T-100-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-100/93
DERECHO DE ACCESO
A DOCUMENTOS PUBLICOS/CONTROL FISCAL DEPARTAMENTAL
La posibilidad de
acceder a los documentos públicos, reconocida constitucionalmente a toda
persona, tiene un carácter de derecho autónomo, aunque se encuentra íntimamente
ligada al ejercicio de otros derechos como el de petición y el de información.
La solicitud de documentos por parte de unos organismos estatales a sus
similares, siempre que sea pertinente y haya competencia por parte de la
dependencia solicitante, está legitimada por el interés público que la función
fiscalizadora encierra y, por tanto, genera la correlativa obligación de
tramitarla con la debida oportunidad. La persona que posesionada de un
determinado empleo, corresponde como su función propia la de ejercer control y
vigilancia. Tiene el derecho a que se le permita actuar y para hacerlo precisa
de una suficiente información y del conocimiento oportuno y completo de los
asuntos y documentos sobre los cuales recae su responsabilidad fiscalizadora.
Tal derecho es tutelable si no hay medio alternativo de defensa ante los jueces
pues, además del de petición, está comprometida la efectividad de otro derecho
que esta Corte ha estimado fundamental cual es el señalado en el artículo 40 de
la Constitución. Una de las expresiones de éste es el desempeño de funciones y
cargos públicos que resulta de imposible goce cuando hay perturbaciones como las
denunciadas por la petente en este caso.
DERECHO DE
PETICION-Naturaleza
La sola orden
dada por el superior a sus inferiores en lo referente al trámite de un asunto a
su cargo provocado por la presentación de una solicitud de persona particular o
de entidad fiscalizadora, no satisface por sí misma el derecho de petición ni
tampoco representa curso adecuado a las solicitudes o requerimientos de los
organismos de control. La naturaleza y los fines del derecho -si se trata de lo
primero- y la eficiencia de la función pública -si la hipótesis es la segunda-
demandan del funcionario que recibe la petición o de aquel a quien se dirige el
requerimiento una especial diligencia no sólo en la ejecución de actos internos
que conduzcan a la resolución del asunto objeto del interés manifestado por la
persona u organismo solicitante sino en la respuesta a éste respecto del
trámite que se ha dado a lo pedido.
ACCION DE TUTELA-Objeto
Siendo la acción
de tutela un mecanismo que tiene por objeto la expedición de una orden para que
aquel contra quien se intenta actúe o se abstenga de hacerlo, la evolución de
los acontecimientos en el caso que se examina hace innecesario cualquier
mandato judicial enderezado a la protección actual del derecho violado.
SERVIDOR PUBLICO-Deberes
Los servidores
públicos  "están al servicio del Estado y de la comunidad", lo cual
es corroborado para todas las ramas y dependencias del poder público, a cuyo
tenor "los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero
colaboran armónicamente para la realización de sus fines". Específicamente
en cuanto a la función administrativa, declara el artículo 209 de la
Constitución que ella "está al servicio de los intereses generales",
razón por la cual "las autoridades administrativas deben coordinar sus
actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado".
-Sala Quinta de Revisión-
Ref.:  Expediente
T-6440
LUZ MARINA MOTTA
DE MANRIQUE contra el Gobernador Departamental del Huila.
Magistrados:
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO (Ponente)
HERNANDO HERRERA
VERGARA
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
D.C., cuatro (4) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993).
Procede la Sala
Tercera de Revisión a efectuar el análisis del fallo proferido por el Honorable
Consejo de Estado en el asunto de la referencia, en virtud del cual éste
decidió revocar la sentencia pronunciada por el Tribunal Administrativo del
Huila que había concedido la tutela solicitada.
I. ANTECEDENTES
LUZ MARINA MOTTA DE
MANRIQUE como ciudadana colombiana y también en su calidad de Contralora
General del Departamento del Huila, instauró acción de tutela contra JULIO
ENRIQUE ORTIZ CUENCA, Gobernador del mismo Departamento, por considerar
vulnerado su derecho de petición y su derecho-deber de fiscalización, propio
del cargo que desempeña.
Los hechos que
originaron la presente acción  pueden exponerse de la siguiente forma:
- La peticionaria le
expresó al señor Gobernador del Huila su decisión de abstenerse de participar
en las sesiones del Consejo de Gobierno, por estimar que su presencia
comprometería la independencia que debía mantener, por ser de su cargo el
ejercicio de la función fiscalizadora.
