C-871-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-871/02
COSA JUZGADA
RELATIVA-Existencia de
cargo diferente
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Procedencia
La Corte ha
considerado que si el Legislador regula una materia y  excluye de forma
injustificada supuestos de hecho que precisamente por no ser tenidos en cuenta
tienen la virtud de afectar disposiciones constitucionales, es posible un
estudio de constitucionalidad de esas omisiones legislativas relativas.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Criterio de procedencia
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos
estructurales
La Corte ha
considerado como elementos estructurales de la omisión legislativa relativa, la
existencia de una disposición que excluya de sus hipótesis o de sus
consecuencias alguna situación que en principio debía estar incluida, que tal
exclusión no tenga justificación alguna y que por lo tanto la misma no supere
el juicio de proporcionalidad y de razonabilidad, y por último que dicha
exclusión constituya inobservancia de un mandato constitucional impuesto al
legislador.
CONSTITUCION
POLITICA-Carácter
autonómico
PARTICIPACION DE
ENTIDADES TERRITORIALES EN INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION-Razones para crítica de diseño
PARTICIPACION DE
ENTIDADES TERRITORIALES EN INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION-Cambio de esquema anterior
SISTEMA GENERAL
DE PARTICIPACIONES-Municipios,
distritos y departamentos
TRANSFERENCIA A
ENTIDADES TERRITORIALES-Modificación
fórmula de liquidación
TRANSFERENCIA A
ENTIDADES TERRITORIALES-Flexibilización
de destinación de dineros y criterios de reparto
DEFICIT PUBLICO-Medidas tendientes a solucionarlo
SISTEMA GENERAL
DE PARTICIPACIONES-Papel
del legislador
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Alcance
RECURSOS DEL
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Señalamiento por ley de parámetros de distribución
SISTEMA GENERAL
DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Determinación legislativa de parámetros de
distribución de recursos
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR
EDUCATIVO-Precisión de
criterios de distribución
SISTEMA GENERAL
DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Financiación/SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES
DEL SECTOR EDUCATIVO-Ausencia de definición constitucional de qué comprende
CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DEFINICIONES LEGISLATIVAS-Alcance y límites
CONCEPTO JURIDICO
INDETERMINADO-Relación
Ejecutivo y Ley
CONCEPTO JURIDICO
INDETERMINADO-Relación Ley
y Constitución
CONCEPTO JURIDICO
INDETERMINADO-Administración
sujeta a la ley
CONCEPTO JURIDICO
INDETERMINADO-Subordinación
del legislador a la Constitución/CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO-Opciones
del legislador dentro del marco de la Constitución
SECRETARIA DE
EDUCACION-Funciones
administrativas
SISTEMA GENERAL
DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Exclusión de recursos a funcionarios de secretarias
de educación
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR
EDUCATIVO-Opción de
incluir a funcionarios de secretarías de educación
SISTEMA GENERAL
DE PARTICIPACIONES-Monto
de transferencias/SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Base para calcular
las sumas
SISTEMA GENERAL
DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Elementos a tener en cuenta en cálculo de la base
inicial
SISTEMA GENERAL
DE PARTICIPACIONES-Componentes
de la base inicial y monto
SISTEMA GENERAL
DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Pago del personal docente y administrativo de
instituciones educativas públicas
SISTEMA GENERAL
DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR EDUCATIVO-Incorporación de costos de docentes y administrativos
anteriormente financiados
CENTRO EDUCATIVO
EN RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Asociación con instituciones educativas
CENTRO EDUCATIVO
EN RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Financiación
Referencia:
expediente D-3993
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 715 de 2001
“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias
de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de
2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para
organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.”
Demandante: Jairo
Alberto Baquero Prada
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos
mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Jairo
Alberto Baquero Prada solicita ante esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad
del artículo 15 (parcial) de la Ley 715 de 2001.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la
demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
norma, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 44654 del
(21) de diciembre de 2001, y se subraya el aparte acusado,
“LEY 715 DE 2001
(Diciembre 21)
Por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288,
356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación
y salud, entre otros.
El Congreso de Colombia
DECRETA
(…)
Artículo 15.
Destinación. Los
recursos de la participación para educación del Sistema General de
Participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio educativo
atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en las siguientes
actividades:
15.1. Pago del
personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas,
las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales. (…)”
III. LA DEMANDA
El actor considera que el aparte acusado
viola los artículos 356 y 357 de la Constitución ya que la Ley 715 de 2001 es
una ley orgánica que debe desarrollarlos y no limitarlos, como de hecho
ocurrió. Al comparar el artículo 357 constitucional que establece que “…en
el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de
docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de
compensación educativa, docentes y otros gastos de educación…” con el
artículo 15 de la ley 715, el demandante encuentra que este último sólo se
refiere al pago del personal docente y administrativo de las instituciones
educativas públicas, dejando de lado a servidores públicos que también forman
parte del servicio educativo, entre ellos los empleados administrativos de las
Secretarías de Educación y del Ministerio. El actor anota que según la ley
general de educación, este grupo de personas son el soporte técnico de este
servicio, pues constituyen el recurso humano necesario para alcanzar los
objetivos de la educación.
Luego de mencionar un breve aparte de la
exposición de motivos de la ley 715, el actor concluye que ésta violó la
Constitución al no seguir a plenitud los dictados del Acto Legislativo 01 de
2001, pues este mismo contempla que la norma que lo desarrolle debe incluir el
rubro de los docentes y administrativos pagados anteriormente con el situado
fiscal. Así, no es admisible para el demandante que la ley orgánica ignore el
mandato constitucional. Por tanto no acepta que la ley limite el criterio de
servicio educativo con el término instituciones educativas públicas, dejando
por fuera al personal administrativo de las secretarías de educación. Ello crea
un problema para las administraciones departamentales, distritales y
municipales que no pueden pagar el personal administrativo de las secretarías
de educación.
V. INTERVENCIONES CIUDADANAS
1.- Intervención de la Federación
Colombiana de Municipios
El ciudadano Gilberto Toro Giraldo0, en
representación de la Federación Colombiana de Municipios, interviene a fin de
solicitar que la Corte declare la inexequibilidad del aparte acusado. Para el
ciudadano, la expresión “instituciones educativas públicas” tiene una precisa
connotación en el artículo 9 de la Ley 715 de 2001, que las define como “…un
conjunto de personas y bienes promovida por las autoridades públicas o por
particulares, cuya finalidad será prestar un año de educación preescolar y
nueve grados de educación básica como mínimo y la media”. En esta categoría
se encuentran los centros educativos que no ofrecen todos lo grados y a fin de
cubrir el ciclo de educación básica y completa deberán asociarse con otras
instituciones.
Para el interviniente, la norma demandada
es absurda pues de ella se concluye que es claro que no solo no pueden pagarse
los empleados administrativos que estén por fuera de las instituciones
educativas públicas, sino tampoco los empleados y docentes administrativos de
los centros educativos públicos u oficiales. Resulta entonces inadmisible que
el legislador haya resuelto excluir de la financiación con recursos del Sistema
General de Participaciones a las entidades educativas públicas que apenas sean
centros educativos. Según su parecer, puede atribuirse este error a un olvido
del legislador, especialmente porque el imperativo constitucional es
categórico. Por lo anterior, el ciudadano considera que debe declararse la
inexequibilidad del fragmento acusado o condicionar su interpretación a que la
expresión institución educativa se interprete de manera distinta a lo
establecido en el artículo 9 de la ley 715 de 2001.
2.- Intervención ciudadana
La ciudadana Andrea Carolina Ruiz Rodríguez
interviene en este proceso con el fin de solicitar que la Corte declare la
exequibilidad de la norma acusada pues ésta se encuentra en el capítulo IV referido
a la distribución de recursos del sector educativo, cuyo encabezado señala que “los
recursos de la participación para educación del Sistema General de
Participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio educativo
atendiendo los estándares técnicos y administrativos (…)”. Para la
ciudadana, el artículo demandado no debe ser leído en forma aislada, pues de
acuerdo con lo dicho anteriormente, es claro que los recursos señalados serán
destinados al pago del servicio educativo tanto en el área técnica como
administrativa.
