C-112-17
Sentencia C-112/17
ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015 QUE ADOPTA UNA REFORMA DE
EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Demanda de inconstitucionalidad contra actos
reformatorios de la Constitución por vicios de procedimiento en su formación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS
REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN SU FORMACION-Competencia de la Corte Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS
REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION FRENTE A LA COMPETENCIA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL PARA DIRIMIR CONFLICTOS DE COMPETENCIA ENTRE DISTINTAS
JURISDICCIONES-Reitera decisión
inhibitoria de sentencia C-053 de 2016
COSA JUZGADA-Fundamentos/COSA
JUZGADA-Alcance/COSA JUZGADA-Efectos
COSA JUZGADA ABSOLUTA Y COSA JUZGADA RELATIVA-Distinción
COSA JUZGADA RELATIVA-Configuración
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS
REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION SOBRE LA CLAUSULA DEROGATORIA FRENTE A LAS
FUNCIONES DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA O LOS CONSEJOS SECCIONALES-Inexistencia de cosa juzgada
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS
REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION FRENTE A LA CREACION DE LA COMISION NACIONAL DE DISCIPLINA JUDICIAL POR
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Cosa juzgada relativa en
sentencia C-373 de 2016
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS
REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION FRENTE A LA CONCORDANCIA, VIGENCIA Y
DEROGATORIA-Cosa juzgada relativa en
sentencia C-285 de 2016
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS
REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION FRENTE AL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Cosa juzgada en sentencia C-373 de 2016
ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Competencia de la Corte Constitucional para
pronunciarse en razón a vicios competenciales
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites
JUICIO DE SUSTITUCION-Elementos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos formales mínimos/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD FRENTE AL JUICIO DE
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION POR EXCESO EN EL PODER DE REFORMA-Inhibición por carencia de aptitud de los cargos
Referencia:
Expediente D-11533
Demandante:
Paulina Canosa Suárez
Asunto:
Acción pública de inconstitucionalidad
contra los artículos 14, 17, 19 (parcial) y 26 (parcial) del Acto Legislativo
02 de 2015 “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de
poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.”
Magistrado Ponente:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil
diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y el
trámite establecido en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, la ciudadana Paulina Canosa Suárez demandó los artículos 14, 17, 19 (parcial)
y 26 (parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015 “Por medio del cual se adopta
una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras
disposiciones”.
Mediante Auto de
veintiséis (26) de julio de dos mil dieciséis (2016), el Magistrado Sustanciador
decidió, en primer lugar, rechazar la demanda formulada contra el artículo 17,
las remisiones al Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama
Judicial contenidas en el artículo 19 del Acto legislativo y los incisos 2 y 6
del artículo 26 por presentarse cosa juzgada constitucional absoluta, en virtud
de las declaratorias de inexequibilidad adoptadas por esta Corporación mediante
Sentencias C-285 y C-373 de 2016. En segundo lugar, resolvió inadmitir la
demanda al considerar que la actora no cumplió con la carga argumentativa
calificada, que exige la jurisprudencia constitucional, cuando se trata de
evidenciar la sustitución de la Constitución Política.
El dos (2) de agosto
de 2016, dentro del término previsto para la corrección, la accionante radicó
en la Secretaría General de esta Corporación el escrito de subsanación.
Mediante Auto de dieciocho (18) de agosto de dos mil dieciséis (2016), el
Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso su fijación en
lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la
Nación para los efectos de su competencia.
En la misma
providencia ordenó comunicar el inicio del proceso al Congreso de la República,
al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República para que, si lo estimaban conveniente,
intervinieran dentro del proceso, con el propósito de impugnar o defender la
exequibilidad de las disposiciones acusadas.
Además, invitó al
Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión
Colombiana de Juristas, a la Academia Colombiana de la Abogacía, a Dejusticia,
a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al Instituto
Colombiano de Derecho Disciplinario-ICDD-, al Instituto Colombiano de Derecho
Procesal-ICDP-, así como a los Decanos de las Facultades de Derecho de las
Universidades de Antioquia, Nacional, Distrital Francisco José de Caldas,
Militar, Externado de Colombia, del Atlántico, Industrial de Santander, San
Buenaventura, Andes, Libre, Gran Colombia, EAFIT, del Rosario, del Norte,
Pontificia Javeriana, del Sinú, Pontifica Bolivariana, Santo Tomás, Sergio
Arboleda, del Valle y Autónoma de Bucaramanga -UNAB-, para que intervinieran
dentro del proceso, con la finalidad de rendir concepto sobre la
constitucionalidad de las disposiciones demandadas.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional decide sobre la demanda de la
referencia.
II. EL TEXTO
DEMANDADO
A continuación, se transcriben los artículos 14, 17,
19 y 26 del Acto Legislativo 02 de 2015 “Por medio del cual se adopta una
reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras
disposiciones”.
“ACTO
LEGISLATIVO 02 DE 2015
Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de
poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
Artículo14.Agréguese un numeral 12 y modifíquese el 11 del artículo 241 de la Constitución Política los
cuales quedarán así:
11. Dirimir los
conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
12. Darse su
propio reglamento.
Artículo 17. Deróguese el artículo 256 de la Constitución Política.
Dicho artículo 256,
cobro vigor tras lo resuelto por la Corte en la Sentencia C- 285 de 2016, salvo
en los contenidos que seguidamente se subrayan
Artículo 256 de la Constitución Política: Corresponden al Consejo
Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y
de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…)
3. Examinar la
conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así
como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que
señale la ley. (…)
6. Dirimir los
conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. (…)
Artículo 19. El artículo 257 de la Constitución Política quedará así[1]:
Artículo 257. La
Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional
disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Estará conformada
por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno
de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial[2]
previa convocatoria pública reglada adelantada por la Gerencia de la Rama
Judicial[3],
y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas
por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán
periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos
exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Los Magistrados de
la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.
Podrá haber
Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión
Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y
sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la
instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un
Colegio de Abogados.
Parágrafo. La
Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de
Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela.
Parágrafo
Transitorio 1. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto
legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán
sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos
Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de
Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados
y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la
Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin
solución de continuidad.
Artículo 26. Concordancias, vigencias y derogatorias.
Sustitúyase la
expresión "Consejo Superior de la Judicatura" por la de
"Comisión Nacional de Disciplina Judicial" en el artículo116 de la Constitución Política.
Sustitúyase la
expresión "Consejo Superior de la Judicatura" por la de "Consejo
de Gobierno Judicial" en el artículo156 de la Constitución Política.
Elimínese la
expresión "y podrán ser reelegidos por una sola vez" en el artículo 264 de la Constitución Política.
Elimínese la
expresión "Podrá ser reelegido por una sola vez y" en el artículo 266 de la Constitución Política.
La Comisión de
Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes mencionada en el
artículo 178 de la Constitución Política, no será una de las
comisiones permanentes previstas en el artículo 142 de la misma.
Sustitúyase la
expresión "Consejo Superior de la Judicatura" con "Consejo de
Gobierno Judicial" en el artículo 341 de la Constitución Política.
Sustitúyase el
encabezado del Capítulo 7 del Título VIII con el de "Gobierno y
Administración de la Rama Judicial".
Deróguese el
artículo 261 de la Constitución Política y reenumérese el artículo 262 que pasará a ser el 261”.
III. LA DEMANDA
Tanto en el escrito
inicial como en la corrección del mismo, la actora considera que los preceptos
objeto de censura constitucional, contenidos en los artículos 14, 17, 19 y 26
del Acto Legislativo 02 de 2015, sustituyen la Constitución Política de 1991.
Lo anterior, con
base en los siguientes argumentos:
Señala que la
Constitución Política de 1991 creó el Consejo Superior de la Judicatura, el
cual estaba compuesto por dos salas: la jurisdiccional disciplinaria y la
administrativa. En dicha entidad radicaba la independencia y la autonomía de la
Rama Judicial. La independencia interna porque el órgano de control
disciplinario no era nombrado por la misma Rama Judicial, ello para garantizar
un sistema de pesos y contrapesos, como, a su vez, sucedía con las otras dos
Ramas del Poder Público y la independencia externa porque ninguna de las otras
Ramas del Poder Público tenía injerencia en dicha entidad.
Advierte que el Acto
Legislativo 02 de 2015 acaba con el Consejo Superior de la Judicatura y diseña
un nuevo modelo en el que la administración y la gerencia de la Rama Judicial
se separan de la función jurisdiccional disciplinaria, pues esta se traslada a
la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Explica que en virtud de la
sentencia C-285 de 2016 se revivió el Consejo Superior de la Judicatura, pero
no con el diseño del constituyente de 1991, pues dicha entidad coexiste con la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial. En esa medida, considera que del
control de constitucionalidad no puede resultar un cambio tal en el diseño
constitucional, que es de competencia exclusiva del Congreso de la República, rama
del poder que quiso acabar con el Consejo Superior de la Judicatura, pues en el
2015 se creó una entidad pero desde el 2016 hay dos vigentes, la acabada y la
creada para reemplazarla, una “lex tertia” inadmisible doctrinaria y
jurisprudencialmente que genera una Constitución “tertia” porque solo el
Congreso puede reformarla.
Advierte que los
esfuerzos de la Corte Constitucional para adecuar lo aprobado por el Congreso,
excluyendo lo declarado parcialmente inconstitucional, genera una nueva
inconstitucionalidad, por falta de competencia de esta Alta Corte para reformar
la Carta Política. Sin embargo, aclara que con la demanda no pretende la
nulidad de la sentencia C-285 de 2016 sino la declaratoria de
inconstitucionalidad de las normas que no fueron revisadas por no haber sido
demandadas o porque se consideró inepta la demanda.
En su libelo de
corrección reiteró que con las decisiones de esta Corporación se afecta el eje
definitorio de la Constitución Política porque jurisprudencialmente quedarían
dos entidades, lo cual no es competencia de la Corte Constitucional sino del
Congreso de la República, que diseñó una sola para la garantía de la autonomía
e independencia de la Rama Judicial. Indica que cuando el Congreso se
extralimita en el poder de reforma sustituyendo la Constitución Política, en
las dimensiones ya conocidas por la Corte Constitucional, las que ameritaron la
declaratoria de inexequibilidad, no pueden subsistir parcialmente el resto de
las reformas sobre el mismo punto de derecho, sino que deben llevar el mismo
destino judicial. La nueva Comisión Nacional de
Disciplina, que hasta ahora queda vigente, sobre la base de que resurgió
solamente medio Consejo Superior de la Judicatura-con una Sala no
jurisdiccional-, resulta ser el producto de una confluencia de varias
circunstancias “pero no de la voluntad del Congreso de la República, que en
ningún momento quiso dejar vigente parcialmente el Consejo Superior de la
Judicatura, menos aún, a la Sala Administrativa, pues en torno de su reforma se
dieron todos los debates”.
Considera
que la Corte Constitucional no tiene facultades para reformar la Carta
Política, y de mantenerse el híbrido, se violarían los artículos 241 y
374 de la Carta Política, sin embargo, esta acción no pretende la nulidad de la
sentencia C-285 de 2016, sino la inconstitucionalidad de las normas que no
fueron revisadas por no haber sido demandadas o porque se acusó de inepta
demanda.
Entiende también que
no existe ninguna justificación de carácter constitucional para acabar con la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, pues
en los debates del Congreso siempre se adujo para eliminar a la entidad el
incumplimiento de sus funciones administrativas, tales como, “haber roto las
relaciones con la Rama Judicial”, no ser “ejecutivos en su cumplimiento” o
tener “falta de experticia”, de las cuales ninguna se aplica a la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria. En la corrección
de su escrito, agregó sobre este punto que en el Congreso de la República no
hubo debates, ni argumentos para suprimir la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura, sino que todos se dirigieron contra la
Sala Administrativa, con lo cual, si se declara la inexequibilidad de la
reforma de la creación del nuevo órgano de gobierno, queda sin ninguna
motivación ni debate, la supresión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, y
de paso pierde todo sustento la creación de la Comisión Nacional de Disciplina.
Indica que el
sistema de pesos y contrapesos diseñado en la Carta Política de 1991, impactó
la reforma en cuanto al origen o designación de las personas llamadas a llenar
las plazas de los órganos de control, pues con ella se suprimió la facultad
nominadora del Presidente de la República y del Congreso para designar a quienes
integraban la Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Al respecto, considera que si
bien, en aplicación del derecho a la igualdad, esto debe mantenerse, para ello
no debe acabarse con la institución diseñada para garantizar la autonomía y la
independencia de la Rama Judicial por la Asamblea Nacional Constituyente.
Reitera que el
diseño constitucional inicial era el de una sola entidad integrada por dos
salas, la cual tenía la guarda de la independencia y de la autonomía judicial,
así el sistema de pesos y contrapesos había creado un auto gobierno de la Rama
Judicial con la Sala Administrativa y un investigador disciplinario, ajeno a
las injerencias internas de la misma Rama Judicial, a cuyos miembros debía
investigar y juzgar, por lo cual, la postulación y designación de sus miembros
no estaba en cabeza de la misma Rama Judicial.
