T-015-09
(Proyecto de circulación restringida)
Sentencia T-015/09
ACCION DE
TUTELA-Subsidiariedad
ACCION DE TUTELA-Improcedencia general
para reconocimiento de pensiones
ACCION DE TUTELA-Requisitos para la
procedencia excepcional de derechos pensionales
Se puede
indicar que en virtud del principio de subsidiariedad, la acción de tutela es
improcedente para ordenar el reconocimiento de una pensión. Sin embargo, de
manera excepcional y de conformidad con las particularidades del caso concreto,
la solicitud de amparo será procedente si el juez de tutela determina que (i)
los beneficiarios del derecho pensional son sujetos de especial protección
constitucional; (ii) los medios ordinarios de defensa judicial no son idóneos
para proteger los derechos presuntamente vulnerados; y, (iii) existe certeza
sobre la ocurrencia de un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales
si el reconocimiento de la pensión no se hace efectivo como mecanismo
transitorio.
ACCION DE TUTELA-Reglas
jurisprudenciales para ordenar el reconocimiento de una pensión
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Principios que
definen su contenido constitucional como prestación asistencial
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por
cuanto no se cumplen con los requisitos exigidos para ordenar el reconocimiento
de la pensión de sobrevivientes
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Improcedencia
por cuanto no se configura la ocurrencia de un perjuicio irremediable y se
puede hacer uso de los medios ordinarios
Es claro que la
accionante puede hacer uso de los medios ordinarios de defensa judicial para
obtener el amparo de su derecho a la pensión de sobrevivientes como
consecuencia del deceso de su compañero permanente. Esta Sala encuentra que no
existen razones suficientes para conceder la acción de tutela impetrada como mecanismo
transitorio. En efecto, en el presente caso no se demostró que la negativa del
Instituto de Seguros Sociales frente a la solicitud de reconocimiento y pago de
la pensión de sobrevivientes cumpla las características del perjuicio
irremediable: la inminencia del daño, la urgencia de las medidas para evitarlo,
la gravedad del menoscabo de los derechos fundamentales y la impostergabilidad
de la acción de tutela.
Referencia : expediente T-2003138
Acción de tutela instaurada por María Teresa Ospina Cañaveral contra
el Departamento de Atención al pensionado del Instituto de Seguros Sociales
Seccional Risaralda.
Magistrado
Ponente:
Dr. JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D.C.,
veintidós (22) de enero de dos mil nueve (2009).
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Y JAIME ARAÚJO RENTERÍA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en
el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los
fallos dictados por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Pereira y la Sala
Civil – Familia del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pereira, que
resolvieron la acción de tutela promovida por Juan Carlos Jaramillo García, en
calidad de apoderado judicial de María Teresa Ospina Cañaveral, contra
el Departamento de Atención al pensionado del Instituto de Seguros Sociales
Seccional Risaralda.
I. ANTECEDENTES
El 7 de abril de 2008, Juan Carlos
Jaramillo García, en calidad de apoderado judicial de María Teresa Ospina
Cañaveral, interpuso acción de tutela ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Pereira contra el Departamento de Atención al
pensionado del Instituto de Seguros Sociales Seccional Risaralda, por considerar que esta Entidad vulneró los derechos fundamentales
de su poderdante a la igualdad, de petición y al mínimo vital.
Fundamentó su acción en los siguientes:
1. Hechos:
1.1 Mediante Resolución N° 01162 del 10
de octubre de 1983[1], el
Instituto de Seguros Sociales Seccional Risaralda decidió el reconocimiento y
pago de la pensión de vejez de su afiliado Heriberto Antonio Vélez Arenas,
compañero permanente de la accionante[2].
1.2 El 3 de agosto de 1986 falleció el
Sr. Vélez Arenas.
1.3 En virtud de la muerte de su
compañero permanente, el 26 de agosto de 1986 la actora solicitó ante el Instituto de Seguros Sociales Seccional Risaralda el
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a favor de su hijo César Augusto Vélez Ospina[3].
1.4 Mediante Resolución N° 01372 del 12
de septiembre de 1986, el Instituto de Seguros Sociales Seccional Risaralda decidió el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes pretendida
a favor del hijo del causante[4].
1.5 El 1° de octubre de 2001, en
consideración de que para esta fecha su hijo ya era mayor de edad, la Sra.
Ospina solicitó ante el Departamento de Atención al
pensionado del Instituto el reconocimiento y pago a su
favor de la pensión de sobrevivientes por el fallecimiento de su compañero
permanente en 1986[5].
1.6 Mediante comunicación dirigida a la
Sra. Ospina el 13 de diciembre de 2001, el Jefe del Departamento
de Atención al pensionado del Instituto de Seguros Sociales Seccional Risaralda
precisó:
“[C]cordialmente
me permito informarle que no es procedente acceder a lo solicitado de ser
incluida en la pensión de sobrevivientes; toda vez que a la fecha de
fallecimiento del asegurado HERIBERTO ANTONIO VÉLEZ ARENAS (…), no existía
norma que reconociera dicho beneficio a la compañera permanente; por tal razón,
el I.S.S. mediante resolución número 01372 de 1986 reconoció pensión de
sobrevivientes al beneficio de CÉSAR A. VÉLEZ OSPINA, en calidad de hijo
del causante.”[6] (Negrilla fuera del texto original).
