C-395-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-395/11
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS
REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Inhibición
por caducidad de la acción
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS
REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Caducidad
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS
REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Oportunidad
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS
LEGISLATIVOS-La caducidad opera
inexorablemente cualquiera sea el vicio de que se trate y en consecuencia
pierde la Corte Constitucional su competencia para pronunciarse de fondo
Referencia: expediente D-8296
Actor: Wilson Ruiz Orejuela
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6
(parcial) del Acto Legislativo 01 de 2009 “Por el cual se modifican y adicionan
unos artículos de la Constitución Política de Colombia”
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D. C., dieciocho (18) de mayo de dos mil once
(2011).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6 y 241-1 de la
Constitución Política, el ciudadano Wilson Ruiz
Orejuela, demandó parcialmente el artículo 6º del Acto Legislativo No 01 de
2009, “Por el cual se modifican y adicionan unos artículos de la
Constitución Política de Colombia”, por considerar que sustituyó
parcialmente la Constitución Política.
Mediante Auto del nueve (06) de octubre de 2010, la
Magistrada sustanciadora admitió la demanda referida y ordenó fijar en lista el
proceso por el término de 10 días con el fin de permitir la intervención
ciudadana, así como dar traslado al señor Procurador General de la Nación para
el concepto correspondiente y comunicar la iniciación del proceso al Presidente
de la República y al Presidente del Congreso de la República.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales, propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.
NORMAS DEMANDADAS.
El
texto de las expresiones demandadas, el cual aparece resaltado y subrayado, es
el siguiente:
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2009
(julio 14)
Diario Oficial No. 47.410 de 14 de julio de 2009
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA
REPÚBLICA
Por el cual se modifican y adicionan unos artículos de
la Constitución Política de Colombia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
…
“ARTÍCULO
6o. El artículo 134 de la Constitución Política quedará así:
“Los miembros de las Corporaciones Públicas de
elección popular no tendrán suplentes. Solo podrán ser reemplazados en caso de
muerte, incapacidad física absoluta para el ejercicio del cargo, declaración de
nulidad de la elección, renuncia justificada, y aceptada por la respectiva
Corporación, sanción disciplinaria consistente en destitución, pérdida de
investidura, condena penal o medida de aseguramiento por delitos distintos
a las relacionadas con pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos
armados ilegales, de narcotráfico, delitos contra los mecanismos de
participación democrática o de lesa humanidad o cuando el miembro de
una Corporación pública decida presentarse por un partido distinto según lo
planteado en el Parágrafo Transitorio 1o del artículo 107 de la Constitución Política.
“En tales casos, el titular será reemplazado por el
candidato no elegido que, según el orden de inscripción o votación obtenida, le
siga en forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral.
“Como consecuencia de la regla general establecida en
el presente artículo, no podrá ser reemplazado un miembro de una
corporación pública de elección popular a partir del momento en que le sea
proferida orden de captura, dentro de un proceso penal al cual se le vinculare
formalmente, por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o
financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa
humanidad. La sentencia condenatoria producirá como efecto la pérdida
definitiva de la curul, para el partido al que pertenezca el miembro de la
Corporación Pública.
“No habrá faltas temporales, salvo cuando las mujeres,
por razón de licencia de maternidad deban ausentarse del cargo. La
renuncia de un miembro de corporación pública de elección popular, cuando se le
haya iniciado vinculación formal por delitos cometidos en Colombia o en el
exterior, relacionados con pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos
armados ilegales, de narcotráfico o delitos contra los mecanismos de
participación democrática o de lesa humanidad, generará la pérdida de su
calidad de congresista, diputado, concejal o edil, y no producirá como efecto
el ingreso de quien corresponda en la lista. Las faltas temporales no
darán lugar a reemplazos.
“Cuando ocurra alguna de las circunstancias que
implique que no pueda ser reemplazado un miembro elegido a una Corporación
Pública, para todos los efectos de conformación de quórum, se tendrá como
número de miembros la totalidad de los integrantes de la Corporación con
excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas.
“Si por faltas absolutas, que no den lugar a
reemplazo, los miembros de cuerpos colegiados elegidos por una misma
circunscripción electoral quedan reducidos a la mitad o menos, el Gobierno
convocará a elecciones para llenar las vacantes, siempre y cuando falte más de
dieciocho (18) meses para la terminación del período.
“PARÁGRAFO TRANSITORIO. El régimen de reemplazos
establecido en el presente artículo se aplicará para las investigaciones
judiciales que se inicien a partir de la vigencia del presente acto legislativo”.
III.
LA
DEMANDA.
La demanda que nos ocupa, fue presentada
ante la Corte el 22 de septiembre de 2010. En opinión del demandante, el
Congreso de la República se excedió en sus competencias al modificar el régimen
de reemplazos de los miembros de las corporaciones públicas de elección
popular, para proscribir la sustitución en caso de que el elegido sea sujeto de
medida de aseguramiento o de condena por delitos relacionados con el accionar
de grupos armados al margen de la ley, con el narcotráfico, delitos contra los
mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad. Con esta
actuación, sustituyó ejes definitorios de la identidad de la Constitución, como
son los principios de soberanía popular, Estado Democrático de Derecho,
pluralismo e interés general, fuente de la democracia participativa, del
principio democrático y de la representación efectiva, dispuestos en el
Preámbulo y en los artículos 1º, 2º y 3º de la Constitución, y desarrollados en
los artículos 107, 108, 133, 258, 260, 263 y 263A de la Carta.
