C-937-10
Sentencia C-937/10
Sentencia C-937/10
MEDIDAS CORRECTIVAS PARA EL CONTROL DEL GASTO DE
ENTIDADES TERRITORIALES CON RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-No desconocen la autonomía territorial
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO CON
FUERZA MATERIAL DE LEY-Competencia
de la Corte Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO-Forma de organización bajo un solo centro de impulsión
política/PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Componentes
básicos/PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Límites/AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Administración de recursos
La
Constitución de 1991 reconoció expresamente que el Estado colombiano se
organiza en forma de república unitaria, pero es al mismo tiempo garante de la
autonomía de las entidades territoriales. Adoptó entonces un modelo que
consagra los principios de Estado unitario y de autonomía territorial, asunto
complejo sobre el cual la jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en
numerosas oportunidades. Del principio de Estado unitario la Corte ha explicado
que comprende la forma de organización bajo un solo “centro de impulsión
política”. Es decir, donde “la soberanía se ejerce directa y continuamente
sobre todo el conglomerado social asentado sobre un mismo territorio. De esta
suerte, la totalidad de los atributos y funciones del poder político emanan de
un titular único, que es la persona jurídica de derecho público suprema, el
Estado. Todos los individuos convocados bajo la soberanía de éste obedecen a
una misma  autoridad nacional,  viven bajo un mismo régimen constitucional y
son regidos por unas mismas leyes”. Por su parte, el principio de autonomía de
las entidades territoriales tiene que ver con la potestad de autogobierno y
manejo de los asuntos propios. Para ello, el artículo 287 de la Carta señaló
los componentes básicos de la autonomía como garantía institucional de las
entidades territoriales, a saber: (i) capacidad de gobernarse por autoridades
propias; (ii) potestad de ejercer las competencias que les correspondan; (iii)
facultad de administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para
el cumplimiento de sus funciones; y (iv) derecho a participar en las rentas
nacionales. El artículo 287 Superior también advierte que la autonomía de las
entidades territoriales se ejerce “dentro de los límites de la Constitución y
la ley”, con lo cual apunta a preservar el interés nacional y el principio de
Estado Unitario. Sin embargo, como lo ha explicado la jurisprudencia
constitucional, el Legislador no puede hacer uso indiscriminado de sus
atribuciones para despojar por completo la autonomía que la propia Carta
pregona para el manejo de los asuntos de interés local. Es así como la Corte ha
insistido en la necesidad de armonizar estos principios a fin de superar las
inevitables tensiones que en ciertos momentos pueden presentarse entre unidad y
autonomía. Este equilibro debe buscarse a partir de las definiciones
constitucionales de cada uno de ellos, reconociendo que ninguno tiene carácter
absoluto, pero que  tampoco pueden desvanecerse por completo: “por un lado, el
principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la
Constitución y la ley, con lo cual  se reconoce la posición de superioridad del
Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio
esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla
esta última”. En relación con los componentes básicos de la autonomía
territorial, cuyo eje es el artículo 287 de la Carta, la jurisprudencia ha
señalado que “está[n] constituido[s] en primer término, por aquellos elementos
indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los
poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder
satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos la
inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades
territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho
de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a través
del respeto de la facultad de dirección política que ostentan”. Adicionalmente,
esta Corporación ha sostenido que para que la autonomía territorial pueda
llevarse a cabo, “se requiere que al menos una porción razonable de los
recursos de las entidades territoriales, puedan ser administrados libremente”,
porque de lo contrario “sería imposible hablar de autonomía y estaríamos frente
a la figura de vaciamiento de contenido de esta garantía institucional.
UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Límites recíprocos
NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Distribución de competencias/DISTRIBUCION DE
COMPETENCIAS EN DISTINTOS NIVELES TERRITORIALES-Aplicación de principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad
PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Medida que pretenda su restricción debe obedecer a
criterios constitucionales razonables y proporcionados, de acuerdo con el grado
de injerencia y los motivos en los cuales se funda
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y MANEJO
DE RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Relación y alcance debe partir de la distinción
entre los denominados recursos de fuente exógena y endógena/RECURSOS DE
FUENTE EXOGENA-Definición/RECURSOS DE FUENTE ENDOGENA-Definición
ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención legislativa en áreas a la cuales deben
ser destinados los recursos que provienen de fuentes exógenas
Los recursos
de fuente exógena admiten una amplia intervención del Legislador por tener un
origen nacional, del cual solo emana un derecho a participar en las rentas
nacionales (art. 287-4 CP), aún cuando en todo caso las restricciones a la
autonomía deben tener fundamento en criterios de orden constitucional. En
palabras de este Tribunal: “En particular, la Corte ha señalado que nada obsta
para que la ley intervenga en la definición de las áreas a las cuales deben
destinarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las entidades
territoriales, siempre que la destinación sea proporcionada y respete las
prioridades constitucionales relativas a cada una de las distintas fuentes
exógenas de financiación (...). Sin embargo, tal destinación debe perseguir un
fin constitucionalmente importante y resultar útil, necesaria y estrictamente
proporcionada, en términos de la autonomía de las entidades territoriales, para
la consecución del fin perseguido. En suma, la jurisprudencia de la Corte ha
encontrado que no vulnera la Constitución la definición legislativa de las
áreas a las cuales deben orientarse los recursos nacionales transferidos o
cedidos a las entidades territoriales, siempre que se trate de aquellas áreas
que tienen prelación constitucional”.
INTERVENCION DEL LEGISLADOR SOBRE LA DESTINACION
DE LOS RECURSOS PROVENIENTES DE FUENTES ENDOGENAS DE FINANCIACION-Límites
La Corte
explicó que frente a los recursos de fuente endógena la facultad de
intervención a la autonomía se reduce sensiblemente, por cuanto es aquí donde
se materializa el derecho de las entidades territoriales a administrar sus
recursos propios (art. 287-3 CP): “Dado que el legislador debe respetar el
reducto mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, uno de cuyos elementos
centrales es el derecho a administrar sus recursos propios, resulta claro que
cualquier intervención legislativa en esta materia exige una justificación
objetiva y suficiente. (...) la autonomía financiera de las entidades
territoriales respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el
ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta se encuentra
condenada a permanecer sólo nominalmente. (...) para que no se produzca el
vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos,
los recursos que provienen de fuentes endógenas de financiación -o recursos
propios stricto sensu- deben someterse, en principio, a la plena disposición de
las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias
indebidas del legislador”.
LEGISLADOR EN AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención en recursos propios
En
cuanto a recursos propios de las entidades territoriales o de fuente endógena
de financiación, la jurisprudencia ha aceptado la limitación de su autonomía en
por lo menos cuatro eventos: (i) cuando la intervención ha sido dispuesta
directamente por la Constitución; (ii) para conjurar amenazas a la defensa del
patrimonio nacional; (iii)  cuando se hace necesario mantener la estabilidad
macroeconómica interna o externa; y (iv) cuando los asuntos involucrados
trascienden el ámbito estrictamente local. Todo ello, por supuesto, bajo
criterios de razonabilidad y proporcionalidad
RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Corresponden a fuente exógena de financiación
GOBIERNO NACIONAL-Facultades para definir estrategia de  monitoreo,
seguimiento y control integral al gasto de entidades territoriales con recursos
del sistema general de participaciones
MEDIDAS CORRECTIVAS PARA EL CONTROL DEL GASTO
DE  ENTIDADES TERRITORIALES CON RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES-Competencia
preventiva del Ministerio Público
GOBIERNO NACIONAL COMO LEGISLADOR EXTRAORDINARIO-Facultades dentro de los parámetros de
razonabilidad y proporcionalidad que no implican un vaciamiento de sus
atribuciones constitucionales
Referencia: expediente D-8114
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
11 (parágrafo), 13, 14, 15, 16 y 21 (parcial) del Decreto 028 de 2008, “por
medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control
integral al gasto que se realice con los recursos del Sistema General de
participaciones”.
Actor: Andrés Castro Forero
Magistrado Ponente:
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Bogotá,
D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil diez (2010)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la “acción
pública de nulidad” prevista en el artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo, el ciudadano Andrés Castro Forero demandó, ante la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, varios artículos del
Decreto 028 de 2008, “por el cual se define la estrategia de monitoreo,
seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema
General de Participaciones”.
La Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la demanda
de la referencia mediante Auto del 5 de marzo de 2009.
El Departamento Nacional de
Planeación interpuso recurso de reposición contra el auto admisorio de la
demanda. En su sentir, el decreto impugnado es una norma con fuerza material de
ley cuyo examen no corresponde al Consejo de Estado sino a la Corte Constitucional,
según lo resuelto en la Sentencia C-1154 de 2008, que declaró exequible el
artículo 21 (parcial) del Decreto 028 de 2008.
La Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante Auto del
8 de abril de 2010, repuso el auto impugnado. Siguiendo los lineamientos de la
Sentencia C-1154 de 2008, la Sección Primera concluyó que el decreto demandado
es un acto con fuerza material de ley cuyo examen corresponde a la Corte
Constitucional. En consecuencia, ordenó la remisión de las diligencias a esta
Corporación “para lo de su competencia”.
El expediente fue recibido
en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 21 de abril de 2010,
procediéndose a efectuar el reparto de rigor para ser tramitado como acción
pública de inconstitucionalidad.
La demanda se inadmitió por
Auto del 13 de mayo de 2010. Sin embargo, corregida la misma dentro del tiempo
previsto para tal fin, mediante Auto del 8 de junio de 2010 se dispuso su
admisión. En la misma providencia el Despacho del magistrado sustanciador ordenó
su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia; ordenó
comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del Interior y de
Justicia, al Ministerio de Hacienda y al Departamento Nacional de Planeación, e
invitó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Federación Nacional de
Departamentos, a la Federación Colombiana de Municipios, así como a las
facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de
Colombia, Libre de Colombia, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, de
los Andes, Santo Tomás y Sergio Arboleda, para que intervinieran impugnando o
defendiendo las normas acusadas.
Cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II.- NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se
transcriben las normas demandadas y se subrayan los apartes acusados, de conformidad
con su publicación en el Diario Oficial 46.867 del 10 de enero de 2010:
“DECRETO 28 DE 2008
(enero 10)
Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo,
seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema
General de Participaciones.
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades especiales contenidas en el
artículo 356 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 3° del
Acto Legislativo número 04 de 2007,
DECRETA:
(…)
“Artículo 11. Medida preventiva. Para superar los
eventos de riesgo identificados en las actividades de monitoreo o seguimiento,
la entidad territorial elaborará y presentará, en un plazo no superior a un mes
a partir del momento de la comunicación de la medida, a consideración de la
Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control, del
ministerio del sector, del Departamento Nacional de Planeación, o de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, según el caso, un plan de
desempeño en el cual se obliga a desarrollar las actividades orientadas a
mitigar o eliminar los eventos de riesgo en los términos y plazos que allí se
fijen.
Dentro de los quince días calendario después de haber sido
presentado, la entidad territorial adoptará el plan de desempeño, previa
incorporación de los ajustes requeridos por la Unidad Administrativa Especial
de Monitoreo, Seguimiento y Control, el ministerio respectivo, el Departamento
Nacional de Planeación o la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, según el caso.
Los compromisos asumidos por la entidad territorial son de
carácter unilateral y serán ejecutados por las distintas administraciones,
mientras el respectivo plan de desempeño se encuentre vigente.
Para la adopción y ejecución del plan de desempeño, la
respectiva asamblea departamental o el concejo municipal o distrital expedirá
las autorizaciones necesarias, en un término no superior a treinta (30) días
hábiles a partir de la fecha de la presentación del proyecto de ordenanza o
acuerdo respectivo.
Si la asamblea o el concejo no expide las autorizaciones en
dicho plazo, y en orden a garantizar la continuidad en la prestación de los
servicios a cargo de la entidad territorial, evitar su paralización y prevenir
perjuicios a terceros, las medidas las adoptará el gobernador o el alcalde
respectivo, por una sola vez y dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes,
mediante Decreto con fuerza de ordenanza o acuerdo, según el caso.
Parágrafo. La no adopción del plan de desempeño en los
plazos antes definidos, la no incorporación de los ajustes requeridos, o su
incumplimiento, dará lugar a la aplicación inmediata de medidas correctivas por
parte de las autoridades competentes”.
(…)
“Artículo 13. Medidas correctivas. Con el
propósito de ejercer el control a los eventos de riesgo identificados en el
presente decreto, además de las previstas para cada sector en las normas
vigentes, son medidas correctivas:
13.1. Suspensión de giros a la entidad territorial. Es la
medida por medio de la cual se suspende el giro sectorial o general de recursos
a la entidad territorial, sin que se afecte el derecho jurídico de la misma a
participar en los recursos del Sistema General de Participaciones, ni la
continuidad en la prestación del servicio, conforme lo determine el reglamento.
El restablecimiento del giro no conlleva el reconocimiento por parte del
Gobierno Nacional de montos adicionales por mora, intereses o cualquier otro
concepto remuneratorio.
En este evento, la entidad territorial responsable aplazará
las apropiaciones presupuestales que se adelanten con cargo a estos recursos, y
no podrá comprometer los saldos por apropiar de los recursos sometidos a la
medida de suspensión de giro. Una vez adoptada la medida, los actos o contratos
que expida o celebre la entidad territorial con cargo a esos saldos de
apropiación, serán nulos de pleno derecho y por lo tanto no producirán efectos
legales.
13.2. Giro directo. Es la medida en virtud de la cual se
giran directamente, sin intermediación de la entidad territorial respectiva,
los recursos a los prestadores de los servicios de que se trate, o a los
destinatarios finales de los recursos, siempre que con ellos medie una relación
legal o contractual que con tal fin se haya definido para asegurar la
prestación del respectivo servicio. Para tal efecto, se constituirá una fiducia
pública encargada de administrar y girar los correspondientes recursos,
contratada de manera directa por la entidad territorial, con cargo al porcentaje
de los recursos que le corresponde por concepto de la asignación especial
prevista para el Fonpet en el artículo 2° de la Ley 715 de 2001. La
contratación de esta fiducia se efectuará con arreglo a las condiciones señaladas
por la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control. En
el caso de los sectores de salud y agua potable y saneamiento básico, la medida
podrá aplicarse a través de los mecanismos definidos por las normas vigentes.
