T-059-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-059/11
ACCION DE TUTELA FRENTE A OTROS MEDIOS DE DEFENSA
JUDICIAL-Caso en que la demandante se
ubica dentro del grupo de sujetos de especial protección constitucional
Conforme a la jurisprudencia en esta materia, el
juicio de procedibilidad de la acción de tutela se torna menos riguroso frente
a los sujetos de especial protección constitucional, dentro de los que se
cuentan los niños, las personas que sufren algún tipo de discapacidad, las
mujeres embarazadas o los ancianos, como consecuencia del estado de debilidad
manifiesta en el que se encuentran y del especial amparo que la Constitución
Política les brinda. Por tanto, de cara a asuntos con estas características
especiales, corresponde hacer un examen menos estricto de las reglas de
procedencia de la acción de tutela. Basta
lo anterior para concluir que ante la existencia de otros medios de defensa
judicial a efectos de hacer efectiva la reclamación de derechos patrimoniales
en materia de seguridad social, la acción de tutela resulta procedente siempre
y cuando se demuestre la ineficacia de dichos medios ordinarios para hacer
efectiva la protección de los derechos fundamentales que se estiman vulnerados;
sin embargo, para ello debe valorarse cada caso en particular, dando un
tratamiento singular a los sujetos de especial protección constitucional, dado
que para los mismos se exige un juicio de procedibilidad menos riguroso y
estricto. Bajo ese presupuesto, corresponde hacer una valoración de las
características particulares de la accionante a fin de verificar la procedencia
de la demanda de tutela. En este sentido se destaca que la actora cuenta con 73
años de edad, situación que la ubica dentro del grupo de sujetos de especial
protección constitucional, por tanto en su caso, el juicio de procedibilidad de
la acción de tutela se torna menos riguroso habida cuenta de sus especiales
circunstancias. La Sala concluye que en este caso la acción de tutela se erige
como medio de defensa judicial idóneo para dar solución a la controversia
planteada por la actora, frente a la ineficacia de los mecanismos de defensa
con los que contaba y teniendo en cuenta que su situación exige la adopción de
medidas de carácter inmediato y urgente, a fin de impedir la ocurrencia de un
daño que podría originarse a la actora como consecuencia de la decisión
adoptada por la entidad accionada.
DERECHO A LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION
DE VEJEZ
En
lo que respecta al asunto objeto de examen, conviene advertir que el derecho al
reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, se
encuentra directamente relacionado con los derechos fundamentales  a la vida,
la integridad física, al trabajo y a la igualdad, entre otros, por cuanto a
través de dicha prestación lo que pretende el Estado es dar cumplimiento al
mandato constitucional que impone como deber el de garantizar a todos los
habitantes "el derecho irrenunciable a la seguridad social”. Además, la
Corte ha precisado el alcance del contenido del artículo 37 de la Ley 100 de
1993, en el sentido de que la consagración de la figura jurídica de la
indemnización sustitutiva de la pensión, implica que no existe la obligación de
seguir trabajando hasta completar el tiempo mínimo de cotización exigido para
alcanzar la prestación, ni tampoco el tener que renunciar a la expectativa de
completar dicho tiempo, una vez alcanzada la edad mínima para acceder a la
pensión de vejez. Por el contrario, conforme a lo señalado por esta
Corporación, el afiliado que se encuentra en tal situación tiene la posibilidad
de aceptar esta prestación o de optar por seguir cotizando hasta alcanzar la
pensión de vejez, para lo cual deberá seguir aportando hasta completar el
requisito de semanas exigidas, siendo esta una decisión libre del afiliado que
puede ser tomada en cualquier tiempo, una vez ha llegado a la edad pensionable,
atendiendo al carácter imprescriptible de dicha prestación.  Otra connotación
importante que esta Corte ha dado a la aplicación de las normas contenidas en
la ley 100 de 1993, especialmente al artículo 37 y a fin de hacer efectiva la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, ha sido la procedencia de la
misma en aquellos casos en que los aportes al sistema o el tiempo de servicios
prestados a una entidad pública, se realizaron con anterioridad a la entrada en
vigencia de la ley de seguridad social integral.  Al respecto, esta Corporación
estableció que dicha normatividad se aplica a todos los habitantes del
territorio nacional y a todas aquellas situaciones que al momento de su
expedición no se hubieren consolidado
ACCION DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ
Esta
Corte ha reconocido en beneficio de las personas de la tercera edad, una
protección reforzada de sus derechos prestacionales, atendiendo su especial
condición de vulnerabilidad e indefensión, colocando al Estado en la obligación
de garantizar la prestación continua, permanente y eficiente de los servicios
sociales a los cuales tiene derecho, siendo uno de ellos la indemnización sustitutiva
de la pensión de vejez. En consecuencia, es claro que en virtud de la condición
de vulnerabilidad y de la especial protección constitucional de que gozan las
personas de la tercera edad, ellas pueden acudir a la acción de tutela para la
protección de su derecho a la indemnización sustitutiva de vejez, si su derecho
ha sido amenazado o vulnerado por quienes están legalmente obligados a
satisfacerlo.