El accionante advierte que la excepción al
régimen de reemplazos establecido con carácter general desconoce el valor
superior del voto como instrumento que legitima a los miembros de las
corporaciones públicas y los convierte en depositarios del principio
democrático, con la mediación de los partidos políticos, consustanciales a una
verdadera democracia.
La decisión del Congreso de negar en los
casos señalados en el Acto Legislativo la posibilidad de reemplazo y disponer
la pérdida de la correspondiente curul, constituye, en opinión del demandante,
una medida antidemocrática, irracional y desproporcionada, y por consiguiente
socava los principios señalados y frustra la voluntad del elector y “su
confianza, no sólo en el elegido, sino en el partido o movimiento político que
en su sentir recoge, canaliza y puede realizar sus ideales”.
En su opinión, el ejercicio de la
soberanía popular no se agota con el acto electoral, sino que se realiza hasta
la fecha de culminación del periodo del elegido, por lo que si éste no puede
culminar el mandato, el elector conserva su derecho a la representación a
través del mismo partido o movimiento político en cabeza de otra persona, como
intermediario de sus intereses. Así lo confirma el sistema de reemplazos
establecido en la Constitución para cada uno de los cargos de elección popular
que ella define, pues es el modo de garantizar el principio de la
representación efectiva, base del estado democrático.
En este orden de ideas, la prohibición de
reemplazo del elegido que se halle en las circunstancias descritas por la
norma, contradice y subvierte, sin legitimación, el sistema democrático.
En segundo lugar, para el demandante, la
modificación al sistema de reemplazos de los integrantes de las corporaciones
públicas de elección popular sustituye el principio de igualdad consagrado en
el Preámbulo y en el artículo 13 de la Constitución, puesto que ofrece un trato
distinto sin justificación constitucional a los miembros de las corporaciones
públicas de elección popular cuando se hallen incursos en circunstancias
similares –la comisión de delitos-, en razón del tipo de delito cometido. La
igualdad entre los electores también se desconoce al garantizar a unos la
representación efectiva a través del mismo partido o movimiento político,
mientras que a otros se les restringe o anula al prohibir el reemplazo de su
elegido.
La reforma, indica el actor, también
sustituye el valor justicia y el principio de la responsabilidad penal
individual consagrados en los artículos 1, 2 y 29 de la Carta, toda vez que la
finalidad constitucional del orden justo no se realiza con la medida adoptada.
Por el contrario, se prodiga un trato injusto tanto al partido o movimiento
político al que pertenecía el integrante de la corporación pública de elección
popular, como al electorado “debido a que sus ideales e intereses no tendrán
canalización y menos realización a través del principio democrático”. Tampoco
se realiza el orden justo, al extender la responsabilidad penal, que en la
dogmática penal constitucional es individual, al partido o movimiento político
del cual forma parte el elegido y a su elector.
Igualmente, prosigue el demandante, se
sustituye el principio de soberanía popular y la representación efectiva de las
minorías étnicas y políticas y de la oposición (Preámbulo y artículos 1, 2, 3,
40 numerales 1, 2, 3 y 7, 95-5, 107, incisos 1 y 3, 108, incisos 2 y final,
112, 133, 258, 260, 261, 263 y 263ª de la CP). En estas disposiciones la
Constitución consagra los mecanismos que protegen, garantizan, y dotan de
efectividad a los derechos políticos de las minorías étnicas y políticas, y de
oposición al Gobierno, grupos que con la reforma introducida se debilitan e
incluso se anulan. La imposibilidad de reemplazar a quien representa a tales
grupos, en el evento de que resulte sancionado con pérdida de la investidura
por cualquiera de los delitos que originan dicha consecuencia, resulta
particularmente gravosa para los grupos con circunscripciones especiales, como
es el caso de indígenas, afrodescendientes, minorías políticas y residentes en
el exterior, dada su limitada representación. En el caso de la oposición,
plantea el demandante, ésta podría ser disminuida o incluso diezmada, si el
gobierno de turno procediera a manipular en su favor y en contra de la
oposición las circunstancias que dan origen a la imposibilidad de reemplazo del
elegido.
También se alteran la posibilidad de
recomposición del Congreso de la República y el principio de continuidad de las
funciones estatales, ejes definitorios de la unidad constitucional según la
voluntad del constituyente originario, con la consecuente afectación grave de
la estructura de una de las ramas del poder público. Por igual motivo, el
sistema electoral resulta también gravemente comprometido en su naturaleza y
finalidad, como medio que es para la garantía, materialización y eficacia de la
soberanía popular.
Finalmente, indica el demandante, se
desconoce el artículo 374 de la Constitución al obviar los límites materiales
impuestos al poder de reforma en cabeza del constituyente derivado.