Cuando se adopte una medida de esta naturaleza, la entidad
fiduciaria se encargará de verificar y aprobar el pago de las cuentas ordenadas
por la entidad territorial, previo concepto de la Unidad Administrativa
Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control. En este evento, la entidad
territorial efectuará la respectiva ejecución presupuestal sin situación de
fondos.
La Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento
y Control determinará el levantamiento de esta medida, su continuidad o la
aplicación de la medida prevista en el siguiente numeral.
13.3. Asunción temporal de competencia. En el evento en que
el municipio incumpla el plan de desempeño con los ajustes a que se refiere el
artículo 12 del presente decreto, la competencia para asegurar la prestación
del servicio la asumirá temporalmente el departamento, y en el caso de los
departamentos o distritos, la Nación, de acuerdo con las siguientes
disposiciones:
13.3.1. El departamento o la Nación, según el caso,
ejercerán las atribuciones referentes a la programación presupuestal,
ordenación del gasto, competencia contractual y nominación del personal en
relación con los recursos del Sistema General de Participaciones asignados para
la financiación del correspondiente servicio. En este evento, el departamento o
la Nación, están facultados para determinar quién tendrá a su cargo la
administración del servicio y para celebrar los contratos con terceros para
este fin.
El administrador o el tercero contratado para estos efectos
tendrá las facultades propias del jefe del organismo intervenido para la
administración del servicio público y podrá disponer para tal fin de los
recursos del Sistema General de Participaciones como ordenador de gasto y
nominador dentro de los límites de la ley. Lo anterior, sin perjuicio del
proceso de certificación de competencia sectorial previsto en las disposiciones
vigentes en relación con los recursos del Sistema General de Participaciones,
de lo previsto en el numeral 73.15 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994,
modificado por el artículo 98 de la Ley 1151 de 2007 y lo dispuesto en la Ley
1176 de 2007.
13.3.2. El departamento o la Nación, según el caso,
adoptarán las medidas administrativas, institucionales, presupuestales, financieras
y contractuales, necesarias para asegurar la continuidad, cobertura y calidad
en la prestación de los servicios y la ejecución de los recursos dispuestos
para su financiación, para lo cual se le girarán los respectivos recursos del
Sistema General de Participaciones.
13.3.3. El departamento o la Nación, según el caso, tendrán
derecho, conforme a las normas vigentes, a utilizar la infraestructura pública
existente en la respectiva entidad territorial, con el fin de asegurar la
prestación eficiente de los servicios públicos y la ejecución de esos recursos.
Parágrafo. La asunción de la prestación del servicio y la
ejecución de los recursos dispuestos para su financiación, tendrá vigencia
hasta por un término máximo de cinco años, sin perjuicio de solicitar a la
Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control el
levantamiento de la medida. En el evento de reasumir la competencia para la
prestación del servicio, el respectivo departamento, distrito o municipio
deberá respetar los contratos celebrados por la Nación o el departamento.
13.4. Suspensión de procesos contractuales. Es la medida
por la cual la Procuraduría General de la Nación con base en los hallazgos
encontrados en desarrollo de la estrategia prevista en este decreto, y antes de
que sea expedido el acto de adjudicación respectivo, solicita suspender de
manera inmediata los procesos de selección contractual, en los cuales no se
prevea o aseguren el cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y
calidad en los servicios o no se adecúen a los trámites contractuales o
presupuestales dispuestos por la ley, e informará a la Unidad Administrativa
Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control”.
“Artículo 14. Adopción de medidas correctivas.
La adopción de las medidas correctivas previstas en el presente decreto se
sujetará al procedimiento dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero en lo que resulte pertinente. En todo caso, por su naturaleza
cautelar, las medidas podrán adoptarse de manera simultánea a la iniciación y
comunicación del procedimiento respectivo.
Una vez determinada la existencia de causales para la
aplicación de las medidas previstas en el artículo 13 del presente decreto, la
Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control implementará
las medidas correctivas.
La Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento
y Control adoptará la medida prevista en el numeral 13.3 del artículo 13,
previa recomendación del Conpes Social.
Las medidas correctivas podrán adoptarse, de manera
directa, desde el desarrollo de las actividades de monitoreo o seguimiento,
cuando se evidencien situaciones que presenten inminente riesgo en la
utilización de los recursos o en la prestación del servicio.
“Artículo 15. Declaratoria de ineficacia de los
contratos. A solicitud de cualquier persona y mediante el trámite
del proceso jurisdiccional verbal sumario, en desarrollo de lo previsto en el
artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia de Sociedades
podrá declarar la ineficacia de los contratos vigentes celebrados por la
entidad territorial, cuya ejecución no asegure la continuidad en la prestación del
servicio, ni el cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y calidad,
o el adecuado uso de los recursos del Sistema General de Participaciones.
Artículo 16. Ajuste de competencias. Cuando a un municipio o distrito se le aplique de manera
concomitante la medida a que se refiere el numeral 13.3 del artículo 13 del
presente decreto, en relación con los servicios de salud, educación y agua
potable y saneamiento básico, y evidencie un inadecuado manejo de la
participación de propósito general, carecerá de competencia legal para expedir
actos o celebrar cualquier tipo de contrato con cargo a los recursos del
Sistema General de Participaciones y los que se expidan o celebren
contraviniendo esta disposición serán nulos de pleno derecho.
La Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento
y Control declarará esta situación mediante acto administrativo motivado”.
(…)
“Artículo 21. Inembargabilidad. Los recursos del
Sistema General de Participaciones son inembargables. Para evitar situaciones
derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y
calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas
cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones
laborales, se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de
la respectiva entidad territorial. Para cumplir con la decisión judicial, la
entidad territorial presupuestará el monto del recurso a comprometer y
cancelará el respectivo crédito judicial en el transcurso de la vigencia o
vigencias fiscales subsiguientes.
Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo
dispuesto en el presente decreto, no producirán efecto alguno, y darán lugar a
causal de destitución del cargo conforme a las normas legales correspondientes”.
III. LA DEMANDA
El ciudadano considera que
las normas acusadas vulneran los artículos 1º, 29, 151, 287, 288, 300, 304,
313, 315, 356 y 362 de la Constitución.
Comienza por señalar que el
artículo 3º del Acto Legislativo 4 de 2007 otorgó al Gobierno facultades
imprecisas, pues en ellas se consagró la posibilidad de definir una estrategia
de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las
entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones (en
adelante SGP), para regular, “entre otros aspectos”, los eventos de riesgo en
la prestación adecuada de servicios, evitar tal situación y determinar los
correctivos respectivos, generando con ello un alto grado de indeterminación.
Sostiene que la facultad de
regulación consiste en la atribución del Estado para intervenir en la economía,
pero que como el SGP no es ni un mercado ni un sector de la economía, el
Gobierno Nacional no puede entrar a regularlo. En su sentir, el Acto
Legislativo 4 de 2007 solamente autorizó al Gobierno para adoptar una
estrategia mediante la cual se establecieran medidas compatibles con los
derechos constitucionales de las entidades territoriales, a través de
instrumentos administrativos idóneos para ejercer monitoreo, seguimiento y
control al gasto descentralizado.
Se refiere luego a la
autonomía de las entidades territoriales, que define como el conjunto de
atribuciones y facultades reconocidas en la Constitución a las autoridades
locales para el cumplimiento de las funciones a su cargo. Destaca que aún
cuando la autonomía no puede concebirse en términos absolutos, el Legislador
debe respetar su contenido esencial permitiendo la auto gestión en los asuntos
de interés meramente local.
Explica que el Decreto 028
de 2008 definió varios eventos de riesgo en el manejo de recursos del SGP,
consagrando una medida preventiva consistente en la presentación de un plan de
desempeño (artículo 11) y cuatro medidas correctivas (artículo 13), a saber:
(i) suspensión de giros a la entidad territorial, (ii) giro directo de los
recursos del SGP a las prestadoras de servicios, (iii) asunción temporal de competencias
y (iv) suspensión de procesos contractuales.
A su parecer, las medidas
correctivas consagradas en el artículo 13 del Decreto  vulneran el principio de
autonomía de las entidades territoriales, consagrado en los artículos 1º y 287
de la Constitución.
(i) En cuanto a la
suspensión de giros (artículo 13.1), afirma que el derecho de las entidades
territoriales a participar en la distribución de los recursos del SGP
resultaría anulado ante la imposibilidad de hacerlo efectivo, poniendo en
riesgo la prestación de servicios en detrimento de la calidad de vida de sus
habitantes. Considera que la suspensión de giros a las entidades territoriales
“no es más que un mecanismo que le permite al Gobierno central financiarse con
los recursos de las entidades territoriales”.
(ii) Con relación al giro
directo de recursos a las entidades prestadoras de servicios (artículo 13.2),
estima que por esa vía se suprime la instancia regional permitiendo que una
parte de los recursos sean utilizados para el pago de contratos de fiducia
pública innecesarios.
(iii) Respecto de la
asunción temporal de competencias (artículos 13.3 y 16) invoca la violación de
los artículos 151, 288, 300, 304, 313 y 315 de la Carta Política.
En este sentido, cuestiona
que se  permita al Departamento o a la Nación asumir la programación
presupuestal, ordenar el gasto, celebrar contratos y disponer de la nómina de
personal, invadiendo la competencia propia de las entidades locales. Sostiene
que “si el núcleo esencial de la autonomía territorial está conformado por
aquellas competencias asignadas a sus autoridades directamente por la
Constitución y ese núcleo esencial es el límite mínimo de tal autonomía, ni el
Legislador ni el Presidente de la República pueden traspasarlo asignándole el
ejercicio de dichas competencias a otras autoridades, máxime si se tiene en
cuenta el artículo 287 constitucional (…), según el cual las entidades
territoriales tienen derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las
competencias que les correspondan y administrar los recursos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones”.
En la misma dirección, el
demandante alega que la competencia para programar y ejecutar el presupuesto de
las entidades territoriales está en cabeza de los gobernadores y alcaldes como
jefes de la administración local, de manera que la Constitución no autoriza
delegar estas funciones en terceros contratados para tal efecto, como lo prevé
en artículo 13.3.1 del decreto en cuestión. Censura también el artículo 13.3.3,
que autoriza la utilización de la infraestructura de las entidades territoriales,
por cuanto, a su parecer, con ello se desconoce el artículo 362 de la
Constitución, según el cual los bienes y rentas de las entidades territoriales
“son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad
y renta de los particulares”.
(iv) En cuanto a la medida
correctiva denominada “suspensión de procesos contractuales” (artículo 13.4),
comenta que las facultades previstas en el Acto Legislativo 4 de 2007 no se
extienden a la asignación de nuevas competencias a otras entidades u organismos
de control como la Procuraduría General de la Nación.
De otra parte, afirma que
el artículo 16 del Decreto 28 de 2008, al referirse a la carencia de
competencia del municipio o distrito para expedir actos o celebrar contratos
con cargo al SGP cuando se adoptan medidas correctivas, desconoce el derecho al
debido proceso (artículo 29 CP) “pues únicamente corresponde a los jueces de la
República declarar nulidades e ineficacias, y no a las autoridades
administrativas”.
Finalmente, cuestiona el
último inciso del artículo 21 del Decreto 028 de 2008, que en su sentir crea
una nueva causal de retiro de un servidor público de la rama judicial del poder
público, excediendo con ello las atribuciones dadas por el Acto Legislativo 4
de 2007.
En suma, el demandante
considera que si bien se facultó al Gobierno Nacional para adoptar los
correctivos necesarios cuando exista riesgo en la prestación adecuada de los
servicios con cargo al SGP, las medidas correctivas previstas en el Decreto 028
de 2008 son inconstitucionales en tanto afectan la autonomía de las entidades
territoriales “y por lo tanto constituyen un exceso y una extralimitación en el
ejercicio de la función atribuida por el citado Acto Legislativo al Gobierno
Nacional”.
IV. intervenciones
1.- Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
La ciudadana
Nathalia Succar Jaramillo interviene en representación del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público para defender la constitucionalidad de las normas
impugnadas.
De manera
introductoria precisa que en lo relativo al manejo de recursos del SGP existen
competencias concurrentes entre la Nación, los departamentos y los municipios,
“sin que pueda predicarse de las entidades territoriales competencias
exclusivas respecto de cualquiera de los componentes que lo integran, razón por
la cual el argumento esgrimido por el actor no está llamado a prosperar”.
Sobre la medida
correctiva de suspensión de giros (artículo 13.1) sostiene que no implica negar
el derecho de las entidades territoriales a participar de los recursos del SGP,
por cuanto en ningún momento se cambia la titularidad de los recursos, sino
simplemente se adoptan medidas transitorias para evitar que se agrave un manejo
inadecuado de fondos. Aclara que no hay lugar al pago de intereses remuneratorios
o moratorios, por cuanto la suspensión tiene sustento en una cláusula legal.
En cuanto al giro
directo de recursos (artículo 13.2), considera que el actor omitió el
desarrollo jurídico del concepto de la violación, de modo que no es posible
estudiarlo en perspectiva constitucional, “pues la simple mención de unos
efectos, que en la práctica se traducen en una ilustración sobre el contenido
del artículo, no puede ser considerada como un juicio de constitucionalidad”.
Frente a la
suspensión temporal de competencias asignadas a las entidades territoriales
(artículo 13.3), advierte que la autonomía se inspira no sólo en los derechos y
atributos consagrados en la Carta Política, sino también en los principios y
sistemas propios de la articulación administrativa, entre los cuales destaca el
principio de subsidiariedad. Explica que con base en dicho principio es posible
habilitar a otros niveles de la administración (en este caso al Gobierno) para
acometer tareas cuando el nivel inicialmente llamado a ejercerlas ha fallado o
no se encuentra en capacidad de hacerlo, que es justamente lo que prevé la
disposición acusada.
En relación con
la posibilidad de que se contrate a un tercero para desarrollar las
competencias desplazadas, recuerda que los artículos 123 y 210 de la
Constitución permiten que los particulares ejerzan funciones administrativas.
