T-343-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-343/05
REGIMEN SUBSIDIADO DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Naturaleza/REGIMEN SUBSIDIADO DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Administración
en cabeza de las direcciones distritales o departamentales de salud
SISBEN-Regulación ineficiente para
detectar a las personas pobres/SISBEN-Regulación ineficiente y contraria
al orden público de la salud
HABEAS DATA ADMINISTRATIVO EN PROGRAMA DEL SISBEN-Nueva encuesta para reclasificación
DERECHO A LA SALUD DEL ENFERMO DE SIDA-Fundamental
por conexidad con la vida/DERECHO A LA SALUD DEL ENFERMO DE SIDA-Atención
medica aún sin cumplir periodo mínimo de cotización o sin pagar las cuotas
moderadoras o los copagos por falta de recursos económicos
Referencia: expediente T-1045862
Acción de tutela instaurada por Juan Francisco Molano Moscoso contra
la Secretaría de Salud de Bogotá.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA.
Bogotá, D.C., seis (6) de abril de dos mil
cinco (2005).
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y
241, numeral 9, de la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES.
1.  Hechos.
El señor JUAN
FRANCISCO MOLANO MOSCOSO, considera que la entidad accionada ha vulnerado sus
derechos a la vida, a la salud y a la seguridad social, por los siguientes
hechos:
Señala que es
hijo jefe de hogar, pues sus padres dependen económicamente de él. Actualmente
se encuentra sin empleo y con diagnóstico de  Síndrome  de inmunodeficiencia
adquirida. Indica que le realizaron una encuesta para el SISBEN, que lo
clasificó  en el nivel cuatro (IV) y  por tal motivo  ningún hospital de la red
pública lo atiende sin  cancelar la respectiva cuota de recuperación.
Indica que
pretendiendo  tener los beneficios de la población  más pobre del país,
solicitó que se practicara una nueva encuesta en el  Sisben que consultara
realmente  su situación económica. Sin embargo,  en el Departamento
Administrativo de Planeación Distrital le respondieron  que debía esperar por
lo menos ocho meses para la realización de la misma.
Debido a sus
graves quebrantos de salud,  fue trasladado al Hospital Simón Bolívar de esta
ciudad,  donde quedó hospitalizado y le  fue detectado además del VIH, una
infección cerebral   con   neumonía crónica. En tal ocasión hubo de suscribir
un pagaré por  $ 1.064.000  pesos que no tiene cómo cubrir, puesto que carece
de medios económicos para ello. Por las anteriores razones, solicita que se
ordene  una nueva encuesta SISBEN, y  se le realicen todos los procedimientos
que le fueron ordenados por su médico tratante.
2. Respuesta
emitida por la Secretaria de Salud Distrital.
La Secretaría de
Salud Distrital, en comunicación dirigida al juez de primera instancia, señaló
que al  accionante se le practicó la encuesta del SISBEN el 16 de julio de
1997. El resultado de ese procedimiento fue de 61.60  puntos que la ubicaron en
el Nivel 4 del SISBEN, el cual no le da derecho a acceder a los beneficios del
régimen subsidiado.
Señala que el
ciudadano cuenta con la posibilidad de solicitar en cualquier tiempo, la
revisión de la encuesta SISBEN aplicada. Indica que en relación con la
encuesta, no le compete decidir sobre ésta a la Secretaría de Salud sino al
Departamento Administrativo de Planeación Distrital, quien es la entidad que
puede determinar la realización de un nuevo estudio y establecer a través del
mismo la procedencia en cuanto a la reclasificación en un nivel diferente del
SISBEN.
Considera que la
Secretaría de Salud Distrital no ha vulnerado los derechos alegados por el
demandante.  Primero, porque si se trata de la prestación de un servicio de
salud, sobre este punto no le ha sido efectuada solicitud alguna relacionada
con los servicios que requiere. Segundo, porque si lo que la accionante
pretende es que se ordene su reclasificación y afiliación al Régimen
Subsidiado, la Secretaría de Salud Distrital no es la competente, por cuanto no
es la responsable del manejo y administración del SISBEN ni le corresponde
incorporar, excluir o reincorporar potenciales beneficiarios del SISBEN.
3. Respuesta
del Departamento Administrativo  de Planeación Distrital.
El Departamento
Administrativo de Planeación Distrital, manifiesta que una vez consultada la
base de encuestados del SISBEN que reposa en la Subdirección de Desarrollo
Social, se verificó que el accionante “tiene encuesta Sisben calendada el 16 de
julio de 1997, donde obtuvo clasificación de 61.60 por lo que clasificó en el
nivel IV.