1.7 En virtud de lo anterior, con base en
lo dispuesto en la Ley 113 de 1985 “Por el cual se adiciona la Ley 12 de 1975 y se dictan otras
disposiciones”[7], particularmente en su
artículo 2[8], el 26 de febrero de 2008
María Teresa Ospina Cañaveral de 58 años de edad,
reiteró su solicitud de reconocimiento y pago de la
pensión de sobrevivientes por el fallecimiento de su compañero permanente[9].
1.8 De conformidad con la solicitud
aludida, el 14 de marzo de 2008, el Departamento de
Atención al pensionado del Instituto de Seguros Sociales Seccional Risaralda le
informó:
“[N]o es
procedente petición por cuanto a la fecha de la muerte del causante Heriberto
Antonio Vélez Arenas  (…) para conceder pensión de sobreviviente lo cobijaba el
Decreto 3041 de 1966, y el mismo señala que accederán al derecho quienes
acrediten el Registro Civil de Matrimonio.
Al no
acreditar tal requisito por ser compañera permanente, el I.S.S. concedió dicha
prestación en su momento al hijo César Vélez Ospina, mediante resolución 1372
de 1986, luego de acreditar tal calidad a través de Registro Civil de
Nacimiento.”[10]
2. Solicitud de tutela
2.1 En criterio del apoderado judicial, la
negativa del Instituto frente a la solicitud de reconocimiento y pago de la
pensión de sobrevivientes a favor de su poderdante, vulnera sus derechos
fundamentales por las siguientes razones.
En primer lugar, dado que las
comunicaciones dirigidas a la Sra. Ospina el 13 de
diciembre de 2001 y el 14 de marzo de 2008 no precisaron los recursos que
procedían contra la decisión de la Entidad, el Instituto de Seguros Sociales Seccional Risaralda
violó el derecho de defensa de la actora en la medida en que no es posible
atacar judicialmente la negativa de la misma frente a la solicitud de
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. Al respecto, el
apoderado agregó: “[El Instituto] no ofreció a mi procurada la oportunidad
de ejercer su derecho de defensa, sino que fue una decisión unilateral que no
dio término a la actividad administrativa en discusión.”
En segundo lugar, señaló que al aplicar el
Decreto 3041 de 1966, en lugar de  lo dispuesto en la Ley 113 de 1985, el Instituto quebrantó “de manera directa la
progresión de las leyes laborales y los derechos que a las compañeras
permanentes fueron extendidos desde el año 1985”.
Por último, indicó
que como consecuencia de la decisión cuestionada, “la situación de mi
mandante es muy difícil y el acudir a la acción de tutela como mecanismo
subsidiario es la salida que tiene para salvaguardar derechos fundamentales
como el mínimo vital, seguridad social, igualdad y a la vida.”[11]
2.2 Con fundamento en las consideraciones
y hechos descritos anteriormente Juan Carlos Jaramillo García, en calidad de
apoderado judicial de María Teresa Ospina Cañaveral, solicitó
al juez de tutela ordenar al Instituto de Seguros
Sociales Seccional Risaralda “el pago de la pensión de sobrevivientes desde
la fecha de la muerte del causante el señor Heriberto Vélez Arenas de
conformidad con lo dispuesto en la Ley 113 de 1985.”
3. Trámite de instancia
3.1 La acción fue tramitada ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de
Pereira, el cual mediante auto
del 9 de abril de 2008 ordenó su notificación al Departamento de Atención al
pensionado del Instituto de Seguros Sociales Seccional Risaralda.
Respuesta del Departamento de Atención
al pensionado del Instituto de Seguros Sociales Seccional Risaralda
3.2 En escrito dirigido al juez de tutela
el 18 de abril de 2008, la Jefe del Departamento de Atención al pensionado del
Instituto de Seguros Sociales Seccional Risaralda, María Gregoria Vásquez
Correa, solicitó “dar por superados los hechos motivantes de la acción de
tutela impetrada”.
3.3 Para argumentar su solicitud, la Entidad
accionada afirmó que mediante los oficios N° 01759 del 13 de diciembre de 2001
y N° 09990 del 14 de marzo de 2008, dio respuesta a las solicitudes de
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes presentadas por la
accionante el 1° de octubre de 2001 y el 26 de febrero
de 2008, respectivamente.
En tal sentido, señaló que en las dos
oportunidades informó a la Sra. Ospina las razones por las cuales no procede el
reconocimiento y pago de la prestación económica alegada y, en consecuencia, a
su juicio, se encuentran superados los hechos que fundamentan la presente
acción de tutela.
II. LAS SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
1. Sentencia de primera instancia
1.1 En sentencia del 22 de abril de 2008,
el Juzgado Primero Civil del Circuito de Pereira declaró la improcedencia de la
acción de tutela interpuesta.
