C-425-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-425/94
LEY ESTATUTARIA-Contenido
Ha sido reiterada
la jurisprudencia en el sentido de que estas leyes estatutarias están
encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y
garantizan los derechos fundamentales, pero que no fueron creadas dentro del
ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística cualquier
evento ligado a ellos, pues, de algún modo, toda la legislación, de manera más
o menos lejana, se ve precisada a tocar aspectos que con ese tema se
relacionan.
LEY ESTATUTARIA DE DERECHOS
FUNDAMENTALES/DERECHO A LA INFORMACION-Regulación
La regulación de
aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y primordialmente la que
signifique consagración de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones,
en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los mismos, únicamente procede,
en términos constitucionales, mediante el trámite de ley estatutaria. Al fijar
el exacto alcance del artículo 152 de la Constitución, no puede perderse de
vista que el establecimiento de reglas mediante las cuales se ajuste u ordene
el ejercicio mismo de los derechos fundamentales implica, de suyo, una regulación,
que, por serlo, está reservada al nivel y los requerimientos de la especial
forma legislativa en referencia. Del expreso mandato constitucional se deriva,
en consecuencia, que el Congreso viola la Constitución cuando, pese al
contenido regulador de derechos fundamentales que caracterice a una determinada
norma, la somete a la aprobación indicada para la legislación ordinaria. En el
caso de las disposiciones que en esta oportunidad han sido acusadas ante la
Corte, se observa sin dificultad que, considerado su objeto específico, fueron
dictadas bajo el designio indudable de regular, por la vía de la restricción,
el derecho a la información, plasmado en el artículo 20 de la Carta.
MEDIOS DE COMUNICACION-Restricciones/GUERRILLA-Difusión de
comunicados
Es indudable que
el propósito del legislador fue cabalmente el de regular el desempeño de
la actividad informativa que cumplen los medios audiovisuales. Si bien lo hizo
dentro del marco de normatividad aplicable al manejo del orden público, la materia
misma de los preceptos en cuestión les confiere un indudable carácter
imperativo y de forzoso acatamiento que, por ende, incide en el ejercicio del
derecho, tanto en su aspecto activo (medios de información) como en el pasivo
(receptores de la misma).
LEY ESTATUTARIA-Obligatoriedad
El vicio de
inconstitucionalidad anotado es ostensible y obliga a la Corte a declarar que
los artículos objeto de la demanda, que habida cuenta de su materia han debido
aprobarse dentro de una ley estatutaria, son inexequibles. Ya que la aludida
falla afecta a los señalados preceptos en su totalidad y puesto que resulta
insubsanable, pues proceder a su corrección implicaría la repetición íntegra
del trámite legislativo, no es necesario que esta Corporación entre a considerar
el contenido de las normas atacadas, las cuales, de todas maneras, serán
retiradas del ordenamiento jurídico, quedando a salvo la facultad que tiene el
Congreso de adoptarlas por la vía de ley estatutaria.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-525
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 94, 96 y 97 de la Ley 104 de 1993.
Demandante: MARIA
TERESA HERRAN DE RESTREPO
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del veintinueve (29) de
septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I. LAS NORMAS
ACUSADAS
Decide la Corte
sobre la demanda de inconstitucionalidad instaurada por la ciudadana MARIA
TERESA HERRAN DE RESTREPO contra los artículos 94, 95 y 97 de la Ley 104 de
1993, que dicen textualmente:
LEY 104 DE 1993
(diciembre 30)
"Por la cual se consagran unos
instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y
se dictan otras disposiciones"
El Congreso de la República de Colombia,
DECRETA:
TITULO IV
INFORMACION, MEDIOS DE COMUNICACION Y
SISTEMAS DE RADIOCOMUNICACIONES
CAPITULO 1
INFORMACION Y MEDIOS DE COMUNICACION
Artículo 94. Prohíbese la difusión total o parcial sin
autorización previa del Ministro de Comunicaciones, por medios de
radiofusión sonora o audiovisual, de comunicados que se atribuyan o provengan
de grupos guerrilleros y demás organizaciones delincuenciales vinculadas al
narcotráfico y al terrorismo. Dichos medios sólo podrán informar al respecto.
Artículo 96. No se podrán divulgar por la radio y la
televisión, sin autorización previa del Ministerio de Comunicaciones,
entrevistas de miembros activos de organizaciones guerrilleras, terroristas o
vinculadas al narcotráfico.
Parágrafo.- Lo dispuesto en el artículo 95 y en este
artículo se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 17 de la
presente Ley.
Artículo 97. Prohíbese la transmisión, por los
servicios de radiofusión sonora y de televisión, de hechos de terrorismo,
subversión o narcotráfico, mientras estén ocurriendo".
II. LA DEMANDA
La actora considera
infringidos los artículos 20 y 73 de la Constitución Política.
A su juicio, los
artículos 94 y 96 acusados otorgaron al Ministro de Comunicaciones la facultad
de decidir sobre lo que debe o no debe publicarse a través de los medios
audiovisuales y acerca de cuándo es o no oportuno hacerlo.
Los comunicados y
entrevistas a que se refieren los artículos impugnados son, en el criterio de
la demandante, material informativo que muchas veces, por su publicación
integral y contextualizada, pueden aportarle al ciudadano elementos de juicio y
a la vez disipar rumores sobre posibles contenidos de ese material.
Los preceptos objeto
de la demanda -señala- contradicen fundamentalmente el espíritu del
Constituyente, cuando en el artículo 20 recalcó la importancia de la
responsabilidad social de los medios como elemento esencial de la libertad de
informar y como contrapeso a la prohibición de censura.
Al respecto
manifiesta que la irresponsabilidad social del medio de comunicación no depende
del material informativo sino de su tratamiento.
Normas genéricas
como las demandadas -argumenta- constituyen incuestionable institucionalización
de la censura, a la vez que poco promueven la responsabilidad social de los
medios de comunicación y de sus periodistas.
Sobre el artículo 97
demandado, en el que se prohibe transmitir hechos de terrorismo, subversión o
narcotráfico mientras están ocurriendo, considera la actora que su redacción
ambigua viola el derecho fundamental a informar. Llevando a sus últimas
consecuencias dicho precepto, no podría hacerse el cubrimiento jurídico de una
guerra civil o de una escalada subversiva, por tratarse de un conjunto de actos
que se suceden contínuamente.
Añade que con las
disposiciones atacadas no sólo se vulnera el núcleo esencial del derecho a
informar sino que se quebranta lo dispuesto en el artículo 73 de la
Constitución en el sentido de darle especial protección a la actividad
periodística para garantizar la independencia profesional.
La impugnadora
solicita a la Corte que, además de declarar inexequibles los artículos 94, 96 y
97 de la Ley 104 de 1993, dictamine que son inaplicables los artículos 98, 99,
100 y 101 eiusdem, en cuanto hacen referencia a las normas cuya
inconstitucionalidad se pide.
III.
INTERVINIENTES
1) El ciudadano JUAN
GOSSAIN expresa:
- No parece muy
ortodoxo ni jurídica ni periodísticamente que sea una persona (el Ministro) y
no una entidad del Estado (el Ministerio como tal) el que tenga la facultad de
conceder las autorizaciones periodísticas que menciona la Ley demandada. Se
pregunta qué pasaría si no es posible la localización del Ministro con la
fluidez y rapidez que el trabajo periodístico requiere.
- En cuanto al
artículo 97, que prohibe la transmisión directa de hechos relacionados con el
orden público, expresa que viola la Constitución y configura un atentado contra
el sentido común. Formula al respecto el interrogante acerca de quién determina
el momento preciso en que finaliza un hecho como los que reseña la Ley. El
artículo -concluye- intenta suplantar a Dios y trasladar sus poderes a los
hombres.
- El Gobierno
Nacional, por virtud de las normas acusadas, queda convertido en supremo director
de todos los medios de comunicación del país. Ninguna norma constitucional lo
autoriza para decidir lo que se publica o no se publica, por nobles que sean
sus intenciones.
2) El entonces
Ministro de Comunicaciones, doctor WILLIAM JARAMILLO GOMEZ, presentó a la Corte
un escrito encaminado a defender la constitucionalidad de las normas puestas en
tela de juicio.
Los preceptos
demandados -dice- no transgreden los artículos 20 y 73 de la Carta, pues los
derechos allí consagrados no tienen un carácter absoluto. Son derechos sujetos
al interés general, como sucede con todos los derechos.
Añade que las
telecomunicaciones constituyen un servicio público y que, por ello, su función
es inherente a la finalidad social del Estado, tal como lo manda el artículo
365 de la Carta.
Con las normas
acusadas se busca reglamentar, por ministerio de la ley, el derecho a la
información y a fundar medios masivos de comunicación y ejercer el control y
vigilancia de las telecomunicaciones como servicio público.
Obviamente
-argumenta- la acción de los grupos guerrilleros y demás organizaciones
delictivas vinculadas al narcotráfico y al terrorismo está al margen del orden
institucional y si su propósito es destruir o tomarse por vías violentas el
Estado y menoscabar los derechos fundamentales y los instrumentos dispuestos
para tutelarlos, es legítimo, desde el punto de vista jurídico-político, que no
se faciliten los mecanismos institucionales como son las redes de
telecomunicaciones del Estado para alterar la convivencia pacífica, la vigencia
de un orden justo y la estabilidad institucional.
Las normas
impugnadas -subraya- no impiden ni coartan el derecho a la información ni
lesionan la libertad e independencia profesional del periodismo, sino que, en
aras de esos propósitos, se reglamenta su ejercicio en la perspectiva del bien
común y del interés general de la Nación y de los ciudadanos.
Ahora bien, según el
Ministro, la transmisión por los servicios de radiofusión sonora y de
televisión de hechos de terrorismo, subversión o narcotráfico mientras estén
ocurriendo, se prohibe no sólo por el impacto que genera la transmisión de este
tipo de hechos conducentes a producir pánico colectivo, sino además por las
dificultades que las transmisiones representan para la eficacia de operativos
militares y de policía y por el peligro que representan para la vida e
integridad física de soldados y policías.
Las sanciones que se
establecen -concluye- operan dentro de los cánones constitucionales básicos de
respeto al debido proceso y a los principios de la legalidad del hecho
sancionable, de la sanción y de la no retroactividad.
3) El entonces
Ministro de Gobierno, doctor FABIO VILLEGAS RAMIREZ, defendió la
constitucionalidad de los artículos materia de la demanda con base en los
siguientes fundamentos:
"El denominador
común de las limitaciones contenidas en las disposiciones cuestionadas y, en
concreto, de las informaciones objeto de restricción, está determinado por los
protagonistas reales de éstas: los grupos guerrilleros y las organizaciones
delincuenciales vinculadas al narcotráfico y al terrorismo, así como por los
medios de difusión sujetos a la restricción: los de radiofusión sonora o
audiovisual.
