T-502-98
Sentencia T-502/98
Sentencia
T-502/98
SINDICATO-Legitimación para interponer tutela
PERMISO SINDICAL-Alcance
PERMISO SINDICAL-Uso razonable
El uso de esta
clase de permisos por parte del sindicato debe ser razonado, pues su abuso
mengua la importancia de éstos y mina, en sí mismo, la eficacia y
preponderancia del accionar sindical. La razonabilidad y proporcionalidad son
elementos esenciales que deben estar presentes en el empleo de este
instrumento.
DERECHO DE
ASOCIACION SINDICAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Garantías para su efectiva protección y limitaciones
razonables
Las garantías
para el adecuado ejercicio de este derecho, en tratándose de servidores
públicos, entonces, no sólo se circunscribe a la libertad de formar
organizaciones sindicales, sino al reconocimiento de un fuero y las demás
garantías para su gestión, a efectos de no convertir este derecho en un simple
enunciado retórico para quienes de una u otra forma tengan un vínculo laboral
con el Estado.  ¿Cuáles son las garantías con que cuentan los servidores
públicos que integran asociaciones sindicales? En principio son las mismas que
se reconocen a los representantes de organizaciones sindicales conformadas por
trabajadores privados: fuero, permisos, facultad de negociación, etc. Sin
embargo, no puede perderse de vista que, en razón a las labores que está
llamado a desempeñar el servidor público y su relación con los organismos del
Estado, el vínculo existente entre éstos no puede, en términos generales,
equipararse con el que existe entre un empleador particular y sus trabajadores,
hecho que, en sí mismo, hace que determinadas garantías que se reconocen a
éstos,  en ejercicio de su derecho de asociación sindical, puedan limitarse más
no anularse. Estas limitaciones tendrán que tener como fundamento el adecuado
funcionamiento del aparato estatal, pues no se puede, so pretexto de mantener
la eficacia y eficiencia de la administración, establecer cortapisas que
desconozcan la esencia del derecho de asociación sindical. Limitaciones que
está llamado a establecer el legislador. El juicio de razonabilidad, en esta
materia, debe ser estricto.
PERMISO SINDICAL-Limitaciones cuando se afecte funcionamiento
de entidad
Una de las
garantías que tienen las organizaciones sindicales constituidas por servidores
públicos, y, en especial sus representantes, tal como lo reconoce el
instrumento internacional, son los denominados permisos sindicales, que pueden
negarse o limitarse sólo cuando se afecte el funcionamiento de la entidad a la
que pertenece el directivo sindical. Esta especial circunstancia debe ser
objeto de motivación, a fin de que se conozcan las razones que llevan al
nominador a considerar que la concesión de un permiso sindical determinado y no
en abstracto, atenta contra el servicio que presta el ente correspondiente, al
no existir forma alguna de suplir la ausencia del correspondiente  servidor
público.
PERMISO SINDICAL-Caso en que procede su limitación/DEBERES
DEL SERVIDOR PUBLICO-Dedicación de totalidad del tiempo al desempeño de
funciones encomendadas
El hecho mismo de
la representación sindical, hace necesario que, en ejercicio de ésta, ciertos
deberes que se imponen a los servidores públicos, no puedan cumplirse en forma
absoluta. La utilización en forma equitativa de parte del tiempo "reglamentario
de trabajo" por un directivo sindical que, a su vez es servidor público,
para el ejercicio de la labor sindical a ellos encomendada, cuando así se
requiera para el normal funcionamiento de la organización sindical que
representa, es consecuencia inmediata del ejercicio del derecho fundamental de
asociación sindical y como tal, objeto de protección y respeto. No puede
argumentarse que el uso de estos permisos se constituye, por sí solo, en un
desconocimiento de algunos de los deberes que la Constitución y el legislador
expresamente han fijado a quienes prestan sus servicios al Estado, a efectos de
negar su concesión. En consecuencia, sólo se puede denegar o limitar un permiso
sindical en el caso de los servidores públicos, cuando se demuestre que con la
ausencia del servidor público, se afectará el funcionamiento y servicios que
debe prestar la entidad a la que pertenece, sin que ello sea superable de otra
manera distinta a la negación del permiso en cuestión.
PERMISO SINDICAL-Limitación por exigencia de cumplimiento
estricto de obligaciones laborales
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-No permisión
uso oportuno de permisos sindicales
Las acciones correspondientes,
dada su naturaleza, no hacen improcedente la acción de la referencia, puesto
que el uso de ese mecanismo judicial, en principio, no puede garantizar el
ejercicio permanente del derecho de asociación sindical que, al instaurarse la
acción de la referencia, se pretendía resguardar, en razón de que la
vulneración de este derecho, requiere de una protección rápida y efectiva, dado
que el no ejercicio de este derecho en un período determinado, así éste sea
breve, es constitutivo de un perjuicio de carácter irremediable, pues es grave
para una asociación sindical  que su representante no pueda hacer uso de
los permisos sindicales para el adecuado ejercicio del derecho de asociación y
libertad sindical, por el temor a sanciones o represalias, hecho que amerita la
adopción de  medidas urgentes, como las que puede adoptar el juez
constitucional en virtud de una acción de tutela, dada su naturaleza
preventiva.
Referencia:
Expediente T-169.822
Acción de tutela de
María Clara Baquero Sarmiento en contra del Director General de la Policía.
Procedencia: Consejo
de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta-.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Sentencia aprobada
en Bogotá, en sesión del diez y siete (17) de septiembre de mil novecientos
noventa y ocho (1998).
La Sala Primera
(1a.) de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados,
Alfredo Beltrán Sierra, Antonio Barrera Carbonell, y Eduardo Cifuentes Muñoz,
decide sobre el fallo proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado,
dentro del proceso de tutela instaurado por la señora María Clara Baquero
Sarmiento como representante legal de la Asociación Sindical de Servidores
Públicos del Ministerio de Defensa, Fuerzas Militares, Policía Nacional y sus
entidades adscritas “ASODEFENSA”  y de la Asociación de Empleados no
uniformados del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía
Nacional “ASENUINSSPONAL”,  en contra del Director General de la Policía
Nacional, General Rosso José Serrano Cadena.
