T-524-15
Sentencia T-506/12
Sentencia T-524/15
ACCION DE
TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DEL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL ANTE LA
EXISTENCIA DE OTROS MECANISMOS DE DEFENSA JUDICIAL-Procedencia excepcional
El derecho a la seguridad
social es susceptible de protección excepcional por medio de la acción de tutela,
habida cuenta del carácter prestacional que ostenta, cuando sean verificadas
por el juez las circunstancias especiales que justifiquen dejar de lado los
mecanismos judiciales ordinario establecido inicialmente para su protección.
DERECHO A
LA PENSION DE VEJEZ Y EL REGIMEN DE TRANSICION CONTEMPLADO EN LA LEY 100 DE
1993-Reiteración de jurisprudencia
El derecho a la pensión de
vejez fue establecido con la finalidad de garantizar la subsistencia en
condiciones dignas de las personas que cotizaron durante toda su vida laboral y
que han visto disminuida su capacidad de producción económica. Su protección se
encuentra sujeta, en algunos casos, a la verificación de los requisitos del
régimen de transición, instituido para evitar una afectación ante el tránsito
legislativo de la Ley 100 de 1993 y para aquellas personas que tenían la
expectativa de adquirir ese derecho o estar próximos a pensionarse. Los
problemas administrativos internos que puedan presentarse al momento de
verificar los aportes no pueden trasladarse al trabajador para negar el derecho
al reconocimiento de una prestación, en tanto se trata de una carga que no debe
soportar el afiliado.
TRAMITES
ADMINISTRATIVOS NO PUEDEN OBSTACULIZAR EL RECONOCIMIENTO DE DERECHOS
PENSIONALES-Reiteración de jurisprudencia
Los requisitos establecidos
por el legislador para el reconocimiento de derechos pensionales no pueden
convertirse en una disculpa para actuar de manera indebida e inoportuna, cuando
a sabiendas de que una persona acredita el tiempo y la edad requerida para
obtener la prestación, utiliza esos mismos requisitos establecidos en la norma
para imponer trabas al reconocimiento del derecho que se reclama. La imposición
de trámites administrativos excesivos constituye entonces una traba
injustificada e inaceptable para el goce efectivo de ciertos derechos
fundamentales como la vida, la seguridad social, el mínimo vital y el derecho
al pago oportuno de las prestaciones sociales, carga que no debe recaer ni ser
soportada por el interesado.
EXPEDICION
O RECONOCIMIENTO DEL BONO PENSIONAL-Reiteración de jurisprudencia
Ninguna entidad pública o
privada que esté encargada de administrar el Sistema de Seguridad Social
Integral en Pensiones podrá aducir, para negarse al reconocimiento de una
prestación pensional, “que las diferentes cajas no les han expedido o
reconocido el bono pensional o la cuota parte. Por tal razón, una vez se
verifique que el trabajador ha acreditado los requisitos de semanas cotizadas o
tiempo de servicios y edad exigidos por la ley, sin poder oponer que no se le
ha expedido un bono pensional por otra entidad, deberá proceder al
reconocimiento de dicha prestación
Referencia:
expediente T-4886075
Acción
de tutela interpuesta por la señora Marina Castro Cala en contra de la Unidad
Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP-.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D.C.,
dieciocho (18) de agosto de dos mil quince (2015)
La Sala Sexta de
Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Alberto Rojas Ríos, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge Iván
Palacio Palacio, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la presente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo de tutela emitido por el Juzgado 31 Civil del
Circuito de Bogotá, en la acción de tutela instaurada por la señora Marina Castro Cala en contra de la Unidad Administrativa de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP-.
I. ANTECEDENTES
La señora Marina Castro Cala, por
intermedio de apoderada judicial, interpuso acción de tutela en contra de
la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales (en adelante UGPP), por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y a la igualdad, ante la
decisión adoptada por esa entidad de negar el reconocimiento y pago de la
pensión de vejez. Para fundamentar su demanda relató los siguientes:
1.  Hechos.
1.1.
Manifiesta que
laboró en la Superintendencia de Notariado y Registro del municipio de Socha,
Boyacá, desde el 1º de octubre de 1980 hasta el 28 de febrero de 2004, periodo
durante el cual cotizó al sistema de seguridad social en pensiones a través de la
Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal-.
1.2.
Afirma que por
ser beneficiaria del régimen de transición, de conformidad con lo establecido
en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y habiendo cumplido los requisitos
contemplados en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985, el 25 de junio de 2014
formuló petición ante la entidad accionada solicitando el reconocimiento y pago
de la pensión de vejez.
1.3.
Menciona que
mediante la Resolución núm. RDP-032974 del 29 de octubre de 2014, la UGPP negó
la prestación solicitada bajo el argumento de existir ciertas inconsistencias en
el certificado de información laboral. Lo anterior, por cuanto el tiempo de
servicio comprendido entre el 1º de enero de 1998 y el 28 de febrero de 2004 aparecen
cotizaciones realizadas a Cajanal, siendo que, a partir de la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993, esta institución no tenía facultades para
recibir nuevos afiliados. Los argumentos de la entidad fueron los
siguientes:
“Que la señora CASTRO CALA MARINA identificada con C.C
No. 24.098.640 de Socha, solicita el 25 de junio de 2014 el reconocimiento y
pago de una pensión mensual vitalicia, radicada bajo el No. SOP201400031668.
Que realizado un nuevo estudio con base en los
certificados de tiempos de servicio expedidos por la SUPERINTENDENCIA DE
NOTARIADO Y REGISTRO de fecha 16 de julio de 2014 aportados junto con la
solicitud para lo cual se tiene en cuenta para las siguientes consideraciones.
Que la peticionaria ha prestado los siguientes
servicios:
ENTIDAD LABORO
DESDE
HASTA
NOVEDAD
DIAS
SUPERNOTARIADO Y REGISTRO
19801001
19940130
TIEMPO SERVICIO
4800
SUPERNOTARIADO Y REGISTRO
19940201
19971130
TIEMPO SERVICIO
1380
SUPERNOTARIADO Y REGISTRO
19971201
19971230
TIEMPO SERVICIO
30
SUPERNOTARIADO Y REGISTRO
19980101
20040228
TIEMPO SERVICIO
2218
Que conforme lo anterior el interesado acredita un total
de 8,428 días laborados correspondientes a 1.204 semanas.
Que nació el 08 de noviembre de 1955 y actualmente
cuenta con 58 años de edad.
Que el último cargo desempeñado por el peticionario fue
el de AUXILIAR ADMINISTRATIVO 5120-11. (…)
De acuerdo con el certificado de información laboral
aportado por el peticionario se evidenció que los tiempos de servicios
prestados para la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO desde el 01 de
febrero de 1994 hasta el 30 de Noviembre de 1997 cotizados a FONPRENOR, desde
el 01 de diciembre de 1997 hasta el 31 de diciembre de 1997 cotizados al SEGURO
SOCIAL, y desde el 01 de enero de 1998 hasta el 28 de febrero de 2004 a CAJANAL
presenta inconsistencia toda vez que a partir de la vigencia de la Ley 100 de
1993 Cajanal no estaba facultado para recibir nuevos afiliados y por tanto
dicha afiliación carecerá de efectos motivo por el cual se debe aclarar la Caja
o fondo al cual se realizaron los aportes para pensión durante el periodo
comprendido entre el 01 de diciembre de 1997 hasta el 28 de febrero de 2004
para efectos de determinar las entidades que deben concurrir con la pensión,
así como la competencia para el reconocimiento de la prestación incoada.