DERECHO
A LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Caso en que la demandante se retiró del servicio antes
de la expedición de la Ley 100/93
Para la Sala no resultan de recibo los argumentos
expuestos por la entidad territorial demandada, bajo los cuales decidió negar
la solicitud del reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión
de vejez, y que fundamentó en el retiro del servicio por parte de la accionante
antes de la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993, máxime si se tiene en
cuenta que, como se explicó en el acápite anterior de esta sentencia, se trata
de una norma de orden público y de obligatorio cumplimiento, lo que implica su
inmediata aplicación a las situaciones jurídicas vigentes respecto de las
cuales no se han consolidado derechos adquiridos.  Conforme a lo indicado, para
la Sala no es viable exigir como presupuesto para el reconocimiento de la
indemnización sustitutiva, consagrada en el artículo 37 de la ley 100 de 1993,
el haber cotizado al sistema a partir de su vigencia, pues ello conllevaría a
excluir a aquellas personas que se retiraron del servicio antes de que entrara
a regir la citada Ley, vulnerándose así el principio constitucional de
favorabilidad en materia laboral.  De esta manera, el hecho de que la
accionante se hubiere retirado del servicio el 3 de marzo de 1970, habiendo
prestado los servicios al Departamento de Córdoba con antelación a la vigencia
del actual régimen general de pensiones, en nada afecta su derecho a que su
situación pensional sea definida en aplicación de las normas vigentes.  Como
puede apreciarse, en el presente asunto están de por medio los derechos
fundamentales de una persona que ha superado el rango de los 60 años, lo cual
evidencia que su situación está conectada con su expectativa de vida y con el
carácter imprescriptible de su derecho, al tiempo que la misma jurisprudencia
de la Corte, ha reiterado que puede ser reclamado independientemente de haber
estado afiliada al Sistema de Seguridad Social al momento de la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993
Referencia: expediente T-2811398
Acción de tutela instaurada por Carmen Alicia Villadiego
de Ruiz contra el Departamento de Córdoba.
Magistrado Ponente:
JORGE IVAN PALACIO PALACIO.
Bogotá
D.C, cuatro (4) de febrero de dos mil once (2011).
La
Sala Quinta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por
los magistrados JORGE IVÁN PALACIO PALACIO, NILSON PINILLA PINILLA y JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, especialmente  las conferidas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la
Constitución Política, 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la
siguiente:
SENTENCIA
dentro
del proceso de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Cuarto Civil
del Circuito de Montería, el 25 de junio de 2010 y por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial –Sala Civil-Familia-Laboral- de misma ciudad, el 9 de agosto
de 2010, en el trámite de la acción de tutela interpuesta por Carmen Alicia
Villadiego de Ruiz, contra la Secretaría de Hacienda Departamental de Córdoba.
I.       ANTECEDENTES.
Mediante
escrito presentado el día 15 de junio de 2010, la señora Villadiego de Ruiz solicitó
la protección de sus derechos fundamentales a la vida digna, el mínimo vital y la
seguridad social, presuntamente vulnerados por la entidad demandada, al
negársele el reconocimiento a la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez consagrada en el artículo 37 de la ley 100 de 1993, mediante las
Resoluciones 00747 de 2009 y 00144 de 2010. Como sustento a la solicitud de
amparo, invoca los siguientes:
1. Hechos:
1.1.
Indica la actora que nació el 27
de agosto de 1937, por tanto, al momento de interponer la presente acción de
tutela contaba con 73 años de edad.
1.2.
Laboró para el Departamento de
Córdoba durante 6 años, 1 mes y 21 días, teniendo como extremos de la relación
laboral del 1° de enero de 1963 hasta el 21 de febrero de 1968 y del 30 de marzo
de 1969 al 30 de marzo de 1970.
1.3.
Señala que el 3 de diciembre de
2009, solicitó ante la entidad accionada que se le reconociera la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez, conforme a los presupuestos establecidos en
el artículo 37 de la ley 100 de 1993[1],
teniendo en cuenta la imposibilidad de la accionante para seguir cotizando más
sumas de dinero al sistema de pensiones. La Gobernación de Córdoba –Secretaría
de Hacienda Departamental-, mediante Resolución número 00747, del 15 de diciembre
del mismo año, resolvió de manera negativa su solicitud, aduciendo que la figura
de la indemnización sustitutiva de la pensión no era aplicable a su caso.
1.4.
Advierte que inconforme con la
decisión adoptada por el ente demandado, solicitó la revocatoria del acto
administrativo que negó el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión,
haciendo uso de los términos contemplados en el artículo 69 del Código
Contencioso Administrativo[2].
Sin embargo, relata que mediante Resolución número 00144 de 2010 se resolvió el
citado recurso, confirmando la resolución atacada.
1.5.
Estima que a pesar de existir
otros medios de defensa judicial, éstos no resultan idóneos atendiendo su
situación particular, ya que es una persona que pertenece a la tercera edad.
