C-233-98
Sentencia C-233/98
Sentencia
C-233/98
PRESTACIONES
SOCIALES DE EMPLEADOS PUBLICOS Y TRABAJADORES OFICIALES-Facultad del legislador para establecerlas
El Presidente de
la República estaba facultado expresamente por el legislador ordinario para
"fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas
categorías de empleos nacionales, así como el régimen de prestaciones
sociales". Siendo nacionales los empleos a los que se refiere la norma
atacada y consagrando ésta el régimen aplicable a sus cesantías, esto es, a una
de las prestaciones sociales que les corresponden, no hubo exceso en el uso de
las facultades extraordinarias. La norma acusada es constitucional desde los
aludidos puntos de vista, ya que, analizada como lo debe ser a la luz de las
disposiciones que en el momento de su expedición fijaban las reglas de
competencia, se encuentra que no las quebrantó. Ya ha dicho la Corte que el
legislador bien puede establecer distintos regímenes de cesantías,
específicamente en lo atinente a su forma de liquidación, y que no por ello
viola el principio de igualdad, siempre que las distinciones que introduzca
sean justificadas.
Referencia:
Expediente D-1892
Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 21 del Decreto 1045 de 1978 y 27 del Decreto 3118 de 1968
Actores: Orlando
Nuñez B. y José Miguel Moreno R.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veinte (20) días del mes de mayo de mil
novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos
ORLANDO NUÑEZ B. y JOSE MIGUEL MORENO R., haciendo uso del derecho consagrado
en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política, han presentado ante
la Corte una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 21 del
Decreto 1045 de 1978 y 27 del Decreto 3118 de 1968.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTO
A continuación se
transcribe el texto de las disposiciones objeto de proceso:
"Decreto 3118 de 1968
(diciembre 26)
"Por el cual se crea el Fondo Nacional
de Ahorro, se establecen normas sobre auxilio de cesantía de empleados públicos
y de trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones.
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de sus facultades legales y de las extraordinarias que le confiere
la ley 65 de 1967,
DECRETA:
(...)
Artículo 21.
Liquidaciones anuales. Cada
año calendario, contado a partir del 1 de enero de 1969, los Ministerios,
Departamentos Administrativos, Superintendencias, establecimientos públicos y
empresas industriales y comerciales del Estado, liquidarán la cesantía que
anualmente se cause en favor de sus trabajadores o empleados.
La liquidación anual
así practicada tendrá carácter definitivo y no podrá revisarse aunque en años
posteriores varíe la remuneración del respectivo empleado o trabajador".
"Decreto 1045 de 1978
(junio 7)
Por el cual se fijan las reglas generales
para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados
públicos y trabajadores oficiales del sector nacional.
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 5 de
1978,
DECRETA:
(...)
Artículo 21. Del
reconocimiento de vacaciones no causadas en caso de retiro del servicio. Cuando una persona cese en sus funciones
faltándole treinta días o menos para cumplir un año de servicio, tendrá derecho
a que se le reconozcan y compensen en dinero las correspondientes vacaciones
como si hubiera trabajado un año completo".
III. LA DEMANDA
Manifiestan los
actores que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 13 y 53 de la
Constitución Política.
Afirman que a los
trabajadores del SENA se les está desconociendo el derecho a la igualdad, en
cuanto las primas y cesantías no se les pagan como a los miembros de las
Fuerzas Armadas, Ejército, Policía, Armada Nacional y profesores
departamentales y municipales, o como a los trabajadores del sector privado.
Invocan también el
principio de favorabilidad de materia laboral, que en su concepto es
desconocido por las disposiciones impugnadas.
Expresan que, al
expedir tales normas, "en ningún momento se tuvieron en cuenta los
principios mínimos fundamentales de igualdad, remuneración mínima vital,
irrenunciabilidad a los beneficios mínimos", por lo cual estiman que se ha
quebrantado el artículo 53 de la Carta Política.
I. INTERVENCIONES
Vencido el término
de fijación en lista, no se presentó intervención alguna.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación presenta escrito en el cual solicita a la Corte
Constitucional estarse a lo resuelto en Sentencia C-598 de 1997, que declaró
exequible el artículo 21 del Decreto 1045 de 1978, y conceptúa que se debe
declarar la constitucionalidad del artículo 27 del Decreto 3118 de 1968.
