T-004-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-004/14
(Bogotá
D.C., enero 13)
ACCION DE TUTELA PARA PAGO DE
INCAPACIDAD LABORAL-Procedencia
INCAPACIDAD LABORAL SUPERIOR A
540 DIAS-Caso en que el pago de las incapacidades es la única fuente de
ingreso del trabajador y de su núcleo familiar
RECONOCIMIENTO Y PAGO DE
INCAPACIDADES LABORALES-Reglas jurisprudenciales
El pago de las incapacidades tiene como finalidad
resguardar varios derechos fundamentales que se pueden ver afectados al
disminuirse las capacidades físicas o mentales del trabajador para acceder a
una suma de dinero con el cual solventar una vida en condiciones de dignidad. cuando
la enfermedad o accidente genere una incapacidad laboral, ésta debe ser pagada
los tres (3) primeros días por el empleador, del día cuatro (4) al ciento
ochenta (180) corresponde el pago a la EPS y del día ciento ochenta y uno (181)
en adelante y hasta por ciento ochenta (180) días más debe ser pagado por la
administradora de fondos pensionales, que pueden ser prorrogados por ciento
ochenta (180) días adicionales hasta tanto se haga el dictamen de pérdida de
capacidad laboral.
INCAPACIDAD LABORAL-Normatividad
aplicable a las incapacidades de origen profesional y de origen común
La legislación nacional establece que las incapacidades
laborales que surjan como consecuencia de una enfermedad de origen común,
existe el deber de que alguna de las entidades del Sistema General de Seguridad
Social las pague. No obstante, existe un vacío legal frente al obligado a pagar
cuando se superan los 540 días de incapacidad sucesiva, existiendo dos
panoramas: 1) que el trabajador tenga un porcentaje inferior al 50% de pérdida
de capacidad laboral y se sigan expidiendo incapacidades laborales o, 2) que la
disminución en la capacidad laboral sea superior al 50%.
INCAPACIDAD LABORAL-Criterios
legales y jurisprudenciales para definir quién está obligado a correr con el
pago de las mismas
La jurisprudencia constitucional ha sostenido que en los
casos en que no se tiene certeza de cuál es la entidad responsable de cubrir
determinadas incapacidades laborales, es obligación de alguna de las entidades
del Sistema General de Seguridad Social de pagarlas o de lo contrario se
causaría al trabajador una afectación a su mínimo vital, por lo cual es juez de
tutela debe señalar quién es el responsable provisional de cumplir dicho deber,
aun cuando se otorgue la posibilidad de repetir contra aquél que resulte ser el
verdadero obligado.
INCAPACIDAD LABORAL SUPERIOR A
540 DIAS-Déficit de protección legal respecto a las incapacidades
prolongadas
Si bien la legislación nacional omitió una regulación
específica respecto a radicar en cabeza de alguna de las entidades del Sistema
de Seguridad Social la obligación de pagar las incapacidades generadas después
del día 540, este déficit normativo no puede constituirse en una forma de
vulnerar los derechos fundamentales que se resguardan con el pago de la
incapacidad, sobre todo tratándose de una persona cuyo salario mínimo es el
único sustento para vivir en condiciones de dignidad.
DERECHO A LA PENSION DE
INVALIDEZ-Alcance
Esta Corporación ha definido la pensión de invalidez,
como una compensación económica tendiente a resguardar las necesidades básicas
de aquellas personas cuya capacidad laboral se ve disminuida, como el acceso a
una fuente de ingreso para solventar una vida en condiciones de
dignidad, para aquellas personas que ven reducida su capacidad laboral.
PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos
según artículo 39 de la Ley 100/93
El artículo 39 de la Ley 100 de 1993 consagra los
requisitos para acceder al derecho a la pensión de invalidez, de tal forma que
el afiliado debe: (i) acreditar la pérdida de la capacidad laboral del
cincuenta por ciento (50%) o superior, (ii) haber cotizado cincuenta (50)
semanas dentro de los últimos tres (3) años anteriores a la fecha de
estructuración.
INCAPACIDAD LABORAL SUPERIOR A
540 DIAS-Orden a BBVA Horizonte Pensiones y Cesantías cancelar
incapacidades hasta que el Fondo de Pensiones realice los trámites para el pago
de la pensión de invalidez
Referencia: expediente
T-4.014.739.
Fallos de tutela objeto de
revisión: Juzgado Único Penal del Circuito de Calarcá del veinte (20) de
junio de 2013 que revocó la providencia proferida por el Juzgado Segundo
Penal Municipal de Calarcá del siete (7) de mayo de 2013, que amparó el
derecho a la seguridad social.
Accionante: Luis Hernando Quiroga Flechas.
Accionado: Empresa Citus EST Ltda.
Magistrados de la Sala Segunda de Revisión:
Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
Magistrado ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I.
ANTECEDENTES.
1.     Demanda
de tutela[1].
1.1. Elementos y pretensión.
1.1.1. Derechos fundamentales invocados: estabilidad
laboral reforzada, trabajo, seguridad social, mínimo vital y salud.
1.1.2. Conducta
que causa la vulneración: la negativa de la empresa accionada de reconocer
y pagar las incapacidades posteriores al día 540.
1.1.3. Pretensión: ordenar a la empresa Citus EST
Ltda. que: (i) le cancelen la indemnización prevista en el inciso 2 del
artículo 26 de la Ley 361 de 1997 (ii) se cancelen los salarios dejados de
percibir desde el momento de la exclusión de nómina y (iii) se liquiden y
paguen las prestaciones sociales dejadas de causar desde fecha de exclusión de
nómina.
