T-784-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-784/02
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional pago de acreencias laborales
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Improcedencia incremento salarial para servidores públicos
GOBIERNO NACIONAL-Formulación anual del presupuesto y ley de apropiaciones/JUEZ DE
TUTELA-Imposibilidad de modificar presupuesto para incremento salarial de
servidores públicos
Reiteración de
Jurisprudencia
Referencia: expedientes T-597336 y T-605882
(acumulados)
Acciones de tutela de Ligia
Agudelo Romero y otros, y de Milton García Cifuentes, contra la Alcaldía Mayor
de Bogotá, D.C.
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil dos (2002)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada
por los magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y
Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus atribuciones constitucio­­na­les y
previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales y reglamentarios,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo adoptado por el Juzgado 37 Penal
del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela promovida por Ligia
Agudelo Romero y otros contra la Alcaldía Mayor de Bogotá (expediente
T-597336), y el fallo adoptado por el Juzgado 51 Penal del Circuito de Bogotá,
dentro de la acción de tutela interpuesta por de Milton García Cifuentes
también contra la Alcaldía Mayor de Bogotá (expediente T-605882). Los
expedientes fueron escogidos para revisión por medio del auto de junio 17 de
2002 proferido por la Sala de Selección Número Seis y por medio del auto de
julio 2 de 2002 proferido por la Sala de Selección Número Siete, respecti­va­mente,
y repar­tidos a la Sala Tercera de Revisión.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos (Proceso T-597336)
Ligia Agudelo Romero, William Bustamante Barrios, Jaime Díaz Correa,
Piedad Consuelo Duarte Nieto, Blanca Cecilia Latorre Romero, Edgar Macías Mesa,
Lucy Dariela Mantilla Pardo, Julio César Niño Rico, Álvaro Ortíz Amézquita,
Ancizar Patiño Guevara, Luz Stella Prado Saavedra, Janeth Adela Portilla Praga,
Fenita Romero Camargo, Rosalba Rubiano Piñeros y María Alcira Ruíz González,
interpusieron, cada uno, acción de tutela el 20 de diciembre de 2001, contra la
Alcaldía Mayor de Bogotá, por con­si­de­rar que la decisión adoptada por dicha
entidad de negarse a hacer un aumento salarial para los grados 05 y 06 del
nivel administrativo de la Personería Distrital, viola los derecho
constitucionales a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas y justas y al
salario móvil. Los hechos que sirven de funda­men­to al amparo solicitado son
los siguientes:
1.1. Los accionantes se desempeñan como funcionarios de la
Personería Distrital, en donde, afirman ellos, siempre se había producido el
correspon­diente aumento salarial que compensaba el trabajo prestado a la
mencionada Entidad Distrital en forma equitativa, digna y justa.
1.2. Indican que en virtud del artículo 118 de la Constitución, “la
Personería de Bogotá es un Órgano de Control que hace parte del Ministerio
Público, dotada de autonomía administrativa y financiera conforme a lo ordenado
por el artículo 104 del Decreto Ley 1421 de 1993 lo que determina su
independencia y autonomía frente a la administración central y descentralizada
del Distrito Capital.”
1.3. En 1993 el Consejo de Bogotá expidió el Acuerdo 34, por medio
del cual se reestructuró la Personería de Bogotá fijando para tal efecto su
planta de personal y escala salarial para cada uno de sus cargos, la cual se ha
venido ajustando anualmente para mantener el poder adquisitivo del salario y
generar las condiciones para mejorar el nivel de vida de los trabajadores y sus
familias.
1.4. A pesar de lo anterior, sostienen los accionantes, el Alcalde
Mayor de Bogotá expidió el Decreto 889 del 23 de noviembre de 2001, por el
cual se fija el incremento salarial para los empleados públicos de la
Personería Distrital de Bogotá, determinando de manera injusta e
inequitativa en el artículo primero un incremento salarial ponderado
para los diferentes niveles, sin importar si estos se encuentran o no por
debajo del grupo de servidores que tienen derecho a una protección reforzada,
además de fijar en el parágrafo de dicha norma que: “No se establece aumento
salarial para los grados 05 y 06 del nivel administrativo de la Personería
Distrital en cumplimiento de lo establecido por el artículo 3° del decreto 1492
del 19 de julio de 2001.”
1.5. El referido Decreto se fundamentó, a su juicio, sobre una
equívoca interpretación de la sentencia de la C-1604 de 2001 de la Corte Constitucional,
y en el Decreto reglamentario 1492 de 2001 expedido por el Presidente de la
República. Dicen las demandas: “En la parte considerativa del decreto del
Alcalde se dice que la Administración Distrital efectuó el cálculo del promedio
ponderado de los salarios del sector central del Distrito, para diferenciar el
grupo de servidores con protección reforzada, estableciéndose dicho valor en la
suma de un millón quinientos treinta y cuatro mil quinientos treinta y dos
pesos ($1.534.532).
1.6. Los accionantes alegan encontrarse en los grupos de servidores
con protección reforzada  toda vez que devengan salarios inferiores al promedio
ponderado. Por lo cual, consideran que el Alcalde Mayor de Bogotá les negó la
posibilidad de recuperar la pérdida del poder adquisitivo del salario (8.75%
incremento I.P.C. del 2000) y, en el caso de los funcio­narios grado 05 y 06,
además decretó que no tienen derecho a incremento alguno, contrariando
sus derechos constitucionales.
Lista de accionantes proceso T-597336
Accionante
Cargo en Personería Distrital
Sueldo
Aumento
Ligia Agudelo Romero
Secretaria 540 (grado 06)
$1.250.184
0%
William Bustamante Barrios
Auxiliar administrativo 550 (grado 04)
$1.148.506
1.25%
Jaime Díaz Correa
Secretario 540 (grado 04)
$1.148.506
1.25%
Piedad Consuelo Duarte Nieto
Secretaria 540 (grado 06)
$1.250.184
0%
Blanca Cecilia Latorre Romero
Auxiliar administrativa 550 (grado 06)
$1.250.184
0%
Edgar Macías Mesa
Auxiliar administrativo 550 (grado 04)
$1.148.506
1.25%
Lucy Dariela Mantilla Pardo
Secretaria 540 (grado 06)
$1.250.184
0%
Julio César Niño Rico
Auxiliar administrativo 550 (grado 04)
$1.148.506[1]
1.25%
Álvaro Ortíz Amézquita
Secretario 540 (grado 06)
$1.250.184
0%
Ancizar Patiño Guevara
Auxiliar administrativo 550 (grado 03)[2]
$1.137.776
3.50%
Luz Stella Prado Saavedra
Auxiliar administrativa 550 (grado 06)
$1.250.184
0%
Janeth Adela Portilla Praga
Secretaria 540 (grado 06)
$1.250.184
0%
Fenita Romero Camargo
Auxiliar administrativa 550 (grado 05)
$1.180.131
0%
Rosalba Rubiano Piñeros
Secretaria 540 (grado 04)
$1.148.506
1.25%
María Alcira Ruíz González
Secretaria 540 (grado 06)
$1.250.184
0%
2. Argumentos de la demanda y solicitud (Proceso T-597336)
Los accionantes pretenden que se le tutelen sus dere­chos al trabajo
en con­diciones dignas y justas, a la igualdad, a la dignidad humana y a un
salario móvil y digno, por lo que solicitan que el juez de tutela ordene al
Alcalde Mayor de Bogotá que en el término de 48 horas les sea reconocido y
pagado el incremento salarial retroactivo, ordenado por la Constitución, según
lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-1064 de 2001. Las
demandas se fundaron en los siguientes argumentos:
2.1. Los accionantes interpusieron las demandas como mecanismo de
defensa transitorio, pues consideran que si bien existen otros medios de
defensa judicial como las acciones de nulidad y de restablecimiento del
derecho, su trámite y decisión no se producen de manera inmediata, lo cual
determinará que los efectos nocivos e injustos de la decisión del Alcalde Mayor
de Bogotá se prolonguen en el tiempo, e impidan que de manera inmediata se
recupere la pérdida del poder adquisitivo del salario de cada uno de ellos,
deteriorando así su calidad de vida y la de sus familias.