El expediente llegó
a la Corte Constitucional, por remisión que hizo la Secretaría General de
Consejo de Estado, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del decreto 2591
de 1991.
I. ANTECEDENTES.
La actora, en nombre
y representación de las asociaciones sindicales ASODEFENSA y ASENUINSSPONAL,
presentó acción de tutela, el veinte  (20) de marzo de 1998, ante el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, en contra del Director de la
Policía Nacional, General Rosso José Serrano Cadena, por los hechos que se
resumen a continuación:
A. Hechos.
1. Desde el año de
1987, la actora se desempeña como psicóloga al servicio de la Policía Nacional.
Primero, estuvo al servicio del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar
de la Policía Nacional. En 1998, como resultado de la supresión del mencionado
instituto (ley 352 de 1997, artículo 53), fue  integrada a la
planta de personal civil de la Policía Nacional.
2. En el año de
1996, en el Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía
Nacional, se creó el sindicato de primer grado y de empresa ASENUINSSPONAL,
que agrupaba a todos los empleados civiles del mencionado ente. En la junta
directiva de esta asociación, se designó a la actora como fiscal. Como
consecuencia de la supresión de este instituto, a la fecha de presentación de
la tutela de la referencia, este sindicato se encontraba en proceso de
liquidación.
3. Igualmente, en el año de 1997, se conformó
la Asociación Sindical de Servidores Públicos del Ministerio de Defensa,
Fuerzas Militares, Policía Nacional y sus entidades adscritas -ASODEFENSA-,
para agrupar al personal civil de las entidades reseñadas.
4. La actora fue
nombrada como presidente de la mencionada asociación, según consta en la
resolución No. 000371 del tres (3) de marzo de 1997 (folios 267 a 269 de la
actuación). Designación que seguía vigente a la fecha de instaurada la acción
de la referencia, según consta en la certificación suscrita por el Subdirector
Técnico de Relaciones Colectivas del Ministerio de Trabajo (folios 262 a
264).
5. Desde la
formación de estas agrupaciones sindicales, sus directivos siempre han obtenido
los permisos sindicales que han requerido (folios 375 a 386).
6. En los meses de
febrero y marzo del año en curso, ante la solicitud que hiciera la actora, como
representante legal de la organización sindical ASODEFENSA, de unos permisos
sindicales para ella y para la Secretaria de la asociación (folios 356, 406,
407 y 408 de la actuación) al Secretario General de la Policía Nacional,
Coronel Venancio Galvis Galvis, este funcionario le informó que siguiendo las
instrucciones del señor Director de General de la Policía, los permisos
requeridos se concedían. Sin embargo,  puntualizó:
“ ...me permito
manifestarle que los permisos que se autorizan (se concedieron permisos
para el mes de febrero y marzo)  no las exonera  (se refiere a la
accionante y a la señora Esperanza Valdés Amortegui, quien se desempeña como
secretaria del sindicato)  de las funciones propias de su empleo, es decir,
que no quedan liberadas del cumplimiento de sus obligaciones laborales,
situación que les permitirá únicamente atender sus tareas de manera parcial, si
las circunstancias especiales de su desempeño como líderes sindicales así lo
exigen.”( subrayas fuera de texto)
7. Afirma la actora
que,  en forma verbal, se le ha manifestado que, en caso de ausentarse en horas
laborales de su lugar de trabajo en uso de los permisos sindicales reconocidos,
será objeto de las sanciones disciplinarias correspondientes y la pérdida de su
empleo.
B. La demanda de
tutela.
La actora considera
que la manifestación que se hace en los oficios donde se han reconocido los
permisos sindicales por ella solicitados (transcritos en el acápite anterior),
condiciona y limita el ejercicio del derecho de representación sindical,
convirtiéndose en una vulneración de los derechos de asociación y libre
ejercicio sindical (artículo 39 de la Constitución). Afirma que, en la
práctica, los mencionados permisos se están supeditando a ser ejercidos en
horas no laborables, dado que, según los oficios suscritos por el secretario
general de la institución,  no se puede alterar el cumplimiento de las
funciones que se realizan en ella. Es obvio que “ para desarrollar
actividades sindicales fuera de la jornada de trabajo no se necesitan
permisos...”
La actora ha
interpretado la limitación que se ha impuesto al ejercicio de su función de
representante sindical, como un acto que  atenta contra el derecho de
asociación sindical, consagrado en el artículo 39 de la Constitución, así como
el derecho al trabajo (artículo 25).
C. Pretensión.
La señora Baquero
Sarmiento solicita la protección de los derechos fundamentales de asociación
sindical y trabajo. En consecuencia, como mecanismo
transitorio, mientras se instauran las acciones contenciosas
correspondientes contra los actos en donde consta la manifestación del Director
de la Policía Nacional, sobre el uso de los permisos sindicales, pide que se
ordene a este funcionario revocar  la orden de condicionar los permisos
sindicales o dejar sin efectos la mencionada limitación. Como pretensión
subsidiaria, solicita dejar sin efectos la mencionada condición, mientras la
justicia ordinaria decide si ésta es legal.
D. Intervención
del apoderado judicial de la Policía Nacional.
1. No existe
un perjuicio irremediable que haga  procedente la acción de tutela como
mecanismo transitorio.
2. Contra los oficios en los que se conceden
los permisos y se hace expresa mención del cumplimiento de las funciones
propias del cargo a los dirigentes sindicales, proceden los recursos ante la
jurisdicción contenciosa.
3. Los permisos sindicales son un derecho de
carácter legal, así lo sustenta la actora al hacer mención de normas del Código
Sustantivo del Trabajo. Es decir, no hay derecho fundamental que pueda ser
objeto de protección mediante el mecanismo de la acción de tutela.
