T-196-10
Sentencia T-196/10
Sentencia T-196/10
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad
e inmediatez como requisitos de procedibilidad
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Características
REVISION FALLO DE TUTELA-Alcance
ACCION DE TUTELA-Inexistencia
de temeridad aunque se presentaron dos tutelas
TEMERIDAD-Configuración
Referencia: expediente T-2448323
Acción de tutela instaurada por
Eduardo Ramón Tous Buelvas, contra el Ministerio del Interior y de Justicia,
Superintendencia de Notariado y Registro y Consejo Superior de la Carrera
Notarial.
Magistrada Ponente:
Dra. MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA.
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil diez
(2010).
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados María
Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Juan Carlos Henao Pérez, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de las decisiones proferidas por
el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y el Consejo Superior de la
Judicatura, Salas Jurisdiccionales Disciplinarias, el 15 de abril y 4 de junio
de 2009, respectivamente, dentro de la acción de tutela impetrada por el señor
Eduardo Ramón Tous Buelvas contra el Ministerio del Interior y de Justicia, la
Superintendencia de Notariado y Registro y el Consejo Superior de la Carrera
Notarial.
El expediente de la referencia fue seleccionado mediante
auto del 20 de noviembre de 2009, por la Sala de Selección N° 10.
I. ANTECEDENTES
El señor Eduardo Ramón Tous Buelvas, actuando a través de
apoderado judicial, incoó acción de amparo constitucional contra el Ministerio
del Interior y de Justicia, la Superintendencia de Notariado y Registro y el
Consejo Superior de la Carrera Notarial, con el fin de que sean protegidos los
derechos fundamentales al debido proceso administrativo e igualdad para acceder
a cargos públicos, supuestamente vulnerados “al convocar a concurso público
y abierto para el nombramiento de los notarios en propiedad y el ingreso a la
carrera notarial a la Notaría Única del Circuito de Sahagún (Córdoba), e
incluirla en listado correspondiente”.[1] La solicitud de tutela
está fundamentada en los siguientes:
1. Hechos y pretensiones
Sostiene el demandante que la Gobernación de Córdoba
mediante Decreto N° 000657 del 17 de mayo de 1977, lo designó como notario
único del circuito de Sahagún (Córdoba) por un período de 4 años, comprendido
entre el 6 de junio de 1977 -fecha en la que tomó posesión del cargo- y el 5 de
junio de 1981, nombramiento que fue confirmado mediante Resolución N° 2122 del
23 de mayo de 1977 por la Superintendencia de Notariado y Registro, así como
también por el Gobernador de la citada entidad territorial a través de
Resolución N° 000604 del 25 de mayo de la misma anualidad.
Asevera que por Acuerdo N° 001 del 4 de octubre de 1989, el
Consejo Superior de la Administración de Justicia fijó las bases del concurso
para el ingreso a la carrera notarial y registral, convocatoria a la que se
presentó previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley,
obteniendo un puntaje de 83.50. Como consecuencia de lo anterior, la citada
entidad en Resolución N° 007 del 19 de diciembre de 1989 decidió inscribirlo a
la carrera notarial, lo cual fue comunicado al actor por medio del oficio N°
15293 del 20 de diciembre de 1989.
Manifiesta que se desempeñó como notario hasta el 1° de
enero de 2009, recalcando que conforme lo dispone el artículo 181 del Decreto
Ley 960 de 1970, al término de cada período su nombramiento fue confirmado. Así
mismo, indica que no existe acto administrativo, ni decisión judicial que haya
suspendido o anulado el concurso convocado por el Consejo Superior de la
Administración de Justicia en Acuerdo N° 001 de 1989, así como tampoco de la
Resolución N° 007 de 1989. Menciona también que actualmente no tiene la edad de
retiro forzoso.
Por lo anterior, solicita la protección de los derechos
fundamentales al debido proceso administrativo e igualdad, vulnerados a su
juicio con la inclusión de la Notaría Única de Sahagún (Córdoba) en el Acuerdo
N° 01 de 2006 dictado por el Consejo Superior de la Carrera Notarial, que
dispuso la convocatoria a concurso público y abierto para el nombramiento de
notarios en propiedad y el ingreso a la carrera notarial.
De igual forma, pide a través de apoderado, que se respete y
garantice la situación administrativa laboral que hasta la fecha de la
convocatoria se encontraba vigente, en tanto está “legalmente vinculado a la
Carrera Notarial, como Notario Único del Circuito (sic) de Sahagún (Córdoba),
por lo tanto, se declare el derecho que le asiste al accionante de permanecer
en dicho cargo, hasta que alcance la edad de retiro forzoso, o en su defecto
hasta cuando llegare a presentar una de las causales previstas en la Ley para
el retiro de la misma”.[2]
2. Fundamentos de la acción.
Para el actor, la solicitud de tutela es la vía procesal
idónea y eficaz para garantizar la protección de los derechos fundamentales
supuestamente vulnerados por las entidades demandadas, toda vez que la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra caduca. Agrega, que con
ocasión del derecho de petición elevado ante el Ministerio del Interior y de Justicia
asumió que la respuesta dada estaba cobijada por la presunción de legalidad
razón por la cual “no puso en funcionamiento a la administración de
justicia, en especial a la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
precisamente presumiendo la legalidad de los actos emitidos por la autoridad
aquí accionada”.
Del mismo modo, sostiene que posteriormente el Juzgado
Décimo Administrativo del Circuito de Barranquilla en sentencia del 17 de abril
de 2008, declaró la nulidad del artículo 2° del Acuerdo 01 del 15 de noviembre
de 2006 dictado por el Consejo Superior de la Carrera Notarial “pero
solamente en lo relacionado con la Notaría Primera del Círculo de Soledad (Atlántico)”,[3]
decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Atlántico en
decisión del 17 de septiembre del mismo año, precedente que a pesar de
asimilarse a su caso no le permitió acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo por haber operado el fenómeno de la caducidad.
Al respecto, el accionante indicó:
“(…)
es pertinente en este caso la procedencia de la acción de tutela, en efecto
ésta sólo ofrece la suficiente solidez para proteger en toda su dimensión los
derechos a la igualdad, al debido proceso administrativo, y a la permanencia en
un cargo público.
(…)
aunque el acto dañoso se produjo inicialmente en 15 de noviembre de 2006, en el
que se incluyó la Notaría Única del Circuito de Sahagún en la Convocatoria de
Concurso Público y Abierto de los nombramientos de Notarios y el ingreso a la
Carrera Notarial, el daño persiste en el tiempo, por cuanto mi poderdante
estuvo en su cargo hasta el 1° de enero de 2009, -fecha en la cual tomó
posesión la persona que ganó el concurso para proveer el cargo de notario- y
desde esta fecha permanece en la inactividad profesional o laboral sin edad de
retiro forzoso, por lo tanto la reparación del daño causado al accionante exige
que sea de inmediato cumplimiento.”
