C-280-95
Sentencia No
Sentencia No. C-280/95
TITULO
DE IDONEIDAD
El
título legalmente expedido, prueba la formación académica. Y la facultad del
legislador para exigirlo no resulta de abstrusos razonamientos, sino del texto
inequívoco de la norma constitucional. La exigencia de títulos de idoneidad,
apunta al ejercicio de la profesión, porque es una manera de hacer pública  la
aptitud adquirida merced a la formación académica. Y, en general, todo
ejercicio de una profesión tiene que ver con los demás, no solamente con quien
la ejerce". La libertad de escoger profesión, entendida ésta como la que
requiere una formación académica, no pugna con la facultad concedida al
legislador de exigir títulos de idoneidad. En cuanto al ejercicio de tales
profesiones, corresponde a las autoridades competentes de la rama ejecutiva su
inspección y vigilancia, de conformidad con la reglamentación que expida el
legislador. Todo, con fundamento en el artículo 26 de la Constitución, que
obedece a la función social implícita en el ejercicio profesional.
ANESTESIOLOGOS-Ejercicio de la profesión
En lo
referente al ejercicio de las funciones propias de la anestesiología hay que
darle a la ley su verdadero alcance. Ejerce las funciones propias de una
determinada profesión quien habitualmente se dedica a ellas y, además, se
anuncia como tal. No quien ocasionalmente, y a veces obligado por las circunstancias,
realiza un acto que en rigor corresponde, o puede corresponder, a una
determinada profesión. La expresión "ejercer una profesión" implica
dedicarse a ella, ocuparse en ella habitualmente. Incurre en error, en
consecuencia, quien afirme que el texto del artículo 2o. de la ley 6a., impide
a un médico atender una urgencia en el campo de la anestesiología. La atención
inicial de urgencia puede cumplirla un médico general, no especializado en
anestesiología
MEDICO-Revalidación del título
La
revalidación del título obtenido en una universidad extranjera, está
expresamente prevista como requisito para el ejercicio profesional, en el
artículo 48 de la ley 23 de 1981, que reglamenta lo relativo a la ética médica,
así: "El médico egresado de universidad extranjera que aspire a ejercer la
profesión en el país, revalidará su título de conformidad con la ley".
EXTRANJEROS-Relaciones laborales
El
legislador, por razones de orden público, como lo prevé el artículo 100 de la
Constitución, y particularmente por motivos sociales y económicos vinculados al
mantenimiento del orden público económico, puede establecer, en casos
especiales, restricciones al trabajo de los extranjeros, en determinadas
ocupaciones y profesiones. Piénsese, por ejemplo, en las leyes que se dicten
para asegurar el pleno empleo de los colombianos.
ANESTESIOLOGOS-Plazo para obtener título
La
norma, al conceder el plazo de cinco (5) años para que se obtenga el título,
plazo más que suficiente, respeta la situación de quienes se encuentren en el caso
que ella prevé. Con la aclaración de que no es exacto afirmar que tales
personas tengan un derecho. La verdad es diferente: ellas se encuentran en una
situación de hecho, que la norma respeta temporalmente. Pero tal situación de
hecho no puede ser suficiente para enervar el texto del artículo 26 de la
Constitución: "La ley podrá exigir títulos de idoneidad". Y tampoco
podría conducir a sostener algo que no está previsto en norma alguna del
derecho colombiano: que los títulos de idoneidad se adquieran por prescripción
adquisitiva.
COMITE
NACIONAL DE EJERCICIO DE ANESTESIOLOGIA
La
decisión del Comité deberá ser la consecuencia de un debido proceso, en el cual
se dé la oportunidad de defenderse a quien sea acusado de ejercer la
especialidad sin estar facultado para ello. Esto, porque, según el artículo 29
de la Constitución, "El debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas". Además, al aplicar el artículo
15, el Comité Nacional del Ejercicio de la Anestesiología deberá tener en
cuenta que el artículo 2o., de la misma ley ha sido declarado exequible en la
medida que se le interprete de conformidad con lo expuesto en la parte motiva
de esta sentencia. Contra las decisiones que dicte el Comité Nacional del
Ejercicio de la Anestesiología, podrá ejercerse la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
REF: Expediente D-717
Demanda de
inconstitucionalidad de los artículos 2; 3; 4; 9, literal b); 10; 11y 15 de la
ley  6a de 1991 "Por medio de la cual se reglamenta la especialidad médica
de anestesiología y se dictan otras disposiciones."
Actor:
ALFONSO MIRANDA LONDOÑO
Magistrado sustanciador:
JORGE ARANGO MEJIA
Sentencia aprobada en
Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número veinticinco (25), a los
veintinueve (29) días del mes de junio de mil novecientos noventa y cinco
(1995).
I. Antecedentes
El ciudadano Alfonso Miranda
Londoño, en uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6, y 241,
numeral 4, de la Constitución, presentó ante esta Corporación demanda de
inconstitucionalidad en contra de algunos artículos de la ley 6a. de 1991
"Por la cual se reglamenta la especialidad médica de anestesiología y se
dictan otras disposiciones."
Por auto del veintiséis
(26) de septiembre de 1994, el Magistrado sustanciador admitió la demanda,
decretó algunas pruebas y ordenó la fijación del negocio en lista, para
asegurar la intervención ciudadana dispuesta por los artículos 242, numeral 1,
de la Constitución, y 7,  inciso segundo, del decreto 2067 de 1991. Así mismo,
dispuso el envío de copia de la demanda al señor Presidente de la República, al
señor Presidente del Congreso  de la República, y al señor Procurador General
de la Nación,  para que rinda el concepto de rigor.
Por medio de oficio número
256, del diez y siete  (17) de noviembre de 1994, el señor Procurador General
de la Nación, doctor Orlando Vásquez Velásquez, comunicó su impedimento para conceptuar
dentro del proceso de la referencia, por haber sido miembro del Congreso de la
República durante la tramitación y aprobación de la ley 6a. de 1991, de la cual
hacen  parte las normas  acusadas.
Por auto del veinticuatro
(24) de noviembre de 1994, la Sala Plena de esta Corporación aceptó el
impedimento manifestado por el señor Procurador General de la Nación, para
conceptuar dentro del proceso de la referencia, pues la causal alegada por él,
está consagrada en el decreto 2067 de 1991, para los Magistrados de la Corte,
aplicable al señor Procurador, porque su intervención es obligatoria en los
procesos de constitucionalidad, artículo 242, numeral 2, de la Constitución.
Por tanto, la Corte ordenó dar traslado de la demanda al señor Viceprocurador General
de la Nación, para que rindiera el concepto correspondiente.
Cumplidos los requisitos
exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del señor
Viceprocurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A. Normas acusadas.
El siguiente es el texto de
las normas acusadas, con la advertencia de que se subraya lo demandado, y que
corresponde a la publicación hecha en el diario oficial No. 39.631,  del 16  de
enero de 1991:
"Ley 06 de 1991
(enero 16 de 1991)
" Por la cual se reglamenta la especialidad médica de
anestesiología y se dictan otras disposiciones"
"ARTICULO 1o. La
Anestesiología es una especialidad de la medicina fundamentada en las ciencias
biológicas, sociales y humanísticas. Es una especialidad que estudia los principios,
procedimientos, aparatos y materiales necesarios para practicar una adecuada
anestesia. Además se integra en una forma multidisciplinaria con las otras
especialidades médicas en el manejo integral de la salud. El médico
especializado en anestesiología y reanimación es el autorizado para el manejo y
práctica de esta especialidad.
"PARAGRAFO. Por el
riesgo potencial a que están expuestos los pacientes y la permanente exposición
a inhalación de gases tóxicos, radiaciones y situaciones de estrés por parte
del anestesiólogo se considera la anestesiología como una especialidad de alto
riesgo y debe tener un tratamiento laboral especial.
