C-364-01
Sentencia C-364/01
Sentencia C-364/01
CONTROL FISCAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Armonización
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance de la regulación legal/RECURSOS DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Alcance de la regulación legal
El equilibrio entre los principios de autonomía y de unidad implica
que la ley puede obviamente regular las cuestiones vinculadas a un interés
nacional, pero no debe vulnerar el contenido esencial de la autonomía de las
entidades territoriales, y en particular debe respetar “los poderes de acción
de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios
intereses”. Por ello, en desarrollo de estos principios, la Corte tiene bien
establecido que la facultad de injerencia de la ley en los recursos de las
entidades territoriales es distinta, según que se trate de dineros que
provienen de los ingresos de la Nación (recursos exógenos), o de recursos que
provienen de fuentes propias de las entidades territoriales (recursos
endógenos). Así, es obvio  que en relación con  recursos territoriales
provenientes de fuente endógena (recursos propios), la posibilidad de intervención
de la ley es restringida, pues de otra forma la autonomía financiera de las
entidades territoriales se vería vulnerada. En cambio, la ley puede regular más
intensamente la forma de utilización de los recursos territoriales exógenos.
CONTROL FISCAL DE RECURSOS DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Alcance sobre fuentes exógenas y
endógenas
La Contraloría General de la República tiene facultades amplias para
ejercer control sobre los recursos exógenos de las entidades territoriales,
mientras que su intervención en relación con los recursos endógenos debe ser
excepcional.
CONTROL FISCAL DE RECURSOS DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Prevalencia en ingresos de la Nación/CONTRALORIA
GENERAL EN RECURSOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Control prevalente en
ingresos de la Nación
El control que ejerce la Contraloría General de la República sobre
los recursos provenientes de ingresos de la Nación será prevalente, ya que en
tanto órgano superior del control fiscal del Estado, “no requiere ninguna clase
de autorización, ni solicitud, porque se trata de intereses de carácter
nacional y, los recursos que se les transfieran, a pesar de que se ingresan al
presupuesto de las entidades territoriales, no por eso pierden su esencia y no
dejan de tener un destino inherente a las finalidades del Estado (art. 2,
C.P.)”.
CONTROL FISCAL DE RECURSOS DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Excepcional en ingresos propios/CONTRALORIA
GENERAL EN RECURSOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Control excepcional de
ingresos propios
Algo distinto sucede con los recursos propios de las entidades
territoriales, respecto de los cuales la intervención de la Contraloría
General, en los términos del artículo 267 Superior, deberá ser excepcional;
ello, en la medida en que estos recursos son asuntos propios de los entes
territoriales, que delimitan su ámbito esencial de autonomía en tanto a
manifestaciones del fenómeno de descentralización prescrito por el
constituyente.
CONTRALORIA GENERAL EN RECURSOS DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia excepcional
sobre ingresos propios
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Naturaleza/CONTRALORIA GENERAL EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD
FISCAL-Promoción y culminación
Si los procesos de responsabilidad fiscal, son la forma por
excelencia a través de la cual, las Contralorías cumplen con su función fiscalizadora
de la gestión de los dineros públicos, en nada se opone a la Constitución que
la ley permita a la Contraloría General de la República, en los casos en que se
ejerza su función de control excepcional, adelantar dichos procesos y llevarlos
a su culminación; mucho menos cuando se tiene en cuenta que la posibilidad de
declarar la existencia de responsabilidad fiscal, con sus consecuencias, forma
parte de la naturaleza de los juicios fiscales; en ese sentido, cualquier tipo
de actuación debe respetar los primados del debido proceso, lo cual sólo es
posible si se permite la existencia de un procedimiento determinado, que
garantice el derecho de defensa y las demás garantías procesales que consagra
la Constitución.
CONTRALORIA GENERAL EN RECURSOS DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia prevalente en
ingresos endógenos/CONTRALORIA EN RECURSOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Imparcialidad
El carácter prevalente de la competencia de la Contraloría General
en el desarrollo de estos juicios fiscales encuentra su razón de ser en la
naturaleza misma de la intervención excepcional de la Contraloría General en el
control de los recursos endógenos. En efecto, ese control excepcional se
justifica por cuanto se trata de eventos en que puede dudarse de la
imparcialidad del órgano territorial de control, debido a presiones o
injerencias locales que pueden afectar su idoneidad.
CONTRALORIA GENERAL EN CUENTAS DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Control posterior/CONTRALORIA
GENERAL EN CUENTAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Imposición de responsabilidad
fiscal
El control posterior de la Contraloría General sobre las cuentas de
la entidades territoriales, si bien es posterior y excepcional, no se limita
únicamente a ser un control numérico legal sino que comprende el desarrollo de
las atribuciones propias de la Contraloría para el ejercicio integral de la
vigilancia fiscal. Y entre esas atribuciones se encuentra naturalmente la
imposición de la responsabilidad fiscal.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Protección del patrimonio y recursos públicos
Si genéricamente la vigilancia fiscal busca proteger el patrimonio
estatal y los recursos públicos, el proceso de responsabilidad fiscal es una
expresión de esa finalidad global, en la medida en que está encaminado a que
aquella persona que sea declarada responsable proceda a resarcir el daño
causado por la cuestión fiscal irregular, mediante el pago de una indemnización
pecuniaria, que compensa el perjuicio sufrido por la respectiva entidad
estatal.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL EN
ENTIDADES TERRITORIALES-Promoción
Referencia: expediente D-3182
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 63 de la ley 610 de 2000, “por la cual se establece el trámite de
los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”.
Demandante: José Cipriano León C.
Temas:
Control excepcional sobre cuentas  de las
entidades territoriales, juicios de responsabilidad fiscal y autonomía
territorial.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., abril dos (2) de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el
decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el
ciudadano José Cipriano León Castañeda presentó demanda contra el artículo 63
de la Ley 610 de 2000, “por la cual se establece el trámite de los procesos
de responsabilidad fiscal de competencia de las Contralorías”.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta
clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada,
conforme a su publicación en el Diario Oficial No 44.133 del 18 de agosto de
2000:
“LEY 610 DE 2000
por la cual se establece el trámite de responsabilidad fiscal
de competencia de las contralorías.
Artículo 63. Control fiscal excepcional. La Contraloría General de la República tiene competencia
prevalente para adelantar hasta su culminación los procesos de responsabilidad
fiscal que se originen como consecuencia del ejercicio de la facultad
excepcional de control establecido en el artículo 267 de la Constitución
Política.”