Como se expresó en
la citada exposición de motivos de la Ley, estas medidas fueron concebidas para
evitar que las organizaciones al margen de la ley utilicen los medios de
comunicación para transmitir a través de ellos informaciones perturbadoras del
orden público y de la tranquilidad ciudadana o que atenten contra el manejo del
orden público (Gaceta del Congreso No. 271, p. 23), pues es un hecho evidente
que uno de los principales objetivos de las organizaciones terroristas es el de
lograr publicidad para su causa particular y del hecho delictivo en sí mismo
considerado, llegando incluso a convertirse en el único fin que las anima,
finalidad para la cual los medios de transmisión inmediata se convierten en el
vehículo ideal.
El motivo por el
cual únicamente los medios de radiofusión sonora o audiovisual están sujetos a
estas restricciones, tiene su fundamento en las características técnicas de los
mismos, pues éstas les permiten llegar en forma inmediata a la opinión pública,
particularidad que los hace atractivos para las organizaciones delincuenciales.
No sucede lo mismo con los medios escritos pues su periodicidad no garantiza un
acceso directo y rápido a la opinión. Como el objetivo de la Ley es el de
impedir que los grupos guerrilleros o las organizaciones dedicadas a la
narcotráfico y al terrorismo puedan generar temor, zozobra e incertidumbre en
la ciudadanía y puedan incitarla a la violencia, los medios escritos quedan
exceptuados de tal prohibición, pues por sus características no reúnen las
condiciones deseadas por las mencionadas organizaciones delincuenciales".
Posteriormente
añadió:
"Ahora bien, la
censura proscrita por la Carta no se refiere tampoco a la imposibilidad del
legislador de señalar limitaciones a la libertad de información. La censura es
una institución propia de regímenes autoritarios, ejercida por un censor o una
junta de censores - en todo caso, funcionarios administrativos -, quienes gozan
de la facultad discrecional de determinar cuáles informaciones son aprobadas
por el régimen para su difusión y cuáles son vetadas por el mismo. El
legislador en ningún caso pretendió entronizar una institución semejante, sino
que precisamente con fundamento en la responsabilidad social de los medios de
comunicación, diseñó unas normas de carácter sancionatorio aplicables a
aquéllos que incumplan la finalidad de las normas".
Dijo finalmente:
"Como se
desprende del tenor literal de los artículos 94, 96 y 97 de la Ley 104 de 1993,
así como de las disposiciones correspondientes a la Parte General de la misma,
puede concluirse que las restricciones a la libertad de información en ningún
momento vulneran el núcleo esencial de la libertad de informar ni
institucionalizan la censura, toda vez que las limitaciones se encaminan no a
prohibir que los medios de difusión sonora y audiovisual informen sobre los
acontecimientos descritos en las disposiciones controvertidas, sino a que éstos
sean reproducidos de viva imagen, en directo o en forma textual y que, con
ello, las organizaciones delincuenciales logren su cometido de llegar
directamente a la opinión pública. Las restricciones, en consecuencia, buscan
incidir en la forma de la emisión y no en el contenido de las informaciones
mismas, con el único objeto de asegurar la cohabitación de bienes jurídicos
diversos tutelados por la Carta, entre otros, la mencionada libertad y el orden
público y la seguridad nacional y, por ello, no se estructura vulneración
alguna del artículo 20 de la CP.
Se concluye que
tampoco existe transgresión del artículo 73 de la CP, toda vez que en forma
alguna se impide a los profesionales del periodismo ejercer su actividad en
forma libre e independiente, pues su derecho a informar de los hechos
noticiosos permanece incólume".
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL
El Procurador
General de la Nación, mediante Oficio 435 del 9 de junio de 1994, solicitó a la
Corte declarar la inconstitucionalidad de los artículos 94 a 101, inclusive, de
la Ley 104 de 1993.
El Jefe del
Ministerio Público parte de la premisa básica de que el derecho a la información
es un derecho fundamental.
Por tanto, ya que
las normas acusadas intentan regularlo, tal regulación tiene prevista en
nuestra Carta Política una forma distinta de aquella que corresponde a las
leyes ordinarias: la consagrada en sus artículos 152 y 153.
Salta a la vista,
entonces, que fue improcedente desde el punto de vista constitucional haber
regulado esta materia siguiendo un trámite diverso del allí establecido.
Por otra parte
-sostiene- la prohibición constitucional de la censura previa constituye la
garantía de que la misma siga siendo, en lo fundamental, una prolongación de la
libertad de expresión y con ello un típico derecho-libertad. Esta prohibición
es desconocida, a su juicio, por la normatividad acusada.
Aclara que la
Sentencia de la Corte Constitucional que declaró la exequibilidad del Decreto
1812 de 1992 fue proferida en relación con medidas correspondientes a una grave
perturbación del orden público, mientras que las disposiciones ahora analizadas
fueron adoptadas en época de normalidad institucional.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corporación es
competente para conocer sobre la constitucionalidad de las normas objeto de la
acción y para resolver en definitiva al respecto, por tratarse de artículos
integrantes de una ley expedida por el Congreso de la República (artículo 241-4
de la Constitución).
Exigencia constitucional de ley estatutaria
La Constitución
Política de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular
algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar cabida al
establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados
por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior
respecto de éstas, por una más exigente tramitación y por la certeza inicial y
plena acerca de su constitucionalidad.
Esas materias son
las señaladas en el artículo 152 de la Constitución, a cuyo tenor, el Congreso
de la República regulará, mediante las expresadas leyes, los derechos y deberes
fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección; la administración de justicia; la organización y régimen de los
partidos y movimientos políticos; el estatuto de la oposición y las funciones
electorales; las instituciones y mecanismos de participación ciudadana y los
estados de excepción.
La propia Carta ha
diferenciado esta clase de leyes no solamente por los especiales asuntos de los
cuales se ocupan y por su jerarquía, sino por el trámite agravado que su aprobación,
modificación o derogación demandan: mayoría absoluta de los miembros del
Congreso, expedición dentro de una misma legislatura y revisión previa, por
parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto, antes de su
sanción por el Presidente de la República (artículos 153 y 241 - 8 de la
Constitución Política).
En cuanto se refiere
a derechos fundamentales, esta Corte ha destacado que la reserva constitucional
de su regulación por el trámite calificado, propio de la ley estatutaria, no supone
que toda norma atinente a ellos deba necesariamente ser objeto del exigente
proceso aludido, pues una tesis extrema al respecto vaciaría la competencia del
legislador ordinario.
Sobre el particular,
ha sido reiterada la jurisprudencia en el sentido de que estas leyes
estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que
reconocen y garantizan los derechos fundamentales, pero que no fueron creadas
dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística
cualquier evento ligado a ellos, pues, de algún modo, toda la legislación, de
manera más o menos lejana, se ve precisada a tocar aspectos que con ese tema se
relacionan. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencias C-013 del 21 de
enero de 1993, M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-311 del 7 de julio de 1994,
M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
Ha preferido la
Corte, entonces, inclinarse por una interpretación estricta, en cuya virtud,
"cuando de la regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia
de que se realice mediante una ley estatutaria debe entenderse limitada a los
contenidos más cercanos al núcleo esencial de ese derecho". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-408 del 15 de septiembre de 1994, M.P.:
Dr. Fabio Morón Díaz).
Pero, desde luego,
la indicada apreciación sobre el alcance de la normativa superior en ese punto,
que ahora se reafirma, no podría conducir al extremo contrario del que, por
exagerado, se ha venido desechando -el de que pueda el legislador afectar el sustrato
mismo de los derechos fundamentales mediante ley ordinaria-, en cuanto ello
representaría la nugatoriedad de los artículos 152 y 153 de la Constitución y,
lo que es más grave, la pérdida del especialísimo sentido de protección y
garantía que caracteriza a nuestro sistema constitucional cuando de tales
derechos se trata.
La regulación de
aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y primordialmente la que
signifique consagración de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones,
en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los mismos, únicamente procede,
en términos constitucionales, mediante el trámite de ley estatutaria.
Regular, según el Diccionario de la Real Academia
Española de la Lengua, significa "ajustar, reglar o poner en orden una
cosa"; "ajustar el funcionamiento de un sistema a determinados
fines"; "determinar las reglas o normas a que debe ajustarse una
persona o cosa".
De lo cual resulta
que, al fijar el exacto alcance del artículo 152 de la Constitución, no puede
perderse de vista que el establecimiento de reglas mediante las cuales se
ajuste u ordene el ejercicio mismo de los derechos fundamentales implica, de
suyo, una regulación, que, por serlo, está reservada al nivel y los
requerimientos de la especial forma legislativa en referencia.
Del expreso mandato
constitucional se deriva, en consecuencia, que el Congreso viola la
Constitución cuando, pese al contenido regulador de derechos fundamentales que
caracterice a una determinada norma, la somete a la aprobación indicada para la
legislación ordinaria.
En el caso de las
disposiciones que en esta oportunidad han sido acusadas ante la Corte, se
observa sin dificultad que, considerado su objeto específico, fueron dictadas
bajo el designio indudable de regular, por la vía de la restricción, el derecho
a la información, plasmado en el artículo 20 de la Carta.
Sobre la naturaleza
fundamental de ese derecho ya ha tenido ocasión de pronunciarse la Corte en
múltiples providencias cuyo contenido se ratifica. Entre otras, cabe mencionar
las siguientes: T-512 del 9 de septiembre de 1992; T-414 del 16 de junio de
1992; T-611 del 15 de diciembre 1992; T-332 del 12 de agosto de 1993; C-488 del
28 de octubre de 1993, entre otras.
El artículo 94
impugnado prohibe la difusión total o parcial, sin autorización previa del
Ministro de Comunicaciones, por medios de radiodifusión sonora o audiovisual,
de comunicados que se atribuyan o provengan de grupos guerrilleros y demás
organizaciones delincuenciales vinculadas al narcotráfico y al terrorismo,
señalando que dichos medios sólo podrán informar al respecto.
Por el artículo 96 eiusdem
se les prohíbe divulgar, sin autorización previa del Ministro de
Comunicaciones, entrevistas de miembros activos de organizaciones guerrilleras,
terroristas o vinculadas al narcotráfico.
Mediante el artículo
97 se prohíbe la transmisión, por los indicados servicios, de hechos de
terrorismo, subversión o narcotráfico, mientras estén ocurriendo.
Sin necesidad de
entrar en el análisis de fondo de dichas disposiciones, se advierte con
facilidad que están orientadas a establecer reglas aplicables al ejercicio del
derecho a informar, cuyo incumplimiento por los medios habrá de ocasionar las
sanciones más adelante consagradas en el artículo 98 de la misma Ley 104 de
1993.
