T-348-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-348/11
TEMERIDAD Y TRAMITE ADMINISTRATIVO PARA LA EMISION DEL BONO PENSIONAL
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para el reconocimiento de derechos
prestacionales
REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Condición de cotizar 500 semanas luego del traslado a
pesar de que la persona se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta
y declara incapacidad para seguir cotizando
LEY 100 de 1993-Interpretación constitucional del literal
b del artículo 61/PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE EQUIDAD EN LA INTERPRETACION-Artículo
61, literal b de la Ley 100/93/REGIMEN
DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Traslado/PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE EQUIDAD-Criterio de
interpretación de la ley ante la imposibilidad de los sujetos de especial
protección constitucional de cumplir con los requisitos del Sistema General de
Seguridad Social en Pensiones
Se
ha entendido por esta Corte, que la condición de las quinientas (500) semanas
cotizadas para evitar la exclusión del RAIS no puede ser perentoria sino que
debe supeditarse al principio de equidad. En este sentido es relevante
mencionar que la sentencia T-084 de 2006, advirtió que la aplicación del
literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993 debe tener en cuenta las
circunstancias del caso concreto. Así, la capacidad para seguir cotizando y
lograr la meta de las quinientas (500) semanas, tiene que ser un factor
importante en la decisión del juez constitucional. Por tanto, caso por caso
debe pautarse en consideración a la edad del cotizante y la reducción de su
fuerza laboral. Pero el principio de equidad no es el único criterio de
interpretación de la norma transcrita, debe observarse sistemáticamente con las
disposiciones del Sistema de Seguridad Social en Pensiones que contemplan
alternativas a la pensión de vejez (devolución de saldos e indemnización
sustitutiva) para las personas que teniendo la edad, no cumplen con los demás
requisitos. Dichos sustitutos pensionales son el medio por el cual se
materializan derechos fundamentales como el mínimo vital, la vida digna y la
seguridad social de aquellos que, por su edad y condiciones físicas, les
resulta onerosa la carga de sostener una relación laboral o de conseguir por su cuenta los recursos
para cotizar al sistema. Retomando
lo expuesto, concluye la Sala que para las personas que se encuentran en
incapacidad absoluta de aportar al Sistema General de Seguridad Social en
Pensiones, el requisito de cotizar quinientas (500) semanas para ser incluidos
en el RAIS, llevaría a una obligación imposible de cumplir de manera
desproporcionada, en cuanto existen personas que nunca lograrían acceder a lo
ahorrado durante su vida laboral porque no podrían completar las semanas
requeridas, ya sea por su avanzada edad o por la pérdida considerable de su
fuerza laboral. Es precisamente por eso que el legislador contempló en el
Sistema Pensional alternativas como la indemnización sustitutiva y la
devolución de saldos, pues había personas que alcanzaban el requisito de la
edad sin cumplir la meta de las semanas cotizadas dada su incapacidad para
seguir aportando al Sistema
DERECHO AL MINIMO VITAL Y A LA SEGURIDAD SOCIAL-Vulneración por cuanto no se emitió el bono pensional respectivo
Referencia:
expediente T-2892462
Acción de tutela presentada por Irma Contreras
Martínez contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Oficina de Bonos
Pensionales.
Magistrada Ponente:
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., cinco (5) de mayo de dos mil once
(2011).
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio
González Cuervo y Juan Carlos Henao Pérez, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos emitidos, en
primera instancia, por el Tribunal Superior de Bogotá –Sala Laboral- el
diecinueve (19) de agosto de dos mil diez (2010), y en segunda instancia, por la Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral- el cinco (5) de octubre de dos mil diez (2010), con
ocasión del proceso de tutela promovido por Irma Contreras Martínez contra el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Oficina de Bonos Pensionales.
Los fallos en referencia fueron elegidos para revisión
por la Sala de Selección Número Doce, mediante auto proferido el diez (10) de
diciembre de dos mil diez (2010).
I. ANTECEDENTES
Irma Contreras Martínez, en aras de buscar la protección
de sus derechos fundamentales al mínimo vital y la seguridad social, presentó
acción de tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Oficina
de Bonos Pensionales-, toda vez que la entidad denegó la emisión de su bono
pensional bajo el entendido que la accionante se encuentra excluida del RAIS,
de conformidad con el literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993, pues tenía más de cincuenta (50) años de edad a la entrada en vigencia del
Sistema y no cumplía con el requisito de cotizar quinientas (500) semanas desde
su traslado de régimen.
La accionante expone como sustento de lo pretendido
los siguientes:
1.
Hechos
1.1.
Irma Contreras Martínez cotizó al Sistema General de Pensiones en los dos
regímenes; en el de prima media lo hizo de manera discontinua desde marzo de
mil novecientos cincuenta y tres (1953) hasta enero de mil novecientos ochenta
y seis (1986), completando aproximadamente un total de 16 años cotizados;[1] luego,
después de su traslado al RAIS en calidad de independiente, el diecisiete (17)
de octubre de dos mil dos (2002),[2]
alcanzó a acreditar en su cuenta de ahorro individual un total de trescientas
noventa y nueve (399) semanas.[3]
1.2.
