C-202-20
Sentencia C-202/20
Referencia: Expediente RE-298
Asunto: Revisión de constitucionalidad del
Decreto 573 del 15 de abril de 2020, “Por el cual se establecen medidas de
carácter tributario en relación con el Fondo Agropecuario de Garantías, en el
marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el
Decreto 417 de 2020”
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C. veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020)
La Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, en especial de las previstas en el artículo 241, numeral 7,
de la Constitución Política, y cumplidos los trámites[1] establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, decide definitivamente sobre la constitucionalidad
del decreto legislativo de la referencia, expedido por el presidente de la
República en desarrollo del Estado de Emergencia declarado mediante Decreto 417
de 2020 con fundamento en el artículo 215 de la Constitución, cuyo texto es del
siguiente tenor:
I.  TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN
Diario Oficial No 51286
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Decreto Número 573 de 2020
(15 de abril de 2020)
Por el cual se establecen medidas de
carácter tributario en relación con el Fondo Agropecuario de Garantías, en el
marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el
Decreto 417 de 2020.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la
Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo 215 de la
Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar
en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o
que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica.
Que según la misma norma constitucional,
una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el
presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar
decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer
nuevos tributos o modificar los existentes.
Que la Organización Mundial de la Salud
declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del Coronavirus COVID-19 es una
pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que instó a
los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación,
aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos
confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual
debe redundar en la mitigación del contagio.
Que el Ministerio de Salud y Protección
Social expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, «Por la cual se
declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan
medidas para hacer frente al virus», en la que se establecieron disposiciones
destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al
Coronavirus COVID-19.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política,
el presidente de la Republica declaró el Estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días
calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto.
Que en función de dicha declaratoria, y
con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución
Política, le corresponde al presidente de la República, con la firma de todos
los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir
la extensión de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias
adversas generadas por la pandemia del Coronavirus COVID-19, con graves
afectaciones al orden económico y social.
Que el artículo 47 de la Ley estatutaria
137 de 1994 faculta al Gobierno nacional para que, en virtud de la declaración
del Estado de Emergencia, pueda dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos,
siempre que (i) dichos decretos se refieran a materias que tengan relación
directa y especifica con dicho Estado, (ii) su finalidad esté encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos,
(iii) las medidas adoptadas sean necesarias para alcanzar los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente, y (iv) cuando
se trate de decretos legislativos que suspendan leyes se expresen las razones
por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción.
Que el Ministerio de Salud y Protección
Social reportó el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados en
Colombia.
Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio
de Salud y Protección Social había reportado que en el país se presentaban 75
casos de personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y 0 fallecidos, cifra
que ha venido creciendo a nivel país de la siguiente manera: 102 personas
contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al día 19 de marzo
de 2020; 145 personas contagiadas al día 20 de marzo, 196 personas contagiadas
al día 21 de marzo, 235 personas contagiadas al 22 de marzo, 306 personas
contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al día 24 de
marzo; 470 personas contagiadas al día 25 de marzo, 491 personas contagiadas al
día 26 de marzo, 539 personas contagiadas al día 27 de marzo, 608 personas
contagiadas al28 de marzo, 702 personas contagiadas al 29 de marzo; 798
personas contagiadas al día 30 de marzo; 906 personas contagiadas al día 31 de
marzo, 1.065 personas contagiadas al día 1 de abril, 1.161 personas contagiadas
al día 2 de abril, 1.267 personas contagiadas al día 3 de abril, 1.406 personas
contagiadas al día 4 de abril, 1.485 personas contagiadas al día 5 de abril,
1.579 personas contagiadas al día 6 de abril, 1.780 personas contagiadas al 7
de abril, 2.054 personas contagiadas al 8 de abril, 2.223 personas contagiadas
al 9 de abril, 2.473 personas contagiadas al día 10 de abril, 2.709 personas contagiadas
al11 de abril, 2.776 personas contagiadas al 12 de abril, 2.852 personas
contagiadas al 13 de abril, 2.979 personas contagiadas al 14 de abril y ciento
veintisiete (127) fallecidos a esa fecha.
Que pese a las medidas adoptadas, el
Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 14 de abril de 2020 127
muertes y 2.979 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C.
(1.242), Cundinamarca (119). Antioquia (289), Valle del Cauca (514), Bolívar
(145) Atlántico (94), Magdalena (66), Cesar (32), Norte de Santander (50),
Santander (30), Cauca (20), Caldas (36), Risaralda (69), Quindío (49), Huila
(55), Tolima (26), Meta (39), Casanare (9), San Andrés y Providencia (5),
Nariño (41), Boyacá (31), Córdoba (15) Sucre (1) y La Guajira (1), Chocó (1).
Que según la Organización Mundial de la
Salud –OMS- se ha reportado la siguiente información: (i) en reporte número 57
de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET[2] señaló que se
encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 7.426
fallecidos, (ii) en reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59
p.m. CET señaló que se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 12.783 fallecidos, (iii) en reporte número 63 de fecha
23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que  se encuentran confirmados
332.930 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (iv) en el
reporte número 79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se
encuentran confirmados 1.353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235
fallecidos, (v) en el reporte número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m.
CET señaló que se encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 85.521 fallecidos, (vi) en el reporte número 81 del 10 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.521.252 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 92.798 fallecidos, (vii) en el reporte número
82 del11 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.610.909 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690 muertes,
(viii) en el reporte número 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET
señaló que se encuentran confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 105.952 fallecidos,  (ix) en el reporte número 84 del 13 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.773.084 casos
del nuevo coronavirus COVI0-19 y 111.652 fallecidos, (x) en el reporte número
85 del 14 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.844.863 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 117.021
fallecidos.
Que según la Organización Mundial de la
Salud -OMS, en reporte de fecha 13 de abril de 2020 a las 19:00 GMT[3]-5, -hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados
1.848.439 casos 117.217 fallecidos y 213 países, áreas o territorios con casos
del nuevo coronavirus COVID-19.
Que el artículo 65 de la Constitución
Política establece que la producción de alimentos gozará de la especial
protección del Estado. Para tal efecto se otorgará prioridad al desarrollo
integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales,
agroindustriales y rurales, así como también a la construcción de obras de
infraestructura física y adecuación de tierras. De igual manera, el Estado
promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción
de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de
incrementar la productividad.
Que de acuerdo con lo anterior se requiere
tomar medidas de carácter tributario que permitan a quienes desarrollan
actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales, agroindustriales y
rurales facilitar el acceso a recursos que contribuyan a garantizar la
suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su
subsistencia en el marco de la crisis generada por la pandemia.
Que según el artículo 28 de la ley 16 de
1990, el Fondo Agropecuario de Garantías (FAG) tiene por objeto servir como
fondo especializado para garantizar los créditos y operaciones financieras
destinados a financiar proyectos del sector agropecuario, pesquero, de la
acuicultura, forestal, y rural en general. Las garantías serán expedidas
automáticamente con el redescuento o registro del crédito u operación financiera
ante Finagro, y serán de pago automático e irrevocable cuando el intermediario
cumpla con los requisitos formales exigidos en la reglamentación operativa del
Fondo.
Que el artículo 392 del Estatuto
Tributario establece que están sujetos a retención en la fuente los pagos o
abonos en cuenta que hagan las personas jurídicas y sociedades de hecho por
concepto de honorarios, comisiones, servicios y arrendamientos.
Que actualmente sobre los valores
percibidos por concepto de las garantías expedidas por el Fondo Agropecuario de
Garantías, éste está obligado a autorretener el impuesto sobre la renta a la
tarifa del 11 %. Ello implica una limitación en el flujo de caja con que cuenta
el Fondo Agropecuario de Garantías para expedir garantías que faciliten el
acceso a créditos y operaciones financieras por parte del sector agrícola,
pecuario, pesquero, forestal, agroindustrial y rural en general, que permitan a
este sector mantener la suficiencia y accesibilidad de la población a los
alimentos necesarios para su subsistencia y contribuir a la sostenibilidad de
la cadena alimenticia del país, en el marco de la crisis generada por la
pandemia.
Que el artículo 420 del Estatuto
Tributario dispone que el impuesto a las ventas se aplicará sobre, entre otros,
c) La prestación de servicios en el territorio nacional, o desde el exterior,
con excepción de los expresamente excluidos.
Que así mismo el artículo 468 del mismo
Estatuto, establece que la tarifa general del impuesto sobre las ventas es del
diecinueve por ciento (19%) salvo las excepciones contempladas en este título.
Que actualmente el valor de las comisiones
sobre las garantías expedidas por el Fondo Agropecuario de Garantías está
sujeto al impuesto sobre las ventas, que constituye un costo adicional que deben
asumir quienes pertenecen al sector agrícola, pecuario, pesquero, forestal,
agroindustrial y rural, para el acceso a créditos y operaciones financieras que
les permitan mantener la suficiencia y accesibilidad de la población a
producción de los alimentos necesarios para su subsistencia y contribuir a la
sostenibilidad de la cadena alimenticia del país, en el marco de la crisis
generada por el coronavirus COVID-19.
Que es necesario tomar las medidas
tributarias requeridas para conjurar las limitaciones en la expedición y acceso
a garantías del Fondo Agropecuario de Garantías mencionadas previamente, y así
asegurar el permanente funcionamiento y seguridad alimentaria en todo el
territorio nacional en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA
Artículo 1. Exclusión del impuesto
sobre las ventas ·IVA. En el marco
de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección
Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, las
comisiones por el servicio de garantías otorgadas por el Fondo Agropecuario de
Garantías -FAG -, focalizadas única y directamente para enfrentar las
consecuencias adversas generadas por la pandemia del Coronavirus COVID-19,
estarán excluidas del impuesto sobre las ventas -IVA, hasta el 31 de diciembre
del año 2021.
Para efectos de la aplicación de la
exclusión del impuesto sobre las ventas -IVA de que trata el presente artículo,
al momento de facturar la operación, a través de los sistemas de facturación
vigentes, el facturador deberá incorporar en el documento una leyenda que
indique: «Servicio excluido -Decreto 417 de 2020.»
Artículo 2. Retención en la fuente de
las comisiones del Fondo Agropecuario de Garantías· FAG. En el marco de la Emergencia Sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la
pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, la tarifa de retención en la fuente
a título de impuesto sobre la renta por el pago o abono en cuenta
correspondiente a las comisiones que por el servicio de las garantías otorgue
el Fondo Agropecuario de Garantías -FAG focalizadas única y directamente para
enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia derivada del
Coronavirus COVID-19, será del 4 por ciento (4%) hasta el 31 de diciembre de
2021.
Artículo 3. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a partir de la fecha de su
publicación.
Dado en Bogotá a los 15 días de abril de
2020.
(Siguen firmas del Presidente de la
República y de todos los ministros[4])
II.      INTERVENCIONES
Solicitudes de exequibilidad: Tanto la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, como el Instituto Colombiano de Derecho Tributario
y las Universidades Cooperativa de Colombia, Externado de Colombia y los Andes,
solicitaron de manera unánime a la Corte la declaratoria de exequibilidad del
Decreto 573 de 2020 por considerar que cumple con los requisitos formales y
materiales para la expedición de esta clase de decretos de emergencia, de
conformidad con el artículo 215 Superior, como se resume en el siguiente
cuadro:
Intervinientes
Consideraciones relevantes
Solicitud
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[5]
Decreto 573 de 2020 cumple con los requisitos formales y
materiales para su expedición.
Conexidad: Las
medidas que se proponen en el Decreto 573 se refieren a materias que tienen
relación directa y específica con su parte motiva -conexidad interna- y con
el estado de Emergencia Ecológica, Social y Ecológica declarado en virtud del
Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 -conexidad externa.
Finalidad:
Las medidas adoptadas van dirigidas a facilitar al sector agrícola, pecuario,
pesquero, forestal, agroindustrial y rural el acceso a créditos y operaciones
financieras en medio de la crisis generada por la pandemia del covid-19, para
así asegurar el abastecimiento de alimentos a la población.
Necesidad:
Los alivios a las presiones en el flujo de caja de os productores del sector
garantizan la seguridad alimentaria en todo el territorio nacional.
Proporcionalidad: Las medidas buscan facilitar el acceso a la financiación de los
productores del sector y son indispensables para garantizar la seguridad
alimentaria.
Incompatibilidad: Las medidas no suspenden o derogan leyes. Las reglas generales
son incompatibles con el estado de excepción.
Las medidas no son discriminatorias ni arbitrarias. Tampoco
afectan derechos fundamentales intangibles ni existe contradicción con las
prohibiciones constitucionales y de derechos humanos.
Exequibilidad
Instituto Colombiano de Derecho Tributario[6]
Decreto 573 de 2020 cumple con los requisitos formales y
materiales para su expedición.
Conexidad:
Las medidas del decreto tienen relación directa y específica con las
consideraciones expuestas en el mismo. Existe relación directa con el decreto
declarativo.
Finalidad:
Mediante el decreto de desarrollo se adoptan medidas para conjurar la crisis
y evitar la expansión de sus efectos.
Ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad: No contempla medidas prohibidas, no
afecta derechos fundamentales intangibles, ni contradice obligaciones
internacionales respecto de los derechos humanos.
Las medidas no comportan contradicciones con la Carta, la ley o
tratados internacionales. Tampoco limita derechos fundamentales y presenta
una motivación suficiente.
Necesidad:
Las medidas adoptadas son necesarias para conjurar los hechos que dieron
lugar al estado de emergencia y limitar sus efectos.
Incompatibilidad: Se trata de una modificación necesaria del régimen tributario
por las circunstancias excepcionales.
Proporcionalidad: Las medidas simplifican el procedimiento y reducen la carga
tributaria de las operaciones crediticias y de la financiación de las
actividades del sector.
Las medidas no imponen restricciones ni tratos diferenciados
injustificados.
Exequibilidad
Universidad Cooperativa de Colombia[7]
Decreto 573 de 2020 cumple con los requisitos formales y
materiales para su expedición.
Indicó que las medidas adoptadas deberían ser permanentes, por
ser el agro uno de los principales sectores productores de alimentos.
Exequibilidad
Universidad Externado de Colombia[8]
Decreto 573 de 2020 cumple con los requisitos formales y
materiales para su expedición.
Conexidad:
El decreto establece medidas que tienen relación directa y específica con la
motivación expuesta en el mismo, atinente a la crisis vigente y tiene
relación directa con el Decreto 417 de 2020.
Finalidad:
Las medidas buscan salvaguardar la cadena alimenticia.
Ausencia de arbitrariedad: Las medidas no suspenden ni vulneran derechos
fundamentales, ni incurren en las demás prohibiciones establecidas para este
tipo de decretos.
Intangibilidad: Las medidas no restringen derechos fundamentales.
Incompatibilidad: Las
medidas asumidas suspenden normas contenidas en los artículos 392 y 468 del
Estatuto Tributario. Sin embargo, el decreto cumplió con la carga
argumentativa constitucional requerida para el efecto.
No hay en las medidas contradicción específica, resultan
necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del
estado de emergencia, no implican discriminación alguna, ni se advierte la
aplicación de tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios
sospechosos.
Exequibilidad
Universidad de Los Andes[9]
Decreto 573 de 2020 cumple con los requisitos formales y
materiales para su expedición.
Exequibilidad
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en su
concepto de rigor sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 573 de
2020[10], solicita a la Corte sea declarado
exequible.
Encuentra acreditados los requisitos
formales establecidos por el artículo 215 Superior y la Ley 137 de 1994.
Lo anterior, puesto que el Decreto está firmado por el presidente de la
República y todos sus ministros y explica las razones que justifican la adopción
de medidas en el campo tributario, a través de las cuales se pretende
garantizar la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos
necesarios para su subsistencia en el territorio nacional, por lo que cumple
con estar motivado de forma expresa. Respecto a la temporalidad constató que el
decreto fue expedido el 15 de abril de 2020, dentro del término de vigencia del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado el 17 de marzo,
con vigencia de 30 días, es decir, hasta el 15 de abril de 2020. También
satisface la territorialidad, en tanto dispone que las medidas adoptadas rigen
en todo el territorio nacional. Y, por último, remitió copia auténtica del
mismo a la Corte Constitucional.
En cuanto a los requisitos materiales
el Procurador señala lo siguiente:
Juicio de conexidad. Considera que las medidas establecidas en
el Decreto 573 de 2020 cumplen con este requisito, pues guarda relación directa
con los efectos adversos que ha generado el Covid-19 en la economía de quienes
desarrollan actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales,
agroindustriales y rurales. De este modo, contribuyen al sostenimiento de la
cadena alimenticia y, por esa vía, a que la población acceda a los alimentos
necesarios para su subsistencia.
(i) Conexidad externa. Advierte que las medidas tienen conexidad
externa con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia,
porque la exclusión del impuesto sobre las ventas de las comisiones por el
servicio de garantías y la reducción de la tarifa de la retención en la fuente,
a título del impuesto sobre la renta, por el pago o abono en cuenta
correspondiente a las comisiones que por el servicio de las garantías otorgue
el FAG, buscan facilitar la expedición y el otorgamiento de tales
prerrogativas, para garantizar la suficiencia y accesibilidad de la población a
los alimentos necesarios para su subsistencia.
(ii) Conexidad interna. Indica que también cumple con la
conexidad interna, ya que los alivios tributarios que contemplan las medidas
pretenden garantizar la seguridad alimentaria en el territorio nacional.
Juicios de arbitrariedad, intangibilidad y
no contradicción específica. Explica que la regulación contenida en el Decreto 573 de 2020 no
tiene incidencia en el núcleo esencial de los derechos que pueden ser
limitados, como tampoco impone restricciones a los derechos intangibles, pues
se trata de medidas puramente económicas, enfocadas a enfrentar las
consecuencias derivadas del Covid-19, para garantizar la seguridad alimentaria
en el país. Obedecen a la aplicación del principio de igualdad efectiva, para
equilibrar diferencias económicas causadas por la emergencia sanitaria. Las
normas examinadas tampoco afectan el grupo de prohibiciones particulares para
los estados de emergencia, pues rigen hasta el 31 de diciembre de 2021. No
implican desmejorar los derechos de quienes despliegan las señaladas
actividades. Todo esto le permite concluir que dichas medidas superan el juicio
de no contradicción específica.
Juicio de finalidad. Afirma que las medidas contenidas en el
Decreto 573 de 2020 cumplen con este requisito material, porque están
relacionados con la superación de la crisis que dio lugar a la Emergencia
Económica, Social y Ecológica e impiden una potencial amenaza a la seguridad
alimentaria del país, ya que buscan el abastecimiento de alimentos para toda la
población.
Juicio de motivación suficiente. Indica que el decreto bajo análisis se
motivó con suficiencia, pues se señalaron los efectos negativos del Covid-19 en
la economía y dispuso medidas tributarias diferenciales, atendiendo a las particularidades
de cada sector.
Juicio de necesidad. En relación este requisito argumenta que
ninguna de las medidas adoptadas mediante el Decreto 573 de 2020 podían
adoptarse por el Gobierno en ejercicio de sus facultades ordinarias, ya que las
disposiciones que regulan los aspectos centrales de las obligaciones
tributarias a las que se refiere el decreto han sido aprobadas por el Congreso
de la República y el gobierno no podía establecer exclusiones y reducciones de
carácter tributario.