Que para dar trámite a la solicitud de reconocimiento de
una pensión de vejez, es necesario que el solicitante allegue en su totalidad
los elementos de juicio que permitan tomar de fondo una decisión mediante acto
administrativo, dicha carga probatoria está única y exclusivamente en cabeza de
la peticionaria.
Por tanto dicha prueba documental se encuentra en cabeza
del titular del derecho, toda vez que él es el único que posee la facultad de
desvirtuar o demostrar los hechos con base en documentos necesarios para la
toma de decisiones; lo anterior al tenor de lo dispuesto en el artículo 177 del
Código de Procedimiento Civil, por remisión del artículo 267 del código
contencioso Administrativo. (…)
Finalmente es de aclarar que hasta tanto no se aclare la
Caja o Fondo al cual se realizaron los aportes para pensión durante el periodo
comprendido entre el 01 de diciembre de 1997 hasta el 28 de febrero de 2004, no
se podrá entrar a reconocer la pensión deprecada por cuanto no se cuenta con la
totalidad de elementos de juicio requeridos
En este orden de ideas y debido a las inconsistencias
presentadas en los certificados de tiempos de servicios se procede a negar el
reconocimiento y pago de la prestación solicitada. (…)
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Negar el Reconocimiento y pago da la
Pensión de VEJEZ solicitada por el (la) señor (a) CASTRO CALA MARINA ya identificado
(a), de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta
Resolución.
(…) Notifíquese (…) haciéndole (s) saber que en caso de
inconformidad contra la presente resolución, puede (n) interponer por escrito
los recursos de Reposición y/o de Apelación ante la SUBDIRECTORA DE
DETERMINACIÓN DE DERECHOS PENSIONALES. De estos recursos podrá hacerse uso
dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, manifestando por
escrito las razones de inconformidad, según el CCA”[1]. (Subrayado fuera de texto).
1.4.
Indica que presentó
una solicitud de corrección de su historia laboral ante la Superintendencia de
Notariado y Registro de Socha, Boyacá, entidad que mediante respuesta calendada
el 1º de diciembre de 2014 le informó que no había lugar a la modificación de
los datos contenidos en la certificación de historial laboral, por cuanto “se
encuentran correctamente expedidos, teniendo en cuenta la documentación de los
soportes o comprobantes de pago que le estoy adjuntando, donde permite
demostrar que los aportes se realizaron efectivamente a la mencionada Entidad
de Previsión [refiriéndose a Cajanal]”.
1.5.
Señala que interpuso
recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra la Resolución núm.
RDP-032974 del 29 de octubre de 2014, allegando la respuesta otorgada por la
Superintendencia de Notariado y Registro, los cuales fueron rechazados por
extemporáneos mediante Auto ADP000194 del 16 de enero de 2015.
1.6.
Refiere que es
una persona con un estado de salud precario que le impide desempeñar las
labores para obtener su sustento. Agrega que se encuentra atravesando una
crisis nerviosa al recibir la notificación de la negativa del reconocimiento de
la pensión de vejez, “de la que tanto esperaba devengar para solventar su
pobreza absoluta, [ya que está] viviendo de la caridad humana, sin techo propio
ni familia en el municipio de Socha, su estado civil es soltera y habita en un
pedazo de casa que está a punto de colapsar”.
1.7.    Como consecuencia de lo anterior,
solicita que se le ordene a UGPP reconocer la pensión de vejez y pagar el
retroactivo de las mesadas pensionales a partir del 8 de noviembre de 2010.
2.   Contestación de la entidad accionada[2]
En escrito radicado el 13 de febrero de
2015, el Subdirector Jurídico Pensional de la Unidad Administrativa de Gestión
Pensional y Gestiones Parafiscales -UGPP- indicó que no vulneró ningún derecho fundamental
a la accionante,  puesto que la solicitud de pensión de vejez que esta elevó fue
resuelta mediante acto administrativo debidamente motivado y notificado. De
igual forma, señala que los recursos de reposición y en subsidio apelación
aludidos en el escrito de tutela fueron rechazados por extemporáneos, mediante
Auto ADP 000194 del 16 de enero de 2015, siendo notificado en debida forma a la
interesada.
Por otro
lado, advierte que al revisar en la página web el Registro Único de Afiliados a
la Protección Social -RUAF- encontró que no se hicieron aportes pensionales a
ninguna entidad. En el mismo sentido, indica que la decisión de negar la prestación
económica solicitada radica en las inconsistencias de las cotizaciones realizadas
por la accionante, situación que hasta que no sea dirimida impide el
reconocimiento de la pensión de vejez.
Al respecto
sostiene que “existe una omisión en cabeza de la parte demandante a una de
sus obligaciones como peticionaria para que esta Unidad pueda realizar el
estudio de su petición, debe señalarse que la acción de tutela no es el
mecanismo pertinente para suplir este tipo de falencias y menos invocar
vulneración a los derechos fundamentales para que el juez constitucional le
supla sus obligaciones de la carga de probar lo que pretende le sea ejecutado”.
Finalmente,
considera que la acción de tutela es improcedente al no hallarse acreditado el
requisito de subsidiariedad, ya que la demandante cuenta con los mecanismos
idóneos y eficaces para controvertir la decisión adoptada a través de la acción
de nulidad y restablecimiento de derecho. En todo caso, agrega, no se evidencia
ningún elemento que permita inferir que la accionante se encuentra ante un
perjuicio irremediable que amerite de forma excepcional la procedencia del
amparo.
3.
Decisión
objeto de revisión constitucional
Mediante
sentencia proferida el diecisiete (17) de febrero de dos mil quince (2015) el
Juzgado 31 Civil del Circuito de Bogotá negó el amparo invocado, al considerar
que la actora tiene a su disposición los mecanismos ordinarios de defensa, por
medio de los cuales es posible realizar un estudio de fondo sobre el asunto
planteado. Encontró el fallador que tampoco procede este mecanismo
constitucional de manera excepcional, puesto que si bien la actora afirmó que
su estado de salud y condiciones económicas eran precarias, no allegó pruebas
que así lo acreditaran.
4.
Pruebas
4.1.    Resolución núm. RDP-032974 del 29 de
octubre de 2014, mediante la cual la Unidad Administrativa de Gestión Pensional
y Contribuciones Parafiscales -UGPP- negó el reconocimiento de la pensión de
vejez a la señora Marina Castro Cala. (Cuaderno principal, folios 2 y 3).
4.2.    Acta de notificación personal de la Resolución núm. RDP-032974 del 29 de octubre de
2014. (Cuaderno principal, folio 4).
4.3.    Auto ADP 000194 del 16 de enero de
2015, mediante el cual la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales -UGPP- rechazó el recurso de reposición y en
subsidio el de apelación, presentados por Marina Castro Cala contra la
Resolución núm. RDP-032974 del 29 de octubre de 2014. (Cuaderno principal,
folio 30).
4.4.    Solicitud de corrección del historial laboral presentada por
Marina Castro Cala ante la Superintendencia de Notariado y Registro. (Cuaderno
principal, folio 16).
4.5.    Respuesta a la solicitud de corrección de la historia laboral de
la señora Marina Castro Cala, emitida por la Superintendencia de Notariado y
Registro. (Cuaderno principal, folio 5).
4.6.    Certificado de periodos de vinculación laboral para bonos
pensionales. (Cuaderno principal, folio 6).
4.7.    Certificación de salario base para calcular el bono pensional.
(Cuaderno principal, folio 7).
4.8.    Certificación de salarios, mes a mes, para liquidación de
pensiones del régimen de prima media. (Cuaderno principal, folios 8 a 14).
4.9.    Copia de la consulta realizada por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales -UGPP- al Registro Único
de Afiliados a la Protección Social -RUAF-. (Cuaderno principal, folio 31).
