C-272-16
Sentencia
C-272/16
CONTRIBUCION ESPECIAL
PARA FINANCIAR EL SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2014-2018-Resulta
contraria a la Constitución Política/CONTRIBUCION ESPECIAL PARA FINANCIAR EL
SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Inexequibilidad
no crea vacío normativo sobre la materia, puesto que cobran vigencia las normas
tributarias anteriores
Conforme a lo indicado en
las consideraciones de la providencia, una de las manifestaciones principales
del carácter social del Estado está dada por la garantía de la prestación
adecuada de los servicios públicos, al punto que el Constituyente dispuso un
capítulo específico para subrayar su importancia y su “inherencia” a la
cláusula de Estado social. Por lo tanto, un tributo como el adoptado por el
artículo 191 de la ley 1753 de 2015, que, en últimas, deja librada la
satisfacción de una necesidad general a criterios de suficiencia económica y
rentabilidad del prestador del servicio, en relación con aparentes
beneficiarios individuales del servicio, resulta ostensiblemente contrario a
los mandatos superiores. El gravamen creado por la ley acusada lesiona
intensamente, así mismo, el principio de la prevalencia del interés general,
consagrado en el artículo 1º de la Constitución. Esto, por cuanto el alumbrado
público es un servicio que encuentra su razón de ser en la satisfacción de un
interés general, pues los bienes que reporta no pretenden ni permiten
incrementar utilidades ni beneficiar a sujetos particulares y, al contrario,
están relacionados con las condiciones de seguridad de la población y la
obligación que tienen las autoridades de proteger a todas las personas en su
vida, honra, bienes, creencias, derechos y libertades (art. 2º). La contribución especial
juzgada deja de lado el objetivo de salvaguardar tales intereses de carácter
colectivo y lo condiciona a supuestas relaciones privadas y, en específico, a
unos criterios de rentabilidad y viabilidad financiera determinados por el
prestador del servicio de alumbrado, de cuya apreciación, en últimas,
dependería, la satisfacción de una necesidad esencial para todo el
conglomerado.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cargos distintos
FORMULA
POLITICA DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Alcance
SERVICIOS PUBLICOS EN EL
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Jurisprudencia constitucional
CLAUSULA DE ESTADO
SOCIAL-Alcance/PRINCIPIO
DE ESTADO SOCIAL Y SERVICIOS PUBLICOS-Relación/SERVICIOS PUBLICOS-Herramienta
fundamental para el cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia
social/PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS-Función inherente a los fines
del Estado Social de Derecho
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SERVICIOS PUBLICOS Y
PRIVADOS-Alcance/INTERVENCION DEL ESTADO EN LA REGULACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS-Alcance
SERVICIOS PUBLICOS-Características
constitucionales
A la luz de disposiciones constitucionales, pueden
sintetizarse las siguientes consideraciones: (i) hay una relación inescindible entre la cláusula
de Estado social y la prestación de los servicios públicos, por expresa
disposición constitucional; (ii) la ley debe fijar el régimen jurídico de su
prestación, que puede ser llevada a cabo por el Estado o particulares. No
obstante, aquél mantiene la potestad de la regulación, control y vigilancia de
su suministro; (iii) por razones de soberanía o de interés general, el Estado
puede reservarse la prestación de determinados servicios públicos; (iv) en
cualquier caso, el legislador está en la obligación de asegurar la prestación
eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio
nación; (v) en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades
territoriales, el gasto social tiene prioridad sobre cualquier otra asignación.
Así mismo, (vi) el legislador debe llevar a cabo la regulación de los servicios
públicos, con el fin de alcanzar, en un marco de sostenibilidad fiscal, el
bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida de la población, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo,
fines sociales del Estado y, por último, (vi) la sostenibilidad fiscal no puede
actuar en perjuicio de la prioridad del gasto social, ni puede dar lugar al
menoscabo de los derechos fundamentales, a la restricción de su alcance o a la
negación de su protección efectiva.
SERVICIO DE ALUMBRADO
PUBLICO-Objeto/SISTEMA
DE ALUMBRADO PUBLICO-Actividades que comprende/SERVICIO DE ALUMBRADO
PUBLICO-Bien público de carácter indivisible/BIENES PUBLICOS LOCALES Y
GLOBALES-Distinción
TIPOS BASICOS DE
TRIBUTOS-Jurisprudencia
constitucional/TRIBUTOS-Tipos
IMPUESTOS-Definición
TASAS-Definición/TASAS-Características
CONTRIBUCION-Definición/CONTRIBUCIONES-Características/
CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Elementos/CONTRIBUCIONES-Existencia de
contraprestación o beneficio directo por prestación de un servicio
SERVICIO DE ALUMBRADO
PUBLICO-Sujeción
a principios de cobertura, calidad del servicio, eficiencia económica,
homogeneidad y suficiencia financiera
CONTRIBUCIONES
ESPECIALES-Actividades
u obras que dan lugar a dichas contribuciones pueden estar comprendidas en
amplia y variada operación estatal
SISTEMA DE ALUMBRADO
PUBLICO-Servicio
que se brinda en interés general, no particular ni privado
REGIMEN JURIDICO DE
SERVICIOS PUBLICOS-Mandato constitucional que obliga a garantizar y asegurar su
suministro eficiente a todos los habitantes del territorio nacional
Referencia: expediente
D-11056
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 191 (parcial) de la Ley 1753 de 2015 “por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo
País”.”
Actor: Adiel Carrascal
Robles
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de
dos mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido
la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, Adiel Carrascal Robles
solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad parcial del artículo 191 de la
Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018 «Todos por un Nuevo País»”.
Cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el artículo
objeto de la acción de inconstitucionalidad, subrayado en el inciso demandado:
“LEY 1753 DE
2015
(junio 9)
Diario Oficial
No. 49.538 de 9 de junio de 2015
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país».
EL CONGRESO DE
LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo 191. Alumbrado Público.
Es un servicio público esencial, regido por los artículos 56 y 365 de la
Constitución Política. El Gobierno nacional, a través del Ministerio de Minas y
Energía, reglamentará su prestación para que se asegure por parte de
autoridades municipales y distritales lo siguiente:
1. El mejoramiento de la calidad de vida y de
seguridad de los habitantes en el nivel nacional y territorial.
2. El financiamiento del servicio de alumbrado público
dentro del marco de sostenibilidad fiscal de la entidad territorial. En ningún
caso podrá cobrarse por este servicio sin que se haya realizado la prestación
del mismo en su área de influencia.
3. Una prestación eficiente y continua del servicio de
alumbrado público.
4. Se amplíe la cobertura en la prestación del
servicio de alumbrado público.
La prestación del servicio de alumbrado público,
inherente al servicio público de energía eléctrica, se regirá por los siguientes
principios:
a) El principio de cobertura buscará garantizar una
cobertura plena de todas las áreas urbanas de los municipios y distritos, y en
centros poblados de las zonas rurales donde técnica y financieramente resulte
viable su prestación, en concordancia con la planificación local y con los
demás principios enunciados en el presente artículo.
b) En virtud del principio de calidad el servicio
prestado debe cumplir con los requisitos técnicos que se establezcan para él.
c) Para efectos del presente artículo, el principio de
eficiencia energética se define como la relación entre la energía aprovechada y
la total utilizada, en cualquier proceso de la cadena energética que busca ser
maximizada a través de buenas prácticas de reconversión tecnológica.
d) El principio de eficiencia económica implica, entre
otros aspectos, la correcta asignación y utilización de los recursos de tal
forma que se busque la garantía de la prestación del servicio de alumbrado
público al menor costo económico y bajo criterios técnicos de calidad.
e) En virtud del principio de homogeneidad se buscará
que la metodología para determinar los costos totales máximos eficientes de
prestación del servicio de alumbrado público tengan una misma estructura para
todos los municipios y distritos del país, y que los costos resultantes
respondan a la realidad de cada municipio o distrito.
f) En virtud del principio de suficiencia financiera
se promoverá que los prestadores del servicio de alumbrado público tengan una
recuperación eficiente de los costos y gastos de todas las actividades
asociadas a la prestación del servicio y obtener una rentabilidad razonable.
Los costos y gastos eficientes de todas las
actividades asociadas a la prestación del servicio de alumbrado público serán
recuperados por el municipio o distrito que tiene a cargo su prestación a
través de una contribución especial con destinación específica para la
financiación de este servicio. Dichos costos y gastos se determinarán de
conformidad con la metodología que para tales efectos establezca el Ministerio
de Minas y Energía o la autoridad que delegue.
Serán sujetos pasivos de la contribución del servicio
de alumbrado público quienes realicen consumos de energía eléctrica, bien sea
como usuarios del servicio público domiciliario de energía eléctrica o como
auto generadores y, en los casos en que no se realicen consumos de energía
eléctrica, los propietarios de los predios y demás sujetos pasivos del impuesto
predial que se encuentren dentro de la jurisdicción del respectivo municipio o
distrito. Lo anterior, teniendo en cuenta los criterios de equidad y
progresividad.
El Ministerio de Minas y Energía o la autoridad
que delegue determinará la metodología que contenga los criterios técnicos a
considerar por parte de los concejos municipales y distritales para realizar la
distribución del costo a recuperar entre los sujetos pasivos, para lo cual
deberá tener en cuenta los principios definidos en este artículo.
Cuando el sujeto pasivo sea el usuario de
energía eléctrica, para la liquidación de la contribución se deberá considerar
el volumen de energía consumida. Cuando el sujeto pasivo sea el propietario de
los predios y demás sujetos pasivos del impuesto predial, para la fijación de
la contribución se deberá considerar los elementos del avalúo catastral del
respectivo predio, teniendo en cuenta el área de influencia del servicio de
alumbrado público. El valor de la contribución en ningún caso
sobrepasará el valor máximo que se determine de conformidad con los criterios
de distribución contenidos en la metodología mencionada.
Los alcaldes municipales o distritales definirán los
procedimientos de recaudo, y este podrá realizarse, entre otros, a través de la
facturación propia del municipio o distrito, o de las empresas de servicios
públicos domiciliarios de su jurisdicción. En este caso, la remuneración del
servicio de facturación y recaudo se realizará de conformidad con la regulación
aplicable a la facturación conjunta.
A partir de la vigencia de la presente ley, el
suministro de energía eléctrica con destino al servicio de alumbrado público
deberá realizarse a través de contratos soportados en los mecanismos de
cubrimiento que para el efecto determine el Ministerio de Minas y Energía o la
autoridad que delegue dentro de los seis meses siguientes. En todo caso, el
pago por el suministro de la energía, la facturación y el recaudo se podrán
realizar mediante apropiación sin situación de fondos por parte de la entidad
respectiva y a favor del comercializador de energía eléctrica.
Las personas prestadoras del servicio de
alumbrado público serán sujetos del control y vigilancia de la Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios, en aspectos relacionados con la calidad y
prestación del servicio. La Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios realizará la vigilancia y control sobre el cumplimiento de los
reglamentos técnicos expedidos para regular el servicio de alumbrado público.
Parágrafo 1°. Sustitúyase el impuesto de alumbrado
público, y en particular, el literal d) del artículo 10 de la Ley 97 del 1913,
en lo que se refiera a dicho impuesto y demás leyes que lo complementan.
Parágrafo 2°. Los contratos suscritos mantendrán su
vigencia, pero las prórrogas o adiciones que se pacten con posterioridad a la
vigencia de la presente ley se regirán por lo previsto en esta ley; en todo
caso, el recaudo de la contribución de alumbrado se destinará a sufragar el
costo de prestación del servicio a partir de la expedición de la presente ley.
Los contratos que se celebren durante el período al que se refiere el parágrafo
transitorio y en todo caso antes de la reglamentación de este artículo, se
regirán por las normas vigentes antes de la expedición de esta ley.
Parágrafo Transitorio. La sustitución de que trata el
parágrafo 1° del presente artículo se aplicará respecto de las entidades
territoriales que hayan expedido acuerdos adoptando el tributo de alumbrado
público autorizado por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915. Contarán con un
(1) año a partir de la entrada en vigencia de la presente ley para adoptar la
contribución en los términos establecidos por este artículo. Una vez cumplido
este plazo operará la sustitución. Los alcaldes de los municipios y
distritos que a la fecha de expedición de esta ley tengan incorporado en los
acuerdos de impuesto de alumbrado público la actividad de semaforización,
deberán establecer la fuente con la cual se financiarán los costos y gastos de
la actividad de semaforización a partir de la terminación del período de un (1)
año al que se refiere este parágrafo transitorio.
Sin perjuicio de lo anterior, los municipios o
distritos podrán optar por no cobrar por la prestación del servicio de
alumbrado público”.
III. LA DEMANDA
El demandante considera que los
apartados normativos subrayados desconocen los artículos 1º, 151, 287, 338 y
363 de la Constitución y, en sustento de su acusación, desarrolla nueve cargos
que se sintetizan a continuación.
3.1. El actor afirma que los apartados
del artículo impugnado que determinan la recuperación de los costos y gastos
del servicio de alumbrado público, a través de un contribución especial con
destinación específica, infringen el artículo 287 de la Carta, que garantiza a
las entidades territoriales autonomía para la gestión de sus intereses y, en
especial, para administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones, dentro de los límites de la Constitución
y la ley.
Estima que la regulación fue aprobada
por el Congreso sin tener en cuenta sus efectos fiscales en las entidades
territoriales, las cuales habían aprobado el impuesto de alumbrado público,
gravamen de carácter general a través del cual se permitía financiar
adecuadamente la prestación del servicio. La nueva contribución, vinculada “sin
ninguna clase de sustento… jurídico ni documental” al consumo
de energía eléctrica de los usuarios, ignoraría que existen también grandes
empresas que, aunque no generan consumos, se benefician del alumbrado público,
de manera que el tributo tendría un carácter regresivo y, correlativamente,
violatorio del principio de  progresividad consagrado en el artículo 363 de la
C. P.
Por otro lado, en opinión del
demandante, la naturaleza jurídica de la contribución especial es incompatible
con el carácter colectivo y continuo del servicio de alumbrado público. Señala
que este tipo de tributo no tiene carácter permanente y debe ser utilizado con
el fin de financiar una obra en específico por parte de quienes se benefician
de ella. En consecuencia, a través de dicho ingreso fiscal solo podrían
financiarse nuevos proyectos de alumbrado público, pero no los costos directos
asociados a su prestación, como el consumo de energía del sistema alumbrado, su
administración, mantenimiento, expansión y repotenciación.
3.2. El actor considera que, al
adscribir al Ministerio de Minas y Energía la competencia de definir la
metodología que deben tener en cuenta los Concejos para recuperar los costos y
gastos derivados del servicio de alumbrado público, el precepto acusado infringe
la autonomía de las entidades territoriales y el artículo 338 de la C. P.,
según el cual, la ley, las ordenanzas o los acuerdos deben definir el método y
el sistema para definir dichos costos y los beneficios asociados a las tasas y
contribuciones. Del mismo modo, limitaría “el rango de acción” de los concejos
municipales en la gestión de sus propios intereses y tributos. Se infringiría
3.3. Con apoyo en jurisprudencia
constitucional, indica que el otorgamiento de competencias al Gobierno
Nacional, a través del Ministerio de Minas y Energía, para reglamentar la
prestación y la recuperación de los costos relacionados con la prestación del
servicio de alumbrado público, desconoce la autonomía tributaria que le asiste
a las entidades territoriales, conforme a los artículos 287 y 338 de la Carta,
la cual les permite establecer los elementos estructurales de los tributos. La
norma conferiría potestades al Ministerio que la Constitución otorgaría
exclusivamente al Congreso, las asambleas departamentales y concejos
municipales.
Explica que la autonomía territorial es
la capacidad que se le otorga a los municipios y departamentos para el manejo
de sus propios asuntos, que en materia de manejo de recursos está relacionada
con la autonomía fiscal, la cual se ve lesionada al entregársele al Ministerio
de Minas y Energía las mencionadas facultades para la determinación de los
elementos esenciales del gravamen.
3.4. A partir de jurisprudencia de esta
Corporación y con base en razones similares a las indicadas en precedencia,
sostiene que al realizar la mencionada delegación, la norma vulnera los
principios de legalidad y certeza tributaria. Estima que el artículo impugnado
no establece de forma clara y precisa los elementos “integrantes” del tributo y
le atribuye el método para su definición al Ministerio de Minas y Energía, pese
a que la Constitución confiere esa potestad a los órganos de representación
popular.
3.5. Además de lo anterior, el actor subraya
que, a la luz del artículo 313-4 de la C. P. y de la jurisprudencia de esta
Corte y del Consejo de Estado, los Concejos Municipales tienen la competencia
para votar, de conformidad con la Constitución y la ley, los tributos y los
gastos locales, los principales elementos del tributo, los sujetos pasivos, la
metodología, etc., por lo cual, la norma demandada es contraria a la Carta, al
conferir la definición de dichos elementos al Ministerio de Minas y Energía.
3.6. Desde otro punto de vista, el
demandante sostiene que el fragmento que otorga competencia a la Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios para ejercer el control y vigilancia a los
agentes que prestan el servicio de alumbrado público es contrario a la Carta
pues, según lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 2424 de 2006 y conforme
a lo sostenido por la jurisprudencia constitucional y la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios, este servicio no tiene carácter domiciliario.
En ese sentido, considera que se desconoce el artículo 370 de la C.P., que
circunscribe la actividad de dicha entidad a la vigilancia de los prestadores
de servicios públicos domiciliarios.
3.7. El demandante pone de presente que
el artículo impugnado fija dos tipos de fórmula para la liquidación de la
contribución: cuando el obligado es usuario del servicio domiciliario de
energía eléctrica, el factor a considerar es el volumen de energía eléctrica
consumida y, en caso de que esto último no ocurra y, entonces, los obligados
sean los propietarios de inmuebles y sujetos pasivos del impuesto predial, el
criterio es el avalúo catastral del predio correspondiente, siempre que este se
encuentre en el área de influencia del servicio del alumbrado público.
Dichas fórmulas, en opinión del actor,
son contrarias a los principios de equidad, eficiencia y progresividad del
sistema tributario, previstos en el artículo 363 de la C. P., por cuanto no
consultan la capacidad económica del sujeto pasivo, de manera que la carga
contributiva se distribuye al margen de los ingresos del obligado y quienes
tienen más posibilidades no necesariamente soportan mayor carga fiscal. De la
misma manera, afectarían la eficiencia en el recaudo del tributo, puesto que,
en relación con quienes no utilicen el servicio de energía eléctrica, es decir,
los propietarios de los predios y demás sujetos pasivos del impuesto predial,
el cobro no podría llevarse a cabo a través de la respectiva factura y serían
necesarios otros mecanismos para hacerlo efectivo.
3.8. El demandante considera que la
contribución por alumbrado púbico impugnada es contraria a la cláusula de
Estado Social de Derecho y al principio de la prevalencia del interés general, consagrados
en el artículo 1º de la Constitución. Argumenta que el Estado social busca
garantizar la satisfacción de necesidades concretas de las personas en todos
los campos y que este bien común se logra mediante una adecuada e ininterrumpida
prestación de los servicios públicos.
Apunta que, precisamente, la “noción” de
servicios públicos constituye la más clara indicación del tránsito del Estado
de derecho al modelo del Estado social de derecho y considera que todas las
actividades encaminadas al bienestar de las personas están catalogadas como
servicios públicos y el Estado, en cabeza de la administración pública, debe
garantizar que sean proporcionados de manera eficiente y continua.
De acuerdo con el actor, el alumbrado tiene
carácter público y, por su naturaleza, el Estado se halla en la obligación de asegurar
su suministro permanente. En este sentido, estima que la contribución especial acusada,
que sustituyó al anterior gravamen, debido a sus rasgos técnicos pone en riesgo
la permanencia de aquél y menoscaba “parámetros constitucionales”, según los
cuales, los servicios públicos se deben prestar de manera regular y permanente y
atender necesidades de interés general, no un fin particular ni de los
prestadores.
Señala que el usuario del servicio de
alumbrado es todo aquel que forma parte de una colectividad y reside en una
determinada jurisdicción territorial, de conformidad con lo establecido en el
Decreto 2424 de 2006, por lo cual, la financiación de esa prestación mediante
un impuesto sería garantista y acorde con las normas que lo crearon y
regularon. Sustenta que, en criterio de las altas cortes, el tributo derivado
del servicio de alumbrado público es, también, un impuesto, dado que reportaría
beneficios generales a todos los habitantes de una jurisdicción territorial,
quieran, o no, acceder a ellos.
El actor explica que el alumbrado, como
servicio público, no es excluyente puesto que de él gozan todos los miembros de
la sociedad, independientemente de su condición. El hecho de que,
potencialmente, la comunidad pueda disfrutar y beneficiarse con la prestación,
justificaría que ningún miembro quede excluido de la calidad de sujeto pasivo
del gravamen. Manifiesta que el suministro y el disfrute efectivo o potencial
del servicio deben ser garantizados, aunque el usuario no lo reciba
permanentemente en su domicilio. Ese suministro ininterrumpido y continuo, en
su opinión, se asegura adecuadamente a través del impuesto, pues finalmente no
se supedita a la retribución de una obra que, de cierta manera, lo “delimitaría”.
Ilustra que, conforme a la modalidad
tributaria en mención, existente con anterioridad, el alumbrado se sostenía con
los aportes de todos los contribuyentes, que recibían de manera directa o
indirecta la prestación, por lo cual, cada ente podía satisfacer necesidades
generales de la población. Refiere que, en virtud del principio de solidaridad,
prestaban dicho servicio en los bienes de uso público y la carga tributaria era
repartida entre sus coasociados, de modo que los sectores residenciales,
comerciales, industriales y oficiales, con sus aportes, coadyuvaban con el
suministro y los costos de financiación se redistribuían, sin que resultara
afectada la población más vulnerable.
Por el contrario, según el demandante, por
medio de la contribución se pone en riesgo la suficiencia financiera con la que
se viene prestando el servicio, en tanto la norma demandada permite excluir de
su pago a ciertos sectores de la población y supone “una camisa de fuerza
que impediría el desarrollo mismo de este servicio, pues la recuperación de los
costos que implica su prestación disminuiría…”
Señala que, conforme al artículo
impugnado, son sujetos pasivos de la contribución especial quienes realicen
consumos de energía eléctrica, ya sea como usuarios  domiciliarios o como
autogeneradores y, en los eventos en que no se realicen consumos, los
propietarios de predios y demás sujetos pasivos del impuesto predial, dentro de
la jurisdicción del respectivo municipio o distrito. En el mismo sentido, dice
que, de acuerdo con la disposición demandada, no se podrá realizar el cobro si
no se ha llevado a cabo la prestación del servicio, en la respectiva área de
influencia.
A partir de lo anterior, afirma el
actor, la ley restringiría la posibilidad de aumentar los recaudos que
sostienen el servicio. La norma no entraría a “revisar” que la prestación se
concentra en los espacios de libre circulación peatonal, vehicular, etc., y que
cualquiera que circule por estos realiza el hecho generador del tributo y debe
contribuir al fortalecimiento del mismo.
El demandante indica que el beneficio
que se retribuye con la contribución creada es excluyente, pues solo los
obligados recibirían el suministro del servicio, “empoderando a un grupo
selecto para exigirle al Estado la retribución del aporte que realizan”. El gravamen
se limitaría a unos sujetos en específico, a quienes resulten beneficiados con la
obra que integra el hecho gravable, por lo cual, estaría encaminado a
satisfacer  más las necesidades particulares de unos, que el interés general
del conglomerado social.
La redacción de la disposición
permitiría que el servicio sea dejado de prestar a cierto conjunto de personas
de la población, lo que se opondría a la finalidad social del Estado, vinculada
a los servicios públicos, lo cuales, dice el actor, deben ser suministrados de
forma continua y regular, conforme a las necesidades generales. El tributo se
cobraría, según el lugar de incidencia, “afectando fiscalmente solo a unos
pocos, en detrimento del patrimonio de los coasociados, quienes soportarían la
carga tributaria, a sabiendas que, por la naturaleza del tributo, todos los
habitantes de los entes territoriales deben disfrutar del mismo de forma
directa e indirecta”.
El actor considera que el esquema de
financiación del alumbrado mediante la contribución repercute en el
aseguramiento de la prestación del servicio, el cual requiere de mantenimiento
continuo. La “restricción económica” que se produciría tendría,
a su entender, tales efectos, en cuanto el municipio que quiera sostener la
citada prestación a través de la contribución quedaría en déficit, lo cual, a
su vez, vulneraría el artículo 1º, pues una de las finalidades del Estado
social es la continua prestación de los servicios públicos y a todas las
personas, en general.
En criterio del demandante, la norma
genera una “restricción” en el cobro del tributo, de forma que no es posible
recuperar los costos del servicio teniendo en cuenta que los contribuyentes con
mayor capacidad contributiva pueden no estar localizados donde se considere que
existe un alto “reflejo del área de influencia” para su retribución. Advierte,
además, que en algunas entidades territoriales la infraestructura es precaria y
diversa, de manera que la norma así planteada no garantiza la efectividad del
principio tributario que indica mayor imposición a quienes cuenten con más capacidad
contributiva. Los cobros podrían, por ello, agraviar a sectores vulnerables de
la población.
Desde su perspectiva, mientras que con
el impuesto se perciben ingresos de toda la colectividad que, directa o
indirectamente, disfruta del servicio y el Estado puede recibir, así, mayor
aporte de quienes realmente tienen capacidad contributiva, con la contribución
no se llevaría a cabo el efectivo suministro  del alumbrado público, pues se
reduciría el número de contribuyentes que concurren a la respectiva
financiación, dado que solo pagarían el gravamen quienes efectivamente se
beneficien con la “obra” ejecutada.
El demandante subraya que las contribuciones
constituyen compensaciones en función de los costos de una obra o servicio que
se presta, pero que, al tratarse de un servicio público a ser garantizado de
forma general, continua y eficiente, del alumbrado no se puede predicar la
determinación de un valor fijo, atendiendo las “variantes” de los precios de la
energía o de los demás componentes implicados en su suministro. Estos costos,
advierte el actor, deben sostener no solo la obra que se retribuye sino,
también, la continuidad indefinida de su prestación.
El actor precisa que el consumo del
alumbrado público no puede individualizarse o realizarse sobre un inmueble y un
sector de la población que tenga mayor “área de influencia” del servicio, como
dice la norma, por cuanto se restringiría la posibilidad de ampliar su prestación,
dada la restricción contributiva que suponen quienes no puedan aportar para el
respectivo sostenimiento.
Indica que el servicio está dirigido a
iluminar el espacio público, para el tránsito seguro de peatones y vehículos en
zonas de libre circulación, como plazas, parques, vías y demás sitios públicos
de uso cotidiano de los habitantes de toda la jurisdicción municipal donde se
regule dicho bien público, de modo que se debe prestar en interés público y
general. Las redes físicas que proporcionan el servicio no llegarían a puntos
terminales de las viviendas, sino directamente a las áreas públicas, que no se
encuentran a cargo de ninguna persona natural o jurídica.
De acuerdo con lo anterior, no sería procedente
hablar de “área de influencia”, pues el alumbrado satisface necesidades de
interés general. Como todos gozan de la prestación del servicio, directa o
indirectamente, en virtud del principio de igualdad, todos deberían, así mismo,
ser considerados contribuyentes potenciales del alumbrado público. A juicio del
demandante, de esto resultaría que la modalidad tributaria más adecuada para
financiar dicho servicio es el impuesto, en razón de que, mientras la
contribución se cobra por el costo de la obra y se paga si realmente se recibe
el beneficio reflejado en el mayor valor agregado sobre el patrimonio de quien
lo sufraga, el impuesto “lo pagamos todos y su recaudo no implica mayores
limitantes”.
Desde otra perspectiva, el demandante
considera que las contribuciones desconocen el principio de progresividad, pues
el monto del tributo se calcula con arreglo al beneficio recibido, lo que no
sucede con el impuesto, en virtud cual se busca que todos se favorezcan, pero
la carga fiscal se distribuye. Así, quienes “más tienen deben realizar mayor
aporte, es decir, que indistintamente, toda persona natural o jurídica que haga
parte de la jurisdicción municipal deberá contribuir proporcionalmente a la
carga tributaria del municipio”.
Agrega que con la afectación tributaria
a los sectores de la población  que reciben directamente el servicio, se corre
el riesgo de gravar contribuyentes que no tienen suficiente capacidad
contributiva y excluir del cobro a aquellos que realmente pueden proporcionar
un valioso aporte para la financiación de la prestación, sujetos cuya ubicación
geográfica no se podría establecer mediante la contribución especial
establecida.
