C-542-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-542/07
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE
DEMANDA-Ausencia de carga mínima de argumentación
La Corte ha verificado que los diversos cargos planteados en la
demanda no contienen una carga mínima de argumentación sobre las razones de
inconstitucionalidad de la Ley 1118 de 2006, lo que impide un pronunciamiento
de fondo para determinar si dicha ley es total o parcialmente inexequible. En
general, el actor se apoya en afirmaciones generales, vagas e indeterminadas
que no precisan de manera clara, cierta y específica en qué consiste la
eventual oposición de la ley acusada con el ordenamiento superior. Además, como ha quedado expuesto, a la Corte no le
corresponde pronunciarse sobre medidas que aún no han sido adoptadas por el
legislador (eventual privatización total de ECOPETROL) ni sobre aspectos de
conveniencia (quién cubrirá los subsidios de la gasolina, cómo se manejará
presupuestalmente el cambio de la composición accionaria de ECOPETROL etc.),
así como tampoco en relación con la posible oposición de las disposiciones
acusadas con la otras leyes ordinarias (Ley 489 de 1998) o con la tradición jurídica
colombiana. En consecuencia, como la Corte no puede sustituir al
demandante en la formulación y argumentación de los cargos, ni le corresponde
iniciar un estudio oficioso de las normas legales acusadas, se declarará
inhibida para tomar una decisión de fondo frente a la demanda.
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Diferencia
entre “procedencia de la acción” y “prosperidad de los cargos”
Es importante diferenciar la procedencia de
la acción, que hace referencia a la posibilidad de tomar una decisión de fondo
cuando la demanda cumple los requisitos formales mínimos previstos en el
Decreto 2067 de 1991, de la prosperidad de los cargos, aspecto sustancial que
toca ya directamente con el acierto o no de las razones de inconstitucionalidad
invocadas por el accionante. El que estas últimas aparentemente sean
equivocadas y posiblemente no tengan vocación de prosperidad, así ello pudiera
parecer evidente, no es un asunto de improcedencia de la acción (que
corresponda resolver a través de un fallo inhibitorio) sino de
constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada.
Referencia: expediente
D-6655
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1118 de 2006  “por
la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A. y se dictan otras
disposiciones”.
Actor: Andrés de Zubiría Samper
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil
siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
Mediante auto del 6 febrero de 2007, el
Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr traslado de la
misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención
ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República y
al Presidente del Congreso de la República, a los Ministros de Hacienda y
Crédito Público y de Minas y Energía, así como a la Compañía Colombiana de
Petróleos -ECOPETROL S.A.- y a la Agencia Nacional de Hidrocarburos, para que
si lo estimaren oportuno, conceptuaran dentro de los diez (10) días siguientes
sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.
Igualmente dispuso invitar a participar en este proceso a la
Asociación Colombiana de Petróleos, la Facultad de Jurisprudencia del Colegio
Mayor de Nuestra Señora del Rosario, la Facultad de Derecho de la Universidad
Externado de Colombia, la Facultad de Ciencias Jurídicas y Socio Económicas de
la Pontificia Universidad Javeriana, la Facultad de Derecho de la Universidad
de la Sabana, la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás, la Facultad
de Derecho de la Universidad Nacional, la Facultad de Derecho de la Universidad
del Cauca, la Facultad de Derecho de la Universidad de Antioquia, la Facultad
de Derecho de la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín, la Facultad de
Derecho de la Universidad del Norte de Barranquilla, la Facultad de Derecho de
la Universidad Autónoma de Bucaramanga -UNAB-, la Facultad de Derecho de la
Universidad Industrial de Santander -UIS- y la Facultad de Derecho de la
Universidad de Nariño, para que si lo consideraban oportuno, intervinieran,
mediante escrito que deberían presentar dentro de los diez (10) días siguientes
al recibo de la comunicación respectiva, indicando las razones que en su
criterio, justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las
disposiciones demandadas.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta
clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación,
procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la norma demandada, cuyo texto de conformidad con su
publicación en el Diario Oficial No. 46.494 del veintisiete (27) de diciembre
de 2006, es el siguiente:
“LEY
1118 DE 2006
(diciembre 27)
por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A.
y se dictan otras disposiciones
El Congreso de la República
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. NATURALEZA
JURÍDICA DE ECOPETROL S. A. Autorizar a
Ecopetrol S. A., la emisión de acciones para que sean colocadas en el mercado y
puedan ser adquiridas por personas naturales o jurídicas. Una vez emitidas y
colocadas total o parcialmente las acciones de que trata la presente Ley, la
sociedad quedará organizada como una Sociedad de Economía Mixta de carácter
comercial, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía; se
denominará Ecopetrol S. A., su domicilio principal será la ciudad de Bogotá, D.
C., y podrá establecer subsidiarias, sucursales y agencias en el territorio
nacional y en el exterior.
PARÁGRAFO 1o. Para la
determinación por parte de la Asamblea General de Accionistas, del valor
inicial de los títulos a emitir, Ecopetrol S. A. contratará, atendiendo los
principios de gobierno corporativo, dos diferentes bancas de inversión de
reconocida idoneidad y trayectoria en procesos similares en el sector de
hidrocarburos. Una de las bancas de inversión además de realizar la valoración
de la empresa, se encargará de la estructuración del proceso en todas sus
fases.
ARTÍCULO 2o. CAPITALIZACIÓN
DE ECOPETROL S. A. En el proceso de
capitalización autorizado en el artículo 1° de esta ley, se garantizará que la
Nación conserve, como mínimo, el ochenta por ciento (80%) de las acciones, en
circulación, con derecho a voto, de Ecopetrol S. A.
PARÁGRAFO 1o. El presupuesto de
inversión de Ecopetrol S. A. para los años 2007 y 2008, en ningún caso será
inferior al presupuesto de inversión del año anterior, incrementado en el PIB
nominal del año anterior.
ARTÍCULO 3o. DEMOCRATIZACIÓN. Para garantizar la democratización de la propiedad accionaria, el
programa de emisión y colocación de acciones de Ecopetrol S. A. incluirá dos
primeras rondas a las cuales podrán acceder los destinatarios de condiciones
especiales de que trata el artículo 3° de la Ley 226 de 1995, los patrimonios
autónomos pensionales de Ecopetrol S. A., las entidades territoriales, y
cualquier ciudadano colombiano. Agotadas estas rondas, la oferta se extenderá
al público en general y a personas naturales o jurídicas.
PARÁGRAFO 1o. Para la emisión a
que hace referencia la presente ley, ninguna persona natural podrá adquirir
títulos por valor superior a cinco mil (5.000) salarios mínimos legales
mensuales vigentes (smlmv).
PARÁGRAFO 2o. En las dos primeras
rondas, cada una de las personas jurídicas que suscriban acciones no podrán
adquirir más de un límite porcentual que será fijado por la Asamblea General de
accionistas de Ecopetrol S. A., y que en ningún caso excederá el 3% de las
acciones en circulación de la empresa.
Exceptúense de esta disposición los fondos de pensiones y cesantías,
los fondos mutuos de inversión y los patrimonios autónomos pensionales de
Ecopetrol S. A., los cuales podrán superar el límite atrás indicado, siempre
que se ajusten a lo que se determine en los lineamientos de inversión
establecidos por la Superintendencia Financiera de Colombia.
En todo caso, colectivamente los fondos de pensiones y cesantías,
los fondos mutuos de inversión y los patrimonios autónomos pensionales de
Ecopetrol S. A. no podrán adquirir más del 15% de las acciones en circulación
de Ecopetrol S. A.
PARÁGRAFO 3o. Ecopetrol S. A.
podrá establecer plazos para el pago de un porcentaje de las acciones que se
suscriban en las dos primeras rondas.
ARTÍCULO 4o. OBJETIVOS. Ecopetrol S. A. además de los objetivos consagrados en el artículo
34 del Decreto-ley 1760 de 2003, podrá realizar la investigación, desarrollo y
comercialización de fuentes convencionales y alternas de energía; la
producción, mezcla, almacenamiento, transporte y comercialización de
componentes oxigenantes y biocombustibles, la operación portuaria y la
realización de cualesquiera actividades conexas, complementarias o útiles para
el desarrollo de las anteriores.
ARTÍCULO 5o. ORGANOS DE
DIRECCIÓN Y ADMINISTRACIÓN. Ecopetrol S. A.,
una vez constituida como sociedad de economía mixta, será dirigida y
administrada por la Asamblea General de Accionistas, la Junta Directiva y el
Presidente de la sociedad, de acuerdo con lo que señalen sus estatutos. La
Asamblea General designará los miembros de la Junta Directiva y esta, a su vez,
designará al Presidente.
PARÁGRAFO 1o. Los departamentos
productores de hidrocarburos explotados por Ecopetrol S. A. tendrán acceso a un
asiento en la Junta Directiva de Ecopetrol S. A. que se designará de acuerdo a
lo que dispongan los estatutos.
PARÁGRAFO transitorio. Mientras
se designan los miembros de la Junta Directiva y el Presidente de la sociedad
en la forma establecida en los estatutos, continuarán ejerciendo las
respectivas funciones los miembros de la Junta Directiva y el Presidente de
Ecopetrol S. A. que estuvieren ejerciendo dichas funciones en el momento en que
ocurra el cambio de naturaleza jurídica.
ARTÍCULO 6o. RÉGIMEN
APLICABLE A ECOPETROL S. A. Todos los actos
jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y desarrollar el
objeto social de Ecopetrol S. A., una vez constituida como sociedad de economía
mixta, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado, sin
atender el porcentaje del aporte estatal dentro del capital social de la
empresa.
ARTÍCULO 7o. RÉGIMEN
LABORAL. Una vez ocurra el cambio de
naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A., la totalidad de los servidores públicos
de Ecopetrol S. A. tendrán el carácter de trabajadores particulares y por ende,
a los contratos individuales de trabajo continuarán aplicándoles las
disposiciones contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo, en la Convención
Colectiva de Trabajo y en el Acuerdo 01 de 1977, según sea el caso, con las
modificaciones y adiciones que se presenten.
Los trabajadores y pensionados de Ecopetrol S. A. continuarán
rigiéndose por las normas que hoy les son aplicables en materia de seguridad
social.
PARÁGRAFO 1o. A Ecopetrol S. A.,
una vez constituida como sociedad de economía mixta, no le será aplicable la
disposición contenida en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 y las normas que
la adicionen, modifiquen o sustituyan.
ARTÍCULO 8o. TRANSICIÓN EN
MATERIA DISCIPLINARIA. La Oficina de Control
Disciplinario Interno de Ecopetrol S. A. continuará conociendo de los procesos
que se encontraren con apertura de investigación disciplinaria hasta por el
término de dos (2) años, contados a partir de que la Empresa se constituya como
sociedad de economía mixta.
Las demás investigaciones y quejas que a dicha fecha se encontraren
por tramitar, pasarán a conocimiento de la Procuraduría General de la Nación,
al igual que aquellos procesos disciplinarios que transcurridos los dos años no
se hubieren culminado.
ARTÍCULO 9o. CARGAS
FISCALES. Ecopetrol S. A. una vez
constituida como sociedad de economía mixta, no estará obligada a asumir cargas
fiscales diferentes a las derivadas del desarrollo de su objeto social.
PARÁGRAFO 1o. Las cargas fiscales
señaladas en el artículo 55 de la Ley 191 de 1995 y en el artículo 17 literal
K) de la Ley 161 de 1994, seguirán siendo asumidas por Ecopetrol S. A. durante
la vigencia 2007. A partir de la vigencia 2008, dichas cargas serán asumidas
por la Nación en las mismas condiciones, de acuerdo con la ley.
ARTÍCULO 10. TRANSITORIO. Las comunidades colombianas que a la fecha de la expedición de esta
ley tengan problemas en lo referente a reubicación de territorios por
explotación petrolera, serán solucionados por Ecopetrol S. A. en el menor
tiempo posible.
ARTÍCULO 11. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación, deroga
todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial los parágrafos 2o y
4o del artículo 5°, el artículo 21, los artículos 33 y 36 al 51 y el parágrafo
2o del artículo 52 del Decreto-ley 1760 de 2003 y modifica el artículo 55 de la
Ley 191 de 1995 y el artículo 17 literal k) de la Ley 161 de 1994.
(…)”
III.    LA DEMANDA
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
el ciudadano Andrés de Zubiría Samper presentó demanda contra la Ley 1118 de
2006 “por la cual se modifica la naturaleza jurídica
de Ecopetrol S. A. y se dictan otras disposiciones”.
Invoca como disposiciones constitucionales violadas los artículos 1°,
150-7, 209, 210, 332, 333, 334 y 360 de la Constitución Política. Como razones
de violación el demandante alude a las siguientes a través de apartados
específicos.
1.-     Vulneración del principio del Estado Social de Derecho
Luego de recordar el surgimiento en el mundo occidental del Estado
Social o de Bienestar expresa que el artículo 1° de la Constitución precisa las
características de la organización estatal y señala que la noción de Estado
Social de Derecho implica la prevalencia de los intereses generales sobre los
particulares y cómo deben garantizarse en la vida real los derechos de primera,
de segunda y de tercera generación, es decir, los individuales, los colectivos
y los universales. Afirma que la Ley 1118 ataca en forma directa el postulado del
artículo 1° de la Constitución de 1991 ya que más que desarrollar su enunciado
lo que hace es permitir que se enajene hasta el 80% de la principal empresa
pública en Colombia, ECOPETROL, “que en el año 2005 aportó a las arcas
nacionales más de tres billones de pesos que sirvieron, entre otras causas,
para sortear al agudo déficit fiscal existente en las rentas nacionales”.
A continuación expresa que la autorización contenida en el artículo
2° de la Ley 1118 de 2006 “(capitalizar la empresa hasta en un 20%) sería la
antesala de la definitiva privatización de la empresa insignia nacional,
ECOPETROL¡”
2.-     Violación del límite constitucional para crear o autorizar
la constitución de sociedades de economía mixta.
Al respecto el demandante recuerda el texto del artículo 150-7 de la
Constitución conforme al cual corresponde al Congreso hacer las leyes y por
medio de ellas, entre otras funciones, ejercer la de “determinar la
estructura de la administración nacional, y crear, suprimir o fusionar
departamentos administrativos (…); así mismo crear o autorizar la
constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de
economía mixta”. (subrayado en el texto de la demanda).
Señala el demandante que  la facultad constitucional del órgano
legislativo es exclusivamente para crear o autorizar la constitución de
sociedades de economía mixta pero jamás para modificar la estructura de este
tipo de entidades descentralizadas,  ya que las normas superiores expresan en
forma categórica “(…) crear o autorizar la constitución (…)”.
A juicio del demandante, la Ley 1118 en cuanto se enuncia como “por
la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A.. y se dictan
otras disposiciones”, contraría en forma palmaria el artículo 150-7 porque
la autorización constitucional es sólo para crear o autorizar su creación pero
no para modificar su naturaleza jurídica.
3.-     Vulneración del principio de descentralización funcional
Expresa el demandante que la Carta Constitucional de 1991 en forma
expresa señaló que la función pública debe estar al servicio de los intereses
generales y, al mismo tiempo, se debe desarrollar siguiendo los principios
señalados en el artículo 209 de la Constitución, esto es los de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante
la descentralización, la desconcentración y la delegación de funciones.
