T-606-15
REPUBLICA DE COLOMBIA
NOTA DE RELATORIA: Mediante auto de fecha
15 de diciembre de 2015, proferido por el Magistrado Jorge Iván Palacio
Palacio, el cual se adjunta en la parte final de esta providencia, se dispuso
corregir el numeral cuarto de su parte resolutiva
Sentencia T-606/15
PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Procedencia
excepcional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable/PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional en
caso de existir otro medio de defensa judicial/PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro medio de defensa
judicial, éste es eficaz e idóneo
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Criterios
para determinar su configuración
De acuerdo con la doctrina
constitucional pertinente, un perjuicio irremediable se configura cuando el
peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que
afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto
de medidas impostergables que lo neutralicen.
MEDIDAS
CAUTELARES EN PROCESO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Procedencia
de la acción de tutela
MEDIDAS
CAUTELARES EN PROCESO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Jurisprudencia
del Consejo del Estado
RECURSOS
NATURALES Y MEDIO AMBIENTE SANO-Protección como objetivo constitucional
DERECHO AL MEDIO AMBIENTE
SANO-Carácter fundamental
MEDIO AMBIENTE-Derecho deber
PROTECCION DE LA NATURALEZA-Perspectivas en que
se concreta
La legislación expedida y la jurisprudencia constitucional vertida
sobre la defensa al medio natural y el entorno ecológico han partido de un
desarrollo histórico y líneas de pensamiento que han desembocado en la
existencia de diversos enfoques jurídicos que vienen a concretarse en visiones:
i) antropocéntricas, ii) biocéntricas y iii) ecocéntricas, entre otras.
PROTECCION AL MEDIO AMBIENTE-Obligación
en cabeza del Estado y de los asociados
EXPLOTACION
SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS NATURALES
DESARROLLO
SOSTENIBLE-Contenido y alcance
DESARROLLO
SOSTENIBLE-Contexto normativo
CRECIMIENTO
VERDE-Noción
DESARROLLO
SOSTENIBLE Y NUEVOS MODELOS DE PROTECCION AMBIENTAL-Buscan
mejorar las condiciones económicas, sociales y mantener los recursos naturales
y la diversidad
DESARROLLO
SOSTENIBLE-Reconocimiento internacional
DESARROLLO
SOSTENIBLE-Elementos
En
torno al concepto de desarrollo sostenible se desprenden al menos cuatro
elementos recurrentes: el primero es la necesidad de preservar los recursos
naturales para el beneficio de las generaciones futuras (equidad inter
generacional); el segundo es la idea de explotar los recursos de una manera
sostenible, prudente y racional; el tercero es el uso equitativo de los
recursos naturales; y el cuarto la necesidad de que las consideraciones
medioambientales estén integradas en los planes de desarrollo.
DESARROLLO
SOSTENIBLE-Relación con el deber de prevenir y restaurar los
ecosistemas deteriorados o afectados por las actividades humanas
PROTECCION DEL RECURSO
HIDRICO-Reiteración de jurisprudencia
PRINCIPIO DE
PREVENCION-Concepto
PARQUES NATURALES Y SU FUNCION ECOLOGICA
SISTEMA DE PARQUES NACIONALES NATURALES-Valor excepcional que tienen las áreas que
lo integran por cuanto constituyen espacios de especial importancia ecológica
PARQUES NATURALES-Imprescindibles para el desarrollo sostenible y el
crecimiento verde
SISTEMA DE PARQUES NACIONALES-Tipos de áreas conforme al artículo 329
del Decreto 2811 de 1974
SISTEMA DE PARQUES NACIONALES-Tipo de actividades permitidas conforme
a los artículos 331 y 332 del Decreto 2811 de 1974
SISTEMA DE PARQUES NACIONALES NATURALES-Zonificación conforme al artículo 18 del
Decreto 622 de 1977
SISTEMA DE PARQUES NACIONALES NATURALES-Conductas prohibidas conforme al artículo
30 del decreto 622 de 1977
SISTEMA DE PARQUES NATURALES-Elementos que lo componen
Podría
afirmarse que jurídicamente el Sistema de Parques Naturales está compuesto por
cinco elementos revestidos de una especial relevancia constitucional: Primero,
que el uso, manejo y destinación de dichas áreas está sujeto de forma estricta
a unas finalidades específicas de conservación, perpetuación en estado natural
de muestras, y protección de diferentes fenómenos naturales y culturales,
perfiladas en el artículo 328 del Código de Recursos Naturales.
AREAS DE PARQUES NATURALES-Actividades permitidas
Las actividades permitidas en el área de parques
naturales son, exclusivamente, conservación, investigación, educación,
recreación, cultura, recuperación y control, en los términos de los artículos 331 y 332 del
Código de recursos naturales.
AREAS DE PARQUES NATURALES-Conductas prohibidas
Están
prohibidas conductas que puedan traer como consecuencia la alternación del
ambiente natural, en especial están prohibidas las actividades mineras,
industriales, incluso las hoteleras, agrícolas, pesqueras y ganaderas.
AREAS DE PARQUES NATURALES-Clasificación
Están
clasificadas según una cierta tipología (parque natural, área natural única,
santuarios de flora y de fauna y vía parque) basada en el reconocimiento de su
valor excepcional y en sus condiciones y características especiales.
AREAS DE PARQUES NATURALES-Zonificadas para efectos de su mejor
administración y sometidas a un régimen jurídico especial
ACTIVIDAD PESQUERA EN COLOMBIA Y SU RELACION CON EL
MEDIO AMBIENTE
ECOSISTEMA MARITIMO SALUDABLE-Importancia para garantizar los derechos de
las comunidades que emplean la pesca como medio de subsistencia
PESCA ARTESANAL-Importancia para los pueblos indígenas que obtienen
sus alimentos en las cuencas hidrográficas
DERECHO A LA ALIMENTACION-Libertad de elegir
profesión u oficio y derecho al trabajo en materia de economías tradicionales
de subsistencia
DESARROLLO SOSTENIBLE-Proceso que exige proteger los ecosistemas en los
cuales las comunidades pesqueras ejercen su actividad, en especial cuando de la
intervención estatal o particular pueden afectarse las prácticas tradicionales
de subsistencia
COMUNIDAD PESQUERA-Obligación del Estado de proteger el “espacio vital”,
como una ubicación laboral donde ésta ejerce su oficio tradicional
FOMENTO Y PROTECCION DE ACTIVIDAD PESQUERA-Deber de las autoridades
RECURSO PESQUERO-Connotación jurídica de “Res Nullius”
El
recurso pesquero, a diferencia de otros recursos, tiene una connotación
jurídica de “Res Nullius”, lo que significa que carece de dueño (los recursos
pesqueros son bienes comunes y por lo tanto son de todos y no son de nadie) y,
le corresponde al Estado velar por su administración y generar las reglas y
condiciones para acceder al mismo.
ECOSISTEMAS MARINOS-Contaminación y destrucción no puede
considerarse tan solo como una situación ambiental
La
Corte destaca que la contaminación y destrucción de los ecosistemas marinos no
puede considerarse tan solo como una situación ambiental, ya que muchas veces
la interrelación del medio ambiente con los ecosistemas pesqueros genera que
cualquier acción que de alguna manera reduzca o disminuya la cantidad de
especímenes en el mar, ocasione un problema social y económico en nuestras
costas al eliminar el recurso del cual dependen decenas de miles de pescadores
artesanales.
DERECHO A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA DE LAS COMUNIDADES
PESQUERAS
PRODUCCION DE ALIMENTOS PECUNIARIOS Y PESQUEROS-Protección especial del Estado
El
artículo 65 de la Constitución dispone que la producción de alimentos pecuarios
y pesqueros gozará de la especial protección del Estado. Con ello está
previendo la seguridad alimentaria como principio y, por esa vía, exigiendo del
Estado la protección e impulso de la producción de alimentos. Adicionalmente,
de tal disposición se desprende un deber orientado a la satisfacción de las
necesidades del mercado interno.
MINIMO VITAL Y DERECHO A LA ALIMENTACION-Relación
DERECHO A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA-Jurisprudencia constitucional
DERECHOS A LA ALIMENTACION
ADECUADA Y A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA-Sentido y
alcance
DERECHO A LA SEGURIDAD
ALIMENTARIA-Instrumentos internacionales
SOBERANIA ALIMENTARIA-Concepto de la
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
SOBERANIA ALIMENTARIA-Respeto de la
producción a pequeña escala de alimentos en reconocimiento de los modelos
campesinos tradicionales y artesanales
SISTEMA DE PARQUES NACIONALES NATURALES-Diseño de estrategias que permitan mitigar
las presiones y amenazas sobre ecosistemas marinos y costeros
JUSTICIA SOCIAL AMBIENTAL Y PARTICIPACION DE LAS
COMUNIDADES EN LAS DECISIONES QUE LOS AFECTAN
JUSTICIA AMBIENTAL-Reiteración de jurisprudencia
JUSTICIA AMBIENTAL-Concepto/JUSTICIA AMBIENTAL-Condición
necesaria para asegurar la vigencia de un orden justo
DERECHO AL
TRABAJO-Triple naturaleza
constitucional, valor, principio y derecho fundamental
De la lectura del preámbulo y del artículo 1º superior muestra que
el trabajo es valor fundante del Estado Social de Derecho, porque es concebido
como una directriz que debe orientar tanto las políticas públicas de pleno
empleo como las medidas legislativas para impulsar las condiciones dignas y
justas en el ejercicio de la profesión u oficio. En segundo lugar, el trabajo
es un principio rector del ordenamiento jurídico que informa la estructura
Social de nuestro Estado y que, al mismo tiempo, limita la libertad de
configuración normativa del legislador porque impone un conjunto de reglas
mínimas laborales que deben ser respetadas por la ley en todas las circunstancias
(artículo 53 superior). Y, en tercer lugar, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 25 de la Carta, el trabajo es un derecho y un deber social que goza,
de una parte, de un núcleo de protección subjetiva e inmediata que le otorga
carácter de fundamental y, de otra, de contenidos de desarrollo progresivo como
derecho económico y social.
DERECHO AL MINIMO VITAL-Jurisprudencia
constitucional
DERECHO AL MINIMO VITAL-Dimensión positiva
y negativa
PRINCIPIO DE DIGNIDAD HUMANA-Naturaleza
DERECHO AL TRABAJO-Reiteración de jurisprudencia
POTESTAD SANCIONATORIA DEL ESTADO EN MATERIA AMBIENTAL
DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR-Finalidad
SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN
MATERIA AMBIENTAL-Funciones
SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN
MATERIA AMBIENTAL-Clases
MEDIDAS
PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Función/MEDIDAS
PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Naturaleza/MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA
AMBIENTAL-Competencia para su aplicación/MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Clases
ACCION DE
TUTELA PARA DEBATIR MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Orden de redoblar esfuerzos para garantizar
saneamiento, protección e intangibilidad de ecosistemas terrestres y marítimos
del Parque Tayrona y sus alrededores
ACCION DE
TUTELA PARA DEBATIR MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Orden
de construcción de mesa de trabajo para lograr compensación de pescadores
artesanales del Parque Tayrona
Referencia:
Expediente T-4.943.313
Acción de tutela interpuesta por Jonatán Pacheco Yánez contra
el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Unidad Administrativa del
Sistema de Parques Nacionales Naturales y otros.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO.
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre dos mil quince
(2015).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados JORGE IVÁN PALACIO PALACIO, JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB y ALBERTO ROJAS RÍOS, en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA:
Dentro del proceso de revisión del fallo dictado por la Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que a
su vez revocó la sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena, la cual concedió
la protección de los derechos fundamentales al trabajo, mínimo vital y a la dignidad
humana invocados por el señor Jonatán Pacheco Yánez.
I.  ANTECEDENTES
El ciudadano Jonatán Pacheco Yánez interpuso acción de tutela en
contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Unidad
Administrativa del Sistema de Parques Nacionales Naturales (Uaespnn), por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales a la dignidad humana, al mínimo vital y móvil, a la vida, al
derecho de petición, al debido proceso y al trabajo según los siguientes
1.     Hechos:
1.1. El accionante sostiene que ha venido ejerciendo la actividad de
pesca con la Cooperativa de pescadores de Barlovento, desde hace varios años,
de manera artesanal y amparado en las tradiciones culturales que su familia le
ha inculcado por generaciones.
1.2. Afirma que su trabajo es artesanal, a pequeña escala, y
ha contribuido al sostenimiento equilibrado del ecosistema, a diferencia de
otro tipo de actividades que actualmente se desarrollan en el parque, las
cuales han generado daños a los ecosistemas y a la fauna marina[1].
1.3. Refiere el actor que el 12 de junio de 2011, en la playa Bahía
Gayraca, Jurisdicción del Parque Nacional Tayrona, el Director de la Unidad
Especial de Parques Naturales de Santa Marta le advirtió a él y a un grupo de
pescadores que desde ese momento quedaba prohibida la pesca artesanal en la
zona. Dicha advertencia fue reiterada el 1 de julio de 2011 por parte de otro
funcionario que les informó que de infringir la prohibición se procedería al
decomiso de los elementos utilizados para tal actividad.
1.4. Manifiesta el accionante que el 30 de julio de 2014, él y miembros
de la Cooperativa de pescadores de Barlovento radicaron una petición ante el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y a la Unidad Administrativa del
Sistema de Parques Nacionales Naturales, a fin de que les permitieran ejercer
la actividad de pesca.
1.5. Señala que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y
la Unidad Administrativa del Sistema de Parques Nacionales respondieron a la
petición ratificando por escrito la prohibición.
1.6. El accionante asegura que el día 6 de agosto de 2014 el director
de la Unidad Administrativa Especial Tayrona ordenó el decomiso de sus redes de
pesca en la playa de Bahía Gayraca. El señor Jonatán Pacheco Yánez considera
que dicha medida preventiva excedió los límites que deben observarse al momento
de expedir un acto administrativo, ya que no se tuvo en cuenta la gravedad de
la infracción, ni criterios de proporcionalidad.
1.7. Según informa el peticionario, desde que se le prohibió ejercer
la pesca en el Parque Natural está padeciendo dificultades y penurias
económicas, por cuanto ya no recibe los ingresos necesarios para su
subsistencia y la de su familia[2].
1.8. Por la situación anteriormente descrita, el señor Jonatán
Pacheco Yánez instaura acción de tutela con la pretensión de lograr que se
protejan sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, al debido
proceso y a la dignidad humana y, en consecuencia, se ordene a la Unidad
Administrativa del Sistema de Parques Nacionales Naturales: (i) realizar
los trámites correspondientes que conduzcan al restablecimiento del derecho a
ejercer la pesca artesanal y (ii) garantizar que en lo sucesivo las
autoridades ambientales no vuelvan a reincidir en la violación de decomisar sus
herramientas de trabajo.
1.9. Por último, con fundamento en el artículo 7 del Decreto 2591 de
1991, el accionante solicitó como medida provisional la autorización temporal para
ejercer la actividad de pesca artesanal en la Bahía de Gayraca - Playa de
Barlovento, Jurisdicción del Parque Nacional Tayrona.
2.
Actuaciones del juez de primera
instancia.
Mediante auto de fecha 06 de octubre de 2014 el Tribunal
Administrativo del Magdalena decidió: (i) admitir la acción de tutela, (ii)
negar la medida provisional y (iii) notificar al Ministro de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, al Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio y a la
Directora General de la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales
Naturales para que se pronunciaran sobre los hechos de la tutela.
3.
Respuestas de las entidades accionadas.
3.1. A través de oficio 4982 del 08 de octubre
de 2014, el apoderado de Parques Nacionales Naturales de Colombia manifestó las
razones por las cuales consideraba debía declararse improcedente la acción. Aseguró
que “dentro del parque natural por ley está prohibida la pesca, pues se debe
garantizar la protección de las áreas de especial importancia ecológica y por
ende asegurar el derecho colectivo y fundamental al medio ambiente sano de
todos los colombianos”.
La entidad accionada afirmó que autorizar la pesca dentro de las áreas
de recuperación generaría desequilibrios al ecosistema, ya que nada impediría
que se capturen de forma indiscriminada especies marítimas de gran importancia
ecológica para el entorno. En igual medida, adujó que “la pesca artesanal en
el Parque Tayrona no ha contribuido al sostenimiento equilibrado del ecosistema
ya que hay aumento de cobertura de algas, debido en parte a la escases de peces
herbívoros”.
En este orden de ideas, Parques Nacionales Naturales considera que
la prohibición de pesca tiene como fin  proteger la reproducción y crecimiento
del recurso, para así garantizar su existencia, lo cual “beneficia a los
habitantes de las zonas circunvecinas de las áreas protegidas, pues permite la
recuperación natural del recurso del cual pueden hacer uso por fuera en las
zonas colindantes de las áreas establecidas”.
Finalmente, reitera su compromiso con la protección de los
ecosistemas del parque. Sobre el particular manifestó: “la entidad que
represento ha realizado esfuerzos grandes para evitar que otras actividades
diferentes al ecoturismo de bajo impacto se realicen en el Parque, prueba de
ello son las gestiones realizadas para impedir la construcción de un complejo
turístico dentro del parque y el impulso con el Ministerio de Ambiente de la
Resolución 0531 de 2013 que regula la actividad ecoturística y prohíbe la
infraestructura permanente en los Parques”.
3.2. Por su parte el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible sostuvo
que la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales
no es una entidad adscrita al Ministerio, razón por la cual carece de
legitimación en la causa por pasiva en la presente acción.
3.3. El Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio guardó silencio en
el trámite de tutela.
4.
Pruebas relevantes aportadas al proceso
Derecho de petición presentado por Jesús Alberto Pacheco, fechado
el 11 de agosto de 2014, solicitando la devolución de unas redes de pesca (folio
11, cuaderno 1).
Escrito de respuesta al derecho de petición - Radicado No 2014-460-6265,
expedido por Parques Nacionales Naturales de Colombia, informando de la
prohibición de ejercer la pesca en el Parque Tayrona (folios 15 al 18, cuaderno
1).
Respuesta de la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca a
solicitud elevada (folio 22, cuaderno 1).
Auto 009 del 20 de agosto de 2014, expedido por Parques Nacionales
Naturales de Colombia, “por el cual se impone una medida preventiva a
indeterminados y se adoptan otras determinaciones” (folios 21 al 25,
cuaderno 1).
5. Decisiones judiciales objeto de revisión
5.1. Primera instancia
El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante providencia del
16 de octubre de 2014, determinó que las entidades accionadas no habían
vulnerado el derecho de petición al accionante por cuanto “se advierte
respuesta de fondo por parte de la EAESPNN hacia el actor. En la referida
respuesta, la UAE afirma que legalmente se encuentra prohibida la pesca
artesanal en el sistema de parques nacionales naturales”.
La sentencia reconoció que el accionante infringió el Decreto Ley
2811 de 1974 y el Decreto 622 de 1977, al ejercer la pesca en un lugar
prohibido, consumando además una infracción de carácter ambiental.
Específicamente afirmó: “se observa en principio que la conducta de la
UAESPNN fue ajustada a derecho, toda vez que siendo titular el estado de
ejercer la potestad sancionatoria en materia ambiental, tenía éste deber de
aplicar las sanciones que creía correspondientes cuando una persona infringe la
norma, como bien lo hizo a través del acto administrativo No 009 de 2014”.
Sin embargo, el tribunal de instancia consideró que al aplicar la
medida preventiva de decomiso de las redes la UAESPNN no adecuó la gravedad de
la infracción a la sanción, afectando así los derechos al mínimo vital y móvil,
dignidad humana y trabajo del señor Pacheco Yánez. Teniendo en cuenta lo
anterior, ordenó al Director Territorial de Parques Nacionales Naturales de
Colombia que en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de
la sentencia, levantara la medida preventiva de decomiso de los bienes objeto
de la custodia, y procediera a la entrega de los mismos al demandante,
previniéndolo de no continuar con la pesca en las zonas
protegidas por el Estado.
En el fallo un magistrado presentó salvamento de voto. Afirmó que “ante
la falta de certeza sobre la titularidad de derechos sobre el trasmallo la Sala
debió denegarle la pretensión de ordenar su devolución, sin perjuicio de que el
accionante pudiera intervenir en el procedimiento administrativo dentro del
cual se hizo el decomiso para reclamar su devolución (…) la incertidumbre
acerca del derecho del accionante a recibir el aparejo de pesca decomisado es
mayor si se tiene en cuenta que mediante varias acciones de tutela presentadas
de manera separada varias personas reclamaron ante este Tribunal tener el mismo
derecho que el accionante (…) no se explicó con claridad si el derecho le
corresponde al accionante de manera individual, o a los pescadores de la zona
como copropietarios, o a una cooperativa”.
5.2. Impugnación
Parques Nacionales Naturales impugnó la decisión manifestando que no
ha vulnerado los derechos fundamentales del señor Jonatán Pacheco Yánez, puesto
que en el ejercicio de su función policiva atendió a los criterios de
proporcionalidad, cumpliendo efectivamente los mandatos constitucionales y
legales que fundamentan la interposición de medidas preventivas.
Así mismo, aseveró que “las medidas preventivas no son sanciones.
En efecto, en un estado de incertidumbre y aunque no haya plena certeza acerca
de una situación, el principio de precaución le permite a la administración,
como primer paso, adoptar medidas preventivas para hacer frente a una
afectación derivada de un hecho o situación (…) las medidas preventivas, por el
solo hecho de serlo, no tienen que ser necesariamente leves, pues su propósito
es atacar una afectación o un riesgo grave e impedir, según el caso, que se
prolongue la producción de consecuencias nocivas para el medio ambiente”.
Finalmente, la oficina de Parques Naturales considera que se debe
tener en cuenta que el accionante reconoció en su escrito de tutela que se le
ha informado sobre la prohibición de pesca en el Parque Nacional, razón por la
cual en el caso concreto la tutela busca validar el desconocimiento reiterado
de la legislación nacional, conllevando a una constante desprotección del medio
ambiente.
5.3. Segunda instancia
La Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, mediante providencia del 26 de marzo de 2015, revocó la
decisión del a-quo debido al carácter subsidiario de la accion de tutela. La
providencia en cuestión consideró que “en el presente asunto advierte la
Sala que la tutela carece absolutamente del requisito de subsidiariedad, por
cuanto el actor pretende obviar el medio de defensa que le asiste en el proceso
sancionatorio administrativo y busca que a través de la accion de tutela se
desplace a las autoridades ambientales que han obrado en el ejercicio de las
competencias asignadas para la defensa y conservación de las riquezas
naturales”
6. Actuaciones de la Corte Constitucional
La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, mediante auto del 13 de julio de 2015:
6.1.  Vinculó al trámite a las autoridades encargadas de
garantizar la protección de los derechos del accionante y de preservar el medio
ambiente en el ecosistema en cuestión, específicamente aquellas entidades que
en principio deben definir estrategias de asignación de competencias,
cooperación, manejo y tratamiento de la problemática descrita en la acción de tutela.
Puntualmente la Sala consideró necesario notificar de la presente acción al
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder -, a la Corporación Autónoma
Regional del Magdalena – Cormagdalena -, al Servicio Nacional de Aprendizaje -Sena-
a la Defensoría del Pueblo del Magdalena, a la Procuraduría General de la
Nación, a la Gobernación del Magdalena y a la
Cooperativa de Pescadores de Barlovento.
6.2  Ordenó al Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible y a la Unidad Administrativa del Sistema de
Parques Nacionales Naturales que explicaran las razones técnicas y científicas
por las cuales se decretó la prohibición de pesca artesanal en la playa Bahía Gayraca -Jurisdicción del Parque Nacional Tayrona.
Así mismo, dispuso que dichas entidades informaran:
¿Cuáles
son las sanciones, procesos o medidas preventivas que se han adelantado contra
los miembros que conforman la Cooperativa de
Pescadores de Barlovento desde que se decretó la prohibición de pesca en
la playa Bahía Gayraca - Jurisdicción Parque Nacional
Tayrona?
¿Cuáles son los principales riesgos ambientales que actualmente
afectan el ecosistema acuático del Parque Tayrona y qué medidas se están
tomando al respecto?
¿Cuáles
son las razones científicas y técnicas que pueden llevar a declarar una zona
como de recuperación natural marítima, y en que se diferencian de otro tipo de
zonas de protección?
¿Cuáles
son las herramientas de política pública que se han adoptado para garantizar la
protección del Parque Tayrona, y de los ecosistemas marinos en los cuales los
pescadores artesanales ejercen su actividad?
6.3. Solicitó al Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Unidad Administrativa Especial del
Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia, al Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural – Incoder -, a la Corporación Autónoma Regional del Magdalena
– Corpamagdalena -, al Servicio Nacional de Aprendizaje -Sena-, a la Defensoría
del Pueblo del Magdalena y a la Cooperativa de
Pescadores de Barlovento, que informaran a esta corporación: ¿Cuáles son las estrategias o compromisos
que se han adoptado en la mesa de trabajo para la capacitación y reubicación de
los pescadores de la Bahía Gayraca? y, ¿si actualmente están ejecutándose
programas de seguridad y soberanía alimentaria que beneficien a los pescadores
de la Bahía Gayraca?
6.4. Por último, el auto en mención invitó a algunas universidades y
centros de pensamiento para que allegaran concepto acerca de los inconvenientes
descritos en la acción en comento.
Vencido el término probatorio, la Secretaria General de la Corte
Constitucional allegó a la Sala las siguientes piezas procesales:
1. En respuesta al auto de fecha 13 de
julio de 2015, el Incoder envió un texto elaborado
por la Coordinadora del Grupo de Representación Judicial de la Oficina Asesora Jurídica.
En dicho escrito el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural informó que existe
una competencia delimitada y a cargo de la Autoridad Nacional de Acuicultura y
Pesca (AUNAP), como entidad especializada y de carácter técnico en el sector
pesquero. Por tal motivo; “se observaba que dicha entidad no cuenta con las
estrategias o compromisos derivados del fallo del Consejo de Estado o de mesas
de trabajo o si actualmente se están ejecutante programas de seguridad y
soberanía alimentaria que beneficien a los pescadores de la Bahía Gayraca para
rendir el informe solicitado por esa Corporación”
2. El representante de la Procuraduría General de la Nación
informó que la decisión de prohibir la pesca con fines comerciales en la playa Bahía
Gayraca – jurisdicción del Parque Tayrona, por parte de la Unidad de Parques
Nacionales Naturales, se encontraba respaldada por la ley y la jurisprudencia
por cuanto la protección del medio ambiente es un fin legítimo.  Teniendo en
cuenta lo anterior, solicita que no se levante la prohibición de pesca
artesanal en el parque natural.
Sin embargo, la Procuraduría General de la Nación considera,
respecto a los pescadores, que “nos encontramos en un enfrentamiento de
derechos protegidos constitucionalmente, tales como el derecho al trabajo y al mínimo
vital versus al derecho al medio ambiente sano, y en esta medida prima aquel
que en mayor medida vaya dirigido a proteger el interés general y que
corresponda a unos compromisos internacionales adquiridos por Colombia (...) no
obstante lo anterior, no se puede desconocer lo resaltado por la corte, que en
eventos de enfrentamientos de derechos constitucionalmente protegidos, se debe
interpretar la constitución como un todo armónico.”
Teniendo en cuenta lo anterior, el Ministerio Público afirmó que “comparte
la necesidad de conformar una mesa de trabajo conformada por la Autoridad
Nacional de pesca AUNAP, el Ministerio de Agricultura, la unidad Administrativa
Especial del Sistema de Parques Naturales de Colombia, el SENA y la Defensoría
del Pueblo de Magdalena, bajo el acompañamiento y supervisión de la Procuraduría
General de la Nación para que dentro del ámbito de sus competencias, formulen e
implementen programas de pesca artesanal alternos, social y económicamente
viables en zonas donde no se encuentre tal restricción”.
4. El Servicio Nacional de Aprendizaje, Regional Magdalena,
manifestó que “Desde el año 2006 no se ha realizado ninguna formación
dirigida a los habitantes de la Bahía de Gayraca dado que por la trasformación
del Parque Nacional Tayrona no se ha permitido realizar labores de pesca en
dicho parque y por tanto no se podía ejecutar la formación, sin embargo para el
segundo semestre del 2015 por medio de solicitudes de la comunidad ofreceremos
en formación complementaria: (i) procesamiento de alimentos, (ii) gestión
ambiental y residuos sólidos y (iii) seguridad y salud ocupacional”
5. El Defensor del Pueblo – Regional Magdalena presentó un escrito
en el cual aseveró: “Dentro de la mesa de trabajo se han buscado diferentes
opciones que permitan dar solución a la necesidad de reubicar a los pescadores
de la Bahía Gayraca, con el objeto que dejen de realizar una actividad que se
encuentra prohibida por estar dentro de una zona de protección ambiental. La
búsqueda de soluciones no ha sido fácil en virtud a las complicaciones que se
presentan al encontrar lugares idóneos donde puedan continuar la actividad de
pesca artesanal. Pese a ello, la Unidad de Parques ha presentado una propuesta
relacionada con la pesca del pez león, especie que afecta el ecosistema marino,
para que la población afectada con la prohibición de la pesca en la Bahía
Gayraca pueda contar con ingresos que permitan satisfacer sus necesidades básicas
y las de sus familias, a la vez que se controla a una especie dañina para el
medio ambiente.
El proyecto lo ha expuesto el personal de la Unidad de Parques, el
cual requiere de una financiación para su ejecución, recursos que no se
encuentran dentro de los presupuestos de las entidades que hacen parte de la
mesa de trabajo por no estar dentro de sus competencias, de acuerdo a lo
informado por los delegados en las reuniones”.
Finalizó su intervención aclarando que “dentro de la mesa de trabajo,
la Defensoría del Pueblo ha procurado que las alternativas de producción
económica se apliquen a todos los pescadores de la zona, cuyos ingresos
dependen de la actividad de pesca artesanal, sin importar si alguno ha
formulado acción de tutela”.
6. La Gobernación de Magdalena, expuso las razones por las cuales
las autoridades administrativas debían ejecutar una serie de programas de capacitación
que beneficien a las comunidades pesqueras que históricamente han aprovechado
los recursos naturales en el Mar Caribe.
Según informa la Gobernación del Magdalena, actualmente no existe
un sistema confiable para garantizar o monitorear los volúmenes de pesca y
captura en el país o el deterioro y desaparición de los especímenes los mares
colombianos. Sobre el particular manifestó: “Nadie garantiza que los
sistemas de medición sean los apropiados, nadie garantiza que los sitios donde
se están haciendo las mediciones sean los apropiados”.
