C-208-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-208/05
REFORMA DE LA CONSTITUCION POLITICA
MEDIANTE ACTO LEGISLATIVO-Requisitos
constitucionales y legales
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE
ACTO LEGISLATIVO Y PROYECTO DE LEY-Alcance
PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO Y PROYECTO DE LEY-Alcance
TRAMITE LEGISLATIVO-Elusión del debate o de la votación de la
iniciativa legislativa
TRAMITE LEGISLATIVO-Importancia del debate/PRINCIPIO
DEMOCRATICO EN ACTO LEGISLATIVO-Violación por pasar de manera directa de la
proposición a la votación sin mediar oportunidad para la discusión
COMISION DE CONCILIACION-Funciones
COMISION ACCIDENTAL-Divergencias o modificaciones que pueden
ser conciliadas
PRINCIPIOS DE IDENTIDAD LEGISLATIVA Y
UNIDAD DE MATERIA-Diferencias
COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION-Actuación debe enmarcarse dentro de los
principios de consecutividad e identidad relativa
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO Y VOTO
PREFERENTE-Adición de
artículo en primera vuelta ante la Cámara de Representantes no vulneró el
principio de consecutividad
Cuando la Comisión primera de la Cámara de
Representantes, en primera “vuelta”, aprueba adicionar un artículo al proyecto
de reforma constitucional para incluirle normas relativas al voto preferente,
tal adición no vulneró el principio de consecutividad, pues no se trató de
incluir un tema nuevo y falto de conexidad, sino del ejercicio de la facultad
que tiene cada una de las Cámaras de decidir de manera distinta temas del
proyecto que también han sido debatidos en la otra célula legislativa, y que
para el caso se referían a la conformación de las listas, la forma de elección
de candidatos a Corporaciones Públicas y la asignación de curules, entre otros.
COMISION DE CONCILIACION-Propuesta de voto preferente no vulneró el
principio de consecutividad
La Comisión de Conciliación no desbordó su
competencia, pues al conciliar la discrepancia en el punto del voto preferente,
ni siquiera propuso un texto nuevo, sino que tan solo se limitó a presentar
como propuesta de conciliación un artículo exactamente igual al aprobado por la
Cámara de Representantes. Por lo tanto, su propuesta guarda plena conexidad con
los temas debatidos y decididos en las dos células legislativas, y por lo tanto
no vulneró el principio de consecutividad.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE
ACTO LEGISLATIVO-Modificaciones
en segunda vuelta
El artículo 375 Superior consagra, al respecto de las
adiciones o modificaciones que se pueden introducir a los proyectos de acto
legislativo en el segundo período, que en éste sólo podrán debatirse
iniciativas presentadas en el primero. Por su parte, el artículo 226 de la Ley
5ª de 1992 establece, que el cambio o modificación del contenido de las
disposiciones, en la segunda “vuelta”, siempre que no altere la esencia de lo
aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforme, podrá ser
considerada y debatida. La exigencia constitucional y reglamentaria, al
respecto de las adiciones o modificaciones que se pueden introducir a los
proyectos de acto legislativo en segunda “vuelta”, no hacen referencia por lo
tanto, a que haya suficiente debate en la primera vuelta o a la imposibilidad
de debatir en la segunda temas ignorados por una sola de las Cámara en la
primera vuelta; ella tampoco prohíbe que en la segunda “vuelta” las cámaras
modifiquen o adicionen a los proyectos de acto legislativo. Por el contrario,
tales disposiciones consagran la posibilidad de que en la segunda “vuelta” se
debatan  y consideren iniciativas presentadas en la primera, así como que
puedan hacerse modificaciones al proyecto, siempre y cuando no alteren la
esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se
reforma.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE
ACTO LEGISLATIVO Y VOTO PREFERENTE-Modificaciones en segunda vuelta
La modificación introducida durante la
segunda “vuelta”, en cuanto se facultó a los partidos o movimientos políticos
para optar por el mecanismo de voto preferente, corresponde a iniciativas
debatidas durante el primer período y relacionadas con los derechos de éstas
colectividades. Las otras modificaciones advertidas, unas se orientaron al
cambio de expresiones sin incidencia en el contenido material de las disposiciones,
otras a precisar las consecuencias que tendrá el que un elector asigne el voto
tanto al partido como a uno de los candidatos o que no lo asigne a ningún
candidato en particular. Con ellas, no se alteró la esencia de lo aprobado
inicialmente, ni se restringió su alcance, en relación con la institución
política objeto de la reforma. En la aprobación de los incisos 3º y 4º del
artículo 263-A Superiores, durante la segunda vuelta, no se introdujeron
modificaciones que hubieren alterado la esencia o restringido lo aprobado
inicialmente sobre la institución política objeto de reforma, y por lo tanto,
no se presentó violación al principio de consecutividad, en el trámite de los
citados incisos.
TRAMITE LEGISLATIVO-Clasificación de proposiciones
TRAMITE LEGISLATIVO-Definición de proposición principal y
proposición sustitutiva
TRAMITE LEGISLATIVO-Condiciones para la presentación de
enmiendas
TRAMITE LEGISLATIVO-Inexistencia de proposición sustitutiva
Conforme a lo dispuesto por el artículo 114 del
Reglamento del Congreso, una proposición sustitutiva es aquella que tiende a
reemplazar a la proposición principal. Es decir, que de acuerdo con dicha
norma, en la proposición sustitutiva debe existir un contenido normativo que
reemplazaría, en caso de ser aprobada, el de la propuesta principal. Siendo
ello así, la propuesta de eliminar una disposición de un proyecto, en este caso
de eliminar el inc- 2 del artículo 26 del proyecto de acto legislativo en
trámite, no es una proposición sustitutiva, y por lo tanto no debía ser
sometida a votación antes que la principal.
Referencia: expediente D-5325
Acción pública de inconstitucionalidad
contra los incisos 3º y 4º del artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003 “Por
el cual se adopta una reforma política y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Paula Cadavid Londoño
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., diez (10) de marzo de dos mil cinco
(2005)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto  2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en los
artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, la ciudadana Paula
Cadavid Londoño solicita a la Corte declarar inexequibles los incisos 3 y 4 del
artículo 13 del  Acto Legislativo 01 de 2003 "por el cual se adopta una
Reforma Política y se dictan otras disposiciones".
La Magistrada Sustanciadora, mediante auto del treinta
(30) de junio de 2004, admitió la demanda de la referencia, por cumplir con los
requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.  En dicha
providencia, se ordenó a la Secretaría General de esta Corporación, que
incorporara al expediente de este proceso, toda la documentación relacionada
con el procedimiento surtido en el Congreso de la República del proyecto que
culminó con el Acto Legislativo 01 de 2003 que reposaba en el expediente del
proceso radicado D-5004.
Así mismo se ordenó a las Secretarías Generales del H.
Senado de la República y la H. Cámara de Representantes, que certificaran las
fechas de las sesiones correspondientes, el quórum deliberatorio y decisorio,
así como los resultados de las votaciones del proyecto que culminó con el Acto
Legislativo 01 de 2003, en las distintas etapas, en Comisiones y Plenarias de
cada célula legislativa.
Una vez allegadas en su totalidad las pruebas
solicitadas, la Magistrada Sustanciadora, mediante auto del 30 de agosto de
2004, ordenó la fijación en lista de las normas acusadas y el traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto.
Al mismo tiempo, dispuso que se comunicara la
iniciación del proceso al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, y se invitara, de conformidad con el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991,
al Ministerio del Interior y de Justicia, a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, y a los Departamentos de Derecho Público de las Universidades
Nacional, Rosario, Javeriana y Externado de Colombia, a fin de que emitieran su
concepto en relación con la demanda de la referencia.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios del proceso constitucional, y previo concepto de la Procuraduría
General de la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con
la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS.
Se transcribe a continuación el texto del artículo 13
del Acto Legislativo 01 de 2003 "por el cual se adopta una Reforma
Política Constitucional y se dictan otras disposiciones", según
publicación en el Diario Oficial No. 45.237 del 3 de julio de 2003.  Se
subrayan los incisos demandados.
Artículo 13. La Constitución Política de
Colombia tendrá un artículo nuevo del siguiente tenor:
Artículo 263A. La adjudicación de curules entre los
miembros de la respectiva corporación se hará por el sistema de cifra
repartidora. Esta resulta de dividir sucesivamente por uno, dos, tres o más el
número de votos obtenidos por cada lista, ordenando los resultados en forma
decreciente hasta que se obtenga un número total de resultados igual al número
de curules a proveer.
El resultado menor se llamará cifra
repartidora. Cada lista obtendrá tantas curules como veces esté contenida la
cifra repartidora en el total de sus votos.
Cada partido o movimiento político podrá
optar por el mecanismo de voto preferente. En tal caso, el elector podrá
señalar el candidato de su preferencia entre los nombres de la lista que
aparezcan en la tarjeta electoral. La lista se reordenará de acuerdo con la
cantidad de votos obtenidos por cada uno de los candidatos. La asignación de
curules entre los miembros de la respectiva lista se hará en orden descendente
empezando por el candidato que haya obtenido el mayor número de votos
preferentes.
En el caso de los partidos y movimientos
políticos que hayan optado por el mecanismo del voto preferente, los votos por
el partido o movimiento que no hayan sido atribuidos por el elector a ningún
candidato en particular, se contabilizarán a favor de la respectiva lista para
efectos de la aplicación de las normas sobre el umbral y la cifra repartidora,
pero no se computarán para la reordenación de la lista. Cuando el elector vote
simultáneamente por el partido o movimiento político y por el candidato de su
preferencia dentro de la respectiva lista, el voto será válido y se computará a
favor del candidato.
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA.
La ciudadana Paula Cadavid Londoño, demanda los
incisos 3 y 4 del artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003, por considerar
que su trámite desconoció lo dispuesto en los artículos 160 y 375 Superiores, y
los artículos 114-2, 177, 178, 179, 186, 187, 202, 225 y 227 de la Ley 5ª de
1992.
Inicia la demanda afirmando, que el acto legislativo
fue debatido por primera vez el 3 de octubre de 2002, en la Comisión Primera
del Senado de la República, sesión en la que no se planteó ni siquiera
tangencialmente la posibilidad de instaurar el voto preferente para los cargos
de elección popular no –uninominales.
En la siguiente sesión del 8 de octubre de 2002, un
Senador mencionó por primera vez una modificación al artículo 263 de la
Constitución, pero no se radicó en la secretaría ninguna proposición respecto
del voto preferente, y el tema no sufrió debate en esta instancia. Además,
según acta 10 de 2002, la subcomisión excluyó el tema del voto preferente del
temario que se propondría a la Comisión Primera en esa fecha. El pliego de
modificaciones no incluía el tema del voto preferente, y los miembros del
partido conservador dejan constancia de que este tema se propondría en la
plenaria. Finalmente, el articulado aprobado en esta Comisión no contiene
ninguna previsión al respecto, para cuya prueba transcribe los artículos
respectivos.
El 30 de octubre se inició el debate en la Plenaria
del Senado de la República, en la cual, de las intervenciones de los senadores
Andrade y Salazar se observa, que se mantuvo el ánimo de no debatir durante esa
sesión el tema del voto preferente y aplazarlo al momento de que se dieran los
acuerdos políticos sobre los temas de la reforma. Efectivamente entonces, el
tema del voto preferente en la Plenaria fue omitido y los desacuerdos al
respecto se plantearon como constancias y no como proposiciones,
irregularidades en el procedimiento que se advirtieron posteriormente durante
el debate. En resumen se afirmó, que en esa sesión varios Senadores ajenos a la
Comisión de Ponentes quisieron proponer textos diferentes para los artículos
18, 19 y 25 del proyecto, sin embargo ninguna proposición fue radicada en ese
sentido, y el planteamiento se expreso solo a través de constancias, de manera
que no se surtió debate alguno al respecto; los texto aprobados fueron los
mismos aprobados en la Comisión, y en consecuencia, en el artículo 25 no obra
previsión alguna al respecto del voto preferente.
Afirma la actora, que fue durante las sesiones
correspondientes al debate en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, cuando se debatió por primera vez el tema del voto preferente y
se aprobó el artículo correspondiente con tal modificación. En la Plenaria de
la Cámara de Representante, durante la sesión del 9 de diciembre, tuvo lugar un
amplio debate sobre la inclusión o exclusión del voto preferente. En esta
sesión, el Representante Gustavo Petro, planteó la supresión de la norma del
pliego de modificaciones que se sometió a consideración de la plenaria en
relación con el voto preferente. La sesión sobre el proyecto continuó el 11 de
diciembre y en ella se votó afirmativamente la proposición de los ponentes en
relación con el artículo 26. Se observa que, la proposición del Representante
Petro, sustitutiva en tanto pretendía suprimir el inciso segundo del artículo
26, no solamente no fue votada antes que el artículo propuesto por los
ponentes, sino que no fue votada, no obstante se le dio aprobación al artículo
en los términos transcritos, lo que implica una violación de la Constitución.
En consecuencia, prosigue la actora, se puede afirmar
que la inclusión del mecanismo del voto preferente en la Constitución Política
no fue ni considerada, ni debatida en la Comisión Primera del Senado ni por la
Plenaria de la misma Corporación en la primera vuelta del Acto Legislativo
demandado, y por lo tanto, como es obvio, esta célula legislativa no aprobó
ninguna norma en tal sentido.
Dada la incongruencia de los textos aprobados por las
dos Cámaras se conformo una Comisión de Conciliación que presentó a las
plenarias un texto conciliado en el que se recogía la norma aprobada por la
Cámara de Representantes y que consagraba el mecanismo del voto preferente.
En la segunda vuelta, en la Comisión Primera del
Senado, los ponentes excluyeron el voto preferente. Consta que en la sesión del
8 de abril de 2003 el partido conservador sometió a consideración de la
Comisión Primera de la Cámara la posibilidad de incluir el tema del voto
preferente. Al respecto no se llegó a ningún cuerdo, y por lo tanto el  tema
del voto preferente no se incluyó dentro de los textos sometidos a consideración
y posteriormente aprobados por esta Comisión. Sin embargo, en la sesión del 10
de abril, varios Senadores hicieron una proposición sobre el voto preferente
que se aprobó con 11 votos.
Luego de transcribir apartes de las Sentencias C-1200
de 2003, 372 de 2003, 313 de 2004 y 222 de 1998 concluye, que las
modificaciones al texto de un acto legislativo durante su trámite son posibles,
pero tienen límites claros que se refieren, entre otros, a la identidad
relativa que debe existir tanto entre el texto aprobado en la primera vuelta y
el texto aprobado en la segunda, obligación que se deriva de la necesidad de
que todas las normas aprobadas hayan surtido 8 debates.
Afirma además, que las comisiones de conciliación
exceden su competencia cuando incluyen en el texto conciliado normas que no han
sufrido debate en cualquiera de las Cámaras.
Por las anteriores razones concluye, que los incisos
3º y 4º del Acto Legislativo 01 de 2003  que consagran la posibilidad de
inscribir las listas de cargos de elección popular bajo el mecanismo del voto
preferente, presentan un vicio insubsanable en su trámite por cuanto no cumple
el requisito de haber surtido ocho debates, pues se cursaron solamente seis,
toda vez que como explicó, ni la Comisión primera del Senado, ni la Plenaria
del Senado debatieron el tema en primera vuelta.
Así mismo considera, que el tema del voto preferente
es un tema completamente nuevo para el Senado en la segunda vuelta, ya que su
discusión durante la primera vuelta se omitió voluntaria y conscientemente
tanto en la Comisión como en la Plenaria, lo que implica la vulneración de la
prescripción de que las normas consideradas y aprobadas en segunda vuelta no
pueden incluir temas sobre los que cada Cámara no haya surtido suficiente debate
durante la primera vuelta.
Aunado a lo anterior, manifiesta que la Comisión de
Conciliación, designada para armonizar los textos aprobados por ambas Cámaras
en primera vuelta, incluyó en el texto conciliado y sometido a la aprobación de
las Plenarias en primera vuelta la norma que consagraba el mecanismo del voto
preferente, con lo cual excedió flagrantemente su competencia para armonizar
las discrepancias entre los textos, por cuanto desconoció la necesidad de que la
Comisión Primera y la Plenaria del Senado hubieran debatido el tema para que
pudiera incluirse en el texto conciliado.
IV. INTERVENCIONES.
1.  Ministerio del Interior y de Justicia
El ciudadano Fernando Gómez Mejía, actuando como
apoderado del Ministerio del Interior y de Justicia interviene en el trámite
del presente proceso con el fin de defender la constitucionalidad de los
incisos demandados del artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003.
Después de hacer un recuento del trámite legislativo
que surtió el artículo acusado afirma que el mismo se ajustó a lo dispuesto por
el ordenamiento superior.
Explica que la misma Constitución permite a las
comisiones y a las plenarias de las cámaras introducir cambios a un proyecto de
ley o acto legislativo y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra
cámara no obligan a repetir todo el trámite, ya que las comisiones de
conciliación se les encarga la elaboración de un texto unificado en el cual se
armonizan las diferencias y se somete a la aprobación de las plenarias.
En virtud de lo anterior, explica que no es necesario
que un proyecto de acto legislativo tenga el mismo texto durante los ocho
debates y que la única limitación que establece la Carta es que lo que no
aparezca en el texto aprobado en la primera vuelta y publicado al culminar ésta
no tiene cabida en el segundo período ordinario de sesiones ni pueden
introducirse temas nuevos.
Advierte que en el presente caso, la discusión y
aprobación del precepto demandado en la segunda vuelta se hizo teniendo en
cuenta el texto que fue aprobado en la primera vuelta, “tal como consta de
la revisión del texto del decreto 99 de 2003, por lo tanto, se respetaron las
disposiciones constitucionales y legales establecidas para el trámite del
proyecto del Acto legislativo en revisión”.
Además señala que, según se deduce del artículo 160
constitucional, la correspondencia entre el proyecto inicial y el finalmente
aprobado no tiene que ser absoluta por lo cual las normas superiores prevén
también la existencia de comisiones de conciliación que justamente buscan
flexibilizar el trámite legislativo para superar las divergencias entre los
textos aprobados en una y otra cámara, “que naturalmente provienen de la
facultad de ellas  de modificar el proyecto originalmente presentado”.
En su sentir, disminuiría el alcance del principio
democrático, pues limita las facultades legislativas de la plenaria en la cual
se lleva a cabo en segundo término el trámite de expedición de las leyes.
2. Consejo Nacional Electoral
El ciudadano Luis Eduardo Botero Hernández, actuando
en representación del Consejo Nacional Electoral, conceptuó en relación con la
demanda de la referencia, defendiendo la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas.
Después de hacer un recuento de la normatividad
aplicable al trámite de formación de un acto legislativo, explica que por medio
de una proposición se puede adicionar o modificar un texto que se esté
debatiendo en el Congreso y en relación con el caso que nos ocupa, resulta
totalmente válido que puedan presentarse las proposiciones “sin necesidad de
incluir razones o argumentos”, tal como reza el artículo 113 de la citada
Ley 5ª de 1992.
En virtud de lo anterior, advierte que las
proposiciones y constancias presentadas en el transcurso de la discusión de los
numerales 3º y 4º del artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003, “aún en
el evento hipotético que solo hubiesen sido tocados en el debate, a través de
una proposición aditiva, sustitutiva o modificatoria, tendrían plena y absoluta
validez procedimental, en la aprobación de la norma acusada”.
Aclara que el tema fue abordado en la Comisión Primera
del Senado por el Senador Hernán Andrade y luego fue presentada una constancia
por Senador José Darío Salazar en la plenaria del mismo Senado.
3. Academia Colombiana de Jurisprudencia
El ciudadano Bernardo Carreño Varela comisionado para
rendir concepto en nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia dentro
del proceso de la referencia, no encuentra que en la expedición de los incisos
acusados se haya desconocido las disposiciones constitucionales y
reglamentarias concernientes al procedimiento reformatorio de la Constitución.
No obstante aclara que al no contar con el material probatorio solicitado por
la demandante, para llegar a dicha conclusión, parte del supuesto de que los
hechos narrados por aquélla son ciertos.
Seguidamente explica que las reglas que determinan la
forma de expedición de las leyes y los actos legislativos tienen por objeto
garantizar los principios democrático y de la seguridad jurídica contenidos en la
Carta.  Advierte que a través de toda la historia de la Constitución, se ha entendido
que la  labor de las comisiones del Congreso en el proceso de expedición de las
leyes es acelerar el trabajo legislativo del Parlamento y bajo esta premisa
analiza los cargos de la demanda.
Al respecto, indica que de conformidad con el artículo
227 de la Ley 5ª de 1992, lo relativo a la comisión accidental de que tratan
los artículos 161 constitucional y 186 a 189 reglamentarios es aplicable al
trámite de los actos legislativos.   En tal sentido señala que los acuerdos a
los que lleguen las comisiones de una y otra cámara se incluirán en “… un
texto que será sometido a decisión final en la plenaria de cada Cámara”.   No
es necesario que vuelva a la Comisión sino a la Plenaria “por una razón muy
sencilla.  Las comisiones, que se crearon para agilizar el trabajo legislativo
del Congreso, no se pueden convertir en causa de demora; no se trata de llenar
un requisito adicional, sino de obviarlo”.
Así pues plantea, que cuando una de las cámaras añade
o cambia algo en el proyecto de la otra, el paso por la comisión accidental o
de mediación “cumple exactamente la misma función de la permanente: tramitar
el proyecto, redactar un texto que zanje las diferencias entre las dos Cámaras”.
A juicio del interviniente, exigir que vuelva a la Comisión original va en
contravía no sólo del texto expreso, sino del espíritu de la norma claramente
manifestado en “ella misma y en la historia fidedigna de sus antecedentes”.
De otra parte, no comparte los argumentos de la
demandante en cuanto a que los incisos acusados no guardan relación con el
resto del articulado del acto legislativo en cuestión.
Señala que los incisos acusados fijan un mecanismo
especial para la elección de miembros de las corporaciones públicas de
representación popular, consistente en la posibilidad de que el elector, al
momento de depositar su voto por una lista, escoja, dentro de ella, el
candidato que prefiere, por lo cual se llama “voto preferente”.  El proyecto de
acto legislativo regulaba la manera de aplicar los votos emitidos por los
ciudadanos a los diferentes candidatos.
Así pues, considera que dichos temas son
complementarios, ya que permiten al elector que intervenga en la distribución
de los votos y que cada uno de los ciudadanos pueda hacer válida su opinión en
la conformación de las nóminas, tanto de las internas de los partidos, como de
las públicas de los miembros del Congreso, de las Asambleas y de los Concejos.
En suma plantea, que al adoptar tal medida, que se relaciona directamente con
el tema debatido, no se incurrió en vicio alguno de procedimiento
4. Universidad del Rosario
El ciudadano Alejandro Venegas Franco, Decano de la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, interviene en el
trámite del presente proceso, con el fin de plantear la posible
inconstitucionalidad de los incisos 3º y 4º del artículo 13 del Acto
Legislativo 01 de 2003.
Con el fin de sustentar su posición, hace énfasis en
el hecho de que el trámite de un acto legislativo la Constitución exige un
debate amplio y en tal medida, considera que un proyecto reformatorio de la
misma, además del exigente análisis formal, debe verificarse si se generó
alguna controversia política, ideológica o social.  En tal sentido, advierte
que al “no haberse puesto en consideración deliberativa el tema de la
inscripción de las listas para cargos de elección popular, bajo el mecanismo
del voto preferente, en la Comisión Primera y la Plenaria del H. Senado, puede
producir la inconstitucionalidad del artículo 13 incisos 3 y 4, del Acto
Legislativo 01 de 2003, por cuanto no se llevó a cabo el número de debates
prescritos por la Constitución para su reforma a cargo del Congreso”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
La Vista Fiscal, mediante concepto No. 3677 del 12 de
octubre de 2004,  solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los incisos
3º y 4º del artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003.
Después de hacer un recuento del trámite legislativo
que surtió el artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003, constata que, en
efecto, lo relacionado con el tema del voto preferente fue incorporado en el
tercer debate que se surtió en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, propuesta refrendada por la plenaria de la misma.
Ahora bien, en relación con las exigencias que deben
cumplirse en virtud de la formación de un acto legislativo, explica que la
Constitución y la Ley 5ª de 1992 exigen que el proyecto de acto legislativo sea
discutido y aprobado en ocho debates con la expresa prohibición de introducir
en la segunda vuelta, textos que no corresponden a iniciativas discutidas y
aprobadas en la primera vuelta, salvo que el texto introducido durante la
segunda vuelta haga parte de la esencia de los temas aprobados en la primera
legislatura.
Por lo anterior, considera que si se ha aceptado la
introducción de modificaciones en la segunda vuelta a los textos de los actos
legislativos siempre y cuando exista conexidad y sean compatibles con el
proceso de reforma constitucional, “con mayor razón es constitucionalmente
admisible que se efectúen modificaciones en la primera vuelta, como en efecto
sucedió en el presente evento”.
Así pues, reitera que el tema del voto preferente fui
incluido en el tercer debate que surtió en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, el cual, en su sentir, guarda estrecha relación con el
contenido de la reforma política y en especial con el régimen electoral y el
fortalecimiento de partidos políticos, “discusión que fue acometida desde el
primer debate que se llevó a cabo en el Senado de la República, cuando se
proponen asuntos como la elaboración de las respectivas listas por parte de los
partidos políticos y la distribución de curules a través del método D-Hont”.  En
tal sentido, advierte también que el voto preferente es uno de los mecanismos
que el legislador consideró más idóneos para la conformación de las listas y la
asignación de curules, tema que fue esbozado desde el primer debate en la
Comisión Primera del Senado.
Así las cosas, indica que, si bien la Constitución
exige que todo proyecto de reforma surta los ocho debates, una interpretación
armónica de la misma permite afirmar que el proyecto no debe ser el mismo
durante todo el proceso legislativo, “toda vez que ello se opondría a otras
normas de la Carta, que hacen del debate legislativo un proceso discursivo, en
el que tanto las comisiones como las plenarias de cada célula legislativa
tienen la facultad de introducir modificaciones a los proyectos sometidos a su
consideración”.
En virtud de lo anterior, manifiesta que en el caso
objeto de estudio al incorporarse el tema del voto preferente en el tercer
debate de la primera vuelta que se llevó en la Cámara de Representantes,  se
cumplió con lo dispuesto en el artículo 160 de la Constitución Política que
autoriza la inclusión de adiciones en los segundos debates, dado que fue el
resultado de estructurar un nuevo sistema de asignación de curules, componente
fundamental de la reforma al régimen electoral, aspecto que desde el primer
debate que surtió en el Senado de la República, siempre fue objeto de
consideración y discusión como una de las maneras de fortalecer los partidos
políticos y con ello los principios democráticos en que se erige el Estado
Social de Derecho.
Así mismo, la Vista Fiscal manifiesta que se observó
el procedimiento establecido en el artículo 161 de la Constitución Política y
los artículos 186 y 189 de la Ley 5ª de 1992, relacionados con la integración
de la comisión de conciliación para zanjar las diferencias que se presentaron
con el proyecto de acto legislativo, pues aquélla fue designada oportunamente y
el informe que presentó dicha comisión fue aprobado debidamente en las
respectivas plenarias.
En cuanto a la afirmación de la demandante de que en
relación con el debate y aprobación del voto preferente, la proposición
sustitutiva presentada por Gustavo Petro, consistente en eliminar este tema
nunca se votó, desconociéndose el numeral 2 del artículo 114 de la Ley 5ª de
1992,   considera que no le asiste razón a la citada ciudadana.
Al respecto explica que las modificaciones a los
proyectos de ley incluidas las de los actos legislativos tienen sustento en el
artículo 160 de la Constitución Política cuando preceptúa que “durante el
segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias”.  La Ley orgánica del
Congreso considera estas enmiendas como proposiciones sustitutivas, suspensivas
y modificativas.
Indica que una vez revisado el pliego de
modificaciones adjunto a la ponencia para segundo debate en la Cámara de
Representantes durante la primera vuelta que fue publicado en la Gaceta del
Congreso 567 del 6 de diciembre de 2002, se observa que en comparación con el
texto definitivo aprobado en la Comisión Primera de dicha cámara y publicado en
las misma gaceta, corresponde a una proposición modificativa y no sustitutiva
pues se efectuaron enmiendas que modificaban, adicionaban y suprimían algunos
artículos, pero que en ningún momento tendían a reemplazar a la principal, que
correspondía en ese momento a lo aprobado en la Comisión Primera de la Cámara
de Representantes.
En efecto señala que la votación del artículo 26 con
las enmiendas introducidas por los ponentes de acuerdo con el pliego de
modificaciones publicado en la gaceta 567 del 6 de diciembre de 2002 fue
discutido y aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes, conforme a
lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 115 que dispone “propuesta una
modificación no será admitida otra hasta tanto la respectiva cámara no resuelva
sobre la primera”. Por ello, afirma que al aprobarse la proposición
modificativa presentada por los ponentes, incluyendo el voto preferente, no era
necesaria que la proposición del Representante Petro se sometiera a votación, “pues
por elemental lógica, aquélla había sido negada al haber sido aprobada la
ponencia”.
Por todo lo anterior, el Procurador General de la
Nación afirma que el procedimiento de formación de los incisos 3º y 4º
impugnados no desconoció las disposiciones constitucionales, ni reglamentarias.
VI. CONSIDERACIONES.
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de
conformidad con el numeral 1º del artículo 241 de la Constitución Política, por
estar dirigida contra una disposición que forma parte de un acto reformatorio
de la Constitución.
2. Oportunidad de la acción
El inciso 2º del artículo 379 Superior señala que la
acción pública contra los actos reformatorios de la Constitución sólo procederá
dentro del año siguiente a su promulgación.  El Acto Legislativo 01 de 2003 “por
el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras
disposiciones” fue publicado el tres (3) de julio de 2003 en el Diario
oficial No. 45.237. La presente demanda se presentó el dos (2) de julio de
2004, esto es, dentro del término establecido constitucionalmente.
3. Cargos de inconstitucionalidad presentados en la
demanda.
La demandante plantea los siguientes cargos de
inconstitucionalidad contra los incisos 3 y 4 del artículo 13 del Acto
Legislativo 01 de 2003 “Por el cual se adopta una
reforma política y se dictan otras disposiciones”:
1. La norma que consagra la posibilidad de
inscribir las listas de cargos de elección popular bajo el mecanismo del voto
preferente, adolece de una falla insubsanable en su trámite, por cuanto no
cumple con el requisito de haber surtido ocho debates.
2. La Comisión de Conciliación, designada
para armonizar los textos aprobados por ambas cámaras durante la primera
vuelta, incluyó en el texto conciliado y sometido a la aprobación de las
Plenarias la norma que consagraba el voto preferente, tema que no había sido
debatido ni por la Comisión ni por la Plenaria del Senado, con lo cual excedió
su competencia.
3. El tema del voto preferente constituyó
un tema novedoso para el Senado en la Segunda vuelta, ya que su discusión
durante la primera vuelta se omitió voluntaria y conscientemente tanto en la
Comisión como en la Plenaria del Senado, y por lo tanto no podía ser incluido
durante la segunda vuelta.
4. La proposición sustitutiva que hizo el
Representante Gustavo Petro en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en
la primera vuelta, para excluir la norma correspondiente al voto preferente,
nunca fue votada, lo que constituye una violación de la Constitución y del
Reglamento del Congreso.
4. Problemas jurídicos.
Dado que la demanda de inconstitucionalidad por vicios
de trámite se dirige contra unas disposiciones incluidas en un acto
legislativo, la Corte debe, (i) examinar el trámite a que fueron sometidas las
normas demandadas del Acto Legislativo 01 de 2003 en el Congreso de la
República; (ii) determinar, si el tema del voto preferente violó el principio
de consecutividad, pues como lo sostiene la demandante, no surtió los ocho
debates reglamentarios, y la Comisión de Conciliación que fue designada durante
la primera vuelta excedió sus límites competenciales al conciliar ese tema, el
cual además, fue novedoso para el Senado en la segunda vuelta, y por lo tanto
no podía ser incluido, dado que se omitió consciente y voluntariamente en esa
célula legislativa durante la primera vuelta; y, (iii) precisar si el
Representante a la Cámara Gustavo Petro presentó en la Plenaria de esa Cámara,
durante la primera vuelta, una proposición sustitutiva que no fue sometida a
votación.
Con el fin de resolver los anteriores problemas
jurídicos, la Corte previamente hará un recuento del trámite que surtió en el
Congreso el proyecto de Acto Legislativo 01 de 2003, únicamente en cuanto a las
normas relacionadas con los temas de los incisos demandados. Posteriormente
determinará los requisitos constitucionales para las reformas a la Carta
Política, según la jurisprudencia de la Corte, al igual que lo hará con los
principios de identidad relativa y consecutividad, incluyendo de manera
específica la competencia de las comisiones accidentales de conciliación, para
finalmente resolver los cargos de la demanda.
5. TRAMITE DEL ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2003.
5.1.  PRIMERA VUELTA.
5.1.1. Primer debate del Acto Legislativo 01 de 2003
en la Comisión Primera Constitucional del Senado.
El 20 de julio de 2002, un grupo de más de diez
Senadores radicó en la Secretaría General del Senado de la República un
proyecto de Acto Legislativo “por el cual se adopta una reforma política
constitucional y se dictan otras disposiciones”; el que, conjuntamente con
su exposición de motivos, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 303 del
29 de julio de 2002. Los temas centrales de este proyecto se relacionaban con
el régimen de los partidos; se proponía modificar algunos aspectos de la
estructura del Estado en cuanto a la organización electoral y los períodos
institucionales, el funcionamiento del Congreso y régimen de los Congresistas,
el régimen electoral, instrumentos contra la corrupción, del presupuesto, y la
reforma de la Constitución.
En el texto de la exposición de motivos se argumenta
que una de las finalidades del proyecto de acto legislativo es la de acabar con
las microempresas electorales fortaleciendo los partidos políticos. En tal
sentido, se proponía: (i) condiciones más exigentes para crear partidos y
movimientos; (ii) listas y candidaturas únicas avaladas por los partidos y
movimientos; (iii) cifra repartidora para asignar curules; (iv) democracia
interna obligatoria para definir los candidatos y autoridades de los partidos y
movimientos; y, (v) régimen serio de bancadas partidistas en las corporaciones
públicas.
El 15 de agosto de 2002, otro grupo de Senadores
radicó en la Secretaría General del Senado de la República un proyecto de Acto
Legislativo “por el cual se adopta una reforma política constitucional”,
el cual, con la respectiva exposición de motivos, fue publicado en la
Gaceta del Congreso No. 344 del 20 de agosto de 2002. Los temas centrales de
este proyecto se relacionaban con el régimen de los partidos, se proponía una
modificación al artículo 122 para establecer una inhabilidad para ser designado
servidor público, otras aludían al funcionamiento del Congreso y al régimen de
los Congresistas, régimen electoral, y al presupuesto.
En la Gaceta del Congreso No. 406 del 1º de octubre de
2002, se publicó la ponencia para primer debate, en la Comisión primera del
Senado de la República, del proyecto de Acto Legislativo No. 01 de 2002,
acumulado con el proyecto 03 de 2002 y 07 de 2002, con el correspondiente
pliego de modificaciones.
Se transcriben a continuación sólo los artículos
correspondientes a las ponencias y aprobaciones de articulado tanto en
comisiones como en plenarias, relacionados con los temas de donde surgieron los
incisos demandados.
PORNENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE
ACTO LEGISLATIVO NUMERO 01 DE 2002
Por el cual se adopta una Reforma Política
Constitucional y se dictan otras disposiciones
ACUMULADO CON EL PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO NUMERO 03 DE 2002
Por el cual se adopta una Reforma Política
Constitucional
Y EL 07 DE 2002
Por el cual se reforman los artículos 107,
109, 112, 113 134, 171, 176, 258, 264, 266 y 281 de la Constitución Política de
Colombia.
PLIEGO DE MODIFICACIONES
Artículo 1º. Principios Rectores del Régimen de Partidos y
Movimientos Políticos. El artículo 107 de la Constitución Política quedará
así:
Artículo 107. Se garantiza a todos
los nacionales el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y
movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse.
En ningún caso se permitirá a los
ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político
con personería jurídica.
También se garantiza a las organizaciones
sociales el derecho a manifestarse y a participar en eventos políticos.
Los partidos son caminos de comunicación
entre el pueblo y el poder político, bien para ejercerlo o para practicar la
oposición. Deberán para ello estructurarse democráticamente, divulgar sus
programas y actividades, capacitar sus cuadros y servir de apoyo a la gestión
de gobierno o a la de  oposición que adelanten sus representantes en los
cuerpos colegiados de elección popular.
Parágrafo 1º. En los partidos y movimientos
políticos, la organización interna, la nominación de directivos, la
conformación de listas y la elección de candidatos se regirá por principios
democráticos.
En la elaboración de los estatutos de los
partidos y movimientos políticos se tendrán en cuenta los principios
democráticos, la participación de miembros y la decisión mayoritaria.
…….
Artículo 9º. Del funcionamiento del Congreso y régimen de los
Congresistas. El inciso segundo del artículo 133 de la Constitución Política
quedará así:
Artículo 133. El elegido por voto
popular en cualquier corporación pública, es responsable ante la sociedad y
frente a sus electores por el cumplimiento de las obligaciones propias de su
investidura. Su voto salvo para asuntos de mero trámite, será nominal y
público.