VI. INTERVENCIONES OFICIALES
1.- Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
La ciudadana Ivonne Edith Gallardo Gómez,
en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene a fin
de solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. Luego de un
recuento sobre la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia del
derecho a la educación, concluye que el carácter fundamental de este derecho
llevó a que el legislador evitara que los recursos destinados al mismo fueran
malgastados, y por eso consagró que los recursos del sistema general de
participaciones solamente se podrían destinar al pago del personal docente y
administrativo de las instituciones educativas públicas, a fin de garantizar
calidad y cobertura en el derecho a la educación.
En aras de lograr esta meta, no se podían
menoscabar los recursos del sector educativo (entendido como el servicio que
reciben los alumnos) para atender sectores administrativos, como las
Secretarías de educación o el Ministerio. Además, durante la vigencia de la Ley
60 de 1993, se había entendido que estas entidades reciben recursos propios,
bien sea de los municipios, departamentos o del Ministerio de Educación
Nacional, y mediante el situado fiscal se cancelaban los emolumentos de los
servidores de los que habla el Acto Legislativo 01 de 2001, y no los de los
funcionarios del Ministerio de Educación y de la Secretaría de Educación,
quienes eran pagados con recursos propios de cada entidad territorial.
La interviniente recuerda el régimen de
transición establecido por la ley 715 y concluye que de éste se sigue que las
entidades territoriales tienen un término para ajustar, entre otros asuntos,
las plantas de personal para que los funcionarios cuyos salarios antes eran
cancelados con los recursos del situado fiscal, pasen a formar parte de la
planta de las instituciones públicas educativas. Además, mediante el decreto
457 de 2002, el Ministerio de Educación Nacional reglamentó el artículo 41 de
la ley 715, y previó que durante el año 2002 los funcionarios a los que se les
pagaba con recursos del situado fiscal se les pagaría con dineros del Sistema
General de Participaciones. Por ello, la demanda carece de objeto, pues los
rubros señalados por el demandante serán cubiertos así: mientras se desarrollan
las fórmulas consagradas en la ley 715 de 2001, la asignación de recursos por
alumno atendido en el sistema educativo en los departamentos y municipios
certificados a 31 de diciembre de 2001 “podrán continuar pagando con cargo a
los recursos del Sistema General de Participaciones a los funcionarios
administrativos de planta de las secretarías de educación que venían siendo
pagados en el año 2001 con recursos del situado fiscal para educación” por
su parte, a quienes se les paguen sus salarios con recursos propios, ya sea del
Ministerio, de los departamentos, municipios o distritos, “se les continuará
cancelando su salario de la misma forma que se efectuaba antes de la reforma
introducida por el Acto Legislativo 01 de 2001 y por la ley 715 de 2001.”
Finalmente, la interviniente anota que el
cargo de la presente demanda lleva a pensar que el Legislador incurrió en una
omisión legislativa relativa en el artículo acusado al excluir a un grupo de
empleados. Luego de un recuento jurisprudencial sobre el tema, la interviniente
considera que no se presentó omisión alguna pues no se ha configurado violación
del derecho a la igualdad. Además, con la consagración de un régimen de
transición y la expedición del decreto 457 de 2002 están cubiertas las posibles
previsiones que el actor echa de menos en su demanda.
2.- Intervención del Departamento Nacional
de Planeación
El ciudadano Alfonso Rodríguez Guevara,
actuando en representación del Departamento Nacional de Planeación, interviene
a fin de solicitar que la Corte declare la exequibilidad de la norma demandada.
Considera el ciudadano que la ley 715 desarrolla a cabalidad el Acto
Legislativo 01 de 2001 pues entiende que son condiciones necesarias para la
garantía del derecho a la educación la viabilidad financiera y la organización
adecuada del sistema educativo. Para el ciudadano, de las previsiones
contempladas en el Acto Legislativo 01 de 2001 no se sigue, como pretende el
demandante, que dicho acto ordene la financiación de servidores públicos
distintos al personal docente y administrativo de las instituciones educativas
públicas, con cargo a los recursos de la participación para educación del
sistema general de participaciones. Además, cualquier duda sobre la aplicación
de la ley queda aclarada con el decreto 457 de 2002, que establece medidas de
carácter temporal para facilitar la transición relacionada con la financiación
de funcionarios administrativos de las Secretarías de Educación.
3.- Intervención del Ministerio de
Educación Nacional
La ciudadana Gloria Amparo Romero Gaitán,
apoderada del Ministerio de Educación Nacional, interviene a fin de solicitar
que la Corte declare la constitucionalidad del artículo 15, numeral 15.1 de la
ley 715 de 2001. Para la ciudadana, el período de transición determinado por la
ley demandada permite organizar las plantas municipales de docentes, directivos
docentes y administrativos sin fracturar el sistema educativo para adoptar la
nueva normatividad de manera gradual. Además, anota que el espíritu del
legislador fue evitar que los administradores de dichos recursos los destinen a
fines diferentes a la prestación del servicio educativo. En virtud de ello, el
Ministerio de Educación ha proferido diversas resoluciones y directivas a fin
de reorganizar el sector educativo y ello no deja de lado a los funcionarios
cuyos salarios eran cancelados con los recursos del situado fiscal, ya que en
la reorganización de las plantas de personal, los entes territoriales deberán
incorporar dichos funcionarios a los establecimientos educativos, donde deberán
prestar sus servicios.
VII. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en
concepto No. 2982, recibido el 05 de junio de 2002, interviene en este proceso
para solicitar que la Corte declare exequible el aparte acusado. Luego de
resumir el contenido de los artículos constitucionales reformados en virtud del
Acto Legislativo 01 de 2001, el Ministerio Público precisa la conformación del
servicio público educativo y las instituciones educativas públicas de
conformidad con la ley 115 de 1994. Además resalta que la prestación del
servicio educativo hace énfasis en la autonomía territorial, la gestión de su
propio desarrollo y la prioridad del gasto social a fin de redistribuir el
ingreso.
De lo anterior, la Vista Fiscal deduce que
las funciones de las secretarías de educación son propias de un ente de la
administración territorial dependiente del despacho del gobernador o el
alcalde. Así, las funciones de estos servidores públicos no están enmarcadas
dentro de las que cumplen los docentes y administrativos vinculados a las
instituciones educativas públicas. Estos organismos son entonces responsables
de la asesoría para el diseño y desarrollo del currículo de las instituciones
educativas estatales de su jurisdicción, y por ello la administración
territorial debe hacerse cargo de los gastos. Para el Ministerio Público es
claro que la organización del servicio público educativo tiene como criterio
básico atribuir a la Nación la dirección y planificación del sector, al
departamento su coordinación y administración, y al municipio su prestación.
Todo ello justifica el fortalecimiento de la descentralización territorial en
materia educativa. De otro lado, anota que de acuerdo con el artículo 173 de la
ley 115 de 1994, los recursos financieros estatales del sector educativo están
conformados por el antiguo situado fiscal y los demás recursos públicos
nacionales dispuestos en la ley, más el aporte del departamento, distritos y
municipios, recursos que se consideran gasto público social.
Anota igualmente la Procuraduría que la
diferencia en la forma de vinculación al servicio educativo estatal y a las
secretarías de educación territoriales determina un tratamiento presupuestal
distinto, que es el establecido en el Acto Legislativo 01 de 2001 y en la Ley
715. Por ello la decisión del legislador de no incluir al personal
administrativo que labora en las Secretarías de Educación no puede tacharse
como contraria a los principios del sistema general de participaciones. En
conclusión, la expresión censurada corresponde a la voluntad del Constituyente
derivado de incluir en el sistema general de participaciones sólo al personal
docente y administrativo vinculado directamente a las instituciones de
educación pública de los departamentos y municipios. Así, para costear los
gastos de la parte administrativa relacionada con el sector educativo de esas
entidades territoriales, el constituyente derivado previó de manera
transitoria, la financiación con los recursos de la Nación sólo hasta cuando
haya transcurrido el período de transición determinado en el Acto Legislativo.
VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del
artículo 241-4 de la Carta, ya que la disposición acusada hace parte de una ley
de la república.
Asunto previo.
Inexistencia de cosa juzgada
2.- Esta Corte ya
tuvo la oportunidad de estudiar el artículo 15 numeral 1 de la Ley 715 de 2002
acusado en la presente oportunidad. Así, la sentencia C-618 de 2002 lo declaró
exequible. Sin embargo, esa misma providencia limitó el alcance de la cosa juzgada,
pues la parte resolutiva señaló expresamente:
“CUARTO.- Declarar exequibles
los artículos 5°, numerales 5.7. y 5.18; 6° numerales 6.2.6, 6.2.10, 6.2.11.,
6.2.15., 7° numerales 7.3., 7.4., 7.15.; 8° numeral 8.2.; 10° numerales 10.7.,
10.8., 10.10., 10.11; 15 numeral 5.1.; 17; 21; 34; 40, parágrafos 1 y 2,
y numeral 40.3.; con relación al cargo de violación del principio de unidad
de materia. (subrayas no originales).”
Por tanto, la cosa juzgada fue relativa,
y al encontrarse ahora la Corte frente a un cargo diferente al que fue
estudiado en la sentencia C-618 de 2002, procede un pronunciamiento de fondo
sobre las acusaciones de la presente demanda.
Problema jurídico
3.- Para el actor, la disposición acusada
es inconstitucional, pues no establece, como debería hacerlo, que los empleados
administrativos de las secretarías de educación deben ser financiados con los
recursos provenientes del Sistema General de Participaciones (de ahora en
adelante SGP)  regulado por los artículos 356 y 357 de la Constitución, tal y
como fueron reformados por el Acto Legislativo 01 de 2001.
Por el contrario, varios intervinientes y
la Vista Fiscal argumentan que el aparte acusado es constitucional ya que
desarrolla adecuadamente los mandatos superiores sobre el SGP. Finalmente, otro
interviniente considera que la norma es inconstitucional, pero por una razón
distinta: según su parecer, los recursos del SGP deben financiar  no sólo a las
instituciones educativas públicas sino también a los centros educativos y sus
funcionarios.
4.- Visto lo anterior, esta demanda plantea
dos problemas relacionados, a saber, si es constitucional o no que la expresión
acusada no haya señalado que (i) los funcionarios de las secretarías de
educación y (ii) los gastos de los centros educativos debían ser financiados
con los recursos del SGP. Los cargos están entonces orientados a plantear una
posible omisión legislativa relativa. Por esa razón, la Corte comenzará por
recordar brevemente su doctrina sobre la omisión legislativa, para luego examinar
el alcance de la libertad del Congreso en la regulación de los alcances del
SGP. Ese estudio permitirá entonces determinar si efectivamente existe o no la
omisión inconstitucional aducida por el actor.
Omisión legislativa
5.- La Corte ha considerado que si el
Legislador regula una materia y  excluye de forma injustificada supuestos de
hecho que precisamente por no ser tenidos en cuenta tienen la virtud de afectar
disposiciones constitucionales, es posible un estudio de constitucionalidad de
esas omisiones legislativas relativas. Para estos efectos, la Corte, en
reiterada jurisprudencia[1],
ha identificado algunos criterios a partir de los cuales resulta procedente el
examen de constitucionalidad de una posible omisión legislativa relativa. Así,
la sentencia C-185 de 2002 afirmó al respecto:
"...para efectos de proceder al examen de constitucionalidad de
una disposición jurídica, por haber incurrido el Congreso en omisión
legislativa relativa, la Corte ha considerado necesario el cumplimiento de
ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una norma sobre la cual se predique
necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias
jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos
en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un
ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial
para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la
exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador."
6.- Como vemos, la Corte ha considerado
como elementos estructurales de la omisión legislativa relativa, la existencia
de una disposición que excluya de sus hipótesis o de sus consecuencias alguna
situación que en principio debía estar incluida, que tal exclusión no tenga
justificación alguna y que por lo tanto la misma no supere el juicio de
proporcionalidad y de razonabilidad, y por último que dicha exclusión
constituya inobservancia de un mandato constitucional impuesto al legislador.
Con base en esa reiterada doctrina, entra esta Corporación a analizar si la
norma acusada incurrió en una omisión legislativa inconstitucional.
Para determinar si ello ocurrió, este
Tribunal iniciará con el análisis del sentido del Acto Legislativo 01 de 2001 y
la modificación del sistema de transferencias. Luego será descrito cuál es el
margen de libertad de configuración del legislador en la regulación del SGP,
para de esa manera poder determinar si el Congreso tenía o no la obligación de
incluir a los funcionarios de las secretarías de educación y a los centros
educativos en la destinación de los recursos del SGP.
La participación de las entidades
territoriales en los ingresos corrientes de la Nación, el SGP y el sentido del
Acto Legislativo 01 de 2001
7.- La Constitución de 1991 es autonómica y
por ello quiso fortalecer financieramente a las entidades territoriales, para
que pudieran cumplir las nuevas funciones que les eran atribuidas, en
desarrollo del principio de que no deben descentralizarse competencias sin la
previa asignación de recursos suficientes para atenderlas (CP art. 356). Sin
embargo, con el fin de evitar desequilibrios regionales, la Asamblea
Constituyente mantuvo los ingresos tributarios más dinámicos en el orden
nacional, pero estableció un derecho de las entidades territoriales a
participar en un componente de esos ingresos nacionales (CP art. 287). La obvia
contrapartida de ese derecho de las entidades territoriales era la obligación
de que un porcentaje de los ingresos corrientes fuera obligatoriamente
distribuido a las entidades territoriales, ya sea por vía del situado fiscal,
que correspondía a los departamentos y a los distritos, ya sea por la
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación. Además,
los artículos 356 y 357, que regulaban estas transferencias y participaciones,
establecieron un aumento anual de las mismas como porcentaje de los ingresos
corrientes de la Nación (de ahora en adelante ICN).
8- Este diseño fue criticado porque se
consideraba que generaba ineficiencia y desequilibrios fiscales, al menos por
tres razones: de un lado, la separación entre situado fiscal y participación de
los municipios en los ingresos corrientes había generado duplicidad de
funciones entre las entidades territoriales, sin que fuera muy claro por qué
determinados porcentajes de dineros iban a los departamentos y otros a los
municipios. De otro lado, los criterios de distribución señalados por la misma
Carta, según la cual, por ejemplo, 15% del situado fiscal (el llamado situado
territorial) era repartido por partes iguales entre departamentos y distritos,
fueron considerados demasiado rígidos, pues no atendían a la diversidad de
poblaciones entre las distintas entidades territoriales. Y, finalmente, el sistema
de cálculo del monto de las transferencias, que se basaba en un porcentaje
creciente de los ICN, fue juzgado demasiado inflexible, de suerte que se le
responsabilizó de ser un factor importante en el agravamiento del déficit
fiscal nacional.
9- Para enfrentar esas dificultades, el
Acto Legislativo 01 de 2001 cambió el anterior esquema en tres puntos
esenciales: de un lado, creó el SGP, que reagrupa el anterior situado fiscal y
la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, con
lo cual desaparece la distinción entre esos dos conceptos. A partir de esta
normatividad, los municipios, distritos y departamentos participan de un mismo
sistema (el SGP) y corresponde a la ley regular la distribución de esos dineros
entre esas entidades territoriales, de acuerdo al reparto de competencias que
la misma ley establezca para cada una de ellas.
De otro lado, ese Acto Legislativo modificó
la fórmula de liquidación de las transferencias, las cuales ya no estarán
ligadas a los ICN del año respectivo, como la hacía la regulación precedente.