1.2. Fundamentos de la pretensión.
1.2.1. El
señor Luis Hernando Quiroga de 58 años[2],
se desempeñó como trabajador en misión de la empresa Citus EST Ltda. desde el
17 de noviembre de 2009 en un contrato de trabajo como ayudante de concreto[3].
1.2.2. Saludcoop
EPS otorgó un total de 570 días de incapacidad, las cuales fueron pagadas los
primeros 180 días por la EPS y hasta el día 360 por el Fondo de Pensiones BBVA
Horizonte.
1.2.3. Mediante
dictamen del 18 de octubre de 2012, la Junta Regional de Calificación de la
Invalidez de Risaralda determinó una pérdida de capacidad laboral del 51.77%
con fecha de estructuración del 30 de enero de 2012 de origen común[4].
1.2.4.
En virtud de la omisión del Fondo de Pensiones de reconocer y pagar la pensión
de invalidez, el accionante presentó una demanda contra BBVA Horizonte,
correspondiendo el conocimiento del mismo al Juzgado Cuarto Laboral del
Circuito de Armenia, quien admitió la demanda el 8 de febrero de 2013[5].
1.2.5. El
actor, por intermedio de derecho de petición solicitó a la empresa empleadora el
reconocimiento y pago de las incapacidades del 8 de marzo al 22 del mismo mes y
del 23 de marzo al 6 de abril de 2013[6],
pues sostiene que es obligación del empleador pagar las incapacidades
posteriores al día 540.
1.2.6. La
empresa accionada, en respuesta del 2 de abril de 2013, negó el pago de las
incapacidades comprendidas entre el 8 de marzo y el 22 de marzo de 2013[7], “pues no
existe disposición legal para establecer la obligación del pago a partir del
día 541, sino la única obligación como empleador consiste en que una vez
superado el periodo de incapacidad se debe reintegrar a su puesto habitual o a
uno similar” según sus aptitudes y capacidades además de realizar los
aportes a la seguridad social.
1.2.7. Sostiene el accionante que la empresa no le ha pagado
salario dese el 8 de marzo de 2013 y lo ha excluido de nómina sin el permiso de
la Oficina del Trabajo, razón por la cual interpuso acción de tutela pues sus
derechos a la estabilidad laboral reforzada, trabajo, seguridad social, mínimo
vital y salud, se encuentran vulnerados por la decisión de la empresa de no
pagarle las incapacidades expedidas con posterioridad al día 540 y en la
actualidad no cuenta con otros medios económicos para sufragar sus necesidades
básicas de ni las de su núcleo familiar.
2. Respuesta de las
entidades accionadas.
Por medio de auto del 23 de
abril de 2013, el Juzgado Segundo Penal Municipal de Calarcá admitió la acción
de tutela interpuesta por Luis Hernando Quiroga contra la empresa Citus EST
Ltda. y decidió vincular al contradictorio a la EPS Saludcoop y a la Administradora
de Fondo de Pensiones BBVA Horizonte Pensiones y Cesantías.
2.1. Empresa Citus EST Ltda[8].
La
representante legal de la empresa de servicios temporales Citus EST Ltda.
solicitó que se declarará improcedente la acción de tutela, pues sostiene que
legalmente no se encuentran obligados a cancelar las incapacidades laborales
posteriores al día 540, pues de acuerdo con la normatividad vigente sobre el
pago de incapacidades laborales por enfermedad de origen común, no es
obligación de la empresa empleadora pagarlas.
Así
mismo, informó que el actor no ha sido excluido de nómina, tal como lo prueba
con la certificación expedida por la Coordinadora Administrativa y los
comprobantes de pago a la seguridad social. Informó que la empresa no ha pagado
los salarios pues el actor no ha vuelto a prestar el servicio de manera
personal y por ley no están llamados a cancelar dichas prestaciones cuando el
trabajador se encuentra incapacitado por más de 540 días, lo anterior, a la luz
del artículo 40 del Decreto 1406 de 1999 y al artículo 206 de la Ley 100 de
1993.
Igualmente,
sostuvo que no había legitimidad en la causa por pasiva, pues es obligación del
fondo de pensiones cancelar las prestaciones sociales derivadas de su condición
de invalidez.
2.2. Saludcoop EPS[9].
Informó
que Luis Hernando Quiroga se encuentra afiliado a Saludcoop EPS en calidad de
cotizante dependiente a través de la empresa Citus EST Ltda., que su afiliación
se encuentra en la actualidad vigente y el empleador al día con el pago[10]. Sostuvo que
la EPS le ha brindado todos los servicios de salud requeridos mientras ha
estado activo dentro del régimen contributivo, razón por la cual alega una
falta de legitimidad por pasiva, pues la EPS no ha realizado conducta u omisión
alguna tendiente a vulnerar o amenazar los derechos fundamentales del actor.
Recordó
que respecto a la reintegración laboral, la legislación que regula el tema es
el artículo 4 de la Ley 776 de 2002, en el que se determina que una vez
finaliza el periodo de incapacidad, es deber de los empleadores ubicar al
trabajador en el cargo que desempeñaba o reubicarlo en algún trabajo en el que se
encuentre capacitado para realizar.
3. Decisión judicial objeto de revisión.
3.1. Sentencia del Juzgado Segundo Penal Municipal de Calarca,
del 7 de mayo de 2013[11].
