T-210-10
Sentencia T-210/10
Sentencia T-210/10
ACCION DE TUTELA-Procedencia contra
decisiones adoptadas en procesos policivos de restitución de bienes públicos
cuando se esta frente a un perjuicio irremediable
BIENES DE USO PUBLICO-Caso en que se
reconoce el pago de mejoras hechas por los ocupantes de un bien inmueble uso
público objeto de proceso policivo de restitución
ESPACIO PUBLICO-Facultad de adelantar
acciones tendientes a recuperar el espacio público ocupado irregularmente
no es ilimitada
La facultad de adelantar acciones
tendientes a la recuperación del espacio público ocupado irregularmente no es
ilimitada, pues debe ejercerse mediante un proceso judicial o policivo en el
que se respeten las reglas del debido proceso y el principio de confianza
legítima. Esto es así debido a que el deber constitucional y legal de proteger
el espacio público está limitado por el respeto de los derechos fundamentales
de los ocupantes del mismo.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Importancia de la notificación
de los actos administrativos de carácter particular y concreto/NOTIFICACION
DE ACTO ADMINISTRATIVO-Triple función dentro de la actuación administrativa
La adecuada notificación de los actos
administrativos, de carácter particular, es una importante manifestación del
derecho fundamental al debido proceso administrativo. Así, la notificación
cumple una triple función dentro de la actuación administrativa, a saber: i)
asegura el cumplimiento del principio de publicidad de la función pública pues
mediante ella se pone en conocimiento de los interesados el contenido de las
decisiones de la Administración; ii) garantiza el cumplimiento de las reglas
del debido proceso en cuanto permite la posibilidad de ejercer los derechos de
defensa y de contradicción y; finalmente iii) la adecuada notificación hace
posible la efectividad de los principios de celeridad y eficacia de la función
pública al delimitar el momento en el que empiezan a correr los términos de los
recursos y de las acciones procedentes.
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Concepto/PRINCIPIO
DE CONFIANZA LEGITIMA-Límite a la actuación administrativa/CONFIANZA
LEGITIMA-Requisitos para su configuración
PRESCRIPCION ADQUISITIVA DE BIENES-Disposiciones
del artículo 42 de la Ley 153 de 1887
La Sala estima necesario aclarar que, aunque el peticionario
haya iniciado la posesión de un inmueble que era de propiedad privada y haya
creído ejercer actos de señor y dueño sobre el mismo por más de diez y siete
(17) años, no tiene derecho a adquirir el predio mediante el modo prescripción
adquisitiva en virtud del artículo 42 de la
Ley 153 de 1887.Así, este artículo se puede aplicar analógicamente al caso
estudiado pues: i) no existe una norma exactamente aplicable al caso en
cuestión; ii) el caso previsto en dicho artículo es similar al asunto objeto de
estudio en la presente sentencia, pues la única diferencia que se presenta
entre ellos es que, mientras que en la norma es la ley la que declara el bien
imprescriptible, en nuestro caso, es un contrato de cesión lo que vuelve el
bien imprescriptible, al adquirir la calidad de bien de uso público y; iii)
existe el mismo motivo para aplicar al caso no previsto el precepto normativo,
en la medida en la que en ambas hipótesis lo que se pretende es proteger los
bienes imprescriptibles, y en últimas, los bienes de la
Nación cuyo uso y disfrute está en cabeza de la comunidad.
BIENES DE USO PUBLICO-No se puede
adquirir por prescripción adquisitiva un predio que era propiedad privada
cuando media un contrato de cesión que convierte el bien en imprescriptible
ACCION DE TUTELA-Procedencia para la
protección de los derechos al trabajo y al mínimo vital del actor respecto al
reconocimiento de mejoras realizadas sobre el inmueble de uso público
Referencia: expediente T-2.367.072
Acción de tutela instaurada por Enrique Eudoro Villegas Salazar
contra la Alcaldía Municipal de Floridablanca y la
Inspección Segunda de Policía de  Floridablanca.
Magistrado Ponente:
Dr. JUAN CARLOS HENAO PÉREZ.
Bogotá D.C., veintitrés (23)
de marzo de dos mil diez (2010)
La Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Juan Carlos Henao Pérez, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Nacional y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos
por el Juzgado Veinte Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de
Bucaramanga y por el Juzgado 10º Penal del Circuito de Bucaramanga, en la
acción de tutela instaurada por Enrique Eudoro Villegas Salazar contra la
Alcaldía Municipal de Floridablanca y la
Inspección Segunda de Policía de  Floridablanca.
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Enrique Eudoro Villegas Salazar
interpuso acción de tutela contra la
Alcaldía Municipal y la
Inspección Segunda de Policía de  Floridablanca, con el objetivo de obtener
la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a
la igualdad, a la vivienda digna, a la buena fe, al mínimo vital y al principio
de la confianza legítima, que habrían sido vulnerados como consecuencia de los
siguientes
1.
1.- Hechos:
1.
Desde 1992, el peticionario afirma haber venido
ejerciendo, de manera permanente y pública, actos de señor y dueño sobre la
parcela “Villa Carolina”, ubicada en la
Calle 205 No. 38 A- 146, Floridablanca. Así, algunas de las actividades que ha
venido desarrollando para mejorar la parcela, son el mantenimiento del césped,
la erradicación de la maleza, la construcción de una vivienda, el sembrado de
múltiples especies de árboles frutales y su cerramiento.
2.
En este mismo sentido, afirma que, durante estos
años, obtuvo la instalación de los servicios de energía eléctrica y de
telefonía fija, la estratificación de su predio y la asignación de su
nomenclatura.
3.
Desde 2006, la posesión del referido inmueble
fue perturbada pues la
Alcaldía Municipal de Floridablanca inició varios procesos policivos para
obtener la restitución de algunos inmuebles, incluido el del accionante
(procesos No. 082, No. 083, No. 080 y No. 091).
4.
Por medio de la
Resolución No. 000-1 de 3 de marzo de 2008, dictada dentro del proceso policivo
No. 080 de 2006, la Alcaldía de Floridablanca ordenó a Yosimar Jair González y
a los demás “ocupantes y/o residentes” indeterminados, devolver
el bien de uso público que ocupaban.
5.
Mediante Resolución No. 0484 de 16 de julio de
2008, dictada en el marco de los procesos policivos No. 082, No. 083, No. 080 y
No. 091, la Alcaldía de Floridablanca ordenó a los ocupantes determinados Felix
Figueroa Badillo, Germán Meneses, Yosimar Jair González, Jhon Martínez Parra,
Oscar Zapata, Bolguer Dueñas y a los demás “ocupantes y/o residentes” devolver
el bien de uso público que ocupaban.
6.
En virtud de los principios de economía y de
celeridad procesal, mediante Resolución No. 0492 de 26 de septiembre de 2008, la
Alcaldía Municipal de Floridablanca ordenó acumular dichos procesos policivos
en el proceso No. 106 de 2006, sin que, a juicio del peticionario, se tuviera
en cuenta que cada caso es diferente, violándose por esta vía, el derecho al
debido proceso. Además, de acuerdo a lo expresado por él en la acción de tutela,
nunca se le notificó la apertura de ningún proceso policivo en su contra. Esa
resolución fue impugnada por algunos de los ocupantes determinados.
7.
Mediante Resolución No. 0504 de 10 de febrero de
2009, se resolvió el recurso de reposición interpuesto por algunos de los
ocupantes determinados, confirmando lo establecido en la decisión impugnada.
8.
Adicionalmente, afirma el peticionario que el
inmueble fue de propiedad de la empresa Marjal Ltda. hasta 1995, año en el cual
fue cedido gratuitamente al Fondo de Inmuebles Urbanos del Área Metropolitana
de Bucaramanga[1].
9.
El peticionario sostiene que es una persona sin
recursos económicos que debe mantener a su familia compuesta por dos hijos
menores de edad y una esposa que es ama de casa.
10.
Finalmente, el peticionario no habita en el
predio en cuestión pero afirma que obtiene los recursos económicos necesarios
para mantener a su familia, de lo que se produce en dicho terreno.
1.
2. Intervención de las entidades
demandadas.
Alcaldía Municipal de Floridablanca
Afirmó que, mediante el proceso policivo No. 016 de 2006, no se le
estaba violando ningún derecho fundamental al peticionario pues en todas las
etapas del trámite policivo se respetaron sus derechos al debido proceso y a la
defensa.
Adicionalmente, manifestó que el predio ocupado por el peticionario
pertenecía al  Fondo de Inmuebles Urbanos del Área
Metropolitana de Bucaramanga y, en consecuencia, se trataba de un bien de uso
público que no podía ser poseído por un particular al ser un predio inembargable, imprescriptible e inalienable.
Inspección Segunda de Policía de Floridablanca
Sostuvo que
la presente acción de tutela debía ser declarada improcedente por existir otro
medio de defensa judicial y no acreditarse la existencia de un perjuicio
irremediable.
Además,
afirmó que el espacio público no podía ser adquirido mediante prescripción
adquisitiva pues los bienes de uso público eran inalienables, imprescriptibles
e inembargables.
Por otra parte, señaló que, en el trámite que se adelantó para solicitar
la restitución del inmueble poseído por el peticionario, se respetaron los
derechos a la defensa y al debido proceso pues se “profirieron los
respectivos autos de apertura de conocimiento, se recepcionaron las diligencias
de descargos, se surtió la etapa probatoria, y consecuentemente se proyectaron
las resoluciones de restitución mediante fallos de fecha 3 de marzo de 2008 y
16 de julio de 2008, las cuales fueron debidamente notificadas”[2].
Área Metropolitana de Bucaramanga
Mediante Auto de 14 de abril de 2009, el Juzgado 20 Penal Municipal
con Funciones de Control de Garantías vinculó al proceso al Área Metropolitana
de Bucaramanga y corrió traslado por veinticuatro (24) horas para que indicara
si el predio ocupado por el peticionario le pertenecía al Fondo de Inmuebles
Urbanos del Área Metropolitana de Bucaramanga y si esa entidad había elevado
una querella tendiente a obtener la recuperación del lote en conflicto.
En respuesta a la tutela instaurada, el Área Metropolitana de
Bucaramanga afirmó que, mediante escritura pública No. 1037 de 30 de junio de
1995, la firma constructora Marjal Ltda., transfirió el inmueble en cuestión
como área de cesión tipo A debido a la construcción de la
Urbanización los Andes.
En efecto, la Ley 9 de 1989 estableció que los constructores de
urbanizaciones tenían la obligación de ceder una proporción del área construida
destinada a dotar a la comunidad de zonas recreativas de uso público, zonas de
equipamiento comunal público y zonas públicas complementarias a los sistemas
viales.
En consecuencia, el inmueble ocupado por el peticionario era un bien
de uso público cuya destinación y uso, formaba parte de un concepto mucho más
amplio llamado espacio público, constitucionalmente protegido en el artículo 82
de la Constitución. Por lo tanto, el inmueble era imprescriptible, inalienable
e inembargable.
En este orden de ideas, la entidad sostuvo que no era posible
predicar la institución de la posesión respecto del bien inmueble ocupado por
el peticionario y, adicionalmente, que el Estado tenía que velar por la
protección integral del espacio común, solicitando la restitución de los bienes
de uso público ocupados por particulares.
Adicionalmente, manifestó que, de conformidad con el artículo 679
del Código Civil, las entidades del Estado no reconocían mejoras a los
ocupantes ilegítimos de los bienes de uso público por cuanto una situación
ilegítima o ilegal no podía generar contraprestación económica alguna a cargo
del erario público.
Por otra parte, afirmó que, en el caso concreto, no existía
violación de los derechos fundamentales aducidos por el peticionario, pues el
proceso de lanzamiento adelantado por la
Alcaldía y la Inspección Segunda de Policía de Floridablanca tenía como
fundamento la protección de un bien de uso público y de interés general.
Finalmente, estimó que no se demostraban ni cuantificaban los
perjuicios supuestamente sufridos por el peticionario.
1.    3. Pruebas relevantes aportadas al proceso.
a)
Copia de la escritura pública No. 1037 del día
30 de junio de 1995 en la que consta que la firma Marval Ltda. cedió
gratuitamente al Fondo de Inmuebles Urbanos del Área Metropolitana de
Bucaramanga, el inmueble ocupado por el peticionario, a titulo de cesión tipo A
de la urbanización Los Andes[3].
b)    Resolución No. 000-1 de 3 de marzo de 2008 expedida por la
Alcaldía de Floridablanca, Santader, mediante la cual se resuelve el proceso
policivo No. 080 de 2006 contra Yosimar Jair González Perea y se ordena a éste
último y a otras personas indeterminadas que restituyan los bienes que han
ocupado, al tratarse de inmuebles de uso público[4].
c)
Recurso de reposición interpuesto por el señor
Yosimar Jair González contra la
Resolución No. 000-1 de 3 de marzo de 2008, expedida por la
Alcaldía de Floridablanca, Santander, mediante el cual se solicita la
declaratoria de nulidad del proceso de policía No. 080 de 2006 por no haberse
practicado ni la diligencia de inspección judicial con intervención de peritos
ni la notificación de las personas indeterminadas[5]
d)    Resolución No. 0484 de 16 de julio de 2008, dictada en el marco de
los procesos policivos No. 106, No. 082, No. 083, No. 080 y No. 091, por medio
de la cual la Alcaldía de Floridablanca ordenó a los ocupantes determinados
Felix Figueroa Badillo, Germán Meneses, Yosimar Jair González, Jhon Martínez
Parra, Oscar Zapata, Bolguer Dueñas y a los demás “ocupantes y/o residentes”
devolver el bien de uso público que ocupaban[6].
e)
Edicto desfijado el día 17 de agosto de 2008,
mediante el cual se les notifica a los señores FELIX FIGUEROA, GERMAN MENESES,
JOSIMAR JAIR GONZALEZ, JHON MARTINEZ PARRA, OSCAR ZAPATA, BOLGUER DUEÑAS Y
DEMÁS OCUPANTES Y/O RESIDENTES INDETERMINADOS que ocupan la zona de uso público
ubicada en la 205 No. 37 en el LOTE FRENTE A LA
URBANIZACIÓN LA RONDA I, II, III Y IV ETAPA, la resolución No. 0484 de 16 de
julio de 2008 mediante la cual se les ordena restituir el bien de uso público
que ocupan ilegalmente[7].
f)
Derecho de petición interpuesto el día 15 de
septiembre de 2008, por el accionante y algunos vecinos, mediante el cual se
informa a la Personería Municipal de Floridablanca que el proceso policivo No.