Conforme a todo lo indicado en precedencia,
el demandante sostiene que la contribución especial no es el medio para la financiación
del servicio al que se ha hecho referencia, por cuanto se apartaría “de los
preceptos constitucionales que regulan la prestación del servicio público de
alumbrado”. Dicha modalidad de tributo, en su opinión, “choca”  con
el fin de los servicios públicos, proporcionados en interés general.
Convertiría el alumbrado público en un servicio excluyente, lo cual sería
contrario a los fines sociales del Estado.
La sustitución del tributo, en su
opinión, contraría también el artículo 95-9 de la Carta, que establece el deber
de los ciudadanos de contribuir con el financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado, a fin de equilibrar las cargas públicas que sostienen
la organización jurídico-política y de darle efectividad a la cláusula de
Estado social de derecho.
El impugnante asevera que el artículo acusado
establece como sujetos pasivos de la contribución a los propietarios de predios
y demás sujetos pasivos del impuesto predial que se encuentren dentro de la
jurisdicción  del respectivo municipio. Sin embargo, conforme a la sentencia
del Consejo de Estado, radicado 18141 de 2011, el actor estima que la propiedad
o tenencia de inmuebles escapa al objeto imponible del tributo, máxime cuando
la propiedad de predios, como hecho aislado, es un elemento característico de
la concentración de ingresos y, en tal condición, genera el impuesto predial,
de carácter real, independientemente de las condiciones personales de los contribuyentes.
En este sentido, concluye el demandante, el gravamen de la propiedad por
impuesto sobre el alumbrado público “bien podría implicar una doble
tributación”.
3.9.  Finalmente, la demanda considera
que es inconstitucional el apartado acusado, según el cual, cuando el sujeto
pasivo sea el usuario de energía eléctrica, para la liquidación de la
contribución se deberá considerar el volumen de energía consumida y, en los
eventos en que los obligados sean los propietarios de los predios y demás
sujetos pasivos del impuesto predial, se deberán considerar los elementos del
avalúo catastral del respectivo predio, teniendo en cuenta el área de
influencia del alumbrado público. En primer lugar, la disposición contravendría
el artículo 338 superior pues, da a entender, tales elementos no pudieron ser
establecidos por el legislador, dado que son las entidades territoriales las
que deben hacerlo en el marco de su autonomía.
Y, en segundo lugar, el demandante
argumenta que la norma es confusa y atenta contra la seguridad jurídica y la
certeza del tributo, por cuanto en ella y en otro apartado del artículo
demandado se prohíbe cobrar por el servicio sin que se haya recibido su
prestación en la respectiva “área de influencia”, pese a que el hecho generador
establecido en la ley es el alumbrado público, del que se benefician
potencialmente todos los habitantes de una localidad, independientemente de que
el servicio llegue específicamente a un predio o sector.
Manifiesta que, a causa de la mencionada
indeterminación, el contribuyente podría no tener claro si lo que genera el
tributo es la prestación del servicio público o si, por el contrario, es el
hecho de recibir iluminación en la vivienda o en su área de influencia, “lo
que resulta inaudito y contrario a la razón de ser del servicio de alumbrado
público”. Esta incertidumbre, además, propiciaría evasión del tributo.
IV. INTERVENCIONES
Intervenciones oficiales
4.1. Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
A través de apoderado judicial, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte que se inhiba para
fallar respecto del primer cargo de la demanda y, en todo caso, que se declare
la constitucionalidad del artículo acusado.
4.1.1. En relación con el primer cargo,
el interviniente desarrolla dos órdenes de argumentos: el primero dirigido a
demostrar su ineptitud sustantiva y el segundo orientado a desvirtuar la
acusación de inconstitucionalidad.
Luego de reseñar las exigencias formales
que deben cumplir los cargos, el representante del Ministerio sostiene que, en
el texto la demanda, la presunta incompatibilidad de la norma impugnada con la
Carta no se desprende de la confrontación directa de la disposición acusada con
artículos superiores, sino que es el resultado de consideraciones subjetivas del
actor. Según el apoderado, el demandante manifiesta que el legislador varió la
financiación del servicio de alumbrado público sin verificar los efectos
fiscales y catastróficos de esa medida, pero no señala cuáles son los “efectos
catastróficos” ni las razones de la infracción a la Constitución,
ocasionada por la sustitución del tipo de tributo.
Así mismo, el argumento de que la
contribución creada por la norma es regresiva al haberse ligado al consumo de
energía eléctrica e ignorar que hay grandes empresas que, a pesar de no
utilizarla, se benefician del alumbrado público, tampoco se basaría en la
comparación de la norma demandada con la Constitución sino en consideraciones
personales, por cuanto la disposición indica que el tributo debe ser pagado por
quienes tengan predios en el jurisdicción de la entidad territorial y consuman
energía, supuesto en que estarían, obviamente, las empresas.
De igual manera, en relación con el
planteamiento de que el alumbrado público es un servicio de la colectividad, que
se suministra de forma constante y, por ende, no puede ser financiado a través
de una contribución especial, manifiesta que el actor omite señalar la norma en
la cual basa su conclusión, según la cual, las contribuciones son temporales y
destinadas a financiar una obra precisa. El demandante desconocería, así mismo,
que hay también algunos tributos de aquellos de carácter permanente como las
contribuciones parafiscales.
Como conclusión de este examen
preliminar, el apoderado del Ministerio sostiene que el primer cargo carece de:
(i) especificidad, por cuanto se basa en argumentos indirectos, vagos e
indeterminados; (ii) pertinencia, en razón de que éstos, a su vez, se
apoyan en puntos de vista del actor, sin respaldo en norma constitucional o
regla jurisprudencial alguna; y (iii) certeza, puesto que la
justificación no se sustenta en las disposiciones que se comparan sino en una
interpretación subjetiva y particular.
Pese a lo anterior, el interviniente se
pronuncia sobre el mérito de ese primer cargo. En su concepto, la sustitución
del impuesto del alumbrado público por una contribución especial no lesiona la
autonomía de las entidades territoriales (numeral 3 del artículo 287 superior),
dado que es una manifestación legítima de la libertad de configuración del
legislador, que le permite crear, suprimir, sustituir y modificar leyes
tributarias, tanto nacionales como territoriales.
Con base en jurisprudencia
constitucional, argumenta que la protección de rentas territoriales contenida
en los artículos 287 y 362 de la Carta recae en los recursos ya causados y no
tiene que ver con una supuesta intangibilidad de las leyes nacionales que crean
tributos. Cita varias sentencias de esta Corte y sostiene que al legislador le
asiste la potestad de crear, modificar y derogar gravámenes de propiedad de las
entidades territoriales o con fuentes endógenas de financiación.
En lo relativo a la supuesta
regresividad de la contribución especial establecida en la ley demandada, al
obligar a tributar a quienes consumen energía eléctrica, entre quienes no se
encontrarían grandes empresas, el apoderado aclara que, según la norma, los
sujetos pasivos de la contribución especial son aquellos que utilizan dicho
servicio domiciliario, pero además,  los propietarios de predios y demás
sujetos pasivos del impuesto predial que se encuentren dentro de la
jurisdicción del respectivo municipio, de manera que la disposición garantiza
que toda la colectividad contribuya a la financiación del servicio.
Por otro lado, pone de presente que, en
tanto se trata de un tributo territorial, el legislador no se halla facultado
para fijar todos los elementos del mismo, sino que corresponde hacerlo a las
corporaciones de representación popular de las entidades territoriales, si
bien, al tenor del artículo acusado, “teniendo en cuenta los criterios de
equidad y progresividad”. Serían, en consecuencia, los actos de
incorporación y aplicación del tributo por parte de las entidades
territoriales, mediante la fijación de las bases gravables y las tarifas, no la
ley habilitante, los que podrían eventualmente acusarse de contemplar fórmulas
de cobro regresivas.
4.1.2. En lo que atañe a la presunta
violación de la autonomía fiscal de las entidades territoriales por haberse
conferido al Ministerio de Minas y Energía la definición de la metodología para
determinar los criterios técnicos en orden a hacer la distribución del costo a
recuperar, el interviniente subraya que el artículo en discusión no faculta a
esa entidad  para fijar costos y gastos sino solo la metodología para
determinarlos. Agrega que no se autoriza al citado Ministerio para establecer
los elementos esenciales del tributo, como los sujetos pasivos y activos, las
bases gravables, la tarifa y el hecho generador, sino que la entidad únicamente
deberá proporcionar criterios técnicos a las entidades territoriales, para que
sean ellas las que determinen los elementos de la contribución.
4.1.3. Respecto a la preocupación de la
demanda, en el sentido de que la exclusión de cobro de la contribución especial
a las personas con predios por fuera del área de influencia del servicio podría
disminuir el recaudo municipal, además de que en los sectores eximidos podría
concentrarse la mayor parte de personas con capacidad contributiva, el
apoderado del Ministerio de Hacienda considera que se trata de probabilidades
no sustentadas y afirmaciones especulativas sin ningún sustento fáctico ni
jurídico, que no muestran problemas de constitucionalidad.
A partir de jurisprudencia
constitucional, señala que las contribuciones especiales tienen naturaleza
compensatoria, de modo que los dineros recaudados se destinan al sector que
generó el bien o servicio en virtud del cual se sufraga el gravamen. En este
sentido, estima que la imposibilidad de cobrar por el servicio de alumbrado
público sin que este haya sido prestado es una medida óptima, por cuanto
protege a los contribuyentes e incentiva a las autoridades y empresas públicas
a ampliar sus redes para obtener mayor recaudo.
Según el interviniente, contrario a lo
que aduce del demandante, el artículo objetado pretende asegurar la obtención
de los recursos necesarios para el financiamiento del alumbrado público, por lo
cual, sujeta el ejercicio de la facultad impositiva del Estado y la aplicación
de dichos norma a parámetros técnicos, y no solamente jurídicos.
1.4. En lo que concierne a la
impugnación de las facultades de vigilancia y control sobre la prestación del
servicio de alumbrado, otorgadas a la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, el representante del Ministerio subraya que el artículo 170 de
la Constitución no prescribe, ni expresa ni tácitamente, que las funciones de
dicha entidad tengan como objeto exclusivo servicios públicos domiciliaros,
sino que se limita a establecer que estos serán controlados por aquella. En su
opinión, no existiría cláusula constitucional alguna que impida a la ley
asignar otras funciones a la citada entidad.
4.2. Ministerio de Minas y Energía
El Ministerio de Minas y Energía
intervino, mediante apoderado judicial, para solicitar la declaratoria de
exequibilidad de los apartes demandados.
4.2.1. En relación con el presunto
carácter regresivo de la contribución demandada, el representante se muestra en
descuerdo con esta apreciación y sostiene que, de forma opuesta a lo que opina
el actor, el tributo tiene un carácter progresivo, por cuanto su cobro y costo
son proporcionales al beneficio recibido, precisamente para evitar lo que se
presentaba en varios entes territoriales, en los cuales se desbordaban los
topes máximos de exacción. En sentido también contrario al demandante, estima
que no hay afectación alguna a la continuidad del servicio de alumbrado público
con la creación de la contribución, pues el legislador ha precisado unos
elementos especiales que favorecen su permanencia, calidad, eficiencia y
equidad de tarifa, conforme a la Ley 142 de 1994 y a la regulación vigente.
Considera que los presuntos efectos
“catastróficos” para las entidades territoriales señalados en la demanda,
provenientes del cambio de tributo, no existen y que la acusación desconoce que
la ley otorga plazo de un año para adecuar la metodología que expida el
Gobierno nacional, en el evento en que se decida cobrar el servicio. El
gravamen, de igual manera, no contravendría la Constitución y, en cambio,
buscaría hacer realidad los principios y valores consagrados en la ley, así
como asegurar que si los municipios adoptan el tributo, lo hagan bajo el marco
legal y constitucional, para evitar que se establezcan costos y facturaciones
sin parámetros, que den lugar a abusos y extralimitaciones en contra del
usuario.
4.2.2. Luego de hacer un recuento
histórico de las normas relativas al tributo por alumbrado público, el
interviniente sostiene que la regulación contenida en el artículo demandado ya había
sido plasmada en el Decreto 2424 de 2006 y en la Resolución 043 de 1995 de la
Comisión de Regulación de Energía y Gas, con el propósito de proteger los
recursos de la población beneficiaria del servicio. Desde su punto de vista,
son facultades del legislador limitar la destinación de un ingreso como el del
alumbrado público, el cual, si no tuviera esa finalidad específica, podría
conducir a la necesidad de invertir otros recursos económicos para su atención.
El demandante erradamente creería que las entidades territoriales poseen
soberanía tributaria, con lo que desconocería el carácter unitario del Estado.
4.2.3. En relación con el otorgamiento
de facultades al propio Ministerio de Minas y Energía para establecer la
metodología tendiente a determinar los costos y gastos del tributo creado, el
apoderado señala que la ley no restringe ni limita a las entidades
territoriales la posibilidad de administrar autónomamente sus recursos.
Considera que el artículo demandado pretende armonizar, modernizar, homogeneizar
y garantizar a nivel nacional y territorial que la prestación del servicio se
brinde en condiciones de equidad, calidad y eficiencia, y agrega que, en todo
caso, conforme al último inciso del artículo acusado, continua siendo
potestativo de dichos entes cobrar, o no, el gravamen.
Luego de citar sentencias de esta
Corporación relativas a la distinción entre diversos tipos de tributos y a las
competencias de la Nación y las entidades territoriales en materia fiscal,
afirma que la metodología para determinar los costos, gastos y demás elementos
de la contribución especial,  “desde siempre ha estado establecida de manera
clara” y que solo fue consagrado a nivel legal aquello que ya estaba
previsto en el Decreto 2424 de 2006. Desacuerda en que la norma haya
introducido cambios en las fuentes de financiación, sujetos y metodologías y
asevera que el Ministerio de Minas y Energía que representa siempre ha tenido
la competencia para fijar las políticas sobre energía eléctrica, establecer la
reglamentación y fijar los criterios para la prestación eficiente de ese
servicio, ya sea por el Estado o por particulares, de conformidad con la
Constitución, la Ley 489 de 1998 y el Decreto 381 de 2012.
4.2.4. En cuanto a la impugnación de las
atribuciones concedidas a la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios para vigilar la prestación del alumbrado, el interviniente indica
que, si bien en el artículo 370 de la Carta las finalidades de esa entidad
están ligadas a la inspección, vigilancia y control de la prestación de
servicios domiciliarios, ello no descarta que el Presidente, como máxima
autoridad administrativa y política, pueda atribuirle funciones adicionales.
Añade que la vigilancia de la prestación
del servicio de alumbrado público por la citada Superintendencia no vulnera la
Constitución, por cuanto este papel siempre ha sido responsabilidad del
Presidente de la República y, conforme los criterios de especialidad de aquella
en aspectos de prestación del servicio de energía, es constitucionalmente
válido asignarle esas otras competencias.
En conclusión, el representante del
Ministerio de Minas y Energía afirma que el actor no logra demostrar vulneración
alguna a la Constitución.
4.3. Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios
La Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios interviene en el presente proceso a través de apoderado
judicial, con el fin de defender el artículo que le atribuye funciones de
control y vigilancia, en aspectos relacionados con la calidad y prestación del
servicio de alumbrado público. El representante cita jurisprudencia de esta
Corte y a continuación sostiene que la asignación de dichas tareas a la
institución que representa no va en contravía de la Carta, por cuanto siempre
han sido responsabilidad del Presidente de la República y, por lo tanto, en
virtud de criterios técnicos, resulta admisible adjudicárselas a la entidad.
4.4. Departamento Nacional de
Planeación – DNP
Mediante apoderado judicial, el
Departamento Nacional de Planeación solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de las normas demandadas.
4.4.1. En relación con la creación de la
contribución especial por alumbrado, a partir de varias sentencias de esta
Corte, el representante del DNP sostiene que al legislador le asiste una amplia
potestad de configuración  en materia tributaria, para crear, modificar,
disminuir, aumentar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones, fiscales o
parafiscales, incluso cuyo recaudo y destinación hayan sido asignados a las
entidades territoriales, de manera que, a través de la norma acusada, el
legislador solo cumplió la función que constitucional y jurisprudencialmente le
ha sido reconocida.
Por otro lado, manifiesta que, contrario
a lo manifestado por el actor, el cambio de tributo adoptado por la Ley 1753 de
2015 estuvo precedido de estudios sobre el alcance y los inconvenientes del
anterior impuesto de alumbrado público, creado en el Distrito capital y luego
en los demás municipios en virtud de las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915,
respectivamente. Indica que, según la doctrina tributaria e investigaciones
acerca de la financiación del servicio de alumbrado, existía una situación
caótica en la determinación y cobro del impuesto, en razón de la multiplicidad
de bases gravables escogidas por las entidades territoriales, lo cual era
incompatible con los principios de unidad económica nacional, generalidad,
equidad y legalidad del sistema tributario. Como consecuencia, apunta, el
legislador optó por fijar una contribución especial con el propósito de tener
parámetros más precisos en la definición del tributo.
4.4.2. De acuerdo con el interviniente,
en la demanda se hace una interpretación equivocada del fragmento que encarga
al Ministerio de Minas y Energía la elaboración de la metodología con los
criterios técnicos para distribuir los costos a recuperar entre los sujetos
pasivos de la contribución, pues dicha metodología no es obligatoria sino solo
un marco de referencia para los municipios. Recalca que la norma solo indica criterios
“a considerar” por los concejos municipales, de modo que su adopción no
es forzosa sino solamente facultativa.
4.4.3. Considera que la competencia
conferida a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para
vigilar la adecuada prestación del servicio de alumbrado público es ajustada a
la Constitución. Luego de citar varios artículos de la Carta sobre la dirección
general de la economía en cabeza del Estado y la estrecha relación entre los
servicios públicos y las finalidades sociales del Estado, además de jurisprudencia
de esta Corporación sobre la materia, afirma que el Congreso está facultado
para asignarle funciones a la mencionada Superintendencia, más todavía si con
ellas se busca el cumplimiento de un deber constitucional del Estado.
4.4.4. Desde otro punto de vista,
tampoco habría violación a los principios de certeza tributaria y legalidad. El
apoderado del DNP subraya que, según la demanda, la ley debe definir de manera
clara y expresa los elementos esenciales del tributo y, como en este caso, el
diseño de la metodología para determinarlos fue autorizado al Ministerio de
Minas, el artículo acusado es inconstitucional. Este razonamiento, a juicio del
interviniente, es erróneo, por cuanto, además de que la aplicación del insumo
elaborado por el referido Ministerio es opcional para las entidades
territoriales, la falta de certeza de un tributo solo puede predicarse cuando
exista una indefinición insalvable, que no permita ni siquiera por vía
interpretativa determinar algún elemento de la obligación tributaria, lo cual
no ocurre en este caso. En su opinión, el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015
contiene los elementos del gravamen e, incluso, contempla la posibilidad de que
los entes territoriales cuenten con bases sólidas que le permitan adoptarlo a
partir de criterios técnicos.
4.4.5. En lo que atañe al cargo, según
el cual, la disposición demandada es regresiva al ligar la contribución al
consumo de energía eléctrica, independientemente de la capacidad de pago de los
contribuyentes, el apoderado del DNP indica que el Consejo de Estado aceptó en
reiteradas oportunidades que la base gravable para cobrar el sustituido
impuesto del alumbrado público estuviera vinculada al volumen de utilización de
energía eléctrica, dada la conexidad de este cálculo con la materia imponible
del tributo y en razón de que, además, podría ser indicativa de la capacidad
contributiva del sujeto pasivo.
4.4.6. El interviniente discrepa, así
mismo, con el demandante en que el alumbrado público no pueda ser financiado a
través de una contribución especial, dadas sus características técnicas. Esa
clase de tributo, afirma, no solo se circunscribe a la realización actual o
potencial de una obra, sino que su ámbito material también incluye la
posibilidad de que el hecho generador esté vinculado a la ejecución de una
actividad de interés colectivo, hipótesis dentro de las que se encuentran las
llamadas “contribuciones por servicios impuestos”.
Estas últimas, además, tendrían una
identidad propia que permitiría diferenciarlas de las contribuciones “de
mejoras”, pues no se derivan de una obra de infraestructura física sino de
la prestación de servicios que comportan un beneficio en sentido amplio o
impersonal, aunque “latente”, como el que se garantiza con los impuestos, que
guarda plena armonía con la destinación específica e inmodificable de los
recursos provenientes de su pago.
4.5. Alcaldía del Distrito Especial,
Industrial y Portuario de Barranquilla
Vencido el término de traslado para intervenir, fue
recibido un escrito del Alcalde del Distrito de Barranquilla,
mediante el cual solicita la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones
acusadas y adoptar una decisión de fondo “lo más rápido posible”.
El interviniente considera,
genéricamente, que la contribución especial creada afecta el núcleo esencial de
la autonomía de las entidades territoriales para administrar sus recursos.
Afirma que produjo un cambio significativo en la administración de los tributos
endógenos de los municipios y distritos, pues, de un lado, impide que los recaudos
provenientes de la contribución especial sean destinados, como en vigencia del
impuesto anterior, a la semaforización, y del otro, no establece una nueva
fuente de financiación para este último gasto.
En su opinión, si bien el legislador
puede modificar la naturaleza de los tributos y, de este modo, cambiar la
destinación de los recursos de origen nacional, no le asiste la facultad de
hacerlo en relación con recursos endógenos o de propiedad de las entidades
territoriales y, de llevarlo a cabo, debe otorgar a las autoridades locales la
forma de obtener esos recursos por vías diferentes, con el fin de proporcionar
los servicios a su cargo.
Estima que modificar la naturaleza de un
tributo del orden territorial con el fin de cambiar su destinación deja de lado
la jurisprudencia constitucional, según la cual, el Congreso no puede disponer
la destinación de impuestos locales. Así mismo, se afecta la descentralización
administrativa, la autonomía de las entidades territoriales en la
administración de sus propios recursos y la protección constitucional de los
ingresos locales, dado que con la modificación del gravamen se logra intervenir
en las decisiones y en la priorización del gasto público local.
Desde otro punto de vista, el
interviniente expone la necesidad de una decisión pronta pues, conforme al
artículo 191 parcialmente demandado, la contribución especial se aplicará
dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de la ley, y los municipios y
distritos que en sus acuerdos hubieran incorporado la actividad de
semaforización deberán establecer su fuente de financiación en ese plazo.
Explica que la sustitución del impuesto
exige modificar el presupuesto distrital y buscar otra forma para sostener el
servicio de semaforización, en tanto se trata de una prestación que no puede
dejar de brindarse y, de otro lado, la falta de recursos impone disminuir
ciertas partidas presupuestales para asumir su costo. Refiere que antes el
citado servicio era autosuficiente y no se afectaba el suministro del alumbrado
público, pero ahora los ingresos por este último no pueden ser destinados ni
utilizados para otras actividades.
Concluye que la búsqueda de recursos
públicos, ya sea mediante la creación de un nuevo tributo o la disminución de
dineros ya destinados, exige contar con “reglas del juego” claras y céleres.
Intervenciones gremiales
4.5. Federación Colombiana de
Municipios
El Director Ejecutivo de la Federación
Colombiana de Municipios interviene  para solicitar la declaratoria de
inexequibilidad de algunos apartes y defender otros fragmentos del artículo
objetado.
4.5.1. En primer lugar, considera que,
mediante la afirmación de que la norma demandada se expidió sin estudios que
soportaran los cambios que se iban a implementar en la fuente de financiación
del servicio de alumbrado público, el actor aduce lo que parece más una crítica
a la conveniencia, o no, de adoptar las normas impugnadas, que un cargo de
inconstitucionalidad.
En relación con la supuesta regresividad
que se atribuye a la norma, al vincular el cobro de la contribución al consumo
de energía eléctrica e ignorar que grandes empresas, pese a beneficiarse del
alumbrado público, no realizan consumos de energía domiciliaria, el
interviniente considera que el demandante hace una interpretación errónea del
enunciado normativo, en la medida en que, de un lado, tales empresas también
son consumidoras de energía y, del otro, si no lo fueran, la disposición
autoriza a tomar en consideración la titularidad sobre predios para que surja
la obligación de contribuir. Además, con sustento en algunas citas de
jurisprudencia administrativa, afirma que el Consejo de Estado ha venido
entendiendo que la fuente de causación del tributo no es solo dicho consumo
sino también un hecho como la propiedad o posesión de un predio.
4.5.2. Acerca del argumento del actor,
conforme al cual, el pago por alumbrado público no puede ser una contribución
debido al carácter temporal de este tipo de gravámenes y a su relación solo con
“proyectos concretos”, el Director pone de manifiesto que durante muchos años
la jurisprudencia consideró que el pago en mención tenía el carácter que hoy le
atribuye el artículo impugnado y solo recientemente comenzó a sostener que
revestía la apariencia de impuesto. Señala que, en todo caso, “de las normas
acusadas por parte alguna fluye la temporalidad o puntualidad de la
contribución, y por el contrario es patente la concepción de la misma como un
gravamen permanente”.
4.5.3. En lo concerniente a la presunta
violación de la autonomía de las entidades territoriales, debida al
otorgamiento al Ministerio de Minas y Energía de la facultad para elaborar la
metodología de fijación de los gastos y costos a recuperarse mediante la contribución,
el Director de la Federación comparte el criterio del demandante. Sostiene que
si bien podría predicarse la inconstitucionalidad de la norma por el solo hecho
de haber conferido a autoridades distintas de las indicadas en el artículo 338
de la Carta “la fijación de los elementos del tributo”, todavía resulta más
grave que esa autoridad sea del orden nacional, pues de esta manera se despoja
a las entidades territoriales del limitado margen de intervención tributaria
que la Corte les ha reconocido en varias sentencias.
Luego de citar apartes de fallos de esta
Corporación, el interviniente concluye que la autonomía tributaria de los entes
territoriales exige al legislador reservar un espacio que les permita el
ejercicio de sus competencias impositivas, de manera que el Congreso no puede
determinar todos los elementos de la obligación tributaria, porque produciría
un vaciamiento de las facultades de las asambleas y concejos. No obstante debe
consagrar unos parámetros mínimos como la autorización del gravamen y la
delimitación del hecho gravado, afirma que los “elementos de la obligación
tributaria” deben ser establecidos por los concejos municipales y distritales y
las asambleas departamentales.
Por lo anterior, solicita la
declaratoria de inexequibilidad de los apartes del artículo 191 acusado, en los
cuales se confiere la mencionada potestad al Ministerio de Minas y Energía.
4.6. Asociación Nacional de Empresas
de Servicios Públicos y Telecomunicaciones – Andesco
El representante legal de Andesco
interviene ante la Corte para defender la constitucionalidad de los apartes
demandados.
4.6.1. Luego de reseñar los problemas y
altos niveles de litigiosidad que, según informes de la Contraloría General de
la República y la jurisprudencia del Consejo de Estado, presentaba el antiguo
impuesto del alumbrado, a causa de los diversos modos en que los municipios
configuraban sus elementos estructurales y a la falta de conexidad entre el
valor del impuesto y de los costos de prestación del servicio, el representante
sostiene que la contribución especial creada no vulnera la autonomía de las
entidades territoriales sino que enmarca el ejercicio de sus facultades en los
principios tributarios de equidad, eficiencia económica, homogeneidad,
suficiencia financiera entre otros, establecidos en la ley objetada.
4.6.2. En relación con la naturaleza del
tributo creado, destaca que, efectivamente, se trata de una contribución pues a
pesar de que no todas las personas que en la práctica se beneficien del
alumbrado público deben pagar el tributo, en general, quienes lo reciben en el
área de influencia, ya sea como usuarios del servicio de energía eléctrica o
propietarios de predios o sujetos pasivos del impuesto predial, son
beneficiarios y, además, conforme lo establece el artículo demandado, en ningún
caso podrá cobrarse la contribución sin que se haya prestado el servicio.
4.6.3.  El interviniente disiente del
demandante en lo que se refiere a la supuesta regresividad del tributo,
derivada de su cobro a partir del consumo de energía eléctrica, con
independencia de la capacidad contributiva de los sujetos pasivos. Recuerda que
la contribución no está ligada solamente al consumo de ese servicio, sino que
también grava a los titulares de predios y a los contribuyentes del impuesto
predial de la respectiva localidad, en cuyo caso se deberá considerar el avalúo
catastral del inmueble para la fijación de la contribución. Además, señala que
la “sujeción pasiva”, así como la metodología que deben implementar los
concejos municipales con fines de distribución del costo del servicio de
alumbrado público, está supeditada a los principios de equidad y progresividad.