IV.
INTERVENCIONES
1.     Defensoría del Pueblo
La
Defensoría del Pueblo intervino en el proceso de la referencia para solicitar
a  la Corte Constitucional se declare inhibida para proferir una decisión de
fondo por haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción pública de
inexequibilidad, en los términos del artículo 379 de la Constitución.
Señala
la Defensoría que de conformidad con lo que establece el artículo 379 Superior,
los actos legislativos reformatorios de su texto sólo pueden ser declarados
inconstitucionales “cuando se violen los requisitos establecidos en este
título,” es decir, el Título XIII de la propia Carta Política. Sostiene que
dentro de los requisitos que deben concurrir para la expedición del acto
reformatorio, se encuentra el de la competencia, en el sentido que lo plantea
el artículo 374, al decir que el Congreso de la República debe ser competente
para reformar la Constitución.
Señala
la interviniente que el Acto Legislativo demandado fue expedido el 14 de julio
de 2009, por lo que el plazo para interponer una demanda contra él venció el 14
de julio de 2010. Agrega que el Acto Legislativo demandado fue corregido mediante
Decreto 3259 de 2009 y publicado de nuevo el 14 de agosto de 2009, por lo que
aún en el evento de considerar como fecha de expedición, aquella en la que se
hizo la segunda publicación, en todo caso, la acción de inconstitucionalidad
habría caducado y por lo tanto, la Corte Constitucional deja de tener
competencia para pronunciarse.
2.     Ministerio del Interior y de Justicia
El
Ministerio del Interior y de Justicia intervino en el proceso de la referencia
mediante apoderada judicial, con el fin de solicitar a la Corte Constitucional
un fallo inhibitorio, por caducidad de la acción de inconstitucionalidad cuando
se trata de demandas contra actos legislativos.
Para
sustentar su solicitud, el apoderado del Ministerio, afirma que mediante Auto
229 de septiembre 10 de 2008 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), la Corte señaló de
manera clara que las acciones por vicios de forma caducan, en el caso de los
actos reformatorios de la Carta, dentro del año siguiente a su promulgación, y
dado el lenguaje unívoco y categórico empleado por el Constituyente, “no le
permiten al guardián de la integridad de la Constitución introducir excepciones.”
3.     Intervenciones ciudadanas
Dos
ciudadanos intervinieron en el proceso de la referencia, uno con el fin de que la
Corte Constitucional se declarara inhibida por caducidad de la acción de
inconstitucionalidad contra actos legislativos, dado que en el caso concreto
había transcurrido más de un año desde la expedición del Acto Legislativo 01 de
2009,[1] y el otro, con el fin de
coadyuvar a la demanda, y sustentar por qué en este caso se había producido una
sustitución de la Constitución.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador General de la Nación, en su
concepto No. 5067 del 10 de diciembre de 2010, solicita a la Corte declararse
inhibida para pronunciarse de fondo sobre la demanda instaurada, por estimar
que ha operado la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad.
Advierte la Vista Fiscal que según el
artículo 379 de la Carta, la acción pública contra los actos legislativos sólo
procede dentro del año siguiente a su promulgación, sin establecer distinciones
de clase alguna en razón de los vicios que se invoquen. Argumenta que ésta es
la interpretación que la Corte ha sostenido en torno a la acción pública de
inconstitucionalidad contra actos legislativos, la cual se sustenta en su
opinión, en la intención del Constituyente de garantizar estabilidad al
ordenamiento superior. Para confirmar lo argumentado, el Procurador General de la
Nación cita el auto del 4 de abril del 2005, al decidir el rechazo de una
demanda instaurada por fuera del citado límite temporal.
Como la demanda, que aduce un vicio de
competencia por sustitución de la Constitución, se presenta más de dos meses
después de haber expirado el término de caducidad, es palmaria la caducidad de
la misma.
VI.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS.
1.     Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 1 y
379 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición jurídica demandada
forma parte de un acto legislativo.
2.      El problema jurídico
En opinión del demandante, el Congreso, al
expedir los apartes acusados del artículo 6 del Acto Legislativo No. 1
de 2009 “por el cual se modifican y adicionan unos artículos de la
Constitución Política de Colombia”, se excedió en el poder de reforma que
le ha sido conferido dentro de unos específicos límites materiales y sustituyó la
Constitución al subvertir aspectos centrales de su identidad, cuando proscribió
del régimen de reemplazos, consagrado en caso de faltas absolutas o de faltas
ocasionadas por la aplicación de medidas de aseguramiento de los integrantes de
corporaciones públicas de elección popular, los eventos en que el elegido sea
condenado o sometido a medida de aseguramiento con ocasión de delitos
relacionados con la pertenencia, promoción o financiación de grupos armados
ilegales, narcotráfico, delitos contra los mecanismos de participación
democrática o delitos de lesa humanidad.