Sumado a lo anterior, precisa que si bien
el Decreto 1625 de 2016, que estableció la tarifa de retención a título de
impuesto sobre la renta, es reglamentario y, por lo tanto, el Presidente de la
República podía modificarlo sin necesidad de expedir un decreto legislativo, lo
cierto es que la magnitud de los hechos y su gravedad justifican que sea en una
sola regulación donde se haya agrupado todo lo que tiene que ver con tributos
derivados del servicio de las garantías expedidas por el FAG, para que allí se
condensen la mayor cantidad de reglas posibles que permitan su aplicación.
Juicio de incompatibilidad. En lo que tiene que ver con la
incompatibilidad de los medios ordinarios disponibles, el Decreto 573 de 2020
explica las razones por las cuales estos resultan insuficientes para conjurar
los efectos de las medidas implementadas, para evitar la propagación del nuevo
coronavirus.
Juicio de proporcionalidad. En cuanto a este examen concluye que
encuentra razonables las medidas adoptadas y no implican limitaciones a los
derechos fundamentales, teniendo en cuenta que a través de ellas lo que se
busca es por el contrario facilitar el acceso a créditos y operaciones
financieras en medio de la crisis generada por la pandemia del Covid-19, para
que continúen sus actividades productivas y asegurar el abastecimiento de
alimentos a la población. Afirmó igualmente, que no contienen criterios
discriminatorios de ninguna índole.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
A. Competencia
1.
La Corte Constitucional es competente para decidir sobre la
constitucionalidad del Decreto Ley 573 de 2020, objeto de revisión, con
fundamento en lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y en el artículo
241-7 de la Constitución, por tratarse de un decreto legislativo dictado por el
gobierno nacional en desarrollo de las facultades propias del Estado de Emergencia
declarado mediante Decreto 417 de 2020.
B. El asunto bajo revisión
2.
A raíz de la pandemia originada por la rápida difusión del
Coronavirus, el presidente de la República declaró el estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, en todo el territorio nacional, mediante el
Decreto Ley 417 de 17 de marzo de 2020 que la Corte encontró ajustado a la
Constitución en Sentencia C-145 de esta anualidad. En desarrollo de dicha
declaratoria fue expedido el decreto objeto de revisión, correspondiéndole a la
Corporación adelantar el control automático de su constitucionalidad, según la
competencia que al efecto le otorga la Constitución.
C.
Problema jurídico y metodología de la decisión
3.
Corresponde a la Sala Plena de esta corporación determinar si las
medidas adoptadas mediante el decreto legislativo objeto de control se
encuentran ajustadas a la Constitución.
4.
Para efectos de resolver el precitado problema se desarrollará la
siguiente metodología: (i) se hará una breve caracterización general de los
Estados de Emergencia, así como del fundamento y alcance del control judicial
de los decretos expedidos en desarrollo de dicho estado de excepción; (ii) se
expondrá el contenido y alcance del decreto legislativo bajo estudio; y (iii)
se decidirá sobre su constitucionalidad.
CARACTERIZACIÓN
DEL ESTADO DE EMERGENCIA[11]
5.
La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas
oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del Estado de Emergencia
previsto en el artículo 215 de la Constitución. Igualmente ha precisado las
fuentes, criterios y estándares que debe tomar en consideración a efectos de
juzgar la constitucionalidad de los decretos legislativos que, en desarrollo
del Estado de Emergencia, dicta el presidente de la República. La Corte reitera
en esta oportunidad los aspectos básicos del precedente sobre la materia con el
propósito de aplicarlos al control de constitucional del Decreto Legislativo
541 de 2020 objeto de revisión.
6.
De conformidad con el artículo 215 de la Constitución, el
presidente de la República, con la firma de todos los ministros, puede declarar
el Estado de Emergencia cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en
los artículos 212 y 213, siempre que: (i) perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
(ii) constituyan grave calamidad pública.
7.
Este tribunal ha señalado que “los acontecimientos, no
solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas,
que logren  conmocionar o trastrocar el orden económico, social o
ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben
constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se
producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las
situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la
sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta
el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[12].
La calamidad pública ha sido definida por la Corte Constitucional como “una
desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector
importante de ella…”.
8.
En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad
pública puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores
o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede
tener una causa técnica como es el caso del cierre de una frontera
internacional, o “accidentes mayores tecnológicos”[13].
9.
Desde la expedición de la Constitución, se ha declarado el Estado
de Emergencia por distintas causas: i) la necesidad de reajustar las
asignaciones básicas de los empleados públicos[14]; ii) la crisis en el servicio público
de energía eléctrica[15]; iii) desastres naturales[16];
iv) la revaluación del peso frente al dólar[17]; v) el deterioro de la situación de
los establecimientos de crédito[18]; vi) las actividades relacionadas con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público[19];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[20];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[21].
10.
El artículo 215 de la Constitución establece que la declaratoria
del Estado de Emergencia sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de
treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el
año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y
deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el presidente y todos los
ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán, de
forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los
cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que
el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
11.
Dicha disposición señala que en el decreto que declare el Estado
de Emergencia el presidente debe indicar el término durante el cual va a hacer
uso de las facultades extraordinarias y, así mismo, convocar al Congreso, si no
se hallare reunido, para que lo haga dentro de los diez días siguientes al
vencimiento de dicho término.
12.
En relación con las competencias del Congreso en el marco de los
estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que
(i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de
las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas
que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas;
(ii) podrá derogar, modificar o adicionar, durante el año siguiente a la
declaratoria de la emergencia, los decretos legislativos que regulen materias
que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, o en cualquier tiempo los
decretos relacionados con materias de iniciativa de sus miembros; y, (iii) se
reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
FUNDAMENTO
Y ALCANCE DEL CONTROL JUDICIAL DE LOS DECRETOS EXPEDIDOS AL AMPARO DEL ESTADO
DE EMERGENCIA[22]
Consideraciones
generales
13.
Los estados de excepción son respuestas, fundadas en la
juridicidad, que impone la Carta Política ante situaciones graves y anormales
que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias
ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado
constitucional es que esa competencia no puede ser omnímoda ni
arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y
condiciones que deben cumplirse, tanto en los decretos legislativos que
declaran el estado de excepción como en aquellos que prevén las medidas legales
extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos
de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez,
justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los
decretos con el Texto Superior.  Ello, bajo el entendido de que los
estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero, en todo caso,
sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución.
14.
La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran
en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integradas al parámetro de
constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política que
regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el
desarrollo de esas reglas previstas en la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción -LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de los
derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria como las
garantías que no pueden ser suspendidas ni siquiera en situaciones
excepcionales (derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214 C.P.). La
existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las
competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan
el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a
que el Gobierno actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los
estados de excepción; y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los
derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean
incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas
derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de
los derechos humanos.
Criterios
formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad
15.
La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control
de constitucionalidad de los decretos expedidos al amparo del Estado de
Emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un detallado
escrutinio que tiene por objeto asegurar que los límites previstos para el
ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el
Gobierno Nacional.
16.
El examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el
cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) su suscripción por el presidente
de la República y todos sus ministros; (ii) su expedición en desarrollo del
estado de excepción y dentro del término de su vigencia; y (iii) la suficiente
motivación. Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del estado
de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe
examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.
17.
El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios
que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los
principios que guían los estados de excepción.
18.
El juicio de finalidad[23] se
encuentra previsto en el artículo 10 de la LEEE[24].
A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos
debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de
la perturbación o a impedir la extensión o agravación de sus efectos[25].
19.
El juicio de conexidad material[26],
previsto en los artículos 215 de la Constitución[27]
y 47 de la LEEE[28], pretende determinar si las medidas
adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha
señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno,
esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones
expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo
correspondiente[29] y (ii) externo, es decir, el
vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia[30].
20.
El juicio de motivación suficiente[31]
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal
por cuanto busca dilucidar si, además de la fundamentación del decreto de
emergencia, el Gobierno presenta razones que resultan suficientes para
justificar las medidas adoptadas[32]. Dicha motivación es exigible frente a
cualquier tipo de medidas[33], siendo particularmente relevante para
aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la
LEEE establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos
por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos
constitucionales”[34].
21.
El juicio de ausencia de arbitrariedad[35]
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se
establecen medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las
facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los
tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.[36]
La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los
decretos legislativos: (i) no afecten el núcleo esencial de los derechos y
libertades fundamentales[37]; que (ii) no interrumpan el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en
particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones
básicas de acusación y juzgamiento[38].
22.
El juicio de intangibilidad[39] parte
del reconocimiento del carácter “intocable” de algunos derechos que, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 93 y 214 de la Constitución, y 5
de la LEEE, no pueden ser suspendidos durante los estados de excepción. La
Corte ha establecido que, en virtud de tales disposiciones y del derecho
internacional de los derechos humanos, son derechos intangibles el derecho a la
vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición
forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la
esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia;
la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son
igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la
protección de esos derechos.
23.
El juicio de no contradicción específica[40]
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos
(i) no contraríen de manera específica la Constitución ni los tratados
internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación
del Ejecutivo en el Estado de Emergencia, esto es, el grupo de medidas
descritas, entre otros, en los artículos 47 y 50 de la LEEE. Ha destacado la
Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato
constitucional y legal, desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.
24.
El juicio de incompatibilidad[41],
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
25.
El juicio de necesidad[42],
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción[43]. La Corte
ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o
idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas
adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de
manera tal que se evalúa si el presidente de la República incurrió o no en un
error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y
(ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la
existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales
suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
26.
El juicio de proporcionalidad[44], que
se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten
en desarrollo de los estados de excepción constituyan respuestas equilibradas
frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte
ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de
ausencia de arbitrariedad.
27.
El juicio de no discriminación[45], el
cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[46],
exige verificar que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de
excepción no entrañen segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza,
lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o
de otras categorías sospechosas[47]. Adicionalmente, este análisis implica
verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes o
injustificados[48].
D. El Decreto 573 de 2020, medidas
adoptadas y el alcance normativo de las mismas
28. El Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia,
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de
30 días, mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.
29. Teniendo en cuenta que la Organización Mundial de la Salud
declaró el brote de coronavirus Covid-19 como pandemia, el cual llegó al
territorio nacional, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió las
Resoluciones 380 y 385 del 10 y 12 de marzo de 2020, mediante las cuales se
adoptaron medidas sanitarias de distanciamiento y aislamiento obligatorio de
personas y se declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio
nacional, hasta el 30 de mayo de 2020.
30. En el Decreto 417 se hizo referencia a la recomendación de la
Organización Mundial de la Salud de emprender acciones efectivas e inmediatas
por parte de los gobiernos, las personas y las empresas, para proteger la
salud.
31. También se precisó que era necesario adoptar medidas de
carácter económico, en especial frente al abastecimiento de bienes básicos,
el empleo y los servicios públicos. Teniendo en cuenta que la declaración de la
emergencia ha incidido en la vida laboral y empresarial en Colombia, pues la
movilidad de los ciudadanos se ha limitado de forma considerable, esto ha
afectado el ingreso de recursos y el funcionamiento normal de las empresas,
motor del aparato productivo.
32. Aunada a la situación descrita, el gobierno ha tenido en
cuenta la baja en el precio del petróleo, el aumento en el precio del dólar y
una recesión mundial inminente, circunstancias que afectan la economía en el
país, y que derivan en la devaluación del peso y perjudican el mercado laboral.
33. El decreto objeto de revisión alude en su motivación a las
causas determinantes de la declaración del referido estado excepcional y, con
mayor especificidad, a la necesidad de establecer medidas de carácter
tributario en relación con el Fondo Agropecuario de Garantías –FAG-, en el
marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto
417 de 2020.
Medidas adoptadas y su alcance normativo:
34. El artículo 1º del Decreto 573 de
2020 establece una medida de exclusión del impuesto sobre las ventas -IVA-
respecto de las comisiones por el servicio de garantías otorgadas por el Fondo
Agropecuario de Garantías -FAG-, las cuales estarán excluidas del impuesto
sobre las ventas -IVA-, hasta el 31 de diciembre del año 2021, con el fin
exclusivo de conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos adversos
generados por la pandemia del Coronavirus COVID-19.
35. El artículo 2 adopta una medida de
reducción de la tarifa de retención en la fuente de las comisiones del Fondo
Agropecuario de Garantías -FAG. Así disminuye la tarifa de retención en la
fuente a título de impuesto sobre la renta por el pago o abono en cuenta
correspondiente a las comisiones que por el servicio de las garantías otorgue
el Fondo Agropecuario de Garantías –FAG, al 4 por ciento (4%) hasta el 31 de
diciembre de 2021, con el objetivo único y directo de enfrentar las
consecuencias adversas generadas por la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19.
36. El artículo 3 determina la vigencia
de las medidas, estableciendo que rige a partir de la fecha de su
publicación.
37. El Fondo Agropecuario de Garantías (a
continuación -FAG-), tiene por objeto servir como fondo especializado para
garantizar los créditos y operaciones financieras destinados a financiar
proyectos del sector agropecuario, pesquero, de la acuicultura, forestal y
rural, en general, de conformidad con el artículo 28 de la Ley 16 de 1990.
38. Las garantías del FAG son expedidas
automáticamente con el redescuento o registro del crédito u operación
financiera ante FINAGRO, y son de pago automático e irrevocable cuando el
intermediario cumpla con los requisitos formales exigidos en la reglamentación
operativa del Fondo.
39. El valor de las comisiones sobre las
garantías expedidas por FAG está sujeto en el ordenamiento jurídico ordinario
al impuesto sobre las ventas –IVA-, que constituye un costo adicional
que deben asumir quienes pertenecen al sector agrícola, pecuario, pesquero,
forestal, agroindustrial y rural, para el acceso a créditos y operaciones
financieras que les permitan mantener la suficiencia y accesibilidad de la
población a producción de los alimentos necesarios para su subsistencia y
contribuir a la sostenibilidad de la cadena alimenticia del país.
40. Lo anterior, de conformidad con el
artículo 420 del Estatuto Tributario que dispone que el impuesto a las ventas
-IVA- se aplicará, entre otros, a la prestación de servicios en el territorio
nacional, o desde el exterior, con excepción de los expresamente excluidos; y
el artículo 468 del mismo Estatuto que establece que la tarifa general del IVA
es del diecinueve por ciento (19%) salvo las excepciones contempladas en ese
mismo título.
41. De otra parte, el FAG está obligado
actualmente a auto retener sobre los valores percibidos por concepto de las
comisiones sobre las garantías expedidas por dicho Fondo, el impuesto sobre
la renta –IVA- a la tarifa del 11 %, de conformidad con el artículo
392 del Estatuto Tributario que establece que están sujetos a retención en la
fuente los pagos o abonos en cuenta que hagan las personas jurídicas y
sociedades de hecho por concepto de honorarios, comisiones, servicios y
arrendamientos.
42. Esta auto retención en la fuente
implica una limitación en el flujo de caja con que cuenta el FAG para expedir
garantías que faciliten el acceso a créditos y operaciones financieras por
parte del sector agrícola, pecuario, pesquero, forestal, agroindustrial y
rural, en general, que permitan a este sector mantener la suficiencia y
accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia y
contribuir a la sostenibilidad de la cadena alimenticia del país, en el marco
de la crisis generada por la pandemia.
43. De conformidad con lo anterior, las
medidas tributarias adoptadas por el Decreto 573 de esta anualidad relativas a
la disminución del IVA y de la retención en la fuente en las garantías
ofrecidas por el FAG están destinadas a conjurar las limitaciones en la
expedición y acceso a las garantías del Fondo Agropecuario de Garantías
mencionadas previamente, y así asegurar el permanente funcionamiento y
seguridad alimentaria en todo el territorio nacional en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el gobierno nacional
debido a la pandemia del Covid-19.
44. En este sentido, las medidas adoptadas
por el Decreto 573 de 2020 se encuentran destinadas a generar alivios
tributarios para facilitar el acceso a quienes desarrollan actividades
agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales, agroindustriales y rurales, a los
recursos que contribuyan a garantizar la suficiencia y accesibilidad de la
población a los alimentos necesarios para su subsistencia en el marco de la
crisis generada por la pandemia.
45. Estas medidas tributarias de excepción
se fundamentan en los artículos 215 de la Constitución y 47 de la Ley
estatutaria 137 de 1994, y se expiden en desarrollo del Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia en todo el territorio
nacional por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de
la vigencia de dicho Decreto.
46. Igualmente, encuentran justificación
en el artículo 65 de la Constitución Política, el cual establece que la
producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para
tal efecto se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades
agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales, agroindustriales y rurales, así
como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación
de tierras. De igual manera, el Estado promoverá la investigación y la
transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas
de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad.
A.   Jurisprudencia constitucional sobre
decretos legislativos que han ordenado medidas de alivio tributario
47. La facultad del gobierno para crear y
modificar tributos durante los estados de emergencia, prevista en el artículo
215 de la Constitución, fue desarrollada por el artículo 47 de la Ley 137 de
1994, declarado exequible mediante Sentencia C-179 de 1994. Al respecto la
jurisprudencia constitucional ha establecido que las medidas tributarias
que se adopten al amparo de la emergencia económica (i) deben guardar
relación de conexidad directa y específica con las causas invocadas para
declarar la emergencia; (ii) su finalidad debe ser conjurar la crisis
o evitar la expansión de sus efectos; (iii) deben ser proporcionadas
a dicha finalidad; y (iv) no pueden desmejorar los derechos sociales
de los trabajadores[49].
48. En la misma decisión, este Tribunal indicó que los decretos
que expida el gobierno durante la emergencia pueden reformar o derogar la
legislación preexistente y tienen vigencia indefinida hasta tanto el legislador
decida derogarlos o reformarlos “(…) salvo cuando se trata de normas
relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los
cuales ‘dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que
el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente’.”[50]
49. Entre las medidas tributarias que el
Gobierno puede adoptar en estados de emergencia se cuentan los beneficios,
alivios, privilegios y exenciones tributarias[51], las cuales deben ceñirse a los
parámetros constitucionales en la materia, esto es, a los principios de no
discriminación, equidad, progresividad e irretroactividad consagrados en los
artículos 13 y 363 de la Carta.
50. Por otra parte, en el
estudio de las medidas tributarias de emergencia, esta Corte ha considerado que
las exclusiones o beneficios tributarios pueden constituir un instrumento útil
para enfrentar los efectos económicos de los fenómenos que dan lugar a la
declaratoria de una emergencia, en particular, porque permiten estimular el
desarrollo de actividades económicas en sectores o regiones afectados por la
crisis, o cuya actividad resulta indispensable para enfrentar sus efectos[52].
51. Respecto al examen de las
medidas de exclusión y beneficios tributarios en materia de impuesto a la renta
que han sido expedidas en el marco de estados de emergencia, esta Corte se ha
pronunciado principalmente en relación con la exigencia de que dichas medidas
se adecuen al principio de igualdad y no discriminación en materia
tributaria[53].
52. En lo que corresponde a las medidas
de emergencia que establecen alivios o exenciones del impuesto al valor
agregado –IVA-, la jurisprudencia de esta Corporación ha declarado su
validez luego de verificar que tales medidas cumplen con los requisitos de
necesidad y conexidad. Así, la Corte ha desarrollado el análisis de las
características de las medidas en cuanto a las exenciones, el alcance de las
medidas, los requisitos para la exención y los beneficios que se pretenden
lograr, especialmente bajo criterios de no discriminación[54].