El seis (6) de agosto de dos mil nueve (2009), en virtud del artículo 66 de la Ley 100 de 1993, la accionante solicitó a Protección S.A. la devolución de saldos
correspondiente a su cuenta de ahorro individual.[4] La Administradora de
Fondos, mediante escrito del veintiuno (21) de agosto de dos mil nueve (2009),
respondió negativamente a su reclamación, toda vez que la demandante estaba
excluida del RAIS conforme a lo dispuesto en el literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993,[5] ya que
para el primero (1) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994) tenía
sesenta y cuatro (64) años de edad cumplidos[6]
y no había cotizado quinientas (500) semanas después de su traslado del régimen
de prima media. Por lo anterior consideraba que en su caso debía darse
aplicación al artículo 18 del Decreto 3798 de 2003, el cual impide la
negociación del bono a las personas excluidas del RAIS.[7]
1.3.
A raíz de la negativa anterior Irma Contreras Martínez interpuso acción de
tutela. El Juzgado Veintidós (22) Civil Municipal de Bogotá, a quién le
correspondió conocer el asunto, resolvió el seis (6) de octubre de dos mil
nueve (2009) ordenar a Protección S.A. la devolución de saldos a favor de la accionante,
en los términos dispuestos por el artículo 66 de la Ley 100 de 1993, esto es, capital, rendimientos financieros y el bono pensional si a éste
hubiere lugar.[8]
No obstante, la entidad condenada se limitó a pagar las sumas acumuladas en la
cuenta de ahorro individual de la accionante sin el monto correspondiente al
bono pensional, pues la encargada de emitirlo era la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Agrega además el
Fondo, que su responsabilidad se limitaba a reclamar el bono en representación
del afiliado ante las entidades emisoras. El incidente de desacato interpuesto
por la accionante no prosperó porque la Oficina de Bonos referenciada no fue vinculada al proceso.[9]
1.4.
La demandante cuenta con ochenta y un (81) años de edad, tiene una pérdida
progresiva de la capacidad visual total del noventa y ocho por ciento (98%)[10] y afirma que
no puede seguir cotizando al sistema para completar las ciento una (101)
semanas faltantes.[11]
1.5.
Con todo, pretende la accionante el amparo de sus derechos fundamentales y que
se ordene a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público la emisión del bono con destino a su cuenta de ahorro
pensional.
2.
Solicitud de la entidad demandada
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio del Jefe de la Oficina de
Bonos Pensionales, solicitó declarar improcedente la acción de tutela al
considerar que es temeraria, ya que por las mismas razones la accionante había
instaurado otra acción de tutela. Además sostuvo que la demandante busca
pretermitir trámites administrativos de obligatorio cumplimiento. Igualmente
sugirió ordenar a la peticionaria regresar al Régimen de Prima Media en materia
pensional y ordenar el traslado al ISS de las cotizaciones efectuadas a
Protección S.A.
3.
Decisiones que se revisan
El
diecinueve (19) de agosto de dos mil diez (2010), la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Bogotá declaró improcedente la acción de tutela por inexistencia de
un trámite interinstitucional que pretenda la emisión del bono pensional, como
quiera que en el expediente no obra reclamación alguna frente la Oficina de
Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.[12] La decisión fue
impugnada, y por medio del fallo de tutela del cinco (5) de octubre de dos mil
diez (2010), la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia confirma la
sentencia apelada porque la expedición del bono pensional es un derecho de
rango legal que excluye el trámite preferencial al que corresponde a la acción
de tutela.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La
Sala es competente para revisar los fallos de tutela, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución, y 33 y 34
del Decreto 2591 de 1991.
2. Planteamiento del caso y problema jurídico
2.1. La actora pretende el amparo de sus derechos
fundamentales y que se ordene a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público emitir y redimir el bono pensional con destino a
su cuenta de ahorro individual que administra Protección S.A. La accionada
sostiene que Irma Contreras Martínez no tiene derecho a tal beneficio de
conformidad con el literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993, motivo por
el cual se debe dar aplicación a la restricción de negociar el bono dispuesta
en el artículo 18 del Decreto 3798 de 2003.
Con base en lo anterior, corresponde a la Sala Primera
de Revisión examinar si: ¿se vulneran los derechos fundamentales al mínimo
vital y la seguridad social de un(a) cotizante, si la entidad encargada de
emitir y redimir su bono pensional se abstiene de hacerlo bajo el entendido de
que no cumple con la condición de cotizar quinientas (500) semanas luego del
traslado al RAIS, estipulada en el literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de
1993, a pesar de que la persona se encuentra en circunstancias de debilidad
manifiesta y declara su incapacidad para seguir cotizando?
2.2. Para efectos de resolver el problema jurídico, la
Sala Primera de Revisión seguirá la siguiente metodología: (i) revisará
cuestiones previas respecto la temeridad y el trámite administrativo para la
emisión del bono pensional; seguidamente, (ii) realizará un breve
recuento jurisprudencial acerca de la procedencia excepcional de la acción de
tutela para el reconocimiento de derechos prestacionales y; por último, (iii)
reiterará la jurisprudencia sobre la interpretación constitucional del literal
b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993 y resolverá el caso concreto.
3.
Cuestiones previas. Sobre la temeridad y el trámite administrativo para la
emisión del bono pensional. Caso Concreto
3.1.
Como se puede observar en las pruebas aportadas por la demandada al contestar
la tutela que ocupa a la Sala, efectivamente sí se había intentado, en el
pasado por la accionante, un amparo similar al derecho que reclama por esta
misma vía. Acción que al ser decidida por el Juzgado Veintidós (22) Civil
Municipal de Bogotá el seis (6) de octubre de dos mil nueve (2009), concluyó en
ordenar a Protección S.A. efectuar la devolución de saldos, procediendo el
Fondo ha cumplir con la sentencia, pero sin incluir el monto del bono
pensional, por corresponder su emisión al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.[13]
Por ello, considera
la Entidad accionada que la presente acción de tutela es temeraria, toda vez
que las mismas pretensiones ya fueron resueltas previamente por la jurisdicción
constitucional a la accionante. A continuación se examinará si tal oposición a
la prosperidad del amparo es de recibo.