Con
posterioridad a esta intervención, la Alcaldía Mayor- Departamento Administrativo
de Planeación Distrital- Subdirección de Desarrollo Social, envió un escrito al
juez de instancia  indicando que “se ingresaron los datos consignados en la
ficha  de clasificación económica número 375, al software diseñado por el
Departamento Nacional de Planeación, el sistema arrojó automáticamente el
puntaje de 9.88 que clasificó al accionante en el nivel uno del Sisben.”  Indicó
que con base en esa clasificación, la accionante y su grupo familiar son
potenciales y preferentes beneficiarios del régimen subsidiado en Salud, a
través de una Administradora de Régimen Subsidiado, por lo cual pueden acceder
a los subsidios que administra la Secretaría de Educación Distrital.
4. Sentencia
objeto de revisión.
La sentencia de
instancia proferida por el juzgado Cuarenta y Cinco Penal Municipal de Bogotá,
consideró que en la presente causa  existía un hecho superado en tanto la
reclasificación en el Sisben pedida por el accionante ya se había llevada a
cabo y por ende el nivel uno de pobreza le daba derecho a ser beneficiario
potencial de los servicios de salud  ofrecidos por el régimen subsidiado.
Consideró la
instancia que “no es viable tutelar el derecho fundamental alegado por el
actor, por existir en la actualidad carencia de objeto, por cuanto a este
momento con base en el procedimiento que los rige, al ser encuestado el
accionante, arrojó el nivel más bajo,  y así se lo hicieron  conocer al
enviarle copia del resultado que arrojó el sistema. Como consecuencia, en este
evento, carecería de fundamento ordenar a la accionada realizar la encuesta al
accionante, pues no tendría sentido la decisión, cuando el motivo que le dio
origen no existe en la actualidad”
La sentencia
decide no tutelar los derechos reclamados,  ante la existencia de un hecho
superado,  sin embargo,  dispuso oficiar a la Secretaria del Distrito y al
Hospital Simón Bolívar, para que se le preste al accionante la atención médica
y hospitalaria que requiera, la práctica de los exámenes que dijo tener
pendientes, y se le continúe prestando los servicios de salud integral que a
futuro necesite dada la enfermedad que actualmente padece, todo con cargo al
contrato suscrito entre el Fondo Financiero Distrital de Salud y el Hospital
Simón Bolívar
5. Pruebas
relevantes allegadas al expediente.
- A folio 9,
copia de la cédula de ciudadanía del señor Molano Moscoso.
- A folios 11 al
21, copia de apartes de la historia clínica del demandante y de órdenes médicas
para la realización de exámenes y procedimientos médicos expedidas en la E.S.E.
Hospital Simón Bolívar.
- A folio 43,
copia de la ficha de clasificación socioeconómica mediante la que le fue
aplicada una encuesta SISBEN al demandante.
II.      CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS.
1.      Competencia.
La Sala Primera
de Revisión es competente para decidir sobre el asunto de la referencia, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 241, numeral 9°, de la
Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.
2. Problema
jurídico.
A esta Sala
corresponde resolver: (i) si la acción de tutela es procedente para ordenar la
realización de una nueva encuesta SISBEN que tenga como objeto la
reclasificación dentro de éste sistema ( ii) y precisar cuál es la atención en
salud que merecen los enfermos con el Virus de Inmunodeficiencia adquirida.
3.
Reiteración de jurisprudencia. La selección de los beneficiarios en el SISBEN.
El actual
sistema general de seguridad social en salud, establecido en Colombia a través
de la ley 100 de 1993, previó la existencia de dos regímenes distintos que se
aplican dependiendo de la capacidad económica de las personas. En la sentencia
T – 350 de 2002 (M.P. Jaime Araujo Rentería) fueron analizados estos regímenes,
señalándose que el contributivo esta dirigido a aquella población con capacidad
de pago, quienes realizan aportes periódicos para lograr la financiación del
sistema, mientras que el subsidiado está orientado a materializar la prestación
del servicio de salud para aquellas personas que debido a su situación
económica, están imposibilitadas para aportar al sistema.
Para orientar y
focalizar de forma efectiva los recursos del régimen subsidiado de salud, está
previsto el Sistema  de Selección de Beneficiarios para programas sociales
(SISBEN), a través del cual las entidades territoriales pueden determinar las
personas que serán beneficiarias de los programas sociales dirigidos a la
población más pobre y vulnerable. Sobre este sistema, la sentencia T–961 de
2001 señaló lo siguiente:
“El régimen subsidiado. SISBEN
La ley 100 de 1993 estableció  dentro del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, el llamado régimen subsidiado, al cual deberán ser
afiliadas todas aquellas personas sin capacidad de pago para cubrir el monto
total de las cotizaciones a su cargo.