A su juicio y
respecto al artículo 27 acusado, no se presenta discriminación alguna ya que el
legislador, al regular lo atinente al régimen de salarios y prestaciones de los
servidores públicos, lo hizo teniendo en cuenta su vínculo laboral con el
Estado, que está relacionado con las políticas y planes macroeconómicos del
mismo, justificando el trato diferente en los principios del artículo 53 de la
Carta Política.
Afirma que en cuanto
a las cesantías, los trabajadores del sector privado gozan de dos regímenes
establecidos por la Ley 50 de 1990, pudiendo los que ya se encontraban
vinculados antes de su entrada en vigencia, optar por el régimen especial o en
caso negativo seguir rigiéndose por las normas del Código Sustantivo del
Trabajo, el cual resulta inclusive más favorable frente a las reglamentaciones
del sector oficial.
Así mismo -aduce-,
se modificó para los trabajadores del sector privado el sistema de
retroactividad de las cesantías equiparándolo al de los empleados oficiales del
orden nacional mencionados en la norma acusada. Por tal motivo no se presenta
discriminación alguna que haga inconstitucional la norma en comento.
Manifiesta
finalmente que los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional
tienen un régimen especial, de acuerdo con lo establecido en los artículos 217
y 218 de la Constitución y no pueden tomarse como referencia para justificar
una desigualdad.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de las normas
acusadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5, de la
Constitución Política.
2. Cosa juzgada
constitucional
La Corte, mediante
Sentencia C-598 del 20 de noviembre de 1997 (M.P.: Dr. Alejandro Martínez
Caballero), declaró exequible el artículo 21 del Decreto 1045 de 1978,
específicamente en relación con los cargos de haber introducido la desigualdad
entre los trabajadores (artículo 13 C.P.) y de desconocer las garantías mínimas
que plasma el artículo 53 Ibídem.
Como se trata ahora
de resolver acerca de los mismos cargos y a ese respecto ha operado el fenómeno
de la cosa juzgada constitucional, deberá atenderse lo ya resuelto, sin que sea
posible nueva decisión sobre dicho precepto por los motivos que ya fueron
materia de análisis constitucional.
3. La facultad
constitucional del legislador en relación con el régimen de las prestaciones
sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales
Como lo ha destacado
esta Corte en varias de sus sentencias, la Constitución Política otorgó al
legislador la atribución de señalar las reglas generales, los objetivos y
criterios a los que debe ajustarse el Presidente de la República para fijar el
régimen prestacional de los empleados públicos y el de prestaciones sociales
mínimas de los trabajadores oficiales (art. 150, numeral 19, literales e) y f),
C.P.).
Puede el legislador,
en ejercicio de dicha facultad, establecer las reglas básicas sobre la manera
como deben liquidarse y pagarse las prestaciones sociales, en este caso las
cesantías.
La Corte ha
señalado:
"Ahora bien,
establece el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política,
que la materia objeto de análisis, en cuanto corresponde al régimen
prestacional de los empleados públicos, ya que las cesantías reguladas en los
preceptos que se examinan son prestaciones sociales, debe tratarse por el
Congreso mediante normas que tengan un carácter general, conocidas en nuestro
sistema como leyes marco.
En efecto, la
facultad estatal de regulación de las diversas materias contempladas en el
indicado mandato constitucional debe ejercerse en dos momentos: uno, a cargo
del Congreso, en el cual se fijan las grandes directrices, los objetivos y
criterios y las reglas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno cuando
cumpla la gestión a él encomendada; otro, precisamente a cargo del Ejecutivo,
en el cual se establecen con carácter mucho más específico y concreto las
medidas aplicables a cada uno de los rubros genéricamente previstos por el
legislador, lo que implica una considerable ampliación de la potestad
reglamentaria.
(...)
Sin embargo, el
Legislativo no tiene por estas razones vedada su posibilidad de estatuir normas
marco dentro de leyes más amplias o comprehensivas. Se admite la posibilidad de
que ellas sean aprobadas junto con otras que se hallen dentro del mismo haz
normativo pero que no tengan dicha calidad, lo cual no es prohibido por la
Constitución.