De
conformidad con el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991,[14] y la respectiva
interpretación de la Corte Constitucional,[15]
la temeridad se configura cuando la presentación de una acción de tutela por
dos o más veces reúne las siguientes condiciones: (i) identidad en el
accionante; (ii) identidad en el accionado; (iii) identidad
fáctica; (iv) ausencia de justificación suficiente para interponer la
nueva acción, es decir, mala fe o abuso del derecho de acceso a la
administración de justicia.[16]
En el caso de las tutelas interpuestas por Irma
Contreras Martínez las partes no son las mismas. En efecto, en el primer
proceso de tutela fue propuesto contra la administradora de fondos Protección
S.A., por no reconocer la devolución de los saldos de aportes correspondientes
a la actora, considerándose vulnerado el mínimo vital y la seguridad social. En
cambio, la acción de tutela que se interpone en esta ocasión tiene un extremo
pasivo diferente, en cuanto se demanda al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público pretendiendo la emisión y redención del bono pensional de la
accionante. Pero además el objeto del amparo no es igual, pues en la primera
tutela se pretendía la devolución de saldos. Por el contrario, en la tutela que
nos ocupa, se reclama la protección para que sea emitido el bono por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través de su Oficina de Bonos
Pensionales. Por ello, concluye la Sala que el amparo interpuesto no es
temerario porque no se cumplen las condiciones establecidas por el artículo 38
del Decreto 2591 de 1991, ya que que no hay identidad en los sujetos pasivos de
las tutelas y tampoco en las pretensiones.
3.2. Ahora bien, otra cuestión previa que deberá
abordarse por la Sala se refiere al trámite administrativo que tiene que
surtirse para lograr la emisión del bono pensional, pues el Tribunal de primera
instancia denegó el amparo porque ciertamente ante la accionada no se había
elevado reclamo alguno. Para dilucidar el asunto, se expondrá el trámite de
solicitud del bono pensional y se examinará en el caso concreto el surtimiento
de éste.
3.2.1. El artículo 20 del Decreto 656 de 1994,[17] dispone que
las administradoras de fondos tienen la obligación de solicitar la emisión del
bono pensional a petición del afiliado, se puede afirmar que las administradoras de fondos
actúan en representación del afiliado ante las entidades encargadas de emitir
el bono pensional. La responsabilidad del afiliado respecto el proceso de
solicitud del bono pensional, consiste en aportar a su fondo la información
referente al tiempo de cotización en el régimen de prima media. De esta forma,
se comprenderá surtido un trámite administrativo que pretenda la emisión del
bono pensional cuando el afiliado (i) efectúe la respectiva solicitud a
su fondo administrador, (ii) aporte la información requerida sobre su
historia laboral y (iii) aquella entidad extienda al emisor la solicitud
del bono para incluir tal prestación en la cuenta de ahorro individual del
cotizante.
3.2.2. Pues bien, en el caso concreto la
Sala encuentra que ciertamente se surtió el trámite respectivo tendiente a
lograr la emisión del bono pensional. Así, del expediente se desprende que ante
Protección S.A. la accionante (i) elevó solicitud formal de devolución
de saldos con el bono pensional y (ii) ha venido aportando los
certificados que acreditan su historia laboral en el sector público.[18]
Asimismo, (iii) se halla acreditada la extensión de la solicitud del
bono a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, cuando Protección S.A. pidió la prestación para dar cumplimiento al
primer fallo de tutela. En la contestación, la Entidad Estatal informa de la
negativa argumentando que: “(…) los bonos
se emiten cuando el beneficiario tiene derecho y en el caso de las personas
excluidas por el literal b del artículo 61 de la Ley 100 de 1993; como en el
caso de la señora Contreras Martínez, las personas adquieren el derecho cuando
cotizan 500 semanas; pues mientras tanto se encuentran excluidas del Régimen de
Ahorro Individual.”[19] Por estos motivos, de acuerdo a lo afirmado por
Protección S.A. y las intervenciones que obran en la providencia de desacato,
se entenderá surtido el trámite administrativo, en cuanto se solicitó el bono a
la entidad emisora y dicha petición fue denegada.
4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de
derechos pensionales. Caso concreto
4.1.
La acción de tutela procede (i) cuando no existan otras acciones legales, (ii)
cuando existiendo éstas no fueren eficaces para salvaguardar los
derechos fundamentales, o (iii) cuando no lo fueren para evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable (art. 86, C.P.).[20] Dado que
para reclamar derechos pensionales se establecieron medios de defensa
judiciales ordinarios, idóneos para
tramitar la pretensión de reconocimiento de la prestación, la procedencia de la
acción de tutela se supedita a la eficacia de éstos para evitar el acaecimiento
de un perjuicio irremediable, analizando las circunstancias del peticionario y los elementos de juicio obrantes en el
expediente.[21]
A
propósito del perjuicio irremediable, se ha sostenido por la Corte que se
caracteriza por ser un perjuicio (i) inminente, es decir, por estar
próximo a ocurrir; (ii) grave, por dañar o menoscabar material o
moralmente el haber jurídico de la persona en un grado relevante; (iii)
que requiera medidas urgentes para conjurarlo; y (iv) que la acción de
tutela sea impostergable a fin de garantizar el adecuado restablecimiento del
orden social justo en toda su integridad.[22]
4.2.