Por otra parte, advierte que dada la
dificultad de determinar las posibilidades de tributación de los beneficiarios
del servicio de alumbrado, quienes, en principio, son todos los habitantes del
municipio donde se realiza la prestación, el legislador decidió tomar como
referencia el consumo de energía eléctrica, el cual funge como un indicador de
capacidad contributiva y permite, dentro de ciertos límites, dar aplicación al
postulado constitucional de la progresividad, además de que posibilita los
procedimientos de facturación y recaudo.  De otro lado, estima que respecto a
la manera de recaudo en aquellos casos en que debe calcularse con referencia a
los elementos del avalúo catastral, es facultativo de las autoridades
municipales la adaptación de ese procedimiento, de manera que no puede
atribuirse, por esta sola razón, inconstitucionalidad alguna al precepto.
4.6.4. En lo relativo al otorgamiento de
la facultad al Ministerio de Minas y Energía para elaborar la metodología con
arreglo a la cual se fijarán los costos y gastos de la contribución, argumenta
que si bien es cierto, de conformidad con la Carta, el método para definir los
costos del servicio y la forma de hacer su reparto deben ser establecidos por
la ley, las ordenanzas y los acuerdos, el artículo impugnado se ocupó de
establecer ya el referido método, al conferir esa función a una entidad
especializada, como el mencionado Ministerio. Así mismo, se habría mantenido la
potestad de los Concejos municipales para distribuir dicho costo entre los
sujetos pasivos de la contribución, conforme a los principios de equidad y
progresividad tributaria, de modo que la autonomía fiscal de las entidades
territoriales quedaría protegida. Además, señala que los elementos de la
contribución están parcialmente definidos en la norma acusada y otra parte
debería ser determinada por los concejos, en el marco de sus competencias.
Pese al anterior argumento, el
interviniente advierte que la función delegada al Ministerio de Minas y Energía
está orientada, no a la estructuración de la contribución creada por el
legislador, sino a asegurar que la prestación del servicio de alumbrado
público se lleve a cabo de conformidad con los principios consagrados en el
mismo artículo 191 acusado. En este sentido, considera que la delegación no
vulnera la autonomía tributaria de los municipios y, por el contrario, responde
a una facultad constitucional de intervención del Estado en la economía, que
tiene como fin último asegurar la correcta, oportuna y eficiente prestación de
un servicio público esencial para la comunidad, conforme al artículo 334 de la
Carta.
4.6.5. Desde otro punto de vista, el
representante de Andesco indica que el articulo demandado no infringe el
principio de certeza tributaria, por cuanto la metodología sobre costos máximos
eficientes del alumbrado público, cuyo establecimiento se encarga al Ministerio
de Minas y Energía, proporciona seguridad sobre el monto máximo total que deben
aportar los contribuyentes para el desarrollo de esta actividad. Recalca a este
respecto, que el papel del Ministerio, circunscrito a la regulación de la
prestación del servicio, no del tributo, en manera alguna incide en la
autonomía de las entidades territoriales, a las que compete establecer los
elementos del tributo.
4.6.7. Acerca del argumento, según el
cual, la contribución especial creada no puede financiar un servicio de
carácter permanente, asevera que no existe ningún tipo de restricción
constitucional o legal para que un servicio que se proporciona de modo continuo
se financie mediante la figura de la contribución  especial y que son múltiples
los casos, tanto en el ámbito de las entidades del orden nacional como del
departamental y municipal, en que se han empleado las contribuciones con el
propósito de financiar actividades del Estado que suponen la prestación
ininterrumpida de un servicio.
4.6.8. Por último, en lo que concierne a
la constitucionalidad del otorgamiento de facultades de vigilancia y control a
la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios sobre la prestación del
alumbrado público, el interviniente indica que este servicio, si bien no está
definido como domiciliario, tiene carácter de servicio público esencial,
conforme al artículo 365 de la Carta. Puesto que esta norma indica que los
servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que es
deber de este asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional, conforme la regulación, control y vigilancia que fije la
ley, el legislador tendría amplias facultades para determinar los órganos
competentes y los niveles de supervisión que resulten necesarios para cada tipo
de servicio.
Así, no obstante la Constitución asigna
a la mencionada Superintendencia la competencia para vigilar los servicios
públicos domiciliarios, esto no impediría que, en atención a mandatos
superiores como el citado artículo 365, se le confieran a este órgano de
control otras funciones. No existiría, por ende, ninguna infracción
constitucional por el hecho de que la atribución para ejercer la vigilancia de
la prestación del servicio de alumbrado público haya sido radicada en la
referida entidad.
4.7. Asociación Colombiana de
Distribuidores de Energía Eléctrica - Asocodis
El Director Ejecutivo de Asocodis
interviene ante la Corte con el fin de justificar la constitucionalidad de los
apartes normativos acusados.
4.7.1. El interviniente señala que el
Congreso de la República está revestido de la potestad de configuración
legislativa para regular el servicio de alumbrado público, de conformidad con
los artículos 150, numeral 23, y 365 de la Constitución, y para sustituir el
impuesto por la contribución del alumbrado, sin que la prestación de este
servicio sea vea limitada, pues, conforme a los principios de la Ley 1753, se
pretende la ampliación de la cobertura y la prestación eficiente y continua
dentro de un marco de sostenibilidad fiscal.
Precisa que el artículo demandado no
desconoce la autonomía de las entidades territoriales para gestionar sus
intereses, administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para
el cumplimiento de sus funciones y, en este caso, para la prestación del
servicio de alumbrado público, el recaudo y la adopción de la contribución, pues,
no obstante estas potestades, los mencionados entes no son soberanos desde el
punto de vista tributario, dado el carácter unitario del Estado (art. 1º C. P.).
En su opinión, mediante el artículo 191
de la ley impugnada el legislador creó una contribución parafiscal,
caracterizada por su obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial,
cuyos recursos son reinvertidos en la prestación del servicio de alumbrado
público. Por esta razón, se muestra en desacuerdo con la idea de que las
contribuciones solo permitan financiar proyectos específicos u obras puntuales,
por cuanto, como se dijo en la sentencia C-528 de 2013, la destinación
exclusiva de estos recursos en favor del grupo, gremio o sector que los
tributa, no impediría que se beneficien a personas que no pertenezcan a él.
4.7.2. Respecto a la supuesta infracción
de los principios de legalidad y certeza del tributo, según el interviniente,
no es necesario que el legislador agote la regulación de todos sus elementos en
detalle, sino que basta con delimitar el tema y permitir su concreción por
medio de reglamentos administrativos, como se hace en este caso al facultar al
Ministerio de Minas y Energía para determinar la metodología que contenga los
criterios técnicos a considerar por los concejos municipales. El artículo
demandado contaría con certeza por cuanto identificaría los sujetos pasivos de
la contribución, el hecho y la base gravable, al paso que a los concejos
municipales y distritales les correspondería realizar la distribución del costo
a recuperar.
4.7.3.  Indica que, pese a las
atribuciones otorgadas de manera precisa por la Constitución a la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la norma superior de
competencia no debe ser interpretada en el sentido de que excluye otras
funciones, pues ello sería contrario a la misma Carta, según la cual, los
servicios públicos están sometidos al régimen jurídico definido en la ley y al
Congreso de la República corresponde determinar la estructura de la
administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, con sus objetivos y estructura orgánica.
En consecuencia, el Director Ejecutivo
de Asocodis estima que la asignación a la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios de la facultad de controlar y vigilar la prestación del
servicio de alumbrado público  no solo es una manifestación de la libertad de
configuración del legislador sino, así mismo, la expresión de los principios de
eficacia, economía y coordinación, que rigen la función administrativa, en los
términos del artículo 209 de la Carta. Estos principios, así mismo, permitirían
justificar esa atribución, por cuanto el servicio de alumbrado público es
consustancial e inherente a la prestación del servicio domiciliario de energía
eléctrica.
4.8. Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia – ANDI
El Representante Legal de la ANDI
formula intervino ante la Corte en la que solicita declararse inhibida por
ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, decida la exequibilidad de
las normas objeto de examen.
4.8.1. Según el interviniente, el actor
considera que se sustituyó el impuesto por una contribución especial sin ningún
estudio que lo soporte, pero no expone argumentos claros, concretos,
específicos y precisos, a partir de los cuales pueda decirse que la norma
presenta vicios de inconstitucionalidad, de modo que la Corte debería
declararse inhibida para conocer.
4.8.2. El representante de la ANDI se
muestra en descuerdo con el cargo, según el cual, el alumbrado público no
podría ser financiado a través de una contribución. Conforme al demandante,
este tipo de tributo solo procede para la realización de inversiones en una
obra puntual, mientras que el alumbrado público es un servicio colectivo que
requiere de una prestación continua y sin interrupciones. Como contribución,
solo podría financiar nuevos proyectos, pero no sufragar sus gastos y costos.
Al contrario, con base en doctrina y jurisprudencia
constitucional, el interviniente argumenta que las contribuciones especiales
son una especie de tributo con destinación específica, para la financiación de
un servicio público o a la realización de una obra, que se cobra de conformidad
con lo reportado al grupo de contribuyentes, cuyo beneficio consiste en la
realización de una inversión, la cual no necesariamente está limitada a la
construcción o adecuación de una obra pública, sino que puede consistir en un
la financiación de un servicio público esencial, suministrado de manera
continua.
4.8.3. Desde otro punto de vista, según
el representante, en la demanda se señala que el fragmento: “dichos costos y
gastos se determinarán de conformidad con la metodología que para tales efectos
establezca el Ministerio de Minas y Energía”, viola el artículo 338 de la
Carta Política. Sin embargo, según el interviniente, la argumentación se dirige
contra el aparte: “el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que
delegue, determinará la metodología que contenga los criterios técnicos a
considerar por parte de los concejos municipales y distritales para realizar la
distribución del costo a recuperar entre los sujetos pasivos para los cuales
deberá tener en cuenta los principios definidos en este artículo”. Por lo
anterior, el representante de la ANDI solicita a la Corte inhibirse de emitir
pronunciamiento respecto del primer segmento transcrito, por ineptitud
sustantiva del cargo.
En lo que hace relación al otro aparte, el
interviniente subraya que hay un régimen de competencias concurrente y armónico
entre el Ministerio de Minas y Energía y las autoridades municipales. Al
Ministerio le correspondería determinar la metodología con los criterios
técnicos respecto a los costos y gastos que demanda la prestación del
alumbrado, mientras que a las autoridades municipales competería realizar la
distribución de dichos costos y gastos.
De otro lado, manifiesta que el
legislador goza de un amplio margen de configuración y que la intervención de
una autoridad administrativa nacional de reconocida idoneidad sirve como
garantía al mejoramiento de la calidad de vida y la seguridad de los
ciudadanos, a la suficiencia financiera del servicio y a su prestación
eficiente y continua. Añade que “el Estado”, como director de la
economía, puede intervenir en la regulación de los costos y gastos máximos
eficientes de la prestación de los servicios públicos, conforme a las
competencias otorgadas por la Constitución y que, en tanto esas potestades
regulatorias no son encargadas a una entidad en específico, es viable
conferirlas al Ministerio de Minas y Energía.
4.8.4. De acuerdo con el representante,
en la demanda se alega que la facultad del Gobierno para regular los costos
máximos de prestación del servicio de alumbrado público viola el principio de
certeza tributaria. Sin embargo, la argumentación atacaría los apartes de la
disposición relativos a la creación de la contribución por alumbrado público.
Dada esta circunstancia, también en este caso, el representante de la ANDI solicita
a la Corte abstenerse de emitir pronunciamiento alguno sobre la impugnación de
los fragmentos relativos a la mencionada delegación de potestades.
Pese a la anterior petición, el
interviniente pone de presente que el artículo objetado establece los sujetos
activos y pasivos, el hecho generador y la base gravable de la contribución y
el Ministerio de Minas diseñará la metodología para hacer uniforme la manera en
la que se repartirá el costo de la prestación del servicio entre los
contribuyentes, razón por la cual no se vulneraría la certeza tributaria del
tributo. Aclara que la norma demandada no desarrolló todos los elementos de la
contribución precisamente por la necesidad de preservar la autonomía fiscal de
las entidades territoriales, pero que la configuración de la
inconstitucionalidad de un gravamen por falta de certeza requiere que la
indefinición sea insalvable, que no sea posible determinar  ningún elemento de
las obligación, lo cual no ocurriría en el presente caso.
4.8.5. En relación con las facultades
otorgadas a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para
vigilar la prestación del servicio de alumbrado, luego de citar varios
artículos superiores sobre la intervención del Estado en la prestación de los
servicios públicos como inherente a su finalidad social, estima que al
legislador le asisten amplias facultades en la determinación de los órganos
competentes y niveles de supervisión que considere pertinentes para cada
servicio.
No obstante la Constitución asignó a la
citada Superintendencia la competencia para vigilar los servicios públicos
domiciliarios, considera que ello no quiere decir que sea una competencia
exclusiva y la ley no pueda asignarle nuevas funciones. Además, afirma que, de
acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, las competencias de la institución
deben ser determinadas por vía legal. No habría, en consecuencia,
incompatibilidad de la norma con la Constitución.
4.8.6. El representante de la ANDI se
muestra en desacuerdo con el argumento de que la contribución es regresiva por
haberse vinculado al consumo de energía eléctrica. Afirma que este hecho
gravable ha sido aceptado por la jurisprudencia del Consejo de Estado y es
indicativo de la capacidad económica del contribuyente y, además, el elemento
de la capacidad contributiva en servicios públicos no es el factor
preponderante para establecer el monto del tributo, como sí lo es el costo del
servicio y su consumo.
En lo que atañe a los supuestos
problemas de eficiencia del recaudo de la contribución, sostiene que la ley se
limita a enumerar algunas de las posibilidades que tienen los municipios o
distritos, entre las cuales se halla la facturación conjunta con las empresas
de servicios públicos, de modo que solo cuando los procedimientos de recaudo
sean efectivamente regulados por los municipios se podrá verificar si atentan
contra el principio de la eficiencia tributaria.
4.8.7. Por último, el interviniente
discrepa de que la contribución especial creada por el legislador excluya del
pago a personas que puedan tener capacidad contributiva y, por lo tanto, es
regresiva, y de que no permitiría prestar el servicio de forma continua y
eficiente. Argumenta que la ley acusada busca garantizar una cobertura plena en
todas las áreas urbanas y rurales a donde técnica y financieramente resulte
viable hacerlo, de forma justa y equitativa y, además, no podría ignorarse que
el pago del tributo depende de la prestación efectiva del servicio, de manera
que quien no la recibe tampoco tiene la obligación de sufragarlo.
Intervención de personas jurídicas
4.9. Tenaris Turbocaribe Ltda.
El apoderado general de la sociedad
comercial Tenaris Turbocaribe Ltda., interviene en el presente proceso para
defender la constitucionalidad de las expresiones acusadas.
El representante considera que dejar que
los concejos municipales continúen regulando a su arbitrio el impuesto de
alumbrado público, bajo parámetros diferentes para su cuantificación de la base
gravable, genera violación de normas superiores, mientras que la nueva regulación
“no sería un parámetro extraño a ese presupuesto y por ende incompatible;
como tampoco desnaturaliza la esencia del impuesto, ni muta el hecho generador”.
La contribución especial estaría acorde
con la regla general, según la cual, la base de cálculo debe ser compatible con
la naturaleza jurídica del tributo de que se trate, pues, en tanto la
obligación contributiva tiene como finalidad el pago de una suma de dinero, la
misma debe ser fijada en referencia a una dimensión ínsita en el hecho imponible,
que se derive o se relacione con él. Así, considera que la norma acusada es
exequible por cuanto “es benéfica para el PUEBLO en general; no crea un
impuesto nuevo, dado que existe desde 1913 y  permite que los más de 900
municipios de los 1001 del país continúen cobrando el tributo”.
Afirma que la disposición es ajustada a
la Carta, además, por cuanto pone fin a los “abusos” que se vienen
presentando en algunas ciudades, en las cuales se han cobrado, “por
diferentes vías”, tarifas exageradas, como en las zonas rurales, en
varios casos sin una prestación eficiente y permanente del servicio. El
artículo, así mismo, no permitiría que se cobre alumbrado público a quien no se
suministre y tampoco atentaría contra la autonomía regional, como lo indica su
ubicación en el capítulo VII de la ley impugnada, sobre  “[e]strategia
territorial: ejes articuladores del desarrollo y prioridades para la gestión
territorial”.
Intervención ciudadana
4.10. El ciudadano Ricardo Pérez Arango
interviene ante la Corte para defender la exequibilidad de los fragmentos
acusados del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015.
4.10.1. En relación con la acusación de
violación a la autonomía de las entidades territoriales en virtud de la
contribución creada, el interviniente alega que, no obstante la Constitución
les garantiza ese atributo, dicha autonomía no es plena ni absoluta dado el
carácter unitario del Estado, la coordinación que debe existir entre, por un
lado, las mencionadas entidades y, por el otro, “los lineamientos fijados por
la nación”, y la sujeción debida de aquellas a las normas constitucionales y
legales.
4.10.2. Precisa que el anterior impuesto
de alumbrado público era un tributo con destinación específica y, en tal
sentido, la contribución creada mediante la ley demandada no ha generado cambio
alguno en las fuentes de financiación de los entes territoriales. La
destinación especial del recaudo proveniente de la contribución creada no
alteraría la administración de los recursos a cargo de aquellas, por cuanto, a
la luz de las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 y la Resolución 43 de 1995 de la
CREG, “dictada con fundamento en la Ley 1150 de 2007”, los municipios no podían
recaudar por concepto del impuesto de alumbrado público un valor superior al
costo en el que incurrían en la prestación de dicho servicio.
Considera, así mismo, que el artículo
demandado constituye una respuesta “garantista” del Congreso para asegurar la
prestación del servicio expansionista, de calidad e incluyente, que evite “abusos”
mediante la fijación de límites que respetan la realidad del gasto incurrido
por parte de la administración y la capacidad contributiva de quienes deben
pagarla.
4.10.3. A la luz de la jurisprudencia de
la Corte, señala que la constitucionalidad de las normas a través de las cuales
el legislador interviene en la destinación de un tributo de origen endógeno de
las entidades territoriales exige, entre otras justificaciones, que “las
condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exijan por trascender
el ámbito simplemente local o regional y que, además de buscar una
finalidad especialmente relevante –imperiosa-, la medida resulte adecuada,
necesaria y proporcionada en orden a alcanzar dicho objetivo.
Argumenta que en este caso la finalidad
tiene ese carácter imperioso debido que busca garantizar el servicio público
esencial de alumbrado público a cuya prestación el Estado se encuentra
obligado, en virtud de los artículos 56 y 365 de la Carta. Los servicios
públicos, indica, son inherentes a la finalidad social del Estado y son de tal
importancia que su prestación constituye en la misma Constitución una
limitación al derecho de huelga.
El interviniente explica que la
prestación del servicio de alumbrado público presentaba “grandes
deficiencias” y ha dado lugar a controversias respecto a la determinación y
el cobro del respectivo impuesto en una proporción importante de municipios,
debido la carencia de pautas claras y proporcionales para la imposición del
gravamen, lo cual ha desencadenado controversias derivadas de la vulneración de
los derechos de los contribuyentes y usuarios del servicio.
Como consecuencia de lo anterior, el
artículo demandado buscaría desarrollar un marco jurídico nacional que permita
optimizar la prestación del servicio en condiciones técnicas y económicas
sostenibles, con el fin de garantizar la adecuada prestación y expansión del
servicio, a costos eficientes regulados y controlados. En este sentido, la
medida adoptada por el legislador sería necesaria, útil y proporcional. La
delimitación de los costos de prestación del servicio, así como la destinación
específica del recaudo, resultarían indispensables para garantizar la
prestación eficiente del servicio, la ampliación de su cobertura y su
sostenibilidad.
4.10.4.  En relación con la presunta
violación a los principios de progresividad y equidad y al criterio de la
capacidad contributiva, el ciudadano sostiene que, al contrario de lo que opina
el actor, el legislador, además de establecer con claridad el sujeto pasivo,
limitó los parámetros de gravabilidad a los que dichos contribuyentes podrían
sujetarse y tomó en consideración elementos determinantes de la capacidad
contributiva, tales como el volumen de energía consumida y la situación
económica, reflejada en la propiedad de bienes inmuebles, en armonía con lo
avalado reiteradamente por el Consejo de Estado.
4.10.5. Según el ciudadano, la demanda
asevera que el legislador otorgó al Ministerio de Minas y Energías la facultad
para establecer los criterios que deben tener en cuenta los Concejos
Municipales al establecer la contribución especial. El demandante, sin embargo,
a juicio del interviniente, confunde “esta situación con el hecho de que el
legislador se haya abstenido de fijar el método y el sistema que permitirá al
Ministerio de Minas concretar matemáticamente la formulación de las variables
con las que los Concejos Municipales incorporarán la contribución especial en
sus jurisdicciones y las administraciones harán la respectiva liquidación del
tributo dentro de parámetro legales y equitativos. El actor desconocería
que el método y el sistema están dados a partir de los criterios y principios
acogidos y desarrollados dentro de la misma norma juzgada.
Con base en jurisprudencia
constitucional, el interviniente aclara que en el ámbito tributario, el sistema
es la combinación de reglas y directrices necesarias para determinar los costos
y beneficios de una obra o servicio, así como la forma de hacer su
distribución, mientras que el método hace referencia a los pasos o
pautas que deben observarse con el objetivo de determinar, en concreto, el
monto de la obligación tributaria. Siendo esto así, afirma que la ley impugnada
ya contiene el sistema y el método de la contribución de alumbrado público.
Manifiesta que en lo concerniente a los
costos, la ley consagra los principios de cobertura, de calidad del servicio,
eficiencia energética, eficiencia económica, homogeneidad y suficiencia
financiera; y en relación con los beneficios, prescribe que el servicio de
alumbrado público debe garantizar el mejoramiento de la calidad de vida y de
seguridad de los habitantes en el nivel nacional y territorial, el
financiamiento del servicio de alumbrado en el marco de la sostenibilidad
fiscal, una prestación eficiente y continua del servicio y la ampliación de la
cobertura en la prestación del servicio.
Y, así mismo, respecto a la forma de
hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes,
agrega que, conforme a la ley demandada,  el tributo se liquidará con base en
el volumen de energía eléctrica consumida y, en caso de que no haya consumo, a
partir del impuesto predial, sin que pueda sobrepasarse en ningún caso el valor
máximo que se determine, de conformidad con los criterios de distribución
contenidos en la metodología mencionada.
4.10.6. Con respecto al cargo, según el
cual la contribución vulneraría los principios de certeza y legalidad del
tributo, el ciudadano afirma que las normas  tributarias son generales y
abstractas, lo cual no se opone al deber que tiene el legislador de fijar claramente
los elementos del tributo. Estima que la ley no agota toda la posibilidad
jurídica sino que es el fundamento del proceso en el cual está la función
ejecutiva, que gira en torno a la ley.
4.10.7. Por último, el interviniente
considera que es desacertado impugnar la delegación de la función de vigilancia
y control del alumbrado público a la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios. Argumenta que, conforme al artículo 365 de la Carta, el Estado
debe controlar y regular la prestación de los servicios públicos y, pese a que
el alumbrado no es un servicio público domiciliario, dada su conexidad con este
este, la ley está facultada para asignar dicha función a la entidad. Concluye
que se pretende beneficiar al usuario y al contribuyente, a través de la
vigilancia de la eficiente prestación del servicio, del control de abusos y el
favorecimiento de la expansión del servicio.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación
presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución, mediante el cual solicita a la Corte que declare la exequibilidad
de la disposición acusada, salvo los apartados “Dichos costos y gastos se
determinarán de conformidad con la metodología que para tales efectos
establezca el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que delegue” y “El
Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que delegue determinará la
metodología que contenga los criterios técnicos a considerar por parte de los
concejos municipales y distritales para realizar la distribución del costo a
recuperar entre los sujetos pasivos, para lo cual deberá tener en cuenta los
principios definidos en este artículo”. En relación con estos fragmentos,
el Ministerio Público solicita la declaratoria de inexequibilidad.
5.1. La Vista Fiscal sostiene que en
virtud de la cláusula general de competencia, el legislador tiene libertad de
configuración en materia tributaria, limitado solo por los principios
constitucionales, de manera que, en general, le asiste la facultad de cambiar
la forma de financiación de determinada actividad y optar por uno u otro tipo
de tributo, como hizo en el presente caso, al sustituir el impuesto de
alumbrado por una contribución especial.
5.2. En lo que atañe a la competencia
otorgada al Ministerio de Minas y Energía para diseñar la metodología con base
en la cual se deben fijar los costos y gastos de la prestación del servicio, sostiene
que el cobro de la contribución por los municipios y distritos quedó supeditado
a la actuación de dicha autoridad administrativa del orden nacional, lo cual es
contrario a la intención del constituyente, en cuanto los concejos municipales
terminan dependiendo del Ministerio. Con base en estas razones, considera que
los fragmentos que hacen tal delegación al Ministerio resultan contrarios a la
Carta Política.
Pese a lo anterior, la Vista Fiscal
destaca que el propósito del legislador tiene sustento constitucional, puesto
que con esa delegación de competencias se busca ofrecer a los contribuyentes
claridad y estabilidad en los criterios que influyen en el cobro final de la
contribución, lo que, además, pretende fortalecer la igualdad, dado que la
misma metodología tendría alcance nacional. En consecuencia, solicita a la
Corte exhortar al Congreso de la República para que establezca el sistema y
método para la determinación de los costos de la prestación del servicio y de
la correspondiente distribución, en cumplimiento del artículo 338 de la Constitución.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
6.1. Competencia
La Corte Constitucional es competente
para resolver la demanda de la referencia, en los términos del artículo 241-4
C.P., puesto que se trata de la acción pública de inconstitucionalidad contra
disposiciones contenida en una ley de la República.
6.2. Cuestión previa. Aptitud
sustantiva de la demanda
6.2.1. Antes de precisar los términos
de la impugnación que debe ser estudiada, los correlativos problemas jurídicos
a ser, en principio, resueltos y el modo en que se procederá, debe determinarse
la aptitud sustantiva del primer cargo de la demanda, pues los representantes
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia (ANDI) indican que carece de los requisitos mínimos
para ser analizado y solicitan a la Corte inhibirse de emitir pronunciamiento
al respecto. El segundo interviniente, además, señala inconsistencias en la
formulación de otros cargos, lo que debe ser examinado preliminarmente.
6.2.2. De conformidad con el artículo
2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda de inconstitucionalidad debe contener:
“(i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales que
se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos se
estiman violados; (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite
impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma
en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para
conocer de la demanda”.
A partir de los anteriores
requisitos, según la Corte, la demanda debe contener por lo menos una
argumentación básica que, especialmente desde el punto de vista lógico, formule
una duda de validez constitucional inteligible, precisa y, conforme al tipo de
juicio de que se trata, plantee una acusación de inconstitucionalidad respecto
de una norma de nivel legal. Esto quiere decir que los cargos deben contener
unos requisitos mínimos que se ajusten a la naturaleza normativa, abstracta y
comparativa del control que lleva a cabo la Corte y que permitan entender
mínimamente qué consiste el problema de transgresión constitucional que se
propone.
Esta Corporación ha resumido lo
anterior en la exigencia de que los cargos sean claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes. La claridad hace referencia a que los argumentos
sean determinados y comprensibles y permitan inferir en qué sentido el texto
legislativo que se controvierte es contrario a la Constitución. Deben ser
entendibles, no contradictorios, ilógicos ni anfibológicos. Conforme la
exigencia de la certeza, de una parte, los cargos deben tener por objeto un enunciado
normativo perteneciente al ordenamiento jurídico e ir dirigidos a impugnar
exactamente la disposición señalada en la demanda; de la otra, la norma debe
poder inferirse razonablemente del texto demandado y no ser el producto de una
construcción exclusivamente subjetiva, con base en presunciones, conjeturas o
sospechas del actor.
La especificidad de los cargos supone
la necesidad de concreción y puntualidad en el ataque, respecto de la
disposición objeto de debate. Es decir, la impugnación debe mostrar que el
enunciado normativo exhibe un problema de legitimidad constitucionalidad y
explicar en qué sentido esa consecuencia le es atribuible. Los cargos deben ser
también pertinentes y, por lo tanto, por una parte, es necesario que planteen
un juicio de contradicción normativa entre una disposición de nivel legal y una
de rango constitucional y, por la otra, que el razonamiento que funda la
presunta inconstitucionalidad sea de relevancia constitucional, no legal,
doctrinal, político o moral.
Tampoco el cargo es pertinente si el
argumento en que se sostiene se basa en hipótesis acerca de situaciones de
hecho, reales o de hipotética ocurrencia, o ejemplos en los que podría ser o es
aplicada la disposición acusada. Y, por último, la suficiencia implica que el
razonamiento jurídico contenga un mínimo desarrollo, en orden a demostrar la
inconstitucionalidad que le imputa al texto impugnado. El cargo debe
proporcionar razones, por lo menos básicas, que logren poner en entredicho la
presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio
democrático, que justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el
resultado del acto político del legislador[1].