"ARTICULO 2o. Dentro
del territorio de la República de Colombia, sólo podrá llevar el título de
médico especializado en anestesiología y reanimación y ejercer funciones como
tal:
"a) El colombiano de
nacimiento o nacionalizado que haya adquirido o adquiera el título en Medicina
y Cirugía de acuerdo con las leyes colombianas y que haya realizado
posteriormente su entrenamiento en un programa de anestesiología en un hospital
universitario o adscrito a una universidad debidamente aprobado y reconocido
por los organismos competentes del Gobierno Nacional;
"b) El médico
colombiano o extranjero nacionalizado que haya adquirido o adquiera el título
de médico especializado en anestesiología y reanimación en otros país,
equivalente al otorgado en la República de Colombia y que esté debidamente
diligenciado y aprobado según las disposiciones legales y los tratados o
convenios vigentes sobre la materia ante el Gobierno Nacional.
"PARAGRAFO 1. Podrá
también ejercer como de médico especializado en anestesiología y reanimación
aquél que con anterioridad a la vigencia de la presente ley haya obtenido el
título correspondiente otorgado por facultades o escuelas universitarias o
refrendado por la Asociación Colombiana de Facultades de Medicina, (ASCOFAME),
legalmente reconocidas por el Estado colombiano.
"PARAGRAFO 2.  El médico cirujano que se encuentre
realizando su entrenamiento en anestesiología, dentro de un programa aprobado
por el Gobierno nacional y respaldado, autorizado y supervisado por el centro
universitario y/o la facultad de medicina correspondiente.
"ARTICULO 3o. Los
médicos especializados en anestesiología de reconocida competencia que visiten
nuestro país en misiones científicas o docentes, como consultores o asesores
podrán trabajar como tales por el término de un año con el visto bueno del
Ministerio de Salud Pública y a petición especial y motivada en una
institución, facultad o centro universitario que legalmente opere en el
territorio nacional.
"ARTICULO 4o. Unicamente
podrá ejercer como profesional de la anestesiología en el territorio nacional,
aquél médico que haya realizado su entrenamiento en posgrado en anestesiología
en las facultades de medicina de los centros universitarios legalmente
reconocidos por el Gobierno colombiano.
"ARTICULO 5o. Para que
los títulos y certificados expedidos en anestesiología por las facultades de
medicina de los centros universitarios legalmente reconocidos por el Gobierno
Nacional tengan validez, deberán registrarse en los Ministerios de Educación y
Salud obteniendo de éste último la correspondiente autorización para ejercer la
especialidad en el territorio nacional.
"c) Seguridad social,
privadas o de utilidad común y con la remuneración correspondiente al cargo.
"d) Recibir los
elementos básicos de trabajo de parte de dichas entidades para lograr
adecuadamente la práctica de la Anestesiología y Reanimación.
"PARAGRAFO.- En las
entidades en donde no exista clasificación o escalafón para los médicos
especializados en Anestesiología y Reanimación, serán nivelados y recibirán una
asignación igual a la que reciben profesionales con especialización o quienes
desempeñen cargos equivalentes en esa entidad.
"ARTICULO 6o. Los
médicos especializados en anestesiología y reanimación deberán inscribirse ante
el Servicio Seccional de Salud en donde haya de ejercer la especialidad.
"ARTICULO 7o. De
acuerdo con la naturaleza de la anestesiología enunciada en el artículo 1o., el
médico especializado en anestesiología y reanimación ejercerá las siguientes
funciones:
"a)  Asistenciales:
Valorando la situación de salud, elaborando el diagnóstico de la
anestesiología; planeando, ejecutando y evaluando la atención integral del
individuo, la familia y la comunidad;
"b) Docentes:
Preparando y capacitando el recurso humano a través de la enseñanza elaborada
en los programas universitarios y de educación médica continuada;
"c) Administrativos: En
el manejo de las políticas de salud orientadas al desarrollo de la
anestesiología. En la dirección de servicios y programas de diferentes
complejidad en el área comunitaria, hospitalaria, ambulatoria, docente e
investigativa;
"d) Investigativa:
Realizando programas y estudios que contribuyan al avance de la tecnología y de
la práctica de la anestesiología, de su proyección en otros campos de la salud
y en el desarrollo de la especialidad misma.
"ARTICULO 8o. El médico
especializado en anestesiología y reanimación al servicio de entidades de
carácter oficial, seguridad social, privada o de utilidad común, tendrá derecho
a:
"a) Ser clasificado
como profesional universitario especializado de acuerdo con los títulos que lo
acredite;
"b) Recibir la
asignación  correspondiente a su clasificación como médico especializado en
anestesiología y reanimación o profesional universitario especializado;
"c) Acceder a cargos de
dirección y manejo dentro de la estructura orgánica del Sistema de Salud, en
instituciones oficiales, de seguridad social, privadas o de utilidad común y
con la remuneración correspondiente al cargo;
"d) Recibir los
elementos básicos de trabajo de parte de dichas  entidades para lograr
adecuadamente la práctica de la anestesiología y reanimación.
"PARAGRAFO.  En las
entidades en donde no exista clasificación o escalafón para los médicos
especializados en anestesiología y reanimación, serán nivelados y recibirán una
asignación igual a la que reciben profesionales con especialización o quienes
desempeñen cargos equivalentes a esa entidad.
"ARTICULO 9o. El
ejercicio profesional de la anestesiología y reanimación se cumplirá en todas
las circunstancias y lugares en donde el individuo, la familia y los grupos lo
requieran en cualesquiera de las siguientes formas:
"a) Ejercicio
institucionalizado: El médico especializado en anestesiología y reanimación,
cumplirá con las funciones enunciadas en el artículo 7o., vinculado a
instituciones del sector de salud y de asistencia social hospitalaria y
comunitaria, de carácter oficial, seguridad social y privada y en servicios de
salud dependientes de otros sectores;
"b) Ejercicio
independiente: El médico especializado en anestesiología y reanimación cumplirá
con autonomía las funciones enunciadas en el artículo 7o., vinculados sin
relación laboral a instituciones del sector de salud y de asistencia social
hospitalaria y comunitaria, de carácter oficial, seguridad social, privada y en
servicios de salud dependientes de otros sectores. En relación a los
honorarios profesionales producto del ejercicio independiente de la
especialidad, las entidades se someterán a las tarifas reglamentadas por la
Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación SCARE, y el Gobierno
Nacional.
"ARTICULO 10. Las
instituciones de salud y de asistencia social de carácter oficial, de seguridad
social y privada, solamente vincularán médicos especializados en anestesiología
y reanimación en el área correspondiente de acuerdo con preceptos establecidos
en la presente ley.
"ARTICULO 11.  Los
cargos de dirección y manejo orgánicamente establecidos en instituciones
oficiales, seguridad social, privadas o de utilidad común "relacionados en
el área específicas de anestesiología", serán desempeñados únicamente por
médicos especializados en anestesiología y reanimación de nacionalidad
colombiana.
"ARTICULO 12.  Los
médicos que no acrediten la especialización en anestesiología pero que ejerzan
como anestesiólogos, deberán obtener su título de especialistas, en un lapso no
superior a cinco años a partir de la sanción de esta ley, para seguir
desempeñándose como tales.
"ARTICULO 13. Créase el
Comité Nacional del Ejercicio de la Anestesiología en Colombia. Este organismo
tendrá carácter asesor, consultivo y de control del ejercicio de la práctica de
la anestesiología en los diferentes niveles de personal en los aspectos
técnicos, normativos y legales en la República de Colombia. El Comité Nacional
del Ejercicio de la Anestesiología, estará integrado por:
"a) El Presidente de la
Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación, SCARE, o su representante;
"b) El Viceministro de
Salud o su representante, quien lo presidirá;
"c) El Director de la
Superintendencia de Salud o su representante;
"d) El Director de la
Asociación Colombiana de Facultades de Medicina, ASCOFAME,  o su representante.
"PARAGRAFO 1. El Comité
funcionará de acuerdo con su propio reglamento.
"PARAGRAFO 2. Las
funciones del Comité serán:
"a) Ser de consulta
obligatoria por parte de cualquier funcionario o entidad pública o privada,
siempre que se vayan a dictar disposiciones o se vayan a tomar determinaciones
en torno al ejercicio de la anestesiología en el país.
"b) Ser de consulta por
parte de cualquier funcionario o entidad pública o privada, siempre que se
trate de crear, ampliar o modificar las plantas de personal de entidades
hospitalarias en el área de anestesiología;
"c) Velar porque todo
aquél que trabaje en la especialidad cumpla con los requisitos mínimos
enumerados en la presente ley.