Sin embargo, asevera, la Ley 1118 vulnera la norma superior ya que
en su artículo 6º expresa “Régimen aplicable a Ecopetrol S. A. Todos los
actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y
desarrollar el objeto social de ECOPETROL una vez constituida como sociedad de
economía mixta se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado sin
atender el porcentaje de la cuota estatal dentro del capital social de la
empresa”.
Así las cosas, expresa el demandante, la citada Ley 1118 no solo
viola la norma superior del artículo 209 sino que al mismo tiempo desconoce una
larga tradición jurídica en nuestro país que se remonta al año de 1968 cuando
el Congreso Nacional reformó la entonces Constitución de 1886 incorporando el
concepto de la descentralización funcional y territorial.
Recuerda que con relación a la descentralización funcional  o por
servicios se estableció en aquel entonces que se podría desarrollar a través de
tres modalidades, a) los establecimientos públicos cumpliendo funciones
administrativas “y/o” de servicios, con capital estatal y “con poca
autonomía”, b) las empresas industriales “y/o” comerciales del Estado
asumiendo tres clases de competencias: industriales, comerciales “y/o” de
servicios  con capital totalmente público y con un nivel relativo de autonomía
administrativa, c) las sociedades de economía mixta en las cuales participan
entidades públicas ejerciendo funciones industriales, comerciales “y/o” de
servicios con capital tanto público (mayoritario) y privado (nacional o
extranjero) y su régimen jurídico era como regla general el del derecho privado,
“pero algunos de sus actos mantenían el carácter de público, como por
ejemplo, los actos de sus Juntas o Consejos Directivos por su especial papel en
la estructura del Estado”.
Luego el demandante se refiere a la Ley 489 de 1998 la que a su
juicio puede denominarse como la “Ley de la administración pública” y
señala que ella reguló in extenso la normatividad aplicable tanto al sector
central nacional y territorial, como al sector descentralizado: “establecimientos
públicos, empresas industriales y/o comerciales del Estado, empresas sociales
del Estado E.S.E., las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios,
unidades administrativas y superintendencias con personería jurídica,
sociedades de capital pública (sic) institutos de investigación científica
entre otras.”
Con base en esta argumentación el demandante expresa que el artículo
6° de la Ley 1118 de 2006 “violando el amplio recorrido histórico de cerca
de 40  años” señala que la nueva ECOPETROL se regirá exclusivamente por las
reglas del derecho privado sin atender el porcentaje del aporte estatal dentro
del capital social de la empresa “llevándose de bulto la norma superior
(artículo 209)  y las disposiciones de la ley 489 de 1998 que deben aplicarse
de manera preferente, en atención a que es la normatividad genérica que regula
todo lo relacionado con las entidades descentralizadas nacionales  y
territoriales”.
4.-     Violación de los principios que orientan la actividad
administrativa
El demandante recuerda  el contenido del artículo 210 de la Carta
Política  y al respecto  expresa  que correspondió a la Ley 489 desarrollar los
postulados constitucionales mediante la enunciación de los principios de la
actividad administrativa. Así mismo puntualiza dicha norma las finalidades de
la función  administrativa que se concretan en la satisfacción de las
necesidades generales de todos los habitantes y por ello las entidades y
organismos deben ejercer las funciones públicas consultando el citado interés.
A juicio del demandante al confrontar los claros contenidos
constitucionales  con lo dispuesto en la Ley 1118 de 2006 se encuentra que esta
última los contradice  porque  si bien el artículo 3º establece un límite del
3% de las acciones en circulación de la empresa (ECOPETROL S.A.) el parágrafo
3º señala “exceptúense de esta disposición los fondos de pensiones y
cesantías, los fondos mutuos de inversión y los patrimonios autónomos
pensionales de Ecopetrol S.A., los cuales podrán superar el límite atrás
indicado, siempre que se ajusten a lo que se determine en los lineamientos de
inversión establecidos por la Superintendencia Financiera de Colombia”.
Así mismo expresa el demandante que se hace un enunciado
aparentemente  de democratización de la entidad al limitar a un máximo del 3%
las acciones que pueden quedar en manos de una persona natural o jurídica y, a
renglón seguido, se abre la puerta para que a los fondos mutuos de inversión y
los patrimonios autónomos pensionales de ECOPETROL S.A. no se les aplique la citada
limitación.
En ese orden de argumentación asevera que “de allí que sea
posible que, como muy seguramente ninguna entidad del sector solidario, ni los
sindicatos de trabajadores (que tienen la primera opción de compra),  ni una
persona natural o jurídica tengan “el músculo” financiero para comprar el 3% de
las acciones, en la practica serán sólo los Fondos de Pensiones y Cesantías los
que van a poder adquirir acciones de la “nueva” ECOPETROL S.A. Pero, debe
destacarse que los citados fondos son los que mueven el mercado accionario en
Colombia y, a pesar de entronizarse aquellos en nuestro país, con la ley 100
de  1993 se afirmó que los trabajadores que hicieran sus aportes  “nunca
irían a perder” esto fue una falacia, porque precisamente en el año 2006 al
presentarse una coyuntura económica desfavorable hubo miles de aportantes de
los fondos que perdieron miles de millones de pesos,  mientras que los Fondos
salieron indemnes de la situación crítica, por ello fueron a  la puja (pero no
la pudieron comprar) de la empresa estatal que transporta el gas domiciliario
en Colombia, ECOGAS, cuyo valor final fue de dos billones de pesos”.
Concluye el demandante que mientras las normas superiores del
artículo 210 establecen que las entidades descentralizadas deben cumplir con
los principios y las finalidades de la actividad administrativa, por su parte,
la norma inferior (la Ley 1118 de 2006) “va en total contravía con los
postulados superiores, de allí la necesidad de que sea retirada del
ordenamiento jurídico¡”.
5.-     Vulneración del postulado de la titularidad estatal del
subsuelo
El demandante pone de presente que luego de un amplio recorrido
histórico de nuestro país, en el año de 1921 se inició la actividad petrolera a
través de la empresa norteamericana Tropical Oil Company en el campo La
Cira-Infantas en el valle medio del Río Magdalena a 300 kilómetros de Bogotá y
que en el año de 1951 luego de una amplia lucha por parte del movimiento
sindical, “se forzó al Estado para producir la reversión de la Concesión De
Mares el 25 de agosto de 1951, dando nacimiento a la Empresa Colombiana de
Petróleos, dedicándose a la cadena productiva  del petróleo, como una empresa
industrial y comercial del Estado Colombiano”.
Así mismo recuerda el demandante la evolución de las actividades y
adopción de estatutos de ECOPETROL con base en las normas de la reforma
constitucional y administrativa de  1968 a la anterior Constitución de 1886 y
que fue adscrita al Ministerio de Minas y Energía teniendo el carácter de una
empresa comercial de actividades petroleras (Decreto 1209 de 1994).
Expresa que el Decreto 1760 de 2003 modificó la estructura orgánica
y convirtió a Ecopetrol S.A. en una sociedad pública por acciones vinculada al
Ministerio de Minas y Energía con un capital del 100% estatal y que  al mismo
tiempo se escindió  la empresa original y de ella surgió la denominada Agencia
Nacional de Hidrocarburos “quien a partir del año 2003 es la que define la
política petrolera, mientras que ECOPETROL se especializó únicamente en la actividad
petrolera”.
La Constitución Política de 1991, dice el demandante, reiteró en el
artículo 332 que  el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables sin perjuicio de los derechos adquiridos y
perfeccionados con arreglo a las leyes existentes y confronta ese contenido con
el del artículo 1º de la Ley 1118 que al determinar la naturaleza de ECOPETROL
S.A.  autorizó a esta empresa  la emisión de acciones  para que sean colocadas
en el mercado  y puedan ser adquiridas por personas naturales o jurídicas.
Dicha disposición determina que “una vez emitidas y colocadas total o
parcialmente las acciones de que trata la presente ley la sociedad quedará
organizada  como una sociedad de economía mixta de carácter comercial, del
orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía; se denominará
ECOPETROL S.A., su domicilio será la ciudad de Bogotá D. C., y podrá establecer
subsidiarias, sucursales y agencias en el territorio nacional y en el
exterior”.
El demandante anota que al paso que la norma superior  (artículo
332) protege y garantiza plenamente la titularidad estatal del subsuelo y de
los recursos naturales no renovables, la norma inferior (Ley 1118 de 2006)
convierte a Ecopetrol en una sociedad de economía mixta pero regida
íntegramente por el derecho privado potenciando una eventual privatización
total en el futuro a pesar  de que en la precitada ley sólo se autoriza la
enajenación del 20% de su capital en el año 2007 y “llevándose de un
plumazo la rica tradición normativa de la principal empresa pública del país
desde el año de 1951 es decir con más de 55 años de aportes multimillonarios a
las arcas de la Nación y, a partir de ahora, la pregunta es: qué interés tendrá
la nueva ECOPETROL para girar recursos millonarios anualmente, si a partir del
año 2007 será una sociedad de economía mixta, con la participación del 20% de
los particulares (léanse los Fondos de Pensiones y Cesantías, e indirectamente,
las multinacionales petroleras) al  tiempo de que quién girará los dos 2.7
billones de pesos para subsidiar la gasolina en el país que actualmente  los
asume ECOPETROL, 100% estatal?
6.-     Violación del bien común como límite de la actividad privada
El demandante expresa que el artículo 333 de la Constitución de 1991
garantiza la actividad de las empresas privadas pero establece un límite: el
bien común. Y esto quiere decir que prevalecen los  intereses generales sobre
los particulares.
Por el contrario, según el demandante, la Ley 1118 de 2006 al
convertir a ECOPETROL en una sociedad de economía mixta (con aporte público del
80% y privado del 20%) al revés de garantizar el bien público lo que hace es
posibilitar la prevalencia de los intereses privados sobre los de carácter
público y general, violentando entonces los postulados de la norma superior, lo
que debe llevar como consecuencia necesaria a su declaratoria de
inexequibilidad total.
7.-     Vulneración del principio constitucional de la dirección
general de la economía por parte del Estado.
El demandante manifiesta que “la dirección general de la economía
estará a cargo del Estado. Este intervendrá por mandato de la ley, en la
explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción,
en la distribución, utilización y  consumo de bienes (…)”.
En este punto asevera que el artículo 2° de la Ley 1118 de 2006 al
permitir la enajenación del 20% del capital de ECOPETROL pone en grave peligro
la garantía constitucional citada  puesto que  al contrario de lo esbozado en
las normas superiores la norma inferior permite que los particulares  (hasta en
un 20% del capital accionario) entren a participar en una actividad de tipo
estratégico cual es la explotación de nuestros recursos naturales no
renovables, como lo es la actividad petrolera, poniendo en entredicho el
postulado superior (artículo 334).
8.-     Violación de  las finalidades sociales del Estado.
En este apartado el actor reitera que  la Ley 1118, al convertir a
Ecopetrol en  sociedad de economía mixta (con una participación de los particulares
hasta del 20% del capital social) también puede colocar en grave riesgo la
garantía para las entidades territoriales (regiones, departamentos, provincias,
municipios, distritos y territorios indígenas ) de los derechos que éstas
tienen sobre la explotación de los recursos naturales no renovables en sus
territorios “ya que existiendo una participación (así sea minoritaria de los
particulares) ¿Quién va a garantizar que reciban los multimillonarios recursos
por concepto de regalías?”.
En la parte final de su escrito el demandante reitera la necesidad
de declarar la inexequibilidad total de la Ley 1118 de 2006 para restablecer la
noción del Estado Social de Derecho, (artículo 1º), hacer cumplir el límite
material que tiene el Congreso Nacional sólo para crear o autorizar la creación
de sociedades de economía mixta (artículo 250-7), el principio de
descentralización funcional (artículo 209), los principios de la actividad
administrativa (artículo 210), la titularidad estatal sobre el subsuelo
(artículo 332), el límite del bien común a la actividad privada (artículo 333),
la dirección estatal de la economía (artículo 334) y garantizar a las entidades
territoriales la obtención de regalías por la explotación de los recursos
naturales no renovables en su territorio (artículo 360).
IV.
INTERVENCIONES
1.      Intervenciones presentadas dentro del
término de fijación en lista
1.1    Ministerio de Minas y Energía
El  Ministerio de Minas y Energía interviene en el proceso a través
de la Doctora Clara Stella Ramos Sarmiento, Directora de la Oficina Jurídica de
esa entidad, quien solicita que se declare la exequibilidad de la Ley 1118 de
2006.
Inicialmente señala que el demandante se limita a citar las normas
constitucionales violadas sin explicar cómo son vulneradas por la Ley 1118 de
2006 y que, además, los cargos están basados en supuestos y especulaciones que
no se derivan de la ley, sino de la subjetividad del demandante. Luego se
refiere a las razones de la violación invocadas por el actor de la siguiente
manera:
(i) Respecto del cargo por violación del Estado Social de Derecho,
señala que la ley acusada no contempla la privatización o enajenación de
ECOPETROL, sino la emisión y colocación de acciones para lograr su
capitalización, con base en un principio de democratización de la propiedad.
Que “privatizar es transferir una empresa o actividad pública  al sector
privado y capitalizar es inyectar más recursos a una sociedad,” lo que no
implica que la empresa pase a manos privadas y deje de repartir utilidades a
sus socios, entre quienes están la Nación y otras entidades públicas.
Cita diversos apartes de la exposición de motivos y advierte que si no se hace
la capitalización de ECOPETROL la empresa no será viable en el futuro cercano,
de forma que “no se explica cómo puede afirmarse que una ley es violatoria
del principio del estado social de derecho, cuando lo que busca justamente es
implementar un mecanismo que permitirá garantizar la sostenibilidad futura de
la Empresa, permitiendo la inversión de unos recursos importantes, que a su vez
darán como resultado la obtención de utilidades para la Nación, con miras a la
redistribución en inversión social.” Concluye que la Ley 1118 desarrolla
plenamente el principio de prevalencia del interés general sobre el particular,
pues garantiza la participación estatal (no inferior al 80%) y el
fortalecimiento y solidez de ECOPETROL.
(ii) Con relación al segundo cargo (violación del límite legal para
crear o autorizar la constitución de Sociedades de Economía Mixta), indica que
la intervención del legislador era necesaria para vender acciones a
particulares, pues el artículo 52 del Decreto Ley 1760 de 2003 había
establecido un límite a la emisión accionaria de la Empresa, al señalar que la
misma sólo podría tener como finalidad su colocación “a nombre de
patrimonios autónomos, para pagar los aportes que deba hacer ECOPETROL S.A. a
estos patrimonios, destinados a cubrir obligaciones pensionales de la empresa”.
Que, en esa medida, el objetivo de la ley no es crear una sociedad de economía
mixta, sino autorizar la venta de una parte de su participación accionaria “que
tiene la lógica consecuencia de modificar la naturaleza jurídica de ECOPETROL.”
(iii) Frente a la vulneración del principio de la descentralización
funcional por someter a ECOPETROL al derecho privado, considera que basta
verificar el contenido del artículo 209 de la Constitución Política para
concluir que el artículo 6º de la Ley 1118 de 2006 no lo desconoce, pues la
transformación de Sociedad Pública por acciones a Sociedad de Economía Mixta
hace necesario ajustar el régimen jurídico aplicable, “que no es otro que el
régimen de derecho privado, tal como se encuentra definido en el artículo 97 de
la Ley 489 de 1998.” Cita apartes de la Sentencia C-629 de 2003 en la que
la Corte Constitucional se refirió al régimen legal de las sociedades de
economía mixta y concluye que la Ley 1118 de 2006 no contradice los preceptos
constitucionales y legales “toda vez que no señala nada diferente a lo
dispuesto en la normatividad aplicable cuando prevé que una vez ECOPETROL S.A.
se constituya en sociedad de economía mixta se regirá por el derecho privado.”
