C-006-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-006/12
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos que se exigen en cargos por violación de los principios de unidad de
materia y de legalidad del gasto público, propios de la Ley anual de
presupuesto
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Normas
generales deben tener carácter temporal, referirse a su debida ejecución de
conformidad con el correspondiente Estatuto Orgánico y tener fundamento en
leyes preexistentes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
La posibilidad que tiene toda persona que es ciudadana de
interponer acciones de inconstitucionalidad bajo el orden constitucionales
vigente, es una manifestación del poder político de las más arraigadas en la
tradición constitucional colombiana (desde 1910). En el contexto de la
Constitución de 1991, la acción pública de inconstitucionalidad es un derecho
político (art. 40, CP), un derecho fundamental de la democracia, que concede la
posibilidad a cualquiera para poner en cuestión la presunción de
constitucionalidad de la cual gozan todas las leyes de la República, aprobadas
por el Congreso y sancionadas por el Presidente. La acción pública de
inconstitucionalidad es una de las herramientas que reflejan el profundo
sentido democrático, participativo y deliberativo del orden constitucional
vigente. En otras palabras, mediante la acción pública de inconstitucionalidad
se asegura la participación democrática en la deliberación pública. Ahora bien,
el poder que supone para una persona la posibilidad de interponer una acción de
inconstitucionalidad, poniendo en duda la visión que de la Carta Política
tienen las mayorías parlamentarias y el Presidente de la República, y obligando
a la Corte Constitucional a dirimir el conflicto, supone una carga mínima y
necesaria. A saber: que la persona que cuestione la constitucionalidad de una
ley, contraviniendo la decisión adoptada por el sistema democrático presente al
menos un cargo que permita cuestionar la presunción de constitucionalidad de la
cual goza toda ley. Ni el Congreso ni el Presidente aprueban o sancionan leyes
que consideren inconstitucionales. Por tanto, toda acción de
inconstitucionalidad debe asumir la carga de indicar porque la posición asumida
por el sistema político es errada y por qué la ley acusada sí supone un
desconocimiento de la Constitución Política. Las cargas argumentativas de la
demanda, como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional son condición de
la deliberación, de lo contrario, no se puede iniciar el diálogo que la persona
quiere plantear a las autoridades estatales, en democracia. Quien ejerce la
acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe
referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la
razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto, de acuerdo
con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. En cuanto a las razones por las
cuales los textos normativos demandados violan la Constitución la
jurisprudencia ha señalado que las mismas han de ser (i) claras, (ii) ciertas,
(iii) específicas, (iv) pertinentes y (v) suficientes. Esto es así, pues de lo
contrario, como lo ha sostenido esta Corte previamente, se terminaría en un
fallo inhibitorio, circunstancia que frustra la expectativa legítima de los
demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte
Constitucional.
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicación
del principio de unidad de materia
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional
APLICACION
DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA A LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Características
LEY
ANUAL DE PRESUPUESTO-Alcance normativo
JUICIO DE UNIDAD DE MATERIA DE LA
LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO-Criterios fijados por la jurisprudencia
constitucional
La jurisprudencia constitucional, en síntesis, ha asumido
dos posiciones con respecto al juicio de unidad de materia de la ley anual del
presupuesto. (1) La primera es la ‘estricta’, defendida en la jurisprudencia
inicial de la Corte, según la cual se viola el principio de unidad de materia
cuando se incluye una norma que no tenga un contenido estricta y eminentemente
presupuestal, esto es, una norma cuyo objeto de regulación sea el presupuesto
en un sentido restringido. (2)  La segunda posición, la ‘ponderada’ es la que
fijó la Corte en sentencias como la C-177 de 2002 y la C-1124 de 2008 según la
cual: se viola el principio de unidad de materia cuando se incluye una norma
cuyo objeto no tenga ninguna conexión con la materia presupuestaria (mínima
conexión temática), no busque lograr una cabal ejecución del presupuesto
(mínima conexión teleológica) y que supere la limitaciones de tiempo de tales
normas (mínima conexión temporal). Como se verá, en la presente providencia la
Corte aplicará un juicio ponderado de unidad de materia frente a la Ley 1420 de
2010.
LEY DE PRESUPUESTO-Involucra
una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución/LEY
DE PRESUPUESTO-Alcance normativo en virtud del principio de unidad de
materia
La Corte Constitucional ha reconocido que “la ley de
presupuesto involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su
correcta ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como
ejecutor del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten
también de claro contenido normativo.” En tal sentido, ha precisado que en
virtud del principio de unidad de materia, el alcance normativo de la
disposiciones generales de una ley de presupuesto “debe circunscribirse a su
objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo
regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su
materia propia”.
LEY DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia
constitucional sobre casos en que se viola el principio de unidad de materia
La jurisprudencia ha considerado que son ajenas a una ley
de presupuesto normas que no guardan ningún tipo de relación con su objeto.
Así, por ejemplo se ha señalado que el legislador viola el principio de unidad
de materia: (i) cuando introduce una norma que rebasa los límites temporales,
al modificar una regla legal que hace parte de una ley de carácter permanente,
incluso si está relacionada con la materia propia de la ley anual de
presupuesto (C-039 de 1994; C-177 de 2002); (ii) cuando se incluye una norma
que regula competencias permanentes a instituciones en materia de control,
incluso si se trata de un tipo de control estrechamente vinculado con el
presupuesto (C-803 de 2003); (iii) cuando prorroga la vigencia de normas “cuya
naturaleza es extraña a la ley anual de presupuesto”, incluidas en una ley
autónoma e independiente, que ya habían sido prorrogadas a su vez mediante otra
ley (C-457 de 2006); (iv) cuando se fijan derechos y garantías de carácter
sustantivo con vocación de permanencia –por ejemplo, en el ámbito de la seguridad
social– mediante normas que no son presupuestarias ni tampoco constituyen
herramientas orientadas a asegurar o facilitar la ejecución del presupuesto
nacional (C-039 de 1994, C-668 de 2006); (v) cuando se regulan materias propias
de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados con la financiación de
las campañas políticas (C-515 de 2004).
LEY DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia
constitucional sobre casos en que no se viola el principio de unidad de materia
Existen casos en los que la jurisprudencia constitucional
evaluó normas que no violan el principio de unidad de materia en el contexto de
una ley anual de presupuesto. Así, por ejemplo, (i) una norma que ordena un
trámite a los funcionarios que reciban una orden de embargo de recursos
presupuestales (C-402 de 1997); (ii) una norma que reitera los límites de las
entidades públicas en manejo de personal, para impedir que se aumenten
unilateralmente gastos como aumentar la planta de personal o incrementar los
salarios o prestaciones sociales (C-053 de 1998); (iii) una norma que buscaba
que el presupuesto de funcionamiento de una entidad autónoma (en esa
oportunidad, la Comisión Nacional de Televisión) no superara su presupuesto de
inversión (C-560 de 2001); (iv) una norma que establece el deber de evaluar
fiscalmente, de forma previa, acciones administrativa que pueden tener un
impacto presupuestal considerable (modificaciones a contratos estatales que
impliquen mayores aportes estatales y/o mayores ingresos esperados y/o
ampliación del plazo; C-1124 de 2008);
LEY DE PRESUPUESTO-Conexidad
causal, teleológica, temática o sistemática/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad
causal, teleológica, temática o sistemática/LEY DE PRESUPUESTO-Temporalidad,
tema y finalidad como criterios adicionales
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL
GASTO-Concepto/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO-Finalidad/LEY
ANUAL DE PRESUPUESTO-Particularidades en su trámite legislativo
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Papel
del Ejecutivo en el trámite legislativo/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Control
democrático al poder ejecutivo en materia presupuestal/LEY DE PRESUPUESTO-Constituye
una herramienta jurídica que concreta buena parte del poder en el Estado/PROCESO
PRESUPUESTAL-Características centrales y estructurales de Estado/CONGRESO
DE LA REPUBLICA-No puede autorizar al Gobierno Nacional para que por
decreto sin aprobación legislativa, cambie la finalidad de una apropiación
aprobada por el propio Congreso
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL
GASTO-Distinción entre la autorización de  gasto y la orden imperativa del
mismo
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No
desconoce el principio de unidad de materia al incluir una norma que autoriza
al Gobierno a realizar sustituciones de inversiones con entidades
descentralizadas sin operación presupuestal alguna/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No
se refiere a materias distintas al presupuesto, o a cuestiones diferentes a
garantizar la adecuada ejecución del presupuesto general de la Nación
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional citada,
el artículo 6° acusado no desconoce el principio de unidad de materia. La norma
contempla una relación de conexidad teleológica y temática con la materia
general propia de una ley anual de presupuesto, en la medida en que (i)
consagra una regla con un contenido directa y específicamente referido al tema
presupuestal, al disponer que cierto tipo de movimientos de los recursos de
capital del Estado efectuados por el Gobierno –las sustituciones en los portafolios
de inversión con entidades descentralizadas- se realizarán “sin hacer operación
presupuestal alguna”, es decir, no tendrán consecuencias de índole
presupuestal, para los efectos contables, financieros o económicos a los que
haya lugar; (ii) constituye una disposición de alcance general, en la que se
autoriza al Gobierno a realizar cierto tipo de operaciones directamente
referidas a las fuentes de financiación del presupuesto; y (iii) es una norma
cuya vigencia es de un año y su estructura no tiene vocación de permanencia, es
decir, es temporal. No se refiere, en conclusión, a materias distintas al
presupuesto, o a cuestiones diferentes a garantizar la adecuada ejecución del
presupuesto general de la Nación.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Alcance/DISTRIBUCION
O ASIGNACIONES INTERNAS DEL GASTO SIN CAMBIO DE DESTINACION EN LEY DE
PRESUPUESTO-No equivalen a una adición o traslado presupuestal que compete
exclusivamente al legislador, ni a modificaciones que la Constitución Política
excepcionalmente admite sean realizadas por el Gobierno a nivel de decreto de
liquidación/DISTRIBUCION O ASIGNACIONES INTERNAS DEL GASTO EN LEY DE
PRESUPUESTO-Deben respetar plenamente la cuantía y destinación del gasto
aprobadas por el Congreso y precisadas en decreto de liquidación/DISTRIBUCION
O ASIGNACIONES INTERNAS DEL GASTO EN LEY DE PRESUPUESTO-Operaciones propias
de la etapa de ejecución presupuestal
GESTION PUBLICA PRESUPUESTAL-Garantías
SENTENCIAS JUDICIALES CONTRA
ENTIDADES DEL ESTADO, CONCILIACIONES Y OBLIGACIONES DERIVADAS DE LAS CESANTIAS
PARCIALES-Ejecución
EJECUCION DE SENTENCIAS JUDICIALES
CONTRA ENTIDADES DEL ESTADO INCLUYENDO LOS FALLOS DICTADOS POR LOS JUECES
CONSTITUCIONALES, CONCILIACIONES Y OBLIGACIONES DERIVADAS DE LAS CESANTIAS
PARCIALES-Sujeción a disponibilidad de recursos en el Presupuesto General
de la Nación es inconstitucional
CORTE CONSTITUCIONAL-Análisis
del alcance de la norma acusada/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Juicio
relacional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de determinar
el significado de la norma/JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación de la
hermenéutica en la que no puede el interprete fragmentar un texto al momento de
fijar su sentido
CUMPLIMIENTO DE DECISIONES
JUDICIALES QUE IMPLIQUEN UNA EROGACION A CARGO DE ENTIDADES PUBLICAS INCLUIDAS
EN EL PRESUPUESTO GENERAL-No está sujeto a disponibilidad de recursos/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Alcance/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Crédito judicialmente reconocido
La Corporación subraya que en esta disposición orgánica,
el cumplimiento de las decisiones judiciales que impliquen una erogación a
cargo de las entidades públicas incluidas en el Presupuesto General de la
Nación no está sujeto a la disponibilidad de recursos. No se condiciona el
cumplimiento de los fallos judiciales a que haya dinero disponible para la
vigencia fiscal correspondiente; se establece el mandato de apropiar dentro de
las secciones presupuestales correspondientes los montos necesarios para
cumplir con las obligaciones impuestas por las decisiones judiciales adversas
al Estado. Este es el mismo espíritu del Artículo 346 de la Constitución,
cuando dispone en su segundo inciso que se habrán de incluir en la Ley de Apropiaciones
las partidas correspondientes a créditos judicialmente reconocidos, sin
condicionar tal inclusión a que existan recursos disponibles. En cualquier
caso, la Corte debe resaltar con el mayor énfasis que el cumplimiento de las
sentencias judiciales proferidas en contra de las entidades públicas,
incluyendo las sentencias dictadas por los jueces constitucionales, no puede
estar sujeto a que existan recursos disponibles, según lo que el Gobierno
calcule y el Congreso apruebe para cada vigencia fiscal. Someter el
cumplimiento de las decisiones judiciales adversas al Estado a tal condición
equivaldría, en la práctica, a privarles de toda fuerza vinculante, puesto que
siempre existiría la posibilidad de argumentar falta de recursos disponibles
para justificar el incumplimiento de las órdenes judiciales correspondientes
mediante su no inclusión en los presupuestos públicos respectivos, haciéndolas
nugatorias. Si bien el cumplimiento de los fallos judiciales proferidos contra
el Estado debe realizarse en el marco de los procesos presupuestales propios de
las entidades públicas,  no por ello puede menoscabarse la obligatoriedad de
cumplir siempre con las obligaciones impuestas por las decisiones en firme de
los jueces, que se deriva de numerosos mandatos constitucionales entre los
cuales se incluye la estructuración de Colombia como un Estado Social de
Derecho (artículo 1, C.P.), la primacía normativa de la Constitución (artículo
4, C.P.), la prevalencia de los derechos fundamentales (artículo 5, C.P.), el
derecho al debido proceso (artículo 29, C.P.), el deber del Estado de responder
por los daños antijurídicos que le sean imputables (artículo 90, C.P.), el
carácter de función pública de la Administración de Justicia (artículo 228,
C.P.), el derecho de acceso a la administración de justicia (artículo 229,
C.P.) y la fuerza de cosa juzgada constitucional (artículo 243, C.P.), entre
otros. Es la elaboración del presupuesto general del Estado la que debe
sujetarse a las órdenes dictadas por los jueces en contra de las entidades
públicas, y no al revés. Teniendo en cuenta que, según se ha reiterado en la
jurisprudencia de esta Corporación, las normas de las leyes anuales del
presupuesto que desconozcan la legislación orgánica sobre el presupuesto son, a
su vez, contrarias al artículo 151 de la Constitución Política.
CESANTIAS PARCIALES-Su
reconocimiento, liquidación y pago a cargo de las entidades estatales, no puede
someterse a la existencia de apropiaciones presupuestales
El reconocimiento y liquidación de las cesantías
parciales (…) no pueden negarse al trabajador so pretexto de no existir partida
presupuestal, ni supeditarse a ella, pues son actos que apenas hacen explícita
una obligación ya existente en cabeza del organismo estatal y, lo más
importante, el correlativo derecho del trabajador solicitante, quien según las
normas jurídicas en vigor, si se somete a esos requisitos, puede pedir que se
le reconozcan y liquiden las sumas que por tal concepto le es posible retirar.
INSTITUTO DE PLANIFICACION Y
PROMOCION DE SOLUCIONES ENERGETICAS-Inclusión en ley anual de presupuesto,
autorización en operaciones de canje de activos fijos siempre que no
signifiquen erogaciones en dinero, no viola el principio de unidad de materia
ni de legalidad del gasto/REGLAS ORGANICAS DEL PRESUPUESTO-Autorizan al
Gobierno para hacer sustitución en el portafolio de deuda pública/AUTORIZACION
AL GOBIERNO PARA HACER SUSTITUCION EN EL PORTAFOLIO DE DEUDA PUBLICA-Condiciones
Las reglas orgánicas del presupuesto, autorizan al
Gobierno nacional para “hacer sustitución en el portafolio de deuda pública”,
con la condición de que se mejoren los plazos, intereses o demás condiciones,
indicando que tales operaciones (i) sólo requieren autorización del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, (ii) no afectan el cupo de endeudamiento, (iii)
no tienen efectos presupuestales,  (iv) ni afectan la deuda neta de la Nación
al finalizar la vigencia (inc. 1°, art. 119, Decreto 111 de 1996). También
advierten que no requerirán operación presupuestal las “sustituciones de
activos que se realicen de acuerdo con la ley y no signifiquen erogaciones en
dinero” (inc. 2°, art. 119, Decreto 111 de 1996; artículo 12 de la Ley 1995). De
acuerdo con el artículo 48 de la Ley 1420 de 2010, en desarrollo de la
autorización antes mencionada (art. 119, Decreto 111 de 1996), se advierte que
(a) al Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para
las Zonas no Interconectadas, IPSE,  (b) puede adelantar las operaciones de
canje de activos fijos de su propiedad, por proyectos de preinversión e
inversión en las zonas que no tengan posibilidad técnico-económica de
conectarse al sistema interconectado nacional,  (c) siempre y cuando no
signifiquen erogaciones en dinero. Finalmente se establece que (d) los proyectos
de preinversión e inversión incluidos en el canje que se realice, no podrán ser
financiados directa ni indirectamente con recursos que hagan parte del
Presupuesto General de la Nación. El Instituto de Planificación y Promoción de
Soluciones Energéticas para las zonas no interconectadas es un establecimiento
público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Minas y Energía, con
personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, cuyo objeto
es identificar, promover, fomentar, desarrollar e implementar soluciones
energéticas mediante esquemas empresariales eficientes, viables financieramente
y sostenibles en el largo plazo, procurando la satisfacción de las necesidades
energéticas de las zonas no interconectadas, ZNI, apoyando técnicamente a las
entidades definidas por el Ministerio de Minas y Energía. Para la Sala, si se
tiene en cuenta cuál es el contenido de la norma acusada, de forma completa e
integral, es preciso concluir que la misma es constitucional, puesto que no
desconoce la unidad de materia propia de las leyes anuales de presupuesto. En
efecto, la facultad otorgada a un instituto específico para adelantar
operaciones de canje de activos fijos de su propiedad, por proyectos de
preinversión e inversión en las zonas que no tengan posibilidad
técnico-económica de conectarse al sistema interconectado nacional, como toda
sustitución de activos, no requiere de operación presupuestal alguna, según lo
dispone el artículo 119 del Estatuto Orgánico del Presupuesto –al cual remite
la disposición acusada- siempre que se realice conforme a la ley y no
signifique erogaciones en dinero. Precisamente, las operaciones que se
autorizan por el citado artículo 48 no generan erogación de recursos públicos,
sino simplemente una subrogación de un activo por otro, de manera que
pertenecen a la categoría de las denominadas como operaciones “neutras”, por
cuanto no implican ni ingreso, ni gasto público en sentido estricto. Se trata
de una norma que guarda relación en cuanto al tema y la finalidad con la ley
anual de presupuesto, mediante la cual se busca facilitar la adecuada ejecución
del presupuesto nacional, y el mejor uso de los recursos para el cumplimiento
de las finalidades públicas, de acuerdo a las reglas legales aplicables al
respecto. Para la Corte, el artículo 48 corresponde a una disposición dirigida
a establecer la correcta ejecución del presupuesto, razón que permite concluir
que no desconoce el mandato del artículo 352 de la Constitución, ni mucho menos
el artículo 158 de la Carta, pues no es de ninguna manera ajena a la ley anual
de presupuesto.
OPERACIONES DE CANJE DE ACTIVOS
FIJOS EN PROYECTOS DE PREINVERSION E INVERSION EN ZONAS SIN POSIBILIDAD TECNICO
ECONOMICA DE CONECTARSE AL SISTEMA INTERCONECTADO NACIONAL-Condiciones
Se puede adelantar operaciones de canje de los activos
fijos mencionados por proyectos de preinversión e inversión en las zonas que no
tengan posibilidad técnico-económica de conectarse al Sistema Interconectado
Nacional, siempre y cuando (i) se realicen de acuerdo con la ley y (ii) no
signifiquen erogaciones en dinero.
AMPLIACION DE COBERTURA DE
GASTO EN PROYECTO DE CONSTRUCCION Y ADQUISICION DE INFRAESTRUCTURA EN LEY ANUAL
DE PRESUPUESTO-Viola el principio de legalidad del gasto público/LEY
ANUAL DE PRESUPUESTO-No es titulo jurídico idóneo para ordenar una
aplicación diferente a la establecida en ley previa que señala una destinación
específica de recursos
Referencia: expediente D-8567
Demandante: José Mario Cardona
Ramírez
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 6, 9, 11, 19, 38,
48, 52, 57, 60, 68, 71, 74, 79, 88, 89 y 90 de la Ley 1420 de 2010, “por la
cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de
2011”.
Magistrada ponente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de
enero de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano José Mario
Cardona Ramírez presentó acción de inconstitucionalidad contra los artículos 6,
9, 11, 19, 38, 48, 52, 57, 60, 68, 71, 74, 79, 88, 89 y 90 de la Ley 1420 de
2010, “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital
y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de
diciembre de 2011”.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el
texto de las normas acusadas, que fueron demandadas en su totalidad.
Ley 1420 de 2010
(diciembre 13)
“Por
la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de
2011
[…]
Tercera Parte
Disposiciones Generales
[…]
Capítulo I
De las rentas y recursos
Artículo 6o. El Gobierno
Nacional a través de la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá realizar sustituciones en su
portafolio de inversiones con entidades descentralizadas, sin efectuar
operación presupuestal alguna, de conformidad con las normas legales vigentes.
Artículo 9o.
El Gobierno Nacional podrá emitir títulos de Tesorería, TES, Clase “B”, con
base en la facultad de la Ley 51 de 1990 de acuerdo con las siguientes reglas:
no contarán con la garantía solidaria del Banco de la República; el estimativo
de los ingresos producto de su colocación se incluirá en el Presupuesto General
de la Nación como recursos de capital, con excepción de los provenientes de la
colocación de títulos para operaciones temporales de tesorería; sus rendimientos
se atenderán con cargo al Presupuesto General de la Nación; su redención se
atenderá con cargo a los recursos del Presupuesto General de la Nación, con
excepción de las operaciones temporales de tesorería cuyo monto de emisión se
fijará en el decreto que las autorice; podrán ser administrados directamente
por la Nación; podrán ser denominados en moneda extranjera; su emisión solo
requerirá del decreto que la autorice y fije sus condiciones financieras; su
emisión no afectará el cupo de endeudamiento y estará limitada, para las
destinadas a financiar las apropiaciones presupuestales por el monto de estas.
Artículo 11.
Facúltase a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que con los excedentes de
liquidez en moneda nacional y extranjera de los fondos que administre, realice
las siguientes operaciones: compra y venta de títulos valores emitidos por la
Nación, el Banco de la República, Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras, Fogafín, entidades sujetas al control y vigilancia de la
Superintendencia Financiera de Colombia y otros gobiernos y tesorerías; compra
de deuda de la Nación; compras con pacto de retroventa con entidades públicas y
con entidades financieras sujetas al control y vigilancia de la
Superintendencia Financiera de Colombia, dentro de los cupos que autorice el
Ministro de Hacienda y Crédito Público; depósitos remunerados e inversiones
financieras en entidades sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia
Financiera de Colombia; depósitos a término y compras de títulos emitidos por
entidades bancarias y financieras del exterior; operaciones de cubrimiento de
riesgos; y las demás que autorice el Gobierno Nacional; así mismo, préstamos
transitorios a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, reconociendo tasa de mercado durante
el periodo de utilización, evento que no implica unidad de caja; y préstamos de
títulos valores a la citada Dirección a tasas de mercado.
Parágrafo. Lo anterior
aplica cuando, de acuerdo con las disposiciones legales, la Dirección General
de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público no pueda hacer unidad de caja con los recursos de los fondos que
administre.
Capítulo  II
De los gastos
Artículo 19. Se podrán hacer distribuciones en el
presupuesto de ingresos y gastos, sin cambiar su destinación, mediante
resolución suscrita por el jefe del respectivo órgano.
En el caso de los
establecimientos públicos del orden nacional, estas distribuciones se harán por
resolución o acuerdo de las juntas o consejos directivos. Si no existen juntas
o consejos directivos, lo hará el representante legal de estos.
Las operaciones presupuestales
contenidas en los mencionados actos administrativos, se someterán a aprobación
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del
Presupuesto Público Nacional, y tratándose de gastos de inversión, requerirán
el concepto previo favorable del Departamento Nacional de Planeación -
Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas.
Los jefes de los órganos
responderán por la legalidad de los actos en mención.
A fin de evitar duplicaciones en
los casos en los cuales la distribución afecte el presupuesto de otro órgano
que haga parte del Presupuesto General de la Nación, el mismo acto
administrativo servirá de base para realizar los ajustes correspondientes en el
órgano que distribuye e incorporar las del órgano receptor. La ejecución
presupuestal de estas deberá iniciarse en la misma vigencia de la distribución;
en caso de requerirse se abrirán subordinales y subproyectos.
El jefe del órgano o en quien
este haya delegado la ordenación del gasto podrá efectuar a nivel del decreto
de liquidación asignaciones internas de apropiaciones en sus dependencias,
seccionales o regionales a fin de facilitar su manejo operativo y de gestión,
sin que las mismas impliquen cambiar su destinación. Estas asignaciones para su
validez no requerirán aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -
Dirección General del Presupuesto Público Nacional ni del previo concepto
favorable por parte del Departamento Nacional de Planeación - Dirección de
Inversiones y Finanzas Públicas tratándose de gastos de inversión.
Capítulo  V
Disposiciones varias
Artículo 38.
Las sentencias, conciliaciones y cesantías parciales serán incorporadas al
presupuesto de acuerdo con la disponibilidad de recursos, de conformidad con el
artículo 39 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Artículo 48. En
desarrollo del artículo 119 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el Instituto
de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas, IPSE, siempre y cuando
no signifiquen erogaciones en dinero, podrá adelantar las operaciones de canje
de activos fijos de su propiedad por proyectos de preinversión e inversión en
las zonas que no tengan posibilidad técnico-económica de conectarse al Sistema
Interconectado Nacional.
Los proyectos de preinversión e
inversión incluidos en el canje que se realice, no podrán ser financiados
directa ni indirectamente con recursos que hagan parte del Presupuesto General
de la Nación.
Artículo 52. Las
entidades estatales podrán constituir mediante patrimonio autónomo los fondos a
que se refiere el artículo 107 de la Ley 42 de 1993. Los recursos que se
coloquen en dichos fondos ampararán los bienes del Estado cuando los estudios
técnicos indiquen que es más conveniente la cobertura de los riesgos con
reservas públicas que con seguros comerciales.
Cuando los estudios técnicos
permitan establecer que determinados bienes no son asegurables o que su
aseguramiento implica costos de tal naturaleza que la relación costo-beneficio
del aseguramiento es negativa, o que los recursos para autoprotección mediante
fondos de aseguramiento son de tal magnitud que no es posible o conveniente su
uso para tal fin, se podrá asumir el riesgo frente a estos bienes y no
asegurarlos ni ampararlos con fondos de aseguramiento.
También podrán contratar un
seguro de responsabilidad civil para servidores públicos, mediante el cual se
ampare la responsabilidad de los mismos por actos o hechos no dolosos ocurridos
en ejercicio de sus funciones, y los gastos de defensa en materia
disciplinaria, penal y fiscal que deban realizar; estos últimos gastos los
podrán pagar las entidades, siempre y cuando exista decisión definitiva que
exonere de toda responsabilidad y no sea condenada la contraparte a las costas
del proceso.
Esta disposición será aplicable
a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de
Economía Mixta asimiladas a estas.
Artículo 57. Con los
recursos del saldo disponible del Fondo Nacional de Regalías a 31 de diciembre
de 2009, se podrán financiar durante la vigencia fiscal 2011, proyectos de
inversión correspondientes a los corredores arteriales de competitividad, en
especial, los definidos de importancia estratégica en el Consejo Nacional de
Política Económica y Social, CONPES 3536 de 2008 y al equipamiento básico en
las zonas de influencia de los nodos de transferencia localizados en corredores
viales de comercio exterior interdistritales.
Para dar cumplimiento a lo
anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, administrador del
portafolio del Fondo Nacional de Regalías, situará estos recursos, previa
solicitud del Instituto Nacional de Vías quien los ejecutará. Al Fondo Nacional
de Regalías únicamente le corresponde realizar los ajustes contables a que haya
lugar.
Artículo 60. La Unidad
Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales podrá
presentar los proyectos, con el aval de las entidades territoriales del ámbito
de jurisdicción en el que se desarrollarán los mismos, y ejecutar los recursos
destinados para la conservación, preservación, descontaminación y recuperación
del medio ambiente y saneamiento ambiental a los que se refieren las Leyes 141
de 1994 y 756 de 2002 y correspondientes a las asignaciones del Fondo Nacional
de Regalías.
Así mismo, los recursos
destinados de manera específica para la financiación de proyectos en parques naturales
a los que se refieren dichas leyes podrán ser presentados y serán ejecutados
por la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales
Naturales, en desarrollo de las funciones establecidas por el artículo 19 del
Decreto 216 de 2003.
Artículo 68. Las
Entidades Territoriales que accedieron a los recursos de Crédito de Presupuesto
otorgados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en desarrollo del
Programa para el Mejoramiento y Mantenimiento Rutinario de la Red Vial Secundaria
y Terciaria en el año 2009, podrán obtener por parte del Gobierno Nacional a
través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público la condonación de dichos
créditos. Para tal efecto, una vez se cumplan las condiciones establecidas en
el contrato de empréstito y en el convenio de desempeño, el Ministro de
Hacienda y Crédito Público informará mediante oficio a cada Entidad Territorial
la respectiva condonación independientemente del cumplimiento o no de los
plazos establecidos en cada uno de los contratos de empréstito.
Artículo 71. Con los
recursos a que hace referencia el numeral 4 del artículo 11 de la Ley 21 de
1982, que no estén amparando compromisos a 31 de diciembre de 2010, se
financiarán proyectos de construcción y adquisición de infraestructura, mejoramiento
de infraestructura y dotación de instituciones de educación media técnica y
media académica, señaladas en el artículo 111 de la Ley 633 de 2000.
Artículo 74. Sin
perjuicio de la responsabilidad fiscal y disciplinaria a que haya lugar, cuando
en vigencias anteriores no se haya realizado el pago de obligaciones adquiridas
con las formalidades previstas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto y demás
normas que regulan la materia, y sobre los mismos no se haya constituido la
reserva presupuestal o la cuenta por pagar correspondiente, se podrá crear el
rubro “Pasivos Exigibles - Vigencias Expiradas” y con cargo a este, ordenar el
pago.
También procederá la operación
presupuestal prevista en el inciso anterior, cuando el pago no se hubiere
realizado pese a haberse constituido oportunamente la reserva presupuestal o la
cuenta por pagar en los términos del artículo 89 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto.
El mecanismo previsto en el
primer inciso de este artículo también procederá cuando se trate del
cumplimiento de una obligación originada en la ley, exigible en vigencias
anteriores, aun sin que medie certificado de disponibilidad presupuestal ni
registro presupuestal.
En todo caso, el jefe del órgano
respectivo certificará previamente el cumplimiento de los requisitos señalados
en este artículo.
Artículo 79. Los recursos
del presupuesto nacional asignados al Fondo Nacional de Garantías con el fin de
garantizar los préstamos educativos efectuados por la banca comercial, que no
hayan sido utilizados a la fecha de expedición de la presente ley, se
apropiarán con destino al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios
Técnicos en el Exterior, Icetex, para contribuir a la sostenibilidad financiera
del crédito educativo de conformidad con la política general que defina su
Junta Directiva para tal fin.
Artículo 88. Los recursos
programados en el Instituto Nacional de Vías por ciento veinte mil millones de
pesos ($120.000.000.000) provenientes del saldo disponible del Fondo Nacional
de Regalías a 31 de diciembre de 2009, se destinarán a la ejecución de
proyectos viales de la red terciaria a cargo de los municipios.
Para dar cumplimiento a lo
anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, administrador del
portafolio del Fondo Nacional de Regalías, situará estos recursos, previa
solicitud del Instituto Nacional de Vías quien los ejecutará. Al Fondo Nacional
de Regalías únicamente le corresponde realizar los ajustes contables a que haya
lugar.
Artículo 89. La Nación,
con recursos diferentes a los de rentas de congestión, podrá financiar el Fondo
de Energía Social, FOES, de que tratan los artículos 118 de la Ley 812 de 2003
y 59 de la Ley 1151 de 2007. Con estos recursos se podrá reconocer total o
parcialmente requerimientos del FOES que no hayan sido cubiertos con la fuente
original de rentas de congestión.
Artículo 90. El Fondo
Nacional de Regalías creado mediante la Ley 141 de 1994, durante la vigencia de
2011 asignará el 15% de sus recursos para continuar financiando los proyectos
regionales de inversión en infraestructura eléctrica y de gas, a que hace
referencia el artículo 37 de la Ley 756 de 2002, en los porcentajes y términos
allí descritos”.
III. DEMANDA
José Mario Cardona Ramírez presentó acción de
inconstitucionalidad contra varios artículos de la Ley 1420 de 2010, que
establece el presupuesto de la Nación para la vigencia de 2011. Aunque en la
mayoría de los cargos se considera que se estaría violando el principio de
unidad de materia, existen algunas disposiciones respecto de las cuales se
presentan cargos adicionales o específicos.
1. En términos generales la demanda se ocupa de analizar
cuatro cuestiones; las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto,
el principio de unidad de materia, el principio de legalidad del gasto y las
regalías.
1.1. En primer término, la demanda sostiene que en
cumplimiento del artículo 352 de la Constitución Política se expidió el
Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), de este a su vez se
desprende la Ley Anual de Presupuesto o Ley de apropiaciones, la cual debe
ceñirse a los precisos mandatos de esta Ley Orgánica y a los preceptos
constitucionales, en virtud al rango  normativo del Estatuto Orgánico de
Presupuesto con el cual se disciplinan y ordena el proceso presupuestal. Por
ellos, se dice, “[…] la ley de apropiaciones o ley anual no tiene el título
jurídico idóneo para decretar nuevo gasto público, gasto que debe ser decretado
en leyes anteriores a la aprobación por parte del Congreso de la República de
la ley anual de presupuesto o ley de apropiaciones.” Advierte que en virtud
de tal marco normativo (art. 11, lit. c, Estatuto Orgánico del
Presupuesto), el Presupuesto se compone de las rentas y estimación de los
ingresos corrientes de la Nación; las apropiaciones y las disposiciones
generales, correspondiendo a esta últimas, asegurar la correcta ejecución del
Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año
fiscal para el cual se expidan.
1.2. Señalando que de acuerdo con su forma de entender la
jurisprudencia constitucional, implica que en el tema presupuestal el alcance
normativo que pueden tener las disposiciones se circunscribe específicamente a
su objeto propio, por lo cual las normas generales de la ley anual solamente
pueden referirse a la debida ejecución del presupuesto al que pertenecen, sin
tener efectos sobre otros asuntos, ni menos aún, llegando a modificar la
legislación vigente. Por tanto, sostiene la demanda,
“[…] los artículos 6, 9, 11, 38,
48, 52, 60, 68, 71, 74, 79, 88, 89 y 90 de la Ley 1420 de 2010, ‘por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2011’; no guardan
una conexidad instrumental con la ley anual del presupuesto, dado que no está
relacionada con la correcta ejecución del presupuesto para la vigencia fiscal
de 2011, toda vez que:
1. Otorgan facultades sobre el manejo del tesoro,
(artículos 6, 9 y 11);
2. Establecen nueva legislación, (artículos 38, 48,
52, 68 y 74);
3. Modifican la legislación, (artículos 60, 71, 79,
88, 89 y 90).
Alcance que no está permitido a
las disposiciones generales que integran la ley anual del presupuesto, pues
éstas no pueden tener un contenido normativo abstracto, y como se observa,
estas disposiciones generales de la ley, vulneran el artículo 158 de la
Constitución Política.”
1.3. El principio de la legalidad del gasto de la ley anual
del presupuesto es presentado en los siguientes términos por la demanda,
“La Carta Política en los
artículos 345, 346 y 347 que conciernen a la materia ‘del presupuesto’, hacen
referencia al principio de legalidad del gasto, según el cual toda erogación (o
gasto) que se realice debe encontrarse previamente incluida en el respectivo
presupuesto de gasto de la ley anual de presupuesto, teniendo en cuenta que
éste se constituye como un estimativo de los gastos que se pretenden realizar
durante la vigencia fiscal, ya aprobados en leyes anteriores, con el propósito
de que la administración de los recursos públicos sea eficiente y pueda dársele
cumplimiento efectivo a los compromisos que se deben atender en el marco de las
disposiciones vigentes sobre la materia.”
1.4. Finalmente, con relación a las regalías, la demanda
señala lo siguiente,
“Los artículos 57, 60 y 88
acusados, cambian la destinación prevista en el artículo 361 de la Constitución
Política, para los recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías, con lo
cual mediante una disposición de la ley anual del presupuesto, modifica la
carta magna, al cambiarle el destino de los recursos del Fondo Nacional de
Regalías, indicando en la norma superior.
El artículo 361 de la Carta Magna,
consagra en los pertinente, que los recursos del Fondo Nacional de Regalías se
destinarán a las entidades territoriales en los términos señalados en la ley,
(Ley 756 de 2002, art. 1°), los cuales: se aplicarán a la promoción de la
minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión
definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas
entidades territoriales.
Conforme a lo anterior, le
corresponde a los planes de desarrollo de las entidades territoriales, definir
como prioritarios la financiación de proyectos regionales de inversión y no en
una disposición de la ley anual de presupuesto, modificar el destino señalado
por el artículo 361 de la Constitución Política, con el cual se vulnera el
ordenamiento superior.
En virtud de la precisión, se
expone la vulneración del artículo 361 de la Constitución Política por los
artículos de la ley anual, 57, por cambiar el ejecutor del gasto, al autorizar
una destinación diferente a las consagradas en el mismo artículo; 60, por
consagrar un evento no previsto en dicho mandato, pues son las entidades
territoriales para que conforme a sus planes de desarrollo, se apliquen los
recursos del fondo nacional de Regalías, en los eventos allí indicados y no la
Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, y
el 88, por autorizar una destinación diferente a las consagradas en este mismo
artículo constitucional.”
2. El resto de la demanda se ocupa de considerar argumentos
específicos para  las dieciséis normas acusadas de la Ley 1420 de 2010. A continuación
se hace referencia a cada uno de ellos.
2.1. La primera de las normas acusadas es el artículo 6° de
la ley, que violaría los artículos 158, 346, 347 y 352, de acuerdo con los
siguientes argumentos,
“Se hace necesario resaltar que en
la parte final del artículo a examen, se establece que la operación prevista se
efectuará sin operación presupuestal alguna, anotación que hace evidente que
dicha disposición es ajena a la ley anual toda vez que no es para la adecuada
ejecución del presupuesto.
De otra parte, otorga facultades a
la Dirección de Crédito Público y Tesoro Nacional, del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, para realizar sustituciones en su portafolio de inversiones,
violando el artículo 352 de la Carta Magna, por no corresponder a normas
tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto General de la
Nación y el artículo 158, de la misma, por no existir conexidad razonable con
el objetivo de las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto.
Esta operación carece de norma
legal o ley ordinaria expedida con anterioridad por el Congreso de la
República, que regule esta materia en forma clara y específica, como lo exigen
los artículos 346 y 347 de la Constitución Política.”[1]
2.2. La segunda norma acusada es el artículo 9° de la Ley
1420 de 2010 con base en los dos cargos genéricos, en los siguientes términos,
“Modifica la Ley 51 de 1990, ‘por
la cual se autorizan una operaciones de endeudamiento interno y externo de la
Nación; se autorizan operaciones para el saneamiento de obligaciones crediticias
entre entidades públicas; se otorga una facultad y se dictan otras
disposiciones’, la anterior Ley 51 de 1990, ha sido modificada en forma
parcial, entre otras por las siguientes leyes: 185 de 1995, 533 de 1999, 31 de
1992, 1366 de 2009, 781 de 2002, 1169 de 2007, 1110 de 2006.
Como se observa, esta disposición
no corresponde a normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del
presupuesto General o de la Nación violando el artículo 352 de la Carta Magna,
y el artículo 158 de la misma, por no existir conexidad razonable con el
objetivo de las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto.”
