C-898-11
Sentencia C-_______
Sentencia C-898/11
REQUISITOS CONSTITUCIONALES PARA SER ELEGIDO CONTRALOR
MUNICIPAL-No pueden ser modificados
por el legislador
La
jurisprudencia constitucional prescribe que esa previsión de la Carta Política
incorpora un límite sustantivo al margen de configuración legislativa sobre la
materia, de modo que el Congreso tiene vedado prever cualificaciones
profesionales en disciplinas particulares, pues ello no solo desconoce el
mandato superior mencionado, sino también limita desproporcionada e
injustificadamente el derecho político de acceso a los cargos públicos para el
caso analizado. A este respecto debe insistirse en que, como se expuso en los
fundamentos jurídicos anteriores de esta sentencia, la circunstancia de que el
Constituyente haya señalado unas determinadas condiciones que deben reunir los
aspirantes al cargo de contralor municipal, entre ellas, “acreditar título
universitario” y al mismo tiempo, haya dejado que la ley fijara “otras
adicionales”, comporta una limitación a la potestad legislativa para regular la
materia. En efecto, esta decisión ha señalado cómo la Corte en su
jurisprudencia ha sostenido que el legislador no puede hacer más restrictiva la
agregación de una exigencia adicional sobre el mismo requisito diseñados por el
Constituyente. Es claro, por lo tanto, que esos requisitos “adicionales” deben
referirse a calidades distintas a las previstas en la Constitución.  En
consecuencia, se tiene que los apartes normativos acusados contravienen dicha
regla constitucional, lo que obliga a concluir su inexequibilidad.
CONTRALOR DEPARTAMENTAL, DISTRITAL O MUNICIPAL-Calidades para acceder al cargo
CONTRALOR DEPARTAMENTAL, DISTRITAL O MUNICIPAL-Nuevas reglas en régimen de inhabilidades e
incompatibilidades
MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE
TITULOS ACADEMICOS EXIGIDOS A LOS CONTRALORES-Límites/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Gradación
del margen/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DEFINICIONES LEGISLATIVAS-Intensidad
En
lo que respecta a la definición del margen de configuración legislativa en
materias reguladas de manera específica por la Constitución, la jurisprudencia
constitucional ofrece un criterio útil para esa determinación.  Al respecto, se
parte de la base que el Congreso tiene una competencia amplia para regular los
diversos aspectos del orden jurídico y, en especial aquellos que la
Constitución dispone como parte de la reserva de ley en sentido formal.  Sin
embargo, el principio de supremacía constitucional impone una restricción a ese
margen de configuración normativa, cuando la Carta Política dispone reglas
específicas sobre determinada materia, como evidentemente sucede para el caso
de varios de los preceptos contenidos en el artículo 272 C.P.  En este escenario, el legislador tiene un grado de configuración significativamente
reducido cuando regula un aspecto respecto del cual el Constituyente ha
dispuesto una regla particular, al punto que encuentra vedado proferir
regulaciones que incorporen modificaciones a dichas prescripciones
específicas.  Así, la Sala ha señalado que “…[e]n principio la sujeción y
subordinación de la ley a la Constitución debe permitir cierto margen de acción
en la labor de desarrollo de las normas superiores, de manera tal que las
diversas alternativas se adopten dentro del marco del principio democrático y
pluralista que orienta nuestro sistema constitucional. Las distintas corrientes
de pensamiento y opinión representadas en el órgano legislativo, deben
participar en el desarrollo e implementación de la Constitución, optando por
las diferentes posibilidades dentro del principio de las mayorías. Este margen
de acción o libertad de configuración política, admite una gradación que
depende a su vez del grado de precisión con el que el constituyente perfila una
institución jurídica, y del propio desarrollo constitucional de la misma. Así,
podría decirse que la libertad de configuración del legislador es inversamente
proporcional a la precisión y amplitud  con la que la Constitución regula una
institución jurídica. A mayor precisión de las nociones constitucionales, menor
libertad de acción para el legislador. A mayor desarrollo constitucional de la
normatividad superior, menor espacio de acción para la ley. A su vez, el grado
de la libertad de configuración, determina la intensidad del control
constitucional”
LEGISLADOR-No
puede hacer más restrictivo el acceso al desempeño de la función pública
mediante la agregación de exigencia adicional, sobre la misma causal diseñada
por el constituyente
La Constitución ha previsto las condiciones
específicas para el acceso al cargo de contralor, en lo que respecta a la
cualificación profesional exigida, las cuales no pueden ser modificadas o
adicionadas por el legislador, pues ello significaría no solo el
desconocimiento del principio de supremacía constitucional, sino también la
imposición de cargas injustificadas para el ejercicio del derecho político a
acceder al desempeño y cargos públicos.
CAMBIO DE PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Admisibilidad/ADMISIBILIDAD DE CAMBIO DE PRECEDENTE
CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/FUERZA VINCULANTE DE LA
JURISPRUDENCIA DE LAS ALTAS CORTES-Jurisprudencia constitucional
CAMBIO DE PRECEDENTE CONSTITUCONAL-Se requiere de la comprobación de circunstancias
extremas y excepcionales que permitan realizar ese cambio
En
este orden de ideas, la decisión de una alta corte, y de manera particular de la
Corte Constitucional, de modificar su precedente es intrínsecamente costosa en
términos de afectación de los principios y valores antes mencionados.  Por
ende, se requiere de la comprobación de circunstancias extremas y excepcionales
que permitan realizar ese cambio, entre ellas (i) la reforma del parámetro
normativo constitucional cuya interpretación dio lugar al precedente; (ii) la
comprobación acerca de la irrazonabilidad, inconstitucionalidad o manifiesta
injusticia del arreglo jurisprudencial vigente al vulnerar principios y valores
nodales para el Estado Constitucional; o (iii) la modificación radical y
sistemática de la comprensión de una norma dentro del ordenamiento, categoría
usualmente incorporada al concepto de derecho viviente.