Que ECOPETROL es una empresa petrolera que participa en un mercado abierto en
el que existen otros participantes, por lo que requiere un régimen legal
adecuado que le permita competir de manera ágil y eficiente. Señala finalmente
que la Ley 489 de 1998 no es parámetro de constitucionalidad y por ello no
permite fundar cargos de inexequibilidad contra la Ley 1118 de 2006.
(iv) A la acusación por violación de los principios que orientan la
función administrativa (art. 210 C.P.) por el hecho de que las personas
jurídicas tienen un límite del 3% para adquirir acciones, del cual están
exceptuados los fondos de pensiones y cesantías, los fondos mutuos de inversión
y los patrimonios autónomos pensionales de ECOPETROL, la interviniente responde
que la debilidad de la acusación es manifiesta pues no existe ninguna relación
entre el contenido de la norma constitucional y el artículo 3º de la Ley 1118
de 2006 que se acusa. Considera que aunque no resultaba aplicable el artículo
60 de la Constitución Política sobre democratización de la propiedad accionaria
del Estado (por tratarse de una capitalización y no de una privatización), el
legislador consideró conveniente tenerlo en cuenta y por ello se siguieron los
parámetros de la Ley 226 de 1995 sobre publicidad, libre concurrencia y
ofrecimiento preferencial de acciones al sector solidario, fondos pensionales y
ciudadanos en general, con límites precisos para evitar la concentración
accionaria. Que, por tanto, la Ley garantiza una amplia participación de los
sectores sociales que desvirtúa cualquier argumento para decir que se trata de
una “aparente democratización”.
(v) Con relación al cargo por violación de la propiedad estatal del
subsuelo porque se potencializa la eventual privatización total de ECOPETROL,
indica que la inconstitucionalidad de la ley no se puede edificar en la
intención futura del legislador. Que en todo caso las utilidades de la Empresa
seguirán siendo del Estado, “ya que éste continúa como propietario del mismo
100% que tenía antes de la capitalización, y por tanto no habrá reducción de
las arcas del Estado.” Indica que no puede confundirse la titularidad del
subsuelo y de los recursos naturales no renovables, que es del Estado, con la
administración de los mismos por parte de una entidad estatal por voluntad del
legislador. Que, en ese sentido, ECOPETROL fue administrador del recurso, no
propietario, entre 1974 y 2003, hasta que dicha función fue trasladada a la
Agencia Nacional de Hidrocarburos (Decreto 1760 de 2003), de forma que no
existe ninguna cesión  de la titularidad estatal sobre el subsuelo.
(vi) En lo tocante al cargo por violación del bien común como límite
de la actividad privada (art.333 C.P.), considera que es improcedente pues la
única finalidad de la ley es fortalecer el patrimonio que el Estado tiene en
ECOPETROL. Que por tanto, la ley permitirá cumplir el postulado del bien común “dadas
las condiciones decadentes de la empresa antes de su expedición” y la
fuerte competencia a la que está sometida, “de forma que para su
sostenimiento debe competir por los nuevos bloques exploratorios ofertados por
la ANH”. Indica que las utilidades de Ecopetrol no sólo se recibirán por
los accionistas privados y que éstos también asumirán el riesgo de la actividad
y las pérdidas que pudieran generarse en su desarrollo.
(vii) Frente al cargo por vulneración del deber general de la
dirección de la economía por parte del Estado (art. 334), al permitir la
participación de los particulares en una actividad estratégica, la
interviniente señala que el actor sólo invoca razones subjetivas que no pueden
llevar a declarar la inconstitucionalidad de la Ley 1118 de 2006. Reitera que
con el Decreto 1760 de 2003 ECOPETROL dejó de administrar el recurso
hidrocarburífero de la Nación y que su actividad se volvió puramente comercial
e industrial. Que, además, el Estado conserva su facultad de intervención en la
actividad petrolífera, tal como lo ha hecho desde el Decreto 1056 de 1953, cuyo
contenido se ha adaptado de acuerdo con las necesidades históricas del país.
Recuerda que en materia de exploración y explotación de hidrocarburos la regla
general ha sido siempre la libre concurrencia de compañías privadas, nacionales
y extranjeras, de forma que no existe ninguna novedad en la participación de
los particulares en esta industria, como erradamente lo expresa el actor.
(viii) Finalmente, respecto del cargo por violación de las
finalidades sociales del Estado porque no existirá garantía del traslado de las
regalías a las entidades  territoriales, la representante del Ministerio señala
que el actor se equivoca una vez más, porque las regalías se causan por un
hecho objetivo (la producción), que no tiene ninguna relación con la
composición accionaria de quien realiza la actividad. Indica que las Leyes 141
de 1994 y 756 de 2002 reglamentan la participación de las entidades
territoriales en las regalías petrolíferas, cuya liquidación corresponde al
Ministerio de Minas y Energía, al paso que su recaudo y giro es competencia de
la Agencia Nacional de Hidrocarburos y su control y vigilancia del Departamento
Nacional de Planeación, conforme a los Decretos 195 de 2004 y 4355 de 2005. Que
ninguno de estos aspectos es regulado ni modificado por la Ley 1118 de 2006.
Concluye finalmente que todos los cargos están planteados como
opiniones y conceptos, “pero sin ninguna base constitucional que implique
alteración de la Carta Política por parte de ninguno de los postulados de la
Ley 1118, que además está acorde con las facultades que le otorga al Congreso
la propia Carta Política”.
1.2
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público concurre al proceso a
través de la Doctora Andrea Ortegón López, asesora del Despacho del
Viceministerio Técnico, quien solicita a la Corte declararse inhibida por
ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, declarar la exequibilidad
de la Ley 1118 de 2006.
Inicialmente señala que el actor se limita a enunciar y transcribir
las normas que considera violadas, sin precisar de manera clara y concreta los
argumentos en los cuales se fundamentan sus pretensiones. Cita la Sentencia
C-784 de 2005 y el artículo 2º del Decreto 2067 de 2001, con base en lo cual
considera que los cargos de inconstitucionalidad deben ser claros, ciertos,
específicos, pertinentes y suficientes, calidad que no se observa en las
acusaciones de la demanda, toda vez que el actor “se limitó a leer
superficialmente la norma acusada, transcribirla y compararla formalmente,
emitiendo juicios de valor históricos y efectuando unas vagas e imprecisas
consideraciones económicas con la totalidad de los artículos que conforman la
ley.” Que, además, el demandante presenta argumentos subjetivos y opiniones
personales que no permiten confrontar la ley acusada con los textos
constitucionales invocados.
Con relación a la constitucionalidad de la Ley 1118 de 2006 expone
los siguientes argumentos:
(i) Debe tenerse en cuenta que lo autorizado no es la privatización
de ECOPETROL sino su capitalización, “que lejos de ser una venta de la
propiedad accionaria de la Nación en la empresa, consiste en la emisión y
colocación de nuevas acciones en el mercado con el fin de captar recursos
frescos para la empresa.”
(ii) La empresa requiere fuertes gastos de inversión que si no se
realizan llevarán a su deterioro, ante el descenso de producción de los pozos
actuales y la falta de capacidad financiera de ECOPETROL. Por ello, la Ley 1118
atiende los mandatos constitucionales de velar por el interés general y
orientar la dirección general de la economía.
(iii) Si ECOPETROL hubiera realizado las inversiones que necesita
con sus propios recursos reduciendo el traslado de utilidades al Estado “hubiera
entrado a competir con el gasto social prioritario de la Nación (educación,
salud, vivienda, etc.)”. Por tanto, es adecuado acudir a la vinculación de
capital privado.
(iv) El artículo 2º de la ley acusada establece que la Nación
mantendrá el 80% de la propiedad accionaria de la empresa, con lo cual se
garantiza el control político sobre ella y se da cumplimento a los mandatos
constitucionales de dirección del Estado sobre la economía.
(v) La Ley 1118 de 2006 no regula la titularidad del Estado sobre el
subsuelo. Señala que ECOPETROL sólo fue su administrador del petróleo en virtud
del Decreto 2310 de 1974, hoy derogado por el Decreto 1760 de 2003, que
trasladó esa función a otra entidad.
(vi) El pago de regalías a las entidades territoriales no se verá
afectado, pues ello no depende de la naturaleza jurídica de ECOPETROL, sino de
la actividad de explotación de los recursos naturales, en este caso, petróleo y
gas. Igualmente, los impuestos que paga la entidad son independientes de su
composición accionaria y el traslado de utilidades a la Nación depende de la
participación de ésta en la empresa y de la productividad en el desarrollo de
su actividad comercial, de forma que de no realizarse las inversiones
requeridas, los beneficios de la Nación se reducirán paulatinamente.
(vii) De acuerdo con el numeral 7º del artículo 150 de la
Constitución Política, el legislador puede determinar la estructura del Estado
y crear y suprimir entidades, “lo que demuestra la gran configuración
normativa que tiene”. Por ello, el Congreso puede modificar la naturaleza y
organización administrativa de una entidad, tal como lo hizo la Ley 1118 de
2006 respecto de ECOPETROL.
Concluye que, conforme a lo expuesto, la ley acusada respeta todos
los postulados del Estado Social de Derecho y obedece a la búsqueda de la
primacía del interés general sobre el particular, “asegurando la
sostenibilidad de la empresa”. Así, “atendiendo los postulados de la
buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad, eficiencia,
participación, publicidad, responsabilidad y transparencia,” se permite la
supervivencia de ECOPETROL, sin poner en riesgo la titularidad del Estado sobre
el subsuelo y sobre los recursos naturales no renovables.
1.3    Agencia Nacional de Hidrocarburos
La Agencia Nacional de Hidrocarburos comparece al proceso a través
de apoderado, Doctor José Armando Zamora Reyes, quien solicita a la Corte que
se declare inhibida para fallar o, en su defecto, que declare la exequibilidad
de la Ley 1118 de 2006.
1.3.1 Solicitud de Inhibición.
Considera que la Corte debe declararse inhibida para fallar porque:
(i) el cargo por violación del Estado Social de Derecho gira en torno de una
apreciación subjetiva en relación con la eventual venta del 100% de la Entidad
y no en razones objetivas de inconstitucionalidad; (ii) frente a la presunta
vulneración del límite constitucional que se deriva del artículo 150-7 de la Constitución,
el actor no expresa ninguna razón para fundamentar porqué se trata de una
operación prohibida por la Constitución; (iii) la vulneración del principio de
descentralización funcional no se basa en argumentos constitucionales ni se
señala qué reglas de derecho privado podrían contrariar el estatuto superior;
(iv) en lo relativo al desconocimiento de los principios que orientan la
función administrativa en virtud de lo dispuesto por el artículo 3º de la Ley
1118 de 2006 (que exceptúa a los fondos de pensiones y cesantías, a los fondos
mutuos de inversión y a los patrimonios autónomos pensionales de ECOPETROL del
límite del 3% para la adquisición de acciones), el cargo se basa en
apreciaciones subjetivas, respecto a la eventual incapacidad financiera del
sector solidario, los sindicatos, los trabajadores y las personas naturales y
jurídicas para comprar acciones de la empresa; (v) en cuanto a la vulneración
del postulado de la propiedad estatal sobre el subsuelo, la demanda se limita a
citar algunos apartes de la historia de ECOPETROL, pero “al igual que en los
anteriores, el demandante no explica el fundamento de su inconformidad y no es
posible deducir de su afirmación vulneración alguna del Estatuto Superior”;
(vi) respecto de la vulneración del bien común como límite de la actividad
privada, porque la ley permite una participación del 20% de capital privado, “tampoco
se presentan razones por las cuales se pueda concluir que a partir de la
capitalización de una empresa se vulnere la Constitución Política”; (vii)
sobre la violación del principio constitucional de la dirección de la economía
por parte del Estado, el demandante no justifica porqué la participación de
capital privado en un 20% de ECOPETROL desconoce el artículo 334 de la
Constitución;  y (viii) frente a la violación de las finalidades sociales del
Estado por la eventual pérdida de regalías por las entidades territoriales, no
se expresan razones constitucionales que sustenten esa afirmación.
1.3.2. Constitucionalidad de la Ley 1118 de 2006.
Defiende la constitucionalidad de la Ley 1118 de 2006 con base en
las siguientes consideraciones:
(i) La Ley 1118 de 2006 no establece la privatización de la empresa
sino su capitalización, lo cual es coherente con la orientación que el Decreto
Extraordinario 1760 de 2003 le dio a los recursos hidrocarburíferos de
propiedad de la Nación, en el sentido de trasladar la función de administración
del recurso a la Agencia Nacional de Hidrocarburos y concebir a ECOPETROL S.A.
como “una empresa exploradora y productora de hidrocarburos, en condiciones
de competencia con las demás empresas que desarrollan este objeto”. En esa
medida, se hace necesaria la capitalización de la Empresa para lograr su
sostenibilidad y competitividad, tal como se expresó en la exposición de
motivos del proyecto de ley, de la que se citan algunos apartes. Por ello, “no
se entiende de qué manera el demandante pueda concluir que con la norma acusada
se desnaturalice la definición del Estado Social de Derecho”, pues la Ley 1118
de 2006 “consagra instrumentos a través de los cuales se fortalece a ECOPETROL
S.A., lo cual redunda en el adecuado abastecimiento de la demanda interna de
hidrocarburos y en el incremento de los ingresos del Estado”.
(ii) El artículo 150-7 de la Constitución Política no le impide al
legislador reconocer los efectos de la capitalización de ECOPETROL adaptando su
naturaleza jurídica, de manera que el cargo presentado por esta vía no puede
prosperar.
(iii) El artículo 6º de la Ley 1118 de 2006, al prever que ECOPETROL
será sociedad de economía mixta regida por el derecho privado, no desconoce el
artículo 209 de la Constitución, ya que con ello se mantienen los mismos
lineamientos de los artículos 97 de la Ley 489 de 1998 y 461 del Código de
Comercio en relación con el régimen legal de las sociedades de economía mixta.
(iv) El ataque que el accionante hace contra el artículo 3º de la
ley demandada por el supuesto desconocimiento del artículo 210 de la
Constitución Política no tiene fundamento, pues la ley tuvo en cuenta los
principios de igualdad, transparencia, responsabilidad e imparcialidad, los
cuales se concretaron en la aplicación de los mecanismos de democratización de
la propiedad accionaria previstos en la Ley 226 de 1995. Por ello, “claramente
el artículo 3º de la Ley demandada está orientado a promover la participación
de cualquier interesado en el proceso de capitalización y, por ende, carecen de
todo fundamento las afirmaciones hechas por el demandante, sobre los fondos de
pensiones y cesantías, las cuales sólo las sustenta en apreciaciones subjetivas
sobre la capacidad financiera de quien pretenda participar en el proceso.”
(v) La Ley 1118 se refiere a aspectos estructurales de ECOPETROL y,
en esa medida, “en lo absoluto podría alterar la titularidad de la propiedad
del subsuelo.” El actor confunde la autorización dada a ECOPETROL para
explotar el recurso hidrocarburífero, con la propiedad del mismo. El Decreto
1760 de 2003 ratificó la propiedad estatal del Estado sobre el subsuelo y le
dio su administración exclusiva a la Agencia Nacional de Hidrocarburos “y la
actividad de exploración y explotación se dejó en manos de las empresas que
actúan en este mercado, dentro de las cuales se encuentra Ecopetrol S.A.”
