C-164-00
Sentencia C-164/00
Sentencia C-164/00
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Ejercicio
mediante acto de Ministro Delegatario/DELEGACION DE FUNCIONES PRESIDENCIALES
EN MINISTRO-Procedencia/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos para
la delegación presidencial en Ministro
La Corte
Constitucional considera que el ejercicio de facultades extraordinarias
mediante acto del Ministro Delegatario es válido, pues a la luz del artículo 196
de la Constitución, el Presidente de la República puede delegar en tal
funcionario, bajo la responsabilidad de éste, "funciones
constitucionales" de las que en razón de su investidura le corresponden,
"tanto aquellas que le son propias como las que ejerce en su calidad de
Jefe del Gobierno". Desde luego, hay varios requisitos que deben reunirse
para que la aplicación de la figura constitucional tenga lugar: ha de darse la
situación de un traslado del Presidente a territorio extranjero; ese traslado
debe tener lugar en ejercicio de su cargo; debe configurarse la designación
expresa de uno de los ministros, en el orden de precedencia legal; y, en el
mismo acto, debe indicar el Jefe del Estado, de manera taxativa, cuáles de sus
funciones delega en su ministro en esa ocasión. Para la Corte es claro que, si
uno de estos requisitos no se cumple, el acto de delegación carece de efectos
y, en consecuencia, los actos concretos que el ministro delegatario haya
cumplido -que en esa hipótesis habría efectuado sin autorización y, por tanto,
sin competencia- son inconstitucionales.
DELEGACION DE
FUNCIONES PRESIDENCIALES EN MINISTRO-Incompetencias sobre validez del acto
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Límites al
Presidente/EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Contenido
Ha sido reiterada
la jurisprudencia de esta Corte, como lo fue en el pasado la de la Corte
Suprema de Justicia, en sostener que cuando el Presidente de la República es
revestido de facultades extraordinarias está doblemente limitado -en el tiempo
y en la materia-, toda vez que la función legislativa no es la suya.
Corresponde al Congreso, y cuando éste autoriza al Jefe del Estado para
legislar, debe indicar con precisión cuál será el lapso en que le es permitido
hacerlo y cuál será específicamente el asunto a él confiado de manera
excepcional y taxativa. Cuando el acto presidencial correspondiente se extiende
a temas diversos del señalado en la ley de facultades o se expide cuando el
término de las mismas ha expirado, el Gobierno invade la órbita constitucional
propia del Congreso, en una forma de exceso en el ejercicio de las atribuciones
conferidas y, por tanto, viola no solamente el artículo 150, numeral 10, sino
el 113 de la Constitución Política y todo el sistema de distribución de
competencias entre las ramas del poder público.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-No hay lugar a implícitas
La Corte repite
que no hay lugar en esta materia a las facultades implícitas. La relación entre
el señalamiento hecho por el Congreso -que debe ser expreso y preciso- y el
contenido del decreto o los decretos que se dicten, con la pretensión de
desarrollar las facultades extraordinarias, debe ser directa. No se admiten la
analogía ni las interpretaciones extensivas. Y se viola la Constitución cuando
se entiende que una cierta facultad incorpora o incluye otras, no expresas.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Temporalidad
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Materialidad
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA ORGANIZAR SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES-No incluye autorización para dictar norma
referente a costo de trámites originado en controversias sobre incapacidad
permanente
EXCESO DE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ORGANIZAR SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES-Calificación de grado de incapacidad
producida y quien pagará costos para medir rango de incapacidad
EXCESO DE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ORGANIZAR SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES-Cambio de fondo de la disposición legal
UNIDAD NORMATIVA-Extensión a toda la norma
INCAPACIDAD
PERMANENTE PARCIAL-Inconstitucionalidad
al gravar a solicitante con costos que genere trámite ante junta de
calificación de invalidez
Referencia:
expediente D-2562
Demanda de
inconstitucionalidad (parcial) contra el artículo 43 del Decreto 1295 de 1994
Actora: Natalia Lopez
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Aprobada en Santa Fe
de Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil (2000).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 5, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad (parcial) que, en uso de su derecho político, presentó la
ciudadana Natalia López contra el artículo 43 del Decreto 1295 de 1994, “Por el cual se determina
la organización y administración del sistema general de riesgos profesionales”.
I. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe, subrayando lo
demandado, el texto de la disposición objeto de proceso:
"DECRETO
NUMERO 1295 DE 1994
(junio 22)
Por el cual se determina la organización y administración del
sistema general de riesgos profesionales.
El Ministro de Gobierno de la República de Colombia, delegatario de
funciones presidenciales,
otorgadas mediante el Decreto 1266 de 1994, en ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la
Ley 100 de 1993,
DECRETA:
(...)
