T-518-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-518/95
ACCION DE TUTELA-Procedencia
Quien se sienta
amenazado o vulnerado por alguna actuación u omisión de las autoridades públicas
o de los particulares en los casos que exprese la ley, puede invocar y hacer
efectivos sus derechos constitucionales a través de las acciones contenidas en
el ordenamiento, incluyendo la acción de tutela pero sólo en aquellos casos en
los que el sistema jurídico haya dejado un vacío que impida a las personas una
plena protección de sus derechos esenciales.
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia/VIA DE HECHO-Procedencia excepcional de tutela
En lo que tiene
que ver con la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, ésta resulta procedente en todos aquellos casos en los que la
actuación de la autoridad judicial carezca de fundamento objetivo y sus
decisiones sean el producto de una actitud arbitraria y caprichosa que traiga
como consecuencia la vulneración de derechos fundamentales de la persona,
incurriendo de esa manera en lo que se ha denominado como "vía de
hecho".
VIA DE HECHO-Concepto
Las "vías de
hecho" implican una decisión judicial contraria a la Constitución y a la
Ley, que desconoce la obligación del Juez de pronunciarse de acuerdo con la
naturaleza misma del proceso y según las pruebas aportadas al mismo. Los
servidores públicos y específicamente los funcionarios judiciales, no pueden
interpretar y aplicar las normas en forma arbitraria, pues ello implica
abandonar el ámbito de la legalidad y pasar a formar parte de actuaciones de
hecho contrarias al Estado de derecho, que pueden ser amparadas a través de la
acción de tutela. No toda irregularidad procesal genera una vía de hecho, más
aún cuando quien se dice afectado tiene la posibilidad de acudir a los
mecanismos ordinarios establecidos para solicitar la protección de sus
derechos; pues no puede olvidarse que la acción de tutela tiene un carácter
subsidiario, es decir, que sólo es procedente a falta de otros mecanismos de
defensa judicial.
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Alcance del fallo
La procedencia de
la acción de tutela contra providencias judiciales no autoriza al Juez constitucional
para entrar a resolver sobre la cuestión litigiosa controvertida dentro del
proceso, pues su labor se limita a analizar la conducta adoptada por el
funcionario judicial, la cual se concreta a través de la providencia demandada.
Si la decisión no es producto de una actuación arbitraria o abusiva sino el
resultado de una confrontación objetiva y seria entre la normatividad aplicable
y el caso concreto, dicha actuación no puede ser objeto de amparo
constitucional a través del mecanismo de la acción de tutela. La labor del Juez
constitucional, se limita a determinar si la actuación de la autoridad es
producto de una actitud arbitraria y contraria al ordenamiento jurídico, mas no
hace parte de sus funciones el inmiscuirse en el trámite de un proceso judicial,
tomando decisiones paralelas a las que cumple quien en ejercicio de su función
constitucional lo conduce, pues no pueden desconocerse los conceptos y
principios de autonomía, independencia de los jueces, acceso a la
administración de justicia, seguridad jurídica y vigencia del Estado social de
derecho. El Juez, dentro del ámbito de su competencia, goza de plena libertad
para interpretar las disposiciones legales aplicables a un caso concreto, aun
cuando dicha interpretación sea contraria a los intereses de las partes.
VIA DE HECHO-Ejecución de obligaciones laborales/
INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES-Ejecución de obligaciones laborales/PROCESO
EJECUTIVO LABORAL-Embargabilidad de bienes
La decisión del
Tribunal no encaja dentro de las premisas que determinan la existencia de una
vía de hecho, pues su actuación no es el resultado de una conducta arbitraria
opuesta a la ley y, por el contrario, la misma se encuentra ajustada al
ordenamiento jurídico existente. La conclusión a que ha llegado esta Sala, tiene
como base la razonabilidad de los fundamentos jurídicos tomados en cuenta por
el Tribunal en el auto en comento, y en su competencia autónoma para decidir
sobre todos aquellos asuntos sometidos a su consideración. La actuación del
Tribunal al negar en forma temporal el mandamiento de pago solicitado contra el
ISS, se fundamentó en el hecho de que los bienes de dicha entidad hacían parte
del presupuesto general de la Nación y por tanto su ejecución debía adelantarse
de acuerdo con el trámite establecido.