En
ese orden de ideas solicita le sean amparados sus derechos fundamentales y,
como consecuencia de ello, se ordene al Departamento de Córdoba –Secretaría de
Hacienda- que reconozca y pague la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez a la que tiene derecho.
2.  Trámite procesal.
El Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Montería, mediante
auto del 18 de junio de 2010, avocó el conocimiento de la acción de tutela.  En
esa misma oportunidad corrió traslado a la Representante Legal y al Secretario
de Hacienda del Departamento de Córdoba para que se pronunciaran sobre la
solicitud de amparo.
3. Contestación de la entidad demandada.
El 22 de junio de 2010 la entidad demandada se pronunció a
través del Secretario de Hacienda Departamental; en esa ocasión argumentó lo
siguiente:
“En el acto administrativo
que da respuesta a la petición impetrada por la accionante se niega el
reconocimiento de la prestación, toda vez señor Juez que antes de la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993, en estricto sentido, no existían cotizaciones
para pensión sino que el Estado a través de la Nación, Departamentos o Municipios
asumía la pensión por los años de servicio prestados, en tanto, los descuentos
del 5% que las entidades empleadoras efectuaban con destino a las Cajas o
Fondos de Previsión eran básicamente para la prestación de los servicios
médicos asistenciales”.
Así mismo enfatizó que según lo preceptuado en el artículo
1° del Decreto 1730 de 2001, la indemnización sustitutiva de la pensión sólo se
reconoce a las personas que cotizaron con posterioridad a la vigencia de la ley
100 de 1993.[3]
Adicionalmente estimó que a la accionante le asisten otros medios de defensa
judicial y, por tanto, la acción de tutela no debe proceder.
II.  DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE
REVISIÓN
1.  Sentencia de Primera Instancia.
El
Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Montería, en sentencia del veinticinco (25)
de junio de dos mil diez (2010), amparó las pretensiones elevadas por la accionante,
al estimar que el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión es
imprescriptible, por tanto, puede ser reclamado en cualquier momento. De igual
manera consideró que al caso bajo estudio debía aplicarse el principio de
favorabilidad en materia laboral y, por ende, la entidad demandada no debió
exigir que la demandante hubiese realizado cotizaciones con posterioridad a la
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, ya que el requisito anotado, no está
implícito en dicho ordenamiento jurídico.
Adicionalmente,
sustentó la procedencia de la presente acción de tutela en el hecho de que la
demandante es una persona perteneciente a la tercera edad y por tanto, es sujeto
de especial protección constitucional.
2.
Impugnación.
La
entidad demandada impugnó el fallo del a quo con argumentos idénticos a los
esbozados en la contestación de la demanda. Ratificó su postura frente a la
improcedencia del reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la
pensión para las personas que no cotizaron con posterioridad a la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993. Manifestó además, que el Decreto 1730 de 2001,
al regular la prestación solicitada, introdujo como requisito que las
cotizaciones se hubieren realizado con posterioridad a la vigencia del sistema
General de Pensiones.
Por
último, reiteró en la improcedencia de la acción de tutela por cuanto a la
accionante le asisten otros medios de defensa judicial.
3.
Sentencia de Segunda Instancia.
El
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería -Sala Civil Familia
Laboral-  en decisión del 9 de agosto de 2010, revocó la sentencia proferida
por el ad quo y en su lugar declaró la improcedencia de la acción tutelar,
argumentando para ello que a la señora Villadiego de Ruiz le asisten otros
mecanismos de defensa judicial, además de no haber demostrado la ocurrencia de
un perjuicio irremediable.
II.  PRUEBAS
En
el trámite de la acción de tutela obran como pruebas relevantes las siguientes:
·
Copia del derecho de petición, de
fecha 3 de diciembre de 2009, presentado por la señora Villadiego de Ruiz ante la
Secretaría de Hacienda del Departamento de Córdoba, solicitando el
reconocimiento de la indemnización sustitutiva de vejez (folio 6 cuaderno
primera instancia).
·
Copia de la Resolución 00747 del
15 de diciembre de 2009, donde se le niega el derecho a la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez (folios 8-9 del cuaderno de primera
instancia).
·
Copia de la solicitud de
revocatoria directa de la Resolución 00747 de 2009 (folios10-13 del cuaderno de
primera instancia).
·
Copia de la resolución 00144 del
30 de marzo de 2010, donde se niega la revocatoria de la Resolución 00747 de
2009 y se confirma la negativa al reconocimiento y pago de la indemnización
sustitutiva de la pensión (folio 14 del cuaderno principal).
·
Certificación de tiempos de
servicio prestados por la accionante a la Gobernación de Córdoba (folios 15-19
del cuaderno principal).
·
Copia de dos sentencias de esta
Corporación, donde se ha concedido el reconocimiento y pago de la indemnización
sustitutiva de la pensión (folios 20-45 del cuaderno de primera instancia).
·
Copia de la declaración
juramentada extra-proceso elevada ante la Notaría Segunda de Montería, donde la
señora Villadiego de Ruiz manifiesta que debido a su edad se encuentra en
incapacidad para seguir cotizando (folio 46, cuaderno de primera instancia).