7. El apoderado judicial de la Corporación Autónoma Regional del
Rio Grande del Magdalena (Cormagdalena) afirmó que en el presente asunto no
existía legitimación ni por activa ni por pasiva contra la entidad que
representaba.
8. Parques Nacionales Naturales de Colombia allegó varios informes
técnicos y científicos que resaltan la importancia del Parque Tayrona para la
seguridad de varias especies y ecosistemas de nuestro país. Debido a la
importancia de los mismos se hará referencia a ellos segun sea necesario a lo
largo de la providencia.
9. La Asociación Latinoamericana de Jurisconsultos afirmó, respecto
de la importancia de la pesca para miles de familias en nuestro país, que: “El
ejercicio de la pesca artesanal se ha constituido como una de las profesiones
en las cuales la participación de la comunidad y de la célula familiar es
fundamental para el desarrollo correcto de dicha actividad. No es en vano que
en Colombia la pesca en pequeña escala se remonte a dos siglos de historia en
la cual un conjunto de conocimientos han sido trasmitidos de generación en
generación, formado un cúmulo de saberes ancestrales hoy aprovechados por
distintas comunidades, formando así el concepto de tradición y memoria histórica”.
Teniendo en cuenta lo anterior, el referido centro de estudios
consideró que: “El hecho puntual del desalojo de los pescadores artesanales
es suficiente para menoscabar las garantías internacionalmente reconocidas a
estas comunidades minoritarias, tomando en consideración los elementos
constitutivos que desarrollan estos dos conceptos y los principios rectores que
amparan la diversidad y el pluralismo. Lo anterior, teniendo en cuenta, las
dimensiones que tiene para esta comunidad el ejercicio de esta actividad, pues
no solamente constituye su forma tradicional de alimentación, sino también su
principal sustento económico y fuente de ingreso. El mismo concepto de
soberanía alimentaria, involucra una protección de los miembros de las
comunidades hacia todos los individuos que la componen al lograr erradicar el
hambre y preservar a través de una manutención tradicional la vida de los
mismos”.
10. Por último, los integrantes de la Cooperativa de Pescadores de
Barlovento, manifestaron que, a excepción de la Unidad de Parques Nacionales
Naturales, ninguna de las entidades que conforman la mesa de trabajo
para la capacitación y reubicación de los pescadores de la Bahía Gayraca han
garantizado la protección de sus derechos. En igual medida afirmaron que “ninguna
entidad involucrada ha propuesto y ejecutado programas de seguridad y soberanía
alimentaria que beneficien a los pescadores”
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia.
Esta Sala es competente para analizar el fallo materia de revisión,
de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política y los artículos 31
a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
2.     Planteamiento del problema jurídico.
Conforme a los antecedentes descritos, en el presente asunto la
acción de tutela se presenta con el fin de lograr que al accionante y a
los miembros de la Cooperativa de pescadores de Barlovento[3]
les sean devueltos los implementos de pesca que utilizan para sus faenas
diarias, los cuales fueron decomisados por la Unidad
Administrativa del Sistema de Parques Nacionales por cuanto fueron
descubiertos pescando en el Parque Natural Tayrona, ecosistema en el cual se
encuentra prohibida dicha actividad.
Con base en los elementos fácticos descritos, encuentra la Sala que
el problema jurídico consiste en determinar: ¿si las
autoridades vulneraron los derechos fundamentales al trabajo, soberanía
alimentaria, participación, mínimo vital y dignidad humana de los
accionantes, al no implementar medidas de compensación que mitigaran los
perjuicios causados por la prohibición de pesca artesanal en el Parque Tayrona?
Por otra parte, es necesario que esta corporación establezca ¿Cómo
debe resolverse la tensión originada entre el derecho al trabajo de los
pescadores y comunidades que ancestralmente utilizaban los ecosistemas del
Tayrona y el deber de protección constitucional de los Parques Nacionales
Naturales?
Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte abordará los siguientes puntos:
(i) la procedencia de la acción de tutela para cuestionar medidas cautelares dictadas en el marco de procesos
sancionatorios ambientales; (ii) la
protección constitucional de la naturaleza en la Constitución de 1991; (iii)
restricciones a la actividad de pesca en áreas naturales protegidas; (iv)
el derecho a la seguridad alimentaria de las comunidades pesqueras; (v)
potestad sancionadora del Estado en materia ambiental; y (vi)
por último se examinará el caso concreto.
3. Procedencia
de la acción de tutela para cuestionar medidas
cautelares dictadas en el marco de procesos sancionatorios ambientales
3.1. La subsidiariedad de la tutela está contemplada en el artículo
86 de la Carta. Ello significa que la “acción solo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Al
respecto, esta corporación ha manifestado en reiteradas ocasiones que el juez
debe analizar en cada caso si el peticionario cuenta con otros mecanismos de
defensa judicial, o en su defecto debe determinar si, aún existiendo estos, no
resultan eficaces para lograr la protección efectiva y oportuna de los derechos
fundamentales presuntamente conculcados. Así lo sostuvo por ejemplo en la
sentencia T-235 de 2010, al indicar:
“Para que la acción de tutela sea procedente como mecanismo
principal, el demandante debe acreditar que, o no tiene a su disposición otros
medios de defensa judicial, o teniéndolos, éstos no resultan idóneos y eficaces
para lograr la protección de los derechos fundamentales presuntamente
conculcados. A su turno, el ejercicio del amparo constitucional como mecanismo
transitorio de defensa iusfundamental, implica que, aun existiendo medios de
protección judicial idóneos y eficaces, estos, ante la necesidad de evitar un
perjuicio irremediable, pueden ser desplazados por la acción de tutela”.
Cabe señalar que en materia de tutela existe una regla general, la
cual señala que la acción de amparo es un mecanismo excepcional de defensa al
que solo se puede acudir después de ejercer infructuosamente todos y cada uno
de los medios ordinarios. Así lo consideró este tribunal, entre otros en la
sentencia T-480 de 2011:
“La jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en señalar
que, en virtud del principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos
jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser en principio
resueltos por las vías ordinarias -jurisdiccionales y administrativas- y sólo
ante la ausencia de dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas para
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a
la acción de amparo constitucional. En efecto, el carácter subsidiario de la
acción de tutela impone al interesado la obligación de desplegar todo su actuar
dirigido a poner en marcha los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro
del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales. Tal
imperativo constitucional pone de relieve que para acudir a la acción de tutela
el peticionario debe haber actuado con diligencia en los procesos y
procedimientos ordinarios, pero también que la falta injustificada de
agotamiento de los recursos legales deviene en la improcedencia del mecanismo
de amparo establecido en el artículo 86 superior”.
En lo relativo a la idoneidad y eficacia del instrumento judicial
ordinario empleado, esta corporación en la sentencia T-569 de 2011, expresó que:
“El deber del juez de tutela es examinar si la controversia
puesta a su consideración: (i) puede ser ventilada a través de otros mecanismos
judiciales y (ii) si a pesar de existir formalmente, aquellos son o no suficientes para proveer una respuesta material y
efectiva a la disputa puesta a su consideración. Por consiguiente, no es suficiente, para excluir la tutela, la mera
existencia formal de otro procedimiento o trámite de carácter judicial. Para
que ello ocurra es indispensable que ese mecanismo sea idóneo y eficaz, con
miras a lograr la finalidad específica de brindar inmediata y plena protección
a los derechos fundamentales, de modo que su utilización asegure los efectos
que se lograrían con la acción de tutela. No podría oponerse un medio judicial
que colocara al afectado en la situación de tener que esperar por varios años
mientras sus derechos fundamentales están siendo violados.”
Sentado lo anterior, corresponde aclarar aquellos eventos en los
cuales se presenta un perjuicio irremediable. En este sentido la Corte, en
Sentencia T-282 de 2012, resaltó la inminencia, la urgencia, la gravedad y la
impostergabilidad como los elementos necesarios para que la acción de tutela tenga
cabida como mecanismo transitorio:
“la inminencia,  que exige medidas inmediatas, la urgencia que
tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad
de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como
mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales. La concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la
necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela,
como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la
protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran
amenazados.”
En la misma dirección, la sentencia T-634 de 2006 conceptualizó sobre
el perjuicio irremediable lo siguiente:
“Ahora bien, de acuerdo con la
doctrina constitucional pertinente, un perjuicio irremediable se configura
cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud
que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por
tanto de medidas impostergables que lo neutralicen. Sobre las características
jurídicas del perjuicio irremediable la Corte dice en su jurisprudencia lo
siguiente:
En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a
suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos
fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño.
En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un
detrimento  sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o
material), pero que sea susceptible de determinación  jurídica. En tercer
lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas
desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia
del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso.
Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que
respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la
consumación de un daño antijurídico irreparable”.
3.2. La Corte Constitucional ha establecido las siguientes sub
reglas en torno a la procedencia de la tutela para cuestionar medidas
cautelares dictadas en el marco de procesos sancionatorios ambientales:
(i) En
sentencia T-282 del año 2012[4],
la Corte respecto a la procedencia de la acción de tutela para debatir medidas cautelares
en un proceso sancionatorio ambiental, afirmó que: “Tanto la definición de
la procedibilidad de la acción de tutela, como la valoración de su prosperidad,
están vinculadas estrechamente con las especificidades de carácter personal o
material que el asunto bajo estudio destaque. Es el caso de la condición o
posición jurídica en que se encuentre quien obra como accionante y también lo
es el significado que en el Derecho y en particular en el Derecho
constitucional, poseen los bienes jurídicos reclamados por las partes”[5].
(ii) En igual sentido, la Corte en sentencia T-653 de 2013 conoció
de un asunto en el cual la Corporación para el
Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial para la Macarena
(Cormacarena), mediante acto administrativo, ordenó la
suspensión de las obras de construcción que se estaban adelantando en una zona
catalogada como humedal. En ese asunto este Tribunal consideró que:
“La acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de protección
de los derechos fundamentales cuando quiera que esperar a la respuesta de la
jurisdicción contenciosa administrativa pudiese dar lugar a un perjuicio
irremediable  (…) mal puede exigírsele haber
agotado los recursos en vía gubernativa y en todo caso acudir a la vía judicial
implicaba un desgaste en términos económicos y de tiempo con los que, dadas su
condición particular de sujeto de especial protección y sus circunstancias, no
contaba”.
La Corte Constitucional afirmó que ante procesos sancionatorios
ambientales debía observarse si los medios de control existentes en la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, eran medios idóneos de defesa
judicial que permitieran garantizar la protección de los derechos en juego.
Sobre el particular en el fallo en comentó afirmó: “Ante este análisis que
debe ser laxo y garantista atendiendo las específicas circunstancias, la Sala
considera que en el presente caso la tutela funge como mecanismo idóneo para
propender por la defensa de sus derechos fundamentales[6]”.
3.3. Por su parte, la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
en un caso similar al presente, determinó que la acción de tutela era
procedente para cuestionar la proporcionalidad de una medida de decomiso adoptada
contra una embarcación que estaba pescando en el Parque Natural Tayrona. Téngase en cuenta lo
señalado por el Consejo de Estado en dicha providencia:
“El demandante alega que se desconocieron sus derechos a la dignidad
humana, el mínimo vital, al trabajo, a la paz, la salud mental, la vida digna,
la alimentación equilibrada de los niños, la libre escogencia de profesión u
oficio de las minorías étnicas y la diversidad cultural, en razón a que las
autoridades demandadas le decomisaron unos bienes que le permiten ejercer la
pesca artesanal, actividad de la cual deriva su sustento y el de su familia,
sobre una zona que tradicionalmente se ha utilizado para la pesca (…)
Si se analiza el acto administrativo No. 281 del 26 de abril de
2013, se puede inferir que contiene dos decisiones: una referente a la apertura
de una investigación para determinar si el demandante incurrió con su conducta
en una infracción ambiental y la otra en relación con la medida preventiva de
decomiso de unos bienes que son de su pertenencia, decisiones que no son
susceptibles de recurso alguno (…) es evidente que el demandante como pescador
artesanal, actividad que acredita y que según el artículo 273 del Código
Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente,
es aquella pesca que se realiza por personas naturales que incorporan a esta
actividad su trabajo o por cooperativas u otras asociaciones integradas, cuando
utilizan sistemas y aparejos propios de una actividad productiva de pequeña
escala, al imponerse el decomiso de su motonave y unos aparejos de pesca para desarrollar
la pesca artesanal, implica una afectación grave en su sostenimiento y el de su
familia, en tanto que es la única actividad que conoce para sacar un provecho
económico. Razón por la que la presente acción se torna procedente en aras de
evitar un perjuicio de la magnitud antes referida por el trato de las
autoridades demandadas” [7]
Así las cosas, se destaca que en ciertas circunstancias los
mecanismos judiciales de defensa existentes en el ordenamiento jurídico para
cuestionar medidas cautelares adoptadas en procesos sancionadores
ambientales, debido a su complejidad y duración, carecen de la
idoneidad y eficacia necesaria para amparar los derechos al trabajo, a la vida
digna, a la seguridad y soberanía alimentaria. Por esta razón la tutela puede
desplazar en excepcionales casos las acciones judiciales existentes mientras se
adoptan decisiones de fondo en estos procedimientos.
4.1 Protección constitucional de los recursos naturales en la Carta
de 1991
4.1.1 La explotación indiscriminada y la destrucción de complejos
ecosistemas han puesto al género humano ante la posibilidad de una crisis
ambiental que haga insostenible la vida en el planeta como la conocemos; dicha situación
además ha llevado a replantear los modelos de desarrollo existentes. En este
sentido la Corte ha afirmado que:
“el riesgo
al cual nos enfrentamos no es propiamente el de la destrucción del planeta sino
el de la vida como la conocemos. El planeta vivirá con ésta o con otra biosfera
dentro del pequeño paréntesis biológico que representa la vida humana en su
existencia de millones de años, mientras que con nuestra estulticia sí se
destruye la biosfera que ha permitido nacer y desarrollarse a nuestra especie,
estamos condenándonos a la pérdida de nuestra calidad de vida, la de nuestros
descendientes y eventualmente a la desaparición de la especie humana”.[8]
En este contexto es importante resaltar que desde mediados del siglo XX uno de los temas que mayor preocupación
causa a los Estados, a la comunidad científica internacional e incluso al
ciudadano común, es la búsqueda de condiciones de desarrollo que garanticen la protección
y, a su vez, fomenten el aprovechamiento eficiente de los recursos naturales[9].
La Sentencia C-671 de 2001 precisó sobre este punto lo siguiente:
“De la mayor utilidad resulta precisar que la mayor afectación del
medio ambiente la constituyen causas antropogénicas, es decir, aquellas
derivadas de la actividad humana, tendentes a la satisfacción de sus necesidades,
especialmente desarrolladas desde el siglo anterior, cuando los procesos
industrializados y la población mundial se aceleraron tan abruptamente  y ejercidas
sin un criterio de sostenibilidad, hasta el punto de generar un impacto negativo
sobre los recursos naturales y el ecosistema global, con evidentes
consecuencias, a saber: polución terrestre, aérea y marina, lluvia ácida,
agotamiento de la capa de ozono, calentamiento global, extinción de especies de
fauna y flora, degradación de hábitats, deforestación, entre muchos otros”[10].
Fue
precisamente el riesgo de destruir los ecosistemas en los
cuales los colombianos ejercían sus derechos y garantías esenciales, lo que
llevo al Constituyente de 1991 a elevar el derecho a un ambiente sano a rango
constitucional[11].
El referido deber de protección ambiental buscó dotar a los jueces de las
herramientas necesarias para salvaguardar los entornos
que conforman el sustrato necesario para garantizar la vida como la conocemos,
mediante la preservación y restauración de los recursos naturales que aún
perviven.
Una muestra elocuente de esta valoración se tiene en la Sentencia
C-431 de 2000, que respecto al derecho al ambiente sano explicó lo siguiente:
“El tema ambiental constituyó, sin lugar a dudas, una seria
preocupación para la Asamblea Nacional Constituyente, pues ninguna Constitución
moderna puede sustraer de su normatividad el manejo de un problema vital, no
sólo para la comunidad nacional, sino para toda la humanidad; por ello, se ha
afirmado con toda razón, que el ambiente es un patrimonio común de la humanidad
y que su protección asegura la supervivencia de las generaciones presentes y
futuras. Como testimonio de lo anterior y afirmación de su voluntad por
establecer los mecanismos para preservar un ambiente sano, en la Asamblea
Nacional Constituyente se expresó lo siguiente: La protección al medio ambiente
es uno de los fines del Estado Moderno, por lo tanto toda la estructura de éste
debe estar iluminada por este fin, y debe tender a su realización. La crisis
ambiental es, por igual, crisis de la civilización y replantea la manera de
entender las relaciones entre los hombres. Las injusticias sociales se traducen
en desajustes ambientales  y éstos a su vez reproducen las condiciones de
miseria”.
La relevancia constitucional del medio ambiente actualmente tiene un
deber de protección reforzado en nuestro país; más aún si se tiene en cuenta
que debido a “las particularidades climáticas y atmosféricas de Colombia, en
tanto país reconocido a nivel mundial como uno de los centros biológicos de
mayor diversidad, le ha valido el calificativo de país megabiodiverso y le
impone un enorme esfuerzo para conservar una de las ventajas comparativas más
críticas en las relaciones internacionales y la economía del siglo XXI: los
recursos genéticos y la diversidad biológica, ventaja que es absoluta cuando se
trata de especies endémicas, es decir únicas y no repetidas en lugar alguno del
planeta”[12].
Bajo el contexto anteriormente descrito resalta por su importancia
un reciente informe del Banco Mundial, el cual advierte que nuestra economía es
vulnerable a los riesgos asociados, paradójicamente, con nuestra riqueza
natural. Sobre el particular el referido texto manifestó que: “Los países
bien dotados de recursos a menudo no desarrollan economías altamente
diversificadas y están en riesgo de desarrollar instituciones débiles, un
fenómeno conocido como la maldición de los recursos, que termina por generar
costos mayores en términos globales a las utilidades que se derivan de la
explotación de las materias primas”[13].
En igual línea de pensamiento el Secretario General de la OCDE ha asegurado
que: “Debemos encontrar nuevas maneras de producir y consumir. Además,
incluso redefinir lo que queremos decir con el término progreso y cómo lo
medimos (…) volver a hacer las cosas como hasta ahora, no es aconsejable y
finalmente insostenible, ya que implicaría riesgos que podrían imponer costes
humanos y restricciones sobre el crecimiento y el desarrollo económicos. Podría
dar como resultado una mayor escasez de agua, agotamiento de recursos, contaminación
del aire y del agua, cambio climático y una pérdida de biodiversidad que podría
ser irreversible[14]”.
En este orden de ideas, es claro que la protección jurídica del
medio ambiente es hoy una necesidad universalmente reconocida, la cual busca
dar una respuesta contundente a las intolerables agresiones que sufre el medio
ambiente. Más aún si se tiene en cuenta que la protección de los recursos
renovables asegura la supervivencia de las generaciones presentes y futuras[15],
condiciona el ejercicio de ciertas facultades que se ven limitadas por los
derechos de quienes aún no han nacido, conforme a la función ecológica de la
propiedad y la idea del desarrollo sostenible,[16]
y obliga a actuar de determinada manera, dado que la satisfacción de las
necesidades actuales requieren de planificación económica y de responsabilidad
en materia de desarrollo.
Ahora bien, se debe aclarar que la protección al medio ambiente no
debe estructurarse bajo un entendimiento de los ecosistemas como medio para
garantizar a perpetuidad el desarrollo humano. Por el contrario, este mandato
imperativo nace del deber de respetar y garantizar los derechos de la
naturaleza como sujeto autónomo tal y como recientemente este tribunal lo
manifestó en sentencia C-449 de 2015 en los siguientes términos:
“La legislación expedida y la jurisprudencia constitucional vertida
sobre la defensa al medio natural y el entorno ecológico han partido de un
desarrollo histórico y líneas de pensamiento que han desembocado en la
existencia de diversos enfoques jurídicos que vienen a concretarse en visiones:
i) antropocéntricas[17],
ii) biocéntricas[18]
y iii) ecocéntricas[19],
entre otras. Una perspectiva antropocéntrica la constituye la Declaración de
Estocolmo para la Preservación y Mejoramiento del Medio Humano, 1972, al proclamar
que “el hombre es a la vez obra y artífice del medio que lo rodea”
(considerando 1) y “de cuanto existe en el
mundo, los seres humanos son lo más valioso. Un
enfoque ecocéntrico lo constituye la Carta Mundial de la Naturaleza, 1982, al
reconocer que “toda forma de vida es única y merece ser respetada, cualquiera
que sea su utilidad para el hombre, y con el fin de reconocer a los demás seres
vivos su valor intrínseco” (preámbulo) y se “respetará la naturaleza y no se
perturbarán sus proceso esenciales” (principio general 1). La perspectiva
ecocéntrica puede constatarse en algunas decisiones recientes de esta
Corporación. La sentencia C-632 de 2011[20] expuso que en la
actualidad, la naturaleza no se concibe únicamente como el ambiente y entorno
de los seres humanos, sino también como un sujeto con derechos propios, que,
como tal, deben ser protegidos y garantizados. En este sentido, la compensación
ecosistémica comporta un tipo de restitución aplicada exclusivamente a la
naturaleza. Por su parte la sentencia C-123 de 2014, al referir a la
complejidad que involucra el concepto de medio ambiente reconoce que sus
elementos integrantes  pueden protegerse per se y no, simplemente, porque sean
útiles o necesarios para el desarrollo de la vida humana”, de manera que la
protección del ambiente supera la mera noción utilitarista[21]”.
Así las cosas, la preocupación por salvaguardar los elementos y
componentes de la naturaleza, fueran estos bosques, atmósfera, ríos, montañas,
ecosistemas, etc., no deben materializarse por el papel que representan para la
supervivencia del ser humano, sino principalmente por que se tratan de sujetos
de derechos individualizables al tratarse de seres vivos. Solo a partir de una actitud de profundo respeto con la naturaleza y
sus integrantes es posible entrar a relacionarse con ellos en términos justos y
equitativos, abandonando todo concepto que se limite a lo utilitario o
eficientista[22].
Es claro para esta Sala que el humano es un ser más en el planeta y
depende del mundo natural, debiendo asumir las consecuencias de sus acciones.
No se trata de un ejercicio ecológico a ultranza, sino de atender la realidad
sociopolítica en la propensión por una transformación respetuosa con la
naturaleza y sus componentes[23].
Hay que aprender a tratar con ella de un modo respetuoso[24]. La relación
medio ambiente y ser humano acoge significación por el vínculo de
interdependencia que se predica de ellos.
En este orden de ideas, es claro que la Constitución proporciona
una combinación de deberes contiguo al reconocimiento de derechos, los cuales
deben propender por que en los próximos años se logre una transformación
de las relaciones con la naturaleza. Lo anterior puede lograrse si se replantea
el entendimiento que tiene hombre de los ecosistemas que lo rodean desde una
mirada económica y jurídica. Sobre esta situación la Corte ha manifestado:
“Desde el
plano económico, el sistema productivo ya no puede extraer recursos ni producir
desechos ilimitadamente, debiendo sujetarse al interés social, al ambiente y al
patrimonio cultural de la Nación; encuentra además, como límites el bien común
y la dirección general a cargo del Estado. En el plano jurídico el Derecho y el
Estado no solamente deben proteger la dignidad y la libertad del hombre frente
a otros hombres, sino ante la amenaza que representa la explotación y el
agotamiento de los recursos naturales; para lo cual deben elaborar nuevos
valores, normas, técnicas jurídicas y principios donde prime la tutela de
valores colectivos frente a valores individuales.”[25]
En suma, el medio ambiente es un bien jurídico constitucionalmente
protegido autónomamente cuya preservación debe procurarse no sólo a través de
acciones aisladas del Estado, sino con la concurrencia de los individuos y la
sociedad.
4.2.  Explotación sostenible de los recursos naturales
4.2.1 Dentro del marco constitucional, el aprovechamiento de los
recursos naturales, aunque es permitido, no puede dar lugar a perjuicios en
términos de salubridad individual o social y tampoco puede acarrear un daño o
deterioro que atente contra la diversidad e integridad del ambiente[26].
Así lo consideró la Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia T-411 de
1992, en la cual aseveró que “el desarrollo sin planificación y los avances
científicos fueron ampliando considerablemente el impacto industrial en el
entorno. El problema ecológico y todo lo que este implica es hoy en día  un
clamor universal, es un problema de supervivencia”.
En este orden de ideas, es claro que cualquier actividad que tenga
el potencial de afectar los recursos naturales debe adelantarse teniendo en
cuenta el criterio de desarrollo sostenible, entendido este como “el modelo
de desarrollo que permite satisfacer las necesidades de las generaciones
presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para
satisfacer las suyas propias”[27].
La doctrina señala que el concepto de “desarrollo sostenible”
fue acuñado oficialmente por primera vez en el Informe Brundtland, también
conocido como “Nuestro futuro común”, resultado de la Comisión de las
Naciones Unidas sobre ambiente y desarrollo de 1987.
La Corte ha manifestado que la protección al medio ambiente no solo
está ligada al derecho a la vida de las generaciones actuales, sino también de
las ulteriores. Así lo consideró en la sentencia T-411 de 1992, en los
siguientes términos: “el patrimonio natural de un país pertenece a las
personas que en él viven, pero también a las generaciones venideras, puesto que
estamos en la obligación y el desafío de entregar el legado que hemos recibido
en condiciones óptimas a nuestros descendientes”[28].
La noción de desarrollo sostenible implica dos conceptos
fundamentales: (i) necesidades esenciales de los pobres del mundo, a
quienes se les debería dar prioridad preponderante y (ii) limitaciones
impuestas por el Estado de la tecnología y la organización social sobre la
habilidad del medio para satisfacer las necesidades presentes y futuras. Por
esta razón, se debe comprender como propósito fundamental del desarrollo
sostenible, el mantener la productividad de los sistemas naturales y el
satisfacer las necesidades esenciales de la población, en especial de los
sectores menos favorecidos[29].
El desarrollo sostenible, irradia la definición de políticas
públicas y la actividad económica de los particulares, donde el aprovechamiento
de los recursos naturales no puede dar lugar a perjuicios intolerables en términos
de salubridad individual o social, ni tampoco acarrear un daño o deterioro que
atente contra la diversidad y la integridad del ambiente.
En este sentido, la Declaración de las Naciones Unidas sobre el
Medio Humano de 1972, también conocida como la
Declaración de Estocolmo, en sus principios 2 y 5 abogan por el desarrollo sostenible
de las actividades humanas. Estos específicamente establecen que:
“Principio 2 Los recursos naturales de la Tierra, incluidos el aire,
el agua, la tierra, la flora y la fauna, y especialmente muestras
representativas de los ecosistemas naturales, deben preservarse en beneficio de
las generaciones presentes y futuras mediante una cuidadosa planificación u
ordenación, según convenga
(…)
Principio 5 Los recursos no renovables de la Tierra deben emplearse
de forma que se evite el peligro de su futuro agotamiento y se asegure que toda
la humanidad comparte los beneficios de tal empleo”.
En el contexto colombiano la figura de desarrollo
sostenible ha sido incorporada al ordenamiento a través de distintos
mecanismos. La Ley 165 de 1994, por la cual se aprobó el Convenio
sobre la Diversidad Biológica suscrito en Río de Janeiro en 1992, define en su
artículo 2º que “utilización sostenible” es aquel manejo de componentes
de la diversidad biológica a un ritmo que no conlleve su reducción a largo
plazo, de manera que se mantenga la capacidad de la diversidad biológica para
satisfacer las necesidades de las generaciones presentes y futuras[30].
Igualmente, el artículo 4º, literal c), de la Ley 472
de 1998, señaló que es un derecho colectivo “la existencia del
equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos
naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución”. Es tal la importancia del
principio de desarrollo sostenible que el Decreto Ley 3570 de 2011[31], señala como objetivos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible orientar y regular el ordenamiento ambiental del territorio y
definir las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación,
conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales renovables[32].
Por su
parte, la Ley 1523 de 2012[33],
por la cual se adopta la política nacional de
gestión del riesgo de desastres, dispuso en su artículo 3° que “El desarrollo es sostenible cuando satisface las
necesidades del presente sin comprometer la capacidad de los sistemas
ambientales de satisfacer las necesidades futuras e implica tener en cuenta la
dimensión económica, social y ambiental del desarrollo. El riesgo de desastre
se deriva de procesos de uso y ocupación insostenible del territorio, por
tanto, la explotación racional de los recursos naturales y la protección del
medio ambiente constituyen características irreductibles de sostenibilidad ambiental
y contribuyen a la gestión del riesgo de desastres”.
Recientemente, la ley 1753 de 2015[34],
en su artículo 170, destacó la necesidad de revisar los mecanismos e instrumentos de mercado existentes que puedan tener
efectos adversos sobre el medio ambiente. Esto con el fin de proponer su
desmonte gradual para avanzar hacia una Colombia que fomente el crecimiento
verde. La ley en comento manifiesta:
“El Gobierno Nacional, a través del Departamento Nacional de
Planeación en coordinación con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, y con participación de los ministerios, formulará una política de
crecimiento verde de largo plazo en la cual se definan los objetivos y metas de
crecimiento económico sostenible. Dentro de sus estrategias se diseñará un
programa de promoción de la investigación, desarrollo tecnológico e innovación
para el fortalecimiento de la competitividad nacional y regional a partir de
productos y actividades que contribuyan con el desarrollo sostenible y que
aporten al crecimiento verde. Asimismo, se revisarán los mecanismos e
instrumentos de mercado existentes que puedan tener efectos adversos sobre el
medio ambiente, con el fin de proponer su desmonte gradual y nuevos mecanismos
e instrumentos de mercado que fomenten el crecimiento verde”.
El termino anteriormente descrito, estipulado en el nuevo Plan
Nacional de Desarrollo, proviene de la reciente adhesión de Colombia a la “Declaración
sobre Crecimiento Verde”, instrumento que busca “fortalecer los esfuerzos
para trabajar en estrategias como parte de sus respuestas a la crisis y más
allá, reconociendo que lo verde y el crecimiento pueden ir de la mano”. La
referida herramienta de gestión pública asevera que:
“Crecimiento verde significa fomentar el crecimiento y el desarrollo
económicos y al mismo tiempo asegurar que los bienes naturales continúen
proporcionando los recursos y los servicios ambientales de los cuales depende nuestro
bienestar. Para lograrlo, debe catalizar inversión e innovación que apuntalen
el crecimiento sostenido y abran paso a nuevas oportunidades económicas[35]”.
