C-417-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-417/93
RESPONSABILIDAD
DISCIPLINARIA-Jueces/PRINCIPIO
DE AUTONOMIA FUNCIONAL
DEL JUEZ
La
responsabilidad disciplinaria de jueces y magistrados no puede abarcar el campo
funcional, esto es el que atañe a la autonomía en la interpretación y
aplicación del derecho según sus competencias. Por consiguiente, el hecho de
proferir una sentencia judicial en cumplimiento de la función de administrar
justicia no da lugar a acusación ni a proceso disciplinario alguno. Si se
comprueba la comisión de un delito al ejercer tales atribuciones, la competente
para imponer la sanción es la justicia penal en los términos constitucionales y
no la autoridad disciplinaria. Ello resulta de la autonomía garantizada en los
artículos 228 y 230 de la Constitución.
CONSEJO SUPERIOR
DE LA JUDICATURA/SALA DISCIPLINARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Funciones/FUERO DISCIPLINARIO ESPECIAL
La norma del
artículo 9º, numeral 3º, del Decreto 2652 de 1991, es inconstitucional en
cuanto confiere a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
atribuciones que la Constitución Política no le otorga y que, por el contrario,
ha confiado expresamente a otra rama del poder público, lo cual, por contera,
afecta el fuero especial que ampara a los magistrados de las altas
corporaciones de justicia. La Constitución quiso preservar entre las
jurisdicciones que conforman la administración de justicia un nivel
equivalente, impidiendo que la una tuviese prelación sobre la otra. Cuando el
Constituyente deseó establecer alguna competencia de un alto tribunal en
relación con los magistrados de otro, lo hizo de modo expreso y claro.
DERECHO
DISCIPLINARIO
El derecho
disciplinario está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se
exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio
de sus funciones, independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que
pertenezcan. Ello hace parte de las condiciones mínimas inherentes a la
actividad oficial, que resultan imprescindibles para la eficiente atención de
los asuntos a cargo del Estado, motivo por el cual su mantenimiento, merced a
un ordenamiento jurídico especial de reglas y sanciones, no solamente
constituye derecho sino que es ante todo deber del
Estado.
FUNCIONARIO
JUDICIAL/EMPLEADO JUDICIAL/REGIMEN DISCIPLINARIO/PROCESO DISCIPLINARIO/ACTO
JURISDICCIONAL
La Constitución
de 1991 creó, pues, una jurisdicción, cuya cabeza es la Sala Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, con el mismo nivel jerárquico de las demás.
Sus actos en materia disciplinaria son verdaderas sentencias que no están
sujetas al posterior estudio y pronunciamiento de otra jurisdicción. Mal
podría, entonces, negárseles tal categoría y atribuir a sus providencias el
carácter de actos administrativos, pese a la estructura institucional trazada
por el Constituyente. Eso ocasionaría el efecto -no querido por la Carta- de
una jurisdicción sometida a las determinaciones de otra.
EMPLEADO JUDICIAL-Faltas disciplinarias/PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION/PROCESO DISCIPLINARIO
La Procuraduría
General de la Nación es el organismo que goza, por mandato constitucional, de
una cláusula general de competencia para conocer de las faltas disciplinarias
de los empleados, en ejercicio de un poder que prevalece sobre el de otros
órganos estatales. Lo dicho es suficiente para concluir que las palabras
"...y empleados...", que hacen parte del artículo demandado, son
inconstitucionales y así habrá de declararlo la Corte.
Ref.: Expediente
D-243
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 51 del Decreto 1888 de 1989.
Actor: EDGAR EDUARDO
CORTES PRIETO
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., mediante acta del cuatro (4) de octubre de mil
novecientos noventa y tres (1993).
