T-856-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-856/08
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Elementos/ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Existencia
de perjuicio irremediable
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Presupuestos para que proceda respecto a
reajuste o reliquidación pensional
ACCION DE TUTELA-Solicitud sobre reajuste y conmutación
pensional a cargo del Fondo de Previsión  Social del Congreso
REGIMEN PENSIONAL DEL CONGRESO-Regulación legal
EXCONGRESISTA-Situación pensional y régimen de transición
PENSIONES DE EXCONGRESISTAS-Reajuste especial previsto en el Decreto
1359 de 1993 y conmutación pensional
Para ser beneficiario del reajuste especial,
la persona debe “en su condición de Senador o Representante a la Cámara”,
satisfacer los requisitos señalados en el artículo 7º del Decreto 1359 de 1993.
Es posible que un excongresista haya sido pensionado por una entidad diferente
al Fondo de Previsión Social del Congreso, y no obstante ello, sea beneficiario
del reajuste especial previsto en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993.  En
estos casos, por mandato del artículo 15 de la Ley 33 de 1985, es el Fondo de
Previsión Social del Congreso la entidad encargada de reconocer y pagar las
prestaciones sociales de los Congresistas, pudiendo dicha entidad acudir a la
figura de la conmutación pensional con otras entidades de previsión social,
quienes están obligadas a contribuir en la proporción que les corresponda.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por cuanto el actor no cumple
los requisitos del Decreto 1359 de 1993 para que proceda el reajuste especial y
la conmutación pensional
El actor no cumple con los supuestos previstos por el
Decreto 1359 de 1993 para que proceda el reajuste especial de su pensión y la
consecuente conmutación pensional a cargo de Fonprecon, toda vez que aparece
demostrado en el expediente que para la época en la que comenzó a ostentar la
calidad de congresista, ya tenía 56 años, incumpliendo con ello el requisito de
llegar a la edad de 55 años en ejercicio del cargo, y el tiempo de servicios
para la misma época era menor a los 20 años de servicio, llegando apenas a 18
años. La exigencia del Decreto 1359 de 1993,  tal como lo ha interpretado esta
Corporación, es que  el status de pensionado con el régimen especial del
Congreso, se adquiere cuando siendo congresista se llega a la edad de  55 años
(hombres), y se cumplan los 20 años de servicio. Al margen de lo anterior,
advierte la Sala que el peticionario si bien alcanza  la edad probable de vida,
puesto que supera los 80 años de edad, disfruta de una pensión de vejez con
derecho a los reajustes de ley y goza de asistencia médica. En consecuencia, no
afronta un perjuicio irremediable y grave, sin desconocer  su avanzada edad y
su condición de sujeto de especial protección constitucional.
Referencia: expediente T- 1.798.224
Accionante:
Néstor David Ternera
Forero apoderado de Jorge Dangond Daza
Demandado:
Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República –FONPRECON-
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C.,  dos (2) de septiembre de dos mil ocho
(2008).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Mauricio González Cuervo y
Marco Gerardo Monroy Cabra, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos proferidos por
el Juzgado  Octavo Administrativo de Bogotá D.C. y el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, Sección Tercera Subsección B, dentro de la acción de Tutela
instaurada por Néstor David Ternera Forero como apoderado del señor Jorge
Dangond Daza contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República
–FONPRECON-.
I.       ANTECEDENTES
1. La solicitud
El señor Néstor David Ternera Forero, actuando en
representación de Jorge Dangond Daza, impetró acción de tutela como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, solicitando la protección de
los derechos fundamentales de su representado al debido proceso, igualdad,
seguridad social, dignidad, mínimo vital y a la protección a las personas de la
tercera edad, con el fin de que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República accediera a su petición de reconocimiento de pensión de jubilación de
acuerdo con lo dispuesto para tal efecto por el Decreto 1293 de 1994.
2. Reseña fáctica
2.1
El señor Jorge Dangond Daza se desempeñó como Representante a la Cámara durante
los periodos comprendidos entre el 20 de julio de 1962 al 19 de julio de 1963;
y del 20 de julio de 1968 al 19 de julio de 1969. El accionante también ocupó
el cargo de Senador de la República en los períodos comprendidos entre el 20 de
julio de 1978 y el 19 de julio de 1979; y el 20 de julio de 1980 y el 19 de
julio de 1981.
2.2
Para el momento en el que el actor cumplió el último periodo en el Congreso de la
República (julio de 1980-julio de 1981) tenía la edad de 58 años y contaba con
un tiempo de servicios de 18 años, 1 mes y 9 días.
2.3 Mediante
la Resolución 1574 de 1988, el Instituto de Seguros Sociales  le reconoció la
pensión de jubilación la cual actualmente no supera la suma de un millón
quinientos mil pesos m/cte (1.500.000.oo).
2.4
El 22 de julio de 2003 el señor Dangond Daza presentó un derecho de petición
ante el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República en el que
solicitó la afiliación y la conmutación pensional, con el fin de que le fuera
reconocida la pensión de jubilación especial para excongresistas con base en el
régimen establecido en el Decreto 1293 de 1994.
2.5
El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República FONPRECON, mediante la
Resolución 228 de 2005 negó la petición por cuanto la pensión reconocida por el
Seguro Social no lo fue en su calidad de Congresista, tal como lo exige el
artículo 7 del Decreto 1293 de 1994.
Agrega la demanda que el señor DANGOND DAZA, tiene
actualmente 85 años de edad, padece de síndrome mieloproliferativo crónico tipo
trombocitemia, insuficiencia renal crónica más hipertrofia prostática y
enfermedad de alzheimer avanzada.
2.6
Por lo anterior, el señor Jorge Dangond Daza presentó acción de tutela como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable el 28 de
septiembre de 2007 con el objeto de que se amparen sus derechos al debido
proceso, igualdad, seguridad social, dignidad, mínimo vital y a la protección a
las personas de la tercera edad, con el fin de que el Fondo de Previsión Social
del Congreso de la República accediera a su petición de reconocimiento de
pensión de jubilación especial de excongresista de acuerdo con lo dispuesto
para tal efecto por el Decreto 1293 de 1994.
3. Pruebas
Son relevantes las siguientes pruebas
allegadas al expediente:
- Poder especial otorgado para instaurar la
tutela.
- Memorial de solicitud de pensión a
FONPRECON de fecha 22 de junio de 2003.
- Resolución No. 0228 del 22 de febrero de
2005 proferida por FONPRECON con la cual se negó el reconocimiento pensional.
- Fotocopia de la Cédula de Ciudadanía del
señor JORGE DANGOND DAZA
- Certificación del Senado de la República
sobre asistencia y tiempo de servicio.
- Certificados médicos e historia clínica
del señor JORGE DANGOND DAZA.
