su620-96
Sentencia SU-620/96
Sentencia
SU.620/96
RESOLUCION
ORGANICA-Inaplicación/PROCESO
DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Inaplicación de reglamentación
Es del caso
inaplicar, con fundamento en el art. 4º de la Constitución, por ser
manifiestamente contrarios a la Constitución, porque la potestad reglamentaria
que excepcionalmente se reconoce al Contralor, en modo alguno lo autoriza para
sustituir al legislador en el establecimiento del procedimiento que debe
seguirse para determinar la responsabilidad fiscal de quienes manejan fondos o
bienes públicos. Es obvio, que la regulación del proceso de responsabilidad
fiscal corresponde al legislador.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD
FISCAL-Etapa de
investigación
La etapa de
investigación sólo tiene cabida cuando los funcionarios de los organismos de
control fiscal que realicen funciones de investigación fiscal, han adelantado
oficiosamente "las indagaciones preliminares que se requieran por hechos
relacionados contra intereses patrimoniales contra el Estado", y
determinado, mediante el acopio de las informaciones y pruebas
correspondientes, la ocurrencia del hecho y su posible incidencia en la gestión
y en la responsabilidad fiscal, la identificación de los autores o partícipes y
de sus bienes.
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Naturaleza
La
responsabilidad fiscal se declara a través del trámite del proceso de
responsabilidad fiscal, entendido como el conjunto de actuaciones materiales y
jurídicas que adelantan las contralorías con el fin de determinar la
responsabilidad que le corresponde a los servidores públicos y a los
particulares, por la administración o manejo irregulares de los dineros o
bienes públicos.
DEBIDO PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Aplicación
El debido proceso
es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia
de las siguientes garantías sustanciales y procesales: legalidad, juez natural
o legal (autoridad administrativa competente), favorabilidad, presunción de
inocencia, derecho de defensa, (derecho a ser oído y a intervenir en el
proceso, directamente o a través de abogado, a presentar y controvertir
pruebas, a oponer la nulidad de las autoridades con violación del debido
proceso, y a interponer recursos contra la decisión condenatoria), debido
proceso público sin dilaciones injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por
el mismo hecho.
DERECHO DE
DEFENSA EN RESPONSABILIDAD FISCAL-Etapa de investigación
Necesariamente el
avance de la investigación puede determinar que en un momento dado exista un
acopio de pruebas que permitan deducir con claridad la existencia y naturaleza
de los hechos constitutivos de las infracciones, y establecer la identidad de
los autores o partícipes. En tal circunstancia, y dada la situación de
desigualdad o desequilibrio en que se encuentran éstos, se impone la necesidad
de garantizar el derecho al debido proceso con el fin de restablecer una
igualdad o balance entre la verdad establecida por la administración, que surge
de la actuación que ha adelantado y que pone en duda la inocencia del posible
imputado, y la verdad que éste puede ofrecer al permitírsele ser oído y en
aportar, asi sea preliminarmente y antes del juicio la prueba de sus descargos.
DERECHO DE
DEFENSA EN RESPONSABILIDAD FISCAL-Oportunidad en etapa de investigación
En la forma como
aparece diseñada la etapa de la investigación, que tiene un término de duración
de 30 días, prorrogables por un término igual, entiende la Corte que éste debe
ser el lapso mínimo en que debe mantenerse la actuación unilateral del
funcionario competente para tramitar el proceso de responsabilidad fiscal y que
vencido dicho término o su prorroga, y siempre que los elementos de juicio
obrantes en el proceso puedan ameritar la iniciación del juicio fiscal, éste
debe señalar un término prudencial adicional para que quienes resulten
imputados puedan ejercer el derecho de defensa.
Referencia:
expediente T-84714
Tema:
El debido proceso en
los procesos de responsabilidad fiscal.
Peticionario: Jaime
Sarmiento Sarmiento y Otros
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá,
D.C., trece (13) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES.
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, revisa el proceso de la acción de tutela instaurado por
Jaime Sarmiento Sarmiento, Nidia Padilla Valdés y Eduardo Lemos Ostornol,
contra la Unidad de Investigaciones de la Contraloría General de la República.
1. Los hechos.
La Unidad de
Investigaciones Fiscales de la Contraloría General de la República, inició
investigación fiscal en el Ministerio de Defensa Nacional y en Indumil, con el
fin de dilucidar posibles irregularidades en el proceso de celebración y
ejecución del contrato de integración y producción de fusiles Galil calibre
5.56 m.m.
La referida Unidad,
luego de practicadas las pruebas que se consideraron pertinentes estableció la
existencia de presuntas irregularidades en la elaboración del contrato
celebrado entre Indumil y la firma Isrex de Colombia Ltda. y declaró abierto el
respectivo juicio fiscal, de conformidad con lo previsto en la Ley 42 de 1993 y
la Resolución Orgánica número 03466 de 1994, emanada de la Contraloría General de
la República.
Los demandantes
consideran que no se les dio oportunidad de controvertir las pruebas recogidas
en la etapa de investigación fiscal. En efecto, afirma su apoderado:
"3. Durante la
práctica de las pruebas encaminadas a esclarecer los hechos materia de la
investigación, la Contraloría General de la República se abstuvo de conceder
tanto a la INDUSTRIA MILITAR -INDUMIL- como a mis representados el derecho a
conocer y contradecir las pruebas que obrarían en su contra, violando los
principios universales de publicidad y contradicción que gobiernan toda
investigación penal o administrativa en relación con las personas
investigadas".
"4. Mediante
carta de fecha 30 de marzo de 1995 dirigida a INDUMIL, la señora Jefe de
Investigaciones Fiscales de la Contraloría General de la República comunica que
en los juicios de responsabilidad fiscal no hay lugar a permitir la
participación de las personas investigadas en la práctica de las pruebas
durante la etapa de instrucción".
"5. De la misma
manera, y sin permitirle a ninguno de los investigados la oportunidad de la
defensa, el día 21 de abril de 1995 se dictó auto de cierre de investigación y
apertura de Juicio Fiscal No. 0951 mediante el cual se estableció presunta
responsabilidad fiscal por la suscripción del contrato 1-092/94 con la firma
Isrex de Colombia Ltda. en cuantía de "$11.719.302.518.50 a cargo de las
siguientes personas: Héctor Samacá Rodríguez; Jaime Sarmiento Sarmiento;
Eduardo Lemos Ostornol y Nidia Padilla Valdés".
2. Las
pretensiones.
Los actores piden
que se les ampare el derecho fundamental al debido proceso, ordenando a la
Contraloría General de la República -Unidad de Investigaciones- que de manera
inmediata retrotraiga la actuación surtida dentro del aludido proceso de
responsabilidad fiscal, y se practiquen nuevamente las pruebas allegadas al
informativo, dándoles la oportunidad de controvertirlas en la etapa de
investigación.
II. ACTUACION
PROCESAL.
1. Primera
instancia.
La Sala Penal del
Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, mediante sentencia del 12 de septiembre
de 1995, negó la tutela impetrada, por estimar que no se violó el derecho
fundamental al debido proceso de los actores. Dijo el Tribunal como fundamento
de su decisión:
"Los argumentos
del accionante no se admiten, pues según la comunicación de la Contraloría, y
las normas que se han transcrito, hay dos etapas en la investigación fiscal: la
investigativa, que es donde se recogen pruebas, y, de acuerdo con la
entidad, se informa al fiscal de la iniciación, al representante de la firma
investigada, en este caso el Ministerio de Defensa e Indumil".
"Se evacuan
pruebas para determinar si hubo o no responsabilidad, lo que culmina con el
cierre y si de las mismas se desprende posiblemente la hubo, se abre el juicio
fiscal, momento en que aparecen los presuntos inculpados, a quienes se les
notifica la decisión, constituyen apoderado, pueden pedir las pruebas y
controvertir las existentes. Para el caso de los accionantes, en esta etapa,
pueden hacer uso de estas facultades, con lo que no se atenta contra el derecho
de defensa ni el debido proceso".
"En las
fotocopias de las providencias anexadas, se observa que se dictaron conforme
con las normas que rigen la investigación fiscal, que se encuentran debidamente
sustentadas y motivadas,  luego no se ha atentado contra derecho fundamental
alguno de los posibles responsables".
"El hecho de
que se hubiera abierto el juicio fiscal, no implica que exista una condena.
Además, en la etapa en que está se puede solicitar lo que estime conveniente,
refutar la prueba recogida y rendir los descargos de sus clientes, luego de lo
cual se produce el fallo con o sin responsabilidad fiscal; si es lo primero,
tiene los recursos de ley para impugnar".
"En la citada
investigación fiscal no es de recibo que se deba el procedimiento penal, pues
para adelantarla se rigen por la Ley 42/93 y la Resolución Orgánica No.