2.2. Fundándose en la sentencia de unificación proferida por la Sala
Plena de la Corte Constitucional SU-995 de 1999, de la cual transcriben un
aparte en las demandas, los accionantes señalan que la tutela es procedente
para hacer reivindicaciones en materia salarial como la defendida por ellos.
2.3. En su demanda, alegan que la Alcaldía Mayor no sólo está
desconociendo el artículo 25 de la Carta Política donde se consagra el derecho
fundamental al trabajo en condiciones “dignas y justas”, sino también el
artículo 23 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre (diciembre
de 1948), según el cual toda persona tiene derecho a una remuneración
“equitativa y satisfactoria que le asegure, así como a su familia, una
existencia conforme a la dignidad humana”. También vulnera el artículo 7° del
Pacto Interna­cional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Ley 74 de
1968) según el cual se reconoce el derecho de toda persona al goce de
condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren una
remuneración que proporcione un “salario equitativo e igual por trabajo de
igual valor, sin distinciones de ninguna especie”.
2.4. Indican que la Corte Constitucional ha considerado que en
economías inflacionarias como la nuestra, la pérdida del poder adquisitivo de
la moneda causa necesariamente la disminución real de los ingresos, en la
medida en que permanezca el salario inmodificable en un período, implicando de
igual forma un enriquecimiento sin causa de parte del patrono (en este caso la
Administración Distrital), por tener estar obligado a dar un pago cada vez
menor, debido a la omisión de reconocer el incremento del salario básico, a
cambio de la misma cantidad y calidad de trabajo.
2.5. Sostienen que el Alcalde Mayor dispuso el incremento del
salario de los empleados públicos de la Personería Distrital de los niveles
directivo, asesor, profesional, administrativo y operativo con distintos porcen­tajes,
exclu­yendo injustificadamente a algunos funcionarios (grados 05 y 06) y aumen­tando
el salario de otros por debajo de lo que les correspondía, disminuyendo así, en
ambos casos, el poder adquisitivo del salario.
2.6. Señalan que con relación a los salarios la Corte Constitucional
se ha pronunciado en varias ocasiones, en la que ha considerado entre otras
cosas: (1) “(…) que el patrono no puede fijar de manera arbitraria los salarios
de sus empleados, preferir o discriminar a algunos de ellos, hallándose todos
en igualdad de condiciones.” (SU-519 de 1997); y (2) “(…) que la remuneración
del trabajo debe ser móvil, es decir, está llamada a evolucionar proporcio­nalmente,
de acuerdo con el costo de la vida.” De tal suerte que para aquellos
funcionarios a los que no se les aumentó el salario se les desconoció
abiertamente su derecho, y para aquellos que se les aumentó por debajo de lo
que les correspondía, se les afectó gravemente.
2.7. Los accionantes consideran también que se desconoce el derecho
a la igualdad (artículo 13), pues mientras se propicia el incremento salarial
para los niveles de mayores condiciones y recursos (directivo, asesor y
ejecutivo), da origen a un correlativo empobrecimiento para determinado grupo
de servidores de condiciones económicas muy inferiores, a los que o no se les
aumentó o se les aumentó en menor porcentaje que a los caragos de mayores
ingresos, ampliando así la brecha económica entre los primeros y éstos dos
últimos grupos.
2.8. Finalmente, señalan que en la sentencia C-1064 de 2001, la cual
tiene efec­tos erga omnes, se indicó que el reajuste salarial debe
cubrir a todos los empleados y trabajadores al servicio de las ramas y
entidades comprendidas por la ley anual, lo que significa en términos prácticos
que todos ellos deben recibir un aumento salarial en el periodo regulado por
dichas leyes, es decir, la vigencia fiscal que se inició el primero de enero de
2001 y termina el 31 de diciembre del mismo año.
3. Comunicación de la Personería de Bogotá (Proceso T-597336)
El Juzgado 28 Penal Municipal de Bogotá,
despacho judicial al que correspondió conocer las acciones de tutela en
cuestión, ofició al Alcalde Mayor de Bogotá el 28 de diciembre de 2001, para
que remitiera información acerca de los accionantes y para que participara
dentro del proceso. La Alcaldía, por intermedio del Director de la Oficina de
Asuntos Judiciales, decidió remitirle la solicitud a la Personería Distrital,
en virtud del artículo 33 del Código Contencioso Administrativo.
El 3 de enero de 2002, la Personería de
Bogotá, D.C., participó por intermedio del Jefe de Unidad de Recursos Humanos
en el proceso en cuestión, remitiendo un escrito en el que, en primer lugar,
hizo una relación de todos los accionantes indicando su situación laboral y
salarial, y en segundo lugar, sostuvo que la actuación administrativa de la
Personería Distrital se limitó a darle cumplimiento a las disposiciones
contenidas en el Decreto 889 del 23 de noviembre de 2001, expedido por el
Alcalde Mayor de Bogotá, D.C.
4. Sentencia de primera instancia (Proceso T-597336)
En sentencia del 14 de enero de 2002, la Juez 28 Penal Municipal de
Bogotá concedió el amparo solicitado a los funcionarios a los que no se les
había aumentado en porcentaje alguno el salario, por considerar que la Alcaldía
Mayor de Bogotá desconoció los derechos a un trabajo en condiciones dignas y
justas y a la igualdad de los accionantes. En los demás casos, la Juez negó el
amparo solicitado. La decisión se fundó en las siguientes consideraciones.
4.1. En primer lugar, la sentencia establece que la tutela era
procedente, pues considera que el otro medio de defensa judicial con el que
cuentan los accionantes no garantiza cabalmente la defensa de los derechos
invocados, razón que según la jurisprudencia constitucional justifica la procedencia
de la acción de tutela.[3]
Al respecto dice la sentencia de instancia,
“(…) haciendo una
interpretación de la demanda, no es el acto administrativo (lo) atacado, sino
la omisión del Alcalde de incre­men­tar los salarios a los actores en términos
de igualdad, de dignidad humana y atendiendo el principio del salario vital y
móvil.
En el caso concreto por
tratarse de un acto administrativo, el medio de defensa sería demandar la
nulidad ante el Consejo de Estado, situación que no surtiría efectos concretos
y prácticos para los accionantes, pues no puede invocarse la nulidad y restablecimiento
del derecho por la naturaleza misma de la acción y porque la decisión de
acogerse (a) las pretensiones se limitaría a sacar de la vida jurídica el acto
demandado.
Debiéndose considerar
la eficacia de otro mecanismo de defensa judicial, si se aceptase que la
omisión de la administración constituye una vía de hecho la acción ordinaria
sería la reparación directa, ante la jurisdicción contenciosa administrativa
cuyo trámite es largo y dispen­dioso y no permitiría el amparo inmediato del
derecho violado, ya que no es un medio idóneo o apto para hacer cesar la
omisión, además porque este mecanismo no es igual ni más eficaz que la tutela y
en el caso de estudio es inminente, porque el sueldo se está causando y la
medida que se llegue a tomar cesaría el perjuicio, pero no la pérdida del valor
adquisitivo del salario (que) es lo que constituye el daño.”
4.2. Con relación a aquellos funcionarios que por pertenecer a los
grados 05 y 06 no recibieron algún aumento de sueldo, la sentencia señala,
“(…) aparece
incuestionable para este estrado judicial, el descono­ci­miento que el Alcalde
Distrital ha realizado vulnerando y amenazando los derechos de los accionantes,
al decidir congelarle sus salarios en este año, contraviniendo lo normado por
el artículo 53 de la C.N., que prevé el principio del salario vital y móvil, y
por tal condición por ningún motivo puede el patrono (público y privado)
congelar la remu­nera­ción de sus trabajadores.
Por lo tanto, no es
posible mantenerle estáticos sus ingresos, ya que atenta flagrantemente contra
su derecho fundamental a mantenerlos sin pérdida del poder adquisitivo, el cual
se genera con ocasión del fenómeno inflacionario.”
Adicionalmente, indica que el trato diferencial que se les da a este
grupo constituye una discriminación, pues al no ser razonable constituye un
desco­nocimiento del derecho a la igualdad. Dice el fallo,
“Para efectos del
aumento salarial que fijó el Alcalde mediante el D.889/2001, incrementó los
salarios en diferentes proporciones y expresamente discriminó a los
accionantes, favoreciendo así a quienes devengaban una remuneración superior y
a otros que estaban por debajo de dicho sueldo; sin que se vislumbre un fin que
justifique la adopción de dicha medida.”
