C-313-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-313/02
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto
de la violación
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Señalamiento
de norma constitucional violada
PRINCIPIO PRO
ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No señalamiento de norma constitucional vulnerada
La Corte
considera, con base en el principio pro actione, que si en una demanda de
inconstitucionalidad no se indica el artículo de la Constitución que se
considera violado pero, no obstante lo anterior, los argumentos del actor son
suficientes para que se estructure un cargo contra la norma acusada, y la
demanda puede ser interpretada de tal forma que resulte indudable cuál es la
prescripción constitucional que se considera vulnerada, la Corporación
procederá a su estudio y a proferir fallo de mérito.
JUNTA
ADMINISTRADORA LOCAL-Funciones
ad honorem
REGIMEN GENERAL Y
REGIMEN ESPECIAL-Distinción
EDIL-Carácter remunerado o ad honorem
EDIL EN REGIMEN
GENERAL O ESPECIAL-No
vulneración de la igualdad por carácter remunerado o ad honorem
Referencia: expediente D-3737
Norma Acusada:
Artículo 23 de la Ley 617 de 2000
Demandante:
Bernardo Rafael Romero Parra
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D. C.,
treinta (30) de abril de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y de los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano
Bernardo Rafael Romero Parra solicitó a esta Corporación la declaración de
inexequibilidad del artículo 23 de la Ley 617 de 2000.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se
transcribe el texto de la normas acusada, así:
Ley 617 de 2000
(9 de octubre de 2000)
Artículo 23. Pagos a los miembros de las
Juntas Administradoras Locales. Los miembros de las Juntas Administradoras
Locales no serán remunerados, ni podrán recibir directa o indirectamente pago o
contraprestación alguna con cargo al tesoro público del respectivo municipio.
III. LA DEMANDA
El demandante señala
que "La Constitución Política de Colombia, promulgada en 1991, señala en
su artículo 318 que con el fin de mejorar la prestación de los servicios y
asegurar la Participación Ciudadana en el manejo de los asuntos públicos de
carácter local, los Concejos podrán dividir sus municipios en comunas y
corregimientos y que en cada una de estas divisiones habrá una Junta
Administradora Local de elección popular, integrada por el número de miembros
que determine la ley y les asigna unas funciones en cinco incisos"[1].
Afirma que los
artículos 260 y 261 de la Constitución indican que las juntas administradoras
locales son corporaciones públicas y que de acuerdo con el artículo 123 sus
miembros tienen la condición de servidores públicos. Indica que como consecuencia
de esa condición, los miembros de las juntas administradoras locales se
encuentran sujetos al régimen de incompatibilidades que fije la ley en
desarrollo de lo señalado en artículo 127 de la Carta Política.
Asevera que el régimen
de incompatibilidades de los miembros de las juntas administradoras locales se
encuentra previsto en la Ley 136 de 1994 y en la Ley 617 de 2000.
Asegura que quien
sea miembro de estas corporaciones, está obligado "[...] a desarrollar una
serie de actividades diarias ante las entidades gubernamentales y privadas con
el objeto de llevar bienestar a sus representados, pero las incompatibilidades
le impiden a él y a sus familiares el ejercicio de otras actividades económicas
con el Distrito o Municipio"[2].
Indica que
consciente de ello, el Legislador reconoce "[...] honorarios a los ediles
de las Juntas Administradoras Locales de Santafé de Bogotá D.C., en el artículo
59 de la Ley 617, cuando ellos también son miembros de Juntas Administradoras
Locales como lo señala la Constitución Nacional en su artículo 323, por lo
tanto este artículo de la Ley 617 es constitucional ya que la Constitución en
ninguna parte les prohíbe a los miembros de las J.A.L. que reciban honorarios y
son inconstitucionales los artículos 119 de la Ley 136 de 1994 y 23 de la Ley
617 porque les impide el derecho de todo trabajador a recibir una remuneración
por sus servicios prestados y atenta contra el derecho a la igualdad ya que
mientras los ediles integrantes de las Juntas Administradoras Locales de
Bogotá, se les reconoce honorarios por las mismas funciones que ejercen los
miembros de las J.A.L en el resto del país, a los otros se les niega la
remuneración por sus servicios prestados atentando contra el derecho a la protección
integral de la familia al negarle la remuneración económica para la
satisfacción de las necesidades básicas como alimentación, vivienda o
vestido"[3].
IV.
INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PUBLICAS
1. Intervención
del Ministerio del Interior
En memorial allegado
a esta Corporación, la apoderada de la Cartera del Interior indica que
"Este Ministerio solicita a la Corte que profiera fallo inhibitorio […] en
consideración a la ineptitud de la demanda, por considerar que no fue sustentada.
Si bien es cierto que la demanda de inconstitucionalidad no tiene una técnica
estricta, también lo es que al impugnante le asiste la obligación de expresar
las razones por las cuales estima que la disposición acusada vulnera la Carta
Política, circunstancia que no ocurre en este caso. Es de advertir que la
diferencia entre una norma y otras de su misma jerarquía no es cargo de
inconstitucionalidad. En materia de control de inconstitucionalidad, la
confrontación de la norma acusada debe hacerse con las disposiciones
constitucionales y no con normas del mismo rango. Toda vez que el demandante
omite una mínima referencia a las razones por las cuales podría la norma
atacada ser violatoria de cualquiera de los artículos de la Constitución
Política, no ha cumplido en realidad con lo exigido por el artículo 2 del
Decreto 2067 de 1991, y en consecuencia, la demanda es inepta para provocar un
fallo de mérito"[4].