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
Esta Sala es
competente para analizar el fallo materia de revisión de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
2.
Trámite procesal
2.1.
Mediante Auto calendado el 27 de julio de 2015, el magistrado
sustanciador consideró necesario practicar algunas pruebas para dilucidar
aspectos relacionados con el caso objeto de estudio.
Como se expuso en el acápite de antecedentes, el
Juzgado 31 Civil del Circuito de Bogotá negó el amparo invocado, entre otras
razones, al considerar que si bien la actora afirmó que su estado de salud y
condiciones económicas eran precarias, no se habían allegado las pruebas que
así lo acreditaran.
Siendo así, se solicitó información sobre la
situación socio económica de la señora Marina Castro Cala, a saber: (i) ¿Cuál
es la actividad económica que desarrolla la señora Marina Castro Cala?; (ii)
¿Cuáles son sus ingresos y egresos mensuales?; (iii) ¿A cuánto ascienden los
gastos de servicios públicos y manutención que debe sufragar mensualmente?;
(iv) ¿Si actualmente tienen obligaciones crediticias a su cargo, y de ser así,
a cuánto ascienden las mismas?; y (v) Si posee bienes o propiedades a su
nombre, y en caso afirmativo ¿cuál es el valor de los mismos?
2.2.    En
respuesta al anterior proveído, la accionante allegó un escrito el 14 de agosto
del año en curso en el que manifestó:
“1. Mi situación
económica es precaria en estado de pobreza, cual si fuera un mendigo, vivo de
la caridad de las personas que les puedo aportar algo de mi buena voluntad y
que mi escaso estado de salud me permita, como es el caso de apoyar las
brigadas de Misión Pastoral ante la Parroquia de Socha, ellos me brindan alguna
pequeña ayuda económica para mis gastos personales.
2. Mis gastos
mensuales de comida ascienden a QUINIENTOS MIL PESOS MCTE ($500.000) debo
sufragar el pago de mi almuerzo que me fían en un restaurante del pueblo y voy
abonando, pero la deuda está muy avanzada hasta el momento le debo a la señora
CINCO MILLONES DE PESOS MCTE ($5.000.000) porque no es posible conseguir
diariamente los 5.000 pesitos que vale el almuerzo y le debo desde que me
retiré del trabajo, con la ilusión de pagarle algún día la totalidad de la
deuda, con mi mesada pensional. Me visto con lo que me regale la bondad de la
gente, pero normalmente son ropas que no me quedan y me las debo colocar
apretadas o muy grandes, pero debo hacerlo por fuerza mayor.
3. Mis ingresos
mensuales son ínfimos y escasos, porque siempre he estado prestando dinero para
movilizarme a Duitama, donde mi abogada y debo prestar dinero, estuvimos en
Bogotá D.C para citar a la UGPP ante la Procuraduría Judicial 12 Delegada,
declarándose fracasada la conciliación por las dilaciones y los mismos
requerimientos ya conocidos y demás gastos que la UGPP de manera injusta me
hace realizar, pasando hasta las oficinas a notificarme, enviando correos,
sacando fotocopias, radiqué de manera personal una denuncia ante la
Procuraduría General de la Nación en Bogotá D.C contra la UGPP, todo por la
negligencia en reconocerme mi pensión de vejez, prestando estos dineros, para
sufragar estos gastos va la cuenta en TRES MILLONES DE PESOS MCTE (3.000.000).
4. Si tuve una
obligación crediticia sobre el préstamo que el Fondo Nacional del Ahorro me
hiciera para adquirir mi vivienda y que estaba cancelando cuando estaba
laborando para la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIA Y REGISTRO pero por no tener la
solidez económica mensual a partir de mi retiro del trabajo para pagar la cuota
embargaron y remataron perdí mi vivienda, para vivir en la caridad de una alma
caritativa quien me dejó una choza a punto de colapsar en Socha, adjunto fotos
para que verifique tal aseveración y sumado a que no posee servicios
domiciliarios”[3].
De igual forma, anexó como prueba los siguientes
documentos:
(i) Certificación expedida el 5 de agosto de 2015
por el vicario de la Parroquia de Socha, el señor Gelman Gabriel Salazar
Delgado, donde consta:
“Que conoce a la
señorita MARINA CASTRO CALA, identificada con cédula de ciudadanía 24.098.640
expedida en Socha, reside en este municipio, en la carrera 6 # 6 – 47, barrio
Villa Nodriza, casa que no es de su propiedad, no tiene servicios públicos de
ninguna clase, es una persona de escasos y precarios recursos económicos, vive
de la caridad pública, posee deudas, no tiene ningún servicio de salud, por lo
que este aspecto también es precario.
Solicita por mi
medio sea tenida en cuenta su difícil situación, para que sea beneficiada de la
respectiva pensión que está solicitando y a la que tiene derecho (…)”.
(ii) Fotografías de la vivienda donde reside
actualmente[4].
(iii) Planillas de los pagos efectuados por la
Superintendencia de Notariado y Registro de las cotizaciones efectuadas a la
Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL-[5].
3.
Problema
jurídico
Con base en los hechos descritos, corresponde a esta Sala
de Revisión establecer, en primer lugar, si se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela presentada
por la señora Marina Castro Cala.
De ser así, pasará a determinar si la Unidad
Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP-
vulnera los derechos al mínimo vital y a la seguridad social de una persona al
negarle el reconocimiento de la pensión de vejez, bajo el argumento de que
existen inconsistencias en el certificado de información laboral, por cuanto una
parte de las cotizaciones fueron realizadas a Cajanal en un periodo en el que
esta entidad no estaba facultada para recibir nuevos afiliados.
Para resolver el problema
jurídico se recordará la jurisprudencia constitucional respecto de: (i) la
procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento del
derecho fundamental a la seguridad social ante la existencia de otros
mecanismos de defensa judicial; (ii) el alcance del derecho a la pensión de
vejez y el régimen de transición en materia pensional; y (iii) imposición de
barreras administrativas excesivas. Con base en ello, (iii) resolverá el caso
concreto.
4.       Procedencia
excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento del derecho a la
seguridad social ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial[6]
4.1.
El derecho a la seguridad social ha sido concebido dentro del ordenamiento
jurídico como un servicio público de carácter obligatorio que debe ser prestado
bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en observancia a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad[7].
Igualmente, se considera como un
servicio público esencial, en lo relacionado con el sistema de salud y con las
actividades vinculadas al reconocimiento y pago de las mesadas pensionales[8], que
busca “mitigar las consecuencias propias de la desocupación, la vejez y la
incapacidad de las personas, y que garantiza consigo mismo el ejercicio de
otros derechos fundamentales, tales como el derecho a la vida, la dignidad
humana y el mínimo vital”[9].
Al mismo tiempo se caracteriza
por ser un derecho constitucional irrenunciable[10], cuya
interpretación debe ser realizada de conformidad con los instrumentos
internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia[11]. Su
carácter fundamental fue en principio desestimado por su ubicación dentro de la
Carta como un derecho de segunda generación. No obstante, ha dejado de ser
reconocido como un derecho social en el entendido que “todos los derechos
constitucionales son fundamentales, pues se
conectan de manera directa con los valores que los Constituyentes quisieron
elevar democráticamente a la categoría de bienes especialmente protegidos por
la Constitución”[12].
Sin embargo, la posibilidad de
hacer efectivo el derecho a la seguridad social a través de la acción de tutela
no es necesariamente consecuencia de su connotación como un derecho
fundamental. Sobre este aspecto es necesario hacer referencia a la procedencia
excepcional de este mecanismo de protección constitucional respecto al
reconocimiento de prestaciones de contenido económico.