Por otra parte, que
el legislador, en la norma marco, establezca reglas detalladas cuando se trate
de materias reservadas por la Constitución a la ley, en nada invade la órbita
del Gobierno, que es administrativa.
No puede olvidarse,
sobre este último punto, que, de todas maneras, las pautas generales que dicte
el Congreso en las leyes marco hacen parte del ejercicio de su función
legislativa. Es decir, las materias que con arreglo a la Constitución son de
reserva de la ley, que no pueden transferirse al Ejecutivo ni delegarse en él,
y ni siquiera ser objeto del mecanismo de las facultades extraordinarias (Art.
150, numeral 10, C.P.), no pueden tampoco dejar de hacer parte del marco que el
Congreso de la República debe trazar en las materias previstas en el artículo
150, numeral 19, de la Constitución, para pasar a la órbita gubernamental. El
marco, en esos ámbitos, es legal y el único que puede establecerlo es el
Congreso, ya que solamente es permitido que se contenga en leyes en sentido
formal y orgánico. La potestad reglamentaria, que se amplía en tratándose de
asuntos objeto de regulación mediante la figura que contempla el numeral 19 del
artículo 150 de la Carta, corresponde al Gobierno, pero éste ejerce una función
sometida al marco de la ley, puramente administrativa, y no le es posible modificar,
derogar, ampliar ni restringir lo que el legislador haya dispuesto al sentar
las bases generales que orientan la actividad estatal en la materia respectiva.
El Presidente de la República apenas puede -y debe- concretar tales
directrices, en su campo, que es el administrativo, pues el desarrollo de las
leyes marco no le confiere atribuciones de legislador, con el objeto de adecuar
las pautas generales a las variables circunstancias de la economía y al manejo
de situaciones objeto de su decisión.
Es evidente,
entonces, que la Carta Política resultaría violada si se
"deslegalizaran" por esta vía asuntos que son de competencia
exclusiva del Congreso y que jamás pueden ser modificadas por el Gobierno
Nacional sin grave peligro para la seguridad jurídica y para la debida
estructura de las jerarquías normativas, según la separación funcional que
establece el artículo 113 de la Constitución.
Tal es el caso
precisamente del régimen de cesantías, que resulta reformado por el artículo 13
de la Ley 344 de 1996 para las personas que se vinculen en el futuro a los
órganos y entidades del Estado. Las reglas que se venían aplicando, en cuanto
hacían parte del régimen prestacional, eran de jerarquía legislativa y
solamente podían ser afectadas o modificadas mediante ley, por lo cual las
directrices que el Congreso ha dictado en la norma que ocupa la atención de la
Corte no podían dejar de contemplar de manera directa, como se hizo, los nuevos
sistemas de liquidación definitiva de cesantías por anualidades o fracciones de
ellas.
Se cambió, pues, por
el legislador -que era quien podía hacerlo- el sistema que se hallaba en vigor,
y a ello se procedió con el propósito definido de disminuir o atemperar el
gasto público, pero no aparece por tales razones violado precepto constitucional
alguno, en cuanto no se afectaron los derechos adquiridos de los trabajadores
(la norma surte efectos hacia el futuro); no se rompió la unidad de materia
exigida por la Carta; no se vulneró el artículo 150, numeral 19, de la
Constitución Política; no se sustituyó al Gobierno en el ejercicio de una
función que fuera propia de él y, por el contrario, se circunscribió el
Congreso a establecer reglas propias de su competencia". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-428 del 4 de septiembre de 1997. Ms.
Ps. Drs. José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y
Vladimiro Naranjo Mesa).
Obviamente, los
proyectos de ley correspondientes, por mandato expreso del artículo 154 de la
Constitución, deben tener origen en la iniciativa del Gobierno, por tratarse de
leyes marco.
Por otra parte,
según lo dispone el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, no
es posible que el Congreso confiera al Ejecutivo facultades extraordinarias
para fijar el marco normativo mediante decretos con fuerza de ley.
En el presente caso,
la norma examinada fue expedida antes de la Constitución de 1991, cuando el
régimen de prestaciones sociales del sector público no obedecía a las
prescripciones generales de las leyes marco.