De lo anterior surge que el problema
jurídico que debe resolver  la Corte es el siguiente:
¿La prohibición para reemplazar al elegido
para un cargo en un órgano plural de elección popular, cuando éste sea sujeto
de una medida de aseguramiento o de una condena penal exclusivamente en razón
de delitos relacionados con grupos armados ilegales o narcotráfico, o por
delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad,
implica una sustitución del principio de soberanía popular, del principio
democrático y de representación, del principio de igualdad, del valor justicia
y del principio del pluralismo y de la multiculturalidad?
Con el fin de resolver el anterior problema, la Corte
recordará brevemente la doctrina constitucional sobre su competencia para
conocer de demandas contra actos reformatorios de la Constitución y sobre la
carga argumentativa que deben cumplir las demandas que aleguen una sustitución
de la misma.
3.     Cuestiones preliminares: Caducidad de la acción de
inconstitucionalidad
3.1. De conformidad con el artículo 379 de
la Carta, la acción pública contra los Actos Legislativos “sólo procederá
dentro del año siguiente a su promulgación, con observancia de lo dispuesto en
el artículo 241 numeral 2”.
En el caso de la demanda presentada por el
ciudadano Wilson Ruíz Orejuela, ésta fue radicada en la Corte Constitucional el
día 22 de septiembre de 2010. El Acto Legislativo No 01 de 14 de julio de 2009
demandado en este proceso, fue promulgado el 14 de julio de 2009.[2]
Según lo que establece el artículo 379 inciso segundo
de la Constitución, la acción pública de inconstitucionalidad contra este tipo
de actos sólo procede dentro del año siguiente a su promulgación oficial. Como
la publicación del Acto Legislativo N° 1 de 2009, ocurrió el 14 de julio de ese
año, la acción habría caducado el 14 de julio de 2010. Teniendo en cuenta la fecha en que fue presentada la demanda, se
presenta el fenómeno de la caducidad, por lo cual la Corte deberá
inhibirse para pronunciarse sobre la misma.
En este sentido se pronuncia el Procurador
General de la Nación en su concepto, con respecto Acto Legislativo No. 1 de
2009 “por el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución
Política de Colombia”.
3.2. Sobre este punto, la Corte
Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse de fondo con carácter
vinculante, en dos tipos de decisiones: (i) al resolver recursos de súplica
contra los autos en los que los magistrados sustanciadores rechazaron demandas
contra actos legislativos después del año de su expedición;[3]
(ii) al hacer alusiones al tema en obiter dicta, en casos en los que el asunto
bajo revisión era una demanda contra normas de rango legal.
3.2.1. Un ejemplo del primer tipo de
decisión, es el Auto No. 065 de 2005 (MP. Jaime Araujo Rentería) al que hace referencia
la Vista Fiscal, mediante el cual la Corte Constitucional confirmó el rechazo
de una demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo No 01 de
2003, acto recurrido en súplica. En esa ocasión la demanda que dio lugar a
dicha decisión, planteaba una inconstitucionalidad sobreviniente entre el texto
constitucional y las reformas constitucionales que supuestamente fueron
rechazadas por el pueblo a raíz de la convocatoria a un referendo
constitucional por la Ley 796 de 2003, relativas a la cifra repartidora, listas
únicas y reconocimiento de personerías jurídicas de los partidos y movimientos
políticos, por lo cual era necesario expulsar del ordenamiento jurídico esas
normas. Dicha demanda había sido rechazada[4] porque de
acuerdo con el artículo 379 Superior “por expreso mandato superior opera un
término de caducidad para que los ciudadanos puedan interponer acciones de
inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de la Constitución,
cualquiera que fuere el vicio alegado. Vencido este plazo, la Corte pierde
competencia para asumir el conocimiento de dichos asuntos”.[5]
La Corporación confirmó esta decisión, al
señalar, luego de citar el art. 379 Superior, que “de este texto se desprende con total claridad que las
demandas de inconstitucionalidad contra los actos legislativos, entre otros,
sólo proceden dentro del año siguiente a su promulgación, lo cual se explica
por el propósito del constituyente de otorgar seguridad al ordenamiento
constitucional, mediante la interdicción del examen judicial de sus
reformas  después de transcurrido el tiempo señalado”. Verificada la fecha de expedición del acto demandado y
comprobar que había transcurrido un año y siete meses, concluyó que era “manifiesto
que la Corte carece de competencia para conocer de dicha demanda y, por
consiguiente, es procedente el rechazo de la misma, con fundamento en lo
dispuesto en el Art. 6º del Decreto 2067 de 1991, en virtud del cual “se
rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia
que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea
manifiestamente incompetente”.[6]
En el Auto 229 de 2008,[7]
ya mencionado en el cual la Corte confirmó el auto que había rechazado una
demanda contra el parágrafo transitorio
del artículo 2° del Acto Legislativo 02 de 2004, “por el cual se reforman
algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.[8]
En el recurso de súplica, el demandante afirmaba que debía aplicarse una
excepción al término de caducidad previsto en el artículo 379 Superior dado que
la certeza del vicio de trámite sólo se había producido con posterioridad al
vencimiento del plazo fijado en la norma constitucional.[9]
En opinión del demandante “en este caso el término de caducidad no debe
contarse desde la fecha de promulgación del Acto Legislativo “sino desde el
momento en que el delito tipificado en el Código Penal como ‘cohecho propio’
sirvió de medio para que se diera el vicio de procedimiento constitucional que
aprobó el Acto Legislativo; es decir a partir del 26 de junio de 2008”.
