C-053-16
Sentencia C-053/16
ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2015 SOBRE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE
INSTITUCIONAL-Inhibición
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA
CONSTITUCION-Debe plantear cargos que apunten a
demostrar que el Congreso de la Republica sustituyó la Constitución
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto
SUSTITUCION TOTAL O PARCIAL DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Criterios fijados por la jurisprudencia para determinar si en razón
a su contenido, algunas reformas constitucionales configuran una verdadera
sustitución de la Constitución/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elementos
y etapas
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Características
La definición del concepto de
sustitución ha dado lugar a que la Corte establezca un método de análisis que
tiene por objeto (i) fijar las etapas del examen de sustitución y (ii) prevenir
los riesgos de “subjetivismo” asociados a la inexistencia de referentes
positivos y precisos que indiquen cuando una variación de la Carta tiene dicho
alcance[1].
Ese método, denominado “test o juicio de sustitución” se encuentra compuesto
por tres etapas básicas cada una de las cuales impone exigencias argumentativas
específicas.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Actor debe demostrar
de manera clara, suficiente, concreta y específica que ha existido una
verdadera sustitución de la Constitución
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Requisitos
La Corte concluye que el examen de los cargos dirigidos en contra de
una reforma constitucional no puede ser extremadamente rígido hasta el punto de
conducir a que solo ciudadanos con una acendrada pericia jurídica puedan
obtener de la Corte un pronunciamiento de fondo respecto de la validez
constitucional de un acto reformatorio. Sin embargo, no puede tampoco ser
particularmente dúctil, admitiendo que cualquier desacuerdo pueda propiciar el
examen de un acto legislativo que, precisamente por tener tal naturaleza, ha
sido objeto de un procedimiento agravado de aprobación en el Congreso de la
República.
INHIBICION EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO 02
DE 2015 SOBRE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Cargos no cumplen con requisito de especificidad
Expedientes: D-10890 y D-10907.
Demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 14, 15, 16,
17, 18 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 “por
medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste
institucional y se dictan otras disposiciones.”
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., diez (10) de febrero
de 2016
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de
la Constitución Política, los ciudadanos Flavio Eliecer Maya Escobar, Omar
Édgar Borja Soto y Diana Patricia Rueda González (Exp. D-10890), de una parte,
y los ciudadanos Jorge Eliecer Gaitán Peña y Sergio Sánchez (Exp. D-10907), de
otra, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra varias disposiciones
del Acto Legislativo 02 de 2015 “por medio del cual se adopta una reforma de
equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.”
Las demandas referidas, según constancia de la Secretaria General de fecha 23
de julio de 2015, fueron acumuladas por la Sala Plena de esta Corporación en
sesión de fecha 22 de julio del año en curso.
Mediante providencia de fecha 23 de julio de 2015, el magistrado
sustanciador dispuso admitir la demanda al constatar que reunía los requisitos
exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
En la misma providencia se corrió traslado al Procurador General de
la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos
242-2 y 278-5 de la Constitución; se fijó en lista con el objeto de que
cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma, y se comunicó de la
iniciación del proceso al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al
Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al
Departamento nacional de Planeación, al Presidente del Consejo Superior de la
Judicatura, al Presidente de la Corte Suprema de Justicia, al Presidente del
Consejo de Estado y al Fiscal General de la Nación.
Se invitó a participar en el presente juicio a
la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, a la Facultad de
Derecho y a la Escuela de Gobierno de la Universidad de los Andes, a las Facultades de Derecho de la Universidad Externado de
Colombia, de la Pontificia Universidad Javeriana, de la Universidad Nacional de
Colombia, de la Universidad Sergio Arboleda, de la Universidad Libre de
Colombia, de la Universidad de Antioquia, de la Universidad EAFIT, de la
Universidad ICESI y de la Universidad de Caldas; a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia; a la Corporación Excelencia por la Justicia; al Instituto
Colombiano de Derecho Procesal; y al Instituto Colombiano de Derecho
Disciplinario.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda
de la referencia.
II.
LAS
DISPOSICIONES DEMANDADAS.
La
demanda presentada por los ciudadanos Flavio Eliécer Maya, Omar Édgar Borja y
Diana Patricia Rueda acusa de inconstitucionalidad los
artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo
02 de 2015. A su vez, la demanda formulada por los ciudadanos Jorge
Eliécer Gaitán Peña y Sergio Sánchez, objeta la
constitucionalidad del artículo 19 del Acto Legislativo
02 de 2015. El texto de las disposiciones demandadas es
el siguiente:
“ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 02 DE 2015
(julio 1º)
por medio del cual se adopta una
reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras
disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
[…]
Artículo 14. Agréguese
un numeral 12 y modifíquese el 11 del artículo 241 de la Constitución Política
los cuales quedarán así:
11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran
entre las distintas jurisdicciones.
12. Darse su propio reglamento.
Artículo 15. El
artículo 254 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 254. El gobierno y la administración de la
Rama Judicial estarán a cargo del Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de
la Rama Judicial. Estos órganos ejercerán las funciones que les atribuya la ley
con el fin de promover el acceso a la justicia, la eficiencia de la Rama
Judicial, la tutela judicial efectiva y la independencia judicial.
El Consejo de Gobierno Judicial es el órgano,
encargado de definir las políticas de la Rama Judicial de acuerdo con la ley y
postular las listas y ternas de candidatos que la Constitución le ordene.
También corresponde al Consejo de Gobierno Judicial regular los trámites
judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en
los aspectos no previstos por el legislador; expedir el reglamento del sistema
de carrera judicial y de la Comisión de Carrera Judicial, cuya función será la
vigilancia y control de la carrera; aprobar el proyecto de presupuesto de la Rama
Judicial que deberá ser remitido al Gobierno; aprobar el mapa judicial; definir
la estructura orgánica de la Gerencia de la Rama Judicial; supervisar a esta
entidad, y rendir cuentas por su desempeño ante el Congreso de la República.
El Consejo de Gobierno Judicial estará integrado por
nueve miembros: los presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema
de Justicia y del Consejo de Estado; el gerente de la Rama Judicial, quien
deberá ser profesional con veinte años de experiencia, de los cuales diez
deberán ser en administración de empresas o en entidades públicas, y será
nombrado por el Consejo de Gobierno Judicial para un período de cuatro años; un
representante de los magistrados de los Tribunales y de los jueces, elegido por
ellos para un periodo de cuatro años; un representante de los empleados de la
Rama Judicial elegido por estos para un periodo de cuatro años; tres miembros
permanentes de dedicación exclusiva, nombrados por los demás miembros del
Consejo de Gobierno Judicial, para un período de cuatro años. Ninguno de los
miembros del Consejo de Gobierno Judicial podrá ser reelegido.
Los miembros permanentes de dedicación exclusiva
mencionados en el inciso anterior estarán encargados de la planeación
estratégica de la Rama Judicial y de proponer al Consejo de Gobierno Judicial,
para su aprobación, las políticas públicas de la Rama Judicial. Deberán tener
diez años de experiencia en diseño, evaluación o seguimiento de políticas
públicas, modelos de gestión o administración pública. En su elección se deberá
asegurar la diversidad de perfiles académicos y profesionales.
La ley estatutaria podrá determinar los temas
específicos para los cuales los ministros del despacho los directores de
departamento administrativo, el Fiscal General de la Nación, así como
representantes de académicos y de los abogados litigantes participarán en las
reuniones del Consejo de Gobierno Judicial.
Artículo 16. El
artículo 255 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 255. La Gerencia de la Rama Judicial es un
órgano subordinado al Consejo de Gobierno Judicial y estará organizada de
acuerdo con el principio de desconcentración territorial.
La Gerencia de la Rama Judicial es la encargada de
ejecutar las decisiones del Consejo de Gobierno Judicial, proveer apoyo
administrativo y logístico a este órgano, administrar la Rama Judicial,
elaborar para aprobación del Consejo de Gobierno Judicial el proyecto de
presupuesto que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad
con la aprobación que haga el Congreso, elaborar planes y programas para
aprobación del Consejo de Gobierno Judicial, formular modelos de gestión e
implementar los modelos procesales en el territorio nacional, administrar la
Carrera Judicial, organizar la Comisión de Carrera Judicial, realizar los
concursos y vigilar el rendimiento de los funcionarios y los despachos. El
Gerente de la Rama Judicial representará legalmente a la Rama Judicial.
Ejercerá las demás funciones que le atribuya la ley.
Artículo 17. Deróguese
el artículo 256 de la Constitución Política.
Artículo 18. Transitorio.
El Gobierno Nacional deberá presentar antes de 1º de octubre de 2015 un
proyecto de ley estatutaria para regular el funcionamiento de los órganos de
gobierno y administración judicial.
Las siguientes disposiciones regirán hasta que entre
en vigencia dicha ley estatutaria:
1. Los órganos de gobierno y administración judicial
serán conformados así:
a) Los miembros del Consejo de Gobierno Judicial
deberán ser designados o electos dentro de dos meses contados a partir de la
entrada en vigencia de este Acto Legislativo. Las elecciones del representante
de los magistrados de tribunal y los jueces y del representante de los
empleados judiciales serán realizadas por voto directo de sus pares de la Rama
Judicial. Las elecciones serán organizadas por la Comisión Interinstitucional
de la Rama Judicial.
b) Los miembros permanentes y de dedicación exclusiva
del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser elegidos dentro del plazo de dos
meses posteriores a la elección o designación de los demás miembros del primer
Consejo de Gobierno Judicial. Para la primera conformación del Consejo de
Gobierno Judicial, uno de los tres miembros permanentes y de dedicación
exclusiva será elegido para un periodo de dos años, y otro será elegido para un
período de tres años.
c) Para el primer Consejo de Gobierno Judicial, los
miembros de éste, excluyendo el Gerente de la Rama Judicial, tendrán un plazo
de dos meses a partir de su elección, para elegir al Gerente de la Rama
Judicial.
d) La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial
en adelante se denominará Gerencia de la Rama Judicial y todas las dependencias
de aquella formarán parte de ésta. Todas las dependencias adscritas a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura pasarán a formar parte de
la Gerencia de la Rama Judicial, sin perjuicio de lo que disponga la ley o el
Consejo de Gobierno Judicial.
e) La Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial
y la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, continuarán
ejerciendo sus funciones hasta que sea integrado el Consejo de Gobierno
Judicial y sea elegido el Gerente de la Rama Judicial. Estos órganos deberán
realizar una rendición de cuentas sobre el ejercicio de sus funciones
contempladas en la ley dentro de los dos meses siguientes a la entrada en
vigencia del presente Acto Legislativo.
f) Las Salas Administrativas de los Consejos
Seccionales de la Judicatura y las Direcciones Ejecutivas Seccionales de
Administración Judicial continuarán ejerciendo sus funciones hasta que se
expida la ley estatutaria. También ejercerán la función prevista en el artículo
85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996.
g) Se garantizarán, sin solución de continuidad, los derechos
de carrera de los Magistrados y empleados de las salas Administrativas de los
Consejos Seccionales de la Judicatura, mediante la incorporación,
transformación o vinculación en cargos de las corporaciones judiciales o
cualquier otro de igual o superior categoría, según lo defina la ley
estatutaria. También se garantizan los derechos de carrera de los empleados del
Consejo Superior de la Judicatura.
h) Los concursos de méritos que en la actualidad
adelanta la Unidad de Carrera Judicial seguirán su trámite por parte de la
Gerencia de la Rama Judicial sin solución de continuidad.
2. Mientras se expide la ley estatutaria, el Consejo
de Gobierno Judicial ejercerá las funciones previstas en el artículo 79,
numerales 1, 2, 4, 5, 6 y 7; artículo 85, numerales 5, 6, 9, 10, 13, 19, 22,
25, 27 y 29; artículo 88, numerales 2 y 4; y artículo 97, numerales 1 y 2 de la
Ley 270 de 1996. Además reglamentará provisionalmente los procesos de
convocatoria pública que deba adelantar la Gerencia de la Rama Judicial.
3. Mientras se expide la ley estatutaria, la Gerencia
de la Rama Judicial ejercerá las funciones previstas en el artículo 79, numeral
3; artículo 85, numerales 1, 3, 4, 8, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 24 Y 28;
artículo 88, numeral 1; artículo 99, numerales 1 a 9; y será la autoridad
nominadora para los cargos previstos en el artículo 131, numeral 9 de la Ley
270 de 1996. Las funciones previstas en el artículo 85, numerales 8 y 11, serán
ejercidas bajo la supervisión de la Comisión de carrera.
4. La Escuela Judicial "Rodrigo Lara
Bonilla" ejercerá, además de las funciones ya asignadas a ella, la
prevista en el artículo 85, numeral 23, de la Ley 270 de 1996.
5. Las Altas Cortes y los Tribunales continuarán
ejerciendo la función de autoridad nominadora prevista en el artículo 131,
numerales 5 y 7 de la Ley 270 de 1996. En el ejercicio de esta función deberán
respetar siempre las listas de elegibles.
6. La autoridad nominadora para las Comisiones
Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial. La autoridad nominadora para las salas Administrativas de los
Consejos Seccionales de la Judicatura, mientras subsistan, será el Consejo de
Gobierno Judicial.
7. Las autoridades nominadoras previstas en el
artículo 131, numerales 1, 2, 3, 4 Y 8 de la Ley de (sic) 270 de 1996
continuarán ejerciendo esta función.
Quedan derogados los numerales 3, 4, 5 y 7 del
artículo 97 y el numeral 6 del artículo 131 de la Ley 270 de 1996.
Artículo 19. El
artículo 257 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 257. La Comisión Nacional de Disciplina
Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los
funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de
los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el
Consejo de Gobierno Judicial previa convocatoria pública reglada adelantada por
la Gerencia de la Rama Judicial, y tres de los cuales serán elegidos por el
Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República, previa
convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y
deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la
Corte Suprema de Justicia.
Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial no podrán ser reelegidos.
Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina
Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la
encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en
ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta
función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados.
Parágrafo. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial
y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para
conocer de acciones de tutela.
Parágrafo Transitorio 1º. Los Magistrados de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año
siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los
actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se
posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las
Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán
transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán
los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas
disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán
conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad. […]”.
III.
LAS DEMANDAS
1. Demanda presentada por los ciudadanos Flavio
Eliécer Maya, Omar Édgar Borja y Diana Patricia Rueda
(expediente D-10890)
Los demandantes solicitan a la Corte Constitucional declarar la
inexequibilidad de las disposiciones acusadas -artículos
14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 02 de
2015- dado que el Congreso, actuando como constituyente derivado, excedió su
poder de reforma al introducirlas al ordenamiento
constitucional. Indican que la declaración de
inconstitucionalidad debe ser retroactiva, con el objeto de suprimir los
efectos de una norma que subvierte ilegítimamente el orden constitucional.
A partir de esa consideración, los demandantes exponen de manera
particular cada uno de los cargos de inconstitucionalidad.
1.1. Como
formulación general empiezan por señalar que el Congreso de la República
únicamente tiene competencia para reformar la Constitución y no para
sustituirla total o parcialmente y en la aprobación de los artículos 14, 15,
16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, excedió tal competencia
vulnerando los artículos 374, 136-1 y 380 de la
Carta. A su juicio, total o parcialmente, las
disposiciones acusadas sustituyen la Constitución al
afectar los siguientes elementos definitorios: (i) principio democrático, (ii)
primacía de los derechos fundamentales, (iii) supremacía constitucional, (iv)
igualdad, (v) equilibrio de poderes, (vi) función jurisdiccional en cabeza de
los jueces de la República y (vii) justicia autónoma e independiente[2].
La sustitución de tales elementos supone el surgimiento de un Estado
completamente diferente al Constitucional, Social y Democrático de Derecho.
1.2.
Sustitución del principio de equilibrio de poderes y la autonomía e
independencia judicial.
El diseño
del Consejo de Gobierno Judicial y de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial menoscaba, sustituyéndolo, el equilibrio de poderes y la autonomía e
independencia de la Rama Judicial frente a otros poderes del Estado. En el
Consejo de Gobierno Judicial “se autorizó previa Ley Estatutaria, la
intromisión del Ejecutivo a través de los Ministros del Despacho y los
Directores de Departamento Administrativo” en el diseño institucional y de
las políticas de la Rama Judicial, lo que redunda en una concentración
inadmisible, en cabeza del ejecutivo, de materias que deberían estar reservadas
exclusivamente al poder judicial (Art. 15 del A.L.02/2015).
También se
desconoce la autonomía externa al permitir que los empleados judiciales sean
disciplinados por una entidad distinta a la Procuraduría General de la Nación,
asignando esa función a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (Art. 19
del A.L.02/2015). Tal diseño sustrae las atribuciones del primero para
disciplinar a quienes desempeñan funciones públicas, alterando de manera
decisiva las competencias reconocidas por la Constitución en su artículo 277.6
y, de paso, dejando sin efecto el poder preferente del que goza.
1.3.
Sustitución del equilibrio de poderes y la autonomía interna de la rama
judicial.
El diseño
del Consejo de Gobierno Judicial y de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial menoscaba, sustituyéndolo, el equilibrio de poderes y la autonomía de
la Rama Judicial en su faceta interna, es decir, en la dimensión relativa a la
relación entre tales órganos judiciales y los otros organismos que conforman la
Rama Judicial. El desconocimiento de la “autonomía interna” se produce
dado que los integrantes del Consejo de Gobierno Judicial serían verdaderos “agentes
delegados de las Cortes”, lo que lo convierte en un estamento dependiente
funcional y orgánicamente de las cabezas de jurisdicción (Arts. 15 y 16 del
A.L.02/2015). Así, el abandono de la idea de un gobierno independiente al
interior de la Rama Judicial, menoscaba la autonomía de su administración y se
opone a elementos esenciales de la Constitución de 1991 dado que a dicho
Consejo de Gobierno le corresponderá definir las políticas de la Rama Judicial
y ejercer su Gobierno (Arts. 16 y 17 del A.L.02/2015).
En adición
a ello, las decisiones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial -si fuese
un ente administrativo-, estarían sometidas a un control de legalidad por parte
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que redundaría en que
la Comisión no sería un verdadero órgano límite, sino uno subordinado a los
designios de esa otra jurisdicción (Art. 19 del A.L.02/2015).
1.4.
Sustitución del principio o eje acceso a la justicia y desconocimiento de
normas internacionales de protección de derechos fundamentales.
Sustraer a
la Comisión Nacional de Disciplina Judicial del conocimiento de acciones de
tutela, sustituye el acceso efectivo e igualitario a la administración de
justicia, en especial a un recurso judicial para la protección de los derechos
fundamentales quebrantando, por esa vía, la dignidad humana. Tal elemento es
identificatorio de la Constitución de 1991 y se encuentra reconocido en normas
vinculantes del derecho internacional.
La
infracción de la Constitución en este aspecto se evidencia porque a pesar de
que la Constitución de 1991 establece que la acción de tutela debe tramitarse “por
todos los jueces de la República”, las normas demandadas excluyen de dicha
obligación a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, afectando el acceso a
la justicia y la efectividad del mecanismo de protección de los derechos
fundamentales (Art. 19 del A.L.02/2015). Esta exclusión habría derogado además
el principio de dignidad humana y la supremacía constitucional, convirtiendo a
Colombia “en un simple Estado Clásico de Derecho”, en el que se conciben
los derechos fundamentales de manera simplemente formal y no material, además
de contrariar normas vinculantes como los artículos 2º y 25 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 2º del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos.
1.5.
Sustitución del principio de igualdad.
Se
sustituyó el principio de igualdad al atribuir el conocimiento de procesos
disciplinarios de los empleados de la Rama Judicial a la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial y no al Ministerio Público, imponiendo con ello un
tratamiento diferenciado con respecto a otros empleados públicos que cumplen
funciones similares, pero que no se encuentran adscritos a la Rama Judicial[3].
Derogó el Congreso, sin autorización para ello, el numeral 6º del artículo 277
de la Constitución (Art. 19 del A.L.02/2015). Adicionalmente, si se encontrase
que dicha Comisión cumple funciones jurisdiccionales, se está disponiendo un
tratamiento más gravoso para los empleados judiciales en tanto carecen de
mecanismos a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para el
control de legalidad de las decisiones en materia disciplinaria, del que si
gozan otros funcionarios en similar condición funcional-reglamentaria, pero
bajo la competencia del Ministerio Público.
1.6.
Sustitución del principio de la función jurisdiccional en cabeza de órganos
estatales.
Atribuir al
legislador la competencia para establecer que los particulares -como los
colegios de abogados- disciplinen a los profesionales del derecho (Art. 19 del
A.L.02/2015) desconoce, sustituyéndolo, el principio de ejercicio de la función
jurisdiccional en cabeza de los jueces de la República y del carácter
excepcional del ejercicio de la función jurisdiccional por los particulares
(Art. 116 Superior). Adicionalmente, la norma desconoce la necesidad de
intervención del Estado para asegurar que la profesión jurídica atienda la
función social que la Constitución y la Ley le atribuyen.
1.7.
Sustitución del principio de supremacía de la Constitución.
1.7.1.
Adoptar una norma transitoria, materialmente estatutaria, para el
funcionamiento y elección de los miembros del Consejo de Gobierno y Gerencia de
la Rama Judicial, evadiendo el control previo de constitucionalidad -propio del
trámite de este tipo de normas- y el control político a cargo del Congreso de
la República (Art. 18 del A.L.02/2015), sustituye la separación y el equilibrio
de poderes y, como consecuencia de ello, la supremacía constitucional. En
estrecha conexión con ello, en la sentencia C-588 de 2009 la Corte
Constitucional estableció que sustraer una norma del control de
constitucionalidad implicaría el quebrantamiento del principio de separación de
poderes y del principio democrático, situación que se presenta en este caso. Citaron lo dicho por la Corte en la sentencia C-588 de 2009, como
sigue:
“Se le sustrae
así una parcela de regulación al legislador y, temporalmente, se le suplanta en
lo que tiene que ver con esa materia, lo cual quiebra el principio de
separación de poderes, desconoce el principio democrático e implica la
modificación no expresa del artículo 150 de la Constitución que encarga al
Congreso de hacer las leyes (…). Desde luego, esa sustitución igualmente afecta
el control de constitucionalidad, dado que, si falta la actuación del
legislador, tampoco hay posibilidades de que la Corte llegue a ejercer un
control que eventualmente pudiera corresponderle”.
La materia
regulada por el artículo 18 transitorio, referida a la administración de
justicia, sería de aquellas que corresponden a regulaciones estatutarias (Art.
152.b de la Carta). Sin embargo, al haberse preferido el mecanismo de la
reforma constitucional transitoria, se evaden las normas sobre mayorías
absolutas para la aprobación de la normativa, el control previo e integral de
constitucionalidad de la reforma a cargo de la Corte Constitucional y la
posibilidad de que la ciudadanía participe en su impugnación o defensa. Esta
elusión de requisitos y controles implica la sustitución de “la separación y
el equilibrio de poderes y en esa medida, la Constitución dejó de ser Suprema”,
constituyendo el artículo transitorio una verdadera suplantación del
legislador.
Además el
constituyente derogó, sin competencia para ello, las normas vigentes para el
trámite de una ley estatutaria. En efecto, mediante el artículo transitorio, el
constituyente derivado actúo simultáneamente como legislador estatutario al
derogar “los numerales 3, 4, 5 y 7 del artículo 97 y el numeral 6 del
artículo 131 de la Ley 270 de 1996” (A.L.2/15, Art. 18), cuando esa
derogatoria ha debido realizarse, siguiendo las disposiciones constitucionales
definidas en los artículos 152 y siguientes de la Constitución de 1991.
1.7.2. Se
desconoció la supremacía constitucional al asignar a esta Corte la función de
resolver los conflictos de competencia (Art. 14 del A.L.02/2015), pues ésta en
nada se relaciona con la función “exclusiva y excluyente” de ser
guardiana de su integridad y supremacía. Adicionalmente “el recargo de
funciones como la asignada por el Acto Legislativo demandado, desvía la
atribución fundamental para la que fue creada esa Corporación”, y pone en
peligro la realización de los derechos fundamentales. Igualmente la autonomía y
el balance internos de la rama judicial se verían afectados con la reforma, en
tanto la definición de los conflictos de competencia no se haría por un “órgano
neutral” y límite.
2. Demanda presentada por los ciudadanos Jorge Eliécer
Gaitán Peña y Sergio Sánchez (expediente D-10907).
Los demandantes solicitan a la Corte Constitucional declarar la
inexequibilidad del parágrafo del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015
disponiendo su “retiro del texto constitucional”. Adicionalmente,
señalan que este Tribunal debe declarar la constitucionalidad condicionada del
artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, en el entendido que “al igual
que las demandas entidades, institucionales y órganos del Estado contemplados
en la Constitución Política, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
cumplirá las funciones allí previstas y las demás que disponga la ley”.
2.1. Como
planteamiento general los ciudadanos demandantes indican que el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 implica una sustitución de la Constitución al desconocer elementos
definitorios como (i) el Estado Social de Derecho, (ii) la primacía de los
derechos fundamentales, (iii) la existencia de un recurso judicial efectivo
para la defensa de los derechos fundamentales y (iv) la función del juez
constitucional como garante de los mismos[4]. En adición a
ello, destacan que la obligación de prever un mecanismo judicial de protección
de los derechos fundamentales y el mandato de progresividad en la protección de
los derechos fundamentales se establecen en normas de la Convención Americana
de Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Tales exigencias han sido precisadas en conceptos del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas así como en normas de
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
A partir de
esa consideración, los demandantes exponen de manera particular cada uno de los
cargos de inconstitucionalidad.
2.2.
Sustitución del principio de garantías efectivas para la protección de los
derechos humanos.
El artículo
19 del Acto Legislativo 02 de 2015 cambia la identidad de la Constitución de
1991 y por ello la sustituye, al introducir “como elemento nuevo en la carta
política la consideración de la existencia en Colombia de jueces que no tienen
competencia para velar por la salvaguarda de los derechos fundamentales”.
Esta circunstancia implica un cambio sustancial en la efectividad del mecanismo
de salvaguardia y protección de los derechos fundamentales –la acción de
tutela-, pues “lo que hace es recortar estas garantías” e implica el
desconocimiento de normas de derecho internacional que disponen que “las
garantías de protección de los derechos humanos no se pueden suprimir
una vez han sido adoptadas”. En este sentido, la modificación
constitucional implica un retroceso prohibido por el derecho internacional –al
oponerse al principio de progresividad- y una afectación a elementos
definitorios de la Constitución, que es aún más grave si se tiene en cuenta que
ninguna de las medidas restrictivas estuvo acompañada de un mínimo esfuerzo de
justificación por parte del Congreso. Destacan los
demandantes que “el espíritu del constituyente, sobre la concepción del juez
como juez constitucional y sobre el alcance del artículo 86 de la constitución,
se ve sustituido por otro, en el cual el legislador delegado muda la esencia
del concepto del juez por uno en el que los jueces de la república ya no
son autoridades básicas para la protección de los derechos fundamentales y en
el que se restringe, sin fundamento alguno, el alcance del artículo 86”.
Recuerdan además los demandantes la sentencia C-488/09 y los límites que
impondrían las normas internacionales al derecho interno.
La Comisión
Nacional de Disciplina Judicial es un ente jurisdiccional –al ser un sustituto
del Consejo Superior de la Judicatura, enlistado como entidad jurisdiccional en
el artículo 116 de la Carta- y sus providencias deben hacer tránsito a cosa
juzgada. Siendo ello así, es consustancial a su calidad la función de tramitar
acciones constitucionales, tal y como ocurre con los otros jueces. Despojarlos
de la competencia de conocer acciones de tutela impacta negativamente el acceso
a la justicia, pilar fundamental del Estado. Así pues, la modificación de la
Constitución implica el desconocimiento del hecho de que la naturaleza del juez
en un Estado como el definido en la Carta Política es la de ser al mismo tiempo
juez constitucional.