Concedió el amparo del derecho a la seguridad social, mínimo
vital, salud y seguridad social del actor respecto al BBVA Horizonte Pensiones
y Cesantías y ordenó que reconociera la pensión de invalidez del actor de
manera transitoria mientras el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Armenia
resuelve de manera definitiva sobre la misma. Así mismo, decidió no tutelar los
derechos fundamentales invocados respecto a la empresa Citus EST Ltda. Lo
anterior, porque consideró que de acuerdo con la normatividad vigente en
materia de pago de incapacidades, no hay disposición que obligue a ninguna
entidad del Sistema General de Seguridad Social a pagar las incapacidades
causadas después del día 540, la única obligación que persiste es la del empleador
de continuar con el vínculo laboral, reintegrar al trabajador cuando le sea
posible trabajar y persistir con la consignación de los aportes de seguridad
social, lo cual en el caso concreto se ha realizado satisfactoriamente por
parte de la empresa accionada, pues persiste el vínculo laboral y sigue pagando
los aportes.
En segundo lugar, sostuvo que la acción de tutela era
procedente para reclamar el reconocimiento de la pensión de invalidez y que
como quiera que BBVA Horizontes no había dado respuesta a la acción de tutela,
pero consta en el expediente que el actor tiene una pérdida de capacidad
laboral del 51.77% estructurada el 30 de enero de 2012 y también consta que el
actor trabaja desde noviembre del 2009 en la misma empresa y ésta ha realizado
oportunamente los aportes a pensiones, el actor cumple con los requisitos
establecidos en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 para acceder a la pensión
de invalidez. Por lo tanto, como se logró comprobar la vulneración del derecho
al mínimo vital del actor, pues en la actualidad él y su núcleo familiar dependen
de la caridad de sus familiares y amigos, concedió de forma transitoria el
amparo a la seguridad social y al mínimo vital y ordenó el reconocimiento y
pago de la pensión de invalidez hasta tanto la jurisdicción ordinaria decidiera
de fondo y definitivamente sobre el derecho pensional.
3.2. Impugnación[12].
La representante legal de BBVA Horizonte Pensiones y
Cesantías S.A. impugnó la sentencia de primera instancia e informó que: (i) el
fondo de pensiones pagó las incapacidades generadas a nombre del señor Luis
Hernando Quiroga desde el 27 de febrero de 2012 hasta el día 360 de su
incapacidad de acuerdo con el Decreto 2463 de 2001; (ii) el actor no ha
radicado una solicitud formal de reconocimiento de la pensión de invalidez. Por
lo cual concluyó que “solo a partir del momento en que el señor Luis
Hernando Quiroga (…) radique la respectiva solicitud de pensión de invalidez
(…) se podrá verificar el cumplimiento del requisito de semanas cotizadas para
tener derecho a la pensión de invalidez de conformidad con lo dispuesto por la
Ley 100 de 1993 (…)”, razón por la cual estimó que no se cumplen con los
requisitos legales para conceder el amparo y reconocer la pensión de invalidez
y debía ser revocada la sentencia proferida por el juez de tutela en primera
instancia.
3.3. Sentencia del Juzgado Único Penal del Circuito de Calarcá,
del 20 de junio de 2013[13].
Decidió revocar el numeral 2º de la sentencia de primera
instancia en la cual se había concedido el amparo de los derechos fundamentales
invocados por el señor Quiroga frente a BBVA Horizonte, en su lugar, declaró improcedente
la acción de tutela. Estimó que según la impugnación de la AFP el accionante no
ha solicitado formalmente el reconocimiento de la pensión de invalidez y,
además, la jurisdicción ordinaria definiría sobre el derecho a la pensión,
razón por la cual “no se trata entonces de que la tutela proceda simplemente
cuando su protección resulte más ágil o más rápida, pues en este caso la tutela
dejaría de ser un mecanismo subsidiario”. Por lo tanto, en el caso concreto
evidenció que no se daban las condiciones para tutelar los derechos como
mecanismo transitorio pues no se configuró un perjuicio irremediable y la
autoridad judicial competente, esto es, el juez laboral, definiría sobre la
controversia planteada. Además recordó que en el momento en que se reconozca la
pensión de invalidez ésta es retroactiva con lo cual se resguarda su mínimo
vital.
II.
CONSIDERACIONES
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para revisar la
decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política -artículos
86 y 241 numeral 9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36[14].
2. Procedencia de la demanda de tutela.
2.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental.
Se alega la vulneración de los derechos fundamentales a la estabilidad laboral
reforzada, trabajo, seguridad social, mínimo vital y salud (art. 11, 44, 49 y 53 C.P).
2.2. Legitimación activa. El señor Luis Hernando
Quiroga Flechas, titular de los derechos fundamentales invocados, interpuso la
acción de tutela a través de apoderado judicial[15].
2.3. Legitimación pasiva. La empresa Citus EST Ltda.
es con quien el señor Quiroga tiene un vínculo laboral mediante un contrato de
obra y con quien media una relación de subordinación, siendo ésta una de las
causales de procedencia de la acción de tutela contra particulares, de acuerdo
al artículo 24 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 86 de la Constitución
Política.
Por su parte, la empresa BBVA Horizonte Pensiones y
Cesantías es una sociedad anónima encargada de administrar los fondos de
pensiones y cesantías en el Sistema General de Seguridad Social del régimen de
ahorro individual con solidaridad y Saludcoop EPS es una entidad particular
prestadora del servicio público de salud, entidades a las cuales se encuentra
afiliado el accionante y por lo cual son demandables en el proceso de tutela, de
acuerdo con el numeral 3 del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo
86 de la C.P.
En el caso concreto, puede predicarse aparte de una
relación de subordinación frente al empleador del actor, un estado de
indefensión pues su condición de vulnerabilidad –calificado con una pérdida de
capacidad laboral del 51.77%-, y no tiene medios económicos para asegurar su
mínimo vital para la subsistencia propia y la de su núcleo familiar, ni
capacidad laboral para proveerse un ingreso mensual. Por lo tanto, la acción de tutela se torna procedente
frente al particular empleador y las entidades del Sistema de Seguridad Social
en Salud y Pensiones, pues los tres tienen obligaciones, en virtud del
principio de solidaridad, para resguardar las contingencias derivadas de la
enfermedad de los trabajadores y afiliados.