Distintos países recientemente se han adherido a los estándares de
crecimiento verde ya que comprendieron que los riesgos para el desarrollo van
en aumento a medida que el crecimiento continúa erosionando el capital natural.
Si tal situación no se controla esto significaría una mayor escasez de agua, un
creciente estrangulamiento de los recursos, una mayor contaminación, cambio
climático y una pérdida irreversible de la biodiversidad[36]. Sobre este
aspecto la OCDE ha manifestado:
“El crecimiento verde no se concibió como un reemplazo del
desarrollo sostenible, sino que debe considerarse un complemento de éste. Su
alcance es más estrecho e implica una agenda operativa de política que puede
ayudar a obtener un avance concreto y mensurable en la interacción de la
economía y el medio ambiente. Brinda una fuerte concentración en el fomento de
las condiciones necesarias para la innovación, la inversión y la competencia
que pueden hacer surgir nuevas fuentes de crecimiento económico, consistentes
con los ecosistemas adaptables[37]”.
Ahora bien, el hecho de que recientemente el Gobierno haya incluido
en sus estándares el término “crecimiento verde”, no quiere decir que la Corte
acepte este complemento sin ningún tipo de reparos. Así las cosas, este
tribunal aclara que la expresión introducida por la Ley 1753 de 2015, solo es
aceptable cuando el deber de canalización de inversión e innovación en materia
ambiental, es compatible con los estándares constitucionales y las nuevas
tendencias internacionales que reconocen una importancia superior del derecho
al ambiente[38].
Así las cosas, y como recientemente lo manifestó este tribunal. “en
la balanza desarrollo económico – preservación del medio ambiente, ha ido
restringiendo la amplitud y flexibilidad con que se miraba el concepto
bienestar económico, para adentrarse paulatinamente por una mayor propensión de
la protección del medio ambiente, atendiendo el impacto ambiental que generan
ciertas actividades sobre el entorno ecológico y sus componentes, además del
desconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la Nación. Ello se ha
reflejado en la imposición de una serie de limitaciones y condicionamientos al
ejercicio de la libertad de la actividad económica, que buscan hacer
compatibles de una manera más justa el desarrollo económico con la necesidad e
interés superior de mantener y preservar un ambiente sano”[39]
En este orden de ideas, el desarrollo sostenible y los nuevos
modelos de protección ambiental que han surgido en la última década buscan
mejorar las condiciones económicas, sociales y mantener los recursos naturales
y la diversidad. De ahí que: (i) la sostenibilidad ecológica exige que
el desarrollo sea compatible con el mantenimiento de la diversidad biológica y
los recursos biológicos, (ii) la sostenibilidad social pretende que el
desarrollo eleve el control que la gente tiene sobre sus vidas y se mantenga la
identidad de la comunidad, (iii) la sostenibilidad cultural exige que el
desarrollo sea compatible con la cultura y los valores de los pueblos afectados,
y (iv) la sostenibilidad económica pretende que el desarrollo sea
económicamente eficiente y sea equitativo dentro y entre generaciones. [40]
En esta línea de pensamiento, los Estados partícipes de la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible de Río + 20, del 22 de
junio de 2012, reconocieron “…que es necesario incorporar aún más el desarrollo
sostenible en todos los niveles, integrando sus aspectos económicos, sociales y
ambientales y reconociendo los vínculos que existen entre ellos, con el fin de
lograr el desarrollo sostenible en todas sus dimensiones, (…) el desarrollo
sostenible exige medidas concretas y urgentes [y] sólo se puede lograr forjando
una amplia alianza de las personas, los gobiernos, la sociedad civil y el
sector privado, trabajando juntos para lograr el futuro que queremos para las
generaciones presentes y futuras”.
En igual sentido se debe precisar que en otras latitudes, el
concepto de desarrollo sostenible ha tenido un importante reconocimiento
jurisprudencial. Al respecto por ejemplo la Corte
Suprema de Justicia de Costa Rica ha manifestado:
“La Sala también ha desarrollado el principio de explotación
racional de los recursos naturales o principio del uso racional de la tierra, La
protección del medio ambiente y la promoción del desarrollo económico no son
desafíos independientes. El desarrollo no puede subsistir en un ambiente de
deterioro de la base de recursos y no se puede proteger cuando los planes de
crecimiento constantemente hacen caso omiso de ello. Es preciso optar por el
desarrollo sostenible, el cual satisface las necesidades del presente sin
comprometer nuestra capacidad para hacer frente a las del futuro. Este
desarrollo significa reconocer que si deseamos tener acceso continuo a los
recursos que posibilitan la vida y si hacemos expandir los beneficios del
progreso industrial, tenemos que estar conscientes de las implicaciones y
limitaciones que supone tomar ese derrotero[41]”.
Por su parte, la Corte Constitucional Peruana, respecto al concepto
de desarrollo sostenible, ha determinado que:
“El uso sostenible de los  recursos naturales comporta la
utilización de componentes de la diversidad biológica de un modo y a un ritmo
que no ocasione la disminución a largo plazo de dicha diversidad, con lo cual
se mantienen las posibilidades de ésta de satisfacer las necesidades y las
aspiraciones de las generaciones actuales y futuras. (…) Así, en primer lugar,
al ser los recursos naturales, in totum, patrimonio de la Nación, su
explotación no puede ser separada del interés nacional, por ser una
universalidad patrimonial reconocida para los peruanos de las generaciones
presentes y futuras. En segundo lugar, los beneficios derivados de su
utilización deben alcanzar a la Nación en su conjunto; por ende, se
proscribe su exclusivo y particular goce[42]”.
La Corte Internacional de Justicia, por su parte, dentro del
análisis del caso de Gagcikovo-Nagymaros (1997), sentencia que analizó un
conflicto interestatal en torno a la construcción de una represa sobre el río
Danubio, de enorme impacto ambiental, sostuvo lo siguiente:
“A lo largo de la historia, la humanidad ha constantemente
interferido en la naturaleza, sea por razones económicos u otras motivaciones.
En el pasado, esto se hacía sin consideración alguna por los efectos que podría
ocasionarse sobre el medio ambiente. Debido a nuevos conocimientos científicos
y a una creciente conciencia sobre los riesgos que se ciernen sobre el hombre tanto
para las generaciones presentes como las futuras producto de esa intervención
frenética, nuevas normas y estándares han sido desarrollados en una
multiplicidad de instrumentos y acuerdos en las últimas dos décadas. Estas
nuevas disposiciones deben ser tenidas en consideración y entendidas con el
peso apropiado, no solo cuando los Estados contemplan emprender nuevos proyectos
sino también cuando pretenden continuar con actividades ya iniciadas en el
pasado. Esta necesidad de reconciliar el crecimiento económico con la
protección del ambiente es formulada acertadamente en el concepto de
“desarrollo sostenible”[43].
De lo anteriormente
expuesto se puede afirmar que, en torno al concepto de desarrollo sostenible se
desprenden al menos cuatro elementos recurrentes: el primero es la necesidad de
preservar los recursos naturales para el beneficio de las generaciones futuras
(equidad inter generacional); el segundo es la idea de explotar los recursos de
una manera sostenible, prudente y racional; el tercero es el uso equitativo de
los recursos naturales; y el cuarto la necesidad de que las consideraciones
medioambientales estén integradas en los planes de desarrollo.[44]
4.2.2 Ahora bien, el
concepto desarrollo sostenible igualmente está relacionado con el deber de
prevenir y restaurar los ecosistemas deteriorados o afectados por las
actividades humanas. Al respecto este tribunal ha manifestado que “la Constitución Política establece que es
obligación del Estado no solo conservar y proteger los recursos naturales, sino
también prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las
sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados[45]”.
La sentencia C-495 de 1996 resaltó que la Carta Política de 1991
acogió en forma decidida y prioritaria un sistema normativo ecologista
tendiente a “mitigar la tendencia inercial hacia una catástrofe nacional de
proporciones irreversibles”. Por su parte la sentencia T-080 de 2015
recabó que el daño ambiental es por lo general “permanente e
irremediable y es por ello de la mayor importancia promover ante todo su
conservación y prevención[46]”.
De ahí que los Estados se preocupen por aprobar instrumentos internacionales
que permitan avanzar en la garantía y preservación efectiva de un ambiente
sano, como[47]: i) el Protocolo
de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, 1987; ii) la
Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas
de 1992; iii) la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático
de 1992; iv) el Protocolo de Kyoto de las Naciones Unidas a la Convención Marco
de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, 1997; v) la Cumbre del Milenio
de las Naciones Unidas de 2000, donde los países se comprometen con una nueva
alianza estableciendo ocho metas; el Objetivo 7 se denomina “Garantizar la
Sostenibilidad del Medio Ambiente”[48];
vi) el Acuerdo de Copenhague de 2009, que busca limitar el aumento de la
temperatura del planeta, reducir las emisiones y obtener la financiación para
poner en marcha iniciativas en los países en desarrollo a fin de combatir el
cambio climático; entre otros.
Colombia aprobó la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
cambio climático (1992), donde los Estados partes  expresan su preocupación por cuanto las
actividades humanas han ido aumentando sustancialmente las concentraciones de
gases y porque ese aumento intensifica el efecto invernadero natural, lo cual
dará como resultado un calentamiento adicional de la superficie y la atmósfera
de la tierra, que puede afectar adversamente a los ecosistemas naturales y a la
humanidad entera. Por ello, los Estados se comprometieron a tomar medidas de mitigación del cambio climático, limitando
sus emisiones antropógenas de gases de efecto invernadero.
En lo que respecta a la protección del recurso hídrico, la sentencia
C-094 de 2015 reseñó a la Conferencia de Dublín en 1992, la cual recomendó a
los Estados adoptar medidas para cumplir el principio según el cual “el agua dulce es un recurso finito y vulnerable, esencial para
sostener la vida, el desarrollo y el medio ambiente”. Esta decisión agregó que los Estados han reconocido la relevancia
de proteger los recursos naturales de la tierra, incluido el agua, mediante la
planificación sistemática orientada a satisfacer las necesidades esenciales, y
a promover una distribución eficiente y equitativa de los recursos hídricos, la
garantía de los ecosistemas y el ciclo hidrológico. Destaca la necesidad de
identificar y corregir las principales causas de desperdicio en la utilización
del agua, y formular y mantener una política en relación con el uso, la
ordenación y su conservación[49].
En igual medida la sentencia C-449 de 2015 ha expresado respecto al
principio de prevención que “se ha producido, en nuestros días, una toma de
consciencia de que no basta con reparar (modelo curativo) sino que se impone
prevenir (modelo preventivo), y ello convierte al principio de prevención en
uno de los grandes principios estructurales de este sector del derecho
internacional público. La finalidad o el objeto último del principio de
prevención es, por tanto, evitar que el daño pueda llegar a producirse, para lo
cual se deben adoptar medidas preventivas”[50].
La doctrina evidencia que es importante en materia ambiental buscar
modelos o políticas que hagan posible que las descargas a la naturaleza, no se
efectúen en forma desmedida ni abusiva, sino de manera racional, ya que
reciclar las emisiones o desechos y reincorporarlos a su ciclo, garantiza que cualquier
actividad humana se inscriba dentro de unos límites (diríamos precisos y
estrictos) que fijan las concentraciones, las cantidades o los niveles bajo los
cuales se impactará la naturaleza[51].
La sentencia T-080 de 2015 señaló que el primer
objetivo de la política pública ambiental es el de prevenir “todo tipo de
degradación del entorno natural”. No obstante, agregó que no se puede
desconocer que “por las dinámicas propias de la actividad humana se producen
acciones contaminantes, sean de forma voluntaria o involuntaria”, a las
cuales es preciso responder de forma integral. Producido un daño, el
plan de reparación debe vincularse con una “finalidad preventiva, buscando
reorientar la conducta del infractor para que jamás vuelva a incurrirse en ella
(…) El efecto disuasivo de la sanción o de la medida de protección ordenada,
así como la restauración ´in natura´ del ecosistema afectado contribuyen al
propósito final de preservar el medio ambiente y sus recursos[52].
Así las cosas, el deber de prevenir y restaurar los ecosistemas intervenidos
por el hombre, trae consigo la obligación de identificar cuáles son los lugares
más estratégicos por sus características ecológicas y naturales, para así
propender por su correcto tratamiento hasta llegar o aproximarse a un punto de
impacto ambiental cero, tal y como la Corte lo manifestó en los siguientes
términos:
“No es cierto que los límites tolerados no produzcan efectos nocivos
para con la naturaleza y el entorno ecológico. Ha de notarse que el concepto de
contaminación ambiental no parte de que se lesione o dañe el medio ambiente,
sino que tenga la potencialidad de interferir en los recursos naturales o el
bienestar de los seres humanos. Es indispensable que la humanidad avance en la
implantación de nuevos objetivos que
impliquen el establecimiento de  regulaciones y políticas públicas serias,
oportunas y rigurosas que hagan posible respecto de cualquier actividad humana,
aproximarnos al concepto de impacto ambiental cero[53]”.
De esta manera, es claro que el
concepto de desarrollo sostenible en el mundo contemporáneo sigue siendo objeto
de un redimensionamiento, que atiende principalmente al alto costo que ha
tenido que soportar la naturaleza y su entorno, y con ello también la población
mundial, producto del desenfrenado e irreversible quebranto ocasionado al medio
ambiente, con las secuelas negativas que apareja para la vida natural y social,
razón por la cual cada vez más se ven tendencias que propenden por prevenir y restaurar los
ecosistemas deteriorados o afectados por las actividades humanas con la prohibición de ejecutar cualquier tipo de actividad humana
de mediano y alto impacto ambiental.
4.3. Los parques naturales y su función ecológica.
4.3.1. La preservación del ambiente, el resguardo de los ecosistemas
marinos y terrestres, la protección de la flora y la fauna y la defensa
ambiental de las especies, son mandatos imperativos en cabeza de las
autoridades y los habitantes de todo el territorio nacional.
Ante la necesidad
de proteger el medio ambiente, el Congreso de la República expidió la Ley 2 de
1959, por medio de la cual se reguló la economía forestal y la conservación de
los recursos naturales renovables, consagrando en su artículo 13 la declaratoria
de ciertas áreas como Parques Nacionales Naturales, con el objeto de conservar
la flora y fauna nacional. Según expresa disposición legal, en dichos lugares
queda prohibida toda actividad distinta a la del turismo y solo se permitirían
aquellas que el Gobierno considerara convenientes para la conservación o
embellecimiento de la zona.
La norma en
comento señaló:
“Artículo 13. Con
el objeto de conservar la flora y fauna nacionales, declárense ‘Parques
Nacionales Naturales’ aquellas zonas que el Gobierno Nacional, por intermedio
del Ministerio de Agricultura, previo concepto favorable de la Academia
Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales, delimite y reserve de
manera especial, por medio de decretos, en las distintas zonas del país y en
sus distintos pisos térmicos, y en las cuales quedará prohibida la adjudicación
de baldíos, las ventas de tierras, la caza, la pesca y toda actividad
Industrial, ganadera o agrícola, distinta a la del turismo o a aquellas que el Gobierno
Nacional considere convenientes para la conservación o embellecimiento de la
zona.”
Posterior a esta
ley se expidió el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección del
Medio Ambiente (Decreto-Ley 2811 de 1974), en el que se definió a los Parques
Nacionales Naturales como un conjunto de áreas con valores excepcionales para
el patrimonio nacional, reservadas y declaradas en beneficio de sus habitantes
dadas sus características naturales, culturales o históricas.
La Corte ha resaltado el valor excepcional que tienen las áreas que
integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales, por cuanto constituyen
espacios “de especial importancia ecológica”, lo que se traduce en el deber
específico de conservación en cabeza del Estado y de los particulares, como
bien se infiere del mandato previsto en el artículo 79 del Texto Superior[54].
Esto por cuanto uno de los criterios fundamentales para la declaración de un
territorio como parque natural es justamente el carácter único e insustituible
de los recursos de flora, fauna y paisajísticos.
Tampoco se puede perder de vista que en la gran mayoría de los casos
estos territorios comprenden recursos hídricos y proveen aire puro, lo que los
convierte en bienes ecológicamente valiosos y necesitados. Así lo consideró la
Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia C-958 de 2010, en la cual
afirmó que “en algunos casos, las especies que habitan las áreas que
integran los parques están en vías de extinción por lo que se intensifica la
necesidad de preservar estas zonas”. Por ejemplo y solo a titulo enunciativo,
es importante resaltar que conforme informó el propio Gobierno Nacional solo
entre los parques Tayrona, Apaporis y Guácharos habitan más de 29 especies en vía
de extinción.
“El Parque Tayrona solo en reptiles, presenta una población
de tres especies en vías de extinción como lo es la tortuga gogó (Careta
careta) la tortuga carey (Eretmochelys imbricata) y la tortuga verde (Chelonia
mydas). Por su parte en el parque Yaigojé Apaporis se encuentran 16 especies de
mamíferos en vía de extinción como el oso hormiguero gigante, mono cotudo, mico
de noche, mico colimocho, huicoco, maicero cariblanco, maicero cachón, churuco,
mono ardilla, lobo de agua, tigrillo, jaguar, puma, delfín rosado, manatí y
danta). En igual sentido el parque natural Guácharos se encuentran entre
las especies madereras en vías de extincion, el cedro (Cedrela sp.), el
nogal (Juglans neotropica), el comino (Aniba perutilis), el
laurel (Ocotea cuneata), el encenillo (Weinmannia sp.), el roble
blanco (Quercus humboldtii) y el roble negro (Trigonobalanu excelsa)”[55]
Debe tenerse
en cuenta, adicionalmente, que las reservas de Parques Naturales –sean ellas de
carácter nacional, regional o local– contribuyen de manera directa a atenuar
los efectos que para la ecología sobrevienen con el denominado “Calentamiento
Global”, proceso que como es bien conocido ha desencadenado a lo largo y ancho
del planeta cambios climáticos con consecuencias devastadoras para la especie
humana, animal y vegetal.
En suma, el
recurso hídrico, el aire, la biodiversidad y también la belleza del paisaje que
estas áreas de Parques Naturales comprenden, convierten dichas zonas en piezas
imprescindibles para el desarrollo sostenible y el crecimiento verde[56].
4.3.2. Debido a las particularidades ambientales excepcionales de algunas
de las áreas que integran el sistema de parques, el legislador ha construido
una detallada reglamentación que permite el manejo de los factores bióticos, ecológicos,
sociales, históricos y culturales que caracterizan dichos territorios. La
zonificación y caracterización de estos ecosistemas permitió reglamentar las actividades
que podían ejecutarse en dichos lugares, al igual que las especificidades técnico
ambientales que debían observarse al intervenirlos.
Específicamente, el artículo 329 del Decreto 2811 de 1974 estable
que el Sistema de Parques Nacionales tendrá los siguientes tipos de áreas:
“Parque Nacional: Área de extensión que permita su autorregulación
ecológica y cuyos ecosistemas en general no han sido alterados sustancialmente
por la explotación u ocupación humana, y donde las especies vegetales de
animales complejos geomorfológicos y manifestaciones históricas o culturales
tiene valor científico, educativo, estético y recreativo nacional y para su
perpetuación se somete a un régimen adecuado de manejo;
Reserva natural: Área en la cual existen condiciones primitivas de
flora, fauna y gea, y está destinada a la conservación, investigación y estudio
de sus riquezas naturales;
Área natural única: Área que, por poseer condiciones especiales de
flora o gea es escenario natural raro;
Santuario de flora: Área dedicada a preservar especies o comunidades
vegetales para conservar recursos genéticos de la flora nacional;
Santuario de fauna: Área dedicada a preservar especies o comunidades
de animales silvestres, para conservar recursos genéticos de la fauna nacional;
Vía parque: Faja de terreno con carretera, que posee bellezas
panorámicas singulares o valores naturales o culturales, conservada para fines
de educación y esparcimiento”
A su turno, los artículos 331 y 332 del Decreto 2811 de 1974 delimitaron
el tipo de actividades permitidas en las respectivas áreas de conservación.
“Artículo 331. Las actividades permitidas en el sistema de parques
nacionales son las siguientes: a) En los parques nacionales, las de
conservación, de recuperación y control, investigación, educación, recreación y
de cultura; b) En las reservas naturales las de conservación, investigación y
educación; c) En las áreas naturales únicas las de conservación, investigación
y educación; d) En los santuarios de flora y fauna, las de conservación, de
recuperación y control, de investigación y educación, y e) En las vías parques
las de conservación, educación, cultura y recreación.
Artículo 332. Las actividades permitidas en las áreas de sistemas de
parques nacionales deberán realizarse de acuerdo con las siguientes
definiciones: a) De conservación: son las actividades que contribuyen al
mantenimiento en su estado propio los recursos naturales renovables y al de las
bellezas panorámicas y fomentan el equilibrio biológico de los ecosistemas; b)
De investigación: son las actividades que conducen al conocimiento del
ecosistema y de aspectos arqueológicos y culturales, para aplicarlo al manejo y
uso de los valores naturales e históricos del país; c) De educación: son las
actividades permitidas para enseñar lo relativo al manejo, utilización y
conservación de valores existentes y las dirigidas a promover el conocimiento
de las riquezas naturales e históricas del país y de la necesidad de
conservarlas; d) De recreación: son las actividades de esparcimiento permitidas
a los visitantes de áreas del sistema de parques nacionales; e) De cultura: son
las actividades tendientes a promover el conocimiento de valores propios de una
región, y f) De recuperación y control: son las actividades, estudios e investigaciones,
para la restauración total o parcial de un ecosistema o para acumulación de
elementos o materia que lo condicionan”.
Sobre el régimen de zonificación que cobija a estos
lugares, vale la pena traer a colación lo contemplado
en el artículo 18 del Decreto 622 de 1977 por el cual se detalló la subdivisión
de las áreas del sistema de la siguiente forma:
“EN LOS PARQUES NACIONALES NATURALES: (i) Zona intangible, (ii) Zona
primitiva (iii) Zona de recuperación natural, (iv) Zona histórico-cultural, (v)
Zona de recreación general exterior, (vi) Zona de alta densidad de uso y (vii)
Zona amortiguadora.
EN LAS RESERVAS NATURALES: (i) Zona intangible, (ii) Zona primitiva,
(iii) Zona de recuperación natural, (iv) Zona histórico-cultural, (v) Zona de
recreación general exterior y (vi) Zona amortiguadora .
EN LAS AREAS NATURALES UNICAS: (i) Zona intangible, (ii) Zona
primitiva, (iii) Zona de recuperación natural, (iv) Zona histórico-cultural (v)
Zona de recreación general exterior, (vi) Zona de alta densidad de uso, (vii)
Zona amortiguadora.
EN LOS SANTUARIOS DE FAUNA Y FLORA: (i) Zona intangible, (ii) Zona
primitiva, (iii) Zona de recuperación natural, (iv) Zona histórico-cultural, (v)
Zona de recreación general exterior, (vi) Zona de alta densidad de uso y (vii)
Zona amortiguadora .
EN LAS VIAS PARQUE: (i) Zona intangible, (ii) Zona primitiva, (iii)
Zona de recuperación natural, (iv) Zona histórico-cultural, (v) Zona de recreación
general exterior, (vi) Zona de alta densidad de uso y (vii) Zona amortiguadora”.
El artículo 30 del Decreto 622 de 1977 también dispuso ciertas
limitaciones a las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, en los siguientes
términos:
“Prohíbanse las siguientes conductas que pueden
traer como consecuencia la alteración del ambiente natural de las áreas del
Sistema de Parques Nacionales Naturales: (i) El vertimiento, introducción,
distribución, uso o abandono de sustancias tóxicas o contaminantes que puedan
perturbar los ecosistemas o causar daños en ellos, (ii) La utilización de
cualquier producto químico de efectos residuales y de explosivos, salvo cuando
los últimos deban emplearse en obra autorizada, (iii) Desarrollar actividades
agropecuarias o industriales incluidas las hoteleras, mineras y petroleras,
(iv) Talar, socolar, entresacar o efectuar rocerías, (v) Hacer cualquier clase
de fuegos fuera de los sitios o instalaciones en las cuales se autoriza el uso
de hornillas o de barbacoas, para preparación de comidas al aire libre, (vi)
Realizar excavaciones de cualquier índole, excepto cuando las autorice el
Inderena por razones de orden técnico o científico, (vii) Causar daño a las
instalaciones, equipos y en general a los valores constitutivos del área,
(viii) Toda actividad que el Inderena determine que pueda ser causa de
modificaciones significativas del ambiente o de los valores naturales de las
distintas áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, (ix) Ejercer
cualquier acto de caza, salvo la caza con fines científicos, (x) Ejercer
cualquier acto de pesca, salvo la pesca con fines científicos
debidamente autorizada por el Inderena, la pesca deportiva y la de subsistencia
en las zonas donde por sus condiciones naturales y sociales el Inderena permita
esta clase de actividad, siempre y cuando la actividad autorizada
no atente contra la estabilidad ecológica de los sectores en que se permita,
(xi) Recolectar cualquier producto de flora, excepto cuando el Inderena lo
autorice para investigaciones y estudios especiales, (xii) Introducir
transitoria o permanentemente animales, semillas, flores o propágulos de
cualquier especie, (xiii) Llevar y usar cualquier clase de juegos pirotécnicos
o portar sustancias inflamables no expresamente autorizadas y sustancias
explosivas, (ivx) Arrojar o depositar basuras, desechos o residuos en lugares
no habilitados para ello o incinerarlos, (xv) Producir ruidos o utilizar
instrumentos o equipos sonoros que perturben el ambiente natural o incomoden a
los visitantes y (xvi) Alterar, modificar, o remover señales, avisos, vallas y
mojones[57]”
Conforme a lo expuesto, podría afirmarse que jurídicamente el Sistema
de Parques Naturales está compuesto por cinco elementos revestidos de una especial
relevancia constitucional: Primero, que el uso, manejo y destinación de dichas
áreas está sujeto de forma estricta a unas finalidades específicas de
conservación, perpetuación en estado natural de muestras, y protección de
diferentes fenómenos naturales y culturales, perfiladas en el artículo 328 del Código
de Recursos Naturales.
Segundo, que en concordancia con lo anterior, las actividades
permitidas en el área de parques naturales son, exclusivamente, conservación,
investigación, educación, recreación, cultura, recuperación y control, en los
términos de los artículos 331 y 332 del Código de
recursos naturales.
Tercero, que en dichas áreas están prohibidas conductas que puedan
traer como consecuencia la alternación del ambiente natural, en especial están
prohibidas las actividades mineras, industriales, incluso las hoteleras, agrícolas,
pesqueras y ganaderas.
Cuarto, que dichas áreas están clasificadas según una cierta
tipología (parque natural, área natural única, santuarios de flora y de fauna y
vía parque) basada en el reconocimiento de su valor excepcional y en sus
condiciones y características especiales.
Por último, se debe resaltar que dichas áreas están zonificadas
para efectos de su mejor administración y sometidas a un régimen jurídico especial,
por lo cual es posible que en su territorio sean impuestas restricciones al
ejercicio de los derechos y libertades con el fin de atenuar los efectos
nocivos que algunas actividades puedan generar a las referidas áreas protegidas[58].
5. La
actividad pesquera en Colombia y su relación con el medio ambiente.
Colombia es un país con un clima tropical con una gran cantidad de
cuencas hidrográficas que lo posicionan en un lugar destacado en recursos
hídricos en el mundo; posee una de las mayores diversidades de peces del
planeta y uno de los más altos índices de biodiversidad. El país cuenta con
múltiples sistemas hidrológicos diversificados en cuerpos de agua dulce,
salobres y marinos[59].
La pesca se ha desarrollado principalmente en tres frentes de
actividades específicas que son: marítima, continental y la acuicultura[60].
En la pesca artesanal marítima y continental, así como la piscicultura de
pequeña escala, están vinculados de manera directa cerca de 180.000 pescadores,
(pequeños acuicultores 29.000 y pescadores artesanales 150.000), lo que
significa que una gran cantidad de familias dependen exclusivamente de estas
actividades productivas[61].
A nivel nacional la pesca silvestre continental está en decadencia.
En 1972 la captura de pescado en Colombia era de 83.000 toneladas mientras que
a finales el 2010 el país solo produjo un 25% de esa cantidad. La caída de la
pesquería se atribuye al deterioro de sus ecosistemas en combinación con la
sobreexplotación. Entre las intervenciones de mayor impacto están la tala de
bosques, los agroquímicos, la erosión y la consecuente sedimentación en los
cursos de agua, la alteración del régimen fluvial por embalses y distritos de
riego y el vertimiento de sustancias tóxicas provenientes de fuentes urbanas.
Estas alteraciones son incrementadas por los efectos asociados al cambio
climático global. En los ecosistemas marino-costeros se estima que una cuarta
parte del litoral colombiano está sufriendo un proceso erosivo importante, 23%
del Caribe y 25 % para el Pacífico y las zonas insulares[62].
En los ecosistemas marino-costeros la manifestación de los
impulsores del cambio ambiental está ligada, aunque no son los únicos
desencadenantes, con las dinámicas terrestres. Para Colombia, las causas de
pérdida de biodiversidad marino-costera y su degradación ambiental están
relacionadas con los tipos de uso del suelo, como el turismo, la producción agropecuaria,
la minería y la actividad portuaria, entre otros, así como también con malas
prácticas de pesca. Los datos a nivel mundial sobre la pérdida marina son
preocupantes ya que se calcula que la tasa es 5 veces mayor a la terrestre.[63]
La situación descrita es tan preocupante que recientemente un
informe de la OCDE manifestó que “cada vez es más costoso sustituir el
capital físico por capital natural. Por ejemplo, si el agua escasea o se
contamina más, se necesitará más. Por ejemplo, algunas reservas de peces se
colapsaron de manera repentina después de haberse reducido lentamente durante
años”[64].