"ARTICULO 14. Se
conformarán comités seccionales para el control del ejercicio de la
anestesiología a nivel departamental, intendencial o comisarial. Estos comités
funcionarán en los departamentos, intendencias o comisarías en donde exista una
filial de la Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación, SCARE. En
aquellos departamentos, intendencias y comisarías donde no exista una filial de
la SCARE, el ejercicio de la especialidad estará bajo el control del Comité
Nacional. Este comité estará integrado por:
"a) El Presidente de la
filial de la Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación, SCARE, o su
representante;
"b) El Secretario de
Salud Departamental o su representante, quien lo presidirá;
"c) Un representante
regional de la Superintendencia de Salud.
"PARAGRAFO. Estos
Comités funcionarán de acuerdo con los reglamentos aprobados por el Comité
Nacional.
"ARTICULO 15. Cuando
a juicio del Comité Nacional del Ejercicio de la Anestesiología y de acuerdo a
la presente ley, si alguien está ejerciendo la especialidad sin estar facultado
para ello, el veto del comité es suficiente para que esta persona sea separada
del cargo o se le impida el ejercicio ilegal de la especialidad, sin perjuicio
de las sanciones (responsabilidad civil o penal) a que este ejercicio ilegal de
la profesión dé lugar.
"ARTICULO 16. Esta ley
regirá a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que
le sean contrarias."
B. La demanda.
En concepto del actor, los
artículos acusados de la ley 6a. de 1991, desconocen el preámbulo y  los
artículos 1, 5, 11, 13, 26, 44, 100 y 333 de la Constitución Política.
Según el demandante, la
intención del legislador al expedir la ley 6a. de 1991, no era otra que mejorar
y asegurar "la calidad en la prestación de los servicios médicos de
anestesiología, con el fin de proteger tanto a los pacientes como a los
profesionales facultados para ejercer dicha especialidad", objetivos éstos
desconocidos por las normas demandadas, al consagrar discriminaciones y
restricciones en el  ejercicio de esta especialidad, con implicaciones graves
para toda la comunidad.
Cargos en contra de los
artículos 2, 3, 4, 10, parágrafo 2, literal c) del artículo 13 y 15 de la ley
6a. de 1991, por el desconocimiento de los fines  consagrados en el  preámbulo,
en especial, el de asegurar la vida, así como de los artículos 11 y 44 de la
Constitución.
El actor parte del supuesto
de que  las normas acusadas de la ley 6a. de 1991, imponen restricciones
inflexibles a los médicos no especializados en anestesiología,  para aplicar
anestésicos a un paciente que lo requiera, hecho éste que, en su concepto,
vulnera el derecho a la vida de las personas que necesitan de su aplicación,
pues no encuentra que la ley y, en especial, las normas acusadas permitan a un
médico general ejercer la anestesiología en casos de urgencia,
necesidad o carencia de un especialista. De esta forma, dice el actor,  no
sólo se restringe el ejercicio de la medicina, sino que se obliga al médico a
desconocer el juramento hipocrático o, en caso de cumplirlo, atenerse a las
sanciones civiles, penales y éticas por el desconocimiento de la ley 6a. de
1991.
Por otra parte,  afirma que
el Estado no puede garantizar la presencia de un especialista en anestesiología
en todo el territorio, hecho que, en sí mismo pone en peligro la vida de la
población en general.
Cargos en contra de los
artículos 2;  3;  4;  10 y 11 de la ley 6a. de 1991, por desconocer el derecho
a la igualdad, en general y, en especial, la que consagra el artículo 100 de la
Constitución, en relación con los extranjeros, así como el derecho al trabajo y
el libre ejercicio de la profesión de médico.
En concepto del actor, las
normas demandadas consagran una discriminación para el ejercicio de la
especialidad de anestesiología, en contra de los extranjeros y de los médicos
nacionales que realizan esa  especialización fuera del territorio colombiano,
al permitir únicamente a los colombianos o extranjeros nacionalizados
ejercer la especialidad, cuando han realizado sus estudios en una facultad o
centro universitario reconocido por el Gobierno colombiano. Hecho éste que
genera una limitación al libre ejercicio de una profesión liberal como lo es la
medicina y, en consecuencia, la restricción del derecho al trabajo de estos
profesionales, sin que para ello se encuentre una  justificación razonable.
Afirma, que en este aspecto
la ley es contradictoria, pues, mientras en el artículo 2o., se permite el
ejercicio de la especialidad a los médicos colombianos que obtengan su título
en el exterior, el artículo 4o.  sólo permite su ejercicio, a quienes hayan
realizado la especialización en una institución reconocida por el Gobierno
colombiano.
Considera, así mismo, que la
discriminación que efectúa la ley acusada, se hace palpable en el artículo 10o.
acusado, al no permitir que un especialista en anestesiología de nacionalidad
extranjera, pueda ser contratado en instituciones de salud privadas u
oficiales. Igual concepto le merece el artículo 11, según el cual los cargos de
dirección y manejo orgánicamente establecidos en instituciones oficiales de
seguridad social o privadas, relacionados con el aérea específica  de
anestesiología, sólo pueden ser desempeñados por médicos de nacionalidad
colombiana y especializados en ese campo.
Finalmente, afirma que la
exigencia del título de anestesiólogo que hace la ley 6a. de 1991 "no está
directamente encaminado a certificar la cualificación del sujeto para ejercer
la tarea", sino a discriminar a los médicos de nacionalidad extranjera y a
los nacionales que no han obtenido su título en el país. En el primer caso, en
razón a la nacionalidad y, en el segundo, por el lugar donde se obtuvo la
capacitación.
Así, pues, los requisitos
exigidos por las normas acusadas, dice el demandante,  desbordan y
desnaturalizan la intención del Constituyente de  facultar al legislador para
exigir títulos de idoneidad o formación académica cuando la profesión,
ocupación u oficio implique un riesgo social.
Cargo en contra de los
artículos 2; 3; 4;  9, literal b); 10 y 11 de la ley 6a. de 1991, por
desconocer el derecho a la libre competencia, consagrado en el artículo 333 de
la Constitución.
Para el demandante, la
discriminación que hacen las normas acusadas, en cuanto al ejercicio de la
especialidad de la anestesiología dentro del territorio colombiano por parte de
los médicos extranjeros o colombianos especializados en el exterior, permite a
los médicos colombianos  especializados en el país ejercer una posición
dominante en el mercado de los servicios de salud, en detrimento  de los
usuarios del mismo. Así mismo, atenta contra el derecho a la libre competencia
que unas determinadas entidades  fijen las tarifas para el cobro de los honorarios
de quienes ejercen esta especialidad de forma independiente, tal como lo
consagra el artículo 9o., literal b) de la ley acusada.
Cargo en contra del artículo
12 de la ley 6a. de 1991, por violación de  derechos adquiridos, artículo 58 de
la Constitución.
El artículo 12 de la ley 6a.
de 1991 impone la obligación a los médicos que vienen ejerciendo la
especialidad de la anestesiología sin cumplir los requisitos exigidos en esa
ley, de obtener el título que los acredite como tales,  en el término de cinco
(5) años.  En concepto del actor, esta norma desconoce los derechos de los
médicos generales que se vienen desempeñando como anestesiólogos sin haber
obtenido el título exigido por la ley acusada, pues ellos no pueden ser
obligados a acreditar su idoneidad, para una actividad que han venido
ejerciendo lícita, regular y habitualmente.
C. Intervenciones.
De conformidad con el
informe secretarial del nueve  (9) de noviembre de mil novecientos noventa y
cuatro (1994), en el término constitucional establecido para intervenir en la
defensa o impugnación de las normas acusadas, presentó escrito el ciudadano
Ramiro Borja Avila, en defensa de las normas acusadas.
Según el interviniente, el
artículo 2o. de la ley acusada, no establece las prohibiciones a las  que  hace
referencia el demandante, pues una cosa es aplicar anestesia a un paciente en
determinadas circunstancias  y otra, muy distinta, ejercer y practicar la
especialidad de la anestesiología.
