C-834-13
Sentencia
Sentencia C-834/13
AUDIENCIA DE CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL ANTE JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Casos en que se solicitan medidas cautelares de carácter no
patrimonial no constituyen obstáculo de acceso a la administración de justicia
La
jurisprudencia ha establecido una regla según la cual la realización de la
audiencia de conciliación no implica per se, y de forma general, una
vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia; por el
contrario, en tanto mecanismo eficaz para la solución de controversias, se
constituye en una de las formas de salvaguarda y concreción de este derecho. En
tanto en el caso concreto no se aprecian elementos que lo constituyan como una
excepción a esta regla, no se encuentra contradicción entre el aparte demandado
y el derecho de acceso a la administración de justicia –artículo 229 de la
Constitución-.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo por desconocimiento del principio de
igualdad exigen un mayor rigor argumentativo
Recuerda la Sala que los
cargos por vulneración al principio de igualdad deben cumplir con una especial
carga argumentativa, la cual implica demostrar que dos o más sujetos,
instituciones, categorías o, como en este caso, mecanismos procesales son
asimilables por el ordenamiento jurídico; y que la diferenciación que entre
ellos realizó el legislador resulta desproporcionada o irrazonable, por lo que
vulnera el contenido de igual trato por la ley derivado del artículo 13 de la
Constitución. En este sentido, es pertinente recordar lo establecido por la
sentencia C-635 de 2012, que en relación con los cargos de igualdad consagró:
“La Corte Constitucional ha exigido una carga argumentativa superior por parte
del accionante cuando se alega la vulneración del derecho a la igualdad.  Así
las cosas, el juicio de posible violación del derecho de igualdad exige la
carga argumentativa de definir y aplicar tres etapas: (i) determinar cuál es el
criterio de comparación (“patrón de igualdad” o tertium comparationis), pues
antes de conocer si se trata de supuestos iguales o diferentes en primer lugar
debe conocer si aquellos son susceptibles de comparación y si se comparan
sujetos de la misma naturaleza; (ii) debe definir si desde la perspectiva
fáctica y jurídica existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre
disímiles y, (iii) debe averiguar si el tratamiento distinto está
constitucionalmente justificado, eso es, si las situaciones objeto de
comparación, desde la Constitución, ameritan un trato diferente o deben ser
tratadas en forma igual.”
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición en relación con
el cargo por vulneración del derecho a la igualdad
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Jurisprudencia constitucional/CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Garantía de acceso a
la justicia/CONCILIACION EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Limitación
razonable desde punto de vista constitucional
La Corte
Constitucional ha examinado la constitucionalidad de la conciliación como
requisito de procedibilidad para el inicio de los procesos judiciales de
carácter laboral, civil, familia, comercial y contencioso administrativo. Sin
desconocer que en materia de procesos laborales en Sentencia C-893 de 2001 se
concluyó que, por las particularidades de los derechos que allí se debaten y en
cuanto el artículo 53 de la Constitución establece expresamente que la
conciliación en materia de derechos inciertos y discutibles laborales tiene
carácter facultativo, dicho requisito de procedibilidad resultaba ser
inexequible; en relación con los demás procesos ha concluido que lejos de
desconocer, suspender o impedir el acceso a la administración de justicia, la
conciliación extrajudicial como requisito previo es una garantía para hacer
efectivo y real este derecho fundamental. Y, por consiguiente, ha concluido de
manera reiterada y uniforme que se trata de una limitación razonable desde el
punto de vista constitucional.
ACCESO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Concepto de “olas de acceso a la justicia”
MECANISMOS
ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Objetivos
La creación
e implementación de estos mecanismos contribuye al logro de cuatro objetivos
básicos comunes: “(i) facilitar el acceso a la justicia; (ii) proveer una forma
más efectiva de solución a los conflictos; (iii) mejorar la capacidad de la
comunidad para participar en la resolución de los conflictos; y (iv) aliviar la
congestión, la lentitud y los costos de la justicia estatal formal”.
DERECHO DE
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Disposición de un recurso judicial efectivo/DERECHO DE ACCESO A
LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Idoneidad y eficacia de recursos y
procedimientos/MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Acceso
efectivo a la justicia
Para la Corte resulta claro que la
justicia estatal formal no siempre es efectiva, en especial cuando no se han
previsto recursos judiciales idóneos y suficientes que faciliten la solución
pacífica de los conflictos, o cuando la complejidad de los procedimientos o de
las condiciones de tiempo, modo y lugar exigidas por el legislador restringen
la capacidad de alcanzar el goce efectivo de los derechos cuya protección se
busca al acudir a las instancias judiciales. Los mecanismos alternativos de resolución
de conflictos no representan una desconfianza hacia la justicia estatal formal,
sino un reconocimiento de que procedimientos menos formales y alternativas de
justicia autocompositiva complementan las opciones a las cuales pueden acudir
las personas para resolver sus disputas. Por ello, mecanismos como la mediación
y la conciliación, más que medios para la descongestión judicial, son
instrumentos para garantizar el acceso efectivo a la justicia y promover la
resolución pacífica de los conflictos.
AUDIENCIA DE
CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-Obligatoriedad
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Fines
AUDIENCIA DE
CONCILIACION EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Limitación principalmente temporal/AUDIENCIA DE CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Superación por voluntad de las partes
La exigencia de la audiencia de
conciliación como requisito de procedibilidad es un límite principalmente
temporal para el acceso a la justicia del Estado, el cual sólo impone a las
partes esperar que llegue la fecha fijada para la audiencia de conciliación,
pero no las obliga a adoptar ninguna decisión dentro de esa audiencia: “Las
partes mantienen el control del proceso y de los resultados de la audiencia,
pueden fijar la duración de esa audiencia, pueden decidir si concilian o no,
pueden decidir autónomamente el grado de intervención del conciliador, cuyo
papel se puede limitar a certificar los resultados de esa audiencia, o llegar a
tener un rol más activo, facilitando la búsqueda de soluciones o proveyendo
información experta necesaria para aclarar los puntos de discusión o formulando
propuestas. Este límite temporal puede ser superado por voluntad de las partes,
quienes durante los primeros minutos de la audiencia de conciliación, por
ejemplo, pueden manifestar su decisión de no conciliar y acudir directamente a
la jurisdicción.”
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Consecución de la convivencia pacífica
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Descongestión de despachos judiciales
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Adecuación y conducencia para alcanzar fines del legislador
CONCILIACION
ADMINISTRATIVA-Condiciones
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia constitucional/CONCILIACION EXTRAJUDICIAL
OBLIGATORIA EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia del
Consejo de Estado
MEDIDAS CAUTELARES EN PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO-Sentido y regulación
MEDIDAS CAUTELARES EN MATERIA CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO-Objetivo
MEDIDAS CAUTELARES EN MATERIA CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO-Fundamento constitucional
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MEDIDAS CAUTELARES-Alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA
EN MATERIA PROCESAL-Límites
La
Corte Constitucional ha resaltado que fue voluntad del Constituyente asignar al
Legislador una amplia discrecionalidad para expedir normas procedimentales
destinadas a regular las actuaciones ante la administración de justicia, como
manifestación de la cláusula general de competencia que le faculta para
“interpretar, reformar y derogar las leyes” -art. 150 numeral 1 de la
Constitución- y para “expedir códigos en todos los ramos de la legislación y
reformar sus disposiciones” -artículo 150 numeral 2 de la Constitución-. En el
mismo sentido en la sentencia C-346 de 1997, la Corte sostuvo que “en el
establecimiento de las formas propias de cada actuación judicial, que comprende
así mismo la regulación de las diferentes acciones, el legislador debe tomar
como punto de referencia la realidad social y extraer de ellas reglas útiles
que hagan expedito y eficaz el derecho de acción. Por lo tanto, si bien el
legislador goza de libertad para establecer las formas procesales, en el diseño
de éstas deben observarse los criterios de razonabilidad, racionabilidad,
proporcionalidad y finalidad. No son válidas constitucionalmente, en
consecuencia, aquéllas formas procesales que se desvían de dichos criterios y
que anulan u obstaculizan irrazonablemente el ejercicio del derecho de
acción". En cuanto a la posibilidad de imponer medidas cautelares, esta
Corporación ha señalado que “aunque el Legislador, goza de una considerable
libertad para regular el tipo de instrumentos cautelares y su procedimiento de
adopción, debe de todos modos obrar cuidadosamente, por cuanto estas medidas,
por su propia naturaleza, se imponen a una persona antes de que ella sea
vencida en juicio. Por ende, los instrumentos cautelares, por su naturaleza
preventiva, pueden llegar a afectar el derecho de defensa y el debido proceso,
en la medida en que restringen un derecho de una persona, antes de que ella sea
condenada en un juicio.” Desde esta perspectiva, la libertad de configuración
del legislador se encuentra sometida a ciertos límites establecidos por la
propia Constitución, de tal forma que no se trata de una libertad omnímoda o de
una discrecionalidad sin controles. Tales límites están definidos por los
principios constitucionales, en aplicación de los cuales toda regulación debe
brindar soluciones razonables y proporcionales a los derechos y bienes
constitucionales que se encuentren en tensión.
MEDIDAS
CAUTELARES-Concepto/MEDIDAS CAUTELARES-Finalidad
Las medidas cautelares, son aquellos mecanismos con los cuales el
ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la
integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso. De esa
manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades
judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión
adoptada sea materialmente ejecutada. Por ello, esta Corporación señaló, en
casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la
decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios si la Ley no
estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucción
o afectación del derecho controvertido.
MEDIDAS CAUTELARES-Requisitos
para decretarlas
MEDIDAS CAUTELARES EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Contenido y alcance
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL ANTE JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN CASOS EN QUE SE
SOLICITEN MEDIDAS CAUTELARES DE CARACTER NO PATRIMONIAL-Contexto normativo
Referencia:
Expediente D -9509
Demandante: Martín
Bermúdez Muñoz
Acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 613 (parcial) de la
Ley 1564 de 2012 “Por medio de la cual se expide el
Código General del Proceso”.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Bogotá, D.C., veinte
(20) de noviembre de dos mil trece (2013).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales
y previo cumplimiento de los requisitos y de los trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
Con fundamento
en la facultad consagrada en el artículo 241 de la
Constitución, el 15 de enero de 2013, el ciudadano Martín Bermúdez Muñoz promovió
acción de inconstitucionalidad contra el artículo 613
(parcial) de la Ley 1564 de 2012 “Por medio de la
cual se expide el Código General del Proceso”.
La demanda
presentada fue inadmitida por auto de 08 de febrero de 2013 y rechazada, luego
de analizar la corrección presentada por el accionante, por auto del 04 de
marzo de 2013. Interpuesto el recurso de súplica, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, por medio de auto de 24 de abril de 2013, dispuso que fuera
admitida la demanda presentada por el ciudadano Bermúdez Muñoz.
Por medio de
auto de 20 de mayo de 2013 el Magistrado Ponente dio cumplimiento a lo
dispuesto por la Sala Plena de la Corte Constitucional, para lo cual admitió la
demanda que ahora se decide.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto de la norma acusada, resaltando los apartes demandados
por el accionante.
“LEY 1564 DE 2012
(julio
12)
Diario
Oficial No. 48.489 de 12 de julio de 2012
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por medio
de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras
disposiciones.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
LIBRO
QUINTO.
CUESTIONES
VARIAS.
TÍTULO II.
DISPOSICIONES
RELATIVAS A LA AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO
(…)
ARTÍCULO
613. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN LOS ASUNTOS CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVOS. Cuando se solicite
conciliación extrajudicial, el peticionario deberá acreditar la entrega de
copia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación, en los mismos
términos previstos para el convocado, con el fin de que la Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado resuelva sobre su intervención o no en el Comité de
Conciliación de la entidad convocada, así como en la audiencia de conciliación
correspondiente.
No será necesario agotar
el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea
la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en
los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial
o cuando quien demande sea una entidad pública.
Las entidades públicas
en los procesos declarativos que se tramitan ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo contra particulares, podrán solicitar las medidas
cautelares previstas para los procesos declarativos en el Código General del
Proceso.
De acuerdo con el actor, el
aparte señalado del artículo 613 desconoce lo previsto en los artículos 13, 29,
229 y 238 de la Constitución.
III.
DEMANDA
1. Razones que sustentan la solicitud de declaratoria de
inexequibilidad
En
primer lugar el demandante realiza un breve recuento de la regulación que ha
existido en los últimos años sobre la necesidad de realizar audiencia de
conciliación como requisito de procedibilidad  en las demandas que contengan
pretensiones relativas a controversias contractuales; o que busquen la nulidad
de un acto administrativo y el consecuente restablecimiento de un derecho; o
que soliciten la reparación directa de un perjuicio causado cuando sean
presentadas ante la jurisdicción contencioso administrativas. La actualmente
vigente es la prevista en el artículo 161 del CPA y CCA, de acuerdo con la cual
esta audiencia se deberá realizar siempre que se trate de pretensiones que sean
conciliables –folios 17 a 19-.
Luego
menciona que el artículo 590 del Código General del Proceso estableció que “[e]n
todo proceso y ante cualquier jurisdicción, cuando se solicite la práctica de
medidas cautelares se podrá acudir directamente al juez, sin necesidad de
agotar la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad”. Esta
regla general que elimina el requisito de procedibilidad cuando se soliciten
medidas cautelares en cualquier tipo de proceso, debe leerse en armonía con la
disposición demandada, que prevé una regla especial para la jurisdicción
contencioso administrativa. En efecto, el artículo 613 del mismo Código General
del Proceso estableció que en los procesos contencioso administrativos no será
necesario realizar audiencia de conciliación, entre otras ocasiones, cuando “el
demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial”.
Para
el accionante “[l]a aplicación de esta norma implica que los demandantes,
para acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, estarán obligados a
cumplir con este requisito de procedibilidad en todos los casos en los cuales
la medida cautelar no tenga carácter patrimonial y, particularmente estarán
obligados a hacerlo, cuando las medidas cautelares estén dirigidas a mantener
la situación de hecho existente en el momento de la presentación de la demanda
y tal petición no pueda cuantificarse en dinero” –folio 19 y 20-. La
realización de la audiencia de conciliación, que puede llevar hasta tres meses
–artículo 21 de la ley 640 de 2001-, “le impide al demandante acudir
inmediatamente a la jurisdicción y ello atenta evidentemente contra la
finalidad perseguida con la media cautelar” –folio 20-.