Así las cosas, en la situación de la señora Irma Contreras Martínez, la Sala
considera procedente la acción de tutela para reclamar el bono pensional
respectivo, pues se interpuso para evitar un perjuicio (i) inminente y
actual, pues a la hora de invocar el amparo carecía de las aptitudes  físicas
indispensables para satisfacer las necesidades más elementales de existencia, y
no hay razones para concluir que su situación hubiera variado en el curso del
proceso. El perjuicio es, además, (ii) grave, en cuanto la ausencia del
bono pensional pone en riesgo su capacidad para sufragar los bienes que hacen
posible una existencia digna y justa, pues amenaza con privarla de los recursos
por medio de los cuales puede alimentarse, asearse, vestirse y proveerse un
techo. En efecto, la Corte advierte que se trata de una persona con ochenta y
un (81) años de edad y una pérdida progresiva de la visión del noventa y ocho
por ciento (98%), con pocas posibilidades de generar nuevas fuentes de dinero
debido a la pérdida paulatina de su fuerza laboral. Finalmente, y en
consideración a lo anterior, (iii) la actuación del juez es urgente,
y las órdenes encaminadas a proteger el derecho impostergables. Las
consideraciones anteriores acerca de las circunstancias de la actora, que a su
vez es sujeto de especial protección constitucional por hacer parte de la
tercera edad, torna procedente de manera definitiva la acción de tutela
instaurada contra la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, pues hacerla tramitar sus pretensiones por la vía ordinaria
laboral sería desproporcionado desde el contexto al que se enfrenta.
Así
las cosas, la sala estudiará de fondo el asunto, no sin antes hacer un recuento
jurisprudencial sobre la interpretación constitucional de las normas que
regulan la exclusión del RAIS.
5. Aplicación del principio constitucional de equidad
en la interpretación del literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993.
Reiteración de jurisprudencia
5.1.
El literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993, dispone que están
excluidos del RAIS las personas que al entrar en vigencia el sistema tuvieren
cincuenta y cinco (55) años o más de edad, si son hombres, o cincuenta (50)
años o más de edad, si son mujeres, salvo que decidan cotizar por lo menos
quinientas (500) semanas en el nuevo régimen.[23]
5.2.
Pues bien, se ha entendido por esta Corte, que la condición de las quinientas
(500) semanas cotizadas para evitar la exclusión del RAIS no puede ser
perentoria sino que debe supeditarse al principio de equidad.[24] En este sentido es
relevante mencionar que la sentencia T-084 de 2006,[25] advirtió que la
aplicación del literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993 debe tener en
cuenta las circunstancias del caso concreto. Así, la capacidad para seguir
cotizando y lograr la meta de las quinientas (500) semanas, tiene que ser un
factor importante en la decisión del juez constitucional. Por tanto, caso por
caso debe pautarse en consideración a la edad del cotizante y la reducción de
su fuerza laboral.[26]
5.3.
Pero el principio de equidad no es el único criterio de interpretación de la
norma transcrita, debe observarse sistemáticamente con las disposiciones del
Sistema de Seguridad Social en Pensiones que contemplan alternativas a la
pensión de vejez (devolución de saldos e indemnización sustitutiva) para las
personas que teniendo la edad, no cumplen con los demás requisitos.[27] Dichos
sustitutos pensionales son el medio por el cual se materializan derechos
fundamentales como el mínimo vital, la vida digna y la seguridad social de aquellos
que, por su edad y condiciones físicas, les resulta onerosa la carga de sostener una relación laboral o de
conseguir por su cuenta los recursos para cotizar al sistema.[28]
Retomando
lo expuesto, concluye la Sala que para las personas que se encuentran en
incapacidad absoluta de aportar al Sistema General de Seguridad Social en
Pensiones, el requisito de cotizar quinientas (500) semanas para ser incluidos
en el RAIS, llevaría a una obligación imposible de cumplir de manera
desproporcionada, en cuanto existen personas que nunca lograrían acceder a lo
ahorrado durante su vida laboral porque no podrían completar las semanas
requeridas, ya sea por su avanzada edad o por la pérdida considerable de su
fuerza laboral. Es precisamente por eso que el legislador contempló en el
Sistema Pensional alternativas como la indemnización sustitutiva y la
devolución de saldos, pues había personas que alcanzaban el requisito de la
edad sin cumplir la meta de las semanas cotizadas dada su incapacidad para
seguir aportando al Sistema.[29]
6.
Los derechos al mínimo vital y la seguridad social de Irma Contreras Martínez
se vulneraron con la no emisión del bono pensional respectivo
6.1.
En armonía con lo expuesto, el juez de tutela está habilitado para ordenar el
reconocimiento del bono pensional, omitiendo el presupuesto de las quinientas
(500) semanas, si verifica: (i) la procedencia excepcional del amparo
para reclamar prestaciones sociales; (ii) el surtimiento de un tramite
administrativo que pretenda la emisión del bono pensional; (iii) que al
accionante se le aplica el literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993, en
el sentido que tiene la edad y  realizó un traslado al RAIS y; finalmente, (iv)
que el (la) reclamante esté en imposibilidad de seguir cotizando y el derecho
al mínimo vital se vea afectado.
