T-530-99
Sentencia T-530/99
Sentencia
T-530/99
DERECHO A LA
SALUD-Naturaleza jurídica
DERECHO A LA
SALUD-Desarrollo
progresivo
SISTEMA INTEGRAL
DE SEGURIDAD SOCIAL-Participación,
objetivos y principios
SISTEMA INTEGRAL
DE SEGURIDAD SOCIAL-Régimen
contributivo y subsidiado
DERECHO A LA
SALUD DEL INTERNO-Protección
por el Estado
DERECHO A LA
SALUD DEL INTERNO-Protección
aunque no se encuentre en circunstancia extrema
La
jurisprudencia de la Corte ha precisado igualmente, que para que la obligación
del Estado de velar por la salud del recluso se haga exigible, no es necesario
que el interno esté afectado de tal manera que la situación involucre una
amenaza de violación del derecho a la vida o de otro derecho fundamental. Es
decir, la mencionada obligación del Estado no se refiere únicamente a aquellas
situaciones de urgencia, o de peligro para la vida de quien se encuentra
internado en un centro de reclusión, sino que comprende también la atención de
la salud en dolencias de otra índole y en medicina preventiva.
DERECHO A LA SALUD DEL INTERNO-Protección internacional
ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL
EN ESTABLECIMIENTO CARCELARIO-Afectación del
derecho a la salud
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN
SALUD PARA INTERNO-Afiliación
DERECHO A LA SALUD DEL INTERNO-Atención médica integral no puede asumirse gratuitamente
por única entidad hospitalaria por exceder presupuesto/SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD PARA INTERNO-Contratación
de régimen subsidiado
Referencia:  Expediente T- 201780
Peticionario:
Defensoría del Pueblo
Procedencia:Corte
Suprema de Justicia
Tema :
Derecho a la salud de los reclusos
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C. veintiséis (26) de julio de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Vladimiro
Naranjo Mesa - presidente de la Sala -, Alfredo Beltrán Sierra y Antonio
Barrera Carbonell, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
en
el proceso de tutela radicado bajo el número T-201780, adelantado por la
Defensoría del Pueblo, en contra del Hospital Universitario de La Samaritana.
I.
ANTECEDENTES
De acuerdo con lo
dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del decreto 2591
de 1991, la Sala de Selección número cuatro de la Corte Constitucional escogió
para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con
el artículo 34 del decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar
la sentencia correspondiente.
1. Solicitud
La
Defensoría del Pueblo, actuando a través director nacional de recursos y
acciones judiciales de esa entidad, doctor Alvaro León Obando Moncayo, e
invocando la facultad contenida en los artículos 282 de la Constitución
Política y 10 del Decreto 2591 de 1991,  solicita al juez de tutela proteger
los derechos fundamentales a la salud y a la vida del grupo de internos de la
Penitenciaria Central  La Picota, de la Cárcel Distrital La Modelo, y de la
Reclusión de Mujeres El Buen Pastor, supuestamente vulnerados por el Hospital
Universitario de la Samaritana. Los hechos que fundamentan la demanda son los
siguientes:
2. Hechos de la demanda
-
En el mes de abril de 1998, el Instituto Nacional
Penitenciario INPEC suscribió con el Hospital Universitario de la Samaritana,
un contrato interadministrativo cuyo objeto era la prestación de atención
médica a los internos de las cárceles La Modelo, La Picota y El Buen Pastor de
la ciudad de Santafé de Bogotá.
-
En ejecución del anterior contrato, en el mes de agosto
siguiente se presentó un incidente dentro de las instalaciones del referido
hospital, cuando uno de los reclusos era atendido, hechos que culminaron con la
evasión del recluso, la muerte de un vigilante al servicio del hospital y la
lesión grave de otro empleado de la misma Institución, todo por obra de
antisociales que se presentaron en el lugar de los acontecimientos.
-
Tras la ocurrencia de este incidente, dice el accionante,
el hospital decidió unilateralmente suspender la prestación de los servicios
médicos a que se había comprometido mediante el contrato mencionado, incluso
los de urgencia.
-
A consecuencia de esta decisión, afirma la demanda, el
hospital rechazó el trato de urgencia requerido por el interno Luis Alberto
Moreno. Así mismo, el interno Tito Sanin Pizza Casa falleció a causa de la
suspensión del servicio.
-
La demanda allega también un listado de reclusos
supuestamente inatendidos por la entidad demandada, en casos no calificados
como  urgencias médicas.