4.3. Finalmente, y luego de contemplar ampliamente lo decidido por
la Corte Constitucional en la sentencia C-1064 de 2001, la Juez 28 Penal
Municipal de Bogotá decidió no conceder el amparo solicitado a aquellos
funcionarios de grados diferentes a los grados 05 y 06, por cuanto sus salarios
sí habían sido aumentados. Con respecto a los accionantes a los que sí se les
concedió la tutela, el despacho judicial resolvió ordenar al Alcalde Mayor de
Bogotá, que en un término de 48 horas, restableciera los derechos conculcados a
los accionantes.
5. Impugnación (Proceso T-597336)
El 18 de enero de 2002 la Alcaldía Mayor de Bogotá, por medio del
Director de la Oficina de Asun­tos Judiciales de la Secretaría General, impugnó
el fallo de la Juez 28 Penal Municipal, por considerar que el Decreto 889 del
23 de noviembre de 2001 vulneró los derechos a un trabajo en condiciones dignas
y justas y el derecho a la igualdad.
5.1. En primer lugar, frente a la acusación de haber desconocido el
derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, a partir de la no observancia
del principio del salario mínimo vital y móvil, se alegó que:
“Para el caso concreto
objeto de acción de tutela, debe considerarse que este principio se complementa
con la expresión según la cual esa remuneración debe ser también proporcional
a la cantidad y a la cali­dad del trabajo.
En este sentido, (…) en
el Distrito Capital, cargos correspondientes a niveles jerárquicos con mayores
responsabilidades y requisitos para el desempeño de sus funciones tienen
asignaciones básicas mensuales inferiores a los cargos del nivel
administrativo, grados 05 y 06 de la Per­so­nería Distrital” (acento fuera del
texto)
En el texto de la impugnación se presenta una relación de los cargos
de diversos grados de los niveles administrativo, ejecutivo, profesional y
técnico[4]
de la Personería, el Sector Central, la Contraloría de Bogotá y el Concejo de
Bogotá, indicando en cada caso la asignación salarial para el año 2000, el incremento,
si lo hubo, la asignación salarial para el año 2001, y el número de
funcionarios que ocupan.[5]
Con base en dicha información se concluye que “en el Sector Central
de la Administración, 2.196 funcionarios, entre los niveles ejecutivo,
profesional y técnico, devengan una asignación básica mensual inferior a la
percibida por los funcionarios del nivel administrativo grado 06 y 05 de la
Personería, igual situación presentan 302 funcionarios de la Contraloría de
Bogotá y 10 funcionarios del Concejo.”
5.2. En cuanto al derecho a la igualdad la Alcaldía sostuvo lo
siguiente,
“(…) con la decisión
del Alcalde, a través de la expedición del decreto 889 del 23 de noviembre de
2001, se dio un tratamiento diferente a los accionantes, mas no
discriminatorio, toda vez que el Alcalde, en cumplimiento de un precepto legal
y constitucional, dispuso el incremento salarial para los servidores de la
personería distrital, sin prever aumento alguno, frente a los funcionarios del
nivel adminis­trativo de los grados 05 y 06, quienes a la fecha del aumento,
perci­bían una remuneración básica mensual, superior a los topes máximos
señalados por el Presidente de la República, mediante los decretos 1492 y 2714
de 2001.”[6]
Sobre la base de considerar empleos
equivalentes a aquellos que tienen funciones iguales o similares y que para
su ejercicio se exigen requisitos de estu­dio y de experiencia iguales o
similares, se indicó que en el sector Central, de acuerdo con los manuales de
funciones de las entidades, 139 cargos se pueden considerar equivalentes a los
empleos del nivel administrativo grado 06 de la Personería de Bogotá, y todos
ellos devengan una asignación básica mensual inferior, entre un 27.5% y un 54% menos;
y 570 cargos se pueden considerar similares a los empleos del nivel
administrativo grado 05 de la Personería de Bogotá, y todos ellos devengan una
asignación básica mensual inferior, entre un 47% y un 77% menos. Concluye
entonces la Alcaldía,
“Teniendo en cuenta que
la igualdad se debe predicar respecto a empleos equivalentes, en términos a
requisitos de estudio y experien­cia y funciones, es claro que el principio de
igualdad no se ha vulnerado, ya que los funcionarios accionantes, desempeñando
funcio­nes y acreditando requisitos iguales a funcionarios del sector central y
de otros órganos de la Administración Distrital, devengan asigna­cio­nes
básicas mensuales superiores a éstos.”
Aplicando el test de razonabilidad, metodología de análisis
empleada por la jurisprudencia constitucional para analizar las eventuales
violaciones al derecho a la igualdad, se considera que la decisión del Alcalde
no constituye un trato discriminatorio, por cuanto (1) los casos supuestamente
iguales contemplan supuestos de hecho diferentes,  (2) el trato diferente se
funda en la búsqueda de una finalidad válida constitucionalmente,  (3) la norma
es eficaz para obtener el fin propuesto, y  (4) no se trata de una medida
despropor­cionada.
5.2.1. Partiendo de la base de que los posibles grupos objeto de
comparación son, por una parte, los funcionarios administrativos distritales de
grados 05 y 06 a los que no se les aumentó el sueldo, y, por otra parte,
aquellos funcionarios que desempeñan cargos equivalentes - según sus funciones
y requi­sitos exigidos para su desempeño - a los que sí se les aumentó el
sueldo, la Alcaldía sostiene que no se trata de situaciones que merezcan un
trato igual, pues en realidad los supuestos de hecho en uno y otro caso son
diferentes. Dijo al respecto,
“(…) Por un lado
tenemos a un grupo de funcionarios que a pesar de com­partir con los
accionantes un nivel jerárquico igual, unas respon­sa­bilidades, unos
requisitos y unas funciones similares, no se encontra­ban a la fecha del
incremento salarial, en situaciones idénticas respecto al monto de su remu­neración
básica mensual.”
5.2.2. Con relación a la finalidad buscada por el Alcalde al expedir
el Decreto 889 de 2001, mediante el cual se determinó que los funcionarios
distritales del nivel administrativo, grados 05 y 06, no recibirían aumento de
sueldo para el año 2001, se dijo,
“El Alcalde Mayor al
expedir el Decreto 889 de 2001, observó los límites máximos de la asignación
básica salarial mensual de los emplea­dos públicos de las entidades
territoriales, contenidos en el artículo 1° del Decreto 1492 de 2001. En dicho
artículo, el tope máximo, señalado para el nivel adminis­trativo, se encontraba
fijado en la suma de $1.148.643  pesos, monto que de hecho superaba la remune­ración
que tienen asignada los servidores públicos que se encuen­tran vinculados en al
Personería Distrital en el nivel administrativo, grado 05.
De esta manera, el
Decreto 1492 de 2001, constituye el sentido normativo que justifica el trato
diferenciado que tuvo la Adminis­tra­ción Distrital respecto de los
accionantes”
Posteriormente
la Administración Distrital estableció que el mencionado fin es válido a la luz
de la Constitución, en los siguientes términos,
“El Alcalde Mayor al
expedir el Decreto 889 de 2001, obró dentro de un marco constitucional y legal
que señala claramente el mecanismo y las competencias para determinar los
incrementos salariales de los servidores públicos del ente territorial. De esta
manera la decisión del Alcalde donde introdujo un factor diferenciador, más no
discriminante, se fundó en un fin aceptado constitucionalmente.
Nuestro ordenamiento
constitucional, se vale de una competencia compartida para determinar el
régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, incluido el
Distrito capital. El procedi­miento incluye la participación de: el Congreso de
la República, facul­tado única y exclusivamente para señalar los principios y
orien­taciones generales a ser tenidas en cuenta por el Gobierno Nacional en la
determinación de este régimen; el Gobierno Nacional, a quien corres­ponde
señalar periódicamente, los límites máximos en los salarios de éstos
servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador;
los concejos municipales, a quienes corres­ponde determinar las escalas de
remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo
de que se trate y final­mente los alcaldes, quienes deben fijar los emolumentos
de los em­pleos de sus dependencias, teniendo en cuenta los límites máximos
señalados por el Gobierno Nacional.”