Sostiene
que “la posibilidad de solicitar medidas cautelares en un proceso forma
parte del derecho fundamental al debido proceso (art. 29 de la CP) y al acceso
a la administración de justicia (art. 229 de la CP). Solo en la medida en que
las normas que regulen el proceso sean idóneas para lograr que las pretensiones
que los ciudadanos impetren ante la jurisdicción puedan ser efectivamente
satisfechas, se estarán garantizando estos dos derechos constitucionales.//Si
el demandado, antes de que se profiera la sentencia, tiene la posibilidad de
modificar la situación de hecho existente para el momento en que el demandante
presenta la demanda e impedir que el demandante logre obtener la satisfacción
de su pretensión, es evidente que está eliminando el objeto del proceso: una
regulación legal de un proceso que no contemple disposiciones dirigidas a
impedir lo anterior, no podrá calificarse como proceso debido, adecuado o
eficaz” –folios 20 y 21-.
Continúa
el demandante con la explicación de lo que, según su criterio, constituye una
vulneración del principio de igualdad. Indica que “[c]uando el legislador
manifiesta que en el caso de las medidas cautelares de carácter patrimonial no
hay que cumplir el requisito, mientras que en el caso de las medidas cautelares
que no tengan carácter patrimonial sí hay que cumplirlo, introduce una
discriminación injustificada incompatible con el derecho fundamental de
igualdad dispuesto en el artículo 13 de la Constitución.//El mismo derecho
tienen quienes soliciten medidas cautelares de contenido patrimonial que pueda
cuantificarse monetariamente como aquellos que soliciten medidas que no tengan
dicho carácter a que tales medidas sean efectivas y por tanto no se vean
afectadas por el periodo de tiempo necesario para llevar a cabo la conciliación
previa” –folio 23-.
En
su concepto “[p]articularmente en relación con la suspensión de los efectos
de un acto administrativo, que es la medida cautelar prevista en el artículo
238 de la C.P., tiene el mismo derecho quien pide suspensión provisional de un
acto administrativo que le impone una multa (medida que tendrá carácter
patrimonial) como quien pide esa medida respecto de un acto administrativo que
lo desvincula de un cargo público, o de un acto que le impone una sanción
disciplinaria” –folio 23-.
Luego
de citar la sentencia C-030 de 2006 proferida por esta Corporación, en la que
se resaltó el carácter de las medidas cautelares como mecanismos por los cuales
se busca asegurar el cumplimiento de la decisión que se adopte como resultado
de un proceso judicial, el accionante concluye que “obligar a quienes
interponen demandas ante la jurisdicción contencioso administrativa y solicitan
una medida cautelar de carácter no patrimonial a agotar un requisito de
procedibilidad que no es exigido en ningún otro caso, resulta incompatible con
las normas constitucionales que establecen como medida cautelar la suspensión
de los actos administrativos y le imponen al legislador regular un proceso
debido que garantice la tutela judicial efectiva y que no introduzca
discriminaciones injustificadas” –folio 25-.
2.
Cargos presentados
Del
escrito de acción, cuyos apartes más relevantes fueron trascritos, la Corte
Constitucional concluye que el accionante presenta dos acusaciones contra el
aparte demandado del artículo 613 de la ley 1564 de 2012:
i)
Vulneración
del principio de igualdad, en cuanto la diferencia establecida
por el aparte demandado entre las medidas cautelares con carácter patrimonial y
aquellas que no tienen dicho carácter patrimonial introduce una discriminación
injustificada. Acusación que se sustenta al decir que el mismo derecho a que la
medida sea efectiva tienen unos y otros y, por tanto, a que “no
se vean afectadas por el periodo de tiempo necesario para llevar a cabo la
conciliación previa” –folio 23-.
ii)
Cargo
por vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia, que
surgiría por cuanto la obligación de realizar audiencia de conciliación
eliminaría o limitaría de forma desproporcionada la eficacia de las
medidas cautelares que no tengan un carácter patrimonial. Este sería el
resultado de impedir que el demandante acuda inmediatamente a la jurisdicción
–folio 20-, por cuanto este hecho daría al demandado la posibilidad de
modificar su situación de hecho existente, lo que impediría la satisfacción de
la pretensión del demandante –folio 20 y 21-. En concreto, se estaría afectando
el derecho de acceso a la administración de justicia en tanto acudir a la
audiencia de conciliación i) retrasa, demora o dilata hasta en tres meses el
momento en que el demandante puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo; y ii) elimina lo sorpresivo de la medida cautelar, por cuanto se
pondría sobre aviso al demandado respecto de las pretensiones del actor y
respecto de su intensión de solicitar la medida cautelar.
Son estas
las acusaciones que la Sala analizará en el caso concreto.
Aunque
el accionante también menciona como vulnerados los artículos 29 y 238 de la
Constitución, en su escrito de acción no expone las razones por las cuales el
aparte demandado es contrario al contenido de estas disposiciones
constitucionales.
El
actor hace referencia al derecho al debido proceso –artículo 29 de la
Constitución-, pero el fundamento de la presunta vulneración es igual al
esgrimido para sustentar el presunto desconocimiento del derecho de acceso a la
administración de justicia, esto es, restarle eficacia a la práctica de
medidas cautelares. Según el accionante, esta regulación vulneraría el artículo
29 de la Constitución pues el proceso no podría catalogarse como “proceso
debido, adecuado o eficaz” –folio 21-. Ante la coincidencia de argumentos
para sustentar la violación de uno y otro derecho, y por entender que el
contenido presuntamente vulnerado corresponde al derecho de acceso a la
administración de justicia, la Corte analizará esta acusación únicamente a la
luz del contenido del artículo 229 de la Constitución.
Otro
tanto ocurre con la presunta vulneración del artículo 238 de la Constitución,
de la cual el accionante tan solo manifiesta que “la norma demandada limita
el alcance de esta medida cautelar al imponerle al demandante la obligación de
cumplir con el requisito de procedibilidad de la conciliación previa cuando
solicite medidas cautelares que no tengan carácter patrimonial” –folio 23-.
Ante la inexistencia de argumentación respecto de esta presunta vulneración, la
Sala no hará referencia a la misma al resolver los problemas jurídicos
planteados por la demanda.
IV. INTERVENCIONES
1. Entidades Estatales
1.1.
Intervención del Ministerio de Justicia y
del Derecho
La
Doctora Ángela María Bautista Pérez, actuando como apoderada del Ministerio de
Justicia y del Derecho, presentó oportunamente escrito de intervención, en el
que solicita la declaratoria de exequibilidad de la expresión acusada. Sostiene
la representación del Ministerio que los cargos presentados por el demandante
no deberían prosperar por falta de sustento suficiente y, además, porque la
norma examinada no resulta contraria a la Carta Política.
El
Ministerio afirma que el aparte acusado no puede leerse de manera aislada de
las demás normas consagradas en el Código General del Proceso y que conforman
un entramado normativo que protege y garantiza la efectividad de los derechos
que se alegan vulnerados por el demandante, ni tampoco puede obviar las
legítimas finalidades que busca la conciliación extrajudicial como requisito de
procedibilidad en materia contencioso administrativa.
Concreta
las razones para declarar la exequibilidad de la norma así:
i)
La
voluntad del legislador al consagrar dicho requisito sólo para medidas
cautelares no patrimoniales, no obedece a un interés discriminatorio.
ii)
Lo
que busca la norma acusada es favorecer el interés general de proteger los
recursos públicos y el patrimonio del Estado, al no exigir la conciliación
extrajudicial en los eventos en que se soliciten medidas cautelares de carácter
patrimonial.
iii)
Busca
además fortalecer los mecanismos alternativos de solución de conflictos, para
que la conciliación se consolide como la principal vía de solución de las
controversias contencioso administrativas.
iv)
El
requisito garantiza la materialización del derecho a una justicia pronta sin
tener que acudir a los estrados judiciales.
Concluye
el Ministerio que “una vía procesal o la otra: la que pasa por el
agotamiento previo al proceso de la conciliación, tanto como la que se lleva
directamente a la confrontación litigiosa garantizan el acceso a la
administración de justicia con igual validez y efectividad, sin que ninguno de
los argumentos del accionante demuestren lo contrario”.
Y,
finalmente, en cuanto al cargo por violación del artículo 238 de la Carta, el
Ministerio considera que la consagración del requisito de procedibilidad en
nada riñe con posibilidad de suspender los actos administrativos, lo cual podrá
ocurrir una vez llegue el asunto a la jurisdicción.
2.
Universidades y ciudadanos
2.1.
Intervención de la Universidad Externado
de Colombia
En
representación del Departamento de Derecho Procesal de la Universidad, el
doctor Juan Pablo Estrada Sánchez radicó oportunamente escrito de intervención
ante la Corte Constitucional, en el que solicita la declaratoria de
inexequibilidad de la expresión demandada contenida en el artículo 613 del
Código General del Proceso.
En
efecto, sostiene que limitar la no exigencia de audiencia de conciliación
extrajudiciales a las medidas cautelares de “carácter patrimonial” vulnera los
artículos 1, 13 y 229 de la Carta y, además, desconoce la Sentencia C-523 de
2009 en la que la Corte sostuvo, entre otras consideraciones, que las medidas
cautelares “constituyen una parte integrante del contenido
constitucionalmente protegido del derecho a acceder a la justicia, no solo
porque garantiza la efectividad de las sentencias, sino además porque
contribuye a un mayor equilibrio procesal, en la medida en que asegura que
quien acuda a la justicia mantenga, en el desarrollo del proceso, un estado de
cosas semejante al que existía cuando recurrió a los jueces”.
Aduce
que la expresión normativa acusada vulnera el artículo 229 Superior en cuanto
cercena la posibilidad de que quienes acudan a la jurisdicción solicitando
medidas cautelares sin contenido patrimonial, vean cumplida la finalidad que la
ley y la jurisprudencia ha dado a las mismas, esto es, la de proteger los
derechos de los demandantes y evitar daños mayores.
Encuentra
entonces que se vulnera el acceso a la administración de justicia pues, durante
el término de tres meses que la ley establece como plazo para la realización de
la audiencia de conciliación, se le impide al demandante poner a consideración
del juez de la controversia la solicitud de medidas cautelares no
patrimoniales, y, por tanto, se evita que “el juez decida sobre su
procedencia, sin que su contraparte haya tenido tiempo de modificar las situaciones
existentes y tomar medidas que hagan inocuas las cautelas”. Lo anterior,
sostiene, se comprueba además con el hecho de que copia de la solicitud de
conciliación debe ser entregada a la contraparte, poniéndolo en sobre aviso, lo
cual resta cualquier efectividad que pudieren tener las medidas cautelares.
En
segundo lugar, el interviniente sostiene que la norma acusada viola el artículo
13 Superior. Aduce que la expresión “de carácter patrimonial” genera un trato
desigual no justificado dependiendo de si la medida cautelar afecta o no
derechos patrimoniales, pues “le asiste el mismo derecho a la efectividad de su
solicitud a quien pide una medida cautelar no cuantificable en términos
económicos o monetarios, que a quien solicita una de las que claramente tengan
un carácter patrimonial”.
Ejemplifica
la anterior afirmación, señalando que la norma propicia un tratamiento desigual
para quien pide una suspensión provisional de un acto administrativo de
naturaleza patrimonial, como la imposición de una multa, en relación con el
ciudadano que pide la misma suspensión frente a un acto que no tiene contenido
patrimonial, como una sanción disciplinaria.
2.2.
Intervención de la Universidad Libre de
Bogotá
El
doctor Jorge Kenneth Burbano Villamarin, en su condición de Coordinador del
Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho
de la Universidad Libre, presentó intervención en el presente proceso de
constitucionalidad solicitando a la Corte declare condicionalmente exequible la
norma acusada.
Comienza
por explicar el ciudadano Burbano Villamarín que en materia contencioso
administrativo existe constitucionalmente la figura de la suspensión
provisional del acto administrativo (Art. 238 C.P.); que, según el artículo 13
de la Ley 1285 de 2009, será obligatorio agotar el requisito de procedibilidad
de la audiencia de conciliación extrajudicial para las acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho, de reparación directa y contractuales; que el
artículo 590 del Código General del Proceso establece que en cualquier
jurisdicción siempre que se soliciten medidas cautelares no se deberá agotar el
requisito de procedibilidad; y que, por último, el artículo 613 de ese mismo
Código, sin derogar ni modificar ni reemplazar el artículo 238 Superior ni el
artículo 590 del Código, adiciona un caso especial consistente en que cuando la
medida cautelar sea de carácter patrimonial no debe agotarse el requisito de
procedibilidad.
Al
referirse a la medida cautelar de suspensión de actos administrativos, señala
el interviniente “la suspensión provisional en nuestro concepto por su
carácter superior constitucional y norma especial para un hecho determinado,
trátese de pretensiones patrimoniales o no, procede en su solicitud y para ello
su procedencia se ciñe es a la abierta contrariedad del acto atacado con el
ordenamiento legal, mas no por el hecho de catalogarse con el rótulo de medida
cautelar pues para este último tema el criterio legal es que el derecho
afectado por el acto administrativo sea de carácter conciliable, es decir
derecho dispositivo y es de tal categoría igual solicitándose o no la
suspensión provisional deberá agotarse el requisito de procedibilidad”.
Así,
sostiene que “una cosa es que solicite declarar nulidad de actos
administrativos que afectan derechos dispositivos de las personas, casos en los
cuales debo obligatoriamente agotar la conciliación y cuya regulación no es de
rango constitucional sino solo legal, como requisito de procedibilidad; y otra
bien distinta,  es la suspensión provisional de rango constitucional e
instituto procesal que se puede solicitar en tanto persiga derechos de carácter
dispositivo en los cuales debo agotar el requisito y además podrá solicitar o
no la suspensión provisional en la medida que demuestre sumariamente el
perjuicio al ejecutar el acto administrativo atacado”.
Concluye
que para la procedencia de la suspensión provisional no debe observarse en nada
la norma acusada, en cuanto la figura del artículo 613 y la suspensión
provisional de actos administrativos son distintas, autónomas y operan con
criterios distintos.
