C-691-96
Sentencia C-691/96
Sentencia
C-691/96
EMPRESAS
INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Personería propia y autonomía
Al crear y dotar
a las entidades descentralizadas, el Estado las provee con una personería
jurídica propia, y la autonomía administrativa y patrimonial que su carácter de
descentralizadas supone, sin que por ello la personalidad jurídica estatal
sufra mengua o transformación alguna, y sin que la personalidad jurídica de los
nuevos entes se confunda con ella para efectos de identificar los derechos y
deberes que el ordenamiento radica en cabeza de uno y otros. La personería
propia y la autonomía administrativa y patrimonial, son características
definitorias de lo que son entes administrativos descentralizados, así como lo
son en el caso de los entes administrativos territoriales; como características
que definen la naturaleza jurídica de ambas clases de entes administrativos,
son permanentes; por eso, así como se diferencia entre el Estado y los demás
entes territoriales al definir quién es el propietario del subsuelo y de los
recursos naturales no renovables que contiene, con iguales razones ha de
diferenciarse aquél  de sus empresas industriales y comerciales para los mismos
efectos.
REGALIAS-Pago por entes administrativos
descentralizados/ESTADO-Propiedad del suelo y subsuelo mineros/REGALIAS-Pago
por Carbocol
Basta comparar la
Constitución Política con los instrumentos públicos en los que constan la
constitución y régimen de Carbocol, y su posterior reforma, para que resalte la
desproporción en que se incurre al afirmar que se confunden sus personalidades
jurídicas, y que la empresa industrial y comercial es, por su calidad de
estatal, titular de derechos o prerrogativas que la Carta Política reserva
expresamente para el Estado. Aún si se reduce el alcance de tan desaforada
pretensión al área del Cerrejón, y únicamente se la considera en lo relativo al
carbón, la propiedad sobre este recurso natural sigue siendo del Estado y no de
Carbocol; las regalías correspondientes a su explotación se causan a favor del
propietario del recurso, y corresponde pagarlas a quien lo explota. Ha de
concluírse que la norma, no encuentra su fundamento constitucional en la
pretendida confusión de la personalidad del Estado con la de una de sus
empresas industriales y comerciales, para el solo fin de liberar a esta última
de pagar las regalías establecidas. Carbocol es una persona jurídica diferente
del Estado, y sobre el carbón existente en el Cerrejón, sólo recibió de su
creador los derechos que se transmiten a través de los títulos mineros (actos
administrativos escritos mediante los cuales, con el lleno de los requisitos
señalados en el Código de Minas -exigencia exceptuada para el carbón por el
art. 57 de la Ley 141/94-, se otorga el derecho a explorar y explotar el suelo
y el subsuelo mineros de propiedad nacional) ; es decir, sólo recibió la
autorización para colocarse, legítimamente, en la situación de obligado al pago
de la regalía, cuando extraiga algo de ese recurso no renovable, por sí o por
medio de un tercero con el cual contrate.
TRANSFERENCIAS DE
DINEROS ENTRE ENTES ESTATALES-Carácter
sustancial
Las
transferencias de dinero de una entidad pública a otra, son operaciones
regladas, que sólo pueden hacerse de acuerdo con las normas constitucionales,
legales y reglamentarias que obligan a las entidades públicas comprometidas en
tales actuaciones y a los funcionarios que en ellas deben intervenir. Los
dineros recaudados por el Estado deben recibir la destinación prevista en las
normas vigentes, dependiendo, entre otras cosas, de la causa que legitima el
recaudo.
RECURSOS
NATURALES NO RENOVABLES-Propiedad
estatal/REGALIAS-Titularidad estatal
La Corte precisó
que es el Estado -no las entidades territoriales-, el dueño de los recursos
naturales no renovables y, por tanto, es él el titular del derecho sobre las
regalías establecidas en la Carta Política, en donde expresamente se dice que
ellas se causan “a favor del Estado”.
REGALIAS-Regulación legal
Si las regalías
no constituyen tributos departamentales o municipales, ni rentas o bienes de
propiedad exclusiva de los entes territoriales, entonces la regulación legal de
las regalías, carece del alcance necesario para vulnerar la garantía
constitucional de los bienes enumerados en esa norma constitucional.
RECURSOS
NATURALES NO RENOVABLES-Contrato
entre Carbocol e Intercor
Los fines
perseguidos por el legislador con la consagración de un tratamiento especial
para el contrato vigente entre Carbocol e Intercor, encuentran respaldo en la
atribución amplia otorgada por el Constituyente al Estado para planificar el
manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, y para
prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental. La política sobre el
uso de los recursos naturales no renovables actualmente en explotación, y sobre
la utilización de las regalías y contraprestaciones económicas que producen,
permite inducir la transformación de esos recursos no renovables en otros
activos, ellos sí renovables, a la vez que se fortalece la inversión y el
desarrollo a nivel regional, departamental y municipal.
TRATAMIENTO
DIFERENCIADO-Contrato
entre Carbocol e Intercor
El medio
utilizado por el legislador es adecuado para, alterar la distribución de
recursos existente antes de la expedición de la Ley 141 de 1994, de modo tal
que se aproxime a la que, de manera general, se estableció en esta ley como
desarrollo del artículo 360 Superior. Es claro que el tratamiento legal
diferente se adecua al respeto por los términos del contrato vigente. Tratar al
contrato del Cerrejón Zona Norte como una pequeña explotación, cuando pertenece
al otro grupo, indudablemente constituye una excepción privilegiada. Sin
embargo, esa excepción no constituye una discriminación contraria al principio
de igualdad ante la ley, sino la aplicación, también a Carbocol -en lo que hace
al contrato con Intercor-, de la decisión general del legislador de respetar
las cargas impositivas consagradas en todos los contratos vigentes al momento
de expedirse la Ley 141/94.
Referencia:
Expediente D-1365
Demanda de
inconstitucionalidad contra unas expresiones del parágrafo tercero del artículo
16 de la ley 141 de 1994, “por la cual se crea el Fondo Nacional de Regalías,
la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir
regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen
las regalías para su distribución y se dictan otras disposiciones”.
