T-142-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-142/95
ACTO
ADMINISTRATIVO-Fuerza
ejecutoria
La ejecutoria
está circunscrita a la facultad que tiene la administración de producir los
efectos jurídicos del mismo, aún en contra de la voluntad de los
administrados... La fuerza ejecutoria de los actos administrativos, es decir,
su ejecutividad, depende entonces de dos aspectos fundamentales: la presunción
de legalidad del acto administrativo, siempre que no haya sido desvirtuada, y
su firmeza, que se obtiene, cuando contra los actos administrativos no proceda
ningún recurso, o los recursos interpuestos se hayan decidido, o no se
interpongan recursos o se renuncie expresamente a ellos, o cuando haya lugar a
la perención, o se acepten los desistimientos”.
ACTO
ADMINISTRATIVO/SUSPENSION PROVISIONAL
Una vez en firme
el acto administrativo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá
suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establece
la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de
impugnación por vía judicial”. “Si al demandarse la nulidad de un acto
administrativo, el actor solicita la suspensión provisional, por considerarlo
contrario al ordenamiento jurídico superior al cual debe sujetarse, y el juez
de lo contencioso administrativo la decreta, aquél, pierde su fuerza ejecutoria
en forma temporal hasta tanto haya un pronunciamiento definitivo sobre la
legalidad o ilegalidad del mismo, es decir, que los efectos no rigen, en forma
tal que la Administración no puede aplicarlos, ni son oponibles.
ACTO
ADMINISTRATIVO/SUSPENSION PROVISIONAL-Improcedencia/ACTO ADMINISTRATIVO-Inaplicación
La atribución de
suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos está
específicamente conferida por la Constitución a la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo y mal pueden interpretarse en contra de su
perentorio mandato las disposiciones de los artículos 7 y 8 del Decreto 2591 de
1991, aplicables tan solo a aquellos actos contra los cuales no sea procedente
dicho mecanismo, de conformidad con las reglas generales. No desconoce la Corte
que la última de las disposiciones citadas, al permitir el ejercicio conjunto
de la acción de tutela con las pertinentes ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, faculta al juez para ordenar que tratándose de un
perjuicio irremediable,  se inaplique el acto particular respecto de la
situación jurídica concreta cuya protección se solicita mientras dure el
proceso, pero es obvio que ésta norma legal parte del supuesto de que en tales
casos no procede la suspensión provisional, pues resultaría innecesario,
inconveniente e inconstitucional que, siendo ella aplicable para alcanzar el
específico fin de detener los efectos del acto cuestionado, se añadiera un
mecanismo con idéntica finalidad por fuera del proceso contencioso
administrativo y a cargo de cualquier juez de la República, con el peligro
adicional de decisiones contradictorias, máxime si se tiene en cuenta que
también la suspensión provisional se resuelve mediante trámite expedito tal
como lo dispone el C.C.A.
INSTITUTO DE
SEGUROS SOCIALES/ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE PENSION/SUSPENSION
PROVISIONAL/DEBIDO PROCESO-Vulneración/CARGA
DE LA PRUEBA-Inversión en perjuicio del particular
El ISS suspendió
provisionalmente los efectos del acto administrativo por medio del cual se le
creó al peticionario su situación de pensionado, sin que éste fuera citado, sin
que pudiera conocer y controvertir los fundamentos de la suspensión, y sin que
siquiera se intentara notificársela personalmente, a pesar de contar el órgano
administrador con su dirección. Más claro resulta el proceder ilegítimo del
ISS, si se tiene en cuenta que el acto contra el cual se impetró la tutela, fué
producto de una falla de la administración, cuyo origen no aparece probado que
sea imputable al administrado, y cuyos efectos no pueden hacerse recaer en él,
sin que la administración aduzca su ilegalidad para propio beneficio,
invirtiendo la carga de la prueba en perjuicio del actor.
Ref.: Expediente No. T- 53089
Acción de tutela en
contra del Instituto de Seguros Sociales -ISS- por presunta violación de los
derechos al debido proceso, a la vida y a la seguridad social.