03466/94, de la Contraloría que fija en forma clara los parámetros para
adelantarla, luego no hay razón para que se acuda al procedimiento de otras
materias cuando se tiene el propio".
2. Segunda
instancia.
La Sala Penal de la
Corte Suprema de Justicia, según sentencia del 18 de octubre de 1995,  confirmó
el fallo recurrido por considerar que el ordenamiento normativo que regula el
proceso de responsabilidad fiscal otorga a los peticionarios, en la etapa del
juicio, la oportunidad  de controvertir las pruebas allegadas en la
investigación. Así consignó la Corte sus argumentos:
"En efecto, de
conformidad con los artículos 37 y 38 de la Resolución Orgánica número 03466 de
14 de junio  de 1994 de la Contraloría General de la República por medio de la
cual se dictan normas sobre la Rendición de cuentas, Proceso de
Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción coactiva, una vez ejecutoriado el
acto administrativo que declara apertura de juicio fiscal el expediente quedará
a disposición de las partes intervinientes por el término de 8 días hábiles, no
solamente para que los funcionarios investigados presenten sus descargos, sino
para "solicitar pruebas y aportar las que se pretendan hacer
valer.", luego de lo cual el funcionario competente decidirá sobre
la conducencia y pertinencia de los medios de convicción solicitados, período
para el cual existe un término no mayor de 15 días hábiles mas las
distancias."
Estimó también el
alto tribunal, que es dentro de los procesos- judiciales y/o administrativos-
que las partes intervinientes deben hacer uso de los medios de defensa que
prevé la ley en garantía del derecho fundamental al debido proceso. Si no lo
hacen, no están autorizados para acudir al amparo de tutela a reclamar que se
impartan órdenes dirigidas a que se practiquen "nuevamente las
pruebas" que obran en el respectivo proceso.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
La Corte es
competente para decidir este asunto, en virtud de lo dispuesto en los artículos
86 y 241, numeral 9o., de la Constitución, 33 y 34 del decreto 2591 de
1991.
2. Trámite
previo.
La Sala Segunda de
Revisión a cuya consideración se presentó la ponencia elaborada por el
Magistrado Antonio Barrera Carbonell consideró que dicha ponencia, de ser
aprobada, podía implicar un cambio de la jurisprudencia sentada por la Corte en
la materia relativa al debido proceso en las actuaciones administrativas en las
sentencias C-599/92[1]
y T-159/96[2].
En tal virtud y, además, por la importancia del tema en ella tratado, se
sometió el estudio del asunto a la Sala Plena de la Corporación.
3. Pruebas
incorporadas al proceso durante el trámite de las instancias.
- Oficio 3148 del 29
de marzo de 1995, dirigido por el Brigadier General Augusto Rodríguez Arango,
Gerente General (E) de la Industria Militar a la Unidad de Investigaciones
Fiscales de la Contraloría General de la República, en el cual, ofreció
colaborar con la investigación fiscal No. 951 adelantada por dicha Unidad y,
adicionalmente, expresó lo siguiente:
".... la
INDUSTRIA MILITAR observa que se están practicando algunas diligencias
probatorias, en la que solicitamos se garanticen los principios de publicidad y
contradicción que la Constitución Nacional consagra en su artículo 29, para
toda clase de actuaciones judiciales y administrativas".
"A la vista de
esta circunstancia, y en particular por lo que respecta a las declaraciones de
testigos que ustedes han recibido y se propongan  recibir en lo futuro, y con
el fin de coordinar las actividades de la Empresa, me permito rogarles
encarecidamente que se sirvan comunicar a la Gerencia, con la suficiente
antelación, el sitio, el día y hora  en que cada testimonio vaya a practicarse,
con el propósito de que pueda intervenir en la diligencia y efectuar los
contrainterrogatorios que sean pertinentes, el apoderado especial que hemos
designado para el efecto...."
- Comunicación de
fecha marzo 30 de 1995 suscrita por la Jefe de la Unidad de Investigaciones
Fiscales de la Contraloría General de la República, en virtud de la cual se dio
respuesta al aludido oficio 3148, en el cual se expresa, en lo pertinente, lo
siguiente:
"El proceso de
Responsabilidad Fiscal, definido como tal en los artículos 72 al 89 de la Ley
42 de Enero de 1993, reglamentada por la Resolución Orgánica No. 03466 de Junio
14 de 1994, artículo 24 a 46, comprende dos etapas que son: Investigación y
Juicio Fiscal".
"La etapa de
investigación, la que actualmente nos encontramos adelantado, es la etapa de
instrucción en la cual se allegan y practican las pruebas que sirven de
fundamento a las decisiones adoptadas en el proceso de Responsabilidad Fiscal
(art. 75 Ley 42-1993). En esta etapa se están investigando hechos mas no
juzgando personas; la cual culminará con el auto de cierre de investigación y
apertura de juicio fiscal o con el auto de cierre de investigación y archivo,
según el caso; si se concluye con el auto de cierre de investigación y apertura
de juicio fiscal, sólo hasta este momento se hablará de presuntos Responsables
Fiscales, a quienes se les garantizará el derecho de defensa mediante la
interposición del Recurso de Reposición contra el proveído referido".
"En cuanto hace
referencia a la etapa del juicio fiscal se define como la etapa que se adelanta
con el objeto de definir y determinar la responsabilidad de las personas cuya
gestión fiscal haya sido objeto de observación. Es en esta etapa donde los
presuntos responsables pueden actuar mediante apoderado ya sea escogido por
ellos o nombrado de oficio. Tal como se ha dicho, nos encontramos practicando
pruebas dentro de la etapa de Investigación y dentro de ella, pruebas testimoniales,
donde no es obligación nuestra informar sobre: a quiénes, dónde y cuándo se
requieran recepcionar dichos testimonios; por ser estos testimonios pruebas
dentro de la investigación no hay lugar a contrainterrogatorio" .
- Comunicación del 5
de septiembre de 1995, mediante la cual la Unidad de Investigaciones Fiscales
rindió informe al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá,
en relación con las actuaciones cumplidas dentro del proceso por
responsabilidad fiscal en cuestión. En dicha comunicación, se relatan los
hechos que dieron origen a la investigación, se reitera lo dicho antes por la
referida Unidad con respecto a las etapas del proceso de responsabilidad fiscal
y, adicionalmente se expresa:
"Así las cosas,
se tiene, que la investigación fiscal en su conjunto puede ser conocida por los
presuntos responsables fiscales, cuando estos se han determinado, a partir de
la notificación del auto de cierre de investigación fiscal y apertura de juicio
fiscal. No obstante existir la posibilidad o viabilidad de solicitar pruebas en
el desarrollo de la investigación de parte de los funcionarios de la entidad
investigada, ya que es obligación de los funcionarios investigadores informar
de la apertura de la investigación fiscal al representante legal de la entidad
investigada...."
(...)
"El momento
procesal para la designación de apoderados, se puede hacer desde cuando el auto
de cierre de investigación y apertura de juicio fiscal es notificado a los
presuntos responsables fiscales, quienes podrán actuar directamente o a través
de representante, para aportar las pruebas que consideren del caso y
controvertir las recaudadas hasta el momento en el proceso; existiendo la
posibilidad de solicitar la práctica de pruebas en el momento probatorio del
juicio fiscal".
- Auto de apertura
de la investigación fiscal No. 0951 de fecha 16 de febrero de 1995.
- Auto de cierre de
investigación y apertura de juicio fiscal No. 0951 del 21 de abril de 1995, en
el cual se resolvió, en esencia: declarar cerrada la investigación fiscal;
elevar a faltante de fondos públicos la suma de $11.719.302.518.50, a cargo de:
Jaime Sarmiento Sarmiento, Eduardo Lemos Ostornol, Héctor Samacá Rodríguez y
Nidia Padilla Valdés, en forma solidaria, y declarar abierta la etapa del
juicio fiscal.
- Auto de junio 13
de 1995 mediante el cual se resolvieron los recursos de reposición interpuestos
por los imputados contra la providencia mencionada, quienes alegaron la
violación del debido proceso. En la parte resolutiva de dicho auto se dispuso
excluir de la investigación al señor Héctor Samacá Rodríguez y se confirmó en
lo demás la decisión recurrida.
4. Pruebas
decretadas y practicadas durante la etapa de revisión.
