C-979-05
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
C-979/05
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
COSA JUZGADA-Función negativa/COSA
JUZGADA-Función positiva
COSA JUZGADA-Atributo del debido proceso
penal
Como atributo del debido proceso penal, la cosa juzgada está
establecida a favor de la libertad, a fin de evitar que el individuo se vea
enfrentado a una indefinida condición de sub judice. Una vez que ha resultado
absuelto el Estado no puede permitir el ensañamiento punitivo por parte de las
autoridades, y su sometimiento sucesivo a acusaciones penales por un
determinado hecho.
PRINCIPIO DE COSA JUZGADA Y PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Relación/PRINCIPIO DE COSA JUZGADA-No tiene carácter
absoluto
El principio de la cosa juzgada se proyecta, complementa y realiza
en materia sancionatoria en un postulado de singular importancia en la
determinación de los límites al ejercicio desproporcionado e irrazonable de la
potestad punitiva del Estado: la prohibición de doble incriminación o principio
non bis in idem, conforme al cual nadie puede ser juzgado dos veces por el
mismo hecho, de explícita consagración en la Constitución (inciso 3° Art. 29) y
en los tratados de derechos humanos que regulan las garantías judiciales. No
obstante, la decidida importancia que en materia punitiva reviste el principio
de la cosa juzgada, y su derivado, la prohibición de la doble incriminación
fundada en un mismo hecho y respecto de un mismo sujeto, es evidente que no se
trata de  un derecho absoluto, particularmente cuando no se encuentra
trascendido por el valor justicia. Ninguna cosa juzgada puede ser oponible
válidamente en un asunto que envuelve un acto de intolerable injusticia.
ACCION DE REVISION-Carácter
extraordinario
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-No es absoluto
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Relativización interna e internacional
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Límites
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM Y DERECHOS DE LAS
VICTIMAS DE DELITOS
DERECHOS DE VICTIMAS DEL DELITO-Investigación
estatal proporcional a gravedad del hecho punible
MECANISMOS INTERNACIONALES DE PROTECCION DE DERECHOS EN DERECHO
INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Y DERECHO PENAL INTERNACIONAL
PRINCIPIO DE JURISDICCION UNIVERSAL-Concepto
PRINCIPIO DE JURISDICCION INTERNACIONAL-Concepto
VIOLACION DE DERECHOS HUMANOS Y DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Impunidad
PRINCIPIO DE COSA JUZGADA EN EL ESTATUTO DE LA CORTE PENAL
INTERNACIONAL-Límites
VIOLACION DE DERECHOS HUMANOS Y DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Constitución exige especial celo investigativo
La Constitución exige un especial celo investigativo de las
autoridades, en materia de graves violaciones de derechos humanos y derecho
internacional humanitario dada la gravedad y potencialidad lesiva de tales
comportamientos. La causal en estudio se inserta en esta perspectiva al
posibilitar la reapertura de procesos de esta naturaleza que hubieren terminado
con fallos absolutorios, en aquellos eventos en que en virtud de un
pronunciamiento de una instancia internacional aparezca palmario el
incumplimiento del Estado de investigar seria e imparcialmente tales
violaciones.
VIOLACION DE DERECHOS HUMANOS Y DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Deber de investigación seria según la jurisprudencia internacional
INTERPRETACION DE DERECHOS CON ARREGLO A TRATADOS INTERNACIONALES-Aplicación en derechos a la verdad, justicia y reparación de las
víctimas
DERECHOS
DE VICTIMAS DEL DELITO-Derechos a la verdad,
justicia y reparación económica
ACCION DE REVISION EN PROCESO PENAL-Procedencia
cuando después de fallo absolutorio, instancia internacional establece
incumplimiento del Estado en la investigación seria de violación de derechos
humanos o Derecho Internacional Humanitario/ACCION DE REVISION EN PROCESO
PENAL-Procedencia cuando después de fallo condenatorio, instancia
internacional establece incumplimiento del Estado en la investigación seria de
violación de derechos humanos o  Derecho Internacional Humanitario/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM Y ACCION DE REVISION EN PROCESO
PENAL
Las mismas
cautelas que en su momento tuvo la Corte para autorizar la posibilidad de que
por la vía de la revisión penal extraordinaria, se reabrieran procesos por
violaciones de derechos humanos, que había culminado con una decisión favorable
al sentenciado, con ruptura del principio del non bis in idem, operan en el
caso de la reapertura de procesos culminados con sentencia condenatoria. Esas
cautelas, orientadas a la preservación  del non bis in idem, para los delitos
en general, se encuentran explícitas en la regla que contiene la expresión
demandada, en cuanto que la reapertura se produce a través de un mecanismo
procesal extraordinario, opera para la criminalidad con mayor potencialidad
ofensiva y desestabilizadora como son los crímenes contra los derechos humanos
y el derecho internacional humanitario, y está condicionada al pronunciamiento
de una instancia internacional acerca del incumplimiento del Estado de sus
obligaciones de investigación y sanción de estos crímenes. Encuentra así la
Corte que el alcance que la expresión demandada le imprime a la causal de
revisión de la cual forma parte, entraña en primer término, una violación de la
Constitución en virtud del desconocimiento de claros referentes internacionales
aplicables a la materia por concurrir a integrar el bloque de
constitucionalidad (Art. 93 CP); en segundo término, una actuación contraria al
deber constitucional de protección de los derechos de las víctimas de estos
delitos que desconocen la dignidad humana y afectan condiciones básicas de
convivencia social, necesarias para la vigencia de un orden (artículo 2 CP); en
tercer lugar, un desconocimiento de los compromisos internacionales del Estado
colombiano de colaborar con la vigencia de los derechos humanos y sancionar las
conductas que afectan estos valores supremos del orden internacional, que
nuestro país ha reconocido como elementos esenciales de las relaciones
internacionales (CP Art. 9°); y en cuarto lugar una violación al debido proceso
de la persona condenada en una actuación que desatiende los deberes
constitucionales e internacionales de investigar seria e imparcialmente estos
crímenes, aspecto que ha sido constado por una instancia internacional.
PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD REGLADO-Concepto
ACTO LEGISLATIVO QUE IMPLEMENTO EL SISTEMA PENAL ACUSATORIO-Acogió el principio de oportunidad reglada
PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Características
PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Causales de
aplicación deben ser diseñadas por el legislador de manera clara y precisa
INTERPRETACION HISTORICA-Aplicación
PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Procedimiento
del control
JUEZ DE CONTROL DE GARANTIAS-Control de
medidas que afectan derechos fundamentales
JUEZ DE CONTROL DE GARANTIAS-Responde al
principio de necesidad efectiva de protección judicial
PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Suspensión de
la investigación o suspensión del procedimiento a prueba
PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Afectación de
derechos fundamentales en la suspensión del procedimiento a prueba
Las
atribuciones que se otorgan al fiscal para imponer condiciones durante el
período de prueba correlativo a la suspensión del procedimiento, entrañan
amplias posibilidades de afectación de derechos fundamentales, cuya
salvaguardia en la investigación, reserva la Constitución al juez de control de
garantías.
PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Control
judicial sobre la renuncia, interrupción y suspensión de la acción penal/PRINCIPIO
DE OPORTUNIDAD-Inconstitucionalidad de la expresión “siempre que con ésta
se extinga la acción penal” relativa al control judicial
La expresión
“siempre que con ésta se extinga la acción penal” que forma parte del artículo
327 del C.P.P.,  al condicionar el control judicial obligatorio y automático
del principio de oportunidad a tal exigencia, restringe el ámbito de aplicación
de este control que  explícitamente prevé el artículo 250 de la Constitución.
Tal expresión, en cuanto reduce el principio de oportunidad a uno solo (la
renuncia), de los tres supuestos procesales (renuncia, interrupción y
suspensión) a través de los cuales actúa, desconoce las reglas
jurisprudenciales trazadas por esta Corte en el sentido que la oportunidad
reglada opera a través de la renuncia, la suspensión y la interrupción de la
acción penal. Despojar de control jurisdiccional las decisiones de la Fiscalía,
que como la suspensión del procedimiento a prueba, comporta afectación de
derechos fundamentales, vulnera la primacía y garantía de protección que a
estos valores confiere el orden constitucional (Arts. 2° y 5°), así como el
derecho a acceder a la administración de justicia en condiciones de igualdad
(Arts. 13 y 228), por que se crearía la posibilidad que unas decisiones que
afectan derechos fundamentales estuviesen amparadas por el control judicial, en
tanto que otras que involucran la misma situación estuviesen sustraídas de tal
control.
JUSTICIA RESTAURATIVA-Mecanismo
alternativo para la resolución de conflictos/JUSTICIA RESTAURATIVA-Origen/JUSTICIA
RESTAURATIVA-Concepto/JUSTICIA RESTAURATIVA-Alcance y objetivos
Las múltiples
disfunciones que plantea en la actualidad el sistema penal, ha dado lugar a un
significativo auge de nuevos enfoques orientados a enfrentar las inequidades
que entraña tal situación. Estos enfoques se fundamentan en la introducción de
una perspectiva restauradora como paradigma alternativo a través del cual se
puedan enfrentar tales disfunciones y sus consecuencias. Aunque su
planteamiento aparece asociado a movimientos conceptuales que involucran una
crítica al carácter represivo y retributivo del derecho penal, y a la patente
ineficacia del sistema, sus fuentes menos inmediatas se encuentran en teorías y
procesos de contenidos diversos que transitan por lo religioso,  lo cultural y
lo ético. La justicia restaurativa se presenta como un modelo alternativo de
enfrentamiento de la criminalidad, que sustituye la idea tradicional de
retribución o castigo, por una visión que rescata la importancia que tiene para
la sociedad la reconstrucción de las relaciones entre víctima y victimario. El
centro de gravedad del derecho penal ya no lo constituiría el acto delictivo y
el infractor, sino que involucraría una especial consideración a la víctima y
al daño que le fue inferido. Conforme a este modelo, la respuesta al fenómeno
de la criminalidad, debe  diversificar las finalidades del sistema. Debe estar
orientada a la satisfacción de los intereses de las víctimas (reconocer su
sufrimiento, repararle el daño inferido y restaurarla en su dignidad), al
restablecimiento de la paz social, y a la reincorporación del infractor a la
comunidad a fin de restablecer los lazos sociales quebrantados por el delito,
replanteando el concepto de castigo retributivo que resulta insuficiente para
el restablecimiento de la convivencia social pacífica.
JUSTICIA RESTAURATIVA-Directrices de la
comunidad internacional
JUSTICIA RESTAURATIVA-Informe presentado
por el Grupo de Expertos creado por el Consejo Económico y Social de las
Naciones Unidas
JUSTICIA RESTAURATIVA-Conciliación
preprocesal
CONCILIACION-Características
JUSTICIA RESTAURATIVA-La mediación como
mecanismo
DERECHOS DE VICTIMAS DE VIOLACIONES A DERECHOS HUMANOS-Formas de reparación
DERECHOS DE VICTIMAS DE VIOLACIONES A DERECHOS HUMANOS-Restitución, indemnización, rehabilitación, y satisfacción y
garantía de no repetición
JUSTICIA RESTAURATIVA-Presupuestos para
aplicar la mediación
JUSTICIA RESTAURATIVA-Efectos legales de
la aplicación de la mediación
JUSTICIA RESTAURATIVA-Incidente de reparación
integral
FISCAL GENERAL DE LA NACION-Responsabilidades
con las víctimas en el proceso penal
FISCAL GENERAL DE LA NACION-Competencia
preferente para asumir directamente investigaciones y procesos
FISCAL GENERAL DE LA NACION-Principio de
unidad de gestión y jerarquía
FISCAL GENERAL DE LA NACION-Reglamentación
interna de la aplicación del principio de oportunidad y funcionamiento de la
justicia restaurativa/FISCAL GENERAL DE LA NACION-Límite de facultades
reglamentarias
(i) Los poderes de reglamentación que los artículos demandados
radican en el Fiscal General de la Nación en materia de reglamentación de la
aplicación del principio de oportunidad y fijación de criterios para el
funcionamiento de los mecanismos de justicia restaurativa, se derivan de la
autonomía limitada que la Constitución establece a favor del ente investigador;
(ii) más que una potestad, lo que las normas demandadas establecen es un deber
de reglamentación de estas importantes materias; (iii) el deber de reglamentación
adscrito al Fiscal General debe ser de alcance general y con un espectro de
aplicación restringido al ámbito interno de la entidad; (iv) en tanto que
operativo e interno el reglamento o el manual no puede limitar a actores
externos, particularmente al juez de control de garantía; (v) el deber de
reglamentación del fiscal está limitado por las finalidades que la Constitución
y la ley asignan a las instituciones cuya aplicación regula; (vi) el reglamento
y el manual que expida el Fiscal General de la Nación debe desarrollar los
criterios de política criminal trazados por la Constitución y la ley penal;
(vii) el reglamento y manual así expedidos, cumplen un papel de autolimitación
del Fiscal General de la Nación, quien queda vinculado a su propio reglamento;
(viii) a través de los deberes de reglamentación de carácter general e interno
se promueven valores constitucionales como los principios de competencia
preferente del Fiscal General de la Nación y unidad de gestión y jerarquía
(Art.251.3), el principio de igualdad (Art.13 CP) y la protección de las
víctimas (Art.251.6/7).
PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Establecimiento
de procedimientos internos para la aplicación
Resulta
acorde con la Constitución (Art. 249,  250 y 251.3)  que el Fiscal General de
la Nación, en desarrollo de la autonomía limitada que le reconoce la
Constitución, y para el cumplimiento de las responsabilidades que la
Constitución y la ley le asigna en materia de aplicación del principio de
oportunidad, establezca procedimientos internos orientados a que este nuevo
instituto procesal se aplique y se proyecte con los efectos de política
criminal que alimentaron su creación. Desde luego que, como ya lo ha indicado
la Corte, por responder el principio de oportunidad a un poder discrecional reglado,
que en consecuencia goza de reserva legal, los procedimientos internos que se
establezcan en la Fiscalía mediante reglamento, exclusivamente orientados a su
operatividad, deben preservar celosamente,  el marco que a este instituto
asignan la Constitución y la Ley, así como ajustarse a las líneas
jurisprudenciales que ha trazado la Corte, a cerca del poder reglamentario del
Fiscal General de la Nación, enmarcado en su ámbito de dirección y orientación,
y que se reiteran en esta sentencia.
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Establecimiento
de directrices para el funcionamiento de los mecanismos de justicia
restaurativa
Se aviene a
la Carta el poder de establecer directrices para el funcionamiento de los
mecanismos de justicia restaurativa que prevé  el artículo 527 demandado, en
cuanto se inserta dentro de las facultades del Fiscal General de orientar y
definir lineamientos, pautas y políticas generales para el funcionamiento de la
Fiscalía en tanto institución unitaria, que pueden estar referidas a aspectos
fácticos o técnicos del proceso de investigación, así como a asuntos jurídicos
generales de índole interpretativa, y pueden fijar prioridades, parámetros o
criterios institucionales para el ejercicio de la actividad investigativa, así
como designar unidades especiales para ciertos temas. Para la Corte es claro
que el objetivo del manual expedido por el Fiscal General de la Nación no es el
de regular la mediación o los otros mecanismos de justicia restaurativa, en
razón a que frente a estas materias se impone la reserva legal, su ámbito es el
de determinar los criterios y condiciones que, al interior de la Fiscalía,
propicien un desempeño más eficiente de los fiscales en sus funciones de
investigación y acusación.
Referencia: expediente D-5590
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 78, 192, 327,
330 y 527 de la Ley 906 de 2004
Actor: Rodrigo Paz Mahecha y otros
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D. C.,
veintiséis (26) de septiembre de dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En relación con la demanda de
inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentaron los
ciudadanos Rodrigo Paz Mahecha, Julián Rivera Loaiza y Julián Andrés Puentes.
I.
TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
A continuación se transcribe el
texto de la disposición objeto de proceso.  Se subraya lo demandado:
"LEY No.906  DE  2004
(Agosto 31)
Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 78. Trámite de la extinción. La ocurrencia del hecho
generador de la extinción de la acción penal deberá ser manifestada por la
Fiscalía General de la Nación mediante orden sucintamente motivada. Si
la causal se presentare antes de formularse la imputación el fiscal será
competente para decretarla y ordenar como consecuencia el archivo de la
actuación.
A partir de la formulación de la imputación la Fiscalía deberá
solicitar al juez de conocimiento la preclusión.
Parágrafo. El imputado o acusado podrá renunciar a la prescripción
de la acción penal dentro de los cinco (5) días siguientes a la comunicación
del archivo de la investigación. Si se tratare de solicitud de preclusión, el
imputado podrá manifestar su renuncia únicamente durante la audiencia
correspondiente.
Artículo 192. Procedencia. La acción de revisión procede contra
sentencias ejecutoriadas, en los siguientes casos:
1. Cuando se haya condenado a dos (2) o más personas por un mismo
delito que no hubiese podido ser cometido sino por una o por un número menor de
las sentenciadas.
2. Cuando se hubiere dictado sentencia condenatoria en proceso que
no podía iniciarse o proseguirse por prescripción de la acción, por falta de
querella o petición válidamente formulada, o por cualquier otra causal de
extinción de la acción penal.
3. Cuando después de la sentencia condenatoria aparezcan hechos
nuevos o surjan pruebas no conocidas al tiempo de los debates, que establezcan
la inocencia del condenado, o su inimputabilidad.
4. Cuando después del fallo absolutorio en procesos por
violaciones de derechos humanos o infracciones graves al derecho internacional
humanitario, se establezca mediante decisión de una instancia internacional de
supervisión y control de derechos humanos, respecto de la cual el Estado
colombiano ha aceptado formalmente la competencia, un incumplimiento
protuberante de las obligaciones del Estado de investigar seria e
imparcialmente tales violaciones. En este caso no será necesario acreditar
existencia de hecho nuevo o prueba no conocida al tiempo de los debates.
5. Cuando con posterioridad a la sentencia se demuestre, mediante
decisión en firme, que el fallo fue determinado por un delito del juez o de un
tercero.
6. Cuando se demuestre que el fallo objeto de pedimento de revisión
se fundamentó, en todo o en parte, en prueba falsa fundante para sus
conclusiones.
7. Cuando mediante pronunciamiento judicial, la Corte haya cambiado
favorablemente el criterio jurídico que sirvió para sustentar la sentencia
condenatoria, tanto respecto de la responsabilidad como de la punibilidad.
Parágrafo. Lo
dispuesto en los numerales 5 y 6 se aplicará también en los casos de preclusión
y sentencia absolutoria.
Artículo 327. Control judicial en la aplicación del principio de
oportunidad. El juez de control de garantías deberá efectuar el control de
legalidad respectivo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la
determinación de la Fiscalía de dar aplicación al principio de oportunidad, siempre
que con esta se extinga la acción penal.
Dicho control será obligatorio y automático y se realizará en
audiencia especial en la que la víctima y el Ministerio Público podrán
controvertir la prueba aducida por la Fiscalía General de la Nación para
sustentar la decisión. El juez resolverá de plano y contra esta determinación
no procede recurso alguno.
La aplicación
del principio de oportunidad y los preacuerdos de los posibles imputados y la
Fiscalía, no podrán comprometer la presunción de inocencia y solo procederán si
hay un mínimo de prueba que permita inferir la autoría o participación en la
conducta y su tipicidad.
Artículo 330. Reglamentación. El Fiscal General de la Nación
deberá expedir un reglamento, en el que se determine de manera general el
procedimiento interno de la entidad para asegurar que la aplicación del
principio de oportunidad cumpla con sus finalidades y se ajuste a la
Constitución y la ley.
El reglamento expedido por la Fiscalía General de la Nación deberá
desarrollar el plan de política criminal del Estado.
Artículo 527. Directrices. El Fiscal General de la Nación
elaborará un manual que fije las directrices del funcionamiento de la
mediación, particularmente en la capacitación y evaluación de los mediadores y
las reglas de conducta que regirán el funcionamiento de la mediación y, en
general, los programas de justicia restaurativa.
II.
LA DEMANDA
Los actores
Gonzalo Rodrigo Paz Mahecha, Julián Rivera Loaiza y Julián Andrés Puentes afirman
que las normas parcialmente demandadas vulneran el Preámbulo y los artículos 1,
2, 4, 13, 29, 31, 113, 189, 229, 230, 250 y 251 de la Constitución; los
artículos 2, 14 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y
los artículos 1, 8, 23, 24, 27 y 29 de la Convención Americana de Derechos
Humanos y por ello solicitan que sean excluidas del ordenamiento jurídico.  Los
fundamentos de la demanda son los siguientes:
1.  La
expresión  ‘suscintamente’ que hace parte del artículo 78 de la Ley 906 de 2004
es inexequible pues, por una parte, impide el acceso a la administración de
justicia en cuanto permite que decisiones tan importantes como aquellas que
ponen fin a la acción penal, se tomen con una motivación breve, lacónica o
resumida, que no satisface la exigencia de argumentación razonable de todo
pronunciamiento judicial.  Además, vulnera el derecho de igualdad pues existirá
un grupo de colombianos cuyos asuntos serán resueltos de manera sucinta, en
tanto que los asuntos atinentes a otras personas serán decididos con base en
una motivación razonable.  Una motivación sucinta no permite conocer los
motivos por los cuales se tomó esa decisión y no otra e impide también el
ejercicio del derecho a la doble instancia. Una motivación de esa índole quizá
sería justificable respecto de las causales objetivas de extinción de la acción
penal pero de ninguna manera frente a la aplicación del principio de
oportunidad.
2.  Colombia ha
suscrito y ratificado la mayoría de los pactos, protocolos y convenciones
internacionales relacionadas con los Derechos Humanos y con el Derecho
Internacional Humanitario, los que, en virtud de lo dispuesto en los artículos
93 y 214 superiores, tienen prevalencia en el orden interno.  No obstante, la
expresión  ‘absolutorio’  que hace parte del artículo 192.4 de la Ley 906 de
2004 excluye la procedencia de la acción de revisión en los casos en que el
incumplimiento de las obligaciones internacionales derive de sentencias
condenatorias que correspondan a actuaciones amañadas y por ello es
inexequible.  Así, por ejemplo, es factible que en Colombia se dicten condenas
por homicidio o lesiones personales, tratándose en verdad de injustos de
genocidio o tortura y respecto de tales fallos no procedería la revisión por
tratarse de sentencias condenatorias.
3.  El artículo
327 de la Ley 906 de 2004 regula el control judicial del principio de
oportunidad y dispone que la intervención del juez de control de garantías sólo
procederá cuando, como consecuencia de tal aplicación, se extinga la acción
penal.  Esta disposición contraría el artículo 250 superior pues esta norma
dispone que el control judicial procede en todos los casos en que se aplique
ese principio y no solo frente a unos de tales supuestos; puede conducir a la
vulneración del derecho de igualdad, pues muchos ciudadanos quedarán excluidos
de la posibilidad de que sus asuntos sean revisados por los jueces de control,
creándose así un régimen discriminatorio; viola el derecho de acceso a la
administración de justicia e impide la vigencia de un orden justo.
4.  Los
artículos 330 y 527 de la Ley 906 de 2004 son inexequibles porque facultan al
Fiscal General de la Nación para expedir un reglamento en materia de principio
de oportunidad y para elaborar un manual que fije las directrices de
funcionamiento de la mediación y de justicia restaurativa, sin tener en cuenta
que, por mandato del artículo 189.11 superior, tales facultades son privativas
del Presidente de la República en tanto titular de la potestad reglamentaria;
que por virtud del artículo 230 constitucional los jueces sólo están sometidos
al imperio de la ley y no a reglamentos y a manuales y que los artículos 249,
250 y 251 de la Carta no confieren potestad reglamentaria al Fiscal General.
Es claro que constitucionalmente tal funcionario puede participar en el diseño
de la política criminal del Estado y que la Ley 270 de 1996 lo autoriza para
organizar administrativamente los despachos, pero de ello no se infiere en
manera alguna que puede reglamentar, como atribución constitucional propia,
norma legal alguna.
III.
INTERVENCIONES
A.  Del Ministerio del Interior
y de Justicia
Esta institución
le solicita a la Corte declarar exequibles las normas legales acusadas.  Su
solicitud se apoya en los siguientes planteamientos:
1.  La expresión
‘sucintamente’ que hace parte del artículo 78 de la Ley 906 de 2004, es una
locución que denota precisión y brevedad en la motivación de una decisión y no
ausencia de ella. Que los argumentos en que se apoya una decisión sean
sucintos, breves o precisos, no implica que se habilite a la Fiscalía General
para no motivar la decisión que extinga la acción penal.
2.  La expresión
‘absolutorio’ que hace parte del artículo 192.4 de la Ley 906 de 2004, no
vulnera norma superior alguna.  Por el contrario, es compatible con el artículo
192.5 de esa ley, de acuerdo con la cual la revisión procede cuando la
sentencia ha sido determinada por un delito del juez o de un tercero.
3.  La
limitación del control judicial del principio de oportunidad a aquellos eventos
en que, como consecuencia de su aplicación, se extinga la acción penal no
contraría la Carta pues el propio constituyente previó la regulación de todas
las demás posibilidades en el marco de la política criminal del Estado.  Es
decir, la norma demandada no excluye la adopción de procedimientos específicos
a los eventos de interrupción y suspensión de la acción penal en razón de la
aplicación de ese principio.