Tema:
Regalías/Carbocol
Demandante: Darío
Giovanni Torregroza
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Santafé de Bogotá
D.C., cinco (5) de diciembre de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Darío Giovanni Torregroza
presenta demanda contra dos expresiones del parágrafo tercero del artículo 16
de la ley 141 de 1994, por considerarlas violatorias de los artículos 13, 360 y
362 de la Constitución Política.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales estatuidos para procesos de esta índole,
procede la Corte Constitucional a decidir.
II. NORMA
ACUSADA.
El texto que aparece
subrayado dentro de la disposición a la que pertenece, es el objeto de los
cargos del actor:
LEY 141 DE 1994
POR LA CUAL SE CREA EL FONDO NACIONAL DE
REGALÍAS, LA COMISIÓN NACIONAL DE REGALÍAS, SE REGULA EL DERECHO DEL ESTADO A
PERCIBIR REGALÍAS POR LA EXPLOTACIÓN DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES, SE
ESTABLECEN LAS REGALÍAS PARA SU DISTRIBUCIÓN Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 16.
REGALÍAS DERIVADAS DE LA EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS, CARBÓN, NÍQUEL, HIERRO,
COBRE, ORO, PLATA, PLATINO, SAL, MINERALES RADIOACTIVOS Y MINERALES METÁLICOS Y NO METÁLICOS.
Establécense regalías mínimas por la explotación de recursos naturales no
renovables de propiedad nacional, sobre el valor de producción en boca o borde
de mina o pozo, según corresponda, así:
(...)
Parágrafo 3°. En el contrato de asociación entre Carbocol
e Intercor, la regalía legal será de un quince por ciento (15%) a cargo del
asociado particular conforme a lo estipulado en dicho contrato, la cual se
distribuirá según lo establecido en el artículo 32 de la presente ley. Carbocol
únicamente continuará pagando el impuesto a la producción de carbón, el
cual será distribuido en un veinticinco por ciento (25%) para el departamento
productor, en un veinticinco por ciento (25%) para el municipio productor, en
un veinticinco por ciento (25%) para la Corporación Autónoma Regional en cuyo
territorio se efectúen las explotaciones y en un veinticinco por ciento (25%)
para el CORPES Regional, o la entidad que la sustituya, en cuyo territorio se
adelanten las explotaciones.
III. LA DEMANDA.
El demandante
esgrime tres razones para cuestionar la constitucionalidad de los apartes acusados;
ellas son:
a) En virtud de las
expresiones demandadas, Carbocol queda exonerada de pagar las regalías que le
corresponden por el carbón que explota a través de su asociada Intercor, cuando
el artículo 360 Superior no admite excepción alguna: “la explotación de un
recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una contraprestación
económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o
compensación que se pacte”.
b) Al aprobar la
norma demandada, el legislador dispuso de parte de las rentas no tributarias de
las entidades territoriales llamadas a participar de las regalías producidas
por la extracción de carbón que adelantan Carbocol e Intercor, en abierta
contradicción con la garantía consagrada en el artículo 362 del Estatuto
Superior.
c) El parágrafo
tercero del artículo 16 de la ley 141 de 1994, establece un trato
discriminatorio que viola el derecho de igualdad consagrado en el artículo 13
de la Carta Política, puesto que exonera a Carbocol de la obligación de pagar
la regalía correspondiente al carbón que explota a través de su asociada
Intercor, cuando tal obligación le sería exigible a cualquier otra persona o
entidad en igualdad de condiciones.
IV. INTERVENCIÓN
CIUDADANA.
IV. 1.  El Ministro
de Hacienda y Crédito Público, actuando por medio de apoderado, presentó un
escrito en el que expone las razones que, a su juicio, justifican la
constitucionalidad de las expresiones acusadas. Son dos los argumentos expuestos
por este interviniente:
-  La nueva
Constitución y la legislación que la desarrolla, han modificado sustancialmente
la concepción y regulación de las regalías; sin embargo el legislador, al
establecer el régimen aplicable en esta materia, debió tener en cuenta
situaciones particulares, regidas por contratos celebrados de buena fe antes de
1991, y de acuerdo con la ley vigente entonces. Así, no es inconstitucional la
norma que consagra el régimen de transición aplicable a “situaciones
particulares que sólo de manera gradual pueden acomodarse a los nuevos mandatos
constitucionales y legales” (folio 16).
-  “De otra parte,
las entidades territoriales perciben ingresos tanto por las regalías a cargo de
Intercor (artículo 32) como por el impuesto a cargo de Carbocol (artículo 16,
parágrafo 3°). Lo que sucede es que estos ingresos corresponden a dos fuentes
cuya naturaleza es distinta, como acaba de mencionarse” (folio 18).
IV. 2.  El Ministro
de Minas y Energía, a través de apoderado, expuso los argumentos que a
continuación se resumen, para justificar la constitucionalidad del precepto
acusado.
-  Las
participaciones que en el producido de las regalías se reconocen a los
departamentos y municipios, no pueden considerarse como rentas propias de esos
entes territoriales, sino como rentas nacionales transferidas a ellos, pues de
conformidad con los artículos 332, 360 y 361 de la Constitución Política, es el
Estado el titular de las regalías mineras y petroleras. Si bien es obligación
del legislador decretar esa transferencia, al hacerlo no muda el carácter de
rentas del Estado que tienen esas regalías.
-  “En los actos de
naturaleza mixta contentiva de disposiciones y de disposiciones estatutarias,
es muy importante hacer la distinción entre estas dos categorías de
disposiciones, especialmente desde el punto de vista de su modificación
posterior; mientras que las disposiciones contractuales benefician el régimen
jurídico del contrato y no pueden ser afectadas por medio de disposiciones
generales nuevas, las disposiciones estatutarias se modifican automáticamente
cuando los reglamentos que las establecieron cambian”[1]. En el caso que nos
ocupa, el porcentaje pactado es una cláusula contractual y por tanto no puede
ser modificado, el porcentaje como tal, por las leyes posteriores, la ley
simplemente entra a reglamentar la destinación de esa regalía elevándola al rango
legal.