2.4. Inmediatez. La demanda de tutela fue presentada
tres días después[16]
de que la empresa accionada –empleador del señor Quiroga- diera respuesta
negativa a la solicitud presentada el 18 de marzo de 2013, en la cual requería
el pago de las incapacidades causadas; esto es, dentro de un término razonable
para el ejercicio de la acción.
2.5. Subsidiaridad. El carácter subsidiario de la
acción de tutela, definido en los artículos 86 de la Constitución Política y en
el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, establecen que la acción de amparo “solo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable.”
Respecto al pago de acreencias laborales, entre las cuales
se encuentran las incapacidades existen otras vías judiciales para reclamarlas,
sin embargo, esta Corporación ha reiterado que en aquellos casos en los cuales
éstas no han sido pagadas oportunamente y con ello se vulneran derechos
fundamentales, la acción de tutela puede ser procedente para dirimir el
conflicto y evitar la consumación de un perjuicio irremediable al que se ve
sometido el trabajador y su núcleo familiar.
Así las
cosas, la jurisprudencia constitucional ha establecido que en los casos en que
el actor devenga un salario mínimo legal mensual vigente, se presume que existe
una vulneración al derecho fundamental al mínimo vital, pues tanto el salario
como el pago de las incapacidades son el único ingreso económico con el que
cuenta el trabajador para subsistir. Por lo cual, la acción de tutela sería
procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable,
que debe cumplir con las características de certeza, inminencia, urgencia y
gravedad, es decir que: (i) la amenaza sea real, (ii) el daño al derecho
fundamental sea de próxima ocurrencia y (iii) sea urgente la adopción de
medidas.
En concreto,
el actor afirma que la omisión en el pago de incapacidades ha afectado su
mínimo vital, pues no cuenta con ninguna otra forma de sufragar los gastos
básicos de subsistencia, los de su cónyuge y una nieta de 5 años que vive con
él[17].
Además se trata de una persona en condiciones de vulnerabilidad, con un 51.77%
de pérdida de capacidad laboral, que padece diagnósticos de diabetes, trastorno
del disco lumbar y desgarro de meniscos[18], analfabeta, que devengaba un salario
mínimo y de 58 años de edad. Por lo cual, se requiere de la intervención del
juez constitucional para que por medio de la acción de tutela resguarde los
derechos fundamentales de una persona en condición de vulnerabilidad pues la
omisión del pago del subsidio de incapacidades configura una violación de su
derecho al mínimo vital.
3. Problema Jurídico.
De
conformidad con la situación fáctica planteada anteriormente, corresponde a la
Sala determinar si ¿las entidades encargadas de administrar el Sistema General
de Seguridad Social –AFP y EPS- y el empleador desconocen la obligación que
tienen de proporcionar de manera oportuna las prestaciones económicas derivadas
de contingencias por las incapacidades médicas otorgadas al actor, por negarse
a cancelar las incapacidades posteriores al día 540 de incapacidad expedidas
por el médico tratante, aun cuando ya existe una valoración de la Junta Regional
de Invalidez que determinó una pérdida de capacidad laboral del 51.77%?
4. Vulneración del derecho fundamental al mínimo vital.
4.1. El
reconocimiento de incapacidades laborales. Reiteración de Jurisprudencia.
4.1.1. El artículo 13 de la Constitución Política establece
el deber del Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva, razón por la cual esta en la obligación de proteger especialmente a
las personas que por su condición física o mental estén en una situación de
debilidad manifiesta. Asimismo, el artículo 53 consagra como principios
fundamentales de los trabajadores, entre otros, la estabilidad en el empleo y
la garantía que los contratos laborales no pueden socavar la dignidad humana,
ni la libertad de los trabajadores. Al tiempo que el artículo 49 consagra la
garantía para que todos los ciudadanos accedan a los servicios de promoción,
protección, prevención y rehabilitación de la salud cuando ésta ha sido
reducida con ocasión al desarrollo de actividades laborales, generando
incapacidades laborales.
4.1.2. La jurisprudencia constitucional, en desarrollo de
los lineamientos constitucionales y legales ha señalado que la especial
protección de la cual son sujetos personas que tienen algún tipo de
discapacidad o limitaciones en su estado de salud, razón por la cual surge la
obligación tanto de los empleadores de ubicarlos en puestos de trabajo en donde
puedan desempeñar sus labores sin que se atente contra su integridad física y
dignidad humana, de las entidades promotoras de salud de garantizar el derecho
a la salud y el pago de ciertas incapacidades laborales y de los fondos de
pensiones o las ARP –en caso de enfermedad de origen profesional- de pagar
durante otro lapso de tiempo las incapacidades y calificar la invalidez.
4.1.3. Así las cosas, las incapacidades laborales han sido
entendidas como sumas de dinero que sustituyen el salario durante el tiempo en
el cual el trabajador se encuentra imposibilitado –por enfermedad común o de
origen profesional- para desempeñar normalmente sus labores. También son el
sustento económico que posibilita una recuperación de la salud de manera
tranquila para el sostenimiento del trabajador y de su grupo familiar, con el
fin de garantizar unas condiciones de vida digna.
En la sentencia T-311 de  1996[19], se indicó lo siguiente:
“El pago de incapacidades
laborales sustituye al salario durante el tiempo en que el trabajador permanece
retirado de sus labores por enfermedad debidamente certificada, según las
disposiciones legales.