Por tanto, ni se
requería iniciativa del Gobierno para tramitar el proyecto de ley, si de ésta
se tratara, ni estaba impedido el Congreso para otorgar facultades
extraordinarias con el objeto indicado. El Decreto 3118 de 1968 se expidió por
el Presidente de la República en desarrollo de las autorizaciones legislativas
que le otorgó el artículo 1 de la Ley 65 de 1967 en los siguientes términos:
"Artículo 1.
De conformidad con el numeral 12 del Artículo 76 de la Constitución Nacional,
revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el
término de un año contado a partir de la vigencia de esta Ley, para los efectos
siguientes:
a) Fijar tiempos
mínimos en cada grado de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares
y de la Policía Nacional y dictar las normas para modernizar el régimen de
carrera de este personal;
b) Fijar los sueldos
básicos, primas y bonificaciones del personal de oficiales y suboficiales de
las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, soldados, grumetes, agentes y
personal civil del servicio del ramo de la Defensa Nacional;
c) Modificar el
régimen de prestaciones sociales por retiro o fallecimiento de los oficiales y
suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía, soldados, grumetes,
agentes y personal civil al servicio del ramo de la Defensa Nacional;
d) Reorganizar las
dependencias de la Presidencia de la República;
e) Reorganizar la
administración fiscal, con el objeto de capacitarla para evitar el fraude y
cumplir en tiempo oportuno con sus funciones de liquidación y recaudación de
los tributos y tasas nacionales, así como para resolver con prontitud las
reclamaciones de los contribuyentes, también para reorganizar la administración
de las aduanas a fin de hacerlas más expeditas y eficientes;
f) Reorganizar el
Departamento Administrativo del Servicio Civil y la Comisión Nacional del
Servicio Civil y de señalarles sus funciones, a objeto de que puedan prestar al
Gobierno en asocio de la Secretaría de Organización e Inspección de la
Administración Pública la cooperación necesaria para el ejercicio de las
facultades que contempla la presente Ley;
g) Modificar las
normas que regulan la clasificación de los empleos, las condiciones que deben
llenarse para poder ejercerlos, los cursos de adiestramiento y régimen de
nombramientos y ascensos dentro de las diferentes categorías, series y clases
de empleos;
h) Fijar las escalas
de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo
nacionales, así como el régimen de prestaciones sociales;
i) Suprimir,
fusionar y crear dependencias y empleos en la rama ejecutiva del poder público
y en los institutos y empresas oficiales y acordar autonomía o descentralizar
el funcionamiento de oficinas de la administración que así lo requieran para el
mejor cumplimiento de sus fines;
j) Establecer las
reglas generales a las cuales deben someterse los institutos y empresas
oficiales en la creación de empleos y en el señalamiento de las asignaciones y
prestaciones sociales de su personal y el régimen del servicio".
Como puede verse, el
Presidente de la República estaba facultado expresamente por el legislador
ordinario para "fijar las escalas de remuneración correspondientes a las
distintas categorías de empleos nacionales, así como el régimen de prestaciones
sociales".
Siendo nacionales
los empleos a los que se refiere la norma atacada y consagrando ésta el régimen
aplicable a sus cesantías, esto es, a una de las prestaciones sociales que les
corresponden, no hubo exceso en el uso de las facultades extraordinarias.
La norma acusada es
constitucional desde los aludidos puntos de vista, ya que, analizada como lo
debe ser a la luz de las disposiciones que en el momento de su expedición
fijaban las reglas de competencia, se encuentra que no las quebrantó.
Ahora bien, en el
aspecto de su conformidad material con la Carta Política de 1991,
particularmente en lo que se refiere a sus artículos 13 y 53 -invocados por los
demandantes-, tampoco se percibe motivo alguno de inconstitucionalidad.
En efecto, ya ha
dicho la Corte que el legislador bien puede establecer distintos regímenes de
cesantías, específicamente en lo atinente a su forma de liquidación, y que no
por ello viola el principio de igualdad, siempre que las distinciones que
introduzca sean justificadas.