Artículo 10.  Del funcionamiento del Congreso y régimen de los
Congresistas. El artículo 134 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 134. Los miembros de
corporaciones públicas de elección popular no tendrán suplentes. Las vacancias
por sus faltas absolutas serán suplidas por los candidatos no elegidos de su
misma lista, según el orden de inscripción en ella. Las únicas faltas que se
suplirán serán las ocasionadas por muerte, incapacidad absoluta para el
ejercicio del cargo o renuncia justificada. En tales casos, el titular será
reemplazado definitivamente por el candidato no elegido que, según el orden de
inscripción, le siga en forma sucesiva y descendente en la misma lista
electoral. La renuncia voluntaria pero no justificada, no producirá como efecto
el ingreso a la corporación de quien debería suplirlo, pero tampoco será causal
de pérdida de investidura.
…..
Artículo 20. Composición del Senado de la República. El
artículo 171 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 171. El Senado de la
República estará integrado por 8 Senadores Elegidos de la siguiente manera:
setenta y cinco (75) elegidos en circunscripción nacional, dos (2) elegidos en
circunscripción nacional especial por comunidades indígenas y cuatro (4) en
circunscripción nacional especial para minorías políticas.
Para la asignación de las curules en la
circunscripción nacional sólo se tendrán en cuenta las listas que obtengan al
menos el dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente. Para la
asignación de curules entre las listas que superen este umbral, se aplicará lo
dispuesto en el artículo 263 de la Constitución Política, tomando como base
para el cálculo allí definido sólo el total de los votos válidos obtenidos por
estas listas.
Los ciudadanos colombianos que se
encuentren o residan en el exterior podrán sufragar en las elecciones para
Senado de la República.
La circunscripción especial para la
elección de Senadores por las comunidades indígenas se regirá por el sistema de
cuociente electoral. Los representantes de las comunidades indígenas que
aspiren a integrar el Senado de la República deberán haber ejercido un cargo de
autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido líder de una
organización indígena, calidad que se acreditará mediante certificado de la
respectiva organización, refrendado por el Ministerio del Interior.
La ley desarrollará la forma de elección de
las minorías políticas. Si transcurrido un año de vigencia del presente acto
legislativo el Congreso no hubiere aprobado la ley para la elección de minorías
políticas, el Presidente de la República la expedirá por decreto en los tres
(3) meses siguientes.
Parágrafo 1º. El candidato derrotado en la
segunda vuelta en las elecciones presidenciales y aquellos candidatos que
hubieren obtenido cuando menos el 5% de la votación en la primera vuelta,
tendrán derecho a participar con voz en todos los debates que se adelanten en
el Congreso de la República, durante el período constitucional inmediatamente
siguiente al de las elecciones. Así mismo, tendrán iniciativa legislativa, y
podrán promover debates y proponer las citaciones de los ministros y demás
funcionarios.
Las funciones congresionales referidas en
el presente artículo se regirán por las disposiciones aplicables a los
Congresistas. A los candidatos mencionados en el presente artículo no se les
aplicará el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto para los
Congresistas, ni tendrán derecho a remuneración alguna en razón del
cumplimiento de las funciones congresionales.
Artículo 21. Composición de la Cámara de Representantes.
El inciso segundo del artículo 176 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 176. La Cámara de
Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales y especiales.
Habrá dos representantes por cada
circunscripción territorial y uno más por cada 1.16 por ciento de la población
nacional o fracción mayor del 0.58 por ciento de la población nacional que
resida en la respectiva circunscripción, por encima del 1.16 por ciento
inicial. Cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá conformarán una
circunscripción territorial.
Para la asignación de curules de las
circunscripciones territoriales, en la Cámara de Representantes, las Asambleas
Departamentales, los Concejos Municipales y Distritales y las Juntas
Administradoras Locales, sólo se tendrán en cuenta las listas que obtengan al
menos el cincuenta por ciento del respectivo cuociente electoral. Para la
asignación de curules entre las listas que superen este umbral, se aplicará lo
dispuesto en el artículo 263 de la Constitución Política, tomando como base
para el cálculo allí definido sólo el total de los votos válidos obtenidos por
estas listas. Si ninguna lista superare este umbral, se asignarán todas las
curules a la que hubiere obtenido la mayor votación.
Adicionalmente, se elegirán siete
representantes para circunscripciones especiales, así: tres para minorías
políticas, dos para comunidades negras, uno para comunidades indígenas y uno
elegido por los colombianos que residan en el exterior.
Parágrafo transitorio. Lo dispuesto en este
artículo regirá para las elecciones que se celebren en el año 2006, salvo que
fueren anticipadas en virtud de lo dispuesto en el artículo 2º de este mismo
acto legislativo. Los umbrales previstos en este artículo para Asambleas,
Concejos, Juntas Administradoras Locales se aplicarán a partir de las
elecciones de 2003.
…..
Artículo 27. Régimen electoral. El artículo 258 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo 258. El voto en las
elecciones presidenciales, a gobernaciones, alcaldías o de miembros de
corporaciones públicas es un derecho y un deber ciudadano de obligatorio
cumplimiento. El Estado velará porque se ejerza en forma secreta y sin ningún
tipo de coacción. La ley determinará el mecanismo a través del cual los
ciudadanos podrán ejercerlo.
Parágrafo 1º. Quien no ejerza el deber del
voto no podrá ser elegido o designado como servidor público, como tampoco podrá
ser beneficiario de subsidios de vivienda y educación superior, ni beneficiario
de programas de reforma agraria o de exenciones tributarias o estímulos
fiscales que decreten el Congreso nacional, el Gobierno Departamental o
Municipal. La ley reglamentará las excepciones a la obligatoriedad del voto,
así como el régimen de excusas para su no ejercicio.
Parágrafo segundo. Deberá repetirse por una
sola vez la votación para elegir miembros de una corporación pública,
gobernador, alcalde o la primera vuelta en las elecciones presidenciales,
cuando los votos en blanco constituyan mayoría absoluta de los votos válidos en
el primer caso, o mayoría simple, en los casos restantes.
Artículo 28. Derechos y deberes de los partidos. La
Constitución Política tendrá un artículo nuevo del siguiente tenor.
Artículo. En las elecciones
uninominales, los representantes legales de los partidos podrán inscribir un
solo candidato.
En las elecciones de la circunscripción
nacional de Senado, el representante legal de cada partido o movimiento no
podrá avalar un número de listas de candidatos superior al veinte por ciento
(20%) del número de puestos a proveer.
En las elecciones para representantes a la
Cámara el representante legal de cada partido o movimiento podrá avalar un
número de listas de candidatos de hasta el número de curules por proveer.
Para las elecciones de Asambleas
Departamentales, Concejos Municipales y Juntas Administradoras Locales, el
representante legal de cada partido o movimiento podrá avalar un número de
listas de candidatos de hasta el 50% del número de curules por proveer.
Los partidos tendrán derecho a la
utilización exclusiva de su nombre, sus insignias, sus símbolos y los demás
signos distintivos.
En las elecciones de circunscripción
territorial, para la asignación de curules en todas las corporaciones públicas,
los partidos o movimientos políticos requieren que las listas que los
representan hayan obtenido por lo menos la mitad de la cifra correspondiente al
resultado de dividir la totalidad de votos válidos entre el número de curules a
proveer.
Ninguna persona podrá participar como
candidato en más de una lista en las elecciones para corporaciones públicas.
Parágrafo. Con el único fin de completar la
cifra de votos necesaria para acceder a las corporaciones públicas establecida
en el presente artículo, los partidos o movimientos políticos minoritarios, al
participar en las elecciones para miembros de corporaciones públicas, podrán
constituir alianzas temporales, en la respectiva circunscripción electoral.
Los votos de los partidos o movimientos
políticos sólo se acumularán para los efectos mencionados en el presente
parágrafo.
……
Claudia Blum de Barberi, Rodrigo Rivera
Salazar, Andrés Gonzalez Díaz, Mauricio Pimiento B., Carlos Holguín, Carlos
Gaviria, Hernán Andrade S., Ciro Ramírez, Antonio Navarro Wolf, Mario Uribe
Escobar, Germán Vargas Lleras.
El proyecto de acto legislativo, una vez publicada la
ponencia para primer debate, comenzó a ser discutido en la Comisión Primera del
Senado de la República el día 3 de octubre de 2002, según consta en el Acta
núm. 08 de 2002[1], debate que continuó los
días 8 y 16 de octubre de 2002[2]. Si bien, en el
articulado de la ponencia no se consagraba el voto preferente, en el curso del
debate algunos Senadores hicieron mención a él en el sentido que se expresa a
continuación:
Según consta en el Acta núm. 09, casi al final del
debate, el Senador Hernán Andrade Serrano hizo la siguiente intervención:
“La Presidencia concede el uso
de la palabra al honorable Senador Hernán Andrade Serrano:
Gracias. Con el respeto señor
Presidente y de mi colega. Es que no solamente la había pedido, era que la
tenía. Para que no le caiga por sorpresa a los colegas, perdón Antonio y
colegas, vamos a presentar los siguientes temas a la subcomisión como temas
nuevos. Reitero, un complementario o independiente del 208, sobre las
inhabilidades del sector ejecutivo nacional para el traspaso de lo público a lo
privado tan corriente en su régimen.
Antonio Navarro que le interesa
tanto este tema, la discusión sobre cifra repartidora, voto preferente y
listas únicas, modificando el artículo 263. No a la subcomisión para que
la gente sepa. (negrilla agregada).
El 16 de octubre de 2002, según consta en el Acta núm.
10, en relación con el trabajo que adelantó la subcomisión, el Senador Rodrigo
Rivera Salazar afirmó lo siguiente:
“La Presidencia concede el uso de la
palabra al honorable Senador Rodrigo Rivera Salazar:
Gracias, señor Presidente, efectivamente
tuvimos una muy interesante reunión la semana pasada y queremos plantearle
señor Presidente la discusión del articulado que resta en varios bloques. En
primer lugar un bloque de artículos para discutir en la Comisión con base en
modificaciones que estamos proponiendo los miembros de la subcomisión que usted
designó, ya tenemos acuerdos sobre estos temas, comprenden unos nueve artículos
con Proposiciones sustitutivas.
En segundo lugar, un bloque de cuatro
artículos que queremos que se discutan conforme vienen en el pliego original y
en tercer lugar un bloque de siete artículos que queremos proponer que se
supriman. En cuarto lugar, un bloque de cuatro artículos sobre temas
contenciosos suficientemente debatidos en la Comisión en los cuales queremos
pedirle Presidente que abramos una discusión lo más breve posible y procedamos
a verificar la votación en el interior de la Comisión.
En quinto lugar, un bloque sobre la
organización electoral. En sexto lugar, un bloque de cuatro artículos donde
proponemos que se adopten los textos aprobados en el Referendo y finalmente un
bloque de temas nuevos.
Yo le sugeriría Presidente, le pediría que
empezáramos la discusión del articulado con base en estos bloques temáticos e
iniciáramos con el bloque de artículos en los cuales la subcomisión alcanzó
acuerdos que vamos a presentar a los miembros de la Comisión Primera.
El Senador Andrade que representó aquí la
bancada Conservadora, el Senador Héctor Helí Rojas, el Senador Mauricio
Pimiento, y el Senador Antonio Navarro.”
A continuación, la Presidencia de la Comisión solicitó
al Senador Rivera, explicar cada uno de los bloques temáticos, para proceder a
votarlo uno por uno. Cabe al respecto señalar que el artículo 28 aprobado por
la Comisión fue el siguiente:
“Artículo 28. Derechos y deberes de los
partidos. La Constitución
Política tendrá un artículo nuevo del siguiente tenor:
Artículo. En las elecciones uninominales,
los Representantes legales de los partidos podrán inscribir un solo candidato.
En las elecciones de la circunscripción
nacional de Senado, el representante legal de cada partido o movimiento no
podrá avalar un número de listas de candidatos superior al veinte por ciento
(20%) del número de puestos a proveer.
En las elecciones para Representantes a la
Cámara el representante legal de cada partido o movimiento podrá avalar un
número de listas de candidatos de hasta el número de curules por proveer.
Para las elecciones de Asambleas
Departamentales, Concejos Municipales y Juntas Administradoras Locales, el
representante legal de cada partido o movimiento podrá avalar un número de
listas de candidatos de hasta el cincuenta (50%) del número de curules para
proveer.
Los partidos tendrán derecho a la utilización
exclusiva de su nombre, sus insignias, sus símbolos y los demás signos
distintivos.
Para la asignación de curules de las
circunscripciones territoriales de la Cámara de Representantes se aplicará el
sistema de cifra repartidora o método D’Hont. Para la asignación de curules en
las Asambleas departamentales, los Concejos Municipales y Distritales y las
Juntas Administradoras Locales solo se tendrán en cuenta las listas que
obtengan, al menos el 50% del respectivo cuociente electoral.
Ninguna persona podrá participar como
candidato en más de una lista en las elecciones para corporaciones públicas.
Luego de la aprobación del citado artículo 28, el
Senador Hernán Andrade hizo la siguiente intervención:
La Presidencia concede el uso de la palabra
al honorable Senador
Hernán Andrade Serrano:
Por eso este texto. Por eso quiero dejar la
constancia. Algunos colegas creemos que debe insistirse y así lo haremos en la
plenaria de la Corporación, en la posibilidad de la lista única de partido y
consecuente con la preocupación del Senador Gerlein, de la aparición en la
respectiva lista del famoso y discutido voto preferencial. Como
no existen al interior de los partidos con el respeto o en su gran mayoría o en
el nuestro, los caudillos o jefes, creemos que una de las posibilidades de
organización de esa lista y de democracia interna de los partidos, es el voto
preferente que no se llame a engaños, es la aparición de la foto de cada
candidato en la respectiva lista de partido. (negrillas y subraya
agregadas).
Como este tema tiene que tener, tiene
relación directa con este artículo lo dejamos planteado como posibilidad de
democracia interna y de organización de la respectiva lista. (subraya agregada).
El texto del proyecto de Acto Legislativo núm. 01 de
2002 fue aprobado en la Comisión Primera Constitucional del Senado el 16
de octubre de 2002, según Acta 10 de 2002 y aparece publicado en la Gaceta del
Congreso 103 del 11 de marzo de 2003, p. 33. A continuación se transcriben los
artículos aprobados sobre el régimen de partidos y movimientos políticos, del
funcionamiento del congreso y régimen de los Congresistas, de la composición
del Senado y la Cámara de Representantes, del régimen electoral, y los derechos
y deberes de los partidos.
Artículo 1º. Principios Rectores del Régimen de Partidos y
Movimientos Políticos. El artículo 107 de la Constitución Política quedará
así:
Artículo 107. Se garantiza a todos los
nacionales el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos
políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse.
En ningún caso se permitirá a los
ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político
con personería jurídica.
También se garantiza a las organizaciones
sociales el derecho a manifestarse y a participar en eventos políticos.
Los partidos son caminos de comunicación
entre el pueblo y el poder político, bien para ejercerlo o para practicar la
oposición. Deberán para ello estructurarse democráticamente, divulgar sus
programas y actividades, capacitar sus cuadros y servir de apoyo a la gestión
de gobierno o a la de  oposición que adelanten sus representantes en los
cuerpos colegiados de elección popular.
Parágrafo 1º. En los partidos y movimientos
políticos, la organización interna, la nominación de directivos, la
conformación de listas y la elección de candidatos se regirá por principios
democráticos.
En la elaboración de los estatutos de los
partidos y movimientos políticos se tendrán en cuenta los principios
democráticos, la participación de miembros y la decisión mayoritaria.
…….
Artículo 9º. Del funcionamiento del Congreso y régimen de los
Congresistas. El inciso segundo del artículo 133 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo 133. El elegido por voto
popular en cualquier corporación pública, es responsable ante la sociedad y
frente a sus electores por el cumplimiento de las obligaciones propias de su
investidura. Su voto salvo para asuntos de mero trámite, será nominal y
público.
Artículo 10.  Del funcionamiento del Congreso y régimen de los
Congresistas. El artículo 134 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 134. Los miembros de
corporaciones públicas de elección popular no tendrán suplentes. Las vacancias
por sus faltas absolutas serán suplidas por los candidatos no elegidos de su
misma lista, según el orden de inscripción en ella. Las únicas faltas que se
suplirán serán las ocasionadas por muerte, incapacidad absoluta para el
ejercicio del cargo o renuncia justificada. En tales casos, el titular será
reemplazado definitivamente por el candidato no elegido que, según el orden de
inscripción, le siga en forma sucesiva y descendente en la misma lista
electoral. La renuncia voluntaria pero no justificada, no producirá como efecto
el ingreso a la corporación de quien debería suplirlo, pero tampoco será causal
de pérdida de investidura.
…..
Artículo 18. Composición del Senado de la República. El
artículo 171 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 171. El Senado de la
República estará integrado por 8 Senadores Elegidos de la siguiente manera:
setenta y cinco (75) elegidos en circunscripción nacional, dos (2) elegidos en
circunscripción nacional especial por comunidades indígenas y cuatro (4) en
circunscripción nacional especial para minorías políticas.
Para la asignación de las curules en la
circunscripción nacional sólo se tendrán en cuenta las listas que obtengan al
menos el dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente. Para la
asignación de curules entre las listas que superen este umbral, se aplicará lo
dispuesto en el artículo 263 de la Constitución Política, tomando como base
para el cálculo allí definido sólo el total de los votos válidos obtenidos por
estas listas.
Los ciudadanos colombianos que se
encuentren o residan en el exterior podrán sufragar en las elecciones para
Senado de la República.
La circunscripción especial para la
elección de Senadores por las comunidades indígenas se regirá por el sistema de
cuociente electoral. Los representantes de las comunidades indígenas que
aspiren a integrar el Senado de la República deberán haber ejercido un cargo de
autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido líder de una
organización indígena, calidad que se acreditará mediante certificado de la
respectiva organización, refrendado por el Ministerio del Interior.
La ley desarrollará la forma de elección de
las minorías políticas.
Parágrafo transitorio. Si transcurrido un
año de vigencia del presente acto legislativo el Congreso no hubiere aprobado
la ley para la elección de minorías políticas, el Presidente de la República la
expedirá por decreto en los tres meses siguientes.
Artículo 19. Composición de la Cámara de Representantes. El
inciso segundo del artículo 176 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 176. La Cámara de
Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales y especiales.
Habrá dos representantes por cada
circunscripción territorial y uno más por cada 1.16 por ciento de la población
nacional o fracción mayor del 0.58 por ciento de la población nacional que
resida en la respectiva circunscripción, por encima del 1.16 por ciento
inicial. Cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá conformarán una
circunscripción territorial.
Para la asignación de curules de las
circunscripciones territoriales, de la Cámara de Representantes se aplicará el
sistema de cifra repartidora o método D´Hont. Para la asignación de curules en
las Asambleas Departamentales, los concejos municipales y distritales y las
juntas administradoras Locales, sólo se tendrán en cuenta las listas que
obtengan al menos el 50% del respectivo cuociente electoral. Para la asignación
de curules entre las listas que superen este umbral, se aplicará lo dispuesto
en el artículo 263 de la Constitución Política, tomando como base para el
cálculo solo el total de los votos válidos emitidos para estas listas. Si
ninguna lista superare dicho umbral se asignarán todas las curules mediante el
sistema de cifra repartidora o método D´Hont
Adicionalmente, se elegirán siete
Representantes para circunscripciones especiales, así: tres para minorías
políticas, dos para comunidades negras, uno para comunidades indígenas y uno
elegido por los colombianos que residan en el exterior.
Parágrafo. Con el fin de facilitar la
reincorporación a la vida civil de los grupos armados al margen de la ley que
se encuentren vinculados decididamente a un proceso de paz bajo la dirección
del Gobierno, este podrá establecer, por una sola vez, circunscripciones
especiales de paz para las elecciones a corporaciones públicas que se realicen
antes del 17 de agosto de 2006, o nombrar directamente por una sola vez, un
número plural de Congresistas, diputados y concejales en representación de los
mencionados grupos en proceso de paz y desmovilizados.
El número será establecido por el Gobierno
Nacional, según la valoración que haga de las circunstancias y del avance del
proceso. Los nombres de los Congresistas, diputados y concejales a que se
refiere este artículo serán convenidos entre el Gobierno y los grupos armados y
su designación corresponderá al Presidente de la República.
Para los efectos previstos en éste
artículo, el Gobierno podrá no tener en cuenta determinadas inhabilidades y
requisitos necesarios para ser congresista, diputado y concejal.
Parágrafo Transitorio. Lo dispuesto en los
artículos 171 y 176 de la Constitución Nacional regirá para las elecciones que
se celebren en el año 2006, salvo que fueren anticipadas en virtud de lo
dispuesto en el artículo 2º de este mismo acto legislativo. Los umbrales previstos
en este artículo para asambleas, concejos y juntas administradoras locales se
aplicarán a partir de las elecciones de 2003.
…..
Artículo 24. Régimen electoral. El artículo 258 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo 258. El voto en las elecciones
presidenciales, a gobernaciones, alcaldías o de miembros de corporaciones
públicas es un derecho y un deber ciudadano de obligatorio cumplimiento. El
Estado velará porque se ejerza en forma secreta y sin ningún tipo de coacción.
La ley determinará el mecanismo a través del cual los ciudadanos podrán
ejercerlo.
Parágrafo 1º. Quien no ejerza el deber del
voto no podrá ser elegido o designado como servidor público, como tampoco podrá
ser beneficiario de subsidios de vivienda y educación superior, ni beneficiario
de programas de reforma agraria o de exenciones tributarias o estímulos
fiscales que decreten el Congreso nacional, el Gobierno Departamental o
Municipal. La ley reglamentará las excepciones a la obligatoriedad del voto,
así como el régimen de excusas para su no ejercicio.
Parágrafo 2º. Deberá repetirse por una sola
vez la votación para elegir miembros de una corporación pública, gobernador,
alcalde o la primera vuelta en las elecciones presidenciales, cuando los votos
en blanco constituyan mayoría absoluta de los votos válidos en el primer caso,
o mayoría simple, en los casos restantes.
Artículo 25. Derechos y deberes de los partidos. La
Constitución Política tendrá un artículo nuevo del siguiente tenor.
Artículo. En las elecciones
uninominales, los representantes legales de los partidos podrán inscribir un
solo candidato.
En las elecciones de la circunscripción
nacional de Senado, el representante legal de cada partido o movimiento no
podrá avalar un número de listas de candidatos superior al veinte por ciento
(20%) del número de puestos a proveer.
En las elecciones para representantes a la
Cámara el representante legal de cada partido o movimiento podrá avalar un
número de listas de candidatos de hasta el número de curules por proveer.
Para las elecciones de asambleas
departamentales, concejos municipales y juntas administradoras locales, el
representante legal de cada partido o movimiento podrá avalar un número de
listas de candidatos de hasta el 50% del número de curules para proveer.
Los partidos tendrán derecho a la
utilización exclusiva de su nombre, sus insignias, sus símbolos y los demás
signos distintivos.
Para la asignación de curules de las
circunscripciones territoriales de la Cámara de Representantes se aplicará el
sistema de cifra repartidora o método D´Hont. Para la asignación de las curules
en las asambleas departamentales, los concejos municipales y distritales y las
juntas administradoras locales sólo se tendrán en cuenta las listas que
obtengan, al menos, el 50% del respectivo cuociente electoral.
Ninguna persona podrá participar como
candidato en más de una lista en las elecciones para corporaciones públicas.
……
El Presidente,                  Germán
Vargas Lleras
El Vicepresidente,            Andrés
González Díaz
El Secretario,                   Guillermo
León Giraldo Gil
5.1.2. Segundo Debate en la Plenaria del Senado.
La ponencia para segundo debate en plenaria del Senado
se encuentra publicada en la Gaceta 437 del 22 de octubre de 2002, sin que se
hubiere presentado pliego de modificaciones a lo aprobado en primer debate.
El día 28 de octubre de 2002, en la plenaria del
Senado de la República, se dio inicio al debate en torno al proyecto de Acto
Legislativo núm. 1 de 2002 Senado, el que continuó durante las sesiones de los
días 29 y 30 de octubre de 2002[3].
De conformidad con el Acta núm. 018 del 28 de octubre
de 2002, si bien en la ponencia no se proponía aprobar una disposición
relacionada con el voto preferente, algunos Senadores aludieron a él en los
siguientes términos:
“Con la venia de la Presidencia y del
orador, interpela el honorable Senador Guillermo Chávez Cristancho:
“...imagínese ustedes que los colombianos
no puedan escoger a los parlamentarios, no sepan quién va al Congreso, una
lista fantasma que se llama liberal o conservadora o independiente pero nadie
sabe quién es el que los representa, quitarle a los colombianos la más sentida,
la más inminente, la más sagrada opción de escoger a quienes lo representan,
entonces desaparecieron el voto preferente, por ejemplo, que yo he sido
un luchador permanente de lo importante que es, cómo la gente determine con
nombre y apellido y figura a quien lo va a representar, cuál es la persona con
la cual se siente representadas, es el criterio de representatividad, ni
siquiera aparece en este proyecto de acto legislativo...” ( negrillas
agregadas ).
Con la venia de la Presidencia hace uso de
la palabra el honorable Senador Hernán Andrade Serrano:
“...yo soy un convencido de que si no
hay voto preferente no hay manera de organizar los partidos al interior de
los mismos, pero igualmente soy convencido de que un umbral del 2% es una
mentira piadosa sobre organización de partidos, por eso venimos a buscar que
ustedes nos colaboren, esos errores que seguramente están en la Ponencia los
hemos cometido bajo una buena intención, que si hablamos de meritocracia es
porque nosotros estamos convencidos que debe acabarse la dependencia de la
política solamente a cargo de los puestos públicos y de las relaciones
Ejecutivo, Gobierno Central y yo soy un convencido de que el tema de la
meritocracia debe ir en esta Reforma Política, como otros temas que trae la
misma.
Al día siguiente, de conformidad con el
Acta núm. 019, en relación con el tema del voto preferente, luego haberse
abierto la discusión acerca del régimen de partidos y movimientos políticos,
varios Senadores en sus intervenciones hicieron alusión al tema del voto
preferente en el siguiente sentido.
“Con la venia de la Presidencia y del
orador, interpela el honorable Senador Víctor Renán Barco López:
Pues lo que yo voy a comentar o iba a decir
era más bien una interpelación que le quería hacer a la Senadora Córdoba pero,
ella hizo uso de la palabra y se retiró del micrófono y mi planteamiento es el
siguiente: Esa proposición con respecto a la representación de la mujer
en las listas estaba concebida originariamente sobre la base del 50% por eso
era perfectamente compatible el resto del texto o sea, desde el primer renglón
y en forma alternativa que es como está concebida, si es el 30% no puede ser en
forma alternativa desde el primer renglón sino que sería en la práctica, el 3°,
el 6°, el 9°, etc. Y no en forma alternativa porque para que fuera alternativa
tendría que ser con el 50% la primera observación es que un tema de redacción,
por supuesto que estoy de acuerdo con el 30% hay que cambiar la redacción,
entiendo yo, segundo tema, aquí se está hablando también en la proposición de la
Senadora Córdoba de la consulta interna de los partidos, esa fue la propuesta
que salió del Senado en la frustrada reforma que también condujo el Senador
Rivera y la Cámara optó por el voto preferencial, y el argumento que dieron fue
el siguiente: Una consulta interna es otro debate electoral con todos los
costos que implica, por eso la Cámara y después de otros argumentos optó por el
voto preferencial y algunos aquí hoy somos partidarios del voto
preferencial y no de la consulta interna, eso es el planteamiento. Muchas
gracias. (negrillas agregadas)[4].
Continuando con la discusión de la conformación de las
listas de candidatos, el Senador Rodrigo Rivera Salazar explicó lo sucedido  en
el “pasado proyecto de reforma política”, en los siguientes términos:
“En segundo lugar muy atinadamente, Senador
Barco ha mencionado la discusión que sobre este artículo tuvimos en el pasado
proyecto de reforma política, fue una discusión crucial, por una razón que no
obra en este proyecto de acto legislativo y es que en aquel proyecto estábamos
defendiendo la tesis de la lista única, de los partidos y de los movimientos
políticos, esa tesis no se está abriendo paso ahora porque el Gobierno Nacional
no la acompaña, muchos sectores políticos somos amigos de las listas únicas,
pero somos realistas Presidente, si en este Congreso la lista única que es una
propuesta tan audaz, una propuesta tan radical no salió adelante en el Gobierno
anterior, con el compromiso del Gobierno Nacional de apoyarla, pues no vale la
pena abrir esa discusión aquí, porque sin el compromiso del Gobierno esas
propuestas radicales a pesar de que nos gustan no son viables, no tienen la
posibilidad de salir aprobadas, por supuesto cuando se hablaba de lista única
era crucial definir cómo se integraba la lista, era crucial que la lista única
no significara la resurrección del bolígrafo y por eso en la plenaria del
Senado se aprobó una propuesta que acompañamos en ese momento para que la lista
única se integrara mediante consultas populares que obligatoriamente el mismo
día tendrían que realizar todos los partidos y movimientos políticos para
evitar el filibusterismo electoral entre unos ciudadanos de un partido
inmiscuyéndose en las decisiones democráticas de otra colectividad y en la
Cámara optaron por otra forma de democracia, optaron por lo que se llama el voto
preferente, esa diferencia resultó insalvable pero hoy el tema es
intrascendente Presidente y honorables Senadores, es intrascendente porque esta
propuesta de Reforma Política no incluye el tema de la lista única, quiero
decirle a mis colegas, sí queremos que haya un régimen más serio de avales a
las distintas candidaturas...” (negrillas agregadas).
Acto seguido, interpeló el Senador Hernán Andrade
Serrano, en los siguientes términos:
Con la venia de la Presidencia y del
orador, interpela el honorable Senador Hernán Andrade Serrano:
Gracias señor Presidente, para solicitarle
a la plenaria que aprobemos el artículo como viene de la Comisión Primera por
varias razones, si establecemos la posibilidad o la obligatoriedad de que
las listas se establezcan mediante consulta interna de los partidos, dejamos
cerrado el capítulo para quienes seguimos conservando la tesis que mantuvimos
en Cámara y que hoy recoge buena parte de la voluntad de nuestro partido de que
las listas se conformen con el sistema del voto preferente o el voto
preferencial...” (negrillas agregadas)[5].
A continuación interpeló el  Senador José Darío
Salazar Cruz:
“Si al pueblo colombiano se le va a poner
la carga de financiar totalmente las elecciones como lo expresa este proyecto
de acto legislativo, no podríamos nosotros cargarle al contribuyente una
elección más pagada por el contribuyente colombiano para escoger las listas que
integraran los partidos al Congreso de la República; bastante es con que el
contribuyente pague el día de la elección y, esa es la mejor consulta popular
para elegir a los Senadores, a los Representantes y a los miembros de las
Corporaciones públicas, el voto preferente en una lista única tiene dos
efectos, la lista única hace que el partido juegue en equipo y fortalece los
partidos con un umbral alto como hemos venido expresando quienes somos amigos
de la reforma política, el voto preferente democratiza los partidos, elimina
cualquier posibilidad de bolígrafo y le da al elector la facultad de escoger
dentro de la lista única a quien él quiera haciéndola perfectamente democrática
y las cifras repartidoras que asigna las curules con un solo cuociente  con una
sola cifra para cada parlamentario hace que se ayuden en equipo unos y otros,
de modo que ni la cifra repartidora, ni el voto preferente están
desechados, ni la consulta popular se dejará de hacer, primero no vamos a
cargarle un gasto mayor a Colombia cuando estamos diciendo que va tener que el
pueblo colombiano financiar otras elecciones. Muchas gracias, señor Presidente.
(negrillas agregadas).
Posteriormente, intervino el Senador Antonio Navarro
Wolff:
“Gracias Presidente, a ver, yo estoy
preocupado por el tono que va tomando el curso de los acontecimientos aquí
estamos, venimos de meses de estar trabajando unos mecanismos de agrupación
determinados, ¿cuáles eran esos mecanismos de agrupación?, unos mecanismos de
agrupación que los produjera un umbral no muy alto, un umbral alcanzable pero
un umbral de todas manera que produjera una de terminada agrupación parcial, de
modo que cada partido o movimiento puede inscribir varias listas, pero se
produjera una agrupación de un tamaño determinado, para eso entonces se
discutió y se aprobó primero los ponentes del referendo, después en las
Comisiones Primeras de Cámara y Senado, después los ponentes del acto
legislativo, ya ese fuera el mecanismo de agrupación un umbral, una prohibición
de suplentes y entonces una agrupación, me pueden decir pero bueno,  por qué no
permiten que coaliciones de partidos o movimientos presenten listas, se podría
establecer eso, siempre en esas listas pasen el umbral, pero es que vamos por
el camino que ya fracasó hace 4 años, que es el camino de la lista única y del voto
preferente, mire, yo acabo de hacer un ejercicio aquí simplecito, en este
momento hay 66 partidos con personería jurídica no, 80, no porque hay 14, que
la perdieron y que simplemente no han sido retirados de la lista, la perdieron
en las elecciones inmediatamente anteriores, 66 partidos con personería
jurídica, cada uno podría presentar una lista única al Senado, de 75 miembros
que aprobamos aquí, si eso se aprobara, con voto preferente total tal
como se ha discutido y se vuelve a presentar la idea hoy, tendría que poner 75
nombres en su lista, porque todos suman para la votación de la lista, así sea
el voto de él; ahorita Senador, pero voy a terminar la aritmética y enseguida,
se la doy, doctor Salazar, pero permítame terminar esta aritmética, si 66
partidos, cada uno escribe 75 candidatos en su lista al Senado y cada uno de
ellos para poder ser objeto de voto preferente aparece con su nombre o su foto
en el tarjetón, tendríamos un tarjetón con 4.950 opciones para escoger. No, es
decir el tarjetón tendría 4.950 opciones si son fotos 4.950 fotos, si son
nombres 4.950 nombres para escoger, si ahora es difícil escoger entre un
tarjetón de Senado que tiene 326, ¿cómo sería escoger entre 4.950 opciones.
Cómo presentaríamos nosotros una reforma
política flamante salida del Congreso, que en la próxima elección presentara un
tarjetón que sería en New York Time en la edición dominical, llena de fotos,
eso impresentable, sin duda alguna, de modo pues, que yo sí creo que en estas
condiciones; con la venia de la Presidencia una interpelación al Senador
Salazar, señor Presidente.”.
Acto seguido, la  Presidencia de la Plenaria del
Senado le concedió el uso de la palabra al Senador José Darío Salazar Cruz:
“Doctor Navarro, no es real que habrá un
tarjetón con cuatro mil y pico de fotos, porque a la cifra repartidora, al
umbral y a la lista única especialmente, vamos a ponerle un umbral alto, que
puede ser el que escogieron los independientes del 2% el umbral alto, el 2%
inmediatamente genera que muchos partidos y  movimientos o casi todos, quizá
con excepción de 4 o 5 incluidos el suyo y el del doctor Ramos, no se presenten
con listas únicas, entonces, si hay umbral perfectamente puede haber cifra
repartidora, lista única, voto preferente y le garantizo que por
sustracción de materia que en este caso son votos, la inmensa mayoría de
partidos se aglutinarán y no podrán 70 partidos, como hay ahora, presentarse en
el tarjetón. (negrillas agregadas)[6].
Interpeló a continuación el Senador Carlos Holguín
Sardi:
“Estamos debatiendo el artículo 1°, que se
refiere al régimen de partidos y obviamente se ha mencionado que establecer la
consulta popular  eliminaría la posibilidad de discutir el tema del voto
preferente, pero desviar el debate del artículo 1° al voto preferente
o la forma de hacer las elecciones y de componer las corporaciones públicas, me
parece que es improcedente, yo creo que ese debate hay que darlo, por supuesto,
con los argumentos que está dando el doctor Navarro o los que sean en el
momento en que estemos discutiendo ese tema, pero en este momento estamos
discutiendo el artículo 1°, que poco tiene que ver con el voto preferente[7].
(negrillas    agregadas).
Recobró el uso de la palabra el honorable Senador
Antonio Navarro Wolff:
“Gracias Presidente, bueno el tema del voto
preferente, evidentemente lo trajeron precisamente los defensores de una
proposición determinada, en el artículo 1° porque van a presentar más adelante
esa proposición del voto preferente, y la discutiremos entonces; pero no
podemos pasar por alto que hay una modificación, digamos sustantiva, gruesa de
una serie de acuerdos que venimos trabajando desde el mes de julio; estamos
volviendo a un tema del pasado, y entonces aquí se está digamos retrocediendo a
periodo anterior, y es esencial que este tema lo discutamos de una vez; con
aplazarlo o no aplazarlo no ganamos mucho, así lo que vamos a votar ahora es,
si hay o no necesidad de una consulta popular. Lo cierto es que por muchas
razones el tarjetón con voto preferente, así sea en la más
optimista, el más optimista de los escenarios va a ser mayor que el tarjetón de
las elecciones pasadas de Senado; suponiendo que solamente hubiera 10 partidos,
10 no más, no 66; y que cada uno inscribiera 75, tendríamos un tarjetón de 750,
más del doble del tamaño del tarjetón actual; es casi imposible que en un
régimen de circunscripción nacional para Senado de 75 asientos; listas únicas y
voto preferente, el tarjetón vaya a ser menor que el tarjetón anterior; y es un
solo tarjetón doctor Corzo; no podría nadie aceptar que hubiera un grupo de
tarjetones, ¿quién garantiza que el votante lo reciben todos?
