2012 del INCODER, situación que no ha cambiado. Lo resuelto la Sentencia C-623 de 1015 no ha
hecho cesar los efectos suspensivos de la Resolución 2284 de 2012 estando
pendiente la realización del efecto útil del fallo.
13.10. Como tercer asunto previo al
examen de fondo, la Sala resolvió las dos solicitudes de declaratoria de
improcedencia de la acción, hechas por APORTES SAN ISIDRO S.A.S. en distintos
momentos del proceso. La Sala negó la improcedencia de la acción en atención a
cuatro argumentos: en primer lugar en virtud de las
reglas jurisprudenciales fijadas por la Corte Constitucional en los casos en que
la parte accionante tiene la calidad de víctima de desplazamiento, la que ha
sido oficialmente reconocida en este caso concreto; en segundo término, por las
especiales y dramáticas condiciones de victimización a las que han sido
sometidas las personas pertenecientes a ASOCAB, que han dado lugar a la
formulación de numerosos denuncias penales propuestas en contra de los miembros
del departamento de seguridad de APORTES SAN ISIDRO S.A.S., al que le fue
negada la renovación de la licencia de funcionamiento; en tercer término,
porque las acciones presentadas por APORTES SAN ISIDRO S.A.S. como medios de
defensa que ASOCAB debió agotar antes de acudir a la acción de tutela, no eran
eficaces ni aplicables en el caso concreto. La Sala consideró que no había
lugar al trámite del proceso de restitución de tierras previsto por la Ley 1448
de 2011, y porque adicionalmente, fueron ellos mismos quienes iniciaron y
obtuvieron la extinción de dominio de los predios que ocupan, razón por la cual
no solicitan restitución alguna, sino la inscripción y registro de la extinción
de dominio. Finalmente y en cuarto lugar se negó la improcedencia, porque el
trámite previsto por la Sentencia C-623 de 2015 se surtió debidamente, pues el
CONSEJO DE ESTADO, dentro del proceso de revisión de asuntos agrarios corrió
traslado a las partes de la Sentencia C-623 de 2015 y dentro del mismo APORTES
SAN ISIDRO S.A.S. solicitó el decreto de suspensión provisional de los actos
administrativos de extinción de dominio, la que fue negada mediante Auto de
agosto 25 de 2017.
13.11. Evacuado lo anterior, la Sala
procedió al examen de fondo haciendo dos reconstrucciones: reconstruyó en sus
elementos centrales el pasado de los predios Las Pavas, Peñaloza y Si Dios
quiere, y el procedimiento administrativo que dio lugar a la extinción de
dominio.  En lo que tuvo que ver con los predios, la Sala refirió[192]
que entre
1966 y 1969, el INCORA adjudicó en San Martín de Loba, predios baldíos en
desarrollo de la Ley 135 de 1961, entre ellos los objeto de extinción, los que
fueron adquiridos por JESÚS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ en 1983, que tras ser
abandonados en 1997, fueron ocupados por familias de Buenos Aires, quienes los
explotaron hasta 2003, cuando los paramilitares los desplazaron. Hacia el año
2005 las familias regresaron, solicitándole al INCODER que declarara la
extinción de dominio de los mismos. De conformidad con los señalamientos hechos
por los accionantes[193],
en septiembre de 2006 ESCOBAR FERNÁNDEZ irrumpió en la Hacienda con hombres
armados, originando un nuevo desplazamiento, para luego, el 10 de marzo de
2007, efectuar la venta de los terrenos a C.I. TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN
ISIDRO S.A.S. El 15 de enero de 2009[194] los campesinos de
ASOCAB retornaron nuevamente a los predios que conforman la Hacienda Las Pavas,
siendo objeto de una acción policiva que ordenó el desalojo. Finalmente la
Corte Constitucional por medio de la Sentencia T-267 de 2011, amparó los
derechos fundamentales de ASOCAB y dejó sin efectos de resolución de la
Inspección que contenía la orden de desalojo.
13.12. Respecto
del trámite administrativo de extinción de dominio de los predios adelantado
ante el INCODER, la Corte señaló que la solicitud inicial fue hecha en junio de
2006 y que por
auto
de agosto 21 de 2008, se ordenó la remisión del expediente a la extinguida
Unidad Nacional de Tierras Rurales - UNAT, la que avocó conocimiento. El 11 de
noviembre de 2008 por medio de la Resolución 1473 de 2008, la UNAT ordenó
iniciar las diligencias administrativas. El 30 de septiembre de 2009 el
Gobierno expidió el Decreto 3759 de 2009, asignándole a la Subgerencia de
Tierras Rurales, la función de coordinar el trámite de extinción de dominio. El
22 de enero de 2010 I. APORTES SAN ISIDRO S.A.S. solicitó la revocatoria
directa de la Resolución 1473 de 2008 y la declaratoria de pérdida de
ejecutoria de los actos que habían dado lugar al procedimiento. La Subgerencia
de Tierras Rurales del INCODER decretó la nulidad de lo actuado en el proceso
de extinción de dominio por medio de la Resolución 346 de 2010. Finalmente
mediante Auto de mayo 25 de 2010, el Director Técnico de Procesos Agrarios,
ordenó archivar el procedimiento administrativo de extinción de dominio.