Temas:
Actor: Luis Alberto Castro
Magistrado
Ponente: Carlos Gaviria
Díaz
Acta No.
Santafé de Bogotá
D.C., treinta (30) de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala Cuarta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados
José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Carlos Gaviria
Díaz, este último en calidad de ponente,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN,
procede a dictar
sentencia de revisión en el proceso instaurado por Luis Alberto Castro contra
el Instituto de Seguros Sociales -ISS-.
ANTECEDENTES
1. HECHOS.
Luis Alberto Castro,
considerando haber reunido los requisitos exigidos por el Decreto 758 de 1990
-artículo 12-, solicitó al Instituto de Seguros Sociales -ISS- el
reconocimiento de su pensión por vejez.
El ISS, mediante la
Resolución No. 002073 del 29 de abril de 1994, reconoció el derecho del actor a
recibir la pensión solicitada (folio 4).
Sin embargo,
mediante la Resolución No. 5423 del 16 de agosto de 1994, el mencionado
Instituto suspendió la Resolución No. 002073 del mismo año, sin que Luis
Alberto Castro conociera o autorizara tal trámite (folios 5-6).
2. DEMANDA.
Luis Alberto Castro
consideró que con la actuación del ISS se le vulneraron sus derechos al debido
proceso, a la vida y a la seguridad social, razón por la cual solicitó al juez
de tutela ordenarle a dicho Instituto continuar pagando las mesadas pensionales
reconocidas por la Resolución 002073 de 1994.
3. PRIMERA
INSTANCIA.
Conoció del proceso
el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cali, y después de practicar las
pruebas que consideró pertinentes, resolvió acoger las pretensiones del actor y
tutelar los derechos invocados, con base en la consideración siguiente:
“Teniendo en cuenta
las normas transcritas (artículo 29 de la Constitución y artículos 73 y 152 del
Código Contencioso Administrativo), concluye el Juzgado que al conceder el
Instituto de Seguros Sociales -Seccional Valle del Cauca-, mediante la
Resolución No. 002073 de 29 de abril de 1994, la pensión de vejez y
posteriormente suspender su efecto con la Resolución 5423 de 16 de agosto de
1994, sin agotarse ningún trámite para tal suspensión se ha violado el debido
proceso administrativo por no haberse proferido la suspensión con el
cumplimiento de las debidas formalidades”.
“Así las cosas y
aunque existe la acción contenciosa para proteger el derecho al debido proceso
(Art. 84 y 85 Código Contencioso Administrativo) debe proceder la acción de
tutela en el presente caso, toda vez que no se puede violar el derecho
fundamental a la protección inmediata de los derechos fundamentales” (folios
19-20).
4. IMPUGNACIÓN.
El Instituto de
Seguros Sociales, Seccional Valle del Cauca, descontento con la decisión de
primera instancia, por medio de apoderado judicial, la impugnó en la
oportunidad legal, aduciendo en su defensa:
“El Instituto en
desarrollo de las normas generales que lo rigen ha reglamentado las diferentes
situaciones en lo que respecta a la prestación de servicios de salud y pago de
prestaciones económicas entre otras, y en desarrollo de éstas últimas se
expidió el Decreto 2665 de 1988 ´por el cual se expide el reglamento general de
sanciones, cobranzas y procedimientos del Instituto de Seguros Sociales´, el
cual en su artículo 42, literal b), prescribe: ´Suspensión de las prestaciones
económicas y de salud. El ISS procederá a la suspensión inmediata de las prestaciones
económicas y de salud en los siguientes casos:a)... b) cuando se compruebe que
conforme a los reglamentos de los seguros, no se tenía derecho a ellas´”.