Al
analizar la norma acusada con su alcance general, encuentra el interviniente
que pese a su errónea redacción puede conservarse en el ordenamiento jurídico.
Sostiene que una vez aclarado el asunto de la suspensión provisional, no
existirían en el contencioso administrativo otras medidas que se pudiesen
considerar como cautelares no patrimoniales y, por tanto, el problema estaría
salvado.
El
interviniente concluye que el demandante no tiene razón y que su solicitud debe
ceder al hecho de que “la situación cuando debe agotarse la conciliación
previa es siempre cuando se trate de materia conciliable (entiéndase derechos
dispositivos) y en el marco exclusivo  del ejercicio de las acciones de nulidad
y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias
contractuales; y de otro lado que cuando se soliciten medidas cautelares
genéricamente hablando (patrimoniales o no) está consagrada la excepción de que
no será obligatorio el agotamiento del requisito previo”.
2.3.
Intervención de la ciudadana Catalina
María Duque López
La
ciudadana interviniente considera que la expresión demandada es contraria a la
Constitución Política en cuanto desconoce la reserva de ley estatutaria
consagrada en el artículo 152 Superior, así como la jerarquía normativa de las
leyes estatutarias sobre las leyes ordinarias. Además, sostiene que dicha
expresión viola el principio de unidad temática de la ley.
Frente
al primero de los argumentos, la señora Duque López afirma que la norma acusada
sólo podía adoptarse “mediante una reforma, una adición o la derogación de
la Ley Estatutaria de la Justicia” y no como ley ordinaria. Lo anterior, por
cuanto establecer como requisito previo al proceso la celebración de la
diligencia de conciliación trae consigo las siguientes implicaciones:
i)
Habilita
e impone ejercer una forma alternativa de solución de conflictos, permitiendo
que ciertas autoridades e instituciones no judiciales ejerzan funciones
jurisdiccionales.
ii)
Condiciona
el ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia.
iii)
Regula
un presupuesto procesal de la acción que genera serios riesgos para el acceso a
la administración de justicia.
Señala
que precisamente por razones esgrimidas, el legislador reguló mediante ley
estatutaria 1285 de 2009, el requisito de procedibilidad de la conciliación
extrajudicial para los procesos contencioso administrativos.
En
segundo lugar, sostiene que el artículo 613 contentivo de la expresión acusada
derogó preceptos contenidos en una ley ordinaria, desconociendo la jerarquía
que las leyes estatutarias tienen sobre ese tipo de leyes. Afirma que la
conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en materia
contencioso administrativa fue introducida por la Ley Estatutaria 1258 de 2009
y que la misma fue derogada parcialmente por el inciso segundo del artículo 613
de la Ley 1564 de 2012 “al excluir la exigencia de conciliación extrajudicial
en aquellos procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que
se adelantes y en los demás procesos en los que el demandante pida medidas
cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad
pública”.
Así
las cosas, concluye que se vulneran los artículos 152 y 153 de la Carta pues
una vez establecido como parte del corpus normativo de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia el requisito de procedibilidad de las acciones
contencioso administrativas, sólo por otra ley estatutaria podía suprimirse
dicho requisito “pre-procesal”.
Por
último, la ciudadana alega la violación del principio de unidad temática de la
ley. Sostiene que “el contenido de la norma legal cuestionada resulta ajeno
al tema o materia de la Ley 1564 de 2012 y rebasa el objeto central de dicha
ley, al incorporar una regulación sobre la jurisdicción contencioso
administrativa dentro de una codificación general referente a los procesos de
la jurisdicción ordinaria”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
De
conformidad con los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, el Procurador
General de la Nación rinde concepto de constitucionalidad número 5594 en el
proceso de la referencia.
El
Procurador General solicita a la Corte que declare la exequibilidad del aparte
acusado.
De
acuerdo con su concepto, resulta razonable que en materia contencioso
administrativa se pueda demandar directamente cuando se soliciten medidas
cautelares de carácter patrimonial, las cuales “se deben practicar antes de
que el demandado se entere de la existencia de un proceso en su contra y evite
el cumplimiento del pronunciamiento judicial” –folio 170-.
A
juicio del Ministerio Público “la disposición acusada es una consecuencia de
la filosofía que ha inspirado la conciliación prejudicial, que no es otra que
la descongestión judicial, mediante la solución expedita de los conflictos a
través de la discusión o trato entre las partes” –folio 170-. Recuerda que
la conciliación ha sido resaltada como un instrumento que permite la
realización de fines como la paz, la tranquilidad, el orden justo y la armonía
en las relaciones sociales y, por otro lado, facilita el adecuado desarrollo de
la administración de justicia.
La
exigencia prevista en el aparte acusado del artículo 613 de la ley 1564 sólo
implica un límite de naturaleza temporal en el acceso a la administración de
justicia, por tanto, contrario a vulnerar derechos, “la conciliación
prejudicial constituye una herramienta para garantizar tales derechos, si se
tiene en cuenta que ella permite poner fin al conflicto a través de un arreglo
entre las partes” –folio 171-.
Respecto
del cargo de igualdad, solicita la declaratoria de exequibilidad del aparte
demandado, por cuanto la Constitución no impone una regulación idéntica a dos
institutos que son claramente diferentes –folio 172-.
Finalmente,
con relación al cargo por vulneración del artículo 238 de la Constitución
solicita que la Corte Constitucional se declare inhibida por ineptitud del
cargo –folios 167 y 168-.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer de la
presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta.
2. Argumentos de la demanda
y problema jurídico
En el presente caso se controvierte la exequibilidad de la expresión
“de carácter patrimonial” contenida en el artículo 613 de
la ley 1564 de 2012.
De acuerdo con el actor dicha expresión mantiene la obligación de
acudir a audiencia de conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad
ante la jurisdicción contencioso administrativa. Esto, en su criterio, es
contrario al derecho de igualdad y al derecho de acceso a la administración de
justicia.
En este sentido, la acusación presentada tiene dos fundamentos
distintos:
i)
Vulneración
del principio de igualdad, en cuanto la diferencia establecida
por el aparte demandado entre las medidas cautelares con carácter patrimonial y
aquellas que no tienen dicho carácter introduce una discriminación
injustificada. Acusación que se sustenta al decir que el mismo derecho a que la
medida sea efectiva tienen unos y otros y, por tanto, a que “no
se vean afectadas por el periodo de tiempo necesario para llevar a cabo la
conciliación previa” –folio 23-.
ii)
Cargo
por vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia, que
surgiría por cuanto la obligación de realizar audiencia de conciliación
eliminaría o limitaría de forma desproporcionada la eficacia de las
medidas cautelares que no tengan un carácter patrimonial. Este sería el
resultado de impedir que el demandante acuda inmediatamente a la jurisdicción
–folio 20-, por cuanto este hecho daría al demandado la posibilidad de
modificar su situación de hecho existente, lo que impediría la satisfacción de
la pretensión del demandante –folio 20 y 21-. En concreto, se estaría afectando
el derecho de acceso a la administración de justicia en tanto acudir a la
audiencia de conciliación i) retrasa, demora o dilata hasta en tres meses el
momento en que el demandante puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo; y ii) elimina lo sorpresivo de la medida cautelar, por cuanto
se pondría sobre aviso al demandado respecto de las pretensiones del actor y
respecto de su intensión de solicitar la medida cautelar.
Siendo estos los cargos formulados la Sala Plena de la Corte
Constitucional hará referencia a i) la audiencia de conciliación como requisito
de procedibilidad en los procesos contencioso administrativos; posteriormente abordará
ii) el significado y regulación de las medidas cautelares en los procesos
declarativos ante la jurisdicción contencioso administrativa; y, finalmente, iii)
dará solución al cargo formulado.
Como asunto previo, y en virtud del orden lógico que debe
acompañar a toda sentencia de constitucionalidad, se expondrán las razones que
la llevan a concluir sobre la ineptitud del primer cargo presentado por el
actor.
A.
Asunto previo: ineptitud del cargo por vulneración del
principio de igualdad –artículo 13 de la Constitución-
En
relación con la presunta vulneración del artículo 13 de la Constitución, la
acusación contra el aparte del artículo 613 de la ley 1564 de 2012 se sustenta
al indicar que “[c]uando el legislador manifiesta que en el caso de las
medidas cautelares de carácter patrimonial no hay que cumplir el requisito,
mientras que en el caso de las medidas cautelares que no tengan carácter
patrimonial sí hay que cumplirlo, introduce una discriminación injustificada
incompatible con el derecho fundamental de igualdad dispuesto en el artículo 13
de la Constitución.//El mismo derecho tienen quienes soliciten medidas
cautelares de contenido patrimonial que pueda cuantificarse monetariamente como
aquellos que soliciten medidas que no tengan dicho carácter a que tales medidas
sean efectivas y por tanto no se vean afectadas por el periodo de tiempo
necesario para llevar a cabo la conciliación previa” –folio 23-.
Al
ser este el fundamento de la presunta contrariedad con el artículo 13 de la
Constitución, concluye la Sala que el mismo no cumple
con la carga de argumentación mínima requerida para ser analizado por la Corte,
por cuanto no presenta una acusación que pueda considerarse cierta, pertinente
y, en consecuencia, suficiente para adelantar el juicio por vulneración del
principio de igualdad.
Recuerda la Sala que los cargos por vulneración al principio de
igualdad deben cumplir con una especial carga argumentativa, la cual implica
demostrar que dos o más sujetos, instituciones, categorías o, como en este
caso, mecanismos procesales son asimilables por el ordenamiento jurídico; y que
la diferenciación que entre ellos realizó el legislador resulta
desproporcionada o irrazonable, por lo que vulnera el contenido de igual trato
por la ley derivado del artículo 13 de la Constitución. En este sentido, es
pertinente recordar lo establecido por la sentencia C-635 de 2012, que en
relación con los cargos de igualdad consagró:
“La Corte Constitucional ha
exigido una carga argumentativa superior por parte del accionante cuando se
alega la vulneración del derecho a la igualdad.  Así las cosas, el juicio de
posible violación del derecho de igualdad exige la carga argumentativa de
definir y aplicar tres etapas: (i) determinar cuál es el criterio de
comparación (“patrón de igualdad” o tertium comparationis), pues antes
de conocer si se trata de supuestos iguales o diferentes en primer lugar debe
conocer si aquellos son susceptibles de comparación y si se comparan sujetos de
la misma naturaleza; (ii) debe definir si desde la perspectiva fáctica y
jurídica existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre disímiles y,
(iii) debe averiguar si el tratamiento distinto está constitucionalmente
justificado, eso es, si las situaciones objeto de comparación, desde la
Constitución, ameritan un trato diferente o deben ser tratadas en forma igual.”
En el presente caso, encuentra la Sala que la acusación presentada
no cumple con las exigencias propias de los cargos de inexequibilidad por
igualdad, por cuanto falla al momento de determinar el criterio de comparación
o tertium comparationis para el caso concreto.
En efecto, el accionante no demuestra por qué las dos clases de
medidas cautelares deben ser tratadas de idéntica forma por la ley; es decir,
el actor no justifica satisfactoriamente por qué al legislador dentro de su
libertad de configuración en materia procedimental no le era permitido
diferenciar entre uno y otro tipo de medidas cautelares para los específicos
efectos de obligar la realización de audiencia de conciliación como requisito
procedimental. En otras palabras, el argumento presentado por el accionante
tiene un presupuesto lógico: que en los procesos ante la jurisdicción
contencioso administrativa las medidas cautelares de carácter patrimonial y las
de carácter no patrimonial son mecanismos procedimentales idénticos o, al
menos, no diferenciables en lo que a obligación de realizar audiencia de
conciliación se refiere; que dicha identidad tiene un fundamento constitucional
que, por consiguiente, obliga a un tratamiento idéntico al legislador
colombiano; y que, como resultado final, el legislador dentro de las opciones
de decisión política que el ordenamiento constitucional le permite, no tendría
la posibilidad de distinguir a efectos de la realización de la mencionada
audiencia entre estas dos clases de medidas cautelares.
La sustentación de este presupuesto lógico es la que se extraña en
la argumentación del actor, el cual, sólo se esfuerza en demostrar lo evidente:
que hay un trato distinto por parte del legislador respecto de unas y otras
medidas cautelares. Sin que en su escrito se encuentre una justificación
suficiente que demuestre por qué las disposiciones de la Constitución prohíben
este trato diferenciado.
Lo único que manifiesta al respecto es que dicha diferencia genera
una discriminación injustificada por cuanto “el mismo derecho tienen quienes
soliciten medidas cautelares de contenido patrimonial que pueda cuantificarse
monetariamente como aquellos que soliciten medidas que no tengan dicho carácter
a que tales medidas sean efectivas”, sin que de su escrito, se reitera, sean
apreciables las razones que justifiquen esta exigencia de igual trato.
Por esta razón, el cargo de igualdad presentado por el actor adolece
de falta de certeza, pues carece del primer elemento que debe
evidenciarse por parte del demandante: demostrar que existe un contenido
constitucional que preceptúa un trato igual entre medidas cautelares de
carácter patrimonial y las que no tienen dicho carácter.
Conocer
de fondo sobre estas acusaciones implicaría que la Corte creara el problema
jurídico, en tanto tendría que determinar las eventuales razones por las que
han debido ser reguladas de la misma forma las medidas cautelares de carácter
patrimonial y aquellas que no lo tienen. Esto, aparte de suplantar al actor en
el ejercicio de un derecho fundamental, implicaría ser parte y juez del mismo
proceso, rompiendo el principio de imparcialidad que debe regir la
administración de justicia.
Lo
anterior conduce, adicionalmente, a que el cargo por igualdad carezca también de
pertinencia, en tanto no plantea una controversia de naturaleza constitucional,
sino, simplemente, señala una diferencia existente en la regulación de dos
tipos distintos de medidas cautelares y resalta su desacuerdo con la misma,
situación que conduce, además, a su falta de suficiencia.
Por
estas razones la Sala se inhibirá de pronunciarse sobre la acusación presentada
por la presunta vulneración del artículo 13 de la Constitución.