AUTORIDAD JUDICIAL-Requisitos estrictos para apartarse del precedente jurisprudencial
Sobre
el particular y para el caso puntual de la legitimidad de la separación del
precedente por parte de los jueces, la sentencia C-634/11 señaló que
“…[r]esulta válido que dichas autoridades, merced de la autonomía que les
reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del
precedente, pero en cualquier caso esa opción argumentativa está sometida a
estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las
cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de
escrutinio judicial; y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación
alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y
valores constitucionales.  Esta opción, aceptada por la jurisprudencia de este
Tribunal, está sustentada en reconocer que el sistema jurídico colombiano
responde a una tradición de derecho legislado, la cual matiza, aunque no
elimina, el carácter vinculante del precedente, lo que no sucede con otros
modelos propios del derecho consuetudinario, donde el precedente es
obligatorio, basado en el principio del stare decisis. || Sin embargo, debe
resaltarse que la opción en comento en ningún modo habilita a las autoridades
judiciales para, en el ejercicio distorsionado de su autonomía, opten por
desconocer el precedente, tanto de carácter vertical como horizontal, ante la
identidad de supuestos jurídicos y fácticos relevantes, sin cumplir con los
requisitos antes mencionados.  Por lo tanto, resultarán inadmisibles, por ser
contrarias a los principios de igualdad, legalidad y seguridad jurídica,
posturas que nieguen la fuerza vinculante prima facie del precedente,
fundamenten el cambio de jurisprudencia en un simple arrepentimiento o cambio
de parecer, o sustenten esa decisión en el particular entendimiento que el juez
o tribunal tengan de las reglas formales de derecho aplicables al caso.  En
otras palabras, para que la objeción al precedente jurisprudencial resulte
válida, conforme a la perspectiva expuesta, deberá demostrarse a que esa opción
es imperiosa, en tanto concurren razones sustantivas y suficientes
para adoptar esta postura, en tanto el arreglo jurisprudencial existente se
muestra inaceptable.  Estas razones, a su vez, no pueden ser otras que lograr
la vigencia de los derechos, principios y valores constitucionales.  En cambio,
cuando el desconocimiento del precedente solo obedece a una actuación
arbitraria del funcionario judicial, se está ante un abierto desconocimiento
del principio de legalidad, sometido a las sanciones y demás consecuencias
jurídicas que el ordenamiento reserva para conductas de esa naturaleza.
Incluso, la Corte ha reconocido que tales decisiones arbitrarias, que
desconocen injustificadamente el contenido y alcance de una regla jurídica,
fijada con criterio de autoridad por una alta corte, puede configurar el delito
de prevaricato, puesto que en esos casos no solo se está ante la ausencia de
disciplina jurisprudencial, sino también ante una decisión que se aparte
radicalmente del orden jurídico.
LIMITES AL MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA
RESPECTO DE LOS REQUISITOS PARA EL ACCESO AL CARGO DE CONTRALOR-Argumentos infundados para modificación del
precedente judicial existente
No
son admisibles modelos de sobreseimiento del precedente judicial fundados en
(i) la negativa a reconocer el precedente judicial como fuente formal de
derecho; (ii) la negación de su existencia a partir de la omisión deliberada
como parte de los parámetros normativos vinculantes para la resolución del caso
respectivo; o (iii) fórmulas que adoptan la modificación sin expresar las
razones sustantivas que fundamentan una decisión de esa naturaleza, distintas a
la simple competencia de la alta corte para adoptar el fallo correspondiente.
Ello debido a que cada una de estas alternativas son expresiones de arbitrariedad
en el ejercicio de la administración de justicia, incompatibles con el derecho
al debido proceso, la seguridad jurídica y la igualdad de trato ante la ley y
ante las autoridades judiciales. A partir de estos argumentos, la Sala
encuentra que no está acreditado ninguno de los requisitos necesarios para la
modificación del precedente judicial existente en materia de los límites al
margen de configuración legislativa respecto de los requisitos para el acceso
al cargo de contralor.   En efecto, las normas constitucionales que sirvieron
de parámetro para adoptar las decisiones constitutivas de precedente, esto es
los artículos 40-70 y 272 C.P., no han sido objeto de reforma.  Del mismo modo,
tampoco se encuentra que el arreglo jurisprudencial existente haya devenido en
irrazonable o manifiestamente injusto.  Antes bien, como lo explican los fallos
objeto de análisis en esta decisión, la regla fijada, que impide al legislador
imponer una cualificación profesional en una disciplina específica para el
ejercicio del cargo de contralor, es una premisa que se deriva de la
Constitución misma y, en especial, de la obligación de no imponer limitaciones
para el ejercicio de los derechos políticos en un grado más estricto que la
misma Carta Política prevé.  Finalmente, debe indicarse que la conveniencia
institucional no es, en modo alguno, argumento pertinente para la modificación
del precedente constitucional.  Si bien es probable que en casos concretos
resulte deseable la reformulación de una regla jurisprudencial debido a la
necesidad de cumplir o perfeccionar propósitos estatales, en este caso la
gestión fiscal, ello no es suficiente para sustentar una decisión especialmente
problemática en términos de seguridad jurídica y protección del principio de
igualdad ante la ley.  No solo es un ánimo de perfectibilidad del precedente el
que puede sustentar su modificación, sino la existencia de una regla de derecho
jurisprudencial que llegue a resultados inadmisibles e insoportables, en
términos de garantía de los derechos, principios y valores que informan a la
Constitución.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cuanto las normas objeto de
comparación pertenecen a regulaciones diversas
Aunque la norma analizada en esa oportunidad guarda
evidentes similitudes con la ahora analizada, en todo caso no se está ante el
mismo enunciado normativo. A este respecto, la Corte ha explicado cómo la cosa
juzgada material concurre cuando “...no se trata de una norma con texto
normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una
disposición cuyos contenidos normativos son idénticos. El fenómeno de la cosa
juzgada opera así respecto de los contenidos de una norma jurídica.”. En el
caso objeto de debate esta condición no está presente al menos por dos
razones.  En primer lugar, porque las normas objeto de comparación pertenecen a
regulaciones diversas, la primera en materia de control fiscal financiero y la
segunda sobre organización y funcionamiento de los municipios.  En segundo
término, porque la primera de las disposiciones tiene por objeto regular los
requisitos para acceso al cargo de los contralores de las entidades
territoriales, mientras que el precepto objeto de demanda en esta oportunidad
versa sobre los mismos requisitos, pero respecto de contralores municipales.
Estas diferencias hacen que se esté ante enunciados normativos análogos más no
idénticos, lo que impide hacer uso del instituto jurídico mencionado.
Referencia: expediente D-8525
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 158
(parcial) de la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.
Actor: Orlando Rengifo Callejas
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá
D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil once (2011).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4º  de la
Constitución, el ciudadano Orlando Rengifo Callejas solicita a la Corte que declare
la inexequibilidad del artículo 158
(parcial) de la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.  Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de
la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver
sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe la norma demandada, subrayándose los apartes
acusados:
“Artículo 158. Contralores municipales. En
aquellos distritos y municipios donde exista contraloría, los respectivos
contralores se elegirán dentro de los primeros diez (10) días del mes de enero
respectivo por el Concejo para un período igual al de los alcaldes de ternas
integradas con dos (2) candidatos presentados por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial y uno (1) por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo,
que ejerza jurisdicción en el respectivo municipio, con no menos de un (1) mes
de antelación.