Adicionalmente
señala que en la Sentencia C-715 de 1998 la Corte Constitucional declaró la
exequibilidad del artículo 119 de la Ley 136 de 1994 que versaba sobre el mismo
tema al de la norma acusada, es decir, la carencia de pago de honorarios o de
alguna otra contraprestación a los miembros de las Juntas Administradoras
Locales por la prestación de sus servicios.
2. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Este Ministerio
intervino por medio de apoderada para solicitar a la Corte que declarara la
exequibilidad de la norma acusada.
Indica que le asiste
la razón al demandante cuando afirma que los miembros de las Juntas
Administradoras Locales son servidores públicos, responsables de cumplir una
función social, y que por lo tanto se encuentran cubiertos por las
inhabilidades e incompatibilidades previstos para ellos en la ley.
Señala que "No
obstante lo anterior, también es cierto que los miembros [de las Juntas
Administradoras Locales] tienen derecho a laborar y a obtener un ingreso para
su sustento y el de su familia, ingreso que no necesariamente se debe derivar
del sector público como lo hace ver el actor, quien al parecer no encuentra
otra fuente de ingreso sino la derivada de los contratos con la administración
pública lo que no es procedente, ya que existe también el sector privado dentro
del cual se puede desempeñar a su vez el miembro de la Junta Administradora
Local o ejercer una profesión o trabajo de carácter liberal. Igualmente es de
recordar que dentro del régimen constitucional colombiano, las aspiraciones
personales de quienes resultan elegidos están en principio subordinadas al
cumplimiento de su vocación de servicio. […] En cuanto a la comparación que
hace con el Distrito Especial de Bogotá, para derivarla en una violación al
derecho de igualdad es de recordar que Bogotá por disposición constitucional
goza de un régimen especial, dadas sus connotaciones de territorio y población,
que hacen un tanto difícil su administración o manejo, teniendo en cuenta que
no se trata de una ciudad cualquiera, sino de la más importante del país"[5].
V. INTERVENCION
CIUDADANA
1. Intervención
de la Federación Colombiana de Municipios
La Federación
Colombiana de Municipios intervino por medio de su director ejecutivo, Gilberto
Toro Giraldo.
En su intervención
señala que "El demandante […] no invoca artículo alguno de la Constitución
para predicar su violación, ni por consecuencia mucho menos avanza para nada en
la indicación del concepto de la violación. Ello impide que la Corte profiera
fallo de mérito, por inexistencia de cargo debidamente formulado"[6].
Subraya que el
demandante se limita a afirmar que existe una discriminación respecto de los
miembros de las Juntas Administradoras Locales diferentes de los de las de
Bogotá, pero no demuestra que se trate de sujetos en igualdad de condiciones
sobre los cuales pueda predicarse la consecuente discriminación.
En consecuencia,
arguye que la demanda es inepta.
VI. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Señala la Vista
Fiscal que el problema relativo a que los miembros de las Juntas
Administradoras Locales diferentes de los de las de Bogotá no cuenten con
remuneración por la labor que realizan, fue ya abordado por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-715 de 1998, en la que se declaró la
exequibilidad del artículo 119 de la Ley 136 de 1994. Indica que de la norma
acusada en la demanda de la referencia, se puede predicar la identidad respecto
de la declarada exequible en la sentencia referida y que por ende, es
procedente que la Corte se esté a lo ya decidido en esa oportunidad.
De no ser aceptada
esta solicitud, pide que se declare la exequibilidad de la norma acusada por
las razones que a continuación se resumen.
Argumenta que el
artículo 320 de la Constitución autoriza que la ley establezca diferentes
categorías de municipios; que en virtud del artículo 318 del mismo Estatuto,
los concejos municipales podrán dividir sus municipios en comunas; y que los
artículos 322 a 324 de la Carta establecen el régimen especial aplicable al
Distrito Capital de Bogotá. Así pues, "En desarrollo de las facultades
constitucionales anteriormente citadas, y teniendo en cuenta que el
Constituyente no determinó el carácter remunerado o ad honorem de los
miembros de las Juntas Administradoras Locales, el legislador puede reglamentar
libremente este tema"[7].
Luego de hacer
memoria sobre los antecedentes constitucionales y legislativos de las Juntas
Administradoras Locales, el Procurador señala que "Es así como atendiendo
la nueva normatividad dada a la capital por la Carta Política del 91, surgen
dentro del distrito las entidades territoriales denominadas localidades, las
cuales gozan de autonomía administrativa y fiscal para la gestión de los
asuntos propios de su territorio"[8].
Señala que el
artículo 72 del Decreto 1421 de 1993, Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá,
Distrito Capital" reconoce el pago de honorarios a los ediles de esta
entidad territorial, cuestión reiterada por las leyes 136 de 1994 y 617 de
2000.
Concluye que los
miembros de las Juntas Administradoras Locales de Bogotá se encuentran
cubiertos por el régimen especial mientras que para los demás se aplica el
régimen general, lo cual explica que a los primeros se les haya reconocido el
pago de honorarios y que ello no haya sucedido respecto de los segundos.
Asegura que "El
hecho de que el desempeño del cargo de edil municipal no sea remunerado, no
significa que esto desconozca el derecho al trabajo, por cuanto existe
justificación razonable para privar de retribución económica a los miembros de
las Juntas Administradoras Locales"[9].