·
Fotocopia de la cédula de
ciudadanía de la señora Villadiego de Ruiz, donde consta que su fecha de
nacimiento es el día 27 de agosto de 1937 (folio 47 del cuaderno principal).
IV.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.   Competencia
Es competente esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional para revisar los fallos mencionados, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86, inciso 3° y 241 numeral 9° de la Constitución
Política y en los artículos 31 a 36 del decreto 2591 de 1991.
2.  Problema jurídico.
Teniendo en cuenta
los antecedentes previamente expuestos, corresponde a esta Sala de Revisión
establecer si con las resoluciones a través de las cuales la Secretaría de
Hacienda de la Gobernación de Córdoba negó el reconocimiento a la indemnización
sustitutiva de vejez a favor de la accionante, bajo el argumento de no haber
cotizado al sistema en vigencia de la ley 100 de 1993, se vulneraron sus
derechos fundamentales a la vida digna y a la seguridad social.
Para la solución del
caso se hará una breve relación a (i) la procedencia de la acción de tutela
frente a otros medios de defensa judicial, de cara al asunto objeto de examen;
(ii) el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez; y (iii)
por último resolverá el caso concreto.
3. Procedencia de
la acción de tutela frente a otros medios de defensa judicial. Análisis frente
al caso.
Esta
Corte ha sostenido que, en principio, la acción de tutela no puede interponerse
con el fin de obtener la titularidad de derechos en materia de seguridad
social. En efecto, este Tribunal ha precisado que el conocimiento de este tipo
de solicitudes es de competencia, por regla general, de la justicia ordinaria
laboral o de la contencioso administrativa, según el caso, ya que su trámite
exige la valoración de aspectos litigiosos donde se encuentran incursos
derechos de naturaleza legal que escapan al ámbito de competencia del juez de
tutela.
Sin embargo, también se ha sostenido de manera
excepcional, la procedencia por vía de la acción de tutela para el
reconocimiento, restablecimiento y pago de acreencias laborales, siempre que a
pesar de existir otro medio de defensa judicial, éste resulte ineficaz para
lograr la protección inmediata de derechos fundamentales comprometidos en el
litigio.
Lo anterior exige por parte del juez de tutela un
análisis juicioso de la situación particular del accionante, con el fin de
determinar si el medio de defensa judicial ordinario es lo suficientemente
idóneo para proteger de manera integral sus derechos fundamentales, ya que en
caso contrario, el conflicto planteado trasciende el nivel puramente legal para
convertirse en un problema de carácter constitucional[4].
Hecha la anterior precisión, cabe señalar que conforme
a la jurisprudencia en esta materia, el juicio de procedibilidad de la acción
de tutela se torna menos riguroso frente a los sujetos de especial protección
constitucional, dentro de los que se cuentan los niños, las personas que sufren
algún tipo de discapacidad, las mujeres embarazadas o los ancianos, como
consecuencia del estado de debilidad manifiesta en el que se encuentran y del
especial amparo que la Constitución Política les brinda. Por tanto, de cara a
asuntos con estas características especiales, corresponde hacer un examen menos
estricto de las reglas de procedencia de la acción de tutela. Sobre el
particular la Corte Constitucional ha señalado:
“(…) es pertinente acotar que en materia de
procedibilidad de la acción de tutela, la Corte ha manifestado que, no obstante
la rigurosidad con que el juez debe evaluar los requisitos exigidos para dar
curso al mecanismo de amparo, existen situaciones especiales en las que el
análisis de procedencia de la acción debe desatarse de manera más amplia y
permisiva, en atención a la especial naturaleza de las personas que solicitan
la protección de sus derechos constitucionales fundamentales[5].”
Basta lo anterior para concluir que ante la existencia
de otros medios de defensa judicial a efectos de hacer efectiva la reclamación
de derechos patrimoniales en materia de seguridad social, la acción de tutela
resulta procedente siempre y cuando se demuestre la ineficacia de dichos medios
ordinarios para hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales que
se estiman vulnerados; sin embargo, para ello debe valorarse cada caso en
particular, dando un tratamiento singular a los sujetos de especial protección
constitucional, dado que para los mismos se exige un juicio de procedibilidad
menos riguroso y estricto.
Bajo ese presupuesto, corresponde hacer una valoración
de las características particulares de la accionante a fin de verificar la
procedencia de la demanda de tutela. En este sentido se destaca que la señora Villadiego
de Ruiz cuenta con 73 años de edad, situación que la ubica dentro del grupo de
sujetos de especial protección constitucional, por tanto en su caso, el juicio
de procedibilidad de la acción de tutela se torna menos riguroso habida cuenta
de sus especiales circunstancias.
Adicionalmente, se observa que conforme a las
afirmaciones hechas por la accionante, las que además no fueron controvertidas
dentro del trámite de la presente acción de tutela, en la actualidad no está percibiendo
ingresos propios, ya que debido a su avanzada edad se enfrenta a múltiples
obstáculos para desarrollar una actividad productiva que le permita obtener los
recursos necesarios para sufragar los gastos de su subsistencia. Lo anterior
indica que la negativa de la entidad en el reconocimiento de la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez que la actora reclama, afecta de manera
directa su mínimo vital y la posibilidad de proveerse los recursos suficientes
para cubrir sus necesidades básicas.