La
exclusión de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial del conocimiento de
acciones de tutela tendría un impacto en otros elementos identificatorios como
el equilibrio de poderes –al quitarle a la Comisión la función de resolver
conflictos de competencia en favor de la Corte Constitucional-, el principio
democrático y el de igualdad -por tratarse a estos jueces de manera distinta a
los demás, incluso excluyéndolos de la participación en el Consejo de Gobierno
Judicial, a pesar de ser una Alta Corte-.
2.3.
Negación de la potestad legislativa para la atribución de funciones a los
órganos del poder público.
Es
necesario proferir una sentencia de constitucionalidad condicionada puesto que
el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 omitió incluir, dentro de las
funciones que el constituyente le asignó a la Comisión de Disciplina Judicial,
la posibilidad de que el legislador le atribuya funciones adicionales, por no
incluir la fórmula “y las demás que le asigne la ley”.
Los
artículos 235, 237, 250, 268, 277, 282 constitucionales, y el propio artículo
15 del Acto Legislativo 02 de 2015 que reforma el Art.
254 de la Carta dispone, al enunciar las funciones de varias entidades del
Estado, la posibilidad de que el legislador, en desarrollo de sus atribuciones
constitucionales, establezca funciones adicionales para dichos organismos,
elemento que haría falta en la norma demandada. “Por ello es necesario
entonces que la honorable Corte Constitucional declare la constitucionalidad
condicionada del artículo 19 del acto legislativo 002 de 2015 […] bajo
el entendido, que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá las
funciones indicadas en este artículo y las demás que le atribuya la ley”.
Desconocer tal circunstancia vaciaría de contenido las funciones del Congreso
de la República –artículo 150-, y dejaría en un limbo jurídico aquellas competencias
que en la actualidad la ley otorga a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura.
Frente a
este último punto, una sentencia condicionada evitaría la posibilidad de que
muchas de las normas legales ya existentes y que imponen funciones para la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial, se tornen inaplicables, especialmente
aquellas contenidas en el Código Disciplinario Único, la Ley 270 de 1996, la
Ley 497 de 1999 y la Ley 1474 de 2011.
IV.
INTERVENCIONES.
1. De
entidades públicas.
1.1.
Ministerio del Interior
El Ministerio del Interior solicita a la Corte inhibirse de emitir
un pronunciamiento de fondo y, subsidiariamente, declarar la exequibilidad de
las disposiciones acusadas. Como fundamento de tal solicitud presenta los
siguientes argumentos.
1.1.1. Las dos demandas carecen de aptitud sustantiva, al no
satisfacer la carga de argumentación que les es exigible, puesto que “(i) no
consiguen identificar con precisión los ejes fundamentales que afirma se
sustituyeron, (ii) derivan de los textos contenidos en las normas demandadas
consecuencias supuestas que escapan al juicio de constitucionalidad y (iii) en
realidad pretenden que la Corte realice un juicio material que no le
corresponde”. Hacen afirmaciones genéricas que “esconden desacuerdos con
las reformas” y “que ahora se presentan como vicios de competencia
inexistentes”.
1.1.2. La reforma constitucional, en lugar de incurrir en los vicios
supuestos por las demandas, refuerza la autonomía y la independencia judicial.
En efecto (i) el cuerpo rector de la rama es endógeno y más eficiente, y la
participación de autoridades del poder ejecutivo no es permanente, e incluso si
lo fuere, no desconocería los estándares internacionales según se advierte en
las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos; (ii) la
función disciplinaria se atribuye a un órgano integrado mayoritariamente por
miembros postulados por la Rama, lo que disminuye el riesgo que antes existía
de interferencia de otras ramas del poder público; (iii) se reconoce
explícitamente el principio de inviolabilidad de la función judicial por los
votos y opiniones emitidos en providencias judiciales o consultivas; (iv) se
precisa el sistema para establecer la responsabilidad de los magistrados de
altas cortes, que es exclusivamente jurídico y no tiene ninguna connotación
política, y que excluye la responsabilidad fiscal por el ejercicio de la
función judicial; y (v) hace más estrictas las inhabilidades y los requisitos
para acceder a cargos judiciales e incluye elementos meritocráticos para la
elección de magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de
Estado.
1.2. Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio de Justicia y del Derecho solicita a la Corte
inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo y, subsidiariamente, declarar
la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Su solicitud se apoya en las
siguientes razones.
1.2.1. El juicio de sustitución de la Constitución es “altamente
excepcional” y en modo alguno puede confundirse con un control material.
Este es el error en el cual incurren las demandas, al sostener que toda
diferencia entre las instituciones antiguas y las instituciones nuevas es per
se inconstitucional. Ello se confirma al analizar la argumentación de la
demanda, que no satisface la carga que es propia de este tipo de juicio, en
especial en cuanto atañe a sus premisas. En efecto,
“En las distintas propuestas: (i) sí se enuncia el
elemento esencial definitorio, aunque esto no se hace con claridad, pues en
distintas partes de las demandas aparecen enunciados distintos términos que se
usan de manera intercambiable; (ii) no se señalan los múltiples referentes
normativos de cada elemento esencial definitorio; y (iii) no se demuestra por
qué cada uno de los elementos señalados es esencial y definitorio de la
Constitución integralmente considerada. Tampoco (iv) se demuestra que el
elemento enunciado no es reducible a un solo artículo de la Constitución –por
el contrario, los elementos enunciados corresponden a artículos específicos de
la Carta; (v) no se demuestra que la enunciación del elemento no equivalga a
fijar límites materiales al poder de reforma; y (vi) tampoco se cumple con la
carga de señalar que el elemento enunciado ha sido sustituido y no simplemente
alterado.”
En concreto, ninguno de los elementos señalados como ejes
definitorios en realidad lo son. Ello ocurre con los siguientes: independencia
completa de la Sala Administrativa frente a otras Cortes, ausencia absoluta del
ejecutivo en las deliberaciones de la política de la justicia, el cambio de la
competencia para resolver conflictos de jurisdicción de una Corte a otra, la
atribución específica de competencias en materia de tutela y la competencia
para disciplinar abogados o empleados de la Rama Judicial. Por tanto, la
premisa mayor está mal conformada. Algo semejante ocurre con la premisa menor,
pues la reforma constitucional no permite a los ministros ni a los directores
de departamento administrativo intervenir en la postulación de funcionarios
judiciales, ni despoja de competencia a la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, ni elude el control político o jurídico.
1.2.2. Si, pese a lo anterior, se decide proseguir el análisis de
las demandas, los ejes definitorios que ellas parecerían emplear -separación de
poderes, independencia de la Rama Judicial, acceso a la justicia y tutela
judicial efectiva, igualdad y supremacía de la Constitución- no son
desconocidos por las normas demandadas, pues crear el Consejo de Gobierno
Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial no sustituye los principios de
separación de poderes ni de independencia judicial; delimitar las competencias
de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no sustituye los principios de
acceso a la justicia ni de tutela judicial efectiva; otorgar facultades para
crear un Colegio Nacional de Abogados no sustituye ningún elemento esencial
definitorio de la Constitución; otorgar competencia a la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial para disciplinar empleados de la Rama Judicial no sustituye
el principio de igualdad; el artículo 18 transitorio del acto legislativo no
sustituye la supremacía de la Constitución; y la técnica de redacción del
artículo 257 no es una sustitución de la Carta.
1.3. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República solicita a
la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo, planteando para el
efecto las siguientes consideraciones.
1.3.1. Las demandas acumuladas son sustantivamente ineptas para
realizar un análisis de legitimidad del Acto Legislativo No. 02 de 2015 porque
no satisfacen las exigencias argumentativas de cualquier demanda de
inconstitucionalidad, ni cumplen con los parámetros adicionales requeridos para
controvertir la legitimidad de una reforma constitucional. Las demandas exponen
argumentos que no permiten dilucidar una posible sustitución constitucional o
la contradicción de axiomas medulares del Estado Social y Democrático de
Derecho.
1.3.2. La argumentación utilizada en las demandas es antitécnica
dado que utilizan el cargo de inconstitucionalidad como prueba de su
existencia, pues circularmente enuncia una irregularidad constitucional que
vuelve a utilizar para demostrar su existencia. Por lo tanto no es suficiente
con que la demanda sostenga que la reforma vulnera la norma constitucional,
porque al ser de la misma categoría la sola contradicción no demuestra lo
ilegitimo de la modificación.
1.3.3. Así las cosas, la primera acusación de los actores es que al
sustituir el Consejo Superior de la Judicatura por el Consejo de Gobierno, se
comprometió la independencia y autonomía de la Rama Judicial por ser
incompatible con el Estado Social de Derecho. Sin embargo, ninguna acusación
comprueba que la composición y el funcionamiento del Consejo de Gobierno tengan
una estructura que resulte contraria a los principios de independencia y
autonomía.
1.3.4. Por otro lado, los demandantes exponen que la presencia de
autoridades gubernamentales en el Consejo de Gobierno Judicial vulnera la
independencia de la Rama Judicial, sin ofrecer razones que prueben que la
intervención incide en la independencia y no que se trata de una manifestación
de la colaboración armónica entre las distintas ramas del poder público. La
sola presencia de miembros del Ejecutivo en el órgano judicial, no constituye
una razón para que la reforma sea inexequible, sobretodo porque su intervención
será materia de una ley estatutaria, a la luz de lo consagrado en el inciso final
del artículo 17 del Acto Legislativo No. 02 de 2015. Ello impide determinar que
se trate de una intervención contraria a los principios de independencia y
autonomía.
1.3.5. Lo mismo ocurre con el cargo según el cual la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial no será un órgano de cierre de la jurisdicción
en materia disciplinaria para los empleados judiciales o, al acusar que los
profesionales del derecho no puedan ser disciplinados por un colegio de
abogados, pues la demanda no explica las razones por las cuales con esta
modificación se afectan los principios de independencia y autonomía, ni cómo va
en contravía del artículo 116 de la Constitución. La función disciplinaria
autorizada a los colegios de abogados será desarrollada legalmente (inciso
final del art. 19 del Acto Legislativo 02 de 2015), por lo que resulta
prematuro advertir que esa atribución es violatoria de principios fundantes de
la Constitución Política.
1.3.6. Tampoco se satisfacen los requisitos mínimos sustanciales de
los cargos que deslegitiman la entrega de competencia disciplinaria al Consejo
Nacional de Disciplina Judicial sobre los empleados de la Rama Judicial. El
argumento central consiste en que la competencia habría desplazado la
tradicional asignada a la Procuraduría General de la Nación, pero no hay una
sola razón planteada que apoye la sustitución de la Constitución. La
explicación de los demandantes demuestra la existencia de una contradicción
normativa, como no podría ser de otra forma en una reforma constitucional. Pero
ningún argumento explica cómo esa diferencia pone en riesgo o socava de manera
definitiva los principios de autonomía e independencia de la Rama Judicial.
1.3.7. Frente al régimen de transición previsto para que entre en
vigencia el Consejo de Gobierno Judicial, el demandante sugiere que la nueva
institucionalidad no podría regir sin haberse expedido una ley de esa jerarquía
que se someta al control previo de constitucionalidad. Sin embargo, tampoco se
identifican en la demanda argumentos que demuestren por qué esa medida
transitoria vulnera los elementos esenciales del régimen constitucional
colombiano. La jurisprudencia preexistente a la que los demandantes acuden como
soporte de sus acusaciones, reconoce la reserva de ley estatutaria en estas
materias, pero en el análisis correspondiente no estaba de por medio una orden
excepcional del constituyente. La jurisprudencia mencionada no abordó la
hipótesis de una reforma constitucional con efectos transitorios, sustraídos de
esa reserva; por lo cual esa jurisprudencia resulta inaplicable al Acto
Legislativo No. 02 de 2015 y no sirve como sustento de los argumentos expuestos
en la demanda.
1.3.8. La demanda D-10907 expone dos cargos de inconstitucionalidad,
uno de los cuales coincide con un cargo del expediente D-10890, sobre violación
de normas constitucionales que reconocen la garantía de derechos fundamentales,
por haberse consagrado en el artículo 19 del Acto Legislativo No. 02 de 2015,
que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no será competente para conocer
acciones de tutela. Lo anterior iría en contra del artículo 86 de la
Constitución, pues constituye un déficit de protección de los derechos humanos,
lo que a su vez comporta una afectación de los tratados internacionales
suscritos por Colombia con el fin de proteger los derechos.
1.3.8.1. Los cargos de la demanda se encaminan a sugerir que uno de
los pilares fundamentales del ordenamiento constitucional es que todos los
jueces de la República deben tramitar acciones de tutela, interviniendo
directamente en la defensa de los derechos fundamentales. Por lo tanto, de
verificar que, tal como lo hace el Acto Legislativo No. 02 de 2015, uno de los
jueces no tiene competencia para fallar acciones de tutela, se abolió un axioma
constitucional y por tanto, sustituyó la Constitución.
1.3.8.2. Sin embargo, el cargo de inconstitucionalidad resulta
insuficiente porque no logra demostrar que uno de los pilares del ordenamiento
constitucional consista en la competencia de todos los jueces para resolver
acciones de tutela. En este caso se trata de otorgar una competencia funcional
para resolver acciones de tutela, sin que ello afecte el deber de cada juez en
sus providencias de proteger los derechos fundamentales. Ante la falta de
argumentación, el cargo resulta insuficiente, pues a la luz del artículo 86 de
la Carta, toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la
protección de sus derechos fundamentales, lo cual implica que serán los jueces
en general quienes tienen la competencia, autorizándose matices.
Así por ejemplo no tienen competencia en esa materia ni los jueces
penales militares (autos 145 de 2003 y 194 de 2003), ni los jueces de paz (art.
9 de la Ley 497 de 1999), ni la jurisdicción indígena (autos 228 de 2007 y 318
de 2006). La Corte, al interpretar las normas del Decreto 2591 de 1991,
reconoció que la competencia para conocer sobre acciones de tutela puede ser
definida por ley, como un límite al ejercicio de la jurisdicción.
Lo anterior implica que los jueces tienen la obligación prevalente
de protección de los derechos fundamentales, sin que ello sea incompatible con
el hecho de que algunas autoridades judiciales no tengan competencia para
conocer y fallar acciones de tutela.
1.3.9. En conclusión, las demandas no cumplen con una carga
argumentativa suficiente, las razones que exponen como violación del régimen
constitucional no ilustran una oposición normativa y por lo tanto, los cargos
de inconstitucionalidad de las demandas son sustancialmente ineptos. Tampoco
cumplieron los accionantes con la específica metodología de análisis que impone
toda demanda de inconstitucionalidad contra un acto legislativo, pues no
lograron comprobar que el Congreso haya rebasado su función constitucional y
haya sustituido la Constitución por otra. Se solicita a la Corte, en
consecuencia, declararse inhibida para proferir un pronunciamiento de fondo.
1.4. Presidente del Congreso de la República
El Presidente del Congreso de la República solicita a la Corte
declarar exequibile el artículo acusado. Tal pretensión la apoya en las razones
que se sintetizan a continuación.
1.4.1. Por medio del Acto Legislativo en estudio no se sustituye la
Carta Política en la medida en que el espíritu de la misma permanece incólume,
puesto que las instituciones reformadas mantienen su núcleo fundamental
originario pero adecuándolas para modernizarlas y adaptarlas a nuevas
perspectivas. Con ello, se logra fortalecer la democracia, la institucionalidad
y se reestablece el equilibrio de las ramas del poder público conforme a la
teoría de frenos y contrapesos, intrínseca a la noción del Estado de Derecho.
1.4.2. La pretensión de la reforma es corregir varios desajustes
institucionales presentados con la aplicación práctica de la Constitución, que
desvirtuaban principios como el sistema de frenos y contrapesos. Por ello y
para proteger la institucionalidad, fue necesario hacer una reforma
constitucional que conjurara los fenómenos jurídicos y políticos que permiten
el equilibrio de los poderes instituidos en el Estado. La reforma se ha
promulgado para reajustar las instituciones de la Carta y así guardar una
coherencia institucional, lo que se refleja por ejemplo, en la no reelección y
en los ajustes a nivel electoral, con el fin de dotar a la estructura orgánica
del Estado de herramientas para cumplir con lo acordado por el constituyente
primario de 1991.
1.4.3. Las reformas introducidas por el Acto Legislativo No. 02 de
2015 pretenden remediar la ausencia de credibilidad de instituciones como el
Consejo Superior de la Judicatura, estableciendo con la reforma una nueva forma
de gerencia de la Rama, que contrarresta los efectos nocivos del actual
funcionamiento de dicha Corporación. Igualmente se busca enfrentar los
problemas asociados a las funciones no judiciales que le han adjudicado a la
Rama Judicial y que afectaron el eficiente funcionamiento de la misma. También
la reforma tiene por objeto fortalecer la administración de justicia así como
delimitar y estructurar la forma de elección de los magistrados por
meritocracia. Pretende además eliminar la puerta giratoria en la conformación
de las Altas Cortes, para evitar que la nominación de los funcionarios públicos
sea realizada con una práctica de politiquería. En suma, las reformas
establecidas por medio del Acto Legislativo, fortalecerán las ramas del poder
público y el sistema de frenos y contrapesos.
1.5. Departamento Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de Planeación solicita a la Corte inhibirse
de emitir un pronunciamiento de fondo y, subsidiariamente, declarar la
exequibilidad de las disposiciones acusadas. Con el objeto de fundamentar dicha
solicitud presenta las siguientes consideraciones.
1.5.1. El planteamiento de la parte actora no permite realizar con
nitidez un cotejo de algunos de los cargos formulados con la Constitución. Lo
anterior en la medida que la demanda plantea una serie de percepciones o
hipótesis de carácter subjetivo, sin descender a la forma en que se concreta la
violación. Los cargos adolecen, por tanto, de falta de claridad, certeza,
especificidad y pertinencia.
Las acusaciones deben ser comprensibles o claras, deben recaer de
manera real y eficaz sobre la disposición demandada y, en ese orden de ideas,
deben ser ciertas, mostrar de manera específica como las disposiciones vulneran
la Carta, usando para tales efectos argumentos pertinentes, esto es, de
naturaleza constitucional y no legal o doctrinario, ni deben estar referidos a
situaciones puramente individuales. Debido a que los cargos no cumplen esas
condiciones, se propone a la Corte Constitucional declararse inhibida.
1.5.2. Ahora bien, en el evento de no adoptarse una decisión
inhibitoria existen varios argumentos que justifican declarar la exequibilidad
de las disposiciones acusadas.
La reforma al equilibrio de poderes contenida en el Acto Legislativo
02 de 2015, debe analizarse a partir del principio de sostenibilidad fiscal,
que de acuerdo con la Corte Constitucional, constituye un instrumento para
alcanzar de manera progresiva las finalidades del Estado Social y Democrático
de Derecho y, por lo tanto, no implica una sustitución de la Constitución
Política de 1991, ni subvierte la separación de poderes y la primacía de los
derechos fundamentales, aspectos estructurales del modelo constitucional
vigente.
El presupuesto de la Rama Judicial, proviniendo del Estado, se
encuentra cobijado por el principio de sostenibilidad fiscal, y por lo tanto,
el Gobierno Nacional no interfirió en las cuestiones relacionadas con la
administración de Justicia, sino en las meramente presupuestales, en la media
que, las disposiciones demandadas apuntan a mejorar la gestión de los recursos
asignados a la Rama Judicial, su orientación a resultados y a garantizar una
ejecución eficiente de los mismos.
Así las cosas, se observa claramente que las normas enjuiciadas no
transforman la forma de organización política prevista en la Constitución, toda
vez que lo que están haciendo es ajustar el canon constitucional a una realidad
viviente sobre la necesidad de hacer más efectivas las instituciones estatales,
la gestión eficiente de los recursos públicos y que los mecanismos de
investigación o sanción tanto a profesionales del Derecho como a los miembros
de la Rama Judicial, sea más eficiente.
1.6. Fiscalía General de la Nación
La Fiscalía General de la Nación solicita a este Tribunal inhibirse
de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las demandas formuladas. Con
ese objetivo presenta los siguientes argumentos.
1.6.1. En general, la demanda D-10890 carece de claridad porque en
ella no se exponen de manera ordenada las razones por las cuales los artículos
acusados del Acto Legislativo No. 02 de 2015 vulneran los pilares definitorios
de la Constitución. Los demandantes se limitan a enumerar los artículos
constitucionales presuntamente vulnerados por la reforma, atribuyéndoles un
carácter inmutable e intangible del cual no están revestidos. No resulta claro,
por ejemplo, cómo el pilar de la dignidad humana es sustituido como
consecuencia de que el Acto Legislativo sustraiga a la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial de la competencia de conocer acciones de tutela. Este
último cargo tampoco satisface el requisito de certeza porque se fundamenta en
una interpretación subjetiva y otorga a la disposición unos efectos que no
tiene. Asimismo, se constata que los demás cargos de la demanda carecen de
especificidad considerando que son vagos e indeterminados y no establecen de
manera concreta cuáles son los ejes definitorios de la Constitución que fueron
sustituidos por el legislador. Adicionalmente, no se satisface el requisito de
pertinencia considerando que la demanda no logra identificar de forma adecuada
los elementos constitucionales que supuestamente sustituyó el legislador a
través de la expedición del Acto Legislativo, esto teniendo en cuenta que
alegar vicios de competencia del Congreso por sustitución de la Constitución en
una demanda, exige mucho más que una simple enunciación de los artículos
superiores violados, ya que debe plantearse de manera clara el o los elementos
de la Constitución que fueron sustituidos. Tampoco cumple la demanda con el
requisito de suficiencia y no se logra generar una duda mínima sobre la
inconstitucionalidad de la norma sometida a control de la Corte; así, al no
señalar cómo el constituyente derivado cambió un elemento esencial de la
Constitución, el juez no cuenta con los elementos necesarios para adelantar el
juicio de sustitución.
1.6.2. La demanda D-10907 no satisface el requisito de claridad y el
lenguaje empleado es equívoco porque no se señala la manera como el Acto
Legislativo desnaturaliza al juez constitucional aparejando la sustitución de
la Constitución. La demanda tampoco cumple el requisito de certeza ya que los
argumentos plasmados en ella son meramente subjetivos y no logran explicar cómo
la sustracción de la competencia de conocer acciones de tutela de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales, sustituye la
función de juez constitucional si ese hecho de ninguna manera los releva de sus
deberes constitucionales de proteger y defender los derechos fundamentales. Por
otro lado, el escrito no satisface el requisito de pertinencia al no
identificar el elemento esencial de la Constitución que el legislador habría
desconocido con la aprobación de la reforma en relación con la competencia para
conocer acciones de tutela.
2. De instituciones académicas y educativas
2.1. Instituto Colombiano de Derecho Procesal (Dr. Alfredo Beltrán
Sierra)
El Instituto Colombiano de Derecho Procesal solicita a la Corte
declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Presenta como
argumentos los siguientes.
2.1.1. Sobre la solicitud formulada en la demanda D-10890 para que
se suspenda provisionalmente el Acto Legislativo No. 02 de 2015, el
interviniente destaca que los procesos que se adelantan ante la Corte
Constitucional se rigen por normas de orden público, por lo que la autonomía
del legislador en esta materia fue específicamente restringida por el
Constituyente. En razón de lo anterior, no es posible acoger la solicitud de
los demandantes ya que la Corte Constitucional no ha sido revestida de la
facultad de suspender los actos legislativos. En efecto, mientras no exista una
sentencia en firme que desvirtúe la presunción de constitucionalidad de leyes,
decretos leyes, decretos legislativos proferidos en los estados de excepción o
decretos con fuerza de ley por la declaración de un estado de emergencia, estos
mantendrán toda su vigencia.
2.1.2. La supresión del Consejo Superior de la Judicatura y su
remplazo por el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial,
no configura una sustitución de la Constitución porque a través de estos
organismos se reitera la finalidad de promover y hacer efectivos los principios
constitucionales dentro del margen que el artículo 375 de la Constitución
otorga al Congreso. La regulación de la existencia y funciones de los órganos
de gobierno y de disciplina judicial no deroga el artículo 113 Superior que
establece el principio de colaboración armónica y que se desprende a su vez del
artículo 3 de la Carta en el que se consagra expresamente la unidad del poder
público. Así, el nuevo texto del artículo 254 de la Carta, lejos de sustituir
la Constitución la reafirma y promueve el derecho de acceso a la justicia de
manera pronta y oportuna en armonía con el Preámbulo y el artículo 209
Superior.
2.1.3. Tampoco existe sustitución de la Constitución por haber
asignado al Consejo de Gobierno Judicial la función de definir las políticas de
la Rama Judicial pues este organismo no podrá proceder de manera arbitraria o
caprichosa sino de acuerdo con lo dispuesto por el legislador.
2.1.4. La potestad del Consejo de Gobierno Judicial de postular las
listas y ternas de candidatos que la Constitución ordene, no supone la
sustitución de la Constitución porque esa función no ha sido eliminada y
correspondía anteriormente a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura.
2.1.5. Respecto del argumento que plantea una injerencia indebida en
los asuntos propios de la Rama Judicial y que señala que, en el modelo
anterior, los integrantes de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura no tenían ninguna dependencia judicial con las corporaciones
judiciales que los elegían, a diferencia del sistema actual en el que los
miembros de dedicación exclusiva y el Gerente de la Rama Judicial que forman
parte del Consejo de Gobierno tienen una dependencia orgánica y funcional con
este organismo, se observa que la integración del mismo no implica
necesariamente la existencia de una dependencia en los términos sugeridos por
los demandantes. Por el contrario, lo anterior promueve la coordinación de las
altas funciones administrativas de gobierno de la Rama Judicial con voceros
autorizados y que cuentan con el conocimiento directo del funcionamiento y de
las necesidades concretas de la rama. Así, desaparece el Comité
Interinstitucional de la Rama Judicial –organismo intermedio de carácter
consultivo y no decisorio- para dar lugar a un Consejo de Gobierno Judicial que
actúa de manera directa y con posibilidad de decidir y que cuenta con la
participación de los presidentes de las altas corporaciones judiciales haciendo
efectivo el principio de participación democrática en las decisiones del
Estado. Además es importante tener en cuenta que en la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura tampoco tenían participación activa los
magistrados de los tribunales y los jueces, como sí ocurre en el nuevo modelo.
2.1.6. Adicionalmente, el Gerente de la Rama Judicial no es sujeto
de libre nombramiento y remoción ya que ocupa este cargo por un periodo de
cuatro años lo cual le confiere independencia en el ejercicio del cargo y como
integrante del Consejo de Gobierno Judicial. Lo mismo ocurre con los tres
miembros permanentes y de dedicación exclusiva del Consejo de Gobierno
Judicial. Ahora bien, respecto de los miembros del Consejo, el Gerente no es
subordinado porque es un integrante más y en la Gerencia realiza labores de
mera ejecución.
2.1.7. La función judicial y la función administrativa deben ser
coordinadas entre las ramas, por ello la participación de ministros del
despacho, directores de departamento administrativo y del Fiscal General en
temas específicos, no supone una afectación a la independencia y la autonomía
judicial, primero porque no hacen parte del grupo de nueve miembros del Consejo
de Gobierno Judicial y, segundo, porque su participación en las reuniones de
dicho órgano no es permanente ni general.