4. El Director Nacional de la Policía no está
actuando caprichosamente, sólo está cumpliendo una de sus principales funciones
“ velar por la prestación de los servicios de la policía en aras de mantener
las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades
públicas”  (artículo 4 del decreto 2158 de 1997). Por tanto,
“ El permiso
sindical no exonera de cumplir los mínimos deberes laborales con la Policía
Nacional, a quien se le vinculó por razones de necesidad del servicio público,
y es por tal función que se le remunera.
“Lo antedicho, no riñe con el ejercicio
sindical, actividad ésta que debe adecuar a sus labores institucionales, porque
de lo contrario se desconocerían los motivos generadores de su vinculación como
empleada pública, se repite, no son otros sino las necesidades del servicio.
“ De lo anterior se
colige la necesidad laboral de la institución, para lo cual la libelista debe
organizar una gestión que le permita coordinar sus actividades sindicales, con
las propias de las funciones como empleada de la Policía Nacional” (folios 399
y 400).
E. Sentencia de
primera instancia.
Mediante sentencia
del trece  (13) de abril de mil novecientos noventa y ocho (1998), el Tribunal
de lo Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección
B,  rechazó por improcedente la tutela solicitada (folios 411 a 419), por las
razones que se exponen a continuación:
1. Los oficios en que fueron reconocidos los
permisos sindicales y, en los que se hizo la manifestación con la que está
inconforme la representante del sindicato ASODEFENSA, pueden ser demandados
ante la jurisdicción contenciosa administrativa, en uso de la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho, en la que, además,  puede solicitar la
suspensión provisional de éstos. Por tanto, la señora Baquero Sarmiento cuenta
con otros mecanismos de defensa judicial que hacen improcedente el amparo que
se solicita.
2. La acción de
tutela carece de objeto, pues los permisos concedidos ya caducaron.
3. El sindicato, sus
miembros o la accionante como representante de éstos, no  están sufriendo un
perjuicio irremediable que haga viable la acción de tutela, puesto que ello no
se puede deducir “del solo hecho de no disponer de la totalidad de su tiempo
laboral para el ejercicio de las actividades sindicales”, puesto que “
la naturaleza temporal propia del fuero sindical obliga necesariamente a la
accionante a la distribución razonable de su tiempo entre las labores
inherentes a su cargo en la Policía Nacional y las tareas como directiva
sindical. El cumplimiento de sus actividades, en los términos antes referidos,
implicará la satisfacción de intereses en su doble condición de servidora
pública y representante sindical y esto redundará en su estabilidad laboral,
cuya garantía no podrá verse afectada por un fuero sindical ejercido
paralelamente con actividades propias del cargo.”
F. impugnación.
Mediante escrito
presentado el diez y seis (16) de abril de 1998, la actora impugnó el fallo
proferido por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección B ( folios 422 a 429).
1. Se equivocó el
Tribunal en la apreciación que hizo de los hechos, pues, en ningún momento, se
solicitó disponer de la totalidad del tiempo laboral para el ejercicio de las
actividades sindicales, sólo de aquél que se reconoce en los permisos
sindicales concedidos.
2. Sí existe perjuicio irremediable, pues no
se podrá hacer uso de los permisos concedidos, mientras no se defina si existe
el derecho a disponer de ellos sin temor a una sanción, así “ resuelta
naturalmente imposible devolver el tiempo para desarrollar las tareas
sindicales que dejaron de cumplirse por la carencia de los permisos necesarios
para esos fines”.
3. El reparto razonable de que trata el fallo,
entre actividades sindicales y las laborales, sólo es posible cuando se permite
el ejercicio pleno de los permisos sindicales, sin condicionamientos de ninguna
índole. La misma representación sindical implica el desplazamiento a lugares y
ciudades distintas a la del sitio de trabajo, hecho que, en sí mismo, riñe con
la posibilidad de cumplir adecuadamente las funciones dentro de la entidad.
4. Si bien es cierto
que contra los oficios emanados de la secretaría general de la Policía
Nacional, proceden los recursos ante la jurisdicción contenciosa, no podrá
hacerse uso de ningún permiso hasta que ésta decida lo correspondiente, hecho
que, en sí mismo, implica esperar un fallo que puede demorar un tiempo
significativamente amplio, a pesar de la vulneración continua de los derechos a
la libre asociación sindical y trabajo.
G.  Sentencia de
segunda instancia.
Por medio de
sentencia del veintidós (22) de mayo de mil novecientos noventa y ocho (1998),
la Sección Cuarta del Consejo de Estado, confirmó el fallo del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B
(folios 437 a 453), por las razones que se resumen a continuación:
1. Revisados los
estatutos de la agremiación sindical -ASENUINSSPONAL-, no existe norma
que faculte al Fiscal para ejercer su representación, razón por la que carece
de legitimidad la accionante, como fiscal de esta asociación, para presentar
acciones de tutela en nombre de ésta.
2. En relación con
la orden dada por el Director General de la Policía, y que se relaciona con la
asociación sindical de la que la actora es representante legal, se afirma que “no
se aprecia claramente de qué manera podría verse perjudicada la organización
sindical -ASODEFENSA- con la autorización “condicionada” de los permisos
sindicales para sus Dirigentes para tener interés directo en la causa, por lo
que se rechazará su intervención.”
3. La
concesión de permisos sindicales  sin condiciones,  no es un derecho de
carácter fundamental constitucional que haga procedente el mecanismo de la
acción de tutela. Igualmente, los permisos solicitados por la actora le fueron
concedidos, hecho que demuestra que no existe vulneración de ninguna índole.
Tampoco se demostró que a la actora se le hubiese impedido hacer uso de éstos,
o que de hacerlo “se hubiere iniciado proceso disciplinario en su contra, o
hubiera ocurrido otro hecho, que constituyera siquiera sumariamente la amenaza
de los derechos invocados como vulnerados.”
4. Los permisos sindicales no exoneran al  representante
sindical de cumplir las obligaciones derivadas de la relación laboral.
5. No se puede
confundir el derecho a que se conceda un permiso sindical sin condiciones, con
los derechos a la libre asociación, al trabajo o a la igualdad.
II. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.
Competencia.