Ocurrió sin embargo que la Corte Constitucional mediante Sentencia T-267 de
2011, dispuso inaplicar los actos administrativos del INCODER que habían dado
lugar a la nulidad, ordenando continuar con el trámite de extinción[195].
Finalmente el INCODER expidió la Resolución 2284 de 2012 que decretó la extinción
de dominio.
13.13. En abril
de 2013, APORTES SAN ISIDRO S.A.S. por intermedio de apoderado, radicó demanda
de revisión agraria en el CONSEJO DE ESTADO, en contra de varios actos
administrativos del INCODER, entre ellos, el de extinción de dominio. La demanda correspondió a la Sección
Tercera siendo radicada bajo el No. 11001032600020130004401 (46699), siendo
repartida a la Dra. OLGA MÉLIDA VALLE DE LA HOZ. El auto admisorio fue del 5 de
junio de 2013 y la audiencia inicial vino a ser instalada el 8 de mayo de 2015,
habiendo sido suspendida desde entonces. El 5 de mayo 5 de 2016 se registró el
cambio de ponente, asumiendo el Magistrado JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. El
27 de julio de 2016 el Despacho de conocimiento tomó las siguientes decisiones:
Tener por incorporado al expediente el Acta el Comité de Conciliación del
INCODER y abstenerse de pronunciarse sobre la oferta de revocatoria directa,
por considerarla inexistente; comunicar a la parte demandante y a terceros el
contenido de la Sentencia C-623 de 2015; y conceder el término de quince días a
la parte demandante y a terceros, para que si a bien lo tienen, soliciten la
suspensión de los actos administrativos demandados. El 1 de diciembre de 2016,
APORTES SAN ISIDRO S.A.S., en ejercicio de la facultad que le concedía la
Sentencia C-623 de 2015, le solicitó al CONSEJO DE ESTADO que decretara la
medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos que
dispusieron la extinción de dominio de los predios Peñaloza, Las Pavas y Si Dios
quiere, solicitud que fue negada mediante Auto de agosto 25 de 2017.
13.14. Efectuadas las
reconstrucciones, la Sala Plena determinó los efectos de la cosa juzgada
constitucional, en atención a lo resuelto por la Sentencia C-623 de 2015. Así
precisó que la cosa juzgada constitucional es un estatus jurídico que adquiere
la sentencia de constitucionalidad, en los términos del artículo 243 de la
Constitución. La Sala reiteró que la cosa juzgada
constitucional “se predica tanto de los fallos de inexequibilidad como de los
de exequibilidad, vincula a todas las autoridades -incluida la misma Corte
Constitucional- y se extiende, por igual, al continente de la norma como a su
contenido material - precepto o proposición jurídica en sí misma considerada”[196]. Dentro de esta perspectiva
afirmó que el cumplimiento de la cosa juzgada no es una opción, sino que
consiste la obligación jurídica que tienen todas las autoridades públicas
(entre ellas el INCODER y la ANT), de someterse a lo resuelto por la Corte
Constitucional y de hacer efectivo lo dispuesto en la Sentencia C-623 de 2015.
13.15. Determinada la anterior
obligación, la Sala examinó tres derechos fundamentales: el debido proceso, el
acceso a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores agrarios y el
derecho al retorno. Respecto del debido proceso, la Sala
dijo que se trata del más importante de los derechos de defensa y que involucra
una serie diversa de derechos, garantías y protecciones, adoptadas tanto por
los sistemas internos, como por el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos,
afirmando que entre las garantías del debido proceso se encuentran el derecho
al cumplimiento de los fallos judiciales y el derecho a la efectividad de la pérdida de
fuerza ejecutoria de los actos administrativos por decaimiento, por la
ilegalidad o inconstitucionalidad sobrevenida respecto de tales actos. Respecto
del derecho de acceso a la propiedad de la tierra por los trabajadores
agrarios, la Sala refirió la Sentencia C-644 de 2012, que reconstruyó la línea de protección de ese
derecho, donde se señaló que este implicaba no sólo las obligaciones que tiene
el Estado respecto de los títulos de propiedad, sino la de concurrir además, a
asegurar la calidad de vida de esos trabajadores, identificando cinco elementos constitutivos relacionados con su utilidad
concreta y aplicaciones[197]. Finalmente y en lo relacionado con
el derecho fundamental al retorno, la Corte refirió el conjunto de contenidos
mínimos que la Corporación ha identificado, señalando que este “consiste en (i) no
aplicar medidas de coerción para forzar a las personas a que vuelvan a su lugar
de origen o a que se restablezcan en otro sitio, (ii) no impedir que las
personas desplazadas retornen a su lugar de residencia habitual o se
restablezcan en otro punto; (iii) proveer la información necesaria sobre las
condiciones de seguridad existentes en el lugar de retorno, así como el
compromiso en materia de seguridad y asistencia socioeconómica que el Estado
asumirá para garantizar un retorno seguro y en condiciones dignas; (iv)
abstenerse de promover el retorno o el restablecimiento cuando tal decisión
implique exponer a los desplazados a un riesgo para su vida o integridad
personal y (v) proveer el apoyo necesario para que el retorno se efectúe en
condiciones de seguridad y los que regresen puedan generar ingresos para
subsistir autónomamente”[198].