Para ser elegido contralor se requiere ser colombiano
de nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener más de veinticinco años y
acreditar título de abogado o título profesional en disciplinas
económicas, administrativas o financieras. En ningún caso habrá lugar a
reelección.”
III. LA DEMANDA
El ciudadano Rengifo Callejas
considera que los apartes demandados, en tanto prevén como requisito para el
cargo de contralor municipal contar con título profesional en derecho o
disciplinas económicas, administrativas o financieras, son contrarios al
Preámbulo y a los artículos 1º, 2º, 4º, 40-7 y 272 de la Constitución.
El argumento central del cargo
de inconstitucionalidad consiste en advertir que el inciso sexto del artículo 272 C.P. dispone que para ser elegido contralor departamental, distrital o municipal, se requiere ser
colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener más de 25 años y
acreditar título universitario.  Por ende, como la Carta Política no
circunscribe las disciplinas respecto de las cuales se ostente ese título
profesional, no puede válidamente el legislador hacerlo, so pena de imponer un
requisito adicional, contrario a los derechos constitucionales relacionados con
el acceso a los cargos del Estado y, en particular, al de contralor municipal.
Agrega que idéntica inferencia
ha sido realizada por la Corte en las sentencias C-320/94 y C-592/95,
decisiones en que declaró inexequibles reglas de derecho análogas, que fijaban
exigencias de título profesional en disciplinas específicas para el ejercicio
del cargo de contralor en entidades territoriales y de la dignidad de Contralor
General de la República, respectivamente.  En ese sentido, se impone para el
caso analizado adoptar una decisión armónica, que declare inexequibles los
apartes demandados.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, a través de apoderado judicial, intervino en el presente
proceso con el fin de solicitar a la Corte “…dar aplicación del precedente
constitucional del inciso 2 (parcial) del artículo 158 de la Ley 136 de 1994”.  Indica que el asunto demandado guarda identidad con los estudiados por la Corte en las
sentencias citadas en la demanda.  Así, en tanto esos fallos declararon
contrario a la Constitución que el legislador adicionara nuevas exigencias para
el acceso de contralor, en lo que respecta a la especificación de la disciplina
del título profesional requerido, debe aplicarse la misma fórmula de decisión
en el presente caso.
4.2. Intervención de la
Universidad del Rosario
El Decano encargado de la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, presenta concepto
justificativo de la inexequibilidad de los apartes demandados.  Determinó que
de acuerdo con la jurisprudencia constitucional aplicable a la materia,
concurría una regla clara, según la cual en tanto el artículo 272 C.P. de la Constitución determina que para ser contralor de las entidades territoriales se
requiere título universitario, sin definir una rama profesional particular, le
quedaba vedado al legislador hacer tal especificación. Así, como el caso planteado
versa sobre el mismo problema jurídico que asumió la Corte en dichas
decisiones, resulta forzoso llegar a idéntica conclusión.
4.3. Intervención de la Universidad
de Ibagué
El Decano de la Facultad de
Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Ibagué, remitió
documento preparado por el profesor Ángel Hernández Esquivel, el cual defiende
la inexequibilidad propuesta en la demanda de la referencia.  Para ello,
formula consideraciones similares a las de la demanda y las expresadas por los
anteriores intervinientes, para concluir que la exigencia de título profesional
en determinadas disciplinas para el acceso al cargo de contralor municipal es
una extralimitación de las competencias del Congreso.
4.4. Intervención de la
Universidad Nacional de Colombia
El Decano de la Facultad de
Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia,
presentó concepto redactado por el profesor Fernando Pardo, que defiende la
exequibilidad de los apartes demandados.  Con este fin, parte de considerar que
el artículo 272 C.P., aunque determina ciertos requisitos para acceder al cargo
de contralor departamental, también señala que serán exigibles las demás
calidades que establezca la ley.  Por ende, la determinación de las condiciones
concretas requeridas para el cargo es un asunto que hace parte de la amplia
facultad de configuración legislativa.
De otro lado, circunscribir el
título profesional del contralor municipal a las disciplinas previstas en la
norma acusada, cumple con el juicio de razonabilidad aplicado por la Corte para
esta clase de asuntos. En primer lugar, la medida legislativa cumple un fin
constitucionalmente legítimo, como es “… reforzar y tecnificar la inspección
a los dineros públicos departamentales, distritales o municipales, recordando
que en un Estado de Derecho no puede haber poderes públicos sin revisión.”
En segundo lugar, la exigencia es idónea y necesaria para cumplir la finalidad
propuesta, puesto que es razonable que quien ejerza la función de contralor
deba contar con las habilidades profesionales para llevar a cabo, de forma
adecuada, la vigilancia fiscal.  Esto habida consideración que “… la
vigilancia de la gestión fiscal se endereza a establecer si las diferentes
operaciones, transacciones y acciones jurídicas, financieras y materiales en
las que se traduce la gestión fiscal se cumplieron de acuerdo con las normas
prescritas por las autoridades competentes, los principios de contabilidad
universalmente aceptados o señalados por el Contador General, los criterios de
eficiencia y eficacia aplicables a las entidades que administran recursos
públicos y, finalmente, los objetivos planes, programas y proyectos que
constituyen, en un periodo determinado, las metas y propósitos inmediatos de la
administración.”
Agrega que si bien la Corte
había declarado inexequibles requisitos de similar naturaleza, previstos en
otras normas legales que regulan la materia, resultaba justificado variar ese
precedente en esta oportunidad, en tanto “… las condiciones de hecho han
variado desde el año 1994 a 2011.  Así, el legislador ha desarrollado un cuerpo
normativo más severo en las entidades territoriales que en la Nación.  A título
de ejemplo, destacamos la Ley 617 de 2000, que ya ha sido objeto de control
constitucional, la cual contempla un régimen sancionatorio local con mayores [exigencias]
al establecido para los servidores públicos del orden nacional.”
Finaliza la Universidad
planteando que la medida es proporcional en sentido estricto, puesto que la cualificación
de quienes ejercen el control fiscal redunda en el perfeccionamiento de la
descentralización administrativa y la adecuada vigilancia de los recursos
públicos de las entidades territoriales.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante
escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal
correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto
previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita
a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-320/94 y, en consecuencia,
declarar inexequibles las expresiones acusadas.