4. Consideraciones de la parte actora
Sostiene el accionante que la negativa de
FONPRECON vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso al desconocer la
normatividad vigente en materia de previsión social; a la igualdad por no hacer
el reconocimiento y pago de la conmutación solicitada, por lo que resulta
discriminatorio como quiera que en otro casos sí ha accedido a las
conmutaciones; a la seguridad social, dignidad y mínimo vital por tratarse de
una persona de  85 años que padece de una riesgosa enfermedad y requiere de
tratamientos urgentes, permanentes y costosos los cuales no pueden ser
atendidos debido a los escasos ingresos que genera su pensión.
Adicionalmente manifiesta, que la acción de
tutela procede como mecanismo transitorio, dado que, si bien existe la
posibilidad de incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante
la jurisdicción contenciosa, ésta resulta ser un medio ineficaz debido a las
condiciones especiales en las que se encuentra el señor Dangond Daza. Señala
que el perjuicio irremediable consiste en que dadas las circunstancias del
afectado, requiere de medidas urgentes e impostergables para gozar en vida y en
forma inmediata de los derechos fundamentales que le han sido violados por
FONPRECON.
Manifiesta el accionante que ha cumplido
con los siguientes periodos de cotizaciones para efectos de acceder a su
derecho pensional:
ENTIDAD
PERIODO
AÑOS
MESES
DIAS
Contador e
Inspector de Vías
15 de abril de 1946
a 24 de marzo de 1948
1
11
9
IDEMA
21 de abril de 1951
a 28 de marzo de 1952
0
11
7
Alcaldía de
Valledupar
25 de julio de 1955
a 25 de  mayo de 1957
1
10
0
Alcaldía de
Valledupar
3 de septiembre
de 1970 a 5 de noviembre de 1970
0
2
2
Libro
"Renacimiento de Valledupar"
2
0
0
Libro "De
París a Villanueva"
2
0
0
Cámara de
Representantes
20 de julio de 1962
a 19 de julio de 1963
0
3
26
Corporación
Algodonera del Litoral
Marzo de 1967 a
Marzo de 1968
1
0
0
Cámara de
Representantes
20 de julio de 1968
a 19 de julio de 1969
0
5
12
Instituto de
Seguro Social
1° de octubre de
1971 a 20 de diciembre de 1971
0
0
20
15 de mayo de 1972
a 30 de abril de 1973
0
11
15
8 de enero de 1975
a 15 de agosto de 1975
0
7
7
1 de septiembre
de 1975 a 19 de julio de 1978
2
10
18
Senado de la
República
20 de julio de 1978
a 19 de julio de 1979
0
11
23
Instituto de
Seguro Social
21 de julio de 1979
a 19 de julio de 1980
1
0
0
Senado de la
República
20 de julio de 1980
a 19 de julio de 1981
1
0
0
Instituto de
Seguro Social
1 de septiembre
de 1981 a 1 de septiembre de 1982
1
0
0
1 de enero de 1983
a 22 de agosto de 1984
1
7
22
TOTAL
20
9
1
Indica el accionante que su derecho al
reconocimiento de la pensión de jubilación, al reajuste de la misma, y a la
conmutación pensional por parte del Fondo de Previsión Social de Congreso
procede por las siguientes razones:
- Porque al tener 85 años y más de 20 años
de servicio, algunos de ellos en el Congreso de la República tal y como lo
reconoció el Instituto de Seguros Sociales en la Resolución No. 1574 de 1988 en
la que se reconoció su pensión de jubilación, cumple con los requisitos
establecidos en el Decreto 1293 de 1994 para acceder a la pensión especial
prevista para excongresistas.
- A su juicio, no es necesario, que los 20
años de servicio requeridos para pensionarse de acuerdo con las reglas
aplicables al caso de excongresistas, hayan tenido lugar en el ejercicio del
cargo señalado, basta en su concepto, con haber sido congresista en alguna
época del tiempo requerido para acceder al derecho pensional. De otra forma, no
se explicaría que un ex congresista pudiera pedir el reconocimiento de la
pensión de jubilación especial con base en el Decreto 1359 de 1993, “aun
mucho tiempo después de haberse separado del cargo de congresista, y aun
cuando, posteriormente, haya ejercido otros cargos.”
5. Pretensiones del demandante
Solicita el peticionario que se inaplique la
Resolución 0228 de 2005 que negó la afiliación y conmutación pensional
solicitadas y que se ordene a FONPRECON que, mediante resolución
administrativa, reconozca y pague una pensión que no sea inferior al 75% del
ingreso mensual promedio que devenguen los congresistas en ejercicio y que sea
liquidada desde el 22 de julio de 2000, por el derecho que le asiste a percibir
las mesadas correspondientes a la retroactividad de tres años, contados desde
el 22 de julio de 2003, fecha en la cual se presentó la solicitud pensional.
6. Respuesta del ente accionado
Señala el Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República que mediante las Resoluciones 0416 de 2004 y 228 de
2005, negó la afiliación al señor Dangond Daza, y el reajuste especial de la
mesada de la pensión de vejez reconocida por el Instituto de Seguro Social
mediante la Resolución 1574 de 1988. Para la entidad accionada la pensión del
accionante no se rige por el régimen especial de los excongresistas, ya que no
adquirió el status de pensionado en calidad de legislador y su retiro del
Congreso de la República tuvo ocurrencia sin que hubiese reunido los requisitos
para acceder a la prestación pensional solicitada.
Manifiesta la accionada que si lo que
pretende el accionante es que se ordene como mecanismo transitorio la
reliquidación de la pensión con el reajuste especial para excongresistas
previsto en el Decreto 1359 de 1993, con el fin de evitar un perjuicio irremediable,
dicha situación no corresponde a la realidad, como quiera que la última
decisión que negó la solicitud de reliquidación pensional fue en el 2005, por
lo que han transcurrido más de dos años, y con ello se desvirtúa la ocurrencia
de un perjuicio irremediable.
Fonprecon aduce que no puede acceder a la
solicitud de conmutación pensional, es decir de reliquidación de la pensión de
jubilación, por cuanto después del reconocimiento de la misma, el peticionario  no
acreditaba al menos un año en calidad de Congresista de la República y de
aportes al Fondo, no cumpliendo con los requisitos contemplados por la Ley 19
de 1987, el Decreto 1359 de 1993 y el Decreto 816 de 2002, que son las normas
que regulan la materia. Continúa señalando que la conmutación pensional es una
figura totalmente diferente a lo pretendido por el actor, establecida para
garantizar a los pensionados por empresas del sector privado la continuidad en
el pago de la pensión cuando la empresa tenga que ser obligatoriamente
liquidada, transfiriendo los recursos correspondientes al Instituto de Seguros
Sociales.