Conforme a lo anterior, es
indispensable que la argumentación en la cual se soporte la demanda de inconstitucionalidad
satisfaga los explicados requisitos mínimos, para que esta Corporación se
adentre en el análisis de fondo planteado por el actor y determine si le
asiste, o no, razón. En caso contrario, se configura ineptitud sustantiva de la
demanda y la Corte debe declarase inhibida para fallar.
6.2.3. El apoderado del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público sostiene que el primer cargo de la demanda carece de
aptitud sustantiva, por cuanto la alegada inconstitucionalidad de los
fragmentos acusados es producto de apreciaciones subjetivas del actor. Afirma
que este no señala cuáles son los supuestos efectos catastróficos a nivel
fiscal de la sustitución del tributo efectuada por el artículo demandado, ni
las razones por las cuales se infringe la Constitución.
Por otro lado, manifiesta que el
demandante tampoco identifica la norma en la que basa su conclusión de que las
contribuciones son temporales, destinadas a financiar una obra específica, que
le lleva a considerar la imposibilidad de que sean utilizadas para sufragar un
servicio público de suministro permanente. De igual forma, considera que el
argumento según el cual el gravamen en mención es regresivo al haberse ligado a
la utilización de energía eléctrica y desconocerse, con ello, que grandes empresas
se benefician del servicio de alumbrado, pese a que no consumen energía, no
está fundado en la confrontación
de los apartes impugnados con la Carta sino, una vez más, en puntos de vista
meramente personales.
En razón de lo anterior, el apoderado
del Ministerio de Hacienda sostiene que el primer cargo carece de especificidad,
por estar basado en argumentos indirectos, vagos e indeterminados; de pertinencia,
puesto que, del mismo modo, se soporta en valoraciones del actor, sin respaldo
en ninguna disposición o regla jurisprudencia; y de certeza, dado que
las razones aducidas no se apoyan en las disposiciones que se confrontan sino
en interpretaciones particulares. Como consecuencia, pide a la Corte declararse
inhibida para decidir acerca de esta primera acusación de inconstitucionalidad.
6.2.4. De manera similar, según el
Representante Legal de la ANDI, el actor afirma que se sustituyó el impuesto de
alumbrado público por una contribución “sin ningún estudio que lo soporte”,
pero no aduce argumentos “claros, concretos, específicos y precisos”, a partir de los cuales
pueda concluirse que la disposición acusada es contraria a la Constitución.
6.2.5. Los citados intervinientes
objetan en común el que, en la demanda, es enunciado como el primer cargo. En
este aparte, sin embargo, el actor no plantea uno sino tres argumentos contra
diversos apartados del artículo acusado y, de otra parte, la exposición asume
la forma de una presentación introductoria de los fundamentos de la
impugnación, que con posterioridad son desarrollados, bajo la rúbrica de otros
cargos. En consecuencia, la debida formulación de cada uno de los argumentos de
este “primer cargo” al que se refieren los intervinientes debe ser
apreciada en el contexto general de la demanda.
6.2.6. En el “primer cargo” se
transcriben los apartes mediante los que se crea la contribución por alumbrado
público y aquellos en que se establece que el Ministerio de Minas y Energía
determinará la metodología que permita calcular sus gastos y costos. A
continuación, si bien se cita como norma presuntamente infringida el numeral 3
del artículo 287 de la C. P., sobre la autonomía tributaria de las entidades
territoriales, el actor argumenta que los fragmentos legales, en primer lugar,
contravienen el principio de progresividad fiscal consagrado en el artículo 363
de la Constitución, pues la vinculación de la contribución al consumo de
energía eléctrica dejaría de lado que grandes empresas, pese a ser
beneficiarias del alumbrado público, no utilizan el referido servicio
domiciliario.
Este último argumento es formulado y
precisado de manera independiente, también, en el séptimo cargo de la demanda,
mediante el cual se impugna el apartado que específicamente prescribe tomar en
cuenta el volumen de energía consumida y los elementos del avalúo catastral al
momento de liquidar la contribución. Allí el actor ratifica que la disposición
es contraria al artículo 363 superior antes citado y explica que la
contribución, debido a sus características técnicas, no consulta la capacidad
económica del sujeto pasivo, pues la carga contributiva se distribuye al margen
de sus ingresos.
Según resulta claro de lo precedente, al
contrario de lo que sugiere el representante del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, el cargo es pertinente pues la presunta
inconstitucionalidad no es sustentada en apreciaciones subjetivas del actor,
como afirma el interviniente, sino que se funda en un juicio comparativo y
abstracto de la norma legal objetada, con el mandato constitucional que
consagra los principios a los cuales debe sujetarse el legislador en materia
tributaria y, en particular, al postulado de la progresividad.
De modo inequívoco, se formula un juicio
de contradicción normativa entre dos disposiciones jerárquicamente superpuestas
y, en concreto, se señala la incompatibilidad de una norma de rango legal con
aquella de nivel constitucional, a causa de que la primera habría creado un
tributo ligado a factores que desconocerían uno de los principios tributarios
establecidos por el constituyente en el artículo 363. El demandante, además,
precisa de manera comprensible y suficiente y, a través de interpretaciones
lógicamente deducibles de los enunciados normativos que confronta entre sí, en
qué sentido la disposición emanada del legislador sería incompatible con el
citado mandato constitucional.
El cargo, por consiguiente, cuenta con
aptitud sustantiva.
6.2.7. Dentro del “primer cargo”,
en segundo lugar, se aduce que la contribución especial creada en los apartes
acusados, dadas sus características técnicas, no permite garantizar la
prestación del alumbrado público, como servicio público que debe ser
suministrado permanentemente,  por cuanto ese tipo de gravamen se emplea
solamente para la financiación de obras “puntuales”. Este punto de vista,
mínimamente explicado en el “primer cargo”, es luego ampliado en el
octavo cargo.
En este último, el actor sostiene que la
creación de la referida contribución  especial es contraria a la cláusula de
Estado Social de Derecho prevista en el artículo 1º de la Carta, pues mediante
dicha técnica de tributación se pone en riesgo el suministro regular y
eficiente del alumbrado público, cuya garantía, así como la de todos los demás
servicios públicos, materializa y distingue el tránsito del Estado de derecho a
la referida fórmula política de Estado acogida en la Constitución de 1991.
Frente a los anteriores argumentos, el
apoderado del Ministerio de Hacienda indica que el actor omite señalar la norma
en la cual funda su idea de que las contribuciones solo pueden ser utilizadas
para financiar una obra concreta y no la prestación continua de un servicio
público. La carencia que atribuye el interviniente al demandante no incide, sin
embargo, de ninguna manera en la aptitud sustantiva del cargo.
El punto de vista del demandante
constituye solamente una tesis interpretativa acerca de la expresión
“contribución especial” utilizada por el legislador, la cual no es irrazonable
ni inadmisible y para sostenerla tampoco se precisa de otra disposición
definitoria de dicho concepto, como lo cree el interviniente. Este parece
abogar por una determinada forma de argumentar, basada en el uso de
definiciones legales, pero esta es solamente una entre varias maneras de
elaborar justificaciones interpretativas, que no excluye ni resta valor a
otras. Lo anterior, entre otras razones, porque no siempre el legislador
suministra definiciones de los conceptos que emplea y es al intérprete a quien
corresponde determinar su sentido.
El demandante adscribe un significado y
un conjunto de implicaciones a la figura de la contribución especial creada
para financiar el alumbrado público y, a partir de allí, plantea la existencia
de una contradicción entre el enunciado que la consagra y la cláusula de Estado
social. A su juicio, la prestación “eficiente y continua” del servicio de
alumbrado público, que como los demás servicios, es consustancial a dicho
modelo de organización política, se pone en riesgo si es financiada mediante
una contribución especial, puesto que la citada modalidad de tributación solo
permitiría sufragar obras “puntuales”, no la prestación continua de servicios.
Así entendido, el cargo es construido
sobre la base de interpretaciones admisibles de las normas involucradas y se
dirige a cuestionar la validez de una disposición legal, por su presunta
oposición a la Constitución, mediante un razonamiento en el cual es manifiesta
la razón por la cual dicha contradicción, de carácter abstracta, presuntamente
surgiría. En tales condiciones, tampoco en este caso puede predicarse ineptitud
sustantiva del cargo y no le asiste, en consecuencia, razón al interviniente.
6.2.8. El actor, por último, en el
desarrollo del “cargo primero” manifiesta que el legislador adoptó la
contribución especial por alumbrado público sin calcular sus efectos
fiscales y “catastróficos” en los municipios, cuyos respectivos concejos habían
aprobado y reglamentado el respectivo impuesto para financiarlo. Los
representantes del Ministerio de Hacienda y de la ANDI se refieren a este
argumento y consideran que la demanda no ofrece ninguna razón para concluir que
la disposición acusada es contraria a la Carta. El apoderado del Ministerio
agrega que el impugnante no pone de presente cuáles serían los supuestos
“efectos catastróficos” del nuevo gravamen para las entidades territoriales.
Mediante el anterior planteamiento, el actor parece, en
efecto, formular un juicio de conveniencia acerca de la elección de una
modalidad de tributo, en relación con la situación fiscal de las entidades
territoriales, antes que exponer la existencia de una contradicción abstracta
entre la disposición legal demandada y una prescripción de carácter
constitucional, como también lo nota el Director Ejecutivo de la Federación
Colombiana de Municipios. Le asiste razón, por ello, a los intervinientes en su
apreciación pues, no solo el actor omite ofrecer razones en sustento de sus
asertos, de eminente carácter fáctico, sino que tampoco precisa de qué manera
algún mandato de la Constitución se vería socavado por la modificación del régimen
tributario que lleva a cabo la ley.
De este modo, el cargo carece particularmente de
especificidad en cuanto no concreta ni puntualiza el modo en que se produciría la
infracción a la Carta; de suficiencia pues, en suma, se reduce a una afirmación
de hecho sin ulterior desarrollo ni articulación y, sobre todo, de pertinencia,
dado que parece someter a examen los apartes legales, a partir de una
confrontación con parámetros no jurídicos, de naturaleza constitucional, sino
con criterios de conveniencia. Además, se funda en hipótesis o suposiciones
acerca de los efectos en la realidad de la norma cuestionada, lo cual es
extraño al debate  netamente abstracto que caracteriza el control
constitucional realizado por la Corte.
Por lo anterior, la Corte no se
pronunciará sobre el mérito de este último argumento, aunque tampoco se
declarará inhibida para fallar sobre la constitucionalidad de los fragmentos
atacados mediante el  denominado “primer cargo”, puesto que, como se vio, por
lo menos otro cargo permite, en principio, una decisión de fondo.
6.2.9. El representante legal de la
ANDI solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse sobre la
constitucionalidad del fragmento “dichos costos y gastos se determinarán de conformidad con
la metodología que para tales efectos establezca el Ministerio de Minas y
Energía”, pues pese a que es señalado por el actor de violar el artículo
338 de la Carta, la argumentación desarrollada en sustento del respectivo cargo
se dirigiría contra el aparte: “el Ministerio de Minas y Energía o la
autoridad que delegue, determinará la metodología que contenga los criterios
técnicos a considerar por parte de los concejos municipales y distritales para
realizar la distribución del costo a recuperar entre los sujetos pasivos para
los cuales deberá tener en cuenta los principios definidos en este artículo”.
Así mismo, el interviniente reitera
la anterior solicitud, basado en que el primer aparte transcrito habría sido
señalado por el actor de contrariar, también, el principio de certeza
tributaria y, sin embargo, la correspondiente sustentación cuestionaría la
creación misma de la contribución, no ese fragmento transcrito.
En relación con el primer
cuestionamiento, debe advertirse que, según se desprende de gran parte de la argumentación
de la demanda, el propósito del actor es desvirtuar la constitucionalidad de
los fragmentos del artículo acusado que confieren la potestad al Ministerio de
Minas y Energía para elaborar la metodología, con base en la cual se definirán
los costos y gastos del servicio de alumbrado público. En ese sentido, el
demandante destina cuatro de los nueve cargos a exponer el concepto de la
violación y en ocasiones cita dos y en otras solo uno de los dos fragmentos
transcritos por el representante de la ANDI, como disposiciones legales
violatorias de la Carta.
Debe notarse, sin embargo, que los
planteamientos aducidos se dirigen a cuestionar inequívocamente la referida
potestad otorgada al Ministerio de Minas y Energía y que este contenido
normativo se halla presente en ambos apartados sobre los que llama la atención
el interviniente, de manera que la acusación por la mencionada razón es idónea
para censurar cualquiera de ellos y no es posible, adecuadamente interpretada
la impugnación, afirmar que es apta solo en orden a objetar la
constitucionalidad de uno de los apartados, como se propone por el
representante de la ANDI.
En efecto, del numeral 3.2. al
numeral 3.5. de la demanda, sea que se señalen los dos o solo uno de los
fragmentos citados por el interviniente, la norma acusada se identifica
permanentemente con el otorgamiento de la citada potestad al Ministerio de
Minas y Energía y la alegada inconstitucionalidad radica siempre, así mismo, en
que la Constitución impediría llevar a cabo tal delegación. Por lo cual,
contrario a lo que sostiene el interviniente, existe coherencia entre los
argumentos formulados por la impugnación y los textos que se atacan mediante
tales planteamientos, lo que permitirá una decisión de fondo.
En cuanto a la segunda razón por la
cual se solicita la inhibición, ligada a que la demanda, supuestamente,
atribuye al primer apartado citado la violación del principio de certeza
tributaria pero, en lugar de sustentar por esa vía el cargo, intenta
controvertir la creación de la contribución misma, las afirmaciones del
Representante de la ANDI no cuentan con respaldo empírico alguno. En el numeral
3.4. de la demanda, el actor efectivamente titula: “violación al principio de
certeza tributaria y de legalidad” y, si bien el argumento que expone se
desliga rápidamente de lo que sugiere ese título, no lo hace en la dirección
que indica el interviniente, es decir, hacia el cuestionamiento de la
contribución. En lugar de ello, la sustentación del supuesto desconocimiento de
la certeza y legalidad tributarias reconduce, una vez más, a la impugnación de
la competencia otorgada al Ministerio de Minas y Energía a que se ha hecho
referencia.
Según la actor, en el artículo
acusado no estarían determinados con certeza los elementos estructurales del
tributo y esto habría llevado al legislador a otorgar la citada delegación al
Ministerio de Minas y Energía para su establecimiento, circunstancia de la cual
surgiría la reiterada vulneración, al haberse conferido una atribución no
permitida por la Carta. El hecho de que la argumentación del cargo se concentre
en un punto disociado de lo que sugiere su título, por otro lado, no afecta la
aptitud sustantiva del argumento y la posibilidad de ser estudiado, puesto que
lo relevante, como se ha subrayado, es la coherencia entre las razones aducidas
y el contenido normativo que se estima violatorio de la Constitución, lo cual
se presenta en este caso, como se mostrará en la siguiente sección. En estas
condiciones, no le asiste razón al representante de la ANDI y, por
consiguiente, tampoco hay lugar a acceder a sus solicitudes.
6.2. Concreción de los cargos, problemas jurídicos
y esquema de la decisión
6.2.1. Los cargos
Adelantado el análisis preliminar
sobre la aptitud sustantiva de la demanda y excluida una de las razones de la
impugnación, se adelantará el estudio de fondo correspondiente. Los cargos formulados
contra el artículo 191 de la Ley 191 de la Ley 1753 de 2015, dada su íntima
relación y, en algunos casos, la identidad de los argumentos planteados, pueden
ser sistematizados de la siguiente manera:
6.2.1.1. Primer conjunto de
apartes demandados. El actor impugna los apartados: “a través de una
contribución especial con destinación específica…” y “[c]ontarán con un
(1) año a partir de la entrada de la vigencia de la presente ley para adoptar
la contribución en los términos establecidos por este artículo. Una vez
cumplido este plazo operará la sustitución”. En esencia, el demandante
cuestiona la adopción de la contribución especial para las entidades
territoriales, destinada a la financiación del servicio de alumbrado público.
Un cargo se plantea contra la creación de la contribución.
A juicio del actor, los apartes
desconocen la cláusula de Estado social de derecho (art. 1º de la C. P.), pues,
por sus características técnicas, una contribución especial no está en
capacidad de garantizar la prestación eficiente y continua del servicio de
alumbrado público, cuyo aseguramiento, así como el de todos los servicios
públicos, caracteriza dicho modelo de Estado. Mientras ese servicio satisface
la generalidad y se presta de manera continua, las contribuciones no poseerían
carácter permanente, serían utilizadas para inversiones en una obra puntual y
en beneficio particular.
6.2.1.2. Segundo conjunto de
apartes demandados. El actor acusa de inconstitucionales los siguientes
fragmentos: “Dichos costos y gastos se determinarán de conformidad con la
metodología que para tales efectos establezca el Ministerio de Minas y Energía
o la autoridad que delegue” y “El Ministerio de Minas y Energía o la
autoridad que delegue determinará la metodología que contenga los criterios
técnicos a considerar por parte de los concejos municipales y distritales para
realizar la distribución del costo a recuperar entre los sujetos pasivos, para
lo cual deberá tener en cuenta los principios definidos en este artículo”.
La impugnación versa aquí,
básicamente, sobre la facultad concedida en la ley  al  Ministerio de Minas y
Energía, o a la autoridad que este delegue, para fijar la metodología necesaria
a fin de determinar los costos y gastos del servicio de alumbrado público, a
considerar por los concejos municipales y distritales. Dos cargos son
formulados contra este contenido normativo.
Según el demandante, las citadas disposiciones (i)
contrarían el artículo 338 de la C. P., conforme al cual, el sistema y el
método para definir los costos y beneficios del servicio que se pretenden
recuperar con las contribuciones deben ser fijados directamente por los
acuerdos municipales e (ii) infringen los artículos 287, numeral
3, y 313, numeral 4, de la C. P., pues las entidades territoriales y, en
específico, las asambleas departamentales y los concejos municipales cuentan
con autonomía para establecer los tributos que consideren y sus elementos
estructurales, facultades de las cuales se les despoja, para serle entregadas
al Ministerio de Minas y Energía.
6.2.1.3. Tercera disposición demandada. El actor
impugna el siguiente aparte: “Cuando el sujeto pasivo sea el usuario de
energía eléctrica, para la liquidación de la contribución se deberá considerar
el volumen de energía consumida. Cuando el sujeto pasivo sea el propietario de
los predios y demás sujetos pasivos del impuesto predial, para la fijación de
la contribución se deberá considerar los elementos del avalúo catastral del
respectivo predio, teniendo en cuenta el área de influencia del servicio de
alumbrado público”. La objeción aquí está vinculada a la relación que
estableció el legislador entre el costo de la contribución por alumbrado
público y el consumo de energía eléctrica. Tres cargos se presentan contra la
disposición.
(i) Si bien no lo indica explícitamente, de
una lectura en conjunto de la demanda y de uno de los ejes principales en torno
al cual giran los cargos, se deduce con claridad el planteamiento de un debate
de constitucionalidad sobre el fragmento citado, por violación al artículo 338
de la Carta que, en el marco de la autonomía fiscal de las entidades
territoriales, prescribe a los correspondientes órganos de representación
popular fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las
bases gravables de las contribuciones.
Como se verá en los otros dos cargos, el actor objeta el
sujeto pasivo y, en general, la estructura que, mediante el inciso citado, el
legislador proporcionó a la contribución por alumbrado público. La censura de
ser confusa en la configuración del presunto hecho generador y de ser
regresiva. Estas objeciones pueden razonablemente interpretarse en articulación
con una de las acusaciones recurrentes y medulares de la demanda, por violación
a la potestad que la Constitución otorga las entidades territoriales para
establecer los elementos estructurales del tributo, no obstante tal acusación
haya sido dirigida a controvertir la facultad otorgada por el legislador al
Ministerio de Minas y Energía para fijar la metodología del tributo en mención[2].
Entre los varios argumentos formulados en ese sentido por
el actor, pueden encontrarse los siguientes:
“Con base al precepto constitucional estos órganos (los
concejos) tienen una facultad que les permite regular mediante… acuerdo los
principales elementos que estructuran la potestad impositiva de su territorios,
teniendo así la posibilidad de regular y desarrollar los sujetos pasivos que se
obligarán ante dicha potestad… // [n]o sería pertinente por parte del
legislador suplantar dichas competencias de los municipios y departamentos, en
la medida en que son competencias exclusivas de estos, si bien la Ley puede
inmiscuir (sic) en temas donde se otorgan facultades impositivas, debe
hacerlo todo en aquello que no sea competencia exclusiva de las entidades
territoriales”[3]
(aclaración fuera de texto).
“…los entes territoriales cuentan con autonomía para
establecer los elementos estructurales de este tributo, como consta en el
artículo primero de nuestra Carta Política, Colombia es un Estado social de
derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales, por lo tanto, en ejercicio de la autonomía
de que gozan los entes territoriales al tenor de lo dispuesto por el artículo
287 y 338 de la Constitución Política, pueden establecer los elementos
estructurales del tributo de la manera que consideren más conveniente, función
que se encuentra limitada por lo establecido en el artículo 191 de la Ley 1753
de 2015” (negrillas originales).
(…)
“De esta manera cuando el precepto constitucional
establece que corresponde a los Concejos «Votar de conformidad con la
Constitución y la ley los tributos y los gastos locales», está colocando dicha
potestad en manos de las entidades territoriales, que de acuerdo con las
votaciones que se ejerzan en el Concejo se puedan estipular de manera concreta
los tributos que tendrán que cobrarse y así mismo todos los elementos que se
deriven del mismo, como es el caso de los sujetos pasivos y metodologías…[4]
(…)
“De esta manera, con base en este extracto de
jurisprudencias de la misma corporación (Consejo de Estado), se ha
estipulado que estas facultades sólo corresponden a las entidades
territoriales, pues está en cabeza de estas definir cada uno de los elementos
estructurales de la facultad impositiva que se le ha otorgado constitucional y
legalmente…”[5]
(aclaración fuera de texto).
Como se desprende de los anteriores apartes de la
argumentación del actor, una de las tesis que con vigor defiende la demanda
consiste en que la competencia para establecer los elementos constitutivos de
los tributos de las entidades territoriales descansa exclusivamente en los
respectivos órganos de representación popular, de manera que el legislador no
podría sustituirlos en el ejercicio de tales atribuciones. Según su argumento,
dicha facultad deriva de la autonomía de las entidades territoriales reconocida
por la Constitución y ejercida, en materia tributaria, con arreglo a los
artículos 287 y 338.
Al margen de que los apartes transcritos estén dirigidos
contra un fragmento específico, diferente al que relaciona el pago de la
contribución por alumbrado público con el consumo de energía eléctrica y con la
titularidad de inmuebles en el respectivo municipio, las críticas del
demandante a esta última regulación sobre los elementos del tributo, aunada a
su tesis, según la cual, solo los órganos de representación popular de las
entidades territoriales tienen la competencia para fijar los elementos
estructurales de los tributos de su jurisdicción, permiten concluir que a la
argumentación del demandante subyace una discusión constitucional contra la
mencionada disposición, por la presunta invasión del legislador a las
competencias de las entidades territoriales.
En otras palabras, dadas las mencionadas premisas, de una
parte, las objeciones a los elementos del tributo fijados por el legislador en
el fragmento demandado, y de la otra, la tesis de que el establecimiento de
dichos ingredientes, al tratarse de una gravamen territorial, corresponde
exclusivamente a los concejos municipales y distritales, no puede la Corte
ignorar la conclusión inequívoca que de ellas se sigue, consistente en la existencia
del cargo, por violación del artículo 338 de la Constitución.
(ii) El segundo cargo contra el apartado
que vincula el pago de la contribución por alumbrado público al consumo
domiciliario de energía eléctrica afirma que se infringe el artículo 363 de la
Carta. Según el actor, se lesionan los principios de equidad, progresividad y
eficiencia tributaria, por cuanto el costo del gravamen se
liquida al margen de la capacidad económica de los contribuyentes y,
desde otro punto de vista, no habría claridad en el modo de facturar el tributo
en los casos en que no se utilice energía eléctrica y deba cobrarse a
propietarios de predios y demás contribuyentes del impuesto predial.
(iii) Por último, conforme al tercer cargo,
la disposición desconocería los principios de legalidad y certeza tributaria,
puesto que, no obstante el hecho generador establecido en la ley es el
alumbrado público, del que se benefician potencialmente todos
los habitantes de una localidad, al mismo tiempo el inciso prohíbe cobrar la
contribución si no se ha recibido la prestación del servicio en la respectiva
área de influencia. No se sabría, a ciencia cierta, de qué circunstancia
depende la causación del gravamen.
6.2.1.4. Cuarta disposición demandada. El actor impugna el siguiente aparte: “(l)as
personas prestadoras del servicio de alumbrado público serán sujetos del
control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, en aspectos relacionados con la calidad y prestación del
servicio. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios realizará la
vigilancia y control sobre el cumplimiento de los reglamentos técnicos
expedidos para regular el servicio de alumbrado público”.
Fundamentalmente, la demanda censura la atribución
otorgada a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para vigilar
y controlar la prestación del servicio de alumbrado público. Un cargo se
presenta contra esta disposición. En opinión del actor, habida cuenta de que el
alumbrado público no es un servicio domiciliario, la mencionada
Superintendencia no tiene la potestad para vigilar ni controlar su prestación,
por lo cual se vulnera el artículo 370 de la Constitución, que circunscribiría la
función de la entidad a los servicios públicos domiciliarios.
6.2.2. Problemas jurídicos
En aras de racionalizar el debate de
constitucionalidad, se formularán los problemas jurídicos que, conforme a los
cargos presentados, en principio, deberán ser resueltos. La demanda plantea, en
esencia, cuatro problemas jurídicos:
(i)
¿Vulnera el principio de Estado social la
norma legal que crea una contribución especial para la financiación del
servicio de alumbrado público, en el entendido de que este debe ser prestado de
forma continua y en interés general?
(ii)
¿Desconoce el principio constitucional de
la legalidad del tributo una disposición legal, conforme con la cual, la
determinación de los costos de un servicio público que se pretenden recuperar a
través de una contribución, y la forma de hacer su reparto, debe ser realizada
a través de la metodología fijada por un Ministerio?
(iii)
¿Contraviene la autonomía fiscal de los
municipios una ley que establece los sujetos pasivos, el hecho generador y la
base gravable de una contribución territorial?
(iv)
¿Una disposición legal que confiere a la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios el control sobre la
prestación del servicio de alumbrado público, infringe la norma constitucional,
según la cual, esa entidad tiene competencia para la vigilancia y supervisión
de los servicios públicos domiciliarios?
6.2.3. Esquema de la decisión
Puesto que en la Sentencia C-155 de 2016[6]
la Corte se pronunció parcialmente sobre la constitucionalidad de uno de los
apartes que se demandan también en el presente asunto, corresponde determinar
de forma previa si existe, o no, cosa juzgada constitucional que impida a la
Sala emitir una nueva decisión al respecto.
De constatarse que no ha habido
pronunciamiento por el mismo argumento que ahora se intenta controvertir el referido
apartado, como primera cuestión se llevará a cabo el análisis del cargo formulado
contra el tributo establecido por el legislador, es decir, de la censura general
contra la sustitución misma del impuesto por la contribución especial para la
financiación del alumbrado público, cargo amplio y comprensivo de todos los
demás argumentos planteados por la demanda, como se verá en el análisis, y que,
además, en caso de prosperar, impactaría los segmentos acusados a través de los
cargos restantes.
De esta manera, luego de determinar si se
está ante el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, se reiterará la
jurisprudencia sobre las características de la fórmula de Estado social
adoptada por la Carta de 1991 (i) y la relación consustancial entre esa cláusula
y la garantía de los servicios públicos en el marco constitucional (ii). Así
mismo, se identificarán brevemente los rasgos del servicio de alumbrado público
(iii). A continuación, se presentarán los tipos de gravámenes más comunes del sistema
tributario colombiano y sus elementos definitorios (iv) y se analizará la
constitucionalidad del tributo introducido en el artículo demandado (v).
6.3. Inexistencia de cosa juzgada
constitucional
En la Sentencia C-155 de 2006, esta
Corporación analizó la demanda contra los siguientes segmentos del artículo 191
de la Ley 1753 de 2005: “con destinación específica para la financiación de
este servicio”; “PARÁGRAFO 2º…  en todo caso el recaudo de la
contribución de alumbrado se destinará a sufragar el costo de prestación del
servicio a partir de la expedición de la presente ley”, y “PARÁGRAFO
TRANSITORIO… [c]ontarán con un (1) año a partir de la entrada en vigencia de la
presente ley para adoptar la contribución en los términos establecidos por este
artículo. Una vez cumplido este plazo operará la sustitución. Los alcaldes de
los municipios y distritos que a la fecha de expedición de esta ley tengan
incorporado en los acuerdos de impuesto de alumbrado público la actividad de
semaforización, deberán establecer la fuente con la cual se financiarán los
costos y gastos de la actividad de semaforización a partir de la terminación
del período de un (1) año al que se refiere este parágrafo transitorio”.