Como sustento
normativo, se citaron apartes de los artículos 313[7] y 315[8] de la Constitución, y
la Ley 4ª de 1992, que en desarrollo de los literales e y f del
numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política,[9] señala las normas,
criterios y objetivos para la fijación del régimen salarial y prestacional de
los empleados públicos, por parte del Gobierno Nacional y para la fijación de
las prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, en especial,
lo que se indica en los artículos 10 y 12.[10]
Al respecto también se hace alusión a la jurisprudencia constitucional,[11] a la jurisprudencia
administrativa[12]
y a conceptos del Consejo de Estado.[13]
5.2.3.
Posteriormente, en cuanto al idoneidad de la medida para alcanzar el fin
propuesto y la proporcionalidad de la misma, la Alcaldía se limitó a señalar lo
siguiente:
“4. Eficacia de la
relación entre hechos, norma y fin
Con la expedición y
posterior entrada en vigencia del Decreto 889 de 2001, se tornó eficaz la
relación entre aspectos constitucionales y legales, frente a las situaciones de
hecho, existentes.
5. Proporcionalidad de
la relación de eficacia
En el examen de
igualdad que debe asumir el juez de tutela, es importante destacar, que el Alcalde
Mayor al fijar el incremento salarial de los servidores públicos de la
Personería Distrital, tuvo en cuenta dentro de un marco de razonabilidad, al
ponderación y sopesación de hechos, valores, conceptos y preceptos
constitucionales y legales, que le dio proporcionalidad al valor normativo
frente a los supuestos de hecho.
De acuerdo con lo
anterior, el test de igualdad, en el caso objeto de tutela, cumplió
adecuadamente con los elementos fáctico, administrativo, legal y constitucional
en la relación planteada. El trato diferenciado que dio el Alcalde Mayor a los
funcionarios del nivel administrativo, grado 05 y 06 de la Personería
Distrital, no constituyó una discriminación, teniendo en cuenta que los hechos
que plantearon el trato diferente respecto al incremento salarial no eran
semejantes; la decisión de tratarlos de manera distinta se fundó en un fin
constitucional y legal válido y la consecución del fin fue posible y adecuado.”
5.3. Finalmente la Alcaldía sostiene que en todo caso la acción de
tutela bajo estudio no es procedente. En primer lugar porque expresamente el
Decreto 2591 de 1991, mediante el cual se reglamentó el procedimiento de la
acción de tutela, señala en su artículo sexto que ésta no procede, entre otros
casos, “cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”;
como lo es el Acto objeto de la presente tutela. Y en segundo lugar, porque
existen otros medios de defensa judicial ante la jurisdicción contencioso
administrativa, como lo es la acción de reparación directa.
6. Sentencia
de segunda instancia  (Proceso T-597336)
Por medio de sentencia de febrero 26 de 2002, el Juez 37 Penal del
Circuito de Bogotá, decidió revocar el fallo de tutela de primera instancia.
6.1. Por una parte la sentencia sostiene que la tutela no es
procedente, por cuanto existen otros medios de defensa judicial,
“Es claro que el
carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, no es un mecanismo
sustitutivo de las leyes y procedimientos ordinarios, no importa cuan engorroso
sean, salvo se utilice como un mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, impide que el Juez constitucional interfiera en decisiones
abstractas, generales e impersonales que la Constitución le confiere a otras
autoridades. No es la tutela la vía de ataque adecuada al Decreto 889 de noviem­bre
de 2001 por medio del cual se fija el incremento salarial de los servidores
públicos del Distrito Capital, (…)”
Se indica que la acción de tutela no puede ser tenida “(…) como
camino alterno para soslayar procedimientos menos ágiles dispuestos
ordinariamente, como la acción de nulidad ante la jurisdicción correspondiente
(…)”, a lo cual añade:
“(…) el Juez de tutela
no está dotado de facultades constitucionales para que por vía de tutela pueda
sustituir y decidir sobre los asuntos públicos que tienen que ver con dirección
administrativa y económica del Estado, como en el caso presente, y desconocer
por vía de tutela el carácter y el rango del Decreto 1492 de 2001; por
consiguiente, el juez de tutela no debe resolver asuntos asignados a otras
autoridades pues de lo contrario transgrede los artículos 6° y 86 de la Carta
Política.”
6.2. No obstante lo dicho, la sentencia, entra a estudiar de fondo
el caso, para luego concluir que la Alcaldía no desconoció los derechos
fundamentales alegados por los accionantes. Dice al respecto,
“(…) los (servidores
públicos del Distrito Capital) que se encontraban dentro de los rangos y
categorías establecidas por el Decreto presidencial 1492 de 19 de Julio de 2001,
por el cual se establecían los límites máximos de asignación básica salarial
mensual de los empleados públicos de las entidades territoriales, les fue
incrementado el salario con fundamento a los parámetros fijados por la H. Corte
Constitucional en la sentencia C-1064 de octubre 10 de 2001, sin que superaran
las fronteras que allí se establecían; sin embargo, los del nivel
administrativo grados 05 y 06 de la Personería Distrital no fueron cobijados
con ningún incremento toda vez que, su asignación mensual superaba el
establecido por el Decreto mencionado, y así, se consignó en el Parágrafo único
del artículo primero del Decreto emitido por (el) burgo­maestre. (…)
(…) en el presente
asunto a los accionantes no se les ha vulnero (sic) ni el derecho a su trabajo,
ni el mínimo vital, como tampoco el derecho a la igualdad. Ya que, por una
parte los accionantes gozan de los requerimientos básicos indispensables para
asegurar una digna subsistencia de él y su familia, no solamente en lo relativo
a la alimentación y vestuario, sino en lo referente a la salud, educación y
vivienda, seguridad social y medio ambiente, en cuanto a factores
insustituibles para la prevención de una calidad de vida; es más, a más de la
asignación básica percibida los accionantes gozan de otros emolumentos como
primas de antigüedad, secretarial que en un momento determinado son factores
que permiten ver que no se verán afectados o desprotegidos en sus necesidades
básicas insustituibles como se ha venido expresando.”
6.3. Finalmente se indica que en todo caso la acción de tutela no es
procedente para este caso, ni siquiera como mecanismo transitorio, por
considerar que no se encuentra probado el perjuicio irremediable, y que el
alegado no cumple con las características de gravedad, inminencia y urgencia
del perjuicio.
7. Argumentos de la demanda y solicitud (Proceso T-605882)
Fundándose en los mismos hechos que dieron lugar a que se iniciara
la acción de tutela en el caso anterior (Proceso T-597336), el 5 de abril de
2002, Milton García Cifuentes interpuso acción de tutela contra el Alcalde
Mayor de Bogotá, Antanas Mockus Sivickas, por considerar que al haber expedido
el Decreto 889 de 1988, mediante el cual se decidió no aumentar el sueldo de
los servidores que ocupan los grados 05 y 06 del nivel administrativo de la
Personería Distrital, violó sus derechos al trabajo, a la igualdad, y “al
mínimo vital móvil”. Milton García Cifuentes, quien es funcionario de la
Personería de Bogotá, D.C., en donde desempeña el cargo de Secretario 540, grado
06, solicitó en su demanda al Juez Penal Municipal de Bogotá que ordenara “(…)
al Alcalde Mayor de Bogotá que en término no mayor de 48 horas me sea
reconocido y pagado el incremento salarial retroactivo, ordenado por la Corte
Constitucional en sentencia C-1064 de 2001, consistente en un 8.75% del salario
devengado en este año por encontrarme devengando menos del promedio ponderado
de los funcionarios del Distrito”.
La acción de tutela del señor García Cifuentes se funda en los
mismos argumentos en los que se fundan las demandas presentadas por los
funcionarios de la Personería Distrital que fueron acumuladas en el otro
proceso ya expuesto en esta sentencia (Proceso T-597336).
De la misma forma, al Alcalde Mayor participó dentro del proceso
mediante escrito remitido el 11 de abril de 2002, por el Director de la Oficina
de Asuntos Judiciales de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá,
en el cual se sustenta la posición de la administración distrital en los mismo
términos en lo hizo en el proceso ya referido (Proceso T-597336).