Así las cosas, es evidente que en este caso la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho, dada la dilación de los procesos y en
razón de la avanzada edad de la accionante, no constituiría un mecanismo idóneo
y oportuno para dar solución al debate jurídico en torno a la vulneración de
los derechos fundamentales invocados. En
efecto, aun cuando la demandante hubiera acudido a la acción contencioso
administrativa para debatir las pretensiones formuladas mediante el mecanismo
de protección constitucional, éste no resultaría idóneo, por cuanto de un lado,
la realidad procesal indica que la solución de la controversia puede superar la
expectativa de vida de la actora y, del otro, el mínimo vital de la demandante
se encuentra vulnerado frente a la inexistencia de una fuente de recursos que
le permita solventar sus necesidades básicas.
Por lo anterior, la
Sala concluye que en este caso la acción de tutela se erige como medio de
defensa judicial idóneo para dar solución a la controversia planteada por la
actora, frente a la ineficacia de los mecanismos de defensa con los que contaba
y teniendo en cuenta que su situación exige la adopción de medidas de carácter
inmediato y urgente, a fin de impedir la ocurrencia de un daño que podría
originarse a la actora como consecuencia de la decisión adoptada por la entidad
accionada.
4.
El derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
Según lo contemplado en el Sistema General de
Pensiones, éste tiene por objeto garantizar a la población el amparo contra las
contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el
reconocimiento de las prestaciones que se determinan en la ley, así como
propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de
población no cubiertos con un sistema de seguridad social[6]”.
Ello
incluye que para aquellos casos en que los afiliados no alcancen los requisitos
necesarios para acceder a la pensión de vejez, éstos cuentan con una prestación
específica para cubrir tal contingencia, cual es la indemnización sustitutiva
de la pensión de vejez regulada por el artículo 37 de la ley 100 de 1993, que
textualmente señala:“Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener
la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren
su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en
sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación
promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado
así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los
cuales haya cotizado el afiliado.”
En este punto conviene resaltar que
conforme con la posición adoptada por esta Corporación, la finalidad de la
indemnización sustitutiva (en el régimen de prima media) o la devolución de
saldos (en el régimen de ahorro individual), no es otra que la de permitir a las
personas que luego de haber llegado a la edad para pensionarse y que (i) no
hayan alcanzado a generar el capital necesario para adquirir la pensión mínima
o (ii) no hayan cotizado el número de semanas necesarias para alcanzar el
status de pensionado[7],
puedan reclamar la devolución de los dineros aportados al sistema o lo que
corresponda a lo causado por el tiempo de servicio prestado a entidades
públicas de cualquier orden.
Aceptar una hipótesis contraria implicaría que, aún
cuando los cotizantes hayan alcanzado la edad en la cual la ley presume la
disminución significativa de la capacidad laboral, y pese a que los mismos
declaren la imposibilidad de seguir cotizando, el Estado institucionalice la
obligación de seguir aportando, sin tomar en consideración las condiciones
fácticas que impiden a los sujetos hacerlo[8]; de igual manera, constituiría una violación
flagrante al derecho a la igualdad, toda vez que quienes sirvieron a una
entidad pública y que se desvincularon de la misma sin que hubiesen podido
volver a cotizar al sistema de pensiones, se encontrarían en situación de
desventaja frente a los que sí lograron posteriores vinculaciones laborales y
por ende pueden exigir al momento de cumplir la edad para pensionarse, el
reconocimiento y pago de la cuota parte pensional a la entidad para la cual
prestaron sus servicios, sin consideración al tiempo en que se ejecutó la
relación laboral (antes o después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de
1993).
En
lo que respecta al asunto objeto de examen, conviene advertir que el derecho al
reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, se
encuentra directamente relacionado con los derechos fundamentales  a la vida,
la integridad física, al trabajo y a la igualdad, entre otros, por cuanto a
través de dicha prestación lo que pretende el Estado es dar cumplimiento al
mandato constitucional que impone como deber el de garantizar a todos los
habitantes "el derecho irrenunciable a la seguridad social”.[9]
Además,
la Corte ha precisado el alcance del contenido del artículo 37 de la Ley 100 de
1993, en el sentido de que la consagración de la figura jurídica de la
indemnización sustitutiva de la pensión, implica que no existe la obligación de
seguir trabajando hasta completar el tiempo mínimo de cotización exigido para
alcanzar la prestación, ni tampoco el tener que renunciar a la expectativa de
completar dicho tiempo, una vez alcanzada la edad mínima para acceder a la
pensión de vejez[10].
Por el contrario, conforme a lo señalado por esta Corporación, el afiliado que
se encuentra en tal situación tiene la posibilidad de aceptar esta
prestación o de optar por seguir cotizando hasta alcanzar la pensión de vejez,
para lo cual deberá seguir aportando hasta completar el requisito de semanas exigidas,
siendo esta una decisión libre del afiliado que puede ser tomada en cualquier
tiempo, una vez ha llegado a la edad pensionable, atendiendo al carácter
imprescriptible de dicha prestación.