La Sala es
competente para decidir, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 241,
numeral 9o., de la Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo que
se debate.
Como se desprende de
los antecedentes, la actora considera que el derecho de asociación sindical,
consagrado en el artículo 39 de la Constitución, así como otros derechos de
rango fundamental, entre ellos su derecho al trabajo (artículo 25), se han
visto vulnerados, en razón de la orden dada por el Director General de la
Policía Nacional, en el sentido de condicionar la concesión de los permisos
sindicales, al cumplimiento de “las funciones propias del empleo”, hecho
que,  en sí mismo, se convierte en la negación de este derecho sindical.
Por tanto, esta Sala
de Revisión debe establecer si, como está planteado en el escrito de tutela,
existe vulneración o amenaza de los derechos fundamentales que se dicen
desconocidos  por el funcionario acusado.
Tercera.
Aclaración previa.
3.1. Antes de entrar al análisis de fondo del
asunto en revisión, es menester advertir que,  tal como se reseñó en los
antecedentes, el Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía
Nacional, por disposición del artículo 53 de la ley 352
de 1997, fue suprimido. Hecho que, entre otros, originó que a la fecha de
la interposición de la acción de la referencia, el sindicato que se formó en
este organismo estuviese en proceso de disolución. Por esta razón, no se
entrará a realizar pronunciamiento alguno en relación con la posible
vulneración de los derechos fundamentales de esta organización sindical y la de
sus miembros.
3.2. Resultaría
igualmente improcedente hacer cualquier consideración en relación con este
sindicato, porque los permisos sindicales que se han solicitado y que dieron
origen a esta acción, sólo involucran la representación y actividades de la
asociación denominada -ASODEFENSA-, tal como se desprende de las
solicitudes que, en su momento, se presentaron a consideración de la Dirección
General. Es decir, en caso de existir transgresión de derecho alguno, la
única asociación que se estaría afectando sería -ASODEFENSA- y no
-ASENUINSSPONAL-, cuyos miembros, al parecer, están afiliados hoy a -ASODEFENSA-.
3.3. Finalmente, es
necesario recordar que la actora,  como representante de una asociación
sindical, está legitimada para interponer la acción de tutela de la referencia,
en su nombre y en representación de la entidad que preside, en procura de la
protección del derecho de asociación sindical que por su naturaleza, se predica
tanto de las personas naturales como de las jurídicas.
Cuarta. Los
permisos sindicales como garantía del derecho de asociación sindical.
4.1. En sentencia
T-322 de 1998, esta Sala de revisión se había pronunciado sobre el tema de los
“permisos sindicales”, poniendo de presente su importancia, por ser uno
de los instrumentos que permite la ejecución y desarrollo del derecho de
asociación sindical, porque, a través de su concesión, se  facilita “el
normal funcionamiento de la organización sindical”. Por esta razón, a
efectos de resolver el caso en revisión, se hace necesario reiterar las
motivaciones expuestas en esa oportunidad, así:
4.1.1.
El permiso sindical hace parte
de lo que el artículo 39 de la Constitución denomina “garantías necesarias
para el cumplimiento de la gestión de los representantes sindicales”, y
como tal, está en el núcleo esencial del derecho de asociación sindical.
4.1.2. No son meros
instrumentos legales para el desarrollo de la actividad sindical. Su relación
inescidindible con el derecho de asociación y representación sindical, hacen de
éstos un mecanismo esencial para el desenvolvimiento de este derecho y, por tanto,
requieren de protección judicial cuando se empleen o desplieguen conductas
tendientes a desconocerlos o limitarlos.
4.1.3. La acción de
tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamentales, entre ellos
el de asociación sindical, puede emplearse para obtener por parte del juez
constitucional, una orden tendiente a que cesen conductas que impidan u
obstaculicen su ejercicio, y una forma de impedir o restringir este derecho, es
negando o limitando los permisos sindicales al punto de anular la
representación sindical. Al respecto, se dijo en la sentencia T-322 de 1998.
“4.10. (...) es
necesario concluir que la acción de tutela, como mecanismo de protección de
derechos de rango fundamental, como lo es el derecho de asociación sindical y
su ejercicio,  procede cuando se demuestre que un empleador, a efectos de
debilitar la organización sindical existente al interior de su empresa o a la
que puedan estar afiliados sus trabajadores, no reconoce o concede los permisos
sindicales que éstos requieran para el adecuado y normal funcionamiento del
sindicato. Es decir, aquellos permisos que requieran los
representantes del sindicato a efectos de cumplir normalmente su gestión, y sin
los cuales se impide el normal funcionamiento de la asociación sindical que
representan, como los que deben reconocerse a  los demás empleados para asistir
a las asambleas generales ordinarias o extraordinarias, cuando éstas se
programen para ser realizadas en horas hábiles, siempre y cuando con la concesión
de estos permisos, no se altere de forma grave las actividades que desarrolla
el empleador.” (negrillas del texto) (Corte
Constitucional. Sentencia T-322 de 1998. Magistrado ponente, doctor Alfredo
Beltrán Sierra).
4.1.4. El empleador
se puede abstener de conceder esta clase de permisos o limitarlos, pero está
obligado a fundamentar su denegación, justificación que, en últimas, debe
estructurarse en la grave afectación de sus actividades, hecho que debe ponerse
de presente al momento de motivar la negativa. Decisión que puede discutirse a
través de los mecanismos legales, uno de ellos, la acción de tutela, si se
evidencia que la no concesión del permiso busca debilitar la actividad
sindical, afectando de forma grave e inminente el derecho fundamental de asociación
y representación que les asiste.
4.1.5 El uso de esta
clase de permisos por parte del sindicato debe ser razonado, pues su abuso
mengua la importancia de éstos y mina, en sí mismo, la eficacia y
preponderancia del accionar sindical. La razonabilidad y proporcionalidad son
elementos esenciales que deben estar presentes en el empleo de este
instrumento.