Artículo 43.- Controversias sobre la
incapacidad permanente parcial. Cuando se susciten
controversias sobre la declaración, evaluación, revisión o determinación del
grado de la incapacidad permanente parcial, o de su origen, aquéllas serán
resueltas por las juntas de calificación de invalidez, para lo cual se seguirá
el trámite previsto en los artículos 41 y siguientes de la Ley 100 de 1993, y
sus reglamentos.
Los costos que genere el trámite ante las
juntas de calificación de invalidez serán de cargo de quien los solicite,
conforme al reglamento que expida el Gobierno  Nacional.
En caso que la decisión sea favorable al
trabajador, la entidad administradora de riesgos profesionales deberá
reembolsarle las sumas pagadas, reajustadas considerando como factor el interés
bancario corriente, certificado para el período correspondiente por la
Superintendencia Bancaria, correspondientes al momento en el cual el afiliado
efectuó el pago”.
II. LA DEMANDA
Considera la actora que la disposición acusada
vulnera el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política.
Manifiesta que la
norma demandada excede la ley de facultades, que le otorgó al Ejecutivo apenas
una autorización de regulación; dice que el precepto está en contra de la
disposición habilitante, al modificar lo relativo al pago de los honorarios de
las juntas de invalidez, punto no contemplado en las facultades, y que
contradice lo estatuido en el artículo 42 de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con
el cual tales honorarios serán pagados por la entidad de previsión social o la
sociedad administradora a la que esté afiliado el solicitante.
A juicio de la
demandante, el Gobierno, mediante el artículo impugnado, no podía reformar lo
dispuesto por el citado artículo de la Ley 100 de 1993, y que, en consecuencia,
también por ese aspecto el Presidente de la República se excedió en el uso de
las facultades extraordinarias, otorgadas tan sólo para regular la
administración del sistema de riesgos profesionales.
Finalmente, la
actora afirma que no existe razón alguna para modificar lo relativo al pago de
los honorarios de las juntas de calificación de invalidez cuando ésta provenga
de un accidente de trabajo, ya que la propia Ley 100 de 1993 tiene previsto tal
procedimiento, el cual corresponde al de invalidez por riesgo común.
La norma impugnada
-añade- afecta a muchos de los afiliados al sistema de riesgos profesionales,
ya que en su mayoría no cuentan con los recursos para pagar los honorarios de
la junta.
III.
INTERVENCIONES
El ciudadano Pedro
Nel Londoño Cortés, actuando como apoderado del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, presenta escrito mediante el cual defiende la
constitucionalidad de la disposición acusada.
El interviniente, al
comparar el contenido de los artículos 42 de la Ley 100 de 1993 y 43 del
Decreto Ley 1295 de 1994, observa que regulan aspectos y situaciones de hecho
diferentes. Por tanto, al contrario de lo que entiende la demandante, piensa
que el segundo de los artículos enunciados no modifica al primero.
Manifiesta que el
artículo 42 de la Ley 100 se refiere en general a la calificación de la
invalidez y la determinación de su origen, evento en el cual los honorarios de
los miembros de la junta serán pagados por la entidad de previsión social o la
sociedad administradora a la que esté afiliado el solicitante; y dice que, por
su parte, el artículo 43, demandado parcialmente, regula el pago de honorarios
cuando hay controversia respecto de la declaración, evaluación, revisión o
determinación del grado o del origen de la incapacidad permanente parcial, en
cuyo caso, si se observa desacuerdo, se entra al campo de los riesgos
profesionales, tema sobre el cual versaban las facultades del artículo 139,
numeral 11, de la Ley 100 de 1993.
IV. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte declarar constitucional el artículo
impugnado.
En primer término
advierte que, en su concepto, debe integrarse la unidad normativa respecto de
la totalidad del artículo 43 y no solamente efectuar el análisis constitucional
respecto de lo demandado.
En cuanto al
contenido de la norma acusada, estima el Procurador que ella no desbordó el
límite material de las facultades extraordinarias concedidas, por cuanto el
tema abordado en el Decreto 1295 de 1994 -organización del Sistema General de
Riesgos Profesionales-, guarda estrecha relación con el contenido de la norma demandada,
el cual se refiere a las controversias que pueden darse respecto de la
incapacidad permanente parcial, que surge como consecuencia de un accidente de
trabajo, y a los gastos que genera la pertinente reclamación ante la Junta de
Calificación de Invalidez.
En tal sentido,
considera que el Gobierno Nacional no excedió los límites establecidos en la
ley de facultades y, por el contrario, cumplió con su cometido y desarrolló las
materias respecto de las cuales fue autorizado.
