C-205-05
SENTENCIA C- /04
Sentencia C-205/05
PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación
DESCENTRALIZACION, DESCONCENTRACION Y
DELEGACION DE FUNCIONES PRESIDENCIALES-Alcance
DESCENTRALIZACION-Definición jurisprudencial/DESCENTRALIZACION
TERRITORIAL-Alcance/DESCENTRALIZACION POR SERVICIOS-Alcance/DELEGACION
Y DESCONCENTRACION-Variantes del ejercicio centralizado de la función
administrativa
DESCONCENTRACION-Definición/DESCONCENTRACION-Características
principales
DELEGACION-Definición/ DELEGACION-Elementos
DELEGACION Y DESCONCENTRACION-Unidad de objetivos/DELEGACION Y
DESCONCENTRACION-Aplicación no es excluyente
FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Jefe de Estado/FUNCIONES DEL PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Jefe de Gobierno/FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Suprema autoridad administrativa
DESCONCENTRACION DE FUNCIONES PRESIDENCIALES-Cuando ejerce como suprema autoridad
administrativa
PRINCIPIO DE DISTRIBUCION LEGAL DE
COMPETENCIAS-Alcance
SUPERINTENDENCIA-Desarrollo de funciones bajo el control,
dirección e inspección del Presidente y del Ministro del ramo
DESCENTRALIZACION, DESCONCENTRACION Y
DELEGACION DE FUNCIONES PRESIDENCIALES-Límites
GOBIERNO-Imposibilidad para adelantar por sí mismo la
vigilancia y control de los servicios públicos
VIGILANCIA, INSPECCION Y CONTROL EN
ACTIVIDADES FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Naturaleza jurídica/ VIGILANCIA, INSPECCION Y
CONTROL EN ACTIVIDADES FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Es compartida
entre el Congreso y el Presidente/ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y
ASEGURADORA-Son de interés público
VIGILANCIA, INSPECCION Y CONTROL EN
ACTIVIDADES FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Expresión de la competencia estatal en la dirección
general de la economía/ VIGILANCIA, INSPECCION Y CONTROL EN ACTIVIDADES
FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Finalidad/VIGILANCIA,
INSPECCION Y CONTROL EN ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Ejercicio
preferente de organismos técnicos
Las
facultades citadas son expresión de la competencia estatal de dirección general
de la economía en los términos del artículo 333 C.P., pues están dirigidas a
preservar la confianza de los ciudadanos en aquellas instituciones que captan
sus recursos y que, por tanto, poseen una gran influencia en la dinámica
económica.  Esta característica trae una consecuencia importante, también
advertida por la doctrina constitucional, relativa a la imprescindible
necesidad que las funciones de inspección, vigilancia y control sean ejercidas
preferentemente por organismos técnicos especializados que, bajo la dirección
del Presidente, ejecuten estas tareas.
SUPERINTENDENCIA Y SUPERINTENDENTE-Origen de sus funciones
SUPERINTENDENCIA-Determinación de la estructura, objetivos
generales y funciones
DESCONCENTRACION DE FUNCIONES
PRESIDENCIALES-Superintendencia
Bancaria
Las funciones de inspección, vigilancia y control son
ejercidas por el Presidente en su calidad de Suprema Autoridad Administrativa
y, por tanto, pueden ser objeto de desconcentración en otras entidades
administrativas.
JUICIO DE IGUALDAD-Carencia de parámetros de comparación/SUPERINTENDENCIA
BANCARIA Y SUPERINTENDENCIA DE ECONOMIA SOLIDARIA-Diferencias de las
entidades que regulan/SUPERINTENDENCIA Y PRINCIPIO DE IGUALDAD-Establecimiento
de características diversas en cuanto al ejercicio de las funciones de
inspección, vigilancia y control
El juicio de igualdad planteado por el actor carece de
un parámetro de comparación – tertium comparationis - que preceda a la
discriminación planteada. Ello es así si se tiene en cuenta que las entidades
reguladas por la Superintendencia Bancaria (instituciones financieras y
aseguradoras. Artículo 35 de la Ley 510 de 1999) y por la Superintendencia de
Economía Solidaria (entidades cooperativas y de la economía solidaria definidas
por acto general del Presidente.  Artículo 98 de la Ley 795 de 2003), tienen
condiciones distintas y, por tanto, resulta razonable que el Legislador también
establezca características diversas en cuanto al ejercicio de la inspección,
vigilancia y control sobre las mismas.
CONGRESO-Competencia para la determinación de funciones de las
entidades de la administración nacional/JUICIO DE IGUALDAD-No resulta
aplicable en la determinación de funciones y competencias de las entidades
estatales
La determinación de las funciones ejercidas por las
distintas entidades de la administración nacional es una tarea de competencia
del Congreso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 150-7 C.P. Así, de
manera general, la determinación de tales funciones es un asunto que hace parte
de la cláusula general de competencia legislativa y respecto de las cuales,
prima facie, no procede un juicio de igualdad.
JUICIO DE IGUALDAD-Inexistencia de trato diferenciado en las
funciones de la Superintendencia Bancaria y la Superintendencia de Economía
Solidaria
La lectura sistemática de la norma demandada demuestra
que no existe, ni siquiera, trato diferenciado.  En efecto, como acertadamente
lo expusieron algunos de los intervinientes y el Procurador General, según lo
dispuesto por artículo 35 de la Ley 510 de 1999, la Superintendencia Bancaria ejerce
las mismas facultades de inspección, vigilancia y control que desarrolla la
Superintendencia de Economía Solidaria en los términos del artículo 98 de la
Ley 795 de 2003.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
REGIMEN JURIDICO DE SUPERINTENDENCIAS-Asignación de personería jurídica
La Corte advierte que el actor extrae una proposición
normativa que no está contenida en los artículos 210 y 211 de la Constitución.
Estas normas, entre otras previsiones, confieren a la ley el establecimiento
del régimen jurídico de las entidades del orden nacional descentralizadas por
servicios y la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes.  De
estas disposiciones no puede deducirse que el legislador tenga prohibido
asignar a las superintendencias algunas de las cualidades que, como es el caso
de la personería jurídica, son propias de las entidades descentralizadas por
servicios del orden nacional. Según lo expuesto, de acuerdo con el artículo
150-7 de la Carta, corresponde al Congreso determinar la estructura de la
administración nacional, entre ella la de las superintendencias.  Esta potestad
es amplia e incluye, por supuesto, la determinación de la naturaleza jurídica
de la entidad de que se trate y la asignación de sus características propias.
SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Determinación de las personas naturales y
jurídicas sometidas a la inspección, vigilancia y control
Referencia: expediente D-5381
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
35 (parcial) de la Ley 510 de 1999 y 72 de la Ley 795 de 2003
Demandante: Elson
Rafael Rodríguez Beltrán
Magistrado Ponente
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D.C., ocho (8) de marzo
de dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Elson Rafael
Rodríguez Beltrán demandó los artículos 35 (parcial) de la Ley 510 de 1999 y 72
de la Ley 795 de 2003, que modifican el artículo 325 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
1.     Las normas demandadas
A continuación se transcribe el
texto de las disposiciones acusadas y en la primera de ellas, por ser parcial
la impugnación, se subraya lo demandado:
LEY
510 DE 1999
(agosto 3)
por la cual se dictan
disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado
público de valores, las Superintendencias Bancaria y de Valores y se conceden
unas facultades
.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
CAPITULO
X
Disposiciones relativas a la
Superintendencia Bancaria
Artículo 35. El inciso
primero del numeral 1 del artículo 325 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero, quedará así:
1. Naturaleza y objetivos. La
Superintendencia Bancaria es un organismo de carácter técnico, adscrito al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía
administrativa y financiera y patrimonio propio, mediante el cual el Presidente
de la República ejerce la inspección, vigilancia y control sobre las personas
que realicen la actividad financiera y aseguradora, y que tiene a su cargo
el cumplimiento de los siguientes objetivos:[1]
LEY 795 DE 2003
(enero 14)
por la cual se ajustan algunas
normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras
disposiciones.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
Artículo 72. El numeral 2
del artículo 325 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,
quedará así:
"2.
Entidades vigiladas. Corresponde a la Superintendencia Bancaria la
vigilancia e Inspección de las siguientes instituciones:
a)    Establecimientos
bancarios, corporaciones financieras, compañías de financiamiento comercial,
sociedades fiduciarias, almacenes generales de depósito, organismos
cooperativos de grado superior de carácter financiero, sociedades
administradoras de fondos de pensiones y de cesantía, sociedades
administradoras de fondos de pensiones, cajas, fondos o entidades de seguridad
social administradoras del régimen solidario de prima media con prestación
definida, entidades descentralizadas de los entes territoriales cuyo objeto sea
la financiación de las actividades previstas en el numeral 2 del artículo 268
del estatuto orgánico del sistema financiero autorizadas específicamente por
la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter, compañías de seguros,
cooperativas de seguros, sociedades de reaseguro, sociedades de capitalización,
sociedades sin ánimo de lucro que pueden asumir los riesgos derivados de la
enfermedad profesional y del accidente de trabajo, corredores de seguros
y de reaseguros y agencias colocadoras de seguros;
b)    Oficinas de
representación de organismos financieros y de reaseguradores del
exterior;
c)     El Banco de la
República;
d)    El Fondo de Garantías
de Instituciones Financieras;
e)     El Fondo Nacional de
Garantías S.A.;
f)       El Fondo Financiero
de Proyectos de Desarrollo Fonade
g)     Las casas de cambio, y
h)    Las demás personas
naturales y jurídicas respecto de las cuales la ley le atribuye funciones de
inspección y vigilancia permanente.
Parágrafo 1 °. Podrán ser
sometidas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia
Bancaria, según lo establezca el Gobierno Nacional mediante normas de carácter
general, las entidades que administren los sistemas de tarjetas de crédito o de
débito, así como las que administren sistemas de pagos y compensación, a
quienes se aplicarán las normas relativas a las compañías de financiamiento
comercial en lo que resulte pertinente.
Parágrafo 2°. Se encuentran
sujetos a inspección, vigilancia y control de la Superintendencia
Bancaria los agentes de seguros de que trata el numeral 2 del
"artículo 5° del presente estatuto.[2]
2. LA DEMANDA
El actor considera que las
disposiciones acusadas violan los artículos 2, 4, 13, 150 numerales 8 y 19-d),
189 numerales 24 y 25, 209, 210, 211 y 335 de la Constitución Política. No
obstante la confusa redacción de la demanda de inconstitucionalidad, la Corte
identifica los siguientes argumentos:
a.
Las normas demandadas desconcentran funciones
que por mandato constitucional son exclusivas del Presidente de la República.
Para el actor, las facultades de inspección, vigilancia y control previstas en
el artículo 189-24 C.P. son funciones exclusivas que ejerce el Presidente en su
condición de Jefe de Gobierno en razón a que se orientan al mantenimiento del
orden público económico.  Por ende, las disposiciones acusadas son contrarias a
la Constitución, pues asignan a la Superintendencia Bancaria funciones que por
ser conferidas al Presidente en su calidad de Jefe de Gobierno, no pueden ser
objeto de desconcentración.
b.
Las normas acusadas violan el principio de
igualdad.  El demandante fundamenta este cargo en la diferencia que advierte
entre la norma demandada que determina las facultades de la Superintendencia
Bancaria y aquella que regula las competencias de la Superintendencia de la
Economía Solidaria.  En efecto, mientras el artículo 72 de la Ley 795 de 2003
asigna a la Superintendencia Bancaria las funciones de inspección y vigilancia,
el artículo 98 de la misma Ley confiere a la Superintendencia de la Economía
Solidaria las funciones de inspección, vigilancia y control.
c.
Las normas acusadas
violan los artículos 210 y 211 de la Constitución, en la medida en que mientras
la Carta distingue entre superintendencia y entidades descentralizadas por
servicios del orden nacional, las normas demandadas crean una superintendencia
que, como la Bancaria, posee características de entidad descentralizada por
servicios del orden nacional, pues posee personería jurídica.
d.     El literal h. del
artículo 72 de la Ley 795 de 2003, en cuanto otorga a la Superintendencia
Bancaria la inspección y vigilancia de “las demás personas naturales y
jurídicas respecto de las cuales la ley le atribuye funciones de inspección y
vigilancia permanente”, es contrario a los principios de la función
administrativa previstos en el artículo 209 Superior. Ello debido a que tal
disposición resulta indeterminada, al no establecer expresamente a qué
entidades hace referencia.
3.     INTERVENCIONES
a.     Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, representado por apoderado judicial, estima que en el presente
caso se está ante un evento de ineptitud sustancial de la demanda, derivada del
incumplimiento de los requisitos consagrados en el Decreto 2067 de 1991, razón
por la cual deduce que corresponde a la Corte inhibirse para fallar de fondo
sobre las pretensiones del actor.  Agrega el apoderado que (i) la
demanda, al momento de construir el cargo relativo a la presunta vulneración
del derecho a la igualdad, parte de una lectura aislada y por tanto equivocada
de las normas demandadas, pues el análisis de otros preceptos del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero permite concluir que la Superintendencia
Bancaria tiene las facultades de inspección, vigilancia y control de las
entidades financieras y no sólo en las dos primeras especies como lo alega el
actor, y (ii) los demás cargos propuestos, en caso que de no aceptarse
el argumento de la inhibición por inepta demanda, tampoco están llamados a
prosperar, puesto que distintas decisiones de la Corte Constitucional han
reiterado la constitucionalidad de la “delegación” de las funciones
presidenciales de inspección, vigilancia y control a las superintendencias, tal
y como los prescriben los preceptos acusados.
b.    Intervención de la
Superintendencia de Valores
La Superintendencia de Valores,
a través de apoderado judicial, solicita a esta Corporación la declaratoria de
constitucionalidad de las disposiciones impugnadas.  Para esta entidad, los
cargos presentados por el actor están fundados en un entendimiento separado de
los conceptos inspección, vigilancia y control, consideración que resulta
equivocada, pues todos ellos son especies del género supervisión, que debe
concebirse de manera unificada, más aún si se tiene en cuenta que tales
conceptos son facultades expresas de intervención económica por parte del
Ejecutivo en los términos del artículo 189-24 de la Carta.