Al régimen subsidiado  pertenecen las personas  integrantes de los
estratos 1 y 2, es decir, la población mas pobre y vulnerable del país en las
áreas rural y urbana, con especial énfasis: las madres durante el embarazo,
parto, postparto y lactancia, las madres comunitarias, las mujeres cabeza de
familia, los niños menores de un año, los enfermos de Hansen, las personas
mayores de 65 años, los discapacitados, los campesinos, las comunidades
indígenas, los artistas y deportistas, los trabajadores y profesionales
independientes, los toreros y sus subalternos, los periodistas independientes,
maestros de obra de construcción, albañiles, taxistas, electricistas,
desempleados y demás personas sin capacidad de pago.
Según la sentencia SU-819 de 1999[1]
la administración del régimen subsidiado corresponde a las direcciones locales,
Distritales o departamentales de salud, las cuales suscribirán contratos de
administración del subsidio con las Entidades Promotoras de Salud que afilien a
los beneficiarios del subsidio. Estos contratos se financiarán con recursos del
Fondo de Solidaridad y Garantía y los recursos del subsector oficial de salud
que se destinen para el efecto. La SU-819/99 hace la siguiente caracterización:
“b) El régimen subsidiado por su parte, es un conjunto de normas
que rigen la vinculación de los individuos al Sistema General de Seguridad
Social en Salud, cuando tal vinculación se hace a través del pago de una
cotización subsidiada, total o parcialmente, con recursos fiscales o de
solidaridad de que trata la ley 100 de 19093”.”
En este orden de
ideas, el SISBEN es un sistema de información con el cual se identifican las
condiciones socioeconómicas de las personas, para ubicar a la población más
pobre y vulnerable en cada municipio. Aquellas personas que después de serles
aplicada la Ficha de Clasificación Socioeconómica, quedan clasificadas en los
niveles 1 y 2, acceden al Régimen Subsidiado en Salud.  En el caso de Bogotá,
la entidad encargada de administrar el SISBEN  es el Departamento
Administrativo de Planeación Distrital[2],
quien después de realizar la encuesta remite la información a la Secretaría
Distrital de Salud, entidad encargada de establecer cuál administradora del régimen
subsidiado (ARS) prestará los servicios de salud a estas personas.
Con todo, la
Corte en reiteradas ocasiones, ha identificado deficiencias en la aplicación
del SISBEN[3],
las cuales, dependiendo de los casos concretos, podrían lesionar y afectar
derechos fundamentales como la igualdad, la vida, la salud y el habeas data.
Por ejemplo, en la sentencia T – 177 de 1999, esta Corporación analizó el caso
de una persona a quien le realizaron la encuesta SISBEN y quedó clasificada en
el nivel cinco, a pesar de estar en precarias condiciones de salud, no contar
con ingresos y vivir en una pieza de alquiler. En esa ocasión, la Corte señaló
que la regulación del SISBEN era ineficiente para detectar a las personas
pobres y que se encontraban en circunstancias de debilidad manifiesta. Al
respecto, se dijo lo siguiente:
“La regulación del SISBEN es ineficiente y contraria al orden público
de la salud, por las mismas razones que la hacen dar lugar a violaciones
sistemáticas del derecho a la igualdad: a) no permite recolectar los datos
relevantes para diferenciar las personas que están expuestas al riesgo de
sufrir una u otra enfermedad, de las que han sido efectivamente contagiadas o
contraído la enfermedad por otra vía, y no posibilita distinguir entre las
personas que sufren un padecimiento, a las afectadas de manera temporal de las
enfermas crónicas, permanentes y terminales; de esa manera, el funcionario
departamental o municipal encargado de decidir a quiénes se otorgará la calidad
de beneficiarios del régimen subsidiado de seguridad social en salud, no puede
- aunque quiera hacerlo -, promover ‘las condiciones para que la igualdad sea
real y efectiva’, ni adoptar "medidas a favor de grupos discriminados o
marginados";  b) hace nugatorio el derecho de defensa de quienes resultan
discriminados o pertenecen a uno de los grupos que lo vienen siendo, pues para
cambiar su calificación, sólo les permite solicitar una nueva aplicación de los
mismos formularios, que no puede arrojar resultados distintos a los originales
hasta que el daño sea irremediable. En el caso de Y, el paciente murió sin el
tratamiento médico que requería, y sin que variara para nada su calificación
como aspirante a beneficiario del SISBEN; más aún, si se vuelven a aplicar los
cuestionarios a su anciana madre, ésta tampoco ahora calificaría para
beneficiaria.”