Se decretó y
practicó una inspección judicial sobre el expediente que contiene la indagación
preliminar, la investigación y el juicio fiscal adelantados contra los
peticionarios, en la cual se estableció lo siguiente:
a) La indagación
preliminar se inició con base en el informe del resultado de la evaluación
ex-post del proyecto de producción e integración de los fusiles Galil 5.56.
m.m., en octubre de 1994.
b) La apertura de la
investigación fiscal se ordenó mediante auto del 16 de febrero de 1995
proferido por la Unidad de Investigaciones Fiscales. En el mismo se dispuso,
enterar de la investigación "a los representantes legales del Ministerio
de Defensa e INDUMIL y demás jefes de dependencias a investigar", con
miras a asegurar su colaboración en el adelantamiento de la misma, y se ordenó
la práctica de algunas pruebas.
c) Según auto del 21
de abril de 1995 se dispuso el cierre de la investigación y la apertura del
juicio fiscal. Contra dicho auto los imputados interpusieron recursos de
reposición. Dichos recursos fueron resueltos desfavorablemente con respecto a
los peticionarios.
d) Dentro del juicio
fiscal obran los descargos y peticiones de pruebas de los interesados, las
cuales fueron debidamente atendidas, y constancias de actuaciones procesales
indicativas de que se les garantizó el derecho de defensa.
Aún no ha concluido
dicho juicio, pues se encuentra pendiente la práctica de algunas pruebas.
5. La
normatividad aplicable al proceso de responsabilidad fiscal y su alcance.
5.1. Las reglas básicas que regulan el trámite
de dicho proceso están contenidas en los arts. 72 a 89 de la ley 42 de 1993,
que fueron desarrolladas por el Contralor General de la República en el
Capítulo V de la Resolución Orgánica No. 03466 de junio 14 de 1994, para cuya
expedición se invocaron las atribuciones conferidas por los arts.
268-1-2-4-5-8-12 y 272 de la Constitución y en dicha ley.
5.2. Considera la Sala que es del caso
inaplicar, con fundamento en el art. 4º de la Constitución, por ser
manifiestamente contrarios a ésta, en los arts. 24 a 35 y 37 a 44 de dicha
Resolución Orgánica, porque la potestad reglamentaria que excepcionalmente se
reconoce al Contralor para prescribir los métodos y las formas de rendir
cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar
los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultado que deben
seguirse, y dictar las normas generales para armonizar los sistemas de control
fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial (art.
268-1-12), y las atribuciones que se le confieren para revisar y fenecer las
cuentas correspondientes y determinar el grado de eficiencia, y de economía con
que hayan obrado; exigir informes sobre su gestión fiscal a todo funcionario o
empleado, persona o entidad pública o privada que administre fondos o bienes de
la Nación; establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal,
imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y
ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma y
para promover ante las autoridades competentes investigaciones penales o
disciplinarias a quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales
del Estado y exigir verdad sabida y  buena fe guardada, la suspensión inmediata
de funcionarios implicados, mientras culminan las referidas investigaciones o
procesos, en modo alguno lo autoriza para sustituir al legislador en el
establecimiento del procedimiento que debe seguirse para determinar la
responsabilidad fiscal de quienes manejan fondos o bienes públicos. Es obvio,
que la regulación del proceso de responsabilidad fiscal corresponde al
legislador, conforme a los arts. 6, 29, 121, 124, 150-23 de la Constitución.
Con todo, la Corte
considera que no es del caso inaplicar el art. 36 de la referida Resolución
Orgánica, porque se refiere a una distribución de competencias internas dentro
de la Contraloría, con respecto a las dependencias, órganos o funcionarios que
tendrán a su cargo el trámite de los procesos fiscales, que puede hacer el
Contralor dentro de sus atribuciones constitucionales y legales.
5.3. Examinadas sistemáticamente las normas de
la ley 42 de 1993 que regulan el proceso de responsabilidad fiscal (art. 72 a
89), es posible establecer que éste se desenvuelve a través de las siguientes
etapas: investigación y juicio fiscal, es decir, que la indagación preliminar a
que alude el artículo 76, no constituye propiamente una etapa de dicho juicio,
porque como se verá más adelante, la etapa de investigación sólo tiene cabida
cuando existe mérito para proceder a la iniciación de dicho proceso.
- "La
investigación es la etapa de instrucción dentro de los procesos que adelantan
los organismos de control fiscal, en la cual se allegan y practican las pruebas
que sirven de fundamento a las decisiones adoptadas en el proceso de
responsabilidad". Durante la etapa de investigación se pueden decretar
medidas cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente responsables
de un faltante de recursos del Estado, las cuales podrán impedir aquéllas u obtener
el desembargo de sus bienes ofreciendo caución (art. 75).
Es de anotar, que la
etapa de investigación sólo tiene cabida cuando los funcionarios de los
organismos de control fiscal que realicen funciones de investigación fiscal,
quienes se encuentran investidos de las atribuciones previstas en el Código de
Procedimiento Penal y las especiales que señala el artículo 76, han adelantado
oficiosamente "las indagaciones preliminares que se requieran por hechos
relacionados contra intereses patrimoniales contra el Estado", y
determinado, mediante el acopio de las informaciones y pruebas
correspondientes, la ocurrencia del hecho y su posible incidencia en la gestión
y en la responsabilidad fiscal, la identificación de los autores o partícipes y
de sus bienes. Es decir, que cuando el resultado de las diligencias
preliminares amerite la apertura de investigación, se procederá a ello mediante
la expedición de un auto del investigador, en el que se "ordenarán las
diligencias que se consideren pertinentes, las cuales se surtirán en un término
no mayor de 30 días, prorrogables hasta por otro tanto".
Es deber del
investigador ordenar y practicar las pruebas que le sean solicitadas, y las que
considere procedentes decretar y practicar en relación con los hechos
investigados, como se deduce de los artículos 72 y 75, según los cuales, en las
actuaciones relacionadas con el proceso de responsabilidad fiscal se
garantizará el debido proceso, y que durante la etapa de investigación,
"se allegan y practican las pruebas que sirven de fundamento a las
decisiones adoptadas en el proceso de responsabilidad fiscal".
- Vencido el término
de la investigación o su prorroga y cuando del acervo probatorio se establezca
que existe mérito para deducir responsabilidad fiscal a quienes han resultado
imputados, se ordenará la apertura del juicio fiscal. Etapa que tiene por
objeto "definir y determinar la responsabilidad de las personas cuya
gestión fiscal haya sido objeto de observación". La providencia que ordene
la apertura del juicio fiscal se debe notificar a los presuntos responsables en
forma personal o por edicto, según las normas del C.C.A. Contra dicha
providencia procede únicamente el recurso de reposición. Si los presuntos
implicados no se hicieren presentes en el proceso personalmente  o por
intermedio de apoderado el funcionario competente le nombrará apoderado de
oficio con quien se surtirá el trámite (art. 79).
- Al proceso de
responsabilidad fiscal se le pone fin mediante un acto administrativo motivado,
en el cual se declara si existe o no responsabilidad fiscal, y que debe ser
notificado en la forma y término que establece el Código Contencioso
Administrativo y contra el cual proceden los recursos y acciones de ley (art.
81).
La providencia que
declara la responsabilidad fiscal, una vez se encuentra en firme, presta mérito
ejecutivo contra los responsables fiscales y sus garantes. Además, dicha
providencia se da a conocer en un boletín que publica la Contraloría General de
la República y sólo procede la exclusión de una persona del boletín de
responsables fiscales por: revocación, anulación o pérdida de la fuerza
ejecutoria del acto, prescripción de la acción de cobro y  terminación del
proceso de cobro coactivo (arts 82, 83 y 84).
La inclusión de una
persona en el referido boletín tiene la consecuencia prevista en el art. 85 de
la ley 42 de 1993 que dice:
"Los
representantes legales así como los nominadores y demás funcionarios
competentes deberán abstenerse de nombrar, dar posesión o celebrar cualquier
tipo de contrato con quienes aparezcan en el boletín de responsables, so pena
de incurrir en causal de mala conducta".
6.
Consideraciones en torno a la naturaleza y objetivos, y a las garantías en el
proceso de responsabilidad fiscal.
6.1. Como función complementaria del control y
de la vigilancia de la gestión fiscal que ejerce la Contraloría General de la
República y las contralorías departamentales, distritales y municipales, existe
igualmente, a cargo de éstas, la de "establecer la responsabilidad que se
derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del
caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances
deducidos de la misma", la cual constituye una especie de la
responsabilidad que en general se puede exigir a los servidores públicos o a
quienes desempeñen funciones públicas, por los actos que lesionan el servicio o
el patrimonio público, e incluso a los contratistas y a los particulares que
hubieren causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado (arts. 6,
29, 90, 121, 123 inciso 2, 124, 267, 268-5 y 272 C.P., 83 y 86 de la ley 42 de
1993).
6.2. Es decir, que la responsabilidad
fiscal podrá comprender a los directivos de las entidades y demás personas que
profieran decisiones que determinen la gestión fiscal, así como a quienes
desempeñen funciones de ordenación, control, dirección y coordinación, y a los
contratistas y particulares a los cuales se les deduzca responsabilidad dentro
del respectivo proceso, en razón de los perjuicios que hubieren causado a los
intereses patrimoniales del Estado.