8. Sentencia de primera instancia (Proceso T-605882)
En sentencia de abril 19 de 2002, el Juzgado Treinta y Seis Penal
Municipal de Bogotá resolvió negar el amparo solicitado, por considerar que la
acción de tutela no es procedente para estudiar el presente caso puesto que
existen medios judiciales alternativos. Dice la sentencia,
“En el presente caso,
el accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial como acertadamente
lo arguyó la entidad accionada, como lo es acudir ante la jurisdicción
contencioso administrativa, en donde podrá solicitar si lo quiere la suspensión
de aquel acto o demandar la nulidad del mismo, ya que es la competente constitu­cional
y legalmente para conocer de dicho asunto.
Si bien el ejercicio de
dicha acción como se refleja del dicho del accionante, implica un costo
económico y tiempo, no puede pretender que a través de la acción de tutela se
invada la esfera de competencia de otra autoridad judicial ante la cual cuenta
con la opción de ejercer las aludidas acciones del acto administrativo que
considera violatorio de sus derechos”
El Juez 36 Penal Municipal advirtió que la tutela tampoco era
procedente como medio de defensa transitorio, pues no existía para el
accionante la amenaza de sufrir un perjuicio irremediable. Al respecto dijo el
Juez,
“(…) no se verifica que
al accionante se le esté causando un perjuicio irremediable, que eventualmente
haga viable la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio, ya que
según los parámetros establecidos por la Jurisprudencia Constitucional, para
ser calificado el perjuicio de irremediable las sobresalientes son: que aquel
sea inminente, urgente, grave e imposter­gable, y como se consignó el hecho que
el accionante tenga (sic) la posibilidad de acudir a la jurisdicción
contencioso administrativa con el fin de lograr la suspensión a anulación del
acto administrativo mediante el cual presuntamente se le violan sus derechos
fundamentales aludidos, permite concluir que no se cumplen los elementos
determinantes del perjuicio irremediable, habida consideración que la
utilización del mecanismo de defensa judicial al servicio del accionante
aducido desvirtúa la inminencia del perjuicio.
Además, no se vislumbra
que el acto administrativo de la administración afecte los intereses económicos
del accionante ya que no se poseen los datos que caracterizan un perjuicio
irremediable, porque aunque al accionante aún cuando no se le haya sido
reconocido un aumento salarial en el año 2001 ha venido percibido (sic) el
salario fijado legalmente para su cargo, por ende, menos aún se puede predicar
que se le haya coartado su derecho al trabajo.”
9. Impugnación (Proceso T-605882)
El 29 de abril de 2002, Milton García Cifuentes impugnó el fallo
proferido por el Juzgado 36 Penal Municipal de Bogotá. En su escrito el
accionante sostiene que sí existe la amenaza de un perjuicio que
irremediablemente sufrirá su familia al dejar de recibir el aumento de sueldo,
al tiempo que sostiene que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional
la tutela sí es procedente en materia salarial (se cita la sentencia SU-995 de
1999). El resto del documento reitera los argumentos acerca de la violación que
implicó el Decreto 889 de 2001 del Alcalde Mayor de Bogotá, D.C.
10. Sentencia de segunda instancia (Proceso T-605882)
En sentencia de mayo 17 de 2002, el Juzgado 51 Penal del Circuito de
Bogotá resolvió confirmar el fallo de instancia. En su fallo, la Juez del
Circuito reiteró las razones expuestas por el Juez Municipal, indicando que la
tutela no es procedente porque existen otros medio de defensa judicial y no se
advierte la amenaza de un perjuicio irremediable.
II. Consideraciones y fundamentos
1. Procedencia de la acción de tutela
Vistos los antecedentes del caso, la Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional advierte que las dos sentencias objeto del presente
proceso de revisión, tanto la proferida por el Juez 37 Penal del Circuito de
Bogotá en el proceso T-597336 como la proferida por el Juzgado 51 Penal del
Circuito de Bogotá en el proceso T-605882, consideraron que las acciones de
tutela presentadas no eran proce­dentes por cuanto existen otros medios de
defensa judicial para que los ciudadanos en cuestión presenten ante la
administración judicial sus reclamos. Sin embargo, varios de los accio­nantes
hicieron referencia en sus alegatos a que la jurisprudencia consti­tu­cional sí
ha considerado la tutela como un mecanismo idóneo para hacer reivindicaciones
salariales.
Así pues, es preciso determinar si el caso de la referencia se trata
de un conflicto que pueda ser objeto de una acción de tutela, o si por el
contrario, como lo sostienen los juzgados de segunda instancia, se trata de un
caso que puede y debe ser tratado mediante medios de defensa judicial
diferentes. Para ello la Sala pasa a señalar cuándo, según la jurisprudencia
constitucional, es proce­dente la acción de tutela para defender
reivindicaciones en materia salarial.
2. Procedencia de la acción de tutela en materia salarial
2.1. La jurisprudencia constitucional ha señalado que en principio
la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para adelantar reclamos en
materia salarial. No obstante, en los casos en que el incumplimiento de las
obligaciones laborales con­lleve, por ejemplo, la afectación del derecho
fundamental al mínimo vital, la acción de tutela es el medio
judicial idóneo para acudir a las autoridades judiciales en busca de
protección. La Sala Plena de la Corte Constitucional unificó su jurisprudencia
en esta materia mediante la sentencia SU-995 de 1999 (M.P. Carlos Gaviria
Díaz), decisión que posteriormente fue recogida por la sentencia T-081 de 2000
(Alejandro Martínez Caballero) en la cual abordó la cuestión en los siguientes
términos:
“a) El derecho de los
trabajadores al pago oportuno de los salarios no sólo es una garantía
constitucional (art. 53) sino que es un derecho fundamental, como quiera que
deriva directamente de los derechos a la vida, salud y al trabajo. Sentencias
T-089 de 1999, T-211, T-213 de 1998, T-234 de 1997 y T-426 de 1992.
b) Para la protección
judicial del derecho al pago oportuno, el concepto de salario debe entenderse
en un sentido genérico, pues lo integran “todas las sumas que sean generadas en
virtud de la labor desarrollada por el trabajador, sin importar las modalidades
o denomi­na­ciones que puedan asignarles la ley o las partes contratantes”[14]. Por consiguiente, también se
constituye en fundamental el derecho al pago cumplido de primas, vacaciones,
cesantías, horas extras, entre otras.
c) Por regla general,
el derecho al pago oportuno del salario debe reclamarse ante la jurisdicción
laboral. Sin embargo, excepcional­mente este derecho puede protegerse por medio
de la acción de tutela, pues “la no cancelación de los salarios a un trabajador
por parte de su empleador, configura un perjuicio irremediable que, como se ha
anota­do, pone en peligro el derecho fundamental a la subsistencia”[15]. Sentencias T-144 de 1999, T-210 de
1998, T-01 de 1997, T-527 de 1997, T-063 de 1995.
d) En ningún caso,
procede la acción de tutela para el reconocimiento, liquidación o reliquidación
de obligaciones laborales. Por lo tanto, la tutela sólo puede proteger el
derecho al pago oportuno del salario cierto e indiscutible. Sentencia T-01 de
1997 y SU-995 de 1999.
e) La acción de tutela
procede sólo para proteger el mínimo vital del accionante, esto es, “para
evitar que el trabajador sufra una situación crítica económica y psicológica”[16]. Sentencias SU-342 de 1995, T-019
de 1997, T-081 de 1997, T-261 de 1997.
f) El concepto de
mínimo vital del trabajador no debe confundirse con la noción de salario
mínimo, como quiera que la “garantía de percibir los salarios y las demás
acreencias laborales, se asienta en una valoración cualitativa, antes que en
una consideración meramente cuantitativa”[17].