13.16.
Finalmente la Corte Constitucional procedió a la solución el caso concreto,
encontrando que se ha consumado y se mantiene la violación del derecho
fundamental al debido proceso en dos modalidades: por el incumplimiento de lo
resuelto en la Sentencia C-623 de 2015 y la perdida ejecutoria parcial de la
Resolución 2284 de 2012, como consecuencia de las declaratorias de
inexequibilidad dispuestas la Sentencia C-623 de 2015, que no han sido
cumplidas ni atendidas por el INCODER, ni por la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS – ANT.
Estas dos entidades no han cumplido con la obligación de disponer la
inscripción y registro de la extinción de dominio, por la configuración de la
pérdida de ejecutoriedad parcial del acto de extinción, la que de conformidad
con los precedentes del CONSEJO DE ESTADO y de la Corte Constitucional “opera ipso iure, esto es, que
no requiere ser declarada ni en sede administrativa ni mucho menos en sede
judicial”, máxime si se considera el
conocimiento de la existencia de la Sentencia C-623 de 2015 y de sus efectos de
cosa juzgada constitucional, así como la condición de víctimas de los miembros
de ASOCAB.
III. DECISIÓN
Con base en las consideraciones
expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada
por Auto de junio 23 de 2015 dentro del presente proceso.
SEGUNDO.- REVOCAR las sentencias proferidas por el
TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ – SALA DE DECISIÓN CIVIL de
fecha 29 de julio de 2013, confirmatoria de la sentencia pronunciada por el
JUZGADO QUINTO CIVIL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ de fecha 11 de julio de 2013,
mediante la cual se había negado el amparo constitucional del derecho fundamental
al debido proceso, y en su lugar TUTELAR el derecho al debido proceso
del que son titulares la ASOCIACIÓN DE CAMPESINOS DE BUENOS AIRES – ASOCAB y
sus miembros, reconocidos como víctimas individuales y colectivas de
desplazamiento por la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL DE LAS VÍCTIMAS.
TERCERO-. ORDENAR a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS –
ANT y al INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER, como entidades
concernidas, competentes y vinculadas a este proceso, para que dentro de los cinco
(5) días siguientes a la emisión de esta sentencia REMITAN directamente
a la OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE MAGANGUÉ, BOLÍVAR, las
Resoluciones Nos. 2284 de 2012 y 166 de 2013 expedidas por el INSTITUTO
COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL - INCODER, que decretaron la extinción de
dominio de los predios Las Pavas, Peñaloza y Si Dios Quiere, para que se
realice su respectiva inscripción en los folios de matrícula inmobiliaria Nos.
064-395, 064-2766 y 064-6808.
CUARTO.- ORDENAR a la OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS
PÚBLICOS DE MAGANGUÉ, BOLÍVAR, la inscripción de las resoluciones 2284 del 14
de noviembre de 2012 y la No. 166 del 8 de febrero de 2013, por medio de las
cuales se extingue el derecho de dominio privado a favor de la Nación en los
folios de matrícula inmobiliaria Nos. 064-395, 064-2766 y 064-6808.
QUINTO.- LÍBRENSE las comunicaciones previstas por el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991,
para los efectos allí previstos.