“Es en aplicación de
este precepto legal que se ha procedido a suspender la pensión de vejez, que
por Resolución #02073 del 29 de abril de 1994, el ISS, le concediera al señor
Luis Alberto Castro, al darse cuenta que por un error aritmético al
contabilizar las semanas netas y válidas dentro del lapso de 20 años anteriores
al cumplimiento de la edad mínima requerida (60 años), se comprobó que el
accionante no tenía las 500 semanas mínimas exigidas en el período citado, como
erróneamente se contabilizó en un principio al sumarle 794 semanas, cuando en
realidad la sumatoria de semanas en ese período exigido julio 10 de 1933 (sic)
a julio 10 de 1993 es de 490 semanas”.
“...”
“Si bien es cierto
que el art. 29 de la C.N. establece que el debido proceso se aplicará a toda
clase de actuaciones judiciales y administrativas, también lo es que las normas
y preceptos del ISS son preceptos legales que a la fecha no han sido declarados
inexequibles por el máximo Tribunal competente, por lo que como lo dice la
Corte Constitucional en Sentencia que ya reseñamos (T-484 de agosto 11 de
1992), ´...sus reglamentos y procedimientos legales deben tenerse en
cuenta...´, recordando además que el Artículo 6 de la C.N. señala que los
funcionarios públicos solo pueden realizar actos que la Constitución y las
leyes le permitan y que la omisión ó extralimitación en el ejercicio de sus
funciones los hacen responsables ante las autoridades por infringir la
Constitución y las leyes” (folios 26-27).
5. SEGUNDA
INSTANCIA.
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Cali, Sala Laboral, conoció de la impugnación y
resolvió, el 27 de octubre de 1994, revocar la sentencia de primera instancia y
en su lugar, denegar la acción de tutela propuesta por Luis Alberto Castro, con
base en las siguientes consideraciones:
“Como primera
medida, observa la Sala que contra la resolución a través de la cual se le
suspendió el pago de la pensión al peticionario, como en ella misma se anota,
procedían los recursos de reposición y apelación, mecanismos tendientes a
enervar su contenido, además previo agotamiento de los mismos, vía gubernativa,
el tutelante Luis Alberto Castro, cuenta con otros medios de defensa ante la
jurisdicción ordinaria laboral en procura a establecer la efectividad de su
derecho, por lo que al tenor de lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 6
del Decreto 2591 de 1991 la tutela es improcedente”.
“Ahora, en principio
podría pensarse que el Seguro Social con su proceder desconoció el derecho
fundamental del debido proceso administrativo (art. 29 C.N.), en cuanto no hubo
previamente un consenso con el tutelante o un pronunciamiento judicial para
disponer de tal suspensión, pero resulta que, esta medida, está expresamente
dispuesta en el literal b) del artículo 42 antes citado, hasta tanto se
clarifique por la vía ya indicada, si le asiste o no el derecho al peticionario
y en tal medida, de prosperar, hablar de un derecho adquirido. Como tampoco,
con tal proceder puede afirmarse que se atentó contra el derecho a la vida
puesto que es la propia ley la que establece condiciones o requisitos para
tener derecho a la pensión de vejez a cargo del Seguro Social que de no
cumplirse, no se genera, aún bajo la premisa de ser vital, pues cosa diferente
sería que no se le permitiera alcanzar tales requisitos por situaciones no
contempladas en la ley, teniendo en este caso, la tutela otra orientación”
(folios 35 vuelto-36).
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. COMPETENCIA.
La Corte
Constitucional es competente para pronunciarse sobre los fallos de instancia
proferidos en el trámite del presente proceso, según los artículos 86 y 241 de
la Constitución. Corresponde pronunciarse a la Sala Cuarta de Revisión de
Tutelas, de acuerdo con las normas del reglamento interno y el auto de la Sala
de Selección Número Doce del 5 de diciembre de 1994..
2. CONVENIENCIA
DE ACLARAR LA DOCTRINA.
La Corte Constitucional
se pronunció sobre la suspensión unilateral por parte del Instituto de Seguros
Sociales de prestaciones médico asistenciales y económicas, en las Sentencias
T-484 de 1992, T-516 de 1993, T- 347 y 440 de 1994; aunque en todas ellas se
concedió la tutela, en las dos primeras se otorgó como mecanismo definitivo y
en las dos últimas como transitorio, remitiendo en uno de esos casos al actor
ante la jurisdicción laboral y en el otro a la contencioso administrativa.
