C-220-96
Sentencia C-220/96
Sentencia
C-220/96
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMAS QUE REGIAN ANTES DE SER INCORPORADAS A UN
CODIGO-Cambio de
jurisprudencia/UNIDAD NORMATIVA CON DISPOSICION VIGENTE
Las demandas de
inconstitucionalidad que se presenten contra normas que regían antes de ser
incorporadas a un estatuto o código, no pueden ser objeto de fallo inhibitorio,
pues se adecua más con los principios de economía procesal, celeridad y
prevalencia del derecho sustancial, y se garantiza plenamente el ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, que esta Corporación de oficio
integre la unidad normativa con la disposición vigente, para resolver la
impugnación mediante sentencia de mérito.
IMPUESTO DE
INDUSTRIA Y COMERCIO-Naturaleza
El impuesto de
industria y comercio es un gravamen de carácter municipal, que recae sobre
todas las actividades comerciales, industriales y de servicios que se realizan
en los distritos especiales y en los municipios, ya sea en forma permanente o
transitoria, y en establecimientos de comercio abiertos o no al público.
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL TRIBUTO-No
se vulnera con expresión “análogas”
La expresión
"o análogas", contenida en el artículo 36 de la Ley 14 de 1983, no
viola el principio de legalidad tributaria. El recurso a la analogía previsto
en la norma demandada se refiere únicamente a la determinación de otras
actividades de servicios que siendo semejantes o similares a las enunciadas
expresamente, deben ser objeto del impuesto de industria y comercio. Exigir al
legislador que enumere todas las actividades de servicios destinadas a
satisfacer las necesidades de la comunidad, para efectos de la imposición de
dicho gravamen, sería ilógico e irrazonable.
NOTA DE
RELATORIA: CAMBIO DE JURISPRUDENCIA
Referencia:
Expediente No. D-1053
Demanda de
inconstitucionalidad contra la expresión "o análogas" del artículo 36
de la Ley 14 de 1983.
Demandante: Jairo
Leonardo Onzaga Cuervo
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C. mayo diez y seis (16) de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES.
Ejerciendo la acción
pública de inconstitucionalidad, el ciudadano JAIRO LEONARDO ONZAGA CUERVO
presenta demanda contra la expresión "o análogas" contenida en el
artículo 36 de la Ley 14 de 1983, por considerarla violatoria del artículo 338
de la Carta.
Cumplidos los
trámites señalados en la Constitución y la ley y oído el concepto del
Ministerio Público, procede la Corte a decidir.
II.  NORMA
ACUSADA.
A continuación se
transcribe el artículo 36 de la Ley 14 de 1983, subrayando la parte acusada.
"LEY 14 DE 1983
"Por la cual
se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras
disposiciones."
...
"Artículo
36.  Son actividades de servicios las dedicadas a satisfacer las necesidades de
la comunidad mediante la realización de una o varias de las siguientes o
análogas actividades: expendio de bebidas y comidas, servicio de
restaurantes, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados,
transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales como el
corretaje, la comisión, los mandatos y la compraventa y administración de
inmuebles; servicios de publicidad, interventoría, construcción y urbanización,
radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación, salones de belleza,
peluquerías, portería, servicios funerarios, talleres de reparaciones
eléctricas, mecánicas, automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido,
salas de cine y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que
contenga audio y video, negocios de montepíos y los servicios de consultoría
profesional prestados a través de sociedades regulares o de hecho".
III. RAZONES DE
LA DEMANDA.
Considera el actor
que la expresión "o análogas" contenida en el artículo 36 de la Ley
14 de 1983, viola el artículo 338 de la Constitución al no definir en forma
clara y precisa cuáles son las actividades de servicios sujetas al pago del
impuesto de industria y comercio, definición que deja en manos de las
autoridades administrativas, desconociendo que "no hay impuesto sin
representación y que no puede cobrarse contribución alguna, que no hubiere sido
determinada por quien tiene la competencia para hacerlo".
A manera de ejemplo
cita el caso de algunos municipios que consideran que los servicios de
telecomunicaciones prestados por la Empresa Nacional del Telecomunicaciones
"TELECOM", se asimilan a los servicios de radio y televisión, los
cuales están expresamente gravados por la ley y, por tanto, son hechos
generadores del impuesto citado.