Es indudable que el
propósito del legislador fue cabalmente el de regular el desempeño de la
actividad informativa que cumplen los medios audiovisuales. Si bien lo hizo
dentro del marco de normatividad aplicable al manejo del orden público, la
materia misma de los preceptos en cuestión les confiere un indudable carácter
imperativo y de forzoso acatamiento que, por ende, incide en el ejercicio del
derecho, tanto en su aspecto activo (medios de información) como en el pasivo
(receptores de la misma).
Tal función, a la
luz del perentorio mandato consagrado en el artículo 152 de la Carta, ha debido
ser ejercida por la vía de una ley estatutaria.
Así las cosas,
verificado por la Corte, mediante el cotejo del material probatorio aportado al
proceso, que el proyecto de ley 040 de 1993 Senado, 172 de 1993 Cámara, del
cual hacían parte las disposiciones demandadas y que culminó en la expedición
de la Ley 104 de 1993, no sufrió los trámites previstos en el artículo 153 de
la Carta.
Así lo acredita el
hecho contundente e innegable de que el proyecto no pasó por el examen previo
de esta Corte, que según los artículos 153 y 241-8 de la Constitución Política,
ha debido anteceder a la sanción y promulgación de la Ley como requisito sine
qua non para que se considerara surtido el procedimiento especial que se
exige en el caso de leyes estatutarias.
Es de anotar que en
el Congreso de la República existían dudas respecto a la necesidad de que, en
consideración a los temas tratados en el proyecto, se le diera el trámite
prescrito para las leyes estatutarias.
Así, en la ponencia
para primer debate, elaborada por los Senadores Dario Londoño Cardona y Hugo
Castro Borja y por los Representantes Mario Uribe Escobar y Jorge Eliseo
Cabrera, presentada el 8 de octubre de 1993 ("Gaceta del Congreso"
No. 365 del miércoles 20 de octubre de 1993, págs. 7 a 13), se advirtió acerca
de la posible objeción sobre "imposibilidad de tramitar el proyecto de ley
por ser contentivo tanto de materias propias de una ley estatutaria como de las
que lo son de una ley ordinaria".
A esta inquietud
respondió la misma ponencia afirmando:
"Las
diferencias procedimentales y de mayoría para tramitar uno y otro tipo de leyes
exigirían, a lo sumo, que en este proyecto, específicamente, se observasen las
mayorías requeridas en la discusión y aprobación de cada artículo; pero no
significa este argumento que se paralice la acción legislativa con respecto a
este proyecto".
No obstante, las
pruebas que obran en el expediente corroboran que se prescindió de introducir
las diferencias de trámite sugeridas en la mencionada ponencia, como puede
verse en el acta No. 41, correspondiente a la sesión ordinaria de la plenaria
del Senado de la República celebrada el 6 de diciembre de 1993 ("Gaceta
del Congreso" No. 447 del 10 de diciembre de 1993, página 13), de cuyo
texto se deduce con claridad que, a pesar de haberse debatido el tema de la
mayoría requerida para aprobar el proyecto, pues algunos senadores sostenían
que se trataba de una ley estatutaria, el Presidente de la Corporación
manifestó de manera tajante: "Nadie ha definido si es estatutaria o no;
aquí hubo un empate en la Mesa Directiva. Si quieren someter a votación si es
estatutaria o no, cosa que me parece que está de más".
El Senador Roberto
Gerlein dejó constancia en el sentido de que el proyecto, tal como aparece en
la mencionada acta, sólo había obtenido cincuenta y un (51) votos afirmativos
sobre un total de setenta y tres (73), por lo cual expresó: "Con esa
votación un proyecto estatutario no se aprueba, fue negado, que es lo que yo
creo que sucedió".
El acta
correspondiente a la sesión plenaria de la Cámara de Representantes (No. 107
del 14 de diciembre de 1993, "Gaceta del Congreso" No. 471) no arroja
ninguna certidumbre acerca de la votación obtenida por el proyecto en su
integridad ni identifica con precisión cuáles fueron los textos de los
artículos aprobados individualmente, ni la correspondiente mayoría.
Sin embargo, de lo
expuesto fluye con nitidez que se infringió abiertamente el artículo 153 de la
Carta Política.
El vicio de
inconstitucionalidad anotado es ostensible y obliga a la Corte a declarar que
los artículos objeto de la demanda, que habida cuenta de su materia han debido
aprobarse dentro de una ley estatutaria, son inexequibles.
Ya que la aludida
falla afecta a los señalados preceptos en su totalidad y puesto que resulta
insubsanable, pues proceder a su corrección implicaría la repetición íntegra
del trámite legislativo, no es necesario que esta Corporación entre a
considerar el contenido de las normas atacadas, las cuales, de todas maneras,
serán retiradas del ordenamiento jurídico, quedando a salvo la facultad que
tiene el Congreso de adoptarlas por la vía de ley estatutaria.
Se observa que la
actora, pese a no haber demandado los artículos 98, 99, 100 y 101 de la Ley 104
de 1993, solicitó a la Corte declararlos "inaplicables".
A tal solicitud no
puede accederse, pues el proceso de constitucionalidad, según los mandatos de
la Carta, termina -salvo las hipótesis de inhibición, de las que aquí no se
trata- con decisiones en cuya virtud la Corte declara la exequibilidad o
inexequibilidad de las normas sometidas a su juicio, por lo cual carece de
competencia para pronunciarse en el indicado sentido.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, oído el concepto del Procurador General de la
Nación y cumplidos los requisitos que establece el Decreto 2067 de 1991, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
INEXEQUIBLES los artículos 94, 96 y 97 de la Ley 104 de 1993, "por la cual
se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia
de la justicia y se dictan otras disposiciones".
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL           EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                               Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ                 HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                                Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                 Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-425/94
CENSURA (Aclaración de voto)
La censura como
mecanismo estatal de control de la libertad de expresión - en esta acepción
genérica confluyen todos los derechos específicamente consagrados en el
artículo 20 de la CP -, se asocia a la existencia una instancia administrativa
previa de verificación y examen de los contenidos de información, mensajes,
ideas y manifestaciones que, a través de distintos medios, pueden ser objeto de
publicación o emisión. La autoridad censora, de acuerdo con sus propias pautas
y códigos ideológicos, suprime, tacha, o retiene la información; o, en caso de
no encontrar objeción a las ideas, textos, fuentes o expresiones revisadas,
extiende su placet.
CENSURA-Prohibición (Aclaración de voto)
No es tanto la
naturaleza restrictiva de la censura lo que se objeta, sino su carácter de
previa, pues, justamente por ello apareja consecuencias y efectos que por destruir
la libertad en su origen, no la hacen apta como mecanismo regulador. Concluye
esta Corte que a la luz de la Constitución y de los tratados suscritos por
Colombia (CP art. 93), la prohibición de la censura es absoluta. Los derechos
correlativos a una prohibición estatal absoluta, son absolutos. Traduciendo la
prohibición en términos de derechos, así como existe también un derecho
absoluto a la no desaparición forzada, existe un derecho absoluto a la no
censura.
CENSURA EN ESTADOS DE EXCEPCION (Aclaración de voto)
Las normas
examinadas violan el artículo 20 de la CP, que prohibe la censura, la cual no
puede imponerse respecto de ningún género de comunicación, ni siquiera durante
los estados de excepción. Si la prohibición de adoptar esta restricción a la
libertad de expresión se extiende a los estados de excepción, la misma operará
como un límite absoluto frente a las regulaciones que se puedan aplicar a esa
libertad en períodos de normalidad.
LEY ESTATUTARIA/LIBERTAD DE INFORMACION-Regulación (Aclaración de voto)
Según el artículo
152-a de la CP, mediante las leyes estatutarias se regulará la materia
referente a los "derechos y deberes fundamentales de las personas y los
procedimientos y recursos para su protección". Pese a que las normas
demandadas regulan aspectos básicos de la libertad de expresión y de
información, incluso, como se ha visto, causando quebranto a la Carta Política,
ellas pertenecen a un estatuto legal de carácter ordinario. Por lo tanto,
independientemente de su contenido, esta será una razón adicional para declarar
su inexequibilidad.
DERECHO DE INFORMAR/DERECHO A RECIBIR
INFORMACION/MEDIOS DE COMUNICACION-Función Social (Aclaración de voto)
El derecho de
informar y recibir información veraz e imparcial, consagrado en la Constitución
junto al derecho a informar - especificaciones de la libertad de expresión -,
introduce las exigencias del receptor de la información que deben ser tenidas
en cuenta por los emisores, pues, en últimas, aquél es el destinatario de la
información, la ilustración, la crítica pública y la diversión que procuran
éstos últimos. La pretensión del receptor - conocer de manera objetiva y
equilibrada la actualidad -, extendida tanto a los hechos y sucesos que la
conforman como a las opiniones y comentarios que ella suscita, pone de presente
la función social de los medios de comunicación que como tal comporta una
inequívoca función social.
MEDIOS DE COMUNICACION-Responsabilidad Social (Aclaración de
voto)
No cabe duda que
en aras de hacer efectivo el cumplimiento de la responsabilidad social que
acompaña a la actividad informativa, el Estado puede intervenir cuando ello sea
necesario para promover el pluralismo y asegurar el libre flujo informativo que
una sociedad avanzada y democrática requiere para satisfacer plenamente sus
necesidades de conocimiento y control político, las cuales pueden verse
seriamente interferidas por la concentración económica en los medios y la
pérdida de transparencia derivada de su estrecha dependencia de los intereses
económicos.  Las normas legales, a través de las cuales se pretende hacer
efectivo el principio de responsabilidad social de los medios (CP art. 20), que
indudablemente no pueden ser ajenos al fin superior de no perturbar la paz
pública, no pueden apelar al sistema de la censura previa, así se busque
prevenir una conducta que pueda afectarla. En efecto, la responsabilidad social
de un medio, sólo puede deducirse a posteriori, sobre la base de la
existencia de un comportamiento que infrinja un precepto establecido con anterioridad
que ha podido, por tanto, ser conocido y libremente acatado.
REF:
EXPEDIENTE D-525
Actora:
MARIA
TERESA HERRAN DE RESTREPO
Magistrado
Ponente:
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Conforme se señalaba
en la ponencia inicialmente presentada a la consideración de la Sala Plena, la
inexequibilidad de las disposiciones demandadas se deduce, en primer término,
del artículo 20 de la Constitución Política que de manera perentoria y absoluta
prohibe la censura. Por lo anterior, consideramos que las normas son
inexequibles, pero por las razones que se exponían en la ponencia original, que
transcribimos a continuación:
"La cosa
juzgada constitucional frente a leyes que incorporan normas adoptadas bajo los
estados de excepción
2. Si bien el texto
de los artículos 94, 95, 97, 98, 100 y 101 de la ley 104 de 1993, es similar,
con ligeras variaciones en algunos casos, al de los artículos 1, 3, 4, 5, 6, 7,
8, y 9 del decreto legislativo 1812 del 9 de noviembre de 1992, declarado
exequible, mediante sentencia de esta Corporación No RE-012 del 8 de febrero de
1993, la cosa juzgada constitucional que cubre el decreto referido, no se
extiende a la ley que ahora se demanda.