IV. 3.  El
representante legal de Carbones de Colombia S.A. -CARBOCOL-, actuando a través
de apoderado, también intervino para justificar la constitucionalidad de la
norma acusada, con los argumentos que se resumen a continuación.
-  Cuando el texto
legal demandado, para completar su contenido material se remite a otro
instrumento jurídico, v. gr. un tratado, un contrato, etc., este instrumento
forma, con aquel texto, una indivisible unidad jurídica, y por tanto debe ser
también conocido, analizado y valorado por el juzgador para fundamentar su
fallo. En el caso que nos ocupa, el actor demandó el parágrafo tercero del
artículo 16, pero se olvidó de completar la proposición jurídica, y “en la
teoría procesal, el fenómeno origina la llamada ineptitud sustantiva de la
demanda” (folio 26).
-  “Como anotación
adicional a lo expuesto debe recalcarse que al tomar la regalía del 15% pagada
por el asociado particular por toda la producción de la mina y no sólo por la
parte de ésta que corresponde a dicho asociado, en nada viola el artículo
constitucional invocado por cuanto éste defirió a la ley las condiciones,
modalidades y cuantías de las regalías en favor del Estado. En el presente
caso, el legislador consideró conveniente y justo que con el 15% de regalía en
la explotación referida, se daría cabal cumplimiento al precepto constitucional
ante citado” (folio 29).
-  Las entidades
estatales descentralizadas son un desdoblamiento de la persona estatal que las
crea y las dota. “Sentada la anterior premisa, es fácil concluir que la
obligación establecida en el art. 360 de la Carta, de pagar regalías al Estado,
no puede concebirse como si también pesara sobre las empresas industriales y
comerciales del mismo Estado. Estos entes no son más que formas organizativas
de aquél. Si estuvieran obligadas a ese pago, este no representaría en la
práctica, más que una transferencia interna de recursos que no respondería al
fin retributivo que el artículo constitucional le da a la aludida
contraprestación económica. La regalía se ha instituido como una
contraprestación económica en favor del Estado y no a cargo de éste, así sea en
su forma descentralizada de organización. Totalmente diferente es el caso de
las cargas tributarias que como el impuesto, hacen de las empresas estatales
sujetos tributarios por cuanto aquí su naturaleza es de carácter impositivo y
no de contraprestación como sí lo es por definición constitucional, la regalía”
(folio 31).
-  El actor
interpreta erradamente el alcance del artículo 362 de la Carta, pues es claro
que la garantía allí consagrada para los entes territoriales, se refiere
únicamente a las rentas propias, pero en ningún caso a los ingresos
provenientes de su participación en rentas nacionales como las regalías. “El hecho
de participar los entes territoriales en tales rentas nacionales, no priva al
legislador de modificarlas, suprimirlas, disminuirlas o condicionarlas como a
bien tenga” (folio 35).
-  Para el caso
presente, cuando la ley 141 de 1994, exonera del pago de regalías a los entes
estatales descentralizados como Carbocol, persigue como objetivo no gravar al
mismo Estado con una contraprestación que la misma Carta ha instituido en su
favor por otorgar a los particulares el derecho de lucrarse de un bien como es
el subsuelo minero. Ese objetivo es válido precisamente porque es la misma
Constitución la que en su artículo 332 asigna a ese Estado unitario nacional,
la propiedad de aquel bien fiscal y esa exoneración es razonable y proporcional
al fin perseguido que es nada menos que si la explotación de tal bien la hace
el mismo Estado, debe ser para éste una fuente de ingresos y no una carga
pecuniaria que de pagarse, no representaría sino, como antes se dijo, una
transferencia de dineros de una entidad pública a otra u otras, sin una real y
justa retribución por el agotamiento de un recurso estatal no renovable” (folio
37).
V. CONCEPTO
FISCAL
Lo rinde el
Procurador General de la Nación en oficio No. 1060 del 13 de agosto de 1996, el
que concluye solicitando a la Corte que declare exequibles los apartes acusados
del parágrafo tercero del artículo 16 de la ley 141 de 1994.
Los siguientes son
algunos de los argumentos en que se fundamenta dicho concepto:
-  “El legislador,
en uso de las atribuciones constitucionales conferidas para regular en materia
de regalías, decidió expedir normas que permitieran, de manera gradual, ir
acomodando las situaciones creadas con anterioridad a las nuevas exigencias
constitucionales” (folio 269).
-  “Siendo el Estado
Colombiano el propietario del recurso natural no renovable sujeto a
explotación, no es posible que se cause y se cobre a sí mismo la
contraprestación que señala el inciso segundo del artículo 360 constitucional”
(folio 272).
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia.
Esta Corporación es
competente para decidir la presente demanda, de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 241 numeral 4 del Estatuto Superior.
2. Examen de todo
el parágrafo tercero del artículo 16 de la Ley 141/94.
Como quedó expresado
en el aparte de esta providencia titulado “Norma Acusada”, el actor limita sus
cargos a dos expresiones que aparecen en el parágrafo tercero del artículo 16
de la Ley 141/94; sin embargo, la Corte considera que no puede limitar su
examen de la exequibilidad de tal norma a esos segmentos del texto legal, y
debe analizar todo el parágrafo tercero, puesto que, si esta Corporación
encuentra fundados los cargos de la demanda u otra violación del Estatuto
Superior, y limita su declaración de inexequibilidad a los apartes señalados
por el actor, Carbocol quedaría obligada a pagar una regalía del 15% sobre el
mineral que le corresponde -porcentaje que no pactó antes de la expedición de
la ley acusada y que supera al máximo contemplado en ella-, más un 5% de
impuesto al carbón; en total, 20% sobre el valor del mineral extraído, que es
el doble de la regalía máxima consagrada en la ley.
3. Estado y entes
administrativos descentralizados frente a la regulación de las regalías.