INSTITUTO DE
SEGUROS SOCIALES-Pago de
pensiones
En las leyes de
presupuesto anual se advierten claramente los aportes hechos a favor del
Instituto, y a su vez, señala que "la Nación asumirá el pago de pensiones
reconocidas por el Instituto de Seguros Sociales, la Caja Nacional de Previsión
y otras cajas o fondos del sector público sustituidos por el fondo de
pensiones públicas del nivel nacional, incluido este último, en cuanto se
agotasen las reservas constituidas para el efecto y sólo por el monto de dicho
faltante".
INSTITUTO DE
SEGUROS SOCIALES-Naturaleza
El ISS es una
entidad pública, adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que hace
parte del gobierno central y cuyos recursos y rentas están involucrados en el
Presupesto General de la Nación. Y aun cuando efectivamente la entidad recibe
aportes particulares, éstos son producto de una imposición del Estado que a su
vez cumplen una finalidad pública, y cuya administración y disposición
corresponde al gobierno central, hasta el punto de que las utilidades producto
de los aportes y de los demás bienes públicos  son propiedad de la Nación.
EJECUCION DE
ENTIDADES PUBLICAS-Título
base
Para el pago de
una cantidad líquida de dinero, producto de obligaciones laborales señaló esta
Corporación que se hace claridad sobre la ejecución de las entidades públicas,
sin importar que el derecho provenga de un acto administrativo o de una
resolución judicial ordinaria o contencioso administrativa, lo cierto es que
ésta debe adelantarse. Por tanto, no puede afirmarse como lo hace la
demandante, que la disposición sólo se aplica frente a decisiones provenientes
de la jurisdicción contenciosa, pues la norma no hace distinción alguna y por
el contrario se refiere de manera general a la ejecutabilidad de las condenas
contra la Nación y las Entidades Descentralizadas ante la justicia
ordinaria, despues de transcurridos dieciocho meses de ejecutoriada la
condena.
CUMPLIMIENTO DE
SENTENCIA LABORAL-Inmediatez
La ejecutabilidad
de la entidad por vía judicial se refiere al fin último para lograr el
cumplimiento de la condena, "las autoridades a quienes corresponda la
ejecución de una sentencia dictarán, dentro del término de treinta días
contados desde su comunicación, la resolución correspondiente, en la cual se
adoptarán las medidas necesarias para su cumplimiento." Lo anterior quiere
significar que las mencionadas autoridades deben procurar el cumplimiento de la
sentencia dentro del menor tiempo posible, sin que sea necesario tomarse el
término de 18 meses, ya que de lo que se trata es de evitar que se causen los
intereses comerciales y moratorios en perjuicio del erario público y que en
últimas se ejecute al Estado.
Ref.:  Expediente No. T-75.675
Peticionario: Soledad
Montoya Vda. de Restrepo
Procedencia: Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil.
Tema:  Vías de
hecho.
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., quince (15) de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Vladimiro
Naranjo Mesa -Presidente de la Sala-, Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera
Carbonell, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
tutela radicado bajo el número T-75.675, adelantado por Soledad Montoya Vda. de
Restrepo, contra la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín.
I. ANTECEDENTES
Con base en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para efecto de
su revisión, la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con
el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión de la Corte
entra a dictar sentencia de revisión.
1. Solicitud
La señora Soledad
Montoya Vda. de Restrepo por intermedio de apoderado, interpuso ante el
Tribunal Superior de Medellín, Sala Civil de Decisión, acción de tutela, con el
fin de amparar su derecho fundamental al debido proceso, e indirectamente su
derecho a la vida y a la subsistencia consagrados en los artículos 11 y 29 de
la Constitución Política.
2. Hechos
Afirma la
peticionaria que inició ante el Juzgado Once Laboral del Circuito de Medellín,
proceso ordinario laboral contra el Instituto de Seguros Sociales -ISS- con el
fin de que éste fuera condenado al reconocimiento y pago de su pensión de
vejez. La sentencia dictada el 10 de junio de 1994 y confirmada por la Sala de
Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín, condenó al instituto a
pagarle su pensión de vejez a partir de enero de 1993.
Señala igualmente
que una vez ejecutoriada la decisión, el -ISS- no le dio cumplimiento a la
misma, razón por la cual, a continuación del proceso ordinario, presentó
demanda ejecutiva para obtener el pago de la condena. Sin embargo, el Juzgado
Once Laboral del Circuito de Medellín mediante auto de fecha 8 de febrero de
1995, negó el mandamiento de pago sosteniendo que debía aplicarse por analogía
el artículo 177 del C.C.A..