La nueva normatividad establece un régimen permanente, que comenzará a regir a
partir de 2008, y según el cual el incremento de esas participaciones se
calculará a partir del promedio de la variación porcentual que tengan los ICN
durante los cuatro años anteriores. Y prevé un régimen transitorio, para el
período comprendido entre 2002 y 2008, en donde el monto de los dineros del SGP
queda temporalmente desvinculado de la evolución de los ICN y dependerá esencialmente
de la tasa de inflación (CP art. 257, Parágrafo transitorio 2).
Finalmente, el Acto Legislativo flexibilizó
la destinación de esos dineros. Así, anteriormente los recursos del situado
fiscal financiaban exclusivamente la salud y la educación, mientras que la
nueva regulación, si bien mantiene que esos dineros deben ir prioritariamente a
la salud y a la educación, admite que sean destinados a otros sectores. Y
además, la nueva regulación constitucional flexibilizó los criterios de
reparto, pues abandonó la mayoría de las fórmulas estrictas que tenía la
anterior normatividad, y atribuyó a la ley la determinación y concreción de los
criterios y montos de reparto.
En anterior oportunidad, esta Corte ya
había estudiado los objetivos y finalidades de este Acto Legislativo. Así, la
sentencia C-644 de 2002 recordó que esa reforma constitucional hace parte de
una serie de medidas encaminadas a solucionar el déficit público. Sus objetivos
fueron devolver la dinámica a la economía; fortalecer los fiscos nacionales y
regionales; corregir los excesos de gasto; desarrollar reglas que impidan hacia
el futuro un descontrol en las finanzas públicas y acumular los recursos para
cubrir los pasivos pensionales.[2]
En esencia, esta reforma respondió a “la necesidad urgente de devolverle
viabilidad a las finanzas públicas, tanto nacionales como departamentales y
municipales”[3].
Afirmó entonces el fallo citado que el Acto Legislativo “no solo se centra
en la modificación de las transferencias a las regiones, sino que
adicionalmente limita el crecimiento del gasto de funcionamiento en el Gobierno
Central.” [4]
SGP, libertad de configuración del
legislador y la definición de los beneficiarios de los recursos destinados a
educación.
10.- Un análisis sistemático de los nuevos
artículos 356 y 357 de la Constitución muestra que el Legislador juega un papel
esencial en el desarrollo y configuración específico del SGP. Así, esas
disposiciones constitucionales señalan que, salvo lo expresamente definido por
la Carta, corresponde a la ley determinar los servicios a cargo de la Nación,
los departamentos, los distritos y los municipios; autorizan que el Congreso
establezca los criterios para la distribución de los dineros del SGP; le
permiten señalar los casos en los cuales la Nación puede concurrir en la
financiación de los gastos en los servicios que ella misma señale como de
competencia de los departamentos, distritos y municipios, entre otras
facultades.
Esto no significa obviamente que la ley
tenga una absoluta discrecionalidad para regular el SGP pues en algunos puntos
la propia Constitución fija ciertos parámetros. Por ejemplo, el artículo 356
determina unos criterios básicos para la distribución de los recursos para
salud y educación, pues señala que la ley deberá tomar en cuenta la población
atendida y por atender, el reparto entre población urbana y rural, la
eficiencia administrativa y fiscal, y la equidad. Sin embargo, incluso en estos
puntos, la Constitución no define estrictamente los asuntos pues se limita a
dar criterios generales, que deberán ser concretados por el Legislador. Por
tanto, la libertad de configuración del Congreso para la regulación del SGP es
amplia, pues salvo en aquellos puntos en los que la Constitución defina
criterios estrictos, porcentajes, montos o prioridades, corresponderá a la ley
determinar el contorno preciso del SGP.
11- De acuerdo con ello, la ley puede
señalar los parámetros para distribuir los recursos del SGP, entre ellos los
destinados al servicio educativo. Así, es cierto que la educación juega, junto
con la salud, un papel estratégico en el SGP, pues esos sectores fueron
considerados aspectos especiales al momento de llevar a cabo la reforma de los
artículos 356 y 357 de la Constitución. El inciso 4 del artículo 356 de la
Carta menciona que los “recursos del Sistema General de Participaciones de
los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de
los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los
servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando
la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura”. Es pues
indudable que un porcentaje de los recursos del SGP deben ser asignados a la
educación. Sin embargo, conviene destacar que el Acto Legislativo 01 de 2001 no
quiso limitar la libertad legislativa en cuanto a los criterios para distribuir
los recursos provenientes del SGP destinados al sector educativo, pues se
limitó a señalar unos criterios generales de distribución que deberían ser
concretados por el Congreso. Por tanto, en principio, el legislador puede
determinar los parámetros para distribuir los recursos del sistema educativo,
siempre y cuando garantice la prestación del servicio y la ampliación de la
cobertura.
12- Como hemos visto, una parte del SGP
está destinada a financiar la educación, pero el Legislador tiene libertad para
precisar los criterios de distribución. La pregunta que surge, teniendo en
cuenta los cargos del actor, es entonces si en ejercicio de esa libertad, el
Legislador debía incorporar en el sector educativo financiado con los recursos
del SGP a los funcionarios administrativos de las secretarías de educación.
Para responder ese
interrogante, es necesario tener en cuenta que la Constitución no define
explícitamente hasta donde llega el sector educativo, que debe ser financiado
por el SGP. Esto no significa obviamente que esa categoría carezca de
contenido, puesto que el concepto de educación tiene referentes sociales y
constitucionales relativamente determinados, que delimitan parcialmente la
noción de servicio educativo financiable por el SGP. Además, el artículo 356
superior precisa los niveles de educación financiables por el SGP pues habla de
los “servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media”.
Sin embargo, la ausencia de una definición constitucional de qué comprende ese
sector educativo hace que estemos frente a un concepto jurídico indeterminado,
que configura un conjunto con límites flexibles, aun cuando no arbitrarios. En
efecto, no es posible hacer a priori un listado definitivo de todas las actividades
que tienen que ser incluidas en el sector educativo financiable por el SGP,
pero ello no quiere decir que exista una total indefinición del concepto.
13- Esta naturaleza indeterminada de la
noción de educación permite establecer los alcances y límites del control
constitucional material de las definiciones del Legislador en este campo. Para
ello es necesario tener en cuenta que, a nivel global y en materia de conceptos
indeterminados, la relación del ejecutivo con la ley no es la misma que la del
Congreso con la Constitución. En efecto, la administración está sometida a la
ley por lo cual, cuando ella se encuentra frente a un concepto jurídico
indeterminado, ella está obligada a adoptar la solución más acorde con la ley.
En cambio, el legislador tiene frente a la Constitución una relación más
compleja puesto que ésta es tanto de libertad como de subordinación. El
legislador no puede desbordar la Constitución y está subordinado a ella porque
la Carta es norma de normas (CP art. 4). Pero, en función del pluralismo y la
participación democrática (CP arts 3º, 40 y 150), el Legislador puede tomar
diversas opciones dentro del marco de la Carta[5].
Esta Corte ya había delimitado los alcances del control constitucional del
desarrollo legislativo de conceptos constitucionales, cuando señaló al
respecto:
“Esta libertad de
configuración del Legislador, así como la propia naturaleza de ciertos
conceptos constitucionales, permiten precisar los alcances del control
constitucional de las definiciones legislativas de las categorías
constitucionales. En efecto, el control material de la Corte de estas
definiciones legislativas busca preservar al mismo tiempo la supremacía de la
Carta y la libertad política del Legislador. Por ello, el control
constitucional en este campo es ante todo un control de límites, pues no puede
la Corte aceptar definiciones legales que contraríen la estructura
constitucional o vulneren principios y derechos reconocidos por la Carta. Pero
tampoco puede la Corte interpretar la Constitución de manera tal que desconozca
el pluralismo político y la alternancia de diferentes políticas, pues la Carta
es un marco de coincidencias básico, dentro del cual coexisten visiones
políticas diversas.