B.   Exequibilidad de las medidas adoptadas en
el Decreto Ley 573 de 2020
Estudio formal
53. Suscripción por el presidente de la República y todos los ministros:
el decreto fue expedido por el presidente de la República con la firma de todos
los ministros;
54. Expedición en desarrollo del estado de excepción y durante
el término de su vigencia: el decreto fue expedido en desarrollo del Estado
de Emergencia declarado en todo el territorio nacional mediante Decreto Ley 417
de 2020. Igualmente fue expedido durante el período de la emergencia “por el
término de treinta (30) días calendario”, contados a partir de la vigencia del
precitado decreto, fecha coincidente con su publicación ocurrida el pasado 17
de marzo, mientras que el Decreto 573 de 2020 aparece fechado el 15 de abril de
2020.
55. Existencia de motivación: Revisado su texto la Sala encuentra
que su articulado está precedido de una amplia motivación contentiva de las
circunstancias justificativas de su expedición, de las razones en las que tiene
sustento las medidas adoptadas, de las finalidades buscadas mediante su
adopción, de su relevancia y necesidad, así como de su vínculo con los factores
desencadenantes de la declaración del estado de emergencia.
En este sentido, en el decreto bajo estudio se hizo referencia, de
manera general, (i) a las facultades constitucionales, (ii) a la declaración
emitida por la OMS según la cual el Coronavirus es una pandemia, a partir de lo
cual hizo un llamado a asumir medidas urgentes para su mitigación, (iii) a la
Resolución 385 de 2020 del MSPS por la cual se declara la emergencia sanitaria,
(iv) a la declaración Estado de Emergencia mediante el Decreto 417 de 2020, y
(v) a las cifras sobre el número de casos de personas contagiadas y fallecidas
a nivel nacional e internacional.
De forma específica, el decreto contiene consideraciones
relacionadas con:
-       El
artículo 65 de la Constitución Política relativo a la especial protección a la
producción de alimentos.
-       La
importancia de tomar medidas tributarias para que al sector relacionado se le
facilite “el acceso a recursos que contribuyan a garantizar la suficiencia
y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia
en el marco de la crisis generada por la pandemia”.
-       El
objetivo de “(C)ontribuir a la sostenibilidad de la cadena alimenticia
del país.”
-       La
finalidad de “(C)onjurar las limitaciones en la expedición y acceso a
garantías del (FAG), y así asegurar el permanente funcionamiento y seguridad
alimentaria en todo el territorio nacional en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.”
-       Puntualmente,
las medias tributarias se relacionan con las garantías que emite el FAG (art.
28 de la Ley 16 de 1990).
-       Sobre el artículo
1º. Impuesto sobre las ventas -IVA,- el decreto
se fundamentó en:
o   El
artículo 420 ET que establece “(E)l impuesto a las ventas se aplicará sobre,
entre otros, c) La prestación de servicios en el territorio nacional, o desde
el exterior (…)”
o   El
artículo 468 del Estatuto Tributario -ET- que determina que “la tarifa
general del impuesto sobre las ventas es del diecinueve por ciento (19%)”.
o   El
impuesto sobre las ventas del valor de las comisiones sobre las garantías
expedidas por el FAG corresponde al 19%.
o   Se trata
de “un costo adicional que deben asumir quienes pertenecen al sector (…)
para el acceso a créditos y operaciones financieras”
-
Sobre el artículo 2. Medidas sobre la retención en la
fuente, se tuvo en cuenta:
o   El
artículo 392 del Estatuto Tributario. Este establece que son sujetos de
retención en la fuente “los pagos o abonos en cuenta que hagan las personas
jurídicas y sociedades de hecho por concepto de honorarios, comisiones,
servicios y arrendamientos.”
o   Se
argumenta que, sobre los valores percibidos por concepto de las garantías
expedidas por el Fondo Agropecuario de Garantías -FAG-, éste está obligado a
autorretener el impuesto sobre la renta a la tarifa del 11 %.
o   Se afirma
que el porcentaje de retención en la fuente implica una limitación al flujo de
caja del FAG para expedir las mencionadas garantías.
56. Territorialidad: El Estado de Emergencia se decretó en
todo el territorio nacional, en concordancia, en las consideraciones del
decreto se indicó que “es necesario tomar las medidas tributarias requeridas
para conjurar las limitaciones en la expedición y acceso a garantías del Fondo
Agropecuario de Garantías mencionadas previamente, y así asegurar el permanente
funcionamiento y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional en
el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.” En
consecuencia, se comprende que las medidas son aplicables en todo el territorio
nacional.
El control material del Decreto 573 de 2020
57. Con fundamento en las consideraciones
precedentes, pasa la Corte a efectuar el examen material de acuerdo con los
diferentes escrutinios que han sido enunciados en la parte general.
Juicio de finalidad
58. Sobre este aspecto la Sala destaca
que, según quedó consignado en su título “Por el cual se establecen medidas de
carácter tributario en relación con el Fondo Agropecuario de Garantías, en el
marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el
Decreto 417 de 2020”, el Decreto 573 de 2020 adopta unas medidas consistentes
en la Exclusión del impuesto sobre las ventas -IVA- respecto
de las comisiones por el servicio de garantías otorgadas por el FAG,
focalizadas única y directamente para enfrentar las consecuencias adversas
generadas por la pandemia del Coronavirus COVID-19; y el alivio en la  Retención
en la fuente de las comisiones del FAG. Estas medidas regirán a partir
de la fecha de su publicación.
59. Por tanto, mediante el decreto de desarrollo se adoptan
medidas para conjurar la crisis y evitar la expansión de sus efectos.
Puntualmente, se regula un alivio a las cargas tributarias que afectan al
sector dedicado a actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales,
agroindustriales, rurales y, con este, la producción de alimentos. En efecto, (i)
la reducción temporal de la tarifa de la retención en la fuente, a título del
impuesto sobre la renta, incrementa el flujo de caja del FAG para expedir las
garantías que le corresponden. Y (ii) la exclusión del impuesto sobre
las ventas IVA de las comisiones por el servicio de garantías reduce los costos
que deben asumir los miembros del sector; todo lo cual, redunda en mantener la
suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su
subsistencia, y con ello, contribuir a la sostenibilidad de la cadena
alimenticia del país, en el marco de la crisis generada por la pandemia.
60. La Sala encuentra que ya en la
motivación del Decreto 417 de 2020, declaratorio del estado de emergencia, al
abordar lo concerniente a las medidas que deberían adoptarse al amparo de esa
declaración, se hizo constar que uno de sus propósitos era la limitación de las
posibilidades de propagación del virus COVID-19 y que la protección de la salud
del público en general hacía indispensable la expedición de normas destinadas a
garantizar la provisión de bienes y servicios de primera necesidad como los alimentarios
a través de medidas económicas y de alivios tributarios.
61. La Corte constata que el decreto bajo estudio se encuentra
exclusivamente destinado a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos o su agravación. Según las consideraciones del decreto, se trata de
alivios tributarios como los dirigidos a contribuir a la suficiencia y
accesibilidad de alimentos necesarios para la subsistencia de la población; a
la sostenibilidad de la cadena alimenticia; así como al funcionamiento y seguridad
alimentaria. Para ello, el legislador extraordinario escogió adoptar medidas
para facilitar el acceso a recursos al sector encargado de actividades
agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales, agroindustriales y rurales, en lo
relacionado con garantías necesarias para créditos y operaciones financieras.
62. En consecuencia, este Tribunal concluye que las medidas tienen
la finalidad de promover y asegurar la producción de alimentos, que en el marco
de la pandemia resulta afectada por las restricciones derivadas de las medidas
sanitarias y las afectaciones en el comercio. Se trata de medidas dirigidas al
sector agropecuario, pesquero, forestal, agroindustrial y rural, pero cuyos
beneficios son para todo el territorio nacional.
Juicio de conexidad material
63. La jurisprudencia de la Corte ha
diferenciado entre la conexidad material externa e interna como pasa a
analizarse a continuación:
Conexidad externa
64. La Corte advierte que la conexidad
externa se cumple en este caso, ya que la motivación del Decreto Legislativo
573 de 2020 alude a las consideraciones generales tenidas en cuenta en el
Decreto 417 de 2020, esto es, a la necesidad de tomar las medidas tributarias
requeridas para conjurar las limitaciones en la expedición y acceso a
beneficios del Fondo Agropecuario de Garantías, y así asegurar el permanente
funcionamiento y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
65. Así, la Sala destacó en el acápite
anterior, al analizar lo concerniente al juicio de finalidad, que en las
motivaciones del Decreto 417 de 2020, declaratorio del estado de excepción, se
hizo referencia, de una parte, a la urgencia de acciones orientadas a generar
alivios económicos y tributarios para garantizar la provisión y abastecimiento
de bienes y servicios básicos como los relacionados con la seguridad
alimentaria, siguiendo las recomendaciones de la Organización Mundial de la
Salud – OMS- a distintos países.
66. En el informe de la OMS denominado “El
estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2019” [55],
se presentan evidencias de que la cifra absoluta de personas que padecen hambre
sigue aumentando, lo cual se ha visto gravemente agudizado en el año 2020 por
los efectos de la pandemia mundial del Coronavirus. La OMS también destaca que
la inseguridad alimentaria es algo más que solamente hambre. La OMS proporciona
datos según los cuales hay muchas personas en el mundo que, si bien no padecen
hambre, experimentan inseguridad alimentaria, ya que se enfrentan a
incertidumbres en cuanto a su capacidad para obtener alimentos y se ven
obligadas a aceptar menos calidad o cantidad en los alimentos que consumen.
Este fenómeno se observa actualmente a nivel mundial, no solamente en países de
ingresos bajos y medianos, sino también en países de ingresos altos, debido a
los efectos de la pandemia. La OMS también pone de manifiesto que el
mundo no está en camino de cumplir las metas mundiales en materia no solo de
alimentación sino de nutrición.
67. La Sala encuentra que existe conexidad
entre las motivaciones y la decisión del Decreto 417 de 2010 con las
consideraciones y la decisión del decreto bajo estudio.
En efecto, este último (i) se expidió en
desarrollo del Estado de Emergencia; (ii) se relaciona con la parte motiva que
sustentó la declaratoria, en particular, con la importancia de adoptar medidas
para “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos,
contribuir a enfrentar las graves afectaciones al orden económico y social”
y las demás consecuencias negativas relacionadas; y, finalmente, (iii) se adoptan
medidas para cumplir esos objetivos, en este caso, enfocadas en alivios
tributarios necesarios para que el sector agropecuario contribuya a mantener “la
suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su
subsistencia y contribuir a la sostenibilidad de la cadena alimenticia del
país, en el marco de la crisis generada por la pandemia”.
68. Lo anterior se refleja en el siguiente cuadro:
Consideraciones del Decreto 417
Consideraciones del Decreto 573
Debido a la pandemia se generó una grave
afectación en el orden social y económico.
En relación con lo primero se hace
referencia a la declaración de la OMS del coronavirus como pandemia, las
resoluciones del MSPS mediante las que se declara el estado de emergencia
(385) y se adoptan medidas preventivas sanitarias (380) y las proyecciones de
contagios y de recursos que posiblemente serán necesarios para conjurar la
crisis.
Sobre la crisis económica se indicó que
el brote del COVID-19 amenaza globalmente con afectaciones económicas
impredecibles e incalculables que impactan también a Colombia. Entre los
aspectos destacados está el hecho de que las medidas sanitarias implican una
“reducción de los flujos de caja de personas y empresas”, que conduce
a posibles incumplimientos de pagos y obligaciones. En concordancia, se
indicó que el impacto sobre los mercados financieros y laborales puede ser
profundo y prolongado [1].
En consecuencia, “la situación a la
que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente
que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la
economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional
por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas
legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación.”
El Gobierno nacional considera necesario
analizar todas las medidas tributarias para:
·
“Permitir la
reducción de la movilidad, la aglomeración y la congregación en los sitios
públicos, así como para evitar una mayor afectación de las distintas
actividades económicas, el empleo, la industria y el comercio”.
·
“(A)frontar la
crisis y en particular la de otorgar beneficios tributarios, con el
fin de promover las industria y comercio del país que generen fuentes de
empleo que permitan absorber fuerza laboral afectada”.
Los efectos económicos negativos a los
habitantes del territorio nacional requieren de la atención a través de
medidas extraordinarias enfocadas en: “aliviar las obligaciones de
diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre otras,
que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos
de la crisis”.
Igualmente, en el marco de las medidas
se indica que:
“(C)on la finalidad de garantizar la
suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para
su subsistencia,
el gobierno nacional adoptará las acciones necesarias para garantizar el
permanente funcionamiento del sistema de abastecimiento y seguridad
alimentaria en todo el territorio nacional”.
Se reitera la declaración de la OMS, la
declaración de emergencia del Ministerio de Salud y se indica el reporte de
casos de personas fallecidas y contagiadas.
Se resaltó la necesidad de adoptar
medidas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Particularmente, se destacó la importancia de adoptar medidas que contribuyan
a “la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos
necesarios para su subsistencia en el marco de la crisis generada por la
pandemia”.
Así como la importancia de adoptar
medidas tributarias, en este caso, específicamente encaminadas a garantizar
la producción económica. En los términos del decreto:
“se requiere tomar medidas de
carácter tributario que permitan a quienes desarrollan actividades agrícolas,
pecuarias, pesqueras, forestales, agroindustriales y rurales facilitar el
acceso a recursos que contribuyan a garantizar la suficiencia y accesibilidad
de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia en el marco
de la crisis generada por la pandemia.”
Decisión
Decisión
Declarar el estado de emergencia
económica y social
Adoptar alivios tributarios en beneficio de la producción de
alimentos, cuyo alcance está exclusivamente relacionado con la pandemia y el
estado de emergencia.
69. El anterior cuadro demuestra que en el
Decreto 417 de 2020 se señala expresamente la necesidad de garantizar la
suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos para su
subsistencia en el marco de la pandemia generada por el Covid-19. Las motivaciones
del Decreto 573 de 2020 se inscriben en el propósito de garantizar el
abastecimiento y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional, por la
vía de facilitar el acceso a créditos de los sectores agrícola, pecuario,
pesquero, forestal, agroindustrial y rural, en general. Igualmente, que tales
medidas contribuyen a aliviar el flujo de caja del FAG y, con ello, a facilitar
la expedición de garantías y el acceso a créditos por parte del mencionado
sector que, a su vez, se utilizarán para las finalidades ya señaladas.
70. En suma, la Corte advierte que las
medidas tienen conexidad externa con los motivos que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia, porque la exclusión del impuesto sobre las ventas
de las comisiones por el servicio de garantías y la reducción de la tarifa de
la retención en la fuente, a título del impuesto sobre la renta, por el pago o
abono en cuenta correspondiente a las comisiones que por el servicio de las
garantías otorgue el FAG, buscan facilitar la expedición y el otorgamiento de
tales prerrogativas, para garantizar la suficiencia y accesibilidad de la
población a los alimentos necesarios para su subsistencia.
Conexidad interna
71. Igualmente, la Sala concluye que las
medidas establecidas en el Decreto 573 de 2020 cumplen con el requisito de conexidad
interna, en tanto guardan relación directa con los efectos adversos que ha
generado la crisis generada por la pandemia del Covid-19 en la economía de
quienes desarrollan actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales,
agroindustriales y rurales. Y contribuyen al sostenimiento de la cadena
alimenticia y, por esa vía, a que la población acceda a los alimentos
necesarios para su subsistencia.
Además de observar de manera general que en las consideraciones se
destaca la relevancia de generar alivios tributarios en relación con los
sectores en comento y que en la decisión se asumen las medidas correspondientes
para el efecto. Lo anterior se evidencia en el siguiente cuadro:
Consideraciones
Artículo 1º
·        Art. 420 ET. “(E)l impuesto a las ventas se aplicará
sobre, entre otros, c) La prestación de servicios en el territorio nacional,
o desde el exterior (…)”
·        Art. 468 ET. “la tarifa general del impuesto sobre las
ventas es del diecinueve por ciento (19%)”.
·        El impuesto sobre las ventas del valor de las
comisiones sobre las garantías expedidas por el FAG corresponde al 19%.
·        Se trata de “un costo adicional que deben asumir
quienes pertenecen al sector (…) para el acceso a créditos y operaciones
financieras”
Artículo 1. Exclusión del impuesto sobre las ventas ·IVA. En el marco de la Emergencia Sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID-19, las comisiones por el servicio de garantías
otorgadas por el Fondo Agropecuario de Garantías -FAG -, focalizadas única y
directamente para enfrentar las consecuencias adversas generadas por la
pandemia del Coronavirus COVID-19, estarán excluidas del impuesto sobre las
ventas -IVA, hasta el 31 de diciembre del año 2021.
Para efectos de la aplicación de la exclusión del impuesto sobre
las ventas -IVA de que trata el presente artículo, al momento de facturar la
operación, a través de los sistemas de facturación vigentes, el facturador
deberá incorporar en el documento una leyenda que indique: «Servicio excluido
-Decreto 417 de 2020.»
Consideraciones
Artículo 2º
·        Art. 392 ET. Son sujetos de retención en la fuente “los
pagos o abonos en cuenta que hagan las personas jurídicas y sociedades de
hecho por concepto de honorarios, comisiones, servicios y arrendamientos.”
·        Sobre los valores percibidos por concepto de las
garantías expedidas por el Fondo Agropecuario de Garantías, éste está
obligado a autorretener el impuesto sobre la renta a la tarifa del 11 %.
·        El porcentaje de retención en la fuente implica una
limitación al flujo de caja del FAG para expedir las mencionadas garantías.
Artículo 2. Retención en la fuente de las comisiones del
Fondo Agropecuario de Garantías· FAG. En el marco de la Emergencia Sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID-19, la tarifa de retención en la fuente a título de
impuesto sobre la renta por el pago o abono en cuenta correspondiente a las
comisiones que por el servicio de las garantías otorgue el Fondo Agropecuario
de Garantías -FAG focalizadas única y directamente para enfrentar las
consecuencias adversas generadas por la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, será del 4 por ciento (4%) hasta el 31 de diciembre de 2021.
[1] En el caso de la crisis colombiana de 1999 “se redujo la tasa
de crecimiento económico a -4.1% Y se produjo un aumento en la tasa de
desempleo de 12,5% en 1997 a 20,2% en el año 2000”
72. En este sentido, las medidas del
decreto tienen relación directa y específica con las consideraciones expuestas
en el mismo. En la parte motiva se explicó el marco normativo de las facultades
legislativas extraordinarias del presidente, los antecedentes fácticos
nacionales e internacionales de la pandemia y las medidas adoptadas al
respecto. Específicamente, es de destacar la especial protección constitucional
a la producción alimenticia y su relevancia actual. A la vez, es de señalar las
cargas tributarias que afrontan el FAG y el sector encargado de
actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales, agroindustriales y
rurales relacionadas con las garantías para el acceso a créditos y operaciones
financieras. Puntualmente, sobre la disminución en la retención en la fuente,
es de resaltar que las medidas adoptadas contribuyen a solventar el flujo de
caja del FAG necesario para expedir las garantías y así contribuir a preservar
el permanente funcionamiento y seguridad alimentaria en todo el territorio
nacional.
73. Así, el Decreto 573 de 2020 busca
facilitar al sector agrícola, pecuario, pesquero, forestal, agroindustrial y
rural, el acceso a créditos y operaciones financieras en medio de la crisis
generada por el nuevo coronavirus Covid-19, para de esta manera asegurar el
abastecimiento de alimentos a la población. En este orden de ideas, se cumple
con la conexidad interna, ya que los alivios tributarios que contemplan las
medidas contribuyen a garantizar la seguridad alimentaria en el territorio nacional.