Agrega que lo
dispuesto en el inciso segundo del artículo 43 del Decreto 1295 de 1994 no
implica derogación del artículo 42 de la Ley 100 de 1993, ya que la remisión
que se hace a esta norma tiene por objeto la aplicación del trámite allí
contenido para determinar las incapacidades por enfermedades y accidentes de
trabajo.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1. La expedición
del Decreto 1295 de 1994, al cual pertenece la norma demandada. El Ministro
Delegatario y el ejercicio de facultades extraordinarias
Observa la Corte que
el Decreto 1295 de 1994, del cual hace parte el artículo demandado, fue
expedido por el Ministro de Gobierno (hoy del Interior), invocando su carácter
de Ministro Delegatario de las funciones presidenciales.
La Corte
Constitucional considera al respecto que el ejercicio de facultades
extraordinarias mediante acto del Ministro Delegatario es válido, pues a la luz
del artículo 196 de la Constitución, el Presidente de la República puede
delegar en tal funcionario, bajo la responsabilidad de éste, "funciones
constitucionales" de las que en razón de su investidura le corresponden,
"tanto aquellas que le son propias como las que ejerce en su calidad de
Jefe del Gobierno".
Es decir, la
Constitución no excluye de ese conjunto de atribuciones presidenciales,
temporal y específicamente dejadas en cabeza del Ministro Delegatario, las que
por ella misma han sido asignadas al Presidente en el artículo 150, numeral 10,
de la Constitución, que corresponde al ejercicio de las facultades
extraordinarias concedidas por el Congreso de la República.
Desde luego, hay
varios requisitos que deben reunirse para que la aplicación de la figura
constitucional tenga lugar: ha de darse la situación de un traslado del
Presidente a territorio extranjero; ese traslado debe tener lugar en ejercicio
de su cargo; debe configurarse la designación expresa de uno de los ministros,
en el orden de precedencia legal; y, en el mismo acto, debe indicar el Jefe del
Estado, de manera taxativa, cuáles de sus funciones delega en su ministro en
esa ocasión. Para la Corte es claro que, si uno de estos requisitos no se
cumple, el acto de delegación carece de efectos y, en consecuencia, los actos
concretos que el ministro delegatario haya cumplido -que en esa hipótesis habría
efectuado sin autorización y, por tanto, sin competencia- son
inconstitucionales.
En el presente
proceso, analizado el Decreto 1266 de 1994 (junio 21), por el cual se delegaron
en el Ministro de Gobierno varias funciones presidenciales, se encuentra que en
efecto, entre ellas estaba la prevista en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución, es decir el ejercicio de facultades extraordinarias.
También se observa
que el Presidente de la República abandonó el territorio nacional durante los
días 22, 23, 25 y 26 de junio de 1994 (el decreto de delegación, según lo
publicado en el Diario Oficial, no menciona el día 24) y que el Decreto objeto
de examen fue expedido justamente el 22 de junio.
Halla la Corte,
además, que la salida del Presidente de la República hacia territorio de los
Estados Unidos de Norteamérica tuvo por propósito exclusivo el de
"acompañar a la Selección de Fútbol de Colombia en sus partidos en el
campeonato mundial".
No corresponde a la
Corte en este proceso verificar la validez del aludido acto de delegación de
funciones presidenciales, que es de carácter administrativo y, por tanto, sobre
ello tiene exclusiva competencia el Consejo de Estado.
De allí que en la
presente Sentencia no entre la Corte a dilucidar si el viaje presidencial, con
el indicado objeto, correspondía o no al ejercicio propio del cargo de
Presidente de la República.
Por lo demás, se
cumplieron los requisitos de la delegación y los pertinentes a los aspectos
formales en la expedición del Decreto 1295 de 1994, que tiene fuerza
legislativa, enmarcado como está en el ámbito del artículo 150, numeral 10, de
la Constitución, y cuyo examen sí corresponde a esta Corte (art. 241-5 C.P.).
2. Exceso en el
uso de facultades extraordinarias. Si la ley habilitante ha previsto
expresamente algo, no está facultado el Presidente de la República para
modificarlo so pretexto de desarrollar la autorización legislativa. Necesidad
de someterse a la precisión de la ley de facultades. Inconstitucionalidad del
acto que modifica normas legales previas sin facultad expresa
Ha sido reiterada la
jurisprudencia de esta Corte, como lo fue en el pasado la de la Corte Suprema
de Justicia, en sostener que cuando el Presidente de la República es revestido
de facultades extraordinarias está doblemente limitado -en el tiempo y en la
materia-, toda vez que la función legislativa no es la suya. Corresponde al
Congreso, y cuando éste autoriza al Jefe del Estado para legislar, debe indicar
con precisión cuál será el lapso en que le es permitido hacerlo y cuál será
específicamente el asunto a él confiado de manera excepcional y taxativa.