4.2.
El artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción de tutela
como un medio para reclamar ante los jueces la protección inmediata de los
derechos constitucionales fundamentales, cuando los mismos resulten vulnerados
o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública[13]. La
misma disposición establece que será procedente cuando el afectado no cuente
con otro mecanismo de defensa judicial, salvo que con ella pretenda evitar un
perjuicio irremediable[14].
Lo anterior denota el carácter
residual y subsidiario de la acción de tutela, que condiciona su procedencia a
la previa utilización de los mecanismos ordinarios de defensa judicial,
evitando que se convierta en una oportunidad para revivir términos vencidos o
que sirva para sustituir otras vías contempladas dentro del ordenamiento
jurídico para obtener la protección de los derechos presuntamente vulnerados o
amenazados.
En lo que tiene que ver con el
reconocimiento y pago de prestaciones sociales de carácter económico, existen
diferentes pronunciamientos de esta Corte que indican que por regla general la
acción de tutela no procede para este evento, por cuanto dentro del
ordenamiento jurídico se encuentran previstos otros medios judiciales
tendientes a resolver este tipo de controversias, ya sea a través de la
jurisdicción ordinaria laboral o la contencioso administrativa.
Empero, los jueces pueden
reconocer derechos en materia pensional cuando la reclamación es concurrente
con circunstancias que ameritan un pronunciamiento a través de la acción de
tutela. Esta Corporación, en la Sentencia T-265 de 2012, hizo mención a
aquellas situaciones excepcionales, así[15]:
a) “Cuando al realizar un
análisis del caso concreto el juez encuentra probada la ineficacia del medio
judicial ordinario existente”[16].
Se asumirá la falta de idoneidad de dicho mecanismo y el juicio de
procedibilidad deberá ser menos riguroso cuando se trate de sujetos de especial
protección constitucional, tales como niños y niñas, personas en condición de
discapacidad, mujeres embarazadas, madres cabeza de familia o personas de la
tercera edad.
b) Cuando a través de la tutela,
como mecanismo transitorio, se busca evitar la ocurrencia de un perjuicio
grave, inminente e irremediable, hasta que la jurisdicción competente resuelva
el litigio.
c) También ha sostenido la Corte
que “es necesario que la controversia planteada suponga un problema de
relevancia constitucional”[17].
Para llegar a esta conclusión, el juez verifica el conjunto de condiciones
objetivas en las que se encuentra el accionante (como la edad, el estado de
salud o la situación económica).
En este punto, en Sentencia T-093
de 2011 la Corte explicó que un asunto pensional adquiere relevancia
constitucional cuando: “i) del conjunto de condiciones objetivas se concluye
que el accionante se encuentra en una circunstancia de debilidad manifiesta;
ii) se verifica la afectación del derecho fundamental a la seguridad social y
de otros derechos fundamentales como la vida digna, la salud, el mínimo vital y
el debido proceso; y iii) se constata la afectación de principios
constitucionales como el principio de favorabilidad en la interpretación y
aplicación de la ley, el principio de primacía de lo sustancial sobre lo formal
o el principio de irrenunciabilidad de los beneficios económicos establecidos
en las normas que dan contenido prestacional al derecho a la seguridad social”[18].
d) Cuando exista prueba, siquiera
sumaria, de que el accionante tiene derecho al reconocimiento de la pensión y
ha iniciado las actuaciones judiciales o administrativas tendientes a lograr la
reclamación que pretende a través de la acción de tutela. Al respecto ha dicho
esta corporación que “la exigencia de una cierta actividad administrativa y
judicial tendiente a obtener la protección del derecho fundamental a la
seguridad social, encuentra su justificación en la armonía que debe imperar
entre el sistema judicial y la naturaleza misma de la acción de tutela, que
exige para su procedencia el uso de los mecanismos ordinarios de defensa o la
justificación de la ineficacia de los medios regulares y la configuración de un
perjuicio irremediable que permita la procedencia del amparo como un mecanismo
transitorio”[19].
4.3.
En síntesis, el derecho a la seguridad social es susceptible de
protección excepcional por medio de la acción de tutela, habida cuenta del
carácter prestacional que ostenta, cuando sean verificadas por el juez las
circunstancias especiales que justifiquen dejar de lado los mecanismos
judiciales ordinarios establecidos inicialmente para su protección.
5.       Derecho
a la pensión de vejez y el régimen de transición contemplado en la Ley 100 de
1993. Reiteración de jurisprudencia[20]
5.1.
El derecho a la pensión de vejez ha sido definido por
este Tribunal como una prestación económica, producto del ahorro forzoso, que
permite garantizar la subsistencia en condiciones dignas de aquellas personas
que cotizaron durante toda su vida laboral y que han visto disminuida su
capacidad de producción económica[21].
En esa medida,
cuando un trabajador acredita los requisitos fijados en la ley para obtener la
pensión de vejez (edad y tiempo de cotizaciones), podrá acceder a un descanso
remunerado, fruto del esfuerzo de toda una vida laboral, que le permitirá
contar con unos ingresos económicos que garanticen su subsistencia digna y la
de su familia[22]. Tales requisitos
fueron establecidos en la Ley 100 de 1993, donde se integró en un Sistema
General de Seguridad Social los regímenes pensionales que existían antes de su
expedición.
En el artículo
36 de dicha normatividad se incluyó un régimen de transición como forma de
protección de las garantías fundamentales de quienes tenían la expectativa
legítima de adquirir el derecho a la pensión de vejez de conformidad con el
régimen pensional anterior[23]. Esta Corporación definió dicho régimen de transición como “un
mecanismo de protección para que los cambios producidos por un tránsito
legislativo no afecten desmesuradamente a quienes, si bien no han adquirido el
derecho a la pensión, por no haber cumplido los requisitos para ello, tienen
una expectativa legítima de adquirir ese derecho, por estar próximos a cumplir
los requisitos para pensionarse, en el momento del tránsito legislativo”[24].
Así, dicho artículo
dispuso que la edad, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y
el monto de la pensión de vejez, serían los establecidos en el régimen anterior
al cual se encontraban afiliadas las personas que al momento de la entrada en
vigencia del sistema general de pensiones (1° de abril de 1994) cumplieran
cualquiera de los siguientes requisitos: (i) tener la edad de treinta y cinco
(35) años en el caso de las mujeres, o cuarenta (40) años tratándose de
hombres; o (ii) tener quince (15) años o más de servicios cotizados. La norma
consagró en lo pertinente:
“ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará
en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los
hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos
años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo
de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez
de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta
y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de
edad si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la
establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las
demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la
pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente
Ley (…)”.
5.2.    Uno de los regímenes pensionales vigentes antes de la expedición de
la Ley 100 de 1993 era el contenido en la Ley 33 de 1985[25], que
exigía, como requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación para
los empleados oficiales, acreditar 20 años de servicio continuos o discontinuos
y haber cumplido 55 años de edad. El artículo 1º de dicho ordenamiento dispuso:
“Artículo 1º.- El empleado oficial que
sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la
edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de
Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente
al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base
para los aportes durante el último año de servicio.
No quedan sujetos a esta regla general los
empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza
justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos
que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones (…)”.