4.  Los
artículos 330 y 527 son compatibles con la facultad constitucional que tiene el
Fiscal General de determinar el criterio y la posición que la Fiscalía debe
asumir en los procesos.  Además, es razonable que ese funcionario, como
director de aquél órgano de investigación penal, fije las directrices y
políticas que deben observar los servidores de la entidad en el cumplimiento de
la función a su cargo pues solo así se determina la homogeneidad y coherencia
en las decisiones y se garantiza la seguridad jurídica.
B.  De la Fiscalía General de la
Nación
Esta institución
le solicita a la Corte declarar exequibles los preceptos legales demandados.
Para ello expone los siguientes argumentos:
1.  En relación
con la demanda interpuesta contra el artículo 78 parcial, debe tenerse en
cuenta que lo sucinto de una motivación no supone falta de fundamentación o
insuficiencia, según lo aceptó esta Corporación en la Sentencia C-371-99.
Además, la aplicación del principio de oportunidad por parte de la Fiscalía
General  “requiere la comunicación entre el acusado y la víctima en caso de ser
conocida” y  “el presunto imputable”, “desde el principio del ejercicio de la
acción penal está asistido por defensor”.
2.  Respecto de
la demanda interpuesta parcialmente contra el artículo 192.4 de la Ley 906 de
2004, debe proferirse fallo inhibitorio pues el cargo se funda en apreciaciones
subjetivas de las demandantes, quienes parten del supuesto de una aplicación
torticera de normas legales por parte de los administradores de justicia.  Pero
aún si se considera que existe cargo, la norma debe declararse exequible pues
se ha limitado a desarrollar los lineamientos vertidos en la Sentencia
C-004-03.
3.  El artículo
327 es exequible pues si el Acto Legislativo 03 de 2002 le reconoció a la
Fiscalía General la facultad de fijar el criterio y la posición que se debía
asumir en los procesos, sin perjuicio del principio de autonomía de los
fiscales, cae de su peso que aquella se encuentra habilitada para expedir un
reglamento interno que evite que cada fiscal aplique un criterio autónomo en
materias tan delicadas como las inherentes al principio de oportunidad.
Además, debe tenerse en cuenta que ni la interrupción ni la suspensión de la
acción penal tienen efectos definitivos ya que este carácter sólo le asiste a
la renuncia a tal acción.
4. Los artículos
330 y 527 no contrarían la Carta Política pues se trata de reglamentar el
principio de oportunidad y la justicia restaurativa al interior de la Fiscalía
General y no de interferir en las decisiones de los funcionarios judiciales.
Además, la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa ha
admitido que la potestad reglamentaria no es privativa del Presidente de la
República.
C.  De la
Universidad Libre de Colombia
La intervención
de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre se puede sintetizar de la
siguiente manera:
1.  Que la ley
disponga que una decisión de la Fiscalía General de la Nación que extingue la
acción penal deba motivarse sucintamente no quiere decir que ella se pueda
tomar sin motivación alguna.  Por el contrario, se trata simplemente de un
llamado para que no se exceda en argumentos retóricos cuando se toma una
decisión de esa índole.
2.  Se debe
expulsar del ordenamiento jurídico la expresión ‘absolutorio’ que hace parte
del artículo 192.4 de la Ley 906 de 2004 pues ello permitiría defender los
derechos de las víctimas en aquellos casos en que los fallos condenatorios
puedan equivaler a absoluciones encubiertas.
3.  La
procedencia del principio de oportunidad sólo en los casos en que su aplicación
extingue la acción penal es compatible con los fundamentos constitucionales de
ese instituto.  Además, este cargo se apoya en juicios de inconveniencia que
son ajenos al control constitucional.
4.  La facultad
del Fiscal General para reglamentar internamente las condiciones de aplicación
del principio de oportunidad  no vulnera la Carta pues se ha entendido que la
potestad reglamentaria no es privativa del Presidente de la República sino que
también puede recaer en otras instituciones como el Consejo Superior de la
Judicatura, el Consejo Nacional Electoral y la propia Fiscalía.  Además, se
trata de una reglamentación de carácter interno que no interfiere la
independencia de los jueces y tribunales.
5.  La facultad
del Fiscal General para elaborar un manual que fije las directrices para la
mediación y la justicia restaurativa es inexequible ya que, a diferencia de lo
que ocurre con la norma anterior, en este caso no se está ante una atribución
que permite expedir un reglamento interno sino ante una facultad para regular
una norma legal con la particularidad de que tal regulación no tiene efectos
sólo al interior de la Fiscalía sino que se extiende también a los jueces y
tribunales.  Esto es así porque la mediación procede desde la formulación de la
imputación y hasta antes del inicio del juicio oral y, por ende, su regulación
interferirá la labor de los jueces y tribunales. Por esto, esa norma debe
excluirse del ordenamiento jurídico.
D.  Del
Instituto Colombiano de Derecho Procesal
De la siguiente
manea se puede sintetizar la intervención del Instituto Colombiano de Derecho
Procesal en este debate sobre la constitucionalidad de las normas legales
demandadas:
1.  El cargo
dirigido contra el artículo 78 parcial es infundado pues el  que una norma
ordene que una decisión se apoye en una motivación sucinta no significa que
ella deba tomarse sin exponer motivación alguna.  Simplemente indica que debe
exponerse lo sustancial del argumento en que se basa.
2.  El cargo
dirigido contra el artículo 192.4 de la Ley 906 de 2004 es fundado pues la
posibilidad de que se dicte una sentencia condenatoria contra una persona con
el propósito de sustraer al acusado de la responsabilidad que pueda asistirle
por crímenes de guerra o por crímenes de lesa humanidad ha sido prevista como
un supuesto de inexistencia de cosa juzgada en el artículo 20 del Estatuto de
Roma.  Por lo tanto, aún en casos de sentencias condenatorias puede estarse
ante supuestos de incumplimiento de compromisos internacionales adquiridos por
el Estado colombiano en el ámbito del derecho internacional de los derechos
humanos y del derecho internacional humanitario. Por ello, el aparte demandado
debe ser declarado inexequible.
3.  De acuerdo
con el artículo 250 de la Carta Política todos los eventos de aplicación del
principio de oportunidad  -sin distinción entre renuncia, suspensión o
interrupción-  están sometidos a control judicial. Por lo tanto, es inexequible
el aparte demandado del artículo 327 dado que impone un límite no previsto por
el constituyente al control de garantías a que hay lugar sobre el principio de
oportunidad.
4.  La
jurisprudencia constitucional  -Sentencias C-037-96, C-873-03, C-1092-03,
C-888-04 y C-013-04-  ha considerado varios problemas relacionados con las
facultades reglamentarias conferidas a la Fiscalía General de la Nación y ha
concluido que ellas son legítimas si se limitan a aspectos administrativos o
presupuestales, mas no si tocan con aspectos referidos a la función a cargo de
esa entidad pues en tal supuesto corresponden al Congreso o al Presidente de la
República.  Por lo tanto, ya que los artículos 330 y 527 otorgan facultades
reglamentarias al Fiscal General respecto de ámbitos claramente funcionales,
como son el principio de oportunidad y los mecanismos de justicia restaurativa,
debe declararse su inexequibilidad.
E.  De la
Universidad Santo Tomás
La Facultad de
Derecho de la Universidad Santo Tomás expuso los siguientes argumentos en su
intervención en este debate constitucional:
1.  Cuando el
artículo 78 de la Ley 906 de 2004 dispone que la Fiscalía debe motivar
sucintamente las decisiones que extingan la acción penal, quiere significar que
debe exponerse una motivación sintética, clara y precisa y no que se ha de
prescindir de toda motivación.  Ello, además, es compatible con la pretensión
de eficacia del sistema penal que se alentó a todo lo largo de la reforma
constitucional del proceso penal.
2.  La
expresión  ‘absolutorio’ que hace parte del artículo 192.4 de la Ley 906 de
2004 es inexequible pues desconoce la posibilidad que “delitos de lesa
humanidad o de una entidad mayor se disfracen u oculten bajo el ropaje de una
conducta punible de menor relevancia, propiciando de esa manera la impunidad,
la cual es totalmente contraria al orden constitucional, al derecho
internacional y a los principios que sustentaron el proyecto y la expedición de
la ley 906 de 2004, como lo es la eficaz persecución de los delitos y la
conservación del orden social”.  De este modo, “todo fallo  (ABSOLUTORIO O
CONDENATORIO) relacionado con violaciones de derechos humanos y del Derecho
Internacional humanitario debe ser objeto de la acción de revisión como
mecanismo idóneo para reexaminar sentencias ejecutoriadas que hayan sido
proferidas con fundamento en pruebas falsas, no controvertidas u obtenidas ilícitamente”.
3.  La
suspensión o la interrupción de la acción penal son actos de trámite que no
deciden cuestiones de fondo dentro del proceso ni hacen tránsito a cosa
juzgada.  Por ello, de imponer un control judicial sobre tales actos, se
generarían trámites innecesarios al procedimiento penal, situación que
contraría las finalidades propias de la reforma constitucional del proceso
penal. De allí que deba declararse la exequibilidad del aparte demandado del
artículo 327 de la Ley 906 de 2004, en tanto dispone que el control de
garantías sobre la aplicación del principio de oportunidad se cumpla cuando se
extingue la acción penal y no cuando sólo se interrumpe o suspende.
4.  La potestad
reglamentaria es privativa del Presidente de la República.  Por ello no es
posible que ningún funcionario judicial, ni por derecho propio, ni por
autorización de la ley, desarrolle esa función ya que estaría actuando por
fuera de las competencias establecidas por la Constitución y violando el
principio de separación de poderes públicos.  Si bien el Fiscal General puede
trazar políticas generales aplicables a las distintas actividades desarrolladas
por los funcionarios de la Fiscalía, no puede hacer uso de esas funciones para
reglamentar el funcionamiento y aplicación de instituciones como la mediación
pues esto sólo puede hacerlo el legislador. Por estos motivos deben retirarse
del ordenamiento jurídico los artículos 330 y 527 de la Ley 906 de 2004.
IV.
CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA
NACIÓN
Dados los
impedimentos del Procurador General de la Nación y del Viceprocurador, la
Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales, designada por aquél, rindió
un concepto que puede sintetizarse de la siguiente manera:
1.  En torno a
la demanda instaurada de manera parcial contra el artículo 78, la Corte debe
declararse inhibida para fallar pues lo que se demanda es una interpretación
errada que no se deriva de ese texto legal.  Ello es así porque esa norma
consagra la manifestación de la Fiscalía General en torno a la existencia de
una causal de extinción de la acción penal como una condición de procedibilidad
de la posterior decisión, bien de esa entidad o del juez, que hace esa
declaración, en ambos casos con valor de cosa juzgada. En lugar de ello, los
actores entienden que esa manifestación es la decisión misma, lo que resulta
ajeno al texto de la disposición.  No obstante, si la Corte advierte que debe
pronunciarse de fondo, la decisión debe ser de exequibilidad pues lo demandado
no habilita a la Fiscalía General a decidir sin motivación; por el contrario,
le impone el deber de motivar su decisión de archivo pero le exige que tal
motivación sea concreta y sucinta.
2.  Respecto de
la demanda instaurada, de manera parcial, contra el artículo 192.4, la Corte
debe declarar su inexequibilidad pues las mismas razones que permiten la acción
de revisión contra un fallo absolutorio dictado en procesos por delitos que
implican graves violaciones del Derecho Internacional de los Derechos Humanos o
graves infracciones del Derecho Internacional Humanitario, permiten también la
acción de revisión contra aquellos fallos condenatorios que impliquen un
incumplimiento del deber estatal de perseguir tales conductas punibles. También
en este último caso, la procedencia de la acción de revisión es compatible con
la gravedad de las conductas, con el respeto de los derechos de las víctimas y
con la necesidad de realizar la justicia y procurar un orden justo. Mucho más
si el incumplimiento del deber estatal de proteger tales derechos puede no
adecuarse a las exigencias planteadas por la causal de revisión consagrada en
el artículo 192.5 de la Ley 906 de 2005.
3. En relación
con la demanda instaurada, parcialmente, contra el artículo 327 de la Ley 906
de 2004, se debe tener en cuenta que el único supuesto de aplicación del
principio de oportunidad es la renuncia a la acción penal ya que la
interrupción y la suspensión constituyen sólo momentos del trámite que se
adelanta con miras a esa aplicación.  De este modo, el control que el juez de
garantías realiza sobre el principio de oportunidad está referido únicamente a
los casos de renuncia a su aplicación pues sólo esa renuncia extingue la acción
penal.  De acuerdo con ello, el aparte normativo demandado debe declararse
exequible.
4.  Los
artículos 330 y 527 de la Ley 906 de 2004 no le atribuyen potestad
reglamentaria al Fiscal General de la Nación, simplemente le permiten fijar
directrices como jefe y director del organismo titular de la acción penal y
encargado de la investigación de las conductas que revisten las características
de un delito.  El artículo 251.3 de la Carta faculta a ese funcionario para
determinar el criterio y la posición que la Fiscalía deba asumir en las
investigaciones y procesos y por ello es razonable que se le atribuyan
facultades para expedir normas generales acerca del procedimiento a seguir al
interior de esa entidad cuando se trata de aplicar el principio de oportunidad
o de hacer efectivos los mecanismos de justicia restaurativa.  Además, ya la
Corte advirtió que esas facultades son compatibles con el Texto Superior al
indicar, en la Sentencia C-775-01, que  “En ejercicio de la autonomía
administrativa y en razón de sus funciones podrá el Fiscal General de la
Nación, entonces, expedir reglamentos relacionados con la organización y eficaz
desempeño de las funciones del organismo bajo su dirección”.
V.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
de la Corte
1. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues
la disposición acusada forma parte de una ley de la República, en este caso, de
la Ley 906 de 2004.
Los asuntos
bajo revisión
2. Los problemas que la demanda
plantea a la Corte son los siguientes:
(i) Determinar
si la expresión “sucintamente” que hace parte del artículo 78 demandado,
viola el derecho de acceso a la administración de justicia (Art. 229 C.P.) en
cuanto despoja la decisión de extinción de la acción penal de la necesidad de
un fundamento razonable y suficiente; el principio de igualdad (Art. 13 C.P.)
por cuanto, según el demandante, la expresión acusada abre la posibilidad de
que a unos colombianos se les decidan sus casos con  razones de hecho y de
derecho, mientras que a otros se les resolverá sucintamente; y el derecho de
impugnación (Art. 31 C.P.) en tanto que coloca a los ciudadano en imposibilidad
de sustentar eventuales impugnaciones contra una decisión  “sucintamente”
motivada. O si por el contrario, como lo afirman la mayoría de los
intervinientes, la exigencia de una motivación “sucinta” no releva a la
Fiscalía de emitir una resolución motivada, sino que le sugiere requerimientos
de brevedad y precisión en su fundamentación. O determinar, si frente al cargo
propuesto existe cosa juzgada constitucional en tanto que la Corte mediante
sentencia C-591 de 2005 declaró parcialmente inexequible el artículo 78 de la Ley
906 de 2004.
(ii) Establecer,
si la expresión “absolutorio” que hace parte del artículo 192.4 de la Ley 906
de 2004, introduce una restricción a la defensa de los derechos de las víctimas
de graves violaciones de derechos humanos e infracciones graves al Derecho
Internacional Humanitario, y es contrario a la realización un  orden justo; a
la vez que deja margen al incumplimiento de compromisos internacionales
adquiridos por el Estado colombiano en los ámbitos señalados, en aquellos
eventos  en que los fallos condenatorios puedan equivaler a absoluciones
encubiertas.
(iii) Resolver
si, reservar, como lo hace el artículo 327 de la Ley 906 de 2004, el control
judicial del principio de oportunidad a los eventos en que su aplicación
comporta la extinción de la acción penal, resulta contrario al ámbito que se
deduce del artículo 250 de la Carta para el ejercicio del control de legalidad,
y si adicionalmente, introduce factores de discriminación y  restricción al
acceso a la administración de justicia respecto de quienes, en desarrollo del
principio de oportunidad, se les suspende o interrumpe la acción penal, eventos
en que conforme a la norma acusada no opera el control de judicial.
(iv) Definir si las facultades
reglamentarias que se atribuye en los artículos 330 y 527 de la Ley 906 de 2004
al Fiscal General de la Nación para expedir un reglamento interno en materia de
principio de oportunidad, y para elaborar un manual que fije las directrices de
funcionamiento de la mediación y de los programas de justicia restaurativa,
constituyen una invasión a la potestad reglamentaria que el artículo 189.11
adscribe al Presidente de la República, en materia de leyes, y un
desbordamiento del marco de actuación que los artículos 249, 250 y 251 de la
Carta, y la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, establecen para
el Fiscal General de la Nación.
Cuestión preliminar. Cosa juzgada constitucional.
EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 78 DE LA LEY 906
DE 2004.
3.
La demanda se dirige contra la expresión “sucintamente”
que hace parte del artículo 78 de la Ley 906 de 2004. Consideran los
demandantes que tal segmento normativo vulnera el orden constitucional, por
cuanto impide el acceso a la administración de justicia, viola el principio de
igualdad y restringe el acceso al derecho de impugnación. En cuanto a lo
primero, porque permite que decisiones tan importantes con aquellas que ponen
fin a la acción penal, se adopten con una motivación breve, lacónica o
resumida, que no satisface las exigencias de argumentación razonable de todo
pronunciamiento judicial. En cuanto a lo segundo, por que en virtud de tal
permisión algunos asuntos serán resueltos de manera “sucinta” en tanto que
otros lo serán con base en una motivación razonable; y en cuanto a lo tercero, por
que una decisión así motivada impide conocer y controvertir los motivos por los
cuales se adoptó la correspondiente determinación.
Sobre esta
censura, en particular, advierte la Corte que el segmento normativo que aquí se
impugna ya fue objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporación,
declarándose su inexequibilidad mediante sentencia C- 591 de 2004, en la que se
decidió:
“(…) 8.
Declarar INEXEQUIBLES  las expresiones “mediante orden sucintamente
motivada. Si la causal se presentare antes de formularse la imputación, el
Fiscal será competente para decretarla y ordenar como consecuencia el archivo
de la actuación” ambas del inciso primero del artículo 78 de la Ley 906 de
2004; “a partir de la formulación de la imputación” del inciso segundo de la
misma disposición y “a partir de la formulación de la imputación, del artículo
331 de la Ley 906 de 2004.”
Es claro, en
consecuencia, que existe cosa juzgada constitucional sobre la expresión “sucintamente
motivada”que formaba parte del artículo 78 de la Ley 906 de 2004, en cuanto
fue sustraída del ordenamiento jurídico en virtud de pronunciamiento de
constitucionalidad emitido en la citada sentencia, circunstancia que  impone
estarse a lo resuelto en aquella sentencia y así se declarará en la parte resolutiva
de esta providencia.
EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DEL
ARTÍCULO  195.4 DE LA LEY 906 DE 2004
El problema jurídico a resolver
4. La norma
parcialmente demandada establece la procedencia de la acción de revisión contra
sentencias ejecutoriadas, cuando con posterioridad al fallo“absolutorio”,
en procesos por violaciones de derechos humanos o infracciones graves al
derecho internacional humanitario, se establezca mediante decisión de una
instancia internacional de supervisión y control de derechos humanos, respecto
de la cual el Estado colombiano ha aceptado formalmente la competencia, un
incumplimiento protuberante de las obligaciones del Estado de investigar seria
e imparcialmente tales violaciones.
En tales
eventos, dice la norma, no será necesario acreditar existencia de hecho nuevo o
prueba no conocida al tiempo de los debates.
Para los
demandantes, limitar a los fallos absolutorios, la procedencia de la
acción de revisión en  caso de incumplimiento de obligaciones internacionales
en materia de investigación de los asuntos a que se contrae la norma, resulta
contrario al principio de prevalencia (Art. 93 y 214 de la C.P.) en el orden
interno, de los pactos internacionales suscritos y ratificados por el Estado
Colombiano en materia de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario,
lo que conduce a su inexequibilidad.
El Ministerio
Público, y dos intervinientes apoyan la tesis de la inexequibilidad de la
expresión acusada, aduciendo que ésta es permisiva frente a expresiones de
impunidad intolerables para el orden internacional y constitucional,
restrictiva de los derechos de las víctimas de esta grave criminalidad,  y
contraria a la manera como se concibe en la actualidad, en el ámbito del
derecho penal internacional, el principio de la cosa juzgada  en materia de
violación de derechos humanos e infracciones graves al derecho internacional
humanitario.
A juicio de otro
de los intervinientes, la expresión “absolutorio” que hace parte del artículo
192.4 de la Ley 906/04, no vulnera norma superior alguna en cuanto que la misma
debe interpretarse en armonía con el 192.5 de esa ley, conforme al cual la
revisión procede cuando la sentencia ha sido determinada por un delito del juez
o de un tercero.
A su turno, otro
de los intervinientes sostiene que debe declararse la exequibilidad de la
expresión demandada en razón a que la misma se ha limitado a desarrollar los
lineamientos vertidos por la Corte en la sentencia C- 04 de 2003[1].
6. Esta sucinta
reseña de los diferentes puntos de vista que se han expuesto sobre  el asunto
bajo examen, en la demanda y en las intervenciones, permiten a la Corte
delimitar los problemas que debe enfrentar y resolver, en el presente asunto:
(i)
¿Restringir la procedencia de la acción de
revisión a los fallos absolutorios en procesos por violaciones de
derechos humanos e infracciones graves al derecho internacional humanitario,
cuando se establezca mediante decisión de una instancia internacional de
supervisión y control de derechos humanos, respecto de la cual el Estado
Colombiano ha aceptado formalmente la competencia, un incumplimiento
protuberante de las obligaciones del Estado de investigar seria e
imparcialmente tales violaciones, infringe la Constitución en punto a los
derechos de la víctimas, el deber de protección de las autoridades públicas, la
vigencia de un orden justo?. Viola así mismo especiales obligaciones contraídas
por el Estado colombiano al suscribir y aprobar instrumentos como el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Arts. 2,14 y 26), y la
Convención Americana de Derechos Humanos (Arts. 1, 8, 23, 24, 27 y 29)?. O, por
el contrario, tal restricción se encuentra dentro del ámbito del ejercicio
legítimo de la potestad de configuración que la Constitución asigna al
legislador?
(ii)
La omisión que acusan los demandantes (la
revisión de fallos condenatorios proferidos en el mismo contexto del
artículo 192.4), derivada de la expresión demandada, se encuentra implícita en
alguna de las otras causales de procedencia de la acción de revisión previstas
en el artículo 192 de la Ley 906 de 2004, como lo sugiere uno de los
intervinientes?
Para la
resolución del primer interrogante es preciso realizar una breve referencia,
que en esencia,  reitera jurisprudencia de esta Corte, acerca de la naturaleza
de la acción de revisión en materia penal; sus estrechos  vínculos con los
principios de cosa juzgada y non bis in idem de que es titular el
sentenciado, y el valor justicia; así como al alcance de los derechos
constitucionales de las víctimas de  violaciones de derechos humanos, y graves
infracciones al derecho internacional humanitario.
La acción de
revisión en materia penal, el valor de la cosa juzgada y la relatividad del
principio non bis in idem.
7. La función
pacificadora que cumplen los procedimientos judiciales como instrumentos para
la resolución de los conflictos que surgen en una colectividad, ha sido
destacada por la Corte en diferentes oportunidades, señalando la importancia de
la firmeza de las decisiones y su tránsito a cosa juzgada, como presupuestos de
seguridad jurídica. Este valor que está implícito en la función de administrar
justicia y forma parte de las garantías que integran el debido proceso (Art.29
C.P.),  se funda en la confianza tanto de los individuos que participan en el
proceso, como de la colectividad que espera la eficaz y regulada solución de
sus conflictos, y que una vez que el litigio concluya definitivamente con una
decisión judicial, ella se torna inalterable.[2]
Como valor asociado a la Administración de Justicia, la cosa juzgada
cumple una función negativa consistente en que, una vez que los fallos alcancen
ejecutoria, a los funcionarios judiciales les  está vedado “conocer,  tramitar
y decidir procesos judiciales con objeto y causa idénticos a los de juicios de
la misma índole previamente finiquitados por otro funcionario judicial”[3]
en razón al carácter inmutable, definitivo y vinculante de tales
decisiones. Paralelamente,  cumple una función positiva consistente en dotar de
seguridad a las relaciones y al orden jurídico[4].
Como atributo del debido proceso penal, la cosa juzgada está
establecida a favor de la libertad, a fin de evitar que el individuo se vea
enfrentado a una indefinida condición de sub judice. Una vez que ha
resultado absuelto el Estado no puede permitir el ensañamiento punitivo por
parte de las autoridades, y su sometimiento sucesivo a acusaciones penales por
un determinado hecho.
8. El principio de la cosa juzgada se proyecta, complementa y
realiza en materia sancionatoria en un postulado de singular importancia en la
determinación de los límites al ejercicio desproporcionado e irrazonable de la
potestad punitiva del Estado[5]: la prohibición de doble
incriminación o principio non bis in idem, conforme al cual nadie puede
ser juzgado dos veces por el mismo hecho, de explícita consagración en la
Constitución (inciso 3° Art. 29) y en los tratados de derechos humanos que
regulan las garantías judiciales.