Entonces, no solamente se
constituye en una forma de remuneración del trabajo sino en garantía para la
salud del trabajador, quien podrá recuperarse satisfactoriamente, como lo exige
su dignidad humana, sin tener que preocuparse por reincorporarse de manera
anticipada a sus actividades habituales con el objeto de ganar, por días
laborados, su sustento y el de su familia.”
4.1.4. Esta Corporación[20] ha entendido
que la ausencia del pago de las incapacidades laborales puede generar una
vulneración o amenaza a varios derechos fundamentales, como por ejemplo, (i) a
la salud porque supone para el trabajador contar con una suma de dinero que
permita la recuperación exitosa de su estado de salud; (ii) a la vida digna y
(iii) al mínimo vital tanto del trabajador como del núcleo familiar, pues como
se dijo, éstas incapacidades representan en ciertas ocasiones el único sustento
económico. Así las cosas, “el derecho al mínimo vital no se agota de manera
exclusiva en la posibilidad de gozar de un ambiente en el cual las necesidades
de subsistencia biológica se encuentren satisfechas, pues tal derecho ‘debe
permitir el ejercicio y realización de los valores y propósitos de vida
individual, y su falta compromete el logro de las aspiraciones legítimas del
grupo familiar que depende económicamente del trabajador”.[21]
4.1.4.1. En la misma sentencia,
la Corte estableció la configuración de una presunción respecto a la ausencia
del pago de las prestaciones económicas derivadas de las incapacidades
laborales, “que se presume que las mismas son la única fuente de ingreso con
la que el trabajador cuenta para garantizarse su mínimo vital y el de su
familia, tal como ocurre con su salario”[22].
4.1.5. Por lo tanto, el pago de las incapacidades tiene como
finalidad resguardar varios derechos fundamentales que se pueden ver afectados
al disminuirse las capacidades físicas o mentales del trabajador para acceder a
una suma de dinero con el cual solventar una vida en condiciones de dignidad.
Además con los dos escenarios anteriormente planteados se puede ilustrar que el
Sistema de Seguridad Social contemplado en la Ley 100 de 1993 y en el numeral
15 del artículo 62, los artículos 127, 129, 130, 132, 141, 173, 227, y 228 del
Código Sustantivo del Trabajo; los numerales 1 y 2 del artículo 16 del Decreto
2351 de 1965, el artículo 4° del Decreto 1373 de 1966, los artículos 16 y 17
del Decreto 2177 de 1989 y el inciso 5° del artículo 23 del Decreto 2463 del
2001; se puede percibir el déficit de protección legal al trabajador que padece
una incapacidad prolongada antes del reconocimiento de la pensión de invalidez
o en el caso de no cumplir los requisitos, que le sea reconocida la
indemnización sustitutiva o la devolución de saldos.
4.1.5.1. Así las cosas, cuando la enfermedad o accidente
genere una incapacidad laboral, ésta debe ser pagada los tres (3) primeros días
por el empleador, del día cuatro (4) al ciento ochenta (180) corresponde el
pago a la EPS y del día ciento ochenta y uno (181) en adelante y hasta por
ciento ochenta (180) días más debe ser pagado por la administradora de fondos
pensionales, que pueden ser prorrogados por ciento ochenta (180) días adicionales
hasta tanto se haga el dictamen de pérdida de capacidad laboral.
En los casos en que la enfermedad tenga un concepto
favorable de recuperación, el trabajador mantiene el derecho a la reinstalación
en el cargo que venía desempeñando o la reubicación; pero si la enfermedad
genera una pérdida de capacidad laboral superior al 50% ésta da lugar, si se
cumplen los demás requisitos establecidos en el artículo 39 de la Ley 100 de
1993, al reconocimiento de la pensión de invalidez. Sin embargo, la Ley 100
reconoce que la pensión de invalidez solo puede tramitarse cuando las entidades
del Sistema de Seguridad Social hayan otorgado el tratamiento indicado y la
rehabilitación integral de acuerdo al artículo 23 del Decreto 2463 de 2001.
Dicho artículo establece que “tratándose de incapacidades
que superan los ciento ochenta (180) días, le corresponde al respectivo Fondo
de Pensiones asumir el pago de dicha prestación únicamente hasta que se evalúe
la pérdida de la capacidad laboral, siempre y cuando, como resultado de dicho
dictamen, la persona tenga derecho al reconocimiento de la pensión de
invalidez. En esa medida, en el evento en que el afiliado no alcance el
porcentaje requerido de invalidez o se le haya dictaminado una incapacidad
permanente parcial, y por sus precarias condiciones de salud se sigan generando
incapacidades laborales, le corresponde al Fondo de Pensiones continuar con el
pago de las mismas hasta que el médico tratante emita un concepto favorable de
recuperación o se pueda efectuar una nueva calificación de invalidez”[23]
4.1.6. En este orden de ideas, la legislación nacional
establece que las incapacidades laborales que surjan como consecuencia de una
enfermedad de origen común, existe el deber de que alguna de las entidades del
Sistema General de Seguridad Social las pague. No obstante, existe un vacío
legal frente al obligado a pagar cuando se superan los 540 días de incapacidad
sucesiva, existiendo dos panoramas: 1) que el trabajador tenga un porcentaje
inferior al 50% de pérdida de capacidad laboral y se sigan expidiendo
incapacidades laborales o, 2) que la disminución en la capacidad laboral sea
superior al 50%.
4.1.6.1. En el primer escenario, los derechos reconocidos
legalmente para el trabajador cuya incapacidad ha finalizado, consiste en la
obligación del empleador de reintegrar a su puesto habitual de trabajo, además
que el empleador siga realizando en su favor aportes a la seguridad social y
que su vínculo laboral sea terminado únicamente con la autorización del
Ministerio del Trabajo.
