T-567-92
Sentencia T-567/92
Sentencia T-567/92
PRINCIPIO DE
EFECTIVIDAD DE LOS DERECHOS
El ejercicio de
la actividad pública, en especial por cuanto concierne a la administración, no
puede cumplirse con desconocimiento del principio constitucional que impone la
efectividad de los derechos de las  personas, uno de los cuales es
precisamente  el de  petición, ni de espaldas al carácter pluralista de la
organización política colombiana, plasmado en el artículo 1º y desarrollado, en
lo referente al caso de una decisión se trata, por los artículos 7º y 13 de la
Constitución, el primero al reconocer y proteger la diversidad étnica y
cultural de la Nación y el segundo al proclamar el principio de igualdad y la
proscripción de toda forma discriminatoria.
DERECHO DE
PETICION-Pronta Resolución
El derecho de
petición, cuyo propósito es el de buscar un acercamiento entre el administrado
y el Estado, otorgándole al ciudadano un instrumento idóneo con el cual acudir
ante él en busca de una información o con el fin de que se produzca un
pronunciamiento oportuno por parte del aparato estatal, es una garantía propia
del sistema de gobierno democrático y una manifestación de la soberanía
popular. El derecho de petición involucra no sólo la posibilidad de acudir ante
la administración, sino que supone además, un resultado de ésta, que se
manifiesta en la obtención de la pronta resolución. Sin este último elemento el
derecho  de petición no se realiza, pues es esencial al mismo. En el presente
caso la pronta resolución no se ha manifestado y, por el contrario, se han
dilatado los términos de decisión de manera ostensible, de lo que resulta el
desconocimiento de un derecho fundamental. Y si bien la omisión de la autoridad
genera la ocurrencia del fenómeno jurídico del silencio administrativo, que
puede ser demandable ante la jurisdicción contenciosa, éste no exime a la
administración del deber de resolver la solicitud y no puede ésta protegerse
bajo la égida de su inercia.
IGUALDAD MATERIAL-Vulneración/INDIGENA
En el  presente
caso la Corte considera que la reticencia en que la administración ha incurrido
vulnera, además del derecho de petición, el derecho a la igualdad material,
pues existe el deber constitucional de adoptar las medidas pertinentes en favor
de grupos discriminados o marginados. Y siendo evidente el abandono,
humillación y discriminación a los que han sido expuestos los indígenas durante
siglos, se hace necesario que se imponga siempre a su favor un trato
preferencial.
SALA TERCERA DE REVISION
Ref: Expediente
T-3746
Actores:
Gobernadora, Alcalde Mayor y Fiscal del Cabildo de la Parcialidad indígena de
"La Paila" contra el INCORA.
Magistrados:
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO (Ponente)
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
FABIO MORON DIAZ
Aprobada mediante acta en Santa Fe de
Bogotá D.C., el veintitrés (23) de octubre de mil novecientos noventa y dos
(1992).
I. ANTECEDENTES
A. Los ciudadanos Eugenia Méndez, Fabriciano García y
Angélica Guetio, actuando en su propio nombre y en representación del Cabildo
de la parcialidad indígena de La Paila, corregimiento de Timbá, jurisdicción
del municipio Buenos Aires (Cauca), en sus calidades de Gobernadora, Alcalde
Mayor y Fiscal del mismo, respectivamente, instauraron la acción de tutela por
medio de apoderado judicial en contra del gerente general y representante legal
del Instituto Colombiano de Reforma Agraria -INCORA- ante el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
Los hechos que motivaron la formulación de
la presente acción son los siguientes:
1. El día 10 de julio de 1985 las
comunidades indígenas de La Paila y Río Naya se dirigieron a la División de
Asuntos Indígenas del Instituto de Reforma Agraria -INCORA-, con el fin de que,
una vez organizados como Cabildo, se les titulara un territorio como resguardo,
conforme al censo y alinderamiento señalado en la solicitud. Este territorio,
según
la demanda, era necesario para la seguridad
de la vida y los bienes de todos los miembros de la parcialidad.
2. Los distintos gerentes del instituto
demandado han asumido una actitud dilatoria frente a la petición, por lo que
hasta la fecha de la proposición de esta acción no se había emitido
pronunciamiento al respecto.