2.1.8. La presunta sustitución de la Constitución que según los
demandantes se desprende de Acto Legislativo que estableció que ni la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial ni las Comisiones Seccionales tendrán
competencia para conocer de las acciones de tutela, tampoco se configura en el
presente caso. Tanto el artículo 86 de la Carta como el artículo 257 de la
misma, tal y como quedó modificado por el artículo 19 del Acto Legislativo, son
de estirpe y rango constitucional. Sin embargo, el nuevo artículo 257, en
virtud de la especialidad de la función disciplinaria, estableció una excepción
a la regla general según la cual todos los jueces deben conocer las acciones de
tutela, por lo cual no hay sustitución sino una excepción a la regla general
establecida por la misma Constitución. Al margen de lo anterior, la demanda
carece de certeza en este punto porque la norma no tiene como consecuencia que
los ciudadanos que quieran interponer este tipo de recursos se queden sin juez,
por cuanto la competencia de las Salas Disciplinarias de los Consejos
Seccionales y de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en
esta materia, era concurrente con la competencia que para el efecto se les
atribuye a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y a los Tribunales
Administrativos de primera instancia.
2.1.9. La no previsión de la competencia para conocer acciones de
tutela por parte de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las
Comisiones Seccionales, que también se acusa en la demanda D-10907, es un cargo
que no puede ser admitido por la Corte y mucho menos se puede acceder a la
pretensión de condicionar la sentencia ya que este Tribunal no tiene la
atribución de adicionar la Constitución, sino sólo de interpretar sus
disposiciones.
2.1.10. Con relación a la nueva función que otorga el artículo 14
del Acto Legislativo a la Corte Constitucional para dirimir los conflictos de
competencia que se presenten entre las distintas jurisdicciones, y que antes
era una facultad del Consejo Superior de la Judicatura, puede concluirse que no
existe sustitución de la Constitución, pues lo importante es que exista una
autoridad judicial que dirima este tipo de conflictos para garantizar el debido
proceso judicial, independientemente de cual sea el organismo al que se le
atribuya dicha competencia.
2.1.11. La función de examinar la conducta y sancionar las faltas de
los abogados en ejercicio de su profesión, que antes ejercía la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y que ahora
el artículo 19 del Acto Legislativo asigna a los colegios de abogados
integrados por particulares, no sustituye el artículo 116 de la Constitución ya
que el artículo 26 de la Carta autoriza a los profesionales a organizar colegios
y permite al Legislador asignarle a los mismos funciones públicas para
establecer los debidos controles. Así las cosas, la disposición acusada no
sustituye el artículo 116 por cuanto esta representa una reiteración del
artículo 26 superior.
2.1.12. Finalmente, no es inconstitucional ni afecta la esencia de
la Carta Política el artículo 18 transitorio del Acto Legislativo No. 02 de
2015 por cuanto en el ejercicio de la función legislativa y también en la
constituyente, es posible consagrar normas transitorias que establezcan un
puente entre la normatividad anterior y la nueva.
2.2. Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad
Javeriana
El Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana
solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de algunos apartes normativos y
la exequibilidad condicionada de uno de ellos. Para el efecto presenta los
siguientes argumentos.
2.2.1. Preliminarmente los intervinientes se refieren a la solicitud
de suspensión del Acto Legislativo 02 de 2015 planteada en una de las demandas.
Advierten que en relación con la procedencia de las medidas provisionales, el
Decreto 2591 de 1991 estableció en el artículo 7° la posibilidad de suspender
actos que atentan de manera directa contra los derechos fundamentales. Por su
parte, la Corte Constitucional a través del Auto 258 de 2013, entre otras
providencias, dispuso que el decreto de estas medidas procede cuando es
necesario evitar que la amenaza se convierta en vulneración o cuando se
constata la ocurrencia de una violación y sea necesario impedir su agravación.
Concluye que la posibilidad de decretar medidas provisionales en procesos que
se surten ante la Corte Constitucional, solamente es posible cuando se trate de
acciones de tutela y no de acciones públicas de inconstitucionalidad.
En el evento en el que la Corte Constitucional acceda a la solicitud
de medida provisional de suspensión del Acto Legislativo 02 de 2015,
desconocería las disposiciones constitucionales que reconocen la autonomía e
independencia de la rama legislativa en la creación de leyes y la reforma de la
Constitución. Debido a lo anterior, debe declararse improcedente la solicitud
de suspensión provisional.
2.2.2. El artículo 19 le otorga la calidad de Magistrados a los
integrantes de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, cargo que ha sido
definido como “Alto dignatario del Estado en el orden civil, hoy
especialmente en la Administración de Justicia”[5],
lo que conlleva a una relación entre el cargo de magistrado y la función
judicial del Estado. Por lo tanto, la función de los miembros de la Comisión al
ser parte de la Rama Judicial está ligada a la protección de los derechos
fundamentales, lo que implica tener competencia en materia de tutela, pues
llegar a aceptar que en Colombia hay jueces que no pueden decidir acciones de
tutela seria permitir que existan operadores judiciales incompetentes para
proteger el principio axiológico de la dignidad humana.
Dicho artículo en sí mismo no es inconstitucional, pero si requiere
de una interpretación por parte de la Corte extendiendo las funciones de dicho
órgano. En caso de no existir tal interpretación se estaría ante el fenómeno de
la sustitución de la Constitución, puesto que con la desaparición del Consejo
Superior de la Judicatura y el mal funcionamiento de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial se afectaría el equilibrio de poderes y la dignidad humana.
2.2.3. No puede aceptarse el significado que los demandantes le dan
a las nociones de autonomía e independencia judicial, puesto que no hacen
alusión a lo dispuesto en el artículo 228 de la Constitución, sino que se
refieren a una capacidad de autorregulación institucional. Por el contrario, la
mencionada disposición admite que el juez en ejercicio de sus funciones
jurisdiccionales esté supeditado a la aplicación del ordenamiento jurídico
vigente y al estudio imparcial de los hechos objeto de controversia. Teniendo
en cuenta lo anterior, los artículos 15 y 16 del Acto Legislativo demandado
contribuyen a la separación de poderes y a la colaboración armónica, situación
que se refleja en el hecho que el ejecutivo pueda participar en las decisiones
del gobierno judicial. A su vez, no es correcto afirmar que la restructuración
del Consejo Superior de la Judicatura implique una disminución de la
independencia y la autonomía judicial.
De otra parte, los artículos 15,16 y 18 del Acto Legislativo 02 de
2015 no son contrarios a lo dispuesto en los artículos 113 y 228 de la
Constitución. En suma, la cooperación entre las distintas ramas del poder
público no implica un desequilibrio del poder y, por el contrario, refuerza lo
consagrado en el artículo 113 superior.
2.2.4. El artículo 18 del Acto Legislativo 02 de 2015 convoca a la
creación de una Ley Estatutaria para regular la administración judicial y el
funcionamiento de los órganos de gobierno. Esta disposición debe ser declarada
exequible dado que la reforma a la Constitución proviene del constituyente
derivado y no altera la supremacía constitucional.
En segundo lugar, el trámite señalado en el artículo 18 está
conforme a lo indicado por el numeral 8° del artículo 150, el cual le otorga la
facultad al congreso de expedir normas a las cuales debe supeditarse el
Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia y al
artículo 152, mediante el cual se le asigna la facultad al legislador de
expedir leyes estatutarias para regular la administración de justicia.
2.2.5. Los demandantes aseveraron que el Acto Legislativo 02 de 2015
sustituye la Constitución de 1991 dado que la reforma le resta independencia a
la Rama Judicial. A su vez, sostienen que el Estado Constitucional actual fue
sustituido por un Estado de Derecho al suprimir la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria y crear la comisión Nacional de Disciplina Judicial. Estos
argumentos desconocen “la relación del Poder Constituyente Derivado, en el
cual, por medio de una representación, el Congreso podrá fungir como Poder
Constituyente, a su vez, el demandante olvida que el Estado colombiano es una
democracia representativa, en la cual el Pueblo delega en sus representantes la
toma de las decisiones de interés general”.
El artículo 152 de la Carta prevé que las leyes estatutarias regulan
temas de la administración pública. Por tal motivo el Congreso, al introducir
una materia estatutaria en el cuestionado acto legislativo, no se extralimita
puesto que la expedición de leyes de este tipo es parte esencial de su función.
En suma, (i) debe negarse la suspensión provisional de los artículos
demandados del Acto Legislativo 02 de 2015; (ii) declarar exequibles los
artículos 15, 16, 17 y 18 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015; (iii)
declarar inexequible el parágrafo del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de
2015 que dice “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones
Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de
acciones de tutela”; y (iv) declarar la exequibilidad condicionada
del artículo 19, bajo el entendido que las funciones dadas a la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina
Judicial no son taxativas, y por medio de la ley se puede desarrollar su
función jurisdiccional.
2.3. Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá
El Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá solicita a la Corte
inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo.
2.3.1. Ninguna de las demandas verificó si el Congreso actuó por
fuera de su competencia puesto que se limitaron a realizar una confrontación
entre el acto legislativo demandado y especificas contradicciones normativas
sin detenerse a explicar en qué función actuó, omitió actuar o desbordó su
competencia el constituyente derivado.
2.3.2. Las demandas pretenden demostrar una contrariedad entre el
Acto Legislativo 02 de 2015 y la Constitución de 1991. Sin embargo, confunden
la pertinencia argumentativa que se requiere para una demanda de
constitucionalidad simple y la requerida para alegar el cargo de sustitución de
la Constitución, pues en este último caso no basta con la simple confrontación
normativa, sino que es deber del actor demostrar la sustitución que hace la
nueva disposición de los pilares y límites de reforma constitucional ya
establecidos. La demanda presenta argumentos subjetivos que tienden a realizar
una valoración de efectos y no plasma una confrontación constitucional. Dichos
argumentos no son jurídicamente suficientes para que se considere que la norma
objeto de reproche sustituye la actual Constitución. Adicionalmente, las
demandas no cumplieron con la debida aplicación del test de sustitución que la
Corte ha determinado para explicar la sustitución de la Carta.
Por los motivos expuestos, la Corte debe inhibirse de realizar un
juicio de fondo.
2.4. Universidad Sergio Arboleda
La Universidad Sergio Arboleda solicita a este Tribunal inhibirse de
emitir un pronunciamiento de fondo. Para el efecto presenta los siguientes
argumentos.
2.4.1. Respecto de la solicitud de suspensión provisional planteada
en una de las demandas, indica que el Decreto 2067 de 1991 no consagra tal
figura para los actos legislativos, en razón a que la decisión sobre la
exequibilidad de las normas es hacia el futuro y se toma en tiempos
relativamente cortos. Sin embargo, en la sentencia C-588 de 2009 se previó la
facultad de la Corte Constitucional para declarar la inexequibilidad de una
norma de manera retroactiva, fundamentada en el principio de primacía de la
Constitución, y que al actuar como una nulidad tiene el efecto de deshacer
todas las consecuencias causadas con la expedición del acto. En virtud de lo
anterior, es más eficaz la declaración de inexequiblidad retroactiva que la medida
de suspensión provisional del acto. Además de ello, tiene sustento en el
precedente jurisprudencial.
2.4.2. De conformidad con el precedente sentado en la sentencia
C-336 de 2013 corresponde al demandante explicar la manera concreta y
convincente  por qué los principios alegados que se consideran sustituidos, son
pilares esenciales de la Constitución o por qué son definitorios de la
identidad de la misma, situación que no fue acreditada en el caso concreto por
los accionantes. Tampoco especifican los demandantes cuál es el elemento nuevo
introducido en la reforma, ni demuestra cómo éste es incompatible con la
estructura básica del ordenamiento constitucional.
2.4.3. En conclusión, la demanda no cumple con los requisitos
establecidos por la jurisprudencia constitucional para la admisión de cargos de
inconstitucionalidad, al carecer de la fuerza argumentativa mínima para
demostrar la configuración de la sustitución. Por ello la Corte debe declararse
inhibida.
3. De ciudadanos.
3.1. Intervención de los ciudadanos Ana María Trujillo, Gabriel
Rozo, Alejandro Sanabria, Daniela Villamil, Daniela Corredor, Javier Gaitán y
Andrea Robles
Los ciudadanos Ana María Trujillo, Gabriel Rozo, Alejandro Sanabria,
Daniela Villamil, Daniela Corredor, Javier Gaitán y Andrea Robles solicitan a
la Corte declarar la inexequibilidad de las disposiciones demandadas. Presentan
para el efecto, los siguientes argumentos.
3.1.1. La supresión del Consejo Superior de la Judicatura y la
creación del Consejo de Gobierno Judicial, la Gerencia de la Rama Judicial y la
Comisión de Disciplina Judicial, sustituye la Constitución porque desconoce el
principio democrático y de separación de poderes, íntimamente relacionados con
el principio de autonomía –interna y externa- y con la independencia judicial.
3.1.2. En el modelo anterior, la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura era completamente autónoma porque sus miembros no
desempeñaban otras funciones dentro de la Rama Judicial. Por el contrario, con
la modificación introducida por el Acto Legislativo, el Consejo de Gobierno
Judicial queda constituido por los presidentes de las altas cortes lo cual
interfiere con su independencia y rompe su autonomía interna, además se afecta
el principio de pluralidad de jurisdicciones, estableciendo una jerarquía entre
el Consejo de Gobierno Judicial y la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de
Estado y la Corte Constitucional.
3.1.3. La injerencia del Ejecutivo en el proceso de elección de
algunos miembros de la Comisión de Disciplina Judicial supone un riesgo para el
principio de separación de poderes, en particular con relación a la autonomía
judicial en su faceta externa.
3.1.4. Con relación a la asistencia de los ministros del despacho,
los directores de departamento administrativo, del Fiscal General de la Nación,
así como de representantes académicos y de abogados litigantes en las reuniones
del Consejo de Gobierno Judicial, este hecho no desnaturaliza a dicho órgano ni
desconoce ningún principio fundamental pues la asistencia a dichas reuniones es
sólo de carácter consultivo y no decisional.
3.1.5. La nueva competencia asignada a la Corte Constitucional por
el artículo 14 del Acto Legislativo, para dirimir conflictos de competencia
entre las diversas jurisdicciones sustituye la Constitución ya que esta función
no guarda relación objetiva con la competencia de salvaguarda de su integridad
y supremacía. Dicha atribución resulta contraria a las funciones establecidas
por el Constituyente de 1991, que aún sin ser taxativas, son de la esencia de
la Corte de modo que la reforma desnaturaliza la función confiada al Alto
Tribunal por parte del Constituyente primario.
3.1.6. De igual forma, el artículo 19 del Acto Legislativo 01 de
2015 sustituyó la igualdad como eje identificador de la Constitución, al
sustraer a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a sus Seccionales del
conocimiento de las acciones de tutela y de los conflictos de competencia, por
cuanto dicha medida se torna regresiva en términos de garantías para acceder
efectivamente a la administración de justicia al reducir la cobertura de la
jurisdicción constitucional. El derecho de acceder a la administración de
justicia, no es solo un derecho fundamental sino un eje definitorio de la
Constitución tal y como se ve reflejado en los artículos 229, 86 y 29. La
Comisión Nacional de Disciplina Judicial tiene naturaleza jurisdiccional porque
sus decisiones hacen tránsito a cosa juzgada, imparte justicia de manera formal
y material, se encuentra adscrita a la Rama Judicial, es órgano de cierre en
materia disciplinaria y sus miembros ostentan la calidad de Magistrados. Por lo
anterior, el nuevo órgano debería poder conocer de las acciones de tutela y es
por ello que el artículo 19 del Acto Legislativo es inconstitucional y va en
contravía del fin del Estado de salvaguardar los derechos humanos y
fundamentales a través de la jurisdicción constitucional.
3.1.7. Con relación a la facultad otorgada por el Acto Legislativo
de atribuir a un Colegio de Abogados la función de disciplinar a los
profesionales de ese gremio, se encuentra que no se sustituye la Constitución,
porque el elemento esencial definitorio de disciplinar a los profesionales en
derecho solo fue transferida de titular a la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, A su vez podría el legislador, eventualmente, transferirla a los
Colegios de Abogados.
3.1.8. Sí sustituye la Constitución por desconocer el principio de
igualdad como eje axial de la Carta, que el artículo 19 del Acto Legislativo
hubiese otorgado competencia a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial,
para disciplinar a los empleados judiciales, en detrimento de la facultad
otorgada al Ministerio Público de vigilar la conducta de los servidores
públicos y de la aplicación de su poder preferente. No resulta consecuente con
la voluntad del Constituyente primario, el que los empleados de la Rama
Judicial reciban un trato diferente cuando incurran en una causal de sanción
disciplinaria por ser empleados de la misma, situación que no se presenta con
relación a los funcionarios de otras Ramas del poder público que son procesados
por la Procuraduría y tienen la posibilidad de debatir la legalidad de la
sanción ante la jurisdicción contencioso administrativa. En este orden de
ideas, el Acto Legislativo sustituye la Constitución al no distinguir el tipo
de proceso en razón de las actividades que los funcionarios y empleados de la
rama realizan y al violar el principio de igualdad entre los mismos y los demás
empleados del Estado.
3.1.9. El artículo 18 sustituye la Constitución al violar reglas de
procedimiento porque regula materias relacionadas con la administración de
justicia que, de acuerdo con el artículo 152 Superior, deberían ser
disciplinadas mediante leyes estatutarias que cumplan requisitos especiales
para ser aprobadas. De este modo, al regular una materia de ley estatutaria
mediante una ley ordinaria, se infringe el procedimiento reservado por la
Constitución a este tipo de normas y también, de manera indirecta, el principio
democrático.
3.2. Bernardita Pérez Restrepo
La ciudadana Bernardita Pérez Restrepo advierte que el Acto
Legislativo 02 de 2015 resquebraja el principio de separación de poderes
establecido en la Constitución de 1991, pues los artículos 15 y 18 dejó en
cabeza del poder ejecutivo, mediante la presentación de un proyecto de ley
estatutaria, la determinación de la forma en que funcionaran los órganos de
gobierno y administración, incluyendo la definición de la participación de los
ministros del despacho y los directores de departamento administrativo en las
reuniones del Consejo de Gobierno Judicial. Dicha atribución de competencias
desconoce lo establecido en el artículo 154 de la Constitución y,
adicionalmente, repudia el principio de separación de poderes.
3.3. Vicente F. Benítez R y Sergio Severiche Velásquez
Los ciudadanos Vicente Benítez R. y Sergio Severiche V. solicitan a
la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas e inhibirse de
modular el acto legislativo tal y como lo propone un grupo de demandantes. Para
el efecto plantean las siguientes consideraciones.
3.3.1. Al ordenar funcional y estructuralmente el Consejo Superior
de la Judicatura, reemplazándolo por el Consejo de Gobierno de la Rama Judicial
y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, el Congreso no sustituyó la
Constitución pues no existió una suplantación de la rama judicial del poder
público. Su competencia de impartir justicia eficiente y rectamente, no fue
asignada a otros órganos ajenos a la misma Rama. Lo que sucedió fue una
redistribución dentro de ella.
3.3.2. El principio de separación de poderes no debe ser entendido
como una delimitación funcional rígida. La misma jurisprudencia constitucional
ha adoptado un sistema flexible de distribución en las funciones del poder
público, que se refleja en el principio de colaboración armónica entre los
diferentes órganos, bajo la premisa de distintos mecanismos de frenos y contrapesos
entre los poderes.
3.3.3. No existe prohibición implícita en relación con la
colaboración armónica entre ramas del poder público. Dicha colaboración cumple
fines constitucionales siempre que no haya intromisión desproporcionada en las
competencias ajenas.
3.3.4. La Corte Constitucional no es competente para modular un acto
legislativo por problemas de “inconsistencia” y “actuación
antidemocrática”. Se propone la inhibición porque sería inconsistente
acceder a la solicitud, pues la Corte desconocería toda la jurisprudencia que
señala que los actos legislativos no son objeto de control material. Además,
porque podría desconocer el artículo 241 de la Constitución, en lo relativo a
la prohibición de adelantar un control de fondo. Igualmente sería una decisión
antidemocrática, pues implica permitir que la Corte Constitucional cree normas
supraconstitucionales y disposiciones constitucionales, competencia que la
Carta no le otorgó.
3.4. María Carolina Olarte Olarte
La ciudadana María Carolina Olarte Olarte solicita a la Corte
inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo. Apoya su solicitud en las
siguientes consideraciones.
3.4.1. Es importante que la Corte conserve la doctrina jurisprudencial
sobre los límites al poder de reforma. Más allá de lo que la Corte
Constitucional resuelva en cuanto al sentido de la decisión, debe abstenerse de
introducir modificaciones drásticas y regresivas a la doctrina sobre los
límites al poder de reforma.
3.4.2. Algunos salvamentos de voto de varios magistrados de la Corte
Constitucional, han formulado diversas críticas a la doctrina constitucional
sobre los límites al poder de reforma y, han propuesto una modificación radical
y drástica de dos de sus principales componentes, por lo que han sostenido, en
primera medida, que los únicos límites al poder de reforma deben ser las normas
de ius cogens, y, en segunda lugar, que el poder constituyente
reside exclusivamente en el pueblo, por tanto, éste puede mediante referendo
introducir modificaciones a la Constitución, incluso si éstas suponen alterar o
sustituir los elementos definitorios de su identidad por otros integralmente
distintos.
3.4.3. Lo anterior, debe ser descartado por parte de la Corte
Constitucional, en la medida que las demandas no plantean ningún problema de
violación de las normas de ius cogens, ni versan tampoco sobre el
control de una ley de convocatoria a referendo, o sobre una reforma ya
introducida por ese mecanismo.
3.4.4. Las dos demandas acumuladas carecen de aptitud. La demanda
del expediente D-10890 adolece de problemas de certeza, suficiencia y
pertinencia y, la del expediente D-10907 es inepta por falta de claridad,
pertinencia, certeza y suficiencia.
Así, en el caso de la primera demanda, ninguno de los cargos
propuestos define de forma explícita y clara los principios definitorios de la
Constitución Política de 1991 que fueron sustituidos con la reforma. Es así
como no se establece con claridad la razón por la cual el cambio de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura por el Consejo de Gobierno
de la Rama Judicial, sustituye el principio de independencia, tanto “interna”
como “externa” del órgano de Gobierno Judicial. Tampoco hay claridad respecto
de la sustitución del principio de supremacía constitucional al abrir campo a
una ley estatutaria que se sustrae al control constitucional previo, cuando en
una norma transitoria confirió facultades para regular la conformación del
Gobierno Judicial. No existe certeza en los cargos sobre la vulneración de los
principios de independencia y autonomía de Rama Judicial, en razón a que
la nueva Comisión Nacional de Disciplina Judicial no será órgano límite de la
jurisdicción disciplinaria y sus actos no podrán ser demandados y, tampoco
existe claridad sobre la sustitución de pilares fundamentales de la
Constitución al suprimir la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la
Judicatura, en tanto es la única jurisdicción que admite tutelas contra sentencias
de altas Cortes.
Por su parte, la segunda demanda carece de un mínimo de claridad,
pues no se especifica con certeza si la acción de inconstitucionalidad se
dirige contra el artículo 19 parcial, contra su parágrafo, contra las
disposiciones que le dan a la Corte Constitucional competencia para dirimir los
conflictos de competencia entre jurisdicciones, o contra la supresión del
Consejo Superior de la Judicatura. Al igual que sucede con la primera demanda,
no existe claridad sobre la sustitución de la Constitución.
3.5. Néstor Raúl Correa Henao
El ciudadano Néstor Raúl Correa Henao solicita a la Corte declarar
la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Para fundamentar tal solicitud
presenta los siguientes argumentos.
3.5.1. La reforma pretende solucionar los problemas del diseño
institucional de la Rama Judicial que permitieron el clientelismo, la
corrupción y el desequilibrio que existía en la representación del Consejo de
Estado y la Corte Suprema de Justicia en la Sala Disciplinaria del suprimido
Consejo Superior de la Judicatura. Así las cosas, era inevitable vincular la
reforma a la Rama Judicial con el equilibrio de poderes, pues es la forma de
reequilibrar varios de los poderes públicos, de la siguiente manera: (i) el
Ejecutivo cedió con la no reelección, (ii) la Rama Judicial con el Tribunal de
Aforados, la supresión de la puerta giratoria y la no elección de Contralor y,
(iii) el Legislativo cedió con la supresión de la Comisión de Acusaciones.
3.5.2. En ese orden de ideas, la reforma mejoró la arquitectura
institucional del gobierno y la administración de la Rama Judicial, en primer
lugar, al haber remodelado la Sala Administrativa, intervenir la Sala
Disciplinaria y eliminar el Consejo Superior de la Judicatura. En segundo
lugar, las modificaciones planteadas por el Acto Legislativo No. 2 de 2015,
impactan la estructura gerencial de la Rama, pues antiguamente la Sala
Administrativa tenía una forma judicial que dificultaba la toma de decisiones
de política pública. Por lo tanto, con la reforma se pasa de tres etapas de
gobierno y administración a solo dos: el Consejo de Gobierno y Gerencia
Judicial, fusionando la actual Sala Administrativa en el Consejo de Gobierno
Judicial.
Lo anterior, no es una sustitución de la Constitución sino una
reestructuración institucional parcial: fusiona dos órganos en uno solo. Así
las cosas, las ventajas de la actual arquitectura del Consejo de Gobierno son:
(i) hay mayor democracia y representatividad, al ampliar el número de
integrantes y redefinir su origen; (ii) hay un mayor nivel técnico al exigir no
solo perfiles académicos y profesionales especializados para el cargo, sino
también la dedicación exclusiva de los funcionarios; y, (iii) implica mayor
responsabilidad de los jueces y sindicatos porque deben asumir directamente el
gobierno de la Rama y confiere responsabilidades institucionales. Todo ello
implica un mejor servicio público de la justicia, fin que evidentemente es
constitucional.
En tercer lugar, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria fue transformada
en el origen de sus miembros, cuatro de las siete ternas provendrán del Consejo
de Gobierno Judicial, con lo cual se respeta la autonomía judicial y la
independencia de la Rama. Igual, al ser un órgano perteneciente a la Rama Judicial
pero no tener carácter jurisdiccional sino disciplinario, los actos que
profiera serán administrativos y, como los de la Procuraduría, estarán sujetos
al control judicial.
3.5.3. La reforma institucional eventualmente tendrá impacto en la
ciudadanía y en los usuarios de la justicia, porque mejora las políticas
públicas para los usuarios, eventualmente conllevará a una mayor calificación
de la jurisprudencia, tendrá una oferta judicial más capacitada y menos
clientelista. Al mismo tiempo elimina las presiones políticas, suprime la
puerta giratoria de nombramientos y pone fin a la impunidad de casos aislados de
corrupción de los magistrados al crear el Tribunal de Aforados.
3.5.4. La reforma tiene un soporte ético que pretende dar
legitimidad a la justicia, garantizar la transparencia y la eficacia de la Rama
Judicial, todo lo cual proviene de la filosofía humanista que inspira la
Constitución.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación indica que la Corte debe declararse inhibida
para pronunciarse de fondo respecto de la demanda contra los artículos 14, 15,
16. 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. Indica que, subsidiariamente,
la Corte debe declarar exequibles los artículos acusados. Para fundamentar su
solicitud presenta los argumentos que a continuación se resumen.
1. Los
problemas jurídicos que se desprenden de las demandas presentadas pueden
enunciarse así:
1.1. ¿La
creación del Consejo de Gobierno Judicial (CGJ y la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial (CNDJ) en cuya conformación participan magistrados de altas
cortes y permite la participación del Ejecutivo, sustituye el eje
constitucional de la autonomía judicial?
1.2. ¿Puede
el constituyente derivado crear la CNDJ asignándole la competencia para
disciplinar a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial pese a que el
diseño constitucional original otorgaba ese poder a la Procuraduría General de
la Nación (como órgano autónomo) y permitir que sus decisiones tengan control
judicial, sin sustituir el eje constitucional de la autonomía de esta rama del
poder público?