No obstante, la decidida importancia que en materia punitiva reviste
el principio de la cosa juzgada, y su derivado, la prohibición de la doble
incriminación fundada en un mismo hecho y respecto de un mismo sujeto, es
evidente que no se trata de  un derecho absoluto, particularmente cuando no se
encuentra trascendido por el valor justicia. Ninguna cosa juzgada puede ser
oponible válidamente en un asunto que envuelve un acto de intolerable
injusticia.
Es aquí donde cobra importancia la acción extraordinaria de revisión
prevista en los sistemas jurídicos con el propósito de enfrentar situaciones en
las que no obstante haber operado el fenómeno de la cosa juzgada, que en
situaciones normales activaría la fuerza protectora del non bis in idem,
en las circunstancias excepcionales en las que ella opera se genera una ruptura
de ese principio, cuando hechos o circunstancias sobrevivientes develan que
ella entraña  una injusticia.
9. El carácter extraordinario de la acción alude a su
capacidad para remover la cosa juzgada, en situaciones en que ella es el
producto de errores de hecho que afectan la verdad histórica y se proyecta en
una inequidad que contraviene los fines de una recta administración de
justicia. Este valor se proyecta fundamentalmente  en dos aspectos: de una
parte, su potestad para remover la cosa juzgada que ampara una sentencia en
firme,  y de otra, la taxatividad de las causales a través de las cuales opera,
pues como lo ha señalado esta Corte se trata de “una figura que modifica
providencias amparadas en el principio de cosa juzgada”, y por ello “las
causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en
sentido restringido”[6].
En la tradición jurídico – penal, la acción de revisión se ha
concebido como un instrumento de  tutela de los derechos fundamentales del
sentenciado, en razón a la estirpe de los bienes que se encuentran
comprometidos en este ámbito, particularmente el de libertad personal. En esa
medida su procedencia estaba restringida a las sentencias condenatorias, en los
eventos taxativamente señalados en la ley, con  el propósito de administrar
correctivos procesales que en realidad no introducían factores perturbadores
del non bis in idem, sino que lo afianzaban,  en la medida que
estaban previstos en su favor, y orientados al restablecimiento de la justicia
quebrantada por los yerros que la respectiva causal denunciaba.
Con el auge que en las últimas décadas ha cobrado la preocupación
por los derechos de las víctimas, particularmente en delitos que estructuran
violaciones de derechos humanos e infracciones graves  al derecho internacional
humanitario, esta perspectiva ha cambiado, en la medida que se ha introducido
la posibilidad de revisión de sentencias absolutorias, en ámbitos muy
específicos y con las debidas cautelas que una medida de política criminal de
esta naturaleza exige.
La causal de revisión de la que forma parte la expresión demandada
(Art. 192.4) es un desarrollo legislativo  de esta apertura, que sin embargo no
se estructura con prescindencia del principio del non bis in idem sino
que parte del reconocimiento de su estirpe constitucional y universal, de su
carácter relevante en materia de garantías judiciales, pero adicionalmente de
su relatividad.
10. Según lo ha señalado la Corte el principio del non bis in
idem previsto en el artículo 29 de la Carta, no reviste un carácter
absoluto que excluya cualquier posibilidad de ponderación frente a otro
principio o derecho constitucional, admitiendo por el contrario, limitaciones
posibles, específicamente derivadas del derecho internacional de los derechos
humanos:
“La Corte no puede hacer otra cosa que aceptar la validez constitucional
de la excepción regulada en el artículo 8° del Código Penal, que consagra la
prohibición de doble incriminación, puesto que nada se opone a que el
legislador haya dispuesto que dicha garantía no opere en los casos previstos en
los instrumentos internacionales que comprometen al Estado colombiano,
excepción ésta que según se expresó, guarda correspondencia con el postulado de
la jurisdicción universal que es de observancia imperativa conforme a lo
prescrito en el artículo 9° de la Carta Política.
La razón es clara: así como en el ordenamiento interno militan
razones para morigerar el rigor del  non bis in idem  - la protección de la
soberanía y la seguridad nacional -, es comprensible que a nivel internacional
las naciones del mundo, inspiradas en la necesidad de alcanzar objetivos de
interés universal como la paz mundial, la seguridad de toda la humanidad y la
conservación de la especie humana, cuenten con medidas efectivas cuya
aplicación demande la relativización de la mencionada garantía, lo que
constituye  un motivo plausible a la luz de los valores fundamentales que se
pregonan en nuestra Constitución Política, asociados a la dignidad del ser
humano”[7].
Sobre esa base ha considerado que es posible establecer limitaciones
al derecho al non bis in idem derivadas de valores constitucionales
(Preámbulo, Arts. 2° y 229 de la C.P.) como los derechos de las víctimas de los
hechos punibles y el deber correlativo del Estado de investigar y sancionar los
delitos a fin de realizar la justicia y lograr un orden justo, con los cuales
puede eventualmente entrar en conflicto, y que a su vez podrían no solamente
autorizar, sino exigir una limitación de la garantía constitucional.[8]
Así la fuerza normativa del non bis in idem que entraña la
inalterabilidad e inmutabilidad de la sentencia absolutoria en favor del
sentenciado, debe ceder ante el incumplimiento del deber del Estado de
investigar los delitos y sancionar los responsables a fin de lograr un orden
justo, particularmente tratándose de delitos que configuran violaciones de
derechos humanos e infracciones graves al derecho internacional humanitario,
ámbito al cual se contrae la norma parcialmente demandada.
La consideración a cerca de la relatividad del principio del non
bis in idem en los señalados eventos por parte de la Corte ha estado
asistida  de una ponderación acerca de los diferentes niveles de exigencia que
soporta el Estado, de una parte, en materia de investigación y sanción de las
conductas punibles en general, y de otra, respecto de los atentados contra
bienes jurídicos que además de afectar los derechos primarios del individuo,
cobran trascendencia universal, como es el caso de aquellos que configuran
violaciones de derechos humanos e infracciones graves al derecho internacional
humanitario.[9]
El alcance de la causal de revisión pertinente
11. Una primera aproximación al examen de constitucionalidad del
segmento normativo demandado, exige la determinación del alcance de la causal
de revisión de que se trata.
El artículo 192.4 de la Ley 906 de 2004, introdujo una nueva causal
de revisión de la acción penal, no prevista normativamente en el artículo 220
de la Ley 600 de 2000, aunque sí deducida de la interpretación autorizada
impartida por la Corte al numeral 3° del artículo 220 de la ley 600 de 2000, en
la sentencia C- 04 de 2003. Conforme a esta causal procede la acción de
revisión cuando concurran los siguientes presupuestos:
(i) Que la acción se interponga contra un fallo absolutorio
ejecutoriado en procesos por violaciones de derechos humanos o infracciones
graves al derecho internacional humanitario
(ii) Que mediante decisión sobreviviente proveniente de una
instancia internacional de supervisión y control de derechos humanos, respecto
de la cual el Estado colombiano ha aceptado formalmente la competencia, se
establezca un incumplimiento protuberante de las obligaciones del Estado de
investigar seria e imparcialmente tales violaciones .
Esta es una causal independiente y autónoma en relación con la
señalada en el numeral 3° de la misma norma[10], que en
consecuencia no demanda acreditar la existencia de un hecho nuevo, o el
surgimiento de pruebas no conocidas al tiempo de los debates. Así lo aclara de
manera explícita el inciso final de la disposición que se comenta.
Precisado así el contenido de  la causal analizada  encuentra la
Corte que, por virtud de la expresión demandada, se restringe la procedencia de
esta acción extraordinaria a los eventos en que el sentido del fallo es absolutorio,
lo que implica que la norma  autoriza la reapertura del proceso en contra de
los intereses del sentenciado, como excepción al principio del non bis in
idem, cuando se trata de esta clase de criminalidad y sobrevenga la
circunstancia que la norma contempla. Excluyendo la posibilidad de reapertura
cuando el sentido del fallo sea condenatorio y concurran las demás
circunstancias que la causal prevé.
El análisis de constitucionalidad
12. Corresponde entonces a la Corte determinar si esa consagración
restrictiva  de la acción de revisión derivada de la expresión acusada, en
materia de violaciones a los derechos humanos e infracciones graves al derecho
internacional humanitario, es contraria a la preceptiva constitucional.
Este análisis impone, en primer término, una referencia al alcance
de los deberes  de investigación y sanción del Estado, y a los derechos de las
víctimas, en materia de conductas punibles que configuran violaciones a
derechos humanos e infracciones graves al  derecho internacional humanitario,
así como a los derechos del sentenciado en un proceso seguido en las
circunstancias que prevé la norma.
La relevancia de los deberes del Estado en la investigación y
sanción de las violaciones a los derechos humanos, y los derechos de las
víctimas,  como elementos para la construcción de un orden justo
13. El deber del Estado de investigar y sancionar las conductas
punibles, y  la garantía de los derechos constitucionales de las víctimas se
encuentran en íntima relación con el deber de las autoridades de  asegurar la
vigencia de un orden justo, tal como lo postula el Preámbulo y el artículo 2°
de la Carta.
El principio de proporcionalidad, ha dicho la Corte, atraviesa el
deber de investigación y sanción de las autoridades públicas frente a las
conductas punibles, y la correlativa consideración de los derechos de las
víctimas, pues “entre  más daño social ocasione un delito, mayor
consideración merecen los derechos de quienes fueron víctimas o perjudicados
por ese comportamiento”, (…) “igualmente, la obligación estatal de
investigar los hechos punibles es también directamente proporcional a la manera
como el hecho punible pudo afectar bienes jurídicos fundamentales. Entre
más grave sea un hecho punible, mayor debe ser el compromiso del Estado por
investigarlo y sancionar a los responsables, a fin de lograr la vigencia de un
orden justo (CP Preámbulo y Art. 2°)”[11]
Las conductas frente a las cuales procede la causal de revisión en
estudio – las violaciones de los derechos humanos y las graves infracciones al
derecho internacional humanitario -, configuran los comportamientos más graves,
con mayor potencialidad de daño a los derechos fundamentales de las víctimas,
con mayor capacidad de infligir dolor a víctimas y perjudicados, a la vez que
entrañan un enorme poder desestabilizador en el seno de una colectividad. Estas
características incrementan las exigencias en el deber de investigación por
parte de las autoridades públicas, y convocan un mayor celo protectorio hacia
los derechos de las víctimas.
La supervisión internacional a la vigencia de los derechos humanos
14. La causal en la que se inserta la expresión demandada establece
un condicionamiento para la procedencia de la acción de revisión, consistente
en que luego del fallo absolutorio producido en procesos por violaciones de
derechos humanos o infracciones graves al derecho internacional humanitario, se
presente una decisión de una instancia internacional de supervisión y control
de los derechos humanos, respecto de la cual el estado colombiano ha aceptado
formalmente la competencia, que devele un incumplimiento protuberante de las
obligaciones del Estado de investigar seria e imparcialmente tales violaciones.
Este requerimiento implica varias cosas: (i) que
efectivamente  el legislador confirió especial tratamiento a  la criminalidad
que entraña violación de derechos humanos y al derecho internacional
humanitario, al punto que autorizó la ruptura de la cosa juzgada, aún frente a
fallos absolutorios, optando por la excepcional inaplicación del principio non
bis in idem en virtud de la gravedad de las conductas; (ii) a su vez
comporta un reconocimiento de la dimensión supranacional de los derechos
humanos en la medida que se trata de un asunto que concierne no sólo al Estado,
si no a la propia comunidad internacional;  y  (iii) ratifica la
complementariedad de los mecanismos internacionales para la protección de los
derechos humanos, respecto de los internos que los propios Estados deben
implementar para su protección.
15. El establecimiento de mecanismos internacionales para la
promoción y defensa efectiva de los derechos humanos se presenta en la
actualidad, fundamentalmente  en el marco de dos ámbitos. En el derecho
internacional de los derechos humanos y en el derecho penal internacional. En
cuanto al primero, tratados sucritos y aprobados por el Estado Colombiano como
la Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos consagran mecanismos para que las víctimas o los
perjudicados por una violación de derechos humanos presenten directamente una
queja ante una instancia internacional como la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos de la Convención, o el Comité de Derechos Humanos del Pacto,
con el propósito de establecer la responsabilidad internacional  del Estado
colombiano y obtener el amparo de los derechos de la víctima. En este ámbito la
instancia internacional no se ocupa de la determinación de responsabilidades
individuales; su escrutinio va orientado a dictaminar si el Estado ha
incurrido, por acción u omisión, en el incumplimiento de las obligaciones
internacionales que le competen en materia de derechos humanos.
En el ámbito del derecho Penal Internacional, se han establecido
también instancias o mecanismos internacionales para investigar y sancionar a
los individuos que se han visto comprometidos como autores  o partícipes
en las más graves violaciones de derechos humanos y del derecho internacional
humanitario, en aquellos eventos en que los sistemas internos han fallado, y
como consecuencias de ello  se han propiciado fenómenos de impunidad.
Esos mecanismos del derecho penal internacional se encuentran, ya
sea en el marco del principio de jurisdicción universal, ya en el de la
jurisdicción internacional. En virtud del primero, es del interés de todos los
Estados la investigación y sanción de las más graves violaciones a los derechos
humanos y al derecho internacional humanitario, tales como el genocidio, la
tortura, la desaparición forzada; ese interés legitima a  cualquier Estado para
que   en nombre de la comunidad internacional asuma la jurisdicción para
investigar, juzgar y sancionar a los perpetradores de estos crímenes[12].
En cuanto a la segunda, el instrumento más acabado en ese ámbito, con
pretensiones de permanencia y universalidad,  lo constituye la Corte Penal
Internacional producto del consenso de la comunidad internacional para la
protección de la dignidad humana y el repudio a la barbarie. En ese  propósito
se orienta a combatir la impunidad y lograr el respeto y la efectividad de los
derechos humanos, y del derecho internacional humanitario. Complementa los
sistemas penales nacionales en el juzgamiento y sanción de los responsables de
las más graves violaciones de los derechos humanos e infracciones al derecho
internacional humanitario, la reparación de las víctimas y el restablecimiento
de sus derechos[13].
16. Para la Corte, la impunidad frente a las violaciones de derechos
humanos y derecho internacional humanitario es mucho más grave e inaceptable,
que los agravios inferidos mediante otras formas de criminalidad, no solamente
por la intensidad de la afectación de la dignidad humana que dichos
comportamientos implican, sino además porque la comunidad internacional, en
virtud del principio de complementariedad, está comprometida en la sanción de
esas conductas. La intensidad lesiva de estos comportamientos es destacada así
por la Corte:
“Si bien
en todas las sociedades hay manifestaciones de violencia que quedan impunes,
los pueblos han llegado gradualmente a un consenso para definir el grado de
violencia cuya impunidad no puede ser tolerada porque ello  destruiría las
bases de la convivencia pacífica de seres igualmente dignos. Cuando se rebase
dicho umbral, los autores de atrocidades contra los derechos humanos de sus
congéneres, sin importar la nacionalidad de unos u otros, su poder o
vulnerabilidad, ni su jerarquía o investidura, deben ser juzgados y sancionados
penalmente como una concreción del deber de protección que tiene todo Estado.
Cuando ese deber se viola, no por cualquier razón, sino por la circunstancia
extrema y evidente de que un Estado no está dispuesto a cumplir ese deber o
carece de la capacidad institucional para cumplirlo, la comunidad internacional
decidió que las víctimas de esas atrocidades debían ser protegidas por vías
institucionales y pacíficas de carácter judicial, mediante una Corte Penal
Internacional.[14]”
Los límites a la cosa juzgada en el derecho penal internacional
17. Por ser de particular relevancia para el análisis de
constitucionalidad de la expresión acusada, la Corte reitera lo señalado sobre
los límites al principio de cosa juzgada en el Estatuto de la Corte Penal
Internacional:
(…) Cuando a
pesar de que en la jurisdicción interna exista cosa juzgada sobre el asunto
denunciado ante la Corte Penal Internacional, y tal circunstancia se haya
presentado con el propósito de sustraer al responsable de la competencia de la
Corte (Artículo 17. 1, literal c), en concordancia con el artículo 20.3, ER), mediante
un proceso aparente, o por un procedimiento interno adelantado por un
tribunal que no cumple con los requisitos de imparcialidad e independencia y
que “bajo las circunstancias”, actúo de manera inconsistente con el deber de
traer a la persona de que se trate ante la justicia, la Corte Penal
Internacional podrá ejercer su jurisdicción sobre dicho asunto, y declarar la
admisibilidad del caso.
Para que la
Corte pueda ejercer su jurisdicción complementaria, el juicio nacional tuvo que
haberse realizado con el propósito de sustraer a una persona de que responda
ante la justicia. Pero si la persona fue genuinamente enjuiciada, como cuando
el proceso se adelanta con el fin de establecer la verdad de los hechos, hacer
justicia efectiva y garantizar la reparación a las víctimas, por un tribunal
independiente e imparcial, la Corte Penal Internacional no podrá ejercer su
jurisdicción y deberá declarar que el asunto es inadmisible, de conformidad con
lo que establece el artículo 20, numerales 1 y 2 del Estatuto.
Un evento
implícito en el artículo 20, que garantiza la soberanía estatal para juzgar y
sancionar crímenes, se presenta cuando después de que la Corte Penal
Internacional ha asumido el conocimiento de una situación, absuelve al
implicado por considerar que no cometió alguno de los crímenes descritos en los
artículos 5 a 8 del Estatuto, sino un crimen ordinario de competencia del
Estado. En ese evento, el Estado que tiene jurisdicción podrá juzgar al
implicado por un crimen ordinario, a pesar de la decisión de absolución de la
Corte Penal Internacional en relación con alguno de los crímenes graves
señalados en los artículos 5 a 8 del Estatuto.
Encuentra la
Corte que los eventos descritos en el artículo 20.3 del Estatuto suponen,
primero, una violación del deber internacional de sancionar el genocidio, los
crímenes de lesa humanidad y los crímenes de guerra, segundo, una actuación
contraria al deber constitucional de protección que incumbe a las autoridades
nacionales (artículo 2 CP) y, tercero, un desconocimiento de los compromisos
internacionales en materia de derechos humanos y derecho internacional
humanitario (artículo 9 CP).  Por ello, constituye un desarrollo del deber de
protección que tienen los Estados el que se creen mecanismos necesarios para
impedir que circunstancias como las descritas en el artículo 20, obstaculicen
conocer la verdad de los hechos y el logro de la justicia”[15].
A partir de las referencias precedentes queda establecido, que
conforme a la jurisprudencia de esta Corte, la Constitución exige un especial
celo investigativo de las autoridades, en materia de graves violaciones de
derechos humanos y derecho internacional humanitario dada la gravedad y
potencialidad lesiva de tales comportamientos. La causal en estudio se inserta
en esta perspectiva al posibilitar la reapertura de procesos de esta naturaleza
que hubieren terminado con fallos absolutorios, en aquellos eventos en que en
virtud de un pronunciamiento de una instancia internacional aparezca palmario
el incumplimiento del Estado de investigar seria e imparcialmente tales
violaciones.
Sin embargo, para responder al cargo  formulado contra la expresión
acusada  es preciso determinar si la misma tolera la impunidad en materia de
violaciones de derechos humanos y graves afectaciones al derecho internacional
humanitario, al restringir la posibilidad de reabrir la investigación a los
eventos en que se produzcan fallos absolutorios.
El deber de investigación en materia de violaciones de derechos
humanos y derecho internacional humanitario,  y los derechos de las víctimas
18. En razón a que la causal de revisión que se analiza está
condicionada a la existencia de una decisión de una instancia internacional que
establezca el incumplimiento protuberante del Estado de sus obligaciones de
investigar seria e imparcialmente las violaciones a que se contrae la norma,
resulta pertinente analizar el alcance de estas obligaciones en el marco de la
jurisprudencia internacional.
Conforme a  jurisprudencia internacional que ha sido prohijada por
esta Corte:
“Dentro del deber jurídico del Estado de  prevenir,
razonablemente, las violaciones de los derechos humanos se inscribe la de
investigar seriamente con los medios a su alcance las violaciones que se hayan
cometido dentro del ámbito de su jurisdicción a fin de identificar a los
responsables, de imponer las sanciones pertinentes y de asegurar a la víctima
una adecuada reparación.
“Si el aparato del Estado actúa de modo que la violación de derechos
humanos protegidos por la Convención quede impune, y no se restablezca en
cuanto sea posible, a la víctima en la plenitud de sus derechos, puede
afirmarse que ha incumplido el deber de garantizar su libre y pleno ejercicio a
las personas sujetas a su jurisdicción.
La obligación de investigar comporta el emprendimiento con seriedad
y no como una simple formalidad condenada de antemano a ser infructuosa.
Debe tener un sentido y ser asumida por el Estado como un deber jurídico propio
y no como una simple gestión de intereses particulares, que dependan de la
iniciativa procesal de la víctima o de sus familiares o de la aportación
privada de elementos probatorios sin que la autoridad pública busque
efectivamente la verdad[16](El resaltado fuera del original).
De las líneas jurisprudenciales reseñadas se extraen consecuencias
importantes para este análisis, a saber: las investigaciones aparentes,
orientadas a crear una simple formalidad que permite espacios de impunidad, son
contrarias al deber de investigación seria de las violaciones a los derechos
humanos y de otra parte, la exigencia de investigación real y seria, está
estrechamente vinculada al deber de preservación de los derechos de las
víctimas, entre los que ocupa un lugar preeminente el derecho a la verdad.
19. En el orden jurídico colombiano, con clara incidencia de la
evolución que ha presentado en el tema la jurisprudencia y la doctrina
internacionales sobre derechos humanos[17], se ha
desarrollado profusamente la materia relativa a los derechos de las víctimas,
introduciendo un evidente replanteamiento de la visión reductora a la simple
indemnización, que nuestra tradición jurídica mantenía sobre el tema.
Conforme a esa evolución, los derechos de las víctimas trascienden
el ámbito puramente  indemnizatorio pues incluyen el derecho a la verdad y a
que se haga justicia en el caso concreto.
Estos parámetros internacionales que sustentan la materia, tienen
plena relevancia constitucional en la medida que conforme lo señala la Carta
(Art. 93), los derechos constitucionales deben ser interpretados de conformidad
con los tratados internacionales ratificados por Colombia. Adicionalmente, ha
indicado esta Corte, de manera reiterada que “la jurisprudencia de las
instancias internacionales de derechos humanos constituye una pauta relevante
para interpretar el alcance de esos tratados y por ende de los propios derechos
constitucionales, y por ello la doctrina de la Corte Interamericana sobre los
derechos de las víctimas debe ser valorada internamente por las autoridades
colombianas en general, y por la jurisprudencia de esta Corte Constitucional en
particular[18].
Sobre el contenido de los derechos de las víctimas y perjudicados
por un hecho punible, en el marco de la Constitución vigente, ha dicho la Corte
que “las víctimas de los delitos tienen un derecho a la verdad y a la
justicia, que desborda el campo de la simple reparación, tal y como lo ha
señalado con claridad la doctrina internacional en materia de derechos humanos,
que es relevante para interpretar el alcance de los derechos constitucionales
(CP Art. 93)”[19].
Esta Corte ha sintetizado su doctrina sobre los derechos  de las
víctimas, de las conductas punibles en general, en los siguientes términos:
“De tal manera que la víctima y los perjudicados por un delito
tienen intereses adicionales a la mera reparación pecuniaria. Algunos de sus
intereses han sido protegidos por la Constitución de 1991 y se traducen en tres
derechos relevantes para analizar la norma demandada en el presente proceso:
1. El derecho
a la verdad, esto es, la posibilidad de conocer lo que sucedió y en buscar una
coincidencia entre la verdad procesal y la verdad real. Este derecho resulta
particularmente importante frente a graves violaciones de los derechos humanos
(Ver, entre otros, los casos Velásquez Rodríguez (fundamento 166), Sentencia
del 29 de julio de 1988 y Barrios Altos (fundamento 43), Sentencia de 14 de
Marzo de 2001 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, donde la Corte
resalta como contrarios a la Convención Americana aquellos instrumentos legales
desarrollados por los Estados partes que le nieguen a las víctimas su derecho a
la verdad y a la justicia.).
2. El derecho
a que se haga justicia en el caso concreto, es decir, el derecho a que no haya
impunidad.
3. El derecho a la reparación del daño que se le ha causado a través
de una compensación económica, que es la forma tradicional como se ha resarcido
a la víctima de un delito.[20]”
20. Cuando se trata, como en el caso de la causal de revisión en
examen, de hechos ilícitos que configuran violaciones de derechos humanos e
infracciones graves al derecho internacional humanitario, esta concepción
amplia y protectoria de los derechos de las víctimas cobra especial relevancia,
no sólo porque la doctrina que ha prohijado la Corte deriva de los desarrollos
internacionales en relación con estos hechos, sino porque en estos casos las
víctimas mismas y sus atributos personalísimos encarnan el bien jurídico que
busca ser protegido a través de la penalización de estas conductas, cuya
ilicitud desborda las fronteras nacionales.
Así, es claro que los derechos de las víctimas a ser reparadas, a
saber qué ocurrió y a que se haga justicia en su caso, es correlativa a la
obligación que compete al Estado de investigar seriamente las conductas
punibles, imperativo que así mismo resulta proporcional a la magnitud del daño
individual y social que las conductas punibles han ocasionado.
En consecuencia, en materia de violaciones de derechos humanos e
infracciones graves al derecho internacional humanitario, el imperativo de
investigar seriamente, sancionar a los responsables y restablecer a las
víctimas, en lo posible, en sus derechos,  cobra particular fuerza, en la
medida que en estos casos la omisión del Estado propicia una impunidad que no
sólo subvierte el orden jurídico nacional, sino que se proyecta en el
internacional dada la entidad de los bienes jurídicos en juego.