Aclara que el
artículo 13.3.3 se limita a autorizar el uso de la infraestructura de las entidades
territoriales, lo cual es una consecuencia natural de la asunción transitoria
de ciertas competencias, pero no establece un cambio en la titularidad de los
bienes de las entidades territoriales, dejando a salvo la regla del artículo
362 superior y reconociéndose que el ejercicio del  derecho de propiedad
también implica obligaciones.
Respecto de la
suspensión de procesos contractuales asignada a la Procuraduría General de la
Nación (artículo 13.4), estima que el Acto Legislativo no prohíbe tal medida,
que por el contrario resulta coherente con la estrategia de monitoreo seguimiento
y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de
Participaciones.
De otra parte,
desestima el cargo contra el artículo 16 del Decreto por cuanto, en su
concepto, los artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993 se refieren a las causales
de nulidad de los contratos y a la posibilidad de darlos por terminados.
Además, advierte que en todo caso el contratista puede acudir ante la
jurisdicción contencioso administrativa para demandar por los efectos que se
generan con ocasión de una nulidad de pleno derecho.
Por último, en
cuanto al cargo contra el artículo 21 del Decreto (inciso final), el Ministerio
encuentra razonable que se prevea una disposición sancionatoria que obligue a
los jueces a dar cumplimiento a la prohibición de embargar los recursos del
SGP.
2.- Ministerio
de la Protección Social
La ciudadana Myriam
Herlinda Roncancio Téllez interviene en nombre del Ministerio de la Protección
Social para solicitar a la Corte que declare exequibles las normas acusadas.
Luego de señalar
el marco constitucional del SGP, recuerda que la autonomía de las entidades
territoriales no es absoluta sino relativa, de manera que el Legislador puede
imponer límites para garantizar la adecuada prestación de servicios públicos y
en especial aquellos catalogados como esenciales, que es precisamente lo
pretendido con las disposiciones cuestionadas.
Para la
representante del Ministerio, el propósito constitucional asignado a los
recursos del SGP no se lograría sin las medidas correctivas previstas en el
Decreto 028 de 2008.
3.- Departamento
Nacional de Planeación
La ciudadana
Diana Carolina Uribe Palacio, quien actúa a nombre del Departamento Nacional de
Planeación, solicita un pronunciamiento inhibitorio respecto de varias normas y
una decisión de exequibilidad respecto de otras.
En primer lugar,
considera que la Corte debe proferir un fallo inhibitorio por ineptitud
sustantiva de la demanda contra los artículos 11 (parágrafo), 14, 15 y 21 del
Decreto 028 de 2008, porque no se sustenta el concepto de la violación e
incluso se omite hacer referencia a las normas constitucionales presuntamente
infringidas.
Procede luego a
exponer los antecedentes del decreto acusado y de la reforma constitucional que
le sirvió de base. Para ello recuerda que la participación de las entidades
territoriales en los ingresos nacionales ha sido uno de los factores que promueve
el desarrollo de competencias por las autoridades locales, como sustento de la
descentralización para facilitar la gestión pública. Además, continúa la
interviniente, este esquema pretende generar equilibrios regionales en un país
donde subyacen profundas diferencias de desarrollo regional.
Comenta que en el
proyecto de Acto Legislativo para reformar el SGP, se diagnosticó un grave
problema en el uso de las participaciones, que hacía necesario adoptar dos
clases de medidas: las relativas a cuantificar el impacto de la inversión y las
que impidieran la mala utilización de recursos, debido a que los esquemas
tradicionales de control (fiscal y disciplinario en sus diferentes niveles)
resultaron insuficientes para combatir de manera expedita las causas del desvío
de recursos y asegurar la inversión social. Circunstancias éstas que llevaron
al Constituyente a exigir otras medidas para garantizar el goce efectivo de los
derechos que se protegen con esos recursos.
Apoyada en la
Sentencia C-1154 de 2008, la interviniente destaca que el Decreto 028 de 2008
es una norma con fuerza material de ley dictada al amparo de un acto
legislativo, situación que a su juicio pasa inadvertida el demandante al
comparar las facultades otorgadas con las facultades extraordinarias que otorga
el Congreso al Gobierno para expedir decretos con fuerza de ley.
De igual forma,
sostiene que el término “regulación” es polisémico y no se reduce a la facultad
de intervención del Estado en el mercado para corregir sus fallas, sino que
comprende las reglas a las que debe ajustarse algo o alguien. En este sentido,
advierte que en el Acto Legislativo 4 de 2007 el Constituyente utilizó el
término en forma amplia para autorizar al Gobierno a fijar las reglas relativas
al monitoreo, seguimiento y control integral al gasto de los recursos del SGP,
como en efecto se cumplió con la expedición del acto acusado. En todo caso,
concluye, “si el accionante considera que la norma fuente es ambigua y genera
dudas, no es precisamente un problema del Decreto 028 sino del Acto
Legislativo”, lo cual no afecta su constitucionalidad.
La representante
del Departamento Nacional de Planeación reseña luego la estructura del Decreto,
del cual subraya que aspira a lograr una adecuada  y sostenible inversión de
los recursos del SGP.
A continuación
explica que se trata de recursos exógenos donde el margen de intervención del
Legislador es mayor, orientados a la realización del gasto público social y a
la protección de los derechos fundamentales en materia de salud, educación y
agua potable, lo cual justifica dotar al Estado de las herramientas necesarias
para asegurar su inversión efectiva.
Aborda también un
análisis jurisprudencial acerca de la autonomía de las entidades territoriales
y sus límites bajo el principio de unidad nacional. Así, apoyada en diversas
sentencias de constitucionalidad, califica como legítima  la adopción de
medidas preventivas y correctivas como la suspensión de giros a las entidades
territoriales, por cuanto la participación en una renta nacional es susceptible
de control  administrativo efectivo para disuadir a los responsables del mal
uso de los recursos.
Por otra parte,
sostiene que las medidas correctivas previstas en el Decreto 028 de 2008 son
necesarias, pues “la sola adopción de un plan de mejoramiento puede convertirse
en un rey de burlas y, sin duda, no tener la efectividad necesaria”.
La interviniente
opina que la suspensión de giros no afecta el derecho a la participación en los
recursos del SGP, ni tiene incidencia alguna sobre la calidad de beneficiaria
de la entidad territorial, más aún tratándose de una medida temporal con
vocación de desaparecer. Desestima también la supuesta financiación del
Gobierno Nacional con los recursos del SGP, porque el propio decreto establece
el deber de garantizar la efectiva prestación de los servicios relacionados con
el gasto social.
Concordante con
lo anterior, juzga que el giro directo de recursos es congruente con el
propósito de evitar la parálisis en la prestación de servicios, lo que por
cierto ya se encuentra regulado en el artículo 64 de la Ley 715 de 2001 y fue
avalado por la jurisprudencia constitucional en la Sentencia C-617 de 2002. En
esta dirección, continúa, no es cierto que con ello se suprima la instancia
regional y se reemplace por una fiducia pública, como lo sugiere el demandante,
cuando lo que se busca es asegurar los pagos y honrar las obligaciones
adquiridas con terceros, mientras las autoridades locales adoptan las acciones
que permitan superar las situaciones irregulares.
También califica
como razonable la asunción temporal de competencias por el nivel central con
miras a corregir los errores graves cuando se ha incumplido el plan de
mejoramiento, aclarando que se deja a salvo el núcleo esencial de la autonomía
territorial porque son medidas temporales que únicamente se predican del manejo
de recursos del SGP.
De otra parte,
sostiene que el uso de la infraestructura pública de las entidades
territoriales pretende asegurar la prestación de los servicios esenciales para
la comunidad y es una consecuencia obligada de la intervención, que en todo
caso deja a salvo la titularidad de los bienes.
En concepto de la
interviniente, las facultades otorgadas por el Acto Legislativo 4 de 2007 no
impiden en ninguna parte la asignación de competencias a otros organismos, como
la adopción de medidas correctivas por parte de la Procuraduría General de la
Nación en relación con la suspensión de procesos contractuales. Al respecto
anota que una estrategia integral para el manejo de los recursos del SGP no
puede desarrollarse exclusivamente por el Gobierno Nacional, sino que requiere
el concurso de diversas autoridades bajo el principio de colaboración armónica
entre las diferentes ramas del poder público.
Finalmente, en
relación con el artículo 16 del Decreto explica que la norma se limita a
señalar una causal de nulidad de los actos y contratos celebrados de manera
irregular. Así mismo, precisa que la norma sólo faculta a la Unidad Administrativa
Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control a declarar que una entidad
territorial está incursa en irregularidades en el manejo de recursos del SGP, y
no a declarar la nulidad de los actos, lo cual no representa una violación al
debido proceso.
4.- Federación
Nacional de Departamentos
La directora
ejecutiva de la Federación Nacional de Departamentos, María Teresa Forero de
Saade, solicita a la Corte declarar inexequibles las normas demandadas, con
excepción del inciso tercero del artículo 21.
En su sentir, las
medidas preventivas y correctivas establecidas en el Decreto 028 de 2008, sobre
todo en lo relativo a suspensión de giros, suspensión de procesos contractuales
y suspensión del manejo presupuestal, se convierten “en un nuevo instrumento
que justifica de manera permanente la congelación de recursos territoriales con
fines de apalancamiento financiero de la Nación, con grave afectación de la
autonomía territorial protegida constitucionalmente”.
Aclara que el SGP
es un sistema de compensación de la Nación a las entidades territoriales, ante
la necesidad de conjurar desequilibrios fiscales horizontales (desigualdad de
riqueza) y verticales (distribución tributaria), para dar cumplimiento a las
obligaciones asignadas a estas últimas. Sin embargo, advierte que entre las
entidades territoriales y la Nación no existe una relación de dependencia
administrativa ni de tutela, porque con ello se desnaturalizan los principios
de descentralización y autonomía en el manejo de asuntos de orden local.
De otra parte,
estima que la utilización de fiducias públicas o mercantiles para los giros
directos de recursos constituye un elemento de intermediación que termina por
encarecer y afectar los recursos del SGP.
A su juicio, las
medidas correctivas previstas en el Decreto vulneran abiertamente el artículo
298 de la Constitución, que atribuye a los departamentos la autonomía para la
administración y planificación de los asuntos seccionales de cara al desarrollo
social y económico dentro de su territorio, “por cuanto, so pretexto de la
necesidad de garantizar el correcto y eficiente uso de los recursos del SGP, se
apropia de competencias que el constituyente primario de manera clara y sin
discusión alguna, radicó en cabeza de las entidades territoriales como reflejo
prístino del principio descentralizador que rige la administración de nuestro
Estado”.
Así mismo,
considera vulnerado el artículo 287 de la Carta, en la medida en que se priva a
los mandatarios elegidos democráticamente de la potestad de gobierno para
trasladarla a funcionarios del nivel nacional, superando también el marco de
competencia atribuido al Gobierno por el Acto Legislativo 4 de 2007 para
asignar nuevas funciones a las entidades territoriales, incluso regulando
asuntos de orden fiscal y disciplinario.
En cuanto a la
declaratoria de ineficacia de los contratos por parte de la Superintendencia de
Sociedades, encuentra vulnerado el principio de separación de poderes, “en
tanto que este tipo de medidas deben ser restringidas al poder judicial, como
garantía de la efectividad del principio constitucional del debido proceso, así
como de los principios de seguridad jurídica y estabilidad a que tienen derecho
los administrados y la administración misma”.
5.- Federación
Colombiana de Municipios
El director
ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios interviene ante la Corte
para coadyuvar con los argumentos de la demanda y solicitar que se declaren
inexequibles los artículos 9 a 16 del Decreto 028 de 2008.
Para la entidad,
el decreto bajo examen no es ni una estrategia de monitoreo y control, ni una
norma que define eventos en los cuales está en riesgo la prestación de
servicios financiados con recursos del SGP. En sus palabras, “el contenido del
articulado es un verdadero régimen de inspección, vigilancia y control de
servicios públicos, lo que desborda la competencia reglamentaria del ejecutivo
y las autorizaciones otorgadas al Gobierno Nacional en los incisos del artículo
356 de la Constitución adicionados por el artículo 3 del Acto Legislativo 4 de 2007”.
Sostiene que la
regulación del SGP requiere una norma con vocación legislativa, donde las
decisiones más importantes sean adoptadas por el órgano de representación
popular de origen democrático, y no por el Ejecutivo, a quien no se atribuyó
una facultad legislativa en la materia.
De otra parte,
comenta que las medidas correctivas de que trata el artículo 13 acusado no
tienen como efecto directo garantizar la prestación eficiente de los servicios
de salud, educación, agua potable y saneamiento básico, las cuales apuntan a
consolidar un “supra control en el que el Gobierno Nacional se arroga todos los
ámbitos del control administrativo, fiscal, disciplinario y político, lo que
hace innecesarios todos los otros controles existentes al vaciar las
competencias de los órganos que los ejercen en virtud de la Constitución y la
Ley”, minando con ello el principio de la descentralización.
El interviniente
asevera que con la medida de suspensión de giros se extralimita el “acto
reglamentario”, al modificar disposiciones de los artículos 30 y 64 de la Ley
715 de 2001. Además, señala, al despojarse a las entidades territoriales de su
capacidad de manejar los recursos del SGP se está vaciando de contenido el
ámbito de autonomía en detrimento del núcleo esencial del derecho de las
comunidades a manejar sus asuntos propios y de ser artífices de su propio
desarrollo, lo que es contrario al ordenamiento superior.
6.- Universidad
del Rosario
En representación
de la Facultad de Jurisprudencia Universidad del Rosario se remite escrito (sin
firmar) de la profesora Johana del Pilar Cortés Nieto.
Como primera
medida, advierte que “aunque el demandante subraya el texto de los artículos 5,
6 y 7 [que no fueron demandados] del Decreto 028 de 2008, en realidad no
formula ningún cargo de inconstitucionalidad contra estos artículos”, por lo
que la Corte debe proferir un fallo inhibitorio al respecto.
En cuanto a los
artículos 13.1 y 13.3 del Decreto, la interviniente considera que desconocen la
autonomía de las entidades territoriales, reconocida en el artículo 287 de la
Constitución. Sobre el particular, recuerda que si bien los recursos del SGP
son de fuente exógena de financiación y sobre ellos el poder central puede
ejercer un mayor grado de intervención, no puede llegar al punto de suspender
el núcleo esencial de la autonomía y anular el derecho a participar en las
rentas nacionales, como sucede con las normas referidas.