Finalmente manifiesta, que no se presenta
un trato desigual al negar la solicitud del actor, ya que la aplicación de la
norma, Decreto 1359 de 1993 de la cual no es destinatario, no le confiere
derecho alguno. Así mismo, señala que no procede el reconocimiento excepcional
de la prestación para evitar un perjuicio irremediable, dado que el accionante
recibe una mesada pensional y es un comerciante reconocido en la región del
Cesar, lo cual permite concluir que no se encuentra en peligro su mínimo vital,
y “como quiera que han transcurrido más de dos años desde que presentó la
solicitud, el paso del tiempo pone de manifiesto la falta de amenaza o
vulneración actual del mínimo vital del accionante y la ausencia en la
necesidad de una protección urgente del mismo.” Por lo anterior, solicita
denegar las pretensiones de la acción.
II. DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
1. Sentencia de primera instancia
El Juzgado Octavo Administrativo de Bogotá, mediante
sentencia del 11 de octubre de 2007 declaró la improcedencia de la acción de
tutela, al considerar que ésta es un instrumento legal de carácter subsidiario,
al cual se puede acudir cuando el afectado carece de otro medio de defensa
judicial para lograr la protección de sus derechos fundamentales, salvo que se
interponga para evitar un perjuicio grave e irremediable, carácter del cual
carece la presente acción, ya que se acreditó que el actor es pensionado del
Instituto de Seguros Sociales desde 1988, por lo que cuenta con asistencia
médica y posee los medios de subsistencia desde esa época. De esta manera, el
mecanismo idóneo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, por
tanto, no puede el demandante acudir discrecionalmente a la acción de tutela.
Aduce que no se encuentra debidamente
acreditado el perjuicio irremediable, pues si el actor consideraba vulnerados
sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital,
seguridad social, a la protección a las personas de la tercera edad, debió
acudir a este mecanismo de protección con anterioridad, y no después de dos
años de notificada la última decisión proferida por el Fondo del Congreso,
aunado al hecho de que también pudo haber intentado la acción contencioso
administrativa desde el momento en que se negó la solicitud.
2. Impugnación
El demandante impugnó el fallo al
considerar que se ha demostrado que dadas sus condiciones de ancianidad, de
escasos recursos económicos y de precaria salud, está enfrentado a un perjuicio
irremediable. Pretender, como lo hace el fallador de primera instancia,
imponerle la carga inhumana y onerosa de tener que acudir a la jurisdicción
ordinaria, que demoraría entre 5 y 7 años, imposibilitaría el goce en vida de
la pensión, lo que se aparta de toda razón legal y jurídica. Lo anterior,
teniendo en cuenta su edad de 85 años y el estado de salud en el que se
encuentra.
Manifiesta el accionante que en ningún momento
se ha pretendido, como erróneamente lo afirmó el juez de primera instancia,  que
la sola circunstancia de ancianidad de su representado sea la única razón para
evidenciar el perjuicio irremediable, ésta es una apreciación personal y
equivocada del juzgador, que denota una inexplicable desestimación del acervo
probatorio.
De otro lado, destaca el señor Dangond
Daza, que sólo recibe una ínfima pensión que no sobrepasa la suma de $1’500.000
mensuales, sin embargo, el juez afirma que por estar pensionado no se presenta
un perjuicio irremediable.
Concluye el actor diciendo que todas las
circunstancias fácticas, edad, salud e ingresos económicos fueron desestimadas
por el juez constitucional desprotegiéndolo así del amparo tutelar solicitado.
Por lo que considera que el fallo de primera instancia debe ser revocado.
3. Sentencia
de segunda instancia
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Tercera, Subsección B, en sentencia del 28 de noviembre de 2007  confirmó
la decisión de primera instancia y negó las pretensiones del accionante.
Consideró que el señor Jorge Dangond Daza no cumple con los requisitos exigidos
por el Decreto 1359 de 1993 para que proceda el reconocimiento de la
conmutación pensional por parte del Fondo Previsión Social del Congreso de la
República, toda vez que aparece demostrado en el expediente que para la época
en la que el actor ostentaba la calidad de congresista tenía más de 55 años de
edad, pero el tiempo de servicios para la misma era menor a los 20 años de
servicio, llegando apenas a 18 años. El tiempo requerido para obtener la
pensión de vejez fue cumplido por el actor con posterioridad al ejercicio del
cargo de congresista y por ello la pensión fue reconocida por el Instituto de
Seguros Sociales. Por lo anterior, concluye el Tribunal que la entidad
accionada no ha incurrido en una violación de los derechos fundamentales del
accionante.
III.    ACTUACIÓN ADELANTADA EN SEDE DE REVISIÓN
Esta Sala de Revisión, a través de
auto del 16 de mayo de 2008, ordenó oficiar al señor  Jorge Dangond Daza, para que
respondiera un cuestionario con respecto a su capacidad económica, y así
obtener pruebas adicionales que permitieran tomar una decisión de fondo en el
proceso de la referencia. En la misma oportunidad se ordenó suspender los
términos en este proceso de revisión.
Adicionalmente, por auto del 23 de
mayo de 2008, esta Corporación ofició al Fondo de Previsión Social del Congreso
de la República, solicitándole enviar con destino a este proceso, copia de las
resoluciones Número 00598 del 3 de octubre de 2000, y  Número 0727 del 5 de
mayo de 2003.
IV. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Competencia
A través de esta Sala de Revisión, la Corte
Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas dentro del
proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y
241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
Corresponde determinar a esta Sala de
Revisión si los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a
una vida digna y a la protección especial de las personas de la tercera edad del
señor JORGE DANGOND DAZA  fueron vulnerados por el Fondo de Previsión Social
del Congreso de la República FONPRECON, al negarse a aceptar la conmutación
pensional solicitada por aquél, así como a efectuar el reajuste especial de su
mesada, de conformidad con la Ley 4º de 1992 y el Decreto 1359 de 1993.
Para resolver la cuestión, la Sala se
ocupará de los siguientes asuntos: (i) en primer lugar, realizará un
análisis de la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio en
los casos de reliquidación de pensiones o reconocimiento de pensiones de
jubilación; (ii) en segundo lugar, estudiará el régimen pensional de los
excongresistas, con el fin de determinar los requisitos necesarios para acceder
a la conmutación pensional y al reajuste especial solicitados por el actor y (iii)
finalmente confrontará la jurisprudencia existente en la materia con los
supuestos del caso concreto.
3. La procedencia de la tutela
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable en los casos
de reliquidación o reconocimiento de pensiones. Reiteración de
jurisprudencia.
En múltiples oportunidades esta Corporación
ha señalado que la acción de tutela no es mecanismo judicial para resolver las
controversias relacionadas con el reconocimiento o reliquidación de
prestaciones sociales, particularmente en materia de pensiones.