3. Pretensiones
La
Defensoría del Pueblo solicita que se ordene a la entidad demandada reanudar
inmediatamente la atención en los diferentes servicios de salud que requieran
los internos de las cárceles  La Picota, La Modelo y El Buen Pastor.
4.
Contestación de la demanda.
En
la contestación a la demanda, el doctor Mauricio Alberto Bustamante García, en
su condición de representante legal de la entidad demandada, adujo que, a la
fecha de la demanda, el convenio interadministrativo suscrito entre las partes
ya había terminado, no sólo por expiración del término de su duración,
convenido en seis meses, sino también por el agotamiento de los recursos
económicos destinados para cumplir su objeto, agotamiento que también se erigía
en causal de terminación, de conformidad con el tenor de la cláusula 7ª del
convenio.
En
tal virtud, según el  representante legal de la entidad demandada, la
suspensión de los servicios médicos a los reclusos no obedeció a los incidentes
ocurridos que terminaron con la muerte de un empleado al servicio del hospital
y la lesión de otro, ni por la decisión unilateral de la Institución que
representa, sino por la terminación del contrato. Puso de relieve cómo después
de la fecha de los referidos incidentes, se continuó con la atención de los
pacientes carcelarios, y cómo la atención de urgencias en ningún momento se
negó ni se  ha negado a los internos que la han requerido. Anexó facturación
correspondiente a  servicios prestados en fechas posteriores a la ocurrencia
del mencionado insuceso.  En lo que atañe al recluso Luis Alberto Moreno,
indicó que el referido paciente “viene siendo atendido en esta Institución por
el servicio de otorrino desde el mes de septiembre del presente año... aun
cuando su caso jamás ha sido de urgencias.”
II. ACTUACION
JUDICIAL
1. Primera Instancia
Mediante
Sentencia del 13 de noviembre de 1998, el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santafé de Bogotá, denegó la acción de tutela instaurada por el
director nacional de recursos y acciones judiciales de la Defensoría del
Pueblo.
En
sustento de la anterior decisión, el fallo de primera instancia consideró que
la acción de tutela sólo puede operar cuando la persona afectada no cuenta con
otro mecanismo de defensa judicial para proteger los intereses que se
consideran conculcados, salvo que se pretenda evitar, a través de ella, la
presencia de un perjuicio irremediable. En el caso de autos, el referido
Tribunal, ante la alegación del demandado que aducía la terminación del
contrato por vencimiento del plazo y por agotamiento de los recursos, encontró
que existía otro medio de defensa judicial, toda vez que, a su juicio, la
discusión recaía en el cumplimiento o incumplimiento de un contrato
interadministrativo, asunto imposible de ventilar por la vía de la acción de
tutela.
El
Tribunal consideró también que si bien los derechos a la salud y a la vida
constituyen premisas principales de protección estatal, no por ello podría
obligarse a una institución pública asistencial a prestar el servicio de salud,
si el contrato que la obligaba a ello se encontrara terminado. Así las cosas,
la discusión sobre la vigencia del contrato, que determinaría en últimas la
obligación de la entidad asistencial, era asunto que no procedía definir por la
vía tutelar.
De
otra parte, estimó que la obligación de garantizar a los internos los derechos
fundamentales recaía en el INPEC y no en el Hospital de La Samaritana.
2.
Impugnación.
En
el escrito de impugnación, el director nacional de recursos y acciones
judiciales de la Defensoría del Pueblo adujo que la acción de tutela instaurada
no perseguía discutir los alcances del contrato interadministrativo celebrado
entre el INPEC y el Hospital de La Samaritana, sino que lo que se pretendía era
lograr el amparo de los derechos a la vida y a la salud de los internos
particularmente considerados que habían sido desatendidos, cuyos nombres se
relacionaban en la lista adjunta a la demanda. En especial mencionó el caso del
interno Luis Alberto Moreno, supuestamente desatendido por el servicio de
urgencias.
Para
el impugnante, “el derecho de asistencia médica de los internos
individualizados no surge del contrato interadministrativo reseñado, sino que
deviene como constitucional fundamental dado que los internos tienen derecho a
la atención integral de salud, sin que exista la posibilidad de su negativa
aduciéndose la finalización del contrato...” En su opinión, la Ley 100 de 1993,
en su artículo 174, sirve de fundamento para la anterior conclusión, toda vez
que el parágrafo de dicho artículo es claro al indicar que durante el período
de transición requerido para lograr la cobertura universal de seguridad social
en salud, “los hospitales públicos... continuarán prestando los servicios a las
personas pobres y vulnerables que no estén afiliadas al Sistema General de
Seguridad Social en Salud.” De otro lado, el hecho de que sean recursos
públicos, provenientes del situado fiscal, los que alimenten a las entidades
hospitalarias públicas, corrobora la obligación estatal de atender en salud a
los más pobres mediante este tipo de instituciones.