Cuando el acto
presidencial correspondiente se extiende a temas diversos del señalado en la
ley de facultades o se expide cuando el término de las mismas ha expirado, el
Gobierno invade la órbita constitucional propia del Congreso, en una forma de
exceso en el ejercicio de las atribuciones conferidas y, por tanto, viola no
solamente el artículo 150, numeral 10, sino el 113 de la Constitución Política
y todo el sistema de distribución de competencias entre las ramas del poder
público.
La Corte repite que
no hay lugar en esta materia a las facultades implícitas. La relación entre el
señalamiento hecho por el Congreso -que debe ser expreso y preciso- y el
contenido del decreto o los decretos que se dicten, con la pretensión de
desarrollar las facultades extraordinarias, debe ser directa. No se admiten la
analogía ni las interpretaciones extensivas. Y se viola la Constitución cuando
se entiende que una cierta facultad incorpora o incluye otras, no expresas.
A la luz de estos
principios, será examinado el caso de la norma demandada.
Las facultades
extraordinarias fueron otorgadas al Presidente de la República mediante la Ley
100 de 1993, artículo 139, numeral 11, en los siguientes términos:
"Artículo 139. Facultades
extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del
artículo 150 de la Constitución Política, revístase (sic) al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6)
meses contados desde la fecha de publicación de la presente Ley para:
(...)
11. Dictar las normas necesarias para
organizar la administración del Sistema General de Riesgos Profesionales como
un conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos,
destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de
las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como
consecuencia del trabajo que desarrollan. En todo caso, la cotización
continuará a cargo de los empleadores".
En cuanto al aspecto
temporal, se encuentra que la Ley 100 de 1993 fue publicada en el Diario
Oficial Nº 41148 del 23 de diciembre de ese año. Y, como el término de seis
meses para expedir los decretos leyes se contaba desde tal fecha de publicación
en adelante, venció el 23 de junio de 1994. Lo cual implica que, habiendo sido
expedido el Decreto del que hace parte la norma demandada el día 22 de junio de
1994, ello se hizo con arreglo a la Constitución, lo que trae como consecuencia
su exequibilidad desde ese punto de vista.
Empero, en cuanto se
refiere al aspecto material de las facultades, no estima la Corte lo mismo, ya
que, si ellas fueron conferidas para organizar el Sistema de Riesgos
Profesionales, que en la Ley se concibe como "un conjunto de entidades
públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y
atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y de los
accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo
que desarrollan", no estaba incluida la autorización legislativa para
dictar normas referentes a los costos de trámites originados en controversias
específicas sobre si en determinados casos existe o no la incapacidad
permanente de un trabajador.
El ámbito delimitado
por el legislador ordinario, que circunscribía y precisaba el poder excepcional
del extraordinario, no era otro que la estructura orgánica y normativa del
sistema de riesgos, y de ninguna manera comprendía la normatividad sobre
solución de litigios o discrepancias referentes a incapacidades laborales en su
relación, ya no con los riesgos, sino con los siniestros ocurridos en el
ejercicio de la actividad laboral.
Así, una cosa es el
sistema administrativo y operacional que organice el legislador para atender a
los trabajadores en las hipótesis de enfermedades profesionales o accidentes de
trabajo -que era la materia objeto de las facultades extraordinarias- y otra
muy diferente la definición de controversias relativas a la existencia o
inexistencia de un daño que en la salud del trabajador signifique su
incapacidad total o parcial, o su invalidez, o la regulación de las fórmulas
para medir su magnitud, con miras a la protección que merece, o de la autoridad
científica encargada de establecer la mayor o menor amplitud del perjuicio
causado, en relación con la aptitud laboral del paciente. En otros términos, la
calificación del mayor o menor grado de la incapacidad producida no hace parte
del sistema de organización administrativa sobre riesgos profesionales, aunque
la incapacidad o invalidez sean la consecuencia de accidentes de trabajo o de
enfermedades profesionales.
Ese tema pertenece a
una órbita distinta de la legislación, pese a la relación de causalidad que
pueda establecerse. Lo que se regula en las normas legales pertinentes ya no es
la manera en que el sistema administrativo y de manejo de riesgos habrá de
organizarse, sino el régimen jurídico atinente a la verificación médica y
laboral de la incapacidad que haya podido sobrevenir, y acerca de la forma en
que las controversias al respecto serán definidas.
Tampoco encaja en el
ámbito de las facultades extraordinarias -que, se repite, aludieron únicamente
a la organización del sistema- la definición sobre quién deberá pagar los
costos inherentes a la actividad del cuerpo conformado para medir el rango de
la incapacidad ocasionada, menos todavía cuando tal previsión resultaba
ostensiblemente innecesaria en el texto del Decreto Ley, en cuanto la propia
ley habilitante (Ley 100 de 1993), había previsto en su artículo 43 que los
honorarios de los miembros de la Junta Nacional para la Calificación de los
Riesgos de Invalidez serían pagados "en todo caso" por la entidad de
previsión o seguridad social correspondiente.