4.1.6.2. En el segundo, la jurisprudencia constitucional ha
establecido que si la fecha de estructuración de la invalidez coincide con el
momento en que las incapacidades laborales se causan, se debe reconocer el
derecho pensional y como éste se paga retroactivamente, “no hay lugar
al pago simultáneo de la prestación por concepto de incapacidad y por concepto
de pensión según lo establecido en el artículo décimo de la ley 776 de 2002”[24]. Igualmente,
el trabajador que es calificado y supera el 50% de pérdida de capacidad
laboral, ante la disminución física que padece, las entidades del Sistema les
corresponde actuar con solidaridad y diligentemente reconocer y pagar una suma
de dinero con la cual pueda satisfacer sus necesidades básicas; razón por la
cual mientras se decide definitivamente sobre el reconocimiento y el pago de la
pensión de invalidez, el Fondo de Pensiones deberá costear las incapacidades
laborales[25].
4.1.6.2.1. La
jurisprudencia constitucional ha sostenido que en los casos en que no se tiene
certeza de cuál es la entidad responsable de cubrir determinadas incapacidades
laborales, es obligación de alguna de las entidades del Sistema General de Seguridad
Social de pagarlas o de lo contrario se causaría al trabajador una afectación a
su mínimo vital, por lo cual es juez de tutela debe señalar quién es el
responsable provisional de cumplir dicho deber, aun cuando se otorgue la
posibilidad de repetir contra aquél que resulte ser el verdadero obligado. Tal
como lo mencionó la sentencia T-786 de 2009:
“La tutela
es, entonces, procedente en ciertos casos para obtener el pago de incapacidades
laborales. Cuando lo es, la tutela debe ser resuelta con una definición
provisional acerca del sujeto que en principio está obligado al pago de las
referidas incapacidades. Pero, la definición que al respecto pueda dar el juez
de tutela en nada determina el verdadero y real origen que, de acuerdo con la
ley y los reglamentos correspondientes, tienen la enfermedad o el accidente
sufrido por el tutelante. Si alguna provisión se adopta en ese sentido, está
justificada porque del pago de las incapacidades depende la garantía del mínimo
vital del peticionario y de su familia. De manera que si el sujeto destinatario
de las órdenes con las que concluyan las sentencias de tutela en esta materia,
estima que es otro sujeto el que debe correr con ellas, debe iniciar el
correspondiente trámite regular que el ordenamiento dispone para la definición
del origen de las enfermedades o los accidentes, y para la consecuente
determinación del sujeto legal y reglamentariamente obligado al pago de la
prestación”.
En la sentencia T-418 de 2006 la Corte decidió que no era
constitucionalmente viable postergar el pago de mesadas cuando no se tiene
certeza legal y reglamentaria de cuál es la entidad que está obligado a
hacerlo, pues se le vulneran derechos fundamentales a una persona en condición
de debilidad manifiesta, así se estableció que:
“la Corte ha considerado que la
carga que conlleva la incertidumbre entre distintas entidades sobre cu[á]l de
ellas debe asumir el pago de obligaciones pensionales ciertas e indiscutibles,
no puede ser trasladada al titular del derecho. Menos aún, como se ha
manifestado, cuando dicho titular depende del pago de la mesada a la que tiene
derecho, para satisfacer el derecho al mínimo vital suyo y de su familia”.
La anterior consideración podría ser aplicable a casos en
los cuales, entidades del Sistema General de Seguridad Social, por ausencia de
reglamentación eluden el pago de incapacidades laborales y dilata el goce
efectivo del derecho al mínimo vital, así, como lo consagró la sentencia T-404
de 2010, “lo que corresponde en esos casos es resolver la solicitud
ciudadana con la salvedad de no tener certeza acerca de quién debía pagar la
correspondiente prestación, y luego repetir contra quien se considera que es el
realmente responsable de satisfacer los derechos invocados”.
4.1.7. Por otro lado, esta Corporación ha definido la
pensión de invalidez, como una compensación económica tendiente a resguardar
las necesidades básicas de aquellas personas cuya capacidad laboral se ve
disminuida, como el acceso a una fuente de ingreso para solventar una vida en
condiciones de dignidad,[26]
para aquellas personas que ven reducida su capacidad laboral.
El artículo 39 de la Ley 100 de 1993[27] consagra los requisitos
para acceder al derecho a la pensión de invalidez, de tal forma que el afiliado
debe: (i) acreditar la pérdida de la capacidad laboral del cincuenta por ciento
(50%) o superior[28],
(ii) haber cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años
anteriores a la fecha de estructuración.
5. Caso concreto.
5.1.1. El
señor Luis Hernando Quiroga, de 58 años[29],
interpuso acción de tutela contra la empresa empleadora Citus EST Ltda. por la
presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la estabilidad laboral
reforzada, el mínimo vital, seguridad social y vida digna, pues afirma que
desde marzo de 2013 fue excluido de nómina y no le pagan las incapacidades
adeudadas después del día 540 de ser causadas como consecuencia de una
disminución física dictaminada por la Junta Regional de Calificación de la
Invalidez en una pérdida de capacidad laboral del 51.77% estructurada el 30 de
enero de 2012[30].
5.1.2. El
trabajador ha estado vinculado laboralmente a la empresa Citus desde el 17 de
noviembre de 2009 en un contrato de trabajo como ayudante de concreto[31]. Y afirma
que EPS Saludcoop otorgó un total de 570 días de incapacidad, las cuales fueron
pagadas los primeros 180 días por la ésta y hasta el día 360 por el Fondo de
Pensiones BBVA Horizonte.