74. En síntesis, la Corte concluye que el
decreto establece medidas que tienen relación directa y específica con la
motivación expuesta en el mismo, atinente a la crisis vigente. Igualmente, las
medidas tienen relación directa con el Decreto 417 de 2020 y las causas que
dieron lugar a declarar el Estado de Emergencia. Se trata de una fuerte
relación entre causas y medidas. Se cumplen, por tanto, los requisitos de
conexidad interna y externa.
Juicio de motivación suficiente
75. El decreto cuya constitucionalidad se
estudia supera también el requisito de motivación suficiente, porque el presidente
de la República señaló los motivos conducentes a otorgarle fundamento a la
medida adoptada. En efecto, ya se ha destacado cómo los motivos aducidos en el
Decreto Ley 573 de 2020 tienen un incuestionable arraigo en los más generales
consignados en el Decreto 417 del mismo año, de los cuales constituyen una
especificación proyectada sobre las funciones constitucionalmente asignadas a la
Corte Constitucional.
76. De conformidad con el artículo 8º de
la LEEE, la especial exigencia que adquiere la realización de este juicio
cuando las medidas adoptadas comportan limitaciones a los derechos
fundamentales, no se presenta en este caso, pues la medida que se ha tomado
consiste en unos alivios tributarios que benefician a los sectores
agropecuario, pesquero, forestal, agroindustrial y rural en general, en procura
de asegurar el normal abastecimiento de la alimentación de la población
afectada por la pandemia y de la ciudadanía en general, esto es, la seguridad
alimentaria de toda la población colombiana, asunto de la mayor relevancia
constitucional y social, pues atañe a los derechos individuales, sociales y
colectivos.
77. El Decreto Legislativo presenta razones suficientes para
justificar la adopción de las medidas tributarias. En efecto, se hace alusión a
la situación fáctica general derivada de la pandemia y, en el tema puntual
regulado, se resalta la importancia de las medidas tributarias para que el
sector relacionado pueda acceder a créditos y operaciones financieras, en
beneficio de la producción de alimentos. En ese sentido se explicaron las
cargas tributarias que el marco jurídico ordinario contempla actualmente en
relación con el impuesto sobre las ventas y la retención en la fuente.
Puntualmente se observa lo siguiente:
78. Sobre el impuesto a las ventas se afirma en el Decreto lo
siguiente:
“el valor de las comisiones sobre las garantías expedidas por
el Fondo Agropecuario de Garantías está sujeto al impuesto sobre las ventas,
que constituye un costo adicional que deben asumir quienes pertenecen al sector
(…) para el acceso a créditos y operaciones financieras”.
79. Acerca de la retención del impuesto sobre la renta se realizan
las siguientes consideraciones:
“actualmente sobre los valores percibidos por concepto de las
garantías expedidas por el Fondo Agropecuario de Garantías, éste está obligado
a autorretener el impuesto sobre la renta a la tarifa del 11 %. Ello implica
una limitación en el flujo de caja con que cuenta el Fondo Agropecuario de
Garantías para expedir garantías que faciliten el acceso a créditos y
operaciones financieras por parte del sector”.
80. En consecuencia, se observa que el decreto motivó de manera
suficiente las razones por las que se deben adoptar medidas tributarias, en
procura de facilitar el acceso a las garantías necesarias para los créditos y
operaciones financieras. Se trata de un beneficio directo para el sector, quien
no va a tener que asumir el mencionado impuesto sobre las ventas por el valor
de las comisiones de las garantías. Así como el aumento de flujo de capital con
el que cuenta el FAG para emitirlas, al reducirse la tarifa de retención en la
fuente aplicable sobre los valores percibidos por concepto de las comisiones de
las garantías.
81. En consecuencia, la Corte concluye que
el decreto bajo análisis se motivó con suficiencia, pues se señalaron los
efectos negativos del Covid-19 en la economía y se dispusieron las medidas
tributarias diferenciales, atendiendo a las particularidades de cada sector.
Juicio de ausencia de arbitrariedad
82. De conformidad con lo hasta aquí
considerado, el Decreto Ley 573 de 2020 contiene unas medidas que deben ser
apreciadas en el contexto de los alivios tributarios para fomentar el acceso al
crédito y a los subsidios del FAG a los sectores agrícolas, pesqueros,
forestales, agroindustriales y rurales en general y, de contera, evitar el
eventual y peligroso desabastecimiento de alimentos agrícolas y pesqueros a la
población que se pueden llegar a producir como consecuencia de la pandemia del
Covid-19.
83. La Corte encuentra que las medidas adoptadas (i) no suspenden
ni vulneran ningún derecho fundamental, al contrario, propenden por la
producción de alimentos en beneficio de todos los habitantes del territorio
nacional; (ii) no alteran el normal funcionamiento de las ramas del poder
público; (iii) ni los organismos ni funciones básicas de acusación y
juzgamiento.
84. Así, el Decreto 573 de 2020 no contiene medidas que conlleven
(i) a una alteración del normal funcionamiento de las ramas del poder público,
(ii) o que impliquen una modificación o suspensión de las funciones
jurisdiccionales de acusación y juzgamiento, (iii) o que desmejoren o limiten
los derechos de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de
asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación, de la libertad
de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales; (iv)
así como tampoco conlleva desmejoras a los derechos sociales de los
trabajadores.
85. Por tanto, el decreto no solo no afecta derechos
fundamentales, sino que, por el contrario, busca proteger, como finalidad
última, la vida y la salud garantizada por la alimentación adecuada. Describe
la finalidad y motivación suficiente de las medidas adoptadas, al determinar el
alivio de las cargas tributarias y explicar por qué las medidas adoptadas
contribuyen a lograr el fin buscado.
En consecuencia, el decreto bajo estudio supera igualmente este
juicio.
Juicio de no discriminación
86. La Corte considera que el decreto bajo
estudio cumple con el artículo 14 de la LEEE que le impone a la Corte el deber
de verificar “que la medida no imponga tratos diferenciales e injustificados
entre las personas, especialmente por razones de lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión pública o filosófica y otros criterios sospechosos
definidos en la jurisprudencia constitucional o el derecho internacional”.
Este artículo es el fundamento del juicio de no discriminación que la medida
establecida en el Decreto Ley 573 de 2020 supera, ya que la posibilidad de
adoptar alivios tributarios en relación con la exclusión del impuesto indirecto
a las ventas IVA y la reducción de la retención en la fuente de la FAG no se
funda en ninguno de los criterios tenidos por sospechosos de discriminación.
87. Las medidas adoptadas no implican
ningún tipo de segregación en criterios sospechosos. Por el contrario, se trata
de medidas en beneficio de todas las personas que se dedican a actividades en
los sectores agrícola, pecuario, pesquero, forestal, agroindustrial y rural en
general, de todo el territorio nacional. Lo que además redunda en el bienestar
de los habitantes del país entero, que de una u otra manera se abastecen de los
productos que ofrecen los segmentos señalados.
88. Garantizar al sector agrícola, pecuario, pesquero, forestal,
agroindustrial y
rural o campesino del país, el acceso a créditos y operaciones
financieras en medio de la crisis generada por la pandemia del Covid-19, para
así asegurar el abastecimiento de alimentos a la población, bajo ninguna
circunstancia impone una discriminación injustificada, ni tratos diferenciales
por razón de la raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política
o filosófica, sino que, por el contrario, constituye un desarrollo de mandatos
constitucionales relacionados con acciones afirmativas en favor del sector
campesino y de los trabajadores agrarios, así como del crédito agropecuario y
la seguridad alimentaria, de conformidad con los artículos 64, 65, 66, 67 y 78
de la Constitución Política.
89. Mediante el decreto no se imponen restricciones ni tratos
diferenciados injustificados. No obstante, si se considera que el alivio de
cargas tributarias en el sector beneficiado constituye un trato diferenciado
respecto a otros sectores de la economía, este se encuentra justificado
constitucionalmente, debido a que (i) dicho sector es sujeto de especial
protección constitucional; y (ii) resulta estratégico para enfrentar la crisis
debido a que contribuye a garantizar el acceso a los alimentos de consumo
básico de la población, y por ende, la soberanía alimenticia del país en el
marco de la crisis correspondiente.
90. La Sala concluye que la regulación
contenida en el Decreto 573 de 2020 no tiene incidencia en el núcleo esencial
de los derechos fundamentales que no pueden ser limitados, pues se trata de
medidas puramente económicas de alivios tributarios, enfocadas a enfrentar las
consecuencias derivadas del Covid-19, para promover al sector agropecuario,
pesquero y rural del país, y con ello garantizar la seguridad alimentaria en el
país. Obedecen a la aplicación del principio de igualdad efectiva, para
equilibrar diferencias económicas causadas por la emergencia sanitaria generada
por la pandemia.
Juicio de intangibilidad
91. Las conclusiones acerca de la
superación de los juicios de no arbitrariedad y no discriminación pueden
extenderse al denominado juicio de intangibilidad, que también debe darse por
satisfecho ya que, en las condiciones que se acaban de expresar, el Decreto Ley
573 de 2020 no afecta los derechos que, de acuerdo con los artículos 93 y 214
de la Constitución, son intangibles.
92. El repaso de estos derechos,
-enunciados en la primera parte de estas consideraciones-, a la luz de lo
previsto en el decreto revisado permite llegar a la conclusión anotada y, así
mismo, sostener que las medidas adoptadas mediante el decreto legislativo
relativas a los alivios tributarios lejos de restringir los mencionados
derechos busca garantizar la seguridad alimentaria de la población colombiana
y, por ende, de los derechos que por conexidad se encuentran involucrados en el
abastecimiento de alimentos necesarios para la garantía de la vida y la salud
de la población.
93. La Sala concluye, que el Decreto 573 de 2020 no contiene
medidas que puedan afectar derechos fundamentales intangibles, no limita el
ejercicio de la acción de tutela ni de otras garantías constitucionales
establecidas para proteger estos derechos. Tampoco existe una contradicción
específica de las medidas con las prohibiciones constitucionales y de derechos
humanos, aplicables a los estados de excepción.
Juicio de no contradicción específica
94. El juicio de no contradicción
específica también se supera por cuanto, en primer lugar, las medidas
contempladas en el Decreto Ley 573 de 2020 no contradicen tratados
internacionales ni contenidos constitucionales, sino que, por el contrario,
contribuyen a materializar el art. 65 CP y tratados internacionales sobre la
seguridad alimentaria.
95. En este sentido, la Sala considera necesario poner de relieve
que la producción de alimentos y seguridad alimentaria tiene una especial
protección constitucional del Estado establecida en el mandato contenido en el
artículo 65 Superior.
“La producción de alimentos gozará de la
especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al
desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras,
forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de
infraestructura física y adecuación de tierras.
De igual manera, el Estado promoverá la investigación y la transferencia de
tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen
agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad.”
Al respecto la jurisprudencia de la Corte se ha pronunciado en
múltiples ocasiones respecto del alcance normativo de la protección
constitucional de la seguridad alimentaria, como por ejemplo en la Sentencia
C-644 de 2012[56],
en la que realizó una síntesis de las implicaciones constitucionales del
artículo 65 constitucional, en concordancia con los artículos 64, 66, 67 y 78
Superiores.
96. En cuanto al reconocimiento de la seguridad alimentaria en los
instrumentos y tratados internacionales ratificados por Colombia, esta
Corte también expuso en la Sentencia C-644 de 2012, una síntesis sobre el
derecho a la seguridad alimentaria que ha sido acogido, concebido y establecido
como obligación para los Estados en declaraciones de Naciones Unidas[57].
Como norma de carácter general, se consignó en el Pacto
Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC)[58], que consagra en su artículo 11.1,
el deber de los Estados de reconocer a toda persona una calidad de vida adecuada
incluyendo una sana alimentación y el derecho fundamental de toda persona a ser
protegida contra el hambre[59].
En sentido semejante se consignó en el Protocolo adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, Protocolo de “San Salvador”, de 1988 (artículo 12).
97. Tampoco se desconoce el marco de referencia de la actuación
del Ejecutivo en el Estado de Emergencia, puesto que el decreto cumple con una
finalidad específica asociada a la producción de alimentos. Para ello, el
alivio de cargas tributarias relacionadas con las garantías que se requieren
para el acceso a créditos y operaciones financieras por parte del sector, lo
que busca es contribuir a la suficiencia y accesibilidad de alimentos (Art. 47
Ley 137 de 1994).
98. Adicionalmente, se debe puntualizar
que el decreto que ahora es objeto de estudio no comporta desmejora de los
derechos sociales de los trabajadores, pues la medida dictada no se ocupa
directamente de esta clase de derechos que, por el contrario, podrían resultar
protegidos gracias a los alivios tributarios contemplados por el decreto para
el sector agropecuario, agrícola, pesquero, agroindustrial y rural en general
que se ven beneficiados con la exclusión del IVA respecto de las garantías del
FAG y la reducción de la retención en la fuente para el FAG.
99. En este sentido, el sector agrario y campesino del país
resulta beneficiado indirectamente con las medidas porque se permite el acceso
a recursos para los correspondientes proyectos productivos (Art. 215 de la CP;
art. 50, Ley 137 de 1994).
100. Como parte del juicio de no contradicción con la
Constitución, la Sala abordará un breve análisis respecto de los principios de
equidad, progresividad, eficiencia y no retroactividad, que atañen
específicamente a las medidas de carácter tributario adoptadas por el
gobierno.
101. Principio de Equidad. El principio de equidad
tributaria de que trata el artículo 363 de la Constitución opera como límite a
la potestad impositiva del Legislador, aunque también es expresión concreta del
principio de igualdad.
102. En líneas generales, el contenido de
ese principio refiere a la prohibición de imponer obligaciones excesivas o
beneficios desbordados al contribuyente. En términos de la jurisprudencia, la
equidad tributaria es un criterio con base en el cual se pondera la
distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes
entre los contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o beneficios
exagerados. Una carga es excesiva o un beneficio es exagerado cuando no
consulta la capacidad económica de los sujetos pasivos teniendo en cuenta la
naturaleza y fines del impuesto en cuestión.[60]
103. En atención a los principios de
igualdad y equidad tributaria horizontal, la asignación de beneficios
tributarios en virtud de una condición específica debe extenderse a todos los
sujetos que la comparten y “las restricciones a las ventajas tributarias que
establecen un trato diferenciado entre sus destinatarios deben obedecer a un
criterio válido de diferenciación, además que la medida debe guardar
correspondencia con tal criterio”[61].
104. Respecto del artículo 1º relativo a la exclusión del
impuesto sobre las ventas IVA para las comisiones por el servicio de garantías
otorgadas por el Fondo Agropecuario de Garantías, no se advierte que imponga
beneficios desbordados, pues consulta la capacidad económica de los sujetos
pasivos, pertenecientes al sector agrícola, pecuario, pesquero, forestal,
agroindustrial y rural, en razón a la naturaleza del impuesto y fines del
mismo, que se concentran en aliviar el costo adicional que deben asumir para
acceder a créditos y operaciones financieras que les permitan mantener la
suficiencia  y accesibilidad de la población a la producción de los alimentos
necesarios para su subsistencia y contribuir a la sostenibilidad de la cadena
alimenticia del país.
Además, el beneficio se extiende a todo el sector que comparte una
condición específica.
105. En cuanto al artículo 2o la reducción del porcentaje
de retención en la fuente a título de impuesto sobre la renta por el pago o
abono en cuenta correspondiente a las comisiones que por servicio de las
garantías otorgue el FAG, se advierte equitativo, por las mismas razones antes
expuestas.
106. Principio de Progresividad. La progresividad también
está contemplada en el artículo 363 Superior, como uno de los principios en los
cuales debe fundarse el sistema tributario.
107. La progresividad es la capacidad de un tributo para lograr,
como fruto de su aplicación, una redistribución del ingreso que promueva la
equidad. En el ámbito tributario el principio de equidad establece que dos
individuos con la misma capacidad contributiva deben efectuar una aportación
similar (equidad horizontal) y que debe existir una contribución diferente en
términos relativos, cuando difiera la capacidad contributiva de los individuos
(equidad vertical).
108. En general se concede mayor interés a la equidad vertical
para analizar la progresividad de un tributo, aunque también deberían
examinarse sus implicaciones sobre la equidad horizontal. La condición técnica
que se asocia con la progresividad tributaria es que la tarifa aumente respecto
del nivel de ingreso o de cualquier variable que se tome como base gravable.
109. El principio de progresividad no es aplicable al IVA, pues
como impuesto indirecto su señalamiento no se da en razón a la capacidad de
pago de las personas, sino que está ligado al consumo de bienes o servicios[62].
Sin embargo, esto no quiere decir que “el significado del IVA ponderado
dentro del sistema tributario en su totalidad sea ajeno a un análisis
constitucional basado en el principio de progresividad”[63].
110. Existen mecanismos de diseño
institucional que, en el amplio margen de configuración del Legislador, pueden
atender al principio de progresividad al distribuir las cargas tributarias
como: (i) el régimen simplificado[64];
(ii) las tarifas diferenciales; y (iii) las exenciones y exclusiones. Las
tarifas diferenciales, especialmente relevantes en este proceso, buscan gravar
ciertos bienes con tarifas más altas cuando su consumo se relaciona con
sectores con mayor poder adquisitivo[65],
mientras que se grava con tarifas más bajas a aquellos bienes de consumo
generalizado o cuando se busca incentivar un sector, una industria o porque el
Legislador lo considera beneficioso socialmente.
111. Los beneficios como exenciones, exclusiones o tarifas diferenciales
sobre el IVA concedidos a ciertos grupos de beneficiarios por oposición a otros
que se encuentran en las mismas condiciones violan el derecho a la igualdad[66].
Por tanto, la validez de este tipo de diferenciaciones depende de que “se
encuentren debidamente justificadas y representen instrumentos de estímulo
fiscal encaminados a la consecución de fines constitucionalmente legítimos, que
parten de la configuración del Estado como social de derecho, la exigibilidad
de los derechos sociales, la prohibición de regresividad, la garantía de la
alimentación y el mínimo vital de la población vulnerable, y la observancia de
los principios del sistema tributario como la igualdad, la equidad, la
progresividad y la justicia”[67].
112. En el artículo 1º. se excluyen del IVA las comisiones
por el servicio de garantías otorgadas por el FAG y en el artículo 2o se
reduce el porcentaje de retención en la fuente a título de impuesto sobre la
renta por el pago o abono en cuenta correspondiente a las comisiones que por el
servicio de las garantías otorgue el FAG, con lo que se busca incentivar al
sector agropecuario, agrícola, pesquero, forestal, agroindustrial y rural, con
el fin de mantener la suficiencia  y accesibilidad de la población a la
producción de los alimentos necesarios para su subsistencia y contribuir a la
sostenibilidad de la cadena alimenticia del país, como se ha señalado.
113. Frente al artículo 2o también cabe señalar que la
reducción del porcentaje de la tarifa de retención en la fuente al 4% está
ligada al nivel de ingreso del sector.
114. Principio de Eficiencia. El principio de eficiencia se
dirige a garantizar una relación favorable entre costos y beneficios. Tiene
alcance sobre el diseño de los impuestos por parte del legislador y el recaudo
de la administración[68].
Se pretende que “el recaudo de los impuestos y demás contribuciones se hagan
con el menor costo administrativo para el Estado, y la menor carga económica
posible para el contribuyente”[69].
Existen dos aspectos a considerar: (i) aspecto económico: propende por “el
mayor recaudo de tributos con el menor costo de operación”; y (ii)
aspecto social: “alude al mecanismo conforme al cual la imposición acarree
el menor costo social para el contribuyente en el cumplimiento de su deber
fiscal”[70].