Sobre la procedencia
de la revocación del acto administrativo y su suspensión provisional cuando no
existe consentimiento previo del afectado por ellas, también se pronunció la
Corte en las Sentencias T- 443, 551 y 584 de 1992, y T- 230 de 1993. En los dos
primeros casos se juzgó procedente, en los dos últimos improcedente.
Además, la Corte
expuso su doctrina sobre el acto administrativo, su existencia, eficacia y
fuerza ejecutoria, su suspensión provisional y la supremacía de la
Constitución, en la Sentencia C-069 del 23 de febrero de 1995.
Es entonces
conveniente aclarar la doctrina sobre los asuntos jurídicos que se plantean en
la revisión del presente proceso.
3. DOCTRINA
JURISPRUDENCIAL.
3.1. Fuerza
ejecutoria del acto administrativo.
Sobre ella, dijo la
Corte en la Sentencia C-069 del 23 de febrero de 1995 (Magistrado Ponente
Hernando Herrera Vergara): “...está circunscrita a la facultad que tiene la
administración de producir los efectos jurídicos del mismo, aún en contra de la
voluntad de los administrados... La fuerza ejecutoria de los actos
administrativos, es decir, su ejecutividad, depende entonces de dos aspectos
fundamentales: la presunción de legalidad del acto administrativo, siempre que
no haya sido desvirtuada, y su firmeza, que se obtiene según el artículo 62 del
Decreto 01 de 1984, cuando contra los actos administrativos no proceda ningún
recurso, o los recursos interpuestos se hayan decidido, o no se interpongan
recursos o se renuncie expresamente a ellos, o cuando haya lugar a la
perención, o se acepten los desistimientos”.
Así, el acto
administrativo tiene fuerza ejecutoria, produce sus efectos jurídicos, una vez
ha quedado en firme luégo de cumplir con los requisitos de publicación o
notificación, y cuando no queda por resolver recurso alguno en su contra. Debe
entonces la Administración proceder a cumplirlo y a hacerlo cumplir.
Ahora bien: tal como
lo anotó la Corte en la Sentencia T-484 del 11 de agosto de 1992 (Magistrado
Ponente Fabio Morón Díaz), el particular que inicia con su petición una
actuación de la administración, tendente a que se le resuelva una situación de
carácter particular y concreto, o se le reconozca un derecho de igual
categoría, puede exigir por vía de tutela que se expida el acto administrativo
por medio del cual se da pronta resolución a su petición.
3.2. Suspensión
provisional del acto administrativo por vía judicial.
Una vez en firme el
acto administrativo, “La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá
suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establece
la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de
impugnación por vía judicial” (artículo 238 de la C.N.).
Sobre el punto, se
señaló en la Sentencia C-069/95, antes citada:
“En desarrollo de
dicho precepto constitucional, los artículos 152 a 154 del Decreto 01 de 1984
(C.C.A.) subrogados por los artículos 31 y 32 del Decreto 2304 de 1989
determinaron las reglas para la suspensión de los efectos de los actos
administrativos por parte del Consejo de Estado y de los tribunales administrativos”.
“...”
“Así pues, la
suspensión provisional es una declaración judicial atribuída por la
Constitución Política a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
“Si al demandarse la
nulidad de un acto administrativo, el actor solicita la suspensión provisional,
por considerarlo contrario al ordenamiento jurídico superior al cual debe
sujetarse, y el juez de lo contencioso administrativo la decreta, aquél, pierde
su fuerza ejecutoria en forma temporal hasta tanto haya un pronunciamiento definitivo
sobre la legalidad o ilegalidad del mismo, es decir, que los efectos no rigen,
en forma tal que la Administración no puede aplicarlos, ni son oponibles”.