(vi) El actor desconoce el régimen de regalías, pues éstas no se
generan en razón de la propiedad accionaria del explotador del recurso, sino en
virtud de “la producción total obtenida en boca de pozo y, por ende, ésta no
tiene ninguna relación con dicha capitalización”. La normatividad que
regula la fiscalización, recaudo y giro de regalías se ha mantenido incólume y
por tanto “con la expedición de la Ley 1118 de 2006 se continúan brindando
las mismas garantías a los beneficiarios de dichas participaciones”.
1.4    ECOPETROL S.A.
ECOPETROL S.A. interviene en el proceso a través de su apoderado
general, Doctor Rafael Guillermo Manrique, quien solicita que la norma acusada
sea declarada exequible, con base en los siguientes argumentos:
(i) Respecto de la legitimidad de la ley acusada frente al principio
del Estado Social de Derecho señala que el actor parte de un supuesto errado al
afirmar que la ley permite la privatización de ECOPETROL, porque lo que ella
establece es la capitalización de la empresa, con la obligación de que la
Nación conserve el 80% de su propiedad. Indica que, precisamente, el artículo
1º de la Constitución se refiere a una República unitaria y descentralizada, “lo
que necesariamente implica la existencia de cierto grado de libertad para el
manejo de algunas actividades de nivel predominante y del orden administrativo”.
Que el mismo artículo 1º de la Constitución establece que Colombia es un Estado
participativo, lo cual se concreta en la Ley 1118 de 2006 con la
democratización de la propiedad accionaria de Ecopetrol y la posibilidad de que
el sector solidario sea el primero en acceder a ella, lo que no representa ya
ningún problema frente a la función administrativa que desempeñaba Ecopetrol,
pues la misma fue trasladada a la Agencia Nacional de Hidrocarburos, en virtud
del Decreto 1760 de 2003.
(ii) Con relación al artículo 150-7 de la Constitución afirma que es
preciso observar que el mismo le otorga amplias facultades al Congreso para
determinar la estructura de la Administración y crear, suprimir o fusionar las
entidades del Estado. Que, por tanto la interpretación del actor es limitada al
querer concluir que dentro de tal espectro de configuración el legislador no
puede modificar el régimen de una entidad. Que, en todo caso, la Ley 1118 de
2006 “también está autorizando, a partir de una sociedad pública por
acciones ya establecida, la creación de una entidad con naturaleza jurídica
distinta, utilizando para tal propósito la transformación de la misma hacia la
condición de sociedad de economía mixta.” Considera que la ley no crea la
sociedad de economía mixta sino que contiene la autorización para ello, pues
esta forma empresarial requiere la convergencia de la voluntad del Estado y de
los particulares. Señala que la facultad del legislador de transformar las
entidades ya existentes también se deriva del artículo 150-1 (cláusula general
de competencia), más aún si se tiene en cuenta que conforme a los numerales 15
y 16 del articulo 189 de la Constitución, una decisión de esa naturaleza no
estaría en cabeza del Presidente de la República.
(iii) Frente al desconocimiento del artículo 209 de la Constitución
por violación del principio de la descentralización funcional, considera que el
actor no explica su cargo y que, además, la sujeción de ECOPETROL al derecho
privado es consecuencia de su condición de sociedad de economía mixta, tal como
para esas entidades lo establece la Ley 489 de 1998. Recuerda que la
transformación de ECOPETROL se hizo con el Decreto 1760 de 2003, expedido con
fundamento en la Ley 790 de 2002 y que a partir de ese momento la empresa
únicamente conservó su función industrial y comercial y se liberó de la
condición de administrador y regulador  de los recursos petrolíferos del
Estado. Todo ello con el fin de darle mayor autonomía y permitirle “competir
desde lo público en la industria y el mercado del hidrocarburo”. Indica que
a partir de estos cambios, la Agencia Nacional de Hidrocarburos, como
administradora del recurso, ha hecho esfuerzos por vincular inversión nacional
e internacional en la actividad petrolífera, lo que ha llevado al ingreso de
nuevas empresas que competirán con ECOPETROL en condiciones de mercado, lo que
requiere un régimen de derecho privado, que en todo caso no prive a la Nación
del adecuado control de la empresa.
(iv) En cuanto a la violación de los principios que orientan la
actividad administrativa, señala que el actor no fundamenta su cargo y que el
artículo 3º acusado no guarda relación con el artículo 210 de la Constitución
Política, pues “en nada tiene que ver la reglamentación específica del
proceso de democratización en la capitalización dispuesta en la Ley 1118
-aspecto que garantiza precisamente los principios de participación y
publicidad a que alude el artículo 210 constitucional- con la legitimidad del
legislativo para crear, autorizar y disponer el régimen jurídico de las
entidades descentralizadas.”
(v) Respecto de la titularidad del Estado sobre el subsuelo expresa
que la Ley 1118 de 2006 no regula esa materia, por lo que no puede violar el
artículo 332 de la Constitución Política. Que basta indicar que ECOPETROL
fungió como administrador del recurso hidrocarburífero hasta el año 2003,
cuando el Decreto 1760 de 2003 trasladó dicha función a la Agencia Nacional de
Hidrocarburos. Así, “ECOPETROL no dispone ni es dueño del subsuelo, como hoy
no lo es la ANH. Valga la pena decir que no se puede confundir el recurso con
su administrador”.
(vi) Con relación al desconocimiento del bien común como límite de
la actividad privada señala que no hay ningún cargo concreto (art. 334 C.P) y
que, en todo caso, el desarrollo de una actividad por los particulares no
implica necesariamente un perjuicio para lo público, por lo que bien sea en
cabeza del Estado o de una persona de derecho privado, lo importante es que se
actúe de buena fe y con fundamento en los principios generales de la adecuada
administración, “para lo cual se dispone de los órganos internos y externos
de control de cada empresa o persona”.
(vii) Sobre las finalidades sociales del Estado que el actor
considera violadas por la incertidumbre en que quedarían las regalías de las
entidades descentralizadas, manifiesta que no existe cargo porque nada tiene
que ver la composición accionaria de la empresa con ese tema. Indica que las
regalías no se causan por la actividad pública sino por la explotación del
recurso, que su control se encuentra actualmente en la Agencia Nacional de
Hidrocarburos y que, además, la Ley 1118 no modifica en lo absoluto el régimen
legal vigente de las regalías.
1.5    Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario
A través del Decano de la Facultad de Jurisprudencia, doctor
Alejandro Venegas Franco, la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del
Rosario remite su concepto en relación con la presente demanda, el cual fue
elaborado por el Doctor Carlos Ariel Sánchez, Coordinador Grupo Derecho
Público, la estudiante de Maestría en Derecho Administrativo Angélica María
Segura y el joven investigador Edwin Santamaría Ariza, quienes solicitan un
fallo inhibitorio respecto de algunos cargos y declaratoria de exequibilidad en
relación con otros.
Luego de referirse a los requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia de los cargos de constitucionalidad,
señalan que los siguientes se encuentran indebidamente formulados y por ende la
Corte debe inhibirse de su estudio:
(i) violación del Estado Social de Derecho, porque las razones expuestas por el actor no son ciertas ni
específicas, ya que se basan en especulaciones y supuestos que no se derivan de
la norma acusada (privatización total de ECOPETROL, pérdida de recursos
fiscales para la Nación etc.);
(ii) vulneración del principio de
descentralización funcional (art. 209 C.P), en la medida que el cargo no es
específico (el demandante se limita a “transcribir el artículo 209 superior,
afirmando que la norma acusada vulnera dicha disposición, sin hacer el más
mínimo esfuerzo argumentativo”) ni pertinente (se pretende construir la
inconstitucionalidad con base en el incumplimiento de una tradición jurídica y
del supuesto desconocimiento de una norma legal de igual jerarquía -Ley 489 de
1998-);
(iii) violación del postulado de
titularidad estatal del subsuelo, porque el cargo es incierto (la ley no
permite la privatización total de ECOPETROL ni se refiere a la propiedad del
Estado sobre el subsuelo) y tampoco es específico.
(iv) violación del bien común como
límite de la actividad privada (art. 333 C.P.), porque nuevamente no se
avizora cómo se vulnera el bien común con la venta del 20% de la propiedad
accionaria de ECOPETROL, de manera que el cargo carece de claridad.
(v) vulneración del principio
constitucional de la dirección general de la economía porque el cargo
tampoco es claro y porque, en todo caso, Ecopetrol también se sujeta las reglas
que dicte el legislador al intervenir en la economía.
(vi) violación de las finalidades
sociales del Estado por el riesgo en la transferencia de regalías a las
entidades territoriales (art. 360 C.P.), pues el cargo carece de certeza al
querer darle a la ley un alcance que no tiene.
Con relación a los demás cargos y a la constitucionalidad de la ley
acusada,  indican que el Estado Social de Derecho permite la evolución y
adaptación del Estado a sus nuevas realidades, mediante cambios legislativos
como los que regula la Ley 1118 de 2006. Señalan que el legislador ha permitido
que la industria petrolera sea una actividad basada en reglas de mercado y en
la libre competencia, con el fin de que ello se refleje en mayor calidad de los
bienes y servicios y de la rentabilidad estatal. Que, además, la capitalización
de Ecopetrol está basada en mecanismos que permiten la democratización de la
propiedad, “generando mayor participación ciudadana”. Recuerdan que la
privatización de la propiedad del Estado está regulada en la Ley 226 de 1995 y
que su constitucionalidad ha sido declarada por la Corte Constitucional en
diversas sentencias, tales como la C-342, C-343, C-384, C-391 y C-392 de 1996,
de forma que se puede concluir que el Congreso actuó con base en las facultades
que se derivan del artículo 150-7 de la Constitución y, por ello, no tenía
impedimento para autorizar la venta de parte de las acciones de ECOPETROL.
1.6    Universidad Externado de Colombia
El Doctor Juan José Espitia interviene en el proceso en su calidad
de profesor del Departamento de Derecho Comercial de la Universidad Externado
de Colombia y ciudadano colombiano y solicita que se declare la exequibilidad
de la Ley 1118 de 2006, para lo cual se refiere a cada uno de los cargos de la
demanda, así:
(i) Violación del principio social del derecho: El Estado Social de
Derecho como principio constitucional es una norma de interpretación, con
textura abierta y eficacia indirecta, de la cual no se deriva una regla
jurídica específica que permita fundamentar por sí sola un cargo de inconstitucionalidad.
Así mismo, el cargo es inconducente porque ni el cambio de régimen jurídico de
ECOPETROL ni el supuesto de su privatización tergiversan el principio del
Estado Social de Derecho; no se observa que la Ley 1118 de 2006 ponga en riesgo
la realización de los derechos fundamentales o restrinja las posibilidades de
interpretación de los postulados constitucionales. Además, el cargo parte de
suposiciones y apreciaciones subjetivas del demandante y aún si la ley
permitiera privatizar el 100% de ECOPETROL como afirma erradamente el actor, en
todo caso no se violaría el principio del Estado Social de Derecho, pues
ninguno de sus fines (igualdad real, eficacia de los derechos fundamentales,
justicia material y protección de sujetos en estado de debilidad manifiesta)
depende de quien sea el propietario de una empresa dedicada a la explotación de
hidrocarburos.
(ii) Violación de límite constitucional para crear o autorizar la
constitución de sociedades de economía mixta: la acusación del demandante está
basada en que no existe una facultad expresa en la Constitución para
transformar o extinguir este tipo de sociedades, lo que lo llevaría a dos
hipótesis desatinadas: a.) que ninguna autoridad está facultada para tomar ese
tipo de decisiones, de forma que dichas entidades tienen un derecho
inmodificable a existir en la forma en que fueron creadas; o b.) que sería un
asunto que solamente podría regular el constituyente primario. Una
interpretación adecuada de la Constitución lleva a concluir que estas decisiones
son propias del Congreso de la República, pues si éste puede crear o autorizar
la constitución de sociedades de economía mixta, “con mayor razón tiene la
posibilidad de modificarlas u ordenar su extinción”, facultad que se
ratifica con la cláusula general de competencia derivada del artículo 150-1 de
la Constitución, según la cual al legislador le corresponde “interpretar,
reformar y derogar las leyes”.
(iii) Vulneración del principio de descentralización funcional: La
acción de inconstitucionalidad no está prevista para atacar una ley por
desconocimiento de una anterior. Al revisar el cargo se observa que si bien se
enuncia el artículo 209 de la Constitución, la comparación se hace contra el
contenido de la Ley 489 de 1998, lo cual es improcedente. Además, el legislador
tiene una amplia potestad de configuración normativa a partir de la cual puede
variar, ampliar o restringir el modelo o estructura de la Administración
Pública  “e incluso apartarse de esquemas que se han establecido de manera
general a través de las leyes”.  En ese sentido, la Ley 489 de 1998 es una
ley ordinaria contentiva de reglas generales que el mismo legislador puede
modificar. Se puede concluir que “la Ley 1118 de 2006 es un legítimo
ejercicio de la libertad de configuración legislativa del Congreso, que no
contraviene ningún principio legal, que establece una excepción válida al
régimen general establecido en la Ley 489 de 1998, pero que no vulnera ninguna
disposición Superior.”
(iv) Violación de los principios que orientan la función
administrativa: en este cargo el actor también se apoya en la violación de la
Ley 489 de 1998 y, además, parte de simples suposiciones que no tienen fuerza
para fundamentar un juicio de constitucionalidad. No tiene sustento afirmar que
ninguna entidad del sector solidario, ni los sindicatos de trabajadores, ni las
personas naturales o jurídicas tendrán capacidad financiera para adquirir
acciones de Ecopetrol y, por el contrario, la regulación contenida en la Ley 1118
de 2006 para la venta de las acciones emitidas es una realización de la Ley 226
de 1995 y del artículo 60 de la Constitución sobre democratización de la
propiedad estatal. Finalmente, el cargo está basado en motivos de conveniencia
que no sirven para apoyar un cargo de inconstitucionalidad y parte de la
satanización de los fondos de pensiones y cesantías, olvidando que estos
manejan recursos de los trabajadores y pensionados colombianos.
(v) Vulneración del postulado de titularidad estatal del subsuelo:
la Ley 1118 de 2006 no trata en ninguno de sus artículos el tema de la
propiedad estatal del subsuelo, por lo que no existe ninguna relación entre el
cargo propuesto y las normas supuestamente violadas. El actor se basa
nuevamente en suposiciones que no se derivan de la ley, como sostener que los
adquirientes de las acciones serán las multinacionales petroleras y que esas
empresas no tendrán interés en girar recursos al Estado o subsidiar la
gasolina.  También se invocan motivos de conveniencia ajenos al juicio de
constitucionalidad, como los relacionados con el cambio de la tradición
jurídica en materia de hidrocarburos o el perjuicio que se deriva de la
participación privada en una empresa del Estado.
(vi). Violación del bien común como límite de la actividad privada.