La Corte ha indicado que la competencia para
resolver este tipo de conflictos ha sido asignada por el ordenamiento jurídico
a la justicia laboral o contenciosa administrativa, según el caso, en tanto que
en el debate respecto del reconocimiento o reliquidación de una pensión se
encuentran comprometidos derechos litigiosos de rango legal, del resorte de los
jueces ordinarios y no del juez de derechos fundamentales, siendo entonces los
primeros los llamados a garantizar el ejercicio de tales derechos.[1]
No obstante lo anterior, la jurisprudencia
de esta Corporación también ha entendido que la regla general anteriormente
anotada no es absoluta, pues de manera excepcional, es posible que el  juez de
tutela disponga el reconocimiento o la reliquidación de una pensión en dos
supuestos:
1) Cuando el medio judicial ordinario es
ineficaz o no es lo suficientemente expedito para brindar una protección
inmediata, circunstancias que deben ser valorados por el juez constitucional en
cada caso particular. En el proceso de la evaluación de las circunstancias
referidas, el juez de tutela deberá considerar si (i) se encuentra
plenamente demostrada la afectación de los derechos fundamentales al mínimo
vital y a la vida digna del accionante o de su núcleo familiar; si (ii)
los beneficiarios del derecho pensional son sujetos de especial protección
constitucional; y si (iii) efectivamente, a pesar de que le asiste al
accionante el derecho pensional que reclama, éste fue negado de manera caprichosa
o arbitraria.[2]
2) Cuando la acción de tutela se ejerce
como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, caso en el cual es necesario demostrar la existencia de dicho
perjuicio. Esta  Corporación ha decantado el concepto de perjuicio
irremediable, señalando que  debe ser:
a)
Cierto e inminente. Ello significa que la configuración del
perjuicio no puede derivarse de meras conjeturas, y que no puede tratarse de un
perjuicio futuro,  que esté por suceder;
b)
De urgente
atención. Ha dicho la
Corte que la medida que se requiera para conjurar el perjuicio ha de adoptarse
de manera urgente con el fin de evitar que se consume un daño irreparable,
c)
Grave. Esto
en el entendido de que no basta con la presencia de cualquier perjuicio, sino
que el mismo ha de ser relevante lo que equivale a la gran intensidad del
daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. [3]
Sin embargo, la Corte
ha hecho la siguiente precisión: para que prospere la acción de tutela como mecanismo
transitorio tratándose de solicitudes de reajuste o reliquidación pensional, “no
basta que el actor sea una persona de la tercera edad que se encuentre frente a
un perjuicio irremediable, sino que también es menester que el derecho cuyo
reconocimiento reclama por esta vía sea procedente a la luz del ordenamiento
jurídico, pues de otra forma no podría hablarse de la omisión o desconocimiento
de un deber legal por parte de la autoridad pública.” [4] En otras palabras, es
menester que el accionante demuestre que cumple con los requisitos exigidos por
la ley para el reconocimiento y pago de la prestación reclamada, pues de lo
contrario, el amparo deviene improcedente.
Debe en consecuencia
estudiarse, si en el presente caso, la solicitud hecha por el peticionario
sobre el reajuste y la conmutación pensional a cargo del Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República, resulta procedente conforme a las normas
legales que regulan la materia. Por tal razón, tal y como lo ha hecho en otras
oportunidades esta Corporación, se procederá a hacer un recuento del desarrollo
legislativo del régimen pensional aplicable a los congresistas.
4. La situación pensional de los excongresistas,
y el régimen de transición en la materia
El antecedente en nuestros tiempos, con
respecto al régimen pensional de los congresistas, se remonta a la Ley 6 de
1945. Por virtud de dicha ley se estableció, inicialmente, el reconocimiento de
una pensión vitalicia de jubilación para los “empleados y obreros nacionales”
que llegaran a la edad de cincuenta (50) años y cumplieran veinte (20) años de
servicio continuo o discontinuo (Artículo 17).  Con la expedición de la Ley 48
de 1962, la norma citada se hizo extensiva, particularmente, a los miembros del
Congreso, en los siguientes términos:
“Artículo 7º. Los miembros del Congreso y
de las asambleas departamentales gozarán de las mismas prestaciones e indemnizaciones
sociales consagradas para los servidores públicos en la ley 6ª de 1945 y demás
disposiciones que la adicionen o reformen.”
De esta forma, se crea una regulación jurídica
específica para los miembros del Congreso, con unos requisitos especiales para
la consolidación de los derechos que él confiere, en atención a su condición y a
la naturaleza de sus funciones.  En este contexto se expido, el Decreto 1723 de
1964, reglamentario de la ley 68 de 1962, el cual estableció que la pensión
vitalicia de jubilación para los congresistas, tendría una cuantía equivalente
a las dos terceras partes del promedio de las asignaciones devengadas durante
el último año de servicios, o del promedio de lo devengado en los tres últimos
años, a opción del beneficiario (artículo 2º).
Posteriormente la ley 33 de 1985 “Por la
cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las
prestaciones sociales para el Sector Público”, definió la especialidad del
régimen pensional de los miembros del Congreso, no obstante mantuvo los
requisitos establecidos en normas previas, para acceder a la pensión de
jubilación.  De lo anterior da cuenta, el artículo 14, el cual ordenó la
creación del Fondo de Previsión Social del Congreso –Fonprecon- como un
establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, encargado de reconocer y pagar las prestaciones sociales de los
Congresistas, empleados del Congreso y de los empleados del mismo Fondo.  Por
su parte, el artículo 1º modificó el régimen general de pensiones de los
empleados oficiales aumentando el requisito de edad a cincuenta y cinco (55)
años; y manteniendo el requisito de tiempo de servicio en veinte (20) años,
exigencias que se aplican respecto de los congresistas, pero dejando a salvo lo
siguiente:
“Parágrafo 2º. Para los empleados oficiales
que a la presente ley hayan cumplido quince años continuos o discontinuos de
servicio, continuarán aplicándose sobre la edad de jubilación que regían con
anterioridad a la presente ley.
Quienes con veinte (20) años de labor
continua o discontinua como empleados oficiales, actualmente se hallen
retirados del servicio, tendrán derecho cuando cumplan los cincuenta años (50)
de edad, si son mujeres, o cincuenta y cinco (55) si son varones, a una pensión
de jubilación que se reconocerá y pagará de acuerdo con las disposiciones que
regían al momento de su retiro.” (Subrayado fuera de texto)
Ya en vigencia de la Constitución Política de
1991, se expidió la Ley 4ª de 1992, con la cual se asignó al Gobierno Nacional
la función de fijar el régimen salarial y prestacional del Congreso (artículo
1º), respetando los derechos adquiridos (artículo 2º), y disponiendo que el
monto de la pensión, de la que se hicieran beneficiarios, no sería inferior al
75% del ingreso promedio mensual que durante el último año, y por todo concepto,
percibiere el congresista (artículo 17). En desarrollo de esta ley, el Gobierno
Nacional expidió los Decretos 1359 de 1993 y 1259 de 1994.[5]
El primero de los Decretos, fijó el régimen
especial de pensiones para los miembros del Congreso, así como los reajustes y
sustituciones que sobre ellas proceden, para el caso de los legisladores. El
Decreto 1359 de 1993  dispuso:
“Artículo 1º. Ambito de aplicación.
El presente Decreto establece integralmente y de manera especial, el régimen de
pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas, que en lo sucesivo se
aplicará a quienes a partir de la vigencia de la ley 4ª de 1992, tuvieren
la calidad de Senador o Representante a la Cámara de Representantes”.