21. El  anterior  análisis habilita a la Corte para responder al
segundo  interrogante   planteado  al inicio del estudio del cargo. Se trata de
la cuestión relativa a  si la hipótesis de revisión que los demandantes
extrañan ( contra los fallos condenatorios en materia de violaciones de derechos
humanos e infracciones  graves  al  derecho internacional humanitario) , cuando
media pronunciamiento de una instancia internacional  que establece el
incumplimiento del deber de investigación por parte del Estado, está implícita
en otra causal de revisión, particularmente en la prevista en el numeral 5 del
artículo 192, como lo afirma uno de los intervinientes, es preciso señalar que
tal inquietud ya fue resuelta por la Corte descartando esta interpretación.
El artículo 192 numerales 5 y 6[21] de la ley 906
de 2004, (equivalente al  Art. 220 numerales 4 y 5 de la Ley 600 de 2000) contempla
las causales de revisión fundadas en que con posterioridad a la sentencia, se
demuestre mediante decisión en firme, que el fallo fue determinado por un
delito del juez o de un tercero, o por la existencia de prueba falsa. Al
respecto ha dicho la Corte que “el artículo 220 del C de PP, que regula las
causales de revisión, no prevé esa hipótesis – la procedencia de la revisión
contra fallos absolutorios en materia de violación de derechos humanos y
derecho internacional humanitario - , pues no siempre esa omisión protuberante
de las obligaciones estatales puede ser atribuida a una conducta típica del
juez o de un tercero, o a la existencia de una prueba falsa, que son los casos
en donde el estatuto procesal penal autoriza la acción de revisión contra decisiones
absolutorias con fuerza de cosa juzgada”[22]
Este pronunciamiento permite reafirmar la autonomía de la causal
cuarta de revisión de la Ley 906 de 2004, que se estructura con elementos
normativos extraídos de la propia jurisprudencia de la Corte, y la
imposibilidad de que la revisión de los fallos condenatorios producidos en
procesos por violación de derechos humanos y derecho internacional humanitario,
cuando sobreviene pronunciamiento de responsabilidad de una instancia
internacional, caiga bajo la órbita de la causal 5ª pues como lo ha indicado la
Corte no siempre la omisión protuberante de las obligaciones estatales puede
ser atribuida a una conducta típica del juez o de un tercero, o a la existencia
de prueba falsa.
La inexequibilidad del aparte demandado
22. El cargo se formula contra la expresión “absolutorio” que
forma parte de  la causal  cuarta de revisión del artículo 192 de la Ley 906 de
2004, en cuanto restringe la procedencia de la acción en los términos previstos
en la causal, a los eventos en que se hubieren producido fallos en tal sentido
(absolutorios), por cargos de violaciones de derechos humanos  e infracciones
graves al derecho internacional humanitario.
De la expresión acusada, efectivamente se deriva la imposibilidad
para la justicia colombiana de reabrir, por la vía de la revisión
extraordinaria,  un proceso por violaciones a derechos humanos o infracciones
graves al derecho internacional humanitario, cuando después de un fallo condenatorio,
se establezca mediante decisión de una instancia internacional de supervisión
y control de derechos humanos, respecto de la cual el Estado colombiano ha
aceptado formalmente la competencia, un incumplimiento protuberante de las
obligaciones del Estado de investigar seria e imparcialmente tales violaciones.
Este sentido de la norma resulta en efecto contrario no solamente a
los deberes de investigación que en materia de violaciones de derechos humanos
y derecho internacional humanitario le impone al Estado colombiano, el derecho
internacional de los derechos humanos y el derecho penal internacional, sino
que restringe, de manera injustificada, el ámbito de protección de los derechos
de las víctimas y perjudicados de estas conductas, con el alcance que la
jurisprudencia de esta Corte les ha dado, en particular su derecho a conocer la
verdad y a que se haga justicia. Derechos que como se indicó se encuentran
asociados de manera estrecha al deber de las autoridades de investigar y
sancionar de manera seria e independiente estos crímenes.
El sentido de la norma que la expresión demandada permite, tolera
que en el orden interno pervivan fenómenos de impunidad en materia de
violaciones a derechos humanos y derecho internacional humanitario, que ya han
sido constatadas por instancias internacionales como producto de un
incumplimiento protuberante de las obligaciones del Estado de investigar seria
e imparcialmente tales violaciones.
Esos espacios de impunidad desconocen el deber de las autoridades de
asegurar la vigencia  de un orden justo (Preámbulo y Art. 2° de la C.P.).
En el marco de
la potestad de configuración del legislador en este ámbito, y en desarrollo del
deber estatal de protección de los derechos de las víctimas de violaciones de
derechos humanos e infracciones graves al derecho internacional humanitario,
estableció la reapertura, por vía de revisión,  de procesos referidos a estos
delitos que hubieren culminado con fallos absolutorios.  Sin embargo para
hacerlos compatibles con los principios de cosa juzgada y non bis in idem que
por regla general amparan a la persona absuelta, rodeó tal decisión de política
criminal de especiales cautelas, como el condicionamiento de la procedencia de
la causal de revisión al pronunciamiento de una instancia internacional.
Nada se opone
entonces a que, por virtud de la exclusión de la expresión acusada, se extienda
la posibilidad de reapertura de estos procesos, por la vía de la revisión, a
aquellos que han culminado con fallos condenatorios y una instancia
internacional haya establecido que son el producto del incumplimiento
protuberante de los deberes de investigación seria e imparcial por parte del
Estado, lo que ubica tales decisiones en el terreno de las condenas aparentes,
que toleran o propician espacios de impunidad en un  ámbito en que tanto el
orden constitucional como el internacional, repudian tal posibilidad.
Las mismas
cautelas que en su momento tuvo la Corte para autorizar la posibilidad de que
por la vía de la revisión penal extraordinaria, se reabrieran procesos por
violaciones de derechos humanos, que había culminado con una decisión favorable
al sentenciado, con ruptura del principio del non bis in idem,[23]
operan en el caso de la reapertura de procesos culminados con sentencia
condenatoria. Esas cautelas, orientadas a la preservación  del non bis in
idem, para los delitos en general, se encuentran explícitas en la regla que
contiene la expresión demandada, en cuanto que la reapertura se produce a
través de un mecanismo procesal extraordinario, opera para la criminalidad con
mayor potencialidad ofensiva y desestabilizadora como son los crímenes contra
los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, y está
condicionada al pronunciamiento de una instancia internacional acerca del
incumplimiento del Estado de sus obligaciones de investigación y sanción de
estos crímenes. El sentido de la causal, una vez excluida la expresión
demandada, deja así a salvo el principio del non bis in idem  para los
delitos en general, tal como lo ha establecido la Corte en el pronunciamiento
referido.
23. De otra
parte, tampoco puede perderse de vista en este análisis, que la extensión de
la  procedencia de la revisión a los fallos condenatorios en las
hipótesis que contempla la causal, atiende también el derecho del sentenciado a
un debido proceso y  propugna por el establecimiento de un orden justo, por
cuanto no resulta legítimo mantener la cosa juzgada en eventos en que una
instancia internacional, en desarrollo de competencias reconocidas por el
Estado colombiano,  declaró que la investigación que dio lugar a la condena no
fue seria ni imparcial.
24. Encuentra así la Corte que el alcance que la expresión demandada
le imprime a la causal de revisión de la cual forma parte, entraña en primer
término, una violación de la Constitución en virtud del desconocimiento de
claros referentes internacionales aplicables a la materia por concurrir a
integrar el bloque de constitucionalidad (Art. 93 CP); en segundo término, una
actuación contraria al deber constitucional de protección de los derechos de
las víctimas de estos delitos que desconocen la dignidad humana y afectan
condiciones básicas de convivencia social, necesarias para la vigencia de un
orden (artículo 2 CP); en tercer lugar, un desconocimiento de los compromisos
internacionales del Estado colombiano de colaborar con la vigencia de los
derechos humanos y sancionar las conductas que afectan estos valores supremos
del orden internacional, que nuestro país ha reconocido como elementos
esenciales de las relaciones internacionales (CP Art. 9°); y en cuarto lugar
una violación al debido proceso de la persona condenada en una actuación que
desatiende los deberes constitucionales e internacionales de investigar seria e
imparcialmente estos crímenes, aspecto que ha sido constado por una instancia
internacional. Por ello, la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión
acusada que hace parte del artículo 192.4 de la Ley 906 de 2004.
EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD  DEL
ARTÍCULO 327 DE LA LEY 906 DE 2004
Los cargos de la demanda
25. Para los
demandantes, la expresión demandada “siempre que con ésta se extinga la
acción penal” que hace parte del artículo 327 de la Ley 906/04, relativo al
control judicial al principio de oportunidad, desconoce el mandato superior del
artículo 250 de la Constitución, que dispone que el control opera en todos los
supuestos en que se aplica el principio - interrupción, suspensión y renuncia
-, y no sólo frente a este último en tanto conlleva extinción de la acción
penal. Aducen que por esa vía se viola el principio de igualdad en cuanto
muchos ciudadanos quedarán excluidos de la posibilidad de que sus asuntos sean
revisados por el juez de garantías, así como el derecho de acceso a la
administración de justicia, al igual que se impide la vigencia de un orden
justo.
El problema jurídico
26. El problema
constitucional que debe resolver la Corte radica en establecer si  el ámbito
que  la expresión acusada señala al control judicial automático y obligatorio
que debe ejercer el juez de garantías sobre la determinación de la Fiscalía de
aplicar el principio de oportunidad, recorta el alcance que a este control
imprimió el artículo 250 de la Carta.
Para ello es
preciso determinar cuales son las modalidades admisibles en el orden jurídico
para la aplicación del principio de oportunidad. Esto en razón a que en
concepto del Ministerio Público el único supuesto que configura aplicación del
principio de oportunidad,  es aquel que implica renuncia al ejercicio de
la acción penal, excluyendo así los supuestos de suspensión e interrupción de
la misma.
EL ámbito del
control judicial a la aplicación del principio de oportunidad, conforme a la
Constitución
El texto
constitucional y su interpretación autorizada
27. Establece el
artículo 250 de la Carta, modificado por el A.L. 03 de 2002, que la Fiscalía
General de la Nación está obligada a adelantar el ejercicio de la acción
penal y realizar la investigación de los hechos que revistan las
características de delitos. En consecuencia, no podrá suspender,
interrumpir, ni renunciar a la persecución penal, excepto en los casos que
establezca la ley para la aplicación del principio de oportunidad, el cual
estará sometido al control  de legalidad por parte del juez que ejerza
funciones de control de garantías.
Consagra así la
Constitución lo que doctrinariamente se ha denominado el principio de oportunidad
reglada, conforme al cual, dado el carácter obligatorio del ejercicio de la
acción penal, la Fiscalía puede prescindir de su ejercicio únicamente en los
casos establecidos en la ley, concibiéndose así la  oportunidad como excepción
al ejercicio obligatorio de la acción penal. Conforme a esta concepción el
principio de oportunidad  constituye un evidente desarrollo del principio de
legalidad, pues la decisión de interrumpir, suspender o renunciar al ejercicio
de la acción penal debe producirse dentro de los marcos impuestos por la
Constitución y la Ley.
Así lo
consideró la Corte al señalar que “el Acto Legislativo 03 de 2002 acogió la
fórmula del principio de oportunidad reglada, regulado
dentro del marco de la política criminal del Estado, es decir que al momento de
aplicarlo para suspender, interrumpir o renunciar al ejercicio de la
acción penal, lo podrá ser sólo con fundamento en alguna de las causales
expresamente señaladas por el legislador, con el debido control de legalidad
ante un juez de control  de garantías[24]”
28. Ahora bien,
en ejercicio de la discrecionalidad reglada que la Constitución asigna al
Fiscal en materia de principio de oportunidad, le impone no solamente una
evaluación acerca de la aplicación de alguna de las causales legales para que
opere este mecanismo, sino que deberá determinar las consecuencias de la aplicación
de ese principio: la interrupción, la suspensión o la renuncia de la
acción, a la vez que habrá de constatar el respeto por las garantías del
investigado.  Son por ende los tres supuestos, expresiones del principio de
oportunidad con alcances distintos en cuanto que respecto de los dos primeros
la Fiscalía, excepcionando su deber general de investigación, cesa
transitoriamente en el ejercicio de la acción penal  con la posibilidad de su
reanudación, en tanto que el último de los supuestos  comporta la extinción de
la acción penal. En los tres eventos  se presenta una cesación, autorizada por
la ley, de la acción penal, ya sea de carácter transitorio o precario, ya de
carácter definitivo, y sometida en todos los eventos al control jurisdiccional
de legalidad.
29. Al reseñar
los rasgos fundamentales que presenta el principio de oportunidad en el régimen
jurídico colombiano la Corte destacó las tres modalidades a través de las
cuales opera:
“(…)El  principio de oportunidad
presenta las siguientes características (i) es una figura de aplicación
excepcional mediante la cual se le permite al fiscal suspender, interrumpir
o renunciar al ejercicio de la acción penal ; (ii) las causales de
aplicación del  principio de oportunidad deben ser establecidas por el
legislador de manera clara e inequívoca; (iii) debe ser aplicado en el marco de
la política criminal del Estado; y (iv) su ejercicio estará sometido al control
de legalidad por parte del juez que ejerce las funciones de control de
garantías”[25].
Esta semblanza
trazada por la Corte acerca del principio de oportunidad, resulta relevante
para efectos del cargo analizado, en lo relativo al control jurisdiccional
universal, y no excluyente,  que se prevé respecto de su aplicación,
independientemente de las consecuencias del mismo o los supuestos en que opere.
Así, tanto los actos de  interrupción, como de suspensión y de renuncia
estarían amparados por el control judicial.
El control que
ejerce el juez de garantías sobre la aplicación del principio de oportunidad,
independientemente de sus consecuencias provisionales, precarias o definitivas
(interrupción, suspensión o renuncia), debe estar orientado no solamente a
emitir un dictamen de adecuación a la ley de la causal aplicada, sino que debe
extenderse al control material sobre las garantías constitucionales del
imputado.
30. Al
establecer las claras conexiones existentes entre la adecuada e inequívoca
configuración de las causales para la aplicación del  principio de oportunidad
y la eficacia de un control judicial material, no excluyente, ni fraccionado,
ha dicho la Corte : “La Corte considera que si bien el legislador cuenta con
un margen para configurar las causales de procedencia del principio de
oportunidad, cada una de ellas debe quedar consagrada de manera precisa e
inequívoca, de forma tal que el juez de control de garantías pueda realmente
determinar si en un  caso concreto procede o no renunciar, suspender o
interrumpir el ejercicio de la acción penal”[26].
Resulta entonces
claro que conforme al propio tenor  de la norma superior (Art. 250 C.P.), así
como a  la interpretación autorizada del mismo, el control jurisdiccional que
exige la aplicación por parte de la Fiscalía General de la Nación del principio
de oportunidad, está referido a todos los supuestos a través de los cuales
opera este instrumento, vale decir, la interrupción, la suspensión y la
renuncia a la acción penal.
El elemento
histórico del texto constitucional
31.
Adicionalmente, los antecedentes legislativos que llevaron a la instauración
del principio de oportunidad,  ponen de relieve el interés del constituyente
derivado en el establecimiento no solamente de unos claros límites normativos
al instrumento que propiciaría una selectividad institucional y reglada en el
sistema penal, sino en la configuración  de unos controles materiales de
estirpe jurisdiccional que sustrajeran su aplicación del completo arbitrio de
la Fiscalía General de la Nación, en virtud del principio  medular del Estado
de Derecho que indica que  no pueden existir potestades discrecionales inmunes
al control judicial.
Efectivamente,
del estudio de la exposición de motivos al proyecto de reforma constitucional,
de las ponencias y de los debates, se infiere con  claridad que el
Constituyente secundario entendió que el control de la aplicación del principio
de oportunidad por parte del juez de control de garantías, debía darse tato en
el caso de renuncia a la persecución del delito por parte de la Fiscalía, como
en los eventos de suspensión o de interrupción de la persecución por parte de
ese ente público.
32. Inicialmente
el principio de oportunidad fue explicado de la siguiente manera en la
exposición de motivos al proyecto que devino en acto Legislativo 03 de 2002:
“El principio de oportunidad se concreta en
constituir una excepción al de legalidad[27] y un
mecanismo apto para canalizar la selectividad espontánea de todo sistema penal.
Supone la posibilidad de abstenerse de perseguir determinadas
conductas punibles, o de suspender el procedimiento en curso, con o sin
condiciones para ello, en atención a factores diversos, inmersos en una
concreta política criminal rectora en un momento y lugar dados.
“El principio de oportunidad, se ha introducido
progresivamente en diferentes ordenamientos europeos como en Italia, Portugal,
España, siendo en Alemania donde más detalladamente se consagra en su
normatividad orgánica procesal penal[28].
“En el Derecho Anglosajón, el principio de oportunidad
constituye la regla y se traduce en las figuras del plea guilty; confesión
dirigida a evitar el juicio; y del plea bargaining; negociación entre el fiscal
y el imputado que supone pactar la acusación en toda su extensión y, de este
modo, reducir o mutar a conveniencia, si es el caso, el hecho penal en sí mismo
considerado.
“La filosofía de este principio de oportunidad radica
en la necesidad de simplificar, acelerar y hacer mas eficiente la
administración de justicia penal, descongestionándola de la pequeña y mediana
criminalidad; y, en contraprestación, se evitarían efectos criminógenos de las
penas cortas de privación de libertad, estimula la pronta reparación a la
víctima; y, se le otorga otra oportunidad de inserción social al que cometió la
conducta punible.
“Bajo la estricta regulación legal, se le permitiría al fiscal, en
ejercicio del principio de oportunidad y en determinadas
circunstancias, prescindir total o parcialmente de la aplicación de la
acción penal o limitarla a alguna de las personas que intervinieron en la
conducta punible.”[29]  (Subrayado fuera del
original)
Examinando las expresiones recogidas en los párrafos
anteriores, correspondientes a  la exposición de motivos con que fue presentado
ante el Congreso de la República el proyecto de acto legislativo reformatorio,
entre otros, del artículo 250 superior, se tendría que el constituyente
secundario entendió que la aplicación del principio de oportunidad se da en
aquellos casos en que la Fiscalía toma la decisión de “abstenerse de
perseguir determinadas conductas punibles, o de suspender el procedimiento en
curso”,  y que dicho principio le permite al fiscal “en determinadas
circunstancias, prescindir total o parcialmente de la aplicación de la acción
penal”. Estas expresiones, a juicio de la Corte, sugieren claramente que
para el constituyente derivado el principio de oportunidad tiene aplicación no
solamente en los casos de renuncia al ejercicio de la acción penal, sino
también en los de suspensión en el ejercicio de dicha acción.
De la exposición de motivos no es posible deducir  si
el constituyente quiso que en todos los supuestos –renuncia, suspensión o
interrupción de la persecución- se llevara a cabo el control judicial de la
decisión de la Fiscalía, por parte del juez de garantías, o si éste escrutinio
judicial se reservaba para los casos de extinción de la acción penal, es decir
de renuncia a la persecución.
33. Sin embargo, el examen del debate posterior que
sobre el proyecto de acto legislativo se surtió en el Congreso de la República
lleva a concluir que la voluntad del constituyente fue que en todos los casos
de aplicación del principio de oportunidad, es decir en los eventos de renuncia,
suspensión e interrupción, se ejerciera un control por parte del juez de
garantías.
A esta conclusión llega la Sala, a pesar de que la
manifestación expresa relativa a la existencia de este control en todos los
casos de aplicación del principio de oportunidad no se recoge en ninguna de las
actas de los debates parlamentarios correspondientes, ni en las exposiciones de
motivos que fueron presentadas. No obstante, el sentido general del debate
muestra que el Congreso de la República, y en especial el Senado, tuvo muchas
dudas respecto de la conveniencia de consagrar el principio de oportunidad. Tal
debate muestra un cierto temor de algún sector del Congreso, relativo a la
falta de control de la Fiscalía en la adopción de este tipo de decisiones, de
donde la Corte concluye que el tenor literal del artículo 250 superior, cuando
afirma sin hacer distinciones que el “principio de oportunidad
... estará sometido al control de legalidad por parte del juez que ejerza las
funciones de control de garantías”, no es fruto de la improvisación,
sino resultado de la voluntad del constituyente de someter a control todas las
formas de aplicación del principio de oportunidad.
Ciertamente, algunas fases del decurso del proyecto de
reforma constitucional muestran claramente esta actitud de reserva del Congreso
frente a las facultades de la Fiscalía implícitas en la utilización del
principio de oportunidad. Especialmente, en el primer debate en el Senado de la
República durante la segunda vuelta, la comisión respectiva decidió no aprobar
el principio de oportunidad, que fue posteriormente incluido nuevamente durante
el segundo debate en esta misma corporación congresual, durante esta segunda
vuelta. La lectura del Acta correspondiente a este segundo debate muestra
claramente la actitud de recelo frente a la consagración del referido
principio, que fue finalmente incorporado en el entendimiento de que su
aplicación sería objeto del control judicial. Véase un extracto de este debate:
“Con la venia de la Presidencia y del orador,
interpela el honorable senador Héctor Helí Rojas Jiménez:
Igualmente, señor Presidente y señores senadores; hay que decir: que
el principio de oportunidad que reclama la Fiscalía fue negado en la Comisión
Primera con argumentos muy importantes, la mayoría de la Comisión Primera
negamos el principio de oportunidad, porque consideramos que en Colombia lo que
debe regir es el principio de legalidad y que no debe haber en manos de
funcionarios la potestad de decir qué delitos se investigan y cuales no, o qué
sindicados deben ser investigados y cuáles no.
...
“Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el señor
Fiscal General de la Nación, doctor Luis Camilo Osorio lsaza:
“Y quiero referirme también, a otro articulado que fue negado
inicialmente en la Comisión Primera, pero que recabamos para que se volviera a
reconsiderar su votación, y así consta en las Actas que fueron votadas en el
día viernes, y luego en el día lunes a solicitud del Fiscal General porque
hacen parte de un componente que resulta absolutamente indispensable para la
plenitud del sistema acusatorio que proponemos....
..., el principio de oportunidad que proponemos, es un principio con
control judicial, nosotros no
queremos que simplemente el Fiscal traslade lo que hoy es la preclusión
a ese sistema inclusive, al inicio de la acción para que por sí y ante sí
tome las decisiones sino que tenga que ir a recabarlas frente a un Juez. Y en
aras de la discusión, aceptaríamos que también el Ministerio Público se pronuncie
y, lo hemos advertido en buena parte de ellos, las propias víctimas
tienen la posibilidad de recabar cuando no están de acuerdo con que el
principio de oportunidad genere el ambiente propicio para que el Estado no
adelante la acción correspondiente penal.
...
“Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra
el señor Magistrado de la Sala Penal, doctor Fernando Arboleda Ripoll:
“Desde el plano estrictamente teórico, a nadie le cabe la menor duda
sobre las ventajas, sobre las potencialidades con que cuenta el sistema
acusatorio, es muy importante para efecto de la profundización en la cultura
democrática, para el mejoramiento de la percepción social y pública sobre el
comportamiento de los tribunales que haya un juicio público, que haya un juicio
oral, que haya un juicio contradictorio y en ese sentido pues resulta muy
importante el que la Fiscalía cese en el cumplimiento de funciones judiciales,
el problema está en si la adopción del sistema que entre otras cosas en el
proyecto viene bosquejado en líneas muy generales y que habría sido muy
oportuno que al proyecto se le hubiera acompañado un proyecto de Código que en
el nivel de la legislación formal desarrollara esos principios que permitieran
visualizar las implicaciones y calcular con un referente concreto los alcances
de la proposición que se está haciendo, eso me parece que es lo que acontece
cuando se debate el tema del principio de oportunidad, el problema no está en
si se adopta el principio de oportunidad o no se adopta, es compatible con el
sistema acusatorio el ejercicio de la oportunidad, el problema que se plantea
aquí, es la tensión que se genera con la naturaleza judicial de la Fiscalía y
el ejercicio del principio de oportunidad, ese es el problema, un problema de
estructura constitucional, el ejercicio del principio de oportunidad en los
sistemas acusatorios tiene sentido y tiene significancia en la medida en que el
Fiscal responde políticamente por el  ejercicio que haga de ese poder.
“Pero cómo podría el Fiscal y esto ya lo advirtió el señor Defensor
del Pueblo en su intervención del lunes cuando caracterizaba un sistema
acusatorio puro, cómo podría en el medio colombiano un Fiscal perteneciente al
poder judicial que se rige por los principios de independencia y autonomía y
que además solamente está sometido al imperio de la ley, responder
políticamente, insisto, por el ejercicio, el uso que haga del principio de
oportunidad.