1.2 Para ello, el Juzgado afirmó que en
cumplimiento del numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, la presente
acción de tutela es improcedente pues la accionante tiene a su alcance otros
medios y recursos de defensa judicial para obtener el amparo de sus
pretensiones.
Al respecto, el juez de instancia señaló:
“[P]uede
verse que la tutela es improcedente para ordenar, como en este caso, el pago de
una pensión de sobrevivientes a la señora María Teresa Ospina en forma
retroactiva desde la muerte del señor Heriberto Vélez, por ser este un
conflicto que escapa a la órbita del juez constitucional, toda vez que
tratándose del reconocimiento y pago de una pensión, es la justicia ordinaria
laboral la que debe determinar a qué persona le corresponde el derecho o en qué
proporción y a partir de qué fecha debe pagársele, dado que en este asunto ya
existe una resolución que reconoce el mismo derecho a favor de un hijo de la
peticionaria, según se desprende de los anexos presentados y de la contestación
de la entidad encartada.”
1.3 Así mismo, a su juicio, el amparo es
improcedente como mecanismo transitorio porque la accionante no logró demostrar
que de no concederse la acción de tutela interpuesta, se causaría un perjuicio
irremediable en sus derechos fundamentales. En este sentido, el juez de tutela
aseguró que la accionante “sólo se limita a afirmar que se encuentra en una
difícil situación, no siendo suficiente tal manifestación, porque ese hace
necesaria una comprobación mínima de ese estado, advirtiendo que no otorga
mayores elementos de juicio para creer en la posibilidad de un pronunciamiento
a su favor.”
1.4 De otro lado, el juez de instancia precisó
que de conformidad con las pruebas que obran en el expediente de tutela, la
Entidad accionada ha dado respuesta a las solicitudes presentadas por la
actora. En este orden, consideró que esas respuestas son suficientes “para
acudir directamente ante la justicia ordinaria para reclamar el derecho negado,
sin que sea necesario que el interesado haga uso de ningún recurso.”
1.5 Por último, resaltó que han pasado
más de siete años desde que el Instituto de Seguros Sociales negó por primera
vez el derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a favor
de la accionante. Por ello, en su criterio, “el ejercicio de la acción es
tardía, pues no se puede negar que cuando una persona sufre un perjuicio por
parte de las omisiones o acciones de una entidad y considera vulnerados sus
derechos, su actuación posterior y casi inminente es acudir al juez de tutela.”
2. Impugnación
2.1 El 28 de abril de 2008, el apoderado
judicial de la Sra. Ospina impugnó la sentencia de primera instancia proferida
por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Pereira.
2.2 En su
escrito, luego de citar in extenso la jurisprudencia de la Corte
Constitucional en materia de reconocimiento y pago de pensiones mediante la
acción de tutela, el apoderado reiteró los hechos y consideraciones que
fundamentan la presente acción de tutela.
3. Sentencia de segunda instancia
3.1 En sentencia del 6 de junio de 2008, la
Sala Civil – Familia del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pereira confirmó
la decisión adoptada el 22 de abril de 2008 por el Juzgado Primero Civil del
Circuito de Pereira, mediante la cual se declaró la improcedencia de la
presente acción de tutela.
3.2 Para el efecto, la Sala acogió los
argumentos expuestos por el juez de tutela de primera instancia en el sentido
de sostener que la accionante tiene a su alcance otros medios y recursos de defensa
judicial para obtener el amparo de sus pretensiones. Igualmente, adujo que no
es posible conceder la tutela interpuesta como mecanismo transitorio de
protección, toda vez que no se demostró la ocurrencia de un perjuicio
irremediable.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA
CORTE.
1. Competencia
De conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de
1991 y con la selección y el reparto efectuados el 22 de octubre de 2008, esta
Sala es competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas.
2. Problema Jurídico
2.1 De acuerdo
con los hechos expuestos, en el presente caso corresponde a la Corte examinar si
en el presente caso la acción de tutela es procedente para ordenar el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes solicitada por la actora, por la
presunta violación de sus derechos fundamentales a la
igualdad, de petición y al mínimo vital. En este
sentido, la Corte deberá determinar si a la luz del caso concreto los
mecanismos ordinarios de defensa judicial son idóneos para proteger los
derechos invocados. Así mismo, deberá establecer si en caso de no conceder la
acción impetrada como mecanismo transitorio, se causaría un perjuicio
irremediable en los derechos fundamentales de la Sra. Ospina.
2.2 En caso afirmativo, esta Sala abordará
el problema jurídico sustancial, esto es, determinar si la negativa del
Instituto de Seguros Sociales Seccional Risaralda frente a la solicitud de
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes de su compañero
permanente fallecido en 1986, vulneró los derechos fundamentales de la
accionante y si, en consecuencia, debe ordenarse dicho reconocimiento.
2.3 Para dar solución al problema
jurídico planteado, esta Sala deberá pronunciarse sobre la regla general de
improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de
subsidiariedad. Particularmente, reiterará la regla jurisprudencial según la
cual, la acción de tutela, en principio, es improcedente en los casos en que mediante
ésta se pretende el reconocimiento de una prestación económica como la pensión
de sobrevivientes.