La Corte sostuvo al decidir el asunto, lo siguiente:
A este respecto la Corte observa (…) el segundo inciso
del artículo 379 ibídem prescribe que la acción pública contra los actos
reformatorios de la Constitución, incluidos los actos legislativos, “sólo
procederá dentro del año siguiente a su promulgación”.
En relación con el tema debe reconocerse que la
claridad de estas disposiciones superiores, así como su lenguaje inequívoco y
categórico, no le permiten al guardián de la integridad de la Constitución
introducir excepciones como la propuesta por el demandante.
Además, estas normas no admiten excepciones, pues con
ello se pondría en riesgo el valor de la seguridad jurídica, principio que se
deriva del contenido de varios preceptos constitucionales y cuya importancia y
trascendencia han sido relievadas en múltiples ocasiones por la jurisprudencia
de esta Corte[10].
Las reglas que el Constituyente de 1991 previó con
respecto al control de los vicios de forma que pudieren haber afectado el
trámite de (…) los actos legislativos, intentaron balancear la importancia de
resguardar y hacer valer las reglas de procedimiento recogidas por la Carta
Política, con la conveniencia de que este tipo de controversias se resuelvan en
un tiempo prudencial, ya que su tardía proposición podría causar a la sociedad
más dificultades que beneficios.
Por ello se estableció entonces un término de
caducidad, a partir del cual existe un espacio de tiempo razonable para
ventilar este tipo de situaciones, expirado el cual ellas no podrán ser
planteadas.
A partir de lo expuesto, no hay lugar a hacer en
relación con el tema, ningún tipo de excepciones, ni aún frente a situaciones
como la que plantea el recurrente.
3.2.2. En cuanto al segundo tipo de
decisiones, es posible citar como ejemplo la Sentencia C-1120 de 2008[11]
mencionada también por el Procurador, en la que la Corte ciertamente advirtió
que la caducidad consagrada en el artículo 379 de la Carta cobijaba todos los
vicios, tanto los de forma como los de competencia, de las reformas
legislativas.
Si bien la conclusión a la que llega la
Corte constituye en realidad un obiter dicta, como quiera que la ratio
decidendi del caso resuelto por la Corte estaba circunscrito a resolver si el Presidente de la República había
incurrido en un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias
al incluir en los Decretos con fuerza de ley normas que ordenan efectuar
descuentos a las primas de vacaciones de Oficiales, Suboficiales y Agentes de
las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, con base en el literal a) del
artículo1°, de la Ley 66 de 1989, y no a resolver una demanda contra un acto
legislativo, era necesario recoger la doctrina constitucional en la materia.
Sobre el punto, dijo la Corte lo siguiente:
“Ahora bien, cuando esa misma acusación por
incompetencia del órgano se hace valer contra actos legislativos, por expresa y
especial disposición constitucional, debe declararse la caducidad de la acción
si se presenta después de pasado un año desde la promulgación del acto. En este
caso, la caducidad opera por expreso mandato del artículo 379, que dice: [l]a
acción pública contra estos actos sólo procederá dentro del año siguiente a su
promulgación, con observancia de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 2°”
(artículo 379, C.P.).[12] La caducidad cobija
todos los vicios - tanto los vicios de forma como los vicios de competencia -
para el caso de las reformas constitucionales”.
3.3.
Lo anterior confirma que cuando se trata de acciones públicas de
inconstitucionalidad contra actos legislativos adoptados por el Congreso de la
República, la caducidad opera inexorablemente cualquiera sea el vicio de que se
trate y en consecuencia pierde la Corte Constitucional su competencia para
pronunciarse de fondo, como quiera que el constituyente no distinguió entre los
tipos de vicios que pueden presentarse a lo largo del trámite legislativo. Dada
la contundencia del texto constitucional, no le es dable a esta Corporación
pronunciarse de fondo en el asunto de la referencia.
Como
en esta ocasión la demanda contra el artículo 6° del Acto Legislativo N° 1 de
2009 “por el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución
Política de Colombia”, fue presentada más de un año después de promulgado
el acto legislativo, teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 20 de
septiembre de 2010, la Corte se inhibirá para conocerla por haberse presentado
el fenómeno de la caducidad de la acción.