Decide la Corte
sobre la acción de inconstitucionalidad instaurada por el ciudadano EDGAR
EDUARDO CORTES PRIETO contra el artículo 51 del Decreto 1888 de 1989, que dice:
"DECRETO 1888 de 1989
(Agosto 23)
Por el cual se
modifica el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama
Jurisdiccional.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las
facultades extraordinarias que le confiere la Ley 30 de 1987 y oída la comisión
por ella establecida,
DECRETA:
TITULO VII
Disposiciones
finales
Artículo 51.- Las providencias que en materia
disciplinaria se dicten en relación con funcionarios y empleados judiciales son
actos jurisdiccionales, no susceptibles de acción administrativa".
Alega el actor que
la transcrita norma quebranta los mandatos de los artículos 13 y 29 de la
Constitución.
Según la demanda,
cuando la disposición acusada establece que las providencias dictadas en
materia disciplinaria en relación con funcionarios y empleados judiciales son
actos jurisdiccionales no susceptibles de acción contencioso administrativa,
desconoce la garantía según la cual todas las personas tienen los mismos
derechos, en este caso el de poder acudir a la jurisdicción especial que
eventualmente pueda corregir cualquier vicio que haya afectado al proceso
disciplinario.
Señala que, además
de discriminar en contra de los empleados judiciales, el artículo impugnado
vulnera la garantía del debido proceso, pues al no señalar qué recursos
proceden ni ante quién deben instaurarse contra la decisión jurisdiccional,
elimina la posibilidad de su revisión por parte del superior jerárquico o de
una jurisdicción especial y deja en el total desamparo al empleado judicial si
hubo irregularidades en el trámite del informativo.
II. DEFENSA
El Ministerio de
Justicia, por conducto de apoderado, presentó en término un escrito enderezado
a la defensa de la disposición demandada, en cuyos apartes principales expresa:
"La misma
Constitución de 1991 estableció la jurisdicción disciplinaria aplicable a los
funcionarios y empleados que presten sus servicios a la Rama Judicial como
función pública asignada a ciertos órganos dotados de competencias judiciales
especiales cuyo cometido consiste en asegurar la pronta y eficiente
administración de justicia que es una de las funciones fundamentales del
Estado.
Con la creación de
las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura
y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, se organizó la jurisdicción
disciplinaria, que indudablemente se trata de una auténtica creación de derecho
público con autonomía constitucionalmente consagrada.
Y es así que
encontramos el artículo 116 de nuestra Carta, que le atribuye la función de
administrar justicia al Consejo Superior de la Judicatura -por ende a los
Consejos Seccionales, ya que éstos son parte de aquel-, a la Corte
Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Fiscalía
General de la Nación, los Tribunales y a los Jueces. Y el artículo 256 idem
desarrolla las facultades judiciales atribuidas al "Consejo Superior de la
Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo con la
ley".
En este orden de
ideas, la Jurisdicción Disciplinaria para los funcionarios y empleados al
servicio de la Rama Judicial está compuesta por las entidades antes enunciadas,
que obviamente como cualquier otra jurisdicción, cada uno de sus órganos tiene
competencias preestablecidas -unas fijadas por la Constitución y otras por la
ley-, al igual que está determinado el procedimiento a seguir.
Y en cuanto a ese
procedimiento, los funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial
tienen un régimen disciplinario especial, el cual está contemplado básicamente
en el Decreto Extraordinario 1888 de 1989.
En él se describen
las conductas que se tipifican como faltas disciplinarias, las cuales a su vez
están divididas en faltas contra la dignidad de la administración de justicia y
en faltas contra la eficacia de la justicia, cumpliendo de este modo la
definición previa de la falta".
(...)
"Como se puede
apreciar, en las normas que rigen el proceso disciplinario para los
funcionarios y empleados que prestan su servicio a la Rama Judicial no se viola
ningún derecho ni principio, ya que estas personas serán juzgadas de
conformidad con una serie de garantías preestablecidas por la ley y no con base
en la sola discrecionalidad de los órganos y poderes constituidos; el procesado
cuenta con plenas oportunidades de defensa tales como interposición de recursos
(salvo las excepciones legales, que de acuerdo con el artículo 31 de la Carta
son permitidas), presentar y controvertir pruebas, asesorarse de un abogado,
impedimentos y recusaciones, prescripción de la acción y de la sanción, etc.