Esta Corporación ha señalado que a través de la expedición de la Ley 33 de 1985 el Congreso,
a iniciativa del Gobierno, adoptó algunas medidas relacionadas con las cajas de
previsión y con las prestaciones sociales de los empleados del sector público,
persiguiendo dos objetivos fundamentales: “(i) resolver los problemas
financieros por los que estaba atravesando la Caja Nacional de Previsión Social
-Cajanal- la cual, con dineros del Presupuesto Nacional, venía soportando todo
el costo de las pensiones canceladas a los empleados estatales a quienes les
había reconocido ese derecho, y (ii) modificar el régimen general de seguridad
social del sector público procurando, de un lado, aliviar la carga económica
que en materia pensional se asumía directamente con los presupuestos de las
entidades territoriales y, del otro, unificar criterios que permitieran
garantizar, en igualdad de condiciones, el derecho de los trabajadores públicos
a disfrutar de una pensión de jubilación”[26].
5.3.
Ahora bien, es preciso mencionar que con la
expedición de la Ley 100 de 1993 fue creada la figura del bono pensional como “título
valor correspondiente a los aportes para pensión que un afiliado haya realizado
a una administradora del Régimen de prima media con solidaridad como el ISS,
cajas o fondos del sector público, antes de trasladarse a una administradora de
fondos de pensiones de ahorro individual”[27](art. 33
de la Ley 100 de 1993).
Con el bono pensional, “el interesado tiene derecho a
que se efectúe un cálculo actuarial del universo de capital cotizado, para que
la suma de todos esos dineros contribuyan a la conformación del gran capital
necesario para financiar su pensión”[28]. Este documento es
endosable en favor de las entidades administradoras o aseguradoras, con destino
al pago de pensiones (art. 116 de la Ley 100 de 1993), constituyéndose en un “mecanismo expedito para salvaguardar la estabilidad
económica del sistema de pensiones y para hacer efectivo el derecho a la
pensión en la transición de un régimen a otro”[29].
Esta
Corporación ha señalado que cuando la norma (art. 33 de la Ley 100 de 1993) se
refiere a “fondos” comprende dentro de esa denominación a “todas las
entidades públicas y privadas encargadas de administrar el Sistema de Seguridad
Social en Pensiones, (…) tales como, la Caja Nacional de Previsión Social
(Cajanal)”[30].
Bajo ese
entendido, la Corte ha sostenido que ninguna entidad pública o privada que esté
encargada de administrar el Sistema de Seguridad Social Integral en Pensiones
podrá aducir, para negarse al reconocimiento de una prestación pensional, “que
las diferentes cajas no les han expedido o reconocido el bono pensional o la
cuota parte. Por tal razón, una vez se verifique que el trabajador ha
acreditado los requisitos de semanas cotizadas o tiempo de servicios y edad
exigidos por la ley, sin poder oponer que no se le ha expedido un bono pensional
por otra entidad, deberá proceder al reconocimiento de dicha prestación”[31].
5.4.    En síntesis, el derecho a la pensión de vejez fue establecido con
la finalidad de garantizar la subsistencia en condiciones dignas de las personas
que cotizaron durante toda su vida laboral y que han visto disminuida su
capacidad de producción económica. Su protección se encuentra sujeta, en
algunos casos, a la verificación de los requisitos del régimen de transición,
instituido para evitar una afectación ante el tránsito legislativo de la Ley
100 de 1993 y para aquellas personas que tenían la expectativa de adquirir ese
derecho o estar próximos a pensionarse. Los problemas administrativos internos
que puedan presentarse al momento de verificar los aportes no pueden
trasladarse al trabajador para negar el derecho al reconocimiento de una
prestación, en tanto se trata de una carga que no debe soportar el afiliado.
6.       Imposición
de barreras administrativas excesivas
La Corte
Constitucional ha señalado que si bien es cierto que para el reconocimiento de
prestaciones económicas las entidades encargadas se encuentran legitimadas para
establecer el correspondiente trámite administrativo a seguir por los
interesados, “en ningún momento estos pueden tornarse excesivamente
demorados ni imponer cargas a los usuarios que no se encuentren en condiciones
de soportar o no les corresponda asumir, pues de lo contrario resultan
violatorias de los derechos fundamentales de quienes inician los mencionados
trámites”[32].
En otras palabras, ha explicado
que, tratándose del reconocimiento oportuno de prestaciones sociales de quienes
han reunido debidamente los requisitos para ello, las entidades que conforman el Sistema General de Seguridad Social
“deben reconocer los derechos pensionales en un tiempo razonable y
proporcionado, sin interponer obstáculos por trámites administrativos o
barreras burocráticas innecesarias, pues de lo contrario, entorpecen el goce
pleno del derecho y contravienen las normas constitucionales”[33].
En esa medida, tales entidades no
pueden olvidar que los requisitos establecidos por el legislador para el
reconocimiento de derechos pensionales no pueden convertirse en una disculpa
para actuar de manera indebida e inoportuna, cuando a sabiendas de que una
persona acredita el tiempo y la edad requerida para obtener la prestación,
utiliza esos mismos requisitos establecidos en la norma para imponer trabas al
reconocimiento del derecho que se reclama[34]. La imposición de
trámites administrativos excesivos constituye entonces una traba injustificada
e inaceptable para el goce efectivo de ciertos derechos fundamentales como la
vida, la seguridad social, el mínimo vital y el derecho al pago oportuno de las
prestaciones sociales, carga que no debe recaer ni ser soportada por el
interesado[35].
Con los
elementos de juicio explicados en los capítulos precedentes, entrará la Sala a
evaluar el caso concreto.
7.
Caso concreto
7.1.    Presentación
7.1.1.  Marina Castro Cala, de 59 años de edad, interpuso acción de tutela
con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión de vejez ante la
negativa de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y de Contribuciones
Parafiscales -UGPP- de reconocerle dicha prestación.
Señaló que
trabajó en la Superintendencia de Notariado y Registro del municipio de Socha,
Boyacá, desde el 1º de octubre de 1980 hasta el 28 de febrero de 2004, periodo
durante el cual cotizó al sistema de seguridad social en pensiones a través de
la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal-. Mencionó que por ser
beneficiaria del régimen de transición y haber cumplido los requisitos
contemplados en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985, formuló petición ante la
entidad accionada solicitando el reconocimiento y pago de la pensión de vejez.
Afirmó que mediante
la Resolución núm. RDP-032974 del 29 de octubre de 2014 la UGPP negó la
prestación solicitada, bajo el argumento de existir ciertas inconsistencias en
el certificado de información laboral, por cuanto en el tiempo de servicio
comprendido entre el 1º de enero de 1998 y el 28 de febrero de 2004 aparecen
cotizaciones realizadas a Cajanal, siendo que esa institución no tenía
facultades para recibir nuevos afiliados.
Por lo
anterior, solicitó la corrección de su historia laboral ante la
Superintendencia de Notariado y Registro de Socha, Boyacá, entidad que le
informó que no había lugar a la modificación de los datos, en tanto los aportes
se habían realizado efectivamente a Cajanal.
Refirió que
interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra la
Resolución núm. RDP-032974 del 29 de octubre de 2014, allegando la respuesta
otorgada por la Superintendencia de Notariado y Registro, los cuales fueron
rechazados por extemporáneos mediante Auto ADP000194 del 16 de enero de
2015.
Agregó que es
una persona con un estado de salud precario lo que le impide desempeñar las
labores necesarias para obtener su sustento, que se encuentra atravesando una
crisis nerviosa al recibir la notificación de la negativa del reconocimiento de
su pensión, que vive en la pobreza absoluta y de la caridad humana, sin un techo
propio y sin familia alguna.
7.1.2. La Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales -UGPP-
indicó que tanto la solicitud de pensión de vejez como los recursos
interpuestos fueron resueltos mediante actos administrativos debidamente
motivados y notificados. Señaló que al revisar en la página web el Registro
Único de Afiliados a la Protección Social -RUAF- encontró que no se hicieron
aportes pensionales a ninguna entidad y que la decisión de negar la prestación
económica solicitada radicó en las inconsistencias de las cotizaciones
realizadas por la accionante. Mencionó igualmente que la acción de tutela es
improcedente, ya que la actora cuenta con otros mecanismos de defensa judicial,
y que en este caso no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable.