Dicha especie de
responsabilidad es de carácter subjetivo, porque para deducirla es necesario
determinar si el imputado obró con dolo o con culpa.
6.3. La responsabilidad fiscal se declara a través
del trámite del proceso de responsabilidad fiscal, entendido como el conjunto
de actuaciones materiales y jurídicas que adelantan las contralorías con el fin
de determinar la responsabilidad que le corresponde a los servidores públicos y
a los particulares, por la administración o manejo irregulares de los dineros o
bienes públicos. De este modo, el proceso de responsabilidad fiscal conduce a
obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza que un
determinado servidor público o particular debe cargar con las consecuencias que
se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha
realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario público, por
su conducta dolosa o culposa.
Para la estimación
del daño debe acudirse a las reglas generales aplicables en materia de
responsabilidad; por lo tanto, entre otros factores que han de valorarse, debe
considerarse que aquél ha de ser cierto, especial, anormal y cuantificable con
arreglo a su real magnitud. En el proceso de determinación del monto del daño,
por consiguiente, ha de establecerse no sólo la dimensión de éste, sino que
debe examinarse también si eventualmente, a pesar de la gestión fiscal
irregular, la administración obtuvo o no  algún beneficio.
El proceso de
responsabilidad fiscal, atendiendo su naturaleza jurídica y los objetivos que
persigue, presenta las siguientes características:
a) Es un proceso de
naturaleza administrativa, en razón de su propia materia, como es el
establecimiento de la responsabilidad que corresponde a los servidores públicos
o a los particulares que ejercen funciones públicas, por el manejo irregular de
bienes o recursos públicos. Su conocimiento y trámite corresponde a autoridades
administrativas,  como son: la Contraloría General de la República y las
contralorías, departamentales y municipales.
b) La
responsabilidad que se declara a través de dicho proceso es esencialmente
administrativa, porque juzga la conducta de un servidor público, o de una
persona que ejerce funciones públicas, por el incumplimiento de los deberes que
les incumben, o por estar incursos en conductas prohibidas o irregulares que
afectan el manejo de los bienes o recursos públicos y lesionan, por
consiguiente, el patrimonio estatal.
Dicha
responsabilidad es, además, patrimonial, porque como consecuencia de su
declaración, el imputado debe resarcir el daño causado por la gestión fiscal
irregular, mediante el pago de una indemnización pecuniaria, que compensa el
perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.
Adicionalmente, la
declaración de la referida responsabilidad tiene indudablemente incidencia en
los derechos fundamentales de las personas que con ella resultan afectadas
(intimidad, honra, buen nombre, trabajo, ejercicio de determinados derechos
políticos etc.).
c) Dicha
responsabilidad no tiene un carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo
(parágrafo art. 81, ley 42 de 1993). En efecto, la declaración de
responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria, pues busca obtener
la indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal.
Es, por lo tanto, una responsabilidad independiente y autónoma, distinta de la
disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por la comisión de los
mismos hechos. En tal virtud, puede existir una acumulación de
responsabilidades, con las disciplinarias y penales, aunque se advierte que si
se percibe la indemnización de perjuicios dentro del proceso penal, no es procedente
al mismo tiempo obtener un nuevo reconocimiento de ellos a  través de dicho
proceso, como lo sostuvo la Corte en la sentencia C-046/94[3].
d) En el trámite del
proceso en que dicha responsabilidad se deduce se deben observar  las garantías
sustanciales y procesales que informan el debido proceso, debidamente
compatibilizadas con la naturaleza propia de las actuaciones administrativas,
que se rigen por reglas propias de orden constitucional y legal, que dependen
de variables fundadas en la necesidad de satisfacer en forma urgente e
inmediata necesidades de interés público o social, con observancia de los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad (art. 209 C.P.),  a través de las actividades propias de
intervención o de control de la actividad de los particulares o del ejercicio
de la función y de la actividad de policía o de las que permiten exigir
responsabilidad a los servidores públicos o a los particulares que desempeñan
funciones públicas. En tal virtud, la norma del art. 29 de la Constitución, es
aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de
las siguientes garantías sustanciales y procesales: legalidad, juez natural o
legal (autoridad administrativa competente), favorabilidad, presunción de
inocencia, derecho de defensa, (derecho a ser oído y a intervenir en el
proceso, directamente o a través de abogado, a presentar y controvertir
pruebas, a oponer la nulidad de las autoridades con violación del debido
proceso, y a interponer recursos contra la decisión condenatoria), debido
proceso público sin dilaciones injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por
el mismo hecho.
6.4. En cuanto a los poderes o prerrogativas de
la administración en el proceso de responsabilidad fiscal y el derecho
fundamental al debido proceso, observa la Sala:
El art. 29 de la
Constitución reconoce el derecho fundamental al debido proceso que "se
aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas".
Como reiteradamente
lo ha expresado la Corte, el debido proceso constituye el conjunto de garantías
sustanciales y procesales especialmente diseñadas para asegurar la regularidad
y eficacia de la actividad jurisdiccional o administrativa, cuando sea
necesario definir situaciones controvertidas o declarar o aplicar el derecho en
un caso concreto, o investigar y juzgar los hechos punibles. En efecto, dijo la
Corte en uno de sus pronunciamientos:
“Corresponde a la
noción de debido proceso, el que se cumple con arreglo a los procedimientos
previamente diseñados para preservar las garantías que protegen los derechos de
quienes están involucrados en la respectiva relación o situación jurídica,
cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa deba aplicar la ley en
el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo cual conduzca a la
creación, modificación o extinción de un derecho o la imposición de una
obligación o sanción.
“En esencia, el
derecho al debido proceso tiene la función de defender y preservar el valor de
la justicia reconocida en el preámbulo de la Carta Fundamental, como una
garantía de la convivencia social de los integrantes de la comunidad nacional.
“Del contenido
del artículo 29 de la Carta y de otras disposiciones conexas, se infiere que el
derecho al debido proceso se desagrega en una serie de principios
particularmente dirigidos a tutelar la intervención plena y eficaz del sujeto
procesal y a protegerlo de la eventual conducta abusiva que pueda asumir la
autoridad que conoce y resuelve sobre la situación jurídica sometida a su
decisión. En tal virtud, y como garantía de respeto a dichos principios, el
proceso se institucionaliza y normatiza, mediante estatutos escritos que
contienen mandatos reguladores de la conducta de las autoridades
administrativas o judiciales, encaminados a asegurar el ejercicio regular de
sus competencias”[4].
De la Constitución
Política surgen unos principios que rigen el debido proceso, en el sentido que
éste es participativo, dado que todas las personas tienen derecho a participar
en las decisiones que los afectan, y es contradictorio y público, en cuanto a
que a los imputados les asiste el derecho a la defensa y a la asistencia de un
abogado escogido por él, o de oficio durante la investigación y el juzgamiento,
a solicitar la práctica de pruebas, a controvertir las que se alleguen en su
contra, a oponer la nulidad de la prueba obtenida con violación del debido
proceso, y a impugnar las decisiones que los perjudican (arts. 1, 2 y 29).
7. La situación
concreta que se analiza.
7.1. La tutela fue impetrada, por violación del
debido proceso, porque durante la etapa de investigación no se les
reconoció a los peticionarios el derecho a conocer y a contradecir las pruebas
que obraban en su contra.
7.2. Debe la Sala, en consecuencia, determinar
la forma como se compatibiliza el ejercicio de los poderes que le corresponden
a la administración dentro del trámite de las actuaciones administrativas
(investigación y juicio), dirigidas a establecer la responsabilidad fiscal, con
la garantía del debido proceso que consagra el art. 29 de la Constitución.
La ley guarda
silencio con respecto a la forma como los imputados pueden hacer uso de su
derecho de defensa dentro de la etapa de la investigación, pues las normas de
la ley 42 de 1993 que regulan el trámite del proceso de responsabilidad fiscal
postergan para una fase posterior -la del juicio- el ejercicio del derecho de
defensa, el cual realmente durante la etapa de investigación no se garantiza.
En estas
circunstancias y por la necesidad de asegurar la vigencia efectiva del mandato
contenido en el art. 29 de la Constitución que consagra el derecho para el
imputado de ejercer la defensa "durante la investigación y el
juzgamiento", debe la Corte determinar cual sería el mecanismo idóneo para
garantizar dicho derecho durante la etapa de investigación.
Con el anotado
propósito la Corte debe señalar una oportunidad procesal para garantizar el
referido derecho durante la mencionada  etapa y a ello apuntan las siguientes
consideraciones:
Ningún reparo
encuentra la Sala a la unilateralidad de la actuación surtida dentro de las
indagaciones preliminares, encaminada fundamentalmente a establecer en forma
objetiva la posible existencia de hechos o circunstancias que pueden configurar
el manejo irregular de bienes o recursos públicos, sin determinar a unos
responsables concretos.