3. Afirman los peticionarios que la omisión
del INCORA ha generado la vulneración de sus derechos a la vida, honra, bienes
y creencias "pues debido al deseo por parte de la multinacional
SMURFIT-CARTON DE COLOMBIA  S.A. de apoderarse de todos los terrenos de la zona
de influencia del Cabildo de la Parcialidad Indígena de La Paila, se han
presentado roces que han producido la destrucción de los sembrados que le
permitían a esa comunidad subsistir, además de que se ha producido el
encarcelamiento de sus representantes y aún amenazas en contra de su
integridad".
4. Consideran además que se les ha violado
su derecho de petición, el derecho a la igualdad y el reconocimiento y
protección de la diversidad  étnica y cultural de la nación.
B. La decisión judicial
La Sección Tercera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, por medio de la providencia del  veintitres
(23) de junio de mil novecientos noventa y dos (1992), decidió tutelar el
derecho de petición  fundamentándose en las siguientes consideraciones:
1. Los artículos 2, 7 y 8 de la Carta
Política, que los petentes invocan como vulnerados, no consagran propiamente
derechos fundamentales, sino principios filosófico-políticos orientadores de
la acción estatal.
2. El derecho a la igualdad no resulta
lesionado por la sola inacción de la autoridad de quien se ha solicitado un
pronunciamiento.
3. Se evidencia un claro y ostensible
desconocimiento del derecho de petición ocasionado por la omisión del instituto
demandado.  Pues si bien los procedimientos administrativos señalados en la ley
para la constitución de los resguardos indígenas no contienen determinación de
plazos para todas las etapas o momentos que los conforman, es evidente que de
todas formas la decisión debe producirse en un término razonable, conforme a la
naturaleza y complejidad de la actuación administrativa. En el presente caso
han transcurrido seis años y once meses, término más que razonable y suficiente
para que la administración haya emitido el correspondiente pronunciamiento.
C. La sentencia de tutela proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca no fue objeto de impugnación y, de conformidad
con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 33 del Decreto 2591 de 1991,
la Sala Quinta de Selección de esta Corte la eligió, para efectos de su
revisión.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es competente para revisar el
fallo en referencia, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241
de la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991.
Los principios fundamentales de la Carta en
su relación con los derechos
El artículo 86 de la Constitución Política,
que ha sido invocado por los petentes dando origen al proceso del que ahora se
ocupa la Corte, tiene su razón de ser en la necesidad de garantizar la realización
efectiva y concreta de los derechos constitucionales fundamentales.
La naturaleza eminentemente protectora de
la acción de tutela se pone de presente en las notas de inmediatez, preferencia
y sumariedad con las cuales, junto a otros elementos, el constituyente ha
querido caracterizarla.
No puede concebirse ni entenderse esta
institución, ni tampoco los derechos a cuya protección se orienta, sin
referencia al contexto general de la Carta Política ni de manera aislada
respecto de los principios y fines que la inspiran.
Es claro que entre los fundamentos
principales del sistema constitucional está la consideración del ser humano, su
dignidad y sus derechos como objetivo y razón de la actividad estatal y del
papel que dentro de la organización política cumplen las autoridades públicas.
Esta perspectiva no puede desconocerse al momento de establecer los alcances de
la normativa constitucional ni cuando se confronta con ella el ejercicio
práctico de la función pública en sus diversas manifestaciones.
Si bien es cierto que los preceptos
invocados por los actores en el caso bajo examen, que están consagrados en los
artículos 2, 7 y 8 de la Constitución Nacional, en donde se establecen los
fines del Estado, el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y
cultural de la nación colombiana y la obligación de proteger las riquezas
culturales y naturales de la Nación, no están destinados a la previsión de
normas específicas sobre derechos fundamentales, es necesario afirmar que, como
se viene exponiendo, éstos no pueden ser estudiados de manera aislada, pues
sólo en la medida en que sean entendidos en función de los fines y obligaciones
estatales se puede decir que se han interpretado en la forma debida.  El
desconocimiento de un derecho fundamental lleva implícito el fracaso de los
fines del Estado.