Pues
bien, este caso la Sala advierte que se cumplen las condiciones anteriores.
6.1.1.
La acción de tutela interpuesta procede de manera definitiva para reclamar el
bono pensional, en cuanto acaece un perjuicio irremediable y los medios
ordinarios de defensa son ineficaces, como quedó expuesto previamente.
6.1.2.
El trámite administrativo para solicitar el bono pensional de Irma Contreras
Martínez se entiende surtido ante la Oficina de Bonos Pensionales del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tal y como se explicó en el apartado
3.2. de esta sentencia, relativo a las cuestiones previas.
6.1.3.
Ciertamente la accionante se encuentra bajo el supuesto del literal b) del
artículo 61 de la Ley 100 de 1993, toda vez que para el primero (1) de abril de
mil novecientos noventa y cuatro (1994) contaba con 64 años de edad y se
trasladó al RAIS el diecisiete (17) de octubre de dos mil dos (2002). En este
punto es importante aclarar que la norma reguladora aplicable para el caso de
Irma Contreras Martínez, de acuerdo a la fecha del traslado al RAIS, era el
artículo 21 del Decreto 1474
de 1997, modificado por el Decreto 1513 de 1998, que contempla como excepción a
la prohibición de negociar el bono sin completar las quinientas (500) semanas,
la manifestación de no poder realizar las cotizaciones.[30] Por lo
tanto, se advierte que la accionada denegó la emisión del bono basándose en una
aplicación normativa errónea, toda vez que el artículo 18 del Decreto 3798 de 2003 entró en vigencia con posterioridad al
traslado de la solicitante al RAIS.[31]
Insiste la Corte en afirmar que el derecho al bono pensional nace en la fecha
del traslado, no en la de liquidación de la prestación.[32]
En
consecuencia, la peticionaria podía reclamar la devolución de saldos aunque no
cumpliera con el requisito de las quinientas (500) semanas cotizadas en el
nuevo régimen, en cuanto había manifestado bajo la gravedad del juramento su
imposibilidad de seguir cotizando. De esta manera, la Corte restablecerá el
orden jurídico y comprenderá que la solicitante cumplió con el único requisito
para obtener el bono, de conformidad con el artículo 21 del Decreto 1474 de
1997, modificado por el Decreto 1513 de 1998.[33]
6.1.4.
Irma Contreras Martínez se encuentra imposibilitada para seguir cotizando al
Sistema, toda vez que, como ya se dijo, tiene ochenta y un (81) años de edad y
una pérdida de la visión en un noventa y ocho por ciento (98%). Por ser una
persona de la tercera edad y teniendo en cuenta sus condiciones de salud, no se
encuentra en capacidad de laborar. En consecuencia, la exigencia que se le hace
a la peticionaria de cotizar ciento una (101) semanas adicionales para emitir
el bono pensional en cuestión, no solamente es contrario a la ley sino también
violatoria de la Constitución, ya que esa exigencia es desproporcionada e
inequitativa porque de antemano se sabe que no está en capacidad de cumplirla
dadas sus especiales circunstancias.
Así las cosas, encuentra la Sala que la Oficina de
Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al abstenerse
de emitir el bono pensional bajo el
entendido que no cumple con la condición estipulada en el literal b) del
artículo 61 de la Ley 100 de 1993, vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital y la
seguridad social de Irma Contreras Martínez, en cuanto se encuentra
imposibilitada para seguir aportando al Sistema y no puede suplir sus
necesidades básicas en condiciones de dignidad, pues carece en la actualidad de
otras fuentes de ingresos.
6.2. Por consiguiente, la Sala Primera de Revisión revocará el fallo del cinco (5) de octubre de dos mil
diez (2010) proferido por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, por
medio del cual se confirma la sentencia del diecinueve (19) de agosto de dos
mil diez (2010) emitida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá. En
su lugar, concederá la tutela de los derechos al mínimo vital y la seguridad
social de Irma Contreras Martínez. Por tanto, le ordenará a la Oficina de Bonos
Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia,
reconozca y pague el bono pensional a favor de la peticionaria para lo cual
deberá aplicarse integralmente lo dispuesto en el artículo 21 del Decreto 1474
de 1997, modificado por el Decreto 1513 de 1998.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el fallo del cinco
(5) de octubre de dos mil diez (2010) proferido por la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, por medio del cual se
confirma la sentencia del diecinueve (19) de agosto de dos mil
diez (2010) emitida por la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Bogotá. En su lugar, CONCEDER el amparo definitivo de los
derechos fundamentales al mínimo vital y la seguridad social de Irma Contreras
Martínez.
Segundo.- Como consecuencia de lo anterior,
ORDENAR al representante legal de la Oficina de Bonos Pensionales del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que dentro de las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, proceda a redimir y
pagar el bono pensional a favor de la señora Irma Contreras Martínez, con el
fin de que esta reclame nuevamente a Protección S.A. el saldo correspondiente a
la inclusión del bono  en su cuenta de ahorro individual.
Tercero.-
Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
JUAN CARLOS HENAO
PEREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
A LA
SENTENCIA T-348/11
Referencia: Expediente
T-2892462
Accionante: Irma
Contreras Martínez.
Accionados: Ministerio
de Hacienda y Crédito Público –Oficina de Bonos Pensiónales.
Magistrada
Ponente: María Victoria Calle.