Tampoco encuentra la
Sala contraria a la garantía del debido proceso que en una fase de la etapa de
investigación se conserve la actuación unilateral de la administración, por la
exigencia de mantener la reserva requerida, e impedir que su conocimiento o
publicidad pueda permitir la destrucción o la manipulación de las pruebas o la
interferencia de extraños y aún de los posibles implicados que la hagan
fracasar. De este modo, el proceder unilateral de la administración se
justifica por la necesidad de que pueda establecer con certeza, objetivamente
y  libre de influencias e injerencias perniciosas los hechos investigados, su
incidencia en el manejo irregular de los bienes y recursos públicos y la
identificación de los presuntos responsables. Igualmente, se justifica dicha
actuación unilateral para efectos de decretar medidas cautelares sobre los
bienes de las personas presuntamente responsables de un faltante de recursos
del Estado, con el fin de prever que no sea ilusoria la declaración de
responsabilidad fiscal en cabeza de un imputado, al asegurar a través de dichas
medidas el pago de la indemnización que llegue a decretarse.
Pero necesariamente
el avance de la investigación puede determinar que en un momento dado exista un
acopio de pruebas que permitan deducir con claridad la existencia y naturaleza
de los hechos constitutivos de las infracciones, y establecer la identidad de
los autores o partícipes. En tal circunstancia, y dada la situación de
desigualdad o desequilibrio en que se encuentran éstos, se impone la necesidad
de garantizar el derecho al debido proceso con el fin de restablecer una
igualdad o balance entre la verdad establecida por la administración, que surge
de la actuación que ha adelantado y que pone en duda la inocencia del posible
imputado, y la verdad que éste puede ofrecer al permitírsele ser oído y en
aportar, así sea preliminarmente y antes del juicio la prueba de sus descargos.
Aprecia la Corte que
en la forma como está diseñado el proceso de responsabilidad fiscal no existe
una idea de equilibrio y proporcionalidad, en las dos etapas del proceso. En
efecto, en la etapa de investigación la autoridad de control fiscal recopila
pacientemente y en forma unilateral las pruebas contra el imputado en un
término no mayor de 30 días, prorrogables por otro tanto, es decir, 60 días
hábiles, y luego una vez iniciado el juicio, sin haber ejercido su derecho de
defensa durante la investigación,  es cuando tiene la oportunidad de
controvertir, en una situación de evidente desventaja, la prueba recopilada
unilateralmente durante ésta.
No sólo razones de
justicia avalan la solución propuesta, sino la de garantizar adecuadamente el
derecho de defensa en una actuación administrativa que puede conducir a una
afectación grave del patrimonio económico de una persona y a sus derechos
fundamentales, e igualmente, la necesidad de preservar los principios de
igualdad, celeridad, economía, eficiencia y eficacia de las actuaciones
administrativas, en el sentido de que en forma rápida y oportuna se defina si
hay lugar o no a iniciar el respectivo juicio de responsabilidad fiscal, porque
sin habérsele dado oportunidad al posible imputado de exponer su versión de los
hechos y de producir la prueba de descargo, únicamente se cuenta con una verdad
unilateral.
La participación del
presunto imputado en la etapa de investigación permite asegurar no sólo el
derecho de defensa sino que contribuye a dar certeza a aquélla, y a garantizar
su eficiencia y eficacia, porque es posible determinar en forma pronta y
oportuna que no hay lugar a exigirle la responsabilidad fiscal a aquél, o que
por el contrario, se requiere adelantar el trámite del juicio para establecer
si hay lugar a declararla o no.
Es de anotar, que el
artículo 81 de la ley 190 de 1995, la cual entró en vigencia el 6 de julio de
1995, fecha de su publicación en el Diario Oficial 41.878, en materia de
garantías procesales en los procesos penales, contravencionales o
disciplinarios, dispuso:
"Garantías
procesales. La presente ley, o cualquiera otra de carácter penal, sustantivo o
procesal de efectos sustantivos, no podrán aplicarse con retroactividad.
Igualmente, las mismas normas no se aplicarán una vez producidos todos sus
efectos. Se exceptúan de esta prescripciones las normas creadoras de
situaciones de favorabilidad para el sindicado o procesado".
"Nadie podrá
ser condenado por juez o autoridad competente sin que exista en su contra plena
prueba alguna y oportuna, de todos los elementos constitutivos del delito,
infracción disciplinaria o contravencional y de la consecuente
responsabilidad".
"Toda duda,
conforme al principio in dubio pro reo, debe resolverse por el juez o la
autoridad competente a favor  del sindicado o procesado".
"En
desarrollo de las actuaciones penales, disciplinarias y contravencionales,
prevalece el principio de la presunción de inocencia. En consecuencia, en todo
proceso penal, disciplinario o contravencional la carga de la prueba estará
siempre a cargo del Estado, tanto en las etapas de indagación preliminar como
en las del proceso".
"En caso de
existir imputado o imputados conocidos, de la iniciación de la investigación,
se notificará a éste o éstos, para que ejerzan su derecho de defensa".
Aún cuando dicha ley
no se encontraba vigente para la época en que se surtió la etapa de
investigación fiscal (febrero 16 a abril 20 de 1995), y por lo tanto no puede
ser aplicada, se pone de presente que ella indudablemente constituye un
desarrollo del mandato del art. 29 de la Constitución, al determinar que debe
permitirse el ejercicio del derecho de defensa en las actuaciones
administrativas, en las cuales deba deducirse algún tipo de responsabilidad,
disciplinaria, contravencional o fiscal, desde la investigación, cuando exista
imputado o imputados conocidos.
Concordante con lo
expuesto, se pregunta la Corte cuál es el momento preciso para que dentro de la
etapa de investigación se garantice al imputado o imputados el derecho de
defensa?.
En la forma como
aparece diseñada la etapa de la investigación, con el objetivo claro antes
especificado, que tiene un término de duración de 30 días, prorrogables por un
término igual, entiende la Corte que éste debe ser el lapso mínimo en que debe
mantenerse la actuación unilateral del funcionario competente para tramitar el
proceso de responsabilidad fiscal y que vencido dicho término o su prorroga, y
siempre que los elementos de juicio obrantes en el proceso puedan ameritar la
iniciación del juicio fiscal, éste debe señalar un término prudencial adicional
para que quienes resulten imputados puedan ejercer el derecho de defensa en los
términos del art. 29 de la Constitución.
7.3. En la sentencia C-599/92 la Corte al fallar
una demanda de inconstitucionalidad contra los arts. 7,19,21,26 y 27 del
decreto ley 1746/91, en relación con las actuaciones administrativas en materia
de infracciones cambiarias, sostuvo lo siguiente:
" En efecto,
para comprender, a la luz de la Carta, los verdaderos alcances de esta parte
acusada del artículo 7o, se debe partir del supuesto según el cual el
procedimiento al que pertenece, está formado por una parte de diligencias
previas, o de instrucción, por otra parte de formulación de cargos o de
traslado y de emplazamientos, otra de pruebas y, por último, por la del fallo;
las restantes etapas procedimentales que siguen a la preliminar de instrucción,
están sometidas a los principios de publicidad y contradicción y también a las
reglas del debido proceso administrativo, ya que a ellas en general y a algunos
de los incidentes que se tramitan, se aplican las disposiciones predicadas de
la vía gubernativa que establece el Código Contencioso Administrativo, y las
normas que obligan a oir y vencer en juicio a la persona que puede ser sujeto
de una sanción".
"En verdad,
la parte acusada del artículo 7o. constituye una etapa apenas inicial de las disposiciones
que regulan las actuaciones administrativas, enderezadas preliminarmente a
determinar objetivamente la comisión de infracciones cambiarias, y no a
atribuir o devenir responsabilidad en cabeza de alguna persona; en esta etapa
no existe cargo o imputación alguna y por el contrario, la experiencia y la
naturaleza de las cosas que se regulan, enseñan que en algunos casos como el de
las infracciones cambiarias, es recomendable para el fin de la normatividad
correspondiente y, de la vigencia del orden jurídico, adelantar las
indagaciones preliminares con sigilo, inteligencia y reserva".
"No se trata
en estos casos de determinar la responsabilidad penal, típicamente subjetiva,
sino apenas de salvaguardiar los intereses cambiarios de carácter objetivo del
Estado y de la sociedad y para ello, al igual que ocurre con otras diligencias
policivas y administrativas, en aquella etapa preliminar no se requiere del
concurso o del conocimiento de las personas comprometidas con los hechos sobre
los cuales se pueden enderezar las mencionadas diligencias".