Apoya también la
inconstitucionalidad de la expresión demandada, en la Sentencia 70 de 1987
proferida por la Corte Suprema de Justicia, en la que se expresó en un caso,
que a su juicio es igual al que hoy se presenta, en relación con el término
"similares" contenido en el artículo 34 de la Ley 75 de 1986, que
"no son constitucionales las normas que establezcan sujetos pasivos
indefinidos o impuestos susceptibles de aplicación analógica,  pues ello
conduce a trasladar la función de imponer contribuciones a órganos distintos
del competente". (Sentencia70, del 2 de julio de 1987, M.P. Hernando Gómez
Otálora)
IV. INTERVENCION OFICIAL
A. El Director de Impuestos y Aduanas
Nacionales, obrando por medio de apoderado, interviene en este proceso para
solicitar que se declare la constitucionalidad de la expresión demandada, con
fundamento en las siguientes consideraciones:
1. "La expresión acusada de
inconstitucionalidad no puede ser estudiada de una manera aislada, sino que
debe ser apreciada dentro de su verdadero contexto normativo", esto es, el
capítulo II de la Ley 14 de 1983 que regula el impuesto de industria y
comercio, en cuyo artículo 32 se determina el hecho imponible, que comprende
todas las actividades comerciales, industriales y de servicio, y los sujetos
del impuesto; en el artículo 33 se fijan la base gravable y los parámetros
dentro de los cuales los concejos municipales pueden determinar las tarifas del
impuesto; en los artículos 34, 35 y 36 se consagra el significado de
actividades industriales, actividades comerciales y actividades de servicios.
2. De otra parte, debe tenerse en cuenta que
la norma acusada al determinar claramente la procedencia y aplicación del
impuesto de industria y comercio señaló expresamente que éste recaía
"sobre todas las actividades dedicadas a satisfacer
necesidades de la comunidad", entonces, ha de entenderse que "la
referencia hecha en el artículo 36 es simplemente enunciativa y no taxativa,
en consecuencia, no puede considerarse que las actividades allí enunciadas
sean las únicas sujetas al mencionado gravamen...de allí la razón, por demás
lógica, de la expresión 'análogas' que cubriría a todas las necesidades por
satisfacer de la comunidad".
B. El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
actuando por medio de apoderado, presentó un escrito en el que solicita a la
Corte que declare la exequibilidad de la expresión impugnada. Expone como
razones de su solicitud las siguientes:
Antes que vulnerar
el principio de legalidad, la norma acusada parcialmente, lo desarrolla al
definir de manera expresa, pero no taxativa, los hechos gravables del impuesto
de industria y comercio; establecer que serán también objeto del impuesto las
actividades análogas a las definidas expresamente, y ordenar que la
determinación de los hechos gravables análogos deben hacerla los concejos
distritales y municipales.
El principio de
autonomía en materia impositiva de que gozan las entidades territoriales, en
virtud del cual pueden establecer tributos, siempre que ellos sean creados o
autorizados por la ley y respetando los límites trazados en ella, no resulta
vulnerado. Dicha ley puede fijar directamente sus elementos, o deferir a las
asambleas y concejos municipales y distritales la facultad de fijarlos. En el
caso de la norma acusada, la ley autoriza la creación del impuesto de industria
y comercio, pero le atribuye a los concejos municipales la determinación de los
hechos gravables análogos a los previstos en la misma.
IV. INTERVENCION CIUDADANA
El Presidente del
Instituto Colombiano de Derecho tributario, atendiendo la invitación formulada
por el Magistrado Ponente, interviene en este proceso mediante escrito en el
que solicita a la Corte declararse inhibida para fallar, por carencia actual de
objeto o, en su lugar, declarar la unidad normativa o, subsidiariamente, y en
caso de que la Corporación decida pronunciarse, declarar la exequibilidad de lo
acusado.
Fundamenta su
primera petición en el hecho de que el artículo 36 de la Ley 14 de 1983 al ser
incorporado al Código de Régimen Municipal, Decreto 1333 de 1986, en el
artículo 199, quedó subrogado y es este último la norma vigente, contra la cual
ha debido dirigirse la demanda.