4.1.6 En razón a su
importancia, los permisos sindicales que tengan por objeto facilitar al
representante sindical las gestiones propias del encargo a él conferido por la
organización, no requieren para su reconocimiento de una estipulación
convencional o legal, basta solicitar e informar al empleador dentro de un
lapso razonable sobre su uso, para que éste acceda a su concesión. De esta forma,
se da aplicación a la recomendación 143 de la O.I.T “sobre la protección y
facilidades que deben otorgarse a los representantes de los trabajadores en la
empresa”, según la cual:
“ 10. 1) Los
representantes de los trabajadores en la empresa deberían disfrutar, sin
pérdida de salario ni prestaciones u otras ventajas sociales, del tiempo
libre necesario para desempeñar las tareas de representación en la empresa.
“...
“ 3) Podrían
fijarse límites razonables al tiempo libre que se conceda a los
representantes de los trabajadores en virtud de lo dispuesto en el subpárrafo
1) anterior.”
“10.2). En
ausencia de disposiciones adecuadas, podría exigirse al representante
de los trabajadores la obtención de un permiso de su supervisor inmediato o de
otro representante apropiado de la dirección nombrando a estos efectos antes de
tomar tiempo libre durante horas de trabajo, no debiendo ser negado dicho
permiso sino por motivo justo.” (subrayas y negrilla fuera de texto).
4.2. Con fundamento
en estas consideraciones, es claro que esta Sala de Revisión no puede confirmar
las decisiones de instancias que se revisan, pues en ellas se afirma que la
negativa o limitación del permiso sindical no puede interpretarse como un
ataque al derecho de asociación o de libertad sindical, por cuanto su
naturaleza es de carácter legal y existen mecanismos de protección, distintos a
la tutela, para su reconocimiento. Razonamientos que, de hecho, contrarían la
sentencia enunciada.
Lo dicho hasta aquí,
es simplemente la reiteración de la sentencia T-322 de 1998. Sin embargo, surge
un interrogante, ¿son estas consideraciones aplicables a las organizaciones
sindicales constituidas por servidores públicos?
Quinta.- El
derecho de asociación sindical de los servidores públicos
-Garantías para su efectiva protección-.
5.1. La actora
representa la asociación sindical que agrupa a todas las personas naturales que
dentro del Ministerio de Defensa y sus entidades adscritas, incluidas las
fuerzas militares y de la policía nacional, tienen el carácter de servidores
públicos, tales como trabajadores oficiales, personas que laboran mediante
contratos de prestación de servicios  y empleados públicos, siempre y
cuando sean personal civil y no uniformado (artículo primero de los
estatutos de ASODEFENSA, folio 270). En otros términos, representa una
agremiación que congrega un sin número de servidores públicos.
5.2. El tema de la sindicalización de los
servidores públicos generó polémica en la doctrina y la jurisprudencia en
vigencia de la Constitución de 1886. Sin embargo, la expedición de la
Constitución de 1991 vino a finiquitar la discusión, al reconocer el derecho de
todos los empleadores y trabajadores de constituir organizaciones
sindicales, a excepción de los miembros de la fuerza pública. Razón que llevó a
esta Corporación, en sentencia C-593 de 1993, a declarar la inexequibilidad del
artículo 409 del Código Sustantivo del Trabajo, según el cual los empleados
públicos carecían de fuero sindical e insistir en la necesidad de una
intervención pronta del legislador para la regulación y ejercicio del derecho
constitucional de asociación sindical, por parte de los servidores públicos.
En la mencionada sentencia se precisó:
“El Constituyente de
1991 no excluyó del derecho de asociación sindical a los empleados públicos,
sino que le dió  consagración constitucional al derecho que les reconocían la
ley y la jurisprudencia anterior y amplió las garantías para su ejercicio, al
no excluírlos del derecho al fuero sindical. Los empleados públicos tienen
el derecho de constituír sus sindicatos sin intervención del Estado, de
inscribir las correspondientes Actas de Constitución que les otorgan
reconocimiento jurídico y, en consecuencia, tendrán legalmente unos representantes
sindicales a los cuales no se puede negar que el Constituyente de 1991
reconoció: el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento
de su gestión." (negrillas y subrayas fuera de texto). (Corte
Constitucional. Sentencia C-597 de 1993. Magistrado ponente, doctor Carlos
Gaviria Díaz).
5.3. Las garantías
para el adecuado ejercicio de este derecho, en tratándose de servidores
públicos, entonces, no sólo se circunscribe a la libertad de formar
organizaciones sindicales, sino al reconocimiento de un fuero y las demás
garantías para su gestión, a efectos de no convertir este derecho en un simple
enunciado retórico para quienes de una u otra forma tengan un vínculo laboral
con el Estado.  ¿Cuáles son las garantías con que cuentan los servidores
públicos que integran asociaciones sindicales?
5.4. En principio son las mismas que se
reconocen a los representantes de organizaciones sindicales conformadas por
trabajadores privados: fuero, permisos, facultad de negociación, etc.
Sin embargo, no puede perderse de vista que, en razón a las labores que está
llamado a desempeñar el servidor público y su relación con los organismos del
Estado, el vínculo existente entre éstos no puede, en términos generales,
equipararse con el que existe entre un empleador particular y sus trabajadores,
hecho que, en sí mismo, hace que determinadas garantías que se reconocen a
éstos,  en ejercicio de su derecho de asociación sindical, puedan limitarse más
no anularse.
“...la Carta reconoce que en general los
servidores públicos gozan de sus derechos constitucionales, como toda persona y
todo trabajador, aun cuando éstos pueden ser limitados en algunos aspectos,
debido a que la relación de trabajo al interior de la administración pública
comporta un contenido de interés general (C.P. inciso 2 art. 123)...” (Corte
Constitucional. Sentencia C-377 de 1998. Magistrado ponente, doctor Alejandro
Martínez Caballero).
Estas limitaciones
tendrán que tener como fundamento el adecuado funcionamiento del aparato
estatal, pues no se puede, so pretexto de mantener la eficacia y eficiencia de
la administración, establecer cortapisas que desconozcan la esencia del derecho
de asociación sindical. Limitaciones que está llamado a establecer el
legislador. El juicio de razonabilidad, en esta materia, debe ser estricto.