“Habría que pensar si cuando se habla de principio de oportunidad se
le está apostando a un principio de oportunidad pleno, absoluto en los términos
en que opera en los sistemas acusatorios puros y eso resultaría incompatible
con la naturaleza judicial que se le atribuye a la Fiscalía, para que ello
pudiera ser, habría que entonces optar por la propuesta que formulaba el
Defensor del Pueblo y es desjudicializar a la Fiscalía y ubicarla como un ente
independiente que responda políticamente ante el Congreso por el ejercicio que
haga del principio de oportunidad; en este aspecto también quisiera destacar
que habría sido deseable que el problema o que la concesión del sistema se
hubiera definido en razón de la función y no en razón de la estructura que se
le da a los órganos, me parece que habría sido mucho más nítido, habría sido mucho
más técnico desde el punto de vista Constitucional, sentar un principio general
de que la persecución en materia criminal se haría bajo las características de
un sistema acusatorio y no dentro de la estructuración de la Fiscalía darle
unas atribuciones en donde la función de persecución, de acusación y de
juzgamiento de los infractores de la ley penal, queda como un derivado del
órgano.
“...
“De suerte que el principio de oportunidad tendría que ser definido
exactamente en cualquiera de las variantes que se reconocen, tiempo,(sic) pero
en la misma medida esas distintas variantes van a ocasionar consecuencias en la
concepción general del proyecto; una oportunidad pura, presupondría definir la
Fiscalía como un ente independiente de los órganos o de las ramas, o de los
poderes públicos en que actualmente se estructura el Estado en la Constitución
vigente; ahora si lo que se quiere es la oportunidad reglada, habría entonces
que pensar en los instrumentos que la podrían hacer viable y el nivel normativo
en donde esos distintos instrumentos operarían; pero lo que sí veo bastante
dificultoso es poder conciliar la naturaleza judicial de la Fiscalía con el
ejercicio pleno o con el ejercicio reglado del principio de oportunidad; eso me
parece que puede generar bastantes dificultades a la hora de  llevar a la
práctica de ejecutar y darle desarrollo al proyecto que se está discutiendo.
“Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable
Senador Luis Humberto Gómez Gallo:
“... el principio de oportunidad había sido negado 11 votos contra 7
en la Comisión Primera y la propuesta es que sea incluido en el texto. ¿Cuáles
son las razones fundamentales?. Pensamos, que el principio de oportunidad es un
principio básico e importante en el tema de la investigación, como instrumento
y como herramienta de la investigación; aquí señalaba el doctor Arboleda
Ripoll, que de alguna manera dentro del sistema penal nuestro, en este momento,
existen mecanismos que tienen que ver con el principio de oportunidad como por
ejemplo, la negociación que pueda hacer una persona que es investigada o que
está siendo juzgada respecto de información que pueda entregar a la justicia,
de reconocimiento de los delitos que ha cometido, que tiene una implicación en
la negociación final sobre la pena, en el acogimiento, pues que pueda ser
frente a la autoridad, en la pena que finalmente va a terminar pagando. El
principio de oportunidad, por sí y ante sí utilizado por un fiscal como lo
planteó la Senadora Piedad Córdoba, es supremamente peligroso, pero si
lo arreglamos, si la ley fija los parámetros dentro de los cuales puede ser
utilizado ese principio de oportunidad, señalando, por ejemplo, entre otras
cosas que el delito de que es acusada la persona, que está compareciendo ante
la justicia, tenga una consideración especial en lo que tiene que ver con la
política criminal que, por ejemplo, no se le pueda conceder esa facultad a
quienes, ese derecho o esa oportunidad, a quienes hayan sido los autores
intelectuales del crimen o quien haya sido el actor principal en la ejecución
del crimen, por ejemplo. Pero todo eso tendría que arreglarlo finalmente la
norma, tendría que ser la ley la que fije un marco, un parámetro; yo coincido
plenamente con lo que planteó el Magistrado, que aquí mencionaba, en el sentido
de que por sí solo el principio ahí, y además como una oportunidad para que sea
utilizada a criterio del Fiscal, puede ser supremamente peligrosa pero
además, le adicionamos un componente nuevo y es que decimos el principio de
oportunidad tiene que tener un control del juez de control de garantías, o sea
no puede ser concedido por el Fiscal, sino dentro de un marco legal que lo
regla y además va a tener un control, que es el del juez de control de
garantías.
...
“Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra
el honorable Senador Oswaldo Darío Martínez Betancourt:
“Hecha esa precisión de procedimiento me voy a referir a este tema
de la oportunidad, principio de oportunidad, yo lo voté en contra en la
Comisión Primera pero era otro texto, aquí se ha presentado una proposición
sustitutiva, que cambia el fondo y la forma del asunto ¿qué ocurre actualmente?
actualmente el Fiscal General de la Nación, después que concluyen unas
indagaciones preliminares dicta un acto inhibitorio o un acto de apertura de
investigación, si vamos a relacionar directamente el principio de oportunidad
con la iniciación de la acción penal, y considera, en una forma yo no diría que
discrecional, en un análisis jurídico frente a las condiciones fácticas, a las
pruebas recaudadas en la indagación preliminar, dicen: no hay mérito para abrir
investigación, dicte un acto inhibitorio, y no abre la investigación porque
considera que no hay delito o que no se lo ha cometido, al contrario, al
contrario a eso, considera que hay que abrir la investigación; es decir, en el
sistema actual, la iniciación de la acción penal depende de la valoración que
haga, en un momento dado, de tipo probatorio, el Fiscal General de la Nación.
¿qué dice la propuesta sustitutiva? la Fiscalía General de la Nación está
obligada, ¡obligada!, a adelantar el ejercicio de la acción penal de los hechos
que revistan las características de un delito que lleguen a su conocimiento por
medio de denuncia, petición especial, querella o de oficio; aquí hay una obligación,
que existe actualmente, existe esa obligación, pero acá reiteramos esa
obligación, si hay denuncia con mayor razón, si hay querella de parte, con
mayor razón o de oficio;  a esa obligación no se renuncia; luego dice: siempre
y cuando mediante suficientes motivos y circunstancias fácticas, que indiquen
la posible existencia del mismo; ahí no estamos cambiando absolutamente nada, no
podrá en consecuencia suspender, interrumpir, ni renunciar a la persecución
penal, salvo en los casos que establezca la ley para la aplicación del
principio de oportunidad reglado dentro del marco de la política criminal, el
cual estará sometido al control de legalidad por parte del Juez que ejerza las
funciones de control de garantías.  (Nótese que el expositor se refiere
expresamente a que habrá control de legalidad en los tres eventos de
suspensión, interrupción o renuncia, y que no menciona que dicho control
procederá exclusivamente en el caso de extinción de la acción penal, como lo
consagra la norma demandada)(Paréntesis de la Corte Constitucional, fuera del
texto del Acta congresual).
Mire, aquí es una antinomia la que se incorpora en cierta forma, por
eso me tranquiliza señores Senadores, y digo con la mayor honradez mental, la
oportunidad no puede ser arbitrariedad, mi absoluta discrecionalidad, cuando
ordena a la ley establecer, reglamentar el principio de oportunidad,
prácticamente estamos acabando con el principio de la oportunidad, así como
aquí se lo ha planteado porque es el Legislador quien tiene que preservar unos
presupuestos fundamentales, y necesarios, para iniciar la acción penal y para
terminar atípicamente el proceso penal en los casos que sea necesario hacerlo.
Entonces, al Legislador le corresponde al Legislador le corresponde a
través de ley, ponerle la camisa de fuerza y el  estáte quieto a esa posible
arbitrariedad en que puede incurrir el Fiscal, utilizando el principio de
oportunidad; pero es más, pero es más, en la propuesta se ha querido ir más, al
Juez de garantías se le establece un control de legalidad cuando el Fiscal
General de la Nación haga uso del principio de oportunidad; ¡mire! queda
maniatado, queda totalmente maniatado.
“Primero: la obligación que tiene de adelantar la
acción penal.
Segundo: la ley que le reglamentará en principio de oportunidad, le
dirá en qué casos estrictos y taxativos y restrictivos lo puede utilizar; y
Tercero: el control de legalidad que ejercerá el Juez de garantías. ¿será que le dejamos ahí un margen de maniobra para la
arbitrariedad al Fiscal de turno? por eso voy a votar afirmativamente porque
este es otro texto totalmente distinto al que nosotros en la Comisión Primera
nos opusimos”. [30]
Del examen de los anteriores antecedentes la Corte
concluye que la incorporación a la Constitución Política del principio de
oportunidad penal fue hecha por el constituyente secundario en el entendimiento
de que la aplicación de tal principio por parte de la Fiscalía estaría sujeta
al control del juez de garantías. Es más, aprecia que sólo animado por la
inclusión de esa seguridad, el Congreso otorgó su confianza a la mencionada
institución, propia del sistema penal acusatorio. También observa la Corte que
en el debate no se planteó que dicho control fuera exclusivo para el caso de
renuncia definitiva a la persecución del delito, por lo cual, en defensa del
principio democrático, refuerza su punto de vista con una interpretación
histórica de la norma  según la cual dicho control opera en todos los eventos
de aplicación del principio de oportunidad, y no solamente en aquellos que
conllevan la extinción de la acción penal.
El alcance
normativo de la disposición parcialmente acusada
34. El artículo
327 de la Ley 906 de 2004 del cual forma parte la expresión acusada desarrolla
lo atinente al “Control judicial en la aplicación del principio de
oportunidad”. Establece que “el juez de control de garantías deberá
efectuar el control de legalidad respectivo, dentro de los cinco (5) días
siguientes a la determinación de la Fiscalía de dar aplicación al principio de
oportunidad, siempre que con esta se extinga la acción penal”.
El control, que
será obligatorio y automático, se realizará en audiencia especial en la que la
víctima y el ministerio público podrán controvertir la prueba aducida por la
Fiscalía General de la Nación para sustentar la decisión. El juez resolverá de
plano y contra esta decisión no procede recurso alguno.
A su turno, el
artículo 323 de la nueva ley procesal relativo al ámbito de aplicación del
principio de oportunidad, establece que la Fiscalía General de la Nación podrá suspender,
interrumpir o renunciar al ejercicio de la acción penal, en los casos que
establece la ley para la aplicación del principio de oportunidad.
Así resulta
claro que el legislador (Art.323) en consonancia con la Constitución (Art.250)
establece que el principio de oportunidad opera a través de tres supuestos
procesales: la interrupción, la suspensión y la renuncia.
Sin embargo, y
sin que exista ninguna autorización constitucional para ello, la norma acusada
restringe la aplicación del control jurisdiccional sobre la decisión del Fiscal
de aplicar principio de oportunidad, a aquellos eventos en que tal decisión
comporte la “extinción de la acción penal”.
Es claro que el
único supuesto que arrastra tal consecuencia procesal es la renuncia a
la acción penal. Así, a partir de la introducción de tal cláusula se excluye el
control judicial respecto de la interrupción y suspensión del proceso, que si
bien no involucran formas de terminación inmediata de la acción penal, sí
constituyen excepciones relevantes al principio constitucional de
obligatoriedad en el ejercicio de la persecución penal, en cuanto implican una
cesación transitoria de las funciones de investigación asignadas a la Fiscalía.
Estos eventos al igual que la renuncia deben operar en los casos previamente
definidos por el legislador; no se encuentra entonces razón constitucional para
excluirlos del control genérico que el artículo 250 de la Carta prevé para
todos los supuestos de aplicación del principio de oportunidad, independientemente
de su alcance.
35. El
Ministerio Público, solicita la exequibilidad de la expresión acusada, a partir
de su propia interpretación del artículo 250 de la Carta que considera de
contenido equívoco. En su opinión la suspensión y la interrupción de la acción
no constituyen genuinas expresiones del principio de oportunidad, sino meros
actos de trámite orientados a la aplicación del instrumento que, en su criterio
lleva implícita siempre la disposición de la acción.
La noción de
disposición referida a la acción penal está vinculada de manera fundamental a
los modelos de justicia transaccional o negociada dentro del  proceso penal,
como claros rezagos del carácter originariamente privado de la acción penal. En
un modelo como el adoptado en Colombia no se puede vincular el concepto de
oportunidad  con fenómenos de disposición de la acción, dados las
enormes dificultades que el concepto plantea frente al principio del Estado de
Derecho. En el sistema colombiano no existen ámbitos de disposición de
la acción penal  generados por el principio de oportunidad, lo que existe tal
como lo ha reiterado la Corte, es un principio de obligatoriedad en el
ejercicio de la acción penal, y unas atribuciones regladas para excepcionar
frente a ese principio.
La interpretación
del alcance de la norma acusada, por la que opta el Ministerio Público,  no
solamente contradice el tenor y contenido del artículo 250 de la Carta que
prevé las tres formas procesales que adquiere el principio de oportunidad, sino
que desconoce la jurisprudencia que ya ha trazado esta Corte a cerca de las
modalidades que permite la aplicación de este instrumento (la suspensión, la
interrupción y renuncia de la acción).
Adicionalmente,
una postura como la que defiende el Ministerio Público, recorta de manera
significativa las garantías que tanto para el imputado o acusado como para la
víctima representa el control  judicial que ejerce el juez de control  de
garantías, aspecto que se desarrollará, a continuación de manera particular.
El control
jurisdiccional frente a medidas que afectan derechos fundamentales.
36. El artículo
250 de la Constitución establece la cláusula general de competencia del juez de
control de garantías para adoptar , a solicitud de la Fiscalía,  las medidas
necesarias que aseguren la comparecencia de los imputados al proceso
(Art.250.num.1°); le asigna el control automático sobre las capturas
facultativas que excepcionalmente realice la Fiscalía conforme a facultades que
otorgue la ley, así como sobre las diligencias de registro, allanamientos,
incautaciones e interceptación de comunicaciones que adelante la fiscalía (Art,
250,  num. 1° inciso 3° y num. 2°9). Así mismo señala que en caso de requerirse
“medidas adicionales que implique afectación de derechos fundamentales,
deberá obtenerse la autorización por parte del juez que ejerza funciones de
control de garantías para poder proceder a ello” (Art. 250 num. 3°).
Así, la creación
del Juez de control de garantías o juez de la investigación penal, responde al
principio de necesidad efectiva de protección judicial, en razón a que muchas
de las medidas procesales que se adoptan en el curso de la investigación penal
entran en tensión con el principio de inviolabilidad de determinados derechos
fundamentales, los cuales únicamente pueden ser afectados en sede
jurisdiccional.
Se trata de una
clara vinculación de la investigación a la garantía de los derechos
fundamentales tanto del investigado como de la víctima, que fungen así como
límites de la investigación. El lugar preferente que ocupan los derechos
fundamentales en el Estado constitucional de derecho, se traslada al ámbito de
la investigación penal, y así lo destacó la Corte:
“El
constituyente, retomando la experiencia de la estructura del proceso penal en
el derecho penal comparado, previó que la Fiscalía, en aquellos casos en que
ejerce facultades restrictivas de derechos fundamentales, esté sometida al
control judicial o control de garantías – según la denominación de la propia
norma-, decisión que denota el lugar preferente que ocupan los derechos
fundamentales en el Estado constitucional de derecho”[31].
Una formulación
coherente con la estructura de un proceso penal de tendencia acusatoria, como
el que configura la Ley 906 de 2004, exige que  las discusiones relacionadas
con la afectación de los derechos fundamentales del imputado, se resuelvan en
el  ámbito jurisdiccional. La salvaguarda de los derechos fundamentales del
investigado es función prioritaria adscrita al juez de control de garantías.
Así, toda actuación que involucre afectación de derechos fundamentales demanda
para su legalización o convalidación el sometimiento a una  valoración
judicial, con miras a garantizar el necesario equilibrio que debe existir entre
la eficacia y funcionalidad de la administración de justicia penal y los
derechos fundamentales del investigado y de la víctima.
37. Se ha
indicado que  uno de los supuestos a través de los cuales opera el principio de
oportunidad es la suspensión de la investigación. En el modelo
configurado por la nueva ley procesal se le denomina suspensión del
procedimiento a prueba (Art. 325 C.P.P.)
Esta modalidad
de ejercicio del principio de oportunidad consiste en la prerrogativa para el
imputado de solicitar al Fiscal la suspensión de la actuación por un período de
prueba que no podrá ser superior a tres (3) años, acompañada del ofrecimiento
de un  plan de reparación integral del daño. Es un espacio para la aplicación
de mecanismos de justicia restaurativa, particularmente la mediación, en los
eventos en que  ésta resulte procedente.
La suspensión se
otorga supeditada al cumplimiento de unas condiciones previstas en la ley, que
impone el fiscal, quien también está facultado para aprobar o modificar
el plan de reparación propuesto por el imputado, conforme a los principios de
justicia restaurativa establecidos en la ley (Art.325, inciso 3°).
38. Las
condiciones que puede imponer el Fiscal  al imputado durante el tiempo de
suspensión del procedimiento a prueba, involucran una serie de restricciones
con enorme impacto sobre los derechos fundamentales del imputado. Veamos:
“Artículo 326 C.P.P. . Condiciones para
cumplir durante el período de prueba. El fiscal fijará el período de prueba, el
cual no podrá ser superior a tres (3) años, y determinará una o varias de las
condiciones que deberá cumplir el imputado, entre las siguientes:
1. Residir en un lugar determinado e informar al
fiscal del conocimiento cualquier cambio del mismo.
2. Participar en programas especiales de
tratamiento con el fin de superar problemas de dependencia a drogas o bebidas
alcohólicas.
3. Prestar servicios a favor de instituciones
que se dediquen al trabajo social a favor de la comunidad.
4. Someterse a un tratamiento médico o
psicológico.
5. No poseer o portar armas de fuego.
6. No conducir vehículos automotores, naves o
aeronaves.
7. La reparación integral a las víctimas, de
conformidad con los mecanismos establecidos en la ley.
8. La realización de actividades en favor de la
recuperación de las víctimas.
9. La colaboración activa y efectiva en el
tratamiento psicológico para la recuperación de las víctimas, siempre y cuando
medie su consentimiento.
10. La manifestación pública de arrepentimiento
por el hecho que se le imputa.
11. La obligación de observar buena conducta
individual, familiar y social.
12. La dejación efectiva de las armas y la
manifestación expresa de no participar en actos delictuales.
13. Durante el período de prueba el imputado
deberá someterse a la vigilancia que el fiscal determine sin menoscabo de su
dignidad.
Vencido el período de prueba y verificado el
cumplimiento de las condiciones, el fiscal ordenará el archivo definitivo de la
actuación”.
En efecto, si se
observa la norma trascrita que relaciona las “Condiciones a cumplir durante
el período de prueba” a que se somete al investigado cuando solicita la
suspensión del procedimiento a prueba, se pueden inferir tres conclusiones
relevantes para este análisis. En primer lugar, se contemplan medidas que
involucran una clara restricción a derechos fundamentales. En segundo lugar,
algunas de esa medidas tienen el mismo contenido y alcance de ciertas medidas
de aseguramiento que como se sabe sólo pueden ser impuestas por el juez de
control de garantías. Y en tercer lugar, otras de esas condiciones tienen el
mismo contenido de ciertas  penas privativas de otros derechos que como
tales corresponden a la competencia privativa del juez de conocimiento.
En cuanto al
primer aspecto, basta observar que medidas tales como la de residir en un lugar
determinado controlada por el propio fiscal (num. 1°); la prohibición de
conducir vehículos automotores, naves o aeronaves (num.6°); la obligación de
observar buena conducta individual, familiar o social (num. 11); el
sometimiento a la vigilancia que el fiscal determine (inciso 14),  configuran
claras limitaciones a los derecho de libertad personal (Art. 28 CP), de
locomoción (Art.24 CP) y de intimidad (Art. 17),  que no pueden quedar sustraídas
al control jurisdiccional.
Así mismo,
medidas como la participación en programas especiales de tratamiento con el fin
de superar problemas de dependencia a drogas o bebidas alcohólicas (num.2°);
prestar servicios a favor de instituciones que se dediquen al trabajo social a
favor de la comunidad, o la realización de actividades a favor de la
recuperación de la víctima (nums. 3° y 8°); la colaboración activa y efectiva
en el tratamiento sicológico para la recuperación de las víctimas (num. 9°); la
manifestación pública de arrepentimiento por el hecho que se le imputa
(num.10), entrañan una evidente intromisión  en el ámbito de la autonomía
individual (Art. 16 CP), la cual sólo puede ser autorizada por un juez.
En cuanto al
segundo aspecto, advierte la Corte que muchas de las medidas previstas en el
Art. 326 como propias del ámbito del fiscal en el marco de la suspensión del
proceso, se identifican o se insertan en el contenido de algunas medidas de
aseguramiento no privativas de la libertad, pero sí de otros derechos,
contempladas  en el artículo 307 b) del código de procedimiento penal. Así, la
obligación de “someterse a la vigilancia que el fiscal determine” que
puede ser cualquiera (Inciso 14 Art. 326), queda cobijada por el ámbito
de las medidas de aseguramiento previstas en el artículo 307,b.1 y 307 b, 2,
que establecen “la obligación de someterse a un mecanismo de vigilancia
electrónica” o (…) “de una persona o institución determinada”.
Igualmente la
medida consistente en “la obligación de observar buena conducta individual,
familiar y social” (Art. 326.11) aplicable por el fiscal en virtud de la
suspensión, coincide en su contenido con la medida de  aseguramiento
consistente en “la obligación de observar buena conducta individual,
familiar y social, con especificación de la misma y su relación con el hecho”,
(Art. 307 b.4) con la diferencia que,  paradójicamente, cuando quien la
impone es el juez de control de garantías y como medida de aseguramiento, se
establecen unas sanas cautelas relativas a la relación entre la medida y el
hecho.
Incluso, observa
la Corte que por vía de la suspensión se autoriza al fiscal, adoptar medidas
que involucran interferencias más drásticas sobre la autonomía del individuo
que las propias medidas de aseguramiento. Así, la limitación relativa al
derecho a elegir el lugar de residencia, y la restricción al derecho de
locomoción, que como medida de aseguramiento consiste en la “prohibición de
salir del país (…) o del ámbito territorial que fije el juez”, como medida
asociada a la suspensión del proceso se extiende a la obligación de “Residir
en un lugar determinado e informar al fiscal (…) cualquier cambio del mismo”.
Igualmente
medidas de tan alto impacto sobre la autonomía individual como son la de “participar
en programas especiales de tratamiento con el fin de superar problemas de
dependencia a drogas o bebidas alcohólicas”, o la de “someterse a un
tratamiento médico o sicológico”, e incluso “la manifestación pública de
arrepentimiento por el hecho que se imputa” no están contempladas como
medidas de aseguramiento al tenor del artículo 307 del C.P.P. , y ni siquiera
como penas (Art.43 C.P.), pero sí como medidas asociadas a la suspensión del
proceso.
En cuanto al
tercer aspecto, observa la Corte que medidas tales como la prohibición de “poseer
o portar armas de fuego” o la de “conducir vehículos automotores” vinculadas
a la suspensión del proceso por parte del fiscal, corresponden en su contenido
a verdaderas penas privativas de derechos conforme lo prevé el artículo 43 del
Código Penal.[32]
Observa así la
Corte que las atribuciones que se otorgan al fiscal para imponer condiciones
durante el período de prueba correlativo a la suspensión del procedimiento,
entrañan amplias posibilidades de afectación de derechos fundamentales, cuya
salvaguardia en la investigación, reserva la Constitución al juez de control de
garantías. Así las cosas, resulta contraria a la Constitución, la expresión
normativa en virtud de la cual se sustraen tales determinaciones del control
jurisdiccional.
La inexequibilidad parcial de artículo
327 del C.P.P.:
39. Para
concretar el análisis de este cargo, encuentra la Corte que en efecto, la
expresión demandada, “siempre que con ésta se extinga la acción penal” que
forma parte del artículo 327 del C.P.P.,  al condicionar el control judicial
obligatorio y automático del principio de oportunidad a tal exigencia,
restringe el ámbito de aplicación de este control que  explícitamente prevé el
artículo 250 de la Constitución.
Tal expresión,
en cuanto reduce el principio de oportunidad a uno solo (la renuncia), de los
tres supuestos procesales (renuncia, interrupción y suspensión) a través de los
cuales actúa, desconoce las reglas jurisprudenciales trazadas por esta Corte en
el sentido que la oportunidad reglada opera a través de la renuncia, la
suspensión y la interrupción de la acción penal (Cfr. Sentencia C- 673 de
2005).
Adicionalmente,
las consecuencias que se derivan de la expresión demandada, en cuanto
restringen el ámbito  del control judicial  sobre el principio de oportunidad,
son extrañas a los antecedentes legislativos de la reforma constitucional que
demarcan una clara preocupación del constituyente secundario de rodear la
aplicación del principio de oportunidad de controles judiciales que lo
preservaran de eventuales desequilibrios en que se pudiera incurrir en su
aplicación.
Finalmente,
despojar de control jurisdiccional las decisiones de la Fiscalía, que como la
suspensión del procedimiento a prueba, comporta afectación de derechos
fundamentales, vulnera la primacía y garantía de protección que a estos valores
confiere el orden constitucional (Arts. 2° y 5°), así como el derecho a acceder
a la administración de justicia en condiciones de igualdad (Arts. 13 y 228),
por que se crearía la posibilidad que unas decisiones que afectan derechos
fundamentales estuviesen amparadas por el control judicial, en tanto que otras
que involucran la misma situación estuviesen sustraídas de tal control.
Por las razones
expuestas, concluye la Corte que la expresión demandada es inexequible y así lo
declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.
EL EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS
ARTÍCULOS 330 Y 527 DE LA LEY 906 DE 2004
Los cargos de la demanda
40. Según los
demandantes, los artículos 330 y 527 de la Ley 906 de 2004 son inexequibles por
que facultan al Fiscal General de la Nación para expedir un reglamento en
materia de principio de oportunidad, y para elaborar un manual que fije las
directrices de funcionamiento de los mecanismos de justicia restaurativa,
desconociendo que por mandato del artículo 189.11 de la Constitución, tales
facultades son privativas del Presidente de la República como titular de la
potestad reglamentaria.