B. Consideraciones y respuesta al segundo cargo formulado
1. La
conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en materia
contencioso administrativa: no vulnera el acceso a la administración de
justicia
La Corte
Constitucional ha examinado la constitucionalidad de la conciliación como
requisito de procedibilidad para el inicio de los procesos judiciales de
carácter laboral, civil, familia, comercial y contencioso administrativo. Sin
desconocer que en materia de procesos laborales en Sentencia C-893 de 2001[1]
se concluyó que, por las particularidades de los derechos que allí se debaten y
en cuanto el artículo 53 de la Constitución establece expresamente que la
conciliación en materia de derechos inciertos y discutibles laborales tiene
carácter facultativo[2],
dicho requisito de procedibilidad resultaba ser inexequible[3]; en relación
con los demás procesos ha concluido que lejos de desconocer, suspender o
impedir el acceso a la administración de justicia, la conciliación
extrajudicial como requisito previo es una garantía para hacer efectivo y real
este derecho fundamental. Y, por consiguiente, ha concluido de manera reiterada
y uniforme que se trata de una limitación razonable desde el punto de vista
constitucional.
En efecto, en
Sentencia C-1195 de 2001[4]
declaró exequibles los artículos 35, 36, 37, 38, 39 y 40 de la Ley 640 de 2001
–que consagran la conciliación como requisito de procedibilidad en general y en
particular frente a procesos civiles, de familia y contencioso
administrativos-   al no encontrarlos contrarios a los artículos 1, 2, 6, 23,
84, 85, 228, 229 y 230 de la Constitución Política. En esa ocasión el
accionante estructuró su demanda sobre la base de que “el acceso a la
administración de justicia es un derecho fundamental de aplicación inmediata y
una garantía que se ve obstaculizada en forma inconstitucional con el
establecimiento de la conciliación como requisito de procedibilidad para acudir
a la jurisdicción, por cuanto establece una condición suspensiva para acceder a
ella”.
Así, en
relación con la conciliación como requisito de procedibilidad en general, la
Corte consideró, en primer lugar, que ésta se enmarca “dentro del conjunto
de medidas dirigidas a corregir las condiciones de tiempo, modo o lugar que han
limitado el acceso a la justicia, la lentitud de los procesos, el excesivo
formalismo, o su carácter excesivamente adversarial”. Y explicó que el
instrumento de la conciliación y otros mecanismos alternativos de resolución de
conflictos “han sido adoptados en diversos países en un proceso sucesivo de
reformas, calificado por distintos doctrinantes como “olas de acceso a la
justicia”-esta referencia, al igual que las referencias jurisprudenciales
posteriores corresponden a la sentencia C-1195 de 2001, a menos que se indique
lo contrario-.
Explica que la
primera ola se refiere al “propósito de proveer servicios jurídicos para los
pobres mediante el establecimiento, por ejemplo, de servicios gratuitos de
asesoría legal, de defensores de oficio o del amparo de pobreza”. La
segunda ola se forma a partir de la consagración de figuras tales como las
acciones populares y de grupo, “como mecanismos para extender el acceso a la
justicia a la protección de los intereses difusos y de los derechos colectivos”.
Y la tercera ola se orienta a “garantizar la efectividad del acceso a la
justicia para la resolución de conflictos”, bien sea a través de vías judiciales
expeditas o, precisamente, de “procedimientos alternativos como la
negociación, el arbitraje o la mediación”.
Al
caracterizar los diferentes mecanismos alternativos de resolución de
conflictos, señala que la mediación –donde incluye a la conciliación- “es
tal vez el más informal, expedito y económico en materia de
tiempo y costos de los mecanismos mencionados. Es también uno de los más
populares debido principalmente a que el mediador no decide quién tiene la
razón, no dispone de autoridad para imponer una decisión a las partes, tan sólo
las asiste para que conjuntamente exploren, reconcilien sus diferencias y
encuentren alternativas de solución a su disputa.”[5] –subrayado
ausente en texto original-.
Concluye
entonces que la creación e implementación de estos mecanismos contribuye al
logro de cuatro objetivos básicos comunes: “(i) facilitar el acceso a la
justicia; (ii) proveer una forma más efectiva de solución a los conflictos;
(iii) mejorar la capacidad de la comunidad para participar en la resolución de
los conflictos; y (iv) aliviar la congestión, la lentitud y los costos de la
justicia estatal formal”.
Sostiene
además que el derecho a acceder a la justicia también guarda estrecha relación
con el derecho al recurso judicial efectivo como garantía necesaria para
asegurar la efectividad de los derechos y que esa relación se ve salvaguardada
con la existencia de mecanismos alternativos de resolución de conflictos como
la conciliación. Afirmó la Corte:
“para la
Corte resulta claro que la justicia estatal formal no siempre es efectiva, en
especial cuando no se han previsto recursos judiciales idóneos y suficientes
que faciliten la solución pacífica de los conflictos, o cuando la complejidad de
los procedimientos o de las condiciones de tiempo, modo y lugar exigidas por el
legislador restringen la capacidad de alcanzar el goce efectivo de los derechos
cuya protección se busca al acudir a las instancias judiciales. Los mecanismos
alternativos de resolución de conflictos no representan una desconfianza hacia
la justicia estatal formal, sino un reconocimiento de que procedimientos menos
formales y alternativas de justicia autocompositiva complementan las opciones a
las cuales pueden acudir las personas para resolver sus disputas. Por ello,
mecanismos como la mediación y la conciliación, más que medios para la
descongestión judicial, son instrumentos para garantizar el acceso
efectivo a la justicia y promover la resolución pacífica de los conflictos.”
En segundo
lugar, frente a la consagración de la conciliación extrajudicial como requisito
de procedibiliad para el inicio de procesos judiciales, la Corte señaló en
dicha oportunidad que “aún cuando en un principio estos mecanismos fueron
establecidos para que los particulares acudieran a ellos de manera voluntaria,
la prevalencia de la cultura del litigio[6] ha llevado a que se
consagre la obligatoriedad de la mediación ya sea en la etapa prejudicial, o
durante el proceso judicial”. Hace referencia a la consagración del
requisito en diferentes países para concluir que las estadísticas sobre el
funcionamiento de la conciliación en general y de la obligatoriedad de la
conciliación prejudicial en particular, aún cuando no son comparables entre sí,
muestran cómo el empleo de estos mecanismos reduce significativamente el tiempo
de resolución de los casos y contribuye efectivamente a modificar la cultura
del litigio.
Tras aplicar un
test de razonabilidad, la Corte concluyó que este requisito resulta ser
constitucionalmente admisible. Así, sostuvo que el mismo tiene finalidades
legítimas e imperiosas desde el punto de vista constitucional, a saber:
“(i)
garantizar el acceso a la justicia; (ii) promover la participación de los
individuos en la solución de sus disputas; (iii) estimular la convivencia
pacífica; (iv) facilitar la solución de los conflictos sin dilaciones
injustificadas; y (v) descongestionar los despachos judiciales.”
Particularmente
sobre la cuarta finalidad, la Corte explicó que el intento obligatorio de
conciliación extrajudicial favorece la realización del debido proceso (artículo
29), en la medida que reduce el riesgo de dilaciones injustificadas en la
resolución del conflicto. Señala que tal como lo ha reconocido la abundante
jurisprudencia de esa Corporación, “el debido proceso involucra, amén de
otras prerrogativas ampliamente analizadas, el derecho a recibir una pronta y
cumplida justicia[7]
y como quiera que la conciliación prejudicial ofrece, precisamente, una oportunidad
para resolver el conflicto de manera expedita, rápida y sin dilaciones,
desarrolla el mandato establecido por la Carta en su artículo 29.”(Subrayas
fuera de texto).
En segundo
lugar, la Corte concluye que el medio empleado para lograr los fines
mencionados resulta adecuado, en cuanto el requisito constituye una limitación legítima,
principalmente de orden temporal, que puede ser superado por la decisión de las
partes y que resulta efectivamente conducente para el logro de los fines
previstos.
Sostuvo la
Corte que la exigencia de la audiencia de conciliación como requisito de
procedibilidad es un límite principalmente temporal para el acceso a la
justicia del Estado, el cual sólo impone a las partes esperar que llegue la
fecha fijada para la audiencia de conciliación, pero no las obliga a adoptar
ninguna decisión dentro de esa audiencia:
“Las partes
mantienen el control del proceso y de los resultados de la audiencia, pueden
fijar la duración de esa audiencia, pueden decidir si concilian o no, pueden
decidir autónomamente el grado de intervención del conciliador, cuyo papel se
puede limitar a certificar los resultados de esa audiencia, o llegar a tener un
rol más activo, facilitando la búsqueda de soluciones o proveyendo información
experta necesaria para aclarar los puntos de discusión o formulando propuestas.
Este límite temporal puede ser superado por voluntad de las partes, quienes
durante los primeros minutos de la audiencia de conciliación, por ejemplo,
pueden manifestar su decisión de no conciliar y acudir directamente a la
jurisdicción.”
Para explicar
la efectiva conducencia del medio y los fines, la Corte se refirió a cada uno
de los procesos a los que las normas acusadas le aplican el requisito de
procedibiliad de la audiencia de conciliación extrajudicial. Así, en materia
contencioso administrativa afirmó que, en primer lugar, resulta ser un medio
adecuado y efectivamente conducente para garantizar el acceso a la justicia,
como quiera que “ofrece un espacio para dar una solución a los conflictos
por la vía de la autocomposición y permite que asuntos que normalmente no
llegan a la justicia estatal formal porque las partes los consideran
dispendiosos, difíciles o demasiado onerosos en términos de tiempo y esfuerzos,
puedan ser ventilados y resueltos rápidamente y a un bajo costo.”
En segundo
lugar, la conciliación prejudicial obligatoria en estos procesos resulta ser un
medio adecuado y efectivamente conducente para “promover la participación de
los particulares en la administración de justicia, no sólo a través de la
intervención del conciliador, sino también cuando las partes autocomponen su
controversia. En ambos eventos, “se fortalece la capacidad de los individuos
para resolver de manera autónoma sus conflictos y para participar en la
administración de justicia’.”.
En tercer
lugar, la conciliación prejudicial obligatoria resulta ser un medio adecuado y
efectivamente conducente para promover la convivencia pacífica. Señala la Corte
que la audiencia de conciliación:
“constituye
un espacio para el diálogo, que permite limar asperezas, ampliar la concepción
que las partes tienen respecto del conflicto, entender el origen del conflicto,
reconocer al otro como interlocutor válido e identificar posibles alternativas
de solución. Este espacio posibilita la superación gradual de la cultura del
litigio y crea oportunidades para establecer relaciones duraderas entre las
partes después de acordada una solución al conflicto, ya que dada la naturaleza
de la conciliación como proceso de negociación asistida y el carácter
voluntario de la solución a que puedan llegar las partes, se reduce la
condición de “ganador” y “perdedor” que surge durante un proceso de
adjudicación. Así vista, la conciliación prejudicial obligatoria en materia
civil y contencioso administrativa es una medida adecuada y efectivamente
conducente para alcanzar este fin”.
En cuarto
lugar, la conciliación prejudicial obligatoria promueve que los conflictos sean
resueltos sin dilaciones injustificadas. Sostuvo la Corte que “como en la
conciliación las partes mantienen el control de la audiencia, del procedimiento
y de los resultados de la misma, la resolución del conflicto depende de su
voluntad y tomará tanto tiempo como ellas determinen.”
Por último, en
quinto lugar, afirmó la Corte que la conciliación prejudicial obligatoria tiene
un “impacto positivo en la reducción del número de procesos que ingresan al
sistema de justicia, pues ofrece un espacio en el cual las partes pueden llegar
a una solución consensual que desestimula el uso de los sistemas adversariales
de la justicia estatal formal, con lo cual este medio resulta adecuado y
efectivamente conducente para descongestionar los despachos judiciales.”
Por lo
anterior, para la Corte la obligatoriedad de la conciliación prejudicial como
requisito de procedibilidad en materia contencioso administrativa, resultó “no
sólo adecuada para alcanzar los fines señalados, sino efectivamente conducente
para el logro de éstos.”
Paso seguido,
la Corte continuó aplicando el test de razonabilidad, a efectos de analizar si
el requisito de procedibilidad resulta ser desproporcionado. Con este objetivo,
analizó si el intento de conciliación extrajudicial como requisito de
procedibilidad para el inicio de procesos judiciales resulta obstaculizar el
acceso a la administración de justicia y por tanto constituye una limitación desproporcionada
de este derecho fundamental.
Entonces
encontró que, en primer lugar, la Ley 640 de 2001 confirió importantes
herramientas al Estado para que éste aumentara la capacidad de cobertura de la
conciliación. En efecto, la Ley 640 de 2001 amplió el número de personas y
autoridades que podían actuar como conciliadores (artículos 23, 27, 31, 33),
estableció un sistema de control del número de conciliadores que se requieren
en una jurisdicción y área específica (artículo 42), así como un programa de
capacitación y registro permanente de conciliadores y centros de conciliación
(artículos 11 y 12).
En segundo
lugar, explicó la Corte que a efectos de determinar un plazo específico para
intentar la conciliación, la Ley 640 de 2001 estableció en su artículo 20 que
el plazo para la celebración de la audiencia es de tres meses[8]que, junto con
la previsión sobre improrrogabilidad de la suspensión de la prescripción
dispuesta en el artículo 21[9],
evitan que “el acceso a la tutela judicial efectiva quede en suspenso, en la
incertidumbre, al arbitrio de la voluntad de los conciliadores y a las
maniobras dilatorias de la parte no interesada en buscar el arreglo amistoso
del conflicto por la vía de la conciliación”[10].
Frente al
requisito de procedibilidad en materia contencioso administrativa, la Sentencia
C-1195 de 2001 integró argumentos adicionales para demostrar que la medida no
resulta desproporcionada desde el punto de vista constitucional. Así, sostuvo
que en materia contencioso administrativa, el legislador estableció unas
condiciones particulares que “reducen la posibilidad de afectación del
derecho de acceso a la justicia en esta materia”. Consagró en aquella
ocasión la Corte Constitucional:
i)
Con el fin de proteger la legalidad y los intereses patrimoniales del Estado,
la conciliación administrativa debe ser aprobada judicialmente.[11]
ii)
La conciliación administrativa sólo puede ser adelantada ante los agentes del
Ministerio Público asignados a la jurisdicción contencioso administrativa. Ello
implica una intervención mayor del conciliador con el fin de proteger el
interés general, la legalidad del proceso y los derechos fundamentales. Además,
el conciliador puede solicitar pruebas adicionales a las presentadas por las
partes para la sustentación del acuerdo conciliatorio[12] y si
tales pruebas no son aportadas, puede decidir que no se logró el acuerdo.
iii)
La conciliación administrativa impone a los representantes de las entidades
públicas no sólo la obligación de concurrir a la audiencia de conciliación,
sino además la obligación de discutir las propuestas de solución que se hagan,
salvo que exista justificación para ello, y de proponer fórmulas de solución.