En igual sentido, la oficina de Parques Nacionales Naturales en
respuesta al requerimiento de la Corte Constitucional manifestó respecto de
esta problemática lo siguiente:
“Las costas y océanos del mundo son cruciales para las poblaciones
por los bienes y servicios que proveen; cerca de la mitad de la población
mundial vive en zonas costeras, 350 millones de empleos alrededor del mundo
están relacionados con el océano. No obstante lo anterior, el uso y dependencia
de los recursos del océano, ha generado un declive en los mismos, enmarcándose
en 5 aspectos principales: (i) Alta demanda por recursos energéticos, mineros,
material genético y recursos marinos vivos, (ii) Avances tecnológicos, que han
permitido el acceso y explotación de zonas profundas, incremento de actividades
extractivas, (iii) Declive de reservas pesqueras, (iv) Cambio climático,
pérdidas de hábitats y biodiversidad y (v) Débil Gobernanza sobre los océanos”.
La preocupante disminución de peces en los océanos del mundo y la
destrucción de los ecosistemas acuáticos no solo es una realidad que concierne
a los ambientalistas, organizaciones internacionales y científicos marinos. Por
el contrario, tal y como lo afirmó la Sala Constitucional de la Corte Suprema
de Justicia de Costa Rica, el derecho constitucional y el derecho internacional
han empezado a abordar esta situación desde distintas ópticas, reconociendo que
actualmente los peces no son, como anteriormente se creía bienes renovables que
se reproducen al infinito.
Sobre el particular el tribunal afirmó que:
“La actividad pesquera ha sido desarrollada por el hombre desde
tiempos antiguos. Sin embargo prácticas que otrora se consideraron lícitas y
recomendables, hoy se oponen abiertamente a nuevos principios ambientales. En
efecto, hubo un tiempo en el que los mares y océanos del mundo eran de libre
acceso y explotación, a excepción de una estrecha franja marítima que
constituía las denominadas aguas territoriales. Durante esa época era posible
el acceso y la explotación de sus recursos pesqueros por los buques de
cualquier nacionalidad y prácticamente con cualquier técnica o arte de pescar.
En la época clásica del Derecho Internacional, las flotas pesqueras
de altura ejercían su actividad prácticamente sin limitaciones, ya que existía
la creencia errónea de que el mar era una fuente inagotable de recursos. Así,
la libertad de pesca en alta mar se consagró como norma consuetudinaria de
alcance universal. Este régimen pesquero provocó el agotamiento de algunas
especies dado el avance de la tecnología pesquera (…)  sin embargo, a partir de
la consolidación en varios instrumentos internacionales del principio de pesca
responsable, se buscó la utilización sostenible de los recursos pesqueros de
manera armónica con el ambiente, así como el uso de prácticas de captura y
acuicultura que no dañen los ecosistemas, los recursos o su calidad.  En este
último supuesto, el principio fundamental consiste en que el derecho a pescar
no significa una total y absoluta libertad de pesca como en antaño”[65].
Sobre esta situación la FAO en igual medida afirmó:
“Desde la antigüedad, la pesca constituye para la humanidad una
fuente importante de alimentos y proporciona empleo y beneficios económicos a
quienes se dedican a esta actividad. Antes se consideraba que la riqueza de los
recursos acuáticos fuese un don ilimitado de la naturaleza. Sin embargo, el
desarrollo de los conocimientos y la evolución dinámica de las pesquerías,
después de la segunda guerra mundial han hecho desvanecer este mito para
constatar que los recursos acuáticos, aun siendo renovables, son limitados y
tienen que someterse a una ordenación adecuada si se quiere que su contribución
al bienestar nutricional, económico y social de la creciente población mundial
sea sostenible”[66].
En el ámbito doméstico la Corte en diversos pronunciamientos, ha
destacado la importancia que tiene un ecosistema marítimo saludable para
garantizar los derechos de las comunidades que emplean la pesca como medio de
subsistencia. Sobre el particular en sentencia T-547 de 1996 afirmó que “el
daño ecológico marítimo afecta sobremanera a quien tiene por oficio la pesca”.
La Corte igualmente
ha destacado la importancia de la pesca artesanal para los pueblos indígenas
que obtienen sus alimentos en las cuencas hidrográficas de nuestro país. En
este sentido la sentencia T-652 de 1998 resaltó lo siguiente[67]:
“La pesca cotidiana, que de manera
gratuita enriquecía la dieta embera con proteínas y grasas de origen animal, se
hizo improductiva y no podrá volverse a practicar hasta después de una década o
más; la caza, práctica esporádica y complementaria, no tiene objeto en los
terrenos deforestados de Iwagadó y requiere de largos desplazamientos en
Karagabí, a más de ser insuficiente para compensar la pérdida del pescado; la
entresaca de madera está prohibida, y la rotación de cultivos seriamente
restringida con la superposición de las tierras de los actuales resguardos con
el Parque Nacional Natural; adicionalmente, con la inundación de la presa
perderán las vegas aluviales que les permitían obtener al menos dos ricas
cosechas al año; las corrientes que les permitían transportarse serán
reemplazadas por aguas quietas; los referentes geográficos conocidos por todos
y los sitios sagrados relacionados con rápidos y estrechos del río ya no van a
estar allí cuando se inunde la presa[68]”
En concordancia con esta línea de pensamiento, en la sentencia T-348
de 2012 la Corte conoció la afectación sufrida por una comunidad de pescadores
que fueron aislados de sus medios de subsistencia por la construcción de una
obra en las inmediaciones de la ciudad de Cartagena. En dicho fallo se señaló:
“Teniendo clara la relación que existe entre el derecho al trabajo y
la libertad de escoger profesión y oficio, y los beneficios que el ejercicio de
ambos derechos fundamentales trae a las personas, es necesario hacer alusión a
aquellas comunidades de personas que su oficio diario depende de los recursos
naturales dispuestos a su alrededor, como los campesinos y los pescadores,
quienes dependen de la tierra y los frutos de ella o de las fuentes hídricas.
Estas son comunidades de personas que en su libre determinación y por su
identidad cultural, han elegido como oficio la siembra, producción, pesca y
distribución de alimentos con la utilización de medios rudimentarios y
artesanales (…) Ahora bien, concretamente en relación con los
grupos y asociaciones de pescadores artesanales o de pequeña escala a nivel
mundial, que se han fortalecido también por el movimiento mencionado, es
importante hacer alusión a la Conferencia Global de Pescadores de Pequeña
Escala realizada por el Departamento de Pesca y Acuicultura de la FAO en
Bangkok en el 2008, en la que se redactó un documento en el que se reconocen
los derechos humanos de las comunidades pesqueras artesanales. Lo importante
del contenido de la declaración -que también es basada en el concepto de
soberanía alimentaria- es que reconoce un conjunto de derechos entre los cuales
está el de asegurar el acceso de estas comunidades a sus espacios marinos
tradicionales de pesca y el de garantizar su participación en las decisiones
que afecten las costas donde ejercen su oficio, participación que debe ser
previa, informada y bajo su consentimiento. Asimismo, se invita a los Estados a
proteger la identidad cultural, la dignidad humana y el ejercicio de los
derechos tradicionales de las comunidades pesqueras, y se  reconoce la
interdependencia e interconexión entre el bienestar y calidad de vida de las
comunidades costeras y los ecosistemas acuáticos de los que depende su sustento
diario”.
El análisis
realizado por la Corte en la referida providencia permite concluir que: (i)
el desarrollo sostenible es un proceso que exige proteger los ecosistemas en
los cuales las comunidades pesqueras ejercen su actividad, en especial cuando
de la intervención estatal o particular puedan afectarse las prácticas
tradicionales de subsistencia. Así, en caso de intervenciones en su medio de
trabajo debe garantizarse la “sostenibilidad social”, en el sentido de elevar
el control que la gente tiene sobre sus vidas y mantener la identidad y cultura
de cada comunidad; (ii) es una obligación del Estado proteger el
“espacio vital”, como una ubicación laboral, en donde la comunidad pesquera
ejerce su oficio tradicional; y (iii) existe el deber de las autoridades
de fomentar y proteger especialmente la actividad pesquera, acorde con el
artículo 65 de la Constitución Política.
Lo anterior por cuanto no se debe olvidar que el recurso pesquero, a
diferencia de otros recursos, tiene una connotación jurídica de “Res Nullius”, lo
que significa que carece de dueño (los recursos pesqueros son bienes comunes y
por lo tanto son de todos y no son de nadie) y, le corresponde al Estado velar
por su administración y generar las reglas y condiciones para acceder al mismo.
[69]
Conforme a lo anteriormente expuesto, la Corte destaca que la contaminación
y destrucción de los ecosistemas marinos no puede considerarse tan solo como una
situación ambiental, ya que muchas veces la interrelación del medio ambiente
con los ecosistemas pesqueros genera que cualquier acción que de alguna manera
reduzca o disminuya la cantidad de especímenes en el mar, ocasione un problema
social y económico en nuestras costas al eliminar el recurso del cual dependen decenas
de miles de pescadores artesanales.
Sin embargo, es claro que se
originan problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los
recursos naturales o el vertimiento de sustancias nocivas para los ecosistemas marinos
dan lugar a una degradación superior a su capacidad de regeneración. Es
precisamente dicha  explotación irracional de los recursos lo que conduce a que
amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto
costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida de
los grupos sociales más vulnerables.
5.2. El derecho a la seguridad alimentaria de las comunidades
pesqueras
El artículo 65 de la Constitución dispone que la producción de
alimentos pecuarios y pesqueros gozará de la especial protección del Estado.
Con ello está previendo la seguridad alimentaria como principio y, por esa vía,
exigiendo del Estado la protección e impulso de la producción de alimentos.
Adicionalmente, de tal disposición se desprende un deber orientado a la
satisfacción de las necesidades del mercado interno. Dice la norma:
“La producción de alimentos gozará de la
especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al
desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras,
forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de
infraestructura física y adecuación de tierras. De igual manera, el Estado
promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción
de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de
incrementar la productividad”.
El derecho
a la alimentación, está íntimamente relacionado con la garantía al mínimo vital.
Sobre dicho aspecto esta corporación ha afirmado que:
“El minino
vital ha sido considerado como el derecho que tienen todas las personas a vivir
bajo unas condiciones básicas o elementales que garanticen un mínimo de
subsistencia digna, a través de los ingresos que les permitan satisfacer
sus necesidades más urgentes como son la alimentación, el vestuario,
la vivienda, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la atención en
salud, la educación, entre otras”.[70]
(Resaltado fuera de texto)
En esta dirección, la jurisprudencia constitucional, ha reconocido
que del derecho a la alimentación, consagrado en el artículo 65 de la Constitución,
se desprende otra garantía como lo es la seguridad alimentaria. Sobre el
particular, en sentencia C-864 de 2006 la Corte indicó que se “vulnera
el deber de seguridad alimentaria reconocido en el artículo 65 del Texto
Superior, cuando se desconoce el grado de garantía que debe tener toda la
población, de disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que
cubran sus requerimientos nutricionales, tratando de reducir la dependencia
externa y tomando en consideración la conservación y equilibrio del ecosistema
para beneficio de las generaciones”[71]
Lo anterior, cobra aún mayor sentido cuando se analiza la protección
de la producción alimentaria como fundamento de dos derechos, los cuales son el
derecho social individual a la alimentación adecuada y a no tener hambre, y el
derecho colectivo de la seguridad alimentaria[72].
Vale recordar que el derecho a la seguridad alimentaria ha sido
acogido, concebido y establecido como obligación para los Estados por varios instrumentos internacionales de derechos humanos[73]. Entre los
principales se encuentra el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales
y Culturales, que consagra en su artículo 11.1 el deber de los Estados de
reconocer a toda persona una calidad de vida adecuada incluyendo una sana
alimentación y el derecho fundamental de toda persona a ser protegida contra el
hambre[74].
Dando alcance a lo referido anteriormente, la
Cumbre Mundial sobre la Alimentación, organizada por la Organización de las
Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura- FAO de 1996, propuso por
primera vez el concepto de “soberanía alimentaria”, que hace referencia al
derecho de cada pueblo a definir sus propias políticas y estrategias
sustentables de producción, distribución y consumo de los alimentos que
garanticen una alimentación sana, con base en la pequeña y mediana producción,
respetando sus propias culturas y la diversidad de los medios campesinos,
pesqueros, étnicos e indígenas de producción agropecuaria, comercialización y
gestión de recursos.[75]
El Consejo
de Derechos Humanos de las Naciones Unidas[76],
por su parte, ha afirmado que el derecho a la alimentación implica la capacidad
de tener acceso a alimentos sanos que aseguren una alimentación digna, e
incluye en ello el derecho de los grupos vulnerables y discriminados a tener
acceso a la tierra, a la producción en pequeña escala, a participar de los
mercados locales y rurales, a las áreas tradicionales de pesca, entre otros. La
garantía de esos derechos se realiza, además en el marco de la libre elección
de prácticas de subsistencia de las comunidades.
Por su
parte, el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el Derecho a la alimentación
ha afirmado que las personas tienen “el derecho a tener acceso, de manera
regular, permanente y libre, sea directamente, sea mediante compra en dinero, a
una alimentación cuantitativa y cualitativamente adecuada y suficiente, que
corresponda a las tradiciones culturales de la población a que pertenece el
consumidor y que garantice una vida psíquica y física, individual y colectiva,
libre de angustias, satisfactoria y digna”.[77]
En igual
sentido, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su
Observación General número 12, estableció que el derecho a la alimentación
adecuada se ejerce “cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea sólo o en común
con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación
adecuada o a medios para obtenerla”. La Observación General, adicionalmente,
reconoce que para erradicar el problema del hambre y la malnutrición no basta
con incrementar la producción de alimentos, sino que también es necesario
garantizar que la población más vulnerable tenga disponibilidad y acceso a
ellos. Por eso el Comité precisó que el derecho a la alimentación tiene cuatro
aristas: i) disponibilidad, b) accesibilidad, c) estabilidad y d) utilización
de los alimentos.
Respecto a
las dos primeras aristas, la Observación General señala:
“Por
disponibilidad se entienden las posibilidades que tiene el individuo de
alimentarse ya sea directamente, explotando la tierra productiva u otras
fuentes naturales de alimentos, o mediante sistemas de distribución,
elaboración y de comercialización que funcionen adecuadamente y que puedan
trasladar los alimentos desde el lugar de producción a donde sea necesario
según la demanda”; y la accesibilidad hace referencia a que los individuos
tengan acceso a alimentos adecuados, tanto en términos económicos como físicos.
Tanto la disponibilidad de alimentos como el acceso sostenible a ellos, están
determinados, entre otros factores, por las condiciones de sostenibilidad
ambiental, las cuales se aseguran si existe una gestión pública y comunitaria
prudente de los recursos que aseguren la disponibilidad de alimentos a las
generaciones presentes y futuras”[78].
En el caso
colombiano, la Constitución garantiza el derecho a la alimentación equilibrada
como un derecho fundamental de los niños (artículo 44) y como deber de protección
a la mujer en embarazo (artículo 43). En cuanto a la protección especial a la
producción alimentaria y mecanismos para lograrlo, la Carta del 91 establece en
los artículos 64, 65, 66, 78, y 81 los deberes del Estado en la materia[79].
Cabe
precisar igualmente que el derecho al ambiente sano y al desarrollo sostenible
está atado al reconocimiento y a la protección especial de los derechos de las
comunidades a trabajar y subsistir de los recursos que les ofrece el entorno
donde se encuentran, y sobre el que garantizan su derecho a la alimentación. En
este sentido la Corte ha afirmado:
“La soberanía alimentaria comprende no sólo la libre potestad de los
Estados y los pueblos de determinar sus procesos de producción de alimentos;
también implica que esos procesos de producción garanticen el respeto y la
preservación de las comunidades de producción artesanales y de pequeña escala,
acorde con sus propias culturas y la diversidad de los modos campesinos y
pesqueros”.[80]
5.2.1. Ahora
bien, la pesca, incluida la acuicultura, constituye una fuente
de alimentos, empleo, recreación, comercio y bienestar económico para las
poblaciones de todo el mundo, tanto para las generaciones presentes como para
las futuras, y por lo mismo, debe llevarse a cabo de forma responsable[81].
En lo que respecta a nuestro país, la actividad pesquera se desarrolla con alta diversidad, métodos y
artes de pesca según la región. Es muy seguramente una de las actividades
agropecuarias que más aporta a la seguridad alimentaria, ya que a pesar de las
complejidades que pueda tener de índole ambiental o pesquero, en las riberas de
los ríos y en los litorales colombianos existe una amplia población que depende
del sustento diario a través de la pesca de pequeña escala o artesanal[82].
Los sistemas pesqueros son expresión de una estrecha relación
sociedad-naturaleza a través de numerosas funciones ecológicas que resultan en
los servicios ecosistemicos necesarios para provisión de peces. El sector
pesquero, si bien no es significativo en términos del PIB, si lo es para muchas
comunidades. La pesca artesanal continental es fuente de actividad productiva y
seguridad alimentaria para más de un millón de colombianos[83]
Por ser un país rico en recursos hídricos, la pesca se concibe como
una alternativa económica importante para miles de pescadores marinos y
ribereños continentales, quienes logran con ella garantías para su seguridad
alimentaria. Sin embargo, la pesca, especialmente la continental, se está
viendo comprometida por factores externos como la sobrepesca y la contaminación
ambiental, observándose que las producciones presentan tendencias decrecientes
en las últimas décadas, lo que hace que los pescadores deban buscar otras
alternativas de producción de recursos. [84]
En este sentido, conforme afirmó la Unidad Administrativa del
Sistema de Parques Nacionales Naturales, los riesgos ambientales y la
destrucción de los ecosistemas marinos generan un grave impacto a las
comunidades pesqueras que ejercen dicha actividad para lograr su subsistencia.
Sobre el particular la entidad manifestó:
“Los riesgos ambientales que afectan los ecosistemas acuáticos tanto
marino costeros como continentales se relacionan con la presión ejercida sobre
los recursos hidrobiológicos, alteración de sus ciclos de vida, pérdida de
especies migratorias, disminución del recurso pesquero, alteración de sistemas
ecológicos, lo cual se potencializa con la alteración de regímenes hidrológicos
y el represamiento de ríos, al igual que la contaminación, la erosión costera,
el turismo, la minería, los desarrollos portuarios y urbanísticos, el cambio
climático y la pesca. El desarrollo de actividades pesqueras al interior de las
áreas protegidas, tanto por comunidades al interior como del exterior de las
mismas generan disminución de especies de interés comercial, reducción en las
capturas y en los ingresos económicos de los pescadores, agravando la situación
social”
La situación anteriormente descrita no solo afecta a las comunidades
pesqueras en nuestro país. La destrucción de los ecosistemas marítimos en el
mundo ha llevado al surgimiento de varias iniciativas a escala global, las
cuales pretenden garantizar respuestas efectivas a los problemas alimentarios
de las personas que dependen de la pesca para su subsistencia. Ejemplo de lo
anterior es la “Declaración común de pescadoras y pescadores, mariscadores y
mariscadoras, artesanales y sostenibles de Europa del año 2012”[85].
Si bien dicho instrumento no es vinculante para el estado Colombiano, es
adecuado destacarlo por cuanto refleja la situación de los mares en el mundo.
Específicamente la declaración en cuestión afirma:
“Nuestros negocios y medios de vida dependen de las poblaciones de
peces en nuestras zonas de pesca locales. A diferencia de los buques más
grandes, no podemos cambiar a nuevas zonas de pesca cuando las nuestras están
sobreexplotadas. Hoy en día, nuestro trabajo está amenazado por la presión
humana en las zonas costeras, incluida la pesca no sostenible y otros impactos
sobre los ecosistemas marinos (…) Pedimos: 3) Acabar con las practicas
pesqueras insostenibles y destructivas y; 4) Restaurar la salud de nuestros
mares en Europa y el resto del mundo”
En igual sentido, el Código de Conducta para la Pesca Responsable de
la FAO ha resaltado la importancia de asegurar la conservación y la gestión
efectiva de los recursos acuáticos vivos para las generaciones futuras. Para
ello ha recomendado a los estados la reconstrucción de ecosistemas marítimos y
la intervención de zonas y especies en peligro. Sobre el particular, los
principios  6.1, 6.3, 6.8 y 6.18 del código de conducta establecen:
“6.1 Los Estados y los usuarios de los recursos acuáticos vivos
deberían conservar los ecosistemas acuáticos. El derecho a pescar lleva consigo
la obligación de hacerlo de forma responsable a fin de asegurar la conservación
y la gestión efectiva de los recursos acuáticos vivos (…)
6.3 Los Estados deberían evitar la sobreexplotación, y el exceso de
capacidad de pesca y deberían aplicar medidas de ordenación con el fin de
asegurar que el esfuerzo de pesca sea proporcionado a la capacidad de
producción de los recursos pesqueros y al aprovechamiento sostenible de los
mismos. Los Estados deberían tomar medidas para rehabilitar las poblaciones en
la medida de lo posible y cuando proceda (…)
6.8 Todos los hábitat críticos para la pesca en los ecosistemas
marinos y de agua dulce, como las zonas húmedas, los manglares, los arrecifes,
las lagunas, las zonas de cría y desove se deberían proteger y rehabilitar en
la medida de lo posible y cuando sea necesario. Debería ponerse especial empeño
en protegerlos de la destrucción, la degradación, la contaminación y otros efectos
significativos derivados de las actividades humanas que constituyan una amenaza
para la salud y la viabilidad de los recursos pesqueros (…)
6.18 Reconociendo la importante contribución de la pesca artesanal y
en pequeña escala al empleo, los ingresos y la seguridad alimentaria, los
Estados deberían proteger apropiadamente el derecho de los trabajadores y
pescadores, especialmente aquellos que se dedican a la pesca de subsistencia,
artesanal y en pequeña escala, a un sustento seguro y justo, y proporcionar
acceso preferencial, cuando proceda, a los recursos pesqueros que explotan
tradicionalmente así como a las zonas tradicionales de pesca en las aguas de su
jurisdicción nacional”
Dichas iniciativas y tendencias internacionales, han impactado la
manera como en el país se protegen los ecosistemas marinos. Al respecto el
Sistema de Parques Nacionales Naturales ha empezado, desde hace más de una
década, a diseñar estrategias que permitan mitigar las presiones y amenazas
sobre ecosistemas marinos y costeros. En este sentido ha afirmado:
“Dentro de las estrategias actuales que permiten mitigar las
presiones y amenazas sobre ecosistemas marinos y costeros se encuentra el
establecimiento de áreas marinas protegidas (AMP), las cuales constituyen en
una herramienta fundamental para la recuperación de los océanos, ya que permite
entre otros beneficios: (i) Mantener o restaurar la estructura, función e
integridad de los ecosistemas, (ii) Mantener la abundancia de especies clave,
(iii) Proteger hábitats de los daños causados por pesca y otras actividades
humanas, (iv) Mantener la integridad ecológica, restablecer el tamaño de
poblaciones y estructuras de comunidades marinas, (v) Proteger funciones y
procesos ecológicos claves, como la red trófica, (vi) Mejorar la resiliencia de
los ecosistemas a las presiones, (vii) Proveer un seguro que permita mitigar
cualquier efecto adverso especialmente en áreas adyacente y (viii) Proteger las
áreas que actúan como bancos de reproducción”[86].
Así las cosas, puede afirmarse que la conservación de los
ecosistemas marinos debe ser una prioridad nacional, más aún cuando, según
afirmó el propio Gobierno Nacional, de dicha actividad se benefician entre la
cadena de pesca, producción, explotación y consumo, más de un millón de
colombianos.
5.3. Justicia social ambiental y participación de las comunidades en
las decisiones que los afectan.
5.3.1. Tras la segunda mitad del siglo XX, en especial a partir de
la década de 1980, los términos “justicia” y “ambiente” comenzaron a aparecer
conjugados hasta dar lugar al concepto de “justicia ambiental”. De acuerdo con
una conocida definición adoptada por la Agencia de
Protección Ambiental de los Estados Unidos, tal concepto designa “el
tratamiento justo y la participación significativa de todas las personas
independientemente de su raza, color, origen nacional, cultura, educación o
ingreso con respecto al desarrollo y la aplicación de las leyes, reglamentos y
políticas ambientales”[87].
Sobre el concepto justicia ambiental la sentencia T-294 de 2014
afirmó que, dentro de esa definición, el tratamiento justo supone que ningún
grupo de personas, incluyendo los grupos raciales, étnicos o socioeconómicos,
debe sobrellevar desproporcionadamente la carga de las consecuencias
ambientales negativas como resultado de operaciones industriales, municipales y
comerciales o la ejecución de programas ambientales y políticas a nivel estatal,
local o tribal.
El concepto justicia ambiental suele remontarse a los movimientos
sociales surgidos en el sureste de los Estados Unidos desde finales de la
década de 1970, a raíz de las protestas locales por la instalación de plantas
de desechos tóxicos y de industrias contaminantes en zonas predominantemente
habitadas por población pobre y afro-americana. Los estudios realizados como
consecuencia de estas denuncias evidenciaron que la población afroamericana y
otras minorías étnicas (latinos, asiáticos, nativos americanos) soportaban un
porcentaje desproporcionado de residuos tóxicos en relación a su peso en la
población total del país, lo que permitió acuñar el concepto de racismo
medioambiental para nombrar este patrón discriminatorio.[88]
En este sentido la referida sentencia afirmó:
“Este recorrido por la génesis del concepto de justicia ambiental da
cuenta de los dos principales elementos que lo integran.  El primero, es una
demanda de justicia distributiva que aboga por el reparto equitativo de las
cargas y beneficios ambientales entre los sujetos de una comunidad, ya sea
nacional o internacional, eliminando aquellos factores de discriminación
fundados ya sea en la raza, el género o el origen étnico (injusticias de
reconocimiento), o bien en la condición socioeconómica o en la pertenencia a
países del Norte o del Sur global (injusticias de redistribución). Esta
exigencia fundamenta (i) un principio de equidad ambiental prima facie,
conforme al cual todo reparto inequitativo de tales bienes y cargas en el
diseño, implementación y aplicación de una política ambiental o en la
realización de un programa, obra o actividad que comporte impactos ambientales
debe ser justificado, correspondiendo la carga de la prueba a quien defiende el
establecimiento de un trato desigual. Asimismo, de este primer componente se
deriva (ii) un principio de efectiva retribución y compensación para aquellos
individuos o grupos de población a los que les corresponde asumir las cargas o
pasivos ambientales asociados a la ejecución de un proyecto, obra o actividad
que resulta necesaria desde la perspectiva del interés general.
En segundo lugar, la justicia ambiental incorpora una demanda de
justicia participativa, esto es, un reclamo de participación significativa de
los ciudadanos, en particular de quienes resultarán efectiva o potencialmente
afectados por la ejecución de determinada actividad. Esta dimensión comporta la
apertura de espacios en donde los afectados puedan participar en la toma de
decisiones relativas a la realización del proyecto, la evaluación de sus
impactos, permitiendo que al lado del conocimiento técnico experto que suele
ser el único tenido en cuenta para orientar la toma de decisiones en materia
ambiental, también haya un espacio significativo para el conocimiento local,
que se expresa en la evaluación nativa de los impactos y en la definición de
las medidas de prevención, mitigación y compensación correspondientes”.
En este orden de ideas, es claro que los Estados deben
contrarrestrar y compensar los efectos negativos que generen sus políticas
ambientales, es decir, que a nivel nacional, departamental o municipal no pueden ejecutarse medidas que
desconozcan la relación existente entre las comunidades con los espacios en los
cuales se cimientan sus actividades económicas, sociales, culturales, entre
otras.[89]
Así lo consideró la
Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia T-428 de 1992 en los
siguientes términos:
“La norma que establece la prioridad del interés general no puede
ser interpretada de tal manera que ella justifique la violación de los derechos
fundamentales de unos pocos  en beneficio del interés de todos (…) la persona
es un fin en sí mismo; el progreso social no puede construirse sobre la base
del perjuicio individual así se trate de una minoría o incluso de una persona.
La protección de los derechos fundamentales no está sometida al vaivén del
interés general; ella es una norma que encierra un valor absoluto, que no puede
ser negociado o subestimado”
Destacando que de conformidad a la ley 1753
de 2015[90]
las autoridades deben garantizar que las políticas económicas estén enfocadas
hacia el crecimiento verde, es importante resaltar lo manifestado por la OCDE en
relación al deber estatal de garantizar compensaciones ambientales por las
políticas ambientales ejecutadas:
“De manera amplia se percibe que la condición de algunas personas
empeorará debido a las políticas de crecimiento verde. Si bien esto no
necesariamente es así, a menos que se aborden estas preocupaciones puede quedar
en duda la aceptabilidad de algunas políticas cruciales. Los grupos afectados
necesitan formar parte del proceso de elaboración de políticas desde el
principio. Este proceso deberá ser transparente y articular con claridad la
justificación de la reforma (…) se requiere compensar cualquier impacto
negativo en los hogares más pobres a través de programas bien dirigidos que
tomen en cuenta los entornos en todo el sistema fiscal y de transferencia”[91]
Ahora bien,
en el ámbito interno los componentes de la justicia ambiental
cuentan con respaldo constitucional expreso y quedan comprendidas dentro del
mandato del Constituyente de asegurar la vigencia de un orden justo (art. 2
CP). Es más, no se debe olvidar que la Carta del 91consagra el derecho de todas
las personas a gozar de un ambiente sano, disposición que, interpretada a la
luz del principio de igualdad establecido en el artículo 13, fundamenta un
derecho fundamental de acceso equitativo a los bienes ambientales y un reparto
igualmente equitativo de las cargas públicas, al igual que un mandato de
especial protección para los grupos sociales discriminados o marginados[92].
En igual sentido, el deber de ofrecer una efectiva retribución y
compensación por los daños ambientales que se derivan de una actividad lícita y
orientada al logro del interés general encuentra fundamento en el
restablecimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas, que esta
Corte ha sustentado en una interpretación sistemática de los principios de
solidaridad (art. 1 CP), igualdad (art. 13 CP) y responsabilidad patrimonial
por daño antijurídico (art. 90 CP).[93]
Adicionalmente, de manera específica, en los mandatos de reparación del daño
ambiental (art. 80 CP) y de procurar “la distribución equitativa de las
oportunidades y de los beneficios del desarrollo y la preservación de un
ambiente sano” (art. 334 CP)[94].