080 de 2006 está viciado de nulidad porque: i) no se practicó diligencia de
inspección judicial con intervención de peritos; ii) no se notificó a las
personas indeterminadas afectadas por el proceso; iii) no existe ningún oficio
del Fondo de Inmuebles Urbanos del Área Metropolitana de Bucaramanga en donde
se reclame la propiedad y/o la posesión de los inmuebles poseídos; iv) no
existen copias ni de las escrituras públicas ni de los títulos de propiedad de
los predios en conflicto[8].
g)
Resolución No. 0492 de 26 de septiembre de 2008,
mediante la que se ordena acumular al proceso policivo No. 106 de 2006, todas
las investigaciones policivas sobre restitución del bien de uso público ubicado
“en la calle 205 No. 37 frente a la portería del barrio la
Ronda I ,II ,III y IV”[9].
h)    Resolución No. 0504 de 10 de febrero de 2009 dictada en el marco del
proceso policivo No. 080 de 2006, mediante la cual se resuelve negativamente el
recurso de reposición interpuesto contra las Resoluciones Nos. 001 y 004 de 3
marzo de 2008[10].
i)
Edicto (fijado el día 29 de abril en la
Inspección Segunda de Policía de Floridablanca y desfijado el día martes 6 de
mayo de 2009) mediante el cual se hace saber a los señores FELIX FIGUEROA,
GERMAN MENESES, JOSIMAR JAIR GONZALEZ, JHON MARTINEZ PARRA, OSCAR ZAPATA,
BOLGUER DUEÑAS Y DEMÁS OCUPANTES Y/O RESIDENTES que ocupan la zona de uso
público ubicada en la 205 No. 37 en el LOTE FRENTE A LA
URBANIZACIÓN LA RONDA I, II, III Y IV ETAPA, que la
Alcaldía de Floridablanca inició proceso en su contra de restitución de bien
de uso público, radicado bajo el proceso No. 106 de 2006.  En el edicto se
resuelve emplazar a los señores antes reseñados y los demás ocupantes y/o
residentes para que se presenten a la
Inspección 2ª de Policía a rendir descargos, solicitar pruebas y, en general,
a hacer uso de su derecho de defensa[11].
j)
Declaración Juramentada rendida ante el Notario
1° del Circuito Notarial de Floridablanca el día 1 de agosto de 2008, por los
señores Zoila Rosa Macías Suárez y Bernabé Celis Sandoval en la que expresan
que les consta que el peticionario ha poseído el predio “Villa Carolina”, de
manera ininterrumpida, sin clandestinidad ni violencia, durante más de 14 años;
que ha sembrado 377 árboles frutales y que la parcela tiene cerramiento total[12].
1.
4  Actuaciones surtidas ante la
Corte Constitucional.
Mediante auto de diez (10) de diciembre de 2009, el Magistrado
sustanciador resolvió:
“Primero.- Ordenar que por Secretaría General se
oficie a la Inspección Segunda de Floridablanca, ubicada en la
Cll. 5 No. 8 – 25 (Floridablanca – Santander) para que, en un término de cinco
(5) días a partir de la notificación de este auto, responda las siguientes
preguntas:
a)
En el marco del proceso policivo No. 106 de 2006, se expidió la
Resolución No. 0484 de 16 de julio de 2008, mediante la cual se ordenó a
personas determinadas e indeterminadas la restitución del bien de uso público
ubicado frente a la portería del Barrio La
Ronda I, II, III y IV. ¿Se ha dado cumplimiento a la orden de desalojo
consagrada en dicha resolución? De responderse negativamente a esta pregunta,
¿por qué no se ha producido el desalojo de los ocupantes de ese bien de uso
público?
b)
Consta en el expediente que las providencias proferidas en el
marco del proceso policivo No. 106 de 2006 fueron notificadas personalmente a
las personas FELIX FIGUEROA BADILLO, GERMAN MENESES, YOSIMAR JAIR GONZALEZ,
JHON MARTÍNEZ PARRA, OSCAR ZAPATA, BOLGUER DUEÑAS pero no fueron notificadas
personalmente al señor ENRIQUE EUDORO VILLEGAS SALAZAR, uno de los ocupantes
del bien de uso público ubicado frente a la portería del Barrio La
Ronda I, II, III y IV. Teniendo en cuenta lo anterior:
-
¿Por qué este ocupante no fue ni individualizado ni notificado
personalmente de las providencias dictadas en el marco del proceso No. 106 de
2006?
-
¿Cómo se notificó a este ocupante de dichas providencias? Adjúntense
documentos que corroboren esta respuesta.
Segundo.-
Ordenar que por Secretaría General se oficie a la
Alcaldía Municipal de Floridablanca, ubicada en la
Cll. 5 No. 8 – 25 (Floridablanca – Santander), para que, en un término de tres
(3) días a partir de la notificación de este auto, allegue a este Despacho el
Código de Policía Departamental de Santander aplicable al proceso policivo No.
106 de 2006.
Tercero.-
ORDENAR que por Secretaría General se oficie al señor ENRIQUE EUDORO VILLEGAS
SALAZAR, identificado con el número de cédula 5.556.114 y domiciliado en la
Cll. 205 No. 40 – 121 de Floridablanca, Santander, para que allegue a este
Despacho, en un término de (7) días a partir de la notificación de este auto,
los siguientes documentos:
a)
Resolución mediante la cual se asignó estrato a la parcela Villa
Carolina, ubicada en la Cll. 205 No. 38
A – 146 de Floridablanca, Santander.
b)
Resolución mediante la cual un curador otorgó certificación de
nomenclatura a la parcela Villa Carolina, ubicada en la
Cll. 205 No. 38 A – 146 de Floridablanca, Santander.
c)
Solicitudes de instalación de los servicios públicos
domiciliarios de luz eléctrica, agua y teléfono de la parcela Villa Carolina,
ubicada en la Cll. 205 No. 38 A – 146 de Floridablanca, Santander.
d)
Facturas de los servicios públicos domiciliarios correspondientes
a  la parcela Villa Carolina, ubicada en la
Cll. 205 No. 38 A – 146 de Floridablanca, Santander.
Cuarto.-
ORDENAR que por Secretaría General se oficie al señor ENRIQUE EUDORO VILLEGAS
SALAZAR, identificado con el número de cédula 5.556.114 y domiciliado en la
Cll. 205 No. 38 A – 146 de Floridablanca, Santander, para que, en un término
de (7) días a partir de la notificación de este auto, responda mediante una
declaración juramentada ante notario, las siguientes preguntas:
a)
¿En qué fecha y a través de que medio tuvo conocimiento de que la
parcela Villa Carolina era un bien de uso público de propiedad del Fondo de
Inmuebles del Área Metropolitana de Bucaramanga?
b)
¿Desde cuándo y en qué tiempos realizó las mejoras sobre el bien?
También describir el tipo de mejoras realizadas”.
Dentro
del término legal, Daniel Arenas Gamboa, Inspector II de Policía de
Floridablanca informó a este Despacho que no se ha dado cumplimiento a la orden
de desalojo ordenada en la resolución No. 0504 de febrero 10 de 2009 “mediante
la cual se resuelven los recursos de reposición interpuestos, debido a que en
un principio la Oficina Asesora de Planeación, mediante visitas oculares al
predio de la referencia, dictaminó la presencia de viviendas subnormales en
madera, teja y polisombra, individualizando a los ocupantes del mismo, sin
embargo, a la fecha se tiene que cuentan con construcciones en ladrillo y
cemento, circunstancias que dificultan la recuperación del lote, toda vez que
es necesario que el AREA METROPOLITANA, preste los medios suficientes para su
realización, esto es un grupo considerable de trabajadores, coteros, equipos de
demolición, herramientas, vigilancia, y por supuesto contar con el apoyo de la
Fuerza Pública, circunstancias que no se han presentado”[13].
Por
otra parte, respecto a la segunda pregunta, el funcionario afirmó lo siguiente:
“la oficina Asesora de Planeación Municipal es la entidad encargada para que
de manera oficiosa recorra el Municipio y emita CONCEPTOS TECNICOS
cuando a estos haya lugar, dentro de los cuales se individualizan e identifican
a los presuntos contraventores de las normas policivas, sin embargo, nótese
como en los folios 01[14], 104[15],
124[16], 144[17]
y 183[18] de este
expediente, sólo se encontró en el predio la presencia de los señores JOSIMAR
GONZALEZ, JHON MARTINEZ, FELIX FIGUEROA, GERMAN MENESES y OSCAR ZAPATA, quienes
custodiaban las respectivas viviendas subnormales, razón por la cual esta
oficina adelantó el trámite respectivo contra las personas mencionadas
anteriormente, no obstante en todas las actuaciones y en aras de garantizar el
derecho a la defensa y el debido proceso se resaltó que se vinculaba a todas
las personas interesadas, INDETERMINADAS y ocupantes que habitaran la
zona en comento, para que se presentaran al despacho e hicieran uso de los
mecanismos de defensa. (…). Debido a que el señor ENRIQUE EUDORO VILLEGAS no
reside ni habita en el lugar, (…) en las ocasiones en que la
Alcaldía Municipal hizo presencia en el sitio siempre se conoció que quienes
ocupaban el lote con sus construcciones eran los señores JOSIMAR GONZALEZ,
JHON MARTINEZ, FELIX FIGUEROA, GERMAN MENESES y OSCAR ZAPATA, ahora
bien esta oficina el día 31 de marzo de 2009 aprovechando una visita ocular que
hiciera [la Inspectora de Obra y Ornato] por la denuncia de construcciones en
este predio, y con la información de los vecinos, suscribió las boletas No.
3719, 3720, 3721 y 3722 para que se presentaran a la
Inspección [otros ocupantes] que aunque no residen en el lugar, poseen
cultivos y árboles frutales, los cuales explotan económicamente, sin embargo no
se mencionó al señor ENRIQUE VILLEGAS”[19].
A
continuación, la Inspección Segunda de Policía de Floridablanca explicó que
notificó al peticionario de las decisiones tomadas en el marco del proceso No.
106 de 2006 de las siguientes maneras:
1.
Folio 243 Boleta de citación No. 1075 del 25 de Agosto de 2008,
dirigida a los ocupantes del lote.
2.
Folio 244, Edicto a personas indeterminadas, con el fin de que se
presentaran al despacho a rendir descargos, presentar pruebas y en general
hacer uso del derecho de defensa dentro del proceso policivo.
3.
Folios 245, 246 y 247, Resolución No. 0484 del 16 de julio de
2008 artículo primero, dirigida a OCUPANTES, RESIDENTES Y DEMAS PERSONAS
INDETERMINADAS, que ocupan la zona de uso publico, lote frente a las porterías
de las Rondas I, II, III y IV Etapa del Municipio de Floridablanca.
4.
Folio 248, Edicto para notificar la
Resolución a los OCUPANTES Y PERSONAS INDETERMINADAS.
5.
Folios 259 a 261, Boletas de Citación a los OCUPANTES DEL LOTE.
6.
Folios 263 a 266, Resolución No. 0504 del 10 de febrero de 2009,
mediante el cual se resuelven los recursos interpuestos por el señor JOSIMAR
GONZALEZ Y GERMAN MENESES, e igualmente a personas INDETERMINADAS.
7.
Folio 402, Memorial de la
Dra. Claudia Azucena Hernández Gualdron de fecha 15 de septiembre de 2008, en
calidad de apoderada de los ocupantes del lote, y entre estos véase al señor
ENRIQUE EUDORO VILLEGAS SALAZAR, y en donde manifiesta tener conocimiento del
proceso desde el año 2006.
8.
Folio 680, Edicto mediante el cual se notifica a PERSONAS
INDETERMINADAS de la Resolución No. 0504 del 10 de febrero de 2009.
9.
Folio 695, Consideraciones del JUZGADO VEINTE PENAL MUNICIPAL CON
FUNCIONES DE GARANTIA, en el cual se demuestra que el señor ENRIQUE VILLEGAS,
tenía conocimiento del proceso desde el año 2006, sin embargo no se presentó al
Despacho ni desató los recursos de ley.
De
lo anterior se colige, que este Despacho, siempre tuvo en cuenta las garantías
del debido proceso (…), sin embargo y teniendo en cuenta que debido a que las
nomenclaturas con que se presentan los contraventores son irregulares pues no
están legalizadas por la OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN, el servicio de correo
certificado no las entrega, razón por la cual, le ha tocado a la secretaría del
Despacho la entrega personal desplazándose al sitio, y confirmando que nunca se
encontró en el lugar al [peticionario]”[20].
Finalmente,
anexó copia del Código Departamental de Policía de Santander.
Por
su parte, dentro del término legal, el peticionario anexó:
1.
“Fotocopia autenticada de la
Resolución No. 0107 de 2007 mediante la cual se asignó estrato a la
Parcela Villa Herminia, ubicada en la
Calle 205 No. 37-42 de Floridablanca, Santander, que se encuentra en el mismo
predio donde está la parcela Villa Carolina, ubicada en la
Calle 205 No. 38 A – 146 de Floridablanca, parcelas que tienen el mismo número
catastral 01-01-0182-0442-000. En consecuencia, he venido asimilando la misma
estratificación para mi parcela (subrayado por fuera de texto)”[21].
2.
Declaración Juramentada ante el Notario Primero del Circuito de
Floridablanca en la que el peticionario expresa que tuvo conocimiento de
que la parcela Villa Carolina era un bien de uso público a finales del mes de
junio de 2008 cuando “mi vecino, señor Josimar Jair González Pineda, me
informó que se había notificado de una Resolución proferida por la
Alcaldía de Floridablanca, donde se le ordenaba que desalojara la parcela
Villa Herminia porque era un bien de uso público y que además, al parecer la
resolución afectaba a los demás vecinos parceleros, no obstante el hecho de que
nunca había sido notificado de algún proceso policivo en mi contra”[22].
Así mismo, en dicha declaración explica que desde 1992 ocupó la parcela
Villa Carolina e inició actos de señor y dueño consistentes en la limpieza,
conservación, vigilancia, explotación económica mediante la siembra de diversas
especies de árboles frutales del predio y la construcción de cercas y de un “cuarto
para guardar las herramientas y protegerme de las lluvias y vientos junto con
mi familia”[23].
3.
Declaración Juramentada ante el Notario Primero del Circuito de
Floridablanca en la que el señor JOSIMAR JAIR GONZALEZ PINEDA manifiesta que “he
venido suministrando a mi vecino ENRIQUE EURORO VILLEGAS SALAZAR (…) quien
reside en la parcela Villa Carolina (…) los servicios de luz desde noviembre de
2006; agua desde marzo de 2008, permitiéndole compartir el uso de los mismos
dentro de la mencionada parcela, dichos servicios han venido siendo pagados
conjuntamente desde las fechas en que fueron instalados. Aclaro además que la
parcela que ocupa el señor Villegas desde hace más de 15 años, se encuentra
ubicada dentro del mismo predio de mi parcela (predio 01-01-0182-0042-000)”[24].
4.
Permiso de instalación del servicio de agua y alcantarillado en la
parcela Villa Herminia en el que el Gerente de Operaciones del Acueducto
Metropolitano de Bucaramanga S.A. afirma: “me permito informarle que se ha
dado tramite especial con aprobación de un solo medidor para el predio ubicado
en la Calle 205 No. 37 – 42 La Ronda “Finca Villa Herminia” del municipio de
Floridablanca con uso exclusivo para la vivienda existente, por lo tanto no
puede ser usado con fines de expansión o parcelación”[25]
.
5.
Acta de Inspección y Verificación de las Instalaciones Eléctricas y
Equipos de Medida  elaborada por la
Electrificadota de Santander S.A. E.S.P. en la que consta que el señor Josimar
Jair González Pineda es el subscriptor y/o usuario del servicio[26].
6.
Facturas de los servicios públicos domiciliarios de agua y luz eléctrica
correspondientes a la Parcela Villa Herminia, a nombre del señor Josimar Jair
González Pineda.
7.
Fotocopia de la acción de tutela interpuesta por el señor Josimar Jair
González Pineda contra la
Alcaldía Municipal y la
Inspección Segunda de Policía de  Floridablanca el día 29 de abril de 2009
debido a la orden de desalojo del predio Villa Herminia.
8.
Fotocopia del fallo de primera instancia mediante el cual el Juzgado
Octavo Penal Municipal de Bucaramanga resolvió “Tutelar los derechos
fundamentales a la vivienda digna conexo con el del mínimo vital y la dignidad
humana de JOSIMAR JAIR GONZALEZ PINEDA, ordenándosele al Alcalde Municipal de
Floridablanca, que antes de proceder al desalojo del accionante, dentro del
término máximo de sesenta (60) días hábiles siguientes a la notificación de
esta sentencia, realiza un acuerdo con él para lograr su reubicación y en todo
caso le reconozca las mejoras que hubiese efectuado”[27].
9.
Fotocopia del fallo de segunda instancia mediante el cual el Juzgado
Séptimo Penal del Circuito de Conocimiento de Bucaramanga revocó el fallo
impugnado y declaró la improcedencia de la acción de tutela instaurada por el
señor González Pineda[28].