Salvo
parcialmente mi voto frente a la sentencia de tutela aprobada por la Sala
Primera de revisión en sesión celebrada el 5 de mayo  de 2011, por las razones
que a continuación expongo:
En primer lugar, en el asunto bajo estudio se está
aplicando una norma jurídica que se encuentra derogada. En efecto, el Decreto
1474 de 1997 modificado por el Decreto 1513 de 1998 fue derogado por el Decreto
3798 de 2003, es decir, que al momento de solicitarse el bono pensional la
norma reseñada no se encontraba vigente. Esto no significa que la accionante no
tuviera derecho a obtener su bono por devolución de saldos, lo que implica es
que la razón jurídica por la cual debe ordenarse el pago es porque en el
momento de reunir los requisitos del bono pensional se encontraba vigente la
mencionada norma. Es decir, la accionante ya cumplía los requisitos para
obtener la devolución de saldos al haber ingresado al Régimen de Ahorro
Individual con Solidaridad en el año 2002.
Adicionalmente, en la sentencia se presenta el
principio de equidad como fundamento para tomar la decisión, no obstante, este
argumento no se desarrollada  en el análisis ni resulta ser central en la
decisión.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
[1] Proyección de Liquidación del Bono Pensional elaborada por Protección
S.A., en ésta informan que no se le puede entregar un valor exacto del valor
del bono porque no todas las entidades han certificado los tiempos laborales
(folio 51 del cuaderno principal). (Los datos a los que
se hagan referencia posteriormente, constan en el cuaderno principal a menos
que se exprese lo contrario).
[2] Certificado de Afiliación emitido por Protección S.A. (Folio 52).
[3] Certificado de periodos cotizados ante Protección S.A. (Folios 40 al
42 del cuaderno tercero).
[4] Derecho de petición solicitando la devolución de saldos y formularios
respectivos. (Folios 87 al 91 del cuaderno tercero)
[5] Ley 100 de 1993, artículo 61: “[p]ersonas excluidas del régimen de
ahorro individual. Están excluidos del Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad: || b) Las personas que al entrar en vigencia el sistema tuvieren
cincuenta y cinco (55) años o más de edad, si son hombres, o cincuenta (50)
años o más de edad, si son mujeres, salvo que decidan cotizar por lo menos
quinientas (500) semanas en el nuevo régimen, caso en cual será obligatorio
para el empleador efectuar los aportes correspondientes”.
[6] La señora Irma Contreras Martínez nació el veintisiete (27) de enero
de mil novecientos treinta (1930). (Folio 71).
[7] Decreto 3798 de 2003, artículo 18: “[b]onos pensionales para personas que deban cotizar 500
semanas. Las personas a que se refiere el
literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993 tendrán la obligación de
cotizar quinientas (500) semanas en el nuevo régimen y no podrán negociar el
bono pensional para solicitar pensión o devolución de saldos, de conformidad
con el artículo 66 de la Ley 100 de 1993, antes de las quinientas (500) semanas
mencionadas.”
[8] La sentencia obra del folio 40 al 45.
[9] Providencia que resuelve el incidente de desacato con fecha del nueve
(9) de abril de dos mil diez (2010) (folio 12 y ss).
[10] Certificado del Centro Oftalmológico Colombiano expedido el
veintisiete (27) de julio de dos mil nueve (2009). (Folio 21).
[11] Declaración extraproceso rendida ante la Notaria 31 del Círculo de Bogotá el quince (15) de julio de dos mil nueve (2009), allí
sostiene lo siguiente: “(…) [a] la fecha por la pérdida de mas del 90% de mi
capacidad visual me encuentro en absoluta imposibilidad de seguir cotizando”.
(Folio 22).
[12] Este fallo de tutela contó con el Salvamento de Voto de la Magistrada
María del Carmen Chain López, el cual sostiene que la accionante “(…) ya ha
cumplido el trámite administrativo pertinente para la reclamación de sus saldos
(…), previamente a la presentación de la presente tutela, solicitó a PROTECCIÓN
S.A. la devolución de sus saldos, este fondo le solicitó al Ministerio de
Hacienda el bono pensional respectivo, y el Ministerio lo negó, de manera que
el trámite administrativo se agotó con tal negativa”. (Folio 117).
[13] Folios 40 al 45. Cuenta Protección S.A. que la responsabilidad de
emisión de bonos pensionales correspondía al Ministerio de Hacienda. Por lo
tanto, y en aras de hacer efectivo el bono en cuestión, la accionante propuso
un desacato que posteriormente fue resuelto de manera negativa porque no se
vinculó al proceso al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
[14] Artículo 38 del Decreto 2591 de 1991: “[c]uando sin motivo
expresamente justificado la misma acción de tutela sea presentada por la misma
persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o
decidirán desfavorablemente todas las solicitudes.”. Esta norma fue declarada
exequible mediante sentencia C-054 de 1993 (MP. Alejandro Martínez Caballero,
unánime).
[15]  Véase la sentencia T-184 de 2005 (MP. Rodrigo Escobar Gil). Con
ocasión de la una acción de tutela interpuesta varias veces con la misma
pretensión, la respectiva Sala de Revisión se sistematizó los presupuestos de
la temeridad. Igualmente puede observarse la sentencia T-679 de 2009 (MP. María
Victoria Calle Correa).
[16] Ibíd.