3.
Segunda Instancia.
Mediante
Sentencia del 28 de enero de 1999, la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia, decidió confirmar la decisión objeto de impugnación. En
sustento de esta determinación adujo que el acto que se reputaba como lesivo de
los intereses individuales, era la terminación de un contrato suscrito entre
entidades de derecho público, cuyo cuestionamiento, dada su naturaleza, sólo
era procedente por la vía de lo contencioso administrativo. Más aun teniendo en
cuenta que las implicaciones presupuestales y los asuntos objeto de debate,
requerían de un acopio y evaluación probatoria imposibles de llevar a cabo
dentro de los breves términos del trámite de la acción de tutela.
Adicionalmente,
el fallador de segunda instancia encontró que si bien era cierto que la
atención médica en consulta externa se encontraba suspendida por la terminación
del convenio, la entidad hospitalaria había manifestado estar dispuesta a
prestar el servicio en los casos de urgencia, lo cual descartaba la violación a
los derechos fundamentales de los reclusos y la posible existencia de un perjuicio
irremediable. Convino también con el fallo de primera instancia, en que
correspondía al INPEC y no a la Institución demandada, el tomar las medidas
necesarias para la prestación de la atención médica a los reclusos.
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
Esta Sala de la
Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de la
referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 inciso 2° y
241 numeral 9° de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
33, 34, 35 y 36 del decreto 2591 de 1991. Además, se procede a la revisión en
virtud de la selección practicada por la Sala correspondiente y del reparto
verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación.
2. El derecho
a la salud. Naturaleza Jurídica.
En principio, el
derecho a la salud ha sido entendido por la jurisprudencia de la Corte, con
base en la Constitución, como un derecho prestacional, no fundamental por si
mismo, comprendido dentro del concepto más amplio de seguridad social y por
ello de aplicación no inmediata. En efecto, el artículo 49 superior, referente
al tema de la atención de la salud por parte del Estado, se ubica dentro del
Capítulo II del Título II de la Carta, relativo a los derechos sociales,
económicos y culturales, y no en  el Capítulo I del mismo Título, relativo a
los derechos fundamentales, que no menciona en ninguno de sus artículos el
derecho a la salud. Sin embargo, la salud en referencia a los niños, sí es
considerada explícitamente como derecho fundamental por el artículo 44
superior.
Así las cosas,
la jurisprudencia constitucional ha reiterado esta concepción referente a la
naturaleza jurídica del derecho a la salud, dejando sentado que el mismo no es
fundamental salvo cuando el titular es un niño o cuando su desconocimiento pone
en peligro o genera la violación de derechos de rango fundamental, caso en el
cual se torna en fundamental por conexidad.
De esta manera,
los derechos económicos, sociales y culturales, y dentro de ellos el derecho a
la salud, en principio son considerados como derechos prestacionales de
desarrollo progresivo. La primera connotación hace referencia al hecho de que
la efectividad de los mencionados derechos implica un desarrollo legal que
indique las condiciones y requisitos que deben estar presentes para poderlos
reclamar judicial o extrajudicialmente. Es decir no tiene efectividad directa
ni aplicación inmediata, como si la tienen de manera general los derechos
fundamentales. En cuanto a la característica de su progresividad, ella
significa que los Estados tienen la obligación de extender la cobertura de los
servicios mediante los cuales se satisfacen tales derechos, en la medida de su
mayor desarrollo económico y social. En este sentido, el Pacto de San José de
Costa Rica[1]
al considerar como derechos de desarrollo progresivo los llamados derechos
económicos, sociales y culturales – entre ellos el derecho a la salud -,
categóricamente expresa que respecto de ellos la obligación de los Estados es
tratar de “lograr progresivamente”, “ en la medida de los recursos
disponibles”, su efectividad.
Acorde
con lo anteriormente expuesto, los preceptos contenidos en los artículos 48 y
49 de la Carta, establecen, en su orden, un “derecho irrenunciable a la
seguridad social” y la garantía a todas las personas al “acceso a los
servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.” Pero, de
otra parte, defieren a la ley el señalamiento de “los términos en los cuales
la atención básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria.”