(Subrayado fuera de texto)
“Artículo 7º. Definición.  Cuando
quienes en su condición de Senadores o Representantes a la Cámara, lleguen o
hayan llegado a la edad que dispone el artículo 1º, parágrafo 2º de la Ley 33
de 1985 y adicionalmente cumplan o hayan cumplido 20 años de servicios,
continuos o discontinuos en una o en diferentes entidades de derecho público
incluido el Congreso de la República, o que los haya cumplido y cotizado en
parte en el sector privado y ante el Instituto Colombiano de Seguros Sociales,
conforme a los dispuesto en el artículo 7º de la ley 71 de 1988, tendrán
derecho a una pensión vitalicia de jubilación que no podrá ser inferior al 75%
del ingreso mensual promedio, que durante el último año y por todo concepto
devenguen los Congresistas en ejercicio, de conformidad con lo establecido en
los artículos 5º y 6º del presente Decreto”.  (Subrayado fuera de texto)
“Artículo 17. Reajuste especial.  Los
Senadores y Representantes a la Cámara que se hayan pensionado con anterioridad
a la vigencia de la Ley 4ª  de 1992, tendrán derecho a un reajuste en su mesada
pensional, por una sola vez, de tal manera que su pensión en ningún caso
podrá ser inferior al 50% de la pensión a que tendrían derecho los actuales
Congresistas.
Será requisito indispensable para que un
excongresista pensionado pueda obtener el reajuste a que se refiere el presente
artículo, no haber variado tal condición como consecuencia de su
reincorporación al servicio público en un cargo distinto al de miembro del
Congreso, que hubiere implicado el incremento y reliquidación de su mesada
pensional.  Este
reajuste surtirá efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994.  El
Gobierno Nacional incluirá las respectivas partidas en el proyecto de ley anual
de presupuesto correspondiente a la vigencia de 1994.” (Subrayado fuera de
texto)
En el interregno entre la promulgación de la
Ley 4 de 1992, y la expedición de los decretos reglamentarios para el régimen pensional
del Congreso, fue expedida la ley 100 de 1993, la cual consagró el Sistema de
Seguridad Social Integral, estableció un régimen de transición (artículo 36), y
permitió la posibilidad de que los miembros del Congreso fueran beneficiarios del
sistema general de pensiones y del sistema general de seguridad social en salud
(artículo 273).[6] Al efecto la Ley 100 de
1993 dispuso:
“Artículo 36. (…)
La edad para acceder a la pensión de vejez,
el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la
pensión de vejez de
las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y
cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad
si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la
establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las
demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la
pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente
ley.(…)” (Subrayado fuera de texto)
“Artículo 273. Régimen Aplicable a los Servidores
Públicos.  El Gobierno Nacional, sujetándose a los objetivos, criterios y
contenido y criterios que se expresan en la presente Ley, y en particular a lo
establecido en los artículos 11 y 36 de la misma, podrá incorporar, respetando
los derechos adquiridos, a los servidores públicos, aún a los
congresistas, al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de
Seguridad Social en Salud”. (Subrayado fuera de texto)
En desarrollo de lo previsto en las disposiciones
referidas, con el propósito de unificar el régimen de seguridad social, el
Gobierno Nacional expidió el Decreto 1293 de 1994, el cual, en cumplimiento de
las normas generales, ordenó la aplicación del sistema general de pensiones a
los legisladores y a los empleados del Congreso, con excepción de los cubiertos
por el régimen de transición previsto en el artículo 2º de dicho decreto, el
cual dispone:
“Artículo 2º. Régimen de Transición
de los senadores, representantes, empleados el Congreso de la República y del
Fondo de Previsión Social del Congreso.- Los senadores, representantes, los
empleados del Congreso de la República y los empleados del Fondo de Previsión
Social del Congreso, tendrán derecho a los beneficios del régimen de transición
de que trata el artículo 36 de la ley 100 de 1993, siempre que a 1º de abril de
1994 hayan cumplido alguno de los siguientes requisitos:
a.   Haber cumplido 40 o más años de edad si son
hombres , o 35 o más años de edad si son mujeres;
b.   Haber cotizado o prestado servicios durante
15 años o más.
Parágrafo.  El régimen de transición de
que trata el presente artículo se aplicará también a aquellas personas que
hubieren sido senadores o representantes con anterioridad al 1º de abril de
1994, sean o no elegidos para legislaturas posteriores, siempre y cuando
cumplan a esa fecha con los requisitos de que tratan los literales a) y b) de
este artículo, salvo que a la fecha señalada tuvieren un régimen aplicable
diferente, en cuyo caso este último será el que conservarán.” (Subrayado
fuera de texto)
Artículo 3º. Beneficios del régimen de transición. Los
senadores y representantes que cumplan con alguno de los requisitos previstos
en el artículo anterior, tendrán derecho al reconocimiento de su pensión de
jubilación cuando cumplan con los requisitos de edad y tiempo de servicios o
número de semanas cotizadas establecidas en el decreto 1359 de 1993, así
como el monto de la pensión, forma de liquidación de la misma e ingreso base de
la liquidación establecidos en el mismo decreto.(…)
Parágrafo. El régimen de transición de que trata el
presente artículo se aplicará también para aquellos senadores y representantes
que durante la legislatura que termina el 20 de junio de 1994 tuvieren una
situación jurídica consolidada al cumplir antes de dicha fecha, 20 años de
servicios continuos o discontinuos en una o diferentes entidades de derecho
público incluido el Congreso de la República, o que los hubieran cumplido y
cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto de Seguros Sociales
en cualquier modalidad.  En cuanto a la edad de jubilación se aplicará lo
dispuesto en el literal b) del artículo 2º del decreto 1723 de 1964, es decir
que tales congresistas, una vez cumplido el tiempo de servicios aquí previsto,
podrán obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación a la edad de 50
años.”  (Subrayado fuera de texto)
En este contexto, de acuerdo con la
interpretación que de las citadas normas ha efectuado la Corte Constitucional
se puede concluir, con respecto al régimen pensional de los congresistas y
excongresistas, que “[e]l régimen de transición previsto en el Decreto 1293
de 1994 remitió a la ley 100 de 1993 (art. 36).  Dicha ley se refiere al
Decreto 1359 de 1993, por ser éste precisamente el régimen anterior y especial
previsto para los congresistas, y señalar allí los requisitos para tener
derecho a la pensión de jubilación o a su reajuste especial  por el Fondo de
Previsión Social del Congreso; sin embargo el decreto contempla la edad
indicada en la ley 33 de 1985.”[7]
Por consiguiente, para esta Corporación[8]
los requisitos para acceder al derecho a la pensión de jubilación o a su
reajuste conforme con el régimen previsto para los congresistas, de acuerdo con
lo previsto en el Decreto 1359 de 1993 se requiere que una persona “en
su condición de Senador o Representante a la Cámara”:
(i)
Llegue o haya llegado a
la edad de cincuenta (50) años de edad para el caso de las mujeres, o cincuenta
y cinco (55) años de edad si se tarta de varones; y,
(ii)
Cumpla o haya cumplido veinte
(20) años de servicios continuos o discontinuos en una o en diferentes
entidades de derecho público, incluido el Congreso  de la República, o que los
haya cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto de
Seguros Sociales, conforme a la ley 71 de 1988[9].