Para ello,
el Ministerio Público demuestra que las consideraciones expuestas por la Corte
en la sentencia mencionada, hacen concluir que en el caso planteado se está
ante el fenómeno de la cosa juzgada material.  Esto debido a que existe identidad
de contenidos normativos en la norma analizada por la Sala en esa oportunidad y
la acusada por el ciudadano Rengifo Callejas.  Expresa que “[a]l
comparar los contenidos normativos demandados en la sentencia en comento y en
el presente caso, en ambos casos relativos a los requisitos para ser elegido
contralor municipal, se puede constatar que si bien no se trata de una
redacción idéntica, sí hay una semejanza evidente en su contenido material.
Los dos contenidos normativos, el examinado en el caso precedente y el que
ahora se demanda, exigen que el título profesional que se debe acreditar para
ser elegido contralor municipal, debe ser en materias jurídicas, económicas,
administrativas o financieras.”
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
de la Corte
1.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la
referencia, conforme a la facultad prevista en el artículo 241-4 de la Carta
Política, al tratarse de una acción de inconstitucionalidad contra el contenido
material una previsión que hace parte de una Ley de la República.
Problema
jurídico y metodología de la decisión
2.
El ciudadano Rengifo Callejas, considera que la norma acusada, en cuanto impone
como requisito para ejercer el cargo de contralor municipal contar con título
universitario en determinadas disciplinas, desconoce la Constitución.  Esto
debido a que impone requisitos no previstos por la Carta, específicamente en el
artículo 272 Superior, lo que incorpora una barrera injustificada para el
acceso al empleo público y una carga irrazonable para el ejercicio del derecho
al trabajo.   Agrega que situaciones análogas han sido objeto de examen de la
Corte en las sentencias C-320/94 y C-592/95, y en ambas ocasiones se ha
declarado la inexequibilidad de disposiciones similares a las acusadas.  Por
ende, se impone adoptar en esta oportunidad la misma regla de decisión.
La
mayoría de los intervinientes y el Ministerio Público comparten las
conclusiones del demandante, en especial aquella relativa a que el asunto
debatido ha sido suficientemente definido por la jurisprudencia constitucional,
de modo que no hay lugar a adoptar una decisión diversa. Sin embargo, este
argumento no es compartido por uno de los intervinientes, quien defiende la
exequibilidad de los apartes acusados, con base en dos argumentos. El primero,
relativo a que los requisitos previstos en dicha disposición cumplen una
finalidad constitucionalmente legítima, como es el adecuado ejercicio del
control fiscal bajo criterios de especialidad profesional, y conforman una
medida idónea para cumplir con dicho objetivo, al igual que no imponen una
afectación desproporcionada o irrazonable a los derechos al trabajo y al acceso
a los cargos públicos.  El segundo, consistente en que si bien decisiones
anteriores de la Corte habían declarado la inconstitucionalidad de requisitos
análogos a los contenidos en el precepto acusado, es necesario reconsiderar la
pertinencia de ese precedente, habida consideración que reformas legales
posteriores a las sentencias antes citadas han especializado y aumentado la
estrictez del control fiscal, de manera que se muestra pertinente contar con
contralores municipales con la formación suficiente y específica, que les
permita ejercer con las más idóneas calidades dicho control de los recursos
públicos.
3.
Dentro de este marco de referencia, la Sala considera que el problema jurídico
que debe resolver en esta sentencia es el siguiente: ¿viola las disposiciones
constitucionales sobre acceso a los cargos públicos, derecho al trabajo y
requisitos para el ejercicio de contralor municipal, la norma legal que determina
que los ciudadanos que accedan al cargo de contralor municipal deban ostentar
el título profesional de abogado o en disciplinas económicas, administrativas o
financieras?
Para
resolver este asunto y en consideración de los argumentos planteados por el
demandante, los intervinientes y el Procurador General, la Corte adoptará la
siguiente metodología.  En primer lugar, presentará el precedente
constitucional relativo al margen de configuración normativa en materia de definición
de requisitos de formación académica para los contralores.  Luego, a fin de
responder a la propuesta de decisión formulada por uno de los intervinientes,
hará una breve referencia a los requisitos previstos por la jurisprudencia
constitucional para la admisibilidad de cambio de precedente.  Finalmente, a
partir de las reglas que se deriven de los análisis anteriores, resolverá el
problema jurídico antes mencionado.
Límites
al margen de configuración legislativa en materia de títulos académicos
exigidos a los contralores.  Reiteración de jurisprudencia
4.
El artículo 272 de la Constitución dispone los elementos esenciales que
informan el control fiscal que debe adelantarse en las entidades
territoriales.  Al respecto, prevé que la vigilancia ha realizarse en dichos
entes corresponde a las contralorías, a través de un mecanismo posterior y
selectivo.  Las contralorías departamentales y municipales serán organizadas
técnica y presupuestalmente por las asambleas y concejos, quienes deberán
dotarlas de autonomía.  Estos mismos órganos de representación popular deben
elegir al contralor de su entidad territorial, para un periodo igual al del
alcalde o gobernador, y de ternas integradas por dos candidatos propuestos por
los tribunales superiores y uno por el tribunal contenciones administrativo.
Estos cargos no podrán se reelectos de manera inmediata.
El
mismo precepto indica que los contralores de las entidades territoriales
tendrán a su cargo, dentro de su jurisdicción, las funciones que el artículo 268 C.P. prevé para el Contralor General de la República, adscribiéndoseles la facultad de contratar
con empresas privadas colombianas el ejercicio del control fiscal.  El precepto
constitucional, a su vez y asunto que interesa especialmente a esta sentencia,
señala una regla específica acerca de las calidades para acceder al cargo de
contralor departamental, distrital o municipal, según la cual “…se requiere
ser colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener más de 25 años, acreditar
título universitario y las demás calidades que establezca la ley.”  De
igual manera, determina dos nuevas reglas de similar carácter, esta vez
relacionadas con el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para el
ejercicio del cargo, relativas a que (i) no podrá ser elegido en el
cargo de contralor quien sea o haya sido elegido en el último año miembro de
asamblea o concejo que deba hacer la elección, ni quien haya ocupado cargo
público del orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia; y (ii)
quien haya ocupado en propiedad el cargo de contralor territorial, no podrá
desempeñar empleo oficial alguno en el respectivo municipio, distrito o
departamento, ni ser inscrito como candidato a cargos de elección popular, sino
un año después de haber cesado en sus funciones.
5.