5.3.2. Tal y como anteriormente se afirmó, una de las maneras
en las cuales se manifiesta el principio de justicia ambiental es garantizando
la participación comunitaria de los grupos potencialmente afectados al ejecutar
las políticas ambientales. En especial, si se tiene en cuenta que a lo largo de
la historia las autoridades no han propiciado la participación de las personas
y comunidades en las decisiones que de alguna manera los afectan. Así lo consideró la
Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia C-076 de 2006 en los
siguientes términos:
Históricamente
ha primado una visión despótica del Estado que excluye a los particulares de
participar en las decisiones que afectan su vida diaria. La instauración que
una democracia participativa debe poner fin a esta situación. No obstante, no
basta para asegurar la participación ciudadana, la mera consagración positiva
de derechos constitucionales sino que, además, es necesario un desarrollo
legislativo que involucre un sistema eficaz de recursos ágiles y sumarios y de
mecanismos de participación efectiva.
La
democracia participativa como principio, finalidad y forma de gobierno (CP
Preámbulo, arts. 1 y 2) exige la intervención de los ciudadanos en todas las
actividades confiadas a los gobernantes para garantizar la satisfacción de las
necesidades crecientes de la población. Sin la participación activa de los
ciudadanos en el gobierno de los propios asuntos, el Estado se expone a una
pérdida irrecuperable de legitimidad como consecuencia de su inactividad frente
a las cambiantes y particulares necesidades de los diferentes sectores de la
sociedad[95].
En igual medida, este tribunal en sentencia T-348 de 2012 afirmó:
“Es así, como según cada caso y conforme a la decisión que se esté
adoptando, deben analizarse cuáles son las comunidades que se verán afectadas,
y por ende, a quienes debe garantizársele los espacios de participación y de
concertación oportunos para la ejecución de determinada decisión. En ese orden
de ideas, cada vez que se vayan a ejecutar obras o políticas que impliquen la
intervención de recursos naturales, los agentes responsables deben determinar
qué espacios de participación garantizar según los sujetos que vayan a verse
afectados; si se trata de comunidades indígenas o afrodescendientes, o si se
trata de una comunidad, que a pesar de que no entra en dichas categorías, su
subsistencia depende del recurso natural que se pretende intervenir, y en esa
medida, también será obligatoria la realización de espacios de participación,
información y concertación, que implican el consentimiento libre e informado”[96].
Ahora bien,
en estos casos la tensión entre el interés general y el interés
particular no debe abordarse como si algunos grupos vulnerables se opusieran al
bienestar común, sino desde la perspectiva de la efectividad de los derechos.
Esto es, en aplicación de este principio no se pueden desconocer las garantías de
las personas en situación de vulnerabilidad y su reconocimiento como plenos
sujetos de derechos[97].
Según la jurisprudencia de este Tribunal, se entiende que la
participación comunitaria resulta significativa cuando: “(i) los residentes
comunitarios potencialmente afectados tienen una oportunidad apropiada para
participar en las decisiones sobre una actividad propuesta que afectará su
ambiente y/o salud; (ii) la contribución del público y las preocupaciones de
todos los participantes son efectivamente tenidas en cuenta y susceptibles de
influir la toma de decisiones y (iii) los responsables de decidir promueven y
facilitan la participación de aquellas personas y/o grupos potencialmente
afectados”.[98]
En desarrollo de lo anterior, el
artículo 6º de la Carta Democrática Interamericana reconoce el deber de
garantizar la participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su
propio desarrollo; y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su
artículo 23, destaca varios derechos políticos entre los cuales se encuentra el
derecho de todo ciudadano a participar en los asuntos públicos.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, por su parte, ha
reconocido que: “La participación pública en la toma de decisiones permite,
a quienes tienen en juego sus intereses, expresar su opinión en los procesos
que los afectan. La participación del público está vinculada al artículo 23 de
la Convención Americana, donde se establece que todos los ciudadanos deben
gozar del derecho de participar en la dirección de los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes libremente elegidos[99]”.
El derecho internacional ambiental también acuña los fundamentos de
la participación pública. Por ejemplo, el Principio 10 de la Declaración de Río
plantea: “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la
participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda.
En el plano nacional, toda persona deberá tener… la oportunidad de participar
en los procesos de adopción de decisiones”.
La participación efectiva de las comunidades pesqueras debe ser
tenida en cuenta a la hora de adoptar medidas que afecten sus prácticas de
consumo, tal y como lo asevera la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y
el Desarrollo, que en su artículo 22 establece: "Los pueblos indígenas
y sus comunidades, así como otras comunidades locales, desempeñan un papel
fundamental en la ordenación del medio ambiente y el desarrollo debido a sus
conocimientos y prácticas tradicionales. Los Estados deberían reconocer y
prestar el apoyo debido a su identidad, cultura e intereses y velar porque
participaran efectivamente en el logro del desarrollo sostenible".
La anterior afirmación cobra importancia excepcional para el caso
colombiano, por cuanto, gracias a las referidas culturas minoritarias, se ha
garantizado la utilización racional y sostenible de los recursos naturales.
Sobre el particular la Corte, en sentencia C-137 de 1996 afirmó:
“Los más autorizados expertos no dudan en sostener que buena parte
de la biodiversidad ha sido protegida gracias a la acción de las culturas
minoritarias. En efecto, las comunidades indígenas, negras y campesinas han
desarrollado prácticas y conocimientos tradicionales a través de los cuales han
logrado una utilización racional y sostenible de los recursos naturales. La
importancia de estas prácticas autóctonas es de tal grado que se ha afirmado
que las necesidades de un 80% de la población del mundo, así como el suministro
de alimentos de cerca de la mitad de los habitantes de la Tierra, depende del
conocimiento y plantaciones indígenas. Lo anterior ha determinado la necesidad
de relacionar la noción de desarrollo sostenible con el reconocimiento y la
importancia de la diversidad cultural especialmente en cuanto se refiere a las
diversas formas de relación entre el hombre y la naturaleza. De este modo, se
concluye que la protección de la biodiversidad depende, en gran medida, de la
preservación de las prácticas tradicionales a través de las cuales una
determinada cultura se relaciona con los recursos biológicos a los que acceden”[100]
Dando alcance a lo referido anteriormente, este tribunal ha
manifestado en reiteradas oportunidades que “el Estado o los particulares no
pueden afectar el ambiente natural de manera indiscriminada, sin tener en
cuenta las circunstancias propias del sitio y de sus pobladores. Estas
circunstancias especiales son las que impiden, por ejemplo, que se construya
una planta de embotellamiento de agua mineral en la única fuente de
abastecimiento de un poblado, o que se construya una planta de producción de
asfalto en frente de un hospital para dolientes pulmonares, o una fábrica de
productos químicos en medio de una bahía de pescadores.[101]”
Se debe destacar que la adecuada participación en las decisiones que
afectan al sector pesquero artesanal de pequeña y mediana escala debe ser un
imperativo necesario para dotar de legitimidad las decisiones de la
administración sobre la materia. Más aún si se tiene en cuenta que
tradicionalmente las comunidades de pescadores artesanales  enfrentan una serie
de limitaciones para emprender la defensa de sus intereses, debido a
vulnerabilidad de sus organizaciones, el bajo nivel de escolaridad, la
dificultad para acceder a cargos de toma de decisiones, el poco apoyo
institucional, etc.
En esta línea de pensamiento la Gobernación del Magdalena, en el escrito
de respuesta al auto de fecha 13 de julio de 2015, afirmó:
“Pareciera que históricamente los pescadores han sido
invisibilizados de las políticas regionales y nacionales. El primer indicio de
este olvido o apatía por parte del Estado es la institución que los representa:
En los años 90 se creó el Inpa y se desmontó, se crea el Incoder y se desmonta
de igual forma y se devuelve al ICA. Es decir hay una desinstitucionalidad
total de la pesca y por ende de los pescadores. La ley de pesca que estaba en
trámite no se ha podido aprobar, por no consultar a las minorías (…) Mientras que en otros países el
pescador es agente activo de los procesos de desarrollo únicamente a partir de
su condición de pescador y es tenido en cuenta como en el caso de Chile una
población de minoría con amplios conocimientos en su Constitución, o como el
caso de Ecuador y Perú en donde existen instituciones gubernamentales
exclusivas para la protección del pescador artesanal. En Colombia, el pescador
no cuenta en ninguno de los reglones económicos diseñados por el gobierno[102]”.
En suma,
las comunidades de pescadores y todas aquellas que dependen de los recursos del
medio ambiente merecen una especial atención por parte de las autoridades, toda
vez que son grupos de personas en su mayoría de bajos ingresos, que con su
oficio artesanal garantizan su derecho a la alimentación y a su mínimo vital.
De hecho, es evidente que la relación que adquieren estas comunidades con los
ecosistemas debe protegerse bajo distintas formas, razón por la cual es
indispensable que la administración ante cualquier intervención de sus
ecosistemas garantice su participación.
5.4. Garantías
constitucionales que surgen de los derechos al trabajo, mínimo vital y dignidad humana.
5.4.1. El trabajo es un principio fundante del Estado Social de
Derecho. Es por ello que desde las primeras decisiones de la Corte
Constitucional se ha considerado que “cuando el constituyente de 1991
decidió garantizar un orden político, económico y social justo hizo del trabajo
requisito indispensable del Estado, y con ello quiso significar que este, en
sus diversas manifestaciones, no puede estar ausente en la construcción de la nueva
legalidad”.[103]
Lo anterior implica, entonces, que dentro de la nueva concepción del
Estado como social y democrático de derecho debe entenderse la consagración
constitucional del trabajo, no sólo como factor básico de la organización
social sino como principio axiológico de la Carta, más aún si se tiene en
cuenta que el artículo 25 dispone que “el trabajo es un derecho y una
obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección
del Estado”.
Varias disposiciones constitucionales reflejan la
protección reforzada al trabajo. El artículo 26 regula,
entre otros asuntos, la libertad de escogencia de la profesión u oficio
productivo; el artículo 39 autoriza expresamente a los trabajadores y a los
empleadores a constituir sindicatos y asociaciones para defender sus intereses;
los artículos 48 y 49 establecen los derechos a la seguridad social en
pensiones y en salud, entre otros, de los trabajadores dependientes e
independientes; el artículo 54 reconoce la obligación del Estado de propiciar
la ubicación laboral a las personas en edad de trabajar y de garantizar a las
personas discapacitadas el derecho al trabajo acorde con sus condiciones de
salud; el artículo 64 regula el deber del Estado de promover el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra y la efectividad de varios derechos de
los campesinos y los trabajadores agrarios y el artículo 334 establece como uno
de los fines de la intervención del Estado en la economía el de dar pleno
empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular
las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios
básicos[104]
En la misma dirección, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la naturaleza jurídica del
trabajo cuenta con una triple dimensión. Sobre el particular ha afirmado:
“De la lectura del preámbulo y del artículo 1º
superior muestra que el trabajo es valor fundante del Estado Social de Derecho,
porque es concebido como una directriz que debe orientar tanto las políticas
públicas de pleno empleo como las medidas legislativas para impulsar las
condiciones dignas y justas en el ejercicio de la profesión u oficio. En
segundo lugar, el trabajo es un principio rector del ordenamiento jurídico que
informa la estructura Social de nuestro Estado y que, al mismo tiempo, limita
la libertad de configuración normativa del legislador porque impone un conjunto
de reglas mínimas laborales que deben ser respetadas por la ley en todas las
circunstancias (artículo 53 superior). Y, en tercer lugar, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 25 de la Carta, el trabajo es un derecho y un deber
social que goza, de una parte, de un núcleo de protección subjetiva e inmediata
que le otorga carácter de fundamental y, de otra, de contenidos de desarrollo
progresivo como derecho económico y social.”[105]
Ahora bien, el trabajo también goza de una doble
condición de derecho humano y garantía fundamental. En relación con su
reconocimiento internacional el artículo 23 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos de 1948, señala que:
1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a la
libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de
trabajo y a la protección contra el desempleo.
2. Toda persona tiene derecho, sin
discriminación alguna, a igual salario por trabajo igual.
3. Toda persona que trabaja tiene derecho a una
remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia,
una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso
necesario, por cualesquiera otros medios de protección social.
La Corte Constitucional
en múltiples sentencias ha reiterado que el derecho al trabajo está relacionado
con otros derechos fundamentales, que aseguran la vida digna de las personas y el
desarrollo de su proyecto de vida. En palabras de este tribunal:
“El derecho al trabajo adquiere una innegable importancia como
condición, en la mayoría de los casos insustituible, para la realización de los
derechos fundamentales, motivo por el cual la realización de los supuestos que
lo hagan posible constituye uno de los asuntos más relevantes que deben ser
atendidos no sólo por el Estado, sino por la sociedad en conjunto.
El texto constitucional colombiano da fe de la enorme importancia
que adquiere el derecho al trabajo en este panorama, no sólo como medio de
participación activa en la economía, sino adicionalmente como herramienta para
la realización del ser humano como Ciudadano, esto es, como integrante vivo de
la asociación que aporta de manera efectiva elementos para la consecución de
los fines de la sociedad. En tal sentido, el preámbulo de la Carta reseña como
propósito esencial del acta fundacional vertida en la Constitución Nacional el
aseguramiento de la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad,
el conocimiento, la libertad y la paz”.[106]
5.4.2. Ahora bien, el derecho al trabajo tal y como lo ha manifestado
la Corte también tiene una intrínseca relación con el mínimo vital. Sobre
esta garantía, este tribunal ha manifestado que: “el derecho fundamental al mínimo vital es un presupuesto ineludible
del Estado Social de Derecho y la garantía del mismo “… abarca todas las
medidas positivas o negativas constitucionalmente ordenadas con el fin de
evitar que la persona se vea reducida en su valor intrínseco como ser humano
debido a que no cuenta con las condiciones materiales que le permitan llevar
una existencia digna”[107].
Así las cosas, conforme a la jurisprudencia constitucional el
derecho fundamental al mínimo vital presenta una dimensión positiva y una
negativa:
“La primera, alude a la obligación subsidiaria que tiene el Estado
de garantizar a todas las personas las condiciones materiales de su existencia,
las prestaciones necesarias e indispensables para sobrevivir dignamente y
evitar su degradación o aniquilamiento como ser humano…, cuando se encuentren
en una situación en la que no puedan acceder a ellas autónomamente. De allí
surgen específicas obligaciones de prestación para el Estado y para los
particulares. En su dimensión negativa, por su parte, el derecho fundamental al
mínimo vital, ha dicho la Corte, “… se constituye en un límite o cota inferior
que no puede ser traspasado por el Estado, en materia de disposición de los
recursos materiales que la persona necesita para llevar una existencia digna.
Esta segunda dimensión del derecho se relaciona íntimamente con la
autonomía de la persona como presupuesto para una vida en condiciones de
dignidad, y con el carácter subsidiario que de allí se desprende para la arista
positiva del derecho al mínimo vital. De este modo, el Estado debe asegurar, en
primer lugar, las condiciones para que las personas, de manera autónoma, puedan
satisfacer sus requerimientos vitales y ello implica que, mientras no existan
razones imperiosas, no puede el Estado restringir ese espacio de autonomía de
manera que se comprometa esa posibilidad de las personas de asegurar por sí
mismas sus medios de subsistencia[108]”.
De este modo, conforme a lo expuesto, es claro que el Estado para la
realización de los fines que le son propios, no puede traspasar los límites
constitucionales establecidos. Razón por la cual la Administración en todos sus
niveles está obligada a procurar y mantener las condiciones materiales
necesarias para que las personas puedan satisfacer autónomamente sus
requerimientos vitales, aún cuando ello, en ocasiones, pueda entrar en
conflicto con otros objetivos de la actividad estatal.
En consonancia con lo afirmado, debe
precisarse que el carácter
fundamental del trabajo denota un reconocimiento como atributo inalienable de
la personalidad jurídica que “lo dignifica en la medida en que a través de
él la persona y la sociedad en la que ella se desenvuelve logran su
perfeccionamiento a través de su ejercicio, con lo cual el individuo se auto
proporciona una existencia en condiciones dignas”[109].
Es precisamente ese deber de auto proporcionarse
las condiciones dignas de existencia, lo que para el caso concreto fundamenta
la relación entre el derecho al trabajo y la garantía constitucional de la
dignidad humana. En este orden de ideas, este tribunal ha afirmado que “el
estudio de la naturaleza jurídica de la expresión constitucional dignidad
humana tiene relevancia a partir de la existencia de una estrecha relación entre
los conceptos normativos de, derecho al trabajo (articulo 25), Estado social de
derecho (artículos 1 y 365) y eficacia de los derechos fundamentales (artículos
2 y 86)”.
De este modo, es claro que la
expresión “dignidad humana” como entidad normativa, puede materializarse en el
ordenamiento jurídico de dos maneras: a partir de su objeto concreto de
protección y conforme a su funcionalidad normativa. Sobre el particular este
tribunal manifestó en la sentencia T-881 de 2002 que:
“Al tener
como punto de vista el objeto de protección del enunciado normativo “dignidad
humana”, la Sala ha identificado a lo largo de la jurisprudencia de la Corte,
tres lineamientos claros y diferenciables: (i) La dignidad humana entendida
como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse
según sus características (vivir como quiera). (ii) La dignidad humana
entendida como ciertas condiciones materiales concretas de existencia (vivir
bien). Y (iii) la dignidad humana entendida como intangibilidad de los bienes
no patrimoniales, integridad física e integridad moral (vivir sin
humillaciones).
De otro
lado al tener como punto de vista la funcionalidad, del enunciado normativo
“dignidad humana”, la Sala ha identificado tres lineamientos: (i) la dignidad
humana entendida como principio fundante del ordenamiento jurídico y por tanto
del Estado, y en este sentido la dignidad como valor. (ii) La dignidad humana
entendida como principio constitucional. Y (iii) la dignidad humana entendida
como derecho fundamental autónomo”.
Teniendo en cuenta lo anterior, este tribunal en Sentencia C-776 de 2003, afirmó:
“El ámbito de la relación entre las autoridades y la persona
individualmente considerada se ve reforzado por los principios fundamentales de
la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad (art. 1° de la C.P.) y la
igualdad (art. 13 de la C.P.), aspectos que, siguiendo la línea trazada por la
Corte, pueden desarrollarse en los siguientes términos: En relación con el
principio fundamental de la dignidad humana, la Corte destacó que éste
comprende el derecho de las personas a realizar sus capacidades y “… a llevar
una existencia con sentido, en un ambiente libre de miedo frente a la carencia
de lo materialmente necesario e indispensable para subsistir dignamente.
El trabajo como principio fundante del Estado Social de Derecho,
implica la intervención del Estado en la economía, para dar pleno empleo a los
recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de
menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos
(artículo 334 inciso 2 C.P.). En este sentido el derecho al trabajo se
encuentra en íntima conexión con la dignidad humana, puesto que es el medio a
través del cual la persona puede satisfacer sus necesidades vitales y
desarrollarse de manera autónoma, razón por la cual es objeto de especial
protección constitucional (artículos 25 y 53
C.P.)”.
5.4.3. Cabe destacar que la jurisprudencia
de este tribunal en distintas oportunidades ha adoptado varias medidas
constitucionales tenientes a compensar las actuaciones que de manera directa
atentan contra el derecho al trabajo. En este sentido la Corte en sentencia
C-763 de 2010[110]
consideró que:
“Ya ha quedado claramente establecido que las normas acusadas pueden
comportar una restricción desproporcionada de la actividad de los recicladores
informales. Para la Corte, esa restricción es contraria a la Constitución
porque afecta el mínimo vital y el derecho al trabajo, y desconoce el deber del
Estado de garantizar espacios de autonomía para que las personas puedan
procurarse el sustento y las condiciones de una vida con dignidad, o el deber
subsidiario de plantear alternativas, mediante acciones afirmativas que
permitan que quienes se ven privados de su medio tradicional de subsistencia,
encuentren los escenarios adecuados para el desarrollo de una vida digna.
Los persistentemente elevados índices de desempleo, las condiciones
estructurales de pobreza y la situación de informalidad en la que sobreviven
muchas personas, impone al Estado el desarrollo de políticas que enfoquen de
manera integral esa realidad y hacen imperativo evaluar muy cuidadosamente, en
cada caso, el impacto que dichas políticas puedan tener sobre sectores
marginados y discriminados. Así, en materia de aseo, de espacio público y medio
ambiente, la actuación del Estado no puede cumplirse a partir, exclusivamente,
de consideraciones de eficiencia o de adecuación técnica, o con un enfoque
unilateral, centrado en la satisfacción de ciertos fines socialmente valiosos,
sin considerar el impacto que la misma puede tener sobre las condiciones de
supervivencia de esos sectores marginados y excluidos de buena parte de las
oportunidades que ofrece el desarrollo, bien sea para adoptar medidas que
eviten o minimicen esos impactos, o para plantear, de manera simultánea,
alternativas viables, que les permitan una vida en condiciones dignas”.
En igual línea de pensamiento, este tribunal en Sentencias
SU-360 de 1999  y la T-773 de 2007 indicó:
“[…] el
tema del derecho al trabajo objetivamente no puede desligarse de la realidad
del desempleo, lo cual lleva a una intervención del Estado, de acuerdo a lo
señalado en el artículo 334 de la Constitución, que precisamente en uno de sus
apartes indica: “El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno
empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular
las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios
básicos”.
El objetivo
tendrá que ser una protección tal que las políticas de ajuste estructural no
lleguen a la deshumanización, ni menos a aumentar el gravísimo problema del
desempleo. Para ello el juez de tutela en sus decisiones, como funcionario del
Estado,  debe hacer una lectura integrada del artículo 334, del artículo 25
sobre derecho al trabajo y del artículo 54 en el cual el punto central es el
derecho al empleo en sociedades como la nuestra donde el desempleo es crónico
[…] el
desalojo de trabajadores informales… tiene que ir acompañado de algunas medidas
en favor de aquellos, si están amparados por la confianza legítima. En
principio, la medida es la de la reubicación, no en el sentido de que el erario
público se encarga de entregar un inmueble para que allí se formalice un
trabajo que antes era informal, (por supuesto que si las autoridades públicas
lo hicieren por haber destinación presupuestal precisa y adecuada, esta opción
también es válida), sino que las autoridades públicas y concretamente el
respectivo municipio determine el sitio donde pueden laborar las personas que
van a ser  desalojadas, dándoseles las debidas garantías para el ejercicio de
su oficio, y, además hay que colaborar eficazmente con  determinados beneficios
(no indemnizaciones) que faciliten la ubicación en el nuevo sitio para trabajar
y también se haga más llevadero el traslado y la reiniciación del trabajo”[111]
En conclusión, para este tribunal es evidente que el derecho al
trabajo tiene una importancia notable en la vida de cada persona y de los
grupos sociales, en cuanto les permite desarrollar sus capacidades productivas,
atender las necesidades económicas y, más ampliamente, alcanzar unas condiciones
de vida más favorables.
6. Potestad
sancionadora del estado en materia ambiental
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional,  “(…) a través del derecho administrativo sancionador se pretende
garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante
la imposición de una sanción que no sólo repruebe sino que también prevenga la
realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en
esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas
que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas
jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades públicas.”[112]
En materia ambiental es claro que el Estado
tienen el deber de ejercer una potestad sancionadora en aras de garantizar y
conservar el medio ambiente, conforme lo establece el artículo 1 de la ley 1333
de 2009, el cual asevera:
“Artículo 1°. Titularidad de la potestad sancionatoria en
materia ambiental. El
Estado es el titular de la potestad sancionatoria en materia ambiental y la
ejerce sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades a través
del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las
Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades
Ambientales de los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 66 de
la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos ambientales a que se refiere
el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del
Sistema de Parques Nacionales Naturales, Uaespnn, de conformidad con las
competencias establecidas por la ley y los reglamentos.
Parágrafo. En materia ambiental, se presume la culpa o el dolo
del infractor, lo cual dará lugar a las medidas preventivas. El infractor será
sancionado definitivamente si no desvirtúa la presunción de culpa o dolo para
lo cual tendrá la carga de la prueba y podrá utilizar todos los medios
probatorios legales”.
En materia ambiental, tal y como lo ha
manifestado la Corte, “las sanciones administrativas tienen una función
preventiva, correctiva y compensatoria, para garantizar la efectividad de los
principios y fines previstos en la Constitución, los tratados internacionales,
la ley y el reglamento, al paso que las medidas preventivas, tienen como
función prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un
hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente
contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana”[113].
Ahora bien, teniendo en cuenta lo anterior, el
legislador desarrolló un completo sistema de sanciones en la ley 1333 de 2009,
las cuales buscan garantizar la protección del medio ambiente mediante la aplicación
de la facultad sancionatoria de la administración. En este sentido el artículo
40 de la ley en mención afirmó:
“Sanciones. Las sanciones señaladas en este artículo se impondrán como
principales o accesorias al responsable de la infracción ambiental. El
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones
Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de
los grandes centros urbanos a los que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de
1993, los establecimientos públicos que trata el artículo 13 de la Ley 768 de
2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales
Naturales, impondrán al infractor de las normas ambientales, de acuerdo con la
gravedad de la infracción mediante resolución motivada, alguna o algunas de las
siguientes sanciones: (i) Multas diarias hasta por cinco mil (5.000) salarios
mínimos mensuales legales vigentes, (ii) Cierre temporal o definitivo del
establecimiento, edificación o servicio, (iii) Revocatoria o caducidad de
licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro, (iv)
Demolición de obra a costa del infractor, (v) Decomiso definitivo de
especímenes, especies silvestres exóticas, productos y subproductos, elementos,
medios o implementos utilizados para cometer la infracción, (vi) Restitución de
especímenes de especies de fauna y flora silvestres, y (vii) Trabajo
comunitario según condiciones establecidas por la autoridad ambiental”.
Sin embargo, la misma ley 1333 de 2010, antes de
la imposición de las referidas sanciones, dotó a las autoridades ambientales de
especificas herramientas de carácter cautelar, las cuales buscan la suspensión
de las conductas que atentan contra el medio ambiente.
En desarrollo de lo anterior el artículo 36 de
la disposición en comento consagró como medidas preventivas, de ejecución
inmediata y no susceptibles de recurso alguno, las de amonestación escrita, decomiso
preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para
cometer la infracción, aprehensión preventiva de especímenes, productos y
subproductos de fauna y flora silvestres, y suspensión de obra o actividad
cuando pueda derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los recursos
naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad
se haya iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia ambiental o
ejecutado incumpliendo los términos de los mismos.
Esta Corte ha avalado la constitucionalidad de los mecanismos cautelares
de protección ambiental, en los siguientes términos:
“Se debe aclarar que las medidas preventivas implican restricciones
y, siendo específicas expresiones del principio de precaución, permiten a las
autoridades ambientales reaccionar en un estado de incertidumbre y ante la
existencia de riesgos que se ciernan sobre el medio ambiente o de situaciones
que, con criterios razonables, se crea que lo afectan.  En este orden de ideas,
No es, entonces, la gravedad de la intervención administrativa o de sus
consecuencias lo que define la índole preventiva o el carácter de sanción
reconocido a determinada medida, sino la finalidad perseguida que, en un caso,
es responder eficazmente y de manera inicial a una situación respecto de la
cual se crea, con un criterio fundado, que afecta o pone en riesgo el medio
ambiente y en el otro consiste en reaccionar ante la infracción ambiental
comprobada después de haberse surtido el procedimiento administrativo
legalmente previsto”[114].
En este orden de ideas es claro que los instrumentos jurídicos
diseñados para el cumplimiento de la función preventiva suelen enfrentar
problemas originados en la propia materia medioambiental que, en no pocas
ocasiones, está caracterizada por la necesidad y urgencia de actuar en
situaciones dominadas por la incertidumbre acerca de las condiciones fácticas o
materiales que configuran un evento o acerca de la amenaza que para las
personas o el medio ambiente puede representar alguna situación. Lo cierto es que en el momento mismo de
adoptar la medida preventiva la administración no está en condiciones de
determinar la gravedad de la eventual infracción, ni de saber si efectivamente
hay o no infracción, ya que a esa certeza solo se llegará al término del
procedimiento administrativo que con tal finalidad se adelante. [115]
Sin embargo, lo anterior no significa que la indeterminación de la gravedad
de la lesión ambiental permita que las medidas cautelares se adopten con
discrecionalidad absoluta por parte de las autoridades. Por el contrario, este
tribunal considera que las consecuencias gravosas y restrictivas de las medidas
preventivas que, como se apuntó, en la práctica conducen a la suspensión del
régimen jurídico aplicable en condiciones normales, genera la carga en la administración
de observar algunos límites que, en términos generales, procuren dotar a la
medida adoptada de dimensiones adecuadas que eviten la exageración, el
desbordamiento o la arbitrariedad. Sobre el particular, esta Corporación
ha señalado de manera reiterada que
“los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, se constituyen
en límites constitucionales, por consiguiente,
no resultan admisibles frente al orden constitucional aquellas medidas
excesivas que no encuentren una justificación razonable y que, por el
contrario, se conviertan en obstáculos a la efectividad del derecho fundamental
de acceso a la justicia y a la prevalencia de los demás derechos fundamentales
comprometidos en cada caso”[116].
Así las cosas, el derecho administrativo
sancionador suele no establecer una consecuencia cautelar directa para cada una
de las infracciones administrativas que se presentan, y esta es la razón por la
cual la ley 1333 de 2010 optó por establecer clasificaciones más o menos generales en las que puedan
quedar subsumidos los diferentes tipos de medidas a adoptar. Para el efecto, el
legislador señaló unos criterios que han de ser atendidos por los funcionarios
encargados de imponer la respectiva sanción, criterios que tocan, entre
otros,  con la proporcionalidad y razonabilidad que debe presentarse entre
la conducta o hecho que se investiga y la medida a imponerse,  lo que le
permite tanto al administrado como al funcionario competente para su
imposición, tener un marco de referencia cierto para la determinación de estas.
Teniendo en cuenta lo anterior, se puede
concluir que aunque las autoridades tienen la potestad de restringir las
actividades que deterioren o afecten el medio ambiente; no lo pueden hacer vulnerando
los derechos de los grupos que tradicional e históricamente han ejecutado la
pesca para obtener su subsistencia. En esos casos, aunque los procesos sancionatorios
ambientales pueden ejercerse para proteger importantes ecosistemas, la
administración debe adelantar simultáneamente programas que permitan garantizar
la subsistencia de las personas afectadas por dicha medida.
