C-371-99
Sentencia C-371/99
Sentencia
C-371/99
ACTO
ADMINISTRATIVO-Motivación
sumaria
Lo que la
disposición enjuiciada contempla es un mínimo, exigible a quien profiere el
acto e imprescindible para la validez del mismo, por medio del cual se asegura
al particular afectado que tendrá, cuando menos, noticia sucinta sobre las
razones que invoca la Administración. En esas condiciones, la motivación es
imprescindible para dictar tales actos, lo que significa que si son expedidos
sin motivación implican abuso en el ejercicio de la autoridad y necesariamente
responsabilidad de quien ha omitido tal deber. La norma impugnada debe
entenderse en su sentido integral y completo, de manera que para fijar el
alcance de las expresiones que se demandan es necesario tener en cuenta el
inciso segundo de aquélla, según el cual "en la decisión se resolverán
todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el
trámite". Luego no está exonerada la Administración de expresar en su acto
la totalidad de los elementos jurídicos y de hecho en que se funda, en lo
relativo al origen de la actuación administrativa, que puede consistir, de
acuerdo con el Código (art. 4), en el ejercicio del derecho de petición en
interés general o particular, en el cumplimiento de una obligación o deber
legal, o en la actividad oficiosa de la autoridad. Lo sumario de la motivación
no puede confundirse con su insuficiencia o superficialidad. Alude a la
extensión del argumento y no a su falta de contenido sustancial, de suerte que
el señalamiento de los motivos en que el acto encuentra soporte, no por sumario
puede tildarse de incompleto y menos de inexistente. Todos los actos administrativos
que no sean expresamente excluidos por norma legal deben ser motivados, al
menos sumariamente, por lo cual no se entiende que puedan existir actos de tal
naturaleza sin motivación alguna. Y, si los hubiere, carecen de validez, según
declaración que en cada evento hará la autoridad judicial competente, sin
perjuicio de la sanción aplicable al funcionario.
Referencia:
Expediente D-2250
Demanda de
inconstitucionalidad (parcial) contra los artículos 35 y 76 del Código
Contencioso Administrativo adoptado mediante Decreto Extraordinario 01 de 1984
Actor: Juan Carlos
Hincapie Mejia
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veintiseis (26) días de mayo de mil
novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano JUAN
CARLOS HINCAPIE MEJIA, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241,
numeral 5, de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte una demanda
de inconstitucionalidad (parcial) contra los artículos 35 y 76 del Código
Contencioso Administrativo adoptado mediante Decreto Extraordinario 01 de 1984.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTO
A continuación
se transcribe el texto de las disposiciones objeto de proceso:
"DECRETO 01 DE 1984
(enero 2)
Por el cual se reforma el Código
Contencioso Administrativo.
El Presidente de la República de Colombia,
en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11 de
la Ley 58 de 1982 y oída la comisión asesora creada por el artículo 12 de la
misma ley,
DECRETA:
Artículo 1.- El Código Contencioso Administrativo
quedará así:
(...)
Artículo 35.-
Adopción de decisiones. Habiéndose
dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en
las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al
menos en forma sumaria si afecta a particulares.
En la decisión se
resolverán todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el
trámite.
Cuando el
peticionario no fuere titular del interés necesario para obtener lo solicitado
o pedido, las autoridades negarán la petición y notificarán esta decisión a
quienes aparezcan como titulares del derecho invocado, para que puedan hacerse
parte durante la vía gubernativa, si la hay.
Las notificaciones
se harán conforme lo dispone el capítulo X de este título.
(...)
Artículo 76.-
Causales de mala conducta de los funcionarios. Sanciones disciplinarias. Son causales de mala conducta, que
motivarán multas hasta de UN MILLON DE PESOS ($1.000.000), o la destitución del
responsable, las siguientes:
1. Negarse a recibir
las peticiones, a expedir constancias sobre ellas, o a sellar sus copias,
cuando se presenten en los días, horas y sitios que indiquen los reglamentos.
2. Negarse a recibir
las declaraciones o liquidaciones privadas necesarias para cumplir con la
obligación legal.