“Solamente si recibe uno sólo y ahí están
todos, se garantiza que tiene todas las opciones; pero si llega a una mesa y no
le dicen, no es que ese tarjetón no lo tenemos, o es que no está aquí, o es que
se extravío, o es que no se lo dan; eso no sería de ninguna manera aceptable
como parte del mecanismo electoral; pero volvamos al tema, permítame termino
Senador Clopatofski; volvamos al tema, yo creo que todos esos mecanismos, y
aquí estoy de acuerdo con el Senador Rivera, tienen sentido cuando hay lista
única; yo creo que hacía la lista única debemos ir, pero debemos ir paso a
paso, con tranquilidad; tenemos una política totalmente dispersa, totalmente
individualizada, no podemos resolver esa individualización de un solo paso, de
un solo salto, de un solo propósito; porque tampoco el voto preferente
la resuelve, en el voto preferente, y ustedes lo saben también como yo,
cada uno va hacer campaña por sí mismo, no por el partido, no por la lista,
sino por sí mismo; porque el orden que determina el voto preferente
depende de los votos de cada uno de los miembros de cada lista; el más votado
de la lista del partido Conservador es el que individualmente consiga más votos
dentro de la lista conservadora, por lo tanto va a seguir haciendo campaña
individual; yo recuerdo allí en uno de los procesos anteriores, cuando se decía
que la financiación iba al partido que se alcanzó a aprobar una disposición que
decía... (negrillas agregadas).
El día 30 de octubre de 2002, de conformidad con el
Acta núm. 20, la Plenaria del Senado continuó con el debate, y en esa fecha
se aprobó el texto de la reforma política. En tal sentido, luego de haber
sido leído el artículo 10 de la ponencia, el Senador Hernán Andrade Serrano
intervino en los siguientes términos:
“Gracias, señor Presidente, si recuerda a
buena hora el Senador Corzo, que como oposición de bancada, nosotros previa
consultas con las otras bancadas; el Gobierno Nacional, porque este artículo
tiene que ver con artículos que van incurso en el referéndum; nosotros vamos a
plantear, o hay una propuesta suscrita por buena parte de los Senadores de este
Congreso los Senadores aquí presentes, que tienen que ver con una propuesta
central de lista única, cifra repartidora, voto preferente, e inclusive
la posibilidad de aumentar el umbral; Senador Corzo para informarle que
adelantamos conversaciones con miembros de las otras bancadas, conversamos con
el Gobierno Nacional sobre este tema específico, la Cámara no va a abordar este
tema de composición, y de listas únicas en el día de hoy, y todo parece indicar
que lo hace hasta la otra semana; entonces nosotros mañana previa conversación
con las otras bancadas, y con el Gobierno, vamos a tratar de traer una
propuesta conjunta, que recoja las diversas voluntades de las bancadas aquí
operando en el Congreso.
“Señor Presidente, pero me parece mucho más
práctico y de más manejo, que como este artículo que tiene que ver no con los
suplentes, sino como la manera como se reemplaza cuando haya renuncia tiene que
ver directamente con el tema de lista única, voto preferente; lo votemos
en un solo paquete de propuestas, y que quede supeditado a esa decisión.
Mi propuesta concreta como ponente señor Presidente es que como tiene que ver
con otros puntos nos abstengamos de votarlo en la sesión de hoy, y lo manejemos
en bloque con los temas que aquí planteó el Senador Corzo.
Luego de un prolongado debate acerca de la reforma
política y sus relaciones con el referéndum, el Senador José Darío Salazar Cruz
intervino para decir que existía una proposición  firmada por 30 Senadores de
la República en los siguientes términos:
“...este artículo suscrito por Senadores
dice lo siguiente: Les ruego atención señores Senadores, porque está suscrito
por independientes, por liberales y por la bancada conservadora, con el fin de
garantizar la representación proporcional de los partidos y movimientos en el
acceso a cargos públicos cuando se vote en elección popular por una corporación
pública, se empleará el sistema de las cifras repartidora, por lo tanto la
asignación de curules para las corporaciones públicas se hará por aquella cifra
única que: obtenida utilizando la sucesión de números naturales permita
repartirlas todas por el mismo número de votos en la correspondiente
circunscripción, cada votante podrá señalar el candidato de su preferencia
entre los nombres de las listas únicas que aparezcan en la tarjeta electoral,
las listas se reordenarán de acuerdo con la cantidad de los votos obtenidos por
cada uno de los candidatos, la repartición de curules entre los miembros de la
respectiva lista se hará en orden descendente empezando por el candidato que
haya obtenido el mayor número de votos preferentes, los votos por el
partido político que no hayan sido atribuidos por el elector a ningún candidato
en particular se contabilizarán por la lista presentada por el partido o
movimiento político.
“Parágrafo. Para la elección de miembros de
corporaciones públicas las listas únicas de los partidos y movimientos
políticos estarán integradas por un número de candidatos no superior al número
total de curules a proveer en las respectivas circunscripción, lo aquí
dispuesto regirá para las elecciones de Congreso que se celebraran a partir del
año 2006 y a partir del año 2003 para asambleas, Concejos, Juntos
Administradoras Locales; esta es la columna vertebral de la Reforma Política,
si esta proposición que está suscrita por 30 Senadores independientes,
liberales y conservadores, es votada favorablemente en la Plenaria del Senado
de la República, nosotros tendríamos que entrar a cambiar la redacción del
artículo 18 del acto legislativo y del artículo 19, porque allí se habla de
composición para Senado por cuociente y por residuo, de que habrán varias
listas hasta un número del 20% de los 75 curules par a Senado, que la Cámara de
Representantes se le asignarán curules por el método de cifra repartidora y que
las Asambleas y los Concejos sólo serán escrutables cuando saque más del 50%
del cuociente como quien dice tres formas de elección para diferentes
Corporaciones Públicas que hay en Colombia, el artículo que acabo de leer
unifica para todos las elecciones de todas las ­Corporaciones Umbral, cifra
única, voto preferente y cifra repartidora, entonces si vamos a
tocar el artículo 18 hay que presentar una proposición que aquí la tengo para
que esa proposición esté de acuerdo con la nueva elección que estamos
solicitando 30 Senadores de la República, de modo que yo solicito si se va a
hacer el debate de fondo, tenemos el derecho de presentar proposiciones sobre
el artículo 18, 19, lo otro que podríamos hacer señor Presidente es no votar
estos tres artículos del régimen electoral y dejarlos para el final del acto
legislativo y salir de los otros artículos.”
Luego de haber sido aprobados por la Plenaria del
Senado  los artículos 18 y 19 del proyecto de acto legislativo, referentes a la
composición del Senado y de la Cámara de Representantes respectivamente, la
Presidencia del Senado indica a la Secretaría dar lectura a una constancia
sobre el artículo 25:
CONSTANCIA
Artículo 25. El artículo 263 de la Constitución
Política, quedará así:
Artículo 263. Con el fin de garantizar la
representación proporcional de los partidos y la entidad política en el acceso
a los cargos públicos, cuando se vote en elección popular por una corporación
pública, se empleará, el sistema de la cifra repartidora.
Por lo tanto, la asignación de curules para
las corporaciones públicas, se hará por aquella cifra única que, obtenida
utilizando la sucesión de números naturales, permita repartirlas todas por el
mismo número de votos en la correspondiente circunscripción.
Cada votante podrá señalar el candidato
de su preferencia entre los nombres de las listas únicas que aparezcan en
la tarjeta electoral. Las listas se reordenarán de acuerdo con la cantidad de
los votos obtenidos por cada uno de los candidatos. La repartición de curules
entre los miembros de la respectiva lista se hará en orden descendente,
empezando por el candidato que haya obtenido el mayor número de votos preferentes.
Los votos por el partido político que no hayan sido atribuidos por el elector a
ningún candidato en particular , se contabilizarán por la lista presentada por
el partido o movimiento político.
Parágrafo. Para la elección de miembros de
corporaciones públicas, las listas únicas de los partidos y movimientos
políticos, estarán integradas por el número de candidatos no superior al número
total de curules a proveer en la respectiva circunscripción.
Lo aquí dispuesto regirá para las
elecciones de Congreso que se celebren a partir del año 2006 y a partir del año
2003 para Asambleas, Concejos y Juntas Administradoras Locales.
Juan Manuel Corzo Román, Jesús Puello
Chamié, Angela Victoria Cogollos A., Manuel Ramiro Velásquez A., Carlos
Albornoz Guerrero, Luis Emilio Sierra Grajales, Carlos Hernán Barragán L., Ciro
Ramírez Pinzón, Luis Elmer Arenas Parra, Jairo Clopatofsky Ghisays, Hernán
Andrade Serrano, Gabriel Acosta Bendeck, Carlos Holguín Sardi, Gabriel Zapata
Correa, Enrique Gómez Hurtado, Freddy W. Sánchez Mayork, Piedad Córdoba Ruiz,
Francisco Murgueitio R., Carlos Armando García O., Juan Gómez Martínez, José
Ramiro Luna Conde, Luis Humberto Gómez Gallo. Sigue firma ilegible.
Acto seguido, la Presidencia sometió a consideración
de la plenaria el artículo 25, tal como fue aprobado en la Comisión Primera[8],
y cerrada su discusión pregunta: “¿Adopta la plenaria el artículo propuesto?  Y
esta responde afirmativamente[9].
En la Gaceta del Congreso No. 481 del 8 de noviembre
de 2002, se publicó el texto definitivo del proyecto de Acto Legislativo No. 01
de 2002, aprobado por la Plenaria del Senado de la República. Los artículos
relacionados con el régimen de partidos y movimientos políticos, del
funcionamiento del congreso y régimen de los Congresistas, de la composición
del Senado y la Cámara de Representantes, del régimen electoral, y los derechos
y deberes de los partidos, fueron aprobados de la siguiente manera:
Artículo 1º. Principios Rectores del Régimen de Partidos y
Movimientos Políticos. El artículo 107 de la Constitución Política quedará
así:
Artículo 107. Se garantiza a todos los
nacionales el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos
políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse.
En ningún caso se permitirá a los
ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político
con personería jurídica.
También se garantiza a las organizaciones
sociales el derecho a manifestarse y a participar en eventos políticos.
Los partidos son caminos de comunicación
entre el pueblo y el poder político, bien para ejercerlo o para practicar la
oposición. Deberán para ello estructurarse democráticamente, divulgar sus
programas y actividades, capacitar sus cuadros y servir de apoyo a la gestión
de gobierno o a la de  oposición que adelanten sus representantes en los
cuerpos colegiados de elección popular.
Parágrafo 1º. En los partidos y movimientos
políticos, la organización interna, la nominación de directivos, la
conformación de listas y la elección de candidatos se regirá por principios
democráticos.
La nominación de directivos, la
conformación de listas y la elección de candidatos de los paridos y movimientos
políticos se hará por consulta interna. Los Estatutos de los Partidos y Movimientos
Políticos tendrán en cuenta los principios democráticos, la participación de
sus miembros y las decisiones mayoritarias. Al ser promulgados tendrán fuerza
de ley para los afiliados de los respectivos partidos o movimientos políticos.
Las listas de candidatos de los partidos y
movimientos políticos a Corporaciones Públicas deberán incluir mujeres en una
proporción del 30% alternadas desde el primer renglón de la lista. La
organización Electoral no inscribirá las listas que no cumplan este requisito.
En la elaboración de los estatutos de los
partidos y movimientos políticos se tendrán en cuenta los principios
democráticos, la participación de miembros y la decisión mayoritaria.
…….
Artículo 9º. Del funcionamiento del Congreso y régimen de los
Congresistas. El inciso segundo del artículo 133 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo 133. El elegido por voto
popular en cualquier corporación pública, es responsable ante la sociedad y
frente a sus electores por el cumplimiento de las obligaciones propias de su
investidura. Su voto salvo para asuntos de mero trámite, será nominal y
público.
Artículo 10.  Del funcionamiento del Congreso y régimen de los
Congresistas. El artículo 134 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 134. Los miembros de
corporaciones públicas de elección popular no tendrán suplentes. Las vacancias
por sus faltas absolutas serán suplidas por los candidatos no elegidos de su
misma lista, según el orden de inscripción en ella. Las únicas faltas que se
suplirán serán las ocasionadas por muerte, incapacidad absoluta para el
ejercicio del cargo o renuncia justificada. En tales casos, el titular será
reemplazado definitivamente por el candidato no elegido que, según el orden de
inscripción, le siga en forma sucesiva y descendente en la misma lista
electoral. La renuncia voluntaria pero no justificada, no producirá como efecto
el ingreso a la corporación de quien debería suplirlo, pero tampoco será causal
de pérdida de investidura.
…..
Artículo 18. Composición del Senado de la República. El
artículo 171 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 171. El Senado de la
República estará integrado por 8 Senadores Elegidos de la siguiente manera:
setenta y cinco (75) elegidos en circunscripción nacional, dos (2) elegidos en
circunscripción nacional especial por comunidades indígenas y cuatro (4) en
circunscripción nacional especial para minorías políticas.
Para la asignación de las curules en la
circunscripción nacional sólo se tendrán en cuenta las listas que obtengan al
menos el dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente. Para la
asignación de curules entre las listas que superen este umbral, se aplicará lo
dispuesto en el artículo 263 de la Constitución Política, tomando como base
para el cálculo allí definido sólo el total de los votos válidos obtenidos por
estas listas.
Los ciudadanos colombianos que se
encuentren o residan en el exterior podrán sufragar en las elecciones para
Senado de la República.
La circunscripción especial para la
elección de Senadores por las comunidades indígenas se regirá por el sistema de
cuociente electoral. Los representantes de las comunidades indígenas que
aspiren a integrar el Senado de la República deberán haber ejercido un cargo de
autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido líder de una
organización indígena, calidad que se acreditará mediante certificado de la
respectiva organización, refrendado por el Ministerio del Interior.
La ley desarrollará la forma de elección de
las minorías políticas.
Parágrafo transitorio. Si transcurrido un
año de vigencia del presente acto legislativo el Congreso no hubiere aprobado
la ley para la elección de minorías políticas, el Presidente de la República la
expedirá por decreto en los tres meses siguientes.
Artículo 19. Composición de la Cámara de Representantes. El
inciso segundo del artículo 176 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 176. La Cámara de
Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales y especiales.
Habrá dos representantes por cada
circunscripción territorial y uno más por cada 1.16 por ciento de la población
nacional o fracción mayor del 0.58 por ciento de la población nacional que
resida en la respectiva circunscripción, por encima del 1.16 por ciento
inicial. Cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá conformarán una
circunscripción territorial.
Para la asignación de curules de las
circunscripciones territoriales, de la Cámara de Representantes se aplicará el
sistema de cifra repartidora o método D´Hont. Para la asignación de curules en
las Asambleas Departamentales, los concejos municipales y distritales y las
juntas administradoras Locales, sólo se tendrán en cuenta las listas que
obtengan al menos el 50% del respectivo cuociente electoral. Para la asignación
de curules entre las listas que superen este umbral, se aplicará lo dispuesto
en el artículo 263 de la Constitución Política, tomando como base para el
cálculo solo el total de los votos válidos emitidos para estas listas. Si
ninguna lista superare dicho umbral se asignarán todas las curules mediante el
sistema de cifra repartidora o método D´Hont
Adicionalmente, se elegirán siete
Representantes para circunscripciones especiales, así: tres para minorías
políticas, dos para comunidades negras, uno para comunidades indígenas y uno
elegido por los colombianos que residan en el exterior.
Parágrafo. Con el fin de facilitar la
reincorporación a la vida civil de los grupos armados al margen de la ley que
se encuentren vinculados decididamente a un proceso de paz bajo la dirección
del Gobierno, este podrá establecer, por una sola vez, circunscripciones
especiales de paz para las elecciones a corporaciones públicas que se realicen
antes del 17 de agosto de 2006, o nombrar directamente por una sola vez, un
número plural de Congresistas, diputados y concejales en representación de los
mencionados grupos en proceso de paz y desmovilizados.
El número será establecido por el Gobierno
Nacional, según la valoración que haga de las circunstancias y del avance del
proceso. Los nombres de los Congresistas, diputados y concejales a que se
refiere este artículo serán convenidos entre el Gobierno y los grupos armados y
su designación corresponderá al Presidente de la República.
Para los efectos previstos en éste
artículo, el Gobierno podrá no tener en cuenta determinadas inhabilidades y
requisitos necesarios para ser congresista, diputado y concejal.
Parágrafo Transitorio. Lo dispuesto en los
artículos 171 y 176 de la Constitución Nacional regirá para las elecciones que
se celebren en el año 2006, salvo que fueren anticipadas en virtud de lo
dispuesto en el artículo 2º de este mismo acto legislativo. Los umbrales previstos
en este artículo para asambleas, concejos y juntas administradoras locales se
aplicarán a partir de las elecciones de 2003.
…..
Artículo 24. Régimen electoral. El artículo 258 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo 258. El voto en las elecciones
presidenciales, a gobernaciones, alcaldías o de miembros de corporaciones
públicas es un derecho y un deber ciudadano de obligatorio cumplimiento. El
Estado velará porque se ejerza en forma secreta y sin ningún tipo de coacción.
La ley determinará el mecanismo a través del cual los ciudadanos podrán
ejercerlo.
Parágrafo 1º. Quien no ejerza el deber del
voto no podrá ser elegido o designado como servidor público, como tampoco podrá
ser beneficiario de subsidios de vivienda y educación superior, ni beneficiario
de programas de reforma agraria o de exenciones tributarias o estímulos
fiscales que decreten el Congreso nacional, el Gobierno Departamental o
Municipal. La ley reglamentará las excepciones a la obligatoriedad del voto,
así como el régimen de excusas para su no ejercicio.
Parágrafo 2º. Deberá repetirse por una sola
vez la votación para elegir miembros de una corporación pública, gobernador,
alcalde o la primera vuelta en las elecciones presidenciales, cuando los votos
en blanco constituyan mayoría absoluta de los votos válidos en el primer caso,
o mayoría simple, en los casos restantes.
Parágrafo 3º. Se implementará el voto
electrónico biométrico para lograr agilidad y transparencia en las elecciones.
Artículo 25. Derechos y deberes de los partidos. La
Constitución Política tendrá un artículo nuevo del siguiente tenor.
Artículo. En las elecciones
uninominales, los representantes legales de los partidos podrán inscribir un
solo candidato.
En las elecciones de la circunscripción
nacional de Senado, el representante legal de cada partido o movimiento no
podrá avalar un número de listas de candidatos superior al veinte por ciento
(20%) del número de puestos a proveer.
En las elecciones para representantes a la
Cámara el representante legal de cada partido o movimiento podrá avalar un
número de listas de candidatos de hasta el número de curules por proveer.
Para las elecciones de asambleas
departamentales, concejos municipales y juntas administradoras locales, el
representante legal de cada partido o movimiento podrá avalar un número de
listas de candidatos de hasta el 50% del número de curules para proveer.
Los partidos tendrán derecho a la
utilización exclusiva de su nombre, sus insignias, sus símbolos y los demás
signos distintivos.
Para la asignación de curules de las
circunscripciones territoriales de la Cámara de Representantes se aplicará el
sistema de cifra repartidora o método D´Hont. Para la asignación de las curules
en las asambleas departamentales, los concejos municipales y distritales y las
juntas administradoras locales sólo se tendrán en cuenta las listas que
obtengan, al menos, el 50% del respectivo cuociente electoral.
Ninguna persona podrá participar como
candidato en más de una lista en las elecciones para corporaciones públicas.
……
Doctor
LUIS ALFREDO RAMOS BOTERO
Presidente
5.1.3. Primer Debate en la Comisión Primera
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes.
La ponencia para primer debate del proyecto de Acto
Legislativo 01 de 2002- Senado y 136 de 2002- Cámara, en la Comisión Primera Permanente
de la Cámara de Representantes se publicó, junto con el pliego de
modificaciones, en la Gaceta del Congreso 540 de noviembre 22 de 2002. La
propuesta para discusión en el pliego de modificaciones, en relación con el
régimen de partidos y movimientos políticos, del funcionamiento del congreso y
régimen de los Congresistas, de la composición del Senado y la Cámara de
Representantes, del régimen electoral, y los derechos y deberes de los
partidos, fue la siguiente:
Artículo 1°. Principios Rectores
del Régimen de Partidos y Movimientos Políticos. El artículo 107 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo 107. Se
garantiza a todos los nacionales el derecho a fundar, organizar y desarrollar
partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de
retirarse.
En ningún caso se
permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o
movimiento político con personería jurídica.
También se garantiza
a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y a participar en
eventos políticos.
El ordenamiento
interno de los partidos y movimientos políticos, la adopción de sus postulados
ideológicos y de sus programas, así como la escogencia de sus dignatarios y
candidatos a cargos de elección popular se regirán por principios democráticos,
propenderán por la equidad de género y garantizarán el derecho a las minorías.
También se garantiza
a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y a participar en
eventos políticos.
Los partidos son
instrumentos de comunicación entre el pueblo y el Gobierno, bien para ejercerlo
o para practicar la oposición. Deberán para ello estructurarse democráticamente,
divulgar sus programas y actividades, capacitar sus cuadros y servir de apoyo a
la gestión de gobierno o a la de oposición que adelanten sus representantes en
los cuerpos colegiados de elección popular
Parágrafo 1°. En los
partidos y movimientos políticos, la organización interna, la nominación de
directivos, la conformación de listas y la elección de candidatos se regirá por
principios democráticos.
La nominación de
directivos, la conformación de lista y la elección de candidatos de los
partidos y movimientos políticos se hará por consulta interna. Los Estatutos de
los Partidos y Movimientos Políticos tendrán en cuenta los principios
democráticos, la participación de sus miembros y las decisiones mayoritarias.
Al ser promulgados tendrán fuero de ley para los afiliados de los respectivos
partidos o movimientos políticos.
Las listas de
candidatos de los partidos y movimientos políticos a Corporaciones Públicas
deberán incluir mujeres. La Organización Electoral no inscribirá las listas que
no cumplan este requisito.
En la elaboración de
los estatutos de los partidos, movimientos y grupos significativos de
ciudadanos se tendrán en cuenta los principios democráticos, la participación
de sus miembros y el centralismo democrático en el respeto a la decisión
mayoritaria.
…..
Artículo 9°. Del funcionamiento
del Congreso y régimen de los Congresistas. El inciso segundo del artículo 133
de la Constitución Política quedará así:
El elegido por voto
popular en cualquier corporación pública, es responsable ante la sociedad y
frente a sus electores por el cumplimiento de las obligaciones propias de su
investidura. Su voto, salvo para asuntos de mero trámite, será nominal y
público.
Artículo 10. Del funcionamiento
del Congreso y régimen de los Congresistas.
El artículo 134 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo 134. Los
miembros de corporaciones públicas de elección popular no tendrán suplentes.
Las vacancias por sus faltas absolutas serán suplidas por los candidatos no
elegidos de su misma lista, según el orden de inscripción en ella. Las únicas
faltas que se suplirán serán las ocasionadas por muerte, incapacidad absoluta
para el ejercicio del cargo o renuncia justificada. En  tales casos, el titular
será reemplazado definitivamente por el candidato no elegido que, según el
orden de inscripción, le siga en forma sucesiva y descendente en la misma lista
electoral. La renuncia voluntaria pero no justificada, no producirá como efecto
el ingreso a la corporación de quien debería suplirlo, pero tampoco será causal
de pérdida de investidura.
……
Artículo 18. Composición del
Senado de la República. El artículo 171 de la Constitución Política quedará
así: Artículo 171. El Senado de la República estará integrado por 81 senadores
elegidos de la siguiente manera: setenta y cinco (75) elegidos en
circunscripción nacional, dos (2) elegidos en circunscripción nacional especial
por comunidades indígenas y cuatro (4) en circunscripción nacional especial
para minorías políticas.
Para la asignación de
curules en la circunscripción nacional sólo se tendrán en cuenta las listas que
obtengan al menos el dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente.
Para la asignación de curules entre las listas que superen este umbral, se
aplicará lo dispuesto en el artículo 263 de la Constitución Política, tomando
como base para el cálculo allí definido sólo el total de los votos válidos
obtenidos por estas listas.
Los ciudadanos
colombianos que se encuentren o residan en el exterior podrán sufragar en las
elecciones para Senado de la República.
La circunscripción
especial para la elección de Senadores por las comunidades indígenas se regirá
por el sistema de cuociente electoral. Los representantes de las comunidades
indígenas que aspiren a integrar el Senado de la República deberán haber ejercido
un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido líder
de una organización indígena, calidad que se acreditará mediante certificado de
la respectiva organización, refrendado por el Ministerio del Interior.
La ley desarrollará la
forma de elección de las minorías políticas. Parágrafo transitorio. Si
transcurrido un año de vigencia del presente Acto legislativo el Congreso no
hubiere aprobado la ley para la elección de minorías políticas, el Presidente
de la República la expedirá por Decreto en los tres meses siguientes.
Artículo 19. Composición de la
Cámara de Representantes. El artículo 176 de la Constitución Política quedará
así: Artículo 176. La Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones
territoriales y especiales.
Habrá dos
representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada 1.16 por
ciento de la población nacional o por fracción mayor del 0.58 por ciento de la
población nacional que resida en la respectiva circunscripción, por encima del
1.16 por ciento inicial. Cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá
conformarán una circunscripción territorial Para la asignación de curules de
las circunscripciones territoriales de la Cámara de Representantes se aplicará
el sistema de cifra repartidora o método D´Hont.
Para la asignación de
curules en las Asambleas departamentales, los Concejos Municipales y
Distritales y las Juntas Administradoras Locales sólo se tendrán en cuenta las
listas que obtengan, al menos, el 50% del respectivo cuociente electoral. Para
la asignación de curules entre las listas que superen este umbral se aplicará
lo dispuesto en el artículo 263 de la Constitución Política, tomando como base
para el cálculo sólo el total de los votos válidos emitidos para estas listas.
Si ninguna lista superare dicho umbral se asignarán todas las curules mediante
el sistema de cifra repartidora o método D´Hont.
Adicionalmente, se
elegirán siete Representantes a la Cámara para Circunscripciones Especiales
Nacionales, así: tres para minorías políticas, dos para comunidades negras, uno
para comunidades indígenas y uno elegido por los colombianos que residan en el
exterior.
Parágrafo transitorio
1°. Con el fin de facilitar la reincorporación a la vida civil de los grupos
armados al margen de la ley que se encuentren vinculados decididamente a un
proceso de paz bajo la dirección del Gobierno, este podrá establecer, por una
sola vez, circunscripciones especiales de paz para las elecciones a
corporaciones públicas que se realicen antes del 7 de agosto del año 2006, o
nombrar directamente por una sola vez, un número plural de Congresistas,
Diputados y Concejales en representación de los mencionados grupos en proceso
de paz y desmovilizados.
El número será
establecido por el Gobierno Nacional, según la valoración que haga de las
circunstancias y del avance del proceso. Los nombres de los Congresistas,
Diputados y Concejales a que se refiere este artículo serán convenidos entre el
Gobierno y los grupos armados y su designación corresponderá al Presidente de
la República.
Para los efectos
previstos en este artículo, el Gobierno podrá no tener en cuenta determinadas
inhabilidades y requisitos necesarios para ser Congresista, Diputado y
Concejal.
Parágrafo transitorio
2°. Lo dispuesto en los artículos 171 y 176 de la Constitución Nacional,
respecto del número de integrantes de ambas Cámaras, regirá a partir de las
elecciones que se celebren en el año 2006. Los umbrales previstos en el
artículo 176 para Asambleas, Concejos y Juntas Administradoras Locales se
aplicarán a partir de las elecciones de 2003.
…..
Artículo 24. Régimen electoral.
El artículo 258 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 258. El voto
en las elecciones presidenciales, a gobernaciones, alcaldías o de miembros de
corporaciones públicas es un derecho y un deber ciudadano de obligatorio
cumplimiento. El Estado velará porque se ejerza en forma secreta y sin ningún
tipo de coacción. La ley determinará el mecanismo a través del cual los
ciudadanos podrán ejercerlo.
Parágrafo 1°. Quien
no ejerza el deber del voto no podrá ser elegido o designado como servidor
público, como tampoco podrá ser beneficiario de subsidios de vivienda y
educación superior, ni beneficiario de programas de reforma agraria o de
exenciones tributarias o estímulos fiscales que decreten el Congreso Nacional,
el Gobierno Nacional, el Gobierno Departamental o Municipal. La ley
reglamentará las excepciones a la obligatoriedad del voto, así como el régimen
de excusas para su no ejercicio.
Parágrafo 2°. Deberá
repetirse por una sola vez la votación para elegir miembros de una corporación
pública, gobernador, alcalde o la primera vuelta en las elecciones
presidenciales, cuando los votos en blanco constituyan mayoría absoluta de los
votos válidos en el primer caso, o mayoría simple, en los casos restantes.
Parágrafo 3°. Se
implementará el voto electrónico biométrico para lograr agilidad y
transparencia en las elecciones
Artículo 25. Derechos y deberes de los partidos. La constitución
Política tendrá  un artículo nuevo  que será el 107-A, del siguiente tenor:
Artículo 107-A. En las Elecciones
uninominales, los representantes legales de los partidos podrán avalar la
inscripción de  un solo candidato. En las elecciones de la  circunscripción
nacional  de Senado, el representante legal de   cada partido o movimiento no
podrá avalar un número de listas de candidatos superior al veinte por ciento
(20%) del número de puestos a proveer.
En las elecciones para representantes a la
Cámara el representante legal de cada partido o movimiento podrá avalar un
numero de listas de candidatos de hasta el número de curules por proveer.
Para las elecciones de Asambleas
Departamentales, Concejos Distritales y  Municipales y Juntas Administradoras
Locales, el representante legal de cada partido o movimiento podrá avalar la
inscripción de  un número de listas de candidatos de hasta el cincuenta (50%)
del número de curules por proveer. Los partidos tendrán derecho a la
utilización exclusiva de su nombre, sus insignias sus símbolos y los demás
signos distintivos. Ninguna persona podrá participar como candidato en más de
una lista en las elecciones para corporaciones públicas.
Durante la sesión del 25 de noviembre de 2002, la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes dio debate al proyecto de
reforma política, tal y como consta en el Acta núm. 010 de 2002, publicada en
la Gaceta núm. 305 de 2003. Al ser puesto a consideración el artículo 10, se
presentó una proposición aditiva por parte del Representante Roberto Camacho,
en el siguiente sentido:
Artículo 10. Del funcionamiento
del Congreso y régimen de los Congresistas.
El artículo 134 de la
Constitución Política quedará así:
……
Las curules en las corporaciones públicas
serán asignadas por listas con base en la cifra única que permita repartirlas
todas por el mismo número de votos. El número de curules a que tenga derecho
una lista se determinará por el número de veces que quepa la cifra repartidora
en el total de la votación obtenida por la respectiva lista.
Cada votante podrá señalar el candidato de
su preferencia entre los nombres de la listas que aparezcan en la tarjeta
electoral. La lista se
reordenará de acuerdo con la cantidad de los votos obtenidos por cada uno de
los candidatos. La repartición de curules entre los miembros de la respectiva
lista se hará en orden descendente, empezando por el candidato que haya
obtenido el mayor número de votos preferentes.
Los votos por el partido político que no
hayan sido atribuidos por el elector a ningún candidato en particular se
contabilizarán en el orden establecido en la lista presentada por el partido o
movimiento político.
Leída la proposición anterior, el Presidente la
sometió a consideración en cuanto adiciona los temas de lista única, cifra
repartidora y voto preferente. Aparece en el Acta respectiva entonces lo
siguiente: “En consideración la proposición, se abre su discusión, anuncio
que va a cerrarse, queda cerrada, ¿la aprueba la Comisión? Es aprobada.
En dicha sesión también se propuso suprimir el artículo 25 de la ponencia, la
que sometida a consideración fue aprobada.
En la Gaceta núm. 567 del 6 de diciembre de 2002
aparece publicado el texto aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, por lo que, lo correspondiente al voto preferente aparece en el
artículo 10 según fue aprobado con la proposición aditiva, y por su parte,
suprimido el artículo 25 en relación con los derechos y deberes de los partidos.
Por lo tanto, los artículos aprobados y relacionados con el régimen de partidos
y movimientos políticos, del funcionamiento del Congreso y las Corporaciones
públicas, y el régimen de los Congresistas, composición del Senado y la Cámara
de Representantes, y régimen electoral son:
Artículo 1°.
Principios Rectores del Régimen de Partidos y Movimientos Políticos. El artículo 107 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo 107. Se
garantiza a todos los nacionales el derecho a fundar, organizar y desarrollar
partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de
retirarse.
En ningún caso se
permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o
movimiento político con personería jurídica.
El ordenamiento
interno de los partidos y movimientos políticos, la adopción de sus postulados
ideológicos y de sus programas, así como la escogencia de sus dignatarios y
candidatos a cargos de elección popular se regirán por principios democráticos,
propenderán por la equidad de género y garantizarán el derecho a las minorías.
También se garantiza
a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y a participar en
eventos políticos.
Los partidos son
instrumentos de comunicación entre el pueblo y el Gobierno, bien para ejercerlo
o para practicar la oposición. Deberán para ello estructurarse
democráticamente, divulgar sus programas y actividades, capacitar sus cuadros y
servir de apoyo a la gestión de gobierno o a la de oposición que adelanten sus
representantes en los cuerpos colegiados de elección popular
Parágrafo 1°. En los
partidos y movimientos políticos, la organización interna, la nominación de
directivos, la conformación de listas y la elección de candidatos se regirá por
principios democráticos.
La nominación de
directivos, la conformación de lista y la elección de candidatos de los
partidos y movimientos políticos se hará por consulta interna. Los Estatutos de
los Partidos y Movimientos Políticos tendrán en cuenta los principios
democráticos, la participación de sus miembros y las decisiones mayoritarias.
Al ser promulgados tendrán fuero de ley para los afiliados de los respectivos
partidos o movimientos políticos.
Las listas de candidatos
de los partidos y movimientos políticos a Corporaciones Públicas deberán
incluir mujeres. La Organización Electoral no inscribirá las listas que no
cumplan este requisito.
En la elaboración de
los estatutos de los partidos, movimientos y grupos significativos de
ciudadanos se tendrán en cuenta los principios democráticos, la participación
de sus miembros y el centralismo democrático en el respeto a la decisión
mayoritaria.
…..
Artículo 9°. Del funcionamiento
del Congreso y régimen de los Congresistas. El inciso segundo del artículo
133 de la Constitución Política quedará así:
El elegido por voto
popular en cualquier corporación pública, es responsable ante la sociedad y
frente a sus electores por el cumplimiento de las obligaciones propias de su
investidura. Su voto, salvo para asuntos de mero trámite, será nominal y
público.
Artículo 10. Del
funcionamiento del Congreso y de las Corporaciones Públicas y el régimen de los
Congresistas. El artículo 134 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 134. Los
miembros de corporaciones públicas de elección popular no tendrán suplentes.
Las vacancias por sus faltas absolutas serán suplidas por los candidatos no
elegidos de su misma lista, según el orden de inscripción en ella. Las únicas
faltas que se suplirán serán las ocasionadas por muerte, incapacidad absoluta
para el ejercicio del cargo o renuncia justificada. En  tales casos, el titular
será reemplazado definitivamente por el candidato no elegido que, según el
orden de inscripción, le siga en forma sucesiva y descendente en la misma lista
electoral. La renuncia voluntaria pero no justificada, no producirá como efecto
el ingreso a la corporación de quien debería suplirlo, pero tampoco será causal
de pérdida de investidura.
Las curules en las corporaciones públicas
serán asignadas por listas con base en la cifra única que permita repartirlas
todas por el mismo número de votos. El número de curules a que tenga derecho
una lista se determinará por el número de veces que quepa la cifra repartidora
en el total de la votación obtenida por la respectiva lista.
Cada votante podrá señalar el candidato de
su preferencia entre los nombres de las listas que aparezcan en la tarjeta
electoral. La lista se reordenará de acuerdo con la cantidad de los votos
obtenidos por cada uno de los candidatos. La repartición de curules entre los
miembros de la respectiva lista se hará en orden descendente, empezando por el
candidato que haya obtenido el mayor número de votos preferentes.
Los votos por el partido político que no
hayan sido atribuidos por el elector a ningún candidato en particular se
contabilizarán en el orden establecido en la lista presentada por el partido o
movimiento político.
Artículo 18. Composición del
Senado de la República. El artículo 171 de la Constitución Política quedará
así: Artículo 171. El Senado de la República estará integrado por 81 senadores
elegidos de la siguiente manera: setenta y cinco (75) elegidos en
circunscripción nacional, dos (2) elegidos en circunscripción nacional especial
por comunidades indígenas y cuatro (4) en circunscripción nacional especial
para minorías políticas.
Para la asignación de
curules en la circunscripción nacional sólo se tendrán en cuenta las listas que
obtengan al menos el dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente.
Para la asignación de curules entre las listas que superen este umbral, se
aplicará lo dispuesto en el artículo 263 de la Constitución Política, tomando
como base para el cálculo allí definido sólo el total de los votos válidos
obtenidos por estas listas.