115. El control constitucional tiende a ser limitado debido a la
amplia discrecionalidad del legislador en materia tributaria. Por consiguiente,
no basta con que se demuestre la existencia de un mejor diseño del tributo o
del mecanismo de recaudo “sólo aquellas regulaciones que desconozcan de
manera clara y evidente los principios básicos de eficiencia tributaria pueden
ser retiradas del ordenamiento”[71].
En concordancia, la revisión se centra en la ponderación entre los medios
elegidos y los fines que estos persiguen, a la luz de los parámetros
constitucionales[72].
116. El artículo 1º regula una medida de exclusión de IVA
con el fin de generar un alivio tributario, por consiguiente, no se evalúa si
el impuesto permite lograr un recaudo, sino si la exclusión es un medio
eficiente para contribuir a afrontar el estado de emergencia. En este sentido,
la medida resulta eficiente porque conduce a cumplir un fin constitucional,
relacionado en últimas con la seguridad alimentaria, al beneficiar al sector agrícola,
pecuario, pesquero, forestal, agroindustrial y rural, en general. Este
beneficio se logra mediante un mecanismo eficiente que no genera costos
adicionales a la administración ni costos sociales a los contribuyentes pues la
aplicación de la exclusión del IVA solo exige que al facturar la operación se
incorpore una leyenda que indique “Servicio excluido -Decreto 417 de 2020”.
117. Sobre el artículo 2º, el pronunciamiento no recae
sobre la constitucionalidad del impuesto, pues este se encuentra establecido en
el ordenamiento jurídico ordinario. La medida es eficiente porque reduce la
tarifa del impuesto sobre la renta del 11% al 4%, para favorecer el flujo de
caja del FAG sin generar costos adicionales al Gobierno en la administración de
los recursos. A su vez, complementa el fin de facilitar al mencionado sector el
acceso a recursos destinados a sus labores, que resultan esenciales para la
seguridad alimentaria. Lo anterior, sin imponer costos sociales a los
beneficiarios.
118. Principio de no retroactividad. Este principio sienta
sus bases en la seguridad jurídica y la conservación del orden justo. Su
aplicación exige que las disposiciones de naturaleza tributaria rijan hacia el
futuro, “su aplicación debe hacerse imperativa a partir de su expedición”[73].
Sin embargo, esta regla no es absoluta. Siempre y cuando se respeten las
situaciones jurídicas consolidadas, el equilibrio de cargas de los
contribuyentes y el ordenamiento jurídico constitucional, el legislador puede
introducir cambios que atiendan a los nuevos escenarios económicos[74].
119. Los artículos 1º y 2º aplican a partir de la
publicación del decreto, según el artículo 3º, por consiguiente, no se
desconoce el principio de no retroactividad.
120. De conformidad con lo expuesto, la Corte encuentra que el
decreto no dispone medidas que comporten contradicciones específicas al
ordenamiento constitucional, legal, ni a los tratados internacionales. Se trata
del ejercicio de una competencia constitucional relacionada con “establecer
nuevos tributos o modificar los existentes” en los estados de excepción.
Igualmente, las medidas asumidas no implican contradicción específica con la
Constitución, con los tratados internacionales ni desconocen “el marco de
actuación” previsto en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE.
Juicio de incompatibilidad
121. La Sala observa que el decreto bajo
estudio cumple con este juicio puesto que, en estricto rigor, las medidas de
alivio tributario frente al IVA y la retención en la fuente para los
beneficiarios de los créditos y subsidios del FAG que prevé el Decreto Ley 573
de 2020, no implican la suspensión o derogación de leyes.
122. Frente al argumento de que existe incompatibilidad entre el
decreto legislativo bajo estudio y normas del estatuto tributario, pues los
artículos 392, 420 y 468 del mencionado estatuto establecen los sujetos de
retención en la fuente, el porcentaje, los servicios a los que se aplica el
impuesto a las ventas y la tarifa general del impuesto sobre las ventas; la
Corte responde en el sentido de que en el decreto están específicamente
mencionadas las razones por las cuales se deben expedir disposiciones especiales
en materia tributaria, relacionadas con la necesidad de conjurar la crisis
causada por la pandemia y las medidas necesarias para mitigar sus efectos.
123. Puntualmente, se resalta la importancia de adoptar medidas
tributarias para facilitar la expedición y acceso a garantías del Fondo
Agropecuario de Garantías y, en últimas, la seguridad alimentaria en todo el
territorio nacional en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica.
124. En este escenario, es necesario que se adopten medidas
especiales reforzadas, so pena de exponer no solo al sector comprometido sino a
todo el territorio nacional a una crisis socioeconómica mayor, que pone en
riesgo la seguridad alimentaria.
125. En la parte considerativa del decreto se explicó por qué las
reglas generales del Estatuto Tributario son insuficientes durante el Estado de
Excepción. Así, si bien
podría argumentarse que las medidas adoptadas son eventualmente incompatibles
con los artículos 392, 420 y 468 del Estatuto Tributario, se debe observar que,
por expresa disposición constitucional y legal, el Gobierno Nacional está
facultado para adoptar medidas especiales de orden excepcional frente al
régimen tributario en el marco de los estados de excepción, como en efecto se
hizo en este caso. Es decir, no se trata de una suspensión ni derogación del
régimen tributario comprometido sino de la adopción de medidas especiales
aplicables durante el estado de excepción. Sin embargo, en el decreto se
explicaron las razones por las cuales en el contexto actual deben aplicarse las
medidas adoptadas y no el régimen tributario ordinario.
126. De esta manera, las medidas asumidas constituyen normas
especiales frente a las contenidas en los artículos 392 y 468 del Estatuto
Tributario. Sin embargo, el decreto cumplió con la carga argumentativa
constitucional requerida para el efecto. En las consideraciones se explicó por
qué las normas legales eran insuficientes en el Estado de Excepción.
127. Por tanto, en lo que tiene que ver
con la incompatibilidad de los medios ordinarios disponibles, el Decreto 573 de
2020 explica las razones por las cuales estos resultan insuficientes para
conjurar los efectos de las medidas implementadas, para conjurar la crisis y
sus efectos derivada de la propagación del nuevo coronavirus, de manera que el
decreto supera este juicio.
Juicio de necesidad
128. La Sala encuentra que el decreto analizado cumple con el
juicio de necesidad, de conformidad con el artículo 11 de la LEEE[75],
ya que las disposiciones resultan necesarias para que el Gobierno Nacional
afronte el estado de emergencia de forma oportuna, eficiente y eficaz. Por
tanto, se verifica (i) la necesidad fáctica, que implica que las
medidas son útiles para afrontar el estado de hechos que constituyen la crisis
y superarla. Y (ii) la necesidad jurídica, que conlleva constatar
que las medidas no extralimitan las funciones que se le reconocen al Gobierno
Nacional como legislador extraordinario y que, si la norma introducida por el
Gobierno implica modificar leyes ordinarias, se demuestra que estas
disposiciones previas no son suficientes o adecuadas[76], de manera
que no exista contradicción ni una justificación insuficiente, y en
consecuencia no se afecte el principio democrático.
129. El control de los decretos legislativos de emergencia permite
garantizar que el presidente no incurra en un ejercicio arbitrario de las
facultades extraordinaria, de manera que se pretende “impedir que se
cometan abusos o extralimitaciones en la adopción de las medidas”[77].
130. Es claro que, en armonía con la
necesidad analizada, la facultad prevista en el Decreto Ley 573 de 2020 opera
en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante
el Decreto 417 de 2020 y que, en la adopción de las medidas, tuvo especial peso
la consideración de la inaplazable garantía del abastecimiento básico de
alimentación para la población en todo el país en el contexto de la afectación
generalizada por la pandemia del Covid-19, y, por tanto, cumple tanto con el
requisito de necesidad fáctica como jurídica, como pasa a exponerse a
continuación.
(i) Necesidad fáctica
131. Las medidas se encuentran particularmente relacionadas con la
emergencia social y económica en el sector dedicado a actividades agrícolas,
pecuarias, pesqueras, forestales, agroindustriales y rurales, por las medidas
sanitarias, las restricciones de movilidad y los impactos en el comercio
derivados de la pandemia. Condiciones que exigen medidas oportunas que permitan
reactivar el comercio y evitar el eventual desabastecimiento de alimentos, como
las que determina el gobierno en este decreto.
132. Las medidas tributarias adoptadas van dirigidas a facilitar
al sector agrícola, pecuario, pesquero, forestal, agroindustrial y rural, el acceso
a créditos y operaciones financieras en medio de la crisis generada por la
pandemia del covid-19, para así asegurar el abastecimiento de alimentos a la
población. En ese contexto, se trata de medios idóneos para conjurar las causas
de la emergencia y, adicionalmente, para impedir la extensión de sus efectos a
corto y mediano plazo.
133. En los cálculos aproximados realizados por FINAGRO en su
condición de administrador del FAG, la exclusión de IVA en las comisiones por
garantías del FAG representa para los productores un alivio económico de
aproximadamente $46.000.000.000 millones de pesos; y la reducción en la tarifa
de autor retención en la fuente sobre las comisiones por garantías del FAG
representa una mayor liquidez para el FAG de $17.000.000.000 millones de pesos.
Por tanto, dada la situación fáctica que es necesario atender a través
de alivios tributarios que contribuyan a los beneficios de créditos y garantías
de la FAG para lograr la seguridad alimentaria en el país en riesgo por la
crisis generada por la pandemia del Covid-19 y sus efectos económicos, la Corte
concluye que el decreto bajo estudio cumple con este requisito.
(ii) Necesidad jurídica
134. Debido a que la mayoría de las medidas tributarias que se
adoptan tienen reserva de ley y se encuentran actualmente reguladas en el estatuto
tributario, el Gobierno no tenía facultades para modificar esas disposiciones
mediante el ejercicio de sus competencias ordinarias.
No obstante, en el caso de la tarifa del impuesto sobre la renta a
las comisiones por las garantías que emite el FAG (art. 2º del Decreto
Legislativo), actualmente reguladas en el Decreto Reglamentario 1625 de 2016,
podría argumentarse que su adopción resultaba posible en ejercicio de las facultades
reglamentarias del presidente.
135. Esta controversia es evidenciada por el Procurador General de
la Nación, quien conceptuó que si bien la tarifa de retención en la fuente a
título de impuesto sobre la renta podía ser establecido a través de decreto
reglamentario, lo cierto es que “la Constitución Política le permite al
Presidente de la República modificar leyes por medio de los decretos
legislativos que dicte en virtud del artículo 215, pues se trata de actos con
fuerza material de ley, y por ello, estas normas pueden modificar decretos
reglamentarios.”
“(L)a conexidad de las regulaciones legales y reglamentarias
explica que en un mismo decreto legislativo se haya regulado, de manera
integral, todo lo que tiene que ver con tributos por el servicio de las
garantías expedidas por el FAG, pues la magnitud de los hechos y su gravedad
implica que las regulaciones contengan la mayor cantidad de reglas posibles
para que sean aplicables”.
136. La Corte comparte estas observaciones, tomando en
consideración que resultaba necesario que en un mismo cuerpo normativo se
fijaran con claridad y de manera integral las medidas tributarias aplicables en
relación con las garantías que afectan al sector. De lo contrario, la
desarticulación de normas en este contexto puede generar mayores problemas que
en condiciones normales.
137. Así lo ha expresado esta Corporación en reciente
jurisprudencia, en donde ha considerado que se satisface el requisito de
subsidiariedad o necesidad jurídica, en cuanto el nexo material entre las
medidas legales y reglamentarias a las que alude el Decreto, explica la
razonabilidad de que en un mismo decreto legislativo se haya hecho una
regulación integral a fin de garantizar la efectividad y claridad a los
destinatarios, especialmente porque se trata del uso de una facultad
excepcional que pretende atender una emergencia nacional[78].
138. En el mismo sentido, esta Corte ha sostenido que en casos
como el que se analiza “sí se satisface el requisito de subsidiariedad
porque, desde una interpretación basada en la razonabilidad, …explica que en un
mismo decreto legislativo se haya hecho una regulación integral a fin de
garantizar efectividad y claridad a los destinatarios, especialmente porque se
trata del uso de una facultad excepcional que pretende atender una emergencia
nacional. En efecto, la necesidad de una regulación clara, uniforme y sistemática
se refuerza por la situación de incertidumbre que genera la emergencia actual,
porque la ampliación de los plazos se adoptó con respecto a un deber que cobija
a personas naturales y jurídicas en todo el territorio nacional y por la
proliferación de actuaciones estatales dirigidas a asegurar el distanciamiento
social y reducir la extensión de la pandemia.” [79]
139. Adicionalmente, el requisito de necesidad jurídica o
subsidiariedad exige, específicamente, según la jurisprudencia, establecer si
existen normas que regulen situaciones similares en tiempos ordinarios y, en
caso afirmativo, si las medidas preexistentes son idóneas para enfrentar la
situación excepcional[80].
Cabría sostener, entonces, que conforme al ordenamiento jurídico ordinario
sería posible establecer la nueva tarifa mediante decreto reglamentario, pero
lo cierto es que se trata de dos medidas que giran en torno a un mismo objeto
(las comisiones que cobra el FAG por las garantías) y que cumplen una misma
finalidad (aumentar la disponibilidad de recursos para el sector de producción
de alimentos), las cuales no existían con el mismo contenido jurídico que las
adoptadas con el decreto legislativo.
140. En punto a este tema, en los recientes pronunciamientos de la
Corte Constitucional, se ha establecido que cumplen con el requisito de necesidad
jurídica el que se incluyan materias en decretos legislativos cuyo desarrollo
podría realizarlo el Presidente de la República en virtud de sus facultades
reglamentarias de carácter ordinario, puesto que desde la perspectiva del
juicio de subsidiariedad, la inclusión de un precepto reglamentario en un
decreto legislativo puede estar justificada, siempre que se demuestre que dicha
actuación del Gobierno nacional no ha sido deliberada ni arbitraria, sino
que, por el contrario, responde a que existe un “nexo material directo”
entre las materias reguladas[81], que exige el diseño
de una “estrategia jurídica integral” para atender la crisis[82] y que
resulta razonable frente a otros objetivos constitucionalmente relevantes, tales
como: “maximizar la coherencia del sistema, evitar la dispersión
normativa, generar seguridad jurídica y lograr divulgación precisa para los
ciudadanos y destinatarios de normas operativas”[83]”
(Negrillas fuera de texto original)[84].
141. Bajo este entendimiento, en seguimiento al precedente de la
Corte, en especial, lo dispuesto en la sentencia C-157 de 2020, la Sala Plena ha
encontrado que las medidas adoptadas por decretos leyes de desarrollo de
emergencia que pudieran adoptarse mediante decretos reglamentarios encuentran
sustento en la necesidad jurídica en cuanto que (i) la medida se inscriba en un
cuerpo normativo sistemático que procure la reactivación operativa y económica
del sector de que se trate a fin de fortalecerlo; (ii) se eleve a rango de ley
el deber de adoptar medidas razonables para garantizar la reapertura segura del
sector en cuestión; y (iii) la adopción de este tipo de medidas permita
maximizar la coherencia y sistematicidad de las normas aplicables a la
reactivación operativa y económica del sector económico, evitando la dispersión
normativa y generando seguridad jurídica frente a los ciudadanos destinatarios
de las normas operativas[85].
142. Adicionalmente, la Sala Plena ha considerado que la inclusión
de una disposición que podría haberse adoptado mediante decreto reglamentario
en un Decreto Legislativo de emergencia es necesaria jurídicamente en razón a
que permite la articulación y coordinación entre las directrices generales que
dicten las diferentes autoridades competentes del orden nacional y territorial,
bajo el carácter de cumplimiento de una obligación legal impuesta sobre
particulares y sus relaciones contractuales, lo cual, a su vez, permitirá la
reactivación de las operaciones del sector y la generación de recursos para el mismo[86].
143. De otra parte, para la Sala Plena los alivios a las presiones
en el flujo de caja de los productores pertenecientes a los sectores agrícola,
pecuario, pesquero, forestal, agroindustrial y rural en general redundan en la
posibilidad de que el sistema de abastecimiento continúe en permanente
funcionamiento y, en consecuencia, garantizan la seguridad alimentaria en todo
el territorio nacional.
144. En este sentido, las medidas adoptadas son necesarias desde
una perspectiva jurídica para conjurar los hechos que dieron lugar al estado de
emergencia y limitar sus efectos. Las medidas conducen, primero, a generar
mayor flujo de caja para el FAG, lo que genera mayor disponibilidad de recursos
para la expedición de garantías; y, segundo, disminuir costos transaccionales
para el sector, lo que se traduce en mayor disponibilidad de recursos para el
desarrollo de las operaciones comerciales. Todo ello redunda en una
contribución directa a la sostenibilidad de la cadena alimenticia del país, en
el marco de la crisis generada por la pandemia respectiva.
145. En suma, las medidas buscan enfrentar la perturbación
económica en el sector agropecuario, pesquero, agroindustrial y rural del país
para impedir la extensión de sus efectos, con el fin de salvaguardar la cadena
alimenticia del país. Por tanto, la Corte concluye que las medidas contenidas
en el Decreto 573 de 2020 cumplen con este requisito material, porque (i) el
gobierno no tenía facultades ordinarias para modificar las disposiciones
tributarias que se encuentran consagradas en la ley del Estatuto Tributario;
(ii) no existe en el ordenamiento jurídico ordinario medidas similares; (iii)
si bien, en el caso de la tarifa del impuesto sobre la renta a las comisiones
por las garantías que emite el FAG (art. 2º del Decreto Legislativo), se
observa que fueron dispuestas mediante el Decreto Reglamentario 1625 de 2016, con
el objeto de garantizar que en un mismo cuerpo normativo se fijen con claridad
y de manera integral las medidas tributarias aplicables en relación con las
garantías que afectan al sector que se pretende beneficiar, con el fin de
asegurar la efectividad y articulación de normas; la medida no implica un uso
abusivo o arbitrario de las facultades extraordinarias por parte del gobierno;
las disposiciones previas no eran suficientes o adecuadas, no existe
contradicción y como se examinó existe una justificación suficiente, de manera
que no se afecta el principio democrático; las medidas están relacionadas con
la superación de la crisis que dio lugar a la Emergencia Económica, Social y
Ecológica e impiden una potencial amenaza a la seguridad alimentaria del país,
ya que buscan el abastecimiento de alimentos para toda la población a través de
los alivios tributarios determinados.
146. En conclusión, las medidas resultan necesarias para lograr
fines que motivaron la declaración del Estado de Emergencia, específicamente,
en lo relacionado con el sector económico agropecuario, pesquero,
agroindustrial y rural.
Juicio de proporcionalidad
147. En cuanto al juicio de
proporcionalidad la Corte encuentra que sí existe una finalidad constitucional
a cuyo logro sirvan las medidas adoptadas “sin que su aplicación comporte
limitaciones o restricciones a otros derechos fundamentales”.
148. Así, de todo cuanto se ha considerado
se desprende que las medidas brindan respuestas equilibradas frente a la
gravedad de los hechos que causaron la crisis, teniendo en cuenta que la
suficiencia de los alimentos y la accesibilidad de la población a los mismos,
con el fin de sostener la cadena alimenticia, son fines que están estrechamente
relacionados con los derechos a la seguridad alimentaria y a la salud.