2.3. La tercera norma acusada es el artículo 11 de la Ley
1420 de 2010. A juicio de la demanda “este artículo otorga amplias
facultades a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para efectuar operaciones de
tesorería con excedentes de liquidez. Operación que corresponde a la compra y
venta de títulos valores, inversiones financieras, préstamos transitorios y
reconocimiento de tasa de mercado durante su utilización. Lo anterior
corresponde a operaciones de naturaleza diferente asegurar la correcta
ejecución del Presupuesto de la Nación, […]” con lo cual se quebranta el
artículo 352 de la CP y 158 sobre unidad de materia.
2.4. La cuarta norma legal acusada por la demanda es el
artículo 19 de la Ley 1420 de 2010. Sustenta en los siguientes términos su
acusación,
“Esta norma faculta a los jefes de
los órganos (ministerios, departamentos administrativos, establecimientos
públicos, superintendencias, entre otros), para efectuar modificaciones
presupuestales aprobadas por el Congreso de la República, mediante resolución
al realizar distribuciones en el presupuesto de ingresos y gastos, sin cambiar
su destinación. A este respecto, cabe anotar que las apropiaciones de la ley
anual del presupuesto, son partidas globales, de manera que al efectuar
operaciones de distribución se incurre en lo que se denominan traslados
presupuestales, consistentes en pasar apropiaciones de una sección presupuestal
(ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos,
superintendencias, entre otros) a otra (artículo 36 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto – Decreto 111 de 1996) u otras, con lo cual se quebrantan los
artículos 345 y 346 de la CP, atropellando la legalidad del gasto.
Se resalta entonces, que el
artículo excede su capacidad de acción por cuanto implica modificar la ley
anual del presupuesto, por resolución de los jefes de los órganos. Las
modificaciones presupuestales están reguladas en el Estatuto Orgánico del
Presupuesto, artículo 79, 80 y 81, con lo cual se viola el artículo 352 de la
Carta.”[2]
2.5. La quinta norma legal acusada, es el artículo 38 de la
Ley 1420 de 2010, en los siguientes términos,
“Esta norma establece un nuevo
procedimiento en materia presupuestal, al decretar que el pago de sentencias,
laudos arbitrales y las conciliaciones se incorporen al presupuesto conforme a
la disponibilidad de recursos, desconociendo en consecuencia el monto de las
obligaciones que legalmente se derivan de su aplicación, modificando el
artículo 45 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el cual establece la forma
de pago de este tipo de obligaciones, norma concomitante con los dispuesto en
los artículos 176, 177, 178, del Código Contencioso Administrativo, por lo
tanto quebranta los artículos 158, 347 y 352 de la Carta.”
2.6. La sexta norma legal acusada, es el artículo 48 de la
Ley 1420 de 2010, en los siguientes términos,
“Autoriza al IPSE para adelantar
operaciones de canje de activos fijos de su propiedad. Esta operación implica
efectuar operaciones de naturaleza contable (canje de terrenos, edificios,
maquinaria) ajenos a la adecuada ejecución del presupuesto, es decir, de
naturaleza diferente a la afectación las apropiaciones presupuestales incluidas
en la ley anual del presupuesto, con destino, bien para gastos de
funcionamiento, servicio y la deuda o gastos de inversión, en consecuencia, se
considera se violan los artículos 158, sobre unidad de materia, por cuanto se
refiere a operaciones contables y no de naturaleza presupuestal, y el artículo
352 de la Constitución Política al no corresponder a la adecuada ejecución del
presupuesto.”
2.7. El séptimo artículo acusado, el 52 de la Ley 1420 de
2010 lo fue en los siguientes términos,
“Este artículo faculta la
constitución de patrimonios autónomos y la contratación de un seguro de
responsabilidad civil para servidores públicos. Esta facultad carece de norma
legal expedida con anterioridad por el Congreso de la República, que regule
esta materia en forma clara y específica, como lo exigen los artículo 346 y 347
de la Constitución Política, de manera que esta operación implica creación de
gasto público, facultad exclusiva del Congreso de la República mediante ley
ordinaria, y no a través de las disposiciones generales de la ley anual de
presupuesto, por carecer ésta de capacidad jurídica con lo cual se vulneran los
artículos 345 y 346 de la Constitución Política, derribando la legalidad del
gasto, al igual que los artículos 352 (al no concordar la norma con el artículo
38 del Estatuto Orgánico del Presupuesto) y artículo 158 de la Constitución
Política por Unidad de Materia.”
2.8. La octava norma legal acusada es el artículo 57 de la
Ley 1420 de 2010, el cual es cuestionado por el accionante así,
“Este artículo establece que con
el saldo disponibles del Fondo Nacional de Regalías, del año 2009, se puedan
financiar en el año 2011, proyectos de inversión, correspondientes a los
corredores arteriales de competitividad, definidos de importancia estratégica
por el CONPES. Con esa disposición se cambia el ejecutor de gasto, toda vez que
se le está asignando al Instituto Nacional de Vías, los recursos del Fondo
Nacional de Regalías, para lo cual se requiere adicionar el presupuesto de la
vigencia fiscal de 2011 con dichos recursos y tramitarlo como un crédito
adicional al presupuesto de ingresos. Este procedimiento está regulado por el
Estatuto Orgánico del Presupuesto, en los artículos 79, 80 y 81, al disponer
recursos del 2009 para manejarlos en el año 2011, sin que dichos recursos se
hayan incorporado en el presupuesto general de la Nación, tal como lo exige el
artículo 345 de la Constitución Política, vulnerado la legalidad del gasto
cuando se hace un gasto no incorporado en la actual ley anual de presupuesto.
Además se considera violatorio del artículo 352 al no cumplirse con los
preceptos previstos en el artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.”[3]
2.9. La novena norma legal acusada por la demanda es el
artículo 60 de la Ley 1420 de 2010. El cargo se formula en los siguientes
términos,
“Este artículo referente a la
unidad administrativa especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, modifica
dos leyes de carácter permanentes sin que las disposiciones de la ley anual del
presupuesto, tenga capacidad jurídica para modificar normas legales expedidas
con anterioridad por el Congreso de la República, que regula esta materia en
forma clara, con este procedimiento se violan los artículos 158, 352 de la
Constitución Política (art. 11 Estatuto Orgánico del Presupuesto – Decreto 111
de 1996), y el artículo 361 de la Constitución Política, por consagrar un
evento no previsto en dicho mandato, pues son las entidades territoriales para
que conforme a los planes de desarrollo, se apliquen los recursos del fondo
nacional de Regalías, en los eventos allí indicados y no la unidad
administrativa especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales.”
2.10. La décima norma acusada es el artículo 68 de la Ley
1420 de 2010; sustenta el cargo de inconstitucionalidad en estos términos,
“Este artículo crea legislación al
otorgarle al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la facultad de condonar
créditos (préstamos) otorgados a las entidades territoriales, sin que a este
respecto se disponga  de norma constitucional o legal sobre la materia expedida
con anterioridad por el Congreso de la República, que regule esta materia en
forma clara, con lo cual se considera que derriba el artículo 346 de la
Constitución Política, por carecer de ley anterior y además de base legal al
ignorar el artículo 352 de la Constitución Política por tratarse de una
operación financiera de naturaleza ajena al manejo presupuestal de la Nación.”[4]
2.11. La décimo primer norma acusada es el artículo 71 de la
Ley 1420 de 2010, en este caso el cargo se presenta de la siguiente manera,
“Este artículo modifica la Ley 21
de 1982 ‘por la cual se modifica el régimen del subsidio familiar y se dictan
otras disposiciones’, norma que fue modificada por la Ley 633 de 2000 art. 111,
adicionalmente amplía la cobertura de gasto prevista en el artículo 111 de la
Ley 633 de 2000, a ‘proyectos de construcción y adquisición de
infraestructura’, facultad exclusiva del Congreso de la República mediante la
ley ordinaria, y no a través de las disposiciones generales de la ley anual del
presupuesto, por carecer ésta de capacidad jurídica con lo cual se vulneran los
artículos 345 y 346 de la Constitución Política.
De otra parte, hace referencia a
recursos sin compromiso a 31 de diciembre de 2010, para lo cual se requiere
adicionar el presupuesto de la vigencia fiscal de 2011 con dichos recursos y
tramitarlo como un crédito adicional al presupuesto de ingresos. Este
procedimiento está regulado por el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en los
artículos 79, 80 y 81 al disponer recursos del 2010 para manejarlos en el año
2011, sin que dichos recursos se hayan incorporado en el presupuesto general de
la Nación, tal como lo exige el artículo 345 de la Constitución Política, con
lo cual se quebranta el artículo 352 (art. 79, 80 y 81 del Estatuto Orgánico
del Presupuesto) al pretender ejecutar recursos de 2010 sin modificar el
presupuesto del 2011.
Además se considera violatorio del
artículo 158 de la Constitución Política por Unidad de Materia, al referirse
dicha disposición a apropiaciones no incluida en la ley anual del presupuesto,
por no existir conexidad razonable con el objetivo de las disposiciones
generales de la ley anual de presupuesto.”
2.12. La décimo segunda norma acusada por la demanda es el
artículo 74 de la Ley 1420 de 2010. El cargo se presenta en los siguientes
términos,
“Crea legislación al consagrar la
creación de un rubro denominado ‘pasivos exigibles – vigencias expiradas’,
facultad que solamente es propia de una ley orgánica del presupuesto y no de
una ley de naturaleza adjetiva, con lo cual se vulnera el artículo 352 de la
Constitución Política, por no ser concordantes con los artículos 71 y 89 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996. Además se considera que
quebranta el artículo 158 de la Constitución Política, toda vez que establece
regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente, o finalísticamente, la
capacidad jurídica de las disposiciones generales de la ley anual de
presupuesto general de la Nación.”
2.13. La décimo tercer norma acusada es el artículo 79 de la
Ley 1420 de 2010, por violar los artículos 158, 346, 352 y el artículo 11 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto. Se le acusa de ser una norma
‘extrapresupuestal’ incluida en una ley de presupuesto vulnerándose el principio
de unidad de materia, así como el principio de legalidad presupuestal. Expone
las razones en los siguientes términos,
“Con este artículo se modifican
normas legales preexistentes, en razón al cambio en la asignación de recursos
de FOGAFIN a ICETEX, procedimiento de naturaleza extrapresupuestal, dado que
los órganos citados anteriormente, tienen una naturaleza jurídica sui generis,
en efecto, FOGAFIN conforme a la Ley 117 de 1985, es una persona jurídica de
derecho público y de naturaleza única, y el ICETEX, DE CONFORMIDAD CON LA Ley
1002 de 2005, es una entidad financiera del Estado de naturaleza especial, con
lo cual se quebranta el artículo 352 de la Constitución Política (art.3 y 11
del Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, a estas entidades.
Se considera además [que] se viola
el artículo 345 de la Constitución Política que prohíbe transferir crédito
alguno a objeto no previsto en el presupuesto. Al artículo 346 de la Carta
Rectora por carecer dicha operación de norma legal preexistente, al igual que
al artículo 352 (art. 38 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, con referencia
a las bases legales del gasto). Igualmente el artículo 158 por ser una
disposición ajena al contenido de las disposiciones generales de la ley anual
del presupuesto.”[5]
2.14. La décimo cuarta norma acusada, el artículo 88 de la
Ley 1420 de 2010, fue controvertido por el accionante en los siguientes
términos,
“Este artículo establece que el
saldo disponible por 120 mil millones programadas en INVIAS, provenientes del
saldo del Fondo Nacional de Regalías, a 31 de diciembre de 2009, se destinen en
2011, a la ejecución de proyectos viales de la ley terciaria a cargo de los
municipios. Con esta operación se desconocen el principio presupuestal de la
anualidad (art. 14 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Decreto 111 de 1996),
al disponer recursos del 2009 para manejarlos en el año 2011, sin que dichos
recursos se hayan incorporado en el presupuesto general de la Nación en la
actual vigencia, tal como lo exigen el artículo 345 de la Constitución
Política, careciendo de base legal. El artículo viola el artículo 361 de la
Constitución Política, por autorizar una destinación diferente a las
consagradas en este mismo artículo. Además se considera violatorio del artículo
352 al no cumplirse con los preceptos previstos en el artículo 158 de la
Constitución Política por no tener conexidad razonable con el objetivo de las
disposiciones generales del presupuesto, siendo por tanto, una disposición
extraña al contenido de las mismas.”[6]
2.15. La décimo quinta norma legal acusada de
inconstitucional es el artículo 89 de la Ley 1420 de 2010, en la demanda se
expresa,
“Este artículo modifica las leyes
812 y 1151 de 2003 y 2007 respectivamente, facultad exclusiva del Congreso de
la República mediante ley ordinaria, y no a través de las disposiciones
generales de la ley anual del presupuesto, por carecer ésta de capacidad
jurídica para este fin, con lo cual se vulneran los artículos 345 y 346 de la
Constitución Política.
Adicionalmente, este artículo crea
gasto público sin fijar cuantía sobre el monto del aporte de la Nación al FOES,
con este procedimiento se viola el artículo 346 de la Constitución Política en
lo referente a las bases legales del gasto, al igual que el artículo 352 de la
Constitución Política (art. 38 del Estatuto Orgánico del Presupuesto – Decreto
111 de 1996) y el artículo 158 de la Constitución Política, por unidad de
materia.”[7]
2.16. La décimo sexta norma legal acusada es el artículo 90
de la Ley 1420 de 2010 que se presenta en los siguientes términos,
“Esta disposición amplia de
cobertura de los proyectos regionales de inversión a ‘infraestructura eléctrica
y de gas’, cobertura que no se encuentra prevista en el artículo 37 de la Ley
756 de 2002, modificación que sólo la Carta Magna faculta exclusivamente al
Congreso de la República mediante ley ordinaria, y no a través de las
disposiciones generales de la ley anual del presupuesto, por carecer ésta de
capacidad jurídica para este fin, con lo cual se vulneran los artículos 345 y
346 de la Constitución Política.
Al ampliar la cobertura se crea
gasto público nuevo, procedimiento que es violatorio del artículo 352 de la
Constitución Política (art. 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto – Decreto
111 de 1996 – en lo referente a la adecuada ejecución del presupuesto) y el
artículo 158 de la Constitución Política por unidad de materia.”
IV. INTERVENCIONES
En el proceso participaron varias entidades y personas para
acompañar las pretensiones de la demanda o para controvertirlas. A continuación
se hace una presentación general de cada una de estas intervenciones, sin
mencionar los argumentos específicos con relación a cada una de las normas
acusadas, los cuales serán presentados y considerados a lo largo de la
sentencia, a medida que sea analizada la constitucionalidad de cada una de las
normas legales en cuestión.
1. El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y
Estudios Técnicos en el Exterior, ICETEX, participó en el proceso mediante
apoderado, para referirse únicamente a la constitucionalidad del artículo 79 de
la Ley 1420 de 2010. Sostuvo que la demanda es inepta y no ha de estudiarse,
porque acusa la norma de inconstitucional sobre la base de un contenido
normativo y efectos que no tiene. En todo caso, se sostiene, si se decide
estudiar los cargos, estos ha de ser rechazados por cuanto la norma no viola el
principio de unidad de materia ni de legalidad presupuestaria.
2. El Departamento Nacional de Planeación participó
en el proceso mediante apoderado para defender la constitucionalidad de las
normas acusadas.
2.2.1. Luego de hacer referencia al desarrollo histórico de
lo que ha sido el sistema presupuestal colombiano, enfatizando en las normas
del orden constitucional vigente, indica como en las normas de presupuesto
pueden incorporarse disposiciones generales, que deben responder a tres
elementos, su materialidad, su temporalidad, su ámbito y su alcance. Dice al
respecto,
“1- Su
materialidad, a saber, constituirse en una norma de ejecución en los términos
alinderados en ley orgánica del presupuesto tema que se asocia con la unidad de
materia y que debe contemplar las consecuencias propias a considerar el
presupuesto anual como un componente del sistema presupuestal. En este aspecto
y siguiendo la jurisprudencia a la cual se hará referencia sobre el punto es
factible plantear tipologías de esta clase de norma, así:
Aclaraciones
en torno a la complementariedad de las disposiciones generales, tal y como
ocurre con el artículo 4° de la Ley 1420 y se ha adoptado en otras normas
anuales (por ejemplo en el artículo 3° de la Ley 21 de 1992). En este caso, la
disposición general tiene un carácter de advertencia y razón de ser de las
mismas y es útil para realizar interpretaciones de las mismas conforme a la
propia ley orgánica.
Determinación
de facultades a entidades en la gestión de recursos para la financiación del
presupuesto, teniendo en cuenta sus competencias previamente determinadas y
generalmente ubicadas en el capítulo de rentas y recursos. Dentro de lo
anterior se contemplan normas de enajenación de activos de entidades públicas,
capitalizaciones o saneamiento financiero.
Especificación
de las normas de compromiso de recursos incluidos en el capítulo de los gastos
y de las competencias acorde con lo previsto en la ley. En el mismo se
recuerdan principios básicos del sistema presupuestal a los cuales se ha hecho
referencia así como exigencia para la realización de operaciones presupuestales
tanto como la concurrencia de la Nación en la financiación de algunos
proyectos.
La
regulación acerca de las vigencias futuras, la cual adquiere un evidente papel
protagónico y compilatorio en cuanto al procedimiento, plazos y competencias.
Alusión
a diferentes normas legales para dinamizarlas dentro del respectivo
presupuesto, entre las que pueden contemplarse cobros de cuotas como la de
vigilancia.
Compilación
de normas para otorgar claridad en la ejecución presupuestal del respectivo
año.
Son
pues, algunas de las facetas que adquiere una norma de ejecución dentro de la
ley de presupuesto. De esta manera, además de su utilidad de debida ejecución
del presupuesto, la disposición general confiere al servidor público una
seguridad normativa que resulta imprescindible para una buena gestión en la
anualidad respectiva.
2- Su
temporalidad, es decir, que no sobre pase la anualidad en cuanto sigue la
consecuencia de toda la normatividad en la que se encuentra.
3- Su
ámbito y alcance que normativamente implica servir de apoyo a los gastos
admisibles o a los ingresos que se esperan recaudar para financiarlos. Esto
implica considerar que, en dado caso, esté soportada por una de las fuentes
permitidas,
Crédito
judicialmente reconocido.
Un
gasto decretado conforme a una ley anterior.
Un
gasto para atender el funcionamiento de las ramas del poder público.
Atender
el servicio de la deuda.
Cumplir
el Plan Nacional de Desarrollo (una ley anterior especial).
La
concurrencia en una norma de estos dos primeros elementos (y, eventualmente, el
tercero), permite colegir que la norma constituye una típica disposición
general.”
2.2.3. Con base en la jurisprudencia constitucional, el
Departamento de Planeación Nacional sostuvo que “[…] el principio de unidad
de materia en la ley anual de presupuesto comporta unas características muy
especiales asociadas a la ejecución del presupuesto lo cual adquiere múltiples
facetas. En este punto y sobre esta base, debe desestimarse la tesis que
restringe el ámbito de la disposición general a un grado tal que impide, en la
práctica, que las mismas se incorporen a la ley anual. En esto consiste la
disparidad con los planteamientos que formula el actor. La visión restrictiva
que impulsa –que no es la propia de la Corte Constitucional, aunque haga
alusión a alguno de sus fallos– y en último término, el artículo 11 del Decreto
compilatorio 111 de 1996 sería inaplicable en cuanto a las disposiciones
generales se refiere.  ||  La ubicación de la disposición general dentro de las
tipologías alas que se ha hecho referencia permite, además, entender su
dinámica y su jerarquía normativa que, como se ha indicado, comporta una labor
cuasi reglamentaria (tanto de la ley orgánica como de las leyes preexistentes)
en múltiples facetas.”
2.2.4. Por otra parte, con relación a la legalidad del
gasto, fundándose también en la jurisprudencia constitucional aplicable en la
materia, sostiene lo siguiente: “[…] debe diferenciarse la ley anual de
presupuesto, que constituye una ley especial, y las leyes anteriores, como
indica la Constitución, que fundamentan la inclusión de un gasto entre otras
fuentes. El principio de legalidad del gasto, contenido en el artículo 345 de
la Constitución Política, y con él, el principio de especialidad, está estructurado
sobre las fuentes de compromiso de que trata el artículo 346 ib entre los que
se encuentran las leyes anteriores. Este carácter conduce a otro analizado por
la Corte Constitucional y es la posibilidad de reducir o aplazar partidas
teniendo en cuenta que ellas son autorizaciones máximas de gasto en tanto que
tales facultades no constituyen, en sí, una modificación del presupuesto sino
el ejercicio delas facultades propias de ejecución del mismo. Lo anterior
también permite aclarar que existe una diferencia de matiz entre el principio
de legalidad del gasto y la clase de gasto que se incluyen en la ley de
apropiaciones aunque nexos estrechos entre cada uno al punto que ambos son
considerados como fases del principio de legalidad.”
2.2.5. Con relación al Fondo Nacional de Regalías, la
intervención advierte que, en la medida que “[…] es una persona jurídica
constituida por fondos públicos, y no creada como Empresa Industrial y
Comercial del Estado, ni como Sociedad de Economía Mixta, se le aplican para efectos
presupuestales las disposiciones de los establecimientos públicos y por ende,
hacen parte del Presupuesto General de la Nación, siendo absolutamente
procedente incluir en las disposiciones generales de la Ley Anual de
Presupuesto normas tendientes a la correcta ejecución de los recursos de dicho
Fondo.  ||  […] los artículos 57, 60, 88, 90 del capítulo V, disposiciones
varias, de la Ley de Presupuesto para la vigencia de 2011 no constituyen
modificaciones o adicionales a la Ley de Regalías vigente, ni vulneran el
artículo 361 de la CP. Igualmente tales disposiciones no implican cambio de
destinación o varían las facultades de priorización y presentación consagrada
en la legislación ordinaria de regalías, toda vez que el Presupuesto General de
la Nación, es un instrumento que desarrolla la ley del Plan Nacional de
Desarrollo, en sus metas y objetivos; en este sentido la ley de presupuesto
busca las fuentes de financiamiento para las inversiones.” La intervención
resalta que el argumento de inconstitucionalidad reside en el eventual cambio
de destinación de los recursos producto de la explotación de recursos naturales
no renovables. Al respecto, resalta que el carácter del destino específico de
una fuente comporta múltiples consecuencias, entre las que cita las siguientes:
“Su protección pues salvaguarda una finalidad que el constituyente (y el
legislador) quiso que se preservaran con esas rentas.  ||  Su intangibilidad,
lo que las hace, en principio, inmunes a embargos y otros avatares en su
ejecución. Esto es evidente en el caso del sistema general de participaciones y
así tuvo la oportunidad de refrendarlo recientemente la Corte Constitucional.
||  La característica social de su destino que refrenda la protección y
salvaguarda.  ||  El principio de progresividad de los derechos sociales y la
financiación continua y con miras a su incremento pues comportan necesidades
fundamentales para la ciudadanía.  ||  La prioridad del gasto público social.
||  Los esfuerzos en torno a su inspección, vigilancia y control han conducido
a establecer esquemas especiales de flujo. Es el caso de la constitución de
cuentas maestras a cargo de las entidades territoriales que las recepcionan. En
materia de regalías se ha pretendido fortalecer las herramientas de prevención
y corrección (Decreto 416 de 2007). […]” Concluye que la Constitución,
porque lo establece y porque las leyes de regalías lo precisan (leyes
anteriores), “[…] en la norma de ejecución no puede modificarse el destino
de los recursos. Como se demostrará, es lo que indica en cada una de las
disposiciones que aluden al tema.  ||  A lo anterior, no pueden perderse de
vista la modificación introducida por el Acto Legislativo pro medio del cual se
crea el Sistema Nacional de Regalías.”
3. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
participó en el proceso de la referencia para defender las normas acusadas por
la demanda. Aunque la mayoría de sus consideraciones se estructuran en relación
con cada una de las normas consideradas de manera particular, se reconoce que
existen un par de cargos generales con relación a todos los artículos
demandados.
3.1. A su parecer “[…] el argumento principal de la
demanda se centra en afirmar que las normas acusadas vulnerar el principio de
unidad de materia, toda vez que las disposiciones generales contenidas en la
ley anual de presupuesto deben garantizar la adecuada ejecución del mismo y, en
esa medida, señala que ‘no pueden tener un contenido normativo abstracto’,
como, según indica, lo tienen los artículos acusados. Así mismo, advierte que
según el principio de legalidad del gasto, las erogaciones apropiadas en la ley
anual de presupuesto deben estar previamente decretadas por ley, por lo que las
disposiciones demandadas no pueden crear nuevas obligaciones jurídicas que impliquen
un gasto público.”
3.2. También advierte el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público que en materia de ley anual de presupuesto existen dos momentos en la
jurisprudencia constitucional. Inicialmente, una concepción restringida de la
ley y, en segundo lugar, una concepción amplia de la misma. Dice al respecto,
“En un comienzo se pensó que la
Ley Anual del Presupuesto no tenía una función normativa o material, y se
entendía que ésta era una ley ‘sólo en sentido formal, por cuanto se erigen en
meras cuentas descriptivas de ciertos rubros de ingresos y gastos públicos’,
[…] [C-357 de 1994]
Paralela a esta corriente, surgió
una doctrina constitucional que catalogaba la ley anual de presupuesto como un
‘acto condición’, y como una autorización máxima de gasto, [C-478 de 1992,
C-685 de 1996 y C-562 de 1998]
Frente a esta controversia sobre
la naturaleza de las leyes anuales de presupuesto, en la sentencia C-177 de
2002 de la Corte Constitucional llegó a la conclusión de que la ley anual de
presupuesto es una verdadera norma con una fuerza y un contenido jurídico
análogo al de una ley ordinaria, superando la visión de que el presupuesto era
un acto condición de contenido meramente administrativo.”
Resalta el Ministerio que la importancia de la mencionada sentencia
C-177 de 2002, no estriba únicamente en que hubiese planteado la naturaleza de
la ley anual del presupuesto, sino que también estableció la naturaleza de las
disposiciones generales contenidas en dicha ley, indicando que involucra una
serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución, que en
cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto público
y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de claro contenido
normativo. No obstante, se aclaró que este alcance normativo debe
circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue
estableciendo regulaciones que se sobrepasan temporal, temáticamente o
finalísticamente su materia propia. Se indicó que deben observar el principio
de unidad de materia a que se refiere el artículo 158 de la Constitución, por
lo que han de guardar una relación de conexidad temática, sistemática, causal o
teleológica con el resto de las normas de la ley anual de presupuesto.
Finaliza sus comentarios generales recordando que de acuerdo
con la jurisprudencia constitucional, la evaluación acerca del respeto del
principio de unidad de materia no puede ser tan estricta que por responder a
una concepción superada de lo que es el presupuesto, ponga en peligro los
supuestos democráticos de la ley anual y sus finalidades (C-1124 de 2008).
4. El Instituto Nacional de Vías, INVIAS, participó
en el proceso de la referencia para solicitar que la Corte se inhiba de hacer
un pronunciamiento de fondo. Considera que si bien es cierto, el accionante
menciona los artículos violados de la Constitución “[…] no es menos cierto
que los argumentos no comprenden la mínima carga argumentativa necesaria para
estudiar si la norma acusada viola lo relacionado al presupuesto, llevando lo
anterior a configurar una ineptitud sustantiva parcial.”
5. Intervenciones ciudadanas. El ciudadano Luis
Gabriel Fernández Franco participó en el proceso de la referencia para
solicitar que la Corte se inhiba de pronunciarse de fondo y para defender la
constitucionalidad de las normas acusadas. Alega que las imputaciones o cargos
de inconstitucionalidad carecen de los parámetros mínimos que puedan llevar a
la Corte Constitucional a reprochar la constitucionalidad de las normas
demandadas. Acorde con lo transcrito, se observa frente a lo pretendido en la
Acción Pública de Constitucionalidad, un alto nivel de subjetividad, inferencia
de consecuencias y atribución de efectos no contemplados por los artículos 6,
9, 11, 19, 38, 48, 52, 57, 60, 68, 71, 74, 79, 88, 89 y 90 de la Ley 1420 de
2010, además de sustentar su acusación en forma indeterminada. En todo caso, de
considerar que sí procede alguno de los cargos, afirma que la Corte ha de
declarar constitucionales las normas, por cuanto no incurren en las violaciones
señaladas. No se trata de normas que carezcan de conexión con la ley anual de
presupuesto, ni que establezcan gastos sin la existencia de ley previa al
respecto.
V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante el concepto N°
5197 de 16 de agosto de 2011, participó en el proceso de la referencia para
solicitar a la Corte Constitucional que se declare inhibida para conocer
algunos de los cargos, y que declare la exequibilidad o inexequibilidad de
otras de las normas acusadas de la Ley 1420 de 2010. Concretamente solicita la
exequibilidad del artículo 6°; la exequibilidad condicionada del artículo 48,
la exequibilidad parcial del artículo 52; la inexequibilidad de los artículos
38, 60 y 79; la inexequibilidad de los artículos 9°, 19, 57, 68, 71, 74, 88 y
89 de la Ley 1420 de 2010, con efectos retroactivos al 13 de diciembre de 2010,
fecha de su promulgación; y, finalmente, declararse inhibida para pronunciarse
sobre los cargos contra los artículos 11 y 90. En razón a que el análisis del
Ministerio Público se hace a partir de cada uno de los cargos, entendidos de
manera específica, sus conceptos serán incluidos y presentados a lo largo de
las consideraciones de la presente sentencia, a medida que el estudio de la
constitucionalidad de cada una de las normas legales sea abordada.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º, de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre
las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las
acusadas.
2. Consideraciones previas, problemas jurídicos y
metodología de la sentencia
La demanda de la referencia acusa dieciséis normas de la ley
anual de presupuesto para el año 2011 (la Ley 1420 de 2010) por considerar que
desconocen, fundamentalmente, dos principios constitucionales. Por una parte,
el desconocimiento del principio de unidad de materia que deben observar las
leyes de la República, en este caso, además, teniendo en cuenta las especiales
características de la ley anual de presupuesto. Por otra, se considera que las
normas acusadas introducen una serie de medidas que implican establecer
apropiaciones y gastos que no cumplen con el principio de legalidad en materia
presupuestaria, que demanda precisamente la existencia de parámetros y
decisiones legislativas previas. La forma como cada una de las dieciséis normas
desconoce cada uno de estos principios, y en algunos casos, algunas reglas
constitucionales adicionales, lo hace de forma concreta y específica,
refiriéndose una a una a las normas acusadas, como corresponde. Por ello, los
problemas jurídicos concretos sólo pueden presentarse norma por norma, y no de
forma genérica.
En tal medida, la Corte resuelve seguir la misma metodología
empleada por la demanda y por los intervinientes (considerar cada uno de los
problemas en relación a cada una de las normas de forma específica) por estimar
que es adecuada para analizar las distintas cuestiones propuestas. Por tanto,
la Sala  (i) indicará cuáles son los parámetros constitucionales para evaluar
la existencia o no de un cargo constitucional; (ii) los parámetros para evaluar
las violaciones al principio de unidad de materia en las leyes anuales de
presupuesto;  (iii) así como las vulneraciones del principio de legalidad
presupuestaria en la Constitución; para luego,  (iv) analizar cada uno de los
cargos presentados por la demanda a la luz de la jurisprudencia aplicable,
estableciendo si hay o no cargo y, en caso de existir, si ha de ser aceptado o
no.
3. Los cargos de inconstitucionalidad para ser analizados
en sede de constitucionalidad, deben reunir algunos requisitos mínimos.
3.1. La posibilidad que tiene toda persona que es ciudadana
de interponer acciones de inconstitucionalidad bajo el orden constitucionales
vigente, es una manifestación del poder político de las más arraigadas en la
tradición constitucional colombiana (desde 1910). En el contexto de la
Constitución de 1991, la acción pública de inconstitucionalidad es un derecho
político (art. 40, CP), un derecho fundamental de la democracia, que concede la
posibilidad a cualquiera para poner en cuestión la presunción de constitucionalidad
de la cual gozan todas las leyes de la República, aprobadas por el Congreso y
sancionadas por el Presidente.
3.2. La acción pública de inconstitucionalidad es una de las
herramientas que reflejan el profundo sentido democrático, participativo y
deliberativo del orden constitucional vigente. En otras palabras, mediante la
acción pública de inconstitucionalidad se asegura la participación democrática
en la deliberación pública.[8]
3.3. Ahora bien, el poder que supone para una persona la
posibilidad de interponer una acción de inconstitucionalidad, poniendo en duda
la visión que de la Carta Política tienen las mayorías parlamentarias y el
Presidente de la República, y obligando a la Corte Constitucional a dirimir el
conflicto, supone una carga mínima y necesaria. A saber: que la persona que
cuestione la constitucionalidad de una ley, contraviniendo la decisión adoptada
por el sistema democrático presente al menos un cargo que permita cuestionar la
presunción de constitucionalidad de la cual goza toda ley. Ni el Congreso ni el
Presidente aprueban o sancionan leyes que consideren inconstitucionales. Por
tanto, toda acción de inconstitucionalidad debe asumir la carga de indicar
porque la posición asumida por el sistema político es errada y por qué la ley
acusada sí supone un desconocimiento de la Constitución Política. Las cargas
argumentativas de la demanda, como lo ha sostenido la jurisprudencia
constitucional son condición de la deliberación, de lo contrario, no se puede
iniciar el diálogo que la persona quiere plantear a las autoridades estatales,
en democracia.[9]
3.4. Quien ejerce la acción pública de inconstitucionalidad
contra una norma determinada, debe referir con precisión el objeto demandado,
el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente
para conocer del asunto, de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 2067 de
1991.[10]
En cuanto a las razones por las cuales los textos normativos demandados violan
la Constitución la jurisprudencia ha señalado que las mismas han de ser (i) claras,
(ii) ciertas, (iii) específicas, (iv) pertinentes y (v)
suficientes. Esto es así, pues de lo contrario, como lo ha sostenido
esta Corte previamente, se terminaría en un fallo inhibitorio, circunstancia
que frustra la expectativa legítima de los demandantes de recibir un
pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional.[11]
3.5. En el presente caso varios de los intervinientes
solicitan a la Corte Constitucional que se inhiba de conocer alguno, algunos o
la totalidad de los cargos presentados por la demanda. A medida que la Sala
vaya estudiando cada una de las normas, establecerá en primer lugar si estaría
en alguno de aquellos casos en los cuales debería inhibirse de hacer un
pronunciamiento de fondo.
4. Particularidades del principio de unidad de materia en
las leyes anuales de presupuesto
4.1. El principio constitucional de unidad de materia
Como lo indica la Constitución Política (art. 158), ‘todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia’; por ello advierte que
son ‘inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen
con ella’. Reflejo de la importancia que la Constitución concede a la
cuestión, es el hecho de conferir autorización a quien presida la respectiva
comisión para rechazar las iniciativas que no se atengan a esta regla.[12]  Si bien se
trata de una regla que se ha revivificado en el nuevo orden constitucional
vigente, en especial a partir de su protección constitucional, no es ajena a la
tradición constitucional colombiana, pues la Constitución de 1886 ya la
contemplaba, como lo señaló la jurisprudencia constitucional en el pasado.[13]
4.2. Jurisprudencia constitucional sobre el principio de
unidad de materia
La Corte Constitucional, con respecto al principio de unidad
de materia, ha trazado desde el inicio de su jurisprudencia una posición que ha
sido reiterada,[14]
se ha mantenido continua[15]
y es prolífica.[16]
4.2.1. Desde un inicio se ha resaltado que el principio de
unidad de materia se enmarca en el propósito constitucional de ‘racionalizar
y tecnificar’ el proceso de deliberación y creación legislativa.[17]  Mediante
este principio, “[…] el constituyente pretendió evitar: La proliferación de
iniciativas legislativas sin núcleo temático alguno; la inclusión y aprobación
de normas desvinculadas de las materias inicialmente reguladas; la promulgación
de leyes que se han sustraído a los debates parlamentarios y la emisión de
disposiciones promovidas subrepticiamente por grupos interesados en ocultarlas
a la opinión pública como canal de expresión de la democracia.”[18] Así, una de
las principales funciones del principio de unidad de materia es evitar que a
las leyes se les introduzcan normas que no tienen conexión con lo que se está
regulando. En otras palabras, que a los proyectos de ley que tramita el
Congreso se les inserten normas ajenas a la cuestión tratada, lo cual ha dado
lugar a la popular metáfora de los ‘micos legislativos’.[19]
4.2.2. La jurisprudencia ha precisado que la aplicación del
principio de unidad de materia no puede ser extrema, por cuanto ello permitiría
limitar ilegítimamente la competencia legislativa del Congreso de la República.
Su objetivo no es obstaculizar, dificultar o entorpecer la labor legislativa.
El principio democrático demanda deferencia de parte del juez constitucional
con el diseño y organización que se haya elegido mediante el proceso político
legislativo.[20]
4.2.3. En tal medida, por ejemplo se ha advertido que la
noción de ‘materia’ que usa la Constitución es amplia, por lo cual permite que
una misma materia esté comprendida por variados asuntos, relacionados entre sí
por la unidad temática.[21]
Por tanto, se planteó desde un inicio de la jurisprudencia que para la “[…] ruptura
de la unidad de materia se requiere que la norma impugnada no tenga relación razonable
y objetiva con el tema y la materia dominante del cuerpo legal al cual ella
está integrada”.[22]
En tal sentido, ha advertido que entre una norma legal y la materia de la cual
trata la ley de la cual forma parte existe un vínculo razonable y objetivo
cuando “[…] sea posible establecer una relación de conexidad  (i) causal,
(ii) teleológica, (iii) temática ni (iv) sistémica con la
materia dominante de la misma.”[23]
Se insiste, “[…] una norma desconoce el principio de
unidad de materia (artículo 158 de la C.P.), sólo ‘cuando existe absoluta
falta de conexión’ entre el asunto tratado por ésta, con el tema objeto de
la ley en la que se encuentre consignada.”[24]
Es decir, no se exige un tipo de conexidad estrecha o directa, lo que se
prohíbe es que tal relación no exista.[25]
Los casos en los cuales la Corte Constitucional ha considerado violado el
principio de unidad de materia demuestran la deferencia con el legislador en su
aplicación. En efecto, sólo en casos en los cuales la norma claramente carece
de relación con la materia de la ley se ha declarado su inconstitucionalidad.
En tal sentido, por ejemplo, se ha sostenido que el legislador vulnera el
principio de unidad de materia cuando se introduce una norma que deroga una Ley
que provee la financiación de las centrales eléctricas del Cauca, en una ley
dedicada a las zonas francas[26]
o una norma que se ocupa de establecer un proceso judicial para recuperar el
lucro cesante establecido por la Contralorías en los juicios de responsabilidad
fiscal, en una ley que regula la acción de repetición.[27]  En este tipo de
situaciones, ha reiterado la Corte,  “[…] si bien no puede establecerse un
control en extremo rígido de dicho principio, la Constitución no permite que el
juez constitucional al realizar el examen correspondiente, flexibilice la
interpretación a tal punto que quede el principio de unidad de materia
desprovisto de contenido[28]”.
4.3. Particularidades de la aplicación del principio de
unidad de materia a la ley anual de presupuesto
La jurisprudencia constitucional, en síntesis, ha asumido
dos posiciones con respecto al juicio de unidad de materia de la ley anual del
presupuesto. (1) La primera es la ‘estricta’, defendida en la
jurisprudencia inicial de la Corte, según la cual se viola el principio de
unidad de materia cuando se incluye una norma que no tenga un contenido
estricta y eminentemente presupuestal, esto es, una norma cuyo objeto de
regulación sea el presupuesto en un sentido restringido. (2)  La segunda
posición, la ‘ponderada’ es la que fijó la Corte en sentencias como la
C-177 de 2002 y la C-1124 de 2008 según la cual: se viola el principio de
unidad de materia cuando se incluye una norma cuyo objeto no tenga ninguna
conexión con la materia presupuestaria (mínima conexión temática), no busque
lograr una cabal ejecución del presupuesto (mínima conexión teleológica) y que
supere la limitaciones de tiempo de tales normas (mínima conexión temporal).
Como se verá, en la presente providencia la Corte aplicará un juicio ponderado
de unidad de materia frente a la Ley 1420 de 2010.