En efecto, el
mencionado decreto se expidió en desarrollo de las facultades que al Presidente
confiere el artículo 213 de la CP y, en consecuencia, el control constitucional
verificado estuvo dominado exclusivamente por la perspectiva propia del estado
de excepción. Como lo tiene bien establecido la doctrina de esta Corte, si la
materia de un decreto legislativo se convierte por decisión del legislador en
ley de la República, ante la eventual demanda de inconstitucionalidad que
contra ella se instaure, no cabe oponer la existencia del fenómeno de la cosa
juzgada constitucional, pues en esta ocasión el punto de referencia será el de
la normalidad, ausente en el anterior examen realizado sobre la misma materia
(Corte Constitucional, sentencia C-301 del 2 de agosto de 1993).
Problema
planteado
3. En relación con
los artículos 94 y 96 de la ley 104 de 1993, el aspecto decisivo que debe ser
esclarecido consiste en determinar si el requisito de la autorización previa
del ministro de comunicaciones, al cual se ha hecho referencia, tiene el
carácter de censura, como lo señalan al unísono la demandante y el procurador,
o reviste el carácter de "limitación razonable" al derecho de
informar y de recibir información, como lo sostienen los defensores de la
exequibilidad de las normas. Elucidado el punto, en sentido positivo, se
precisará si la prohibición de la censura es absoluta; si, en sentido negativo,
se establecerá la legitimidad constitucional de la pretendida limitación.
Es importante
advertir que tanto la impugnación como la defensa de la ley, tienen como eje la
configuración de un tipo de censura o de limitación razonable, respectivamente.
Confirmada o negada esa premisa, las argumentaciones y cargos ulteriores
quedan, por lo tanto, avalados o refutados.
El concepto de
censura
4. Formalmente la
censura como mecanismo estatal de control de la libertad de expresión - en esta
acepción genérica confluyen todos los derechos específicamente consagrados en
el artículo 20 de la CP -, se asocia a la existencia una instancia administrativa
previa de verificación y examen de los contenidos de información, mensajes,
ideas y manifestaciones que, a través de distintos medios, pueden ser objeto de
publicación o emisión. La autoridad censora, de acuerdo con sus propias pautas
y códigos ideológicos, suprime, tacha, o retiene la información; o, en caso de
no encontrar objeción a las ideas, textos, fuentes o expresiones revisadas,
extiende su placet.
La prohibición a la
censura que contiene la Constitución, se remite desde luego a su esquema formal,
pero no agota allí su contenido, como quiera que también debe entenderse que
tiene tal carácter cualquier práctica estatal - e incluso privada - que
materialmente opere y tenga efectos similares respecto al ilegítimo control,
supresión u ocultamiento de las informaciones, las expresiones y, en general,
el libre proceso comunicativo de las ideas y hechos noticiosos en la sociedad.
De otro modo, la prohibición a la censura perdería eficacia real como garantía
de la libertad de expresión y de los demás derechos fundamentales consagrados
en el artículo 20 de la CP, cuya efectividad (CP art. 2) quedaría gravemente
comprometida.
Análisis de la
Competencia atribuida al ministro de comunicaciones
5. Según las normas
demandadas ciertos hechos noticiosos -comunicados de algunas organizaciones
delincuenciales y entrevistas de sus miembros -, no pueden ser públicamente
difundidos sin antes obtener autorización del ministro de comunicaciones.
Aparte de indicar
genéricamente el material informativo, el funcionario de la administración
encargado de impartir la autorización y su carácter previo, no se define ningún
otro elemento idiosincrásico de la competencia que se le atribuye. A este
respecto, no se deduce del texto: el procedimiento y forma de solicitud de la autorización
(1); el término dentro del cual se debe responder (2); los recursos que caben
contra la decisión adversa (3); la finalidad de la atribución estatal y las
pautas conforme a las cuales debe el funcionario adoptar la decisión (4); el
tipo de examen, formal o de contenido, que debe hacerse sobre el respectivo
material informativo (5).
Por lo anterior, se
colige, la competencia del ministro tiene naturaleza discrecional, aunque sobre
su finalidad sólo puedan hacerse inferencias. De otro lado, así no sea
consonante con la dinámica periodística, el procedimiento a través del cual se
despliega la competencia, corresponde, en ausencia de norma especial, al
administrativo general.
5.1 No parece que la
finalidad de la competencia obedezca simplemente a la necesidad de verificar si
los guerrilleros se encuentran vinculados a un proceso de paz, para dar cabida
a la excepción a que se refiere el artículo 17 de la ley, como lo sostiene el
ministro de gobierno. También los narcotraficantes pueden ser autores de los
comunicados y, de otra parte, el citado artículo 17 trasciende el ejercicio de
la competencia ministerial, ya que allí se contempla la autorización del
"Gobierno Nacional", para permitir la difusión  de comunicados  de
organizaciones guerrilleras vinculadas a un proceso de paz, que, además, de
haber sido concedida, no será menester que los medios de comunicación requieran
adicionalmente de la autorización del ministro de comunicaciones.
5.2 Resulta más
plausible acoger como justificación de la competencia asignada al ministro de
comunicaciones, la anotada por quienes han postulado su exequibilidad: la
conservación del orden público y la seguridad interna. La divulgación pública
de esta clase de comunicados y entrevistas, dadas las características especiales
de los medios audiovisuales - se argumenta -, puede tener un impacto
considerable en la población y acompañarse de efectos deletéreos
(entorpecimiento de la acción de las autoridades, apología de la violencia,
justificación de las acciones criminales, creación de un clima de confusión y
zozobra etc.), capaces de alterar el orden público y afectar la seguridad
interna del país.
5.3 Admitida la
premisa anterior, incluso por los defensores de la constitucionalidad de las
normas, es forzoso concluir que el examen del material informativo, por parte
del ministro de comunicaciones, necesariamente ha de ser de fondo o contenido.
No puede ser meramente formal. El impacto en la vasta audiencia de los medios
de comunicación audiovisuales y la previsión del eventual efecto nocivo del
material informativo, no puede estimarse sin tomar nota de su contenido. La
naturaleza del control que debe realizar el funcionario mencionado, corrobora
el signo acentuadamente discrecional de su competencia.
No deja de ser de
fondo el escrutinio encomendado al ministro sólo porque, sin autorización
previa, se permita al medio de comunicación "informar al respecto" y,
en todo caso, a este requisito no se someta la divulgación del material
informativo en la prensa escrita. Estas dos últimas hipótesis no emanan de la
generosidad de la ley o de la autoridad, sino que provienen del principio
general de libertad que acotan los derechos fundamentales de expresión e
información (CP art. 20). En fin, la restricción o limitación de una libertad o
derecho constitucional, debe analizarse en sí misma y no abonan su
exequibilidad o inexequibilidad, los restantes espacios de libertad que
permanecen intocados.
5.4 Reunidas, de
acuerdo con lo expuesto, las diferentes aristas que componen la competencia
conferida al ministro de comunicaciones, la Corte concluye que ella equivale,
formal y materialmente, a un forma de censura.
Formalmente, se
percibe que la divulgación de una noticia por parte de un medio de comunicación
se supedita a la voluntad discrecional de una autoridad administrativa, sin
cuya aquiescencia ella no es posible so pena de cometer un reato sancionable
con penas pecuniarias y suspensión de las respectivas frecuencias radiales o
canales de televisión. Todos los elementos de la censura se encuentran
presentes: prohibición de divulgar una idea o hecho noticioso (1); sin la
autorización previa (2); de una autoridad administrativa (3); facultada para
examinar la forma o el contenido de lo que se pretende publicar (4); y autorizar
o denegar el permiso para ello (5); conforme a su criterio más o menos
discrecional (6); y con base en unos parámetros ideológicos o normativos
explícitos o implícitos - conservación del orden público y de la seguridad
interna - (7).
En el plano material,
igualmente, el régimen de la autorización previa, le permite al Estado,
respecto del mencionado material informativo, discrecionalmente señalar lo que
se publica y lo que no se publica, así como determinar su oportunidad. La
operación y el funcionamiento del mecanismo dispuesto por la ley,
sustancialmente, corresponde al de una típica censura.
Se podría esgrimir
contra el anterior aserto, que antes que censura, lo que se instituye es una
"limitación razonable". Sin embargo, con esa denominación no se
avanza demasiado, pues la censura, a su turno, también puede ser mirada como
una "limitación" de la libertad de expresión y de información, que se
proscribe, independientemente de la "razonabilidad" que la inspire.
Se da por descontado que ningún sistema de censura dejará de aportar valiosas
razones que le sirvan de justificación y a las cuales seguramente apelarán sus
epígonos interesados en su mantenimiento.
Alcance de la
prohibición de la censura y función de ésta como garantía de la libertad de
expresión
6. Establecida la
naturaleza de censura que formal y materialmente envuelve el sistema de la
autorización previa ministerial consagrado en la ley, debe la Corte analizar si
la prohibición de la censura que contempla la Constitución (CP art. 20), admite
una excepción cuando, como ocurre en el presente caso, la finalidad que la
anima es la de prevenir, en estado de normalidad, la alteración del orden
público o la afectación de la seguridad interna del país.
La respuesta depende
de la definición de una serie de tópicos que se relacionan, en primer término,
con los intereses y fines salvaguardados por las libertades de expresión y de
información y la prohibición de la censura, que es una de sus garantías más
importantes. Estos intereses y fines se confrontarán con los que pueden
aducirse en favor de la restricción previa señalada en la ley y que se vinculan
con el orden público y la seguridad interna.
En segundo término,
el análisis tendrá que centrarse en las injerencias de que pueden ser objeto la
libertad de expresión y los derechos de información, en lo que tiene que ver
con el control previo de ideas, expresiones y hechos noticiosos, durante los
estados de excepción, en los cuales las consideraciones de orden público
adquieren su máxima prevalencia y, por consiguiente, resultan admisibles
mayores restricciones al ejercicio y disfrute de los derechos fundamentales. Es
evidente que si una determinada medida de restricción a estos derechos, así se
proponga conjurar una específica perturbación del orden público, no puede
adoptarse durante un estado de excepción, menos todavía podrá serlo cuando éste
ha dejado de regir. En cierto sentido, las limitaciones propias del derecho de
excepción, se convierten en limitaciones absolutas del derecho policivo de la
normalidad.