Recuerda que, de
acuerdo con el artículo 287 de la Carta, "Las entidades territoriales
gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y dentro de las
limitaciones de la Constitución y la ley", y que corresponde al Congreso
fijar el estatuto administrativo y fiscal de los municipios, dentro del cual se
ha establecido, de manera legítima, que los miembros de las Juntas
Administradoras Locales no recibirán honorarios por sus servicios.
VII.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para
conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal,
como las que se acusan en la demanda que se estudia.
2. El problema
jurídico que se plantea
El actor considera
que la norma demandada es contraria a la Constitución. Señala que a los
miembros de las Juntas Administradoras Locales de los municipios y distritos
diferentes al Distrito Capital no se les reconoce el pago de remuneración por
los servicios que prestan mientras que a los de Bogotá sí se les pagan
honorarios.
La apoderada del
Ministerio del Interior, Nancy González Camacho, y el ciudadano Gilberto Toro
Giraldo en representación de la Federación Colombiana de Municipios, solicitan
a la Corte que se declare inhibida para proferir fallo de fondo por ineptitud
de la demanda.
La apoderada del
Ministerio de Hacienda, Ivonnie Edith Gallardo Gómez, solicita que se declare
la exequibilidad de la norma acusada. Considera que si bien la demanda se
fundamenta en una supuesta vulneración de los derechos a la igualdad y al
trabajo, el demandante no observa las condiciones bajo las cuales es aplicable
el artículo acusado y por ese motivo no advierte las razones por las que éste
se ajusta a la Carta.
El Procurador
solicita que la Corte se esté a lo dispuesto en la Sentencia C-715 de 1998, en
la que declaró la exequibilidad del artículo 119 de la Ley 136 de 1994, cuyo
texto coincide con el de la norma acusada. Pide que de no ser aceptada esta
solicitud, se declare la exequibilidad del artículo 23 de la Ley 617 de 2000,
pues éste se ajusta a la competencia de la que dispone el Congreso para regular
lo relativo al régimen administrativo y fiscal de las entidades territoriales.
Indica también que la diferencia de tratamiento entre los miembros de las
Juntas Administradoras Locales de Bogotá y los del resto de distritos y
municipios tiene origen en lo prescrito en la propia Constitución.
En este orden de
ideas, y antes de analizar cuestiones jurídicas de fondo, la Corte pasa a
determinar si formula el demandante algún cargo contra la norma acusada, de
acuerdo con el Decreto 2067 de 1991 y con los criterios fijados por esta
Corporación, para establecer si es procedente en esta oportunidad proferir
fallo de mérito.
3.
Consideraciones
3.1. La Corte
Constitucional ha señalado que la acción pública de inconstitucionalidad se
encuentra sujeta a una serie de requisitos necesarios para su procedibilidad.
En efecto:
"El segundo
elemento de toda demanda de inconstitucionalidad es el concepto de la
violación, que supone la exposición de las razones por las cuales el actor
considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por
las disposiciones que son objeto de  la demanda.  En este orden de ideas, al
ciudadano le corresponderá (i.) hacer “el señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas” (artículo 2 del numeral 2 del
Decreto 2067 de 1991), pues “si bien cada ciudadano es libre de escoger la
estrategia que considere conveniente para demostrar la inconstitucionalidad de
un precepto (siempre y cuando respete los parámetros fijados por la Corte),
considera la Corte que… el [particular] tiene el deber de concretar el o los
cargos contra las disposiciones acusadas, lo que implica realizar un esfuerzo
por identificar de manera relativamente clara las normas constitucionales
violadas”[10].
Este señalamiento supone, además, (ii.) la exposición del contenido
normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas
demandadas, es decir,  manifestar qué elementos materiales del texto
constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones
legales que se impugnan[11].
No basta, pues, con que el demandante se limite a transcribir la norma
constitucional o a recordar su contenido.
Finalmente, (iii.)
tendrán que presentarse las razones por las cuales los textos normativos
demandados violan la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de
1991).  Esta es una materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la
Corte Constitucional y en la que se revela buena parte de la efectividad de la
acción pública de inconstitucionalidad como forma de control del poder
público.  La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta
Corporación, de que las razones presentadas por el actor sean claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[12]. De lo contrario, la
Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa
legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de
la Corte Constitucional”[13]."[14]
3.2. En esta
oportunidad, la Corte encuentra que la demanda de la referencia  no satisface a
cabalidad el requisito según el cual ella debe señalar las normas
constitucionales violadas –aunque se afirma que el artículo 23 de la Ley 617 de
2000 es contrario a los derechos a la igualdad y al trabajo–.
No obstante, ello no
es óbice para proceder a analizar el concepto de la violación. En efecto, el
demandante indica que la norma acusada vulnera el derecho a la igualdad
(consagrado en el artículo 13 de la Constitución) y el derecho al trabajo
(reconocido especialmente en los artículos 25 y 53 del mismo Estatuto).
Así pues, la Corte
considera, con base en el principio pro actione, que si en una demanda
de inconstitucionalidad no se indica el artículo de la Constitución que se
considera violado pero, no obstante lo anterior, los argumentos del actor son
suficientes para que se estructure un cargo contra la norma acusada, y la
demanda puede ser interpretada de tal forma que resulte indudable cuál es la
prescripción constitucional que se considera vulnerada, la Corporación
procederá a su estudio y a proferir fallo de mérito.