Con relación a
los artículos 11 y 13.2 del Decreto no encuentra reparo alguno; estima que son
limitaciones proporcionadas del derecho de las entidades territoriales por
cuanto los recursos continúan siendo girados a fin de asegurar su continuidad
en beneficio de la población amparada, pero directamente a quienes prestan los
servicios cubiertos por el SGP.
Frente a los
artículos 15 y 16 del Decreto, aduce la violación al debido proceso “toda vez
que imponen consecuencias adversas que afectan derechos de terceros sin que se
les brinde la oportunidad de ejercer su derecho de defensa”.
Por último,
cuestiona la constitucionalidad del inciso 3º del artículo 21 del Decreto, que
a su parecer desconoce la autonomía e independencia judicial, el derecho a
acceder a la administración de justicia y el principio de efectividad de los
derechos. Anota que si bien la medida pretende un fin loable (asegurar la
adecuada destinación de los recursos del SGP), resulta innecesaria y
desproporcionada por cuanto se obliga a los jueces a acatar el decreto “incluso
cuando en los casos concretos adviertan que su aplicación deviene en una
consecuencia inconstitucional”, impidiendo hacer uso de la excepción de
inconstitucionalidad a fin de garantizar su autonomía y con ello la protección
efectiva de los derechos vulnerados o amenazados. De igual forma, observa un
menoscabo del derecho de acceso a la administración de justicia dado que en
adelante no se podrá reclamar el cumplimiento efectivo de fallos judiciales al
prohibirse el embargo de recursos del SGP.
7.- Universidad
Externado de Colombia
El director del
Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia,
profesor Julio Roberto Piza, estima que la Corte debe declarar inexequibles las
disposiciones acusadas.
De un lado,
advierte que la falta de precisión de la norma habilitante (en este caso el
Acto Legislativo) conduce a la inconstitucionalidad del decreto demandado, por
cuanto a la luz del artículo 4º Superior la administración pública sólo puede
hacer aquello que se le ha autorizado de manera clara y precisa.
De otro, el
interviniente estima vulnerado el principio de descentralización. Comenta que la
Carta Política de 1991 creó un nuevo esquema de asignación de funciones y
garantizó un flujo adecuado de recursos para las entidades territoriales con
miras al cumplimiento de sus labores (descentralización fiscal). Dentro de ese
contexto, sostiene, “las medidas de control y las medidas preventivas y
correctivas vulneran evidentemente el artículo 1 y 287 (sic) de la Constitución
Política permitiéndole al gobierno central usurpar funciones que
constitucionalmente han sido asignadas a las entidades territoriales”.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador
General de la Nación, mediante concepto 4996, radicado el dos (2) de agosto de
dos mil diez (2010), solicita a la Corte hacer las siguientes declaraciones:
“Declarar EXEQUIBLE el numeral 13.1 del artículo
13 del Decreto 28 de 2008, por el cargo formulado, bajo el entendido de que la
vigencia transitoria de la suspensión de giros de recursos del SGP a la entidad
territorial, debe ser de máximo quince (15) días, mientras el Ministerio de
Hacienda decide la medida definitiva a implementar para controlar el riesgo que
pueda afectar la ejecución de esos recursos.
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “con cargo al
porcentaje de los recursos que le corresponde por concepto de la asignación
especial prevista para el FONPET en el artículo 2 de la Ley 715 de 2001” contenida en el numeral 13.2 del artículo 13 del Decreto 28 de 2008, y EXEQUIBLE el resto del
numeral 13.2 del artículo 13 del Decreto 28 de 2008, por el cargo formulado.
Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “y para
celebrar los contratos con terceros para este fin” y “o el tercero contratado
para estos efectos” contenidas en el numeral 13.3.1 del artículo 13 del Decreto
28 de 2008; EXEQUIBLE el parágrafo del numeral 13.3 del artículo 13 del Decreto
28 de 2008, bajo el entendido de que la asunción temporal de competencias sólo
se puede imponer por un término máximo igual al faltante para la culminación
del período institucional del alcalde o gobernador, cuyas competencias para
ejecutar recursos del SGP hayan sido asumidas por el Departamento o la Nación,
lo cual incluye los contratos que se celebren al respecto; y EXEQUIBLE el resto
del numeral 13.3 del artículo 13 del Decreto 28 de 2008, por el cargo
formulado.
Declarar EXEQUIBLE el numeral 13.4 del artículo 13
del Decreto 28 de 2008, por el cargo formulado.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 16 del Decreto 28
de 2008, bajo el entendido de que la declaratoria de falta de competencia de la
entidad territorial para ejecutar la totalidad de los recursos del SGP, sólo se
puede imponer por un término máximo igual al faltante para la culminación del
período institucional del alcalde o gobernador, cuyas competencias para
ejecutar recursos del SGP hayan sido asumidas por el Departamento o la Nación,
lo cual incluye los contratos que se celebren al respecto.
Declarar EXEQUIBLE el último inciso del artículo
21 del Decreto 28 de 2008”.
Para la Vista
Fiscal, las medidas correctivas para controlar riesgos en la ejecución de los
recursos del SGP no vulneran la autonomía territorial para administrar
recursos, por ser límites constitucionales y legales orientados al mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes y el acceso efectivo a bienes y servicios
básicos, en caso de ineficiencia en la administración de recursos por parte de
las entidades territoriales.
Sin embargo,
considera que esa autonomía si se compromete con la suspensión indeterminada de
giros de recursos del SGP, la contratación de fiducia pública, la asunción de
competencias de autoridades regionales por contratistas para ejecutar recursos
del SGP, y el desempeño de competencias regionales por el término de cinco años
para la prestación de servicios o ejecución de los recursos.
Explica que la
autonomía de las entidades territoriales se ejerce dentro de los límites
fijados por la Constitución y la ley, uno de los cuales es la intervención del
Estado en la economía, que al tenor de los artículos 334 y 366 superiores
comprende la prestación de servicios públicos, así como la regulación del gasto
público social.
Destaca que el
SGP no es ajeno a la intervención estatal, “porque mediante él se maneja parte
de los ingresos corrientes de la Nación, destinados a los servicios de salud,
educación, saneamiento básico y agua potable, conforme se establece en los
artículos 356 y 357 superiores”, desarrollados por las leyes 715 de 2001 y 1176
de 2007. Así, advierte que cuando las autoridades territoriales se desvían del
estricto marco constitucional y legal del SGP, el Estado debe intervenir para
corregir esas fallas, por cuanto están en riesgo las finalidades económicas
fundacionales.
A su juicio, la
regulación prevista en el Decreto 028 de 2008, “amén de responder a un mandato
directo del Constituyente, se ajusta a los límites que rigen la autonomía
territorial, debido a que se trata de una intervención económica encaminada a
corregir las fallas, ineficiencias o desviación de recursos en que incurren las
autoridades regionales al ejecutar los recursos del SGP, para que éstos cumplan
sus fines”.
Sin embargo,
considera que la suspensión de giros (art. 13.1) es irrazonable si se interpreta
como una medida intemporal, de manera que debe interpretarse como una medida
provisional cuya duración no puede exceder de 15 días, mientras se toma una
decisión definitiva, equiparándose a un actuación administrativa que responde a
los términos del derecho de petición.
De igual forma,
sostiene que se vulnera la autonomía y el principio de destinación específica
con la posibilidad de contratar fiducias públicas para administrar los recursos
del Fondo nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (art. 13.2). Lo
mismo predica de la norma que, en su sentir, permite a los contratistas asumir
competencias de autoridades municipales y departamentales, para ordenar el
gasto y nominar para ejecutar los recursos, por tratarse de atribuciones
reservadas a los servidores públicos (art. 13.3.1).
Así mismo, estima
que el término de hasta 5 años, previsto para asumir la prestación o ejecución
de servicios con cargo al SGP (art. 13.3), vulnera el principio de autonomía
territorial y la facultad de autogobierno, porque es superior al periodo para
el cual fueron elegidas las autoridades locales.
Por otra parte,
explica que la Procuraduría General de la Nación, “en ejercicio de su función
constitucional de vigilar el cumplimiento de la Carta, las leyes, las
decisiones judiciales y los actos administrativos, puede ejercer su función
preventiva de solicitar a cualquier autoridad pública la suspensión de los
procesos contractuales, sin que para ello se  requiera habilitación legal
específica y sin que esto signifique violación del principio de separación
funcional del poder público” (art. 13.4).
En cuanto a las
atribuciones del Ministerio de Hacienda, precisa que la facultad para declarar
la nulidad de los actos administrativos y contratos dictados o celebrados
cuando se han tomado medidas de intervención (art. 16), no puede ser una
competencia indefinida en el tiempo porque afectaría la autonomía territorial,
sino que debe tener como límite el periodo de duración del mandatario elegido
por voto popular.
Finalmente, en
cuanto al artículo 21 del Decreto, encuentra que la medida disciplinaria allí
prevista atiende al principio constitucional de destinación exclusiva de los recursos
del SGP, cuestión que no fue ajena a las atribuciones atribuidas al Gobierno en
el Acto Legislativo 4 de 2007.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.-
Competencia de la Corte
El Decreto 28 de 2008, “por
medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control
integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de
Participaciones”, constituye una norma con fuerza material de ley. Sobre la
naturaleza legislativa de este Decreto y la competencia de la Corte para
examinar su constitucionalidad, en la Sentencia C-1154 de 2008[1] esta Corporación precisó lo
siguiente:
“Las
consideraciones precedentes permiten afirmar que el Decreto 28 de 2008,
constituye una norma con fuerza material de ley. En consecuencia, la
competencia para llevar a cabo el control abstracto de constitucionalidad está
asignada a la Corte Constitucional, de acuerdo con las atribuciones previstas
en los numerales 4 y 5 de la Carta Política. // Esta circunstancia no desconoce
el principio de taxatividad en la atribución de competencia prevista en el
artículo 241 de la Carta Política, sino que responde a una lectura integral y
sistemática de la Constitución, que consagra la competencia principal y
prevalerte de esta Corporación como garante de la supremacía e integridad de la
Carta Política, y dejando a salvo la competencia concurrente, pero residual,
del Consejo de Estado (art. 237-2); así, es claro que esta autoridad debe
ejercer el control de constitucionalidad de las normas reglamentarias del
Decreto Ley 28 de 2008, en particular el Decreto Reglamentario 2911 de 2008”.
En consecuencia, de acuerdo
con las atribuciones previstas en los numerales 4 y 5 de la Constitución
Política y siguiendo las consideraciones expuestas en la Sentencia C-1154 de
2008, la Corte es competente para decidir sobre la constitucionalidad del
Decreto 028 de 2008.
2.- Asunto
previo: inhibición para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de algunas
normas acusadas.
2.1.- Teniendo en
cuenta que algunos intervinientes han solicitado un fallo parcialmente
inhibitorio, la Sala debe comenzar por examinar esta circunstancia. Cabe
recordar que la demanda fue presentada como acción pública de nulidad ante el
Consejo de Estado y remitida por competencia a la Corte Constitucional, donde
en un primer momento se inadmitió. Presentado el escrito de corrección, en
virtud del principio pro actione y verificado el cumplimiento de los
requisitos formales, el magistrado sustanciador procedió a admitirla, advirtiendo
que ello se hacía “sin perjuicio de la decisión que pueda adoptar la Sala
Plena de acuerdo con el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991”[2]. En
consecuencia, es este el momento en el que la Sala cuenta con todos los
elementos de juicio para examinar, conforme a la argumentación expuesta por el
ciudadano demandante, por los intervinientes y por el señor Procurador General
de la Nación, si se cumplen a cabalidad los supuestos para un pronunciamiento
de fondo[3].
2.2.- Como es sabido, el artículo
2º del Decreto 2067 de 1991 señala los requisitos que deben cumplir las
demandas de inconstitucionalidad, uno de los cuales consiste en sustentar las razones
por las cuales se considera que una norma riñe con la Constitución.
2.3.- De acuerdo
con la lectura que en numerosas oportunidades la Corte ha hecho de esa norma, a
pesar de la naturaleza pública e informal en el trámite de la acción, para que
se configure un cargo apto de inconstitucionalidad el ciudadano debe ofrecer razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[4]. Sin embargo, como pasa a
explicarse, tales exigencias no se cumplen respecto de los artículos 11, 14, 15
y 21  del Decreto 028 de 2008.
En cuanto al
parágrafo del artículo 11 del Decreto, que consagra la posibilidad de imponer
medidas correctivas cuando una entidad territorial no adopta el plan de
desempeño, no incorpora los ajustes requeridos o los incumple, el accionante en
realidad no formuló ningún reparo directo de inconstitucionalidad, ni explicó
cómo o por qué la norma es contraria al ordenamiento superior. La misma
deficiencia es predicable frente a los artículos 14 y 15 del Decreto, respecto
de los cuales omitió plantear reproches concretos, limitándose a invocarlos
como normas acusadas pero sin desarrollar el concepto de la violación de modo
que en realidad no existe cargo, a tal punto que el Jefe del Ministerio Público
se abstuvo de pronunciarse en algún sentido sobre estas tres normas.
En este sentido la
Sala observa que la mención hecha por el ciudadano sobre la violación del
principio de autonomía de las entidades territoriales es genérica e
indeterminada y no se concretó respecto de ninguno de los artículos antes
mencionados, lo cual impide a la Corte abordar un análisis concreto de
constitucionalidad.
Por otra parte,
en cuanto a la demanda contra el artículo 21 del Decreto, relativo a la
ineficacia de los actos contrarios al mandato de inembargabilidad de recursos
del SGP y la configuración de una causal de destitución del cargo,  el
ciudadano se limitó a señalar lo siguiente: “con esta norma no solamente se
sanciona con ineficacia la decisión adoptada por un juez, sino que se crea una
nueva causal de retiro de un servidor de la Rama Judicial, sin facultades para
ello, pues el Acto Legislativo no dio esa competencia al Presidente de la
República”.