Así, pues, la Corte Constitucional estima
necesario, previamente a la definición del caso concreto, subrayar el sentido
de  tales fines en cuanto alude al tema objeto de controversia.
El artículo 1º de la Carta define a
Colombia como un Estado Social de Derecho que tiene las características de ser
democrático, participativo y pluralista y que está fundado en la dignidad
humana, en la solidaridad de quienes lo integran y en la prevalencia del
interés general.
A la vez, el artículo 2º de la Constitución
indica que son fines esenciales del Estado, entre otros, el servicio a la
comunidad, la garantía de una efectiva vigencia de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución y la procura de una participación de
todos en las decisiones que los afectan.
Tales elementos no se reducen a la simple
retórica ni a la aspiración de la comunidad hacia ideales abstractos e
inalcanzables, sino que se constituyen en criterios orientadores sobre el
sentido y el contenido de los preceptos constitucionales en concreto, en orden
a lograr unos propósitos bien definidos por el Constituyente.
Como ya lo expresó esta Corte, "los
principios fundamentales del Estado son una pauta de interpretación ineludible
por la simple razón
de que son parte de la Constitución misma y
están dotados de toda la fuerza normativa que les otorga el artículo cuarto del
texto fundamental"1
Considera la Corporación, además, que tales
principios encuentran soporte, también dotado de fuerza vinculante, en las
declaraciones formuladas por el Constituyente en el Preámbulo de la Carta
cuando señala entre los fines de ésta el de asegurar a los integrantes del
pueblo la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento,
la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo
que garantice un orden político, económico y social justo.
En torno a la fuerza obligatoria del
Preámbulo, ha expresado la Corte:
"El Preámbulo
de la Constitución incorpora, mucho más allá de un simple mandato específico,
los fines hacia los cuales tiende el ordenamiento jurídico; los principios que
inspiraron al Constituyente para diseñar de una determinada manera la
estructura fundamental del Estado; la motivación política de toda la
normatividad; los valores que esa Constitución aspira a realizar y que
trasciende la pura literalidad de sus artículos.
El Preámbulo da
sentido a los preceptos constitucionales y señala al Estado las metas hacia las
cuales debe orientar su acción; el rumbo de las instituciones jurídicas.
Lejos de ser ajeno a
la Constitución, el Preámbulo hace parte integrante de ella. Las normas
pertenecientes a las demás jerarquías del sistema jurídico están sujetas a toda
la Constitución y, si no pueden contravenir los mandatos contenidos en su
articulado, menos aún les está permitida la transgresión de las bases sobre las
cuales se soportan y a cuyas finalidades apuntan.
Considera la Corte
que la preceptiva constitucional ha sido enderezada por el propio Constituyente
a la realización de unos fines, al logro de unos cometidos superiores
ambicionados por la sociedad, que cabalmente son los que plasma el Preámbulo y
que justifican la creación y vigencia de las instituciones. Quitar eficacia
jurídica al Preámbulo, llamado a guiar e iluminar el entendimiento de los
mandatos constitucionales para que coincida con la teleología que les da
sentido y coherencia, equivale a convertir esos valores en letra muerta, en
vano propósito del Constituyente, toda vez que al desaparecer los cimientos del
orden constitucional se hace estéril la decisión política soberana a cuyo
amparo se ha establecido la Constitución.
Juzga la Corte
Constitucional que el Preámbulo goza de poder vinculante en cuanto sustento del
orden que la Carta instaura y, por tanto, toda norma -sea de índole legislativa
o de otro nivel- que desconozca o quebrante cualquiera de los fines en él
señalados, lesiona la Constitución porque traiciona sus principios.
Si la razón primera
y trascendente del control constitucional no es otra que la de garantizar la
verdadera vigencia y supremacía de la Constitución, ese control deviene en
utópico cuando se limita a la tarea de comparar entre sí normas aisladas, sin
hilo conductor que las armonice y confiera sentido integral, razonable y sólido
al conjunto."2
Así, pues, el ejercicio de la actividad pública,
en especial por cuanto concierne a la administración, no puede cumplirse con
desconocimiento del  principio constitucional que impone la efectividad de los
derechos de las  personas, uno de los cuales es precisamente  el de  petición
-invocado en este proceso-, ni de espaldas al carácter pluralista de la
organización política colombiana, plasmado en el artículo 1º y desarrollado, en
lo referente al caso de cuya decisión se trata, por los artículos 7º y 13 de la
Constitución, el primero al reconocer y proteger la diversidad étnica y
cultural de la Nación y el segundo al proclamar el principio de igualdad y la
proscripción de toda forma discriminatoria.