VII.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
DECLARARSE INHIBIDA para
proferir un fallo de mérito en relación con los apartes demandados del artículo
6 del Acto Legislativo 01 de 2009 “por el cual se modifican y adicionan unos
artículos de la Constitución Política de Colombia”, por caducidad de la
acción.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con aclaración parcial de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
A LA SENTENCIA C-395/11
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO
POR VICIOS DE COMPETENCIA-Corte
Constitucional también debió declararse inhibida
Si bien comparto la decisión tomada por la Sala Plena, en la cual
se declaró inhibida para proferir un fallo de mérito en relación con los
apartes demandados del Acto Legislativo 01 de 2009, habida cuenta que las
acciones de inconstitucionalidad contra el acto legislativo habían caducado, estimo
pertinente manifestar que, en mi criterio, hay otro argumento adicional que
sustenta la decisión de inhibirse, el cual consiste en que la Corte
Constitucional no tiene competencia para conocer sobre pretendidos vicios de
competencia en que incurra el Congreso en la aprobación de un acto legislativo,
es decir, para realizar el así denominado “control de sustitución de la
Constitución”
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR
VICIOS DE COMPETENCIA-Competencia de la
Corte Constitucional solo por vicios de procedimiento
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA
CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Supone un control material que escapa a la competencia de la Corte
Constitucional
Como lo he sostenido de tiempo atrás, la implementación de la teoría
de los “limites competenciales del poder de revisión” o teoría de
“inconstitucionalidad por sustitución”, como también es denominada, implica
realmente un control material de las reformas constitucionales, por lo tanto
esta modalidad de examen escapa del ámbito de competencias de esta Corporación,
que, según lo establece el art. 241.1 de la Constitución, sólo puede
circunscribirse a los vicios de procedimiento en la formación de los actos
reformatorios de la Constitución. Cuando  la Corte hace un juicio de
sustitución se esta extralimitando en sus competencias o funciones, siendo ella
misma la que incurre en un vicio de competencia.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR
VICIOS DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Implicaciones negativas de su ejercicio
Son tres las principales consecuencias, todas ellas con
connotación negativa, que conlleva la aplicación de esta teoría, las cuales
deberían ser tenidas en cuenta para en un futuro cambiar la línea
jurisprudencial y dejar de lado dicha teoría: (i) la misma riñe con el tenor
literal del artículo 241.1 de la Carta y permite un control material de las
reformas constitucionales; (ii) su implementación implica un cambio radical y
profundo en el concepto de Constitución, al avanzar hacia el concepto de
Constitución material; y (iii) dicha postura plantea una distinción artificial
entre las distintas vías de reforma a la Constitución. La implementación de la teoría ha abierto la posibilidad de que los
ciudadanos utilicen esta vía para demandar las reformas a la Constitución por
aspectos materiales con los cuáles no se encuentran de acuerdo, algo que se
refleja en la sentencia objeto de análisis.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Incompetencia
de la Corte Constitucional
Referencia: expediente D-8296
Actor: Wilson Ruiz Orejuela
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6
(parcial) del Acto Legislativo 01 de 2009 “Por el cual se modifican y adicionan
unos artículos de la Constitución  Política de Colombia”
Magistrada Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones emitidas por esta Corporación, me permito realizar la siguiente
aclaración de voto.
Comparto plenamente la decisión tomada por la Sala Plena, en la
cual se declaró inhibida para proferir un fallo de mérito en relación con los
apartes demandados del Acto Legislativo 01 de 2009. Sin embargo, estimo
pertinente manifestar que, en mi criterio, hay otro argumento adicional que
sustenta la decisión de inhibirse, el cual consiste en que la Corte
Constitucional no tiene competencia para conocer sobre pretendidos vicios de
competencia en que incurra el Congreso en la aprobación de un acto legislativo,
es decir, para realizar el así denominado “control de sustitución de la
Constitución”.
Para adoptar tal decisión, la mayoría consideró que las acciones
de inconstitucionalidad contra el acto legislativo habían caducado, pues ya
había transcurrido el año siguiente a su promulgación, tiempo dentro del cual
proceden las demandas contra actos reformatorios de la Constitución, situación
que  despojaba a la Corte de la competencia para pronunciarse de fondo sobre
los vicios planteados.
Ahora bien, en mi opinión, la falta de competencia de la Corte se
deriva, además, del hecho que la Corporación sólo puede pronunciarse sobre
vicios de procedimiento y no así sobre vicios sustanciales, como los planteados
por el accionante. Para  fundamentar mi postura, voy a reiterar mi posición
sobre la teoría de la inconstitucionalidad por sustitución y la naturaleza que
esta tiene.
Como he sostenido de tiempo atrás, la implementación de la teoría
de los “limites competenciales del poder de revisión” o teoría de
“inconstitucionalidad por sustitución”, como también es denominada, implica
realmente un control material de las reformas constitucionales, por lo tanto
esta modalidad de examen escapa del ámbito de competencias de esta Corporación,
que, según lo establece el art 241.1 de la Constitución, sólo puede
circunscribirse a los vicios de procedimiento en la formación de los actos
reformatorios de la Constitución. Dicho en otras palabras, cuando  la Corte
hace un juicio de sustitución se esta extralimitando en sus competencias o
funciones, siendo ella misma la que incurre en un vicio de competencia.