II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
2.1.- Mediante sentencia proferida el día 15 de mayo de 2009, el
Juzgado Veinte Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de
Bucaramanga, Santander, negó por improcedente[29] la solicitud
de amparo interpuesta por el señor Enrique Eudoro Villegas Salazar.
En primer lugar, estimó que, en el caso concreto, no se había
vulnerado el derecho al debido proceso al acumular los procesos policivos
tendientes a desalojar a los ocupantes del bien de uso público. Así, afirmó
que, como se habían acumulado unos procesos en los que había identidad de
sujetos pasivos y activos, identidad de hechos e identidad de pretensiones, en
virtud de los principios de celeridad y de economía procesal, la
Inspección de Policía había actuado conforme a la ley.
En segundo lugar, el juez de instancia consideró que, en este caso,
no había una vulneración del derecho a la vivienda digna ya que el peticionario
no habitaba en el bien objeto del proceso de restitución sino en otro inmueble
arrendado.
Por otra parte, sostuvo que ninguna de las entidades demandadas
había incurrido en una violación del derecho de defensa pues el peticionario
sabía, de tiempo atrás, que se llevaba a cabo un proceso de restitución del
bien inmueble por él ocupado como lo demostraba el derecho de petición que
había interpuesto ante el Personero Municipal.
Finalmente, consideró que, como el peticionario y las demás personas
afectadas por la orden de restitución y desalojo de los inmuebles de propiedad
del Estado, habían interpuesto cada uno una acción de tutela por los mismos
hechos, con las mismas consideraciones y pretensiones, se configuraba una
situación que rayaba con la temeridad.
2.2.- Por medio de escrito presentado dentro del término legal, el
peticionario interpuso recurso de apelación contra la providencia de primera
instancia.
Para argumentar la impugnación, afirmó que, en el caso concreto, sus
derechos al debido proceso y a la defensa habían sido vulnerados pues nunca fue
notificado del proceso policivo No. 106 de 2006 y, en consecuencia, nunca pudo
presentar descargos ni ser oído dentro del proceso.
Así, afirmó que:
“se
me negó el derecho fundamental del debido proceso y del derecho de defensa, al
no ser oído en descargos dentro de los términos legales correspondientes del
proceso y sólo fui incluido por extensión y al final de los mismos, en los
procesos adelantados contra JOSIMAR JAIR GONZALEZ Y GERMAN MENECES al estar
dirigida la resolución de desalojo contra personas indeterminadas en donde al
parecer se me incluye como ´persona indeterminada´.”[30]
Sostuvo, además, que al no haber sido notificado ni vinculado al
proceso policivo de restitución de bien de uso público, decidió interponer
derecho de petición ante la
Personería de Floridablanca para solicitar su intervención y lograr una
solución eficaz del problema.
Por otra parte, afirmó que interponía la acción de tutela como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable pues con la orden
de desalojo se veían gravemente afectados sus derechos a la vivienda digna, a
la igualdad ante la ley y al mínimo vital. En este sentido, señaló que era una
persona de escasos recursos que conseguía lo necesario para subsistir de la
explotación del terreno en litigio.
Finalmente, expresó que, en su caso, se había configurado el
principio de confianza legítima porque había ocupado la parcela de manera
abierta y notoria, con el beneplácito de las autoridades de policía hasta el
año 2006. Adicionalmente, el lote tenía todos los servicios públicos
domiciliarios. En esta medida, el peticionario señaló que en la restitución del
inmueble de uso público por él ocupado, la
Administración tenía el deber de:
“proteger
al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos
efectuados por las autoridades”[31].
Por estos motivos, solicitó que se revocara la sentencia recurrida
y, en su lugar, que se tutelaran sus derechos fundamentales.
2.3.- Mediante sentencia proferida el día 7 de julio de 2009, el
Juzgado 10º Penal del Circuito de Bucaramanga,  confirmó la sentencia impugnada[32]
al considerar que al peticionario no se le violaron ni el derecho al debido
proceso ni el derecho a la defensa toda vez que:
“si
bien es cierto [que] no aparece declaración o descargos rendidos por [el
peticionario] dentro del proceso (…), también lo es que la
INSPECCIÓN SEGUNDA DE POLICÍA DE FLORIDABLANCA le notificó en su
calidad de OCUPANTE Y/O RESIDENTE del lugar objeto de restitución, las
decisiones tomadas en el mismo y le dio la oportunidad de ejercer el derecho de
defensa de conformidad con lo establecido por la Ley”[33].
Por otra parte, señaló que el peticionario no había agotado todos
los recursos de ley para hacer valer sus derechos, pues no había iniciado un
proceso ante la jurisdicción ordinaria para pedir el reconocimiento de las
mejoras y de la posesión del inmueble. Además, como no había probado la
existencia de un perjuicio irremediable, la acción de tutela no era procedente
en el caso concreto.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
3.1.- Competencia
1. Es competente esta Sala de la
Corte Constitucional para revisar las decisiones proferidas dentro de la
acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política y en concordancia con los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
3.2.- Problema jurídico y esquema de resolución.
2. La Sala estima que, para resolver el caso concreto, debe dar
respuesta a los siguientes problemas jurídicos: ¿Existe una violación al debido
proceso cuando se procede a notificar por edicto un acto administrativo,
mediante el cual se ordena el desalojo de un inmueble de uso público, sin antes
haber intentado su notificación personal? ¿Existe una violación al debido
proceso cuando la Administración expide un acto administrativo, dirigido contra
personas indeterminadas, y no publica la parte resolutiva de la decisión en el
Diario Oficial o en un periódico de amplia circulación en la zona? ¿Se puede
alegar la consolidación de la confianza legítima en el caso de la ocupación de
un bien de uso público, cuando la
Administración la ha permitido durante un lapso considerable de tiempo?
3. Para responder estas preguntas, la
Sala, en una primera parte, reiterará las reglas de procedencia de la acción
de tutela contra las decisiones adoptadas en procesos policivos de restitución
de bienes de uso público (3.2.1.). Luego, en una segunda parte, a partir de la
reiteración jurisprudencial, determinará el alcance del derecho al debido
proceso (3.2.2.) y el principio de confianza legítima como límites al ejercicio
del deber de la Administración de proteger el espacio público (3.2.3.).
Finalmente, la Sala aplicará estas reglas para solucionar el caso concreto
(3.2.4.).
3.2.1.- Procedencia de la acción de tutela contra las decisiones
adoptadas en procesos policivos de restitución de bienes públicos.
4. De conformidad con el artículo 86 de la
Constitución Política, toda persona puede interponer la acción de tutela para
reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales,
cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las
autoridades, la cual sólo procede cuando el afectado no disponga de otro
mecanismo de defensa judicial.
A partir de este precepto, se concluye que:
“la
acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial de naturaleza subsidiaria
para la defensa de los derechos fundamentales, lo cual implica que la acción de
tutela es el último mecanismo judicial para la defensa de esos derechos, al que
puede acudir el afectado por su violación o amenaza sólo después de ejercer
infructuosamente todos los medios de defensa judicial ordinarios, o ante la
inexistencia de los mismos”[34].
5. Sin embargo, existen dos excepciones a esta regla: la acción de
tutela es procedente cuando se interpone como mecanismo para evitar un
perjuicio irremediable o cuando el medio judicial ordinario no resulta idóneo
para la protección de los derechos invocados por el accionante.
6. Respecto a los procesos policivos, el artículo 82 del Código
Contencioso Administrativo dispone que la jurisdicción de lo contencioso
administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía
regulados especialmente por la ley.
En este sentido, se debe tener en cuenta que en la sentencia de 26
de julio de 2001, el Consejo de Estado precisó que mediante:
“los juicios de policía se dirimen
conflictos entre las partes, [los cuales] son distintos de aquellas actuaciones
que culminan con la aplicación de medidas de policía (…) puramente
administrativas”[35].
Y que, en el evento de:
“restitución
de bienes de uso público, la autoridad administrativa no actúa como juez, entendiendo
esta institución en su sentido lato, es decir, como aquella que dirime
imparcialmente controversias entre dos partes que persiguen intereses opuestos”[36].
7. Por lo tanto, como en los procesos policivos de restitución de
bienes de uso público, la autoridad administrativa ejerce funciones
administrativas y no jurisdiccionales, razón por la cual las decisiones que
expide en dichos procesos son actos administrativos sujetos al control por
parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esta medida, en
tales casos no se aplica lo dispuesto en el artículo 82 del Código Contencioso
Administrativo.
8. De conformidad con lo dispuesto por esta jurisprudencia, respecto
a la naturaleza administrativa de las decisiones tomadas en los procesos policivos
de restitución del espacio público, la
Corte Constitucional, en la sentencia T-545 de 2001[37],
manifestó que:
“No se debe olvidar que la finalidad del proceso policivo,  en
la restitución del espacio público,  es  la rápida y efectiva defensa
de los bienes de uso público, lo que explica su carácter breve, sumario y la
remisión de las partes al proceso contencioso administrativo como
escenario donde se pueden plantear las irregularidades que pudieran presentarse
en el curso y decisión del proceso policivo”.
Así, el control de legalidad de estos actos administrativos es
realizado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85
del Código Contencioso Administrativo[38]. Lo anterior se confirma
con lo previsto en el artículo 67 de la Ley 9 de 1989[39],
cuando establece que los actos de los alcaldes referidos a las sanciones por
ocupación de bienes de uso público, pueden ser demandados ante dicha
jurisdicción.
En consecuencia, las decisiones tomadas en juicios policivos de
restitución de bienes de uso público, pueden ser demandadas ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.
9. Cosa distinta sucede en el caso de las decisiones adoptadas en
procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia o la servidumbre, pues
en estos eventos las autoridades de policía ejercen funciones jurisdiccionales
y, en esta medida, las providencias que dictan, son actos jurisdiccionales,
excluidos del control por parte de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo[40].
10. En suma, cuando se trata de solicitudes de amparo relacionadas
con actos administrativos adoptados por autoridades administrativas en juicios
de policía de restitución de bienes de uso público, la acción de tutela es, por
regla general, improcedente, debido a la existencia de otro medio de defensa
judicial. Sin embargo, excepcionalmente, esta acción procede como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable o cuando el medio ordinario
resulta inadecuado para salvaguardar los derechos del peticionario.
11. Así, en abundante jurisprudencia[41],
esta Corporación ha señalado que el perjuicio irremediable es aquel que tiene
las características de inminencia, urgencia y gravedad[42].
Por lo tanto, cuando se acredite la existencia de un perjuicio que:
(i) sea inminente, es decir, que produzca de manera cierta y evidente la
amenaza de un derecho fundamental; (ii) imponga la adopción de medidas
apremiantes para conjurarlo[43]; (iii) amenace de manera
grave un bien jurídico que sea importante en el ordenamiento jurídico[44];
y, (iv) dada su urgencia y gravedad, imponga la impostergabilidad del amparo a
fin de garantizar el restablecimiento del orden social justo en toda su
integridad[45], la acción de tutela es
procedente.
12. Adicionalmente, esta Corporación ha sostenido que, por regla
general, cuando la acción de tutela es procedente como mecanismo para evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable, la protección se concede de manera
transitoria. Sin embargo, en varias oportunidades, esta Corporación, atendiendo
las circunstancias específicas del caso concreto, ha concedido el amparo de
manera definitiva a pesar de que la tutela haya sido declarada procedente para
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable[46].
3.2.2. – Recuperación del espacio público, debido proceso administrativo y principio de confianza legítima. Reiteración de
jurisprudencia.
13. En virtud de lo establecido en el inciso 1° del art. 82 de la
Constitución Política, el Estado tiene el deber de velar por la protección y
la integridad del espacio público, así como por su destinación al uso común.
Dicha obligación se explica por la necesidad de asegurar el acceso de todos los
ciudadanos al goce y utilización común de los espacios colectivos.
14. Ahora bien, la facultad de adelantar acciones tendientes a la
recuperación del espacio público ocupado irregularmente no es ilimitada, pues
debe ejercerse mediante un proceso judicial o policivo en el que se respeten
las reglas del debido proceso y el principio de confianza legítima. Esto es así
debido a que el deber constitucional y legal de proteger el espacio público
está limitado por el respeto de los derechos fundamentales de los ocupantes del
mismo.
3.2.2.1. Debido Proceso administrativo. Importancia de la notificación
de los actos administrativos de carácter particular.
15. Conforme al inciso primero del artículo 29 de la
Constitución Política[47], el debido proceso se
aplica a toda clase de actuaciones, sean estas judiciales o administrativas.
Lo anterior quiere decir que, en todas las actuaciones, se deben respetar
las garantías propias del derecho al debido proceso que se materializan,
principalmente, en el derecho de defensa, de contradicción y controversia de la
prueba, en el derecho de impugnación y en la garantía de publicidad de los
actos administrativos.
16. En lo que hace a las actuaciones administrativas, la jurisprudencia
de esta Corporación ha establecido que el derecho fundamental al debido proceso
se debe respetar, desde la etapa anterior a la expedición del acto
administrativo, hasta las etapas finales de comunicación y de impugnación de la
decisión.
Adicionalmente, esta Corporación ha reiterado, en numerosas
oportunidades, que el debido proceso administrativo se refiere no sólo al
respeto de garantías estrictamente procesales, sino también al respeto de los
principios que guían la función pública como la igualdad, la moralidad, la
eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad.
17. En este contexto, de acuerdo a la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, la adecuada notificación de los actos administrativos,
de carácter particular, es una importante manifestación del derecho fundamental
al debido proceso administrativo[48].
Así, la notificación cumple una triple función dentro de la actuación
administrativa, a saber: i) asegura el cumplimiento del principio de publicidad
de la función pública pues mediante ella se pone en conocimiento de los
interesados el contenido de las decisiones de la
Administración; ii) garantiza el cumplimiento de las reglas del debido proceso
en cuanto permite la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y de
contradicción y; finalmente iii) la adecuada notificación hace posible la
efectividad de los principios de celeridad y eficacia de la función pública al
delimitar el momento en el que empiezan a correr los términos de los recursos y
de las acciones procedentes.
18.1. Respecto al proceso policivo de restitución de
bienes de uso público, el artículo 132 del Código Nacional de Policía (Decreto
1355 de 1970) dispone que:
“ARTÍCULO 132. Cuando se trate de restitución de bienes de
uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona para el caso de
trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a su
alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a
dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un
plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución procede recurso de
reposición y también de apelación para ante el respectivo gobernador.”
18.2. Por su parte, en artículo 3 del Decreto 640 de
1937, que reglamentó el trámite para ordenar la restitución de los bienes de
uso público, establece que:
“ARTÍCULO 3°. El primer auto o providencia que, en estos
casos, dicten los alcaldes, ordenando la referida restitución, se notificará
personalmente a los ocupantes materiales de las zonas usurpadas, o a sus
administradores o mayordomos.”
18.3. A su vez, el Código Departamental de Policía de Santander
dispone en el artículo 374, que el alcalde e inspector de policía, de oficio o
a solicitud de parte, están facultados para tramitar y decidir, por medio del
procedimiento abreviado, la restitución de los bienes de uso público que se
encuentren irregularmente ocupados.
18.4. Adicionalmente, al artículo 375 del mismo Código establece el
trámite del procedimiento abreviado. Así, esta norma dispone que:
“ARTÍCULO. 375. Trámite. Recibida
la queja o el informe respectivo el funcionario de policía dentro de los 2 días
siguientes dictará auto en el que se disponga:
1. La ratificación del informe o la queja cuando el funcionario lo
considere necesario.
2. La citación del contraventor para ser oído en descargos,
haciéndole saber el derecho que tiene de presentar las pruebas que considere
oportunas.