III. LA DEMANDA
En criterio
del actor, la disposición acusada viola los artículos 267 y 272 de la
Constitución. Según su parecer, esa norma vulnera el artículo 267 de la
Constitución Política al exceder la competencia que esta última atribuye a la
Contraloría General de la Nación. Lo anterior en razón a que a dicha
institución le corresponde la vigilancia fiscal a nivel nacional, mas no a
nivel departamental, distrital y municipal, como lo manifiesta el artículo
demandado.
Además, señala el demandante, la disposición acusada viola el
artículo 272 superior, al disponer que el control y la vigilancia fiscal sobre
fondos y bienes de la administración y de los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes de los departamentos, distritos y municipios será
ejercido, no por las contralorías pertenecientes a cada ente, como lo dispone
tal canon constitucional, sino, de manera preferente y excepcional, por la
Contraloría General de la Nación, a la cual se le atribuye competencia para
adelantar los procesos de responsabilidad fiscal. Ello, en la medida en que las
funciones de este ente se limitan a ejercer el control y la vigilancia a nivel
nacional.
IV. INTERVENCIONES.
La ciudadana Ana Lucía Padrón Carvajal, en representación de la
Contraloría General de la República, intervino en este proceso para defender la
constitucionalidad de la norma acusada, por los argumentos que se señalan a
continuación.
En primer lugar, explica que la Carta Política establece un sistema
de distribución de competencias para el ejercicio de la vigilancia y control
fiscal de los recursos públicos, de conformidad con el factor territorial. En
ese orden de ideas, la Contraloría General de la República, de conformidad con
el artículo 267 Superior,  ejerce esta función a nivel nacional, mientras que
las contralorías departamentales, municipales o distritales la ejercen en lo
relativo a la gestión fiscal de las entidades territoriales, en virtud del
canon 272 constitucional. Sin embargo, añade la interviniente, también por
disposición expresa de la Carta, existe la posibilidad de que en casos
excepcionales, definidos por el legislador, la Contraloría General de la
República ejerza control fiscal sobre los entes descentralizados territoriales;
ello, en virtud del tercer inciso del artículo 267 Superior, cuya parte final
establece que en “los casos excepcionales, previstos por la ley, la
Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad
territorial”.
En ese orden de ideas, los casos excepcionales a los que alude la
Constitución fueron señalados por la Ley 42 de 1.993, cuyo artículo 26
reglamentó la función del control fiscal excepcional que radica en cabeza de la
Contraloría. Esta norma fue declarada exequible por la Corte  Constitucional en
la sentencia C-403/99, en la cual se precisó el alcance de dicha atribución.
Por lo mismo, señala la ciudadana:
“No cabe duda que la competencia ordinaria
de la Contraloría General de la República para ejercer el control fiscal recae
sobre los recursos públicos de origen nacional, inclusive sobre aquellos
recursos que, pese a ser manejados por las entidades territoriales, provienen
de las transferencias que la Nación hace a éstas a cualquier título. De otra
parte, la Contraloría General de la República posee competencia excepcional
sobre los recursos propios de las entidades territoriales, cuando su
intervención sea solicitada por alguna de las entidades o personas que
contempla el artículo 26 de la Ley 42/93”.
En segundo lugar, la interviniente considera que la posibilidad de
que la Contraloría General de la República ejerza el control fiscal excepcional
no coarta la competencia propia de las entidades territoriales, la cual se
encuentra consagrada con carácter permanente en el artículo 272 de la Carta.
Según su parecer, la voluntad del constituyente fue que “en los casos
señalados en la ley en materia de control fiscal sobre recursos territoriales
la competencia excepcional de la Contraloría General de la República goce de
prevalencia y preferencia sobre las competencias de orden territorial, en el
entendido que el ente superior garantice excepcionalmente los intereses de
orden territorial”. Además, precisa que las hipótesis de control
excepcional consagradas por la mencionada Ley 42 de 1993, facultan a las
autoridades locales y a la comunidad para que sean ellas quienes soliciten la
actuación de la Contraloría General, que no tendrá facultades oficiosas en la
materia. Asimismo, el control fiscal ejercido en esta forma excepcional se
deberá efectuar en forma posterior y selectiva.
En síntesis, expresa que “la filosofía del control excepcional
consiste en relevar temporalmente de su competencia al órgano primario de
fiscalización (Contraloría territorial) sobre la ejecución de su control en
determinados casos", pero con base en la solicitud expresa, a fin de
otorgarla a la Contraloría General de la República "para esos casos,
nada más”.
En lo tocante a las características del control excepcional que
ejerce la Contraloría General, la ciudadana explica que la Sala Plena del
Consejo de Estado se pronunció en sentencia del 6 de junio de 2000 (Exp. C-604,
C.P.: Dr. Juan A. Polo), enumerándolas así: a) es un control excepcional; b) es
posterior; c) es rogado, d) es prevalente o preferente sobre el control fiscal
que corresponde, en principio, a la entidad territorial; e) es amplio o
general, respecto de la cuenta respectiva, por lo cual conlleva todas las
facultades que son inherentes a la función de control fiscal. Es decir, se
trata de una atribución integral.
En consecuencia, concluye la interviniente, no asiste razón al
demandante cuando afirma que la norma demandada permite que la Contraloría
General de la República invada las competencias de las entidades territoriales;
por el contrario, la disposición acusada establece que “cuando la
Contraloría General de la República esté investida de competencia excepcional
para ejercer control fiscal sobre las entidades territoriales, y de este
ejercicio se encuentren méritos para iniciar procesos de responsabilidad
fiscal, los puede adelantar ella misma, en forma prevalente, hasta su término o
culminación”. Con ello se respeta lo dispuesto por la Carta, cuyo artículo
267, que consagra la competencia de la Contraloría General para revisar las
cuentas de cualquier entidad territorial, incluye la competencia para adelantar
los procesos de responsabilidad fiscal a los que haya lugar con base en el
análisis de las cuentas. Según su parecer, la "norma acusada lo asume
implícitamente y por ello se limita a agregar que la competencia de la
Contraloría General de la República para adelantar procesos fiscales
prevalecerá, en caso de conflicto, sobre las competencias de las contralorías
territoriales involucradas”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación, en concepto No. 2353
recibido el 8 de noviembre de 2000, intervino en este proceso para solicitar
que se declare la exequibilidad del artículo 63 de la Ley 610 de 2000.
Indica, en primer término, que de conformidad con el artículo 267 de
la Constitución, la Contraloría General de la República vigila la gestión
fiscal de la Nación, y en los casos excepcionales, previstos por la ley, podrá
ejercer un control posterior sobre las cuentas de cualquier entidad
territorial. El Legislador, en el artículo 26 de la Ley 42 de 1993, desarrolló
tal precepto, determinando los eventos en que la Contraloría General puede
ejercer tal atribución. Asimismo, el artículo 268-13 Superior establece que la
Ley podrá señalarle funciones adicionales al Contralor General de la República,
siempre y cuando respete el ámbito funcional de los demás servidores públicos.