La atribución
conferida por el Constituyente a la jurisdicción contencioso administrativa
para suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos,
enfrenta al juez de tutela con varias situaciones que han sido objeto de
decisión por parte de la Corte: 1) existe violación o amenaza de un
derecho fundamental por parte de una autoridad ejecutiva, pero el afectado no
cuenta con acción contencioso administrativa, o dentro del trámite de ella no
es posible controvertir tal violación; 2) existe violación o amenaza de
un derecho fundamental, el afectado cuenta con acción y no procede, de acuerdo
con las reglas del artículo 31 del Decreto 2304 de 1989, la suspensión
provisional; 3) existe violación o amenaza de un derecho fundamental, el
afectado cuenta con acción contencioso administrativa y procede la suspensión
provisional de los efectos del acto.
En situaciones en
las que existe violación o amenaza de un derecho fundamental por parte de una
autoridad ejecutiva, y no cuenta el afectado con acción ante la jurisdicción
contencioso administrativa, o dentro del trámite de ella no es posible la controversia
sobre la violación del derecho constitucional, la tutela procede como mecanismo
definitivo de protección del derecho constitucional conculcado. Así quedó
planteado en las Sentencias T-090 de 1995 y T-100 de 1994, ambas de la Sala
Cuarta de Revisión de Tutelas.
Cuando existe
violación o amenaza de un derecho fundamental, el afectado cuenta con acción
contencioso administrativa, y no procede la suspensión provisional, el juez de
tutela debe dar aplicación a los artículos 7 y 8 del Decreto 2591 de 1991:
“Artículo 7°.
Medidas provisionales para proteger un derecho. Desde la presentación
de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente
para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo
amenace o vulnere”.
“Sin embargo, a
petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad
de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés
público. En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para
proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a
favor del solicitante”.
“La suspensión de la
aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho
la solicitud por el medio más expedito posible”.
“El juez también
podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación
o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros
daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las
circunstancias del caso”.
“El juez podrá, de
oficio o a petición de parte, por resolución debidamente fundada, hacer cesar
en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas
cautelares que hubiere dictado”.
“Artículo 8°.
La tutela como mecanismo transitorio. Aun cuando el afectado disponga de
otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
“En el caso del
inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden
permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial
competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el
afectado”.
“Si no la instaura,
cesarán los efectos de éste”.
“Cuando se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción de tutela
también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y de las demás
procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos
casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique el acto
particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se
solicita, mientras dure el proceso”.
Finalmente, cuando
existe la violación o amenaza del derecho, hay acción contencioso
administrativa y procede la suspensión provisional, el juez de tutela debe
proceder como indica la Sentencia T-443 de 1992 (Magistrado Ponente José
Gregorio Hernández Galindo):
“La atribución de
suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos está
específicamente conferida por la Constitución a la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo y mal pueden interpretarse en contra de su
perentorio mandato las disposiciones de los artículos 7 y 8 del Decreto 2591 de
1991, aplicables tan solo a aquellos actos contra los cuales no sea procedente
dicho mecanismo, de conformidad con las reglas generales. No desconoce la Corte
que la última de las disposiciones citadas, al permitir el ejercicio conjunto
de la acción de tutela con las pertinentes ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, faculta al juez para ordenar que tratándose de un
perjuicio irremediable,  se inaplique el acto particular respecto de la
situación jurídica concreta cuya protección se solicita mientras dure el
proceso, pero es obvio que ésta norma legal parte del supuesto de que en tales
casos no procede la suspensión provisional, pues resultaría innecesario,
inconveniente e inconstitucional que, siendo ella aplicable para alcanzar el
específico fin de detener los efectos del acto cuestionado, se añadiera un
mecanismo con idéntica finalidad por fuera del proceso contencioso
administrativo y a cargo de cualquier juez de la República, con el peligro
adicional de decisiones contradictorias, máxime si se tiene en cuenta que
también la suspensión provisional se resuelve mediante trámite expedito tal
como lo dispone el Código Contencioso Administrativo”.
3.3. Suspensión
provisional del acto por vía administrativa.