3.3. En la demanda
de la referencia, el demandante registra en la exposición de las razones por
las cuales la norma acusada vulnera el derecho a la igualdad –es decir, el
artículo 13 de la Carta–que el artículo acusado introduce un tratamiento
diferente para los miembros de las Juntas Administradoras Locales de los
distritos y municipios del país, en comparación con el de los de las Juntas
Administradoras Locales de Bogotá. Afirma también que la norma demandada
vulnera el derecho al trabajo –consagrado en los artículos 25 y 53 de la Carta–
porque "impide el derecho de todo trabajador a recibir una remuneración
por sus servicios"[15].
Estos temas han sido
ya del conocimiento de la Corte. En efecto, en la Sentencia C-715 de 1998 (M.P.
Alfredo Beltrán Sierra) se estimó que el inciso segundo del artículo 119 de la
Ley 136 de 1994, según el cual "[l]os miembros de las Juntas
Administradoras Locales cumplirán sus funciones ad-honorem", era
exequible.
En la demanda
resuelta en esa oportunidad, se arguyó que la norma acusada establecía una
desigualdad en el goce del derecho al trabajo en la medida en que los ediles de
Bogotá sí recibían una remuneración económica, lo cual suponía "un
irrespeto al trabajo" de los miembros de las juntas administradoras locales
de los demás distritos y municipios, quienes veían "disminuida la
posibilidad de remuneración", con lo que se desconocía el principio
"al trabajo remunerado en condiciones dignas y justas". La Corte
afirmó:
“3.8. Como puede
advertirse, entonces, el legislador, al expedir la ley 136 de 1994 “por la cual
se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de
los municipios”, estableció el régimen municipal de carácter general; y, el
Presidente de la República, en ejercicio de las facultades de que fue envestido
por el artículo transitorio 41 de la Carta Política, mediante la expedición del
decreto 1421 de 1993 –conocido como el Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá,
Distrito Capital–, dictó las normas a que se refieren los artículos 322, 323 y
324 de la Constitución, sobre régimen especial para el Distrito Capital.
3.9. Siendo ello
así, se trata de dos estatutos diferentes, uno general y otro especial, razón
ésta por la cual, en virtud de no haber establecido el constituyente el
carácter remunerado o ad-honorem de los ediles miembros de las Juntas
Administradoras Locales,  ni en el artículo 318, para los demás municipios; ni
en los artículos 322, 323 y 324 de la Constitución para las Juntas
Administradoras Locales del Distrito Capital, el legislador, por
consideraciones de conveniencia se encontraba y se encuentra en libertad de
disponer que los ediles puedan desempeñar sus cargos de manera remunerada o en
forma ad-honorem, sin que ello signifique que se vulnera la Constitución
Nacional con una u otra decisión sobre el particular.
3.10.  Por otra
parte, se observa por la Corte que el artículo 320 de la Constitución Nacional,
autoriza al legislador para “establecer categorías de municipios de acuerdo con
su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica,
y señalar distinto régimen para su organización, gobierno y administración”,
norma ésta de la cual no ha hecho utilización el Congreso Nacional para
disponer que en algunos municipios tengan remuneración los miembros de las
Juntas Administradoras Locales habida consideración de su número de habitantes,
sus recursos presupuestales y la complejidad de la labor que, entonces, surja
para esos entes de elección popular, posibilidad legislativa que queda abierta
hacia el futuro, sin que ahora pueda aducirse una inexequibilidad por omisión.
3.11. Agregase a lo
anteriormente dicho que, de acuerdo con el “Convenio 29” adoptado por la
“Conferencia Internacional del Trabajo”, aprobado por la Ley 23 de 1967 (14 de
junio), la labor que desempeñan los miembros de las entidades de carácter
cívico, como es el caso de las Juntas Administradoras Locales, ni es un trabajo
forzoso, ni, tampoco, requiere ser remunerado."[16]
La Corte acoge los
argumentos expresados en esa oportunidad. Agrega que cuando la Constitución
permite un régimen especial, no se configura una violación de la igualdad por
la simple diferencia entre éste y el régimen común. En consecuencia, se decide
que el artículo 23 de la Ley 617 de 2000 no vulnera el derecho a la igualdad ni
el derecho al trabajo. Por lo tanto, la demanda no está llamada a prosperar.
VIII.  DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
la EXEQUIBILIDAD del artículo 23 de la Ley 617 de 2000 “por la cual se reforma parcialmente la Ley
136 de 1994, el Decreto Reglamentario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica
del presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a
fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del
gasto público nacional”.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia
C-313/02
LEY-Criterio dominante de ajuste a finanzas públicas (Aclaración de
voto)
FINANZAS
PUBLICAS-Equilibrio como tema predominante
(Aclaración de voto)
ENTIDADES
TERRITORIALES-Autonomía presupuestal, fiscal y
administrativa (Aclaración de voto)
ENTIDADES
TERRITORIALES-Autonomía comprende posibilidad de
autonormarse (Aclaración de voto)
ENTIDADES
TERRITORIALES-Autonomía es consecuencia del
pluralismo (Aclaración de voto)
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de
esta Corporación, el suscrito magistrado se ve precisado a aclarar su voto en
relación con la decisión que paso a especificar, la cual se encuentra contenida
en la sentencia C-313 del 30 de abril de 2002.  Al respecto se tiene:
1. UNIDAD DE MATERIA
Tal como lo afirmé junto con el
magistrado doctor Alfredo Beltrán Sierra (en sendos salvamentos de voto) frente
a las sentencias C-540 del 22 de mayo de 2001 y C-579 del 5 de junio de 2001,
en mi concepto el criterio dominante de la ley 617 de 2000 no corresponde al
tema de la organización territorial, que sí al del ajuste a las finanzas
públicas.  Sin embargo, en aras de preservar la consistencia jurisprudencial
que reclama la seguridad jurídica presenté mi proyecto de sentencia (C-837 del
9 de agosto de 2001) siguiendo en lo pertinente los lineamientos de las prenotadas
sentencias.  Lo cual no obsta para que a través del presente escrito aclare mi
voto, retomando al efecto lo ya expresado en los mencionados salvamentos.