De otra parte, señala que esta es la oportunidad para
revisar el alcance y aplicación del derecho fundamental al debido proceso
administrativo teniendo en cuenta los principios que orientan la función
pública, garantía individual que tiene una relación directa con el principio de
legalidad. Así mismo, precisa que el Acuerdo N° 001 de 2006 proferido por el
Consejo Superior de la Carrera Notarial conculca los artículos 29, 58 y 131 de la
Carta Fundamental y los artículos 146, 147 y 178 del Decreto Ley 960 de 1970 “porque
(…) había sido nombrado en propiedad como Notario Único del Círculo de Sahagún,
previo concurso, y se incorporó a la carrera notarial mediante la Resolución N°
007 del 19 de diciembre de 1989 expedida por el Consejo Superior de la Administración
Judicial”.[4]
Enseguida, transcribe apartes de las sentencias C-741 de
1998, C-153 y C-155 de 1999 y SU-250 de 1998 dictadas por la Corte
Constitucional, para concluir que su situación no se agota en el análisis
efectuado en las citadas providencias porque no fue ni designado, ni postulado
directamente sino que ingresó por concurso de mérito a la carrera notarial, en
los términos establecidos en el artículo 146 del Decreto Ley 960 de 1970 “proposición
normativa del artículo que no entró en discusión en la argumentación de la
sentencia C-0155 de 1999, es decir que ingresó por concurso de mérito a la
carrera notarial”.[5]
Agrega, que “si bien es cierto, que la Constitución
Política en su artículo 131 exige un concurso para el nombramiento en propiedad
de los notarios, es evidente que esta norma constitucional, tiene como
fundamento reglamentar el servicio público de notariado, y establece el
nombramiento mediante concurso, con el único propósito de reglar la situación
de interinidad y provisionalidad de aquellos notarios que no se encuentran
ejerciendo el cargo en propiedad, es decir, que no se encuentran en carrera
notarial, por lo tanto, los notarios nombrados en propiedad mediante concurso
anterior a la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, como en
el caso del doctor TOUS BUELVAS, que ingresó a la carrera notarial y no
se pueden enmarcar dentro de las exigencias del artículo 131 citado, porque de
ser así se estarían desconociendo derechos adquiridos que también gozan de la
protección constitucional de conformidad con el artículo 58 de la Constitución
Política”.[6]
3. Pruebas que reposan en el expediente.
- Respuesta al derecho de petición elevado por el demandante
suscrita por el entonces Ministro del Interior y de Justicia y Presidente del
Consejo Superior de la Carrera Notarial (folios 15 a 19 del cuaderno
principal).
- Decreto Departamental N° 000657 del 17 de mayo de 1977 “Por
el cual se acepta una renuncia y se hace un nombramiento” (folio 20 ibídem).
- Decreto Departamental N° 000604 del 25 de mayo de 1977 “Por
medio del cual se confirma el nombramiento del Notario de Sahagún” (folio
21 ibíd.).
- Actas de posesión que dan cuenta de que el señor Eduardo
Ramón Tous Buelvas, ejerció el cargo de Notario Único de Sahagún (folios 22 y
23 ibíd.).
- Decreto Departamental N° 00030 del 25 de enero de 1990 “Por
medio del cual se confirman en sus cargos unos notarios” (folio 24 ibíd.).
- Oficio N° 0582 del 26 de marzo de 1990 firmado por el
Secretario de Gobierno de la Gobernación de Córdoba en el que informa al actor “que
mediante Decreto N° 000030, del 25 de enero del año en curso, ha sido
confirmado en el cargo como Notario Único del círculo de Sahagún” (folio 25
ibíd.).
- Comunicación firmada por la Secretaría del Consejo
Superior de la Administración de Justicia en la que informa al accionante que “mediante
resolución número 007 del 19 de diciembre de 1989 del Consejo Superior de la
Administración de Justicia, fue usted incorporado a la carrera notarial.”
(folio 26 ibíd.).
- Certificación suscrita el 31 de agosto de 1992, por el
Jefe de la División Legal de Notariado (folio 27 ibíd.).
- Resolución N° 007 del 19 de diciembre de 1989 “por la
cual se incorporan unos notarios a la carrera notarial” (folios 28 a 31
ibíd.).
- Sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del
Atlántico el 17 de septiembre de 2008, dentro de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho presentado por José Joao Herrera Iranzo (folios 32
a 50 ibíd.).
- Sentencias dictadas por el Tribunal Superior de Montería y
la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, el 11 de noviembre y 2 de
diciembre de la misma anualidad, respectivamente, dentro de la acción de tutela
instaurada por el demandante contra el Ministerio del Interior y de Justicia y
Consejo Superior de la Carrera Notarial. Así mismo, providencia que resolvió la
solicitud de aclaración de la sentencia de primera instancia, formulada por
Astrid Dumar Hoyos (folios 51 a 68 ibíd. y 69 a 75 ibíd.).
- Acuerdo N° 01 del 4 de octubre de 1989 “Por el cual se
convoca a concurso de ingreso a la carrera notarial” (folios 165 a 171
ibíd.).
4. Respuesta de las entidades demandadas.
4.1. Ministerio del Interior y de Justicia.
Actuando por intermedio del director jurídico, la citada
entidad informó que el Ministro de Despacho en calidad de Presidente del
Consejo Superior de la Carrera Notarial otorgó poder al Jefe de la Oficina
Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro, para que,
asuma la defensa judicial de los intereses del Consejo Superior de la Carrera
Notarial.
4.2. Superintendencia de Notariado y Registro.
Para la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica la pretensión
tutelar es inocua, teniendo en cuenta que han transcurrido más de 2 años desde
que iniciaron las etapas correspondientes para proveer mediante concurso de
méritos los cargos de notarios en propiedad, por lo que no se encuentran
cumplidos los requisitos de inmediatez y subsidiariedad para que la tutela
pueda prosperar.
De otra parte, sostuvo que al estar finiquitadas todas las
fases del concurso, incluida la conformación de la lista de elegibles, existen
situaciones jurídicas consolidadas en virtud de la firmeza que han adquirido
los respectivos actos administrativos, por lo que “[p]ara cada uno de los
integrantes de la lista, supone el reconocimiento de un derecho individual que no
puede ser afectado”.[7]
Enseguida, hizo mención de las disposiciones de naturaleza
constitucional y legal que prevén la necesidad de que el nombramiento de
notarios en propiedad se realice como consecuencia de un concurso público y
abierto, recalcando que la Carta Fundamental resulta trasgredida cuando dichas
inclusiones en la carrera notarial no han seguido esos lineamientos, no siendo
posible en consecuencia predicar la existencia de derechos adquiridos. Para
llegar a esta conclusión, se apoyó igualmente en jurisprudencia dictada por el
intérprete constitucional.