De las tres partes del artículo
demandadas, la Sala se declaró inhibida en relación con la frase del parágrafo transitorio
y decidió sobre los otros dos fragmentos. Contra estos, el actor formuló en esa
ocasión un solo cargo por violación a la autonomía de las entidades
territoriales. Argumentó que, en tanto los recursos por alumbrado público
tienen carácter endógeno al provenir de recaudos municipales y, en ese sentido,
la posibilidad de injerencia del legislador en su administración es limitada,
la competencia para definir su destinación correspondía a las entidades
territoriales, no al legislador. Por consiguiente, al indicar que lo obtenido
por concepto del tributo se utilizaría en la financiación del servicio, la
contribución sería contraria a la Constitución.
La Corte desestimó la tesis de la
demanda y consideró que los enunciados objetados eran compatibles con la Carta.
Sostuvo que el gravamen creado por la ley consistía en una contribución
especial, tipo de tributo que lleva implícita su destinación específica, pese a
lo cual, podía ser escogido por el legislador como modalidad de financiación
del alumbrado público en las entidades territoriales, pues ello le era
permitido por el marco de configuración normativa que le asiste. Estimó que el
principio de autonomía territorial debe entenderse de manera armónica con dicha
potestad legislativa, habida cuenta de que, en tiempo de paz, la soberanía
tributaria es ejercida únicamente por el legislador, a quien la Constitución le
permite optar por la clase de gravamen que considere conveniente. Esencialmente
con base en este argumento, la Corte declaró exequibles las expresiones
acusadas.
Como se observa, el cargo de
inconstitucionalidad resuelto por la sentencia    estaba dirigido esencialmente
a censurar la adopción de la contribución especial por alumbrado público, con
fundamento en que, precisamente a causa de la imposición de finalidad que
comporta ese gravamen, se generaba una invasión indebida y limitaciones a la
autonomía de las entidades territoriales para la gestión y administración de
sus fuentes endógenas de financiación. Estas razones son, evidentemente, distintas
a las que hoy sustentan la impugnación que se dirige contra la creación de
dicha carga.
Si bien es cierto, la frase demandada en
el presente asunto: “a través de una contribución especial con destinación
específica”,  parcialmente coincide con el apartado juzgado en la anterior
oportunidad, en este caso el argumento contra la contribución por alumbrado
público no está vinculado al menoscabo de la autonomía de las entidades
territoriales, como en esa ocasión, sino a que la figura tributaria escogida
por el legislador estaría en imposibilidad de garantizar un rasgo
característico del Estado social, consistente en la prestación efectiva y
permanente de los servicios públicos y, en particular, del servicio de
alumbrado. La existencia misma de la contribución no implica, para quien
promueve la acción en este proceso, una inconstitucionalidad por la misma razón
que observó el actor de la anterior impugnación.
Pese a que aquí la demanda también
formula alegaciones por vulneración a la autonomía fiscal de las entidades
territoriales, esa consecuencia no se produce, a juicio del actor, por la
contribución especial en sí misma, sino a raíz de otros elementos del artículo
que intervienen en la estructuración del tributo y, por ello, la
inconstitucionalidad así fundada no se atribuye a la misma expresión que se
juzgó en el fallo anterior, sino a otros apartes que disponen el diseño y
algunos de los elementos del gravamen y que son, también, ahora sometidos al
control de la Corte. En este orden de ideas, la Sala constata la inexistencia
de cosa juzgada constitucional y, en consecuencia, procederá a resolver de
fondo sobre los cargos propuestos en la demanda.
6.4. Fundamentos
i.
Breve mención al alcance de la fórmula de
Estado social consagrada en la Constitución de 1991. Reiteración de
jurisprudencia.
6.4.1. Como es sabido y la
jurisprudencia  de esta Corporación desde sus primeras sentencias lo puso de
manifiesto, la Constitución de 1991 consagró la fórmula de Estado social, no
solo al adoptar explícitamente la respectiva cláusula en el artículo 1º, sino en
cuanto hizo suya una filosofía política de este carácter y le dio forma
jurídica a través de un denso catálogo de derechos y principios sociales y de
una arquitectura institucional adecuada para su cumplimiento.
La Constitución dio el paso fundamental
de un Estado que exclusivamente se abstenía para permitir y garantizar a los
ciudadanos gozar de sus libertades en el plano económico, político y civil, a
uno que acude para asistir a quienes, debido al ejercicio ilimitado de las
referidas potestades, autonomías y libertades privadas, corren el riesgo de
perecer o permanecer en situación de desigualdad o de debilidad incompatible
con su propia dignidad. Junto con las libertades civiles clásicas o derechos
[negativos] de libertad y las prerrogativas liberales en el campo típicamente privado,
la Carta Política imprimió una dimensión, también, social al funcionamiento del
sistema jurídico y a la actuación de las autoridades y de las ramas del poder
público en su conjunto.
6.4.2. El derecho del Estado social y la
Constitución del Estado social suponen el correlato en la práctica del derecho
liberal. En vigencia del Estado liberal, el sistema jurídico garantiza y
proclama la libertad del individuo y la intangibilidad de sus bienes como ser
humano y como sujeto de derechos. Esa misma tutela de la persona y la defensa
de su libertad y su dignidad promueve el Estado social, pero frente a quienes,
debido a una realidad física, social, económica, cultural o política que les es
adversa, no pueden serlo por sí solos. Mientras que el Estado liberal busca
contener principalmente los excesos del poder oficial, el Estado social
pretende recortar los desequilibrios entre las personas, ocasionados por las
diferencias de poder y capacidad de unos frente a otros en la realidad.
6.4.3. Como ha sido dicho, en las sociedades
contemporáneas caracterizadas por un alto grado de interdependencia, de
desarrollo tecnológico y de un desenvolvimiento vertiginoso de la riqueza y de
la producción, sobrevivir, y no solo ser protegido frente a agresiones contra
la vida, implica que el derecho prevea garantías jurídicas que protejan y aseguren
al individuo[7].
En el marco del sistema jurídico y, en particular, de la Constitución, el
Estado social implica la vinculación jurídica de las autoridades a unos
principios tendientes a asegurar la efectividad de los derechos y deberes de
todos, particularmente, mediante la previsión del mínimo vital, la promoción de
la participación de las personas en la vida política, económica y cultural, la
protección especial a personas y grupos excluídos y la intervención oficial en
la economía, con miras a corregir a través de medidas redistributivas las
situaciones de grave desigualdad e inequidad existentes en la sociedad[8].
6.4.4. Los principios del Estado
social, en la Carta de 1991, están vinculados fundamentalmente a la superación de
inequidades sociales frente a situaciones desventajosas, excluyentes y
discriminatorias, en los ámbitos físico o biológico, económico, sociocultural,
de género y de edad. De este modo, por un lado, entre los ejes sobre los cuales
se erigen los mandatos de igualdad real, la Constitución indica que el Estado
se halla fundado, entre otros principios, en la dignidad humana, el trabajo, la
solidaridad de las personas que integran la nación y en la prevalencia del
interés general (art. 1º).
Sus fines esenciales, prescribe la Carta, son servir a la
comunidad, promover la prosperidad geneneral y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en ella; facilitar la participación
de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la nación; asegurar la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden justo. Así mismo, señala que la razón de ser de las
autoridades es proteger a todos en su vida, honra, bienes, creencias y demás
derechos y libertades, y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del
Estado y de los particulares (art. 2). El Estado reconoce, además, sin
discrimianción alguna la primacía de los derechos inalienables de la persona
(art. 5).
Por otro lado, la Constitución consagra varios mandatos específicos,
orientados a superar las situaciones de desigualdad en diversos escenarios y a
a afirmar su proyección social. Reconoce y protege la diversidad étnica y
cultural (art. 7); establece que no habrá discriminación por razones de sexo,
raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o
filosófica; que la igualdad deberá ser real y efectiva, que el Estado adoptará
medidas en favor de grupos discriminados o marginados y protegerá a aquellas
personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en
circunstancia de debilidad manifiesta (art. 13).
Protege el derecho al trabajo en condiciones dignas y
justas (art. 25); a la igualdad de derechos y oportunidades entre hombre y
mujeres; a que la mujer no sea sometida a ninguna clase de discriminación y a
que goce durante el embarazo y después del parto de especial asistencia y
protección del Estado, así como de subsidio alimentario en caso de desempleo o
de desamparo. La Carta, de igual forma, garantiza de manera especial el derecho
al cuidado, protección y promoción de los niños, de los adolescentes y de las
personas en situación de discapacidad (arts. 44 a 47 C. P.).
Entre muchos otros derechos, consagra la seguridad
social, la educación, la salud y la vivienda digna (arts. 48 – 52 C. P. ). En
cabeza del trabajador, establece un conjunto de garantías jurídicas mínimas: a
una remuneración mínima vital y móvil, a la estabilidad en el empleo y la irrenunciabilidad
de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, entre otras (art.
53). En el artículo 334, la Carta establece que el Estado intervendrá en la
economía para conseguir, en el marco de la sostenibilidad fiscal, entre varios fines,
el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo (art. 334).
En el mismo artículo, indica que el gasto público social
será prioritario y que el Estado intervendrá para dar pleno empleo a los
recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en
particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes
y servicios básicos. El Estado deberá promover, conforme el mandato en mención,
la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones. Así
mismo, la Constitución precisa que en la interpretación de las anteriores
prescripciones, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza
administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal
para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su
protección efectiva. Y, por último, el artículo 366 indica que en los planes y presupuestos de la nación y de
las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre
cualquier otra asignación.
En suma, la
cláusula de Estado social ordena hacer de la nación un orden social equilibrado,
en el cual las cargas y los beneficios públicos y sociales sean equitativos,
las oportunidades y los beneficios del desarrollo similares y el ejercicio de
los derechos fundamentales y, en especial, de la dignidad humana para todos los
habitantes del territorio sea materialmente igualitario. La cláusula de Estado
social, en consecuencia, está conceptualmente ligada a la superación de los
obstáculos de origen que recaen en los individuos y les pone en condición de
desventaja.
6.4.5. Por lo anterior, dicho principio implica la configuración de
un orden constitucional y del entero sistema jurídico en función de superación
de tales barreras. De ahí que, como se vio, una gran cantidad de mandatos
explícitos del Constituyente prescriban medidas en orden a garantizar los
derechos de quienes se hallan en desigualdad a causa de su edad, de su
situación de salud o de discapacidad, de sus condiciones económicas, culturales
o en razón de su pertenencia étnica o natural a grupos históricamente
discriminados.
6.4.6. Ahora bien, el mandato de equidad, igualdad y justicia
sustantiva que atraviesa toda la cláusula de Estado social supone la actuación y
regulación estatal a distintos niveles de la sociedad, considerados por el
Constituyente como ámbitos vitales de realización de su propio carácter. Uno de
estos está constituido precisamente por la prestación de los servicios
públicos. Podría considerarse que entre el principio de Estado social y los
servicios públicos no solo hay una hay una exacta articulación sino que estos
constituyen una de sus manifestaciones esenciales.
ii. La relación consustancial entre
la cláusula de Estado social y la prestación de los servicios públicos.
Reiteración de jurisprudencia.
6.4.7. Además del respeto a la dignidad
humana, la solidaridad entre los habitantes y la prevalencia del interés
general, principios sobre los que se funda el Estado colombiano, la
Constitución de 1991 establece como sus fines esenciales, es decir, como
los propósitos que confieren razón de ser a su existencia, entre otros, servir
a la comunidad, promover la prosperidad general, asegurar la
convivencia pacífica y garantizar la vigencia de un orden justo.
6.4.8. La cláusula de Estado social
obliga al legislador a respetar los referidos principios, a perseguir los citados
fines y a atender la equidad y el equilibrio real entre las personas al adoptar
sus decisiones. Naturalmente, esto debe ser armonizado  con el margen de
configuración que le asiste al legislador y las opciones de política pública entre
las que puede elegir. El Estado social de derecho no prescribe un rígido modelo
económico o social, pero tampoco es indiferente a la realización de valores
como el orden social justo y la dignidad humana. Por lo tanto, si bien la
Constitución no es “autoejecutiva” y deja, en consecuencia, un ámbito de
decisión política importante al legislador y al gobierno el trazado de
programas para la ejecución de las leyes, estos deben conciliar sus
atribuciones con los contenidos que en materia social consagra el estatuto superior
y que confieren sentido a la existencia del Estado[9].
6.4.9. Pues bien, en este marco se
inscribe el vínculo entre el principio de Estado social y los servicios
públicos. La Carta de 1991, de forma expresa,  identificó esa relación y le dio
forma positiva, a través de diversas regulaciones, en el Capítulo 5, Título
XII, de la Carta, y en otros preceptos concernientes, en especial, a la
intervención del Estado en la economía y a las competencias de las entidades
territoriales en la materia. En el citado capítulo, denominado “De la
finalidad social del Estado y de los servicios públicos, señala que los
servicios públicos “son inherentes  a la finalidad social del Estado”.
Esta prescripción es ya una muestra, por un lado, de la inequívoca inescindibilidad
que para el Constituyente existe entre aquellos y el modelo de Estado acogido
y, por el otro, de la importancia y centralidad que adquieren esas prestaciones
públicas en el contexto social de la nación. En la Sentencia C-741 de
2003 se dijo:
“El detallado
marco constitucional diseñado por el constituyente de 1991 en materia de
servicios públicos, refleja la importancia de éstos como instrumentos para
realización de los fines del Estado Social de Derecho, así como para el logro
de la plena vigencia y eficacia de los derechos constitucionales que garantizan
una existencia digna”[10].
El Constituyente consideró que la prestación de los servicios
públicos es uno de los ámbitos fundamentales de acción del Estado social o que
este se expresa y tiene una de sus principales manifestaciones en el suministro
de aquellos. El artículo 365 citado señala, además, que es deber del Estado
asegurar su prestación eficiente en todo el territorio nacional, prestación que
está asociada, conforme a lo anterior, a la realización de los derechos
fundamentales y de objetivos sociales correlativos. En la Sentencia C-150 de
2003, la Corte sostuvo:
“En este
contexto, la Carta indica que los servicios públicos son inherentes a la
finalidad social del Estado (art. 365 inc. primero de la C.P.), lo cual
comprende el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población (art. 366 inc. primero de la C.P.). No podía ser de otra forma dado
que, por una parte, la realización de los derechos fundamentales de las
personas depende en gran medida de la adecuada prestación de los servicios
públicos –p.ej. de agua, salud, saneamiento básico, energía, transporte, etc.–
y que, por otra, el Constituyente ha optado por una forma estatal, el Estado
social de derecho, destinada a corregir la deuda social existente en el país
con los sectores sociales más desfavorecidos mediante un sistema político que
busca la progresiva inclusión de todos en los beneficios del progreso”.
Según la Corte, los servicios públicos,
por mandato de la propia Constitución, inherentes a la finalidad social del
Estado, a su vez están íntimamente relacionados con la satisfacción de prerrogativas
fundamentales y de fines precisamente sociales, que buscan generar
compensaciones y equilibrios para remediar posiciones históricamente desventajosas
de los individuos en la sociedad colombiana. Los servicios públicos se
convierten, por ello, en una herramienta fundamental para el cumplimiento de
las obligaciones del Estado en materia social.
6.4.10. Conforme al mismo artículo 365, los servicios en mención están
sometidos a la regulación que lleve a cabo el legislador. La ley puede señalar que
su prestación estará a cargo del Estado o permitir que sean proporcionados,
directa o indirectamente, por comunidades organizadas o particulares. En
cualquier caso, el Estado mantiene la regulación, el control y la vigilancia de
su suministro. Es tal la relevancia que adquieren los servicios públicos que la
misma norma en mención permite que el Estado, por razones de soberanía o de
interés social, se reserve la prestación de determinadas actividades
estratégicas o servicios públicos[11].
6.4.11. Ahora bien, pese a que al legislador corresponde fijar las
reglas con sujeción a las cuales se prestarán los servicios públicos (art. 150,
numeral 23), al Presidente le compete ejercer la inspección y vigilancia
respectiva (art. 189, numeral 22) y a los municipios, como entidades
fundamentales de la división político-administrativa del Estado, les atañe la
prestación de los servicios públicos que determine la ley (art. 311), a la luz
del artículo 365 de la Constitución, es obligación fundamental al regularlos asegurar
su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
6.4.12.Conforme al artículo 366, en su reglamentación, debe partirse
de que son finalidades sociales de Estado el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población y de que en los planes y
presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto social tiene
prioridad sobre cualquier otra asignación (art. 366). En materia de servicios
públicos domiciliarios, por otra parte, el legislador está obligado a garantizar
la universalidad de la cobertura, la calidad y financiación y de tomar en
cuenta criterios de solidaridad y redistribución del ingreso, a la hora de
regular el modo en que, las autoridades que designe, fijarán las respectivas tarifas[12].
6.4.13. Otro conjunto de consecuencias relevantes para los servicios
públicos se derivan del artículo 334 de la Carta, que asigna al Estado la
dirección general de la economía y predetermina el marco de su regulación. De
acuerdo con esta disposición, al Estado y, en concreto, al legislador
corresponde intervenir, entre otros asuntos, en los servicios públicos, a fin
de racionalizar la economía y alcanzar en el plano nacional y territorial, bajo
un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios
del desarrollo.
Señala que el Estado intervendrá para promover la productividad y
competitividad y el desarrollo armónico de las regiones. Así mismo, no obstante
indica que la sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del
Poder Público dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica,
el artículo recalca que “en cualquier caso, el gasto público social será
prioritario” y que la referida sostenibilidad no puede dar lugar al menoscabo
del núcleo esencial de los derechos fundamentales. De igual manera, prescribe
que en la interpretación del artículo en mención, bajo ninguna circunstancia, autoridad
alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la
sostenibilidad fiscal para vulnerar los derechos fundamentales, restringir su
alcance o negar su protección efectiva.
6.4.14. A la luz de las anteriores disposiciones constitucionales, pueden
sintetizarse un conjunto de consideraciones para lo que interesa en el presente
caso: (i) hay una relación inescindible entre la cláusula de Estado social y la
prestación de los servicios públicos, por expresa disposición constitucional; (ii)
la ley debe fijar el régimen jurídico de su prestación, que puede ser llevada a
cabo por el Estado o particulares. No obstante, aquél mantiene la potestad de
la regulación, control y vigilancia de su suministro; (iii) por razones de
soberanía o de interés general, el Estado puede reservarse la prestación de
determinados servicios públicos; (iv) en cualquier caso, el legislador está en
la obligación de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a
todos los habitantes del territorio nación; (v) en los planes y presupuestos de
la Nación y de las entidades territoriales, el gasto social tiene prioridad
sobre cualquier otra asignación.
Así mismo, (vi) el legislador debe llevar a cabo la regulación de
los servicios públicos, con el fin de alcanzar, en un marco de sostenibilidad
fiscal, el bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida de la
población, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del
desarrollo, fines sociales del Estado y, por último, (vii) la sostenibilidad
fiscal no puede actuar en perjuicio de la prioridad del gasto social, ni puede
dar lugar al menoscabo de los derechos fundamentales, a la restricción de su
alcance o a la negación de su protección efectiva.
iii. El servicio de alumbrado público
6.4.15. El alumbrado público es un servicio público no domiciliario,
que consiste en la iluminación de las vías, parques
públicos y demás bienes de uso público y espacios de libre circulación, con el
objeto de proporcionar visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las
actividades, tanto vehiculares como peatonales, dentro del perímetro urbano y
rural de un municipio o distrito.
Comprende las actividades de suministro de energía al sistema de
alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la
modernización, la reposición y la expansión del sistema de iluminación pública
(Decreto 2424 de 2006). Por vías públicas se entienden los senderos peatonales
y públicos, las calles y avenidas de tránsito vehicular (Resolución 043 de 1995
de la Comisión de Regulación de Energía  y Gas y Decreto 2424 de 2006).
6.4.16. Conforme a lo anterior, si el alumbrado
público proporciona iluminación a calles, plazas, parques, alrededores de
escenarios deportivos, caminos y carreteras a cargo del municipio, zonas
peatonales y de parqueo vehicular o bahías y andenes, es entonces un servicio
que puede ser considerado, conforme a la doctrina económica, un bien público
no divisible prestado a una colectividad. La doctrina económica distingue
entre bienes públicos locales y globales. De acuerdo con COLOMA, del segundo
tipo hacen parte bienes como la defensa nacional, que beneficia a todos los
habitantes de un país[13].
6.4.17. Los primeros, en cambio, a los que
pertenece el alumbrado público, aunque pueden beneficiar a una persona, son
susceptibles de ser consumidos conjuntamente por otras, pese a que se proyecten
en un área limitada de acción. La luz producida por un farol, ejemplifica el autor
citado, puede ser consumida conjuntamente por todos los vecinos del lugar en el
cual está emplazado el farol, pero también por todos los que pasan por allí[14].
El alumbrado público es, por consiguiente, un servicio que adquiere la forma de
un bien público principalmente debido a su carácter indivisible. Desde la
perspectiva del prestador local es indivisible, así mismo, por cuanto se trata
de una prestación que no pude ser desagregada  o fraccionada a nivel jurídico
como deber público[15].
6.4.18. Pero además de la indivisibilidad,
el alumbrado público posee una característica fundamental, que le otorga
identidad. Pese a que el servicio de alumbrado público pueda prestar una
ventaja o ser conveniente para quienes habitan en cercanías o a pocos metros de
distancia de los dispositivos destinados a iluminar el espacio de libre
circulación, el sentido y la función primordial del alumbrado público es
proporcionar un servicio en interés general, no en interés individual o
privado.
El alumbrado público que se instala en las calles no beneficia
únicamente ni tiene el propósito de generar ventajas de forma exclusiva a las
personas que moran en proximidades de los sitios cubiertos por la iluminación pública o sobre los que
se proyecta la luz de bombillas o lámparas del alumbrado. Probablemente, habrá
mayor seguridad en la zona y, como consecuencia, aumentará el bienestar y la
tranquilidad de quienes viven allí. Sin embargo, esto no quiere decir que el
alumbrado los beneficie exclusivamente a ellos y tenga solo ese fin. Los mismos
beneficios son recibidos por conductores de automotores y motocicletas que se
desplazan por la calle iluminada y no habitan la zona, los transeúntes, los
turistas, quienes trabajan, pero no habitan, en los inmuebles iluminados, etc.
6.4.19. Que el servicio de alumbrado
público no tiene el sentido ni el fin de beneficiar a sujetos específicos puede
corroborarse si se piensa en otros espacios públicos, diferentes a las calles
en que se ubican los inmuebles de habitación, en los cuales también se presta
el servicio de alumbrado público. En el caso de los alrededores de escenarios
deportivos cerrados[16], se benefician del alumbrado público
quienes concurran eventualmente como espectadores, aquellos que tomen parte del
encuentro deportivo, quienes brinden condiciones se seguridad al evento, los
transeúntes que utilicen el espacio en días que no tiene lugar ningún
espectáculo, pero en ningún caso individuos en específico, pues los
beneficiarios pueden ser siempre diferentes.
En las plazas abiertas al público de las localidades, si allí se
llevan a cabo operaciones comerciales informales, los beneficiarios serán los
comerciantes que eventualmente concurran a hacer transacciones con sus
artículos, los clientes que adquieren sus productos y todo aquél que, en días o
momentos en que tales operaciones no se realicen, se desplacen por el lugar,
particularmente en horas nocturnas. Así mismo, en las bahías vehiculares y en
monumentos abiertos al público, los beneficiarios son los propietarios de
vehículos que eventualmente tengan que utilizar esa zona y los turistas
o visitantes del lugar, respectivamente.
En los parques y zonas verdes, si se encuentran en cercanías de
inmuebles de habitación, los residentes se beneficiarán del alumbrado público,
pero, además, los niños o adultos que utilicen el lugar para la recreación y el
esparcimiento, y solo recibirán ventajas estos dos últimos grupos de personas,
si el lugar es alejado de viviendas.
6.4.20. Como se observa, en todos los
casos anteriores no hay un destinatario específico e individualizado. En algunos
eventos las ventajas son percibidas por personas, que, sin embargo, no
necesariamente serán los beneficiados siempre. Esto muestra que el servicio de
alumbrado público busca satisfacer un interés general y colectivo, y no un
interés privado e individual, pese a que esto último se logre accidentalmente
en algunos supuestos. Se trata de un servicio emblemáticamente establecido en
beneficio de la generalidad. No es de su esencia crear ventajas a personas
específicas, sino proporcionar un bien a quien eventualmente lo necesite
y, por ello, al conglomerado poblacional, en cuanto tal.
6.4.21. El alumbrado permite transitar con
dirección y ubicación, así como evitar accidentes. Por otro lado, proporciona
una mejor estética a los lugares públicos que lo reciben. Pero en particular,
incrementa la percepción de seguridad, bienestar y tranquilidad en las zonas
iluminadas. La carencia de luz en bienes y áreas de uso público, en efecto, es
frecuentemente asociada a la facilidad para la comisión de delitos y a la
disminución de índices de seguridad. A la inversa, la iluminación de esos
espacios aumenta sustancialmente la percepción de seguridad pública y
proporciona tranquilidad a quien los utiliza.
6.4.22. Adicionalmente, como dice el
demandante, cuando es prestado de manera eficiente y amplia, refleja el grado de
desarrollo de la infraestructura urbana del municipio. Del mismo modo, muestra
un grado notable de organización  en el gobierno municipal o distrital y una
estructura administrativa fuerte en la prestación de los servicios públicos,
todo lo cual redunda en beneficio de la población como colectividad y pone de
manifiesto, una vez más, el interés general en el cual es suministrado.
iv. Los tipos básicos de
tributos en el sistema jurídico colombiano. Reiteración de jurisprudencia.
6.4.23. Conforme lo ha
entendido esta Corte, los tributos son obligaciones en cabeza de los
ciudadanos, establecidas y reguladas por el Estado, en ejercicio de su poder de
imperio y en uso de su potestad de organizar y garantizar el adecuado
funcionamiento de la hacienda pública (artículos 95-9, 150-12, 338, 345 y 363
de la C. P.)[17].
6.4.24. Con base en los
preceptos constitucionales y en la jurisprudencia de esta Corporación, pueden
identificarse fundamentalmente tres tipos de tributos, sin que esto excluya
otras clases más o menos atípicas de gravámenes[18]. Los
tributos básicos son: los impuestos, las tasas y las contribuciones[19].
Los impuestos
6.4.25. Los impuestos
son las cargas más comunes del sistema tributario. En general, constituyen
prestaciones económicas de los ciudadanos con el fin de acrecer los recursos
del presupuesto y ser empleadas en el sostenimiento de los gastos del Estado,
de sus inversiones, sus necesidades, sus imprevistos y todas las obligaciones
económicas que debe asumir. La jurisprudencia los ha caracterizado de la
siguiente manera:
“Las condiciones básicas
del impuesto son: (i) Tienen una vocación general, lo cual significa que se
cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el hecho generador; (ii) No
guardan una relación directa e inmediata con un beneficio específico derivado
para el contribuyente; (iii) En cuanto ingresan a las arcas generales del
Estado conforme al principio de unidad de caja, éste puede disponer de dichos
recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales;
(iv) Su pago no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la
posibilidad de forzar su cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva; (v)
La capacidad económica del contribuyente es un principio de justicia y equidad
que debe reflejarse implícitamente en la ley que lo crea, sin que por ello
pierda su vocación de carácter general”[20].
Conforme al criterio de la Corte, los
impuestos se establecen y se cobran, indistintamente, a todo ciudadano que
lleve a cabo el hecho generador. No se dirigen a miembros de grupos
profesionales, sociales, gremiales o económicos determinados y en razón de su
membresía o calidad. No están asociados a un beneficio directo, a una
prerrogativa o al uso de un servicio por parte de los contribuyentes. A quien
sufraga este tipo de tributo no le asiste de forma correlativa la expectativa
de disfrutar de un bien o beneficio en particular[21].
El uso de los recaudos provenientes
de los tributos ingresan a las arcas generales del Estado y este puede disponer
de ellos con arreglo a prioridades, urgencias y obligaciones que deba solventar
y conforme a los planes y presupuesto nacionales o territoriales. No existe,
por consiguiente, la obligación de que la utilización de los recursos coincida
con las preferencias de los contribuyentes. Por otra parte, el obligado debe
forzosamente sufragar las sumas correspondientes, pues, de no hacerlo, su
cumplimiento puede ser forzado a través de la jurisdicción coactiva. Por
último, la capacidad de pago del contribuyente es un factor a tener en cuenta
en la fijación del tributo, en aras de que la obligación sea justa y equitativa[22].