Por las
anteriores razones, la Corte ha señalado que las personas tienen derecho a la
actualización e inclusión de sus datos en el SISBEN[4] no sólo porque ésta
facultad se encuentra íntimamente vinculada con el derecho al habeas data
administrativo, sino también porque en estos casos específicos, están de
por medio los derechos a la salud y a la vida de los asociados.  En
consecuencia, la Corte ha ordenado a las entidades correspondientes, que
efectúen nuevamente las encuestas a quienes lo solicitan, incluyan la información
en el banco de datos y les informen si efectivamente tiene derecho o no a
beneficiarse del régimen subsidiado de salud.
Por ejemplo, en
la sentencia T – 190 de 2001, esta Corporación analizó el caso de una mujer en
estado de embarazo, a quien se la clasificó en un nivel del SISBEN distinto al
1 o 2, porque vivía en un barrio de estrato tres. La demandante en esa ocasión,
señaló que no se tuvo en cuenta su precaria condición económica y el hecho de
estar viviendo como inquilina en una habitación que no tenía ni siquiera
nomenclatura propia. La Corte concedería el amparo al derecho al Habeas Data,
entre otras, por las siguientes razones:
“Ahora bien, como la peticionaria se queja de que, con base en la
clasificación socioeconómica - de nivel 2- no se le presta la atención médica
requerida y, teniendo en cuenta además que la Secretaría de Planeación
Municipal de Medellín informó al juez de instancia que en la base de datos no
aparece la solicitante, a pesar de que ella afirma que en otro tiempo fue beneficiaria
de los servicios de salud, y de que en el expediente aparece la encuesta SISBEN
que hizo la empresa social del Estado "Metrosalud", y con el fin de
proteger el derecho a la actualización e inclusión de datos, esta Sala estima
procedente ordenar a la Secretaría de Planeación Municipal de Medellín que,
dentro las cuarenta y ocho horas (48) horas siguientes a la notificación del
presente fallo, se efectúe nuevamente encuesta SISBEN a la demandante, se
incluya la información respectiva en el banco de datos de ese sistema, y se le
informe si, de acuerdo con el resultado obtenido, tiene derecho a beneficiarse
del régimen subsidiado de salud.”
4. El trato
dado por la jurisprudencia a los enfermos con  sida.
La consideración
de que el Sida es una enfermedad catastrófica y ruinosa ya no ofrece dudas, y
la Corte  Constitucional ha reconocido un trato especial a estos enfermos
debido a la gravedad de la enfermedad y a la capacidad expansiva de la misma,
la que ha ido aumentado en los últimos años. Todo ello, debe propiciar, como lo
ha sostenido la jurisprudencia, que en casos concretos, los jueces apliquen los
postulados constitucionales relativos a la obligación estatal de preservar la
salubridad pública, la solidaridad, la igualdad y el Estado Social de Derecho.[5]
A este respecto
ha dicho la Corte que la negativa en suministrar los
medicamentos y tratamientos que se requieren para la mejoría de una enfermedad
como el síndrome de inmunodeficiencia adquirida, vulnera el derecho a la salud
en conexidad con la vida  porque  somete al paciente a  una espera que muchas
veces la enfermedad no soporta. Ha dispuesto la Corte que el mencionado virus
coloca a quien lo padece en un estado de deterioro permanente y de gran
repercusión sobre la vida misma, que ataca el sistema de defensas del organismo
dejándolo desprotegido frente a cualquier afección  que, finalmente puede
causar la muerte. [6]
Igualmente,  ha señalado  la jurisprudencia constitucional
que en casos en los que debe atenderse la circunstancia de personas con
diagnóstico de Sida que además  no tienen el dinero suficiente para cubrir las
cuotas moderadoras, copagos, o no han completado las semanas mínimas de
cotización prescritas en la legislación para acceder a ciertos tratamientos, y
éstos se requieren con urgencia pues de lo contrario se verían afectos derechos
como la vida y la salud en conexidad, es necesario dar prevalencia a los
derechos fundamentales sobre cualquier otra consideración legal. En tales
circunstancias, ha dicho la Corte debido a la urgencia y  a la  patología
comprobada no existe norma legal que ampare la negativa de prestar un servicio
de salud, porque por encima de la legalidad, esta la vida como fundamento de
todo el sistema.[7]
En la  sentencia T- 1210 de 2001, al analizar un caso
similar al que se revisa,  la Corte sostuvo:
“La circunstancia de haber dejado al accionante
fuera del régimen subsidiado del Sistema de Seguridad Social en Salud, sin
tener en cuenta que padece el síndrome de inmunodeficiencia adquirida- SIDA-,
que se encuentra desempleado y viviendo de la caridad de sus familiares,
agudiza su situación y  es la causa por la cual se vio obligado a sufragar un
costo dinerario muy alto para el suministro de unos medicamentos, que ya le
resultan imposible de obtener por cuenta propia, dada su condición física y
económica actual[8].