Señala que el
Congreso, con la reforma de 2015, quiso acabar con esa institución para crear
dos: una que reemplazara a la Sala Administrativa y otra a la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria. El nuevo modelo separa la administración y la
gerencia de la Rama Judicial de la función jurisdiccional disciplinaria, pues
mantiene la jurisdiccional disciplinaria, pero en cabeza de la llamada Comisión
Nacional de Disciplina. Recuerda que dicha reforma fue declarada inexequible
parcialmente, por esta Corporación, mediante sentencia C-285 de 2016. Manifiesta que en el comunicado proferido por esta Corte
sobre la anterior decisión se dijo que el nuevo esquema institucional implicaba
una sustitución parcial de los principios de separación de poderes, autonomía e
independencia judicial que encuentran expresión en el modelo de autogobierno
judicial previsto por el constituyente de 1991, argumentación que resulta del
todo aplicable para la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura, ya que el modelo constitucional diseñado originalmente no fue
el mismo para ambas Salas, porque para la administración y gobierno se diseñó
un modelo que garantizara no solo la independencia externa sino también la
interna de la misma Rama Judicial, y al ser sustituida por un modelo mixto se
afectan principios básicos de la configuración de la estructura de la Rama
Judicial y de paso se da al traste con el principio definitorio de la autonomía
de la Rama Judicial y el diseño del sistema de pesos y contrapesos.
Además,
refiere que en los comunicados de las sentencias de constitucionalidad que
hasta ahora se conocen, y en razón de haber prosperado la demanda contra la
creación del nuevo órgano de gobierno judicial, decisión contra la cual, dicho
sea de paso, no hay ninguna acusación en esta demanda, se generó una tercera
Constitución, que no corresponde ni al diseño de la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991, ni al diseño realizado por el Congreso de la República
de 2015.
Para
el demandante, esa tercera Constitución crea un híbrido
entre las dos instituciones existentes: el
Consejo Superior de la Judicatura, del cual subsiste una sola Sala, la Sala
Administrativa, que cobró inusitadas competencias, en razón de que fue “arrancada
de su entraña” la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura, y que ahora, en razón de la sentencia C-285 de 2016, tiene una
función nueva, que no tenía en la Constitución de 1991, ni le había sido
atribuida por el Congreso en 2015, puesto que con esa reforma dejaría de
existir, cual es la de elaborar las listas y ternas, para la provisión por el
Congreso de la República de 4 plazas para los integrantes de la Comisión
Nacional de Disciplina.
Según
el actor, la estructura de la Rama Judicial ha sido debilitada, pues se
sustituyó un eje definitorio de la Carta Política, al afectarse un pilar
fundamental en la organización del Estado, toda vez que el legislador, al
suprimir el Consejo Superior de la Judicatura, en el que estaba radicada la
independencia y la autonomía de la Rama Judicial, cometió excesos en el poder
de la reforma, que ya han sido reconocidos por la Corte Constitucional. Así
pues “no puede la Corte Constitucional, mantener la vigencia de lo que
inescindiblemente toca al Consejo Superior de la Judicatura, so pena de
sustituir la Carta Política”.
Señala
que la inexequibilidad de la reforma y la reviviscencia de la Sala
Administrativa le dan la calidad de Corte a una sola de las dos salas que
estableció el Constituyente de 1991, siendo que es la única de las dos salas
que no tiene función jurisdiccional, y autónomamente no puede estar entre los
órganos que administran justicia en Colombia, ni lo está. Entre tanto, la nueva
Comisión Nacional de Disciplina, si bien queda con el carácter de Corte, no
participa de la administración, ni de las políticas de la Rama Judicial, de
manera irracional e inconstitucional.
Afirma
la actora que “la premisa para aseverar que se rompe el equilibrio de
poderes y por ende se sustituye la Constitución es precisamente que la Sala
Administrativa del Consejo de la Judicatura sea quien integre las ternas de los
Magistrados de la Comisión Nacional Disciplinaria”, dado que “(…) un
órgano que debe ser totalmente autónomo de la injerencia de la Rama Judicial
por la labor disciplinaria que ejerce, resultaría en ultimas (sic) conformado
por la propia Rama Judicial, rompiendo con los principios de transparencia, de
independencia, de autonomía, que debe tener un órgano de control de tal
naturaleza, y que por esta potísima razón fue que la Asamblea Nacional
Constituyente determinó que sus integrantes serían nombrados por el Congreso en
pleno, de ternas enviadas por el Presidente de la República.”
Respecto
de la unidad de materia, que en este caso era “el equilibrio de poderes”, por
ninguna parte se encuentra que con este tema se solucione el problema de un
poder en pugna, sino que se hace un mero ajuste institucional del poder
judicial, en singular.
Finalmente,
la ciudadana Paulina Canosa Suárez también demanda:
a. La supresión de la competencia para
conocer tutelas por parte de la Comisión Nacional de Disciplina, en caso de no
prosperar la inexequibilidad que se solicita.
Considera
que la eliminación referida afecta al usuario de la justicia, “quien se ve
privado, de manera inmotivada del acceso a la administración de justicia,
porque al tiempo que puede acudir a cualquier juez para que proteja sus
derechos fundamentales, se le priva de acudir a la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial”, órgano que tiene la calidad de juez. También afecta
la independencia judicial, porque la Corte avaló el Decreto 1382 de 2000, y las
tutelas contra las decisiones de esta misma Sala ni siquiera podía conocerlas
la jurisdicción disciplinaria, quedando sometida al parecer de las demás
jurisdicciones que ella misma investiga y sanciona, lo mismo que a sus
litigantes.
Sostiene que si
subsiste el hibrido, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las
Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer
acciones de tutela, lo cual crea otra antinomia en el ordenamiento jurídico,
pues el artículo 86 de la Constitución Política contempla que se podrá
presentar acción de tutela para la protección de derechos fundamentales ante
cualquier juez de la república, sin embargo, el artículo 257 excluye a dicha
entidad para conocer de la acción de amparo, es decir, un artículo permite a la
jurisdicción disciplinaria conocer acciones de tutela y el otro no.
b. Manifiesta
también que las disposiciones acusadas sustituyen la Constitución Política al
otorgarle a la Corte Constitucional la función de resolver los conflictos de
jurisdicción, toda vez que le confiere funciones legales a un órgano que solo
tiene funciones constitucionales. El diseño
constitucional de 1991, fue el de un órgano de cierre constitucional, supremo
frente a todas las jurisdicciones, que interpretara la Constitución Política, y
se pronunciara únicamente sobre asuntos de inexequibilidad, además de darse su
propio reglamento. Así pues, se afecta el núcleo de la Carta Política cuando se
le dan competencias legales, por completo ajenas a su función política de
interpretar la Constitución.
Así
las cosas, la Corte Constitucional deberá dejar de lado la Carta Política y
asumir el conocimiento de leyes de distintas materias, no para analizarlas
desde el punto de vista constitucional, sino para confrontarlas y determinar la
autoridad jurisdiccional o administrativa que debe conocer un asunto, mediante
una dirección jurisdiccional, que a su vez, quien lo creyera, pueden ser
cuestionadas por vía de tutela, y como la Corte Constitucional no puede conocer
de acciones de tutela contra sus propias decisiones, esto va a generar un caos
al interior de un órgano puramente constitucional.
c. La permisión para la creación, por
ley, de un colegio de abogados, pues:
Para el demandante,
se sustituye la Carta Política cuando se faculta al Congreso para transferir
las funciones generales y permanentes de administrar justicia disciplinaria
frente a quienes ejerzan la profesión de abogado a un Colegio de abogados.
Igualmente, se
resquebraja el Estado social y democrático de derecho cuando se desprende de
sus funciones y se las pasa a los particulares, concretamente a la empresa
privada. Así pues, se crea una antinomia constitucional entre los artículos 116
y 257 de la Constitución Política porque habrá dos tipos de justicia
disciplinaria: la función pública de juzgar a los abogados cumplida por lo que
quede de la jurisdicción disciplinaria y la función privada de juzgar a los
abogados ejercida por empresas privadas.
Además, el Congreso,
al establecer que “La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la
encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en
ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta
función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados” pasó por alto
que un colegio obligaría a los abogados a asociarse, afectando la libertad de
asociación contemplada en el artículo 38 de la Carta Política. Así mismo,
indica que la reforma desjudicializa las investigaciones y el juzgamiento de
los abogados en el ejercicio de su profesión “lo que afecta” los
artículos 26, 38 y 95 de la Constitución Política. (Subraya fuera del texto
original).
Este
punto es tan relevante, como que el Estado no puede desprenderse de sus
facultades de investigar a los profesionales, para garantizar su correcto
ejercicio de la profesión, ni la función social que deben cumplir.
IV. INTERVENCIONES
Vencido el término
de fijación en lista, y en cumplimiento de lo ordenado en Auto de dieciocho
(18) de agosto de dos mil dieciséis (2016), la Secretaria General de esta
Corporación informó que, de acuerdo con las comunicaciones libradas, se
recibieron los siguientes escritos de intervención:
1. Intervención
ciudadana
María Claudia
Valdivieso Beltrán, Tatiana Díaz Ricardo y Julio Cesar Villamil Hernández,
ciudadanos en ejercicio, coadyuvan la demanda, al considerar que con el Acto
legislativo N.º 02 de 2015 se vulnera la doble instancia en los procesos
disciplinarios, pues al crear la Comisión Nacional de Disciplina Judicial se
dijo “podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial Integradas como
señale la ley”, sin embargo, como no existe ley estatutaria, y mucho menos
señalamiento de si habrá o no Comisiones Seccionales, queda en el limbo la
doble instancia de este tipo de investigaciones y juzgamientos.
2. Universidad
Militar Nueva Granada
Walter René Cadena
Afanador, Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Militar Nueva Granada,
solicita a la Corte Constitucional declarar exequible las disposiciones
acusadas. Lo anterior, con base en los siguientes argumentos:
Sostiene que la
argumentación de la demanda se basa en supuestos parciales, pues ofrece las
nociones de autonomía e independencia judicial solamente relacionadas a la
capacidad de autorregulación de la institución en cuestión, olvidando por
completo las disposiciones emanadas del artículo 228 de la Constitución.
De igual manera, la
demandante aduce que al separar las funciones del Consejo Superior de la
Judicatura se viola el artículo 229 de la Constitución Política, sin embargo,
observa que la norma no bloquea ni obstruye el acceso a la administración de
justicia de los ciudadanos.
Para el
interviniente, las normas acusadas aportan notablemente a la separación de
poderes y al sistema de pesos y contrapesos planteados en la Carta Política de
1991, pues proponen la colaboración entre la rama judicial y la rama ejecutiva
del poder público. Así mismo, considera que no existe contradicción entre la
existencia de dos instituciones diferenciadas, con funciones distintas una de
la otra, que pertenecen a la misma fuente normativa e institucional, pues a
pesar de que todavía no se reglamentan las funciones de la entidad emanada del
Acto Legislativo 02 de 2015, es apenas comprensible que los criterios
cronológicos, jerárquicos y de especialidad se subsanan por medio de la
reglamentación interna de funciones sobre los mecanismos que cada una de las
instituciones proporcionará para sí.
Finalmente, refiere
que la Corte Constitucional no se excedió en el ejercicio de sus funciones al
proferir la jurisprudencia citada, toda vez que, si bien la Rama Legislativa es
la encargada de la función constituyente, a la Corte Constitucional le
corresponde el poder decisorio sobre la constitucionalidad de las normas
emanadas del legislativo.
3. Academia
Colombiana de la Abogacía
Alfonso Clavijo
González, Decano de la Academia Colombiana de Abogacía, concentra sus
apreciaciones en el análisis de constitucionalidad de la disposición demandada
del acto legislativo que le confiere a la ley la posibilidad de atribuirle a un
Colegio de Abogados la función disciplinaria sobre los profesionales del
derecho (artículo 19).
Señala que el
constituyente de 1991 tuvo la intención expresa y clara de que las profesiones
legalmente reconocidas pudieran organizarse en colegios profesionales e incluso
que la ley pudiera asignarles funciones públicas, pues así se desprende de la
lectura del artículo 26[4]
de la Constitución Política y de lo señalado por la Corte Constitucional, en
Sentencia C-470 de 2006[5].
En ese orden de ideas, el legislador tiene la facultad de asignarle a los
colegios profesionales funciones estatales como las administrativas de
inspección y vigilancia.
Aduce que el hecho
de que por medio de un acto legislativo se permita otorgarle funciones de
control de la abogacía a un colegio profesional no va en detrimento de los
elementos esenciales o axiales de la Constitución, toda vez que ella misma, en
escenarios anteriores, ha permitido que los colegios profesionales, por medio
de la ley, tengan en cabeza suya funciones estatales, lo que significa que los
particulares pueden desarrollar funciones como la vigilancia y la inspección de
su profesión. Sin embargo, surge el interrogante de qué tan viable es que los
particulares ejerzan funciones disciplinarias.
Indica que el
control disciplinario no siempre es una función jurisdiccional, así, por
ejemplo, el control disciplinario sobre los servidores públicos en Colombia lo
lleva a cabo, además de la entidad respectiva, la Procuraduría General de la
Nación que no es un órgano judicial.