En consecuencia, quienes al momento
de haberse desempeñado como congresistas cumplieren con los requisitos
señalados, tienen derecho a beneficiarse del régimen de transición, y por lo
tanto el monto de su pensión no puede ser inferior al 75% del ingreso mensual
promedio que durante el último año y por todo concepto reciba un congresista[10].
Por su parte, La Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado, en el concepto número 1030 de 1997 y en
su ampliación, adoptó la posición que en este caso comparte la Corte
Constitucional.  En la oportunidad citada consideró esa Corporación que[11]:
“PRIMERO. El decreto 1359 de 1993
expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades constitucionales y
legales, en particular de la contenida en el artículo 17 de la ley 4ª de 1992,
por el cual estableció un régimen  especial de pensiones en favor de los
congresistas, hizo remisión jurídicamente admisible a la ley 33 de 1985, en
particular al artículo 1º parágrafo 2º, que establece la edad requerida para
tener derecho a una pensión vitalicia de jubilación.
El decreto 1293 de 1994 no remitió
directamente a la ley 33 de 1985 sino al decreto 1359 / 93 y en su aplicación a
esta ley.
Como la remisión la hace el decreto 1359
al parágrafo de un artículo  específico (el 1º de la ley 33), no existe razón
válida para aplicar otras disposiciones de la misma ley, como es la exclusión
de los  regímenes especiales y tampoco para revivir el artículo 21 del decreto
2837 de 1986 el cual fué reemplazado con la legislación posterior, o sea las
leyes 4ª de 1992 y 100 de 1993 y los decretos 1359 de 1993, 1293 y 691 de 1994,
que constituyen la normatividad aplicable en la materia relacionada con la
pensión de jubilación de los congresistas.
SEGUNDA. La edad de pensión para los congresistas bajo el
régimen de transición previsto en el decreto 1293 de 1994 es la establecida por
el decreto 1359 de 1993.
Este decreto 1359 resulta ser el mismo
“régimen anterior al cual se encuentren afiliados” previsto en el artículo 36
de la ley 100 de 1993, o sea, en cuanto a la edad, es la señalada en el
parágrafo 2º del artículo 1º de la ley 33 de 1985; existe una sola excepción a
esta norma consignada  en el mismo decreto 1293 de 1994  y que se relaciona a
continuación.
En síntesis la edad de pensión de los
congresistas bajo el régimen de transición es la siguiente:
- cuando cumplan 50 años de edad, si son
mujeres, o 55 años de edad, si son hombres (parágrafo 2º, art. 1º, ley 33 /
85),
- excepcionalmente quienes habiendo tenido
una situación jurídica consolidada antes del 20 de junio de 1994, consistente
en 20 años de servicios, la edad mínima para obtener el reconocimiento de la
pensión de jubilación es de 50 años (art. 3º, decreto 1293 / 94).
En consecuencia, los congresistas que no
estén amparados por el régimen de transición, se rigen por el sistema general
de la ley 100 de 1993, es decir la edad mínima de jubilación para las mujeres,
55 años y para los hombres, 60 años.”
5. El reajuste especial previsto para las
pensiones de excongresistas en el Decreto 1359 de 1993
El artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, ordenó
que los legisladores que hubieren consolidado su derecho a la pensión, previamente
a la entrada en vigencia de la ley 4ª de 1992, serían beneficiarios de un reajuste
especial en su pensión de jubilación, en una cuantía que no puede ser
inferior al 75% de la de los actuales congresistas[12].
La aplicación del reajuste señalado no se
torna problemática respecto de quienes, en su calidad de legisladores, consolidaron
el derecho a la pensión de jubilación; pero puede generar cierta dificultad, cuando
se trata de personas que adquirieron el derecho con posterioridad a la fecha en
la que se desempeñaron como congresista.  Es necesario por tanto determinar si
una persona, encontrándose en el régimen de transición, por la circunstancia de
haberse desempeñado como congresista en cualquier tiempo, es beneficiara del
derecho al reconocimiento del reajuste especial.  El mismo cuestionamiento
fue formulado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el cual fue resuelto en la
ampliación del Concepto No. 1030 de 1997[13]. En efecto
esa Corporación estimó que:
“Por tanto, la edad exigida por el artículo
7º del decreto 1359 de 1993  debe cumplirse teniendo la condición de
congresista  o  conservando durante  todo  el   tiempo  exigido  de
cotizaciones (20 años) la investidura; en caso distinto, puede posteriormente
completar el estatus de pensionado sumando otras cotizaciones en entidades de
derecho público o del sector privado pero ya con otro régimen (…)”.
“3.Un congresista no adquiere el derecho
a pensión de  acuerdo a las exigencias contenidas en el régimen aplicable del
decreto 1359 de 1993,  si no alcanzó a cumplir la edad  determinada en éste o
no cotizó el número de mesadas exigidas por la ley en tal carácter.
En consecuencia, la  aspiración de
pensionarse por haber sido congresista alguna vez carece de sustento válido
para tal efecto, pues esta sola condición  no es suficiente para acceder al
régimen especial.”
(Subrayado fuera de texto)
No obstante lo dicho por el Consejo de
Estado, existe otra interpretación, de acuerdo con la cual, los requisitos para
que un excongresista tenga derecho al reajuste especial, son los
previstos en el parágrafo del artículo 2º del Decreto 1293 de 1994 (haber
cumplido 40 o más años de edad si son hombres, o 35 o más años de edad si son
mujeres, y haber cotizado o prestado servicios durante 15 años), interpretación
que en concepto de esta Corte no es acertada, si se tiene en cuenta que tales
requisitos son los exigidos para ser beneficiario del régimen de transición a
que hace referencia el artículo 36 de la ley 100 de 1993, y no para tener
derecho al reajuste especial de los excongresistas.[14]
En efecto esta Corporación señaló en la Sentencia T-481 de 2001(M. P. Eduardo
Montealegre Lynnet) que:
“Existe sin embargo otra interpretación
según la cual, los requisitos para que un ex-congresista tenga derecho al reajuste
especial, no son otros que los previstos en el parágrafo del artículo 2º del
Decreto 1293 de 1994 (haber cumplido 40 o más años de edad si son hombres, o 35
o más años de edad si son mujeres, y haber cotizado o prestado servicios
durante 15 años).  La Corte considera, no obstante, que dicha interpretación es
errada por cuanto tales son los requisitos exigidos para ser beneficiario del
régimen de transición a que hace referencia el artículo 36 de la ley 100 de
1993, mas no para tener derecho al reajuste especial de los congresistas.”