7.1.3. El Juzgado 31 Civil del Circuito de Bogotá
negó el amparo invocado al considerar que la señora Castro Cala tiene a su
disposición los mecanismos ordinarios de defensa por medio de los cuales es
posible realizar un estudio de fondo sobre el asunto planteado. Encontró el
fallador que tampoco procede la acción de tutela de manera excepcional, puesto
que si bien la actora afirmó que su estado de salud y condiciones económicas
eran precarias, no allegó pruebas que así lo acreditaran.
7.2.     Análisis de
procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto.
7.2.1.  Según las consideraciones
expuestas en la parte motiva, es deber del juez constitucional verificar
determinados requisitos para la procedibilidad de la tutela cuando mediante ella
se solicita el reconocimiento de prestaciones económicas.
Cuando se trata de sujetos de
especial protección constitucional, tal verificación supone que el análisis de
los requisitos de la procedencia excepcional de la acción de tutela deba ser
menos riguroso, precisamente por tratarse de personas cuya condición económica,
física o mental hace que se encuentren en una situación de debilidad manifiesta
y en un estado superior de vulnerabilidad.
El fundamento constitucional de
la anterior afirmación se encuentra en los artículos 13 y 46 de la Carta[36],
según los cuales el Estado debe procurar una mayor protección a quienes por sus
condiciones especiales requieren de mayor atención y garantía prioritaria por
parte de las autoridades y demás miembros de la sociedad[37].
En efecto, deberá acreditarse que
el perjuicio afecta o coloca en inminente y grave riesgo derechos fundamentales
de especial magnitud, como la dignidad humana, la seguridad social, la salud,
la vida y el mínimo vital, “a tal punto que la insuperada demora de los
procedimientos ordinarios haría ineficaz, por tardío, el amparo deprecado,
conllevando que la acción de tutela desplace el mecanismo ordinario de defensa,
por no resultar eficaz en tal medida y oportunidad frente a las circunstancias
particulares del actor, por lo cual tampoco procederá como medio transitorio,
sino definitivo[38]”[39].
7.2.2.  En el asunto objeto de revisión
la Sala encuentra dos circunstancias especiales de la actora que hacen
procedente acudir a la acción de tutela y que ameritan un pronunciamiento de
fondo por parte de esta Corporación.
Por un lado, se halla acreditado
que la señora Marina Castro Cala está próxima a cumplir 60 años de edad[40], lo que
de entrada se traduce en el cierre casi absoluto de sus posibilidades de
acceder al mercado laboral. Este criterio de vulnerabilidad es determinante
para la Sala al momento de concluir que esta superó la expectativa de su vida laboral.
Por el otro, de conformidad con
lo manifestado por la señora Castro Cala en el escrito de tutela, esta se
encuentra atravesando una crisis nerviosa al recibir la notificación de la
negativa del reconocimiento de la pensión de vejez, “de la que tanto
esperaba devengar para solventar su pobreza absoluta, [ya que está] viviendo de
la caridad humana, sin techo propio ni familia en el municipio de Socha, su
estado civil es soltera y habita en un pedazo de casa que está a punto de
colpasar”.
Si bien la crisis nerviosa por la
que atraviesa la accionante es una circunstancia que no está plenamente
acreditada, la Sala constata que es una persona de escasos recursos, por cuanto
durante toda su vida laboral recibió un salario mínimo mensual vigente como
remuneración a su labor desempeñada en la Superintendencia de Notariado y
Registro de Socha, Boyacá[41].
Lo anterior implica para esta Corporación una situación de especial
vulnerabilidad de la actora, en tanto siempre recibió la suma mínima necesaria
para garantizar su subsistencia en condiciones dignas. Además, la Sala halla
probadas las difíciles condiciones en las cuales se encuentra viviendo
actualmente la peticionaria, de acuerdo con lo registrado en las fotografías
enviadas en respuesta al Auto de pruebas del 27 de agosto de 2015, de las
cuales es posible verificar el precario estado de las instalaciones de la
vivienda[42].
7.2.3.      Ahora
bien, la Sala reconoce que la señora Castro Cala presentó de manera
extemporánea los recursos de reposición y en subsidio apelación contra la
decisión mediante la cual la UGPP negó el reconocimiento de la pensión de
vejez.
Sin embargo, tal conducta
encuentra justificación en la espera de la respuesta a la solicitud de
corrección de la historia laboral presentada por la accionante ante la
Superintendencia de Notariado y Registro. Dicho documento era indispensable
para contrarrestar el argumento utilizado por la entidad accionada en la
Resolución núm. RDP-032974 del
29 de octubre de 2014, sobre la inconsistencia de las cotizaciones
realizadas a Cajanal.
En esa medida, se considera que
la peticionaria desplegó de manera diligente las actuaciones necesarias para
obtener el reconocimiento de la prestación solicitada.
Acreditada la procedibilidad de
la acción de tutela en el caso concreto pasa la Sala a analizar el asunto de
fondo.
7.3.     Análisis de la presunta vulneración de
los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital en el caso
concreto
Con base en los requisitos para
obtener la pensión de vejez, reseñados en acápites anteriores, esta Sala debe
determinar si la señora Marina Castro Cala los cumple o, si por el contrario,
no es titular del derecho que reclama. Para el efecto, la Sala analizará, en
primer lugar, si la accionante es beneficiaria del régimen de transición, de
conformidad con lo solicitado y puesto en conocimiento en el escrito de la
tutela. De ser así, examinará si acredita los requisitos establecidos en la
normatividad vigente aplicable a su caso antes de la expedición de la Ley 100
de 1993.
7.3.1.  Según lo
establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se debe acreditar uno de
estos requisitos para ser beneficiario del régimen de transición: (i) que al
momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años
de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres; o
(ii) quince (15) o más años de servicios cotizados. En
el asunto que se estudia, de acuerdo con las pruebas que obran
en el expediente, la Corte observa que la accionante es
beneficiaria del régimen de transición, por cuanto a 1° de abril de 1994 tenía
38 años edad[43].
7.3.2.  Ahora bien, para la fecha en que la actora
ingresó a laborar en la Superintendencia de Notariado y Registro, esta era una
entidad pública adscrita al entonces Ministerio de Justicia, a cargo de las
funciones de vigilancia y dirección notarial y de registro de que tratan los
Decretos Leyes 960 y 1250 de
1970[44]. Este organismo ha sido objeto de diferentes
estructuraciones y a la fecha, según lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto
412 de 2007[45], “es una entidad descentralizada, técnica, con personería
jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonial”.
Avizorado
lo anterior, es posible concluir que a la actora le es aplicable el régimen
dispuesto en el artículo 1° de la Ley 33 de 1985 que consagra:
“Artículo 1º.- El empleado
oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos
y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la
respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de
jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio
que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio”. (Resaltado
fuera de texto).
De acuerdo
con la norma transcrita, la accionante debe cumplir con los requisitos de edad
(55 años) y tiempo de servicio (20 años continuos o discontinuos).
En cuanto a
la edad, según documentales que obran en el expediente,
la Corte observa que a la fecha la accionante tiene 59 años de edad[46]; por lo
tanto, acredita la edad necesaria para obtener su pensión de vejez.
En relación con
el tiempo de servicio, una vez revisado el historial laboral aportado por la
peticionaria, se observa que se desempeñó como Auxiliar Administrativo 5120-11 en
la Superintendencia de Notariado y Registro de Socha, Boyacá, desde el 1º de
octubre de 1980 hasta el 28 de febrero de 2004, acreditando un total de 8.428 días laborados, correspondientes a 1.204
semanas.