La materia de la ley anual de presupuesto está definida en
alto grado por parte del orden constitucional vigente. En tal medida, la
libertad de configuración con la cual cuenta el Congreso de la República para
establecer el orden legal, encuentra restricciones particulares en la
configuración de las leyes anuales de presupuesto que han de ser tenidas en
cuenta. Además, otra razón por la cual la Corte Constitucional ha de prestar
especial atención al cumplimiento de las limitaciones propias de los contenidos
de las leyes anuales de presupuesto, es la especialidad de su trámite en
términos de participación democrática directa y representativa.
La Corte Constitucional ha reconocido que “la ley de
presupuesto involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su
correcta ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como
ejecutor del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten
también de claro contenido normativo.”[29]
En tal sentido, ha precisado que en virtud del principio de unidad de materia,
el alcance normativo de la disposiciones generales de una ley de presupuesto “debe
circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue,
estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente
su materia propia”.[30]
En efecto, en la medida en que el tema, la finalidad y el
tiempo de las leyes anuales de presupuesto está previamente establecido por la
Constitución Política, el análisis de la conexidad que ha de tener toda norma
con el resto de la ley de la cual haga parte, en virtud del principio de unidad
de materia, se ha de valorar de forma específica y cuidadosa. Los tiempos y la
velocidad con los que se aprueban las leyes presupuestarias, permite que normas
que no tengan relación con la materia de la ley se oculten más fácilmente y
puedan pasar inadvertidas.[31]
La jurisprudencia ha considerado que son ajenas a una ley de
presupuesto normas que no guardan ningún tipo de relación con su objeto. Así,
por ejemplo se ha señalado que el legislador viola el principio de unidad de
materia
(i) cuando introduce una norma
que rebasa los límites temporales, al modificar una regla legal que hace parte
de una ley de carácter permanente, incluso si está relacionada con la materia
propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de 1994;[32] C-177 de 2002);[33]
(ii) cuando se incluye una norma
que regula competencias permanentes a instituciones en materia de control,
incluso si se trata de un tipo de control estrechamente vinculado con el
presupuesto (C-803 de 2003);[34]
(iii) cuando prorroga la
vigencia de normas “cuya naturaleza es extraña a la ley anual de presupuesto”,
incluidas en una ley autónoma e independiente, que ya habían sido prorrogadas a
su vez mediante otra ley (C-457 de 2006[35]);
(iv) cuando se fijan derechos y
garantías de carácter sustantivo con vocación de permanencia –por ejemplo, en
el ámbito de la seguridad social– mediante normas que no son presupuestarias ni
tampoco constituyen herramientas orientadas a asegurar o facilitar la ejecución
del presupuesto nacional (C-039 de 1994,[36]
C-668 de 2006[37]);
(v) cuando se regulan materias
propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados con la
financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004[38]);
Pero también existen casos en los que la jurisprudencia
constitucional evaluó normas que no violan el principio de unidad de materia en
el contexto de una ley anual de presupuesto. Así, por ejemplo,
(i) una norma que ordena un
trámite a los funcionarios que reciban una orden de embargo de recursos
presupuestales (C-402 de 1997);[39]
(ii) una norma que reitera los
límites de las entidades públicas en manejo de personal, para impedir que se
aumenten unilateralmente gastos como aumentar la planta de personal o
incrementar los salarios o prestaciones sociales (C-053 de 1998[40]);
(iii) una norma que buscaba que
el presupuesto de funcionamiento de una entidad autónoma (en esa oportunidad,
la Comisión Nacional de Televisión) no superara su presupuesto de inversión
(C-560 de 2001[41]);
(iv) una norma que establece el
deber de evaluar fiscalmente, de forma previa, acciones administrativa que
pueden tener un impacto presupuestal considerable (modificaciones a contratos
estatales que impliquen mayores aportes estatales y/o mayores ingresos
esperados y/o ampliación del plazo; C-1124 de 2008[42]);
En resumen, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional
una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una
relación de conexidad (i) causal,  (ii) teleológica,  (iii) temática o (iv)
sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. En el
caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a)
temporalidad (anual),  (b) tema  y  (c) finalidad (presupuestal).[43]  Por tanto,
por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no
pueden tener vocación de permanencia, no pueden modificar reglas generales,
incluidas en leyes permanentes[44].
5. El principio de legalidad del gasto; no hay gastos
sin representación
5.1. Como lo ha indicado la jurisprudencia constitucional,
el principio de legalidad del gasto “[…] no es otra cosa que la concreción
en el campo fiscal del principio de legalidad de la actuación pública en
general”.[45]
Se busca concretamente, claridad y orden en materia del gasto, a través del
control democrático. La decisión sobre el gasto en un estado social de derecho
es compleja y no depende de un solo momento, una sola autoridad o una sola
decisión. No obstante, el principio de legalidad del gasto exige que todo gasto
cuente con un sustento democrático. El Congreso, foro de representación
democrática plural por excelencia, debe participar en el manejo del gasto; no
puede darse éste sin contar, entre otros requisitos, con la aprobación de
aquel.
5.2. Como se indicó en el anterior apartado de las
consideraciones de esta sentencia, la ley anual de presupuesto tiene
particularidades importantes en cuanto a su trámite legislativo en el Congreso
de la República. Dentro de éstas, por ejemplo, se encuentran algunas
restricciones al uso de los mecanismos de democracia directa o de facultades y
funciones parlamentarias. No obstante, el principio de legalidad del tributo
resalta que pese a tales restricciones, el principio democrático es fundamento
jurídico indispensable para legitimar el gasto en una sociedad abierta y,
precisamente, democrática. Así como el principio de la legalidad del gasto
puede ser visto como “la concreción en el campo fiscal del principio de
legalidad de la actuación pública en general”, también puede ser visto como
la contrapartida del principio de legalidad de los tributos. De forma análoga a
como todas las personas ejercen su ciudadanía y participan a través del sistema
de representación democrática en la decisión sobre qué impuestos y en qué
montos se han de pagar, participan en la decisión sobre qué gastos y en qué
montos se han de hacer. En otras palabras, al grito de los revolucionarios
estadounidenses ‘no hay impuestos sin representación’, se puede sumar su
contrapartida: ‘no hay gastos sin representación’.
Debe insistir la Sala en los espacios de democracia
participativa. El que exista un papel protagónico del Ejecutivo a través del
Gobierno en la configuración del presupuesto de rentas y gastos y algunas
restricciones a la participación directa, no implican que deje de ser la ley
anual de presupuesto de una República establecida como una democracia
participativa. La ley anual de presupuesto es un control democrático al poder
Ejecutivo en materia presupuestal.[46]
Si bien se dan las restricciones mencionadas, en especial, por el carácter
técnico que tiene buena parte de las decisiones a tomar, el presupuesto
constituye una herramienta jurídica que concreta buena parte del poder en el
Estado. Tal importancia, implica que el proceso presupuestario no sea ajeno,
entre otros aspectos, a dos características centrales y estructurales de Estado
colombiano, a saber, (i) ser un estado social de derecho, que implica tomar
todas las medidas adecuadas y necesarias que se requieran para propender que
toda persona goce de un mínimo vital en dignidad, ajeno a la pobreza y, como se
dijo,  (ii) ser una democracia participativa, que reconoce a las personas el
goce efectivo de sus derechos políticos. De hecho, el principio de legalidad
del gasto adquiere particularidades propias en el ámbito territorial, que no
entra la Corte a considerar, por no ser objeto del presente análisis de
constitucionalidad.
5.3. La jurisprudencia ha señalado, por ejemplo, que el
Congreso de la República no puede autorizar al Gobierno Nacional para que, por
decreto, sin aprobación legislativa, cambie la finalidad de una apropiación
aprobada por el propio Congreso. Así, consideró contrario a la Constitución que
una norma facultara al Gobierno para que, a través del Decreto de Liquidación
del Presupuesto, previo concepto del Departamento Nacional de Planeación,
efectuara los traslados presupuestales necesarios entre los fondos de
cofinanciación [de vías (FCV), de caminos vecinales (FNCV), de Infraestructura
Urbana (FIU), para el Desarrollo Rural Integrado (DRI), de Inversión Social
(FIS) e INURBE, a fin de atender las demandas que se requieren en los
diferentes proyectos de inversión social regional].[47]  La Corte estimó que tal
facultad implicaba que esa nueva finalidad del gasto apropiado desconocería la
decisión democrática adoptada con relación a tales recursos y, por el
contrario, se fijaba una nueva finalidad que nunca fue controlada
políticamente; en otras palabras, serían recursos cuyo destino no fue sometido
al sistema democrático de frenos y contrapesos; serían gastos sin
representación.
5.4. Buena parte de las decisiones en que la Corte
Constitucional se ha ocupado del principio de legalidad del gasto, versan sobre
la distinción entre la ‘autorización’ de un gasto y la orden imperativa del
mismo.[48]
En tales casos, usualmente suscitados por una objeción presidencial, se ha
insistido en que la determinación del gasto es un proceso que no ocurre en un
solo acto y que supone la actuación e interacción de las dos ramas del poder
público. Por tanto, una mera autorización por parte del Congreso, sin que la
misma sea incluida y dispuesta por el Ejecutivo como una partida del
presupuesto, no implica una orden imperativa de gasto en el orden constitucional
vigente. El principio de la legalidad del gasto también se ha empleado para
aplicar la prohibición de establecer en la ley donaciones, auxilios, subsidios
o incentivos, por mera liberalidad,[49]
o para establecer límites a las normas que de este tipo se incluyan en la Ley
del Plan Nacional de Desarrollo.[50]
A continuación, con base en las consideraciones precedentes,
pasa entonces la Sala a analizar cada uno de los cargos presentados en contra
de cada una de las normas legales acusadas, a la luz del orden constitucional vigente.
6. Análisis de constitucionalidad de las normas legales
acusadas
6.1. El artículo 6° de la Ley 1420 de 2010, ley anual de
presupuesto, no viola el principio de unidad de materia
6.1.1. Norma acusada
El texto del artículo 6° de la Ley 1420 de 2010 dice lo
siguiente,
Artículo 6o. El Gobierno
Nacional a través de la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá realizar sustituciones en su
portafolio de inversiones con entidades descentralizadas, sin efectuar
operación presupuestal alguna, de conformidad con las normas legales vigentes.
6.1.2. Intervenciones
6.1.2.1. Departamento Nacional de Planeación. En
primer lugar, advierte que el artículo 119 de la Ley Orgánica autoriza al
Gobierno Nacional para hacer sustitución en el portafolio de deuda pública
siempre y cuando se mejoren los plazos, intereses u otras condiciones de la
misma. Estas operaciones sólo requieren autorización del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, no afectarán el cupo de endeudamiento, no tendrán efectos
presupuestales y no afectarán la deuda neta de la Nación al finalizar vigencia.
La norma aclara que tampoco requerirán operación presupuestal alguna las
sustituciones de activos que se realicen de acuerdo con la ley y no signifiquen
erogaciones en dinero. Con base en ello concluye la intervención lo siguiente,
“Afirmar, entonces, que la
actuación no produce operación presupuestal alguna no significa, entonces, que
no tenga impacto en el presupuesto que se ejecuta sino que, en realidad, no se
realiza un acto administrativo específico dentro de los definidos como
operación presupuestal. La figura además tiene el atributo claro y específico
de servir para la ejecución presupuestal pues de lo que se trata es mejorar las
condiciones del portafolio de inversiones y, con ello, morigerar algunas cargas
financieras o extraer mayores réditos.
De otra parte y en torno a la
existencia de norma anterior, no puede perderse de vista que la sustitución de
inversiones, se realiza con sujeción a las leyes que regulan la materia. Esto
permite elaborar otro argumento en defensa de la misma y es aquél que la Alta
Corporación ha evidenciado al afirmar que el presupuesto no se reduce a un
simple listado de lo que se espera recibir frente a la que se va a gastar sino
que incorpora elementos macroeconómicos como los que aquí se destacan.
Se encuentran entonces, los tres
elementos que permiten que dicha norma haga parte de la ley anual, a saber:
-
Es una norma de ejecución pues la
sustitución de portafolio de inversiones facilita la financiación de los
gastos.
-
Tiene una vigencia temporal, que
caracteriza toda la ley a partir del artículo 1° de la misma y no se puede
entender otra cosa.
-
Existe ley previa y así lo reconoce
la norma acusada, no obstante que no la menciona expresamente pero obviamente
son las normas del mercado de valores.”
6.1.2.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Participó en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma. En primer
lugar, presenta un argumento común a los artículos 6, 9 y 11 de la Ley 1420 de
2010, en los siguientes términos,
“Uno de los más típicos recursos
de capital son los títulos de tesorería TES, incluso en el artículo 11, literal
(a) del Estatuto Orgánico del Presupuesto, se ordena estimar el valor de los
mencionados recursos de capital, en el presupuesto de rentas. […]
De tal manera que si se encuentran
[los recursos de capital] matriculados en dicho lugar presupuestal, es lógico
que en las disposiciones generales se reglamente su ejecución, en este sentido
no sobra citar el literal (c) del mismo artículo 11 […]
De suerte que los artículos 6, 9 y
11 se refieren a sustituciones de portafolios de inversiones, a emisión
de títulos de tesorería TES clase B, y a efectuar operaciones de tesorería con
excedentes de liquidez, todo lo cual hace parte de las fuentes de financiación
del presupuesto.
Reiterando que estas operaciones
hacen parte del presupuesto de rentas en la cual se estiman la totalidad de los
ingresos de la Nación y fuentes de financiación; por lo que se debe inferir que
la correcta ejecución del presupuesto contempla tanto el Presupuesto de Rentas
como el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones.
Los límites de la sustitución de
portafolios, se encuentran claramente descritos en el artículo 119 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, y por esta razón, nunca ha existido la necesidad de
reglamentar la sustitución de los portafolios, es decir por la transparencia de
los límites impuestos en la norma […]”
Concretamente con relación al artículo 6° acusado, la
intervención sostiene lo siguiente,
“[…] las operaciones de
sustitución o intercambio constituyen un mecanismo necesario e indispensable
para lograr una recomposición eficiente del portafolio de deuda del Gobierno
Nacional, en la medida en que permite la implementación de estrategias y
políticas dirigidas al mejoramiento continuo del perfil de vencimientos de los
títulos de deuda pública de la Nación. Adicionalmente, estas operaciones
liberan espacio presupuestal para la vigencia actual, sin representar un costo
fiscal ni involucrar un aumento correlativo del déficit fiscal de la Nación.
Conforme lo expuesto, en nuestro
juicio se deberá rechazar in limine el cargo relativo al quebrantamiento
del principio de unidad de materia, habida cuenta que la norma demandada tiene
relación de conexidad con el contenido de la Ley 1420 de 2010. Lo anterior, en
tanto que la realización de las operaciones sustitución de deuda pública
involucran un evidente impacto económico que necesariamente debe ser regulado
dentro del cuerpo normativo de la ley anual de presupuesto, toda vez que son
típicamente instrumento que requieren ser dotados de una adecuada seguridad
jurídica respecto del tratamiento en materia de ejecución del presupuesto.
En consecuencia con lo planteado,
se destaca que una regulación integral de la ejecución del presupuesto debe
involucrar tanto establecimiento de los eventos que necesariamente debe agotar
el trámite de ejecución presupuestal ordinaria (ámbito positivo), como también
las operaciones que se encuentran expresamente excluidas de dicho procedimiento
(ámbito negativo). En caso contrario, tendría que sostenerse una interpretación
equivocada del principio constitucional de la unidad de materia, que conduciría
a justificar la necesidad de expedir sendas leyes de la República con destino a
regular por un lado la regla general de aplicación y por el otro las
excepciones a la misma.
Bajo esta línea, se estima dable
sostener que la unidad de materia del artículo 6 de la Ley 1420 de 2010 se
encuentra plenamente justificada, bajo el entendido que dicha disposición
normativa se ocupa de prescribir una operación que se encuentra excluida del
proceso de ejecución presupuestal que por regla general resulta aplicable a
cualquier actividad administrativa que abarque recursos públicos.
[…] no resulta ajusta a la
realidad jurídica señalar que la facultad mencionada en el artículo 6 de la Ley
1420 de 2010 carece de asiento en una norma anterior, por el contrario, hace
parte de las facultades legales que para su actuar tiene la Dirección General
de Crédito Público y Tesoro Nacional, las cuales se encuentran relacionadas
íntimamente con la normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del
Presupuesto General de la Nación, razón por la cual no se está desconociendo de
ninguna manera el artículo 158, como tampoco el 346 y 347 de la Constitución.
Siendo esto así, y al estar
probado que no se trata de la inclusión de una facultad nueva a la Dirección
General del Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, es dable anotar que la redacción del artículo 6 de la Ley 1420
de 2010 prescribe el tratamiento presupuestal de las operaciones de sustitución
del portafolio de inversiones que se realicen con base en la actualidad
distribución de competencias a cargo de la aludida Dirección.
Con relación a la conexidad
razonable esgrimida por el actor, es de anotar que tal y como ya se ha
mencionado anteriormente, la redacción de la norma demandada pretende mantener
una armoniosa congruencia entre el régimen de ejecución presupuestal y la
realidad económica – jurídica de las operaciones de manejo de deuda pública de
la Nación […]
[…] el artículo […] se encuentra
ligado al objetivo mismo de la norma presupuestal, en el entendido que tal como
lo dispuso la Corte, se debe mantener una línea clara de ejecución tendiente a
tener una relación de conexidad temática, causal o teleológica con el resto de
las normas de la ley anual de presupuesto, es decir observar el principio de
unidad de materia a que se refiere el artículo 158 de la Constitución.”[51]
6.1.3. Concepto del Procurador General de la Nación
Considera que es exequible el artículo 6° demandado, que se
refiere a la posibilidad de que el Gobierno Nacional realice sustituciones en
su portafolio de inversiones con entidades descentralizadas, sin hacer
operación presupuestal alguna, por no violar el principio de preexistencia
legal en materia de autorización de gasto ni el principio de unidad de materia.
Para el Director del Ministerio Público, la norma acusada busca desarrollar,
“[…] para los recursos que se capten en la vigencia fiscal de 2011, lo
establecido para manejos de liquidez en las normas orgánicas presupuestales,
especialmente los artículos 16, 22, 31, 34, 98, 99, 100, 119 y 124 del Decreto
111 de 1996. Esto responde a la aplicación del principio de eficiencia
económica, el cual exige el empleo del capital para evitar pérdida de poder
adquisitivo del mismo y generar rentabilidad, con lo cual se contribuye a
financiar los presupuestos de los años siguientes. Tanto las operaciones de
mercado como las decisiones que deben tomarse en torno de él son dinámicas, por
ello, el manejo de la liquidez debe hacerse de manera directa e inmediata.
Sustituir en el portafolio de inversiones con entidades descentralizadas una
inversión, sin que medie operación presupuestal alguna, pero dentro de los
precisos parámetros de la ley orgánica, como lo prevé la norma en comento, no vulnera
los principios aludidos por el actor.”
6.1.4. Consideraciones
6.1.4.1. La demanda presenta dos argumentos en contra del
artículo 6° de la Ley 1420 de 2010, que contempla la posibilidad de que el
Gobierno Nacional, a través de la Dirección del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, realice sustituciones en su portafolio de inversiones con
entidades descentralizadas, sin efectuar operación presupuestal alguna, de
conformidad con las normas legales vigentes. El primero de ellos se refiere a
que la norma violaría el principio de unidad de materia que rige la expedición
de las leyes de la República y el segundo a que se estaría violando el
principio de legalidad del gasto. En el primer caso, aunque precario, existe un
argumento. En cambio, en el segundo caso, no lo hay. La demanda se limita a
afirmar que “esta operación” –sustitución en el portafolio de
inversiones con entidades descentralizadas– “carece de norma legal o ley
ordinaria expedida con anterioridad por el Congreso de la República, que regule
esta materia en forma clara y específica como lo exigen los artículos
346 y 347 de la Constitución”.[52]
Esboza el argumento constitucional que mostraría por qué la norma acusada viola
las normas constitucionales en cuestión, pero no lo construye. Es decir, no
muestra por que la medida adoptada se encuentra realmente en un vacío
normativo, como lo alega, por lo que tampoco argumenta de qué manera la norma
desconoce los artículos constitucionales. Por tanto, la Sala se limitará a tener
en cuenta el primero de los argumentos.
6.1.4.2. La Sala considera por tanto, el siguiente problema
jurídico: ¿viola el legislador el principio de unidad de materia (art. 158, CP)
al incluir en una ley anual de presupuesto una norma que autoriza al Gobierno
Nacional a realizar sustituciones en su portafolio de inversiones con entidades
descentralizadas, ‘sin hacer operación presupuestal alguna’?
6.1.4.3. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional
citada, el artículo 6° acusado no desconoce el principio de unidad de materia.
La norma contempla una relación de conexidad teleológica y temática con la
materia general propia de una ley anual de presupuesto, en la medida en que (i)
consagra una regla con un contenido directa y específicamente referido al tema
presupuestal, al disponer que cierto tipo de movimientos de los recursos de
capital del Estado efectuados por el Gobierno –las sustituciones en los
portafolios de inversión con entidades descentralizadas- se realizarán “sin
hacer operación presupuestal alguna”, es decir, no tendrán consecuencias de
índole presupuestal, para los efectos contables, financieros o económicos a los
que haya lugar; (ii) constituye una disposición de alcance general, en la que
se autoriza al Gobierno a realizar cierto tipo de operaciones directamente
referidas a las fuentes de financiación del presupuesto; y (iii) es una norma
cuya vigencia es de un año y su estructura no tiene vocación de permanencia, es
decir, es temporal. No se refiere, en conclusión, a materias distintas al presupuesto,
o a cuestiones diferentes a garantizar la adecuada ejecución del presupuesto
general de la Nación.
Por tanto, la Sala considera que el artículo 6° de la Ley
1420 de 2010 no viola el principio de unidad de materia y, en tal sentido,
declarará exequible la norma.
6.2. La demanda no presenta un cargo en contra del
artículo 9° de la Ley 1420 de 2010 susceptible de ser analizado en sede de
control de constitucionalidad.
6.2.1. Norma acusada
El texto de la norma sostiene lo siguiente,
Artículo 9o. El Gobierno
Nacional podrá emitir títulos de Tesorería, TES, Clase “B”, con base en la
facultad de la Ley 51 de 1990 de acuerdo con las siguientes reglas: no contarán
con la garantía solidaria del Banco de la República; el estimativo de los
ingresos producto de su colocación se incluirá en el Presupuesto General de la
Nación como recursos de capital, con excepción de los provenientes de la
colocación de títulos para operaciones temporales de tesorería; sus
rendimientos se atenderán con cargo al Presupuesto General de la Nación; su
redención se atenderá con cargo a los recursos del Presupuesto General de la
Nación, con excepción de las operaciones temporales de tesorería cuyo monto de
emisión se fijará en el decreto que las autorice; podrán ser administrados
directamente por la Nación; podrán ser denominados en moneda extranjera; su
emisión solo requerirá del decreto que la autorice y fije sus condiciones
financieras; su emisión no afectará el cupo de endeudamiento y estará limitada,
para las destinadas a financiar las apropiaciones presupuestales por el monto
de estas.
6.2.2. Argumentos del demandante
El actor formula así las razones por las cuales considera
que el artículo 9º de la Ley 1420 de 2010 es inconstitucional:
“Modifica la Ley 51 de 1990, ‘por
la cual se autorizan una operaciones de endeudamiento interno y externo de la
Nación; se autorizan operaciones para el saneamiento de obligaciones
crediticias entre entidades públicas; se otorga una facultad y se dictan otras
disposiciones’, la anterior Ley 51 de 1990, ha sido modificada en forma
parcial, entre otras por las siguientes leyes: 185 de 1995, 533 de 1999, 31 de
1992, 1366 de 2009, 781 de 2002, 1169 de 2007, 1110 de 2006.
Como se observa, esta disposición
no corresponde a normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del
presupuesto General o de la Nación violando el artículo 352 de la Carta Magna,
y el artículo 158 de la misma, por no existir conexidad razonable con el
objetivo de las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto.”
6.2.3. Intervenciones
6.2.3.1. Departamento de Planeación Nacional.
Defendió la constitucionalidad de la norma en los siguientes términos,
“Lo primero que se advierte es que
existe una norma anterior que soporta la figura de emisión de esta clase de
títulos y a ella hace alusión la disposición atacada. El entendimiento del
actor, según el cual se modifica la Ley 51 de 1990 gravita en desconocer que
las normas que la han modificado se integran a la misma. Así ha ocurrido con
las Leyes 31 de 1992, 185 de 1995, 533 de 1999, 781 de 2002, inter alia.
No se trata, entonces, de un reparto contundente.
De otro lado, aunque el cargo no
resulta muy claro, si el artículo 346 constitucional admite como fuentes de
gasto el servicio de la deuda, es lógico pensar que las normas que dinamizan la
ejecución del presupuesto cumplen facetas propias del financiamiento en ese
renglón específico.
Se encuentra entonces, los tres
elementos que permiten que dicha norma haga parte de la ley anual, a saber:
-
Es una norma de ejecución pues
afecta las fuentes de financiamiento y financiaría apropiaciones.
-
Tiene una vigencia temporal, que
caracteriza toda la ley a partir del artículo 1° de la misma y no se puede
entender otra cosa.
-
Existe ley previa tal y como ya se
expresó”
6.2.3.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Defendió la norma legal en los siguientes términos,
“[…] la legislación vigente[53] establece
una serie de mecanismos que garantizan la adecuada planeación financiera del
Gobierno Nacional, destacándose entre estos: el marco fiscal de mediano plazo y
su correspondiente plan financiero anual. Dichos mecanismos son creados con el
objetivo de materializar las metas macroeconómicas que orientan las políticas
públicas en materia de endeudamiento por medio de la emisión de títulos de
deuda, TES.
Conforme la normatividad antes
expuesta, el plan financiero aprobado por el CONFIS para el 2011 ordena un
gasto mayor al nivel de ingresos de la Nación. Esto representa una necesidad de
financiamiento por $24 billones de pesos, sin incluir amortizaciones de deuda.
Al incluir este rubro las
necesidades de financiación en el año 2011 ascienden a $42 billones de pesos.
De éstos, hasta $28 billones se obtendrán a través de emisión de títulos TES
Clase B con base en la autorización que tienen el Gobierno Nacional en el
artículo 4 de la Ley 51 de 1990 y en observancia del cupo máximo establecido
por el CONFIS para la presente vigencia.
[…]
[…] el monto de emisión de títulos
de deuda pública interna es aprobado por la Ley Anual de Presupuesto, dado que
en la misma se fijan los cómputos del presupuesto de rentas y recursos de
capital del Tesoro de la Nación para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31
de diciembre de 2011. Para ello, se establece cuál es el monto de recurso que
requiere el Gobierno Nacional para financiar las apropiaciones presupuestales
de la vigencia correspondiente. Así mismo, anualmente la Ley de Presupuesto
[prevé] que para la emisión sólo se requerirá del decreto que la autorice y
fije sus condiciones financieras y que para la expedición del Decreto se tiene
en cuenta lo siguiente:
·
Monto de Emisión de TES para
financiación presupuestal: Para dar cumplimiento con el Programa de
financiamiento interno mediante la colocación de Títulos de Tesorería TES con
plazo igual o mayo a un año, se solicita su autorización para la administración
de estos títulos hasta por la suma de 28 billones de pesos, así:
Concepto
Monto
Subastas
18,000
Convenidas
6,000
Forzosas
4,000
Total
28,000
·
Monto de Emisiones de TES de Corto
Plazo: Con el propósito de continuar con las colocaciones de TES con plazo
menor a un (1) año, destinados a realizar Operaciones Temporales de Tesorería y
para dar continuidad a los esfuerzos de desarrollar el segmento corto de la
curva de rendimientos y operaciones derivadas, se solicita para el año 2011 la
aprobación en administración de un saldo rotativo de estos títulos por siete
billones quinientos mil millones de pesos ($7.500.000.000.000). Este monto está
distribuido en operaciones de colocación por Subastas semanales en cuantía
cercana a los $250 mil millones.
En este orden de ideas, es dable
anotar que la unidad de materia de la norma demandada encuentra pleno sustento
constitucional en los principios de coherencia macroeconómica y homeostasis
presupuestal, generando una conexidad razonable con las disposiciones de la ley
anual de presupuesto en los términos señalados en la Sentencia C-315 de 1997 de
la Corte Constitucional […]
[…] el artículo 9 de la Ley 1420
de 2010 permite precisamente que el presupuesto en su integridad sea coherente
con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno Nacional al conservar la
congruencia entre el crecimiento real del presupuesto de rentas, incluida la
totalidad de los recursos provenientes de la deuda pública y el crecimiento de
la economía.
Adicionalmente, la norma demandada
no implica el otorgamiento de una nueva facultad para emitir Títulos de
Tesorería TES, se encuentra contenida en la Ley 51 de 1990. Por el contrario,
la disposición se ocupa de prever aspectos de orden eminentemente presupuestal
sobre la naturaleza de los ingresos provenientes de la colocación de deuda
pública interna y sobre la manera en que se atenderá el servicio de esta deuda
dentro del Presupuesto General de la Nación.
Bajo esta perspectiva, resulta a
toda vista adecuada que la ley anual de presupuesto de la Nación se ocupe de
establecer no sólo los gastos sino también previsiones sobre los mecanismos
para atender las necesidades de financiación y el recurrente déficit fiscal de
la Nación. Siendo así, la emisión de los Títulos de Tesorería, TES, corresponde
a un asunto directamente relacionado con la estimación de las rentas de los
ingresos de la Nación durante la correspondiente vigencia fiscal, con lo cual
se logrará la adecuada ejecución del presupuesto en concordancia con el
artículo 352 de la Constitución Política.
[…] Por todo lo anterior, se
reitera que existe conexidad razonable entre la consecución de los recursos
para atender los gastos incorporados en el presupuesto.”
6.2.4. Procuraduría General de la Nación.
El Ministerio Público solicita la inconstitucionalidad de la
norma acusada porque considera que su texto está cambiando las condiciones de
endeudamiento público. En tal sentido, se trata no de una disposición orientada
simplemente a la correcta ejecución del presupuesto, sino que cambia las
condiciones y las reglas legales de endeudamiento público. La defensa del cargo
presentado por la demanda se hizo en los siguientes términos.
“Luego de conformar el bloque de
constitucionalidad como parámetro de juicio, a partir de lo establecido en los
artículos 158 y 352 Superiores y en el literal c) del artículo 11 del Decreto
111 de 1996, es menester revisar la Ley 51 de 1990, cuyo artículo 4° autoriza
al Gobierno Nacional para emitir títulos de tesorería con el propósito de
financiar apropiaciones presupuestales y para operaciones temporales de
tesorería, cuyas características, al tenor del artículo 6° de esta ley, son:
ARTICULO
6o. Los Títulos de Tesorería tendrán las siguientes características:
a)
Serán títulos de deuda pública interna libremente negociables;
b)
Serán de dos clases: Los de la clase A que sustituirán a la deuda contraída en
Operaciones de Mercado Abierto -OMAS- (Títulos de Participación) y que podrán
ser emitidos para sustituir la deuda interna de la Nación con el Banco de la
República en los términos del artículo anterior. Los de la clase B, que se
emitirán para sustituir a los Títulos de Ahorro Nacional -TAN-, obtener
recursos para apropiaciones presupuestales, y efectuar operaciones temporales
de tesorería del Gobierno Nacional;
c)
Los Títulos de Tesorería contarán con la garantía solidaria del Banco de la
República y serán administrados por esta entidad en nombre y por cuenta del
Gobierno Nacional mediante contrato;
d)
Las condiciones financieras de los títulos serán determinadas por la Junta
Monetaria.
PARAGRAFO.
En el contrato de administración fiduciaria de los Títulos de Tesorería con el
Banco de la República se convendrá, si fuese necesario, la constitución y
manejo de un fondo para el servicio oportuno de los títulos, y el traslado de
fondos al Gobierno Nacional de recursos que hayan sido incluidos en el
Presupuesto Nacional.
Los títulos de tesorería clase B
son sólo de deuda pública interna, emitidos por el Gobierno Nacional. Deben
contar con la garantía solidaria del Banco de la República y ser administrados
por él, quien fija las condiciones financieras a través de su Junta Directiva,
hace el servicio oportuno de los títulos y el giro de recursos que hayan sido incluidos
en el presupuesto nacional.
El artículo 9° de la Ley 1420 de
2010 modifica la naturaleza de los títulos de tesorería clase B, al desligar al
Banco de la República en materia de administración y garantía, y al desconocer
que estos títulos se emiten para contraer deuda pública interna. Por tanto, se
viola el principio de unidad de materia presupuestal debido a que este
artículo, en lugar de ser una norma tendiente a asegurar la correcta ejecución
del presupuesto general de la Nación para el año 2011, está encaminado a
cambiar las reglas de endeudamiento público nacional. De igual manera, no se
observa la programación y aprobación presupuestal de estos recursos, cuyo
límite es el de la financiación de las apropiaciones presupuestales, pudiendo
llegar a ser el de la totalidad de éstas. Esta omisión implicaría la
posibilidad de una autorización en blanco para adquirir deuda, lo que va en
contra de la obligación constitucional del Gobierno de proponer nuevos
proyectos de ley para financiar el presupuesto de gastos, al tenor de lo
contemplado en el artículo 347 Superior.
Con la norma en comento se pone en
riesgo el ejercicio de las funciones y de los controles a cargo de la banca
central, en materia del poder adquisitivo de la moneda, del control de cambios
y del crédito, de la administración de las reservas internacionales y de
endeudamiento público. Ante la entidad del riesgo, se solicitará a la Corte
declarar inexequible este artículo desde el momento de la promulgación de la
Ley 1420 de 2010.”
6.2.5. Consideraciones
La Sala considera que el actor no ha formulado en contra del
artículo 9º de la Ley 1420 de 2010 un cargo que sea susceptible de activar el
control abstracto de constitucionalidad ejercido por esta Corporación.
En efecto, al acusar el artículo 9º de violar la Carta
Política el demandante no tuvo en cuenta al estructurar su argumento todo el
conjunto de normas legales y reglamentarias que regulan la emisión de títulos
de tesorería TES Clase B, sino que se limitó a enunciar una serie de normas que
han modificado la Ley 51 de 1990, cuya supuesta incompatibilidad con la norma
acusada fue simplemente indicada por el demandante, sin formular un cargo de
inconstitucionalidad concreto y específico. El actor tampoco aportó las razones
por las cuales el artículo acusado infringe el principio de unidad de materia
propio de la ley anual de presupuesto. En esta medida, para la Corte el
argumento carece de la certeza, precisión y suficiencia que se exige del
concepto de violación de la Constitución alegado, para que se configure un
cargo de inconstitucionalidad.
En consecuencia, la Corte se inhibirá de adoptar un
pronunciamiento de fondo en relación con el artículo 9º de la Ley 1420 de 2010.
6.3. La demanda no contempla un cargo en contra del
artículo 11 de la Ley 1420 de 2010 susceptible de ser analizado en sede de
constitucionalidad.
6.3.1. Norma acusada
El texto de la norma legal acusada es el siguiente,
Artículo 11. Facultase a la Dirección General de Crédito Público
y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que con los
excedentes de liquidez en moneda nacional y extranjera de los fondos que
administre, realice las siguientes operaciones: compra y venta de títulos
valores emitidos por la Nación, el Banco de la República, Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, Fogafín, entidades sujetas al control y vigilancia
de la Superintendencia Financiera de Colombia y otros gobiernos y tesorerías;
compra de deuda de la Nación; compras con pacto de retroventa con entidades
públicas y con entidades financieras sujetas al control y vigilancia de la
Superintendencia Financiera de Colombia, dentro de los cupos que autorice el
Ministro de Hacienda y Crédito Público; depósitos remunerados e inversiones financieras
en entidades sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera
de Colombia; depósitos a término y compras de títulos emitidos por entidades
bancarias y financieras del exterior; operaciones de cubrimiento de riesgos; y
las demás que autorice el Gobierno Nacional; así mismo, préstamos transitorios
a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, reconociendo tasa de mercado durante el periodo de
utilización, evento que no implica unidad de caja; y préstamos de títulos
valores a la citada Dirección a tasas de mercado.
Parágrafo. Lo anterior aplica cuando, de acuerdo con las
disposiciones legales, la Dirección General de Crédito Público y Tesoro
Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público no pueda hacer unidad de
caja con los recursos de los fondos que administre.
6.3.2. Intervenciones
6.3.2.1. Departamento Nacional de Planeación. La
norma acusada es defendida en los siguientes términos,
“[…] utilizando el esquema trazado
para dar respuesta a las objeciones, la inconformidad se resuelve de la
siguiente manera:
-
Es una norma de ejecución en el
sentido en que permite operaciones de financiamiento con excedentes de
liquidez.
-
Tiene una vigencia temporal, que
caracteriza toda la ley a partir del artículo 1° de la misma y no se puede
entender otra cosa del texto de la disposición acusada.
-
Existe ley previa. La función se
encuentra compilada en el Decreto 4712 de 2008, tanto en la propias del
Ministerio como las específicas de la Dirección.
[…]”
El DNP hizo también referencia a las funciones propias del
Ministerio, dentro de las cuales están las de emitir y administrar títulos
valores, bonos, pagarés y demás documentos de deuda pública; custodiar y
conservar los títulos representativos de valores de propiedad de la Nación y
los títulos constituidos a su favor de cualquier naturaleza; y vender o comprar
en el país o en el exterior títulos valores del Gobierno Nacional y otros
activos de reserva.
6.3.2.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El
Ministerio defendió la constitucionalidad de la norma acusada, luego de aclarar
que las facultades de la Dirección General de Crédito Público y el Tesoro
Nacional se encuentran plasmadas en norma anterior (Decreto 4712 de 2008), en
los siguientes términos,
“[…] no se trata de un artículo
nuevo que otorga facultades a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro
Nacional para la realización de este tipo de operaciones; por el contrario, se
trata de la inclusión de una facultad ya existente tendiente a asegurar la
correcta ejecución del presupuesto general mediante la utilización de los
recursos que se encuentran disponibles, con el fin de obtener rendimientos
financieros que representan recursos adicionales dirigidos a satisfacer las
necesidades del presupuesto.
Así las cosas, el artículo
demandado determina que los ingresos adicionales provenientes de inversión de
los excedente de liquidez que realiza la Dirección General de Crédito Público y
Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Las condiciones
determinadas en este artículo son indispensables para asegurar la correcta
ejecución del presupuesto de la Nación, toda vez que las mismas permiten a la
citada Dirección determinas la fuente de los recursos adicionales de la Nación,
buscando obtener una adecuada ejecución presupuestal de los rendimientos
financieros necesarios para las obligaciones de gastos incluidas en la ley de
presupuesto, ya que los rendimientos financieros hacen parta de la composición
del Presupuesto de Rentas del 2011 por valor de $579.331.056.283.
De igual forma, el artículo
permite optimizar el manejo de los recursos de la caja de la Nación, al
mencionar la facultad que tiene la Dirección General de Crédito Público y
Tesoro Nacional para obtener préstamos transitorios con los recursos de los
fondos que administre, evitando sobrecostos a la Nación e interrupciones en el
cumplimiento de las obligaciones presupuestales, cuando temporalmente por
diversos factores no se cuente con la liquidez necesaria para la debida
ejecución de las diferentes partidas del Presupuesto de la Nación toda vez que
la periodicidad de ingresos no se ajusta al cronograma de egresos.
[…] el contenido del artículo
[entonces,] guarda absoluta conexidad material con los preceptos incluidos en
la ley de presupuesto y que su inclusión corresponde a la correcta ejecución
del presupuesto público en uso de las facultades otorgadas a la Dirección
General del Crédito Público y Tesoro Nacional en el Decreto 4712 de 2008.”
6.3.3. Procuraduría General de la Nación.
El Ministerio Público le solicitó a la Corte inhibirse para
pronunciarse de fondo sobre la norma acusada, en los siguientes términos,
“En cuanto a la demanda contra el
artículo 11 de la Ley 1420 de 2010, se solicitará a la Corte que se declare
inhibida para pronunciarse de fondo, por cuanto el actor se limita a afirmar su
inconstitucionalidad sin presentar razón alguna que sustente su dicho.”