Donde al respecto se tiene:
1.5.1.     “Conforme aparece en la “Gaceta del
Congreso” del martes 17 de agosto de 1999, en esa fecha los señores Ministros
del Interior y de Hacienda y Crédito Público, doctores Nestor Humberto Martínez
Neira y Juan Camilo Restrepo Salazar, en su orden, presentaron a consideración
de la Cámara de Representantes para que allí iniciara su trámite en el Congreso
de la República, el proyecto de ley que posteriormente fue promulgado como Ley
617 de 2000.
“En la exposición de motivos, de manera
expresa manifestaron los autores de dicho proyecto de ley que este “hace parte
del conjunto de políticas en marcha para equilibrar la economía nacional.  Esta
segunda ola de reformas tiene carácter estructural, hace frente a los
principales problemas financieros del Estado y sin su aprobación –agregaron- no
será posible garantizar la viabilidad económica del país en el mediano y largo
plazo”. (Página 9, Gaceta del Congreso citada).
“Además, expresamente se incluyó por los
proponentes de ese proyecto de ley que el se justifica para superar la
“situación financiera de las entidades territoriales” y las “principales causas
de ella”. (Páginas 9 y 10, Gaceta del Congreso citada).
“Del mismo modo se afirmó por los
proponentes del proyecto de ley, en nombre del Gobierno Nacional, que su
articulado fue diseñado, con respecto al análisis que allí se hace sobre los
gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, “de acuerdo con los
estudios que se realizan actualmente para la preparación de los Planes de
Reforma Económica que viene coordinando la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio
de Hacienda” (Página 11, Gaceta del Congreso citada).
“En ese mismo orden de ideas, analizan
luego quienes presentaron el proyecto para justificarlo lo que denominan
“crecimiento insuficiente de los ingresos corrientes”, los que a su juicio “debían
crecer a un ritmo superior al del gasto correspondiente al gobierno central
para compensar las mayores transferencias territoriales”; y, expresan que “a su
vez, los ingresos tributarios territoriales debían crecer a un ritmo similar al
de sus gastos; sin embargo, - continúan- ello no sucedió: los ingresos
corrientes del Gobierno Nacional crecieron por debajo de sus gastos corrientes
y otro tanto ocurrió con los de los gobiernos territoriales”. Se refieren, así
mismo a la necesidad de crear “incentivos adecuados para promover una
recaudación tributaria territorial de la magnitud requerida para evitar que los
gobiernos municipales y departamentales dependan en forma excesiva de las
transferencias del Gobierno Central. (Página 11, Gaceta del Congreso citada).
“A continuación examinan “el creciente
problema del déficit fiscal y del endeudamiento”, respecto del cual aseveran
que “la manera como se desaceleró la descentralización en la última década ha
debilitado la capacidad del Estado para controlar el déficit fiscal. Los gastos
del Gobierno Central asociados al proceso deben crecer anualmente y en relación
directa con su capacidad de recaudo tributario” y agregan que “el sistema de
transferencias automáticas complica el saneamiento fiscal del Gobierno Central
por la vía del fortalecimiento de los ingresos tributarios”; afirman que la
legislación vigente “no está propiciando el equilibrio fiscal territorial”; y
expresan que “en medio de la rigidez que impone el sistema de transferencias
intergubernamentales, y pese al aumento de los recaudos tributarios, el déficit
fiscal del Gobierno Nacional creció en forma notable: pasó del 0.68% del PIB en
1990 a 3.98% del PIB en 1997.  Entre tanto, el déficit fiscal de los gobiernos
territoriales también creció, al pasar de 0.18% del PIB en 1990 al 1.13% del
PIB en 1997. (Páginas 12 y 13, Gaceta del Congreso citada).
“Así mismo, los dos Ministros actores del
proyecto de ley presentado a consideración del Congreso de la República, en
forma clara manifestaron que sus disposiciones “se orientan hacia el
fortalecimiento de los ingresos propios y la racionalización de los gastos de
funcionamiento de las entidades territoriales, a través de estrategias
integrales de ajuste fiscal”, las que, a su juicio, pueden lograrse con la categorización
de departamentos y municipios para ese propósito, con la limitación a los
gastos de funcionamiento de los entes territoriales y con normas que garanticen
“transparencia de la gestión territorial” y mayor inversión con el “ahorro que
generará el proyecto”, pues, para fortalecer las entidades territoriales las
normas contenidas en ese proyecto de ley son “el único para asegurar la
sostenibilidad financiera y fiscal”, (páginas 14 y 15 Gaceta del Congreso
citada).