3. Dentro de los 2 días siguientes a la citación se oirá en
descargos al contraventor y se practicarán las pruebas solicitadas por el
querellante o las que el funcionario considere pertinentes para el
esclarecimiento de los hechos”.
18.5. Por otra
parte, respecto a la forma de notificación, el artículo 403 del Código
Departamental de Policía de Santander ordena que los actos administrativos
dictados en los juicios de policía sean notificados en la forma establecida en
el Decreto 1° de 1984 y establece que ninguna providencia produce efectos antes
de ser notificada. Así mismo, el artículo 335 dispone que, en caso de vacío
normativo en lo tocante a las actuaciones administrativas reguladas por dicho
Código, se deben aplicar las normas del Código Contencioso Administrativo,
siempre y cuando no exista incompatibilidad entre ellas.
18.6. A su
vez, el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 1° de 1984)[49]
prescribe que las decisiones que ponen fin a una actuación administrativa deben
ser notificadas personalmente al interesado o a su apoderado. Para efectuar la
notificación personal, la regla general es que se envíe una citación a la
dirección de la persona interesada, documento que debe anexarse al expediente.
18.7. Pero, si
no es posible hacer la notificación personal, pasados cinco días desde el envió
de la citación, de conformidad con el artículo 45 del Código Contencioso
Administrativo (en adelante CCA), se procederá a notificar el acto
administrativo mediante edicto[50].
18.8. En este
sentido, el artículo 46 del CCA[51] establece que, cuando
las decisiones tomadas por las autoridades afecten en forma directa e inmediata
a terceros que no hayan intervenido en la actuación, deben ordenar publicar la
parte resolutiva, por una vez, en el Diario Oficial, o en el medio oficialmente
destinado para estos efectos, o en un periódico de amplia circulación en el
territorio donde sea competente quien expidió las decisiones.
18.9.
Finalmente, el artículo 48 del CCA dispone que:
“ARTICULO 48. FALTA O IRREGULARIDAD DE LAS NOTIFICACIONES.
Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la
notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte
interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en
tiempo los recursos legales.
Tampoco producirán efectos legales las decisiones mientras no se
hagan las publicaciones respectivas en el caso del artículo 46”.
Por lo tanto,
las decisiones administrativas no producen efecto legal alguno hasta tanto se
encuentren debidamente notificadas[52]. La notificación debe
hacerse, en principio, de manera personal, sin perjuicio de que, de manera
excepcional, el acto administrativo pueda notificarse por conducta concluyente
cuando el interesado se pronuncie sobre su contenido aceptándolo, o cuando haga
uso de los recursos legales, subsanando de esta manera las irregularidades que
se hayan presentando en la notificación.
18.10. Sobre
este tema, es necesario precisar que de acuerdo a la
jurisprudencia del Consejo de Estado, el artículo 48 del CCA, presenta un vacío
pues no regula todas las formas en que puede presentarse la notificación por
conducta concluyente. En efecto, en dicho artículo se establece que este tipo
de notificación se produce cuando la parte interesada: i) está de acuerdo con
la decisión adoptada o, ii) cuando interpone oportunamente los recursos
legales; pero el artículo estudiado no contempla la situación en la que el
interesado está en desacuerdo con el acto administrativo pero no ejerce en
tiempo los recursos gubernativos procedentes.  Ante tal vacío, debe acudirse a
al artículo 330 del Código de Procedimiento Civil, por mandato del artículo 267
del CCA[53].
Ahora bien, el artículo 330 del CPC, regula la notificación por
conducta concluyente de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 330. NOTIFICACION POR CONDUCTA CONCLUYENTE. Cuando una
parte o un tercero manifieste que conoce determinada providencia o la mencione
en escrito que lleve su firma, o verbalmente durante una audiencia o
diligencia, si queda constancia en el acta, se considerará notificada
personalmente de dicha providencia en la fecha de presentación del escrito o de
la audiencia o diligencia.
Cuando una parte retire el expediente de la secretaría en los casos
autorizados por la ley, se entenderá notificada desde el vencimiento del
término para su devolución, de todas las providencias que aparezcan en aquel y
que por cualquier motivo no le hayan sido notificadas.
Cuando el escrito en que se otorgue poder a un abogado se presente
en el juzgado de conocimiento se entenderá surtida la notificación por conducta
concluyente de todas las providencias que se hayan dictado, inclusive el auto
admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el día en que se notifique
el auto que reconoce personería, a menos que la notificación se haya surtido
con anterioridad.
Cuando se decrete la nulidad por indebida notificación de una
providencia, ésta se entenderá surtida por conducta concluyente al día
siguiente de la ejecutoria del auto que la decretó o de la notificación del
auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior”.
Respecto a este tema, en la sentencia C-1076 de 2002, se afirmó que
la notificación por conducta concluyente:
“consiste en que en caso de que la notificación principal, es decir
la personal, no se pudo llevar a cabo o se adelantó de manera irregular, pero
la persona sobre quien recaen los efectos de la decisión o su defensor, no
actuaron en su momento pero lo hacen en diligencias posteriores o interponen
recursos o se refieren al texto de la providencia en sus escritos o alegatos
verbales, el legislador entiende que ese caso la persona tuvo conocimiento
de la decisión” (Subrayado por fuera de texto).
En este mismo sentido, en la sentencia de 16 de octubre de 1987, la
Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia manifestó que:
“La
notificación por conducta concluyente establecida de modo general en el
artículo 330 del C. de P.C. emerge, por esencia, del conocimiento de la
providencia que se le debe notificar a una parte, porque está así lo ha
manifestado de manera expresa, verbalmente o por escrito, de modo tal que por
aplicación del principio de economía procesal, resulte superfluo acudir a otros
medios de notificación previstos en la ley. La notificación debe operar bajo el
estricto marco de dichas manifestaciones, porque en ello va envuelto la
protección del derecho de defensa; tanto, que no es cualquier conducta
procesal la eficaz para inferir que la parte ya conoce una providencia que
no le ha sido notificada por alguna de las otras
maneras previstas en el ordenamiento” (subrayado
por fuera de texto).
Teniendo en cuenta lo anterior, la
Sala concluye que la notificación por conducta concluyente sólo
se entiende surtida cuando la persona manifiesta que tiene conocimiento sobre
el contenido de la providencia o cuando se refiere a esta concretamente,
siempre y cuando dicha actuación se haya desarrollado dentro del proceso al
cual se accede pues, de conformidad con la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia y de esta Corporación, la notificación personal es
un acto procesal.
En esta medida, cuando el peticionario está en desacuerdo con el
contenido de la decisión administrativa y no ejerce los recursos gubernativos
oportunos, para que opere la notificación por conducta concluyente, se deben
cumplir los siguientes requisitos: i) existencia de un comportamiento del
sujeto afectado por el acto; ii) que se surta al interior del proceso y; iii)
que se pueda deducir inequívocamente el conocimiento del acto.
De allí que, para que una providencia se entienda notificada por
conducta concluyente, deben concurrir unos requisitos solemnes bien
determinados cuyo cumplimiento se exige en razón del papel fundamental que
juega la notificación en el respeto del debido proceso. En efecto, con la
notificación de una providencia se garantiza realmente que las personas puedan
conocer y controvertir las razones de hecho y de derecho en que las autoridades
públicas fundamentan sus providencias.
19. En
síntesis, la providencia que ordene la restitución del bien de uso público
(Art. 3 del Decreto 640 de 1937 y Art. 44 del CCA), debe ser notificada
personalmente a los ocupantes materiales del inmueble.  Si no es posible
realizar la notificación personal, el acto administrativo se debe notificar
mediante edicto. En todo caso, los actos administrativos se notifican por
conducta concluyente cuando media un comportamiento del sujeto afectado por el
acto, del que se deduce inequívocamente el conocimiento de la decisión y que se
produce al interior del proceso policivo. Finalmente, cuando hay terceros
afectados por la decisión, es necesario publicar la parte resolutiva en el
Diario Oficial o en un periódico de amplia circulación en la zona, para así dar
cumplimiento al principio de publicidad.
20. Una vez establecidas las reglas en torno al debido proceso
administrativo,  principio que incluye la adecuada notificación de las
providencias que se dicten en el marco de los procesos policivos de restitución
de bienes de uso público, pasa la Sala a reiterar el contenido y alcance del
principio de confianza legítima que, al igual que el debido proceso, debe ser
respetado por las autoridades al adelantar acciones tendientes a la
recuperación del espacio público.
3.2.5.2. Principio de confianza legítima.
21. En abundante jurisprudencia, la
Corte Constitucional ha aplicado el principio de confianza legítima que ha
sido definido por esta Corporación como:
“un
corolario de la buena fe [que] consiste en que el Estado no puede súbitamente
alterar unas reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares,
sin que se les otorgue a estos últimos un periodo de transición para que
ajusten su comportamiento a una nueva situación jurídica. No se trata, por
tanto, de lesionar o vulnerar derechos adquiridos, sino tan sólo de amparar
unas expectativas válidas que los particulares se habían hecho
con base en acciones u omisiones estatales prolongadas en el tiempo, bien que
se trate de comportamientos activos o pasivos de la Administración pública, regulaciones legales o interpretaciones de las normas jurídicas. De
igual manera, como cualquier otro principio, la confianza legítima debe ser
ponderada, en el caso concreto, con los otros, en especial, con la salvaguarda
del interés general y el principio democrático”[54].
Por lo tanto, se trata de un concepto que se deriva de los principios de
la buena fe[55] y de la seguridad
jurídica[56] y que se erige como un
límite a la actuación de la
Administración. Así, cuando, debido a hechos objetivos de las autoridades se
le genera al particular “la convicción de estabilidad en el estado de cosas
anterior”[57] y la convicción de que
su actuar tiene una imagen de aparente legalidad[58],
estas no pueden crear cambios sorpresivos que afecten al particular y, en esta
medida, deben ofrecerle tiempo y medios para que se pueda ajustar a la nueva
situación.
En este orden de ideas, esta Corporación ha establecido
que, en virtud de la confianza legítima, el deber constitucional y legal de la Administración de preservar el espacio público, no puede ser ejercido de manera sorpresiva e
intempestiva cuando se presentan los requisitos de aquella figura. Por este
motivo, las medidas de desalojo del espacio público deben estar antecedidas de
un cuidadoso estudio de las condiciones y características de la realidad de
cada ocupante en particular[59].
22. Por otra parte, esta Corporación ha manifestado que para que se
configure este principio, deben concurrir los siguientes presupuestos[60]:
a) la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público[61];
b) la demostración de que el particular ha desplegado su conducta de
conformidad con el principio de la buena fe[62];
c) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la Administración y el particular[63] y, finalmente; d) la
obligación de adoptar medidas transitorias para que el particular se pueda
acomodar a la nueva situación creada por el cambio intempestivo de actitud por
parte de la Administración[64].
23. Respecto a este último requisito, la
Corte ha reconocido que existen múltiples formas de proteger la confianza legítima
que ampara a los ocupantes del espacio público. Así, en algunos casos, la
Corte ha tutelado este principio ordenando a las autoridades la adjudicación
de subsidios familiares de vivienda a favor de los ocupantes del espacio
público[65]. En otros casos, ha
ordenado a la autoridad otorgar la formación necesaria para que los desalojados
puedan desempeñarse en otra actividad económica[66]
o acceder a créditos blandos y a insumos productivos[67].
Otras veces, en cambio, ha exigido a la Administración el reconocimiento y pago de las mejoras hechas por los ocupantes sobre los
bienes de uso público[68].
24. Por lo
tanto, se trata de un principio en virtud del cual la Administración debe actuar conforme al respeto por el acto propio. Así, las autoridades deben
actuar de manera coherente con sus comportamientos pasados y, en consecuencia,
no pueden modificar sus actuaciones de manera inconsulta y abrupta cuando ese
cambio afecta de manera directa a un particular.
3.2.3.- Caso Concreto.
25. El ciudadano Enrique Eudoro Villegas
Salazar interpuso acción de tutela contra la
Alcaldía Municipal y la
Inspección Segunda de Policía de  Floridablanca, con el objetivo de obtener
la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a
la igualdad, a la vivienda digna, a la buena fe, al mínimo vital y al principio
de confianza legítima, que habrían sido vulnerados como consecuencia de que las
autoridades accionadas ordenaron, en el marco de un proceso policivo de
restitución de bien de uso público, la restitución y desalojo de un inmueble
ocupado ilegalmente por el peticionario.
26. Si bien es cierto que contra los actos administrativos dictados
en el marco de un proceso policivo de restitución de bien de uso público,
procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y la suspensión
provisional del acto administrativo[69], ante la jurisdicción
contencioso administrativa, en el caso concreto, la acción de tutela es
procedente como mecanismo para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable.
En efecto, en primer lugar, consta en el expediente que el
peticionario es una persona de escasos recursos[70],
que pertenece a la tercera edad por tener sesenta y ocho (68) años de edad[71]
y que se encuentra a cargo de dos (2) hijos menores de edad.
En segundo lugar, el peticionario se ha dedicado, por más de quince
(15) años, a explotar económicamente el bien ocupado. Su trabajo ha consistido,
precisamente, en vender en la plaza de mercado los frutos de los árboles que ha
venido sembrando en el inmueble desde 1992[72].
Teniendo en cuenta que el actor es un sujeto de especial protección
constitucional debido a su edad, el examen de procedibilidad de la presente
acción de tutela debe hacerse con menor rigor[73]. En esta
medida, la Sala estima que, como las entidades demandadas no allegaron pruebas
que desvirtuaran que el peticionario deriva los recursos necesarios para su
manutención y la de su familia, de la explotación económica del bien, de
hacerse efectiva la orden de desalojo del bien ocupado, se produciría un perjuicio
irremediable. Así, la medida de desalojo amenaza los derechos fundamentales al
trabajo y al mínimo vital y, en esta medida, se impone la necesidad de tomar
medidas urgentes para asegurar que el peticionario y su familia sigan teniendo
acceso a los medios económicos necesarios para asegurar una subsistencia digna.
En esta medida, dada la urgencia y gravedad de la situación que se produciría
con el desalojo, la presente acción de tutela resulta impostergable.
27. Una vez establecida la procedencia de la acción de tutela en el
caso concreto, la Sala entra a determinar si la
Inspección 2° de Floridablanca vulneró el derecho fundamental al debido
proceso del peticionario.
En el presente caso, los siguientes hechos se encuentran probados:
i) desde el año 1992 el peticionario empezó a ejercer, de manera permanente y
pública, actos de señor y dueño sobre una porción de un terreno de propiedad
privada; ii) mediante escritura pública No. 1037 del día 30 de junio de 1995,
la empresa dueña de ese terreno, cedió gratuitamente al Fondo de Inmuebles
Urbanos del Área Metropolitana de Bucaramanga, el inmueble ocupado por el
peticionario, a título de cesión tipo A de la urbanización Los Andes,
adquiriendo, por este motivo, la calidad de bien de uso público[74];
iii) el inspector accionado inició varios procesos policivos de restitución de
bien de uso público contra  los ocupantes de dicho terreno, algunos
determinados y otros indeterminados, como el peticionario; iv) mediante
Resolución No. 0484 de 16 de Julio de 2008 expedida por la
Inspección Segunda de Policía de Floridablanca, en el marco del proceso
policivo No. 106 de 2006, se ordenó a las personas determinadas e
indeterminadas, la restitución del bien de uso público ocupado[75];
v) el accionante interpuso un derecho de petición el día 15 de septiembre de
2008 ante la Personería Municipal de Floridablanca, mediante el cual le informa
a esa entidad que el proceso policivo No. 080 de 2006 está viciado de nulidad
porque: a) no se practicó diligencia de inspección judicial con intervención de
peritos; b) no se notificó a las personas indeterminadas afectadas por el
proceso; c) no existe ningún oficio del Fondo de Inmuebles Urbanos del Área
Metropolitana de Bucaramanga en donde se reclame la propiedad y/o la posesión
de los inmuebles poseídos; d) no existen copias ni de las escrituras públicas
ni de los títulos de propiedad de los predios en conflicto[76]
vi) mediante Resolución No. 0492 de 26 de septiembre de 2008, expedida por la
Inspección Segunda de Policía de Floridablanca,  se ordenó acumular todos
estos casos en el proceso No. 106 de 2006[77], resolución
que fue notificada por edicto[78]; vii) mediante
Resolución No. 0504 de 10 de febrero de 2009, expedida por la
Inspección Segunda de Policía de Floridablanca, se resolvió el recurso de
reposición interpuesto contra la
Resolución No. 0484, resolución que también fue notificada mediante edicto[79].