Las tasas
6.4.26. Las tasas son un
tipo de tributo claramente diferenciado de los impuestos. La distinción
esencial radica en que no establecen una relación entre el pago y la recepción
de una prestación o servicio a favor del obligado. La tasa es la retribución o
compensación por un servicio utilizado por el contribuyente, a su propia
iniciativa. La Corte ha conceptualizado las tasas en estos términos:
“Se consideran tasas
aquellos gravámenes que cumplan las siguientes características: (i) La
prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición
legal; (ii) La misma nace como recuperación total o parcial de los costos que
le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, un
bien o servicio público[23]; (iii) La retribución
pagada por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios
derivados del bien o servicio ofrecido, así lo reconoce el artículo 338
Superior al disponer que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen
las tarifas de las [tasas] que cobren a los contribuyentes, como recuperación
de los costos de los servicios que les presten”; (iv) Los valores que se
establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la
utilización de dicho bien o servicio; (v) Aun cuando su pago resulta
indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o
general, su reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la
solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan
forzosas a partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al
obligado (C-1171 de 2005); (vi) El pago, por regla general, es
proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por
ejemplo, con las tarifas diferenciales”[24].
De esta manera, para la
Corte, como manifestación de la potestad impositiva oficial, las tasas deben
ser establecidas por el legislador. Sin embargo, su fin es compensar o sufragar
los gastos en que se ha incurrido para la prestación de los servicios de que
hace uso el sujeto pasivo del gravamen. Son, en otras palabras, obligaciones pecuniarias directamente asociadas
al disfrute de un servicio prestado directa o indirectamente por el Estado. Las
tasas, por ello, son consideradas un medio de autofinanciación de la
prestación, pues están destinadas a recuperar los costos invertidos y
garantizar la continuidad del beneficio recibido por el contribuyente[25].
En relación con los
montos pagados, pueden adoptarse tarifas económicamente diferenciales, aunque,
en rigor, aquellas no están sujetas a la utilización de criterios de
progresividad tributaria, como en el caso de los impuestos. Así mismo, dentro
de la obligación tributaria no están comprendidas las utilidades, puesto que a
través de la erogación el Estado solo busca recaudar los recursos que ha empleado
en la prestación del servicio.
Las tasas, de esta
manera, tienen tres rasgos fundamentales: (i) se pagan como contraprestación de
servicios específicos que el sujeto pasivo efectivamente recibe; (ii) no son
obligatorias, puesto que se generan solo si el usuario elige utilizar el bien o
servicio en relación con el cual se hallan establecidas, y (iii) por la razón
anterior, sus destinatarios son determinables, dado que solo pueden ser
quienes han optado por recibir los beneficios del bien o servicio.
Las contribuciones
especiales
6.4.27. Como ha sido
subrayado por la jurisprudencia constitucional, probablemente el concepto de
“contribución” es uno de los más ambiguos en la teoría de la hacienda pública
y, específicamente, en las normas tributarias colombianas[26].
6.4.28. Por
“contribución” pueden entenderse tres cosas, sensiblemente diversas[27]:
(1) todas las cargas contributivas soportadas en la potestad tributaria
del Estado[28],
entre las cuales se incluirían, por ende, los impuestos, las tasas y todos los
demás gravámenes establecidos por el legislador. En este sentido, la noción de
contribución sería intercambiable con el concepto genérico de tributo.
(2)
Los pagos
asociados a la idea de parafiscalidad, es decir, a aquellos que usuarios o
beneficiarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados, sufragan con
el fin de asegurar su funcionamiento de manera autónoma. Este concepto de
contribución sería, por consiguiente, diferente de las nociones de tasa e
impuesto[29].
(3)  Por último, conforme a
un tercer sentido del término, “contribución” es el tributo que se paga como
contraprestación de una actividad, inversión u obra estatal que beneficia al
sujeto pasivo de tributo y que tiene como fin compensar dicho beneficio[30].
Este tipo de contribución ha sido denominado “contribución especial”.
6.4.29. Según la Corte,
las contribuciones especiales se distinguen por los siguientes elementos:
“(i) surgen de la
realización actual o potencial de obras públicas o actividades estatales de
interés colectivo, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un
individuo o grupo de individuos; (ii) Se trata de una prestación que reconoce
una inversión estatal, por lo que su producto está destinado a su financiación;
(iii) La prestación que surge a cargo del contribuyente es proporcional al
beneficio obtenido, así lo reconoce el artículo 338 Superior al señalar que:
“La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las
[contribuciones] que cobren a los contribuyentes, como (...) participación en los
beneficios que les proporcionen”; (iv) el obligado tributario no tiene la
opción de negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra comprometido
con su pago a raíz del provecho que le reporta; (v) la contribución, por regla
general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con el rédito obtenido”[31].
En los anteriores
términos, en primer lugar, las contribuciones especiales son compensaciones que
el contribuyente paga, necesariamente, en razón de una ventaja, una utilidad o
un beneficio recibido. Este beneficio se produce gracias a obras públicas o actividades
desarrolla el Estado. En segundo lugar, los recursos producto del recaudo
tienen una destinación específica, consistente en la financiación de esa
actividad o inversión. La finalidad del gravamen es recuperar lo invertido o
sostener la actividad que favorece a los obligados.
En tercer lugar, la
contribución debe ser equivalente a los beneficios que, en virtud de la actuación
estatal, son percibidos por los sujetos pasivos. En cuarto lugar, la realización
de la actividad estatal en la cual se emplearon los recursos que buscan ser
recuperados por medio de la contribución, no se lleva a cabo a elección o por
solicitud del contribuyente. En consecuencia, cabría agregar, el pago del
gravamen tampoco es opcional sino obligatorio. Y, en quinto lugar, por regla
general, la contribución debe ser progresiva, pues la tarifa debe ser liquidada
con arreglo al beneficio obtenido.
6.4.30. Algunas de las
características de las contribuciones especiales poseen ciertas
particularidades que resulta relevante destacar. Las actividades, obras o inversiones
que generan las contribuciones no son individualizables, lo que quiere decir
que cada uno de los contribuyentes no recibe una parte específica y determinada
de la inversión. El beneficio no es cuantificado ni fraccionable al ser suministrado
a quienes luego serán sujetos pasivos.
6.4.31. Pese a lo
anterior, la recepción de utilidades o ventajas, como resultado de la actividad
llevada a cabo por el Estado, es clara y se refleja en el haber de cada contribuyente.
El sujeto pasivo compensa mediante la contribución un beneficio que, aunque es
indivisible en su suministro, le produce de manera efectiva una utilidad privada,
por lo cual surge la obligación. El pago está justificado, en consecuencia, en
el incremento del patrimonio o en la recepción de otro tipo de ventaja que el
sujeto efectivamente percibe.
6.4.32. Por otra parte,
dado que la actividad o la obra que genera la contribución especial es
realizada por el Estado de manera autónoma, esto es, sin el consentimiento del
sujeto pasivo y, por lo tanto, el beneficio se reporta para los contribuyentes
incluso si no desean participar de él, el gravamen debe ser obligatoriamente
pagado. Esto, por cuanto, la contribución especial busca, desde otro punto de
vista, evitar un indebido aprovechamiento de las denominadas “externalidades
positivas patrimoniales
y particulares”,  generadas por la actividad estatal. La generación de estas
externalidades demuestra, a su vez, que las contribuciones especiales compensan
utilidades particulares y privadas recibidas de forma efectiva por el
contribuyente.
6.4.33. De acuerdo con lo
anterior, las contribuciones especiales se asemejan a los impuestos en que deben
ser obligatoriamente pagadas, pues el sujeto pasivo no tiene la posibilidad de
elegir si obtiene o no la utilidad que se sigue de la actividad estatal y, por
consiguiente, tampoco si asume la carga tributaria que de allí se deriva. Se
distinguen de los impuestos, sin embargo, en que su pago se lleva a cabo a
cambio de un beneficio o, en otros términos, en que, como contraprestación del
tributo, el obligado accede a una ventaja o bien que ingresa a su esfera
privada, lo que no ocurre de forma directa con los primeros tributos. Así
mismo, en que los recursos recaudados tienen la finalidad especial de financiar
o recuperar lo invertido en la obra o actividad de la cual se derivó el
beneficio, destinación específica que no está presente en los impuestos.
6.4.34. Correlativamente, las
contribuciones especiales, pese a que se asemejan a las tasas precisamente en
que tienen destinación específica, ligada al sostenimiento de la actuación
estatal que genera el beneficio para el administrado y, además, en que el pago
se realiza en virtud de esa utilidad obtenida por el contribuyente, les
distingue de estas que su causación y su pago no están a disposición del sujeto
pasivo. El pago del tributo no es voluntario, pues tampoco se elige la
realización de la obra o actividad, como sí sucede con las tasas. En la
contribución especial, el beneficio es proyectado generalmente a un grupo de
personas determinadas o determinables, a partir de la obra o actividad
realizada a voluntad por la administración, y por ello surge la obligación, no
porque se opte por acceder individual y libremente a la referida utilidad, de
ahí que tampoco sea opcional su pago.
v. Análisis del cargo de
constitucionalidad por violación
a la cláusula de Estado social de derecho
El cargo
6.4.35. De acuerdo con
el demandante, debido a las características técnicas de las contribuciones
especiales, estos tipos de gravámenes no permiten garantizar la continua y
eficiente prestación de los servicios públicos, cuya garantía es un rasgo
consustancial al Estado social de derecho. Los apartados impugnados son los
siguientes:
“a través de una contribución
especial con destinación específica…” y “[c]ontarán con un (1) año a
partir de la entrada de la vigencia de la presente ley para adoptar la
contribución en los términos establecidos por este artículo. Una vez cumplido
este plazo operará la sustitución”.
El actor considera que las
contribuciones no pueden ser utilizadas para financiar un servicio que
satisface a la generalidad y que debe ser prestado de forma continua y regular,
como el alumbrado público. Desde su punto de vista, las contribuciones deben
ser empleadas únicamente para recuperar costos de inversiones de una obra
puntual, que se realiza en beneficio particular o individual, no en interés
general. En el presente asunto, la adopción de la contribución especial
implica, a su juicio, que no todos se beneficiarán del alumbrado público, pese
a que es un servicio que debe prestarse en interés de la colectividad, lo que
llevaría al desconocimiento de la cláusula de Estado social.
6.4.36. Desde otra perspectiva, el
demandante estima que a través de la figura del impuesto que antes existía, el
servicio de alumbrado público se sostenía con los aportes de todos los
contribuyentes que recibían de manera directa o indirecta la prestación, por lo
que cada ente territorial podía satisfacer las necesidades generales de la
población. Por el contrario, con la contribución creada, se pondría en riesgo
la suficiencia financiera con la que se viene asumiendo el servicio, dado que
la norma permite excluir de su pago ciertos sectores de la población, lo cual,
además, desconoce que, a la luz de la Constitución, los servicios públicos se
caracterizan por satisfacer necesidades de interés general, no atender un fin
particular, y por ser proporcionados de forma regular y continua, en orden a
satisfacer necesidades de las comunidades, más allá de los intereses de quienes
los prestan.
El actor señala que, en virtud del
principio de solidaridad, el impuesto de alumbrado público se repartía entre todos
los “coasociados”, para la iluminación de los bienes de uso público y demás
espacios de libre circulación. De esta manera, los sectores residenciales,
comerciales, industriales y oficiales, con sus aporten coadyuvaban a la
prestación y la financiación se redistribuía con base en la capacidad
contributiva, sin que resultara afectada la población más vulnerable.
Con la contribución, en cambio, se
afectaría inevitablemente la prestación del alumbrado público, en cuanto se
reduciría ostensiblemente el número de contribuyentes y la sostenibilidad de la
prestación, en la medida en que solamente pagarían el gravamen quienes
efectivamente se beneficien del servicio. Pone de manifiesto que la norma
limita el aporte a quienes tengan bienes inmuebles y consuman energía eléctrica
y, además de esto, señala que solo deberán contribuir quienes efectivamente
reciban el servicio de alumbrado en la respectiva área de influencia, con lo
cual se disminuye aún más la percepción de ingresos.
Por las anteriores razones, se
desconocería la cláusula de Estado social de derecho consagrada en el artículo
1º de la Constitución y el principio de la prevalencia del interés general
prevista en la misma disposición.
6.4.37. El apoderado del DNP
considera que las contribuciones no solo tienen el fin de financiar una obra,
sino que su hecho generador puede estar ligado a la ejecución de una tarea de
interés colectivo, “hipótesis en la que se encuentran las llamadas
contribuciones por servicios impuestos”. Argumenta que estas, como especie
del género de las contribuciones especiales, tienen una identidad que permite
diferenciarlas de las contribuciones por mejoras, dado que no se originan en
proyectos de infraestructura física sino en la prestación de un servicio que
entraña beneficios para el contribuyente, sin que por ello dejen de tener
interés para la colectividad.
6.4.38. Del mismo modo, el
representante legal de la ANDI cita doctrina, conforme con la cual, las
contribuciones se originan en la realización de una obra o en la ejecución de
una actividad de interés colectivo, que no dependen de la solicitud del
contribuyente, pero que le reportan un beneficio, en función del cual se
liquidan, y que se destinan a financiar la obra o la actividad de que se trate.
Con base en lo anterior, el interviniente subraya que las contribuciones no
solo permiten recuperar los costos de una obra determinada, sino que pueden
operar como un mecanismo de sostenimiento de un servicio público esencial que
implica continuidad.
Sentido y alcance de la norma
6.4.39. En el artículo 191 de la Ley
1753 de 2015, el legislador establece y regula ampliamente los fines que deben
perseguirse con la prestación del alumbrado público, los principios a los
cuales ha de sujetarse su suministro y, en particular, crea una “contribución
especial” para la financiación del servicio, la cual sustituye el anterior tributo,
mediante el que se sostenía económicamente esa obligación en cabeza de las entidades
territoriales.
6.4.40. Como lo ponen de presente varios
intervinientes y el demandante, con anterioridad, el gravamen mediante el cual
se financiaba el alumbrado público había sido creado por el numeral 1, literal
a, de la Ley 84 de 1915, en concordancia con el artículo 1, literal d, del
artículo de la Ley 97 de 1913. Mediante esta última disposición, se autorizó al
Concejo de Bogotá para crear, entre otros impuestos y contribuciones, el
“impuesto sobre el servicio de alumbrado público”, facultad que se hizo
extensiva a los Concejos Municipales de todos los municipios a través de la
disposición de 1915.
6.4.41. Para comprender el alcance y las
implicaciones del gravamen instituido por el legislador, la Sala hará una
lectura sistemática de su creación, a la luz del artículo 191 de la Ley 1753,
en que se halla inserto. En este artículo, como se indicó, se define el
alumbrado público como un servicio público esencial, se señalan los fines a lo
que cuales deben tender su prestación y se establece un conjunto de principios
que regirán su suministro.
6.4.42. El legislador indica que,
mediante la prestación del alumbrado público, las entidades territoriales
asegurarán: (i) el mejoramiento de la calidad de vida y de seguridad de los
habitantes en el nivel nacional y territorial; (ii) el financiamiento del
servicio dentro del marco de sostenibilidad fiscal de la entidad territorial;
(iii) que dicha prestación sea eficiente y continua y (iv) la  ampliación de la
cobertura en el suministro de ese bien público.
Por otra parte, la disposición establece
seis principios con sujeción a los cuales debe llevarse a cabo la prestación
del servicio: (i) el principio de cobertura, según el cual, se garantizará un
cubrimiento pleno de todas las áreas urbanas de los municipios y distritos, y
en centros poblados de las zonas rurales donde técnica y financieramente
resulte viable su prestación, en concordancia con la planificación local y con
los demás principios enunciados en el artículo 191 ídem. (ii) El principio de calidad
del servicio, que implica que deben cumplirse los requisitos técnicos establecidos
para su suministro. (iii) El principio de eficiencia energética, representado
en la relación entre la energía aprovechada y la total utilizada, en cualquier
proceso de la cadena energética que busca ser maximizada, a través de buenas
prácticas de reconversión tecnológica.
Así mismo, (iv) la ley contempla el principio
de eficiencia económica, con base en el cual, debe llevarse a cabo una correcta
asignación y utilización de los recursos, de tal forma que se busque la
garantía de la prestación del servicio de alumbrado, al menor costo económico y
bajo criterios técnicos de calidad. (v) El principio de  homogeneidad, que
supone que la metodología para determinar los costos totales máximos eficientes
del suministro del alumbrado tenga una misma estructura para todos los
municipios y distritos del país y que los costos resultantes respondan a la
realidad de cada municipio o distrito. Y, por último, (vi) el artículo
impugnado prevé el principio de suficiencia financiera, conforme al cual deberá
promoverse que los prestadores del servicio tengan una recuperación eficiente
de los costos y gastos de todas las actividades asociadas al suministro de
aquél y obtener una rentabilidad razonable.
6.4.43. Luego de fijar los propósitos
que habrán de buscarse con el suministro del alumbrado público y los principios
a los cuales se someterá su prestación, el legislador diseña el mecanismo
tributario para asegurar la correspondiente financiación. Prescribe, entonces,
que los gastos y costos de todo aquello que implica la prestación del alumbrado
serán recuperados por el municipio o distrito que la tenga a cargo, a
través de una “contribución especial” con
destinación específica, gravamen que a continuación, en los restantes incisos
de artículo, regula detalladamente.
En primer lugar, la ley señala que el Ministerio de Minas
y Energía establecerá la metodología que contenga los criterios técnicos con
base en los cuales los concejos municipales y distritales determinarán los
mencionados costos y gastos del servicio y la forma de llevar a cabo su
recuperación entre los sujetos pasivos, para lo cual deberá tener en cuenta los
principios indicados en la primera parte del artículo, expuestos párrafos
atrás.
En segundo lugar, el legislador indica que los sujetos
pasivos de la contribución serán quienes realicen consumos de energía
eléctrica, bien sea como usuarios del servicio público domiciliario de energía
eléctrica o como autogeneradores y, en los casos en que no se realicen consumos
de energía eléctrica, los propietarios de los predios y demás sujetos pasivos
del impuesto predial que se encuentren dentro de la jurisdicción del respectivo
municipio o distrito serán los contribuyentes.
Y, en tercer lugar, la ley precisa que cuando el sujeto
pasivo sea el usuario de energía eléctrica, para la liquidación de la
contribución se deberá considerar el volumen de energía consumida, en tanto que
si el sujeto pasivo es el propietario de los predios y demás obligados al pago
del impuesto predial, para la fijación de la contribución se deberán considerar
los elementos del avalúo catastral del respectivo predio, teniendo en cuenta el
área de influencia del alumbrado.
6.4.44. Por lo que aquí interesa, el artículo también prescribe
que los alcaldes municipales o distritales definirán los procedimientos de
recaudo de la contribución, el cual podrá realizarse, entre otras formas, a
través de la facturación propia del municipio o distrito, o de las empresas de
servicios públicos domiciliarios de su jurisdicción, en cuyo caso habrá de
llevarse a cabo de conformidad con la regulación aplicable a la facturación
conjunta.
6.4.45. El legislador, desde otro punto de vista, indica
que las entidades prestadoras del servicio de alumbrado serán sujetos del
control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, en aspectos relacionados con la calidad y prestación del
servicio, con base en los reglamentos técnicos expedidos para regular el
servicio.
6.4.46. Así mismo, de acuerdo con el parágrafo primero,
se sustituye el impuesto de alumbrado público y, en particular, el literal d)
del artículo 1º de la Ley 97 del 1913. Y en el parágrafo transitorio, se
prescribe que las entidades territoriales que hayan expedido acuerdos, a través
de los cuales se haya adoptado  el tributo de alumbrado público autorizado por
las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, contarán con un (1) año a partir de la
entrada en vigencia de la ley para adoptar la contribución en los términos
establecidos por el artículo que se analiza.
6.4.47. Una vez cumplido dicho plazo, indica la norma,
operará la sustitución y los alcaldes de los municipios y distritos que a la
fecha de expedición de la ley tengan incorporado en los acuerdos de impuesto de
alumbrado público la actividad de semaforización, deberán establecer la fuente
con la cual se financiarán los costos y gastos de esa actividad, una vez
finalizado el año al que se refiere este parágrafo transitorio. Por último, el artículo
señala que los municipios o distritos podrán optar por no cobrar por la
prestación del servicio de alumbrado público.
6.4.48. Como cuestión fundamental, debe determinarse el
tipo de carga fiscal creada por el legislador. La Sala observa que el tributo está
orientado a la retribución de los costos y gastos empleados en la prestación y
todas las actividades asociadas al suministro del servicio de alumbrado
público. Como fue diseñado y regulado por el legislador en el artículo
controvertido, el gravamen tiene por ello un sentido compensatorio o de
contraprestación. Este rasgo, sin embargo, está presente tanto en las tasas
como en las contribuciones especiales, como se ha mostrado. Unas y otras, así
mismo, tienen destinación específica, vinculada al sostenimiento
de la actuación estatal que genera el beneficio para el administrado y, además,
en ambas el pago se realiza en virtud de esa utilidad obtenida por el
contribuyente.
6.4.49. El inciso 2º del artículo 338 de la Constitución
señala que la “ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las
autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los
contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación en los beneficios que les proporcionen…” Esta
disposición ha sido interpretada, usualmente, en el sentido de que las tasas
está relacionadas con la recuperación de costos de servicios o, en otras
palabras, que representan pagos de servicios, en tanto las contribuciones se
utilizarían para la recuperación de beneficios generados por obras o
actividades estatales. Esto ha dado lugar, como consecuencia, a una forma de
distinguir las tasas de las contribuciones basada en que las primeras serían el
correlato de servicios, mientras que las contribuciones lo serían de obras.
6.4.50. Debe notarse, no obstante, que dentro de la
noción de actividades u obras que dan lugar a contribuciones
especiales puede estar comprendida una gama muy amplia y variada de operaciones
estatales. En este sentido, no está descartado que algunas de ellas, en
especial ciertas actividades, posean las características de lo que puede ser considerado
razonablemente un servicio y, sin embargo, generar una carga fiscal del
mencionado tipo, dadas las características de la utilidad percibida por el
contribuyente y la forma operativa del gravamen.
6.4.51. La Sala considera, por ello, que el criterio
distintivo entre los dos tipos gravámenes debe ser planteado de otra manera, ya
parcialmente adelantada páginas atrás. Dos elementos resultan aquí esenciales.
De un lado, el pago de las contribuciones especiales surge sin el consentimiento
del obligado, sin mediar su voluntad, por cuanto la actividad u obra que da
lugar al beneficio se proporciona, así mismo, sin su autorización. Por el
contrario,  identifica a las tasas que se sufragan en razón de que el obligado
ha decidido asumirlas, a cambio de una prestación por la que opta voluntariamente.
6.4.52. Y, de otro lado, las contribuciones son
compensaciones que se generan con ocasión de beneficios indivisibles recibidos
por el contribuyente. El Estado realiza una inversión cuyas utilidades son
percibidas por los sujetos pasivos, pero no de manera personal e individual,
sino en razón de que hacen parte del conjunto, del territorio o del grupo que
resultó, en cuanto tal, favorecido por la actividad. Por lo tanto, el beneficio
que se proporciona a los contribuyentes no es fraccionable ni es susceptible de
ser, en su origen, cuantificado para repartirse entre ellos, pese a que
acrecentará tangiblemente sus respectivos patrimonios privados y ello sea, a la
postre, la razón de la obligación.
6.4.53. Así las cosas, si  se interpreta el gravamen que
ataca el actor en el contexto del artículo comentado, puede, en efecto,
concluirse que, dados los elementos y las prescripciones incorporadas en varios
de los enunciados normativos que lo componen, el legislador creó una
contribución especial, con todas las implicaciones que este tipo de tributo
comporta, para la financiación del servicio de alumbrado público.
Resulta relevante
reiterar que las contribuciones especiales son contraprestaciones en razón de
beneficios que se reciben y que el contribuyente los compensa porque se
reflejan en utilidades tangibles de cualquier tipo para su haber privado. El
legislador intenta hacer precisamente esto con el servicio de alumbrado público
y su financiación. Mediante el artículo demandado, pretendió traducir en dichos
términos esa prestación y la correspondiente carga fiscal.
6.4.54. El servicio de
alumbrado público no puede ser fraccionado ni cuantificado cuando se suministra;
es indivisible, como los son todos los beneficios que se compensan mediante las
contribuciones especiales. Sin embargo, como estos beneficios siempre se
reflejan en provechos particulares, el legislador también individualiza un
conjunto de personas que recibirían ventajas o beneficios de su prestación. De
manera detallada, identifica en quienes consumen energía eléctrica, bien sea
como usuarios del servicio público domiciliario de energía eléctrica o como
autogeneradores, y en los propietarios de los predios y demás sujetos pasivos del
impuesto predial dentro de la jurisdicción del municipio o distrito, los
beneficiados con la prestación del servicio de alumbrado. De la misma manera,
el pago de dicha contribución es obligatorio, pues no se trata de un servicio
utilizable a voluntad por el contribuyente.
6.4.55. En tanto serían
los mencionados sujetos quienes obtendrían “utilidades” del servicio, la ley
señala, según se expuso atrás, la determinación de la base gravable, conforme con
la cual se establecería el monto a pagar. Para el usuario de energía eléctrica,
en la liquidación de la contribución se deberá considerar el volumen de energía
consumida y para el propietario de los predios y demás sujetos pasivos del
impuesto predial, se deberán considerar los elementos del avalúo catastral del
respectivo predio.
6.4.56. De la misma
manera, con el fin de asegurarse que la contribución especial que grava a
cualquiera de los dos sujetos pasivos sea equitativa en relación con los
“beneficios” recibidos, el legislador señala que solo se causará “teniendo en
cuenta el área de influencia del servicio de alumbrado público”, con lo cual se
da a entender que, solo si el servicio llega a las zonas de uso público sobre
las cuales se ubican los inmuebles cuyos propietarios son los sujetos pasivos
de la contribución, en cualquiera de las dos modalidades, se causará el
gravamen. Precisamente, en uno de los fines de la prestación del servicio se
indica: “[e]n ningún caso podrá cobrarse por este servicio sin que se haya
realizado la prestación del mismo en su área de influencia”.
6.4.57. El legislador
entiende, entonces, que el servicio de alumbrado público, si bien se suministra
en un área y no puede ser fraccionado al proporcionarse, reporta beneficios
individuales y privados a cada uno de los sujetos identificados legalmente como
sujetos pasivos del gravamen. De ahí que permita la generación del tributo solo
si efectivamente los predios en que se producen los consumos de energía
eléctrica o respecto de los cuales se sufrague impuesto predial, se hallan en
sitios cobijados por la iluminación del alumbrado público. En los términos
anteriores, no hay duda de que la ley quiso configurar  el tributo creado como
una contribución especial.
6.4.58. Ahora, debe
recordarse que una similitud entre la contribución y las tasas consiste en que,
en ambos casos, se retribuye un bien que aprovecha al contribuyente. Los dos
tributos tienen el objetivo de cobrar una contraprestación en razón de una utilidad
individual y privada que se recibe, lo que implica, por lo común, que el
beneficio también sea susceptible de ser proporcionado en orden a incrementar
los haberes de los sujetos pasivos o a generar utilidades de cualquier tipo,
antes no existentes.
6.4.59. El prestador del
servicio o del beneficio que se busca recuperar por medio de la tasa o la
contribución, respectivamente, actúa, por su parte, como un agente que enajena
el servicio o recauda, como compensación, una especie de pago. Esto, a su vez,
armoniza adecuadamente con ciertos principios formulados en el artículo 191
acusado.
6.4.60. Con arreglo al
principio de cobertura, se buscará garantizar una cobertura plena de todas las
áreas urbanas de los municipios y distritos, y en centros poblados de las zonas
rurales. Sin embargo, al mismo tiempo, el artículo 191 señala que dicha
cobertura será de aquellas zonas donde técnica y financieramente resulte
viable su prestación, en concordancia con la planificación local y con los
demás principios enunciados en el artículo bajo análisis. Esto indica, como
consecuencia, que la prestación y cobertura del alumbrado público en los
sectores urbanos y rurales de distritos y municipios estará condicionada al
referido de la  viabilidad financiera.
6.4.61. Por otra parte, según
la ley, de acuerdo con el principio de suficiencia financiera, se promoverá que
los prestadores del servicio de alumbrado público tengan una recuperación
eficiente de los costos y gastos de todas las actividades asociadas a la
prestación del servicio y obtener una rentabilidad razonable, lo cual
supone que las entidades, públicas o privadas,  encargadas de garantizar ese
bien podrán condicionar su suministro al referido parámetro, de carácter
esencialmente económico. La prestación podrá estar sujeta, por ende, a que las condiciones
específicas de zonas y territorios determinados, permitan calcular niveles de
rentabilidad razonables para quien se encargue de prestar el servicio.