Ese control de
límites varía su intensidad dependiendo de la propia complejidad y desarrollo
de la construcción constitucional de un determinado concepto o institución.
Así, si la determinación de los elementos estructurales de un concepto es más o
menos completa, esto hace más estricto el control constitucional del acto
normativo que desarrolla el mencionado concepto pues, en tales casos, el
Constituyente ha limitado el ámbito de acción del legislador. Por el contrario,
si la protección constitucional solamente se predica de ciertos elementos, los
cuales no delimitan perfectamente la figura jurídica del caso, el Congreso
tiene una amplia libertad para optar por las diversas alternativas legítimas
del concepto, obviamente respetando el marco constitucional fijado. En efecto,
en función del pluralismo político, la soberanía popular, el principio
democrático y la cláusula general de competencia del Congreso (CP arts 1º, 3º,
8º y 150), se entiende que cuando la Constitución  ha guardado silencio sobre
un determinado punto es porque ha querido dejar un espacio abierto amplio para
diferentes regulaciones y opciones de parte del Legislador. Eso significa que
cuando no puede deducirse del texto constitucional una regla clara, en principio
debe considerarse válida la regla establecida por el Legislador”[6].
14- Ahora bien, como fue mencionado
anteriormente, el demandante cuestiona la exclusión de los funcionarios de las
secretarías de educación de los recursos del SGP. En el fondo, el argumento
implícito del actor es que los funcionarios de las secretarías de educación
hacen parte del servicio educativo, por lo que no podían ser excluidos de la
financiación proveniente del SGP. Por tratarse entonces de una supuesta omisión
legislativa relativa, entra la Corte a determinar si el legislador estaba
obligado por la Constitución a incluir a estos funcionarios y entidades como
destinatarios de los recursos del SGP.
15- Observa la Corte que las secretarías de
educación cumplen funciones administrativas reguladas por la Ley 715 de 2001, y
son dependientes del despacho del gobernador o del alcalde. Entre sus tareas
están recibir los reportes hechos por los rectores acerca del control sobre el
cumplimiento de las funciones, novedades e irregularidades correspondientes al
personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas.
Además tienen una función de control social consistente en rendir informes
anuales a los consejos directivos de las instituciones educativas oficiales y
hacer público por los medios masivos de comunicación de su jurisdicción, los
recursos, las plazas y la nómina que le asignen a cada una de las instituciones
conforme a los parámetros de asignación de personal definidos por la Nación. La
importancia de tales funciones no es cuestionada.
Pero como lo anota el Ministerio Público,
el tratamiento presupuestal distinto puede basarse en que tales funciones no
son las propias del personal docente y administrativo que labora en las
instituciones educativas públicas. Además, la forma de vinculación también es
diferente, pues el personal docente, directivo y administrativo del servicio
público educativo estatal es vinculado mediante nombramiento hecho por decreto
y dentro de la planta de personal aprobada por cada entidad territorial. Así,
estas personas superan un concurso de méritos y acreditan los requisitos
legales para ser incorporadas al escalafón nacional docente. Por el contrario,
el personal que labora en las secretarías de educación está sujeto al régimen
ordinario del servidor público. Se trata entonces de empleados con regímenes
diferentes, funciones diversas y por tanto es justificable un tratamiento
presupuestal igualmente distinto.
16- El examen precedente lleva a concluir
que la ley no tenía la obligación de incluir dentro del servicio de educación
financiable por el SGP al personal administrativo de las secretarías de
educación, ya que éstos no realizan directamente las labores de educación. Es
cierto que esos funcionarios guardan vínculos importantes con el servicio
educativo, por lo que la ley hubiera podido incluirlos, pero no estaba obligada
a hacerlo. La Ley 715 de 2001, de la cual hace parte la expresión acusada, y
que desarrolla el SGP, tomó la decisión de privilegiar la financiación directa
de las labores pedagógicas, y por ello no incluyó expresamente a los funcionarios
de las secretarías de educación, que era una opción que podía tomar el
Congreso, dentro de su libertad de configuración.
17.- La anterior conclusión se ve
reforzada por el inciso 3 del artículo 357 de la Constitución, que establece
que es potestativo para algunos municipios destinar dineros del SGP para el
funcionamiento de la administración municipal, siempre que no sean recursos
destinados para salud y educación. De ello se deduce que no es una obligación
que los gastos de administración sean sufragados con recursos del SGP. Además
la norma indica que el cubrimiento de los gastos administrativos con recursos
del SGP no es la regla general y por tanto el legislador no tiene la obligación
de incluir esos gastos al momento de desarrollar los criterios que la
Constitución fijó. El Legislador podía entonces excluir de la financiación del
SGP a los funcionarios de las secretarías de educación.
Los funcionarios de las secretarías de
educación, el SGP y el régimen transitorio del primer parágrafo del artículo
357 de la Carta.
18- Con todo, algunos podrían objetar,
como en el fondo lo hace el actor, que el análisis precedente no es válido, por
cuanto el Acto Legislativo No 01 de 2001 expresamente ordenó, en el inciso
segundo del parágrafo transitorio No 1 del artículo 357 superior, la
incorporación de los funcionarios de las secretarías de educación en el SGP, en
la medida en que determinó en que con esos dineros debían ser financiados los
docentes y administrativos pagados anteriormente con el situado fiscal, entre
los cuales se encontraban precisamente los servidores de las secretarías de
educación. Entra pues la Corte a examinar ese reparo, para lo cual analizará el
sentido del parágrafo transitorio No 1 del artículo 357 de la Carta.
19- El inciso segundo del parágrafo
transitorio No 1 del artículo 357 superior establece:
“En el caso de
educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y
administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación
educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y
municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la nación, y
los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos
docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos
ellos a 1o. de noviembre del 2000. Esta incorporación será automática a
partir del 1o. de enero de 2002 (subrayas no originales)”
Una primera lectura aislada de ese inciso
parece dar razón al demandante, puesto que esa disposición establece que la
base inicial del SGP en educación “contempla los costos por concepto de
docentes y administrativos pagados con situado fiscal” y que, además, esa
incorporación “será automática” a partir de 2001. Podría entonces
entenderse que todos los docentes y administrativos que al momento de ser
expedido el Acto Legislativo No 01 de 2001 eran pagados por situado fiscal,
quedan automáticamente incorporados al SGP, y debían ser financiados con los
dineros de las transferencias, por lo que la ley que regula el SGP no podía
dejar de preverlos como destinatarios de las participaciones. En esa medida,
como los funcionarios de las secretarías de educación eran al parecer
financiados con esos dineros, habría entonces que concluir que ellos debían ser
financiados por el SGP.
20- A pesar de su aparente fuerza, es claro
que la anterior interpretación del alcance del parágrafo transitorio No 1 del
artículo 357 de la Carta es equivocada, pues confunde los criterios para
calcular la base inicial del monto de las transferencias en el sector educativo
con la delimitación de los funcionarios que componen ese sector. Para entender
esa diferencia, conviene recordar que, como ya se explicó (Cf supra fundamento
9), el Acto Legislativo No 01 de 2001 modificó la fórmula de liquidación de las
transferencias.
Así, anteriormente, el monto de las
transferencias era  un porcentaje de los ICN. Para determinar la magnitud de
las transferencias en un año determinado, era entonces suficiente conocer el
monto de los ICN y calcular el porcentaje respectivo. No era necesario conocer
la cuantía de las transferencias de los años anteriores. En cambio, la nueva
normatividad establece un sistema de cálculo distinto, tanto para el régimen
transitorio, como en forma permanente a partir de 2008, y en ambos casos, el
conocimiento de la base inicial de las participaciones, al momento de entrar a
regir el Acto Legislativo, es de gran importancia.
Así, en primer término, el régimen
permanente opera de la siguiente manera: cada año, el monto del SGP se
incrementa en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que
tengan los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro años anteriores.