Por tanto, estima esta Sala de Revisión que
la interpretación acertada es la expuesta por el Consejo de Estado, en el entendido
que para ser beneficiario del reajuste especial, la persona debe “en
su condición de Senador o Representante a la Cámara”,
satisfacer los requisitos señalados en el artículo 7º del Decreto 1359 de 1993,
es decir:
(i)
Haber llegado a la edad
de cincuenta (50) años de edad si son mujeres o cincuenta y cinco (55) años de
edad si son varones; y,
(ii)
Cumplir o haber
cumplido veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos en una o en
diferentes entidades de derecho público, incluido el Congreso  de la República,
o que los haya cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el
Instituto de Seguros Sociales, conforme a la ley 71 de 1988[15].
Con base en todo lo expuesto hasta este
punto, puede concluir este Tribunal que es posible que un excongresista haya
sido pensionado por una entidad diferente al Fondo de Previsión Social del
Congreso, y no obstante ello, sea beneficiario del reajuste especial previsto
en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993.  En estos casos, por mandato del
artículo 15 de la Ley 33 de 1985, es el Fondo de Previsión Social del Congreso
la entidad encargada de reconocer y pagar las prestaciones sociales de los
Congresistas, pudiendo dicha entidad acudir a la figura de la conmutación
pensional con otras entidades de previsión social, quienes están obligadas a
contribuir en la proporción que les corresponda.
A partir de la aludida interpretación, la Corte
Constitucional en la sentencia T-482 de 2001 (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet),
negó el amparo solicitado por el excongresista Benavides Melo, al considerar
que no se cumplían los requisitos contemplados en el Decreto 1359 de 1993 que,
para efectos del reajuste especial y la conmutación pensional a cargo del Fondo
de Previsión Social del Congreso de la República, exigen que el solicitante
haya adquirido el status pensional en condición de parlamentario. En suma, según la decisión de la sentencia T-482
de 2001, para  tener derecho al reajuste especial previsto en el Decreto
1359 de 1993 por vía de tutela, el solicitante debe demostrar que además de la
existencia de un perjuicio irremediable, para la fecha en que fue
congresista satisfacía los requisitos señalados en el artículo 7º del Decreto
1359 de 1993, es decir i) haber llegado a la edad de 50 años de
edad si es mujer o 55 años de edad si es varón y ii) cumplir o haber
cumplido 20 años de servicios continuos o discontinuos en una o en diferentes
entidades de derecho público, incluido el Congreso de la República, o que los
haya cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto de
Seguros Sociales, conforme a la Ley 71 de 1988.
Lo propio sucedió en
la sentencia T-686 de 2004 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández) en el caso del
excongresista Ramón Francisco
Martínez Vallejo, quien buscaba que como mecanismo transitorio se le ampararan
sus derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, trabajo y
dignidad humana,  presuntamente vulnerados por el Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República, al negarse a reajustar el  pago de la pensión de
jubilación que le fue reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social en el
año de 1976.
La Corte en esa
ocasión reiteró lo siguiente:
“Si bien el actor se
encuentra en una situación compatible con los supuestos de un perjuicio
irremediable, se advierte también que su petición de reajuste y conmutación
pensional por vía de tutela resulta improcedente pues no cumple con los
requisitos del Decreto 1359 de 1993, que según se ha precisado, exige para
acceder al reajuste especial y a la conmutación pensional allí previstos,
haber cumplido en condición de congresista la edad y el tiempo de
servicio necesarios para pensionarse. Por tal razón, no encuentra esta Sala
asomo alguno de arbitrariedad en la decisión del Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República de no acceder a la pretensión del actor, ya que esta
determinación fue tomada en consonancia con la ley y jurisprudencia de esta
Corporación que, según se analizó anteriormente, señalan como condiciones para
el reajuste especial y a la conmutación pensional que el peticionario haya
cumplido en condición de congresista los requisitos establecidos en el Decreto
1359 de 1993: 55 años de edad y 20 años de servicio al Estado.”
Los  aludidos criterios jurisprudenciales deben
confrontarse con el caso concreto en el siguiente acápite.
5. Caso concreto.
El señor JORGE DANGOND DAZA, actuando a través de apoderado,
y en su condición de excongresista, promovió acción de tutela como mecanismo
transitorio con el objeto de que se le ampararan sus derechos fundamentales a
la igualdad, a la seguridad social, trabajo y dignidad humana, que le fueron
presuntamente vulnerados por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República, al negarse a reajustar, conmutar y asumir el pago de la pensión de
jubilación que le fue reconocida por el ISS.
El accionante afirma que el Fondo de Previsión Social
del Congreso desconoce que según lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992 y en el
Decreto 1359 de 1993, en su condición de excongresista tiene derecho a que
dicha entidad se haga cargo de su mesada pensional, en cuantía equivalente al
75% del ingreso mensual que por todo concepto reciben los miembros del Congreso
de la República.
La entidad accionada sostiene que el actor no cumplía
con los requisitos para pensionarse como congresista y además, no afronta un
perjuicio irremediable, si se considera que disfruta de  una pensión de vejez,
reconocida por el Seguro Social y, en consecuencia, de la asistencia que le
presta el Sistema Integral de Seguridad Social en Salud.
Indicaron los jueces de instancia que la acción que se
revisa no procede i) porque la ley prevé otros medios judiciales para el
reclamo de sus pretensiones; ii) porque  el  señor Jorge  Dangond Daza,
disfruta de una pensión de vejez, reconocida por el Seguro Social y iii)
porque resulta evidente que el accionante no ha reunido los requisitos legales
previstos  para acceder a una pensión  como congresista.
A la vista de los hechos que ofrece este caso, esta
Sala considera que deben confirmarse las razones aducidas por los jueces de
instancias, por los motivos que se exponen a continuación:
1.- Se recuerda que el artículo 7o. del Decreto 1359 de 1993, “por
el cual se establece un régimen especial de pensiones, así como de reajustes y
sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara”,
dispone lo  siguiente:
“Cuando quienes en su condición de Senadores o
Representantes a la Cámara, lleguen o hayan llegado a la edad que
dispone el artículo 1o, parágrafo 2o de la Ley 33 de 1985 y
adicionalmente cumplan o hayan cumplido 20 años de servicios, continuos o
discontinuos en una o en diferentes entidades de derecho público incluido el
Congreso de la República, o que los hayan cumplido y cotizado en parte en el
sector privado y ante el Instituto colombiano de Seguros Sociales, conforme a
lo dispuesto en el artículo 7o
de la Ley 71 de 1988, tendrán derecho a una pensión vitalicia de jubilación que
no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que durante el
último año y por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio, de
conformidad con lo establecido en los artículos 5o
y 6o del presente Decreto.”