3.1. Los entes
administrativos descentralizados también son obligados al pago de regalías en
favor del Estado.
Los apoderados del
Ministerio de Minas y Energía y de la empresa Carbones de Colombia S.A.,
coinciden con el Procurador General de la Nación en aducir, en defensa de la
constitucionalidad de los apartes acusados, que la ley no puede imponerle a
Carbocol el pago de regalías, pues sería absurdo que éstas fuesen pagadas por
el Estado, cuando es en su favor que ellas se causan. Discurren así los libelistas:
Las entidades
estatales descentralizadas son un desdoblamiento de la persona estatal que los
crea y los dota. “Sentada la anterior premisa, es fácil concluir que la
obligación establecida en el art. 360 de la Carta, de pagar regalías al Estado,
no puede concebirse como si también pesara sobre las empresas industriales y
comerciales del mismo Estado. Estos entes no son más que formas organizativas
de aquél. Si estuvieran obligadas a ese pago, este no representaría en la
práctica, más que una transferencia interna de recursos que no respondería al
fin retributivo que el artículo constitucional le dá a la aludida
contraprestación económica. La regalía se ha instituído como una
contraprestación económica en favor del Estado y no a cargo de éste, así sea en
su forma descentralizada de organización. Totalmente diferente es el caso de
las cargas tributarias que como el impuesto, hacen de las empresas estatales
sujetos tributarios por cuanto aquí su naturaleza es de carácter impositivo y
no de contraprestación como sí lo es por definición constitucional, la regalía”
(folio 31).
Ahora bien: es
cierto que las entidades estatales descentralizadas son un desdoblamiento del
Estado que las crea y las dota; también lo es que las empresas industriales y
comerciales del Estado hacen parte de esas entidades descentralizadas; sin
embargo, de tales premisas no se siguen, lógica o jurídicamente, las
consecuencias que los citados intervinientes y el representante fiscal afirman
como conclusión de su raciocinio. Véase por qué:
Al crear y dotar a
las entidades descentralizadas, el Estado las provee con una personería
jurídica propia, y la autonomía administrativa y patrimonial que su carácter de
descentralizadas supone, sin que por ello la personalidad jurídica estatal
sufra mengua o transformación alguna, y sin que la personalidad jurídica de los
nuevos entes se confunda con ella para efectos de identificar los derechos y
deberes que el ordenamiento radica en cabeza de uno y otros. La personería
propia y la autonomía administrativa y patrimonial, son características
definitorias de lo que son entes administrativos descentralizados, así como lo
son en el caso de los entes administrativos territoriales; como características
que definen la naturaleza jurídica de ambas clases de entes administrativos,
son permanentes; por eso, así como se diferencia entre el Estado y los demás
entes territoriales al definir quién es el propietario del subsuelo y de los
recursos naturales no renovables que contiene (y, por ende, a favor de quién se
causan las regalías correspondientes a la explotación de éstos últimos), con
iguales razones ha de diferenciarse aquél  de sus empresas industriales y
comerciales para los mismos efectos.
Basta comparar la
Constitución Política con los instrumentos públicos en los que constan la
constitución y régimen de Carbocol (folios 181 a 237), y su posterior reforma
(folios 39 a 91), para que resalte la desproporción en que se incurre al
afirmar que se confunden sus personalidades jurídicas -así sea parcialmente-, y
que la empresa industrial y comercial es, por su calidad de estatal, titular de
derechos o prerrogativas que la Carta Política reserva expresamente para el
Estado.
Aún si se reduce el
alcance de tan desaforada pretensión al área del Cerrejón, y únicamente se la
considera en lo relativo al carbón, la propiedad sobre este recurso natural
sigue siendo del Estado y no de Carbocol; las regalías correspondientes a su
explotación se causan a favor del propietario del recurso, y corresponde pagarlas
a quien lo explota, sin importar si el título minero que legitima la
exploración y explotación del recurso se denomina aporte -como en el caso de
Carbocol-, concesión, permiso o licencia de exploración, puesto que a través de
ninguno de ellos el Estado traslada a otro -y Carbocol lo es-, su propiedad
sobre “...el suelo y subsuelo mineros de propiedad nacional”[2]
Así, ha de
concluirse que el parágrafo 3 del artículo 16 de la Ley 141 de 1994, no
encuentra su fundamento constitucional en la pretendida confusión de la
personalidad del Estado con la de una de sus empresas industriales y
comerciales, para el solo fin de liberar a esta última de pagar las regalías
establecidas en el artículo 360 Superior; en éste quedó claramente establecido
que “la explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del
Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de
cualquier otro derecho o compensación que se pacte”. Carbocol es una persona
jurídica diferente del Estado, y sobre el carbón existente en el Cerrejón, sólo
recibió de su creador los derechos que se transmiten a través de los títulos
mineros (actos administrativos escritos mediante los cuales, con el lleno de
los requisitos señalados en el Código de Minas -exigencia exceptuada para el
carbón por el art. 57 de la Ley 141/94-, se otorga el derecho a explorar y
explotar el suelo y el subsuelo mineros de propiedad nacional) (art. 16,
Decreto 2655 de 1988, subraya fuera de texto); es decir, sólo recibió la
autorización para colocarse, legítimamente, en la situación de obligado al pago
de la regalía, cuando extraiga algo de ese recurso no renovable, por sí o por
medio de un tercero con el cual contrate (art. 52 del Código de Minas).
3.2. La forma
bajo la cual se hacen transferencias de dinero entre entes estatales tiene
carácter sustancial.
También coinciden
los representantes judiciales de Carbocol (folio 31) y del Ministerio de Minas
y Energía (folio 246) con el Procurador General de la Nación (folio 272) en
afirmar, en defensa de la constitucionalidad del parágrafo demandado, que:
“...si la
explotación de tal bien la hace el mismo Estado, debe ser para éste una fuente
de ingresos y no una carga pecuniaria que de pagarse, no representaría sino,
como antes se dijo, una transferencia de dineros de una entidad pública a otra
u otras, sin una real y justa retribución por el agotamiento de un recurso
estatal no renovable” (folio 37).