Advierte que cuando
en 1991 se le atribuyó al Consejo Superior de la Judicatura, Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, el control sobre el ejercicio de la abogacía,
ciertamente se estableció un control disciplinario con características de ser
un control de tipo jurisdiccional, pero no se sustituye ningún eje axial de la
Constitución si se desjudicializa ese control, pues tanto en otras profesiones,
como en el ámbito de los funcionarios públicos, el control disciplinario no es
judicial.
De otro lado,
sostiene que podría conservarse el carácter jurisdiccional del control
disciplinario, aunque fuera ejercido por colegios profesionales, si así lo
decidiera el legislador, pues el artículo 116 de la Constitución ya lo permitía
desde el origen del texto constitucional. En ese precepto se materializa la
aplicación flexible del principio división de poderes, introducida por la
Constitución, al permitir que la función jurisdiccional pueda estar en cabeza
de las tres ramas del poder público e incluso de los particulares, previa
autorización legal.
Aunado a lo
anterior, aclara que el acto legislativo que se demanda habilita al legislador
para que establezca en qué casos se puede realizar esa función en cabeza de los
colegios profesionales.
Por otra parte,
refiere que no se puede acusar de inexequible el acto legislativo por
considerar que el artículo 116 consagra una regla absoluta que no puede
modificarse bajo ninguna circunstancia, pues se reitera que en nuestro
ordenamiento no existen clausulas pétreas o inderogables y, como consecuencia
de ello, por medio de una reforma constitucional podría extenderse la excepción
de que los particulares pueden administrar justicia sin que se esté presente
ante la sustitución de elementos esenciales, porque como lo ha dicho la
jurisprudencia constitucional el principio de división de poderes es flexible y
se garantiza la participación de los particulares en el ejercicio de funciones
estatales.
En conclusión,
considera que otorgarle la función jurisdiccional disciplinaria, en los casos
que dicte la ley, a un Colegio de Abogados no sustituye la Constitución Política
de 1991, en tanto que no desconoce los elementos consustanciales de la misma,
porque respeta la función jurisdiccional en cabeza de los órganos estatales y
el carácter excepcional del ejercicio de dicha función por los particulares al
condicionar que debe estar previamente autorizado en la ley.
4. Universidad
Libre
El señor Jorge
Burbano, Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de
la Facultad de Derecho; Jorge Palomares, Profesor del Área de Derecho Público;
Javier Santander y Edgar Valdeleon, Egresados de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre, solicitan a la Corte Constitucional inhibirse de hacer un
juicio de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda.
En primer lugar,
refieren que la demandante no presenta ningún cargo específico contra la unidad
de materia del acto legislativo, pues se limita a decir que el equilibrio de
poderes no soluciona problemas de un poder en pugna, sino que hace un mero
ajuste institucional del poder judicial; para el Observatorio la interpretación
del acto legislativo debe hacerse de manera conjunta, es decir, con todas las
modificaciones introducidas por dicho acto legislativo a todas las ramas del
poder público, así, se configuró el procedimiento legislativo llevado por el
Congreso de la República, pues reformó la reelección presidencial al punto de
prohibirla, en ese sentido, la reforma al equilibrio de poderes y ajuste
institucional permea todas las funciones de las ramas del poder público aunque
la Corte Constitucional haya declarado inexequible.
En segundo lugar,
señalan que la actora no logra precisar mediante el juicio de sustitución cuál
es el eje axial vulnerado por el Congreso de la Republica al otorgar a la Corte
Constitucional la función de dirimir conflictos de competencia.
En tercer lugar,
advierten que la ciudadana Paulina Canosa Suárez no demostró por qué la
subsistencia de la Comisión de Disciplina Judicial atenta contra los pilares
fundamentales de la autonomía entre ramas y la independencia judicial, siendo
insuficiente la argumentación, a la luz de lo establecido por la Corte
Constitucional en materia de sustitución de la Constitución. Tampoco logró
determinar si el constituyente derivado se extralimitó en sus funciones
invadiendo orbitas competenciales y si con la subsistencia de la Comisión de
Disciplina Judicial se transgredió un pilar fundamental de modificación
exclusiva del constituyente originario.
Finalmente,
consideran que la Corte Constitucional debe abstenerse de pronunciarse de fondo
sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo enjuiciado dado que (i) la
demandante no cumplió con los requisitos expuestos y (ii) el control de
constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución tiene una
intensidad argumentativa más exigente que los controles hacia normas de
inferior jerarquía; así se debe considerar que la simple comparación y
enunciación de principios que son aparentemente estructurales en la
Constitución Política no supone que el Tribunal Constitucional se pronuncie de
fondo sobre la constitucionalidad de los actos reformatorios de la
Constitución.
5. Universidad
del Rosario
Luisa Zorro, Mónica
Redondo, Natalia Mantilla, Juan Franco y Bryan Triana, Miembros del Consultorio
Jurídico de la Universidad del Rosario, solicitan a la Corte Constitucional
declarar inexequible las disposiciones acusadas. Lo anterior, con base en los
siguientes argumentos:
Indican que, al
recortar la función y transferir la competencia disciplinaria a los Colegios de
Abogados, la autonomía de la rama judicial se ve disminuida, pues en la
práctica puede ser una justicia selectiva beneficiando más a unas agremiaciones
que a otras, dependiendo, por ejemplo, de qué facultad de derecho provenga o de
la manipulación del “colegaje” que se pueda obtener al interior de esas
agremiaciones.
El extender la
competencia disciplinaria del Estado a particulares genera la preocupación de
cómo regularía el tema la ley, pues las iniciativas legislativas no han
contemplado una colegiatura general o única. Bajo ese contexto puede existir
preferencia a la escogencia de una agremiación más que a otras.
Constitucionalmente,
por el derecho de asociación, resulta complejo que se convierta en obligatorio
la vinculación de los abogados, ya que la misma Carta Política establece la
libertad de asociación y desafiliación libremente y todo dependería del manejo
de las facultades de derecho y de los colegios de abogados ya creados. Otros de
los interrogantes que plantean son, cómo sería el funcionamiento y el
presupuesto del colegio de abogados administrando justicia, cómo debe ser el
control en el manejo de los procesos y cómo se garantizaría su independencia.
Señalan que la
competencia disciplinaria, hasta ahora en cabeza del Estado, ha permitido que
se adelanten las investigaciones y se sancionen un número considerable de
profesionales, así pues, el sistema pese a sus críticas ha funcionado por años
con buenos resultados. En esa medida, trasladar, eventualmente, esa facultad
generaría una especie de justicia particular con los riesgos que eso implica
para la objetividad y la imparcialidad como elementos inescindibles de un
debido proceso.
Por otro lado,
refieren que la facultad para dirimir los conflictos entre jurisdicciones no corresponde
a la naturaleza constitucional propia de las funciones atribuidas a la Corte
Constitucional, sobre todo si se tiene en cuenta que la intención originaria
del constituyente fue la de crear una Corte encargada de salvaguardar la
supremacía e integridad constitucional, a través del denominado control de
constitucionalidad.
De igual manera,
advierten que habría una afectación a la imparcialidad que debe orientar el
ejercicio de funciones como la resolución de controversias entre
jurisdicciones, lo cual no se podría cumplir si quien está llamado a resolver
la controversia es al mismo tiempo la autoridad involucrada en el conflicto.
Consideran que las
normas demandadas quebrantan la autonomía judicial y la seguridad jurídica,
pues la Asamblea Nacional Constituyente, al crear al Consejo Superior de la
Judicatura, quería revitalizar la autonomía de la rama judicial.
Por último, aducen
que se contrarían los fines de la acción de tutela al despojar a la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial de la competencia para conocer de dichas
acciones, pues con ello no se garantiza la protección de los derechos de los
sujetos que pretenden acceder al mecanismo de amparo.
6. Ministerio de
Justicia y del Derecho
Diana Remolina,
Directora de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico
del Ministerio de Justicia y del Derecho, solicita a la Corporación declarar la
exequibilidad de las disposiciones demandadas.
Cargo sobre
exceso de las facultades del Congreso para reformar la Constitución
Indica que la
demandante incurre en el error de confundir el juicio de sustitución con el
juicio material de constitucionalidad, al considerar que toda diferencia entre
las instituciones previstas en la Constitución de 1991 y las nuevas
instituciones después del Acto Legislativo 02 de 2015, es per se
inconstitucional. Según la actora, la configuración específica del Consejo
Superior de la Judicatura es un pilar esencial de la Constitución. Dicha
posición llevaría a consagrar los artículos 254 a 257 de la Carta Política como
clausulas pétreas y haría automáticamente inconstitucional cualquier
modificación a dicho órgano.
En ese sentido,
considera que la enunciación del elemento supuestamente sustituido no es clara,
en cuanto en diversos apartes de la demanda se enuncia de forma distinta.
Señala la
demandante, en primer lugar, que el pilar esencial sustituido es “la
organización del Estado”; posteriormente, que lo sustituido son “los pilares en
que se asentó la creación del Consejo Superior de la Judicatura”; acto seguido,
afirma que lo que el Congreso no puede modificar es el Consejo Superior de la
Judicatura y; finalmente, concluye que el Congreso de la Republica carece de
competencia para eliminar una institución que fue uno de los pilares
fundamentales de la Asamblea Constituyente y de la Constitución Política de
1991.
Por otra parte, la
demanda tampoco señala las especificidades del elemento sustituido, simplemente
hace referencia a algunos artículos que, antes de la reforma, se referían a la
institución del Consejo Superior de la Judicatura (116 y 254 a 257), lo cual de
ninguna manera constituye la demostración de que este es un elemento
transversal a la Constitución como un todo.
Ahora, tampoco se
encuentra en la demanda la exigencia de mostrar que la enunciación no equivale
a fijar límites materiales intocables por el poder de reforma, por el
contrario, la actora señala abiertamente que existe un límite material
intocable por el poder de reforma, que es el Consejo Superior de la Judicatura.
En ese orden de
ideas, como quiera que en el cargo propuesto se echan de menos las exigencias
impuestas por la jurisprudencia constitucional respecto de la argumentación
para un juicio de sustitución, procede respecto de este cargo una decisión
inhibitoria, toda vez que se atribuye al eje definitorio de la Constitución un
contenido que no se deriva del mismo.
Cargo sobre
supuesta creación de un denominado “híbrido inconstitucional” y sustitución de
la Constitución Política por afectación de la organización del Estado en cuanto
a la estructura de la Rama Judicial
Para efectos del
análisis de este cargo, la interviniente realiza un examen sobre la estructura
del gobierno y la administración de la Rama Judicial en la Constitución de
1991; el modelo propuesto introducido por el Acto Legislativo 02 de 2015 y;
finalmente, el modelo que surgió a partir de la Sentencia C-285 de 2016.
Refiere que en el
diseño original se contempló un solo órgano garante de la efectiva
administración de la Rama Judicial conformado por la Sala Administrativa y la
Sala Jurisdiccional. Mientras que en la reforma de equilibrio de poderes se
diseñó una nueva estructura para la administración de la Rama Judicial así:
Consejo de
Gobierno Judicial: promoverá el
acceso a la justicia, la eficiencia de la rama judicial, la tutela e
independencia judicial. Con la conformación anterior se sustituye la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
Gerencia de la
Rama Judicial: Es un órgano
subordinado al Consejo de Gobierno Judicial y estará organizada de acuerdo con
el principio de desconcentración territorial.
Comisión Nacional
de Disciplina Judicial: Examinará la
conducta y sancionará las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión.
Por último, con el
fallo C-285 de 2016 de la Corte Constitucional se genera una nueva estructura
del gobierno y administración de la Rama Judicial. Por una parte, se revive el
Consejo Superior de la Judicatura conformado por la Sala Administrativa y, por
otra parte, queda intacta la reforma del Acto Legislativo 02 de 2015 respecto
de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
No obstante lo
anterior, para el Ministerio dicho cargo no está llamado a prosperar, en la
medida en que la nueva estructura de gobierno y administración de la Rama
Judicial no resulta contraria al modelo constitucional de organización del
Estado a través de la separación de poderes.
En ese sentido, se
ha sostenido que la separación de poderes, como manifestación de la organización
del Estado, conlleva una distinción entre las ramas del poder público, una
división de tareas entre las mismas y el establecimiento de controles
recíprocos.
La Corte
Constitucional ha aclarado que el modelo de la Constitución de 1991 no es de una
separación rígida entre las tres ramas del poder, sino que corresponde a un
sistema flexible de distribución de las distintas funciones del poder público,
que se conjuga con un principio de colaboración armónica de los diferentes
órganos del Estado, que en ningún caso puede significar desplazamiento,
subordinación o reducción de un órgano a la condición de simple instrumento de
los designios de otro. Este es el límite infranqueable que una reforma no
podría cruzar y cuya violación llevaría a una sustitución de la Constitución
Política.