Es claro -para
aludir a argumentos de uno de los intervinientes en el proceso- que la Corte no
identifica los conceptos de "costos" -a que se refiere el artículo
impugnado- y de "honorarios" -contemplado en el artículo 42 de la Ley
100 de 1993-, pues el primero es más amplio que el segundo. Pero justamente esa
circunstancia muestra de bulto la modificación que el artículo demandado
introdujo al precepto de la ley habilitante. En efecto, al gravar con todos los
costos a quienes soliciten la medición del grado de incapacidad laboral, a
cargo de las juntas de calificación de invalidez, incluyó allí mismo los costos
por honorarios de los miembros de aquéllas, con evidente mutación en el sujeto
pasivo de tales erogaciones.
Como el sentido de
la nueva norma es claramente distinto del que la ley de facultades había
consagrado, puede verse a las claras que en realidad hubo cambio de fondo de la
disposición legal, en perjuicio de los trabajadores, para lo cual no estaba
autorizado el Presidente de la República.
Los motivos
expuestos son suficientes para que se declare que, en lo demandado, el Gobierno
se excedió en el uso de las facultades extraordinarias.
3. Violación de
las normas constitucionales sobre seguridad social y especial protección al
trabajo. No es el trabajador quien debe asumir los costos relativos a la
verificación de su eventual incapacidad laboral
Las razones
expuestas permiten a la Corte concluir en la inexequibilidad de los apartes
objeto de glosa en la demanda.
Sin embargo, también
resulta inconstitucional la norma acusada, en su integridad, por cuanto se
opone sustancialmente a la Constitución Política. Lo cual significa que, aun en
el caso de que hubiese sido aprobada en su materia por el Congreso de la
República, sería igualmente inexequible.
En efecto, el
artículo 25 de la Constitución asegura la protección especial al trabajo en sus
distintas modalidades, y hace imperativo que las relaciones laborales se
desenvuelvan en condiciones dignas y justas; el 53 Ibídem garantiza a
todos los trabajadores, como normas mínimas que rigen el trabajo, entre otras,
la seguridad social y la primacía de la realidad sobre las formalidades
establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, y prohibe al
legislador menoscabar la libertad, la dignidad humana y los derechos de los
trabajadores.
Por su parte, el
artículo 54 de la Carta Política obliga al Estado a garantizar a los
minusválidos -que no a otra condición queda reducido el trabajador incapacitado
permanentemente en los eventos de la norma demandada- el derecho a un  trabajo
"acorde con sus condiciones de salud", las cuales, por lo tanto,
deben ser verificadas, no por el deseo o la solicitud del trabajador afectado,
sino por ministerio del precepto fundamental exigible al Estado y al sistema de
seguridad social.
Por otra parte,
según expreso mandato del artículo 13 de la Constitución, el Estado debe
proteger a las personas que por su condición económica, física o mental -en
este caso los trabajadores inválidos como consecuencia de un accidente de
trabajo o enfermedad profesional- se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta, y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. No
dice la norma que, precisamente cuando tales condiciones de desprotección se
configuren, el Estado deba reservar un trato preferente a quienes gocen de
posibilidades económicas para obtener que su situación física o mental, en los
indicados eventos, sea evaluada.
El Estado, según el
artículo 47 de la Constitución, adelantará una política de previsión,
rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y
psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran. Y
para nada de ello exige la Constitución una capacidad financiera mínima de
quien se encuentre en tales hipótesis, ni que paguen para tener derecho a la
evaluación correspondiente, menos todavía tratándose de trabajadores, quienes,
por serlo, merecen ser especialmente protegidos (art. 25 C.P.).
La seguridad social
es un servicio público de carácter obligatorio, que se prestará bajo la
dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, según los términos del artículo 48 de
la Constitución, razón por la cual no entiende la Corte cómo, mediante la norma
examinada, pretende condicionarse la prestación de un servicio esencial en
materia de seguridad social -la evaluación de una incapacidad laboral- al pago,
poco o mucho, que haga el trabajador accidentado o enfermo -por causas de
trabajo- para sufragar los costos de un organismo creado por el legislador para
el efecto. Ese criterio legal elude la obligatoriedad y la responsabilidad del
servicio público en cuestión, y promueve la ineficiencia y la falta de
solidaridad de las entidades de seguridad social, a la vez que convierte en
ilusorio el principio de la universalidad.
