C-148-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-148/94
IMPUESTO
PREDIAL-Exención/OBRA
PUBLICA
La
entidad propietaria de las obras", no se beneficia de ninguna exención del
impuesto predial.  Ella debe hacer los siguientes pagos: En primer lugar
"una suma de dinero que compense el impuesto predial que dejen de percibir
por los inmuebles adquiridos". En segundo lugar, la entidad está obligada
a pagar el "impuesto predial que corresponda a los edificios y a las
viviendas permanentes de su propiedad, sin incluír las presas, estaciones
generadoras y otras obras públicas ni sus equipos". Consulta  la equidad,
en relación  con la entidad propietaria de tales obras, la exclusión que hace
el literal b) del artículo demandado, de las presas, estaciones generadoras  y
otras obras públicas y sus equipos, por estar tales bienes destinados al
servicio de la comunidad. No hay, pues, exoneración del impuesto predial.  Por
el contrario, la tasa aplicable, según el parágrafo del artículo 4, es superior
en un 150% a la que corresponde al impuesto predial vigente para todos los
predios en el municipio. Si bien se mira, el impuesto predial sigue cobrándose,
no ya sobre los predios que inicialmente gravaba, sino sobre otros bienes
diferentes, y a cargo de la entidad propietaria de las obras a que se refiere
la ley 56 de 1981.
REF:
Expediente D-384
Demanda
de inconstitucionalidad del artículo 4o. de la ley 56 de 1981 " Por medio
de la cual se dictan normas sobre obras públicas de generación eléctrica, y
acueductos, sistemas de regadío y otras, y se regulan las expropiaciones y
servidumbres de los bienes afectados  por tales obras."
Actor:
Justiniano
Arturo Turizo Ortíz.
Magistrado
Ponente:
Dr.
JORGE ARANGO MEJIA.
Sentencia
aprobada según consta en acta No. 20, correspondiente a la sesión de la Sala
Plena, llevada a cabo el veintitrés (23) de marzo de mil novecientos noventa y
cuatro (1994), en Santafé de Bogotá, D.C.
I.
ANTECEDENTES
El
ciudadano Justiniano Arturo Turizo Ortiz, en uso del derecho consagrado en los
artículos 40, numeral 6 y 241, numeral 4, de la Constitución, presentó ante
esta Corporación demanda de inconstitucionalidad de los  artículos 4 de la ley
56 de 1981 y 3 del decreto 2024 de 1982, decreto este último reglamentario de
la ley 56 de 1981.
Por
auto del veinte  (20) de agosto del año en curso, el Magistrado Sustanciador
admitió la demanda  en relación con el artículo 4 de la ley 56 de 1981, por
cumplir con los requisitos legales, establecidos en el artículo 2 del decreto
2067 de 1991.
La
demanda en contra del  artículo 3  del decreto 2024 de 1982, fue rechazada por
falta de competencia  de la Corte Constitucional, pues ésta no conoce de las
demandas que presenten los ciudadanos  en contra de los decretos dictados por
el  Presidente de la República, que tengan como fundamento la potestad
reglamentaria atribuída a éste, por el ordinal 3 del artículo 120 de la
Constitución de 1886  y  artículo 189, numeral 11 de la Constitución de 1991.
Competencia que, según el artículo 237, numeral 2, de la Carta,  radica en el
Honorable Consejo de Estado.
Contra
la decisión de rechazo,  no se interpuso ningún recurso, razón por la que  la
Secretaría General, en cumplimiento del numeral 8 del auto del veinte (20) de
agosto,  ya mencionado,  fijó el negocio por diez (10) días en lista,  para
asegurar la intervención ciudadana dispuesta por los artículos 242, numeral 1
de la Constitución y  7 inciso segundo del decreto 2067 de 1991. Igualmente,
se le envio copia del expediente al señor Procurador General de la Nación.
También
les fue enviada copia de la demanda al señor Presidente de la República y al
señor Presidente del Congreso, para que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
Cumplidos
como están los requisitos exigidos por  el decreto 2067 de 1991 y recibido el
concepto del señor Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A.