3. Negarse a recibir
los escritos de interposición y sustentación de recursos.
4. No dar traslado
de los documentos recibidos a quien deba decidir, dentro del término legal.
5. Demorar en forma
injustificada la producción del acto, su comunicación o notificación.
6. Resolver sin
motivación, siquiera sumaria, cuando sea obligatoria.
7. Ejecutar un acto
que no se encuentre en firme.
8. Dilatar o
entrabar el cumplimiento de las decisiones en firme o de las sentencias.
9. No declararse
impedido cuando exista deber de hacerlo.
10. No practicar
oportunamente las pruebas decretadas o denegar sin justa causa las solicitadas.
11. Reproducir actos
suspendidos o anulados por la jurisdicción en lo contencioso administrativo
cuando no hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o
suspensión.
12. No hacer lo que
legalmente corresponda para que se incluya dentro de los presupuestos públicos
apropiaciones suficientes para el cumplimiento de las sentencias que condenen a
la administración.
13. Entrabar la
notificación de actos y providencias que requieran esa formalidad.
14. Intimidar de
alguna manera a quienes deseen acudir ante la jurisdicción en lo contencioso
administrativo para el control de sus actos”.
III. LA DEMANDA
Considera el actor
que las disposiciones impugnadas vulneran los artículos 1, 2 y 209 de la Carta
Política.
Manifiesta que en
las normas demandadas el legislador sólo obliga a la Administración a motivar
sus actos -en forma sumaria-, cuando éstos afecten a los particulares,
distinción carente de sustento constitucional por cuanto la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad.
Según el impugnante,
tales preceptos dan a entender que la motivación del acto administrativo es
excepcional y que su ratio se ubica en la lesión que al particular le
ocasione, dejando de lado las múltiples hipótesis en las que, sin afectar los
derechos de aquél, sí pueden lesionar gravemente las normas jurídicas o el
patrimonio público.
Sostiene el
demandante que el acto administrativo y su motivación no son aspectos
diferentes porque no existe acto administrativo sin motivación y que ésta puede
llegar a confundirse con el acto administrativo.
A su juicio, si
existen actos que son motivados y otros que no, se rompe el principio de
igualdad que informa la función administrativa, teniendo en cuenta el criterio
de la afectación a los particulares y no su contenido esencial o su fin.
Para sustentar su
teoría, según la cual la motivación del acto administrativo es obligatoria y
constituye la regla general, el impugnante cita el numeral 8 del artículo 24 de
la Ley 80 de 1993, al desarrollar el principio de transparencia en las
actividades propias de contrataciones administrativas.
Considera el actor
que, en un Estado Constitucional y Social de Derecho, la motivación del acto
administrativo debe ser parte esencial e integrante del mismo y no un simple
ropaje, externo o ajeno a él.
En su opinión, la motivación de
los actos administrativos se justifica con el fin de impedir la arbitrariedad y
extralimitación en el ejercicio del poder, que son actuaciones ajenas a un
Estado de Derecho.
Tacha de inconstitucional el numeral
6 del artículo 76 acusado, pues considera que la expresión "sumaria",
no satisface el requisito de la motivación, la cual debe ser, además de
obligatoria, completa, y ha de abarcar todos los motivos, a tono con los
postulados constitucionales.
IV. INTERVENCIONES
La Secretaria
General de la Corte Constitucional informó, mediante auto de fecha 26 de
noviembre de 1998, que una vez cumplido el término de fijación en lista, no fue
presentado escrito alguno de impugnación o defensa de las disposiciones acusadas.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En cumplimiento de
lo prescrito por la Carta Política, el Procurador General de la Nación (E) ha
presentado escrito mediante el cual solicita a la Corte declarar
constitucionales, en lo acusado, los artículos 35 y 76 del Código Contencioso
Administrativo.
Afirma que, en
desarrollo de una interpretación sistemática, se tiene que el numeral 6 del
artículo 35 acusado se refiere por igual a aquellas actuaciones administrativas
que se inicien en ejercicio del derecho de petición, tanto en interés general
como en interés particular.