La Superintendencia además,
advierte que la jurisprudencia constitucional aplicable a la materia ha
señalado de manera reiterada que el ejercicio de las funciones de inspección,
vigilancia y control a cargo de las superintendencias es una expresión propia
de “la desconcentración administrativa a través de la cual se cumplen las
atribuciones señaladas por la Constitución al Presidente de la República”.  Afirma
el interviniente que la desconcentración de tales funciones no tiene vicio
alguno en tanto se trata de facultades que ejerce el Presidente en su calidad
de Suprema Autoridad Administrativa.
Agrega la Superintendencia que,
en lo relativo a la presunta vulneración del principio a la igualdad propuesta
por el demandante, esta censura tampoco está llamada a prosperar.  Sustenta su
posición en considerar, con base en la jurisprudencia constitucional aplicable,
que “la variedad de la actividad e la vida contemporánea conduce al
legislador a regular la igualdad por sectores, utilizando para ello una
diferencia justificada y razonable, no arbitraria”.
Respecto al cargo en contra del
literal h. del artículo 72 de la Ley 795 de 2003, la Superintendencia considera
que no es posible predicar su inconstitucionalidad, ya que dicha disposición
es, simplemente, la reproducción de lo expresado en el artículo 189-24 de la
Constitución.
Por último, la entidad finaliza
su intervención solicitando a la Corte Constitucional que emita un fallo
inhibitorio, pues en su criterio existe inepta demanda con base en las mismas
causas expresadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
c.      Intervención de la
Superintendencia Bancaria
La Superintendencia Bancaria,
representada por apoderada judicial, solicita a la Corte que declare, como
solicitud principal, la inhibición para decidir en razón a la ineptitud de la
demanda y, como petición subsidiaria,  la constitucionalidad de los artículos
demandados.
Los argumentos que expone la Superintendencia para desestimar cada
uno de los cargos materia del presente asunto son los siguientes:
(i)
Existencia de cosa juzgada material respecto
a la constitucionalidad de las normas que determinan la desconcentración de las
funciones de inspección, vigilancia y control en cabeza del Presidente a la
Superintendencia Bancaria, de conformidad con lo decidido en la sentencia
C-496/98;
(ii)
La censura expuesta por el actor parte de la
necesidad de entender de manera separada los conceptos de inspección,
vigilancia y control, comprensión que no es aceptable, puesto que cada una de
estas facultades es tan sólo un componente de la supervisión, mecanismo de
intervención económica del Estado en los términos del artículo 335 C.P.;
(iii)
El ejercicio de las atribuciones de inspección, vigilancia y control a
cargo de la Superintendencia Bancaria es un instituto arraigado en el
ordenamiento jurídico colombiano, inclusive bajo la vigencia de la Constitución
anterior y de la Ley  45 de 1923;
(iv)
La cláusula general de competencia legislativa prevista en el artículo
150 C.P. permite al Congreso hacer leyes sobre cualquier materia, por lo que no
es admisible, como lo señala el actor, que carezca de facultades para
pronunciarse sobre el control de las entidades financieras, bursátiles y
aseguradoras;
(v)
La jurisprudencia constitucional ha aceptado, de forma reiterada, que las
funciones de inspección, vigilancia y control de las entidades mencionadas son
ejercidas por el Presidente en su calidad de Suprema Autoridad Administrativa.
Por tanto, son susceptibles de desconcentrarse en la Superintendencia Bancaria,
sin que el hecho que posea personería jurídica niegue esta posibilidad, pues en
todo caso el ejercicio de las funciones mencionadas las realiza bajo la
orientación y dirección del Presidente.
(vi)
El cargo relativo a la presunta vulneración del principio de igualdad
carece de sustento, debido a que las normas expuestas por el actor regulan
áreas de intervención económica distintas, por lo que resulta razonable que el
legislador las regule de forma diferente, sin que ello vulnere precepto constitucional
alguno.
(vii)
La disposición contenida en el literal h. del artículo 72 de la Ley 795
de 2003 no hace nada distinto a reproducir lo expresado en los artículos 150,
189 y 335 de la Carta, en cuanto refieren a la inspección, vigilancia y control
de las entidades que ejercen la actividad financiera, bursátil, aseguradora “y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos del público”. Esta disposición, en criterio del interviniente,
obedece a la intención del legislador de dotar a la Superintendencia Bancaria
de herramientas y recursos jurídicos suficientes para el ejercicio eficiente de
sus funciones. Por ello, no puede ser censurada como contraria a la
Constitución.
d. Intervención de la
Superintendencia de la Economía Solidaria
La Superintendencia de la
Economía Solidaria, a través de representante judicial, interviene en el
proceso para defender la constitucionalidad de las normas demandadas.  Para
ello, parte de advertir que la división entre las facultades de inspección,
vigilancia y control que hace el actor no tiene asidero, pues la intención de
las normas demandadas no es otra que disponer que estas facultades, que de
manera expresa adscribe al Presidente de la República en el artículo 189 de la Carta,
sean ejercidas a través de la Superintendencia Bancaria. Por ende, un
entendimiento integral de dicho texto constitucional lleva a concluir que aneja
a las facultades de inspección y vigilancia se encuentra la de control.
Señala además la Superintendencia
que, en relación con el cargo sobre vulneración del principio de igualdad, la
diferenciación hecha por el legislador encuentra sentido, en la medida en que
las dos normas que se comparan versan sobre la regulación de entidades
distintas, que ejercen funciones de inspección, vigilancia y control sobre
instituciones también diversas.
d.    Intervención de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario
La Universidad del Rosario, en
escrito remitido por el Decano de la Facultad de Jurisprudencia, defiende la
constitucionalidad de las normas demandadas con argumentos similares a los
expuestos. En síntesis, el interviniente señala: "La acción pública de
inconstitucionalidad instaurada por el ciudadano Elson Rafael Rodríguez
Beltrán, no es consistente en el establecimiento del concepto de violación de
las normas constitucionales, y se limita a realizar preguntas, en lugar de dar
sustento jurídico a la infracción de las normas constitucionales mencionadas
por él. Por demás, es claro que las normas de las que alude la supuesta
inconstitucionalidad no establecen en ningún momento algún tipo de colisión
entre las competencias de la Superintendencia Bancaria en relación con las
funciones del Presidente en materia de inspección, control y vigilancia financiera,
por lo expuesto en el acápite de análisis de constitucionalidad de las normas
del presente concepto".
e.      Intervención de la
Federación de Aseguradores Colombianos
La Federación de Aseguradores
Colombianos, Fasecolda, representada por su Vicepresidente Jurídico, intervino
en el proceso para solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad de las
normas demandadas. Para ello sostiene que la  simple lectura de las
disposiciones de la Ley 489 de 1998, “por la cual se dictan normas sobre la
organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden
las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las
atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones” resta sustento a los
cargos propuestos por el actor.  Para el interviniente, dicha norma autoriza
expresamente la delegación de las funciones presidenciales de inspección,
vigilancia y control a las superintendencias, posibilidad que, a su vez, había
sido avalada por la jurisprudencia constitucional en varios pronunciamientos,
en especial las sentencias C-561/99 y C-1150/03, a cuyo texto se remite.
4. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación solicita a la Corte declarar exequibles las disposiciones acusadas, pero
únicamente frente a los aspectos analizados en su concepto.  Para la Vista
Fiscal, los problemas jurídicos propuestos por el actor consisten en determinar
“si las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control de las
personas que realizan la actividad financiera y aseguradora pueden ser
ejercidas por la Superintendencia Bancaria, luego de que el Presidente de la
República las haya delegado en los términos de los artículos 211 de la
Constitución Política, y si, además de la delegación, es posible su ejercicio
gracias al desarrollo de otros principios de funcionalidad de la administración
pública como el de la desconcentración y el de la descentralización.”
En criterio del Ministerio
Público, la respuesta a la anterior cuestión es positiva.  Para arribar a esta
conclusión, reconoce la imposibilidad material que tiene el Presidente de la
República para ejercer personalmente las funciones que como Jefe de Estado,
Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, le adscribe el artículo
189 de la Carta. Este hecho justifica la existencia de los mecanismos de
descentralización, delegación y desconcentración propios de la administración
pública.  Después de exponer las características esenciales de cada una de
estas figuras de distribución legal de competencias administrativas, concluye
que uno de sus campos de aplicación es, precisamente, el ejercicio de las
facultades de inspección, vigilancia y control contenidas en el numeral 24 del
artículo 189 Superior.
De conformidad con el análisis
de la demanda realizado por el Ministerio Público, se concluye que el actor
considera que las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control
no pueden ser desconcentradas, sino sólo delegadas, en la medida que a su
juicio así lo estipula el artículo 209 Superior.  Para el señor Procurador,
esta controversia ya ha sido resuelta por la jurisprudencia constitucional, la
que determinó que las facultades de inspección, vigilancia y control pueden ser
tanto delegadas como desconcentradas.
En el mismo
sentido, la Vista Fiscal estima que la potestad que tiene el Congreso de crear
superintendencias que ejerzan funciones de inspección, vigilancia y control, no
significa que el Presidente quede despojado de tales facultades, tal y como lo
expresó la Corte en la sentencia C-397/95.
Finalmente, el Ministerio
Público desestima el cargo por presunta violación del principio de igualdad, puesto
que advierte que parte de una interpretación del actor que desconoce que el
artículo 335[3] del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero prevé para la Superintendencia
Bancaria, las facultades de inspección, vigilancia y control, por lo que la
demanda en ese sentido carecía de argumentos reales que fundaran el concepto de
la violación.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
De acuerdo con el mandato
contenido en el numeral 40 del artículo 241 de la Constitución Política, esta
Corporación es competente para conocer y decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por
su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
Como en esta ocasión el objeto
de la acción pública recae sobre los artículos 35 (parcial) de la Ley 510 de
1999 y 72 de la Ley 795 de 2003, la Corte es competente para adelantar el
correspondiente examen de constitucionalidad.
Cuestión preliminar.  Ausencia de
ineptitud sustantiva de la demanda
Algunos de los
intervinientes en el presente proceso solicitan que se declare la ineptitud
sustantiva de la demanda en razón a la inexistencia de cargos en contra de las
normas acusadas.  Sobre el particular,  la Corte concluye que si bien la
demanda se presta a cierta confusión, de ella es posible identificar algunas
censuras sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, cargos
que incluso fueron analizados tanto por los intervinientes como por el
Ministerio Público.  De este modo, en aplicación del principio pro actione[4]
y habida cuenta que la demanda reúne los requisitos mínimos exigibles
contemplados en el Decreto 2067 de 1991, la Corte procederá a su estudio.
El asunto sometido a estudio de
la Corte
La Corte
identifica los siguientes problemas jurídicos principales, cuya resolución será
objeto la presente decisión:
a.
¿Violan la Constitución las normas que
desconcentran en la Superintendencia Bancaria las funciones de inspección,
vigilancia y control sobre entidades financieras y aseguradoras previstas en el
artículo 189-24 de la Carta?
b.
¿Las normas acusadas vulneran el principio de
igualdad al regular de manera distinta las facultades de la Superintendencia
Bancaria y de la Superintendencia de la Economía Solidaria?.
c.
¿Violan las normas
acusadas los artículos 210 y 211 de la Constitución, en la medida en que
mientras la Carta distingue entre superintendencia y entidades descentralizadas
por servicios del orden nacional, las normas demandadas crean una
superintendencia que, como la Bancaria, posee características de entidad
descentralizada por servicios del orden nacional?
d.     ¿Es el literal h. del
artículo 72 de la Ley 795 de 2003 contrario a los principios de la función
administrativa previstos en el artículo 209 C.P. en cuanto otorga a la
Superintendencia Bancaria la inspección y vigilancia de un universo de
entidades no definidas en la propia disposición?
Para la solución de estas
cuestiones, la Corte adoptará la siguiente metodología:  En primer término,
expondrá la doctrina constitucional sobre la delegación y desconcentración de
las facultades constitucionales de inspección, vigilancia y control ejercidas
por el Presidente de la República a través de las superintendencias.  En
segundo lugar, dará respuesta, con base en las reglas jurisprudenciales
pertinentes, a los problemas jurídicos planteados por el demandante.
Delegación y desconcentración de
funciones presidenciales en las superintendencias
La
jurisprudencia constitucional ha establecido un precedente reiterado y
consolidado sobre la desconcentración y delegación de las funciones
constitucionales del Presidente de la República[5]. Este
precedente parte de advertir la imposibilidad material que tiene el Presidente
para ejercer de manera personal todas y cada una de las facultades previstas en
el artículo 189 de la Carta.  Ante esta conclusión y en vista de los principios
que gobiernan la función administrativa previstos en el artículo 209 C.P., los
instrumentos de descentralización, delegación y desconcentración se muestran
como herramientas necesarias para ejecutar las funciones mencionadas y, con
ello, materializar el cumplimiento de los fines estatales previstos en el
artículo 2 de la Constitución.
La
jurisprudencia constitucional, bajo esta perspectiva, describe como sigue las
características más relevantes de cada uno de estos institutos jurídicos.  Así,
la Corte ha entendido que la descentralización “es un principio
organizacional que tiene por objeto distribuir funciones entre la
administración central y los territorios (descentralización territorial), o
entre la primera y entidades que cumplen con labores especializadas
(descentralización por servicios), de manera que el ejercicio de determinadas
funciones administrativas sea realizado en un marco de autonomía por las
entidades territoriales o las instituciones especializadas”[6]
De otro lado, la “delegación y la desconcentración (…) atienden más a la
transferencia de funciones radicadas en cabeza de los órganos administrativos
superiores a instituciones u organismos dependientes de ellos, sin que el
titular original de esas atribuciones pierda el control y la dirección política
y administrativa sobre el desarrollo de esas funciones.  Por eso, se señala que
estas dos fórmulas organizacionales constituyen, en principio, variantes del
ejercicio centralizado de la función administrativa”[7]
Igualmente,
la doctrina constitucional[8] ha especificado cuáles
son los rasgos propios de la desconcentración y la delegación, figuras sobre
las que gravita la presente decisión.  Respecto a la primera, se ha señalado
que, en cierta medida, es la variante práctica de la centralización y que,
desde un punto de vista dinámico, consiste en una transferencia de funciones
administrativas que corresponden a órganos de una misma persona administrativa.