2.4 Con base en lo anterior, esta Sala de
Revisión estimará si se deben amparar los derechos fundamentales invocados por
la accionante, presuntamente vulnerados por el Departamento de Atención al
pensionado del Instituto de Seguros Sociales Seccional Risaralda.
3. Principio de subsidiariedad de la
acción de tutela. Improcedencia de la acción de tutela para ordenar el
reconocimiento de una pensión. Reiteración de Jurisprudencia.
3.1 De acuerdo
con el inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de
tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de
defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.” Así mismo, el numeral 1 del artículo 6
del Decreto 2591 de 1991 dispone que la acción de tutela es improcedente en los
casos en que el accionante tenga a su alcance otros recursos o medios de
defensa judicial para la protección de sus derechos.
3.2 En este
sentido, esta Corporación ha sostenido que la acción de tutela obedece al principio
de subsidiariedad[12], es decir, no es un
mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios
ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho; no puede
ser empleada para revivir oportunidades procesales vencidas como consecuencia
de la inactividad injustificada del interesado; y, no constituye un último
medio judicial para alegar la vulneración o afectación de un derecho.
3.3 En efecto, conforme a su naturaleza constitucional, en criterio
de la Corte Constitucional, la acción de tutela es el mecanismo preferente de
protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio debe estar dirigido a
obtener un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los
amenacen o vulneren. Es por ello, ha dicho la Corporación, que la acción de
tutela no puede ser entendida como una instancia idónea para tramitar y decidir
conflictos de rango legal, pues con este propósito, el legislador dispuso los
medios y recursos judiciales adecuados, así como las autoridades y jueces
competentes.
3.4 En
desarrollo del principio de subsidiariedad, la jurisprudencia constitucional ha
señalado que en los casos en que el accionante tenga a su alcance otros medios
o recursos de defensa judiciales, la acción de tutela procederá
excepcionalmente en los siguientes eventos:
(i)    Los medios ordinarios de defensa judicial no son suficientemente
idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados;
(ii)  Aún cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no
concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un
perjuicio irremediable a los derechos fundamentales[13].
(iii) El
accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la
tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población
desplazada, niños y niñas) y por tanto su situación requiere de particular
consideración por parte del juez de tutela[14].
3.5 Con fundamento en lo anterior, en reiteradas oportunidades esta
Corte ha señalado que la acción de tutela es improcedente para ordenar el
reconocimiento de una pensión[15]. Al respecto, la
Corporación ha indicado que ello es así porque la acción de tutela no es el
medio procesal idóneo para tramitar y decidir las controversias suscitadas
alrededor del reconocimiento de derechos de carácter legal. En tal sentido, ha
considerado que el juez de tutela no debe indicarle a una entidad encargada del
reconocimiento de una pensión, el contenido, alcance y efectos de sus
decisiones frente a las solicitudes encaminadas a obtener el reconocimiento y
pago de una prestación económica, pues su competencia se circunscribe a
verificar que la entidad responsable proporcione una respuesta oportuna y de
fondo a las solicitudes presentadas por los presuntos beneficiarios de esta
prestación económica[16].
Al respecto, en la sentencia T-182 de 2004[17],
la Corte precisó:
“La definición de la titularidad y el reconocimiento de una pensión
ante la administración, constituye en principio un asunto ajeno al ámbito de la
jurisdicción constitucional en sede de tutela, siendo competencia del juez de
tutela la verificación de los términos establecidos legalmente para dar
respuesta a los peticionarios, independientemente de su resultado, pues en aras
de proteger el derecho de petición debe ordenar a la autoridad competente en
cada caso dar una respuesta que resuelva de fondo lo solicitado.”
3.6 Sin embargo,
en determinados casos, la Corte Constitucional ha admitido la procedencia
excepcional de la acción de tutela para obtener el reconocimiento de una pensión[18].
Con base en el concepto de perjuicio irremediable, en la sentencia T-529 de
2007[19], la Corte señaló los
requisitos jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta para determinar la
procedencia de la acción de tutela en esta materia:
“Con fundamento en el criterio general expuesto, según el cual la
acción de tutela es procedente para reconocer derechos pensionales, únicamente
cuando el juez constitucional llegue a la convicción de que es necesario
brindar una protección urgente e inmediata que no es posible lograr a través
del mecanismo ordinario de defensa, la jurisprudencia reiterada[20]
de esta Corporación, ha señalado que la viabilidad del amparo en esos casos
exige la acreditación de un perjuicio irremediable, circunstancia a la
cual se llega previa ponderación por parte del juez de ciertos requisitos:[21]
(i) Se trata de una persona de la
tercera edad, considerada sujeto de especial  protección;
(ii) La falta de pago de la
prestación o su disminución, genera un alto grado de afectación de los derechos
fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital.[22]
(iii) El afectado ha desplegado
cierta actividad administrativa y judicial, tendiente a obtener la protección
de sus derechos, y
(iv) El interesado acredita,
siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario
es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales
presuntamente afectados.