Al respecto hay que
señalar:
a) Las
transferencias de dinero de una entidad pública a otra, son operaciones
regladas, que sólo pueden hacerse de acuerdo con las normas constitucionales,
legales y reglamentarias que obligan a las entidades públicas comprometidas en
tales actuaciones y a los funcionarios que en ellas deben intervenir (C.P.
arts. 121 y 122); por lo demás, tanto los actos administrativos por medio de
los cuales se deciden y ejecutan esas operaciones, como el comportamiento de
los funcionarios que adelantan la gestión, están sometidos a los controles
contables, fiscales, de legalidad y de constitucionalidad previstos en el
ordenamiento vigente; lejos están pues estas operaciones, de poderse tratar,
como pretende el apoderado de Carbocol, como intrascendentes movimientos de dinero
de uno a otro bolsillo del mismo propietario.
b) Basta comparar lo
dispuesto por los artículos constitucionales 356 (situado fiscal), 357
(participación en los ingresos corrientes de la Nación) y 360 ( regalías y
participación de los entes territoriales), para que sea claro que los dineros
recaudados por el Estado deben recibir la destinación prevista en las normas
vigentes, dependiendo, entre otras cosas, de la causa que legitima el recaudo.
Así, el parágrafo demandado en este proceso no viola el artículo 360 Superior,
a pesar de obligar a Carbocol a pagar un impuesto que la misma ley deroga para
todos los demás contribuyentes, porque la distribución de lo pagado concuerda
con la destinación de tales caudales a los fines previstos por el Constituyente
para la aplicación de lo recibido a título de regalías; si destinara el total
de lo pagado al fondo del carbón, o a otro destinatario, haciendo imposible la
participación de los entes territoriales y la atención de los rubros que deben
cubrirse con el fondo nacional de regalías, únicamente por este aspecto otro
sería, necesariamente, el juicio sobre su exequibilidad.
Sin embargo, la
aclaración de estos dos puntos no es suficiente para sustentar un juicio sobre
la exequibilidad del parágrafo demandado; como mínimo, debe considerarse aún si
se vulneró el artículo 362 Superior, y si el legislador incurrió al expedirlo
en un trato discriminatorio.
4. Presunta
violación de la garantía consagrada en el artículo 362 Superior.
Por medio de la
sentencia C-567 de 1995 (M.P. Fabio Morón Díaz), la Corte se pronunció sobre la
constitucionalidad de los artículos 1, 4, 7, 8, 9, 10, 14, 15, 20, 27. 31, 49,
50, 54, 55, 56 y 64 de la Ley 141 de 1994 y, precisamente, en tal oportunidad
la Sala Plena ratificó y desarrolló la doctrina que, sobre la garantía
consagrada en el artículo 362 Superior y su relación con la participación de
las entidades territoriales en las regalías del Estado, había adoptado una de
sus Salas de Revisión en la sentencia T-141 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa).
Al respecto, la
Corte precisó que es el Estado -no las entidades territoriales-, el dueño de
los recursos naturales no renovables y, por tanto, es él el titular del derecho
sobre las regalías establecidas en el artículo 360 de la Carta Política, en
donde expresamente se dice que ellas se causan “...a favor del Estado...”.
Tanto en la sentencia T-141 de 1994, como en la C-567 de 1995, se dice:
“Las disposiciones citadas reconocen así el derecho
de los departamentos y municipios productores, así como de los puertos
marítimos y fluviales, de participar en las regalías que se paguen al Estado
por la explotación de un recurso natural no renovable. Por regalía se ha
entendido una contraprestación económica determinada a través de un porcentaje
sobre el producto bruto explotado que el Estado exige como propietario de los
recursos naturales no renovables1 . Ahora bien, nótese que el
derecho de las entidades territoriales citadas es a participar en la
regalía, esto es, a recibir un porcentaje que el Estado les cede como titular
de una contraprestación económica que le ha sido pagada por los encargados de
extraer el recurso mineral. En otras palabras, la Carta Política no reconoce
un derecho de propiedad al departamento, al municipio productor o al puerto
marítimo o fluvial sobre la regalía, puesto que, como se ha visto, las
entidades territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso natural
no renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracción de los
mismos se deriven” (subraya fuera de texto).
Así, la Constitución
no reconoce a las entidades territoriales un derecho de propiedad sobre las
regalías o parte de ellas, y
“bajo estas
consideraciones, en ningún evento puede considerarse que las regalías sean
tributos departamentales o municipales, ni rentas o bienes de propiedad
exclusiva de las entidades territoriales en los términos de los dos incisos del
artículo 362 de la Carta Política, lo cual impediría cualquier regulación legal
acerca de su administración autónoma y condenaría inexorablemente a la
inconstitucionalidad de la disposición normativa correspondiente y a buena
parte de la acusada en el presente asunto” (Sentencia C-567).
En conclusión, no es
cierto que el tercer parágrafo del artículo 16 de la Ley 141 de 1994 vulnere la
garantía consagrada en el artículo 362 de la Constitución Política; si las
regalías no constituyen tributos departamentales o municipales, ni rentas o
bienes de propiedad exclusiva de los entes territoriales, entonces la
regulación legal de las regalías, carece del alcance necesario para vulnerar la
garantía constitucional de los bienes enumerados en esa norma constitucional.
5. Tratamiento
legal diferente.
El principio de la
generalidad de la regalía, que es originado en el ordenamiento constitucional
como se acaba de considerar, fue desarrollado por el legislador en el artículo
13 de la Ley 141 de 1994, en los siguientes términos:
“Artículo 13.-
Generalidad de las regalías. Toda explotación de recursos naturales no renovables
de propiedad del Estado genera regalías a favor de éste, sin perjuicio de cualquier otra
contraprestación que se pacte por parte de los titulares de aportes mineros.