El bien común como límite de la actividad privada (art. 333 C.P.) enmarca la
actividad de todo agente económico independientemente de la naturaleza jurídica
o del carácter público o privado de la persona que la desarrolla, de forma que “la
modificación del régimen jurídico de ECOPETROL no incide en sus obligaciones
frente al bien común”. En esta medida, el actor parte de un prejuicio
infundado, pues no es cierto que la actividad particular no esté sujeta al bien
común, tal como se deriva de diversas disposiciones constitucionales que
imponen a los particulares “preservar el interés general y la realización de
los fines sociales del Estado” (artículos 1º, 58, 95 y 333 de la C.P.).
(vii) Vulneración del principio constitucional de la dirección
general de la economía. El demandante confunde la dirección general de la
economía con la explotación de los medios de producción. “En efecto, una
cosa es que el Estado tenga la dirección general de la economía; otra cosa muy
distinta es que el Estado explote directamente algunos medios de producción (el
capital y el trabajo) de una determinada empresa o actividad. Existen
herramientas de dirección de la Economía en cabeza del Estado (planificación,
programación del presupuesto, inversión directa, regulación de contratos,
protección de derechos individuales etc.) y “frente al cargo propuesto por
el actor, ni el cambio de la naturaleza jurídica de ECOPETROL, ni la admisión
de capital privado en su patrimonio altera la titularidad de la dirección
general de la economía al Estado. Éste siempre podrá tener a su disposición las
herramientas de dirección de la economía que se enunciaron arriba, y la Ley
1118 nada incide al respecto.”
(viii) Violación de las finalidades sociales del Estado: la Ley 1118
de 2006 no tiene ninguna relación con la distribución de regalías a las
entidades territoriales, ni con el cumplimiento de las finalidades sociales del
Estado. La naturaleza y régimen jurídico de Ecopetrol no cambia el régimen de
regalías ni su distribución y, en esa medida, seguirán inalteradas las
funciones del Fondo Nacional de Regalías y del Departamento Nacional de
Planeación para el recaudo y vigilancia de dichos recursos.
2.      Intervenciones extemporáneas
De acuerdo con los informes secretariales visibles a folios 187, 196
y 209 del expediente, las siguientes intervenciones fueron presentadas
extemporáneamente, razón por la cual no podrán ser tenidas en cuenta:
2.1 Doctor José Joaquín Castro Rojas, Director Consultorio Jurídico
de la Universidad Santo Tomás.
2.2. Doctor Hernán Alejandro Olano García, en representación de la
Universidad de la Sabana.
2.3 Doctor Jorge Antonio Castillo Rugeles,
Decano Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Bucaramanga.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Señor Procurador General de la Nación, allegó el
concepto número 4276 del 28 de marzo de 2007, en el que solicita que la Corte
se declare inhibida para tomar una decisión de fondo por ineptitud sustantiva
de la demanda.
Señala que si bien el origen popular de la acción de
constitucionalidad permite un análisis flexible de los requisitos adjetivos de
la demanda, el ciudadano debe observar unas exigencias mínimas fijadas por el
legislador, relacionadas con la presentación clara y precisa de un problema
jurídico de carácter constitucional, con lo cual se pretende “que la
actividad jurisdiccional sea desplegada solamente en aquellos eventos en que
sea posible establecer que existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la norma que se acusa y la Constitución, que garantice la
viabilidad del juicio de exequibilidad encomendado a la Corte Constitucional”.
Que de esta manera se racionaliza el acceso a la administración de justicia y
se garantiza “la coherencia del discurso jurídico y el respeto por la lógica
de la argumentación, bases indispensables del control de constitucionalidad de
las leyes”.
Con base en lo anterior y en los requisitos de certeza,
especificidad, pertinencia, claridad y suficiencia tratados en la Sentencia
C-1052 de 2001, de la cual cita algunos apartes, considera que en el presente
caso la Corte está ante una demanda inepta, porque el actor incumplió con su
carga procesal de fundamentar debidamente los conceptos de violación de la
Constitución. En su orden señala frente a cada cargo:
(i)  Violación del Estado Social de Derecho (Art. 2º C.P.):
los planteamientos carecen de claridad, certeza y especificidad. Se trata de
afirmaciones vagas e indeterminadas que no tienen un hilo conductor que posibilite
sospechar siquiera la existencia de una oposición normativa objetiva y
verificable. Además, los argumentos son inciertos y se basan en proposiciones
jurídicas inexistentes, “inducidas por el actor de sus apreciaciones
individuales sobre el alcance y los efectos de la aplicación de la Ley 1118 de
2006 que lo conducen a la convicción de que su contenido oculta la intención de
una futura privatización de ECOPETROL S.A.”.
(ii) Vulneración del límite constitucional para crear o
autorizar la creación de sociedades de economía mixta (art. 150-7 C.P.): La
argumentación no es pertinente ni suficiente. El actor se limita a expresar la
que a su juicio es la única interpretación posible del artículo 150-7 de la
Constitución “sin intentar justificarla, proceder que, aunado al carácter
exegético y asistemático de aquélla, le impide lograr un carácter persuasivo
tal que haga necesario un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte
Constitucional.”
(iii) Desconocimiento del principio de descentralización
funcional (art. 209 C.P.): los cargos no son pertinentes ni suficientes, pues
están basados en argumentos históricos (desconocimiento de una larga tradición
jurídica) y legales ( quebrantamiento de la Ley 489 de 1998) que son extraños
al juicio de constitucionalidad.
(iv) Violación de los principios que orientan la función
administrativa (art.210 C.P.): las acusaciones no son ciertas ni pertinentes.
El actor señala que la violación del artículo 210 de la Constitución se da a
partir del artículo 3º de la Ley 1118 de 2006 que permite que los fondos de
pensiones y cesantías, fondos mutuos de inversión y patrimonios autónomos
puedan adquirir más del 3% de las acciones que se pondrán en venta, lo que
anularía la democratización real de la empresa. Sin embargo, “la norma
superior nada dice sobre lo que él quiere atribuirle por deducción” y la
afirmación de que los fondos de cesantías serán quienes terminarán adquiriendo
la mayor parte de la propiedad accionaria de la empresa “no pasa de tener un
carácter meramente predicativo y especulativo-al no estar apoyada en elementos
probatorios ni argumentativos mínimos-”. Además, el actor nuevamente se
basa en la violación de la Ley 489 de 1998 “lo que resulta inútil a tal
propósito atendiendo a que, como ya se dijo, el juicio de exequibilidad de
cualquier norma debe hacerse cotejándola directamente con lo dispuesto por el
Constituyente Primario y no con lo establecido por el legislador”.
(v) Desconocimiento de la titularidad estatal del subsuelo
(art. 332 C.P.): la acusación carece de claridad, certeza, especificidad y
pertinencia. “La falta de claridad y especificidad se evidencian en la
ausencia de una línea argumentativa que permita identificar una oposición
normativa, objetiva y verificable, entre el artículo 332 de la Carta Política y
los artículos 1º y 6º de la Ley 1118 de 2006.”. Por otra parte, el cargo
está basado en consideraciones históricas (tradición jurídica de la empresa por
más de 55 años) y de aplicación de la ley en el tiempo (privatización futura de
Ecopetrol), las cuales son insuficientes para adelantar el juicio de
inconstitucionalidad “en razón de que no se fundan en proposiciones
jurídicas existentes, sino en meras apreciaciones subjetivas deducidas por el
actor”.
(vi) Violación del principio del bien común como límite de
la actividad privada (Art. 333 C.P.): El demandante no logra articular el cargo
de inexequibilidad que alega, por cuanto sencillamente afirma “indeterminada
y vagamente” que la Ley 1118 de 2006 desconoce la prevalencia del interés
general sobre el particular, “sin exponer las premisas de razonamiento
lógico que lo conduce a tal conclusión”. Por tanto, el cargo carece de
claridad, especificidad y suficiencia.
(vii) Incumplimiento del deber del Estado de dirigir la
economía (art.334 C.P.) porque la ley permite la participación de los
particulares en una empresa que maneja un recurso no renovable de tipo
estratégico: La alegación “adolece de idénticas falencias que la anterior,
tratándose entonces de una acusación falta de claridad, especificidad y
suficiencia”.
(viii) Violación de las finalidades sociales del Estado
(art. 360 C.P.) No existe cargo de inconstitucionalidad por falta de claridad,
certeza y especificidad. Mientras el actor alega una violación de las
finalidades sociales del Estado “al sustentar la alegación se concentra en
denunciar una amenaza a la estabilidad del régimen de regalías vigente”, de
forma que lo que hace es formular dos acusaciones distintas bajo un mismo
título, “ninguna de las cuales se encarga de fundamentar para desarrollar
debidamente el concepto de la violación”.
Con base en lo anterior, la Procuraduría General de la
Nación solicita a la Corte constitucional declararse inhibida para pronunciarse
de fondo sobre la presente acción, “por ineptitud sustantiva de la demanda”.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.       Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral
4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia.
2.
La materia sujeta a
examen
El demandante solicita a la Corte que se declare
la inconstitucionalidad de la Ley 1118 de 2006 “por la cual se modifica la
naturaleza jurídica de ECOPETROL  S.A. y se dictan otras disposiciones”.
Como se ha expresado al hacer el resumen de la
demanda, el demandante  impugna la ley aludida en su integridad, por cuanto a
su juicio, ella resulta violatoria de los artículos  1º, 150-7, 209, 210, 332,
333, 334 y 360 de la Constitución Política.
Los cargos en los cuales funda la violación de
las normas superiores se centran en la vulneración del principio del Estado
Social de Derecho, la violación del límite constitucional para crear o
autorizar la constitución de sociedades de economía mixta, la vulneración del
principio de descentralización funcional, la violación de los principios que
orientan la actividad administrativa, la vulneración del postulado de la titularidad
estatal del subsuelo, la violación del bien común como límite de la actividad
privada, la vulneración del principio constitucional de la dirección general de
la economía por parte del Estado y la violación de las finalidades sociales del
Estado.
Los conceptos enunciados como de violación,
llevan al demandante,  como ya se enunció al hacer el resumen de la demanda, a
la conclusión de que la Corte debe declarar inconstitucional la Ley 1118 de
2006 en su integridad.
Por su parte, algunos de los intervinientes
formulan de manera explícita la petición de inhibición (Ministerio
Público, Agencia Nacional de Hidrocarburos, Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario) por cuanto a
su juicio, la demanda no cumple con las exigencias que  de manera reiterada ha
señalado la Corte como requisitos para que  una demanda  pueda ser tramitada
por esta Corporación, es decir, aquellos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia. Insisten en que el demandante se apoya en razones
subjetivas y en suposiciones que no se derivan de la Ley 1118 de 2006, lo que
impide que la Corte pueda hacer un pronunciamiento de fondo.
El Ministerio de Minas y Energía aunque no
formula de manera explícita la petición de inhibición considera que los cargos
están basados en supuestos y especulaciones que no se derivan de la ley sino de
la subjetividad del demandante.
En cuanto a los aspectos de fondo, los
intervinientes coinciden en que de no ser procedente la inhibición, ninguno de
los cargos formulados por el demandante está llamado a prosperar, toda vez que
en el presente caso la ley acusada no establece la privatización o enajenación
de ECOPETROL sino la emisión y colocación de acciones para lograr su capitalización
con base en un principio de democratización de la propiedad; que el objetivo de
la ley no es crear una sociedad de economía mixta sino autorizar la venta de
una parte de su participación accionaria; que la transformación de ECOPETROL de
sociedad pública por acciones a sociedad de economía mixta hace necesario
ajustar el régimen jurídico aplicable; que no existe relación alguna entre el
contenido del articulo 210 y el contenido del articulo 3º de la Ley 1118 de
2006; que el cargo por violación de la propiedad estatal del subsuelo porque
“potencializa” la eventual privatización total de ECOPETROL no puede basarse en
la intención futura del legislador; que  la finalidad de la ley es fortalecer
el patrimonio que el Estado tiene en ECOPETROL de tal manera que la ley permite
cumplir el postulado del bien común dadas las condiciones  “decadentes de la
empresa” y la fuerte competencia a la que esta sometida; que frente al
cargo por vulneración del deber general de dirección de la economía por parte
del Estado, la Ley 1118 de 2006 no implica para el
Estado renunciar al ejercicio de dicha facultad y que, en todo caso, Ecopetrol
también se sujeta a las leyes de intervención en materia económica; que respecto de la participación de los particulares en
una actividad estratégica, el actor sólo invoca razones subjetivas que no
pueden llevar a declarar la inconstitucionalidad de la ley; que a raíz del
Decreto 1760 de 1993 ECOPETROL dejó de administrar el recurso hidrocarburífero
de la Nación y que su actividad se volvió puramente comercial e industrial; que
en cuanto al cargo por violación de las finalidades sociales del estado  porque
no existirá garantía del traslado y las regalías a las entidades territoriales,
el actor  no tiene en cuenta que las regalías se causan por un hecho objetivo
que no tiene ninguna relación con la composición accionaria de quien realiza la
actividad; que la Ley 1118 de 2006 no regula la titularidad del estado sobre el
subsuelo y que ECOPETROL sólo  fue administrador del petróleo en virtud del Decreto
2310 de 1974 hoy derogado por el Decreto 1760 de 2003 que trasladó esa función
a otra entidad;  que de acuerdo con el numeral 7º del articulo 150 de la
Constitución el legislador puede determinar la estructura del Estado y crear o
suprimir entidades y por ello modificar la naturaleza y organización
administrativa de una entidad tal como lo hace la Ley 1118 de 2006; que la Ley
1118 de 2006 al prever que ECOPETROL será sociedad de economía mixta regida por
el derecho privado no desconoce el articulo 209 de la Constitución ya que con
ello se mantienen los mismos lineamientos  de los artículos 97 de la Ley 489 de
1998 y 461 del Código de Comercio en relación con el Régimen Legal de las
Sociedades de Economía Mixta; que la Ley 1118 -articulo 3º- sí tuvo en cuenta
los principios  a que alude el articulo 210 de la Constitución en consonancia
con el 209 pues  aquel está orientado a promover la participación de cualquier
interesado en el proceso de capitalización; que la ley acusada  no regula  la
titularidad del Estado  sobre el subsuelo por lo cual en ese sentido mal puede
violar el articulo 332 de la Constitución; que no hay cargo concreto en
relación con el desconocimiento del bien común como límite de la actividad
privada y que en todo caso el desarrollo de una actividad por los particulares
no implica  necesariamente un perjuicio para lo público, lo importante es que
se actúe de buena  fe y con fundamento en los principios generales de la
adecuada administración; que la capitalización de ECOPETROL está basada en
mecanismos que permiten la democratización de la propiedad generando mayor
participación  ciudadana (se citan  sentencias de esta Corte  como  la  C-342,
C-343, C-384, C-391 y C-392 de 1996); que con la Ley 1118 de 2006 no se viola
el principio del Estado Social de Derecho pues  no se pone en riesgo la
realización de los derechos fundamentales ni se restringen las posibilidades de
interpretación de los postulados constitucionales; que el Estado Social de
Derecho como principio constitucional es una norma de interpretación  con
textura abierta y eficacia indirecta de la cual no se deriva una regla jurídica
especifica que permita fundamentar por sí sola un cargo de
inconstitucionalidad; que una interpretación adecuada de la Constitución lleva
a concluir que  las atribuciones de crear o autorizar la constitución de
sociedades de economía mixta son propias del Congreso de la República  pues si
éste puede crear o autorizar la constitución de sociedades de economía mixta
con mayor razón ha de tener la posibilidad de modificarlas u ordenar su
extinción, facultad que se ratifica en la cláusula general de competencia
derivada del articulo 150-1 de la Constitución; que  la Ley 1118 de 2006 es el
legítimo ejercicio de la potestad de configuración del Congreso y que al
establecer una excepción al régimen general establecido en la Ley 489 de 1998
no se vulnera ninguna disposición superior; que  el cargo por violación de los
principios que orientan la función administrativa  se basa en motivos de
conveniencia que no sirven para apoyar un cargo de inconstitucionalidad  y se
funda en la satanización de los Fondos de Pensiones y Cesantías olvidando que
estos manejan recursos de los trabajadores y pensionados colombianos; que  el
demandante confunde la dirección general de la economía con la explotación de
los medios de producción, y, finalmente, que la naturaleza y régimen jurídico
de ECOPETROL no cambia el régimen de regalías ni su distribución  y en esa
medida seguirán inalteradas las funciones  del Fondo Nacional de Regalías del
Departamento Nacional de Planeación para el recaudo y vigilancia de dichos
recursos.