Finalmente, al
margen de la procedencia del control previo estatal de las informaciones, en
épocas de normalidad, debe precisarse si su definición puede ser objeto de una
ley ordinaria o si entra en el espacio reservado a la ley estatutaria (CP art.
152-a).
Importancia y
justificación de la libertad de expresión
6.1 La Corte, en más
de una ocasión, ha destacado el papel cardinal que en el marco de los derechos
y de las instituciones públicas, cumple la libertad de toda persona de  expresar
y difundir su pensamiento y opiniones, informar, recibir información y fundar
medios masivos de comunicación. Sintetizar algunas de las justificaciones que
subyacen a la protección constitucional, contribuye a dimensionar el ámbito y
el sentido último de dichas libertades.
Con pocas
palabras puede decirse que la libertad de expresión:
(1) Estimula la
búsqueda cooperativa de la verdad, en cuanto suscita un permanente intercambio
y conocimiento de distintos puntos de vista, lo que evita la perpetua entronización
de los dogmas dominantes o de los prejuicios, que constantemente se ponen a
prueba y se confrontan con las nuevas ideas que al florecer enriquecen el
debate y los logros alcanzados.
(2) Promueve la
estabilidad y la paz social, toda vez que permite a las personas y a los
distintos grupos sociales, hacer conocer sus concepciones, intereses y
necesidades, y abogar por ellos. Este conocimiento puede inducir una tendencia
de acomodamiento recíproco dentro de la sociedad. El proceso político se amplía
con las distintas demandas y la puesta en marcha de los mecanismos de
articulación social y de respuesta a las mismas. El sistema político que ignore
o clausure, la expresión individual o colectiva de ideas e intereses, genera
frustración y engendra violencia.
(3) Fiscaliza el
ejercicio del poder público y social. La adecuada y oportuna información y
discusión pública sobre los actos y las omisiones de los gobernantes, se ha
revelado históricamente como uno de los más eficaces medios de control a la
arbitrariedad y al ejercicio desviado o negligente del poder público. La
libertad de expresión y de información, ejercidas a plenitud, obran como
levadura de una cultura cívica que cimentada sobre ellas reaccionará con
prontitud y vigor contra el despotismo y la corrupción de quienes ejercen el
poder. Ausente este factor disuasivo, la posibilidad de abuso y de daño social
por parte de quienes ejercen el poder en la esfera pública o privada, se
acrecienta de manera superlativa e indeseable.
(4) Posibilita la autonomía
individual. La expresión y recepción de ideas, mensajes e informaciones, es
imprescindible en la edificación y evolución de la personalidad de cada
individuo como sujeto libre y autónomo, así como para la adopción de sus planes
de vida. Los procesos de socialización e individualización, ambos, dependen de
la existencia de una fluida comunidad de lenguaje, pensamientos, sentimientos,
valores y cultura que, como objeto de interferencia del Estado, se empobrece y
debilita, cesando de reflejar y condensar la libertad y la expresividad de un
pueblo y de quienes lo componen. La libertad de expresión no conduce
indefectiblemente a un mundo de sujetos maduros y autónomos. Pero, su
extinción, aleja toda posibilidad de lograrlo.
(5) Profundiza y
perfecciona la democracia y el pluralismo político dando vida a un opinión
pública libre e informada que facilita al ciudadano formarse una idea cabal
sobre los asuntos de trascendencia social y pública cuyo conocimiento es
importante para participar conscientemente en la conformación, ejercicio y
control del poder político y, de este modo, otorgarle a éste legitimidad
democrática.
(6) Contribuye a
crear una cultura de tolerancia hacia las ideas, expresiones y sentimientos
ajenos. El pluralismo y la democracia no pueden afianzarse sin que se
desarrolle en la comunidad una actitud de respeto frente a las expresiones
disidentes y heterodoxas. La ciencia, el arte y el desarrollo político, todavía
no han pagado la deuda que en algunas ocasiones han contraído con ellas.
(7) Ofrece las
condiciones para que el gobierno se asiente sobre una base de legitimidad. La
democracia y las instituciones representativas, dependen del consentimiento de
los electores. Las actuaciones públicas de las autoridades, no pueden pretender
la adhesión de los ciudadanos, si éstos no disponen de información relevante
sobre aquéllas de modo que puedan prestar su consentimiento acerca de lo
actuado o de lo que está por realizarse.
(8) Reconoce y
afirma la racionalidad y la dignidad de toda persona. Las libertades de
expresión y de información, tienen como premisa básica la existencia de una
persona racional, capaz de emitir juicios e ideas y de recibirlos y, además,
por tener esa característica y predisposición congénitas, necesitada de
hacerlo. De otro lado, actuar como emisor o interlocutor en el proceso
comunicativo social, acredita la igual dignidad de toda persona humana.
Silenciar algunas voces o suprimir pensamientos, en este contexto, representa
una afrenta a la dignidad de la persona, que no se mitiga dejando supérstites
las voces y pensamientos contrarios.
No cabe duda que las
finalidades e intereses que se encuentran en la base de la libertad de
expresión y que la justifican, le dan a ésta un relieve especial entre los
derechos y libertades públicas. Así como la vida es presupuesto de todos los
derechos, puede decirse de la libertad de expresión que lo es de la democracia
y de la persona en su acepción tanto individual como colectiva.
En consonancia con
su carácter medular en la Carta de derechos, se impone una protección y
garantía igualmente reforzadas. Los derechos y libertades no son absolutos y
admiten, en determinadas circunstancias, limitaciones y restricciones de
diverso grado. A este respecto, la libertad de expresión no es una excepción.
Sin embargo, la naturaleza de esta libertad y la trascendencia del ámbito que
cubre, no autoriza sino en casos extremos y claramente justificados, la
introducción de una excepción al principio general de la libertad de expresión
sin injerencias ni intromisiones de origen estatal.
Para ilustrar el
anterior aserto son suficientes las dos anotaciones siguientes. Si uno de los
propósitos de esta libertad es el de dotar al individuo de elementos de juicio
para fiscalizar al poder, mal puede permitirse al Estado que intervenga de
manera general mediante restricciones y limitaciones discriminando lo que puede
ser conocido y lo que ha de permanecer oculto, aduciendo para el efecto razones
genéricas de interés general y de conveniencia pública que, de otro lado, no
están ausentes en la conducta del ciudadano que reclama la información. De otra
parte, la exposición a las ideas y a las expresiones, puede llevar a una
persona a prohijarlas y, eventualmente, a errar y adoptar posiciones
equivocadas y, no obstante esta situación, difundir libremente su pensamiento y
opinión, a través de distintos medios, pudiendo por esta vía contribuir a que
otras personas queden atrapadas en similar confusión. En este caso, pese a que
la idea o expresión difundida sea, a juicio del gobierno, falsa o nociva, no
puede el Estado en principio restringir la libertad de expresión so pretexto
del daño que se deriva de la sustentación de lo que considera representa un
error o un desacierto. Obsérvese que, en contraste con otras situaciones en las
cuales la eventualidad de daño a terceros, habría justificado la regulación
legal, en tratándose de la libertad de expresión, ello sólo será posible si se
supera un umbral todavía más exigente.
"Un régimen de
democracia participativa, - ha señalado la Corte Constitucional  - como el que
se aspira a ser consolidado entre nosotros, supone asumir una serie de riesgos,
que no deben tratarse de evitar a través de prohibiciones al ejercicio de
derechos y libertades públicas fundamentales, como son los casos del derecho a
la información y de la libertad de expresión, porque en aras de evitar un
posible mal se estaría sacrificando una libertad que es connatural al orden
social justo que se persigue. Dentro del funcionamiento de la democracia, unos
de cuyos pilares son la libertad de expresión y el derecho a la información, la
ley no puede pues prohibir el ejercicio de derechos y libertades como estos, so
pena de desvirtuar la esencia misma del régimen que pretende defender y
consolidar. Puede sí ser limitado tal ejercicio bajo parámetros razonables, en
aras de la defensa del interés colectivo y la salvaguardia del orden
institucional.
(...)
Aceptar la
democracia implica aceptar este régimen con todos sus riesgos. Naturalmente el
Estado tiene el derecho y el deber de evitar, mediante medidas prudentes, que
ellos se traduzcan en desorden público o institucional y en excesos
anarquizantes; pero no es sacrificando derechos y libertades fundamentales como
se logra este objetivo, porque si por preservar el orden se sacrifica la
libertad, tampoco se realiza aquel ya que la noción de orden social supone la
armonía entre los asociados, y sin libertad no es posible la convivencia
armónica porque la negación de ella equivale al más evidente de los desórdenes
ya que se establece una inversión de valores" (Sentencia C-488 de 1993,
Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
No obstante esta
particular resistencia de la libertad de expresión a las limitaciones e
interferencias del Estado, no quiere ello decir que no las admita
excepcionalmente. Lo que se quiere significar es que estas limitaciones o
restricciones, cuando son procedentes, se sujetan a criterios necesariamente
estrictos, pues, de lo contrario se pondrían en peligro los fines e intereses
superiores que esa libertad ampara.
Ciertamente, a la
luz de la Constitución (CP arts. 15, 20, 74, 95) y de los tratados
internacionales (declaración universal de los derechos humanos de 1948, art 29;
convención americana sobre derechos humanos "pacto de San José de Costa
Rica" de 1969, arts 13 y 27; declaración americana de los derechos y
deberes del hombre de 1948, preámbulo; pacto internacional de derechos civiles
y políticos, art 19), la libertad de expresión y de información, puede ser
objeto de taxativas limitaciones, expresamente fijadas por la ley, siempre que
ellas sean necesarias para asegurar, entre otros bienes y derechos, los
siguientes: (1) el respeto de los derechos o la reputación de los demás; (2) la
protección de la seguridad nacional, el orden público, la salud y la moral
pública.
A fin de que la
medida legal limitativa de la libertad de expresión tenga el carácter de
necesaria, la Corte entiende que la injerencia o restricción que se autoriza debe
ser proporcionada al propósito legítimo que se persigue y tratarse de un límite
que la propia Constitución admita. La proporcionalidad, a su turno, se estima
tomando en consideración - en las circunstancias de cada caso y dentro del
marco de un sistema democrático fundado en la libertad de expresión y no en su
supresión -, que entre las alternativas, la restricción, sin afectar su núcleo
esencial, deberá ser la menos lesiva para el ejercicio de la libertad y su
adopción objetivamente indispensable para asegurar la finalidad legítima que se
busca resguardar.
Es importante
subrayar que las referidas limitaciones no pueden consistir en el
establecimiento de una previa censura (Convención americana sobre derechos
humanos "Pacto de San José de Costa Rica" de 1969, art. 13). La
regulación legal debe recaer únicamente sobre las "responsabilidades
ulteriores" a los actos de pensamiento y expresión.