De este modo deberá analizarse, en cada caso concreto, si se
verifican los requerimientos antes relacionados, a fin de declarar la
procedencia del amparo constitucional, como mecanismo transitorio, sin
perjuicio de la existencia de una vía judicial eficaz para controvertir de
manera definitiva la vulneración.[23]” (Negrilla fuera del texto original).
Así mismo, en la
sentencia T-836 de 2006[24], la Corte precisó las
reglas jurisprudenciales en atención a las cuales, excepcionalmente, la acción
de tutela puede prosperar para ordenar el reconocimiento de una pensión:
“Esta Sala de Revisión señala que la procedencia de este recurso es
excepcional y que, por tal motivo, se encuentra condicionada a precisos límites
sustanciales y probatorios. En primer lugar, debe estar acreditado el
perjuicio irremediable que se produciría en el caso en que el juez de tutela no
reconozca, así sea de manera provisional, el derecho pensional. La íntima
relación que guarda el reconocimiento de las mesadas pensionales con los
derechos a la vida, al mínimo vital, al trabajo y a la salud demandan del juez
de tutela la más esmerada atención con el objetivo de establecer si en el caso
concreto alguno de estos derechos se encuentra amenazado.
(…)
“Igualmente, el juez de tutela debe mostrarse especialmente atento
a estas amenazas cuando los beneficiarios de este derecho sean sujetos de
especial protección, como miembros de la tercera edad, niños, población
desplazada y madres cabeza de familia, pues en estos casos la lesión a sus
derechos fundamentales tiene un efecto particularmente severo en la medida en
que estos sujetos se encuentran previamente en una especial condición de
desamparo, la cual se hace mucho más gravosa ante el no reconocimiento del
derecho pensional.
El excepcional reconocimiento del derecho pensional por vía de
tutela se encuentra sometido, adicionalmente, a una última condición de tipo
probatorio, consistente en que en el expediente esté acreditada la procedencia
del derecho, a pesar de la cual la entidad
encargada de responder no ha hecho el mencionado reconocimiento o simplemente
no ha ofrecido respuesta alguna a la solicitud.”
3.7 Ahora bien, con relación a la pensión de sobrevivientes, en la
sentencia C-1035 de 2008[25], la Corte precisó las
siguientes características que sustentan constitucionalmente esa prestación
económica[26]:
“1. Principio de estabilidad económica y social para los allegados
del causante: Desde esta perspectiva, ha
dicho la Corte que “la sustitución pensional responde a la necesidad de
mantener para su beneficiario, al menos el mismo grado de seguridad social y
económica con que contaba en vida del pensionado fallecido, que al desconocerse
puede significar, en no pocos casos, reducirlo a una evidente desprotección y
posiblemente a la miseria”[27]. Por ello
la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación, las
personas más cercanas y que más dependían del causante y compartían con él su
vida, reciban una pensión para satisfacer sus necesidades[28].
2. Principio de reciprocidad y solidaridad entre el causante y sus
allegados: En el mismo sentido, la Corte ha
concluido que la sustitución pensional busca impedir que sobrevenida la
muerte de uno de los miembros de la pareja, el otro se vea obligado a soportar
individualmente las cargas materiales y espirituales, por lo cual “el factor
determinante para establecer qué persona tiene derecho a la sustitución
pensional en casos de conflicto entre el cónyuge supérstite y la compañera o
compañero permanente es el compromiso de apoyo afectivo y de comprensión mutua
existente entre la pareja al momento de la muerte de uno de sus integrantes[29]”
3. Principio material para la definición del beneficiario: En la sentencia C-389 de 1996[30] esta
Corporación concluyó que:
“(...) la legislación colombiana acoge un criterio
material -esto es la convivencia efectiva al momento de la muerte- como
elemento central para determinar quien es el beneficiario de la sustitución
pensional, por lo cual no resulta congruente con esa institución que quien
haya procreado uno o más hijos con el pensionado pueda desplazar en el derecho
a la sustitución pensional a quien efectivamente convivía con el fallecido”. (Negrilla fuera del texto original).
3.8 En síntesis,
se puede indicar que en virtud del principio de subsidiariedad, la acción de
tutela es improcedente para ordenar el reconocimiento de una pensión. Sin
embargo, de manera excepcional y de conformidad con las particularidades del
caso concreto, la solicitud de amparo será procedente si el juez de tutela determina
que (i) los beneficiarios del derecho pensional son sujetos de especial
protección constitucional; (ii) los medios ordinarios de defensa judicial no
son idóneos para proteger los derechos presuntamente vulnerados; y, (iii)
existe certeza sobre la ocurrencia de un perjuicio irremediable a los derechos
fundamentales si el reconocimiento de la pensión no se hace efectivo como mecanismo
transitorio. En caso de constatar la procedibilidad de la acción de tutela,
ésta está llamada a prosperar si se encuentra plenamente demostrada la
afectación de los derechos fundamentales del accionante o de su núcleo
familiar; y, cuando conforme a las pruebas allegadas al proceso, el juez de
tutela constata que efectivamente, a pesar de que le asiste al accionante el
derecho a la pensión que reclama, éste fue negado de manera caprichosa o
arbitraria. :
4. Estudio
del caso concreto
4.1 De conformidad con la pretensión de
tutela, Juan Carlos Jaramillo García, en calidad de apoderado judicial de María
Teresa Ospina Cañaveral, solicitó al juez de tutela que
ordenara al Instituto de Seguros Sociales Seccional
Risaralda “el pago de la pensión de sobrevivientes desde la fecha de la
muerte del causante el señor Heriberto Vélez Arenas de conformidad con lo
dispuesto en la Ley 113 de 1985.”