"El
procedimiento de determinación de la responsabilidad por la infracción
cambiaria, se abre al conocimiento del público y del presunto infractor con la
formulación de cargos, y con las reglas que se aplican por mandato
constitucional a todas las actuaciones judiciales y administrativas que no
exigen en estas diligencias preliminares el concurso o el conocimiento de los
eventuales infractores; por el contrario, estas actuaciones bien pueden adelantarse
sin la participación de ningún particular y sin la previa advertencia de su
inicio, pues sólo conducen a una preliminar apreciación objetiva sobre la
ocurrencia eventual de un hecho sancionable administrativamente y sobre la
hipotética existencia de autores".
"En eventos
especiales es muy probable que el infractor tenga tiempo de ocultar y destruir
pruebas o que la simple noticia que rompe el especial sigilo en aquellas
averiguaciones, pueda causar pánico económico, financiero, bursátil o fiscal y
mientras no se haya adelantado la averiguación inicial por los funcionarios
competentes, no es necesario correr riegos tan graves".
(....)
"Más aún, la
Carta de 1991 consagra la presunción de inocencia, debe tenerse  en cuenta que
esta es una presunción juris tantun que admite  prueba en contrario.  Tal
presunción cabe ciertamente tanto en el ámbito del derecho penal como en el de
las infracciones administrativas.  Precisamente por eso, "cuando estén
finalizadas las  diligencias preliminares y el funcionario competente a cuyo
cargo se encuentre el expediente considere que los hechos investigados pueden
constituir infracción cambiaria formulará los cargos correspondientes a los
posibles infractores en acto administrativo motivado contra el cual no
procederá recurso alguno.  Si culminada la instrucción aparece que los hechos
investigados no configuran infracción cambiaria, el Superintendente de Cambios
o el funcionario en quien éste delegue así lo declarará en providencia
motivada, contra la cual procede recurso de reposición",  como lo
determina el artículo 11 del mencionado Estatuto".
"Además,
"al formular los cargos, se correrá traslado a los presuntos infractores o
a su apoderado, mediante entrega de copia  integra, auténtica y gratuita de la
providencia".  Entonces empezará a tramitarse el proceso administrativo
sujeto a las garantías constitucionales, como se ha señalado. Así pues no hay
desconocimiento de la presunción de inocencia, sino que ella se desvirtúa con
los resultados del debido proceso administrativo. Tampoco por este aspecto se
encuentra oposición entre la presunción de inocencia y el principio de la
responsabilidad objetiva, que es característica propia  de las infracciones
administrativas".
Posteriormente, en
la sentencia de tutela T-159/96, en la cual se analizó una actuación de la
Superintendencia de Valores en relación con la toma de posesión inmediata de
los bienes, haberes y negocios de la sociedad Eurovalores  S.A., la Sala Cuarta
de Revisión consideró que era aplicable en ese caso la jurisprudencia contenida
en la Sentencia C-599/92 y que en el caso concreto no se había violado el
derecho al debido proceso.
Considera la Corte
que la sustentación jurídica contenida en la presente providencia no contradice
la jurisprudencia que aparece expuesta en las aludidas sentencias, en cuanto al
debido proceso en las actuaciones administrativas, en razón de la naturaleza de
la materia en ella tratada, de la especialidad de la normatividad que fue
tenida en cuenta como referente para adoptar las correspondientes decisiones en
cada caso y, fundamentalmente, porque en la sentencia C-599/92, invocada
igualmente en la sentencia T-159/96, se analiza el problema de la
responsabilidad en materia de infracciones cambiarias desde el punto de vista
objetivo, y no desde el punto de vista de la responsabilidad subjetiva que es
la que corresponde considerar cuando se trata de establecer y declarar la
responsabilidad fiscal. Además, en la aludida sentencia T-159/96 se concluyó
mediante el examen de la situación factica del caso sometido a estudio que el
debido proceso se le había garantizado plenamente a la sociedad Eurovalores
S.A.
7.4. A juicio de la Sala, el derecho de defensa
de los peticionarios de la tutela fue quebrantado en el presente caso, por las
siguientes razones:
a) El derecho de
defensa en los procesos por responsabilidad fiscal, en los cuales la
administración, a través de las contralorías, declara que una persona debe
cargar con las consecuencias de su gestión fiscal y reparar el perjuicio
sufrido por una entidad estatal, constituye un presupuesto indispensable para
su regularidad, eficacia y validez. Por lo tanto, debe gobernar y garantizarse
en cada una de las etapas del proceso, es decir, tanto en la investigación como
en el juicio fiscal, mas aún cuando la Constitución (art. 29) advierte
perentoriamente que se aplica a todas las actuaciones judiciales y
administrativas.
b) La defensa en el
referido proceso requiere ser unitaria, continua y permanente, dada la íntima
relación causal que existe entre la investigación y el juicio fiscal. En
efecto, en la investigación se va a establecer la certeza de los hechos
investigados, la incidencia de estos en la gestión fiscal y a qué personas en
concreto se les puede imputar la responsabilidad por las irregularidades
cometidas en dicha gestión; cuando se inicia el juicio, es porque existe
evidencia en relación con las situaciones mencionadas y porque se pone en tela
de juicio la presunción de inocencia del imputado o investigado. En tales
condiciones, a éste se le debe dar la oportunidad, no sólo en la etapa del
juicio, sino en la investigación -luego de agotada la actuación unilateral de
la administración- de ser oído en relación con hechos investigados, de
solicitar y aportar pruebas e intervenir en su práctica.
La Corte en la
sentencia C-150/93[5],
se pronunció sobre la referida problemática en los siguientes términos:
"La
veracidad de la existencia de algo no concluye con la percepción del mismo; tan
solo es el inicio en la búsqueda de la verdad. Se requiere que exista un
cuestionamiento para que el hecho adquiera firmeza. Este proceso se da en todas
las manifestaciones del intelecto humano. La contradicción es la
incompatibilidad de dos proposiciones, que no pueden ser a la vez verdaderas,
por cuanto una de ellas afirma o niega lo mismo. Así, el principio de
contradicción ha sido definido por la doctrina como el fundamento lógico y
metafísico que establece, como uno de los criterios de la verdad, la
imposibilidad absoluta de ser o no ser algo al propio tiempo en el mismo lugar
y con identidad completa de las demás circunstancias. Constituye un elemento de
interpretación jurídica".
"A través de
las diferentes etapas del proceso penal, la prueba que se ha recogido no crea
en el juez la certeza o el convencimiento subjetivo sobre la existencia del
hecho punible o de la responsabilidad del sindicado. De allí que el artículo
247 del Código de Procedimiento Penal exija, para poder dictar sentencia
condenatoria, que obre en el proceso la prueba que dé certeza sobre el
hecho punible y sobre la responsabilidad del procesado. La certeza sólo se
logra mediante el ejercicio del derecho de contradicción  como uno de los
elementos del derecho de defensa".
"La
violación del principio de contradicción trae como consecuencia la nulidad de
pleno derecho de la prueba aportada y no controvertida. Esta presunción de
derecho fue dispuesta por el Constituyente como garantía del debido proceso,
cuando en el inciso final del artículo 29  consagró:
...Es nula de
pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso".
"En materia
penal el proceso se desarrolla a través de las etapas de investigación previa,
instrucción y juzgamiento, y en las tres se aportan pruebas que deben ser
conocidas y controvertidas por los sujetos procesales".
"En la
determinación de la responsabilidad sólo pueden considerarse las pruebas
debidamente aportadas al proceso y que hayan podido discutirse, nada distinto
reza el principio de que nadie puede ser condenado sin haber sido oído y
vencido en juicio".
"Aunque la
etapa de la investigación previa es anterior a la existencia del proceso y
tiene como finalidad establecer si la investigación debe proseguir o no, es
considerada como especial y básica de la instrucción y del juicio. Por tal
motivo, no asiste razón que permita la limitación de la controversia probatoria
en dicha etapa. Por tanto el principio del debido proceso debe aplicarse en toda
actuación judicial".
"Con el
acatamiento al principio de contradicción se cumple una función garantizadora
que compensa el poder punitivo del Estado en cabeza de los funcionarios
judiciales, es decir, actúa como un contrapeso obligatorio, respetuoso de los
Derechos Humanos, al permitir la intervención en cualquier diligencia de la que
pueda resultar prueba en contra del imputado, sindicado o procesado".
c) Razones de
eficiencia y eficacia justifican, además, la garantía del derecho de defensa en
las dos etapas del proceso fiscal, porque la vinculación de los imputados al
proceso fiscal durante la investigación, mediante la oportunidad que se les
brinda de suministrar su versión de los hechos y de la conducta observada en
desarrollo de la gestión fiscal y de solicitar y aportar pruebas e intervenir
en su práctica contribuye a la certeza y solidez de la evidencia recogida y
puede determinar que no sea necesaria la tramitación del juicio fiscal, con lo
cual se logra una economía procesal, en todo sentido, en trámites y en tiempo.
Se combina de este modo la eficiencia y la eficacia de la actuación procesal,
sin desconocer el derecho de defensa.