Desde esta perspectiva, la
demanda no satisface los requisitos de especificidad[5] y suficiencia[6] en la
formulación de los cargos, por cuanto se trata de reproches genéricos, globales
e indeterminados en torno a la presunta violación del principio de la autonomía
de las entidades territoriales y de un exceso en el ejercicio de las
atribuciones otorgadas, de los cuales no es posible delimitar el sentido de la
acusación a fin de concretar el debate en términos constitucionales.
En consecuencia, examinado
el contenido de la demanda, las intervenciones presentadas y el concepto del
Ministerio Público, la Corte concluye que no se formuló ningún cargo apto de
inconstitucionalidad contra los artículos 11 (parágrafo), 14, 15 y 21 (inciso
tercero) del Decreto 28 de 2008, por lo que deberá proferir un fallo
inhibitorio, limitando el análisis de constitucionalidad a los artículos 13 y
16 del Decreto, acusaciones respecto de las cuales no se advierten deficiencias
argumentativas.
3.- Presentación
del caso y problema jurídico
3.1.- A juicio
del demandante, las medidas correctivas previstas en el artículo 13 del Decreto
impugnado, y concretamente la suspensión de giros (art. 13.1), el giro directo
de recursos (art. 13.2), la asunción temporal de competencias (artículos 13.3 y
16), así como la suspensión de procesos contractuales (art. 13.4), exceden el
ámbito de las atribuciones otorgadas por el Acto Legislativo 4 de 2007 y
vulneran la autonomía de las entidades territoriales reconocida en los
artículos 1 y 287 de la Constitución. En su sentir, esas medidas anulan las
competencias asignadas a los municipios y departamentos relacionadas con la
potestad de auto gobierno en los asuntos de interés local. Además, sostiene el
ciudadano, la posibilidad de hacer uso de la infraestructura local (art. 13.4)
afecta el derecho de propiedad de las entidades territoriales (art. 362 CP), al
tiempo que la potestad de que autoridades diferentes a los jueces declaren
nulidades e ineficacias de procesos contractuales menoscaba el derecho al
debido proceso (art. 29 CP).
Algunos
intervinientes apoyan la demanda por considerar que las medidas correctivas
restringen indebidamente la autonomía territorial. Otros, por el contrario,
encuentran que las normas acusadas apuntan al cumplimiento de los fines
trazados en el Acto Legislativo 4 de 2007, que aspira a lograr una adecuada y
sostenible inversión de los recursos del SGP destinados al gasto público
social. Esta postura es compartida en términos generales por el jefe del
Ministerio Público, quien sin embargo encuentra algunos reparos puntuales
frente a los cuales propone declaratorias de inexequibilidad o de exequibilidad
condicionada.
3.2.- En este orden de
ideas, el problema jurídico que debe resolver la Corte consiste en determinar
si las medidas correctivas diseñadas como mecanismos de control al manejo de
recursos del SGP, en concreto la suspensión de giros a las entidades
territoriales, el giro directo de los recursos a las entidades prestadoras de
servicios, la asunción temporal de competencias y la suspensión de procesos
contractuales, en los términos previstos en las normas acusadas, exceden las
facultades otorgadas por el Acto Legislativo 4 de 2007 y desconocen el
principio de autonomía de las entidades territoriales (arts 1 y 287 CP). Así
mismo, corresponderá determinar si algunas de esas normas vulneran el derecho
de propiedad de las entidades territoriales (art. 362 CP) o el derecho al
debido proceso (art. 29 CP).
3.3.- Para
resolver la problemática descrita la Sala (i) comenzará por referirse a la
relación entre los principios de Estado unitario y de autonomía de las
entidades territoriales; (ii) luego estudiará el alcance de la autonomía de las
entidades territoriales de acuerdo con las fuentes de financiación; (iii)
procederá a describir el marco constitucional del SGP, para precisar el alcance
y límites del principio de autonomía frente al manejo de estos recursos; por
último, (iv) abordará el análisis de constitucionalidad de las normas
impugnadas.
4.- Los principios
de Estado unitario y de autonomía de las entidades territoriales
4.1.- La
Constitución de 1991 reconoció expresamente que el Estado colombiano se
organiza en forma de república unitaria, pero es al mismo tiempo garante de la
autonomía de las entidades territoriales[7].
Adoptó entonces un modelo que consagra los principios de Estado unitario y de
autonomía territorial, asunto complejo sobre el cual la jurisprudencia de esta
Corporación se ha referido en numerosas oportunidades[8].
Del principio de
Estado unitario la Corte ha explicado que comprende la forma de organización
bajo un solo “centro de impulsión política”. Es decir, donde “la soberanía se
ejerce directa y continuamente sobre todo el conglomerado social asentado sobre
un mismo territorio. De esta suerte, la totalidad de los atributos y funciones
del poder político emanan de un titular único, que es la persona jurídica de
derecho público suprema, el Estado. Todos los individuos convocados bajo la
soberanía de éste obedecen a una misma  autoridad nacional,  viven bajo un
mismo régimen constitucional y son regidos por unas mismas leyes”[9].
Por su parte, el
principio de autonomía de las entidades territoriales tiene que ver con la
potestad de autogobierno y manejo de los asuntos propios. Para ello, el
artículo 287 de la Carta señaló los componentes básicos de la autonomía como
garantía institucional de las entidades territoriales, a saber: (i) capacidad
de gobernarse por autoridades propias; (ii) potestad de ejercer las
competencias que les correspondan; (iii) facultad de administrar los recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y
(iv) derecho a participar en las rentas nacionales.
4.2.- El artículo
287 Superior también advierte que la autonomía de las entidades territoriales
se ejerce “dentro de los límites de la Constitución y la ley”, con lo cual
apunta a preservar el interés nacional y el principio de Estado Unitario. Sin
embargo, como lo ha explicado la jurisprudencia constitucional, el Legislador
no puede hacer uso indiscriminado de sus atribuciones para despojar por
completo la autonomía que la propia Carta pregona para el manejo de los asuntos
de interés local.
Es así como la
Corte ha insistido en la necesidad de armonizar estos principios a fin de superar
las inevitables tensiones que en ciertos momentos pueden presentarse entre
unidad y autonomía. Este equilibro debe buscarse a partir de las definiciones
constitucionales de cada uno de ellos, reconociendo que ninguno tiene carácter
absoluto, pero que  tampoco pueden desvanecerse por completo: “por un lado, el
principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la
Constitución y la ley, con lo cual  se reconoce la posición de superioridad del
Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio
esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla
esta última”[10].
4.3.- En relación
con los componentes básicos de la autonomía territorial, cuyo eje es el
artículo 287 de la Carta, la jurisprudencia ha señalado que “está[n]
constituido[s] en primer término, por aquellos elementos indispensables a la
propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de
que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios
intereses. En segundo lugar encontramos la inviolabilidad por parte del
legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por
autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a
autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de
dirección política que ostentan”[11].
Adicionalmente,
esta Corporación ha sostenido que para que la autonomía territorial pueda
llevarse a cabo, “se requiere que al menos una porción razonable de los
recursos de las entidades territoriales, puedan ser administrados libremente”,
porque de lo contrario “sería imposible hablar de autonomía y estaríamos frente
a la figura de vaciamiento de contenido de esta garantía institucional”[12].
4.4.- En todo
caso, es importante advertir que la autonomía protegida constitucionalmente es
la que tiene que ver con la gestión de los asuntos de interés propio de las
entidades territoriales, es decir, los que solo a ellas atañen, pero no frente
a cuestiones que se proyectan más allá del ámbito estrictamente local o regional.
Sobre este aspecto, en la Sentencia C-579 de 2001 la Corte precisó lo
siguiente:
[D]e la regla
de limitaciones recíprocas se desprende una sub-regla, en el sentido de que la
autonomía constitucionalmente reconocida implica, para los entes territoriales,
la facultad de gestionar sus asuntos propios; es decir, aquellos que solo a
ellos atañen. Ello implica, en consonancia con los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad que deberán gobernar el ejercicio de las
competencias atribuidas a los  distintos niveles territoriales, que todo lo
que tenga que ver con asuntos que rebasan el ámbito meramente local o regional,
deberá ser regulado por una ley de la República: en los términos de la
sentencia C-216/94, “es un desorden el pretender que lo que por esencia es
nacional se regule con criterios seccionales o locales”. En el mismo sentido,
en la sentencia C-004/93 se afirmó: “la introducción del concepto de autonomía,
que implica un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, debe en
todo caso ser entendida dentro del marco general del Estado unitario. De esta
forma, a la ley corresponderá definir y defender los intereses nacionales, y
para ello puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de
materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales. En
cualquier caso, hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar
los distintos intereses, y no simplemente de delimitarlos y separarlos. Por
esto, generalmente las competencias que se ejercen en los distintos niveles no
son excluyentes. Por el contrario dichas competencias, como lo señala la propia
Constitución, deben ejercerse dentro de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad”. En consecuencia, la autonomía territorial
tiene límites en lo que toca con los intereses nacionales (C-506/95): “La
autonomía inherente a la descentralización supone la gestión propia de sus
intereses, es decir, la particular regulación de lo específico de cada
localidad, pero siempre dentro de los parámetros de un orden unificado por la
voluntad general bajo la forma de ley. Es decir, la normatividad propia debe
estar en armonía con la ley general del Estado, ya que la parte se ordena al
todo, así como lo específico está comprendido dentro de lo genérico” (Sentencia
C-497A/94)”.  (Resaltado fuera de texto)
Concordante con
lo anterior, la Sentencia C-894 de 2003 pone de presente que no es suficiente
invocar de manera abstracta intereses superiores para restringir la autonomía
territorial, por cuanto ello habrá de corresponder a un ejercicio de análisis
objetivo a partir de criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Dijo
entonces la Corte:
“En esa
medida, conforme al criterio adoptado por esta Corporación, las limitaciones a
la autonomía de las entidades territoriales y regionales en materia ambiental,
deben estar justificadas en la existencia de un interés superior. La sola
invocación del carácter unitario del Estado no justifica que se le otorgue a
una autoridad nacional, el conocimiento de un asunto ambiental que no
trasciende el contexto local o regional, según sea el caso. Ello equivale a
decir que las limitaciones a la autonomía resultan aceptables
constitucionalmente, cuando son razonables y proporcionadas. Para determinar la
razonabilidad de una limitación de la autonomía de una entidad, es necesario
entrar a analizar específicamente la función limitada, que en el presente
caso consiste en el otorgamiento de las licencias ambientales asignadas a las
corporaciones autónomas regionales (…)”. (Resaltado fuera de texto)
4.5.- Ahora bien,
atendiendo el llamado del artículo 288 constitucional, en ámbitos en los cuales
existen competencias compartidas entre el nivel central y el nivel
descentralizado, las mismas deben ejercerse tomando como base los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad, preservándose las competencias de
las entidades territoriales en asuntos de interés meramente local, y
prefiriéndose las del nivel central en lo que trascienda dicho foro. Al
respecto, en la reciente Sentencia C-149 de 2010 la Corte puntualizó[13]:
“De acuerdo con el artículo 288 de la
Constitución, las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales
deberán ejercerse conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, en los términos que establezca la ley. Ello implica que, para los asuntos de interés meramente local o
regional, deben preservarse las competencias de los órganos territoriales
correspondientes, al paso que cuando se trascienda ese ámbito, corresponde a la
ley regular la materia.
El principio de concurrencia parte de la
consideración de que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe
cumplirse con la participación de los distintos niveles de la Administración.
Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de competencias
conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que
se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la
exclusión de entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar.
De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al
cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia
sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan
sustraerse de esa responsabilidad.
El principio de coordinación, a su vez, tiene como
presupuesto la existencia de competencias concurrentes entre distintas
autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera
armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria
y conducente al logro de los fines de la acción estatal.  Esa coordinación debe
darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su
manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas.
El principio de subsidiariedad, finalmente,
corresponde a un criterio, tanto para la distribución y como para el ejercicio
de las competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la
intervención el Estado, y la correspondiente atribución de competencias, debe
realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del
principio democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la
medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos
ciudadanos. A su vez, en su dimensión
negativa, el principio de subsidiariedad significa que las autoridades de mayor
nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las
instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes
para llevar a cabo sus responsabilidades.
Como se ha dicho, la distribución de competencias
que se haga con base en los anteriores criterios tiene el alcance de una
garantía institucional de la autonomía de las entidades territoriales, de
manera que medidas legislativas que tengan un alcance restrictivo de esa
autonomía deben responder a un principio de razón suficiente”.  (Resaltado
fuera de texto)
4.6.- En síntesis,
una medida que pretenda restringir el principio de autonomía de las entidades
territoriales debe obedecer a criterios constitucionales razonables y
proporcionados, de acuerdo con el grado de injerencia y los motivos en los
cuales se funda. Cuanto más severo sea el grado de restricción de la autonomía
territorial, mayor ha de ser el grado de realización de los fines
constitucionales perseguidos. Así, en aquellos asuntos que son de interés
nacional la potestad de intervención del Legislador se robustece; por el
contrario, en los ámbitos en los cuales los intereses son esencialmente locales
la injerencia del Legislador solo estará justificada cuando existan motivos
imperiosos que así lo demanden (interés superior) o cuando se constate la
incapacidad o ineficiencia de los entes locales para atender a cabalidad las
funciones asignadas (principio de subsidiariedad).
5.- La
autonomía de las entidades territoriales de acuerdo con las fuentes de
financiación
5.1.- La relación
entre autonomía de las entidades territoriales y su alcance frente al manejo de
los recursos del SGP debe partir de la distinción entre los denominados
recursos de fuente exógena y los de fuente endógena de financiación. Los
recursos exógenos son aquellos transferidos o cedidos por la Nación a las
entidades territoriales o que se derivan de los derechos de éstas a participar
en regalías y compensaciones.
Por su parte, los
recursos endógenos corresponden a aquellos que en estricto sentido pueden
calificarse como propios de las entidades territoriales, por cuanto su origen y
recaudo tiene lugar directamente en el nivel local o regional como resultado de
decisiones políticas internas. Esta distinción fue planteada desde la Sentencia
C-219 de 1997 y ha sido reiterada en numerosas oportunidades en la
jurisprudencia de esta Corporación, precisamente al analizar problemáticas
relativas a la autonomía de las entidades territoriales y la capacidad de
intervención del poder central[14].