En lo que respecta a la definición del margen de configuración legislativa en
materias reguladas de manera específica por la Constitución, la jurisprudencia
constitucional ofrece un criterio útil para esa determinación.  Al respecto, se
parte de la base que el Congreso tiene una competencia amplia para regular los
diversos aspectos del orden jurídico y, en especial aquellos que la
Constitución dispone como parte de la reserva de ley en sentido formal.  Sin
embargo, el principio de supremacía constitucional impone una restricción a ese
margen de configuración normativa, cuando la Carta Política dispone reglas
específicas sobre determinada materia, como evidentemente sucede para el caso
de varios de los preceptos contenidos en el artículo 272 C.P.  En este escenario, el legislador tiene un grado de configuración significativamente
reducido cuando regula un aspecto respecto del cual el Constituyente ha
dispuesto una regla particular, al punto que encuentra vedado proferir
regulaciones que incorporen modificaciones a dichas prescripciones específicas.
Así, la Sala ha señalado que “…[e]n principio la sujeción y subordinación de
la ley a la Constitución debe permitir cierto margen de acción en la labor de
desarrollo de las normas superiores, de manera tal que las diversas
alternativas se adopten dentro del marco del principio democrático y pluralista
que orienta nuestro sistema constitucional. Las distintas corrientes de
pensamiento y opinión representadas en el órgano legislativo, deben participar
en el desarrollo e implementación de la Constitución, optando por las
diferentes posibilidades dentro del principio de las mayorías. Este margen de
acción o libertad de configuración política, admite una gradación que depende a
su vez del grado de precisión con el que el constituyente perfila una
institución jurídica, y del propio desarrollo constitucional de la misma. Así,
podría decirse que la libertad de configuración del legislador es inversamente
proporcional a la precisión y amplitud  con la que la Constitución regula una
institución jurídica. A mayor precisión de las nociones constitucionales, menor
libertad de acción para el legislador. A mayor desarrollo constitucional de la
normatividad superior, menor espacio de acción para la ley. A su vez, el grado
de la libertad de configuración, determina la intensidad del control
constitucional”[1]
Este
ha sido el criterio hermenéutico utilizado por la Corte en las decisiones que
han abordado el problema jurídico que ofrece la demanda de la referencia.  En
síntesis, este Tribunal ha concluido que la regla sobre las calidades para
ejercer el cargo de contralor, contenida del artículo 272 C.P., restringe de forma significativa el grado de configuración normativa del legislador sobre
esa materia, de modo que este tiene prohibido, entre otros asuntos, disponer
una cualificación profesional particular para el ejercicio del cargo, en tanto la
Constitución no prescribe una regla de derecho en tal sentido.
6.
La primera sentencia que abordó dicha problemática fue la decisión C-320/94, en
la que la Corte estudió la constitucionalidad de, entre otras disposiciones, el
artículo 68 de la Ley 42 de 1993 "sobre la organización del sistema de
control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen". Esta
disposición señalaba que para ser elegido contralor de una entidad territorial
se requería, además de las calidades establecidas en el artículo 272 C.P., acreditar título universitario en ciencias económicas, jurídicas, contables, de
administración o financieras y haber ejercido funciones públicas por un período
no inferior a dos años.
La demanda en esa oportunidad se fundamentó en que la
exigencia de título universitario en las disciplinas allí definidas, desconocía
tanto el derecho político a ejercer cargos públicos, como las mismas
disposiciones constitucionales que determinan los requisitos para el ejercicio
de esa dignidad. Esto debido a que el legislador exigía una cualificación
profesional más específica a la prevista por el Constituyente.  La Corte
reconoció la validez de la acusación, con el argumento que cuando la Carta
Política preveía las condiciones particulares para ejercer un empleo público,
asunto que hace parte del derecho político regulado en el artículo 40-7 C.P., el legislador no estaba habilitado para imponer condiciones adicionales. Al respecto, la
sentencia expresó como fundamento para la inexequibilidad de los mencionados
requisitos de cualificación profesional específica que “[l]a
Constitución Política de 1991, establece directamente un conjunto de calidades
que deben reunir quienes aspiren a ser elegidos contralores departamentales,
distritales o municipales. Para ello, indica, se requiere ser colombiano por
nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener más de veinticinco años y acreditar
título universitario (art. 272 inciso séptimo).  Además, el mismo orden
superior confiere a la ley la facultad de aumentar el número de esas calidades,
lo que se desprende de la última expresión del inciso, según la  cual, para ser
elegido, se exigirán adicionalmente, "las demás calidades que establezca la
ley".  En desarrollo de esta facultad, el artículo 68 de la Ley 42/93,
estableció que para ser elegido contralor de una entidad territorial se
requiere acreditar título universitario en ciencias económicas, jurídicas,
contables, de administración o financieras y haber ejercido funciones públicas
por un período no inferior a dos años.  (…) Asiste razón a los
demandantes al afirmar la inconstitucionalidad parcial del artículo 68,  en la
parte que dice: "ciencias económicas, jurídicas, contables, de
administración o financieras", por cuanto son bien claros los preceptos
del orden superior  que no podían ser transgredidos por la ley (artículo 4o.
C.N.).  En efecto, el inciso 7o. del artículo 272 de la constitución Política dispone
que para ser elegido contralor departamental, distrital o municipal se requiere
la nacionalidad de colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener más
de veinticinco (25) años, "acreditar título universitario", y
las demás calidades que establezca la ley.  La circunstancia de que esta
disposición es limitante del derecho político al acceso a los cargos públicos,
impone su  interpretación restrictiva, y lleva a esta Corporación a considerar
que no podía el legislador, como lo hizo en la parte acusada del artículo 68,
calificar la exigencia de la Carta, que se limita a exigir título
universitario, para agregar una restricción adicional, sobre la misma causal
diseñada por el constituyente, que la hiciera más restrictiva del derecho
fundamental señalado (artículo 40 de la C.N.);  por lo tanto, se declarará
inexequible el segmento acusado.” (Negrillas originales).
7.  La segunda sentencia que asumió la problemática
objeto de debate fue el fallo C-592/95.  En esa oportunidad se estudió la
constitucionalidad del artículo 59 de la Ley 42 de 1993, en cuanto señalaba que
para ejercer el cargo de Contralor General de la República debía contarse,
entre otros requisitos, con título universitario “en ciencias económicas,
contables, jurídicas, financieras o de administración”.  Frente a esta
disposición, se presentó análoga acusación a la que dio lugar la sentencia C-320/94,
a fin de sustentar la inconstitucionalidad de dicha exigencia de cualificación
profesional específica.