Cópiese, notifíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase,
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Ausente
por comisión
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Vicepresidente
Con
aclaración de voto
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
Con aclaración
de voto
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
ROCÍO
LOAIZA MILLÁN
Secretaria General (e)
ACLARACION DE VOTO MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
DERECHO AL DEBIDO PROCESO DE LA POBLACION DESPLAZADA-Se
mantuvo la competencia de la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 16 de la Ley
1579 de 2012 -Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos- (Aclaración de
voto)
Sentencia:
SU-655 de 2017
Expediente:
T-4.053.634
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS
RÍOS
En
atención a la decisión adoptada por la Sala Plena el día 26 de octubre de 2017 en
el asunto de la referencia, con el acostumbrado respeto presento Aclaración de
Voto, en el sentido de que la orden impartida en el numeral Cuarto de la parte
resolutiva de la Sentencia SU-655 de 2017 mantiene la competencia de la Oficina
de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué (Bolívar) para realizar el
correspondiente análisis jurídico, así como el examen y la comprobación de que
las resoluciones que se ordena inscribir reúnen las exigencias de ley para
acceder al registro. Lo anterior, de acuerdo con lo previsto en el artículo 16
de la Ley 1579 de 2012 (Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos) y demás
normas concordantes.
Fecha
ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] Folios 1 a 16 Cuaderno Original
[2] Decreto 2365 de 2015. “Artículo
1. Supresión y liquidación. Suprímese el Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural, INCODER, creado mediante el Decreto 1300 de 2003, y reorganizado por los
Decretos 3759 de 2009 y 2623 de 2012, como establecimiento público del orden
nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con
personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y
financiera.”
[3] Folios 27 a 39 del Cuaderno
Original
[4] Folios 481 a 512 Cuaderno 1 de
Revisión
[5] Sentencia T-267 de 2011 M.P.
Mauricio González Cuervo, segundo punto resolutivo
[6] Sentencia T-267 de 2011 M.P.
Mauricio González Cuervo, punto cuarto resolutivo
[7] Auto 235 de 2012 M.P. Mauricio
González Cuervo
[8] Folios 11 y 12 del Cuaderno
Original y del texto de la acción de tutela
[9] Sobre el punto ver el Informe de
la Fiscalía General de la Nación de fecha marzo 18 de 2014, que obra entre los
Folios 17 y 24 del Cuaderno de Revisión 1. En el expediente obra un segundo
informe de la Fiscalía General de la Nación, que amplía y documenta el número
de denuncias y de investigaciones penales que se siguen en contra de personas
allegadas y pertenecientes a APORTES SAN ISIDRO S.A.S., así como en contra de
miembros de los cuerpos de seguridad de la misma sociedad. Ver Folios 49 a 65
Cuaderno de Revisión 2
[10] Folios 201 y 202 Cuaderno
Original
[11] Folios 211 a 218 Cuaderno
Original
[12] Folios 220 a 223 Cuaderno
Original
[13] Folios 234 a 237 Cuaderno
Original
[14] Folios 238 a 244 Cuaderno
Original
[15] Folios 245 a 247 Cuaderno
Original
[16] Folios 22 a 26 Cuaderno Original
[17] Folios 27 a 39 Cuaderno Original
[18] Folios 42 a 65 Cuaderno Original
[19] Folios 68 a 114 Cuaderno
Original
[20] Folios 115 a 139 Cuaderno
Original
[21] Folios 142 a 168 Cuaderno
Original
[22] Folios 175 a 183 Cuaderno
Original
[23] Folios 211 a 218 Cuaderno
Original
[24] Folios 220 a 223 Cuaderno
Original
[25] Folios 234 a 237 Cuaderno
Original
[26] Folios 238 a 244 Cuaderno
Original
[27] Folios 245 a 247 Cuaderno
Original
[28] Folios 5 a 10 Cuaderno de
Revisión 1
[29] Folios 14 a 19 Cuaderno de
Revisión 1
[30] Folios 30 a 37 Cuaderno de
Revisión 1
[31] La totalidad de estos cuadernos
y documentos obran como anexos al Cuaderno Original y a los Cuadernos de
Revisión 1 y 2
[32] Folios 38 a 41 Cuaderno de
Revisión 1
[33] Folios 50 a 74 Cuaderno de
Revisión 1
[34] Folio 226 para el Oficio, Folio
227 para la certificación sobre la existencia y el estado del proceso; y Folios