Dijo entonces:
“22. Las entidades territoriales cuentan, además
de la facultad de endeudamiento - recursos de crédito -, con dos mecanismos de
financiación. En primer lugar disponen
del derecho constitucional a participar de las rentas nacionales. Dentro de
este capítulo, se ubican las transferencias de recursos a los departamentos y
municipios, las rentas cedidas, los derechos de participación en las regalías y
compensaciones, los recursos transferidos a título de cofinanciación y, en
suma, de los restantes mecanismos que, para estos efectos, diseñe el
legislador. Se trata, en este caso, de fuentes exógenas de financiación que,
como será estudiado, admiten un mayor grado de injerencia por parte del nivel
central de gobierno.
Adicionalmente, las entidades territoriales disponen de aquellos
recursos que, en estricto sentido, pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de
los rendimientos que provienen de la explotación de los bienes que son de su
propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de
fuentes tributarias - impuestos, tasas y contribuciones - propias. En estos eventos, se habla de fuentes endógenas de
financiación, que resultan mucho más resistentes frente a la intervención del
legislador.
23. La Corte Constitucional ha considerado que el legislador está autorizado, en los términos de la
Constitución, para intervenir en la determinación de las áreas a las cuales
deben ser destinados los recursos de las entidades territoriales que provienen
de fuentes exógenas, en especial cuando se trata de rentas de propiedad de la
nación”.  (Resaltado
fuera de texto)
Similares
consideraciones fueron expuestas en la Sentencia C-720 de 1999, cuando la Corte
explicó que frente a los recursos de fuente endógena la facultad de
intervención a la autonomía se reduce sensiblemente, por cuanto es aquí donde
se materializa el derecho de las entidades territoriales a administrar sus
recursos propios (art. 287-3 CP):
“Dado que el legislador debe respetar el reducto
mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, uno de cuyos elementos
centrales es el derecho a administrar sus recursos propios, resulta claro que
cualquier intervención legislativa en esta materia exige una justificación
objetiva y suficiente. (...) la autonomía financiera de las entidades
territoriales respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el
ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta se encuentra
condenada a permanecer sólo nominalmente. (...) para que no se produzca el
vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos,
los recursos que provienen de fuentes endógenas de financiación -o recursos
propios stricto sensu- deben someterse, en principio, a la plena
disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin
injerencias indebidas del legislador”.
En la misma
providencia la Sala reconoció que los recursos de fuente exógena admiten una
amplia intervención del Legislador por tener un origen nacional, del cual solo
emana un derecho a participar en las rentas nacionales (art. 287-4 CP), aún
cuando en todo caso las restricciones a la autonomía deben tener fundamento en
criterios de orden constitucional. En palabras de este Tribunal:
“En particular, la Corte ha señalado que nada obsta
para que la ley intervenga en la definición de las áreas a las cuales deben
destinarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las entidades
territoriales, siempre que la destinación sea proporcionada y respete las
prioridades constitucionales relativas a cada una de las distintas fuentes exógenas
de financiación (...). Sin embargo, tal destinación debe perseguir un fin
constitucionalmente importante y resultar útil, necesaria y estrictamente proporcionada,
en términos de la autonomía de las entidades territoriales, para la consecución
del fin perseguido.
En suma, la jurisprudencia de la Corte ha
encontrado que no vulnera la Constitución la definición legislativa de las
áreas a las cuales deben orientarse los recursos nacionales transferidos o
cedidos a las entidades territoriales, siempre que se trate de aquellas áreas
que tienen prelación constitucional”.
5.2.- De esta
manera, la jurisprudencia ha establecido la regla según la cual, “en lo que
respecta a la autonomía financiera y presupuestal, el límite con el que cuenta
el Legislador para su intervención dependerá del tipo de recursos que, en cada
caso, se estén regulando”[15].
Con fundamento en este criterio, frente a intervenciones a las entidades
territoriales en el manejo de recursos de fuente exógena la Corte ha avalado
medidas con cierto grado de similitud a las que ahora se examinan. Veamos:
5.2.1.- En la
Sentencia C-567 de 1995 la Corte declaró exequibles varias normas de la Ley 141
de 1994[16],
que entre otras cosas permitían la retención de giros a las entidades
territoriales beneficiarias de regalías para ejecución de proyectos, así como
el cambio de ejecutor en caso de manejo indebido de esos recursos. Concluyó que
las normas acusadas se limitaban a establecer “los mecanismos para hacer
efectiva la correcta utilización de  las participaciones en las regalías y
compensaciones, a que tienen derecho las entidades territoriales como
beneficiarias de la distribución que se debe hacer por el Fondo Nacional de
Regalías y no de las que se reciben directamente como productoras, asegurando,
además, herramientas que permitan que los recursos  nacionales a redistribuir
por los mecanismos del Fondo, sean utilizados de manera eficiente en los
eventos en que la entidad  territorial  beneficiaria  de  las  asignaciones  y
participaciones provenientes del fondo, no ejecute los proyectos  llamados a
financiarse con dichas asignaciones; en este caso, la ejecución correspondiente
se adelanta con otras entidades públicas a quienes se les entregará el monto
financiero para  emprender dicha tarea”.
5.2.2.- En la
Sentencia C-845 de 2000 la Corte declaró exequibles varias expresiones del
parágrafo del artículo 16 de la Ley 141 de 1994, que fijaban la distribución de
las regalías y compensaciones por la explotación de níquel en el territorio del
municipio de Montelíbano. Reiteró entonces que “si las regalías -y
naturalmente, las compensaciones-, (…) no son de propiedad de las entidades
territoriales sino del Estado, y aquéllas sólo tienen sobre dichos recursos un
derecho de participación en los términos que fije la ley (arts. 360 y 361 C.P.), bien puede el legislador distribuirlas y señalar su destinación, por tratarse de fuentes
exógenas de financiación, con la única limitante de respetar los preceptos
constitucionales que rigen la materia”.
5.2.3.-
Igualmente, en la Sentencia C-427 de 2002 la Corte declaró exequibles varias
expresiones del artículo 10 de la Ley 141 de 1994, sobre la correcta
utilización de regalías y compensaciones, según las cuales, cuando una entidad
territorial beneficiaria administrara o ejecutara negligentemente los recursos,
su administración debía asignarse a otras entidades[17]. Luego de constatar que
la medida de intervención recaía sobre recursos de fuente exógena, la Sala
recordó que “la facultad para solicitar el cambio de ejecutor no implica
despojar a las entidades territoriales de los recursos provenientes de las
regalías o compensaciones, sino impedir que los mismos sean ejecutados de
manera irresponsable o negligente a fin de que se logre su aplicación  a los
fines previstos en el artículo 361 Superior”. Así mismo, advirtió que esa
facultad de intervención “no desconoce la autonomía de los entes territoriales,
puesto que se trata de una legítima medida de intervención y de control del
legislador sobre recursos que no son propiedad de dichos entes a fin de que se
cumplan los objetivos de interés general ya reseñados”.
5.2.4.-
En la Sentencia C-617 de 2002 la Corte declaró la constitucionalidad
condicionada de varias normas de la Ley 715 de 2001[18], que autorizan a los
departamentos y a la Nación para asumir competencias y manejar recursos del SGP
en caso de incumplimiento de las obligaciones asignadas a los municipios y
departamentos. Entre otras decisiones la Corte resolvió:
-
Declarar la exequibilidad condicionada del artículo 16 de la ley, que atribuye
a los departamentos la competencia para administrar los recursos de educación
del SGP de los municipios no certificados, y del artículo 23 de la misma ley,
que prohíbe a los municipios no certificados contratar personal docente o
administrativo para la prestación del servicio de educación y reserva dicha
facultad a los departamentos, ambos “bajo el entendido que el departamento, al
adoptar las decisiones correspondientes, respecto de los municipios no
certificados, oirá previamente los conceptos de estas autoridades y motivará el
acto correspondiente”.
-
Declarar la exequibilidad condicionada del artículo 29 de la ley, que faculta a
la Nación para garantizar directamente o contratar la prestación de servicios
educativos en municipios o departamentos, como mecanismo de control a las
competencias y recursos del SGP, bajo el entendido que la contratación debe ser
con entidades públicas mediante convenios interadministrativos y en ningún caso
con particulares.
-
Declarar exequible el artículo 30 de la ley, que permite al Ministerio de
Educación “suspender la capacidad legal de las autoridades territoriales para
la administración del servicio público de educación y designar de forma
temporal un administrador especial”, siempre que la designación y delegación
recaiga en autoridades o entidades públicas.
-
Declarar exequible el artículo 64 (parcial) de la ley, que en caso de
incumplimiento de las entidades territoriales autoriza a la Nación para girar
directamente los recursos del SGP y del SGSSS a las entidades de aseguramiento
o a las instituciones prestadoras de servicios de salud, “bajo el entendido que
el Gobierno Nacional debe explicar las razones para hacer el giro directo a las
entidades de aseguramiento o a las instituciones prestadoras de salud,
excluyendo a la respectiva entidad territorial de esta decisión”.
5.2.5.-
De otra parte, en la Sentencia C-251 de 2003 la Corte declaró la
constitucionalidad de varias normas de las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002, que
incluían como destinatarios de las compensaciones monetarias y en materia de
regalías a diferentes entidades públicas (empresas industriales y comerciales
del Estado, Corporaciones Autónomas Regionales, Consejos Regionales de
Planeación Económica y Social, Fondo de Inversión Regional, Fondo Nacional de
Regalías y algunas entidades territoriales que no son productoras o portuarias).
En aquella oportunidad la Sala desestimó la violación de los artículos 1 y 287
de la Carta Política, relativos a la autonomía de las entidades territoriales,
luego de recordar que, por tratarse de fuentes de naturaleza exógena, “no son
titulares de las regalías y las compensaciones, por lo que las disposiciones
legislativas acerca de la destinación de estas rentas no transgrede su
autonomía”.
5.2.6.-
Finalmente, en la Sentencia C-321 de 2009 la Corte declaró infundada la
objeción presidencial formulada a un proyecto de norma que contemplaba una
reducción en el pago de las multas por infracciones de tránsito. Consideró que
“esta intervención del legislador nacional en una fuente exógena de
financiación de las entidades territoriales, como lo son los recursos
provenientes del pago de multas de tránsito, se ajusta  a la Constitución”.
Precisó que la norma busca un objetivo constitucionalmente admisible (mejorar
el recaudo por concepto de multas de tránsito), mediante la previsión de un
conjunto de estímulos económicos al infractor relacionados con la celeridad con
que cancele sus sanciones.
5.3.- Con todo,
aún frente a “recursos propios” de las entidades territoriales o de fuente
endógena de financiación, la jurisprudencia también ha aceptado la limitación
de su autonomía en por lo menos cuatro eventos: (i) cuando la intervención ha
sido dispuesta directamente por la Constitución; (ii) para conjurar amenazas a
la defensa del patrimonio nacional; (iii)  cuando se hace necesario mantener la
estabilidad macroeconómica interna o externa; y (iv) cuando los asuntos
involucrados trascienden el ámbito estrictamente local. Todo ello, por
supuesto, bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad[19].
6.- Los
recursos del Sistema General de Participaciones corresponden a fuente exógena
de financiación
6.1.- La forma
como las entidades territoriales ejercen su derecho a participar de las rentas
nacionales (art. 287-4 CP) ha tenido algunas modificaciones en el ordenamiento
jurídico colombiano. Originariamente la Constitución diseñó el situado fiscal y
las transferencias complementarias como mecanismos para que las entidades
territoriales recibieran parte de los ingresos corrientes de la Nación (arts.
356 y 357).
6.2.- Sin
embargo, mediante el Acto Legislativo 1 de 2001 esos conceptos se sustituyeron
y en su reemplazo se creó el Sistema General de Participaciones (SGP). El SGP
está constituido por aquellos recursos que la Nación transfiere a los
departamentos, distritos y municipios para la atención de los servicios de su
competencia. El Acto Legislativo 1 de 2001 dio prioridad “al servicio de salud
y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media,
garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura”.
También previó la existencia de competencias concurrentes entre la Nación y las
entidades territoriales de acuerdo con los principios de solidaridad,
complementariedad y subsidiariedad, encomendando al Legislador definir su distribución
teniendo en cuenta algunos criterios expresamente señalados en la reforma. De
acuerdo con la Ley 715 de 2001, el SGP estaría conformado por (i) una
participación con destinación específica para el sector educación, (ii) una
participación con destinación específica para el sector salud y (iii) una
participación de propósito general[20].
Sobre el alcance
de esta reforma, en la Sentencia C-871 de 2002 la Corte explicó cómo, en
comparación con la regulación primigenia de la Constitución Política, la
reforma introducida en el año 2001 flexibilizó la destinación de los recursos
del SGP. Dijo al respecto:
“Finalmente,
el Acto Legislativo flexibilizó la destinación de esos dineros. Así,
anteriormente los recursos del situado fiscal financiaban exclusivamente la
salud y la educación, mientras que la nueva regulación, si bien mantiene que
esos dineros deben ir prioritariamente a la salud y a la educación, admite que
sean destinados a otros sectores. Y además, la nueva regulación constitucional
flexibilizó los criterios de reparto, pues abandonó la mayoría de las fórmulas
estrictas que tenía la anterior normatividad, y atribuyó a la ley la
determinación y concreción de los criterios y montos de reparto”[21].
6.3.-
Posteriormente, mediante el Acto Legislativo 4 de 2007, “por el cual se
reforman los artículos 356 y 357 de la Constitución Política”, el Congreso
introdujo algunos ajustes al SGP. Entre otros aspectos, la reforma dispuso que
los recursos del SGP de los departamentos, distritos y municipios se destinaran
“a la financiación de los servicios públicos a su cargo, dándoles prioridad al
servicio de salud, los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria
y media, y servicios públicos de agua potable y saneamiento básico,
garantizando la prestación y ampliación de coberturas con énfasis en la
población pobre” (art.1º).
La nueva
regulación hizo palpable la preocupación del Congreso por asegurar el destino
social y la inversión efectiva de los recursos del SGP, ampliando la prioridad
para consagrar una nueva participación social destinada específicamente a
saneamiento básico y de agua potable, que hasta ahora estaba comprendida en la
participación de propósito general, al tiempo que enfatiza en el criterio de
“población pobre” para la ampliación de la cobertura de esos servicios (arts. 1
y 2).