La decisión a su vez
fue apelada por la demandante, y la Sala de Decisión Laboral del Tribunal
Superior de Medellín la confirmó, argumentando además que el -ISS- es una
Empresa Industrial y Comercial del Estado cuyo patrimonio hace parte del
presupuesto General de la Nación; por tanto sus bienes son inembargables y su
ejecución sólo es procedente una vez se haya cumplido el término señalado en el
artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el
artículo 16 de la Ley 38 de 1989.
La negativa del
Tribunal de acceder a la demanda ejecutiva es considerada por la parte actora
como arbitraria, ilegal e injustificada (vía de hecho), toda vez que el -ISS-
como empresa industrial y comercial del Estado tiene recursos y bienes que no
se entienden incorporados al presupuesto general de la Nación y por tanto
reciben un tratamiento jurídico similar al que se otorga a los particulares,
siendo entonces aplicables las normas generales del procedimiento (laboral y
civil) y no las de carácter administrativo.
Finalmente señala la
actora, que las normas excepcionales no pueden ser interpretadas en una forma
extensiva y por tanto la posición del Tribunal obedece a una equivocada
interpretación de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
3.
Pretensiones
Solicita la actora
que, como consecuencia del amparo de los derechos conculcados, se ordene al
Tribual Superior de Medellín, Sala de Decisión Laboral, proferir el mandamiento
ejecutivo y la orden de embargo respectiva.
II. ACTUACION
JUDICIAL
1. Primera instancia
La Sala Civil del
Tribunal Superior de Medellín, mediante providencia de fecha 5 de junio de
1995, resolvió negar la acción de tutela interpuesta por la señora Soledad
Montoya Vda. de Restrepo, por considerar que el auto de fecha 8 de febrero del
presente año no constituye una vía de hecho, toda vez que no es fruto de su
voluntad o capricho y, por el contrario, está debidamente motivada con
fundamentos razonables y objetivos.
2. Impugnación
Por memorial
presentado el día 12 de junio  de 1995, el apoderado de la parte actora impugnó
el fallo, por considerar que las empresas industriales y comerciales del Estado
se asimilan en su tratamiento jurídico a los particulares.
Sostiene que para
que éstas tengan un tratamiento jurídico diferente, es necesario que exista una
norma que consagre el tratamiento excepcional. Por tanto, la abierta ilegalidad
de la decisión del tribunal radica precisamente en la inexistencia de norma
alguna que establezca la inejecutabilidad e inembargabilidad de las empresas industriales
y comerciales del Estado.
3. Segunda
instancia
Mediante providencia
de fecha siete (7) de julio del año en curso, la Sala de Casación Civil de la
Corte Suprema de Justicia resolvió confirmar la decisión proferida por el
juzgador de primera instancia, señalando que el auto objeto de la presente
acción no fue el producto del capricho o de la voluntad del sentenciador y por
el contrario fue el resultado de la confrontación entre la normatividad que los
falladores de instancia creyeron atribuible al caso y la jurisprudencia
existente en relación con el tema. Ello descarta la posibilidad de que en el
presente caso se haya incurrido en una vía de hecho, como pretende demostrarlo
la actora.
Sobre el particular
señaló: "En efecto, en la operación mental dirigida a dirimir un
determinado litigio, el juzgador debe efectuar la interpretación en cuanto al
contenido de las normas que considera aplicables y la valoración de las pruebas
arrimadas al caso, proceso mediante el cual puede obtener un incuestionable
acierto, o, por el contrario, equivocarse en la aplicación de la norma o en la
interpretación de aquella, sin que, de todos modos, el juicio de valor obtenido
pueda replantearse por fuera del proceso."
IV.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con
lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la Constitución
Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela de la
referencia.
2. Procedencia
de la acción de tutela frente a providencias judiciales
La jurisprudencia
constitucional ha señalado en forma reiterada que la acción de tutela, consagrada
en el artículo 86 de la Carta Política, ha sido concebida para solucionar en
forma eficiente todos aquellas situaciones de hecho generadas por la acción u
omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que impliquen
necesariamente la amenaza o vulneración de un derecho fundamental. Sin embargo,
dicha acción tiene la característica de ser subsidiaria, es decir, que sólo
procede en aquellos eventos en los cuales el sistema jurídico no ha concebido
ningún otro mecanismo de defensa  que pueda ser invocado frente a las
autoridades judiciales para proteger el derecho, salvo que se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, caso en el cual
sus efectos son temporales quedando supeditado a lo que se resuelva de fondo
por la autoridad competente.