Para sustentar la
constitucionalidad de la expresión impugnada, se exponen los siguientes
argumentos:
“Si con relación al
contenido de la ley tributaria se puede ser exigente en cuanto no es permitido
al Presidente suplir deficiencias al ejercer la potestad reglamentaria, no puede
aplicarse igual criterio con relación a las leyes de autorizaciones a las
entidades territoriales, por cuanto el artículo 338 les está reconociendo en
algún grado la capacidad de señalar directamente los elementos de la obligación
sustancial... Si de las entidades territoriales se predica la existencia de
cierta autonomía que se refleja entre otros aspectos en el de establecer los
tributos necesarios para su funcionamiento, puede pensarse que la ley
habilitadora o creadora de impuestos a nivel territorial puede dejar márgenes
de regulación a cargo de las asambleas y de los concejos, que si bien son entes
administrativos, al fin y al cabo son de origen popular”.
El análisis de la
acusación de inconstitucionalidad contra la expresión "o análogas"
contenida en el artículo 36 de la Ley 14 de 1983, no puede hacerse sin
relacionarlo con el texto general de la ley a la que pertenece. En efecto, el
hecho gravable, según el artículo 32, lo constituye el ejercicio de actividades
comerciales, industriales y de servicio dentro de las respectivas
jurisdicciones municipales. Las actividades comerciales se definen en el
artículo 35, dentro de las que se incluyen "las demás definidas como tales
por el Código de Comercio”, las cuales aparecen enumeradas en forma no taxativa
en el artículo 20 de dicho estatuto, aludiendo a “las demás destinadas a la
prestación de servicios”. En consecuencia, el no señalamiento de una actividad
específica en los artículos 34 y 36 de la ley (actividades industriales y de
servicio), “a lo sumo tendría como efecto que se considerara dentro de la norma
como ‘comercial’, pero no escaparía al señalamiento como hecho gravable o
materia imponible".
Por tanto,
"...la utilización de la analogía en la descripción de las actividades de
servicio en el artículo 36 -objeto de demanda-, en lugar de contradecir el
principio constitucional de la certeza tributaria, ayuda a que la entidad
competente según la misma Constitución como lo es el concejo municipal precise
la ubicación de determinada actividad como la que a título de ejemplo señaló el
demandante".
Además, consideran
que debe descartarse como materia de pronunciamiento de la Corte las razones
expuestas por el actor referidas a la interpretación que los funcionarios de
algunos municipios efectúan, en relación con los servicios de
telecomunicaciones que presta TELECOM, por carecer la Corte de competencia para
resolver sobre asuntos de esta índole.
VI. CONCEPTO FISCAL
Aceptado el
impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación, le correspondió
emitir concepto al Viceprocurador General, quien solicita a la Corte declararse
inhibida por carencia actual de objeto, ya que “una simple comparación entre el
texto del artículo 36 de la Ley 14 de 1983, del cual forma parte la expresión
"o análogas" que se acusa en la presente acción, con el contenido del
precepto 199 del Decreto Ley 1333 de 1986, evidencia la derogatoria tácita de
la primera de las disposiciones citadas por la segunda, toda vez que esta
última ha reproducido en su integridad los mandatos del artículo 36".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A. Competencia
Por dirigirse la
acusación contra una expresión de un artículo que forma parte de una ley,
compete a esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad, al tenor de lo
dispuesto en el artículo 241-4 de la Carta.