En desarrollo de este precepto constitucional, la norma acusada asigna la competencia
prevalente a la Contraloría General para adelantar los procesos de
responsabilidad fiscal que se originen durante el ejercicio de su facultad
excepcional de control.
Esta atribución, señala la Vista Fiscal, en nada lesiona la
autonomía de las entidades territoriales ya que, y como bien lo indicó la Corte
al revisar, en la sentencia C-403/99, la constitucionalidad del artículo 26 de
la Ley 42/93:
“lo que hace es armonizar con los
preceptos de la Carta Política, en especial con la concepción del Estado
Unitario que nos rige; por ello es razonable que si las entidades territoriales
reciben recursos provenientes de los ingresos nacionales, y respecto de ellos
la Contraloría General tiene poder preferente para ejercer el control fiscal,
también es ajustado a los preceptos constitucionales que en los eventos
previstos en el artículo 26 de la Ley 42 de 1993, es decir en desarrollo de la
facultad excepcional de que trata el artículo 267 Superior, la Contraloría
General tenga poder preferente para adelantar los respectivos procesos de
responsabilidad fiscal que resulten del ejercicio de dicho control, pues con
esto no sólo se preserva la concepción unitaria del Estado colombiano sino que
además se observa el principio de economía consagrado en el artículo 209 de la
Ley Fundamental porque resultaría contrario a este principio que luego de que
la Contraloría General adelante el control fiscal sobre las cuentas de las
entidades territoriales remita las diligencias a las contralorías respectivas
para que éstas inicien el proceso de responsabilidad fiscal”.
VI. CONSIDERACIONES
Competencia
1- Esta Corporación es competente para conocer de la presente
demanda de inconstitucionalidad, en virtud de lo dispuesto en el artículo 241-4
Superior.
El asunto bajo revisión.
2- La norma
acusada establece que la Contraloría General de la República tiene competencia
prevalente para adelantar, hasta su culminación, los procesos de
responsabilidad fiscal que se originen como consecuencia del ejercicio de la
facultad excepcional de control establecida en el artículo 267 de la
Constitución. Esa facultad excepcional de control a su vez fue desarrollada en
esa misma Ley 42 de 1.993, cuyo artículo 26 dispone:
“La Contraloría General de la República
podrá ejercer control posterior, en forma excepcional, sobre las cuentas de
cualquier entidad territorial, sin perjuicio del control que les corresponde a
las contralorías departamentales, y municipales, en los siguientes casos:
a) A solicitud del gobierno departamental,
distrital o municipal, de cualquier comisión permanente del Congreso de la
República o de la mitad más uno de los miembros de las corporaciones públicas
territoriales, y
b) A solicitud de la ciudadanía, a través
de los mecanismos de participación que establece la ley”.
Como vemos, para una adecuada comprensión de la disposición acusada,
es indispensable tener en cuenta también el artículo 26 de la Ley 42 de 1.993.
Así integradas las dos disposiciones, es entonces claro que el precepto
demandado establece que en aquellos eventos en que la Contraloría ejerce un
control excepcional sobre las cuentas de las entidades territoriales, entonces
tendrá competencia prevalente para adelantar los correspondientes procesos de
responsabilidad fiscal.
En tal contexto, según el actor, la norma acusada viola la autonomía
territorial ya que permite una intervención de la Contraloría General en los
procesos de responsabilidad fiscal en las entidades territoriales, lo cual
desconoce las competencias propias de las contralorías departamentales y
municipales. Por el contrario, la interviniente y el Ministerio Público
consideran que el precepto impugnado se ajusta a la Carta, por cuanto establece
una intervención excepcional de la Contraloría General en los recursos endógenos
de las entidades territoriales, lo cual es un desarrollo del artículo del
artículo 267 de la Constitución, que además armoniza con los principios de
autonomía y unidad, en un Estado unitario y autonómico como el colombiano (CP
art. 1º).
3- Como vemos, la presente demanda plantea a esta Corporación dos
problemas jurídicos relacionados: a) si la posibilidad de que la Contraloría
General de la República adelante los procesos de responsabilidad fiscal que se
originen como consecuencia del ejercicio de su facultad excepcional de control,
es lesiva de la autonomía de las entidades territoriales; y b) si tal
atribución excede la órbita de competencias que le asigna el artículo 267
Superior a la Contraloría General.
Ahora bien, y como acertadamente lo destacan la Vista Fiscal y la
interviniente, la sentencia C-403 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, analizó
un tema similar al estudiar la constitucionalidad del mencionado artículo 26 de
la Ley 42 de 1.993, que precisamente establece la competencia excepcional de la
Contraloría para ejercer un control posterior sobre las cuentas de las
entidades territoriales. Los argumentos que esa sentencia tuvo en cuenta en esa
ocasión son entonces relevantes para la resolución del presente caso. En
consecuencia, la Corte comenzará por recordar brevemente la doctrina
desarrollada en esa sentencia, y que sustentó la constitucionalidad del
artículo 26 de la Ley 42 de 1993, para luego examinar si la competencia
prevalente de la Contraloría en los procesos de  responsabilidad fiscal se
ajusta o no a la Carta.
La sentencia C-403 de 1999, el control excepcional de la Contraloría
General de la República y la autonomía de las entidades territoriales.
4- Como regla general, de conformidad con el artículo 272 de la
Carta, la función de control fiscal a nivel departamental, distrital y
municipal le corresponde a las entidades territoriales; y la definición del
margen de autonomía con el cual éstas habrán de contar, es una cuestión que la
Constitución defiere al Legislador. Sin embargo, tal y como lo señaló la
sentencia C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), la Carta “estableció una
serie de reglas mínimas que tienden a articular el principio unitario con la
protección de la autonomía territorial, optando, en algunas circunstancias, por
dar primacía al nivel central y, en otras, por favorecer la gestión autónoma de
las entidades territoriales”.
Al mismo tiempo, no se debe perder de vista que la autonomía con la
que cuentan las entidades territoriales tiene ciertos límites, ya que su
existencia se desenvuelve en el marco de un Estado Unitario; por ello, su
actividad se debe armonizar con la de las demás entidades, órganos y
autoridades estatales. Ya tiene establecido la Corte que “los principios de
descentralización y autonomía sólo pueden ser entendidos en su prístino sentido
al ser relacionados con el de unidad, ya que a falta de la delimitación que
éste les proporciona, la afirmación de los intereses locales, seccionales y
regionales conduciría a la configuración de un modelo organizativo distinto al
propugnado por las normas constitucionales vigentes” (Sentencia C-373/97,
M.P. Fabio Morón Díaz).