Entre las características principales de la desconcentración están las
siguientes: (i) es una atribución de la competencia realizada por el
mismo ordenamiento jurídico; (ii) tal atribución es realizada a un
órgano medio o inferior dentro de la jerarquía; (iii) la competencia
desconcentrada se confiere de forma exclusiva al órgano designado por el
ordenamiento; (iv) la responsabilidad del superior jerárquico se
circunscribe al ámbito de los poderes de supervisión propios de la relación
jerárquica y; (v) el superior sólo puede reasumir la competencia previa
una nueva atribución legal que así lo determine.
Con
relación a la delegación, esta Corporación concluyó que es una modalidad de
transformación de funciones administrativas, en la que, de acuerdo con los
supuestos previstos en la ley, se faculta a un sujeto u órgano a realizar
dichas transferencias.  Los elementos de la delegación, entonces, son: (i) la
transferencia de funciones de un órgano a otro, realizada por un acto del
titular de la función; (ii) la necesidad de previa autorización legal
para efectuar la delegación y; (iii) la posibilidad que el órgano
delegante pueda, en cualquier momento, reasumir la competencia, siguiendo para
ello el procedimiento establecido por el ordenamiento jurídico. [9]
Como se
observa, tanto la delegación como la desconcentración comparten la condición de
institutos jurídicos destinados a facilitar el ejercicio de la función
administrativa con base en los principios fijados por el artículo 209 C.P. Así,
advertida esa unidad de objetivos, la jurisprudencia constitucional ha
concluido que la aplicación de estos instrumentos no es excluyente, si bien,
como ya se explicó, los efectos de una y otra son diversos, “por cuanto el
fin de estos dos mecanismos es el mismo:  descongestionar los órganos
superiores de la administración, para facilitar y agilizar la gestión de los
asuntos administrativos, que se encuentran al servicio de los intereses
generales de los ciudadanos”[10]
La
jurisprudencia constitucional ha determinado las implicaciones de la
desconcentración y la delegación  respecto a las funciones que el artículo 189
de la Carta adscribe al Presidente de la República, campo de usual aplicación
de los citados mecanismos.  Esta doctrina parte de establecer que  las
funciones constitucionales del Presidente son ejercidas bajo una de las
siguientes tres condiciones:  (i) como Jefe de Estado,
competencia relacionada con las funciones “que denotan de manera clara la
voluntad de la Nación de conformar una unidad política propia, tales como las
referidas a las relaciones internacionales”;  (ii) como Jefe de
Gobierno, relacionada con el ejercicio de las facultades que están dirigidas a
la “fijación de políticas, de derroteros para la conducción del país”;
y (iii) como Suprema Autoridad Administrativa,
condición que tiene que ver con el ejercicio de aquellas labores tendientes a “mantener
el funcionamiento normal de la administración pública”.
Esta
clasificación tiene consecuencias directas respecto a las posibilidades de
delegación y desconcentración.  Para la Corte, salvo algunas excepciones, todas
las funciones son delegables.  Sin embargo, únicamente son desconcentrables las
competencias que ejerce el Presidente en su condición de Suprema Autoridad
Administrativa.  En todo caso, la jurisprudencia ha señalado que el hecho de la
desconcentración no obsta para que el Presidente continúe ejerciendo el control
y orientación de dichas actividades.[11] La Corte Constitucional
precisó este aspecto en la sentencia C-1190/00, M.P. Álvaro Tafur Galvis:
“En torno de los antecedentes
jurisprudenciales anteriores es pertinente recordar que por principio las
competencias  administrativas concretas  surgen de la ley  y ésta las puede
asignar a los organismos cuya creación le está atribuida constitucionalmente;
así mismo las puede reasignar (Principio de la distribución legal de
competencias) en función de los objetivos generales que la propia ley señale en
cada caso.
En ese orden de ideas cabe
señalar que el ejercicio de las atribuciones de inspección  y vigilancia se
halla sujeto a la ley ( ya sea orgánica- Artículo 150-19- u ordinaria Artículo
150-8-); que ésta constitucionalmente tiene amplitud para fijar las reglas,
instrumentos y condicionamientos  apropiados, y que para el cumplimiento
material de las  funciones  de inspección y vigilancia a que se refieren los
numerales 24 y 25 del Artículo 189 de la Constitución- en armonía con el
Artículo 150-19,d.) “se requiere de instituciones que tengan la capacidad de
atender esas labores. “Las mencionadas entidades – un prototipo de las cuales
son las superintendencias- no actúan de manera autónoma, sino bajo la dirección
del Presidente de la República, titular  constitucional de la función de
inspección y vigilancia. Estos organismos a los cuales la ley asigna
competencias, las desarrollan bajo el control, dirección e inspección del
Presidente y del ministro del ramo”[12].
No obstante, la Corte considera
necesario enfatizar que si bien es cierto que la desconcentración, al igual que
la descentralización y la delegación constituyen  criterios que plasman
modalidades organizacionales arbitrados en la Constitución para el ejercicio de
la función administrativa- Artículo 209-, es también cierto que la puesta en
práctica de los mismos por el legislador no puede llegar al extremo de anular
la atribución de la titularidad de una función que haya efectuado directamente
la Constitución en cabeza del Presidente de la República ni a interferir o
neutralizar el carácter de suprema autoridad administrativa que
constitucionalmente a él corresponde.
A juicio de la
Corte, respecto de las competencias directamente atribuidas al Presidente de la
República, no basta que éste ejerza sus potestades de suprema autoridad
administrativa -que ostenta y puede ejercitar respecto de la acción
administrativa en su conjunto-  ni que los organismos a los cuales la ley haya
confiado una función estén sometidos a la orientación y control
administrativos, sino que es necesario que como titular constitucional el
Presidente pueda optar por cumplirla de manera directa o delegar su ejercicio,
con la consiguiente posibilidad jurídica de su reasunción.”
Reglas
jurisprudenciales similares fueron establecidas por esta Corporación al momento
de decidir sobre la constitucionalidad de algunas disposiciones contenidas en
los Decretos 2453 de 1993 y 356 de 1994, relativos a la prestación del servicio
público de vigilancia y seguridad privada. Sobre el particular, la Sentencia
C-199 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, señaló:
“Como lo ha venido señalando esta Corporación en
forma por demás reiterada, el Presidente y quienes de acuerdo con el articulo
115 de la Carta conforman el Gobierno Nacional, no se encuentran en posibilidad
física y material para adelantar por si mismos las labores de vigilancia y
control de los servicios públicos, en los términos, previstos por el numeral 22
del artículo 189 Superior. Por eso, es imprescindible que el Congreso proceda a
la creación de organismos que, como las superintendencias, intervengan y
faciliten el desarrollo de tales actividades, no en forma autónoma e
independiente, "sino bajo la dirección del Presidente de la República,
titular constitucional de la función de inspección y vigilancia." [13]
(Subrayas no originales.)