1.3. ¿Puede
el Congreso de la República, mediante un acto legislativo, facultar al
legislador para crear un Colegio de Abogados con competencia para disciplinar a
estos profesionales, sin sustituir el eje constitucional de la autonomía
judicial especialmente lo dispuesto en el artículo 116 C.P.?
1.4. ¿Puede
el Congreso de la República, mediante un acto legislativo, crear la CNDJ al
tiempo que la sustrae del conocimiento de acciones de tutela sin sustituir el
eje constitucional de la protección de los derechos fundamentales mediante un
recurso sumario y expedito que puede ser presentado ante cualquier autoridad
judicial?
1.5. ¿Puede
el Congreso de la República, mediante un acto legislativo, otorgar a la Corte
Constitucional la competencia para resolver conflictos de competencia entre
jurisdicciones sin sustituir el eje constitucional de la supremacía de la
Constitución, la prevalencia de los derechos fundamentales, el acceso a la
administración de justicia y el equilibrio de poderes?
1.6. ¿Puede
el Congreso de la República, mediante un acto legislativo, permitir el
funcionamiento de los nuevos órganos de gobierno y administración judicial
antes de que se apruebe una ley estatutaria que regule su funcionamiento?
2. La Corte
Constitucional, tal y como lo ha sostenido la Procuraduría, debe declararse
inhibida dado que no es competente para realizar un juicio material respecto de
los actos reformatorios de la Constitución. Ese Tribunal no se encuentra
habilitado para determinar si el constituyente derivado ha excedido sus
atribuciones o si se ha producido una sustitución de la Carta.
Esta
conclusión se funda en las siguientes razones. (i) La interpretación literal y
sistemática de la Constitución indica que el control constitucional en esos
casos únicamente comprende los vicios de procedimiento en la formación del
acto; (ii) el constituyente en esta materia únicamente estableció límites
formales y no materiales y, en consecuencia, no es posible emprender un control
sin que exista un parámetro “objetivo y externo al juez constitucional a
partir del cual se pueda identificar si la reforma ha eliminado uno de los ejes
axiales de la Constitución”; (iii) se trata de un control no previsto en
las funciones de la Corte Constitucional y que desconoce el principio de
legalidad y la cláusula de Estado Social de Derecho; (iv) el control por vicios
de competencia da lugar a que el parámetro de control deba definirse o
construirse en cada caso, erigiendo a la Corte no solo en el órgano que aplica
la norma sino también en el que la crea, afectando por esa vía su función
judicial; (v) el control por tal tipo de vicios afecta el principio democrático
en tanto hace posible que una mayoría simple de jueces no electos
democráticamente y con fundamento en un criterio de análisis construido caso
por caso, declaren la inexequibilidad de una reforma adoptada mediante la
participación del pueblo directamente o por medio de sus representantes, dando
lugar a un desequilibrio de poderes y propiciando “la mayor forma de
politización de la justicia o judicialización de la política, en atención al
carácter precisamente político de la Constitución.”. A estas objeciones a
la doctrina de la sustitución, se unen las que se desprenden de la
jurisprudencia acogida en la sentencia C-579 de 2013 y que evidencian el
carácter material del control que ha emprendido la Corte Constitucional tal y
como se evidencia (a) con la aceptación de la integración normativa en los
procesos de control de actos legislativos, (b) con la realización de
procedimientos de ponderación al efectuar el control de vicios de competencia y
(iii) con la modulación de una reforma constitucional. El carácter material del
control se refleja además (iv) en solicitudes como la de suspensión provisional
formulada en el asunto que ahora examina la Corte Constitucional.
En adición
a ello es necesario advertir que la doctrina de la sustitución, de una parte,
impone a la acción pública de inconstitucionalidad importantes restricciones
que no son compatibles con su naturaleza y, de otra, crea un procedimiento
paralelo sin regulación legal y que supone que la admisión de una demanda de
esta naturaleza “dependa de criterios subjetivos, caprichosos y desconocidos
(…)”.
3. El acto
legislativo al disponer la creación del Consejo de Gobierno Judicial y la
Comisión nacional de Disciplina Judicial no sustituye, desde la perspectiva de
su conformación, el eje constitucional de la autonomía judicial. A la luz de la
teoría de la sustitución puede aceptarse que la autonomía e independencia
judicial son ejes constitucionales en tanto tiene una relación inescindible con
el principio de separación de poderes. Sin embargo la reforma no lo sustituye
dado que (i) el eje referido, a diferencia del planteamiento general de los
demandantes, protege específicamente la imparcialidad de los jueces en virtud
de su estricto sometimiento al imperio de la ley; (ii) la autonomía judicial
debe entenderse articulada con un modelo de separación de poderes flexible;
(iii) en atención a lo anterior no excluye la participación de otros órganos en
asuntos relativos a la administración y gobierno de la rama judicial; y (iv) la
participación del Gobierno Nacional en el Consejo de Gobierno no pretende
imponer criterios a los jueces en relación con la función de administrar
justicia y además establece una restricción que será definida por la ley
estatutaria. Asimismo (v) aceptar que en este caso se produce una sustitución
de la Constitución implicaría que la reforma a la parte orgánica de la Carta
comportaría una sustitución de la misma.
4. Asignar
a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia de investigar
disciplinariamente a los empleados de la rama judicial no implica una
sustitución de la Constitución. En efecto, un cambio de competencia no
constituye la usurpación de las funciones de una Rama por otra. Cabe señalar en
todo caso que en virtud de lo dispuesto en el acto legislativo y a pesar de las
diferencias existentes entre funcionarios y empleados judiciales -referidas por
la Corte Constitucional en la sentencia C-948 de 2002- “la rama judicial
será la única rama del poder público excluida de un control disciplinario por
un órgano autónomo, sino que este control disciplinario es ejercido
exclusivamente por ella misma (…) sin la posibilidad de que siquiera el
superior jerárquico pueda disciplinar a sus empleados.”
5. La
habilitación del legislador para que asigne la competencia relativa al control
disciplinario de los profesionales en derecho a un Colegio de Abogados no puede
considerarse una sustitución de la Constitución. A esta conclusión se arriba
dado que (i) no es claro en qué sentido la autonomía de la Rama Judicial se ve
afectada por la atribución de esta competencia; (ii) la Constitución establece
la posibilidad de asignarle a los colegios profesionales funciones públicas en
los artículos 26 y 38 de la Carta; y (iii) en la actualidad existen normas
legales que prevén dicha posibilidad.
En todo
caso, la regulación de esta materia por el legislador podrá revestir alguna
dificultad dado que será necesario precisar, de una parte, la forma como se
ejercerá tal control respetando las garantías del debido proceso y, de otra, si
existirá un colegio de abogados que agrupe a todos los profesionales en
derecho.
6. No
sustituye la Constitución sustraer del conocimiento de acciones de tutela a la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial. A la luz de diferentes disposiciones
de derecho internacional y del contenido de la reforma puede concluirse que no
se pierde el carácter eficaz de la acción de tutela. Así (i) la acción continúa
siendo reconocida por el artículo 86 de la Carta; (ii) sustraer a un órgano del
conocimiento de la acción de tutela no elimina su efectividad material; (iii)
una interpretación sistemática de la Carta permite identificar que, tal y como
ocurre con los fiscales, los jueces penales militares, los árbitros, algunas
autoridades administrativas que cumplen funciones jurisdiccionales e incluso
con la Corte Constitucional, no todos los órganos que cumplen funciones
jurisdiccionales tienen competencia para conocer de acciones de tutela; y (iv) en
el régimen anterior a la reforma no se preveía que el Consejo Superior de la Judicatura
conociera de acciones de tutela, a pesar de lo cual la Corte reconoció
equivocadamente esa competencia.
7. Atribuir
a la Corte Constitucional la función de solucionar conflictos jurisdiccionales
no sustituye la Carta. A esta conclusión se arriba al considerar (i) que las
funciones de la Corte no son un eje definitorio de la Constitución y, de hecho,
dicho Tribunal –sin que ello sea compartido por la Procuraduría- ha considerado
que puede cumplir funciones diferentes a las establecidas en el artículo 241 de
la Constitución; (ii) la modificación de una competencia no puede calificarse
como una sustitución; y (iii) sería peligroso que fuera únicamente esta
Corporación la que fijara sus atribuciones, excluyendo al propio constituyente.
8. Prever
la entrada en funcionamiento de los nuevos órganos de gobierno y administración
judicial sin la previa aprobación de una ley estatutaria, no implica una
sustitución de la Constitución. En efecto (i) no se identifica con claridad el
eje presuntamente sustituido y (ii) el artículo 18 del Acto legislativo
cuestionado prevé reglas para el funcionamiento de los nuevos órganos a fin de
evitar los traumatismos. En cualquier caso, es muy importante que el Gobierno
Nacional y el Congreso respeten el término establecido en el Acto Legislativo a
fin de que el trámite legislativo no se prolongue indefinidamente.
VI.
INTERVENCIONES REALIZADAS EN LA AUDIENCIA DEL 8 DE SEPTIEMBRE DE 2015 ORDENADA
POR LA SALA PLENA EN EL AUTO 335 DE 2015
Como anexo
de esta providencia se resumen las intervenciones realizadas en la audiencia
convocada por la Sala Plena de esta Corporación y en la que intervinieron los
voceros de los demandantes Flavio Eliécer Maya Escobar y Jorge Eliécer Gaitán
Peña, el Presidente del Congreso de la República Dr. Luis Fernando Velasco
Chaves, el Ministro del Interior Dr. Juan Fernando Cristo Bustos, el Ministro
de Justicia Dr. Yesid Reyes Alvarado, el Presidente de la Corte Suprema de
Justicia Dr. José Leónidas Bustos Martínez, el Presidente del Consejo de Estado
Dr. Luis Rafael Vergara Quintero, el Procurador General de la Nación Dr.
Alejandro Ordoñez Maldonado, el Exdelegatario a la Asamblea Nacional
Constituyente Dr. Hernando Yepes Arcila, el Exministro de Justicia y de la
Presidencia Dr. Néstor Humberto Martínez Neira, el Director de Dejusticia Dr.
Rodrigo Uprimny Yepes, la Senadora Claudia López Hernández, el Senador Jorge
Enrique Robledo Castillo, el Senador Jaime Amín Hernández, el Presidente de
Asonal Freddy Machado López y el Expresidente del Consejo de Estado Dr. Gustavo
Gómez Aranguren.
VII.
RESPUESTA A LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DEL ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2015
En el Auto 368 de 2015 la Corte se pronunció sobre la solicitud de
suspensión -como medida provisional- de la aplicación de
los artículos 14, 15, 16, 17, 18
y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 que fue formulada en la demanda que
corresponde al expediente D-10890.
Realizado el examen, este Tribunal dispuso rechazar por improcedente tal
solicitud, luego de considerar que dicha competencia no se encontraba prevista
ni en la Constitución ni en la ley.
VIII. FUNDAMENTOS
Competencia
1. Este Tribunal es competente para conocer de las demandas
formuladas en contra del Acto Legislativo 02 de 2015 de conformidad con lo
previsto en el artículo 241.1 de la Constitución. El referido numeral prescribe
que le corresponde a esta Corporación “[d]ecidir
sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra
los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo
por vicios de procedimiento en su formación”.
Control constitucional de los actos reformatorios de la Constitución
aprobados por el Congreso
2. Un vicio competencial en la aprobación de una modificación de la
Carta Política se produce cuando el Congreso la sustituye. Los límites de las
facultades para modificar la Carta fueron enunciados por primera vez en la
sentencia C-551 de 2003 indicando que los órganos titulares del poder de
reforma no se encuentran habilitados para derogarla, destruirla, subvertirla
o sustituirla. Sentencias posteriores, en las cuales la Corte se apoyó
expresamente en la C-551 de 2003, agrupan en la categoría de sustitución
también su derogación, destrucción y subversión[6].
3. Esta Corporación se ha esforzado por precisar el concepto de
sustitución. Así, en la sentencia C-1200 de 2003 indicó que ello ocurre cuando se
transforma “cierta Constitución en una totalmente
diferente, lo cual implica que el cambio es de tal magnitud y trascendencia que
la Constitución original fue remplazada por otra, so pretexto de reformarla.” Sustituir la Carta “consiste en remplazarla, no en términos
formales, sino materiales por otra Constitución”[7]
de forma tal que “no pueda sostenerse la identidad de la Constitución”[8].
Sobre el particular la sentencia C-970 de 2004 indicó:
“Se trata de un cambio total de la Constitución por
cambio de su fuente de legitimidad y se presenta cuando se da una ruptura, de
manera que la nueva Constitución no pueda tenerse como la continuación de la
anterior, sino como una distinta, producto de un nuevo acto constituyente. En
esos eventos, la Constitución nueva no deriva su validez de la anterior, sino
de una nueva manifestación del poder constituyente primario.
En tal hipótesis, por obra del movimiento
constituyente, la Constitución hasta entonces vigente deja de regir, y por
consiguiente ya no podrá tenerse como fuente de validez del nuevo orden
jurídico, y el pueblo, en una manifestación directa de su capacidad
constituyente, decide darse una nueva Constitución.
Se repite, lo significativo en este caso es la fuente
de validez del nuevo orden constitucional, de manera tal que toda reforma que
derive su validez (formal y material) de la Constitución anterior, no es una
sustitución de la Constitución, y, por el contrario, toda sustitución de la
Constitución comporta una ruptura con el orden preexistente, es una
manifestación constituyente con carácter fundacional.
En todo caso, el denominador común es la actuación del
poder constituyente primario, que se reconoce como tal por todos los poderes, y
que tiene un alcance fundacional”.
Las expresiones empleadas inicialmente por este Tribunal al
referirse a los límites del poder de reforma, sugerían que la modificación
completa o integral de la Constitución era uno de los rasgos definitorios del
concepto de sustitución. A pesar de ello precisó que la sustitución comprendía
eventos de reemplazo de un elemento definitorio de la identidad de la Carta
admitiendo, en consecuencia, que la sustitución podría ser total o parcial. En
palabras de la Corte “la sustitución por el hecho de
ser parcial no deja de ser sustitución”[9].
4. Este fenómeno se distingue de otra clase de modificaciones de la
Constitución que constituyen ejercicio legítimo del poder de reforma. En esa
dirección, bajo la categoría sustitución no encuadra (i) la violación material
de la Carta, (ii) la reformulación formal del texto constitucional, (iii) la
alteración de un principio fundamental, (iv) la re-conceptualización de un
valor amparado por la Carta Política, (v) la introducción de una hipótesis
exceptiva a una norma constitucional que, en todo caso, conserva su alcance
original, o (vi) la incorporación de fórmulas normativas que restringen los
derechos con el propósito de armonizar los diversos intereses constitucionales.
5. Conforme a tal delimitación una sustitución no se produce por
introducir variaciones a su texto, incluso cuando resultan significativas. Ese fenómeno
solo tiene ocurrencia cuando la modificación tiene tal alcance o naturaleza que
la Carta Política de 1991 resulta, después de la modificación, definitivamente
irreconocible. Que la modificación de materias significativas no constituye, en
sí misma, una hipótesis de sustitución, lo demuestra el hecho consistente en
que el mismo texto constitucional autoriza de manera explícita que el Congreso
introduzca variaciones en aspectos nucleares, tal y como ocurre con las
materias relativas a los derechos reconocidos en el capítulo primero del Título
II, a los procedimientos de participación popular y al Congreso (art. 377). Al
respecto dijo esta Corte que “la sustitución exige que el cambio sea de tal
magnitud y trascendencia material que transforme a la Constitución modificada
en una Constitución completamente distinta. En la sustitución no hay
contradicción entre una norma y otra norma sino transformación de una forma de
organización política en otra opuesta”[10].
6. El poder de reforma comprende entonces numerosas modificaciones
que pueden no solo ser importantes sino también trascendentales. Por ello “[n]o es la importancia, ni son las implicaciones profundas de una
reforma, lo que determina si ésta supone una sustitución de la Constitución”[11].
Ocurre “cuando un elemento definitorio de la esencia de la Constitución de
1991, en lugar de ser modificado, es reemplazado por uno opuesto o
integralmente diferente”[12]
al punto que, después de producida la modificación “es imposible reconocerla
en su identidad básica.”[13]
Ha advertido esta Corte “que no todas las
modificaciones que introducen una reforma constitucional tienen la entidad de
sustituir per se la
Constitución”[14]
dado que solo sucederá con las que “quebrantan, destruyen o suprimen un
aspecto que confiere identidad a la Constitución de 1991, de suerte que su
inclusión supone que la Carta Política ya no es la que era, sino otra
totalmente diferente.”[15]
7. Entre los criterios relevantes para descartar la sustitución se
encuentra el relativo a que la modificación pueda articularse o armonizarse con
los elementos esenciales definitorios de la Constitución. En esa medida “resulta
posible introducir reformas sustanciales a la Constitución, que alteren su
estructura básica o los principios fundamentales en ella contenidos, pero que
puedan, sin embargo, entenderse como incorporadas a ella.”[16]
En el caso de la sustitución “las nuevas instituciones resultan de tal modo
incompatibles con la Constitución anterior que unas y otra no pueden coexistir
en el tiempo y en el espacio.”[17]
8. La definición del concepto de sustitución ha dado lugar a que la
Corte establezca un método de análisis que tiene por objeto (i) fijar las
etapas del examen de sustitución y (ii) prevenir los riesgos de “subjetivismo”
asociados a la inexistencia de referentes positivos y precisos que indiquen
cuando una variación de la Carta tiene dicho alcance[18].
Ese método, denominado “test o juicio de sustitución” se encuentra
compuesto por tres etapas básicas cada una de las cuales impone exigencias
argumentativas específicas. La caracterización de este juicio se ha realizado
en varias providencias entre las que se encuentran, por ejemplo, las sentencias
C-970 de 2004, C-1040 de 2005 y C-574 de 2011. De su examen se desprenden algunas
reglas interpretativas imprescindibles en esta materia.
8.1. La primera etapa tiene por objeto determinar si el elemento de
la Constitución presuntamente sustituido es, en efecto, un eje definitorio de
la Carta. Para llegar a tal conclusión, ha dicho la jurisprudencia, es necesario
(a) presentar con claridad el que se considera eje definitorio, (b)
caracterizar su proyección en la Constitución Política y (c) formular las
razones por las cuales el presunto eje es esencial y definitorio. El resultado
de esta etapa se conoce como premisa mayor.
8.2. La segunda etapa, establecida la existencia de un eje
definitorio e identificado su alcance, exige que la Corte determine (d) la
forma en que el acto reformatorio lo impactó a fin de establecer si fue reemplazado.
En este paso debe establecerse si se produjo su relevo por otro o si se
eliminó. Por lo tanto no puede calificarse como reemplazo la violación, afectación,
alteración, o modificación del eje definitorio identificado. A la
conclusión de este análisis se le denomina premisa menor.
8.3. Solo después de establecida la existencia de un eje definitorio
relevante y de constatado su reemplazo o su eliminación (e) debe evaluarse si
el nuevo eje se opone o es integralmente diferente al anterior, de manera que
sea incompatible con la identidad de la Carta al punto que, después de la
reforma, ella resulte irreconocible. La conclusión que se desprende de esta
comparación se conoce como premisa de síntesis.
9. El examen de sustitución no es un juicio de violación o contradicción
material dirigido a establecer si el acto que modifica la Constitución,
contradice las normas constitucionales previas o si vulnera determinados
contenidos. Tampoco es un juicio de intangibilidad que tenga por objeto
establecer si fue modificada una regla o principio intocable de la Carta puesto
que en el ordenamiento vigente no existen clausulas pétreas, inmutables o
eternas[19].
Esta Corporación ha enunciado aquellas prácticas
interpretativas incompatibles con el juicio de sustitución:
“Desfiguraría dicho control de sustitución (i) tratar
la reforma constitucional como una ley de rango infraconstitucional que carece
de fuerza jurídica para modificar la Constitución, (ii) elevar principios o
reglas a normas intangibles que el órgano constituido titular del poder de
revisión no puede tocar o reformar como si la prohibición de sustituir la
Constitución equivaliera a la petrificación de una parte de la Constitución,
(iii) anteponer al poder de revisión supuestos contenidos normativos
supraconstitucionales intocables, (iv) efectuar una comparación entre
contenidos específicos de la Constitución original y el contenido de la reforma
como si el segundo no pudiera contradecir los primeros al reformarlos, (v)
limitarse a señalar la inclusión de excepciones o restricciones introducidas
por la reforma a la Constitución original sin analizar si las enmiendas en su
conjunto constituyen una modificación de tal magnitud y trascendencia que
resulta manifiesto que la Constitución original ha sido remplazada por una
completamente diferente dado que las enmiendas representan una sustitución
total o parcial de la misma.”[20]
La distinción entre estos juicios es de singular importancia dado
que permite no solo aclarar el tipo de razones en las que se puede fundar un
ataque al acto de reforma constitucional, sino también imponer límites a la
actuación de la Corte cuando se ocupa de tal tipo de demandas. Una confusión
entre el juicio de sustitución, de una parte, y los juicios de violación
material e intangibilidad, de otra, implicaría en la práctica desconocer que el
acto legislativo tiene, por virtud de su especial procedimiento de aprobación,
la condición de norma constitucional. De acuerdo con ello su validez no puede
depender únicamente de su oposición con las normas constitucionales preexistentes
dado que el objeto de una reforma de la Carta es, precisamente, modificar,
eliminar o adicionar sus contenidos.
10. La declaración de esta Corporación,
afirmando que un acto legislativo constituye una sustitución, debe someterse a
estrictas condiciones que hacen de esta hipótesis un evento excepcional, donde
debe primar la prudencia y la autocontención (self restraint) del
Tribunal Constitucional. En efecto, debido a que la doctrina de la sustitución
(i) plantea dificultades interpretativas especiales asociadas a la definición y
aplicación de conceptos tales como “eje definitorio, esencial, axial” o
“reemplazo de la Constitución” y (ii) limita el poder de revisión
constitucional específicamente asignado al Congreso de la República, órgano
democráticamente electo (art. 374), este Tribunal debe ser especialmente
prudente. A estas razones, que explican la naturaleza extraordinaria del
control, se suma (iii) el hecho de que la Corte debe adelantarlo en los “estrictos
y precisos términos” del artículo 241 de la Carta, cuyo numeral 1º dispone
que el examen constitucional de los actos que la reforman, debe limitarse única
y exclusivamente al juzgamiento de los vicios de procedimiento en su formación.
Los requisitos de las demandas por exceso en el poder de reforma del
Congreso de la República
11. La jurisprudencia de esta Corporación ha destacado que la
aptitud de una demanda depende, entre otras cosas, de la debida formulación de
cargos de inconstitucionalidad. Para el efecto, quien se presenta ante la Corte
en ejercicio de la acción pública, tiene la obligación de plantear razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[21].
Tales exigencias son también aplicables cuando el cuestionamiento ciudadano se
dirige en contra de un acto reformatorio de la Constitución aprobado por el
Congreso, caso en el cual, si se trata de la posible ocurrencia de un vicio
competencial “la carga argumentativa se incrementa
considerablemente” en atención a “la magnitud de la pretensión, la
trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del principio
democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan.”[22]
En todo caso, la jurisprudencia de este Tribunal ha señalado que no son
requisitos adicionales a los que se desprenden del Decreto 2067 de 1991 sino
del reconocimiento de que una acusación por el desbordamiento de la competencia
del Congreso para reformar la Carta, plantea problemas particulares y suscita
desafíos argumentativos especiales[23].
12. Las condiciones que debe satisfacer un ciudadano al formular un
cargo de inconstitucionalidad fundado en la ocurrencia de vicio de competencia
en la aprobación de una reforma constitucional por parte del Congreso, son las
siguientes:
a) El planteamiento debe ser claro de manera que la ilación
de ideas permita entender cuál es el sentido de la acusación en contra del acto
reformatorio. Se trata simplemente de que la Corte pueda “conocer”,
comprendiéndolas, las razones en las que se funda el desacuerdo respecto de la
decisión del Congreso.
b) El cuestionamiento requiere ser cierto y, en esa medida,
el acto reformatorio de la Constitución debe existir jurídicamente y
encontrarse vigente. Adicionalmente, los contenidos que se le atribuyen deben
derivarse de su texto. No puede fundarse su argumentación en la suposición de
normas, en interpretaciones conjeturales del acto reformatorio o en premisas
relativas evidentemente falsas o inconsecuentes.
c) El razonamiento debe ser pertinente y, en consecuencia,
debe tratarse de un verdadero cargo que ponga de presente la infracción de las
normas constitucionales relacionadas con la competencia del Congreso de la
República para reformar la Carta. Son impertinentes aquellos argumentos
fundados en la inconveniencia política de la reforma o en los problemas
prácticos que puede suponer su aplicación, a menos que de estos últimos puedan
desprenderse consecuencias de naturaleza constitucional. También carecen de
pertinencia aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de normas
constitucionales o en la violación de sus contenidos materiales.
d) Como condición de suficiencia del cargo, los demandantes deben
esforzarse por presentar de manera específica las razones por las cuales
la aprobación del acto reformatorio de la Constitución por parte del Congreso,
desconoce las normas que le atribuyen su competencia. El esfuerzo de los
ciudadanos debe, en consecuencia, contener explicaciones que den respuesta a la
siguiente pregunta:
¿Por qué el acto legislativo impugnado constituye no
solo una reforma de la Carta sino, en realidad, una sustitución de la misma?
Con tal objetivo la argumentación debe reposar, en principio, en las
líneas metodológicas del juicio de sustitución sin que ello implique –destaca
la Corte- un deber de desarrollarlo con el mismo grado de profundidad que le
corresponde a este Tribunal. Así las cosas, la demanda deberá (i) mostrar el
eje definitorio de la Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso,
requiriéndose para ello su enunciación y la indicación de los referentes
constitucionales a partir de los cuales se desprende. Estima la Corte que de
encontrarse reconocido en la jurisprudencia, bastará que los demandantes lo
invoquen e indiquen el precedente respectivo. A continuación y en una tarea
fundamentalmente descriptiva es necesario (ii) exponer de qué manera el acto
legislativo impacta el eje definitorio, a fin de identificar, al menos prima
facie, las diferencias entre el régimen anterior y el nuevo. Finalmente se
requiere (iii) explicar por qué las modificaciones introducidas por la reforma
pueden considerarse una transformación en la identidad de la Constitución de
manera que ella, después de la reforma, es otra completamente distinta.
13. La especialidad de los cargos cuando se pretende la
inexequibilidad de un acto reformatorio de la Carta por vicios competenciales,
no puede traducirse en un incremento extraordinario de las condiciones para
ejercer la acción pública. Tal conclusión se fundamenta, de una parte, en que a
todas las demandas de inconstitucionalidad les son aplicables las reglas
previstas en el Decreto 2067 de 1991 y, de otra, que la Corte ha reconocido que
la doctrina judicial de los límites competenciales al poder de reforma, se
encuentra en proceso de elaboración. Así, el examen judicial por sustitución
supone identificar un eje definitorio que no se desprende directamente de una
disposición de la Carta sino que exige una interpretación constitucional
sistemática. Al respecto, en la sentencia C-1040 de 2005 se indicó:
“La Corte ha avanzado en la fijación de criterios que
han servido como ratio decidendi para establecer que determinadas reformas
constitucionales, no pueden considerarse una sustitución de Constitución, pero
no hay una elaboración equivalente a partir de la cual pueda señalarse en qué
casos sí se produciría una sustitución de Constitución. En ese campo hay solo
unos planteamientos generales a partir de los cuales la Corte, a la luz de las
circunstancias de un caso concreto, podría, eventualmente, fijar una regla
jurisprudencial sobre sustitución de Constitución”.