5.1.3. Informó
igualmente que en virtud de la omisión del Fondo de Pensiones de reconocer y
pagar la pensión de invalidez, el accionante presentó una demanda contra BBVA
Horizonte, que correspondió por reparto al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito
de Armenia, quien admitió la demanda el 8 de febrero de 2013[32]. Así las cosas, ante la
ausencia de pago de las incapacidades laborales el señor Quiroga solicitó a la
empresa empleadora por intermedio de una petición, el reconocimiento y pago de
las incapacidades [33]
del 8 de marzo al 22 del mismo mes y del 23 de marzo al 6 de abril de 2013,
pues sostiene que es obligación del empleador pagar las incapacidades
posteriores al día 540. Por su parte, la empresa accionada, en respuesta del 2
de abril de 2013, negó el pago de las incapacidades comprendidas entre el 8 de
marzo y el 22 de marzo de 2013[34],
“pues no existe disposición legal para establecer la obligación del pago a
partir del día 541, sino la única obligación como empleador consiste en que una
vez superado el periodo de incapacidad se debe reintegrar a su puesto habitual
o a uno similar” según sus aptitudes y capacidades además de realizar los
aportes a la seguridad social.
5.1.4. El juez de tutela de primera instancia decidió
conceder el amparo de los derechos al mínimo vital, seguridad social y salud
del actor respecto al Fondo de Pensiones BBVA Horizonte y ordenó que
reconociera la pensión de invalidez del actor de manera transitoria, mientras
el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Armenia resolvía de manera definitiva
sobre la misma. Respecto a la empresa Citus EST Ltda., determinó que de conformidad
con la normatividad vigente en materia de pago de incapacidades, no hay
disposición que obligue a ninguna entidad del Sistema General de Seguridad
Social al pago después del día 540 de las incapacidades laborales causadas y la
única obligación que persiste para el empleador es continuar con el vínculo
laboral, reintegrar al trabajador cuando sea posible trabajar y persistir con
la consignación de los aportes de seguridad social al empleador, lo cual en el
caso concreto lo ha realizado satisfactoriamente la empresa accionada, pues
persiste el vínculo laboral y sigue pagando los aportes.
5.1.5. El representante legal impugnó la decisión porque el
fondo de pensiones pagó las incapacidades generadas a nombre del señor Luis
Hernando Quiroga desde el 27 de febrero de 2012 hasta el día 360 de su
incapacidad, de acuerdo con el Decreto 2463 de 2001 y el actor no ha radicado
una solicitud formal de reconocimiento de la pensión de invalidez. Así las
cosas, el juez de segunda instancia decidió revocar la decisión de conceder el
amparo de los derechos fundamentales frente al fondo de pensiones y en su lugar
declaró improcedente la acción de tutela tras considerar que el actor no ha
solicitado formalmente el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez y
existe un proceso ante la jurisdicción ordinaria que definirá sobre el derecho
a la pensión.
5.2. La Sala disiente de la
decisión tomada por el juez de segunda instancia, pues tal como constan en las
pruebas que obran en el expediente, el accionante es una persona de 58 años de
edad, analfabeta, dictaminado con una pérdida de capacidad laboral del 51.77%
como consecuencia de varias enfermedades que le aquejan y cuyo único sustento
económico para sufragar las necesidades de él y su núcleo familiar era el
salario mínimo mensual que recibía como trabajador de la empresa accionada y
las incapacidades laborales que le reconocieron.
5.2.1. Si bien la legislación
nacional omitió una regulación específica respecto a radicar en cabeza de
alguna de las entidades del Sistema de Seguridad Social la obligación de pagar
las incapacidades generadas después del día 540, este déficit normativo no
puede constituirse en una forma de vulnerar los derechos fundamentales que se
resguardan con el pago de la incapacidad, sobre todo tratándose de una persona
cuyo salario mínimo es el único sustento para vivir en condiciones de dignidad.
5.3. Así las cosas, en virtud de lo establecido en las
consideraciones de esta providencia la Sala considera que en cabeza del
empleador persiste la obligación, si en el caso concreto existiera concepto
favorable de rehabilitación de, una vez superado el estado de incapacidad,
reintegrar al trabajador a su puesto habitual de trabajo o a uno similar según
sus aptitudes y capacidades; además debe seguir realizando en su favor del
trabajador y la protección especial a que su relación laboral no sea terminada
sin que medie el procedimiento adecuado y previo concepto del Ministerio de la
Protección social.
5.4. Sin embargo, con el fin de
proteger de manera provisional y transitoria a qué entidad le corresponde y está
obligada a responder por las incapacidades laborales mientras se define la
situación pensional del actor y conjurar la vulneración a su mínimo vital; como
lo estableció la sentencia T-404 de 2010 que determinó provisionalmente a cuál
entidad del Sistema General de Seguridad Social le correspondía el pago de
incapacidades laborales del trabajador dependiente, sin hacerlo de manera
caprichosa o irrazonable, pues “mientras se decide lo correspondiente al
derecho del accionante a recibir la pensión de invalidez, debe ser también el
Fondo de Pensiones al cual se encuentre afiliado el trabajador[35] quien
corra con las incapacidades laborales, aunque se hayan causado después de
ciento ochenta (180) días de incapacidad”, en cumplimiento del principio de
solidaridad y con el fin de resguardar los derechos fundamentales de una
persona en condiciones de debilidad manifiesta.
5.5. Por ende, como el señor Luis Quiroga tiene derecho a
que se le cancelen las incapacidades causadas después del día 540 de
incapacidad éstas deberán ser cubiertas por el Fondo de Pensiones al cual se encuentra
afiliado el trabajador. Mientras que el trabajador deberá seguir realizando los
aportes al Sistema de Seguridad Social y las EPS Saludcoop deberá seguir
brindando una atención integral en su estado de salud.