El incumplimiento de estas obligaciones da lugar a sanciones disciplinaras.[13]
Restricción
de los asuntos susceptibles de conciliación. El artículo 70 de la Ley 446 de
1998, dispone:
“Artículo 70.
Asuntos susceptibles de conciliación. El artículo 59 de la Ley 23 de 1991,
quedará así:
Artículo 59.
Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial,
las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes
legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y
contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción contencioso
administrativa a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86
y 87 del Código Contencioso Administrativo.
Parágrafo 1.-
En los procesos ejecutivos de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la
conciliación procederá siempre que en ellos se hayan propuesto excepciones de
mérito.
Parágrafo 2.-
No puede haber conciliación en los asuntos que versen sobre conflictos de
carácter tributario.”
Advierte
la Sentencia C-1195 de 2001 que de los asuntos susceptibles de conciliación
citados en la ley 446 de 1998, la ley 640 de 2001 señaló la obligatoriedad de
este requisito de procedibilidad para los asuntos que hayan de ser tramitados
mediante las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del anterior Código
Contencioso Administrativo, es decir, acciones de reparación directa por daños
antijurídicos causados por hechos, omisiones, operaciones o actuaciones
administrativas o por la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa
de trabajos públicos o por cualquier otra causa, así como controversias de
carácter patrimonial surgidas con ocasión de contratos estatales.
Es
preciso señalar que posteriormente, con la entrada en vigencia de la Ley
Estatutaria 1285 de 2009, “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de
1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, se estableció la
conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad también en la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 13).
iv)
Por último, debe cumplirse con el requisito establecido en la Sentencia C-160
de 1999 consistente en definir la procedencia o no de la vía gubernativa.
Explicó la Corte en la Sentencia C-1195 de 2001 que, en primer lugar, “por
la naturaleza de la acción de reparación directa (artículo 86 del Código
Contencioso Administrativo), no es indispensable el agotamiento previo de la
vía gubernativa”. Además, en el caso de la acción contractual (artículo 87
del Código Contencioso Administrativo), “no existe incompatibilidad entre la
conciliación prejudicial y el agotamiento de la vía gubernativa, pues en este
caso, según lo establecen los artículos 51 y 77 de la Ley 80 de 1993, Estatuto
de la Contratación Estatal, “los actos administrativos que se produzcan con
motivo u ocasión de la actividad contractual sólo son susceptibles del recurso
de reposición”, el cual no es obligatorio para poder ejercer la acción
contractual”.
Concluyó
entonces la Sentencia C-1195 de 2001 que el requisito de procedibilidad de la
conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa resulta ser
compatible con la Carta Política. Esta postura ha sido reiterada en
jurisprudencia posterior, entre otras, en Sentencias C-1292 de 2002, C-417 de
2002 y T-023 de 2012.
Ahora bien, es
necesario hacer referencia especial a la Sentencia C-713 de 2008, mediante la
cual la Corte examinó la exequibilidad del artículo 13 de la Ley Estatutaria
1285 de 2009, el cual establece que para iniciar la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho también debe intentarse la conciliación
extrajudicial como requisito de procedibilidad.
El texto
original del proyecto de ley estatutaria rezaba:
“ARTÍCULO 13.
Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente:
Artículo 42A.
Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A
partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables,
siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en
los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas
que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación
extrajudicial.
Las
conciliaciones judiciales y extrajudiciales únicamente requerirán revisión de
la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando así lo solicite y
sustente el Ministerio Público, dentro de los tres (3) días siguientes a su
celebración. Dicha solicitud solo será procedente en los casos en que el
Ministerio Público considere que los términos de la respectiva conciliación
resultan contrarios al ordenamiento vigente o lesivos para el patrimonio
público.”
El segundo
inciso fue declarado inexequible por la Sentencia en comento. En cuanto al primer
inciso manifestó la Corte que la posibilidad de conciliación de los asuntos
propios de la acción de nulidad y de restablecimiento del derecho no era
novedad de aquel proyecto de ley estatutaria, a pesar de que el artículo 37 de
la Ley 640 de 2001 sólo menciona las acciones previstas en los artículos 86
(acción de reparación directa) y 87 (acción de controversias contractuales) del
CCA como acciones que requieren intentar la conciliación como requisito de
procedibilidad, pues recordó que ello ya se encontraba previsto  en el artículo
70 de la Ley 446 de 1998.
Así lo
reconoció la Corte en la sentencia C-111 de 1999, cuando señaló que en ese
marco legal podía “haber conciliación sobre las acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho, de reparación directa o en las controversias
contractuales (arts. 85, 86 y 87 del CCA)”. Conforme a dicha normatividad,
serían conciliables “todos los asuntos susceptibles de transacción,
desistimiento y aquellos que expresamente determine la ley”[14], por
supuesto bajo las condiciones allí indicadas.
Frente a
consagrar el requisito de procedibilidad también para la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, la Corte encuentra que “de conformidad con la
reiterada jurisprudencia de esta Corporación, es conforme a la Carta Política
que se mantenga el instituto de la conciliación como requisito de
procedibilidad para las acciones consagradas en los artículos 86 y 87 del CCA.
Así mismo, es constitucionalmente válido que se haga extensiva su exigencia a
la acción de nulidad y de restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85
del CCA.”
Y realiza una
consideración especial afirmando que resulta razonable aceptar la exigencia de
conciliación prejudicial, “pues lo que se discute son intereses de contenido
particular y subjetivo, generalmente de orden patrimonial, y no la legalidad o
constitucionalidad en abstracto, que se ventila a través de la acción de simple
nulidad (artículo 84 del Código Contencioso Administrativo) o de la acción de
nulidad por inconstitucionalidad (art.237-2 de la Constitución Política)”.
Igualmente, el
Consejo de Estado se ha referido al requisito de procedibilidad de la
conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa,
particularmente frente a las acciones de nulidad y restablecimiento del
derecho, sosteniendo lo siguiente:
“Así las cosas,
no hay duda que es requisito obligatorio y necesario para instaurar las
acciones de que tratan los artículos 85 a 87 del Código Contencioso
Administrativo, que la parte actora acredite que adelantó el trámite de la
conciliación extrajudicial, es decir, debe demostrar, no solamente que radicó
la solicitud de conciliación ante la entidad competente, en este caso, el
Ministerio Público, conforme a la ley 640 de 2001, normatividad que regula lo
relativo a la conciliación, sino adicionalmente, que la audiencia respectiva se
celebró y que esta no prosperó por no existir ánimo conciliatorio entre las
partes, o que trascurrieron mas 3 meses desde la presentación de la solicitud
de conciliación sin celebrarse la audiencia.
Cabe destacar
que, con este requisito de procedibilidad, no se impide el acceso a la
administración de justicia, toda vez que si la audiencia fracasa, las partes
pueden acudir a la jurisdicción para resolver su litigio, por el contrario, si
la conciliación es exitosa, los interesados evitan un desgaste innecesario ante
el aparato judicial y garantizan la solución de sus conflictos de forma
expedita.
Así las
cosas, lo que se pretende con el trámite de la conciliación prejudicial y la
celebración de la audiencia respectiva, es propiciar un ambiente en el que se
les permita a las partes exponer sus argumentos y peticiones con el fin de
tratar de arreglar sus diferencias y evitar un juicio posterior, sin que esto
vulnere su derecho a demandar ante la jurisdicción, si así lo creen conveniente
para sus intereses.
(…) Ahora
bien, esto no quiere decir que la normatividad obligue a que las partes
concilien sus diferencias, puesto que en razón a la naturaleza consensual de la
figura, los interesados pueden negarse a llegar a un acuerdo por no encontrarlo
satisfactorio y aún así, pueden instaurar la demanda correspondiente”[15].
En
consecuencia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
aclaró que para interponer las demandas de reparación directa, contractuales y
de nulidad y restablecimiento del derecho, se debe allegar constancia que
acredite el inicio del trámite de la conciliación extrajudicial y la
celebración de la audiencia respectiva. En caso contrario, su inobservancia y/o
falta de subsanación genera la inadmisión de la demanda (inicialmente, generaba
el rechazo de la misma), dado que es un requisito de procedibilidad.
En relación
con el requisito de procedibilidad para acciones de nulidad y restablecimiento
del derecho, en Sentencia T-023 de 2012[16]
la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional al examinar una acción de
tutela interpuesta contra providencias judiciales en las cuales se exigió el
agotamiento del requisito, aclaró que si bien el mismo es exequible por
supuesto sólo procede cuando los asuntos sean conciliables. En tanto el artículo
13 de la Ley 1285 de 2009 no aclara cuáles asuntos son conciliables, la Sala de
Revisión concluyó que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional y
contencioso administrativa[17]
vigente y con lo previsto en el Decreto 1716 de 2009 Por el cual se
reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446
de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001, no serán conciliables:
“(i) los
asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario, (ii) los que deban
tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley
80 de 1993, (iii) aquellos en los cuales la correspondiente acción haya
caducado; así como,  (iv) los asuntos que versen sobre actos administrativos
que se refieran a derechos de carácter laboral ciertos e indiscutibles y a
derechos mínimo e intransigibles”.
Con base en estas consideraciones, se evaluará la figura de las
medidas cautelares en los procesos declarativos ante la jurisdicción
contencioso administrativa.
2.
Sentido y regulación de las medidas cautelares en el procedimiento contencioso
administrativo
2.1.
Objetivo de las medidas cautelares en materia contencioso administrativa
Las
medidas cautelares se conciben para proteger un derecho de la parte accionante,
de modo que no sea objeto de agravios por parte de la contraparte.
Resulta
pertinente resaltar que las medidas cautelares en materia civil buscan prever
las contingencias que se presenten sobre las personas o los bienes, o sobre
eventuales elementos probatorios durante el tiempo en que se adelanta el
proceso; esto con el fin de que el demandado no destruya pruebas, no se
insolvente o los bienes no salgan del comercio.
Las
medidas cautelares aplicables en Colombia a los bienes son: el embargo, el
secuestro, el registro de la demanda y guarda y aposición de sellos. No
obstante, las medidas personales se aplican conforme a los distintos procesos
en materia civil.
Aunque
existe una regulación específica en materia contencioso administrativa en
materia de medidas cautelares –como se verá a continuación-, el artículo 590 de
la ley 1564 de 2012 “Código General el Proceso” limita el alcance de las
medidas cautelares contenidas en el artículo 229 de la ley 1437 de 2011 (CPA y
CCA). Por lo cual, el Código General de Proceso debe tenerse como pauta
interpretativa para determinar el sentido y alcance de las medidas en los
procesos declarativos de la jurisdicción administrativa.
En
este caso, al igual que en la regulación en materia civil, “ninguna de las
medidas busca el reconocimiento provisional o anticipado del derecho reclamado
por el accionante, sino solo que el procedimiento se siga sin interferencias ni
dilaciones, con respecto del debido proceso para todas las partes
intervinientes y que la sentencia tenga su oportuno y pleno cumplimiento”[18].
Por
ende, lo que se busca con las medidas cautelares en lo contencioso
administrativo es preservar “la marcha normal y adecuada del proceso
declarativo, sin interferencias extrañas, internas o externas o dilaciones,
para que su sentencia tenga efectividad oportuna, satisfactiva y real para las
distintas personas que intervienen en el mismo”[19].
A
su vez, la regulación sobre medidas cautelares está prevista para los procesos
declarativos que se lleven ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. Contrario sensu,  “el artículo 229 del CPACA no cobija
los procesos ejecutivos, en los cuales, las medidas cautelares se rigen por lo
establecido en el Código de Procedimiento Civil”[20].
Finalmente,
es de resaltar que con el Código General del Proceso se robustecen “las
medidas innominadas, para que en los procesos declarativos el juez pueda
adoptar la que resulte más apropiada según las circunstancias de cada proceso.
El administrador de justicia podrá decretar medidas que el Código no tipifica,
con lo que puede ir más allá de lo que establece la ley, pero bajo ciertos
lineamientos que la hagan razonable, impidiendo, por tanto, la arbitrariedad y
desproporción en su decreto”[21].
2.2. Fundamento constitucional de las medidas cautelares en materia
contencioso administrativa
La
Corte Constitucional[22]
ha resaltado que fue voluntad del Constituyente asignar al Legislador una
amplia discrecionalidad para expedir normas procedimentales destinadas a
regular las actuaciones ante la administración de justicia, como manifestación
de la cláusula general de competencia que le faculta para “interpretar,
reformar y derogar las leyes” -art. 150 numeral 1 de la Constitución- y
para “expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus
disposiciones” -artículo 150 numeral 2 de la Constitución-.
En el mismo
sentido en la sentencia C-346 de 1997, la Corte sostuvo que “[e]n el
establecimiento de las formas propias de cada actuación judicial, que comprende
así mismo la regulación de las diferentes acciones, el legislador debe tomar
como punto de referencia la realidad social y extraer de ellas reglas útiles
que hagan expedito y eficaz el derecho de acción. Por lo tanto, si bien el
legislador goza de libertad para establecer las formas procesales, en el diseño
de éstas deben observarse los criterios de razonabilidad, racionabilidad,
proporcionalidad y finalidad. No son válidas constitucionalmente, en
consecuencia, aquéllas formas procesales que se desvían de dichos criterios y
que anulan u obstaculizan irrazonablemente el ejercicio del derecho de
acción".
En
cuanto a la posibilidad de imponer medidas cautelares, esta Corporación ha
señalado que “aunque el Legislador, goza de una considerable libertad para regular
el tipo de instrumentos cautelares y su procedimiento de adopción, debe de
todos modos obrar cuidadosamente, por cuanto estas medidas, por su propia
naturaleza, se imponen a una persona antes de que ella sea vencida en juicio.