1.5.2.     No queda pues, ni de lejos, el más mínimo
margen de duda sobre el propósito de saneamiento fiscal y de política
macroeconómica que el proyecto que posteriormente se convirtió en la Ley 617 de
2000, perseguía, (...)”
Más aún, en la sentencia C-579/01 esta
Corte reconoció como predominante el tema del equilibrio de las finanzas
públicas, al expresar:
“6.7.
Antecedentes macroeconómicos y legislativos de la medida bajo estudio.
“Tanto los
intervinientes como los antecedentes legislativos coinciden en un punto
crucial: la medida que se consagra en las normas acusadas es una respuesta del
Legislador ante la crisis macroeconómica que se perfila por el desbalance
fiscal y el casi incontrolable endeudamiento de las entidades territoriales.
“Desde la
exposición de motivos del proyecto de ley No. 046 Cámara (Gaceta del Congreso
No. 257 de agosto 17 de 1.999, p. 1), se señaló que el proyecto formaba parte
del conjunto de políticas puestas en marcha para equilibrar la economía
nacional: se trataba de un componente del programa de reforma estructural para
hacer frente a los problemas financieros del Estado; "sin su aprobación no
será posible garantizar la viabilidad económica del país en el mediano y largo
plazo" (ibid.).
“La gravedad
del problema al que se buscó hacer frente con la expedición de esta ley queda
claramente demostrada haciendo alusión al siguiente fragmento de la exposición
de motivos, que por su imporancia se citará in extenso:
"Ahora más que nunca se evidencia
que de no introducirse reformas al sistema administrativo de los departamentos,
distritos y municipios, se sacrificará su posibilidad de subsistir y se
abandonarán los servicios públicos a su cargo. En el futuro cercano, de seguir
las cosas como van, el universo de tales entidades puede entrar en cesación de
pagos. De hecho, por lo menos el setenta por ciento (70%) de las entidades
territoriales ya están en dicha situación.
“La estabilidad financiera de cualquier
entidad pública depende de que con sus ingresos corrientes, es decir, aquellos
ingresos que se perciben de forma constante y permanente en el tiempo y que,
por lo tanto, son la única fuente de recursos cierta, se paguen los gastos de
funcionamiento, que son aquellos que se generan de forma permanente tales como
salarios y prestaciones sociales.
“Pagar gastos de funcionamiento con
recursos no recurrentes, como el producto de un crédito, la venta de un activo,
de una regalía o de una donación, implica generar un gasto futuro que no cuenta
con recursos para su pago. En el pasado reciente esto ocurrió para financiar
los gastos permanentes de los departamentos, distritos y municipios. Estas
entidades recurrieron al crédito para cubrir estos gastos y poco a poco tapar
un hueco con otro, condujo a la cesación de pagos de uno o más de los
siguientes rubros: servicio de la deuda pública, pago del pasivo pensional o
pago de los gastos ordinarios de la administración".
“En la mayor
parte de las entidades territoriales, señala la exposición de motivos, la
situación es tan grave que la deuda es mayor que la capacidad de pago, por lo
cual se hace imperativo reducir los gastos. Cita algunos ejemplos, como el
departamento del Santander, que en 1998 destinaba a gastos de funcionamiento el
209% de sus ingresos corrientes, o el departamento del Magdalena, que en el
mismo año destinó a funcionamiento el 188.2% de sus ingresos corrientes; las
proporciones por el mismo concepto, para el mismo año, en el caso de otros
Departamentos, son similares, así: Guainía 166.1%, Putumayo 145.6%, Nariño
143.8%, etc. Los municipios no se quedan atrás. Los porcentajes
correspondientes son de la siguiente magnitud: Uribia 858.5%, Buenaventura
270.4%, Tocaima 185.5%, Barranquilla 113.7%, etc. Por lo mismo, es claro que el
saneamiento de las finanzas territoriales es un requisito sine qua non para la
viabilización del proceso descentralizador: "sin unas finanzas
sólidas", señala el expositor, "soportadas en la autofinanciación de
los gastos de funcionamiento, la autonomía de las entidades territoriales
quedará reducida a un mero formalismo y la sostenibilidad del proceso de
descentralización no estará garantizada" (p. 10, ibídem). En consecuencia,
se buscaron fórmulas para mejorar la eficiencia del gasto público, evitando que
la descentralización se convierta en fuente de desestabilización fiscal y
macroeconómica; para ello, se buscó controlar el gasto en relación con los
ingresos.
“De hecho, se
señala que la crisis económica de las entidades territoriales ha hecho que la
autonomía que constitucionalmente les asiste sea más un atributo formal que
real, puesto que sólo 3 departamentos no habían solicitado, en ese momento,
ingreso al programa de saneamiento fiscal del Ministerio de Hacienda, y en
cerca del 80% de los municipios, sobre los cuales recae la mayor
responsabilidad de inversión social, los gastos de funcionamiento son mayores
que los ingresos corrientes de libre destinación.
“Para la Corte
resulta claro, por ende, que existe un grave problema fiscal en las entidades
territoriales, propiciado en gran parte por el crecimiento desmedido del gasto
público, y específicamente, los gastos de funcionamiento. El proyecto busca
imponer reformas fiscales que cambien la estructura ingreso-gasto en dichas entidades,
favoreciendo el ahorro y la inversión pública.