Comenta que aunque el tutelante indicó que si bien se
encuentra relacionado en la Resolución N° 007 de 1989, esta situación per se
no lo vincula en la carrera notarial teniendo en cuenta que la convocatoria
realizada en ese momento por el Consejo Superior de la Administración de
Justicia vulneró la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa,
en tanto “el concurso se debió realizar de forma pública y abierta e invitar
a todas las personas interesadas, con los requisitos exigidos a participar en
el concurso y así no violar el derecho a la igualdad (…) es decir fue concurso
privado y cerrado hecho solo para notarios, por lo que las personas que se
encuentran relacionadas en dicha resolución no son consideradas como notarios
de carrera”.[8]
Posteriormente, haciendo alusión a la
sentencia dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” el
17 de noviembre de 2005 (Exp. 11001-03-25-000-2001-00233-01,
MP. Jaime Moreno García), mencionó los
únicos notarios que accedieron a la carrera notarial a través de concurso de
méritos realizado con antelación a la Constitución Política de 1991, dentro de
los que no se encuentra el actor.[9]
Al respecto, recordó que la Corte Constitucional en
sentencia C-155 de 1999 declaró la inconstitucionalidad sobreviniente sobre
aquellos actos del Consejo Superior de la Administración de Justicia “que
aunque hubieran tenido alguna legitimidad, dejaba de reconocérsele por ir en
contra de la Constitución Política”.[10] Sobre el particular,
indicó:
“De
acuerdo a lo expuesto se observa claramente como el señor EDUARDO RAMON TOUS
BUELVAS no se encuentra vinculado en la carrera notarial por cuanto en el
concurso en que él participó se violó lo preceptuado por la Corte
Constitucional y el Consejo de Estado. Es decir el concurso se debió
realizar de forma pública y abierta e invitar a todas las personas interesadas,
con los requisitos exigidos a participar en el concurso y así no violar el
derecho a la igualdad, y no en un concurso cerrado y de ascenso de los
notarios, con el agravante que el tutelante no accedió al empleo de notario a
través de ningún concurso”.[11]
Para terminar, hizo mención de las decisiones de tutela
dictadas por diferentes despachos judiciales del país en las que fueron
resueltas controversias idénticas a la planteada por el actor, con la precisión
de que ninguna de ellas accedió a la protección constitucional solicitada.
4.3. Gobernación de Córdoba.
La Gobernadora (E.) del departamento de Córdoba, sostuvo que
la entidad competente para solucionar la controversia planteada por el señor
Tous Buelvas es la Superintendencia de Notariado y Registro. Agregó, que
conforme lo dispone el artículo 131 Superior los nombramientos en propiedad de
notarios deben efectuarse mediante sistema de méritos y siguiendo los
principios administrativos de eficacia, economía, celeridad e imparcialidad.
Por último, indicó que en virtud de lo establecido en el
artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 la acción de tutela formulada por el
demandante es improcedente, toda vez que cuenta con otro mecanismo procesal
para buscar la protección de sus derechos fundamentales, cual es, la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho.
5. Decisiones judiciales objeto de revisión.
5.1. Sentencia de primera instancia.
El Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, en decisión del 15 de abril de 2009 decidió
desfavorablemente el amparo constitucional solicitado por el demandante, bajo
la consideración de que las pretensiones formuladas ya habían sido desatadas en
la acción de tutela N° 2008/0176, razón por la que se trata de una actuación
temeraria. Sin embargo, no dispuso la imposición de sanciones “en atención a
que el contenido de las pretensiones del amparo referidas a que se le aplique
la sentencia administrativa mencionada, con los efectos que plantea, no se
advierte hayan sido propuestas de manera específica, aunque, de todas maneras
en el fallo de tutela de primera instancia fue analizada; insistencia que puede
explicar el deseo extremo de defender un derecho”.[12]
5.2. Impugnación.
Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto
2591 de 1991, el actor impugnó el fallo precisando que “… este tema nunca se
ha debatido ante la jurisdicción ordinaria laboral, y nunca se ha demandado
ningún fallo judicial, ya que este asunto versa es sobre una actuación
administrativa, en la cual se le vulneró el debido proceso al accionante”[13];
(ii) en ningún momento procesal se indicó como hecho nuevo la aplicación de
algunos precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del máximo
órgano de la jurisdicción ordinaria y (iii) puntualizó algunos aspectos
referentes al cumplimiento del requisito de inmediatez. En los demás, reiteró
la argumentación presentada en la solicitud de tutela.
Así la cosas, solicitó la revocatoria de la sentencia y como
consecuencia que se declare que le asiste al actor el derecho a permanecer en
el cargo por cuanto el artículo 2° del Acuerdo 01 del 15 de noviembre de 2006
dictado por el Consejo Superior de la Carrera Notarial, es violatorio de los
derechos fundamentales al debido proceso e igualdad para acceder a cargos
públicos.
5.3. Sentencia de segunda instancia.
En sentencia del 4 de junio de 2009, el Consejo Superior de la
Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, modificó la sentencia dictada
por el a quo y en su lugar declaró la improcedencia de la acción por
considerar que el demandante sin justificación alguna dejó de acudir a la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como también dejó
transcurrir un lapso de tiempo irrazonable para buscar la protección de sus
derechos fundamentales.
De otra parte, estimó que no se configura la temeridad
anunciada por el juzgador de primera instancia teniendo en cuenta que “el
contenido de las pretensiones del amparo referidas a que se aplique la
sentencia administrativa mencionada, con los efectos que plantea el actor, no
se advierte hayan sido propuestas[s] de manera específica en la tutela
que se presentó primariamente ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Montería y que conoció en segunda instancia la Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Justicia”.[14]
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Esta Corporación es competente para revisar las sentencias
de tutela dictadas en el expediente de tutela de la referencia, de conformidad
con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso y planteamiento del problema
jurídico.
El 6 de febrero de 2009, el señor Eduardo Ramón Tous Buelvas
presentó acción de tutela contra el Ministerio del Interior y de Justicia, la
Superintendencia de Notariado y Registro y el Consejo Superior de la Carrera
Notarial, con el fin de que sean restablecidos los derechos fundamentales al
debido proceso administrativo e igualdad para acceder a cargos públicos. Para
el actor, la presunta afectación se deriva de la convocatoria a concurso
público y abierto para el nombramiento de notarios en propiedad, efectuada
mediante Acuerdo N° 01 de 2006 por el Consejo Superior de la Carrera Notarial,
en consideración a que no fue excluida la Notaría Única de Sahagún (Córdoba),
que en su sentir ocupaba en propiedad, desconociendo de esta manera el derecho
adquirido mediante Resolución N° 007 de 1989 “[p]or la cual se incorporan
unos notarios a la carrera notarial”. Por lo tanto, solicita la declaratoria
del derecho que le asiste para permanecer en dicho cargo “hasta que alcance
la edad de retiro forzoso, o en su defecto hasta cuando se llegare a presentar
una de las causales previstas en la Ley para el retiro de la misma”.[15]
Así mismo, señaló en el escrito tutelar que con anterioridad
formuló otra solicitud de amparo constitucional contra el Ministerio del
Interior y de Justicia y Consejo Superior de la Carrera Notarial en la que
buscó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa,
trabajo, vida digna, igualdad y propiedad privada. En aquella oportunidad, la
pretensión estaba encaminada a “que se suspendiera de forma inmediata la
posesión de la doctora ASTRID DUMAR DE RODRÍGUEZ, como Notaria Única del
Círculo de Sahagún, y se le ordenara al Ministerio del Interior y de Justicia -
Consejo Superior de la Carrera Notarial la revocatoria de su nombramiento en el
cargo”,[16] razón por la que estima
no está actuando temerariamente.