Por consiguiente, el monto del SGP de un año determinado depende del monto del
año anterior, que es incrementado en un determinado porcentaje. Y por ello es
necesario conocer cual fue el monto que tenían las transferencias al momento de
aprobarse el Acto Legislativo.
De otro lado, ese dato es importante
porque el Acto Legislativo, con el fin de proteger el gasto social de las
entidades territoriales, estableció la siguiente garantía: el monto de los
dineros para salud y educación no podrá ser inferior a los que se transferían
antes de la expedición del mencionado Acto Legislativo para esos sectores (CP
art 356). Es pues trascendental determinar cuál era el monto de las
transferencias para salud y educación, cuando entró a regir el mencionado Acto
Legislativo.
Finalmente, ese mismo dato es también
muy importante en el régimen transitorio que opera entre 2002 y 2008, pues en
ese período, el monto del SGP queda temporalmente desvinculado de la evolución
de los ICN y depende esencialmente de la tasa de inflación. En efecto, el
parágrafo transitorio No 2 añadido al artículo 357 de la Carta estableció que
entre 2002 y 2008 el monto del SGP crecerá en un porcentaje igual al de la tasa
de inflación causada, más un crecimiento adicional de 2% entre 2002 y 2005, y
de 2.5% entre 2006 y 2008. Como vemos, también para este régimen de transición,
es esencial determinar el monto que tenían las transferencias al momento de ser
aprobado el Acto Legislativo, pues dicha suma es la base a partir de la cual se
calcula el monto del SGP en los años ulteriores.
21- El análisis precedente ha mostrado que
el monto de las transferencias al momento de aprobarse el Acto Legislativo No
01 de 2001 tiene un papel esencial en el nuevo SGP, pues constituye la base
para calcular las sumas que integran ese sistema en los años posteriores. Y eso
explica que el propio Acto Legislativo haya definido dicho monto: en efecto, el
inciso primero del parágrafo transitorio del artículo 357 establece lo
siguiente:
“El Sistema General de
Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios tendrá como
base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades
territoriales antes de entrar en vigencia este Acto Legislativo, por
concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal
para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto
novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos”.
Y es dentro de este contexto que adquiere
plenamente sentido el segundo inciso de ese mismo parágrafo, pues éste se ocupó
de aclarar los elementos que debían ser tenidos en cuenta en el cálculo de la
base inicial del sector educativo en el SGP. Así se desprende no sólo del
anterior análisis sistemático del SGP sino del propio tenor literal de ese
inciso, que comienza diciendo expresamente que “en el caso de educación, la
base inicial contempla los costos por ...” Esto indica entonces que la
referencia de ese inciso a los docentes y administrativos pagados anteriormente
por el situado fiscal no tenía como propósito ordenar que el SGP debía
obligatoriamente financiar los gastos de esos funcionarios, sino que tenía otra
finalidad: ese inciso simplemente quería precisar todos los componentes que se
debían tener en cuenta para calcular la base inicial del SGP en educación.
22- Las anteriores conclusiones son
confirmadas por un estudio histórico del proceso de aprobación de ese inciso.
Así, un examen de los antecedentes de ese inciso segundo del  parágrafo
transitorio No 1 del artículo 357 indica que éste no hacía parte del proyecto
originario y fue incorporado en el séptimo debate en la Cámara de
Representantes. El informe para el debate en plenaria explicó que la finalidad
de ese inciso fue esencialmente precisar los elementos que debían ser tenidos
en cuenta para calcular la base del SGP en el sector educativo. Dijeron los
ponentes que “en el segundo inciso del mismo parágrafo, se precisan de
manera detallada los diferentes conceptos de costos de educación financiados
con el Sistema General de Participaciones, estableciendo más claramente el
corte en el tiempo.[7]”
Por su parte, la sentencia C-487 de 2002, MP Alvaro Tafur Galvis, analizó
detalladamente el trámite de ese inciso, con el fin de resolver sobre un cargo
relacionado con un eventual vicio de forma en el Acto Legislativo No 01 de
2001. La Corte verificó entonces el procedimiento de aprobación de ese inciso
y, en el fundamento 4.2. de esa sentencia, concluyó al respecto:
“Cabe resaltar que el objeto central del parágrafo transitorio 1, a
saber, la fijación de la base inicial aludida y de su monto, mantuvo durante
todos los debates una clara unidad temática, como se desprende del cuadro atrás
señalado, al que se remite nuevamente, y que el objeto de las modificaciones
que se introdujeron en el séptimo debate del trámite (la introducción del
segundo inciso) fue solamente el de aclarar lo que debía entenderse en el caso
de educación por dicha base, en atención a la complejidad del sistema de
transferencias en este campo, como se deduce de la lectura de las ponencias
presentadas  en la Cámara de Representantes en la segunda vuelta para el
primero y el segundo debate.”
23. De acuerdo al estudio precedente, el
inciso segundo del parágrafo transitorio No 1 del artículo 357 no ordena que
los funcionarios de las secretarías de educación sean financiados por el SGP.
Esa norma no delimita el sector educativo que debe ser financiado con el SGP
sino que señala los rubros que debían ser tomados en cuenta para calcular la
base inicial del SGP en educación. Por tanto, el parágrafo transitorio 1 del
artículo 357 de la Constitución no buscó determinar la orientación que debían
tener los recursos del SGP, ni tampoco definió la conformación del sector
educativo. Sólo mostró la forma como debía ser calculado el monto de la base
inicial del SGP en educación, por la importancia que esa cifra tiene en la
regulación de dicho sistema, tal y como se explicó anteriormente.
Por consiguiente, si bien es cierto que el
parágrafo transitorio 1° del artículo 357 de la Constitución determinó que la
base inicial del SGP en el caso de la educación incluye -a partir del 1° de
enero de 2002- los costos por concepto de docentes y administrativos pagados
con el anterior situado fiscal, ello no implica que la Ley 715 hubiese tenido
que incluir a los funcionarios de las secretarías de educación en el SGP. Como
ya fue explicado, esta norma aclara los criterios para calcular la base inicial
de los recursos destinados al sector educativo en el SGP, mas no define el
alcance de los sectores o destinatarios de estos dineros.
24- Con todo, podría objetarse al análisis
precedente que no toma verdaderamente en cuenta ciertos aspectos del tenor
literal del inciso segundo del parágrafo transitorio 1° del artículo 357 de la
Constitución, pues esa norma culmina indicando que la “incorporación será
automática a partir del 1 de enero de 2002”. Conforme a ese reparo, no
parece tener mucho sentido hablar de una “incorporación automática” de
recursos, mientras que esa expresión adquiere mayor sentido si se concluye que
ella hace referencia a la incorporación de los docentes al SGP. Ese reparo
parece adquirir mayor fuerza si se tiene en cuenta que el primer inciso de ese
parágrafo ya había señalado no sólo los componentes de la base inicial del SGP
sino también su valoración cuantitativa. ¿Qué sentido tendría entonces ordenar
una incorporación automática de esos recursos, si su monto cuantitativo ya había
sido valorado por el inciso primero de ese parágrafo, y si a su vez el
parágrafo segundo de ese mismo artículo 357 ordena que esa base inicial debe
ser incrementada entre 2002 y 2008 en un porcentaje igual al de la tasa de
inflación causada, más un crecimiento adicional escalonado?
Las anteriores objeciones sugieren entonces
que el inciso segundo del parágrafo transitorio 1° del artículo 357 de la
Constitución hace referencia, al menos en parte, a la incorporación de docentes
y administrativos al SGP. Y esa conclusión parece verse reforzada si se tiene
en cuenta la decisión tomada por esta Corte en la reciente sentencia C-793 de
2002, MP Jaime Córdoba Triviño. En esa oportunidad, la Corte analizó unos
cargos dirigidos contra algunos apartes del artículo 38 de la Ley 715 de 2001,
que se refiere explícitamente a la incorporación de docentes y administrativos
a los cargos de las plantas. Una de las acusaciones de la demanda fue que ese
artículo no tuvo en cuenta el inciso segundo del parágrafo transitorio 1º del
artículo 357 superior, en el cual el Constituyente habría fijado como pauta
para la expedición de la ley, la incorporación automática de los docentes a
partir del 1º de enero de 2002, con la condición de estar los mismos pagados
con recursos propios de las entidades territoriales a 1º de noviembre de 2000.