5- El equilibrio entre los principios de autonomía y de unidad
implica que la ley puede obviamente regular las cuestiones vinculadas a un
interés nacional, pero no debe vulnerar el contenido esencial de la autonomía
de las entidades territoriales, y en particular debe respetar "los
poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder
satisfacer sus propios intereses"[1].
Por ello, en desarrollo de estos principios, la Corte tiene bien establecido
que la facultad de injerencia de la ley en los recursos de las entidades
territoriales es distinta, según que se trate de dineros que provienen de los
ingresos de la Nación (recursos exógenos), o de recursos que provienen de
fuentes propias de las entidades territoriales (recursos endógenos). Así, es
obvio que en relación con recursos territoriales provenientes de fuente
endógena (recursos propios), la posibilidad de intervención de la ley es
restringida, pues de otra forma la autonomía financiera de las entidades
territoriales se vería vulnerada. En cambio, la ley puede regular más
intensamente la forma de utilización de los recursos territoriales exógenos[2].
6- La aplicación de los anteriores criterios al control fiscal
explica que la Contraloría General de la República tenga facultades amplias
para ejercer control sobre los recursos exógenos de las entidades
territoriales, mientras que su intervención en relación con los recursos
endógenos debe ser excepcional,  tal y como lo dispone el artículo 267 de la
Carta. Por ello, la mencionada sentencia C-403 de 1999 dijo al respecto:
"existe un control concurrente de
nivel nacional con el nivel regional y local sobre los recursos que provienen
de los ingresos de la Nación, siendo el resultado de la necesaria coordinación
que debe existir entre los diferentes niveles de la Administración, sin que se
pueda predicar por esto exclusión o indebida intromisión del nivel nacional en
la administración territorial. Al contrario, a juicio de la Corte, es el
desarrollo adecuado del artículo 228 de la Constitución Política, que impone el
ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales
conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los
términos que establezca la ley".
7- En ese sentido, el control que ejerce la Contraloría General de
la República sobre los recursos provenientes de ingresos de la Nación será
prevalente, ya que en tanto órgano superior del control fiscal del Estado, "no
requiere ninguna clase de autorización, ni solicitud, porque se trata de
intereses de carácter nacional y, los recursos que se les transfieran, a pesar
de que ingresan al presupuesto de las entidades territoriales, no por eso
pierden su esencia y no dejan de tener un destino inherente a las finalidades
del Estado (art. 2, C.P.)" (Sentencia C-403/99, ibídem).
Algo distinto sucede con los recursos propios de las entidades
territoriales, respecto de los cuales la intervención de la Contraloría
General, en los términos del artículo 267 Superior, deberá ser excepcional;
ello, en la medida en que estos recursos son asuntos propios de los entes
territoriales, que delimitan su ámbito esencial de autonomía en tanto
manifestaciones del fenómeno de descentralización prescrito por el
Constituyente (CP art. 1º). Es el Legislador quien está llamado a efectuar la
coordinación que debe existir entre las competencias ordinarias de tales
entidades, y el control excepcional de la Contraloría General. Y precisamente
en el artículo 26 de la Ley 42 de 1993, efectuó esa distribución de
competencias.
8- Observa la Corte, en este caso, que el desarrollo legislativo del
canon 267 Superior respeta lo dispuesto en la Constitución, por las siguientes
razones: En primer lugar, esa intervención persigue finalidades legítimas, no
sólo porque desarrolla una posibilidad explícitamente autorizada por la Carta
(CP art. 267), sino además porque pretende evitar que se dilapiden los recursos
estatales, en aquellos eventos en que pueda dudarse de la imparcialidad del
órgano territorial de control, debido a presiones o injerencias locales que
puedan afectar su idoneidad. En segundo lugar, la ley señala hipótesis
verdaderamente excepcionales en las cuales podrá ejercer sus competencias la
Contraloría General de la República sobre los recursos propios de las entidades
territoriales: (i) cuando así lo solicite el gobierno de la respectiva entidad,
una comisión permanente del Congreso, o la mitad mas uno de los miembros de las
corporaciones públicas territoriales; y (ii) cuando así lo solicite la
ciudadanía, por medio de los mecanismos legales de participación. Finalmente,
se trata de hipótesis que reflejan directamente el principio constitucional de
participación (CP arts 1º y 3º), ya que buscan consultar la voluntad de la
ciudadanía para justificar la actuación de una entidad nacional, bien sea a
través de las corporaciones y funcionarios de elección popular, o directamente,
por medio de los mecanismos de participación que otorga la ley. Por ello, la
intervención de la Contraloría General en estos casos no desconoce la autonomía
territorial, ya que es proporcionada al fin perseguido por la ley y por la
propia Constitución, como es proteger la idoneidad de la función de control
fiscal, para salvaguardar de esa manera los recursos públicos.
La constitucionalidad de la norma acusada
9- Sobre la base de los anteriores lineamientos, procede ahora la
Corte a efectuar el análisis de constitucionalidad la norma demandada. En ella
se establece que corresponde a la Contraloría General de la República adelantar
y llevar hasta su culminación los procesos de responsabilidad fiscal a los que
pueda dar lugar el ejercicio de su facultad de control excepcional sobre los
recursos de las entidades territoriales. Pues bien, si el esquema
constitucional y legal colombiano permite que, en hipótesis excepcionales, se
ejerza tal facultad de control fiscal por parte de la Contraloría General,
habrá forzosamente de entenderse que, dentro de dicha atribución, se encuentra
incluida la de promover los procesos de responsabilidad fiscal que puedan
surgir de las investigaciones realizadas. Así lo expresó esta Corporación, en
la sentencia C-189/98 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), en los siguientes
términos: "la Carta señala que corresponde a la Contraloría proteger el
buen manejo de los fondos públicos, atribución que incluye la posibilidad de
adelantar juicios fiscales como los previstos por la norma impugnada (C.P. art.
268 ord. 5)".
Así mismo, en la sentencia SU-620/96 (M.P.Antonio Barrera
Carbonell), la Corte indicó que los juicios por responsabilidad fiscal tienen
una naturaleza esencialmente resarcitoria, ya que se pretende lograr la
reparación del daño causado por el funcionario implicado al erario público.
Dijo entonces esta Corporación:
"El proceso de responsabilidad fiscal
conduce a obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza
que un determinado servidor público o particular debe cargar con las
consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión
fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario
público, por su conducta dolosa o culposa". Lo que es más, en la misma
ocasión se determinó que "la responsabilidad fiscal se declara a través
del trámite del proceso de responsabilidad fiscal, entendido como el conjunto
de actuaciones materiales y jurídicas que adelantan las contralorías con el fin
de determinar la responsabilidad que le corresponde a los servidores públicos y
a los particulares, por la administración o manejo irregulares de los dineros o
bienes públicos".