Así entonces, este
instrumento jurídico no ha sido consagrado como medio para remplazar o
sustituir los procedimientos ordinarios existentes, ni es tampoco un
ordenamiento alternativo, adicional o complementario de esos procesos, ya que
el propósito específico de su existencia, es el de brindar a la persona una
protección efectiva, actual y supletoria de sus derechos constitucionales
fundamentales.
Sobre el particular,
ha señalado esta Corporación:
"No es la
tutela un procedimiento que sirva para suplir las deficiencias en que las
partes, al defender sus derechos en los procesos, puedan incurrir, porque se
convertiría en una instancia de definición de derechos ordinarios, como lo
pretende la solicitante, y no como lo prevé la Carta Política para definir la
violación de Derechos Constitucionales Fundamentales.
"La acción
de tutela procede contra las decisiones u omisiones de cualquier autoridad
pública o de particulares, cuando éstos violen o amenacen violar derechos
fundamentales, a fin de evitar un atentado contra la dignidad de la persona
humana. Las manifiestas violaciones a dicha condición inherente del ser humano
encontrarán un valioso recurso en la denominada Acción de Tutela, cuando no
pueda mediar otro correctivo judicial. Así, tiene la mencionada acción el
carácter de supletiva, mas no de sustitutiva de las competencias
constitucionales y legales de las autoridades públicas, en el presente caso
para impartir justicia". (Sentencia No. T-08 de 1992, Magistrado Ponente,
doctor Fabio Morón Díaz)
En otro fallo
relacionado con el tema se dispuso:
"(...) tan
sólo resulta procedente instaurar la acción en subsidio o a falta de
instrumento constitucional o legal diferente, susceptible de ser alegado ante
los jueces, esto es, cuando el afectado no disponga de otro medio judicial para
su defensa, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable (artículo 86,
inciso 3°, de la Constitución)" (..). (Sentencia No. C-543 de 1992,
Magistrado Ponente, doctor José Gregorio Hernández Galindo).
De acuerdo con lo
anterior, quien se sienta amenazado o vulnerado por alguna actuación u omisión
de las autoridades públicas o de los particulares en los casos que exprese la
ley, puede invocar y hacer efectivos sus derechos constitucionales a través de
las acciones contenidas en el ordenamiento, incluyendo la acción de tutela pero
sólo en aquellos casos en los que el sistema jurídico haya dejado un vacío que
impida a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.
Por otra parte, en
lo que tiene que ver con la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, la doctrina constitucional (Sentencia No. C-543 de
1992) ha sostenido en forma reiterada que ésta resulta procedente en todos
aquellos casos en los que la actuación de la autoridad judicial carezca de
fundamento objetivo y sus decisiones sean el producto de una actitud arbitraria
y caprichosa que traiga como consecuencia la vulneración de derechos
fundamentales de la persona, incurriendo de esa manera en lo que se ha
denominado como "vía de hecho".
Sobre el tema
debatido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha expresado:
"(...) La
vulneración de los derechos fundamentales por parte de servidores públicos
que actúan sin fundamento objetivo y razonable, y obedecen a motivaciones
internas, desconoce la primacía de los derechos inalienables de la persona (CP.
art. 5), la protección constitucional de los derechos fundamentales (CP. art.
86) y la prevalencia del derecho sustancial (CP. art. 228). En caso de
demostrarse su ocurrencia, el juez de tutela deberá examinar la pertenencia al
mundo jurídico y proceder a la defensa de los derechos fundamentales vulnerados
en el curso de una vía de hecho por parte de la autoridad pública" (negrillas fuera de texto). (sentencia
No. T-79 de 26 de febrero de 1993, Magistrado Ponente doctor Eduardo Cifuentes
Muñoz).
En relación con el
tema, esta Sala ha señalado:
"Aunque esta
Corte declaró inexequible el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, la doctrina
acogida por esta misma Corporación, ha señalado que es procedente la acción de
tutela cuando se ejerce para impedir que las autoridades públicas, mediante
vías de hecho, vulneren o amenacen derechos fundamentales (negrillas fuera
de texto). (Sentencia
No. T-158 de 26 de abril de 1993,  Magistrado Ponente doctor Vladimiro Naranjo
Mesa).