28.1. De conformidad con estos hechos, la
Sala estima que las decisiones adoptadas dentro de los procesos policivos No.
082, 083, 080 y 091 de 2006, acumulados en el proceso No. 060 de 2006, no
fueron notificadas al peticionario conforme a lo dispuesto en los artículos 403
del Código Departamental de Policía de Santander y a los artículos 44 y 45 del
Código Contencioso Administrativo, antes estudiados, lo cual  no obsta para
decir que el peticionario se notificó por conducta concluyente.
Ciertamente, como consta en el expediente, ninguna de las
resoluciones dictadas en el marco del proceso policivo de restitución del bien
de uso público ocupado, fueron notificadas personalmente al peticionario.
En este sentido, es cierto que en el expediente se aprecia
constancia de que la Inspección 2° de Policía de Floridablanca, expidió la
Boleta de Citación No. 1075 de 25 de agosto de 2008[80],
mediante la cual se ordenó a los “ocupantes y o residentes”, ubicados en
la “cll 205 No. 37 Frente Portería Ronda I, II, III y IV”, comparecer a
dicha oficina para notificarse de la apertura del proceso No. 106 de 2006 y
que, posteriormente, expidió la Boleta de Citación No. 3719 de marzo 31 de
2009, por medio de la cual se ordenó a los ocupantes ubicados en el “lote
Los Andes, Barrio: Los Andes”, comparecer a la
Inspección para notificarse del fallo del proceso policivo No. 106 de 2006 .
Sin embargo, en primer lugar, en el expediente no existe constancia
del envío de dichas citaciones a la dirección del peticionario pues como lo
manifestó la Inspección Segunda de Policía de Floridablanca, según “las
nomenclaturas con que se presentan los contraventores, son irregulares, pues no
están legalizadas por la OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN,[con lo cual] el
servicio de correo certificado, no las entrega”[81].
Y, en segundo lugar, tampoco obra en el expediente constancia del
lugar en que se aficharon o entregaron dichas citaciones.
28.2. Adicionalmente, la
Inspección Segunda de Policía de Floridablanca no dio cumplimiento a lo
establecido en el artículo 46 del CCA, pues no ordenó publicar la parte
resolutiva de sus decisiones, ni en el Diario Oficial, ni en un periódico de amplia
circulación en Floridablanca, a pesar de que era evidente que las decisiones
adoptadas dentro del proceso policivo No. 106 de 2006, afectaban en forma
directa a terceros que no habían intervenido dentro de la actuación
administrativa.
En efecto, las resoluciones No. 0484 de 16 de Julio de 2008 y No.
0504 de 10 de febrero de 2009, se dirigieron también contra “OCUPANTES Y /0
RESIDENTES, personas indeterminadas”[82]. Es
decir que, para la Inspección Segunda de Policía de Floridablanca, era claro
que las decisiones adoptadas dentro del proceso policivo No. 106 de 2006,
afectaban a ocupantes que no eran parte de la actuación administrativa.
28.3. Sin embargo, a pesar de que las autoridades demandadas
procedieron a notificar al peticionario de la existencia de las Resoluciones
No. 0484 de 16 de Julio de 2008 y No. 0504 de 10 de febrero de 2009, mediante
edicto, es decir, con un mecanismo subsidiario de notificación, sin que
previamente se hubieran agotado, de manera adecuada, los medios necesarios para
lograr su notificación personal, no hubo una violación del debido proceso por
indebida notificación en la medida en que, tal y como lo alegó la
Inspección Segunda de Policía de Floridablanca, el peticionario se notificó
por conducta concluyente de la existencia del proceso policivo No. 080 de 2006
que posteriormente fue acumulado con otros casos en el proceso No. 106 de 2006.
En efecto, el día 15 de septiembre de 2008, la señora “CLAUDIA
AZUCENA HERNÁNDEZ GUALDRON (…) actuando en mi condición de apoderada
de los Señores: JOSIMAR JAIR GONZÁLEZ PINEDA, JHON MARTÍNEZ PORRAS, ENRIQUE
EUDORO VILLEGAS SALAZAR, MISAEL VELANDIA FIGUEROA Y RODRIGO ROJAS PLOMINO, quienes
me confirieron poder para que los representara en las actuaciones que surgieran
en desarrollo del PROCESO POLICIVO que se viene adelantando desde Mayo de 2006
en la Inspección Segunda de Policía de Floridablanca”[83]
(subrayado por fuera de texto) interpuso un derecho de petición ante el
Personero Municipal de Floridablanca solicitándole que “en su calidad de
funcionario público y persona con amplios valores humanos reconocidos en
nuestra municipalidad, (…) intervenga o de a conocer alguna solución para que
mis representados no se vean afectados en sus derechos constitucionales y
legales”[84], que
en su opinión, estaban siendo violados debido a que el proceso policivo No. 080
de 2006, estaba viciado de nulidad.
En esta medida, en el caso concreto, se cumplen los requisitos
solemnes necesarios para que se pueda afirmar que el actor se notificó por
conducta concluyente de todas las actuaciones llevadas a cabo en el marco del
proceso policivo No. 080 de 2006 que, posteriormente, fue acumulado al No. 106
del mismo año. Así, por un lado, existió un comportamiento del sujeto afectado
por el acto, pues su apoderada elevó un derecho de petición y, por otro lado,
aunque ese acto no se surtió de manera directa dentro del proceso porque el
derecho de petición se elevó ante el personero municipal de Floridablanca, se
trató de una intervención administrativa cuyo objetivo era tener efectos
directos sobre el proceso policivo No. 080 de 2006 en la medida en que se
solicitó de manera explícita, la intervención del ministerio público en el
proceso con el objetivo de evitar la violación de los derechos del actor y de
sus vecinos. Finalmente, de la instauración de ese derecho de petición, se
deduce inequívocamente el conocimiento que tenía el actor de la existencia del
proceso policivo No. 080 de 2006 y de todas las actuaciones que se llevaron a
cabo dentro de él, al punto en que uno de los anexos de esa solicitud fue
precisamente una copia de dicho proceso y de la
Resolución No. 001 de 3 de marzo de 2008 mediante la cual se ordenó el
desalojo del bien inmueble ocupado[85].
Por estos motivos, el actor se notificó por conducta concluyente de
la existencia del proceso policivo No. 080 de 2006 al menos desde el 15 de
septiembre de 2008, es decir que el actor tuvo la oportunidad de interponer
todos los recursos contra las resoluciones que ordenaron el desalojo del
inmueble (Resoluciones No. 001 de 3 de marzo de 2008 y No. 0484 de 16 de julio
de 2008) a partir de la fecha de presentación del derecho de petición, sin que
lo hiciera.
29. Ahora bien, aunque la Sala estima que no hubo una violación del
debido proceso dentro del proceso policivo No. 106 de 2006, es necesario
señalar que la actuación administrativa objeto de análisis supuso la
vulneración del principio de confianza legítima que debió aplicarse para
culminar con la orden de desalojo del bien inmueble ocupado por el peticionario.
29.1. En efecto, en el caso concreto, confluyen los presupuestos
necesarios para que se configure el principio de confianza legítima antes
expuesto pues, en primer lugar, la recuperación del espacio público ocupado por
el peticionario obedeció a la necesidad perentoria de preservar el interés
público, materializado en la obligación de asegurar el acceso de todos
los ciudadanos al goce y utilización común de los espacios colectivos.
29.2. En
segundo lugar, el actor demostró que la ocupación del bien objeto de litigio
fue desplegada de conformidad con el principio de la buena fe porque desconocía
que el predio ocupado era un bien de uso público de propiedad del Estado. En
esta medida, la orden de desalojo, adoptada en el marco del proceso policivo
No. 106 de 2006, desestabilizó de manera cierta y evidente su relación con la Administración, configurándose, así, el tercer requisito para la consolidación del principio
de la confianza legítima.
En efecto, de
conformidad con el acervo probatorio obrante en el expediente, el peticionario
ocupó un bien inmueble inicialmente de propiedad privada, ejerciendo actos de
señor y dueño consistentes, principalmente, en la siembra de árboles frutales
sobre dicho terreno.
Tres años
después del inicio de la posesión, el propietario cedió el bien al Fondo de Inmuebles Urbanos del Área Metropolitana de
Bucaramanga, adquiriendo, por este motivo, la calidad de bien de uso público
pero sin que la adquisición de esa nueva naturaleza jurídica, le fuera
notificada al peticionario pues el propietario, antes de hacer la
cesión, no procedió a interponer la acción reivindicatoria de dominio contra
los poseedores para exigir la restitución del bien que, para 1995, ya llevaba
al menos tres años ocupado.
Como
consecuencia de lo anterior, no hubo una sentencia que declarara la prosperidad
de la reivindicación, ordenara la restitución del inmueble y ordenara el pago
de las prestaciones mutuas, que son aquellas cargas y obligaciones que surgen
entre reivindicante y reivindicado, mutuamente, cuando el juez dicta sentencia
ordenando la restitución del bien. En esta medida, el propietario del bien
cedido omitió sus obligaciones de abonar los costos invertidos por el poseedor
vencido para la obtención de los frutos percibidos y de reconocer las mejoras
necesarias y las útiles hechas de buena fe.
29.3. En esta medida, en el caso bajo estudio, el peticionario está
amparado por la confianza legítima debido a que actuó siempre de buena fe, esto
es, bajo la convicción de que estaba ocupando un bien que le pertenecía en la
medida en que llevaba más de una década ejerciendo la tenencia del inmueble,
con ánimo de señor y dueño, sin que nadie se hubiese opuesto a la misma,
aduciendo mejor título. Así, durante al menos un periodo de ese tiempo, la
Administración omitió sus deberes de iniciar el proceso policivo de
restitución de bien de uso público y, decididamente, esa omisión persistente en
el tiempo, le generó al peticionario la convicción de que estaba poseyendo un
bien sin propietario, y en esta medida, creyó estar actuando conforme a
derecho.
29.4. En este contexto, la orden de desalojo, adoptada dentro del
proceso policivo No. 106 de 2006, desestabilizó de manera cierta y evidente la
relación entre el peticionario y la
Administración pues, después de catorce (14) años, de manera sorpresiva e
intempestiva, ordenó la restitución del bien ocupado mediante las Resoluciones
No. 0484 de 16 de Julio de 2008
y No. 0504 de 10 de febrero de 2009 de la
Alcaldía de Floridablanca, Santander.
30. De ahí que, en el caso estudiado, antes de haber expedido las
resoluciones ordenando el desalojo del bien inmueble, las autoridades
administrativas debieron cumplir con la obligación de adoptar medidas
transitorias para que el peticionario pudiera acomodarse a la nueva situación.
En esta medida, la
Alcaldía y la Inspección Segunda de Floridablanca incumplieron con el deber de
estudiar cuidadosamente las condiciones personales del actor para poder
ofrecerle una alternativa viable para adaptarse al desalojo del bien que le ha
permitido, en los últimos diez y siete (17) años, sostener a su familia.
31. En este
contexto, la Sala estima necesario aclarar que, aunque el peticionario haya
iniciado la posesión de un inmueble que era de propiedad privada y haya creído
ejercer actos de señor y dueño sobre el mismo por más de diez y siete (17)
años, no tiene derecho a adquirir el predio mediante el modo prescripción
adquisitiva en virtud del artículo 42 de la
Ley 153 de 1887, que dispone que:
“ARTICULO
42. Lo que una ley posterior declara absolutamente imprescriptible no podrá
ganarse por tiempo bajo el imperio de ella, aunque el prescribiente hubiere
principiado a poseerla conforme a una ley anterior que autorizaba la
prescripción”.
Así, este
artículo se puede aplicar analógicamente al caso estudiado pues: i) no existe
una norma exactamente aplicable al caso en cuestión; ii) el caso previsto en
dicho artículo es similar al asunto objeto de estudio en la presente sentencia,
pues la única diferencia que se presenta entre ellos es que, mientras que en la
norma es la ley la que declara el bien imprescriptible, en nuestro caso, es un
contrato de cesión lo que vuelve el bien imprescriptible, al adquirir la
calidad de bien de uso público y; iii) existe el mismo motivo para aplicar al caso
no previsto el precepto normativo, en la medida en la que en ambas hipótesis lo
que se pretende es proteger los bienes imprescriptibles, y en últimas, los
bienes de la Nación cuyo uso y disfrute está en cabeza de la comunidad[86].
Por este
motivo, al producirse la mutación de bien privado a bien de uso público, el
peticionario perdió la posibilidad de adquirirlo mediante la prescripción
adquisitiva de dominio pues, para ese momento, todavía no había completado el
tiempo para usucapir el inmueble y, por lo tanto, con el cambio de naturaleza
del bien, no se le desconoció un derecho adquirido sino una mera expectativa[87].
De allí que,
en el caso concreto, la
Administración tenga la facultad de ordenar el desalojo del bien de uso público
mediante un proceso policivo en el que se respeten las normas del debido
proceso y el principio de la confianza legítima.
32. Por los
motivos antes expuestos, la Sala ordenará a la
Alcaldía Municipal de Floridablanca que, antes de proceder al desalojo, llegue
a un acuerdo con el peticionario en el que, en todo caso, se le reconozcan las
mejoras que este hubiere hecho sobre el inmueble, con el fin de proteger sus
derechos al trabajo y al mínimo vital.
33. Aunque
en general los efectos de la tutela son inter partes, la
Sala considera que los efectos de esta providencia, en lo que respecta a la
protección de los derechos al trabajo, a la vivienda digna y al mínimo vital,
deben ser aplicados inter comunis, pues existe un universo objetivo de
personas que se encuentran en la misma situación del peticionario de manera
que, si se tutelaran únicamente los derechos del actor, se vulneraría el
derecho a la igualdad[88].
Así, en el
trámite de revisión de la presente acción de tutela, se observó que el bien
inmueble, cuyo desalojo se ordenó mediante las resoluciones No. 0484 de 16 de
julio de 2008 y No. 0504 de 10 de febrero de 2009, está siendo, en la
actualidad, ocupado por otras personas que, como el peticionario, i) empezaron
a poseer el bien cuando era de propiedad de la empresa “Marval Ltda.”; ii) a
las que nunca se les informó de su mutación a bien de uso público y iii)
subsisten con los recursos provenientes de la explotación agrícola del predio
ocupado y/o construyeron su vivienda en él.
En esta
medida, el amparo del derecho al trabajo, al mínimo vital y a la vivienda
digna, que en la presente providencia se ordena mediante la aplicación del
principio de la confianza legítima, también cobijará a aquellos ocupantes del
bien objeto de desalojo que se encuentren en una situación similar a la del
peticionario en la medida en la que subsistan gracias a los recursos derivados
de la explotación económica del predio o que tengan su vivienda en dicho
terreno.
34.
Adicionalmente, la Sala estima que es necesario pronunciarse respecto del contrato
de cesión que se celebró entre la
Administración y el urbanizador, en cumplimiento de la obligación contenida en
el artículo 5 de la Ley 9 de 1989, contrato que ha sido definido por la
Corte Suprema de Justicia como un “acto de enajenación voluntaria, no
propiamente donación, según se desprende del artículo 1455 del Código Civil,
que deben hacer los propietarios de los predios con fines urbanísticos de claro
interés social, ligados a la función social de la propiedad”[89]
.