Mi postura al respecto se ve reflejada en los salvamentos y en las
aclaraciones que he suscrito cuando se ha abordado el tema (C-970 de 2004,
C-971 de 2004, C -1040 de 2005, C-181 de 2006, C -740 de 2006, C- 153 de 2007, C-293 de 2007, C-588 de 2009, C-141 de 2010 ) entre los que
sobresalen el salvamento de voto a la sentencia C-1040 de 2005, en la que hice
un análisis detallado y pormenorizado de mi postura y la aclaración de voto de
la sentencia C- 141 de 2010 -dicha providencia declaró la inconstitucionalidad
de la ley 1354 de 2009, que convocó al pueblo a un referendo que
permitiera la reelección presidencial por segunda vez- en la que, a pesar de
haber sido Magistrado ponente, me aparté de la decisión mayoritaria con
respecto a este tema especifico.
Desde que se acogió la teoría de la sustitución en la sentencia C
-551 de 2003, la Corte de forma reiterada la ha utilizado, lo que ha originado
la difícil tarea de definir los alcances y el modo de empleo de una teoría que,
como lo he venido señalando, encierra
numerosas contradicciones internas; ellas se presentan, especialmente, en lo
que respecta a la naturaleza del control, a la metodología que se debe
implementar para hacerlo efectivo y al problema de su estrecha relación con el
concepto de intangibilidad del texto constitucional.
Son tres las principales consecuencias, todas ellas con
connotación negativa, que conlleva la aplicación de esta teoría, las cuales
deberían ser tenidas en cuenta para en un futuro cambiar la línea
jurisprudencial y dejar de lado dicha teoría: (i) la misma riñe con el tenor
literal del artículo 241.1 de la Carta y permite un control material de las
reformas constitucionales; (ii) su implementación implica un cambio radical y
profundo en el concepto de Constitución, al avanzar hacia el concepto de
Constitución material; y (iii) dicha postura plantea una distinción artificial
entre las distintas vías de reforma a la Constitución
Adicionalmente,
la implementación de la teoría
ha abierto la posibilidad de que los ciudadanos utilicen esta vía para demandar
las reformas a la Constitución por aspectos materiales con los cuáles no se
encuentran de acuerdo, algo que se refleja en la sentencia objeto de análisis.
Con base en la línea de razonamiento mostrada en esta demanda,
considero que en este caso la Corte Constitucional no tiene competencia para
hacer un juicio de sustitución. Es por ello, que, si la acción hubiese sido
presentada en el tiempo en el que procedía, igualmente la Corte habría tenido
que declararse inhibida, pues esta Corporación únicamente podrá hacer análisis
por vicios de procedimiento y no por aspectos materiales, como dice expresamente
el articulo 241de la Constitución.
Dejo, pues, expuestas las razones que me llevan a aclarar
parcialmente el voto con respecto a la línea argumentativa que llevó a esta
Corporación a adoptar la decisión en el asunto de la referencia.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-395/11
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS REFORMATORIOS
DE LA CONSTITUCION-Inhibición por
caducidad de la acción (Aclaración de voto)/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD DE
ACTOS LEGISLATIVOS POR VICIOS DE COMPETENCIA-Procedencia de la inhibición
(Aclaración de voto)
VICIOS DE COMPETENCIA EN ACTOS LEGISLATIVOS POR
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCIÓN-Procedencia
de la inhibición (Aclaración de voto)
Si
bien manifiesto mi acuerdo con la decisión de la Corte de declararse inhibida para fallar sobre
la demanda interpuesta contra el Acto Legislativo 01 de 2009 por la caducidad
de la acción, la Corte ha debido exponer una razón adicional para declararse
inhibida basada en el cargo por vicios de competencia del Congreso.
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Improcedencia en tanto los parámetros no sean objetivos,
explícitos y determinables (Aclaración de voto)
Debo
manifestar mi desacuerdo con la teoría de la sustitución, en tanto el juicio de
sustitución que se realiza en su desarrollo, recurre a parámetros oscuros y de
difícil identificación, y mientras la indeterminación no se subsane con la identificación
de parámetros objetivos, explícitos y determinables para entonces, a partir de
una base sólida, se determine si en realidad el Congreso de la República está
incurriendo en un vicio de competencia o no.
Referencia:
expediente D-8296
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6
(parcial) del Acto Legislativo 01 de 2009 “Por el cual se modifican y
adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia”.
Magistrado Ponente: María Victoria Calle Correa
Aclaro
mi voto frente a la sentencia de constitucionalidad C- 395 de 2011, aprobada
por la Sala Plena en sesión del dieciocho (18) de mayo de dos mil once (2011),
por las razones que a continuación expongo:
En
primer término, debo manifestar mi acuerdo con la decisión de la Corte de
declararse inhibida para fallar sobre la demanda interpuesta contra el Acto
Legislativo 01 de 2009.
Al
respecto, debo manifestar que es cierto que el artículo 379 de la Carta es
claro al señalar que “La acción pública contra estos actos [incluidos
los actos legislativos] sólo procederá dentro del año siguiente a su
promulgación”, y que en el caso concreto se demostró que la demanda incoada
por el ciudadano Wilson Ruíz Orejuela fue interpuesta el día 22 de septiembre
de 2010, cuando la publicación del Acto Legislativo N° 1 de 2009, ocurrió el 14
de julio de ese año.