4.2 En tal sentido, en el presente caso corresponde a
la Corte examinar si esta acción de tutela es procedente para ordenar el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes solicitada por la actora, por la
presunta violación de sus derechos fundamentales a la
igualdad, de petición y al mínimo vital.
Para dar solución a este problema jurídico, la Corte
deberá determinar si a la luz del caso concreto los mecanismos ordinarios de
defensa judicial son idóneos para proteger los derechos invocados. Así mismo,
si en caso de no conceder la acción impetrada como mecanismo transitorio, se
causaría un perjuicio irremediable en los derechos fundamentales de la Sra.
Ospina.
4.3 De
conformidad con el problema jurídico planteado, en los fundamentos jurídicos de
esta sentencia la Corte concluyó que de manera excepcional y de conformidad con
las particularidades del caso concreto, la acción de tutela será procedente
para solicitar el reconocimiento de una pensión si el juez determina que (i)
los beneficiarios del derecho pensional son sujetos de especial protección
constitucional; (ii) los medios ordinarios de defensa judicial no son idóneos
para proteger los derechos presuntamente vulnerados; y, (iii) existe certeza sobre
la ocurrencia de un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales si el
reconocimiento de la pensión no se hace efectivo como mecanismo transitorio.
4.4 Con
fundamento en lo expuesto, como pasará a demostrarse, la presente acción de
tutela es improcedente por las siguientes razones:
4.4.1 En primer
lugar, está demostrado que la accionante, señora María Teresa Ospina Cañaveral,
no es sujeto de especial protección constitucional. En efecto, de acuerdo con
la copia de su cédula de ciudadanía que obra en el expediente de tutela[31],
la Sra. Ospina no es una persona de la tercera edad pues tiene 58 años[32].
Así mismo, no existen pruebas de que la Sra. Ospina tenga la calidad de madre
cabeza de familia o de que padezca algún tipo de discapacidad, condiciones que
tampoco fueron alegadas por la actora en su escrito de tutela.
4.4.2 En segundo
lugar, y en consideración de lo anterior, esta Sala encuentra que los medios
ordinarios de defensa judicial son idóneos para amparar el derecho de la Sra.
Ospina al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes en virtud del
fallecimiento de su compañero permanente en 1986.
En efecto, esta
Sala encuentra que en este caso el reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes se enmarca en una controversia de tipo legal entre la actora y
el Instituto de Seguros Sociales. Al respecto, con base en los hechos que
fundamentan la presente acción, se puede concluir que la discusión sobre la titularidad
del derecho, el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la
prestación, el pago retroactivo de las mesadas pensionales, etc., deben ser
decididos por la jurisdicción ordinaria y no por un juez constitucional, pues durante
este trámite no se demostró que el reconocimiento de la prestación económica
exigida involucre la afectación de un derecho fundamental.
En este sentido,
aunque en el escrito de la acción el apoderado judicial de la actora sostuvo que como consecuencia de la negativa del Instituto respecto
de la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, “la situación de mi mandante es muy difícil y el
acudir a la acción de tutela como mecanismo subsidiario es la salida que tiene
para salvaguardar derechos fundamentales como el mínimo vital, seguridad
social, igualdad y a la vida; lo cierto que no se aportaron o adujeron
mayores argumentos a fin de concluir que la decisión del Instituto de Seguros
Sociales en efecto vulneró los derechos fundamentales de la accionante.
Por ello, como
se señaló en los enunciados normativos de esta sentencia, se reitera que la
acción de tutela no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o
supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para
el amparo de un derecho. Dada su naturaleza constitucional, la acción de tutela
no puede ser entendida como una instancia idónea para tramitar y decidir
conflictos de rango legal, pues con este propósito, el legislador dispuso los
medios y recursos judiciales adecuados, así como las autoridades y jueces
competentes.
Adicionalmente, si
se tiene que de conformidad con el inciso 3 del Artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, “[S]i
las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los
recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los
correspondientes actos.”, no es de recibo el argumento expuesto por el
apoderado en el escrito de tutela según el cual, dado que las comunicaciones
dirigidas por el Instituto de
Seguros Sociales Seccional Risaralda a la Sra. Ospina el 13 de diciembre de 2001
y el 14 de marzo de 2008 no precisaron los recursos que procedían contra la
decisión de la Entidad, no es posible atacar judicialmente la negativa de la
misma frente a la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes.
Igualmente, con
relación a la exigibilidad del derecho invocado, es preciso tener en cuenta que
aunque el compañero permanente de la accionante falleció en 1986, a la luz del
numeral 2 del artículo 136 del C.C.A., “[L]os actos que reconozcan
prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la
administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las
prestaciones a particulares de buena fe.” (Negrilla fuera del texto
original).