B. Cambio de
jurisprudencia
Esta Corporación se
ha venido declarando inhibida por carencia actual de objeto, para emitir
pronunciamiento de fondo sobre normas que han sido derogadas, salvo cuando los
preceptos acusados aún se encuentran produciendo efectos. No obstante, hoy
considera que debe variar su jurisprudencia en el sentido de proferir sentencia
de mérito en los casos en que la disposición impugnada ha perdido vigencia como
consecuencia de su incorporación con idéntico texto a un código o estatuto,
evento en el cual el fallo tendrá que recaer sobre la norma antes vigente y la
codificada, por las siguientes razones:
El Legislador
ordinario bajo el amparo de la Constitución de 1886 y con fundamento en el
artículo 76-12, le confería facultades extraordinarias al Presidente de la
República para codificar en un estatuto único, todas las disposiciones legales
vigentes que regularan un determinado ámbito del derecho, por ejemplo: las
normas fiscales o tributarias, las atinentes al sector de la salud, las
relacionadas con el funcionamiento y manejo de los asuntos departamentales y de
los municipales, las atinentes al sector financiero, etc., con el objetivo primordial
de facilitar la aplicación, cumplimiento y consulta de los distintos preceptos
que rigen una determinada actividad o sector. En la Constitución de 1991, dicha
práctica se abolió al establecer el inciso final del artículo 150-10, la
prohibición de conferir facultades "para expedir códigos", que es a
lo que en últimas conduce la autorización para codificar las normas vigentes
que regulan determinada actividad, reordenando la numeración y eliminando los
textos repetidos, actividad que se diferencia de la simple compilación de
normas, punto al que se refirió la Corte in extenso en la sentencia C-219/95.[1]
Como consecuencia de
tales atribuciones se dictaron varios estatutos o códigos, entre los cuales se
encuentra el Código de Régimen Municipal  -decreto 1333 de 1986-, que contiene
las disposiciones legales que a la fecha de su expedición se encontraban
vigentes, incluyendo el artículo 36 de la ley 14 de 1983, que en esta
oportunidad es objeto de acusación parcial, el cual aparece codificado en el
artículo 199, con idéntico texto.
Siendo así,
considera la Corte que las demandas de inconstitucionalidad que se presenten
contra normas que regían antes de ser incorporadas a un estatuto o código, no
pueden ser objeto de fallo inhibitorio, pues se adecua más con los principios
de economía procesal, celeridad y prevalencia del derecho sustancial, y se
garantiza plenamente el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
que esta Corporación de oficio integre la unidad normativa con la disposición
vigente, para resolver la impugnación mediante sentencia de mérito.
En este orden de
ideas, procederá la Corte a pronunciarse sobre la expresión acusada del
artículo 36 de la ley 14 de 1983, conformando unidad normativa con la misma
expresión del artículo 199 del decreto 1333 de 1986.
C. El impuesto de
industria y comercio
El impuesto de
industria y comercio es un gravamen de carácter municipal, que recae sobre
todas las actividades comerciales, industriales y de servicios que se realizan
en los distritos especiales y en los municipios, ya sea en forma permanente o
transitoria, y en establecimientos de comercio abiertos o no al público.
Su más claro
antecedente se encuentra en la Ley 97 de 1913, en cuyo artículo 1o. literal f
autorizó al Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá para crear dicho impuesto
"sobre establecimientos industriales, en que se usen máquinas de vapor o
de electricidad, gas y gasolina; sobre clubes, teatros, cafés cantantes,
cinematógrafos, billares, circos, juegos y diversiones de cualquiera clase,
casas de préstamo y empeño, pesebreras, establos, corrales, depósitos,
almacenes y tiendas de expendio de cualquier clase"; y en el artículo 7o.
facultó a las asambleas departamentales para autorizar a los demás municipios
"según la categoría de estos para imponer las contribuciones a que esta
ley se refiere, con las limitaciones que crean convenientes".
En ejercicio de las
atribuciones concedidas en dicha ley, los municipios implantaron el impuesto de
industria y comercio gravando distintos ítems, lo que determinó la existencia
de bases gravables diferenciales, pues cada una de tales entidades
territoriales señalaba las que consideraba convenientes, v. gr. el valor de los
arrendamientos, la extensión del local, los activos, el consumo de energía,
etc.
Para solucionar
estos inconvenientes, se expidió la ley 14 de 1983 cuyo objetivo era unificar
la base gravable para todos los municipios, estableciéndola sobre el promedio
mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en
moneda nacional y obtenidos por las personas y sociedades, con exclusión de
devoluciones -ingresos provenientes de ventas de activos fijos y de
exportaciones-, recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo precio esté
regulado por el Estado y percepción de subsidios. (art. 33)
En esa misma ley se
consagró el hecho imponible y los sujetos activos del impuesto de industria y
comercio, que son los municipios, y pasivos que se definen con un criterio
funcional, atendiendo a la realización de las actividades señaladas por el
legislador. La fijación de las tarifas, en cambio, se defirió a los concejos
municipales, de acuerdo con los límites señalados en el artículo 33 del mismo
ordenamiento.