En
desarrollo de estos postulados, el Sistema de Seguridad Social Integral
implementado por la Ley 100 de 1993, permite la participación de todos los
colombianos en el servicio público esencial de salud, a través de la ampliación
progresiva de la cobertura del referido  Sistema.  Dentro de los principios
generales que rigen la organización y funcionamiento del mismo y la
interpretación de las normas que lo gobiernan, el artículo 2° de la Ley
mencionada señala que “el servicio político esencial de seguridad social se
prestará con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad,
solidaridad, integralidad, unidad y participación.” Dentro de estos
principios, el de universalidad es  definido por la misma norma como “la
garantía de protección para todas las personas, sin ninguna discriminación, en
todas las etapas de la vida.”
Por
su parte, la misma Ley señala como objetivo del Sistema  de Seguridad
Integral,  el garantizar “la ampliación de la cobertura hasta lograr que
toda la población acceda al sistema, mediante mecanismos que en desarrollo del
principio constitucional de solidaridad, permiten que sectores sin la capacidad
económica suficiente como campesinos, indígenas, y trabajadores independientes,
artistas, deportistas, madres comunitarias, accedan al sistema y al
otorgamiento de las prestaciones en forma integral.”
Para
el cumplimiento cabal del anterior objetivo, el artículo 157 de la referida Ley
señala que todo colombiano participará en el servicio esencial de salud que
permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud, bien en condición de
afiliado al régimen contributivo o subsidiado, bien en condición de
participante  vinculado.
Los
afiliados al sistema mediante el régimen contributivo son las personas con
capacidad de pago. (Personas vinculadas a través contrato de trabajo, los
servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores
independientes con capacidad de pago.) Los afiliados al sistema mediante el
régimen subsidiado, dice la Ley 100, son “las personas sin capacidad de pago
para cubrir el monto total de la cotización”[2],
grupo correspondiente a la población más pobre y vulnerable del país en las
áreas rural y urbana. “Tendrán particular importancia, dentro de este grupo,
personas tales como las madres durante el embarazo, parto y postparto y período
de lactancia...los niños menores de un año, ...y demás personas sin capacidad
de pago.” [3]
Por último, los vinculados son “aquellas personas que por motivos de
incapacidad de pago y mientras logran ser beneficiarios del régimen subsidiado
tendrán derecho a los servicios de atención en salud que prestan las
instituciones públicas y aquellas privadas que tengan contrato con el
Estado.”[4]
Indica así mismo la norma contenida en el artículo 157 en comento, que a partir
del año 2000, todo colombiano deberá estar afiliado al Sistema a través de los
regímenes contributivo o subsidiado.
3.
El derecho a la salud de los reclusos
3.1
Si bien la jurisprudencia de la Corte ha reconocido que algunos de los derechos
de las personas condenadas o detenidas preventivamente son objeto de
limitaciones propias de las circunstancias, ha destacado también como el núcleo
esencial de los derechos fundamentales de las mismas permanece inalterable. [5]
En
relación con el derecho a la salud, la Corte ha sentado una doctrina, reiterada
en varios pronunciamientos, según la cual este derecho no se ve restringido por
efectos de la reclusión, sino que permanece incólume[6], correspondiendo al
Estado, más concretamente al sistema carcelario, velar por la salud de los
internos en centros de reclusión.  En efecto al respecto ha dicho lo siguiente:
“Por la salud del
interno debe velar el sistema carcelario, a costa del tesoro público, y la
atención correspondiente incluye, también a su cargo, los aspectos médicos,
quirúrgicos, hospitalarios y farmacéuticos, entre otros. Los derechos
fundamentales del preso resultarían gravemente violados por la negligencia
estatal en estas materias, así como por la falta de cuidado y asistencia
requeridos para la prevención, conservación y recuperación de su salud.
“Además, el
Estado responde por los daños que pueda sufrir el recluso en su integridad en
el caso de riñas, atentados o motines en el interior de la cárcel. Y, por
supuesto, es de su responsabilidad el mantenimiento de las condiciones mínimas
de higiene, seguridad y salubridad carcelarias, así como todo lo relativo a la
debida alimentación del personal sometido a su vigilancia". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-535 del 28 de septiembre
de 1998. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
"Independientemente
de si la persona privada de la libertad lo ha sido por detención preventiva o
como consecuencia de la imposición de una pena, tiene como derechos
inalienables los de la vida, la salud y la integridad física, por los cuales
debe velar el Estado, administrador de las cárceles, desde el momento de su
ingreso hasta el instante mismo de su salida".[7]
Y en
pronunciamiento posterior, la Corporación insistió en la anterior doctrina de
la siguiente manera:
“La Corte
Constitucional insiste una vez más en que el Estado se hace responsable de la
salud de los internos -detenidos preventivamente o condenados-, en todos sus
aspectos, a partir de su ingreso al centro de reclusión o detención hasta su
salida.”[8]
3.2
La jurisprudencia de la Corte ha precisado igualmente, que para que la
obligación del Estado de velar por la salud del recluso se haga exigible, no es
necesario que el interno esté afectado de tal manera que la situación involucre
una amenaza de violación del derecho a la vida o de otro derecho fundamental.