149. Las modificaciones previstas en el
Decreto 573 de 2020 buscan facilitar el acceso a la financiación que es
requerida por sectores económicos que se han visto afectados por la pandemia,
pero que adicionalmente resultan indispensables para garantizar la seguridad
alimentaria del Estado en el marco de la emergencia sanitaria.
150. Con las medidas no se limitan en forma injustificada derechos
fundamentales, ni se imponen cargas onerosas para sus destinatarios.
151. Por el contrario, las medidas tomadas (i) en el caso
del IVA, repercuten directamente en los montos que deben desembolsar los
productores pertenecientes a los sectores agrícola, pecuario, pesquero,
forestal, agroindustrial y rural en general, y (ii) en el caso de la autor
retención no representan una disminución en el recaudo fiscal de la
administración de impuestos, pues ésta es sencillamente un mecanismo de recaudo
anticipado del tributo, de forma tal que, en todo caso, el FAG pagará el
impuesto sobre la renta en las condiciones de ley.
152. Las medidas adoptadas son proporcionales a los efectos
generados por la pandemia, debido a que simplifican el procedimiento y reducen
la carga tributaria de las operaciones crediticias y de financiación de las
actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, con
el propósito de mejorar el flujo de caja tanto del Fondo Agropecuario de
Garantías como de los usuarios de dicho sector, para garantizar la
sostenibilidad de la cadena alimenticia del país, en el marco de la crisis
generada por la pandemia correspondiente.
153. En cuanto a este examen la Sala
concluye que encuentra razonables las medidas adoptadas y que no implican
limitaciones a los derechos fundamentales, teniendo en cuenta que a través de
ellas se busca facilitar el acceso a créditos y operaciones financieras en
medio de la crisis generada por la pandemia del Covid-19, para que continúen
sus actividades productivas y asegurar el abastecimiento de alimentos a la
población.
Vigencia de las medidas
154. Queda por anotar que ninguna objeción de constitucionalidad
tiene la Corte en relación con el artículo 3º del Decreto Ley 573 de 2020 que
se limita a fijar la vigencia del decreto ley a partir de su publicación.
155. No obstante, es importante poner de relieve el asunto de la temporalidad
de las medidas tributarias que tienen que ser limitadas de conformidad con
el artículo 215 de la Constitución Política.
156. El artículo 215 Superior, inciso tercero, establece que “(...),
las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal,
salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente.” Es decir que, dado que el año fiscal va del 1 de enero al 31
de diciembre y el decreto se expidió durante la actual vigencia fiscal, las
medidas dejarán de regir en la vigencia fiscal del próximo año y, por tanto,
dejarán de regir el 31 de diciembre de 2021[87].
157. Finalmente, se advierte que en la parte resolutiva se indica
que las medidas se adoptan en “el marco de la Emergencia Sanitaria declarada
por el Ministerio de Salud y Protección Social”. Ello no suscita problema
constitucional alguno puesto que es claro que las medidas se adoptan debido al
estado de emergencia declarado por el Decreto 417 de 2020.
C.   Síntesis de la Decisión
158. Corte Constitucional encuentra que las medidas adoptadas
mediante el Decreto 573 de 2020 cumplen los requisitos formales y materiales
establecidos en la Carta Política y en la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción. Tales medidas guardan relación directa con las causas de la Emergencia
Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020, en
tanto se trata de alivios tributarios relativas a la exclusión del
impuesto sobre las ventas –IVA- respecto de las
comisiones por el servicio de garantías otorgadas por el Fondo Agropecuario de
Garantías -FAG -; y la reducción de la Retención en la fuente de
las comisiones del –FAG-; focalizadas única y directamente para enfrentar las
consecuencias adversas generadas por la pandemia del Coronavirus COVID-19.
159. El Tribunal verificó que se cumplen los requisitos
formales, debido a que el decreto (i) fue suscrito por el presidente
de la República con la firma de todos sus ministros; (ii) se expidió
durante la vigencia del Estado de Emergencia; y (iii) definió el ámbito
territorial de aplicación en todo el territorio nacional.
160. La Corte estableció, por otra parte, que se cumplieron los
requisitos de orden sustancial o material establecidos en la Carta Política y
en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, respecto de las medidas de
la exclusión del cobro del IVA al sector agropecuario, pesquero, forestal,
agroindustrial y rural, en general, sobre el valor de las comisiones del FAG
por las garantías que expide para respaldar créditos; así como sobre la
reducción de la retención en la fuente del FAG.
161. La Sala Plena analizó que mediante el decreto legislativo
estudiado se adoptaron medidas de alivios tributarios dirigidos a conjurar la
crisis y a evitar la expansión de sus efectos. Puntualmente, se establece una
reducción de las cargas tributarias que afectan al sector dedicado a
actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales, agroindustriales y
rurales, en general, y, consecuencialmente, se estimula la producción de
alimentos. En efecto, (i) la reducción temporal de la tarifa de la
retención en la fuente del impuesto sobre la renta incrementa el flujo de caja
del FAG. Y (ii) la exclusión del impuesto sobre las ventas IVA de las
comisiones por el servicio de garantías reduce los costos que deben asumir los
miembros del sector, todo lo cual, contribuye a generar mayor disponibilidad de
recursos destinados a la producción alimentaria. Con ello, se contribuye a la
sostenibilidad de la cadena alimenticia del país, en el marco de la crisis
generada por la pandemia del Covid-19 que dio origen a la declaratoria de la
emergencia.
162. En este contexto, se trata de medidas tributarias cuya
finalidad es legítima desde el punto de vista constitucional; tienen una
justificación suficiente; evidencian una relación directa tanto con la
situación fáctica que dio origen a la declaratoria de emergencia, como con las
consideraciones que sirven de sustento al decreto; son medidas idóneas y
adecuadas a la consecución de la finalidad constitucional perseguida;
constituyen medios necesarios en el contexto de la crisis de emergencia para
beneficiar al sector productivo de alimentos y con ello garantizar la seguridad
alimentaria de todo el país; constituyen medios que no contradicen la
Constitución Política sino que, por el contrario, la desarrollan, promoviendo
el abastecimiento de elementos básicos como el alimento y, por tanto, la
seguridad alimentaria.
163. En consecuencia, la Corte concluye que las medidas contenidas
en el Decreto 573 de 2020 cumplen con los requisitos formales y materiales de
este tipo de decretos de excepción, porque buscan enfrentar la perturbación
económica en el sector agrícola, pesquero, forestal, agroindustrial y rural del
país, por la crisis generada debido a la pandemia del Covid-19 que dio lugar a
la Emergencia Económica, Social y Ecológica e impedir la extensión de sus
efectos, en tanto tienen como objetivo prevenir una potencial amenaza a la
seguridad alimentaria del país a través de los alivios tributarios relativos al
FAG, de modo que decidió la exequibilidad de este Decreto
164. Conforme a las anteriores consideraciones la Sala concluye
que el Decreto Ley 573 de 2020 cumple los requisitos formales y materiales, y
por tanto procede declarar su exequibilidad.
V.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por autoridad de
la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 573 de 2020, “Por el
cual se establecen medidas de carácter tributario en relación con el Fondo
Agropecuario de Garantías, en el marco de la Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
Salvamento Parcial de Voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Salvamento Parcial de Voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Aclaración de Voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Salvamento Parcial de Voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-202/20
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Sala Plena de la Corte Constitucional, presento salvamento parcial de voto
respecto de la sentencia C-202 de 2020[88],
en tanto declaró la exequibilidad del artículo 2º del Decreto Legislativo 573
de 2020[89].
A mi juicio, la referida disposición es inconstitucional por falta de necesidad
jurídica, al contemplar una medida que se define ordinariamente mediante
decreto reglamentario del Gobierno Nacional.
El artículo 2º del Decreto Legislativo 573 de 2020
redujo del 11% al 4% la tarifa de retención en la fuente que aplica a las
comisiones que recibe el Fondo Agropecuario de Garantías por los servicios
prestados.
Contrario a la opinión mayoritaria, considero que no
era jurídicamente necesario adoptar mediante decreto legislativo la
modificación a una tarifa tributaria fijada previamente por un decreto
reglamentario. Para realizar este cambio, el ejecutivo cuenta con la potestad
reglamentaria que el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política
otorga al Presidente de la República.
En efecto, la tarifa de retención en la fuente por el
pago de cualquier comisión, como la que recibe el Fondo Agropecuario de
Garantías, está contemplada en el artículo 1º del Decreto Reglamentario 260 de
2001, norma compilada por el Decreto 1625 de 2016, artículo 1.2.4.3.1. Así las
cosas, la reducción tarifaria debió adoptarse mediante la expedición de otro
acto administrativo que modificara estos decretos.
Fecha ut supra,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ACLARACIÓN
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
A
LA SENTENCIA C-202/20
Referencia: Expediente RE-298
Asunto: Revisión de
Constitucionalidad del Decreto Legislativo Número 573 de 2020 “Por el cual se establecen medidas de
carácter tributario en relación con el Fondo Agropecuario de Garantías, en el
marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el
Decreto 417 de 2020”
Magistrado Ponente:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Con el acostumbrado respeto por
las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento las razones
que me llevaron a aclarar el voto en la Sentencia C-202 de 2020,
adoptada por la Sala Plena de esta Corporación, en sesión del 25 de junio de
este mismo año.
1. El objeto de la aclaración
está relacionado con el enfoque del análisis que adelantó la mayoría de la Sala
en el juicio de necesidad jurídica. En concreto, mi descenso recae sobre
las consideraciones expuestas para avalar este presupuesto con respecto a la
modificación de la tarifa de retención en la fuente, pues, de un lado, la
argumentación reconoció una competencia general que, a mi juicio, debe matizarse
para no incurrir en errores y, de otro, no consideró un elemento principal para
el examen, esto es, el principio de legalidad en materia tributaria.
2. La sentencia en mención
examinó el Decreto Legislativo 573 de 2020, en el que se adoptaron 2 medidas tributarias
en relación con el Fondo
Agropecuario de Garantías -en adelante FAG-. La primera, la exención del
impuesto sobre las ventas IVA con respecto a las comisiones por el servicio de garantías otorgadas para
créditos dirigidos a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la
pandemia. La segunda, la reducción de la tasa de retención en la fuente
al 4%, a título de impuesto sobre la renta, con respecto a las comisiones
cobradas por la prestación del servicio de garantías que respalden operaciones que
enfrenten las consecuencias de la pandemia.
3. En el marco del examen de necesidad jurídica de la
segunda medida descrita, la Sala destacó que las tarifas ordinarias de
retención en la fuente para comisiones financieras están definidas en el
Decreto Reglamentario 1625 de 2016. Por lo tanto, advirtió que a partir de esta
normativa podría considerarse que el artículo 2º del decreto en revisión es
inconstitucional, debido a que el Presidente de la República pudo modificar la
tarifa con sus facultades ordinarias. No obstante, para la Sala se superó el
requisito en mención por tres razones: (i) el Legislador tiene competencia para
elevar a nivel legal una norma de carácter reglamentario; (ii) la regulación de
la tarifa de retención en la fuente y la exención del IVA con respecto al FAG en el mismo
cuerpo normativo genera mayor claridad en relación con las garantías del sector
agropecuario; y (iii) la norma examinada hace parte de una regulación
sistemática e integral, pues las disposiciones giran en torno a un mismo objeto
(las comisiones que cobra el FAG por las garantías) y cumplen la misma
finalidad (aumentar la disponibilidad de recursos para el sector de producción
de alimentos).
4.- En primer lugar, aunque comparto la conclusión sobre el
cumplimiento del presupuesto de necesidad jurídica disiento de la regla general
de la que partió el examen, de acuerdo con la cual se pueden modificar las
disposiciones reglamentarias para otorgarles rango de ley en el marco de los
estados de excepción. Una regla con esta formulación y alcance elimina el
requisito de necesidad jurídica establecido en la LEEE y genera graves riesgos
para la separación de poderes y las competencias ordinarias de producción
normativa.
En ese sentido, es necesario reiterar que la facultad
legislativa extraordinaria radicada en cabeza del Presidente de la República
comporta un sacrificio transitorio del principio de separación de poderes por
la concentración excepcional de competencias y genera una mayor restricción de
derechos fundamentales. Por estas razones, el artículo 9° de la LEEE indicó que el uso
de las facultades derivadas de la declaratoria de estado de excepción está
condicionado, entre otros, al principio de necesidad, que el artículo 11 del
mismo cuerpo normativo definió en función de los fines perseguidos por la
declaratoria. En concreto, se limitan las disposiciones que pueden ser
expedidas con base en las facultades legislativas extraordinarias para que se
restrinjan a las estrictamente indispensables para retornar a la normalidad.
Habida cuenta de las restricciones en
mención no puede admitirse como regla general que se modifique el rango de las
disposiciones reglamentarias mediante los decretos legislativos, pues deberá
evaluarse en cada caso si el uso de las facultades extraordinarias legislativas
para regular un asunto que se podía modificar con las competencias ordinarias
del Presidente de la República atiende a una razón legítima desde una perspectiva
constitucional como la regulación sistemática, la claridad, la seguridad
jurídica o que el asunto, a pesar de haber sido definido previamente mediante
decreto reglamentario, tiene contenido material de ley. En efecto, aceptar sin
limitaciones la alteración del sistema de fuentes en el marco de los estados de
excepción genera el riesgo de que el Presidente de la República, sin una
justificación legítima relacionada con la situación de excepcionalidad
institucional, modifique disposiciones reglamentarias para elevarlas a rango de
ley y de esa forma se dificulte la modificación de la materia, y afecte la
competencia de producción normativa de la institución presidencial; esto en
particular en los estados de emergencia, dada su especial vigencia establecida
en el artículo 215 constitucional.
En síntesis, el requisito de necesidad
jurídica corresponde a uno de los presupuestos desarrollados por el Legislador
estatutario para limitar el ejercicio de la facultad legislativa
extraordinaria, radicada de manera temporal en el Presidente de la República en
aras de que se acuda a esa potestad normativa de rango legal únicamente cuando
sea estrictamente necesario para conjurar las causas de la situación de
excepción. Por lo tanto, el examen del presupuesto no puede partir de una
autorización general para modificar la naturaleza de las disposiciones
reglamentarias como se planteó en la sentencia. En contraste, considero que
debe reconocerse esa posibilidad siempre que la misma atienda a un criterio
legítimo desde una perspectiva constitucional y no se afecte de manera
desproporcionada las facultades de producción normativa ordinarias del poder
legislativo.
5.- Ahora bien, a pesar de que no comparto
el planteamiento expuesto por la sentencia para encontrar ajustada la norma
objeto de estudio a la Constitución, considero que cumplía con el juicio de
necesidad jurídica, en tanto que constituye una regulación integral que, por
razones de seguridad jurídica y coherencia normativa, debía incluirse en una
norma con fuerza material de ley. Dicho de otro modo, me parece un argumento
inconstitucional entender que el Presidente de la República, cuando expide
decretos legislativos, puede escoger si incluye un contenido normativo en un
decreto ley o en un decreto reglamentario, pero en el caso concreto encuentro
razonable su regulación, vía decreto legislativo.
6.- En segundo lugar, en el examen de
necesidad jurídica no se evaluó uno de los asuntos principales que, a mi
juicio, justificaban la modificación de la tarifa de la retención en la fuente
a través de un decreto legislativo. En particular, la mayoría de la Sala no
consideró el principio de legalidad tributaria.
7.- De acuerdo con los artículos
150.12, 154 y 338 de la Carta Política el Congreso de la República tiene la
competencia para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones
nacionales. El alcance de esta potestad se extiende sobre todos los elementos
del tributo, esto es, su tiempo y vigencia; los sujetos activos y pasivos; los
hechos y las bases gravables; y las tarifas. La asignación de esta competencia
al Congreso de la República y los límites que la misma Constitución previó con
respecto a su delegación corresponden al principio de legalidad tributaria, que
se trata de un elemento axial de la Carta Política en la medida en que
garantiza que la imposición de las cargas tributarias se efectué en un
escenario de representación política y bajo la garantía de la discusión
democrática. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha reconocido de
forma reiterada que:
“La reserva
legal en materia tributaria y la correlativa exigencia de legitimidad
democrática para las normas de índole fiscal, es una de las características
definitorias del Estado constitucional. En efecto, el proyecto político liberal
que lo precedió tuvo entre sus bases, en particular para el caso
estadounidense, el principio de no taxation without representation, el
cual está enfocado a imponer como condición para la validez de la obligación
tributaria la existencia de un procedimiento democrático participativo, así
como la concurrencia de los sujetos destinatarios de los impuestos en dicho
proceso de formulación normativa.”[90]
Aunada a la necesaria
representación y deliberación democrática el principio de legalidad en materia
tributaria también: (i) incide en la seguridad jurídica, pues la
definición concreta de las obligaciones fiscales por parte de los órganos de
representación popular le permite a los ciudadanos conocer el contenido de sus
deberes económicos para con el Estado; (ii) materializa las garantías del
debido proceso por la previsibilidad de las decisiones de la
administración y de los jueces en caso de controversias; (iii) sirve al
principio de unidad económica, a través del cual se coordinan las
competencias concurrentes entre los niveles central y local del Estado, en
búsqueda de la coherencia en el ejercicio del poder impositivo; y (iv) está
íntimamente relacionado con el principio de certeza tributaria que se deriva
del artículo 338 superior, de acuerdo con el cual es necesario que el
Legislador fije, de la manera más precisa posible, los elementos estructurales
de los tributos[91].
En concordancia con el principio de certeza tributaria, la
jurisprudencia constitucional ha establecido que si bien los órganos colegiados
de elección popular deben definir los aspectos estructurales del tributo es
posible que en disposiciones reglamentarias se determinen los elementos que:
(i) por su especificidad contrastan con la generalidad propia de las normas
dispuestas por el Congreso; o (ii) son variables y requieren actualizaciones
periódicas[92].
Asimismo, se ha reconocido la posibilidad de que normas
reglamentarias  definan  asuntos formales de las obligaciones tributarias como
las relacionadas con el recaudo, la liquidación, la discusión y la administración de los
tributos. Esta posibilidad está condicionada a que las regulaciones
administrativas: (i) no comprometan los derechos fundamentales; y (ii) tengan
carácter excepcional[93].
En
síntesis, el principio de legalidad tributaria corresponde a una garantía de
rango constitucional que tiene un significado político, en la medida en que
reserva la imposición de los tributos a los órganos de representación popular
que cuentan con la legitimidad para el efecto. Igualmente, presenta
importantes  garantías para los contribuyentes, pues les permite conocer, de
forma clara y cierta, el alcance de sus deberes tributarios con el Estado. Por
estas razones, también es relevante desde la perspectiva constitucional que
mediante ley no solo se definan los elementos esenciales del tributo sino
también los asuntos relacionados con el recaudo, la discusión y la
administración tributaria.
8.- Los mecanismos
de recaudo del tributo corresponden a los métodos de cumplimiento de las
obligaciones en materia tributaria. La relevancia constitucional de estos
procedimientos puede valorarse desde dos perspectivas. De un lado, desde el
funcionamiento del Estado estos sistemas al perseguir el recaudo efectivo están
íntimamente relacionados con los principios de eficiencia tributaria e
igualdad, y sirven para la materialización del Estado Social de Derecho. De
otro lado, desde la perspectiva de los contribuyentes, involucran las garantías
de seguridad jurídica y debido proceso, pues la definición del sistema de
recaudo le permite a los ciudadanos y a los involucrados en el funcionamiento
del mismo conocer el alcance de sus obligaciones y la forma en la que se
exigirá su cumplimiento.