Y la Corte acogió en parte ese argumento, pues declaró inexequible la exigencia
temporal contemplada en el inciso cuarto del mencionado artículo 38 de la Ley
715 de 2001, y según la cual, los departamentos y municipios deberían renovar
los contratos de esos docentes y administrativos “a más tardar el 1º de
febrero de 2002”. Según el fundamento 14 de esa sentencia, dicha expresión
“resulta inconstitucional por cuanto, como lo dispone el artículo 357, la
incorporación se producirá a partir del 1º de enero de 2002”.
25- Existen pues argumentos sólidos para
sostener que el inciso segundo del parágrafo transitorio 1° del artículo 357 de
la Constitución hace referencia a la incorporación de algunos docentes y
administrativos al SGP. Sin embargo, conforme a lo explicado en los fundamentos
20 a 23 de esta sentencia, todo indica que ese inciso se refiere esencialmente
a la delimitación de los recursos que componen la base inicial del SGP en
educación. Una pregunta obvia surge: ¿Es acaso posible armonizar estas dos
tesis sobre el sentido de ese inciso, las cuales parecen en principio
contradictorias? Entra pues esta Corporación a examinar ese interrogante.
26- El estudio precedente indica que la
redacción del varias veces citado inciso segundo del parágrafo transitorio 1°
del artículo 357 de la Constitución no es lo clara y técnica que sería
deseable. Además, las transcripciones de los debates en el Congreso sobre este
punto no son tampoco concluyentes. Sin embargo, a pesar de lo anterior, la
Corte considera que es posible armonizar ambas tesis y encontrar un sentido
coherente a ese inciso. Para explicar ese sentido, conviene transcribir en su
integridad ese parágrafo transitorio, el cual establece lo siguiente:
“El Sistema
General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios tendrá
como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las
entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por
concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal
para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto
novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos.
En el caso de educación, la base
inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados
con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros
gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las
participaciones en los ingresos corrientes de la nación, y los docentes,
personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes
departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1° de
noviembre del 2000. Esta incorporación será automática a partir del 1° de enero
de 2002.”
Un examen
estructural de ese parágrafo indica que el primer inciso establece los
componentes de la base inicial del SGP y valora su monto. Esos componentes son
(i) el situado fiscal, (ii) la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación y (iii) las transferencias complementarias al situado
fiscal para educación. Por su parte, el inciso segundo indica los costos de esa
base en el campo educativo, y los explicita así: (i) docentes y administrativos
pagados con situado fiscal, (ii) docentes y administrativos pagados con el
fondo de compensación educativa, (iii) docentes y otros gastos en educación
financiados con las participaciones en los ingresos corrientes de la nación, y
(iv) los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y
directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios.
Una comparación de los componentes previstos por esos dos incisos muestra que
la diferencia esencial es que el inciso segundo contempla también a los
docentes y administrativos pagados por los departamentos y municipios con
recursos propios de esas entidades territoriales a 1 de noviembre de 2000. Ahora
bien, esos docentes y administrativos pagados con recursos propios de las
entidades territoriales no eran financiados anteriormente por el sistema de
participaciones. Esto indica que precisamente los recursos para financiar a
esos docentes y administrativos son los costos que la frase final del inciso
segundo del parágrafo transitorio 1° del artículo 357 superior ordena que sean
incorporados al SGP, precisamente porque en el pasado dichos gastos no eran
financiados con transferencias.
27- Este
examen literal y estructural sugiere que ese inciso ordena la incorporación al
SGP de los docentes y administrativos que a 1 de noviembre de 2000 eran
financiados con recursos propios de los departamentos y municipios. Esto es,
una de las finalidades de ese inciso, al explicitar los componentes que forman
la base del SGP en educación, fue incorporar al mismo a los docentes que
anteriormente eran directamente financiados por las entidades territoriales.
Esta conclusión se ve confirmada por un examen de los antecedentes de este Acto
Legislativo. En efecto, el informe ponencia para el octavo debate ante la
Plenaria de la Cámara de Representantes explicó que una de las justificaciones
del Acto Legislativo era garantizar “la financiación completa de los
maestros nacionales y nacionalizados (cerca de 216.000 docentes) y municipales
(alrededor de 56.000 docentes). También se podrían absorber los docentes
departamentales (13.500 docentes) que actualmente se financian con recursos
propios y los maestros municipales contratados por órdenes de prestación de
servicios OPS (17.300 docentes)”[8].
Conforme a
lo anterior, la Corte concluye que la única incorporación de docentes y
administrativos que ese inciso ordena al SGP es la de los docentes y
administrativos que anteriormente eran financiados con recursos propios de las
entidades territoriales, pues justamente dichos docentes y administrativos no
hacían parte del sistema de transferencias. Y precisamente a esos docentes y
administrativos es que hace referencia el artículo 38 de la Ley 715 de 1991,
que fue estudiado por la citada sentencia C-793 de 2002. Y por ello tuvo razón
la Corte en esa sentencia en retirar del ordenamiento la expresión “a más
tardar el 1º de febrero de 2002” de ese artículo, pues ese aparte permitía
la vinculación de esos docentes y administrativos a las plantas financiadas con
recursos del SGP un mes más tarde de lo ordenado por la frase final del inciso
segundo del parágrafo transitorio 1° del artículo 357 de la Constitución, que
señala que esa incorporación debía producirse a partir del 1º de enero de 2002.
28- El
análisis precedente lleva a la Corte a concluir que el inciso segundo del
parágrafo transitorio 1° del artículo 357 superior únicamente ordena la
incorporación al SGP de los costos de aquellos docentes y administrativos que
anteriormente eran financiados con recursos propios de las entidades
territoriales. Esto significa que, contrariamente a lo sostenido por el actor,
dicho inciso no ordena la inclusión del personal administrativo de las
secretarías de educación en estos recursos, por lo que no existe la omisión
legislativa pretendida por el demandante.
La expresión acusada y el cargo por
exclusión de los centros educativos públicos.
29- Como se explicó anteriormente, uno de
los intervinientes considera que la norma es inconstitucional, pues los
recursos del SGP deben financiar no sólo a las instituciones educativas
públicas sino también a los centros educativos públicos y a sus funcionarios.
Procede pues la Corte a estudiar ese reparo, para lo cual analizará la
diferencia entre centros educativos públicos e instituciones educativas
públicas, de conformidad con la normatividad colombiana, y en especial la Ley
715 de 2001.
30.- Como lo ha dicho esta Corte[9],
la ley 715 de 2001 es de naturaleza orgánica y regula la distribución de
recursos y competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Con ella
se pretende desarrollar el Acto Legislativo número 001 de 2001, siendo uno de
los propósitos centrales de la referida ley el buscar “la eficiencia en el
uso de los recursos públicos”, tal y como se lee en la exposición de motivos
al proyecto correspondiente[10].