Podrán ser titulares de aportes mineros los establecimientos públicos y
empresas industriales y comerciales o sometidas a este régimen, del orden
nacional, vinculadas o adscritas al Ministerio de Minas y Energía. Estas podrán
ejecutar dichas actividades y todas aquellas relacionadas, directamente o por medio
de contratos con otras entidades públicas o con particulares en los términos,
condiciones y con los requisitos que al respecto señalen las normas legales
vigentes de minas y de petróleos” (subraya fuera de texto).
En concordancia con
ese principio, el legislador estableció en el artículo 16 de la Ley 141 de
1994, una tabla de las regalías mínimas causadas a favor del Estado por la
explotación de recursos naturales no renovables:
“Artículo 16.-
Regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos, carbón, níquel, hierro,
cobre, oro, plata, platino, sal, minerales radioactivos y minerales metálicos y
no metálicos. Establécense
regalías mínimas por la explotación de recursos naturales no renovables de
propiedad nacional, sobre el valor de la producción en boca o borde de mina o
pozo, según corresponda, así:
Hidrocarburos.............................................................................
20%
Carbón
(explotación mayor de 3 millones de toneladas anuales)  10%
Carbón (explotación
menor de 3 millones de toneladas anuales)   5%
Níquel..........................................................................................
12%
Hierro y
cobre............................................................................
5%
Oro y
plata.................................................................................
4%
Oro de aluvión en
contratos de concesión................................    6%
Platino.........................................................................................
5%
Sal...............................................................................................
12%
Calizas, yesos,
arcillas y gravas................................................    1%
Minerales
radioactivos.................................................................
10%
Minerales
metálicos......................................................................
5%
Minerales no
metálicos.................................................................
3%”
Sin embargo, en el
parágrafo 3 de éste artículo, el mismo legislador consagró un tratamiento
excepcional para el contrato de asociación entre Carbocol e Intercor:
“Parágrafo 3°.
En el contrato de
asociación entre Carbocol e Intercor, la regalía legal será de un quince por
ciento (15%) a cargo del asociado particular conforme a lo estipulado en
dicho contrato, la cual se distribuirá según lo establecido en el artículo 32
de la presente ley. Carbocol únicamente continuará pagando el impuesto a
la producción de carbón, el cual será distribuido en un veinticinco por ciento
(25%) para el departamento productor, en un veinticinco por ciento (25%) para
el municipio productor, en un veinticinco por ciento (25%) para la Corporación
Autónoma Regional en cuyo territorio se efectúen las explotaciones y en un
veinticinco por ciento (25%) para el CORPES Regional, o la entidad que la
sustituya, en cuyo territorio se adelanten las explotaciones” (las expresiones demandadas aparecen con
subraya).
Resulta obvio, de la
comparación del artículo 16 y su parágrafo tercero, que el legislador dió un
trato especial al contrato de asociación entre Carbocol e Intercor, y es claro
que la diferencia anotada no se explica totalmente por haber sido celebrado
este contrato antes de la expedición de la Carta Política de 1991, porque el
tratamiento consagrado en el parágrafo demandado, también difiere del que se
estableció en los parágrafos 1° y 2° del mismo artículo 16[3], para los contratos de
extracción de hidrocarburos y níquel celebrados antes de ese evento; cotejados
esos dos parágrafos iniciales con el cuestionado en este proceso, resulta que:
a) Los dos primeros
parágrafos del artículo 16 consagran regímenes de transición en los que se
respetan los porcentajes acordados en los contratos y concesiones vigentes, y
se prevé la uniformidad del tratamiento una vez se cumpla el término de los
actuales contratos (o sus prórrogas de manera excepcional); en cambio, en el
parágrafo tercero se regula una transición, sólo si se entiende que expirado el
término del actual convenio, terminará también el régimen excepcional para
Carbocol, así no lo haya previsto expresamente la norma acusada;
b) En cuanto hace a
los contratos vigentes para la explotación de hidrocarburos y níquel, se
respetan los porcentajes pactados, pero se liquidan y pagan a título de
regalías; en cambio, en el parágrafo tercero se hace esa conversión sólo para
las obligaciones a cargo de Intercor, el contratista, porque “Carbocol
únicamente continuará pagando el impuesto a la producción de carbón...”; y
c) Sólo para lo que
pague Carbocol a título de impuesto a la producción de carbón, y por la
duración del Contrato con Intercor, la distribución de lo producido por la
explotación de carbón será diferente al régimen general de distribución
consagrado en el artículo 32 de la Ley 141 de 1994.
Resalta aún más la
especialidad del tratamiento legal consagrado en la norma acusada para Carbocol
-que no para el contratista-, si se compara éste, ya no con el de los contratos
vigentes para la explotación de otros recursos naturales no renovables, sino
con lo dispuesto en el Parágrafo 4°, referente a los contratos o licencias
vigentes para la explotación de carbón, pues éstos últimos también pagarán
regalías, y éstas se distribuirán de acuerdo con lo previsto en el artículo 32
de la Ley bajo consideración.
¿Qué fin perseguía
el legislador al dar a Carbocol ese tratamiento especial, relativo a uno entre
muchos contratos vigentes? ¿Es legítimo tal fin? ¿Es adecuado el medio escogido
-tratamiento legal diferente y económicamente favorable para una empresa
industrial y comercial del Estado-, para el logro del fin seleccionado?
¿Alcanzar ese fin justifica razonablemente el recorte de las regalías del
Estado y la participación de los entes territoriales en ellas?
5.1. El fin
perseguido por el legislador.
Se encuentra
expuesto en varias entregas de la Gaceta del Congreso: a) del viernes 28 de
agosto de 1992, Año I, No. 42, pp. 1-16; b) del miércoles 7 de abril de 1993,
Año II, No. 67, pp. 1-14; c) del lunes 3 de mayo de 1993, Año II, No. 108, pp.
7-10; d) del viernes 4 de junio de 1993, Año II, No. 176, pp. 1-14; e) del
lunes 8 de noviembre de 1993, Año II, No. 385, pp. 1-4; y f) del miércoles 15
de diciembre de 1993, Año II, No. 459, pp. 3-11.