6.3.4. Consideraciones
Como se indicó previamente, la demanda advierte que el
artículo 11 de la Ley 1420 de 2010 es inconstitucional por otorgar “amplias
facultades a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para efectuar operaciones de
tesorería con excedentes de liquidez. Operación que corresponde a la compra y
venta de títulos valores, inversiones financieras, préstamos transitorios y
reconocimiento de tasa de mercado durante su utilización.” A su juicio
estas facultades corresponden a “operaciones de naturaleza diferente
asegurar la correcta ejecución del Presupuesto de la Nación” con lo cual, a
su juicio se quebranta el artículo 352 de la CP y 158 sobre unidad de materia.
No obstante, no se advierte nunca por qué se considera que tales operaciones de
tesorería con excedentes de liquidez para las cuales se faculta al Ministerio
de Hacienda, no buscan asegurar correctamente el presupuesto. No existe en este
caso un cargo susceptible de ser analizado en sede de constitucionalidad por
parte de la Corte. En consecuencia, esta Corporación se inhibirá de
pronunciarse con relación al artículo 11 de la Ley 1420 de 2010.
6.4. El artículo 19 de la Ley 1420 de 2010, ley anual de
presupuesto, no viola el principio constitucional de legalidad del gasto
público.
6.4.1. Norma acusada
El texto de la norma legal acusada es el siguiente:
Artículo 19. Se podrán hacer distribuciones en el presupuesto de
ingresos y gastos, sin cambiar su destinación, mediante resolución suscrita por
el jefe del respectivo órgano.
En el caso de los establecimientos
públicos del orden nacional, estas distribuciones se harán por resolución o
acuerdo de las juntas o consejos directivos. Si no existen juntas o consejos
directivos, lo hará el representante legal de estos.
Las operaciones presupuestales
contenidas en los mencionados actos administrativos, se someterán a aprobación
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del
Presupuesto Público Nacional, y tratándose de gastos de inversión, requerirán
el concepto previo favorable del Departamento Nacional de Planeación -
Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas.
Los jefes de los órganos
responderán por la legalidad de los actos en mención.
A fin de evitar duplicaciones en
los casos en los cuales la distribución afecte el presupuesto de otro órgano
que haga parte del Presupuesto General de la Nación, el mismo acto
administrativo servirá de base para realizar los ajustes correspondientes en el
órgano que distribuye e incorporar las del órgano receptor. La ejecución
presupuestal de estas deberá iniciarse en la misma vigencia de la distribución;
en caso de requerirse se abrirán subordinales y subproyectos.
El jefe del órgano o en quien este
haya delegado la ordenación del gasto podrá efectuar a nivel del decreto de
liquidación asignaciones internas de apropiaciones en sus dependencias,
seccionales o regionales a fin de facilitar su manejo operativo y de gestión,
sin que las mismas impliquen cambiar su destinación. Estas asignaciones para su
validez no requerirán aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -
Dirección General del Presupuesto Público Nacional ni del previo concepto
favorable por parte del Departamento Nacional de Planeación - Dirección de
Inversiones y Finanzas Públicas tratándose de gastos de inversión.
6.4.2. Cargo formulado por el demandante
El demandante considera que el artículo 19, acusado,
desconoce el principio de legalidad del gasto público, en la medida en que
“faculta a los jefes de los órganos (ministerios, departamentos
administrativos, establecimientos públicos, superintendencias, entre otros),
para efectuar modificaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la
República, mediante resolución al realizar distribuciones en el presupuesto de
ingresos y gastos, sin cambiar su destinación. A este respecto, cabe anotar que
las apropiaciones de la ley anual del presupuesto, son partidas globales, de
manera que al efectuar operaciones de distribución se incurre en lo que se
denominan traslados presupuestales, consistentes en pasar apropiaciones de una
sección presupuestal (ministerios, departamentos administrativos,
establecimientos públicos, superintendencias, entre otros) a otra (artículo 36
del Estatuto Orgánico de Presupuesto – Decreto 111 de 1996) u otras, con lo
cual se quebrantan los artículos 345 y 346 de la CP, atropellando la legalidad
del gasto”.  En tal medida, considera el demandante que “el artículo excede su
capacidad de acción por cuanto implica modificar la ley anual del presupuesto,
por resolución de los jefes de los órganos. Las modificaciones presupuestales
están reguladas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, artículo 79, 80 y 81,
con lo cual se viola el artículo 352 de la Carta.”
6.4.3. Intervenciones
6.4.2.1. Departamento Nacional de Planeación. La
norma acusada es defendida en los siguientes términos:
“[…] debe tenerse en cuenta que es
una típica norma destinada a la ejecución del presupuesto pues permite que, con
los respectivos vistos buenos, sea posible flexibilizar la ejecución para que
las misma se ajuste a los respectivos planes operativos y se pueda cumplir
adecuadamente la misión del órgano respectivo. El reparo se encuentra en la
forma en que el acto analiza la facultad pues, a su juicio, sería en la práctica
un nuevo presupuesto o una modificación del existente.
Una lectura en detalle de la norma
permite concluir que ese no es, precisamente, el efecto de la norma incluida.
En primer lugar, el artículo cuestionado respeta expresamente el destino
previsto por el legislador, que constituye el componente del principio que se
estima vulnerado, según se ha precisado. Es dentro de estas autorizaciones y
teniendo en cuenta el respectivo decreto de liquidación, que es factible
realizar distribuciones. NO de otra manera puede entenderse, además, que los
jefes de los órganos respondan por la legalidad de las distribuciones. Sobre el
particular no puede pasarse por alto que ha sido la propia Corte Constitucional
la que ha diferenciado los traslados presupuestales, que modifican el
presupuesto de aquellos que son admisibles administrativamente […]”
Para el DNP este análisis es compatible con el artículo 4°
de la misma Ley anual de presupuesto, que establece que las disposiciones
generales deben atenerse al orden legal vigente, en especial se ha de entender
que son complementarias de las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994, 225 de 1995 y 819
de 2003, Orgánicas del Presupuesto, y deben aplicarse en armonía con estas.
6.4.2.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Luego de establecer que el Estatuto Orgánico del Presupuesto consagra los
eventos en los cuales debe acudirse al Congreso de la República, para modificar
el presupuesto, el Ministerio defendió la constitucionalidad de la norma
acusada, en los siguientes términos,
“[…] el artículo 19 de la Ley 1420
de 2010 establece la posibilidad de realizar distribuciones en el Presupuesto,
lo cual per se, no comporta un traslado presupuestal, que –como afirma
el actor–, atropellaría la legalidad del gasto.
En este sentido, vale decir que el
Congreso de la República cuando aprueba el presupuesto, está aprobando el monto
de ingresos y gastos, así como la destinación del gasto. De esta forma, la
distribución autorizada en la norma demandada, de ninguna forma varía ni la
destinación del gasto; ni el valor total del presupuesto aprobado por el
Congreso de la República.
Con este hilo conductor, es claro
que no se está haciendo un crédito adicional, puesto que no se modifica el
valor del presupuesto de rentas ni de gastos, ni tampoco, en sentido estricto
se está realizando un traslado, por cuanto la destinación de la apropiación que
se distribuye se mantiene intacta, nótese que la norma demandada establece que
se podrán hacer distribuciones sin cambiar su destinación.
Ahora bien, desde la perspectiva
del gasto debe tenerse en cuenta que las partidas previstas en el presupuesto
para ser distribuidas ya han sido aprobadas mediante ley, evento diferente a la
modificación regulada en los artículos 79, 80 y 81 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Por lo antes expuesto, se
considera que el artículo 19 objeto de esta demanda no vulnera la Constitución
Política (arts. 345, 346 y 352) ni el Estatuto Orgánico del Presupuesto (arts.
11, 79, 80, 81).”
6.4.3. Procuraduría General de la Nación.
El Ministerio Público solicitó a la Corte Constitucional que
declare la inconstitucionalidad de la norma acusada en los siguientes términos,
“Desde el punto de vista
histórico, una de las justificaciones más importantes de la representación
política en los parlamentos, es la relacionada con la aprobación de los gastos
de funcionamiento de los Estados y su financiación. Por eso se tiene la máxima
política y jurídica de que “no hay gasto ni impuesto sin representación”.
En el caso colombiano, le corresponde al Congreso de la República establecer
las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración, lo cual debe
hacer anualmente, al tenor de lo dispuesto en los artículos 150.11, 151, 345 a
352 Superiores, bajo los parámetros establecidos en la ley orgánica
correspondiente. En ese sentido, el proyecto de ley de apropiaciones que
formula el Gobierno Nacional debe contener la totalidad de los gastos que el
Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva, los cuales
pueden ser aumentados o disminuidos por el Congreso, pero respetando siempre lo
que se necesite para honrar el servicio de la deuda pública, cubrir las
obligaciones contractuales y atender completamente los servicios ordinarios de
la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas del
plan nacional de inversiones.
[…].[54]
En cuanto a las razones del
presente caso, no resulta de recibo decir que los traslados presupuestales se
deben hacer sin cambiar su destinación, porque eso es contrario a la seguridad
jurídica, debido a que los destinos presupuestales son muy abstractos
(funcionamiento, servicio de la deuda, inversión), los cuales se pueden cambiar
mediante resolución sin control alguno perjudicando a los destinatarios
presupuestales iniciales (v.gr. no ejecutar proyectos específicos, no pagar
deudas, cambiar de destino los gastos de funcionamiento en contra de la
eficiencia de las entidades públicas –más para viáticos y transporte
sacrificando otros gastos esenciales-, etc.). Lo mismo es dable pensar en
relación con la circunstancia que los traslados inter órganos se hagan para
evitar duplicidad de funciones, porque, además de comprometer la separación
funcional del poder público en lo que a los presupuestos de los órganos
independientes y autónomos se refiere, esto va en contra del principio de
especialización del gasto, ya que el hecho que de manera circunstancial se
presente duplicidad de funciones, no significa que se tenga duplicidad de
proyectos o de fines. Las duplicidades de funciones y las necesidades de los
órganos deben ser previstas durante la programación, elaboración y discusión de
los presupuestos y no ser objeto de modificaciones mediante simples
resoluciones en la etapa de su ejecución.
Por tanto, se solicitará a la
Corte que declare inexequible el artículo 19 de la Ley 1420 de 2010, con carácter
retroactivo al momento de su expedición, por las implicaciones que esto pueda
haber llegado a tener en materia de seguridad jurídica.”
6.4.4. Consideraciones de la Corte
El artículo 19 de la Ley 1420 de 2010 consagra, en sus
distintos incisos, el soporte legal de dos tipos muy específicos de operaciones
presupuestales, que en nada se oponen a la Constitución Política, sino antes
bien constituyen, en criterio de la Corte, herramientas básicas de gestión
pública presupuestal. Si bien una lectura meramente literal y
descontextualizada del término “distribuciones” utilizado en esta disposición
podría llevar a la conclusión apresurada de que allí se está consagrando una
facultad para el Ejecutivo de variar las cuantías y destinaciones de las
partidas de gasto e inversión aprobadas por el Congreso, para la Corte es claro
que esta aproximación textual desinformada es equivocada, y conduce a
conclusiones erróneas en las que han incurrido tanto el demandante como la
Vista Fiscal. Para comprender a cuáles operaciones presupuestales específicas
está aludiendo este artículo, es necesario leer con detenimiento su contenido
íntegro, a la luz de una interpretación sistemática y contextual que tenga en
cuenta tanto las normas orgánicas y reglamentarias que regulan los procesos
presupuestales del sector público nacional, como la práctica presupuestal real
de las entidades públicas colombianas, y la jurisprudencia constitucional
relevante.
En efecto, el artículo 19 de la Ley 1420 de 2010 consagra
dos figuras distintas: las llamadas “distribuciones” de partidas presupuestales
globales que nacen con vocación de ser distribuidas (incisos 1 al 5), y las
asignaciones internas de partidas presupuestales para efectos de facilitar su
manejo y gestión (inciso 6). Ninguna de estas dos operaciones equivale a una
adición o traslado presupuestal de los que competen exclusivamente, en tiempos
de normalidad, al Congreso de la República. Tampoco equivalen estas operaciones
a las modificaciones presupuestales que la Constitución Política excepcionalmente
admite sean realizadas por el Gobierno Nacional, a nivel del Decreto de
Liquidación[55].
Tanto las “distribuciones” como las asignaciones a las que alude el artículo 19
deben respetar plenamente la cuantía y destinación del gasto aprobadas por el
Congreso de la República y precisadas en el Decreto de Liquidación. Es decir,
en este ejercicio no pueden excederse los montos inicialmente aprobados en
democracia.
En primer lugar, las “distribuciones” a las que se refieren
los primeros 5 incisos de la norma son operaciones presupuestales propias de la
etapa de ejecución presupuestal, que han sido diseñadas como mecanismos para
responder a la naturaleza de algunos recursos públicos que, al momento de ser
aprobados en una determinada partida presupuestal, tienen vocación de ser
distribuidos entre distintas entidades públicas, o entre distintas secciones,
dependencias, regionales, proyectos o subproyectos de una entidad pública, para
efectos de suplir una finalidad específica señalada por el legislador, sin que
la forma exacta de distribución pueda determinarse con precisión al momento de
la aprobación de la partida presupuestal correspondiente, puesto que depende de
eventos contingentes, eventuales, futuros o indefinidos que se habrán de
precisar, aclarar y definir en el curso de la vigencia fiscal correspondiente.
En palabras del Ministerio de Hacienda, una distribución es “una
operación a través de la cual una entidad desagrega parcial o totalmente los
recursos asignados a un gasto global o a un proyecto, discriminando entre uno o
varios subproyectos”,[56]en
casos de “proyectos globales cuyas actividades o  desagregación regional no
están bien definidas en el momento de realizar el proceso de programación
[presupuestal por el Departamento Nacional de Planeación] o por [la Dirección
General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda], para
situaciones similares en el presupuesto de funcionamiento”[57],
todo ello sin variar la destinación de los recursos aprobada por el Congreso en
ejercicio de su competencia exclusiva. Tres ejemplos de este tipo de partidas
pueden ser citados para ilustrar la clase de recursos a los que se alude: (i)
los recursos del sistema general de participaciones, aprobados globalmente en
el presupuesto para ser distribuidos posteriormente desde las entidades
nacionales competentes –por ejemplo, el Ministerio de Educación que recibe un
rubro global de “Transferencias”- hacia las entidades territoriales en el curso
de la vigencia fiscal de conformidad con la ley; (ii) los recursos destinados a
la atención de emergencias o desastres, aprobados globalmente en un rubro a
cargo del Ministerio del Interior, para ser distribuidos a las entidades con
competencia para la atención directa de estos eventos a medida que se causen
las emergencias o calamidades a ser atendidas; o (iii) los recursos destinados
a dar cumplimiento a eventuales condenas judiciales internacionales contra el
Estado colombiano, por ejemplo, los fallos condenatorios de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos que llegaren a adoptarse en el marco de los
procesos judiciales actualmente en curso contra Colombia, que se aprueban como
una partida global a cargo del Ministerio de Hacienda, y que se distribuirán
según lo disponga el fallo respectivo en caso de ser adoptado durante la
vigencia fiscal correspondiente.
Como se puede apreciar con facilidad, las operaciones
presupuestales de este tipo no implican la modificación de las cuantías o
destinaciones aprobadas por el Congreso de la República; no son, en este
sentido, traslados presupuestales ni créditos adicionales abiertos por el
Gobierno. Por el contrario, ciñéndose a tales cuantías y finalidades
determinadas por el Legislador, la norma consagra una herramienta de gestión
presupuestal básica que responde a la naturaleza específica de ciertos recursos
públicos, a cuyo gasto o inversión está obligado el Estado colombiano en virtud
de mandatos constitucionales y legales, pero cuya asignación específica y
concreta no puede establecerse al momento de aprobar la partida correspondiente
en el Presupuesto General de la Nación. No es, desde ningún punto de vista, una
autorización genérica para “redistribuir” las partidas y rubros aprobados por
el Congreso de la República a discreción del Gobierno Nacional, realizando
adiciones y traslados presupuestales por vía administrativa. No puede ser otro
el sentido del mandato consagrado en el propio texto del primer inciso del
artículo 19, cuando dispone que al efectuar las distribuciones y asignaciones
en cuestión, no se podrá cambiar la destinación aprobada por el Congreso: “Se
podrán hacer distribuciones en el presupuesto de ingresos y gastos, sin
cambiar su destinación, mediante resolución suscrita por el jefe del
respectivo órgano” (resalta la Corte).
Por ello es también que el inciso 5 de este artículo 19
establece que para evitar duplicaciones, cuandoquiera que una operación de
distribución implique la transferencia de recursos distribuibles de la partida
correspondiente a otra entidad pública distinta que forme parte del Presupuesto
General de la Nación –por ejemplo, desde una entidad del Gobierno Central hacia
una entidad territorial del nivel municipal en el marco del Sistema General de
Participaciones y en materia de salud-, el mismo acto administrativo ha de ser
utilizado como base de los ajustes respectivos en ambos órganos, el que
distribuye la partida, y el que recibe la distribución, todo de conformidad con
la ley. Si la norma bajo estudio se estuviera refiriendo a otro tipo de
“distribuciones” –como las que indican el demandante o el Procurador-, este
inciso no tendría sentido, más que como una transgresión abierta del principio
constitucional de legalidad del gasto público.
Es en este mismo sentido que el Ministerio de Hacienda, en
su intervención ante la Corte en el curso del presente proceso, alude a la
distribución de partidas ya aprobadas globalmente y con una destinación
determinada por el Congreso.
Nota la Corte que para garantizar la legalidad de estas
operaciones presupuestales, el artículo 19 en comento establece distintas
garantías destinadas entre otras a prevenir, precisamente, alteraciones del
presupuesto realizadas como consecuencia de una tal “distribución”. Primero, la
norma dispone que estas operaciones deberán someterse en todo caso a la
aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General del
Presupuesto Nacional, y también obtener el concepto previo favorable del
Departamento Nacional de Planeación – Dirección de Inversiones y Finanzas
Públicas si se trata de gastos de inversión. Con ello se asegura que las
decisiones adoptadas por los jefes o juntas directivas de las entidades
públicas nacionales en el sentido de distribuir partidas presupuestales sean
avaladas previamente, en sus aspectos técnicos, económicos y jurídicos, por las
máximas autoridades gubernamentales a cargo de la hacienda pública y la
planeación nacional. Segundo, la norma dispone expresamente en su cuarto inciso
que dichas operaciones presupuestales comprometen la responsabilidad individual
de los jefes de las entidades públicas que las aprueben: “Los jefes de los
órganos responderán por la legalidad de los actos en mención”.
En segundo lugar, las asignaciones internas a las que alude
el último inciso del artículo 19 son modalidades administrativas válidas de
distribución de las responsabilidades de gestión presupuestal para garantizar
su uso y destinación adecuados, eficientes y eficaces por parte de la entidad pública
a la que dichos recursos fueron legalmente asignados. Se circunscriben al
ámbito de cada entidad pública individual incluida dentro del Presupuesto
General de la Nación, y consisten en que el jefe de la respectiva entidad, o en
quien éste haya delegado la ordenación del gasto, puede asignar entre sus
distintas dependencias, seccionales o regionales la gestión de determinadas
apropiaciones presupuestales, de conformidad con lo establecido en el Decreto
de Liquidación del Presupuesto –es decir, sin variar en absoluto los montos y
finalidades aprobados por el Congreso-, y sin que dichas asignaciones impliquen
variar la destinación de las partidas correspondientes. Al tratarse de una
distribución interna de las tareas de gestión presupuestal, entre las dependencias,
seccionales y regionales de una misma entidad pública, que no implican
variación de lo decidido por el Congreso de la República y que aluden en todo
caso a los recursos que el Congreso asignó a la entidad pública
correspondiente, la norma dispone que no se requieren los conceptos previos del
Ministerio de Hacienda o del Departamento Nacional de Planeación. Se trata de
un instrumento igualmente básico de gestión administrativa, que permite a los
jefes de las entidades públicas, en tanto ordenadores del gasto, lograr mejores
y más eficientes resultados en la administración cotidiana de los recursos
públicos puestos bajo su responsabilidad.
La Corte advierte entonces que los incisos 1 a 5 del
artículo 19 se refieren a las operaciones presupuestales específicas de
“distribución” de partidas presupuestales globales que se acaban de describir,
las cuales no pueden de ninguna manera implicar traslados, adiciones o
modificaciones presupuestales por vía administrativa que varíen las
destinaciones y montos globales determinados por el Legislador y desagregadas
en el Decreto de Liquidación del presupuesto correspondiente.
Igualmente, en relación con el último inciso del artículo
19, en el entendido de que allí se consagra el soporte normativo de una
herramienta fundamental de gestión pública presupuestal, la Corte establece que
(i) se refiere a las operaciones presupuestales específicas de asignaciones
internas de la gestión presupuestal dentro de una misma entidad pública, las
cuales no pueden de ninguna manera implicar traslados, adiciones o
modificaciones presupuestales por vía administrativa que varíen las
destinaciones y montos globales determinados por el Legislador y desagregadas
en el Decreto de Liquidación del presupuesto; (ii) el jefe de la entidad pública
correspondiente siempre habrá de ser responsable jurídicamente por el manejo de
los recursos públicos que se lleve a cabo en virtud de estas asignaciones
internas entre sus dependencias, regionales o seccionales, y (iii) el jefe de
la entidad pública correspondiente habrá de responder también por la legalidad
de los actos mediante los cuales se realicen las asignaciones internas de
gestión presupuestal en cuestión.
En los anteriores términos, la Corte declarará la
exequibilidad del artículo 19 de la Ley 1420 de 2010, por el cargo analizado.
6.5. El artículo 38 de la Ley 1420 de 2010, ley anual de
presupuesto, viola lo dispuesto en la Ley Orgánica del Presupuesto y por ende
el artículo 151 Superior.
6.5.1. Norma acusada
Artículo 38. Las sentencias, conciliaciones y cesantías parciales
serán incorporadas al presupuesto de acuerdo con la disponibilidad de recursos,
de conformidad con el artículo 39 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
6.5.2. Cargos formulados por el demandante
En criterio del actor, “[e]sta norma establece un nuevo
procedimiento en materia presupuestal, al decretar que el pago de sentencias,
laudos arbitrales y las conciliaciones se incorporen al presupuesto conforme a
la disponibilidad de recursos, desconociendo en consecuencia el monto de las
obligaciones que legalmente se derivan de su aplicación, modificando el
artículo 45 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el cual establece la forma
de pago de este tipo de obligaciones, norma concomitante con los dispuesto en
los artículos 176, 177, 178, del Código Contencioso Administrativo, por lo
tanto quebranta los artículos 158, 347 y 352 de la Carta.”
6.5.3. Intervenciones
6.5.3.1. Departamento Nacional de Planeación. Defendió la
constitucionalidad de la norma acusada en los siguientes términos:
“Para el demandante, la norma
acusada contempla un nuevo procedimiento en materia presupuestal y
desconociendo, en su sentir, el artículo 45 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto en concordancia con lo previsto en el Código Contencioso Administrativo.
Concluye, por lo anterior, que se quebranta la unidad de materia y el carácter
de la ley orgánica del presupuesto.
En estos reparos se desconoce que
es la propia ley orgánica que admite esta figura de ejecución [artículo 39]
[…]
El artículo 45 de la misma
reglamentación no enerva ni anula la disposición en cita sino que admite
compatibilización en la medida en que el artículo 45 está indicando cómo se
incorporan (en cada sección presupuestal) como una regla de organización del
presupuesto.
Se encuentran, nuevamente, los
elementos que permiten que dicha norma y haga parte de la ley anual y, por
tanto los cargos formulados no están llamados a prosperar. ”
6.5.3.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La
disposición legal acusada fue defendida, luego de hacer alusión al artículo 352
de la Constitución Política, al artículo 24 de la Ley 225 de 1995 y al artículo
39 del Decreto 111 de 1996, de la siguiente manera
“Tal como se observa en la norma
transcrita, la cual hace énfasis en el deber de sujetarse a la disponibilidad
de recursos para la incorporación de gastos autorizados en la ley preexistente,
la norma demandada no establece nada distinto al mencionado mandato orgánico
presupuestal. En este sentido, el artículo 38 de la ley 1420 de 2010 reitera el
mismo procedimiento cuando se trata de gastos destinados a sentencias,
conciliaciones y cesantías.
Adicional a lo anterior, al
cotejarse la norma demandada con los artículos 45 Orgánico del Presupuesto, y
176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo, no se advierte ninguna
disonancia normativa que permita concluir alguna contradicción entre estas
normas.
Así las cosas, no resulta
quebrantado el artículo 158 de la Constitución Nacional, pues no es de ninguna
manera ajeno a la Ley de Presupuesto disponer en ella que: ‘las sentencias,
conciliaciones y cesantías parciales serán incorporadas al presupuesto de
acuerdo con la disponibilidad de recursos, de conformidad con el artículo 39
del Estatuto Orgánico del Presupuesto’, pues, la norma demandada guarda
relación con las finalidades y el objeto de los artículos que el actor señala
como quebrantados.
En consecuencia, el artículo 38 de
la Ley 1420 de 2010, objeto de esta demanda es desarrollo de los artículos 345,
347 y 352 de la Constitución Política, de los artículos 39 y 71 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto y de los artículos 176, 177 y 178 del Código
Contencioso Administrativo.”
6.5.4. Procuraduría General de la Nación
El Ministerio Público solicitó a la Corte Constitucional
declarar inexequible el artículo 138 de la Ley 1420 de 2010, por considerar que
sí viola la Constitución Política, tal como lo alega la demanda de la
referencia; concretamente, la temporalidad de la normas de la ley anual de
presupuesto. Dice el Concepto al respecto,
“El artículo 39 del Estatuto
Orgánico de Presupuesto hace alusión a la incorporación al proyecto anual de
presupuesto, de acuerdo con la disponibilidad de recursos y prioridades del
Gobierno Nacional, de los gastos autorizados por leyes preexistentes a la
presentación de dicho proyecto al Congreso de la República. Se trata de una
norma que debe aplicarse durante la elaboración y aprobación del proyecto de
presupuesto, razón por la cual no es procedente como disposición general tendiente
a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación del año
2011, según lo que al respecto se dispone en el artículo 11 del Decreto 111 de
1996. Por tanto, el artículo 38 de la Ley 1420 de 2011 viola el principio de
unidad de materia en lo que a la exacta aplicación de las normas orgánicas de
presupuesto se refiere.
Lo anterior se corrobora al
apreciar que, según los parámetros constitucionales, la ley anual presupuestal
debe contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar
durante la vigencia fiscal respectiva, dentro de los cuales se encuentran los
correspondientes a créditos judicialmente reconocidos, para lo cual se debe
aplicar lo establecido en el artículo 45 de la Ley Orgánica de Presupuesto, en
el sentido que se deben presupuestar en cada sección presupuestal los créditos
judicialmente reconocidos (los laudos arbitrales, curiosamente, no están
incluidos en la norma demandada) y las conciliaciones, y con cargo a sus
apropiaciones se deben pagar las obligaciones que se deriven de estos.
Lo mismo debe decirse de las
cesantías, las cuales constituyen gastos de funcionamiento del Estado en
materia laboral, que también se rigen por el principio de universalidad del
gasto. Por tanto, se solicitará a la Corte declarar inexequible el artículo 38
de la Ley 1420 de 2010.”
6.5.5. Consideraciones
A juicio del accionante, la norma acusada establece un nuevo
procedimiento en materia presupuestal, al establecer que las sentencias y las
conciliaciones se incorporarán al presupuesto conforme a la disponibilidad de
recursos. A su parecer, tal medida desconoce el monto de las obligaciones que
legalmente se derivan de su aplicación; y viola el artículo 45 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, el cual establece la forma de pago de este tipo de
obligaciones, norma concomitante con lo dispuesto en los artículos 176, 177 y
178 del Código Contencioso Administrativo.
La Corte considera que el artículo 38 de la Ley 1420 de 2010
es inconstitucional por varias razones concurrentes, dado que sujeta a la
disponibilidad de recursos la previsión en el presupuesto del Estado del pago
de sentencias judiciales, conciliaciones, y obligaciones derivadas de las
cesantías parciales. Esta medida tiene profundas implicaciones
constitucionales, no sólo por desconocer la legislación orgánica del
presupuesto a la cual deben sujetarse las leyes anuales correspondientes por
mandato del artículo 151 Superior, sino también porque a ella subyace una
postura que condiciona a la disponibilidad de recursos la efectividad del
cumplimiento de los fallos judiciales proferidos en contra de las entidades
estatales, incluyendo los fallos dictados por los jueces constitucionales, así
como también el reconocimiento y la liquidación de las cesantías parciales, con
lo cual se desconoce abiertamente la jurisprudencia de esta Corporación.
Como asunto preliminar, debe la Corte precisar que el examen
de constitucionalidad del artículo 38 de la Ley 1420 de 2010 se realizará sobre
la base de una lectura completa de su contenido, ya que fue demandado en su
integridad, pese a que el cargo concreto formulado por el demandante únicamente
menciona las sentencias judiciales y las conciliaciones, sin aludir al tema de
las cesantías parciales. Este silencio del demandante frente a un aspecto de la
norma que demandó en su integridad no impide, sin embargo, que la Corte se
pronuncie también sobre la inclusión de las cesantías parciales dentro de las
obligaciones cuya incorporación al presupuesto estaría sujeta a la
disponibilidad de recursos; ello por dos razones: (i) porque las normas que la
Corte examina deben interpretarse en su integridad, sin fragmentar su
contenido, y (ii) porque la norma fue demandada en su totalidad, y no
parcialmente.
En efecto, (i) el control de constitucionalidad para el cual
es competente la Corte Constitucional se limita a las normas legales acusadas,
a la luz de los cargos formulados por los ciudadanos demandantes; sin embargo,
al momento de interpretar las normas legales específicamente acusadas, la Corte
debe leerlas en forma completa para deducir correctamente su sentido textual[58], así hayan
sido demandadas en forma parcial, puesto que es una pauta hermenéutica básica
el que no puede el intérprete fragmentar un texto al momento de fijar su
sentido. El artículo 38 de la Ley 1420 de 2010 contiene una proposición
normativa compleja pero integrada, que debe leerse completa. Además, (ii) el
actor en este caso no demanda parcialmente el artículo 38, sino que lo acusa en
su integridad. Al efectuar la lectura de la norma, la Corte no puede dejar de
notar que junto con las sentencias judiciales y los acuerdos de conciliación, a
los que alude el demandante, el Legislador incluyó las cesantías parciales
entre aquellas obligaciones del Estado que se incorporarán al presupuesto según
la disponibilidad de recursos. El hecho de que haya estructurado sus cargos
concretos contra la inclusión de las sentencias judiciales y los acuerdos de
conciliación en esta norma, no impide que la Corte, en ejercicio de sus
funciones como guardiana de la integridad de la Constitución (art. 241, C.P.) y
en aplicación de su potestad de ejercer un control integral de
constitucionalidad sobre las disposiciones traídas a su conocimiento, también
se pronuncie sobre la inclusión de las cesantías parciales entre los gastos
sujetos a priorización presupuestal según la disponibilidad de recursos.
Precisado el anterior asunto puntual, procede la Corte a
pronunciarse sobre la coherencia entre la norma demandada y la Constitución.
El motivo central de inconstitucionalidad que advierte la
Sala Plena en el artículo 38, acusado, es que introduce una cláusula legal que
permite sujetar el cumplimiento de las sentencias judiciales, las
conciliaciones celebradas por el Estado o las cesantías parciales de los
trabajadores, a que existan recursos disponibles para ello. En otras palabras,
esta norma incluida en la ley anual del presupuesto abriría la posibilidad de
que se excuse el incumplimiento de fallos judiciales, acuerdos de conciliación
u obligaciones laborales fundamentales, argumentando que no se han incorporado
al presupuesto porque no existen recursos disponibles para este fin. Esta
opción es constitucionalmente inadmisible, teniendo en cuenta que quienes son
titulares de órdenes judiciales, acuerdos conciliatorios o derechos laborales,
tienen un derecho fundamental, derivado de los artículos 29 y 229 de la
Constitución Política, a que las decisiones que les benefician o sus derechos
causados sean efectivamente cumplidos, ya que de lo contrario tales títulos
jurídicos devendrían en meras aspiraciones retóricas carentes de realización
práctica.
Por una parte, el texto del artículo 38 contraría lo dispuesto
en la Ley Orgánica del Presupuesto (Decreto 111 de 1996 "Por el cual se
compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman
el Estatuto Orgánico del Presupuesto") por dos razones:
(a) porque remite como referente normativo orgánico al artículo 39 de dicha Ley
Orgánica, sin que éste sea aplicable, y (b) porque en la misma medida,
contraría lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Orgánica sobre la forma en
que se han de incorporar a los presupuestos de las entidades públicas las
obligaciones derivadas de condenas judiciales y conciliaciones, así como de
laudos arbitrales.
En efecto, observa la Corte en primer lugar que el artículo
38 de la Ley 1420 de 2010 finaliza con la frase “de conformidad con el
artículo 39 del Estatuto Orgánico del Presupuesto”. Esta remisión normativa
es equivocada, ya que el artículo 39 del Decreto 111 de 1996[59]  "Por el cual se
compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman
el Estatuto Orgánico del Presupuesto", consagra una
disposición referida a un tipo específico de gastos públicos estatales, que es
distinto a las sentencias judiciales, conciliaciones y cesantías parciales, a
saber: los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación del
presupuesto, que correspondan a funciones de órganos a nivel nacional y sean
concordantes con el Plan Nacional de Inversiones, así como ciertos recursos del
sistema general de participaciones. Son estos gastos los que el Estatuto
Orgánico del Presupuesto autoriza a sujetar a la disponibilidad de recursos en
cuanto a su incorporación al Presupuesto General de la Nación. En esta medida,
se observa que el artículo 38 de la Ley 1420 de 2010, cuando remite al artículo
39 del Estatuto Orgánico del Presupuesto para regular la incorporación de las
sentencias judiciales, conciliaciones y cesantías a la ley anual del
presupuesto, contraría lo dispuesto en el artículo 45 de la misma ley, [60]  que dispone
que los créditos judicialmente reconocidos, los laudos arbitrales y las
conciliaciones se presupuestarán en cada sección presupuestal, pero no
establece que para su incorporación deben estar sujetas tales obligaciones a la
disponibilidad de recursos ni a las prioridades del gobierno. El artículo 39
resulta aplicable con respecto a estas obligaciones, dada su naturaleza,
esencialmente distinta a la de los gastos autorizados en leyes prexistentes.
La Corporación subraya que en esta disposición orgánica, el
cumplimiento de las decisiones judiciales que impliquen una erogación a cargo
de las entidades públicas incluidas en el Presupuesto General de la Nación no
está sujeto a la disponibilidad de recursos. No se condiciona el
cumplimiento de los fallos judiciales a que haya dinero disponible para la
vigencia fiscal correspondiente; se establece el mandato de apropiar dentro de
las secciones presupuestales correspondientes los montos necesarios para
cumplir con las obligaciones impuestas por las decisiones judiciales adversas
al Estado. Este es el mismo espíritu del Artículo 346 de la Constitución,
cuando dispone en su segundo inciso que se habrán de incluir en la Ley de
Apropiaciones las partidas correspondientes a créditos judicialmente
reconocidos, sin condicionar tal inclusión a que existan recursos disponibles.
En cualquier caso, la Corte debe resaltar con el mayor
énfasis que el cumplimiento de las sentencias judiciales proferidas en contra
de las entidades públicas, incluyendo las sentencias dictadas por los jueces
constitucionales, no puede estar sujeto a que existan recursos disponibles,
según lo que el Gobierno calcule y el Congreso apruebe para cada vigencia
fiscal. Someter el cumplimiento de las decisiones judiciales adversas al Estado
a tal condición equivaldría, en la práctica, a privarles de toda fuerza
vinculante, puesto que siempre existiría la posibilidad de argumentar falta de
recursos disponibles para justificar el incumplimiento de las órdenes
judiciales correspondientes mediante su no inclusión en los presupuestos
públicos respectivos, haciéndolas nugatorias.
Si bien el cumplimiento de los fallos judiciales proferidos
contra el Estado debe realizarse en el marco de los procesos presupuestales
propios de las entidades públicas,[61]
no por ello puede menoscabarse la obligatoriedad de cumplir siempre con las
obligaciones impuestas por las decisiones en firme de los jueces, que se deriva
de numerosos mandatos constitucionales entre los cuales se incluye la
estructuración de Colombia como un Estado Social de Derecho (artículo 1, C.P.),
la primacía normativa de la Constitución (artículo 4, C.P.), la prevalencia de
los derechos fundamentales (artículo 5, C.P.), el derecho al debido proceso
(artículo 29, C.P.), el deber del Estado de responder por los daños
antijurídicos que le sean imputables (artículo 90, C.P.), el carácter de
función pública de la Administración de Justicia (artículo 228, C.P.), el derecho
de acceso a la administración de justicia (artículo 229, C.P.) y la fuerza de
cosa juzgada constitucional (artículo 243, C.P.), entre otros. Es la
elaboración del presupuesto general del Estado la que debe sujetarse a las
órdenes dictadas por los jueces en contra de las entidades públicas, y no al
revés.
Teniendo en cuenta que, según se ha reiterado en la
jurisprudencia de esta Corporación, las normas de las leyes anuales del
presupuesto que desconozcan la legislación orgánica sobre el presupuesto son, a
su vez, contrarias al artículo 151 de la Constitución Política[62], la Corte considera que
el artículo 38 de la Ley 1420 de 2010 debe ser declarado inexequible por este
motivo.
Adicionalmente, el artículo 38 bajo estudio es contrario a
la Carta Política por cuanto sujeta a la disponibilidad de recursos la
incorporación, a los presupuestos públicos, del reconocimiento, liquidación y
pago de las cesantías parciales a cargo de las entidades estatales. La Corte
Constitucional ha desarrollado una línea jurisprudencial específica y detallada
en el sentido de que el reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías
parciales no puede someterse a la existencia de apropiaciones presupuestales
para el efecto, puesto que tales prestaciones corresponden a derechos
constitucionales fundamentales de los trabajadores. Así, en la sentencia C-428
de 1997[63]
la Corte abordó un problema jurídico idéntico, y explicó que “el reconocimiento
y liquidación de las cesantías parciales (…) no pueden negarse al trabajador so
pretexto de no existir partida presupuestal, ni supeditarse a ella, pues son
actos que apenas hacen explícita una obligación ya existente en cabeza del
organismo estatal y, lo más importante, el correlativo derecho del trabajador
solicitante, quien según las normas jurídicas en vigor, si se somete a esos
requisitos, puede pedir que se le reconozcan y liquiden las sumas que por tal
concepto le es posible retirar”. Asumiendo la misma postura, en la sentencia
T-228 de 1997 la Corte inaplicó disposiciones legales que sujetaban el
reconocimiento, liquidación y pago de cesantías parciales a la existencia de
partidas presupuestales, explicando que la norma inaplicada en ese caso, “en
cuanto hace a la liquidación y reconocimiento de cesantías, es
inconstitucional, puesto que desconoce abiertamente el artículo 53 de la Carta
(…). Y es claro que, para todo trabajador es un verdadero derecho el que tiene
a pedir que se le liquiden y reconozcan sus prestaciones sociales, entre ellas
la cesantía, total o parcial, cuando cumple los requisitos contemplados en la
ley, independientemente de la existencia de partidas presupuestales”; y en
reiterados fallos de tutela, como la sentencia T-419 de 1997,[64] ha especificado que “el
reconocimiento de las cesantías parciales no puede estar supeditado a la
disponibilidad presupuestal”.[65]
Si bien las operaciones de pago de las cesantías parciales
deben efectuarse en todo caso en el marco de los presupuestos públicos
correspondientes, el reconocimiento, liquidación y pago de tales prestaciones
no pueden estar sujetos ni condicionados a que existan recursos para apropiar
en las partidas correspondientes, ya que tal condicionamiento es contrario a
los artículos 25, 48 y 53 de la Constitución Política, entre otros. En últimas,
nota la Corte que esta perspectiva es coherente con lo dispuesto en el artículo
334 de la Constitución, reformado por el artículo 1° del Acto Legislativo 03 de
2011 “por el cual se establece el principio de la sostenibilidad fiscal”. En el
parágrafo de dicho artículo se consagra “[a]l interpretar el presente artículo,
bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa
legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar
los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección
efectiva”. La voluntad del Constituyente fue, a este respecto, clara y
manifiesta: otorgar una prevalencia clara a los derechos fundamentales, que
incluyen el derecho al cumplimiento de los fallos judiciales, acuerdos
conciliatorios y derechos laborales mínimos como las cesantías parciales, por
encima de las consideraciones de disponibilidad de recursos, los cálculos de
costo y beneficio o las razones de sostenibilidad fiscal, ya que la
sostenibilidad fiscal es importante como criterio para avanzar en los derechos,
pero no para obstaculizar su protección.