10. Conforme a
lo anterior, debe entenderse que, si los procesos de responsabilidad fiscal son
la forma por excelencia a través de la cual las Contralorías cumplen con su
función fiscalizadora de la gestión de los dineros públicos, en nada se opone a
la Constitución que la ley permita a la Contraloría General de la República, en
los casos en que ejerza su función de control excepcional, adelantar dichos
procesos y llevarlos a su culminación; mucho menos cuando se tiene en cuenta que
la posibilidad de declarar la existencia de responsabilidad fiscal, con sus
consecuencias, forma parte de la naturaleza de los juicios fiscales; en ese
sentido, cualquier tipo de actuación debe respetar los primados del debido
proceso (C.P., art. 29), lo cual sólo es posible si se permite la existencia de
un procedimiento determinado, que garantice el derecho de defensa y las demás
garantías procesales que consagra la Constitución. Finalmente, el carácter
prevalente de la competencia de la Contraloría General en el desarrollo de
estos juicios fiscales encuentra su razón de ser en la naturaleza misma de la
intervención excepcional de la Contraloría General en el control de los
recursos endógenos. En efecto,  ese control excepcional se justifica por cuanto,
como ya se señaló (Cf supra fundamento 8), se trata de eventos en que puede
dudarse de la imparcialidad del órgano territorial de control, debido a
presiones o injerencias locales que puedan afectar su idoneidad.
11- Con todo,
podría argumentarse que la facultad conferida por la norma acusada es
inconstitucional, pues desborda la autorización prevista por el artículo 267 de
la Carta, ya que dicha norma únicamente establece que la Contraloría
"podrá ejercer un control posterior sobre cuentas de cualquier entidad
territorial" (subrayas no originales). Según esta objeción, la disposición
constitucional literalmente establece que la intervención de la Contraloría es
"posterior", y que recae sobre "las cuentas", por lo que
debe concluirse que se trata únicamente de un control posterior numérico legal,
sin que la Carta autorice que esa intervención de la Contraloría General se
extienda al desarrollo de procesos de responsabilidad fiscal en las entidades
territoriales.
A pesar de que
el anterior reparo parece fundarse en el tenor literal del artículo 267
superior, la Corte considera que no es de recibo, por cuanto esa hermenéutica
se basa en una interpretación aislada de la expresión "control posterior
sobre cuentas", que desconoce la regulación general del control fiscal en
la Constitución. Así, es claro, como esta Corte lo ha señalado en numerosas
ocasiones, que la Carta de 1991 buscó ampliar y racionalizar el ejercicio del
control fiscal. Por ello el inciso tercero del artículo 267, que precisamente
prevé la intervención excepcional de la Contraloría en las cuentas de las
entidades territoriales, señala claramente que la "vigilancia
de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero,
de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y
la valoración de los costos ambientales".  Por tal razón, esta Corte ha indicado que "con
la promulgación de la Carta Política de 1991, la función pública del control
fiscal adquiere una nueva dimensión en la medida de que la actividad  debe
orientarse dentro de la filosofía del nuevo Estado Social de Derecho en
general, y especialmente  dirigida a la aplicación de los principios de
eficacia económica, equidad y valoración de los costos ambientales"[3].
Conforme a lo anterior, es claro que debe
entenderse que el control posterior de la Contraloría General sobre las cuentas
de las entidades territoriales, si bien es posterior y excepcional, no se
limita únicamente a ser un control numérico legal sino que comprende el
desarrollo de las atribuciones propias de la Contraloría para el ejercicio
integral de la vigilancia fiscal. Y entre esas atribuciones se encuentra
naturalmente la imposición de la responsabilidad fiscal, pues el artículo 268
ordinal 5º confiere al Contralor la potestad de "establecer la
responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones
pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción
coactiva sobre los alcances deducidos de la misma".  Y es que no tiene
sentido que la Carta permita una intervención excepcional de la Contraloría
General en las entidades territoriales, pero excluya la imposición de formas de
responsabilidad fiscal, por cuanto, como esta Corte lo ha señalado en varias
oportunidades, los procesos de responsabilidad fiscal son un complemento
natural de la vigilancia de la gestión fiscal que ejercen la  Contraloría
General y las contralorías departamentales y municipales[4]. En efecto, si
genéricamente la vigilancia fiscal busca proteger el patrimonio estatal y los
recursos públicas, el proceso de responsabilidad fiscal es una expresión de esa
finalidad global, en la medida en que está encaminado a que aquella persona que
sea declarada responsable proceda a "resarcir el daño causado por la
gestión fiscal irregular, mediante el pago de una indemnización pecuniaria, que
compensa el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal"[5]. Por ende, si, como ya
se señaló, la intervención excepcional de la Contraloría General en la
vigilancia fiscal de las entidades territoriales se justifica en aquellos
eventos en que puede dudarse de la imparcialidad del órgano territorial de
control, debido a presiones o injerencias locales, entonces no existe razón
para suponer que en esos eventos la contraloría departamental o municipal sea
la entidad idónea para adelantar el proceso de responsabilidad fiscal. Es pues
un desarrollo proporcionado del principio de subsidiaredad (CP art. 288), que
en esos casos excepcionales de intervención de la Contraloría General,
corresponda a ese órgano también la imposición de las responsabilidades
fiscales de rigor.
12- La anterior conclusión, según la cual
el control excepcional de la Contraloría General sobre las cuentas de las
entidades territoriales, incluye la posibilidad de que ese organismo de control
adelante los correspondientes procesos de responsabilidad fiscal, no es una
novedad de la presente sentencia.  Así, en un caso anterior, esta Corporación
había llegado a idéntica conclusión. En efecto, la sentencia T-525 de 1997, MP
Hernando Herrera Vergara, analizó una eventual violación al debido proceso en
un juicio de responsabilidad fiscal adelantado por la Contraloría General de la
Nación en una entidad territorial. Para esa sentencia, era claro que el proceso
fiscal era una expresión natural de la competencia excepcional de la
Contraloría General de ejercer un control posterior sobre las cuentas de las
entidades territoriales (CP art. 267). Así, dice expresamente la sentencia que
"la Contraloría General de la República ejerció el control fiscal
posterior con respecto a los hechos descritos, a fin de determinar la
responsabilidad fiscal del demandante, para lo cual adelantó la investigación
correspondiente, a través de la Unidad de Investigaciones Fiscales de dicho
organismo."