Asimismo, en escrito
presentado el día 4 de agosto, solicitó a dicho funcionario que remitiera a la
Contraloría copias de todas las actas correspondientes a las reuniones llevadas
a cabo desde el mes de enero hasta la fecha en que formulaba la petición y de
las que se realizaran en lo sucesivo, alegando que en dichas reuniones se toman
decisiones y se aprueban operaciones sujetas al control posterior que
constitucionalmente compete a la Contraloría Departamental.
- Ante la falta de
respuesta al anterior pedimento, la doctora LUZ MARINA MOTTA DE MANRIQUE
decidió reiterar su solicitud, mediante oficio del 13 de julio del mismo año.
- El Gobernador, en oficio número 382 del 19
de agosto de 1992, dirigido al Tribunal Administrativo del Huila -al cual
correspondió decidir en primera instancia sobre la acción en referencia- expuso
que tan pronto se recibieron las solicitudes contenidas en oficios del 16 de
junio y del 13 de julio de 1992, "...le ordené al Secretario del Consejo
de Gobierno, doctor Yunda Penagos, tramitar la expedición de las copias pedidas
por la señora Contralora".
Agregó que "de
acuerdo con el escrito del doctor Yunda Penagos, las copias de las Actas  se
encuentran  en la Secretaría del Consejo de Gobierno, sin que hasta la fecha
ningún funcionario (de la Contraloría) haya venido a retirarlas".
- La peticionaria
aportó al proceso un escrito de fecha 20 de agosto con el cual remite el oficio
del día 14 del mismo mes, mediante el cual el Secretario del Consejo de
Gobierno le informa que las fotocopias solicitadas fueron expedidas
oportunamente sin que hubieran sido retiradas por la demandante.
Al respecto la
Contralora del Departamento del Huila estima que "es obvio que el
presuroso y extemporáneo oficio adjunto, recibido en el despacho el 14 de
agosto del corriente año en las horas de la tarde, tuvo como causa la
interposición de la presente acción, y como fin dar respuesta a los eventuales
requerimientos de ese despacho; tanto así, que nunca se me dio a conocer, por
el señor Gobernador, el destino de mis solicitudes, las cuales y aún hasta el día
de hoy, a pesar de mis requerimientos, no han sido satisfechas".
II. DECISIONES
JUDICIALES
El Tribunal
Administrativo del Huila decidió, por medio de providencia calendada el
veinticuatro (24) de agosto de mil novecientos noventa y dos (1992), conceder la
tutela, con base en las siguientes consideraciones:
- No duda la Sala
sobre la orden impartida por el Gobernador al Secretario del Consejo de
Gobierno en sentido de expedir las copias solicitadas, de acuerdo con el
informe rendido por este funcionario, bajo la gravedad de juramento, el día 19
de agosto de 1992.  Pero no puede tenerse como satisfecha la petición reiterada
de la Contraloría Departamental con la afirmación hecha por el Secretario del
Consejo de Gobierno en torno a que las copias estaban a su disposición, porque
teniendo en cuenta los términos empleados en las solicitudes de la funcionaria,
debieron haber sido remitidas oportunamente a su Despacho, máxime si se había
puesto de presente la importancia de tales documentos para el ejercicio del
control fiscal.
- Cuando la
demandante requirió por segunda vez la expedición de copias, el señor
Gobernador ha debido tomar las medidas pertinentes para que la orden dada al
doctor Jaime Yunda Penagos se cumpliera. Además, como las dos peticiones iban dirigidas
al mandatario seccional, ha debido contestarlas o informar a la interesada lo
pertinente, conforme a lo preceptuado en el artículo 6º del Código Contencioso
Administrativo.
Concluye diciendo el
Tribunal que esta conducta omisiva de la Administración Departamental viola el
derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Nacional.
Impugnado el
anterior fallo por el Gobernador del Huila, el Consejo de Estado asumió el
conocimiento del proceso en segunda  instancia y por medio de sentencia del
seis (6) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992), revocó la decisión
del Tribunal Administrativo.
Aquella alta
Corporación de Justicia realizó el siguiente análisis jurídico:
- Lo que pretende la
señora Contralora  no es propiamente la protección de un derecho fundamental,
sino que se le permita o facilite el ejercicio de las funciones públicas que la
Constitución y la ley le han atribuido.
La demandante debió
acudir entonces a los mecanismos previstos en la ley en los casos en que una
autoridad entorpezca el ejercicio de las funciones de otra.
- Empero, como la
peticionaria también formula la acción de tutela como ciudadana en ejercicio,
es necesario estudiar la solicitud desde otra perspectiva.
El Tribunal no
apreció debidamente las pruebas recaudadas en el proceso, pues se deduce del
informe rendido bajo la gravedad del juramento por el Gobernador, que se ordenó
la expedición de las copias solicitadas y que éstas quedaron a disposición de
la señora LUZ MARINA MOTTA DE MANRIQUE.