A fin de lograr esos objetivos, la Ley 715 de 2001 se orienta a lograr que la
destinación y aplicación de los recursos del sistema general de participaciones
esté asociado con la eficiente acción administrativa de las entidades
territoriales, en la provisión de los servicios de salud, educación y demás
áreas de inversión social. Se pretende que los recursos del SGP “involucren
la provisión de niveles mínimos de servicios de educación y salud a través de
financiación nacional y niveles mínimos de gasto”. [11]
31- Con base en estos objetivos, la Ley 715
de 2001 formuló varias definiciones sobre el sector educativo. El artículo 9
define entonces las instituciones educativas públicas como un conjunto de
personas y bienes, cuya promoción puede ser pública o privada, que tienen como
fin prestar un año de educación preescolar y nueve de educación básica, como
mínimo, y la media. Las entidades que no ofrecen la totalidad de dichos grados
se denominan centros educativos y deberán asociarse con otras instituciones con
el fin de ofrecer el ciclo de educación básica completa a los estudiantes. Tal
definición no es nueva pues concuerda con lo estipulado en el artículo 138 de
la Ley 115 de 1994. Así, los recursos de la participación para educación del
SGP deben destinarse a financiar la prestación del servicio educativo según las
previsiones del artículo 15 de la ley 715, parcialmente acusado.
32.- Ahora bien, desde la Ley 115 de 1994,
los centros educativos deben asociarse con otras instituciones para así ofrecer
el ciclo completo de educación. Así lo señaló con claridad el parágrafo del
artículo 138 de esa ley, según el cual:
“Parágrafo:
El Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con las entidades
territoriales y teniendo en cuenta la infraestructura educativa actual,
establecerá el programa y los plazos para que los actuales establecimientos
educativos se ajusten a lo dispuesto en este artículo. Cumplidos estos plazos,
no podrán existir establecimientos educativos que ofrezcan exclusivamente
educación básica, en uno sólo de sus ciclos de primaria o secundaria.
Mientras ofrezcan
un nivel de educación de manera parcial, deberán establecer convenios con otros
establecimientos que desarrollen un proyecto educativo similar o
complementario, para garantizar la continuidad del proceso educativo de sus
alumnos.”
El artículo 13 del decreto reglamentario
1860 de 1994 precisó esa exigencia y señaló:
“1.
Los establecimientos que sólo ofrezcan enseñanza básica en el ciclo de
primaria, incluirán progresivamente, grado por grado, el ciclo de secundaria,
de manera tal que sus alumnos puedan cursar la totalidad de la educación básica
sin necesidad de interrumpir la secuencia, ni ser sometidos a nuevas
admisiones. El establecimiento educativo podrá realizar esta ampliación
directamente o también por convenio con otro establecimiento localizado en la
misma vecindad”
Ese mandato fue a su vez reiterado por
el inciso primero del artículo 9 de la ley 715 de 2001, que establece que los
centros educativos, entidades que no ofrecen la totalidad de los grados
exigidos (un año de educación preescolar y nueve grados de educación básica
como mínimo y la media) deberán asociarse con otras instituciones con el fin de
ofrecer el ciclo de educación básica completa a los estudiantes.
33- Conforme a la normatividad pertinente,
los centros educativos deben organizarse como instituciones educativas a fin de
ofrecer los niveles de educación preescolar, básica como mínimo y la media. Y
en caso de que no lo puedan hacer inmediatamente, deben asociarse con una
institución educativa para poder prestar el ciclo educativo completo. En tales
circunstancia, y teniendo en cuenta que cada institución educativa debe
funcionar bajo una misma administración[12],
los centros educativos recibirían recursos del SGP al asociarse con la
institución educativa respectiva, por lo que no es cierto que dichos centros no
sean financiados por recursos del SGP.
Con todo, es posible que existan aún
algunos centros educativos que no se hayan asociado a una institución
educativa, o es posible que algunos interpreten la expresión acusada como una
exclusión de la posibilidad de financiar las actividades de los centros
educativos, incluso si éstos ya están asociados a una institución educativa.
Una tal interpretación sería contraria a la Carta, pues impediría que los
recursos del SGP financien importantes labores de educación formal básica, como
los centros educativos, cuando el artículo 356 superior ordena que esos dineros
prioritariamente  financien la salud y los servicios de educación preescolar,
primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y la
ampliación de cobertura. Por ello, para prevenir una eventual interpretación de
esa expresión que pudiera excluir a los centros educativos de recibir dineros
del SGP, la Corte condicionará la constitucionalidad del numeral 15.1. del
artículo 15 de la Ley 715 de 2001 acusado. Esta disposición es exequible, pero
siempre y cuando se entienda que la referencia a las instituciones educativas
no excluye la financiación de los centros educativos con recursos del SGP.
34.- La Corte concluye entonces que no
existe la omisión legislativa señalada por el actor, por lo que el numeral
acusado será declarado exequible, pero únicamente por el cargo estudiado, pues
esta Corporación se ha limitado a examinar si existió o no esa omisión en
cuanto a la exclusión de los funcionarios de las Secretarías de Educación del
SGP sistema General de Participaciones en educación.  En relación a la eventual
exclusión de los centros educativos, la Corte condicionará el alcance de la
expresión demandada, como se explicó en el fundamento anterior de esta
sentencia. Por último, la Corte precisa que aunque el actor dirigió su cargo
únicamente contra la expresión “instituciones educativas” del referido
numeral 15.1, la Corte consideró necesario, en desarrollo de la regla de la
unidad normativa, pronunciarse sobre la totalidad del numeral, pues la
acusación aparecía dirigida en realidad contra la totalidad de la disposición.
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE, en los términos
de esta sentencia, el numeral 15.1. del artículo 15 de la Ley 715 de
2001, por los cargos analizados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-871/02
Referencia:
expediente D-3993
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 715 de 2001 "Por
la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001)
de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros."
Magistrado Ponente:
Eduardo Montealegre
Lynett
Con el debido respeto por las decisiones de
la Corte Constitucional, el suscrito Magistrado aclara el voto para reiterar
que, tal como lo expresé en el salvamento de voto a las sentencias C-617 y
C-618 de 2002, a mi juicio la mencionada Ley en su integridad es inexequible y
a ellos me remito.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
Aclaración de voto a la Sentencia C-871/02
Aclaro mi voto en relación con lo
resuelto en la Sentencia C-871 de 15 de octubre de 2002, por la cual se declaró
la exequibilidad del numeral 15.1 del artículo 15 de la ley 715 de 2001, por
cuanto en las sentencias C-617 y C-618 de 2002, salvé mi voto por considerar
que la Ley mencionada es inexequible en su integridad.
Fecha ut supra,
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
[1] Cfr. Las  sentencias C-543 de 1996,
C-067 de 1999,  C-427 de 2000, C-1549 de 2000, y C-090 de 2002.
[2]   Cfr. Gobierno Nacional. “El reto de la descentralización
ordenada”. Publicada en la Gaceta del Congreso No. 194 del 15 de mayo de
2001, pág. 49.
[3]   Ibídem
[4]   Ibídem
[5] Al respecto, ver, entre otras, las sentencias C-531 de 1993,
C-038 de 1995 y C-093 de 2001
[6] Sentencia C-081 de 1996, Fundamento 4.
[7] Ver Gaceta del Congreso No 308 de 2001. Informe a la Plenaria de
la Cámara de Representantes de los Ponentes Antonio José Pinillos y otros.
[8] Ver Gaceta del Congreso No 308 de 2001. Informe a la Plenaria de
la Cámara de Representantes de los Ponentes Antonio José Pinillos y otros.
[9]  Ver sentencia C-615 de 2002
[10] Exposición de motivos al Proyecto
de ley 120  de 2001 Senado. Gaceta del Congreso Número 500 del jueves 27 de
septiembre de 2001. Pág. 18.
[11] Cf. Ibídem.
[12] Así, la Directiva ministerial 15 de
abril 23 de 2002 establece algunas orientaciones para la organización de las
plantas de cargo docentes, directivos y administrativos de los establecimientos
educativos. En sus orientaciones sobre instituciones educativas determina que
para “dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 9 de la Ley 715 de
2001, en consonancia con el artículo 138 de la Ley 115 de 1994 y el artículo 13
del decreto reglamentario 1860 de 1994, las autoridades educativas
territoriales tendrán en cuenta las siguientes orientaciones:
3.1. Los establecimientos educativos deben organizarse como
instituciones educativas con el fin de ofrecer los niveles de educación
preescolar, básica y media, con un solo rector”