La aplicación de las
anteriores premisas a la situación planteada por las normas acusadas, conduce a
deducir su inexequibilidad. Esta conclusión se obtiene aún si se prescinde - en
gracia de la discusión - del carácter de censura previa que el mecanismo ideado
por el legislador comporta y que se analizará más adelante.
Como supuesta
"limitación razonable" a la libertad de expresión - dispuesta con el
objeto de preservar el orden público y la seguridad interna, como se indica por
los defensores -, la restricción legal no cumple con el aludido requisito de
necesidad. La medida adoptada es la más lesiva a la libertad de expresión:
impone el control previo y conduce a la supresión del material
informativo-fuente. No es idónea para cancelar el efecto que la noticia puede
producir en la audiencia, que es lo que la justifica pues a éste se atribuye su
conexidad con la perturbación del orden público y la afectación de la seguridad
interna. Si el comunicado es susceptible de generar "un impacto",
como se teme en abstracto, el mismo se producirá de todas maneras, ya sea en
virtud de la publicación de su texto en la prensa escrita o como consecuencia
de la información que sobre el suceso pueden dar todos los medios. El
"impacto" que los hechos noticiosos puedan provocar, por sí solo, en
principio, no justifica interferencias del Estado en el campo de la libertad de
expresión. Esa justificación se disminuye si, como ocurre en el presente caso,
la consideración del "impacto" es puramente conjetural y vacía de
contenido y, de producirse, la medida legislativa es incapaz de evitarlo. Es
mayor el sacrificio a la libertad de expresión que las lejanas posibilidades de
conservar el orden público y la seguridad interna que se consiguen con la
norma. En todo caso, asumiendo que el mecanismo fuera eficaz, no sería propio
de una sociedad democrática, pues hace caso omiso de la racionalidad del sujeto
para apreciar por sí mismo en su dimensión exacta un hecho noticioso y del
medio de actuar conforme al principio de responsabilidad social, todo lo cual
queda relegado a un segundo plano ante la escueta razón de Estado cuya
administración se delega al ministro de comunicaciones. Las normas asumen
equivocadamente que los asuntos políticos deben ser tratados sólo por una
minoría dirigente - y, acaso, por los lectores ilustrados y flemáticos de los
periódicos - y que han de permanecer ajenos a las masas, víctimas de impulsos
irracionales, las que sólo serán destinatarias de síntesis ajustadas a su
situación de inferioridad para discernir entre realidad y apariencia. Esta
apreciación riñe con el principio de igualdad y con la naturaleza propia del
Estado social de derecho que reclama una ciudadanía autónoma, protagónica,
activa, crítica e informada, que no es objeto sino sujeto del poder. No puede
ser, en suma, razonable ni necesaria, una medida que discrimina entre
audiencias (CP arts 13 y 20) y que, en el camino a la consecución del fin
legítimo que la inspira - velar por el orden público y la seguridad interna -,
desconoce los fundamentos y los principios más elevados del Estado y de la
sociedad.
Importancia y
justificación de la prohibición de la censura
6.2  La posición
central que en un régimen democrático y liberal tiene la libertad de expresión
y los derechos de informar y recibir información, reclama la consagración de
un conjunto de garantías, que impidan que el proceso comunicativo sufra
detrimentos cuantitativos o cualitativos, que lo cercenen y le hagan perder la
virtualidad que le permite satisfacer las necesidades de una sociedad abierta y
respetuosa de la igual autonomía y dignidad de todos sus miembros.
Dado el poder del
Estado y de las mayorías que en un momento determinado detenten su control, la
prohibición de la censura, constituye una de las más poderosas garantías de
esos derechos fundamentales. La garantía en este caso consiste en inmunizar el
producto de estas libertades - ideas, expresiones, manifestaciones e
informaciones -, del control previo del Estado, prohibiendo a éste ejercerlo y
sustraer de la publicación lo que considere inconveniente. Al deber estatal de
abstención, le corresponde el derecho público subjetivo en cabeza del titular
de la libertad de expresión y del derecho de informar o ser informado, de
exigir ese comportamiento negativo. Lo que resulta repudiable de la censura, es
tanto el método - unilateral, previo y ordinariamente administrativo - como sus
efectos, que no son otros que los de sustraer informaciones e ideas del
circuito intersubjetivo y reducir sigilosa y externamente el espectro
comunicativo.
Aceptar excepciones
a esta específica garantía, equivale a disminuir en esa misma medida la inmunidad
de la libertad de expresión y de los derechos de informar y ser informado.
Conviene, por ello, para ilustrar el peligro al que se expondrían esos derechos
fundamentales, repasar algunas de las razones que sustentan la prohibición de
la censura.
(1) Las normas que
organizan la censura, ordinariamente, otorgan a la administración, poderes
amplios y discrecionales, carentes de pautas concretas y precisas, que permitan
controlar su ejercicio y legitimidad. El delineamiento vago y ambiguo de la
competencia estatal, auspicia la arbitrariedad oficial y le entrega a los
funcionarios una desmedida libertad para discriminar entre los diferentes
contenidos de las informaciones y las ideas. Por esta razón, en el campo de la
libertad de expresión, las competencias gubernamentales, que no estén
configuradas con precisión, carecen de piso constitucional, pues la latitud de
sus contornos, estimula la reducción de aquélla y la posibilidad de su
manipulación estatal. Bajo estas condiciones, de otro lado, se genera entre la
sociedad y sus miembros, un comportamiento inhibitorio y de retracción, en
ocasiones conformista, que no es propiamente el que convenga a una democracia y
al régimen de libertades públicas.
(2) A diferencia de
la consagración puntual de una sanción civil o penal para determinadas
manifestaciones o acciones, no amparadas ni protegidas por la libertad de
expresión y los derechos a informar y ser informado, el método de la censura,
por su carácter de control previo, representa una injerencia excesiva, que
alcanza a suprimir sus núcleos esenciales. La censura, en contraste con un
sistema de sanción posterior, ostenta, entre otras las siguientes
características : (1) atrae un sector más vasto de comunicación, de suerte que
el gobierno termina por controlar un radio amplio de diseminación de
información entre la comunidad y se facilita, por consiguiente, la tendencia de
tomar decisiones en contra de la libertad de expresión; (2) las ideas y
expresiones no alcanzan a ingresar a la audiencia pública, pudiendo el gobierno
retenerlas, de modo que se excluyan del conocimiento público o sean conocidas
cuando se han tornado obsoletas y han perdido interés y utilidad; (3) la
decisión de censura se adopta inicialmente dentro de la administración, de
acuerdo con la voluntad del funcionario de turno, y no en el curso de un
proceso judicial imparcial, a la luz de los efectos reales - y no imaginados -
causados por la comunicación ya conocida por el público y donde el Estado tiene
la carga de probar la ilegalidad o inconstitucionalidad de la misma; (4)
estimula la adopción de decisiones adversas a la libertad de expresión, tanto
por la simplicidad del mecanismo, como por su dinámica que tiende a justificar
la posición del censor y la función que desempeña; (5) como quiera que las
informaciones o las ideas ocultadas y silenciadas o en trámite de censura, no
han podido acceder a la audiencia pública, no se puede contar con una opinión
informada y activa que reaccione ante la instancia estatal que arbitrariamente
y en la penumbra puede mutilar a su antojo la libertad de expresión; (6) la
censura como procedimiento de control estatal es más eficaz que el de la
sanción posterior - basta determinar si una específica comunicación se produjo
sin la aprobación oficial -, pero frente a las libertades reviste el máximo
potencial de amenaza, hasta el punto que entre los dos riesgos, el de la
libertad y el de la censura, se ha optado por preferir el primero y excluir el
último no asumiéndolo, que a ello equivale la frase que aparece en la Constitución:
"No habrá censura".
Por lo visto, la
interdicción de la censura, resulta esencial si se pretende conservar y
proteger la libertad de expresión, en sus distintas manifestaciones. Admitir
excepciones a la censura, automáticamente significa, restringir la libertad de
expresión. En modo alguno se considera por la Corte que la libertad de
expresión y los derechos a informar y a ser informado, sean absolutos y
resistan cualquier tipo de regulación. La Constitución autoriza variadas
limitaciones y restricciones a estos derechos, pero excluye la censura, al
igual que los tratados internacionales como el "Pacto de San José de Costa
Rica", que sobre la materia dispone: "(...) El ejercicio del derecho
previsto en el inciso precedente [libertad de pensamiento y expresión], no
puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores
(...)" ( ibid, art. 13-2 ).
La prohibición de la
censura, hace caso omiso del contenido eventual de las ideas, expresiones o
informaciones que puedan ser objeto de la misma. Se trata de una especie de
restricción procesal a las interferencias estatales que pretendan efectuarse a
las prolíficas manifestaciones de la libertad de expresión. En resumen, no es
tanto la naturaleza restrictiva de la censura lo que se objeta, sino su
carácter de previa, pues, justamente por ello apareja consecuencias y efectos
que por destruir la libertad en su origen, no la hacen apta como mecanismo
regulador.
Los
derechos-libertad, entre los cuales se encuentra la libertad de expresión,
según la doctrina más aceptada, otorgan a su titular verdaderos derechos
públicos-subjetivos contra el Estado, cuyo objeto consiste en exigir que éste
se abstenga de interferir en el ámbito o esfera del respectivo derecho o
libertad. Eso que se presupone en esta clase de derechos, lo señala respecto de
la libertad de expresión el Constituyente en un lenguaje rotundo y perentorio -
al identificar una modalidad de intromisión del Estado en dicha libertad que
inmediatamente le merece su repulsa -, que no admite duda sobre su intención de
ser un mandato absoluto, y es que no podía ser más inequívoco: "NO HABRA
CENSURA" (CP. art. 20). Corresponde al mismo lenguaje, conciso y
definitivo, que se advierte en pocos artículos de la Constitución (CP arts. 12
y 17), en los que se proscriben para siempre figuras tan infamantes y
degradantes de la condición humana como la esclavitud, la servidumbre, la trata
de seres humanos, la desaparición forzada, las torturas y los tratos o penas
crueles. La portada de este género de prohibiciones no consiente que, con
ningún propósito, se inquiera sobre si admiten excepciones.
Concluye esta Corte
que a la luz de la Constitución y de los tratados suscritos por Colombia (CP
art. 93), la prohibición de la censura es absoluta. Los derechos correlativos a
una prohibición estatal absoluta, son absolutos. Traduciendo la prohibición en
términos de derechos, así como existe también un derecho absoluto a la no
desaparición forzada, existe un derecho absoluto a la no censura.