Agrega el Consejo de
Estado:
"Tampoco se
compadece la solución dada por el Tribunal con la seriedad que debe privar en
el manejo de éstos instrumentos constitucionales extraordinarios, ya que no
puede fundamentarse un amparo como el aquí otorgado, en el hecho de que si la
peticionaria, en una interpretación caprichosa del derecho que le asistía,
estimó que no debía ir o enviar a funcionarios de su dependencia a retirar las
copias de los documentos requeridos porque el Gobernador estaba obligado a
llevárselas o hacer que le llevaran a su despacho, debía entenderse vulnerado
el derecho de petición y porque como lo afirma el Tribunal: '...teniendo en
cuenta los términos de las solicitudes cuestionadas lo normal era remitirlas
oportunamente a la peticionaria, máxime que ésta había argumentado la
importancia de tales copias para el ejercicio del control fiscal, lo cual es
innegable conforme al art. 268 de la C.N. aplicable por disposición del inciso
sexto del art. 272 ibídem' (fl. 30).
"La anterior no
es una afirmación gratuita de la Sala sino que salta a la vista de los
documentos que obran en el expediente pues ante el segundo memorial enviado al
Tribunal por la Contralora y del cual se transcribieron unos apartes surge la
pregunta de por qué dicha funcionaria habiendo recibido el oficio suscrito por
el doctor Yunda Penagos en el que le informaba que las copias de los documentos
solicitados estaban a su disposición, no envió a alguno de sus colaboradores a
retirarlos y en cambio sí procedió a redactar nuevo memorial diciéndole al
Tribunal que hasta la fecha no le han sido satisfechos sus peticiones porque el
hecho de que los documentos se encuentran a su disposición no implica que se le
hayan entregado, puesto que 'obviamente deben hallarse a mi disposición y de
cualquier ciudadano 'todos' los documentos públicos (fl. 16)"
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Habida cuenta de su
competencia, según lo preceptuado en el artículo 86 de la Constitución Nacional
y en el Decreto 2591 de 1991, entra la Corte a revisar los fallos proferidos en
relación con las sentencias mencionadas.
Acceso oficial a
los documentos públicos
La posibilidad  de
acceder a los documentos públicos, reconocida constitucionalmente a toda
persona (art. 74 C.N.), tiene un carácter de derecho autónomo, aunque se
encuentra íntimamente ligada al ejercicio de otros derechos como el de petición
y el de información, según ya lo ha establecido esta Corte (Cfr. Sentencia No.
T-493 de fecha 28 de julio de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Ciro Angarita
Barón). Ella representa, a la vez que un mecanismo enderezado a la protección
de los intereses individuales o colectivos, una forma de verificación por parte
de los gobernados sobre el sentido y el alcance de las actuaciones de gobernantes
y funcionarios públicos, por lo cual es factible entenderlo también como
instrumento mediante el cual se logra realizar el derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político, consagrado en el artículo
40 de la Carta, elemento que a su vez resulta esencial dentro del concepto de
la democracia participativa (art. 1º C. N.).
Vistas así las
cosas, esta garantía puede ser objeto de defensa judicial por la vía del
artículo 86 superior, dada su necesaria conexidad con el ejercicio de derechos
fundamentales como los enunciados.
Ahora bien, cosa
distinta es el acceso oficial a los documentos públicos, que está vinculada a
la fiscalización de la gestión administrativa y que se fundamenta en principios
y mandatos constitucionales aplicables tanto al orden nacional como al nivel de
los departamentos, distritos y municipios (artículos 267 y 272 de la Carta). En
estos casos el acceso a los documentos públicos adquiere un valor esencial que
trasciende la pura esfera del beneficio individual o de grupo y que se inscribe
dentro del campo de los deberes y obligaciones de quienes tienen a su cuidado
las delicadas funciones de manejar los bienes e intereses colectivos y de
vigilar y controlar ese manejo.
En hipótesis como la
descrita en la demanda no estamos únicamente ante el ejercicio del derecho de
petición, que busca dar curso a la inquietud o al interés particular o general
del gobernado frente a la autoridad pública (aunque el petente también lo sea),
haciendo que se le deba responder y brindarle pronta resolución (artículo 23
C.N.), sino que se trata fundamentalmente de actuaciones de una autoridad en
relación con otra para los efectos del ejercicio de una función fiscalizadora.