El Ministerio del Interior y de Justicia, consideró que la
competencia para emprender la defensa en el asunto objeto de revisión estaba en
cabeza de la Superintendencia de Notariado y Registro por lo que decidió
otorgar poder al Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de dicha entidad que, en
escrito del 1° de abril de 2009, solicitó por una parte la declaratoria de
improcedencia de la acción de tutela formulada por el demandante bajo la
consideración de que no se encuentran satisfechos los requisitos de subsidiariedad
e inmediatez. En segundo término, siguiendo los lineamientos normativos tanto
constitucionales como legales, así como la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y del Consejo de Estado, recalcó que la inscripción en carrera
notarial del señor Tous Buelvas no puede dar lugar a predicar la existencia de
un derecho adquirido, teniendo en cuenta que el concurso que en su momento
realizó no fue abierto y público, requisito sine qua non para que
cualquier persona pueda ser inscrita en la carrera notarial.
Las decisiones de los jueces de tutela fueron divergentes.
El Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, consideró que se trataba de una actuación temeraria, aunque no
dispuso la imposición de las sanciones previstas en el ordenamiento jurídico.
Por su parte, la misma Sala del Consejo Superior de la Judicatura modificó la
sentencia impugnada y, en su lugar, declaró la improcedencia del amparo
solicitado por considerar que no se encontraban cumplidos los requisitos de
subsidiariedad e inmediatez. Del mismo modo, no encontró configurada la
temeridad por parte del demandante.
Así las cosas, conforme a la situación fáctica expuesta le
corresponde a la Sala de Revisión determinar si los derechos fundamentales del
demandante fueron trasgredidos por el Consejo Superior de la Carrera Notarial,
al incluir en el Acuerdo N° 01 del 15 de noviembre de 2006, “Por el cual se
convoca a concurso público y abierto para el nombramiento de los notarios en
propiedad y el ingreso a la carrera notarial”, la Notaría Única de Sahagún
(Córdoba) que, como lo afirma en la solicitud de tutela, ocupaba en propiedad
como consecuencia de la convocatoria “a concurso de ingreso a la carrera
notarial a los notarios (sic)”[17] efectuada mediante
Acuerdo N° 01 de 1989.
Sin embargo, es preciso efectuar inicialmente el estudio de
procedencia de la acción de tutela, teniendo en cuenta que el actor no hizo uso
de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para buscar la
protección de sus derechos fundamentales, limitándose tan sólo a elevar un
derecho de petición ante el Consejo Superior de la Carrera Notarial con el fin
de que la notaría que ocupaba fuera excluida del concurso abierto de méritos
convocado. La respuesta de la citada entidad,[18] se orientó a indicar que
la convocatoria que dio lugar a la inscripción en la carrera notarial efectuada
en aquél entonces, no reunía las condiciones establecidas en la jurisprudencia
de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en tanto el concurso de
meritos no fue abierto y público.
Para tal efecto, la Sala reiterará la jurisprudencia
constitucional que hace referencia a (i) la inconstitucionalidad sobreviniente
de las inscripciones realizadas en la carrera notarial con antelación a la
entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, prescindiendo del
concurso abierto y público de méritos; (ii) los requisitos de subsidiariedad e
inmediatez como presupuestos de procedencia de la acción de tutela y (iii)
resolveráiarchos inherentes a la que o cidente de
nulidad formulado en su oportunidad.yquiridos, teniendo en cuenta quedo que
tiene el caso concreto.
3. Los requisitos de subsidiariedad e inmediatez como
presupuestos de procedencia de la acción de tutela. Reiteración
jurisprudencial.
De la lectura del artículo 86 de la Constitución Política se
desprende que el ejercicio de la acción de tutela como mecanismo constitucional
que tiene por finalidad la protección inmediata de los derechos fundamentales,
cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la
omisión de cualquier autoridad pública o inclusive de particulares, está
supeditado al cumplimiento del requisito de subsidiariedad, en tanto procede
únicamente cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.[19]
Ese carácter residual o supletorio obedece concretamente a
la necesidad de preservar las competencias atribuidas por la ley a las
diferentes autoridades judiciales a partir de los procedimientos ordinarios o
especiales, lo cual tiene apoyo en los principios constitucionales de
independencia y autonomía de la actividad judicial, escenarios en los que tiene
cabida igualmente la protección de derechos de naturaleza constitucional,
inclusive los denominados fundamentales, teniendo en cuenta que uno de los
fines esenciales del Estado es “garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución” (Art. 2° C.P.). Así las
cosas, es equivocado sostener que la única vía procesal instituida para
garantizar la efectividad de los derechos fundamentales es la acción de tutela,
teniendo en cuenta que se trata de un cometido que vincula a todo el poder
público.
Por tal razón, la acción de amparo constitucional no puede
convertirse en un mecanismo alternativo, sustitutivo, paralelo o complementario
de los diversos procedimientos judiciales. Procediendo cuando el juez
constitucional encuentre que se configura un perjuicio irremediable que exige
para el restablecimiento de los derechos involucrados la adopción de medidas
inmediatas, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio
mientras la autoridad judicial competente decide de fondo la acción
correspondiente.[20]
En ese orden de ideas, la jurisprudencia constitucional ha
sostenido que el perjuicio irremediable no es susceptible de definición legal o
reglamentaria, teniendo en cuenta que se trata de un concepto abierto o
indeterminado al que debe darle contenido el juez constitucional en cada caso
concreto. Quiere decir lo anterior, que la labor judicial es trascendental para
determinar su configuración, que en últimas resulta de la apreciación de las
circunstancias fácticas que motivaron el ejercicio de la acción de tutela.
En tal contexto, este Tribunal ha considerado que la
estructura del perjuicio irremediable está determinada por el cumplimiento
concurrente de varios elementos como son: la inminencia que exige
medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir
de ese perjuicio inminente y la gravedad de los hechos, que hace
evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para
la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales. Al respecto,
en sentencia T-225 de 1993,[21] la Corte señaló:
“La
concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de
considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como
mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la
protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran
amenazados. Con respecto al término ‘amenaza’ es conveniente manifestar que no
se trata de la simple posibilidad de lesión, sino de la probabilidad de sufrir
un mal irreparable y grave de manera injustificada. La amenaza requiere un
mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la
realización del daño o menoscabo material o moral.”