Otra connotación importante que esta Corte ha dado a
la aplicación de las normas contenidas en la ley 100 de 1993, especialmente al
artículo 37 y a fin de hacer efectiva la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez, ha sido la procedencia de la misma en aquellos casos en que
los aportes al sistema o el tiempo de servicios prestados a una entidad
pública, se realizaron con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley de
seguridad social integral[11].
Al respecto, esta Corporación estableció que dicha normatividad se aplica a todos
los habitantes del territorio nacional y a todas aquellas situaciones que al
momento de su expedición no se hubieren consolidado. Este Tribunal
Constitucional, como sustento de dicha afirmación sintetizó los argumentos que
llevaron a tal conclusión, en la sentencia T-850 de 2008, de la siguiente
manera:
“(i) El
artículo 11 de la Ley 100 de 1993 estableció que el Sistema General de
Pensiones se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional, sin que
se afecten los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios
adquiridos conforme a disposiciones normativas anteriores a dicha Ley.
(ii) El
sistema de pensiones introducido por la ley 100 reconoce para efectos del
cumplimiento de los requisitos para acceder a las pensiones de vejez, invalidez
y sobrevivientes, los tiempos cotizados con anterioridad a su entrada en
vigencia. En efecto, el literal f) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 señala
que “para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los
dos regímenes, se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con
anterioridad a la vigencia de la presente Ley, al Instituto de Seguros Sociales
o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo
de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas
cotizadas o el tiempo de servicio”.
En el mismo sentido, el artículo 2 del
Decreto 1730 de 2001, “Por medio del cual se reglamentan los artículos 37, 45 y
49 de la Ley 100 de 1993 referentes a la indemnización sustitutiva del régimen
solidario de prima media con prestación definida”, establece que para
determinar el monto de la indemnización sustitutiva a que haya lugar, deberán
tenerse en cuenta la totalidad de las semanas cotizadas, “aún las anteriores a la
Ley 100 de 1993.”
(iii)
Finalmente, el artículo 37 de la citada Ley, en que se consagra la figura de la
indemnización sustitutiva, no consagró ningún límite temporal a su aplicación,
ni condicionó la misma a circunstancias tales como que la persona hubiera
efectuado las cotizaciones con posterioridad a la fecha en que empezó a regir
la ley 100 de 1993.
Así las cosas, la ley 100 de 1993, cobija a todos los
habitantes del territorio nacional, por tanto, las normas que regulan lo
referente a la indemnización sustitutiva también tienen aplicación en relación
con aquellas personas que cotizaron o prestaron sus servicios bajo la vigencia
de la anterior normatividad y cuya situación jurídica no se consolidó en aplicación
de normas precedentes. Por tanto, es viable conceder la indemnización
sustitutiva reconociendo las semanas cotizadas aún con anterioridad a la
entrada en vigencia de dicha ley, ya sea en el sector público o privado.”
En
desarrollo de lo anterior, esta Corte ha reconocido en beneficio de las
personas de la tercera edad, una protección reforzada de sus derechos
prestacionales, atendiendo su especial condición de vulnerabilidad e
indefensión, colocando al Estado en la obligación de garantizar la
prestación continua, permanente y eficiente de los servicios sociales a los
cuales tiene derecho, siendo uno de ellos la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez.
En consecuencia, es claro que en virtud de la condición de
vulnerabilidad y de la especial protección constitucional de que gozan las
personas de la tercera edad, ellas pueden acudir a la acción de tutela para la
protección de su derecho a la indemnización sustitutiva de vejez, si su derecho
ha sido amenazado o vulnerado por quienes están legalmente obligados a
satisfacerlo.
Al respecto esta Corte en la ya citada sentencia T-850
de 2008, señaló:
“El derecho a reclamar la indemnización sustitutiva de
la pensión de vejez se encuentra en cabeza de aquellas personas que,
independientemente de haber estado afiliadas al Sistema Integral de Seguridad
Social en el momento de entrada en vigencia la Ley 100 de 1993, pero que
habiendo cumplido con la edad para reclamar la pensión, no cuenten con el
número de semanas cotizadas para acceder a dicha prestación. Además las
entidades de previsión social a las que en algún momento cotizó el accionante,
deben reconocer y pagar la indemnización so pena de que se incurra en un
enriquecimiento sin causa”.
Así pues, es inválida cualquier interpretación
restrictiva en la cual se establezca como requisito adicional para acceder
a la indemnización sustitutiva que el afiliado haya cotizado al sistema a
partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993 o que al momento de la
desvinculación del trabajador éste haya cumplido con la edad exigida para
acceder a la pensión de vejez[12],
pues ello (i) contradice de manera directa los artículos 48, 49 y 366 de la
Constitución Política, (ii) propicia un enriquecimiento sin justa causa de
la entidad a la cual se efectuaron los aportes[13]
y (iii) vulnera el principio constitucional de favorabilidad”.