En atención a esas dificultades teóricas, imponer al ciudadano una
obligación de argumentación exhaustiva sobre la existencia del eje o una
demostración concluyente del carácter irreconocible de la Constitución después
de la reforma, desconoce el carácter público de la acción. En esa dirección, la
Corte ha reconocido que es a ella a la que le corresponde asumir la carga
argumentativa necesaria para adelantar el juicio, lo que es consistente con su
función de intérprete autorizado de la Constitución[24].
14. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte
concluye que el examen de los cargos dirigidos en contra de una reforma
constitucional no puede ser extremadamente rígido hasta el punto de conducir a
que solo ciudadanos con una acendrada pericia jurídica puedan obtener de la Corte
un pronunciamiento de fondo respecto de la validez constitucional de un acto
reformatorio. Sin embargo, no puede tampoco ser particularmente dúctil,
admitiendo que cualquier desacuerdo pueda propiciar el examen de un acto
legislativo que, precisamente por tener tal naturaleza, ha sido objeto de un
procedimiento agravado de aprobación en el Congreso de la República.
Examen concreto de aptitud de cargos
15. Los cargos tienen como propósito cuestionar la competencia del
Congreso de la República para adoptar varias de las disposiciones del Acto
Legislativo 02 de 2015 y, en esa medida, su argumentación se dirige a demostrar
la existencia de vicios de procedimiento en su formación (arts. 241.1, 374 y
379 C.P).
16. De la
interpretación de las demandas puede desprenderse el intento de los demandantes
para plantear (i) cargos por sustitución del eje “Separación de poderes y
autonomía e independencia judicial” en contra, total o parcialmente, de los
artículos 15, 16, 17 y 19, (ii) cargos por sustitución de los ejes “Tutela
judicial efectiva” en contra del parágrafo del
artículo 19, (iii) cargos por sustitución del eje “Igualdad”
en contra del artículo 19, (iv) cargos por sustitución del eje “Supremacía
de la Constitución” en contra de los artículos 14 y 18 y, finalmente, (v)
cargos por sustitución del eje “Principio de la
función jurisdiccional en cabeza de órganos estatales” en contra del
artículo 19.
Adicionalmente una de las impugnaciones indica que el Congreso
excedió sus facultades debido a que omitió, al regular la Comisión de
Disciplina Judicial, incluir una competencia que habilite al legislador para
asignarle otras funciones. De esta manera, el cargo supone que el Congreso de
la República, al ejercer el poder reforma, tiene la obligación de incluir
determinados contenidos normativos, en este caso, uno que asegure el ejercicio
de las atribuciones legislativas de dicho órgano.
17. La Sala Plena considera, analizadas las acusaciones propuestas,
que ellas no cumplen las condiciones que permitan un pronunciamiento de fondo
por parte de esta Corporación. A continuación se fundamenta esta conclusión.
17.1. El cargo fundado en la sustitución parcial de la Constitución
debido al reemplazo del eje definitorio “Separación de poderes y autonomía e
independencia judicial” en su dimensión de autonomía externa, no cumple las
exigencias argumentativas básicas. Según la acusación, dicha sustitución
ocurrió debido a la aprobación de la norma que permite al legislador
estatutario decretar para temas específicos la participación de funcionarios
del Poder Ejecutivo -ministros del despacho y directores de departamento administrativo-
en el Consejo de Gobierno Judicial (art. 15 del Acto Legislativo 02 de 2015).
El reemplazo de la autonomía judicial externa obedecería, en consecuencia, a la
posibilidad de injerencia de otros poderes en las
actividades de gobierno y administración de la Rama Judicial.
Para la Corte, como se dijo, este cargo no cumple la exigencia de
especificidad. En efecto, a pesar de que la acusación sugiere el reemplazo de
la que en ella se denomina autonomía judicial externa las razones
expuestas no se ocupan de explicar en qué  consiste tal eje y, en particular,
el demandante (i) no señala la forma en que se relaciona el principio de
separación de poderes, la autonomía judicial que le es connatural y el mandato
de colaboración armónica de los diferentes órganos del poder público ni (ii) explica
en qué sentido la intervención de los órganos del poder ejecutivo con voz pero
sin voto en el Consejo de Gobierno Judicial, anula la independencia de dicho
Consejo o hace posible su control por parte de Ministros del Despacho o
Directores de los Departamentos Administrativos. Estas deficiencias
argumentativas impiden establecer por qué se considera que, después de la reforma,
la Constitución resultó irreconocible. Los argumentos que se exponen sobre este
particular coinciden más con un juicio sobre la conveniencia de la reforma y se
alejan del cumplimiento de las exigencias impuestas cuando de controlar la
constitucionalidad de actos legislativos se trata.
17.2. En la misma dirección, la Corte encuentra que el segundo cargo
no cumple la exigencia de especificidad. De acuerdo con los demandantes, la
sustitución del eje “Separación de poderes y autonomía e independencia
judicial” en su dimensión de autonomía interna, habría sobrevenido debido a
la aprobación de la norma que prescribe que el Consejo de Gobierno Judicial estará integrado por los presidentes de la Corte Constitucional, de
la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, correspondiéndole a dicho organismo la definición de las políticas
de la Rama Judicial y el ejercicio de su Gobierno (arts.
15, 16 y 17 del Acto Legislativo 02 de 2015).
Conforme a ello se habría privado a la administración de justicia de un órgano
con atribuciones exclusivas de gobierno y administración -como lo era la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura- al permitir que
magistrados de altas corporaciones participen en ello.
Para la Corte no
fueron presentadas razones dirigidas a demostrar -con el grado requerido de
precisión que se exige cuando se trata de acreditar la existencia de un vicio
competencial del Congreso- que un eje definitorio de la Constitución consista en la separación absoluta, al interior de la rama judicial,
de los órganos encargados del gobierno y la administración de la justicia y los
órganos que cumplen funciones jurisdiccionales. La referencia a la
configuración original del Consejo Superior de la Judicatura y, en particular,
de la Sala Administrativa, no es suficiente para evidenciar la existencia de un
eje axial como el propuesto. Tal y como ocurre con el cargo anterior, los
déficits argumentativos identificados impiden establecer con precisión por qué
el demandante consideraba que la Constitución, después de la reforma, se
tornaba irreconocible.
17.3. Los demandantes afirman el reemplazo del eje definitorio “Supremacía
de la Constitución” debido a la aprobación de la regla prevista en el
artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015 según la cual le corresponde a
la Corte Constitucional dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre
las distintas jurisdicciones. La sustitución se habría
producido debido a que la función atribuida no guarda relación con su tarea
exclusiva de guardar la integridad y supremacía de la Carta.
A juicio de este Tribunal, el planteamiento no se erige en un cargo
de sustitución. La argumentación no demuestra la manera en que la asignación de
esta función priva a la Carta de su condición de norma suprema. Por el
contrario, su ataque se apoya en la inconveniencia de tal reforma. De hecho, el
demandante omite considerar que la misma Constitución le asigna a la Corte la
función de decidir sobre las excusas presentadas por las personas citadas al
Congreso, en virtud de lo que dispone el artículo 137 del Texto Superior. No
muestra entonces, más allá de la posible inconveniencia de atribuir esta
función a la Corte Constitucional, que ella afecte la misión que le fue
asignada por el Constituyente de 1991.
17.4. En contra del mismo artículo 14 del Acto Legislativo 02 de
2015 se dirige otro cargo conforme al cual asignar a la Corte
Constitucional la función para dirimir conflictos de competencia, recarga las funciones que le fueron atribuidas, desviándola de la
competencia fundamental para la que fue creada, poniendo en peligro la
protección de los derechos fundamentales. Ese resultado implicaría una
sustitución del eje definitorio “Supremacía de la Constitución”.
La Corte considera que este reproche, al igual que el anterior, no
resulta suficientemente claro dado que no puede comprender la Corte si lo que
se cuestiona es la asignación a la Corte Constitucional de la función de
dirimir conflictos entre jurisdicciones o la supresión de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria. En adición a ello, tanto este cargo como el precedente, carecen
de pertinencia dado que la objeción se funda en apreciaciones sobre la
inconveniencia de la reforma aprobada por el Congreso. No plantea un verdadero
cargo sino, por el contrario, un cuestionamiento asociado a los eventuales
efectos que podrían sobrevenir como resultado de la aplicación de la
disposición demandada.
17.5. Otra de las acusaciones afirma el reemplazo del eje
definitorio “igualdad” debido a que el artículo 15 del Acto Legislativo
02 de 2015 excluye a la Comisión de Disciplina Judicial de la posibilidad
de participar en el Consejo de Gobierno Judicial. La Corte encuentra que este
cargo, más allá de demostrar que la decisión de excluir a dicha Comisión del Consejo
de Gobierno de Judicial reemplaza o elimina un eje definitorio, se limita a
advertir la incompatibilidad de la nueva regulación con los contenidos
constitucionales que amparan la igualdad. El demandante pretende juzgar el
contenido de la reforma a la luz del artículo 13 de la Carta, no para demostrar
la sustitución del mandato de igualdad, sino para evidenciar su violación.
Este razonamiento desconoce que la reforma constitucional, una vez
es aprobada, se incorpora formalmente a la Carta y no es posible, como si de
normas jerárquicamente diferentes se tratara, confrontar una disposición del
texto original con una cláusula del acto legislativo acusado y, a partir de
ello, fundamentar una sustitución. El examen del demandante no pasa de ser un
juicio material propio de un control de constitucionalidad ordinario.
17.6. Los demandantes señalan que el artículo 19 del Acto
Legislativo 02 de 2015 sustituyó parcialmente la Constitución debido al
reemplazo del eje definitorio “Separación de poderes y autonomía e
independencia judicial” por asignar a la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial la función disciplinaria respecto de los funcionarios y empleados de
la Rama Judicial. La acusación sostiene que la nueva regulación sustrae las atribuciones del Procurador General de la Nación para
disciplinar a quienes desempeñan funciones públicas, alterando las competencias
reconocidas por el artículo 277.6 constitucional y, de paso, dejando sin efecto
el poder disciplinario preferente que le fue asignado en la referida
disposición, cuyo texto indica que le corresponde a dicho funcionario o a sus
delegados “ejercer vigilancia superior de la
conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de
elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las
investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme
a la Ley.”
Para la Corte, el planteamiento funda su ataque en la presunta
intangibilidad de las normas que definen las competencias del Procurador
General de la Nación y, en particular, en el carácter irreformable de la regla
que fija sus funciones en materia de vigilancia de la conducta oficial. Dado
que no existen cláusulas pétreas en el ordenamiento constitucional, lo que proscribe
cuestionar la competencia del Congreso mediante un juicio de intangibilidad, la
Corte considera improcedente emitir un pronunciamiento al respecto.
17.7. Indican los demandantes que el Congreso sustituyó el eje
definitorio “Separación de poderes y autonomía e independencia judicial”
debido a la aprobación del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015.
Según la interpretación que los demandantes hacen de esa disposición, las decisiones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial estarán
sujetas a un control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
Para este Tribunal, el planteamiento tiene su punto de partida en
una comprensión equivocada del acto legislativo, asentándose en una premisa
carente de certeza. No es cierto que la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial sea un órgano administrativo cuyas decisiones puedan ser cuestionadas
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Se trata de un órgano
jurisdiccional tal y como se desprende de lo dispuesto en el acto legislativo.
Así, en primer lugar (i) el artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015 prevé
la sustitución de la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” del artículo
116 -que enuncia las autoridades que administran justicia- por la expresión
“Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. De otra parte (ii) el artículo 257
de la Constitución, modificado por el artículo 19 demandado, prevé que a la
Comisión le corresponde ejercer una “función jurisdiccional disciplinaria”. En
tercer lugar (iii) el artículo 178-A adicionado por el artículo 8º del Acto
Legislativo dispone que a los Magistrados de las Corporaciones allí referidas
–incluyendo la Comisión Nacional de Disciplina Judicial- no podrá exigírseles
responsabilidad por los votos emitidos en sus providencias judiciales o consultivas.
Adicionalmente (iv) si la naturaleza de la función que cumple la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial fuera diferente a la que se atribuía a la Sala
Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, resultaría incomprensible
el parágrafo transitorio del nuevo artículo 257, al establecer que una vez
posesionados los magistrados de la Comisión asumirán los procesos que en ese
momento se encuentren a cargo de la referida Sala Disciplinaria. Finalmente (v)
si las decisiones no tuvieran naturaleza jurisdiccional no podría entenderse
que el parágrafo del artículo 257 excluya a la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial del conocimiento de la acción de tutela.
17.8. Los demandantes señalan que el artículo 19 del Acto
Legislativo 02 de 2015, al establecer que la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial no será competente para tramitar
acciones de tutela, desconoce el “mandato de progresividad en la protección
de los derechos fundamentales”. Ello sería así en tanto retrocede en el
nivel de protección al excluir a un órgano jurisdiccional del conocimiento de
tal recurso.
Este tribunal considera que el cargo carece de especificidad en
tanto da por demostrado, sin aportar razones suficientes para ello, que la
norma acusada constituye un retroceso en el grado de protección que el
ordenamiento le confiere al recurso para la protección de los derechos. Los
demandantes no argumentan precisamente por qué excluir a un determinado órgano
jurisdiccional de la competencia para conocer acciones de tutela, constituye
una disminución en la protección del derecho de acceder a un recurso judicial
efectivo.
Considerando el régimen constitucional de la acción de tutela y la
regla establecida en el artículo 86 de la Constitución que permite acudir ante
cualquier autoridad judicial para solicitar la protección de los derechos
fundamentales, las consideraciones del demandante no se orientan a demostrar que
se hubiere producido un repliegue en la garantía de este derecho.
17.9. La impugnación afirma que el artículo 19 del Acto Legislativo
02 de 2015 implica el vaciamiento de contenido de las funciones del
Congreso de la República y la creación de un limbo jurídico, debido a que no se
prevé la posibilidad de que el legislador le asigne a la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial funciones adicionales. Ello, a diferencia de lo que ocurre
en el caso de otros órganos constitucionales previstos en los artículos 235, 237, 250, 268, 277 y 282 de la Carta.
La Corte encuentra que el cargo carece de certeza. En contraposición a lo afirmado por los demandantes, el artículo 19 no prohíbe que el
legislador le atribuya a dicha Comisión otras funciones. Esa prohibición no se
desprende del referido artículo, una vez se interpreta conjuntamente con los
artículos 114 y 150 de la Carta. De dicha interpretación se sigue que el
Congreso puede asignar a los órganos constitucionales funciones diferentes a
las definidas en el Texto Superior, siempre y cuando se respete la esencia del
diseño preestablecido por el constituyente.
17.10. Según la acusación el artículo 19 del Acto Legislativo 02
de 2015 sustituye parcialmente la Constitución debido al reemplazo del eje
definitorio “Igualdad” por asignar a la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial la función disciplinaria respecto de los empleados judiciales.
Advierten que la modificación de la Carta introduce una distinción entre los
empleados judiciales y el resto de los empleados del Estado en relación con el
órgano que ejerce respecto de cada uno de tales grupos la función
jurisdiccional.
Para este Tribunal, la argumentación de los demandantes pretende que
la Corte adelante un juicio de contradicción material, incompatible con la
naturaleza del juicio de sustitución. La objeción se funda, en realidad, en la
oposición de la norma acusada con la regla constitucional preexistente según la
cual el juzgamiento de todos los empleados le correspondía a la Procuraduría
General de la Nación.
Es necesario advertir que, a diferencia de lo que ocurre cuando se
acusa una ley por establecer un trato diferente entre dos grupos comparables,
en el caso de las reformas constitucionales las normas adoptadas no pueden ser
sometidas a un examen material a fin de establecer, por ejemplo, si la
distinción resulta proporcionada a la luz de los fines que persigue. Un examen
semejante conduciría, en la práctica, al desarrollo de un escrutinio
incompatible con la estructura y finalidad del juicio de sustitución y de la
competencia conferida a la Corte Constitucional en artículo 241.1.
17.11. Se alega que la regla prevista en el artículo
19 del Acto Legislativo 02 de 2015 que autoriza al
legislador para establecer que los colegios de abogados
disciplinen a los egresados de facultades de derecho, sustituye
el eje definitorio que asigna la función
jurisdiccional, por regla general, a los jueces de la República (Art. 116).
No es procedente respecto de este cargo emprender un análisis de
sustitución dado que los demandantes se limitan a proponer un juicio de
intangibilidad de la Carta, confrontando el texto de la reforma y el artículo
116. En efecto, su desacuerdo radica en la aprobación de la norma que prevé una
hipótesis adicional –diferente a las establecidas en el artículo 116 de la
Carta- para la administración de justicia por parte de particulares. Pretende
entonces obtener una declaración de intangibilidad del artículo 116 pese a que,
tal y como lo ha sostenido esta Corporación, el texto constitucional no
contiene cláusulas pétreas o eternas.
17.12. Otra de las acusaciones señala que la exclusión de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de
Disciplina Judicial de la posibilidad de conocer acciones de tutela prevista en
el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 desconoce los artículos 2
y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos que establecen,
respectivamente, la obligación de los Estados de adoptar normas de derecho
interno para la protección de los derechos y libertades y el derecho de toda
persona a contar con un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro mecanismo
efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos
que violen sus derechos fundamentales. Se opondría también al artículo 2º del
Pacto de Derechos Civiles y Políticos que prevé la obligación de los Estados de
garantizar un recurso judicial efectivo a toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos hayan sido violados.
Indica que la regla cuestionada sustituye
parcialmente la Constitución debido al reemplazo de la “tutela judicial
efectiva”, al excluir la posibilidad de acudir a la acción de tutela ante
la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales
respectivas, afectando el grado de protección de los derechos. Igualmente se
amenaza con convertir al Estado en un simple Estado de Derecho y modificar el
papel de los jueces en un Estado Constitucional.
Este cargo le
plantea a la Corte, en realidad, la aplicación de un juicio de intangibilidad
de las reglas constitucionales que regulan la competencia para el conocimiento
y trámite de las acciones de tutela. En efecto, la invocación de disposiciones
de la Constitución y de tratados internacionales para fundamentar el cargo
tiene por objeto, en realidad, impedir el establecimiento de excepciones a la
regla establecida en el artículo 86 según la cual la acción de tutela podrá
interponerse ante cualquier juez. La objeción planteada, adicionalmente, no
confronta el hecho de que del texto de la Constitución se sigue la
incompetencia de varios órganos con atribuciones jurisdiccionales para conocer
de acciones de tutela. Así por ejemplo ocurre con los jueces penales militares[25].
Igualmente se encuentra vigente ese límite respecto de otros órganos que como
la Cámara de Representantes, el Senado de la República y los jueces de la
jurisdicción indígena[26]
están constitucionalmente habilitados para administrar justicia.
17.13. Finalmente, advierte una de las demandas que la aprobación
del artículo 18 transitorio del Acto
Legislativo 02 de 2015 implicó la sustitución
parcial de la Constitución debido al reemplazo del eje definitorio “Supremacía
de la Constitución”. Según la acusación, ello ocurrió como consecuencia de
la aprobación de las normas transitorias relativas al
funcionamiento y elección de los miembros del Consejo de Gobierno y de la
Gerencia de la Rama Judicial, sin seguir el trámite propio de las normas estatutarias,
especialmente el control previo de constitucionalidad.
Conforme a ello la regulación transitoria, a través del mecanismo de la reforma
a la Carta, elude el control judicial previsto para asegurar la condición de
norma de normas del Texto Superior.
A juicio de la Corte, el cargo no satisface la exigencia de claridad
y especificidad en tanto la impugnación no expone razones orientadas a explicar
la existencia de una prohibición -fundada en los límites competenciales del
Congreso de la República - que le impida a este órgano constitucionalizar
determinadas materias. La acusación no puede limitarse a señalar el efecto
natural que se sigue de la inclusión en normas constitucionales de materias
antes reguladas en normas estatutarias para, a partir de allí, concluir la
existencia de un vicio competencial. Si ello fuera suficiente, cualquier
elevación constitucional de una norma previamente legislativa, haría posible
cuestionar la legitimidad de la reforma. Conforme a ello, no se establece de manera precisa por qué se sustituiría el
principio de supremacía constitucional al conferir en una norma transitoria
facultades para regular la conformación del Gobierno Judicial.
18. En atención a las consideraciones expuestas, concluye la Corte
que no se cumplen los presupuestos para que la Corte adopte un pronunciamiento
de fondo respecto de la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
IX. DECISIÓN.
La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de
fondo respecto de los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 02
de 2015.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y archívese el expediente.
Cúmplase.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Vicepresidente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ANEXO
INTERVENCIONES EN AUDIENCIA PÚBLICA DE FECHA 8 DE SEPTIEMBRE DE 2015
A
continuación se presenta una síntesis de las intervenciones realizadas en la
audiencia pública llevada a efecto el día 8 de septiembre de 2015 en virtud de
lo ordenado en el Auto 335 de 2015 de la Sala Plena de esta Corporación. Las
síntesis que se presentan, son el resultado del examen conjunto de la intervención
oral y el resumen aportado por algunos de los participantes en dicha audiencia.
En atención
a que varias de las intervenciones durante la audiencia coinciden con el
contenido de los escritos que fueron presentados ante la Corte en la etapa
inicial del proceso y que han sido resumidos en el cuerpo de la sentencia, la
Corte ha optado, en algunos de los casos, por presentar en este anexo una breve
referencia.
1. Intervención del vocero de los demandantes en el expediente
D-10.890: Flavio Eliécer Maya Escobar
El vocero de los demandantes intervino en la audiencia y solicitó a
la Corte declarar la inexequibilidad de los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19
del Acto Legislativo 02 de 2015. En su intervención reiteró los argumentos de
la demanda.
En primer lugar analizó la dimensión interna y la dimensión externa
del principio de autonomía e independencia de la Rama Judicial. Señaló que la
primera se afecta por la intervención de otras autoridades judiciales en el
gobierno judicial, que deja de ser independiente de ellas; mientras que la
segunda se afecta por la participación de otros poderes en las sesiones y en
las tareas de nominación de las autoridades de la Rama Judicial. A continuación
se ocupó de la disposición que excluye de la competencia para conocer de acciones
de tutela a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial advirtiendo que ello
afecta los derechos fundamentales, porque niega la competencia del nuevo órgano
disciplinario para conocer de tutelas y se deja en ciertos casos, como en los
de tutelas contra providencias de altas cortes -en especial de la Sala Penal de
la Corte Suprema de Justicia- sin el único órgano que en la práctica las
conocía. Destacó que el nuevo diseño constitucional de la Rama Judicial
desconoce el principio democrático, el de supremacía de la Constitución y el de
igualdad.
Manifestó, en síntesis, lo siguiente:
“El exceso en el poder de reforma de la
Constitución se hace evidente, así: (i) la ruptura del modelo de justicia
implementado por la Asamblea Constituyente de 1991, implicó la sustitución
parcial de los principios democrático, de supremacía y carácter vinculante de
la Constitución; (ii) la sustracción de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial del conocimiento de acciones de tutela y de los conflictos de
competencia entre jurisdicciones, conlleva la sustitución parcial de los
principios fundamentales de dignidad humana y de igualdad de las personas en el
acceso efectivo a la administración de justicia ante cualquier juez de la
República como lo pregona el artículo 86 constitucional y de esa manera se
volvió a la simple garantía formal, pero no material de los derechos como en el
Estado clásico liberal; (iii) facultar al nuevo órgano jurisdiccional disciplinario
para disciplinar a “empleados de la Rama Judicial”, subvirtió la
igualdad, lo que tiene efectos ineludibles frente a la vigilancia de la
conducta oficial otorgada por el Constituyente primario a la Procuraduría
General de la Nación y (iv) la puesta en vigencia de las normas estatutarias
para la operatividad del nuevo Órgano que reemplazará a la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura, sustrajo del control previo de
constitucionalidad su contenido que es de ese tipo de leyes, sustituyendo así
el principio de Supremacía de la Constitución que se concreta en efecto con el
control de constitucionalidad que se obvió.”
2. Intervención del vocero de los demandantes en el expediente
D-10.907: Jorge Eliécer Gaitán Peña
El vocero de los demandantes intervino en la audiencia y solicitó a
la Corte declarar la inexequibilidad del parágrafo del artículo 19 del Acto
Legislativo 02 de 2015. En síntesis, reiterando los argumentos de la demanda,
su exposición se desarrolló en torno a los siguientes ejes:
2.1. El artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 sustituye la
Constitución, pues establece que a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
no le compete conocer las acciones de tutela, no obstante que el artículo 86 de
la Carta dispone que los ciudadanos podrán acudir ante cualquier juez para
interponer este mecanismo preferente de protección de los derechos
fundamentales.
2.2. La norma genera una contradicción en el mismo texto
constitucional pues, de un lado, se reconoce que la acción de tutela puede
interponerse ante cualquier juez pero, de otro lado, niega a la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial la facultad de conocer de la misma. Ello a
pesar de que esta Comisión es un órgano judicial porque (i) pertenece a la Rama
Judicial, (ii) se encuentra integrada por Magistrados que deben reunir los
mismos requisitos que se exigen para ser Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia, (iii) es un órgano jurisdiccional que se encuentra en el mismo nivel
jerárquico de las demás altas cortes, (iv) emite providencias judiciales y (v)
sus Magistrados son aforados.
2.3. Al revisar las motivaciones de la reforma presentada por el
Ejecutivo y los debates en el Congreso en el trámite del Acto Legislativo, se
puede verificar que la pretensión no consistía en restringir la acción de
tutela por lo que la norma acusada desconoce la unidad de materia al no guardar
conexidad con los temas de la reforma constitucional. Se suma a lo anterior que
ni en la formulación del proyecto de reforma por parte del Gobierno, ni en las
ponencias que se pusieron a consideración de los congresistas en los ocho
debates, se ofreció razón alguna para justificar esta medida.
2.4. La Constitución, en su Preámbulo y en los artículos 1 y 2,
consagra los fines del Estado y, luego de enunciar los derechos fundamentales,
instituye a la acción de tutela como el mecanismo para protegerlos. Además en
el artículo 229 se consagra el derecho de acceso a la justicia y en el artículo
86 se dispone que los ciudadanos podrán acudir ante cualquier juez para
interponer la acción de tutela. El Estado también se ha comprometido en varios
instrumentos internacionales a no violar los derechos humanos y a emprender las
acciones necesarias para asegurar a cada persona el libre ejercicio de los
mismos. El artículo 19 del Acto Legislativo 02 del 2015 omite el deber de
protección de los derechos fundamentales al impedir que la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial conozca sobre acciones de tutela.
2.5. Los jueces de la República, antes que jueces del conflicto, son
jueces constitucionales. En la misma Carta se establece que la acción de tutela
prevalecerá sobre cualquier otro tipo de acción de conocimiento de los jueces.
En este marco normativo de orden constitucional, la acción de tutela es un
mecanismo fundamental y es por ello que la reforma del artículo 19 del Acto
Legislativo modifica un eje axial de la Constitución al impedir que la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial conozca de las acciones de tutela, afectando también
el acceso a la administración de justicia y el principio de no regresión de los
derechos fundamentales.