Para el caso de las
normas acusadas del Acto Legislativo 02 de 2015, la coexistencia de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial, constituye un claro desarrollo de la definición y
separación de funciones, en este caso, aquellas de carácter administrativo y
las de contenido disciplinario al interior de la estructura de gobierno y
administración de la Rama Judicial y ello es garantía del balance o equilibrio
que se predica de los órganos que hacen parte de la organización del Estado,
pues ninguna de ellas se encuentra subordinada a la otra y el ejercicio de sus
funciones se desarrolla bajo parámetros de autonomía e independencia
Adicionalmente,
considera que no se configura un “híbrido inconstitucional”, pues no se
desnaturaliza el diseño original adoptado en la Carta de 1991, por cuanto la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial mantiene las funciones y la forma de
elección de sus magistrados tal y como lo establece la Constitución Política.
El esquema de la estructura disciplinaria que resulta del fallo de
inexequibilidad parcial del Acto Legislativo 02 de 2015 no contradice el diseño
original del sistema disciplinario en cabeza de la Rama Judicial, es decir, las
funciones jurisdiccionales y la organización y vinculación de los miembros de
la Comisión Nacional de Disciplina Judicial coincide claramente con las
funciones de la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura.
Ahora bien, con la
intervención de la Sala Administrativa en la elección de los magistrados que
integran la Comisión Nacional de Disciplina Judicial se busca que exista un
equilibrio y una separación concreta de funciones, lo cual es garantía de
autocontrol en la Rama Judicial.
Estima que es
improcedente la solicitud de la demanda, en el sentido de considerar que en el
caso de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deben aplicarse los mismos
argumentos esgrimidos por la Corte Constitucional, en la sentencia C-285 de
2016, para declarar la inexequibilidad del Consejo de Gobierno Judicial y la
Gerencia de la Rama Judicial, por cuanto para el caso del ejercicio de las
funciones jurisdiccionales disciplinarias, no se configura un eventual
fraccionamiento en el gobierno y administración de la Rama Judicial que anule
el autogobierno judicial o traslade a otras instancias el control de su
dirección.
En efecto,
tratándose de la estructura y conformación de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial, el Acto Legislativo 02 de 2015 otorgó a esa Corporación la
función disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Esta es una garantía de independencia de la Rama Judicial, pues ahora todos los
miembros de esa Rama serán disciplinados internamente por la misma, a
diferencia de la situación anterior a la reforma, donde los empleados de la
Rama podían ser sujetos del poder preferente de la Procuraduría General de la
Nación.
En tales
condiciones, respecto de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, no puede
hablarse de fraccionamiento en la administración de la Rama que anule el
autogobierno judicial, en tanto la facultad jurisdiccional disciplinaria
respecto de sus servidores, bajo los términos de la reforma constitucional,
quedó en cabeza de la misma Rama Judicial.
Cargo sobre
sustitución de la Constitución Política por afectación a la autonomía e
independencia de la Rama Judicial
Aduce que el
ejercicio adecuado de las funciones judiciales es el fin para el cual se
concibe la independencia de la Rama Judicial en relación con las funciones
administrativas, en el sentido de que en los fallos no puede intervenir ni un
juez distinto al juez competente, ni una autoridad o un particular externo a la
Rama Judicial. Pero, en relación con las funciones administrativas, la
concepción de la independencia puede y debe ser distinta. Cuando un juez
individual ejerce funciones administrativas, por ejemplo, cuando reporta
estadísticas a la administración de la Rama Judicial, debe sujetarse a ciertos
parámetros y no puede alegar su autonomía para dejar de cumplirlos. Por eso, en
este caso se debe hablar de independencia moderada. Por otra parte, la Rama
Judicial es separada y autónoma en relación con su administración, y con ese
fin se concibió en la Constitución de 1991 la creación del Consejo Superior de
la Judicatura. Pero en materia administrativa es admisible la interacción con
otras ramas del poder público sin que esto implique subordinación alguna. Aquí
puede hablarse de autonomía con colaboración armónica.
El Acto Legislativo
02 de 2015 no sustituye la Constitución, por el contrario, aumenta la
independencia de los jueces respecto del Gobierno y el Congreso. Dicha reforma
debe ser entendida de manera sistemática como una reforma dirigida a mejorar el
equilibrio entre las ramas del poder público y, dentro de esa finalidad,
aumentar la independencia de la Rama Judicial. Las normas de este acto
legislativo referidas a la Rama Judicial comparten íntegramente esa unidad de
propósito.
El artículo 19
cambió la composición del órgano disciplinario, ahora denominado Comisión
Nacional de Disciplina Judicial, y otorgó a esa Corporación la función
disciplinaria sobre los empleados de la Rama Judicial. Esta es una garantía de
independencia de la Rama Judicial, pues ahora todos los miembros de esa Rama
serán disciplinados internamente por la misma, a diferencia de la situación
anterior a la reforma, donde los empleados de la Rama podían ser sujetos del
poder preferente de la Procuraduría General de la Nación.
Pero, además, no se
sustituye el eje axial de la Constitución sobre independencia y autonomía de la
función disciplinaria propiamente dicha, por cuanto la creación, la
conformación y las funciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial son
plena garantía del cumplimiento de estos principios, en la medida en que hacen
efectiva una verdadera independencia de las funciones de gobierno y
administración ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, en los términos dispuestos por la Corte Constitucional, y permiten
una completa imparcialidad en las decisiones que se adopten en virtud de la
función jurisdiccional disciplinaria que cumple este órgano.
En ese sentido, no
prospera el cargo de sustitución de la Constitución Política de 1991, en cuanto
a la semejanza de la figura existente antes de la reforma del Consejo Superior
de la Judicatura compuesto por la Sala Administrativa y la Sala Disciplinaria,
la creación de la nueva Comisión Nacional de Disciplina Judicial y la nueva
conformación de la administración de la Rama con posterioridad a las Sentencias
C-285 y 373 de 2016, pues se mantiene la separación de las funciones
administrativa y disciplinaria, respecto de los ejes definitorios de estructura
y organización del Estado y autonomía e independencia de la Rama Judicial.
7. Asociación de
Personeros del Oriente Antioqueño
Guillermo Arellano
Castillo, Presidente de la Asociación de Personeros del Oriente Antioqueño,
solicita a la Corte Constitucional declarar inexequibles las normas demandadas,
toda vez que sustituyen la Constitución Política de 1991.
Advierte que las
entidades de rango u origen constitucional constituyen la base estructural del
Estado Colombiano, son entes de jerarquía superior a las demás por tener su génesis
en la norma superior y en una Asamblea Nacional Constituyente. Es por ello que,
las incoherentes iniciativas legislativas son una clara problemática Estatal,
producto de contar con un Congreso nada consecuente con la Constitución
Política, la realidad objetiva y, menos aún, con la reiterada jurisprudencia.
Sostiene que la
reforma o, en el peor de los casos, la supresión de las entidades de origen
constitucional no corresponde al Congreso de la República, pues es la
estructura del Estado, en toda su dimensión, uno más de los pilares
constitucionales.
Las entidades
creadas por nuestra Asamblea Nacional Constituyente de 1991 están permeadas del
blindaje que la soberanía les otorga y su existencia garantiza los fines del
Estado.
Así las cosas, carecen
de validez aquellas reformas constitucionales que impliquen a su vez la reforma
estructural del Estado si no surgen de una Asamblea Nacional Constituyente,
toda vez que así lo establece el artículo 374 de la Constitución Política. En
consecuencia, el Congreso de la República se extralimita cuando adelanta
reformas al Estado que superan las facultades otorgadas en el artículo 150 Constitucional.
V. CONCEPTO DE LA
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuradora General de la Nación, mediante concepto
N.° 006182 de 5 de octubre de 2016, solicita a la Corte Constitucional que se
declare INHIBIDA para pronunciarse de fondo respecto de la demanda contra los
artículos 14, 17, 19 (parcial) y 26(parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015, debido
a que no tiene competencia para revisar de fondo la constitucionalidad de actos
reformatorios de la Constitución.
Y, en forma subsidiaria, solicita que:
(i)    Se declare INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de
fondo respecto del cargo de sustitución de la Constitución formulado contra el
artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015, por ineptitud sustantiva de la
demanda;
(ii) ESTARSE
A LO RESUELTO en la sentencia C-285 de 2016, en la que se declaró inexequible
el artículo 17 del Acto Legislativo 2 de 2015; así como ESTARSE A LO RESUELTO
en la sentencia C-373 de 2016 con relación a la derogatoria tanto de la
expresión “o a los Consejos seccionales, según el caso”, como de los numerales
3° y 6° del artículo 256 de la Constitución, allí también declarados
exequibles.
(iii)
ESTARSE A LO RESUELTO en la
Sentencia C-373 de 2016 sobre el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, en
la que se le declaró exequible; y
(iv)
ESTARSE A LO RESUELTO en las
Sentencia C-285 de 2016, en la que se declararon inexequibles los incisos 2° y
6° del artículo 26 del Acto Legislativo 2 de 2015; así como a la Sentencia
C-373 de 2016, en relación con su inciso 1°, también declarado inexequible.
Para la vista fiscal, en este caso no se satisfacen
los requisitos concretos de una demanda en contra de un acto reformatorio de la
Constitución fundamentada en la llamada “teoría de la sustitución de la
Constitución”, toda vez que, por ejemplo, se demandó el artículo 14 del acto
legislativo pero no se señaló por qué se considera que la modificación allí
introducida por el legislador modifica el artículo 241 numerales 11 y 12 del
estatuto superior y sustituye la Constitución.
Así mismo, advierte que la actora tampoco explicó las
razones por las cuales la expresión acusada “o a los Consejos Seccionales,
según el caso”, contenida en el artículo 17 del acto legislativo demandado,
evidencia una sustitución de la Carta Política; menos aún formuló acusaciones
específicas contra “los numerales 3° y 6° del artículo 256 de la Constitución,
relativos a la atribución de examinar la conducta y sancionar las faltas de los
funcionarios de la rama judicial, así como la de los abogados en ejercicio de
su profesión. Y lo mismo ocurre con el aparte normativo acusado del artículo 19
en el que se establece que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las
Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer
acciones de tutela.
Indica que la demandante no cumple con la carga
argumentativa cualificada exigida cuando cuestiona el nuevo artículo 26,
relativo a las “Concordancias, vigencias y derogatorias”, norma que además la
propia Corte Constitucional ya declaró inexequible en la sentencia C-285 de
2016, exceptuando la expresión “Consejo Superior de la Judicatura”. Es más, aun
cuando se afirma en la demanda que es con las decisiones emitidas por la Corte,
con ocasión de los exámenes que ya ha hecho del Acto Legislativo 2 de 2015, que
han surgido los vicios de inconstitucionalidad que ella acusa de sustitución de
la Constitución, lo cierto es que allí no se ofrece un mínimo argumentativo
respecto de cada una de esas normas con el que se demuestre o pretenda
demostrar un problema jurídico concreto.
Por lo tanto, para la Procuraduría General de la
Nación, lo hasta aquí expuesto constituye razón suficiente para que la Corte
Constitucional se inhiba de proferir un fallo de fondo, toda vez que la demanda
sub examine resulta inepta desde el punto de vista sustancial, ya que,
además de la falta de competencia de la Corte Constitucional para juzgar las
reformas constitucionales por cosas distintas a su trámite, ninguna de las
consideraciones aducidas en la corrección de la demanda efectuada por la
accionante permite evidenciar que exista una sustitución de la Constitución
Política. Por el contrario, los argumentos que allí expone no son otra cosa que
reiteraciones de las afirmaciones contenidas en la primera versión de su
demanda, la cual fue inadmitida advirtiendo que, precisamente, “la
demandante no logró construir un cargo de constitucionalidad que demuestre en
los términos indicados en la jurisprudencia, que el cambio del Acto legislativo
acusado es de tal magnitud que sustituye el orden constitucional vigente”.
Además, en todo caso debe destacarse que la accionante
de ninguna manera expresa claramente cuál es el eje definitorio de la
Constitución Política que habría sido sustituido con las reformas introducidas
en los artículos y apartados que ella demanda del Acto Legislativo 2 de 2015.
También es necesario mencionar que en relación con las
expresiones demandadas de los artículos 17, 19 y 26 del Acto Legislativo, con
fundamento en la teoría de la sustitución, la Corte Constitucional ya se
pronunció en la demanda radicada bajo el numero D-10.947 y lo hizo
declarándolos exequibles. Mientras que respecto del artículo 17 acusado, la
Corte Constitucional declaró exequible tanto las expresiones “o a los Consejos
Seccionales, según el caso”, como los numerales 3º y 6º del artículo 256 de la
Constitución.
Así mismo, lo dispuesto en el artículo 19 y en el
inciso 1º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015 también ya ha sido
juzgado favorablemente, según se desprende de lo recogido en el Comunicado de
Prensa N. º 29 publicado el 13 de julio de 2016, relativo a lo que será la
Sentencia C-373 de 2016 (Magistrados Ponentes Alejandro Linares Cantillo y
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), en el que se informa que allí se resolvió:
“Séptimo. -
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-285 de 2016 en lo declarado inexequible
del artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015. En lo que tiene que ver con la
derogatoria, tanto de la expresión “o a los Consejos seccionales, según el
caso”, como de los numerales 3º y 6º del artículo 256 de la Constitución,
declararlo EXEQUIBLE por los cargos analizados. (…)
Noveno. -
Declarar EXEQUIBLE el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 por los
cargos analizados.