Sin
embargo, la Corte ha debido exponer una razón adicional para declararse
inhibida para pronunciarse sobre la demanda, en tanto la misma está basada en
el argumento de que el Congreso “se excedió en sus competencias al modificar
el régimen de reemplazos de los miembros de las corporaciones públicas de
elección popular […y…] sustituyó ejes definitorios de la identidad de la
Constitución, como son los principios de soberanía popular, Estado Democrático
de Derecho, pluralismo e interés general, fuente de la democracia
participativa, del principio democrático y de la representación efectiva”[13]. El cargo formulado, por tanto, se encamina a
enjuiciar el Acto Legislativo 1 de 2009 por haber ocurrido en su trámite vicios
de procedimiento, al excederse la competencia del Congreso de la República por
haberse supuestamente afectado de ejes definitorios, implícitos en el
texto constitucional. Esta situación, en opinión del demandante, implicaría la
inconstitucionalidad del acto reformatorio por cuanto el poder de reforma de la
Constitución se habría desbordado al hacerse en realidad una sustitución de la
Constitución por otra sustancialmente diferente, cuestión que según los
defensores de dicha teoría, estaría proscrita en nuestro ordenamiento.
Al
respecto debo manifestar que me encuentro en desacuerdo con la teoría de la
sustitución, en tanto el juicio de sustitución que se realiza en su
desarrollo, recurre a parámetros oscuros y de difícil identificación, que
finalmente están librados a la voluntad del juzgador en su determinación, para
establecer si se ha incurrido en excesos en el ejercicio de la competencia del
Congreso de la República. Esta circunstancia, que afecta el proceso que
adelanta el Tribunal constitucional, deriva de que los ejes definitorios
no están expresos en el texto constitucional, y mucho menos pueden encontrarse
definidos en el ordenamiento jurídico.
Por
esta indeterminación, es necesario que se avance en el ámbito de los vicios de
competencia, en la identificación de parámetros objetivos, determinables con
claridad en el sistema jurídico, explícitos y no implícitos, para que entonces,
a partir de una base sólida, se determine si en realidad el Congreso de la
República está incurriendo en un vicio de competencia o no. En este punto, he
propuesto a la Corte Constitucional que como parámetro de determinación de los
límites del poder de reforma de la Constitución se recurra al sustento normativo
que ofrece el derecho internacional con carácter de ius cogens, por ser
este el único que ofrece parámetros de identificación determinables para el
ejercicio de la soberanía.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
[1] Cfr. Folio 29.
[2]
Debido a que esta publicación incluía una referencia
errada al numeral nuevo que se adicionaba al artículo 237 de la Constitución, el Gobierno expidió el Decreto Nº 3259 de 2009, que dispuso en su artículo 1º
la corrección. Este Decreto fue publicado en el Diario Oficial Nº 47.458 el 31
de agosto del citado año. Sin embargo tal corrección no tiene que ver
con el artículo 6 del Acto Legislativo N° 1 de 14 de julio de 2009, que se
demanda en esta oportunidad, porque mediante el decreto mencionado solo se
corrige el numeral 7 al que hace referencia el artículo 8 del Acto Legislativo.
[3] Ver Autos A-229 de 2008 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), y A-065
de 2005 (MP. Jaime Araujo Rentería).
[4] Expediente D-5687 La demanda fue rechazada mediante Auto de marzo 7 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[5] Expediente D-5687, folios 42-43.
[6] Auto No. 065 de 2005 (MP. Jaime Araujo
Rentería).
[7] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[8] Expediente D-7359. La demanda fue rechazada mediante Auto de 15
de julio de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[9] El vicio alegado estaba relacionado con el trámite que en su momento
se dio a una recusación que durante el trámite legislativo se planteó en contra
de la Representante Yidis Medina.
[10] Cfr., entre varias más,
las sentencias C-543 de 1992 (MP. José Gregorio Hernández Galindo, SV. Ciro
Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero), C-416
de 1994 (MP. Alfredo Beltrán Sierra), C-531 de 1995 (MP. Alejandro Martínez
Caballero. AV. Hernando Herrera Vergara. SV. Jorge Arango Mejía), C-037 de 1996
(MP. Vladimiro Naranjo Mesa, SPV. José Gregorio Hernández Galindo, Vladimiro
Naranjo Mesa, Alejandro Martínez Caballero, Hernando Herrera Vergara. SV. José
Gregorio Hernández Galindo. AV. Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio
Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa).
y C-153 de 2002 (MP. Clara
Inés Vargas Hernández, SV. Manuel José Cepeda Espinosa y Álvaro Tafur Galvis).
[11] C-1120 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, SV: Jaime Araújo
Rentería). En el mismo sentido se pueden consultar, entre
muchas otras, las sentencias C-572 de 2004 (MP. (E) Rodrigo Uprimny Yepes,
C-487 de 2002 MP. Álvaro Tafur Galvis, C-614 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil),
C-966 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-816 de 2004 (Ms.Ps. Jaime
Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes), C-1000 de 2004 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa) y C-242 de 2005 (MP. Álvaro Tafur Galvis).
[12] Cfr., Sentencias C-1045 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández) y
C-153 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño).
[13] Sentencia C-395 de 2011, p. 4.