5.5. Hasta la fecha, no se ha expedido
regulación alguna sobre esta materia, pese a la importancia que reviste. Sin
embargo, el Congreso de la República aprobó el cinco (5) de noviembre de 1997,
la ley 411, ley aprobatoria de la Convención 151 de la Organización
Internacional del Trabajo “sobre la protección del derecho de sindicación y
los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la
administración pública”, ley y convención declaradas exequibles por esta
Corporación, mediante sentencia C-377 de 1998.
Esta  convención,
una vez ratificada en los términos del inciso cuarto del artículo 53 de la
Constitución, hará parte de nuestra legislación interna, supliendo así el vacío
normativo que existe en esta materia. Normatividad que requiere de un
desarrollo por parte del legislador, tal como se desprende de su texto, pues
este instrumento sólo establece unos mínimos que deben ser tenidos en cuenta,
pero que requieren ser adaptados a la preceptiva constitucional de los Estados
miembros.
5.6. En relación con el tema de esta tutela, la
convención en comento establece:
“PARTE III.
FACILIDADES QUE DEBEN CONCEDERSE A LAS ORGANIZACIONES DE EMPLEADOS PUBLICOS
Artículo 6
“1- Deberán
concederse a los representantes de las organizaciones reconocidas de empleados
públicos facilidades apropiadas para permitirles el desempeño rápido y eficaz
de sus funciones durante sus horas de trabajo o fuera de ellas.
“2- La concesión
de tales facilidades no deberá perjudicar el funcionamiento eficaz de la
administración o servicio interesado.
“3-...” (subrayas y
negrilla  fuera de texto).
Una de las “facilidades
que puede concederse a los representantes de asociaciones sindicales” de
que trata el artículo parcialmente transcrito, sin lugar a dudas, son  los
llamados permisos sindicales
5.7. Ha de
concluirse, entonces, que una de las garantías que tienen las organizaciones
sindicales constituidas por servidores públicos, y, en especial sus
representantes, tal como lo reconoce el instrumento internacional en comento,
son los denominados permisos sindicales, que, como se había señalado en
otro acápite de esta sentencia, pueden negarse o limitarse sólo  cuando se
afecte el funcionamiento de la entidad a la que pertenece el directivo
sindical.  Esta especial circunstancia debe ser objeto de motivación, a fin
de que se conozcan las razones que llevan al nominador a considerar que la
concesión de un permiso sindical determinado y no en abstracto, atenta
contra el servicio que presta el ente correspondiente, al no existir forma
alguna de suplir la ausencia del correspondiente  servidor público.
5.8. Dentro de este
contexto, es válido que la asociación sindical “ASODEFENSA”, en cabeza de su representante,
considere que su derecho de asociación sindical puede estar desconociéndose,
pues este derecho no se circunscribe a la constitución de la mencionada
organización ni al  reconocimiento del fuero a quienes legal y
convencionalmente deben gozar de esta garantía, sino de todas aquellas que
permitan su efectividad, como lo sería, en este caso, la concesión de
permisos sindicales.
Sexta.- El
análisis del caso sometido a revisión.
6.1.  La
controversia que plantea la representante del sindicato ASODEFENSA, se
circunscribe a un punto: el Director General de la Policía Nacional si bien no
está negando los permisos sindicales, sí está imponiendo una limitación que, en
la práctica,  hace imposible su uso, pues se está exigiendo el cumplimiento
estricto de las obligaciones laborales. Para la actora, una de estas
obligaciones, es la asistencia puntal al sitio de trabajo. Razón por la que
considera que esta condición es una clara manifestación del Director de la
Policía Nacional de obstaculizar el ejercicio del derecho de asociación de la
agrupación que ella representa, pues no puede hacer uso de los permisos
concedidos sin desconocer esta  obligación.
6.2. En los oficios
por medio de los cuales se reconocieron los permisos sindicales solicitados por
la actora para los meses de febrero y marzo (folios 355 y 356),  se lee:
... “ ...me
permito manifestarle que los permisos que se autorizan no las exonera de las
funciones propias de su empleo, es decir, que no quedan liberadas del
cumplimiento de sus obligaciones laborales, situación que les permitirá
únicamente atender sus tareas de manera parcial, si las circunstancias
especiales de su desempeño como líderes sindicales así lo exigen.”
6.3. Según el
apoderado de la institución acusada, las necesidades del servicio permiten
exigir a los representantes sindicales de la institución “organizar  una
gestión que les permita coordinar sus actividades sindicales, con las propias
de las funciones (de la actora) como empleada de la Policía Nacional”
(folio 400).
6.4. Para esta Sala,
la organización de las actividades a la que se refiere el apoderado de la
Policía Nacional, en principio, no se opone al ejercicio adecuado de la
representación sindical, porque es claro que  los servidores públicos que son a
su vez representantes sindicales, no están exonerados de cumplir las funciones
para las que fueron designados,  pues el ejercicio de este encargo no  puede
afectar el funcionamiento eficaz y eficiente de la administración, como
lo exige el artículo 209 de la Constitución.
6.5. Sin embargo, el
hecho mismo de la representación sindical, hace necesario que, en ejercicio de
ésta, ciertos deberes que se imponen a los servidores públicos,  no puedan
cumplirse en forma absoluta. Veamos.
El artículo 40 de la
ley 200 de 1995, Código Disciplinario Único, enumera un sin número de deberes
de los servidores públicos, entre ellos:
“2. Cumplir con
diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y
abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación
de un servicio esencial o que implique abuso o ejercicio indebido del cargo o
función.
“...
“11. Dedicar la
totalidad del tiempo al desempeño de las funciones encomendadas, salvo las
excepciones legales referentes a la docencia” (subrayas fuera de texto).