Décimo. - ESTARSE
A LO RESUELTO en la sentencia C-285 de 2016 que declaró inexequibles los
incisos 2º y 6º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015 y, en relación
con el inciso 1º de dicho artículo, declararlo EXEQUIBLE por los cargos
analizados”.
Lo anterior significa, en concepto de la vista fiscal,
que al mismo tiempo que la Corte Constitucional debe inhibirse de emitir un
pronunciamiento de fondo por falta absoluta de competencia o respecto del cargo
de sustitución de la Constitución sobre el artículo 14 del Acto Legislativo 2
de 2015 en razón de la ineptitud de la demanda; sobre lo demandado en los
artículos 17, 19 y 26, la Sala Plena debe estarse a lo ya dispuesto en las
Sentencias C-285 de 2016 y C-373 de 2016.
VI. CONSIDERACIONES
A.   COMPETENCIA
1. La Corte es competente para pronunciarse respecto
de la presente demanda, en virtud de lo dispuesto en el numeral primero del
artículo 241, conforme al cual le corresponde decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos
reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo por vicios
de procedimiento en su formación.
B.
LOS ASUNTOS A RESOLVER
Acorde con las diligencias obrantes y
los antecedentes expuestos, corresponde al Pleno de la Corte absolver las
siguientes cuestiones:
Inicialmente, resulta necesario precisar cuáles son
los preceptos constitucionales que resultarían objeto de pronunciamiento por un
presunto exceso en el poder de reforma de la Constitución, pues, tal como se
advirtió en el auto proferido por el magistrado sustanciador el 26 de julio de
2016, algunos de los contenidos cuestionados ya fueron objeto de examen y
decisión por esta Corporación en términos de cosa juzgada con carácter absoluto
y, seguidamente, se hace necesario revisar los reparos expuestos por el
Ministerio Público al observar que la Corte Constitucional debe estarse a lo
resuelto en las Sentencias C-285 de 2016 y C-373 de 2016.
Posteriormente, se atenderá el cuestionamiento del
Ministerio Público respecto de la competencia para conocer del asunto que en
este caso convoca al Pleno. Para ello, se recordarán algunos aspectos que la
jurisprudencia ha precisado respecto del control al exceso del poder de reforma
del Congreso en materia de actos legislativos.
Seguidamente, se valorará la aptitud de los cargos,
puesto que en las intervenciones presentadas por el Ministerio de Justicia, la
Procuraduría General de la Nación y la Universidad Libre, se formulan
observaciones que apuntan a requerir una decisión inhibitoria por parte de la
Corte. Esta tarea implica recordar desde la jurisprudencia las razones que dan
lugar a la carencia de aptitud del cargo. Finalmente y, en caso de ser
procedente la revisión propuesta por la demandante, se definirá la subsiguiente
metodología del fallo.
C.   LA NORMATIVIDAD OBJETO DE CONSIDERACION
Dado que inicialmente la preceptiva cuestionada por la
accionante hubo de ser decantada en el auto de julio 26 de 2016, pues, algunos
de los preceptos aludidos en el escrito de demanda ya habían sido objeto de
decisión por esta Sala en providencias precedentes, se hace necesario
especificar cuáles contenidos pueden ser objeto de revisión en esta sentencia, toda
vez que aquellos que no hacen parte del ordenamiento jurídico por decisiones
antecedentes de la Corte, no pueden ser sometidos a examen de
constitucionalidad nuevamente.
Los artículos del Acto
Legislativo 02 de 2015 atacados son cuatro, los cuales, se relacionan
seguidamente con el respectivo análisis que permita establecer qué es lo
censurado.
a)
Respecto del artículo 14 no cabe
ninguna observación, puesto que cuando fue censurado junto a otras
disposiciones, la Sala se pronunció en términos inhibitorios mediante sentencia
C- 053 de 2016. En esa medida, el texto objeto de reproche es la totalidad del
fijado por el constituyente derivado en el Acto Legislativo 02 de 2015 y
previamente transcrito en los antecedentes de este proveído.
b)
Por lo que atañe al artículo 17
cuestionado, se observa que contiene una cláusula derogatoria del artículo 256
de Constitución Política de 1991, pero que tal cláusula fue objeto de decisión
parcial por esta Sala mediante sentencia C- 285 de 2016. En esa providencia se
declaró inexequible tal cláusula derogatoria, pero, la Corte se inhibió de
restarle vigor en relación con la expresión “o a los Consejos seccionales, según el caso” contenida en el citado artículo 256 y respecto de
los numerales 3 y 6 de dicho mandato, contentivos de funciones del Consejo
Superior de la Judicatura y los Consejos Seccionales, mandatos cuyo tenor
literal es el siguiente:
“Artículo 256 de la Constitución Política: Corresponden al Consejo
Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y
de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…)
3. Examinar la conducta y sancionar las faltas de los
funcionarios de la rama judicial, así como las de los abogados en el ejercicio
de su profesión, en la instancia que señale la ley. (…)
6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran
entre las distintas jurisdicciones. (…)”
De lo inmediatamente
transcrito, se colige que, al momento, sobre las expresiones subrayadas recae
la derogatoria fijada en el acto legislativo y, que de tener lugar el examen de
sustitución habrá de tenerse en cuenta tales disposiciones, pues, sus
contenidos, en el entender de la demanda hacen parte del eje sustituido.
c)     En cuanto al artículo 19 del Acto Legislativo 02 de
2015 cabe decir que inicialmente la demandante manifestó que sus reparos se
orientaban a que se declarara la inexequibilidad de algunas expresiones
resaltadas en los preceptos transcritos. En el caso particular del artículo 19,
se distinguieron por la demandante algunas que mencionan la Comisión Nacional
de Disciplina Judicial, sin embargo, en su escrito de subsanación de la
demanda, allegado a esta Corte el 02 de agosto de 2016, la actora enfila su
reproche contra el artículo 19, al crear este la Comisión Nacional de
Disciplina, al establecer la posibilidad de trasladar la función jurisdiccional
disciplinaria a un Colegio de Abogados y al impedir a la citada Comisión el
conocimiento de acciones de tutela. En esa medida, y dada la argumentación
planteada, advierte la Sala que el cuestionamiento se hace a la totalidad del
artículo 19, salvo a algunas expresiones que la Sala ya había retirado del
ordenamiento jurídico mediante sentencia C- 285 de 2016. Por consiguiente,
tales expresiones ya juzgadas, a saber: Consejo de Gobierno Judicial
y Gerencia de la Rama Judicial, las cuales, dada la reviviscencia
del Consejo Superior de la Judicatura, han de leerse en términos de este último
y, por ende, no hacen parte del objeto de revisión en esta providencia.
Igualmente, es oportuno advertir que el artículo 19 fue declarado exequible
mediante sentencia C- 373 de 2016 por los cargos analizados. En ese sentido,
deberá revisarse si tiene lugar la cosa juzgada, asunto a estimarse en el
apartado siguiente.
d)    En lo concerniente al artículo 26, acorde con las
precisiones del demandante, se resaltaron los incisos 1, 2 y 6 como los
censurados en el libelo acusatorio. Observa la Sala que tal como se indicó en
el auto de julio 26 de 2016, los  incisos 2 y 6 fueron declarados inexequibles
mediante sentencia C- 285 de 2016 y el inciso 1 fue declarado exequible
mediante providencia C- 373 de 2016. En este último caso la declaración se
contrajo a los cargos analizados en la providencia. En suma, de los incisos
tachados por la demandante se tiene como vigente el 1, restando por valorar si
acorde con la censura propuesta para el examen en esta sentencia, tiene cabida
la cosa juzgada. Sobre este último asunto se consignará lo pertinente en el
acápite que sigue. Así pues, el texto a considerar en esta revisión es el
plasmado en el inciso 1 cuyo tenor literal es:
“Artículo 26.
Concordancias, vigencias y derogatorias.
Sustitúyase la expresión "Consejo Superior de la
Judicatura" por la de "Comisión Nacional de Disciplina Judicial"
en el artículo116 de la Constitución Política.”
D.   LA COSA JUZGADA RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 17, 19 Y 26
DEL ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2015 FRENTE A LAS SENTENCIAS C- 285 Y C- 373 DE 2016
La cosa juzgada
encuentra su fundamento en diversas razones, entre ellas, se destacan la
necesidad de realizar el valor de la seguridad jurídica, pilar del Estado de
Derecho y presente en el Estado Social de Derecho, el cual alcanza su expresión
concreta en la protección de la confianza de los asociados y la buena fe de
quien se atiene a decisiones judiciales previamente adoptadas. También, tiene asidero
en el deber de preservar la autonomía judicial impidiendo que se reabran
debates agotados por el juez competente[6].
Igualmente, en el mandato encaminado a lograr la Supremacía de la Carta.
Respecto de los
efectos que en materia de cosa juzgada produce una decisión proferida por la
Corte Constitucional se ha sentado:
“(…) (i) Cuando la decisión ha consistido
en declarar la inconstitucionalidad de una norma, se activa la prohibición
comprendida por el artículo 243 conforme a la cual ninguna autoridad puede
reproducir su contenido material; (ii) en los casos en los que la Corte ha
declarado exequible cierta disposición respecto de determinada norma
constitucional, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que no puede
suscitarse un nuevo juicio por las mismas razones, a menos que ya no se
encuentren vigentes o hubieren sido modificadas las disposiciones constitutivas
del parámetro de constitucionalidad (…)”[7]
A propósito de la
cosa juzgada, resulta oportuno recordar que esta Corporación ha distinguido
entre la cosa juzgada absoluta y la cosa juzgada relativa. Respecto de la
primera, se ha considerado, de manera general, que tiene lugar cuando en la
parte resolutiva de la providencia no se precisan los efectos del
pronunciamiento. En relación con la segunda, se presenta cuando la Corte
delimita en la parte resolutiva del fallo su efecto.
Puntualmente, se ha
advertido que la cosa juzgada relativa se configura:
“(…) si
en la parte resolutiva de la sentencia la Corte declara la constitucionalidad
de la norma por los cargos analizados (cosa juzgada relativa
explícita), o si de la parte motiva se infiere inequívocamente que el examen se
limitó a los cargos o problema jurídico construidos en la demanda (cosa juzgada
relativa implícita) disposiciones constitutivas del parámetro de
constitucionalidad (…)”[8]
El estudio de
constitucionalidad puede desembocar en una cosa juzgada relativa cuando el
examen se hace desde un punto de vista formal, pero, se conserva la posibilidad
de hacer una nueva evaluación por razones de fondo. Igualmente, se está frente
a esa modalidad de cosa juzgada cuando el precepto cuestionado es declarado
exequible a la luz de un específico parámetro de constitucionalidad, pero, cabe
la posibilidad de revisar nuevamente tal disposición frente a uno distinto de
aquel que se empleó en la ocasión u ocasiones anteriores. La jurisprudencia
también ha entendido que la verificación de la cosa juzgada relativa exige un
doble escrutinio, de un lado, habrá de comprobarse si el mandato acusado fue
objeto de juzgamiento en una oportunidad anterior y, de otro, si la acusación
formulada en esa oportunidad coincide con la nueva censura sometida al estudio
de la Sala Plena.
En el caso sub
examine se revisarán por separado los casos de los artículos 17, 19 y 26
del Acto Legislativo 02 de 2015, en aras de verificar si procede una decisión
inhibitoria, tal como lo solicita el Ministerio Público.
Por lo que concierne
a la cláusula derogatoria contenida en el artículo 17, entendió la Procuraduría
que el pronunciamiento de la Corte vertido en la sentencia C- 285 de 2016
implicaba una declaratoria de exequibilidad de la expresión “o a los Consejos seccionales, según el caso” contenida en el derogado artículo 256 de la Carta,
así como de los numerales 3 y 6 de dicho mandato. Para comprobar si esa
apreciación es de recibo, la Sala transcribe, en lo pertinente a la parte
resolutiva de la mencionada C- 285 de 2016:
“TERCERO.-
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015, salvo
en lo que tiene que ver con la derogatoria, tanto de la expresión “o a los
Consejos seccionales, según el caso”, como de los numerales 3º y 6º del
artículo 256 de la Constitución, en relación con lo cual la Corte se INHIBE
de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. (Subrayas fuera de texto)
Como se observa,
tanto la expresión “o a los Consejos
seccionales, según el caso”, como los
numerales 3 y 6 del artículo 256 de la Carta, no fueron cobijados por la
declaración de inexequibilidad, pero, tampoco se pronunció su exequibilidad. Lo
que acaeció fue que la Corporación se inhibió de extender el alcance de su
decisión sobre tales contenidos, dado que estimó que se estaba, respecto de ese
punto, frente a la ineptitud sustantiva de la demanda. Pierde así asidero la
valoración del Ministerio Público y, no cabe, respecto de la expresión
transcrita y los numerales 3 y 6, entender que opera la cosa juzgada. Lo que
acontece es que dichos contenidos no hicieron parte del examen de
constitucionalidad que en la sentencia C- 285 de 2016 hiciera la Corte y, por
tanto, no hubo declaración de exequibilidad, estando expuestos al examen de
rigor si se cumplen los presupuestos procesales que debe implicar la demanda de
inconstitucionalidad.