A su turno, la jurisprudencia constitucional ha delineado
algunos criterios de interpretación para la configuración de esta figura, como
es el caso de los sujetos de especial protección constitucional (madres cabeza
de familia, mujeres trabajadoras embarazadas, discapacitados, personas de la
tercera edad, entre otros). Ocurre lo mismo, en aquellos casos en los que están
involucrados derechos fundamentales cuyo ejercicio está delimitado
temporalmente por la Constitución, como por ejemplo el derecho a la
representación política o el derecho a ser elegido miembro de corporaciones
públicas, teniendo en cuenta que “[c]ada día que pasa equivale a la
imposibilidad absoluta de ejercer la representación de quienes votaron para
elegir a una persona para que los represente en una corporación pública”.[22]
Otro ámbito se suscita cuando ha sido impuesta una sanción
disciplinaria y, como consecuencia, el ciudadano se ve afectado para acceder a
cargos públicos, en algunos eventos.[23] De igual forma, este
Tribunal ha considerado que frente a actos administrativos de contenido
general, impersonal y abstracto, respecto de los cuales la acción de tutela
procede excepcionalmente, es posible proteger derechos fundamentales
transitoriamente siempre y cuando esté demostrada la existencia de un perjuicio
irremediable. A esa conclusión arribó la Corte al decidir las acciones de
tutela relacionadas con los “muros de la infamia”.[24]
Del mismo modo, el cumplimiento del requisito de
subsidiariedad exige a quienes pretenden el restablecimiento de sus derechos
que la puesta a consideración de los conflictos jurídicos se efectúe
diligentemente, es decir, dentro de los límites temporales que el mismo
ordenamiento jurídico impone en muchos casos, siendo únicamente viable la
habilitación de la acción de tutela cuando dichos medios a pesar de que fueron
agotados no brindaron la protección iusfundamental pretendida o, a pesar
de que existan, los mismos no resulten idóneos, evento en el cual la protección
tutelar podrá obtenerse prioritariamente.[25]
En este contexto, la desidia, incuria o negligencia en la
utilización de los mecanismos que el sistema judicial proporciona para buscar
la protección de los derechos fundamentales, no puede convertirse en un
pretexto para hacer uso de la acción de tutela, pues sería tanto como vaciar
las competencias propias del juez natural en la jurisdicción constitucional,
inoperancia que al ser injustificada deviene en la declaratoria de improcedencia
del amparo solicitado.[26] Más aún, cuando ha
operado el fenómeno de la caducidad, no puede la acción de tutela convertirse
en una tabla de salvación para revivir dicho término. Al respecto, esta
Corporación ha sido consistente en indicar que “no existe la
obligación de iniciar el proceso ordinario antes de acudir a la acción de
tutela, basta que dicha posibilidad esté abierta al interponer la demanda de
tutela, pues si el accionante ha dejado vencer la oportunidad para
iniciar el trámite del proceso ordinario, la tutela no procede como mecanismo
transitorio”.[27] (Subrayas y negrillas
por fuera del texto original).
Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto
que la inacción en el uso de los mecanismos judiciales ordinarios, con los que
cuenta el afectado para lograr el restablecimiento de los derechos
fundamentales, se justifica cuando (i) la falta de actuación oportuna no
responde a una actitud negligente o imprudente del titular del derecho
vulnerado; (ii) el afectado no estaba en capacidad de recurrir o (iii) la
responsabilidad en la interposición de los recursos radicaba en cabeza de un
tercero ajeno a él.[28]
Adicionalmente, el Decreto 2591 de 1991 (Art. 6°, Nral. 1°)
dispone que la existencia de dichos medios de defensa judiciales no es
suficiente para declarar la improcedencia de la solicitud tutela. En tal caso,
le corresponde al juez constitucional apreciarlos en concreto en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante,
ponderación que le permitirá concluir si la vía ordinaria debe ceder ante su
falta de efectividad en la protección inmediata de los derechos fundamentales.
En relación con la procedencia de la acción de tutela, la
sentencia SU-037 de 2009[29] reiteró los criterios
que ha venido sosteniendo esta Corporación. En esa oportunidad, la Corte
sostuvo:
“El
principio de subsidiariedad de la tutela aparece claramente expresado en el
artículo 86 de la Constitución (…)
Respecto
de dicho mandato, ha manifestado la Corte que, en cuanto el ordenamiento
jurídico cuenta con un sistema judicial de protección de los derechos
constitucionales, incluyendo por supuesto los que tienen la connotación de
fundamentales, la procedencia excepcional de la tutela se justifica en razón a
la necesidad de preservar el orden regular de competencias asignadas por la ley
a las distintas autoridades jurisdiccionales, buscando con ello no solo impedir
su paulatina desarticulación sino también garantizar el principio de seguridad
jurídica.
(…)
Así
las cosas, conforme con su diseño constitucional, la tutela fue concebida como
una institución procesal dirigida a garantizar “una protección efectiva y
actual, pero supletoria, de los derechos constitucionales fundamentales”, razón
por la cual no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo,
adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de
los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o
especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos al interior de
estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten.
La
jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en señalar que, en virtud del
principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos jurídicos relacionados
con los derechos fundamentales deben ser en principio resueltos por las vías
ordinarias (…) y sólo ante la ausencia de dichas vías o cuando las mismas no
resultan idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable,
resulta admisible acudir a la acción de amparo constitucional.
En
efecto, el carácter subsidiario de la acción de tutela impone al interesado la
obligación de desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha los medios
ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la
protección de sus derechos fundamentales. Tal imperativo constitucional pone de
relieve que para acudir a la acción de tutela el peticionario debe haber
actuado con diligencia en los procesos y procedimientos ordinarios, pero
también que la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales
deviene en la improcedencia del mecanismo de amparo establecido en el artículo
86 Superior.
Sobre
este particular, ha precisado la jurisprudencia que si existiendo el medio
judicial de defensa, el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo
evitarlo, permite que éste caduque, no podrá posteriormente acudir a la acción
de tutela en procura de obtener la protección de un derecho fundamental. En
estas circunstancias, la acción de amparo constitucional no podría hacerse
valer ni siquiera como mecanismo transitorio de protección, pues tal modalidad
procesal se encuentra subordinada al ejercicio de un medio judicial ordinario
en cuyo trámite se resuelva definitivamente acerca de la vulneración
iusfundamental y a la diligencia del actor para hacer uso oportuno del mismo.” (Subrayas y negrillas por fuera del texto original).
En suma, la existencia de un recurso o mecanismo de defensa
judicial no hace por sí misma improcedente la acción de tutela, pues es
necesario que el juez constitucional valore en primer lugar, si está demostrada
la existencia de un perjuicio irremediable a partir de los parámetros
desarrollados por la jurisprudencia constitucional que haga viable el amparo
solicitado como mecanismo transitorio o, de otra parte, si la vía que en
principio propone el ordenamiento jurídico no resulta ser adecuada y eficaz
para lograr la protección reclamada, caso en el cual el ámbito de protección
será definitivo, alternativas que en últimas están encaminadas a la realización
de la vigencia de un orden justo (preámbulo y Art. 2° C.P.).[30]
Ahora bien, otro aspecto
procedimental importante que puede resaltarse del artículo 86 de la
Constitución, es la oportunidad para hacer uso de la acción de tutela, que debe
intentarse dentro de un plazo razonable o prudencial, razonabilidad que debe
ser considerada y determinada por el juez constitucional en cada caso concreto[31],
en tanto se trata de un mandato que tiene como rasgo característico la
indeterminación.
Lo anterior, implica que su
ejercicio no puede realizarse de manera indefinida, pues dicha situación
conllevaría a sacrificar la seguridad jurídica, so pretexto de garantizar la
justicia material, propiciando que “este mecanismo de defensa judicial se
emplee como herramienta que premia la desidia, negligencia o indiferencia de
los actores, o se convierta en un factor de inseguridad jurídica”.[32]
Al respecto, este Tribunal en sentencia SU-961 de 1999,[33]
sostuvo:
“Teniendo
en cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la
inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de
tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable.  La razonabilidad de
este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser
ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez
está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo
prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros.
Si
bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de
establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de
verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que
se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos
fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción.”