Para resolver el asunto, la Corte partió de considerar
que al amparo de lo dispuesto en el artículo 150-23, corresponde al Congreso
dictar las normas relativas al ejercicio de las funciones públicas, competencia
que incorpora la facultad de determinar los requisitos para el empleo público.
En ese sentido, el legislador está investido de la función de fijar tales
requisitos, pues la Carta Política así lo prevé.  No obstante, ese margen de
configuración normativa tiene como límite las mismas previsiones
constitucionales, de manera tal que cuando el Estatuto Superior determina las
específicas calidades para acceder a un cargo del Estado, como sucede en el
caso analizado respecto de los contralores, no puede el Congreso fijar un
régimen jurídico distinto o adicional.
Así, a partir de la reiteración de los argumentos
contenidos en al sentencia C-320/94, la Sala expresó que “…la circunstancia de que el
Constituyente haya señalado unas determinadas condiciones que deben reunir los
aspirantes al cargo de Contralor General de la República - entre ellas
"tener título universitario" -, y, al mismo tiempo, haya dejado que
la ley fijara otras adicionales, comporta una limitación a la potestad
legislativa para regular la materia. En efecto, la Corte ha sostenido que el
Legislador no puede hacer más restrictivo el acceso al desempeño de la función
pública (C.P. art. 40-7), mediante la agregación de una exigencia adicional,
“sobre la misma causal diseñada por el constituyente".”  Por ende, como se estaba ante la
identidad de problemas jurídicos en uno y otro caso, se imponía prodigar la
misma solución jurídica, esto es, declarar la inexequibilidad de la previsión
legal que imponía ostentar un título profesional en determinada área del
conocimiento, como requisito para ejercer el cargo de Contralor General.
8.  No obstante, la sentencia
C-592/95 asumió el contra argumento según el cual la regla fijada en la
decisión C-320/94 no resultaba aplicable, puesto que en esa oportunidad se
evaluaron los requisitos académicos para acceder al cargo de contralor de las
entidades territoriales y ahora eran analizadas las condiciones para el
ejercicio del cargo de Contralor General, mostrándose razonable que, debido al
diferente grado de responsabilidad, el legislador estableciera condiciones más
estrictas en el segundo caso.  Con todo, ese cuestionamiento fue rechazado por la
Corte, al sostener que un criterio de mayor responsabilidad o jerarquía no
resulta pertinente para imponer mayores restricciones a las previstas por el
mismo Constituyente para acceder al empleo público, asunto que en sí mismo
considerado es una faceta de ejercicio de los derechos fundamentales y, entre
ellos, los derechos políticos.  Así, señala el fallo en comento que “…
podría sostenerse que existe una diferencia entre la exigencia legal de
calidades adicionales para ser elegido Contralor General de la República, y
para ser elegido contralor departamental, distrital o municipal, dada la
importancia y responsabilidad del primer cargo mencionado. Según esta
postura,   el legislador sí podría limitar el acceso al cargo de Contralor
General de la República a ciertos profesionales con título universitario en
áreas directamente relacionadas con la función pública que cumple este órgano
de control, limitándolo a otros profesionales que la ley presume no aptos para
asumir la dirección del máximo organismo de vigilancia de la gestión fiscal del
Estado, mientras que tratándose de los contralores departamentales, seccionales
o locales, dicha restricción de los derechos políticos no se justifica. || La
Corte no encuentra que en razón de la importancia o la responsabilidad del
cargo haya lugar a hacer una distinción respecto de la procedencia de una
restricción de un derecho fundamental más allá de las limitaciones fijadas
expresamente por el constituyente. Aun cuando es verdadera la correlación entre
la trascendencia del cargo y las mayores exigencias de méritos y aptitudes, lo
cierto es que la determinación de calidades, requisitos o condiciones
específicas por parte del Constituyente para acceder a un cargo público,
sustrae al legislador toda competencia para adicionar nuevas exigencias a las
ya fijadas en la Constitución, precisamente como garantía contra el exceso o
desproporción en materia de requisitos para el acceso al desempeño de la
función pública (C.P. art. 40-7).”
9.  En conclusión, advierte la Sala
que sobre la materia analizada existe una regla jurisprudencial suficientemente
definida: la Constitución ha previsto las condiciones específicas para el
acceso al cargo de contralor, en lo que respecta a la cualificación profesional
exigida, las cuales no pueden ser modificadas o adicionadas por el legislador,
pues ello significaría no solo el desconocimiento del principio de supremacía
constitucional, sino también la imposición de cargas injustificadas para el
ejercicio del derecho político a acceder al desempeño y cargos públicos.
Referencia a las condiciones para la admisibilidad del
cambio de precedente constitucional
10.
Puede considerarse válidamente que la regla identificada en el fundamento
jurídico anterior es suficiente para resolver el asunto planteado en la demanda
de la referencia, habida consideración que se trata de problemas jurídicos
análogos que ameritan idéntica solución por parte de la Corte, como es la
declaratoria de inexequibilidad de la previsión normativa que dispone como
requisito para el acceso al cargo de contralor municipal contar con título
universitario en las disciplinas descritas en el precepto acusado.
Con
todo, la Sala considera pertinente asumir el estudio del argumento planteado
por uno de los intervinientes en el presente proceso, consistente en la
necesidad de modificar la regla de decisión mencionada, merced de los cambios
legislativos sucedidos entre la expedición de las sentencias que conforman el
precedente analizado y el momento actual. Para el interviniente, dichas
reformas legales apuntan a intensificar y tecnificar el control fiscal, razón
por la cual se muestra razonable y proporcional que el legislador imponga que
el contralor municipal cuente con calidades profesionales particulares. Esto
debido a que ante los nuevos retos que esas reformas legales imponen a los
órganos de control fiscal, resuelta deseable que los servidores públicos que
regentan tales entes cuenten con la formación académica especializada que les permita
cumplir con los objetivos trazados por el ordenamiento jurídico.
La
Sala encuentra que contra esta argumentación pueden plantearse dos tipos de
cuestionamientos, los cuales le restan valor como fundamento para la
modificación del precedente y la correlativa declaratoria de exequibilidad de
los apartes normativos acusados.  El primero es de carácter formal y refiere a
la inexistencia de concordancia temporal entre el argumento planteado, que se
basa en una modificación normativa y la fecha de expedición de la disposición
acusada, que data de 1994, esto es, con anterioridad a las reformas legales a
las que alude el interviniente para sustentar su posición. El segundo, de mayor
trascendencia, está relacionado con la ausencia de los presupuestos mínimos
necesarios, exigidos por la jurisprudencia de esta Corte, para la modificación
del precedente constitucional.