La distinción entre aplicar
en determinadas circunstancias la anestesia y practicar la anestesiología es de
gran trascendencia, pues los regímenes de responsabilidad para uno y otros caso
difieren. No se encuentra en las mismas condiciones un odontólogo o un médico
general que aplican anestesia a sus pacientes,  con el fin de obtener niveles
de insensibilización bajos y que por lo mismo no implican ningún riesgo, que
los médicos que necesitan colocar a sus pacientes en niveles altos de
insensibilización que implican un elevado riesgo para su salud y vida, hecho
que hace necesaria la intervención de un especialista en este proceso. Así,
pues, la ley acusada, a diferencia de lo que opina el demandante, tiende a
proteger y salvaguardar la vida y salud de las personas que deben someterse a
una intervención que requiera niveles de insensibilización elevados.
Cosa distinta es que en caso
de urgencia, concepto éste definido por el legislador en el decreto 412
de 1992, un médico no especializado en anestesiología pueda aplicarla para
proteger y garantizar la vida de quien lo requiera, pues el médico no puede
negarse a utilizar los recursos y medios a su alcance para lograr este fin.
Aspecto éste que no prevé la ley acusada en ninguna de sus normas, pero que se
puede deducir si se aplican disposiciones del ordenamiento jurídico que rigen
la materia.
La exigencia de un
especialización en esta área busca promover mejores niveles de vida, contando,
dice el interviniente, con los recursos científicos y tecnológicos
desarrollados a través del tiempo. Además, el legislador está facultado para
exigir esta clase de títulos, pues sólo él, una vez evaluadas las implicaciones
del  ejercicio de determinada actividad, puede optar por exigir un título que
acredite la idoneidad de quien la practica. Esta intervención del legislador se
justifica porque busca proteger bienes jurídicos de gran trascendencia, en este
caso, la vida y salud.
En relación con la supuesta
discriminación que hace la ley frente a los médicos extranjeros, el
interviniente considera que ella es válida a la luz del artículo 100 de la
Constitución, según el cual el legislador puede establecer límites a los
derechos de éstos  por razones de soberanía. Agrega que en otros países como
España, se le prohibe al extranjero especializado en anestesiología ejercer
allí su especialidad, así adquiera la nacionalidad.
Igualmente, cuando el
artículo 11 exige que sólo los médicos anestesiólogos de nacionalidad
colombiana puedan ejercer los cargos de dirección y manejo en entidades
oficiales, es concordante con el artículo 40, numeral 7o. de la Constitución,
así como con otras normas de la misma que sólo permiten el ejercicio de ciertos
cargos a nacionales de nacimiento, por ejemplo, los cargos de  Presidente,
Vicepresidente, Magistrados, e.t.c. Es decir, que la intención del legislador
al expedir la ley 6a. de 1991, fue la de que quienes desempeñen la especialidad
de anestesiología adquieran la nacionalidad colombiana.
Finalmente y, en relación
con el supuesto desconocimiento de la libertad económica y libre competencia, a
consecuencia de los requisitos exigidos por la ley acusada para el ejercicio de
la especialidad de anestesiología, el interviniente considera que es
desproporcionado enmarcar la práctica de una profesión como la medicina, en los
parámetros de la libre oferta y demanda, cuando el fin último de la ley acusada
fue la reglamentación de una especialidad para el mejoramiento de la calidad de
vida y evitar los menores riesgos en su práctica.
En otros dos escritos,
suscritos por los ciudadanos Ignacio Ruiz Moreno y Rafael Mejía, éste último
presentado extemporáneamente, se explica la importancia de la existencia de una
reglamentación de la especialidad de anestesiología, pues ella es una forma de
garantizar la vida  y salud de quienes necesitan la intervención de un
profesional en esta área, así como el riesgo que se correría al permitir a
médicos no especializados, sin los fundamentos teóricos y  prácticos necesarios
para su ejercicio, ejercieran esta especialidad. Igualmente coinciden en
afirmar que la ley demandada, en ningún momento prohibe a los médicos no
especializados aplicar anestesia en casos de urgencia, aspecto éste que si bien
no prevé la ley acusada, si se deduce de otras disposiciones aún vigentes y,
por tanto, aplicables al caso en estudio.
D. Audiencia pública.
Previa a la decisión del
asunto sometido a consideración de esta Corporación, la Sala Plena mediante
auto del veintiuno (21) de noviembre de 1994 ordenó la celebración de una
audiencia pública con el objeto de ampliar y esclarecer algunos aspectos
relacionados con la ley 6a. de 1991, audiencia que se llevó el día treinta
(30) de noviembre de 1994 y contó con la intervención del señor Ministro de
Salud, doctor  Alfonso Gómez Duque; doctor Manuel Galindo Arias y Rafael Macía
Mejía, en representación de la Sociedad Colombiana de Anestesiología y
Reanimación, SCARE;  doctor Jorge Mario Correa Rodas, Presidente de la Sociedad
Antioqueña de Anestesiología; el doctor Chávez Amaya, en representación de la
Asociación Colombiana de Médicos Generales; Ramiro Borja Avila, en su calidad
de único interviniente dentro del proceso de la referencia y, los doctores
Alfonso Miranda Londoño y Javier Tamayo Jaramillo, como demandantes de la ley
6a. de 1991, en los procesos radicados bajo los números D-717 y D-751,
respectivamente, los cuales no fueron acumulados por la Sala Plena.
E. Concepto del
Viceprocurador General  de  la Nación.
Por medio del oficio número
574, de febrero quince (15) de 1994, el Viceprocurador General de la Nación,
doctor Orlando Solano Bárcenas, rindió el concepto de rigor, solicitando a la
Corte Constitucional declarar INEXEQUIBLES los artículos 2o., 3o., 4o.,
el literal b) del artículo 9o., en lo que se refiere a la reglamentación de
tarifas para el pago de honorarios, producto del ejercicio independiente de la
anestesiología, 10, 11, 12 y 15 de la ley 6a. de 1991.
El primer aspecto analizado
por el Viceprocurador, antes contestar cada uno de los cargos formulados por el
actor, es el relativo a la facultad que posee el legislador para reglamentar
las profesiones, oficios o actividades que impliquen un riesgo social, facultad
que tiene límites, pues con ella no se puede desconocer el núcleo esencial del
derecho a escoger  profesión u oficio, al igual que no se pueden exigir
requisitos que no tengan como fin asegurar la idoneidad de quien la va a
ejercer. Concluye el análisis de este punto argumentando que:
" ...la reglamentación
de un derecho como el de escoger y ejercer profesión u oficio debe contar con
una legitimación clara, razonable y explícita, basada fundamentalmente en un
balance entre el propio derecho que se quiere regular y los derecho de otras
personas."
El segundo aspecto
analizado por el Ministerio Público, en su concepto,  es realmente  una crítica
a la reglamentación efectuada por la ley 6a. de 1991, pues en ella no se
definió la naturaleza, el objeto y el alcance de la anestesiología. Por tanto,
después de transcribir lo que es la práctica de esta especialidad para la
American Board of Anesthesiology, máxima autoridad en la materia,  concluye
que,  por el alto riesgo que representa la práctica de esta especialidad, en
especial cuando se suministran dosis altas de anestesia que implican un total
desequilibrio en las funciones propias de los órganos y  que requieren de
estímulos externos para su equilibrio, se hace necesaria una  reglamentación
que establezca las condiciones de idoneidad que debe poseer el experto
encargado de ejercer esta función.
Sin embargo,  precisa que
cuando los grados de insensibilización sean bajos, la anestesia puede ser
aplicada por un médico no especializado, por no existir riesgos en su
aplicación.
Considera,  así mismo, que
si bien la intención del legislador fue loable al  pretender que cada
colombiano sea asistido por un especialista en esta área, ello, en un país como
el nuestro es ideal e imposible de cumplir, no sólo por el número reducido de
estos especialistas, sino porque ellos sólo se encuentran en 180 de los 1.056
municipios que tiene el país.
Por tanto, considera que un
médico general ante una urgencia o en un lugar que no cuente con un
especialista puede aplicar anestesia, pues cuenta con la formación para ello,
toda vez que en los centros educativos existe una formación integral que
permite a estos profesionales desarrollar esta delicada  labor. Al respecto
afirma:
" De admitirse que
solamente el médico especialista es el autorizado para el manejo de determinada
práctica, de una parte se estaría asumiendo como innecesaria la formación
básica, por la cual sólo tendría valor realizar estudios de especialización; y
por otro lado, al médico con estudios en posgrado le estarían vedadas tanto las
actuaciones correspondientes a otra especialidad como a las subespecialidades
de la suya propia.