Por su parte, el Consejo de Estado, Sala
Plena, ha llegado a las mismas conclusiones. Así, la sentencia del 6 de junio
de 2000, Exp C-604. MP Juan Alberto Polo Figueroa, interpretó el alcance de la
facultad excepcional de la Contraloría General de ejercer el control posterior
sobre las cuentas de las entidades territoriales, y concluyó que eran
características de ese control, entre otras, la siguiente:
"Es amplio o
general, en lo que se refiere al alcance del control fiscal de la cuenta
respectiva, toda vez que no existe, en lo sustancial ni en lo procesal,
restricción alguna, aparte de que deba ser posterior y a solicitud de quienes
están autorizados para pedir la comentada intervención.
Lo anterior
significa que el control fiscal así asumido, en tanto vigilancia de la gestión
fiscal que se ejercerá conforme a los procedimientos, sistemas y principios que
establezca la ley (artículo 267 de la Carta), conlleva todas las facultades que
él implica, como son las de aplicar sistemas de control como el financiero, de
gestión, de resultados, la revisión de cuentas y la evaluación del control
interno (artículo 9º de la ley 42 de 1.993), así como las de levantar el
fenecimiento e iniciar el juicio fiscal (artículo 17 ibídem), cuando sea del
caso establecer la responsabilidad fiscal a que haya lugar y ejercer la
jurisdicción coactiva correspondiente".
14- En conclusión: el art. 63 de la ley 610
de 2000, que se acusa, se ajusta a los dictados de la Carta Política, no sólo
por ser una reproducción del mandato consagrado en el art. 267 Superior, en
virtud del cual “En los casos excepcionales, previstos por la ley, la
Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad
territorial,” sino también porque regula una competencia fiscalizadora que no
vulnera el núcleo esencial de la autonomía de los entes territoriales.
Sin embargo, debe precisarse que el poder
prevalente consagrado en la norma bajo revisión, debe ser ejercido por la
Contraloría General de la República en los precisos términos del mencionado precepto
constitucional, esto es, sin perder de vista que es una función potestativa y
teniendo en cuenta que constituye una expresión de la facultad de control
posterior sobre las cuentas de las entidades territoriales.
En otras palabras, la facultad de la Contraloría General de la
República sobre las cuentas de las entidades territoriales no es una
competencia común u ordinaria del ente fiscalizador. Y tampoco es una
atribución que pueda ejercerse independientemente de su carácter posterior y
selectivo, con todas las implicaciones que le asigna el canon 267 fundamental,
de ser un control financiero, de gestión y de resultados fundado en la
eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales,
aspectos que son de la esencia de la función de vigilancia de la gestión fiscal
de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o
bienes de la Nación.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 63 de la Ley 610 de 2000.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
Salvamento de voto a la Sentencia
C-364/01
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL EN
ENTIDADES TERRITORIALES-Promoción/CONTRALORIA EN
CUENTAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Control posterior (Salvamento de voto)
El artículo 267 de la Constitución no otorga a la Contraloría
General la potestad de adelantar procesos de responsabilidad fiscal a quienes
ejercen funciones públicas en las entidades territoriales. La “facultad
excepcional de control” que establece la Norma Fundamental en su artículo 267,
no se refiere a los procedimientos  de determinación de la responsabilidad
fiscal de los funcionarios, sino al control posterior sobre las cuentas de las
entidades territoriales. La disposición constitucional dice: “En los casos
excepcionales, previstos por la ley, la Contraloría podrá ejercer control
superior  sobre cuentas de cualquier entidad territorial”.
REVISION DE CUENTAS Y PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Distinción/JUEZ NATURAL-Pretermisión
(Salvamento de voto)
La revisión
sobre las cuentas ha sido definida como el estudio especializado de los
documentos que soportan legal, técnica, financiera y contablemente las
operaciones realizadas por quienes son responsables del manejo del erario
público en un determinado período. El objeto sobre el cual versa este análisis
es el informe presentado por los responsables de rendir cuentas y los
documentos que le sirven como soporte. Sin embargo, en esta etapa no se
pretende atribuir una responsabilidad subjetiva. Por su parte, la determinación
de las responsabilidad individual en el manejo del erario, aun cuando se apoya
en la aparición de pruebas de operaciones fraudulentas, irregulares o
ineficientes, a partir de la rendición de cuentas, tiene una identidad propia.
Tiene como objeto establecer la comisión de una conducta reprochable e imponer
al sujeto responsable la obligación de reparar los daños patrimoniales sufridos
por el Estado como consecuencia del mal manejo de los recursos del Estado. De
ahí que el instituto de la responsabilidad fiscal se encuentra regido por
principios propios y está limitado por “las garantías y formalidades propias
del debido proceso”. Afirmar que de la competencia excepcional para revisar las
cuentas se deriva - sin más – la de conocer los procedimientos de
responsabilidad fiscal implica desnaturalizar cada una de estas figuras, y lo
que es más grave aun, constituye una vulneración del derecho al debido proceso,
por pretermisión del principio del juez natural. Es claro entonces que el
control posterior sobre las cuentas y el procedimiento de responsabilidad
fiscal son institutos jurídicos diferentes, que el constituyente identificó y
trató de manera separada.
CONTROL
POSTERIOR DE CUENTAS Y PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Distinción (Salvamento de voto)
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL EN ENTIDADES TERRITORIALES-Reserva en promoción (Salvamento de voto)
Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre Lynett
Expediente No: D-3182
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
63 de la Ley 610 de 2000 “por la cual se establece el trámite de
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”
Con el acostumbrado
respeto, los suscritos magistrados nos apartamos de la posición mayoritaria de
la Corte en la presente Sentencia.  Manifestamos las razones por las cuales
salvamos nuestro voto, de la siguiente manera:
La disposición
demandada atribuye a la Contraloría General de la República la competencia para
adelantar procesos de responsabilidad fiscal a los servidores públicos y a los
particulares que ejercen funciones públicas en las entidades territoriales.
Como fundamento constitucional de dicha competencia prevalente acude a “la
facultad excepcional de control establecido en el artículo 267 de la
Constitución Política”.  Sin embargo, esta facultad excepcional se refiere
al control posterior que puede ejercer la Contraloría General sobre las cuentas
de cualquier entidad territorial.  Corresponde entonces a la Corte, en primer
lugar, determinar si la facultad excepcional de la Contraloría General para el
control posterior de las cuentas de las entidades territoriales (C.P. artículo
267), puede tomarse válidamente como sustento constitucional de la competencia
prevalente para conocer de los procesos de responsabilidad fiscal.  En caso de
que dicha facultad excepcional de control no pueda ser considerada como
fundamento constitucional, corresponde a la Corporación establecer si, en
cualquier caso, existe dentro de la Carta Política algún sustento para que la
ley pueda otorgarle a la Contraloría General de la República la potestad de
adelantar procesos de responsabilidad fiscal a los servidores públicos de las
entidades territoriales.  Este último problema se resuelve negativamente, si se
establece que la misma Constitución otorgó esa potestad a algún otro órgano.