Ahora bien, en el evento de que el tiempo transcurrido entre
el hecho generador de la vulneración y el momento de la interposición de la
acción de tutela sea prolongado, puede resultar comprensible su ejercicio así
en apariencia sea tardío, siempre que (i) se demuestre que la vulneración es
permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera
vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación
desfavorable del peticionario derivada del irrespeto por sus derechos continúa
y es actual y (ii) la especial situación de la persona a quien se le han
vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de
adjudicarle la carga de acudir a un juez, como es el caso del estado de
indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre
otros.[34]
Con todo, el precedente constitucional ha considerado que se
desconoce el requisito de inmediatez como presupuesto de procedencia de la
acción de tutela, cuando (i) la inactividad del peticionario no se encuentre
validamente justificada;[35] (ii) se vulneran
derechos de terceros o se desnaturaliza el amparo solicitado y (iii) se
configura un nexo causal suficiente entre los dos requisitos anteriores,
circunstancias que conllevan a que el juez de tutela declare la improcedencia
del amparo constitucional solicitado.[36]
4. Estudio del caso concreto.
4.1. Ausencia de temeridad.
La razón en la que se apoyó el Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca, Sala Jurisdiccional Disciplinaria en sentencia del
15 de abril de 2009, para decidir desfavorablemente la acción de tutela
formulada por el demandante, radicó en que se trataba de una actuación
temeraria, argumento que no fue acogido por el Consejo Superior de la
Judicatura en segunda instancia, por considerar que “el contenido de las
pretensiones del amparo referidas a que se aplique la sentencia administrativa
mencionada, con los efectos que plantea el actor, no se advierte hayan sido
propuesta (sic) de manera específica en la tutela que se presentó
primariamente ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería y que
conoció en segunda instancia la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia”[37].
Conforme lo establece el artículo 38 del Decreto 2591 de
1991, la actuación temeraria tiene lugar cuando sin motivo expresamente
justificado, la misma acción de tutela es presentada por la misma persona o su
representante ante varios jueces o tribunales, configuración que deviene en el
rechazo o decisión desfavorable de todas las solicitudes. Igualmente, establece
que en caso de que la solicitud sea promovida por intermedio de abogado, será
sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años,
así como también prevé que en caso de reincidencia, podrá ser cancelada la
tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar.
Esta Corporación al fijar el alcance de la citada
disposición, ha considerado que si uno de los fines esenciales del Estado es
garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución, la
aplicación de dicha figura por parte del juez de tutela no puede obedecer a un
criterio rígido, teniendo en cuenta que la discusión planteada gira alrededor
de la protección de derechos fundamentales. Es decir, si bien tienen que
concurrir los requisitos de identidad de partes, situación fáctica (eadem
causa petendi) y pretensiones u objeto, es necesario que exista una razón
expresa o por vía de inferencia, que justifique el ejercicio de la acción de
tutela nuevamente. No de otra manera, puede concluirse que se trata de una
actuación temeraria que lesiona los principios de cosa juzgada y seguridad
jurídica, así como también mandatos constitucionales como la buena fe, el no
abuso de los derechos propios y el deber de colaboración para el buen
funcionamiento de la administración de justicia.[38]
Al respecto, la Corte en sentencia T-618 de 2009[39]
sostuvo:
“La
figura procesal de la temeridad busca que en el curso de un proceso judicial o
trámite administrativo quienes intervengan lo hagan con pulcritud y sensatez,
resultando descalificadora cualquier intención de engaño hacia la autoridad
pública, por lo que su manifestación en el contexto de la acción de tutela pese
a su carácter informal, está determinada por la imposibilidad de presentar la
misma acción tuitiva en varias oportunidades, razón por la cual los límites
impuestos por el legislador extraordinario se justifican en la medida en que
buscan la salvaguarda de la cosa juzgada y por consecuencia el principio de
seguridad jurídica, no siendo permitido el uso inescrupuloso o abusivo de este
mecanismo constitucional.”
Adicionalmente,
no puede pasarse por alto que cuando este Tribunal no selecciona para revisión
una sentencia de tutela, la consecuencia procesal es la ejecutoria formal y
material de esa sentencia, con lo cual opera el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, salvo la eventual decisión de anulación de la sentencia por
parte de la misma Corte Constitucional de conformidad con la ley y las
subreglas previstas en la jurisprudencia constitucional. Así las cosas, la
decisión de excluir una sentencia de tutela de la revisión se traduce en el
establecimiento de una cosa juzgada inmutable y definitiva.[40]
Lo
anterior, redunda en darle contenido a la prohibición de emprender acciones de
tutela temerarias, en la medida en que “[d]ecidido un caso por la Corte
Constitucional o terminado el proceso de selección para revisión y precluido el
lapso establecido para insistir en la selección de un proceso de tutela para
revisión (art. 33 del Decreto 2591 de 1991 y art. 49 a 52 del Reglamento
Interno de la Corte Constitucional), opera el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional (art. 243 numeral 1 C.P.). Una vez ha quedado
definitivamente en firme una sentencia de tutela por decisión judicial de la
Corte Constitucional, no hay lugar a reabrir el debate sobre lo decidido”.[41]
(Negrilla del texto original).
En el
presente caso, un cotejo de las solicitudes de tutela muestra sin necesidad de
hacer mayores elucubraciones que la actuación emprendida por el demandante no
es temeraria. Mientras que en la primera los demandados fueron el Ministerio
del Interior y de Justicia -Consejo Superior de la Carrera Notarial-, la
segunda fue presentada adicionalmente contra la Superintendencia de Notariado y
Registro, es decir, no existe identidad de partes.
La misma disparidad se presenta en lo que a pretensiones se
refiere. En la primera acción el actor buscaba la suspensión del acto de
posesión de la doctora Astrid Dumar de Rodríguez como Notaria Única de Sahagún
y la revocatoria del nombramiento en propiedad del cargo. Entretanto, la actual
petición está direccionada a que el juez constitucional declare que el señor
Tous Buelvas “se encuentra vinculado legalmente a la Carrera Notarial, como
Notario Único del Circuito de Sahagún (Córdoba), por lo tanto, se declare el
derecho que le asiste al accionante de permanecer en dicho cargo, hasta que
alcance la edad de retiro forzoso, o en su defecto hasta cuando se llegare a
presentar una de las causales previstas en la Ley para el retiro de la misma.”[42]
Así mismo, solicita que la mencionada notaría sea excluida del concurso de
méritos abierto convocado por el Consejo Superior de la Carrera Notarial por
considerar que “accedió a la Carrera Notarial mediante concurso realizado de
conformidad con el artículo 165 del Decreto Ley 960 de 1970, el cual está
vigente y mediante acuerdo de convocatoria N° 001 del 4 de octubre de 1989,
donde obtuvo su designación como Notario Único del Circuito de Sahagún
(Córdoba), como consecuencia de haber obtenido el puntaje legal requerido”.[43]
No ocurre lo mismo con los supuestos de hecho que dieron
lugar a la búsqueda de la protección constitucional, pues al efectuar la
confrontación de los escritos de tutela, sin duda alguna la situación fáctica
coincide. Sin embargo, no se trata de un factor determinante para concluir que
la actuación emprendida por el señor Eduardo Ramón Tous Buelvas es temeraria.