Al respecto, dijo la
Corte en la Sentencia C-069/95 que se viene comentando: “Lejos de contrariar
las normas constitucionales en que se apoya la demanda (artículos 189 y 209 de
la C.N.), la Administración Pública tiene un control interno que se ejerce en
los términos que señale la ley, de manera que el legislador está facultado por
la Constitución (artículo 209) para consagrar causales excepcionales a través
de las cuales la misma Administración puede hacer cesar los efectos de los
actos administrativos, como ocurre cuando desaparecen los fundamentos de hecho
o de derecho del mismo acto administrativo, sin que haya lugar a que al
erigirse ésta pueda desprenderse quebrantamiento constitucional alguno, lo que
da lugar a considerar que el cargo mencionado no está llamado a prosperar”.
“...”
“El criterio según
el cual los casos mencionados de pérdida de fuerza ejecutoria no son adoptados
la mayoría de las veces, por quien tiene la potestad de suspender o anular el
acto respectivo, como lo es la jurisdicción de lo contencioso administrativo no
implica que con ello se infrinja precepto constitucional alguno, ya que por el
contrario el título al cual corresponde la norma demandada se refiere a la
conclusión de los procedimientos administrativos, lo que da lugar a considerar
que dichas causales legales son procedentes dentro de la actuación
administrativa” (Subraya fuera del texto).
“A lo anterior
resulta importante agregar que la decisión adoptada por la administración en
aplicación de cualquiera de las causales de que trata la norma acusada, es
susceptible de ser demandada ante la misma jurisdicción contencioso
administrativa dentro de la oportunidad legal correspondiente, lo que garantiza
la tutela del orden jurídico y el restablecimiento de los derechos de los
particulares que puedan ser lesionados en virtud de la expedición del acto
sobre pérdida de fuerza ejecutoria por parte de la administración, cuando este
se haga necesario”.
Sin embargo, la Sala
resalta que la decisión sobre pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos
administrativos, está consagrada en la ley de manera tal que la controversia
sobre la procedencia de las causales consagradas en el artículo 66 del Código
Contencioso Administrativo, debe darse dentro de la actuación que termina con
su adopción, al menos en los casos de actos que hayan creado o modificado una
situación jurídica particular o reconocido un derecho individual, pues así lo
indica el artículo 2 de la Constitución Política, al señalar como uno de los
fines esenciales del Estado, “...facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan...”.
Así lo consideró la
Corte en la Sentencia T-440 del cinco de octubre de 1994 (Magistrado Ponente
Fabio Morón Díaz), al señalar que el ISS vulneró el derecho al debido proceso
al actuar en contra de la regla señalada. Dijo la Corte en esa oportunidad:
“En el caso
sub-exámine, encontramos que el ISS procedió equivocadamente; en efecto, desde
un comienzo, ese ente administrativo, mediante sendos actos administrativos
(resoluciones 12907 de 1976 y 03511 de 1981), concedió la calidad de pensionado
por incapacidad permanente al peticionario. De las pruebas que obran en el
expediente, se advierte la actuación ilegal del ISS, que en forma insolidaria y
negligente despojó al asegurado de su pensión de invalidez permanente, y demás
prestaciones asistenciales, sin mediar citación y decisión de ninguna
especie...”.
Más aún: cuando la
administración no da al particular la posibilidad de participar en la decisión
sobre la suspensión de los efectos del acto administrativo que le reconoció un
derecho o le creó o modificó una situación jurídica particular, y omite expedir
un acto que la contenga y sea atacable ante la jurisdicción contencioso
administrativa, la Corte juzga que la tutela es procedente como mecanismo
definitivo para la protección de los derechos fundamentales vulnerados por tal
vía de hecho. Así lo expresó en la Sentencia T-516 del 10 de noviembre de 1993
(Magistrado Ponente Hernando Herrera Vergara):
“Teniendo en cuenta
que no sólo no existe causal legal que autorice la suspensión del pago de las
mesadas pensionales, sino que además la resolución mediante la cual se
reconoció la pensión constituye un acto administrativo que goza de la
presunción de legalidad, y que de otra parte, contra el oficio que ordenó la
suspensión de la ejecución de la citada resolución no proceden recursos ni
medios de defensa judicial (por el hecho de no tener carácter ni naturaleza de
acto administrativo), es por lo que surge la acción de tutela como el único
mecanismo de protección ante la inexistencia de otros medios idóneos de defensa
judicial que puedan asegurar la protección del derecho conculcado”.