La solicitud de
documentos por parte de unos organismos estatales a sus similares, siempre que
sea pertinente y haya competencia por parte de la dependencia solicitante, está
legitimada por el interés público que la función fiscalizadora encierra y, por
tanto, genera la correlativa obligación de tramitarla con la debida
oportunidad. Obsérvese que, en principio, ya no está en juego el bien personal
de quien ejerce el cargo, es decir, el del servidor estatal como individuo,
sino que se halla comprometido el bien público.
Ello hace que, por
encima de rencillas y pugnas entre funcionarios y dependencias oficiales, sean
éstas de gestión o de control, deba prevalecer el interés común, aquí
representado en el cabal funcionamiento de los órganos estatales, el cual se
hace imposible en un clima de pugnacidad dentro del cual unos servidores
públicos obstaculicen a los otros el ejercicio adecuado de sus atribuciones y
competencias.
En relación con lo
dicho, no puede perderse de vista que, como bien lo entendió en la sentencia
que se revisa el H. Consejo de Estado, una persona puede invocar, además de su
investidura, su derecho ciudadano, que merece protección por mandato
constitucional aunque no se ostente cargo alguno. Mal podría desecharse la
invocación que haga la persona -como acontece en el caso sub-examine- en demanda
de protección a su propio derecho, el cual puede verse lesionado además del
interés público controvertido si -como aquí sucede- la obstrucción a la
actividad oficial también significa bloqueo al derecho que se tiene a formular
peticiones ante las autoridades o a desempeñar cabalmente una función pública.
Así, por lo que
atañe a situaciones como la planteada en este proceso, aparte del deber que
tiene el servidor del Estado en cuanto a la atención de las peticiones
respetuosas que le formulen los particulares con el fin de acceder a los
documentos oficiales no reservados (artículos 23 y 74 C.N.) y del acatamiento a
las normas legales sobre suministro de ellos a otras dependencias estatales,
debe considerarse también la perspectiva de la persona a quien, posesionada de
un determinado empleo, corresponde como su función propia la de ejercer control
y vigilancia. Ella tiene el derecho a que se le permita actuar y para hacerlo
precisa de una suficiente información y del conocimiento oportuno y completo de
los asuntos y documentos sobre los cuales recae su responsabilidad
fiscalizadora. Tal derecho es tutelable si no hay medio alternativo de defensa
ante los jueces pues, además del de petición, está comprometida la efectividad
de otro derecho que esta Corte ha estimado fundamental cual es el señalado en
el artículo 40 de la Constitución. Una de las expresiones de éste es el
desempeño de funciones y cargos públicos (numeral 7) que resulta de imposible
goce cuando hay perturbaciones como las denunciadas por la petente en este
caso.
En el proceso que
nos ocupa, el material probatorio permite establecer que el Gobernador del
Huila recibió desde el 17 de junio de 1992 solicitud escrita de la Contralora
Departamental en el sentido de que fueran enviadas a su Despacho copias de las
actas correspondientes a las reuniones del Consejo de Gobierno, "por
cuanto en ellas se toman decisiones y se aprueban operaciones sujetas al
control posterior que nos corresponde ejercer".
Ante la ausencia de
respuesta, la Contralora envió una nueva comunicación al Jefe de la
Administración departamental insistiendo en la solicitud (oficio del 13 de
julio de 1992) y el 10 de agosto instauró acción de tutela ante el Tribunal
Administrativo del Huila.
Unicamente como
consecuencia de la acción, aunque el Tribunal aún no se había pronunciado, el
Secretario General de la Gobernación informó por primera vez a la peticionaria
lo siguiente:
"...inmediatamente
recibió el señor Gobernador cada una de estas solicitudes, les dió curso a mi
Despacho con la instrucción de que fueran atendidas.
Fue así como
enseguida se expidieron las copias solicitadas y se han seguido expidiendo cada
vez que dicho cuerpo ha dado su aprobación a las Actas de sus reuniones. Desde
entonces están a su disposición en esta Secretaría, sin que hasta el momento
ningún funcionario de su dependencia haya venido a retirarlas".
Puede verse cómo, si
acaso en el interior de la Gobernación hubo -como lo manifiesta el Secretario-
una orden emanada del mandatario seccional en el sentido de atender el
requerimiento de la Contralora, ésta no recibió noticia alguna de ello y tan
sólo a raíz de la demanda de tutela se le puso de presente que las copias
pedidas habían estado siempre a su disposición.