El derecho de petición
El artículo 23 de la Carta dispone lo
siguiente:
"Artículo 23:
Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades
por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución.  El
legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para
garantizar los derechos fundamentales".
Este derecho, cuyo propósito es el de
buscar un acercamiento entre el administrado y el Estado, otorgándole al
ciudadano un instrumento idóneo con el cual acudir ante él en busca de una
información o con el fin de que se produzca un pronunciamiento oportuno por
parte del aparato estatal, es una garantía propia del sistema de gobierno
democrático y una manifestación de la soberanía popular.
Según la propia norma constitucional el
derecho de petición involucra no sólo la posibilidad de acudir ante la
administración, sino que supone además, un resultado de ésta, que se manifiesta
en la obtención de la pronta resolución. Sin este último elemento el derecho
de petición no se realiza, pues es esencial al mismo.
Desde luego, como ya lo ha advertido esta
Corte3
, no podría tomarse como parte del derecho de petición una prerrogativa que
llevara forzosamente a que la administración definiera favorablemente las
pretensiones del solicitante.
Por ello, "no se entiende conculcado
el derecho de petición cuando la autoridad responde al peticionario, aunque la
respuesta sea negativa. Ella, siempre y cuando se produzca dentro de los
términos que la ley señala, representa en sí misma, independientemente de su
sentido, la satisfacción del derecho de petición".
Pero, claro está, si sucede a la inversa,
es decir, si transcurren los términos que la ley contempla sin que se obtenga
respuesta alguna de la administración, el derecho de petición resulta
desconocido por cuanto no se cumple el mandato constitucional de la prontitud
en la contestación oficial al peticionario.
En el presente caso la pronta resolución no
se ha manifestado y, por el contrario, se han dilatado los términos de decisión
de manera ostensible, de lo que resulta el desconocimiento de un derecho
fundamental.
Y si bien la omisión de la autoridad genera
la ocurrencia del fenómeno jurídico del silencio administrativo, que puede ser
demandable ante la jurisdicción contenciosa, éste no exime a la administración
del deber de resolver la solicitud y no puede ésta protegerse bajo la égida de
su inercia.
El derecho a la igualdad
En cuanto a la afirmación del Tribunal en
el sentido de que no ha sido violado el derecho a la igualdad por la sola
omisión de la entidad demandada, la Corte estima indispensable formular algunas
precisiones.
Muchas veces la acción o la inactividad de
la administración no necesariamente lesiona un solo derecho fundamental. Es más,
puede decirse que en la mayoría de los casos ocurre una violación múltiple de
derechos, pues directa o indirectamente están relacionados entre sí.
En el  presente caso la Corte considera que
la reticencia en que la administración ha incurrido vulnera, además del derecho
de petición, el derecho a la igualdad material, pues existe el deber
constitucional de adoptar las medidas pertinentes en favor de grupos
discriminados o marginados. Y siendo evidente el abandono, humillación y
discriminación a los que han sido expuestos los indígenas durante siglos, se
hace necesario que se imponga siempre a su favor un trato preferencial.
Con base en las anteriores consideraciones,
la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Confirmar el fallo de tutela del veintitres (23) de
junio de 1992 proferido por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca.
Segundo.- Comunicar a la Sección Tercera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se dé cumplimiento a lo
preceptuado por el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Corte Constitucional. Sentencia T-406. Sala Primera de Revisión.
Junio 5 de 1992. Magistrado Ponente: Doctor Ciro Angarita Barón.
2 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-479. Agosto 13 de
1992. Magistrados Ponentes: Doctores José Gregorio Hernández Galindo y
Alejandro Martínez Caballero.
3 Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia del
25 de mayo de 1992.