Mediante la
escritura pública No. 1037 del día 30 de junio de 1995, la empresa “Marval
Ltda..” se comprometió a ceder al Fondo de Inmuebles Urbanos del Área
Metropolitana de Bucaramanga unos terrenos como contraprestación al permiso de
construcción de la urbanización “Los Andes”. En esta medida, de conformidad con
lo establecido en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993[90],
ese negocio jurídico tiene la naturaleza jurídica de un contrato estatal pues
una de las partes contratantes fue una entidad pública adscrita a un área
metropolitana[91].  Además, según lo
dispuesto por el artículo 23 de la Ley 80 de 1993[92],
dicho contrato está regido por las disposiciones civiles en la medida en la que
el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública no lo regula expresamente.
Una vez establecido
el régimen aplicable al caso concreto, la
Sala advierte que dicho contrato no se ve afectado por lo dispuesto en la
presente sentencia en la medida en que, de conformidad con las pruebas obrantes
en el expediente, en su celebración se dieron todos los requisitos establecidos
en el artículo 1502 del Código Civil. En efecto, i) ambas partes eran capaces;
ii) ambas partes consintieron en obligarse y su consentimiento no adoleció de
ningún vicio; iii) el contrato recayó sobre un objeto lícito, cual fue el de
transferir el dominio de un bien inmueble y; iv) obedeció a una causa lícita en
la medida en la que el contrato se celebró para dar cumplimiento a una
obligación legal. Finalmente, teniendo en cuenta que el objeto del contrato fue
la enajenación de un bien inmueble, la Sala advierte que este se perfeccionó
mediante la escritura publica No. 1037 del día 30 de junio de 1995.
Ahora bien,
en virtud de ese contrato, la empresa “Marval Ltda.” se comprometió a ceder
unos inmuebles que “se hallan libres de todo gravamen, pleito pendiente,
embargo judicial, demanda civil, hipoteca, condiciones resolutorias, y demás
limitaciones del dominio y que desde hoy hace entrega real y material de los
inmuebles cedidos con todas su anexidades, usos, costumbres y servidumbres que
de acuerdo con la ley se obliga a su saneamiento”[93].
Sin embargo,
de conformidad con el acervo probatorio obrante en el expediente, se evidencia
que el urbanizador incumplió dicha obligación. En efecto, si bien dio
cumplimiento a su obligación de transferir el dominio del inmueble pues la
tradición del predio se efectuó mediante la inscripción del título (escritura
pública No. 1037 de 30 de junio de 1995) en el registro de instrumentos
públicos de Bucaramanga[94], el urbanizador no puso
a la Administración en “posesión útil y pacífica de la cosa”[95]
porque no entregó materialmente el bien, incumpliendo, por este motivo, el
artículo 922 del Código de Comercio[96]. Se recuerda que el
peticionario de la presente acción era el poseedor del inmueble cedido.
35. Anota
por lo demás la Sala que, frente a este incumplimiento, la Administración fue negligente, pues: i) recibió el bien sin antes cerciorarse de que, en
efecto, estuviera libre de todo gravamen; ii) no utilizó en tiempo las acciones
contractuales que tenía a su disposición para hacer cumplir el contrato.
Por este
motivo, la Sala compulsará copias para que las autoridades competentes
determinen si procede investigar penal y disciplinariamente al señor César
Augusto Moreno Prada quien celebró el contrato de cesión en representación del
Fondo de Inmuebles Urbanos del Área Metropolitana de Bucaramanga y al señor
Fernando Marín Valencia, quien celebró dicho contrato en representación de la
sociedad “Marval Ltda.”. Así mismo, la Sala advierte que, como una de las
órdenes de la presente sentencia es que la
Alcaldía Municipal de Floridablanca llegue a un acuerdo conciliatorio con el
peticionario en el que se le reconozcan las mejoras hechas, una vez realizado
dicho pago por parte de la
Administración, se deberá determinar si procede o no la acción de repetición
en contra del funcionario responsable y/o de la urbanizadora sociedad “Marval
Ltda.”, y sus representantes legales. Las autoridades competentes habrán de
tener especial atención a las reglas pertinentes sobre caducidad y
prescripción.
36. Por
último, así como esta Sala estima que es necesario proteger la confianza
legítima del peticionario debido a que actuó amparado por la buena fe, no puede
en este asunto ignorar una circunstancia que se evidenció en el proceso, que si
bien no desvirtúa la legitimidad de las pretensiones del actor, sí evidencia
que el peticionario trasgredió el principio de buena fe ante el juez de tutela
y ante las empresas de servicios públicos domiciliarios.
En efecto,
de las pruebas aportadas por el peticionario, se puede concluir que este recibe
los servicios públicos de agua y energía eléctrica mediante conexiones
fraudulentas que le ha facilitado uno de sus vecinos.
Así, en la
declaración juramentada ante el Notario Primero del Circuito de Floridablanca,
el señor JOSIMAR JAIR GONZALEZ PINEDA manifiesta que “he venido
suministrando a mi vecino ENRIQUE EURORO VILLEGAS SALAZAR (…) quien reside en
la parcela Villa Carolina (…) los servicios de luz desde noviembre de 2006;
agua desde marzo de 2008, permitiéndole compartir el uso de los mismos dentro
de la mencionada parcela, dichos servicios han venido siendo pagados
conjuntamente desde las fechas en que fueron instalados”[97].
Y en este
mismo sentido, el peticionario afirmó que su vecino le permite “tener una
extensión de cable que llegue a mi parcela para así recibir la luz y en cuanto
al agua me permiten la conexión de una manguera para poder usarla en mi parcela
y tener provisión de agua en un tanque que se adaptó”[98].
Con todo, en
el permiso de instalación del servicio de agua y alcantarillado en la parcela
Villa Herminia, del señor González Pineda, el Gerente de Operaciones del
Acueducto Metropolitano de Bucaramanga S.A. afirma que: “me permito
informarle que se ha dado trámite especial con aprobación de un solo medidor
para el predio ubicado en la Calle 205 No. 37 – 42 La
Ronda “Finca Villa Herminia” del municipio de Floridablanca con uso
exclusivo para la vivienda existente, por lo tanto no puede ser usado con
fines de expansión o parcelación”[99] (subrayado por
fuera de texto).
Adicionalmente,
de acuerdo al literal b) del numeral 2 de la cláusula vigésima cuarta del
Contrato de Condiciones Uniformes para la
Prestación del Servicio Público Domiciliario de Acueducto del Acueducto Metropolitano
de Bucaramanga, se puede dar por resuelto el contrato y proceder al corte del
servicio: “b) Cuando se verifique la instalación de acometidas fraudulentas”[100].
Por su
parte, la cláusula 17.34 del Contrato de Condiciones Uniformes para la
Prestación del Servicio de Energía Eléctrica de la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P. establece que es obligación solidaria del cliente: “utilizar
el servicio únicamente en el inmueble, respetando la carga y clase de servicio
contratado por la COMPAÑÍA, de acuerdo con las condiciones y fines estipulados
en la respectiva solicitud de conexión o reflejados en la factura. En
consecuencia, el servicio de energía eléctrica que se suministra al inmueble,
será para uso exclusivo de la unidad familiar, establecimiento de comercio o
industria no pudiendo ser revendido o facilitado a terceros”[101].
Adicionalmente, la cláusula 21.1.5 de dicho contrato establece que la compañía
puede suspender el servicio cuando “el CLIENTE suministre de forma temporal
o permanente, el servicio de electricidad a otro inmueble o CLIENTE distinto de
aquel para el cual figura contratado el servicio”[102].
Estas
cláusulas están en concordancia con el artículo 140 de la
Ley 142 de 1994 que dispone que:
“ARTÍCULO
140. SUSPENSIÓN POR INCUMPLIMIENTO. El incumplimiento del contrato por parte
del suscriptor o usuario da lugar a la suspensión del servicio en los eventos
señalados en las condiciones uniformes del contrato de servicios y en todo caso
en los siguientes:
La falta
de pago por el término que fije la entidad prestadora, sin exceder en todo caso
de dos (2) períodos de facturación en el evento en que ésta sea bimestral y de
tres (3) períodos cuando sea mensual y el fraude a las conexiones, acometidas,
medidores o líneas.
Es causal
también de suspensión, la alteración inconsulta y unilateral por parte del
usuario o suscriptor de las condiciones contractuales de prestación del
servicio.
Durante la
suspensión, ninguna de las partes puede tomar medidas que hagan imposible el
cumplimiento de las obligaciones recíprocas tan pronto termine la causal de
suspensión.
Haya o no
suspensión, la entidad prestadora puede ejercer todos los derechos que las
leyes y el contrato uniforme le conceden para el evento del incumplimiento”.
En esta
medida, la Sala observa que es posible que el señor González Pineda esté
incumpliendo con las obligaciones derivadas de los contratos de prestación del
servicio de agua y de energía eléctrica, al facilitarle al peticionario el
suministro de agua y luz eléctrica[103].
Por consiguiente,
la Sala instará al Acueducto Metropolitano de Bucaramanga y a la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P. para que realicen una visita al predio ubicado en la
Calle 205 No. 37 – 42 e inspeccionen las nuevas conexiones de agua y de luz
que se han hecho en el lugar.
IV.
DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
LEVANTAR la suspensión del proceso ordenada mediante auto de diez (10)
de diciembre de 2009.
Segundo.-
REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado Veinte Penal
Municipal con Funciones de Control de Garantías de Bucaramanga y por el Juzgado
10º Penal del Circuito de Bucaramanga, que negaron el amparo solicitado. En su
lugar, CONCEDER el amparo de los derechos al trabajo y al mínimo vital
vulnerados al señor Enrique Eudoro Villegas Salazar.
Tercero.-
ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Floridablanca que, antes de proceder al
desalojo, llegue a un acuerdo con el peticionario en el que, en todo caso, se
le reconozcan las mejoras que éste hubiere hecho sobre el inmueble, con el fin
de proteger sus derechos al trabajo y al mínimo vital.  Esta decisión tendrá
efectos inter comunis por lo que se hará extensiva a todos aquellos
ocupantes del bien de uso público, objeto del proceso policivo de restitución
No. 106 de 2006, que se encuentren en una situación similar a la del
peticionario, en la medida en la que subsistan gracias a los recursos derivados
de la explotación económica del predio y/o que tengan su vivienda en dicho
terreno.
Cuarto.-
ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Floridablanca que, una vez efectuado el
pago de dichas mejoras, repita contra la empresa “Marval Ltda.” y sus representantes
legales.
Quinto.-
COMPULSAR copias de esta sentencia y del expediente al Fondo de Inmuebles
Urbanos del Área Metropolitana de Bucaramanga en liquidación, para que, si lo
considera procedente, adelante las investigaciones disciplinarias a que haya
lugar en contra del señor Cesar Augusto Moreno Prada, de conformidad con lo
establecido en la parte motiva de esta sentencia.
Sexto.-
COMPULSAR copias de esta sentencia y del expediente a la
Fiscalía General de la Nación que para, si lo considera procedente, adelante
las investigaciones penales a que haya lugar, en contra de los señores César
Augusto Moreno Prada y Fernando Marín Valencia de Bucaramanga, por lo hechos
relacionados en la parte motiva de esta sentencia.
Séptimo.- INSTAR al Acueducto Metropolitano de
Bucaramanga y a la Electrificadota de Santander S.A. E.S.P. para que realicen
una visita al predio, ubicado en la Calle 205 No. 37 – 42 (Floridablanca,
Santander) e inspeccionen las nuevas conexiones de agua y de luz que se han
hecho en el lugar.
Octavo.- Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado Ponente
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
Así consta en la
Contestación de la demanda por parte de la
Inspección Segunda de Policía de Floridablanca en la que se afirma: “de
acuerdo a la base cartográfica del POT [el] predio pertenece al Fondo de
Inmuebles Urbanos (FIU) del Área Metropolitana de Bucaramanga como áreas de
cesión tipo A, e identificado con el número predial 01-01-0182-0016-000, en calidad
de cesión gratuita mediante escritura pública número 1037 de junio 30 de 1995”
(folio 46, Cuaderno 2).
[2] Folio
47, Cuaderno 2.
[3]
Folios 113 a 125, Cuaderno 2.
[4] Folio 10
a 13, Cuaderno 2.
[5] Folio 14
a 17, Cuaderno 2.
[6]
Folios 21 a 22, Cuaderno 2.
[7]
Folio 248, Cuaderno adjunto.
[8]
Folios 18 a 20, Cuaderno 2.
[9] Folio
249, Cuaderno adjunto.
[10] Folios 25
a 29, Cuaderno 2.
[11]
Folio 244, Cuaderno adjunto.
[12] Folio
32, Cuaderno 2.
[13] Folio
22, Cuaderno 1.
[14]
En este folio aparece un Informe de Inspección realizado por
el Profesional Universitario Julio Cesar Gómez de la
Oficina Asesora de Planeación de la Alcaldía de Floridablanca, en el que se
hacen las siguientes Observaciones: “realizada la visita atendiendo la
solicitud realizada por la comunidad del Barrio la
Ronda y la Urbanización los Andes, (…) se observó un cerramiento de sector de
lote con zunglia y malla de polipropileno, con portería y estructura metálica,
donde se encuentra un cambuche en madera y teja de zinc. De igual manera se
observó cultivo de algunos árboles frutales”. El afectado por dicha
inspección es “Josimar”.
[15]
Corresponde al informe de Inspección realizado por el
Profesional Universitario Julio César Gómez de la
Oficina Asesora de Planeación de la
Alcaldía de Floridablanca, en el que se anota: “realizada la visita
atendiendo la solicitud realizada por la comunidad del Barrio la
Ronda y la Urbanización los Andes, (…) se observó un cerramiento de sector de
lote con zunglia y malla de polipropileno, con portería y estructura metálica,
donde se encuentra un cuarto de ladrillo 2x2 metros y teja de zinc, cancha de
bolo. De igual forma se observó cultivo de algunos árboles frutales”. El
afectado por dicha inspección es “John Martínez Parra”.
[16]
Allí aparece un informe de Inspección realizado por el
Profesional Universitario Julio César Gómez de la
Oficina Asesora de Planeación de la
Alcaldía de Floridablanca. En se indica: “realizada la visita atendiendo la
solicitud realizada por la comunidad del Barrio la
Ronda y la Urbanización los Andes, (…) se observó un cerramiento de sector de
lote con zunglia y malla de polipropileno, donde se encuentra un cambuche en
madera y teja de zinc. De igual manera se observó cultivo de algunos árboles
frutales”. El afectado por dicha inspección es “Felix Figueroa
Badillo”.
[17]
En este folio se observa un informe de Inspección realizado
por el Profesional Universitario Julio César Gómez de la
Oficina Asesora de Planeación de la
Alcaldía de Floridablanca, en el que se hacen las siguientes Observaciones: “realizada
la visita atendiendo la solicitud realizada por la comunidad del Barrio la
Ronda y la Urbanización los Andes, (…) se observó un cerramiento de sector de
lote con zunglia y malla de polipropileno, donde se encuentra un cambuche en
madera y teja de zinc, en un área de aproximadamente 120
metros cuadrados. De igual manera se observó cultivo de algunos árboles
frutales”. El afectado por dicha inspección es “Germán Meneses”.