En otro
pronunciamiento dijo esta Corporación:
"(...) la
doctrina de la Corte ha efectuado un análisis material y ha establecido
una diáfana distinción entre las providencias judiciales -que son
invulnerables a la acción de tutela en cuanto corresponden al ejercicio
autónomo de la función judicial y respecto de las cuales existen, dentro del
respectivo proceso, los medios judiciales de defensa establecidos por el
ordenamiento jurídico- y las vías de hecho por cuyo medio, bajo la forma
de una providencia judicial, quien debería administrar justicia quebranta en
realidad los principios que la inspiran y abusa de la autonomía que la Carta
Política reconoce a su función, para vulnerar en cambio los derechos básicos de
las personas.
"En ese
orden de ideas, la violación flagrante y grosera de la Constitución por parte
del juez, aunque pretenda cubrirse con el manto respetable de la resolución
judicial, puede ser atacada mediante la acción de tutela siempre y cuando se
cumplan los presupuestos contemplados en el artículo 86 de la Constitución y no
exista otro medio al alcance del afectado para la defensa de su derecho.
"En tales
casos, desde luego, el objeto de la acción y de la orden judicial que puede
impartirse no toca con la cuestión litigiosa que se debate en el proceso, sino
que se circunscribe al acto encubierto mediante el cual se viola o amenaza un
derecho fundamental. (Sentencia
No. T-173 de 1993, Magistrado Ponente, doctor José Gregorio Hernández Galindo).
Así entonces, las
"vías de hecho" implican una decisión judicial contraria a la
Constitución y a la Ley, que desconoce la obligación del Juez de pronunciarse
de acuerdo con la naturaleza misma del proceso y según las pruebas aportadas al
mismo. Los servidores públicos y específicamente los funcionarios judiciales,
no pueden interpretar y aplicar las normas en forma arbitraria, pues ello
implica abandonar el ámbito de la legalidad y pasar a formar parte de
actuaciones de hecho contrarias al Estado de derecho, que pueden ser amparadas
a través de la acción de tutela.
Ahora bien, la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales no autoriza
al Juez constitucional para entrar a resolver sobre la cuestión litigiosa
controvertida dentro del proceso, pues su labor se limita a analizar la
conducta adoptada por el funcionario judicial, la cual se concreta a través de
la providencia demandada. En virtud de lo anterior, si la decisión no es
producto de una actuación arbitraria o abusiva sino el resultado de una
confrontación objetiva y seria entre la normatividad aplicable y el caso
concreto, dicha actuación no puede ser objeto de amparo constitucional a través
del mecanismo de la acción de tutela.
Así mismo es
importante advertir que no toda irregularidad procesal genera una vía de hecho,
más aún cuando quien se dice afectado tiene la posibilidad de acudir a los
mecanismos ordinarios establecidos para solicitar la protección de sus
derechos; pues no puede olvidarse que de acuerdo con el artículo 86 de la Carta
Política la acción de tutela tiene un carácter subsidiario, es decir, que sólo
es procedente a falta de otros mecanismos de defensa judicial.
3. El caso
concreto
De la solicitud de
tutela se deduce que la actora hace recaer la supuesta violación de su derecho
al debido proceso, en la decisión de la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Medellín de fecha 27 de marzo de 1995, que confirmó el auto del Juzgado Once
(11) Laboral, a través del cual se negó el mandamiento de pago y la medida de
embargo que solicitó la demandante contra el Instituto de los Seguros Sociales.
Cabe anotar, que se invocó como título ejecutivo una sentencia proferida por el
propio Juzgado Once (11) Laboral, que condenó a la entidad al pago de la
pensión de vejez a favor de la señora Soledad Montoya Vda. de Restrepo, desde
el primero de enero de 1993.
La Sala Laboral del
Tribunal que negó el mandamiento de pago, esgrimió entre otros argumentos los
siguientes:
1.- El Instituto de
los Seguros Sociales es una Empresa Industrial y Comercial del Estado (Decreto
2148/92) que hace parte de la estructura general de la Rama Ejecutiva (artículo
115 de la C.P.). Como ente descentralizado del orden nacional, goza de un trato
preferencial cuando se presenta como deudor de una obligación como la que se
invoca en este caso, ya que los bienes que se pretende embargar se encuentran
involucrados en el presupuesto general de la Nación, y por tanto son
inembargables.
2.- La
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia reconocía la inembargabilidad de
los bienes y recursos del Estado, incorporados al citado presupuesto y en igual
sentido se pronunció la Corte Constitucional en fallos de octubre de 1992 y
enero 25 de 1993.