De tal manera que
-continúa el Procurador-, al tener en cuenta el contexto normativo en el cual
está inscrito el precepto acusado, puede afirmarse que las decisiones cuya adopción
allí se regula están relacionadas con las distintas clases de actuaciones
administrativas establecidas en el artículo 4 del Código Contencioso
Administrativo.
Como corolario de lo
anterior, se tiene que las decisiones de la Administración han de ser
motivadas.
Manifiesta el Jefe
del Ministerio Público que la intención del legislador no fue la de establecer
la obligatoriedad de la motivación sólo para los actos administrativos que
afecten a particulares, sino la prescripción consistente en que tal motivación
ha de enunciarse, “al menos en forma sumaria”, cuando la decisión resuelva
asuntos concernientes a derechos subjetivos.
De otro lado,
sostiene que la motivación del acto administrativo está íntimamente vinculada
al principio de la publicidad que informa la función administrativa, según lo
dispuesto por el artículo 209 de la Carta Política.
Comparte el
Procurador General el criterio del impugnante según el cual la reserva y el
secreto de los actos administrativos -con excepción de los contemplados por la
Constitución y la Ley-, riñen con el Estado Social de Derecho.
Expresa su
inconformidad por la tacha de inconstitucionalidad que a juicio del actor
afecta a la expresión "sumaria", pues considera que en realidad lo
que se presenta es una confusión terminológica entre lo breve y resumido, por
una parte, y lo insuficiente, por otra.
Finalmente, a juicio
del Jefe del Ministerio Público, la motivación sumaria puede darse en aquellos
casos en que la decisión administrativa, teniendo en cuenta los supuestos
fácticos y jurídicos que dan lugar a la emisión del acto administrativo, no
exija, desde el punto de vista de la claridad y transparencia de dicha
decisión, la prolijidad en la exposición de los elementos integradores de dicha
motivación.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de las normas
acusadas, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 241, numeral 5, de la
Constitución Política.
2. La motivacion
de los actos administrativos como garantía de la vigencia del Estado de Derecho
y como medio de defensa de los administrados. El carácter sumario de la
motivación no equivale a su ausencia. Sentido de las normas acusadas
Solicita el actor
que se declare la inexequibilidad parcial de los artículos 35 y 76 del Código
Contencioso Administrativo adoptado por Decreto 01 de 1984, en cuanto consagran
el requisito de motivar ciertos actos administrativos "al menos en forma
sumaria", ya que, según él lo entiende, lo allí dispuesto equivale a una
autorización para que tales actos no sean motivados.
En primer lugar debe
señalar la Corte que la motivación de los actos administrativos constituye
valiosa garantía para los gobernados, quienes tienen derecho a conocer las
razones en que se funda la administración cuando adopta las decisiones que
afectan sus intereses generales o particulares.
Pero, además, la
exigencia legal de motivación es un instrumento de control sobre los actos que
la Administración expide, toda vez que relaciona el contenido de la
determinación adoptada con las normas que facultan a la autoridad para obrar y
con los hechos y circunstancias a las cuales ella ha aplicado la normatividad
invocada.
Si en el Estado de
Derecho ningún funcionario puede actuar por fuera de la competencia que le fija
con antelación el ordenamiento jurídico, ni es admisible tampoco que quien
ejerce autoridad exceda los términos de las precisas funciones que le
corresponden, ni que omita el cumplimiento de los deberes que en su condición
de tal le han sido constitucional o legalmente asignados (arts. 122, 123, 124 y
209 C.P., entre otros), de manera  tal que el servidor público responde tanto
por infringir la Constitución y las leyes como por exceso o defecto en el
desempeño de su actividad (art. 6 C.P.), todo lo cual significa que en sus
decisiones no puede verse reflejado su capricho o su deseo sino la realización
de los valores jurídicos que el sistema ha señalado con antelación, es apenas
una consecuencia lógica la de que esté obligado a exponer de manera exacta cuál
es el fundamento jurídico y fáctico de sus  resoluciones. Estas quedan
sometidas al escrutinio posterior de los jueces, en defensa de los
administrados y como prenda del efectivo imperio del Derecho en el seno de la
sociedad.