Los ciudadanos
colombianos que se encuentren o residan en el exterior podrán sufragar en las
elecciones para Senado de la República.
La circunscripción
especial para la elección de Senadores por las comunidades indígenas se regirá
por el sistema de cuociente electoral. Los representantes de las comunidades
indígenas que aspiren a integrar el Senado de la República deberán haber
ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber
sido líder de una organización indígena, calidad que se acreditará mediante
certificado de la respectiva organización, refrendado por el Ministerio del
Interior.
La ley desarrollará
la forma de elección de las minorías políticas. Parágrafo transitorio. Si
transcurrido un año de vigencia del presente Acto legislativo el Congreso no
hubiere aprobado la ley para la elección de minorías políticas, el Presidente
de la República la expedirá por Decreto en los tres meses siguientes.
Artículo 19. Composición de
la Cámara de Representantes. El artículo 176 de la Constitución Política
quedará así: Artículo 176. La Cámara de Representantes se elegirá en
circunscripciones territoriales y especiales.
Habrá dos
representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada 1.16 por
ciento de la población nacional o por fracción mayor del 0.58 por ciento de la
población nacional que resida en la respectiva circunscripción, por encima del
1.16 por ciento inicial. Cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá
conformarán una circunscripción territorial.
Para la asignación de
curules de las circunscripciones territoriales de la Cámara de Representantes
se aplicará el sistema de cifra repartidora o método D´Hont. Para la asignación
de curules en las Asambleas departamentales, los Concejos Municipales y
Distritales y las Juntas Administradoras Locales sólo se tendrán en cuenta las
listas que obtengan, al menos, el 50% del respectivo cuociente electoral. Para
la asignación de curules entre las listas que superen este umbral se aplicará
lo dispuesto en el artículo 263 de la Constitución Política, tomando como base
para el cálculo sólo el total de los votos válidos emitidos para estas listas.
Si ninguna lista superare dicho umbral se asignarán todas las curules mediante
el sistema de cifra repartidora o método D´Hont.
Adicionalmente, se
elegirán siete Representantes a la Cámara para Circunscripciones Especiales
Nacionales, así: tres para minorías políticas, dos para comunidades negras, uno
para comunidades indígenas y uno elegido por los colombianos que residan en el
exterior.
Parágrafo transitorio
1°. Con el fin de facilitar la reincorporación a la vida civil de los grupos
armados al margen de la ley que se encuentren vinculados decididamente a un
proceso de paz bajo la dirección del Gobierno, este podrá establecer, por una
sola vez, circunscripciones especiales de paz para las elecciones a
corporaciones públicas que se realicen antes del 7 de agosto del año 2006, o
nombrar directamente por una sola vez, un número plural de Congresistas,
Diputados y Concejales en representación de los mencionados grupos en proceso
de paz y desmovilizados.
El número será
establecido por el Gobierno Nacional, según la valoración que haga de las
circunstancias y del avance del proceso. Los nombres de los Congresistas,
Diputados y Concejales a que se refiere este artículo serán convenidos entre el
Gobierno y los grupos armados y su designación corresponderá al Presidente de
la República.
Para los efectos
previstos en este artículo, el Gobierno podrá no tener en cuenta determinadas
inhabilidades y requisitos necesarios para ser Congresista, Diputado y
Concejal.
Parágrafo transitorio
2°. Lo dispuesto en los artículos 171 y 176 de la Constitución Nacional,
respecto del número de integrantes de ambas Cámaras, regirá a partir de las
elecciones que se celebren en el año 2006. Los umbrales previstos en el
artículo 176 para Asambleas, Concejos y Juntas Administradoras Locales se
aplicarán a partir de las elecciones de 2003.
…..
Artículo 23. Régimen electoral.
El artículo 258 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 258. El voto
en las elecciones presidenciales, a gobernaciones, alcaldías o de miembros de
corporaciones públicas es un derecho y un deber ciudadano de obligatorio
cumplimiento. El Estado velará porque se ejerza en forma secreta y sin ningún
tipo de coacción. La ley determinará el mecanismo a través del cual los
ciudadanos podrán ejercerlo.
Parágrafo 1°. Quien
no ejerza el deber del voto no podrá ser elegido o designado como servidor
público, como tampoco podrá ser beneficiario de subsidios de vivienda y
educación superior, ni beneficiario de programas de reforma agraria o de
exenciones tributarias o estímulos fiscales que decreten el Congreso Nacional,
el Gobierno Nacional, el Gobierno Departamental o Municipal. La ley
reglamentará las excepciones a la obligatoriedad del voto, así como el régimen
de excusas para su no ejercicio.
Parágrafo 2°. Deberá
repetirse por una sola vez la votación para elegir miembros de una corporación
pública, gobernador, alcalde o la primera vuelta en las elecciones
presidenciales, cuando los votos en blanco constituyan mayoría absoluta de los
votos válidos en el primer caso, o mayoría simple, en los casos restantes.
Parágrafo 3°. Se
implementará el voto electrónico biométrico para lograr agilidad y
transparencia en las elecciones
……
El Presidente,                      Iván
Díaz Mateus
El Vicepresidente,               Germán
varón Cetrino
El Secretario,
Emiliano Rivera Bravo
5.1.4.  Debate en la Plenaria de la Cámara de
Representantes.
En la Gaceta del Congreso núm. 567 de 2002, aparece
publicado el “PLIEGO DE MODIFICACIONES AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO
NÚMERO 01 DE 2002 SENADO, 136 DE 2002 CÁMARA”,  y en relación con los
artículos sobre el régimen de los partidos y movimientos políticos, del
funcionamiento del Congreso y las Corporaciones Públicas y el régimen de los
Congresistas, composición del Senado y la Cámara de Representantes, y régimen
electoral
Artículo 2°.
(Corresponde al artículo 1º del texto aprobado en Comisión. Se ordena la
redacción del artículo, integrando los apartes pertinentes de los artículos 2º
y 3º del mismo). Principios Rectores del Régimen de Partidos y Movimientos
Políticos. El artículo 107 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 107. Se
garantiza a todos los nacionales el derecho a fundar, organizar y desarrollar
partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de
retirarse.
En ningún caso se
permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o
movimiento político con personería jurídica.
El ordenamiento
interno de los partidos y movimientos políticos, la adopción de sus postulados
ideológicos y de sus programas, así como la escogencia de sus dignatarios y
candidatos a cargos de elección popular se regirán por principios democráticos,
propenderán por la equidad de género y garantizarán el derecho a las minorías. La
Organización Electoral se abstendrá de inscribir listas que no reflejen la aplicación
de estos principios.
Los partidos y
movimientos políticos están para promover y encauzar la participación de los
ciudadanos y la formación y manifestación de la voluntad popular, bien para
ejercer el poder o para controlarlo a través de la oposición. Deberán para
ello estructurarse democráticamente, divulgar sus programas y actividades,
capacitar sus cuadros y servir de apoyo a la gestión del gobierno o a la de
oposición que adelanten sus representantes en los cuerpos colegiados de
elección popular.
También se garantiza
a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y a participar en
eventos políticos.
Los partidos o
movimientos políticos o Ciudadanos que tengan representación en el Congreso
Nacional, las Asambleas Departamentales, Los Concejos Municipales y Distritales
y las Juntas Administradoras Locales, actuarán como bancadas en la respectiva
Corporación en los términos que señale la ley. En tal virtud, los miembros de
las bancadas, actuarán de conformidad con las decisiones y agendas
democráticamente adoptadas al interior de las mismas en relación con el
ejercicio de control político y las iniciativas que cursen en la corporación
pública correspondiente o en algunas de sus comisiones.
Los estatutos
internos de los partidos y movimientos políticos podrán establecer
sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de
las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión. En todo
caso, la ley reglamentará lo referente a los objeciones de fondo que los
miembros de las corporaciones Públicas tuvieren frente a las decisiones
adoptadas por sus bancadas.
…..
Artículo 11.
(Corresponde al artículo 9º del texto aprobado por la Comisión. No sufre
modificaciones). Del funcionamiento del Congreso y régimen de los Congresistas. El
inciso segundo del artículo 133 de la Constitución Política quedará así:
El elegido por voto
popular en cualquier corporación pública, es responsable ante la sociedad, frente
al partido o movimiento y frente a sus electores por el cumplimiento de las
obligaciones propias de su investidura. Su voto, salvo para asuntos de mero
trámite, será nominal y público.
Artículo 12. (Corresponde al
artículo 10 del texto aprobado por la Comisión. Se deja el inciso 1º y los
restantes incisos se trasladan al artículo 26, que modifica el artículo 263,
que es al cual corresponde su temática). Del funcionamiento del Congreso y de
las Corporaciones Públicas y el régimen de los Congresistas. El artículo
134 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 134. Los
miembros de corporaciones públicas de elección popular no tendrán suplentes.
Las vacancias por sus faltas absolutas serán suplidas por los candidatos no
elegidos de su misma lista, según el orden de inscripción en ella. Las únicas
faltas que se suplirán serán las ocasionadas por muerte, incapacidad absoluta
para el ejercicio del cargo o renuncia justificada. En  tales casos, el titular
será reemplazado definitivamente por el candidato no elegido que, según el
orden de inscripción, le siga en forma sucesiva y descendente en la misma lista
electoral. La renuncia voluntaria pero no justificada, no producirá como efecto
el ingreso a la corporación de quien debería suplirlo, pero tampoco será causal
de pérdida de investidura.
…..
Artículo 20. (Corresponde al
artículo 18 del texto aprobado en Comisión. No sufre modificación). Composición
del Senado de la República. El artículo 171 de la Constitución Política
quedará así:
Artículo 171. El
Senado de la República estará integrado por 81 senadores elegidos de la
siguiente manera: setenta y cinco (75) elegidos en circunscripción nacional,
dos (2) elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas
y cuatro (4) en circunscripción nacional especial para minorías políticas.
Para la asignación de
curules en la circunscripción nacional sólo se tendrán en cuenta las listas que
obtengan al menos el dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente.
Para la asignación de curules entre las listas que superen este umbral, se
aplicará lo dispuesto en el artículo 263 de la Constitución Política, tomando
como base para el cálculo allí definido sólo el total de los votos válidos
obtenidos por estas listas.
Los ciudadanos
colombianos que se encuentren o residan en el exterior podrán sufragar en las
elecciones para Senado de la República.
La circunscripción
especial para la elección de Senadores por las comunidades indígenas se regirá
por el sistema de cuociente electoral. Los representantes de las comunidades
indígenas que aspiren a integrar el Senado de la República deberán haber
ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber
sido líder de una organización indígena, calidad que se acreditará mediante
certificado de la respectiva organización, refrendado por el Ministerio del
Interior. Parta esta elección no se exigirán más requisitos que los aquí
previstos.
La ley desarrollará
la forma de elección de las minorías políticas y las definirá.
Parágrafo
transitorio. Si transcurrido un año de vigencia del presente Acto legislativo
el Congreso no hubiere aprobado la ley para la elección de minorías políticas,
el Presidente de la República la expedirá por Decreto en los tres meses
siguientes.
Artículo 21. (Corresponde al
artículo 19. La referencia a la conformación de asambleas, concejos y juntas
administradores locales se trasladó al artículo 26). Composición de la
Cámara de Representantes. El artículo 176 de la Constitución Política
quedará así:
Artículo 176. La
Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales y
especiales.
Habrá dos
representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada 1.16 por
ciento de la población nacional o por fracción mayor del 0.58 por ciento de la
población nacional que resida en la respectiva circunscripción, por encima del
1.16 por ciento inicial. Cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá
conformarán una circunscripción territorial.
Adicionalmente, se
elegirán siete Representantes a la Cámara para Circunscripciones Especiales
Nacionales, así: tres para minorías políticas, dos para comunidades negras, uno
para comunidades indígenas y uno elegido por los colombianos que residan en el
exterior.
Parágrafo transitorio
1°. Con el fin de facilitar la reincorporación a la vida civil de los grupos
armados al margen de la ley que se encuentren vinculados decididamente a un
proceso de paz bajo la dirección del Gobierno, este podrá establecer, por una
sola vez, circunscripciones especiales de paz para las elecciones a
corporaciones públicas que se realicen antes del 7 de agosto del año 2006, o
nombrar directamente por una sola vez, un número plural de Congresistas,
Diputados y Concejales en representación de los mencionados grupos en proceso
de paz y desmovilizados.
El número será
establecido por el Gobierno Nacional, según la valoración que haga de las
circunstancias y del avance del proceso. Los nombres de los Congresistas,
Diputados y Concejales a que se refiere este artículo serán convenidos entre el
Gobierno y los grupos armados y su designación corresponderá al Presidente de
la República.
Para los efectos
previstos en este artículo, el Gobierno podrá no tener en cuenta determinadas
inhabilidades y requisitos necesarios para ser Congresista, Diputado y
Concejal.
Parágrafo transitorio
2°. Lo dispuesto en los artículos 171 y 176 de la Constitución Nacional,
respecto del número de integrantes de ambas Cámaras, regirá a partir de las
elecciones que se celebren en el año 2006. Los umbrales previstos en el
artículo 176 para Asambleas, Concejos y Juntas Administradoras Locales se
aplicarán a partir de las elecciones de 2003.
…..
Artículo 23. (Corresponde al
artículo 23 del texto aprobado por la Comisión). Régimen electoral.
El artículo 258 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 258. El voto
en las elecciones presidenciales, a gobernaciones, alcaldías o de miembros de
corporaciones públicas es un derecho y un deber ciudadano de obligatorio
cumplimiento. El Estado velará porque se ejerza en forma secreta y sin ningún
tipo de coacción. La ley determinará el mecanismo a través del cual los
ciudadanos podrán ejercerlo.
Parágrafo 1°. Quien
no ejerza el deber del voto en las elecciones a que se refiere el presente
artículo  no podrá ser elegido o designado como servidor público, como
tampoco podrá ser beneficiario de subsidios de vivienda y educación superior,
ni beneficiario de programas de reforma agraria o de exenciones tributarias o
estímulos fiscales que decreten el Congreso Nacional, el Gobierno Nacional, el
Gobierno Departamental o Municipal. La ley reglamentará las excepciones a la
obligatoriedad del voto, así como el régimen de excusas para su no ejercicio.
Parágrafo 2°. Deberá
repetirse por una sola vez la votación para elegir miembros de una corporación
pública, gobernador, alcalde o la primera vuelta en las elecciones
presidenciales, cuando los votos en blanco constituyan mayoría absoluta de los
votos válidos en el primer caso, o mayoría simple, en los casos restantes.
Parágrafo 3°. Se
implementará el voto electrónico biométrico para lograr agilidad y
transparencia en las elecciones
……
Artículo 26. (Artículo Nuevo. Incorpora en lo pertinente
incisos de los artículos 10 y 19 del texto aprobado por la Comisión). De
la integración de las Corporaciones Públicas. El artículo 263 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo 263. Las curules en las
corporaciones públicas serán asignadas por listas con base en la cifra única
que permita repartirlas todas por el mismo número de votos. El número de
curules a que tenga derecho una lista se determinará por el número de veces que
quepa la cifra repartidora en el total de la votación obtenida por la
respectiva lista.
Cada votante podrá señalar el candidato de
su preferencia entre los nombres de la lista que aparezcan en la tarjeta
electoral. La lista se
reordenará de acuerdo con la cantidad de votos obtenidos por cada uno de los
candidatos. La repartición de curules entre los miembros de la respectiva lista
se hará en orden descendente, empezando por el candidato que haya obtenido el
mayor número de votos preferentes.
Los votos por el partido político que no
hayan sido atribuidos por el elector a ningún candidato en particular, se
contabilizarán en el orden establecido en la lista presentada por el partido o
movimiento político.
Para la asignación de curules en las
Asambleas departamentales, los Concejos Municipales y Distritales y las Juntas
Administradoras Locales sólo se tendrán en cuenta las listas que obtengan, al
menos, el 50% del respectivo cuociente electoral y dentro de las listas que
superen este umbral se aplicará la cifra repartidora. Si ninguna lista superare
dicho umbral se asignarán todas las curules mediante dicho sistema.
Parágrafo. En las demás elecciones, cuando
se vote por dos o más individuos, se empleará el sistema de cuociente
electoral.
El cuociente será el número que resulte de
dividir el total de votos válidos por el de puestos por proveer. La
adjudicación de puestos a cada lista se hará en el número de veces que el
cuociente quepa en el respectivo número de votos válidos. Si quedaren puestos
por proveer se adjudicarán a los mayores residuos, en orden descendente.
De los honorables representante, con toda
atención,
Roberto Camacho W., Zamir Silva Amín,
Reginaldo Montes Alvarez, Carlos Arturo Priedrahita, Germán Navas Talero,
Rosmery Martínez Rosales (impedimento
artículos 22 y 23 pliego de modificaciones), Jorge Homero Giraldo, Oscar
Alberto Arboleda, Eduardo Enríquez Maya, José Luis Arcila, Ramón Elejalde
Arbeláez.
La Cámara de Representantes en sesiones plenarias de
los días 9 y 11 de diciembre de 2002, aprobó el proyecto de Acto Legislativo 01
de 2002- Senado y 136 de 2002- Cámara, habiendo sido publicado en la Gaceta del
Congreso No. 592 del 16 de diciembre de 2002. El texto de los artículos sobre
el régimen de los partidos y movimientos políticos, del funcionamiento del
Congreso y las Corporaciones Públicas y el régimen de los Congresistas,
composición del Senado y la Cámara de Representantes, y régimen electoral fue
el siguiente:
“TEXTO DEFINITIVO AL PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO NÚMERO 136 DE 2002 CÁMARA, 001 DE 2002 SENADO”.
Por el cual se adopta una Reforma Política
Constitucional y se dictan otras disposiciones. Aprobado en sesión plenaria de la Cámara de
Representantes en primera vuelta los días diciembre 9 y 11 de 2002.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1. Principios
Rectores del Régimen de Partidos y Movimientos Políticos. El artículo 107 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo 107. Se
garantiza a todos los nacionales el derecho a fundar, organizar y desarrollar
partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de
retirarse.
En ningún caso se
permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o
movimiento político con personería jurídica.
El ordenamiento
interno de los partidos y movimientos políticos, la adopción de sus postulados
ideológicos y de sus programas, así como la escogencia de sus dignatarios y
candidatos a cargos de elección popular se regirán por principios democráticos,
propenderán por la equidad de género y garantizarán el derecho a las minorías. La
Organización Electoral se abstendrá de inscribir listas que no reflejen la
aplicación de estos principios.
Los partidos y
movimientos políticos están para promover y encauzar la participación de los
ciudadanos y la formación y manifestación de la voluntad popular, bien para
ejercer el poder o para controlarlo a través de la oposición. Deberán para ello
estructurarse democráticamente, divulgar sus programas y actividades, capacitar
sus cuadros y servir de apoyo a la gestión del gobierno o a la de oposición que
adelanten sus representantes en los cuerpos colegiados de elección popular.
También se garantiza
a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y a participar en
eventos políticos.
Los partidos o movimientos
políticos o Ciudadanos que tengan representación en el Congreso Nacional, las
Asambleas Departamentales, Los Concejos Municipales y Distritales y las Juntas
Administradoras Locales, actuarán como bancadas en la respectiva Corporación en
los términos que señale la ley. En tal virtud, los miembros de las bancadas,
actuarán de conformidad con las decisiones y agendas democráticamente adoptadas
al interior de las mismas en relación con el ejercicio de control político y
las iniciativas que cursen en la corporación pública correspondiente o en
algunas de sus comisiones.
Los estatutos
internos de los partidos y movimientos políticos podrán establecer sanciones
por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las
bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión. En todo caso,
la ley reglamentará lo referente a los objeciones de fondo que los miembros de
las corporaciones Públicas tuvieren frente a las decisiones adoptadas por sus
bancadas.
…..
Artículo 9º. Del
funcionamiento del Congreso y las corporaciones públicas y el régimen de los
Congresistas. El inciso segundo del artículo 133 de la Constitución Política quedará
así:
El elegido por voto
popular en cualquier corporación pública, es responsable ante la sociedad, frente
al partido o movimiento y frente a sus electores por el cumplimiento de las
obligaciones propias de su investidura. Su voto, salvo para asuntos de mero
trámite, será nominal y público.
Artículo 10. Del
funcionamiento del Congreso y de las Corporaciones Públicas y el régimen de los
Congresistas. El artículo 134 de la Constitución Política quedará
así:
Artículo 134. Los
miembros de corporaciones públicas de elección popular no tendrán suplentes.
Las vacancias por sus faltas absolutas serán suplidas por los candidatos no
elegidos de su misma lista, según el orden de inscripción en ella. Las únicas
faltas que se suplirán serán las ocasionadas por muerte, incapacidad absoluta
para el ejercicio del cargo o renuncia justificada. En  tales casos, el titular
será reemplazado definitivamente por el candidato no elegido que, según el
orden de inscripción, le siga en forma sucesiva y descendente en la misma lista
electoral. La renuncia voluntaria pero no justificada, no producirá como efecto
el ingreso a la corporación de quien debería suplirlo, pero tampoco será causal
de pérdida de investidura.
…..
Artículo 18. Composición
del Senado de la República. El artículo 171 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo 171. El
Senado de la República estará integrado por 81 senadores elegidos de la
siguiente manera: setenta y cinco (75) elegidos en circunscripción nacional,
dos (2) elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas
y cuatro (4) en circunscripción nacional especial para minorías políticas.
Para la asignación de
curules en la circunscripción nacional sólo se tendrán en cuenta las listas que
obtengan al menos el dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente.
Para la asignación de curules entre las listas que superen este umbral, se
aplicará lo dispuesto en el artículo 263 de la Constitución Política, tomando
como base para el cálculo allí definido sólo el total de los votos válidos
obtenidos por estas listas.
Los ciudadanos
colombianos que se encuentren o residan en el exterior podrán sufragar en las
elecciones para Senado de la República.
La circunscripción
especial para la elección de Senadores por las comunidades indígenas se regirá
por el sistema de cuociente electoral. Los representantes de las comunidades
indígenas que aspiren a integrar el Senado de la República deberán haber
ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber
sido líder de una organización indígena, calidad que se acreditará mediante
certificado de la respectiva organización, refrendado por el Ministerio del
Interior. Parta esta elección no se exigirán más requisitos que los aquí
previstos.
La ley desarrollará
la forma de elección de las minorías políticas y las definirá.
Parágrafo
transitorio. Si transcurrido un año de vigencia del presente Acto legislativo
el Congreso no hubiere aprobado la ley para la elección de minorías políticas,
el Presidente de la República la expedirá por Decreto en los tres meses
siguientes.
Artículo 19. Composición de
la Cámara de Representantes. El artículo 176 de la Constitución Política
quedará así:
Artículo 176. La
Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales y
especiales.
Habrá dos
representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada 1.16 por
ciento de la población nacional o por fracción mayor del 0.58 por ciento de la
población nacional que resida en la respectiva circunscripción, por encima del
1.16 por ciento inicial. Cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá
conformarán una circunscripción territorial.
Adicionalmente, se
elegirán siete Representantes a la Cámara para Circunscripciones Especiales
Nacionales, así: tres para minorías políticas, dos para comunidades negras, uno
para comunidades indígenas y uno elegido por los colombianos que residan en el
exterior.
Parágrafo transitorio
1°. Con el fin de facilitar la reincorporación a la vida civil de los grupos
armados al margen de la ley que se encuentren vinculados decididamente a un
proceso de paz bajo la dirección del Gobierno, este podrá establecer, por una
sola vez, circunscripciones especiales de paz para las elecciones a
corporaciones públicas que se realicen antes del 7 de agosto del año 2006, o
nombrar directamente por una sola vez, un número plural de Congresistas,
Diputados y Concejales en representación de los mencionados grupos en proceso
de paz y desmovilizados.
El número será
establecido por el Gobierno Nacional, según la valoración que haga de las
circunstancias y del avance del proceso. Los nombres de los Congresistas,
Diputados y Concejales a que se refiere este artículo serán convenidos entre el
Gobierno y los grupos armados y su designación corresponderá al Presidente de
la República.
Para los efectos
previstos en este artículo, el Gobierno podrá no tener en cuenta determinadas
inhabilidades y requisitos necesarios para ser Congresista, Diputado y
Concejal.
Parágrafo transitorio
2°. Lo dispuesto en los artículos 171 y 176 de la Constitución Nacional,
respecto del número de integrantes de ambas Cámaras, regirá a partir de las
elecciones que se celebren en el año 2006. Los umbrales previstos en el
artículo 176 para Asambleas, Concejos y Juntas Administradoras Locales se
aplicarán a partir de las elecciones de 2003.
Parágrafo. Una vez entre en vigencia el
presente acto legislativo ningún departamento perderá más del treinta y tres
por ciento (33%) de su actual representación. Si ello llegare a acontecer, se
asignará una curul adicional para la Cámara de Representantes a cada uno de
esos departamentos.
…..
Artículo 23. Régimen
electoral. El artículo 258 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 258. El voto
en las elecciones presidenciales, a gobernaciones, alcaldías o de miembros de
corporaciones públicas es un derecho y un deber ciudadano de obligatorio
cumplimiento. El Estado velará porque se ejerza en forma secreta y sin ningún
tipo de coacción. La ley determinará el mecanismo a través del cual los
ciudadanos podrán ejercerlo.
Parágrafo 1°. Quien
no ejerza el deber del voto en las elecciones a que se refiere el presente
artículo  no podrá ser elegido o designado como servidor público, como
tampoco podrá ser beneficiario de subsidios de vivienda y educación superior,
ni beneficiario de programas de reforma agraria o de exenciones tributarias o
estímulos fiscales que decreten el Congreso Nacional, el Gobierno Nacional, el
Gobierno Departamental o Municipal. La ley reglamentará las excepciones a la
obligatoriedad del voto, así como el régimen de excusas para su no ejercicio.
Parágrafo 2°. Deberá
repetirse por una sola vez la votación para elegir miembros de una corporación
pública, gobernador, alcalde o la primera vuelta en las elecciones
presidenciales, cuando los votos en blanco constituyan mayoría absoluta de los
votos válidos en el primer caso, o mayoría simple, en los casos restantes.
Parágrafo 3°. Se
implementará el voto electrónico biométrico para lograr agilidad y
transparencia en las elecciones
……
Artículo 24. De la integración de las Corporaciones Públicas.
El artículo 263 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 263. Las curules en las
corporaciones públicas serán asignadas por listas con base en la cifra única
que permita repartirlas todas por el mismo número de votos. El número de
curules a que tenga derecho una lista se determinará por el número de veces que
quepa la cifra repartidora en el total de la votación obtenida por la
respectiva lista.
Cada votante podrá señalar el candidato de
su preferencia entre los nombres de la lista que aparezcan en la tarjeta
electoral. La lista se
reordenará de acuerdo con la cantidad de votos obtenidos por cada uno de los
candidatos. La repartición de curules entre los miembros de la respectiva lista
se hará en orden descendente, empezando por el candidato que haya obtenido el
mayor número de votos preferentes.
Los votos por el partido político que no
hayan sido atribuidos por el elector a ningún candidato en particular, se
contabilizarán en el orden establecido en la lista presentada por el partido o
movimiento político.
Para la asignación de curules en las
Asambleas departamentales, los Concejos Municipales y Distritales y las Juntas
Administradoras Locales sólo se tendrán en cuenta las listas que obtengan, al
menos, el 50% del respectivo cuociente electoral y dentro de las listas que
superen este umbral se aplicará la cifra repartidora. Si ninguna lista superare
dicho umbral se asignarán todas las curules mediante dicho sistema.
Parágrafo. En las demás elecciones, cuando
se vote por dos o más individuos, se empleará el sistema de cuociente
electoral.
El cuociente será el número que resulte de
dividir el total de votos válidos por el de puestos por proveer. La
adjudicación de puestos a cada lista se hará en el número de veces que el
cuociente quepa en el respectivo número de votos válidos. Si quedaren puestos
por proveer se adjudicarán a los mayores residuos, en orden descendente.
5.1.5. Conciliación
Teniendo en cuenta que los textos del proyecto de Acto
Legislativo 01 de 2002 –Senado y 136 de 2002 –Cámara aprobados en las Plenarias
del Senado y la Plenaria de la Cámara de Representantes eran diferentes, el 13
de diciembre de 2002 se reunió la respectiva Comisión de Conciliación,
designada para el efecto. En el Acta de Conciliación, publicada en la Gaceta
núm. 32 de 2003, aparece que “Los miembros de la Comisión de Conciliación
adoptan por unanimidad el siguiente texto, en los términos de la Constitución
Política y de la ley.”. Se transcribe a continuación sólo el texto
conciliado y numerado como artículo 25 “De la integración de las Corporaciones
Públicas”:
Artículo 25. De la integración de las
Corporaciones Públicas. El artículo 263 de la Constitución Política quedará
así:
La Comisión acoge el texto aprobado por la
plenaria de la honorable Cámara de Representantes.
Artículo 263. Las curules en las
corporaciones públicas serán asignadas por listas con base en la cifra única que
permita repartirlas todas por el mismo número de votos. El número de curules a
que tenga derecho una lista se determinará por el número de veces que quepa la
cifra repartidora en el total de la votación obtenida por la respectiva lista.
Cada votante podrá señalar el candidato de
su preferencia entre los nombres de la lista que aparezcan en la tarjeta
electoral. La lista se
reordenará de acuerdo a la cantidad de los votos obtenidos por cada uno de los
candidatos. La repartición de curules entre los miembros de la respectiva lista
se hará en orden descendente, empezando por el candidato que haya obtenido el
mayor número de votos preferentes.
Los votos por el partido político que no
hayan sido atribuidos por el elector a ningún candidato en particular, se contabilizarán
en el orden establecido en la lista presentada por el partido o movimiento
político.
Para la asignación de curules en las
Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales y Distritales y las Juntas
Administradoras Locales sólo se tendrán en cuenta las listas que obtengan, al
menos, el cincuenta por ciento ( 50 % ) del respectivo cuociente electoral y
dentro de las listas que superen este umbral se aplicará la cifra repartidora.
Si ninguna lista superare dicho umbral se asignarán todas las curules mediante
dicho sistema.
Parágrafo. En las demás elecciones, cuando
se vote  por dos o más individuos, se empleará el sistema de cuociente
electoral.
El cuociente será el número que resulte de
dividir el total de los votos válidos por el de puestos por proveer. La
adjudicación de puestos a cada lista se hará en el número de veces que el
cuociente quepa en el respectivo número de votos válidos. Si quedaren puestos
por proveer se adjudicarán a los mayores residuos, en orden descendente”.
Las Plenarias de la Cámara de Representantes y Senado
de la República en sendas sesiones realizadas el 16 de diciembre de 2002, según
consta en la Gaceta del Congreso núm. 32 de 2003, pp. 57 y ss., aprobaron el
texto presentado por la Comisión de Conciliación.
5.1.6. Publicación del proyecto por parte del Gobierno
Nacional.
Así como lo exige el artículo 375 de la Constitución,
el 22 de enero de 2003 fue publicado en el Diario Oficial No. 45.071 del 22 de
enero de 2003, el decreto 099 de 2003 “por el cual se ordena la publicación
del proyecto da Acto Legislativo, por el cual se adopta una reforma política
constitucional y se dictan otras disposiciones”. El contenido del artículo
25 publicado, mediante el cual se reforma el artículo 263 constitucional, es el
mismo propuesto por la Comisión de Conciliación y aprobado por las Plenarias de
las Cámaras el 16 de diciembre de 2002, y que se acaba de transcribir.
5.2. SEGUNDA VUELTA.
5.2.1. Primer debate en la Comisión Primera del
Senado.
En la Gaceta del Congreso No. 146 del 3 de abril de
2003 se publicó la ponencia para primer debate segundo período del proyecto de
Acto Legislativo No. 136 de 2002 Cámara 01 de 2002 Senado, acumulado con los
proyectos de Acto Legislativo 03 y 07 de 2002.  Un examen del texto de la
ponencia evidencia que los propósitos fundamentales de la reforma política
fueron los siguientes: (i) fortalecimiento de los partidos políticos; (ii)
financiación transparente de la política; (iii) fortalecimiento de la oposición;
(iv) despolitización de la organización electoral; (v) acceso por méritos a la
administración pública; (vi) fortalecimiento del control político; (vii)
transparencia en corporaciones públicas e instrumentos contra la corrupción; y,
(viii) racionalización de la labor legislativa.
En lo que concierne al voto preferente, que venía
aprobado en primera vuelta, los ponentes argumentaron que se oponían a esa
figura, por las siguientes razones:
“En el proyecto aprobado en la primera
vuelta se introdujo la figura del voto preferente, que permite al elector
marcar dentro de la lista al candidato de sus preferencias. Los suscritos
ponentes proponemos eliminar del proyecto esta figura, por cuanto representa
una contradicción con el espíritu de la reforma al hacer  prevalecer los
individualismos sobre el partidismo, y porque genera multipartidismo colombiano
y en la imposibilidad, por ahora, de aprobar el instrumento de las listas
únicas de cada partido. Sobre el particular, sin embargo, subsiste el criterio
de la bancada conservadora y de miembros de todas las tendencias que, durante
el curso de estos debates, insistirá en la propuesta del voto preferente, en la
lista única y el fortalecimiento del umbral”. (negrillas agregadas).
Actuando en consecuencia, los ponentes presentaron
dentro del “Pliego de modificaciones”, publicado en la Gaceta del
Congreso núm. 146 de 2003 p. 15, una propuesta de artículo 263 constitucional,
aclarando lo siguiente:
“Se adopta el texto aprobado en la Ley de
Referendo. Se elimina el voto preferente por inconveniente, y la
alusión al umbral, por repetida y confusa”
No obstante, durante el debate en la Comisión se
discutió de manera amplia sobre el voto preferente, tal como consta en el Acta
núm. 25 del 2 de abril de  2003, publicada en la Gaceta núm. 200 de 2003:
“La presidencia concede el uso de la
palabra al honorable Senador Carlos Holguín Sardi:
“Preferiríamos un sistema de lista única
con voto preferente, lo hemos sostenido así, lo hemos defendido e
insistimos en el voto preferente porque no hemos encontrado ninguna otra
forma de democratizar la política”.
“Se trata de democratizar el proceso
electoral, y para ello es esencial la forma como se compongan las listas, como
se conformen las listas de candidatos. Y no nos han dado respuestas
satisfactorias a ninguna forma más democrática que la del voto preferente.
( ... )
“La presidencia concede el uso de la
palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolf.
“ Abejas que para poder ser elegidas,
tienen que picarse entre sí, porque sino no son elegidas. Entonces el voto
preferente que sinuosamente terminamos viendo en el primer debate y
aprobado, va a volver a aparecer aquí. Voto preferente los partidos, voto
preferente que mantiene la situación actual, porque no es solamente que haya
mil o mil doscientos o mil trescientas fotos en el tarjetón...”
( ... )
“La presidencia concede el uso de la
palabra al honorable Senador Rafael Pardo Rueda.
“Resulta que la idea de agrupación se
desbarata con el sistema del voto preferente, la idea de hacer un Estado
más austero y una política digamos más sana...”
“La presidencia concede el uso de la
palabra al honorable Senador Rodrigo Rivera Salazar.
“Este país necesita un alto en el camino y
actos de reflexión y de sensatez, como aquí los estamos pidiendo los liberales,
pero también los han pedido los Uribistas en cabeza de Darío Martínez y lo
están pidiendo los Conservadores en su posición frente a esta Reforma y lo
están pidiendo los amigos del Polo Democrático, expresando reservas
democráticas, respetables sobre temas en donde coincidimos con ellos como el voto
preferente, sobre temas frente a los cuales hemos avanzado con ellos y
estamos dispuestos a llegar a acuerdos con ellos como el de la financiación de
las campañas y funcionamiento de los partidos o el del acceso a los medios de
comunicación”
Posteriormente, el 8 de abril de 2003, tal y como
consta en el Acta núm. 26, que aparece publicada en la Gaceta núm. 215 de 2003,
se continuó el debate sobre la reforma política, documento en el cual se da
cuenta de la discusión que continuó en relación con el voto preferente:
“Recobra el uso de la palabra el
honorable Senador Rodrigo Rivera Salazar.
“Que por lo tanto tienen derecho a plantear
legítimamente el problema de su democracia interna para armar las listas, ese
es el tema que se plantea por parte de los conservadores que con respeto
registramos cuando esbozan el tema del voto preferente”.
( ... )
“Nosotros pensamos que el problema que
tiene el voto preferente señor Ministro es que está satanizado por la
opinión pública”.
( ... )
“Yo si quiero reclamar frente al tema del voto
preferente que hoy avancemos en el debate. Hemos dicho que respetamos esa
propuesta, hemos dicho que no la estamos acompañando, pero que tampoco la
satanizamos.
“La presidencia ofrece el uso de la
palabra al doctor Fernando Londoño Hoyos, Ministro del Interior y de Justicia.
“Y tampoco hay obstáculo para que el
Gobierno se manifieste sobre el voto preferente, no será sorpresa para
ustedes que el Gobierno, diga como ha venido diciendo, que no le parece que
esta una figura interesante para la política colombiana, que cree que la daña,
que parte de lo que se consigue reconstituyendo la idea de partidos, sean estos
los tradicionales y otros, pudiera perderse con la disgregación que supone la
lucha interna de los partidos, pero planteada ante el elector y en la misma
ocasión en que elector se va a manifestar sobre cuál de las tesis de los partidos
prefiere.”