Por ende, (...) los instrumentos cautelares, por su naturaleza preventiva,
pueden llegar a afectar el derecho de defensa y el debido proceso, en la medida
en que restringen un derecho de una persona, antes de que ella sea condenada en
un juicio.”[23]
Desde
esta perspectiva, la libertad de configuración del legislador se encuentra
sometida a ciertos límites establecidos por la propia Constitución, de tal
forma que no se trata de una libertad omnímoda o de una discrecionalidad sin
controles. Tales límites están definidos por los principios constitucionales,
en aplicación de los cuales toda regulación debe brindar soluciones razonables
y proporcionales a los derechos y bienes constitucionales que se encuentren en
tensión.
En
concordancia con lo anterior, sobre las medidas cautelares, y con ocasión de la
demanda contra el artículo 5º de la ley 785 de 2002 –que regula los procesos de
extinción de dominio-, se precisó que “las medidas cautelares, son aquellos
mecanismos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y
mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en
ese mismo proceso.   De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a
quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de
garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada. Por ello, esta
Corporación señaló, en casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el
cumplimiento de la decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios
si la Ley no estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo
la destrucción o afectación del derecho controvertido[24]”[25].
En
este sentido en sentencia C-490 de 2000 fue previsto “[l]a
Constitución pretende asegurar una administración de justicia diligente y
eficaz (CP art. 228). Y no podía ser de otra forma pues el Estado de derecho
supone una pronta y cumplida justicia. Esto significa no sólo que los jueces
deben adoptar sus decisiones en los términos establecidos por la ley, sino que,
además, sus decisiones deben ser ejecutadas y cumplidas, ya que poco sentido
tendría que los jueces resolvieran las controversias, pero sus decisiones
resultaran inocuas en la práctica, al no poder ser materialmente ejecutadas.
Ahora bien, el inevitable tiempo que dura un proceso puede a veces provocar daños
irreversibles, o difícilmente reparables, en el derecho pretendido por un
demandante. Es entonces necesario que el ordenamiento establezca dispositivos
para prevenir esas afectaciones al bien o derecho controvertido, a fin de
evitar que la decisión judicial sea vana. Y tales son precisamente las medidas
cautelares, que son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento
protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un
derecho que es controvertido en ese mismo proceso. De esa manera el
ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades
judiciales  a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión
adoptada sea materialmente ejecutada. Por ello esta Corporación señaló, en
casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la
decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios si la ley no
estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucción
o afectación del derecho controvertido[26].”.
No
obstante tener como objetivo principal la eficacia del fallo que se profiera al
final de un procedimiento judicial, las medidas cautelares entran en tensión
con los derechos fundamentales del demandado, a quien, sin haber sido aún
vencido en proceso, le son aplicadas consecuencias negativas derivadas del
mismo. Por esta razón se ha manifestado que su decreto y práctica debe
responder a parámetros de proporcionalidad que no impongan una carga excesiva
sobre el titular de los derechos que se ven afectados con las medidas
decretadas.
En
el mismo sentido se ha manifestado la Sección Tercera del Consejo de Estado, de
acuerdo con la que “según la forma en la cual se encuentra configurado el
sistema para la procedencia y el decreto de medidas cautelares en el
ordenamiento legal vigente, puede llegarse a la conclusión, como principio
general, que la sola presentación de la demanda, la sola solicitud de medidas
cautelares o la sola constitución de la caución –la cual en algunos casos puede
ser insuficiente para cubrir los perjuicios que se llegaren a causar al
demandado con la medida– no resultan suficientes para acceder a su decreto,
teniendo en cuenta que, en atención a la constante tensión que existe entre el
derecho del demandante a hacer efectiva la decisión judicial que se llegare a
proferir, frente a los derechos procesales y sustanciales del demandado, se
impone la necesidad de contar con criterios objetivos y tangibles superiores a
la simple enunciación de pretensiones que conduzcan a la conclusión de que la
admisión de las medidas cautelares resulta necesaria y proporcional” [27].
En
el sentido de la jurisprudencia citada, la regulación actual sobre medidas
cautelares en los procesos declarativos que se celebren ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo establece que se podrán dictar las medidas
necesarias para “proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del
proceso y la efectividad de la sentencia” –artículo 229, Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante
CPA y CCA-.
Sin
embargo, para que proceda su decreto deben concurrir los siguientes requisitos:
i)
Que
se presente la apariencia de un buen derecho –o fumus boni iuris, como
también lo ha denominado esta Corte[28]-,
principio que impone al demandante que, al menos de forma sumaria, compruebe la
titularidad del derecho o derechos que pretende –artículo 231, numerales 1 y 2,
del CPA y CCA-.
ii)
Que
se demuestre un periculum in mora, contenido principal a través del cual
quiere evitarse que durante el tiempo que tarde en dictarse fallo definitivo se
cause un perjuicio irremediable o se haga nugatorio el derecho cuya protección
se pretende - artículo 231, numeral 4 literales a y b del CPA y CCA-.
iii)
Que
se aprecie, mediante un juicio de ponderación, que los efectos de negar la
medida cautelar serían más gravosos para el interés público que los efectos
derivados de la concesión y eventual retracto –artículo 231, numeral 3, del CPA
y CCA-.
Y, de
acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación y del Consejo de Estado, debe
tenerse en cuenta el principio de razonabilidad en la solución de controversias
entre derechos fundamentales, según el cual el decreto de la medida cautelar
debe apreciarse como una solución ponderada y proporcional a la limitación de
derechos que implicará para la parte demandada que deba soportarla. Pues, se
reitera, en estos casos siempre se presentará una tensión entre la inexistencia
de un fallo que declare la responsabilidad de la parte demandada -y la
consecuente garantía que el no haber sido vencida en juicio debe representar
para la parte demandada- y la necesidad de salvaguardar la eficacia sustancial
del fallo que se dicte. Razón por la cual el decreto de una medida cautelar
deberá apreciarse como una solución equilibrada para los intereses
contrapuestos dentro de un proceso contencioso administrativo.
Al
ser estas las reglas que determinan el decreto de una medida cautelar, la Sala
realizará una breve referencia al contenido y alcance de las medidas cautelares
que pueden ser dictadas en este tipo de procesos.
2.3.
Las medidas cautelares en los procesos ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo
Teniendo
en cuenta la necesidad de garantizar la eficacia real de los fallos en los
procesos contencioso administrativos, la regulación actual previó la existencia
de medidas que, con distinto contenido, permitieran al juez tomar las
decisiones útiles, no obstante las muy diversas pretensiones que puedan ser
alegadas ante esta jurisdicción. Por esta razón, el artículo 230 del CPA y CCA
estableció que “las medidas cautelares podrán ser preventivas,
conservativas, anticipativas o de suspensión”, con base en lo cual el Juez
o Magistrado Ponente podrá:
“1.
Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se
encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible.
2.
Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter
contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no
exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su
adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente
indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte
demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual
recaiga la medida.
3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.
4.
Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o
demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la
agravación de sus efectos.
5.
Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones
de hacer o no hacer.”
El
abanico previsto por el artículo 230 del CPA y CCA es de gran amplitud y, más
que medidas cautelares en concreto, permite al juez imponer obligaciones a las
partes del proceso en acuerdo con las pretensiones en éste debatidas, tanto así
que el numeral 5º del citado artículo es una habilitación de carácter residual
que abarca todas aquellas posibles órdenes que puedan no entenderse contenidas
en los numerales anteriores.
Se
observa el compromiso de la regulación actual por hacer de las medidas
cautelares elementos que signifiquen una herramienta valiosa que garantice la
eficacia sustancial de los fallos adoptados en la jurisdicción contencioso
administrativa. Medidas en virtud de las cuales, en todo caso, no podrá
ignorarse el principio de separación de las ramas del poder público y la
consecuente distinción en las funciones a cada una asignadas; por esta razón el
parágrafo de la misma disposición establece que cuando una medida cautelar
implique ejercicio de funciones discrecionales el Juez o Magistrado Ponente no
podrá “sustituir a la autoridad competente en la adopción de la
decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción”.
De esta forma queda a salvo la separación de competencias que se derivan de las
funciones asignadas por el ordenamiento constitucional a las distintas ramas
del poder público.
Es
esta la regulación que determina las medidas cautelares que pueden ser
decretadas en un proceso contencioso administrativo. Pasa la Sala a realizar
unas breves referencias al procedimiento por el cual las mismas son adoptadas.
2.4.
Procedimiento de adopción de las medidas cautelares en los procesos contencioso
administrativos
El
artículo 233 del CPA y CCA regula distintos aspectos del procedimiento necesario
para que una medida cautelar se decrete en desarrollo de un proceso contencioso
administrativo.
El
primero de ellos corresponde al momento en que la medida puede ser solicitada, regulación
interesante dada la gran amplitud respecto del momento procesal en que puede
hacerse. De acuerdo con la disposición citada, con la demanda es posible que se
pida al juez su decreto, así como en cualquier estado del proceso,
lo que significa que durante el mismo no existirá preclusión de la oportunidad
para que, cuando se considere necesario, sea solicitada la medida cautelar.
Ahora,
respecto de las actuaciones que deben realizarse con anterioridad al decreto de
una medida cautelar, el segundo inciso del mismo artículo 233 CPA y CCA
establece que:
i)
Se
debe correr traslado de la solicitud de la medida cautelar para
que el demandado se pronuncie sobre ella en escrito separado dentro del término
de cinco días, cuando quiera que la medida se solicite en el escrito de
demanda. Cuando dicha solicitud se presente una vez iniciado el proceso, al día
siguiente a su recepción se dará traslado a la otra parte en la
forma establecida en el artículo 108 del CPC.
ii)
La
decisión sobre el decreto o no de la medida cautelar deberá tomarse dentro de
los diez días siguientes al del vencimiento del término que dispone el
demandado para pronunciarse sobre la medida.
iii)
En
el auto que decrete la medida, deberá fijarse el monto de la caución, de
acuerdo con el cuarto inciso del mencionado artículo 233 del CPA y CCA.
iv)
La
medida cautelar sólo podrá hacerse efectiva a partir de la
ejecutoria del auto que acepte la caución prestada, según el cuarto inciso del
artículo 233 del CPA y CCA.
Una
medida cautelar que se haya negado, puede volver a solicitarse cuando se
considere que existe una situación sobreviniente que hace viable su decreto
–sexto inciso del artículo 233 del CCA y CPA-.
Observa
la Sala que el examen de la regulación existente prevé como regla general que la
parte demandada dentro del proceso tenga la oportunidad de participar en la
decisión sobre la necesidad del decreto de una medida cautelar, es
decir, que éstas no se decretan por sorpresa. Esto, que resulta relevante para
el problema jurídico que ahora resuelve la Sala, deja ver que el
desconocimiento de su decreto por la parte demandada no es un elemento presente
en la regulación del actual código de procedimiento administrativo. Por el
contrario, en tanto el decreto de una medida cautelar debe atender a criterios
de proporcionalidad que eviten una limitación excesiva a alguno de los
intereses en tensión, la regulación vigente optó por vincular a la parte
demandada –que en materia contencioso administrativa por regla general
corresponde a una entidad pública que, por tanto, representa el interés
público- dentro del proceso de decisión, con el objetivo que con la información
por ésta aportada el juez tenga un conocimiento de la situación no solo desde
la perspectiva de la parte demandante, sino, también, a partir de las razones
de la parte que se verá afectada con dicha medida cautelar y que, por
consiguiente, su juicio sea el resultado de una visión integral y plenamente
informada sobre las distintas perspectivas que deben estar involucradas en
dicha decisión.
Con
base en la concepción y regulación de las medidas cautelares en materia
contencioso administrativa, puede resaltarse que:
1)
Para
el decreto de una medida cautelar debe haberse aportado elementos que
demuestren la necesidad de las medidas, así como la situación jurídica de quien
las pide respecto del derecho que quiere salvaguardarse.
2)
En
el proceso por el cual se decide su decreto debe participar la parte que sería
afectada con la eventual medida.
3)
La
decisión del juez o Magistrado Ponente debe ponderar los intereses que se
encuentran en tensión, de manera que los efectos de su decisión se aprecien
como proporcionales respecto de todos y cada uno de dichos intereses.
Son
estas las reglas generales que rigen el decreto de medidas cautelares en
materia contencioso administrativa.
3. Solución al segundo cargo formulado, de acuerdo
con el cual el aparte “de carácter patrimonial” –del artículo 613 de la
ley 1564 de 2012- implica una vulneración al derecho de administración de
justicia.
De
acuerdo con el accionante, la realización de audiencia de conciliación cuando
se van a solicitar medidas cautelares de carácter no patrimonial elimina o, por
lo menos, limita de forma desproporcionada la eficacia de estas medidas.
Este sería el resultado de impedir que el demandante acuda inmediatamente a la
jurisdicción –folio 20-, por cuanto se daría al demandado la posibilidad de
modificar su situación de hecho existente, lo que impediría la satisfacción de
la pretensión del demandante –folio 20 y 21-. En concreto, se estaría afectando
el derecho de acceso a la administración de justicia en tanto acudir a la
audiencia de conciliación i) elimina lo sorpresivo de la medida cautelar, por
cuanto se pondría sobre aviso al demandado respecto de las pretensiones del
actor y respecto de su intensión de solicitar la medida cautelar; y ii)
retrasa, demora o dilata hasta en tres meses el momento en que el demandante
puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ambas
situaciones, en tanto eliminan el efecto buscado por una medida cautelar, son
un obstáculo para la efectiva realización de las pretensiones del  demandante,
lo que implica un desconocimiento de las garantías que buscan protegerse con el
derecho de acceso a la administración de justicia.
De
manera que el problema jurídico planteado consiste en determinar si hacer
obligatoria la realización de audiencia de conciliación extrajudicial como
requisito de procedibilidad ante la jurisdicción contencioso administrativa
cuando el demandante solicita medidas cautelares de carácter no patrimonial
desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia –artículo 229 de
la Constitución-, por cuanto:
i)
Se
da a conocer al demandado sobre las pretensiones del demandante, lo que permite
que éste modifique su situación jurídica, de manera se dificulte o imposibilite
la efectiva realización de las pretensiones de la demanda; y
ii)
Se
impide el acceso inmediato por parte del demandante a la jurisdicción
contencioso administrativa.