Vale mencionar
también que en el caso de los actos administrativos que reconocen pensiones de
vejez o invalidez, la garantía del debido proceso administrativo contenida en
al artículo 29 Superior, ha de complementarse con el carácter de fundamental
que adquiere, en estos casos, el derecho a la seguridad social, según lo expuso
la Sentencia T-347 del 3 de agosto de 1994 (Magistrado Ponente Antonio Barrera
Carbonell):
“En reiteradas
jurisprudencias de las diferentes Salas de Revisión de esta Corte se ha dicho
que el derecho a la seguridad social, asume el carácter de derecho fundamental,
cuando su desconocimiento puede conllevar a la violación de otros derechos y
principios fundamentales, como la vida, la integridad física, el libre
desarrollo de la personalidad de las personas de la tercera edad y la dignidad
humana (Sentencias T-426, T-471, T-491, T-534, T-571 de 1992, T-011, T-111,
T-116, T-124, T-356, T-446, T-447, T-478, T-516 de 1993, T-068 y T-111 de
1994)”.
“...”
“Como se expresó por
esta Sala de Revisión en la sentencia T-111/94, ante la pérdida de su capacidad
laboral las personas de la tercera edad muchas veces se encuentran limitadas e
imposibilitadas para obtener un mínimo vital de ingresos económicos que les
permita disfrutar de una especial calidad de vida. En estas circunstancias, el
no reconocimiento de las prestaciones a su favor por las entidades de previsión
social, su no pago oportuno o la suspensión de éste, pueden significar
atentados contra los aludidos derechos y principios; ello justifica plenamente
la especial protección que la Constitución ha dispuesto para las personas de la
tercera edad (art. 46, 47 y 48), la cual se traduce en la imperatividad de la
norma del inciso 3 del art. 53, que dice: ´El Estado garantiza el derecho al
pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales´”.
3.4. Revocación
directa del acto administrativo.
Sobre la revocación
directa del acto administrativo, la Corte recuerda la aclaración contenida en
la Sentencia T-551 del 7 de octubre de 1992 (Magistrado Ponente José Gregorio
Hernández Galindo):
“El predominio del
interés general es consagrado por el precepto legal como motivación imperativa
ineludible para que el funcionario competente proceda a revocar el acto que
riñe con aquél, no ya sobre el supuesto de consideraciones de índole jurídica
sino sobre la base de la oposición real entre la permanencia de dicho acto y
las conveniencias del bien colectivo. El acto administrativo de carácter
general puede haber favorecido intereses de personas particulares habida cuenta
de las circunstancias peculiares en que se hallen éstas. Pero en modo alguno
convierte el acto administrativo en particular, individual y concreto, ni lo
ampara en la previsión normativa del artículo 73 del Código Contencioso
Administrativo...”.
Pero, cuando los
actos administrativos “...hayan creado o modificado una situación jurídica de
carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no
podrán ser revocados sin el consentimiento expreso y escrito del titular salvo,
cuando resulten del silencio administrativo positivo, se den las causales
previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, o fuere
evidente que el acto se produjo por medios ilegales...” (Sentencia T-230 del 17
de junio de 1993, Sala Cuarta de Revisión de Tutelas, y T-584 del 12 de
noviembre de 1992, Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero).
4. EL CASO
MATERIA DE REVISIÓN.
De acuerdo con las
pruebas que obran en el expediente, es claro que el Instituto de Seguros
Sociales le reconoció a Luis Alberto Castro su pensión de vejez, después de
estudiar la solicitud que éste presentó, y de verificar los datos que reposan
en sus archivos.