La presidencia ofrece el uso de la palabra
al honorable Senador Antonio Navarro Wolf.
“Sentíamos que la verdad cualquiera que sea
la discusión de esta Comisión, en debates posteriores al voto preferente
se va a imponer. Estamos claros que en la Cámara de Representantes es
ampliamente favorito, no solamente entre los miembros del Partido Conservador,
que lo han expresado públicamente, sino entre los miembros de la bancada
Uribista”.
El día 10 de abril de 2003, según consta en el Acta
núm. 28, publicada en la Gaceta del Congreso núm. 315 de 2003, fue sometida a
discusión la siguiente proposición sustitutiva sobre el voto preferente:
“La Presidencia abre la discusión del
artículo 25 y dispone por Secretaría se de lectura a la Proposición número 143
sustitutiva.
Proposición número 143.
Artículo 25. El artículo 263 de la
Constitución Política quedará así:
El voto para elegir miembros de
Corporaciones Públicas dentro de la lista de cada partido o movimiento político
podrá ser preferente.
El partido o movimiento político que
determine el sistema de voto preferente presentará lista única para la
correspondiente corporación.
La ley determinará para los partidos o
movimientos que opten por este sistema el porcentaje de un umbral interno que
limite el reordenamiento para los que superen dicho umbral, pero en todo caso
se sumarán a la lista respectiva.
La ley reglamentará la materia.
Parágrafo. Para las próximas elecciones
locales facúltese al Gobierno Nacional, para que en un término de dos (2) meses
reglamente la materia.
Firmado honorables Senadores Hernán
Andrade, Carlos Holguín y Ciro Ramírez.
Después de haber sido ampliamente debatida la anterior
proposición sustitutiva, fue sometida a votación obteniendo los siguientes
resultados:
“La Presidencia cierra la discusión de la
Proposición número 143 sustitutiva del artículo 25 de proyecto y sometida a
votación es aprobado previa verificación que arrojó el siguiente resultado:
Votos emitidos:               19
Votos afirmativos: 11
Votos negativos:             08
En la Gaceta del Congreso No. 169, del 22 de abril de
2003, aparece publicado el texto al Proyecto de Acto Legislativo número 01 de
2002 Senado, 136 de 2002 Cámara, aprobado por la Comisión Primera del honorable
Senado de la República, por el cual se adopta una reforma política
constitucional y se dictan otras disposiciones. En esta Gaceta aparece
publicado como artículo 9º el texto aprobado según la proposición sustitutiva
143, tal como se transcribió anteriormente.
5.2.2. Segundo debate en la Plenaria del Senado.
En la Gaceta del Congreso No. 169 del  22 de abril de
2003 se publicó el texto del “INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 136 DE 2002 CÁMARA, 001 SENADO ACUMULADO
CON LOS PROYECTOS DE ACTO LEGISLATIVO 03 Y 07 DE 2002, aparece en relación con
el voto preferente lo siguiente:
……
“2. PROPÓSITOS FUNDAMENTALES DE LA REFORMA.
2.2. Introducción del voto preferente.
En el proyecto aprobado en primera vuelta
se introdujo la figura del voto preferente, que permite al elector marcar,
dentro de la lista, al candidato de su preferencia. (negrillas agregadas).
La institución no fue contemplada en la
ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado. En desarrollo
del debate, los senadores Carlos Holguín, Hernán Andrade y Ciro Ramírez
presentaron una proposición para incluir una nueva modalidad de voto
preferente nacional para los partidos o movimientos políticos, y sujeto a
lista única y un umbral interno.
La propuesta fue aprobada por mayoría
absoluta. Dejaron constancia de voto negativo los senadores Rafael Pardo,
Andrés González, Claudia Blum, Mauricio Pimiento, Antonio Navarro y Jesús
Piñacué, entre otros.
Durante el debate el Gobierno hizo conocer
su opinión contraria al establecimiento del voto preferente”.
En la Gaceta No. 221 aparece publicada el Acta de
Plenaria No. 52 de la sesión ordinaria del día miércoles 30 de abril del año
2003. Puesto a consideración el tema del voto preferente, se dio lectura a la
proposición sustitutiva al artículo 9º, presentada por el honorable Senador
Hector Helí Rojas Jiménez, que se transcribe a continuación:
El artículo 263 de la Constitución Política
quedará así: Para elegir miembros de las Corporaciones públicas, los partidos y
movimientos políticos presentarán listas únicas que se reordenarán de acuerdo
con el mecanismo del voto preferente, le ley reglamentará la materia; y tiene
aproximadamente unas dieciocho firmas señor Presidente. Concedida la palabra al
proponente y abierta la discusión de dicha proposición, intervinieron varios
Senadores así como el Ministro del Interior y de Justicia. Finalmente, leída
nuevamente la proposición sustitutiva al artículo 9º y cerrada la discusión, se
procede a votar nominalmente con el siguiente resultado:
Por el sí:                    59
Por el no:                   26
Total:                         85 votos
En consecuencia, ha sido aprobada la
proposición sustitutiva al artículo 9º, presentada por el honorable Senador
Héctor Helí Rojas Jiménez.
En la Gaceta No. 190 del 7 de mayo de 2003 se publicó
el texto definitivo al proyecto de acto legislativo 01 de 2002 Senado, 136 de
2002 Cámara, aprobado en la Plenaria del Senado, en sesiones realizadas los
días 23, 38, 29 y 30 de abril y 5 de mayo de 2003 (pg. 14 a 16).  En relación
con el voto preferente, el artículo aprobado fue el siguiente:
Artículo 8º. El artículo 263 de
la Constitución Política quedará así:
Para elegir miembros de las
corporaciones públicas los partidos y movimientos políticos presentarán listas
únicas que se reordenarán de acuerdo con el mecanismo de voto preferente.
La ley reglamentará la materia.
5.2.3. Comisión Primera de la Cámara de Representantes
En la Gaceta No. 220 del 23 de mayo de 2003 se publicó
la ponencia para primer debate en segunda vuelta y el pliego de modificaciones
al proyecto de acto legislativo en la Comisión primera de la Cámara de
Representantes (Pgs. 1 a 4).  En relación con el voto preferente, los ponentes
plantearon el siguiente texto:
PLIEGO DE
MODIFICACIONES AL Proyecto de Acto Legislativo NUMERO 01 de 2002 senado
136 de 2002 camara
por el cual se adopta una Reforma Política
Constitucional
y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
Decreta
Artículo 12. El artículo 263 de la
Constitución Política, quedará así:
Artículo 263. Para elegir miembros de las corporaciones públicas
los partidos y movimientos políticos presentarán listas únicas que se
reordenarán de acuerdo con el mecanismo de voto preferente. Cada lista no
podrá exceder el número de curules a proveer en la respectiva elección.
Para garantizar la equitativa
representación de los partidos y movimientos políticos y grupos significativos
de ciudadanos, las curules de las corporaciones públicas se distribuirán
mediante el sistema de cifra repartidora entre las listas de candidatos que
superen un mínimo de votos que no podrá ser inferior al (2%) de los sufragados
para Senado de la República o al cincuenta por ciento (50%) del cuociente
electoral en el caso de las demás corporaciones, conforme lo establezca la
Constitución y la ley.
La Ley reglamentará la materia
Parágrafo Transitorio. Para las elecciones de autoridades de las
entidades territoriales que sigan a la entrada en vigencia del presente acto
legislativo, facúltase al Consejo Nacional Electoral para que dentro del mes siguiente
a su promulgación se ocupe de regular el tema.
En la Gaceta No. 391 de 6 de agosto de 2003, puesto en
consideración de la Comisión el artículo 12, se dio lectura a las varias
proposiciones presentadas en relación con el mismo. Luego de abierta la
discusión, en la que intervinieron varios Representantes así como el Ministro
del Interior y de justicia, se procedió a la votación en la forma como había
sido aprobada anteriormente, es decir, en primer lugar los incisos 2º y 3º y el
parágrafo transitorio del artículo 12 como viene planteado en la ponencia, sin
la aditiva,
Por la afirmativa: veintinueve (29) votos.
Por la negativa: cuatro (4) votos.
En consecuencia ha sido aprobado el
artículo como viene planteado en la ponencia como lo exige el reglamento y la
Constitución.
Posteriormente, se somete a consideración el primer
inciso del artículo con la proposición como artículo nuevo presentada por el
doctor Roberto Camacho,
Por la afirmativa: veintisiete (27) votos.
Por la negativa: seis (6) votos.
En consecuencia ha sido aprobado el artículo nuevo tal
como se leyó en esta sesión con la mayoría exigida en la Constitución y en el
reglamento. Las demás proposiciones presentadas y votadas posteriormente fueron
negadas.
En la Gaceta del Congreso No. 271 de junio 11 de 2003
se publicó el texto definitivo del proyecto de acto legislativo aprobado en la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes el cual, en relación con el
voto preferente, dispuso lo siguiente en dos artículos consecutivos:
Artículo 11. El artículo 263 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo 263. Para elegir miembros de las
corporaciones públicas los partidos y movimientos políticos presentarán listas
únicas que se reordenarán de acuerdo con el mecanismo del voto preferente.
Cada lista no podrá exceder el número de curules a proveer en la respectiva
elección.
Para garantizar la equitativa
representación de los partidos y movimientos políticos y grupos representativos
de ciudadanos, las curules de las corporaciones públicas se distribuirán
mediante el sistema de cifra repartidora entre las listas de candidatos que
superen un mínimo de votos que no podrá ser inferior al ( 2% ) de los
sufragados para Senado de la República o al cincuenta por ciento ( 50 % ) del
cuociente electoral en el caso de las demás corporaciones, conforme lo
establezca la Constitución y la ley.
La ley reglamentará la materia.
Parágrafo transitorio. Para las elecciones
de autoridades de las entidades territoriales que sigan a la entrada en
vigencia del presente acto legislativo, facúltese al Consejo Nacional Electoral
para que dentro del mes siguiente a su promulgación se ocupe de regular el
tema.
Artículo 12. La Constitución Política de
Colombia tendrá un artículo nuevo del siguiente tenor:
Artículo nuevo. Las curules en las corporaciones
públicas serán asignadas por listas con base en la cifra única que permita
repartirlas todas por el mismo número de votos. El número de curules a que
tenga derecho una lista se determinará por el número de veces que quepa la
cifra repartidora en el total de la votación obtenida por la respectiva lista.
Cada votante podrá señalar al candidato de
su preferencia entre los nombres de la lista que aparezcan en la tarjeta
electoral. La lista se reordenará de acuerdo con la cantidad de votos obtenidos
por cada uno de los candidatos. La asignación de curules entre los miembros de
la respectiva lista se hará en orden descendente empezando por el candidato que
haya obtenido el mayor número de votos preferentes.
Los votos por el partido o movimiento que
no hayan sido atribuidos por el elector a ningún candidato en particular, se
contabilizarán a los candidatos en orden descendente de acuerdo con la cantidad
de votos preferentes obtenidos empezando por quien haya originado la
mayor votación dentro de la lista.
5.2.4. Plenaria de la Cámara de Representantes.
En la Gaceta 271 del 11 de junio de 2003 se publicó el
“Pliego de Modificaciones al Proyecto de Acto Legislativo Número 01 de 2002
Senado, 136 de 2002, Cámara”. En relación con el voto preferente, se propuso
dejarlo en un solo artículo nuevo:
Artículo 12. La Constitución Política de
Colombia tendrá un artículo nuevo del siguiente tenor:
Artículo nuevo. La adjudicación de curules
entre los miembros de la respectiva corporación pública se hará mediante el
sistema de cifra repartidora. Este sistema resulta de aplicar aquella cifra
única que, obtenida utilizando la sucesión de números naturales, permita
repartirlas todas  por el mismo número de votos en la correspondiente
circunscripción.
Cada partido o movimiento político podrá
optar por el mecanismo de voto preferente. En tal caso, el elector podrá
señalar el candidato de su preferencia entre los nombres de la lista que
aparezcan en la tarjeta electoral. La lista se reordenará de acuerdo con la
cantidad de votos obtenidos por cada uno de los candidatos. La asignación de
curules entre los miembros de la respectiva lista se hará en orden descendente
empezando por el candidato que haya obtenido el mayor número de votos preferentes.
En el caso de los partidos y movimientos
políticos que hayan optado por el mecanismo del voto preferente, los
votos por el partido o movimiento que no hayan sido atribuidos por el elector a
ningún candidato en particular, se contabilizarán a favor de la respectiva
lista para efectos de la aplicación de las normas sobre el umbral y la cifra
repartidora, pero no se computarán para la reordenación de la lista. Cuando el
elector vote simultáneamente por el partido o movimiento político y por el
candidato de su preferencia dentro de la respectiva lista, el voto será válido
y se computará a favor del candidato”.
En la Gaceta No. 301 del 8 de junio de 2003 se publicó
el texto definitivo del proyecto aprobado en la Plenaria de la Cámara de
Representantes en segunda vuelta, durante las sesiones celebradas los días 16 y
17 de junio de 2003[10] ( pgs. 5 a 8 ).
“TEXTO DEFINITIVO DEL PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO 136 DE 2002 CÁMARA, 001 DE 2002 SENADO
Aprobado en sesión plenaria de la Cámara de
Representantes en segunda vuelta los días 16 y 17 de junio de 2003, según
consta en las Actas números 057 y 058, por el cual se adopta una reforma
política constitucional y se dictan otras disposiciones
Artículo nuevo. La adjudicación de curules
entre los miembros de la respectiva corporación se hará por el sistema de cifra
repartidora. Esta resulta de dividir sucesivamente por uno, dos, tres o más el
número de votos obtenidos por cada lista, ordenando los resultados en forma
decreciente hasta que se obtenga un número total de resultados igual al número
de curules a proveer.
El resultado menor se llamará
cifra repartidora. Cada lista obtendrá tantas curules como veces esté contenida
la cifra repartidora en el total de sus votos.
Cada partido o movimiento
político podrá optar por el mecanismo de voto preferente. En tal caso,
el elector podrá señalar el candidato de su preferencia entre los nombres de la
lista que aparezcan en la tarjeta electoral. La lista se reordenará de acuerdo
con la cantidad de votos obtenidos por cada uno de los candidatos. La
asignación de curules entre los miembros de la respectiva lista se hará en
orden descendente, empezando por el candidato que haya obtenido el mayor número
de votos preferentes.
En el caso de los partidos y
movimientos políticos que hayan optado por el mecanismo del voto preferente,
los votos por el partido o movimiento que no hayan sido atribuidos por el
elector a ningún candidato en particular se contabilizarán a favor de la
respectiva lista para efectos de la aplicación de las normas sobre el umbral y
la cifra repartidora, pero no se computarán para la reordenación de la lista.
Cuando el elector vote simultáneamente por el partido o movimiento político y
por el candidato de su preferencia dentro de la respectiva lista, el voto será
válido y se computará a favor del candidato.
5. 3. Comisión de Conciliación.
En la Gaceta No. 328 del 11 de julio de 2003, se
publicó el Acta No. 66 de junio 19 de 2003, correspondiente a la Comisión de
Conciliación (pgs. 59 a 62). En relación con el voto preferente, en el “Texto
definitivo conciliado al proyecto de Acto Legislativo número 001 de 2002
Senado, 136 de 2002 Cámara. Por el cual se adopta una reforma política
constitucional y se dictan otras disposiciones”, figura lo siguiente:
Artículo 13. La Constitución Política de
Colombia tendrá un artículo nuevo del siguiente tenor:
Artículo 263 A. La adjudicación de curules
entre los miembros de la respectiva corporación se hará por el sistema de cifra
repartidora. Esta resulta de dividir sucesivamente por uno, dos, tres o más el
número de votos obtenidos por cada lista, ordenando los resultados en forma
decreciente hasta que se obtenga un número total de resultados igual al número
de curules a proveer.
El resultado menor se llamará cifra
repartidora. Cada lista obtendrá tantas curules como veces esté contenida la
cifra repartidora en el total de sus votos.
Cada partido o movimiento político podrá
optar por el mecanismo de voto preferente. En tal caso, el elector podrá
señalar el candidato de su preferencia entre los nombres de la lista que
aparezcan en la tarjeta electoral. La lista se reordenará de acuerdo con la
cantidad de votos obtenidos por cada uno de los candidatos. La asignación de
curules entre los miembros de la respectiva lista se hará en orden descendente
empezando por el candidato que haya obtenido el mayor número de votos
preferentes.
En el caso de los partidos y movimientos
políticos que hayan optado por el mecanismo del voto preferente, los votos por
el partido o movimiento que no hayan sido atribuidos por el elector a ningún
candidato en particular, se contabilizarán a favor de la respectiva lista para
efectos de la aplicación de las normas sobre el umbral y la cifra repartidora,
pero no se computarán para la reordenación de la lista. Cuando el elector vote
simultáneamente por el partido o movimiento político y por el candidato de su
preferencia dentro de la respectiva lista, el voto será válido y se computará a
favor del candidato.
El texto acogido por la Comisión de Conciliación fue
aprobado en la plenaria del Senado el 19 de junio de 2003 según consta en el
Acta No. 66 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 328 del 11 de julio
de 2003.
En la sesión plenaria de la Cámara de Representantes,
sobre la cual se elaboró el Acta número 60 de junio 19 de 2003, publicada en la
Gaceta del Congreso 395 de 2003, se debatió y aprobó el Acta de Conciliación en
segunda vuelta del proyecto de Acto Legislativo 136 de 2002 Cámara, 01 de 2002
Senado
En la Gaceta del Congreso No. 417 del 20 de agosto de
2003 se publicó el Acto Legislativo No. 01 de 2003, al igual que en el Diario
Oficial núm. 45.237 de 2003, cuyo texto es el conciliado y aprobado por las Plenarias
de Senado y Cámara, y que se transcribió anteriormente.
6. Requisitos constitucionales y reglamentarios que deben
tenerse en cuenta en el trámite de las reformas constitucionales por la vía del
acto legislativo.
El Título XIII de la Carta Política de
1991 “De la reforma de la Constitución”,
ha dispuesto en el artículo 374 que ésta puede ser reformada por el
Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo. Se
establece además en el artículo 379, que los Actos
Legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de
convocatoria de la Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados
inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título.
En efecto, el inciso segundo del artículo
375 Superior, para las reformas constitucionales por la vía del acto
legislativo, consagra que el trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos
ordinarios y consecutivos. Y que, aprobado en el primero de ellos por la
mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado por el Gobierno. En el
segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros
de cada cámara. Además, que en este segundo período sólo podrán debatirse
iniciativas presentadas en el primero.
Con ocasión de una demanda contra el Acto
Legislativo  No. 001 de 1996 “Por el cual se modifican los artículos 299 y
300 de la Constitución Política de Colombia”, mediante la sentencia C-222
de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, esta Corporación tuvo la
oportunidad de pronunciarse por primera vez sobre las exigencias constitucionales
de las reformas a la Carta Política por la vía del Acto Legislativo. De lo
previsto en el artículo 375 Superior, en cuanto a que el trámite de las
reformas constitucionales tendrá lugar en dos períodos ordinarios y
consecutivos concluyó, que no se trataba simplemente de aplicar repetido el
trámite ordinario previsto para las leyes, sino que tan solo aquellas
disposiciones pertinentes y compatibles con el delicado proceso de reforma
constitucional, tanto de la propia Carta como del Reglamento del Congreso, son
extensivos a las enmiendas constitucionales, tal como lo señala el artículo 227
de la ley 5ª de 1992.
En efecto, la Ley 5ª de 1992 -Reglamento
del Congreso-, establece en el artículo 222, que las normas expedidas por el
Congreso que tengan por objeto modificar, reformar, adicionar o derogar los
textos constitucionales, se denominan Actos Legislativos, y deberán cumplir el
trámite señalado en la Constitución y en éste reglamento. Y, el artículo 227
consagra además, que las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores,
referidas al proceso legislativo ordinario, que no sean incompatibles con las
regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente
plena aplicación y vigencia.
La Corte, en la citada sentencia C-222 de
1997, se dio a la tarea de enunciar ciertas características peculiares que
deben ser tenidas en cuenta al verificarse los requisitos del trámite de los
actos legislativos, tales como las que a continuación sucintamente se enuncian,
mención que según se dispuso
en la sentencia C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz[11],
no es taxativa sino enunciativa.
- En cuanto atañe a la iniciativa, es decir a la
facultad de presentar proyectos de actos legislativos, las normas
constitucionales enuncian taxativamente a sus titulares (C.P., arts. 375 y
237-4, 155, 376 y 378). El artículo 223 de la Ley 5ª de 1992, acoge
precisamente al mandato constitucional especial y lo reitera, en los mismos
términos.
- La publicación oficial exigida en el artículo 157-1
de la Constitución es aplicable al trámite de los proyectos de Acto Legislativo
y, en consecuencia, respecto de ella tiene lugar lo contemplado en el artículo
144 de la Ley 5ª de 1992, según el cual, recibido un proyecto, se ordenará por
la Secretaría su publicación en la "Gaceta del Congreso" y se
repartirá por el Presidente a la comisión permanente respectiva (Ley 3ª de
1992, art.2), en desarrollo de lo previsto en la C.P. (art. 142 inc.2).
En materia de publicaciones hay que añadir, que para
los proyectos de Acto Legislativo debe llevarse a cabo la consagrada en el
artículo 375 de la Constitución, que corre a cargo del Gobierno y que, por
tanto, debe hacerse en el Diario Oficial una vez terminado el primer período de
sesiones en que se discute y antes de comenzar el segundo.
- Las reglas previstas en el Reglamento del Congreso
para radicación de los proyectos y designación de ponente o ponentes son
plenamente aplicables a los proyectos de acto legislativo (Ley 5ª de 1992,
arts. 149 y 150).
- Según el último inciso del artículo 160 de la
Constitución, todo proyecto de ley o de acto legislativo deberá tener informe
de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo y deberá dársele
el curso correspondiente.
- En cuanto a las reglas contempladas en los artículos
158 y 169 de la Constitución, y 148 de la Ley 5ª de 1992, sobre unidad de
materia, ésta, en el caso de los actos legislativos, está dada por el asunto
predominante del que ellos se ocupan, que no es otro que la reforma de
determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición a
ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se
pretende incluir en su preceptiva.
- No es aplicable a los proyectos de acto legislativo
la acumulación de proyectos, a no ser que ella tenga lugar antes del primer
debate en la primera vuelta, es decir, sin que ninguno de los proyectos
acumulados haya sido todavía discutido ni aprobado en ninguna instancia. De lo
contrario, se añadiría a un proyecto aprobado lo dispuesto en otro que no ha
sufrido debate, lo cual sería inconstitucional, por violación del artículo 375
C.P.
- En cuanto a los proyectos de acto legislativo, la
posibilidad de sesiones conjuntas no ha sido prevista por la Carta. Por lo
tanto, son inaplicables al trámite de reformas constitucionales, los artículos 169
a 173 del Reglamento del Congreso, válidos únicamente para los proyectos de ley
allí contemplados.
- Tampoco es propio del procedimiento relativo a
reformas de la Constitución el artículo 163 de la Carta, sobre la solicitud de
trámite de urgencia del proyecto, pues implicaría una injerencia del ejecutivo
en la libre y autónoma decisión del Congreso, precipitando la votación de actos
legislativos que por sus mismas características, sólo el propio Congreso,
dentro de la Constitución y el Reglamento, debe resolver cuándo y con qué
prioridad aprueba.
- La obligatoriedad de los ocho debates para los
proyectos de Acto Legislativo excluye también las denominadas
"constancias", dejadas en el curso de la primera vuelta, generalmente
al finalizar ésta, con el pretexto de cumplir la norma que consagra el inciso
final del artículo 375 de la Constitución, a cuyo tenor en el segundo período
sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero. La presentación
aludida en la norma superior, a las iniciativas debatidas en el primer período,
no puede ser entendida con el alcance de la sola formulación de una propuesta
de reforma, menos todavía si ella emana de un solo congresista y no de los diez
que exige la Constitución.
- También se aplica a los actos legislativos el
artículo 160 de la Constitución que estatuye, que entre el primero y el segundo
debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y que entre la
aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la
otra, deberán transcurrir por lo menos, quince días[12].
- El artículo 157-4 de la Constitución, exige que para
que un proyecto sea ley debe haber obtenido la sanción del Gobierno. Esta
posibilidad no se da en el caso de los actos legislativos pues el artículo 375,
específico de las reformas constitucionales, no supedita su entrada en vigencia
a la sanción del ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas.
- El artículo 160 de la Constitución, también es
aplicable al trámite de los actos legislativos, en cuanto establece que durante
el segundo debate cada cámara “podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias”, por cuanto es inherente a la
función legislativa, la atribución de modificar y aún suprimir, total o
parcialmente, el texto sometido a la consideración de las cámaras, pues tanto
los proyectos de ley como de actos legislativos se llevan al Congreso de la
República precisamente para que éste debata acerca del contenido, examine en
profundidad el alcance y los propósitos de la propuesta y adopte de manera
autónoma su decisión. Por lo tanto, también es aplicable al trámite de los
actos legislativos el artículo 154 de la constitución que señala, que respecto
de las iniciativas exclusivas del gobierno, las cámaras podrán introducir
cuanta modificación estimen pertinente. Tampoco las comisiones permanentes se
Senado y Cámara están vinculadas por el texto elaborado por los autores del
proyecto.
- El artículo 161 de la Constitución, que contempla la
posibilidad de conciliar las posibles discrepancias, entre lo resuelto por una
de las cámaras y lo aprobado en otra, también es aplicable a los actos
legislativos pues obedece justamente a la facultad de una y otra para cambiar,
según el análisis efectuado, los textos originales del proyecto.
- La Constitución exige en el artículo 375, para los
actos legislativos un total de ocho debates, que deben darse completos e
integrales para que lo aprobado tenga validez.
En la sentencia C-222 de 1997 se otorgo gran
importancia al concepto "debate", que en manera alguna equivale a
votación, bien que ésta se produzca por el conocido "pupitrazo" o por
medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para
establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado
asunto. La votación no es cosa distinta que la conclusión del debate,
sobre la base de la discusión -esencial a él- y sobre el supuesto de la
suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara.
Igualmente se preciso, que el debate exige deliberación, previa a la votación e
indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla implícito en la
distinción entre los quórum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el artículo
145 de la Carta.
Se indicó, que también las normas de los artículos
157, 158, 159, 164 y 185 de la Ley 5ª de 1992, por expresa remisión del
artículo 227 Ibídem, no sólo son compatibles con el trámite de las
reformas constitucionales sino adecuadas a él a fortiori, y por lo tanto
deben ser atendidas de manera estricta.
Además se indicó, que debe tenerse en cuenta lo
previsto en la Ley 5ª art. 43-4, en cuanto al papel de los Presidentes de las
Comisiones y de las Cámaras en la conducción de los debates, teniendo en cuenta
lo previsto en la Constitución y la ley para el ejercicio de sus funciones, las
que, salvo en cuanto a sus propios votos, deben ser totalmente imparciales y
brindar iguales garantías a todos los miembros de las correspondiente célula
congresional. Igualmente debe darse aplicación a lo previsto en el art. 149 de
la Constitución, relativo a la falta de validez de las reuniones del congreso
que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa, se
efectúe por fuera de las condiciones constitucionales.
Algo muy importante, derivado de la exigencia
constitucional de un cierto número de debates -cuatro para las leyes (art. 107
C.P.) y ocho para los actos legislativos (art. 375 C.P.)- es el imperativo de
llevarlos a cabo, es decir, de agotarlos en su totalidad para que pueda
entenderse que lo hecho es válido, de modo tal que, si llegare a faltar uno de
los debates exigidos, o si se surtiere sin los requisitos propios del mismo,
según la Carta Política o el Reglamento, queda viciado de inconstitucionalidad
todo el trámite y así habrá de declararlo la Corte en ejercicio de su función
de control.
- Posteriormente, en la sentencia C-387 de 1997, M.P.
Fabio Morón Díaz, consideró la Corte además, que es posible aplicar a los actos
legislativos lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992 en cuanto a
que la falta de publicación de la ponencia se puede suplir con la entrega de
fotocopias, en los términos de dicho artículo.
- Y, en la sentencia C-543 de 1998, M.P. Carlos
Gaviria Díaz[13], se enunció como
aplicable a los actos legislativos: (i) el artículo 169 de la Carta, en cuanto
a que el título del acto legislativo debe corresponder exactamente a su
contenido; (ii) el artículo 160 Superior en cuanto a que se deben incluir en el
informe de ponencia para segundo debate, todas las propuestas consideradas por
la comisión y las razones de su rechazo; y, (iii) la posibilidad para los actos
legislativos de que los miembros de las comisiones podrán dejar constancia de
su voto disidente, en los términos del artículo 167 del reglamento del
Congreso.
La Corte ha venido reiterando las citadas menciones a
los requisitos constitucionales y reglamentarios aplicables al trámite de los
actos legislativos. Sentencias como las C-487 de 2002, M.P. Alvaro Tafur
Galvis; C-614 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil[14];
C-313 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño[15]; C-372, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández[16]; C-668 de 2004, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra[17]; y, C-816 de 2004,
Ms.Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes[18],
de manera expresa han hecho referencia a tales requisitos.
- Finalmente, en la sentencia C-816 de 2004, Ms.Ps.
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes, la Corte consideró, que la
supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la votación del informe de
ponencia en la Plenaria de una Cámara, de conformidad con los artículos 379 y
241 de la Constitución, y con la jurisprudencia uniforme de esta Corte al
respecto, es uno de aquellos vicios de procedimiento que provocan la
inexequibilidad de un Acto legislativo al menos por dos razones: “…de un
lado, este vicio se encuentra inescindiblemente ligado con el requisito de
mayoría absoluta exigido por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con
el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de
actos legislativos. Y de otro lado, la votación del informe de ponencia es un
momento ineludible del proceso de aprobación de las reformas, y el propio artículo
375 exige que los actos legislativos sean debidamente “aprobados” por las
cámaras. La Cámara de Representantes violó entonces uno de los requisitos
establecidos por el Título XIII de la Carta para el trámite de las reformas
constitucionales, puesto que desconoció que un acto legislativo necesita ser
aprobado por mayoría absoluta de los miembros de cada cámara.”.
Se concluyó entonces en la sentencia citada, que
respecto de la exigencia del artículo 176 del Reglamento del Congreso, en el
trámite de los actos legislativos el informe de ponencia en la Plenaria de las
Cámaras debe ser votado y aprobado, y en la segunda vuelta lo debe ser por la
mayoría absoluta. Determinó la Corte en esta sentencia, que (i) en las
plenarias, la votación favorable del informe de ponencia cierra el debate
general del proyecto, constituye una aprobación prima facie del proyecto como
un todo, y representa además un paso necesario para que la cámara respectiva
pueda entrar a debatir y votar específicamente el articulado del proyecto, por
lo que, si dicho informe no es aprobado, y mientras el Reglamento del Congreso
no regule de manera diversa el tema, el proyecto debe entenderse “hundido” o
“archivado”; (ii) la aprobación del informe de ponencia en la segunda vuelta de
los actos legislativos requiere de mayoría absoluta; y (iii) cualquier
irregularidad en la votación del informe de ponencia puede llegar a constituir
un vicio de procedimiento susceptible de provocar la inexequibilidad de un acto
legislativo.
- Por último, la Corte ha venido considerando que el
control de constitucionalidad de los actos legislativos vía acción de
inconstitucionalidad es rogado, y por lo tanto, la Corte estudia solo los
vicios alegados por los demandantes[19].
7. Los principios de consecutividad e identidad
relativa. Las Comisiones accidentales de conciliación y la facultad de
introducir modificaciones.
De manera reiterada, esta Corporación ha venido
considerando, que los principios de consecutividad e identidad relativa, rigen
y garantizan el procedimiento de formación tanto de las leyes como de los actos
legislativos, el primero de ellos que se conservó en la Constitución de 1991, y
el segundo que se relativizó en ésta, los cuales resultan de lo previsto en los
artículos 157, 160 inc. 2, 161 de la Carta Política, en relación con las leyes,
aunado el 375 Idem. para el trámite de las reformas a la Constitución[20].
Principios que son soporte fundamental de las decisiones del Congreso de la
República, como titular de la voluntad general, que se expresa en el cabal
ejercicio de la función legislativa del poder público, conforme a la auténtica
tradición democrática que sirve de marco a las instituciones políticas de la
Nación consagradas en la Carta de 1991.
El artículo 157 de la Constitución, parcialmente
aplicable al procedimiento de reformas constitucionales, señala que el trámite
ordinario de los proyectos de ley debe surtirse en cuatro debates, dos en cada
Cámara. Por su parte, el artículo 375 Superior, dispone que los actos
legislativos tendrán lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos, y que en
el segundo período solo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.
En efecto, en virtud del principio de consecutividad,
los proyectos de ley deben surtir cuatro debates de manera sucesiva, tanto en
comisiones como en plenarias, salvo las excepciones plasmadas en la
Constitución y la ley[21]; y los acto legislativos
ocho debates, en dos períodos ordinarios y consecutivos, cuatro en cada uno de
ellos, dos en cada cámara, los cuales deben realizarse en su integridad dado
que para el trámite de las reformas constitucionales ni la Constitución ni la
ley ha previsto excepción alguna[22].
Proyectos de ley o de acto legislativo, que si bien
deben surtir todos los debates reglamentarios, su texto no necesariamente debe
ser idéntico durante el desarrollo de los mismos, pues en virtud de lo
dispuesto en el artículo 160 inc. 2 de la Constitución, durante el segundo
debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones o
supresiones que juzgue necesarias, imprimiéndole al principio de identidad un
carácter flexible o relativo[23].
Al respecto del principio de identidad, ha considerado
la Corte, que “...bajo la vigencia de la Constitución de 1886 la Corte
Suprema de Justicia, cuando tenía a su cargo el control de constitucionalidad,
sostuvo que con fundamento en el principio de identidad un proyecto de ley
debía ser exactamente el mismo en las diferentes instancias de su trámite. Sin
embargo, la situación varió fundamentalmente a raíz de la expedición de la
Constitución de 1991, cuyas normas admiten la posibilidad de que en las
plenarias de las Cámaras se puedan introducir modificaciones a un proyecto,
siempre que se guarde relación con la materia propuesta y debatida. Y el
problema relativo a las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara se
resolvió con la previsión contemplada en el art. 161, que mediante las
comisiones accidentales que deben preparar el texto unificado que supere las
diferencias acaecidas, que requiere ser aprobado por las plenarias de cada
Cámara, busca remediar aquéllas y darle la necesaria unidad normativa al
proyecto.”[24].
Por ello, [E]n el ámbito del proceso legislativo y
en punto al principio de identidad, lo que la Carta exige es que las Cámaras
debatan y prueben regulaciones concernientes a las materias de que trata
la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las
disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y que se
abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es
susceptible. De ser así, ligando los temas de las leyes a ese nivel de
especificidad, resultaría imposible introducir regulaciones puntuales
relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige
la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella
consagrado se agoten en relación con la materia sometida a regulación
pero no que se agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de
abordar en la materia[25].
De tal manera, lo que se exige para dar cumplimiento
al principio de consecutividad, en armonía con el principio de identidad
relativa, es que se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera
sucesiva en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o de acto
legislativo y no sobre de cada una de sus normas en particular.
También ha considerado esta Corporación, que las
modificaciones y adiciones que se surtan en el curso de los debates
parlamentarios, deben respetar los principios de consecutividad e identidad
relativa. Esto es, en cada debate sólo pueden discutirse los asuntos que
hayan sido considerados en los debates precedentes, y las modificaciones y
adiciones que se introduzcan deben guardar relación de conexidad con lo que ha
sido debatido en las etapas anteriores del trámite legislativo[26].
Por lo tanto, la facultad que tienen las cámaras de
introducir adiciones o modificaciones no es ilimitada, en tanto que deben
respetar el principio de unidad o identidad de materia, de forma tal que esos
asuntos estén estrechamente ligados al contenido del proyecto debatido y
aprobado en comisiones[27]. Es decir, tales
modificaciones o adiciones deben tener una conexidad clara y específica[28],
estrecha[29], necesaria según se
desprende del propio artículo 160 Superior, y evidente[30].
Además, acorde con los principios de consecutividad
y continuidad las modificaciones o enmiendas a un proyecto de ley por las
Plenarias de las Cámaras, no pueden constituir una “enmienda total” que lo
transforme en un “texto alternativo”, conforme a lo dispuesto por el artículo
179, primera parte, de la Ley 5ª de 1992.  En caso de serlo, lo que procede
conforme a la norma acabada de citar es darle traslado a la respectiva comisión
constitucional permanente para que allí se surta el primer debate[31].
Igualmente ha considerado la Corte, que en virtud del
principio de consecutividad, tanto las comisiones como las plenarias están en
la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su
consideración y no pueden renunciar a este deber constitucional ni diferir su
competencia a otra célula legislativa con el fin de que en un posterior debate
sea considerado un asunto[32]. Al respecto, ha
considerado la Corte, que “…En efecto, la totalidad del articulado propuesto
en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado
por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso.
En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el
curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de
discusión, debate y votación, salvo que el autor de la propuesta decida
retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones,
conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992. Es preciso que
se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so
pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el
principio de consecutividad.”[33].