Adicionó dos
incisos al artículo 356 de la Constitución, para autorizar transitoriamente al
Gobierno Nacional a definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control
integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del
SGP. En virtud del mismo fue expedido el Decreto 028 de 2008, al que pertenecen
las normas ahora demandadas y sobre el que luego volverá la Corte.
Estableció
también nuevas reglas en cuanto al cálculo y distribución de los recursos del
SGP. Así, por ejemplo, señaló que el 17% de los recursos de propósito general
del SGP será distribuido entre municipios con población inferior a 25.000
habitantes, destinados “exclusivamente” para inversión, conforme a las
competencias asignadas por la ley (art.4), reafirmando con ello el interés por
asegurar la inversión efectiva de esos recursos[22]. Sin embargo, amplió a
un 42% el monto de la participación de propósito general que los municipios de
cuarta, quinta y sexta categoría pueden destinar a gastos inherentes al
funcionamiento de la entidad, que antes ascendían al 28%. Finalmente, consagró
algunas normas de aplicación transitoria.
6.4.- En cuanto ahora
ocupa la atención de la Sala es importante precisar que el SGP fue el modelo
que a partir del año 2001 vino a reemplazar los conceptos de situado fiscal y
transferencias complementarias, como la forma a través de la cual los
departamentos, distritos y municipios ejercen su derecho a participar de las
rentas nacionales (art. 287-4 CP). Sin embargo, su naturaleza como fuente
exógena de financiación de las entidades territoriales no ha cambiado, en la
medida en que continúan siendo recursos que, con independencia de su nueva
denominación, son transferidos por la Nación a los entes locales para el
cumplimiento de las funciones encomendadas.
En consecuencia,
si el grado de autonomía para el manejo de los recursos depende en buena medida
de cuáles sean las fuentes de donde se derivan, y si los recursos del SGP son
de fuente exógena de financiación, ello se traduce en una facultad de
regulación más amplia por parte del Legislador en ese ámbito y una consecuente
reducción de la autonomía de las entidades territoriales, que en todo caso debe
atender criterios de razonabilidad y proporcionalidad al momento de limitar la
potestad de auto gobierno local.
7.- Constitucionalidad
de las normas demandadas
7.1.- Como fue
señalado anteriormente, el Acto Legislativo 4 de 2007 adicionó dos incisos al
artículo 356 de la Constitución, para autorizar transitoriamente al Gobierno
Nacional a expedir una regulación mediante la cual definiera una estrategia de
monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades
territoriales con recursos del SGP. Al amparo de esta norma constitucional el
Gobierno expidió el Decreto 028 de 2008, “por medio del cual se define la
estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice
con los recursos del Sistema General de Participaciones”.
El decreto
parcialmente impugnado consta de 25 artículos distribuidos en 7 capítulos. El
capítulo I corresponde la objeto y campo de aplicación del decreto (arts. 1 y
2); el capítulo II se refiere a las actividades de monitoreo, seguimiento y
control integral, para lo cual hace algunas definiciones (arts. 3 y 4); el
capítulo III versa sobre los responsables institucionales, que son la Unidad
Administrativa Especial (arts. 5 y 6)[23],
los Ministerios de Salud y Educación, el Departamento Nacional de Planeación
(art. 7) y los departamentos (art. 8); el capítulo IV señala los eventos de
riesgo (art. 9); el capítulo V indica el procedimiento para la adopción de
medidas (art. 10), menciona las medidas preventivas (art. 11), asigna un
coordinador del plan de desempeño (art. 11), describe las medidas correctivas
(arts. 13 y 14), la declaratoria de ineficacia de contratos (art. 15) y el
ajuste de competencias cuando se adopten medidas correctivas (art. 16); el
capítulo VI versa sobre los mecanismos de control social (arts. 17 a 20); y el capítulo VII corresponde a las disposiciones generales (art. 21 a 25).
7.2.- El Decreto 028 de
2008 definió varios eventos de riesgo en el manejo de recursos del SGP[24], consagrando
una medida preventiva consistente en la presentación de un plan de desempeño
(artículo 11) y cuatro medidas correctivas aplicables cuando una entidad
territorial no adopta el plan de desempeño, no incorpora los ajustes requeridos
o los incumple (artículos 13 y 16). Las medidas correctivas, que son
precisamente las normas ahora impugnadas, son las siguientes:
(i)
Suspensión de giro de recursos a la entidad territorial (artículo 13.1).
(ii)
Giro directo de los recursos del SGP a las prestadoras de servicios sin
intermediación de la respectiva entidad territorial (artículo 13.2).
(iii)
Asunción temporal de competencias por los departamentos o la Nación
(artículos 13.3 y 16).
(iv)
Suspensión de procesos contractuales a solicitud de la Procuraduría
General de la Nación (artículo 13.4).
7.3.- El demandante acusa
como inconstitucionales cada una de estas medidas. En su criterio, desbordan
las facultades otorgadas por el Acto Legislativo 4 de 2007 y vulneran el
derecho de las entidades territoriales a la gestión de sus propios asuntos en
detrimento del principio de autonomía. Además, sostiene, la posibilidad de
hacer uso de la infraestructura local (art. 13.4) afecta el derecho de
propiedad de las entidades territoriales (art. 362 CP); y la potestad de que
autoridades diferentes a los jueces declaren nulidades e ineficacias de
procesos contractuales (art. 13.4) menoscaba del derecho al debido proceso
(art. 29 CP).
7.4.- La Corte no comparte
estos argumentos y por el contrario considera que, al menos desde la
perspectiva expuesta por el demandante, las normas acusadas se enmarcan dentro
del margen de libertad de configuración del Legislador en la materia y son
respetuosas del principio de autonomía territorial.
7.4.1.- En primer lugar,
debe precisarse que el Congreso de la República, actuando en su condición de
Constituyente derivado, otorgó al Gobierno la facultad de expedir normas con
fuerza material de ley en las que definiera una estrategia de monitoreo,
seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades
territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones, al punto de
reconocer expresamente la potestad de regular las “medidas que puede adoptar
para evitar tal situación”, así como la “determinación efectiva de los
correctivos necesarios a que haya lugar”. Las atribuciones legislativas se
otorgaron en los siguientes términos:
“Artículo 3°. Adiciónense al artículo 356 de la
Constitución Política los siguientes incisos:
El Gobierno Nacional definirá una estrategia de monitoreo, seguimiento
y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con
recursos del Sistema General de Participaciones, para asegurar el cumplimiento
del metas de cobertura y calidad. Esta estrategia deberá fortalecer los espacios para la
participación ciudadana en el control social y en los procesos de rendición de
cuentas.
Para dar aplicación y cumplimiento a lo dispuesto
en el inciso anterior, el Gobierno Nacional, en un término no mayor a seis (6)
meses contados a partir de la expedición del presente acto legislativo,
regulará, entre otros aspectos, lo pertinente para definir los eventos en los
cuales está en riesgo la prestación adecuada de los servicios a cargo de las entidades
territoriales, las medidas que puede
adoptar para evitar tal situación y la determinación efectiva de los
correctivos necesarios a que haya lugar”[25].  (Resaltado fuera de texto).
A juicio de la
Sala, las medidas correctivas señaladas en el Decreto 028 de 2008 no sólo se
reflejan como compatibles sino que son absolutamente coherentes con el
ejercicio de las facultades otorgadas. Estas medidas, previstas para superar
las situaciones de riesgo derivadas de un inadecuado manejo de los recursos del
SGP por parte de las entidades territoriales, armonizan a cabalidad con el
alcance y fines de la reforma, donde se hizo manifiesto el interés del
Constituyente por cumplir las metas de cobertura y calidad en materia de gasto
público social, asegurando la efectiva destinación de los recursos. Así fue
reseñado en la Sentencia C-1154 de 2008:
“En las modificaciones anotadas llama la atención
no sólo el particular interés del Constituyente por adoptar mecanismos de
control y seguimiento al gasto ejecutado con recursos del SGP, sino también la preocupación por asegurar el cumplimiento de las metas
de cobertura y calidad en los sectores de educación, salud, saneamiento básico
y agua potable.
Preocupación que fue exteriorizada en el curso del debate en el Congreso de la
República y que justificó el otorgamiento
de facultades extraordinarias al Gobierno Nacional[26]”.  (Resaltado fuera de texto).
7.4.2.- En
segundo lugar, la Corte recuerda que los recursos del SGP corresponden a una
fuente exógena de financiación de las entidades territoriales, de manera que el
Legislador –en este caso extraordinario- cuenta con un amplio margen de
configuración para el diseño del sistema de monitoreo y control al gasto
ejecutado con cargo al SGP. Al respecto es necesario recordar que, como fue
explicado anteriormente[27],
frente a intervenciones en el manejo de recursos de fuente exógena por parte de
las entidades territoriales la jurisprudencia ha avalado medidas similares a
las que ahora se cuestionan[28].
7.4.3.- En tercer
lugar, es necesario reconocer que si bien las medidas correctivas impugnadas
introducen límites a la autonomía de las entidades territoriales en el manejo
de los recursos del SGP, esas restricciones encuentran amplio soporte
constitucional. De un lado, en los ya comentados fines de la reforma aprobada
mediante el Acto Legislativo 4 de 2007; y de otro lado, teniendo en cuenta que
“los recursos del SGP tienen una especial destinación social derivada de la
propia Carta Política”[29],
con lo cual es claro que se trasciende el ámbito de interés meramente local o
regional.
7.4.4.- En cuarto
lugar, la Corte pone de presente cómo las medidas correctivas previstas en el
artículo 13 del Decreto 028 de 2008 representan una intervención respetuosa de
los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad en la
distribución de competencias entre los municipios, los departamentos y la
Nación (art. 288-4 CP), propendiendo porque las decisiones se tomen, hasta
donde sea posible, en el nivel más próximo al ciudadano.
De esta manera,
sobre la base de la existencia de competencias compartidas para el recaudo,
manejo, control y ejecución de los recursos del SGP, que emanan de la Ley y de
la propia Carta Política, los departamentos y la Nación solo actúan frente a
situaciones de riesgo debidamente acreditadas en el manejo de los recursos por
parte de las entidades territoriales, cuando las medidas preventivas han
resultado insuficientes. Dicho en otros términos, las medidas correctivas de
las autoridades departamentales (en los municipios) y de la Nación (en los
departamentos) son expresión del principio de subsidiariedad, según el cual las
autoridades de mayor nivel “sólo pueden intervenir en los asuntos propios de
las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean
ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades”[30], precisamente como se
prevé en las normas acusadas.
En este punto
vale la pena mencionar que en la Sentencia C-1187 de 2000 la Corte avaló la
creación del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, como
un fondo sin personería jurídica administrado por el Ministerio de Hacienda,
encargado de recaudar y asignar los recursos a las cuentas de los entes
territoriales, así como  administrarlos a través de patrimonios autónomos[31]. En aquella
ocasión la Corte precisó que dicha competencia “se ejerce en virtud de los
principios de subsidiaridad, complementariedad y concurrencia, en procura del
saneamiento y la eficiencia fiscal y administrativa de los entes territoriales”,
de modo que “asumir las funciones y responsabilidades propias de los entes
territoriales, resulta ser una consecuencia necesaria de los principios de
complementariedad y concurrencia, ya que la Nación concurre en estas
circunstancias con las entidades territoriales”.
7.5.- Por lo demás, la Sala
observa que ninguna de las medidas correctivas previstas en el Decreto
parcialmente acusado se traduce en un vaciamiento de las competencias que llegue
al punto de anular la autonomía de las entidades territoriales. Representan,
eso sí, una restricción de ella que en todo caso obedece a fines
constitucionales no sólo admisibles sino importantes, además de estar
justificados bajo parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, como
expresamente lo exige el artículo 10 del Decreto al señalar que las medidas
correctivas se adoptarán a través de acto administrativo motivado, “atendiendo
los criterios de razonabilidad, proporcionalidad, continuidad y
restablecimiento de la prestación de los servicios”[32].
En
cuanto a la medida correctiva de suspensión de giros consagrada en el artículo
13.1 del Decreto, la propia norma establece que no se puede afectar el derecho
de la entidad territorial a participar en los recursos del SGP, ni la
continuidad en la prestación del servicio, con lo cual queda a salvo el derecho
a participar en las rentas nacionales (art. 287-4 CP). En este sentido, se
equivoca el demandante cuando afirma que el Gobierno podrá financiarse con los
recursos de las entidades territoriales, por cuanto en ningún momento se
consagra esa eventualidad ni se cambia la titularidad de los recursos.
Con
relación a la medida correctiva de giro directo de los recursos del SGP a las entidades
prestadoras de servicios o a sus destinatarios finales, sin intermediación de
la respectiva entidad territorial (artículo 13.2), la Corte tampoco advierte
vicios de constitucionalidad. Por el contrario, lo que asegura la norma es que
no se paralice la prestación de los servicios ni la ejecución del gasto público
social, más aún cuando para ello se exige constituir de una fiducia pública
encargada de administrar los recursos.
Las mismas consideraciones
son predicables respecto de la asunción temporal de competencias por parte de
los departamentos o la Nación, según el caso (artículos 13.3 y 16). En efecto,
dado que en estricto sentido los fondos del SGP no constituyen “recursos
propios” de las entidades territoriales, el Legislador puede adoptar las
previsiones necesarias para asegurar la continuidad, cobertura y calidad en la
prestación de los servicios derivada de su inadecuado manejo o inversión.
Nótese que similares correctivos han sido avalados por la Corte Constitucional
frente a recursos de fuente exógena como las regalías[33] o incluso del propio SGP[34].
Ahora bien la facultad
transitoria de hacer uso de la infraestructura pública existente en la
respectiva entidad territorial con el fin de asegurar la prestación de los
servicios públicos y la cumplida ejecución de los recursos (art. 13.3.3 del
Decreto acusado), no implica despojar a las entidades territoriales de su
derecho de propiedad en los términos del artículo 362 de la Carta Política. Al
respecto la jurisprudencia constitucional ya ha destacado que este derecho no
es absoluto y debe armonizarse con el principio de unidad nacional[35], de manera
que puede ser limitado por motivos de interés público o social[36], como ocurre en esta
oportunidad al permitirse su utilización transitoria, cuya titularidad no se
traslada a la Nación y se mantiene en todo caso en las entidades territoriales.