11.
En las recientes sentencias C-539/11 y C-634/11, la Corte recapituló su
doctrina acerca de la vinculatoriedad del precedente que producen los altos
tribunales de justicia y, en particular, la Corte Constitucional.  Esto a
propósito del control de constitucionalidad ejercido respecto de normas
contenidas en las Leyes 1395 de 2010 y 1437 de 2011, las cuales reconocen el
carácter vinculante de decisiones proferidas por el Consejo de Estado,
constitutivas de precedente judicial.
Conforme
a esa doctrina, se tiene que dicha vinculatoriedad del precedente producido por
las altas cortes, al punto de ser incorporado como fuente formal de derecho
para los operadores jurídicos, se explica en el imperativo de otorgar eficacia
a principios constitucionales de primer orden, como la igualdad en la ley, la
seguridad jurídica, el debido proceso y la confianza legítima; así como en la necesidad
de contar dentro del sistema jurídico con criterios ordenadores que lo
cualifiquen en términos de razonabilidad y predecibilidad.  Como lo señalara la
Corte en la sentencia C-634/11 “…el carácter vinculante de los precedentes
de las altas cortes se explica, desde la perspectiva teórica expresada, de la
necesidad de otorga eficacia a principios básicos del Estado Constitucional,
como la igualdad y la seguridad jurídica.  Dentro de las distintas cualidades
deseables de los sistemas jurídicos en los Estados democráticos está su
predecibilidad y coherencia de las decisiones judiciales.   Los ciudadanos
esperan que, en todo caso, ante la existencia de asuntos análogos en sus hechos
jurídicos relevantes, los jueces otorguen decisiones igualmente similares.  No
basta, por ende, que se esté ante la estabilidad y coherencia de las reglas del
derecho legislado, sino también ante la ausencia de arbitrariedad en las
decisiones judiciales.  Esto se logra a partir de dos vías principales: (i) el
reconocimiento del carácter ordenador y unificador de las subreglas creadas por
los altos tribunales de justicia, como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo
de Estado y la Corte Constitucional; y (ii) la exigencia que las decisiones
judiciales cumplan con las condiciones propias de todo discurso racional, esto
es, que (a) incorporen todas las premisas obligatorias para la adopción de la
decisión, esto es, las diversas fuentes formales de derecho, otorgándose
prevalencia a aquellas de superior jerarquía, como la Constitución; (b) cumplan
con reglas mínimas de argumentación, que eviten las falacias y las
contradicciones; (c) sean consistentes con las demás decisiones adoptadas por
el sistema judicial, de modo que cumplan con el requisito de predecibilidad
antes anotado.”
En
este orden de ideas, la decisión de una alta corte, y de manera particular de la
Corte Constitucional, de modificar su precedente es intrínsecamente costosa en
términos de afectación de los principios y valores antes mencionados.  Por
ende, se requiere de la comprobación de circunstancias extremas y excepcionales
que permitan realizar ese cambio, entre ellas (i) la reforma del
parámetro normativo constitucional cuya interpretación dio lugar al precedente;
(ii) la comprobación acerca de la irrazonabilidad, inconstitucionalidad
o manifiesta injusticia del arreglo jurisprudencial vigente al vulnerar
principios y valores nodales para el Estado Constitucional; o (iii) la
modificación radical y sistemática de la comprensión de una norma dentro del
ordenamiento, categoría usualmente incorporada al concepto de derecho
viviente.  Sobre el particular y para el caso puntual de la legitimidad de
la separación del precedente por parte de los jueces, la sentencia C-634/11
señaló que “…[r]esulta válido que dichas autoridades, merced de la
autonomía que les reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos
apartarse del precedente, pero en cualquier caso esa opción argumentativa está
sometida a estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones
por las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto
de escrutinio judicial; y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación
alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y
valores constitucionales.  Esta opción, aceptada por la jurisprudencia de este
Tribunal, está sustentada en reconocer que el sistema jurídico colombiano
responde a una tradición de derecho legislado, la cual matiza, aunque no
elimina, el carácter vinculante del precedente, lo que no sucede con otros
modelos propios del derecho consuetudinario, donde el precedente es
obligatorio, basado en el principio del stare decisis. || Sin embargo,
debe resaltarse que la opción en comento en ningún modo habilita a las
autoridades judiciales para, en el ejercicio distorsionado de su autonomía,
opten por desconocer el precedente, tanto de carácter vertical como horizontal,
ante la identidad de supuestos jurídicos y fácticos relevantes, sin cumplir con
los requisitos antes mencionados.  Por lo tanto, resultarán inadmisibles, por
ser contrarias a los principios de igualdad, legalidad y seguridad jurídica,
posturas que nieguen la fuerza vinculante prima facie del precedente,
fundamenten el cambio de jurisprudencia en un simple arrepentimiento o cambio
de parecer, o sustenten esa decisión en el particular entendimiento que el juez
o tribunal tengan de las reglas formales de derecho aplicables al caso.  En
otras palabras, para que la objeción al precedente jurisprudencial resulte
válida, conforme a la perspectiva expuesta, deberá demostrarse a que esa opción
es imperiosa, en tanto concurren razones sustantivas y suficientes
para adoptar esta postura, en tanto el arreglo jurisprudencial existente se
muestra inaceptable.  Estas razones, a su vez, no pueden ser otras que lograr
la vigencia de los derechos, principios y valores constitucionales.  En cambio,
cuando el desconocimiento del precedente solo obedece a una actuación
arbitraria del funcionario judicial, se está ante un abierto desconocimiento
del principio de legalidad, sometido a las sanciones y demás consecuencias
jurídicas que el ordenamiento reserva para conductas de esa naturaleza.
Incluso, la Corte ha reconocido que tales decisiones arbitrarias, que
desconocen injustificadamente el contenido y alcance de una regla jurídica,
fijada con criterio de autoridad por una alta corte, puede configurar el delito
de prevaricato, puesto que en esos casos no solo se está ante la ausencia de
disciplina jurisprudencial, sino también ante una decisión que se aparte
radicalmente del orden jurídico.[2]”
(Subrayas originales).
12.