“En términos
generales, y salvo las excepciones que abajo se precisan, puede afirmarse que
las medidas adoptadas por el proyecto cumplen con los requisitos arriba
trazados para ser declaradas exequibles. Ello, por dos motivos:
“- Existe una
grave crisis macroeconómica, que potencialmente se verá catalizada por la
situación deficitaria de las entidades territoriales, cuya estructura de gastos
es una de las fuentes directas de la situación; esta situación, que rebasa la
esfera propia de los intereses exclusivos de las entidades territoriales, es la
que se pretende conjurar con la medida nacional de limitación genérica del
gasto, a través de normas orgánicas del presupuesto.
“- Las normas acusadas establecen, entre
otras, unas determinadas limitaciones sobre el uso que las entidades
territoriales le pueden dar a sus recursos de fuente endógena;(...)”.
Con fundamento en lo anterior debo concluir
que, salvo en lo atinente a los artículos relativos al ingreso y al gasto, esto
es, el 10, 11, 21, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58 y 59 de la ley 617 de 2000,
reitero mi posición inicial en cuanto al criterio dominante de esta ley;  por
lo mismo, aclaro mi voto frente al artículo 89 que aparece en la parte
resolutiva de la sentencia aclarada.
2.
AUTONOMÍA PRESUPUESTAL, FISCAL Y ADMINISTRATIVA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
Reiterando lo dicho en los salvamentos
de voto presentados frente a las sentencias C-540 del 22 de mayo de 2001 y
C-579 del 5 de junio de 2001, estimo que la injerencia protagonizada por el
legislador al tenor de la ley 617 de 2000 atenta contra la autonomía
territorial que inscribe la Carta Política.  Por consiguiente, debo aclarar mi
voto retomando al efecto lo ya expresado en los mencionados salvamentos bajo
los siguientes términos:
“3.1. La autonomía de las entidades territoriales
comprende la posibilidad de autonormarse.
“A partir de la
Carta de 1991 el modelo territorial que ella establece es bien distinto del que
operaba bajo la Constitución de 1886, pues pasó de ser un Estado centralista a
un nuevo esquema en el que se consagra la autonomía territorial, la
descentralización y el principio de unidad. El concepto de autonomía, como lo
ha sostenido esta corporación, debe ser entendido, en todo caso, dentro del
marco general del Estado unitario, pues de lo que se trata al concebir la forma
unitaria del Estado es de “fortalecer la unidad desde la diversidad, mediante
el reconocimiento de la variedad biológica, política, jurídica, territorial,
religiosa. Es la concepción de la unidad como el todo que necesariamente se
integra por las partes y no la unidad como un bloque monolítico”.[17]
“La autonomía de
las entidades territoriales confiere a sus titulares una serie de facultades
que implican poderes de acción en cuanto a la dirección y manejo de sus propios
intereses, tal como se consagra expresamente en el artículo 287 del Estatuto
Superior. Dicha autonomía al tenor de esta disposición se concreta en la
posibilidad de escoger sus propias autoridades, de ejercer las competencias que
les corresponden,  de administrar sus recursos y establecer los tributos
necesarios para cumplir con sus funciones y de participar en las rentas
nacionales, actividades que deben ser ejercidas con sujeción a la Constitución
y a la ley.
“Sin embargo es
aquí en donde discrepamos de la sentencia de la cual nos apartamos, pues
consideramos que la intervención del legislador si bien está autorizada por el
Estatuto Supremo, ella no es absoluta, ya que no puede la ley afectar el núcleo
esencial de la misma autonomía, o en términos de la Corte, el reducto mínimo
intocable de ella[18],
que lo constituyen las potestades antes descritas (art. 287 C.P.).
En consecuencia, si bien el legislador está autorizado para regular algunos
aspectos relacionados con los entes territoriales no puede llegar al punto de
desnaturalizar su autonomía o lo que es peor, de abolirla. Las necesidades de
interés general, contrario a lo que se adujo en Sala, también están sujetas al
respeto de esa garantía constitucional. De no ser así, habría que preguntar
¿qué sentido tendría el artículo 287 superior si el legislador puede vaciar su
contenido, llegando incluso a desaparecer cualquier acción que implique
desarrollo autonómico de los entes territoriales?
“Por
otra parte consideramos importante señalar que la autonomía territorial
comprende también la potestad de autonormarse, entendida ésta como la capacidad
jurídica de establecer sus propias normas jurídicas para el manejo de todos los
asuntos que les conciernen y la satisfacción de sus propios intereses y de la
comunidad local, sin que sobre ellas pueda ejercerse ningún control de tutela
por parte del nivel nacional.
“Así las cosas,
la autonomía implica el reconocimiento de un conjunto de verdaderos derechos en
favor de las entidades territoriales, estableciendo cierto grado de libertad e
independencia del sector central en lo que atañe al desarrollo de sus
competencias. Con la autonomía se busca, entonces, una "mayor libertad en
la toma de decisiones administrativas de las entidades locales del orden
territorial y funcional y como resultado de ello una mayor eficiencia  en el
manejo de la cosa pública, la autonomía, que es grado creciente de libertad,
busca cada vez mayor y mejor autodeterminación de los habitantes del territorio
para la definición y control de sus propios intereses y el logro del bienestar
general, siempre dentro del marco del Estado unitario."[19]
“3.2. El
concepto de autonomía es consecuencia del pluralismo.