228 a 437 para los anexos Cuaderno de Revisión 1
[35] Folio 227 Cuaderno de Revisión 1
[36] Folios 439 a 451 Cuaderno de
Revisión 1
[37] Folios 482 a 512 Cuaderno de
Revisión 1
[38] Folio 504 Cuaderno de Revisión 1
[39] Folios 514 a 532 Cuaderno de
Revisión 1
[40] Sobre el punto ver nuevamente,
el Informe de la Fiscalía General de la Nación de fecha marzo 18 de 2014, que
obra entre los Folios 17 y 24 del Cuaderno de Revisión 1. En el expediente obra
un segundo informe de la Fiscalía General de la Nación, que amplía y documenta
el número de denuncias y de investigaciones penales que se siguen en contra de
personas allegadas y pertenecientes a APORTES SAN ISIDRO S.A.S., así como en
contra de miembros de los cuerpos de seguridad de la misma sociedad. Ver Folios
49 a 65 Cuaderno de Revisión 2
[41] Folios 534 a 580 Cuaderno de
Revisión 1
[42] Folios 582 a 603 del Cuaderno de
Revisión 1
[43] Folios 620 a 631 Cuaderno de
Revisión 1
[44] Folios 632 a 647 Cuaderno de
Revisión 1
[45] Folios 648 a 683 Cuaderno de
Revisión 1
[46] Folios 685 a 691 Cuaderno de
Revisión 1
[47] Folios 1 al 9 Cuaderno de
Revisión 2
[48] Folios 19 a 25 Cuaderno de
Revisión 2
[49] Folio 25 Cuaderno de Revisión 2
[50] Folio 25 Cuaderno de Revisión 2
[51] Folio 27 a 48 Cuaderno de
Revisión 2
[52] Folio 31 del Cuaderno de
Revisión 2
[53] Folio 48 Cuaderno de Revisión 2
[54] Folios 49 a 55 Cuaderno de
Revisión 2
[55] Folios 56 a 65 Cuaderno de
Revisión 2
[56] Folios 67 a 93 Cuaderno de
Revisión 2
[57] Folios 99 a 103 Cuaderno de
Revisión 2
[58] Folio 102 Cuaderno de Revisión 2
[59] Folios 108 a 117 Cuaderno de
Revisión 2
[60] Folio 116 Cuaderno de Revisión 2
[61] Folios 121 a 357 Cuaderno de
Revisión 2
[62] Folios 359 a 361 Cuaderno de
Revisión 2
[63] Folios 363 a 397 Cuaderno de
Revisión 2
[64] Folios 401 a 406 Cuaderno de
Revisión 2
[65] Folios 408 a 571 Cuaderno de
Revisión 2
[66] Folios 696 a 713 Cuaderno de
Revisión 1
[67] Folios 586 a 589 Cuaderno de
Revisión 2
[68] Folios 573 a 584 Cuaderno de
Revisión 2
[69] Folios 593 a 605 Cuaderno de
Revisión 2
[70] Folios 651 a 656 Cuaderno de
Revisión 2
[71] Folio 679 Cuaderno de Revisión 2
[72] Folios 680 a 682 Cuaderno de
Revisión 2
[73] Folio 703 Cuaderno de Revisión 2
[74] Folio 692 Cuaderno de Revisión 2
[75] Folio 694 Cuaderno de Revisión 2
[76] Folio 697 Cuaderno de Revisión 2
[77] Folio 702 Cuaderno de Revisión 2
[78] Folios 706 a 714 Cuaderno de
Revisión 2
[79] Folios 722 a 782 Cuaderno de
Revisión 2
[80] Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Auto de agosto 25 de
2017. Radicado No. 11001-03-26-000-2013-00044-01 (46699) C.P. Jaime Enrique
Rodríguez Navas, punto resolutivo segundo. En: http://www.consejodeestado.gov.co/actuaciones.asp?mindice=11001032600020130004401 Visita de octubre 12 de 2017
[81] Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Auto de agosto 25 de
2017. Radicado No. 11001-03-26-000-2013-00044-01 (46699) C.P. Jaime Enrique
Rodríguez Navas, consideración jurídica No. 4.1.2. En: http://www.consejodeestado.gov.co/actuaciones.asp?mindice=11001032600020130004401 Visita de octubre 12 de 2017
[82] Folios 253 a 260 Cuaderno
Original
[83] Folios 259 al vuelto Cuaderno
Original
[84] Folios 266 a 275 Cuaderno
Original
[85] Folio 274 Cuaderno Original
[86] Folios 3 a 13 Cuaderno de
Segunda Instancia
[87] Folios 11 y 12 Cuaderno Original
de Segunda Instancia
[88] Sentencia C-623 de 2015 M.P.
Alberto Rojas Ríos
[89] Folios 482 a 512 Cuaderno de
Revisión 1, Folios 111 a 117 Cuaderno Revisión 2 y Folios 366 a 397 Cuaderno de
Revisión 2
[90] Sentencia T-267 de 2011 M.P.
Mauricio González Cuervo
[91] Auto 235 de octubre 11 de 2012
M.P. Mauricio González Cuervo
[92] Auto 184 de mayo 13 de 2015 M.P.
Mauricio González Cuervo
[93] Sentencia C-623 de 2015 M.P.
Alberto Rojas Ríos
[94] Sentencia T-176 de 2011 M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, consideración jurídica No. 3.6
[95] Folios 482 a 512 Cuaderno de
Revisión 1, y Folios 366 a 397 Cuaderno de Revisión 2
[96] Folios 111 a 117 Cuaderno de
Revisión No. 2
[97] Folio 116 Cuaderno de Revisión
No. 2
[98] Sentencia T-267 de 2011 M.P.