3. Intervención del Presidente del Congreso de la República: Luis
Fernando Velasco Chaves
El Presidente del Congreso de la República intervino en la audiencia
y presentó, en síntesis, los siguientes argumentos:
3.1. La Constitución se adoptó por parte del pueblo soberano con
vocación de permanencia, pero ésta debe ser reformada a lo largo del tiempo
para ajustarse a nuevas realidades sociales. Las correcciones a las que debe
someterse la norma fundamental deben conducirse a través de los mecanismos
establecidos en ella, tal como lo exponían James Madison y Alexander Hamilton,
siendo el Congreso de la República el organismo que está legitimado para el
ejercicio de la función de constituyente derivado, por encarnar la voz del
constituyente primario. Se trata de la función de representación legítima del
Congreso para plasmar en la Carta Política el querer del pueblo soberano,
mediante su poder de reforma de la Constitución, de acuerdo a lo establecido en
el Título XIII de la Carta.
El cambio constitucional a manos del Congreso de la República es
digno de defensa y salvaguarda, puesto que es la vía por la cual se evita que la
Constitución quede anacrónica e inadaptada; el poder de reforma constitucional
se encamina a hacer que la Constitución responda a las realidades sociales
imperantes, dentro de los cuales se encuentran, como en el presente caso, la
necesidad de hacer ajustes institucionales para el mejor funcionamiento del
Estado. Este poder, sin embargo, reconoce límites, debiendo evitar el Congreso
la alteración de la naturaleza original de la Constitución.
Los límites al poder de reforma han sido delineados por la
jurisprudencia a través de la teoría de la sustitución, desarrollada por la
Corte Constitucional, en las sentencias C-551 y 1200 de 2003, C-970 y 971 de
2004 y C-1040 de 2005, entre otras, debiendo indicarse que no se ha incluido
dentro de las hipótesis del exceso en el poder de reforma las situaciones de
cambio en el diseño de las instituciones. Evidencia de esta situación es que
con ocasión de la reforma de la entonces Comisión Nacional de Televisión, la
Corte determinó la exequibilidad del cambio institucional.
3.2. En el presente caso tampoco se sustituye la Constitución, sino
que la modificación implementada a través del Acto Legislativo 02 de 2015 es
ejercicio del poder de reforma del Congreso de la República. En este sentido
(i) existe legitimidad en el ejercicio reformatorio del Congreso y (ii) no se
evidencian los elementos para declarar una sustitución de la Constitución. Las
normas demandadas no sustituyen elementos axiales de la Constitución y, por el
contrario, conllevan un mayor desarrollo de las características identificatorias
de la misma, brindando mejores y mayores garantías, tal y como ocurre con la
optimización del fuero o la implementación de un necesario cambio institucional
para mejorar la gestión de la Rama Judicial. Con esta reforma no se sustituyó
la identidad de la Constitución de 1991, sino que se le regresó al auténtico
equilibrio de los poderes que la identificó en su adopción.
4. Intervención del Ministro del Interior: Juan Fernando Cristo
Bustos
El Ministro del Interior intervino en la audiencia y solicitó a la
Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo y, subsidiariamente,
declarar exequible las normas demandadas. Para el efecto presentó, en síntesis,
los siguientes argumentos:
4.1. La Corte se debe inhibir porque la demanda no cumple con los
requisitos exigidos por las disposiciones que regulan el derecho ciudadano de
ejercer la acción pública contra actos legislativos. En todo caso, la
constitucionalidad de la reforma adoptada en el Acto Legislativo 02 de 2015 tiene
diferentes fundamentos.
4.2. El Acto Legislativo busca recuperar la confianza ciudadana en
las instituciones y por esa vía volver al “equilibrio de poderes”
afectado no solo por las distorsiones derivadas de haber sido aprobada la
reelección presidencial inmediata, sino por problemas de legitimidad, que en el
caso de la Rama Judicial se derivaron de: (a) deficiencias gerenciales, (b) la
poca representatividad de los organismos a los que se les encargó la
administración de los recursos del poder judicial y (c) prácticas que fueron
interpretadas por la ciudadanía como privilegios indebidos. Se trata de una
reforma que fue cuidadosamente diseñada teniendo en consideración el carácter
sistémico del mecanismo de pesos y contrapesos de nuestra Constitución.
4.3. Si bien la autonomía de la Rama Judicial del poder público es
un eje axial del diseño institucional de la Carta Política, este principio
constitucional no solo se ampara con las reglas aprobadas por el Constituyente
del 91.
La creación del Consejo Superior de la Judicatura en 1991 significó
un avance sustancial en materia de autonomía e independencia judicial, pero su
diseño fue exageradamente “jurídico” y con características
corporativistas que terminaron por afectar el modelo de gestión y en algunos
casos tornarlo ineficiente. Y es que la administración de los recursos del
poder judicial fue otorgada constitucionalmente a los abogados y no a
administradores. A su vez, la gerencia judicial había mostrado deficiencias y
era necesario recuperar la confianza, a través de más eficiencia, celeridad,
facilidad de acceso y mayores garantías de imparcialidad judicial.
4.4. La fórmula adoptada busca preservar la autonomía e
independencia judicial para lo cual, después de largos debates en el seno del
Congreso de la República, se acogió la idea de que todos los miembros de la
Sala de Gobierno, a la que se le atribuyen funciones de definición de políticas
en materia de administración de justicia, sean representantes de distintos
estamentos de la Rama Judicial.
4.5. Basados en el principio de colaboración que exige la propia Carta
a las ramas del poder público, el Acto Legislativo se limitó a prever la
posibilidad de que Ministros o directores de departamentos administrativos sean
invitados a las deliberaciones en aquellos casos en los que resulte pertinente
consultar sus opiniones o sea necesario contar con la decisión y la acción del
poder ejecutivo. A nuestro juicio, ni aún con la participación
permanente -por ejemplo del Ministro de Justicia- en ese órgano, se vulneraría
la independencia de la Rama Judicial.
4.6. El modelo adoptado en la norma
demandada satisface y supera los estándares internacionales definidos, entre
otras, en las recomendaciones acogidas por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, así como las recomendaciones de la Comisión Europea para la
Democracia por el Derecho, conocida como Comisión de Venecia.
4.7. Los accionantes pretenden limitar la
capacidad de reforma del Congreso de la República en ejercicio de su poder
constituyente derivado, al punto de desconocer la posibilidad de atribuir o
excluir competencias a los órganos constitucionales como lo hizo con la función
de dirimir conflictos de competencias entre jurisdicciones o de reconocer la
atribución para conocer acciones de tutela, o de atribuir potestades disciplinarias
sobre los abogados o los empleados de la Rama Judicial.
4.8. La reforma busca que la justicia sea pensada desde la
perspectiva de los usuarios y no exclusivamente desde la perspectiva de los
operadores judiciales. Por eso en el diseño se incluyó la
presencia de tres miembros permanentes de dedicación exclusiva encargados de la
planeación estratégica de la Rama Judicial, con experiencia en diseño,
evaluación, o seguimiento de políticas públicas, modelos de gestión o administración
pública, así como la Gerencia Judicial con un carácter técnico y ejecutivo.
4.9. La creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
conformada por siete Magistrados, la mayoría de los cuales (cuatro) serán
elegidos  por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo de
Gobierno Judicial y la minoría (tres) de ternas enviadas por el Presidente de
la República, refuerza la garantía institucional a la autonomía y la
independencia judicial, ya que el órgano encargado de la función disciplinaria
de los funcionarios judiciales estaba integrado en su totalidad por miembros
postulados y elegidos por otras ramas del poder público y a partir de la
vigencia de las normas demandadas deberá estar integrado en su mayoría por
miembros que tienen origen en la Sala de Gobierno, conformado en forma
exclusiva por miembros cuyo origen es la Rama Judicial.
4.10. El poder disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama
recupera su carácter endógeno, sin desconocer el sistema de frenos y contrapesos
entre las distintas ramas, con lo cual riesgos de posible interferencia quedan
ahora minimizados.
4.11. No puede aceptarse que discutir y construir fórmulas finales a
lo largo del trámite dé lugar a la inconstitucionalidad de la reforma, por la
posible infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible
cuyo respeto se encuentra exigido por la Constitución y la jurisprudencia constitucional.
Claro que no. Los ocho debates en el Congreso están diseñados para eso, para
pulir cada palabra, para sopesar cada consecuencia y para adoptar la fórmula
que resulte del intercambio de argumentos.
5. Intervención del Ministro de Justicia y del Derecho: Yesid Reyes
Alvarado
El Ministro de Justicia y del Derecho intervino en la audiencia y solicitó
a la Corte la inhibición y, en subsidio, la exequibilidad. Se fundó en los
siguientes argumentos:
5.1. La reforma constitucional en lo que tiene que ver con el
componente de justicia, busca (i) fortalecer la independencia de la Rama
Judicial y (ii) asegurar una administración efectiva de la misma.
El Acto Legislativo 02 de 2015 (i) distingue entre las funciones de
gobierno y las de administración de la Rama Judicial. Con esta reforma, el
Consejo de Gobierno Judicial quedará encargado del diseño de políticas públicas
de justicia y los actos propios de gobierno judicial, mientras la Gerencia se
constituye como un órgano técnico con funciones puramente administrativas; (ii)
mejora la representatividad del órgano de gobierno, porque con la reforma éste será
constituido por los presidentes de las Cortes, un representante de los jueces,
magistrados de tribunal y, un representante de los empleados judiciales; y
(iii) promueve la capacidad técnica del órgano de gobierno, por cuanto su
composición incluye a tres miembros permanentes con formación técnica, en
materias como administración pública, políticas públicas y modelos de gestión.
5.2. La redacción general del artículo 18 transitorio, hubiera
generado incertidumbre e inseguridad jurídica dado que no quedaría especificado
quién ejercería las funciones allí referidas mientras se hace la transición. La
regulación de asuntos de rango legal mediante artículos transitorios, es algo
que viene siendo aceptado por la tradición constitucional.
5.3. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial tiene dos
características que fortalecen su independencia. Primero, cuatro de sus siete
magistrados son designados de ternas presentadas por la Rama Judicial, y
segundo, tiene competencia sobre empleados de la misma Rama, lo que evita que
organismos distintos como el Ministerio Público, se pronuncien sobre faltas
disciplinarias de empleados judiciales. Adicionalmente, este órgano no conoce
de la acción de tutela, lo que le permite concentrarse en sus funciones
disciplinarias específicas, sin que ello implique restricción de acceso a la
administración de justicia, en tanto, se mantienen abiertas las demás opciones,
legales y constitucionales, para acudir a tal instrumento. Finalmente tampoco conoce
de conflictos de jurisdicción, función asignada a la Corte Constitucional,
teniendo en cuenta que las directrices que siempre se han utilizado para
dirimir conflictos de competencia son las que dicta esa Corporación.
5.4. Los límites del poder de reforma constitucional se encuentran
exclusivamente en la prohibición de sustituir la Constitución de 1991, en
alguno de sus elementos esenciales o definitorios. La reforma no sustituye el principio
de separación de poderes y, por el contrario lo mantiene, al tiempo que
permite la colaboración entre las ramas del poder público. Esta situación no es
nueva dado que actualmente en la Comisión Interinstitucional de la Rama
Judicial está prevista la intervención y participación del Ministerio de Justicia
en ciertos temas.
Tampoco sustituye la independencia interna y externa de la Rama
Judicial en tanto sigue administrándose a sí misma, de manera más eficiente
y efectiva. Se mantiene la independencia interna, que en temas judiciales es
absoluta y, la independencia externa, que es relativa en temas administrativos,
previendo la colaboración armónica con respeto de la autonomía.
El Acto Legislativo no sustituye el acceso a la justicia y la
tutela judicial efectiva en tanto únicamente cambia las reglas de
competencia. A la misma conclusión se arriba respecto de la igualdad en
la medida que la diferenciación entre empleados judiciales y demás servidores
públicos para garantizar la independencia de los primeros, justifica que se
asigne exclusivamente la investigación disciplinaria a la nueva Comisión.
Finalmente la reforma no sustituye la supremacía de la
Constitución, en tanto el Congreso puede crear normas de transición y
referirse a normas legales y constitucionales. Sobre la base de lo anterior, se
concluye que el órgano legislativo no incurrió en un vicio de competencia por
sustitución de la Carta.
5.5. La aceptación de las pretensiones de los demandantes,
implicaría arribar a conclusiones inadmisibles, a saber: (i) que el núcleo
esencial y definitorio de la Constitución no permite variar el diseño del
órgano de gobierno de la Rama Judicial; (ii) que ese mismo núcleo exige que
esta Rama sea gobernada por un órgano colegiado de magistrados, con periodos
fijos, independientes de las otras Cortes y de los demás niveles de la
jurisdicción y, que no permite asignar funciones de gobierno y administración a
órganos de otras características; (iii) que constituye una sustitución de la
Constitución permitir a los representantes del Gobierno Nacional participar con
voz y sin voto en reuniones de órganos de gobierno judicial, en asuntos que
requieren de colaboración armónica entre las ramas del poder público; (iv) que
bajo ninguna circunstancia puede una reforma constitucional variar la
competencia para que una autoridad judicial pueda conocer de la acción de
tutela; y (v) que la atribución de competencia a los órganos disciplinarios
sobre los empleados de la Rama Judicial afecta la identidad de la Constitución.
6. Intervención del Procurador General
de la Nación: Alejandro Ordoñez Maldonado
El Procurador General de la Nación intervino en la audiencia y
solicitó a la Corte declararse inhibida para conocer de fondo la demanda bajo
estudio.
6.1. La Corte no tiene competencia para revisar la
constitucionalidad de reformas a la Constitución por el posible desbordamiento
de las facultades del Congreso. Este aserto se funda (i) en la interpretación
literal y sistemática de la Carta; (ii) en la existencia de límites formales,
no materiales, al poder de reforma; (iii) en la inexistencia de un parámetro
objetivo y externo al juez para identificar los ejes axiales de la
Constitución; y (iv) en el hecho de que el parámetro de juzgamiento en la
teoría de la sustitución de la Constitución, se construye caso a caso, pues la Corte
no se limita a aplicarlo, sino que lo crea. Igualmente (v) este tipo de control
de competencia afecta el principio democrático del Estado, porque deja la
definición de validez de una norma aprobada por el órgano de representación
popular en una mayoría episódica de jueces. Agrega que el ejercicio de esta
controvertible competencia de la Corte Constitucional implica, en realidad, la
sustitución de la Constitución. Advierte que el control sobre vicios de
competencia es un verdadero control de fondo o material, pues en su ejercicio
han sido empleadas herramientas como la integración normativa y la modulación
de las sentencias.
6.2. En cuanto a las preguntas planteadas por este Tribunal, señala
que el impacto de las normas demandadas es muy difícil de medir, porque para
ello es necesario considerar su eventual desarrollo normativo. A la reforma,
que inicialmente buscaba eliminar la reelección, se agregaron contenidos ajenos
a esta materia, respecto de la justicia, la política y el juzgamiento de
personas. Si bien las reformas introducidas a la Constitución son
estructurales, se trata de reformas orgánicas. En este contexto, considera que
el mero cambio de un órgano por otro no implica la sustitución de la
Constitución, porque de no ser así, cualquier cambio de la parte orgánica la
supondría, eliminando así el poder de reforma. Al examinar las normas
demandadas a partir de los principios de autonomía judicial, de supremacía de
la Constitución y de igualdad, se constata que no ha ocurrido la sustitución de
la Constitución.
7. Intervención del Vicefiscal General de la Nación: Jorge Fernando
Perdomo Torres
El Vicefiscal General de la Nación presentó, de una parte, los argumentos
por los cuales la Corte debería declararse inhibida y, de otra, las razones que
demostrarían la inexequibilidad.
7.1. En principio, la Corte debería declararse inhibida para
pronunciarse sobre las demandas presentadas por ineptitud sustantiva de las
mismas. En efecto, los cargos no generan una duda suficiente de
constitucionalidad para que la Corte entre a estudiar la materia. Ninguna de
las demandas se ciñe a los requisitos de certeza, pertenencia, suficiencia y
claridad en la formulación de los cargos de constitucionalidad. Así las cosas,
las demandas no logran demostrar cómo la reforma sustituye la Constitución ya
que se limita a enunciar una serie de reproches que no se traducen en cargos
claros que demuestren cuáles son los rasgos esenciales de la Carta que han sido
presuntamente sustituidos.
7.2. Sin perjuicio de lo anterior y únicamente en caso de que la
Corte decida analizar de fondo las demandas, se debe declarar la
inexequibilidad de las normas acusadas, pero no por las razones expuestas por
los demandantes. Por ello, la Fiscalía General de la Nación presentó una
demanda contra la totalidad del Acto Legislativo 02 de 2015, en la medida que
las normas reformadas, modificaron la estructura de la Rama Judicial y son
inconstitucionales por razones de forma y porque sustituyen la Constitución.
7.3. Los artículos 14 al 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 que
regularon lo atinente al sistema de gobierno y de disciplina judicial y que
crearon nuevos organismos, deben ser expulsados del ordenamiento jurídico por
las siguientes razones:
7.3.1. El Congreso desconoció el principio de unidad de materia al
modificar el sistema de gobierno y de disciplina judicial. En efecto, la
reforma constitucional tenía como objetivo el equilibrio de poderes y
sin embargo, no puede explicarse en qué sentido la modificación de la
estructura interna de la Rama Judicial y el cambio del modelo disciplinario
promueve el mencionado equilibrio entre los poderes estatales. Tampoco se puede
explicar en qué sentido la modificación de la estructura interna de la Rama
Judicial o la producción de un cambio en los controles disciplinarios de los
funcionarios de la misma, tenga como resultado un nuevo balance o reequilibrio
entre los poderes estatales.
7.3.2. En el trámite del artículo 18 transitorio y del parágrafo 1º
transitorio del artículo 19 del Acto Legislativo, el Congreso violó dos
principios rectores del procedimiento legislativo: el de consecutividad y el de
identidad flexible. Mediante estos artículos, se reguló el funcionamiento
provisional de los nuevos órganos y se prorrogó el período de los magistrados
de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para facilitar
la transición al nuevo modelo de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
En la práctica esta reforma no fue objeto de los ocho debates que demanda la
ley para producir cambios constitucionales. De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, el Congreso no puede alterar en segunda vuelta la esencia de lo
aprobado en el primer debate como sucedió en esta reforma. En este caso el
Congreso introdujo en la Constitución regulaciones radicalmente diferentes a
las que fueron normativamente estructuradas en la primera ronda de debates. En
primer lugar, en el parágrafo 1º transitorio del artículo 19, a último momento
se introdujo un beneficio personalísimo que no había sido objeto de discusión a
lo largo del trámite, consistente en la extensión del periodo de los actuales
magistrados de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura
pese a que algunos de sus integrantes estaban próximos a finalizar su periodo. Modificaciones
como la expuesta, ameritaban un debate en todo el trámite y no solo en las
instancias finales del mismo.
En segundo lugar, se desconocieron los principios de consecutividad
e identidad flexible con la aprobación del artículo 18 transitorio del Acto
Legislativo a través del cual se reguló transitoriamente el funcionamiento de
los órganos de disciplina judicial ya que su estructura se alteró entre el
primer debate -en el que se aprobaron parámetros más generales para facilitar
al tránsito al nuevo modelo-, y el segundo debate -en el que el Congreso aprobó
una reglamentación extensa, detallada y específica sobre el método, periodos de
elección y conformación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial-.
Acorde con lo anterior, la Corte debería declarar la
inconstitucionalidad derivada de todas las normas que se desprenden de los
artículos 14 a 19 del Acto Legislativo para que se preserven los requisitos de
coherencia interna y racionalidad del sistema normativo.
7.3.3. El parágrafo transitorio del artículo 19 dejó un vacío
temporal sobre la entidad competente para conocer los procesos disciplinarios
de los funcionarios de la Rama Judicial. El Congreso no tuvo en cuenta que
estos funcionarios tenían un régimen disciplinario de naturaleza distinta, que
los sujetaba al control disciplinario de la Procuraduría General de la Nación.
Dicha omisión legislativa representa una sustitución de la Constitución
respecto del debido proceso y de los principios que inspiran y orientan la
función pública.
7.3.4. Además de los vicios de forma expuestos, debe decirse que el
Congreso desbordó sus competencias constitucionales porque el Acto Legislativo 02
de 2015 supuso una sustitución de la Constitución de otros artículos
constitucionales, tal y como se señaló en la demanda que fue presentada por el
Fiscal General de la Nación ante la Corte Constitucional.
8. Intervención del Presidente de la Corte Suprema de Justicia: José
Leonidas Bustos Martínez
El Presidente de la Corte Suprema de Justicia solicitó a la Corte
como pretensión principal la inhibición por la ausencia de los mínimos
argumentales necesarios para un pronunciamiento de fondo. Subsidiariamente,
solicitó que las normas demandadas se declararan inconstitucionales, acogiendo
los argumentos de los demandantes.
La solicitud de inhibición se apoya en la jurisprudencia
constitucional relacionada con las exigencias del artículo 2 del Decreto 2067
de 1991. La demanda es inepta por (i) confundir el juicio de sustitución con
los juicios material y de intangibilidad, (ii) omitir señalar tanto la forma
como la magnitud de la supuesta sustitución alegada, (iii) no construir el
silogismo necesario para el juicio de sustitución, pues no elaboraron
adecuadamente ni la premisa mayor del juicio ni la premisa de síntesis del
mismo, (iv) no brindar elementos argumentales mínimos para realizar el test de
eficacia y (v) no incluyó el estudio de competencia de la Corte Constitucional.
9. Intervención del Presidente del Consejo de Estado: Luis Rafael
Vergara Quintero
9.1. Ratifica la posición que ese Tribunal hizo pública en el
trámite de la reforma a la Constitución, según aparece consignado en el
documento oficial que se entregó al Congreso. En este documento se advierte que
la reforma constitucional no aborda los problemas estructurales de la
administración de justicia y, en los temas que sí toca, la reforma es timorata
y discriminatoria, porque se queda corta y no dota de herramientas suficientes
al Tribunal o a la Comisión de Aforados y porque mantiene este esquema para
algunos y lo elimina para otros.
9.2. Existen algunas observaciones respecto del trámite de la
reforma constitucional, como son las relativas a la unidad de materia, a la
consecutividad y a la sustitución de la Constitución. En cuanto atañe a esto último,
destaca (i) la limitación de la acción de tutela consistente en impedir su
conocimiento por la Comisión de Disciplina Judicial, (ii) la grave afectación
del debido proceso, al no hacer posible aportar y practicar pruebas después de
que la Comisión de Aforados haya presentado su acusación, (iii) la violación
del principio de separación de poderes, con la creación de dicha Comisión, cuya
naturaleza jurídica no es clara y (iv) el rompimiento del balance entre las
altas cortes.
10. Intervención del Ex-delegatario de la Asamblea Nacional
Constituyente: Hernando Yepes Arcila
El Dr. Hernando Yepes Arcila solicitó a la Corte la inexequibilidad
de las normas acusadas, basado en los siguientes argumentos:
10.1. El asunto que se debate en esta ocasión es más complejo que la
sola aplicación del juicio de sustitución desarrollado en la jurisprudencia
constitucional y debe partir de la comprensión de los límites a que está
sometido el “poder de reforma”. En la sentencia C-551 de 2003 la Corte
exploró por primera vez la esencia y alcance del “poder de reforma”,
para reconocer que se trata de un poder constituido, sometido al imperio de la
Constitución y solo es válido en la medida en que se circunscriba al marco de
competencia que está delimitado para reformar la Constitución. Porque la “afectación”
del régimen constitucional solo está reservada para el poder constituyente
soberano. En dicha sentencia se desarrolló el concepto de “competencia”
entendido como el componente del procedimiento de creación del acto jurídico de
que se trate, cuya ausencia puede ser evaluada como un déficit de su
regularidad formal o procedimental. Así, un acto de reforma que extralimite las
competencias, es un acto inválido y, a la luz del artículo 241 de la Carta,
debe ser declarado inexequible. La extralimitación típica se presenta cuando la
reforma sustituye la Constitución, ya sea porque dispone el cambio total de la
normatividad fundamental, o bien porque introduce una alteración sustancial de
uno de los rasgos que la identifican.
10.2. La jurisprudencia interpreta el poder de reforma de la
Constitución como una potestad atribuida a tres órganos de manera igual cuyo
límite es precisamente el de la sustitución. En este orden de ideas, la Corte
ha acogido una idea tradicional de competencia como atributo de un órgano de lo
que se desprende que la potestad de reformar es un fenómeno único y homogéneo.
10.3. Sin embargo, el poder de reforma habría podido ser entendido
de manera diferente, si la Corte hubiera asumido el concepto de competencia en
otro de los sentidos actuales del término, es decir desde la perspectiva de las
fuentes del Derecho. Según esta visión, tanto son competentes los órganos, como
lo son las fuentes en sí mismas, por lo que la competencia puede considerarse
como un atributo de ciertas formas jurídicas. Si se toma este presupuesto como
base, resulta que el Título XIII de la Constitución asignó, de manera desigual,
la facultad de reforma en los tres actos, a saber, el Acto Legislativo, el Acto
Refrendatario y el Acto Reformatorio proveniente de una Asamblea Constituyente.
Estas facultad es operada por diferentes agentes específicos y característicos:
(i) los poderes políticamente activos, es decir el Gobierno y el Congreso en el
llamado Acto Legislativo, (ii) el Electorado como colectivo de ciudadanos que
ejercen tal poder a través de decisiones que se le someten, ya configuradas en
cuanto al contenido de las normas, para adoptar mediante ese medio, y, (iii) el
pueblo, es decir, el mismo electorado en ejercicio parcial o total de la soberanía,
hipótesis ésta de la reforma que se cumple por la Asamblea Nacional
Constituyente en algunos casos. De este modo, la Constitución de 1991 quiso
diversificar el alcance e intensidad del “poder de reforma” como un
conjunto de formas diversificadas, cada una de las cuales importa una
configuración específica e identificable de la competencia para innovar la
Constitución vigente. Cada una de esas formas está vinculada a un fenómeno
político-institucional individualizado en medida dispar y característica, según
la relación de mayor o menor proximidad con el poder soberano. La competencia
de diferente intensidad es despliegue y desarrollo del principio democrático
Así las cosas, al Acto Legislativo se le atribuye un poder de menor intensidad
por estar más lejos el representante del representado, de otra parte, el Acto
Referendario, tiene una capacidad reformadora mayor, mientras que la Asamblea,
cuando se reviste de la plenitud de la soberanía hará posible identificarla con
el soberano, transformándose el poder de reforma en poder constituyente, sin
restricciones.
10.4. El concepto de “competencia de la forma” en el marco
del principio democrático permite evaluar la validez de una enmienda según el
margen de competencia de que está específicamente revestida cada una de
aquéllas y evita especulaciones como las que se derivan del artificioso
concepto de sustitución. El poder de reforma es, en realidad, un procedimiento
regulado y específico que tiene la idoneidad jurídica de generar normas
constitucionales nuevas.
El concepto de sustitución es por el contrario difícil de precisar y
por ello es altamente problemático y la misma Corte reconoce que es inacabado e
incompleto. Estas características del concepto de sustitución generan sospecha
en el ciudadano de que en realidad este juicio esconde decisiones estrictamente
políticas. No obstante este concepto creado por la Corte supone tres logros
político-constitucionales, tales como el haber rescatado el señorío
constituyente sobre la Constitución, librando a la Constitución del riesgo de
cautiverio de los poderes constituidos, reivindicando la esencia de los textos
normativos superiores y otorgando cierta rigidez a la Constitución para no
desnaturalizarla. Sin embargo, el intento de la jurisprudencia de precisar la
noción de sustitución, como límite competencial infranqueable por el “poder de
reforma”, demuestra la pérdida de esa eficacia restrictiva del abuso de este
último por parte de los poderes políticamente activos. Considerando las
precariedades de dicho concepto, la Corte ha tenido que desarrollar la idea de
los límites externos de la sustitución, especialmente a partir de la Sentencia
C-971 de 2004, tratando de establecer la relación entre “reforma” y
“sustitución” como figuras fronterizas. El resultado de estos esfuerzos es que
el concepto de “sustitución” ha venido reduciendo su ámbito en beneficio de la
expansión del de “reforma”, de modo que en la actualidad se ha
debilitado la capacidad de contener un poder reformador abusivo. En
síntesis, el concepto de sustitución se contrapone al propósito que inspiró su
surgimiento en la jurisprudencia por lo que sería conveniente que la Corte
reformulara su interpretación del poder de reforma.