Así las cosas, teniendo en cuenta los argumentos
del demandante, los contra argumentos presentados por quienes han intervenido
en el proceso y el concepto del Señor Procurador, corresponde a la Corte
definir si como lo señala el demandante la Ley 1118 de 2006 resulta contraria
y violatoria de la Constitución, en especial de sus artículos 1º, 150-7, 209,
210, 332, 333, 334 y 360.
No obstante, la Corte deberá resolver
previamente las solicitudes de inhibición, con el fin de determinar si existen
cargos claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes, sobre los
cuales la Corte pueda hacer un pronunciamiento de fondo sobre la ley acusada.
3.-     Las solicitudes de inhibición
3.1 Planteamiento del problema y consideraciones
generales sobre los requisitos formales de las demandas de
inconstitucionalidad.
La Agencia Nacional de Hidrocarburos, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Universidad Colegio Mayor de
Nuestra Señora del Rosario[1]
y el Ministerio Público consideran que los cargos de la demanda no reúnen las
condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia a
los que se ha referido la Corte en sus providencias y que, en esa medida, esta
Corporación debe declararse inhibida para fallar por ineptitud sustantiva de la
demanda. Para ello analizan por separado cada una de las “razones de la
violación” que trae la demanda (numerales 3.1 a 3.8), señalan frente a cada
una de ellas los defectos en que incurre el actor desde el punto de vista de la
formulación del cargo y concluyen que la demanda es inepta porque no explica
las razones de inconstitucionalidad y se basa en suposiciones y consideraciones
subjetivas del actor ajenas al contenido de la ley acusada.
El Ministerio Público señala además que si bien el origen público de
la acción de constitucionalidad permite un análisis flexible de la demanda, el
incumplimiento de los requisitos materiales mínimos previstos en el Decreto
2067 de 1991, especialmente en lo relativo a la formulación eficiente de los
cargos de inexequibilidad (certeza, claridad, especificidad, pertinencia y
suficiencia), determina la improcedencia de la acción, lo cual impide hacer un
estudio de fondo de la demanda y obliga a dictar una sentencia inhibitoria.
Sobre este particular cabe recordar que la Corte ha entendido que la
acción de inconstitucionalidad, dado su carácter público, está regida por el
principio pro actione que obliga a no proceder con excesivo rigor al
examinar los requisitos adjetivos de la demanda  y, en la medida en que sea
posible, a preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, pues esta
última podría restringir el derecho de participación ciudadana y frustrar el
acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte, “dando lugar a una suerte
de denegación de justicia constitucional”.[2]
En esa medida, más allá de los errores puramente formales de presentación o de
técnica jurídica, el juez constitucional debe dar trámite a las acciones
ciudadanas en las que se identifique al menos un cargo de inconstitucionalidad
a partir del cual la Corte pueda confrontar la norma legal demandada frente al
Estatuto Superior[3].
En este sentido, respecto de los argumentos
expuestos en algunas intervenciones en cuanto a que la demanda debe exhibir “coherencia
del discurso jurídico” y respeto de la lógica de la argumentación legal, la
Corte considera que dicha exigencia supondría una condición adicional no
prevista en la Constitución Política ni en el Decreto 2067 de 1991, que
desconocería el carácter participativo de este mecanismo de control
constitucional. Como se señala en la misma Sentencia C-1052 de 2001 a la que
hacen referencia varios de los intervinientes, el carácter público de la acción
de inconstitucionalidad “releva al ciudadano que la ejerce de hacer una
exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición de la norma que
acusa y el Estatuto Fundamental”. (se subraya)
Es importante diferenciar entonces la
procedencia de la acción, que hace referencia a la posibilidad de tomar
una decisión de fondo cuando la demanda cumple los requisitos formales mínimos
previstos en el Decreto 2067 de 1991, de la prosperidad de los cargos,
aspecto sustancial que toca ya directamente con el acierto o no de las razones
de inconstitucionalidad invocadas por el accionante. El que estas últimas
aparentemente sean equivocadas y posiblemente no tengan vocación de
prosperidad, así ello pudiera parecer evidente, no es un asunto de
improcedencia de la acción (que corresponda resolver a través de un fallo
inhibitorio) sino de constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma
demandada.
Por ello es preciso reiterar, como ha
advertido esta Corporación, que el examen de los requisitos de la demanda no
puede llevar al juzgador a caer en formalismos técnicos ni en rigorismos
procesales que hagan inviable el ejercicio de la acción de
inconstitucionalidad.[4]
Lo anterior sin embargo no exime al accionante del deber de indicar
las disposiciones legales acusadas y las normas constitucionales violadas, así
como, especialmente, de presentar una argumentación suficiente sobre las
razones de inconstitucionalidad en que se fundamenta la acción (numeral 3º del
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991). Como ha señalado la Corte, en los
procesos de inconstitucionalidad se deben cumplir todos y cada uno de los
requisitos establecidos por el  artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, con el
fin de hacer más viable el derecho de participación política y sin que ello
implique un atentado contra su núcleo esencial[5].
En este sentido, la Corte tiene establecido que el actor debe
plantear un juicio objetivo y abstracto de constitucionalidad, con una carga
mínima de argumentación y a través de la confrontación directa entre normas
constitucionales y legales. Igualmente,
ha precisado que ese deber tiene que cumplirse en los planos formal y material,
es decir, que no basta la formulación general del cargo, sino que se requieren
“acusaciones susceptibles de ser analizadas y discutidas mediante el trámite
propio del control constitucional abstracto, lo cual implica que el demandante
debe formular un cargo concreto, de naturaleza constitucional, contra una norma
legal” [6].
Así, esta Corporación ha señalado que su
competencia no se extiende a hipótesis que la norma no prevé[7] o a interpretaciones
personales del demandante[8]
y que por tanto resultan inaceptables “los argumentos que se formulan a
partir de consideraciones puramente doctrinarias o que se limitan a expresar
puntos de vista subjetivos, sin que se tenga algún reproche de naturaleza
constitucional, ni un ataque concreto contra la disposición acusada”, es
decir, cargos basados “en apreciaciones globales y abstractas
producto de la forma de ver las cosas y según la personal convicción del
actor.”[9]
Que, en esa medida, no hay realmente acusaciones de inconstitucionalidad “en
los casos en que, por ejemplo, la norma cuya constitucionalidad se discute no
tiene el contenido que el demandante le atribuye o cuando los cargos están
referidos a disposiciones legales no demandadas.”[10]
En consecuencia, la sola indicación de las
normas superiores infringidas, apoyadas en apreciaciones subjetivas del actor,
no es suficiente para iniciar el juicio de constitucionalidad, si además de
ello la demanda no presenta al menos un cargo claro y directo de
inconstitucionalidad contra la ley acusada, que permita establecer si en
realidad existe una oposición objetiva y verificable entre su contenido y el
texto de la Constitución Política[11].
Ahora bien, para determinar si las razones
de inconstitucionalidad cumplen o no con una argumentación que permita realizar
un estudio de fondo de la norma acusada, esta Corporación ha establecido que
los cargos de la demanda deben cumplir unas condiciones mínimas de claridad (suficientemente
comprensible y de fácil entendimiento, de forma que exista un hilo conductor
que le permita comprender el contenido de la demanda y las razones en que ésta
se basa), certeza (recae directamente sobre el contenido de la
disposición demandada y no sobre una proposición jurídica inferida o deducida
por el actor o sobre otras normas no demandadas), pertinencia (utiliza
argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden
legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia), especificidad (define
o muestra en forma diáfana la manera como la norma vulnera la Carta Política,
es decir, existe una acusación concreta e identificable contra la disposición
legal demandada) y suficiencia (aporta un mínimo de argumentación o de elementos
probatorios que sustentan la demanda, de manera que despierta por lo menos una
sospecha o duda sobre la constitucionalidad del precepto impugnado).[12]
La verificación de estos elementos permite
depurar aspectos que no corresponden al juicio de constitucionalidad
(contenidos normativos ajenos a la disposición acusada, asuntos de
conveniencia, problemas que no tienen rango constitucional y corresponden a
otras jurisdicciones, apreciaciones subjetivas del actor que no se derivan de
la ley, etc.) y evita que la Corte actúe oficiosamente, sustituyendo las cargas
mínimas de argumentación que tiene el accionante. Por esta vía se puede
determinar si más allá de los problemas formales que pueda tener la demanda y
de todos aquéllas consideraciones ajenas al proceso de constitucionalidad,
subsisten cuestionamientos que sean competencia de esta Corporación, basados en
razones suficientes y objetivas que permitan iniciar el juzgamiento de las
normas acusadas a partir de su confrontación con el ordenamiento superior.
De acuerdo con lo anterior, con el fin de
resolver las solicitudes de inhibición formuladas por el Ministerio Público y varios
de los intervinientes, la Corte procederá a verificar si los cargos de
inconstitucionalidad presentados por el actor cumplen los requisitos mínimos de
certeza, claridad, pertinencia, especificidad y suficiencia a los que se ha
hecho referencia, teniendo en cuenta para ello la naturaleza misma de la
acción, cuyo carácter participativo y popular hace que dicho examen deba
hacerse con cierta flexibilidad -en busca de la finalidad última de la demanda[13]-, sin que, en todo
caso, haya lugar a  proceder de manera puramente oficiosa en la construcción de
los cargos o con suplantación de la carga de argumentación que corresponde al
demandante, pues ello marca el límite de aplicación del principio pro
actione[14].
3.2. El análisis de los cargos frente a los
requisitos mínimos de certeza, claridad, pertinencia, suficiencia y
especificidad.
Conforme a lo expuesto en el numeral
anterior, la Corte pasa a examinar los diferente cargos formulados contra la
Ley 1118 de 2006, en el mismo orden en que fueron presentados por el actor en
su demanda, para determinar si frente a cada uno de ellos procede la inhibición
o si, por el contrario, es posible realizar su estudio de fondo:
(i) Vulneración del principio del Estado Social de Derecho (Artículo 1º de la Constitución Política). Según el
demandante la Ley 1118 de 2006 (en su integridad), ataca directamente el
artículo 1º de la Constitución porque en lugar de desarrollar los enunciados
que se derivan del Estado Social de Derecho, permite enajenar una parte de la
propiedad de ECOPETROL, empresa que ha generado importantes utilidades para el
financiamiento del Estado. La Ley 1118 de 2006, dice el actor, es la antesala
de la privatización definitiva de ECOPETROL y por eso debe declararse su
inconstitucionalidad: “Si en el año 2007 se autoriza enajenar el 20 por
ciento de la empresa, no será posible que en los años venideros (2008 al 2010)
se permita la venta del 100 por ciento de la entidad y entonces ¿de donde
obtendrá recursos fiscales millonarios la Nación para paliar su déficit
fiscal?”.
Como se observa, el actor hace un enunciado
general sobre los postulados del Estado Social de Derecho, pero no desarrolla
de manera concreta cómo se produciría su desconocimiento a partir del contenido
normativo de la Ley 1118 de 2006. En ese orden, el cargo carece de
especificidad y suficiencia.
Además, la acusación central del actor se
apoya en el riesgo de una futura decisión legislativa  de privatizar totalmente
a ECOPETROL y en la eventual pérdida de utilidades para la financiación del
déficit fiscal del Estado, aspectos estos que la ley no regula expresamente y
que, en todo caso, el actor tampoco desarrolla desde el punto de vista de los
argumentos que la harían inexequible. Como advierte el Ministerio Público,
dicha circunstancia determina que la acusación sea incierta, en la medida que
la Corte no puede pronunciarse sobre “proposiciones jurídicas inexistentes
inducidas por el actor de sus apreciaciones individuales sobre el alcance y
efectos de la aplicación de la Ley 1118 de 2006…”
En consecuencia, frente a este cargo
procede la inhibición.
(ii) Violación del límite constitucional para crear o autorizar la
constitución de sociedades de economía mixta (Artículo
150-7 de la Constitución Política). El demandante indica que  Ley
1118 de 2006 “por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S.
A.. y se dictan otras disposiciones”, contraría en forma palmaria el
artículo 150-7 de la Constitución Política porque la autorización
constitucional es sólo para crear o autorizar la creación de entidades pero no
para modificar su naturaleza jurídica, tal como sucede con la disposición
acusada.
En este caso, la Corte también encuentra que el actor se limitó a
hacer un enunciado general del cargo sin explicar ni aportar argumentación
alguna sobre el exceso en que habría incurrido el legislador al ejercer sus
facultades constitucionales en la expedición de la ley acusada. Por tanto, el
cargo no es específico ni contiene una argumentación suficiente que permita su
análisis.
En consecuencia, la solicitud de inhibición frente a este cargo
también está llamada a prosperar.
(iii) Vulneración del principio de descentralización funcional (Artículo 209 de la Constitución Política). El demandante
señala que el artículo 209 de la Constitución enumera los principios de la
función administrativa (igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad). A su juicio, ese mandato constitucional se
desconoce al establecerse en la Ley 1118 de 2006 que todos los actos jurídicos
de ECOPETROL se regirán por el derecho privado independientemente del
porcentaje de participación estatal (art. 6º), ya que se deja de lado la
tradición jurídica nacional en materia de descentralización funcional y
territorial, “llevándose de bulto la norma superior (artículo 209) y las
disposiciones de la ley 489 de 1998 que deben aplicarse de manera preferente,
en atención a que es la normatividad genérica que regula todo lo relacionado
con las entidades descentralizadas nacionales  y territoriales”. Indica que
si en este caso la Ley 1118 de 2006 permite la sujeción de ECOPETROL al derecho
privado, en un futuro cercano las normas de la Ley 489 de 2006 serán “un
saludo a la bandera que no se aplicará en muchos o todos los casos.”
Con relación a este cargo, la Corte observa que como señala el
Ministerio Público y algunos de los intervinientes, los argumentos de la
demanda son de índole legal (violación de la Ley 489 de 1998) y doctrinario
(desconocimiento de la tradición jurídica) y no contienen una confrontación
normativa del artículo 209 de la Constitución y la disposición legal acusada.
La razón de la violación no se apoya entonces en argumentos constitucionales,
lo que implica que no se cumplen los requisitos de pertinencia y certeza.
Esta Corporación ha indicado que el actor no cumple con los
requisitos mínimos de formulación del cargo cuando “se limita a efectuar una
formulación vaga, abstracta y global de los motivos de inconstitucionalidad,
sin acusar específicamente la disposición” pues ello impide “que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.”[15]
Por tanto, en la medida que el cargo no supera el plano puramente
legal y se basa en la apreciación subjetiva que el actor tiene de la materia,
se debe declarar la inhibición, como solicitan los intervinientes.