Posteriormente se
expidió la ley 11 de 1986, cuyo artículo 76-b le concede facultades
extraordinarias al Presidente de la República para "Codificar las
disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el
funcionamiento de la Administración Municipal".
En desarrollo de
éstas se dictó el Decreto 1333 de 1986, denominado "Código de Régimen
Municipal", y en él aparecen los artículos 32 a 36 de la Ley 14 de 1983,
bajo los números 195 a 199.
D. Los principios
de representación popular, legalidad y predeterminación de los tributos tienen
por objeto garantizar la seguridad jurídica
Respecto al
contenido y alcance del artículo 338 de la Constitución, ha dicho la Corte que:
"Esta norma establece dos mandatos centrales. De un lado, ella consagra
lo que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en
materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación.
Por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de
representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos- a
imponer las contribuciones fiscales y parafiscales. De otro lado, este artículo
consagra el principio de la predeterminación de los tributos, ya que fija los
elementos mínimos que debe contener
el acto jurídico
que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena que tal
acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así
como los hechos, las bases gravables y las tarifas.
"La
predeterminación de los tributos y el principio de representación popular en
esta materia tienen un objetivo democrático esencial, ya que fortalecen la
seguridad jurídica y evitan los abusos impositivos de los gobernantes, puesto
que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y
con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser
válido.
"Ahora bien,
esta norma constitucional debe ser interpretada en consonancia con los
artículos 287, 300 ord 4º y 313 ord 4º, que autorizan a las entidades
territoriales a establecer tributos y contribuciones, de conformidad con la
Constitución y la ley. Esto muestra entonces que la Constitución autoriza a las
entidades territoriales, dentro de su autonomía, a establecer contribuciones
pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que
Colombia es un país unitario. Esto no significa, sin embargo, que el legislador
tenga una absoluta discrecionalidad en la materia ya que, como ya lo ha
establecido esta Corte, la autonomía territorial posee un contenido esencial
que en todo caso debe ser respetado.
...
"Es
necesario distinguir entre las leyes que crean una contribución y aquellas que
simplemente autorizan a las entidades territoriales a imponer tales
contribuciones. En el primer caso, en virtud del principio de la
predeterminación del tributo, la ley debe fijar directamente los elementos de
la contribución, mientras que en el segundo caso, la ley puede ser más general,
siempre y cuando indique, de manera global, el marco dentro del cual las
asambleas y los concejos deben proceder a especificar los elementos concretos
de la contribución. Así, esta Corporación ya había señalado que "la ley de
autorizaciones puede ser general o puede delimitar específicamente el tributo,
pero al menos debe contener los límites dentro de los cuales la ordenanza o el
acuerdo fijen los contenidos concretos de que habla el artículo antes citado
". (sent C-084/95 M.P. Alejandro Martinez Caballero).
E. El hecho
gravable del impuesto de industria y comercio sí está determinado en la ley 14
de 1983. La expresión "o análogas" contenida en la norma acusada no
vulnera el artículo 338 de la C.P.
El actor afirma que
la expresión "o análogas" contenida en el artículo 36 de la Ley 14 de
1983 (subrogado por el artículo 199 del Decreto 1333 de 1986) viola el artículo
338 del Estatuto Superior, en cuanto permite que la determinación de las actividades
de servicios sobre las cuales debe recaer el impuesto de industria y comercio
la efectúen las autoridades administrativas, puesto que el legislador no las
determinó en forma clara y precisa.
El cargo carece de
fundamento por las razones que a continuación se señalan:
En el impuesto de
industria y comercio, el hecho imponible lo constituye -de conformidad con el
artículo 32 de la Ley 14 de 1983, subrogado por el artículo 195 del Decreto
1333 de 1986- "todas las actividades comerciales, industriales y de
servicios que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones
municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por
sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en
inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos".