Por
lo que respecta al artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, afirma el
Ministerio Público que “ya ha sido juzgado favorablemente, según se
desprende de lo recogido en el comunicado de prensa No. 29 publicado el 13 de
julio de 2016, relativo a (…) la sentencia C- 373 de  2016”. Al igual que
en el caso anterior, resulta necesario transcribir la parte resolutiva
pertinente de la sentencia C- 373 de 2016, la cual reza: “Noveno.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 19 del
Acto Legislativo 02 de 2015 por los cargos analizados.” (Subrayas fuera del texto original). Encuentra la
Sala que se está frente a una cosa juzgada relativa, pues, la decisión
proferida en la C- 373 de 2016 se contrajo a los cargos examinados en esa
providencia, haciéndose necesario revisar cuáles fueron estos.
Un primer
cuestionamiento estudiado por la Sala en la sentencia C-373 de 2016 aludía
específicamente al parágrafo transitorio del artículo 19. Tal cuestionamiento
apuntaba a que la Corte declarase que “(…) la regulación transitoria
contenida en el parágrafo 1º del artículo 19 de la Constitución sustituye el derecho
fundamental al debido proceso y los principios que orientan el ejercicio de la
función pública, esenciales en el ordenamiento constitucional”. Para
desatar esa censura por sustitución de la Constitución, la Sala en un apartado
titulado “Ineptitud del cargo por falta de certeza y procedencia de una
decisión inhibitoria”, estimó que:
“La Corte considera que el
demandante, sin demostrarlo, supone que de la regulación examinada se desprende
(i) una prohibición de que los procesos de empleados judiciales actualmente en
curso continúen a cargo de las autoridades disciplinarias que los adelantaban
al momento de entrar en vigencia la reforma constitucional y (ii) una
prohibición de iniciar procesos en contra de tales empleados hasta tanto se
implemente el nuevo sistema de juzgamiento disciplinario de los empleados y
funcionarios de la rama judicial. El silencio que al respecto se puede
desprender del acto legislativo no implica o al menos el demandante no lo
demuestra, un régimen que modifique al juez que ha iniciado las investigaciones
ni supone, necesariamente, que se impida el inicio de otras por hechos
ocurridos con anterioridad”
Concluyendo que se
imponía la inhibición de un “pronunciamiento de fondo respecto de
este cargo formulado en contra del parágrafo transitorio del artículo 19 del
Acto Legislativo 02 de 2015”.
El segundo reproche
revisado contra el artículo 19 en esa providencia se fundaba en una presunta
infracción al principio de unidad de materia. Al valorar esa acusación la
Corporación sostuvo:
“De conformidad con el alcance constitucional del
principio de unidad de materia la Corte encuentra que no puede prosperar la
acusación planteada en contra de las disposiciones vigentes del Acto
Legislativo 2 de 2015 que establecen el nuevo diseño en materia de control
disciplinario de los funcionarios y empleados judiciales”
Concluyendo sobre el
punto que:
“las normas acusadas no solo se encuadran dentro del
tema general de la reforma constitucional sino que, adicionalmente, se
articulan con las motivaciones que condujeron al Gobierno Nacional, en
ejercicio de sus competencias (art. 375), a proponer una reforma a la
Constitución que permitiera enfrentar los problemas y dificultades para el
ejercicio de los poderes públicos originados en la práctica política y la
debilidad institucional.”
En ese sentido, se
impuso un declaración de exequibilidad en relación con el cargo por
quebrantamiento del principio de unidad de materia, incluyendo entre la
preceptiva cubierta por dicha decisión al artículo 19.
La tercera censura
analizada, en la sentencia C- 373 de 2016, contra el artículo 19 fue la
atinente a la supuesta vulneración de los principios de consecutividad e
identidad flexible. Al momento de evaluar la acusación, la Sala precisó que el
demandante solicitaba por ese motivo la inexequibilidad del parágrafo
transitorio del artículo varias veces mencionado y formuló el problema jurídico
en los siguientes términos:
¿La aprobación del parágrafo transitorio 1 del
artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 conforme al cual los Magistrados
actuales de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura ocuparán sus cargos hasta tanto tomen posesión los miembros de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial, desconoció los principios de
consecutividad e identidad flexible?
Con la finalidad de
absolver ese interrogante, la Sala revisó el iter de la norma en el
Congreso y observó que:
“(…) aunque solo fue a partir del quinto debate que se
incluyeron en las disposiciones transitorias reglas específicas relativas a la
situación de los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura de cara a la
entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, no se
trata de un asunto que pueda considerarse novedoso y, mucho menos que modifique
de manera esencial el texto aprobado al finalizar la primera vuelta. Por el
contrario, la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
planteaba, desde el principio, la necesidad de definir el momento en que ella sería
integrada y, al mismo tiempo, qué ocurriría con los Magistrados que ocupaban
los cargos del organismo que tenía a su cargo algunas de las funciones ahora
atribuidas a dicha Comisión (…) se trata de un texto instrumental y que es el
resultado de la identificación de los diferentes riesgos asociados a la
eliminación de un organismo constitucional.”
Concluyendo
finalmente que atendiendo precedentes sentados por la Sala, correspondía
declarar la exequibilidad del parágrafo del artículo 19 del Acto Legislativo 02
de 2015.
Entonces, en el
marco de la sentencia C-373 de 2016, se advierte que fueron tres las censuras a
contenidos del artículo 19. La primera, suponía la sustitución de la
Constitución por parte del parágrafo establecido en el precepto, en este caso
la Corte se inhibió. La segunda, hacia recaer una presunta violación del
artículo 19 al principio de unidad de materia, respecto de la cual esta
Corporación advirtió que no tenía lugar y declaró la exequibilidad del mandato
inspeccionado. La tercera, pretendía una declaración de inexequibilidad del
parágrafo del artículo por una hipotética violación de los principios de
consecutividad e identidad flexible, cuestionamiento que fue despachado
desfavorablemente por el Pleno. En resumen, se está frente a una cosa juzgada
relativa, pues la declaración de exequibilidad tuvo lugar únicamente frente a
los reparos por el supuesto desconocimiento de los principios de unidad de
materia y consecutividad e identidad flexible.
Así pues, el
entendimiento de la Procuraduría sobre un juicio de constitucionalidad
favorable al artículo 19 del acto legislativo varias veces mencionado, no puede
significar nada distinto de una declaración de exequibilidad del precepto
cuestionado de cara a los principios de unidad de materia y consecutividad e
identidad flexible.
Por lo que atañe a
cuestionamientos atinentes a otro tipo de transgresiones del ordenamiento
constitucional no opera la cosa juzgada. En el asunto en estudio, tal como se
dejó sentado en los antecedentes de esta decisión, la censura se plantea tanto
por sustitución de la Constitución, como por quebrantamiento del principio de
unidad de materia.
Entonces, la
invocación del Ministerio Público a la cosa juzgada en relación con el artículo
19, por virtud de la sentencia C- 373 de 2016, solo prosperará respecto del
cargo por infracción del principio de unidad de materia, pues si bien es
cierto, ya se habían formulado reparos por sustitución de la Constitución
contra el mencionado artículo 19, la Sala decidió en esa ocasión inhibirse dada
la carencia de aptitud del cuestionamiento.
Finalmente, debe
revisarse si tal como lo dice la Procuraduría, el inciso 1 del artículo 26 del
Acto Legislativo 02 de 2015 fue “juzgado favorablemente” en la sentencia
C- 373 de 2016, debiendo la Sala estarse a lo resuelto en ese proveído. Para
tal efecto, resulta importante atender lo que en la parte resolutiva se dijo
sobre tal inciso 1 del artículo 26 y que fue del siguiente tenor:
“Décimo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia
C-285 de 2016 que declaró inexequibles los incisos 2º y 6º del artículo 26 del
Acto Legislativo 02 de 2015 y, en relación con el inciso 1º de dicho
artículo, declararlo EXEQUIBLE por los cargos analizados.”(Subrayas fuera de texto)
Como puede
observarse, se trata de una cosa juzgada relativa, pues expresamente la
Corporación advirtió que la declaración de exequibilidad se contraía únicamente
a los cargos analizados. Revisada la providencia, se encuentra que uno de los
reproches por los que se atacó el inciso primero del artículo 26 fue el posible
quebrantamiento del principio de unidad de materia, problema jurídico sobre el
cual, la Sala, fundada en las mismas motivaciones que le permitieron afirmar la
constitucionalidad del artículo 19 frente al mismo tipo de acusación, concluyó
que el inciso mencionado no infringía la Carta y debía ser declarado exequible.
Así pues, la valoración de la Procuraduría sobre la presunta cosa juzgada
predicable del inciso 1 del artículo 26, por virtud de la sentencia C- 373 de
2016, no resulta de recibo, sino en lo atinente al principio de unidad de
materia, mas no en lo correspondiente a otro tipo de cuestionamientos como lo
pueden ser la sustitución de un eje esencial de la Carta.
Por otra parte, cabe
reiterar que los  incisos 2 y 6 del mencionado artículo 26 fueron declarados
inexequibles mediante sentencia C- 285 de 2016, debiendo estarse la Sala a lo
resuelto respecto de estos apartados.
En suma, el
entendimiento del Ministerio Público respecto de una cosa juzgada que exime del
control de constitucionalidad a algunos de los mandatos acusados, ha de ser
relativizado, pues la cosa juzgada que se predica de tales mandatos solo tiene
lugar en relación con los preceptos específicos que en cada caso se han
considerado.
Es importante
advertir, desde ya, que en lo concerniente a un exceso en el ejercicio del
poder de reforma de la Constitución, no han sido objeto de juzgamiento los
contenidos que se constituyen en materia de pronunciamiento en esta ocasión.
Como consecuencia de lo anterior, la Sala se estará a
lo resuelto en la sentencia C- 373 de 2016 en lo concerniente a los
cuestionamientos que, por violación al principio de unidad de materia, se
formularon contra las disposiciones acusadas.
E. LA COMPETENCIA DE LA CORTE PARA PRONUNCIARSE SOBRE
LA CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCIÓN EN RAZÓN DE
VICIOS COMPETENCIALES
Tal como se indicó
precedentemente, la Procuraduría General de la Nación reiteró su tesis, según
la cual, la Corte Constitucional debe circunscribir el control de
constitucionalidad de los actos legislativos a la revisión de la mera
regularidad procedimental, razón que debía motivar una decisión inhibitoria.
Para la Sala, este
reparo fue abordado en la sentencia C-285 de 2016.
En esa oportunidad
se precisó que no se compartían los fundamentos en los que se sustenta la
perspectiva del Ministerio Público, cuales son, de una parte, “la
inexistencia de límites materiales al poder de reforma del constituyente”
y, de otra, la interpretación de los artículos 241.1, 241.2 y 379 de la Carta,
según la cual, el control de constitucionalidad de los actos reformatorios de
la Constitución se debe limitar únicamente a cuestiones de regularidad del
proceso. Esas consideraciones de rechazo al escrutinio que en el juicio de
sustitución adelanta la Corte se articulan con la concepción según la cual, las
decisiones adoptadas por los representantes del pueblo, cuya legitimidad se
deriva de su elección democrática, no pueden ser anuladas por una mayoría
simple de jueces cuyo origen no es la elección popular.
Respecto de tales
lecturas y, a propósito de tachas a contenidos del Acto Legislativo 02 de 201,5
se dijo en la mencionada sentencia C- 285 de 2016 que el principio democrático
tiene límites, pues:
“(…) la tesis de la Procuraduría General de la Nación
sobre la inexistencia de barreras o límites al poder de reforma de la
Constitución, se opone a los principios básicos sobre los cuales se funda el
Estado Constitucional de Derecho. Este modelo de Estado supuso la superación
del modelo plebiscitario de la democracia, que hacía radicar la legitimidad del
sistema político y económico, de manera exclusiva, en la voluntad de la
mayoría, independientemente del contenido de esta voluntad. Dentro del nuevo
modelo de democracia, en cambio, la voluntad de la mayoría debe contar con
algunas cualificaciones elementales para servir como criterio jurídico de
validación de las decisiones en el escenario político, económico y social, y en
particular, para que el contenido de dicha voluntad sea compatible con los
límites al poder y con la garantía de los derechos humanos.”