En lo
que respecta a la materia del presente proceso de constitucionalidad, la Corte
ha realizado importantes precisiones conceptuales sobre la naturaleza jurídica
de la facultad presidencial de inspección, vigilancia y control de las personas
de que trata el artículo 189-24 de la Constitución:
En
primer lugar, de la lectura del Texto Constitucional se advierte que el
ejercicio de esta función es compartido entre el Presidente y el Congreso de la
República, puesto que la Carta prevé que las funciones mencionadas serán
ejercidas de acuerdo con la ley. Tal conclusión tiene sustento en los artículos
150-8 y 150-19 d), que confieren respectivamente al Congreso las facultades de
expedir las normas a las cuales debe sujetarse el gobierno para el ejercicio de
las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución y la de
dictar las normas generales – leyes marco – referentes a la regulación de las
mismas actividades.  Además, en similares términos, el artículo 335 estipula
que tales labores son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa
autorización estatal y conforme a la ley.[14]
En
segundo lugar, la jurisprudencia acepta que las funciones de inspección,
vigilancia y control citadas son ejercidas por el Presidente de la República en
su condición de Suprema Autoridad Administrativa[15].
Ello resulta explicable en la medida en que las facultades de inspección,
vigilancia y control están dirigidas a garantizar el adecuado funcionamiento de
las entidades que desarrollan actividades financiera, bursátil y aseguradora.
En
tercer lugar, las facultades citadas son expresión de la competencia estatal de
dirección general de la economía en los términos del artículo 333 C.P., pues
están dirigidas a preservar la confianza de los ciudadanos en aquellas
instituciones que captan sus recursos y que, por tanto, poseen una gran
influencia en la dinámica económica.  Esta característica trae una consecuencia
importante, también advertida por la doctrina constitucional, relativa a la
imprescindible necesidad que las funciones de inspección, vigilancia y control
sean ejercidas preferentemente por organismos técnicos especializados que, bajo
la dirección del Presidente, ejecuten estas tareas.[16]
En
cuarto lugar, y como consecuencia de lo anterior, la jurisprudencia ha
reconocido la compatibilidad con la Constitución de las previsiones normativas
que prevén la desconcentración y delegación de las funciones de que trata el
artículo 189-24 de la Carta en las superintendencias. Ello resulta así en la
medida en que, como se indicó anteriormente, el Presidente se ve materialmente
imposibilitado para ejercer por sí solo las actividades de inspección,
vigilancia y control.  Por ende el Congreso, en ejercicio de las competencias
constitucionales antes descritas, puede crear instituciones que las ejerzan.
Tales instituciones estarán entonces encargadas de ejercer, bien por vía de la
desconcentración, bien gracias a la figura de la delegación, las funciones de
inspección, vigilancia y control que tiene asignadas el Presidente en la
condición de Suprema Autoridad Administrativa, según el artículo 189-24 de la
Constitución.[17]  Sobre este particular
la Corte, en la sentencia C-1190 de 2000, consideró:
“Tanto las
superintendencias como los superintendentes son objeto de mención expresa en la
Constitución; las primeras, a propósito de las atribuciones del legislador para
crear, organizar, fusionar y suprimir organismos administrativos (Artículo
150-7), como ya se ha expresado, y los segundos, en torno de la posibilidad de
delegación de las funciones constitucionales del Presidente de la República
(Artículo 211).
Habida cuenta de esa doble
mención constitucional es pertinente  precisar si las funciones de las
Superintendencias y de los superintendentes como jefes  de esos organismos
administrativos, constitucionalmente solo pueden tener origen en delegación
presidencial (prevista en el Artículo 211 de la C.P.) o si pueden ser asignadas
directamente por el legislador dentro de su potestad organizatoria originaria (
Artículo 150-7 de la C.P.).
Para la Corte, siguiendo los
textos constitucionales, es claro que de los objetivos generales y la
estructura orgánica de las superintendencias se fijan directamente por la ley;
el Presidente de la República, a su turno, teniendo en cuenta la estructura
fijada por la ley, y, en armonía con los objetivos legalmente asignados, puede
delegar en el superintendente, que es el jefe superior de una superintendencia,
potestades constitucionales suyas en los términos del citado Artículo 211
constitucional y las normas legales que lo desarrollan ( Artículo 13 de la Ley
489 de 1998).
En concordancia
con los principios constitucionales, la Ley 489 de 1998, en sus Artículos 66 y
82 dispone que las Superintendencias son organismos creados por la ley, con la
autonomía administrativa y financiera que aquella les señale- con personería
jurídica o sin ella-  que cumplen funciones de inspección o vigilancia
atribuidas por la ley  o mediante delegación que haga el Presidente de la
República, previa autorización legal.”
Por
último, la Corte también ha entendido que la determinación de la estructura,
objetivos generales y funciones de las superintendencias es una labor que hace
parte de la potestad de configuración normativa de que es titular el Congreso,
conclusión que encuentra sustento en la competencia que el artículo 150-7 C.P.
le confiere al Legislativo para determinar la estructura de la administración
nacional y crear, suprimir y fusionar distintas entidades, entre ellas las
superintendencias.[18]
La constitucionalidad de las normas
demandadas. Solución a los problemas jurídicos planteados por el actor.
Las
anteriores consideraciones, que resumen la jurisprudencia constitucional
aplicable al tema de la delegación y desconcentración de las facultades de
inspección, vigilancia y control, resultan suficientes para resolver el primer
cargo de la demanda.  En efecto, dicho cargo parte de la presunta
inconstitucionalidad de la desconcentración en la Superintendencia Bancaria de
las facultades presidenciales de inspección, vigilancia y control de que trata
el numeral 24 del artículo 189 de la Carta.  Al respecto debe advertirse que la
censura está estructurada bajo el supuesto que estas facultades, al estar
relacionadas con el orden público económico, son de competencia exclusiva del
Presidente y las desarrolla en su calidad de Jefe de Gobierno.
Sin
embargo, como ha sido expuesto, las funciones de inspección, vigilancia y
control son ejercidas por el Presidente en su calidad de Suprema Autoridad
Administrativa y, por tanto, pueden ser objeto de desconcentración en otras
entidades administrativas. En este sentido, las normas demandadas no resultan
inconstitucionales por este concepto.
Frente
al segundo cargo, relativo a la presunta vulneración al principio de igualdad
derivado de la distinta regulación contenida en la Ley 795 de 2003, la Corte
advierte varios motivos que llevan a concluir la improcedencia de la censura.
En primer término, el juicio de igualdad planteado por el actor carece de un
parámetro de comparación – tertium comparationis - que preceda a la
discriminación planteada. Ello es así si se tiene en cuenta que las entidades
reguladas por la Superintendencia Bancaria (instituciones financieras y
aseguradoras. Artículo 35 de la Ley 510 de 1999) y por la Superintendencia de
Economía Solidaria (entidades cooperativas y de la economía solidaria definidas
por acto general del Presidente.  Artículo 98 de la Ley 795 de 2003), tienen
condiciones distintas y, por tanto, resulta razonable que el Legislador también
establezca características diversas en cuanto al ejercicio de la inspección,
vigilancia y control sobre las mismas.
En segundo
término, como se ha señalado insistentemente en la presente decisión, la
determinación de las funciones ejercidas por las distintas entidades de la
administración nacional es una tarea de competencia del Congreso, en virtud de
lo dispuesto en el artículo 150-7 C.P.  Así, de manera general, la
determinación de tales funciones es un asunto que hace parte de la cláusula
general de competencia legislativa y respecto de las cuales, prima facie, no
procede un juicio de igualdad.