A este respecto debe
señalarse que la sola orden dada por el superior a sus inferiores en lo
referente al trámite de un asunto a su cargo provocado por la presentación de
una solicitud de persona particular o de entidad fiscalizadora, no satisface
por sí misma el derecho de petición ni tampoco representa curso adecuado a las
solicitudes o requerimientos de los organismos de control. La naturaleza y los
fines del derecho -si se trata de lo primero- y la eficiencia de la función
pública -si la hipótesis es la segunda- demandan del funcionario que recibe la
petición o de aquel a quien se dirige el requerimiento una especial diligencia
no sólo en la ejecución de actos internos que conduzcan a la resolución del
asunto objeto del interés manifestado por la persona u organismo solicitante
sino en la respuesta a éste respecto del trámite que se ha dado a lo pedido.
Por ejemplo, en el caso sub-lite, lo menos que podía esperar la Contralora era
una comunicación de la Gobernación en la cual se le informara de la orden ya
impartida y de la disponibilidad que tenía sobre la documentación solicitada.
La conducta silenciosa del Gobernador frente a la solicitud unida al transcurso
del tiempo sin que se produjeran actos positivos y concretos en relación con la
petición, hizo creer a la petente -como era natural que ocurriera- que no
tendría acceso a los documentos por ella requeridos, lo cual explica que
hubiese instaurado la acción de tutela.
Pero -claro está-
una vez enterada de esa disponibilidad, la Contralora ha debido ejercer a
plenitud su función de fiscalización haciendo uso de la vía más expedita para
acceder en efecto a los documentos que había solicitado, sin supeditar ese
deber a la resolución que se adoptara en materia de tutela.
Ahora bien, para la
fecha de este fallo y aun al momento de resolverse sobre la tutela en primera
instancia, las circunstancias de las cuales se partió han sufrido sustancial
modificación pues según el expediente ya la Contralora Departamental del Huila
recibió el aviso proveniente de la Secretaría General de la Gobernación en el
que se le informa que las actas solicitadas se encuentran a su disposición. Lo
relativo a la definición de si debe enviar por ellas o le tienen que ser
remitidas a su Despacho resulta indiferente en cuanto se relaciona con el
ejercicio de la función de control y particularmente con el necesario acceso a
los documentos que estimaba indispensables para tal efecto. Este punto no debe
obstaculizar el interés común ya subrayado, que está de por medio en este caso
y que se sobrepone a cualquier diferencia momentánea entre funcionarios.
La Corte
Constitucional procedería a conceder la tutela impetrada, revocando la decisión
de segunda instancia, de no ser por el hecho de que, siendo la acción de tutela
un mecanismo que tiene por objeto la expedición de una orden para que aquel
contra quien se intenta actúe o se abstenga de hacerlo (artículo 86 C.N.), la
evolución de los acontecimientos en el caso que se examina hace innecesario
cualquier mandato judicial enderezado a la protección actual del derecho
violado.
En consecuencia,
habrá de confirmarse la providencia del H. Consejo de Estado, adicionándola en
el sentido de prevenir tanto al Gobernador como a la Contralora acerca de su
comportamiento futuro en la materia aludida, pues las peculiares
características del caso permiten concluir que dificultades fácilmente
superables entre las dos dependencias oficiales han sido llevadas por una y por
otra a innecesarios choques que perjudican en alto grado los intereses del
servicio público y atentan claramente contra los principios de eficacia y
celeridad que deben presidir la función administrativa.
En lo que concierne
a la realización de principios constitucionales sobre este particular es
pertinente recordar que los servidores públicos, según las voces del artículo
123 de la Carta, "están al servicio del Estado y de la comunidad", lo
cual es corroborado para todas las ramas y dependencias del poder público, por
el artículo 113 Ibídem, a cuyo tenor "los diferentes órganos del Estado
tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de
sus fines". Específicamente en cuanto a la función administrativa, declara
el artículo 209 de la Constitución que ella "está al servicio de los
intereses generales", razón por la cual "las autoridades
administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento
de los fines del Estado".
En vista de las
anteriores consideraciones, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.-  Confirmar, pero por las razones expuestas
en este fallo, la sentencia del seis (6) de octubre de mil novecientos noventa
y dos (1992), por medio de la cual el Consejo de Estado revocó la de primera
instancia y decidió negar la tutela solicitada.
Segundo.- Prevenir al Gobernador del Huila y a la
Contralora del mismo Departamento para que en el cumplimiento de las funciones
públicas de gestión y de control fiscal que les corresponden eviten situaciones
como las que han dado lugar al presente proceso y coordinen entre sí los
esfuerzos tendientes a lograr los fines del Estado dentro de los principios
constitucionales de eficacia y celeridad y teniendo en cuenta que la función
administrativa y el control fiscal deben estar al servicio de los intereses
generales.
Tercero.- Por Secretaría, líbrese comunicación en la
forma y para los efectos previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General