Al respecto, también ha precisado la Corte, que resulta
contrario al principio de consecutividad en la aprobación de las leyes que un
texto propuesto en el seno de las comisiones no sea sujeto al trámite
correspondiente, sino que, simplemente, se delegue su estudio a las plenarias
de cada cámara, puesto que tal situación, en la que la comisión correspondiente
renuncia a su competencia constitucional a favor de las plenarias, impide que
se efectúe debidamente el primer debate del proyecto de ley, desconociéndose
con ello lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 157 C.P.
La Corte ha concluido por lo tanto, que existen las
siguientes obligaciones a cargo de las distintas instancias que componen el
Congreso de la República, derivadas de la interpretación del principio de
consecutividad, y que no desconocen el contenido del inciso segundo del
artículo 160 Superior: (i) Tanto las comisiones como las plenarias deben
estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante
el trámite legislativo, pues el acatamiento de dicha obligación garantiza el
cumplimiento de la regla de los cuatro debates consagrada en el artículo 157
C.P.; (ii) Por lo tanto, ninguna célula legislativa puede omitir el ejercicio
de sus competencias y delegar el estudio y aprobación de un texto propuesto en
su seno a otra instancia del Congreso para que allí se surta el debate sobre ese
determinado asunto; (iii) La totalidad del articulado propuesto para primer o
segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen,
deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia
legislativa en la que son sometidas a consideración.  Ello con el fin de
cumplir a cabalidad el principio de consecutividad en la formación de las leyes[34].
Tampoco es posible en el procedimiento
legislativo, que “…a pretexto de proponer modificaciones o adiciones en las
plenarias  como lo autoriza el artículo 160 de la Constitución, se tergiverse
la significación de esta ultima norma para introducir como “artículo nuevo” un
texto que ya de novedoso no tiene absolutamente nada porque había sido
presentado en las Comisiones, y no fue votado por ellas, previo acuerdo para
ello. Ese es un texto antiguo. Presentarlo como “nuevo” es en realidad un
artificio para burlar el artículo 157 de la Constitución pretextando darle aplicación
al artículo 160 de la misma. Y luego, como si ello no bastara a algunos de
estos artículos se les dio cabida para convertirlos en textos legales por
conducto de las Comisiones de Mediación aduciendo la supuesta existencia de
discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara, cuando, en realidad, esos
textos no habían sido objeto de aprobación en la forma prevenida en la
Constitución de la República”[35].
También se ha considerado, que “…la elusión en que
incurren las diferentes células legislativas atenta contra la supremacía de la
Constitución, norma fundamental del Estado que se erige en el marco supremo y
último para determinar tanto la pertenencia al orden jurídico como la validez
de cualquier norma, regla o decisión que formulen o profieran los órganos por
ella instaurados”. Así como que “…el vicio de
inconstitucionalidad por elusión, en principio, puede tener dos modalidades, la
primera, de carácter formal y la segunda, de carácter material. En el primer
evento en alguna de las células legislativas se evade el debate o la votación
de la iniciativa legislativa o se trasladan estas etapas del trámite para un
momento posterior. Por el contrario, en la elusión material, aún cuando se
surte formalmente debate y la votación del proyecto de ley, las comisiones
constitucionales permanentes o las plenarias omiten su deber de pronunciar su
voluntad política en el sentido de aprobar o negar una iniciativa que si bien
guarda relación con la materia del proyecto, su temática le brinda cierta
autonomía hasta el punto que podría plasmarse en un proyecto independiente,
casos en los cuales la propuesta (separable o autónoma) tiene que ser negada o
aprobada respecto de su contenido. Lo anterior, sin perjuicio de la aplicación
de lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley 5 de 1992”[36].
Además, cuando el precepto contiene por sí mismo un tema autónomo de contenido
jurídico propio, el aprobar su eliminación de la ponencia, su contenido
material no es debatido ni aprobado en dicha célula legislativa constatándose
de esa manera una elusión del debate que conforme a lo ordenado en el artículo
157 Superior debió surtirse. En este sentido es necesario precisar que la
aprobación de una proposición sobre la eliminación de un artículo no puede
sustituir el debate que exige la Constitución sobre contenido material del
mismo, ya que toda iniciativa legislativa requiere no sólo una deliberación formal
sino material. Por ello,  dicho texto normativo no
puede ser introducido como tema nuevo en la plenaria de dicha Cámara, puesto
que el tema al cual se refería como autónomo, no fue debatido en la comisión
constitucional permanente y de esa manera no se dio cumplimiento al requisito
constitucional de los cuatro (4) debates[37].
También ha considerado la Corte, que vicia el
procedimiento legislativo, que se impida de alguna manera la discusión de las
normas que conforman un proyecto de ley o de acto legislativo, pues se trata de
“…la ausencia de esa etapa indispensable de la discusión previa a la
votación...”. Así lo consideró esta Corporación en la sentencia C-668 de 2004,
M.P. Alfredo Beltrán Sierra, al declarar inexequible el artículo 16 del Acto
Legislativo 01 de 2003, sobre la integración de las Asambleas Departamentales,
en la que, reiterando la doctrina de la Corte sobre el concepto de debate[38],
encontró que se impidió la discusión del artículo respectivo en la Plenaria de
la Cámara de Representantes. Se dijo en la mencionada sentencia, que como “…estaba
próximo a expirar el período de sesiones ordinarias, la expresión del
Presidente de la Corporación en la que manifestó que “se honra la palabra en
el sentido de que se lee la proposición y se somete inmediatamente a votación,
la Plenaria se pronunciará por favor” (pag. 89, columna segunda), fue una
conminación sobre el resto de los miembros de la Corporación para que se
abstuvieran de intervenir en la discusión. Si bien a continuación intervinieron
los representantes José Luis Arcila Córdoba y Jorge Julián Silva Meche, lo
hicieron sin que la Presidencia hubiera declarado abierto el debate como lo
exige el artículo 94 de la Ley 5 de 1992, y más bien ello constituye una
constancia sobre la ausencia de esa etapa indispensable de la discusión previa
a la votación de una ley y, con mucha mayor razón de una norma contenida en un
acto legislativo.
Se precisó en dicha providencia, que “…con esa conducta se afecta
de manera grave el principio democrático para la adopción de una reforma
constitucional, pues para la modificación de la Carta Política, lo mismo que
para la formación de las leyes, es absolutamente indispensable el debate, esto
es, la discusión en torno al proyecto normativo de que se trate. Ello no
significa como es obvio, que respecto de cada norma se exija intervención en
pro o en contra de su contenido, ni tampoco que se exija la participación de un
número grande de congresistas en la discusión formalmente abierta, pues en eso
no radica la existencia del debate. Lo que si no puede eludirse en ningún caso
y, con mayor razón, tratándose de una reforma constitucional, es que la
Presidencia, de manera formal, abra la discusión para que, quienes a bien lo
tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. Lo que resulta inadmisible
es que se pase de manera directa de la proposición a la votación, sin que medie
ni siquiera la oportunidad para discutir.”; “Así, lo que en realidad se
presenta es una violación flagrante del deber constitucional y legal de debatir
los proyectos respectivos, como lo ordenan los artículo 157 de la Constitución
y 176 de la Ley 5 de 1992, pues es claro que al proceder de esa manera no
pueden “tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho”, como
allí se garantiza. Así, también resulta infringido el artículo 227 de la Ley 5
de 1992, en el cual se ordena que las disposiciones contenidas en el Reglamento
del Congreso referidas al proceso legislativo ordinario son también de
obligatoria observancia en trámite de los actos legislativos, en tanto no sean
incompatibles con las regulaciones constitucionales que expresamente regulan lo
atinente a la reforma de la Constitución.”.
Ha considerado la Corte también, que vicia
el procedimiento legislativo, que luego de resultar un empate en la votación en
una de las Comisiones, la otra que sesiona de manera conjunta no vote el
asunto, pues en ningún caso queda liberada del deber de votarlo en uno y otro
sentido, ya que tal omisión legislativa impide que el asunto pueda ser retomado
por otras instancias del Congreso de acuerdo a las condiciones previamente
fijadas en la Constitución y el reglamento[39].
Igualmente, que constituye violación a los principios
de identidad y consecutividad, cuando los textos se sustituyen al momento de
ser publicados en las gaceta del Congreso, pues no corresponden a lo aprobado
en primer debate y por lo tanto la discusión en segundo debate se orienta a un
campo diferente del querer del Congreso[40].
Ahora bien. Como de acuerdo con lo establecido en el
artículo 160 inc. 2 Superior, durante el segundo debate cada Cámara podrá
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue
necesarias, incluso incluir artículos nuevos, siempre y cuando se respeten los
principios de consecutividad e identidad relativa, puede darse el caso de que surjan
discrepancias entre lo aprobado por una de las Cámaras en relación con lo aprobado
por la otra. Para estos casos, el artículo 161 de la Constitución prevé, que
ambas Cámaras integrarán comisiones de conciliadores, quienes reunidos
conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible
definirán por mayoría, a fin de evitar que el proyecto tenga que regresar a la
Comisión respectiva nuevamente haciendo más dispendioso y demorado el trámite
de la ley.
Al respecto del contenido y alcance del artículo 161
Superior, la Corte ha venido reiterando[41], a partir del
control de constitucionalidad de las leyes e igualmente en relación con el
control de constitucionalidad de los actos legislativos, que dicho artículo
surgió a la vida jurídica con la Constitución de 1991, y se creó con el
propósito de imprimir mayor eficiencia, racionalidad y agilidad a la labor del
Congreso en la formación de las leyes, flexibilizando el procedimiento para su
adopción, puesto que se crea una instancia que permite armonizar los textos divergentes
de las Cámaras, sin que se tenga que repetir la totalidad del trámite del
proyecto[42].
Se ha recordado por la Corte, que cuando se presentó
esta disposición en la Asamblea Nacional Constituyente el doctor HERNANDO YEPES
ARCILA, en su calidad de ponente, argumentó que: "La sistemática que
proponemos sugiere así mismo un trámite especial para la superación de las
discrepancias que surjan una vez surtido el segundo debate en ambas Cámaras,
entre los textos que emanen de éstas, mediante el sencillo expediente de
confiar la búsqueda de aproximaciones a una comisión accidental designada por
los dos cuerpos con el encargo específico de preparar un texto final para
reabrir sobre él el segundo debate. (Ver gaceta constitucional Nos. 67)”[43].
Desde entonces, la Corte ha venido considerado, que en
virtud de lo dispuesto en los artículos 160 y 161 de la Constitución, las
Cámaras legislativas están autorizadas para integrar comisiones accidentales de
mediación, siempre y cuando existan “discrepancias” o desigualdad, entre
el proyecto aprobado en una Cámara y el aprobado en la otra, respecto de los
asuntos o materias que lo conforman[44]. Discrepancias que por
lo tanto deben producirse durante el segundo debate, puesto que “...la única
manera de establecer que en realidad existen discrepancias entre las cámaras en
torno a determinado proyecto, para los fines de constituir comisiones
accidentales en los términos del artículo 161 de la Carta, consiste en
verificar que ellas resultan de textos aprobados. Es decir, las comisiones de
concertación y conciliación no tendrían razón de ser antes de que en las dos
cámaras se hubiera votado el proyecto, pues no podría presumirse con base en
elementos distintos a la comprobación de la votación que en efecto los textos
que prohíjan una y otra corporación son distintos, según se colige de lo
dispuesto en el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992[45].
Dicha Comisión de Conciliación es mixta, pues se
integra con miembros de una y otra cámara, y debe reunirse conjuntamente con el
fin de adoptar una norma que se adecue al querer mayoritario de los miembros de
las dos Cámaras. Es decir, le corresponde preparar un texto,
correspondiente a las disposiciones disímiles, que concilie las diferencias que
surgieren entre las cámaras, y que habrá de reemplazar a aquella o aquellas que
presentaron disparidad[46]. Por lo tanto, la
comisión no se podrá ocupar del estudio de aquellos artículos que no
presentaron diferencias en las Plenarias, así como tampoco de los problemas de
transcripción o gramaticales que en nada inciden en el contenido material de la
norma y por lo tanto no constituyen discrepancias, puesto que no se trata de
una reunión “unificadora de estilos”[47].
Decisión de la comisión de conciliación que igualmente
debe ser considerada y aprobada en sesión plenaria tanto por el Senado de la
República como por la Cámara de Representantes, a fin de que quede cumplido el
requisito de la aprobación en segundo debate del texto único del proyecto. Y si
subsisten las diferencias sobre el proyecto, después del segundo debate en las
cámaras, se considerarán negados únicamente los artículos o disposiciones
materia de discrepancia, siempre que éstos no fueren fundamentales al sentido
de la nueva ley[48]. Por lo tanto, resulta
ajena a la voluntad del constituyente considerar la posibilidad de que la
Comisión de Conciliación presente a las Plenarias para su aprobación, y éstas
aprueben, textos implícitos o determinables con posterioridad[49].
Las comisiones accidentales, al conciliar los textos
disímiles, bien pueden introducirles las reformas que consideren
convenientes o crear nuevos textos en reemplazo de esos artículos, siempre
y cuando no se modifique sustancialmente el proyecto o se cambie su finalidad[50];
es decir, que la adición o modificación debe referirse al asunto o materia
que haya sido objeto de aprobación en primer debate[51].
También pueden modificar, de manera excepcional, otros artículos que guarden
íntima relación o conexos con los artículos disímiles, siempre y cuando tal
decisión se someta a la aprobación mayoritaria de las Plenarias de las Cámaras[52].
Con fundamento en lo anterior, la Corte ha venido
considerando, que las comisiones de conciliación no pueden entonces, llenar
con su actuación el vacío producido por la falta de aprobación previa de la
materia durante el primer debate en la Comisión Constitucional Permanente,
sustituyendo de tal manera su voluntad[53].
Los anteriores criterios han sido precisados por la
Corte[54], a partir de la pregunta
¿cuáles son las divergencias o modificaciones que, introducidas por las
plenarias de una y otra Cámara a un proyecto de ley, en desarrollo del artículo
160 de la Constitución, pueden ser conciliadas por las comisiones accidentales
de mediación?. Al respecto ha indicado, que “La respuesta a este
interrogante lo da la propia Constitución, cuando en su artículo 158, exige que
todo proyecto deberá referirse a una misma materia y serán "inadmisibles
las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella".
(subraya fuera de texto). Texto éste que ha de interpretarse sistemáticamente
con el artículo 160 de la Constitución, al señalar que cada Cámara "podrá
introducir  al proyecto de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que
juzgue necesarias". En este sentido, es claro que si las modificaciones
que va a introducir la plenaria de una de las cámaras hacen referencia a la
materia que se viene discutiendo en el proyecto de ley, no existe razón alguna
para que se entienda que el proyecto correspondiente debe ser devuelto a la
Cámara que no conoció de éstas, pues existiendo unidad en la materia debatida
en una y otra Cámara, será competencia de la comisión accidental solventar las
discrepancias surgidas entre los textos aprobados en una y otra plenaria
(artículo 178 de la ley 5ª de 1992), siempre y cuando, se repite, los textos
discordantes guardan identidad en la materia debatida, lo que no ha de
confundirse con la identidad en el tratamiento que se le de al asunto
correspondiente.
Por lo tanto se ha concluido, que ha de entenderse
que la regla de los cuatro debates a que hace referencia el artículo 157 de la
Constitución,  parte del supuesto según el cual desde el primer debate que debe
surtirse en cada una de las comisiones permanente constitucionales de cada
Cámara, el proyecto presente una unidad en la materia o temática, objeto
de discusión y aprobación. Por consiguiente, si las modificaciones que se
introducen en las plenarias guardan esa unidad, la competencia para zanjar las
discrepancias entre un proyecto y otro, concluido el proceso legislativo, será
de la comisión accidental de conciliación que, para el efecto,  se conforme[55].
Cabe precisar además, como lo ha reiterado la Corte,
que los principios de consecutividad y de identidad se predican de los
proyectos de ley, o de su articulado considerado en conjunto y no de los
distintos artículos mirados de manera aislada[56].
Y, si las propuestas de la comisión de conciliación, aún tratándose de
textos nuevos, guardan conexidad temática con los textos aprobados por las
cámaras, y por ende no alteran su sentido y finalidad, el texto correspondiente
no estará viciado de inconstitucionalidad. Es claro, que la facultad para
introducir modificaciones a los textos divergentes y proponer, si es del caso,
textos nuevos a efectos de resolver discrepancias, debe referirse a la misma
temática sobre la cual versan aquellos para que se entienda que guardan la unidad
de materia[57]. Pero,
dicha unidad de materia no puede confundirse con la identidad temática que
es exigida por la Constitución para poder introducir modificaciones o adiciones
a los temas debatidos en las comisiones constitucionales[58].
Es por ello que se ha considerado, que una cosa es
el principio de identidad legislativa, mediante el cual se busca que los
cambios introducidos en plenarias guarden relación con los diversos temas
tratados y aprobados en primer debate, y otra muy distinta el principio de
unidad de materia, con el que se persigue garantizar que los artículos que
conforman una ley estén directamente relacionados con la materia general que la
identifica y que justifica su expedición. Por este aspecto, no sobra
precisar que una cosa es el principio de identidad legislativa, mediante el
cual se busca que los cambios introducidos en plenarias guarden relación con
los diversos temas tratados y aprobados en primer debate, y otra muy distinta
el principio de unidad de materia, con el que se persigue garantizar que los
artículos que conforman la ley estén directamente relacionados con la materia
general que la identifica y que justifica su expedición. Por eso, a pesar de
que tales principios son concordantes y están íntimamente relacionados, en
esencia persiguen objetivos diversos que terminan por complementarse en procura
de garantizar el principio democrático y el régimen jurídico de formación de
las leyes diseñado por el Constituyente. Así, es claro que mientras el
principio de unidad de materia se limita a exigir que exista coherencia
temática en todo el articulado de la ley, con lo cual se impide que en
cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al
sentido de la ley, el principio de identidad obliga a que las modificaciones o
adiciones que surjan en plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas
que, dentro del contexto general de la ley, se aprobaron en primer debate[59].
Ahora bien. En relación con las diferencias que pueden
ser conciliadas por la comisión respectiva, la Corte ha considerado, que “La mayor diferencia que puede surgir
entre lo aprobado por una cámara y lo resuelto en otra en torno a determinado
texto consiste en que una de las dos corporaciones lo haya acogido y la otra lo
haya ignorado totalmente, pues entonces lo que se tiene es un conflicto
evidente entre el ser y el no ser de la norma, a tal punto trascendental para
lo relativo a su vigencia que, si prevalece la decisión de una de las cámaras,
el mandato que contiene nace a la vida jurídica, al paso que, si impera la
determinación de la otra, ocurre exactamente lo contrario.”[60].
Además se ha precisado, que una interpretación
sistemática del artículo 161 de la Carta indica que las diferencias que
pueden surgir en la aprobación de una ley se producen no solo cuando una de las
Cámaras aprueba el contenido de un artículo en forma total o parcialmente
distinta a la forma como se aprobó en la otra, sino también cuando una Cámara
aprueba una disposición y la otra no lo hace[61]. Es
preciso aclarar, que esto solo es posible en los casos en que el tema objeto
de discrepancia ha sido considerado por las plenarias de las dos Corporaciones
en cualquier sentido[62]
Así como que “dado que es la misma Constitución la
que autoriza a las Cámaras para introducir en el segundo debate,
modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos de ley, es apenas
obvio, que se pueden presentar diferencias entre lo aprobado por una cámara, de
ahí que se hayan establecido las comisiones de conciliación encargadas de
resolver tales divergencias. Por tanto, es perfectamente legítimo que cuando la
Plenaria del Senado aprueba una disposición que la Plenaria de la Cámara no
hace, o viceversa, que la Cámara la haya aprobado y el Senado no, se debe
acudir a la conciliación, como mecanismo procedimental excepcional instituido por
el constituyente, con el fin de zanjar las diferencias presentadas. Siendo así,
no puede existir violación del ordenamiento superior en el presente caso, sino
por el contrario, respecto fiel de los mandatos constitucionales.” [63].
También se ha precisado, que si una norma no es
aprobada en un debate, es decir es negada después de haber sido sometida a
votación, ello no significa que dicha norma no tuvo el respectivo debate. Al
respecto dijo la Corte[64], “...Lo que en esta
oportunidad se ha aceptado es que cuando se ha discutido durante los ocho
debates, un tema v.gr. la irretroactividad de la extradición, como en el
presente caso sucedió, la no aprobación en una de las Comisiones
(Comisión Primera de la Cámara de Representantes en la primera vuelta y
Comisión Primera del Senado de la República en la segunda), no implica la
inconstitucionalidad del proyecto de Acto legislativo, por una razón muy
simple: por que posteriormente las Plenarias de esas mismas Corporaciones,
mediante votación mayoritaria, decidieron introducir ese asunto nuevamente al
proyecto de Acto Legislativo.”. Así por ejemplo, se concluyó en la
sentencia C-543 de 1998, que el tema de la irretroactividad, al que se
referían las normas demandadas, fue objeto de estudio y discusión en todos los
debates; el hecho de que una norma no haya sido aprobada en algún debate, no
implica violación del artículo 375 de la Constitución, pues lo que éste prohíbe
es debatir en la segunda vuelta iniciativas no presentadas en la
primera.
En resumen, si bien las discrepancias que hubieren
podido surgir en relación con el proyecto aprobado en la plenaria de una cámara
con respecto al aprobado en la plenaria de la otra, y que pueden se conciliadas
por la comisiones respectivas, se pueden expresar de diversas formas, por
ejemplo: (i) cuando no hay acuerdo sobre la redacción de un texto normativo,
(ii) cuando el contenido de un artículo defiere del aprobado en la otra
plenaria y, (iii) cuando se aprueban artículos nuevos en una cámara[65],
cumpliendo de tal manera las comisiones accidentales de conciliación una
función de agilidad, eficacia y racionalidad del procedimiento legislativo,
trátese del trámite de un proyecto de ley o de un acto legislativo, su
actuación también debe enmarcarse dentro de los principios de consecutividad e
identidad relativa que rige la totalidad de dichos trámites en el Congreso de
la República.
Ahora bien. Los principios de consecutividad e
identidad relativa, tratándose del trámite de proyectos de acto legislativo,
presentan además ciertas particularidades especiales, en razón a que, como se
tramitan en dos períodos ordinarios y consecutivos, por disposición del
artículo 375 Superior, una vez aprobados en el primero de ellos, deberán ser
publicados por el Gobierno, y en el segundo período sólo podrán debatirse
iniciativas presentadas en el primero.
Cabe recordar ahora, que como la Constitución no agota
la regulación constitucional del trámite de las reformas constitucionales, para
establecer el alcance de las facultades que tiene el Congreso en dicho
procedimiento es necesario acudir a otros artículos de la Constitución y del
reglamento del Congreso que sean pertinentes y compatibles con este particular
y delicado procedimiento, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 379 de
la Constitución. Al respecto, ha determinado la Corte[66],
que los principios de consecutividad e identidad relativa, se encuentran
consagrados de manera expresa para los actos legislativos en el  artículo 226
del Reglamento del Congreso, que consagra que “…el cambio  o modificación
del contenido de las disposiciones, en segunda “vuelta”, siempre que no altere
la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se
reforma, podrá ser considerada y debatida.”, disposición que armoniza con
los previsto en el inciso 3º del artículo 375 Superior.
Sobre las exigencias consagradas para los actos
legislativos en los artículos 375 Superior y 226 del Reglamento del Congreso,
la Corte ha considerado, que si bien es cierto que se requiere publicación del
texto aprobado en primera vuelta, y se publica un texto y no una iniciativa, tal
exigencia constitucional es un requisito de publicidad y de certeza que no
limita la capacidad del Congreso para debatir, a partir de ese texto, las
iniciativas discutidas y aprobadas en el primer período, y para, como fruto de
ese debate, hacer las modificaciones, adiciones o supresiones, en los términos
previstos en la constitución. Además, que la norma constitucional se
refiere, en primer lugar, a “iniciativa”, que es un concepto más
amplio que el de “textos”, en la medida en que una iniciativa puede tener
distintas expresiones y diferentes alcances, los cuales, precisamente, habrán
de ser configurados a lo largo del debate. Ello quiere decir que en el
segundo periodo no es posible introducir temas nuevos, esto es, iniciativas
nuevas que no hayan sido presentadas en el primero. Sin embargo, si es
posible debatir las iniciativas presentadas en el primero, a partir del texto
del proyecto aprobado, que debe publicar el Gobierno, y como consecuencia del
debate, introducirles las reformas que se estimen necesarias[67].
(Negrillas fuera del texto original).
También ha determinado la Corte, que si un tema es
considerado como el principal o tema sustancial del proyecto, y ha sido
estudiado y discutido en todos los debates, el hecho de que una norma no haya
sido aprobada en alguno de ellos no implica violación del artículo 375 de la
Constitución, pues lo que éste prohíbe es debatir en la segunda vuelta
iniciativas no presentadas en la primera[68].
Igualmente se ha establecido, que el texto final puede
ser distinto al inicial, si el tema estuvo presente en los ocho debates,
por cuanto, “…el hecho de que la decisión final no haya estado acorde con
las propuestas iniciales no desvirtúa el aserto de que el tema estuvo siempre
presente en el debate, prueba de lo cual resulta que, precisamente, el Congreso
cambió de parecer a la hora de aprobar su redacción final...”. Y, si se
trata de una discusión instrumental, a la luz de lo dispuesto en el artículo
226 de la Ley 5ª, sobre la“institución política objeto de reforma”, debe
la Corte “…tener como punto de referencia algo más que el simple texto del
artículo modificado, un concepto de mayor cobertura…”, aunque observado el
artículo de manera aislada pueda parecer una modificación esencial[69].
En relación con los cambios que pueden
introducirse durante la segunda “vuelta” del trámite de los actos legislativos,
la Corte ha determinado, que no pueden ser considerados cambios esenciales al
proyecto, aquellos que no tienen un contenido temático específico que
permita diferenciarlas del resto del inciso, pues se introducen con el fin
de precisar o delimitar el alcance de las decisiones adoptadas en el primer
período, y por lo tanto, tampoco puede predicarse respecto de éstos cambios,
ausencia de publicación entre las dos vueltas[70]; tampoco
aquellos que simplemente reafirman las consecuencias de una decisión ya
adoptada en primera vuelta[71]; ni pueden considerarse
modificaciones esenciales, aquellas que fijaron pautas concretas,
cuya conveniencia no corresponde evaluar a la Corte, pues derivaron de una
discusión que estuvo siempre presente desde el mismo momento en que se puso en
consideración del Congreso de la República la enmienda[72].
También ha considerado la Corte, que podrán hacerse modificaciones a
los proyectos durante la segunda “vuelta”, siempre y cuando no alteran la
esencia de lo aprobado en la primera, si guarden relación de conexidad
inmediata y evidente con las decisiones adoptadas a lo largo de todas las
etapas del trámite legislativo, y tengan una función instrumental necesaria,
aunque sean separables los contendidos normativos respectivos[73],
así como, “… si se mantiene esa relación de conexidad, en la medida en que
la iniciativa sobre la cual  se producen las modificaciones ha sido debatida
desde el principio, no obstante las variaciones de contenido que haya podido
tener a lo largo del trámite legislativo, no puede decirse que si hay textos
que no hayan hecho el tránsito por los ocho debates resulta vulnerado el
principio de consecutividad.”[74].
Ha concluido la Corte, que “…como resultado de los
debates en segunda vuelta, el proyecto aprobado en la primera puede ser objeto,
en primer lugar, de modificaciones que tengan un alcance meramente formal,
como cambios en las palabras, o en la redacción. Tales cambios puede afectar
también la estructura de un artículo, de tal modo que se fundan en uno solo los
contenidos de varios incisos, o, en un proyecto complejo, puede ocurrir que
haya intercambio de textos entre distintos artículos. Y puede ocurrir que en
ninguno de tales eventos se modifique el contenido de regulación del proyecto.
Y así, puede suceder que el inciso que se echa de menos en una disposición se
encuentre incorporado en otro de la misma norma, o que el artículo que parece
ser nuevo no sea sino el producto de la regulación separada de materias que
antes se habían tratado de manera conjunta en una sola norma, etc.
Adicionalmente a las modificaciones meramente formales, también resulta
constitucionalmente admisible que el texto de un proyecto cambie en su
contenido normativo a lo largo de todo el debate legislativo, o le incorporen
regulaciones complementarias, con la condición de que no comporten cambios
esenciales sobre lo que ha sido previamente aprobado. Y por tales debe
entenderse aquellos cambios, en tal medida significativos, que no permita
afirmar que se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada
con anterioridad, sino que constituyen verdaderas propuestas nuevas, que no
habrían recibido los debates reglamentarios y que no habrían sido consideradas
en primera vuelta[75].
Por lo tanto, “…el análisis sobre la
constitucionalidad de las expresiones normativas acusadas estará orientado a
establecer si las diferencias que el texto definitivo presenta respecto del
proyecto original, responden a la introducción de temas nuevos no
considerados en el primer periodo o implican modificaciones que afectan el
contenido esencial de lo aprobado inicialmente, o si, por el contrario, son
alteraciones que obran sobre iniciativas previamente aprobadas, sin alterarlas
de manera esencial.”[76].
Con fundamento en lo anterior, en la sentencia C-1092
de 2003, M.P. Alvaro Tafur Galvis, la Corte, al estudiar una demanda por vicios
de forma contra un aparte del numeral segundo del artículo 250 de la
Constitución, entre otras normas, encontró que se había producido un cambio
esencial que violaba el trámite del Acto Legislativo 03 de 2002, al haberse
adicionado en la segunda “vuelta” la expresión “al efecto de determinar su
validez”, en relación con la actuación del juez de control de garantías.
Para la Corte, con la expresión añadida en el séptimo debate se integró al
texto constitucional una limitación del alcance de la función del juez de
control de garantías que no fue objeto de discusión en los debates que
precedieron su inclusión.  Se consideró, que el examen sobre la validez de
la diligencia a cargo del juez de garantías, al que alude el aparte añadido, constituye
una modificación esencial como quiera que antes que una precisión,
termina circunscribiendo la función de aquel a una tarea de especificidad tal,
que permite interpretar que quedan excluidas labores que a pesar de estar
encaminadas a la protección de las garantías fundamentales de las personas, no
pueden ser ejercidas por el funcionario judicial en tanto no las abarca la
competencia definida en dichos términos. Se precisó, que la expresión validez
inserta en el numeral 2 de artículo 250 superior, es de un valor jurídico
incierto en el texto constitucional, como quiera que el Constituyente derivado
no tuvo oportunidad de discutir con amplitud cuáles serían los efectos de su
inclusión en la norma bajo examen, lo que comporta en el precepto un sentido
restrictivo esencialmente distinto a como en primera vuelta se había
estructurado la institución jurídica del control de garantías.
Se precisó en dicha sentencia, que siendo
la integridad del control de garantías cuestión de la esencia de la institución
de acuerdo con la forma en que fuera estructurada la norma en la primera vuelta
o periodo legislativo, la expresión acusada al afectar de manera directa dicho
elemento modifica la identidad de la misma.  Así se advierte al observar el
acta en donde se documentaron las razones de su inclusión, donde el Gobierno,
representado por el Ministro del Interior y de Justicia, sugirió que con el
aparte añadido se establecería que el control sería exclusivo en relación con
lo vicios de forma al afirmar: “[C]on esta circunstancia importantísima que el
probable vicio de forma en que se hubiere incurrido, no va ser descubierto
años después cuando ya sea demasiado tarde y el costo para el proceso sea
enorme.”.[77]
8. Examen de los cargos alegados en la demanda.
8.1. Los incisos demandados se ajustaron a los
principios de consecutividad e identidad relativa.
La demanda de inconstitucionalidad apunta a señalar,
que durante el trámite parlamentario que surtieron los incisos 3º y 4º del
artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003, “Por
el cual se adopta una reforma política y se dictan otras disposiciones” se violó la Constitución, por cuanto los mismos no
habrían sido objeto de discusión alguna ni en la Comisión Primera del Senado ni
en la Plenaria de la misma Célula legislativa, durante la primera vuelta, es
decir, no surtieron los ocho debates reglamentarios. Además se aduce, que la
Comisión de Conciliación, designada para armonizar los textos aprobados por
ambas Cámaras durante la primera vuelta, incluyó en el texto conciliado y
sometido a la aprobación de las Plenarias la norma que consagraba el voto
preferente, tema que no había sido debatido ni por la Comisión ni por la
Plenaria del Senado. Por último se afirma, que el tema del voto preferente fue
un tema novedoso que no podía ser incluido durante la segunda vuelta, dado que
se omitió voluntaria y concientemente tanto en la Comisión como en la Plenaria.
La mayoría de los intervinientes
consideran, que si bien los temas regulados en los incisos acusados no fueron
discutidos ni aprobados en el Senado durante la primera vuelta, de acuerdo con
las disposiciones constitucionales  y reglamentarias, a las Cámaras les estaba
permitido incluirlo durante la segunda vuelta pues se trataba de temas
relacionados con el régimen electoral, uno de los temas centrales de la reforma
política.
De igual forma, la Vista Fiscal no
comparte los argumentos de la demanda, pues en su sentir la exigencia de
surtirse los ocho debates no supone que el texto de un  proyecto de acto
legislativo permanezca intacto a lo largo de todo su trámite.  En tal sentido,
advierte que la Constitución y la Ley 5ª de 1992, permiten que durante la
segunda vuelta se introduzcan modificaciones al texto del proyecto de acto
legislativo aprobado en la primera vuelta, siempre y cuando guarden relación
con el mismo, lo cual, a su juicio, se atendió en el presente caso.
Planteado por la actora un vicio de procedimiento
relacionado con el principio de consecutividad, se le impone a la Corte
analizar todo lo atinente al procedimiento en ésta materia. Al respecto, la
Corte considera, que un examen del trámite legislativo surtido por las normas
acusadas del Acto legislativo 01 de 2003, evidencia que no se presentó
vulneración a dicho principio como pasa a explicarse.
Cabe recordar, que mediante el Acto
Legislativo 01 de 2003, se propuso el Congreso de la República introducir
reformas a varios artículos de la Carta Política, entre otras razones, ante la
necesidad de fortalecer y modernizar los partidos políticos e introducir
modificaciones al sistema electoral. Entre los asuntos que se pretendía
modificar se encontraban aquellos orientados a establecer nuevas condiciones
para la creación de partidos y movimientos políticos, un cambio en relación con
las listas y candidaturas para la elección de dignatarios a corporaciones
públicas, otros relacionados con la forma de asignación de curules, el de la
democracia interna de los partidos, un régimen de bancadas partidistas en las
corporaciones públicas, el número de miembros del Congreso, el funcionamiento y
el régimen de los congresistas, entre otros.
Los anteriores temas estuvieron presentes durante los
ocho debates reglamentarios, cada uno de los cuales presentó diversas
alternativas de reforma, según así se advirtió de las deliberaciones
respectivas. Así por ejemplo, en relación con el tema de la conformación de las
listas para la elección de candidatos a corporaciones públicas, algunos eran
partidarios de que tal procedimiento se hiciera mediante la presentación de
listas únicas; se discutió además el establecimiento de un umbral y una cifra repartidora;
también se debatía si la conformación de las listas debía hacerse mediante una
consulta interna de los partidos y que fuera al interior de éstos que se
determinara el orden de la lista para la respectiva asignación de curules;
otros por el contrario eran partidarios de una lista única que se conformara
mediante consultas populares que harían los partidos y movimientos políticos;
otros consideraban que la formula era la del sistema de voto preferente
aduciendo que mediante este mecanismo se fortalecían y democratizaban los
partidos.
Cabe recordar que según nuestra Constitución, los
cargos en las corporaciones públicas, entre otros, se asignan mediante el
sistema de elección popular; y como no hay procesos de elección sin
candidaturas y éstas le posibilitan al elector elegir entre varias opciones,
una modificación a estos asuntos debe considerar temas como aquellos referidos
a cómo y quienes tienen derecho a presentar candidatos para las corporaciones
públicas; es decir, si cualquier persona puede postularse, o si tal facultad se
reserva a los partidos políticos, o si se amplía para abarcar a grupos
significativos de ciudadanos, agrupaciones electorales o movimientos sociales,
es decir, a los independientes en cuanto no adhieren a un partido político.
Además, dependiente de las distintas formas de
candidatura, deberá también decidirse en una reforma de esta naturaleza, acerca
de cómo se le presentarán al elector las diferentes situaciones de decisión
política. Si se le pide un pronunciamiento de una manera comparativa en forma
preferencial o gradual, o que se pronuncie sobre individuos en forma nominal, o
sobre grupos de individuos integrantes de una lista. Téngase en cuenta, que en
la candidatura nominal cuentan para el reparto de escaños o puestos públicos
únicamente los votos que un candidato haya obtenido y que se hayan emitido
expresamente en su nombre; por el contrario, en cualquier forma de lista, lo
decisivo a la hora de convertir los votos en escaños es la suma de los votos
conseguida por la lista o por el conjunto de los candidatos que la conforman.