En nuestro concepto el artículo 267 de la Constitución no otorga a
la Contraloría General la potestad de adelantar procesos de responsabilidad
fiscal a quienes ejercen funciones públicas en las entidades territoriales.  La
“facultad excepcional de control” que establece la Norma Fundamental en su
artículo 267, no se refiere a los procedimientos de determinación de la
responsabilidad fiscal de los funcionarios, sino al control posterior sobre las
cuentas de las entidades territoriales.  La disposición constitucional dice: “En
los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contraloría podrá ejercer control
posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial.”
La revisión
sobre las cuentas ha sido definida como el estudio especializado de los
documentos que soportan legal, técnica, financiera y contablemente las
operaciones realizadas por quienes son responsables del manejo del erario
público en un determinado período. El objeto sobre el cual versa este análisis
es el informe presentado por los responsables de rendir cuentas y los
documentos que le sirven como soporte.  Sin embargo, en esta etapa no se
pretende atribuir una responsabilidad subjetiva. Por su parte, la determinación
de las responsabilidad individual en el manejo del erario, aun cuando se apoya
en la aparición de pruebas de operaciones fraudulentas, irregulares o
ineficientes, a partir de la rendición de cuentas, tiene una identidad propia.
Tiene como objeto establecer la comisión de una conducta reprochable e imponer
al sujeto responsable la obligación de reparar los daños patrimoniales sufridos
por el Estado como consecuencia del mal manejo de los recursos del Estado.  De
ahí que el instituto de la responsabilidad fiscal se encuentra regido por
principios propios y está limitado por “las garantías y formalidades propias
del debido proceso” (ver Sentencia C-043/94 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). En
esta medida, afirmar que de la competencia excepcional para revisar las cuentas
se deriva - sin más – la de conocer los procedimientos de responsabilidad
fiscal implica desnaturalizar cada una de estas figuras, y lo que es más grave
aun, constituye una vulneración del derecho al debido proceso, por pretermisión
del principio del juez natural.
Es claro entonces que el control posterior sobre las cuentas y el
procedimiento de responsabilidad fiscal son institutos jurídicos diferentes,
que el constituyente identificó y trató de manera separada.  Esto resulta
evidente, si –además de lo anterior - se tiene en cuenta que la Constitución,
al fijar las funciones del Contralor General en el artículo 268, menciona
separadamente ambas materias. Dice el artículo 268 ibídem:
“Artículo 268. El Contralor
General de la República tendrá las siguientes atribuciones:
(…)
2. Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los
responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y
economía con que hayan obrado.
(…)
5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión
fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su
monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.”
Esta distinción conceptual hecha por el constituyente entre el
control posterior sobre las cuentas y el procedimiento de responsabilidad
fiscal individual implica que se trata de atribuciones distintas.  Por lo
tanto, no se puede concluir razonablemente que la atribución de una de ellas
lleva necesariamente a la atribución de la otra.  La Carta Política le otorgó a
la Contraloría General la potestad - por lo demás excepcional – de revisar las
cuentas de las entidades territoriales, pero ello no implica de por sí, que le
haya conferido también la potestad para conocer – además de manera prevalente -
de los procedimientos de responsabilidad fiscal que se deriven de la revisión
de dichas cuentas.  En esta medida, la facultad excepcional de control posterior
sobre las cuentas de las entidades territoriales que tiene la Contraloría
General (C.P. art. 267), no puede interpretarse como una cláusula general de
competencia en cabeza de este órgano de control.
Ahora bien, aun cuando el fundamento constitucional de la potestad
que la disposición demandada no sea el control sobre las cuentas, podría
aceptarse en gracia de discusión, que si el constituyente no reguló la materia,
el legislador podría hacerlo con base en la cláusula general de competencia
contenida en el artículo 150 de la Carta.  Sin embargo, ello no es así.  La
interpretación que la Corte hace en la Sentencia no resulta razonable si el
análisis de constitucionalidad considera además el artículo 272 de la
Constitución, que se refiere a las atribuciones de las contralorías
territoriales.  Este artículo establece en su primer inciso, como principio
general, que la vigilancia de la gestión fiscal de las entidades territoriales
corresponde a las contralorías de las respectivas entidades, así:
“Artículo 272. La vigilancia de
la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya
contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y
selectiva”.
Esto significa que sólo excepcionalmente podría la Contraloría
General entrar a ejercer vigilancia sobre la gestión fiscal de dichas
entidades.  Ahora bien, ¿tiene el legislador la potestad para establecer dichas
excepciones?  No.  Al principio de la cláusula general de competencia del
legislador se opone el principio de autonomía de las entidades territoriales.
La ponderación entre estos dos principios constitucionales se resuelve teniendo
en cuenta que la parte dogmática de la Carta, es decir, los principios y
derechos consagrados en ella, constituyen un parámetro obligatorio de
interpretación de su parte orgánica, que establece la organización del Estado.
Así, la atribución de funciones y competencias a órganos nacionales en materia
de administración territorial –y la función de las contralorías es una
administración pasiva- debe ser excepcional, en virtud del principio de
autonomía. Es por ello, que debe entenderse que la descentralización
administrativa impone una limitación constitucional a la potestad del
legislador, en favor del principio de autonomía de las entidades territoriales.
Esta limitación implica, en este caso, que el constituyente reservó la potestad
para atribuir los procedimientos de responsabilidad fiscal al conocimiento de
las contralorías territoriales.  Esta atribución de potestades se realizó en
forma expresa y precisa, como es la regla general en un Estado democrático de
derecho.  En efecto, esta reserva tiene un fundamento directo que proviene de
la voluntad explícita del constituyente, quien estableció en cabeza de los
contralores departamentales, distritales y municipales, en el ámbito de sus
respectivas jurisdicciones, las mismas funciones que el artículo 268 atribuye
al Contralor General en la esfera de lo nacional.  El artículo 272, en lo
pertinente, dice así:
“Los contralores
departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su
jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en
el artículo 268 y podrán, según lo autorice la ley,
contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal.”
Por lo tanto, teniendo en cuenta que el control posterior sobre las
cuentas (artículo 268 numeral 2º) y la determinación de la responsabilidad
fiscal individual (artículo 268 numeral 5º) son dos funciones diferentes; que
el constituyente estableció que la potestad de la Contraloría General en lo
territorial se refiere expresa y exclusivamente a la primera función; que la
potestad para ejercerla es excepcional; y que, además, atribuyó la competencia
para establecer la responsabilidad fiscal individual en lo territorial a otros
organismos, no puede afirmarse que la Constitución le permite, en virtud del
control posterior sobre las cuentas territoriales, ejercer además la
competencia prevalente sobre los procedimientos de responsabilidad fiscal individual
en dicho ámbito.  Todas las anteriores consideraciones nos motivan a apartarnos
de la decisión mayoritaria y a afirmar que la disposición demandada es
inconstitucional.