Tampoco es
comprensible, a la luz de los enunciados preceptos superiores, que el acceso
del trabajador a la evaluación se condicione al veredicto o dictamen de la
junta de calificación de invalidez, despropósito en el que incurre la disposición
enjuiciada cuando limita el reembolso de las sumas pagadas por el afiliado al
hecho de que tal decisión le sea favorable. Y ello, aunque se contemple el pago
con intereses, puesto que el servicio debe ser prestado inmediatamente surge la
necesidad de la evaluación y sin condiciones.
Atendiendo la
sugerencia del Procurador General de la Nación en el sentido de integrar la
unidad normativa con la totalidad del artículo al que pertenece el inciso
demandado, la Corte extenderá los efectos de la inconstitucionalidad aludida a
todo el precepto.
Y ello, toda vez que
el cotejo del conjunto permite a la Corporación configurar una proposición
jurídica completa, tanto en lo que se refiere al exceso en el uso de las
facultades extraordinarias, pues, en este aspecto, el contenido general de la
norma acusada no corresponde a la organización del sistema de riesgos
profesionales sino a la solución de controversias en lo que toca con la
medición del nivel de incapacidades laborales, como en lo concerniente a la vulneración
del contenido material de principios y normas constitucionales.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase INEXEQUIBLE
el artículo 43 del Decreto 1295 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                                   ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                                                   CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                                                        Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO                                     FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                                                                    Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                                                    ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-164/00
UNIDAD NORMATIVA-Razón para integración (Salvamento de
voto)
La integración de la unidad normativa
únicamente se justifica cuando el texto acusado carece de sentido autónomo o
cuando la eliminación de la norma por efecto del fallo resultaría inocuo de no
verificarse aquella.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA ORGANIZAR SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES-Es necesaria definición de mecanismos para
resolver conflictos relacionados con incapacidades (Salvamento de voto)
JUNTAS DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Honorarios
de los miembros no hacen parte de los costos que genere el trámite (Salvamento
de voto)
PRINCIPIO DE
UNIVERSALIDAD DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Racionalización de gastos a través de imposición de
carga al solicitante de los servicios (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente D-2562
Demanda de
inconstitucionalidad (parcial) contra el artículo 43 del decreto 1295 de 1994.
Actora:  Natalia
Lopez
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
1.  Con el acostumbrado respeto, presento
las razones por las cuales salvo el voto en el proceso de la referencia.  En
opinión de la mayoría, debe integrarse la proposición normativa completa a fin
de analizar la totalidad del precepto parcialmente acusado.
2.  En la sentencia no se explican las
razones por las cuales es necesario integrar la unidad normativa.  La mayoría
se limita a señalar que atiende la sugerencia del Procurador General de la
Nación, por cuanto "el cotejo del conjunto permite a la Corporación
configurar una proposición jurídica completa, tanto en lo que se refiere al
exceso en el uso de las facultades extraordinarias, ... como en el concerniente
a la vulneración del contenido material de principios y normas
constitucionales".
La integración de la unidad normativa
únicamente se justifica cuando el texto acusado carece de sentido autónomo o
cuando la eliminación de la norma por efecto del fallo resultaría inocuo de no
verificarse aquella. El texto acusado establecía que los costos que generaran
los trámites ante las juntas de calificación de invalidez serían a cargo del
solicitante.  Se trataba de un texto que, indudablemente, contenía una norma
autónoma y cuya eliminación no tenía efectos inocuos.  Por lo tanto, considero
que no se ha debido integrar la unidad normativa.
3.  El primer motivo de
inconstitucionalidad fue explicado por la mayoría en los siguientes términos:
"El ámbito delimitado por el
legislador ordinario, que circunscribía y precisaba el poder excepcional del
extraordinario, no era otro que la estructura orgánica y normativa del sistema
de riesgos, y de ninguna manera comprendía la normatividad sobre solución de
litigios o discrepancias referentes a incapacidades laborales en su relación,
ya no con los riesgos, sino con los siniestros ocurridos en el ejercicio de la
actividad laboral"
El numeral 11 del artículo 139 de la Ley
100 otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para:
"Dictar las normas necesarias para
organizar la administración del Sistema General de Riesgos Profesionales como
un conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos,
destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de
las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como
consecuencia del trabajo que desarrollan..."
Las facultades fueron otorgadas para que se
dictaran disposiciones relacionadas con la administración del servicio de
atención de riesgos profesionales. Para tal efecto, el legislador dispuso que
la administración debía considerar el conjunto de entidades (aspecto orgánico),
las normas aplicables y los procedimientos y, finalmente, el objetivo
(prevenir, proteger y atender a los trabajadores por las enfermedades y los
accidentes sobrevenidos con ocasión o como consecuencia del trabajo que
desarrollan).  Es decir, la expresión administración no alude, de manera
exclusiva, a la estructura orgánica del sistema general de riesgos
profesionales, sino que abarca a los responsables de la prestación del
servicio, las condiciones bajo las cuales se presta, los procedimientos que
deben seguirse para su acceso y su objeto.