De otra parte,
los artículos 249, 250 y 251 de la Carta no confieren potestad reglamentaria al
Fiscal General de la Nación. Si bien, constitucionalmente tal funcionario puede
participar del diseño de la política criminal del Estado, y la Ley 270 de 1996
lo autoriza para organizar administrativamente los despachos, de ello no se
infiere que pueda reglamentar, como atribución constitucional propia, norma
legal alguna.
El problema
jurídico a resolver
41. La demanda
plantea a la Corte el siguiente problema constitucional:
¿Las facultades
que la ley confiere al Fiscal General de la Nación para expedir un reglamento
en el que determine de manera general el procedimiento interno de la entidad
para asegurar la aplicación de principio de oportunidad, y para elaborar un
manual que fije las directrices de funcionamiento de la mediación,
particularmente en la capacitación y evaluación de los mediadores y las reglas
de conducta que regirán el funcionamiento de los programas de justicia
restaurativa, desconocen la facultad general reglamentaria que la Constitución
confiere al Presidente de la República (Art. 189.11.C.P.)?.
¿Son por el
contrario estas facultades, compatibles con las funciones constitucionales que
al Fiscal General asignan los artículos 249, 250 y 251 de la Carta?
El examen de los
cargos que se formulan contra las referidas disposiciones demanda  un estudio a
cerca de la naturaleza, origen y alcance de algunas instituciones novedosas que
introduce el nuevo sistema de justicia penal. En este aparte resulta relevante
una aproximación al concepto y modalidades de la  justicia restaurativa, a la
que se refiere el artículo 527 acusado. En cuanto al principio de oportunidad,
a que alude el artículo 330 demandado, ya ha hecho la Corte amplia referencia a
su naturaleza y alcances al abordar el cargo anterior, así como en anteriores
pronunciamiento de constitucionalidad[33].
Una aproximación
al concepto de justicia restaurativa aconseja transitar por los siguientes
temas:
(i)La justicia
restaurativa como mecanismo alternativo para la resolución de conflictos; (ii)
las directrices sobre justicia restaurativa, desarrolladas en el seno de la
comunidad internacional; (iii) la configuración de la justicia restaurativa en
la Ley 906 de 2004; (iv) la mediación como instrumento de aplicación de la
justicia restaurativa, (v) la fijación del alcance de los artículos demandados,
(vi) la determinación del ámbito de reglamentación que la Constitución confiere
al Fiscal General de la Nación.
La justicia restaurativa como mecanismo
alternativo para la resolución de conflictos
42. A efecto de
determinar el alcance de las facultades de reglamentación que conforme a la
Carta corresponden al Fiscal General de la Nación, y sus posibilidades en
materia de justicia restaurativa, corresponde realizar una aproximación a los
orígenes, naturaleza, alcance y objetivos de  esta institución.
Las múltiples
disfunciones que plantea en la actualidad el sistema penal, tradicionalmente
justificado en fines esencialmente retributivos y  punitivos, ha dado lugar a
un significativo auge de nuevos enfoques orientados a enfrentar las inequidades
que entraña tal situación. Estos enfoques se fundamentan en la introducción de
una perspectiva restauradora como paradigma alternativo a través del cual se
puedan enfrentar tales disfunciones y sus consecuencias.
Aunque su planteamiento
aparece asociado a
movimientos
conceptuales que involucran una crítica al carácter represivo y retributivo del
derecho penal, y a la patente ineficacia del sistema penitenciario como
institución integradora del infractor a la sociedad[34],
sus fuentes menos inmediatas se encuentran en teorías y procesos de contenidos
diversos que transitan por lo religioso,  lo cultural y lo ético.
Así, la  justicia
restaurativa se presenta como un modelo alternativo de enfrentamiento de la
criminalidad, que sustituye la idea tradicional de retribución o castigo, por
una visión que rescata la importancia que tiene para la sociedad la
reconstrucción de las relaciones entre víctima y victimario. El centro de
gravedad del derecho penal ya no lo constituiría el acto delictivo y el
infractor, sino que involucraría una especial consideración a la víctima y al
daño que le fue inferido.
Conforme a este
modelo, la respuesta al fenómeno de la criminalidad, debe  diversificar las
finalidades del sistema. Debe estar orientada a la satisfacción de los
intereses de las víctimas (reconocer su sufrimiento, repararle el daño inferido
y restaurarla en su dignidad), al restablecimiento de la paz social, y  a la
reincorporación del infractor a la comunidad a fin de restablecer los lazos
sociales quebrantados por el delito, replanteando el concepto de castigo
retributivo que resulta insuficiente para el restablecimiento de la convivencia
social pacífica.
43. Desde una
perspectiva sicológica se destaca que en este modelo, esa mirada al pasado
orientada a escudriñar la culpa del ofensor, propia de los esquemas
retributivos, es desplazada por una visión de futuro anclada en el propósito de
búsqueda de mecanismos mediante los cuales se propicie que el ofensor se
enfrente con sus propios actos y sus consecuencias, adquiera conciencia a cerca
del daño que ocasionó, reconozca y asuma  su responsabilidad  e intente la
reparación del agravio. En consecuencia, no es un enfoque basado en los
merecimientos, sino en las necesidades emocionales, relacionales y reparatorias
de las personas involucradas en el conflicto.
El modelo de
justicia restaurativa parte de la premisa de que el delito perjudica a las
personas y las relaciones, y que el logro de la justicia demanda el mayor grado
de subsanación posible del daño. Su enfoque es cooperativo en la medida que
genera un espacio para que los sujetos involucrados en el conflicto, se reúnan,
compartan sus sentimientos, y elaboren un plan de reparación  del daño causado
que satisfaga intereses y necesidades recíprocos.
44. La
relevancia que esta materia ha adquirido en los últimos tiempos en las
orientaciones político criminales, se refleja de manera significativa en
Colombia, en el rango constitucional que se imprimió a la justicia restaurativa
en materia penal. En efecto, el Acto Legislativo No. 02 de 2003 explícitamente
estableció que “La ley fijará los términos en que podrán intervenir las
víctimas en el proceso penal y los mecanismos de justicia restaurativa”.
En materia de
regulación legal,  si bien el sistema normativo colombiano, antes de la
mencionada reforma ya contemplaba, en materia penal, ciertos instrumentos que
responden a la filosofía de la justicia restaurativa, como la conciliación
preprocesal en los delitos querellables, la ley 906 de 2004 sistematiza,
afianza y crea nuevos espacios para la aplicación de este esquema de justicia.
Las
directrices sobre justicia restaurativa, desarrolladas en el seno de la
comunidad internacional
45. Resulta
relevante la preocupación que en los últimos años ha manifestado la comunidad
internacional acerca de la aplicación de la justicia restaurativa en los
sistemas nacionales. Así en el 10° Congreso de las Naciones Unidas sobre la
prevención del delito y el tratamiento del delincuente, celebrado en Viena del
10 al 17 de abril de 2000, se discutió el tema y se elaboró un plan de acción.
El 27 de Julio
de 2000 el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas emitió su
resolución 2000/14 en la que establece los  “Principios básicos sobre la
utilización de programas de justicia restaurativa en materia penal”,
promoviendo un amplio debate sobre el tema. Para el efecto dispuso solicitar
observaciones a los Estados miembros, así como a las organizaciones
intergubernamentales y no gubernamentales pertinentes,  y a  los institutos que
integran la red del Programa de las Naciones Unidas en materia de prevención
del delito en materia penal, acerca del  contenido  de la resolución.
Promovió así
mismo convocar una reunión   de expertos para examinar las observaciones
recibidas y formular propuestas ulteriores de medidas de justicia restaurativa.
En el 11°
período de sesiones de la Comisión de prevención de delito y Justicia Penal[35]
celebrado en Viena del 16 al 25 de abril de 2002, el grupo de expertos sobre
justicia restaurativa creado con base en la Resolución 2000/14 del Consejo
Económico y Social de las Naciones Unidas, presentó el correspondiente informe,
que contiene recomendaciones del grupo así como el proyecto de principios
revisado, sobre la aplicación de justicia restaurativa.
La resolución 2000/14
del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas denominada “Principios
básicos sobre la utilización de programas de justicia restaurativa en materia
penal”, revisada por el grupo de expertos, elabora conceptos y directrices
generales acerca de los programas de justicia restaurativa, a la vez que
recomienda a los Estados miembros de esa organización considerar la posibilidad
de formular estrategias y políticas nacionales encaminadas al desarrollo de la
justicia restaurativa, y al desarrollo de una cultura propicia para su
utilización entre las autoridades policiales, judiciales, organizaciones
sociales y las comunidades locales.
46. Los
conceptos que desarrolla la mencionada resolución resultan de utilidad para dar
un marco conceptual a este instrumento de justicia, que si bien no es
totalmente desconocido en el orden jurídico  colombiano[36],
ha sido ampliado y sistematizado en materia penal por el modelo de
procesamiento penal introducido a partir del Acto Legislativo 03 de 2002.
“Principios básicos sobre la
utilización de programas de justicia restaurativa en materia penal[37]
I. Definiciones
1.  Por “programa de justicia restaurativa”
se entiende todo programa que utilice procesos restaurativos e intente lograr
resultados restaurativos.
2.    Por “proceso restaurativo” se
entiende todo proceso en que la víctima, el delincuente y, cuando proceda, cualesquiera
otras personas o miembros de la comunidad afectados por un delito, participen
conjuntamente de forma activa en la resolución de cuestiones derivadas del
delito, por lo general con la ayuda de un facilitador. Entre los procesos
restaurativos se puede incluir la mediación, la conciliación, la celebración de
conversaciones y las reuniones para decidir sentencias.
3.    Por “resultado restaurativo” se
entiende un acuerdo alcanzado como consecuencia de un proceso restaurativo.
Entre los resultados restaurativos se pueden incluir respuestas y programas
como la reparación, la restitución y el servicio a la comunidad, encaminados a
atender a las necesidades y responsabilidades individuales y colectivas de las
partes y a lograr la reintegración de la víctima y del delincuente.
4.    Por “partes” se entiende la víctima,
el delincuente y cualesquiera otras personas o miembros de la comunidad
afectados por un delito que participen en un proceso restaurativo.
5.    Por “facilitador” se entiende una
persona cuya función es facilitar, de manera justa e imparcial, la
participación de las partes en un proceso restaurativo.
II.    Utilización de programas de justicia restaurativa
6.    Los programas de justicia
restaurativa se pueden utilizar en cualquier etapa del sistema de justicia
penal, a reserva de lo dispuesto en la legislación nacional.
7.    Los procesos restaurativos deben
utilizarse únicamente cuando hay pruebas suficientes para inculpar al
delincuente, y con el consentimiento libre y voluntario de la víctima y el
delincuente. La víctima y el delincuente podrán retirar ese consentimiento en
cualquier momento del proceso. Los acuerdos se alcanzarán en forma voluntaria y
sólo contendrán obligaciones razonables y proporcionadas.
8.    La víctima y el delincuente
normalmente deben estar de acuerdo sobre los hechos fundamentales de un asunto
como base para su participación en un proceso restaurativo. La participación
del delincuente no se utilizará como prueba de admisión de culpabilidad en
procedimientos jurídicos ulteriores.
9.    Las diferencias conducentes a una
desigualdad de posiciones, así como las diferencias culturales entre las
partes, se deben tener en cuenta al someter un caso a un proceso restaurativo y
al llevar a cabo ese proceso.
10.  La seguridad de las partes debe ser tenida
en cuenta al someter un caso a un proceso restaurativo y al llevar a cabo ese
proceso.
11.  Cuando los procesos restaurativos no
sean un recurso apropiado o posible, el caso deberá remitirse a la justicia
penal y se deberá adoptar sin demora una decisión sobre la manera de proceder.
En esos casos, los funcionarios de justicia penal se esforzarán por alentar al
delincuente a que asuma su responsabilidad para con la víctima y las
comunidades afectadas, y apoyarán la reintegración de la víctima y del delincuente
en la comunidad”[38].
Contempla además
esta resolución apartes sobre reglas para el funcionamiento de la justicia
restaurativa, sobre la necesidad de su  desarrollo continuo, e introduce una
salvaguardia consistente en que nada de lo enunciado en los Principios básicos,
afectará los derechos del infractor o de la víctima reconocidos por la
legislación nacional o el derecho internacional pertinente.
La relevancia
internacional del tema se evidencia además en el hecho de que el eje temático
del 11° Congreso de Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Justicia
Penal, celebrado en Bangkok entre el 18 y el 25 de abril de 2005, fue la
“Potenciación de la Reforma de la Justicia Penal, incluida la Justicia
Restaurativa”[39].
Algunas observaciones y
recomendaciones del Grupo de Expertos
47. Del  informe presentado
por el Grupo de Expertos creado por el Consejo Económico y Social de las
Naciones Unidas a la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal, se
destaca lo siguiente:
1. Los miembros del Grupo de Expertos sobre Justicia
Restaurativa apoyaron la idea de promover medidas de esta naturaleza en el
ámbito de los sistemas de justicia penal, como mecanismo complementarios a las
prácticas establecidas en estos sistemas, en particular en los ámbitos en que
esas prácticas no habían resultado satisfactorias.
2.
El Grupo de Expertos
observó que muchos Estados ya habían incorporado algunas medidas de justicia
restaurativa a sus sistemas de justicia penal, aunque seguían considerando que
la aplicación de esa clase de medidas estaba en una etapa experimental.
3.  El Grupo de Expertos estuvo de acuerdo en que
sería beneficioso para los Estados, el establecimiento de un instrumento
internacional sobre justicia restaurativa,  que serviría de pauta para la
aplicación de las medidas de justicia restaurativa, pero que ese instrumento no
debía ser de naturaleza jurídicamente vinculante. Los expertos convinieron en
que las medidas de justicia restaurativa debían ser flexibles para adaptarse a
las prácticas establecidas de justicia penal.
4. Opinó que las ideas y posibilidades que ofrecía la
justicia restaurativa debían considerarse un complemento de las prácticas de
justicia penal vigentes, e inscribirse en el marco de las prácticas nacionales
establecidas y de las circunstancias sociales, culturales, económicas y de otra
índole en las que se desarrollaran.
5. Observó que los elementos restaurativos han existido
en los principales ordenamientos jurídicos de todo el mundo, durante decenios y
en algunos casos siglos. En los últimos años se han evaluado nuevamente las
relaciones entre los infractores, las víctimas y el Estado en casos de delitos
penales, y es de esta reevaluación que surge gran parte de los estudios
contemporáneos sobre justicia restaurativa.
6.
Opinó que a nivel
procesal, se están reexaminando la condición jurídica y el papel de las víctimas,
por ejemplo, cuestionando la tendencia de muchos sistemas de justicia penal a
considerar los procedimientos penales como un proceso antagónico entre el
Estado y el delincuente en el que la víctima sólo tenía, eventualmente, la
condición de testigo. En el plano sustantivo, se han cuestionado también las
soluciones que se centran en el castigo del delincuente, y no en la reparación
del daño.
7. Se expresó la inquietud de que sin una base común
de entendimiento acerca de los principios fundamentales, la justicia
restaurativa tal vez podría malinterpretarse o evolucionar hacia algo que se
pareciera tanto a la justicia penal ordinaria que ya no pudiera generar ideas o
enfoques nuevos. Para que ello no sucediera, se afirmó la necesidad  de
elaborar principios comunes.
8. Se observó que a menudo se planteaban casos en que las
situaciones en que se hallaban las personas afectadas antes de la comisión del
delito eran de índole tal que su restauración no constituía una solución
deseable. Esos casos habían determinado el surgimiento de nuevas iniciativas en
el marco de lo que se había denominado “justicia transformativa”, que trataban
de lograr resultados compatibles con los verdaderos intereses y necesidades de
las partes en lugar de la mera restauración del statu quo ante. También
era importante tener en cuenta que si bien los métodos de justicia restaurativa
eran a menudo económicos y rentables, no debía permitirse que los factores de
costo determinaran su utilización en ámbitos o casos para los que no resultaban
adecuados.
9.
Opinó que las deliberaciones relativas a la
justicia restaurativa son importantes como medio de replantear las premisas
fundamentales sobre las que se asienta la justicia penal. Esto incluye no sólo
los medios a través de los cuales la justicia penal procura alcanzar sus
objetivos, sino también la formulación de esos objetivos, incluido un nuevo
examen de los papeles básicos de los delincuentes, las víctimas y los sistemas
de justicia penal ordinarios, así como de las relaciones entre ellos.
10. El Grupo de Expertos opinó que los principios de
justicia restaurativa constituyen la base de los sistemas de justicia penal
vigentes en la mayoría de los países del mundo, si no en todos ellos, y una de
las conclusiones del debate fue que determinados elementos de la moderna
justicia restaurativa se habían contemplado o aplicado hasta cierto punto, en
todos los países y regiones. En general, se consideró menos costosos y más
eficaces que las opciones de la justicia penal ordinaria en muchas circunstancias,
y en algunas ocasiones más acordes a las necesidades de las poblaciones
autóctonas o aborígenes. Uno de los retos identificados fue la necesidad de
aplicar nuevas ideas, permaneciendo al mismo tiempo en el contexto general del
imperio de la ley. Otro reto consiste en garantizar que, al ajustar la suma de
la influencia ejercida por las víctimas, los delincuentes y el Estado para
realzar el papel de las víctimas, se mantenga un equilibrio adecuado en el que
la supervisión esencial del proceso siga estando a cargo del Estado.
11. Hubo acuerdo general entre los expertos en el sentido de que las
prácticas de justicia restaurativa debían considerarse como complemento de los
sistemas de justicia establecidos y no como un mecanismo destinado a
reemplazarlos.[40]
Los anteriores
apartes del Informe del Grupo de Expertos destaca (i) la importancia que
reviste en el concierto internacional el tema de la justicia restaurativa como
mecanismo complementario de la justicia penal; (ii) la reevalución que
este instituto plantea en las relaciones entre la víctima, el ofensor y el
Estado; (iii )la necesidad de que los mecanismos de justicia
restaurativa, no obstante la flexibilidad que introducen, se manejen dentro del
imperio de la ley y su supervisión siempre esté a cargo del Estado, (iv)
la necesidad de que su  instauración atienda las particularidades de cada
sistema jurídico, y los rasgos culturales de la sociedad en que se aplica.
La
configuración  de los mecanismos de justicia restaurativa por el legislador
48. Los cargos
que se estudian apuntan  a cuestionar la constitucionalidad de las facultades
que la ley confiere al Fiscal General de la Nación en relación con la
reglamentación interna del principio de oportunidad y las directrices que a
través de un manual debe impartir para el funcionamiento de la mediación, y en
general, de los programas de justicia restaurativa. Ello impone la
determinación de la naturaleza y  alcance que  el nuevo sistema penal  le da a
la justicia restaurativa y los mecanismos a través de los cuales opera.
En desarrollo
del mandato contenido en el artículo 250.7 de la Constitución que establece que
“la ley fijará los términos en que podrán intervenir las víctimas en el
proceso penal y los mecanismos de justicia restaurativa”, el legislador
reguló en el Libro VI de la Ley 906 de 2004 (Arts. 518 a 527) la materia
relativa a la justicia restaurativa, definiéndola como  aquél proceso en que la
víctima y el imputado, acusado o sentenciado, participan conjuntamente y de
forma activa en la resolución de cuestiones derivadas del delito. Su objetivo
es el de buscar un  resultado restaurativo. Dicho proceso se puede adelantar
con o sin la participación de un facilitador. (Cfr. Art. 518)
Conforme a la Ley, el resultado
restaurativo consiste en el acuerdo logrado, orientado a atender las
necesidades y responsabilidades  individuales y colectivas de las partes y a
lograr la reintegración de la víctima y el infractor en la comunidad. Objetivos
que se buscan a través de la reparación, la restitución y el servicio a la
comunidad Cfr. Art. 518, inc2°). 2°).
Los mecanismos a través de los cuales opera
la justicia restaurativa, en el sistema procesal colombiano, son la
conciliación preprocesal, la conciliación en el incidente de reparación
integral y la mediación (Art. 521).
No escapa a la consideración de la Corte,
que el ámbito y las posibilidades de la aplicación de la justicia restaurativa
no se agota en esas tres modalidades. El análisis se centrará en estos tres
supuestos, en cuanto recogen los casos por los que optó el legislador, aunque
la justicia restaurativa, en términos universales, es mucho más amplia en
posibilidades.
La conciliación preprocesal
49. Conforme al nuevo estatuto procesal
penal  la conciliación constituye uno de los mecanismos de justicia
restaurativa a través del cual víctima y ofensor acuden ante un tercero
imparcial a fin de lograr un acuerdo conciliatorio, en el que a través de una
participación activa y cooperante, plasman compromisos recíprocos orientados a
superar el conflicto en el que se vieron involucrados.
La conciliación
opera respecto de los delitos que requieren querella[41]
para la iniciación de la acción penal (Art. 74 C.P.P.), los cuales conforme a
la tradición jurídica colombiana son desistibles. Siguiendo criterios que
conforme a la Ley 640 de 2001[42], se aplican a la
conciliación en áreas jurídicas diferentes a la penal, se exige como requisito
de procedibilidad el agotamiento de la conciliación. De manera que, conforme al
nuevo sistema procesal penal, los delitos querellables demandan la instauración
de la querella y el agotamiento de la conciliación para la iniciación de la
acción penal. La conciliación puede ser realizada ante el fiscal que corresponda,
en un centro de conciliación, o ante un conciliador reconocido como tal.
Si hubiere
acuerdo, el fiscal procederá a archivar las diligencias; en caso contrario, el
este funcionario ejercitará la acción penal correspondiente, sin perjuicio de que
las partes acudan al mecanismo de la mediación[43].
El imputado
tiene derecho a que no se utilice en su contra el contenido de conversaciones
tendientes a lograr un acuerdo, para la declaración de responsabilidad en
cualquiera de sus formas “o de un método alternativo de solución de
conflictos, si no llegaren a perfeccionarse”.
50. La Corte se ha pronunciado en varias oportunidades destacando la
importancia de la conciliación, entendida ésta como “una institución
en virtud de la cual se persigue un interés público, mediante la solución
negociada de un conflicto jurídico entre partes, con la intervención de un
funcionario estatal, perteneciente a la rama judicial o a la administración, y
excepcionalmente de particulares.”[44]
Los rasgos que caracterizan la conciliación han sido recogidos
sistemáticamente así por la Corte:
“De
conformidad con las líneas jurisprudeciales sentadas por la Corte, la
conciliación se caracteriza por ser (i) un instrumento de autocomposición
de un conflicto, por la voluntad concertada o el consenso de las partes; ( ii )
una actividad preventiva, en la medida en que busca la solución del
conflicto antes de acudir a la vía procesal o durante el trámite del proceso,
en cuyo caso no se llega al resultado final normal de aquél, que es la
sentencia; ( iii ) no tiene en estricto sentido el carácter de actividad
judicial ni da lugar a un proceso jurisdiccional, porque el conciliador,
autoridad administrativa o judicial, o particular, no intervienen para imponer
a las partes la solución del conflicto en virtud de una decisión autónoma e
innovadora; ( iv ) es un mecanismo útil para la solución de los
conflictos, porque ofrece a las partes involucradas en un conflicto la
posibilidad de llegar a un acuerdo, sin necesidad de acudir a la vía del
proceso judicial que implica demora, costos para las partes y congestión para
el aparato judicial; ( v ) constituye un mecanismo alternativo de
administración de justicia que se inspira en el criterio pacifista que
debe regir la solución de los conflictos en una sociedad; ( vi ) es un
instrumento que busca lograr la descongestión de los despachos judiciales,
asegurando la mayor eficiencia y eficacia de la administración de justicia,
pues éstas se aseguran en mayor medida cuando a la decisión de los jueces sólo
se someten las causas que están en capacidad de resolver oportunamente y sin
dilaciones; ( vii ) tiene un ámbito que se extiende a todos aquellos conflictos
susceptibles, en principio, de ser negociados, o en relación
con personas cuya capacidad de transacción no se encuentre limitada por el
ordenamiento jurídico; ( viii ) es el resultado de una actuación que se
encuentra reglada por el legislador[45]; ( ix ) no
debe ser interpretada solamente como una manera de descongestionar el aparato
de justicia sino también, y principalmente, como una forma de participación
de la sociedad civil en los asuntos que los afectan[46];
( x ) se trata de un mecanismo de  estirpe democrática, en la medida en
que generan espacios de intervención de la comunidad en el desarrollo de la
función jurisdiccional evitando la conflictivización de la sociedad y logrando,
por ende, el fortalecimiento de la legitimidad del aparato de justicia estatal
en la medida en que éste puede  dedicarse a resolver aquellos asuntos que son
de verdadera trascendencia social; ( xi ) se enmarca dentro del movimiento de
reformas para garantizar el acceso a la justicia[47];
( xii ) puede ser judicial o extrajudicial; y ( xiii ) el legislador ha optado
por regular en norma especial la conciliación en materia penal, dada la
naturaleza de la acción penal, el tipo de conflictos que dan lugar a la
investigación penal, las consecuencias frente al derecho a la libertad personal
que conlleva este tipo de responsabilidad y el interés público en ella
involucrado, entre otros factores[48].