" Por esa misma
interrelación de áreas, la reglamentación de una disciplina no puede
establecerse en términos excluyentes porque indirectamente estaría reglamentado
el ejercicio de otras disciplinas y afectando así su campo de acción."
Así, considera que la ley
6a. de 1991 al no prever la posibilidad de que médicos no especializados en
anestesiología la apliquen,  ante la ausencia de un especialista en el lugar o,
en caso de urgencia, introdujo un criterio no razonable en la reglamentación de
esta especialidad que la hace inconstitucional, pues desconoce la idoneidad de
los médicos generales, lo mismo que  desconoce el derecho a la  vida y salud de
quienes requieran de su intervención.
El tercer punto analizado en
el concepto del Procurador, está referido a cada uno de los artículos acusados.
Así, por ejemplo, considera que es inconstitucional el requisito de la
nacionalidad exigido por los artículos 2o. y 4o. de la ley acusada, para el
ejercicio de la especialidad, pues ella no es factor determinante de idoneidad,
en el desempeño de una determinada actividad.
Igualmente, estima que se
incurrió en una serie de imprecisiones, en relación con los centros educativos
autorizados para otorgar el título de  médico anestesiólogo, pues, al parecer,
la ley acusada sólo autoriza el ejercicio de esa especialidad a los nacionales
que  realicen sus estudios en el país, porque el artículo 4o., así como los
literales a) y b) del artículo 2o.,  se refieren a centros universitarios legalmente
reconocidos por el Gobierno Nacional, y éstas son sólo las instituciones con
sede en Colombia, pues, es obvio que un centro universitario de otro país no
está obligado a obtener el reconocimiento del Gobierno colombiano para
adelantar sus programas en ésta o cualesquiera otra materia.
En relación con el artículo
3o. que limita al término de un año, el ejercicio de la anestesiología a los
médicos especialistas extranjeros que visiten al país en misiones científicas o
docentes,  el señor Procurador considera que es una limitación injustificada,
pues "no parece lógico que una persona de probada capacidad no pueda
favorecer a otros con sus servicios".
Igualmente resulta
desproporcionado que no se permita a un anestesiólogo de nacionalidad extrajera
ejercer cargos de dirección o manejo en instituciones de carácter oficial, tal
como lo prevé el artículo 11 de la ley acusada, pues sólo por razones de
Estado,  como por ejemplo, la seguridad interna, se justifica que ciertos
cargos sean ocupados por nacionales de nacimiento.
En relación con el literal
b) del artículo 9o., según el cual el ejercicio independiente de la
anestesiología debe someterse,  en el cobro de honorarios, a las tarifas
señaladas por la Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación y el
Gobierno Nacional, lo considera inexequible, pues,  una  es la regulación de
las tarifas que se pueden fijar para la prestación del servicio público de
salud y otra, el pago de un servicio personal, cuyo costo sólo compete
determinarlo al médico y al paciente.
El artículo 12, por su
parte, debe ser declarado inexequible por desconocer las situaciones jurídicas
consolidadas con anterioridad a la expedición de la ley, pues exige a quienes
venían practicando la anestesiología sin especialización que,  en el término de
cinco años acrediten su idoneidad a través del título correspondiente,
olvidando el legislador que el conocimiento y la experiencia de estos
profesionales, se puede demostrar por medio de constancias de trabajo u otros
mecanismos, y no tan sólo estudiando "para readquirir una destreza que ya
le es propia."
En relación con el artículo
15 que establece las sanciones para quienes practiquen la anestesiología,  sin
reunir los requisitos exigidos en la misma ley, lo considera de suyo inconstitucional,
pues al no ser constitucionales los requisitos fijados para el ejercicio de
esta especialidad de la medicina, mucho menos lo son las sanciones por su
inobservancia.
II. Consideraciones de la
Corte Constitucional.
Procede la Corte
Constitucional a resolver sobre la presente demanda, previas las siguientes
consideraciones.
Primera.-  Competencia.
La Corte Constitucional es
competente para conocer de esta demanda, de conformidad con lo dispuesto por el
numeral cuarto del artículo 241 de la Constitución.
Segunda.-  Algunas
reflexiones sobre el artículo 26 de la Constitución.
Dispone el artículo 26 de la
Constitución, en su inciso primero:  "Toda persona es libre de escoger
profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades
competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las
ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre
ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social".
En esta norma, y para el
tema de esta sentencia, conviene destacar dos aspectos:
a) El primero, la
posibilidad de que la ley exija títulos de idoneidad;
b) El segundo, la inspección
y vigilancia de las autoridades competentes sobre el ejercicio de las
profesiones.
Sobre estos dos asuntos
puede decirse lo siguiente.
La exigencia de títulos de
idoneidad.
¿Por qué, según el artículo
26 de la Constitución, "La ley podrá exigir títulos de idoneidad"
para el ejercicio de las profesiones? Al respecto ha dicho esta Corte:
"Porque el título,
expedido de conformidad con la propia ley que lo exige, es la prueba, en
principio, de la sapiencia de su dueño, o al menos, de que éste cursó unos
estudios. Dicho en términos más sencillos: el título legalmente expedido,
prueba la formación académica. Y la facultad del legislador para exigirlo no
resulta de abstrusos razonamientos, sino del texto inequívoco de la norma
constitucional.
"Es claro que la
exigencia de títulos de idoneidad, apunta al ejercicio de la profesión, porque
es una manera de hacer pública  la aptitud adquirida merced a la formación
académica. Y, en general, todo ejercicio de una profesión tiene que ver con los
demás, no solamente con quien la ejerce". (Sentencia No. C-377/94, del 25
de agosto de 1994, Magistrado Ponente Jorge Arango Mejía).
En el caso que nos ocupa, la
exigencia del título de idoneidad es aún mas explicable, y razonable, si se
tiene en cuenta lo dispuesto por el parágrafo del artículo 1o. de la ley 6a. de
1991:
"Por el riesgo
potencial a que están expuestos los pacientes y la permanente exposición a
inhalación de gases tóxicos, radiaciones y situaciones de estrés por parte del
anestesiólogo se considera la anestesiología como una especialidad de alto
riesgo y debe tener un tratamiento laboral especial".
Definida por el legislador
la anestesiología como una "especialidad de alto riesgo", es evidente
que la exigencia del título de idoneidad para su ejercicio se ajusta plenamente
al artículo 26 de la Constitución.
Tercera.- La inspección y
vigilancia del ejercicio de las profesiones, por las autoridades competentes.
Sobre esta obligación del
Estado, ha dicho la Corte, en la misma sentencia citada:
"Se ha visto ya como la
ilimitada libertad de escoger profesión, encuentra, con vista a su ejercicio,
la limitación consistente en la exigencia del título de idoneidad. Pero, hay
más: según el mandato de la Constitución, "Las autoridades competentes
inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones".
"Una primera
observación cabe al respecto: cuando la ley regula la inspección y vigilancia
de una determinada profesión, el legislador no sólo ejerce una facultad, sino
que cumple una obligación que le impone la Constitución.
"Ahora bien: ¿por qué
la Constitución ordena la inspección y vigilancia de las profesiones?
Sencillamente por las consecuencias sociales que tal ejercicio tiene, por regla
general.
"Piénsese en el abogado
que litiga en causa propia, cuya actuación, podría pensarse, sólo a él
beneficia o perjudica. Sin embargo no es así, porque si viola las normas
procesales, o las reglas de conducta que está obligado a observar, puede causar
perjuicio a terceros, o, al menos, entorpecer la administración de justicia,
con lo cual perjudica a la comunidad.
"De tiempo atrás se ha dicho
que la exigencia de los títulos no está encaminada a librar al  profesional de
la competencia desleal de quien no lo es, sino a proteger a unos posibles
usuarios del servicio, de quienes no tienen la formación académica requerida, o
a la propia persona que ejerce sin título en asuntos que sólo a ella atañen.