5.6. En virtud de lo anterior, la Sala ordenará al BBVA
Horizonte y Pensiones que adelante los trámites ante la EPS para establecer el
número de incapacidades que deben reconocérsele al señor Quiroga y le cancele
las mismas, con posterioridad a las ya reconocidas y pagadas. Asimismo, dicha
entidad deberá realizar los trámites administrativos necesarios para el reconocimiento
y pago de la pensión de invalidez. Sin embargo, como en el caso concreto se
conoce que el accionante inició un proceso ordinario para el reconocimiento y
pago de la pensión de invalidez, cuando las mesadas pensionales se causen y se paguen
oportunamente, cesarán los efectos de este fallo para garantizar el resguardo
de su derecho al mínimo vital.
6. Razón de la decisión.
6.1. Síntesis del caso.
Se
ampara el derecho fundamental al mínimo vital de una persona a la cual le han
proferido incapacidades laborales por más de 540 días como consecuencia de
varios diagnósticos que padece, razón por la cual se determinó una pérdida de
capacidad laboral del  51.77%, sin que la EPS, la empresa accionada o la AFP
haya pagado oportunamente las incapacidades prescritas, ni realizado los trámites
para reconocer y pagar la pensión de invalidez. Lo anterior, genera una
vulneración en su mínimo vital pues el no pago de las prestaciones económicas
que surge como consecuencia de las incapacidades genera una presunción de
afectación a dicho derecho, en la medida en que es la única fuente de ingreso
del trabajador y su núcleo familiar, pues sustituye su salario mínimo que
recibía como trabajador.
5.2. Regla de decisión.
Se
ampara el derecho fundamental al mínimo vital de una persona a la cual le han
proferido incapacidades laborales por más de 540 días cuando la EPS, ni el
fondo administrador de pensiones haya pagado oportunamente las incapacidades
prescritas ni realizado los trámites para reconocer y pagar la pensión de
invalidez, porque se genera una vulneración al derecho al mínimo vital pues el
no pago de las prestaciones económicas que surge como consecuencia de las
incapacidades genera una presunción de afectación a dicho derecho, en la medida
en que es la única fuente de ingreso del trabajador y su núcleo familiar, pues
sustituye su salario mínimo que recibía como trabajador.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia del Juzgado Único
Penal del Circuito de Calarcá del veinte (20) de junio de 2013 que revocó la
providencia proferida por el Juzgado Segundo Penal Municipal de Calarca del
siete (7) de mayo de 2013, que amparó el derecho a la seguridad social. En su
lugar, CONCEDER la acción de tutela para proteger los derechos
fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la vida digna del señor
Luis Hernando Quiroga.
Segundo.- ORDENAR al BBVA
Horizonte, que a más tardar en el término de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación del presente fallo, cancele las incapacidades
dejadas de pagar al señor Luis Hernando Quiroga Flechas desde el mes de marzo de
2013, hasta que el Fondo de Pensiones realice los trámites administrativos
necesarios para reconocer y pagar la pensión de invalidez, momento a partir del
cual cesarán los efectos de este fallo.
Tercero.- Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Acción de tutela presentada el cinco (5) de abril de 2013.
(Folios 1 a 10).
[2] Según consta en la copia de la cédula de ciudadanía, el señor
Luis Hernando Quiroga Flechas nació el 13 de octubre de 1955 (Folio 12).
[3] Folio 64 a 65.
[4] Folios 13-14.
[5] Folio 66.
[6] Folios 17 a 18
[7] Folios 21 a 23.
[8] Folios 31 a 44.
[9] Folios 53 a 59.
[10] Según consta en el certificado de afiliación de cotizante
expedido por Saludcoop EPS, el 30 de abril de 2013. (Folio 59)
[11]  Folios 106 a 114.
[12] Folios 120 a 124.
[13] Folios 128 a 135.
[14] En Auto del treinta (30) de julio de 2013 la Sala de Selección de tutela Número Siete de la Corte Constitucional, se dispuso la revisión de la providencia en cuestión y se procedió a su
reparto.
[15] Tal como consta en la copia del poder especial otorgado al
abogado Alexander Montoya Barreto. (Folio 11)
[16] La acción de tutela fue interpuesta el cinco (5) de abril de
2013.
[17] Según consta en la declaración rendida por el accionante ante el
juzgado de primera instancia en la acción de tutela. (Folio 71)-
[18] Folio 13-14.
[19] Sentencia reiterada en la T-094 de 2006, T-772 de 2007, T-468 de 2010.
[20] Sentencia T-772 de 2007.
[21] Sentencia T-818 de 2000.
[22] Sentencia reiterada en al T-789 de 2005, T-684
de 2010, T-468 de 2010.
[23] T-920 de diciembre 7 de 2009, ya citada.
[24] Sentencia T-468 de 2010.
[25] Sentencia T-404 de 2010.
[26] Sentencia C-227 de 2004.
[27] Artículo modificado el artículo 1° de la Ley 860 de 2003.
[28] Artículo 38 de la Ley 100 de 1993.
[29] Según consta en la copia de la cédula de ciudadanía, el señor
Luis Hernando Quiroga Flechas nació el 13 de octubre de 1955 (Folio 12).
[30] Folios 13-14.
[31] Folio 64 a 65.
[32] Folio 66.
[33] Folios 17 a 18
[34] Folios 21 a 23.
[35] El
señor José Leovigildo Cuadrado Ángulo se encuentra afiliado al Fondo de
Pensiones del Instituto de Seguros Sociales, según se acredita en el folio 21 del
cuaderno N° 2.