De la exposición de
motivos, ponencias para primero y segundo debate, y del informe de la comisión
accidental, se puede concluir que al desarrollar el artículo 360 Superior, en
el caso del contrato entre Carbocol e Intercor, el legislador tuvo presentes
dos finalidades: a) una general, común a la consideración de todos los recursos
naturales no renovables actualmente en explotación, y de todos los contratos
vigentes, que es el respeto por las cláusulas convenidas entre las partes, aún
en casos como el del níquel, donde no cabe duda alguna a los congresistas de
que Colombia está regalando su producto (Gaceta del Congreso, miércoles 7 de
abril de 1993, Año II, No. 67, p. 3); y b) una especial, referente a la
distribución de los recursos provenientes del pago de las regalías e impuestos
causados por la explotación de carbón, puesto que su regulación ha sido
modificada en varias oportunidades (desde la Ley 61 de 1979, pasando por el
Decreto Extraordinario 3453 de 1983, hasta llegar a la Ley 76 de 1985), y esa
regulación preexistente, cuyos efectos cumplidos no pueden ignorarse, hace
necesario un tratamiento especial:
“El proyecto de
ley establece una regalía del 5% sobre el valor bruto del valor de la
producción en boca de mina (art. 16). En primera instancia parecería que la
situación actual sufriría una nueva modificación. Para mantener el equilibrio y
evitar traumatismos en cuanto a los recursos recibidos por las diversas
entidades, el proyecto busca realizar una distribución tanto de regalías como
de compensaciones monetarias pactadas que atienda este principio. Debe tenerse
en cuenta que algunos beneficiarios se verán perjudicados en cuanto a sus
ingresos provenientes de regalías, pues bien es sabido que la Constitución
Nacional no permite adjudicarle recursos por este concepto a entidades
distintas de las territoriales y además estableció la obligación de considerar,
para la asignación, a los municipios portuarios y fluviales del Río Grande de
la Magdalena que antes no recibían. Por tal razón, y en la medida de lo
posible, los porcentajes establecidos principalmente para la distribución de
compensaciones, pretenden demostrar un esfuerzo por preservar los ingresos y
lograr así que los interesados y directamente beneficiados puedan seguir contando
con unos recursos que determinaban sus planes y programas de desarrollo (art.
33 y 40). Instituciones como Corpoguajira y el Fondo de Fomento al Carbón
continuarán recibiendo recursos suficientes para el adecuado cumplimiento de
sus funciones y objetivos” (Gaceta del Congreso, viernes 28 de agosto de 1992,
Año I, No. 42, p. 12).
5.2. El respaldo
constitucional de los fines perseguidos.
En términos
generales, los fines perseguidos por el legislador con la consagración de un
tratamiento especial para el contrato vigente entre Carbocol e Intercor,
encuentran respaldo en la atribución amplia otorgada por el Constituyente al
Estado para planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales,
para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución, y para prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental
(C.P. art. 80). Es claro que para la planeación y el manejo macroeconómico,
sometidos por la Carta Política a ciclos coincidentes con el período del
gobierno, la renegociación obligada y súbita de todos los contratos vigentes
para la explotación de recursos naturales no renovables, sería traumática en
cuanto al ingreso de recursos, y a su aplicación en la ejecución de los planes
y programas de desarrollo debidamente aprobados.
En cambio,
respetando el alcance de las cláusulas impositivas acordadas en los contratos
vigentes, y previendo las modificaciones a introducir, bien sea en las
prórrogas o en los nuevos contratos, la capacidad de negociación del país no se
ve afectada, y se evitan los inconvenientes anotados, permitiendo así que el
plan de desarrollo económico y social aprobado, pueda seguirse aplicando.
Más allá de la
viabilidad del actual plan de desarrollo económico y social, el principio
alrededor del cual se estructuró el desarrollo legal del artículo 360 Superior:
mantener la capacidad productiva del país en el sector minero, en nada
contradice al ordenamiento constitucional; más aún, la política sobre el uso de
los recursos naturales no renovables actualmente en explotación, y sobre la
utilización de las regalías y contraprestaciones económicas que producen, tal y
como quedó plasmada en el artículo 16 de la Ley 141 de 1994, permite inducir la
transformación de esos recursos no renovables en otros activos, ellos sí
renovables, a la vez que se fortalece la inversión y el desarrollo a nivel
regional, departamental y municipal.
3.3. Adecuación
del trato diferente al logro de los fines legislativos.
El trato diferente
que la Ley 141 de 1994 consagró en el parágrafo tercero del artículo 16, se
concreta en: a) Carbocol no pagará el 10% sobre la producción que le
corresponde -50% del mineral extraído-, sino el 5%; y b) se aplicará un régimen
especial para la distribución de las regalías y compensaciones pactadas para la
extracción de carbón en el Cerrejón Zona Norte.
En cuanto hace al
régimen especial para la distribución de regalías y compensaciones producidas
por la explotación de el Cerrejón, ha de aceptarse que la situación previa a la
expedición de la Ley 141 de 1994, fue regulada de manera tal que permitiera la
creación de diversas entidades encargadas de planear y llevar a cabo el
desarrollo regional y departamental, específicamente, la Región de
Planificación de la Costa Atlántica y Corpoguajira:
“Para el Cerrejón
-Zona Norte- actualmente la situación es la siguiente: Carbocol paga un
impuesto del 5% sobre el 50% de la producción, el cual deberá distribuirse como
lo establece el Código de Minas. En cuanto a la Nación, ésta recibe el 50% de
la regalía pactada la cual se reparte conforme lo determinado por el Compes. De
estos porcentajes que corresponden a la Nación y a Carbocol, por decisiones del
Gobierno Nacional, para el año de 1991, se hizo una asignación al Corpes C.A.,
quedando distribuído el producido del impuesto y la regalía así: 56% Nación,
18% Departamento de la Guajira, 20% Municipio de Barrancas y 6% Corpoguajira.
En cuanto a la Nación, ésta recibe el 50% de la regalía pactada la cual se
reparte de acuerdo con lo determinado por el Compes” (Gaceta del Congreso,
viernes 28 de agosto de 1992, Ano I, No. 42, p. 12).