[18]
Aparece allí un informe de Inspección realizado por el
Profesional Universitario Julio Cesar Gómez de la
Oficina Asesora de Planeación de la
Alcaldía de Floridablanca, en el que se señala que: “realizada la visita
atendiendo la solicitud realizada por la comunidad del Barrio la
Ronda y la Urbanización los Andes, (…) se observó un cerramiento de sector de
lote con zunglia y malla de polipropileno, donde se encuentra la  realización
de tres perreras y un cuarto presumiblemente para guardar herramientas. De
igual forma se observó lavadero y cultivo de alguno árboles frutales”. El afectado
por dicha inspección es “Oscar Zapata”.
[19] Folios
22 y 23, Cuaderno 1.
[20] Folios
23 y 24, Cuaderno 1.
[21] Folio
35, Cuaderno1.
[22] Folio
35, Cuaderno 1.
[23] Folio
36, Cuaderno 1.
[24] Folio
42, Cuaderno 1.
[25] Folio
47, Cuaderno 1.
[26] Folio 44, Cuaderno 1.
[27] Folio
75, Cuaderno 1.
[28] Folios
76 – 94, Cuaderno 1.
[29]
Respecto a la sentencia de primera instancia, es necesario
tener en cuenta que el juez incurre en un error de técnica jurídica pues, aún
cuando entra a estudiar el asunto de fondo, declara la improcedencia de la
acción de tutela interpuesta por el actor.
[30] Folio
165, Cuaderno 2.
[31] Folio 168, Cuaderno 2.
[32] Op cit. 29.
[33] Folio 10, Cuaderno 3.
[34]
Sentencia T-1023 de 2005.
[35]
Sentencia de 26 de julio de 2001, Sección Quinta, Consejero
Ponente: Mario Alario Méndez. En esta sentencia
se estudió el caso de un peticionario que interpuso acción de tutela contra la
Sala Administrativa del Consejo de Justicia de Bogotá D.C y contra una
Resolución expedida por esa Alcaldía mediante las cuales se ordenó el cierre
definitivo de un parqueadero.
[36] Auto de
3 de mayo de 1990, Sección Tercera, Consejero Ponente: José Antonio de Irisarri
Restrepo,
[37]
En esta sentencia la Corte estudió un caso en el que un conjunto residencial
había cercado un terreno de uso púbico por motivos de seguridad y la
Alcaldía Municipal inició un proceso policivo de restitución de bien de uso
público.
[38]
“ARTICULO 85. ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona
que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir
que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su
derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción
tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase,
o la devolución de lo que pago indebidamente”.
[39]
“ARTICULO 67. Los actos de los Alcaldes y del Intendente a los cuales se
refiere el artículo anterior, así como aquellos mediante los cuales se ordene
la suspensión de obra, y la restitución de vías públicas de que trata el Código
Nacional de Policía, serán susceptibles de las acciones contencioso -
administrativas previstas en el respectivo código, en primera instancia ante
los Tribunales Administrativos, y en segunda instancia ante el Consejo de
Estado. Estas acciones no suspenderán los efectos de los actos administrativos
demandados, salvo el caso de la suspensión provisional”.
Y el numeral segundo del
artículo 66 de esta mima Ley establece lo siguiente:
ARTICULO 66. SANCIONES
URBANISTICAS. Las infracciones urbanísticas darán lugar a la aplicación de las
sanciones a los responsables que a continuación se determina, por parte de los
alcaldes municipales y distritales, el gobernador del departamento de San
Andrés y Providencia o el funcionario que reciba la delegación, quienes las
graduarán de acuerdo con la gravedad y magnitud de la infracción y la
reiteración o reincidencia en la falta, si tales conductas se presentaren:
2. Multas sucesivas que
oscilarán entre doce (12) y veinticinco (25) salarios diarios vigentes por
metro cuadrado de intervención u ocupación, sin que en ningún caso la multa
supere los cuatrocientos (400) salarios mínimos mensuales legales vigentes,
para quienes intervengan u ocupen, con cualquier tipo de amoblamiento,
instalaciones o construcciones, los parques públicos zonas verdes y demás
bienes de uso público, o los encierren sin la debida autorización de las
autoridades encargadas del control del espacio público, además de la demolición
de la construcción o cerramiento y la suspensión de servicios públicos
domiciliarios, de conformidad con lo señalado en la
Ley 142
de 1994. Esta autorización podrá concederse únicamente para los parques y zonas
verdes por razones de seguridad, siempre y cuando la trasparencia del
cerramiento sea de un 90% como mínimo, de suerte que se garantice a la
ciudadanía el disfrute visual de los parques o zonas verdes y que no se vulnere
su destinación al uso de común”.
[40]
Esta afirmación se puede constatar, entre otras, en la sentencia T-149 de 1998,
en la que la Corte afirmó que: “las autoridades de policía ejercen función
jurisdiccional y las providencias que dicten son actos jurisdiccionales,
excluidos del control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y no
actos  administrativos. En razón de lo anterior y dada la naturaleza
material de actos jurisdiccionales que tienen las referidas providencias,
cuando se alegue la tutela del debido proceso, por estimarse violado con motivo
de la actuación de las autoridades de policía en el trámite de los procesos
policivos, para que aquella prospere es necesario que se configure una vía de
hecho, en los términos que ha precisado la jurisprudencia de la
Corte, pues en esta clase de procesos las autoridades de policía, para el
ejercicio de sus competencias, están amparadas por la autonomía e independencia
que la Constitución reconoce a los jueces. (…). No es posible, en consecuencia,
pretender que a través de la tutela el juez constitucional se convierta en una
instancia revisora obligada de las decisiones de las autoridades de policía,
porque ello implicaría sustituir la competencia de dichos funcionarios y
desconocer la autonomía e independencia que les son propias. Por consiguiente,
sólo cuando se configure una vía de hecho en la actuación policiva puede el
juez de tutela invalidar la respectiva providencia y ordenar el
restablecimiento del debido proceso”.
[41]
Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las sentencias
T-257 de 2006, T-1017 de 2006, T-404 de 2008 y T-472 de 2008.
[42]
Las características del perjuicio irremediable fueron definidas en la sentencia
T-225 de 1993 (reiterada, entre otras, en las sentencias T-128
de 2007, T-634 de 2006, T-214 de 2004 y T-316 de 2001), en los siguientes
términos: “A).El perjuicio ha de ser inminente: que amenaza o está por
suceder prontamente.  Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante
un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia
real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para
evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética.  Se puede afirmar
que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la
estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada. Lo inminente, pues,
desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un resultado
cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado.  Hay
inminencias que son incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado.
Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno,
pueden evitar el desenlace efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede
hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que
desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto.  Luego
siempre hay que mirar la causa que está produciendo la inminencia.
B). Las
medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser
urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar
o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el
Diccionario de la Real Academia.  Es apenas una adecuación entre la
inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace relación a la
prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta
proporcionada en la prontitud.  Pero además la urgencia se refiere a la
precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a las
circunstancias particulares.  Con lo expuesto se verifica cómo la
precisión y la prontitud señalan la oportunidad de la urgencia.
C). No
basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la
gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la
persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico
concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a
uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las
autoridades públicas. Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad,
sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la
persona, objetivamente. Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe
ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a
todas luces inconveniente.
D). La
urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya
que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su
integridad.  Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de
ser ineficaz por inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la
inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos.  Se
trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de
la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y
restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social.
De acuerdo con lo que se
ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay  ocasiones
en que de continuar las circunstancias de  hecho en que se encuentra una
persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien
jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e
impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo
transitorio.”
[43]
Respecto a la característica de urgencia que debe tener el
perjuicio irremediable, se puede consultar, entre otras, la sentencia T-525 de
2007, en la que la Corte declaró la improcedencia de la acción de tutela porque
el peticionario tenía a su disposición un medio ordinario de defensa judicial y
no probaba el elemento de la urgencia, necesario para la configuración del
perjuicio irremediable. En este caso, el peticionario interpuso acción de
tutela para pedir que se ordenara a su ARP la autorización de una cirugía pero la
Corte no tuteló su derecho a la salud porque dicha cirugía ya había sido
autorizada por la EPS del peticionario, de manera que no era necesario tomar
medidas urgentes para conjurar la producción de un daño inminente.
[44]
Respecto a la característica de gravedad, se puede estudiar,
entre muchas otras, la sentencia T- 640 de 1996, en la que la
Corte decidió declarar improcedente la acción de tutela porque el peticionario
tenía a disposición un medio de defensa judicial y no se configuraba un
perjuicio irremediable. Esto último en la medida en que el derecho que se
pretendía proteger, no reportaba gran interés para la persona y para el
ordenamiento jurídico. Así, en esta oportunidad, la
Corte afirmó que: “la restricción al derecho de circulación en determinado
medio de transporte y en un horario restringido a unas pocas horas nocturnas
dentro de los fines de semana, no puede considerarse, a juicio de esta Sala,
una vulneración grave del derecho a la libre circulación que consagra el
artículo 24  de nuestra Carta Política”.
[45]
En relación a la impostergabilidad del amparo, puede consultarse, entre otras,
la sentencia T-535 de 2003, en la que se estudio el caso de un
profesor de la Universidad de los Andes que consideraba que había sido
injustamente despedido, en el año 1997, debido a la publicación de unos
artículos que criticaban la gestión administrativa del Rector de esa
institución. En dicha ocasión, la Corte no tuteló los derechos invocados debido
a que el paso del tiempo había desvirtuado la inminencia del perjuicio y la
urgencia de las medidas transitorias a adoptar.
[46]
Así, por ejemplo, en la sentencia T-479 de 2008, refiriéndose a una solicitud
de  reconocimiento y pago de la pensión de vejez, la
Corte afirmó que: “en aquellos casos en los que exista un error evidente en
el análisis de los requisitos a satisfacer por el solicitante o en la
aplicación de la regulación pertinente, procederá el reconocimiento del derecho
pensional en sede de tutela siempre que el juez haya verificado previamente la
afectación del mínimo vital”. De esta manera, en ese caso, esta Corporación
declaró la procedencia de la acción de tutela para evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, pero concedió el amparo definitivo del
derecho pensional afectado. De la misma forma, en la sentencia T-398 de 2007,
mediante la que se solucionó un caso relativo a la pensión de sobrevivientes,
esta Corporación señaló que: “Si bien cuando la tutela procede para evitar
un perjuicio irremediable ésta se concede de manera transitoria, en este caso
no se exigirá al interesado acudir a la jurisdicción contenciosa para solicitar
la acumulación de las dos pensiones. Esto en razón a que: a) el ISS ha admitido
que el interesado reúne los requisitos para acceder a la pensión de
sobrevivientes como hijo mayor inválido de la causante y, por lo tanto, no
existe controversia al respecto; b) la diferencia de criterios versa sobre el
tema de la acumulación de las dos pensiones, cuestión que es propia de la
jurisdicción contenciosa y sobre la cual no se emite en este fallo
pronunciamiento alguno; c) la carga de pedir la acumulación que recae sobre el
interesado no puede conducir a que este pierda el derecho a recibir la pensión
más alta entre las dos que solicita porque ello sería establecer una
consecuencia demasiado onerosa sobre una persona que es sujeto de especial
protección constitucional en condiciones de vulnerabilidad extrema. Entonces,
la tutela se concederá de manera permanente para amparar el derecho al mínimo
vital del señor Guillermo Alberto Ochoa quien al recibir la pensión más alta
podrá aliviar sus condiciones de penuria y gozar de su derecho a la dignidad”.
[47]
“El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.
[48]
En este sentido, en la sentencia T-081 de 2009, esta Corporación manifestó que:
“La notificación es un acto procesal que pretende garantizar el conocimiento
acerca de la iniciación de un proceso y en general de todas las providencias
que se dictan en él, de forma que se amparen los principios de publicidad y de
contradicción. Con ello se busca precisamente darles a conocer a las partes e
intervinientes el contenido de lo decidido y concederles de este modo la
posibilidad de defender sus derechos”.
[49] “ARTÍCULO 44. Las demás
decisiones que pongan término a una actuación  administrativa se notificarán
personalmente al interesado, o a su representante o apoderado”.
Si
la actuación se inició por petición verbal, la notificación personal podrá hacerse
de la misma manera.
Si
no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer la
notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a la
dirección que aquél haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación,
o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito. La constancia del envío de la citación se
anexará al expediente. El envío se hará dentro de los cinco (5) días siguientes
a la expedición del acto.
No
obstante lo dispuesto en este artículo, los actos de inscripción realizados por
las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán
notificados el día en que se efectúe la correspondiente a Al hacer la
notificación personal se entregará al notificado copia íntegra, auténtica y
gratuita de la decisión, si ésta es escrita.
En
la misma forma se harán las demás notificaciones previstas en la parte primera
de este Código”.
[50]“ARTICULO
45. NOTIFICACION POR EDICTO. Si no se pudiere hacer la notificación personal al
cabo de cinco (5) días del envío de la citación, se fijará edicto en lugar
público del respectivo despacho, por el término de diez (10) días, con
inserción de la parte resolutiva de la providencia”
[51]
“ARTICULO 46. PUBLICIDAD. Cuando, a juicio de las autoridades, las decisiones
afecten en forma directa e inmediata a terceros que no hayan intervenido en la
actuación, ordenarán publicar la parte resolutiva, por una vez, en el Diario
Oficial, o en el medio oficialmente destinado para estos efectos, o en un periódico
de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expidió las
decisiones”.
[52]
Respecto a este tema, se puede consultar la sentencia C-957 de 1999 en la cual
se afirmó que ““De lo anterior se deduce que el acto administrativo, general
o particular, existe desde el mismo momento en que se profiere o expide, pero
no produce efectos jurídicos, es decir, carece de fuerza vinculante, mientras
no se realice su publicación, notificación o comunicación”.
[53]
Puede consultarse, entre otras, el auto de 11 de julio de 1996, Consejo de
Estado, Sección Primera, M.P: Libardo Rodríguez Rodríguez.
[54]
Sentencia C-131 de 2004 en la que se declaró la constitucionalidad de la norma
que consagraba la obligación de realizar la revisión técnica mecánica de los
automóviles privados cada dos años.
[55]
En efecto, en virtud del principio de la buena fe: “'nadie
puede cambiar su propio designio en perjuicio de otro'. Ello encuentra sustento
en la concepción de la sociedad romana, según la cual es costumbre observar y
legítimo esperar, en las relaciones entre hombres probos, el que se honre la confianza en el cumplimiento de las expectativas recíprocas,
pues tanto `fides´ como `bona fides´ indican la fidelidad en el cumplimiento de
las expectativas generadas en la contraparte, inclusive independientemente del
hecho de que las mismas obedezcan a una palabra dada”. (In NEME VILLAREAL,
Marta Lucía, Venire contra factum proprium, prohibición de obrar contra los
actos propios y protección de la confianza legítima. Tres maneras de llamar a
una antigua regla emanada de la buena fe, Estudios de derecho civil,
obligaciones y contratos, Universidad Externado de Colombia, 2003).
[56]
Así, de acuerdo a VIANA CLEVES, la confianza legítima es un principio que se
deriva del principio de la seguridad jurídica que, a su vez, nace de la
cláusula constitucional indeterminada de Estado Social de Derecho. En este
sentido, se puede afirmar que: “el principio de seguridad jurídica
fundamenta el principio de confianza legítima. El principio de seguridad
jurídica protege la pretensión que tiene todo individuo a la certeza o
estabilidad de las situaciones jurídicas”.
[57]
Sentencia T-079 de 2008 en la que se estudió el caso de una señora cuya
vivienda fue demolida por la Administración debido a estar situada en una zona
de alto riesgo. En este caso, la Administración le exigió, para ser
beneficiaria del subsidio de vivienda familiar, demostrar la propiedad del bien
inmueble y el pago de unas sumas de dinero.