Mauricio González Cuervo, principalmente en la consideración jurídica No.
4.2.1.
[99] Sentencia C-271 de 2011 M.P.,
Mauricio González Cuervo
[100] Sentencia SU-1189 de 2001 M.P.
Eduardo Montealegre Lynett
[101] Sentencia T-025 de 2004 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa
[102] Sentencia T-267 de 2011 M.P.
Mauricio González Cuervo
[103] Sentencia T-255 de 2015 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva consideración jurídica No. 23, citando numerosos
precedentes
[104] Sentencia T-267 de 2011 M.P.
Mauricio González Cuervo consideración jurídica No. 4.3.
[105] Folio 695 Cuaderno de Revisión 2
[106] Sentencia T-358 de 2014 M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, recogiendo los precedentes contenidos entre
otras, en las sentencias T-585 de 2010 M.P. Humberto Sierra Porto y T-200 de
2013 M.P. Alexei Julio Estrada
[107] Sentencia T-841 de 2011 M.P.
Humberto Sierra Porto, consideraciones jurídicas Nos. 9 a 12
[108] Sentencia T-170 de 2009 M.P.
Humberto Sierra Porto, citada por la Sentencia T-841 de 2011 M.P. Humberto
Sierra Porto
[109] Sentencia T-841 de 2011 citando
las sentencias T-803 de 2005, T-758 de 2003, T-873 de 2001, T-498 de 2000,
SU-667 de 1998, T-428 de 1998 y T-476 de 1995,
[110] Sentencia T-841 de 2011 M.P.
Humberto Sierra Porto, citando la Sentencia T-585 de 2010 M.P. Humberto Sierra
Porto
[111] Folio 216 Cuaderno Original
[112] Folio 692 Cuaderno de Revisión 2
[113] Folio 695 Cuaderno de Revisión 2
[114] Como caso relevante, ver la
negación del hecho superado en la Sentencia SU-235 de 2016 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado, párrafos 39 a 46
[115] Sentencia SU-458 de 2010 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva
[116] Sentencia T-720 de 2014 M.P.
María Victoria Calle Correa, consideración jurídica No. 86
[117] Folio 71 Cuaderno de Revisión 1
[118] Folio 697 Cuaderno de Revisión 2
[119] Sentencia T-821 de 2007 M.P.
Catalina Botero Marino, consideración jurídica No. 3
[120] Una síntesis de las decisiones
de la Corte en esta materia puede encontrarse en la sentencia SU-150 de 2000 y
en el anexo 4 de la sentencia T-025 de 2004. Más recientemente la
Corte se ha pronunciado sobre el tema en las sentencias T-740 de 2004, T-175
de 2005, T-1094 de 2004, T-563 de 2003, T-1076 de 2005, T-882 de 2005, T-1144
de 2005, T-086 de 2006 y T-468 de 2006.
[121] T-821 de 2007 M.P. Catalina
Botero Marino
[122] Sentencia T-267 de 2011 M.P.
Mauricio González Cuervo, consideración jurídica No. 3.1.
[123] Folios 482 a 512 Cuaderno de
Revisión 1, y Folios 366 a 397 Cuaderno de Revisión 2
[124] Folios 111 a 117 Cuaderno de
Revisión No. 2
[125] Folios 30 a 37 Cuaderno de
Revisión 1
[126] Folios 49 a 65 Cuaderno de
Revisión 2
[127] Folios 142 a 168 Cuaderno
Original
[128] Folios 582 a 603 Cuaderno 1
[129] Folios 67 a 93 Cuaderno de
Revisión 2
[130] Folios 401 a 406 del Cuaderno de
Revisión 2
[131] Folio 316 al vuelto Cuaderno de
Revisión 2
[132] Sentencia T-267 de 2011 M.P.