La eficiencia y la
eficacia de la administración no exige que en todos los procesos se adelante
necesariamente el juicio fiscal para determinar si existe o no la
responsabilidad de los imputados, sino que ésta se pueda definir lo mas pronto
posible. Por tanto, lo mas útil y conveniente para el servicio administrativo e
igualmente para los imputados o investigados que ven comprometida su
responsabilidad patrimonial y el goce de sus derechos fundamentales es que ello
se haga dentro de la investigación, pues tanto la administración como los
imputados o investigados en un proceso de responsabilidad fiscal tienen un
interés cierto en que la verdad se establezca y se de a conocer dentro del
menor tiempo posible.
d) Muestra la
actuación procesal que evidentemente a los imputados o investigados se les
privó del derecho de ser oídos y de solicitar aportar pruebas e intervenir en
su práctica en la etapa de la investigación.
Las declaraciones
bajo juramento, que se le recibieron a los peticionarios durante la etapa de la
investigación, que equivalen a declaraciones de terceros, es decir, como
testigos, no pueden suplir el derecho que tenían cada uno de ellos de rendir la
referida versión, sin juramento y libre de apremios, como posibles imputados.
En las condiciones
descritas, se concluye que a los peticionarios se les violó el derecho al
debido proceso. En tal virtud la Corte debe precisar la forma como hay que
restablecer el derecho violado y, con tal fin observa:
La investigación
adelantada por los funcionarios de la Contraloría tiene, en principio, sustento
en las disposiciones de la ley 42 de 1993. El vicio que en dicha actuación se
observa, como quedó explicado antes, obedece a que no se le dio oportunidad a
los peticionarios de ejercer el derecho de defensa, durante la etapa de la
investigación y antes de la apertura del juicio fiscal, porque dicha ley
contiene un vacío al no prever esa oportunidad. Por lo tanto, éste debe ser
llenado, como ya se anotó, aplicando el art. 29 de la Constitución.
En tal virtud, se
concederá la tutela impetrada y se ordenará a la Unidad de Investigaciones
Fiscales de la Contraloría General de la República que proceda a anular la
actuación a partir de la expedición de la providencia que ordenó la apertura
del juicio fiscal, a efecto de que con anterioridad a esta providencia se les
dé la oportunidad a los demandantes de ejercer el derecho de defensa.
Con base en las
consideraciones precedentes se revocarán las sentencias de instancia y se
concederá, en las circunstancias y condiciones anotadas, el amparo solicitado
por los demandantes.
IV.  DECISION.
En mérito de lo
expuesto la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero.
INAPLICAR por inconstitucionales en el presente caso de conformidad con el
art. 4 de la Constitución Política, los artículos 24 a 35 y 37 a 44 de
la Resolución Orgánica No. 03466 de junio 14 de 1994, emanada de la Contraloría
General de la República que reglamentan el proceso de responsabilidad fiscal.
Segundo. REVOCAR
los fallos proferidos por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia
y la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santafé de Bogotá, en virtud de los cuales se decidió denegar la tutela
impetrada por los señores Jaime Sarmiento Sarmiento, Nidia Padilla Valdés y
Eduardo Lemos Ostornol y, en su lugar, conceder la tutela del derecho al debido
proceso. En tal virtud, se ordena a la Unidad de Investigaciones Fiscales de la
Contraloría General de la República que proceda a anular la actuación a partir
de la expedición de la providencia que ordenó la apertura del juicio fiscal, a
efecto de que con anterioridad a esta decisión se les dé la oportunidad a los
demandantes de ejercer el derecho de defensa.
Tercero.  Líbrese
por la Secretaría General de esta Corporación, la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON  DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General.
Salvamento de
voto a la Sentencia SU-620/96
DERECHO DE
DEFENSA EN RESPONSABILIDAD FISCAL-Ejercicio en etapa de juicio /PRUEBAS SUMARIAS-Oportunidad para
controvertirlas (Salvamento de voto)
Es perfectamente
lógico y jurídico que el traslado de las pruebas practicadas, y la oportunidad
para controvertirlas y pedir las que se estimen suficientes para desvirtuarlas,
se haga a partir de la notificación del auto que ordena la apertura del juicio
fiscal. Porque en ese auto el investigador hace una evaluación de las pruebas y
formula, en principio, los cargos contra los presuntos inculpados.  Es decir,
manifiesta cual es su apreciación de tales pruebas. Lo contrario, equivale a
dar traslado de un conjunto de pruebas sin manifestar cómo las valora el
investigador. De esta manera sí se viola ostensiblemente el principio de la
lealtad procesal. Todo se reducía a no perder de vista un principio
elemental del derecho procesal: el de que las pruebas practicadas sin citación
ni audiencia de la parte contraria, son pruebas sumarias, es decir, no
controvertidas. De conformidad con la reglamentación vigente, la oportunidad
que los presuntos inculpados tenían para controvertir las pruebas, era el
término de ocho días que comienza a correr después de la notificación del auto
que dispone la apertura del juicio fiscal.
CONTRALOR GENERAL
DE LA REPUBLICA-Regulación
juicio de cuentas (Salvamento de voto)
El Contralor sí
está facultado para dictar la reglamentación por vía general del juicio de cuentas.
No había razón para inaplicar por inconstitucional la mencionada resolución: el
Contralor sí era competente para dictarla, y sus normas no contrarían la
Constitución.
Con el debido
respeto, manifiesto las razones que me llevaron a disentir de lo resuelto en la
sentencia de la referencia.
Primera.-  No se
violó el derecho de defensa.
La sentencia afirma
la violación del derecho al debido proceso (y, por consiguiente, del derecho de
defensa), por parte de los investigadores de la Contraloría General de la
República, y en perjuicio de las personas contra quienes se adelantaba el
juicio de cuentas. Como consecuencia de lo anterior, se anula “la actuación a
partir de la expedición de la providencia que ordenó la apertura del juicio
fiscal, a efecto de que con anterioridad a esta decisión se les dé la
oportunidad a los demandantes de ejercer el derecho de defensa”.
Pues bien: sostengo,
en primer lugar, que a los demandantes de la tutela no se les violó el derecho
de defensa, por las siguientes razones:
De conformidad con
lo dispuesto en la Resolución Orgánica No. 03466, de junio 14 de 1994, dictada
por la Contraloría General de la República (resolución que no quebranta la
Constitución, como se verá), una vez termina la etapa de la investigación, en
el auto que dispone la apertura del juicio fiscal, se da traslado a los
presuntos inculpados, para que puedan pedir pruebas y controvertir las
existentes. Así se hizo, y uno de los presuntos inculpados, Héctor Samacá
Rodríguez, interpuso el recurso de reposición y fue excluído del juicio fiscal.
Es perfectamente
lógico y jurídico que el traslado de las pruebas practicadas, y la oportunidad
para controvertirlas y pedir las que se estimen suficientes para desvirtuarlas,
se haga a partir de la notificación del auto que ordena la apertura del juicio
fiscal. ¿Por qué? Porque en ese auto el investigador hace una evaluación de las
pruebas y formula, en principio, los cargos contra los presuntos inculpados.
Es decir, manifiesta cual es su apreciación de tales pruebas.
Lo contrario, lo que
ha dispuesto la corte, equivale a dar traslado de un conjunto de pruebas sin
manifestar cómo las valora el investigador. De esta manera sí se viola
ostensiblemente el principio de la lealtad procesal.
Como lo sostuve en
los debates que culminaron en esta decisión, todo se reducía a no perder de
vista un principio elemental del derecho procesal: el de que las pruebas
practicadas sin citación ni audiencia de la parte contraria, son pruebas
sumarias, es decir, no controvertidas. De conformidad con la reglamentación
vigente, la oportunidad que los presuntos inculpados tenían para controvertir
las pruebas, era el término de ocho días que comienza a correr después de la
notificación del auto que dispone la apertura del juicio fiscal.
La propia sentencia
reconoce que a los demandantes de la tutela no se les violó el debido proceso.
En la página 8 se lee esta conclusión de la inspección judicial practicada en
el expediente correspondiente al proceso fiscal:
“Dentro del
juicio fiscal obran los descargos y peticiones de pruebas de los interesados,
las cuales fueron debidamente atendidas, y constancias de actuaciones
procesales indicativas de que se les garantizó el derecho de defensa”.
¿Por qué, entonces, tutelar el derecho de defensa que sí se respetó?
A todo lo anterior,
puede agregarse que a los investigados sí se les oyó en la etapa de
investigación, como consta en las sentencias que se revisan.
Segunda.-  La
Resolución Orgánica 03466 de 1994 no es contraria a la Constitución.