Es
este el cargo planteado por la demanda.
No
obstante, antes de dar respuesta al mismo, y con el objeto de dar claridad
sobre la discusión que ahora se resuelve, se explicará brevemente el contexto
normativo en que se ubica el aparte demandado.
3.1. Contexto normativo del aparte demandado
Recuerda
la Corte que ante la inexistencia de regulación específica por parte de la ley
1437 de 2011 –CPA y CCA-, la regulación aplicable en materia contencioso
administrativa, conforme a la regla prevista en el artículo 1º de la ley 1564
de 2012, será la prevista por este último cuerpo normativo. En este sentido,
existe una regla general prevista por la ley 1564 de 2012 en el parágrafo 1º de
su artículo 590, disposición en que se consagró “[e]n todo proceso y ante
cualquier jurisdicción, cuando se solicite la práctica de medidas cautelares se
podrá acudir directamente al juez, sin necesidad de agotar la conciliación
prejudicial como requisito de procedibilidad”.
Según
el parágrafo primero del artículo 590 de la ley 1564 de 2012, si en cualquier
jurisdicción se solicita la práctica de medidas cautelares, no será necesario
agotar como requisito de procedibilidad la audiencia de conciliación.
Esta
regla general no es de aplicación al procedimiento contencioso
administrativo, puesto que la propia ley 1564 de 2012 prevé una regulación
especial para esta jurisdicción, que se encuentra en el artículo 613 cuyo
título es “AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN LOS ASUNTOS
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS”; dicha disposición prevé un trámite adicional
cuando se realice audiencia de conciliación en materia contencioso
administrativa –notificación a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del
Estado- y, adicionalmente, que “[n]o será necesario agotar el
requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera
que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás
procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter
patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública”
–negrilla ausente en texto legal; el aparte subrayado corresponde al aparte
demandado-.
El
aparte demandado, al ser una excepción parcial a la regla general en materia
contencioso administrativa –realización de audiencia de conciliación siempre
que se trate de materias conciliables (artículo 161 de la ley 1437 de 2011)-
implica el siguiente contenido: no obstante solicitar medidas cautelares,
cuando éstas sean de carácter no patrimonial la parte demandante deberá
realizar, como requisito previo de procedibilidad de la futura demanda ante la
jurisdicción contencioso administrativa, audiencia de conciliación
extrajudicial, siempre y cuando se trate de un asunto conciliable.
Si
se retirara del ordenamiento el aparte demandado, la excepción a la regla
general que obliga a realizar audiencia de conciliación –es decir, la posibilidad
de acudir directamente al juez en los casos en que se solicite medidas
cautelares, artículo 590 del Código General del Proceso- se haría extensiva a
los casos en que se solicite una medida cautelar de carácter no patrimonial.
Este
es el contexto en que se ubica el contenido normativo demandado en esta
ocasión.
A
continuación se dará solución al cargo planteado.
3.2
En el proceso contencioso administrativo, el decreto de medidas cautelares
exige que se informe y escuche a la parte demandada, en tanto que la misma será
afectada por tales medidas
De
lo expuesto en la consideración 2.3. -referida al procedimiento de adopción de
las medidas cautelares en los procesos contencioso administrativos-, es
evidente que en materia contencioso administrativa por regla general las
medidas cautelares no son decretadas sin que el demandado –que en la gran
mayoría de eventos corresponde a una entidad pública- haya tenido oportunidad
de participar en el debate sobre su necesidad y conducencia, así como sobre lo
proporcional que resultan en el caso en concreto. En consecuencia, no es viable
sostener que en la regulación contencioso administrativa la práctica de medidas
cautelares involucra, como principio general de actuación, el desconocimiento
de la parte demandada respecto de la solicitud por parte del demandante y del
debate sobre su decreto ante el juez competente para decretarla. Es decir, no
se aprecia la existencia de una regulación que tenga como fin sorprender a la
parte demandada con el decreto de medidas cautelares. Por esta razón, la
exigencia que se desprende del aparte demandando se aprecia como acorde con el
principio de decisión que acoge la regulación procedimental en materia
contencioso administrativa, por lo que la misma no desconoce el derecho de acceso
a la administración de justicia.
Pasa
la Sala a sustentar esta conclusión.
La
relativamente reciente regulación en materia contencioso administrativa amplió
y enriqueció las posibilidades del juez administrativo en lo relativo al
decreto y práctica de medidas cautelares, con el claro objetivo de que las
mismas sean instrumentos que permitan, de forma efectiva y sustancial, crear
una situación proclive a la eventual realización de las pretensiones de un
proceso. La regulación adoptada refleja un entendimiento sustancial de la
institución, que se acompaña de una perspectiva teleológica en la construcción
de posibilidades dadas al juez. En este sentido, el artículo 233 del CPA y CCA,
más que un simple catálogo de medidas, es una regulación que explica el
contexto y finalidad de las posibilidades en dicho precepto reconocidas al
juez, disposición que finaliza con un numeral que deja ver la amplitud de lo
que puede ser una medida cautelar en esta jurisdicción: “[i]mpartir órdenes
o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no
hacer”.
Es
claro que estas amplias posibilidades del juez administrativo deben ejercerse
en armonía con todos y cada uno de los derechos cuya concreción se logra a
través del procedimiento contencioso administrativo y, especialmente, sin
descuidar la protección de todas las partes que intervienen en el proceso.
Como
se expuso en la consideración 2.2, el decreto de medidas cautelares en la
jurisdicción contencioso administrativa responde a distintos principios que
guían la institución cautelar. En este sentido, deberá comprobarse i) como base
mínima, la apariencia de un buen derecho -fumus boni iuris, artículo
231, numerales 1 y 2, del CPA y CCA-; ii) el periculum in mora o el
perjuicio irremediable que puede surgir durante el tiempo que tarde en dictarse
fallo definitivo -artículo 231, numeral 4 literales a y b del CPA y CCA-; y
iii) que los efectos de negar la medida cautelar serían más gravosos para el
interés público que los efectos derivados de su concesión y eventual retracto
–artículo 231, numeral 3, del CPA y CCA-.
Sin
embargo, llegar a concluir sobre estos puntos implica una ponderación de
elementos que no podría realizarse única y exclusivamente con la perspectiva de
la parte demandante. Debe involucrarse, así  mismo, la perspectiva de la parte
que soportará las medidas cautelares que, se reitera, en la gran mayoría de
casos corresponderá a una entidad pública, cuya posición refleja de alguna
forma el interés público.
Es
por ello que, como se ha reiterado a lo largo de esta providencia, el decreto
de medidas cautelares en la jurisdicción contencioso administrativa presupone
la oportunidad para la parte demandada de ser escuchada y sustentar desde su
perspectiva la necesidad o no y la extensión o amplitud que deben tener
eventuales medidas cautelares, así como para resaltar los efectos que estas
pueden tener, los cuales en la mayoría de casos implicarán afectación del
interés público.
Por
esta razón, la regulación existente –contenida en el artículo 233 del CPA y
CCA- exige que i) cuando la medida cautelar se solicite en la demanda, antes de
su decreto, deberá correrse traslado de la solicitud con el fin de que la parte
demandada se pronuncie sobre ella, para lo que contará  con el término de cinco
días; ii) la decisión sobre el decreto o no de la medida cautelar deberá
tomarse dentro de los diez días siguientes al del vencimiento del término que
dispone el demandado para pronunciarse sobre la medida; iii) deberá fijarse
caución que garantice indemnización por los eventuales perjuicios que se causen
con el decreto de la medida cautelar; iv) la medida cautelar sólo será efectiva
una vez haya quedado ejecutoriado el auto que acepte la caución prestada.
En
conclusión, no hace parte de la regulación relativa al decreto de medidas
cautelares en el procedimiento contencioso administrativo sorprender a la parte
demandada que, por cierto, será la que soporte los efectos de dicha decisión.
Por
tanto, al no ser la sorpresa un elemento que configure el decreto de medidas
cautelares en materia contencioso administrativa, la audiencia de conciliación
prejudicial no altera el principio de regulación existente. En este sentido, concluye
la Corte que el deber de realizar audiencia de conciliación, incluso en los
casos en que se quiere solicitar el decreto de medidas cautelares, no vulnera
contenido alguno del derecho que garantiza el acceso efectivo y sustancial a la
administración de justicia ante la jurisdicción contencioso administrativa.
En
contra de esta solución, podría argumentarse que existen casos en que el
decreto de medidas cautelares no es informado a la parte demandada, tal y como
determina el artículo 234 del CPA y CCA, disposición de acuerdo con la que “[d]esde
la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte,
el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando
cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia,
no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior” –negrilla
ausente en el texto legal-.
Para
la Sala ésta no es una objeción a la conclusión antes expuesta, por cuanto el
no informar a la parte demandada sobre el decreto de una medida cautelar no
tiene como fin sorprenderla, para así evitar que a través de su conducta se
afecte la eficacia de la futura decisión judicial. El que no se informe a la
parte demandada tiene como fundamento única y exclusivamente la urgencia
o premura con que se requiere la medida cautelar. Es decir, ni siquiera en este
caso hace parte de la regulación procedimental en materia contencioso
administrativa la intención de sorprender a la parte demandada. Por el
contrario, en tanto que informarla y hacerle partícipe del debate sobre su
decreto hace parte del contenido del debido proceso de la parte demandada,
decretar una medida sin este conocimiento previo sólo puede ser una decisión
que se tome en pos de la protección de un interés de igual o mayor valía que el
derecho al debido proceso de la parte demandada, lo que valorará el juez
administrativo en cada caso.
Por
tanto no encuentra la Sala que el aparte demandado desconozca este elemento del
derecho de acceso a la administración de justicia.
Pasa
la Sala a abordar la otra arista del problema jurídico que ahora se resuelve.
3.3.
La realización de la audiencia de conciliación cuando se soliciten medidas
cautelares de carácter no patrimonial no constituye un obstáculo que desconozca
el acceso inmediato a la administración de justicia
Desde
otra perspectiva, la realización de la audiencia de conciliación no puede
entenderse como un obstáculo para el acceso a la adecuada administración de
justicia. Por el contrario, de acuerdo con la jurisprudencia, su realización se
ha constituido en una de las formas en que pueden concretarse los contenidos
iusfundamentales que esta garantía incorpora –consideración 1.-. En
consecuencia, dentro de nuestro ordenamiento jurídico carece de fundamento
entender que existe un bloqueo al derecho de administración de justicia por la
mera exigencia de realizar audiencia de conciliación, incluso si se toma en
consideración el tiempo que implica llevarla a cabo.
La
obligación de realizar audiencia de conciliación en los procesos contencioso
administrativos, en lugar de implicar un obstáculo al derecho de acceso a la
administración de justicia o para el derecho al debido proceso, constituye una
forma de garantizar los mismos, por cuanto la conciliación debe entenderse como
parte de los recursos efectivos que están previstos para la salvaguarda de los
derechos de que son titulares las personas dentro de un Estado social y democrático
de derecho, como lo es el Estado colombiano –artículo 1º de la Constitución-.
Es decir, la conciliación como requisito de procedibilidad resulta ser un
mecanismo para la efectividad de, entre otros, el derecho a la administración
de justicia. En este sentido se reitera lo consagrado en la sentencia C-1195 de
2001, en cuanto que las finalidades de la audiencia de conciliación son “(i) garantizar el acceso a la justicia; (ii) promover la
participación de los individuos en la solución de sus disputas; (iii) estimular
la convivencia pacífica; (iv) facilitar la solución de los conflictos sin
dilaciones injustificadas; y (v) descongestionar los despachos judiciales” –negrilla ausente en texto original-.
Ni
siquiera por el tiempo que lleva realizar la audiencia de conciliación se puede
entender que se crea un obstáculo desproporcionado para el acceso a la
administración de justicia, por cuanto: i) el Estado ha tenido el deber, y así
lo ha desarrollado, de prever la logística necesaria para la celeridad en la
realización de estas audiencias; y ii) la regulación legal determina un tiempo
máximo en el cual debe ser realizada dicha audiencia, luego de que la misma ha
sido solicitada por el o los interesados –artículo 20 de la ley 640 de 2001-.
De esta forma, concluyó la Corte en la sentencia C-1195 de 2001, se evita que “el acceso a la tutela judicial efectiva quede en suspenso, en la
incertidumbre, al arbitrio de la voluntad de los conciliadores y a las
maniobras dilatorias de la parte no interesada en buscar el arreglo amistoso
del conflicto por la vía de la conciliación”[29].
En
igual sentido, como fue anteriormente expuesto, esta conclusión se ha manifestado
en otras ocasiones por parte de la Sala Plena de la Corte Constitucional
–sentencias C-1292 de 2002, C-417 de 2002 y C-713 de 2008-, el Consejo de
Estado - Sentencia del 25
de noviembre de 2009, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P.
Enrique Gil Botero- y la Corte Constitucional en sede de revisión de acciones
de tutela –sentencia T-023 de 2012-.
Por
esta razón, puede concluirse que de la interpretación realizada por la
jurisprudencia constitucional, así como por la jurisprudencia de la sección
Tercera del Consejo de Estado, se extrae la siguiente regla constitucional: la
realización de la audiencia de conciliación no implica per se y de forma
general una vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia;
por el contrario, en tanto mecanismo eficaz para la solución de controversias,
se constituye en una de las formas de salvaguarda y concreción de este derecho.
Para
el presente caso la Corte debe determinar si el contenido del derecho a la
administración de justicia obliga a excepcionar la anterior regla
constitucional en la particular situación de quienes solicitan medidas
cautelares de carácter no patrimonial ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Para
la Sala Plena de la Corte Constitucional, no obstante el especial carácter de
estas medidas, la regulación prevista por el artículo 613 de la ley 1564 de
2012 no plantea una vulneración al derecho de acceso a la administración de
justicia. Esto por cuanto, no existe un mandato derivado del artículo 229 de la
Constitución que impida al legislador exigir la realización de la audiencia de
conciliación cuando se soliciten medidas de carácter no patrimonial.
La
regulación existente fue expedida en ejercicio de la amplia libertad de
configuración que tiene el Congreso de la República en materia de regulación de
aspectos procedimentales de carácter jurisdiccional, la cual ha sido un
elemento reiterado, entre otras, en las decisiones sobre la adecuación
constitucional de la audiencia de conciliación antes citadas[30].