Tampoco se vulnera el
derecho al debido proceso con el ajuste de competencias previsto en el artículo
16 del Decreto, por cuanto la declaratoria de ineficacia de los actos
contractuales debe hacerse mediante acto administrativo debidamente motivado
(artículos 10 y 16 del decreto), lo que necesariamente supone el agotamiento
del trámite previo correspondiente, dejando a salvo la facultad de controvertir
esas decisiones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En cuanto a la medida
correctiva de suspensión de procesos contractuales a solicitud de la
Procuraduría General de la Nación (artículo 13.4 del Decreto), la Corte no
advierte un desbordamiento en el ejercicio de las facultades otorgadas, por
cuanto esa medida guarda un vínculo de conexidad con la estrategia de
monitoreo, seguimiento y control integral al gasto realizado con recursos del
SGP, que fue el marco definido en el Acto Legislativo 4 de 2007, además de
reiterar la competencia preventiva del Ministerio Público consagrada en el
artículo 277 de la Constitución.
Por
último, la Sala considera improcedente la solicitud elevada por la
Procuraduría, en el sentido de condicionar la exequibilidad de algunas normas
para limitar o reducir el tiempo de duración de las medidas correctivas, que
según el decreto será provisional y en todo caso de máximo 5 años. Lo anterior,
teniendo en cuenta que el simple transcurso del tiempo no garantiza que una
situación de irregularidad sea automáticamente superada o que desaparezca con el
cambio de las autoridades locales. Este es un asunto relacionado con la
aplicación concreta de las normas que debe ser valorado por las autoridades de
acuerdo con las circunstancias de cada caso individualmente considerado.
Además, no puede perderse de vista que las medidas adoptadas siempre serán
susceptibles de ser controvertidas ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, dando lugar a las sanciones correspondientes cuando una
autoridad imponga o prolongue una medida sin que se cumplan los requisitos
exigidos para ello.
7.6.-
En conclusión, considera la Corte que los artículos 13 y 16 del Decreto 028 de
2008 consagran medidas que se ajustan a las facultades otorgadas al Gobierno
Nacional como Legislador extraordinario, que si bien limitan la autonomía de
las entidades territoriales lo hacen atendiendo fines constitucionalmente
legítimos, y en todo caso dentro de los parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad que no implican un vaciamiento de sus atribuciones constitucionales
sino una restricción transitoria y justificada de aquellas. Por lo tanto, la
Corte declarará su exequibilidad por los cargos examinados en la presente
sentencia.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLES
los artículos 13 y 16 del Decreto 28 de 2008, “por medio del cual se define
la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se
realice con los recursos del Sistema General de participaciones”, únicamente
por los cargos examinados en la presente sentencia.
Segundo.- Declararse
INHIBIDA para proferir un fallo de fondo respecto de la demanda
presentada contra los artículos 11 (parágrafo), 14, 15 y 21 del Decreto 28 de
2008.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
Ausente con excusa
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En la Sentencia C-1154 de 2008 la Corte declaró la exequibilidad condicionada del artículo 21 (parcial) del Decreto 028 de 2008.
[2] Auto del 8 de junio de 2010, admisorio de la
demanda.
[3] Cfr., Sentencias C-1256 de 2001, C-357 de 1997, C-447 de 1997,
C-328 de 2001, C-1196 de 2001, C-1289 de 2001, C-1052 de 2001, C-1115 de 2004,
C-421 de 2005, C-856 de 2005, C-898 de 2005, C-1299 de 2005, C-127 de 2006,
C-666 de 2007 y C-187 de 2008, entre muchas otras.
[4] Ver, entre muchas otras, las sentencias
C-236 de 1997, C-447 y C-542 de 1997, C-519 de 1998, C-986 de 1999, C-013 de
2000, C-1052, C-1256 de 2001, C-1294 de 2001, C-918 de 2002, C-389 de 2002,
C-1200 de 2003, C-229 de 2003, C-048 de 2004, C-569 de 2004, C-1236 de 2005,
C-1260 de 2005, C-180 de 2006, C-721 de 2006, C-402 de 2007 y C-666 de 2007.
[5] “De otra parte, las razones son específicas si definen con
claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto
contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la
necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y
verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su
inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos,
abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las
disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación
impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad”.
Sentencia C-1052 de 2001.
[6] “Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la
demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto
por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado,
se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas
sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie
convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar
la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace
necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”. Sentencia C-1052 de 2001.
[7] “Artículo 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en
forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto
de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general”.
[8] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-478 de 1992, C517 de
1992, C216 de 1994, C-535 de 1996, C-219 de 1997, C-579 de 2001, C-1258 de
2001, C-832 de 2002, C-894 de 2003, C-931 de 2006, C-173 de 2009 y C-149 de
2010, entre muchas otras.
[9] Corte Constitucional, Sentencia C-216 de 1994, reiterada en numerosas
ocasiones.
[10] Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 1996.
[11] Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 1996.
[12] Corte Constitucional, Sentencia C-219 de 1997.
[13] Sentencia C-149 de 2010. La Corte declaró inexequible el artículo 79
de la Ley 1151 de 2007, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010”, relativo a los macroproyectos de interés social nacional, luego de
constatar que la regulación allí prevista vaciaba por completo la autonomía de
las entidades territoriales en asuntos que también tenían interés local, así
como expresas competencias asignadas constitucionalmente a los concejos
municipales.
[14] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-447
de 1998, C-720 de 1999, C-845 de 2000, C-579 de 2001, C-1112 de 2001, C-427 de
2002, C-251 de 2003, C-385 de 2003, C-925 de 2006, y C-321 de 2009, entre
otras.
[15] Corte Constitucional, Sentencia C-579 de 2001.
[16] “Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la
explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para
su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones”.
[17] “Artículo 10. Mecanismos para asegurar la correcta utilización de las
participaciones en las regalías y compensaciones. (…) “4.  Solicitar que la
ejecución de los proyectos financiados con participación de regalías y
compensaciones se adelante por otras entidades públicas, regiones
administrativas y de planificación, de las regiones como entidad territorial,
de los departamentos y municipios, según sea el caso, cuando la entidad
territorial beneficiaria de dichas participaciones o compensaciones,
directamente o por intermedio de contratos con terceros, esté administrando o
ejecutando proyectos  en forma irresponsable o negligente o sin darle
cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en los contratos
respectivos.  La Comisión, en dichos casos, podrá abstenerse de aprobar nuevos
proyectos de inversión a las entidades territoriales responsables, hasta tanto
no se tomen los correctivos del caso y solicitar que a la entidad a quien se le
encargue la ejecución del proyecto se le entreguen los recursos financieros
previstos para tal efecto”. (La expresión “irresponsable o” fue declarada
inexequible, pero debido a su vaguedad e indeterminación, mas no porque
vulnerara la autonomía de las entidades territoriales).
[18] “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre
otros”.
[19] Corte Constitucional, Sentencias C-089 de 2001, C-579 de 2001, C-1112
de 2001 y C-925 de 2006, entre otras.
[20] Modificada por la Ley 1176 de 2007, con ocasión de la reforma
introducida por el Acto Legislativo 4 de 2007.
[21] Corte Constitucional, Sentencia C-871 de 2002. Ver también las
sentencias C-568 de 2004 y C-425 de 2005.
[22] El Acto Legislativo 4 de 2007 fue reglamentado a través de la Ley 1176 de 2007. En cuanto a su distribución, el artículo 2º señala que el monto total del
SGP se distribuirá de la siguiente manera: (i) un 58.5% para educación; (ii) un
24.5% para salud; (iii) un 5.4% para agua potable y saneamiento básico; y (iv)
un 11.6% correspondiente a la participación de propósito general.
[23] Mediante Decreto 791 de 2009 el Gobierno suprimió dicha entidad y
dispuso el traslado a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público de
los bienes, derechos y obligaciones, así como de las actuaciones adelantadas
transitoriamente por el DNP.
[24] “ARTÍCULO 9o. EVENTOS DE RIESGO. Para efectos de lo dispuesto en el
presente decreto, se consideran eventos de riesgo identificables en las
actividades de monitoreo o seguimiento, los siguientes:
9.1. No envío
de información conforme a los plazos, condiciones y formatos indicados por el
Gobierno Nacional, y/o haber remitido o entregado información incompleta o
errónea.
9.2. No haber
entregado a los encargados de efectuar las auditorías, la información y/o
soporte requeridos para su desarrollo, en los términos y oportunidad
solicitados.
9.3.
Presentar a la corporación de elección popular correspondiente un presupuesto
no ajustado a las normas que rigen la programación y ejecución de los recursos
del Sistema General de Participaciones.
9.4. Cambio
en la destinación de los recursos.
9.5.
Administración de los recursos en cuentas no autorizadas para su manejo o no
registradas ante el Ministerio del sector al que correspondan los recursos.
9.6.
Realización de operaciones financieras o de tesorería no autorizadas por la
ley.
9.7. Registro
contable de los recursos que no sigue las disposiciones legales vigentes.
9.8. Procesos
de selección contractual en trámite cuyo objeto o actividades contractuales no
se hallen orientados a asegurar la prestación del servicio en las condiciones
definidas por la normatividad vigente, no cumplan con los fines para los cuales
están destinados los recursos, o no aseguren el cumplimiento de metas de
continuidad, cobertura y calidad en los servicios.
9.9. No
disponer de interventores o supervisores de contratos y convenios y/o de un
proceso de evaluación de informes de los interventores y supervisores.
9.10. No
publicar los actos administrativos, contratos, convenios e informes, cuando la
ley lo exija.
9.11. No
disponer del Sistema de Identificación de Beneficiarios, Sisbén, o de
estratificación, actualizados y en operación, bajo parámetros de calidad.
9.12. No
cumplimiento de las condiciones de focalización, identificación de
beneficiarios de programas sociales, estratificación y demás procedimientos
previstos para la adecuada focalización y ejecución del gasto social.
9.13. No
disponer de los mecanismos e instrumentos de participación ciudadana y de
rendición de cuentas, cuando la ley lo exija.
9.14. La
imposición de sanciones por parte de los organismos de control relacionadas con
el uso de los recursos del Sistema General de Participaciones.
9.15.
Afectación de los recursos del Sistema General de Participaciones con medidas
cautelares.
9.16. No
cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y calidad en los servicios,
fijadas por la autoridad competente.
9.17.
Suscripción, modificación o ejecución de contratos cuyo objeto o actividades
contractuales no aseguren la prestación del servicio en las condiciones definidas
por la normatividad vigente, no cumplan con los fines para los cuales están
destinados los recursos, o no aseguren el cumplimiento de metas de continuidad,
cobertura y calidad en los servicios.
9.18. Aquella
situación que del análisis de la información obtenida en cualquier tiempo,
resulte de inminente riesgo para la prestación adecuada del servicio, el
cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y calidad en los servicios,
o constituya desviación, uso indebido, ineficiente o inadecuado de los recursos
del Sistema General de Participaciones.
PARÁGRAFO. El
Gobierno Nacional reglamentará las condiciones para calificar los eventos de
riesgo que ameriten la aplicación de medidas preventivas o correctivas en la
entidad territorial, teniendo en cuenta las particularidades y naturaleza de
cada sector”.
[25] Acto Legislativo 4 de 2007, artículo 3.
[26] Cfr., Proyecto de Acto Legislativo No.169 de 2006 Cámara – 011
de 2006 Senado, Ponencia para Primer Debate en el Senado de la República. Gaceta No. 116 del 13 de abril de 2007, p. 19 y ss.
[27] Ver fundamento jurídico 5.2 de esta sentencia.
[28] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-567 de 1995, C-845 de
2000, C-427 de 2002, C-617 de 2002 y C-251 de 2003.
[29] Corte Constitucional, Sentencia C-1154 de 2008. Ver también las
Sentencias C-671 de 2002, C-871 de 2002, C-566 de 2003, C-568 de
2004, C-1118 de 2004 y C-423 de 2005, entre otras.
[30] Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2010.
[31] Artículo 3 de la Ley 549 de 1999.
[32] “ARTÍCULO 10. PROCEDIMIENTO PARA LA ADOPCIÓN DE MEDIDAS. Las medidas se adoptarán mediante acto administrativo debidamente
motivado, el cual indicará el evento o eventos de riesgo encontrados, la
evidencia que amerita la adopción de la correspondiente medida, el término
durante el cual estará vigente, y las acciones a emprender por parte de la
entidad territorial. // El acto administrativo es de aplicación inmediata y
contra este sólo procede el recurso de reposición, el cual se concederá en el
efecto devolutivo. // La adopción de las medidas se efectuará por parte de la
entidad responsable atendiendo los criterios de razonabilidad,
proporcionalidad, continuidad y restablecimiento de la prestación de los
servicios”.
[33] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-567 de 1995, C-427 de
2002 y C-251 de 2003.
[34] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-617 de 2002.
[35] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-219 de 1997, C-925 de
2006 y C-579 de 2001. En esta última providencia la Corte señaló: “En primer lugar, el hecho de que gocen de las mismas garantías que la
propiedad y renta de los particulares, hace que las rentas de propiedad de las
entidades territoriales estén sujetas a lo dispuesto por la ley; en efecto, en
virtud del artículo 58 Superior, la propiedad privada se garantiza en los
términos establecidos por la ley. En segundo lugar, ya esta Corporación se ha
pronunciado extensamente sobre el alcance del artículo 362 citado, en el
sentido de rechazar cualquier interpretación que le otorgue una significación
absoluta, y de armonizarlo con el principio de unidad nacional”.
[36] En la Sentencia C-366 de 2000 la Corte sostuvo: “En consecuencia, la ley  no puede desconocer este derecho, salvo si, al igual que sucede con los
particulares, existen  motivos de interés público o social que justifiquen su
restricción, evento en el cual, el derecho del ente territorial debe ceder ante
el interés general que el legislador quiera hacer prevalecer (artículo 1 de la Constitución). Interés general que puede implicar la imposición de restricciones al derecho
de propiedad, en sus distintas manifestaciones”.