Esta fue la idea que inspiró, por ejemplo, la reforma constitucional de 1945
que prohibió litigar en causa propia o ajena, a quien no fuera abogado
inscrito, y agregó que en adelante, salvo excepciones, sólo podrían inscribirse
como abogados quienes tuvieran título profesional.
"En síntesis: la
libertad de escoger profesión, entendida ésta como la que requiere una
formación académica, no pugna con la facultad concedida al legislador de exigir
títulos de idoneidad. En cuanto al ejercicio de tales profesiones, corresponde
a las autoridades competentes de la rama ejecutiva su inspección y vigilancia,
de conformidad con la reglamentación que expida el legislador. Todo, con
fundamento en el artículo 26 de la Constitución, que obedece a la función
social implícita en el ejercicio profesional. Al respecto la Corte en sentencia
C-226 de 1994, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero,
expresó:
"En ese orden de
ideas, las fronteras que demarcan el derecho de ejercicio de una profesión son
el respeto por los derechos ajenos y la protección de los riesgos sociales.
Esto explica que la Constitución autorice formas de regulación de las
profesiones y de ciertos oficios como reconocimiento de la necesaria formación
académica y riesgo de carácter social de estas actividades. Pero el legislador
no puede regular de manera arbitraria las profesiones y oficios. En efecto,
tales regulaciones sólo son legítimas constitucionalmente si se fundamentan de
manera razonable en el control de un riesgo social, y no se traducen en una
restricción desproporcionada o inequitativa del libre ejercicio de las
actividades profesionales o laborales".(negrillas fuera de texto)
"Cabe agregar que la
norma contenida en el artículo 26 de la Constitución, no es nueva. Tiene su
antecedente en el artículo 39 de la Constitución anterior, correspondiente al
artículo 15 del acto legislativo No. 1 de 1936, que en sus incisos primero y
segundo disponía: "Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La
ley puede exigir títulos de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las
profesiones. Las autoridades inspeccionarán las profesiones y oficios en lo
relativo a la moralidad, seguridad y salubridad públicas. Reforma
constitucional que, a su vez, posiblemente tuvo su origen en el artículo 1 de
la ley 67 de 1935, que estatuyó: "El ejercicio de la profesión de médico,
abogado, ingeniero y sus semejantes, constituye una función social".
Pero, ¿qué relación concreta
existe entre la exigencia del título de idoneidad y la inspección y
vigilancia que es obligación de las autoridades competentes? Sencillamente, que
la primera hace posible, o al menos facilita, la segunda. En principio, el
universo de quienes pueden ejercer una profesión, queda limitado a quienes
posean el título de idoneidad, a los demás les está vedado tal ejercicio. Y la
inspección y vigilancia con relación a ellos se limita, como es obvio, a
impedirlo. En consecuencia la inspección y vigilancia se realizan plenamente
sobre quienes ejercen la profesión. Recuérdese la expresión de la Constitución:
"...inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las
profesiones..." (negrilla fuera del texto).
Partiendo de estas bases, es
procedente el examen de cada una de las normas demandadas para determinar si
quebrantan las disposiciones de la Constitución en las cuales se funda la
demanda.
Previamente, también hay que
advertir que las normas en virtud de las cuales se exigen especializaciones no
deben interpretarse con tanto rigor que conviertan todo lo que con ellas se
relacione, así sea tangencial e indirectamente, en un privilegio irracional y
excluyente. No, estas normas deben interpretarse con un criterio amplio, como
el que se expondrá en esta sentencia.
Cuarta.- Análisis de las normas
demandadas.
Artículo 2o.
"ARTICULO 2o. Dentro
del territorio de la República de Colombia, sólo podrá llevar el título de
médico especializado en anestesiología y reanimación y ejercer funciones como
tal:
"a) El colombiano de
nacimiento o nacionalizado que haya adquirido o adquiera el título en Medicina
y Cirugía de acuerdo con las leyes colombianas y que haya realizado
posteriormente su entrenamiento en un programa de anestesiología en un hospital
universitario o adscrito a una universidad debidamente aprobado y reconocido
por los organismos competentes del Gobierno Nacional;
"b) El médico
colombiano o extranjero nacionalizado que haya adquirido o adquiera el título
de médico especializado en anestesiología y reanimación en otros país,
equivalente al otorgado en la República de Colombia y que esté debidamente
diligenciado y aprobado según las disposiciones legales y los tratados o
convenios vigentes sobre la materia ante el Gobierno Nacional.
"PARAGRAFO 1. Podrá
también ejercer como de médico especializado en anestesiología y reanimación
aquél que con anterioridad a la vigencia de la presente ley haya obtenido el
título correspondiente otorgado por facultades o escuelas universitarias o
refrendado por la Asociación Colombiana de Facultades de Medicina, (ASCOFAME),
legalmente reconocidas por el Estado colombiano.
"PARAGRAFO 2.  El
médico cirujano que se encuentre realizando su entrenamiento en anestesiología,
dentro de un programa aprobado por el Gobierno nacional y respaldado,
autorizado y supervisado por el centro universitario y/o la facultad de
medicina correspondiente.
Lo primero que cabe destacar
en esta norma es esto: ella se limita a determinar quiénes podrán llevar el
título de médico especializado en anestesiología y reanimación y ejercer
funciones como tal.
En cuanto a llevar el
título, es claro, y es además lógico, que sólo puede hacerlo quien lo ha
obtenido en las condiciones señaladas por las leyes colombianas. Especialmente
si se recuerda lo que se dijo sobre la relación entre el título de idoneidad,
el ejercicio de la profesión, y la inspección y vigilancia de éste.
En lo referente al ejercicio
de las funciones propias de la anestesiología hay que darle a la ley su
verdadero alcance.
Ejerce las funciones propias
de una determinada profesión quien habitualmente se dedica a ellas y, además,
se anuncia como tal. No quien ocasionalmente, y a veces obligado por las
circunstancias, realiza un acto que en rigor corresponde, o puede corresponder,
a una determinada profesión. La expresión "ejercer una profesión"
implica dedicarse a ella, ocuparse en ella habitualmente.
Incurre en error, en
consecuencia, quien afirme que el texto del artículo 2o. de la ley 6a., impide
a un médico atender una urgencia en el campo de la anestesiología, tal como la
urgencia está definida en la legislación colombiana, o aplicar anestesia en
casos propios de su práctica profesional ordinal y habitual, que no implican
riesgo grave para el paciente.  En efecto.
El artículo 3o. del decreto
412 de 1992 define la urgencia en sus diversas fases, así:
"Artículo 3o. Definiciones.
Para los efectos del presente decreto, adóptanse las siguientes definiciones:
"1. Urgencia. Es
la alteración de la integridad física y/o mental de una persona, causada por un
trauma o por una enfermedad de cualquier etiología que genere una demanda de
atención médica inmediata y efectiva, tendiente a disminuir los riesgos de
invalidez y muerte.
"2. Atención inicial
de urgencia. Denomínase como tal a todas las acciones realizadas a una
persona con patología de urgencia y que tiendan a estabilizarla en sus signos
vitales, realizar un diagnóstico de impresión y definirle el destino inmediato,
tomando como base el nivel de atención y el grado de complejidad de la entidad
que realiza la atención inicial de urgencia, al tenor de los principios éticos
y las normas que determinan las acciones y el comportamiento del personal de
salud.
"3. Atención de
urgencia. Es el conjunto de acciones realizadas por un equipo de salud
debidamente capacitado y con los recursos materiales necesarios para satisfacer
la demanda de atención generada por las urgencias".
Para la Corte es claro que
la atención inicial de urgencia puede cumplirla un médico general, no
especializado en anestesiología. Con mayor razón si se tiene en cuenta el
artículo 4o. del decreto 3380 de 1981, cuyo texto es el siguiente:
"Artículo 4o. Con
excepción de los casos de urgencia, el médico podrá excusarse de asistir a un
enfermo o interrumpir la prestación de sus servicios por las siguientes causas:
"a) Si se comprueba que
el caso no corresponde a su especialidad, previo examen general;
"b) Que el paciente
reciba la atención de otro profesional que excluya la suya sin su previo
consentimiento;
"c) Que el enfermo
rehuse cumplir las indicaciones prescritas, entendiéndose por éstas, no sólo la
formulación de tratamientos sino también los exámenes, juntas médicas,
interconsultas y otras indicaciones generales que por su no realización afecten
la salud del paciente".