[58]
Sobre este punto es necesario tener en cuenta que la confianza legítima se
predica no sólo respecto de situaciones jurídicas conformes a derecho sino
también respecto de situaciones jurídicas  que se encuentran, hasta cierto
punto, por fuera de la protección del ordenamiento jurídico pues, como bien
lo señala GONZÁLEZ PEREZ, “la confianza legítima debe protegerse cuando
exista certeza en el mantenimiento de determinadas situaciones, aunque no sean
del todo conformes a derecho”( In El principio General de la
Buena Fe en el derecho administrativo, Madrid, Ed. Civitas, 5ª edición, 2009
pp. 52 a 53).  Esto es así debido a que el punto fundamental de la protección
de la confianza legítima no es la legalidad de la conducta sino la presencia de
la buena fe por parte del administrado. De allí que esta Corporación haya, en
varias oportunidades, protegido a los ocupantes del espacio público aunque la
ocupación de dichos espacios se encuentre abiertamente prohibida por el
ordenamiento jurídico.
[59]
Así, por ejemplo, en la sentencia T- 200 de 2009, en la que se estudió
un caso en el que al peticionario le habían ordenado desalojar un bien de uso
público ubicado en la zona de protección de un corredor férreo, la
Corte manifestó que se verificara “la situación personal, familiar,
social y económica del accionante, con el fin de establecer el tipo de programa
estatal aplicable a su caso (…) para de esta manera proceder a adelantar los
trámites de inscripción en dichos programas, ya sea en materia de atención
especializada en salud, alojamiento, alimentación, rehabilitación y de
asistencia permanente a la población vulnerable, así como la inscripción en los
programas de vivienda de interés social desarrollados en esa localidad”.
[60]
Respecto a los presupuestos del principio de confianza legítima, se pueden consultar,
entre otras, las siguientes sentencias : SU.360 de 1999, T-364 de 1999, SU.601 de 1999, T-706 de 1999, T-754 de 1999, T-961 de 2001, T-046 de 2002, T-660 de 2002, T-807 de 2003, T-034 de 2004, C-131 de 2004, T-483 de 2004, T-642 de 2004, T-1204 de 2004, T-892 de 2006 y T-021 de 2008.
[61]
El interés público es un concepto jurídico indeterminado cuyo
contenido y alcance debe ser concretizado en cada caso concreto. Así, GARCIA DE
ENTERÍA afirma que  “se trata de conceptos con los que las leyes definen
supuestos de hecho o áreas de intereses o actuaciones perfectamente
identificables, aunque lo hagan en términos indeterminados, que luego tendrán
que concretarse en el momento de su aplicación” (citado por HUERTO OCHA, Carla,
El concepto de interés público y su función en materia de seguridad nacional,
in http://www.bibliojuridica.org/libros/5/2375/8.pdf).
En esta medida, corresponde al funcionario administrativo, en cada caso
concreto, señalar el contenido del concepto de interés público que justifica la
actuación administrativa pues su ausencia desvirtúa la legitimidad de la
actuación de la Administración.
[62]
En este sentido, en la sentencia T-499 de 1999, en la que se estudió el
caso de varios vendedores ambulantes que fueron desalojados del espacio
público, la Corte afirmó que “constituyen  pruebas de la buena fe de
los vendedores informales: las licencias, permisos concedidos por la
administración; promesas incumplidas; tolerancia y permisión del uso del
espacio público por parte de la propia administración. Por ello, se tiene que
los actos y hechos administrativos que autorizan el ejercicio del comercio
informal no pueden ser revocados o modificados unilateralmente por la
administración, sin que se cumpla con los procedimientos dispuestos en la ley”.
[63]
Este requisito se explica en la medida en la que, para que se configure el
principio de confianza legítima, el particular debe verse sorprendido por el cambio
de actitud de la Administración pues si no se ve sorprendido, tampoco se ve
perjudicado y, por lo tanto, en las hipótesis en las que no hay
desestabilización de la relación entre particular y Administración,  no existe
ningún derecho que proteger.
[64]
Este requisito es la consecuencia lógica de los anteriores. En efecto, la
protección de la confianza legítima se materializa en la obligación de la Administración de ofrecer medios y tiempo para que no se le genere un daño al particular como
consecuencia de la nueva situación. En este contexto, la
Corte ha manifestado que en virtud del concepto de Estado Social de Derecho:
“corresponde a las autoridades encargadas de llevar a cabo las diligencias
de recuperación [del espacio público], no sólo avisar previamente a las
personas afectadas sobre los cambios que las medidas adoptadas por la Administración traerán consigo, sino además, ofrecer alternativas para proteger a la
población afectada con las diligencias de restitución del espacio público”(Sentencia
T-200 de 2009).
[65]
Así, por ejemplo, en la sentencia T-617 de 1995, en la que se estudió el caso
de numerosas personas que residían a las orillas de la carrilera de un
ferrocarril de Bogotá, la Corte ordenó a la
Administración la adjudicación de subsidios de familiares de vivienda como
mecanismo para otorgarle medios a los ocupantes para poder enfrentar el
desalojo.
[66]
En este sentido, en la sentencia SU-360 de 1999, en la que se estudió el caso
de la orden de desalojo de varios vendedores ambulantes ubicados en el barrio
Santa Fe y en Fontibon, la Corte ordenó al Estado a conciliar con los
peticionarios ofreciéndoles cursos para obtener la formación necesaria para
ocupar un puesto de trabajo.
[67]
A este respecto, se puede consultar la sentencia SU-601
A de 2009, mediante la cual se ordenó a la
Administración a colaborarle a los vendedores estacionarios de las localidades
de Barrios Unidos, Chapinero y Engativá, entre otras, para la obtención de
créditos blandos y de insumos productivos.
[68]
De esta manera, en la sentencia T-034 de 2004, en la que se estudió el caso de
una señora que construyó una vivienda sobre un bien de uso público, ocupándola
por más de diez (10) años,  la Corte ordenó al Alcalde Municipal de Arauca que:
“antes de proceder al desalojo, y dentro del término máximo de sesenta días
habiles siguientes a la notificación de esta sentencia, realice un acuerdo con
aquella para lograr su reubicación y, en todo caso, le reconozca las mejoras
que se hubiesen efectuado” (subrayado por fuera de texto)
[69]
Así, de acuerdo al artículo 152 del Código de lo Contencioso Administrativo, en
el caso concreto, el peticionario también podía solicitar, ante el Consejo de
Estado y los Tribunales Administrativos, la suspensión provisional del acto
administrativo que ordenó el desalojo del inmueble de uso público, solicitud
que debía ser presentada con la demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho, o en escrito separado y que debía ser resuelta por la jurisdicción de
lo contencioso administrativo al momento de admitir la demanda.
[70]
Así, el peticionario no es propietario de ningún bien inmueble, vive en
arriendo en una habitación que comparte con un familiar y afirma que, de la
explotación económica del bien ocupado, recibe los recursos necesarios para
subsistir modestamente (folio 80, Cuaderno).
[71]
El peticionario nació el día 3 de marzo de 1942 (folio 30, Cuaderno 2).
[72]
Así consta en la declaración hecha por el peticionario ante el Juez 20° Penal
Municipal con Funciones de Control de Garantías de Bucaramanga (folio 80,
Cuaderno 2); en la
Declaración Juramentada rendida ante el Notario 1° del Circuito Notarial de
Floridablanca el día 1 de agosto de 2008, por los señores Zoila Rosa Macías
Suárez y Bernabé Celis Sandoval en la que expresan que les consta que el
peticionario ha poseído el predio “Villa Carolina”, de manera ininterrumpida,
sin clandestinidad ni violencia, durante más de 14 años y; que ha sembrado 377
árboles frutales (folio 32, Cuaderno 2) y; finalmente, en el recurso de
apelación interpuesto por el peticionario contra la decisión del Juez 20° Penal
Municipal con Funciones de Control de Garantías de Bucaramanga (folio 166,
Cuaderno 2) .
[73]
En este sentido, se pueden consultar, entre otras, las sentencia T-707 de 2009,
T-708 de 2009 y T-810 de 2009.
[74]
Así, en la escritura pública No. 1037 de 30 de junio de 1995, se manifiesta que
el inmueble objeto de litigio fue cedido al Fondo de Inmuebles Urbanos del Área
Metropolitana de Bucaramanga (en adelante FIMAMB), a título de área de cesión
tipo A (folio 124, Cuaderno 2).
Esta cesión fue realizada
en cumplimiento de los artículos 300 y siguientes del Acuerdo Metropolitano No.
0003 de 1982 de Bucaramanga, en los cuales se establecía que el FIMAMB era el
órgano encargado de recibir las áreas de cesión tipo A, áreas que constituían
bienes de uso público (folio 238, Cuaderno adjunto).
Por otra parte, las áreas
de cesión tipo A son aquellas que está obligado a hacer el constructor de
urbanizaciones con el objetivo de dotar a la comunidad de zonas verdes, vías
peatonales y vehiculares, zonas comunales, protección ambiental, equiparamiento
urbano, etc.
De acuerdo al parágrafo del
artículo 5 de la Ley 9 de 1989 (“El espacio público resultante de los procesos
de urbanización y construcción se incorporará con el solo procedimiento de
registro de la escritura de constitución de la urbanización en la
Oficina de Instrumentos Públicos, en la cual se determinen las áreas públicas
objeto de cesión y las áreas privadas, por su localización y linderos”) este
tipo de áreas pertenecen al espacio público. Y, de acuerdo al artículo 674 del
Código Civil, si el dominio de un bien pertenece a la
República y su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, se trata
de un bien de uso público.
Por lo tanto, en el caso
concreto, como el bien objeto de litigio pertenece a una entidad estatal
(FIMAMB) y está destinado al uso y disfrute de toda la comunidad, se trata de
un bien de uso público. Adicionalmente, su naturaleza de bien de uso público se
deriva de lo dispuesto en los  artículos 300 y siguientes del Acuerdo
Metropolitano No. 0003 de 1982 de Bucaramanga.
[75]
Folios 21 a 22, Cuaderno 2.
[76]
Folios 18 a 20, Cuaderno 2.
[77]
Folio 24, Cuaderno 2.
[78]
Folio 244, Cuaderno adjunto.
[79] Folio 680, Cuaderno
adjunto.
[80] Folio 243, Cuaderno
adjunto.
[81] Folio 24, Cuaderno 1.
[82] Folio 247 y Folio 258,
Cuaderno Adjunto
[83] Folio
18, Cuaderno 2.
[84] Folio
20, Cuaderno 2.
[85] Folio 20, Cuaderno 2.
[86]
Sobre los requisitos para aplicar analógicamente una norma, se
puede consultar el Auto 117 de 2005, en el que la
Corte Constitucional afirmó que: “El principio de la analogía consagrado
en nuestro ordenamiento jurídico, supone la presencia de tres (3) elementos
para su configuración:
a)
Ausencia de norma exactamente aplicable al caso en cuestión;
b)
Que el caso previsto por la norma sea similar o semejante al asunto carente de
norma o previsión por el legislador;
c)
Que exista la misma razón, motivo o fundamento para aplicar al caso no previsto
el precepto normativo”.
[87]
Cosa distinta sucedería si el peticionario hubiera cumplido el tiempo para
adquirir la propiedad del inmueble antes del contrato de cesión entre el
urbanizador y la Administración, pues el artículo 42 de la
Ley 153 de 1887 hace referencia a la posesión iniciada y no consumada bajo el
imperio de la legislación anterior.
[88]
En varias oportunidades, la
Corte Constitucional ha decidido modular los efectos de sus fallos para
extenderlos a personas que no han instaurado la acción respectiva. Esta
modulación tiene como fundamento: i) el deber de garantizar la supremacía de la
Constitución Política y su integridad y; ii) la obligación de proteger los
derechos constitucionales fundamentales, en particular el derecho a la
igualdad. Esta figura ha sido utilizada por esta Corporación en las sentencias
en las que ha declarado un estado inconstitucional de cosas (por ej. T-153 de
1998, T-590 de 1998 y T-847 de 2000), así como en aquellos casos en los que, si
bien no existe una vulneración repetida y constante de derechos fundamentales,
que afecte a multitud de personas y que requiera la intervención de distintas
entidades para atender problemas de orden estructural, la
Corte advierte que existe un grupo de personas determinadas que se encuentran
en la misma situación del peticionario de manera que, si sólo se tutelaran sus
derechos, se violaría el derecho a la igualdad de las demás personas del grupo.
Como muestra de lo anterior, se pueden consultar, entre otras, las siguientes
sentencias: i) T-1258 de 2008 en la que se estudió el caso de una persona con
enanismo que se veía afectada en el acceso a la información y a la atención
públicas al interior de la
Corte Constitucional y, en la que se estableció que los efectos de la
sentencia no sólo cobijarían al demandante sino a todas las personas que
sufrieran su misma enfermedad; ii) SU-1023 de 2001 en la que la
Corte decidió que sus órdenes debían tener efectos inter comunis, con
el fin de proteger los derechos de todos los pensionados de la
Compañía de Inversiones de la
Flota Mercante S.A., por considerar que al conceder el amparo exclusivo en
beneficio de los peticionarios, se podían afectar los derechos de los demás
pensionados que no habían interpuesto la acción.
[89] Sentencia de la
Corte Suprema de Justicia No. 97 de noviembre 9 de 1989, Sala Plena, M.P.
Jairo E. Duque.
[90]
“ARTÍCULO 32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son
contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que
celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el
derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la
autonomía de la voluntad  (…)”
[91]
En efecto, de acuerdo al artículo 2 de la
Ley 80 de 1993, las áreas metropolitanas son entidades estatales.
[92] “ARTÍCULO 13. DE LA
NORMATIVIDAD APLICABLE A LOS CONTRATOS ESTATALES. Los contratos que celebren las entidades a
que se refiere el artículo 2o. del presente estatuto se regirán por las
disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias
particularmente reguladas en esta ley”.
[93]
Folios 37 y 38, Cuaderno Adjunto.
[94]Folio 126, Cuaderno 2.
[95]
GOMEZ, J.J., Bienes, Ed. Universidad Nacional de Colombia, 1960, p. 249.
[96]
“ARTÍCULO
922. <TRADICIÓN DE INMUEBLES Y DE VEHICULOS AUTOMOTORES>. La tradición del dominio de los bienes
raíces requerirá además de la inscripción del título en la correspondiente
oficina de registro de instrumentos públicos, la entrega material de la cosa
(…)”.
[97] Folio
42, Cuaderno 1.
[98] Folio
35, Cuaderno 1.
[99] Folio 47, Cuaderno 1.
[100]In http://www.amb.com.co/Normatividad/Archivos/4CONTRATOSUNIFORMES.pdf.
[101] In http://www.essa.com.co/essa/documentacion.aspx
[102]
Ibídem
[103]
Respecto a este tema, la Sala estima que es pertinente hacer la siguiente
aclaración. Según el anexo 2 del Contrato de Condiciones Uniformes para la
Prestación del Servicio Público Domiciliario de Acueducto del Acueducto
Metropolitano de Bucaramanga, se podrá aplicar una sanción pecuniaria “por
utilización del servicio a través de una acometida fraudulenta, por conectar
equipos sin la autorización de LA CAMB al sistema de agua cruda o de las
instalaciones interiores que puedan afectar el funcionamiento del sistema, se
cobrará el valor del servicio recibido, más los intereses de mora
correspondientes y un recargo equivalente al 30%”. A su vez, en la cláusula
21.3.5 del Contrato de Condiciones Uniformes para la
Prestación del Servicio de Energía Eléctrica de la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P., se establece que el hecho de suministrar el
servicio de energía a otro inmueble o cliente distinto de aquel para el cual
figura contratado el servicio, da lugar a la imposición de una multa
equivalente a un salario mínimo mensual vigente.
Sin embargo, de acuerdo a
la sentencia SU-1010 de 2008, las empresas de servicios públicos domiciliarios
no tienen la competencia para imponer sanciones pecuniarias a los usuarios.