Adicionalmente,
en la medida en que en los procedimientos involucran la actuación de
funcionarios públicos y particulares para su operación y que, a su vez, los
contribuyentes deben observar esos mecanismos para el cumplimiento de la
obligación tributaria la inobservancia de estos métodos suele aparejar
sanciones de carácter pecuniario, disciplinario e incluso penal. Por lo tanto,
la definición legal de los elementos del sistema incide en la protección de los
derechos fundamentales asociados al cumplimiento de las cargas impositivas.
De manera que,
a partir de una lectura sistemática de los principios constitucionales que
rigen la imposición de tributos se advierte la aplicabilidad del principio de
legalidad como regla general en la materia. En consecuencia, la definición de
los sistemas de recaudo, que incluye el mecanismo de retención en la fuente y
sus elementos, debe efectuarse a través de la ley y sólo de manera excepcional
cuando se trate de elementos técnicos o de actualización periódica puede
deferirse su determinación por vía reglamentaria.
9.-El sistema
de retención en la fuente es un mecanismo de recaudo anticipado de
obligaciones tributarias que se consolidan al finalizar el respectivo período
gravable. El sistema consiste “(…) en detener, conservar o guardar una
cantidad que la ley ha determinado se retenga a título de impuesto en el mismo
momento del origen del ingreso”[94]. Por lo tanto, la ley
define previamente las actividades, actos u operaciones constitutivas del
ingreso que activan el mecanismo de retención y fija las tarifas
correspondientes y diferenciadas como las que se establecen para ingresos
laborales[95], dividendos[96], honorarios[97],
comisiones financieras, entre otras.
Como quiera
que la tarifa de la retención en la fuente, como mecanismo de pago anticipado,
corresponde a uno de los elementos principales del método de recaudo el
Congreso de la República ha definido directamente, a través de ley, las tarifas
de retención y, en materias precisas, ha deferido al Gobierno Nacional su
definición precisando los límites de esa reglamentación.
Lo anterior
evidencia que el Congreso de la República reconoce que en el marco de sus
competencias constitucionales relacionadas con la facultad impositiva está
incluida la definición de los sistemas de recaudo tributario. Por lo tanto,
mediante ley ha establecido estos mecanismos y ha definido sus elementos
esenciales que, en el caso de la retención en la fuente, abarcan las tarifas
correspondientes.
10.- En
relación con la tarifa de retención en la fuente para las comisiones en el
sector financiero se advierte que, actualmente, está definida en el
artículo 1.2.4.3.3. del Decreto 1625 de 2016 el cual hizo una
compilación de normas reglamentarias en materia tributaria[98].
En concreto, con respecto a las comisiones en mención recopiló el artículo 6º
del Decreto 2418 de 2013 que redujo la tarifa de retención en la fuente y la
fijó en 11%.
Ahora bien,
revisadas las consideraciones del Decreto 2418 de 2013 el Gobierno Nacional
indicó que era necesario ajustar el porcentaje de retención para hacerlo
compatible con la reducción del impuesto a la renta de las entidades
financieras y, además, invocó los artículos 365, 366 y 395 del Decreto Ley 624
de 1989[99] de acuerdo con los cuales el
Gobierno podía establecer tarifas de retención en la fuente con el fin de
facilitar, acelerar y asegurar el recaudo del impuesto sobre la renta y sus
complementarios[100].
De manera que,
revisados los antecedentes normativos, la tarifa modificada en el Decreto 573
de 2020 se reguló, de forma ordinaria, en un decreto reglamentario por expresa
autorización de una norma de carácter preconstitucional y con rango de ley. En
consecuencia, este origen de la disposición modificada por el decreto bajo
examen confirma el contenido material de ley de la tarifa de la retención en la
fuente.
11.- Los elementos
descritos previamente a saber: (i) el principio de legalidad tributaria que se
extiende sobre los sistemas y métodos de recaudo de los impuestos; (ii) el
ejercicio de la competencia impositiva por parte del Congreso de la República
mediante la definición de los sistemas de recaudo como la retención en la
fuente y la fijación de sus tarifas, y (iii) el origen de la tarifa modificada
en el decreto bajo examen, que se reguló en un decreto reglamentario por
expresa autorización de un decreto ley de carácter preconstitucional evidencian
que la tarifa de retención en la fuente para las comisiones de servicios
financieros debía regularse en una norma con fuerza de ley. En efecto, la
tarifa como uno de los elementos principales del método de recaudo del tributo
por regla general debe ser resguardada con las garantías que se derivan del
principio de legalidad y, por ende, en el presente caso el Presidente de la
República estaba autorizado a efectuar su modificación mediante un decreto
legislativo.
De esta manera, expongo las
razones que me conducen a aclarar el voto respecto de la Sentencia C-202 de 2020, adoptada por la Sala Plena de
la Corte Constitucional.
Fecha ut supra
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-202/20
Referencia: Expediente RE-298
Revisión del Decreto
Legislativo 573 de 2020, “Por el cual se establecen medidas de carácter
tributario en relación con el Fondo Agropecuario de Garantías, en el marco de
la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417
de 2020.”
Magistrado ponente:
Antonio José Lizarazo Ocampo
1.       Mediante Sentencia C-202 de 2020,[101]
la Corte revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 573 de 2020. Acompañé, en términos
generales, la decisión de exequibilidad adoptada por la mayoría porque coincido
en la validez constitucional que reviste esta norma, y entiendo su importancia
para preservar la seguridad alimentaria del país, especialmente en los momentos
actuales de crisis ante el nuevo coronavirus. Sin embargo, salvé parcialmente
mi voto dado que la reducción en la tarifa de retención en la fuente que señala
el artículo 2º no supera el juicio de necesidad jurídica y debió declararse
inexequible.
2.       El artículo 2º del decreto legislativo bajo
análisis dispone que la tarifa de retención en la fuente a título de impuesto
sobre la renta por el pago o abono en cuenta correspondiente a las comisiones
que por el servicio de las garantías otorgue el Fondo Agropecuario de Garantías
será del 4% hasta el 31 de diciembre de 2021. Ahora bien, la tarifa de
retención en la fuente por concepto de comisiones se fijó a través del Decreto
Reglamentario 1625 de 2016 en un 11%.[102]
De ahí que si el Gobierno nacional buscaba reducirla al 4% no hacía falta
proferir una norma de rango legal, sino simplemente modificar el decreto
reglamentario que el propio Ejecutivo había expedido sobre la materia.
3.       La sentencia de la que disiento
parcialmente reconoce que el Gobierno tenía, dentro de sus competencias
ordinarias, la facultad de ajustar dicha tarifa de retención. No obstante,
justifica la inclusión de esta disposición en un decreto legislativo
argumentando que “resultaba necesario que en un mismo cuerpo normativo se
fijaran con claridad y de manera integral las medidas tributarias aplicables en
relación con las garantías que afectan al sector.”[103]
4.       Si bien entiendo que la “regulación
integral” es un concepto empleado por la jurisprudencia en algunos casos
puntuales, no comparto su aplicación en esta ocasión. Para empezar, el Decreto
Legislativo 573 de 2020 solo contiene dos artículos que abordan aspectos
concretos, pero lejos están de regular integralmente el marco de los créditos
agropecuarios y las comisiones por el servicio de garantía en este sector.
5.       Adicionalmente, los fallos que cita la
providencia no pueden tenerse como precedentes en tanto contienen
particularidades que no se observan en el presente asunto. Por ejemplo, en la
Sentencia C-157 de 2020[104]
se tuvo en cuenta que el Decreto Legislativo 439 de 2020 "por el cual
se suspende el desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio
colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea"
tenía un impacto inminente y significativo sobre miles de viajeros aéreos, por
lo que cobraba sentido una regulación integral, que diera claridad a los
particulares potencialmente afectados de manera oportuna. En la Sentencia C-257
de 2020[105]
-referente a la reactivación de los juegos de azar- también existía un
componente pedagógico importante dirigido a la ciudanía en general y a los
operadores, con miras a detallar las reglas contractuales de explotación. Por
el contrario, la norma ahora bajo análisis es una regulación de técnica
tributaria que va dirigida al Fondo Agropecuario de Garantías (FAG), por lo
que, en principio, no se advierten los problemas de claridad y comprensión
ciudadana que sí evidenciaban los otros casos citados.
6.       Finalmente, la sentencia frente a la cual
salvo parcialmente mi voto incluye consideraciones que escapan al análisis de
necesidad jurídica; y resultan más propias de un análisis de necesidad fáctica
o, quizás, de finalidad y de conexidad de la medida. En el párrafo 144 el fallo
concluye lo siguiente:
“En este sentido, las medidas adoptadas
son necesarias desde una perspectiva jurídica para conjurar los hechos que
dieron lugar al estado de emergencia y limitar sus efectos. Las medidas
conducen, primero, a generar mayor flujo de caja para el FAG, lo que genera
mayor disponibilidad de recursos para la expedición de garantías; y, segundo,
disminuir costos transaccionales para el sector, lo que se traduce en mayor
disponibilidad de recursos para el desarrollo de las operaciones comerciales.
Todo ello redunda en una contribución directa a la sostenibilidad de la cadena
alimenticia del país, en el marco de la crisis generada por la pandemia
respectiva.”[106]
7.       Este análisis de la posición mayoritaria
sobre la importancia de la medida y sus posibles impactos positivos para
preservar la seguridad alimentaria del país, aunque relevantes en general, no
tienen cabida en un análisis de necesidad jurídica. En esta parte del juicio no
le corresponde a la Corte valorar si la medida es pertinente o está justificada
para conjurar la crisis, sino establecer si resultaba necesario acudir a una
norma de rango legal y excepcional para proferirla o si, por el contrario, eran
suficientes los poderes ordinarios del Gobierno nacional para su implementación.
Como ya lo mencioné antes, era evidente que bastaba una norma reglamentaria
para reducir la tarifa en cuestión.
8.       En los anteriores términos salvo
parcialmente el voto dada mi inconformidad con la manera cómo la mayoría de la
Sala convalidó el análisis de necesidad jurídica en esta ocasión, invocando el
concepto de “regulación integral”. Postura que podría, en un futuro,
avalar virtualmente cualquier medida adoptada en el marco de un estado de
emergencia, pues bastaría con demostrar un vínculo material entre las
disposiciones para sustentar la necesidad de una reglamentación integral. Lo
correcto, en mi opinión, habría sido declarar la inexequibilidad con efectos
diferidos del artículo 2º, con el fin de otorgar un tiempo prudente al Gobierno
nacional para ajustar la tarifa en cuestión, a través de sus facultades
ordinarias.
Fecha ut supra.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] El cual fue enviado a la Corte para que
decida sobre su constitucionalidad mediante oficio del veinticuatro (24) de
marzo de 2020, recibido en la Secretaría General de la Corte el mismo día. La
sustanciación del proceso de revisión fue asignada al suscrito magistrado en
sesión no presencial de Sala Plena realizada el día 20 de abril.
Posteriormente, mediante Auto del 24 de abril de 2020, el suscrito sustanciador
asumió el conocimiento del presente asunto; ordenó comunicar de manera
inmediata la iniciación del proceso al presidente de la República; su fijación
en lista por el término de 5 días para efectos de la intervención ciudadana; e
invitó la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-; al Fondo para el
Financiamiento del Sector Agropecuario -FINAGRO-; a la Comisión Nacional de
Crédito Agropecuario -CNCA-; al Fondo de Solidaridad Agropecuario -FONSA-; al
Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDT-; al Instituto Colombiano de
Estudios Fiscales; al Centro de Estudios Fiscales de la Universidad de
Externado de Colombia; a Justicia Tributaria y a la ciudadana Lucy Cruz de
Quiñones, para que, si lo estimaban necesario, presentaran concepto sobre la
materia regulada en el estado de emergencia, su contribución a conjurar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos y los demás aspectos que
consideraran relevantes para el examen de constitucionalidad del decreto objeto
de control. Expirado el término de fijación en lista, se corrió traslado al
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
competencia.
[2] Central European Time (CET)- Hora central
europea.
[3] Greenwích Mean Time [GMT] -Hora del
Meridiano de Greenwich.
[4] IVAN DUQUE MÁRQUEZ, Presidente de la
República; ALICIA ARANGO OLMOS, Ministra del Interior; CLAUDIA BLUM DE BARBERI,
Ministra de Relaciones Exteriores; ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA, Ministro de
Hacienda y Crédito Público; MARGARITA LEONOR CABELLO BLANCO, Ministra de
Justicia y del Derecho; CARLOS HOLMES TRUJILLO, Ministro de Defensa Nacional;
RODOLFO ENRIQUE ZEA NAVARRO, Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural;
FERNANDO RUIZ GÓMEZ, Ministro de Salud y Protección Social, ÁNGEL CUSTODIO
CABRERA BÁEZ, Ministro de Trabajo; MARÍA FERNANDA SUÁREZ LONDOÑO, Ministra de
Minas y Energía; JOSÉ MANUEL RESTREPO ABONDANO, Ministro de Comercio, Industria
y Turismo; MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ, Ministra de Educación Nacional;
RICARDO JOSÉ LOZANO PICÓN, Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible;
JONATHAN MALAGÓN GONZÁLEZ, Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio; SYLVIA CRISTINA
CONSTAÍN RENGIFO, Ministra de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones; ÁNGELA MARÍA OROZCO GÓMEZ, Ministra de Transporte; CARMEN INÉS
VÁSQUEZ CAMACHO, Ministra Cultura; MABEL GISELA TORRES, Ministra de Ciencia,
Tecnología e Innovación; y ERNESTO LUCENA BARRERO, Ministro del Deporte.
[5] Remitido el 30 de abril de 2020.
[6] Remitido el 27 de abril de 2020.
[7] Remitido el 6 de mayo de 2020.
[8] Remitido el 5 de mayo de 2020.
[9] Remitido el 8 de mayo de 2020.
[10] Remitido el 20 de mayo de 2020.
[11] Este capítulo se ha apoyado en las
consideraciones contenidas entre otras, en las
sentencias C-136/09 M.P. Jaime
Araújo Rentería, C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-224/09 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio, C-225/09 M.P. Clara  Elena Reales Gutiérrez,  C-226 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-223/11
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,  C-241/11
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-671/15 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez, C-465/17 M.P. Cristina
Pardo Schlesinger, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas
sentencias.
[12] Sentencia C-216/99 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[13] La Corte ha aclarado que el estado de excepción
previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de
los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la
emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la declaración se
encuentren relacionados con la perturbación del orden económico; social, cuando
la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada con el orden
social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este último ámbito. En
consecuencia, también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la
crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de
forma simultánea, quedando, a juicio del presidente de la República, efectuar
la correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de
excepción.
[14] Decreto 333 de 1992.
[15] Decreto 680 de 1992.
[16] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto
4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[17] Decreto 80 de 1997.
[18] Decreto 2330 de 1998.
[19] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[20] Decreto 4975 de 2009.
[21] Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011
[22]  Este capítulo se ha apoyado en las
consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-466/17 M.P.
Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[23] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este
juicio en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz, C-466/17 M.P.
Carlos Bernal Pulido, C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo y C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, entre
otras.
[24] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de
las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos.”
[25] Sentencia C-724/15 M.P. Luis Ernesto Vargas. “Las
medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán
referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia”. Sentencia C-700/15, M.P. Gloria Stella Ortiz. El juicio de
finalidad “(...) es una exigencia constitucional de que todas las medidas
adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la
declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que
el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”.
[26] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este
juicio en las sentencias C-517/17 M.P. Iván Escrucería Mayolo, C-467/17 M.P.
Gloria Stella Ortíz, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio
José Lizarazo Ocampo y C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
[27] Constitución Política. Art. 215. “Estos decretos
deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el
estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos
tributos o modificar los existentes”.
[28] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades. En virtud de
la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con
fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con dicho Estado”.
[29] Sentencia C-409/17. M.P. Alejandro Linares Cantillo. “La
conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente
vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para
motivar el decreto de desarrollo correspondiente”. En este sentido, ver,
también, la sentencia C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera.
[30] Sentencia C-724/15. M.P. Luis Ernesto Vargas. “La
conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos
legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia
social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas
condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del
Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con
los hechos que la ocasionaron”. En este sentido, ver, también, la sentencia
C-701/15 M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[31] El juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido
desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo
Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva y C-223/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[32] Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido. En la
providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722/15 M.P. Myriam Ávila Roldán y C-194/11 M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[33] Al respecto, en la sentencia C-753/15 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio, la Corte Constitucional sostuvo que “en el caso de que la
medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente, aunque los
considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”.
[34] Ley 137 de 1994, "Por la cual se regulan los
Estados de Excepción en Colombia", artículo 8.
[35] Sobre
el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17
M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P.
Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto,
C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez y C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[36] Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, en la
cual se reiteran las consideraciones de las sentencias
C-723/15 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-742/15 M.P. María Victoria Calle
Correa.
[37] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994.
“Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo
esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de
legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su
declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser
restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de
Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales
derechos y libertades”.
[38] Sentencia C-149/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Reiterada, entre otras, en las sentencias C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-467/17 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[39] El
juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal en las
Sentencias C-517 de 2017 M.P. Ivàn Humberto Escrucería Mayolo, C-468 de 2017
M.P. Alberto rojas Ríos, C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466
de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares
Cantillo, C-751 de 2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-723 de 2015 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva y C-700 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
entre otras.
[40] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las
sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos
Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-434/17 M.P. Diana
Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis
Ernesto Vargas Silva.
[41] Esta Corporación se ha referido a este juicio en las
sentencias C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo
Rivera, C-136 de 2009, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis
Ernesto Vargas Silva.
[42]  Sobre el particular se han pronunciado, entre otras,
las sentencias C-517/17 M.P. Iván Humberto Escruceria Mayolo, C-467/17 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465/17
Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-409
de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva.
[43] En la Sentencia C-179 de 1994 que revisó la constitucionalidad de la ley
LEEE, la Corte precisó que la finalidad del requisito de necesidad es “impedir
que se cometan abusos o extralimitaciones en la adopción de las medidas
que, en todo caso, deben ser las estrictamente indispensables para retornar a
la normalidad”.
[44] Sobre el juicio de proporcionalidad es posible
consultar las sentencias: C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17
M.P. Carlos Bernal Pulido, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-225/11 M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla
y C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[45] Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las
sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,  C-466/17 M.P. Carlos
Bernal Pulido, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-672/15 M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-671/15 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-227/11
M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y
C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[46] “Artículo 14. No discriminación. Las medidas
adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar
discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica (…)”.
[47] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado
de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo
26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá
toda discriminación”.
[48] En este sentido, en la Sentencia C-156/11 M.P.
Mauricio González Cuervo, esta Sala explicó que el juicio de no discriminación
pretende hacer efectivo “el principio de igualdad ante la ley del artículo
13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que todas las
personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en
criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o
filosóficas”.
[49] Corte Constitucional, Sentencia C-179 de
1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[50] Ibídem.
[51] Sobre las exenciones tributarias, esta
Corte en la Sentencia C-136 de 1999 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindez) sostuvo: “así como el legislador ordinario
es el titular de la potestad para establecer tributos, lo que implica que
también goza de atribuciones para contemplar exenciones, el extraordinario
puede, en estado de emergencia económica, dentro de los límites que consagra el
artículo 215 de la Constitución, obrar en ambos sentidos”
[52] Al respecto, en la Sentencia C-911 de 2010
esta Corte manifestó que: “(…) dado que las decisiones que el
Presidente puede adoptar en tiempos de alteración del orden social o económico
son aquellas destinadas exclusivamente a conjurar la crisis, es previsible que
las medidas tributarias de exención se dirijan a los individuos que han
resultado afectados por los hechos que motivaron la declaración del estado de excepción
o a aquellos que podrían contribuir a levantarlo.