[17] Artículo 20
del Decreto 656 de 1994. “Corresponde a las sociedades que
administren fondos de pensiones adelantar, por cuenta del afiliado pero sin
ningún costo para éste, las acciones y procesos de solicitud de emisión de
bonos pensionales y de pago de los mismos cuando se cumplan los requisitos
establecidos para su exigibilidad (...)” || “(…) Para estos efectos, los
afiliados deberán suministrar a las administradoras la información que sea
necesaria para tramitar las solicitudes y que se encuentre a su alcance. En
todo caso, las administradoras estarán facultadas para solicitar las
certificaciones que resulten necesarias, las cuales serán de obligatoria
expedición por parte de los destinatarios.” || “Las solicitudes de pago de
bonos pensionales deberán ser presentadas por la administradora a la cual se haya
formulado una solicitud de reconocimiento de una pensión de invalidez,
sobrevivencia o vejez por personas que hayan cumplido la edad establecida para
obtener la garantía de pensión mínima del Estado (…)”.
[18] Las certificaciones del historial laboral obran del folio 13 al 85 del
cuaderno tercero. El derecho de petición solicitando la devolución de saldos y
formularios respectivos. (Folios 87 al 91 del cuaderno tercero)
[19] Protección S.A. indica que ante la solicitud la Oficina referida se
pronunció en ese sentido (Folio 14). En la misma dirección es importante
señalar que a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público se le vinculó en el incidente de desacato, en esa ocasión tuvo
la oportunidad de pronunciarse acerca de la negativa en el caso de la señora
Irma Contreras Martínez. (Folio 15).
[20] De hecho, el Decreto 2591 de 1991, en su artículo 6.1, de
manera expresa dispone que la eficacia de los medios ordinarios de defensa
judiciales será apreciada en el caso concreto, atendiendo a las circunstancias
en que se encuentre el solicitante.
[21] Específicamente, sobre la procedibilidad de la tutela para solicitar
pensión de sobrevivientes se pueden observar las siguientes sentencias: T-401
de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil, unánime), a través de la cual se reconoció
definitivamente la pensión sustitutiva derivada de la muerte de su hermano a
una señora de la tercera edad que sufría graves quebrantos de salud, la Corte
explicó que hacerla acudir a un proceso ordinario y negarle la pensión
requerida “(…)  equivale a someter arbitrariamente su
bienestar a la voluntad o capacidad de terceras personas, lo que compromete
seriamente la dignidad, la igualdad y la autonomía (…)”. De manera similar,
en sentencia T-836 de 2006 (M.P. Humberto A. Sierra Porto, unánime), la Corte
otorgó de manera definitiva la pensión de sobrevivientes derivada del
fallecimiento de su hija a una señora de 79 años de edad con problemas de salud
avanzados, pues el ISS dilataba injustificadamente su reconocimiento y sus
derechos fundamentales se hallaban en peligro.
[22] Sobre las características del perjuicio irremediable observar la
sentencia T-225 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, unánime). Allí sostuvo la
Corte que: “Al examinar cada uno de los términos que son elementales para la
comprensión de la figura del perjuicio irremediable, nos encontramos con lo
siguiente: A) El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por
suceder prontamente".  Con lo anterior se diferencia de la expectativa
ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su
presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y
oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética.  Se
puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro
de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada. (…) B) Las
medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes,
es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar
una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de
la Real Academia.  Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva
actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por
realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud. (…)
C) No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que
equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber
jurídico de la persona.  La gravedad obliga a basarse en la importancia que el
orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que
la amenaza  a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por
parte de las autoridades públicas. (…) D) La urgencia y la gravedad determinan
que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para
restablecer el orden social justo en toda su integridad.  Si hay
postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por
inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando
ya haya desenlace con efectos antijurídicos. (…)”
[23] Ob, cit. Pág. 1.  La Corte Constitucional en la sentencia C-674 de
2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett, unánime) declaró exequible el literal b)
del artículo 61 de la Ley 100 de 1993. La demandante consideraba que apartar
del RAIS a las personas en razón de su edad se constituía en una vulneración al
principio de igualdad, pues no se les permitía acceder a un régimen que podría
no sólo serles más beneficioso sino que incluso podría representar la única
forma de llegar a pensionarse. Por el contrario, la Sala Plena de la Corte
entendió que la medida perseguía una finalidad constitucionalmente válida como
lo es la sostenibilidad económica del sistema, toda vez que evitaba desembolsar
grandes sumas de dinero en un lapso corto a las entidades emisoras del bono
pensional. Además estimó que la exclusión era proporcional, pues esta
condicionada a la cotización de quinientas (500) semanas y porque las personas
de avanzada edad podían ingresar al régimen de transición con condiciones
incluso más favorables.
[24] Artículo 230 C.P. “Los jueces, en sus
providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.|| La equidad, la
jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son
criterios auxiliares de la actividad judicial.”
[25]
(MP. Álvaro Tafur Galvis). La Corte conoció el caso de un
señor de la tercera edad que debió suspender las cotizaciones luego de su
traslado al RAIS y no había alcanzado la meta de las 500 semanas. Afirmaba a su
vez que necesitaba de manera urgente la devolución de saldos y la liquidación
anticipada de su bono pensional. Sostuvo la Sala que “(…)
la labor de quien aplica la ley y quien la establece son complementarias. En
tal medida, el Congreso dicta normas de carácter general y abstracto,
orientadas hacia la consecución de ciertos fines, como en el caso del artículo
61 de la Ley 100 de 1993, destinado a establecer los requisitos que habrán de
cumplir quienes se trasladen al Régimen de Ahorro Individual para tener derecho
a pensionarse y la autoridad judicial las aplica previo análisis de la
situación concreta, atendiendo el principio constitucional de la equidad, la
jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina (C.P. art.