El artículo 38 de la Ley 1420 de 2010 es entonces
inconstitucional y así será declarado en la parte resolutiva.
6.6. El artículo 48 de la Ley 1420 de 2010, ley anual de
presupuesto, no viola el principio de unidad de materia ni de legalidad del
gasto
6.6.1. Norma acusada
Artículo 48. En desarrollo del artículo 119 del Estatuto Orgánico
del Presupuesto, el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones
Energéticas, IPSE, siempre y cuando no signifiquen erogaciones en dinero, podrá
adelantar las operaciones de canje de activos fijos de su propiedad por
proyectos de preinversión e inversión en las zonas que no tengan posibilidad
técnico-económica de conectarse al Sistema Interconectado Nacional.
Los proyectos de preinversión e
inversión incluidos en el canje que se realice, no podrán ser financiados
directa ni indirectamente con recursos que hagan parte del Presupuesto General
de la Nación”.
6.6.2. Intervenciones
6.6.2.1. Departamento
Nacional de Planeación. La norma acusada se defendió con los siguientes
argumentos,
“En desarrollo del artículo 119
del Estatuto Orgánico, el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones
Energéticas IPSE, siempre y cuando no signifiquen erogaciones en dinero, podrá
adelantar las operaciones de canje de activos fijos de su propiedad por
proyectos de preinversión en las zonas que no tengan posibilidad técnico
económica de conectarse al Sistema Interconectado Nacional.
Los proyectos de preinversión e
inversión incluidos en el canje que se realice, no podrán ser financiados
directa ni indirectamente con recursos que hagan para el Presupuesto General de
la Nación.
Como en el caso del artículo 6°
atacado, considera que las operaciones que allí se indican no son de carácter
presupuestal por lo que vulnera el principio de unidad de materia.
La respuesta a este cargo está en
la formulada al artículo 6°. En efecto, la referencia al artículo 119 del
Estatuto refleja su propósito de ejecución y, por ende, resulta válida la
vulneración del principio de unidad de materia. Esta disposición apoya, además,
a las zonas que no se encuentran interconectadas y que constituye una de las
funciones asignadas al IPSE.”
6.6.2.2. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. El Ministerio defiende la constitucionalidad de
la norma legal acusada en los siguientes términos,
“[…] el artículo 119 del Decreto
111 de 1996 establece que la sustitución de activos no requiere operación
presupuestal alguna, siempre que se realice conforme a la ley y no signifiquen
erogaciones en dinero. De suerte que el artículo 48 de la Ley 1420 de 2010,
autoriza al instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas,
IPSE, para adelantar operaciones de canje de activos de su propiedad, siendo
evidente que no hay erogación de recursos públicos, sino simplemente una
subrogación de un activo por otro. Con la autorización conferida al IPSE esas
operaciones pertenecen a la categoría de las que se han denominado ‘neutras’
por cuanto no implican ni ingreso ni gasto público en sentido estricto.
[…]
Como se observa el artículo 48 de
la Ley 1420 de 2010, objeto de esta demanda, se inspira en el artículo 119 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto, por lo tanto corresponde a una disposición
tendiente a establecer la correcta ejecución del presupuesto, razón suficiente
para afirmar que el mismo no quebranta el artículo 352 de la Carta, y por ende
el artículo 11 del Decreto 111 de 1996.
Así, las cosas, tampoco resulta
quebrantado el artículo 158 de la Constitución Nacional, pues no es de ninguna
manera ajeno a la Leu de Presupuesto, autorizar al IPSE para adelantar
operaciones de canje de activos de su propiedad, pues se reitera la norma
demanda guarda relación conexidad con las finalidades y el objeto de los
artículos que el actor señala como quebrantados.”
6.6.3. Procuraduría
General de la Nación
El Ministerio Público solicitó al Corte Constitucional que
declare constitucional la norma acusada, pero “bajo el entendido de que la
posibilidad del IPSE de adelantar operaciones de canje de activos fijos de su
propiedad, por proyectos de preinversión e inversión, en las zonas que no
tengan posibilidad técnico-económica de conectarse al sistema interconectado
nacional, procede sólo si existe ley anterior que así haya decretado dicho
gasto en forma concreta.” Sustentó su solicitud en los siguientes términos,
“En la ley de apropiaciones deben
incluirse gastos decretados conforme a leyes anteriores. En el artículo 119 de
la Ley Orgánica de Presupuesto se establece que las sustituciones de activos
que se realicen de acuerdo con la ley y no signifiquen erogaciones de dinero,
no requieren operación presupuestal. Una lectura inicial del artículo 48 de la
Ley 1420 de 2010 indica que existe unidad de materia del mismo con las normas
orgánicas de presupuesto, en lo que tiene que ver con facilitar operaciones de
sustitución de activos, por razones de economía procesal presupuestal al
aludirse a un gasto que no se cubre con presupuesto de ingresos sino mediante
pago por compensación.
No obstante, se podría pensar que
se trata del decreto de un gasto consistente en operaciones de canje de activos
fijos de propiedad del IPSE, lo cual no resulta procedente constitucionalmente,
porque el gasto referido debe haberse establecido en ley anterior a la norma de
presupuesto anual, ya que ésta sólo se limita a autorizar los gastos que poseen
título presupuestal previo. Entonces, para preservar el principio de
conservación del derecho, se solicitará a la Corte que declare exequible el
artículo 48 de la Ley 1420 de 2010, bajo el entendido que la posibilidad del
IPSE de adelantar operaciones de canje de activos fijos de su propiedad por
proyectos de preinversión e inversión, en las zonas que no tengan posibilidad
técnico-económica de conectarse al sistema interconectado nacional, procede
sólo si existe ley anterior que así haya decretado dicho gasto en forma
concreta.”
6.6.4. Consideraciones
6.6.4.1. El accionante advierte que la norma acusada
contempla una autorización al Instituto de Planificación y Promoción de
Soluciones Energéticas, IPSE, para adelantar operaciones de canje de activos
fijos de su propiedad, lo cual, a su juicio, lo que implica efectuar
operaciones de naturaleza contable (canje de terrenos, edificios, maquinaria)
ajenas a la adecuada ejecución del presupuesto, es decir, “[…] de
naturaleza diferente a la afectación las apropiaciones presupuestales incluidas
en la ley anual del presupuesto, con destino, bien para gastos de
funcionamiento, servicio y la deuda o gastos de inversión”. Por tal razón,
considera que se están violando los artículos 158, sobre unidad de materia, y
352 de la Constitución Política.
6.6.4.2. El problema jurídico que plantea la demanda por
tanto, es el siguiente: ¿viola el legislador el principio de unidad de materia,
al incluir en una ley anual de presupuesto que establece una facultad en cabeza
de un instituto (el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones
Energéticas), para adelantar las operaciones de canje de activos fijos de su propiedad,
por proyectos de preinversión e inversión en las zonas que no tengan
posibilidad técnico-económica de conectarse al sistema interconectado nacional?
Para la Corte, la respuesta a este problema jurídico es negativa.
6.6.4.3. Las reglas orgánicas del presupuesto, autorizan al
Gobierno nacional para “hacer sustitución en el portafolio de deuda
pública”, con la condición de que se mejoren los plazos, intereses o demás
condiciones, indicando que tales operaciones (i) sólo requieren autorización
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, (ii) no afectan el cupo de
endeudamiento, (iii) no tienen efectos presupuestales,  (iv) ni afectan la
deuda neta de la Nación al finalizar la vigencia (inc. 1°, art. 119, Decreto
111 de 1996). También advierten que no requerirán operación presupuestal las “sustituciones
de activos que se realicen de acuerdo con la ley y no signifiquen erogaciones
en dinero” (inc. 2°, art. 119, Decreto 111 de 1996; artículo 12 de la Ley
1995).
De acuerdo con el artículo 48 de la Ley 1420 de 2010, en
desarrollo de la autorización antes mencionada (art. 119, Decreto 111 de 1996),
se advierte que  (a) al Instituto de Planificación y Promoción de
Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas, IPSE,[66]  (b) puede
adelantar las operaciones de canje de activos fijos de su propiedad, por
proyectos de preinversión e inversión en las zonas que no tengan posibilidad
técnico-económica de conectarse al sistema interconectado nacional,  (c)
siempre y cuando no signifiquen erogaciones en dinero. Finalmente se establece
que (d) los proyectos de preinversión e inversión incluidos en el canje
que se realice, no podrán ser financiados directa ni indirectamente con
recursos que hagan parte del Presupuesto General de la Nación.
El Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones
Energéticas para las zonas no interconectadas es un establecimiento público del
orden nacional, adscrito al Ministerio de Minas y Energía, con personería
jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa,[67] cuyo objeto es
identificar, promover, fomentar, desarrollar e implementar soluciones
energéticas mediante esquemas empresariales eficientes, viables financieramente
y sostenibles en el largo plazo, procurando la satisfacción de las necesidades
energéticas de las zonas no interconectadas, ZNI, apoyando técnicamente a las
entidades definidas por el Ministerio de Minas y Energía.[68]
Para la Sala, si se tiene en cuenta cuál es el contenido de
la norma acusada, de forma completa e integral, es preciso concluir que la
misma es constitucional, puesto que no desconoce la unidad de materia propia de
las leyes anuales de presupuesto.
En efecto, la facultad otorgada a un instituto específico
para adelantar operaciones de canje de activos fijos de su propiedad, por
proyectos de preinversión e inversión en las zonas que no tengan posibilidad
técnico-económica de conectarse al sistema interconectado nacional, como toda
sustitución de activos, no requiere de operación presupuestal alguna, según lo
dispone el artículo 119 del Estatuto Orgánico del Presupuesto –al cual remite
la disposición acusada- siempre que se realice conforme a la ley y no
signifique erogaciones en dinero. Precisamente, las operaciones que se
autorizan por el citado artículo 48 no generan erogación de recursos públicos,
sino simplemente una subrogación de un activo por otro, de manera que
pertenecen a la categoría de las denominadas como operaciones “neutras”, por
cuanto no implican ni ingreso, ni gasto público en sentido estricto.
Se trata de una norma que guarda relación en cuanto al tema
y la finalidad con la ley anual de presupuesto, mediante la cual se busca
facilitar la adecuada ejecución del presupuesto nacional, y el mejor uso de los
recursos para el cumplimiento de las finalidades públicas, de acuerdo a las
reglas legales aplicables al respecto. Para la Corte, el artículo 48
corresponde a una disposición dirigida a establecer la correcta ejecución del
presupuesto, razón que permite concluir que no desconoce el mandato del
artículo 352 de la Constitución, ni mucho menos el artículo 158 de la Carta,
pues no es de ninguna manera ajena a la ley anual de presupuesto. En
consecuencia, la norma acusada será declarada exequible, por el cargo
estudiado.
6.6.4.4. El Ministerio Público también considera que la
norma acusada es constitucional, pero solicita a la Corte Constitucional
condicionar su interpretación, por cuanto podría dar lugar a interpretaciones
según las cuales, se estaría autorizando a hacer sustituciones, incluso sin que
exista una ley preexistente.
No comparte la Sala esta opinión, por cuanto la norma
acusada es clara en señalar que ha de ser aplicada de acuerdo con el orden
constitucional y legal vigente. En efecto, la norma indica que la facultad contemplada
se da en desarrollo del artículo 119 del Decreto 111 de 1996, que recoge y
sistematiza las normas legales orgánicas de presupuesto. De acuerdo con la
legislación orgánica de presupuesto, no requerirán operación presupuestal
alguna las sustituciones de activos (i) que se realicen de acuerdo con la ley
y  (ii) no signifiquen erogaciones en dinero. Por tanto, es preciso entender
que el contenido normativo del artículo 48 de la Ley 1420 de 2010 (a saber, dar
la autorización al IPSE de sustitución de activos en los términos previstos) se
debe aplicar de acuerdo con las normas orgánicas de presupuesto, y el orden
constitucional y legal vigente. En otras palabras, se puede adelantar
operaciones de canje de los activos fijos mencionados por proyectos de preinversión
e inversión en las zonas que no tengan posibilidad técnico-económica de
conectarse al Sistema Interconectado Nacional, siempre y cuando (i) se realicen
de acuerdo con la ley y (ii) no signifiquen erogaciones en dinero. En la
hipótesis considerada por el Ministerio Público no se está ante una norma
inconstitucional, o ante una norma que por su ambigüedad pudiese poner en
riesgo el ejercicio de derechos constitucionales. Se está ante una situación en
la que se aplica de forma errada e inconstitucional el artículo acusado, y se
hace una sustitución presupuestal inconstitucional e ilegal. No es por tanto la
norma en cuestión la que ha de ser enmendada o declarada inexequible, sino el
acto mediante el cual se pretenda aplicar erradamente dicha norma.
6.7. La demanda no presenta un cargo en contra del
artículo 52 de la Ley 1420 de 2010 susceptible de ser analizado en sede de
control de constitucionalidad.
6.7.1 Norma acusada
Artículo 52. Las
entidades estatales podrán constituir mediante patrimonio autónomo los fondos a
que se refiere el artículo 107 de la Ley 42 de 1993. Los recursos que se
coloquen en dichos fondos ampararán los bienes del Estado cuando los estudios
técnicos indiquen que es más conveniente la cobertura de los riesgos con reservas
públicas que con seguros comerciales.
Cuando los estudios técnicos
permitan establecer que determinados bienes no son asegurables o que su
aseguramiento implica costos de tal naturaleza que la relación costo-beneficio
del aseguramiento es negativa, o que los recursos para autoprotección mediante
fondos de aseguramiento son de tal magnitud que no es posible o conveniente su
uso para tal fin, se podrá asumir el riesgo frente a estos bienes y no
asegurarlos ni ampararlos con fondos de aseguramiento.
También podrán contratar un
seguro de responsabilidad civil para servidores públicos, mediante el cual se
ampare la responsabilidad de los mismos por actos o hechos no dolosos ocurridos
en ejercicio de sus funciones, y los gastos de defensa en materia disciplinaria,
penal y fiscal que deban realizar; estos últimos gastos los podrán pagar las
entidades, siempre y cuando exista decisión definitiva que exonere de toda
responsabilidad y no sea condenada la contraparte a las costas del proceso.
Esta disposición será aplicable
a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de
Economía Mixta asimiladas a estas.
6.7.2. Razones de inconstitucionalidad enunciadas en la
demanda
El actor explica así las razones por las cuales considera
que la norma es contraria a la Carta Política:
“Este artículo faculta la
constitución de patrimonios autónomos y la contratación de un seguro de
responsabilidad civil para servidores públicos. Esta facultad carece de norma
legal expedida con anterioridad por el Congreso de la República, que regule
esta materia en forma clara y específica, como lo exigen los artículo 346 y 347
de la Constitución Política, de manera que esta operación implica creación de
gasto público, facultad exclusiva del Congreso de la República mediante ley
ordinaria, y no a través de las disposiciones generales de la ley anual de
presupuesto, por carecer ésta de capacidad jurídica con lo cual se vulneran los
artículos 345 y 346 de la Constitución Política, derribando la legalidad del
gasto, al igual que los artículos 352 (al no concordar la norma con el artículo
38 del Estatuto Orgánico del Presupuesto) y artículo 158 de la Constitución
Política por Unidad de Materia.”
6.7.3. Intervenciones
6.7.3.1. Departamento Nacional de Planeación.
Defendió la constitucionalidad de la norma acusada en los siguientes, términos,
“No es acertado señalar que no
existe fuente legal cuando en la misma disposición se está citando la norma
previa [artículo 107 de la Ley 42 de 1993]
Se trata entonces, de garantizar
la intangibilidad del erario lo cual incorpora un atributo en la ejecución si
se entiende además la estrecha interdependencia entre la contratación y la
ejecución presupuestal.
La reiteración de una disposición
de raigambre presupuestal no constituye, pues, un juicio suficiente para
retirarla del ordenamiento. Los aspectos que se añaden en la misma están
dirigidos a facilitar su cumplimiento y a que la administración adopta la
decisión que se ala más razonable tomando en cuenta las variables pertinentes
para ello dentro de la presente anualidad.
Los otros aspectos de la norma
(incisos segundo y tercero) se derivan de la propia ley de contratación
administrativa por lo que tampoco deberían ser retirados de nuestro
ordenamiento.”
6.7.3.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La
norma acusada fue defendida por el Ministerio en los siguientes términos,
“[…] la Ley 42 de 1993, asigna a
los órganos de control fiscal el deber de verificar que todos los bienes del
Estado estén debidamente amparados por la eventualidad de un siniestro, el cual
podrá ser cubierto mediante una póliza de seguros o por un fondo especial
creado para tal fin.
De la lectura de la norma, es
posible concluir que contrario a lo afirmado por el accionante, sí existe una
autorización de gasto preexistente a la Ley anual de presupuesto, el cual está
contenido en el artículo 107 de la Ley 42 de 1993.
Nótese que la citada ley,
establece la posibilidad de crear un fondo para garantizar que los bienes del
Estado estén protegidos por la ocurrencia de un siniestro. Así, el artículo 52
de la Ley 1420 de 2010, autoriza a las entidades estatales para que se
constituyan mediante patrimonio autónomo los recursos necesarios que puedan amparar
los diferentes bienes del Estado, sin embargo, condicionó su uso a aquellos
bienes que como resultado de los estudios técnicos respectivos indiquen que es
más conveniente la cobertura de los riesgos con reservas públicas que con
seguros comerciales.
La fiducia mercantil cumple con
las características para garantizar que existan los recursos necesarios para
afrontar la eventualidad de un siniestro sobre bienes del Estado, lo cual es un
desarrollo directo del artículo 107 de la Ley 42 de 1993.
[…]
En cumplimiento de la anterior
disposición, y buscando una adecuada y eficiente ejecución de los recursos se
expidió el artículo 52 de la Ley 1420 de 2010, el cual instrumentaliza el
artículo 107 de la Ley 42 de 1993, facultando a los órganos que hace parte del
Presupuesto General de la Nación, a las Empresas Industriales y Comerciales del
Estado y a las Sociedades de Economía Mixta asimiladas a estas, la constitución
de patrimonios autónomos únicamente cuando como conclusión de estudios técnicos
exista un ahorro en las finanzas públicas, es decir, que financieramente sea
más favorable para el Estado.
La disposición demandada justifica
no contratar pólizas de seguros demasiado onerosas, lo cual contribuye a la
racionalización y eficiencia en la utilización de los recursos públicos.
Finalmente, respecto al inciso
relacionado con la posibilidad que tienen los órganos que hacen parte del
Presupuesto General de la Nación de contratar un seguro de responsabilidad
civil para servidores públicos, el actor se limita a transcribir apartes de la
sentencia C-177 de 2002 y a afirmar que el citado artículo ‘no guarda un
conexidad instrumental con la Ley anual de presupuesto, dado que no está
relacionada con la correcta ejecución del presupuesto para la vigencia 2011’, sin
que explique de manera clara el concepto de la violación.”
6.7.4. Procuraduría General de la Nación
El Procurador considera que el primero de los incisos del
artículo 52 acusado ha de ser declarado constitucional y los incisos segundo,
tercero y cuarto, inconstitucionales. Funda su solicitud en las razones que
expone como se muestra a continuación,
“Sólo se pueden incluir en la ley
de apropiaciones los gastos decretados conforme a ley anterior, lo que
significa que en el presupuesto de gastos no se puede crear ninguno. En ese
sentido, la constitución de patrimonios autónomos para administrar los recursos
públicos destinados a amparar bienes del Estado se aviene bien al principio de
legalidad del gasto, debido a que el mismo fue decretado en el artículo 107 de
la Ley 42 de 1993.
Lo contrario sucede respecto del
no aseguramiento ni amparo de bienes públicos por razones de imposibilidad o
inconveniencia técnica, y de la contratación de seguros de responsabilidad
civil para amparar la responsabilidad de los servidores públicos en el
ejercicio de sus funciones por hechos no dolosos, y los gastos de defensa en
procesos disciplinarios, penales y fiscales, estos últimos pagables por las
entidades cuando el servidor público sea exonerado de toda responsabilidad. En
el primer caso, porque el no aseguramiento o amparo de bienes públicos es un
asunto que debe ser regulado de manera orgánica o contractual, y no tratarse
como el decreto de un gasto por vía negativa (liberación de recursos para otros
gastos), asunto que viola los principios de unidad de materia y de legalidad
del gasto. Y en el segundo, porque la contratación de recursos de
responsabilidad civil para amparar la responsabilidad de los servidores
públicos y su defensa no tienen ley anterior que constituya el título del gasto
para efectos de ser incorporado en el presupuesto del año 2011. Por tanto, se
solicitará a la Corte declarar exequible el primer inciso del artículo 52 de la
Ley 1420 de 2011 e inexequible el resto de dicho artículo.”
6.7.5. Consideraciones
Para la Corte, la demanda no presenta un cargo de
inconstitucionalidad contra el artículo 52 de la Ley 1420 de 2010 que cumpla
con los requisitos mínimos que le harían susceptible de control abstracto de
constitucionalidad.
En efecto, el actor no explicó de manera suficiente y
específica en qué consiste la transgresión de los artículos 345, 346 y 352 de
la Constitución Política aducida respecto del artículo 52 de la Ley 1420 de
2010, como quiera que se limitó a afirmar que esta norma presupuestal implica
la creación de gasto público y una serie de facultades –relativas a la
constitución de mecanismos de aseguramiento que amparen bienes del Estado y la
responsabilidad civil para los servidores públicos por actos o hechos no
dolosos y los gastos de defensa en materia disciplinaria, penal y fiscal de los
mismos- que no tienen fundamento u origen legal, sin aportar los elementos de
juicio en los cuales sustenta su aseveración según la cual existiría una
vulneración de los principios constitucionales de legalidad del gasto y unidad
de materia en relación con la ley anual del presupuesto.
En consecuencia, la Corte se inhibirá de adoptar un
pronunciamiento de fondo en relación con el artículo 52 de la Ley 1420/10,
acusado.
6.8. La demanda no presenta un cargo por
inconstitucionalidad en contra del artículo 57 de la Ley 1420 de 2010 que pueda
ser analizado en sede de constitucionalidad
6.8.1. Norma acusada
Artículo 57. Con los
recursos del saldo disponible del Fondo Nacional de Regalías a 31 de diciembre
de 2009, se podrán financiar durante la vigencia fiscal 2011, proyectos de
inversión correspondientes a los corredores arteriales de competitividad, en
especial, los definidos de importancia estratégica en el Consejo Nacional de
Política Económica y Social, CONPES 3536 de 2008 y al equipamiento básico en
las zonas de influencia de los nodos de transferencia localizados en corredores
viales de comercio exterior interdistritales.
Para dar cumplimiento a lo
anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, administrador del
portafolio del Fondo Nacional de Regalías, situará estos recursos, previa
solicitud del Instituto Nacional de Vías quien los ejecutará. Al Fondo Nacional
de Regalías únicamente le corresponde realizar los ajustes contables a que haya
lugar.
6.8.2. Intervenciones
6.8.2.1. Departamento
Nacional de Planeación. Los argumentos para defender la exequibilidad de la
norma demandada, fueron los siguientes,
“En este punto, como en el que
tiene que ver con los artículos 60, 88 y 90 atacadas, el nuevo argumento del
actor se centra en un eventual cambio de destino de la regalía. A este
respecto, y como se indicó […], las regalías tienen un propósito específico
dentro del cual la inversión en proyectos como los que se indican en la norma y
así aparece en el artículo 361 de la Constitución y las leyes que la han
desarrollado.
Es, además, una norma de ejecución
pues precisamente, tomando en cuenta una suma determinable (saldo disponible a
31 de diciembre de 2009). Si bien trae recursos de otras anualidades, los
mismos se comprometen en la presente vigencia.
Este mismo argumento debe hacerse
valer frente al artículo 88 […]
Particularmente, se advierte la
coherencia entre ambas disposiciones sin que se afecte, como está indicado, el
destino de los recursos.”
6.8.2.2. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. El Ministerio considera que los artículos 57 y
60 de la Ley 1420 de 2010 son constitucionales por las razones que se
transcriben a continuación,
“El Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, ha dado estricto cumplimiento a las normas que regulan el
régimen económico y de la hacienda pública. En el presente caso no ha sido la
excepción, ya que los recursos provenientes del saldo disponible del Fondo
Nacional de Regalías a 31 de diciembre de 2009 fueron incorporados en la
sección presupuestal 2402 correspondiente al Instituto Nacional de Vías, en el
presupuesto de inversión por valor de $700 mil millones, para atender la
construcción, el mejoramiento y mantenimiento de 20 corredores arteriales
complementarios de competitividad a nivel nacional, conforme los preceptos del
Documento CONPES 3536 de 2008; así como el mantenimiento rutinario de 70 mil Km
de vías a cargo de los entes territoriales para brindar condiciones de
transibilidad y conectividad entre los centros de producción y consumo.
Consecuente con lo anterior, en el
Decreto de Liquidación 4803 de 2010, se detalla en el presupuesto de gastos de
inversión de la Sección Presupuestal 2402 – 00 Instituto Nacional de Vías, los
proyectos presupuestales 111 600 113 ‘construcción de corredores arteriales
complementario de competitividad a nivel nacional’ por $180 mil millones; 113
600 601 ‘mejoramiento y mantenimiento de corredores arteriales complementarios
de competitividad a nivel nacional’ por $400 mil millones.
De conformidad con lo expuesto, es
necesario manifestar […] que la afirmación realizada por el demandante, cuando
señala que ‘el artículo 57, transgrede el inciso 2° del artículo 345 de la
Constitución Política, toda vez que se ejecutan recursos públicos por fuera del
presupuesto’, no está sustentada con la realidad, porque los recursos
mencionados se encuentran presupuestados como ya se dijo y por consiguiente no
hay lugar a adicionar el presupuesto dando aplicación a los procedimientos
establecidos en los artículos 79, 80 y 81.
Se reitera que en el presente caso
no procede acudir al mecanismo de adición al presupuesto, como equivocadamente
lo afirma el accionante, toda vez que de acuerdo a una eficiente programación
presupuestal, estos recursos fueron debidamente incorporados en la sección
presupuestal 2402 correspondiente al Instituto Nacional de Vías para poder ser
ejecutados en la vigencia fiscal de 2011.
Así, en la medida en que la
afirmación del actor es contraria a la realidad, el presente cargo no está
llamado a prosperar.
Sobre el cambio de destinación de
los recursos del Fondo Nacional de Regalías a que se refiere el actor cuando
demanda los artículos 57 y 60, es necesario recordar que la Asamblea Nacional
Constituyente estableció entre las premisas básicas de la reforma al régimen de
la Hacienda Pública, el fortalecimiento financiero de las entidades
territoriales con el fin de equilibrar las competencias seccionales y locales
con los recursos asignados a las mismas.
Dicho cometido, está relacionado
con el proceso de descentralización real y efectiva de los entes territoriales,
la cual se concibió a través de la redistribución de los diferentes ingresos
del Estado, entre los cuales se encuentran los percibidos por concepto de
regalías.
[…]
Las disposiciones acusadas han
sido cuidadosas en destinar los recursos del Fondo Nacional de Regalías
exclusivamente a financiar proyectos regionales de inversión, los cuales han
sido incluidos en los respectivos planes de desarrollo de las entidades
territoriales, garantizando de manera real y efectiva la descentralización
territorial que la Constitución Política ha establecido.
Los artículos 57 y 60 no
desconocen lo señalado en el artículo 361 de la Constitución Política, ni modifican
la destinación constitucional y legal de los recursos del Fondo Nacional de
Regalías, toda vez, que éstos se destinan exclusivamente a financiar proyectos
regionales de inversión, proyectos que han sido incluidos en los planes de
desarrollo de las respectivas entidades territoriales definan y prioricen sus
necesidades dentro del marco constitucional y legal.
Finalmente, es posible concluir
que los artículos 57 y 60 no desconocen lo señalado en el artículo 361 de la
Constitución Política, por el contrario pretenden facilitar y agilizar la
ejecución de dichos recursos buscando que los proyectos regionales sean
efectivamente ejecutados en beneficio exclusivo de las entidades territoriales
como beneficiarias únicas de las Regalías las que definen los proyectos
regionales de inversión priorizándolos en sus respectivos planes de desarrollo
territorial.”
6.8.2.3. Instituto Nacional de Vías, INVIAS. Defiende
la constitucionalidad de la norma con base en el siguiente argumento: “[…] es
claro que en el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones de acuerdo con el
artículo 38, literal c del estatuto, se incluirán apropiaciones destinadas a
dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y social a
las obras públicas de que tratan los artículos 339 y 341 constitucionales, por
lo anterior, no es contrario a la Constitución ni a la ley permitir que el
Instituto Nacional de Vías solicite al fondo de regalías los recursos del saldo
a 31 de diciembre de 2009 para financiar los proyectos de inversión
correspondientes a los corredores arteriales de competitividad, en especial,
los definidos de importancia estratégica en el Consejo Nacional de Política
Económica y Social, CONPES 3536 de 2008 y al equipamiento básico en las zonas
de influencia de los nodos de la transferencia localizados en corredores
viales de comercio exterior interdistritales, siendo esto una aplicación
extensiva al artículo sin entenderse que se está cambiando el ejecutor del
gasto, siendo el INVIAS el vaso comunicante para dar cumplimiento a dichos
planes; además, dicha disposición se relaciona íntimamente con el Plan Nacional
de Desarrollo, buscando cumplir en primer lugar, con los proyectos establecidos
en él y, en segundo, con los fines del Estado Social de Derecho, la inversión y
seguridad social; así mismo, se está efectuando es un traslado presupuestal, en
el que simplemente se varía al destinación del gasto entre diferentes secciones
(entidades públicas), sin cambiar radicalmente como se mencionó el ejecutor del
gasto.” En todo caso, insiste en que la Corte Constitucional se inhiba de
pronunciarse de fondo sobre la cuestión. Sostiene que “[…] el actor se
limita a copiar jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y Corte
Constitucional, sin efectuar un análisis real y efectivo sobre el
desconocimiento de este, sin probar que los artículos acusados de
inconstitucionales no tengan conexidad material, finalística y razonable entre
la norma impugnada y el cuerpo legal del cual forma parte según la Corte
Constitucional. Lo cual hace que la demanda no contenga argumentos idóneos y
efectivos que demuestren la inconstitucionalidad de los artículos demandados
por desconocimiento del principio de unidad de materia, constituyendo una
ineptitud sustancial parcial.”
6.8.3. Procuraduría
General de la Nación
El Ministerio Público solicitó a la Corte Constitucional
declarar la inexequibilidad de la norma, por considerar que sí incurre en las
violaciones alegadas por el accionante. Dijo el Procurador General en su
concepto,
“El artículo 345 Superior dispone
que no se puede hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en
el presupuesto de gastos. Al revisar el presupuesto de gastos del año 2011 en
lo que tiene que ver con el Fondo Nacional de Regalías, según lo aprobado en la
Ley 1420 de 2010 y en la liquidación efectuada en el Decreto 4803 de 2010, se
tiene que no aparece aprobado ningún gasto que corresponda a “proyectos
de inversión correspondientes a los corredores arteriales de competitividad, en
especial, los definidos de importancia estratégica en el Consejo Nacional de
Política Económica y Social, CONPES 3536 de 2008 y al equipamiento básico en
las zonas de influencia de los nodos de transferencia localizados en corredores
viales de comercio exterior interdistritales”. De igual manera, los
proyectos aludidos, que se pretenden financiar con recursos del Fondo Nacional
de Regalías, no se ajustan al destino de esos recursos, debido a que se trata
de obras de infraestructura vial del orden nacional, como se puede observar en
el documento Conpes 3536, y no de proyectos regionales de inversión definidos
como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades
territoriales, que es lo que ordena el artículo 361 de la Constitución Política
al respecto.
Por tanto, se trata del decreto de
un gasto que no fue incluido en el presupuesto de gastos del año 2011 que, a su
vez, desconoce la finalidad de los recursos del Fondo Nacional de Regalías y la
autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias en
materia de planeación, razón por la cual se solicitará a la Corte que declare
inexequible el artículo 57 de la Ley 1420 de 2010, desde la fecha de su
promulgación, pues se trata de una destinación diferente de recursos producto
de una ineficiente ejecución fiscal en el año 2009 que va en contra de la
autonomía local.”
6.8.4. Consideraciones
6.8.4.1. El accionante acusa el artículo 57 de la ley anual
de presupuesto vigente, por considerar que cambia el ejecutor de gasto, pues le
está asignando al Instituto Nacional de Vías, INVIAS, los recursos del Fondo
Nacional de Regalías, para lo cual se requiere adicionar el presupuesto de la
vigencia fiscal de 2011 con dichos recursos y tramitarlo como un crédito
adicional al presupuesto de ingresos. El accionante considera que el
procedimiento está regulado por el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en los
artículos 79, 80 y 81, al disponer recursos del 2009 para manejarlos en el año
2011, sin que dichos recursos se hayan incorporado en el presupuesto general de
la Nación, tal como lo exige el artículo 345 de la Constitución Política,
vulnera la legalidad del gasto.
6.8.4.2. Para la Corte, el cargo presentado por la acción de
inconstitucionalidad de la referencia en contra del artículo 57 de la Ley 1420
de 2010 no muestra, ni siquiera someramente, por qué se estaría estableciendo
un gasto no previsto ni autorizado legalmente, en cuanto se refiere a la
inversión en materia de los corredores arteriales de competitividad y al
equipamiento básico en zonas de influencia de los nodos de transferencia
localizados en corredores viales de comercio exterior interdistritales.
Por su parte, el Ministerio Público no funda su solicitud de
inconstitucionalidad en los mismos cargos presentados en la demanda, sino en
argumentos diferentes como la afectación de la autonomía territorial en materia
presupuestal. Por ello sostiene que “[…] los proyectos aludidos, que se
pretenden financiar con recursos del Fondo Nacional de Regalías, no se ajustan
al destino de esos recursos, debido a que se trata de obras de infraestructura
vial del orden nacional, como se puede observar en el documento Conpes
3536, y no de proyectos regionales de inversión definidos como
prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades
territoriales, que es lo que ordena el artículo 361 de la Constitución Política
al respecto.” (acentos, fuera del texto original).
Por tanto, la Corte se inhibirá de conocer de fondo el cargo
presentado en contra del artículo 57 de la Ley 1420 de 2010.
6.9. La demanda no presenta un cargo por
inconstitucionalidad en contra del artículo 60 de la Ley 1420 de 2010 que pueda
ser analizado en sede de constitucionalidad
6.9.1. Norma acusada
Artículo 60. La Unidad
Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales podrá
presentar los proyectos, con el aval de las entidades territoriales del ámbito
de jurisdicción en el que se desarrollarán los mismos, y ejecutar los recursos
destinados para la conservación, preservación, descontaminación y recuperación
del medio ambiente y saneamiento ambiental a los que se refieren las Leyes 141
de 1994 y 756 de 2002 y correspondientes a las asignaciones del Fondo Nacional
de Regalías.
Así mismo, los recursos
destinados de manera específica para la financiación de proyectos en parques
naturales a los que se refieren dichas leyes podrán ser presentados y serán
ejecutados por la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques
Nacionales Naturales, en desarrollo de las funciones establecidas por el
artículo 19 del Decreto 216 de 2003.
6.9.2. Razones de inconstitucionalidad invocadas por el
actor
El actor plantea así las razones de inconstitucionalidad que
advierte en la norma:
“Este artículo referente a la
unidad administrativa especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales,
modifica dos leyes de carácter permanentes sin que las disposiciones de la ley
anual del presupuesto, tenga capacidad jurídica para modificar normas legales
expedidas con anterioridad por el Congreso de la República, que regula esta
materia en forma clara, con este procedimiento se violan los artículos 158, 352
de la Constitución Política (art. 11 Estatuto Orgánico del Presupuesto –
Decreto 111 de 1996), y el artículo 361 de la Constitución Política, por
consagrar un evento no previsto en dicho mandato, pues son las entidades
territoriales para que conforme a los planes de desarrollo, se apliquen los
recursos del fondo nacional de Regalías, en los eventos allí indicados y no la
unidad administrativa especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales.”
6.9.3. Intervenciones
6.9.3.1. Departamento Nacional de Planeación. La
norma acusada es defendida dentro del proceso, con base en los siguientes
argumentos,
“[…] es claro que no se modifican
las normas en [señaladas por el accionante], sino que las mismas se dinamizan,
dentro del marco de competencias asignado. En este punto se resalta el hecho de
que el actor pareciera plantear que la mención a una norma dentro de la ley
anual condujera a su modificación implícita. En el contexto de las normas que
se atacan, se advierte que la mención a la norma anterior tiene una labor de
especificación, claridad y comprensión para [la ejecución,] sin que la
modifique o suplante.”
6.9.3.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El
Ministerio presenta los mismos argumentos para la defensa de los artículo 57 y
60 (ver apartado 6.8.2.2.).
6.9.4. Procuraduría General de la Nación
El Director del Ministerio Público considera que la norma
debe ser declarada inconstitucional, con base en las siguientes razones,
“Corresponde establecer si lo
estipulado en el artículo 60 de la Ley 1420 de 2010, al modificar la
competencia de los entes territoriales en la ejecución de los recursos del
Fondo Nacional de Regalías, para permitir a la Unidad Administrativa Especial
de Parques Nacionales Naturales UAESPNN, con el aval de las entidades
territoriales, presentarlos y ejecutarlos, tanto en materia de conservación,
preservación, descontaminación y recuperación del medio ambiente y saneamiento
ambiental, conforme a las Leyes 141 de 1994 y 756 de 2002, como en materia de
proyectos en parques naturales, vulnera la competencia de los entes
territoriales en la ejecución de estos recursos.
Los recursos del Fondo Nacional de
Regalías, al tenor de lo dispuesto en la Carta, están destinados a financiar
proyectos de orden regional. En materia ambiental el asunto está regulado con
claridad en los parágrafos 2º y 5º del artículo 1° de la Ley 141 de 1994, al
precisar que estos recursos pueden ser ejecutados en saneamiento básico de
acueducto y alcantarillado, tratamiento y reuso de aguas residuales,
saneamiento ambiental, recuperación y conservación de cuencas hidrográficas,
descontaminación y recuperación de los ríos Bogotá y Cauca, protección ambiental
del Macizo Colombiano, y en proyectos adelantados por las corporaciones
autónomas regionales. En este contexto lo previsto por la norma sub examine resulta
incongruente, debido a que las funciones de la Unidad Administrativa Especial
de Parques Nacionales Naturales, además de ser específicas, corresponden a un
ente del orden nacional, y no guardan relación con la ejecución que corresponde
a los recursos del Fondo Nacional de Regalías, como se puede observar en lo
establecido en el artículo 19 del Decreto 216 de 2003.
Esta incongruencia hace que no se
respete la finalidad presupuestal, pues no hay unidad de materia, ya que se
compromete el principio de especialización presupuestal establecido en el
artículo 18 del Decreto 111 de 1996, al asignar a un ente funciones que no le
corresponden en materia de ejecución de recursos y, además, se cercena la
autonomía de los entes territoriales en estas materias. Por tanto, se
solicitará a la Corte que declare inexequible el artículo 60 de la Ley 1420 de
2010.”
6.9.5. Consideraciones
Para la Sala, la demanda no contiene un cargo contra el
artículo 60 de la Ley 1420/10 que cumpla con los requisitos mínimos necesarios
para activar el control abstracto de constitucionalidad.
En efecto, los argumentos expuestos en la demanda para
cuestionar la constitucionalidad del artículo 60, referente a la presentación
de proyectos por la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques
Nacionales Naturales, configuran una serie de aseveraciones no susceptibles de
ser analizadas, en tanto el cargo de inconstitucionalidad, no expresa cuál es
el motivo específico de inconstitucionalidad sugerido por el demandante, cuáles
son las normas legales previas o los mandatos constitucionales a los cuales
está aludiendo.
En consecuencia, la Corte se habrá de inhibir de adoptar un
pronunciamiento de fondo en relación con el artículo 60 de la Ley 1420 de 2010.