Obsérvese bien que esta
norma comienza exceptuando los casos de urgencia, en los cuales el médico no
puede excusarse de asistir a un enfermo.
De otra parte, es pertinente
citar al respecto lo que afirma el ciudadano  Ramiro Borja Avila, en su
intervención ante la Corte:
" Dedúcese de lo
anterior que tanto desde el punto de vista jurídico como desde la perspectiva
médica, la anestesiología es toda una ESPECIALIDAD y que su PRACTICA no puede
confundirse con la que eventualmente realizan el médico general o el odontólogo
cuando aplican anestesia local o regional a sus pacientes dentro de
su práctica usual y comúnmente aceptada, que exige muy bajos niveles de
insensibilización del paciente.
"Naturalmente que si el
médico general o el odontólogo para sus tratamientos o intervenciones
quirúrgicas MAYORES,  - aquellas que dejan de ser comunes y corrientes dentro
de las prácticas usuales de esos profesionales-, necesitan someter al paciente
a altos niveles de pérdida de la conciencia y pretenden  "abolir la
sensibilidad en una región reducida o extensa del cuerpo y suspender
premeditadamente la respiración espontánea y durante largo tiempo, anulando la
actividad de los centros respiratorios o el estímulo fisiológico de la
respiración, y pretenden bloquear la conexión entre nervios y músculos, y
paralizar el cuerpo, e influir así ampliamente sobre funciones vitales, tales
como la sensibilidad, la percepción, estado consciente, respiración,
circulación, conducción nerviosa  y metabolismo", deben buscar al
anestesista, porque conforme a lo normado en la disposición acusada, este
procedimiento de alta insensibilización, sí constituye práctica de la especialidad
de la anestesiología." (negrilla y mayúsculas de texto).
Es evidente, como se ha
explicado, que el médico no especializado que atiende inicialmente una urgencia
en anestesiología, no está ejerciendo esta especialidad, en el sentido en que a
tal ejercicio se refiere el artículo 2o. al hablar de "llevar el título de
médico especializado en anestesiología" y "ejercer funciones como
tal".
Además, es claro que cuando
el médico general y el odontólogo, dentro de su práctica habitual y ordinaria,
aplican anestesia cuya finalidad no es lograr altos niveles de
insensibilización, no están ejerciendo la especialidad de la anestesiología, y,
por lo mismo, no puede entenderse que el artículo 2o. que se analiza les
prohíba tal actividad. Con esta interpretación, se declarará exequible esta
norma.
De otra parte no se ve cómo
el artículo demandado viole el preámbulo de la Constitución. Pues, razonando en
sentido contrario, puede afirmarse que la exigencia de la especialización tiene
como finalidad precisamente defender la salud, y en últimas la vida, del
paciente.
En cuanto al artículo 2o. de
la Constitución, no hay una relación directa entre él y la disposición acusada,
que permita deducir su desconocimiento.
Tampoco es válida la
afirmación sobre la supuesta violación de la libre competencia y la iniciativa
privada, consagrada por el artículo 333 de la Constitución. Es inaceptable
reducir el ejercicio de la profesión médica a su sola dimensión económica,
dejando a un lado su misión humanitaria. Y tampoco es admisible invocar la
libre competencia y la libre iniciativa como si solamente se tratara de un
negocio encaminado a la obtención de ganancias. Recuérdese que ya hace tiempo,
en 1935, la ley 67 de ese año, calificó el ejercicio de la medicina como una
"función social" y téngase en cuenta, además, el artículo 1o.
de la ley 23 de 1981 que determina los principios sobre los cuales se funda la
ética médica:
"La medicina es una
profesión que tiene como fin cuidar de la salud del hombre y propender por la
prevención de las enfermedades, el perfeccionamiento de la especie humana y el
mejoramiento de los patrones de vida de la colectividad, sin distingos de
nacionalidad, ni de orden económico-social, racial, político y religioso. El
respeto por la vida y los fueros de la persona humana constituyen su esencia
espiritual. Por consiguiente, el ejercicio de la medicina tiene implicaciones
humanísticas que le son inherentes".
Por todo lo dicho, hay que
concluir que el artículo 2o. se ajusta, en general, a la Constitución.
No así la expresión
"nacionalizado" que trae el literal b), para calificar al médico
extranjero. No existe razón para que solamente los "extranjeros
nacionalizados" puedan ejercer tal especialidad. Cualquier extranjero
puede hacerlo si tiene un título reconocido en Colombia. La norma viola el
artículo 13, porque consagra una discriminación inaceptable, por causa de la
nacionalidad. Y, además, el artículo 100, pues no hay motivos de orden público
que justifiquen este recorte de los derechos de los extranjeros. Y no existe
una razón para que la ley restrinja así el derecho al trabajo del extranjero, y
en particular el que éste tiene al ejercicio de la especialidad mencionada.
Todo lo anterior cobra mayor
fuerza si se tiene en cuenta que el ejercicio de la medicina y de sus
especialidades, es un servicio humanitario, que va más allá de rígidos
conceptos excluyentes.
En consecuencia, se
declarará inexequible la expresión "nacionalizado" del literal b). Y,
por las mismas razones, también se declarará la inexequibilidad de la expresión
"colombiano de nacimiento o nacionalizado" del literal a) del mismo
artículo. Esto, porque bien puede un extranjero obtener su grado en medicina y
cirugía, y el de la especialidad, en Colombia.
Artículo 3o.
"ARTICULO 3o. Los
médicos especializados en anestesiología de reconocida competencia que visiten
nuestro país en misiones científicas o docentes, como consultores o asesores
podrán trabajar como tales por el término de un año con el visto bueno del Ministerio
de Salud Pública y a petición especial y motivada en una institución, facultad
o centro universitario que legalmente opere en el territorio nacional.
La restricción impuesta en
esta norma en cuanto al tiempo de trabajo, se justifica por dos razones. La
primera, que el médico especializado no ha conseguido que su título sea
diligenciado y aprobado por las autoridades competentes de Colombia, como lo
prevé el literal b) del artículo 2o.; la segunda, que el objetivo fundamental
de la presencia del profesional en el país, no es el ejercicio ordinario de su
profesión, sino su participación en tareas de investigación científica, o en la
docencia.
En consecuencia, esta norma
se declarará exequible con la advertencia de que el reconocimiento del título
por las autoridades colombianas competentes, hará inexistente la restricción
que ella establece.
Conviene anotar que la
revalidación del título obtenido en una universidad extranjera, está
expresamente prevista como requisito para el ejercicio profesional, en el
artículo 48 de la ley 23 de 1981, que reglamenta lo relativo a la ética médica,
así: "El médico egresado de universidad extranjera que aspire a ejercer la
profesión en el país, revalidará su título de conformidad con la ley".
Artículo 4o.
"ARTICULO 4o.
Unicamente podrá ejercer como profesional de la anestesiología en el territorio
nacional, aquél médico que haya realizado su entrenamiento en posgrado en
anestesiología en las facultades de medicina de los centros universitarios
legalmente reconocidos por el Gobierno colombiano."
Esta norma se limita
realmente a exigir el entrenamiento en posgrado como requisito para el
ejercicio profesional de la anestesiología. Y la única condición que impone es
la de que tal entrenamiento se realice en centros universitarios legalmente
reconocidos por el Gobierno colombiano. No importa si son nacionales o
extranjeros: basta que sean legalmente reconocidos por el gobierno colombiano.
En consecuencia, será declarada exequible, pues en nada se opone a la Constitución.
Artículo 9o., literal b).
"ARTICULO 9o. El
ejercicio profesional de la anestesiología y reanimación se cumplirá en todas
las circunstancias y lugares en donde el individuo, la familia y los grupos lo
requieran en cualesquiera de las siguientes formas:
"b) Ejercicio
independiente: El médico especializado en anestesiología y reanimación cumplirá
con autonomía las funciones enunciadas en el artículo 7o., vinculados sin
relación laboral a instituciones del sector de salud y de asistencia social hospitalaria
y comunitaria, de carácter oficial, seguridad social, privada y en servicios de
salud dependientes de otros sectores. En relación a los honorarios
profesionales producto del ejercicio independiente de la especialidad, las
entidades se someterán a las tarifas reglamentadas por la Sociedad Colombiana
de Anestesiología y Reanimación, SCARE, y el Gobierno Nacional."