230), para luego imponer su cumplimiento.” Por ello, “los
artículos 37 y 66 de dicha norma disponen que las personas que han alcanzado la
edad para pensionarse y no cumplieron los requisitos para acceder a una pensión
cuenten con la alternativa de recibir una indemnización sustitutiva o
devolución de saldos, si están en imposibilidad de seguir cotizando, o de
continuar aportando hasta alcanzar el derecho. De manera que está claro que las
mismas no pueden ser compelidas, sin más, a trámites que de antemano se sabe no
pueden cumplir.”
[26] Sobre la aplicación del principio de equidad a los casos subsumidos
por el literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993, véase la sentencia
T-853 de 2010 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto). Se estudiaron de manera
acumulada las acciones de tutela interpuestas por dos personas de la tercera
edad que no alcanzaron a cumplir 500 semanas a su traslado al RAIS. La Sala
amparó los derechos fundamentales al mínimo vital y la seguridad social de los
demandantes dando aplicación al principio de equidad, al respecto sostuvo que:
“(…) tratándose de personas en debilidad manifiesta y
por tanto sujetos de especial protección, la interpretación de normas que, como
el art. 61-b y el art.18 del Decreto 3798 de 2003 contienen exigencia rigurosas
para personas que si están en capacidad de seguir cotizando al sistema general
de seguridad social en pensiones, debe hacerse, en aplicación del principio de
equidad, atendiendo las circunstancias particulares de cada caso, en donde
tales personas no estarían obligadas a cumplir condiciones que por su situación
particular en cuanto a su edad, les resulta más difícil solventar que a
cualquier otra persona, pues han cesado sus capacidades productivas. Por tanto, resulta inequitativo considerar que a las personas que por
el paso de los años han visto menguada su capacidad laboral y que por lo mismo
se encuentran en estado de debilidad manifiesta, se les exija el cumplimiento
de requisitos que están en imposibilidad  de cumplir, como sería completar las
semanas que hacen falta para acceder a la pensión de vejez o a los beneficios
que de ella se derivan.”
[27] Literal p) del artículo 2 de la Ley 797 de 2003 y los artículos 37 y
66 de la Ley 100 de 1993.
[28] Ob. cit. Sentencia T-084 de 2006 (MP. Álvaro
Tafur Galvis).
[29] Véase la sentencia T-237 de 2008 (MP. Mauricio González Cuervo). Allí,
la Corte Constitucional ordenó la emisión del bono pensional a favor de un
accionante que superaba el límite probable de vida y manifestaba la
imposibilidad de seguir cotizando al sistema para ser incluido en el RAIS.
Respecto el criterio interpretativo sostuvo que: “[e]l
mismo sistema de seguridad social en pensiones contempla alternativas, como la
indemnización sustitutiva (art 37 L.100/93) y la devolución de saldos (art. 66
L.100/93), para quienes teniendo la edad de pensión, no cumplan con los demás
requisitos. Lo contrario, llevaría al absurdo de concluir que para algunas
personas, independiente de su edad y su condición, resulta inexorable la carga
de sostener una relación laboral o de conseguir por su cuenta los recursos para
cotizar al sistema.”
[30] Artículo 21 del Decreto 1474 de 1997. “Las personas cobijadas por el
literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993, deberán cotizar por lo menos
durante quinientas (500) semanas en el nuevo régimen y no podrán negociar el
bono pensional para solicitar pensión o devolución de saldos de conformidad con
el artículo 66 de la Ley 100, mientras mantengan una vinculación laboral con
algún empleador o puedan seguir cotizando en condición de independientes. De lo
contrario, deberán manifestar bajo juramento su imposibilidad de cotizar.”
[31] Fecha de entrada en vigencia del Decreto 3798 de 2003, artículo 19: “[v]igencia
y derogatorias. El presente decreto rige a partir de la fecha de su
publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.” Publicado en el
Diario Oficial No. 45416 de diciembre treinta (30) de dos mil tres (2003).
[32] Sobre la aplicación de los decretos reguladores del literal b) del
artículo 61 de la Ley 100 de 1993, véase la sentencia T-708 de 2009 (MP. Juan
Carlos Henao Pérez). La Sala reconoció el bono pensional de un ciudadano mayor
de 70 años que no había alcanzado cotizar 500 semanas luego de su traslado al
RAIS en el año dos mil (2000) y, en consecuencia, la Oficina de Bonos
Pensionales le aplicó la restricción de negociar el bono dispuesta en el
Decreto 3798 de 2003. En esa oportunidad señaló la
Corte que “(…) la Oficina de Bonos Pensionales del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) ha vulnerado el derecho a la
seguridad social del peticionario al negarse a expedir el bono pensional
basándose en la aplicación de una norma que entró en vigencia con posterioridad
al traslado del peticionario del régimen de ahorro individual con solidaridad
al de prima media con prestación definida. En efecto, fue precisamente en esa
fecha que se radicó en cabeza del actor el derecho al bono pensional y,
correlativamente, nació la obligación a cargo de la OBP de emitirlo.” Añade
además que en la sentencia T-910 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa) se
sostuvo que “(…) la obligación de emitir el bono nace en el momento del
traslado y será la normatividad vigente para dicho momento la que se aplica,
así la liquidación del mismo se produzca con posterioridad.”
[33] Ob. cit, Pág. 3. Declaración extraproceso.