Sobre
este particular, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el derecho
a la igualdad no resulta aplicable respecto a la determinación de las funciones
y competencias de las entidades estatales, pues las mismas están definidas en
la Constitución o en la ley[19].  En tal sentido, no
puede establecerse un juicio de igualdad entre entidades que como las
Superintendencia Bancaria y la Superintendencia de la Economía Solidaria,
responden a criterios distintos en relación con su naturaleza jurídica, sus
funciones y su estructura administrativa, circunstancias que impiden predicar
la identidad como presupuesto necesario para aplicar el criterio relacional
propio del juicio citado.[20]
Inclusive
si se aceptara la tesis del actor sobre la posibilidad de ejercer un juicio de
igualdad en casos como el presente, lo cierto es que la lectura sistemática de
la norma demandada demuestra que no existe, ni siquiera, trato diferenciado.
En efecto, como acertadamente lo expusieron algunos de los intervinientes y el
Procurador General, según lo dispuesto por artículo 35 de la Ley 510 de 1999,
la Superintendencia Bancaria ejerce las mismas facultades de inspección, vigilancia
y control que desarrolla la Superintendencia de Economía Solidaria en los
términos del artículo 98 de la Ley 795 de 2003. Por esta razón el cargo
propuesto por el ciudadano Rodríguez Beltrán no podría prosperar, pues tiene
fundamento en la comparación aislada de lo dispuesto en esta última disposición
con lo señalado en el artículo 72 de la Ley 795, interpretación a todas luces
errónea, pues ignora lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 510 de 1999,
norma que, junto con el artículo 72, hace parte del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero.
El
tercer cargo formulado en la demanda está relacionado con la presunta
vulneración de los artículos 210 y 211 de la Constitución a raíz de la
creación, por parte de las normas acusadas, de una superintendencia con
condiciones propias de una entidad descentralizada por servicios del orden
nacional. A juicio del actor, la Constitución distingue tales figuras y por
tanto no le es dable al legislador confundirlas.  Sobre este particular, la
Corte advierte que el actor extrae una proposición normativa que no está
contenida en los artículos 210 y 211 de la Constitución.  Estas normas, entre
otras previsiones, confieren a la ley el establecimiento del régimen jurídico
de las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios y la
responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes.  De estas
disposiciones no puede deducirse que el legislador tenga prohibido asignar a
las superintendencias algunas de las cualidades que, como es el caso de la
personería jurídica, son propias de las entidades descentralizadas por
servicios del orden nacional.
Según lo
expuesto, de acuerdo con el artículo 150-7 de la Carta, corresponde al Congreso
determinar la estructura de la administración nacional, entre ella la de las
superintendencias.  Esta potestad es amplia e incluye, por supuesto, la
determinación de la naturaleza jurídica de la entidad de que se trate y la
asignación de sus características propias. De esta forma el Congreso,
precisamente en ejercicio de esta amplia potestad, determinó en la Ley 489 de
1998 el régimen jurídico propio de las superintendencias.
La
jurisprudencia constitucional ha analizado suficientemente este tópico. La
Corte, a propósito del análisis de varias normas de la citada ley realizado en
la sentencia C-727/00, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, señaló:
“No obstante, cabe preguntarse si la ley que llegara a crear una
superintendencia con personería jurídica, constituida como entidad
descentralizada, podría atribuirle funciones de esa naturaleza. Al respeto la
Corte estima que sí podría hacerlo, por las siguientes razones:
-
De conformidad con el numeral 7° del artículo
150 de la Carta, corresponde al Congreso crear las superintendencias, señalando
sus objetivos y estructura orgánica. De esta disposición no puede extraerse la
conclusión (porque no lo dice), de que tales entidades deban pertenecer al
sector central la Administración nacional. Por lo tanto, el legislador sí puede
crear superintendencias con personería jurídica, en el sector descentralizado
de la administración pública nacional.
-
De los numerales 24 y 25 del artículo 189 de la
Constitución se desprende que al Congreso corresponde señalar las directrices a
las que habrá de sujetarse el ejecutivo para el cumplimiento de las funciones
de inspección  vigilancia y control a que aluden los referidos numerales, esto
es las que recaen sobre las personas que realicen actividades financieras,
bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento o inversión de recursos captados del  público, así como sobre
las entidades cooperativas y las mercantiles. Nada en el texto superior impide
al Congreso que, al señalar tales directrices, permita que las referidas
funciones presidenciales se transfieran a superintendencias con personería
jurídica pertenecientes a la administración descentralizada.
-
Contrariamente a lo que afirma el demandante,
las funciones presidenciales de inspección vigilancia y control son funciones
de naturaleza administrativa, ya que por no involucrar el señalamiento de
políticas, no corresponden a actos de gobierno. Tampoco se adelantan por el
presidente en su condición de jefe de Estado. Así las cosas, son de aquellas
que según la jurisprudencia de esta Corporación, admiten ser transferidas
mediante desconcentración.
-
El artículo 211 superior indica que la ley
señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los
superintendentes, sin distinguir si se trata de entidades centralizadas o
descentralizadas.
Todos los anteriores textos constitucionales
reseñados, interpretados armónicamente, permiten descartar que exista una
restricción impuesta al legislador, que emane de la Constitución, que le impida
la creación de superintendencias dotadas de personería jurídica, en el sector
descentralizado nacional, y el traslado a ellas de funciones presidenciales de
inspección, vigilancia y control. Adicionalmente, la jurisprudencia sentada por
esta Corporación en torno al tema de la de la delegación y desconcentración de
las facultades presidenciales mencionadas, corrobora las anteriores
conclusiones.”
Visto lo
anterior, se concluye que la posibilidad de crear superintendencias que reúnan
las condiciones de una entidad descentralizada por servicios del orden
nacional, a través de las cuales el Presidente ejerza las funciones de
inspección, vigilancia y control previstas en la Carta hace parte del ejercicio
de la potestad legislativa y, por tanto, no ocasiona problema constitucional
alguno, desestimándose con ello el cargo estudiado.
El
cuarto cargo planteado en la demanda versa sobre la supuesta incompatibilidad
entre lo dispuesto en el literal h. del artículo 72 de la Ley 795 de 2003 y los
principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 C.P.,
ocasionada en el hecho que esta norma no determina claramente qué entidades
están sujetas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria.
En
relación con este asunto, la Corte concluye que la indeterminación alegada por
el demandante es apenas aparente. En efecto, la disposición acusada otorga a la
Superintendencia Bancaria facultades de inspección y vigilancia frente a “las
demás” personas naturales y jurídicas respecto de las cuales la ley
le atribuye funciones de inspección y vigilancia permanente. Es decir que la
disposición atacada, en consonancia con las previsiones contenidas en los
artículos 150-8 y 189-24 de la Constitución, defiere al Legislativo la
determinación de estas entidades vigiladas, por lo que resultan salvaguardados
los principios de la función administrativa contenidos en el artículo 209 C.P.
Por tanto, la Corte también desestima este cargo.
Analizados
los anteriores argumentos y en vista que ninguno de los cargos de inconstitucionalidad
propuestos por el actor permite concluir la contradicción entre las normas
acusadas y el Estatuto Superior, la Corte declarará su exequibilidad.