(iv) Violación de los principios que
orientan la función administrativa (Artículo 210 de la Constitución
Política). El demandante señala que de acuerdo con el artículo 210 de la
Constitución Política las entidades descentralizadas pueden ser creadas por ley
o con autorización de ésta con fundamento en los principios de la función
administrativa. Indica que tales principios fueron desarrollados por la Ley
489 de 1998 (buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad,
eficacia, eficiencia, participación, publicidad, responsabilidad y
transparencia) en el entendido que la función administrativa persigue la
satisfacción de las necesidades generales de todos los habitantes.
A renglón seguido el actor considera que el artículo 3º de la Ley
1118 de 2006[16]
es inconstitucional porque: (i) su parágrafo 3º exceptúa a los fondos de
pensiones y cesantías, los fondos mutuos de inversión y los patrimonios
autónomos pensionales de ECOPETROL del límite del 3% de las acciones que los
particulares pueden adquirir en el proceso de privatización de la empresa, con
lo cual se desdibuja la aparente democratización de la entidad; y (ii) en la
medida que “muy seguramente” ninguna entidad del sector solidario, ni
los sindicatos de trabajadores ni una persona natural o jurídica tendrán
capacidad de compra del 3% de las acciones de ECOPETROL, serán “los Fondos
de Pensiones y Cesantías los que van a poder adquirir acciones de la nueva
ECOPETROL S.A.”
Sin embargo, la demanda no explica cómo o
porqué se presenta la violación de la norma constitucional; sin ninguna
conexión argumentativa el actor pasa directamente del artículo 210 de la Constitución
Política a la afirmación sobre su presunta violación por parte del artículo 3º
de la Ley 1118 de 2006. Por tanto, ante la inexistencia de una acusación
identificable y de razones o argumentos concretos, la Corte no puede más que
concluir que el cargo carece de claridad, especificidad y suficiencia.
Como lo advierten el Ministerio Público y
varios de los intervinientes, la afirmación del actor sobre la incapacidad
financiera de los sectores solidarios y el beneficio que tendrían los Fondos de
Pensiones y Cesantías, no pasa de ser un enunciado general sin apoyo concreto
en argumentos objetivos y específicos que puedan ser revisados por la Corte;
dicha circunstancia despoja el cargo de referentes normativos a partir de los
cuales pueda dilucidarse un problema constitucional que deba ser resuelto por
esta Corporación.
Por tanto, en lo que atañe a este cargo la Corte también encuentra
acertada la solicitud de inhibición.
(v) Vulneración del postulado de la
titularidad estatal del subsuelo (Artículo 332 de la Constitución). Según el actor, mientras que el
artículo 332 de la Constitución Política protege y garantiza plenamente la
titularidad estatal del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, el
artículo 1º de la Ley 1118 de 2006[17]
convierte a ECOPETROL en una sociedad de economía mixta regida exclusivamente
por el derecho privado, “potencializando  una eventual privatización total
en el futuro a pesar  de que en la precitada ley sólo se autoriza la
enajenación del 20% de su capital en el año 2007” y “llevándose de un
plumazo la rica tradición normativa de la principal empresa pública del país
desde el año de 1951 es decir con más de 55 años de aportes multimillonarios a
las arcas de la Nación y, a partir de ahora, la pregunta es: qué interés tendrá
la nueva ECOPETROL para girar recursos millonarios anualmente, si a partir del
año 2007 será una sociedad de economía mixta, con la participación del 20% de
los particulares (léanse los Fondos de Pensiones y Cesantías, e indirectamente,
las multinacionales petroleras) al  tiempo de que quién girará los dos 2.7
billones de pesos para subsidiar la gasolina en el país que actualmente  los
asume ECOPETROL, 100% estatal?”
El argumento central de este cargo está
entonces en que al transformar a ECOPETROL en sociedad de economía mixta se
afecta el principio de titularidad estatal del subsuelo (artículo 332 de la
Constitución Política) porque se potencializa la privatización total de
esa entidad, se desconoce una tradición jurídica de más de cincuenta (50) años
y se comprometen hacia futuro los recursos que actualmente recibe el Estado a
través de dicha empresa.
Como advierten acertadamente
los intervinientes, el demandante se apoya en hipótesis que la norma no prevé
(la privatización futura y definitiva de ECOPETROL); en consideraciones
personales que no tienen connotaciones constitucionales sino históricas y
doctrinarias (el desconocimiento de la tradición jurídica de la empresa); y en
argumentaciones especulativas no desarrolladas ni explicadas en la demanda
(reducción futura de los ingresos del Estado).
En este orden, se trata de una
acusación que no confronta el contenido normativo de la disposición acusada
(art. 1º de la Ley 1118 de 2006) frente al dispositivo constitucional, sino que
se funda en apreciaciones subjetivas y eventuales que surgen del entendimiento
personal del actor sobre lo que será el futuro de la empresa y el desarrollo
legislativo que más adelante podría tener la materia.
Lo anterior sólo lleva a
concluir que el cargo carece de elementos mínimos de claridad, certeza,
pertinencia y suficiencia, lo que también obliga a la Corte a declararse
inhibida frente al mismo.
(vi)    Violación del bien común como límite de la actividad privada
(Artículo 333 de la Constitución Política). El
demandante cita el artículo 333 de la Constitución Política y se limita a
señalar que la Ley 1118 de 2006, al transformar a ECOPETROL en una sociedad de
economía mixta en la que existirá participación privada, “al revés de
garantizar el bien público, lo que hace es posibilitar la prevalencia de los
intereses privados sobre los de carácter público general, violentando
entonces, los postulados de la norma superior”.
En este orden es claro que el cargo carece
de especificidad y suficiencia, pues por una parte no define o muestra cómo se
vulnera la Carta Política y, por otra, tampoco contiene un mínimo
de argumentación que permita adelantar el juicio de constitucionalidad. En esta
medida, el análisis de la Corte sería completamente oficioso y no partiría de
confrontaciones normativas realmente propuestas por el actor.
Como ha señalado esta Corporación “la
simple enunciación de un cargo de inexequibilidad, desprovista de toda
fundamentación, le impide a la Corte pronunciarse sobre el problema jurídico
sometido a su conocimiento pues en tales eventos no se dan los presupuestos
necesarios para que se geste y decida el debate constitucional inherente a este
tipo de pronunciamientos.” [18]
Por tanto, frente a este cargo la Corte se
declarará igualmente inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo.
(vii) Vulneración del principio constitucional de la dirección
general de la economía por parte del Estado (Artículo
334 de la Constitución Política). La demanda señala que conforme al artículo
334 de la Constitución la dirección general de la economía estará a cargo del
Estado, quien “intervendrá por mandato de la ley en la explotación de los
recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, en la distribución,
utilización y  consumo de bienes (…)”. Indica que el artículo 2° de la Ley
1118 de 2006 al permitir la enajenación del 20% del capital de ECOPETROL pone
en grave peligro la garantía constitucional citada porque al contrario de lo
esbozado en las normas superiores “permite que los particulares  (hasta en
un 20% del capital accionario) entren a participar en una actividad de tipo
estratégico, cual es la explotación de nuestros recursos naturales no
renovables, como lo es la actividad petrolera, poniendo en entredicho el
postulado superior (artículo 334)”.
En este caso, el actor tampoco explica en
qué forma se vulnera la norma constitucional invocada y cómo se reducen las
facultades estatales de intervención del Estado en la economía; no existen
argumentos de porqué la participación de capital privado en ECOPETROL puede
llegar a  vulnerar el artículo 334 de la Constitución Política. Como ya se ha
señalado, los cargos de inconstitucionalidad no pueden basarse solamente “en
apreciaciones globales y abstractas producto de la forma de ver las cosas y
según la personal convicción del actor.”[19]
En consecuencia, la Corte
considera que frente a este cargo la solicitud de inhibición es igualmente
procedente, pues no existen razones
ciertas, precisas y suficientes que sustenten la acusación de
inconstitucionalidad.
(viii) Violación de las finalidades sociales del Estado en cuanto al
recaudo y distribución de regalías (Artículo 360 de
la Constitución Política). El demandante señala que la Ley 1118 de 2006,
al convertir a Ecopetrol en una sociedad de economía mixta con una
participación privada del 20%, puede poner en riesgo los derechos de las
entidades territoriales sobre la explotación de los recursos naturales no
renovables. Indica que al existir participación de los particulares en
ECOPETROL (así sea minoritaria), no se garantizan los derechos que el artículo
360 de la Constitución Política establece en favor de las entidades
territoriales.
Frente a este punto la Corte observa que se
trata de una acusación que carece de claridad y especificidad, porque al igual
que sucede con otros cargos, el actor no señala de qué manera la participación
privada en Ecopetrol reduce las regalías que conforme al artículo 360 de la
Constitución Política le corresponden a las entidades territoriales. La demanda
incurre nuevamente en el error de hacer simples enunciados generales no
desarrollados siquiera sucintamente, lo que impide a la Corte seguir adelante
en el juicio de constitucionalidad.
Precisamente, algunas de las intervenciones
que solicitan la inhibición evidencian las falencias de la demanda en relación
con la formulación del cargo, en cuanto a que el actor no señala concretamente
y de manera cierta la relación que existiría entre la conformación accionaria
de ECOPETROL y la generación, recaudo y traslado de las regalías a favor de las
entidades territoriales.
En consecuencia, este cargo tampoco reúne
las condiciones necesarias para ser estudiado y frente al mismo se impone
también la inhibición.
4º- Conclusión.
En el caso objeto de análisis se demandó ante
esta Corporación la inconstitucionalidad de la Ley 1118 de 2006, que permite la
aportación de capital privado a Ecopetrol, empresa que, como consecuencia de
ello, se transformará en sociedad de economía mixta, se regirá por el derecho
privado y tendrá otras diversas modificaciones en su estructura y
funcionamiento.
Al respecto, la Corte ha verificado que los
diversos cargos planteados en la demanda no contienen una carga mínima de
argumentación sobre las razones de inconstitucionalidad de la Ley 1118 de 2006,
lo que impide un pronunciamiento de fondo para determinar si dicha ley es total
o parcialmente inexequible.  En general, el actor se apoya en afirmaciones
generales, vagas e indeterminadas que no precisan de manera clara, cierta y
específica en qué consiste la eventual oposición de la ley acusada con el
ordenamiento superior.
Además, como ha quedado
expuesto, a la Corte no le corresponde pronunciarse sobre medidas que aún no
han sido adoptadas por el legislador (eventual privatización total de
ECOPETROL) ni sobre aspectos de conveniencia (quién cubrirá los subsidios de la
gasolina, cómo se manejará presupuestalmente el cambio de la composición
accionaria de ECOPETROL etc.), así como tampoco en relación con la posible
oposición de las disposiciones acusadas con la otras leyes ordinarias  (Ley 489
de 1998) o con la tradición jurídica colombiana.
En consecuencia, como la Corte no puede
sustituir al demandante en la formulación y argumentación de los cargos, ni le
corresponde iniciar un estudio oficioso de las normas legales acusadas, se
declarará inhibida para tomar una decisión de fondo frente a la demanda.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E:
Declararse INHIBIDA para decidir la demanda presentada
contra la Ley 1118 de 2006, “por la cual se modifica la naturaleza jurídica
de Ecopetrol S.A. y se dictan otras disposiciones”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
AUSENTE
EN COMISION
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
AUSENTE
EN COMISION
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-542 DE 2007
DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia
porque demanda cumple requisitos para suscitar decisión de fondo (Salvamento de
voto)
ECOPETROL-Naturaleza jurídica/ECOPETROL-Transformación
en sociedad de economía mixta (Salvamento de voto)
La pregunta
que debe resolverse en este caso es si este proceso de transformación de
ECOPETROL en una sociedad de economía mixta resulta acorde con el bien común.
Es decir, en este caso: ¿Cuál era el bien que buscaba el legislador? Es
evidente que no se trataba de una empresa ineficiente. A mi juicio, el Estado
no es tan mal administrador en todos los casos como tampoco los empresarios
particulares son siempre tan buenos. En este caso, es de observar que el
argumento que se da es otro: se trata de un buen negocio que produce buenas
utilidades y paradójicamente, por eso hay que venderlo, ya que los particulares
tienen interés en adquirirlo. En este orden de ideas, como no se puede argüir
la ineficiencia y la falta de utilidades de la empresa, el giro que se le da a
la privatización de ECOPETROL, es el de denominarla como “capitalización” de la
empresa vendiendo un porcentaje a los particulares. En mi concepto, desde el
punto de vista constitucional, esta medida no tiene justificación, porque no se
encuentra cuál es el fin legítimo, ni la necesidad de vender una parte de una
empresa que da utilidades para capitalizarla, pues esta no es la única forma de
conseguir recursos, ya que puede imponerse la capitalización a los socios y si
no tiene lo suficiente para ello –que no es el caso de ECOPETROL- se puede
acudir a un empréstito nacional o internacional o a la emisión de bonos.
Referencia: expediente D-6655
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1118 de 2006 “por la
cual se modifica la naturaleza jurídica de ECOPETROL S.A. y se dictan otras
disposiciones”
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Con el
respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito
manifestar mi discrepancia frente a la decisión adoptada en la presente
sentencia, por cuanto considero que en el presente caso, la demanda cumplía con
los requisitos exigidos para proferir un fallo de fondo, de conformidad con los
argumentos que a continuación me permito exponer:
1. En primer
lugar, considero que el artículo 209 debe armonizarse con el artículo 210 de la
Constitución Política, el cual dispone que las entidades del orden nacional
descentralizadas por servicios –Ecopetrol lo es- sólo pueden ser creadas por
ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan
la actividad administrativa. Es de observar que a pesar de haberse convertido
en sociedad de economía mixta, ECOPETROL no deja de ser una entidad estatal,
vinculada al Ministerio de Minas y Energía, sujeta por lo tanto a un régimen de
derecho público, pues es en virtud de éste que se le aplican reglas del derecho
privado. Es por tanto el propio constituyente el que dispone que las entidades
descentralizadas deba ser creada por ley. Por consiguiente, la nueva sociedad
ECOPETROL continúa sujeta a los principios de la función administrativa.
A este respecto,
es preciso señalar que ECOPETROL S.A. sigue siendo una entidad descentralizada
del orden nacional, cuya creación o autorización para crearla le corresponde al
legislador, “con fundamento en los principios que orientan la actividad
administrativa” (art. 210 C.P.). Por ello, así se rija por el derecho
privado, sigue siendo una entidad estatal vinculada al Ministerio de Minas y
Energía y su régimen se deriva de la misma ley, que debe sujetarse a los
mencionados principios (art. 209 C.P.).
Por lo anterior,
en mi concepto, no se puede afirmar en la sentencia que estas sociedades no se
someten  a los principios de la administración pública, el primero de los
cuales es el interés general, que impone a todas las entidades públicas,
cualquiera sea su naturaleza, actuar en aras de ese interés. Sostengo por
tanto, que a cualquier entidad en la que esté presente el Estado, no se la
puede excluir de la aplicación de estos principios constitucionales, tesis que
por ninguna razón suscribiría.
A mi juicio, es
claro que en el presente caso, el legislador ha irrespetado estos principios.