Es claro también que
el ISS suspendió provisionalmente los efectos del acto administrativo por medio
del cual se le creó al señor Castro su situación de pensionado, sin que éste
fuera citado, sin que pudiera conocer y controvertir los fundamentos de la
suspensión, y sin que siquiera se intentara notificársela personalmente, a
pesar de contar el órgano administrador con su dirección.
Más claro resulta el
proceder ilegítimo del ISS, si se tiene en cuenta que el acto contra el cual se
impetró la tutela, fué producto de una falla de la administración, cuyo origen
no aparece probado que sea imputable al administrado, y cuyos efectos no pueden
hacerse recaer en él, sin que la administración aduzca su ilegalidad para
propio beneficio, invirtiendo la carga de la prueba en perjuicio del actor.
En consecuencia, la
Corte revocará la sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cali, Sala Laboral, y tutelará los derechos a la seguridad social, a la
protección y asistencia de la tercera edad y al debido proceso, que fueron
vulnerados por el Instituto de Seguros Sociales a Luis Alberto Castro.
La tutela se
otorgará en la parte resolutiva de esta providencia como mecanismo provisional
para evitar un daño irreparable, pues el señor Castro cuenta con acción ante la
jurisdicción laboral, según explicó suficientemente la Sentencia T-347/94,
antes citada:
“Según el art. 2 del
Código de Procedimiento Laboral, la jurisdicción del trabajo conoce de las
controversias y ejecuciones que le atribuye la legislación sobre Seguro Social.
Por consiguiente, las controversias que puedan presentarse entre el Instituto
de Seguros sociales y sus afiliados en razón de la suspensión de una prestación
económica o de salud son dirimidas por la jurisdicción laboral ordinaria y no
por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La radicación de esta
competencia en el juez laboral ordinario responde a la filosofía de la norma en
lo relativo al carácter que tiene la suspensión de hacer cesar temporalmente el
goce del derecho y no extinguirlo definitivamente, pues es aquél quien en
últimas define si el beneficiario tiene o no derecho a disfrutar de la
respectiva prestación, pues si se tratara de la revocación de un acto
administrativo que ha reconocido un derecho subjetivo,  en el evento de que la
ley permitiera su revocación, la lógica y la técnica jurídica, avalada en los
preceptos de los artículos 236, 237 y 238 de la C.P., indicarían que su control
jurisdicciónal debe estar atribuído a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo”
DECISION
En mérito de las
consideraciones que anteceden, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. Revocar la sentencia del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santiago de Cali, Sala Laboral, del 27 de
octubre de 1994, y en su lugar, tutelar los derechos a la seguridad social, a
la protección y asistencia de la tercera edad, y al debido proceso de Luis
Alberto Castro.
SEGUNDO. Ordenar al Instituto de Seguros Sociales,
Seccional Valle, que durante las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de esta providencia proceda a restablecer los efectos de la
Resolución No. 002073 del 29 de abril de 1994, por medio de la cual le
reconoció a Luis Alberto Castro la calidad de pensionado.
TERCERO. Advertir al actor, Luis Alberto Castro,
que la orden contenida en el numeral anterior se mantendrá por el término de
cuatro (4) meses, durante los cuales deberá interponer la correspondiente
acción ante la jurisdicción laboral ordinaria. Entablada la acción laboral
durante ese término, los efectos de la orden se prolongarán hasta que el juez
competente decida sobre el derecho a percibir la prestación; pero, si durante
los cuatro meses siguientes a la notificación de este fallo, el señor Castro no
instaura la acción laboral, los efectos de la orden cesarán definitivamente.
CUARTO. Advertir al representante legal del
Instituto de Seguros Sociales, Seccional Valle, que en futuras oportunidades,
debe abstenerse de incurrir en los mismos actos de violación de los derechos
fundamentales de los pensionados de que dan cuenta las sentencias citadas en
esta providencia, so pena de las sanciones contempladas en el Decreto 2591 de
1991 para el desacato.
QUINTO. Remitir copia de este fallo al Director
General del Instituto de Seguros Sociales.
SEXTO. Comunicar la presente providencia al
Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cali para los efectos del artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese,
notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado Ponente
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General