Analizando en
conjunto las normas contentivas del régimen disciplinario aplicable a los
funcionarios y empleados de la Rama Judicial, encontramos que estas contienen
tanto el derecho sustancial como el adjetivo, al igual que todos los elementos
y objetivos de una jurisdicción, como son: derecho de la autoridad a conocer una
cuestión determinada, lo cual corresponde a la instrucción del caso; potestad
para constreñir a las partes a comparecer en juicio; fuerza para el
cumplimiento de las medidas compulsoras dentro del proceso, como la suspensión
provisional del funcionario o empleado investigado; facultad de dictar
sentencia con efecto obligatorio para el procesado; esto en relación a los
elementos; y en cuanto a los objetivos: la organización de la administración de
justicia mediante la determinación del número de jueces, requisitos para
desempeñar el cargo, forma de designación, etc; la regulación de la competencia
de los funcionarios que administran justicia disciplinaria o sea de los asuntos
atribuidos a cada cual, para evitar la arbitrariedad en el conocimiento de las investigaciones
disciplinarias; el procedimiento o forma de actuación ante los funcionarios
competentes, para evitar el arbitrio judicial y hacer imperar el orden en el
debate".
III. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL
El Procurador
General de la Nación, mediante Oficio No. 198 del 20 de mayo, solicita a la
Corte que declare la inexequibilidad del precepto acusado, sobre la base de los
siguientes argumentos:
"El derecho
disciplinario se encuentra establecido tanto para la Rama Ejecutiva, como para
la Judicial y Legislativa; el Estado cumple la función disciplinaria a través
de las autoridades administrativas o de acuerdo con su competencia, por
autoridades legislativas y judiciales.
Sin embargo la
naturaleza de tal función es una sola, no importa el órgano del poder público
que la cumpla. Se trata de la misma función circunstancialmente desempeñada por
una u otra rama del poder. En otros términos no es la persona jurídica de
derecho público la que le concede naturaleza al acto que expide.
Fue uniforme la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, con excepción de lo plasmado en
sentencia 35 de marzo 14 de 1991, y del Consejo de Estado en atribuírle
naturaleza administrativa a la función disciplinaria".
(...)
"No obstante,
la norma acusada a más de asignar naturaleza judicial a lo que es eminentemente
administrativo, se dirige a dos categorías de servidores judiciales los
funcionarios y los empleados, diferentes en cuanto a su tratamiento: en Jueces
y Magistrados el juzgamiento de la conducta que da lugar a la investigación
disciplinaria y a la consecuente decisión, se produce por autoridad o instancia
imparcial; en los empleados, cuando de faltas de conocimiento de única
instancia se trata, es el mismo superior quien de oficio abre proceso
disciplinario contra su subalterno lo que acarrea en abstracto la ocurrencia de
parcialidad, excluído el evento en que resulte el implicado sancionado con
destitución. (Artículo 30 Decreto 1888 de 1989).
La generalidad de la
norma, cuyo contenido pragmático permite identificar dos estructuras distintas,
a partir de las cuales se impone la sanción disciplinaria, viola en la
eventualidad en que la decisión procede de un funcionario que es juez y parte,
el principio de la imparcialidad ínsito en el debido proceso y además el de la
igualdad en el tratamiento así descrito, no solo respecto a la distinción entre
funcionarios y empleados al interior de la Rama, sino también frente a otros
servidores del Estado que tienen la posibilidad de recurrir ante una instancia
imparcial, cuando la decisión les es adversa.
En el carácter
general de la disposición acusada se evidencia un desequilibrio innecesario
entre la autonomía de la Rama Judicial que la Carta institucionaliza y la
jurisprudencia reconoce y las garantías constitucionales ya señaladas.
En la hipótesis
propuesta de justicia retenida (juez parte) deben respetarse los derechos y las
garantías que la Constitución consagra. El principio de la autonomía, bien
entendido, resulta fácilmente compatibilizable con las garantías
constitucionales del debido proceso, así que sólo el entendimiento del primero
como caprichosa autarquía puede generar una tensión con los segundos.