Mauricio González Cuervo, punto resolutivo segundo
[133] Folio 697 Cuaderno de Revisión 2
[134] Folios 315 – 317 del Cuaderno de
Revisión 2, Folios 708 – 710 Cuaderno de Revisión 2
[135] Folios 711 – 714 Cuaderno de
Revisión 2
[136] Folios 722 a 782 Cuaderno de
Revisión 2
[137] Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Auto de agosto 25 de
2017. Radicado No. 11001-03-26-000-2013-00044-01 (46699) C.P. Jaime Enrique
Rodríguez Navas, punto resolutivo segundo. En: http://www.consejodeestado.gov.co/actuaciones.asp?mindice=11001032600020130004401 Visita de octubre 12 de 2017
[138] Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Auto de agosto 25 de
2017. Radicado No. 11001-03-26-000-2013-00044-01 (46699) C.P. Jaime Enrique
Rodríguez Navas, consideración jurídica No. 4.1.2.. En: http://www.consejodeestado.gov.co/actuaciones.asp?mindice=11001032600020130004401 Visita de octubre 12 de 2017
[139] Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Auto de agosto 25 de
2017. Radicado No. 11001-03-26-000-2013-00044-01 (46699) C.P. Jaime Enrique
Rodríguez Navas, consideración jurídica No. 4.1.2. En: http://www.consejodeestado.gov.co/actuaciones.asp?mindice=11001032600020130004401 Visita de octubre 12 de 2017
[140] Los elementos de contexto que se
registran a continuación, son tomados de la prueba allegada al proceso,
reseñada puntualmente en el capítulo de Antecedentes, de lo afirmado por las
partes y sujetos vinculados a esta acción, así como del contenido de la
Sentencia T-267 de 2011
[141] Folios 1 a 16 Cuaderno Original
[142] Esta es la fecha específica que
señala el Informe de la Defensoría del Pueblo, entregado a la Corte
Constitucional el 3 de abril de 2014
[143] El texto de la Resolución 2284
de 2012 del INCODER obra entre los Folios 68 y 114 del Cuaderno Original
[144] Sentencia C-175 de 2009 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva. El argumento central de la declaratoria de
inexequibilidad estuvo relacionado con la falta de realización de la consulta
previa y la violación del derecho a la participación
[145] Sentencia T-267 de 2011 M.P.
Mauricio González Cuervo, consideración jurídica No. 4.3.
[146] Sentencia T-267 de 2011 M.P.
Mauricio González Cuervo, punto cuarto resolutivo
[147] Sentencia C-623 de 2015 M.P.
Alberto Rojas Ríos, consideración jurídica No. 62
[148] Sentencia C-623 de 2015 M.P.
Alberto Rojas Ríos, puntos resolutivos
[149] Folio 251 Cuaderno de Revisión 2
[150] Folios 699 a 702 Cuaderno de
Revisión 2
[151] Folio 782 Cuaderno de Revisión 2
[152] Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Auto de agosto 25 de
2017. Radicado No. 11001-03-26-000-2013-00044-01 (46699) C.P. Jaime Enrique
Rodríguez Navas, punto resolutivo segundo. En: 4r Visita de octubre 12 de 2017
[153] Sentencia C-259 de 2015 M.P.
Gloria Stella Ortíz Delgado, párrafo 11
[154] Sentencia C-131 de 1993 M.P.
Alejandro Martínez Caballero, consideración jurídica No. 2.3.
[155] Sentencia C-259 de 2015 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado, párrafo 11
[156] Sentencia C-310 de 2002 M.P.
Rodrigo Escobar Gil, consideración jurídica No. 3.4
[157] Sentencia C-367 de 2014 M.P.
Mauricio González Cuervo, consideración jurídica No. 4..2.1.1., citando las
sentencias T-533 de 1995, T-1051 de 2002, T-363 de 2005, T-096 de 2008, T-409
de 2012, T-263 de 2013, T-443 de 2013
[158]
Sentencia C-475 de 1997,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, consideración jurídica No. 4
[159] Sentencia C-319 de 2013 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva, consideración jurídica No. 9
[160] Sentencia T-058 de 2006, M.P.
Álvaro Tafur Galvis, consideración jurídica No. 4.1, citando a la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, Resolución 5/96, caso 10.970 Perú
[161] Sentencia T-554 de 1992 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz
[162] Sentencia C-644 de 2012 M.P. Ana
María Guillén Arango, consideración jurídica No. 6.3
[163] Sentencia C-644 de 2012 M.P. Ana
María Guillén Arango, consideración jurídica No. 4.2.1.
[164] Sentencia C-623 de 2015 M.P.
Alberto Rojas Ríos, consideración jurídica No. 7.7, citando la Sentencia C-595
de 1995 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[165] Sentencia C-623 de 2015 M.P.
Alberto Rojas Ríos, consideración jurídica No. 7.7.
[166] Sentencia T-025 de 2004 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, consideración jurídica No. 5.2., citando numerosos
fallos
[167] Sentencia T-025 de 2004 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, consideración jurídica No. 2
[168] Principios Rectores de los
Desplazamientos Internos. Documento de febrero 11 de 1998. En:
https://www.icrc.org/spa/resources/documents/misc/5tdmhb.htm
[169] Auto 008 de 2009 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, consideración jurídica No. 82
[170] Las referencias son abundantes.
Por simple vía de ejemplo pueden ser referidos los casos contendidos en las
sentencias T-821 de 2007 M.P. Catalina Botero Marino, T-159 de 2011 M.P.