Estos dos deberes,
por ejemplo, no pueden anteponerse e interpretarse en el sentido de limitar la
protección y garantías que constitucionalmente deben tener los servidores
públicos, que a su vez son representantes sindicales (recuérdese que debe
efectuarse  un juicio de valoración, en cada caso concreto, para determinar si
debe primar el servicio que se presta, o la representación sindical), pues
es necesario reconocer que, en estos casos, la utilización en forma equitativa
de parte del tiempo “reglamentario de trabajo” por
un directivo sindical que,  a su vez es servidor público, para el ejercicio de
la labor sindical a ellos encomendada, cuando así se requiera para el normal
funcionamiento de la organización sindical que representa, es consecuencia
inmediata del ejercicio del derecho fundamental de asociación sindical y como
tal, objeto de protección y respeto.
6.6. Así las cosas, el numeral 11 del artículo
40 de la ley 200 de 1995 (transcrito), debe entenderse, así él no haga
mención expresa a esta circunstancia, a las ausencias del lugar del trabajo por
parte de la representación sindical, en uso de los permisos concedidos
para el ejercicio de ésta.
6.7. No puede
argumentarse, entonces, que el uso de estos permisos se constituye, por sí
solo, en un desconocimiento de algunos de los deberes que la Constitución y el
legislador expresamente han fijado a quienes prestan sus servicios al Estado, a
efectos de negar su concesión. En consecuencia, sólo se puede denegar o limitar
un permiso sindical en el caso de los servidores públicos, cuando se
demuestre que con la ausencia del servidor público, se afectará el funcionamiento
y servicios que debe prestar la entidad a la que pertenece, sin que ello sea
superable de otra manera distinta a la negación del permiso en cuestión.
6.8. Circunscribiendo lo dicho hasta este punto,
al caso que se revisa, esta Sala de Revisión, a diferencia de lo sentenciado
por los jueces instancia, considera que la concesión de los permisos sindicales
solicitados por la representante del sindicato “ASODEFENSA”, bajo el
entendido de que no quedaba exonerada del cumplimiento de “sus obligaciones
laborales”, una de ellas, la asistencia al lugar de labor en los días y
horas en que éstos fueron concedidos, puede estar constituyéndose en una
limitación al derecho de asociación sindical, pues, tal como lo  entendió la
actora, si hacía uso de los permisos no podría cumplir  con uno de sus
principales deberes como servidora pública -Dedicar la totalidad del tiempo
al desempeño de las funciones encomendadas-.
Esta clase de
permisos, se insiste, tienen por objeto permitir al representante sindical la realización
de gestiones relacionadas con la asociación que agencia, en lugares distintos a
aquel donde se desarrolla normalmente la relación de trabajo, y muchas de las
veces, en ciudades diferentes a donde tiene la sede el empleador, hecho que,
en sí mismo,  sólo posibilita a  los representantes de estas organizaciones
cumplir parcialmente sus obligaciones laborales. Sobre este tema,  el
Honorable  Consejo de Estado, precisó:
“ (...) El
otorgamiento de permisos sindicales, especialmente los transitorios o
temporales no quebranta el principio constitucional, según el cual no habrá en
Colombia empleo que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento. El
directivo sindical tiene que cumplir, normal y habitualmente las funciones
propias del empleo oficial que desempeña, los permisos sindicales no lo liberan
de esa obligación, aunque en ocasiones sólo deba atender sus tareas de
manera parcial, para poder ejercitar en forma cabal su calidad de líder o
directivo sindical. Lo uno no es incompatible con lo otro (...)
“Naturalmente, esos
permisos temporales o transitorios deben ajustarse al estricto cumplimiento de
funciones o actividades sindicales, porque de lo contrario, se afectaría
injustificadamente el servicio público; por ello, es lo deseable que en el
propio acto administrativo que los concede se hagan constar específicamente
aquellas, con el fin de evitar abusos y distorsiones que nada tengan que ver
con la protección del derecho sindical.”(Consejo de Estado. Consejero Ponente,
doctor Carlos Arturo Orjuela Góngora, febrero 17 de 1994).
Es aquí donde juega
un papel preponderante  el uso racional y equitativo de los estos permisos por
parte de los representantes sindicales, pues no se puede abusar de este
mecanismo,  y  hacer uso de él cuando no existe la necesidad para ello. Si la
entidad correspondiente, por ejemplo, considera que se está abusando de los
permisos y éstos no se están empleando para el cumplimiento de funciones
relacionadas estrictamente con la organización sindical, deberán agotarse los
procesos correspondientes, a efectos de sancionar la conducta irregular del
funcionario que abusando de su posición sindical, escapa al cumplimiento de sus
obligaciones como funcionario público. Por esta razón, es importante, como lo
señalaba el Consejo de Estado en la sentencia transcrita, que el representante
sindical informe, así sea someramente el objeto del permiso sindical que se
solicita y el tiempo en que se hará uso del mismo.
6.9. En el caso en
revisión, no existe prueba de que la ausencia de la actora, en su función de
psicóloga,  esté afectando el funcionamiento de la institución a la que
pertenece. Si ésta es la razón para restringir los permisos que solicita en su
calidad de representante sindical, debe señalarse así expresamente, a efectos
de que pueda discutirse tal circunstancia, a través de la vías
correspondientes, una de ellas la contencioso administrativa, pues, siendo la
entidad acusada una institución  pública,  sus actos son de carácter
administrativo, hecho que, en sí mismo, exige su expresa motivación.
“...los actos
administrativos que profiera afectan los derechos de una persona y los de la
organización sindical, deben ser motivados, no sólo porque así lo exige el art.
35 del C.C.A. sino con el fin de garantizar el adecuado control posterior por
el juez administrativo, que debe pronunciarse sobre la justa causa invocada por
la administración al adoptar la decisión. ( Corte Constitucional. Sentencia
T-297 de 1994. Magistrado ponente, doctor Antonio Barrrera Carbonell).
Tampoco se argumentó
el abuso por parte de la directiva sindical de la agrupación -ASODEFENSA-,
de los permisos sindicales.