La exigencia de requisitos de esta naturaleza implica, por ende, que no son
admisibles modelos de sobreseimiento del precedente judicial fundados en (i)
la negativa a reconocer el precedente judicial como fuente formal de
derecho; (ii) la negación de su existencia a partir de la omisión
deliberada como parte de los parámetros normativos vinculantes para la
resolución del caso respectivo; o (iii) fórmulas que adoptan la
modificación sin expresar las razones sustantivas que fundamentan una decisión
de esa naturaleza, distintas a la simple competencia de la alta corte para
adoptar el fallo correspondiente.   Ello debido a que cada una de estas
alternativas son expresiones de arbitrariedad en el ejercicio de la
administración de justicia, incompatibles con el derecho al debido proceso, la seguridad
jurídica y la igualdad de trato ante la ley y ante las autoridades judiciales.
13.
A partir de estos argumentos, la Sala encuentra que no está acreditado ninguno
de los requisitos necesarios para la modificación del precedente judicial existente
en materia de los límites al margen de configuración legislativa respecto de
los requisitos para el acceso al cargo de contralor.   En efecto, las normas
constitucionales que sirvieron de parámetro para adoptar las decisiones constitutivas
de precedente, esto es los artículos 40-70 y 272 C.P., no han sido objeto de reforma.  Del mismo modo, tampoco se encuentra que el arreglo
jurisprudencial existente haya devenido en irrazonable o manifiestamente injusto.
Antes bien, como lo explican los fallos objeto de análisis en esta decisión, la
regla fijada, que impide al legislador imponer una cualificación profesional en
una disciplina específica para el ejercicio del cargo de contralor, es una
premisa que se deriva de la Constitución misma y, en especial, de la obligación
de no imponer limitaciones para el ejercicio de los derechos políticos en un
grado más estricto que la misma Carta Política prevé.
Finalmente,
debe indicarse que la conveniencia institucional no es, en modo alguno,
argumento pertinente para la modificación del precedente constitucional.  Si
bien es probable que en casos concretos resulte deseable la reformulación de una
regla jurisprudencial debido a la necesidad de cumplir o perfeccionar
propósitos estatales, en este caso la gestión fiscal, ello no es suficiente
para sustentar una decisión especialmente problemática en términos de seguridad
jurídica y protección del principio de igualdad ante la ley.  No solo es un
ánimo de perfectibilidad del precedente el que puede sustentar su modificación,
sino la existencia de una regla de derecho jurisprudencial que llegue a
resultados inadmisibles e insoportables, en términos de garantía de los derechos,
principios y valores que informan a la Constitución.  Por lo tanto, no
concurren los presupuestos jurídicos para acceder a la petición del
interviniente que promueve la exequibilidad de los apartes acusados.
Solución
del cargo propuesto
14.
El inciso segundo del artículo 158 de la Ley 136 de 1994 señala que para ser
elegido en el cargo de contralor municipal se requiere, en otros requisitos,
acreditar el título de abogado o título profesional en disciplinas económicas,
administrativas o financieras.  Esta norma impone un estándar más estricto que
al previsto en el artículo 272 C.P., que sobre el particular indica que para
ser elegido contralor de esas entidades territoriales, se requiere título
universitario.
Se
ha explicado que la jurisprudencia constitucional prescribe que esa previsión
de la Carta Política incorpora un límite sustantivo al margen de configuración
legislativa sobre la materia, de modo que el Congreso tiene vedado prever
cualificaciones profesionales en disciplinas particulares, pues ello no solo
desconoce el mandato superior mencionado, sino también limita desproporcionada
e injustificadamente el derecho político de acceso a los cargos públicos para
el caso analizado. A este respecto debe insistirse en que, como se expuso en
los fundamentos jurídicos anteriores de esta sentencia, la circunstancia de que
el Constituyente haya señalado unas determinadas condiciones que deben reunir
los aspirantes al cargo de contralor municipal, entre ellas, “acreditar título
universitario” y al mismo tiempo, haya dejado que la ley fijara “otras
adicionales”, comporta una limitación a la potestad legislativa para regular la
materia. En efecto, esta decisión ha señalado cómo la Corte en su
jurisprudencia ha sostenido que el legislador no puede hacer más restrictiva la
agregación de una exigencia adicional sobre el mismo requisito diseñados por el
Constituyente. Es claro, por lo tanto, que esos requisitos “adicionales” deben
referirse a calidades distintas a las previstas en la Constitución.  En consecuencia,
se tiene que los apartes normativos acusados contravienen dicha regla
constitucional, lo que obliga a concluir su inexequibilidad.
Por
ende, la Corte declarará inconstitucionales las expresiones “título de
abogado o” y “en disciplinas económicas, administrativas o financieras”,
de modo que el inciso segundo del artículo 158 de la Ley 136 de 1994 quedará
así: “Para ser elegido contralor se requiere ser colombiano de nacimiento,
ciudadano en ejercicio, tener más de veinticinco años y acreditar título
profesional. En ningún caso habrá lugar a reelección.”  En ese orden de
ideas, la norma resultante se ajusta a los condicionamientos que sobre
calificación académica de los contralores departamentales, distritales y
municipales, dispone el artículo 272 de la Constitución.
15. Debe aclararse, finalmente,
que la decisión que adopta el Pleno es de inexequibilidad por razones de fondo
y no una de estarse a lo resuelto en la sentencia C-320/94, como lo propone el
Procurador General en su concepto.  Esto en razón que aunque la norma analizada
en esa oportunidad guarda evidentes similitudes con la ahora analizada, en todo
caso no se está ante el mismo enunciado normativo. A este respecto, la Corte ha
explicado cómo la cosa juzgada material concurre cuando “...no se trata de
una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual,
sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos. El fenómeno
de la cosa juzgada opera así respecto de los contenidos de una norma jurídica.”[3]. En el caso objeto
de debate esta condición no está presente al menos por dos razones.  En primer
lugar, porque las normas objeto de comparación pertenecen a regulaciones
diversas, la primera en materia de control fiscal financiero y la segunda sobre
organización y funcionamiento de los municipios.  En segundo término, porque la
primera de las disposiciones tiene por objeto regular los requisitos para
acceso al cargo de los contralores de las entidades territoriales, mientras que
el precepto objeto de demanda en esta oportunidad versa sobre los mismos requisitos,
pero respecto de contralores municipales.  Estas diferencias hacen que se esté
ante enunciados normativos análogos más no idénticos, lo que impide hacer uso
del instituto jurídico mencionado.
VII.   DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar
INEXEQUIBLES las expresiones “título de abogado o” y “en
disciplinas económicas, administrativas o financieras”, contenidas en el
inciso segundo del artículo 158 de la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan
normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios.”
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Ausente en comisión
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado (P)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Corte Constitucional, sentencia C-404/01.
[2]
Cfr. Corte Constitucional,
sentencia C-335/08.
[3] Corte Constitucional, sentencia C-427/96.