En relación con el
entendimiento de que lo que se adelanta es un control de fondo, la Corte en la
misma providencia explicaba:
“Con respecto a los señalamientos acerca de la
naturaleza sustancial del referido control, debe aclararse que aunque dentro de
dicho examen se efectúa una confrontación entre dos contenidos, a saber, entre
las normas que reforman la Constitución y los elementos definitorios del
ordenamiento superior, la naturaleza, estructura y finalidad de ambos
razonamientos es sustancialmente distinta en uno y otro caso: (i) primero, el
objeto del denominado juicio de sustitución es la valoración del ejercicio del
poder de reforma, de modo tal que el cotejo material que se realiza entre el
precepto objeto de control y el elemento fundamental de la Constitución es tan
solo instrumental y funcional al objetivo general de determinar si el
constituyente se excedió en el ejercicio de sus competencias; en el control
material, por el contrario, este cotejo constituye el objeto mismo de la
intervención judicial, porque de lo que se trata es de determinar si se
presenta una incompatibilidad normativa entre normas jurídicas de distinto
rango jerárquico; (ii) segundo, el estándar con respecto al cual se efectúa la
confrontación normativa es distinto en uno y otro caso: en el primer caso este
parámetro son los principios transversales y estructurales que subyacen al
ordenamiento superior, de modo que las disposiciones constitucionales son
únicamente la materialización o concreción particular de tales elementos, y su
función no es la de servir como estándar del juicio de validez, sino la de
permitir la identificación del elemento definitorio de la Carta Política; en el
control material de la legislación, por el contrario, el estándar o parámetro
de juicio sí son los preceptos constitucionales considerados en sí mismos;
(iii) y finalmente, el tipo de cotejo que se efectúa en uno y otro escenario es
distinto: en el control material se establece una relación de incompatibilidad
normativa, de modo que la preceptiva legal se estima inconstitucional cuando se
opone de algún modo a los mandatos constitucionales, mientras que  en el
otro caso se debe establecer no solo una incompatibilidad normativa entre el
acto reformatorio de la Constitución y el principio axial del ordenamiento
superior, sino si aquel suprime o sustituye uno de estos principios
esenciales.”
Así pues, al igual que en la decisión citada, se
reafirma la competencia de la Corte para adelantar el juicio de sustitución
cuando ello tenga lugar y, se rechaza la pretensión de la Procuraduría de
proferir un fallo inhibitorio por falta de competencia cuando lo que se
cuestione sea el exceso en el ejercicio de la facultad de reforma
constitucional del Congreso.
F. LA ESTRUCTURA DEL EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD POR
EL EXCESO EN EL EJERCICIO DE LA FACULTAD DE REFORMA DEL CONSTITUYENTE DERIVADO
Y LOS REQUISITOS DE LA DEMANDA EN ESOS CASOS
El examen de constitucionalidad que se le propone en
esta ocasión a la Sala comporta una serie de singularidades que ya han sido
puestas de presente por la jurisprudencia de la Corporación. En primer lugar,
se trata de un juicio que se adelanta contra actos legislativos, en segundo
lugar, no se busca establecer la consonancia o disonancia entre el texto
cuestionado y la preceptiva de la Carta, sino que se trata de valorar el ejercicio
del poder de reforma. En tercer lugar, dado que el control recae sobre un acto
de reforma de la Constitución, el parámetro de constitucionalidad está
conformado por las disposiciones que definen la competencia del Congreso para
reformar la Carta, e implica el examen de los elementos esenciales de la Constitución
cuya supresión acarrea un desbordamiento de la competencia del constituyente
derivado. En cuarto lugar, el estudio de la Corporación se encamina a
establecer si la reforma sometida a examen suprime los referidos elementos
esenciales[9].
Ahora bien, la estructuración de dicha premisa implica
para la Corte una consideración sobre la incidencia que tal componente esencial
tiene en la arquitectura del Texto Constitucional, de tal modo que no se trate
de una mera incompatibilidad entre el Texto previo a la reforma acusada y el
posterior a esta modificación, diferencia obvia, pues justamente se está frente
a una modificación.
No atender la caracterización del elemento esencial
conduce a estimar que existen cláusulas pétreas excluidas de la órbita de
reforma del constituyente derivado.
Es esa la razón por la cual el ejercicio de
identificación del elemento esencial implica atender múltiples referentes
normativos que se constituyen en expresión de dicho elemento, tal circunstancia
es la evidencia palpable de la presencia de ese componente como transversal y
articulador de la Constitución.
La tarea de estructuración de la premisa mayor cumple
un papel importante en la demanda, pues en ella debe aparecer el elemento o los
elementos esenciales que se estiman suprimidos por la reforma, sin embargo, la
Corte debe verificar que los invocados sean efectivamente componentes
insustituibles de la Carta.
Igualmente, tiene lugar en esta clase de juicio la
configuración de una premisa menor en la que se establece el alcance de las
disposiciones del acto reformatorio, con lo cual, se pueden evaluar las
consecuencias de la reforma respecto del elemento esencial.
Finalmente, se realiza un proceso de injerencia
denominado síntesis, en el cual la comparación entre el elemento esencial
presuntamente sustituido y el nuevo incluido por el constituyente derivado,
debe permitir determinar si el elemento esencial fijado por el constituyente
originario fue sustituido.
Son esas peculiaridades del juicio de sustitución las
que signan las exigencias que se hacen a la demanda que pretende evidenciar un
exceso en el poder de reforma del constituyente derivado y pugna por lograr que
sea retirado del ordenamiento jurídico el contenido del acto legislativo objeto
de censura.
En términos generales y, de acuerdo con el artículo 2º
del Decreto 2067 de 1992, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir
mínimos requisitos formales, los cuales se concretan en (i) señalar las normas
acusadas y las que se consideren infringidas, (ii) referirse a la competencia
de la Corte para conocer del acto demandado, (iii) explicar el trámite
desconocido en la expedición del acto, de ser necesario; y (iv) presentar las
razones de la violación.
La Corporación, de modo más específico y, en relación
con el último requisito, ha establecido como exigencias del escrito contentivo
de los cargos contra disposiciones que se pretende sean juzgadas por la Corte
Constitucional, las de certeza, claridad, especificidad, pertinencia y
suficiencia. A estas se ha referido la Sala de manera reiterada del siguiente
modo:
“(…) La claridad de la demanda es un requisito
indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues
aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla
general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y
técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente, [el
que] las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean
ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y
existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e
incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda (…)
(…) las razones son específicas si definen con
claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta
Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan.  (…)
La pertinencia también es un elemento esencial de las
razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere
decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza
constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma
Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado (…) son inaceptables
los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y
doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista
subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido
de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un
problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición
en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el
reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola
“de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de
sus efectos.
(…) la suficiencia que se predica de las razones de la
demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto
por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado,
se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (…),la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance
persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque
no logren prime facie convencer (…) de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada. (Sentencia C-1052 de
2001)
Estos requerimientos comportan unas ciertas
especificidades cuando se está frente a una demanda que solicita una
declaración de inconstitucionalidad por sustitución de un elemento esencial de
la Carta. En este sentido, la Corporación ha precisado que el planteamiento
debe ser claro de modo que se pueda comprender el sentido de la acusación
contra el acto legislativo. Igualmente, debe ser cierto, esto es, la
normatividad cuestionada debe existir jurídicamente y estar vigente, además de
que “(…) los contenidos que se le atribuyen deben derivarse de su texto. No
puede fundarse su argumentación en la suposición de normas, en interpretaciones
conjeturales del acto reformatorio o en premisas evidentemente falsas o
inconsecuentes” (sentencia C- 373 de 2016 M.P. Mendoza Martelo y Linares
Cantillo).
Por lo que concierne a la pertinencia, ha indicado la
jurisprudencia que debe tratarse de una acusación en la cual sea puesta de
presente la infracción de contenidos constitucionales “(…) Son impertinentes
aquellos argumentos fundados en la inconveniencia política de la reforma o en
los problemas prácticos que puede suponer su aplicación, a menos que de estos
últimos puedan desprenderse consecuencias de naturaleza constitucional. También
carecen de pertinencia aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de
normas constitucionales o en la violación de sus contenidos materiales.”
También se ha observado que resulta indispensable una
presentación del cargo cuyas explicaciones den respuesta a la pregunta “¿Por
qué el acto legislativo impugnado constituye no solo una reforma de la Carta
sino, en realidad, una sustitución de la misma?”. Ello supone entonces que
las razones aducidas deben gozar de especificidad y ser suficientes, de forma
que la respuesta al interrogante citado permita al Pleno desatar la cuestión.
En ese contexto, se ha indicado que la demanda debe:
“(i) mostrar el eje definitorio de la
Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso, requiriéndose para ello
su enunciación y la indicación de los referentes constitucionales a partir de
los cuales se desprende. Estima la Corte que de encontrarse reconocido en la
jurisprudencia, bastará que los demandantes lo invoquen e indiquen el
precedente respectivo. A continuación y en una tarea fundamentalmente
descriptiva es necesario (ii) exponer de qué manera el acto legislativo impacta
el eje definitorio, a fin de identificar, al menos prima facie, las diferencias
entre el régimen anterior y el nuevo. Finalmente se requiere (iii) explicar por
qué las modificaciones introducidas por la reforma pueden considerarse una
transformación en la identidad de la Constitución de manera que ella, después
de la reforma, es otra completamente distinta”.
Con tales presupuestos procede la Sala a revisar la
demanda para verificar si se atiene a aquellos y resulta viable adelantar el
juicio de sustitución solicitado por la actora.
G. LA APTITUD DE LOS CARGOS
En el asunto en
estudio inicialmente se profirió un auto cuya finalidad era que la accionante
subsanara las falencias de un primer libelo acusatorio. Tras dicha decisión aquélla
realizó ajustes a la demanda y con ello se dispuso la prosecución del
procedimiento. Con todo, no se desprende de lo resuelto en aquel momento que al
proferirse la sentencia deba esta Corte decidir de fondo si advierte en un
análisis más detallado la presencia de razones que podrían conducir a un pronunciamiento
diferente, más aún cuando se han formulado observaciones respecto de la aptitud
de los cargos.
Para la Sala, las
acusaciones se orientan a censurar cuatro contenidos de la preceptiva atacada.
El primero, tiene que ver con la creación de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, la justificación en el seno del Congreso para concebir tal órgano, la
significación de este en la autonomía e independencia de la Rama Judicial y la
designación de sus integrantes. El segundo, es el de la carencia de competencia
de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para conocer de acciones de
tutela. El tercero, es la atribución de competencia a la Corte para dirimir los
conflictos de competencia entre jurisdicciones. El cuarto, es el que faculta al
legislador para asignar la función de disciplinar a los profesionales del
derecho a un colegio de abogados.
Revisará pues la
Sala la aptitud de los cargos elaborados por la demandante y que pretenden la
exclusión de tales contenidos por estimar que suprimen un eje esencial de la
Constitución.
1. Por lo que respecta a los motivos de censura por la
creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, los motivos de su
consagración en la Carta, su conformación y su participación en la
independencia de la Rama Judicial encuentra la Sala varias inconsistencias.
Un primer asunto que
debe ser advertido es la estimación de la demandante respecto de quien causó la
situación que en su entender comporta una sustitución de un eje esencial de la
Constitución. En su escrito se observa que dos órganos habrían generado la
sustitución aludida. De una parte, el Congreso a través de su poder de reforma
y, de otra, la Corte Constitucional al haber adoptado una decisión que implicó
la reviviscencia del Consejo Superior de la Judicatura. En otro momento,
asevera que la Comisión Nacional de Disciplina Vigente, junto a la Sala
Administrativa revivida, no es expresión de la voluntad del Congreso. Tales
afirmaciones le restan claridad al cuestionamiento, pues, el juicio de
sustitución parte del entendido de que quien ha incurrido en el vicio
competencial es el Congreso de la República como Constituyente derivado y no la
Corte Constitucional que carece de la potestad reformatoria de la Carta.
Por lo que atañe al
eje esencial presuntamente sustituido y, respecto del cual se estructura la
premisa mayor del juicio, se advierte que se mencionan varios: la separación de
poderes, el sistema de frenos y contrapesos y la autonomía e independencia de
la Rama Judicial. Aquí también hay un déficit en la claridad, pues, se
especifica cuáles son las razones que puntualmente dan lugar a la supresión de
cada uno de tales ejes. Pareciera que la actora construye una argumentación de
la cual se debe desprender la afectación de todos los ejes citados. Tal
circunstancia pondría a la Corte a suplir esa falencia al momento de analizar
el cargo identificando cuáles argumentos evidencian la supuesta supresión del
respectivo eje, con lo cual, la Corporación estaría sustituyendo al demandante.
Esto último riñe con la estructura del control constitucional que proscribe el
control oficioso.
Ahora bien, en un
apartado de la corrección de la demanda se manifiesta puntualmente que se rompe
el equilibrio de poderes y se sustituye la Carta cuando la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura elabora algunas ternas para la elección
de Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina. Esa injerencia “sobreviniente”
del Consejo Superior se estima como un quebrantamiento de los principios de
transparencia, independencia y autonomía de la Comisión Nacional de Disciplina.