Interesa a este análisis determinar
cuáles son las funciones del fiscal en el trámite de conciliación. La solicitud
puede ser presentada ante el fiscal[49], quien citará a
querellante y querellado a diligencia de conciliación. En el evento de que se
logre un acuerdo procederá a archivar las diligencias. De no lograrse
ejercitará la acción penal correspondiente. Aún si fracasa la conciliación las
partes quedan habilitadas para que acudan a otro de los mecanismos de justicia
restaurativa, como es la mediación.
Las funciones que en la
conciliación se asignan al fiscal fueron consideradas por eta Corte acordes a
la Constitución en razón a que tratándose de delitos querellables “el
contenido de  justicia afecta solo la esfera de
la víctima y en tal medida admiten desistimiento, consideró el legislador como
una medida de política criminal que surtieran una etapa de conciliación, sin
que se oponga al nuevo esquema procesal penal que ella se surta ante un fiscal,
a fin de que si hubiere acuerdo entre el querellante y el querellado, proceder
a archivar las diligencias; y en caso contrario, ejercer la correspondiente
acción penal, caso en el cual no podrá ser utilizado en su contra el contenido
de las conversaciones tendientes a lograr un acuerdo conciliatorio”[50].
La mediación como mecanismo de justicia
restaurativa y el alcance de la reparación
51.  La
mediación es un mecanismo que genera un espacio institucional para que la
víctima y el ofensor (imputado o acusado) intercambien opiniones y confronten
sus puntos de vista, para que a través de un mediador, que conforme a la ley
debe ser neutral, logren solucionar el conflicto suscitado con ocasión de la
conducta punible.
La mediación
pude orientarse a objetivos restauradores tales como la reparación, la
restitución, el resarcimiento de los perjuicios causados, la realización o
abstención de determinada conducta, la prestación de servicios a la comunidad,
o el ofrecimiento de disculpas o perdón (Cfr. Art. 523 inc. 2°).
En el contexto
normativo internacional se ha desarrollado profusamente el contenido los
objetivos restauradores de los derechos de las victimas en el ámbito de las
violaciones de los derechos humanos[51]. Atendiendo la clara
incidencia que esos desarrollos han tenido sobre el alcance de los derechos de
las víctimas de los delitos en general, en la evolución de  la jurisprudencia
constitucional colombiana, y en el propio  sistema normativo, resulta
pertinente analizar el alcance y contenido de los mecanismos restauradores en
el marco de esa evolución, sin que ello resulte limitativo, sino
complementario, de las modalidades que contempla el inciso 2° del artículo 523
del C.P.P.
Así se tiene que
en el ámbito del derecho internacional las cuatro principales formas de
reparación son la restitución, la indemnización, la rehabilitación, y la
satisfacción y garantía de no repetición, las cuales son complementarias entre
sí, a fin de lograr la reparación adecuada.
La restitución,
se realiza a través de acciones orientadas a devolver, en la medida de lo
posible, a la víctima a la situación que se encontraba antes de ser afectada
por el ilícito, tiene un alcance que trasciende lo meramente pecuniario en
cuanto atañe al restablecimiento de todos sus derechos que le permitan
continuar con una vida normal en su entorno social, familiar, de ciudadanía,
laboral y económico.
La
indemnización, se identifica con las medidas orientadas a lograr el
resarcimiento de los daños generados por el ilícito y que sean cuantificables
económicamente (daños físico y mental; la pérdida de oportunidades de
desarrollo; los daños materiales y la pérdida de ingresos  incluido el lucro
cesante; el daño a la reputación o a la dignidad, las disminuciones
patrimoniales).
La
rehabilitación, corresponde al conjunto de acciones que se orientan a
proporcionar a la víctima la atención y asistencia que requiera desde el punto
de vista médico, psicológico, social y jurídico.
La satisfacción
y las garantías de no repetición, atañen a aquellas acciones dirigidas, de una
parte a deshacer el agravio inferido a la víctima, y de otra, a impedir que
vuelvan a realizarse conductas con las cuales se afectaron sus derechos, las
cuales deben ser adecuadas  a la naturaleza y magnitud de la ofensa.
58. Se trata de
un mecanismo al que pueden acudir  la víctima o  el ofensor,  éste último en su
condición de imputado o acusado, desde la formulación de la imputación y hasta
antes del inicio del juicio oral. La solicitud se formula ante  el fiscal, el
juez de control de garantías o el juez de conocimiento, atendiendo la etapa en
que esa solicitud se formalice.
El mecanismo de
la mediación opera en dos ámbitos y con efectos distintos en cada uno de ellos,
atendiendo al principio de proporcionalidad. Tratándose de un instrumento que
se inserta en la necesidad de flexibilización de la respuesta punitiva en el
marco del Estado de Derecho, su alcance trasciende el ámbito de los delitos
querellables, propio de la conciliación, para extenderse a los delitos de
persecución oficiosa, bajo las condiciones previstas en la ley.
En el primer
ámbito de aplicabilidad se encuentra una categoría de delitos que no obstante
ser perseguibles de oficio, presentan un bajo rango de lesividad y por ende  la
consecuencia punitiva es menos grave, y adicionalmente se mueven en un espacio
en que existe un nivel disponibilidad de la víctima sobre el bien jurídico
tutelado.
Para la
aplicación de la mediación a este tipo de criminalidad deben en consecuencia
concurrir los siguientes presupuestos: (i) Que se trate de delitos
perseguibles de oficio cuyo mínimo de pena no exceda de cinco (5) años; (ii)
que el bien jurídico protegido  no sobrepase la órbita personal del
perjudicado; (iii) la aceptación expresa y voluntaria de víctima y
victimario de someterse a una solución de justicia restaurativa (Cfr. Art. 524
inc. 1°).
El
condicionamiento de la mediación a la naturaleza de bien jurídico protegido,
restringiéndolo a aquel que no sobrepase la órbita personal del perjudicado,
focaliza el efecto restaurador de la mediación en aquella criminalidad que
afecta bienes jurídicos respecto de los cuales la víctima conserva un espacio
de disponibilidad.
53. Los efectos
que la ley confiere a la aplicación de la mediación en éste ámbito de
criminalidad de baja punibilidad, se proyecta en dos aspectos. En lo atinente a
la responsabilidad civil derivada del hecho punible, el acuerdo adquiere
efectos vinculantes, lo que implica que excluye los otros mecanismos que
apuntan a este mismo objetivo como son el ejercicio independiente de la acción
civil, y el incidente de reparación integral (Cfr. Art.526, inciso 1°).
En lo que hace a
la responsabilidad penal derivada del delito, la acción penal  podría
extinguirse por la vía de aplicación del principio de oportunidad, conforme a
la causal 8ª del artículo 324 del C. de P.P. que establece la aplicación de
este principio, “Cuando proceda la suspensión del procedimiento a prueba en
el marco de la justicia restaurativa, y como consecuencia de éste se cumplan
con las condiciones impuestas”
La suspensión
del procedimiento a prueba es una de las formas a través de las cuales actúa el
principio de oportunidad (Art. 251 C.P.) y consiste en la prerrogativa para el
imputado de solicitar la suspensión  del procedimiento, por un período de
prueba que podrá ser hasta de tres (3) años, sometida al ofrecimiento de un
plan de reparación integral del daño y al cumplimiento de unas condiciones que
se encuentran determinadas en la propia ley (Art. 326 C.P.P.).
Vencido el
período de prueba y verificado el cumplimiento de las condiciones impuestas
durante el período de prueba, el fiscal ordenará el archivo de la actuación, en
aplicación de la causal 8ª del artículo 324 del C.P.P., decisión que desde
luego será sometidas al control judicial por parte del juez que ejerce
funciones de control de garantías.
60. Ahora bien,
en lo que hace al otro ámbito de aplicación de la mediación (Inciso 2° del Art.
524) , es decir respecto de los delitos perseguibles de oficio con pena
superior a cinco (5) años, la mediación resulta perfectamente aplicable, pero
sus efectos son sustancialmente distintos, particularmente en lo que tiene que
ver con la acción penal. Si bien, respecto de estos punibles, la decisión de
ofendido y ofensor de acudir a la mediación también adquiere efectos
vinculantes en cuanto a que la obtención del resultado restaurativo excluye la posibilidad
de acudir al ejercicio independiente de la acción civil derivada del hecho
punible, y al incidente de reparación integral, en lo que atañe a  la acción
penal los efectos se restringen considerablemente.
Efectivamente,
en esta criminalidad, perseguible de oficio, de mayor potencialidad lesiva y
por ende de consecuencias punitivas más gravosas (pena superior a cinco años),
la mediación únicamente será considerada para otorgar al imputado, acusado o
sentenciado, beneficios procesales durante la actuación, en el momento de la
imposición de pena para efectos de su dosificación, o en la fase de ejecución
de la sanción.
No tiene la
virtualidad de afectar el ejercicio de la acción penal, consecuencia que
resulta compatible con el hecho de que en esta hipótesis la aplicación de la
justicia restaurativa (mediación) no está condicionada a que el bien jurídico
protegido no sobrepase la órbita personal del perjudicado, pues no se concede
al ofendido un poder de disposición sobre el bien jurídico,  como sí ocurre con
la mediación que opera en delitos con pena inferior a cinco años. Enfoque que
resulta compatible con el principio constitucional de investigación oficiosa
que vincula a la Fiscalía, con las excepciones regladas que el legislador ha
configurado (Art. 250 de la Carta).
El incidente
de reparación integral, como mecanismo de justicia restaurativa
54. El artículo 250.7 de la Carta, modificado por el A.L. 03 de
2002, establece que  “la ley fijará los términos en que podrán intervenir
las víctimas en el proceso penal”,  y asigna al Fiscal General de la
Nación diversas responsabilidades en relación con las víctimas , tales como (
i ) solicitarle al juez de control de garantías las medidas necesarias para
“la protección de la comunidad, en especial, de las víctimas”; ( ii )
“solicitarle al juez de conocimiento las medidas judiciales indispensables para
la asistencia a las víctimas, lo mismo que disponer el restablecimiento del
derecho y la reparación integral a los afectados con el delito”; y ( iii )
“velar por la protección de las víctimas, los jurados, los testigos y los demás
intervinientes en el proceso penal”[52].
55. En desarrollo de esa cláusula constitucional, el legislador
reguló (Arts. 102 a 108 Ley 906/04) este mecanismo de justicia restaurativa
que se inserta dentro de los cambios que el nuevo modelo de investigación y
enjuiciamiento procesal penal  introduce sobre  la posición de la víctima
dentro del proceso, la cual abandona su condición de parte para
convertirse en un interviniente dentro de la actuación.
Aunque las víctimas del injusto, en ejercicio de sus derechos a la
verdad, la justicia y la reparación pueden  intervenir en todas las fases de la
actuación penal, sin necesidad de apoderado, hasta la audiencia preparatoria[53],
es el incidente de reparación integral, el cual se surte ante el juez de
conocimiento una vez establecida la responsabilidad penal del acusado, el
escenario central para la garantía de sus derechos de reparación integral y
adecuada.
La reclamación de la víctima dentro del proceso penal,  a diferencia
de los regímenes procesales anteriores, no exige una demanda de parte civil. Es
suficiente la solicitud expresa de la víctima, del fiscal o del ministerio
público a instancias de aquella, para que el Juez de conocimiento, una vez ha
proferido el fallo declaratorio de responsabilidad, abra de inmediato el incidente
de reparación integral de los daños causados con la conducta punible el cual
debe someterse al trámite de la audiencia oral.
La configuración que introduce el legislador sobre este mecanismo
restaurador, permite al juez un amplio margen de maniobrabilidad orientado a
propiciar, a esta altura del proceso, una conciliación entre víctima y
sentenciado a cerca de la pretensión de reparación integral. Así, si en una
primera audiencia fracasa en el propósito conciliatorio, puede convocar a una
segunda audiencia para insistir en la búsqueda del acuerdo conciliatorio que
ponga fin al incidente; de concretarse, se incorporará a la decisión
condenatoria.
En caso contrario corresponderá al juez decidir sobre la pretensión,
teniendo en cuenta las pruebas presentadas por los interesados y los argumentos
expuestos a favor de sus pretensiones. La decisión se adoptará en la misma
audiencia, y se incorporará a la sentencia de responsabilidad penal.
La amplia labor mediadora que se atribuye al juez en esta instancia
procesal (luego del fallo condenatorio), debe estar asistida por los mismos
propósitos, que alientan la justicia restaurativa en general, tales como “atender
las necesidades y responsabilidades individuales y colectivas de las partes y
(a) lograr la integración de la víctima y del infractor a la comunidad en busca
de la reparación, la restitución y el servicio de la comunidad” (Art. 518
inciso 2° C.P.P.).
56. Esta presentación a cerca de la justicia restaurativa y los
mecanismos específicos a través de los cuales actúa, tiene relevancia como se
ha indicado, para determinar el ámbito funcional del fiscal en relación con
cada uno de esos instrumentos procesales, a fin de establecer la
constitucionalidad las facultades que la ley otorga al fiscal en materia de reglamentación
de aspectos relacionados con la mediación y con los programas de justicia
restaurativa, análisis que se aborda a continuación
El alcance normativo de los artículos 330 y 527 de la Ley 906 de
2004:
57. Para ingresar en el análisis del cargo es preciso que la Corte
fije el alcance de las dos normas demandadas a partir de algunos elementos que
les son comunes, así:
i)
Imposición de un deber de reglamentación
Tanto el artículo 330 como el 527, contienen un mandato de
reglamentación para el Fiscal, en las materias que uno y otro trata.  En ese
orden de ideas el artículo 330 establece que el fiscal “deberá”
expedir un reglamento en el que determine de manera general el
procedimiento interno de la entidad para asegurar que  la aplicación del
principio de oportunidad cumpla con sus finalidades y se ajusta a la
Constitución y  a la ley.
En tanto que  el artículo 527 señala  que el fiscal “elaborará”
el respectivo manual en el que fije las directrices de funcionamiento de la
mediación, y las reglas de conducta que regirán el  funcionamiento de los
programas de justicia restaurativa.
No se está en consecuencia, frente una potestad o prerrogativa, que
el Fiscal podría ejercer o declinar. Se trata de un imperativo legal orientado
a rodear de certeza los procedimientos que en el ámbito interno regirán tanto
para la aplicación del principio de oportunidad, como en lo relativo al
funcionamiento de los programas de justicia restaurativa
ii)
El carácter general de la reglamentación
Como toda regulación, los reglamentos que dicte el fiscal en
desarrollo de los artículos 330 y 527, deben tener vocación de generalidad, es
decir no podrán estar orientados a regular casos particulares, sino a
establecer directrices generales y abstractas que aseguren un tratamiento
igualitarios a las situaciones que en este ámbito deba resolver la entidad. Así
lo destaca de manera contundente el artículo 330 al señalar que en el
reglamento se debe determinar de manera general el procedimiento
interno de la entidad para la aplicación del principio de oportunidad.
iii)   El ámbito de aplicación de la reglamentación
Para la Corte es claro que el ámbito de aplicación del reglamento y
el manual que se expidan con fundamento en los artículos 330 y 527, será el
interno de la institución, lo cual es coherente con el propósito de propiciar
la realización del principio de unidad de gestión en la entidad. No puede en
consecuencia vincular a actores externos y particularmente al Juez de control
de garantías, cuya labor está amparada   por los principios de autonomía e
independencia. Se trata de regulaciones con destinatarios internos, lo que no
obsta para que el juez de control de garantías, exija el sometimiento del
fiscal a su propio reglamento. Así se deduce del artículo 330 que establece que
el reglamento determinará de manera general el procedimiento “interno” de
la entidad para asegura la aplicación del principio de oportunidad.
iv)    Los límites impuestos por la finalidad
Tanto el reglamento que deberá expedir el Fiscal General para
asegurar la aplicación del principio de oportunidad, como el manual que fije
las directrices para el funcionamiento interno de la mediación y en general de
los programas de justicia restaurativa, están limitados en su alcance por las finalidades
que  a estos instrumentos les asigna la Constitución y la Ley . Así lo
establece explícitamente el artículo 330 al señalar que el objetivo del
reglamento es “asegurar que la aplicación del principio de oportunidad
cumpla con sus finalidades y se ajuste a la Constitución y a la ley”.
Y aunque el artículo 527 no trae una explícita referencia al
respecto, es claro que la reglamentación interna de la actuación de la Fiscalía
en materia de justicia restaurativa debe tener como referente obligado las finalidades
y el marco que la Constitución y la ley le dan a estos instrumentos de política
criminal.
v)     Su vinculación a la política criminal del Estado
Tanto el reglamento que expida el Fiscal General de la Nación  para
la aplicación interna del principio de oportunidad, como el manual que fije
directrices internas de funcionamiento de la mediación y los otros instrumentos
de justicia restaurativa, deben desarrollar los elementos de política criminal
que se derivan de la Constitución y de la Ley.
En este sentido, el artículo 330 establece que el reglamento para la
aplicación del principio de oportunidad “deberá desarrollar el plan de
política criminal del Estado”. Cualquier plan de política criminal que
llegare a expedirse debe desarrollar los elementos de política criminal que se
derivan de la configuración política del Estado, de la posición que ocupan los
derechos fundamentales en el orden constitucional, y en general de los
principios y valores de la Constitución, que por supuesto incluye las normas
internacionales que concurren a integrar el bloque de constitucionalidad.
Adicionalmente, debe considerarse que  la Ley penal desarrolla una
política criminal del Estado, de manera que, tanto el mencionado referente
superior, como los lineamientos de política criminal contenidos en la ley
penal, se erigen en límites de las regulaciones que realice el fiscal en
desarrollo del deber consignado en las normas demandadas.
Así el Fiscal está sujeto a los lineamientos de política criminal
que se derivan de la Constitución y a la política criminal que traza el Estado
a través de la ley penal.
La reglamentación interna del fiscal para la aplicación del
principio de oportunidad y los mecanismos de justicia restaurativa,  promueve
valores constitucionales:
58. El deber de reglamentación que se adscribe al Fiscal General de
la Nación en virtud de los artículos 330 y 527 del nuevo código de
procedimiento penal promueve valores constitucionales medulares y definitivos
para el nuevo sistema penal.
En efecto, este deber de regulación de carácter general y con
aplicabilidad en el ámbito interno de la institución, desarrolla el principio
de competencia preferente del Fiscal previsto en el primer segmento del
artículo 251.3 de la Carta, en virtud del cual corresponde al Fiscal General de
la Nación “asumir directamente las investigaciones y procesos, cualquiera
que sea el estado en que se encuentre, lo mismo que asignar y desplazar
libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos”. De donde se
deriva una específica función constitucional del fiscal  que comporta un
permanente ejercicio de valoraciones internas de dirección y control para la
toma de decisiones y   el establecimiento de directrices.
Asociado al anterior se encuentra el principio de unidad  de
gestión y jerarquía  contemplado en el segundo segmento del artículo 251.3
en virtud del cual el Fiscal General puede determinar el criterio y la posición
que la entidad debe asumir, sin perjuicio de la autonomía de los fiscales
delegados en los términos y condiciones fijados en la ley.   Este
principio radica en el Fiscal poderes de dirección y orientación que, con
criterio general,  promuevan la responsabilidad institucional y la unidad de
actuación  en  las fases de investigación y acusación.
El poder de reglamentación interna y  general, que las
normas demandadas confieren al Fiscal en materia de aplicación del principio de
oportunidad y funcionamiento de los mecanismos de justicia restaurativa,
promueve la realización del principio de igualdad en su expresión de igualdad
de trato ante la ley (Art. 13 CP), en la medida que el establecimiento de
criterios uniformes para el manejo de estas importantes materias al interior de
la Fiscalía, propicia homogeneidad en el trato a quienes acuden a estos
instrumentos, restringe los espacios de arbitrariedad y excluye la posibilidad
de tratos discriminatorios.
También promueve la protección de los derechos de las víctimas, en
cuanto que, tanto en la aplicación del principio de oportunidad, como de los
mecanismos de justicia restaurativa, los derechos de las víctimas ocupan un
lugar central. La reglamentación interna y general que se  expida al respecto,
debe concretar los deberes que la Constitución y la Ley radican en el  Fiscal
General en materia de protección de las víctimas y promoción de sus derechos
en el proceso.
Así, el artículo 251 numerales 6 y 7 de la Carta establece como
funciones del Fiscal General las de velar por los derechos de las víctima,
solicitando al juez correspondiente las medidas judiciales necesarias para su
asistencia, el restablecimiento del derecho y la reparación integral. A su vez
la ley (Arts. 328 y 329 del C.P.P.), radica en el fiscal el deber de tener en
cuenta los derechos de las víctimas en la aplicación del principio de
oportunidad, en tanto que en materia de justicia restaurativa la reparación
integral a la víctima (reintegración, reparación y restitución)  forma parte
nuclear del resultado restaurativo. (Art.518 del C.P.P.).
De manera que existen claros imperativos de estirpe constitucional y
legal que exigen del Fiscal General una reglamentación interna y general de
estas materias, en las que los derechos de  las víctimas ocupen el lugar que
les asigna esos referentes normativos.
En consecuencia, encuentra la Corte que los deberes de
reglamentación, general e interna,  que las normas acusadas imponen al Fiscal
General de la Nación en materia de aplicación del principio de oportunidad y
funcionamiento de la justicia restaurativa, encuentran pleno respaldo en la
Carta como medios de promover valores en ella establecidos como el principio de
competencia preferente, el principio de unidad de gestión y jerarquía (Art.
251.3 CP), el principio de igualdad en su expresión de igualdad de trato ante
la ley (Art.13 CP), y el deber de promoción y protección de los derechos de las
víctimas que el orden jurídico radica en el Fiscal y sus agentes.
Las facultades reglamentarias del Fiscal General de la Nación y sus
límites constitucionales
59. Los poderes de reglamentación que se asignan al Fiscal General
de la Nación, se insertan en la autonomía administrativa y presupuestal que la
Carta (Art.249 CP) reconoce a la Fiscalía. Sin embargo tal autonomía no es
absoluta, en tanto que encuentra límites claros en la Constitución y la ley. En
ejercicio de esa facultad el Fiscal General no puede nunca desconocer el ámbito
que le demarcan la Constitución y la ley, ni puede invadir la cláusula general
de reserva legal. De tal manera que los poderes de reglamentación de este
funcionario deben tener siempre un referente normativo en le ley y estar
sometidos a los controles judiciales propios de los actos administrativos.
60. En reiteradas oportunidades la Corte se ha pronunciado acerca
del ámbito legítimo, y los límites de reglamentación que  conforme a la
Constitución corresponden al Fiscal General de la Nación[54]
en virtud de su adscripción a la rama judicial del poder público, a su
condición de institución unitaria, a la autonomía administrativa y presupuestal
que le asigna la Carta,  y a los poderes generales de dirección y orientación
de las actividades de investigación y acusación que le competen. De tales
pronunciamientos se derivan reglas jurisprudenciales de clara trascendencia
para la resolución del problema que este cargo plantea.
En tal sentido ha indicado  la Corte que  (i) corresponde al
Fiscal General orientar y definir lineamientos, pautas y políticas generales
para el funcionamiento de la Fiscalía en tanto institución unitaria, que
pueden estar referidas a aspectos fácticos o técnicos del proceso de
investigación, así como a asuntos jurídicos generales de índole
interpretativa, y pueden fijar prioridades, parámetros o criterios
institucionales para el ejercicio de la actividad investigativa, así como designar
unidades especiales para ciertos temas;  (ii) así mismo llevar a cabo
actividades de seguimiento y evaluación sobre el desempeño general de la
entidad; (iii) tales potestades deben desarrollarse con irrestricto
respeto por los mandatos constitucionales de independencia, imparcialidad y
autonomía en la administración de justicia que ampara la gestión de los
fiscales; (iv) la autonomía que la Constitución confiere a éste órgano
(Art. 249) abarca los aspectos propios de las decisiones administrativas y presupuestales[55]
; (v) la autonomía que se otorga al Fiscal es estas materias no es
ilimitada por cuanto debe ejercerse de conformidad con la ley, y no sólo con la
ley objeto de reglamentación, sino también con otras disposiciones legales de
obligatoria observancia.
Las líneas jurisprudenciales así condensadas, se han trazado con
propósitos diversos como los de preservar y armonizar los principios de
autonomía e independencia que amparan la gestión de los fiscales, frente al
principio de jerarquía que rige la estructura orgánica de la entidad[56];
así como el de conciliar los principios de autonomía e independencia que la
Constitución (Art. 249 ) confiere a la Fiscalía General de la Nación, con las
potestades reglamentarias que el artículo 257.3 de la Carta otorga al Consejo
Superior de la Judicatura “para el eficaz funcionamiento de la
administración de justicia” así como lo relacionado “con la organización
y funciones internas  asignadas a los distintos cargos y la regulación
de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos
judiciales(…)[57]”
61. Las
facultades reglamentarias que la ley asigne al Fiscal General de la Nación
deben ceñirse a la Constitución y a la Ley, así como a las claras reglas
jurisprudenciales que la Corte ha trazado al respecto. De otra parte, un
referente constitucional relevante para determinar el marco, y por ende los
límites del poder reglamentario del Fiscal General de la Nación, es el previsto
en el artículo 257.3 de la Carta referido al Consejo Superior de la Judicatura,
en el sentido que se trata de una potestad limitada a los ámbitos de organización
y funcionamiento interno y a la regulación de los trámites judiciales y
administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, que propende
por el eficaz funcionamiento de la administración de justicia en su conjunto.