6.10. La demanda no presenta un cargo en contra del
artículo 68 de la Ley 1420 de 2010, ley anual de presupuesto, que le permita a
la Corte hacer un pronunciamiento de fondo sobre su constitucionalidad
6.10.1. Norma acusada
Artículo 68. Las
Entidades Territoriales que accedieron a los recursos de Crédito de Presupuesto
otorgados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en desarrollo del
Programa para el Mejoramiento y Mantenimiento Rutinario de la Red Vial
Secundaria y Terciaria en el año 2009, podrán obtener por parte del Gobierno
Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público la condonación
de dichos créditos. Para tal efecto, una vez se cumplan las condiciones
establecidas en el contrato de empréstito y en el convenio de desempeño, el
Ministro de Hacienda y Crédito Público informará mediante oficio a cada Entidad
Territorial la respectiva condonación independientemente del cumplimiento o no
de los plazos establecidos en cada uno de los contratos de empréstito.
6.10.2. Intervenciones
6.10.2.1. Departamento Nacional de Planeación.
Defendió la norma legal acusada en los siguientes términos,
“Estos esquemas de financiación,
previstos para el apoyo de programas de cargo de las entidades territoriales,
han sido desarrollo de los principios constitucionales de complementariedad y
concurrencia y se han aplicado frecuentemente para garantizar la continuidad en
la prestación de servicios públicos. Los mismos prevén cláusulas de condonación
supeditadas al cumplimiento de los planes de desempeño que se pactan para que
se hagan efectivos los desembolsos. Los Comités de seguimiento que se crean
para tal fin determinan, anualmente, si se han cumplido las metas previstas en
cada etapa y establece si debe o no producirse la condonación. En esta medida,
está asociado a la ejecución presupuestal y tiene soporte en los convenios
respectivos.”
6.10.2.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El
Ministerio defendió la constitucionalidad de la norma acusada en los siguientes
términos,
“El mejoramiento de la capacidad
de la infraestructura física de transporte es uno de los principales factores
para promover la competitividad del país y potenciar los beneficios de los
acuerdos comerciales suscritos y los que se suscriban por el Gobierno Nacional.
Por tal motivo el mantenimiento de las vías ha sido uno de los principales
intereses del Gobierno Nacional para conservar el patrimonio vial e incrementar
el comercio nacional e internacional.
La red vial terciaria es
considerada la de más longitud vial en el país, y a la vez cobre la cual no se
tienen un inventario detallado. Igualmente, se reconoce que la red vial terciaria
se encuentra en mal estado, en su mayor parte, lo cual genera malestar social,
afecta la movilización de los usuarios, desincentiva la producción del campo y
encarece el transporte de los productos para consumidores y productores.
[…][69]
El Gobierno Nacional en el año
2009, diseño una estrategia para generar empleos mediante la ejecución de
proyectos intensivos en uso de mano de obra no calificada, entre otros
Programas que se desarrollaron para este efecto, se encuentra el destinado a
mejorar la transitabilidad y hacer el mantenimiento rutinario a la red vial
terciaria de los Municipios del país, es así como a través del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público el Gobierno Nacional otorgó Créditos de Presupuesto
por la suma de $120 millones a los municipios que enviaron antes del 31 de
diciembre de 2009, todos los requisitos legales que establece la Ley, entre
ellos, el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) donde consta que se
encuentra un rubro para el Mejoramiento y Mantenimiento Rutinario de las vías
terciarias en jurisdicción del Municipio y la respectiva Autorización del
Concejo Municipal.
Como resultado del Programa, a 31
de diciembre de 2009, se suscribieron 541 contratos de empréstito,
comprometiéndose así la suma de $64.920.000.000.oo.
[…]
La Ley 1365 de 21 de diciembre de
2009 –mediante la cual se decreta el presupuesto de renta y recursos de capital
y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de
diciembre de 2010, en su artículo 70 estableció la condonación de los créditos
de presupuesto otorgados en el año 2009, en desarrollo del Programa de
Mejoramiento y Mantenimiento Rutinario de Vías Terciarias, […]
Los requisitos a los que se
refiere el artículo anterior corresponden a los siguientes:
Requisitos
para condonación
1.
Copia del Acta de recibo y Entrega
Final de Obras de Trabajo realizadas, suscrita por el Alcalde y el Inventor.
2.
Constancia de no objeción al Acta
mencionada anteriormente suscrita por el INVIAS.
3.
Certificación suscrita por el
Alcalde donde conste que está a paz y salvo por todo concepto con las personas
contratadas llevar a cabo el Programa.
4.
Cuando el Municipio haya suscrito
Convenio de Desempeño, deberá anexar una certificación de la Dirección General
de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, donde conste el
cumplimiento del mismo.
La Ley 1420 de 2010 […] en su
artículo 68 establece la condonación de los créditos de presupuesto otorgados
en el año 2009, en desarrollo del Programa de Mejoramiento y Mantenimiento
Rutinario de Vías Terciarias, […]
En este orden de ideas, el
artículo 68 en la Ley de Presupuesto del año 2011 tiene en cuenta las
siguientes consideraciones fácticas:
a.
La ola invernal presentada en
el año 2010, que según informes del Instituto de Hidrología, Meteorología y
Estudios Ambientales –IDEAM–, reportaron que la persistencia de lluvias por
encima del promedio que satura los suelos los hizo inestables, ocasionando
deslizamientos  de tierra en zonas de montaña en los departamentos de Cauca,
Caldas, Antioquia, Chocó Quindío, Risaralda, Norte de Santander, Santander,
Tolima, Huila, Valle del Cauca, Nariño, Cundinamarca y en el Piedemonte del
Meta.
b.
Que el Gobierno Nacional
decretó en diciembre del mismo año, el Estado de Emergencia Económica y Social
y Ecológica, Decreto 4580 de 2010, debido a la declarada situación de desastre
y con el objeto de afrontar la grave emergencia por las inundaciones y los
deslizamientos ocasionados por el invierno en diferentes lugares del país.
c.
Las múltiples dificultades de
las Entidades Territoriales para terminar las obras priorizadas para el
Mejoramiento y Mantenimiento Rutinario de sus Vías Terciarias, que no les
permitió dar cumplimiento en la vigencia 2010, con la presentación de los
requisitos para la condonación del crédito de presupuesto otorgado en el año
2009.
Conforme al principio de
Universalidad del Gasto, el Congreso de la República está obligado a incluir en
el presupuesto todas las rentas que se van a percibir y todos los gastos que se
van a efectuar, razón por la cual se hace necesario incluir dentro de la Ley de
Presupuesto la disposición que habilite la exclusión de ingresos causados como
consecuencia del otorgamiento de créditos en desarrollo del programa para el
mejoramiento y mantenimiento rutinario de la red vial secundaria y terciaria,
lo cual redunda en una disminución de los ingresos por $64.920.000.000.oo.,
suma que debe reflejarse en el presupuesto de la Nación.
De igual manera, no se deben
acoger los argumentos del actor en la medida que involucran una interpretación
equivocada del principio de unidad de materia, teniendo en cuenta las razones
señaladas a continuación:
[…] a juicio de este Ministerio no
resulta jurídicamente válido sostener una interpretación de las normas de la
Ley anual de presupuesto como la propuesta por el actor, en la medida que ésta
implica asumir que el alcance de dicha ley debe ser reducido ‘a un contenido
meramente contable o a un requisito o condición para la ejecución de las partidas
que contempla’. De ser así, su contenido se reduciría a la sumatoria aritmética
de los ingresos y gastos para una vigencia fiscal, sin que sea viable incluir
disposiciones generales orientadas a regular la ejecución de las partidas
presupuestales.
[…]
[…] el acatamiento debido al
principio de unidad de materia de las disposiciones generales de la ley anual
no puede redundar en el desconocimiento del principio de orden democrático,
tales como, la competencia en materia presupuestal que le atañe al legislador.
Bajo este entendimiento, en reiteradas oportunidades ha manifestado la Corte
Constitucional que el presupuesto no sólo es un instrumento contable sino que
tiene importantes finalidades económicas y políticas […]
Finalmente, en relación con la
aptitud de la demanda de inconstitucionalidad presentada por el libelista, se
aprecia que la misma carece de argumentos jurídicos y técnicos dirigidos a
desvirtuar la relación de conexidad de las normas demandadas con las materias
de la Ley anual de presupuesto. Así las cosas, se concluye que el actor no
cumple con la carga de señalar las razones por las cuales considera que las
normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley, por lo que la
Honorable Corte Constitucional no podrá entrar a determinar si existe una
violación al principio de unidad de materia.”
El Ministerio solicita a la Corte que se inhiba de hacer un
pronunciamiento de fondo o que, en el caso de hacerlo, declare la
constitucionalidad de la norma.
6.10.3. Procuraduría General de la Nación
El Director del Ministerio Público conceptúo en contra de la
constitucionalidad de la norma acusada, por considerar que trata una materia
ajena y extraña al presupuesto, como lo es la condonación de deudas. Dice al
respecto el concepto,
“Corresponde establecer si lo
dispuesto en el artículo 68 ibíd. sobre condonación de créditos otorgados por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a las entidades territoriales en el
año 2009, en desarrollo del Programa para el Mejoramiento y Mantenimiento Rutinario
de la Red Vial Secundaria y Terciaria, vulnera el principio de unidad de
materia presupuestal, pues dicha condonación no tiene ninguna relación con las
disposiciones tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto
general de la Nación.
El artículo sub examine hace
parte de las disposiciones generales tendientes a asegurar la correcta
ejecución del presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal 2011, de
acuerdo con lo consagrado al respecto en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996.
Sin embargo, su contenido no guarda ningún tipo de relación con la ejecución
presupuestal que se pretende, debido a que el mismo hace alusión a un tema muy
diferente, como es el de condonación de créditos. Por tanto, se solicitará a la
Corte que declare inexequible el artículo 68 de la Ley 1420 de 2010, a partir
del momento de su promulgación, dada la abierta inconstitucionalidad de la
condonación decretadas en contra de los recursos nacionales.”
6.10.4. Consideraciones
El accionante considera que la norma acusada, el artículo 68
de la Ley 1420 de 2010, crea legislación al otorgarle al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, la facultad de condonar créditos otorgados a las entidades
territoriales, sin que el asunto se encuentre regulado por la legislación
previamente.
La Sala considera que no existe un cargo en contra de la
norma acusada. El accionante se limita a afirmar que la norma carece de
sustento o justificación legal previa, sin dar los mínimos elementos de juicio
que permitieran llegar a tal conclusión. El actor no sustenta, al menos
someramente, por qué la regla contemplada en el artículo 68, para que las
entidades territoriales puedan obtener por parte del Gobierno Nacional la
condonación de créditos del Programa para el Mantenimiento Rutinario de la Red
Vial Secundaria y Terciaria en el año 2009, no cuenta con sustento legal previo
y por tanto, violaría los principios de unidad de materia y de legalidad del
gasto, propios de la ley anual de presupuesto, omisión que no corresponde
suplir a esta Sala.
Por tanto, la Corte se inhibirá de hacer un pronunciamiento
de fondo acerca de la constitucionalidad del artículo 68 de la Ley 1420 de
2010.
6.11. El artículo 71 de la Ley 1420 de 2010, ley anual de
presupuesto, viola el principio constitucional de legalidad del gasto público.
6.11.1. Norma acusada
Artículo 71. Con los
recursos a que hace referencia el numeral 4 del artículo 11 de la Ley 21 de
1982, que no estén amparando compromisos a 31 de diciembre de 2010, se
financiarán proyectos de construcción y adquisición de infraestructura,
mejoramiento de infraestructura y dotación de instituciones de educación media
técnica y media académica, señaladas en el artículo 111 de la Ley 633 de 2000.
6.11.2. Intervenciones
6.11.2.1. Departamento Nacional de Planeación. El
Departamento defendió la constitucionalidad del artículo 71 acusado en los
siguientes términos,
“Esta disposición está destinada a
la ejecución, dentro de la anualidad, de unos recursos provenientes del
subsidio familiar que deben sufragar las entidades públicas y cuyo destino es
la educación. Es importante recordar que la norma a la cual se hace referencia,
fue declarada exequible.”
6.11.2.2. Ministerio de Hacienda y de Crédito Público.
El Ministerio defendió la constitucionalidad de la norma demandada en los
siguientes términos,
“[…] contrario a lo que manifiesta
el actor, con la misma no se está modificando la Ley 21 de 1982, ya que lo que
hace es referirse a la fuente de recursos a que hace relación dicha norma.
La finalidad de la norma no es
otra que con los recursos libres de afectación (apropiados en la ley de
presupuesto) y a que se refiere el numeral 4° del artículo 11 de la Ley 21 de
1982 se financien proyectos de construcción y adquisición de infraestructura,
mejoramiento de infraestructura y dotación de instituciones de educación media
técnica y media académica, instituciones señaladas en el artículo 111 de la Ley
633 de 2000.
Por tanto, no son de recibo los
argumentos expuestos, en el sentido de señalar que corresponde a la ejecución
de recursos por fuera del presupuesto o que deben ser adicionados en la
presente vigencia fiscal, toda vez que los mismos corresponden a las
apropiaciones incluidas en la Ley 1420 de 2010, así
Sección presupuestal        2201 – 01
Proyectos de inversión
programas …………………………  111 y 113
subprogramas ……………………    700 y 703
proyecto ……………………………  1
recurso ……………………………     16
Construcción de infraestructura propia del sector
construcción mejoramiento y dotación de
infraestructura educativa en zonas de alto riesgo por desplazamiento. región
nacional
valor del proyecto …………… $90.436.052.631
mejoramiento y mantenimiento de infraestructura propia
del sector
mejoramiento en infraestructura y dotación de
instituciones de educación básica y media. ley 21 de 1992.
valor del proyecto …………  $107.000.000.000
De
igual modo, no se vulnera el principio de unidad de materia, ya que no la norma
en cuestión se garantiza la correcta ejecución de los recursos incorporados en
la ley de presupuesto para tal fin, garantizando una completa adecuación de las
instituciones de educación media técnica y media académica, lo cual repercute
en beneficio de la población estudiantil.
Así,
no se configura una vulneración de los artículos 158, 345, 346 y 352 de la
Constitución Política, por lo que se solicita a la Corte Constitucional declare
su exequibilidad.”
6.11.3. Concepto del Procurador General de la Nación
El Ministerio Público participó en el proceso para solicitar
a la Corte Constitucional que declare inconstitucional el artículo 71 acusado,
con base en las siguientes razones,
“Corresponde establecer si
lo dispuesto en el artículo 71 ibid. respecto de la financiación de
proyectos de construcción, adquisición y mejoramiento de infraestructura y
dotación de instituciones de educación media técnica y media académica,
señalados en el artículo 111 de la Ley 633 de 2000, con los aportes
parafiscales nominales de las entidades públicas destinados a las escuelas
industriales e institutos técnicos que no fueron ejecutados a 31 de diciembre
de 2010, vulnera el principio de unidad de materia, al modificar el artículo
111 de la Ley 633 de 2000, en el sentido de ampliar la destinación de esos
aportes a construcción y adquisición de infraestructura, y la obligación de
incorporar dichos recursos en el presupuesto de 2011, al cual no se
incorporaron.
El artículo 9° de la Ley 21 de
1982 establece que todas las entidades públicas de Colombia deben hacer un
aporte nominal mensual del 6%, del cual el 1% se debe invertir en las escuelas
industriales e institutos técnicos existentes en el país, al tenor de lo
dispuesto en el artículo 11 de la misma norma, teniendo el Ministerio de
Educación Nacional la potestad de invertir estos recursos en proyectos de
mejoramiento en infraestructura y dotación de instituciones de educación media
técnica y media académica, para lo que debe establecer las prioridades de
inversión y, con cargo a los mismos recursos, realizar el estudio y seguimiento
de dichos proyectos, según lo que al respecto precisó el artículo 111 de la Ley
633 de 2000.
La norma sub examine, en
lugar de contener una disposición tendiente a asegurar la correcta ejecución
del presupuesto general de la Nación del año 2011, lo que hace es modificar el
destino de los recursos parafiscales nominales de la Ley 21 de 1982 sin
ejecutar a 31 de diciembre de 2010, ampliando su aplicación a proyectos de
construcción y adquisición de infraestructura de instituciones de educación
media técnica y media académica, más allá del solo mejoramiento establecido en
el artículo 111 de la Ley 633 de 2000, lo cual va en contra del principio de
unidad de materia presupuestal. De igual manera, como el artículo 16 de la Ley
21 de 1982 establece que estos  recursos, en su condición de parafiscales,
pueden ser girados directamente a la cuenta especial que al respecto haya
determinado el Ministerio de Educación Nacional, dichos recursos debieron ser
incorporados en el presupuesto del año 2011, lo cual no ocurrió, porque se
trata de recursos causados con posterioridad a la aprobación en el Congreso de
la Ley 1420 de 2010, con lo cual se vulnera lo previsto en los artículos 345 y
347 Superiores en concordancia con lo previsto en los artículos 11 y 29 del
Decreto 111 de 1996. Por tanto, se solicitará a la Corte que declare
inexequible el artículo 71 de la Ley 1420 de 2010, a partir de la promulgación
de la ley, porque se trata de una norma que desvía la destinación de recursos
parafiscales en contra del orden constitucional presupuestal.”
6.11.4. Consideraciones
La acción de inconstitucionalidad considera que el artículo
71 de la Ley 1420 de 2010 es inconstitucional por varias razones: (a) “Este
artículo modifica la Ley 21 de 1982 ‘por la cual se modifica el régimen del
subsidio familiar y se dictan otras disposiciones’, norma que fue modificada
por la Ley 633 de 2000 art. 111, adicionalmente amplía la cobertura de gasto
prevista en el artículo 111 de la Ley 633 de 2000, a ‘proyectos de construcción
y adquisición de infraestructura’, facultad exclusiva del Congreso de la
República mediante la ley ordinaria, y no a través de las disposiciones
generales de la ley anual del presupuesto, por carecer ésta de capacidad
jurídica con lo cual se vulneran los artículos 345 y 346 de la Constitución
Política”. (b) Por otra parte, “hace referencia a recursos sin compromiso a 31
de diciembre de 2010, para lo cual se requiere adicionar el presupuesto de la
vigencia fiscal de 2011 con dichos recursos y tramitarlo como un crédito
adicional al presupuesto de ingresos. Este procedimiento está regulado por el
Estatuto Orgánico del Presupuesto, en los artículos 79, 80 y 81 al disponer
recursos del 2010 para manejarlos en el año 2011, sin que dichos recursos se
hayan incorporado en el presupuesto general de la Nación, tal como lo exige el
artículo 345 de la Constitución Política, con lo cual se quebranta el artículo
352 (art. 79, 80 y 81 del Estatuto Orgánico del Presupuesto) al pretender
ejecutar recursos de 2010 sin modificar el presupuesto del 2011”. (c) Tercero,
viola el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 Superior,
“al referirse dicha disposición a apropiaciones no incluida en la ley anual del
presupuesto, por no existir conexidad razonable con el objetivo de las
disposiciones generales de la ley anual de presupuesto.”
La Procuraduría General de la Nación sostiene que le asiste
la razón al accionante, por cuanto los recursos de los que trata la norma “debieron
ser incorporados en el presupuesto del año 2011”, a su parecer es claro que
ello no es así, “porque se trata de recursos causados con posterioridad a la
aprobación en el Congreso de la Ley 1420 de 2010.”
La Corte
concluye que la disposición acusada efectivamente viola el principio de
legalidad del gasto público, al variar la destinación que ha sido otorgada a
unos recursos por mandato de la Ley 633 de 2000, que es una ley ordinaria y
permanente no susceptible de ser modificada por la ley anual del presupuesto.
En
efecto, el artículo 111 de la Ley 633 de 2000 –“Por la cual se
expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el
tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se
introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial”-
dispone que los aportes parafiscales nominales de las entidades públicas
destinados a las escuelas industriales e institutos técnicos se destinarán a
proyectos de mejoramiento de infraestructura y dotación de instituciones de
educación media técnica y media académica.[70]
El artículo 71 de la Ley 1420 de 2010 acusado, por su parte, modifica lo allí
dispuesto, ya que establece que dentro de dichos recursos, los que no fueron
ejecutados a 31 de diciembre de 2010 podrán destinarse a construcción y
adquisición de infraestructura. En otras palabras, la Ley anual del presupuesto
de 2010 amplía la destinación de unos recursos que ya tenían una destinación
específica ordenada por el artículo 111 de la Ley 633 de 2000.
Así, el
artículo 71 sub examine, en lugar de contener una disposición tendiente
a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación del año
2011, modifica el destino de los recursos parafiscales nominales de la Ley 21
de 1982 sin ejecutar a 31 de diciembre de 2010. Por lo tanto, la norma bajo
examen contraría el principio constitucional de legalidad del gasto público, ya
que no es la ley anual del presupuesto el título jurídico idóneo para ordenar
una aplicación diferente a la establecida en la ley previa que señala la
destinación de esos recursos. Al efectuar esta modificación legal de la
destinación de los recursos se está violando el artículo 346 de la
Constitución, de conformidad con el cual en la Ley de Apropiaciones “no podrá
incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente
reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto
por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del
poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al
Plan Nacional de Desarrollo”.
A lo
anterior se agrega que el artículo 71 de la Ley 1420 de 2010 desconoce también
el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto[71] al variar la destinación
de los recursos parafiscales, contrariando lo dispuesto en esta norma orgánica
del presupuesto, y por el mismo motivo es violatoria del artículo 151 de la
Constitución.
Por las
anteriores razones, la Corte declarará inexequible el artículo 71 de la Ley
1420 de 2010.
6.12. La demanda no presenta un cargo contra el artículo
74 de la Ley 1420 de 2010, ley anual de presupuesto, susceptible de ser
analizado en sede de constitucionalidad
6.12.1. Norma acusada
Artículo 74. Sin
perjuicio de la responsabilidad fiscal y disciplinaria a que haya lugar, cuando
en vigencias anteriores no se haya realizado el pago de obligaciones adquiridas
con las formalidades previstas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto y demás
normas que regulan la materia, y sobre los mismos no se haya constituido la
reserva presupuestal o la cuenta por pagar correspondiente, se podrá crear el
rubro “Pasivos Exigibles - Vigencias Expiradas” y con cargo a este, ordenar el
pago.
También procederá la operación
presupuestal prevista en el inciso anterior, cuando el pago no se hubiere
realizado pese a haberse constituido oportunamente la reserva presupuestal o la
cuenta por pagar en los términos del artículo 89 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto.
El mecanismo previsto en el
primer inciso de este artículo también procederá cuando se trate del
cumplimiento de una obligación originada en la ley, exigible en vigencias
anteriores, aun sin que medie certificado de disponibilidad presupuestal ni
registro presupuestal.
En todo caso, el jefe del órgano
respectivo certificará previamente el cumplimiento de los requisitos señalados
en este artículo.
6.12.2. Intervenciones
6.12.2.1. Departamento Nacional de Planeación Nacional.
El artículo 74 acusado fue defendido dentro del proceso por el Departamento en
los siguientes términos,
“Considera el peticionario que, en
este caso, se vulnera la existencia de la ley previa y el principio de unidad
de materia.
El actor desconoce que la
ejecución de los presupuestos anuales genera problemas en los respectivos
compromisos que deben encontrar una solución, máxime si el Estado recibe un
bien o servicio que le es útil o que permite garantizar la presentación de un
servicio.
Igualmente, no tienen en cuenta
que unos de los principios generales del derecho es que nadie puede
enriquecerse sin causa, norma que se encuentra en el Código Civil y a la cual
debe hacerse referencia en este caso y que, sin duda, rige la actuación del
Estado y es previa a la expedición de la ley que se cuestiona. De otra parte,
los principios del sistema presupuestal permiten colegir que la figura expresa
un desarrollo de los mismos.”
6.12.2.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El Ministerio defendió la norma en los siguientes términos,
“[…] insiste el accionante en el
error de considerar a la ley de presupuesto como de naturaleza meramente
adjetiva restándole su capacidad jurídica.
En la dinámica presupuestal pueden
observar situaciones en la cuales pese a la adquisición de obligaciones con el
lleno de los requisitos exigidos por el Estatuto Orgánico del Presupuesto, no
fue posible llevar a cabo el pago efectivo dentro de la vigencia fiscal que
corresponda, o cuando en virtud de la ley se generan obligaciones que son
reclamadas o deben ser atendidas en vigencias fiscales posteriores y que no
contaron en su oportunidad con certificado de disponibilidad y registro
presupuestal, pues no se tenía conocimiento de ellas.
En este sentido, es de observar
que la Administración no puede enriquecerse sin causa; con respecto a esta
figura, la Corte Suprema de Justicia en sentencia de marzo 6 de 1958 […]
Así las cosas, y ateniendo a que
la Administración Pública no se puede eximir de la obligaciones que legalmente
contrajo, (las cuales corresponden a las fuentes de gasto establecidas en el
artículo 346 de la Constitución Política); con el referido artículo sería
posible cancelar aquellos compromisos originados en vigencias fiscales
anteriores y con cargo al presupuesto vigente, que en su oportunidad se
adquirieron con las formalidades legales y contaron con apropiación
presupuestal que las amparaban o por virtud de la ley.
De tal modo que no esta
disposición se autoriza, sin perjuicio de la responsabilidad fiscal
disciplinaria a que haya lugar, para que no cargo al presupuesto en curso se
atiendan aquellas obligaciones causadas en vigencias fiscales anteriores, pero
que no fue posible atender oportunamente su pago.
Disposición que evita mayores
costos para la administración y se constituye en garantía para el beneficiario,
al no tener que acudir a reclamar sus acreencias por vía judicial lo que
representaría un desgaste innecesario y haría más onerosas estas obligaciones a
cargo del Estado.
Es evidente el vínculo del
presente artículo con la adecuada ejecución del presupuesto, de tal forma que
no se constituye en una violación al principio de unidad de materia […], así
como tampoco se encuentra fundamento en la señalada vulneración del artículo
352 de la Carta, por lo que se solicita a la H. Corte Constitucional declarar
la exequibilidad de la norma.”
6.12.3. Procuraduría General de la Nación
El Ministerio Público solicitó declarar la inexequibilidad
de la norma acusada, por considerar que sí se están violando los principios
constitucionales invocados por el accionante. Se dijo al respecto,
“Al tenor de lo dispuesto en el
artículo 352 Superior, la regulación del rubro “Pasivos Exigibles-Vigencias
Expiradas”, hecha en la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal 2011,
es un asunto propio de la esencia procesal presupuestal en lo que tiene que ver
con la programación, aprobación y ejecución, y no una norma tendiente a
asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación. Se trata
de gastos que deben ser programados y aprobados para poder ser ejecutados a la
luz del principio de universalidad del gasto, como consecuencia del ejercicio
de la competencia del Congreso de la República, de la misma manera que se hace
con las conciliaciones, los créditos judicialmente reconocidos y los laudos
arbitrales. Por tal razón, se vulnera la reserva de la ley orgánica para
regular el tema y, por consecuencia, el principio de unidad de materia, porque se
trata de gastos no aprobados por el Congreso de la República, los cuales, al no
tener financiación, se cubren con traslados presupuestales contrarios al orden
constitucional y legal orgánico por incurrirse en la destinación diferente de
recursos presupuestales.
El cuestionamiento de fondo, más
allá del problema de competencia planteado por el demandante, es si el concepto
de vigencias expiradas se ajusta al orden constitucional, para lo cual hay que
entender las clases de presupuestos que existen en el mundo, según su vigencia,
cuál es el adoptado en Colombia desde el punto de vista constitucional y qué
papel o cabida tienen las vigencias expiradas en el mismo. El primero es el
presupuesto de caja o gestión,  que rige para la vigencia, al final de la cual se
cierra en forma definitiva la caja o finaliza la gestión de recaudo y
ejecución. El segundo es el presupuesto de competencia, jurídico o de período,
cuya vigencia es indefinida en el tiempo, la que se extiende hasta cuando se
hayan realizado todas las operaciones de ingresos y gastos aprobados en él. Y
el tercero, es el presupuesto de períodos complementarios, que permite una
prolongación excepcional de la vigencia de ingresos y gastos no ejecutados, a
través de apropiaciones y reservas, hasta máximo por una vigencia adicional.
De acuerdo con lo previsto en los
artículos 345 a 351 Superiores, en Colombia no se puede percibir contribución o
impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con
cargo al tesoro que no se halle en el de gastos, para lo cual se formula
anualmente el presupuesto que debe contener la totalidad de los gastos que el
Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos
autorizados por el Congreso no son suficientes para cubrir dichos gastos, el
Gobierno debe proponer la creación de nuevas rentas o la modificación de las
existentes, para financiar los faltantes de apropiación. En ese sentido, y
según lo establecido en el artículo 351 Superior, el Congreso puede eliminar o
reducir las partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con excepción de las
que se requieren para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones
contractuales del Estado, la atención completa de los servicios de la
administración y la autorización de los planes y programas del plan de
inversiones públicas. Lo anterior significa que en términos constitucionales la
vigencia presupuestal en Colombia es anual, a partir de contemplar la totalidad
de los gastos para dicho período, debiendo honrar los correspondientes a
deudas, contratos, gastos de funcionamiento y de desarrollo.
La regulación orgánica
presupuestal establecida en los artículos 14, 15, 17, 23, 24, 39, 45, 46, 54,
55, 71, 73, 74 y 89 del Decreto 111 de 1996, reafirma los principios de
anualidad y universalidad, aplicando la programación integral, permitiendo la
asunción de obligaciones que afecten vigencias futuras, de tal manera que todos
los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación de cada
presupuesto anual se deben incorporar de acuerdo con la disponibilidad de
recursos y las prioridades del Gobierno (v.gr. leyes de onomásticos
territoriales, etc.). Cuando se disponga del dinero para el pago de
conciliaciones, créditos judicialmente reconocidos o laudos arbitrales, y el
mismo no es reclamado por el interesado, las sumas a pagar deben consignarse en
la cuenta de depósitos judiciales a nombre de éste. Los  déficits fiscales que
resulten en la vigencia anterior a aquélla en la cual se prepara el prepuesto,
deben ser cubiertos mediante la inclusión de la partida necesaria para
saldarlos. Ante la aprobación de los presupuestos desfinanciados y mientras se
produce la decisión definitiva al respecto por el Congreso, el Gobierno debe
suspender mediante decreto las apropiaciones que no cuenten con financiación.
Los actos administrativos que afecten presupuestos deben contar con
certificados de disponibilidad presupuestal previos, que garanticen la
existencia de apropiación suficiente para atender los gastos, y de registro
presupuestal definitivo, para evitar que los recursos sean desviados a otro
fin, en el cual se debe indicar claramente el valor y plazo de las obligaciones
a que haya lugar. Al cierre de la vigencia fiscal, cada órgano debe constituir
reservas presupuestales o cuentas por pagar, para cumplir los compromisos
legalmente asumidos y no cumplidos a 31 de diciembre o los pagos causados y no
reclamados a esa fecha, las cuales tienen una vigencia máxima adicional de un
año. Los presupuestos anuales se ejecutan mediante programas anuales
mensualizados de caja, en los cuales se define el monto máximo mensual de
fondos disponibles para el cumplimiento de los compromisos de la vigencia, las
reservas presupuestales y las cuentas por pagar. Los presupuestos sólo deben
ser modificados por el Gobierno Nacional para reducir sus partidas cuando se
presente desfinanciación de los mismos, y para los demás casos las
modificaciones las aprueba el Congreso. Por último, y a manera de castigo
presupuestal, el Gobierno debe reducir el presupuesto de gastos de
funcionamiento y de inversión del presupuesto de la vigencia del órgano, cuando
sus reservas constituidas superen el 2% y el 15%, respectivamente, reducción
que debe ser en monto igual a lo reservado.
Lo anterior indica que,
constitucional y orgánicamente, en Colombia se adoptó un presupuesto de caja
muy estricto, que contempla posibilidades excepcionales de prolongar
obligaciones presupuestales en la vigencia fiscal siguiente. Se proscribe el
concepto de presupuesto de competencia, o jurídico o de período, y
especialmente lo correspondiente al pago de obligaciones con cargo a vigencias
expiradas, precisamente para evitar desórdenes financieros y contables
encaminados a encubrir responsabilidades o facilitar comportamientos contrarios
a la moral y eficiencia administrativas. Por tanto, lo que se pretenda regular
al respecto resulta inconstitucional, máxime en el presente caso, cuando las
obligaciones de vigencias expiradas no contemplaron ningún tipo de programación
y aprobación por parte del Congreso de la República. Las obligaciones
excepcionales que aparezcan como consecuencia de vigencias expiradas, deben ser
objeto de los trámites presupuestales normales, a la luz de lo contemplado al
respecto en la Constitución y la ley orgánica de presupuesto, partiendo de la
base de constituir el título de gasto mediante la determinación clara de las
responsabilidades económicas (resolución de conflictos derivados de
negligencias en la ejecución presupuestal).
Por tanto, se solicitará se
declare la inconstitucionalidad del artículo 74 de la Ley 1420 de 2010, a
partir del momento de su promulgación debido al alto grado de compromiso de los
principios de la función administrativa consagrados constitucionalmente que
dicha regulación conlleva.”
6.12.4. Consideraciones
6.12.4.1. El accionante considera que el artículo 74 de la
Ley 1420 de 2010 viola el principio de unidad de materia y de legalidad del
gasto al ‘crear legislación’ presupuestaria (creando un rubro denominado
‘pasivos exigibles – vigencias expiradas), facultad que solamente es propia de
una ley orgánica. A juicio del demandante una norma con el contenido normativo
como el señalado tiene que ser establecida, necesariamente, mediante una “ley
orgánica de presupuesto” y no de naturaleza objetiva. Además, considera que
se supera la finalidad de las normas de anuales de presupuesto así como su
temporalidad.
6.12.4.2. La Sala considera que la demanda no presenta un
argumento que cuestione la constitucionalidad de la norma acusada. Si bien
afirma que la norma no se refiere a un tema presupuestal y que su finalidad no
está orientada a la correcta ejecución del presupuesto establecido, no indica
los argumentos en los que se fundarían tales afirmaciones. Tampoco se dan
argumentos que muestren por qué la norma acusada debería hacer parte,
necesariamente, de una ley orgánica de presupuesto. En tal medida, la Corte se
inhibirá de hacer un pronunciamiento de fondo.
6.13. La demanda no presenta un cargo de
inconstitucionalidad contra el artículo 79 de la Ley 1420 de 2010, ley anual de
presupuesto, que dé lugar a un pronunciamiento de fondo
6.13.1. Norma acusada
Artículo 79. Los recursos
del presupuesto nacional asignados al Fondo Nacional de Garantías con el fin de
garantizar los préstamos educativos efectuados por la banca comercial, que no
hayan sido utilizados a la fecha de expedición de la presente ley, se apropiarán
con destino al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en
el Exterior, Icetex, para contribuir a la sostenibilidad financiera del crédito
educativo de conformidad con la política general que defina su Junta Directiva
para tal fin.
6.13.2. Intervenciones
6.13.2.1. Departamento de Planeación Nacional.
Solicitó a la Corte Constitucional que declare la constitucionalidad de la
norma acusada con base en el siguiente análisis,
“Los recursos del presupuesto
nacional asignados al Fondo Nacional de Garantías con el fin de garantizar los
préstamos educativos efectuados por la banca comercial, que no hayan sido
utilizados a la fecha de expedición de la presente ley, se apropiarán con
destino al […] ICETEX, para contribuir a la sostenibilidad financiera del
crédito educativo de conformidad con la política general que defina su Junta
Directiva para tal fin.
[…]
La norma en cuestión no cambia el
destino previsto en la ley. Determina más bien una fórmula para su ejecución
teniendo en cuenta la naturaleza del ICETEX, estableciendo así un ejecutor de
los recursos, tema que es propio de una norma que decreta el gasto.”
6.13.2.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Aunque la intervención del Ministerio solicita a la Corte Constitucional inhibirse
de hacer un pronunciamiento de fondo, o en su defecto, declarar la
exequibilidad de la misma. No obstante, no se hace un pronunciamiento concreto
con relación a la norma en la intervención presentada dentro del proceso.
6.13.2.3. El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y
Estudios Técnicos en el Exterior, ICETEX, participó en el proceso para
sostener que la demanda es inepta y no ha de estudiarse, en lo que al artículo
79 acusado respecta. A su parecer, el demandante acusa la norma de inconstitucional,
sobre la base de un contenido normativo y efectos que la misma en realidad no
tiene.
6.13.2.3.1. Sostiene el ICETEX que según la demanda, esa
disposición “[…] modifica las normas legales preexistentes, en razón al
cambio en la asignación de recursos, procedimiento que reviste naturaleza
extrapresupuestal, en la medida en que [se trata de] una entidad
financiera de naturaleza especial en los términos de la Ley 1002 de 2005, sui
generis en la medida en que no se le aplica el Estatuto Orgánico del Presupuesto.”
Para la intervención se trata de un cargo que debe abstenerse de conocer la
Corte Constitucional, por tratarse de un caso de ineptitud sustantiva de la
demanda, puesto que la norma acusada no se refiere a aquello de lo cual habla
el accionante. Él se refiere al “[…] ICETEX y a FOGAFIN, empero la norma
demanda no hace referencia alguna a FOGAFIN (FONDO NACIONAL DE GARANTÍAS, que
es una sociedad anónima de economía mixta, vinculada al Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia,
por ende […]”. Continúa al respecto la demanda,
“[…] se trata de dos entidades de
naturaleza diferente, lo que influye en el sentido, origen y finalidad de la
norma demandada, toda vez que el Fondo Nacional de Garantías SA es la entidad a
través de la cual el Gobierno Nacional busca facilitar el acceso al crédito y
respaldar préstamos destinados a financiar el pago de matrículas en
instituciones de educación superior y la adquisición de vivienda de interés
social, en tanto que el FOGAFIN que es el Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras, tiene la finalidad de proteger a los depositantes y acreedores de
las instituciones financieras de los prejuicios que les pudiera ocasionar en el
desarrollo de las actividades.
Nótese además, que la norma
demandada guarda consonancia con el PLAN NACIONAL DE DESARROLLO, en el cual
efectivamente se hace referencias a las metas gubernamentales a nivel
educativo, tanto frente al ICETEX como al Fondo Nacional de Garantías, empero,
en [sic] no existe referencia alguna al FOGAFIN.
El Fondo Nacional de Garantías SA
tiene una función similar a los bancos de redescuento, o un banco de segundo
piso, en este sentido no tienen relación directa con el destinatario sino con
el banco que otorga el crédito que el Fondo garantiza, y sus destinatarios son
las pequeñas y medianas empresas.
En cuanto atañe al tema educativo,
el Fondo Nacional de Garantías cuenta con la línea de garantía educativa que
propende por respaldar los créditos otorgados por intermediarios a favor de
personas naturales, a efectos de la financiación de la matrícula de programas
técnicos, tecnológicos o profesionales.
[…] el hecho de que la norma
presupuestal demandada no surge de forma aislada, sino que guarda estrecha
relación con el PLAN NACIONAL DE DESARROLLO ‘prosperidad para todos’, que para
el período 2010 – 2014 se ha recogido en la Ley 1450 de 16 de junio de 2011
cuyos objetivos se centran en:  consolidar la seguridad con la meta de alcanzar
la paz.  ||  Dar un gran salto de progreso social.  ||  Lograr un dinamismo
económico regional que permita desarrollo sostenible y crecimiento sostenido,
más empleo formal y menor pobreza y, en definitiva, mayor prosperidad para toda
la población.
Igualmente, se encuentra
concatenado con el PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010, recogida en la Ley
1151 de 2007, entre cuyos objetivos, en los términos del artículo 1° literal
c), se encontraba una política de promoción a la educación a efectos de superar
las deficiencias de cobertura y calidad educativa. Igualmente, dentro del
contexto del sistema de formación de capital humano, se plantearon logros en
cobertura, calidad y eficiencia de la educación, y se dispuso que la ampliación
de cobertura desde la educación inicial hasta la educación superior.
[…]
[…] ya en el PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO 2006-2010 y la Ley de Presupuesto del año 2010, el ICETEX tuvo
cabida justamente en cuanto al tema de la ampliación de la cobertura en
educación superior.