El pluralismo es uno de los principios
fundamentales de la Constitución y puede entenderse en diversas acepciones. En
cierto sentido, por oposición al totalitarismo, se puede entender como la
necesidad de que el gobernante o las autoridades estatales permitan y
favorezcan la expresión y difusión de una diversidad de opiniones, creencias o
concepciones del mundo.
“Este concepto parte de la convicción de
que nadie es depositario de la verdad y que ésta sólo surge de la discusión y
confrontación de las posiciones más diversas. Este es un pluralismo ideológico
producto del racionalismo del siglo XVIII.
“En otra acepción se entiende por
pluralismo la necesidad o conveniencia de que el poder no se concentre en un
solo centro sino de que existan diversos centros de poder, que el poder
esté distribuido entre diversas organizaciones que son las distintas
comunidades de las que los hombres pueden ser considerados miembros en razón de
sus afinidades y de los vínculos que se establecen entre ellos de manera
natural. El pluralismo en esta acepción, por oposición al estatalismo y al
centralismo, supone la promoción de la descentralización y de las autonomías
(territoriales, personales y étnicas): dar un gran papel a los grupos e instituciones
sociales, que son organizaciones intermedias entre el individuo y el Estado,
que se forman de una manera espontánea y natural, como la familia, los partidos
políticos, las instituciones religiosas, las comunidades de trabajo, etc. Este
es un pluralismo institucional que encuentra su antecedente en la
organización feudal.
“El pluralismo institucional se encuentra
consagrado en el artículo 1 de la Constitución, que dice: Colombia es un Estado
social de derecho organizado en forma de república unitaria, descentralizada,
con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y
pluralista; como también en los artículos 7, 39, 42, 55, 69, 76, 88 y 286 del
mismo ordenamiento.
“La autonomía territorial no es entonces,
sólo un problema de pluralismo ideológico (religioso o político) sino de
pluralismo institucional que implica la existencia de varios centros de poder
territorial entre los cuales se distribuye el poder político
“Norberto Bobbio considera que el
pluralismo encierra el concepto de que una sociedad está mejor gobernada en la
medida en que esté más distribuido el poder político y en que existan más
centros de poder que controlen a los órganos del poder central; en cuanto sea
mayor la distribución, tanto territorial como funcional, entre soberano y
súbditos del poder.
“El pluralismo se contrapone al
totalitarismo pues en aquél existen organizaciones sociales autónomas.
“Cuando se vulnera la autonomía que la
Constitución reconoce a las entidades territoriales se atenta no sólo contra el
Estado social de derecho sino también contra el sistema democrático que asegura
la vigencia de sus propios valores y principios entre ellos la
descentralización y la autonomía de dichos entes. Dar al traste con la
autonomía territorial como se hizo en la ley 617/00 es dar los primeros pasos
para convertirse nuestro país en un Estado totalitario, tal como sucedió en
Alemania e Italia cuando Hittler y Mussolini cada uno en sus propios países,
decidieron quitarles a los distintos Estados y regiones el manejo independiente
y autónomo, estableciendo de esta manera la centralización absoluta y, por
ende, la anulación de la autonomía regional”.
Con apoyo en estas disquisiciones aclaro
mi voto frente a lo resuelto por esta Corporación en la sentencia en cuestión.
Fecha ut supra
JAIME ARAUJO
RENTERÍA
[1]
Cfr. Folio 1.
[2]
Cfr. Folio 3.
[3]
Cfr. Folio 3.
[4]
Cfr. Folio 20.
[5]
Cfr. Folio 32 y 33.
[6]
Cfr. Folio 40.
[7]
Cfr. Folio 45.
[8]
Cfr. Folio 48.
[9]
Cfr. Folio 51.
[10]
Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-142 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre
Lynett. Se inhibió la Corte en esta oportunidad para conocer de muchos de los
cargos formulados contra algunos numerales de los artículos 223 y 226 del Código
Contencioso Administrativo, pues el actor no identificó claramente las
disposiciones constitucionales que resultaban vulneradas.
[11]
Cfr. Ibíd. Sentencia C-142 de 2001. En dicha oportunidad, tal y como fue
referido, la falta de claridad en la identificación de las normas
constitucionales que se consideraban vulneradas, que sirvió de base para
inhibir a la Corte de realizar un pronunciamiento de fondo tuvo que ver con el
siguiente hecho: el actor consideró que las normas acusadas contrariaban 76
disposiciones constitucionales, no obstante, la Corte encontró que sólo
respecto de 10 de ellos el actor hizo manifiesta una contradicción posible
entre el sentido de la disposición constitucional infringida y las normas
demandadas, sobre el que precedía un pronunciamiento de este Tribunal.
[12]
Cfr., entre varios, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño) y de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dichas oportunidades la
Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los actores, confirmó
los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar razones
“específicas, claras, pertinentes y suficientes”.
[13]
Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa. La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de
los artículos 186, 196, 208 y 214  del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la
demanda.
[14]
Sentencia C-1052 de 2001; M.P. Manuel José Cepeda Espinosa (En esta sentencia,
la Corte Constitucional se declaró inhibida para conocer de una demanda contra
el artículo 51 de la Ley 617 de 2000 por encontrar que ésta carecían de los
requisitos que permitieran a la Corte realizar el juicio de exequibilidad de la
norma acusada).
[15]
Cfr. Folio 3.
[16]
Sentencia C-715 de 1998; M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[17]
Cf. Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencia No. C-478 de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[18]
Sent C-517/92 M.P. Ciro Angarita Barón.
[19]
ibidem