De ahí pues, que la valoración del mínimo vital corresponde a las condiciones
especiales de cada caso concreto y no al monto de las sumas adeudadas o a “una
valoración numérica de las necesidades biológicas mínimas por satisfacer para
subsistir, sino con la apreciación material del valor de su trabajo”. Puede
consultarse también la sentencia T-220 de 1998.
g) En aquellos casos en
los que el trabajador cumple con los requisitos legalmente establecidos para
declarar renta y complementarios, el juez de tutela podrá evaluar el tiempo en
que la mora patronal no le cause un perjuicio irremediable. (Sentencia SU-995
de 1999)
h) El accionante debe
probar el mínimo vital, pero el juez podrá valorar las condiciones con base en
la buena fe, que deberá presumirse (C.P. art. 83). Sentencia SU-995 de 1999.
i) La situación
económica del empleador, sea este público o privado, no es un motivo
justificado para incumplir el deber legal y consti­tucional de pagar oportunamente
los salarios de los trabajadores. No obstante, si la deudora es una entidad
pública, la orden del juez de tutela “deberá ser que, en un término razonable
fijado por el juez, se cree una partida presupuestal, si no existiere, o se
realicen las operaciones necesarias para obtener los fondos, bajo el entendido
de que los créditos laborales vinculados al mínimo vital, gozan de prelación
constitucional”[18].
Sentencias T-015 de 1995, T-146 de 1996, T-220 de 1998
j) La orden que imparte
el juez de tutela para proteger el derecho fundamental al pago oportuno de los
salarios podrá extenderse a la totalidad de las sumas debidas. En otras
palabras, el juez podrá ordenar el pago de las sumas causadas y la cancelación
oportuna de los salarios futuros.”
De esta forma la Corte Constitucional ha fijado criterios que guían
la actividad judicial, para que en cada caso, a partir de los hechos, se
establezca si los derechos fundamentales del accionante se han vulnerado o se
encuentran en peligro de serlo, en cuyo caso la acción de tutela sería
procedente, bien sea como vía principal o como vía transitoria.
2.2. Según esta
jurisprudencia, entonces, la procedencia de la tutela para reclamar acreencias
laborales está ligada inescindiblemente a la afectación del mínimo vital.
Esto fue expresado recientemente por esta Sala de Revisión en los siguientes
términos,
“La comprobación
indiciaria de la violación del derecho al mínimo vital de un trabajador que
deja de percibir su salario, también ha sido desarrollada por la jurisprudencia
constitucional al punto de señalar una presunción de afectación que se
funda en el término de la suspensión en el pago del salario, que ha de ser prolongado
o indefi­nido[19],
y al monto que ha de servir como punto de comparación para la aplicación de la
presunción, que pondera el hecho que la asignación salarial mensual sea baja[20]. La apreciación de
estos hechos revela, entonces, el grado de impacto que se desprende para un
traba­jador que tiene una fuente de ingresos económicos limitada con la que
debe hacer frente a múltiples gastos personales y familiares, y a quien se le
ha dejado de pagar su salario durante un tiempo prolongado.”[21]
2.3. La calificación del perjuicio irremediable debe estudiarse
también a la luz de la amenaza inminente a los derechos fundamentales. Aquí el
concepto de urgencia le es útil al juez de tutela para establecer cuándo
y bajo que circuns­tancias es preciso que actúe. Al respecto ya había dicho
esta Sala,
“(…) La urgencia de la
situación en la que se encuentra la persona activa la exigibilidad judicial del
derecho respecto de la prestación cuyo cumplimiento es necesario para evitar un
perjuicio irremediable. El criterio de la urgencia torna objetiva y
judicialmente reconocible la necesidad de ejecutar de forma inmediata la
prestación que, de otra forma, permanece dentro de la esfera decisoria del
obligado (…)”[22]
Es precisamente el criterio de urgencia el que justifica que
la Constitución Política señale que es al juez de tutela a quien corresponde
conocer y solucionar un caso que en principio le corres­pondería al juez
ordinario, por un lado, y que para ello le otorgue amplios poderes que le
permitan adoptar todas aquellas medi­das que sean necesarias para garantizar el
goce efectivo del derecho, por otro lado.[23]
Así pues, la jurisprudencia constitucional ha sido cuidadosa en
señalar que no cualquier situación perjudicial para una persona, en razón a que
se le adeudan salarios, constituye un perjuicio irremediable. Como lo dijo en
la sentencia SU-995 de 1999 debe aceptarse “para evitar que el trabajador
sufra una situación crítica económica y psicológica”[24] Desconocer esto, se
advierte, llevaría al juez de tutela a actuar en campos ajenos a su
competencia, en los cuales la Constitución previó otros mecanismos y
procedimientos de solución.[25]
La jurisprudencia constitucional ha considerado que se está ante una
situación que puede conllevar a una persona a sufrir un perjuicio irremediable
en materia salarial cuando, por ejemplo, el empleador cesa indefinidamente de
cancelar la remuneración a un trabajador.[26]
Por el contrario, ha considerado que no se afecta el mínimo vital de una
persona cuando, por ejemplo, el empleador sólo incumple el deber de pagar una
prima extralegal,[27]
o no se han reajustado los salarios.[28]
3. La acción de tutela no es el medio de defensa judicial adecuado
para reclamar un aumento salarial ante una omisión en la actualización del
salario.
3.1. En el caso bajo revisión se tienen dos situaciones distintas,
por una parte la de aquellos servidores públicos de la Personería de Bogotá,
D.C. a los que no se les aumentó su salario en porcentaje alguno (grados 05 y
06 del nivel administrativo del Distrito Capital) y aquellos funcionarios a los
que sí se les aumentó, pero en un porcentaje que ellos alegan, es menor al que
les corresponde (grados 03 y 04 del nivel administrativo del Distrito Capital).
En ambos casos se invoca el derecho constitucional a mantener el poder
adquisitivo real del salario[29].
3.2. La Sala advierte que el problema jurídico planteado por los
accionantes en el presente caso ya fue absuelto por la Corte Constitucional. En
la sentencia de unificación de jurisprudencia en Sala Plena SU-1052 de 2000
(M.P. Álvaro Tafur Galvis), se estudió una serie de sentencias en diferentes
procesos en los que se había instaurado acciones de tutela contra la
Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y el
Director del Departamento Administrativo de la Función Social, porque a juicio
de los accionantes, las entidades acusadas al haber omitido el incrementó del
salario de los trabajadores al servicio del Estado, en el porcentaje del IPC
certificado para el año anterior, desmejoraron las condiciones laborales de los
servidores públicos impidiendo que su remuneración mantuviera su nivel
adquisitivo.
En este caso la Corte resolvió confirmar los fallos de instancia en
los que los despachos judiciales encargados de cada caso negaron el amparo
solicitado, por considerar que las definiciones de las políticas salariales
mediante las cuales se deciden aumentos no le corresponde evaluarlas al juez de
tutela. Dijo al respecto la Corte,
“(…) tal como lo
consideraron los jueces de instancia, mediante la acción de tutela no es
posible sustituir al Gobierno Nacional en su gestión de formular y aplicar la
política fiscal del Estado, como tampoco resulta procedente, con el propósito
por demás loable de proteger los derechos fundamentales, cuestionar las
decisiones que con respecto a ésta facultad se tomen, porque de ser posibles la
sustitución y la disputa, tendríamos que concluir que el constituyente le
confió al juez constitucional, por vía de tutela, el poder omnímodo de decidir
en todos los asuntos públicos, incluyendo la dirección económica del Estado lo
cual, además de impertinente, contradice abiertamente la Constitución Política.
Este ordenamiento determina con claridad las funciones de los diferentes
órganos del poder público delimitando las concurrencias, las cuales se
establecen, como meca­nis­mos de control y cooperación en la consecución de los
fines del Estado, pero nunca como inmisiones o interferencias (Art. 113. C.P.).
Así las cosas,
corresponde al Gobierno Nacional la formulación anual del presupuesto de rentas
y ley de apropiaciones que deberá corres­ponder al Plan Nacional de Desarrollo,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 346 de la Constitución Política
y compete al Congreso Nacional su aprobación. Por su parte, esta Corporación es
la encargada de estudiar y decidir respecto de su constitucionalidad, si en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se llegare a
controvertir.”
En esta ocasión la decisión de la Corte tuvo en cuenta, además de
este argumento, el hecho de que ninguno de los accionantes veía afectado su mínimo
vital ni podía sufrir un perjuicio irremediable.[30]
3.3. Ahora bien, en cuanto a la eventual violación de derechos
fundamentales la Sala considera que ni en el caso de los accionantes cuyos
reclamos fueron resueltos en el proceso T-597336, ni en el caso de la acción
tramitada en el proceso T-605882, existe la amenaza de un perjuicio irreme­diable,
ni está comprometido el mínimo vital de los actores.