Por eso, lo que en
realidad consagran las normas acusadas es -contra la tesis del demandante- una
obligación de motivar y de ninguna manera una autorización para abstenerse de
hacerlo.
En efecto, el
artículo 35 del Código Contencioso Administrativo alude concretamente al
momento en el cual, dentro de las actuaciones administrativas, habiéndose dado
oportunidad a los interesados y gozando la autoridad de los elementos de juicio
que le suministran las pruebas e informes a su disposición, debe decidir. Y de
manera imperativa el precepto le indica que así lo haga, motivando su
resolución, al menos en forma sumaria si afecta a particulares.
Quiere decir el
legislador que la Administración, al decidir, no puede afectar a un particular
con su acto sin expresar, siquiera sumariamente, cuáles son los motivos en que
se basa para hacerlo, dando así efectividad a la garantía de defensa y control
que la motivación supone.
En otros términos,
lo que la disposición enjuiciada contempla es un mínimo, exigible a
quien profiere el acto e imprescindible para la validez del mismo, por medio
del cual se asegura al particular afectado que tendrá, cuando menos, noticia
sucinta sobre las razones que invoca la Administración. En esas condiciones, la
motivación es imprescindible para dictar tales actos, lo que significa que si
son expedidos sin motivación implican abuso en el ejercicio de la autoridad y
necesariamente responsabilidad de quien ha omitido tal deber.
La norma impugnada
debe entenderse en su sentido integral y completo, de manera que para fijar el
alcance de las expresiones que se demandan es necesario tener en cuenta el
inciso segundo de aquélla, según el cual "en la decisión se resolverán
todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el
trámite". Luego no está exonerada la Administración de expresar en su acto
la totalidad de los elementos jurídicos y de hecho en que se funda, en lo
relativo al origen de la actuación administrativa, que puede consistir, de
acuerdo con el Código (art. 4), en el ejercicio del derecho de petición en
interés general o particular, en el cumplimiento de una obligación o deber
legal, o en la actividad oficiosa de la autoridad.
Respecto de
cualquiera de esas causas de la actuación administrativa, la autoridad debe
resolver acerca de todo lo planteado, como la manda la norma. Y -por virtud del
segmento acusado-, si además la determinación que adopta afecta a particulares,
está en el deber adicional de motivarla en cuanto a ese aspecto se refiere, por
lo menos sumariamente.
Aquí debe manifestar
la Corte su acuerdo con el concepto del Procurador General en el sentido de que
lo sumario de la motivación no puede confundirse con su insuficiencia o
superficialidad. Alude a la extensión del argumento y no a su falta de
contenido sustancial, de suerte que el señalamiento de los motivos en que el
acto encuentra soporte, no por sumario puede tildarse de incompleto y menos de
inexistente.
La resolución en
torno al tema del que se ocupa la Administración, según el origen de la misma,
exige necesariamente que, sobre cada cuestión planteada, el acto exprese lo que
se decide y el motivo de la decisión. Y, por supuesto, en el evento de afectar
a un particular, éste tiene derecho a enterarse, con miras a su defensa y por
lo menos de manera breve, sobre la motivación correspondiente. De todo lo cual
se deduce que, lejos de haberse autorizado por la ley la carencia de
motivación, se ha hecho exigente, sobre una base mínima, forzosa e
inexcusable.
Lo dicho se confirma
al verificar que, justamente la otra disposición acusada contempla como causal
de mala conducta de los funcionarios la de resolver sin motivación.
Claro está, aunque
la motivación sea "sumaria", es indispensable que sí se resuelva de
fondo el asunto sometido a la consideración de las autoridades administrativas,
pues el ejercicio del derecho de petición, en los términos del artículo 23 de
la Carta Política, o cualquiera otra de las razones por las cuales una
actuación se inicia, comportan el derecho del administrado y de los afectados a
que se resuelva, y resolver significa poner término a toda incertidumbre.