7. Caso concreto.
Conforme
con los antecedentes descritos, en el presente asunto corresponde a la Sala
determinar: (i) si la acción de tutela es procedente en el caso concreto
para lograr la protección de los derechos invocados debido a la inexistencia de
otros mecanismos de defensa judicial; (ii) si es posible
imponer restricciones a la actividad de pesca en áreas naturales
protegidas; (iii) si al accionante y a los miembros de la Cooperativa de pescadores de Barlovento se
les vulneraron sus derechos fundamentales al trabajo, participación, soberanía
alimentaria y mínimo vital; (iv) y por último, si la
administración debe adoptar especiales medidas de protección en favor de los
accionantes y el ecosistema en cuestión.
7.1
Inexistencia de otros mecanismos de defensa judicial materialmente idóneos
En el caso
bajo estudio hay que señalar, en primer término, que la acción de tutela se
presenta para cuestionar dos decisiones adoptadas por la Unidad
Administrativa del Sistema de Parques Nacionales Naturales; estas son: (i) la prohibición de ejercer la pesca
artesanal en la playa Bahía Gayraca jurisdicción Parque
Natural Tayrona y (ii) la proporcionalidad de la medida adoptada en el
auto 009 de 2014, “por el cual se impone una medida preventiva a
indeterminados y se adoptan otras determinaciones”.
Se debe
precisar que respecto a la prohibición de ejercer la pesca artesanal en el
Parque Natural el Tayrona, ciertamente, tanto el señor Jonatán
Pacheco Yánez como los miembros de la Cooperativa de
pescadores de Barlovento, pueden acudir a los diferentes medios de
control que les ofrece la jurisdicción de los contencioso administrativo para
cuestionar la legalidad de dicha decisión. Específicamente, tienen a su
disposición los medios de control contemplados en la ley 1437 de 2011[117].
En este sentido la Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, al momento de fallar la impugnación de la
tutela, advirtió que existían otros medios de defensa judicial a disposición de
los tutelantes para alcanzar sus pretensiones. En consecuencia, esta
corporación advierte que inicialmente el presente caso no se enmarcaría dentro
de los supuestos necesarios para la procedencia del amparo debido a que
los actores no agotaron los medios judiciales existentes.
Sin embargo, de una lectura detallada del expediente se evidencia
que el señor Jonatán Pacheco Yánez y la Cooperativa de
pescadores de Barlovento, más allá de la legalidad de los actos administrativos
acusados, lo que en realidad cuestionan es la manera como la Unidad
Administrativa del Sistema de Parques Nacionales Naturales materializó la
protección del derecho al medio ambiente, según ellos desconociendo sus
garantías constitucionales al trabajo, a la vida digna, a la seguridad y
soberanía alimentaria.
En igual sentido, esta Sala observa que la protección al derecho a
la alimentación y seguridad alimentaria de los accionantes no pueden quedar
supeditados a las dispendiosas etapas de un proceso ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, en especial si se tienen en cuenta la urgencia e
importancia de los derechos que en el asunto aquí en cuestión se debaten. Sobre
el particular es importante traer a colación lo manifestado por este tribunal
en sentencia T-932 de 2012, en la cual se manifestó que: “la tutela
es procedente aún contra actos administrativos en los eventos en que se
evidencie que (i) la actuación administrativa ha desconocido los derechos
fundamentales, en especial los postulados que integran el derecho al debido
proceso; y (ii) los mecanismos judiciales ordinarios, llamados a corregir tales
yerros, no resultan idóneos en el caso concreto o se está ante la
estructuración de la inminencia de un perjuicio irremediable; la acción de
tutela es procedente de manera definitiva en el primer caso, o como mecanismo
transitorio en el segundo, en aras de contrarrestar los efectos
inconstitucionales del acto administrativo”
Recientemente la sentencia SU-355 de 2015 reconoció la procedencia
excepcional de la acción de tutela cuando en el caso concreto (i) quede
en entredicho la idoneidad de los medios de control de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo o (ii) se evidencie que en el caso sub examine las
herramientas que consagra la ley 1437 de 2011 no proporcionan una protección
oportuna de los derechos fundamentales. En este sentido dicha providencia afirmó
lo siguiente:
“El juez de tutela tiene la obligación de calificar, en cada caso
particular, la idoneidad de los medios judiciales para enfrentar la violación
de derechos fundamentales cuando ella tenga por causa la adopción o aplicación
de actos administrativos. Para el efecto, deberá tener en cuenta los cambios
que recientemente y según lo dejó dicho esta providencia, fueron incorporados
en la Ley 1437 de 2011. Solo después de ese análisis podrá establecer la
procedencia transitoria o definitiva de la acción de tutela, teniendo como
único norte la efectiva vigencia de las normas de derecho fundamental.
En consecuencia, no obstante los importantes cambios legislativos
que en materia de medidas cautelares introdujo la Ley 1437 de 2011 y en
particular en lo que se refiere a la denominada suspensión provisional, la
acción de tutela podría proceder, entre otros eventos, (i) cuando la aplicación
de las normas del CPACA no
proporcione una protección oportuna de los derechos fundamentales o
(ii) cuando el contenido o interpretación de las disposiciones de dicho Código
no provean un amparo integral de tales derechos”.
En este orden de ideas, es claro que las medidas cautelares en el
caso concreto no permiten lograr la materialización de los derechos de los
accionantes. Lo anterior por cuanto, en caso de que al interior del proceso
contencioso administrativo se determine su prosperidad, estas solo podrían
suspender los actos administrativos que ordenaron la medida de decomiso, dejando
así intacta la prohibición de la pesca en Bahía Gayraca[118].
En igual medida, es claro que obligar a los accionantes a tramitar
sus reclamaciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
llevaría a que la afectación a sus derechos probablemente se prolongara por
varios años más, sometiendo así a los pescadores a una restricción
desproporcionada en el ejercicio de su labor. Teniendo en cuenta lo anterior,
la Sala observa que dadas las circunstancias del caso concreto, no se
identifica algún otro recurso judicial efectivo para la protección de los
accionantes distinto a la tutela.
7.1.2. Respecto a la procedencia de la acción contra la
medida adoptada en el auto 009 de 2014, la Sala observa que expresamente el
artículo sexto de dicho acto administrativo asevera que. “Contra el presente
auto no procede recurso alguno”. Teniendo en cuenta lo anterior, la tutela
es procedente en el caso concreto para cuestionar si la medida de decomiso de
instrumentos de pesca tuvo en cuenta el criterio de proporcionalidad.
En igual medida, el máximo órgano de la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, en un caso similar al presente, determinó que la
acción de tutela era procedente para cuestionar la proporcionalidad de una
medida de decomiso adoptada contra una embarcación que estaba pescando en el
Parque Natural Tayrona. Téngase
en cuenta lo señalado por esa corporación en dicha providencia:
“es evidente que el demandante como pescador artesanal, actividad
que acredita y que según el artículo 273 del Código Nacional de Recursos
Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente, es aquella pesca que
se realiza por personas naturales que incorporan a esta actividad su trabajo o
por cooperativas u otras asociaciones integradas, cuando utilizan sistemas y
aparejos propios de una actividad productiva de pequeña escala, al imponerse el
decomiso de su motonave y unos aparejos de pesca para desarrollar la pesca
artesanal, implica una afectación grave en su sostenimiento y el de su familia,
en tanto que es la única actividad que conoce para sacar un provecho económico.
Razón por la que la presente acción se torna procedente en aras de evitar un
perjuicio de la magnitud antes referida por el trato de las autoridades
demandadas[119]”
En conclusión, la Sala advierte que el asunto en cuestión justifica
la procedencia de la acción de tutela en los términos de la jurisprudencia
anteriormente señalada. Esto en razón a que esta corporación, en situaciones
como la presente, ha determinado que los mecanismos judiciales de defensa
existentes en el ordenamiento jurídico, carecen de eficacia inmediata e idoneidad
para amparar las garantías que surgen de los derechos al trabajo, vida digna,
debido proceso y soberanía alimentaria.
7.2. La restricción a la actividad de pesca en la playa Bahía Gayraca.
7.2.1. El Estado detenta el poder de gestión sobre las aguas de su
territorio, siempre con el objetivo primordial de garantizar la defensa del
interés general. Por esta razón, en la legislación de los diferentes países, o
el denominado derecho al agua, se observa en forma histórica una tendencia a
extender las prerrogativas y los poderes de las autoridades ambientales[120].
Con el fin de materializar el poder de gestión sobre los ecosistemas
terrestres y marinos, el Parque Nacional Tayrona fue declarado y delimitado mediante
la Resolución 191 de 1964, expedida por la Junta Directiva del INCORA, aprobada
por la Resolución 255 del 29 de septiembre de 1964, refrendado por el Acuerdo
04 del 24 de abril de 1969 del INDERENA, y aprobado por la Resolución Ejecutiva
292 del 18 de agosto de 1969 del Ministerio de Agricultura, con el objeto de
conservar la flora, la fauna y las bellezas escénicas naturales, con fines
científicos, educativos, recreativos o estéticos.
El Parque Nacional Natural Tayrona hace parte de una de las 9 ecorregiones
naturales en las cuales se encuentra subdividida la zona caribe colombiana
(Ecorregión Tayrona), extendiéndose desde la desembocadura del Rio Piedras
hasta Punta Gloria (cerca de Santa Marta); su morfología montañosa costera,
desciende hasta el mar formando una serie de pequeñas bahías y ensenadas donde
predominan playas angostas, praderas de pastos marinos y arrecifes de coral y
costas rocosas; presenta una placa continental muy estrecha. El 80% de esta
ecorregión corresponde al Parque Nacional Natural Tayrona, donde se resguarda
la mayor biodiversidad marina de Colombia[121].
El Tayrona hace parte de la montaña costera más alta del mundo (5770
msnm, Sierra Nevada de Santa Marta) entre las coordenadas 11°16’20” N y
74°12’56” W a 11°21’33” N y 73°53’11” W. Abarca una extensión de 19.256
hectáreas, de las cuales 12.692 hectáreas son terrestres y 6.564 hectáreas
marinas. El Parque Nacional posee doce ecosistemas, cuatro de ellos terrestres
(matorral espinoso, bosques seco, húmedo tropical y bosque nublado) y ocho
marino costeros (formaciones coralinas, manglares, litoral rocoso, fondos
sedimentarios, praderas de fanerógamas, lagunas costeras, playas arenosas y
rocosas). Según informa la Unidad de Parques Naturales, las bahías que
conforman el área protegida son el hábitat de numerosas especies de peces, como
pargos y roncadores, bien sea como salacuna temporal de los más jóvenes o como
hogar definitivo de muchas otras especies propias de cada hábitat en particular[122].
Es precisamente debido a la importancia estratégica de los
ecosistemas del parque que, mediante la Resolución número 0234 del 17 de
diciembre de 2004, la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques
Nacionales Naturales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial determinó la zonificación del Parque Natural Tayrona y su régimen
de usos y actividades como componente del plan de manejo del área.
Mediante la Resolución 026 del 26 de enero de 2007 se definieron los
siguientes objetivos de conservación sobre la zona: (i) conservar el
mosaico ecosistémico terrestre y sus especies asociadas, que incluye el
matorral espinoso y los bosques seco tropical, húmedo y nublado y sus servicios
ambientales, (ii) conservar el mosaico ecosistémico marino costero y sus
especies asociadas presentes en el área protegida, que incluye las formaciones
coralinas, litoral rocoso, manglares, praderas de fanerógamas, fondos
sedimentarios, playas y lagunas costeras y sus servicios ambientales; (iii)
mantener las diferentes fuentes de agua como autorreguladores ecosistémicos del
área del parque; y (iv) conservar y proteger los ecosistemas asociados a
los puntos de “Línea Negra” dentro del área, como parte constitutiva del
territorio indígena del complejo de la Sierra Nevada de Santa Marta, y los
vestigios arqueológicos como “Chairama” o Pueblito, considerado monumento y
patrimonio nacional.
En la zonificación del Parque Nacional Natural Tayrona y su régimen
de usos el sector Gayraca se encuentra dentro de la zonificación del Parque
Nacional Natural Tayrona y dentro de los límites allí señalados, así: “Zona
7. Zona Histórico Cultural, Cuenca baja de la Quebrada de Gayraca…” “Zona 8.
Zona de Recreación General Exterior, Playas principal y del Medio de la Bahía
de Gayraca…” “Zona 9. Zona de Recuperación Natural, Cerros El Vigía y
Carabalito, Cuencas de Gayraca”[123]
De acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, la Bahía de
Gayraca se caracteriza por poseer un sistema de gran diversidad e importancia
ecológica debido a las complejas interacciones que allí se desarrollan, además
es un ecosistema de alta productividad que ofrece variados servicios a la
población costera y contribuye a la salud de la biosfera. Sin embargo, esta
bahía del Parque Nacional Natural Tayrona se ha visto afectada desde la década
del 70 por actividades de pesca extremadamente destructivas para el ecosistema.[124]
El Ejecutivo, buscando blindar a los Parques Naturales de
afectaciones como las descritas en párrafos anteriores, mediante el Decreto 622
de 1977 por el cual dispuso ciertas limitaciones en dichas áreas. En especial,
afirmó en el artículo 30, numeral décimo, que quedaba prohibido: “Ejercer cualquier acto de pesca, salvo la
pesca con fines científicos debidamente autorizada por el Inderena, la pesca
deportiva y la de subsistencia en las zonas donde por sus condiciones naturales
y sociales el Inderena permita esta clase de actividad, siempre y cuando la
actividad autorizada no atente contra la estabilidad ecológica de los sectores
en que se permitas”.
En igual sentido, el artículo
278 del Decreto Ley 2811 de 1974, por el cual consagro que: “en sus faenas de pesca, los
pescadores tendrán derecho al uso de playas marinas y fluviales, siempre que
éstas no constituyan áreas de reproducción de especies silvestres, parques
Nacionales o balnearios públicos”.
Para el caso concreto, en desarrollo de las citadas disposiciones
que restringen la pesca en los Parques Naturales, el artículo 10 numeral 9 de
la Resolución 0234 del 17 de diciembre de 2004, “Por la cual se determina la
zonificación del Parque Nacional Natural Tayrona y su régimen de usos y
actividades como componentes del plan de manejo de área”, igualmente prohibió
la actividad de pesca en los siguientes términos:
“En todas las zonas del Parque están prohibidas las siguientes
conductas: (9) La pesca, salvo la pesca con fines científicos, la pesca
deportiva y la de subsistencia en las zonas donde por sus condiciones naturales
y sociales la Unidad permita esta clase de actividad. Se prohíbe especialmente
el uso de arpón, explosivos, sustancias químicas, venenosas y otras semejantes
que produzcan la muerte o el aletargamiento de especies hidrobiológicas, y
demás artes no permitidas que atenten contra la estabilidad ecológica de los
sectores en que se permite la pesca. Tampoco se permite desecar, variar o bajar
el nivel de los ríos, lagunas, ciénagas o cualquier otro cuerpo de agua, con fines
de pesca.”
El plan de manejo del área protegida determinó en su momento que la
prohibición de pesca en el Parque Natural Tayrona era necesaria para la
protección de la zona, debido a que “los ecosistemas marino costeros están
siendo fuertemente afectados por actividades turísticas, presencia de
infraestructuras y sobre explotación de pesca con artes inadecuados e i1egales.
Las 48 Ha de rodales de manglar se encuentran altamente deterioradas por facilidad
de acceso a éste ecosistema. Asimismo deteriorados están las 654 Ha de
formación coralina y las 190 Ha de praderas de fanerógamas marinas (...) En el
ambiente marino las especies se reducen en número en cuanto a población y
tafia, las prácticas como la pesca con artes y técnicas inadecuadas causan
enfermedades y pérdidas.”[125]
En este orden de ideas, de acuerdo con el análisis efectuado en el
Plan de Manejo del Parque Nacional Tayrona, se evidencia que casi la totalidad
del área marina se categorizó como zona de recuperación natural, lo cual
restringe el desarrollo de la pesca al interior del área protegida. Dicha
limitación, observa la Corte, no es desproporcionada y por el contrario busca
garantizar la protección de un invaluable ecosistema de nuestro país.
En este sentido, la Corte debe destacar que la prohibición de
ejercer la pesca artesanal en el parque Tayrona no es una medida arbitraria,
por cuanto busca garantizar que las especies marítimas que habitan el área puedan
llegar a una etapa de madurez sexual adecuada para reproducirse y así permitir
la continuación del ciclo biológico. Vale la pena resaltar lo manifestado en el
informe presentado por la oficina de Parques Nacionales Naturales de Colombia,
en respuesta a la solicitud de pruebas requerida por esta Sala de Revisión:
“Producto del seguimiento a la presión por pesca sobre los recursos
hidrobiológicos (Peces, Moluscos y Crustáceos) realizada en el Parque Nacional
Natural Tayrona se pudo establecer que, desde el año 2006 cuando se inició el
seguimiento, las capturas han disminuido constantemente, como se aprecia en la
Tabla 1, donde para ese año se estimó una captura de 52160 kg y para el 2010 ya
había descendido hasta 1446 kg.
Por otro lado es necesario resaltar las consecuencias del llamado
efecto de desborde de las especies, es decir, la implementación de la
protección de las Áreas Marinas, tiene como consecuencia un efecto sobre las
especies permitiéndoles
reproducirse y crecer hasta tamaños considerables, lo que llevaría consigo que
estas desbordarían los límites del Área Protegida hacia zonas donde pudieran
ser capturadas y aprovechadas por los pescadores”
La Corte puede concluir que el desarrollo de actividades de pesca en
el parque ha presionado fuertemente los recursos pesqueros, especialmente a
ciertas especies amenazadas, por cuanto en algunos casos se ha evidenciado que
las capturas se dan por debajo de las tallas medias de madurez sexual, lo cual
evidencia un uso que no favorece la condición natural de las especies
aprovechadas al no permitir su reproducción. Por lo anterior, la decisión de
restringir el flujo pesquero en el sector de reserva ambiental no responde a
argumentos caprichosos, por el contrario, permitir la pesca en estas zonas
derivaría en una grave afectación o peligro inminente del medio ambiente como
derecho colectivo de toda la humanidad[126].
Por último, la Corte debe precisar que la prohibición de pesca
artesanal en las áreas protegidas del Sistema de Parques Nacionales Naturales
de Colombia, si bien genera una limitación al derecho al trabajo de los
accionantes, no implica per se una exclusión absoluta para ejercer su oficio
en el territorio nacional, por cuanto la restricción de pesca solo cobija a las
áreas protegidas del parque.
Según evidencia esta Sala, la prohibición de ejercer la pesca en la
Bahía Gayraca es una medida que contribuye de manera fundamental a garantizar
la seguridad y soberanía alimentaria de los colombianos, ya que al proteger los
servicios ambientales de dicho ecosistema se garantiza la sostenibilidad en el
tiempo de los recursos que proveen de alimento a los habitantes de la nación,
beneficiando directamente a las poblaciones aledañas incluido el señor Jonatán
Pacheco Yánez.
7.2.3. Con todo, la Corte debe aclarar que sería un absoluto
desacierto  concluir que la pérdida de especies y ecosistemas marinos en el
parque Tayrona se debe fundamentalmente a la actividad de pesca en todas sus
modalidades (subsistencia, artesanal, deportiva, industrial). Por el contrario,
conforme a la documentación allegada al proceso y a los informes técnicos
existentes sobre la materia, es claro que el Parque Nacional Natural Tayrona
actualmente está siendo amenazado por diversas variables, mucho más
perjudiciales que la pesca.
En efecto, de las pruebas obrantes en el expediente se evidencia que
la contaminación de los ecosistemas en cuestión se origina principalmente por
el derrame de químicos y sustancias tóxicas en las bahías de Cartagena, Santa
Marta y municipios aledaños, el desarrollo de infraestructura, la
ejecución de proyectos de desarrollo regional, el turismo desordenado y el uso
incompatible de la tierra. Al respecto la Unidad Administrativa del Sistema de
Parques Nacionales Naturales, en su informe de pruebas destacó:
“El Plan de Manejo del Parque Nacional Natural Tayrona identifica
como principales causas que afectan los ecosistemas marinos y costeros, el
aprovechamiento no regulado de recursos, buceo no apropiado, cercanía de las
poblaciones urbanas, demanda comercial y doméstica de fauna y flora, diseños
inapropiados de infraestructuras, la facilidad de acceso, la falta de
conocimiento, los proyectos de desarrollo regional no enfocados a conservación,
el turismo desordenado y el uso incompatible de la tenencia de tierra. El desarrollo
de estas actividades, conlleva a la pérdida o deterioro de la calidad
paisajistica, disminución y/o desviación de fuentes hídricas, erosión,
desplazamiento de la población de vida silvestre, fragmentación, disminución
y/o desaparición de especies, abrasión, contaminación, sedimentación, y
alteración de ecosistemas”.
En igual medida, un reciente informe publicado por la Contraloría
delegada para el medio ambiente, titulado “Degradación Ecosistemas y Medio
Ambiente Bahía Santa Marta y Zonas de Influencia” determinó que el cargue de carbón sin las condiciones técnicas adecuadas es una de
las actividades que genera mayores impactos sobre los ecosistemas marinos. La importancia del informe para el caso concreto es indiscutible
debido a que demostró que en varias playas, incluida la de la Bahía Gayraca,
existía presencia de carbón mineral[127].
Sobre el particular, la prueba técnica de presencia y
concentraciones de carbón arrojo que: “Es evidente la presencia de
partículas de carbón en las playas de la zona de influencia de los puertos
carboníferos tal como los expone el informe técnico del Servicio Geológico
Colombiano y los resultados del Laboratorio Gemas.  (…) se demuestra entonces
que hay presencia de partículas de carbón en los sedimentos de playa y que
estas partículas de carbón no provienen de eventos de arrastre natural
provenientes de la Sierra Nevada de Santa Marta, ni son parte de la génesis o
composición original de las playas, que dicho elemento no debería estar presente
naturalmente”.
Teniendo en
cuenta lo anterior, se puede afirmar que la contaminación de los ecosistemas
marinos se debe a: (i) la explotación y trasporte de minerales, (ii) la
presencia de construcciones ilegales, (iii) la
construcción adecuación y ampliación de infraestructuras portuarias, (iv)
el vertimiento de tóxicos y sustancias peligrosas al mar y (v) la
adecuación de proyectos de desarrollo regional, son una de las razones por las
cuales los pescadores de la región se han visto obligados a realizar sus faenas
de pesca en territorios protegidos como el parque Tayrona por cuanto en dichos
espacios por sus especiales circunstancias de protección la fauna marina aún no
ha sido depredada.
Ahora bien, sin el ánimo de desconocer los importantes avances y
medidas de protección que se han ejecutado en el Parque Nacional Tayrona en los
últimos años, de las pruebas obrantes en el expediente la Corte evidencia que en
recientes décadas se han incrementado los factores de contaminación ambiental
que afectan los ecosistemas del parque. En igual medida, este tribunal observa
que en no pocos casos la contención y fiscalización de los factores
contaminantes escapan a la competencia espacial y funcional de la Unidad
Administrativa del Sistema de Parques Nacionales Naturales, por cuanto dichos
vectores de contaminación se originan a cientos de kilómetros de distancia, en distintos
municipios y distritos de la región caribe.
En este contexto es importante resaltar que de no tomarse acciones tendientes
a salvaguardar los ecosistemas marítimos del parque y de sus alrededores, en
pocas décadas podría presentarse la desaparición y extinción de invaluables
especies y entornos naturales en toda la región Caribe, tal y como lo evidencia
el informe presentado por la oficina de Parques Naturales:
“Los datos obtenidos en este estudio así como los registros de otros
arrecifes en el Caribe, confirman la dirección y la magnitud de cambio,
indicando que estas tasas de deterioro son altas e insostenibles en escalas
ecológicas, de continuar esta tasa de pérdida coralina, en pocas décadas o
siglos hablaremos no sólo de extinción local de especies, sino de arrecifes (…)
las presiones ejercidas sobre los ecosistemas acuáticos del Parque Nacional
Natural Tayrona, generan
- Afectaciones sobre recursos hidrobiológicos: La extracción de
recursos hidrobiológicos, genera efectos sobre los ecosistemas, habitas y
diversidad biológica de las áreas protegidas, las cuales constituyen una
estrategia de conservación y protección de los ecosistemas marinos y costeros,
refugio y protección para los recursos hidrobiológicos y pesqueros y propiciar
espacios para la alimentación y reproducción de muchas especies, por lo que las
áreas protegidas actúan como mecanismo de conservación permite surtir de
recursos biológicos a sectores adyacentes a las áreas protegidas, los cuales
pueden ser aprovechados a través del efecto de desborde
- Deterioro de la calidad del agua por efecto de las aguas servidas,
basuras, hidrocarburos de las embarcaciones.
- Deterioro de los ecosistemas marinos y costeros como praderas de
fanerógamas, arrecifes de coral, manglares, playas y fondos blandos de la
bahía. Algunos ambientes son más frágiles que otros, como el caso de los
parches de corales del género Acropora.
- Pérdida de hábitat y biodiversidad, disminución de las poblaciones
de especies (por pesca, por artes de pesca inadecuados o residuos de la pesca),
cambio en los ciclos vida, extinción local de especies, afectación de ciclos
ecológicos, transformación de habitad que hay al interior del Parque.
- Aparición de especies invasoras o exóticas que alteren los ciclos
biológicos y desplazamiento de especies nativas.
- Disminución de las poblaciones de especies, alteración de la
cadena trófica, extinción local de especies, afectación de ciclos ecológicos,
transformación de hábitat, disminución de especies nativas, desplazamiento de
especies cambios en las relaciones fenológicas[128].
En este orden de ideas, la Corte Constitucional considera
indispensable la inmediata ejecución de acciones estatales tendientes a lograr la
protección del Parque Natural Tayrona, mediante la cooperación y ejecución de
medidas que garanticen en el ámbito nacional, departamental y municipal, la
neutralización de los vectores de contaminación que afectan el parque,
independientemente de que estos se generen a kilómetros del área protegida, al
igual que la restauración de los ecosistemas afectados[129].
Teniendo en cuenta lo anterior, con el fin de proteger un ecosistema
tan importante para nuestro país como el Parque Natural Tayrona, esta Corporación
ordenará a la Directora de la Unidad Administrativa del Sistema de Parques
Nacionales Naturales, a la Corporación Autónoma Regional del Magdalena –
CORMAGDALENA, a la Gobernación del Magdalena, y
al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que redoblen sus
esfuerzos para garantizar el saneamiento, la protección, y la intangibilidad de
los ecosistemas terrestres y marítimos del Parque y sus alrededores.  Para cumplir dicha labor, y teniendo en cuenta que la determinación de competencias en materia ambiental no es una tarea
sencilla, precisamente debido a la imbricación de intereses nacionales,
regionales y locales en relación con un mismo asunto, se ordenará lo siguiente:
(i) Que en aplicación de los principios
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad las referidas entidades, bajo la
coordinación de la Unidad Administrativa del Sistema de Parques Nacionales
Naturales, diseñen en el término de  (6) seis meses, contados a partir de la
notificación de esta providencia, un plan maestro de protección y restauración
del Parque Natural Tayrona[130].
El referido plan deberá estar enfocado a contrarrestar los factores
estructurales de contaminación ambiental y deterioro de los ecosistemas desde
sus fuentes originarias.
Las entidades anteriormente referidas deberán identificar las
fuentes y orígenes de los vertimientos, desechos, explotaciones, construcciones,
proyectos de desarrollo regional y demás focos de contaminación que tengan la
potencialidad de alterar los ecosistemas del Parque Natural Tayrona, con
el fin de impulsar las medidas que correspondan[131]. Se recuerda
que el objetivo del plan maestro de protección y restauración del Parque
Natural Tayrona busca, mediante la cooperación y ejecución de medidas coordinadas,
la neutralización de los factores contaminantes, independientemente de que
estos se generen a kilómetros del área protegida.
(ii) La Unidad
Administrativa del Sistema de Parques Nacionales Naturales, la Corporación
Autónoma Regional del Magdalena – CORMAGDALENA, la Gobernación del Magdalena y el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, deberán involucrar e incorporar en la gestión y
construcción del plan maestro a todos los entes
territoriales, autoridades y dependencias estatales que en el marco de sus
funciones tengan el deber de garantizar la protección ambiental y la gestión de
los recursos naturales en el ecosistema en cuestión y sus áreas aledañas.
(iii) En el plan
maestro de protección y restauración del Parque Natural Tayrona deberán identificarse las metas de recuperación ambiental en un
período de 1, 3, 5, 7 y 10 años, precisando los indicadores de resultado que
permitan medir y determinar bajo claros estándares científicos y ambientales si
las autoridades han avanzado, retrocedido o se han estancado en la ejecución de las metas propuestas.
Como mínimo, en el plan maestro de
protección del Parque Natural Tayrona deben
identificarse adecuadamente cuáles serán las responsabilidades, metas,
presupuesto, plazos, periodicidad de cesiones y reuniones, capacidades de
cofinanciación y personal destinado a lograr el
saneamiento, la protección y la intangibilidad de los ecosistemas terrestres y
marítimos del Parque.[132].
(iv) Con el fin de garantizar que la
sociedad en general, los organismos de control y la comunidad científica
nacional e internacional puedan monitorear y conocer los avances, retrocesos o estancamientos en la
ejecución de las metas propuestas en el plan maestro de protección y restauración del Parque Natural
Tayrona, se ordenará a la Unidad Administrativa del Sistema de Parques
Nacionales Naturales que, a partir de la notificación de esta providencia y
hasta la ejecución de las metas a largo plazo, semestralmente publique en la página
web de la entidad un informe de resultados alcanzados.
7.3. Derechos fundamentales al trabajo, participación, soberanía
alimentaria y mínimo vital  del accionante y  los miembros de la Cooperativa de
pescadores de Barlovento
Conforme se expresó en el numeral anterior, la prohibición de
ejercer la pesca artesanal en el parque Tayrona no es una medida
desproporcionada ni arbitraria; por cuanto busca garantizar que las especies
marítimas que habitan en dicha área pueden llegar a una etapa de madurez sexual
adecuada para reproducirse y así permitir la continuación del ciclo biológico.
Por lo anterior, es claro que la decisión de restringir el flujo pesquero en el
sector de reserva ambiental no responde a argumentos caprichosos, ya que
permitir la pesca en estas zonas derivaría en una grave afectación o peligro
inminente del medio ambiente como derecho colectivo de toda la humanidad.