En efecto en el primer caso se trata de servidores a los que si bien
se les negó todo aumento de sueldo para la vigencia fiscal del año 2001, han
devengado hasta la fecha y sin interrupciones su salarios, los cuales asciende
a las sumas de un millón doscientos cin­cuenta mil ciento ochenta y cuatro
pesos ($1.250.184), para los que se encuentran en cargos grado 06, y de un
millón ciento ochenta mil ciento treinta y un pesos ($1.180.131), para los que
se encuentran en cargos grado 05.
El segundo grupo de accionantes se trata de personas que si bien
alegan que no se les aumentó el salario según lo establecido por la
Constitución Política, también han devengado hasta la fecha, y sin
interrupciones, sus salarios. En este caso, un millón ciento cuarenta y ocho
mil quinientos seis pesos ($1.148.506) para los cargos grado 04 y un millón ciento
treinta y siete mil setecientos setenta y seis pesos ($1.137.776) para los
cargos grado 03. Esto sin contar que según el expediente el señor Ancizar
Patiño Guevara, único accionante que desempeña un cargo grado 03, se encuentra
encargado de un cargo grado 05, y que el señor Julio César Niño Rico, quien
desempeña un cargo grado 04, se encuentra encargado de un cargo grado 06.
Aunque no descarta la Sala de Revisión que la diferencia en dinero
que representa para cada uno de los accionantes una actualización salarial
puede significar un beneficio para el patrimonio personal o familiar, es claro
que de ninguna manera se está frente a casos en los cuales las personas ven
vulnerado o negado su mínimo vital, y en esa medida no existe una razón
que consti­tucionalmente justifique el que sea el juez de tutela, y no el juez
ordinario, quien resuelva la controversia planteada por los accionantes en el
presente proceso. Tampoco, dado el pago oportuno de los salarios y los hechos
alegados, se aprecia una urgencia en evitar la vulneración de un derecho
constitucional.
Por lo tanto, la Sala reiterará la jurisprudencia constitucional, en
especial la sentencia C-1052 de 2000, por lo que confirmará los fallos objeto
de la presente revisión, mediante los cuales se decidió negar el amparo
solicitado por los accionantes.
3.4. Ahora bien, es preciso señalar que la decisión que se adopta en
la presente sentencia no implica juicio alguno sobre el fondo del caso. La Sala
tan sólo se limita a decir que se está ante una controversia que ha de
plantearse por vía diferente a la acción de tutela. Dicha vía es una acción
contencioso administrativa dado que los actos relevantes tanto del orden
distrital como del orden nacional son de naturaleza administrativa.
Corresponderá entonces a dichos despachos judiciales establecer si
tienen o no razón los accionantes en sus reclamos y tomar las medidas que sean
del caso, para lo cual puede ser relevante el análisis de los decretos
mencionados tanto por los accionantes como por la administración a lo largo del
proceso, el Decreto 889 de 2001 del Alcalde Mayor de Bogotá, D.C. y del Decreto
1492 de 2001 del Presidente de la República.
Pasa entonces la Sala de Revisión a decidir y a resolver los
procesos de la referencia.
III. DECISIÓN
En conclusión, se reitera la sentencia SU-1052 de 2000, en el
sentido de que una acción de tutela, en principio, no procede para el aumento
de salarios.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Confirmar la sentencia de mayo 17 de
2002 proferida por el Juzgado 51 Penal del Circuito de Bogotá en el proceso
T-605882, y la sentencia de febrero 26 de 2002 proferida el Juez 37 Penal del
Circuito de Bogotá en el proceso T-597336.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Desde el 21 de diciembre de 2001 se encuentra encargado del
empleo de secretario 540 grado 06, devengando una asignación básica mensual de
$1.250.184 (expediente, cuaderno original 6, folio 125)
[2] Desde el 23 de noviembre de 2001 se encuentra encargado del
empleo de auxiliar administrativo 550 grado 05, devengando una asignación
básica mensual de $1.180.131 (expediente, cuaderno original 6, folio
122)
[3] La sentencia del Juzgado hizo referencia a las sentencias de la
Corte Constitucional T-495/92 (M.P. Ciro Angarita Barón) y T-414/92 (M.P. Ciro
Angarita Barón)
[4] El artículo 4º del
Decreto 1569 de 1998 (por el cual se establece el sistema de nomenclatura y
clasificación de los empleos de las entidades territoriales que deben regularse
por las disposiciones de la Ley 443 de 1998 y se dictan otras disposiciones)
dice: “De la naturaleza general de las funciones. A los empleos agrupados en
los niveles jerárquicos de que trata el artículo anterior, les corresponden las
siguientes funciones generales:  a) Nivel Directivo. Comprende los empleos a
los cuales corresponden funciones de dirección general, de formulación de
políticas institucionales y de adopción de planes, programas y proyectos;  b)
Nivel Asesor. Agrupa los empleos cuyas funciones consisten en asistir,
aconsejar y asesorar directamente a los empleados públicos del nivel
directivo;  c) Nivel Ejecutivo. Comprende los empleos cuyas funciones consis­ten
en la dirección, coordinación, supervisión y control de las unidades o áreas
internas encargadas de ejecutar y desarrollar las políticas, planes, programas
y proyectos de las entidades;  d) Nivel Profesional. Agrupa aquellos empleos a
los cuales corresponden funciones cuya naturaleza demanda la aplicación de los
conocimientos propios de cualquier carrera profesional reconocida por la ley;
e) Nivel Técnico. En este nivel están comprendidos los empleos cuyas funciones
exigen el desarrollo de procesos y la aplicación de tecnologías;  f) Nivel
Administrativo. Comprende los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de
activi­dades de orden administrativo, complementarias de las tareas propias de
los niveles superiores;  g) Nivel Operativo. El nivel operativo comprende los
empleos cuyas funciones implican el ejercicio de labores que se caracterizan
por el predominio de actividades manuales o tareas de simple ejecución.
[5] Ver expediente, cuaderno original 7, folios 178 y ss.
[6] El Decreto 2714 de diciembre 17 de 2001 (por el cual se establece el límite máximo de la Asignación
Básica Salarial Mensual de los empleados públicos de las entidades
territoriales y se dictan otras disposiciones), mediante el cual se derogó el Decreto 1492 de julio 19 de 2001,
señala en su artículo 1°: “El límite máximo de la asignación básica salarial
mensual de los empleados públicos de las entidades territoriales para el año
2001 queda determinado así: (nivel jerárquico y límite máximo salarial) Directivo,
5.104.029; Asesor, 4.753.453; Ejecutivo, 3.304.089; Profesional, 2.893.482;
Técnico, 1.191.158; Asistencial, 1.179.124. || Pará­grafo. Los Niveles
Administrativo y Operativo del Sistema de Nomenclatura y Clasificación de
Empleos de las entidades territoriales contemplados en el Decreto ley 1569 de
1998, serán equivalentes al Nivel Asis­tencial de la Rama Ejecutiva del
orden nacional.” Y el artículo 3° del mismo decreto señala: “Ninguna
autoridad podrá autorizar o fijar asignaciones básicas salariales mensuales que
superen los límites máximos señalados en el presente decreto, en concordancia
con lo establecido en el artículo 12 de la Ley 4a de 1992. Cualquier
disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos
adquiridos” (acento fuera del texto).
[7] Constitución
Política, artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 6. Determinar la
estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias;
las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de
empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas
industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de
economía mixta. (…).
[8]
Constitución Política, artículo 315.  Son atribuciones del alcalde: (…) 7.
Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles
funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos
correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global
fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. (…)
[9]
Constitución Política, artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:  (…)  19. Dictar las normas
generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:  (…)  e) Fijar el régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso
Nacional y de la Fuerza Pública;  f) Regular el régimen de prestaciones
sociales mínimas de los trabajadores oficiales; (…)
[10]
Ley 4ª de 1992, artículo 10. Todo régimen salarial o prestacional que se
establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en
los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá
de todo efecto y no creará derechos adquiridos.  || Artículo 12. El régimen
prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado
por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos
contenidos en la presente Ley. ||  En consecuencia, no podrán las corporaciones
públicas territoriales arrogarse esta facultad.  ||  Parágrafo. El Gobierno
señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias
con cargos similares en el orden nacional.