Humberto Sierra Porto, T-851 de 2011 M.P. Mauricio González Cuervo, SU-254 de
2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-244 de 2014 M.-P. Mauricio González
Cuervo, T-211 de 2015 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[171] Folios 699 a 702 Cuaderno de
Revisión 2
[172] Sentencia C-623 de 2015 M.P.
Alberto Rojas Ríos
[173]
Sentencia T-554 de 1992 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz
[174] Sentencia T-553 de 1993 M.P.
Hernando Herrera Vergara
[175] Sentencia T-216 de 2013 M.P.
Alexei Julio Estrada
[176] Corte IDH. Caso Cesti Hurtado
contra Perú. Sentencia de septiembre 29 de 1999. Serie C No. párrafo 168
[177] Corte IDH. Resolución de
cumplimiento de sentencia de mayo 20 de 2013. Caso Gelman contra Uruguay.
Párrafo 63
[178] Folios 696 a 713 Cuaderno de
Revisión 1
[179] Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de abril 3 de 2014.
Expediente No. 11001-03-25-000-2005-00166-01, Consejero Ponente Guillermo
Vargas Ayala, consideración jurídica No. 2
[180] Sentencia C-069 de 1995 M.P.
Hernando Herrera Vergara
[181] Sentencia T-152 de 2009 M.P.
Cristina Pardo Schlesinger, consideración jurídica No. 27
[182] Sentencia T-152 de 2009 M.P.
Cristina Pardo Schlesinger, consideración jurídica No. 11, citando las
siguientes providencias del Consejo de Estado: Sentencia
del 8 de mayo de 2008, Expediente 00487-01. C.P. Camilo Arciniegas; Sentencia
del 3 de agosto de 2000, Expediente 5722, C.P. Olga Inés Navarrete; Sentencia
del 22 de noviembre de 2007, Expediente 7430-05 Jaime Moreno García; Sentencias
del 30 de enero de 2004, Expediente 7397, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
y Sentencia del 5 de julio de 2006, Expediente 21051, C.P. Ruth Stella Correa
Palacios.
[183] Sentencia T-152 de 2009 M.P.
Cristina Pardo Schlesinger, consideración jurídica No. 26
[184] Folios 67 – 93 Cuaderno de
Revisión 2
[185] Folios 482 – 512 Cuaderno de
Revisión 1, Folios 11 – 117 Cuaderno de Revisión 2, Folios 366 – 397 Cuaderno
de Revisión 2
[186] Folios 1 - 16 Cuaderno Original,
Folios 27 - 39 Cuaderno Original, Folios 68 - 114 Cuaderno Original, Folios 142
– 169 Cuaderno Original, Folios 482 - 512 Cuaderno de Revisión 1, Folios 582 -
603 Cuaderno de Revisión 1, Folios 111 - 117 Cuaderno de Revisión 2, Folios 366
- 387 Cuaderno de Revisión 2, Sentencia T-267 de 2011 M.P. Mauricio González
Cuervo
[187] Sentencia T-267 de 2011 M.P. Mauricio
González Cuervo, segundo punto resolutivo
[188]
Sentencia T-267 de 2011
M.P. Mauricio González Cuervo, punto cuarto resolutivo
[189] Se trata de las resoluciones
17399F de octubre 24 de 2013 y 2015-31158 de abril 27 de 2015, obrantes a Folio
482 – 512 Cuaderno de Revisión 1, Folios 111 – 117 Cuaderno de Revisión 2,
Folios 366 – 397 Cuaderno de Revisión 2
[190] Sentencia C-271 de 2011 M.P.,
Mauricio González Cuervo
[191] Sentencia T-267 de 2011 M.P.
Mauricio González Cuervo
[192] Folios 1 - 16 Cuaderno Original,
Folios 27 - 39 Cuaderno Original, Folios 68 - 114 Cuaderno Original, Folios 142
– 169 Cuaderno Original, Folios 482 - 512 Cuaderno de Revisión 1, Folios 582 -
603 Cuaderno de Revisión 1, Folios 111 - 117 Cuaderno de Revisión 2, Folios 366
- 387 Cuaderno de Revisión 2, Sentencia T-267 de 2011 M.P. Mauricio González
Cuervo
[193]
Folios 1 a 16 Cuaderno
Original
[194] Esta es la fecha específica que
señala el Informe de la Defensoría del Pueblo, entregado a la Corte
Constitucional el 3 de abril de 2014
[195] Sentencia T-267 de 2011 M.P.
Mauricio González Cuervo, punto cuarto resolutivo
[196] Sentencia C-310 de 2002 M.P.
Rodrigo Escobar Gil, consideración jurídica No. 3.4
[197] Sentencia C-644 de 2012 M.P. Ana
María Guillén Arango, consideración jurídica No. 4.2.1.
[198] Sentencia T-025 de 2004 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, consideración jurídica No. 2