Así pues, es
claro que la accionante puede hacer uso de los medios ordinarios de defensa
judicial para obtener el amparo de su derecho a la pensión de sobrevivientes
como consecuencia del deceso de su compañero permanente.
4.4.3 Por último, esta Sala encuentra que no existen
razones suficientes para conceder la acción de tutela impetrada como mecanismo
transitorio. En efecto, en el presente caso no se demostró que la negativa del
Instituto de Seguros Sociales frente a la solicitud de reconocimiento y pago de
la pensión de sobrevivientes cumpla las características del perjuicio
irremediable: la inminencia del daño, la urgencia de las medidas para evitarlo,
la gravedad del menoscabo de los derechos fundamentales y la impostergabilidad
de la acción de tutela[33].
De hecho, el considerable lapso de tiempo que
transcurrió entre la muerte del compañero permanente de la actora y la primera
solicitud de reconocimiento y pago de la prestación económica presentada ante
el instituto -15 años aproximadamente-; y entre la primera negativa del
Instituto frente a dicha solicitud y la interposición de la acción de tutela -6
años y 6 meses-; permiten descartar la ocurrencia de un perjuicio irremediable
y la necesidad de conceder la acción de tutela interpuesta como mecanismo de
amparo efectivo e inmediato frente a la decisión del Departamento de Atención
al pensionado del Instituto de Seguros Sociales Seccional Risaralda.
4.5 En suma, debido a que la presente
acción de tutela no satisface el requisito de subsidiariedad, esta Corporación
confirmará la decisión adoptada el 6 de junio de 2008 por la Sala Civil –
Familia del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pereira, mediante la cual
se confirmó la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la
acción.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR la decisión adoptada el seis (6) de junio de 2008 por la Sala Civil –
Familia del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pereira, dentro del
trámite de la acción de tutela interpuesta por María Teresa Ospina Cañaveral contra
el Departamento de Atención al pensionado del Instituto de Seguros Sociales
Seccional Risaralda.
Segundo.- DESE cumplimiento a lo
dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Ponente
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Cfr. Folio 16, cuaderno 2.
[2] Cfr. Folio
6, cuaderno 2. Copia de la declaración extraproceso rendida ante la Notaria
Única del Círculo Belalcázar, Caldas, el 24 de julio de 2001 por Fernando de
Jesús Botero Cano y Juan de Jesús Jiménez, mediante la cual afirman: “Es
cierto y nos consta que la señora Ospina Cañaveral convivió en unión libre bajo
el mismo techo con el señor Heriberto Antonio Vélez Arenas quien falleció en
este municipio en el año 1986.”
[3] Cfr. Folio
36, cuaderno 2.
[4] Cfr. Folio
32 y 33, cuaderno 2.
[5] Cfr. Folio
9, cuaderno 2.
[6] Cfr. Folio
9, cuaderno 2.
[7] “ARTICULO
1o. Para los efectos del artículo 1o de la Ley 12 de 1975, se entenderá que es
cónyuge supérstite el esposo o esposa de la persona fallecida, siempre y cuando
se hallare vigente el vínculo matrimonial según la ley colombiana en la fecha
de la muerte.
PARAGRAFO
1o. El derecho de sustitución procede tanto cuando el trabajador fallecido estaba
pensionado como cuanto había adquirido el derecho a la pensión.”
[8] “… Se extienden las
previsiones del artículo 1o. de la Ley 12 de
1975 y las disposiciones que las complementan al compañero permanente de la
mujer fallecida.”
[9] Cfr. Folios 10 a 14, cuaderno 2.
[10] Cfr. Folio 15, cuaderno 2.
[11] Cfr. Folio
6, cuaderno 2. Copia de la declaración extraproceso rendida ante la Notaria
Única del Círculo Belalcázar, Caldas, el 24 de julio de 2001 por Fernando de
Jesús Botero Cano y Juan de Jesús Jiménez, mediante la cual afirman: “Nos
consta que la señora María Teresa Ospina no tiene pensión de ninguna clase, no
recibe sueldo y es la única interesada en recibir la sustitución pensional de
su ex – compañero permanente.”
[12] Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093
de 2004, T-514 de 2003 y T-1121 de 2003.
[13] Con relación a los requisitos para que se configure un perjuicio
irremediable, en la sentencia T-225 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, la
Corte señaló: “Para determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que
tener en cuenta la presencia concurrente de varios elementos que configuran su
estructura, como la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia
que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la
gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela
como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales.  La concurrencia de los elementos
mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que
legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida
precautelativa para garantizar la protección de los derechos fundamentales que
se lesionan o que se encuentran amenazados.”
Al examinar cada uno de los términos que son
elementales para la comprensión de la figura del perjuicio irremediable, nos
encontramos con lo siguiente:
A). El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por suceder
prontamente".  Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un
posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real
en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar
algo probable y no una mera conjetura hipotética.  Se puede afirmar que, bajo
cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica,
aunque no necesariamente consumada.  Lo inminente, pues, desarrolla la
operación natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser
que oportunamente se contenga el proceso iniciado.  Hay inminencias que son
incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado.  Pero hay otras
que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el
desenlace efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la
causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una
causa perturbadora se desvanece el efecto.  Luego siempre hay que mirar la
causa que está produciendo la inminencia.