NORMA ACUSADA
El
siguiente es el texto de la norma acusada como inconstitucional:
LEY
56 DE 1981
(
SEPTIEMBRE 1o.)
"
Por la cual se dictan normas sobre obras públicas de generación eléctrica, y
acueductos, sistemas de regadío y otras, y se regulan las expropiaciones y
servidumbres de los bienes afectados por tales obras"
"El
Congreso de Colombia
"DECRETA:
"TITULO
I
"De
las relaciones y obligaciones entre los municipios y las entidades propietarias
de obras.
"(...)
"
ARTICULO 4o.-  La entidad propietaria de las obras reconocerá anualmente a los
municipios de que trata el artículo 1o.  de esta ley:
"a)
Una suma de dinero  que compense el impuesto predial que dejen  de percibir por
los inmuebles adquiridos;
"b)
El impuesto predial que corresponda a los edificios y a las viviendas
permanentes de su propiedad, sin incluír las presas, estaciones generadoras u
otras obras públicas ni sus equipos."
"
Parágrafo.- La compensación de que trata el literal a) del presente artículo se
calculará aplicando a toda área adquirida por la entidad propietaria -avaluada
por el valor catastral promedio por hectárea rural en el resto del municipio-
una tasa igual al 150% de la que corresponde al impuesto predial vigente para
todos los predios en el municipio."
B.)
LA DEMANDA.
Según
el actor, debe declararse la inconstitucionalidad sobreviniente de la  norma
acusada, por ser contraria a los artículos 294, 317 y 362 de la Constitución de
1991.
Las
razones que arguye el  demandante son las siguientes:
1o.-
El artículo 4 de la ley 56 de 1981, establece una modalidad para el  cobro del
impuesto predial, cuando  los predios sean utilizados para los fines propuestos
en ella, es decir, generación;  transmisión de energía eléctrica;  acueductos;
riegos; etc.  Modalidad de cobro, que según el artículo 317 de la Constitución,
sólo pueden fijar los municipios.
2o.-
La ley 56 de 1981 creó un privilegio a favor de las entidades propietarias de
las obras públicas que allí se relacionan, hecho que se constituye en una
exención y en un tratamiento preferencial para las entidades que adquieran
predios con el propósito de cumplir el fin propuesto por la ley. Exenciones
expresamente prohíbidas por el artículo 294 de la Constitución. La norma
acusada según el demandante " Evita que se cobre el impuesto predial por
la actividad productiva que realiza la entidad propietaria y por el valor real
del aváluo catastral de los inmuebles..."
3o.-
El artículo demandado, desconoce el precepto constitucional contenido en el
artículo 362 de la Constitución, porque el producto del impuesto predial se
está transladando a una entidad distinta del municipio. Según el demandante
"la norma  traslada parte del impuesto predial de propiedad de los
municipios a las entidades propietarias de las obras públicas que se construyan
... al favorecer la liquidación del impuesto en beneficio de estas
entidades."
4o.-
Se vulneran  los numerales 2 y  3 del artículo 287 de la Constitución, porque
en materia de impuesto predial "la ley fija los parámetros y el único que
tiene competencia para determinar el porcentaje a cobrar es el CONCEJO
MUNICIPAL, y en otras materias el órgano territorial correspondiente. Pero no
puede la ley ejercer las competencias que son propias de los municipios."
C.-
INTERVENCIONES.
Dentro
del término constitucional establecido para intervenir en la defensa o
impugnación de la ley demandada, presentó escrito la ciudadana Margarita Lucía
Castro Norman, designada por el Ministerio de Minas y Energía, para tal efecto.
Intervención
de la ciudadana Margarita Lucía Castro Norman, designada por el Ministerio de
Minas y Energía.
En
concepto de la doctora Margarita Lucía Castro Norman, no existe ninguna
incompatibilidad entre la norma acusada y los preceptos constitucionales
señalados por el actor.