Y, si se opta por el sistema de listas, debe decidirse
en la reforma también entre las diversas opciones de listas que se le
presentarán al elector, bien cerrada y bloqueada, según la cual el orden de los
candidatos es invariable y por lo tanto el elector puede votar únicamente por
la lista como se la presenten y los escaños que correspondan a la lista se
asignan a los candidatos en el orden en que estos aparecen en la lista; o si se
opta por presentarle una lista cerrada y no bloqueada, en la cual el orden de
los candidatos que se presentan en la lista es variable, por cuanto el elector
puede votar por la lista como se le presenta o puede reordenar a los
candidatos, bien poniendo números delante de los nombres, bien utilizando votos
nominales o votos preferentes, o también puede tachar nombres de
candidatos; o si finalmente se decide por presentarle listas abiertas, sistema
en el que, no solamente es variable el orden de sucesión de los candidatos de
la lista, sino que además el elector puede combinar en un orden nuevo a
candidatos de listas distintas o, incluso, introducir nombres nuevos.
En fin, se trataba de una amplia reforma a normas de
la Constitución, a fin de definir entre otros asuntos, cómo operaría el
principio democrático en la conformación de las listas para elegir y asignar
cargos en las Corporaciones Públicas; en tal medida, eran varios los temas a
discutir y decidir por el Congreso de la República, cada uno de los cuales
presentaba una variedad de opciones políticas que se concretarían finalmente en
una resultante de la voluntad mayoritaria, expresada de conformidad con la
Constitución y la ley, y previo el debate correspondiente realizado en cada una
de las instancias legislativas.
Cabe recordar, que en virtud de las deliberaciones
propias de las decisiones del Congreso, y en virtud de la autonomía de las
Cámaras, cada una de ellas podrá introducir a los proyecto las adiciones o
modificaciones que juzgue necesarias, de conformidad con el inciso segundo del
artículo 160 Superior, siempre y cuando se encuentren acordes con el principio
de consecutividad. Esta facultad, otorgada a las Cámaras a partir de la
Constitución de 1991, y que como ya lo ha determinado la Corte, flexibilizó el
principio de identidad, implica de igual manera que las Cámara no están en la
obligación de decidir los asuntos sometidos a su consideración de manera igual
o similar, siendo acorde con el principio de consecutividad que cada una de
ellas pueda hacerlo de manera diferente, pues tal discrepancia, si el tema
respectivo ha sido discutido, podrá ser conciliada en los términos de la
Constitución y la ley, existiendo de tal manera una conexión entre el punto
específico decidido y el tema debatido.
En el caso particular del voto preferente, si bien
puede apreciarse que son separables los contenidos normativos aprobados en
primera “vuelta” en relación con el mismo, éste mecanismo no fue propuesto como
el objeto único y específico de la reforma. Nótese, que ninguna de las
iniciativas parlamentarias para la reforma constitucional así lo contemplaron,
ni tampoco las Ponencias respectivas para primero y segundo debate en el Senado
de la República, donde inició su trámite, lo propusieron a la comisión o a la
plenaria para debate, ni tampoco durante las deliberaciones respectivas se
actuó por alguno de sus miembros en el sentido de proponer formalmente su
inclusión en el proyecto.
Cabe recordar, que en las iniciativas parlamentarias
para la reforma, se proponía que la conformación de listas y la elección de
candidatos se rigiera por principios democráticos; que cada partido o
movimiento político presentara una lista única para elección de miembros para
las corporaciones públicas y un solo candidato para las elecciones
uninominales; que la asignación de curules en todas las corporaciones públicas
a un partido o movimiento político, requiriera que la lista que lo representa
haya obtenido por lo menos la mitad de la cifra correspondiente al resultado de
dividir la totalidad de votos válidos entre el número de curules a proveer; que
para garantizar la representación proporcional de los partidos y la equidad
política en el acceso a los cargos públicos, cuando se vote en elección popular
por una corporación pública, se empleara el sistema de la cifra repartidora o
método D´Hondt.
También, que el pliego de modificaciones para primer
debate en la Comisión Primera del Senado, proponía entre otros, la asignación
de curules de las listas que hubieren obtenido un umbral determinado y por
votos válidos obtenidos por la lista respectiva, y para las que lo superen se
aplicaría el artículo 263 de la Constitución, es decir, el cuociente electoral
o residuo, listas que serían avaladas por los partidos en número de candidatos
determinado de manera específica.
Las anteriores propuestas contenidas en el proyecto,
que así inició su trámite, fueron aprobadas en la Comisión Primera del Senado,
y no tuvieron modificaciones en el segundo debate en la Plenaria de esa
Corporación; algunos Senadores, durante el debate correspondiente, expresaron
su criterio en torno al voto preferente, y en ese sentido también se radicó una
constancia respaldada con 25 firmas, aunque ninguno de ellos hizo la
proposición correspondiente para incluirlo en el articulado del proyecto, a fin
de que fuera sometida formalmente a discusión y decisión. Así, en ésta célula
legislativa, se debatieron los temas concernientes al proyecto de reforma
constitucional, pero fue adoptada una opción distinta a la del mecanismo del
voto preferente para la elección y asignación de curules en las Corporaciones
Públicas, así como respecto de los derechos de los partidos políticos.
Tampoco, en el pliego de modificaciones que realizó la
ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes, se proponía norma
alguna relativa al voto preferente. Fue durante el debate en ésta instancia
legislativa que un Representante hizo la propuesta formal para adicionar el
artículo 10, mediante el cual se reformaba el artículo 134 de la Constitución,
para incluir dos incisos que textualmente decían que, “Cada votante podrá
señalar el candidato de su preferencia entre los nombres de la listas que
aparezcan en la tarjeta electoral. La lista se reordenará de acuerdo con la
cantidad de los votos obtenidos por cada uno de los candidatos. La repartición
de curules entre los miembros de la respectiva lista se hará en orden
descendente, empezando por el candidato que haya obtenido el mayor número de
votos preferentes.”, y que  “Los votos por el partido político que no
hayan sido atribuidos por el elector a ningún candidato en particular se
contabilizarán en el orden establecido en la lista presentada por el partido o
movimiento político.”, propuesta que fue aprobada.
Dicha proposición fue presentada y aprobada de acuerdo
con lo dispuesto por los artículos 158, 160 y 162 del Reglamento del Congreso,
aplicables al trámite de los actos legislativos, que establecen que al tiempo
de discutir cada artículo serán consideradas las modificaciones propuestas por
el ponente y las que presenten los Ministros del despacho o los miembros de la
respectiva Cámara, pertenezcan o no a la Comisión; que todo Congresista puede
presentar enmiendas a los proyectos de ley que estuvieren en curso; y que, las
enmiendas al articulado podrán ser de supresión, modificación o adición a
algunos artículos o disposiciones del proyecto.
Por lo tanto, cuando la Comisión primera de la Cámara
de Representantes, en primera “vuelta”, aprueba adicionar un artículo al
proyecto de reforma constitucional para incluirle normas relativas al voto
preferente, tal adición no vulneró el principio de consecutividad, pues no se
trató de incluir un tema nuevo y falto de conexidad, sino del ejercicio de la
facultad que tiene cada una de las Cámaras de decidir de manera distinta temas
del proyecto que también han sido debatidos en la otra célula legislativa, y
que para el caso se referían a la conformación de las listas, la forma de
elección de candidatos a Corporaciones Públicas y la asignación de curules,
entre otros.
No puede por lo tanto afirmarse, que el Senado de la
República, en primera vuelta, hubiere omitido voluntaria y concientemente
el tema del voto preferente, es decir, eludido el debate respectivo u
omitido el ejercicio de sus competencias, pues como ya se advirtió, en ésta
instancia legislativa si se debatieron los temas del proyecto relacionados con
la conformación de las listas, la forma de elección de candidatos a
Corporaciones Públicas y la asignación de curules, entre otros, adoptándose
otro mecanismo diferente al del voto preferente, pues ésta era tan solo una de
las varias opciones con que contaba el Congreso para los efectos de la reforma
constitucional.
En efecto, si al debatirse los varios asuntos del
proyecto, la Cámara de Representantes optó por decidir los temas de los
derechos de los partidos, la conformación de las listas, la elección de
candidatos a corporaciones Públicas y la asignación de curules, aprobando que
los votantes podían señalar el candidato de su preferencia entre los nombres de
la listas que aparezcan en la tarjeta electoral, que la lista se reordenará de
acuerdo con la cantidad de los votos obtenidos por cada uno de los candidatos;
y que, la repartición de curules entre los miembros de la respectiva lista se
hará en orden descendente, empezando por el candidato que haya obtenido el mayor
número de votos preferentes, así como que los votos por el partido político que
no hayan sido atribuidos por el elector a ningún candidato en particular se
contabilizarán en el orden establecido en la lista presentada por el partido o
movimiento político; y el Senado de la República los decidió de manera
diferente, es evidente que cada Cámara expresó su voluntad, luego de surtir los
dos debates correspondientes, en primera vuelta.
Se presentó de tal manera, en primera vuelta, una
discrepancia que podía ser válidamente conciliada por la comisión accidental
designada para el efecto, como así lo hizo, considerando que conciliaría los
textos optando por el mecanismo de voto preferente, propuesta que así fue
presentada a las Plenarias de ambas Cámaras, quienes le impartieron aprobación
en segundo debate.
Así las cosas, puede concluir la Corte, que la
Comisión de Conciliación no desbordó su competencia, pues al conciliar la
discrepancia en el punto del voto preferente, ni siquiera propuso un texto
nuevo, sino que tan solo se limitó a presentar como propuesta de conciliación
un artículo exactamente igual al aprobado por la Cámara de Representantes. Por
lo tanto, su propuesta guarda plena conexidad con los temas debatidos y
decididos en las dos células legislativas, y por lo tanto no vulneró el
principio de consecutividad.
Podría pensarse sin embargo, que las modificaciones
que se le introdujeron al proyecto en segunda “vuelta”, con respecto a lo
aprobado en la primera, constituyen una vulneración del principio de
consecutividad, pues según la actora, el tema del voto preferente era un
tema completamente nuevo para el Senado en la segunda vuelta, pues en ésta no
pueden incluirse temas sobre los que cada cámara no haya surtido suficiente
debate durante la primera vuelta. Considera la Corte, que tampoco le asiste
razón a la demandante como pasa a explicarse.
El artículo 375 Superior consagra, al respecto de las
adiciones o modificaciones que se pueden introducir a los proyectos de acto
legislativo en el segundo período, que en éste sólo podrán debatirse
iniciativas presentadas en el primero. Por su parte, el artículo 226 de la
Ley 5ª de 1992 establece, que el cambio o modificación del contenido de las
disposiciones, en la segunda “vuelta”, siempre que no altere la esencia de lo
aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforme, podrá ser
considerada y debatida.
La exigencia constitucional y reglamentaria, al
respecto de las adiciones o modificaciones que se pueden introducir a los
proyectos de acto legislativo en segunda “vuelta”, no hacen referencia por lo
tanto, a que haya suficiente debate en la primera vuelta o a la imposibilidad
de debatir en la segunda temas ignorados por una sola de las Cámara en la
primera vuelta; ella tampoco prohíbe que en la segunda “vuelta” las cámaras
modifiquen o adicionen a los proyectos de acto legislativo. Por el contrario,
tales disposiciones consagran la posibilidad de que en la segunda “vuelta” se
debatan  y consideren iniciativas presentadas en la primera, así como que
puedan hacerse modificaciones al proyecto, siempre y cuando no alteren la
esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se
reforma.
En el presente caso, durante la primera vuelta, fueron
debatidas iniciativas relacionadas con los derechos y deberes de los partidos,
la conformación de listas, la forma de asignación de curules en las
corporaciones públicas, entre otras, y dentro de las anteriores iniciativas fue
debatido y aprobado el mecanismo del voto preferente, y por lo tanto así fue
publicado por el Gobierno, en el Diario oficial N. 45.071 del 22 de enero de
2003, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 375 Superior.
En efecto, en la primera vuelta fue aprobada una
adición al artículo 263 de la Constitución, que en relación con el sistema de
voto preferente se refiere a que: (i) cada votante podrá señalar el candidato
de su preferencia entre los nombres de la lista que aparezca en la tarjeta
electoral; (ii) la lista se reordenará de acuerdo a la cantidad de los votos
obtenidos por cada uno de los candidatos; (iii) la repartición de las curules
entre los miembros de la respectiva lista se hará en orden descendente,
empezando por el candidato que haya obtenido el mayor número de votos
preferentes; (iv) los votos por el partido político que no hayan sido
atribuidos por el elector a ningún candidato en particular, se contabilizarán
en el orden establecido en la lista presentada por el partido o movimiento
político
En la segunda vuelta, se introdujeron modificaciones a
este artículo, que fue aprobado finalmente de la siguiente manera, en relación
con el sistema de voto preferente: (i) cada partido o movimiento político podrá
optar por el mecanismo de voto preferente; (ii) en tal caso, el elector podrá
señalar el candidato de su preferencia entre los nombres de la lista que
aparezcas en la tarjeta electoral; (iii) la lista se reordenará de acuerdo con
la cantidad de votos obtenidos por cada uno de los candidatos; (iii) la
asignación de curules entre los miembros de la respectiva lista se hará en
orden descendente, empezando por el candidato que haya obtenido el mayor número
de votos preferentes; (iv) en el caso de los partidos y movimientos políticos
que hayan optado por el mecanismo del voto preferente, los votos por el partido
o movimiento que no hayan sido atribuidos  por el elector a ningún candidato en
particular, se contabilizarán a favor de la respectiva lista para efectos de la
aplicación de las normas sobre umbral y la cifra repartidora, pero no se
computaran para la reordenación de la lista; (v) cuando el elector vote
simultáneamente por el partido o movimiento político y por el candidato de su
preferencia dentro de la respetiva lista, el voto será válido y se computará a
favor del candidato.
Como se observa, en la segunda vuelta se debatieron
iniciativas presentadas en la primera, y las modificaciones que se hicieron no
alteraron la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política
objeto de reforma.
Un ejercicio comparativo de lo aprobado en
la primera “vuelta” con respecto a lo aprobado en segunda, nos advierte de
ciertas diferencias y semejanzas de la siguiente manera: (i) en la primera
vuelta, el mecanismo de voto preferente no era una opción para los partidos o
movimientos políticos, sino solo para los electores; en la segunda vuelta se
aprobó como una opción tanto para los partidos o movimientos políticos como
para el elector; (ii) en la primera vuelta se utilizó la expresión “votante”
y en la segunda la de “elector” para referirse a que éste podía señalar
el candidato de su preferencia entre los nombres de la lista que aparezcan en
la tarjeta electoral; (iii) no hubo ningún cambio en los dos períodos en
cuanto a que la lista se reordenaría de acuerdo con la cantidad de votos
obtenidos por cada uno de los candidatos; (iv) tampoco hubo cambio alguno en
los dos períodos en cuanto a que la asignación de curules se haría en orden
descendente, empezando por el candidato que haya obtenido el mayor número de
votos preferentes; (v) no hubo cambio en cuanto a que los votos por el partido
o movimiento político que no hayan sido atribuidos por el elector a ningún
candidato en particular, se aplicaran a favor de la respectiva lista, pero en
la segunda vuelta se dispuso que no era para la reordenación de la lista sino
para efectos de la aplicación de las normas sobre el umbral y la cifra
repartidora; (vi) y, en la segunda vuelta, se consagró además, que cuando el
elector vote simultáneamente por el partido o movimiento político y por el
candidato de su preferencia dentro de la respectiva lista, el voto será válido
y se computará a favor del candidato.
En efecto, la modificación introducida
durante la segunda “vuelta”, en cuanto se facultó a los partidos o movimientos
políticos para optar por el mecanismo de voto preferente, corresponde a
iniciativas debatidas durante el primer período y relacionadas con los derechos
de éstas colectividades. Las otras modificaciones advertidas, unas se
orientaron al cambio de expresiones sin incidencia en el contenido material de
las disposiciones, otras a precisar las consecuencias que tendrá el que un
elector asigne el voto tanto al partido como a uno de los candidatos o que no
lo asigne a ningún candidato en particular. Con ellas, no se alteró la esencia
de lo aprobado inicialmente, ni se restringió su alcance, en relación con la
institución política objeto de la reforma.
Cabe recordar, que los incisos 3º 4º del
artículo 263-A de la Constitución, hacen parte de una reforma a la Carta Política
sobre varios asuntos relacionados con el Régimen electoral, los derechos de los
partidos y movimientos políticos, la conformación de las listas, la forma de
elección de los candidatos a Corporaciones Públicas, y la forma de asignación
de las curules, entre otros, y por lo tanto su interpretación debe armonizar
con las demás disposiciones del Acto Legislativo 01 de 2003.
En efecto, la reforma constitucional no
solo se orientó a introducir el mecanismo del voto preferente en los incisos 3º
y 4º de un artículo adicional denominado 263-A, sino que mediante ella se
hicieron otras modificaciones como los consagradas en el artículo 263, en el
que se dispuso: (i) para todos los procesos de elección popular, los partidos y
movimientos políticos presentarán listas y candidatos únicos, cuyo número de
integrantes no podrá exceder el de curules o cargos a proveer en la respectiva
elección; (ii) para garantizar la equitativa representación de los partidos y
movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, las curules de las
corporaciones públicas se distribuirán mediante el sistema de cifra repartidora
entre las listas de candidatos que superen un mínimo de votos que no podrá ser
inferior al dos por ciento (2%) de los sufragados para el Senado de la República
o al cincuenta por ciento (50%) del cuociente electoral en el caso de las demás
corporaciones, conforme lo establezca la Constitución y la ley; (iii) cuando
ninguna de las listas de aspirantes supere el umbral, las curules se
distribuirán de acuerdo con el sistema de cifra repartidora; y, en los incisos
1º y 2º del artículo 263-A Superior, se explica el sistema de cifra repartidora
y con fundamento en ella cuantas curules puede obtener cada lista.
En dicho contexto, el sistema de elección
aprobado concede a los partidos y movimientos políticos la facultad de optar
por presentarle a los electores una lista cerrada, o una cerrada pero no
bloqueada, según la cual el orden de los candidatos de la lista que se presenta
es variable, dado que el elector puede votar por la lista como se le presenta o
puede marcar el candidato de su preferencia a fin de reordenar la lista. Y,
cuando los partidos o movimientos políticos opten por la presentación de listas
cerradas pero no bloqueadas, es decir, opten por el mecanismo del voto
preferente, y los electores lo utilicen, tal posibilidad no modifica lo también
reformado y consagrado en el artículo 263 de la Carta, en cuanto a que las
curules se distribuirán mediante el sistema de cifra repartidora entre las
listas de candidatos que superen el umbral allí establecido.
Armonizadas las disposiciones consagradas
en los artículos 263 y 263-A Superiores, puede concluirse que las
modificaciones aprobadas en segunda “vuelta”, y relacionadas con los incisos 3º
y 4º del artículo 263-A Superior, en cuanto a que: (i) si un elector no
atribuye su voto a un candidato en particular, este se contabiliza a favor de
la respectiva lista, pero no para reordenarla sino para efectos de la
aplicación de las normas sobre el umbral y la cifra repartidora; y que, (ii)
cuando un elector vote simultáneamente por el partido o movimiento político y
por el candidato de su preferencia el voto será válido y se computará a favor
del candidato, se orientan solo a introducir precisiones o aclaraciones
respecto de lo aprobado inicialmente.
En efecto, cuando un partido o movimiento
político opte por el mecanismo de voto preferente, si un elector no asigna su
voto a un candidato en particular, debe considerarse que el elector voto por la
lista como se le presenta, y por lo tanto no pretendió la reordenación de la
misma. Si ello es así, es evidente que tal voto no puede contabilizarse a favor
de ningún candidato, pero que como se emitió a favor de la respectiva lista,
globalmente considerada, debe contabilizarse dicho voto para efectos del umbral
y la cifra repartidora como lo dispuso la norma. Al respecto, lo aprobado en
primera vuelta, era vago e impreciso, al disponerse solamente que los votos que
no atribuyó un elector a ningún candidato en particular, se contabilizan en
el orden establecido en la lista presentada por el partido o movimiento
político.
Y, cuando un elector vota simultáneamente
por el partido o movimiento político y por el candidato de su preferencia, en
la segunda vuelta se precisó, que éste voto será válido y que se computará a
favor del candidato. Esta forma de voto, posible en la práctica, no presentaba
una solución clara en las normas aprobadas en primera vuelta, siendo incierto
como se contabilizaría un voto emitido en dicho sentido, al punto de poder
interpretarse que podía ser considerado como un voto nulo. Al incluirse en la
segunda vuelta la precisión sobre tales aspectos, se dejó expresa en la
Constitución la voluntad de su reformador, en cuanto a que éste voto es válido
y debe contabilizarse a favor del candidato, y no solo a favor de la lista para
los efectos de la cifra repartidora y el umbral, como lo quiso el elector,
armonizando lo dispuesto en los artículos 263 y 263-A Superiores.
Debe concluir por lo tanto la Corte, que
en la aprobación de los incisos 3º y 4º del artículo 263-A Superiores, durante
la segunda vuelta, no se introdujeron modificaciones que hubieren alterado la
esencia o restringido lo aprobado inicialmente sobre la institución política
objeto de reforma, y por lo tanto, no se presentó violación al principio de
consecutividad, en el trámite de los citados incisos.
6.3.2. La proposición de suprimir o eliminar un
disposición de un proyecto no es una proposición sustitutiva.
Alega la demandante, que la proposición hecha por el
Representante Gustavo Petro, en sesión de la Plenaria de la Cámara de
Representantes, sustitutiva en tanto pretendía suprimir el inciso segundo del artículo
26, no solamente no fue votada antes que el artículo propuesto por lo ponentes,
sino que no fue votada, cuando para la Mesa Directiva es claro que las
proposiciones sustitutivas deben someterse a votación antes que las demás
proposiciones y que el propio texto que se sustituye. Bien puede decirse que
este proceder es una elusión del debate o de la votación de una temática que se
ha traído a consideración de una cámara, por lo que omitir el cumplimiento del
artículo 114-2 de la Ley 5ª de 1992 implica al mismo tiempo una violación de la
Constitución.
Revisado el trámite que surtió el Acto Legislativo 01
de 2003, en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en la primera vuelta,
Actas 32 y 33 publicadas en las Gacetas 59 y 76 de 2003, encuentra la Corte,
que el 9 de diciembre de 2002, cuando se sometió a discusión el artículo 26
respectivo, y fue leído para el efecto por el Subsecretario General, se indicó
por éste que sobre dicho artículo había dos proposiciones, una que leída, dice “Elimínese
el segundo inciso del artículo 26. Firma el honorable Representante Gustavo
Petro.”. Luego de varias intervenciones, el Representante Petro interviene
y culmina diciendo “…así que he pedido que se quite el voto preferente por
esa razón y de no ser así pues, indudablemente voto contra el artículo porque
esa ya, esto ya no sería la reforma política que aspiramos tener.”.
La discusión de dicho artículo continuó en la sesión
del 11 de diciembre de 2002, fecha en la, después de varias intervenciones
nuevamente el Representante Petro toma la palabra y dice “Gracias
Presidente, para quienes ayer no estuvieron yo presenté una proposición que
pide quitar el inciso segundo que es la del voto preferente…”; luego de
otras varias intervenciones, cuando el Presidente dispone el cierre de la
discusión del artículo 26 e indica que procederá la votación, nuevamente
interviene el Representante Petro para solicitar “Presidente, la proposición
mía, me gustaría que se votara.”.Y, luego de la intervención del
Representante Reginaldo Montes, en la que indica que “…traemos una secuencia
en la votación y la sustitutiva es la proposición de los ponentes, en el
supuesto caso doctor Petro que sea negada esa proposición inmediatamente será
sometida su proposición…”, interviene nuevamente el Representante Petro
para decir “…en cambio la mía que pide suprimir el inciso segundo que viene
aprobada así en comisiones es verdaderamente sustitutiva; entonces de acuerdo
al Reglamento y para no colocarle vicios de forma tal temprano a esta reforma,
le pediría Presidente que se vote la verdadera sustitutiva que es pedir que se
quite el segundo párrafo de voto preferente…”.
Luego de que el Representante Montes insiste en que la
proposición de los ponentes si es sustitutiva, se somete a votación la
proposición presentada por los señores ponentes del Acto Legislativo.
Resultado de la votación, 85 por el SI, 45 por el NO. Y se indica por la
Presidencia “Ha sido aprobado señor Secretario.”. Se pasa posteriormente
al siguiente artículo del proyecto.
En relación con las proposiciones, consagra el
artículo 114 de la Ley 5ª de 1992, que las proposiciones se clasifican, para su
trámite, en: principal, sustitutiva, suspensiva, modificativa y especial. (se
transcriben a continuación solo las que interesan para el caso)
1.     Proposición principal. Es la moción o iniciativa que se presenta
por primera vez a la consideración y decisión de una Comisión o de una de las
Cámaras.
2.     Proposición sustitutiva. Es la que tiende a reemplazar a la
principal, y se discute y decide primero en lugar de la que se pretende
sustituir. Aprobada la sustitutiva, desaparece la principal.
Respecto al debate en Plenarias, dispone el artículo
178 del Reglamento del Congreso, que de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 160 inc. 2  de la Constitución que cuando a un proyecto de ley le
sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en
Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la
respectiva Comisión Permanente. Además, que las enmiendas que se
presenten estarán sometidas a las condiciones indicadas para el primer debate,
en los artículos 160 y siguientes, con las excepciones de los artículos 179 y
181.
Por su parte, el artículo 160 del Reglamento, sobre la
presentación de enmiendas dispone que, todo Congresista puede
presentar enmiendas a los proyectos de ley que estuvieren en curso. Para ello
se observarán las condiciones siguientes, además de las que establece este
Reglamento: 1. El autor o proponente de una modificación, adición o supresión
podrá plantearla en la Comisión Constitucional respectiva, así no haga parte
integrante de ella.  2. El plazo para su presentación es hasta el cierre de la
discusión, y se hará mediante escrito dirigido a la Presidencia de la
Comisión.  3. Las enmiendas podrán ser a la totalidad del proyecto o a su
articulado. Y, las enmiendas al articulado, según el artículo 162 del mismo
Reglamento, podrán ser de supresión, modificación o adición a algunos
artículos o disposiciones del proyecto.
Se observa entonces, que el Representante Petro
presentó en la Plenaria de la Cámara de Representantes, primera vuelta, en
oportunidad y debida forma, una enmienda a una disposición del proyecto de acto
legislativo en curso, consistente en la supresión o eliminación del
inciso segundo del artículo 26 del pliego de modificaciones al proyecto de acto
legislativo aprobado en la Comisión Primera de la misma Cámara, sobre la cual
también hubo discusión en el sentido de si constituía una proposición
sustitutiva o nó.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 114 del
Reglamento del Congreso, una proposición sustitutiva es aquella que tiende a
reemplazar a la proposición principal. Es decir, que de acuerdo con dicha
norma, en la proposición sustitutiva debe existir un contenido normativo que reemplazaría,
en caso de ser aprobada, el de la propuesta principal.
Siendo ello así, la propuesta de eliminar una
disposición de un proyecto, en este caso de eliminar el inc- 2 del artículo 26
del proyecto de acto legislativo en trámite, no es una proposición sustitutiva,
y por lo tanto no debía ser sometida a votación antes que la principal.
En estas condiciones, cuando se voto el texto del
artículo 26 propuesto en el pliego de modificaciones presentado por los
ponentes, quienes eran partidarios de la eliminación del inciso segundo,
expresaron en ese momento su voluntad de que ese texto no formara parte del
articulado del proyecto, tal como aparece en el resultado de la votación que
fue el siguiente: 85 votos por el SI, 45 votos por el NO.
Por lo tanto, en este punto el cargo tampoco
prospera.
VII. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES los incisos 3º y 4º del
artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003 “Por
el cual se adopta una reforma política y se dictan otras disposiciones”,
por los cargos analizados.
Cópiese, notifíquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
CON ACLARACION DE VOTO
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA y JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
A LA SENTENCIA
C-208 DE 2005
TRAMITE LEGISLATIVO Y VOTO PREFERENTE-Vulneración del principio de
consecutividad/TRAMITE LEGISLATIVO Y VOTO PREFERENTE-Cambio introducido
en la segunda vuelta sobre destino y  valor de los votos que respaldan la lista
en el orden original (Salvamento parcial de voto)
Salvamos nuestro voto respecto de la declaración de
constitucionalidad de la expresión “pero no se computarán para la reordenación
de la lista”, contenida en el inciso 4° del nuevo artículo 263-A de la
Constitución Política. Consideramos que esta expresión debió haber sido
declarada inconstitucional por violación del principio de consecutividad. La
propuesta de impedir que los votos por la lista sean computados para la
“reordenación de la lista”, fue introducida en el séptimo debate al final del
trámite y lejos de guardar conexión con lo debatido, crea una nueva figura (una
extraña especie de voto transferible). La única manera de evitar que se abriera
la puerta para la creación de esta nueva figura era mediante la interpretación
de la expresión “reordenación” para asegurar que los votos que respaldan el
orden original de la lista tengan eficacia al momento de reordenar la lista.
TRAMITE LEGISLATIVO Y VOTO PREFERENTE-Vulneración de los principios de conexidad
e identidad/TRAMITE LEGISLATIVO Y VOTO PREFERENTE-Introducción del
“sistema de arrastre” (Salvamento parcial de voto)
El texto finalmente aprobado tiene una
redacción confusa en lo referido al destino de los votos emitidos por los
ciudadanos que no hubieren señalado su preferencia por un candidato. Esta
redacción permite distintas interpretaciones de la norma, una de las cuales no
guarda relación de conexidad con el texto que fuera acordado en la primera
vuelta de la reforma constitucional. Nos referimos a aquella interpretación
según la cual el Acto Legislativo 01 de 2003 habría introducido, además del
voto preferente, una especie de “sistema de arrastre”, dos figuras
completamente diferentes e inclusive antagónicas. La norma aprobada en la
primera vuelta definía simplemente la instauración del voto preferente, para lo
cual preveía que los votos depositados por una lista en los que no se marcaba
ninguna preferencia por un candidato de la misma, se contabilizarían a favor
del orden de candidatos establecido en la lista. Pues bien, la norma aprobada
luego de la segunda vuelta permite una interpretación completamente contraria a
lo aprobado en la primera vuelta, de acuerdo con la cual los votos depositados
a favor de una lista y en los que no se marca ninguna preferencia no tendrían
ningún valor en lo referido al orden de los candidatos, o sea, no
representarían un respaldo a la lista, en el orden en que fue presentada a los
votantes. Las diferencias entre lo aprobado en este punto específico en la
primera y la segunda vuelta son abismales, a tal punto que se violan los
principios de conexidad e identidad.
TRAMITE LEGISLATIVO Y VOTO PREFERENTE-Concepto de “reordenación de la
lista”dentro del principio de consecutividad (Salvamento parcial de voto)
El vocablo “reordenación” es la clave para
fijar el sentido de la norma, dentro del respeto al principio de
consecutividad. Si por reordenación se entiende cambiar el orden original de la
lista, es claro que los votos que prefirieron respaldar el orden original sí
cuentan para definir el nuevo orden de los candidatos en la lista. No pueden
ser tenidos como inocuos o endosables a otros candidatos contra la voluntad del
elector. Entonces, los problemas graves señalados en este salvamento no se
presentarían. Todos los votos contarían para definir el orden de la lista: unos
para mantener el orden original (los que prefirieron respaldar la lista sin
marcar preferencia) y otros para reordenarla (los que asignaron su voto a un
candidato específico). En este sentido todos los votos valdrían lo mismo. No
obstante, la experiencia en Colombia y las normas reglamentarias sobre el tema
adoptadas para las elecciones territoriales de 2003 por el Consejo Nacional
Electoral -declaradas inconstitucionales por otras razones- no han partido de
esta interpretación sino de una opuesta que introduce de manera encubierta un
“sistema de arrastre”. En efecto, se ha entendido que “reordenación” no es
cambiar el orden de la lista, sino establecerlo por primera vez, como si no
hubiera un orden original y la decisión de escoger el candidato que encabeza la
lista fuera irrelevante.
Referencia: expediente D-5325
Demanda de inconstitucionalidad contra los
incisos 3° y 4° del artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003,  “por el cual se adopta una reforma política
y se dictan otras disposiciones”
Actor: Paula Cadavid Londoño
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el acostumbrado respeto, nos permitimos
manifestar que salvamos nuestro voto respecto de la declaración de
constitucionalidad de la expresión “pero no se computarán para la reordenación
de la lista”, contenida en el inciso 4° del nuevo artículo 263-A de la
Constitución Política. Consideramos que esta expresión debió haber sido
declarada inconstitucional por violación del principio de consecutividad.
En resumen, en este salvamento de voto se
analizan varios temas. Primero, se describe el trámite de la reforma para
mostrar de la propuesta de impedir que los votos por la lista sean computados
para la “reordenación de la lista”, fue introducida en el séptimo debate al
final del trámite y lejos de guardar conexión con lo debatido, crea una nueva
figura (una extraña especie de voto transferible). La única manera de evitar
que se abriera la puerta para la creación de esta nueva figura era mediante la interpretación
de la expresión “reordenación” para asegurar que los votos que respaldan el
orden original de la lista tengan eficacia al momento de reordenar la lista. No
obstante, la Corte decidió no fijar esa interpretación. Por lo tanto, la norma
que le resta eficacia a millones de votos y facilita la manipulación de los
votantes al introducir la nueva figura del voto transferible, ha debido ser
declarada inexequible. Segundo, se ilustra la incidencia negativa que puede llegar
a tener esta nueva figura de no ser adecuadamente reglamentada conforme a la
filosofía del voto preferente. En esencia, se regresaría a una especie de
“sistema de arrastre” que creíamos ya superado en nuestra historia
institucional. Tercero, se muestra cómo el concepto de “reordenación” es la
clave para evitar las consecuencias negativas para la transparencia de las
elecciones y para asegurar el respeto a la voluntad libre de los electores.
El trámite del voto preferente y los
cambios en la etapa final que afectan la esencia de esta figura.
1. Como quedó establecido en la completa
descripción que hace la sentencia sobre el trámite parlamentario del proyecto
que se convertiría en el Acto Legislativo 01 de 2003, en los textos aprobados
en la Comisión Primera del Senado de la República y en la Plenaria del Senado,
durante la primera vuelta,  no se hizo ninguna referencia al voto preferente,
aun cuando el tema de las listas sí fue objeto de debates.
La primera vez que se incluyó el tema del
voto preferente dentro de la reforma fue en el texto aprobado en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes. Allí se estableció, en el artículo 10,
que el artículo 134 dispondría, en la parte pertinente:
“Artículo 10. Del
funcionamiento del Congreso y de las Corporaciones Públicas y el régimen de los
Congresistas. El artículo 134 de la Constitución Política quedará así:
“Artículo 134. (...) Cada votante podrá señalar el candidato de
su preferencia entre los nombres de las listas que aparezcan en la tarjeta
electoral. La lista se reordenará de acuerdo con la cantidad de los votos
obtenidos por cada uno de los candidatos. La repartición de curules entre los
miembros de la respectiva lista se hará en orden descendente, empezando por el
candidato que haya obtenido el mayor número de votos preferentes.
“Los votos
por el partido político que no hayan sido atribuidos por el elector a ningún
candidato en particular se contabilizarán en el orden establecido en la lista
presentada por el partido o movimiento político.”
Luego, la Plenaria de la Cámara acordó con
respecto al punto:
“Artículo 24. De la integración de las Corporaciones Públicas.
El artículo 263 de la Constitución Política quedará así:
“Artículo 263. (...) Cada votante podrá
señalar el candidato de su preferencia entre los nombres de la lista que
aparezcan en la tarjeta electoral. La lista se reordenará de acuerdo con la
cantidad de votos obtenidos por cada uno de los candidatos. La repartición de
curules entre los miembros de la respectiva lista se hará en orden descendente,
empezando por el candidato que haya obtenido el mayor número de votos preferentes.
“Los votos por el partido político que no
hayan sido atribuidos por el elector a ningún candidato en particular, se
contabilizarán en el orden establecido en la lista presentada por el partido o
movimiento político...”
En vista de que los textos de reforma
constitucional aprobados en las Plenarias del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes diferían en varios puntos, se conformó la respectiva
Comisión de Conciliación. La propuesta de  conciliación presentada por la
Comisión fue posteriormente aceptada por las plenarias de las Cámaras
Legislativas. De esta forma, el texto aprobado en la primera vuelta acerca del
voto preferente fue el siguiente:
“Artículo 25. De la integración de las Corporaciones
Públicas. El artículo 263 de la Constitución Política quedará así:
“Artículo 263. (...) Cada votante podrá
señalar el candidato de su preferencia entre los nombres de la lista que
aparezcan en la tarjeta electoral. La lista se reordenará de acuerdo a la
cantidad de los votos obtenidos por cada uno de los candidatos. La repartición
de curules entre los miembros de la respectiva lista se hará en orden
descendente, empezando por el candidato que haya obtenido el mayor número de
votos preferentes.
“Los votos por el partido político que no
hayan sido atribuidos por el elector a ningún candidato en particular, se
contabilizarán en el orden establecido en la lista presentada por el partido o
movimiento político...”