Se infiere de lo
dicho que las normas examinadas, llamadas a regir durante un período de
normalidad institucional, desconocieron la prohibición de la censura que, en
términos absolutos, consagra la Constitución.
La censura
durante los estados de excepción
6.3  En los estados
de excepción, la relación entre el ejercicio de la libertad de expresión y las
necesidades de conservación y recuperación del orden público, llegan a su punto
más alto de tensión. Para los efectos de esta decisión, es conveniente examinar
el grado máximo de limitación y restricción que en estas circunstancias puede
ser objeto dicha libertad, lo mismo que la naturaleza de las respectivas
regulaciones. El resultado del análisis, arrojará, lo que podría denominarse,
el límite de los límites, esto es, la cota mayor que en ningún momento puede
establecerse a la libertad de expresión, durante la normalidad. Las
limitaciones y restricciones a la libertad, no imponibles aún en los estados de
excepción, no podrán aparecer de ninguna manera en el cuerpo de las normas
llamadas a regir durante la normalidad. Igualmente, las restricciones de
policía extraordinaria, propias de los estados de excepción, no podrán
trasladarse sin más a la normalidad.
Los artículos 27 y
el literal c del artículo 38 de la ley...... se ocupan de las limitaciones y
restricciones que durante los estados de excepción, pueden establecerse a
través de decretos legislativos y que afectan la libertad de expresión y a los
medios de comunicación:
"Artículo
27. Medios de comunicación. El Gobierno podrá establecer mediante
decretos legislativos restricciones a la prensa escrita, la radio o la
televisión, de divulgar informaciones que puedan entorpecer el eficaz
desarrollo de las operaciones de guerra, colocar  en peligro la vida de
personas o claramente mejorar la posición del enemigo, conductas que serán
sancionadas por grave irresponsabilidad social, con las medidas previstas en el
respectivo decreto.
Cuando mediante la
radio, la televisión, o por proyecciones cinematográficas, se pueda afectar en
forma grave e inminente el eficaz desarrollo de las operaciones de guerra, o se
divulge propaganda en beneficio del enemigo o se haga su apología, el Gobierno
como respuesta a la grave irresponsabilidad social que esas conductas
comportan, podrá suspender las emisiones o proyecciones y sancionar, a los
infractores, en los términos de los decretos legislativos pertinentes.
El Gobierno podrá
utilizar los canales de televisión o las frecuencias de radio cuando lo
considere necesario.
El Gobierno podrá suspender
temporalmente los servicios de radiocomunicaciones de redes públicas o
privadas.
Todas estas
determinaciones están sometidas al control de la Corte Constitucional, [la cual
podrá suspenderlas provisionalmente en un plazo máximo de cuarenta y ocho (48)
horas, sin perjuicio del control definitivo que ejercerá dentro de los plazos
establecidos en la Constitución] (declarado inexequible, sentencia C-179 de
1994. Magistrado ponente Dr. Carlos Gaviria Díaz).
Parágrafo. En ningún caso se podrá con estas
medidas, establecer juntas de censores previas.
Sin perjuicio de las
facultades otorgadas en la presente ley, durante el estado de guerra exterior,
las agremiaciones periodísticas legalmente reconocidas, se constituirán en
tribunales de autorregulación para el ejercicio del derecho de
información".
"Artículo
38. Facultades. Durante el estado de conmoción interior el Gobierno
tendrá además la facultad de adoptar las siguientes medidas:
"
...
"c) Establecer,
mediante decretos legislativos, restricciones a la radio y la televisión de
divulgar informaciones que puedan generar un peligro grave e inminente para la
vida de las personas, o incidir de manera directa en la perturbación del orden
público, conductas que serán sancionadas por grave irresponsabilidad social,
con las medidas previstas en el respectivo decreto.
El Gobierno podrá
utilizar los canales de televisión o las frecuencias de radio, cuando lo
considere necesario.
El Gobierno podrá
suspender temporalmente los servicios de radiocomunicaciones de redes públicas
o privadas.
No se podrá prohibir
a organizaciones o personas que no estén al margen de la ley, la divulgación de
información sobre violación de los derechos humanos.
Todas estas
determinaciones están sometidas al control de la Corte Constitucional, [la cual
podrá suspenderlas provisionalmente en un plazo máximo de cuarenta y ocho (48)
horas, sin perjuicio del control definitivo que ejercerá dentro de los plazos
establecidos en la Constitución] (declarado inexequible, sentencia D-179 de
1994. Magistrado ponente Dr. Carlos Gaviria Díaz).
Parágrafo. En ningún caso se podrá, con estas
medidas, establecer juntas de censores previas.
La Corte Constitucional,
al revisar la conformidad de las normas transcritas con la Carta política,
señaló:
"Los incisos 1º
y 2º del artículo 27, y el inciso 1º del literal c) del artículo 38 antes
transcritos, no violan la Constitución, en el entendimiento de que las restricciones
que se imponen consisten exclusivamente en el señalamiento de ciertas conductas
que son punibles pero que pueden realizarse. Por tanto, las publicaciones que
reúnan las condiciones a que se refieren dichas normas, pueden ser objeto de
sanciones. Es decir, que en los preceptos legales enunciados el legislador
simplemente está ejerciendo su potestad punitiva, en el sentido de señalar
cuáles son los comportamientos que merecen ser castigados y la pena a que se
hacen acreedores los medios de comunicación que, en estado de guerra exterior,
se encuentren incursos en ellas, facultad que si bien es cierto es de reserva
del legislador en tiempo de paz, no es menos claro que en períodos de
anormalidad, también puede ser ejercida por el Presidente de la República.
Además, obsérvese que los comportamientos que se reprimen son aquéllos que
tienen íntima relación con las operaciones de guerra, su desarrollo y control.
En efecto se prohibe
la divulgación de la información que durante el estado de guerra exterior pueda
poner en peligro la vida de las personas o mejorar la posición del enemigo;
afecte en forma grave e inminente el desarrollo de las operaciones propias de
la guerra; se emita propaganda en beneficio del enemigo o se haga su apología,
comportamientos que son considerados por el legislador como de grave
irresponsabilidad social y por tanto ameritan sancionarse.
Las disposiciones
legales que se citaron, no consagran ninguna clase de censura, figura proscrita
de nuestro Estatuto Supremo, pues se trata de normas penales en las que se
describen algunas conductas que se consideran ilícitas, y cuya infracción
acarreará sanciones en los términos que señalen los decretos legislativos
respectivos.
(...) ......."
También se declarará
la inexequibilidad del aparte del inciso 4º del literal c) del artículo 38 que
aquí se subraya: "No se podrá prohibir a organizaciones o personas que no
estén al margen de la ley, la divulgación de información sobre violación de los
derechos humanos", pues ello equivale a afirmar que a las personas que
estén al margen de la ley sí se les puede prohibir la divulgación de dicha
información, lo cual atenta contra el derecho de igualdad y la libertad de
expresión (arts. 13 y 20 C.N.)
La libertad de
expresión está consagrada en el artículo 20 de la Carta como un derecho de
"toda persona", sin distinciones de ninguna clase; en consecuencia,
prohibir solamente a quienes estén al margen de la ley, difundir la violación
de derechos humanos, lesiona este precepto constitucional, como el artículo 13
del mismo ordenamiento, que prohibe el trato discriminatorio. Los derechos
humanos se predican de todo ser humano, cualquiera que sea su sexo, raza o
condición; por tanto, por el solo hecho de que una persona haya infringido un
mandato legal, no puede ser despojada de esos derechos que la Constitución no
permite limitar o restringir, aún en períodos de perturbación del orden.
Es que a ninguna
persona se le puede prohibir, ni al margen ni dentro de la ley, que denuncie la
violación de sus derechos fundamentales, cualquiera sea el violador.
De otra parte, hay
que agregar que con la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones antes
citadas, la Corte no está legitimando los medios ilícitos que lleguen a
utilizar los grupos, organizaciones o personas al margen de la ley, para
divulgar la violación de sus derechos humanos, pues ha de entenderse que la
difusión de tales hechos debe hacerse por medios lícitos y no valiéndose de
emisoras clandestinas, ni por cualesquier otros medios proscritos por el ordenamiento.
Finalmente, debe
anotarse que esta decisión no significa que los medios de comunicación estén
obligados a difundir tales denuncias, pues queda a su libre determinación el
realizarlo o abstenerse de hacerlo.
El inciso primero
del parágrafo del artículo 27, como el del literal c) del artículo 38, no
lesionan la Constitución, al prohibir el establecimiento de juntas de censores
previas, y, por el contrario, si nos atenemos a que durante los períodos de
normalidad y de anormalidad está prohibida la censura, esta norma aparece como
una consecuencia lógica de ella.
(...) ....."
En conclusión: son
inexequibles, el aparte del inciso 5º del artículo 27, y el aparte del inciso
5º del literal c) del artículo 38 que prescriben: "...la cual podrá
suspenderlas provisionalmente en un plazo máximo de cuarenta y ocho (48) horas,
sin perjuicio del control definitivo que ejercerá dentro de los plazos
establecidos en la Constitución"; al igual que el aparte del inciso cuarto
del literal c) del artículo 38, que textualmente reza: "... que no estén
al margen de la ley..." (Sentencia D-179 de 1994, Magistrado Ponente Dr.
Carlos Gaviria Díaz).
De la sentencia de
la Corte, pueden extraerse las siguientes proposiciones, que inciden en el
asunto tratado:
(1) Durante los
períodos de normalidad y anormalidad está prohibida la censura. Si para
restablecer el orden público perturbado, el Estado no puede apelar a la
censura, todavía menos lo puede hacer para conservarlo o para prevenir su
alteración durante el período de normalidad.
(2) La libertad de
expresión y sus múltiples manifestaciones, durante los estados de excepción y
en períodos de normalidad, pueden ser objeto de variadas limitaciones y
restricciones, a través de normas punitivas que describan la conducta
antisocial y señalen las sanciones que acarrea su realización. Se trata de una
técnica de control posterior de la conducta, edificada sobre el principio de
responsabilidad social de los medios consagrado en el artículo 20 de la CP.
Contrasta esta técnica normativa con la censura que implica un control previo
al comportamiento del individuo o de los medios.
(3) La libertad de
expresión se predica de toda persona, sin distinciones de ninguna clase, según
lo ordenan los artículos 13 y 20 de la CP. Así una persona "haya
infringido un mandato legal, no puede ser despojada de esos derechos que la
Constitución no permite limitar o restringir, aún en períodos de turbación del
orden".
(4) Si la forma o el
medio a través de los cuales se pretende divulgar una información, son ilícitos
- v.gr valiéndose de emisoras clandestinas -, esa actividad no recibe
protección constitucional.