Es de observar que el artículo 333 de la Constitución sienta una regla general:
la actividad económica y la libre iniciativa son libres, dentro de los límites
del bien común, esto es, que aún cuando se trate de un particular, también está
sometido a ese límite. Con mayor razón es válida esa sujeción cuando se trata
del Estado.
2. De acuerdo
con lo anterior, considero que la pregunta que debe resolverse en este caso es
si este proceso de transformación de ECOPETROL en una sociedad de economía
mixta resulta acorde con el bien común. Es decir, en este caso:  ¿Cuál era el
bien que buscaba el legislador? Es evidente que no se trataba de una empresa
ineficiente. A mi juicio, el Estado no es tan mal administrador en todos los
casos como tampoco los empresarios particulares son siempre tan buenos. En este
caso, es de observar que el argumento que se da es otro: se trata de un buen
negocio que produce buenas utilidades y paradójicamente, por eso hay que
venderlo, ya que los particulares tienen interés en adquirirlo.
En este orden de
ideas, como no se puede argüir la ineficiencia y la falta de utilidades de la
empresa, el  giro que se le da a la privatización de ECOPETROL, es el de
denominarla como “capitalización” de la empresa vendiendo un porcentaje a los
particulares.
En mi concepto,
desde el punto de vista constitucional, esta medida no tiene justificación,
porque no se encuentra cuál es el fin legítimo, ni la necesidad de vender una
parte de una empresa que da utilidades para capitalizarla, pues esta no es la
única forma de conseguir recursos, ya que puede imponerse la capitalización a
los socios y  si no tiene lo suficiente para ello –que no es el caso de
ECOPETROL- se puede acudir a un empréstito nacional o internacional o a la
emisión de bonos.
3. De otra
parte, el suscrito Magistrado evidencia que aquí se presenta una paradoja, pues
a la vez que no se discute que el Estado es el titular del dominio de los
recursos naturales, se admite que es válido entregar a los particulares la
propiedad de parte de esos recursos. En este punto, hay que diferenciar que una
cosa es la concesión de la explotación temporal de esos recursos, porque en
esos casos el Estado conserva la titularidad de los mismos, y otra muy distinta
su venta, en la que se entrega esa titularidad a los particulares. Además, si
bien es cierto que el Estado sigue siendo el director de la economía, de modo
que en relación con lo suyo ejerce su poder y en relación con los particulares,
aplica la intervención que es un límite del manejo de la economía. A mi juicio,
con la transformación de ECOPETROL en sociedad de economía mixta, se llega a la
paradoja de que no obstante que se trata de recursos naturales de propiedad
estatal, el Estado no se comporta como propietario sino que se los entrega a
los particulares.
A este respecto,
es de advertir que lo de menos es el porcentaje –en este caso, un máximo  del
20%- que se vende, sino el valor del mismo. De este modo, definida la
naturaleza jurídica de ECOPETROL, la Ley 1118 de 2006, establece que el valor
inicial de los títulos a emitir será fijado por dos bancos de inversión, a uno
de los cuales se entrega la estructuración del proceso de capitalización en
todas sus fases. Más grave aún, es que una de esas dos entidades es la que
después vende las acciones.
4. De otro lado,
en mi opinión el esquema propuesto para la trasformación de ECOPETROL plantea
dificultades frente a la democratización de las acciones del Estado prevista en
la Constitución (art. 60), pues de las normas de la Ley 1118 de 2006 no se
aprecia claramente que se otorguen condiciones especiales para el acceso a la
compra de esos títulos de sus trabajadores, organizaciones solidarias y de
trabajadores, pues el parágrafo 1º del artículo 3º se refiere a “ninguna
persona natural” y el parágrafo 2º a las “personas jurídicas”, para efectos de
límite de adquisición de títulos. Además se establece un límite de 3% de las
acciones para ser adquiridas, pero al mismo tiempo excluye a los fondos de
pensiones y cesantías, fondos mutuos de inversión y patrimonios autónomos
pensionales, que no son asociaciones solidarias o de trabajadores, de ese
límite de adquisición y en ese caso, puede establecer un plazo para la
suscripción de acciones, sin que se señale cuál es.
Por tanto, el
suscrito Magistrado considera necesario plantear la inquietud acerca de la
justificación desde el punto de vista constitucional y del interés general de
todas estas medidas. Peor aún, se debe mirar el régimen laboral establecido por
esta ley para la nueva sociedad, que de manera bastante confusa establece una
serie de reglas que en últimas desembocan en que los empelados de ECOPETROL
S.A. pasan a ser particulares.
Así mismo, es de
observar que la nueva sociedad se exime de cargas fiscales, lo que implica que
desparecerán los subsidios que actualmente brinda ECOPETROL a sectores pobres
de la población.
Por
consiguiente, manifiesto mi categórica discrepancia con la presente sentencia,
puesto que considero que la ley no es clara es el proceso de transformación de
una empresa estatal, proceso que a mi juicio, viola los artículos 209, 210, 333
y 334, por las razones expuestas.
5. Desde un
punto de vista metodológico, me permito también señalar una contradicción, pues
de un lado, se me acusó en Sala Plena de realizar planteamientos de
conveniencia,  pero de otro, se justifica en la sentencia la capitalización de
ECOPETROL, con fundamento en lo que se expuso en el Congreso. De igual modo, el
suscrito Magistrado advierte que la sentencia también se refiere a temas
globales.
Para el suscrito
Magistrado, por mucho que se intente hacer un análisis abstracto de la ley, no
se puede ignorar que se trata del caso concreto de ECOPETROL. Precisamente,
otro motivo de inconstitucionalidad de la Ley 1118 de 2006 es el que se trata
de una ley con nombre propio, particular, no general, como deben ser todas las
leyes. A mi  juicio, esto no permite un análisis en abstracto.
6. Así mismo,
considero necesario recordar que el legislador en un Estado democrático tiene
un amplio margen de regulación pero no puede regular de cualquier modo, puesto
que debe legislar dentro de los límites que señala la propia Constitución y
respetando tanto los valores, principios y derechos fundamentales, así como los
principios de la administración pública y la moralidad pública.
En este sentido,
considero que el tribunal constitucional debe mirar la relación de medio a fin,
es decir, la justificación que tuvo en cuenta el legislador y de esa forma
determinar si tanto el medio como el fin de la ley son constitucionalmente
válidos.
A mi juicio, el
demandante aduce un argumento claro: ni el  artículo 150-7, ni el  210 de la
Constitución prevén la posibilidad de “transformación” de una empresa, sólo la
creación o autorización de constitución de sociedades de economía mixta, para
lo cual se establece el límite de los principios de la función administrativa,
el primero de los cuales es el  interés general, pues el Estado siempre debe
actuar al servicio de  ese interés. En este sentido, el artículo 150-7 se
conecta con el 210 y este con el 209; todo lo cual a su vez concuerda con el
artículo 1º de la Constitución Política.
Por tanto,
considero que el juicio de necesidad de la medida es de orden constitucional y
me permito reiterar que la justificación de la privatización para obtener recursos,
no es el único mecanismo para ello, de modo que no era necesario proceder a
ella.
En este
sentido, me permito reiterar que de conformidad con el artículo 210 de la
Constitución Nacional el legislador tiene libertad para la regulación en
materia económica, pero se encuentra sometido a los valores, principios y
derechos fundamentales consagrados en la propia Carta Política, así como a los
principios que rigen la administración pública y el interés general.
Por lo
tanto, considero que el Estado no puede actuar en relación con una empresa
estatal como ECOPETROL sino de conformidad con los principios de la
administración y los principios de moralidad pública.
Considero
necesario insistir, en que el argumento de fondo presentado para modificar la
naturaleza jurídica de ECOPETROL ha sido el de la capitalización para que esta
empresa subsista. Sin embargo, a mi juicio, este argumento relativo a la
pérdida económica y la ineficiencia no es válido en el caso de ECOPETROL, que
es una de las empresas estatales más rentable en el país, sino la más rentable.
7.
Adicionalmente, es de observar la dificultad que plantea la forma en que la ley
entrega a bancos particulares el señalamiento del valor inicial del porcentaje
a negociar, que es tal vez de lo más importante. En este sentido, considero
necesario recordar que la Corte ha dicho que así sea el 1% la participación
estatal,  rigen todos los controles de las entidades públicas, así como
observar, que estudios especializados demuestran que no se necesita poseer el
51% de las acciones para controlar una empresa o determinar su política. Por
eso, el que el Estado conserve el 80% de participación en ECOPETROL no puede
ser el sustento de la constitucionalidad.
8. En este orden
de ideas, me permito reiterar la posición jurídica que asumiera en relación con
la sentencia C-511/04, respecto de la cual salvé mi voto, precisamente porque
desde entonces era clara la intención del legislador de privatizar la
exploración y explotación del petróleo y extinguir poco a poco a ECOPETROL,
como lo expuse claramente en dicho salvamento, al cual me remito nuevamente en
esta oportunidad.
9. Finalmente,
debo manifestar mi desacuerdo con un fallo inhibitorio que tiene el efecto de
dejar las normas vivas, pues en mi concepto, por todas las razones que he
expuesto, los cargos formulados en la demanda permiten proferir una decisión de
fondo.
Por las razones
expuestas, disiento de la presente decisión.
Fecha ut
supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]EL Colegio Mayor de
Nuestra Señora del Rosario hace esta solicitud parcialmente en relación con los
cargos por: (i) violación del principio del Estado Social de Derecho; (ii)
violación del principio de descentralización funcional; (iii) vulneración al
postulado de la titularidad estatal del subsuelo; (iv) violación del bien común
como límite de la actividad privada; (v) vulneración del principio de dirección
general de la economía por parte del Estado y(vi) violación de las finalidades
sociales del Estado.
[2] Sentencia C-451 de
2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[3] Sobre el principio
pro actione pueden verse también la Sentencias C-1123 de 2004, M.P. Jaime
Córdoba Triviño y C-520 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[4] Ibídem.
[5] Sentencia C-520 de
2002, M.P. Álvaro Tafur Gálvis, apoyada en la Sentencia C-131 de 1993 M.P.
Alejandro Martínez Caballero, en la que se declaró la constitucionalidad del
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y se establecieron los puntos de partida
de la jurisprudencia de esta Corporación para la sistematización de los
requisitos que deben cumplir las demandas de constitucionalidad.
[6] Sentencia C-447 de
1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[7] Sentencia
C-422 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Gálvis. Auto del 15 de febrero de 2005,
expediente D-5555. M.P. Álvaro Tafur Gálvis, en el cual se citan, entre otras,
las Sentencias C-357 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo,  C-153 de
1997 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-044 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[8] Sentencia C-991 de
2006, M.P. Álvaro Tafur Gálvis. Igualmente, Sentencia C-129 de 2002, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[9] Sentencia C-555 de
2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández  (salvamento de voto de los Magistrados
Alfredo Beltrán Sierra y Humberto Antonio Sierra Porto).
[10] Sentencia C-991 de
2006, M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[11] Sentencia  C-380 de
2000  M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[12] Sentencias C-1052
de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-1031 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar
Gil; y C-048 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, entre otras.
[13] En diversos
pronunciamientos la Corte ha señalado que en cumplimiento de su función de
guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución, debe adelantar una
labor interpretativa del contenido de la demanda en búsqueda del propósito real
que animó al demandante a utilizarla,
evitando así que el ejercicio del derecho ciudadano se vea frustrado con
la expedición de un pronunciamiento inhibitorio (Sentencias C-245 y C-290 de
2000, entre otras).
[14] Así por ejemplo, en la
Sentencia C-290 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) en la que se demandaban
diversas normas del sistema de seguridad social y donde los intervinientes
consideraban que el actor se apoyaba en consideraciones prácticas y legales que
no trascendían al ámbito constitucional, la Corte señaló que “teniendo en
cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de naturaleza pública, y por
ende abierta a cualquier ciudadano, la Corte estudiará la presente demanda
atendiendo a criterios de flexibilidad a fin permitir en forma amplia el
ejercicio del derecho político insito en la mencionada acción de
inexequibilidad(...)” Igualmente, en la Sentencia C-806 de 2001 (M.P. Clara
Inés Vargas Hernández) la Corte concluyó que no se inhibiría para fallar el
asunto planteado en esa oportunidad, pues si bien la demanda
“adolece de los anotados defectos en la formulación de los cargos [se
solicitaba una exequibilidad condicionada], al interpretarse su contenido se
observa que contiene una acusación de índole constitucional contra el precepto
censurado (…) Así, pues, identificada la pretensión de inconstitucionalidad que
presenta el actor procede la Corte a fallar de mérito el presente asunto.”
[15] Sentencia C-447 de
1997, reiterada en Sentencia C-229 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil)
[16] ARTÍCULO 3o. DEMOCRATIZACIÓN. Para garantizar la democratización de la propiedad accionaria, el
programa de emisión y colocación de acciones de Ecopetrol S. A. incluirá dos
primeras rondas a las cuales podrán acceder los destinatarios de condiciones
especiales de que trata el artículo 3° de la Ley 226 de 1995, los patrimonios
autónomos pensionales de Ecopetrol S. A., las entidades territoriales, y
cualquier ciudadano colombiano. Agotadas estas rondas, la oferta se extenderá
al público en general y a personas naturales o jurídicas.
PARÁGRAFO 1o. Para la emisión a que hace referencia la presente ley, ninguna persona
natural podrá adquirir títulos por valor superior a cinco mil (5.000) salarios
mínimos legales mensuales vigentes (smlmv).
PARÁGRAFO 2o. En las dos primeras rondas, cada una de las personas jurídicas que
suscriban acciones no podrán adquirir más de un límite porcentual que será
fijado por la Asamblea General de accionistas de Ecopetrol S. A., y que en
ningún caso excederá el 3% de las acciones en circulación de la empresa.
Exceptúense de esta disposición los fondos de
pensiones y cesantías, los fondos mutuos de inversión y los patrimonios
autónomos pensionales de Ecopetrol S. A., los cuales podrán superar el límite
atrás indicado, siempre que se ajusten a lo que se determine en los
lineamientos de inversión establecidos por la Superintendencia Financiera de
Colombia.
En todo caso, colectivamente los fondos de pensiones y
cesantías, los fondos mutuos de inversión y los patrimonios autónomos
pensionales de Ecopetrol S. A. no podrán adquirir más del 15% de las acciones
en circulación de Ecopetrol S. A.
PARÁGRAFO 3o. Ecopetrol S. A. podrá establecer plazos para el pago
de un porcentaje de las acciones que se suscriban en las dos primeras rondas.
[17]ARTÍCULO 1o. NATURALEZA JURÍDICA DE ECOPETROL S. A. Autorizar a Ecopetrol S. A., la emisión de acciones
para que sean colocadas en el mercado y puedan ser adquiridas por personas
naturales o jurídicas. Una vez emitidas y colocadas total o parcialmente las
acciones de que trata la presente Ley, la sociedad quedará organizada como una
Sociedad de Economía Mixta de carácter comercial, del orden nacional, vinculada
al Ministerio de Minas y Energía; se denominará Ecopetrol S. A., su domicilio
principal será la ciudad de Bogotá, D. C., y podrá establecer subsidiarias,
sucursales y agencias en el territorio nacional y en el exterior.
[18] Sentencia C-666 de
2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[19] Sentencia C-555 de
2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández  (salvamento de voto de los Magistrados
Alfredo Beltrán Sierra y Humberto Antonio Sierra Porto).