Al respecto, la Sala no puede pasar por alto la manifestación realizada bajo la
gravedad del juramento por el demandante en el escrito de tutela, en la que
puso de presente el trámite tutelar iniciado en su momento ante el Tribunal
Superior de Montería con el fin de lograr el restablecimiento de los derechos fundamentales
al debido proceso, defensa, trabajo, vida digna, igualdad ante la ley y las
autoridades y de propiedad privada,[44] lo cual muestra que no
existe asomo de mala fe o intento de engaño hacia la administración de
justicia, razón suficiente para que esta Corporación concluya que no se encuentra
frente a una actuación temeraria.
4.2. La sentencia del Consejo Superior de la Judicatura,
Sala Jurisdiccional Disciplinaria debe ser confirmada porque en efecto no se
cumplió con los requisitos de subsidiariedad e inmediatez.
Según lo indicado por el demandante, la petición de tutela
impetrada es procedente teniendo en cuenta que no existe otro medio de defensa
judicial eficaz. Al respecto, sostiene que la acción judicial ordinaria para
controvertir la legalidad del Acuerdo N° 01 de 2006 dictado por el Consejo
Superior de la Carrera Notarial, con el fin de que fuera excluida del concurso
abierto y público la Notaría Única de Sahagún, era la de nulidad y
restablecimiento del derecho que para el momento de la presentación de la
solicitud de amparo constitucional se encontraba caducada.
Para el actor, dicha inacción obedeció a que presumió la
legalidad de la citada decisión administrativa y, por consecuencia, que no
existió vulneración del derecho al debido proceso, razón por la cual “no
puso en funcionamiento a la administración de justicia, en especial a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo”.[45]
Sin embargo, considera que la circunstancia de que el
Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Barranquilla y el Tribunal
Administrativo de la misma ciudad, hubieran declarado la nulidad del artículo
2° del Acuerdo N° 01 de 2006 dictado por el Consejo Superior de la Carrera
Notarial, en sentencias del 17 de abril y 17 de septiembre de 2008,
respectivamente, en un caso similar, pero únicamente en lo relacionado con la
notaría primera del círculo de Soledad (Atlántico), justifica el ejercicio
tardío de la acción de tutela. Así mismo, precisa que a pesar de que la
situación generadora de la vulneración iusfundamental se produjo
inicialmente el 15 de noviembre de 2006, el daño persiste en el tiempo, razón
por la que se hace necesario un remedio judicial para alcanzar la efectividad
de sus derechos.
Al respecto, la Corte considera atinada la decisión adoptada
por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
en el sentido de declarar la improcedencia de la solicitud de tutela formulada
por el demandante, en el entendido de que no cumplió los requisitos de
subsidiariedad e inmediatez.
En efecto, bajo el argumento que sea excluida la Notaría
Única de Sahagún del concurso abierto de méritos convocado por el Consejo
Superior de la Carrera Notarial, lo que pretende realmente el demandante es
dejar sin efecto parcialmente un acto administrativo que en principio debió ser
objeto de controversia ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,
juez natural de la causa, lo que al momento de presentar la tutela no resultaba
factible porque para entonces la acción había caducado. Significa lo anterior,
como quedó dicho en las consideraciones de esta sentencia que la acción de
tutela no puede convertirse en un mecanismo alternativo o sustituto de los
establecidos en el ordenamiento jurídico.
En armonía con los mandatos constitucionales y legales, esta
Corporación ha considerado que en principio el ejercicio de la acción de tutela
está supeditado al agotamiento de los mecanismos de defensa judicial ordinarios
o extraordinarios, salvo que el afectado se encuentre ante un perjuicio
irremediable, evento en el cual la protección constitucional deberá concederse
como mecanismo transitorio. Dicho perjuicio irremediable, siguiendo las voces
de la sentencia T-225 de 1993,[46] debe estar apoyado
fácticamente en razones de urgencia, gravedad, inminencia e impostergabilidad.
En ese orden de ideas, la acción de tutela no puede tener la
virtualidad de revivir términos de caducidad, más aún cuando ha existido
negligencia, o desidia en el ejercicio de los medios de defensa judiciales
proporcionados por el ordenamiento jurídico, como ocurre en la presente
oportunidad. Así las cosas, resulta inútil “apelar a la tutela, cual si se
tratara de una instancia nueva y extraordinaria, con el propósito de resarcir
los daños causados por el propio descuido procesal”.[47]
Ahora bien, la circunstancia de que la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo hubiera dictado decisiones en un caso similar al que
ahora plantea, no se convierte en una camisa de fuerza para soslayar el deber
que sobre él recae de cumplir en igualdad de condiciones, los presupuestos
procesales de la acción de tutela establecidos en la Carta Fundamental. Por lo
tanto, razones de seguridad jurídica llevan a la Corte a no acoger la
justificación presentada por el señor Tous Buelvas, para que, por esta vía sean
restablecidas garantías individuales al parecer vulneradas.[48]
Así las cosas, la consecuencia procesal en los términos del
artículo 86 Superior y 6° del Decreto 2591 de 1991, es declarar la improcedencia
de la acción de tutela como acertadamente lo hizo el Consejo Superior de la
Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Más aun, porque (i) el derecho
de acción dejó de ejercerse por razones de negligencia o paquidermia; (ii) el
demandante no estaba en incapacidad de recurrir y (iii) no puede ser
responsabilizado un tercero de dicha pasividad.
El mismo incumplimiento debe predicarse del requisito de
inmediatez, por cuanto la decisión del Consejo Superior de la Carrera Notarial
que dispuso incluir la Notaría Única de Sahagún en el concurso abierto de
méritos, data del 15 de noviembre de 2006, mientras que la solicitud de tutela
fue incoada el 26 de marzo de 2009, es decir 28 meses después. Al respecto, la
Sala debe precisar que aunque el peticionario justifica su inactividad en el
hecho de que presumió la legalidad de la decisión y que se trata de un daño que
persiste en el tiempo, no existen en el expediente elementos de juicio
objetivos que permitan dar por superado este requisito de procedibilidad de la
acción de tutela previsto en el Texto Superior.
Esto muestra claramente que el plazo transcurrido entre el
supuesto de hecho que al parecer generó la vulneración a derechos fundamentales
y, la presentación de la petición tutelar, no es razonable, ni prudencial.
4.3. Conclusión.
Teniendo en cuenta las consideraciones expuestas, la Sala
concluye que el ejercicio de la acción de tutela no puede estar desprovisto del
agotamiento inicial de los mecanismos de defensa judicial, salvo cuando el
afectado se encuentre frente a un perjuicio irremediable, evento en el cual el
amparo procederá de manera transitoria. Así mismo, en caso de existir dichos
mecanismos le corresponde al juez constitucional valorar las circunstancias del
caso concreto para determinar si la acción de tutela puede desplazarlos por
resultar más eficaz.