10.5. De la misma manera, el concepto de “intangibilidad” de la Constitución que
la Corporación ha utilizado, es equivocado cuando se establece que la
Constitución no es intangible, aludiendo a la integridad de su entramado, pues
si bien cierto que en el ordenamiento no puede haber cláusulas pétreas, no lo
es que todas las normas, sin excepción, sean “reformables”. La
inexistencia de cláusulas pétreas no es igual a “no intangibilidad”.
10.6. La “identidad” y la “unidad” de la Constitución
como un todo se concretan y materializan en la identidad y unidad de cada
concepto, institución, principio o valor albergados en el entramado textual,
cada uno de los cuales posee plena realidad constitucional en sí mismo,
aisladamente considerado. La unidad e identidad de la Constitución se reflejan
y realizan en cada componente singular. De manera que, respecto a una
Constitución de construcción y configuración pluralistas, el límite de la
operatividad del “poder de reforma”, en cuanto le está vedado trascender
a la “sustitución” en cualquiera de las dos versiones que ha enseñado la Corte
Constitucional, está dado por la obligación que pesa sobre aquél en todo
momento, de preservar esos valores donde realmente radican, a saber, en la
fisonomía y vigencia de cada institución concreta.
10.7. Aclarado lo anterior, los artículos 14 a 19 del Acto
Legislativo No. 02 de 2015, deben ser declarados inexequibles, considerando que
el modelo de sistema de gobierno de la Rama Judicial plasmado por aquéllas no
es más sustitutivo de un rasgo esencial de la Constitución, contemplada in
íntegrum, de lo que lo sería el cambio de configuración del principio de
separación de poderes que supusiera el reemplazo del sistema presidencial por
un sistema parlamentario, hipótesis de referencia que ya la Corte analizó en
unos de sus obiter dicta.
Si se acepta que la unidad e identidad de la Constitución se
manifiestan en la persistencia de los rasgos esenciales de cada fenómeno
constitucional en concreto, y que el respeto de éstos constituye el límite al
“poder de reforma” distribuido de manera desigual entre sus tres
manifestaciones, es dable comparar el nuevo diseño de las instituciones con el
antiguo, y deducir de esa operación que las figuras constitucionales
concernidas en la reforma exceden la competencia del Acto Legislativo para
innovar las regulaciones correspondientes en el modo como lo hizo el que es
materia de estudio por la Corte.
10.8. Así, la Constitución de 1991 introdujo en el Derecho
colombiano la figura del órgano constitucional autónomo como soporte técnico-jurídico
de las funciones del Estado distintas de las tres que se manifiestan en las
Ramas del Poder. Las características del sistema delineado en el Capítulo 7 del
Título VIII podrían resumirse así: (i) el sistema se centra en la
operación de un órgano constitucional autónomo; (ii) el órgano es de
composición homogénea y sus miembros ejercen sus funciones bajo su propio
impulso y responsabilidad y les es ajena toda connotación como representantes
de sus electores o como mandatarios; (iii) la función se caracteriza como de “administración
de la jurisdicción” lo que significa que sus funciones son jurídicas lo que
equivale a reconocer que se mueve dentro del principio de legalidad; (iv) la
organización así conformada se afilia al tipo llamado de “gobierno judicial”
nítidamente distinto del de “autogobierno” y del de “heterogobierno”
a través del Consejo Superior de la Judicatura.
10.9. Los rasgos del nuevo sistema revelan un perfil contrastante.
En primer lugar (i) el sistema distribuye las funciones del órgano de gobierno
en dos órganos nominados (el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la
Rama Judicial) cuya función se identifica en el nuevo artículo 254 de la C.P. a
un mismo tiempo como gubernativa y administrativa. Por primera vez en el lenguaje
jurídico nacional se impuso expresamente la primera de esas caracterizaciones a
la tarea del órgano. En la institución colegiada se diferencian dos complejos
funcionales asimétricos: el Consejo considerado en la totalidad de sus
nueve miembros y un órgano, innominado pero titular de funciones propias y
privativas, el compuesto por los tres “miembros permanentes de dedicación
exclusiva” a quienes competen “la planeación estratégica de la Rama
Judicial” y la “proposición de políticas públicas de la Rama Judicial”.
Nótese que esta última función, la de formular políticas, imprime al complejo
una individualización como órgano político, es decir, que se mueve, no en la
sujeción al principio de legalidad sino en un ámbito de creación libre dentro –
innecesario es decirlo - del marco constitucional, que es, en rigor, lo que
identifica la función política en cuanto tal. Por su parte, a la Gerencia se le
acotan también funciones de gobierno y de administración, es decir, homólogas
de las que corresponden al cuerpo colegiado. Adicionalmente, este tercer órgano
forma parte del Consejo en paridad con los demás individuos integrantes.
En segundo lugar (ii) el nuevo órgano plural carece de autonomía,
dada la visible intención de sujetarlo a impulsos provenientes de otros
órganos, a saber, las Cortes judiciales y los conjuntos conformados por los
Magistrados de Tribunales y por los Jueces, uno de ellos, y por los empleados
de la Rama Judicial, el otro. Además (iii) su conformación es heterogénea y su
integración responde a dinámicas representativas en la mayor parte de sus
componentes. Este rasgo no sólo es contrario al del Consejo Superior de la
Judicatura, cuya esencia es la de constituir una reunión de pares completamente
independientes de las fuentes de su designación sino que, por añadidura,
comporta la afectación de la autonomía del órgano como atributo constitucional
de éste.
En cuarto lugar, (iv) la función que caracteriza al órgano lo ubica
en la categoría de los que se proponen la “dirección de la política judicial”
y no meramente de “administración del aparato de la jurisdicción”,
combinando la fisonomía de órgano de gobierno con la de órgano de autogobierno.
En el nuevo modelo se incluye entonces una función de la que en el sistema
original estaba privada, la de ser fuente de orientaciones generales al
conjunto del aparato jurisdiccional, lo cual implica una tarea
constitutivamente política. Esta nueva dinámica apareja pura y simplemente la
adquisición de un rol político.
10.10. La reforma importa pues, respecto a la función de
administración de la Rama Judicial, la adopción de un sistema totalmente nuevo,
cada uno de cuyos rasgos desvirtúa o niega la configuración de su correlato en
la Constitución de 1991. Desde el punto de vista orgánico no hay duda de que,
aplicado a este subsistema constitucional relativo a la función específica de
administrar la Rama Judicial el concepto que la Corte Constitucional ha
perfilado bajo el nombre de “sustitución” con relación a la Constitución como
un todo, deja ver que la mudanza constitucional que se examina excede los
límites competenciales del Acto Legislativo.
10.11. Por otra parte, se modifica el sistema de reclutamiento de la
magistratura en su más alto nivel, tanto respecto a la jurisdicción ordinaria
como a la contencioso-administrativa. El procedimiento acogido en 1991 descarga
la designación de magistrados de la Corte Suprema y del Consejo de Estado en un
procedimiento compuesto que separa la selección, distinguiéndola de la
determinación y escogencia final de quien deba ocupar una vacante, que
corresponde a la Corporación Judicial respectiva. El nuevo sistema, en
contraste, si bien conserva la facultad de elegir a la Corporación Judicial en
cuyo seno debe ser provista una vacante, entrega al cuerpo gubernativo de composición
heteróclita, la selección – y con ella la definición del perfil funcional del
elegible,- al tiempo que limita el arbitrio del  mismo a los resultados de un
concurso. De un lado, se deja de asumir el cargo de Magistrado de las Altas
Cortes como el asiento de un saber prudencial, por lo mismo de imposible
sujeción a métodos cuantitativos de supuesta apreciación de supuestos méritos,
y lo convierte en expresión de una profesión u oficio para cuyo desempeño basta
la demostración de unas simples destrezas técnicas observables a través del
método de evaluación por puntajes. De otro lado, esta misma etapa de proceso
total, la que se concreta en la selección de elegibles, se asigna como función
al cuerpo de variada composición en el que concurren representantes de unos
colectivos, las cabezas de los órganos que harán finalmente la elección y
cuatro miembros permanentes que, si bien elegidos por los dos tipos de
integrantes mencionados, pueden carecer totalmente de relación con los saberes
propios del Magistrado, como efecto natural de que ellos no requieran
pertenecer a las profesiones forenses. Los juristas en quienes se descargan las
más altas responsabilidades del sistema judicial, serán entonces seleccionados
por un cuerpo cuya heterogénea integración incluye individuos ciertamente
habilitados para las tareas administrativas pero que carecen de conocimientos
en las disciplinas jurídicas que cultivan aquéllos y que por lo mismo están
privados de toda aptitud para evaluar.
11. Intervención del Exministro de Justicia y de la Presidencia de
la República: Néstor Humberto Martínez Neira
El Dr. Néstor Humberto Martínez intervino en la audiencia destacando
la importancia de la reforma.
11.1. El gobierno judicial establecido en Colombia por la Constitución
de 1991 fue más garante de la autonomía que muchos modelos europeos, de donde
proviene el concepto del organismo autónomo de administración judicial. Así, la
intervención del ejecutivo en la nominación de los miembros del Consejo, típico
de un modelo francés, no es compatible con una constitución moderna. Tampoco lo
es el modelo español que evidenció la caída del órgano de gobierno judicial en
las garras de la corrupción y de las dinámicas partidistas, mientras que en
Italia, la participación de una supuesta “sociedad civil”, anónima y que
no le responde a nadie, introduce un modelo que carece por completo de
legitimidad democrática.
11.2. La Constitución de 1991, por otro lado, es muestra de un
ejercicio mucho más compatible con un concepto de autonomía que permitía a los
propios miembros de la Rama Judicial la postulación y evitaba el influjo de las
otras ramas del poder en el manejo de la judicatura. Sin embargo, la concepción
inicial de la Constitución adoleció de un defecto que conllevó solo una
autonomía precaria, pues el diseño institucional no previó el deslindamiento
entre las funciones de formulación de políticas públicas jurisdiccionales, de
las funciones de administración propiamente dichas de la Rama Judicial. Esto
generó como efectos (i) un bajo nivel de ejecución, (ii) un complicado y casi
estático esquema de política judicial, muy difícil de reformar debido al
gobierno colegiado, (iii) una forma de nominación de la Sala Administrativa que
degeneró en una verdadera guerra por el poder y alejó a los miembros de la
función de representación de los intereses de la Rama Judicial para favorecer
los de otros organismos del Estado y (iv) el abandono de la idea de autonomía
de la Rama Judicial.
11.3. Atendiendo estos efectos perversos, surge la reforma analizada
que busca la emancipación de la Rama Judicial de los intereses políticos y, con
ello, aleja la posibilidad de que el juez se convierta en un opresor al
servicio de intereses políticos. La principal característica de la reforma que
permite mejorar el esquema institucional del gobierno judicial consiste en que
el órgano encargado de la formulación de políticas públicas sectoriales de la
justicia, esté aislado de la gerencia de la Rama Judicial –órgano de
administración-, buscando seguir el modelo del Banco de la República, en el que
hay un órgano de formulación de políticas, y otro de gestión, este último que
libera al primero de ocupaciones de trámite que lo distraerían de su labor
fundamental. En la integración del órgano de gobierno están (i) las Altas
Cortes, lo que permite enlazar la gestión de los jueces con la formulación de
políticas, (ii) tres miembros permanentes con los que se asegura la continuidad
en la gestión y (iii) los representantes de empleados y funcionarios, que
garantizan la participación de los operadores en el funcionamiento del órgano,
allanando el camino al concepto de autogobierno judicial.
Resultó muy importante haber corregido la concepción inicial del
proyecto durante su trámite en el Congreso, que obligaba a la participación de
los Ministros y Directores de Departamento Administrativo en el Consejo de
Gobierno Judicial, para pasar a una participación facultativa y sometiéndola a
las condiciones determinadas en la regulación estatutaria. Se puede decir
entonces que lo que hace la reforma es garantizar la autonomía judicial y
cerrar la intromisión del ejecutivo en la designación y elección de miembros
del órgano, ahondando la idea autonómica que inspira la Constitución de 1991.
11.4. Frente a la Comisión de Disciplina Judicial, debe indicarse
que el ejercicio de la función disciplinaria es fundamental a la idea
autonómica de esta Rama del poder público. El diseño del organismo a partir de
la reforma analizada evita la posibilidad, ya ocurrida, de que el poder
político en cabeza del Presidente de la República pueda cooptar esta línea
esencial de la jurisdicción y anular la autonomía, pues la postulación de los
magistrados es mayoritariamente del poder judicial. De otro lado, la
posibilidad de la privatización de la disciplina judicial en manos de colegios
de abogados, lesionaría de manera franca principios constitucionales, puesto
que permite que mediante esa privatización operadores judiciales salgan del
control de la función disciplinaria, quedando en manos de camarillas del gremio
sin la mínima capacidad de asegurar el cumplimiento de la regulación en materia
disciplinaria.
12. Intervención de Dejusticia: Rodrigo Uprimmy Yepes
El Dr. Rodrigo Uprimny Yepes intervino en la audiencia y afirmó que
el Acto Legislativo 02 de 2015 no sustituye la Constitución, porque no anula ni
compromete el principio de independencia judicial contenido en la Carta.
12.1. Aspectos metodológicos.
En primer lugar, debe hacerse una distinción entre el juicio político
de inconveniencia en una reforma constitucional y el juicio jurídico de
sustitución. La derrota política en el debate de una reforma constitucional no
puede llevar a pensar que esa reforma sustituye la constitución. Son dos
juicios distintos. Lo que está ocurriendo es que se está transformado la
resistencia política a una reforma constitucional en un argumento de juicio de
sustitución, tratándose de petrificar las regulaciones constitucionales
existentes y volviéndolas componentes de un principio. Por ejemplo, la
supresión de la función de conocer tutelas al órgano que remplaza la Sala
Administrativa y a la Dirección Ejecutiva del Consejo Superior de la
Judicatura. A partir del hecho que le quiten a un órgano judicial la facultad
de conocer tutelas, no se puede afirmar que se sustituyó el pilar de la
protección judicial de los derechos, porque es simplemente petrificar la
expresión del pilar y no el pilar, que es lo que establece en el juicio de
sustitución.
En segundo lugar, la Corte Constitucional debe ser prudente en el
juicio de sustitución, por tres razones. En primer lugar (i) no hay claridad
respecto del parámetro normativo. En este evento debe construirse
jurisprudencialmente el pilar, y ahí es donde están los riesgos de un arbitrio
judicial excesivo. En segundo lugar (ii) la reforma constitucional tiene
legitimidad democrática reforzada. La Corte debe ser respetuosa del proceso
democrático reforzado que surtió la reforma en el Congreso (ocho debates con
mayorías reforzadas). En tercer lugar (iii) los riesgos de cierre
democrático. Si la Corte anula las reformas constitucionales por violar
pilares de la Constitución, la pregunta que surgiría es: ¿Dónde queda el debate
democrático para adaptar la Constitución a nuevas realidades históricas?
12.2. Relación entre las reformas judiciales contenidas en el
Acto Legislativo y los objetivos generales del mismo.
El Acto Legislativo 02 de 2015 no sustituye la Constitución porque
no anula ni compromete el principio de independencia judicial contenido en la Carta[27].
La reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional surgió
como un nuevo intento para calibrar el sistema de frenos y contrapesos y
atemperar el poder presidencial. Además, realizó un reajuste constitucional al
diseño de algunas instituciones públicas[28]. El artículo
19 del Acto Legislativo demandado toca directamente el sistema mencionado, en
tanto disminuye la intervención del Presidente en la elección de los
magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina, a diferencia del esquema
anterior.
Por otro lado, la reforma establece que una ley estatutaria
determinará los temas en los cuales los ministros de despacho participarán en
las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial. La participación de dichos funcionarios
en el órgano de gobierno de la Rama Judicial no constituye un incremento
irrazonable del poder presidencial. En adición a ello el autogobierno de la mencionada
rama no debe ser absoluto, pues debe responder a los intereses de los usuarios
de la justicia y de la sociedad en general.
La combinación de temas que realiza el Acto Legislativo no supone
una violación al principio de unidad de materia, porque como lo ha sostenido la
Corte Constitucional (C-1057 de 2005), una reforma
constitucional puede incluir modificaciones a varios artículos constitucionales
no necesariamente relacionados temáticamente entre sí.
12.3. Análisis del componente judicial del Acto Legislativo 02 de
2015 a la luz del juicio de sustitución.
El
Congreso tiene una competencia limitada cuando se trata de expedir actos
legislativos, en contraste con el alcance más amplio que tiene una reforma
constitucional vía asamblea constituyente. Los límites competenciales del
Congreso en el ámbito de reforma constitucional son una manera de defender la
voluntad popular contra su propio desbordamiento y contra su propia
eliminación. A su vez el control constitucional de los actos legislativos debe
ser bastante acotado y exigente de manera que la Corte Constitucional debe
circunscribir el análisis de los cargos a los argumentos expresados por los
demandantes.
Aunque
existen problemas de técnica en las demandas, a partir de una
interpretación de las mismas, que es lo que debe hacer la Corte por tratarse de
una acción ciudadana, es posible concluir que el pilar invocado por los
demandantes es la centralidad de la independencia judicial. Sin embargo las
demandas no satisfacen el juicio de sustitución, pues no explican por qué la
independencia judicial es un eje definitorio de la Carta y cuál es la identidad
fundamental de dicho concepto..
La
independencia judicial es un principio que identifica la Constitución, pues
constituye una garantía central de un Estado de derecho democrático que respeta
la separación de poderes y que promueve la vigencia de un orden justo (C.P.
Art. 1 y 2). Por ello, cualquier reforma tendiente a anular dicho principio
constituiría una sustitución de la Constitución. Este principio tiene distintas
dimensiones con grados de protección diferenciada, a saber: la imparcialidad de
los jueces al decidir los casos concretos, la interpretación del derecho por
parte de ellos (autonomía funcional, CP. Arts. 228 y 230), y el gobierno y la
gerencia de la Rama Judicial (independencia orgánica).
En
cuanto al Acto Legislativo 02 de 2015, el análisis específico de sustitución
respecto del principio de independencia judicial, se relaciona con los
artículos que reglamentan el sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial
(diseño institucional de la independencia orgánica). Tanto en el modelo
constitucional anterior como el actualmente establecido en la reforma, los
integrantes de los Consejos son representantes de la Rama Judicial, y la rama
tiene a su cargo la elección de los miembros. Lo que modifica el Acto
Legislativo es respecto de los sujetos que conforman el nuevo Consejo de
Gobierno Judicial[29].
La
regulación del diseño institucional de la independencia orgánica de la Rama Judicial
varía entre los Estados democráticos, por tanto, el cambio de modelo no
compromete, per se, el principio de independencia judicial orgánica. En
otros términos, la participación de la Rama Ejecutiva en el gobierno judicial,
no compromete, por sí mismo, el principio anotado.
Existen
casos en los que podría ser razonable limitar la independencia judicial
orgánica, por ejemplo, cuando este principio entra en tensión con otros
principios como la transparencia, la rendición de cuentas, la necesidad de
tener una mejor justicia, la articulación entre distintas políticas públicas,
etc. Los debates en torno al diseño constitucional encaminados a armonizar o
balancear los principios de la Constitución no deben convertirse en juicios de
sustitución de la misma.
En
conclusión, los cambios contenidos en el Acto Legislativo 02 de 2015, que
modificaron el esquema de gobierno y gerencia judicial, no constituyen una
sustitución de la Constitución. Primero, porque el cambio no implica una
modificación sustancial al modelo constitucional inicialmente adoptado. Y
segundo, porque aun si la reforma cambiara de modelo, eso en sí mismo no
significaría eliminar o comprometer el principio de independencia judicial, ya
que un Estado democrático admite varios modelos de diseño institucional de la
independencia orgánica de la Rama Judicial.
12.4.
Improcedencia de medidas cautelares en los procesos de constitucionalidad.
La
suspensión provisional no es procedente en los procesos de constitucionalidad
que se surten ante la Corte Constitucional, por las mismas razones que expuso
esta Corporación en la sentencia C-179 de 1994, a saber: (i) los fallos que
dicta la Corte, en ejercicio del control jurisdiccional, hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional, luego cualquier decisión que toma la Corte en sede de
control de constitucionalidad es definitiva y una medida provisional por
definición no lo es; y (ii) el artículo 241 de la Constitución, no le confiere
al Tribunal la competencia expresa para dictar medidas cautelares en el proceso
de control abstracto de constitucionalidad. Así, no existe norma
que habilite la declaratoria de suspensión provisional de un acto legislativo.
13. Intervención de la Senadora del Partido Alianza Verde: Claudia
López Hernández
La Senadora de la República Claudia López Hernández intervino en la
audiencia y solicitó a la Corte declararse inhibida para conocer de fondo los
cargos por sustitución de la Constitución y de manera subsidiaria, en caso de
acceder al estudio de fondo, declarar la exequibilidad de los artículos
demandados pues ninguno de ellos desconoce pilares esenciales de la Carta.
13.1. La iniciativa de reforma propuesta no fue caprichosa,
pues surge de una serie de elementos fácticos que la justifican. De esta forma,
con el fin de combatir las inconveniencias, inoperancias y posible corrupción
al interior del Consejo Superior de la Judicatura, el Acto Legislativo
demandado propone un nuevo modelo de gestión que busca superar la falta de
colaboración armónica entre las ramas del poder público, la falta de eficacia
administrativa y de gobierno de la rama y la falta de mecanismos de rendición
de cuentas.
13.2. No existe ningún principio constitucional que prohíba la
reforma de una rama del poder público, lo que no las hace intocables y podrán
ser objeto de reforma. De esta manera, cualquier análisis de reforma está
permitido dentro de los poderes de reforma del Congreso, más aún cuando existen
mecanismos diferentes a la asamblea constituyente.
13.3. Las normas demandadas no desbordan la competencia del Congreso
de la República pues guardan armonía con los pilares constitucionales de
independencia judicial, colaboración armónica de poderes, el deber de respetar,
garantizar y proteger los derechos fundamentales y la transparencia en el
ejercicio de la función pública, lo que desestima una posible sustitución de la
Carta Política.
13.4. Sin embargo, las demandas carecen de aptitud sustancial pues
desconocen los requisitos generales que deben cumplir todas las demandas de
inconstitucionalidad contra normas del ordenamiento colombiano y los requisitos
específicos que deben cumplir cuando se proponen cargos de sustitución de la
Constitución.
14. Intervención del Senador del Partido Polo Democrático: Jorge
Enrique Robledo Castillo
El Senador de la República Jorge Enrique Robledo Castillo intervino
en la audiencia y solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de las normas
acusadas del Acto Legislativo 02 de 2015.
14.1. El Acto Legislativo afectó el principio de separación de
poderes y la independencia de la Rama Judicial como ejes definitorios de la
Constitución, lo cual contraviene igualmente la Declaración de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano.
14.2. Se trata de una reforma neoliberal que busca el sometimiento
de los jueces mediante modificaciones a la Constitución o por cualquier otro
mecanismo con la excusa de promover la eficiencia del sector justicia. Pero
dicha reforma afecta la independencia de los jueces y la separación de poderes,
específicamente porque supone que a través de una ley estatutaria se regule la
participación de ministros en el Consejo de Gobierno Judicial.
14.3. De otro lado, el Gerente de la Rama se establece como un ser
omnipotente y omnipresente. Él y sus tres asesores van a tener un gran poder ya
que se prevé que controlen toda la información de la Rama, tendrán a su cargo
la expedición del reglamento del sistema de carrera judicial y de la comisión
de carrera judicial; la vigilancia del rendimiento de los funcionarios en los
despachos así como el diseño y la ejecución del presupuesto de la Rama
Judicial, entre otras.
14.4. Suponer que en la Colombia que tenemos no habrá intervención
del Ejecutivo y que no se afectará la separación de poderes por la existencia
del Gerente y los técnicos, y por la presencia de los ministros en las
reuniones del Consejo de Gobierno de la Rama, es equivocado. Lo que se buscaba
era imponer una especie de dictadura constitucional en cabeza del Presidente de
la Republica lo cual es concordante con el sistema económico neoliberal.
14.5. De este modo, el Congreso se excedió en su competencia de
reforma al sustituir la Constitución porque el peso del Ejecutivo en la
jefatura de la Rama Judicial es determinante, así se diga que los ministros no
tienen voto en el órgano de gobierno de la misma.
15. Intervención del Senador del partido Centro Democrático: Jaime Amín Hernández.
El Senador de la República Jaime Amín Hernández intervino en la
audiencia planteando su desacuerdo con la reforma.
15.1. Teniendo en cuenta la doctrina de la sustitución y el juicio
correspondiente que permite instrumentar su aplicación, puede afirmarse que los
artículos demandados en el presente caso modifican por completo la estructura
orgánica de la justicia y dificultan el ingreso de los ciudadanos al desempeño
de cargos de la Rama Judicial, lo que terminaría por desnaturalizar la
estructura básica de la Constitución de 1991. Fueron trasgredidos los ejes
definitorios relacionados con el acceso a la administración de justicia,
derivado de la supresión de órganos fundamentales del aparato jurisdiccional,
como el Consejo Superior de la Judicatura. Ello puede tener una repercusión
significativa en el correcto funcionamiento y eficiencia de la Rama Judicial.
Algunos de los efectos del modelo adoptado son el mantenimiento de
las instituciones actuales con otros nombres, la excesiva centralización del
poder de la Rama Judicial, haciéndola susceptible a la corrupción, el
debilitamiento del Congreso de la República al no poder hacer juicio político a
los integrantes de las Altas Cortes y la concentración en los propios miembros
de la Rama Judicial de poderes que dificultan el funcionamiento de los
contrapesos consustanciales al sistema democrático.
15.2. El Congreso de la República se extralimitó en el ejercicio de
sus funciones, suplantando la voluntad del constituyente originario y
desnaturalizando el sentido del texto de la Constitución de 1991, buscando la
implantación de una desdibujada propuesta de reforma al equilibrio de poderes.
En efecto, esta reforma se limitó a sustituir la Carta en lugar de atender los
verdaderos problemas de la justicia como la impunidad, la morosidad, la
politización, las roscas, la corrupción y el clientelismo.
16. Intervención del Presidente de ASONAL: Freddy Machado López
El Presidente de Asonal intervino en la audiencia y solicitó a la
Corte declarar la inexequibilidad de la reforma.
16.1. Las fallas evidenciadas en la institución creada por la
Constitución de 1991 (Consejo Superior de la Judicatura) se pudieron resolver
con una reestructuración interna de la entidad, sin que fuera necesario
sacrificar el orden constitucional existente en materia de administración de
justicia.
Si bien la reforma busca celeridad en la administración de justicia,
una pronta y cumplida administración de justicia, no soluciona el problema de
fondo, porque el problema del mal funcionamiento de la Rama es por falta de
recursos y mala gestión. Esta reforma, sin embargo, no trae presupuesto y le
confiere competencias a quien no las tiene para administrarlo.
Estadísticamente, la demanda de la justicia creció en un 303%, la respuesta de
la justicia no alcanza un 25%, la oralidad en civil y administrativo no ha
iniciado. En materia laboral tiene serias complicaciones y en penal está
colapsada, incluso se dice que los jueces son ambulantes, dado que es necesario
buscar salas de audiencia.