De acuerdo a lo
expuesto, esta Sala analizará el caso concreto.
5. Caso
concreto.
En el caso
objeto de revisión, el  actor aduce que la entidad demandada no le permite
acceder a los servicios de salud porque se encuentra en el nivel 4 del Sisben,
lo que no le da derecho a beneficiarse de los servicios de la red pública, a
menos que cancele el respectivo copago.
De acuerdo al
documento anexo al expediente, remitido  al juzgado de instancia  por el
Departamento Administrativo de Planeación Distrital, al demandante se le
efectuó una nueva encuesta SISBEN, que lo reclasificó en el nivel uno ( 1 ) de
pobreza, con un puntaje de 9.88.[9]
Por tal razón, señala el escrito, el accionante y su grupo familiar son
potenciales y preferentes beneficiarios del régimen subsidiado en Salud. En
consecuencia, esa entidad procedió a remitir al demandante el carné
informativo, y envió a la Secretaría Distrital de Salud la copia de la ficha
del tutelante.
Como puede
observarse, la situación del accionante ya fue resuelta en cuanto a la
reclasificación en el Sisben, por lo que existe un hecho superado en este punto,
pues  parte  de lo que se pretendía por parte del demandante, que  era obtener
una nueva encuesta para ser reclasificado en el SISBEN y acceder a los
servicios de salud, ya se efectuó.
Ahora bien, la
sentencia de instancia niega la tutela porque  advierte igualmente la
existencia de un hecho superado, pero entiende que también era pedimento del
accionante que el servicio de salud se le prestara en debida forma. En tal
sentido, la sentencia que se revisa garantiza que  el servicio de salud efectivamente
se preste y por ello ordena que los  entes comprometidos brinden al accionante
todos los servicios por él requeridos, la práctica de los exámenes médicos y
los tratamientos derivados de la enfermedad que padece.
La Corte
confirmará tal decisión por cuanto con la reclasificación en el Sisben
ciertamente  no se garantizaba aún la inmediata prestación del servicio de
salud al peticionario  y era preciso señalar que tanto la Secretaría de Salud
Distrital como el Hospital Simón Bolívar tomaran las medidas pertinentes para
que el señor Molano  Moscoso fuera atendido en debida forma. Sin embargo la
sentencia de instancia omitió hacer referencia  a las  cuotas de recuperación
que se le cobran al accionante  las cuales, como se dijo en este fallo, son
exigencias reglamentarias no contrarias a la Constitución,[10] que  no pueden
aplicarse cuando con ellas se desconozcan los derechos fundamentales a la vida
y a la salud.[11]
Por ende, se  añade en esta sentencia que considerando las condiciones
precarias que vive el accionante y teniendo en cuenta su actual  nivel de
pobreza, debe ser atendido sin el cobro de las cuotas de recuperación.
III.
DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
CONFIRMAR la sentencia  proferida  el 10 de
diciembre de 2004 por el Juzgado Cuarenta y Cinco Penal Municipal de Bogotá.
Segundo: Adicionar el fallo anterior en el sentido de que la prestación de
los servicios de salud al señor JUAN FRANCISO MOLANO MOSCOSO no  estará sujeta
al cobro de cuotas de recuperación.
Tercero. Por Secretaria General, líbrese la comunicación de que trata el artículo
36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] M.P.
Álvaro Tafur Galvis
[2]
Decreto Distrital No. 583 de 1999
[3] Al
respecto pueden consultarse las sentencias T – 307 de 1999, T – 185 de 2000, T
– 1083 de 2000 y T – 1063 de 2001 entre otras.
[4]
Cf. Sentencia T –258 de 2002
[5]
Sentencia T-185 de 2000. M. P  José
Gregorio Hernández Galindo.
[6]
Sentencia T-271 de 1995, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[7]
Sentencia SU-480 de 1997 M. P. Alejandro Martínez Caballero y T-821 de 2001, M.
P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra.
[8] T-185 de 2000,
M. P.  José
Gregorio Hernández Galindo
[9] Folio
45 del expediente.
[10] T- 214
de 2000.
[11] T-410
de 2002 y T-841 de 2004.