Lo anterior, dada la FUNCIÓN
SOCIAL DEL ICETEX, que se concreta en contribuir al desarrollo y mejoramiento
del talento humano, para lo cual financia y promueve la educación superior en
el país y en el exterior, al otorgar créditos a la población estudiantil y
laboral al seleccionar los aspirantes a becas ofrecidas por gobiernos y
organismos internacionales y al administrar los fondos provenientes de
convenios suscritos con entidades públicas y privadas, al igual que los
programas especiales establecidos por el Gobierno Nacional, dirigidos a
comunidades específicas del país, que cumplan con requisitos preestablecidos.
[…]”
Por tanto, el accionante considera que la norma demandada no
se encuentra fuera de contexto, “[…] tiene íntima relación con el Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014, con la Ley 1002 de 2005, con la anterior Ley
anual de presupuesto y con el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.” Al
respecto añade la intervención del ICETEX,
“[…] el artículo 79 de la Ley 1420
de 2010 guarda lógica con el artículo 150 de la Ley 1450 de 16 de junio de
2011, en la medida en que si en el Plan Nacional de Desarrollo se determina la
creación de subsidios de naturaleza educativa, que conllevan para el ICETEX la
disminución de los dineros que percibe por cuenta de los intereses de financiación
o de plazo de cada crédito educativo beneficiando con tal medida, es necesario
que también ingresen recursos que permitan garantizar al ICETEX su
sostenibilidad, lo cual necesariamente ha de quedar consagrado en el
Presupuesto General de la Nación, en los términos indicados en el último inciso
del artículo 150 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, donde se indica que
la nación garantizará y destinará al ICETEX los recursos requeridos para
compensar los ingresos que deja de percibir en aplicación de dicha previsión
legal.
Una de las formas de hacerlo es a
través del Fondo Nacional de Garantías SA, y concretamente, de aquellos
recursos que no hayan sido utilizados por dicha entidad, los cuales tal y como
lo indica la norma demandada, deben destinarse al ICETEX para contribuir a la
sostenibilidad financiera del crédito educativo.
[…] es obligación del Estado
garantizar la protección y progresividad del derecho a la educación a través de
mecanismos que permitan hacer sostenible la herramienta de financiación, a
efectos de garantizar el derecho a la educación a un número mayor de
colombianos, y fomentar el acceso y permanencia de los jóvenes en la educación
superior.
Lo anterior, dado que el mercado
financiero tradicional no incentiva ni permite fácilmente el acceso a los
créditos por parte de los estudiantes de bajos recursos económicos, mientras
que las condiciones del crédito ICETEX permiten que éstos jóvenes accedan y
permanezcan en la educación superior, cumpliendo con el derecho a la educación,
estableciendo en nuestra Constitución Política y con los fines y cometidos del
Estado.”
El ICETEX advierte que “[…] no comparte el argumento del
actor, en el sentido de indicar que dada la naturaleza sui generis de la
entidad, no ha de recibir recursos del presupuesto nacional, toda vez que la
misma Ley 1002 de 2005 en forma taxativa indica que una de las fuentes de
recursos del ICETEX son las partidas del Presupuesto General de la Nación,
justamente por cuanto el ICETEX es una entidad que tiene por objeto social la
financiación de los créditos educativos, una de las finalidades del Estado, por
ende su calidad de entidad financiera del Estado de naturaleza especial no es
óbice para marginarlo de las partidas del Sistema General de Apropiaciones, máxime
que el acceso a la educación hace parte de la política estatal.” Continúa
indicando al respecto,
“[…] el ICETEX si está sujeto [al]
sistema presupuestal colombiano, se sujeta a las políticas fiscales y está
obligado a cumplir con las metas macroeconómicas, y las directrices trazadas en
el Plan Nacional de Desarrollo.
La nueva naturaleza jurídica del
ICETEX aunada a sus fuentes de recursos le ha permitido ampliar su portafolio,
lo que conlleva una mayor cobertura educativa.”
Indica la intervención que de acuerdo con lo que ha señalado
la Corte Constitucional, no es correcta la interpretación según la cual el
cambio de naturaleza jurídica establecido en la Ley 1002 de 2005 implica que el
ICETEX deje de recibir las partidas del Presupuesto General de la Nación para
el cumplimiento de su objeto (sentencia C-101 de 2007).
6.13.2.3.2. La intervención considera que si la Corte
Constitucional entra a analizar la constitucionalidad de la norma, su
conclusión ha de ser que la misma es constitucional.
En primer lugar, estima que el artículo 79 acusado de
inconstitucionalidad no viola el principio de unidad de materia, por cuanto
guarda relación de unidad de materia, tanto por el tema del que se trata, como
por la finalidad buscada. Dice al respecto la intervención,
“[…] el núcleo temático de la
norma presupuestal se centra en la distribución de los recursos necesarios para
el cumplimiento de las políticas macroeconómicas del Estado en el Plan Nacional
de Desarrollo, para tal efecto, conlleva un análisis de los ingresos y gastos
públicos del período que la norma comprende.
[…] el artículo 79 de la Ley 1420
de 2010 guarda una conexidad teleológica y temática con la materia de dicha
norma, que es el tema presupuestal, en la medida en que se trata de una entidad
pública extraña o ajena al Presupuesto General de la Nación, sino de una
entidad que por expresa disposición de la Ley sí recibe recursos del
[Presupuesto] General de la Nación.
[…] no se puede hablar de
quebranto de la Norma Constitucional ni del principio de unidad de materia, en
la medida en que […] para que ello ocurra se requiere que exista una absoluta
falta de conexión o incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica
entre los distintos aspectos que regula la ley y la materia.”
En segundo lugar, señala que la norma acusada tampoco viola
el principio de legalidad presupuestaria. Por una parte, afirma que el gasto a
favor del ICETEX sí ha de aparecer en el Presupuesto, en la medida en que tales
partidas son parte de sus recursos en los términos que establece la Ley 1002 de
2005, Por tanto, afirma, que sí existe una norma que específicamente así lo
indica. Sostiene que tampoco, en consecuencia, puede afirmarse que sea una
operación que carece de norma legal anterior. La norma que autoriza a ICETEX a
percibir recursos, tiene la finalidad de dar cumplimiento al Plan Nacional de
Desarrollo consignado en la Ley 1450 de 2011, y específicamente el artículo
150. En conclusión, la intervención considera que si bien el ICETEX no forma
parte del Presupuesto General de la Nación, sí recibe recursos del mismo por
disposición expresa de la Ley 1002 de 2005 y en este sentido sí le es aplicable
el artículo 4° del Decreto 111 de 1996.
6.13.3. Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador General de la Nación solicitó a la Corte que
declarara inconstitucional la norma acusada, por violar los principios
constitucionales invocados por el accionante. Dijo al respecto,
“En cuanto a la afirmación del
actor que en este caso no son aplicables las normas orgánicas de presupuesto,
la misma no es clara, porque tales normas tienen una regulación específica en
sus artículos 96 y 97 para empresas industriales y comerciales del Estado y
sociedades de economía mixta, como los son el ICETEX y el Fondo Nacional de
Garantías (No el FOGAFÍN, como lo confunde el actor), y porque la transferencia
ordenada hace referencia a recursos del presupuesto nacional.
De otra parte, como se trata de
recursos del presupuesto nacional, estos debieron ser objeto de inclusión y aprobación
en el presupuesto general de la Nación de la vigencia 2011, y no disponerse de
los mismos mediante una norma general tendiente a asegurar la correcta
ejecución del presupuesto general de la Nación, máxime cuando los recursos
trasladados al ICETEX el 13 de diciembre de 2010 se encontraban en ejecución en
la vigencia fiscal del año 2010 y la misma no había culminado, por lo que la
destinación de los mismos no había fenecido (vulneración del principio
constitucional de la vigencia presupuestal). Por tanto, se solicitará a la
Corte que declare inconstitucional el artículo 79 de la Ley 1420 de 2010.”
6.13.4. Consideraciones
Para la Corte Constitucional el argumento de la demanda no
es susceptible de ser analizado en sede de constitucionalidad, por cuanto se
funda en acusar la norma legal a partir de una interpretación errónea. En
efecto, el argumento del actor se basa en cuestionar la decisión de transferir
del FOGAFIN al ICETEX una asignación de recursos, teniendo en cuenta la
naturaleza jurídica de tales entidades, para lo cual hace referencia a la Ley
117 de 1985, que se ocupa de regular tal Fondo. No obstante, se trata de una
confusión pues, el artículo 79 de la Ley 1420 de 2010 hace referencia al Fondo
Nacional de Garantías, que es una entidad distinta al Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, el cual sí está regulado por la Ley 117 de 1985.
Así, en la medida que la acusación presentada por el accionante se dirige en
contra de una medida legislativa que no existe, que en realidad proviene de una
equívoca  comprensión de la norma acusada, la Corte se inhibirá de hacer
pronunciamiento de fondo alguno.
6.14. La demanda no presenta un cargo de
inconstitucionalidad contra el artículo 88 de la Ley 1420 de 2010, ley anual de
presupuesto, que dé lugar a un pronunciamiento de fondo
6.14.1. Norma acusada
Artículo 88. Los recursos programados en el Instituto Nacional de
Vías por ciento veinte mil millones de pesos ($120.000.000.000) provenientes
del saldo disponible del Fondo Nacional de Regalías a 31 de diciembre de 2009,
se destinarán a la ejecución de proyectos viales de la red terciaria a cargo de
los municipios.
Para dar cumplimiento a lo
anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, administrador del
portafolio del Fondo Nacional de Regalías, situará estos recursos, previa
solicitud del Instituto Nacional de Vías quien los ejecutará. Al Fondo Nacional
de Regalías únicamente le corresponde realizar los ajustes contables a que haya
lugar.
6.14.2. Intervenciones
6.14.2.1. Departamento Nacional de Planeación. El
Departamento defendió la constitucionalidad del artículo 88 de la Ley 1420 de
2010, usando los mismos argumentos del artículo 57 acusado.
6.14.2.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El Ministerio defendió la constitucionalidad de la norma en los siguientes
términos,
“De la misma manera como se
argumentó en nuestra defensa de los artículos 57 y 60 de este expediente, es
preciso decir que el artículo 88 de la Ley 1420 de 2010 también ha sido
cuidadoso en destinar los recursos del Fondo Nacional de Regalías
exclusivamente a financiar proyectos regionales de inversión, proyectos que han
sido incluidos en los respectivos planes de desarrollo de las entidades
territoriales, garantizando de manera real y efectiva la descentralización
territorial que la Constitución Política ha establecido en el mencionado
artículo 361.
Es de indicar que el artículo 88
de la Ley 1420 de 2010, es propio de una ley anual de presupuesto, debido a que
su finalidad es la correcta ejecución del mismo. No hay argumentación
fundamentada en la acción de inconstitucionalidad sobre la apreciación del
demandante al afirmar que se trata de una ‘disposición extraña al contenido de
las mismas’. Por el contrario, para contribuir con su correcta ejecución, en
este artículo 88, se ha previsto situar los recursos en el INVIAS, y asignar la
concomitante obligación del registro contable al Fondo Nacional de Regalías.
Para terminar este punto, se
evidencia una ausencia de razones claras, ciertas, específicas y suficientes,
con relación a los artículos 14 y 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.”
6.14.3. Procuraduría General de la Nación
El Procurador solicitó a la Corte que declare
inconstitucional el artículo acusado, por considerar que sí desconoce los
principios constitucionales invocados por el accionante. Dijo al respecto,
“De acuerdo con lo establecido en
el artículo 67 del Decreto 111 de 1996, al revisar el presupuesto general de la
Nación del año 2011, en lo que corresponde a su liquidación efectuada mediante
el Decreto 4803 de 2010, se tiene que en la cuenta programa 113, subcuenta
subprograma 600, objeto proyecto 611, recursos 16 fondos especiales, como
aporte nacional a la sección 2402 Instituto Nacional de Vías, se autorizaron
ciento veinte mil millones de pesos, para mantenimiento, mejoramiento y
conservación de vías, caminos de prosperidad nacional – previo concepto DNP-, según
lo que se observa al respecto en la página 61 del Diario Oficial 47.937 del 29
de diciembre de 2010. Pero, al revisar la sección 0325 correspondiente al
presupuesto de gastos del FONDO NACIONAL DE REGALÍAS, en ninguna parte de la
misma aparece el gasto por ciento veinte mil millones autorizado al Instituto
Nacional de Vías, según lo que se observa en el decreto de liquidación
presupuestal del año 2011 consignado en las páginas 30 y 31 del mismo Diario
Oficial.
Por mandato constitucional, los
recursos del Fondo Nacional de regalías se destinan a las entidades
territoriales en los términos que señale la Ley 141 de 1994, modificada por la
Ley 752 de 2002, que es la que constituye para asuntos presupuestales el decreto
o título jurídico de los gastos del Fondo para poder ser incluidos y aprobados
en los presupuestos anuales. En ese contexto constitucional y legal, el Fondo
Nacional de Regalías es una sección del presupuesto de gastos. Por tanto, lo
único que se puede gastar con cargo a los recursos del Fondo teniendo como ley
previa que decreta dichos gastos la 141 de 1994, es lo que se apruebe en esa
sección presupuestal, porque así lo determina el principio de especialización
presupuestal como respuesta al mandato constitucional para el Fondo Nacional de
Regalías.
En consecuencia, lo que se
incorpore a otras secciones del presupuesto se constituye, de hecho, o en una
desviación de recursos o en un decreto o creación de gasto, lo cual en el
presente caso compromete la universalidad del gasto, porque autorizó o aprobó
un gasto no decretado o creado en ley anterior, o configura una desviación de
recursos en lo que compete a la naturaleza de los que conforman el Fondo
Nacional de Regalías.
En términos constitucionales, lo
que se vaya a ejecutar por regalías que sea diferente a lo asignado a
departamentos y municipios directamente, se debe hacer por intermedio del Fondo
con destino a las entidades territoriales, para financiar proyectos regionales
de inversión, definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las
respectivas entidades territoriales. El artículo 88 de la Ley 1420 de 2010
decreta u ordena un gasto nacional, para ser ejecutado por el Gobierno Nacional
de manera unilateral, utilizando para ello la vía de la autorización de un
gasto no decretado en ley previa y en contra de la naturaleza de los recursos
del Fondo Nacional de Regalías y de los derechos de las entidades territoriales
sobre los mismos, en lo que a su disposición se refiere, según lo establecido
al respecto en los artículos 1°, 287, 360 y 361 Superiores. En consecuencia,
este artículo vulnera el principio de unidad de materia, porque no se trata de
una norma tendiente a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de
la Nación, sino de la desviación de recursos por ciento veinte mil millones del
Fondo Nacional de Regalías. Por tanto, se solicitará a la Corte que declare
inconstitucional el artículo 88 de la Ley 1420 de 2010, a partir de su
promulgación.”
6.14.4. Consideraciones
Para la Corte, en relación con el artículo 88 de la Ley 1420
de 2010 el demandante se limitó a esbozar cuatro motivos de
inconstitucionalidad diferentes, que aluden a temas de alta complejidad
relacionados con el presupuesto nacional y con el uso de recursos provenientes
de las regalías, sin haber efectuado una mínima profundización analítica en la
que se exponga, en relación con cada uno de tales cuatro motivos, razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes que permitan a la Corte
ejercer su función de control abstracto de constitucionalidad.
Por tanto, la Corte se inhibirá de conocer de fondo el cargo
presentado en contra del artículo 88 de la Ley 1420 de 2010.
6.15. La demanda no presenta un cargo de
inconstitucionalidad contra el artículo 89 de la Ley 1420 de 2010, ley anual de
presupuesto, que dé lugar a un pronunciamiento de fondo
6.15.1. Norma acusada
Artículo 89. La Nación, con recursos diferentes a los de rentas
de congestión, podrá financiar el Fondo de Energía Social, FOES, de que tratan
los artículos 118 de la Ley 812 de 2003 y 59 de la Ley 1151 de 2007. Con estos
recursos se podrá reconocer total o parcialmente requerimientos del FOES que no
hayan sido cubiertos con la fuente original de rentas de congestión.
6.15.2. Razones de inconstitucionalidad enunciadas en la
demanda
El siguiente es el texto de los argumentos que presenta el
actor contra el artículo 89 de la Ley 1420/10:
“Este artículo modifica las leyes
812 y 1151 de 2003 y 2007 respectivamente, facultad exclusiva del Congreso de
la República mediante ley ordinaria, y no a través de las disposiciones
generales de la ley anual del presupuesto, por carecer ésta de capacidad
jurídica para este fin, con lo cual se vulneran los artículos 345 y 346 de la
Constitución Política.
Adicionalmente, este artículo crea
gasto público sin fijar cuantía sobre el monto del aporte de la Nación al FOES,
con este procedimiento se viola el artículo 346 de la Constitución Política en
lo referente a las bases legales del gasto, al igual que el artículo 352 de la
Constitución Política (art. 38 del Estatuto Orgánico del Presupuesto – Decreto
111 de 1996) y el artículo 158 de la Constitución Política, por unidad de
materia.”[72]
6.15.3. Intervenciones
6.15.3.1. Departamento Nacional de Planeación. El
Departamento defendió la constitucionalidad de la norma acusada, luego de citar
el artículo 59 de la Ley 1151 de 2007 en los siguientes términos,
“La norma de la ley anual
establece una autorización para financiar la energía social como parte del
gasto público social supliendo una deficiencia en financiación. Estos aspectos
son propios de una ley anual por lo que el cuestionamiento a los mismos no está
llamado a prosperar.”
6.15.3.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El Ministerio, luego de solicitar a la Corte que se abstuviera de hacer un
pronunciamiento de fondo, defendió la constitucionalidad de la norma acusada en
los siguientes términos,
“El artículo 368 de la
Constitución Política faculta a la Nación para conceder subsidios en su
presupuesto para que la personas de menores ingresos puedan pagar la tarifas de
los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas. Las
Leyes 812 de 2003 y 1151 de 2007 crearon el FOES como un Fondo de recursos con
cargo al cual la Nación con las rentas de congestión, puede subsidiar hasta $46
pesos del valor del consumo de los usuarios ubicados en las zonas de difícil
gestión, áreas rurales y urbanas de menor desarrollo.
Como estas rentas se redujeron notoriamente
y con el objeto de dar cumplimiento con lo establecido en la Constitución
Política para no desproteger esta franja de la población de menores recursos,
el artículo habilita para que se pueda utilizar cualquier otro recurso de la
Nación para que en la ejecución de su presupuesto se reflejen los beneficios
que las leyes ya mencionadas persiguen para estos usuarios que suman
aproximadamente 2.600.000 familias en el país.
Por tanto el artículo 89 de la Ley
1420 de 2010, se encuentra ajusta a las disposiciones constitucionales
referidas por el accionante.”
6.15.4. Procuraduría General de la Nación
El Procurador solicitó a la Corte que declare
inconstitucional el artículo acusado, por considerar que sí desconoce los
principios constitucionales invocados por el accionante. Dijo al respecto,
“En el artículo 118 de la Ley 812
de 2003, mediante la cual se expidió el plan nacional de desarrollo 2002-2006,
se creó el Fondo de Energía Social, financiado mediante las rentas de
congestión (exportaciones de energía eléctrica), con el fin de cubrir deuda
eléctrica de dudoso recaudo por bajas condiciones socioeconómicas. Esto se
reafirmó mediante el artículo 59 de la Ley 1151 de 2007, por medio de la cual
se expidió el plan nacional de desarrollo 2006-2010.
El artículo sub examine decreta
un gasto para ser financiado con recursos que no fueron aprobados en el
presupuesto general de la Nación de la vigencia 2011, lo que es contrario al
mandato constitucional según el cual sólo puede incorporarse en la ley de apropiaciones
los gastos decretados conforme a ley anterior. La consecuencia de esto es que
se vulneran los principios de universalidad del gasto, ya que los recursos no
fueron objeto de aprobación en la ley de apropiaciones, y de unidad de materia
presupuestal, porque se trata de una norma que en lugar de estar encaminada a
asegurar la correcta ejecución del presupuesto del año 2011, pretende crear un
nuevo gasto con cargo a recursos provenientes de destinación presupuestal
diferente (traslados presupuestales). Por tanto, se solicitará a la Corte que
declare inexequible el artículo 89 de la Ley 1420 de 2010, a partir de su
promulgación.”
6.15.5. Consideraciones
La Sala considera que no existe un cargo de
inconstitucionalidad en contra de la norma acusada. El accionante se limita a
efectuar un mero esbozo de diversas razones que enuncia sin proveer elementos
mínimos de claridad, especificidad, suficiencia, certeza y pertinencia que
faculten a la Corte para ejercer la función de control de constitucionalidad.
El demandante se limita a indicar leyes que considera modificadas –sin explicar
cómo- y a afirmar que la norma acusada crea un gasto público sin fijar el monto
del aporte nacional al FOES, por lo cual indica en general, que se violan
mandatos constitucionales que la demanda no se ocupa de precisar.
Por tanto, la Corte se inhibirá de hacer un pronunciamiento
de fondo con relación al artículo 89 de la Ley 1420 de 2010.
6.16. La demanda no presenta un cargo de
inconstitucionalidad contra el artículo 90 de la Ley 1420 de 2010, ley anual de
presupuesto, que dé lugar a un pronunciamiento de fondo
6.16.1. Norma acusada
Artículo 90. El Fondo Nacional de Regalías creado mediante la Ley
141 de 1994, durante la vigencia de 2011 asignará el 15% de sus recursos para
continuar financiando los proyectos regionales de inversión en infraestructura
eléctrica y de gas, a que hace referencia el artículo 37 de la Ley 756 de 2002,
en los porcentajes y términos allí descritos.
6.16.2. Intervenciones
6.16.2.1. Departamento Nacional de Planeación.
Defiende la constitucionalidad de la norma acusada, luego de solicitar a la
Corte que se inhiba de hacer un pronunciamiento de fondo en los siguientes
términos,
“Como las normas para la
financiación de infraestructura vial, el artículo 90 retoma un gasto que es
consustancial al objetivo de dicho Fondo y del mismo se debe destacar un
atributo que se encuentra en la ley orgánica del presupuesto y es el de la
programación integral, […]
La continuidad que aquí se
contempla está destinada a la debida ejecución de unos recursos dentro de una
anualidad y, a su vez, garantiza que las obras que se han financiado no se
culminen y queden expuestas al olvido del tiempo, monumento de desidia de los
que puedo ser pero que no se concretó.
Es claro que no se modifica una
ley precia sino que, como se ha insistido a lo largo de este escrito, la misma
se dinamiza. El prurito del actor según el cual si se menciona una disposición
previa la misma se altera, no goza de justificación alguna.”
6.16.2.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El Ministerio, luego de solicitar que la Corte se inhiba de hacer un
pronunciamiento de fondo, defiende la constitucionalidad de la norma acusada de
la siguiente manera,
“[…] la Ley 756 de 2002,
estableció que el Fondo Nacional de Regalías, asignaría el 15% de sus recursos
a financiar ‘proyectos regionales de inversión en energización, que presenten
las entidades territoriales y que estén definidos como prioritarios en los
planes de desarrollo respectivo’.
Por tanto, no es cierta la
aseveración del accionante cuando afirma erradamente que el artículo 90 de la
Ley 1420 de 2010, está creando un gasto nuevo, porque claramente la Ley 756 de
2002, ya contempla dicha erogación, de otra parte, de una lectura de la
disposición demandada, se encuentra que la norma remite a los ‘porcentajes y
términos allí descritos’, es decir a la autorización de gasto contenida se
encuentra en la misma Ley 756 de 2002 y no el artículo demandado.”
6.16.3. Procuraduría General de la Nación
El Procurador solicitó a la Corte que se declare inhibida
para pronunciarse de fondo el artículo acusado, por considerar que sí desconoce
los principios constitucionales invocados por el accionante. Dijo al respecto,
“Lo dicho por el actor no se
sostiene al constatar que el artículo demandado se limita a reiterar lo
establecido en el artículo 37 de la Ley 756 de 2002. Por tanto, al atribuir a
la norma demandada un alcance que no tiene, y que no puede tener, con lo cual no
se satisface los requisitos previstos en la ley y decantados por la
jurisprudencia para las demandas de constitucionalidad, se solicitará a la
Corte que se inhiba para pronunciarse de fondo sobre este asunto, al haber
ineptitud sustancial de la demanda.”
6.16.4. Consideraciones
Finalmente, la Sala considera que tampoco existe un cargo en
contra de la norma acusada, susceptible de ser estudiada en sede de
constitucionalidad. La demanda afirma que la disposición acusada amplía la
cobertura de los proyectos regionales de inversión a ‘infraestructura eléctrica
y de gas’, la cual, a su juicio no se encuentra contemplada en el artículo 37
de la Ley 756 de 2002, que pretende estar reiterando la norma acusada de la ley
anual de presupuesto. Para la Corte es imposible entrar a considerar el cargo
teniendo en cuenta que la demanda no presenta argumentos adicionales para
sustentar su dicho, en especial, teniendo en cuenta el texto del artículo 37 de
la Ley 756 de 2002.
Por tanto, la Corte se inhibirá de hacer un pronunciamiento
de fondo con relación al artículo 90 de la Ley 1420 de 2010.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.– Declarar EXEQUIBLES los
artículos 6°, 19 y 48 de la Ley 1420 de 2010, por los cargos analizados en la
presente sentencia.
Segundo.– Declarar
INEXEQUIBLES los artículos 38 y 71 de la Ley 1420 de 2010.
Tercero.– INHIBIRSE de
adoptar un pronunciamiento de fondo con relación a los artículos 9, 11, 52, 57,
60, 68, 74, 79, 88, 89 y 90 de la Ley 1420 de 2010.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO
PEREZ
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Con
aclaración de voto
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO PARCIAL
DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA
C-006/12
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Posibilidad
de estructurar un cargo a partir de dos tipos de censuras definidas
(Salvamento parcial de voto)/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Mandato legal de
carácter intemporal (Salvamento parcial de voto)/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Endeudamiento
público mediante la venta de títulos de tesorería (Salvamento parcial de voto)
La acusación concreta dirigida contra el artículo 9 de la
Ley 1420 de 2010 sí estructuraba un cargo de inconstitucionalidad susceptible
de ser resuelto por la Corte.  En efecto, de la acusación planteada era posible
identificar dos tipos de censuras definidas, a saber (i) la presunta existencia
de un mandato legal de carácter intemporal, que sería contrario a la índole
limitada en el tiempo que tienen prima facie las normas que integran la ley anual
de presupuesto; y (ii) la presunta infracción del principio de unidad de
materia, en razón que la disposición acusada prevé reglas sobre endeudamiento
público mediante la venta de títulos de tesorería, asunto que en criterio del
actor no hace parte de los tópicos propios del presupuesto de rentas y la ley
de apropiaciones. Al margen que los cargos propuestos dieran o no lugar a la
inexequibilidad de la norma acusada, advierto que los argumentos planteados por
el actor, aunque breves, eran suficientes para adelantar un análisis de fondo
por parte de la Sala.  Esto se comprueba, a su vez, con el hecho que los
intervinientes y el Procurador General pusieron a consideración de la Corte
distintas razones sustantivas para justificar la exequibilidad del precepto,
los primeros, o la inconstitucionalidad del mismo, el segundo. En suma, la
acusación mencionada cumplía con los requisitos de certeza, suficiencia,
claridad y pertinencia, que la jurisprudencia de esta Corporación ha previsto
como condiciones argumentativas del cargo de inconstitucionalidad.
Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por
la Corte, salvo parcialmente el voto respecto de lo decidido por la Sala en el
fallo C-006 del 18 de enero de 2012, en cuanto adoptó decisión inhibitoria
frente a la demanda formulada contra el artículo 9º de la Ley 1420 de 2010,
ante la ineptitud sustantiva del cargo propuesto.
Considero, contrario a como lo concluyó la mayoría, que la
acusación concreta dirigida contra el artículo mencionado sí estructuraba un
cargo de inconstitucionalidad susceptible de ser resuelto por la Corte.  En
efecto, de la acusación planteada era posible identificar dos tipos de censuras
definidas, a saber (i) la presunta existencia de un mandato legal de carácter
intemporal, que sería contrario a la índole limitada en el tiempo que tienen prima
facie las normas que integran la ley anual de presupuesto; y (ii) la
presunta infracción del principio de unidad de materia, en razón que la
disposición acusada prevé reglas sobre endeudamiento público mediante la venta
de títulos de tesorería, asunto que en criterio del actor no hace parte de los
tópicos propios del presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones.
Al margen que los cargos propuestos dieran o no lugar a la
inexequibilidad de la norma acusada, advierto que los argumentos planteados por
el actor, aunque breves, eran suficientes para adelantar un análisis de fondo
por parte de la Sala.  Esto se comprueba, a su vez, con el hecho que los
intervinientes y el Procurador General pusieron a consideración de la Corte
distintas razones sustantivas para justificar la exequibilidad del precepto,
los primeros, o la inconstitucionalidad del mismo, el segundo.
En suma, la acusación mencionada cumplía con los requisitos
de certeza, suficiencia, claridad y pertinencia, que la jurisprudencia de esta
Corporación ha previsto como condiciones argumentativas del cargo de
inconstitucionalidad.  Por ende, como la mayoría llegó a una conclusión
distinta, que en mi criterio impone un estándar más exigente que el fijado por
el mencionado precedente, me aparto de lo decidido sobre ese particular.
Estos son los motivos de mi disenso parcial.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO
DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
A LA SENTENCIA
C-006/12
Referencia:
Expediente D-8567
Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 6, 9, 11, 19, 38, 48, 52, 57, 60, 68, 71, 74, 79, 88, 89
y 90 de la Ley 1420 de 2010, “por la cual se decreta el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal
del 1° de enero al 31 de diciembre de 2011”.
Magistrado
Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Aclaro parcialmente mi voto frente a la sentencia de
constitucionalidad C- 006 de 2012, aprobada por la Sala Plena en sesión del
dieciocho (18) de enero de dos mil doce (2012), por las razones que a
continuación expongo:
Si bien comparto el criterio adoptado por la Sala frente a
la decisión de declarar la inexequibilidad del artículo 38 de la Ley 1420 de
2010, es de destacar el hecho de que el accionante sólo argumentó la
incompatibilidad de una parte de dicho artículo –el referido al pago de las
sentencias judiciales y conciliaciones- con la Constitución, mientras que
guardó silencio frente al segundo –referido al pago de cesantías parciales-.
Esta circunstancia implica que a pesar de que se hubiera
transcrito en su integridad el artículo objeto de pronunciamiento[73], la única
argumentación sobre la ocurrencia de la incompatibilidad se realizó frente al
pago de sentencias y conciliaciones, único aspecto frente al cual se cumplió el
tercero de los requisitos contemplados en el artículo 2 del Decreto 2067 de
1991:
“ARTICULO 2o. Las demandas en las
acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en
duplicado, y contendrán:
1. El señalamiento de las normas
acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio
o un ejemplar de la publicación oficial de las mimas;
2. El señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas;
3. Las razones por las cuales
dichos textos se estiman violados;
4. Cuando fuere el caso, el
señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para expedición del acto
demandado y la forma en que fue quebrantado; y
5. La razón por la cual la Corte
es competente para conocer de la demanda”[74].
Así, el contenido legal efectivamente demandado se
circunscribió al tema del pago de las sentencias judiciales, mientras que lo
relacionado con el pago de las cesantías parciales no fue objeto de reproche
constitucional y en ese sentido no podía tenerse como demandado, ni podía
asumirse automáticamente su análisis.
Debo indicar que frente al contenido normativo relacionado
con el pago de las cesantías, se debió realizar una integración normativa, por
contrario a dar por demandado un contenido que aunque diferenciable del
primero, no fue objeto de argumentación en cuanto a cómo su consagración
contrariaba la Constitución.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
[1] Añade la demanda sobre este artículo: “[…] el
artículo 6° de la Ley 1420 de 2010, vulnera los artículos 346 y 347 de la
Constitución Política, toda vez que la operación planteada carece de norma
legal preexistente, facultad exclusiva del Congreso de la República mediante
ley ordinaria, y no a través de las disposiciones generales de la ley anual de
presupuesto, que carece de capacidad jurídica para otorgar facultades, con lo
cual se vulneran los artículo 345 y 346 de la CP.”.
[2] Añade la demanda sobre este artículo: “El artículo 19,
faculta a los jefes de los órganos (ministerios, departamentos administrativos,
establecimientos públicos, superintendencias, entre otros), para efectuar
modificaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la República,
mediante resolución para realizar distribuciones en el presupuesto de ingresos
y gastos, sin cambiar su destinación. A este respecto, cabe anotar que las
apropiaciones de la ley anual de presupuesto, son partidas globales, de manera
que al efectuar operaciones de distribución se incurre en los que se denominan
traslados presupuestales, consistentes en pasar apropiaciones de una sección
presupuestal (ministerios, departamentos administrativos, establecimientos
públicos, superintendencias, entre otros) a otra (artículo 36 del Estatuto
Orgánico de Presupuesto – Decreto 111 de 1996) u otras, con lo cual se
quebrantan los artículos 345 y 346 de la Constitución Política.”
[3] Añade la demanda sobre este artículo: “El artículo 57
transgrede el inciso 2 del artículo 345 de la CP, toda vez que se ejecutan
recursos públicos por fuera del presupuesto, al establecer que con el saldo
disponible del Fondo Nacional de Regalías, del año 2009, se puedan financiar en
el año 2011, proyectos de inversión, correspondientes a los corredores
arteriales de competitividad, definidos de importancia estratégica por el
CONPES. Con esta disposición se cambia el ejecutor de gasto, toda vez que se le
está asignando al Instituto Nacional de Vías, los recursos del Fondo Nacional
de Regalías, para lo cual se requiere adicionar el presupuesto de la vigencia
fiscal de 2011 con dichos recursos y tramitarlo como un crédito adicional al
presupuesto de ingresos. Este procedimiento está regulado por el Estatuto
Orgánico del Presupuesto, en los artículos 79, 80 y 81, al disponer recursos
del 2009 para manejarlos en el año 2011, sin que dichos recursos se hayan
incorporado en el presupuesto general de la Nación, tal como lo exige el
artículo 345 de la Constitución Política.”
[4] Añade la demanda sobre este artículo: “El artículo 68
viola el artículo 346 de la carta rectora, toda vez que no existe ley anterior
que permita la condonación de los créditos a que se refiere dicha disposición.
|| Este artículo crea legislación, al otorgarle al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público la facultad de condonar créditos (préstamos) otorgados a las
entidades territoriales, sin que a este respecto se disponga de norma
constitucional o legal sobre la materia expedida con anterioridad por el
Congreso de la República, que regule esta materia en forma clara, con lo cual
se considera que derriba el artículo 346 de la Constitución Política.”
[5] Añade la demanda sobre este artículo: “El artículo 79
vulnera el artículo 345 inciso 2°, en lo relacionado con ‘(…) ni transferir
crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto (…)’ y el
artículo 346, sobre la existencia de ley anterior que permita adelantar la
operación prevista en el mismo.  ||  Con este artículo se modifican normas
legales preexistentes, en razón al cambio en la asignación de recursos de
FOGAFIN a ICETEX, procedimiento de naturaleza extrapresupuestal, dado que los
órganos citados anteriormente, tienen una naturaleza jurídica sui generis, en
efecto FOGAFIN conforme a la ley 117 de 1985 es una persona jurídica de derecho
público y de naturaleza única, y el ICETEX, de conformidad con la Ley 1002 de
2005, es una entidad financiera del Estado de naturaleza especial, con lo cual
se quebranta el artículo 352 de la Constitución Política (art. 3 y 11 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto) al no ser aplicable en este caso, el
Estatuto Orgánico del Presupuesto Decreto 111 de 1996, a estas entidades.  ||
Se considera además se viola los artículos 345 de la Constitución Política que
prohíbe transferir crédito alguno a objeto no previsto en el presupuesto; al
346 de la Carta Rectora por carecer dicha operación de norma legal anterior, al
igual que el 352 (art. 38 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, con referencia
a las bases legales del gasto). Lo mismo que el artículo 158 por ser una
disposición ajena al contenido de las disposiciones generales de la ley anual
de presupuesto.”
[6] Añade la demanda sobre este artículo: “El artículo 88
atropella el 2° inciso del artículo 345 de la CP, por cuanto se ejecutan
recursos públicos por fuera del presupuesto, toda vez que dichas
disponibilidades no se han incorporado en el Presupuesto General de la Nación,
en la vigencia fiscal de 2011, al establecer que el saldo disponible por 120
mil millones programados en INVIAS, provenientes del saldo del Fondo Nacional
de Regalías, a 31 de diciembre de 2009, se destinen en el 2011, a la ejecución de
proyectos viales de ley terciaria a cargo de los municipios. Con esta operación
se desconocen el principio presupuestal de la anualidad (art. 14 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto – Decreto 111 de 1996), al disponer recursos del 2009
para manejarlos en el año 2011, sin que dichos recursos se hayan incorporado en
el Presupuesto General de la Nación, tal como lo exige el artículo 345 de la
Constitución Política.”
[7] Añade la demanda sobre este artículo: “El artículo 89
asigna a la Nación un aporte no previsto en norma legal anterior, y sin indicación
precisa de su cuantía, con lo cual viola el inciso 2 del artículo 346 de la
Constitución Política, cuando modifica las Leyes 812 y 1151 de 2003 y 2007
respectivamente, facultad exclusiva del Congreso de la República mediante ley
ordinaria, y no a través de las disposiciones generales de la ley anual de
presupuesto, por carecer ésta de capacidad jurídica para este fin, con lo cual
se vulneran los artículos 345 y 346 de la Constitución Política.  ||
Adicionalmente, este artículo crea gasto público sin fijar cuantía sobre el
monto del aporte de la Nación al FOES, con este procedimiento se viola el
artículo 346 de la Constitución Política en lo referente a las bases legales
del gasto, al igual que el artículo 352 de la Constitución Política (arto. 38
del Estatuto Orgánico del Presupuesto – Decreto 111 de 1996) y el artículo 158
de la Constitución Política, por unidad de materia.”
[8] En la sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa), caso que abordó en extenso la cuestión y reiterado ampliamente por
la jurisprudencia constitucional, señala al respecto: “[es] una de las herramientas más preciadas para la
realización del principio de democracia participativa que anima la Constitución
(artículo 1 C.P.), permitiendo a todos los ciudadanos, a través de la acción
pública de inconstitucionalidad, ejercer un derecho político reconocido por el
propio Ordenamiento Superior (artículo 40 C.P.) y actuar como control real del
poder que ejerce el legislador cuando expide una ley.”
[9] Al respecto la Corte Constitucional señaló en la
sentencia C-1052 de 2001 lo siguiente: “La presentación de una demanda de
inconstitucionalidad ante la Corte da inicio a un diálogo entre el ciudadano,
las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las
normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento
Superior. Esto supone como mínimo la exposición de razones conducentes para
hacer posible el debate.”
[10] Al respecto ver  sentencias C-447 de 1997 (MP.
Alejandro Martínez Caballero, unánime), C-1544 de 2000 (MP. José Gregorio
Hernández Galindo, unánime), C-428 de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil, unánime) y
C-803 de 2006 (MP. Jaime Córdoba Triviño, unánime).
[11] Ibídem.
[12] Constitución Política de 1991, artículo 158: “Todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de
la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este
precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley
que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore
las modificaciones aprobadas”.
[13] A propósito de una acción de inconstitucionalidad en
la que acusaba una ley expedida antes de la entrada en vigencia de la
Constitución Política de 1991 de violar el principio de unidad de materia – la
Ley 66 de 1989 –, la Corte Constitucional recordó en la sentencia C-523 de 1995
(MP Vladimiro Naranjo Mesa) que la Constitución de 1886 también contemplaba el
principio en cuestión en su artículo 77 (‘Todo proyecto de ley debe referirse a una misma
materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella. El Presidente de la respectiva Comisión rechazará las
iniciativas que no se acuerden con este precepto, pero sus decisiones serán
apelables ante la misma Comisión.’); éste había sido comentado
por la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio del control constitucional, en
los siguientes términos: “La
razón de ser del artículo 77, fue la de buscar una sistematización racional en
la tarea legislativa, a fin de impedir que mediante inserciones, muchas veces
repentinas, anónimas, o inoportunas, se establecieran sorpresas legislativas,
reglamentaciones inconsultas o normas que no habían sufrido el trámite regular
del proyecto original.” (Corte Suprema de
Justicia, Sentencia No. 23 del 17 de mayo de 1976).