6.4.62. En estas
condiciones, el legislador introdujo un esquema para la financiación del
servicio de alumbrado público de contornos muy definidos. Mediante la
regulación establecida en el artículo 191, buscó acomodar el funcionamiento de
dicho servicio a aquellos bienes u obras que se compensan mediante una carga
fiscal de las características de las contribuciones especiales. En este
sentido, individualiza los beneficiarios de la prestación y la base gravable, a
fin de calcular el monto final del tributo.
Así mismo, el gravamen
solo puede generarse si efectivamente se produce la recepción de dicho beneficio
por el contribuyente y, por lo tanto, solo si el “área de influencia” del
alumbrado alcanza físicamente las zonas en que se hallan los inmuebles a los
cuales la ley vincula los hechos gravables; de lo contrario, la obligación no
se genera. La utilidad, el beneficio o la ventaja para el contribuyente son medidos
por el legislador, como resulta evidente, de la recepción individual de la
iluminación proveniente del sistema de alumbrado.
La contribución especial
acusada de inconstitucional por el actor posee, de esta manera, las características
y los alcances que se han mostrado. El artículo comentado, en su integridad
platea una forma específica de suministrar el alumbrado público y,
correlativamente, una modalidad tributaria para su financiación, consistente en
una contribución especial. Este gravamen, con los rasgos ilustrados, es el tributo
que, según el actor, resulta incompatible con la Constitución. A continuación
se analizará su constitucionalidad.
Resolución del cargo
6.4.63. El artículo 191
de la Ley 1753 de 2015 consagró un conjunto de fines que deben ser asegurados
con la prestación del alumbrado público y de principios a los cuales se
sujetará su suministro. En consonancia, creó también una contribución especial
para su financiación en las entidades territoriales.
6.4.64. Desde un primer punto de
vista, el demandante considera que las características técnicas de la
contribución establecida no permiten financiar un servicio que, como el
alumbrado público, se presta de manera permanente y en interés general. Ese
tipo gravamen, fijado esencialmente como compensación de utilidades
particulares, afectaría la financiación de dicha prestación, en cuanto se reduciría
ostensiblemente el número de contribuyentes y la sostenibilidad del suministro,
en la medida en que solamente pagarían el tributo quienes, según la ley, efectivamente
se vean beneficiados, es decir, los propietarios de inmuebles, los sujetos
pasivos del impuesto predial y los consumidores energía eléctrica domiciliaria.
6.4.65. Según se mostró
en la sección anterior, el legislador diseñó una regulación para asemejar los
beneficios que se derivan del alumbrado público a las utilidades que se
compensan mediante las contribuciones especiales, precisamente con el propósito
de introducir un tributo de este tipo y lograr, de tal manera, la financiación
del servicio. Distinguió quiénes serían los sujetos pasivos, la base gravable y,
en concreto, aquello en que consistiría el beneficio a compensar, del cual
dependería la causación del gravamen.
6.4.66. Sin embargo, como
resulta evidente, el alumbrado público no proporciona el mismo tipo de beneficios
ni tiene el sentido de suministrar utilidades como las que se retribuyen
mediante las contribuciones especiales. Si bien es cierto estos tributos
permiten compensar un bien que, como el alumbrado público, es indivisible, las ventajas
que proporcionan, en últimas, se reflejan en externalidades patrimoniales, de
orden particular, lo cual no ocurre con el servicio de alumbrado, que es un
servicio prestado en interés general y de la colectividad, como acierta a
señalar el demandante.
En el caso de las
contribuciones por valorización, por ejemplo, la obra civil no proporciona un incremento
fraccionable al precio de los inmuebles cubiertos por el efecto económico de la
obra. Genera un beneficio indivisible. La utilidad se proyecta sobre un
conjunto de personas en razón de aquello que la actividad estatal supone y significa
económicamente, en sí misma, para el valor de los predios de los obligados. Sin
embargo, los contribuyentes perciben una ventaja tangible que se manifiesta en
el mayor valor que adquieren sus propiedades, a raíz de la actuación del
Estado. En otras palabras, los obligados adquieren un auténtico beneficio
privado, de tipo económico, que incrementa su patrimonio y es en razón de este que
surge y se justifica la carga fiscal.
El servicio de alumbrado
público, por el contrario, como se explicó en los fundamentos de esta sentencia,
no produce beneficios individuales ni se presta en interés particular, pese a
que, ocasionalmente, pueda reportar ciertas ventajas para una persona que
habite en aquello que el artículo demandado denomina “su área de influencia”.
Según se señaló, es
posible que para quien sea propietario de un inmueble ubicado en la zona
iluminada por el sistema de alumbrado comporte una ventaja la prestación del
servicio, pues en las inmediaciones de la propiedad se incrementará la percepción
y los índices se seguridad. Pese a esto, el alumbrado comporta un bien cuyo
sentido no es beneficiar a una persona específica, sino a todos aquellos que, incluso
si no habitan en viviendas aledañas a los sitios iluminados, deban
eventualmente utilizarlo.
Lo anterior, como se
reiteró, implica que el sistema de alumbrado público es un servicio que se
brinda en interés general, no particular ni privado. Tampoco su sentido es
aumentar las utilidades particulares de específicas personas, si bien esto
pueda fortuitamente ocurrir. Su esencia es beneficiar una población y generar
condiciones de seguridad, tranquilidad y bienestar para todo aquél que
eventualmente haga uso de los espacios de tránsito público que reciben el
alumbrado. Los bienes que proporciona esta prestación son dirigidos a todas las
personas que los usen y, por lo tanto, tienen una proyección colectiva y general,
antes que individual.
En este orden de ideas,
la Sala constata que la financiación del servicio de alumbrado público no es
compatible con las contribuciones especiales como especie de tributo. Su
sostenimiento no puede ser planteado mediante esta clase de cargas fiscales.
6.4.67. Ahora, el actor señala
que, en tanto el legislador configuró el alumbrado público, servicio que se debe
prestar en interés general y colectivo, como una prestación de carácter privado,
pues fijó beneficios individuales y determinó que los particulares que los
recibieran asumirían las correspondientes cargas, solo estos sujetos, en su
propio interés y beneficio, concurrirán a sufragar el gravamen, lo que traerá
como consecuencia que la financiación general, la continuidad y permanencia del
servicio estarán en riesgo.
6.4.68. El punto de
vista del demandante parte, no obstante, de un supuesto problemático. La Corte comparte
la conclusión, según la cual, el legislador intentó darle un carácter distinto,
marcadamente privado, al servicio de alumbrado y a su correlativo sistema de
financiación. Sin embargo, de esto no se sigue necesariamente la consecuencia
indicada. Este asume que lo pagado por los contribuyentes, supuestos beneficiarios
particulares a la luz de la ley, no será suficiente y surgirán problemas de
financiación del servicio de alumbrado, como prestación en beneficio público,
de la colectividad. Pero esta alegación es hipotética y no indefectiblemente imputable
a la norma acusada.
El demandante señala un
efecto de este nuevo esquema de financiación y considera que los municipios dejarán
de contar con recursos para proveer el servicio de alumbrado a  la generalidad.
Desde esta perspectiva, destaca que gran parte de las entidades territoriales
no disponen de las condiciones institucionales para garantizar por sí solas dicha
prestación, lo que motiva a acudir a los tributos de todos los administrados, situación
que, da a entender, se vería traumatizada con la nueva contribución, debido a
su estructura fiscal.
6.4.69. El problema que
el actor atribuye a la norma dependería, no obstante, de las características
territoriales de los municipios. Podría pensarse, en el mismo sentido imaginado
por aquél, que como en la mayoría de zonas urbanas y rurales en que se
proporciona el alumbrado hay consumos de energía eléctrica domiciliaria o pagos
por concepto de impuesto predial, siempre se podría contar con recursos para el
sostenimiento general del servicio y garantizar su prestación efectiva a toda
la localidad de que se trate. De esta manera, no se presentarían las
dificultades de financiación que señala la impugnación.
6.4.70. El demandante, sin embargo,
argumenta también desde un segundo punto de vista los problemas que el nuevo
modelo de financiación presentaría. Señala que la contribución por alumbrado
público se cobraría al grupo
de personas que reciban directamente el servicio, es decir, a quienes se hallen
en el “área de influencia”, con lo cual se permitiría que el mismo sea dejado
de prestar a cierto grupo de la población, pese a que, por su naturaleza, debe
ser suministrado en interés de la colectividad. Dado el carácter particular e
individual que pretendió imprimírsele al servicio, la norma tendría, en
consecuencia, impactos drásticos en la garantía de su prestación continua y
permanente, lo que desconocería la cláusula de Estado social y el principio de
la prevalencia del interés general.
6.4.71. La Corte considera que,
mediante el anterior argumento, el actor pone de presente un elemento que, en
cambio, sí afecta la validez constitucional de la   disposición impugnada. De
acuerdo con las consideraciones de este fallo, existe una relación inescindible entre la cláusula de Estado
social y la prestación eficiente de los servicios públicos, por así disponerlo
la propia Carta Política. Por otro lado, pese a que la ley debe fijar el régimen
jurídico de los servicios públicos, se advirtió, no puede en ningún caso
desconocer el mandato constitucional que le obliga a garantizar y asegurar su suministro
eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Esta última
consecuencia proscrita por el legislador es exactamente lo que permite la
financiación del servicio de alumbrado mediante la contribución especial
demandada, en los términos en que fue regulada por el legislador.
6.4.72. Al introducir dicho tipo de gravamen e
identificar los supuestos beneficiarios individuales del alumbrado público, el
servicio deja de tener un carácter colectivo y su prestación ya no es llevada a
cabo en interés general, sino individual, como bien apunta el actor. La
contribución es pagada por quien recibe la prestación, conforme a los supuestos
de la norma, y en tanto ello se verifique. Esto, a su vez, hace que el servicio
de alumbrado público se proporcione con arreglo a criterios económicos y se
someta la continuidad de su suministro a la capacidad económica que el
prestador determine en ciertas zonas, cuyos habitantes, si bien pueden derivar
beneficios de la luz pública, no son los únicos beneficiarios. El mismo
artículo 191, según se vio, contempla dos principios que consolidan la
filosofía de la financiación que quiso consagrarse en la norma demandada.
6.4.73. De un lado, solo si financieramente resulta
viable su cobertura en las áreas urbanas de los municipios y distritos y en
centros poblados de las zonas rurales, el servicio se prestará. Este
condicionamiento de la ley permite, entonces, que si el suministro no resulta “financieramente
viable”, el agente que la proporciona pueda abstenerse de hacerlo, pese a que,
en cuanto tal, se trata de un bien público de interés general y, por lo tanto,
es requerido por las personas que habitan las zonas en que, según el prestador,
no resulta financieramente viable su suministro, pero también por todas las
demás que eventualmente requieran hacer uso de las respectivas áreas de uso
público, por cuanto, se reitera, los destinatarios no son, esencialmente,
individuos particulares, sino la generalidad.
La carencia del servicio de alumbrado público
en dichas zonas no perjudicará exclusivamente a los propietarios de inmuebles que
se ubican allí, sino a todos aquellos que se ven en la necesidad de hacer uso eventual
de las vías o, en general, de dichas áreas de tránsito público. La ley crea la ficción
de que los beneficiarios del servicio son quienes habitan en su área de
influencia y, por ende, solo en relación con ellos organiza la prestación. Sin
embargo, de esta manera, en realidad permite que eventualmente se prive del
servicio no solo a los supuestos beneficiarios sino a toda la colectividad, a
los transeúntes, visitantes, peatones y conductores de los alrededores o de
otra localidad, que derivan del alumbrado público beneficios, especialmente, a
nivel de seguridad.
6.4.74. De otro lado, la ley consagra el principio
de suficiencia financiera, conforme al cual, se deberá promover que los
prestadores del servicio de alumbrado público obtengan una rentabilidad
razonable. Esto, de similar manera, indica que en la prestación del servicio se
tendrá en cuenta que las contribuciones recaudadas aseguren, no solo una
recuperación eficiente de los costos y gastos implicados en su suministro, sino
también indicadores de rentabilidad a los prestadores.
Puesto que el servicio será proporcionado bajo
un criterio de rentabilidad, es obvio que la vinculación de los beneficios del
alumbrado a personas en específico trae, también, como efecto que si, a juicio
del prestador del servicio, esos individuos determinados como sujetos pasivos,
dadas las bases gravables establecidas de las contribuciones, no permiten una
rentabilidad razonable, la continuidad del servicio estará en riesgo, con lo
cual se  afectará, una vez más, a dichas personas que habitan en la “zona de
influencia” del servicio, pero también a todos aquellos que circunstancialmente
deban hacer uso de esa área.
6.4.75. Surge claro de todo lo anterior que, en
virtud de la sostenibilidad financiera, a la cual se condiciona la cobertura
del servicio, y de la rentabilidad razonable que, gracias al principio de
suficiencia financiera, debe promoverse a favor de los prestadores del
servicio, la contribución especial establecida por el legislador permite que la
garantía de los derechos y bienes que se siguen para la colectividad de un
adecuado sistema de alumbrado público, se vea erosionada.
6.4.76. El alumbrado público se brinda en interés
general y persigue objetivos y bienes que interesan a la colectividad, en
cuanto tal. Sin embargo, al vincularse su financiación a la sostenibilidad
financiera y la rentabilidad razonable que los prestadores determinen en relación
con unos supuestos beneficiarios individuales, se permite que la prestación
eficiente del servicio dependa, en último término, de tales criterios. Como
consecuencia, un bien esencialmente ligado a intereses públicos termina asemejado
a un bien privado, lo cual desconoce que, si se deja de suministrar, la
afectación se sigue esencialmente para la generalidad de la población.
6.4.77. Por lo tanto, dado que la contribución
especial demandada permite que el alumbrado público, que persigue por esencia
intereses generales, antes que individuales, y que, como todos los servicios
públicos, es inherente a la finalidad social del Estado, no sea prestado de
manera eficiente, continua y permanente a todos los habitantes del territorio
nacional, la norma que lo contiene se halla en clara contradicción con la
cláusula de Estado social y, de manera, expresa, con el inciso primero del
artículo 365 C. P.
6.4.78. Conforme a lo indicado en las
consideraciones de esta providencia, una de las manifestaciones principales del
carácter social del Estado está dada por la garantía de la prestación adecuada
de los servicios públicos, al punto que el Constituyente dispuso un capítulo
específico para subrayar su importancia y su “inherencia” a la cláusula de
Estado social. Por lo tanto, un tributo como el adoptado por el artículo 191 de
la ley 1753 de 2015, que, en últimas, deja librada la satisfacción de una
necesidad general a criterios de suficiencia económica y rentabilidad del
prestador del servicio, en relación con aparentes beneficiarios individuales
del servicio, resulta ostensiblemente contrario a los mandatos superiores.
6.4.79. El gravamen creado por la ley acusada
lesiona intensamente, así mismo, el principio de la prevalencia del interés
general, consagrado en el artículo 1º de la Constitución. Esto, por cuanto el
alumbrado público es un servicio que encuentra su razón de ser en la
satisfacción de un interés general, pues los bienes que reporta no pretenden ni
permiten incrementar utilidades ni beneficiar a sujetos particulares y, al
contrario, están relacionados con las condiciones de seguridad de la población
y la obligación que tienen las autoridades de proteger a todas las personas en
su vida, honra, bienes, creencias, derechos y libertades (art. 2º).
6.4.80. La contribución especial juzgada deja de
lado el objetivo de salvaguardar tales intereses de carácter colectivo y lo
condiciona a supuestas relaciones privadas y, en específico, a unos criterios
de rentabilidad y viabilidad financiera determinados por el prestador del
servicio de alumbrado, de cuya apreciación, en últimas, dependería, la
satisfacción de una necesidad esencial para todo el conglomerado.
6.4.81. Ahora, si
bien es cierto conforme al artículo 334 C. P. el legislador debe llevar a cabo
la regulación de los servicios públicos en un marco de sostenibilidad fiscal, lo
cual parece estar conectado con uno de los principios consagrados en la ley, es
claro que la estructura de la financiación introducida en la norma establece directamente
la posibilidad de hacer nugatorio un servicio público de beneficio colectivo y
general, ligado, como se ha dicho, también, a la garantía de derechos
fundamentales, lo cual, bajo una interpretación armónica, no es permitido por
el citado artículo 334.
6.4.82. La
prevalencia del interés general, uno de los principios sobre los que se funda
el Estado, los servicios públicos, consustanciales a su finalidad social, y
derechos fundamentales como la vida, la integridad y otros, vinculados al
suministro efectivo del servicio de alumbrado público, no ceden en este caso frente
a razones de sostenibilidad fiscal y rentabilidad económica. El mismo artículo
334 señala que factores de esta índole no podrán invocarse para conculcar
derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva.
6.4.83. Por último,
debido al servicio que quiso financiarse a través de la contribución especial
establecida, la disposición desconoce también el artículo 338 de la
Constitución. Conforme a este, la ley puede establecer contribuciones como
compensación por los beneficios que el Estado proporcione a través de obras o
actividades. Esta potestad constitucional, por ende, solo es otorgada para
obtener contraprestaciones frente a beneficios que, necesariamente, se reflejen
en utilidades o ventajas patrimoniales efectivas para los sujetos pasivos, como
elemento consustancial de esa modalidad fiscal.
6.4.84. Según se ha
reiterado, en efecto, si bien los beneficios que se retribuyen a través de las
contribuciones especiales son de carácter indivisible, necesariamente ingresan
e incrementan el patrimonio individual de los obligados, por lo cual adquieren
un carácter sustancialmente privado. En este sentido, debido a que el alumbrado
público ningún incremento o utilidad patrimonial reporta a los particulares que
hacen uso de él, no podía, entonces, el legislador haber hecho uso de esa
autorización, por lo cual contravino el artículo 338 de la Carta.
En virtud de las razones expuestas, la Corte concluye que la
contribución especial demandada es contraria a la Constitución.
vi. Decisión a adoptar
6.4.85. La
inconstitucionalidad de la contribución especial demandada tiene implicaciones
en gran parte de la regulación establecida en el artículo 191 de la ley 1753 de
2015, puesto que luego de establecer los fines que se buscarían con su
prestación y los principios a los cuales se sujetaría su suministro, aquél creó
el gravamen en mención y en los siguientes tres incisos establecía los sujetos
pasivos del tributo, el establecimiento de la base gravable, la autoridad
administrativa que debería fijar los costos y gastos del servicio, así como la
manera de llevar a cabo su reparto entre los obligados.
6.4.86. En los
últimos tres incisos, se fijaban reglas sobre los procedimientos de recaudo de
la contribución, disposiciones relativas a los contratos mediante los cuales se
suministraría la energía eléctrica con destino al servicio de alumbrado, luego
de entrada en vigencia de la ley, y se confería a la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios el control y vigilancia de la prestación del
servicio, en consonancia con el carácter decisivamente individual que adquiría
el alumbrado.
6.4.87. En el parágrafo 1º se prescribía la sustitución del impuesto
de alumbrado público y, en particular, el literal d) del artículo 1o. de la Ley
97 del 1913, en lo que se refiera a dicho impuesto, y demás leyes que lo
complementan, por la contribución creada. En el parágrafo transitorio, se
precisaba que tal sustitución se aplicaría respecto de las entidades territoriales
que hubieran expedido acuerdos adoptando el tributo de alumbrado público
autorizado por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915.
6.4.88. La
norma indicaba, de igual manera, que los entes territoriales contarían con un
(1) año a partir de la entrada en vigencia de la ley para adoptar la
contribución en los términos establecidos por el artículo y que, una vez
cumplido este plazo, operaría la sustitución. Los alcaldes de los municipios y
distritos que a la fecha de expedición de esta ley tuvieran incorporado en los
acuerdos de impuesto de alumbrado público la actividad de semaforización, ordenaba
también el parágrafo, debían establecer la fuente con la cual se financiarían los
costos y gastos de la actividad de semaforización, luego de transcurrido el año
al que se refería el parágrafo.
6.4.89. Así
mismo, en el parágrafo 2º el legislador preveía que los contratos suscritos se
mantendrían, pero las prórrogas o adiciones que se pactaran con posterioridad a
la entrada en vigencia de la ley se regirían por esta y se señalaba que el
recaudo de la contribución de alumbrado se destinaría a sufragar el costo de la
prestación del servicio, a partir de la expedición de la ley. De igual manera,
se ordenaba que los contratos que se celebraran durante el período al que se
refería el parágrafo transitorio y, en todo caso, antes de la reglamentación del
artículo, se regirían por las normas vigentes previamente a la expedición de
esta ley.
6.4.90. Por último, el artículo indicaba
que, sin perjuicio de lo
anterior, los municipios o distritos podrían optar por no cobrar la prestación
del servicio de alumbrado público.
6.4.91. Como se observa, prácticamente
toda la regulación que seguía al establecimiento de la contribución especial en
los apartados controvertidos por el actor guardaba unidad de sentido y era
accesoria a ella. Las normas que definían y estaban destinadas a fijar los
elementos del tributo, aquellas sobre procedimientos de recaudo del gravamen y
de vigilancia y control del suministro del servicio, las reglas contractuales
que se seguirían para el suministro de energía eléctrica con destino al
servicio de alumbrado público una vez puesta en vigencia la ley y las disposiciones
sobre la sustitución del anterior impuesto, incluida la transitoria que otorgaba
un término para establecer la fuente de financiación del servicio de
semaforización, todas tenían su razón de ser en la puesta en marcha de la
contribución especial creada.
6.4.92. Dichas disposiciones, en efecto, se
ajustaban y estaban orientadas a afianzar e implementar el nuevo esquema de
financiación tributaria que se había introducido. Por lo tanto, con la
declaratoria de inexequibilidad de la contribución especial por alumbrado
público, correlativamente, todas ellas pierden su finalidad y quedan desprovistas
de cualquier efecto. Esto comporta la necesidad, en consecuencia, de que
también dichas disposiciones sean retiradas del sistema jurídico, como lo ha
hecho la Corte en otras oportunidades, en que los efectos de la
inconstitucionalidad alcanzan conjuntos más o menos amplios de enunciados
normativos e incluso estatutos completos[32].
6.4.93. Una
consecuencia similar debe ocurrir con la primera parte del artículo, en la cual
se establecen aquellos propósitos que debían asegurarse por las autoridades
municipales y distritales, y los principios a los cuales se sujetaría su
prestación. Propósitos como el financiamiento del alumbrado público dentro de
un marco de sostenibilidad fiscal, la ampliación de la cobertura del servicio,
condicionada por criterios de viabilidad financiera, y estándares como el
principio de suficiencia financiera, ligado a la obtención de índices de
rentabilidad razonable, y de eficiencia económica, tenían sentido únicamente en
la medida en que el suministro del alumbrado, en lugar de proveerse en interés
general, para toda la colectividad, con la contribución especial adquiría
connotación privada. Así mismo, la calidad del servicio, la eficiencia
energética y la homogeneidad, estaban orientados a  garantizar una prestación
del servicio con las características anotadas o la operatividad de la modalidad
del gravamen creado para las entidades territoriales.
Por las razones anteriores, el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015
será declarado inexequible en su integridad. En consecuencia, no es necesario
pronunciarse, en específico, sobre los demás cargos formulados en la demanda.
6.4.94. Por
último, la Sala aclara que, con la declaratoria de inexequibilidad de la contribución
especial creada para financiar el servicio de alumbrado público, no se crea un
vacío normativo sobre la materia, puesto que cobran vigencia las normas
tributarias anteriores, con arreglo a las cuales se sostenía dicho servicio, en
particular, el numeral 1, literal a, de la Ley 84 de
1915, en concordancia con el artículo 1, literal d, del artículo de la Ley 97
de 1913 y todas las normas que los modifiquen y complementen.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
DECLARAR INEXEQUIBLE el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, “por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 «Todos por un Nuevo País»”.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
María
Victoria Calle Correa
Presidenta
LUIS GULLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
Con salvamento parcial
de voto
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento parcial
de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA (P)
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
C-272/16
CONTRIBUCION ESPECIAL PARA
FINANCIAR EL SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2014-2018-Discrepancia
en razón a que cargos formulados se limitaron a cuestionar algunos apartes de
la norma (Salvamento de voto)
CONTRIBUCION ESPECIAL PARA
FINANCIAR EL SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2014-2018-Improcedencia de integración
normativa (Salvamento de voto)
CONTRIBUCION ESPECIAL PARA
FINANCIAR EL SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2014-2018-No
desconoce la autonomía de las autoridades territoriales (Salvamento de voto)
DEMANDA CONTRA NORMA SOBRE
CONTRIBUCION ESPECIAL PARA FINANCIAR EL SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO EN PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Transgresión al límite establecido en
el artículo 241 de la C.P. (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente
D-l 1056. Demanda de inconstitucionalidad del artículo 191 (parcial) de la Ley
1753 de 2015 "por
el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Lodos por un nuevo
país'".
Magistrada
Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Discrepo de la decisión de la mayoría que declaró
inexequible la totalidad del artículo 191 (parcial) de la Ley 1753 de 2015 "por el cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Lodos por un nuevo país'" en razón de que como puede
verse, los cargos formulados por el actor se limitaron a cuestionar únicamente
algunos apartes de la norma, destacados en el proyecto que se llevó a Sala
Plena así: "ARTÍCULO
191. ALUMBRADO PÚBLICO. Es un servicio público esencial, regido por los
artículos 56 y 365 de la Constitución Política. El Gobierno nacional, a través
del Ministerio de Minas y Energía, reglamentará su prestación para que se
asegure por parte de autoridades municipales y distritales lo siguiente: 1. El
mejoramiento de la calidad de vida y de seguridad de los habitantes en el nivel
nacional y territorial. 2. El financiamiento del servicio de alumbrado público
dentro del marco de sostenibilidad fiscal de la entidad territorial. En ningún
caso podrá cobrarse por este servicio sin que se haya realizado la prestación
del mismo en su área de influencia. 3. Una prestación eficiente y continua del
servicio de alumbrado público. 4. Se amplíe la cobertura en la prestación del
servicio de alumbrado público. La prestación del servicio de alumbrado público,
inherente al servicio público de energía eléctrica, se regirá por los
siguientes principios: a) El principio de cobertura buscará garantizar una
cobertura plena de todas las áreas urbanas de los municipios y distritos, y en
centros poblados de las zonas rurales donde técnica y financieramente resulte
viable su prestación, en concordancia con la planificación local y con los
demás principios enunciados en el presente artículo,   b) En virtud del
principio de calidad el servicio prestado debe cumplir con los requisitos
técnicos que se establezcan para él. c) Para efectos del presente artículo, el
principio de eficiencia energética se define como la relación entre la energía
aprovechada y la total utilizada, en cualquier proceso de la cadena energética
que busca ser maximizada a través de buenas prácticas de reconversión
tecnológica, d) El principio de eficiencia económica implica, entre otros
aspectos, la correcta asignación y utilización de los recursos de tal forma que
se busque la garantía de la prestación del servicio de alumbrado público al
menor costo económico y bajo criterios técnicos de calidad, e) En virtud del
principio de homogeneidad se buscará que la metodología para determinar los
costos totales máximos eficientes de prestación del servicio de alumbrado
público tengan una misma estructura para todos los municipios y distritos del
país, y que los costos resultantes respondan a la realidad de cada municipio o
distrito, f) En virtud del principio de suficiencia financiera se promoverá que
los prestadores del servicio de alumbrado público tengan una recuperación
eficiente de los costos y gastos de todas las actividades asociadas a la
prestación del servicio y obtener una rentabilidad razonable. Los costos y
gastos eficientes de todas las actividades asociadas a la prestación del
servicio de alumbrado público serán recuperados por el municipio o distrito que
tiene a cargo su prestación a través de una contribución especial con
destinación específica para la financiación de este servicio. Dichos costos y
gastos se determinarán de conformidad con la metodología que para tales efectos
establezca el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que delegue. Serán sujetos pasivos de la
contribución del servicio de alumbrado público quienes realicen consumos de
energía eléctrica, bien sea como usuarios del servicio público domiciliario de
energía eléctrica o como auto generadores y, en los casos en que no se realicen
consumos de energía eléctrica, los propietarios de los predios y demás sujetos
pasivos del impuesto predial que se encuentren dentro de la jurisdicción del
respectivo municipio o distrito. Lo anterior, teniendo en cuenta los criterios
de equidad y progresividad. El Ministerio de Minas y Energía o la
autoridad que delegue determinará la metodología que contenga los criterios
técnicos a considerar por parte de los concejos municipales y distritales para
realizar la distribución del costo a recuperar entre los sujetos pasivos, para
lo cual deberá tener en cuenta los principios definidos en este artículo.