3.- La situación que
se plantea en el caso particular no está resuelta por las normas que regulan el
juicio ejecutivo laboral, ni por el C. de P. C. al cual remite el artículo 145
del C. de P. L. para llenar esos vacíos procesales. Por esta razón y en virtud
del principio de la integración normativa ( art. 8o. de la ley 153 de 1887),
debe acudirse al artículo 16 de la ley 38 de 1989, el cual dispone que "la
forma de pago de las sentencias a cargo de la Nación se efectuará de
conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso
Administrativo y demás disposiciones legales concordantes", esto es,
conforme lo indica el artículo 177 del C.C.A.
Las anteriores
consideraciones según la parte actora, son producto de una interpretación
errónea de la ley y la jurisprudencia; por tanto, constitutivas de una vía de
hecho que vulnera no sólo su derecho al debido proceso, sino también su derecho
a la vida y a la subsistencia.
Al respecto es
importante reiterar que la labor del Juez constitucional en lo que se refiere a
la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se limita
a determinar si la actuación de la autoridad es producto de una actitud
arbitraria y contraria al ordenamiento jurídico, mas no hace parte de sus
funciones el inmiscuirse en el trámite de un proceso judicial, tomando
decisiones paralelas a las que cumple quien en ejercicio de su función
constitucional lo conduce, pues no pueden desconocerse los conceptos y
principios de autonomía, independencia de los jueces, acceso a la administración
de justicia, seguridad jurídica y vigencia del Estado social de derecho
consagrados en la Carta Política de 1991.
Así mismo, cabe
anotar que el Juez, dentro del ámbito de su competencia, goza de plena libertad
para interpretar las disposiciones legales aplicables a un caso concreto, aun
cuando dicha interpretación sea contraria a los intereses de las partes. Ello
no implica, de ninguna forma, la existencia de una vía de hecho, la cual sólo
sería procedente frente a una conducta absolutamente grave e ilícita del juez,
es decir, ante una absoluta falta de competencia o contrariando en forma
grosera y brutal el orden jurídico.
Frente al caso
concreto, encuentra la Sala que la decisión del Tribunal Superior de Medellín
no encaja dentro de las premisas que determinan la existencia de una vía de
hecho, pues su actuación no es el resultado de una conducta arbitraria opuesta
a la ley y, por el contrario, la misma se encuentra ajustada al ordenamiento
jurídico existente. La conclusión a que ha llegado esta Sala, tiene como base
la razonabilidad de los fundamentos jurídicos tomados en cuenta por la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Medellín en el auto en comento, y en su
competencia autónoma para decidir sobre todos aquellos asuntos sometidos a su
consideración.
La actuación del
Tribunal al negar en forma temporal el mandamiento de pago solicitado por la
señora Soledad Montoya vda. de Restrepo contra el Instituto de los Seguros
Sociales, se fundamentó como se dijo, en el hecho de que los bienes de dicha
entidad hacían parte del presupuesto general de la Nación y por tanto su
ejecución debía adelantarse de acuerdo con el trámite establecido en el
artículo 177 del C.C.A..
Así, entonces, si en
la decisión en principio se determinó el carácter inembargable de los bienes de
la entidad condenada, también se reconoció su procedibilidad cuando se trata de
cumplir obligaciones laborales como la que se debate, pero acorde con las
decisiones jurisprudenciales no sólo de la Corte Suprema de Justicia, sino
también de esta Corporación, que en la sentencia C-546 de 1992 declaró la
exequibilidad condicionada del artículo 16 de la ley 38 de 1989, en cuanto que
las rentas y recursos incorporados en el presupuesto nacional son
inembargables, salvo que se trata de la ejecución de obligaciones laborales la
cual debe adelantarse de conformidad con el artículo 177 del C.C.A. (esto
último por disposición de esta Corporación).
Ahora bien, las
razones que tuvo el Tribunal para sostener que los bienes que conforman el
patrimonio del Instituto de los Seguros Sociales están involucrados en el
presupuesto general de la Nación, y por tanto en principios inembargables,
encuentra respaldo legal en el Decreto 2148 de 1992 y la ley 100 de 1993 que
definen la entidad como una empresa Industrial y Comercial del Estado. El
capital de dichas entidades, en virtud del artículo 6o. del Decreto 1050 de
1968, es público, constituido con bienes o fondos públicos comunes, los
productos de ellos, o el rendimiento de impuestos, tasas o contribuciones de
destinación especial.