De esa distribución
de lo producido por la explotación del Cerrejón, se pasa a una en la que, sobre
la mitad del carbón extraído, Intercor paga el 15% a título de regalías, y éstas
se distribuyen de acuerdo con el régimen general consagrado en la Ley 141 de
1994; sobre la otra mitad del mineral explotado, Carbocol paga el 5%, que se
distribuye como lo establece el parágrafo en consideración: 25% para el
departamento productor, 25% para el municipio productor, 25% para la
Corporación Autónoma Regional correspondiente y el 25% restante para el Corpes
Regional, o la entidad que lo sustituya.
Es claro entonces
que el trato legal diferenciado para la distribución del impuesto que continúa
pagando Carbocol, tiene en cuenta la situación creada por la Ley 61 de 1979, el
Decreto Extraordinario 3453 de 1983 y la Ley 76 de 1985, moldificándola de tal
manera que se conserva la participación de los organismos de planeación y
desarrollo regional, departamental y municipal, y se acerca la distribución
resultante a la consagrada de manera general en el artículo 32 de la Ley 141 de
1994, por lo que es dable concluir que el medio utilizado por el legislador es
adecuado para, alterar la distribución de recursos existente antes de la
expedición de la Ley 141 de 1994, de modo tal que se aproxime a la que, de
manera general, se estableció en esta ley como desarrollo del artículo 360
Superior.
Además, es claro que
el tratamiento legal diferente se adecua al respeto por los términos del
contrato vigente; Carbocol seguirá pagando el equivalente al 5% de la
producción que le corresponde.
3.4. La
razonabilidad de un privilegio.
Si se compara el
tratamiento legal dado a Carbocol (en relación con el contrato del Cerrejón), y
el que la misma Ley 141/94 otorgó a todos los otros productores de carbón
-inclusive Carbocol en el marco de los demás contratos vigentes-, no se puede
afirmar que exista privilegio alguno en el parágrafo demandado, puesto que la
carga impositiva para una y otros permaneció inalterada; sólo que en el primer
caso conserva la denominación de impuesto al carbón y en el segundo pasa a
llamarse regalía.
Pero si se tiene en
cuenta todo el artículo, la conclusión varía; antes de la expedición de la ley
141/94, sólo existía una tarifa para el impuesto a la extracción de carbón
(5%); pero, a través de esta ley se crearon dos categorías de productores a las
que corresponden tarifas diferentes para la definición de la regalía a pagar:
a) las explotaciones mayores de 3 millones de toneladas anuales pagarán el 10%;
y b) las explotaciones menores de esa cantidad anual deberán cancelar el 5%.
Frente a esa diferenciación, que consagra como relevante para efectos de
definir la carga impositiva, a la economía de escala existente en la extracción
de grandes cantidades de mineral, tratar al contrato del Cerrejón Zona Norte
como una pequeña explotación, cuando pertenece al otro grupo, indudablemente
constituye una excepción privilegiada.
Sin embargo, esa
excepción no constituye una discriminación contraria al principio de igualdad
ante la ley, sino la aplicación, también a Carbocol -en lo que hace al contrato
con Intercor-, de la decisión general del legislador de respetar las cargas
impositivas consagradas en todos los contratos vigentes al momento de expedirse
la Ley 141/94. Si se entienden todos los parágrafos del artículo 16 de esta ley
como regímenes de transición entre la regulación de los gravámenes antes y
después del desarrollo legal del artículo 360 Superior, entonces sí se violaría
el derecho de igualdad si únicamente a Carbocol se le hiciera efectiva, de
manera inmediata, la nueva categoría y su correspondiente tarifa, pues así,
esta empresa del Estado sería el único destinatario obligado al pago de regalías
que no pudiera gozar del término de transición que para todos los explotadores
de recursos naturales no renovables estableció el legislador.
DECISIÓN
Dadas las
consideraciones precedentes, es claro que el parágrafo tercero del artículo 16
de la Ley 141 de 1994 es exequible, si se acepta que: a) Carbocol, como
cualquier otro beneficiario de títulos mineros, resulta obligada a pagar al
Estado la regalía correspondiente a cualquier cantidad de carbón que extraiga
en territorio colombiano, por sí o a través de otro, de acuerdo con la
regulación legal; b) en él se establece un régimen de transición que no puede
prolongarse más allá de la vigencia del actual contrato entre Carbocol e
Intercor; y c) una vez cumplido el término de vigencia del actual contrato
entre Carbocol e Intercor, regirá para el Cerrejón Zona Norte la nueva
categoría (explotaciones de más de 3 millones de toneladas anuales) y su
correspondiente tarifa (10%), salvo decisión distinta del legislador. Así, el
parágrafo acusado se declarará exequible en la parte resolutiva de esta
providencia, bajo tales condiciones.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del
Procurador General de la Nación, en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el parágrafo tercero del artículo 16 de la Ley 141 de 1994, bajo las
condiciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Traducción libre del libelista, quien cita como fuente a André de
Laubadère, Traite Theorique et Practique des Constracts Administratifs, Tomo I.
[2] Artículos 16 y siguientes del Decreto 2655 de 1988 (Código de
Minas).
1 Cfr. Decreto 2655 de 1988, art. 213
[3] “Parágrafo 1°. Las regalías correspondientes a la explotación de
hidrocarburos no se aplicarán a los contratos de concesión vigentes.
Continuarán vigentes los porcentajes actuales”.
“Parágrafo 2°. Del porcentaje (%)
por regalías y compensaciones pactadas en el contrato vigente para la
explotación del níquel en las minas de níquel en Cerromatoso, municipio de
Montelíbano, se aplicará el primer cuatro por ciento (4%) a regalías y el
cuatro por ciento (4%) restante a compensaciones. Para los contratos futuros o
prórrogas del contrato vigente, si las hubiere, se aplicará el porcentaje de
regalías establecido en este artículo y se distribuirá de la siguiente manera:
el siete por ciento (7%) a título de regalías y el cinco por ciento (5%)
restante a compensaciones”.