Sin embargo, el hecho de que este tribunal haya encontrado ajustado
a la constitución la prohibición de pesca artesanal en la Bahía de Gayraca -
Jurisdicción Parque Nacional Tayrona no significa per se que las
autoridades nacionales, departamentales y municipales estén exentas de
adelantar diversas medidas para garantizar una adecuada compensacion a las
comunidades ancestrales que obtenían su sustento del ecosistema en cuestión.
En este sentido, la sentencia T-729 del 25 de agosto de 2006
señaló:
“Al momento de formular y ejecutar una medida administrativa, se
deben haber estudiado, en lo que sea técnicamente posible, todas las
dimensiones de dicha realidad que resultarán afectadas por la política,
programa o medida en cuestión, incluida la situación de las personas que verán
sus derechos severamente limitados, a quienes se deberá ubicar, por
consiguiente, en una posición tal que no queden obligados a soportar una carga
pública desproporcionada; con mayor razón si quienes se encuentran afectados
por las políticas, programas o medidas pertinentes están en situación de
especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o
precariedad económica: frente a estas personas o grupos se deberán adelantar,
en forma simultánea a la ejecución de la política en cuestión, las medidas
necesarias para minimizar el daño recibido, de tal manera que se respete el
núcleo esencial de su derecho al mínimo vital y a la subsistencia en
condiciones de dignidad”.
En igual sentido esta corporacion ha afirmado que “las políticas,
programas o medidas estatales cuya ejecución se convierta en una fuente de
pobreza para los afectados, y que no prevean mecanismos complementarios para
contrarrestar en forma proporcionada y eficaz dichos efectos negativos,
resultan injustificables a la luz de las obligaciones internacionales del país
en materia de promoción de los derechos económicos, sociales y culturales, así
como a la luz del principio constitucional del Estado Social de Derecho y sus
diversas manifestaciones a lo largo de la Carta”[133].
Dentro de
las medidas de compensación ordenadas por la Corte en favor de las personas afectadas
por una medida administrativa o la implantación de una política ambiental se
encuentran: (i) el diseño de planes razonables de reubicación laboral, (ii) la
creación de programas de formación para que las personas desalojadas puedan
desempeñarse en otra actividad económica y (iii) el acceso a créditos blandos y
a insumos productivos, lista que no puede considerarse cerrada o taxativa en
virtud de la obligación de evaluar la situación específica de cada caso.
En el caso concreto debe tenerse en cuenta que debido a la
limitación ambiental consistente en prohibir la pesca artesanal en el parque
Tayrona, el accionante, los miembros de la Cooperativa de Barlovento y las demás
comunidades pesqueras de la zona se han visto obligadas a ejercer su actividad
en zonas alejadas, lo que determina, a su turno, que tengan que comprar equipos
costosos para ello, sin contar con una condición económica adecuada.
Cabe resaltar precisamente que uno de los ejes centrales del caso sub
examine es la condición de vulnerabilidad de los accionantes y comunidades
pesqueras que tradicionalmente desarrollaban sus faenas en el Parque Tayrona. Según informó la oficina de Parques
Nacionales Naturales, de varias encuestas realizadas hace años se pudo
determinar la vulnerabilidad multidimensional de las comunidades pesqueras de
la zona en los siguientes términos:
“Para el Parque Nacional Natural Tayrona se analizaron datos entre
2006 y 2009 de 214 pescadores entrevistados quienes en su mayoría provienen del
distrito de Santa Marta, caracterizados por su bajo nivel de escolaridad,
carencias en acceso a servicios de salud y vivienda y con 969 personas
dependientes de las cuales 251 correspondían a menores de edad
En lo que tiene que ver con el Parque Nacional Natural Tayrona, se
encontró que hacen uso de los Recursos Hidrobiológicos, 214 pescadores, de
estos 178 saben leer y escribir, 115 no poseen vivienda propia, 176 no poseen
servicio de salud, 103 alternan su actividad pesquera con otra, 111 se dedican
solamente a la pesca (…)
En cuanto a la procedencia de los pecadores en que ejercen la
presión por pesca en el Parque Nacional Natural Tayrona se detectó que 126
tiene su procedencia en Santa Marta, 36 de Taganga, 18 en Gayraca y 10 de playa
del muerto, el resto procede de 10 asentamientos en cantidades de entre 4 y 1
fuera del área protegida. Como se evidencia, esta es una población altamente
vulnerable, ya que sus necesidades básicas están hondamente insatisfechas, lo
que explica en gran medida la presión que este grupo personas ejerce sobre el
Parque Nacional Natural Tayrona”.
También es pertinente señalar que las personas que habitan la región
han sufrido los males  estructurales de la ausencia de una adecuada gestión
estatal, lo demuestra así el alto índice de necesidades básicas insatisfechas
de los pescadores entrevistados. En este sentido es claro que las comunidades afectadas
por la restricción en el Parque Natural Tayrona tienen un limitado acceso a
bienes esenciales como vivienda, servicios sanitarios, educación básica e
ingreso mínimo.
En virtud de lo anterior, es claro que los accionantes pueden ser
catalogados como población vulnerable. La Corte
Constitucional ha manifestado sobre esta línea poblacional lo siguiente:
“La vulnerabilidad es entendida como “…un proceso multidimensional
que confluye en el riesgo o probabilidad del individuo, hogar o comunidad de
ser herido, lesionado o dañado ante cambios o permanencia de situaciones
externas o internas. La vulnerabilidad social de sujetos y colectivos de
población se expresa de varias formas, ya sea como fragilidad e indefensión
ante cambios originados en el entorno, como desamparo institucional desde el
Estado que no contribuye a fortalecer ni cuida sistemáticamente de sus
ciudadanos…”[134]
Desde esta perspectiva, el estado de vulnerabilidad está relacionado con
circunstancias que le impiden al individuo (i) procurarse su propia
subsistencia; y (ii) lograr niveles más altos de bienestar, debido al riesgo al
que está expuesto por situaciones que lo ponen en desventaja en sus activos. Desde esta perspectiva, el estado de vulnerabilidad está relacionado
con circunstancias que le impiden al individuo (i) procurarse su propia
subsistencia; y (ii) lograr niveles más altos de bienestar, debido al riesgo al
que está expuesto por situaciones que lo ponen en desventaja en sus activos”.[135]
Tampoco debe perderse de vista la importancia del derecho al trabajo
para los accionantes y en especial para las personas que ejercen la actividad
de pesca. Sobre la relevancia que tiene la pesca como actividad en la que
trabajan 59 millones de personas en el mundo ha manifestado la FAO que:
“La pesca y la acuicultura son una fuente no solo de salud, sino
también de riqueza. El empleo en el sector ha crecido más rápido que la
población mundial. El sector da empleo a decenas de millones de personas y es
la base de los medios de vida de cientos de millones más. El pescado sigue
siendo uno de los productos más comercializados en todo el mundo. Es
especialmente importante para los países en desarrollo, pues en ocasiones tiene
un valor que asciende a la mitad del total de los productos que dichos países
comercializan[136].
La pesca y la acuicultura generan numerosos puestos de trabajo en
otras actividades auxiliares que se suman a los pescadores y piscicultores,
como la elaboración, el envasado, la comercialización y la distribución, la
fabricación de equipos de elaboración del pescado, la creación de redes y artes
de pesca, la producción y el suministro de hielo o la construcción y el
mantenimiento de barcos. Otras personas se dedican a la investigación, el
desarrollo y la administración relacionados con el sector pesquero. Suponiendo
que por cada persona que participaba directamente en la producción pesquera en
2010, se crearon entre tres y cuatro puestos de trabajo relacionados con el
sector en actividades secundarias y que, además, en promedio, cada titular
tenía tres personas o familiares a su cargo, entonces los pescadores y
acuicultores, así como los proveedores de bienes y servicios a los mismos,
habrían garantizado los medios de vida de unos 660 a 820 millones de personas,
o alrededor del 10 % al 12 % de la población mundial[137].
Podría afirmarse entonces que la historia de la pesca es a su vez la
historia del hombre mismo, ya que desde los orígenes de la civilización esta
actividad ha sido una insustituible fuente de empleo y auto sostenimiento. Así
las cosas, es indispensable que en los eventos en los que se tenga que imponer
una limitación a esta actividad, la administración compense adecuadamente las afectaciones
causadas a las comunidades que laboraban en ese oficio.
En este sentido, se pone de manifiesto la necesidad de generar
urgentemente acciones de carácter interinstitucional para lograr que las
diversas entidades estatales, de acuerdo con sus competencias, atiendan las
diferentes situaciones sociales en las que se encuentran las familias de los
pescadores. Lo anterior por cuanto, conforme lo manifestó el accionante, desde
que inició la prohibición de pesca en el parque Tayrona se han afectado
profundamente sus ingresos y los de la Cooperativa a la que pertenece. Sobre el
particular el escrito de tutela afirmó:
“Desde que me prohíben ejercer la pesca en el sito en mención estoy
padeciendo dificultades, actualmente no estoy percibiendo ingresos los cuales
eran de un promedio de dos millones doscientos mil pesos por faena de las que
dependían las 22 familias directas. Esta prohibición de ejercer mi labor, ha
conllevado a la decadencia de la calidad de vida de mi familia y la del
suscrito. Por tal motivo los ingresos han reducido a cero, por esta razón me he
visto abocado a recurrir a la caridad de mis familiares y amigos a fin de
suplir en parte mis necesidades básicas, pues es notorio que esta actividad fue
heredada por mis padres y es la única actividad que puedo desempeñar. Por
consiguiente, en ocasiones mi familia y yo solo ingerimos una ración de comida
al día”
Teniendo en cuenta lo anterior, esta Sala de revisión considera
indispensable ordenar a las diversas entidades administrativas que implementen
medidas encaminadas a mitigar los efectos que genera la prohibición de pesca
para los accionantes y demás pescadores artesanales del Parque Tayrona. Así el perjuicio que asegura estar
sufriendo el accionante es susceptible de ser superado a través de programas de
reubicación y capacitación pesquera liderados por las correspondientes
autoridades vinculadas al trámite tutelar.
Para ello, este tribunal considera indispensable disponer la
inmediata ejecución de acciones estatales tendientes a lograr la protección de
los derechos fundamentales al trabajo, participación, soberanía alimentaria y
mínimo vital  del señor Jonatán Pacheco Yánez, los miembros de la Cooperativa
de pescadores de Barlovento y demás pescadores artesanales del Parque Nacional
Natural Tayrona[138].
Para lograr lo anterior, esta corporación ordenará la conformación
de una mesa de trabajo para lograr la compensación de los pescadores
artesanales del Parque Nacional Natural Tayrona, en
la cual deberán participar la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Territorial, la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques
Nacionales Naturales de Colombia, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –
Incoder -, la Corporación Autónoma Regional del Magdalena, el Servicio Nacional
de Aprendizaje -Sena-, la Defensoría del Pueblo del Magdalena, la
Procuraduría General de la Nación, la Gobernación
del Magdalena y las asociaciones de pescadores artesanales del Parque
Nacional Natural Tayrona.
Teniendo en cuenta que la determinación de
competencias en materia de gestión social y desarrollos productivos no es una
tarea sencilla, precisamente debido a las limitaciones presupuestales y a la
asignación de recursos y subsidios con destinación específica y previa
convocatoria, se ordenará:
(i) Que en aplicación de los principios
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad las referidas entidades, bajo la
coordinación y dirección de la Gobernación del
Magdalena, diseñen en el término 60 días contados a partir de la
notificación de esta providencia un plan de compensación que garantice a los
pescadores artesanales del Parque Nacional Natural Tayrona la satisfacción de
sus derechos fundamentales al trabajo, soberanía alimentaria y mínimo vital[139].
Para ello las entidades anteriormente
referenciadas deberán incorporar y vincular en la gestión y construcción de la
mesa de trabajo a las entidades nacionales, departamentales
y territoriales que, en el marco de sus funciones, puedan brindarles
alternativas económicas y proyectos productivos sostenibles a los pescadores
artesanales del parque Tayrona.
Se debe aclarar que en todo el proceso de construcción y ejecución
de las medidas de compensación debe garantizarse una
activa participación de las comunidades y personas afectadas. Lo anterior por
cuanto uno de los fines esenciales del Estado es
facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan (artículo
2 de la Constitución Política).
En este orden de ideas, la participación no se reduce a que las
autoridades competentes organicen reuniones de información, de concertación o
audiencias, sino que en coordinación con la comunidad garanticen la
participación y asuma la protección de las personas en situación de
vulnerabilidad que van a ser afectadas negativamente por las decisiones
administrativas adoptadas. Es decir, la participación también significa dar
efecto a las opiniones expresadas.
Sin perjuicio de lo expuesto, la Corte ordenará a la Gobernación de Magdalena transitoriamente
y hasta que sea diseñado y ejecutado el plan de
compensación a los Pescadores artesanales del Parque Nacional Natural Tayrona, que
garantice un apoyo alimenticio y económico de carácter transitorio a las
personas que tradicionalmente ejercían esta actividad y que actualmente no
cuentan con los recursos necesarios para satisfacer su derecho al mínimo vital y
subsistencia digna.
(ii) Con el fin de garantizar el cumplimiento
de las ordenes emitidas en esta providencia se ordenará a la Gobernación del Magdalena que remita a esta
Sala de revisión cuatro (4) informes trimestrales, a partir de la notificación
de esta providencia en los cuales se detalle el impacto que han tenido las
acciones adoptadas en la mesa de trabajo para lograr la satisfacción de los
derechos al trabajo, soberanía alimentaria y mínimo vital de las comunidades
pesqueras.
7.4. Sobre el decomiso de las redes de pesca
La Corte
Constitucional ha determinado que si interpuesta una acción de tutela, las
circunstancias de hecho que generaban la supuesta amenaza o violación de
derechos fundamentales del accionante cesan, desaparecen o se superan, no
existe un objeto jurídico sobre el cual proveer y, por tanto,  la orden que
profiera el juez, cuyo objetivo constitucional era la protección efectiva y
cierta del derecho presuntamente vulnerado o amenazado, carecerá de sentido,
eficacia e inmediatez cayendo en el vacío, así, al no existir la razón  que
justifica la acción, ésta se torna improcedente; por tanto, debe ser negada. Al
respecto ha manifestado esta Corporación lo siguiente:
“En efecto,
la acción de tutela tiene por objeto la protección efectiva y cierta del
derecho presuntamente vulnerado o amenazado, lo cual explica la necesidad de un
mandato proferido por el juez en sentido positivo o negativo. Ello constituye a
la vez el motivo por el cual la persona que se considera afectada acude ante la
autoridad judicial, de modo que si la situación de hecho de lo cual esa persona
se queja ya ha sido superada en términos tales que la aspiración primordial en
que consiste el derecho alegado está siendo satisfecha, ha desaparecido la
vulneración o amenaza y, en consecuencia, la posible orden que impartiera el
juez caería en el vacío. Lo cual implica la desaparición del supuesto básico
del cual parte el artículo 86 de la Constitución y hace improcedente la acción
de tutela...”[140].
Teniendo en cuenta lo anterior, se debe precisar que respecto a la
proporcionalidad de la medida de decomiso adoptada por el Jefe del Área
Protegida del Parque Nacional Natural Tayrona, este tribunal deberá analizar si
en el caso concreto se presenta el fenómeno de la carencia actual de objeto por
hecho superado. Lo anterior, por cuanto conforme a la información allegada en
respuesta del auto de fecha 13 de julio de 2015, la medida de decomiso de
instrumentos de pesca ya cesó.
Sobre el particular la Procuraduría General de la Nación afirmó: “frente
a las demás pretensiones, de conformidad con lo expuesto, se deben desechar,
bajo la salvedad que la solicitud de ordenar la devolución de la red de pesca
decomisada por la Unidad Administrativa de Parques Naturales se considera un
hecho superado, toda vez que dicha autoridad mediante auto No. 592 del 24 de
octubre de 2014, ordenó levantar la medida preventiva y en consecuencia, procedió
a devolver los objetos de pesca decomisados”.
En igual sentido la Oficina Jurídica de Parques Nacionales naturales
de Colombia afirmó que, mediante auto número 592 del 24 de octubre de 2014 se
levantó la medida preventiva de decomiso.
Sin embargo, tal y como se señaló en párrafos anteriores, aunque
está demostrado que los elementos de pesca a la fecha ya fueron devueltos a los
accionantes, lo anterior no significa per se que la vulneración de los
derechos fundamentales de los pescadores del Tayrona no se encuentren en
peligro, esto por cuanto la prohibición de pesca aún continua rigiendo para las
playas del Parque Natural Tayrona, sin que a la postre, la administración haya
diseñado con participación de los pescadores algún tipo de medida o programa de
compensación que les permitiese subsistir dignamente.
Por las razones anteriormente señaladas, se revocarán las decisiones
de instancias y en su lugar se tutelaran los derechos al mínimo vital y móvil,
la vida, a la seguridad alimentaria, a la participación, al trabajo y a la
dignidad humana invocados en la acción de tutela y se impartirán las ordenes
señaladas a tomar.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia de tutela
proferida el 26 de marzo de 2015 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado,
que a su vez revocó la emitida el 16 de octubre de 2014 por Tribunal
Administrativo del Magdalena, por las razones expuestas y, en su lugar, tutelar
los derechos fundamentales al mínimo vital y móvil, la vida, a la seguridad
alimentaria, a la participación, al trabajo y a la dignidad humana del señor
Jonatán Pacheco Yánez, los miembros de la Cooperativa de pescadores de
Barlovento y demás pescadores artesanales del Parque Nacional Natural Tayrona.
SEGUNDO.-
ORDENAR a la Directora de
la Unidad Administrativa del Sistema de Parques Nacionales Naturales, a la
Corporación Autónoma Regional del Magdalena – Cormagdalena, a la Gobernación del Magdalena, y al Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible que redoblen sus esfuerzos para garantizar el
saneamiento, la protección y la intangibilidad de los ecosistemas terrestres y
marítimos del Parque Tayrona y sus alrededores.
Para cumplir dicha labor, teniendo en cuenta que la determinación de competencias en materia ambiental no es una tarea
sencilla, precisamente debido a la imbricación de intereses nacionales,
regionales y locales en relación con un mismo asunto se ordena conforme al
apartado (7.2.3) de esta providencia:
(i) Que en aplicación de los principios
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, las referidas entidades bajo la
coordinación de la Unidad Administrativa del Sistema de Parques Nacionales
Naturales diseñen en el término de seis meses contados a partir de la
notificación de esta providencia un plan maestro de protección y restauración
del Parque Natural Tayrona. El referido plan deberá estar enfocado a
contrarrestar los factores estructurales de contaminación ambiental y deterioro
de los ecosistemas desde sus fuentes originarias.
Las entidades anteriormente referidas deberán identificar las
fuentes y orígenes de los vertimientos, desechos, explotaciones,
construcciones, proyectos de desarrollo regional y demás focos de contaminación
que tengan la potencialidad de alterar los ecosistemas del Parque
Natural Tayrona; esto con el fin de iniciar las medidas legales que
correspondan. Se recuerda que el objetivo del plan maestro de protección y
restauración del Parque Natural Tayrona busca mediante la cooperación y
ejecución de medidas coordinadas la neutralización de los factores
contaminantes, independientemente de que estos se generen a kilómetros del área
protegida.
(ii) Para ello, la
Unidad Administrativa del Sistema de Parques Nacionales Naturales, la
Corporación Autónoma Regional del Magdalena – Cormagdalena, la Gobernación del Magdalena y el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible deberán involucrar e incorporar en la gestión
y construcción del plan maestro a todos los entes
territoriales, autoridades y dependencias estatales que en el marco de sus
funciones tengan el deber de garantizar la protección ambiental y la gestión de
los recursos naturales en el ecosistema en cuestión y sus áreas aledañas.
(iii) En el plan
maestro de protección y restauración del Parque Natural Tayrona deberán identificarse las metas de recuperación ambiental en un
período de 1, 3, 5, 7 y 10 años precisando los indicadores de resultado que
permitan medir y determinar bajo claros estándares científicos y ambientales si
las autoridades han avanzado, retrocedido o se han estancado en la ejecución de las metas propuestas.
En el plan maestro de protección del Parque
Natural Tayrona deben identificarse adecuadamente
cuáles serán las responsabilidades, metas, presupuesto, plazos, periodicidad de
cesiones y reuniones, capacidades de cofinanciación y personal destinado a
lograr el saneamiento, la protección y la
intangibilidad de los ecosistemas terrestres y marítimos del Parque.
(iv) Con el fin de garantizar que la
sociedad en general, los organismos de control y la comunidad científica
nacional e internacional puedan monitorear y conocer los avances, retrocesos o estancamientos en la
ejecución de las metas propuestas en el plan maestro de protección y restauración del Parque Natural
Tayrona, se ordena a la Unidad Administrativa del Sistema de Parques Nacionales
Naturales que a partir de la notificación de esta providencia y hasta la
ejecución de las metas a largo plazo semestralmente publique en la página web
de la entidad un informe de resultados alcanzados.
TERCERO.-
ORDENAR la construcción de
una mesa de trabajo para lograr la compensación de los pescadores artesanales
del Parque Nacional Natural Tayrona en la cual
deberán participar la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial,
la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales
de Colombia, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder -, la
Corporación Autónoma Regional del Magdalena, el Servicio Nacional de
Aprendizaje -Sena-, la Defensoría del Pueblo del Magdalena, la
Procuraduría General de la Nación, la Gobernación
del Magdalena y las diversas asociaciones de pescadores artesanales del
Parque Nacional Natural Tayrona.
Teniendo en cuenta que la determinación de
competencias en materia de gestión social y desarrollos productivos es una
tarea compleja, precisamente debido a las limitaciones presupuestales y a la
asignación de recursos y subsidios con destinación específica y previa
convocatoria se ordena:
(i) Que en aplicación de los principios
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, las referidas entidades bajo la
coordinación de la Gobernación del Magdalena
diseñen en el término 60 días contados a partir de la notificación de esta
providencia un plan de compensación que garantice a los pescadores artesanales
del Parque Nacional Natural Tayrona la satisfacción de sus derechos
fundamentales al trabajo, soberanía alimentaria y mínimo vital.
Para ello las entidades anteriormente
referenciadas deberán incorporar y vincular en la gestión y construcción de la
mesa de trabajo, a las entidades nacionales, departamentales
y territoriales que en el marco de sus funciones puedan brindarles alternativas
económicas y proyectos productivos sostenibles a los pescadores artesanales del
parque Tayrona.
La participación no se reduce a que las autoridades competentes
organicen reuniones de información, de concertación o audiencias, sino que en
coordinación con la comunidad garanticen la participación y asuma la protección
de las personas en situación de vulnerabilidad que van a ser afectadas
negativamente por las decisiones administrativas. Es decir, la participación
también significa darle efecto a las opiniones expresadas.
La Gobernación de Magdalena transitoriamente
y hasta que sea diseñado y ejecutado el plan de
compensación a los Pescadores artesanales del Parque Nacional Natural Tayrona,
deberá brindar un apoyo alimenticio y económico de carácter transitorio a las
personas que tradicionalmente ejercían esta actividad y que actualmente no
cuentan con los recursos necesarios para satisfacer su derecho al mínimo vital
y subsistencia digna.
(iv) Con el fin de garantizar el
cumplimiento de las ordenes emitidas en esta providencia se ordenará a la Gobernación del Magdalena que remita a esta
Sala (4) cuatro informes trimestrales a partir de la notificación de esta
providencia en los cuales se detallen el impacto que han tenido las acciones
adoptadas en la mesa de trabajo para lograr la satisfacción de los derechos al
trabajo, soberanía alimentaria y mínimo vital de los pescadores del Tayrona.
CUARTO.- ORDENAR a la Unidad
Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia que, dentro de los cinco (20) días siguientes a la notificación
de esta providencia, profiera un comunicado que será publicado en un diario de
circulación nacional y local en el cual se le informe a la ciudadanía e
interesados de las decisiones aquí adoptadas.
QUINTO.- LÍBRESE por Secretaría General la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
AUTO
DE CORRECCION
Bogotá D.C.,
quince (15) de diciembre de dos mil quince (2015).
El suscrito Magistrado en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, en especial las consagradas en los artículos 86 y
241-9 de la Carta Política y 34 del Decreto 2591 de 1991, profiere el presente
auto,
CONSIDERACIONES
1. En la parte resolutiva de la sentencia T-606 de 2015 se indicó lo
siguiente:
“CUARTO.- ORDENAR a la Unidad
Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia que, dentro de los cinco (20) días siguientes a la
notificación de esta providencia, profiera un comunicado que será publicado en
un diario de circulación nacional y local en el cual se le informe a la
ciudadanía e interesados de las decisiones aquí adoptadas”.
Tal y como puede apreciarse por un error involuntario de
digitación se otorgaron cinco días a la Unidad Administrativa Especial del Sistema de
Parques Nacionales Naturales de Colombia para emitir un comunicado que será publicado en un diario de circulación
nacional y local en el cual se le informe a la ciudadanía e interesados de las
decisiones aquí adoptadas, cuando en realidad se
consideraba necesario otorgar al termino de veinte (20) días para realizar la
respectiva publicación.
2. Esta Corporación ha señalado en múltiples oportunidades[141]
que los errores de transcripción presentes en sus providencias deben corregirse
aplicando para ello lo dispuesto en el artículo 310 de C.P.C.; es decir, por
imprecisiones cometidas por omisión o cambio de palabras o alteraciones de
estas. Dicha norma, fue derogada por el literal c) del artículo 626 de la Ley
1564 de 2012 “Por medio de la
cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.
Hoy es aplicable el artículo 286 del Código General del Proceso.[142]
En aras de evitar equívocos, se hace
necesario corregir el dato señalado anteriormente.
En mérito de
lo expuesto
RESUELVE
Primero.- CORREGIR el numeral cuarto
de la sentencia T-606 de 2015 en los siguientes términos:
“ORDENAR a la Unidad
Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación
de esta providencia, profiera un comunicado que será publicado en un diario de
circulación nacional y local en el cual se le informe a la ciudadanía e
interesados de las decisiones aquí adoptadas”.
Segundo.- ORDENAR a la Relatoría de esta Corporación que adjunte copia del presente auto
a la Sentencia T-606 de 2015, con el fin de que sea publicado junto con ella.
Tercero.- Por Secretaría COMUNICAR este auto a los jueces de instancia
para  que notifique el presente auto de corrección a
las partes interesadas en el asunto de la referencia.
Publíquese y
cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Entre estas el accionante menciona
la práctica de buceo deportivo, la construcción de complejos turísticos y la
explotación de minerales.
[2] El escrito de tutela
específicamente afirmó: “Esta prohibición de ejercer mi labor, ha conllevado
a la decadencia de la calidad de vida de mi familia y la del suscrito. Por tal
motivo los ingresos han reducido a cero, por esta razón me he visto abocado a
recurrir a la caridad de mis familiares y amigos a fin de suplir en parte mis
necesidades básicas, pues es notorio que esta actividad fue heredada por mis
padres y es la única actividad que puedo desempeñar. Por consiguiente, en
ocasiones mi familia y yo solo ingerimos una ración de comida al día”
[3] Vinculados por esta Corporación en
el trámite tutelar.
[4] En el asunto de la referencia la
acción de tutela se presentó debido al inicio de un proceso sancionatorio
adelantado por la Unidad Administrativa del Sistema de Parques Nacionales
Naturales contra el propietario de una vivienda, que estaba edificando un pozo séptico sin licencia ambiental en el
Parte Nacional Natural Tayrona.
[5] En igual sentido la providencia en comente
aseveró: “De todos modos, en algunos casos, bien el perjuicio irremediable,
bien la necesidad de la eficacia inmediata de la tutela, aparecen justificadas
por las circunstancias del caso, derivadas de la experiencia o de la evidente
condición de debilidad del sujeto que reclama. La evaluación del perjuicio
irremediable es, en consecuencia, un ejercicio de análisis que debe consultar
siempre las particularidades o supuestos fácticos del caso concreto y de las
condiciones personales de quien invoca la protección de sus derechos
fundamentales”.
[6] Sentencia T-653
de 2013.
[7] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 5 de agosto de
2013, Radicación número: 47001-23-33-000-2013-00087-01(AC)
[8] Sentencia C-339 de 2002.
[9] Sentencia C-137 de 1996.
[10] Cfr. Sentencia C-671 de 2001.
[11] Sobre el particular la Corte en
sentencia T-282 de 2012 afirmó: “el
Constituyente, en reacción a la problemática de explotación y el uso
indiscriminado de los bienes y derechos particulares en contra de la
preservación del medio ambiente sano, decidió implementar la idea de hacer siempre
compatibles el desarrollo económico y el derecho a un ambiente sano y un
equilibrio ecológico
y, en consecuencia, consagró y elevó a rango constitucional la protección del
medio ambiente en el ordenamiento jurídico colombiano”.
[12] Cfr. Sentencia C-519 de 1994.
[13] Banco Mundial. 2014. Notas
Políticas de Colombia: hacia la paz sostenible, la erradicación de la pobreza y
la prosperidad compartida. Washington, DC: Banco Mundial. Disponible en http://www.bancomundial.org/content/dam/Worldbank/Feature%20Story/lac/Colombia%20Policy%20Notes%20pub%20SPA%2011-7-14web.pdf P. 136, citado por la Sentencia T-080 de 2015.
[14]
http://www.oecd.org/greengrowth/49709364.pdf
[15] Cfr. Sentencia C-431 de 2000.
[16] Cfr. Sentencia C-126 de 1998.
[17] “Hace referencia a la preeminencia
y dominio del ser humano sobre los demás seres existentes en el planeta tierra;
una ética de la relación con la naturaleza centrada en lo humano y en la
satisfacción de las necesidades de esta especie. Desde esta perspectiva, los
recursos naturales son vistos de manera instrumental como proveedores de
alimento, energía, recreación y riqueza para la humanidad y por esta razón
deben ser conservados, protegidos y convenientemente explotados para garantizar
la supervivencia de la especie humana. Al respecto véase Toca Torres. Las
versiones del desarrollo sostenible, cit; Dobson. Pensamiento político verde,
cit. pp. 84-94; Gregorio Mesa Cuadros. Derechos ambientales en perspectiva de
integralidad. Concepto y fundamentación de nuevas demandas y resistencias
actuales hacia el Estado ambiental de derecho, Bogotá, Universidad Nacional de
Colombia, 2010.” Información tomada del texto “Derechos de la Naturaleza”,
historia y tendencias actuales. Javier Alfredo Molina Roa, Universidad
Externado de Colombia, 2014. Pág. 72.