- A
su vez, el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, es el siguiente tenor:
“Artículo 17. Reajuste Especial. Los Senadores y Representantes a la Cámara
que se hayan pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4a.
de 1992, tendrán derecho a un reajuste en su mesada pensional, por una sola vez,
de tal manera que su pensión en ningún caso podrá ser inferior al 50% de la
pensión a que tendrían derecho los actuales Congresistas.”
A la luz de tales preceptos, la pregunta
que resuelve este caso es entonces la siguiente : ¿una persona que se encuentra
en el régimen de transición por el sólo hecho de haber sido congresista en
cualquier tiempo, puede exigir el reconocimiento del  mencionado reajuste
especial.?
Para tener derecho al reajuste y la conmutación
pensional como congresista, el Decreto 1359 de 1993, conforme como quedó
explicado en el acápite de consideraciones generales, se exige que una persona “en
su condición de Senador o Representante a la Cámara”: (i)
llegue a la edad de 50 años de edad si son mujeres o 55 años de edad si son
varones y (ii) cumpla o haya cumplido 20 años de servicios continuos o
discontinuos en una o en diferentes entidades de derecho público, incluido el
Congreso  de la República, o que los haya cumplido y cotizado en parte en el
sector privado y ante el Instituto de Seguros Sociales, conforme a la Ley 71 de
1988. Luego, no por el hecho de que una persona haya sido congresista en
cualquier época, le asiste el derecho a exigir el reconocimiento del régimen  pensional
especial.
- El señor Jorge Dangond Daza no cumple con los supuestos
previstos por el Decreto 1359 de 1993 para que proceda el reajuste especial
de su pensión y la consecuente conmutación pensional a cargo de Fonprecon, toda
vez que aparece demostrado en el expediente que para la época en la que comenzó
a ostentar la calidad de congresista, ya tenía 56 años, incumpliendo con ello
el requisito de llegar a la edad de 55 años en ejercicio del cargo, y el tiempo
de servicios para la misma época era menor a los 20 años de servicio, llegando
apenas a 18 años. La exigencia del Decreto 1359 de 1993,  tal como lo ha
interpretado esta Corporación, es que  el status de pensionado con el régimen
especial del Congreso, se adquiere cuando siendo congresista se llega a la edad
de  55 años (hombres), y se cumplan los 20 años de servicio.
- Al señor Jorge Dangond Daza,  no le asiste el
derecho al reajuste de su pensión con base en el régimen especial de los
congresistas, pues si bien  para la fecha de entrada en vigencia del sistema
general de pensiones, el actor acreditaba una edad superior a los 40 años, el
artículo 4º del Decreto 1293 de 1994 establece la pérdida de beneficios cuando
definitivamente deje de ser congresista o empleado de la entidad, sin reunir el
tiempo de servicios requeridos para tener derecho a la pensión, conforme a las
disposiciones que se venían aplicando. Por consiguiente, el señor Dangond Daza
perdió los beneficios de la transición, por cuanto durante el tiempo que
ostentó la investidura de congresista no alcanzó a cumplir  ni los 20 años de
servicio, ni la edad requerida.
- Al margen de lo anterior, advierte la Sala que el señor
Jorge Dangond Daza si bien alcanza  la edad probable de vida, puesto que supera
los 80 años de edad, disfruta de una pensión de vejez con derecho a los
reajustes de ley y goza de asistencia médica. En consecuencia, no afronta un
perjuicio irremediable y grave, sin desconocer  su avanzada edad y su condición
de sujeto de especial protección constitucional. Ya lo ha dispuesto esta
Corporación cuando ha señalado, que la estimativa probable de vida no indica,
por sí misma y sin otra consideración, que la confrontación de los derechos del
peticionario tenga que resolverse por el mecanismo excepcional de la acción de
tutela.[16]
En síntesis, en el
asunto que se revisa queda claro, que el hecho de que el solicitante haya
ocupado el cargo de congresista  en los períodos señalados en los antecedentes
de este fallo, no le da derecho al reajuste especial previsto para los
excongresistas y a la correspondiente conmutación a cargo de Fonprecon, pues
para la época en que estuvo vinculado al órgano legislativo no cumplía con los
requisitos para obtener tal derecho. De ahí, que en el presente caso la tutela
no prosperará porque el solicitante pese a ser una persona de edad avanzada,
que además padece problemas de salud que afectan tanto la calidad como su
expectativa de vida, no tiene derecho al reajuste especial del Decreto 1359 de
1993, y adicionalmente disfruta de una pensión de jubilación por cuenta de
Instituto de Seguros Sociales, lo que le permite tener atención médica.
Por todo lo expuesto, esta Sala de Revisión no
evidencia la vulneración de derechos constitucionales del accionante, y
procederá a confirmar las decisiones de
instancia que negaron el amparo transitorio  solicitado por el señor JORGE
DANGOND DAZA.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Cuarta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero. LEVANTAR la suspensión de
términos decretada por auto del 16 de mayo de 2008 en este proceso de revisión
de tutela.
Segundo. CONFIRMAR los fallos proferidos por el Juzgado  Octavo
Administrativo de Bogotá D.C. y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Tercera Subsección B, dentro de la acción de Tutela instaurada por
Néstor David Ternera Forero como apoderado del señor Jorge Dangond Daza contra
el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República –FONPRECON-.
Tercero. ORDENAR que por Secretaría General se dé cumplimiento a lo
previsto en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ver Sentencias T-877 y 008 de 2006, T-776 de 2005,
T-711 de 2004, entre otras.
[2] Ver entre otras, las sentencias: T-816 de 2006,
T-1309 de 2005, T-691 de 2005, T-580 de 2005 y T-425 de 2004.
[3] Al respecto se pueden consultar las sentencias T-1316
del 7 de diciembre de 2001 y  T-225 del 15 de junio de 1993, entre otras.
[4] Sentencia T- 686
de 2004.
[5]Ver Sentencia T-482 de 2001 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet.
[6] Ibidem.
[7] Ver Sentencia T-482 de 2001 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet.
[8] Ibidem.
[9] Ibídem.
[10] Ibídem.
[11] Radicación No.1030 M.P. Luis Camilo Osorio Isaza
[12] La norma originalmente establecía un reajuste de la pensión de los
excongresistas del 50% de la de los actuales congresistas, “no obstante, en
aras de garantizar el derecho a la igualdad, la Corte ha reconocido que  dicho
reajuste, no puede ser inferior al 75% del ingreso promedio mensual que durante
el último año y por todo concepto perciba un congresista” Cfr. Corte
Constitucional, Sentencias T-456 de 1994 MP. Alejandro Martínez Caballero,
T-463 de 1995 MP. Fabio Morón Díaz y T-214 de 199 MP. Vladimiro Naranjo Mesa y
T-482 de 2001 MP. Eduardo Montelegre Lynnet
[13] Ibidem.
[14] Confrontar Sentencia T-482 de 2001 MP. Eduardo Montelegre Lynnet
[15] Ibídem
[16] Sentencia T-484 de 2007.