Se dice en la
sentencia que el Contralor carece de competencia para regular, por vía general,
el juicio de cuentas.  Discrepo de esta afirmación, porque considero que el
Contralor sí está facultado para dictar esta reglamentación. Su facultad está
consagrada expresamente por el numeral 1 del artículo 268 de la Constitución,
así:
“El Contralor
General de la República tendrá las siguientes atribuciones:
1)  Prescribir los
métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de bienes de
la nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de
resultados que deberán seguirse”.
Si el control que
ejerce la Contraloría es posterior y selectivo (art. 267 de la Constitución),
bien se ve que el juicio de cuentas o juicio fiscal no es otra cosa que una
rendición de cuentas, cuyo método y forma puede prescribir el Contralor, como
se acaba de ver.
No había, pues,
razón para inaplicar por inconstitucional la mencionada resolución: el
Contralor sí era competente para dictarla, y sus normas no contrarían la
Constitución.
Tercera.-  Se
cambió la jurisprudencia de la Corte.
En la sentencia
C-599 de 1992, la Corte declaró exequibles normas que permitían investigar
unilateralmente las infracciones cambiarias, y formular luego cargos a los presuntos
responsables, y correrles al mismo tiempo traslado de las pruebas sumarias
practicadas.  Posteriormente, en la sentencia T-159 de 1996, se ratificó tal
jurisprudencia al analizar la actuación de la Superintendencia de Valores en
relación con la firma Eurovalores S.A.
Ahora, se ha
desconocido esa jurisprudencia intentando una débil explicación, basada en la
supuesta “responsabilidad subjetiva” del juicio fiscal, enfrentada en una
supuesta responsabilidad objetiva a que se referirían las sentencias C-599/92 y
T-159/96.  Tal explicación, sin embargo, no puede ocultar la inconsecuencia de
aplicar soluciones completamente diferentes, y opuestas, a casos semejantes
desde el punto de vista jurídico.
Es todo.
Bogotá, noviembre 13
de 1996
JORGE ARANGO MEJÍA
Salvamento de
voto a la sentencia SU-620/96
DERECHO DE
DEFENSA EN RESPONSABILIDAD FISCAL-Ejercicio en etapa del juicio (Salvamento de voto)
La sentencia no
tuvo en cuenta que los artículos que regulan el proceso de responsabilidad fiscal,
establecen claramente que es en la etapa del juicio fiscal y no en la de
investigación preliminar donde ni siquiera se ha consignado responsabilidad, en
la que debe observarse el derecho al debido proceso y el ejercicio pleno del
derecho de defensa de la persona, para los efectos de que se decreten las
pruebas que considere pertinentes, a fin de desvirtuar los cargos que se
formulan no en la etapa de instrucción, sino cuando se decreta la apertura del
correspondiente juicio, de manera que si en las diligencias preliminares no se
ha hecho imputación alguna, mal podría considerarse conculcado el derecho al
debido proceso.
Referencia:
Expediente T-84.714
Acción de tutela
promovida por Jaime Sarmiento Sarmiento y Otros contra la Unidad de
Investigaciones de la Contraloría General de la República
Santa Fe de Bogotá,
D.C. Noviembre veintinueve (29) de mil novecientos noventa y seis (1996)
El suscrito
Magistrado formuló en su oportunidad salvamento de voto con respecto a la
sentencia proferida por la Sala Plena de la Corporación dentro del proceso de
la referencia, con fundamento en las consideraciones que a continuación se
señalan.
Estimo que la
sentencia mencionada, no tuvo en cuenta que los artículos 72 a 89 de la Ley 42
de 1993, que regulan el proceso de responsabilidad fiscal, establecen
claramente que es en la etapa del juicio fiscal y no en la de investigación
preliminar donde ni siquiera se ha consignado responsabilidad, en la que debe
observarse el derecho al debido proceso y el ejercicio pleno del derecho de
defensa de la persona, para los efectos de que se decreten las pruebas que
considere pertinentes, a fin de desvirtuar los cargos que se formulan no en la
etapa de instrucción, sino cuando se decreta la apertura del correspondiente
juicio, de manera que si en las diligencias preliminares no se ha hecho
imputación alguna, mal podría considerarse conculcado el derecho al debido
proceso.
De ahí que en mi
concepto, aplicando la citada ley que establece el procedimiento respectivo, la
sentencia materia de revisión debió más bien confirmar los fallos proferidos
por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia y la Sala de Decisión Penal
del Tribunal del Distrito Judicial de Santa Fé de Bogotá, en virtud de los
cuales se denegó la tutela de la referencia.
Fecha ut supra,
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia SU-620/96
DERECHO DE
DEFENSA EN RESPONSABILIDAD FISCAL-Oportunidad en etapa del juicio (Salvamento de voto)
No en todos los
eventos es viable otorgar a la persona sujeto de la investigación la
oportunidad de hacer uso de la totalidad de las garantías involucradas en la
noción del debido proceso. Una postura extrema en este sentido conduciría a
quitarle efectividad a la actuación administrativa, en detrimento de los
principios que deben guiarla y que también son de rango constitucional. No
significa que se niegue a la persona involucrada la ocasión de controvertir
pruebas y de ejercer su derecho al debido proceso, es claro que esas
prerrogativas le pertenecen, pero la etapa para hacer uso de ellas es,
primordialmente, la del juicio, cuya apertura supone una imputación y debe ser
notificada, abriéndose, entonces, una etapa en la que el implicado puede
solicitar o aportar pruebas y desplegar toda la actividad que estime necesaria
para desvirtuar los cargos que no se le formulan en la etapa investigativa sino
cuando se decreta la apertura del juicio.
Magistrado Ponente:
Dr. Antonio Barrera Carbonell
El motivo de nuestro
disentimiento con la posición que adoptó la mayoría, en la sentencia de la
referencia, radica en que se dejó de tener en cuenta la regulación que del
proceso de responsabilidad fiscal contiene la ley 42 de 1993 en sus artículos
72 a 89.
En efecto, el
mencionado proceso se cumple en varias etapas, de las cuales la que corresponde
a la investigación tiene la finalidad de permitirle a los organismos de control
fiscal recaudar y practicar las pruebas que sirvan de fundamento a las
decisiones que se tomen con posterioridad.
La decisión de la
Corte se funda en la circunstancia de que la ley 42 de 1993 contiene un
supuesto vacío en la regulación del respectivo trámite, por cuanto no señala la
manera como los implicados en la investigación pueden ejercer su derecho de
defensa, vacío que pretende ser llenado "aplicando el artículo 29 de la
Constitución".
Es incuestionable
que, por expreso mandato constitucional, el debido proceso debe aplicarse a
toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, empero, resulta
indispensable considerar la naturaleza de las actuaciones que se adelantan y en
el caso que en esta oportunidad falló la Sala Plena de la Corporación la índole
del proceso de responsabilidad fiscal es administrativa y, por tanto, la
aplicación de las garantías propias del debido proceso no puede pasar por alto
ese dato ni las finalidades que se persiguen mediante esa actuación.
Esa es, en nuestro
criterio la razón que explica la regulación que de la etapa investigativa hace
la ley 42 de 1993. No en todos los eventos es viable otorgar a la persona
sujeto de la investigación la oportunidad de hacer uso de la totalidad de las
garantías involucradas en la noción del debido proceso. Una postura extrema en
este sentido conduciría a quitarle efectividad a la actuación administrativa,
en detrimento de los principios que deben guiarla y que también son de rango
constitucional.
El señalamiento
inexorable de una oportunidad, no prevista en la  ley, para que durante la
etapa investigativa el "posible" imputado controvierta las pruebas
allegadas, so pretexto de un ejercicio pleno de su derecho de defensa, es capaz
de convertir en inanes los objetivos de toda la actuación que, como elemento
inherente a ella misma, contempla la posibilidad de que, ponderadas las
circunstancias del caso, el investigado no conozca la actividad probatoria que
se cumple, para evitar, justamente, que apoyándose, por ejemplo, en su
condición de funcionario obstruya la investigación, oculte, manipule o destruya
pruebas.
No significa lo
anterior que se niegue a la persona involucrada la ocasión de controvertir
pruebas y de ejercer su derecho al debido proceso, es claro que esas
prerrogativas le pertenecen, pero la etapa para hacer uso de ellas es,
primordialmente, la del juicio, cuya apertura supone una imputación y debe ser
notificada, abriéndose, entonces, una etapa en la que el implicado puede
solicitar o aportar pruebas y, en fin, desplegar toda la actividad que estime
necesaria para desvirtuar los cargos que, dicho sea de paso, no se le formulan
en la etapa investigativa sino cuando se decreta la apertura del juicio.
En atención a los
argumentos que dejamos consignados en este salvamento, estimamos que la Corte
ha debido confirmar las sentencias revisadas.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Fecha ut supra.
[1] M.P. Fabio Morón
Díaz
[2] M.P. Carlos
Gaviria Díaz
[3] M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[4] Sentencia
C-214/94 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[5] M.P. Fabio Morón
Díaz.