La solución de los conflictos que genere la
prestación de un servicio, constituye uno de los aspectos centrales en la
administración del mencionado servicio, pues aquella permite definir el
contenido de la obligación de la entidad.  En el caso concreto, la definición
de mecanismos para resolver los conflictos relacionados con las incapacidades
en el ámbito de los riesgos profesionales, es necesaria para lograr la debida
protección y atención "a los trabajadores de los efectos de las
enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como
consecuencia del trabajo que desarrollan".  No puede olvidarse, como lo
hace la mayoría, que el sistema de riesgos profesionales funciona como un
sistema de seguros, que únicamente cubre los siniestros relacionados
directamente con el vínculo laboral y de acuerdo al daño generado. Está vedado
atender siniestros que no guarden relación directa con estos aspectos, pues no
pueden destinar recursos para atender casos no comprendidos dentro del
subsistema de riesgos profesionales en el régimen de seguridad social.  De
igual manera, los afectados tienen derecho a discutir ante los administradores
el alcance de sus obligaciones.  Por lo tanto, se puede concluir que la
solución de las mencionadas controversias guarda relación directa con la
administración del sistema de riesgos profesionales.
4.  En cuanto al cargo de la demanda,
relacionado con el tema de los costos, la mayoría considera que la Ley 100 ya
había señalado que los honorarios estaban a cargo de la entidad de previsión o
seguridad social correspondiente y que, por lo tanto, se evidencia "de
bulto la modificación que el artículo demandado introdujo al precepto de la ley
habilitante".
El inciso originalmente demandado disponía
que:
"Los costos que genere el trámite ante
las juntas de calificación de invalidez serán de cargo de quien los solicite,
conforme al reglamento que expida el Gobierno Nacional".
Los honorarios de los miembros de las
juntas de calificación de invalidez no hacen parte de los "costos que
genere el trámite".  La norma aludía a aquellas expensas necesarias para
analizar la petición del afectado, tales como exámenes médicos o de
laboratorio, etc.  Es decir, el legislador extraordinario había identificado un
gasto operacional que había decidido trasladarlo a los solicitantes de la
revisión de la calificación de invalidez. Claramente estos gastos operacionales
no incluyen los honorarios, los cuales ya estaban cubiertos en los términos de
la Ley 100 de 1993. Se aprecia de manera patente la errada interpretación de la
mayoría.
5.  Finalmente, la mayoría sostiene que
desde el punto de vista material, la norma desconoce la Carta.  Para apoyar
esta consideración, se anota que:
"La seguridad social es un servicio
público de carácter obligatorio, que se prestará bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, según los términos del artículo 48 de la
Constitución, razón por la cual no entiende la Corte cómo, mediante la norma
examinada, pretende condicionarse la prestación de un servicio esencial en
materia de seguridad social -la evaluación de una incapacidad laboral- al pago,
poco o mucho, que haga el trabajador accidentado o enfermo -por causas de
trabajo- para sufragar los costos de un organismo creado por el legislador para
el efecto.  Este criterio legal elude la obligatoriedad y la responsabilidad
del servicio público en cuestión, y promueve la ineficiencia y la falta de
solidaridad de las entidades de seguridad social, a la vez que convierte en
ilusorio el principio de la universalidad".
La norma declarada inconstitucional si
promueve los valores que la Constitución exige que el sistema de seguridad
social proteja.  El principio de universalidad tiene por objeto que el sistema
atienda el mayor número de personas posibles (idealmente al universo). Esta
pretensión únicamente se logra con la utilización óptima de los recursos del
sistema (principio de eficiencia).  Para alcanzar una eficiente destinación de
los recursos, el legislador extraordinario consideró oportuno imponer una carga
a los solicitantes de los servicios, a fin de racionalizar el gasto que genera
la atención de las peticiones. El mecanismo utilizado busca evitar que se
presenten peticiones carentes de fundamento, las cuales sobrecargan el sistema
y obligan a destinar cuantiosos recursos, los que requiere el sistema
subsidiado por ejemplo, para atender tales solicitudes. Así las cosas, no puede
sostenerse que se eluda la solidaridad. Todo lo contrario, esta se promueve al
garantizar, gracias al gasto racional, que se amplíe la cobertura del sistema o
que se mejore la atención. Estos últimos propósitos, claramente, constituyen
desarrollo de la solidaridad. De otro lado es claro que la inicial
determinación del grado de incapacidad carece de costo, dado que la norma se
refiere a los gastos adicionales asociados a la reclamación que se presenta por
el interesado.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Aclaración de
voto a la Sentencia C-164/00
DELEGACION DE
FUNCIONES PRESIDENCIALES-No
implica asistencia a evento deportivo en el exterior (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-2562
Los suscritos magistrados, aunque
compartimos enteramente la decisión adoptada, consideramos que la Corte ha
debido pronunciarse, al menos en la motivación, acerca de que asistir a un
evento deportivo en el exterior y por importante que sea, no implica ejercicio
de la función presidencial ni puede dar lugar, a la luz de la Constitución
Política, a delegar en un ministro las funciones del Jefe del Estado.