Hechas las anteriores consideraciones, entra la Sala a
efectuar el análisis del caso concreto.
5. Caso concreto.
En
el presente asunto la accionante arguye que el Departamento de Córdoba incurrió
en una vulneración de sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo
vital, a la seguridad social y a la igualdad, al expedir las resoluciones 00747
del 15 de diciembre de 2009 y 00144 del 30 de marzo de 2010, por medio de las
cuales le negó el reconocimiento a la indemnización sustitutiva de la pensión
de vejez, bajo la consideración de que los aportes al sistema o el tiempo de
servicios públicos prestados, se realizaron con anterioridad a la entrada en vigencia
de la ley 100 de 1993, estatuto donde se contempló la aludida figura.
Sobre
el particular conviene reiterar que la actora es una persona de la tercera edad
(73 años), quien debido a dicha situación no cuenta con una vida laboral
activa, lo que no le ha permitido seguir cotizando al sistema de seguridad
social integral, para de esta manera cumplir con el número de semanas requerido
para acceder a la pensión de vejez, situación que la ha obligado a optar por la
figura de la indemnización sustitutiva.
Así las cosas, para la Sala no resultan de recibo los
argumentos expuestos por la entidad territorial demandada, bajo los cuales
decidió negar la solicitud del reconocimiento de la indemnización sustitutiva
de la pensión de vejez, y que fundamentó en el retiro del servicio por parte de
la accionante antes de la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993, máxime si
se tiene en cuenta que, como se explicó en el acápite anterior de esta
sentencia, se trata de una norma de orden público y de obligatorio
cumplimiento, lo que implica su inmediata aplicación a las situaciones
jurídicas vigentes respecto de las cuales no se han consolidado derechos
adquiridos.
Conforme a lo indicado, para la Sala no es viable
exigir como presupuesto para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva,
consagrada en el artículo 37 de la ley 100 de 1993, el haber cotizado al
sistema a partir de su vigencia, pues ello conllevaría a excluir a aquellas
personas que se retiraron del servicio antes de que entrara a regir la citada
Ley, vulnerándose así el principio constitucional de favorabilidad en materia
laboral.
De esta manera, el hecho de que la accionante se
hubiere retirado del servicio el 3 de marzo de 1970, habiendo prestado los
servicios al Departamento de Córdoba con antelación a la vigencia del actual
régimen general de pensiones, en nada afecta su derecho a que su situación
pensional sea definida en aplicación de las normas vigentes[14].
Como
puede apreciarse, en el presente asunto están de por medio los derechos
fundamentales de una persona que ha superado el rango de los 60 años, lo cual
evidencia que su situación está conectada con su expectativa de vida y con el
carácter imprescriptible de su derecho, al tiempo que la misma jurisprudencia
de la Corte, ha reiterado que puede ser reclamado independientemente de haber
estado afiliada al Sistema de Seguridad Social al momento de la entrada en vigencia
de la Ley 100 de 1993.
En
conclusión:
1)
Como se argumentó, los otros
medios de defensa judicial con los que cuenta la accionante, no son eficaces,
ni justos para reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez por
cuanto la reclamación de este derecho por la vía contenciosa administrativa
podría superar su expectativa de vida.
2)
La actuación de la entidad
demandada está vulnerando los derechos fundamentales de la accionante a la
dignidad humana, a la seguridad social  y a la igualdad”.
3)
Es indudable que en este caso,
procede la acción de tutela como mecanismo principal para amparar los derechos
conculcados.
Así
las cosas, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional considera
equivocado el fallo que se revisa a la luz de las consideraciones efectuadas en
esta providencia y considera necesario revocarlo, para en su lugar, tutelar los
derechos constitucionales fundamentales de la accionante a la vida digna, a la
seguridad social y a la igualdad; consecuencialmente, se ordenará al
Departamento de Córdoba que si aún no lo ha hecho, expida un nuevo acto
administrativo en el que reconozca y pague la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez a que tiene derecho la señora Carmen Alicia Villadiego de
Ruiz, de acuerdo con las semanas de cotización o los tiempos de servicio que se
encuentren debidamente acreditadas y respecto de las cuales no se hubiere hecho
restitución alguna, prestación que se deberá liquidar de acuerdo con las reglas
contenidas en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y demás normas concordantes.
3.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.
-REVOCAR, el fallo proferido por la
Sala –Civil-Familia-Laboral- del Tribunal Superior de distrito Judicial de
Montería, proferida el 9 de agosto de 2010.
SEGUNDO.
-CONCEDER, por las razones y
en los términos de esta sentencia, el amparo de los derechos fundamentales al
mínimo vital, a la seguridad social, a la vida digna, a la igualdad y a la
tercera edad de la señora Carmen Alicia Villadiego de Ruiz, quien en la
actualidad cuenta con 73 años de edad.
TERCERO.