[11] Corte Constitucional, sentencias C-315/95 y C-510/99.
[12] Consejo de Estado, sentencia del 27 de noviembre de 1991.
[13] Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, concepto
1220 de noviembre 11 de 1999.
[14] Sentencia SU-995 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[15] Sentencia SU-995 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[16] Sentencia SU-995 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[17] Sentencia SU-995 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[18] Sentencia SU-995 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[19] En palabras de la Corte: “El mínimo vital se presume afectado, cuando la
suspensión en el pago del salario se prolonga indefinidamente en el tiempo, de
tal suerte que se coloca al trabajador y a su familia en una situación
económica crítica que afecta sus derechos fundamentales y que hace necesaria la
intervención rápida y eficaz del juez de tutela para restablecer su goce,
correspondiéndole al demandado la demostración de que el peticionario de la
tutela cuenta con otros ingresos o recursos, con los cuales pueda atender sus necesidades
primarias vitales y las de su familia”.  Esta presunción ya ha sido referida en
múltiples sentencias, entre otras,  la T-385/99 M.P. Alfredo Beltrán; T-387/99
M.P Alfredo Beltrán; T-525/99 M.P Carlos Gaviria; T-616/99 M.P Alvaro Tafur
Galvis; T-711/99 M.P José Gregorio Hernández; T-1000/99 M.P José Gregorio
Hernández; T-606/99 M.P Alfredo Beltrán;  T-611/99 M.P Carlos Gaviria, T-371 de
2000 y T-808 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell.   En la sentencia
T-1056/00, M.P. Alejandor Martinez Caballero, retomando la SU-995/99 la Corte
advierte que cuando el demandante cumple con las condiciones para declarar
renta, el juez puede valorar el tiempo en que la mora del patrono incide en el
mínimo vital. La misma sentencia afirma: “El accionante debe indicar la
vulneración del mínimo vital que alega, y el juez podrá valorar las condiciones
expuestas, con base en la buena fe, que deberá presumirse”. La cita hecha
corresponde a la sentencia T-371 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[20] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-795 de 2001
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.  En esta oportunidad, la Sala Tercera de
Revisión negó la tutela de peticionarios que demandaban la protección de sus
derechos al trabajo a la igualdad y al mínimo vital. Aunque el argumento
central para tomar la decisión en aquella ocasión fue la inexistencia vínculo
laboral actual entre los actores y la entidad demandada, allí se hizo alusión a
estos dos criterios mínimos que hacen presumir la afectación del mínimo vital
por falta de pago del salario (más de dos meses de mora y una asignación
mensual no superior a los dos salarios mínimos), siguiendo de esta manera los
criterios adoptados en la materia por otras salas de revisión.
[21] Corte Constitucional, sentencia T-1142/01 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa), en este caso se decidió que la acción de tutela no procedía
para reclamar los salarios adeudados por el empleador, pues no se trataba de
una deuda actual que afectara el mínimo vital de los accionantes.
[22] Corte Constitucional, sentencia T-595/02 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa). Mediante esta conside­ración, se indicó el criterio en virtud del
cuál el juez de tutela puede establecer en qué caso es posible proteger la
dimensión prestacional de un derecho fundamental.
[23] Decreto 2591, artículo 23. – Protección del derecho tutelado.
Cuando la solicitud se dirija contra una acción de la autoridad el fallo que
conceda la tutela tendrá por objeto garantizar al agraviado el pleno goce de su
derecho, y volver al estado anterior a la violación, cuando fuere posible. ||
Cuando lo impugnado hubiere sido la denegación de un acto o una omisión, el
fallo ordenará realizarlo o desarrollar la acción adecuada, para lo cual se
otorgará un plazo prudencial perentorio. Si la autoridad no expide el acto
administrativo de alcance particular y lo remite al juez en el término de 48
horas, éste podrá disponer lo necesario para que el derecho sea libremente
ejercido sin más requisitos. Si se hubiere tratado de una mera conducta o
actuación material, o de una amenaza, se ordenará su inmediata cesación, así
como evitar toda nueva violación o amenaza, perturbación o restricción. || En
todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso
concreto.
[24] En la sentencia SU-995/99 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) se consideró:
“La acción de tutela sólo procederá como mecanismo para evitar que el
trabajador sufra una situación crítica económica y psicológica. Con esta
referencia se busca dejar intacta la competencia de la jurisdicción laboral
ordinaria, cuando no se trate de situaciones injustificadas, inminentes y
graves que hacen urgente la intervención del juez de amparo. (…)”  En la
sentencia T-436/01 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), por ejemplo, se decidió
reiterar la jurispru­dencia, por cuanto se consideró lo siguiente: “(…) en el
caso que se revisa ahora por la Sala, en el cual la entidad accionada es un
ente privado sin ánimo de lucro, no se configuran esas circunstancias de
particular gravedad que harían procedente la acción de tutela, no sólo por la
razón expuesta por el fallador de primera instancia consistente en que la
señora MAYRA VICTORIA PADILLA PEREZ labora como docente en una institución de
enseñanza superior, sino porque se observa que a la mencionada empleada la
institución accionada le adeuda sumas correspondientes a los salarios de julio
a diciembre de 1999 y de junio a agosto de 2000, como lo reconoció el propio
representante legal del Hospital Clínica Oftalmológica del Club de Leones de
Cartagena, lo cual significa que le ha cancelado aquellas cantidades
correspondientes a los restantes meses -enero a mayo (parcial) y septiembre de
2000 hasta febrero de 2001-, según se infiere de lo informado a la Corte por el
representante legal de la accionada en oficio de 14 de febrero del año en
curso, situación que igualmente concurre a neutralizar la configuración de
riesgo inminente para la subsistencia de la accionante y su familia.”
[25] En la sentencia T-001/97 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo)
se consideró en el caso estudiado lo siguiente: “En realidad, sin desconocer
que, desde el punto de vista del ordenamiento jurídico aplicable, los antiguos
trabajadores de Colpuertos podían estar buscando el reconocimiento y
efectividad de sus legítimos derechos, lo cierto es que usaron una vía
impropia, no prevista para alcanzar las metas correspondientes, en cuanto los
conflictos propuestos eran susceptibles de ser tramitados por los
procedimientos ordinarios, sin que se apreciara en ninguno de ellos la
posibilidad, aun remota, del perjuicio irremediable. Era, pues, impro­cedente
la tutela. || De allí que, a juicio de esta Corporación, los jueces que
concedieron el amparo pese a la reiterada jurisprudencia en sentido contrario,
desvirtuaron los alcances del artículo 86 de la Constitución y extendieron la
protección judicial a esferas extrañas a la competencia en él definida.”
[26] En la sentencia T-942/01 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) se
consideró al respecto lo siguiente: “La cesación
indefinida en el pago de salarios, hace presumir igualmente la vulneración del
mínimo vital a los accionantes, de manera que, en sentido contrario a la
apreciación del juzgado de segunda instancia, la solicitud de amparo debe
prosperar. El no pago de los salarios a un trabajador por parte de su
empleador, configura un perjuicio irremediable que pone en peligro su derecho
fundamental a la subsistencia y demás derecho conexos, en todos los casos en
que no se encuentre acreditado que el trabajador cuenta con rentas suficientes
y distintas a las que provienen de su trabajo.”  Con relación a este asunto
específico, el fallo reitera las siguientes sentencias: T-259/99 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) y T-001/97 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo).
[27] En la
sentencia T-376/00 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) se decidió que “(…) con las
declaraciones de algunos de los demandantes y la información suministrada por
el Tesorero General del Departamento, se pudo establecer que el mínimo vital de
estas personas no está comprometiendo, toda vez que están recibiendo el pago
oportuno de sus salarios y de las otras acreencias laborales legales,
adeudándoseles solamente las primas extralegales.”
[28] En la sentencia T-638 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)
se decidió que la tutela no era procedente para que los accionantes reclamaran
un reajuste salarial, en la medida en que sus derechos fundamentales no se
encontraban violados o amenazados.
[29] Este derecho ha reconocido por las sentencias C-1433 de 2000 (José
Gregorio Hernández Galindo) y C-1064 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
y Jaime Córdoba Triviño).
[30] Esta decisión fue reiterada por la Sala Plena de la Corte Constitucional
en la sentencia SU-1194 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).