Para el caso
particular de los Seguros Sociales el artículo 17 del Decreto 1650 de 1977,
dispone que los recursos de la entidad lo conforman aportes privados
(cotizaciones patrono-trabajador), impuestos y tasas específicas,
transferencias de los presupuestos nacional, departamental o municipal entre
otros. Igualmente, el artículo 129 del mismo ordenamiento señala que "El
Gobierno Nacional apropiará anualmente en el Presupuesto a favor del Instituto
de los Seguros Sociales, las partidas que demanden el servicio (...)" y el
artículo 93 de dicha norma, delega en la Contraloría General de la República el
ejercicio de la vigilancia y el control fiscal de la entidad.
Así mismo, la ley
orgánica del presupuesto -Ley 38 de 1989- incluye en su artículo 2o., a las
empresas industriales y comerciales del Estado (2o. nivel de cobertura del
Estatuto) y en el artículo 26 señala que "las utilidades de las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado son de propiedad de la Nación. El Consejo
Nacional de Política Económica y Social, CONPES, en cada vigencia fiscal
determinará en el Plan Operativo Anual de Inversión la cuantía de las
utilidades que entrarán a ser parte de los recursos de capital del Presupuesto
Nacional."
El artículo 41 de la
Ley 179 de 1994, por la cual se introducen modificaciones a la Ley 38 de 1989,
dispone que "el Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección General
del Presupuesto Nacional, será el centro de información presupuestal en el cual
se consolidará lo pertinente a la programación, ejecución y seguimiento del
Presupuesto General de la Nación, de las Empresas Industriales y Comerciales
del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta con régimen de Empresa
Industrial y Comercial del Estado dedicadas a actividades no financieras
(...)". El artículo 10o. del mismo ordenamiento le asigna al Consejo
Superior de Política Fiscal -Confis-, entre otras funciones la de "Aprobar
y modificar, mediante resolución, los presupuestos de ingresos y gastos de las
empresas industriales y comerciales del Estado (...)".
Finalmente, en las
leyes de presupuesto anual se advierten claramente los aportes hechos a favor
del Instituto, y a su vez, la ley 100 de 1993, en su artículo 137, señala que
"la Nación asumirá el pago de pensiones reconocidas por el Instituto de
Seguros Sociales, la Caja Nacional de Previsión y otras cajas o fondos
del sector público sustituidos por el fondo de pensiones públicas del nivel
nacional, incluido este último, en cuanto se agotasen las reservas constituidas
para el efecto y sólo por el monto de dicho faltante". (Negrillas fuera de
texto).
De lo anterior se
concluye que efectivamente fueron razones jurídicas las que llevaron al
Tribunal Superior de Medellín a determinar que el Instituto de los Seguros
Sociales es una entidad pública, adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, que hace parte del gobierno central y cuyos recursos y rentas están
involucrados en el Presupesto General de la Nación. Y aun cuando efectivamente
la entidad recibe aportes particulares, éstos son producto de una imposición
del Estado que a su vez cumplen una finalidad pública, y cuya administración y
disposición corresponde al gobierno central, hasta el punto de que las
utilidades producto de los aportes y de los demás bienes públicos  son
propiedad de la Nación.
Ahora bien, en lo
que se relaciona con la aplicación analógica del artículo 177 del C.C.A.,
sostenida por la autoridad demandada, esta afirmación se encuentra plenamente
respaldada por las disposiciones legales que regulan la materia. Así, de
existir un vacío tanto en el C.P.L. como en el C.P.C. en cuanto a la
ejecutabilidad de este tipo de entidades, es apenas lógico pensar que quien
interpreta la ley, acuda a normas análogas que conduzcan a esclarecer la
premisa planteada (art 8o. de la ley 153 de 1887, art. 145 del C.P.L., art. 5
del C.P.C.). En el caso particular, el Tribunal tuvo en cuenta la Ley 38 de
1989 y el artículo 177 del C.C.A. que señala el procedimiento a seguir cuando
se trata de ejecutar por vía judicial a las entidades descentralizadas
-dieciocho (18) meses después de la ejecutoria de la condena-.
Pero
independientemente de que se haya presentado una interpretación analógica, lo
cierto es que, de acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia constitucionales,
el artículo 177 del C.C.A. adecúa y complementa el artículo 336 del C.P.C., en
lo que se refiere a la ejecución de entidades de derecho público ante la
justicia ordinaria, pues la mencionada norma del Código de Procedimiento Civil,
cuando se trata de ejecutar a la Nación, remite al procedimiento contenido en
al artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, el cual a su vez
contempla el procedimiento para ejecutar también a otras entidades como las
descentralizadas, dentro de las que se entiende incluidas las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado.