Esta información consta en la
Resolución núm. RDP-032974 del
29 de octubre de 2014 expedida por la UGPP, donde se relaciona el servicio
prestado por la accionante, distribuido de la
siguiente manera[47]:
ENTIDAD EMPLEADORA
DESDE
HASTA
TOTAL
INDIVIDUAL
SUPERNOTARIADO Y REGISTRO
1980-Oct-01
1994-Ene-30
13 años, 4 meses.
SUPERNOTARIADO Y REGISTRO
1994- Feb-01
1997-Nov-30
3 años, 9 meses, 29 días.
SUPERNOTARIADO Y REGISTRO
1997-Dic-01
1997-Dic-31
1 mes.
SUPERNOTARIADO Y REGISTRO
1998-Ene-01
2004-Feb-28
6 años, 1 mes, 27 días
TOTAL GENERAL
23
años, 4 meses, 26 días.
De lo previsto se desprende que
la señora Marina Castro Cala reúne los requisitos tanto de edad y de tiempo de
servicio necesarios para acceder a su pensión de vejez bajo el régimen
dispuesto en la Ley 33 de 1985, aplicable por el régimen de transición.
7.3.3.  Ahora bien, la Sala estima
pertinente hacer algunas aclaraciones finales sobre el análisis realizado por
la UGPP en la Resolución núm.
RDP-032974 del 29 de octubre de 2014, a través de la cual negó la pensión de
vejez solicitada, así como de las consideraciones presentadas en el escrito de
contestación de la acción de tutela.
7.3.3.1.   La entidad accionada
negó el reconocimiento de la prestación requerida por la actora, bajo el
argumento de que existía una inconsistencia en el certificado de historial
laboral aportado a la solicitud, por cuanto Cajanal no estaba habilitada para
recibir nuevos afiliados después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de
1993. De igual forma, señaló que la carga de la prueba para culminar el trámite
administrativo y el agotamiento de este procedimiento recaía sobre la peticionaria.
(i) En primer lugar, de conformidad
con lo establecido en el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, “por la cual
se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, el Gobierno debía
proceder a la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal-
debido a los problemas estructurales que venía afectando para ese momento la
prestación del servicio de la seguridad social en materia de pensiones.
En virtud de lo anterior,
mediante el Decreto 2196 del 2009, “por el cual se suprime la Caja Nacional
de Previsión Social CAJANAL EICE, se ordena su liquidación, se designa un
liquidador y se dictan otras disposiciones”, se dispuso en los artículos 1º
y 2º que a partir de la entrada en vigencia de esa norma Cajanal entraría en
proceso de liquidación y conservaría su capacidad jurídica únicamente para
realizar los actos, operaciones y contratos necesarios en orden a efectuar su
propia liquidación.
Esto significa que Cajanal
conservó su competencia para recibir los aportes que realizaran sus afiliados
hasta el momento en que se tomó la decisión de proceder a su liquidación. La
primera actuación para tal proceder se dio a través de la Ley 1151 de 2007,
según se mencionó, siendo finalmente liquidada el 1º de julio de 2009, momento
en el cual la UGPP asumió las funciones de reconocimiento de derechos
pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, entre otras (artículo
156 de la Ley 1151 de 2007).
La Superintendencia de Notariado
y Registro de Socha, Boyacá, realizó los descuentos a pensiones que fueron
aportados a Cajanal a nombre de la señora Marina Castro Cala hasta el año 2004,
fecha en la cual la accionante dejó de trabajar, por lo que resulta claro que
en aquella época esa entidad no solo estaba facultada, sino que tenía la obligación
de recibir tales aportes.
De acuerdo con lo consignado en la
certificación de periodos de vinculación laboral para bonos pensionales
expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro, esta entidad realizó
los siguientes descuentos para pensiones a la señora Marina Castro Cala[48]:
PERIODO
CAJA O FONDO A LA CUAL
SE REALIZARON LOS APORTES
01-10-1980 a 31-01-1994
CAJANAL
01-02-1994 a 30-11-1997
FONPRENOR
01-12-1997 a 31-12-1997
SEGURO SOCIAL
01-01-1998 a 28-02-2004
CAJANAL
En esa medida, no se trata de una
nueva afiliación, según lo expuso la UGPP en la resolución, sino que
simplemente Cajanal continuó recibiendo los aportes realizados desde que inició
la relación laboral entre la accionante y la Superintendencia[49].
(ii) En segundo lugar, como se
precisó en la parte considerativa, con la creación de la
figura del bono pensional “el interesado tiene derecho a que se
efectúe un cálculo actuarial del universo de capital cotizado, para que la suma
de todos esos dineros contribuyan a la conformación del gran capital necesario
para financiar su pensión”[50]. Ninguna entidad pública o privada que
esté encargada de administrar el Sistema de Seguridad Social Integral en
Pensiones podrá aducir, para negarse al reconocimiento de una prestación
pensional, “que las diferentes cajas no les han expedido o reconocido el bono
pensional o la cuota parte”[51].
Para la Sala no es de recibo el
argumento expuesto por la UGPP sobre la carga de la prueba, puesto que la misma
no debería recaer en cabeza de la accionante.
Lo anterior, toda vez que ella
cumplió con su deber de allegar a la entidad accionada los elementos necesarios
para un estudio de fondo de su petición pensional. En efecto, acreditó material
y fácticamente que su empleador sí realizó los descuentos, según se desprende
de la certificación de periodos de vinculación laboral para bonos pensionales y
pensiones, expedido por la Superintendencia de Notariado y Registro[52]. En ese documento aparece
registrado el descuento para aportes pensionales realizado por el empleador
durante todo el tiempo laborado por la accionante.
Siendo así, una vez verificados
los requisitos de tiempo de servicio y edad exigidos en la Ley 33 de 1985, la
UGPP debió proceder a reconocer la prestación solicitada, sin oponer cargas
probatorias y administrativas adicionales a la señora Castro Cala, esto es, sin
que sea la persona afiliada quien deba soportar los problemas internos
administrativos de las entidades encargadas de realizar o recibir los
descuentos para pensiones.
7.3.3.2.    Finalmente, la Sala
considera necesario llamar la atención sobre lo consignado en el escrito de
contestación de la acción de tutela, donde la UGPP aseguró que “al revisar en la página web el
Registro Único de Afiliados a la Protección Social -RUAF- encontró que no se
hicieron aportes pensionales a ninguna entidad”.
Sobre el particular, es preciso
señalar que dicha consulta fue realizada con el número de cédula 24.098.460,
siendo que el documento de identidad de la accionante corresponde al número
24.098.640, según consta en la presentación personal del poder otorgado
a la apoderada para acudir a la acción de tutela, en la Resolución núm. RDP-032974 del 29 de octubre de
2014, y en la certificación de periodos de vinculación laboral para
bonos pensionales y pensiones, entre otros documentos que obran en el
expediente.  Por lo
anterior, la Sala invita a la entidad a ser más cuidadosa al momento de
suministrar información sobre los afiliados y verificar correctamente los datos
consultados.
7.3.4.
De conformidad con las consideraciones expuestas, la Sala revocará
la decisión adoptada por Juzgado 31 Civil del Circuito de Bogotá y en su lugar
ordenará a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales
-UGPP- reconocer y pagar la pensión de vejez de la accionante, de acuerdo con
los parámetros jurisprudenciales y legislativos aquí expuestos. Esta prestación
deberá ser reconocida de manera retroactiva, en aquellas mesadas que no se
encuentren prescritas.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida el diecisiete (17) de febrero de dos mil
quince (2015) por el Juzgado 31 Civil del Circuito de Bogotá, que negó la
acción de tutela invocada por la señora Marina Castro Cala. En su lugar,
CONCEDER la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad
social y al mínimo vital.