(5) Los medios de
comunicación son libres de divulgar las denuncias sobre violación de los
derechos humanos, hechas por las organizaciones y las personas colocadas al
margen de la ley y pueden, por consiguiente, abstenerse de hacerlo.
Se deduce de lo
anterior, que las normas examinadas violan el artículo 20 de la CP, que prohibe
la censura, la cual no puede imponerse respecto de ningún género de
comunicación, ni siquiera durante los estados de excepción. Si la prohibición
de adoptar esta restricción a la libertad de expresión se extiende a los
estados de excepción, la misma operará como un límite absoluto frente a las
regulaciones que se puedan aplicar a esa libertad en períodos de normalidad.
De otro lado, las
organizaciones ilegales o los individuos colocados al margen de la ley, no
pierden por ese solo hecho su derecho a la libertad de expresión, siempre que
ella se ejerza dentro del debido respeto a la Constitución y a la ley. Es
evidente que no pueden, a este respecto, pretender amparo constitucional,
expresiones y comunicaciones suyas dirigidas a hacer apología del delito y, en
general, cuando se busque la difusión de sus ideas e informaciones a través de
medios y formas ilícitas. En todo caso, las comunicaciones de estas
organizaciones objetivamente tienen el carácter de hecho noticioso o material
informativo en cuanto que su contenido puede interesar a la opinión pública y,
en este sentido, los medios dentro del marco de su responsabilidad social y de
su libertad, pueden decidir autónomamente sobre su divulgación.
Ley estatutaria y
regulación de la libertad de información
6.4 Según el
artículo 152-a de la CP, mediante las leyes estatutarias se regulará la materia
referente a los "derechos y deberes fundamentales de las personas y los
procedimientos y recursos para su protección". Pese a que las normas
demandadas regulan aspectos básicos de la libertad de expresión y de
información, incluso, como se ha visto, causando quebranto a la Carta Política,
ellas pertenecen a un estatuto legal de carácter ordinario. Por lo tanto,
independientemente de su contenido, esta será una razón adicional para declarar
su inexequibilidad.
Responsabilidad
social de los medios de comunicación
6.5 Las normas
examinadas incorporan un método de intervención del Estado - el de la censura
previa -, en el campo de la libertad de información que está
constitucionalmente vedado. Debe la Corte reiterar, sin embargo, que sin
desvirtuar su naturaleza de libertad individual, con las cautelas ya
mencionadas, la intervención del Estado en esta materia, tiene pleno asidero
constitucional - siempre que no implique censura previa en cualquiera de las
fases del proceso informativo o comunicativo - recolección de datos, ideas,
expresiones, noticias e imágenes; transmisión; publicación; difusión; opinión y
comentario -, entre otras razones, por las funciones sociales asignadas a esa
libertad que entrañan un correlativo componente de responsabilidad social, la
existencia de una base empresarial en la que se soportan los medios de
comunicación y, en fin, la necesidad de adoptar las medidas que sean necesarias
para proteger la democracia, el pluralismo informativo, la seguridad nacional,
la administración de justicia, la moral, la intimidad y otros bienes amparados
por la Constitución. Las restricciones que surjan de las regulaciones que se
dicten tienen desde luego un límite que se deduce del carácter medular que
ostenta la libertad de expresión - en su acepción más genérica, comprensiva de
la libertad de informar y ser informado y de fundar medios masivos de
comunicación - y que obliga a que sean sólo las precisas y estrictamente
necesarias para proteger razonablemente un bien o finalidad de relevancia
constitucional cuyo sacrificio, a la luz de las consecuencias que acarrearía en
una sociedad democrática, se considere objetivamente que deba ser evitado.
El derecho de
informar y recibir información veraz e imparcial, consagrado en la Constitución
junto al derecho a informar - especificaciones de la libertad de expresión -,
introduce las exigencias del receptor de la información que deben ser tenidas
en cuenta por los emisores, pues, en últimas, aquél es el destinatario de la
información, la ilustración, la crítica pública y la diversión que procuran
éstos últimos. La pretensión del receptor - conocer de manera objetiva y
equilibrada la actualidad -, extendida tanto a los hechos y sucesos que la
conforman como a las opiniones y comentarios que ella suscita, pone de presente
la función social de los medios de comunicación que como tal comporta una
inequívoca función social.
Justamente, esta
responsabilidad social es fuente de deberes y restricciones concretas, que se
plasman en los propios códigos de conducta interna de los medios y en las
normas legales que regulan la materia y que, en su conjunto, se proponen
asegurar el respeto al interés general, procurando que la información
suministrada sea objetiva y equilibrada y, además, respetuosa de los bienes
superiores que sustentan la vida comunitaria.
De acuerdo con la
Constitución, no cabe duda que en aras de hacer efectivo el cumplimiento de la
responsabilidad social que acompaña a la actividad informativa, el Estado puede
intervenir cuando ello sea necesario para promover el pluralismo y asegurar el
libre flujo informativo que una sociedad avanzada y democrática requiere para
satisfacer plenamente sus necesidades de conocimiento y control político, las
cuales pueden verse seriamente interferidas por la concentración económica en
los medios y la pérdida de transparencia derivada de su estrecha dependencia de
los intereses económicos.
De acuerdo con lo
expuesto, las normas legales, a través de las cuales se pretende hacer efectivo
el principio de responsabilidad social de los medios (CP art. 20), que
indudablemente no pueden ser ajenos al fin superior de no perturbar la paz
pública, no pueden apelar al sistema de la censura previa, así se busque
prevenir una conducta que pueda afectarla. En efecto, la responsabilidad social
de un medio, sólo puede deducirse a posteriori, sobre la base de la
existencia de un comportamiento que infrinja un precepto establecido con
anterioridad que ha podido, por tanto, ser conocido y libremente acatado.
"La
libertad de expresión - ha dicho la Corte - es el género; la libertad de prensa
es la especie. La expresión pública de los pensamientos propios y ajenos de los
hechos de interés público y del devenir científico, político y cultural en el
entorno social, componen la materia de la libertad de prensa, cuya forma es la
facultad de divulgar  autónoma y responsablemente. Siendo ello así, la libertad
de prensa es responsable. Si no hay responsabilidad, no hay verdadera
libertad de prensa, porque se le estaría quitando un atributo esencial; sería
un símil de libertad de prensa, pero no la facultad legítima que reconoce,
protege y promociona el Estado Social de Derecho.
Esta
responsabilidad consiste en asumir el compromiso social de divulgar las
informaciones para el bien de la colectividad, de manera veraz e imparcial
(Art. 20 C.P.), sin atentar contra los derechos de los asociados, el orden
público y el interés general, pero siempre con autonomía.  Y es lógico
que así sea, porque si la prensa no es autónoma, ¿de qué se hace responsable?
La
razón que asiste a la afirmación de que la prensa es autónoma, es que sólo
quien puede actuar por sí y no bajo la tutela de otro, puede asumir la
responsabilidad plena y total; quien es autónomo responde por sus actos,
y esa capacidad de respuesta abarca no sólo la rectitud debida en el acto, sino
el resarcir los daños que eventualmente ocasione" (Sentencia T-563 de
1993, Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
Lo anterior, en modo
alguno se opone a que tanto los códigos de conducta de los medios como las
normas legales que no entrañen censura previa, puedan establecer las
prohibiciones y restricciones que sean del caso. Se impone, por este motivo
adicional, declarar la inexequibilidad de las normas acusadas.
Transmisión
instantánea de hechos de terrorismo, subversión y narcotráfico
7. El hecho
terrorista se encuentra indisolublemente ligado con la difusión de la
violencia. De ordinario, el grupo terrorista ve culminado y satisfecho su
propósito delincuencial, cuando un medio de comunicación le sirve de caja de
resonancia. Así logra su designio de amedrantar a la sociedad, desprestigiar a
las instituciones y magnificar su presencia.
La transmisión del
hecho terrorista "mientras esté ocurriendo", si bien corresponde a
una claro reflejo de un suceso real y objetivo, tiene, entre otros, los
siguientes inconvenientes: (1) consuma el hecho terrorista, independientemente
de la voluntad del emisor, si el propósito de su autor es difundir la violencia
que genera, como de ordinario ocurre; (2) el medio difícilmente puede
distanciarse de los acontecimientos y reaccionar autónomamente ante ellos,
corriendo el riesgo de adoptar una actitud mimética del lenguaje terrorista que
a su turno transmite a la audiencia; (3) intensifica el dramatismo connatural a
la situación y puede poner en peligro la vida de las víctimas o la acción de
salvamento y respuesta de la fuerza pública, con lo cual contribuye a agravar
el problema.
Por lo anterior,
dado que la exclusión de esta modalidad comunicativa, normalmente no impide que
los medios puedan de otra forma cubrir el acontecimiento informando sobre el
hecho y sobre su sentido, a lo que se agrega los inconvenientes y riesgos que
suscita, la limitación que introduce la norma es razonable y necesaria para
garantizar la vida y la paz pública comprometidas en dicho suceso. De otra
parte, es claro que la norma no establece ningún sistema de censura. Si un
medio de comunicación incurre en la conducta prohibida - inspirada en una sano
sentido de responsabilidad social -, se expone a ser sancionada de conformidad
con la ley.
Similares
consideraciones puede hacerse respecto de los hechos de subversión y
narcotráfico, cuando se proyectan en acciones de corte terrorista. En los demás
eventos, la ausencia de un contexto que permita una aproximación crítica que le
de sentido a estas conductas, puede quizá acentuar excesivamente el matiz
apologético del elemento criminal.
Se ha querido
ilustrar la diferencia entre los dos primeros preceptos examinados y el que
ahora se analiza, desde la perspectiva de una regulación que no comporta un
mecanismo de censura previa y que en términos generales tiene visos de
legitimidad, sin perjuicio de las distinciones que puedan hacerse en punto a
los hechos de la subversión y el narcotráfico cuando no se traduzcan en actos
terroristas y que por ahora no es necesario profundizar.
No obstante lo
anterior, el artículo 97 de la ley demandada, será declarado inexequible, pues
su contenido corresponde a una materia que sólo puede ser objeto propio de una
ley estatutaria (CP art. 152-a). La limitación que la norma impone a la
libertad de información, pese a que en términos generales pueda considerarse
razonable y necesaria, tiene relación directa con este derecho que, en la
Constitución, posee carácter fundamental.
Sanciones
8. Los artículos 88,
99, 100 y 101 de la Ley 104 de 1993, establecen las sanciones a que se hacen
merecedoras las personas que incumplan los preceptos de la misma ley que serán
declarados inexequibles. Por las razones ya indicadas y, en particular, porque
el indicado régimen punitivo debe integrar el contenido de una ley estatutaria,
el pronunciamiento de inexequibilidad se extenderá a estas normas".
JORGE ARANGO
MEJIA             EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                                 Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ  ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO   Magistrado                                             Magistrado