El legislador en los
artículos 34, 35 y 36 de la ley parcialmente acusada, subrogados, en su orden,
por los artículos 197, 198 y 199 del Decreto 1333 de 1986 definió cada una de
las citadas actividades, en los siguientes términos:
"...se
consideran actividades industriales las dedicadas a la producción,
extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación,
manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes".
"Se entiende
por actividades comerciales, las destinadas al expendio, compraventa o
distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y
las demás definidas como tales por el Código de Comercio, siempre y cuando no
estén consideradas por el mismo Código o por esta Ley, como actividades
industriales o de servicios".
"Son
actividades de servicios las dedicadas a satisfacer las necesidades de
la comunidad mediante la realización de una o varias de las siguientes o análogas
actividades: expendio de bebidas y comidas, servicio de restaurantes, cafés,
hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados, transporte y aparcaderos,
formas de intermediación comercial, tales como el corretaje, la comisión, los
mandatos y la compraventa y administración de inmuebles; servicios de
publicidad, interventoría, construcción y urbanización, radio y televisión,
clubes sociales, sitios de recreación, salones de belleza, peluquerías,
portería, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas, mecánicas,
automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de cine y
arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que contenga audio
y video, negocios de montepíos y los servicios de consultoría profesional
prestados a través de sociedades regulares o de hecho".
Adviértase cómo el
legislador al referirse a las actividades de servicios que deben pagar el
impuesto de industria y comercio, hace una enunciación no taxativa de éstas. En
consecuencia, la calificación de las actividades "análogas" a las
enumeradas en la disposición materia de demanda, que también pueden catalogarse
de servicios y, por tanto, obligadas a pagar dicho gravamen, corresponde
hacerla a los Concejos Municipales, como ente facultado constitucionalmente
para crear impuestos de acuerdo con lo establecido por la ley. (arts. 1, 287-3,
313-4 y 338 C.N. .).
Ahora bien: si las
autoridades administrativas al aplicar la norma incurren en arbitrariedades,
sus actos son susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción contencioso
administrativa previa la interposición de los recursos de la vía gubernativa;
pero para evitar sus excesos no puede exigirse al  legislador que prevea
taxativamente todas las actividades que cumplen el supuesto normativo, ni que
limite la imposición del tributo sólo a las enunciadas expresamente, cuando la
misma ley está señalando que se aplica a "todas" las actividades de
servicios que se ejerzan o realicen dentro de las respectivas jurisdicciones
municipales; por tanto, los vicios en que pueda incurrir el ejecutor de la
norma no son causal de inconstitucionalidad.
En este orden de
ideas la expresión "o análogas", contenida en el artículo 36 de la
Ley 14 de 1983, no viola el principio de legalidad tributaria. El recurso a la
analogía previsto en la norma demandada se refiere únicamente a la
determinación de otras actividades de servicios que siendo semejantes o
similares a las enunciadas expresamente, deben ser objeto del impuesto de
industria y comercio. Exigir al legislador que enumere todas las actividades de
servicios destinadas a satisfacer las necesidades de la comunidad, para efectos
de la imposición de dicho gravamen, sería ilógico e irrazonable.
La utilización por
parte del legislador de términos como "similares" o "análogas"
en las normas tributarias, no implica necesariamente la indeterminación de los
elementos del impuesto, ni conduce de manera inevitable a su
inconstitucionalidad. Los hechos gravables, los sujetos activos y pasivos, la
base gravable y las tarifas de los impuestos pueden no estar determinados en la
respectiva disposición, pero ser perfectamente determinables a partir de una
referencia, pauta o directriz contenida en la norma creadora del tributo. Así
lo sostuvo la Corte en la sentencia C-209 de junio 7 de 1993, M.P. Alejandro
Martínez Caballero, en la que se declaró exequible el inciso final del artículo
26 de la Ley 6a de 1992, cuyo texto es el siguiente: "Igualmente son
responsables aquellas entidades que desarrollen habitualmente operaciones similares
a las de las entidades señaladas en el inciso anterior, estén o no sometidas a
la vigilancia del Estado", con los siguientes argumentos:
"... así: en
el inciso primero es lógico que el sujeto pasivo esté claramente determinado
porque se trata de entidades que han obtenido autorización previa del Estado
para realizar su actividad financiera. Pero en el inciso segundo es natural
que el sujeto pasivo sea indeterminado pero determinable, por lo siguiente:
es indeterminado porque se carece de autorización estatal -necesitándola- y en
consecuencia la persona se encuentra en el anonimato. Pero es determinable
porque el ejercicio habitual de la actividad financiera, claramente
determinado en la ley, hace surgir la identidad de la persona. En otras
palabras, la naturaleza del hecho conduce a la identidad de la persona y,
por este camino, a la identificación del sujeto pasivo del impuesto,
dándose así aplicación al principio de legalidad del tributo".