Creemos que, con miras a verificar si era
válido el desempeño del Ministro Delegatario cuando expidió el Decreto del cual
hace parte la norma acusada, ha debido aceptarse la motivación de la ponencia
original, que decía:
"...hay varios
requisitos que deben reunirse para que la aplicación de la figura
constitucional (la delegación de funciones presidenciales en uno de los
ministros tenga lugar: ha de darse la situación de un traslado del Presidente a
territorio extranjero; ese traslado debe tener lugar en ejercicio de su cargo;
debe configurarse la designación expresa de uno de los ministros, en el orden
de precedencia legal; y, en el mismo acto, debe indicar el Jefe del Estado, de
manera taxativa, cuáles de sus funciones delega en su ministro en esa ocasión.
Para la Corte es claro que, si uno de estos requisitos no se cumple, el acto de
delegación carece de efectos y, en consecuencia, los actos concretos que el
ministro delegatario haya cumplido -que en esa hipótesis habría efectuado su
autorización y, por tanto, sin competencia- son inconstitucionales.
En el presente
proceso, analizado el Decreto 1266 de 1994 (junio 21), por el cual se delegaron
en el Ministro de Gobierno varias funciones presidenciales, se encuentra que en
efecto, entre ellas estaba la prevista en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución, es decir el ejercicio de facultades extraordinarias.
También se observa
que el Presidente de la República abandonó el territorio nacional durante los
días 22, 23, 25 y 26 de junio de 1994, y que el Decreto objeto de examen fue
expedido justamente el 22 de junio.
(...)sin embargo,
(...)la salida del Presidente de la República hacia territorio de los Estados
Unidos de Norteamérica no tuvo por finalidad, como en el mismo Decreto se
reconoce, el ejercicio de ninguna de las atribuciones propias del Jefe del
Estado. Su viaje obedeció al propósito exclusivo de "acompañar a la
Selección de Fútbol de Colombia en sus partidos en el campeonato mundial".
(...)la posibilidad
de delegar funciones en un ministro, por haber salido el Presidente de la
República de territorio colombiano, únicamente tiene cabida sobre la base
insustituible de que ella se enmarque en el ejercicio del cargo del Presidente,
como bien lo indica el artículo 196 de la Carta Política.
Aunque es muy
importante el estímulo el Estado, del Gobierno y de la sociedad a la actividad
deportiva y no desconociendo la Corte que la presencia de una figura como el
Presidente de la República en los partidos que juegue Colombia, particularmente
en un compromiso de trascendencia como el Campeonato Mundial de Fútbol puede
tener algún influjo en el rendimiento de los jugadores -aunque a veces no
resulte tan positivo el resultado, como lo demuestra justamente el evento
internacional en referencia-, forzoso es concluir que la asistencia física del
Presidente de la República a los partidos no hace parte del cúmulo de funciones
a él encomendadas por la Constitución, ni como Jefe de Estado, ni como Jefe de
Gobierno, ni como Suprema autoridad administrativa. No estaba, entonces,
actuando en ejercicio del cargo, lo cual implica que, al no cumplir uno de los
requisitos que la Constitución exige para la delegación de funciones, ésta
careció de toda validez y efecto, y por tanto el Ministro de Gobierno obró por
fuera de competencia al expedir un decreto en desarrollo de facultades
extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República.
(...)el objetivo
buscado -el apoyo a la Selección- puede lograrse mediante la asistencia del
Presidente a los estadios, no en ejercicio de su cargo -esto es, no en misión
oficial-, sino mediante licencia que le permita abandonar temporalmente su
condición de tal, evento en el cual puede el Jefe del Estado ser reemplazado
por el Vicepresidente de la República (en la época de la expedición del Decreto
del que se trata, por el Designado a la Presidencia de la República), ya que el
caso sería el de una falta temporal del Presidente".
Lamentamos de veras que la Corte haya
preferido no tocar el tema, pues si bien la definición sobre validez del acto
administrativo de delegación de funciones presidenciales corresponde al Consejo
de Estado, esta Corporación ha debido sentar doctrina acerca del alcance de la
norma constitucional que da base a la figura correspondiente.
ALFREDO BELTRAN
SIERRA                                                          CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Magistrado                                                                                      Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Fecha, ut supra