Es decir, la mencionada obligación del Estado no se refiere únicamente a
aquellas situaciones de urgencia, o de peligro para la vida de  quien se
encuentra internado en un centro de reclusión, sino que comprende también la
atención de la salud en dolencias de otra índole y en medicina preventiva. En
este sentido ha expresado lo siguiente:
“Parte
fundamental del conjunto de prestaciones que en el plano del servicio médico
deben asumir los establecimientos carcelarios está constituida por la oportuna
práctica de los exámenes y pruebas técnicas que permitan establecer o descartar
si la persona presenta cierta afección o irregularidad en su estructura
corporal o funcional en cualquiera de los múltiples aspectos integrantes del
equilibrio orgánico.
“En efecto, no se requiere, para tener derecho a la previa verificación
- en su caso especializada- sobre la presencia de una cierta anomalía,
disfunción o patología, que el individuo muestre síntomas tan graves como para
temer que su vida corre peligro.”
“Es el sistema
carcelario el que tiene a su cargo, a falta de antecedentes y ante el hecho
innegable de deficiencias acusadas en la salud del recluso, el que debe
propiciar con eficiencia y de manera oportuna los mecanismos indispensables
para esclarecer el estado real en que se encuentra aquél, para prodigarle los
cuidados médicos, asistenciales, terapéuticos o quirúrgicos, según el caso, y
garantizarle así la preservación de una vida digna durante su permanencia en el
penal.”[9]
(Resaltado por fuera del texto)
La
razón de ser de la especial obligación de velar por la salud de los reclusos
que recae en el Estado, radica, ha explicado también la jurisprudencia, en la
circunstancian de que la reclusión impone a los internos la imposibilidad de
velar por si mismos por su propia salud.  En este sentido ha dicho lo
siguiente:
“Esta
conclusión se deriva de la misma relación especial de sujeción de los penados
frente al Estado, y del hecho  de que las condiciones que se imponen a los
reclusos les impide que puedan satisfacer  por cuenta propia una serie de
necesidades mínimas, cuya atención garantiza la posibilidad de llevar una vida
digna.”[10]
3.3  Las normas
de rango legal contenidas en el Código de Procedimiento Penal, corroboran la
posición de la jurisprudencia según la cual compete al Estado velar por la
salud de los reclusos. Así, la disposición contenida en el artículo 408 del
referido Código expresa lo siguiente:
“Art.
408. [C.P.P.]. Derechos de la persona privada de la libertad. Todo sindicado
privado de su libertad tendrá derecho a recibir en el lugar de la reclusión un
tratamiento acorde con el respeto a los derechos humanos, como los de no ser
víctima de tratos crueles, degradantes o inhumanos ;
a ser visitado por un médico oficial y en su defecto por uno particular, cuando
lo necesite ; a tener una adecuada
alimentación, a que se le faciliten todos los medios y oportunidades de
ocuparse en el trabajo y el estudio ; a tener un intérprete de su lengua
si lo necesitare al momento de recibir notificación personal de toda providencia,
todo lo cual se compendia en el respeto por su dignidad humana.” (resalta la
Corte).
De
otra parte, diversas normas de derecho internacional establecen también
parámetros de tratamiento a las personas privadas de libertad, que incluyen
normas referentes a la atención de su salud. Dentro de esta normatividad
merecen señalarse la Resolución 43/173 de 1988, emanada de la Asamblea General
de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), que contiene el conjunto de
principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma
de detención o prisión, y  la Resolución 34/169 de 1979 de la misma
Organización, mediante la cual se expidió el Código de conducta para
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.
3.4
Mediante Sentencia T-153 de 1998[11],
la Corte Constitucional se pronunció respecto del estado inconstitucional de
cosas que se vive en las cárceles colombianas, estado inconstitucional que
comprende la violación de innumerables derechos de los internos, entre ellos el
derecho a la salud. Al respecto el mencionado pronunciamiento indicó que “el
derecho a la salud se conculca dadas las carencias infraestructurales de las
áreas sanitarias, la congestión carcelaria, la deficiencia de los servicios de
agua y alcantarillado y la escasez de guardia para cumplir con las remisiones a
los centros hospitalarios;” Dicho estado inconstitucional de cosas se
comunicó por esta Corporación a las autoridades competentes en todos los
órdenes, a fin de que hicieran uso de las facultades que les conceden la
Constitución y las leyes para corregir el señalado estado de cosas.