En el caso que hoy
se demanda, las actividades de servicios análogas a las consagradas por el
legislador en el artículo 36 de la ley 14 de 1983, que serían objeto del pago
del impuesto de industria y comercio, son claramente determinables, pues ha de
tratarse de servicios que guarden similitud o semejanza con los citados en
dicha disposición. Y como bien lo afirma el Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, "estando señaladas por la ley como materia imponible todas
las actividades comerciales, industriales y de servicios, como lo enseña el
artículo 32 y calificadas como las califica de industriales, comerciales, o de
servicios, la no inclusión en alguno de estos grupos a lo sumo tendría como
efecto que se considerara dentro de la norma como 'comercial', pero no
escaparía al señalamiento como hecho gravable o materia imponible, como dice la
ley."
F. Diferencias
entre el caso resuelto por la Corte en la Sentencia 70 de 1987 y el que hoy se
analiza.
Para fundamentar los
cargos, el actor cita la Sentencia 70 de 1987, proferida por la Corte Suprema
de Justicia, en la que se declaró inexequible la expresión "y
similares" contenida en el artículo 34 de la Ley 75 de 1986, que decía:
"Los consorcios y similares son contribuyentes del impuesto sobre
la renta y complementarios, y para los efectos se asimilan a las sociedades limitadas",
pues considera que el caso sub judice es igual y, en consecuencia, debe
fallarse en idéntica forma.
Para la Corte, las
situaciones planteadas son distintas: en la Ley 14 de 1983 el legislador fijó
los elementos del impuesto de industria y comercio, dejando a los concejos un
margen de regulación respecto del hecho imponible con el fin de que éstos
determinen cuáles son las actividades análogas a las previstas legalmente, que
se desarrollan dentro de sus respectivas jurisdicciones, que pueden ser objeto
del impuesto de industria y comercio; en tanto que en el artículo 34 de la Ley
75 de 1986 faltaba la determinación precisa del sujeto pasivo del impuesto
sobre la renta y complementarios, "pues la posibilidad de asimilar una
figura jurídica a otra queda en manos de quien recauda el impuesto y, en el
mejor de los casos, en poder del gobierno al ejercer la potestad reglamentaria,
lo cual contradice los principios expuestos, transfiriendo la facultad de
imponer gravámenes a la administración y, quebranta por eso el artículo 43 de
la Carta".
En el caso que hoy
se estudia, la determinación de las actividades de servicios
"análogas" a las enunciadas en el artículo 36 de la Ley 14 de 1983,
subrogado por el artículo 199 del Decreto 1333 de 1986, que pueden ser objeto
del impuesto de industria y comercio, no queda en manos de las autoridades
administrativas encargadas de aplicar la norma, sino de los Concejos
Municipales que son las autoridades constitucionalmente facultadas para fijar
tributos en sus respectivas jurisdicciones, dentro de los límites señalados en
la Constitución y en la ley. Así las cosas, la norma parcialmente acusada, no
lesiona el artículo 338 de la Constitución, ni ninguna otra disposición del
mismo Ordenamiento, razón por la cual será declarada exequible.
VII. DECISION.
Con fundamento en
las razones expuestas, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar exequible
la expresión "o análogas" contenida en el artículo 36 de la Ley 14 de
1983, subrogado por el artículo 199 del decreto-ley  1333 de 1986 en el que
aparece la misma expresión, la que por las mismas razones, también se declara
exequible.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sent. C-129/95 M.P.Vladimiro Naranjo Mesa.