Sobre este literal b),
únicamente se dice en la demanda que viola el artículo 333 de la Constitución,
porque restringe "en forma indebida la libre competencia en el mercado de
salud".
Ya se explicó cómo no es
aceptable la pretensión de aplicar al ejercicio de una de las especializaciones
de la medicina, un concepto que tiene un contenido esencialmente económico,
como el de la libre competencia económica. Pero, además, ni siquiera se explica
por qué el literal b) restringe la libre competencia.
Pero como en realidad no se
esgrime un cargo concreto que sea posible analizar, la Corte se abstendrá de
fallar de fondo sobre el literal b) del artículo 9o., y sobre todo este
artículo, que se transcribe como demandado, pero limitándose la indefinida
acusación al literal b).
Artículo 10.
"ARTICULO 10. Las
instituciones de salud y de asistencia social de carácter oficial, de seguridad
social y privada, solamente vincularán médicos especializados en anestesiología
y reanimación en el área correspondiente de acuerdo con preceptos establecidos
en la presente ley."
Contra este artículo se
esgrimen dos argumentos. En primer lugar, se dice que viola "el derecho a
la vida de los pacientes de aquellas instituciones prestadoras de servicios de
salud que no pueden contratar los suficientes especialistas para atender la
demanda de servicios..." En segundo término, se aduce nuevamente el
argumento relativo a los médicos extranjeros.
En cuanto al primer
argumento, hay que recordar lo que ya se dijo sobre la exigencia de los títulos
y la vigilancia del ejercicio profesional. Y también lo que se expuso sobre la
atención de los casos de urgencia. Con base en estas razones, el cargo debe
desecharse.
En cuanto a lo que se dice
de los médicos extranjeros, es claro que si sus títulos han sido reconocidos
por las competentes autoridades colombianas, no habrá razón para que no puedan
ser designados.
Lo contrario, que las
instituciones oficiales de salud designaran como anestesiólogos a quienes
carecieran del respectivo título, sería en últimas una burla a la existencia
misma de tal especialidad. De una parte, el Estado exigiría para ejercerla el
título correspondiente; y de la otra, la desconocería.
En consecuencia, la norma
será declarada exequible.
Artículo 11.
"ARTICULO 11.  Los
cargos de dirección y manejo orgánicamente establecidos en instituciones
oficiales, seguridad social, privadas o de utilidad común "relacionados en
el área específicas de anestesiología", serán desempeñados únicamente por
médicos especializados en anestesiología y reanimación de nacionalidad
colombiana."
La Corte encuentra que la
exigencia que hace esta norma en cuanto a la nacionalidad colombiana, solamente
es exequible en los casos en que en el  país de origen del extranjero no se dé
a los colombianos el mismo trato a que aquél aspira en Colombia. Esto, para
garantizar un mismo tratamiento a colombianos y extranjeros en los respectivos
países, recíprocamente. La declaración de exequibilidad, pues, será
condicionada.
De otra parte, se advierte
que los cargos que se reservan a los nacionales colombianos son aquellos que
llevan anexas autoridad y jurisdicción, según el artículo 99 de la
Constitución, y los que ejerzan jurisdicción, autoridad civil  y política, del
artículo 127 de la misma.
A todo lo cual hay que
agregar que el legislador, por razones de orden público, como lo prevé el
artículo 100 de la Constitución, y particularmente por motivos sociales y
económicos vinculados al mantenimiento del orden público económico, puede
establecer, en casos especiales, restricciones al trabajo de los extranjeros,
en determinadas ocupaciones y profesiones. Piénsese, por ejemplo, en las leyes
que se dicten para asegurar el pleno empleo de los colombianos.
Artículo 12.
"ARTICULO 12.  Los
médicos que no acrediten la especialización en anestesiología pero que ejerzan
como anestesiólogos, deberán obtener su título de especialistas, en un lapso no
superior a cinco años a partir de la sanción de esta ley, para seguir
desempeñándose como tales."
En relación con esta norma
el Viceprocurador General de la Nación pide que se declare inexequible, porque
él, al igual que el demandante, considera que desconoce un derecho adquirido
por quienes ejercían esta especialidad sin tener el título correspondiente.
Entiende la Corte que la
norma, al conceder el plazo de cinco (5) años para que se obtenga el título,
plazo más que suficiente, respeta la situación de quienes se encuentren en el
caso que ella prevé. Con la aclaración de que no es exacto afirmar que tales
personas tengan un derecho. La verdad es diferente: ellas se encuentran en una
situación de hecho, que la norma respeta temporalmente. Pero tal situación de
hecho no puede ser suficiente para enervar el texto del artículo 26 de la
Constitución: "La ley podrá exigir títulos de idoneidad". Y tampoco
podría conducir a sostener algo que no está previsto en norma alguna del
derecho colombiano: que los títulos de idoneidad se adquieran por prescripción
adquisitiva.
En consecuencia, el artículo
12 será declarado exequible.
Artículo 15.
"Artículo 15. Cuando a
juicio del Comité Nacional del Ejercicio de la Anestesiología y de acuerdo con
la presente ley, si alguien está ejerciendo la especialidad sin estar facultado
para ello, el veto del comité es suficiente para que esta persona sea separada
del cargo o se le impida el ejercicio ilegal de la especialidad, sin perjuicio
de las sanciones (responsabilidad civil o penal) a que este ejercicio ilegal de
la profesión dé lugar".
Esta norma es la
consecuencia de las anteriores que reglamentan el ejercicio de la especialidad.
En relación con ella, la
única anotación que debe hacerse es ésta: la decisión del Comité deberá ser la
consecuencia de un debido proceso, en el cual se dé la oportunidad de
defenderse a quien sea acusado de ejercer la especialidad sin estar facultado
para ello. Esto, porque, según el artículo 29 de la Constitución, "El debido
proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas". Además, al aplicar el artículo 15, el Comité Nacional
del Ejercicio de la Anestesiología deberá tener en cuenta que el artículo 2o.,
de la misma ley ha sido declarado exequible en la medida que se le interprete
de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
Finalmente, se advierte que
contra las decisiones que dicte el Comité Nacional del Ejercicio de la
Anestesiología, podrá ejercerse la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
III. Decisión
Por lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declárase EXEQUIBLE el artículo 2o. de la  ley 6 de 1991,
salvo los siguientes apartes que se declaran INEXEQUIBLES: a) la
expresión "colombiano de nacimiento o nacionalizado", que aparece en
el literal a); y, b) la palabra "nacionalizado" que aparece en el
literal c) del mismo artículo 2o. La declaración de exequibilidad se hace de
conformidad con la interpretación expuesta en la parte motiva de esta
providencia.
Segundo.-  Declárase EXEQUIBLE el artículo 3o. de la ley 6a. de 1991,
con la advertencia de que el reconocimiento del título por las autoridades
colombianas competentes, hará inexistente la restricción que esta norma
establece.
Tercero.- Declárase EXEQUIBLE  el artículo 4o. de la ley 6a. de 1991.
Cuarto.-  INHÍBESE de fallar sobre el artículo 9o. de la ley 6a. de
1991.
Quinto.-  Declárase EXEQUIBLE el artículo 10o. de la ley 6a. de
1991.
Sexto.- Declárase EXEQUIBLE  el artículo 11 de la ley 6a. de 1991,
siempre y cuando se le interprete de conformidad con lo expuesto en la parte
motiva de esta providencia.
Séptimo.- Declárase EXEQUIBLE el artículo 12 de la ley 6a. de 1991.
Octavo.- Declárase EXEQUIBLE  el artículo 15 de la ley 6a. de 1991,
con la advertencia de que en su aplicación deberá cumplirse el debido proceso,
respetando el derecho de defensa de quien sea acusado de ejercer la
especialidad sin estar facultado para ello, según lo expuesto en la parte motiva.
Además, se advierte que contra la decisión del Comité Nacional del Ejercicio de
la Anestesiología procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Notifíquese, cópiese,
publíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General