El juicio de necesidad que hace parte de la ponderación concluye que
se sacrifica más de lo que se gana. El resultado que se persigue con la reforma
se podía obtener si los costos en los que se va a incurrir se invirtieran en
una reingeniería al instituto existente, logrando resultados más óptimos y sin
tanto traumatismo. El Consejo Superior de la Judicatura no falló, fallaron los
hombres que lo administraron.
16.2. La sustitución como doctrina constitucional apunta a tres
aspectos de relevancia constitucional: (i) las libertades individuales; (ii) la
participación política o régimen político; y (iii) la estructura orgánica del
Estado.
Si bien en Colombia no existen las clausulas pétreas, existe una
serie de principios estructurales que determinan el modelo de Estado
constitucional vigente en Colombia. El constituyente derivado no tiene
competencia para modificar la estructura orgánica de la Rama Judicial. El
Consejo Superior de la Judicatura es una alta corte, el Congreso carece de la
competencia para modificarlo porque afecta la estructura orgánica del Estado.
Con esta reforma opera la sustitución al cambiar el modelo estructurado por la
constituyente y con ello se afecta el principio democrático, la dignidad
humana, la supremacía constitucional, la igualdad de la función jurisdiccional
en cabeza de los jueces y la justicia autónoma e independiente.
16.3. Políticamente no es correcta la reforma. El Congreso elabora
todos los códigos pero omite asignar presupuesto apostándole al desprestigio de
la administración de justicia. El nuevo modelo no advierte la desproporción que
implica darle tres cupos a los magistrados de las altas cortes que sumados no
alcanzan 90, y solo dos cupos a los empleados y a los jueces y magistrados que
suman 25.000 aproximadamente.
16.4. Se presentó una deficiencia deliberativa, se violó el
principio de unidad de materia, no hubo suficiente discusión, el gobierno se
contradice cuando insiste y persiste en que las estadísticas de la Rama
Judicial no son confiables. Entonces ¿de dónde tomó los datos con los que trata
de motivar la reforma? Así, la reforma está motivada en supuestos, en datos
inferidos y no constatados. No existe un diagnóstico serio en cuanto a cuáles
fueron los equívocos del Consejo Superior de la Judicatura, para que la nueva
gerencia no repita esos errores.
Hoy se presenta lo siguiente: la funcionaria elegida como
representante de los empleados – los que en un 90% son abogados – es
comunicadora social, luego la representante podría carecer de las competencias
formativas para defender los intereses de la Rama Judicial en la instancia en
que fue promovida, donde los temas en discusión serán jurídicos.
16.5. Los magistrados que en número son cinco veces menos que los
jueces, inexplicablemente ganaron las elecciones, y es fácil inferir que si es
mi superior jerárquico, quien me nombra, quien me promueve, quien me califica,
y quien autoriza mis capacitaciones, difícilmente habrá independencia judicial
al momento de elegir.
16.6. La justicia es un valor superior que no le pertenece al
Gobierno, ni al Presidente, nos pertenece a todos. Por lo tanto para hacer la
reforma a la justicia han debido convocar a todos y en este caso no fue eso lo
que ocurrió.
17. Intervención del Expresidente del Consejo de Estado: Dr. Gustavo
Gómez Aranguren
El Dr. Gustavo Gómez Aranguren intervino en la audiencia y solicitó
a la Corte declarar la inexequibilidad de los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19
del Acto Legislativo 02 de 2015.
17.1. En la Constitución existen unos acuerdos básicos que deben
mantenerse y que implican un límite al poder de reforma de la misma. Considera
que estos acuerdos han sido desconocidos por las normas demandadas. En efecto,
con la reforma se afecta (i) la autorregulación del poder judicial, en tanto
poder del Estado, porque sus reglamentos no pueden ser ya dictados por él
mismo; (ii) la independencia, autonomía y capacidad operativa del poder
judicial, por la interferencia y dependencia de otros poderes externos, a los
que queda subordinado; y (iii) la primacía de los derechos fundamentales, pues
al debilitar al poder judicial, se lo degrada de tal manera que se pone en
riesgo la garantía de los derechos de las personas, que es la principal misión
de este poder.
17.2. La reforma genera graves distorsiones a la estructura de la
Constitución, pues además de afectar la garantía de los derechos de las
personas, con una judicatura que no será autónoma e independiente, deja sólo
dos poderes: el ejecutivo y el legislativo. Los demás son órganos que no tienen
la condición de poder del Estado. El nuevo estatuto de la justicia es anárquico
y politizado, sobre la base de desconocer que a los jueces no se los elige por
votos sino por su mérito. Se incurre también en el contrasentido de dejar un
juez para cada diez mil personas y establecer cinco funcionarios, sin
especificar con claridad si son jueces o legisladores, para revisar la conducta
de setenta personas.
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES  CANTILLO
A LA SENTENCIA C-053/16
ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Control
judicial (Aclaración de voto)
ACTOS LEGISLATIVOS-Competencia del
Congreso de la Republica para reformar la Constitución (Aclaración de voto)
CONTROL JUDICIAL DE ACTOS LEGISLATIVOS-Competencia
de la Corte Constitucional (Aclaración de voto)
VICIOS DE PROCEDIMIENTO DE ACTOS LEGISLATIVOS-Comprende defectos de trámite y defectos competenciales (Aclaración
de voto)
ACTOS LEGISLATIVOS-Revisión de la
competencia del órgano que modifica la Constitución hace parte del juicio de
validez del procedimiento de formación (Aclaración de voto)
EJERCICIO DE LA POTESTAD DE REFORMA POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Delimitación de la función constituyente (Aclaración de voto)
CONTROL CONSTITUCIONAL DE REFORMAS APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Configuración de vicio competencial
(Aclaración de voto)
CONTROL CONSTITUCIONAL DE REFORMAS APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Carácter deferente (Aclaración de voto)
CONTROL CONSTITUCIONAL DE REFORMAS APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Competencia permite cualquier
modificación a la Carta a menos que produzca un cambio trascendente y profundo
que implique la aniquilación o destrucción de los acuerdos constituyentes
básicos (Aclaración de voto)
CONTROL CONSTITUCIONAL DE REFORMAS APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Acuerdos constituyentes básicos solo
pueden ser identificados a partir de la lectura histórica, profunda y
sistemática de la Carta Política (Aclaración de voto)
CONTROL CONSTITUCIONAL DE REFORMAS APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Identificación de un acuerdo
constituyente básico debe ser resultado de entender la Constitución como un
todo (Aclaración de voto)
CONTROL CONSTITUCIONAL DE REFORMAS APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Aniquilación o destrucción de los
acuerdos constituyentes básicos no se produce cuando el Congreso modifica,
reemplaza o elimina alguna de sus expresiones o manifestaciones particulares
(Aclaración de voto)/COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Limite se
desprende del elemento primario de la Constitución (Aclaración de voto)
SUSTITUCION Y REFORMA DE LA CONSTITUCION-Acuerdo constituyente básico es equiparable a la noción de eje
definitorio (Aclaración de voto)
PODER DE REFORMA-Restricciones
(Aclaración de voto)
SUSTITUCION Y REFORMA DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional amplía indebidamente las restricciones
a la competencia del Congreso de la República (Aclaración de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución (Aclaración de voto)/CORTE
CONSTITUCIONAL-Competencia en los estrictos y precisos términos de la
Constitución (Aclaración de voto)
ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-A
pesar de que constituyente no impuso contrapeso a la Corte Constitucional por
medio de un control inter orgánico sí delimitó el ámbito de su competencia
exigiéndole alta dosis de auto restricción (Aclaración de voto)
Expedientes D-10890 y D-10907. Demandas de
inconstitucionalidad contra los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto
Legislativo 02 de 2015 “por medio del cual se adopta
una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras
disposiciones.”
En la parte resolutiva de la sentencia C-053 de 2016, la Corte decidió
inhibirse frente a los cargos formulados en contra de varias disposiciones del
Acto Legislativo 02 de 2015 “por medio del cual se
adopta una reforma del equilibrio de poderes y reajuste institucional y se
dictan otras disposiciones”. Si bien he seguido la
decisión adoptada en esta oportunidad, en acatamiento al precedente establecido
por la Corte en relación con las exigencias para la admisión de las demandas de
inconstitucionalidad, con el debido respeto por las decisiones de la Sala
Plena, estimo necesario aclarar mi voto a fin de precisar algunos aspectos
relacionados con el control judicial de actos reformatorios de la Constitución
como el examinado en esta oportunidad.
1. Los actos legislativos aprobados por el Congreso al amparo de su
competencia para reformar la Constitución -reconocida y regulada por los
artículos 114, 374 y 375 de la Carta- son el resultado de un proceso agravado
que incluye dos vueltas, ocho debates y la exigencia de mayorías calificadas.
Se trata entonces de decisiones acogidas luego de un amplio proceso
deliberativo, extendido en el tiempo y que cuentan con un apoyo especial en el
Congreso de la Republica.
Este punto de partida tiene efectos en el control judicial que
respecto de la validez constitucional de los actos legislativos puede ejercer
esta Corte. En efecto, el artículo 241.1 de la Constitución señala que dicho
control únicamente comprende el juzgamiento de los defectos ocurridos en el
proceso de formación del correspondiente acto, lo que excluye el examen de
demandas fundadas en el contenido material de la reforma.
2. Tal y como este Tribunal lo ha señalado, los vicios de
procedimiento comprenden no solo los defectos de trámite asociados a las etapas
o formalidades que deben seguirse en el proceso de expedición del acto, sino
también los defectos competenciales referidos a la capacidad jurídica del
órgano, en este caso el Congreso, para expedir el acto.
No obstante los profundos problemas de fundamentación[30] y
alcance que la teoría de la sustitución plantea en relación con los denominados
vicios competenciales y de los que habrá de ocuparse en el futuro esta
Corporación, estimo que resulta ajustado a la Carta afirmar que la revisión de
la competencia del órgano que modifica la Constitución hace parte del juicio
sobre la validez del procedimiento de formación del acto. Ello es el resultado
de una lectura conjunta y sistemática del Título XIII de la Constitución, y no
de la interpretación aislada de los artículos que regulan y disciplinan el
poder de reforma.
3. Las dificultades asociadas a la delimitación de la función
constituyente y que se explican en la inexistencia de una regulación precisa al
respecto, imponen a este Tribunal especial prudencia a fin de evitar el
establecimiento de restricciones inexistentes al ejercicio de la potestad de
reforma por parte del Congreso. Este punto de partida es absolutamente
necesario a efectos de armonizar adecuadamente, por una parte, (i) el principio
democrático que impone como regla general –entre otras cosas- el respeto a las
decisiones adoptadas por los órganos legitimados en procesos electorales y, por
otra, (ii) la competencia irrenunciable de este Tribunal de guardar la
integridad y supremacía de la Constitución.
4. El control constitucional de las reformas aprobadas por el
Congreso de la Republica en aquellos casos en los que se alegue la
configuración de un vicio competencial debe someterse, en consecuencia, a las
siguientes condiciones:
a) El control debe ser especialmente deferente de la función del
Congreso de la Republica, de manera que la Corte no termine imponiendo sus
propias valoraciones sobre la oportunidad o conveniencia de una reforma,
convirtiendo un control que debe ser estrictamente jurídico en uno político. En
esa dirección y dadas las dificultades para precisar el alcance de la
competencia de los órganos con poder de reforma, el juzgamiento de los actos
legislativos debe otorgar al Congreso un margen para decidir acerca del alcance
de su propia competencia. En efecto, es correcto afirmar que en aquellos
eventos en los cuales existen dificultades interpretativas muy serias para
precisar el alcance de una atribución, el principio democrático exige conferir
a su titular una relativa libertad para valorar y definir su amplitud.
b) El control debe reconocer que la competencia del Congreso le
permite adoptar cualquier modificación a la Carta, a menos que con ella se
produzca un cambio de tal trascendencia y profundidad que implique la
aniquilación o destrucción de los acuerdos constituyentes básicos que
allí se plasman. Ello solo le corresponderá a un órgano que por su conformación
y legitimación, sea titular de un poder semejante al de la Asamblea Nacional
Constituyente que aprobó la Constitución Política de 1991.
c) El control debe tener en cuenta que los acuerdos
constituyentes básicos solo pueden ser identificados a partir de la lectura
histórica, profunda y sistemática de la Carta Política. Su condición de límites
a la competencia del Congreso se explica porque representan los elementos
primarios de la Constitución, resultado de un proceso democrático, deliberativo
y pluralista.
d) El control debe asumir, en consecuencia, que la identificación de
un acuerdo constituyente básico debe ser el resultado de entender la
Constitución como un todo. No resulta posible dividir la Carta Política en
tantas instituciones o categorías tenga y, a partir de allí, extraer para cada
una de ellas un elemento primario, fundamental o básico absolutamente
irreformable. Sus partes se relacionan, se confrontan y se complementan de
manera que extraer los acuerdos constituyentes básicos solo es posible
después de su examen integral y de la revisión de su proceso de formación.
Así por ejemplo, es imposible definir la democracia, que representa
uno de tales acuerdos, si no se relacionan correctamente su dimensión
representativa y deliberativa, su dimensión participativa y la exigencia que
impone de proteger a las minorías. Igualmente no es posible entender la
separación de poderes si no se considera, simultáneamente, la división del poder público en Rama Ejecutiva, Legislativa y
Judicial, la existencia de órganos autónomos, la colaboración armónica para
alcanzar los fines del Estado y el principio de controles recíprocos
inter-orgánicos.
e) El control en estos casos debe considerar que la aniquilación o
destrucción de los acuerdos constituyentes básicos no se produce cuando
el Congreso modifica, reemplaza o elimina alguna de sus expresiones o
manifestaciones particulares.  El límite de la competencia del Congreso se
desprende, no de categorías o instituciones particulares -como lo sería, por
ejemplo, un órgano del poder público o su conformación, una función específica,
un principio de organización, un mecanismo de actuación de las autoridades
públicas o de los particulares- sino del elemento primario de la Constitución.
De otra forma dicho, un acuerdo constituyente básico puede mantenerse vigente
en el ordenamiento a pesar de que se introduzcan modificaciones importantes,
aunque parciales, a uno de los elementos que conforman dichos acuerdos o a la
forma como éste se proyecta o manifiesta.
5. Podría considerarse que el anterior planteamiento coincide con la
teoría actual de esta Corte en materia de sustitución y reforma de la Carta y,
que lo que aquí he denominado, acuerdo constituyente básico, es
equiparable a la noción de eje definitorio. En ciertos aspectos tal
coincidencia existe, en tanto comparto la tesis según la cual el Congreso puede
válidamente reformular formalmente el texto
constitucional, alterar un principio fundamental, reconceptualizar un valor
amparado por la Carta Política, introducir una hipótesis exceptiva a una norma
constitucional o incorporar fórmulas normativas que restrinjan o limiten los
derechos con el propósito de armonizar los diversos intereses constitucionales.
Sin embargo, la aclaración aquí presentada toma nota que la práctica
jurisprudencial de este Tribunal en diferentes pronunciamientos -entre los que
se destacan por ejemplo los contenidos en las sentencias C-588 de 2009 y C-249
de 2012- evidencia, de una parte, (i) que la identificación de los ejes
definitorios puede ser el resultado de una lectura parcial y segmentada –no
integral- de la Carta y, de otra, (ii) que la sustitución puede comprender
eventos que constituyen, no un reemplazo o destrucción de tales ejes sino, en realidad,
intervenciones que la Corte juzga particularmente serias, intensas o
inadecuadas.
Ello ha conducido a este Tribunal a erigir restricciones al poder de
reforma que se traducen, pese a que se insista que ello no puede ser así, en
juicios ordinarios de inexequibilidad o control material como si la Corte
estuviera examinando, no un acto constituyente, sino una ley. Equiparar las dos
modalidades es un riesgo muy serio que la teoría actual de esta Corporación no
ha conseguido enfrentar satisfactoriamente.
6. Dicha práctica, apoyada en la teoría de la sustitución, evidencia
entonces que la jurisprudencia actual de este Tribunal amplía indebidamente las
restricciones a la competencia del Congreso de la Republica en esta materia.
Esa perspectiva no la puedo acompañar puesto que, como se desprende de las
consideraciones precedentes, (i) afecta gravemente el principio democrático,
(ii) vulnera la atribución expresa asignada al Congreso para reformar la
Constitución, (iii) desconoce que la aprobación de los actos legislativos está
revestida de un trámite que tiene por finalidad asegurar procesos de
deliberación y consenso adecuados y (iv) atribuye a la Corte Constitucional un
poder excesivo, exento de control, que no se desprende del artículo 241 de la Constitución
y que la convierte en una instancia adicional del procedimiento de
reforma.
7. Es importante recordar que el Pueblo,
como señala el preámbulo de la Carta, fue el que aprobó la Constitución, y lo
hizo en medio de una Asamblea plural y democrática. Así las cosas, es el texto
constitucional resultado del proceso constituyente de 1991, el que le
corresponde a esta Corte defender, interpretar y aplicar. En modo alguno
adicionar o complementar.
Si realmente consideramos que esta Corte ejerce sus funciones de
control por voluntad y designación del Pueblo –tal y como ello quedó reconocido
en el preámbulo y en los artículos 241 y 379- cuando aquella así actúa, es en
verdad el Pueblo el que se controla a sí mismo. En consecuencia, los miembros
de esta Corte deben observar un respeto máximo por el contenido que el
constituyente quiso dejar plasmado en ella, evitando el riesgo de convertir un
poder limitado, que surge de una constitución democrática y deliberativa, en
uno absoluto.
De conformidad con lo anterior, si bien es cierto que a esta
Corporación el constituyente expresamente le otorgó en el artículo 241 de la
Constitución Política la “guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución”, no es menos cierto que  seguidamente señaló, en términos
perentorios, que tal poder debe ser ejercido “en los estrictos y precisos
términos de este artículo”, con lo cual erigió una barrera que no se
encuentra en ningún otro artículo de los múltiples que distribuyen competencias
a los diferentes órganos del Estado. El constituyente, a pesar de que no impuso
un contrapeso (checks and balances) a la Corte Constitucional por medio
de un control inter-orgánico, sí delimitó expresamente el ámbito de su competencia,
exigiéndole una alta dosis de auto restricción (self-restraint) que no
se puede sacrificar al hacer un uso excesivo de la teoría actual en materia de
control constitucional de los actos reformatorios de la Constitución.
Con el debido respeto,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
[1] Al respecto la sentencia C-1040 sostuvo que “la Corte ha fijado
criterios de prudencia judicial para orientar el control de los actos
reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine la conclusión
del juicio de sustitución.” Las cuestiones que suscita el juicio de
sustitución ha sido también puesta de presente en salvamentos y aclaraciones de
voto de varios de los Magistrados de esta Corporación. En ese sentido se
encuentra, por ejemplo el salvamento de voto del Magistrado Mauricio González
Cuervo a la sentencia C-249 de 2012 o la aclaración de voto del magistrado
Humberto Sierra Porto a la sentencia C-141 de 2010.
[2] Los demandantes argumentaron que estos ejes definitorios se
expresarían en el texto constitucional en el Preámbulo y los artículos 1, 2, 3,
4, 5, 6, 13, 86, 113, 116, 121, 133, 228, 229, 230, 241 y 277 de la Carta.
[3] Al respecto, los demandantes refirieron la sentencia C-948/02 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[4]  Los demandantes argumentaron que estos ejes definitorios se
expresarían en el texto constitucional en los artículos 1, 2, 13, 86, 116,
150-1, 158 y 229 de la Carta.
[5] Folio 5
[6] Así se desprende, por ejemplo, de la sentencia C-1200 de 2003 en la
que la Corte indicó: “el acto de revisión de la Constitución es la expresión
del poder constituido de revisión, no del poder soberano constituyente. Por
eso, el acto de revisión está limitado por el acto constituyente; de lo
contrario los órganos constituidos no estarían subordinados al soberano, y la
obra del constituyente fundador podría ser abolida o derogada por un órgano
constituido en contra de la voluntad o decisión del pueblo soberano. En
realidad, el poder de revisión no comprende la competencia de derogar o abolir
la Constitución. Es un poder para reformarla (artículo 374 C.P.), no para
sustituirla, destruirla o abolirla”.
[7] Sentencia C-1200/03. (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo
Escobar Gil).
[8] Sentencias C-970/04 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-971/04 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[9] Sentencia C-1200/03. (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y
Rodrigo Escobar Gil).)
[10] Sentencia C-1200/03. (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil).
[11] Sentencia C-1040/05. (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo
Escobar Gil,  Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro
Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández.)
[12] Sentencia C-1040/05. (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo
Escobar Gil,  Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro
Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández).
[13] Sentencia C-1040/05. (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo
Escobar Gil,  Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro
Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández).
[14] Sentencia C-968/12. (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[15] Sentencia C-968/12. (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[16] Sentencia C-1040/05. (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil,  Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández).
[17] Sentencia C-1040/05. (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil,  Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández).
[18] Al respecto la sentencia C-1040 sostuvo que
“la Corte ha fijado criterios de prudencia judicial para orientar el control
de los actos reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine
la conclusión del juicio de sustitución.” Las cuestiones que suscita el
juicio de sustitución ha sido también puesta de presente en salvamentos y
aclaraciones de voto de varios de los Magistrados de esta Corporación. En ese
sentido se encuentra, por ejemplo el salvamento de voto del Magistrado Mauricio
González Cuervo a la sentencia C-249 de 2012 o la aclaración de voto del
magistrado Humberto Sierra Porto a la sentencia C-141 de 2010.
[19] Sentencia C-1040/05. (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo
Escobar Gil,  Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro
Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández).
[20] Sentencia C-1200/03.(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y
Rodrigo Escobar Gil).
[21] Así lo ha reiterado la Corte en múltiples oportunidades, apoyándose
en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y en precedente fijado en la
sentencia C-1052 de 2001.
[22] En ese sentido se encuentran, entre otras, las providencias C-1124
de 2004, C-472 de 2006, C-740 de 2006, C-986 de 2006, C-153 de 2007, C-1058 de
2008, A-274 de 2012 y C-968 de 2012.
[23] Ello puede encontrarse, por ejemplo, en la sentencia C-153 de 2007
en la que indicó: “En virtud de los
argumentos expuestos, frente a una demanda como la que se estudia y con el fin
de garantizar (1) el límite al poder de reforma sin dar lugar a un
injustificado subjetivismo judicial que bloquee de manera ilegítima los cambios
y transformaciones constitucionales y, (2) la existencia de una verdadera
controversia constitucional sobre la presunta sustitución, la Corte debe
asegurarse que el cargo se encuentre suficientemente estructurado. Para ello,
como acaba de ser mencionado, debe exigir que los demandantes demuestre de
manera clara, suficiente, concreta y específica, que ha existido una verdadera
sustitución de la Constitución. De esta forma la Corte debe evitar que so
pretexto de un juicio de sustitución se adopte una decisión de fondo sobre una
demanda que, en realidad, esté solicitando un control material de una reforma
constitucional respecto de otras normas constitucionales. Pasa entonces la
Corte a estudiar si la demanda reúne los requisitos mencionados.” En ese mismo sentido se encuentran, entre otras, las
sentencias C-178 de 2007, C-216 de 2007, C-427 de 2008 y C-599 de 2010.
[24] Sobre el particular la sentencia C-1040 de
2005 indicó: “De tal manera que la carga argumentativa en el juicio de
sustitución es mucho más exigente. El método del juicio de sustitución exige
que la Corte demuestre que un elemento esencial definitorio de la identidad de
la Constitución de 1991 fue reemplazado por otro integralmente distinto. Así,
para construir la premisa mayor del juicio de sustitución es necesario (i)
enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de
múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991
y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la
Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa
mayor del juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el
subjetivismo judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento
esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo
de la Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la propia
Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción
material- y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial
definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de
reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de algo
supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez cumplida
esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho elemento
esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro –no simplemente
modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento
esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte
incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución
anterior.”
[25] Dijo la Corte en el Auto 012 de 1994: “Los
argumentos expuestos demuestran que la acción de tutela escapa el conocimiento
de la justicia penal militar.  Sostener lo contrario implicaría violar la
Constitución por uno de estos dos aspectos: o por someter a los civiles a la
investigación y el juzgamiento de la justicia penal militar (artículo 213,
inciso final), o por ampliar el ámbito de ésta a asuntos que no le están
asignados por la Constitución (artículo 221).”
[26] En el Auto 318 de 2006 la Corte indicó: “De
la simple lectura del Decreto 2591 de 1991 y del 1382 de 2000 se puede observar
que no se encuentra asignada competencia a las autoridades de la jurisdicción
especial indígena para el conocimiento de las acciones de tutela. En este
sentido, debe precisarse que para que una autoridad pueda administrar justicia,
no es suficiente que sea titular de la jurisdicción, también es necesario que
tenga competencia, entendiendo por tal, la atribución que el propio
ordenamiento jurídico le reconoce para asumir el conocimiento y resolución de
un asunto específico y concreto.
// 5.- En otros términos, pese a que la Constitución ha otorgado
jurisdicción especial a las autoridades indígenas, no implica ello el
otorgamiento de competencia en trámites especiales, tales como las acciones de
tutela, puesto que en esta específica materia, la competencia se encuentra
regulada por la Constitución y los Decretos 2591 de 1991 y 1382 de 2000. // 6. Debe, sin embargo,
aclararse que esta Sala no desconoce la autonomía de la jurisdicción indígena
para resolver sus conflictos, de acuerdo con sus usos y costumbres. Pese a lo
anterior, la acción de tutela se encuentra instituida y regulada como un mecanismo
judicial de defensa de los derechos fundamentales y por tanto, cuando un
ciudadano acude a ella, el trámite debe resultar acorde con el establecido en
la normatividad que la regula.”
[27]
Sin embargo, existen reparos frente al componente judicial de la reforma, por
cuanto el nuevo esquema de gobierno y administración judicial que reemplaza al
de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, fomenta un
tipo de independencia judicial corporativa que no es propia de un Estado
democrático que también garantiza los principios de transparencia y rendición de
cuentas.
[28] Así, los principales cambios son: (i) el traslado de la
función de dirimir los conflictos entre jurisdicciones a la Corte
Constitucional; (ii) la supresión de la Sala Administrativa del Consejo
Superior y su reemplazo por dos órganos: el Consejo de Gobierno Judicial y la
Gerencia de la Rama Judicial; (iii) la instauración de un régimen de transición
que regula el funcionamiento de los órganos de gobierno y administración
judicial hasta que se promulgue una ley estatutaria al respecto; (iv) la
creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial encargada de ejercer la
función jurisdiccional disciplinaria de los jueces y empleados de la rama
judicial; y (v) la prohibición de que la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial y sus comisiones seccionales conozcan de acciones de tutela.
[29]
El Consejo de Gobierno Judicial que crea el Acto Legislativo 02 de 2015, está
compuesto por los presidentes de las tres altas cortes, dos representantes de
empleados y de jueces/magistrados, el gerente de la rama, y tres miembros
elegidos por los otros seis. Anteriormente, los magistrados de la Sala
Administrativa eran elegidos por las altas cortes.
[30] Derivados, principalmente, (i) de la inexistencia en la Carta de
cláusulas expresas de intangibilidad; (ii) de las aporías derivadas de las
distinciones teóricas acogidas por este Tribunal entre el “poder constituyente
originario” y el “derivado”; así como (iii) de la ausencia de cláusulas
expresas, en el texto constitucional, que señalen diferencias claras en el
alcance y la competencia de cada uno de los titulares del poder de reforma de
la Constitución.