Cuando el sujeto pasivo sea el usuario de energía eléctrica, para la
liquidación de la contribución se deberá considerar el volumen de energía
consumida. Cuando el sujeto pasivo sea el propietario de los predios y demás
sujetos pasivos del impuesto predial, para la fijación de la contribución se
deberá considerar los elementos del avalúo catastral del respectivo predio,
teniendo en cuenta el área de influencia del servicio de alumbrado público. El valor de la contribución en
ningún caso sobrepasará el valor máximo que se determine de conformidad con los
criterios de distribución contenidos en la metodología mencionada. Los alcaldes
municipales o distritales definirán los procedimientos de recaudo, y este podrá
realizarse, entre otros, a través de la facturación propia del municipio o
distrito, o de las empresas de servicios públicos domiciliarios de su
jurisdicción. En este caso, la remuneración del servicio de facturación y
recaudo se realizará de conformidad con la regulación aplicable a la
facturación conjunta. A partir de la vigencia de la presente ley, el suministro
de energía eléctrica con destino al servicio de alumbrado público deberá
realizarse a través de contratos soportados en los mecanismos de cubrimiento
que para el efecto determine el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad
que delegue dentro de los seis meses siguientes. En todo caso, el pago por el
suministro de la energía, la facturación y el recaudo se podrán realizar
mediante apropiación sin situación de fondos por parte de la entidad respectiva
y a favor del comercializador de energía eléctrica. Las personas
prestadoras del servicio de alumbrado público serán sujetos del control y
vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en
aspectos relacionados con la calidad y prestación del servicio. La
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios realizará la vigilancia y
control sobre el cumplimiento de los reglamentos técnicos expedidos para
regular el servicio de alumbrado público. PARAGRAFO lo. Sustitúyase el
impuesto de alumbrado público, y en particular, el literal d) del artículo lo.
de la Ley 97 del 1913, en lo que se refiera a dicho impuesto y demás leyes que
lo complementan. PARAGRAFO 2o. Los contratos suscritos mantendrán su vigencia,
pero las prórrogas o adiciones que se pacten con posterioridad a la vigencia de
la presente ley se regirán por lo previsto en esta ley; en todo caso, el
recaudo de la contribución de alumbrado se destinará a sufragar el costo de
prestación del servicio a partir de la expedición de la presente ley. Los
contratos que se celebren durante el período al que se refiere el parágrafo
transitorio y en todo caso antes de la reglamentación de este artículo, se
regirán por las normas vigentes antes de la expedición de esta ley. PARAGRAFO
TRANSITORIO. La sustitución de que trata el parágrafo lo del presente artículo se aplicará respecto de las entidades
territoriales que hayan expedido acuerdos adoptando el tributo de alumbrado
público autorizado por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915. Contarán con un
(1) año a partir de la entrada en vigencia de la presente ley para adoptar la
contribución en los términos establecidos por este artículo. Una vez cumplido
este plazo operará la sustitución. Los alcaldes de los municipios y distritos que a la
fecha de expedición de esta ley tengan incorporado en los acuerdos de impuesto
de alumbrado público la actividad de semaforización, deberán establecer la
fuente con la cual se financiarán los costos y gastos de la actividad de
semaforización a partir de la terminación del período de un (1) año al que se
refiere este parágrafo transitorio. Sin perjuicio de lo anterior, los
municipios o distritos podrán optar por no cobrar por la prestación del
servicio de alumbrado público".
En el debate se expuso, que cabía interpretar que el
demandante solicitó la inexequibilidad de todo el artículo, conclusión a la que
se llegó acudiendo a la integración normativa. No comparto esa postura, por
cuanto, a mi juicio, no concurren los supuestos que la jurisprudencia ha
exigido para su procedencia.
En efecto, para el caso, no había lugar a que se
incorporara todo el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 al juicio de control
abstracto de constitucionalidad por integración normativa, de oficio; por lo
siguiente: Es muy bien sabido que ese tipo de juicio procede de forma
excepcional en tres supuestos (i) cuando la disposición carece de contenido
deóntico claro, (ii) cuando la disposición cuestionada está reproducida en
otras normas no demandadas; (iii) y cuando la norma acusada está
intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta
serias dudas de constitucionalidad.
Se desprende del tenor del artículo 191 de la Ley 1753
de 2015, que el mismo tiene determinado su función, efectos, y una estructura
de contenido completa; tampoco se encuentra que este precepto este reproducido
en otra ley, igualmente, no se halla relacionado con otra disposición normativa
en la que se advierta dudas sobre su constitucionalidad.
Sumado a lo anterior, ya está Corporación se había
pronunciado en la C-155 de 2016, sobre varios apartes del artículo demandado,
declarándolos exequibles, precisamente, al concluir que la norma cuestionada no
desconoce la autonomía de las autoridades territoriales, pues se consideró que
ese principio, no debía entenderse como contrapuesto a la facultad de
configuración legislativa, sino, en concordancia con el mismo, bajo una
perspectiva de análisis amplio pero no ilimitado, lo que convalida la
posibilidad de que el legislador pueda establecer contribuciones y tasas, para
recaudar los recursos que servirían para cubrir los costos y gastos generados
de la prestación del servicio público de alumbrado público, sin que ello
constituya una negación a la facultad de los entes territoriales de administrar
los recursos y establecer los tributos necesarios en el marco de sus funciones.
Por consiguiente, verificada la constitucionalidad de varios apartes de la
norma que el actor demandó nuevamente en esta ocasión, bajo cargos
coincidentes, no obstante que la mayoría haya querido darles una presentación
distinta, se suscita una clara contradicción respecto del nuevo pronunciamiento
que declaró inexequible la totalidad del artículo 191 y una indiscutible
vulneración del efecto de cosa juzgada.
De ahí que estuve de acuerdo
con la ponencia inicial, que estudió de forma justificada y precisa las razones
por las cuales se proponía la exequibilidad de uno de los apartes demandados, e
inexequibles otros, previendo la ineptitud de algunos de los cargos planteados
por el demandante e inclusive respetando el efecto de cosa juzgada que recayó
sobre el mismo aspecto dilucidado en la sentencia C-155 de 2016.
Por ende, en el análisis de constitucionalidad que la
mayoría aborda se halla una transgresión al límite establecido en el artículo
241, numeral 4, que señala que la Corte Constitucional deberá "decidir sobre las demandas
de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto
por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación ", al no concurrir una demanda
que acusara de inconstitucionalidad el contenido integral o total del artículo
191 de la Ley 1753 de 2015.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDO LINARES
CANTILLO
A LA SENTENCIA
C-272/16
CONTRIBUCION ESPECIAL PARA FINANCIAR EL SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO
EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-La sentencia incurre en control de conveniencia de la norma, algo
que escapa a la competencia de la Corte (Salvamento de voto)
LEGALIDAD TRIBUTARIA Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Contexto histórico (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Concepto (Salvamento de voto)
TRIBUTO-Competencia para fijar elementos (Salvamento de voto)
AUTONOMIA FISCAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-No delimitación por legislador de cada uno de elementos del tributo (Salvamento de voto)
Expediente:
D-11056
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 191 (parcial) de la Ley 1753 de 2015
"Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
"Todos por un Nuevo País " ".
Me aparté respetuosamente de la decisión
mayoritaria aquí adoptada y, por lo tanto, procedo a explicar mi disenso.
Debe recordarse que la demanda planteaba
tres cuestiones de constitucionalidad:
1.     La relativa al
desconocimiento del principio de legalidad tributaria, al permitir al
Ministerio de Minas determinar el método para establecer los costos que se
recuperarían con la contribución especial de alumbrado público.
2.     La relativa al
desconocimiento de la autonomía territorial en materia fiscal al establecer,
directamente en la ley, todos los elementos del tributo.
3.     La relativa a la
vulneración del Estado Social, al no permitir, con esta contribución, una
correcta financiación del servicio de alumbrado público.
El texto definitivo
de la sentencia no resolvió los dos primeros problemas jurídicos, por
sustracción de materia, al declarar próspero el tercero de los cargos. En este
sentido, explico mi posición respecto del cargo analizado (I), pero también
respecto de los cargos no analizados (II).
I. La vulneración del principio de Estado
Social de Derecho: el cargo analizado
Es cierto que la prestación eficiente de
los servicios públicos se encuentra en la entraña misma del Estado Social de
Derecho y, en esto, la sentencia se fundamenta de manera adecuada. Sin embargo,
resulta bastante difícil, aunque no imposible, realizar un control de la
eficiencia en la prestación del servicio, en sede del juicio abstracto de
constitucionalidad, sin caer directa o indirectamente en un control de la
conveniencia de la norma adoptada por el legislador, algo que escapa a la
competencia de esta Corte. La sentencia de la que me aparto incurre en este
control de la conveniencia de la norma al validar el argumento del demandante
según el cual cobrar el alumbrado público solamente a los usuarios del servicio
de energía eléctrica y a los propietarios de bienes inmuebles afecta la
prestación eficiente del servicio, por cuanto disminuye el número de obligados
a financiar el servicio y, en este sentido, podría terminar por no prestarse el
servicio en zonas donde se necesite, pero no existan usuarios de energía o
propietarios que lo financien. Para justificar este control de conveniencia de
la norma, la sentencia resalta que el mismo artículo 191 condiciona la
cobertura en la prestación del servicio a la sostenibilidad financiera. Se
trata de una argumentación débil que podría ser utilizada incluso en contra del
sistema de 1913 que revivió la sentencia, esto es, del impuesto de alumbrado
público, ya que el impuesto no tiene destinación específica, su recaudo entra a
los ingresos generales y, en la configuración presupuestal, estos dineros
pueden legítimamente ser destinados para cualquier otro fin, distinto de la
prestación del servicio público de alumbrado público. ¿Acaso este no sería,
bajo la misma línea argumentativa, un sistema que atentaría contra la adecuada
financiación del servicio, la que determina su prestación eficiente? En otros
términos, la decisión política del Congreso de la República de reemplazar un
mecanismo que tiene más potenciales contribuyentes, pero sin destinación
específica, por un sistema que reduce los contribuyentes, pero tiene
destinación específica, hacía parte de su discrecionalidad en la configuración
de la materia tributaria.
Por otra parte, la sentencia adopta un
criterio discutible para diferenciar las tasas de las contribuciones
especiales. Según la decisión, la diferencia radica en el carácter voluntario
de las tasas, ya que el obligado lo sería porque decidió libremente que se le
prestara el servicio cuyo costo se le cobra, mientras que en las contribuciones
no se requiere su voluntad en la realización de la actividad cuyos costos se
buscan recuperar. ¿Acaso podría sostenerse, razonablemente, entonces, que en
las tasas por la prestación de los servicios públicos domiciliarios existe esta
decisión libre del usuario de tomar el servicio o rechazarlo? No. Los servicios
públicos domiciliarios son esenciales porque se vinculan a la dignidad humana y
son condiciones para la eficacia de derechos constitucionales fundamentales[33]. En
este sentido, constituye un sofisma creer que existe verdadera voluntad del
usuario para tomar o rechazar el servicio. En realidad, el criterio que resulta
determinante fue el que la sentencia agregó a continuación: que los beneficios
recibidos en las contribuciones son generales en su origen, aunque resultan
determinables de manera individual.
Con estos elementos, la sentencia
concluyó que la prestación del servicio público de alumbrado público no puede
ser financiado a través de una contribución especial, ya que los que resultan
beneficiados no son solamente los usuarios del servicio de electricidad o los
dueños de los predios, sino el interés general al crear, por ejemplo, mejores
situaciones de seguridad, ornato, orden, etc., para cualquier persona
(transeúntes, conductores de vehículos); es decir, no solamente los dueños de
los predios. Por eso afirma que los obligados por esta contribución especial no
son los que en estricto sentido reciben el beneficio que resultan obligados a
reembolsar en razón de su área de influencia. En otras palabras, los obligados
a pagar esta contribución especial no reciben ningún beneficio patrimonial.
Se trata de una argumentación seductora,
pero peligrosa; bajo esta misma lógica se deberían declarar inexequibles las
contribuciones por valorización ya que, si bien indirectamente resulta mejorado
el precio del bien, el beneficiario de la obra es el interés general, porque,
por ejemplo, con la construcción del puente, va a mejorar la movilidad, incluso
respecto de personas que no residen en la zona y circulan ocasionalmente por
allí. De la misma manera, el beneficio del alumbrado público instalado al
frente de su bien podría generar mejoras estéticas, de orden y seguridad que
determinarían un mayor valor del bien, aunque el beneficio evidentemente se
dirige al interés general. Esta contradicción pone de presente, de nuevo, que
con apariencia de tecnicidad se realizó, en realidad, un control de la
conveniencia de la norma demandada.
II. La legalidad tributaria y la
autonomía de las entidades territoriales: los cargos no analizados
Al declarar
inexequible el artículo por el tercero de los cargos, la sentencia no estudió
los dos primeros. Se trata de una práctica que no resulta criticable en nombre
de la eficiencia en la prestación del servicio de justicia, pero deja abiertas
cuestiones constitucionales que resultan interesantes y se pierde la
oportunidad de guiar al legislador en el ejercicio de su labor. Por esta razón,
considero que sí debieron haberse resuelto los dos primeros problemas
jurídicos, que apuntaban hacia el mismo asunto: la legalidad en materia
tributaria.
El origen del principio de legalidad en
materia tributaria se remonta a 1215 cuando los ingleses ganaron una batalla
contra la arbitrariedad real al forzar a reconocer, de manera perentoria, en la
Carta Magna, el principio "no taxation without
representaron". La obligatoria participación del parlamento en el
establecimiento de los tributos fue confirmada, en 1628, en la Petición de
derechos elevada por el Parlamento al Rey, luego de que éste quisiera imponer
por la fuerza y bajo amenaza de prisión, impuestos para atender las necesidades
de la Guerra de los treinta años. En la Petición de derechos se fue aún más contundente:
"no
se podrá recaudar ningún impuesto, sin el consentimiento del Parlamento'".
Pero
en Colombia el principio de legalidad tributaria no significa necesariamente
competencia exclusiva del Congreso de la República. La legalidad tributaria es
una expresión imprecisa que cobija, en verdad, un entramado normativo en el que
participan la ley y actos administrativos de las asambleas departamentales y de
los concejos municipales. Esto se deriva claramente del artículo 338 de la
Constitución Política, al disponer que: "En tiempo de paz, solamente el
Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las
ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos (...)". Esta
norma debe ser leída a la luz del numeral 3 del artículo 287 de la
Constitución, el que dispone que para la gestión de sus intereses, las
entidades territoriales tendrán el derecho de "Administrar
los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones".
A la luz de las disposiciones
constitucionales referidas, la competencia atribuida a una autoridad
ministerial para determinar el sistema de la contribución, pareciera
contradecir la reserva de órganos autorizados para ejercer el poder tributario
y ser, por esta vía, inconstitucional. La misma conclusión no se derivaba ni de
los criterios legales establecidos en el artículo para cuantificar los costos
que se buscaba recuperar con la contribución de alumbrado público, ni del
desarrollo de los elementos del tributo establecidos por el legislador.
En este sentido, debe advertirse el
riesgo que implicaría que hiciera carrera en la jurisprudencia constitucional
una interpretación maximalista de la autonomía de las entidades territoriales,
en materia tributaria, que limite la competencia del legislador a la creación
de los elementos mínimos del tributo, para que el resto de los elementos pueda
ser desarrollado por las corporaciones públicas territoriales. Tal restricción
de la competencia del Congreso no se deriva ni de la Constitución, ni de la
jurisprudencia misma de esta Corte. Así, en la sentencia C-528 de 1996 esta
Corte introdujo un parámetro de control de la constitucionalidad de las normas
que podrían afectar la autonomía fiscal de las entidades territoriales,
referido al núcleo esencial y, en esa oportunidad, consideró que la condonación
de las deudas fiscales, con recursos propios de la entidad territorial, hace
parte de la parte auto gestionable en materia tributaria[34]. Por su parte, la
sentencia C-537 de 1995 determinó el alcance de las competencias de los
distintos órganos que participan en la configuración de las normas tributarias
en los siguientes términos:
"(...) estima la Corte
que la regla general en virtud de lo dispuesto por el artículo 338 superior, es
que la ley que crea una determinada contribución, debe definir directamente los
sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de
los impuestos. Pero ello no obsta para que dentro de una sana
interpretación de las normas constitucionales, sean las entidades territoriales
las que con base en los tributos creados por la Ley, puedan a través de las ordenanzas
departamentales y los acuerdos municipales o distritales, a través de sus
corporaciones, fijar los elementos de la contribución respectiva, o sea, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, así como las tarifas de las
mismas" (negrillas no originales).
En el mismo sentido, la sentencia C-413
de 1996 fue aún más explícita al explicar que sería inconstitucional una ley
que no dejara margen de determinación del tributo a la corporación territorial:
"Cuando la Constitución
estatuye que tales competencias de los cuerpos de elección popular habrán de
ser ejercidas de acuerdo con la ley no está dando lugar a la absorción de la
facultad por parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos
deban ceder absolutamente su poder de imposición al legislador. Este, por el
contrario, al fijar las pautas y directrices dentro de las cuales obrarán esas
corporaciones, tiene que dejar a ellas el margen que les ha sido asignado
constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las circunstancias y
necesidades específicas de la correspondiente entidad territorial, lo que
concierne a las características de los gravámenes que vayan a cobrar.
Por eso, el mismo artículo 338
de la Constitución, que el demandante estima violado, dispone con claridad que
no solamente la ley sino las ordenanzas y los acuerdos son los actos que
consagrarán directamente los elementos de los tributos. Tal competencia está
deferida, pues, según que el gravamen sea nacional, departamental, distrital o
municipal, al Congreso, a las asambleas y a los concejos.
(...)
Dentro de ese contexto, la
referencia a la obligación de señalar en el acto creador del impuesto los
elementos esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse hecha, según
el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que corresponda, de lo cual se
infiere que si el legislador, como puede hacerlo (artículos
295, 300-4 y 313-4), decide regular o establecer normas generales sobre
tributos del orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir,
ni debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos
los componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos
activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones,
el método y el sistema para recuperación de costos o la participación en
beneficios -como
sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales-, pues su función
no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades
territoriales, la de sustituir a los órganos de éstas en el ejercicio de la
competencia que les ha sido asignada por la Constitución " (negrillas ni
subrayas originales).
Por su parte, la sentencia C-1097 de 2001
reiteró el carácter compartido de la competencia fiscal respecto de los
tributos territoriales, entre el Congreso y las asambleas y concejos[35], pero
no fijó un criterio para determinar la extensión admisible de la participación
del Congreso.
De los precedentes referidos surge una
regla que leída en sentido contrario alteraría el diseño de las competencias
compartidas en materia tributaria. Así, la jurisprudencia citada censura la ley
que no deje margen alguno a la configuración de los elementos esenciales del
tributo por parte de las corporaciones territoriales. Esto no quiere decir que
el legislador solamente deba crear la categoría a través de la determinación
del hecho gravable y los sujetos del tributo, so pena de inconstitucionalidad[36]. Dicho
de otra manera, sería inconstitucional una ley que anule y suplante la
competencia tributaria de las entidades territoriales, al no dejarles margen
alguno de configuración, por fijar directamente TODOS los elementos del
tributo. Pero el legislador podría determinar algunos de ellos. En este caso,
la autonomía de las entidades territoriales, en materia fiscal, sería menor,
pero no estaría excluida. Debe recordarse que la autonomía de las entidades
territoriales no es autarquía y, por lo tanto, debe ejercerse de acuerdo con la
ley, la que debe crear el tributo que podrá ser implementado en la entidad
territorial por parte de sus corporaciones públicas, suprimirlo o
transformarlo, cambiar su naturaleza jurídica (de impuesto a contribución
especial, como en este caso), imponer límites a los cobros excesivos de los tributos
territoriales (recursos endógenos), pero también respecto de los recursos
exógenos, todo esto sin que se pueda válidamente concluir que se afectó la
autonomía de las entidades territoriales. Una conclusión contraria atenta
contra la cláusula constitucional de Estado Unitario y de vinculación positiva
y negativa a la ley. Por consiguiente, el grado de autonomía de las entidades
territoriales, en materia fiscal, será el que determine la ley que crea el
tributo, siempre y cuando deje un margen de configuración a la corporación
pública territorial. Este, aunado a la facultad de implementar el tributo en su
territorio[37],
y de administrar libremente su recaudo e inversión, son los elementos que
estructuran el núcleo esencial de su autonomía.
Respetuosamente,
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
[1] Una explicación amplia de las exigencias que deben cumplir los
cargos es expuesta en la Sentencia C-1052 de 2001.
[2] Folios 16 y 17 de la demanda.
[3] Ibíd., folios 19 y 20.
[4] Ibíd., folio 20.
[5] Ibíd., folio 21.
[6] MP Alejandro Linares Cantillo.
[7] Ferrajoli, Luigi, Teoria del diritto e della democrazia. Vol.
2. Teoria della democrazia, Laterza, Roma, Bari, 2007, p. 392.
[8] Sentencia C- 1064 de 2001.
[9] Sentencia C-150 de 2003.
[10] Así mismo, en la Sentencia C-242 de 1997 se sostuvo: “El
Constituyente de 1991 concibió la prestación de los servicios públicos como una
función inherente a los fines del Estado Social de Derecho (CP, Artículo 365),
con el deber correlativo de una realización eficiente para todos los
integrantes del territorio nacional, dada la estrecha vinculación que los
mismos mantienen con la satisfacción de derechos fundamentales de las personas,
con la vida y la salud. Dicha prestación debe adelantarse bajo un régimen
jurídico determinado por el legislador (CP, Artículo 150-23) acorde con las
necesidades de la comunidad y dentro de nueva perceptiva expansionista del
ámbito tradicionalmente estatal de ejecución de actividades que comprenden
servicios públicos, permitiendo la participación de las comunidades organizadas
y de los particulares. C-247 de 1993”. Del mismo modo, en la Sentencia
C-286 de 2013 se indicó: El hecho de que la Constitución dedique un apartado
exclusivo a los servicios públicos (arts. 365 a 370, capítulo 5 del Título XII)
es indicativo de la trascendencia institucional de esa materia”.
[11] Cfr. C- 503 de 2003, reiterada en la
Sentencia C-741 de 2003.
[12] Cfr. Sentencias C-741 de 2003 y C-263 de 2013.
[13] Coloma, Germán, Análisis económico del
derecho privado y regulatorio, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2001, p. 50,
citado por Gutiérrez Castro, Armando, El alumbrado público en Colombia.
Marco institucional y régimen jurídico, Universidad Externado de Colombia,
Bogotá D. C., 2011, p. 105.
[14] Ibíd., p. 106.
[15] Gutiérrez Castro, Armando, Op. Cit.,
p. 106.
[16] Por lo general, en un escenario
deportivo, la energía que se consume en su interior no es parte del alumbrado
público, sino que es cobrada mediante contadores propios, instalados en la
edificación, bajo el mismo esquema que el consumo de energía eléctrica
domiciliaria.
[17] Sentencia C-776 de 2003, citada en la Sentencia C-402 de 2010.
[18] En la Sentencia C-402 de 2010 se dijo: “un sector importante de la doctrina, por fuera de la clasificación
tradicional de los tributos, ha hecho referencia a figuras impositivas como
“las exacciones”, las cuales representan los pagos que se deben realizar por un
sector específico de la población a favor de los organismos descentralizados
del Estado, cuyo origen es el hecho de recibir un beneficio concreto por las
actividades que éstos desarrollan. Así, por ejemplo, en sentencia C-1148 de
2001 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) este Tribunal reconoció que por fuera de las
habituales categorías de tributos pueden existir otros de carácter especial,
como lo es la denominada “tarifa de control fiscal”. En sus propias palabras,
la Corte manifestó: «hay que decir, que no le asiste razón al actor, porque la
“tarifa de control fiscal” no está enmarcada dentro de los conceptos de “tasas
y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los
costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que
les proporcionen” (inciso 2º del artículo 338 de la Constitución), tal como lo
entiende el demandante, sino que corresponde a un tributo especial,
derivado de la facultad impositiva del Estado (arts. 150, numeral 12, y 338 de
la Carta). Y que es fijada individualmente a cada una de las entidades de la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de
la Nación (art. 267, inciso 1º de la Carta)»”.
[19] Ver las Sentencias C-040 de 1993, C-465 de 1993, C-545 de 1994, C-577
de 1995, C-1371 de 2000, C-1067 de 2002, C-1143 de 2003, C-224 de 2004, C-1171
de 2005 y C-228 de 2010.
[20] Sentencias C-776 de 2003. Ver, también,
las Sentencias C-465 de 1993, C-402 de 2010, C-577 de 1995 y C-260 de 2015.
[21] Sentencia C-040 de 1993.
[22] Sentencia C-927 de 2006.
[23] “En relación con esta característica, en sentencia del 24 de
octubre de 2002, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, sostuvo que: «El precio cubre los costos en que incurre
la entidad para prestar el servicio, incluyendo los gastos de funcionamiento y
las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión». (Consejera
Ponente: Ligia López Díaz. Expediente No. 13.408)”.
[24] Sentencia C-927 de 2006, reiterada en la
Sentencia C-713 de 2008. Ver, también, Sentencias C- 465 de 1993, C-545 de
1994, C-228 de 2010 y C-402 de 2010.
[25] Sentencias C-495 de 1996 y C-1179 de
2001.
[26] Sentencia C-040 de 1993, reiterada en la
Sentencia C-155 de 2003.
[27] Sentencia C-155 de 2003.
[28] Sentencia C-545 de 1994.
[29] Sentencias C-465 de 1993, C-1179 de 2001, C-152 de 1997, C-182 de
2010, C-490 de 1993, C-528 de 2013, C-545 de 1994 y C-1179 de 2001.
[30] Ver sentencias C-144 de 1993 y C-221 de
2007.
[31] Sentencia C-402 de 2010. Ver, así mismo,
Sentencias C-155 de 2003 y C-228 de 2010.
[32] Sentencia C-169 de 2014. Ver, así mismo,
las Sentencias C-087 de 1998; C-557 de 2000; C-251 de
2002 y C-879 de 2008.
[33] Se trata de
servicios públicos esenciales, de acuerdo con el artículo 4 de la Ley 142 de
1994, declarado exequible mediante la sentencia C-663/00, la que reiteró lo
afirmado por la sentencia C-450/95 en el sentido que "El carácter
esencial de un servicio público se predica, cuando las actividades que lo
conforman contribuyen de modo directo y concreto a la protección de bienes o a
la satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligados con el
respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades
fundamentales".
[34] Esta sentencia
precisó que "Tal autonomía no es absoluta, tiene límites,
consagrados en la Constitución y la ley. Pero las limitaciones que esta última
establezca, no pueden vulnerar el núcleo esencial de la autonomía. Esta es la
razón para considerar que la autorización que debe dar la asamblea
departamental al concejo, en el caso de la condonación de obligaciones a favor
del municipio, vulnera la autonomía fiscal del municipio": Corte
Constitucional, sentencia C-528/96.
[35] "De lo cual
se concluye que mientras en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de
poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales su competencia es
compartida con las asambleas y concejos, a menos que se quiera soslayare! principio
de autonomía territorial que informa la Constitución": Corte
Constitucional, sentencia C-1097/01.
[36] Una
interpretación en este sentido, contraria al sentido de los precedentes, fue
introducida en la sentencia C-538 de 2002 laque sostuvo "Pues si bien
aquél, en ejercicio de su soberanía impositiva puede autorizar a los cuerpos
colegiados territoriales para establecer o modificar tributos, así como
delinear los parámetros mínimos que aseguren cierta eficacia al tributo de
acuerdo con los propósitos fiscales perseguidos, no puede definir en la ley
habilitante todos y cada uno de los elementos del tributo, asunto éste del
resorte de las
asambleas y concejos, que conocen de
primera mano las necesidades e intereses de sus territorios y pueden, con más
sólidos fundamentos de juicio, determinar el alcance y la conveniencia del
contenido de cada uno de dichos elementos. Sintetizando: si bien es cierto que
en relación con los tributos nacionales el legislador debe fijar todos los
elementos, esto es, sujeto activo, sujeto pasivo, hechos y bases gravables y
tarifas; también lo es que frente a los tributos territoriales el Congreso no
puede fijar todos sus elementos porque estaría invadiendo la autonomía de las
entidades territoriales. De este modo, la fijación de los parámetros básicos implica reconocer
que ese elemento mínimo es la autorización que el legislador da a las entidades
territoriales para la creación del tributo" (negrillas no
originales).
[37] En este sentido
se pronunció esta Corte en las sentencias C-121/06 y C-1097/01.