No
aprecia la Corte, ni el demandante menciona una razón en concreto, cómo el
término de máximo tres meses que prevé la regulación vigente para que sea
realizada la audiencia de conciliación –artículos 20 y 35 de la ley 640 de
2001- constituya un obstáculo insalvable que elimine la posibilidad de
realización de las pretensiones en controversia o que anule la eficacia de las
medidas cautelares que quieran solicitarse. Máxime, se reitera, cuando la regla
general es que la parte demandada sea una entidad administrativa o un
particular en desarrollo de funciones administrativas que, por consiguiente,
representan el interés público; y los que, en cuanto actúan con base en el
principio de legalidad previsto en el artículo 6 de la Constitución, tendrían
muy reducidas las posibilidades –si es que éstas existen- de realizar acciones
tendentes a frustrar de forma definitiva la realización de las pretensiones de
la demanda. Por el contrario, es posible que gracias a lo acordado en la
audiencia de conciliación sean innecesarias las medidas cautelares, pues se
logre la satisfacción de las pretensiones en conflicto.
Puede
argüirse que existen casos en que las medidas cautelares requieran ser
adoptadas con urgencia manifiesta en tanto son indispensables para salvaguardar
contenidos iusfundamentales de mayor valor que el principio de legalidad en
materia procesal o el derecho de acceso a la administración de justicia
concretado en la realización de audiencia de conciliación. Sin embargo,
encuentra la Corte que esta situación constituye una excepción a la situación
ordinaria, caso para la cual está prevista la existencia de mecanismos como la
acción de tutela, que protegerán aquellas situaciones en que por las
particulares circunstancias fácticas que se presentan sea imperativa la
actuación del juez con el objetivo de salvaguardar los intereses de la parte
demandante.
Por
las razones expuestas, no se aprecia fundamento que obligue a excepcionar la
regla constitucional que considera la audiencia de conciliación como una de las
vías de concreción del derecho de acceso a la administración de justicia. En el
contexto de un juicio respecto de la exequibilidad de una disposición esta
conclusión se traduce en la obligación por parte del juez de la
constitucionalidad de respetar la decisión del legislador. Por consiguiente, a
falta de razones que evidencien su contrariedad con el contenido del derecho de
acceso a la administración de justicia, debe entenderse acorde con la
Constitución la exigencia de realizar audiencia de conciliación como requisito
de procedibilidad no obstante se quieran solicitar medidas cautelares de
carácter no patrimonial.
Por
esta razón, concluye la Corte que la solicitud de medidas cautelares de
carácter no patrimonial no es incompatible con la exigencia de audiencia de
conciliación como requisito de procedibilidad de la demanda ante la
jurisdicción contencioso administrativa.
Esta
conclusión  se fundamenta en:
i)
La libertad de configuración legislativa con que
cuenta el Congreso de la República en materia procedimental;
ii)
El aparte demandado del artículo 613 no prevé un
contenido que anule la garantía de acceso inmediato a la administración
de justicia;
iii)
En casos en que la actuación judicial sea
requerida con extraordinaria urgencia existen mecanismos como la acción de
tutela que permiten proteger derechos fundamentales en dichas ocasiones.
Por las razones antes expuestas se declarará exequible el aparte
demandado.
Síntesis
La demanda presentada cuestionó el aparte “de carácter
patrimonial” incluido en el segundo inciso del artículo 613 de la ley
1564 de 2012.
El contexto normativo en que debe leerse el aparte demandado incluye
el artículo 161 del CPA y CCA, de acuerdo con el cual siempre que una
pretensión sea conciliable debe realizarse, como requisito de procedibilidad de
la demanda que se presentará ante la jurisdicción contencioso administrativa,
audiencia de conciliación extrajudicial.  Dicha exigencia es excepcionada,
entre otros, en los casos que se soliciten medidas cautelares; sin embargo esta
excepción no incluye a las medidas cautelares que no tengan carácter
patrimonial. Por esta razón se demanda el aparte del segundo inciso del
artículo 613 de la ley 1564 de 2012, en cuanto es en virtud de éste que se hace
aplicable a las demandas que soliciten medidas cautelares de carácter no
patrimonial la exigencia del artículo 161 del CPA y CCA –ya que restringe la
excepción a las medidas cautelares de carácter patrimonial-.
El actor señala que esta disposición vulneraría los artículos 13,
29, 229 y 238 de la Constitución. Sin embargo, luego de analizar las razones
expuestas, la Sala encontró que únicamente el cargo por vulneración del derecho
de acceso a la administración de justicia –artículo 229 de la Constitución-
cumple los requisitos para que se haga un pronunciamiento de fondo.
Para el demandante la obligación de realizar audiencia de
conciliación eliminaría la eficacia de las medidas cautelares no
patrimoniales que quieran solicitarse, por cuanto:
i.
Posibilitaría que, una vez informada de la
intención de ser solicitadas por la futura parte demandante, la parte que será
demandada modifique la situación fáctica de manera que elimine toda utilidad a
la práctica de las cautelas previstas.
ii.
Extendería en tal grado el tiempo para que la
parte demandante acuda a la jurisdicción contencioso administrativa, que se
anularía la eficacia de las medidas cautelares, por cuanto estás obligan a que,
con anterioridad a fallo, se mantenga la situación que permitirá una eventual
satisfacción de las pretensiones.
Respecto del primer aspecto, la Sala recordó que en materia
contencioso administrativa, como regla general, la parte demandada es informada
e invitada a manifestar su posición respecto del decreto de medidas cautelares
–artículo 233 del CPA y CCA-. Por lo tanto, en el decreto de medidas cautelares
no existe el factor sorpresa que el demandante señala como desconocido por el
aparte demandado.
En este sentido, no se estaría vulnerando ningún contenido
iusfundamental por la regulación acusada.
Tampoco se encuentra que el tiempo de más que se tardaría en acceder
a la jurisdicción contencioso administrativa –en virtud de la obligación de
realizar audiencia de conciliación- constituya un obstáculo de acceso a la
administración de justicia. En efecto, con base en que éste es de máximo tres
meses –artículos 20 y 35 de la ley 640 de 2001-, la jurisprudencia ha establecido
una regla según la cual la realización de la audiencia de conciliación no
implica per se, y de forma general, una vulneración del derecho de
acceso a la administración de justicia; por el contrario, en tanto mecanismo
eficaz para la solución de controversias, se constituye en una de las formas de
salvaguarda y concreción de este derecho. En tanto en el caso concreto no
se aprecian elementos que lo constituyan como una excepción a esta regla, no se
encuentra contradicción entre el aparte demandado y el derecho de acceso a la
administración de justicia –artículo 229 de la Constitución-.
Estas son las razones en que se fundamenta la declaratoria de
exequibilidad del aparte demandado.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el aparte “de
carácter patrimonial” del artículo 613 de la ley 1564 de 2012, por
los cargos analizados en esta sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente
con excusa
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS
RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Señora Doctora
Martha Sáchica Méndez
Secretaria General Corte Constitucional
Ciudad
Respetada doctora,
Por medio de la presente me permito
informarle que, debido a un error, al momento de firmar coloqué la nota de
salvamento de voto respecto de la decisión C 834 de 2013, con ponencia del Dr
Rojas Rios. Contrario a dicha afirmación, estoy totalmente de acuerdo tanto con
la parte motiva como con la resolutiva de la providencia. Por lo anterior, le
solicito comedidamente que la aludida equivocación sea corregida.
Fecha up supra
Atentamente,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[2] ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La
ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios
mínimos fundamentales:
Igualdad de oportunidades para los
trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y
calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los
beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para
transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación
más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación
de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades
establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la
seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario;
protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
(…)
[3] En ese orden de ideas, declaró inexequibles los artículos 30 y 39
de la Ley 640 de 2001 y las expresiones “requisito de procedibilidad” y
“laboral”, contenidas en el artículo 35 de esa misma Ley.
[4] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra
[5] Entre muchos otros, se pueden consultar: Antaki, Nabil. Le
reglement amiable des litiges. 1998, Les
éditions Yvon Blais Inc, Canadá; Kovach, Kimberlee. Mediation: Principles and
Practice. 1994, West Group; Bennet, Marl y Hermann, Michele. The Art of
Mediation, 1996, National Institute for Trial Advocacy. ; StephenGoldberg,
Green Eric y Sander, Frank. Op. Cit; Folberg, Jay y Taylor, Alison. Op. Cit;
Monroy Cabra, Marco Gerardo. Op. Cit; Nolan-Haley, Jacqueline M.. Alternative
Dispute Resolution in a Nutshell. West Publishing Company, 1991; Singer,Linda
Op. Cit.
[6] Sobre este tema, ver Lieberman, Jethro.
The litigious society. 1983, New York, Basic Books, Inc, Publishers. Auerbach,
Jerold S.. Unequal Justice: Lawyers and Social Change in Modern America, 1981,
Oxford University Press. Tribe, Laurence H.  Too Much Law, Too Little Justice.
New York State Bar Journal, November, 1980, págs. 544-580
[7] Ver entre otras la sentencia de la
Corte Constitucional, T-006/92, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz
[8] Artículo 20. Audiencia de conciliación extrajudicial en derecho.
“Si de conformidad con la ley el asunto es conciliable, la audiencia de
conciliación extrajudicial en derecho deberá intentarse en el menor tiempo
posible y, en todo caso, tendrá que surtirse dentro de los tres (3) meses
siguientes a la presentación de la solicitud. Las partes por mutuo acuerdo
podrán prolongar este término.(...)”
[9] Artículo 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La
presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el
conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso,
hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación
se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o
hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la
presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se
refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará
por una sola vez y será improrrogable.
[10] Sentencia C-160 de 1999
[11] Ley 446 de 1998, artículo 73 y Ley 640 de 2001, artículo 24
ARTICULO 24. APROBACIÓN JUDICIAL
DE CONCILIACIONES EXTRAJUDICIALES EN MATERIA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
Las actas que contengan conciliaciones extrajudiciales en materia de lo
contencioso administrativo se remitirán a más tardar dentro de los tres (3)
días siguientes al de su celebración, al Juez o Corporación que fuere
competente para conocer de la acción judicial respectiva, a efecto de que
imparta su aprobación o improbación. El auto aprobatorio no será consultable.
[12] Artículo 25. “Pruebas en la conciliación extrajudicial. Durante
la celebración de la audiencia de conciliación extrajudicial en asuntos de lo
contencioso administrativo los interesados podrán aportar las pruebas que
estimen pertinentes. Con todo, el conciliador podrá solicitar que se alleguen
nuevas pruebas o se complementen las presentadas por las partes con el fin de
establecer los presupuestos de hecho y de derecho para la conformación del
acuerdo conciliatorio.   Las pruebas tendrán que aportarse dentro de los veinte
(20) días calendario siguientes a su solicitud. Este trámite no dará lugar a la
ampliación del término de suspensión de la caducidad de la acción previsto en
la ley.   Si agotada la oportunidad para aportar las pruebas según lo previsto
en el inciso anterior, la parte requerida no ha aportado las solicitadas, se
entenderá que no se logró el acuerdo.”
[13] Ley 446 de 1998, Artículo 74. Sanciones. El artículo 64 de la
Ley 23 de 1991, quedará así: "Artículo 64. La inasistencia injustificada
de las partes o sus apoderados a la audiencia de conciliación o la negativa,
igualmente injustificada, a discutir las propuestas formuladas, se sancionará
con multa hasta de diez (10) salarios mínimos mensuales legales a favor del
Consejo Superior de la Judicatura que será impuesta, en la prejudicial, por el
agente del Ministerio Público, y en la judicial, por el Juez, Sala, Sección o
Subsección respectiva."
Artículo 14 del Decreto 2511 de
1998: “De las sanciones. La inasistencia injustificada de los interesados o de
sus apoderados a la audiencia de conciliación que se adelanta ante el
procurador judicial o la negativa, igualmente injustificada, a discutir las
propuestas formuladas, se sancionará con multa hasta de diez (10) salarios
mínimos mensuales legales a favor del Consejo Superior de la Judicatura, que
será impuesta por el agente del ministerio mediante acto administrativo
motivado susceptible de recurso de reposición, el cual deberá interponerse de
acuerdo con los artículos 50, 51 y 52 del Código Contencioso Administrativo”.
[14] Ley 446 de 1998, artículo 65. Incorporado en el artículo 2º del
Decreto 1818 de 1998 (Estatuto de los Mecanismos Alternativos de Solución de
Conflictos).
[15] Sentencia del 25 de noviembre de 2009 del Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera (C.P. Enrique Gil Botero).
[16] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[17] Ver Sentencias del 28 de enero de 2009 (C.P. Luis Rafael Vergara
Quintero) y del 7 de abril de 2011 (C.P. Alfonso Vargas Rincón) del Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección A.
[18] BETANCUR JARAMILLO, Carlos. “Presupuestos del procedimiento”,
En: Derecho Procesal Administrativo. Octava edición, Señal editora, Bogotá,
2013, P. 370-371.
[19] Ibidem, P. 364.
[20] PALACIO HINCAPIÉ, Juan Ángel. “Medidas Cautelares”, En: Derecho
Procesal Administrativo. Octava edición, Librería Jurídica Sánchez R. Ltda.,
2013, P. 800.
[21] FORERO SILVA, Jorge. Medidas cautelares en el Código General del
Proceso. Pontificia Universidad Javeriana: Editorial Temis, Bogotá, 2013, P.26.
[22] Entre otras, sentencia C-789 de 2003, C-1091 de 2003, C-523 de
2009.
[23] C-379 de 2004. En el mismo sentido sentencia C-039 de 2004.
[24] Ver la Sentencia C-379/04.
[25] Sentencia C-030 de 2006.
[26] Ver sentencias C-054 de 1997, MP Antonio Barrera Carbonell , C-255
de 1998, MP Carmenza Isaza y sentencia C-925 de 1999, MP Vladimiro Naranjo Mesa
[27] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 3 de marzo de
2010, Radicación número: 25000-23-26-000-2009-00062-01(37590), M.p.
Mauricio Fajardo.
[28] Sentencia T-035A de 2013.
[29] Sentencia C-160 de 1999
[30] Entre otras, sentencias C-1195 de 2001 y C-523 de 1009.