- ORDENAR al Departamento de Córdoba
o a la entidad que haga sus veces, por intermedio del Gobernador o el
respectivo representante Legal, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de esta sentencia, si aún no lo hubiere hecho, expida
un nuevo acto administrativo en el que reconozca y pague la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez a que tiene derecho la señora Carmen Alicia
Villadiego de Ruiz, de acuerdo con las semanas de cotización o los tiempos de
servicio que se encuentren debidamente acreditadas y respecto de las cuales no
se hubiere hecho restitución alguna, prestación que se deberá liquidar de
acuerdo con las reglas contenidas en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y
demás normas concordantes.
CUARTO. Líbrese
la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado Ponente
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] El citado
artículo consagra: Indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Las
personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no
hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de
continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una
indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal
multiplicado por- el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se
le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya
cotizado el afiliado
[2] Código Contencioso administrativo. Artículo 69. CAUSALES DE REVOCACION. “Los actos
administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan
expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en
cualquiera de los siguientes casos:
1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.
2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten
contra él.
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.”
[3] “Decreto
1730 de 2001. ARTÍCULO 1o. CAUSACIÓN
DEL DERECHO. Habrá lugar al
reconocimiento de la indemnización sustitutiva prevista en la Ley 100 de 1993, por parte de las Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación
Definida, cuando con posterioridad a la vigencia del Sistema General de
Pensiones se presente una de las siguientes situaciones:
a) Que el afiliado se retire del servicio habiendo
cumplido con la edad, pero sin el número mínimo de semanas de cotización
exigido para tener derecho a la pensión de vejez y declare su imposibilidad de
seguir cotizando;
b) Que el afiliado se invalide por riesgo común sin
contar con el número de semanas cotizadas exigidas para tener derecho a la
pensión de invalidez, conforme al artículo 39 de la Ley 100 de 1993;
c) Que el afiliado fallezca sin haber cumplido con los
requisitos necesarios para que su grupo familiar adquiera el derecho a la
pensión de sobrevivientes, conforme al artículo 46 de la Ley 100 de 1993;
d) Que el afiliado al Sistema General de Riesgos
Profesionales se invalide o muera, con, posterioridad a la vigencia del
Decreto-ley 1295 de 1994, como consecuencia de un accidente de trabajo o
una enfermedad profesional, la cual genere para él o sus beneficiarios pensión
de invalidez o sobrevivencia de conformidad con lo previsto en el artículo 53
del decreto ley 1295 de 1994”.
[4] Sentencia T-489
de 1999.
[5] Ver, entre
otras, las sentencias T-719 y T-789 de 2003 y T-515A de 2006.
[6] Artículo 10 de la Ley 100 de 1993.
[7] El artículo 67 de la Ley 797 de 2003 prescribe al respecto: “Artículo 14. El artículo 65 de la Ley 100 de 1993 quedará así: Artículo 65. Garantía de Pensión Mínima de Vejez. En desarrollo
de los artículos 13 y 48 de la Constitución Política, créase el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro individual con Solidaridad, como un patrimonio
autónomo con cargo al cual se pagará, en primera instancia, la garantía de que
trata este artículo. El Gobierno Nacional definirá el régimen de organización y
administración de este fondo, así como la entidad o entidades que lo
administrarán. Los afiliados que a los sesenta y dos (62) años de edad, si son
hombres, y cincuenta y siete (57), si son mujeres, no hayan alcanzado a generar
la pensión mínima de que trata el artículo 35 de la Ley 100 de 1993, y hubiesen cotizado por lo menos mil ciento cincuenta (1.150) semanas
tendrán derecho a que el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de
Ahorro Individual con Solidaridad, en desarrollo del principio de solidaridad,
les complete la parte que haga falta para obtener dicha pensión”.
[8] Sentencia C-
375 de 2004.
[9] Ver entre otras las sentencias T-888/01,
T-609/02, T-259/03 y T-495/03.
[10] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia T-972 de 2006.
[11] Ver sentencias
T-972 de 2006, T-1088 de 2007, T-286 de 2008 entre otras.
[12] Sentencia T-850
de 2008, entre otras.
[13] Sentencia T-850
de 2008 y T-238 de 2009.
[14] Sobre un caso
similar, la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, en sentencia
4109-04 del 26 de octubre de 2006, sostuvo:  “(…) en aras de despejar
cualquier duda respecto del reconocimiento de un derecho consagrado en la Ley 100 de 1993, a una persona que para la fecha en la cual ésta entró en vigencia no estaba
vinculada al servicio público, destaca la Sala que el legislador no exigió como presupuesto del reconocimiento del derecho a la indemnización sustitutiva
estar vinculado al servicio, ni excluyó de su aplicación a las personas que
estuvieran retiradas del servicio. Si así lo hubiere hecho, tal disposición
sería a todas luces inconstitucional, entre otras razones, por ser violatoria
del derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta y desconocer la irrenunciabilidad de los derechos ciertos e indiscutibles (art. 15 C.S. del T.) y de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales – art. 53 ibídem-, así
como la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación
e interpretación de las fuentes formales de derecho, la garantía a la seguridad
social y la asistencia a las personas de la tercera edad -art. 46-.”