En
su  escrito advierte,  que el artículo 4 de la ley 56 de 1981  no establece
ninguna clase de privilegio ni de exención en favor de las entidades
propietarias de una obra pública de las  descritas allí. Lo que la norma
establece es  una compensación en beneficio de los municipios,  porque una vez
los inmuebles sean utilizados en la generación y trasmisión de energía
eléctrica, dejarán de ser objeto del impuesto predial y por tanto,  los municipios
dejaran de percibir el ingreso por dicho concepto.  Entra a explicar en forma
detallada el por qué los bienes utilizados en dichas obras no pueden ser
gravados con el impuesto predial.  Al respecto afirma:
"...como
al adquirirse un inmueble para desarrollar este tipo  de obras, se presenta en
él una proyección ampliada del caudal de un río, el cual dá  origen a un
embalse. En consecuencia, desaparece y se extingue la identificación catastral
de ese inmueble, pues ya no se podría hablar de factores de ubicación,
alinderamiento, áreas, elementos éstos necesarios para que se genere y se grave
un predio con impuesto predial,... una vez modificado éste, queda cubierto
superficialemente de agua, que no es fuente ni base gravable para recaudo de
impuesto alguno."
Después
de analizar el artículo acusado, con la normatividad vigente en materia de
impuesto predial, concluye la interviniente, que no existe ninguna
discrepancia.  Por  lo anterior,  la doctora  Castro Norman, solicita a la
Corte Constitucional declarar la exequiblidad del artículo 4 de la ley 56 de
1981.
D.
CONCEPTO DEL  PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Por
medio de oficio No. 332 del dos (2) de noviembre de mil novecientos noventa y
tres (1993), el señor Procurador General de la Nación rindió el concepto de
rigor.
El
señor Procurador inicia su concepto analizado, como lo ha hecho en
oportunidades anteriores, la transformación que en materia de autonomía de las
entidades territoriales ha tenido el Estado Colombiano. Después de hacer una
descripción de los cambios más significativos que en esta materia se han
presentado, especialmente  con la expedición de la Carta de 1991,  concluye:
"
...la introducción del concepto de autonomía ha implicado un cambio sustancial
en las relaciones centro-periferia que debe ser en todo caso entendida en el
marco general del Estado Unitario. De esta forma a la ley corresponderá definir
y defender los intereses nacionales, y para ello puede intervenir en los
asuntos locales siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de
las entidades  territoriales. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que de
lo que se trata es de armonizar los distintos intereses, y no simplemente de
delimitarlos y separarlos. Por esto, generalmente  las competencias que se
ejercen en los distintos niveles territoriales no son excluyentes, por el
contrario dichas competencias, como lo señala la propia Constitución, deben
ejercerse dentro de los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad."
Hecho
el anterior análisis, entra a estudiar el contexto general de la ley 56 de
1981, estudio que tiene como base las razones que tuvo el legislador para
expedir la referida ley.
A
continuación,  el Procurador en su concepto, examina cada uno de los cargos de
la demanda  y concluye:
1o.-
" No se evidencia una exención ni tratamiento preferencial alguno como lo
hace ver el actor, por cuanto la norma dispone un desembolso a cargo de la
entidad propietaria de la obra y a favor del municipio que no puede traducirse
en manejos privilegiados para la entidad, pues si alguien resulta favorecido en
este caso es el municipio."
2o.-
"Es evidente que la norma acusada está tratando un asunto de coordinación
entre la Nación y las entidades territoriales, que es ampliamente permitido a
la luz de las disposiciones sobre la materia"  artículos 287, 294, 317 y
362 de la Constitución.
3o.-
Si bien el artículo 287 emplea la expresión "autonomía", ésta debe
entenderse dentro del contexto general de dicho precepto, pues la autonomía que
se predica de las entidades territoriales esta sujeta a los límites
establecidos por la Constitución y la ley.
4o.-
En el artículo 4  demandado, " no se está detallando los elementos que
integran el tributo sino estableciendo un resorte diferente dada la magnitud y
complejidad de las obras de que trata la ley", razón por la cual no puede
aducirse un desconocimiento del artículo 317 de la Constitución.
Con
fundamento en las anteriores consideraciones, el Procurador General de la
Nación, solicita a la Corte Constitucional, declarar la exequibilidad de la
norma acusada.