Varias observaciones cabe formular con
respecto a los textos aprobados en la primera vuelta en relación con el voto
preferente. En primer lugar, ellos definen el voto preferente como un derecho
del votante. De otra parte, al introducir la figura, anotan que las listas se
reordenarán de acuerdo con la cantidad de votos obtenidos por cada uno de los
candidatos. Y, finalmente, resaltan que los votos depositados por la lista de
un partido, en los cuales el elector no haya hecho uso del voto preferente “se contabilizarán
en el orden establecido en la lista presentada por el partido o movimiento
político.” Lo anterior indica que la decisión tomada en la primera vuelta fue
la de introducir el voto preferente en consonancia con los principios de la
libertad del elector y la eficacia del voto, lo cual implicaba que en aquellos
casos en los que los electores no decidieran hacer uso de su derecho de
establecer preferencias sobre los candidatos se entendía que apoyaban el orden
de la lista de candidatos presentada por el partido.
2. El texto aprobado por las Cámaras
Legislativas en la primera vuelta con respecto al voto preferente fue objeto de
distintas modificaciones durante el trámite de la segunda vuelta.
Así, la Comisión Primera del Senado de la
República aprobó que cada partido decidiría si sometía sus listas al voto
preferente y que habría un umbral interno para limitar el reordenamiento de la
lista, de tal forma que solo se beneficiarían los candidatos que superaran dicho
umbral interno:
“Artículo 9. El artículo 263 de la
Constitución Política quedará así:
“El voto para elegir miembros de
Corporaciones Públicas dentro de la lista de cada partido o movimiento político
podrá ser preferente.
“El partido o movimiento político que
determine el sistema de voto preferente presentará lista única para la
correspondiente corporación.
“La ley determinará para los partidos o
movimientos que opten por este sistema el porcentaje de un umbral interno que
limite el reordenamiento para los que superen dicho umbral, pero en todo caso
se sumarán a la lista respectiva.
“La ley reglamentará la materia.
“Parágrafo. Para las próximas elecciones
locales facúltese al Gobierno Nacional, para que en un término de dos (2) meses
reglamente la materia.”
La Plenaria del Senado de la
República decidió que todos los partidos debían aplicar el sistema del voto
preferente y que la ley reglamentaría la materia:
“Artículo 8º. El artículo 263
de la Constitución Política quedará así:
“Para elegir miembros de las
corporaciones públicas los partidos y movimientos políticos presentarán listas
únicas que se reordenarán de acuerdo con el mecanismo de voto preferente.
“La ley reglamentará la materia.”
Por su parte, la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes decidió que el punto fuera tratado en dos artículos,
los arts. 11 y 12, que modificaban el art. 263 de la Constitución e introducían
un nuevo artículo, respectivamente. En la Comisión se acordó que todos los
partidos debían utilizar el voto preferente.  Además, se decidió introducir un
giro radical en la regulación de esta figura, aunque ciertamente la norma no es
muy clara en su redacción. Allí se dispuso que los votos en los que los
ciudadanos no hubieren hecho uso del voto preferente se “contabilizarán a los
candidatos en orden descendente de acuerdo con la cantidad de votos preferentes
obtenidos empezando por quien haya originado la mayor votación dentro de la
lista.” Con ello se introducía de manera abierta una especie de endoso
automático de los votos que habían sido emitidos solamente por la lista - es
decir, sin anotar ninguna preferencia -,  a favor de aquellos candidatos que
habían recibido el apoyo específico e individual de un elector, mediante el
voto preferente. Dicen las dos normas:
“Artículo 11. El artículo 263 de la
Constitución Política quedará así:
“Artículo 263. Para elegir miembros de las
corporaciones públicas los partidos y movimientos políticos presentarán listas
únicas que se reordenarán de acuerdo con el mecanismo del voto preferente. Cada
lista no podrá exceder el número de curules a proveer en la respectiva
elección.
“(...)
“La ley reglamentará la materia.
“Parágrafo transitorio. Para las elecciones
de autoridades de las entidades territoriales que sigan a la entrada en
vigencia del presente acto legislativo, facúltese al Consejo Nacional Electoral
para que dentro del mes siguiente a su promulgación se ocupe de regular el
tema.
“Artículo 12. La Constitución Política de
Colombia tendrá un artículo nuevo del siguiente tenor:
“Artículo nuevo. (…) Cada votante podrá
señalar al candidato de su preferencia entre los nombres de la lista que
aparezcan en la tarjeta electoral. La lista se reordenará de acuerdo con la
cantidad de votos obtenidos por cada uno de los candidatos. La asignación de
curules entre los miembros de la respectiva lista se hará en orden descendente
empezando por el candidato que haya obtenido el mayor número de votos
preferentes.
“Los votos por el partido o movimiento
que no hayan sido atribuidos por el elector a ningún candidato en particular,
se contabilizarán a los candidatos en orden descendente de acuerdo con la
cantidad de votos preferentes obtenidos empezando por quien haya originado la
mayor votación dentro de la lista.” (subrayado agregado al texto)
Luego, la Plenaria de la Cámara de
Representantes decidió que todo lo relacionado con el voto preferente iría en
un artículo nuevo y que cada partido decidiría en forma independiente si lo
utilizaría para sus listas. Asimismo, en la Plenaria se aprobó, nuevamente a
través de una redacción equívoca, que los votos depositados a favor de una
lista y que no hubieran hecho uso del voto preferente “se contabilizarán a
favor de la respectiva lista para efectos de la
aplicación de las normas sobre el umbral y la cifra repartidora, pero no se
computarán para la reordenación de la lista”:
“Artículo nuevo. (...) Cada partido o
movimiento político podrá optar por el mecanismo de voto preferente. En tal
caso, el elector podrá señalar el candidato de su preferencia entre los nombres
de la lista que aparezcan en la tarjeta electoral. La lista se reordenará de
acuerdo con la cantidad de votos obtenidos por cada uno de los candidatos. La
asignación de curules entre los miembros de la respectiva lista se hará en
orden descendente, empezando por el candidato que haya obtenido el mayor número
de votos preferentes.
“En el caso de los partidos y
movimientos políticos que hayan optado por el mecanismo del voto preferente,
los votos por el partido o movimiento que no hayan sido atribuidos por el
elector a ningún candidato en particular se contabilizarán a favor de la
respectiva lista para efectos de la aplicación de las normas sobre el umbral y
la cifra repartidora, pero no se computarán para la reordenación de la lista.
Cuando el elector vote simultáneamente por el partido o movimiento político y
por el candidato de su preferencia dentro de la respectiva lista, el voto será
válido y se computará a favor del candidato.”
Dado que los textos aprobados en el
Senado y la Cámara diferían en varios aspectos, hubo de convocarse una nueva
Comisión de Conciliación. En lo referente al voto preferente, la Comisión
acogió la propuesta aprobada por la Plenaria de la Cámara de Representantes y
la propuso en el texto de conciliación, el cual fue aprobado posteriormente por
las dos Plenarias. De esta forma, el texto final del Acto Legislativo 01 de
2003 en punto al voto preferente adoptó la  norma aprobada por la Plenaria de
la Cámara de Representantes. Dice así el artículo aprobado:
“Artículo 13. La Constitución Política de
Colombia tendrá un artículo nuevo del siguiente tenor:
“Artículo 263 A. (...) Cada partido o
movimiento político podrá optar por el mecanismo de voto preferente. En tal
caso, el elector podrá señalar el candidato de su preferencia entre los nombres
de la lista que aparezcan en la tarjeta electoral. La lista se reordenará de
acuerdo con la cantidad de votos obtenidos por cada uno de los candidatos. La
asignación de curules entre los miembros de la respectiva lista se hará en
orden descendente empezando por el candidato que haya obtenido el mayor número
de votos preferentes.
“En el caso de los partidos y movimientos
políticos que hayan optado por el mecanismo del voto preferente, los votos por
el partido o movimiento que no hayan sido atribuidos por el elector a ningún
candidato en particular, se contabilizarán a favor de la respectiva lista para
efectos de la aplicación de las normas sobre el umbral y la cifra repartidora,
pero no se computarán para la reordenación de la lista. Cuando el elector vote
simultáneamente por el partido o movimiento político y por el candidato de su
preferencia dentro de la respectiva lista, el voto será válido y se computará a
favor del candidato.”
Las dos interpretaciones de la norma y la
necesidad de excluir una especie de “sistema de arrastre”
3. El texto finalmente aprobado tiene una
redacción confusa en lo referido al destino de los votos emitidos por los
ciudadanos que no hubieren señalado su preferencia por un candidato. Esta
redacción permite distintas interpretaciones de la norma, una de las cuales no
guarda relación de conexidad con el texto que fuera acordado en la primera
vuelta de la reforma constitucional. Nos referimos a aquella interpretación
según la cual el Acto Legislativo 01 de 2003 habría introducido, además del
voto preferente, una especie de “sistema de arrastre”, dos figuras
completamente diferentes e inclusive antagónicas.
En efecto, el voto preferente permite que
el votante marque el candidato de su predilección dentro de la lista por la
cual vota. Esta preferencia persigue ubicar al candidato escogido en el primer
lugar de la lista. Empero, en aquellos casos en los que el elector respalda al
primer candidato dentro de la lista, este simplemente opta porque se mantenga
el orden original de la lista, que ha sido aprobado y propuesto por el partido
a los votantes, sin hacerle ninguna modificación. Al reordenar la lista después
de contabilizados los votos, todas las preferencias de los electores cuentan,
tanto las preferencias por el primero de la lista, como las preferencias por
los demás candidatos.
Por su parte, de acuerdo con el sistema que
hemos llamado de “arrastre”,[78] las preferencias de los
votantes por el primero de la lista no cuentan si el elector se limita a votar
por la lista del partido o movimiento - sin marcar la preferencia por el
primero, porque prefiere no reordenar la lista sino mantener el orden original
que le ha sido propuesto. En este caso, los votos que han sido depositados por
una lista y sin marcar una preferencia, bajo el entendido de que se respalda el
orden propuesto por el partido, son transferidos en contra de la voluntad del
elector a algún candidato no apoyado específicamente por él, que incluso puede
ser contrario a sus preferencias. Y decimos que estos votos son transferidos o
endosados, por cuanto esos votos son válidos para que la lista supere el umbral
para poder participar en la adjudicación de los escaños, pero después de ello
no se le brinda ningún valor a la decisión de los votantes de apoyar el orden
original de la lista. De esta manera, los votos a favor de que la lista
preserve el orden propuesto por un partido o movimiento, son transferidos a
aquellos candidatos que han obtenido marcas de preferencia, por cuanto los
votos por la lista contribuyen a que estos candidatos no solo sean elegidos en
lugar del primero de la lista.
Tal como se señaló, la norma aprobada en la
primera vuelta definía simplemente la instauración del voto preferente, para lo
cual preveía que los votos depositados por una lista en los que no se marcaba
ninguna preferencia por un candidato de la misma, se contabilizarían a favor
del orden de candidatos establecido en la lista. En otras palabras, cuando un
elector decide no marcar ninguna preferencia, entonces ha optado por apoyar el
orden de la lista propuesto por el partido o movimiento político. Pues bien, la
norma aprobada luego de la segunda vuelta permite una interpretación completamente
contraria a lo aprobado en la primera vuelta, de acuerdo con la cual los votos
depositados a favor de una lista y en los que no se marca ninguna preferencia
no tendrían ningún valor en lo referido al orden de los candidatos, o sea, no
representarían un respaldo a la lista, en el orden en que fue presentada a los
votantes.
4. Las diferencias entre lo aprobado en
este punto específico en la primera y la segunda vuelta son abismales, a tal
punto que se violan los principios de conexidad e identidad. A continuación se
enuncian las principales diferencias, empezando por los efectos trascendentales
que tiene esta innovación, agregada al final de la segunda vuelta, en lo que
respecta al respeto de la voluntad del elector y al valor de cada voto.
De acuerdo con lo aprobado en la primera
vuelta, todos los votos depositados por una lista en los que no se hubiera
señalado ninguna preferencia por un candidato se computan a favor del orden de
candidatos contenido en la lista presentada por el partido. Pues bien, la norma
aprobada en la segunda vuelta permite una interpretación completamente
contraria, que conduciría a que los votos emitidos a favor de una lista, y sin
marcar alguna preferencia, no se computarían de ninguna manera para determinar
el orden de los candidatos en el momento de asignar las curules. Esta
interpretación significaría que para la reordenación de la lista solamente se
tendrían en cuenta los votos que hubieran marcado una preferencia, con lo cual
los demás votos – aquellos que no hubieren marcado una preferencia - no
tendrían ningún valor para este efecto.
Esta interpretación tiene profundas
implicaciones en el ámbito electoral. Primero, por cuanto establece un sistema
en el cual algunos votos tienen más valor que otros: los votos que marquen
preferencia cuentan para definir el orden final de los candidatos en la lista,
mientras que los votos que no marquen preferencia, ya que respaldan el orden
original de la lista que es propuesto por el partido, no tienen ningún valor
para definir el orden final de los candidatos en dicha lista. En otras
palabras, el voto de respaldo a la lista y al orden de los candidatos en la
misma es inocuo para efectos de fijar dicho orden.
Y segundo, porque establece un sistema
encubierto de endoso de votos, incluso en contra de la voluntad del elector. Lo
anterior, porque cuando un partido opta por una lista con voto preferente,
todos los votos depositados a favor del orden original de candidatos de la
lista, sin marcar preferencia, pasan automáticamente a actuar a favor de los
candidatos que han obtenido marcas de preferencia, independientemente de la
voluntad de los electores y del puesto que ocupan en la lista. De esta manera,
se crea una especie de “arrastre” de votos que los ciudadanos desconocen y que
es contrario a la preferencia que expresaron los votantes al respaldar, es
decir, al preferir, el orden original de la lista.
Ello podría conducir al absurdo de que si,
en un caso determinado, una lista obtiene cien mil votos y solamente en uno de
los votos se señala el candidato preferido, que es el que ocupa el último lugar
de la lista, este candidato pasaría al primer lugar de la lista. Esto
significaría que el voto por ese candidato se impone – en materia de
reordenación de la lista – sobre los noventa y nueve mil votos depositados a
favor de la lista, tal como ella había sido organizada originalmente por el
partido para presentarla a los electores.[79] Lo que ocurre
entonces  es que todos los votos emitidos por una lista y sin señalar ninguna
preferencia no tendrían ningún valor para determinar el orden final de los
candidatos dentro de la lista, sino que se transferirían a favor del único
candidato que obtuvo tan solo un voto de preferencia.[80]
5. Nuestra consideración acerca de que el
cambio introducido en la segunda vuelta podría dar pie a una interpretación de
la aplicación del voto preferente completamente ajena a lo aprobado en la
primera vuelta nos condujo a proponer que se declarara la inexequibilidad de la
expresión “pero no se computarán para la reordenación de la lista”, contemplada
en el inciso cuarto del artículo 263-A. Ello permitiría excluir la posibilidad
de la interpretación anotada, con lo cual se hubiera garantizado la vigencia
del principio de consecutividad dentro del trámite del proyecto de reforma que
se convirtió en el Acto Legislativo 01 de 2003. Como se anotó, el sistema de
“arrastre”, ajeno al voto preferente, fue agregado en el séptimo debate en la
comisión de la Cámara de Representantes.
La Sala Plena decidió no acoger nuestra
propuesta. Luego de comparar lo aprobado en la primera y en la segunda vuelta y
de resaltar algunas diferencias se concluye en la sentencia:
“En efecto, la modificación introducida
durante la segunda ‘vuelta’, en cuanto se facultó a los partidos o movimientos
políticos para optar por el mecanismo del voto preferente, corresponde a
iniciativas debatidas durante el primer período y relacionadas con los derechos
de estas colectividades. Las otras modificaciones advertidas, unas se
orientaron al cambio de expresiones sin incidencia en el contenido material de
las disposiciones, otras a precisar las consecuencias que tendrá el que
un elector asigne el voto tanto al partido como a uno de los candidatos o que
no lo asigne a ningún candidato en particular. Con ellas, no se alteró la
esencia de lo aprobado inicialmente, ni se restringió su alcance, en relación
con la institución política objeto de la reforma.” (subrayado agregado al
texto).
En otras palabras, la Sala estimó que la
aludida interpretación - según la cual el Acto Legislativo No. 01 de 2003,
además del voto preferente, había introducido en el séptimo debate un “sistema
de arrastre” -, no era la que necesariamente se derivaba del texto de los
artículos acusados. Para la Sala, la expresión “pero no se computarán para la
reordenación de la lista” no tiene el alcance de introducir un “sistema de
arrastre”, sino tan solo el de “precisar las consecuencias que tendrá el que un
elector…. no lo asigne (el voto) a ningún candidato en particular”. De tal
manera, que lo introducido en el séptimo debate es tan solo una precisión
dentro de la institución del voto preferente, no el agregado de un “sistema de
arrastre” completamente ajeno al voto preferente.
Como hemos indicado, creemos que el cambio introducido
en la segunda vuelta en relación con el destino y el valor de los votos que
prefieren respaldar la lista en el orden original puede dar origen a una
interpretación cuya aplicación produciría modificaciones esenciales en lo
relacionado con la institución adoptada en la primera vuelta - y, por
consiguiente, con la definición del orden final de la lista -, situación en la
cual se produciría una vulneración del principio de consecutividad.
Sin embargo, la Corte consideró infundada
nuestra advertencia. Por eso, decidió no considerar nuestras propuestas de
declarar la inconstitucionalidad de la expresión “pero no se computarán para la
reordenación de la lista”, o de intentar aclarar el contenido de la norma, para
que esta expresión fuera tan solo una precisión de la figura del voto
preferente.
El concepto de “reordenación” es la clave
para fijar el sentido de la norma
El vocablo “reordenación” es la clave para
fijar el sentido de la norma, dentro del respeto al principio de
consecutividad. Si por reordenación se entiende cambiar el orden original de la
lista, es claro que los votos que prefirieron respaldar el orden original sí
cuentan para definir el nuevo orden de los candidatos en la lista. No pueden
ser tenidos como inocuos o endosables a otros candidatos contra la voluntad del
elector. Entonces, los problemas graves señalados en este salvamento no se
presentarían. Todos los votos contarían para definir el orden de la lista: unos
para mantener el orden original (los que prefirieron respaldar la lista sin
marcar preferencia) y otros para reordenarla (los que asignaron su voto a un
candidato específico). En este sentido todos los votos valdrían lo mismo.
No obstante, la experiencia en Colombia y
las normas reglamentarias sobre el tema adoptadas para las elecciones
territoriales de 2003 por el Consejo Nacional Electoral -declaradas
inconstitucionales por otras razones- no han partido de esta interpretación
sino de una opuesta que introduce de manera encubierta un “sistema de
arrastre”. En efecto, se ha entendido que “reordenación” no es cambiar el orden
de la lista, sino establecerlo por primera vez, como si no hubiera un orden
original y la decisión de escoger el candidato que encabeza la lista fuera
irrelevante.
Lo anterior permite concluir cuán
importantes serán la reglamentación del voto preferente y el diseño de la
tarjeta electoral para evitar confusiones e  inseguridad en los procesos de
votación y de escrutinio. De las decisiones que se tomen sobre estos puntos
dependerá si ellos se convertirán en un semillero de pleitos. Lo que está en
juego es nada menos que el respeto a la voluntad de los electores y la transparencia
de las reglas electorales.
Fecha ut supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA             JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Magistrado
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-208 DE 2005 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE
ACTO LEGISLATIVO Y VOTO PREFERENTE (Aclaración de voto)
A mi juicio, es suficiente que un tema sea planteado
durante el debate para que se cumpla el principio de consecutividad,
independientemente de que se vote o no. En el caso concreto, el tema del voto
preferente es un subtema del tema electoral que estuvo presente desde el primer
momento del debate sobre este acto legislativo, bien por la negativa, bien por la
positiva.  En mi concepto, la disposición del inciso cuarto de la norma
demandada prevé una situación que puede presentarse con ocasión del voto
preferente y que busca evitar que ese voto no sea tenido en cuenta o anulado,
esto es, que tiene relación con el mismo.
Referencia: expediente D-5325
Acción pública de inconstitucionalidad
contra los incisos 3º y 4º del artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003 “Por
el cual se adopta una reforma política y se dictan otras disposiciones”
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el respeto de siempre por las decisiones adoptadas
por esta Corte, me permito aclarar mi voto por las siguientes razones:
Considero que no existe contradicción entre lo
planteado por la sentencia que nos ocupa y la jurisprudencia de la Corte sobre
el tema sub examine. El Senador Andrade Serrano se refirió al tema concreto del
voto preferente en primer debate y en el segundo debate de la primera vuelta,
varios senadores lo plantearon.  Tampoco se trató, a mi juicio, de elusión del
debate o de que se hubiera negado éste, ya que la identidad es un requisito si
ne qua non de un proyecto de ley o de acto legislativo, de modo que cuando
hay diferencias se tiene que acudir a la conciliación.
A este respecto, la Corte ha precisado que lo
importante es la consecutividad en el tema como tal, y no de un determinado
artículo.  El punto de identidad de un tema puede ser discutible si se mira
como generalidad, pero no caso por caso, pues se pueden encontrar temas que no
son nuevos, a pesar de su aparente autonomía.
En mi concepto,  el  Derecho  Electoral  contiene
cuatro  grandes  temas:
1)Quiénes pueden ser candidatos, 2)Quién puede y cómo
puede votar, 3)El territorio, esto es, dónde se escogen los candidatos –
circunscripciones electorales, y 4)Cómo se adjudican los Escaños.  En el
presente caso, siempre estuvo presente el tema de quiénes votaban y cómo
votaban:  listas bloqueadas o con voto preferente.
A mi juicio, es suficiente que un tema sea planteado
durante el debate para que se cumpla el principio de consecutividad,
independientemente de que se vote o no. En el caso concreto, el tema del voto
preferente es un subtema del tema electoral que estuvo presente desde el primer
momento del debate sobre este acto legislativo, bien por la negativa, bien por la
positiva.  En mi concepto, la disposición del inciso cuarto de la norma
demandada prevé una situación que puede presentarse con ocasión del voto
preferente y que busca evitar que ese voto no sea tenido en cuenta o anulado,
esto es, que tiene relación con el mismo.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] Gaceta del Congreso núm. 101 del 11 de marzo de 2003, pp. 1 y ss.
[2] Actas nos. 9 y 10 Gacetas del Congreso Nos. 102 y 103 del 11 de
marzo de 2003.
[3] Actas nos. 18, 19 y 20, de 28, 29 y 30 de octubre de 2002. Gacetas
479, 509 y 526 del 8, 18 y 20 de noviembre de 2002.
[4] Gaceta del Congreso núm. 509 del 18 de Noviembre de 2002, p. 14.
[5] Gaceta del Congreso núm. 509 del 18 de Noviembre de 2002, p. 18.
[6] Gaceta del Congreso núm. 509 del 18 de Noviembre de 2002, p. 19.
[7] Gaceta del Congreso núm.509 del 18 de Noviembre de 2002.
[8] Gaceta del Congreso núm. 103 del 11 de marzo de 2002  p. 37.
[9] Gaceta del Congreso núm. 526 del 20 de Noviembre de 2002, p. 36.
[10] En las Gacetas del Congreso Nos. 356 del 25 de julio
de 2003 y 378 del 31 de julio de 2003 se publicó el Acta de Plenaria No. 57 del
16 de junio de 2003 y el Acta de Plenaria No. 058 del 17 de junio del mismo año
sobre aprobación en plenaria.
[11] Sentencia con salvamento de voto de los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y
Vladimiro Naranjo Mesa.
[12]
en este punto se reitera lo considerado por la Corte en la Sentencia C-607 de
1992).
[13] Sentencia con salvamento de voto de los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y
Vladimiro Naranjo Mesa.
[14] Sentencia con aclaración de voto de los Magistrados Jaime Araujo
Rentería y Clara Inés Vargas Hernández
[15] Sentencia con aclaración de voto del Magistrado Jaime Araujo
Rentería
[16] Sentencia con salvamento de voto de los Magistrados Manuel José
Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett y Alvaro Tafur Galvis
[17] Sentencia con salvamento de voto de los Magistrados Marco Gerardo
Monroy Cabra y Alvaro Tafur Galvis. Aclaración de voto de los Magistrados Jaime
Araujo Rentería y Rodrigo Escobar Gil.
[18] Sentencia con salvamento de voto de voto de los Magistrados Manuel
José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Alvaro
Tafur Galvis. Aclaración de voto de todos los Magistrados.
[19] Ver entre otras sentencias C-543 de 1998, C-487 de 2002, C-614 de
2002, C-1092 de 2003, C-313 de 2004 y C-668 de 2004. Al respecto el Magistrado
Jaime Araujo Rentería ha aclarado el voto por considerar que la Corte también
debe proceder al estudio de los vicios de forma no alegados por las partes.
[20] Ver entre otras las sentencias C-772 de 1999, C-807 de 2001, C-198
de 2002, C-551 de 2003, C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-940 de 2003, C-1147 de
2003, 372 de 2004.
[21] Ver sentencias C-072 de 1999, C-044 de 2002, C-801 de 2003, C-1056
de 2003.
[22] Ver sentencias C-222 de 1997, C-387 de 1997.
[23] Ver sentencias C-702 de 1999, C-950 de 2001, C-198 de 2002, C-1056
de 2003, C-1092 de 2003, C-1113 de 2003, C-1147 de 2003, C-1152 de 2003, C-305
de 2004, C-312 de 2004, C-669 de 2004
[24] Ve sentencias C-922 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-1488
de 2000 M.P. Martha Victoria Sáchica, C-198 de 2001 M.P. Alejandro Martínez
Caballero, C-1190 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería, C-1191 de 2001 M.P.
Rodrigo Uprimny Yepes, C-940 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-1056 de
2003 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-1092 de 2003 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[25] Sentencias C-1488 de 2000, C-922 de 2001, C-950 de 2001, C- 801 de
2003, C-839 de 2003.
[26] C- 614 de 2002.
[27] Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-940 de 2003, C-226 de
2004.
[28] Sentencia C-307 de 2004
[29] Sentencia C-1147 de 2003
[30] Sentencia C-753 de 2004
[31] Sentencia C-1056 de 2003, C-312 de 2004.
[32] Sentencia C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1147 de
2003, C-313 de 2004, C-370 de 2004.
[33] Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1056 de
2003, C-1147 de 2003 y C-1152 de 2003, 1092 de 2003, C-312 de 2004, C-313 de
2004, C-370 de 2004, C-372 de 2004.
[34] Sentencia C-839 de 2003.
[35] Sentencias C-1056 de 2003 y C-312 de 2004.
[36] Sentencia C-370 de 2004.
[37] Sentencia C-370 de 2004.
[38] Se cito al respecto la sentencia C-222 de 1997.
[39] Sentencia C-1147 de 2003.
[40] Sentencia C-669 de 2004
[41] Ver sentencias C-167 de 1993 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-333 de 1993
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-008 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, C-055 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-376 de 1995, M.P.
Jorge Arango Mejía, C-222 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-282
de 1997 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón
Díaz, C-371 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz salvamento parcial de voto de los
Magistrados Alejandro Martínez Caballero, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos
Gaviria Díaz, Alvaro Tafur Galvis; aclaración de voto de los Magistrados Carlos
Gaviria Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa, C-557 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa, C-922 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-1488 de 2000 M.P. Martha
Sáchica Méndez, C-168 de 2001 M.P. Fabio Morón Díaz, C-087 de 2001 M.P.
Cristina Pardo Schlesinger, C-198 de 2001 M.P. Alejandro Martínez Caballero,
C-500 de 2001 M.P. Alvaro Tafur Galvis. Salvamento parcial de voto del
Magistrado Jaime Araujo Rentería, C-501 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
Salvamento de voto del Magistrado Jaime Araujo Rentería. Salvamento parcial de
voto del Magistrado Rodrigo Escobar Gil, C-737 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre
Lynett. Salvamento de voto de los Magistrados Jaime Araujo Rentería, Alfredo
Beltrán Sierra, Marco Gerardo Monroy Cabra. Salvamento parcial de voto de los
Magistrados Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, C-760 de 2001
Ms.Ps. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa. Salvamento
parcial de voto de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Clara Inés Vargas
Hernández. Aclaración de voto del Magistrado Jaime Araujo Rentería, C-807 de 2001
M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-809 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-950
de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño, Salvamento de voto de los magistrados
Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett. Aclaración de voto
del Magistrado Alfredo Beltrán Sierra, C-1190 de 2001 M.P. Jaime Araujo
Rentería. Aclaración del voto del mismo Magistrado, C-1191 de 2001 M.P. Rodrigo
Uprimny Yepes, C-044 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-198 de 2002 M.P. Clara
Inés Vargas Hernández. Salvamento de voto de los Magistrados Marco Gerardo
Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil y Alvaro Tafur Galvis, C-292 de 2003 M.P.
Eduardo Montealegre Lynett. Salvamento parcial de voto de los Magistrados Jaime
Araujo Rentería y Manuel José Cepeda Espinosa, quien además aclaró el voto y al
igual lo hizo el Magistrado Alvaro Tafur Galvis, C-551 de 2003 M.P. Eduardo
Montealegre Lynett Salvamento de voto de los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra
y Clara Inés Vargas Hernández, C-801 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Con
salvamento parcial de voto de los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Clara
Inés Vargas Hernández, C-839 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Aclaración de
voto del Magistrado Jaime Araújo Rentaría, C-1056 de 2003 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra. Salvamento parcial de voto de los Magistrados Clara Inés Vargas
Hernández, Jaime Araújo Rentaría, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda
Espinosa, Rodrigo Escobar Gil y Luis Eduardo Montealegre Lynett, C-1113 de 2003
M.P. Alvaro Tafur Galvis. Salvamento de voto de los Magistrados Manuel José
Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett, C-1147 de 2003 M.P. Rodrigo
Escobar Gil. Salvamento de voto del Magistrado Eduardo Montealegre Lynett.
Aclaración de voto de los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo
Escobar Gil, C-1152 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Salvamento parcial de
voto de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett.
Aclaración de voto del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, C-305 de 2004
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Sentencia fallada con un conjuez. Y con
salvamento parcial de voto de los Magistrados Clara Inés Vargas Hernández,
Jaime Araujo rentaría, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Treviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y
Eduardo Montealegre Lynett, C-312 de 2004 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Salvamento de voto de los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo
Montealegre Lynet y Alvaro Tafur Galvis. Aclaración de voto del Magistrado
Jaime Araujo Rentaría, C- 370 de 2004 Ms.Ps. Jaime Córdoba Triviño y Alvaro
Tafur Galvis. Salvamento de voto de los
Magistrados Jaime Araujo Rentaría, Manuel José cepeda Espinosa y Alvaro Tafur
Galvis, y C-669 de 2004 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Con aclaración de voto de
los Magistrados Jaime Araujo Rentaría y Rodrigo Uprimny Yepes.
[42] Ver sentencias C-055 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero y
C-168 de 2001 M.P. Fabio Morón Díaz, C-198 de 2001 M.P. Alejandro Martínez
Caballero, C-737 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[43] Sentencia C-167 de 1993 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-055 de 1995,
C-168 de 2001.
[44] Ver sentencias C-008 de 1995, C-380 de 1995, C-282 de 1997, C-167
de 1993, C-702 de 1999, C-371 de 2000, C-557 de 2000, C-922 de 2000, C-1488 de
2000, C-087 de 2001, C-168 de 2001, C-198 de 2001, C-262 de 2001, C-760 de
2001, C-1108 de 2001, C-551 de 2003, C-840 de 2003, C-1152 de 2003, C-313 de
2004.
[45] Ver sentencias C-008 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo,
C- 702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz
[46] Ver sentencia C-557 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-1056 de
2003, C-1152 de 2003, C-313 de 2004.
[47] Ver sentencias C-424 de 1994 M.P. Fabio Morón Díaz, C-376 de 1995
M.P. Jorge Arango Mejía, C-371 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-168 de 2001,
C-551 de 2003, C-801 de 2003 Jaime Córdoba Triviño.
[48] Ver sentencia C-055 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero y
C-371 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-064 de 2002, C-940 de 2003.
[49] Sentencia C-557 de 2000.
[50] Sentencia C-198 de 2001 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[51] Ver sentencias C-702 de 1999, C-1108 de 2001, C-198 de 2002, C-282
de 1995, C-1488 de 2000, C-551 de 2003, C-940 de 2003.
[52] Sentencia C-282 de 1997, C-198 de 2002, C-551 de 2003.
[53] Sentencias C-702 de 1999, C-501 de 2001, C-760 de 2001, C-642 de
2002, C-313 de 2004.
[54] Sentencia C-1488 de 2000, reiterada en sentencias C-198 de 2001,
C-500 de 2001, C-737 de 2001
[55] Ver sentencias C-1488 de 2000, C- 198 de 2001, C-500 de 2001,
C-737 de 2001, C-1190 de 2001, C-313 de 2004
[56] Sentencia C-044 de 2002.
[57] Sentencia C-198 de 2002.
[58] Sentencia C-1113 de 2003, C-669 de 2004.
[59] Sentencia C-1147 de 2003
[60] Sentencia C-282 de 1997, C-198 de 2001, C-551 de 2003.
[61] Ver sentencias C-376 de 1995, C-551 de 2003, C-1152 de 2003
[62] Sentencia C-1147 de 2003
[63] Sentencias C-1190 de 2001, C-044 de 2002 y C-551 de 2003.
[64] Sentencia C-543 de 1998
[65] Sentencia C-292 de 2003, C-307 de 2004.
[66] Sentencia C-614 de 2002
[67] Sentencia C-614 de 2002
[68] Sentencia C-543 de 1998
[69] Sentencia C-966 de 2003
[70] Ver sentencias C-487 de 2002, C-1092 de 2003
[71] Sentencia C-1092 de 2003
[72] Sentencia C-1092 de 2003
[73] Sentencia C-573 de 2004
[74] Sentencia C-614 de 2002
[75] Sentencia C-614 de 2002
[76] Sentencia C-614 de 2002
[77] Gaceta del Congreso No. 110 de 2002, Acta 17 de la en sesión del 25
de noviembre de 2002
[78] Hemos optado por darle esta denominación porque algunos de sus
rasgos adversos a la libertad y la transparencia se parecen a los que se
presentan con el “sistema del cuociente electoral mediante el arrastre” que fue
instaurado mediante el artículo 1º de la Ley 39 de 1946, luego declarado
inexequible a través de la sentencia del 14 de septiembre de 1955 de la Corte
Suprema de Justicia. El artículo determinaba que para la adjudicación de los
escaños se utilizaría el sistema del cociente electoral y que solamente serían
tenidas en cuenta para el escrutinio las listas que superaran el medio
cuociente. Las listas que no alcanzaran esa votación no participarían en el
escrutinio y sus votos serían contabilizados a favor de la lista del mismo
partido que hubiera obtenido más sufragios. Rezaba así la parte pertinente del
artículo:
“Artículo
1º. En toda elección popular (...), cuando se trate de elegir más de dos
ciudadanos, se empleará el sistema del cuociente electoral en la forma
siguiente:
“El total
de votos válidos obtenidos en la circunscripción electoral (...), se divide por
el número de individuos  que deban elegirse, y el resultado es el cuociente
electoral.
“Las
listas cuyos votos válidos no hubieren alcanzado una cantidad por lo menos
igual a la mitad de dicho cuociente, se excluirán del escrutinio, pero sus
votos se acumularán a la del mismo partido que hubiere alcanzado mayor número, aun
cuando hayan sido inscritos con distintos calificativos. Cumplida la
acumulación, cada una de las listas tendrá derecho a tantos puestos cuantas
veces cupiere el cuociente en el total de sus votos, y si hecha la adjudicación
respetiva, quedare uno o más puestos por proveer, entonces se adjudicarán a los
residuos en orden descendente, previa la acumulación al mayor de los
pertenecientes a las listas del mismo partido...”
[79] El ejemplo presenta una situación extrema, pero no está muy lejano
de la práctica política. Sartori asevera que en Italia solamente el 30% de los
votantes utiliza el voto de preferencia (Sartori, Giovanni: Partidos y sistemas
de partidos. Alianza Universidad, 1994, Madrid, p. 129, nota 57). También en el
caso del Perú, Tuesta Soldevilla afirma que alrededor de un tercio de los
votantes hace uso del voto preferente (citado por Nohlen, Dieter: Sistemas
electorales y partidos políticos. UNAM/ Fondo de Cultura Económica, México,
1994, pp. 276ss.).
[80] Esto nos recuerda el método del voto único transferible existente
en Irlanda y que es tan mencionado en la literatura sobre los sistemas
electorales. De acuerdo con este sistema, en una papeleta se anotan todos los
nombres de los candidatos para los escaños de la circunscripción. El ciudadano
tiene un solo voto y en el acto del sufragio puede marcar cada uno de los
candidatos presentados de acuerdo con su orden de preferencia. De esta manera,
cuando se realiza el escrutinio y se observa que un candidato ya ha superado el
número de votos requeridos para ser elegido, todos los demás votos a su favor
se transfieren al segundo candidato en preferencia y así sucesivamente. La interpretación
que aquí se impugna permitiría también la transferencia de los votos a favor de
otros candidatos, pero con la diferencia de que mientras en Irlanda la
transferencia se realiza únicamente después de que ya ha sido elegido el
candidato preferido por los votantes, en Colombia el orden de los candidatos en
la lista presentada por los partidos no se beneficiaría para nada de los votos
depositados por la lista, sino que todos esos votos se sumarían a los recibidos
por los candidatos que contaron con votos de preferencia.