Por último, la oportunidad para interponer la solicitud
también se convierte en un elemento formal relevante al momento de efectuar el
estudio de procedencia, pues a pesar de que su ejercicio no está supeditado a
un término específico, debe ser presentada dentro de un plazo razonable,
cláusula que por su indeterminación, obliga al juez a efectuar una valoración
racional atendiendo las circunstancias de cada caso concreto. Solamente, se
justifica la presentación tardía cuando (i) esté demostrado que la vulneración
es permanente en el tiempo y que pese a que el hecho que la originó por primera
vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación
desfavorable del peticionario derivada del irrespeto continuo de sus derechos y
es actual y (ii) por la especial situación de la persona a quien se le han
vulnerado sus derechos fundamentales, como es el caso del estado de
indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre
otros. En este evento, resulta desproporcionado el hecho de adjudicarle la
carga de acudir oportunamente a la judicatura.[49]
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR la sentencia dictada por
el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria el 4 de
junio de 2009, que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo
constitucional formulada por el señor Eduardo Ramón Tous Buelvas, quien actúa a
través de apoderado judicial, contra el Ministerio del Interior y de Justicia,
el Consejo Superior de la Carrera Notarial y la Superintendencia de Notariado y
Registro.
Segundo.- LIBRESE por Secretaría la comunicación de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí
establecidos.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Folio 1 del cuaderno
principal.
[2] Folio 1 ibídem.
[3] Folio 3 ibíd.
[4] Folio 5 ibíd.
[5] Folio 10 ibíd.
[6] Ibídem.
[7] Folio 151 ibíd.
[8] Folio 156 ibíd.
[9] Mediante esta sentencia, el Tribunal Supremo de lo
Contencioso Administrativo declaró la nulidad del artículo 2º del Acuerdo 01
del 2 de mayo de  2001, expedido por el Consejo Superior de la Carrera
Notarial, pero sólo en lo que se relaciona con las notarías 1ª de Buga, 7ª y 15
de Medellín, Única de la Mesa, 2ª de Armenia, 30 y 37 de Bogotá y 1ª de Neiva.
[10] Folio 158 del cuaderno
principal.
[11] Folio 161 ibíd.
[12] Folio 146 ibíd.
[13] Folio 197 ibíd.
[14] Folio 45 del cuaderno de
segunda instancia.
[15] Folio 4 del cuaderno
principal.
[16] Folio 11 ibídem.
[17] Folio 165 del cuaderno
principal.
[18] Noviembre 14 de 2006.
[19] Cfr. T-336 de 2009 (MP.
Juan Carlos Henao Pérez), T-436 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto),
T-785 de 2009 (MP. María Victoria Calle Correa) y T-799 de 2009 (MP. Luis
Ernesto Vargas Silva).
[20] Sobre el alcance del perjuicio
irremediable pueden consultarse las sentencias T-225 de 1993 (MP. Vladimiro
Naranjo Mesa) y T-1034 de 2006 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto).
[21] MP. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[22] T-778 de 2005 (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa).
[23] Cfr. T-143 de 2003 y
T-1093 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[24] Cfr. T-1073 de 2007 (MP.
Rodrigo Escobar Gil) y T-111 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño).
[25] T-266 de 2008 (MP.
Rodrigo Escobar Gil), T-296 de 2008 (MP. Clara Inés Vargas Hernández) y SU-037
de 2009 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[26] T-1007 de 2006 (MP.
Clara Inés Vargas Hernández), T-1012 de 2006 (MP. Álvaro Tafur Galvis).
[27] T-702 de 2008 (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa) y T-871 de 1999 (MP. Antonio Barrera Carbonell).
[28] Cfr. T-329 de 1996 (MP.
José Gregorio Hernández Galindo), T-573 de 1997 (MP. Jorge Arango Mejía), T-567
de 1998 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-068 de 2005, T-851 de 2006 (MP.
Rodrigo Escobar Gil) y T-892 de 2008 (MP. Mauricio González Cuervo).
[29] MP. Rodrigo Escobar Gil.
[30] La Corte en muchas
ocasiones ha declarado la improcedencia de la acción de tutela por considerar
insatisfecho el requisito de subsidiariedad, ya sea porque no está demostrado
el perjuicio irremediable o cuando el mecanismo de defensa ordinario es idóneo
y no puede ser sustituido por la acción de tutela. Cfr. T-015 de 2009 (MP.
Jaime Araújo Rentería), T-102 de 2009 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), T-104
de 2009 (MP. Jaime Córdoba Triviño), T-184 de 2009 (MP. Juan Carlos Henao
Pérez), T-188 de 2009 (MP. Juan Carlos Henao Pérez) y T-400 de 2009 (MP. Juan
Carlos Henao Pérez).
[31] Este Tribunal en
sentencia T-593 de 2007, (MP. Rodrigo Escobar Gil), accedió al amparo deprecado
a pesar de que el afectado instauró la acción tutelar 3 años después de
ocurrida la situación generadora de la vulneración. Lo mismo puede corroborarse
en la sentencia T-696 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[32] T-541 de 2006, (MP.
Clara Inés Vargas Hernández).
[33] MP. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[34] T-158 de 2006, (MP.
Humberto Antonio Sierra Porto).
[35] Sobre el deber de
indicar las razones por las cuales la persona no hizo uso de la acción de
tutela oportunamente, pueden consultarse las sentencias T-575 de 2002 y T-013
de 2005 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[36] T-1229 de 2000 (MP.
Alejandro Martínez Caballero), T-109 de 2009 (MP. Clara Elena Reales
Gutiérrez), T-154 de 2009 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), T-189 de 2009 (MP. Luis
Ernesto Vargas Silva), T-504 de 2009 (MP. María Victoria Calle Correa), T-551
de 2009 (MP. Mauricio González Cuervo) y T-860 de 2009 (MP. Jorge Iván Palacio
Palacio).
[37] Folio 2 del cuaderno N°
2.
[38] Cfr. SU-713 de 2006 (MP.
Rodrigo Escobar Gil).
[39] MP. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[40] SU-1219 de 2001 (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa).
[41] Ibídem.
[42] Folio 1 del cuaderno
principal.
[43] Folio 2 ibídem.
[44] En primera instancia la
solicitud de tutela fue declarada improcedente en decisión del 11 de noviembre
de 2008, sentencia que tras ser impugnada, fue confirmada por la Corte Suprema
de Justicia, Sala de Casación Penal el 2 de diciembre del mismo año. Surtido el
trámite de eventual revisión, la Corte Constitucional la excluyó mediante
providencia del 29 de enero de 2009 (Expediente T-2146205).
[45] Folio 2 del cuaderno
principal.
[46] MP. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[47] T-520 de 1992 (MP. José
Gregorio Hernández Galindo).
[48] Este Tribunal en
sentencia T-1097 de 2005 (MP. Rodrigo Escobar Gil), fue enfático en indicar que
frente la tensión entre seguridad jurídica y justicia material “los
tribunales constitucionales acudiendo a razones de prudencia y de
autorestricción judicial, aplican la denominada teoría de Radbruch, según la
cual, el juez debe dar prevalencia prima facie a la seguridad jurídica, y por
ello optar por la solución que ampare dicha garantía, a menos que existan
razones de justicia material que sean tan poderosas que justifiquen afectar la
seguridad jurídica.”
[49] T-158 de 2006 (MP.
Humberto Antonio Sierra Porto).