Fecha ut supra,
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
Aclaración de voto a la
Sentencia C-364/01
CONTRALORIA
GENERAL EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Alcance de la competencia prevalente/CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Desplazamiento de las territoriales (Aclaración de
voto)
La
competencia prevalente, prevista por el artículo 63 de la Ley 610 de 2000,
implica que la Contraloría General de la Nación también puede iniciar el
control posterior excepcional sobre las cuentas de las entidades territoriales,
cuando esas contralorías han iniciado el juicio de responsabilidad. En tales
eventos, debe entenderse que la Contraloría General desplaza a las contralorías
territoriales en sus investigaciones fiscales.
CONTRALOR
GENERAL EN CUENTAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Asunción de juicio fiscal local (Aclaración de voto)
Cuando se
den los presupuestos señalados en la ley para el ejercicio de la facultad
excepcional que tiene el Contralor de vigilar las cuentas de entidades
territoriales, éste puede asumir en cualquier tiempo y lugar los juicios
fiscales iniciados por la Contraloría del nivel local. En virtud de esta
competencia, puede ordenar la suspensión de las investigaciones iniciadas y
continuarlas hasta la finalización.
Con nuestro
acostumbrado respeto, los magistrados EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT y ALVARO TAFUR
GALVIS, aclaramos el voto en la presente sentencia. Compartimos la decisión de
la Corte y su motivación. Nuestra discrepancia reside exclusivamente, en que la
sentencia debió precisar que la competencia prevalente, prevista por el
artículo 63 de la Ley 610 de 2000, implica que la Contraloría General de la
Nación también puede iniciar el control posterior excepcional sobre las cuentas
de las entidades territoriales, cuando esas contralorías han iniciado el juicio
de responsabilidad. En tales eventos, debe entenderse que la Contraloría
General desplaza a las contralorías territoriales en sus investigaciones
fiscales.
Esa conclusión
se desprende, en primer término, del tenor literal de la disposición acusada,
declarada exequible sin ningún condicionamiento por la sentencia. En efecto,
esa norma señala inequívocamente que la competencia de la Contraloría General
es, en estos casos excepcionales, prevalente. Y competencia prevalente implica
la facultad de desplazar a los otros órganos. En segundo término, una
interpretación finalística lleva a la misma conclusión. Si ese control
excepcional se justifica, como lo dice la sentencia, en aquellos casos en que
pueda dudarse de la imparcialidad del órgano territorial de control, debido a
presiones o injerencias locales, entonces resulta natural que la intervención
de la Contraloría General pueda desplazar a las contralorías de las entidades
territoriales, cuya idoneidad está en entredicho.
Creemos que la sentencia debió efectuar esa precisión con el fin de
evitar equívocos sobre la aplicación de la norma declarada exequible, pues
algunos operadores podrían pensar que la disposición establece una competencia
a prevención, de suerte que la Contraloría General no podría ejercer este
control excepcional, si las contralorías territoriales ya han asumido
competencia en el caso concreto.
El concepto de poder prevalente está consagrado en la Carta Política
en el art. 277-6, según el cual, el Procurador o sus delegados ejercen
“preferentemente” el poder disciplinario. Si bien es cierto esta facultad no la
ostenta el Contralor General de la Nación por disposición Constitucional, al
ser otorgada por una ley declarada exequible, pueden aplicarse los mismos
criterios de interpretación que la Corte le ha dado al concepto:
“Pues bien: el
canon constitucional que se invoca como infringido, le atribuye al Procurador
General de la Nación, por sí mismo o por medio de sus delegados o agentes,
entre otras funciones, la de ejercer la vigilancia superior de la conducta
oficial de quienes desempeñen funciones públicas inclusive los de elección
popular; "ejercer preferentemente" el poder disciplinario; adelantar
las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones
conforme a la ley. Quiere esto significar que dicha entidad tiene en materia
disciplinaria, competencia prevalente o preeminente sobre la asignada al
nominador, o jefe inmediato del encartado, para investigarlo. Dicho poder
preferente le permite a la Procuraduría General de la Nación adelantar, en
cualquier tiempo y lugar, todas las investigaciones disciplinarias que
considere del caso, contra cualquier servidor público y en el evento de que
esté siendo investigado por la misma entidad a la cual presta sus servicios,
puede ordenar que se suspenda la actuación y se le envíen las diligencias
respectivas en el estado en que se encuentren, para continuar su trámite.
En la norma que es objeto de demanda, se
respeta y acata el canon constitucional, pues se autoriza el desplazamiento del
superior inmediato que incumple con el deber de investigar y sancionar a sus
subalternos, o maneja indebidamente la información requerida para la
comprobación de la falta y posterior sanción, por un funcionario del Ministerio
Público, quien deberá hacerse cargo de la investigación respectiva. Que la
Procuraduría General de la Nación deba expedir una resolución motivada, en la
que exponga los motivos que le asisten para desplazar a la autoridad de la
Fiscalía que esté adelantado el proceso disciplinario, no viola el precepto
superior a que se ha hecho alusión y, por el contrario, se constituye en una
especie de control del ejercicio de dicho poder preferente”[6]
Cuando se den
los presupuestos señalados en la ley para el ejercicio de la facultad
excepcional que tiene el Contralor de vigilar las cuentas de entidades
territoriales (art. 267-3 C.P.), éste puede asumir en cualquier tiempo y lugar
los juicios fiscales iniciados por la Contraloría del nivel local. En virtud de
esta competencia, puede ordenar la suspensión de las investigaciones iniciadas
y continuarlas hasta la finalización.
Por las
anteriores razones nos vemos obligados a aclarar nuestro voto.
Fecha ut supra,
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
[1]
Sentencia C.535 de 1996. MP Alejandro Martínez Caballero, fundamento 6.
[2]
Al respecto, ver, entre otras, las sentencias C-219 de 1997 y C-089 de 2001,
[3]
Sentencia C-167 de 1995. MP Fabio Morón Díaz. Consideración Segunda.
[4]
Ver, entre otras, las sentencias SU-620 de 1996 y C-484 de 2000.
[5]
Sentencia SU-620 de 1996. MP Antonio Barrera Carbonell. Consideración 6.2.
[6]
Corte Constitucional. Sentencia C-558/94. M.P. Carlos
Gaviria Díaz