Sobre la aplicación
del artículo 177 del C.C.A., para el pago de una cantidad líquida de dinero,
producto de obligaciones laborales señaló esta Corporación en la sentencia
C-546 de 1992, lo siguiente:
"En
consecuencia, esta Corporación estima que los actos administrativos que
contengan obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben
poseer la misma garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan
prestar mérito ejecutivo -y embargo- a los dieciocho (18) meses después de
haber sido ejecutoriados, de conformidad con el artículo 177 del código
contencioso administrativo, que dice en sus incisos primero y cuarto:
'Artículo 177.-
Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al
pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente
copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones del
ministerio público frente a la entidad condenada...'
'Será causal de
mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos
públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente
que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia
ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria...'
"En
consecuencia, esta Corte considera que  en aquellos casos en los cuales la
efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas
de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y
rentas  incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los
términos  del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo." (negrillas fuera de texto).
La sentencia citada
hace claridad sobre la ejecución de las entidades públicas, sin importar que el
derecho provenga de un acto administrativo o de una resolución judicial
ordinaria o contencioso administrativa, lo cierto es que ésta debe adelantarse
de acuerdo con el contenido del artículo 177 del C.C.A.. Por tanto, no puede
afirmarse como lo hace la demandante, que la disposición sólo se aplica frente
a decisiones provenientes de la jurisdicción contenciosa, pues la norma no hace
distinción alguna y por el contrario se refiere de manera general a la
ejecutabilidad de las condenas contra la Nación y las Entidades
Descentralizadas ante la justicia ordinaria, despues de transcurridos
dieciocho (18) meses de ejecutoriada la condena.
Sobre la importancia
y aplicabilidad del artículo 177 del C.C.A., frente al trámite a seguir para
hacer cumplir las condenas impuestas a los entes públicos referidos, dijo la
sentencia No. C-103 de 1995 de la Corte Constitucional lo siguiente:
"La
sentencia C-546, como se ve, encontró ajustada ala Constitución la
inembargabilidad general de las rentas y recursos incorporados en el
Presupuesto General de la Nación, con la excepción dicha. Y, además, no hizo
reparo alguno al artículo 177 del Código Contencioso Administrativo." (negrillas
fuera de texto) (Magistrado Ponente, doctor Jorge Arango Mejía).
Ahora bien, cabe
señalar que la ejecutabilidad de la entidad por vía judicial se refiere al fin
último para lograr el cumplimiento de la condena, pues de acuerdo con el
artículo 176 del mismo ordenamiento, "las autoridades a quienes
corresponda la ejecución de una sentencia dictarán, dentro del término de
treinta (30) días contados desde su comunicación, la resolución
correspondiente, en la cual se adoptarán las medidas necesarias para su
cumplimiento." Lo anterior quiere significar que las mencionadas
autoridades deben procurar el cumplimiento de la sentencia dentro del menor
tiempo posible, sin que sea necesario tomarse el término de 18 meses a que hace
referencia el artículo 177, ya que de lo que se trata es de evitar que se
causen los intereses comerciales y moratorios (art. 177 C.C.A.) en perjuicio
del erario público y que en últimas se ejecute al Estado.
Todo lo anterior nos
lleva a reiterar lo dicho por esta Sala, en el sentido de que no se encuentra
en la decisión cuestionada una flagrante y arbitraria violación del debido
proceso que conduzca a calificar la actuación dentro de las consignas propias
de una vía de hecho, razón por la cual no pueden protegerse los derechos
alegados en la presente acción de tutela.
Finalmente, cabe
agregar que tampoco es procedente esta acción de tutela como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, porque no se encuentra la
actora en un estado de indefensión, ya que no sólo existe un procedimiento
específico para reclamar del derecho su exigibilidad por vía judicial, sino
porque además, está recibiendo en la actualidad una pensión de sobrevivientes
por parte de Cajanal, tal como aparece probado en el expediente.
En virtud de lo
anterior, la Sala habrá de confirmar el fallo de fecha 7 de julio de 1995,
proferido por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, por las
consideraciones consignadas en esta providencia.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO:
CONFIRMAR el fallo de
fecha 7 de julio de 1995, proferido por la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia, que confirmó a su vez la sentencia proferida por la Sala
de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín, que negó la acción de
tutela interpuesta por la señora Soledad Montoya Vda. de Restrepo.
SEGUNDO: ORDENAR que por la Secretaría General de esta
Corporación, se comunique el contenido de esta providencia a la Sala Civil del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, en la forma y para los
efectos previstos en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General