[18] Envuelve una teoría moral que
considera al ser humano como parte de la naturaleza confiriéndole a ambos
valor, ya que son seres vivos que merecen el mismo respeto. Propende porque la
actividad humana ocasione el menor impacto posible sobre las demás especies y
el planeta. Reivindica el valor primordial de la vida. Ver, sentencia C-339 de
2002.
[19] “Apunta al valor intrínseco de la
naturaleza integrada por los ecosistemas y la biosfera en el planeta tierra,
independientemente de su valor para el hombre”. Véase Claudia Toca Torres. Las
versiones del desarrollo sostenible, en Sociedade e Cultura, vol. 14, No. 1,
enero-junio del 2011, Universidade Federal de Goiás, p. 203.” Extraído del
libro “Derechos de la Naturaleza”, historia y tendencias actuales. Pág. 48.
[20] Le correspondió examinar el artículo 31 y
los parágrafos 1° y 2° del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, en orden a
establecer si el legislador al incluir las medidas compensatorias dentro del
régimen sancionatorio ambiental y asignarle a las autoridades administrativas
la competencia para adoptarlas, desconoció las garantías de non bis in ídem,
de legalidad de la sanción y reserva de ley, así como el principio de
separación de poderes.
[21] Cfr Sentencia C-449 de 2015.
[22] Ibídem.
[23] La Constitución del Ecuador (2008),
plantea un nuevo escenario jurídico en lo que a protección del ambiente se
refiere. El artículo 71 establece que la Pachamama tiene derecho a que se le
respete integralmente su existencia y el mantenimiento y regeneración de sus
ciclos vitales, como la estructura, funciones y procesos evolutivos. Establece
que toda persona, comunidad, pueblo o nacionalidad podrá exigir a la autoridad
pública el cumplimiento de los derechos de la naturaleza[23].
Otro paso lo es la
Declaración Universal de los Derechos de la Madre Tierra, que tuvo lugar en
Cochabamba (Bolivia) en el 2010, ya que el numeral 6 del artículo 1 señaló:
“Así como los seres humanos tienen derechos humanos, todos los demás seres de
la Madre Tierra también tienen derechos que son específicos a su condición y
apropiados para su rol y función dentro de las comunidades en los cuales
existen.” La preocupación de
los Estados, como sucede en Europa, por alcanzar un desempeño ambiental
adecuado y una sostenibilidad ecológica a largo plazo se ha incrementado desde
hace tres décadas, alcanzándose avances relevantes en políticas ambientales en
países como Alemania, Finlandia, Japón, Suecia, Noruega, Dinamarca y Nueva
Zelanda. Cfr. Derechos de la naturaleza. Historia y tendencias actuales.
Págs.188 a 201.
[24] Sobre la relevancia del hombre y
tierra de Ludwig Klages para el actual debate ecológico. Diana Aurenque
Stephan. Revista de Humanidades No. 22 (diciembre 2010). Visionario de la
problemática ecológica, 1913.
[25] Sentencia C-339 de 2002.
[26] Sentencia T-154 de 2013.
[27] Sentencia C-137 de 1996.
[28] Cfr. Sentencia T-411 de 1992.
[29] Sentencia T-574 de 1996.
[30] En igual orden de ideas, se debe
precisar que en materia de biodiversidad, el
Convenio sobre Biodiversidad, reconoce la utilización sostenible de los
componentes biológicos y la participación justa y equitativa en los beneficios
derivados de la utilización de los recursos genéticos
[31] Por el cual se modifican los
objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y
se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
[32] Sobre el particular el artículo primero,
del Decreto Ley 3570 de 2011 asevera que: “El Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible es el rector de la gestión del ambiente y de los recursos
naturales renovables, encargado de orientar y regular el ordenamiento ambiental
del territorio y de definir las políticas y regulaciones a las que se sujetarán
la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del ambiente
de la Nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible, sin perjuicio de las
funciones asignadas a otros sectores”.
[33] Por la cual se adopta la política
nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Ncional
de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones.
[34] Por la cual se expide el plan nacional de
desarrollo 2014-2018 "todos por un nuevo país"
[35]
http://www.oecd.org/greengrowth/49709364.pdf
[36] OCDE, Hacia el crecimiento verde, un resumen para los diseñadores de
políticas. Mayo de 2011.
[37] OCDE, Hacia el crecimiento verde, un resumen para los diseñadores de
políticas. Mayo de 2011.
[38] En igual línea de pensamiento, la sentencia T-080 de
2015 al examinar la protección y reparación del medio ambiente en virtud del
derrame de Losrban sobre la bahía de Cartagena en 1989, manifestó que se
ha avanzado en aproximaciones alternas y críticas al concepto de desarrollo
sostenible, más acordes con la realidad y particularidades de nuestro país”.
Precisó, desde la corriente dominante del pensamiento económico occidental “se
ha comenzado a tomar en serio la preocupación por el medio ambiente, en el
entendido que su sacrificio desproporcionado podría conducir al estancamiento y
colapso del crecimiento financiero de toda una región, antes que al tan
anhelado “desarrollo”. Más aún, se ha advertido que existen múltiples y graves
externalidades conexas a los macroproyectos de ´desarrollo´ (desempleo,
contaminación de fuentes hídricas, dependencia de los recursos provenientes de
las materias primas, desplazamiento, seguridad alimentaria y violencia) que
ponen en entredicho el valor real del progreso perseguido, y que cuestionan el
supuesto balance positivo final en términos de costo-beneficio”
[39] Sentencia C-449 de 2015.
[40] Sentencia T-574 de 1996.
[41] Exp: 12-010016-0007-CO Res. Nº 2013010540
- Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San José de Costa Rica-
siete de agosto del dos mil trece.
[42] Exp. N.° 03343-2007-Pa/Tc, Lima, Sentencia del Tribunal
Constitucional, 19
días del mes de Febrero de 2009.
[43]
http://www.icj-cij.org/docket/index.php?p1=3&p2=3&case=92
[44] Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 5 de noviembre de 2013, Radicación número: 25000-23-25-000-2005-00662-03(AP).
[45] Cfr Sentencia C-449 de 2015.
[46] Cfr. Consejo de Estado, Sección
Primera, CP. Marco Antonio Velilla Moreno. Sentencia del 28 de marzo de 2014.
Radicado 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP).
[47] Sentencias C-595 de 2010, T-354 de
2010, C-750 de 2008, T-760 de 2007 y C-245 de 2004.
[48] Parte del cumplimiento de cuatro objetivos:
incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los
programas nacionales, y reducir la pérdida de recursos del medio ambiente;
reducir y frenar la pérdida de diversidad biológica en 2010; reducir a la
mitad, para el 2015, la proporción de personas sin acceso sostenible al agua
potable y a servicios básicos de saneamiento; y mejorar considerablemente, en
el 2020, la vida de al menos 100 millones de habitantes de barrios marginales.
[49] En una decisión anterior,
sentencia C-220 de 2011 (declaró exequible el parágrafo del artículo 43 de la
Ley 99 de 1993 sobre tasa por utilización de aguas), la Corte señaló que el
Estado es garante de la buena administración del recurso hídrico y de la
garantía del derecho al agua. Fuera de reconocer su carácter fundamental para
las personas y a la vez constituir un recurso limitado, informa que las
autoridades deben diseñar e implementar políticas públicas adecuadas encaminadas
al uso racional del recurso, cómo orientar y coordinar la actividad económica
con el fin de que las decisiones empresariales favorezcan el empleo y
preservación del mismo. Hace hincapié  en que las autoridades deben vigilar y
evitar cualquier abuso por personas naturales o jurídicas de su posición
dominante para fines del uso inadecuado del agua. Adujo que la intervención del
Estado es indispensable para corregir la contaminación, además que excepcionalmente
las autoridades pueden establecer limitaciones a los derechos de las personas
en aras de la protección de los recursos naturales.
[50] Estudio realizado por Patricia
Jiménez de Parga y Maseda denominado “Análisis del principio de precaución en
derecho internacional público: perspectiva universal y perspectiva regional
europea”. Cfr. Política y Sociedad. 2003. Vol. 4. Núm. 3. Departamento de
Derecho Internacional Público y Privado, Universidad Complutense de Madrid.
Págs. 7-22. Sentencia C-595 de 2010.
[51] Derecho ambiental colombiano. Parte
general Tomo I. Julio Enrique González Villa. Universidad Externado de
Colombia. 2006. Págs. 133-134. Este texto trae a colación la siguiente cita: “La
contaminación ambiental es una de las formas de dañar o degradar al ambiente,
producto de la acción del hombre sobre el medio. La materia discurre,
descomponiéndose y recomponiéndose, impulsada en última instancia por la
energía que el planeta absorbe del sol, a lo largo de los ciclos biogeoquímicos,
cuya estabilidad depende del ajuste entre los ritmos de entradas y salidas que
soportan. Cuando el hombre sobreexplota la biósfera provoca un desequilibrio
por drenaje excesivo de materia; cuando contamina su entorno, el sistema se
desarmoniza por sobrecarga. El problema de la contaminación, que es un daño en
acto, supone el inadecuado reciclaje de la producción humana, de energía y
materiales. El entorno está contaminado por haber recibido ciertos elementos
que han variado su composición y propiedades.”. Silvia Jaquenod de Zsogón.
El derecho ambiental y sus principios rectores. 3ª edición. Madrid, Dykinson,
1991. Pág. 220.
[52] Sentencia T-080 de 2015.
[53] Sentencia C-449 de 2015.
[54] Todas las personas tienen derecho a
gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad
en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la
diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial
importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.
[55] Tomado de
http://www.parquesnacionales.gov.co/portal/es/
[56] Sentencia C-958 de 2010.
[57] En igual sentido el
artículo 278 del Decreto Ley 2811 de 1974 asevera que: “En sus faenas
de pesca, los pescadores tendrán derecho al uso de playas marinas y fluviales,
siempre que éstas no constituyan áreas de reproducción de especies silvestres,
parques Nacionales o balnearios públicos”.
[58] Cfr. Sentencia C-476 de 2012.
[59] Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca – AUNAP -  La
Pesca y la Acuicultura en Colombia, Informe Mayo De 2014.
[60] Se debe
aclarar que conforme al artículo 273º del Código Nacional de
Recursos Naturales Renovables y protección al medio ambiente, por su finalidad
la pesca se clasifica así: “(i) Comercial, o sea la que se realiza para
obtener beneficio económico y puede ser: a. Artesanal, o sea la realizada por
personas naturales que incorporan a esta actividad su trabajo o por
cooperativas u otras asociaciones integradas por pescadores, cuando utilicen
sistemas y aparejos propios de una actividad productiva de pequeña escala, b.
Industrial, o sea la realizada por personas naturales o jurídicas con medios y
sistemas propios de una industria de mediana o grande escala; (ii) De
subsistencia, o sea la efectuada sin ánimo de lucro, para proporcionar alimento
a quien la ejecute y a su familia. (iii) Científica, o sea la que se realiza
únicamente para investigación y estudio; (iv) Deportiva, o sea la que se
efectúa como recreación o ejercicio, sin otra finalidad que su realización
misma; (v) De control, o sea la que se realiza para regular determinadas
especies, cuando lo requieran circunstancias de orden social, económico o
ecológico, y (vi) De fomento, o sea la que se realza con el exclusivo propósito
de adquirir ejemplares para establecer o mantener criaderos particulares de
especies hidrobiológicas”.
[61] Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca – AUNAP -  La
Pesca y la Acuicultura en Colombia, Informe Mayo De 2014.
[62] V Informe Nacional ante el Convenio de
Diversidad Biológica, presentado por el Gobierno Nacional al PNUD, año 2014.
[63] ibídem.
[64] OCDE, Hacia el crecimiento verde, Un
resumen para los diseñadores de políticas. Mayo de 2011.
[65] Cfr. Expedientes N° 12-010016-0007-CO,
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, Sentencia
siete de agosto del dos mil trece.
[66] Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO
[67] En el caso sub examine la Corte
analizó las tutelas acumuladas de varios indígenas que se vieron afectados para
la construcción de la represa del Urrá.
[68] Informe citado por la Corte en el
fallo en mención.
[69] Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca – AUNAP -  La
Pesca y la Acuicultura en Colombia, Informe Mayo De 2014.
[70] Cfr. Sentencia T-920 de 2009.
[71] Sentencia C-644 de 2012.
[72] Ibídem.
[73] La Declaración Universal de
Derechos Humanos (artículo 25), la Convención sobre la eliminación de todas las
formas de discriminación contra la mujer de 1979 (preámbulo), la Convención
sobre Derechos del Niño de 1989 (artículos 6 y 24), la Convención sobre los
derechos de las personas con discapacidad de 2006 (artículo 28), el Protocolo
adicional de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo de “San Salvador” de 1988
(artículo 12), entre otros. Sobre el derecho a la alimentación concretamente,
pueden mencionarse los siguientes: Declaración Universal sobre la Erradicación
del Hambre y la Malnutrición de 1974, la Declaración Mundial sobre la Nutrición
de 1992, la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial de 1966,
la Resolución 2004/19 de la Asamblea general de las Naciones Unidas y las
Directrices Voluntarias de la FAO de 2004.
[74] “1. Los Estados Partes en el
presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado
para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a
una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes
tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho,
reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación
internacional fundada en el libre consentimiento.
2. Los Estados Partes en el presente Pacto,
reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el
hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las
medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para:  a) Mejorar
los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la
plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación
de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los
regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces
de las riquezas naturales y b) Asegurar una distribución equitativa de los
alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los
problemas que se plantean tanto a los países que importan productos
alimenticios como a los que los exportan.
[75] Sentencia T-348 de 2012.
[76] Disponible en: http://www2.ohchr.org/spanish/issues/food/  y en el “Estudio del Comité
Asesor del Consejo de Derechos Humanos sobre la discriminación en el contexto
del derecho a la alimentación”, disponible en: http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/16session/A.HRC.16.40_sp.pdf
[77] “El Derecho a la Alimentación
Adecuada”. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación
y la Agricultura – FAO. Folleto Informativo número 34. (2010).
[78] “Guía para legislar sobre el
derecho a la alimentación”. Organización de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentación – FAO (2010).
[79] Cfr. T-348 de 2011.
[80] Sentencia T-348 de 2012.
[81] Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO
[82] Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca – AUNAP -  La
Pesca y la Acuicultura en Colombia, Informe Mayo De 2014.
[83] V Informe Nacional ante el Convenio de
Diversidad Biológica, presentado por el Gobierno Nacional al PNUD, año 2014.
[84] Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca
- AUNAP -  La Pesca y la Acuicultura en Colombia, Informe Mayo De 2014. En
igual sentido, de las pruebas allegadas por Parques Nacionales Naturales se
destaca que “el INDERENA en 1987 identificó la pesca como una de las
presiones a mitigar en las áreas de Parques Nacionales Naturales de Colombia,
actividad enmarcada en el aprovechamiento de los recursos naturales y que junto
con el uso del territorio y los conflictos socioeconómicos con la población
aledaña a las áreas protegidas, constituyen tres aspectos fundamentales de la problemática
que afecta a los Parques Nacionales Naturales”.
[85]http://www.greenpeace.org/espana/Global/espana/image/oceanos/18112012Declaracion%20conjunta%20de%20todos%20los%20pescadore%20artesanales%20europeos.pdf
[86] Informe presentado por Parques
Nacionales Naturales de Colombia, Expediente T.4.943.313.
[87] Sentencia T-294 de 2014.
[88] Entre estos estudios se destacan el
realizado en 1983 por la U.S. General Accounting Office, titulado “Siting of
Hazardous Waste Landfills and their Correlation with Racial and Economic Status
of Surrounding Communities” (“Localización de vertederos de desechos
peligrosos y su correlación con el estatus racial y económico de las
comunidades circundantes”, disponible en:
http://archive.gao.gov/d48t13/121648.pdf ). En 1987 se publicó el informe “Toxic
Waste and Race in the United States: A National Report on the Racial and Socioeconomic Characteristics of
Communities with Hazardous Waste Sites” (“Residuos
tóxicos y raza en Estados Unidos: Informe Nacional sobre las características
raciales y  socioeconómicas de las comunidades próximas a instalaciones
de residuos peligrosos”, disponible en:
http://www.ucc.org/about-us/archives/pdfs/toxwrace87.pdf ), patrocinado por la
Comisión de Justicia Racial de la Iglesia Unidad de Cristo (UCC-CRJ, por sus
siglas en inglés), coordinado por el reverendo Benjamin F. Chavis, uno de los
arrestados en las protestas de Afton y quien acuñó el concepto de “racismo
ambiental”. Finalmente, en 1992 la Agencia de Protección Ambiental de los
Estados Unidos (EPA, por sus siglas en inglés), publicó el estudio
“Enviromental Equity: Reducing Risk for all Communities” (“Equidad Ambiental:
Reduciendo riesgo para todas las comunidades”, disponible en:
http://www.epa.gov/environmentaljustice/resources/reports/annual-project-reports/reducing_risk_com_vol1.pdf
). Todos los documentos aquí citados fueron recuperados el 5 de diciembre de
2013
[89] Cfr. Sentencia T-129 de 2011.
[90] Por la cual se expide el plan nacional de
desarrollo 2014-2018 "todos por un nuevo país"
[91] OCDE, Hacia el crecimiento verde, Un
resumen para los diseñadores de políticas. Mayo de 2011.
[92] Cfr. sentencia T-204 de 2014.
[93] A partir de la
sentencia C-333 de 1996, la Corte fundamentó la obligación constitucional de
reparar los daños derivados de actividades lícitas del siguiente modo: “La posibilidad de
indemnización de un daño antijurídico incluso originado en una actividad lícita
del Estado armoniza además con el principio de solidaridad (CP art. 1º) y de
igualdad (CP art. 13), que han servido de fundamento teórico al régimen
conocido como de daño especial, basado en el principio de igualdad de todos
ante las cargas públicas. En efecto, si la Administración ejecuta una obra
legítima de interés general (CP art. 1º) pero no indemniza a una persona o
grupo de personas individualizables a quienes se ha ocasionado un claro
perjuicio con ocasión de la obra, entonces el Estado estaría desconociendo la
igualdad de las personas ante las cargas públicas (CP art. 13), pues quienes
han sufrido tal daño no tienen por qué soportarlo, por lo cual éste debe ser
asumido solidariamente por los coasociados (CP art. 1º) por la vía de la
indemnización de quien haya resultado anormalmente perjudicado. Se trata pues,
de un perjuicio especial sufrido por la víctima en favor del interés general,
por lo cual el daño debe ser soportado no por la persona sino por la
colectividad, por medio de la imputación de la responsabilidad al Estado”.
[94] Sentencia T-294 de 2014.
[95] Sentencia C-076 de 2006.
[96] Cfr. Sentencia T-348 de 2012.
[97] Sentencia T-244 de 2012.
[98] Sentencia T- 294 de 2014.
[99] Comisión Interamericana de
Derechos Humanos -  La Situación de
los Derechos Humanos de los habitantes del interior del Ecuador afectados por las
actividades de Desarrollo.
[100] Sentencia C-137 de 1996.
[101] Sentencia T-428 de 1992.
[102] Gobernación de Magdalena oficio
OPTB-652.
[103] Cfr Sentencia T-222
de 1992.
[104] Sentencia C-614 de 2009.
[105] Sentencia C-107 de 2002
[106] Cfr. Sentencia T-448 de 2008.
[107] Sentencia C-369 de 2014.
[108] Sentencia C-793 de 2009.
[109] Sentencia T-476 de 2014.
[110] En el asunto de la referencia, la
Corte Constitucional conoció de la acción pública de inconstitucionalidad
presentada por un accionante el cual consideraba que el comparendo ambiental contemplado
en la Ley 1259 de 2008 restringía la actividad del reciclaje, vulnerando así el
derecho constitucional al trabajo de miles de familias colombianas dedicadas a
esta actividad.
[111] SU-360 de 1999.
[112] Sentencia C-818 de 2005
[113] Sentencia C-401 de 2010.
[114] Sentencia C-703 de 2010.
[115] Sentencia C-703 de 2010.
[116] Cfr. Sentencia C-401 de 2010
[117] Los actuales artículos 137 y 138 de la Ley
1437 de 2011 establecen los medios de control de nulidad y nulidad y
restablecimiento del derecho contra las actuaciones de las autoridades estatales. Dicha nulidad debe ser declarada cuando los actos se
expidan (a) desconociendo las normas en que deberían fundarse, (b) por un
órgano que carece de competencia, (c) de manera irregular, (d) violando el
derecho de audiencia y defensa, (e) mediante falsa motivación o (f) con
desviación de las atribuciones propias de quien los profirió (art. 137 inc.
2º).
[118] No debe olvidarse que conforme se
expuso en la ponencia, la prohibición de pesca en los parques naturales es una
prohibición de carácter legal, consagrada en el Código de recursos naturales.
[119] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. C.P: Luis Rafael Vergara
Quintero Bogotá, D.C., 5 de agosto de 2013, Radicación número: 47001-23-33-000-2013-00087-01(AC)
[120] Expediente 25000-23-27-000-2001-0479-01, Acción
Popular Rio Bogotá, M.P.: Marco Antonio Velilla Moreno, 17 de julio de 2014.
[121] Informe presentado por Parques
Nacionales Naturales de Colombia, Expediente T.4.943.313.
[122] Informe presentado por Parques
Nacionales Naturales de Colombia, Expediente T.4.943.313.
[123] Resolución No. 0234 del 17 de diciembre de 2004.
[124] Informe solicitado mediante Oficio
No OPTB.565/2015 Expediente T.4.943.313, sobre el particular específicamente se
menciona el uso de dinamita.
[125] Informe presentado por Parques
Nacionales Naturales de Colombia, Expediente T.4.943.313
[126] En igual sentido, es importante resaltar
que conforme a las pruebas obrantes en el expediente es claro que en el
parque Tayrona habitan varias especies endémicas y en vía de extinción, razón
por la cual el deber de protección estatal se ve reforzado tal y como lo
manifestó este tribunal en la sentencia T-666 de 2002 en los siguientes
términos: “Tratándose de ecosistemas donde existen este tipo de especies
únicas, el Estado colombiano y todos los residentes en el territorio, asumen no
el mero deber de protección, sino una fuerte obligación de conservar y en este
orden de ideas, se tornan en garantes de tales especies. Extinción significa
desaparición para siempre y, por lo mismo, es un atentado grave, no sólo contra
la humanidad, sino contra las generaciones futuras, no adoptar medidas de
protección de estas especies y su entorno natural”
[127] En informe en cuestión señala que: “Mediante el Auto 000446 de 8 junio de 2012
se decretó la prueba para la identificación de presencia y concentraciones de
carbón en las playas. Para ello se hizo la solicitud oficial al Servicios
Geológico Colombiano antes INGEOMINAS. El objetivo de esta prueba es establecer
cuál es el porcentaje y/o cantidad de carbón mineral derivado de las
actividades de los puertos carboníferos depositado en las playas – en el
segundo recuadro aparece Bahía Gayraca”.
[128] Informe presentado por Parques
Nacionales Naturales de Colombia, Expediente T.4.943.313.
[129] Sobre el particular, la Corte en
sentencia T-080 de 2015 señaló que el primer objetivo de la política pública
ambiental es el de prevenir todo tipo de degradación del entorno natural. No
obstante, agregó que no se puede desconocer que por las dinámicas propias de la
actividad humana se producen acciones contaminantes, sean de forma voluntaria o
involuntaria, a las cuales es preciso responder de forma integral.
Producido un daño el plan de reparación debe vincularse con una finalidad
preventiva, buscando reorientar la conducta del infractor para que jamás vuelva
a incurrirse en ella. El efecto disuasivo de la sanción o de la medida de
protección ordenada, así como la restauración in natura del ecosistema afectado
contribuyen al propósito final de preservar el medio ambiente y sus recursos.
[130] La Corte no desconoce que el Parque
Natural Tayrona actualmente posee un “Plan de manejo ambiental”. Sin embargo,
este tribunal considera que dicho documento: (i) al no poder ordenar la
ejecución de acciones de control, mitigación y restauración por fuera de las
áreas y zonas delimitadas en el parque y (ii) al no involucrar a las
demás autoridades ambientales en el manejo de los ecosistemas existentes por
fuera del área protegida, ocasionan que dicha herramienta no tenga la idoneidad
necesaria para garantizar la protección de un ecosistema tan importante para la
conservación ambiental de nuestro país como lo es el Tayrona. En igual medida,
se debe precisar que la creación del plan
maestro de protección y restauración del Parque Natural Tayrona, en ningún
momento significa la derogación o alteración del Plan de manejo ambiental que
actualmente rige para el Parque.
[131] Entre estas vale la pena resaltar le
revocatoria de las licencias ambientales, la iniciación de procesos
sancionatorios,
la interposición de acciones populares, la presentación de demandas ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, el inicio de investigaciones
disciplinarias, penales y fiscales, entre otras.
[132] Así las cosas, al estar comprobado el deterioro ambiental del Parque,
el plan maestro de protección
y restauración en sus indicadores deberá establecer como mínimo el margen tolerable de residuos,
descargas, metales pesados, mercurio, plomo, arsénico, nitratos, nitritos,
sulfatos, Ph, turbidez, coliformes, número, talla y peso de peses, moluscos y
demás especímenes de la zona. Ahora bien, la batería de indicadores tendrá que
establecer una manera más rigurosa de medir y tolerar los vectores encontrados,
esto con la finalidad de lograr acciones tendientes a evitar, conjurar,
restaurar  o disminuir la presencia de riesgos contaminantes.
[133]  Sentencia C-1064 de
2001.
[134] BUSSO, Gustavo “Vulnerabilidad
social: Nociones e implicancias de políticas para Latinoamérica a inicios del
siglo XXI” en documento preparado para el Seminario Internacional “Las
diferentes expresiones de la vulnerabilidad social en América Latina y el
Caribe”, Santiago de Chile, 20 y 21 de junio de 2001. Centro Latinoamericano y
Caribeño de Demografía CELADE-División de Población. Comisión Económica para
América Latina y el Caribe – CEPAL. ONU.
[135] Sentencia T-244 de 2012.
[136] FAO, El estado mundial de la pesca y la
acuicultura 2014, oportunidades y desafíos, disponible en:
http://www.fao.org/3/a-i3720s.pdf
[137] FAO, Examen mundial de la pesca y la
acuicultura, en: http://www.fao.org/docrep/016/i2727s/i2727s01.pdf
[138] En el presente asunto esta Sala de
Selección considera indispensable extender los efectos de la decisión a otros
pescadores artesanales del Parque Tayrona que igualmente se vieron afectados
por la prohibición de ejercer su actividad en el ecosistema en cuestión, lo
anterior con el fin de evitar que a través de la protección de los derechos
fundamentales de los accionantes, se vulnere el derecho a la igualdad de
quienes a pesar de iguales condiciones comunes a los tutelantes no presentaron
el amparo. En este sentido la sentencia T-649 de 2013 afirmó:  “hay eventos
excepcionales en los cuales los límites de la vulneración deben fijarse en
consideración tanto del derecho fundamental del tutelante como del derecho
fundamental de quienes no han acudido a la tutela, siempre y cuando se
evidencie la necesidad de evitar que la protección de derechos fundamentales
del accionante se realice paradójicamente en detrimento de derechos igualmente
fundamentales de terceros que se encuentran en condiciones comunes a las de
aquel frente a la autoridad o particular accionado”.  En varias
oportunidades, la Corte Constitucional ha decidido modular los efectos de sus
fallos para extenderlos a personas que, estando en situación equiparable a la
de los demandantes, no han instaurado la acción respectiva, o acudieron a un
procedimiento separado. Esta modulación tiene como fundamento i) el deber de
garantizar la supremacía de la Constitución Política y su integridad, y ii) la
obligación de proteger a otras personas los mismos derechos constitucionales
fundamentales reclamados por los actores dentro de análogas circunstancias. La
figura ha sido utilizada por esta corporación en, v. gr., sentencias en las que
ha declarado un estado inconstitucional de cosas (T-153 de 1998, T-590 de 1998,
T-847 de 2000, T-025 de 2004), conociendo la Corte que existe un grupo de
personas determinadas que se encuentran en la misma situación de los
peticionarios, de manera que si solo fueran tutelados los derechos de éstos, se
violaría la igualdad debida a los demás que se hayan en equivalente situación.
Al efecto pueden ser consultadas las sentencias i) T-1258 de 2008, donde se
resolvió el caso de una persona con problemas de crecimiento, afectada en su
acceso a la información y a la atención pública al interior de esta Corte, al
no sobrepasar la “baranda”, estableciéndose que los efectos de la
sentencia no sólo cobijarían al demandante sino a todas las personas que
sufrieran enanismo; ii) SU-1023 de 2001, en la cual la Corte decidió que sus órdenes
debían tener efectos inter comunis, para proteger los derechos de todos
los pensionados de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., por
considerar que de concederse el amparo solo en beneficio de los peticionarios,
se podía afectar a los demás pensionados que no habían interpuesto la acción.
[139] Se debe precisar que el Plan de Compensación
bajo ninguna circunstancia está avalando o decretando un levantamiento parcial
o total de la prohibición de pesca artesanal en el parque Tayrona. Ahora bien, sin
perjuicio de lo anterior es claro que la pesca de subsistencia tal y como lo
manifestó la Unidad de Parques Nacionales Naturales es la única actividad que
no se encuentra prohíba en dichas áreas, siempre y cuando,  sea efectuada sin ánimo de lucro y
exclusivamente para proporcionar el alimento a quien la ejecute o a su familia.
[140]
Sentencias T-519 de 1992,  T-100 de T-201 de 2004 y T-325 de 2004.
[141] Cfr. A-174 de 2005, A-051 de 2007,
A-067 de 2007, A-01 de 2008, A-259 de 2009, A-060 de 2010, A-048 de 2011, A-054
de 2011, A-085 de 2011, A-154A de 2011, A-218 de 2011, A-038 de 2015, entre
otras.
[142] El artículo 286 del Código General del
Proceso, establece: “Corrección de errores aritméticos y otros. Toda
providencia en que se haya incurrido en error puramente aritmético puede ser
corregida por el juez que la dictó en cualquier tiempo, de oficio o a solicitud
de parte, mediante auto. || Si la corrección se hiciere luego de terminado el
proceso, el auto se notificará por aviso. || Lo dispuesto en los incisos
anteriores se aplica a los casos de error por omisión o cambio de palabras o
alteración de estas, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva o influyan
en ella”.