6.10. Dentro de este
contexto,  si bien para la fecha de esta providencia no se tiene conocimiento
sobre la solicitud o concesión de nuevos permisos distintos a los solicitados
en marzo y abril (que para la fecha de esta providencia ya pudieron ser
utilizados o no), y a efectos de otorgar la protección que requiere la
Asociación sindical “ASODEFENSA”, esta Sala sólo puede ordenar al Director
General de la Policía y al Secretario General de la misma institución que, al
momento de conceder permisos sindicales a los directivos de la mencionada
agrupación, no se impongan condiciones que impidan  o limiten el desarrollo de
su labor como representantes de ésta. Limitaciones que sólo se justificaran
cuando la concesión de estos permisos entorpezca el
funcionamiento de la institución.  Caso en el cual, así deberá expresarse  y
motivarse en el correspondiente oficio donde se concedan o nieguen los
precitados permisos.
6.11. Los jueces de
instancia no podían negar la protección solicitada, con el argumento de la
carencia de objeto, pues,  si bien es cierto que para la fecha en que fue
interpuesta la acción de la referencia (20 de marzo), algunos permisos ya
habían expirado, aún restaba el disfrute de otros,  tales como los otorgados
para los días 26, 27 y 30 de marzo. Así mismo, en el transcurso del trámite de
primera instancia se recocieron otros permisos para los días 2, 3, 16, 17, 23,
24 y 30 de abril (folio 408), bajo la condición analizada, circunstancia que
fue puesta en conocimiento del magistrado que estaba conociendo de esta acción
en el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca.
6.12. La orden que esta Sala impartirá, no es
óbice para que, en su momento, se instauren las acciones correspondientes ante
la vía contencioso administrativa contra los oficios en que se consagra la
manifestación que ha sido objeto de estudio por esta Corporación. Acciones que,
dada su naturaleza, no hacen improcedente la acción de la referencia, puesto
que el uso de ese mecanismo judicial, en principio, no puede garantizar el
ejercicio permanente del derecho de asociación sindical que, al instaurarse
la acción de la referencia, se pretendía resguardar, en razón de que la
vulneración de este derecho,  en los términos analizados en los numerales
anteriores, requiere de una protección rápida y efectiva, tal como lo manifestó
la actora, dado que el no ejercicio de este derecho en un período determinado,
así éste sea breve, es constitutivo de un perjuicio de carácter irremediable,
pues es grave para una asociación sindical  que su representante no
pueda hacer uso de los permisos sindicales  para el adecuado ejercicio del
derecho de asociación y libertad sindical, por el temor a sanciones o
represalias, hecho que amerita la adopción de  medidas urgentes, como
las que puede adoptar el juez constitucional en virtud de una acción de tutela,
dada su naturaleza preventiva.
6.13.  En un caso
relativo a otra de las garantías de este derecho, como lo es el fuero sindical,
la Sala Segunda de Revisión de esta Corporación, sobre este tema, afirmó:
“La circunstancia de
que los actos administrativos que eventualmente afectan los derechos de los
empleados públicos con fuero sindical deban ser controlados por la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, no impide que a través del mecanismo
de la tutela  se puedan proteger los derechos fundamentales que se encuentren
afectados o amenazados por la acción o la omisión de la administración. En tal
virtud, contra esta clase de actos, es viable la tutela como mecanismo
transitorio cuando se trate de evitar un perjuicio irremediable.
“Podría pensarse,
con un criterio amplio, que en casos como el caso que nos ocupa el perjuicio
siempre es irremediable, porque la garantía del fuero sindical no solamente
persigue la estabilidad laboral de los trabajadores en la empresa, sino
proteger, como se dijo antes los derechos de asociación y libertad sindical y
dicha protección, por estar en juego los derechos al trabajo y los mencionados
anteriormente debe dispensarse en forma inmediata, pues la tramitación de un
proceso contencioso administrativo cuya duración es de varios años haría
irremediable el perjuicio que se genera no sólo para el trabajador sino para la
organización sindical con el mantenimiento de los efectos del acto
administrativo, porque en el caso de que el juez administrativo falle en favor
del empleado el restablecimiento del derecho no repararía a plenitud los
perjuicios que han sido causados. (Corte Constitucional. Sentencia T-297 de
1994. Magistrado ponente, doctor Antonio Barrrera Carbonell).
Con fundamento en
las anteriores consideraciones, habrá de revocarse el fallo proferido por el la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, que confirmó el fallo del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en
la acción de tutela de la señora María Clara Baquero Sarmiento como
representante legal de la Asociación Sindical de Servidores Públicos del
Ministerio de Defensa, Fuerzas Militares, Policía Nacional y sus entidades
adscritas “ASODEFENSA” en contra del Director General de la Policía Nacional
y,  en su lugar, conceder el amparo solicitado, en los términos expuestos con
anterioridad, a fin de proteger los derechos de asociación y a la  libertad
sindical. En cuanto al derecho al trabajo y a la igualdad, no se considera que
estén siendo objeto de vulneración alguna.
III.- DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por  mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
REVÓCASE  la sentencia proferida el veintidós (22) de mayo de mil
novecientos noventa y ocho (1998), por la Sección Cuarta del Consejo de Estado,
que confirmó el fallo del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en la acción de tutela la señora
María Clara Baquero Sarmiento como representante legal de la Asociación
Sindical de Servidores Públicos del Ministerio de Defensa, Fuerzas Militares,
Policía Nacional y sus entidades adscritas “ASODEFENSA” en contra del Director
General de la Policía Nacional. En su lugar, CONCÉDASE el amparo al derecho
de asociación sindical, en los términos señalados en la parte motiva de esta
providencia.
En consecuencia, ORDÉNASE
al Director General de la Policía Nacional y al Secretario General
de la misma institución que, al momento de conceder permisos sindicales a los
directivos de la asociación sindical “ASODEFENSA”, para el cumplimiento de las
funciones propias de ese encargo, no se impongan condiciones que impidan  o
limiten el desarrollo de esta labor. Limitaciones que sólo se justificarían
cuando la concesión de estos permisos entorpezca el
funcionamiento de la institución y no exista forma de suplir la ausencia de
estos directivos. En estos casos, así deberá expresarse  y motivarse en el
correspondiente oficio en que se  nieguen los precitados permisos.
Segundo: Por
Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General