Así lo expresó con
claridad en la Sentencia C-068 del 22 de febrero de 1996 (M.P.: Dr. Antonio
Barrera Carbonell), al declarar la exequibilidad del artículo 2 del Decreto
2201 de 1987, que estableció unas reglas específicas para la liquidación de las
cesantías de los empleados de TELECOM.
En esa oportunidad
expresó la Corte que "no necesariamente los regímenes oficiales y
particulares en lo referente al reconocimiento, liquidación y pago del auxilio
de cesantía deben ser iguales, pues la normatividad correspondiente puede ser
distinta, siempre que el trato diferenciado tenga un motivo de razón
suficiente, una justificación objetiva y razonable".
Agregó la Corporación,
en referencia expresa al Decreto 3118 de 1968:
"El trato
diferente que en materia de cesantía se da a los servidores de TELECOM y, en
general, a los empleados públicos y trabajadores oficiales a los cuales se les
aplica el decreto 3118 de 1968, que como se vio antes tiene una justificación
razonable, obedece además a la diferente regulación, fundada en consideraciones
jurídicas con arraigo constitucional, y materiales, que tradicionalmente el
legislador ha hecho de las relaciones individuales de trabajo oficiales y
particulares. En tal virtud, dicha regulación ha obedecido a diferentes
motivos, como son: las distintas naturaleza y modalidades de la relación de
trabajo, los diferentes tipos de entidades, nacionales, departamentales,
distritales y municipales, el otorgamiento de especiales beneficios a ciertos
sectores de empleados, en razón de la naturaleza de la labor que desempeñan,
las limitaciones presupuestales, la necesidad de organizar y poner en
funcionamiento o fortalecer cajas de previsión social encargadas del pago de
las prestaciones de los servidores públicos,  etc.".
En el caso de la
liquidación y pago de las cesantías, distintas normas integrantes del orden
jurídico en vigor establecen reglas similares a las contempladas por el
artículo 21 del Decreto 3118 de 1968, con las necesarias adaptaciones dentro de
cada sistema.
Tal ocurre con el
artículo 99 de la Ley 50 de 1990, aplicable a los trabajadores particulares.
La disposición
demandada no introduce discriminación alguna que pudiera entenderse contraria a
lo ordenado por los artículos 13 y 53 de la Constitución Política. Se limita a
plasmar un régimen general, aplicable a los servidores públicos de las
entidades nacionales, que no presenta características en cuya virtud ellos
pudiesen resultar afectados por una forma desventajosa de liquidación de
cesantías, si se recuerda que, en términos generales, los distintos regímenes
consagrados por el legislador en los últimos años tienden a desmontar la
llamada "retroactividad" de las cesantías, disponiendo su liquidación
año por año y la firmeza de las sucesivas liquidaciones.
Ahora bien, el
Congreso expidió la Ley 344 de 1996, en cuyo artículo 13, que fue declarado
exequible por esta Corte mediante Sentencia C-428 del 4 de septiembre de 1997
(Ms. Ps.: Drs. José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y
Vladimiro Naranjo Mesa), se dispuso:
"Artículo
13. Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley
91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se
vinculen a los Organos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de
cesantías:
a) El 31 de
diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la
anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba
efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral;
b) Les serán
aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes
al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto
en el literal a) del presente artículo".
Se trata de una
norma legal de mayor amplitud, que cobija ya no solamente a los ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
empresas industriales y comerciales del Estado, sino a todos los órganos y
entidades estatales y, como se observa, reafirma el sistema, dejando en claro
en su literal b) que a los trabajadores que se vinculen con tales organismos y
entidades les serán aplicables las normas vigentes sobre cesantías que no sean
contrarias a su preceptiva.
El artículo objeto
de proceso no contradice lo allí plasmado y, más bien, armoniza con sus
mandatos.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declárase EXEQUIBLE
el artículo 21 del Decreto 3118 de 1968.
Segundo.- ESTESE
A LO RESUELTO por la Corte, en Sentencia C-598 del 20 de noviembre de
1997, en lo que concierne al artículo 21 del Decreto 1045 de 1978, por los
cargos relativos a violación de los artículos 13 y 53 de la Constitución.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                     EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ                                   HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO        CARMENZA ISAZA DE GOMEZ
Magistrado                                                           Magistrada
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General