De otra parte y aún
siendo ajena la autonomía de la Rama al tema que nos ocupa, cabría preguntarse
si tal independencia entendida como tendencia hacia el aislamiento y hacia la
ausencia de controles externos, se contrapone al balance de frenos y
contrapesos que caracteriza a un Estado demoliberal en cuando apuntalado sobre
la idea de la tridivisión de los poderes y que la Carta de 1991 ha redefinido
junto con la intervención del Ministerio Público...".
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Corte
Constitucional es el tribunal competente para resolver de manera definitiva
sobre la constitucionalidad de la disposición demandada, pues el Decreto 1888
de 1989, al cual pertenece el artículo en cuestión, fue expedido por el
Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por la Ley 30 de 1987, es decir que se verifica el supuesto previsto
por el artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política.
Esa competencia no
se disminuye ni afecta por la circunstancia de que el mismo precepto haya sido
declarado exequible por la H. Corte Suprema de Justicia cuando tenía a su cargo
las funciones de guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, pues
tal decisión tuvo lugar el 14 de marzo de 1991 (Sentencia No. 35. C.S.J. Sala
Plena. Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz), cuando todavía estaba vigente
la Carta Política hoy derogada. Ello significa que el juicio de
constitucionalidad relativo al fondo de la norma se adelantó con respecto a la
normatividad constitucional entonces imperante, luego la cosa juzgada en
relación con dicha sentencia no puede hacerse valer ante la Constitución de
1991, pues debe establecerse si respecto de los principios y mandatos de ésta
la disposición acusada conserva su validez.
2. El fuero
constitucional
La Constitución ha
confiado a esta Corte la delicada función de guardar su integridad y
supremacía, otorgándole así la máxima autoridad en la materia, lo cual preserva
la coherente y armónica interpretación y la cabal aplicación de las normas
fundamentales.
Al ejercer su
competencia, la Corte Constitucional debe fallar dentro de la más absoluta
autonomía, por lo cual en el presente caso, antes de entrar a resolver es
indispensable que establezca si sus magistrados, por hacer parte de la Rama
Judicial, estarían eventualmente cobijados por la norma acusada.
Para ese efecto, se
verificará la constitucionalidad del artículo 9º, numeral 3, del Decreto 2652
de 1991 que, por referirse a la competencia disciplinaria de la Sala
Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, constituye con la
disposición cuestionada una proposición jurídica completa.
El artículo 6º del
Decreto 2067 de 1991, relativo al régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deben surtirse ante la la Corte Constitucional, señala que ésta
se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la
sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas sobre
las que debe decidir.
Aplicando este
precepto, la Corte fallará en la presente sentencia sobre la exequibilidad del
mencionado precepto legal, dada su unidad normativa con el artículo impugnado.
El texto de la norma
es del siguiente tenor literal:
"Artículo 9º.- Corresponde a la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior:
(...)
3. Conocer en única
instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los
magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado, y el Fiscal General, por causa distinta a la indignidad por
mala conducta, así como de los magistrados de los tribunales y consejos
seccionales y de los demás funcionarios cuya designación corresponda al Consejo
Superior.
De las faltas
disciplinarias en que incurran los magistrados del Consejo Superior de la
Judicatura conocerá en única instancia una sala especial integrada por los
conjueces de la Corporación".
La Constitución
Política ha plasmado una estructura institucional coherente dentro de la cual
el Presidente de la República, los magistrados de las altas corporaciones
mencionadas en la norma y el Fiscal General de la Nación gozan de fuero
especial en lo que concierne a su juzgamiento.
Señala el artículo
174 de la Carta que "corresponde al Senado conocer de las acusaciones que
formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o
quien haga sus veces; contra los magistrados de la Corte Suprema de Justicia,
del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo
Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren
cesado en el ejercicio de sus cargos. En este caso, conocerá por hechos u
omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos".