Segundo.- ORDENAR a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales -UGPP- que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de esta sentencia, expida la resolución
correspondiente al reconocimiento de la pensión de jubilación de Marina Castro
Cala, con fundamento en su derecho a la aplicación del régimen de transición
previsto la Ley 100 de 1993, en concordancia con los requisitos establecidos en
el inciso 1° del artículo 1° de la Ley 33 de 1985, de manera retroactiva y en aquellas mesadas que no se encuentren
prescritas, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta
providencia.
Cuarto.- LÍBRESE
por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cuaderno principal. Folios
2 y 3.
[2] Cuaderno principal. Folios
28 a 45-
[3] Cuaderno
2. Folio 4. Respuesta al Auto de pruebas del 27 de agosto de 2015.
[4] Cuaderno
2. Folios 6 a 15.
[5] Cuaderno
2. Folios 30 a 129.
[6] La base
argumentativa y jurisprudencial de este acápite se encuentra en la sentencia
T-618 de 2013 y fue reiterada en la sentencia T-181 de 2015.
[7] Constitución Política.
Artículo 48, inciso 1°: “La Seguridad Social es un servicio público de
carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control
del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, en los términos que establezca la Ley.”
[8] Ley 100 de 1993. Artículo
4°, inciso 2°: “Este servicio público es esencial en lo relacionado con el
Sistema General de Seguridad Social en Salud. Con respecto al Sistema General
de Pensiones es esencial sólo en aquellas actividades directamente vinculadas
con el reconocimiento y pago de las pensiones.”
[9] Sentencia
T-201 de 2013. Cfr. Sentencia C-623 de 2004.
[10] El inciso 2° del artículo
48 de la Carta Política dispone que “se garantiza a todos los habitantes el
derecho irrenunciable a la Seguridad Social”. De igual forma el inciso 1°
del artículo 3 de la Ley 100 de 1993 establece que “el Estado
garantiza a todos los habitantes del territorio nacional, el derecho
irrenunciable a la seguridad social.”
[11] Sentencia
T-658 de 2008. Cfr. Artículo 9° del Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Artículo 9° del Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Artículo 11, numeral 1, literal e
de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación
contra la mujer; Artículo 16 de la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
[12] Sentencia
T-201 de 2013.
[13] Artículo 86, inciso 1°: “Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento
y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por
quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
[14] Artículo 86, inciso 3°: “Esta
acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable.”
[15] Cfr.
Sentencias T-052 de 2008, T-705 de 2012 y T-061 de 2013.
[16] Sentencia T-265 de 2012.
En este caso el accionante, de 56 años de edad, solicitó el reconocimiento de
la pensión de jubilación que había sido negada por el Instituto de Seguros
Sociales al considerar que el régimen pensional aplicable era el de la
Ley 71 de 1988, en el cual la edad para pensionarse es de 60 años. Al parecer
del actor debía aplicarse la Ley 33 de 1985, que establece una edad de
jubilación de 55 años. La Corte consideró que si bien el accionante contaba con
las acciones ordinarias laborales para obtener el derecho pensional, las mismas
resultaban inocuas para la resolución del caso concreto, puesto que la
pretensión del actor era la de pensionarse con la edad de 55 años, y por la
prolongada duración de los procesos ordinarios y suponiendo que eventualmente
se acceda a su solicitud, el afectado ya habría cumplido 60 años, edad que en
los dos regímenes le permitiría pensionarse.
[17]  Sentencia T-658 de 2008.
[18] En esta oportunidad la
Corte concedió la tutela interpuesta por un ciudadano que solicitaba el
reconocimiento y pago de la pensión de vejez negada por el ISS por no cumplir,
al parecer de esta entidad, con el tiempo de cotización requerido. La
discrepancia radicó en que parte de las cotizaciones fueron realizadas a la
Caja de Previsión Social de Boyacá y no al ISS en su totalidad. La
Sala consideró que el caso adquiría relevancia constitucional dado que el
actor era una persona de avanzada edad, sin ingresos permanentes que
permitieran solventar los gastos ordinarios, le resultaba imposible obtener una
nueva vinculación laboral, no era propietario de bienes ni había acumulado
riqueza puesto que siempre se desempeñó como vigilante.
[19] Sentencia T-167 de 2011.
[20] La base
argumentativa y jurisprudencial de este acápite se sustenta en las
consideraciones del numeral 6 de la Sentencia SU-769 de 2014. Reiterada en la
sentencia T-181 de 2015.
[21] Sentencia SU-769 de 2014.
[22] Sentencia C-107 de 2002. Reiterado en la Sentencia SU-769 de 2014.
[23] Al respecto ver, entre muchas otras, las sentencias T-583 de 2010,
T-334 de 2011, T-201 de 2012, T-360 de 2012 y T-408 de 2012.
[24] Sentencia C-789 de
2002.
[25] Por la cual se dictan
algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones
sociales para el Sector Público.
[26] Sentencia C-657 de 2000.
[27] Sentencia
T-360 de 2014.
[28] Sentencia
T-748 de 2013. Cfr. Sentencia T-360 de 2014
[29] Sentencia
T-159 de 2013.
[30] Sentencia
C-1024 de 2004. Cfr. Sentencia T-360 de 2014.
[31] Sentencia
T-360 de 2014.
[32] Sentencia
T-698 de 2014.
[33] Sentencia
T-702 de 2013.
[34] Cfr. Sentencia
T-1091 de 2000.
[35] Cfr.
Sentencias T-577 de 1999, T-801 de 2006, T-698 de 2014, entre otras.
[36] Artículo 13, inciso 3°: “El
Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
Artículo 46: “El Estado,
la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las
personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y
comunitaria. El Estado les garantizará los servicios de la seguridad social
integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia”.
[37] Cfr. Sentencia T-580 de 2005.
[38] Cfr. Sentencias
T-268 de abril 12 de 2009 y T-422 de junio 26 de 2009, entre otras.
[39] Cfr. Sentencia
T-183 de 2014
[40] En la
certificación de historia laboral se acredita que la accionante nació el 08 de
noviembre de 1955. Ver folio 7 del Cuaderno principal.
[41] Esta circunstancia se
encuentra acreditada con la certificación de salarios, mes a mes, expedida por
la Superintendencia de Notariado y Registro. Cuaderno principal, folios 7 a 14.
[42] Cuaderno
2. Folios 6 a 15.
[43] En la Resolución núm. RDP-032974 del 29 de octubre de
2014, la UGPP indicó que la accionante nació el 8 de noviembre de 1955.
[44] Decreto 577 de
1974- art. 1, el cual remite a lo consagrado en el Decreto 1347 de 1970- art. 2.
[45] Por
el cual se reestructura la Superintendencia de Notariado y Registro.
[46] Ver
folio 7 del Cuaderno principal.
[47] Ver folio 6 del Cuaderno principal.,
[48] Ver
cuaderno principal, folio 6.
[49] El Fondo de Previsión
Social de Notariado y Registro -Fonprenor- asumió a partir de 1994 el pago de
las pensiones de jubilación de los empleados y funcionarios de esa rama, pero
su liquidación fue ordenada mediante el Decreto Ley 1668 de 1997.
[50] Sentencia
T-748 de 2013. Cfr. Sentencia T-360 de 2014
[51] Sentencia
T-360 de 2014.
[52] Ver folio 6 del cuaderno principal.