Así las cosas,
si la propia Carta asigna a éste  órgano encargado de regentar la
Administración de Justicia, unas explícitas facultades de reglamentación que se
ubican en un plano esencialmente operativo y administrativo para la
potenciación de los recursos y la eficiencia de la función, el ámbito
reglamentario del Fiscal General de la Nación que apenas es deducido de la
autonomía presupuestal y administrativa que le reconoce el artículo 249 C.P.,
no puede desbordar ese marco.
La exequibilidad de las normas acusadas frente a los cargos de la
demanda
62. La censura de los
demandantes contra los artículos 330 y 527 del C. de P.P., se funda, de una
parte, en que estas normas asignan al Fiscal General de la Nación unas
potestades de reglamentación que usurpan el poder reglamentario, radicado de
manera exclusiva, según los actores, en el Presidente de la República conforme
al artículo 189.11 de la Carta, y de otra parte, en que a través de esta
potestad se somete a los funcionarios judiciales, en este caso a los fiscales,
no sólo al imperio de la ley, sino también a los criterios que por esta vía
fije el Fiscal General, con violación del artículo 230 superior.
63. Como consecuencia del análisis precedente encuentra la Corte que
las normas demandadas son acordes con la Constitución. En efecto:
(i) Los poderes de reglamentación que los artículos demandados
radican en el Fiscal General de la Nación en materia de reglamentación de la
aplicación del principio de oportunidad y fijación de criterios para el
funcionamiento de los mecanismos de justicia restaurativa, se derivan de la autonomía
limitada que la Constitución establece a favor del ente investigador; (ii)
más que una potestad, lo que las normas demandadas establecen es un deber
de reglamentación de estas importantes materias; (iii) el deber de
reglamentación adscrito al Fiscal General debe ser de alcance  general y
con un espectro de aplicación restringido al ámbito interno de la
entidad; (iv) en tanto que operativo e interno el reglamento o el manual
no puede limitar a actores externos, particularmente al juez de control de
garantía; (v) el deber de reglamentación del fiscal está limitado por las finalidades
que la Constitución y la ley asignan a las instituciones cuya aplicación
regula; (vi) el reglamento y el manual que expida el Fiscal General de la
Nación debe desarrollar los criterios de política criminal trazados por la
Constitución y la ley penal; (vii) el reglamento y manual así expedidos,
cumplen un papel de autolimitación del Fiscal General de la Nación, quien queda
vinculado a su propio reglamento; (viii) a través de los deberes de
reglamentación de carácter general e interno se promueven valores
constitucionales como los principios de competencia preferente del Fiscal
General de la Nación y unidad de gestión y jerarquía (Art.251.3), el principio
de igualdad (Art.13 CP) y la protección de las víctimas (Art.251.6/7).
Resulta, en
consecuencia acorde con la Constitución (Art. 249,  250 y 251.3)  que el Fiscal
General de la Nación, en desarrollo de la autonomía limitada que le reconoce la
Constitución, y para el cumplimiento de las responsabilidades que la
Constitución y la ley le asigna en materia de aplicación del principio de
oportunidad, establezca procedimientos internos orientados a que este
nuevo instituto procesal se aplique y se proyecte con los efectos de política
criminal que alimentaron su creación.
Desde luego que,
como ya lo ha indicado la Corte, por responder el principio de oportunidad a un
poder discrecional reglado[58], que en consecuencia
goza de reserva legal, los procedimientos internos que se establezcan en la
Fiscalía mediante reglamento, exclusivamente orientados a su operatividad,
deben preservar celosamente,  el marco que a este instituto asignan la
Constitución y la Ley, así como ajustarse a las líneas jurisprudenciales que ha
trazado la Corte, a cerca del poder reglamentario del Fiscal General de la
Nación, enmarcado en su ámbito de dirección y orientación, y que se reiteran en
esta sentencia.
70. Se aviene
también a la Carta el poder de establecer directrices para el funcionamiento de
los mecanismos de justicia restaurativa que prevé  el artículo 527 demandado,
en cuanto se inserta dentro de las facultades del Fiscal General de orientar y
definir lineamientos, pautas y políticas generales para el funcionamiento
de la Fiscalía en tanto institución unitaria, que pueden estar referidas a
aspectos fácticos o técnicos del proceso de investigación, así como a asuntos
jurídicos generales de índole interpretativa, y pueden fijar
prioridades, parámetros o criterios institucionales para el ejercicio de la
actividad investigativa, así como designar unidades especiales para ciertos
temas[59].
Para la Corte es
claro que el objetivo del manual expedido por el Fiscal General de la
Nación no es el de regular la mediación o los otros mecanismos de justicia
restaurativa, en razón a que frente a estas materias se impone la reserva
legal, su ámbito es el de determinar los criterios y condiciones que, al
interior de la Fiscalía, propicien un desempeño más eficiente de los fiscales
en sus funciones de investigación y acusación.
Esas directrices
internas del Fiscal General, a través de un manual,  no tienen la virtualidad
de modificar las reglas y condiciones establecidas por la Constitución y la ley
procesal para la aplicación de los mecanismos de justicia restaurativa en
general, y en particular la mediación, si no que se orientan a garantizar su
plena observancia.
En tales
condiciones el cargo por presunta violación del artículo 189.11 de la Carta no
está llamado a prosperar.
71. En cuanto a
la presunta violación el artículo 230 superior, en virtud del sometimiento de
los fiscales a disposiciones de rango inferior al de la ley, asiste razón al
Ministerio Público en el sentido que la existencia de reglamentos y su
obligatoriedad para los servidores públicos tiene respaldo en la Constitución
no solamente en virtud del inciso 2° del artículo 123 que advierte que los
servidores públicos deben cumplir sus funciones en las condiciones señaladas en
la Constitución, la ley y los reglamentos, sino por  que el sometimiento a la
ley de que trata la norma que se señala como violada, debe entenderse como
sometimiento al orden jurídico, en los términos que ya lo tiene establecido
esta Corte.[60]
En efecto, el
sometimiento al imperio de la ley implica la sujeción a todas las normas
jurídicas válidamente creadas, sujetas a la Constitución[61].
De tal suerte
que tampoco está llamado a prosperar el cargo por presunta violación del Art.
230 superior.
VI.  DECISIÓN
Con fundamento
en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
1.
Estarse a lo resuelto en la sentencia C- 591
de 2005 que decidió “Declarar INEXEQUIBLES  las expresiones “mediante
orden sucintamente motivada. Si la causal se presentare antes de formularse la
imputación, el Fiscal será competente para decretarla y ordenar como
consecuencia el archivo de la actuación” del inciso primero del artículo 78
de la Ley 906 de 2004.
2.
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “absolutorio”del
numeral 4° del artículo 192 de la Ley 906 de 2004.
3.
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “siempre
que con esta se extinga la acción penal” del artículo 327 de la Ley 906 de
2004.
4.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 330 de
la Ley 906 de 2004, por los cargos analizados.
5.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 527 de
la Ley 906 de 2004, por los cargos analizados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
CON ACLARACIÓN DE VOTO
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACION
DE VOTO A LA SENTENCIA C-979 DE 2005 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Control
judicial (Aclaración de voto)
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Establecimiento
de directrices internas (Aclaración de voto)
REF.:
Expediente D-5590
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 78, 192, 327,
330 y 527 de la Ley 906 de 2004.
Magistrado Ponente:
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, me permito aclarar mi
voto, en relación con los numerales 3º, 4º  y 5º de la parte resolutiva de la
presente sentencia, que tratan del artículo 327 de la Ley 906 de 2004 y de los
artículos 330 y 527 de la misma ley, con base en las siguientes
consideraciones:
1. En primer
lugar y respecto del artículo 327 de la Ley 906 de 2004, en relación con el
tema del alcance del control judicial en la aplicación del principio de
oportunidad, considero que siempre debe intervenir el juez de control de
garantías, ya que el principio de oportunidad establece una excepción, toda vez
que se renuncia a proseguir con la acción penal de un posible responsable de un
delito.
En mi concepto,
el sistema acusatorio no debería, por esencia, prever el principio de
oportunidad, pues la persecución penal es obligatoria y debe investigarse hasta
el final.  Precisamente, por ser una excepción, debe intervenir siempre el juez
de garantías, de forma que su ejercicio es previo y el control posterior. A mi
juicio, es claro que con su ejercicio se afectan derechos de las víctimas y del
imputado, cualquiera que sea la modalidad de aplicación que se adopte. Ello
explica la estructura de la norma que restringe el control del principio de oportunidad
a una sola modalidad, mientras que la norma constitucional lo prevé para todos
los casos.
2. En segundo
lugar y en relación con los artículos 330 y 527 de la Ley 906 del 2004, me
permito manifestar mis reservas frente a estas normas, puesto que en principio,
es el legislador el que manifiesta el poder de reglamentación del Estado y
quien marca las directrices de las instituciones jurídicas y públicas.
En este caso, no
se trata, a mi juicio, de cualquier jerarquía de la administración pública,
pues los fiscales subalternos son autónomos. En mi concepto, es claro que la
reglamentación contemplada por el artículo 330 no puede ir ni contra la
Constitución, ni contra la propia ley, ni afectar a personas externas, ni puede
ligar al juez de garantías, además de que hay condiciones de aplicación de la
oportunidad (Título V C.P.P.) y de la mediación (arts. 523 y ss.) ya
establecidas en el mismo código.
Así mismo,
considero que al lado de la jerarquía está la autonomía, por lo que las
directrices previstas por el artículo 527 sólo rigen en el ámbito interno. De
otra parte, es necesario recordar, que no hay poder reglamentario fuera de la
ley, lo cual resulta mucho más claro si en su estructura se encuentra implícita
la garantía de la libertad individual. Por ello, en mi criterio, sólo es
admisible un reglamento y unas directrices que se ubiquen en el ámbito interno
y operativo de la Fiscalía y sin que se vincule a los jueces.
Fecha ut
supra.
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1]
En esta sentencia la Corte Constitucional, a partir de un ejercicio de
integración normativa, declaró la exequibilidad condicionada de las expresiones
“condenatoria” y “que establezcan la inocencia del condenado o su
inimputabilidad” que forman parte del artículo 220.3 de la Ley 600 de 2000,
relativo a la procedencia de la acción de revisión contra sentencias
condenatorias cuando aparezcan hechos nuevos o surjan pruebas  no conocidas al
tiempo de los debates, que establezcan la inocencia del condenado o su inimputabilidad.
El tenor literal de esta norma es íntegramente equivalente al del artículo
192.3 de la Ley 906 de 2004.
[2]
Cfr. Sentencias C- 548 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz y  C- 04 de 2003, M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[3] Sentencia T 162 de 1998
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[4] Cfr. Sentencia C- 774 de
2001, M.P. Rodrígo Escobar Gil.
[5] Cfr. Sentencia C-554 de 2001. MP Clara Inés Vargas  Hernández
[6]
Sentencia C-680 de 1996, Fundamento 4.2. En el mismo sentido, ver sentencia
T-039 de 1996.
[7]
Así lo señaló la Corte en la sentencia C-554 de
2001, MP Clara Inés Vargas Hernández, y lo reiteró en la C- 04 – de
2002, M P Eduardo Montealegre Lynett.
[8] Cfr. C-
04 de 2003
[9] Cfr. Sentencias C- 5554
de 2001 y C- 04 de 2003
[10] Art.192.3. La acción de
revisión procede “Cuando después de la sentencia condenatoria aparezcan hechos
nuevos o surjan pruebas no conocidas al tiempo de los debates, que establezcan
la inocencia del condenado o su inimputabilidad”.
[11] Sentencia C- 04 de 2003,
MP Eduardo Montealegre Lynett
[12]
La Corte Constitucional se ha referido al principio de jurisdicción universal,
en  las sentencias C-1189 de 2000, MP, Carlos Gaviria Díaz, y C-554 de 2001, MP
Clara Inés Vargas Hernández.
[13]  La
jurisdicción internacional creada en virtud del Estatuto de Roma es
desarrollada ampliamente en la sentencia C- 578 de 2002, MP Manuel José Cepeda
Espinosa.
[14] Sentencia  C-578 de 2002. MP Manuel José Cepeda
Espinosa, Fundamento   4.3.2.1.2.
[15] Sentencia C- 578 de
2002, M.P. Manuel José Cepeda. Fundamento 4.2.1.2.6
[16]
Cfr. Corte I.D.H. Caso Velásquez Rodríguez, sentencia del 29 de julio de 1988.
Serie C No. 4, párr. 174, 176 y 177.  Corte I.D.H., Caso Godínez Cruz,
sentencia del 20 de enero de 1989, Serie C No. 5, párr. 184, 187 y 188. Estas
sentencias han sido invocados y prohijados anteriormente en la sentencia C- 04
de 2003.
[17]
En particular la sentencia del 14 de Marzo de
2001 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, proferida en el Caso
peruano denominado Barrios Altos (Chumbipuma Aguirre y otros vs. Perú),
en donde ese tribunal decidió que las leyes de amnistía peruanas eran
contrarias a la Convención Interamericana y que el Estado era responsable por
violar el derecho de las víctimas a conocer la verdad sobre los hechos y
obtener justicia en cada caso, a pesar de que dicho Estado había aceptado su
responsabilidad y había decidido otorgar una reparación material a las
víctimas.
[18] Ver, entre otras, la sentencia C-10 de 2000; T-1319
de 2001;  C-228 de 2002, Fundamento 6.3 y C- 04 de 2003.
[19] Sentencia T-1267 de 2001. MP Rodrigo Uprimny Yepes,
Fundamento 16.
[20] Sentencia C-228 de 2002, MP Manuel José Cepeda
Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett, Fundamento 4.4.
[21]
“Art. 192. Procedencia. La acción de revisión procede contra
sentencias ejecutoriadas, en los siguientes casos: (…) 5. Cuando con
posterioridad a la sentencia se demuestre, mediante decisión en firme, que el
fallo fue determinado por un delito del juez o de un tercero. 6. Cuando se
demuestre que el fallo objeto de pedimento de revisión se fundamentó, en todo o
en parte, en prueba falsa fundante para sus conclusiones.”
[22] Sentencia C- 04 de
2003.  Fundamento 34
[23]
En la sentencia C- 04 de 2003, al emprender un juicio de constitucionalidad de
la causal tercera de revisión de la Ley 600 de 2000 ( la procedencia de la
revisión penal por el surgimiento de hechos y pruebas nuevas) la Corte efectuó
un detenido ejercicio de ponderación orientado a permitir la armónica
convivencia de los principios del non bis in idem , con los imperativos
de investigación en los delitos que configuran violaciones de derechos humanos
e infracciones graves al derecho internacional humanitario, los derechos de las
víctimas de estos ilícitos, y el deber de las autoridades de asegurar la
vigencia de un orden justo, culminando su análisis con la conclusión de
autorizar, en forma excepcional, la inaplicación del non bis in idem,
respecto de los sentenciados por los delitos que entrañen violación de derechos
humanos y del derecho internacional humanitarios, condicionando tal posibilidad
al pronunciamiento de una instancia judicial nacional , o de una internacional
de supervisión y control de derechos humanos que determine un protuberante
incumplimiento del Estado colombiano de su deber de investigar seria e
imparcialmente estos hechos.
[24] Sentencia C- 673 de
20005, MP Clara Inés Vargas Hernández
[25] Ib.
[26] Sentencia C- 673 de 2005
[27]
Sobre el particular es preciso aclarar que la Corte
Constitucional  ha señalado que el principio de oportunidad representa una
excepción reglada al principio de obligatoriedad en el ejercicio de la acción
penal. (C-673 de 2005).
[28]
Véase Ley procesal Alemana (StPO), artículo 253: “No
persecución de asuntos de poca importancia (1) Si  proceso tuviera como objeto
un delito castigado con pena privativa de la libertad mínima inferior a un año,
podrá la Fiscalía prescindir de la persecución, con la aprobación del Tribunal
competente para la apertura del procedimiento principal, cuando la
culpabilidad del autor fuera considerada ínfima y no existiere interés público
en la persecución (…)”
[29]Acta de presentación.
Gaceta del Congreso No.134 de abril 26 de 2002, paginas 12,13 y 14
[30] Acta Numero 36 correspondiente a la
reunión plenaria del Senado de la República del 11 de diciembre de 2002. Gaceta
del Congreso N° 29 del 04
de febrero de 2003
[31] Sentencia C-1092 de
2003, MP Álvaro Tafur Galvis
[32]
Establece esta norma que son penas privativas de otros derechos: (…) “5. La
privación del derecho a conducir vehículos automotores y motocicletas. 6. La
privación del derecho a la tenencia y porte de arma”.
[33]
Sobre el principio de oportunidad se pueden consultar las sentencias C-873 de
2003, MP Manuel  José Cepeda Espinosa; C-591 de 2005, MP Clara Inés Vargas
Hernández; C-673 de 2005, MP Clara Inés Vargas Hernández.
[34]
Aunque estos  movimientos  incluyen tendencias político – criminales que se
fundan en enfoques abolicionistas, reduccionistas  y minimalistas del derecho
penal, así como movimientos descarcelatorios basados en la revitalización de
los derechos de las víctimas, ello no implica que los modelos de justicia
restaurativa se inserten de manera necesaria en esquemas fundados en la
negación del derecho penal. De hecho, otro de los fenómenos que ha incidido en
el auge de la inserción en los sistemas penales de estos mecanismos
complementarios para la resolución de los conflictos, es la experiencia
derivada de otros modelos como los europeos de justicia,  en los que se
advierte un alcance limitado a la mediación directa o indirecta entre el reo y
la víctima y el establecimiento de programas de reparación; así mismo, del
anglosajón que adicionalmente incluye métodos comunitarios de resolución de
conflictos. (Cfr. Mazzucato, Claudia, “Mediazzione e giustiziariparativa in
ambito penale”, Giuffre Editor, Milano, 2000).
[35] En esta oportunidad el
debate temático sobre reforma al sistema de justicia penal,  giró en torno a la
justicia restaurativa, teniendo como marco temático el logro de la eficacia y
la equidad y las reglas de las Naciones Unidas en materia de prevención del
delito y justicia penal.
[36] A propósito de la conciliación, la Corte se ha pronunciado en varias
ocasiones resaltando la importancia que ofrecen los mecanismos alternativos de
solución de controversias en materias diferentes a la penal. Así entre otras,
en  las sentencias  C- 242 de 1997, MP
Hernando Herrera Vergara; C- 160 de 1999, MP Antonio Barrera Carbonel; C- 893
de 2001, MP Clara Inés Vargas;  C-
1257 de 2001, MP Jaime Córdoba Triviño;
C- 1195 de 2001, MP  Manuel José Cepeda Espinosa,  y  C- 187 de 2003, M.P Jaime
Araújo Rentería.
[37] Este
texto corresponde a la resolución 2000/14 del Consejo Económico y Social
revisado por el Grupo de Expertos sobre Justicia Restaurativa.
[38] Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas. E/CN.15/2002/5/Add.1. Informe del  Grupo
de Expertos sobre Justicia Restaurativa a la Comisión de Prevención del Delito
y Justicia Penal
[39]
Naciones Unidas. A/conf.203/L.3/Add.
[40] Este
texto contiene un resumen del Informe de la reunión del grupo de experto
sobre justicia restaurativa a la Comisión de prevención del delito en su 11°
período de sesiones, Viena 16 al 25 de abril de 2002. Cfr. E/CN.15/2002/5/Add.1
[41]
En virtud del principio dispositivo, el Estado deja, en relación con algunas
conductas punibles de baja dañosidad e impacto social, el ejercicio de la
acción penal en manos de la víctima. En estos casos,  la querella es la
solicitud que hace el ofendido o agraviado para que se inicie la investigación.
La ley la establece como condición de procesabilidad, porque estima que en
ciertos tipos penales media un interés personal de la víctima del ilícito, que
puede verse vulnerado en forma más grave con la investigación que sin ella.  En
tales casos, restringe la facultad investigativa, condicionándola a la previa
formulación de la querella, como medio de protección de este interés personal.
[42] El
inciso final de artículo 522 establece que “La conciliación se debe ceñir,
en lo pertinente, a lo establecido en la Ley 640 de 2001”.
[43]
Esta potestad del Fiscal fue hallada acorde a la Constitución, en la sentencia
591/05, al considerar que en nada se opone al nuevo esquema procesal penal que
un fiscal, en el caso de los delitos querellables, y por ende que admiten
desistimiento, pueda adelantar una conciliación y si hubiere acuerdo entre el
querellante y el querellado, proceder a archivar las diligencias; y en caso
contrario ejercer la correspondiente acción penal.
[44] Sentencia C- 160 de 1999, M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[45]
Sentencia C- 160 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[46]
Sentencia C- 893 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[47]Sentencia
C-  1195 de 2001, Magistrados Ponentes Manuel José Cepeda Espinosa y Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[48] Sentencia C-1257 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En la sentencia C-591 de
2005, MP Clara Inés Vargas Hernández  se hizo un completo seguimiento a las
líneas jurisprudenciales trazadas por la Corte en materia de conciliación.
[49] También
ante un centro de conciliación o un conciliador reconocido como tal a elección
de la víctima.
[50] Sentencia C- 591 de
2005, MP Clara Inés Vargas Hernández.
[51]
El artículo 6° de la Convención Internacional sobre la eliminación de toda
forma de discriminación racial , establece que los estados partes asegurarán a
todas las personas que se hallen bajo su jurisdicción el derecho a pedir a los
Tribunales nacionales satisfacción o reparación justa y adecuada por todo daño
de que puedan ser víctimas como consecuencia de la discriminación racial; el
artículo 14 de la Convención contra la tortura y otros tratos crueles inhumanos
y degradantes, adoptada por la Asamblea General de la ONU en su resolución
39/46  de 1984, prevé que todo Estado Parte en ese instrumento velará por que
su legislación garantice a la víctima de un acto de tortura la reparación y el
derecho a una indemnización justa y adecuada, incluidos los medios para su
rehabilitación lo más completa posible;  los Principios fundamentales  de
justicia para las víctimas del delito y los abusos de poder, establecen  que
los delincuentes o los terceros responsables de su conducta “resarcirán equitativamente
cuando proceda, a las víctimas, sus familiares o la persona a su cargo,
mediante la devolución de los bienes o el pago por los daños o pérdidas
sufridos, el reembolso de los gatos realizados como consecuencia de la
victimización, la prestación de servicios y la restitución de derechos (Cfr.
Principio 8°); los Principios de las  Naciones Unidas  relativos  a una eficaz
prevención e investigación de ejecuciones extralegales, arbitrarias y sumarias,
adoptados por la Asamblea General de la ONU en su resolución 44/162 de 1989
señala que las familias y las personas que estén a cargo de las víctimas de
esas ejecuciones “tendrán derechos a recibir, dentro de un plazo razonable, una
compensación justa y suficiente; la Declaración sobre la protección de todas las
personas contra las desapariciones forzadas, aprobada por la Asamblea General
de la ONU en su resolución 47/13 de 1992, establece que las víctimas de
desapariciones forzadas y sus familiares “ deberán obtener reparación y tendrán
derechos a ser indemnizadas de una manera adecuada y a disponer de los medios
que les asegure una readaptación tan completa como sea posible” (Art.19); El
Conjunto de Principios para la protección de todas las personas sometidas a
cualquier forma de detención o prisión, aprobados por la Asamblea general de la
ONU en su resolución 43/173 de 1998, señala que los daños causados por actos u
omisiones de un servidor público que sean contrarios a los derechos previstos
en ese instrumento “serán indemnizados de conformidad  con las normas del
derecho interno aplicables en materia de responsabilidad”(Cfr. Principio 35.1).
[52]
Sobre el contenido de las funciones constitucionales que el A-L-03 de 2002
atribuyó a la Fiscalía General en punto a la protección de los derechos de las
víctimas en el proceso penal, la Corte se ha pronunciado en las sentencias
C-873 de 2003., MP Manuel José Cepeda Espinosa y  C- 591 de 2005 MP Clara Inés
Vargas Hernández.
[53]
Establece el artículo 137.3 que “para el ejercicio de sus derechos nos es
obligatorio que las víctimas estén representadas por un abogado; sin embargo a
partir de la audiencia preparatoria y para intervenir tendrán que ser asistidas
por un profesional del derecho, o estudiante de consultorio jurídico de
facultad de derecho debidamente aprobada”.
[54] Sentencias C-037 de 1996
MP Vladimiro Naranjo Mesa; C- 873 de 2000, MP Manuel José Cepeda Espinosa; C-
775 de 2001, MP Álvaro Tafur Galvis;  C-1092 de 2003 MP Álvaro Tafur Galvis.
[55]
Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[56] C-873 de 2003 y C – 1092
de 2003
[57]
El pronunciamiento que la Corte realizó sobre el artículo 30 de la Ley 270 de
19996, a cerca de las potestades reglamentarias, limitadas , de la Fiscalía
General de la Nación , se orientó a destacar el estatus especial que el
artículo 249 C.P. confiere a la Fiscalía en relación con los otros órganos
pertenecientes a la rama judicial del poder público, estos sí sometidos a la
potestad reglamentaria del Consejo Superior de la Judicatura  en los términos
del Art. 257.3 C.P.
[58] Sentencia C. 591 de 2005
[59] Cfr. C- 873 de
2000 MP Manuel José Cepeda Espinosa.
[60] Cfr.C-
083 de 1995; C-210 de 1997, C- 836 de 2001.
[61] Cfr.
C-083 de 1995