B). Las medidas que se requieren para conjurar el
perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de
que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como
lo define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la
inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace relación a la
prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta
proporcionada en la prontitud. Pero además la urgencia se refiere a la
precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a las
circunstancias particulares.  Con lo expuesto se verifica cómo la precisión y
la prontitud dan señalan la oportunidad de la urgencia.
C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que
éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo
material o moral en el haber jurídico de la persona.  La gravedad obliga a basarse
en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su
protección, de manera que la amenaza  a uno de ellos es motivo de actuación
oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas.  Luego no se trata
de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un
bien de gran significación para la persona, objetivamente.  Y se anota la
objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so
pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.
D). La urgencia y la gravedad determinan que la
acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para
restablecer el orden social justo en toda su integridad. Si hay postergabilidad
de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna.  Se requiere
una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con
efectos antijurídicos. Se trata del sentido de precisión y exactitud de la
medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades
públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías
básicos para el equilibrio social.
De
acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce
que hay ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se
encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un
bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e
impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo transitorio.”
(Negrilla fuera del texto original).
[14] Ver entre otras, las sentencias: T-656 de 2006, T-435 de 2006,
T-768 de 2005, T-651 de 2004, y T-1012 de 2003.
[15] Ver entre otras, las sentencias:T-685 de 2006, T-203 de 2006, T-973 de
2005, T-691 de 2005, T-443 de 2005 y T-425 de 2004.
[16] Ver entre otras, las sentencias: T-848 de 2006, T-990 de 2005,
T-996 de 2005, T-917 de 2005 y T-627 de 2005.
[17] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[18] Ver entre otras, las sentencias: T-816 de
2006, T-1309 de 2005, T-971 de 2005, T-691 de 2005, T-605 de 2005, T-859 de
2004, T-580 de 2005 y T-425 de 2004. Acerca de la procedencia de la acción de tutela en los casos en
que la entidad responsable negó el reconocimiento de derecho pensional en
virtud de la configuración de una vía de hecho, se pueden consultar las
sentencias: T-996 de 2005 y T-235 de 2002.
[19] M.P. Álvaro Tafúr Galvis.
[20] En la Sentencia SU-975 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la
Corte hizo expresa referencia a estos criterios de ponderación en materia de
reconocimiento de derechos pensionales por vía de tutela, consolidando el
precedente fijado por la propia jurisprudencia en un sinnúmero de fallos
dictados por las distintas Salas de Revisión.
[21] Ver sentencia T-432 de 2005 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[22] Con referencia a la exposición de los alcances de la protección del
derecho al mínimo vital Cfr. Corte Constitucional, sentencias SU-995 de 1999
M.P. Carlos Gaviria Díaz, T-084 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil, y SU-975 de 2003
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[23] Sentencia T-159de 2005, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[24] M.P. Humberto Sierra Porto.
[25] M.P. Jaime Córdoba Triviño. En esta
oportunidad, la Corte declaró la exequibilidad de la expresión “En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes
del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero
permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente
será la esposa o el esposo”  contenida en el literal b del artículo 13 de la Ley 797 de 2003,
que modificó el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, en el entendido de que
además de la esposa o esposo, serán también beneficiarios, la compañera o
compañero permanente y que dicha pensión se dividirá entre
ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.
[26] Adicionalmente, en la sentencia T-740 de 2007, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra, la Corte estableció que el derecho a la pensión de sobrevivientes
puede adquirir la categoría de derecho fundamental cuando se reúnen los
siguientes requisitos: “i) [La pensión] está dirigida a garantizar el
mínimo vital de las personas que se encontraban al cuidado del causante, ii) se
trata de proteger los derechos de sujetos de especial protección del Estado,
como es el caso de menores de edad, personas de tercera edad, desplazados o
madres cabeza de familia, que se encuentran en situación de debilidad
manifiesta, iii) existe íntima relación entre el reconocimiento de la pensión
de sobrevivientes y otros derechos fundamentales, tales como el derecho a la
vida y trabajo.”
[27] Sentencia C-002 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[28]  Sentencia C-080 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[29] Sentencia T-190 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En el
mismo sentido ver sentencia T-553 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo; C-617 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, etc.
[30] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[31] Cfr. Folio 2, cuaderno 2.
[32] De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, quien sobrepasa
el índice promedio de vida de los colombianos calculado por las entidades
oficiales, esto es, 71 años, debe ser considerado persona de la tercera edad y,
en consecuencia, es sujeto de especial protección constitucional. Al respecto,
se pueden consultar las sentencias T-413 de 2008, T-083 de 2007, Y-158 de 2006,
T-685 de 2005, T-605 de 2005 T-446 de 2004 y T-456 de 1994.
[33] Cfr. Fundamento
jurídico 3.4 de esta sentencia.