En
relación con este “estado inconstitucional de cosas” la Corte reiteró
posteriormente:
"Los
hechos que han constituido materia de análisis, tanto en este como en otros
procesos de tutela, muestran sin lugar a dudas que junto con los aspectos ya
estudiados por la Corte en la Sentencia T-153 del 28 de abril de 1998 (M.P.:
Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), el de la salud representa, en los establecimientos
carcelarios colombianos, un factor de constante vulneración de los derechos
fundamentales de las personas privadas de su libertad y una faceta más del
estado de cosas inconstitucional que afecta en general a las cárceles del país.
...
“Es evidente,
como la Corte ya lo ha dicho (Cfr. sentencias T-535 del 28 de septiembre y
T-583 del 19 de octubre de 1998), que la inmensa mayoría de quienes ocupan, en
calidad de detenidos o de condenados, las cárceles existentes en el territorio
de la República, son personas de muy escasos recursos, que carecen de toda
fuente de ingresos y que, justamente por las condiciones de hacinamiento y por
las deficiencias en la prestación de los servicios de higiene dentro de las
cárceles, están propensas como pocas a adquirir y a transmitir enfermedades de
muy distinto origen y de diversa gravedad, sin que hasta ahora el Estado haya
planificado con suficiente seriedad el conjunto de acciones y medidas que
deberían adoptarse y ponerse en ejecución para asegurar el mantenimiento de
unas condiciones mínimas de salubridad en tales sitios.
“Por otro lado,
el personal médico al servicio de las cárceles es deficiente desde el punto de
vista numérico e incompleto en lo que respecta a las diversas especialidades, a
lo cual se agrega una protuberante intermitencia en la práctica de exámenes y
de consultas a los pacientes internos.”
“Los contratos
con clínicas, hospitales y especialistas no son renovados oportunamente, como
puede verse en la Sentencia T-607 de esta misma fecha, siendo los reclusos
quienes deben correr con las negativas consecuencias de esa falla
administrativa.”[12]
4.
Afiliación de los reclusos al Sistema de Seguridad Social en Salud
Determinado
que es al Estado a quien corresponde la suministrar la atención médica al
personal de reclusos, debe ahora establecerse si la prestación gratuita de
dicha atención puede ser exigida por el Instituto Penitenciario y Carcelario
INPEC de un centro asistencial de naturaleza pública, como lo es el Hospital
demandado.
Como
anteriormente se expresara, la calificación del derecho a la salud como derecho
prestacional, no fundamental salvo en los casos de conexidad con otro derecho
que si revista tal categoría, o en el caso de los niños, hace que el mismo no
pueda ser exigido directamente del Estado sino a través del cumplimiento de
todos los requisitos y condiciones que señala la ley para ello. No obstante,
cuando la atención de la salud compromete la vida o la dignidad de la persona,
dicha atención puede ser demandada directamente, es decir el derecho adquiere
eficacia inmediata, sin consideración a los requisitos de ley.
Esta
consideración hace que, en principio, el INPEC no pueda exigir de otra entidad
del Estado la atención directa de reclusos, salvo en los casos de urgencias
médicas que comprometan la vida de los internos. En efecto, la atención de la
salud de toda la población colombiana está prevista por la Ley 100 de 1993 a
través de la afiliación al Sistema de Seguridad Social en Salud, reglamentación
legal que define las condiciones de acceso a dicha atención. La afiliación al
referido Sistema puede llevarse a cabo, como antes se dijo, a través de los
regímenes contributivo o subsidiado, permitiendo este último, mediante la
operatividad del principio de solidaridad, la atención de la población sin
capacidad de pago. Las personas que en virtud de la progresividad del Sistema
no están aun afiliadas, permanecen en condición de simplemente vinculadas, condición
que no les otorga el derecho a recibir el plan integral de protección de la
salud, con atención preventiva, médico quirúrgica y medicamentos esenciales,
denominado Plan Obligatorio de Salud (POS), ya que el artículo 156 de la Ley
100 reserva esta prestación para las personas afiliadas al Sistema o
beneficiarias del mismo. Por consiguiente, debe entenderse que para las
simplemente vinculadas, los servicios de atención en salud dependen de la
disponibilidad de recursos de la entidad a la que le sean solicitados, sin
perjuicio de que la atención inicial de urgencias sea prestada en forma
obligatoria a toda persona que la requiera, sin consideración a su capacidad de
pago y sin orden previa, de conformidad con lo prescrito por el artículo168 de
la Ley 100 de 1993. De cualquier manera, las previsiones de la mencionada Ley,
como se dijo, determinan que para el inminente advenimiento del año 2000, toda
la población colombiana esté afiliada al Sistema, de manera que es de suponerse
que para esa fecha no quedarán casos comprendidos bajo la categoría de
simplemente  vinculados.