Con
todo, debe aclararse que la Corte declarará la constitucionalidad pura y simple
del artículo 35 parcial de la Ley 510 de 1999 y restringirá la exequibilidad
del artículo 72 de la Ley 795 de 2003 a los cargos propuestos.  La razón de
esta diferenciación radica en que esta sentencia versa esencialmente sobre el
fundamento constitucional de la previsión contenida en la primera de las normas
mencionadas y sólo trató la segunda disposición en lo pertinente para resolver
los problemas jurídicos contenidos en la demanda.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO:  Declarar EXEQUIBLE, la expresión “con personería jurídica,
autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, mediante el cual el
Presidente de la República ejerce la inspección, vigilancia y control sobre las
personas que realicen la actividad financiera y aseguradora” contenida en
el artículo 35 de la Ley 510 de 1999 que modificó el artículo 325 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero.
SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLE, por los cargos estudiados en la parte
motiva de esta sentencia, el artículo 72 de la Ley 795 de 2003, que modificó el
artículo 325 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Presidente
CON ACLARACION DE VOTO
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO
RENTERIA Sentencia
C–205 de 2005
DERECHO A LA IGUALDAD DE PERSONA JURIDICA
DE DERECHO PUBLICO-No
titularidad (Aclaración de voto)
Reitero la tesis sostenida en aclaración de voto a la
Sentencia C-105 de 2004 respecto de que las personas jurídicas de derecho
público no pueden ser titulares del derecho fundamental a la igualdad, puesto
que la totalidad de los derechos fundamentales sólo es atribuible prima facie a
las personas jurídicas naturales, sus relaciones entre ellas o las normas que
determinen dichas relaciones.
REF.: Expediente: D-5381
Con el acostumbrado respeto por las decisiones
adoptadas por esta Corporación, me permito adicionar dos aclaraciones a la
presente sentencia:
En primer lugar me permito expresar mi reserva
respecto de que puedan hacerse comparaciones entre órganos, por cuanto la
igualdad se refiere a las personas. En segundo lugar sugiero precisar las
diferencias existentes entre la delegación y la desconcentración.
1. Respecto del primer punto, que toca a la aplicación
del principio de igualdad, sostengo la tesis de que dicho principio sólo es
aplicable a aquellos sujetos jurídicos de quienes son predicables los derechos
fundamentales de una manera plena. Existen personas jurídicas naturales,
personas jurídicas privadas y personas jurídicas públicas. De hecho la
personalidad jurídica es el primer atributo y presupuesto del derecho. De las
personalidades jurídicas posibles (natural, privada y pública) sólo es posible
predicar derechos plenos respecto de la primera, esto es, sólo es posible
predicar con plenitud los derechos fundamentales respecto de la personalidad
jurídica natural y por tanto sólo de ésta es predicable ab initio el
principio de igualdad.
Como lo ha sostenido esta Corte, la titularidad de los
derechos fundamentales es atribuible de manera plena a las personas jurídicas
naturales, en razón de la dignidad de la persona humana, la cual sirve de
fundamento a la consagración y protección de los derechos fundamentales. Las
personas jurídicas públicas, son desde luego sujetos de algunos derechos
fundamentales tanto directamente –por sí mismas- como indirectamente –a través
de los derechos constitucionales fundamentales de las personas naturales
asociadas-[21] conforme a su
naturaleza, y están habilitadas constitucionalmente para ejercitar dichos
derechos.[22]  Sin embargo no todos
los derechos fundamentales de las personas jurídicas naturales les resultan
aplicables a las personas jurídicas públicas.
En este sentido he afirmado: “La igualdad puede
predicarse de características personales; de la distribución hecha entre dos
personas o grupos de personas; o de las normas que señalan cómo se hacen esas
distribuciones”.[23] En consecuencia reitero
la tesis sostenida en Aclaración de Voto a la Sentencia C-105 de 2004 respecto
de que las personas jurídicas de derecho público no pueden ser titulares del
derecho fundamental a la igualdad, puesto que la totalidad de los derechos
fundamentales sólo es atribuible prima facie a las personas jurídicas
naturales, sus relaciones entre ellas o las normas que determinen dichas
relaciones.
2. Respecto del segundo punto creo necesario arrojar
luz en la sentencia que nos ocupa realzando la diferencia constitutiva entre
los conceptos de delegación y desconcentración administrativa. Para ello
ratifico mi posición sostenida en Aclaración de Voto de la Sentencia C-919 de
2002 en el sentido de que con base en lo dispuesto por el artículo 209 de la
C.P., el cual consagra los principios de la administración pública colombiana,
y de conformidad con la moderna ciencia y la teoría de la organización de la
administración pública, el concepto de delegación de funciones
administrativas difiere sustancialmente del concepto de desconcentración
administrativa, en razón a que éste último implica el traslado permanente de
competencias del nivel central al nivel regional o local.  La consecuencia
lógica de ello es que la autoridad administrativa del nivel central pierde la
competencia que se desconcentra y se la entrega a la autoridad administrativa
del nivel regional o local de manera permanente.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Diario Oficial 43.654
[2] Diario Oficial No. 45.064
[3]
En realidad, el Procurador hace referencia a la disposición contenida en el
artículo 325 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
[4]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-1052/01, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa, C-520/02, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-476/03, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett y C-048/04, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[5]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-372/95, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo, C-233/97, M.P. Fabio Morón Díaz, C-496/98, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, C-561/99, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-727/00, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa, C-1190/00, M.P. Álvaro Tafur Galvis,  C-199/01, M.P.
Rodrigo Escobar Gil  y C-1150/03, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[6]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-496/98.  A su vez, este fallo
recoge la diferenciación conceptual que entre las figuras de delegación y descentralización
contiene la Sentencia T-024/96, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[7] Ibídem.
[8] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia T-024/96.
[9]
La Corte ha desarrollado reglas adicionales sobre los elementos de la delegación
administrativa, en especial sobre su finalidad, objeto, eventos de
improcedencia, condiciones del delegante, la discrecionalidad para delegar, las
características del acto de delegación, la subordinación del delegatario, los
tipos de decisiones que éste puede adoptar, las clases de decisión en la
delegación y la naturaleza del vínculo entre delegante y delegatario.  Sobre
este particular, Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-372/02, M.P.
Jaime Córdoba Triviño.  Además, en lo que tiene que ver con la obligación de
reasumir la competencia de conformidad con el procedimiento legal, pueden
consultarse las sentencias C-727/00, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-1190/00,
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[10] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-561/99.
[11] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-469/98.  Fundamentos jurídicos 8 a 11.
[12] Sentencia C-496/98.
Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz.
[13] Sentencia C- 496/98 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[14] Ibídem, fundamentos
jurídicos 12 y 13.
[15] Ibídem.
[16] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencias C-372/95 y C-233/97.
[17] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencias C-199/01, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[18] Ibídem, fundamentos
jurídicos 4.2 a 4.6. y C-727/00, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[19] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-404/01, M.P. Marco Gerardo Monroy.
[20]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1112/01, M.P. Álvaro Tafur
Galvis. Sobre la necesidad de un criterio relacional entre situaciones fácticas
como presupuesto para la aplicación del juicio de igualdad, Cfr. Sentencias
T-861 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-352 de 1997, M P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[21] Ver Sentencia T-411 del
17 de junio de 1992. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[22] SU-182 de 1998, M.P.
Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo; Salvamento de Voto de
Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa.
[23] Araújo
Rentaría, Jaime, El Derecho fundamental a la Igualdad: Precisiones, Pág. 12,
Corporación Universitaria Republicana.