En el caso del
derecho de petición, es la propia norma fundamental la que exige, además de la
prontitud, la resolución sobre lo solicitado; no se trata simplemente de
alcanzar una respuesta formal acerca del trámite que se está siguiendo, sino de
obtener la decisión del asunto en forma clara y específica.
Así lo ha recalcado
la jurisprudencia constitucional:
"...las
respuestas evasivas o las simplemente formales, aun producidas en tiempo, no
satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas, la
administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de
eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con el artículo
209 de la Constitución.
En efecto, la
respuesta aparente pero que en realidad no niega ni concede lo pedido,
desorienta al peticionario y le impide una mínima certidumbre acerca de la
conducta que debe observar frente a la administración y respecto de sus propias
necesidades o inquietudes: no puede hacer efectiva su pretensión, pero tampoco
tiene la seguridad de que ella sea fallida.
Tal circunstancia
hace inútil el derecho fundamental del que se trata y, por tanto, cuando ella
se presenta, debe considerarse vulnerado el artículo 23 de la Carta
Política". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia
T-206 del 26 de abril de 1997).
La Corte declarará
la exequibilidad de la frase acusada del artículo 35 del C.C.A., en el
entendido de que las decisiones que se tomen en materia de derecho de petición,
así se motiven tan solo sumariamente, sí deberán resolver el fondo del asunto
sometido a consideración y no limitándose la autoridad competente a dar una
respuesta formal sobre el trámite o el estado de la solicitud.
En cuanto a la frase
demandada del artículo 76, que se refiere a la responsabilidad de los
funcionarios por faltas en el ejercicio de sus funciones y que consagra en el
numeral 6, como causal de mala conducta que implica sanciones disciplinarias,
la de resolver sin motivación siquiera sumaria cuando sea obligatoria, la Corte
encuentra que tampoco viola la Constitución, si se entiende que alude a
determinados actos que el legislador ha declarado que, por su propia
naturaleza, no requieren ser motivados según la amplitud de la atribución
conferida a la autoridad, si bien advirtiendo que la referencia legal
correspondiente ha de ser expresa, taxativa y de interpretación estricta, y que
las posibilidades de no motivación de los actos en que así lo autorice la ley
no se confunden con la arbitrariedad de la administración, es decir, que su
contenido está expuesto a examen judicial para verificar si son conformes o no
a la Carta Política, y si los acompaña la racionalidad que a toda determinación
oficial se exige.
La distinción legal
en comento no se opone en sí misma a los principios y preceptos
constitucionales y corresponde al mayor o menor margen de apreciación que,
según la ley, requiera la autoridad para decidir. Desde luego, cabe agregar
que, ya en concreto, la ubicación legal de cada tipo de determinaciones dentro
o fuera de la categoría de los actos reglados está también sujeta al control
material de constitucionalidad por parte de esta Corte, pues el permitir o
propiciar en la propia ley la opción administrativa de no motivar un acto que
por su materia exige de suyo un fundamento explícito, para asegurar el respeto
a los derechos fundamentales, en especial el de defensa de los interesados, y
también con el objeto de facilitar el abierto y permanente escrutinio de la
sociedad, es una forma de vulnerar el artículo 209 de la Constitución Política
y los principios que rigen las actuaciones administrativas. Pero ello habrá de
verse respecto de cada norma. En lo que concierne a la disposición ahora
acusada, entendida en el expuesto sentido, es constitucional.
Todos los actos
administrativos que no sean expresamente excluidos por norma legal deben ser
motivados, al menos sumariamente, por lo cual no se entiende que puedan existir
actos de tal naturaleza sin motivación alguna. Y, si los hubiere, carecen de
validez, según declaración que en cada evento hará la autoridad judicial
competente, sin perjuicio de la sanción aplicable al funcionario, precisamente
en los términos de la disposición examinada.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes consideraciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
En los términos de
esta Sentencia, decláranse EXEQUIBLES las frases "al menos en forma
sumaria si afecta a particulares", del artículo 35, y "siquiera
sumaria, cuando sea obligatoria", del artículo 76 del Código Contencioso
Administrativo.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                         ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO                     CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE
MONCALEANO               VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrada                                                                Magistrado
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General