Estas
circunstancias llevaron a la Corte Constitucional a expresar la necesidad de
que el Gobierno Nacional constituyera o contratara un sistema de seguridad
social en salud para el personal de internos de los centros carcelarios y
penitenciarios. Fue así como en la Sentencia T-606 de 1998 manifestó lo
siguiente:
“La Corte, por
tanto, juzga del caso ordenar al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
"INPEC", que a la mayor brevedad, previa coordinación con los
ministerios de Justicia y del Derecho, de Hacienda, de Salud y con el
Departamento Nacional de Planeación, contrate o constituya un sistema de
seguridad social en salud, bajo la modalidad subsidiada, que cubra las
contingencias que en esa materia surjan para el personal recluido en las
cárceles del país, tanto detenidos preventivamente como condenados".
Y
en Sentencia T-607 del mismo año, reiteró esta Corporación la anterior
jurisprudencia relativa la necesidad de que el Gobierno constituya el sistema
de seguridad social en salud para los reclusos:
“La contratación
de un sistema global que cobije a todos los reclusos traslada los riesgos a las
empresas prestadoras de salud que el Estado escoja o al sistema de seguridad
social que cree con tal objeto, garantizando a los asegurados -los internos-
una permanente cobertura, la seguridad de su atención médica, quirúrgica,
hospitalaria y de drogas y tratamientos, y simultáneamente evita el constante
apremio a las autoridades carcelarias y la recurrente tensión entre los
siniestros ya creados, cuyos gastos resultan inevitables y urgentes, y la
escasez de los recursos económicos disponibles y manejados por cada
establecimiento o por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.
“Para la Corte,
este es un problema de planificación y de organización interna del complejo
carcelario, cuyas dificultades, bien conocidas, presentan un estado de cosas
inconstitucional, en cuanto delatan una antigua indolencia de los órganos
competentes, en contra de los postulados del Estado Social de Derecho, y
repercuten en perjuicio de los derechos fundamentales a la salud y a la
integridad personal de los reclusos y en una masiva e indiscriminada amenaza
para sus vidas.”
5. El caso
concreto
5.1 Las
anteriores consideraciones resultan suficientes para denegar la solicitud de la
Defensoría del Pueblo. En efecto, no puede pretenderse que la atención médica
integral de la totalidad de los reclusos del sistema penitenciario de la ciudad
de Santafé de Bogotá, sea asumida directa y gratuitamente, sin ninguna otra
consideración o requisito, por una única entidad hospitalaria, aunque ella sea
una entidad social del Estado, puesto que dicha pretensión rebasa las
previsiones legales y presupuestales que rigen su actividad. Conforme con lo
dicho, la atención en salud de dichos reclusos, como la de toda la población
colombiana sin capacidad de pago, ha sido organizada por la Ley 100 de 1993,
que prevé para ello el régimen subsidiado de afiliación al Sistema General de
Salud. La afiliación al mencionado régimen, como reiteradamente lo ha afirmado
y ordenado esta Corporación, es obligación del Gobierno Nacional a través de
las autoridades administrativas competentes.
5.2 Por lo que
se refiere a la supuesta falta de atención de reclusos que presentaban casos de
urgencias, concretamente de los internos Luis Alberto Moreno y Tito Sanin Pizza
Casa, este último supuestamente fallecido por no haber sido atendido, esta Sala
aprecia lo siguiente:
En cuanto al
primero de ellos, la Sala encuentra que la atención al mencionado recluso ya
había sido ordenada por sentencia judicial proferida el 28 de septiembre de
1998 por el juzgado Veinticinco Penal del Circuito de Santafé de Bogotá,
proferida dentro de la acción de tutela interpuesta por él mismo en contra el
INPEC y el Hospital Universitario de La Samaritana, copia de la cual obra en el
expediente. Atención médica ordenada por afecciones que requerían atención en
la especialidad médica de otorrinolaringología, que no revestían el carácter de
urgentes, sin que se haya allegado prueba adicional alguna que demuestre que
posteriormente a dicho fallo el mencionado interno haya sido desatendido por el
servicio de urgencias o por el servicio de otorrinolaringología  del Hospital
demandado. En tal sentido la presente acción de tutela, en cuando pretende que
se protejan los derechos a la salud del mencionado recluso, carece de objeto
por haber sido ya ordenada dicha protección.  Y en cuanto a la atención de urgencia
que pudiera requerir actualmente el mismo, la necesidad de ella no ha sido
demostrada.