[14] La posición fijada por la Corte ha sido seguida en
casos posteriores que plantean el mismo problema jurídico.
[15] La posición de la Corte en la materia no ha tenido
variaciones significativas o trascendentales.
[16] Han sido muchas las ocasiones en que la
jurisprudencia constitucional se ha manifestado sobre la cuestión. Aunque se
han presentado discrepancias, estas no han versado sobre cuáles son los
criterios para establecer si se violó el principio de unidad de materia, sino
sobre el grado de intensidad con el que se debían aplicar tales criterios en el
caso concreto, o sobre el marco teórico y conceptual en el que se enmarca dicho
principio constitucional.
[17] Corte Constitucional, sentencia C-025 de 1993 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz). En este caso se decidió, entre otras cosas, que el
Reglamento del Congreso era inconstitucional al establecer la posibilidad de
que existieran proyectos de ley que se ocuparan de diferentes materias.
[18] Corte Constitucional, sentencia C-995 de 2001 (MP
Jaime Córdoba Triviño). En este caso se reiteró la jurisprudencia
constitucional fijada en sentencias tales como la C-531 de 1995 (MP Alejandro
Martínez Caballero, SV Jorge Arango Mejía, AV Hernando Herrera Vergara) y C-501
de 2001 (MP Jaime Córdoba Triviño, SV Jaime Araujo Rentería y Rodrigo Escobar
Gil).
[19] Esta expresión ya había sido usada en el pasado; en
la sentencia C-523 de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa) se dijo que la intención
del artículo 158 “[…] es la
de racionalizar o tecnificar el proceso de formación de la ley por parte del
Congreso y erradicar de la práctica legislativa colombiana, lo que se ha
conocido en el lenguaje vulgar como ‘micos’, término éste que busca
significar, como ya se dijo, el hecho de introducir en los proyectos de ley
preceptos que resultan contrarios o ajenos a la materia que se trata de
regular.”  En la sentencia C-198 de 2002
(MP Clara Inés Vargas; SV Marco Gerardo Monroy Cabra, Alvaro Tafur Galvis y
Rodrigo Escobar Gil), por ejemplo, se dijo respecto a la aprobación de una
norma lo siguiente: “[…] no se incurrió en ningún vicio de procedimiento, por
cuanto si bien la comisión de conciliación propuso un texto nuevo que hoy
corresponde al del parágrafo del artículo 124 del Código Penal, dicho texto no
resultó novedoso ni ajeno a la temática sobre la cual se debía conciliar y por
ello el parágrafo en cuestión no constituye uno de aquellos denominados ‘mico
legislativo’, por lo que con la aprobación de dicho artículo no se vio “afectada
materialmente la función legislativa” ni se desconoció ‘el principio de
consecutividad temporal y lógica de los proyectos de ley” ni “el
principio democrático’, tal como se afirma en la demanda, por lo que la
Corte decidirá declararlo ajustado al Estatuto Superior.”
[20] En la sentencia C-025 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz), se dijo al respecto: “La interpretación del principio de unidad de
materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio
democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante
del Estado Colombiano.”
[21] En la sentencia C-025 de 1993 se dijo al respecto: “Anótase que el término ‘materia’, para
estos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos
que tienen en ella su necesario referente.”
[22] Corte Constitucional, sentencia C-407 de 1994 (MP
Alejandro Martínez Caballero). En este caso se decidió, entre otras cosas, que
incluir el régimen de concesiones y licencias de los servicios postales
(artículo 37) dentro de Estatuto General de Contratación Pública (Ley 80 de
1993) no viola el principio de unidad de materia, “[…] por cuanto las normas impugnadas regulan
formas de contratación administrativa, que es el tema general de la Ley 80 de
1993”.
[23] Corte Constitucional, sentencia C-025 de 1993 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz). Esta posición ha sido reiterada en múltiples
ocasiones, entre ellas las sentencias C-407 de 1994 (MP Alejandro Martínez
Caballero), C-006 de 2001 (MP Eduardo Montealegre Lynett).
[24] Así lo señaló la sentencia C-1025 de 2001 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa), caso en el que se estudió el cargo por unidad de materia
en el contexto de una legislación portuaria. En esa oportunidad la Corte
reiteró, entre otras, la sentencia C-352 de 1998 (MP Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra; SV
Eduardo Cifuentes y Antonio Barrera Carbonell), caso en que se decidió que no
violaba el principio de unidad de materia una ley que se ocupaba de la creación
de ECOGAS, Empresa Comercial e Industrial del Estado, al incorporar materias
relacionadas con la creación del Consejo Nacional de Operación de Gas Natural,
del Instituto de Capacitación e Investigación de Casanare, del Viceministerio
de Hidrocarburos, del Centro de Coordinación de Transporte de Gas Natural, del
Fondo Especial para la promoción y financiación de proyectos dirigidos al
desarrollo de infraestructura para el uso de gas natural y con el
establecimiento de un impuesto para financiar el Fondo mencionado.
[25] Corte Constitucional, sentencia C-1025 de 2001 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa). Al
respecto se dijo lo siguiente:  “[…]
para respetar el amplio margen de configuración legislativa del órgano
constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las
políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se
analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en
la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado
en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por
ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo
que la Constitución prohíbe es que ‘no se relacionen’ los temas de un
artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le
corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. […]”
[26] Corte Constitucional, sentencia C-214 de 2007 (MP
Álvaro Tafur Galvis, AV Humberto Antonio Sierra Porto). En este caso la Corte
consideró lo siguiente: “Ahora
bien en el presente caso la Corte constata que la derogatoria de la Ley 178 de
1959 ‘por la cual se provee a la financiación de las Centrales Eléctricas
del Cauca, Cedelca, y se dictan otras disposiciones’-que
tenía por objeto, como se ha visto, establecer un impuesto sobre las pro­piedades
inmuebles en el Departamento del Cauca, equivalente al 2 por 1.000 anual, sobre
el monto de los avalúos catastrales-, difícilmente puede entenderse relacionada
con una estrategia de reforma del régimen de zonas francas y de algunas
disposiciones tributarias encaminadas a estimular la inversión en el territorio
nacional. Estrategia motivada como se señaló por la necesidad de hacer más
competitivas las zonas francas y por el cumplimiento de compromisos adquiridos
por Colombia en el marco de la OMC-dentro de los cuales, por lo demás, no
figura la modificación de la tributación en relación con el departamento del
Cauca. Evidentemente la relación que pudiera establecerse es en extremo lejana
como para poder entender respetado en este caso el principio de unidad de
materia.” La Ley 1004 de 2005, por la
cual se modifica un régimen especial para estimular la inversión y se dictan
otras disposiciones, se ocupa de definir las zonas francas (art.1), establecer
su finalidad (art. 2), sus usuarios (art. 3), las condiciones para la
reglamentación gubernamental (art. 4) y una serie de cuestiones tributarias de
tales zonas (arts. 5, 6, 7, 8 , 9, 10, 11 y 12). El último artículo (13), se
dedica a vigencias y derogaciones. El texto declarado inexequible aparecía
así:  “Artículo 13.  La presente Ley rige a partir de la
fecha de su publicación salvo lo dispuesto en los artículos 5°, 9°, y 10, y
deroga todas las disposiciones que le sean contrarias en especial la Ley
178 de 1959, la Ley 109 de 1985, el artículo 6 de la Ley 7 de
1991, el inciso primero del numeral 1 del literal A del artículo 16 de la Ley
677 de 2001 y el artículo 45 de la Ley 768 de 2002.”.
[27] Corte Constitucional, sentencia C-309 de 2002 (MP
Jaime Córdoba Triviño). Se dijo al respecto “[…] al contrastar la norma demandada con el núcleo
temático de la Ley 678, se aprecia que en efecto aquella constituye un cuerpo
extraño a la materia desarrollada en esta ley pues la sola circunstancia de
corresponder a dos modalidades del ius puniendi del Estado, no son
suficientes para superar válidamente el condicionamiento de unidad de materia
legislativa fijado por la Carta Política.  ||  Existen fundadas razones para
llegar a esta conclusión. En primer lugar, son diferentes las modalidades de
responsabilidad a que hacen referencia los artículos 90 y 268 numeral 5 de la
Constitución Política. En un caso se trata de la responsabilidad patrimonial
del Estado y de la acción de repetición en contra del agente que genera el daño
antijurídico, y en el otro de la responsabilidad que se deduce de la gestión
fiscal. […] el Estado se ubica en posiciones diferentes en cada caso: en el
primero, el Estado es el que responde patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, con la oportunidad para repetir contra el
agente que éste haya actuado con dolo o culpa grave en la producción del daño,
y en el segundo, el patrimonio del Estado es el que resulta afectado en
ejercicio de la gestión fiscal a cargo de servidores públicos o de
particulares.  ||  En segundo lugar, la determinación de cada modalidad de
responsabilidad se lleva a cabo a través de procesos de diferente naturaleza: uno
judicial y otro administrativo.  […]  ||  En tercer lugar, no hay conexidad
teleológica, sistemática ni material entre la norma acusada y la Ley en la cual
está circunscrita. En efecto, la finalidad de la Ley 678 es reglamentar la
determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través
del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines
de repetición, lo cual es un asunto distinto de la responsabilidad por la
gestión fiscal y del proceso de responsabilidad fiscal. Además, el contenido de
la Ley 678 corresponde a su título, es decir a la acción de repetición y al
llamamiento en garantía con fines de repetición, razón que convierte a la norma
demandada en un asunto extraño al tema desarrollado en la ley 678. Tampoco hay
conexidad temática del aparte demandado con el contenido del artículo 2 y del
parágrafo 1 en el cual se inserta, pues mientras éstos últimos se refieren a la
naturaleza, los destinatarios y la procedencia de la acción de repetición,
aquel alude al procedimiento que se empleará para recuperar el lucro cesante
determinado por los contralores en los fallos con responsabilidad fiscal.  ||  Finalmente,
el proyecto de ley fue estructurado, discutido y aprobado desde la óptica de la
acción de repetición y no desde la perspectiva de la regulación de la gestión
fiscal ni del proceso de responsabilidad fiscal.”
[28] Corte Constitucional, sentencia C-214 de 2007 (MP
Alvaro Tafur Galvis, AV Humberto Antonio Sierra Porto).
[29] Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002 (MP
Marco Gerardo Monroy Cabra). La sentencia retoma la jurisprudencia
constitucional en la materia. Ha sido reiterada en diversas ocasiones; por
ejemplo, en la sentencia C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo Rentería).
[30] Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002 (MP
Marco Gerardo Monroy Cabra).
[31] Corte Constitucional, sentencia C-515 de 2004 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa). En este caso se consideró “[…] importante
precisar que las leyes de presupuesto tienen por mandato constitucional un
objeto propio y un proceso de formación particular. A diferencia de lo que
sucede en los Estados Unidos, donde las leyes de presupuesto son utilizadas
para regular múltiples materias que de una u otra manera tengan incidencia
fiscal, razón por la cual han sido llamadas en ocasiones leyes ómnibus, en
Colombia las leyes de presupuesto no pueden contener normas de carácter
estatutario así estas tengan alguna incidencia fiscal. No solo el proceso de
formación de las leyes de presupuesto es muy diferente al de las leyes
estatutarias, sino que los plazos fijados por la Constitución para la
expedición de la ley anual-o los que imponen las necesidades reales en el caso
de las leyes de modificación o adición del presupuesto-, dificultan que dichas
leyes sean objetadas por el Presidente cuando se incluyen materias extrañas a
la misma, y propias de leyes estatutarias. De esta manera, la práctica de
incluir normas estatutarias en leyes de presupuesto o de modificación del mismo
afectaría uno de los mecanismos más importantes del sistema de pesos y
contrapesos establecido en la Constitución.” La Corte declaró la
inconstitucionalidad del artículo 13 de la Ley 844 de 2003, por cuanto no fue
expedido de acuerdo con los procedimientos establecidos para las leyes
estatutarias.
[32] Corte Constitucional, sentencia C-039 de 1994 (MP
Antonio Barrera Carbonell). En este caso se estudió una norma que modificaba el
ámbito de protección del derecho de seguridad social de los congresistas,
mediante una Ley que modificaba el presupuesto de rentas y recursos de capital.
La norma decía: “Artículo
14. En ejercicio de la
facultad conferida por el Artículo 150 de la Constitución Política al Congreso
Nacional, interprétase con autoridad el Artículo 17 de la Ley 04 de 1992 para
los efectos de lo previsto en los Decretos 801, 802, 1076, 1303 de 1992 y de
los que los modifiquen o sustituyan en el sentido de que para la liquidación de
pensiones, reajustes, sustituciones, cesantías y derechos salariales, deben
tenerse en cuenta dietas, gastos de representación, prima de localización y
vivienda, prima de salud y demás primas que constituyan el último ingreso
mensual promedio del Senador o Representante en los últimos seis (6) meses de
servicio al Congreso Nacional y surten efectos fiscales a partir del 1o. de
enero de 1992.”  Al respecto la sentencia dijo, entre otras cosas: “[…] la ley de presupuesto tiene una
vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable al legislador establecer
normas que tienen una vocación de permanencia en el tiempo, como es el caso del
artículo 14 de la Ley 17 de 1992, que tenía limitada su vida jurídica a la
vigencia fiscal de 1992.”
[33] Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002 (MP
Marco Gerardo Monroy Cabra). Dijo la sentencia al respecto: “En la medida en que es una norma que se orienta a la definición del
régimen jurídico de la partida presupuestal apropiada en el primer inciso de la
misma disposición, tiene una evidente relación de conexidad temática y
sistemática con ella y en tal virtud no desconoce, por este aspecto, el
principio de unidad de materia.  A pesar de lo anterior, es decir, a pesar que
desde el punto de vista de la coherencia temática y sistemática interna de la Ley
en la cual se inserta, la disposición no desconoce el principio de unidad de
materia,  en cambio sí lo desconoce en cuanto rebasa la materia temática propia
de las leyes anuales de presupuesto al modificar, como antes quedó demostrado,
otra ley vigente y de contenido permanente, como lo es la Ley 30 de 1992,
específicamente su artículo 86. No obstante que la unidad de materia es asunto
que, como lo ha hecho ver la jurisprudencia constitucional, debe ser examinado
dentro criterios de laxitud a fin de no anular el principio democrático, en el
tema presupuestal el alcance normativo que pueden tener las disposiciones se
circunscribe específicamente a su objeto propio, por lo cual las normas
generales de la ley anual solamente pueden referirse a la debida ejecución del
presupuesto al que pertenecen, sin tener efectos sobre otros asuntos, ni menos
aun llegando a modificar la legislación vigente.  ||  Adicionalmente, a juicio
de la Corte el inciso sub examine  rebasa los límites temporales propios
de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, pues su alcance
en el tiempo se proyecta más allá de la vigencia presupuestal del año 2000.
Ciertamente, al prohibir la contabilización de las partidas aprobadas en el
inciso anterior para efectos del cálculo de los nuevos aportes de la Nación a
las universidades públicas, tiene un efecto económico acumulativo en los años
siguientes. Por la naturaleza del asunto que regula, sus efectos afectan
vigencias futuras. En tal virtud, desconoce específicamente lo dispuesto en el
artículo 11 del decreto 11 de 1996[33]
–Estatuto Orgánico del Presupuesto -, norma que por su naturaleza orgánica se
imponía al legislador al momento de expedir la Ley 626 de 2002. Por lo
anterior, prospera el cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento del
principio de anualidad tributaria.”
[34] Corte Constitucional, sentencia C-803 de 2003 (MP
Rodrigo Escobar Gil). En este caso se resolvió declarar parcialmente exequible
el artículo 11 de la Ley 779 de 2002 [‘Exceptúase de cualquier tasa, gravamen o contribución para la
vigilancia fiscal a la Auditoría General de la Nación. (en razón a
que dicho control es ejercido por la Cámara de Representantes en su Comisión
Legal de Cuentas). Entre paréntesis los apartes declarados
inexequibles].
[35] Corte Constitucional, sentencia C-457 de 2006 (MP
Alfredo Beltrán Sierra). En este caso se resolvió declarar inexequible el
artículo 79 de la Ley 998 de 2005 porque se consideró que: “El artículo acusado, pretende prorrogar
la vigencia de normas cuya naturaleza es extraña a la ley anual del
presupuesto, no contiene herramientas necesarias  para la ejecución del
presupuesto aprobado, ni están destinadas a permitir la correcta ejecución del
presupuesto en la respectiva vigencia fiscal, lo que desborda las facultades
del legislador.  ||  Como surge de lo anteriormente expuesto se impone una
conclusión en cuanto la norma acusada tiene contenido normativo propio, es
decir su texto podría haber sido objeto de una decisión del legislador en una
ley que no contuviera ninguna otra disposición, o, dicho de otra manera es una
norma que por sí sola tiene autonomía. De manera pues que resulta evidente que
no guarda ninguna relación con la ley 79 de 1998 de 2005 en la cual se
incorporó finalmente, y, por ello, queda claro que vulnera el principio de
unidad de materia expresamente establecido en el artículo 158 de la
Constitución Política.” La norma decía:  Artículo 79°. Modifíquese los artículos 1 y 11 de la Ley 901 de
2004 los cuales quedarán así:  Artículo 1°. Prorróguese hasta el 31
de diciembre de 2006, la vigencia de los artículos 1o, 2o, 3o, 4o, 5o, 6o, 7o,
8o, 9o, 10, 11 y 17 de la ley 716 de 2001.  ||  Artículo 11. Vigencia y
derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación,
su vigencia será hasta el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil seis
(2006), con excepción del parágrafo 3o del artículo 4o y el artículo 17 de la
Ley 716 de 2001 y los artículos 10 y 11 de la Ley 901 de 2004 y deroga las
demás normas que le sean contrarias.’.” La Ley 716 de 2001, que había
introducido una serie de normas en materia contable, había sido prorrogada y
modificada a su vez por la Ley 863 de 2003 y, posteriormente, por la Ley 901 de
2004. Ninguna de ellas Ley anual de presupuesto.
[36] Corte Constitucional, sentencia C-039 de 1994 (MP
Antonio Barrera Carbonell). Al respecto dijo la sentencia: “Del análisis objetivo del contenido de
las disposiciones de la Ley 17 de 1992, se colige que lo regulado en el
artículo 14 acusado, respecto a la fijación de precisas y concretas condiciones
para la liquidación de derechos prestacionales y salariales de los Senadores y
Representantes, indudablemente constituye una materia que por su naturaleza
resulta ser distinta y extraña a la que debe predominar y caracterizar en una
ley de presupuesto. De esta manera, con la expedición de la norma acusada, se
desconoció la unidad material de la ley, que se predica en el artículo 158 de
la Constitución Política.”
[37] Corte Constitucional, sentencia C-668 de 2006 (MP
Jaime Araujo Rentería). La Corte dijo al respecto: “La norma demandada está
incluida en la Ley 998 de 2005, por la cual se decreta el presupuesto de rentas
y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o
de enero al 31 de diciembre de 2006, en la Parte III, denominada ‘Disposiciones
Generales’, Capítulo V, denominado ‘Disposiciones Varias’, y
establece que para todos los efectos prestacionales y de bonificaciones los
Secretarios Generales, Subsecretarios Generales y de Comisión del Congreso de
la República, tendrán los mismos derechos y garantías que los altos
funcionarios del Estado.  ||  La Corte observa que de modo manifiesto dicha
disposición no estima un ingreso, ni autoriza un gasto, ni constituye un
instrumento o herramienta para la debida ejecución del presupuesto
correspondiente a la citada vigencia fiscal, y, por el contrario, modifica o
adiciona las Leyes 4ª de 1992 y 332 de 1996, con un efecto sustantivo y
permanente, por lo cual vulnera el principio de unidad de materia consagrado en
los Arts. 158 y 169 de la Constitución Política.”
[38] Corte Constitucional, sentencia C-515 de 2004 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa). La norma que se resolvió declarar inexequible
decía: “Artículo 13. Para tener derecho a la reposición de gastos
electorales, los candidatos que participen en las elecciones del 26 de octubre
de 2003 deberán presentar ante las Oficinas de la Registraduría donde se
inscribieron, los informes públicos a que se refieren los artículos 10 y 11 del
Decreto 2207 del 5 de agosto de 2003 en la forma y con los requisitos que les
exigió la Registraduría Nacional del Estado Civil al momento de la inscripción.
Quienes aspiren a reposiciones mayores a cincuenta millones deberán presentar
dicho informe auditado por un Contador Público juramentado, el cual deberá ser
acreditado ante la Auditoría del Partido que inscribió al candidato y ante el
Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales del Consejo
Nacional Electoral antes de la rendición del respectivo informe. Tales
Contadores Públicos formarán el sistema de Auditoría Interna del respectivo
Partido y cada uno de ellos será responsable solidario, junto con el candidato,
de la veracidad y exactitud del informe.  ||  También podrá presentarse el
informe por la entidad u organización que el candidato haya acreditado ante la
Organización Electoral para el efecto.  ||  Recibido el informe la
Registraduría lo remitirá al Fondo Nacional de Financiación de Partidos y
Campañas Electorales para los efectos del reconocimiento y pago de la
reposición. Dicho pago deberá hacerse dentro de los ciento veinte (120) días
siguientes a la fecha de presentación del informe, salvo que el Fondo Nacional
encuentre inconsistencias o violaciones que hagan necesaria la extensión de
dicho término o la negación de la reposición.  ||  La reposición de los gastos
electorales se hará a través de los Partidos y Movimientos políticos con
Personería Jurídica o grupos significativos de ciudadanos que inscribieron la
respectiva lista, pero estos, sus representantes, Tesoreros o Auditores no
tendrán responsabilidad sobre los informes que rindan los candidatos.” La norma
había sido incluida en la Ley 844 de 2003, por la cual se efectuaron
modificaciones a la vigencia fiscal de 2003.
[39] Corte Constitucional, sentencia C-402 de 1997 (MP
Alejandro Martínez Caballero) En este caso se consideró que el segundo inciso
de la norma de la ley anual de presupuesto acusada que contemplaba una forma de responsabilidad fiscal
para los jueces que decreten embargos sobre recursos presupuestales no violaba
el principio de unidad de materia, pero si la regla constitucional de la
inembargabilidad del presupuesto.
[40] Corte Constitucional, sentencia C-053 de 1998 (MP
Fabio Morón Díaz; AV José Gregorio Hernández Galindo, Carlos Gaviria Díaz y
Alejandro Martínez Caballero). En esta oportunidad la Corte consideró lo
siguiente: “un mandato legal
que restringe las facultades de los máximos órganos de dirección de las
entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, y de los entes
universitarios, de cualquier nivel, siempre y cuando ellos reciban del
presupuesto nacional las asignaciones que requieren para cubrir sus gastos de
funcionamiento e inversión, en la medida que les impide aumentar
unilateralmente los costos de las plantas de personal e incrementar los
salarios y prestaciones sociales de los funcionarios de la entidad que dirigen,
por encima de los topes que fije el gobierno nacional y de las asignaciones
presupuestales que el legislador apruebe para el efecto en la respectiva
vigencia fiscal, no sólo encuentra una clara relación de causalidad con la
materia objeto de la ley que la contiene, en cuanto sirve a los propósitos de
racionalización de uno de los principales componentes del presupuesto público,
el de funcionamiento, sino que presenta una indiscutible relación teleológica
con ella, dado que se constituye en un mecanismo eficaz para el cumplimiento de
la funciones redistributivas que se le atribuyen al presupuesto en el Estado
social de derecho: el presupuesto-ha dicho la Corte-se ha convertido ‘... en
instrumento poderoso de manejo macroeconómico, ... [y] al definir las
metas de gasto e inversión, fijadas en el plan de desarrollo, asume el carácter
de instrumento de política económica’.”
[41] Corte Constitucional, sentencia C-560 de 2001 (MP
Jaime Córdoba Triviño, SV Jaime Araujo Rentería). Aunque en este caso el
principio de unidad de materia se tuvo en cuenta, el centro de la decisión se
fundó en la violación o no de la autonomía de la Comisión. Para la Corte, “[…] el grado de injerencia que dispone la norma
acusada en relación con la CNTV es ínfimo, pues se limita a ordenar el inicio
de un programa de ajuste bajo unas pautas mínimas y perfectamente razonables,
que no le impiden a dicho ente ordenar, planear, ejecutar y aun disponer de sus
propios recursos.  ||
Como puede
observarse, dicho programa no afecta el núcleo esencial de la autonomía
presupuestal y patrimonial de la Comisión Nacional de Televisión ni supone un
ejercicio no razonable de la facultad gubernamental, tampoco afecta el manejo
de partidas específicas de su presupuesto ni constituye injerencia indebida en
la administración de los recursos económicos.” El Magistrado Araujo Rentería salvó su voto por considerar que sí se
había desconocido dicha autonomía.
[42] Corte Constitucional, sentencia C-1124 de 2008 (MP
Rodrigo Escobar Gil; SV Humberto Antonio Sierra Porto y Jaime Araujo Rentería).
La sentencia indicó que tratándose “[…] de ‘las obras de infraestructura,
energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad’, así como de ‘las
garantías a las concesiones’, el artículo 24 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto faculta al CONFIS, para que ‘en casos excepcionales autorice que se
asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin
apropiación en el año en que se concede la autorización’, caso en el cual ‘el
monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas
deberán consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo’ del
que trata el artículo 1º de la Ley 819 de 2003.  ||  Como se ve, la atribución al órgano que tiene a su
cargo la coordinación del sistema presupuestal de una facultad para realizar la
evaluación fiscal previa en los casos de modificaciones a los contratos de
concesión no es materia extraña a la ley de presupuesto y menos aun cuando el
artículo 26 del Estatuto Orgánico expresamente prevé que, fuera de las
funciones allí enunciadas, al CONFIS le corresponden ‘las demás que establezcan
la Ley Orgánica del Presupuesto, sus reglamentos o las leyes anuales de
presupuesto’.  ||  La ley anual de presupuesto puede, entonces, asignarle
algunas funciones al CONFIS, tal como lo reconoció la Corte al declarar la
constitucionalidad de un artículo que le atribuía la función ‘de determinar cuáles Empresas Industriales y
Comerciales del Estado, y Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de
aquéllas, o cuáles fondos públicos nacionales administrados por entidades
privadas, deberán someter sus respectivos presupuestos a la aprobación por
decreto del Gobierno Nacional’. Precisamente con base en la disposición citada,
que proviene del artículo 17 de la Ley 38 de 1989, en esa oportunidad la
Corporación estimó que ‘es posible que la ley de presupuesto amplíe las
funciones del Consejo’ y concluyó que, por ello, la norma estudiada no
quebrantaba ‘la ley orgánica de Presupuesto, ni la Constitución’.”  Las
posiciones disidentes consideraron que la aplicación de los criterios
jurisprudenciales había sido demasiado flexible. Dijo el Magistrado Sierra
Porto en su salvamento al respecto: “Encuentro esta interpretación del alcance
del principio de unidad de materia en la ley anual del presupuesto
excesivamente laxa, pues por esta vía se podrían incorporar dentro de esta ley
cualquier tipo de disposiciones que guarden relación con el tema
‘macroeconómico’, alusión tan amplia e imprecisa, que hace referencia a todo en
general y a nada en concreto.  ||  Por esta vía la ley anual de presupuesto
terminara en convertirse en una especie de Ley del Plan de Desarrollo, y su
parte general sería la vía para que el Ejecutivo –haciendo un uso indebido de
su prerrogativas en el trámite legislativo- regulara todos los asuntos que
estimara convenientes, posibilidad que contraría abiertamente el alcance del
principio de unidad de materia.”
[43] Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002 (MP
Marco Gerardo Monroy Cabra).
[44] Al respecto ver, por ejemplo, la sentencia C-803 de
2003 (MP Rodrigo Escobar Gil).
[45] Corte Constitucional, C-018 de 1996 (MP Hernando
Herrera Vergara).
[46] Corte Constitucional, C-985 de 2006 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra; SV Jaime Araujo Rentería; AV Nilson Pinilla Pinilla); en este
caso se resolvió que el Congreso puede ‘autorizar’ gastos en leyes distintas a
la ley de presupuesto, en tanto son ‘autorizaciones’ y no órdenes imperativas
de gasto.
[47] Corte Constitucional, sentencia C-685 de 1996 (MP
Alejandro Martínez Caballero); en
este caso se resolvió, entre otras cosas, declarar la inconstitucionalidad del
artículo 59 de la Ley 224 de 1995, por cuanto permitía al Gobierno, mediante
decreto, modificar la finalidad de las apropiaciones efectuadas por el Congreso
de la República en el sentido mencionado.
[48] Así por ejemplo, ver entre otras, las sentencias
C-399 de 2003 (MP Clara Inés Vargas Hernández) [en este caso se consideró que
la autorización legal para celebrar ciertos contratos en materia de
infraestructura en un Departamento, con motivo del centenario de su fundación,
no requería de iniciativa legislativa gubernamental]; C-616 de 2008 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto) [en este caso se consideró que las normas
objetadas no eran inconstitucionales por no incluir órdenes imperativas de
gasto]; C-713 de 2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández) [en este caso se estudió
si el Congreso había violado la Constitución al haber incluido normas que
implican gasto en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.]; y
C-1011 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño) [en este caso se efectuó la revisión
oficiosa de constitucionalidad de un proyecto de ley estatutaria en materia de
habeas data].
[49] Sobre la cuestión ver por ejemplo la sentencia C-324
de 2009 (MP Juan Carlos Henao Pérez; AV Humberto Antonio Sierra Porto); en este
caso se estudió una norma legal que autorizaba al Ministerio de Defensa a
asignar partidas presupuestales a entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea
proporcionar a miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, activos
y en retiro, medios de recreación; el aparte normativo acusado fue declarado
inexequible.
[50] Corte Constitucional, sentencia C-507 de 2008 (MP
Jaime Córdoba Triviño; SPV Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo
Rentería); en este caso se estudió la constitucionalidad de varias normas de la
Ley 1151 de 2007, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2006 –
2010.
[51] La intervención hace referencia al respecto, a la
sentencia C-1124 de 2008 de la Corte Constitucional.
[52] Texto de la demanda.
[53] La intervención se refiere al artículo 4° de la Ley
51 de 1990, la Ley 819 de 2003, el Decreto 4730 de 2005 y la Ley 41473 de 2011.
[54] Añade la Procuraduría General de la Nación: “De acuerdo con los principios de universalidad
y especialización presupuestal, reconocidos en los artículos 15 y 18 del
Decreto 111 de 1996, el prepuesto de cada vigencia fiscal debe contener la
totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia
fiscal respectiva, para lo cual las apropiaciones deben referirse en cada
órgano de la administración a su objeto y funciones, y ejecutarse estrictamente
conforme al fin al que fueron programadas. En ese sentido y al tenor del
artículo 67 de la misma norma, el decreto de liquidación del presupuesto
general de la Nación es un fiel reflejo de lo aprobado por el Congreso de la
República que tiene por finalidad mostrar detalladamente qué fue lo que aprobó
el parlamento para efectos de ejecución y control (principios de eficiencia y
publicidad), por lo que una vez expedido deviene en inmodificable (cualquier
modificación al mismo sería una modificación a la ley anual de presupuesto).
Por tanto, las modificaciones a la ley anual de presupuesto deben ser de
carácter excepcional.  ||  Ahora bien, los artículos 76 a 88 de la misma norma
orgánica presupuestal establecen 3 posibilidades de modificación presupuestal.
La primera, a cargo del Congreso de la República, por iniciativa del Gobierno
Nacional, cuando se requiera incrementar el presupuesto de ingresos para
financiar el presupuesto de gastos ya aprobado, o para aumentar lo
correspondiente al presupuesto de gastos. La segunda a cargo del Gobierno
Nacional, mediante acto administrativo, para reducir o aplazar apropiaciones
presupuestales por desfinanciación presupuestal en relación con el presupuesto de
ingresos aprobado. Y la tercera, por el Gobierno Nacional, mediante decretos
con fuerza de ley, expedidos durante los estados de excepción.  ||  De acuerdo
con lo anterior, las modificaciones al presupuesto general de la Nación son de
carácter excepcional, y únicamente resultan procedentes las prescritas en la
Constitución Política y en la ley orgánica correspondiente, por lo que no se
pueden establecer formas de modificación diferentes en leyes ordinarias, tales
como las anuales de presupuesto, y menos para permitir modificaciones
contrarias al principio de representación política en cabeza del Congreso de la
República. Por tanto, no es viable en términos constitucionales autorizar
modificaciones a la propia ley anual de presupuesto o al decreto de liquidación
del mismo, mediante simples resoluciones expedidas por los representantes
legales de los órganos presupuestales, porque esto viola la separación
funcional del poder público, sin que sean relevantes las razones que se
invoquen para justificar este proceder.”
[55] La Corte se refirió a este tipo de modificaciones en
la sentencia C-196 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), explicando que
“se trata de aquellos que se denominan “internos” y que únicamente afectan el
“anexo del decreto de liquidación del presupuesto””.
[56] Ver:
“Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano”. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público – Dirección General del Presupuesto Público
Nacional, 2011
[57] Ver:
“Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano”. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público – Dirección General del Presupuesto Público
Nacional, 2011.
[58] En este sentido, en la sentencia C-699 de 2000 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero), la Corte explicó que “[u]n proceso de control de constitucionalidad implica
siempre un juicio relacional que busca determinar si una norma legal es o no
conforme con las normas constitucionales. Este juicio no es entonces posible si
no se establece previamente el significado de la norma legal, por lo cual,
ningún tribunal constitucional puede entonces eludir la interpretación de las
normas legales, lo cual provoca una constante interrelación de los asuntos
legales y constitucionales”.
[59] Esta norma dispone: “ARTICULO 39.
Los gastos autorizados por leyes preexistentes a la
presentación del Proyecto Anual del Presupuesto General de la Nación, serán
incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de recursos y las
prioridades del Gobierno, si corresponden a funciones de órganos del nivel
nacional y guardan concordancia con el Plan Nacional de Inversiones, e
igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere el parágrafo único del
artículo 21 de la Ley 60 de 1993. (…)”
[60] Esta
disposición establece: “ARTICULO 45. Los créditos judicialmente reconocidos, los laudos
arbitrales y las conciliaciones se presupuestarán en cada sección presupuestal
a la que corresponda el negocio respectivo y con cargo a sus apropiaciones se
pagarán las obligaciones que se deriven de éstos. // Será
responsabilidad de cada órgano defender los intereses del Estado, debiendo
realizar todas las actuaciones necesarias en los procesos y cumplir las
decisiones judiciales, para lo cual el jefe de cada órgano tomará las medidas
conducentes. En caso de negligencia de algún servidor público en la defensa, de
estos intereses y en el cumplimiento de estas actuaciones, el juez que le
correspondió fallar el proceso contra el Estado, de oficio, o cualquier
ciudadano, deberá hacerlo conocer del órgano respectivo para que se inicien las
investigaciones administrativas, fiscales y/o penales del caso. // Además,
los servidores públicos responderán patrimonialmente por los intereses y demás
perjuicios que se causen para el Tesoro Público como consecuencia del
incumplimiento, imputables a ellos, en el pago de estas obligaciones. // Notificado
el acto administrativo que ordena el pago de las obligaciones de que trata este
artículo y encontrándose el dinero a disposición del beneficiario o apoderado,
según el caso, no se causarán intereses. Si transcurridos 20 días el interesado
no efectuó el cobro, las sumas a pagar se depositarán en la cuenta depósitos
judiciales a órdenes del respectivo juez o el tribunal o a favor de él o los
beneficiarios (Ley 179/94, artículo 65).”
[61] En la sentencia C-428 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil), la Corte explicó que “la responsabilidad patrimonial del Estado, derivada
del reconocimiento de créditos judiciales en su contra, está entonces sometida
al principio de legalidad del gasto público, por lo que la ejecución y
cumplimiento de tales créditos debe cumplirse siempre en el marco del proceso
presupuestal diseñado para el efecto, y en los términos definidos por la ley”.
[62] En la sentencia C-022 de 2004 (M.P. Alfredo Beltrán
Sierra; aclaración de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería), la Corte
explicó que “[d]ada la trascendencia jurídico - política, social y económica
del presupuesto nacional, el Constituyente de 1991 estableció en el artículo
151 de la Carta que las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones debe someterse a una Ley
Orgánica.  De esta suerte, si la Ley de Presupuesto se tramita con
desconocimiento o violación de las normas a las cuales se encuentra sujeta la
actividad legislativa para su expedición, se quebranta así la Constitución
Política.”
[63] MM.PP. José Gregorio Hernández Galindo, Vladimiro
Naranjo Mesa y Alejandro Martínez Caballero.
[64] M.P. Hernando Herrera Vergara.
[65] Igualmente, en la sentencia T-072 de 1999 (M.P.
Alfredo Beltrán Sierra) la Corte afirmó: “el reconocimiento y liquidación de
las cesantías parciales, (…) no pueden negarse al trabajador so pretexto de no
existir partida presupuestal, ni supeditarse a ella”. Ver, en este mismo
sentido, las sentencias T-418 de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo),
SU-400 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo; salvamento parcial de voto
de los magistrados Jorge Arango Mejía, Vladimiro Naranjo Mesa y Susana Montes
de Echeverri), T-132 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz) y T-871 de 2007 (M.P.
Clara Inés Vargas Hernández; salvamento de voto del magistrado Mauricio
González Cuervo), entre otras.
[66] De acuerdo con el Decreto 257 de 2004, artículo 1° ‘A
partir de la vigencia del presente decreto el Instituto de Planificación y
Promoción de Soluciones Energéticas, IPSE, se denominará Instituto de
Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no
Interconectadas, IPSE, y tendrá la estructura y las funciones que más adelante
se determinan, sin perjuicio de aquellas establecidas en las disposiciones
legales vigentes.’
[67] Decreto 257 de 2004, artículo 2°.
[68] Decreto 257 de 2004, artículo 4°.
[69] Añadió el Ministerio al respecto: “Con el fin de
incrementar la competitividad, el Gobierno Nacional ha venido desarrollando
programad de mejoramiento y rehabilitación de la red vial departamental a
través de programas como el Plan de Vías para la Paz y la Plan de Infraestructura
Vial de Integración y de Desarrollo Regional – Plan 2500. Sin embargo, y pesar
del interés del Gobierno por adelantar programas de desarrollo vial en la Red
Vial Terciaria, los recursos presupuestales asignados a estos proyectos son
limitados, por lo cual es necesario establecer estrategias simple que permitan
aprovechar al máximo los recursos humanos y técnicos con los que cuenten las
regiones.”
[70] Dispone este artículo lo siguiente: “ARTICULO
111. El Ministerio de Educación Nacional podrá destinar
los recursos a que hace referencia el numeral 4 del artículo 11 de la Ley 21 de
1982 a proyectos de mejoramiento en infraestructura y dotación de instituciones
de educación media técnica y media académica. Para este efecto el Ministerio de
Educación Nacional señalará las prioridades de inversión y con cargo a estos
recursos, realizará el estudio y seguimiento de los proyectos.”
[71] El
artículo 29 del Decreto 111 de 1996, establece: “Son contribuciones parafiscales
los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a
un determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio
del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se
hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán
sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes
financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. // Las
contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del
presupuesto general de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para
registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas
fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración”.
[72] Añade la demanda sobre este artículo: “El artículo 89
asigna a la Nación un aporte no previsto en norma legal anterior, y sin
indicación precisa de su cuantía, con lo cual viola el inciso 2 del artículo
346 de la Constitución Política, cuando modifica las Leyes 812 y 1151 de 2003 y
2007 respectivamente, facultad exclusiva del Congreso de la República mediante
ley ordinaria, y no a través de las disposiciones generales de la ley anual de
presupuesto, por carecer ésta de capacidad jurídica para este fin, con lo cual
se vulneran los artículos 345 y 346 de la Constitución Política.  ||
Adicionalmente, este artículo crea gasto público sin fijar cuantía sobre el
monto del aporte de la Nación al FOES, con este procedimiento se viola el
artículo 346 de la Constitución Política en lo referente a las bases legales
del gasto, al igual que el artículo 352 de la Constitución Política (arto. 38
del Estatuto Orgánico del Presupuesto – Decreto 111 de 1996) y el artículo 158
de la Constitución Política, por unidad de materia.”
[73]
De acuerdo con lo estipulado en el num.2 del Art. 2 del D.2067/1991.
[74]
D.2067/1991 (subrayas fuera del texto original).