[53] Al respecto, en la sentencia C-327 de 1999
(M.P. Carlos Gaviria Díaz) esta Corte examinó el Decreto legislativo 258 del 11
de febrero de 1999, mediante el cual el Gobierno adoptó medidas fiscales para
hacer frente a la crisis causada por el terremoto que afectó el eje cafetero.
Entre medidas acogidas por el decreto se cuenta la exención del impuesto a
la renta y complementarios en la parte correspondiente a utilidades obtenidas,
para quienes desarrollen ciertas actividades en los municipios afectados por el
terremoto.
El artículo 6º del DL 258 de 1999
establecía que las personas jurídicas que desde la fecha de vigencia del
decreto y a más tardar el 30 de junio del 2000, se constituyeran y localizaran
físicamente en la jurisdicción de los municipios afectados por el terremoto,
cuyo objeto social exclusivo fuera desarrollar en la zona afectada cualquiera
de las siguientes actividades: agrícolas, ganaderas, industriales, de
construcción, de exportación de bienes corporales muebles producidos en la zona
afectada, mineras que no se relacionen con la exploración o explotación de
hidrocarburos, de servicios públicos domiciliarios y actividades
complementarias, de servicios turísticos, educativos, de procesamiento de
datos, de programas de desarrollo tecnológico aprobado por Colciencias o de
atención a la salud, estarían exentas del impuesto de renta y
complementarios por los períodos gravables de 1999 y 2000, en la parte de las
utilidades obtenidas por el desarrollo de las actividades mencionadas en dichos
municipios.
La Corte encontró que la disposición
resultaba ajustada a los parámetros constitucionales en cuanto la exención
del impuesto de renta y complementarios, contribuía a acrecentar los beneficios
tributarios instituidos por el legislador extraordinario para contrarrestar la
crisis producida en el eje cafetero e impedir la extensión de sus
efectos.
Sin embargo, la Corporación explicó que el
hecho de que los beneficios concedidos en esta norma tuvieren
como beneficiarias a las personas jurídicas, excluyendo de la exención,
sin ninguna justificación razonable, a las personas naturales que adelantaran
las mismas actividades y bajo iguales condiciones consideradas como requisitos
en la norma, resultaba violatorio del artículo 13 de la Carta.  Por esta razón,
el artículo 6º del Decreto 258 de 1999 fue declarado exequible bajo el
entendido que los beneficios otorgados a las personas
jurídicas “… también se aplican a las personas naturales que cumplan
los mismos requisitos allí exigidos para las personas jurídicas y ejerzan las
mismas actividades.”
[54] Consultar las sentencias C-884 de
2010, C-911 de 2010, C-912 de 2010, C-701 de 2015, C-517 de 2017.
[55]Consultar la página Web de la OMS:
https://www.who.int/nutrition/publications/foodsecurity/state-food-security-nutrition-2019/es/
[56] “4.2.2. Artículo 65 de
la Constitución y los derechos a la alimentación adecuada y a la seguridad
alimentaria
(….)
Así, el artículo 65 constitucional
contempla una figura tan rica y poliédrica como la del artículo 64, al disponer que la 1) “producción de alimentos gozará de la
especial protección del Estado” 2) que se debe otorgar “prioridad al desarrollo
integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales”,
3) de igual manera que “a la construcción de obras de infraestructura física y
adecuación de tierras” y que  4) todo ello debe dirigirse a “incrementar la
productividad” además de promover “la investigación y la transferencia de
tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen
agropecuario (…)”.
[negrillas fuera de texto]
Se trata sin duda de una disposición
destinada a la salvaguarda de la producción que asegure la seguridad
alimentaria interna. Al mismo tiempo, reconoce como prioridad el desarrollo
integral del sector, es decir que, por mandato constitucional, la cuestión
agraria debe ingresar a la agenda pública de las autoridades del Estado, según
sus competencias y facultades. Este apoyo estatal debe tener una visión de
conjunto, como quiera que ese tipo de desarrollo se alcanza con la mejora del
proceso productivo y la eficiente explotación de la tierra, sin descuidar la
reducción de las extremas desigualdades y consiguiente mejora de las
condiciones de vida de la población campesina.
La anterior descripción del precepto
constitucional cobra aún mayor sentido cuando se analiza la protección de la
producción alimentaria como fundamento de dos derechos: el derecho social
individual a la alimentación adecuada y a no tener hambre, y el derecho
colectivo de la seguridad alimentaria, los cuales se pueden reconocer en la
Constitución en diversos preceptos que ingresan con toda nitidez desde el
Derecho Internacional de los Derechos Humanos.   [negrillas fuera de texto]
En
este orden de ideas, en la sentencia T-348 de 2012  se reconoce el derecho a la
seguridad alimentaria tanto a partir del artículo 64 superior al proteger a los
campesinos su derecho de acceder a la propiedad de la tierra que trabajan, como
a partir de los artículo 65  y  66 al incluir como opción posible en la
regulación crediticia el reglamentar “condiciones especiales del crédito
agropecuario, teniendo en cuenta los ciclos de cosechas y de los precios, como
también los riesgos inherentes a la actividad y las calamidades ambientales”.
Por último, se reconoce también a partir del artículo 78 superior, al reconocer
como posiciones jurídicas fundamentales de los derechos del consumidor, el
control de calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad,
y la responsabilidad en todo caso en que se produzcan y comercialicen bienes y
servicios que, “atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado
aprovisionamiento a consumidores y usuarios”.
[57] Como la Declaración Universal de Derechos
Humanos (artículo 25), la Declaración Universal sobre la Erradicación del
Hambre y la Malnutrición de 1974, la Declaración Mundial sobre la Nutrición de
1992, Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial de 1966 e
igualmente en la Resolución 2004/19 de la Asamblea General. Así mismo, la
organización especializada en alimentación y agricultura derivada de Naciones
Unidas, la Organización para la Alimentación y la Agricultura -conocida por su
sigla en inglés FAO-, al punto que en el Plan de Acción de la Cumbre Mundial
sobre la Alimentación (FAO, noviembre de 1996), se declaró que la seguridad
alimentaria “a nivel individual, familiar, nacional, regional y mundial, se
alcanza cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y
económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus
necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de
llevar una vida activa y sana” .
[58] En relación con su importancia, el Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, como
intérprete principal del alcance del PIDESC, en su Observación General No. 12,
señala que el derecho a la alimentación adecuada se ejerce “cuando todo hombre,
mujer o niño, ya sea sólo o en común con otros, tiene acceso físico y
económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para
obtenerla”. La Observación General en comento, adicionalmente reconoce que,
para erradicar el problema del hambre y la malnutrición, no basta con
incrementar la producción de alimentos, sino que también es necesario
garantizar que la población más vulnerable tenga disponibilidad y acceso a
ellos. Por eso, el Comité precisó que el derecho a la alimentación tiene cuatro
aristas: 1) la disponibilidad, 2) la accesibilidad, 3) la estabilidad y 4) la
utilización de los alimentos.
Y frente al aspecto de la disponibilidad dijo que con
ello “se entienden las posibilidades que tiene el individuo de alimentarse ya
sea directamente, explotando la tierra productiva u otras fuentes naturales de
alimentos, o mediante sistemas de distribución, elaboración y de
comercialización que funcionen adecuadamente y que puedan trasladar los
alimentos desde el lugar de producción a donde sea necesario según la demanda”.
En cuanto a la accesibilidad hace referencia a que los individuos tengan acceso
a alimentos adecuados, tanto en términos económicos como físicos.
[59] “1. Los Estados Partes en el presente Pacto
reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y
su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una
mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán
medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a
este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en
el libre consentimiento.
2.
Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental
de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán,
individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos
los programas concretos, que se necesitan para:
a)
Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos
mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la
divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma
de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización
más eficaces de las riquezas naturales;
b)
Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con
las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los
países que importan productos alimenticios como a los que los exportan”.
[60] Sentencias C-837 de 2013, C-587 de 2014,
C-600 de 2015, C-393 de 2016, C-010 de 2018 y C-060 de 2018.
[61] Sentencia C-209 de 2016 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio declaró la exequibilidad condicionada del numeral 3, parcial,
del artículo 71 de la Ley 1607 de 2012 que establece el impuesto al consumo al
desconocer “la filosofía que inspira la forma organizativa de Estado social
de derecho, particularmente la efectividad de los principios y derechos como la
alimentación y el mínimo vital de la población vulnerable, el principio de
progresividad de los derechos sociales, así como los principios de igualdad,
equidad y justicia del sistema tributario, toda vez que el impuesto
nacional al consumo gravó indiscriminadamente los servicios de alimentación
bajo contrato, sin excluir expresamente a ciertos sectores vulnerables de la
población. Tampoco se halla dentro del debate de la Ley 1607 de 2012 motivo
válido suficiente para que el Congreso no hubiere excepcionado del impuesto al
consumo a los demás sujetos sin capacidad contributiva”.
reiterando la Sentencia C-168 de 2014 M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez; La Sentencia C-173 de 2010 M.P Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub declaró la exequibilidad de los artículos 420 y 477, parciales,
del Estatuto Tributario (Decreto Extraordinario 624 de 1989) respecto a un
cargo de violación del principio de igualdad, la alimentación equilibrada y el
acceso de personas de menores ingresos al no excluir del IVA las leches de
crecimiento que son necesarias para los niños como las otras (leches
maternizadas) para la alimentación que estaban exentas.
[62] Sentencia C-776 de 2003 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa citando Sentencia C-597 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis. S.V.
Ms. Alfredo Beltrán Sierra, José Gregorio Hernández Galindo y Carlos Gaviria
Díaz). En esta sentencia, la Corte declaró la exequibilidad de una norma
relativa a la aplicación del IVA implícito para el caso de bienes importados
que a su vez tenían la condición de excluidos en la legislación nacional. La
Corte señaló que, dada la naturaleza específica de este gravamen, la aplicación
de criterios de progresividad resultaba inviable, máxime cuando este principio
rige el sistema en su conjunto. “Al relacionarse básicamente el principio de
progresividad tributaria con la capacidad de pago del responsable o
contribuyente de una obligación tributaria, característica predicable de los
impuestos directos, tales como a la renta y complementarios, predial y de
industria y comercio, la queja del actor en este sentido es inconducente, en la
medida en que el impuesto sobre las ventas no está concebido con respecto a
dicho principio, pues no es la capacidad económica del contribuyente la que
rige su señalamiento, sino el consumo, como ocurre con los impuestos indirectos
en general, entre ellos el mencionado, y otros como los de los cigarrillos y
licores”.
[63] Sentencia C-776 de 2003 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa citando Sentencia C-364 de 1993 (M.P. Carlos Gaviria Díaz),
posteriormente reiterada respecto del IVA por la Sentencia C-597 de 2000 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis)."[e]l deber de contribuir al financiamiento de los
gastos e inversiones del Estado debe, en principio, consultar la capacidad real
de pago de los contribuyentes, a fin de garantizar la justicia y equidad
fiscales. La progresividad responde precisamente a este mandato constitucional.
El sistema tributario, en su conjunto, ciertamente debe traducir esta exigencia
constitucional. También cada tributo, en particular, debe, en lo posible, y
dependiendo de su estructura técnica, orientarse en el mismo sentido. Es claro
que algunos tributos –particularmente los indirectos–, por la mencionada
conformación técnica y la necesidad de su administración eficiente, no son
susceptibles de ser creados y recaudados atendiendo el criterio de la
progresividad, sin que por ello dejen de tener fundamento constitucional y
figurar entre las fuentes de ingresos fiscales".
[64] Estatuto Tributario. Artículo 499.
[65] Sentencia C-556 de 1993 M.P. Jorge Arango
Mejía en la cual se sostuvo que la imposición de tarifas diferenciales mayores
para ciertos automotores no violaba el derecho a la igualdad toda vez que las
personas tenían plena autonomía de escoger los automotores que quisieran
comprar.
[66] Ver por ejemplo Sentencias C-183 de 1998
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[67] Sentencia C-209 de 2016 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio refiriendo la Sentencia C-657 de 2015 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio la cual examinó una disposición del Estatuto Tributario que excluía el
asfalto del impuesto sobre las ventas.
[68] Sentencia C-776 de 2003.
[69] Sentencia C-172 de 2001.
[70] Ver Sentencia C-743 de 2015, también se pueden
consultar las Sentencias C-419 de 1995, C-261 de 2002 y C-397 de 2011.
[71] Sentencia C-172 de 2001
[72] Sentencias C-776 de 2003 y C-117 de 2018.
En este análisis se ha reconocido, por ejemplo, el establecimiento de sanciones
como mecanismos apropiados para lograr el recaudo
[73] Sentencia C-235 de 2019.
[74] Sentencia C-235 de 2019. “(A) partir de
un análisis ponderado frente a la conservación del interés general y el
principio democrático, el Congreso cuenta con la competencia para determinar
los fines de la política tributaria y las medidas necesarias para alcanzarla,
pudiendo modificar el ordenamiento jurídico para introducir los cambios que
considere pertinentes, de acuerdo con la realidad del país, con obligatoria
observancia del equilibro de cargas para los contribuyentes y, por ende, de las
situaciones jurídicas consolidadas de terceros”.
[75] El artículo 11 de la Ley 137 de 1994 dispone
que “[l]os decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por
las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los
fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción
correspondiente”.
[76] De acuerdo con la sentencia C-179 de 1994,
mediante la que se estudió el proyecto de ley estatutaria de los estados de
excepción, el control de los decretos legislativos de emergencia no debe
centrarse solamente en examinar si existen normas particulares que regulen la
misma materia. La importancia del requisito de necesidad radica en que el
Presidente no incurra en un ejercicio arbitrario de las facultades extraordinarias.
Se pretende “impedir que se cometan abusos o extralimitaciones”.
[77] Según la Sentencia C-179 de 1994 mediante
la cual se estudió el proyecto de ley de la ley estatutaria.
[78] Sentencia C-159 de 2020.
[79] Sentencia C-152 de 2020.
[80] Corte Constitucional. Sentencias C-722 de 2015, C-723
de 2015, C-465 de 2017 y C-466 de 2017. También ver las Sentencias C-179 de 1994 y C-122
de 1997.
[81] En la sentencia C-159 de 2020, la Corte resolvió declarar
exequible el Decreto Legislativo 438 del 19 de marzo de 2020, “Por el cual
se adoptan medidas tributarias transitorias dentro del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica de conformidad con el Decreto 417 de 2020”. De
esta providencia, se destaca el análisis de la necesidad jurídica del artículo
4 del decreto. A través de esta norma, el Gobierno estableció como medida la
ampliación de plazo para el proceso de actualización en el Régimen Tributario
Especial. La Corte encontró que dicha ampliación implicaba a su vez la
modificación de requisitos establecidos en normas de rango legal y
reglamentario (arts. 364-5, 356-3 del ET y Decreto 2442 de 2018), entre las que
existe una conexidad, por cuanto hacen “parte de un conjunto normativo
sistemático que depende, finalmente, del aquel dispuesto en el artículo 364-5
del Estatuto Tributario.” En ese sentido, manifestó este tribunal que el
nexo material entre las medidas legales y reglamentarias a las que alude el
Decreto, explica “la razonabilidad de que en un mismo decreto legislativo se
haya hecho una regulación integral a fin de garantizar la efectividad y
claridad a los destinatarios, especialmente porque se trata del uso de una
facultad excepcional que pretende atender una emergencia nacional” Por lo
demás, concluyó que el artículo 4 del Decreto superaba el requisito de
necesidad jurídica.
[82] Corte Constitucional, sentencia C-170 de 2020.
[83] Asimismo, en la sentencia C-157 de 2020, la Corte resolvió
declarar exequible el Decreto Legislativo 439 del 20 de marzo de 2020, "Por
el cual se suspende el desembarque con fines de ingreso o conexión en
territorio colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por vía
aérea". En lo que respecta al análisis de la necesidad jurídica de las
medidas, cabe resaltar que, frente a la suspensión del desembarque de
extranjeros en general, la Corte consideró que si bien esta medida no tiene una
necesidad jurídica directa porque podía haber sido regulada a través de las
facultades reglamentarias del Gobierno, en todo caso, se encuentra justificada
en razón del alto nivel de protección legal que tienen los extranjeros
residentes en el país (C.P., art. 100, inc. 3), y sobre todo cuando estos
tienen hijos de nacionalidad colombiana. En esa misma dirección, encontró necesario
jurídicamente dar fuerza de ley a las obligaciones sanitarias exigidas a los
extranjeros, pasajeros y tripulantes en general, así como a las competencias de
las autoridades aeroportuarias, que quedan autorizadas para determinar el
cumplimiento de dichas medidas sanitarias.
[84] Sentencia C-257 de 2020.
[85] Ibidem.
[86] Sentencia C-257 de 2020.
[87] Como precedente se puede citar la
Sentencia C-243 de 2011, en la cual se estudió el decreto de desarrollo 4825 de
2010, expedido en 29 de diciembre de 2010, por el cual se adoptaron medidas en
materia tributaria en el marco de la emergencia económica, social y ecológica
declarada por el Decreto 4580 de 2010, se estableció un impuesto al patrimonio
por el año 2011, es decir para la vigencia fiscal siguiente. La Corte encontró
que el decreto cumplía con los presupuestos formales.
[88] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[89] “Por el cual se establecen medidas de carácter tributario en
relación con el Fondo Agropecuario de Garantías, en el marco de la Emergencia
Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020”.
[90] Sentencia C-278 de 2019. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[91] Sentencias C-060 de 2018 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado, C-087 de 2019 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-550 de 2019
M.P. Diana Fajardo Rivera entre otras.
[92] Sentencia C-278 de 2019. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[93] Sentencias C- C-594 de 2010 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva y C-278 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[94] Sentencia C-913 de 2003 M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[95] Artículo 383 del Estatuto Tributario.
[96] Artículo 390 del Estatuto Tributario.
[97] Artículo 392 del Estatuto Tributario.
[98] “Por medio
del cual se expide el Decreto Único Reglamentario en materia tributaria”
[99] "Por el cual se expide el Estatuto
Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos
Nacionales"
[100] Aunque la facultad asignada al Gobierno
nacional prevista en el Estatuto Tributario para establecer retenciones en la
fuente con el fin de facilitar, acelerar y asegurar el recaudo del impuesto sobre
la renta y sus complementario hoy se mantiene, fue modificada por la Ley 1819
de 2016 en las que se impusieron límites materiales a esa potestad.
[101] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[102] Decreto 1625 de 2016. Artículo 1.2.4.3.1. “Retención en la
fuente por honorarios y comisiones para declarantes. La tarifa de retención en
la fuente a título de impuesto sobre la renta, sobre los pagos o abonos en
cuenta por concepto de honorarios y comisiones de que trata el inciso tercero
del artículo 392 del Estatuto Tributario, que realicen las personas jurídicas,
las sociedades de hecho y las demás entidades y personas naturales que tengan
la calidad de agentes retenedores en favor de los contribuyentes del impuesto
sobre la renta que sean personas jurídicas y asimiladas, es el once por ciento
(11 %) del respectivo pago o abono en cuenta.”
[103] Supra.
Párrafo 136.
[104] M.P. Diana Fajardo Rivera.
[105] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[106] Supra.
Párrafo 144.