En relación con
el caso del recluso Tito Sanin Pizza Casa, quien supuestamente falleció por no
haber sido atendido por la Institución demandada, no obra en el expediente
ninguna prueba de esta circunstancia, amén de que la protección  solicitada en
relación con dicho recluso, carece actualmente de objeto.
En relación con
la atención de urgencias a los reclusos que la llegaren a necesitar, la Sala
pone de presente la manifestación hecha por el representante legal del
Hospital, según la cual dicha Institución viene prestando tales servicios a
toda persona que los requiera, y continua dispuesto a seguir cumpliendo esta
función.  Razón por la cual la Sala no avizora vulneración actual, ni amenaza
de vulneración de derechos fundamentales que pueda derivarse en un futuro por
la actitud de la Institución.
5.3 Por lo que
tiene que ver con el contrato interadministrativo suscrito entre las partes de
esta acción procesal, la Sala estima que la vigencia del mismo no es objeto que
pueda ser definido por el mecanismo judicial de la acción de tutela, y que no
es esta la pretensión del demandante, como expresamente lo indicó en el escrito
mediante el cual impugnó la decisión de primera instancia.
5.4 Finalmente
la Sala llama la atención de la Defensoría del Pueblo, toda vez que por las
mismas razones y contra la misma institución hospitalaria ya había sido
interpuesta una acción de tutela, instaurada por la directora General del
INPEC, acción que culminó con Sentencia proferida  el 5 de octubre de 1998 por
la Sala Penal del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, mediante la cual se
denegó la misma pretensión formulada en la presente causa. Así, sin que llegue
a configurarse un caso de temeridad, puesto que las partes del proceso no son
las mismas, la Sala avizora una insistencia indebida que pone inútilmente en
movimiento la Jurisdicción Constitucional, por lo que llama la atención del
demandante para que no incurra de nuevo en conductas como la asumida al
entablar la presente acción.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Número Nueve de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. CONFIRMAR,
por las razones expuestas en la parte considerativa del presente fallo, la
Sentencia proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia de fecha 28 de enero de 1999.
Segundo. Exhortar
a la Defensoría del Pueblo para que promueva ante las autoridades competentes,
la afiliación del personal de reclusos de las penitenciarias La Modelo, La
Picota y El Buen Pastor de la ciudad de Santafé de Bogotá, al Régimen
Subsidiado de Seguridad Social en Salud que contempla la Ley 100 de 1993.
Tercero. Llamar
la atención de la Defensoría del Pueblo para que en lo sucesivo no se
entablen acciones para definir situaciones sobre las cuales ya ha mediado
pronunciamiento por parte de la Jurisdicción Constitucional.
Cuarto. Súrtase
el trámite previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Cf.Art. 26
[2]
Ley 100 de 1993. Artículo 157
[3]
Idem
[4]
Idem
[5]
Cf. Sentencia T-153 de 1998 M.P. dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sobre el tema de
los derechos de los reclusos ver también , entre otras,  las sentencias  T-424
de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz; T-522 de 1992, MP Alejandro Martínez Caballero;
T-596 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón; T-219 de 1993, M.P. Antonio Barrera
Carbonell;  T-273 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-388 de 1993, M.P.
Hernando Herrera; T- 437 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-420 de 1994, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; T-705 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6]
Sentencia C- 153 de 1998, M.P. dr. Eduardo Cifuentes Muñoz
[7]
Sentencia C- 583 de 1998, M.P dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[8]
Sentencia C- 607 de 1998, M.P dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[9]
Sentencia C- 606 de 1998, M.P dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[10]
Sentencia T 153 de 1998, M.P. dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.  Acerca de los
deberes especiales del Estado para con los reclusos ver tambien, entre otras,
las sentencias T-522 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-374 de 1993,
M.P. Carlos Gaviria Díaz;  T-388 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara;  T-420
de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; y T-741 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[11]
M.P. dr. Eduardo Cifuentes Muñoz
[12]
Sentencia T-607 de 1998. M.P. dr. José Gregorio Hernández Galindo