II.-
CONSIDERACIONES.
Procede
la Corte Constitucional a decidir, previas las siguientes consideraciones:
A.)
Competencia.
La
Corte Constitucional es competente para conocer de este asunto, en virtud de lo
dispuesto por el numeral  4  del artículo   241  de la Constitución.
B.)
La supuesta exención.
La
demanda se basa en este argumento: el artículo 4 de la ley 56 de 1981 establece
una exención del impuesto predial, impuesto que corresponde exclusivamente a
los municipios, según el artículo 317 de la Constitución.
Basta
leer el artículo demandado, para entender que no hay tal exención:
"
ARTICULO 4o.-  La entidad propietaria de las obras reconocerá anualmente a los
municipios de que trata el artículo 1o.  de esta ley:
"a)
Una suma de dinero  que compense el impuesto predial que dejen  de percibir por
los inmuebles adquiridos;
"b)
El impuesto predial que corresponda a los edificios y a las viviendas
permanentes de su propiedad, sin incluír las presas, estaciones generadoras u
otras obras públicas ni sus equipos.
"Parágrafo.-
La compensación de que trata el literal a) del presente artículo se calculará
aplicando a toda área adquirida por la entidad propietaria -avaluada por el
valor catastral promedio por hectárea rural en el resto del municipio- una tasa
igual al 150% de la que corresponde al impuesto predial vigente para todos los
predios en el municipio."
La
lectura permite deducir lo siguiente:
"La
entidad propietaria de las obras", no se beneficia de ninguna exención del
impuesto predial.  Ella debe hacer los siguientes pagos:
En
primer lugar "una suma de dinero que compense el impuesto predial que
dejen de percibir por los inmuebles adquiridos".  Es claro que con esta
suma remedia o repara las posibles pérdidas del municipio en razón del cambio
de destinación de las tierras.
En
segundo lugar, la entidad está obligada a pagar el "impuesto predial que
corresponda a los edificios y a las viviendas permanentes de su propiedad, sin
incluír las presas, estaciones generadoras y otras obras públicas ni sus
equipos".
Como
se ve, solamente quedan por fuera del impuesto, construcciones tales como
presas y estaciones generadoras, por varias razones: la primera, su valor
demasiado elevado; la segunda, el ser obras directamente relacionadas con la
prestación del servicio público; y la tercera, el estar incluídos los terrenos
que ocupan en la compensación por el impuesto predial prevista en el literal a)
del artículo.
De
otra parte, consulta  la equidad, en relación  con la entidad propietaria de
tales obras, la exclusión que hace el literal b) del artículo demandado, de las
presas, estaciones generadoras  y otras obras públicas y sus equipos, por estar
tales bienes destinados al servicio de la comunidad.
No
hay, pues, exoneración del impuesto predial.  Por el contrario, la tasa
aplicable, según el parágrafo del artículo 4, es superior en un 150% a la que
corresponde al impuesto predial vigente para todos los predios en el municipio.
Si bien se mira, el impuesto predial sigue cobrándose, no ya sobre los predios
que inicialmente gravaba, sino sobre otros bienes diferentes, y a cargo de la
entidad propietaria de las obras a que se refiere la ley 56 de 1981.
Lo
anterior demuestra porqué no puede prosperar la demanda.
Pero,
además, hay que tener presente que la misma entidad propietaria debe pagar al
municipio respectivo, por una sola vez, "un valor igual a la suma de los
avalúos catastrales de todos los predios que dichas entidades adquieran y
programen adquirir a cualquier título en la zona" artículo 5, inciso 2, de
la ley 56 de 1981.
Finalmente,
no hay que olvidar que, generalmente, las obras a que se refiere la ley 56 de
1981, causan beneficios generales a las regiones en las cuales se construyen.
Tal es el caso de hidroeléctricas, acueductos, obras de riego, etc.
III.-
DECISION.
Con
base en las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase
EXEQUIBLE el artículo 4 de la ley 56 de 1981.
Notifíquese,
publíquese, comuníquese, cópiese, e insértese en la Gaceta Constitucional.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ             CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                   Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General