Concluye la actora que dada la labor disciplinaria que ejerce la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial en el marco de la rama, se afecta su
independencia con la atribución de postulación que se le entrega a la Sala
Administrativa del Consejo Superior. Respecto de esta acusación, también se
advierten problemas de claridad. La demandante expresa que hay una ruptura de
la separación de poderes, la cual tendría lugar cuando, en su entender, se
compromete la transparencia, independencia y autonomía de la Comisión Nacional
de Disciplina Judicial. En el hilo argumentativo propuesto en la demanda no se
explica cómo la presunta afectación de uno de los muchos órganos de la rama
judicial conduce a romper el equilibrio de poderes. No resulta claro en el
escrito que perse una facultad de postulación en cabeza del Consejo
Superior sustituya la Constitución.
Ciertamente, hay
diferencias con el régimen constitucional preexistente en el cual el Presidente
de la República tenía la facultad total de postular los miembros de la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, pero se echa de menos una
explicación que ponga en evidencia que se ha suprimido un eje esencial de la
Constitución. No está claro cómo se afecta la separación de poderes, cuando por
un lado se afirma que se ha debilitado la rama judicial y, por otro, que ello
acontece cuando se le entrega a un órgano de la rama un poder de postulación
importante para conformación de uno de sus órganos, en este caso, la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial. Esa circunstancia no solo afecta la exigencia
de claridad, sino también la de suficiencia, las cuales deben ser satisfechas
en la demanda.
Por otro lado, repara
la Sala en los cuestionamientos que se hacen, bien, indicando que los motivos
para suprimir el Consejo Superior de la Judicatura resultaban predicables de la
Sala Administrativa y no de la Sala Disciplinaria, o bien, censurando una
ausencia de debate que según la demandante tuvo lugar en el Congreso, al
momento de crear la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Estima la Corte que
ninguno de estos argumentos apunta a demostrar la sustitución de la Carta. La
inconformidad con los motivos del Constituyente derivado o la calidad de los
debates para producir reformas constitucionales no son razones suficientes para
activar el juicio de sustitución. Una circunstancia de esa naturaleza afecta el
requisito de pertinencia, pues, no es objeto del juicio de sustitución la
evaluación de los móviles del constituyente derivado, ni la intensidad o
profundidad de los debates que  median la expedición del acto legislativo. Lo
que deben poner los argumentos en evidencia es que un eje esencial de la
Constitución ha sido suprimido y la Constitución resultante de la reforma es
otra completamente distinta a la existente con antelación a la modificación
constitucional.
Tampoco resulta de
recibo invocar como argumentos, sin más, los que la Sala hubiese tenido  en
cuenta para declarar la inexequibilidad de disposiciones del Acto Legislativo
02 de 2015, por sustitución del eje de independencia y autonomía de la rama
judicial y, en particular, del autogobierno. No queda relevada la demandante
de su deber de explicitar sus motivos de inconformidad con la reforma,
simplemente invocando una decisión de la Corte y remitiéndose a lo que en ella
se pudiera decir en favor de la tesis defendida en la demanda. Además, tal como
está presentado el argumento, se advierten problemas en la claridad y en la
pertinencia, pues, en el fallo invocado (sentencia C- 258 de 2016) el eje
esencial sustituido de la autonomía e independencia de la rama encontraba
expresión en el autogobierno. En el caso en estudio no es el autogobierno lo
que se discute, ni su supresión lo que se considera objeto del juicio de
sustitución deprecado.
Así pues, los
defectos que en materia de claridad, suficiencia y pertinencia se han
evidenciado impiden al Pleno examinar si la creación de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial, los motivos de su consagración en la Carta, su
conformación y su participación en la independencia de la Rama Judicial;
sustituyen un eje esencial de la Constitución Política de 1991.
2. Por lo que atañe a la carencia de competencia de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial para conocer de acciones de tutela, no
se cumple con el requisito básico de especificar cuál sería el eje esencial de
la Constitución sustituido. Sin ese presupuesto se torna imposible adelantar el
juicio pedido. La demandante expresa que el nuevo contenido constitucional
afecta al usuario de la justicia y va en contravía del acceso a la
administración de justicia, razones que tendrían lugar en un juicio de control
material de disposiciones con jerarquía inferior a la Carta, pero que no se
corresponden con las exigencias específicas del juicio de sustitución.
Tampoco puede fungir
como razón del juicio de sustitución el eventual advenimiento de antinomias. En
este caso, el mandato general del artículo 86 de la Constitución autoriza el
conocimiento de las acciones de tutela por los jueces y la disposición
cuestionada del acto legislativo, expresamente niega a la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial el carácter de juez de tutela. Para la Sala, no resulta
cierto que se esté frente a una antinomia. En el ordenamiento jurídico
colombiano no todos los jueces están facultados para conocer de acciones de
tutela, como acaece con quienes ejercen la jurisdicción penal militar y con la
jurisdicción indígena. Adicionalmente, una situación antinómica podrá
predicarse cuando los métodos de interpretación del derecho no puedan armonizar
los contenidos hipotéticamente contrapuestos.
3. En lo que concierne a la atribución de competencia
a la Corte para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones, se
observa que al igual que en el caso anterior, tampoco se cumplió con el
requisito básico de enunciar cuál fue el elemento presuntamente sustituido. En
su ejercicio argumentativo dijo la accionante, “Se viola la esencia de la
Constitución, porque las competencias de la Corte Constitucional son
constitucionales y no legales” y recuerda el papel de guardián de la
Constitución que le compete a la Corte; más no indicó qué se suprime y
en qué consistiría la eventual eliminación. En esa medida, resulta imposible
para la Sala darle curso al juicio de sustitución requerido.
Agrega la demandante
que la nueva atribución de la Corte Constitucional generaría una “afrenta”
contra la acción de tutela por dedicar tiempo valioso a funciones legales en
detrimento del mecanismo de amparo y, además, generaría otra antinomia.
Respecto de estas
consideraciones plasmadas en el libelo acusatorio, cabe decir que riñen con la
exigencia de certeza, pues como se puede observar, no hay aquí un verdadero
problema de constitucionalidad. Lo que suscita la inconformidad es la
suposición de que las nuevas tareas distraerán las funciones que la Corte ha
tenido desde 1991. Encuentra el Pleno que una suposición sobre lo que puede ser
el efecto de una reforma en la efectividad de las tareas de la Corte no da
lugar a un juicio abstracto de constitucionalidad y, menos a un examen por
sustitución de un elemento de la Carta, el cual, se reitera, no ha sido
enunciado.
4. En lo atinente a la facultad conferida al
legislador para asignar la función de disciplinar a los profesionales del derecho
a un colegio de abogados, observa la Sala que para la demandante se resquebraja
el Estado Social y Democrático de Derecho cuando se le traslada la función de
disciplinar a los abogados a los particulares, concretamente, a una empresa
privada. Respecto de esta apreciación de la accionante, se tiene que no se
logra explicar y menos demostrar cómo el Estado Social y Democrático de derecho
se suprime o sustituye cuando se autoriza al legislador para conferirle
facultades disciplinarias respecto de los profesionales del derecho a un
Colegio de abogados. En esa medida, se afectan la claridad y la suficiencia en
la formulación del cargo.
Adicionalmente, se
desconoce el requisito de certeza, pues en el argumento de la accionante se le
da un alcance al texto del acto legislativo que este no tiene. Se manifiesta
que se trata del traslado de competencias disciplinarias a una “empresa
privada” cuando la norma no dice tal cosa, se trata entonces de una
interpretación de la nueva norma constitucional que no es expresión de lo que
el mandato del constituyente derivado dice. Las sospechas que la accionante
tiene en relación con la futura forma en que se llevarán a cabo las actuaciones
disciplinarias sobre la conducta de los abogados no son razones para dar inicio
a un juicio que permita aclarar si la Constitución fue sustituida.
Advertidas pues las
numerosas deficiencias en materia de claridad, pertinencia, certeza y
suficiencia en la formulación de los cargos, procederá la Sala a adoptar la
decisión inhibitoria correspondiente. En lo concerniente a la cosa juzgada por
infracción del principio de unidad de materia arriba considerada, se emitirá el
pronunciamiento correspondiente.
J. CONCLUSION
En esta ocasión, la Sala revisó la demanda y,
atendiendo las intervenciones, examinó la existencia de cosa juzgada y la
aptitud de la demanda. En relación con la cosa juzgada, se encontró que la
sentencia C- 373 de 2016 se pronunció en términos de exequibilidad respecto de
una presunta infracción del principio de unidad de materia por parte de los
contenidos del artículo 19 y del inciso primero del artículo 26 del Acto Legislativo
02 de 2015, siendo procedente en este caso estarse a lo resuelto en dicha
providencia. Igualmente, verificó que acorde con lo resuelto en la sentencia
C-285 de 2016, los incisos 2 y 6 del artículo 26 del mencionado Acto
Legislativo fueron declarados inexequibles, debiendo la Sala en este punto
también estarse a lo resuelto en el fallo aludido.
Respecto de la aptitud de los cargos por exceso en el
poder de reforma, la Sala estableció que no resulta posible adelantar el juicio
de sustitución de la Constitución dado que no se cumplió con las exigencias de
certeza, claridad, pertinencia y suficiencia en el escrito de demanda,
imponiéndose una declaración de inhibición por carencia de aptitud de los
cargos.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
el nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- ESTARSE
A LO RESUELTO en la sentencia C-373 de 2016, en cuanto a la declaración de
exequibilidad del artículo 19 y del inciso primero del artículo 26 del Acto
Legislativo 02 de 2015, por el cargo de violación del principio de unidad de
materia y en la sentencia C-285 de 2016, en relación con los incisos segundo y
sexto del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015, que fueron declarados
inexequibles.
SEGUNDO.- INHIBIRSE
de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los artículos 14, 17, 19  y
26 del Acto Legislativo 02 de 2015.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (e)
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Artículo
declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-373 de
2016 por los cargos analizados.
[2] El texto
subrayado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante
Sentencia C-285 de 2016, que sustituye al Consejo de Gobierno Judicial por
Consejo Superior de la Judicatura.
[3] El texto subrayado fue declarado INEXEQUIBLE por la
Corte Constitucional mediante Sentencia C-285 de 2016, que sustituye al Consejo
de Gobierno Judicial por Consejo Superior de la Judicatura.
[4] “ARTICULO 26. Toda persona es
libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad.
Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las
profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica
son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social.
Las profesiones
legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios. La estructura interna y
el funcionamiento de éstos deberán ser democráticos. La ley podrá asignarles
funciones públicas y establecer los debidos controles.”
[5] “Los
colegios profesionales son corporaciones de ámbito sectorial cuyo sustrato es
de naturaleza privada, es decir, grupos de personas particulares asociadas en
atención a una finalidad común. Ellos son entonces una manifestación específica
de la libertad de asociación. Pero no se puede establecer una plena
identificación entre las asociaciones de profesionales y los colegios
profesionales, pues la Constitución les da un tratamiento distinto.(…)
Los colegios profesionales tienen entonces que estar
dotados de una estructura interna y funcionamiento democráticos y pueden
desempeñar funciones públicas por mandato legal. Ha de tomarse en consideración
que el elemento nuclear de los mencionados colegios radica en la defensa de
intereses privados, aunque desde luego, y sobre esta base privada, por adición,
se le puedan encomendar funciones públicas, en particular la ordenación,
conforme a la ley, del ejercicio de la profesión respectiva. En este sentido,
pues, tales colegios profesionales configuran lo que se ha denominado la
descentralización por colaboración a la administración pública, ya que estas
entidades ejercen, conforme a la ley, funciones administrativas sobre sus
propios miembros Son entonces un cauce orgánico para la participación de los
profesionales en las funciones públicas de carácter representativo y otras
tareas de interés general.
A pesar de la eventualidad de la asunción de funciones
públicas de los colegios profesionales por expreso mandato legal, no debe
olvidarse que su origen parte de una iniciativa de personas particulares que
ejercen una profesión y quieren asociarse. Son los particulares y no el Estado
quien determina el nacimiento de un colegio profesional, pues éste es
eminentemente un desarrollo del derecho de asociación contenido en el artículo
38 del Estatuto Superior y como tal, es necesario considerar que la decisión de
asociarse debe partir de los elementos sociales y no de un ser extraño a
ellos.”
[6]
Ver Sentencias C-600 de 2010 y C-744 de 2001
[7]
Ver Sentencias C-960 de 2014 y C-462 de 2013
[8] Ver sentencias C-931 de 2008 y C-744 de 2015
[9] Una aproximación a las
singularidades que implica el tipo de examen en el juicio de sustitución se
puede verificar en la sentencia C- 285 de 2016 (M.P. Guerrero Pérez) C-083 de
2016 (M.P. Vargas Silva), C-577 de 2014 (M.P. Sáchica Méndez), C-288 de 2012
(M.P. Vargas Silva), C-141 de 2010 (M.P. Sierra Porto), C-588 de 2009 (M.P.
Mendoza Martelo), C-1040 de 2005 (M.P. Cepeda Espinosa, Escobar Gil, Monroy
Cabra, Sierra Porto, Tafur Galvis y Vargas Hernández), C-970 de 2004 (M.P.
Escobar Gil), C-888 de 2004 (M.P. Vargas Hernández), C-551 de 2003 (M.P.
Montealegre Lynett) C-1200 de 2003 (M.P. Cepeda Espinosa y Escobar Gil).