Por su parte, el
artículo 178 establece que la Cámara de Representantes tendrá las siguientes
atribuciones:
"3. Acusar ante
el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la
República, o a quien haga sus veces, a los magistrados de la Corte
Constitucional, a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los
miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los magistrados del Consejo
de Estado y al Fiscal General de la Nación".
El numeral 4 del
mismo artículo atribuye a la Cámara:
"4. Conocer las
denuncias y quejas que ante ella se presenten por el Fiscal General de la
Nación o por los particulares contra los expresados funcionarios y, si prestan
mérito, fundar en ellas la acusación ante el Senado".
De las transcritas
normas se desprende que los citados funcionarios, dada su alta investidura y la
necesaria autonomía en el ejercicio de sus atribuciones, únicamente están
sometidos al escrutinio y juicio del Senado de la República, cuando incurran en
las faltas que la Constitución contempla, y al de la Corte Suprema de Justicia
-Sala Penal- cuando se trate de la comisión de delitos. Por tanto, en razón del
mismo fuero, se hallan excluídos del poder disciplinario del Consejo Superior
de la Judicatura que, en los términos del artículo 257, numeral 3, de la
Constitución, ha de ejercerse por dicha Corporación sobre los funcionarios de
la Rama Judicial carentes de fuero y sobre los abogados en el ejercicio de su
profesión, en la instancia que señale la ley.
Se trata de
garantizar, como lo hace la Constitución mediante tales normas, que no exista
ninguna clase de interferencia por parte de unos órganos judiciales en las funciones
que ejercen otros con igual rango constitucional. Ello armoniza con la garantía
de autonomía funcional de los jueces plasmada en sus artículos 228 y 230 de la
Constitución.
Debe dejarse en
claro que las faltas que pueden servir de fundamento a una posible acusación
contra dichos funcionarios son tan sólo las constitucionales, es decir las que
establece el artículo 233 de la Carta Política: rendimiento no satisfactorio y
mala conducta, el primero previa evaluación de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura (artículos 256, numeral 4, de la Constitución y 11,
numeral 5, del Decreto 2652 de 1991) y la segunda de acuerdo con la
tipificación que de las causas que la configuran haga la ley (artículo 124
C.N.).
Dice así la norma:
"Artículo
233.- Los magistrados de
la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia  y del Consejo de
Estado serán elegidos para períodos individuales de ocho años, no podrán ser
reelegidos y permanecerán en el ejercicio de sus cargos mientras observen
buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no hayan llegado a
edad de retiro forzoso" (subraya la Corte).
Obsérvese que, a
diferencia de la Constitución anterior, en cuyo artículo 102 se preveían
también causas legales para dicho juzgamiento ante el Senado, el artículo 178,
numeral 3, del actual ordenamiento circunscribe los procesos que puede
adelantar esa Corporación a causas constitucionales.
Es necesario
advertir, por otra parte, que la responsabilidad disciplinaria de jueces y
magistrados no puede abarcar el campo funcional, esto es el que atañe a la
autonomía en la interpretación y aplicación del derecho según sus competencias.
Por consiguiente, el hecho de proferir una sentencia judicial en cumplimiento
de la función de administrar justicia no da lugar a acusación ni a proceso
disciplinario alguno.
Ahora bien, si se
comprueba la comisión de un delito al ejercer tales atribuciones, la competente
para imponer la sanción es la justicia penal en los términos constitucionales y
no la autoridad disciplinaria. Ello resulta de la autonomía garantizada en los
artículos 228 y 230 de la Constitución.
Sobre esta autonomía
la Corte Constitucional ha tenido ya ocasión de pronunciarse en los siguientes
términos:
"El principio
democrático de la autonomía funcional del juez, hoy expresamente
reconocido en la Carta Política, busca evitar que las decisiones judiciales
sean el resultado de mandatos o presiones sobre el funcionario que las adopta.
Aún cuando el superior jerárquico debe efectuar el estudio de una sentencia
apelada o consultada (artículo 31 de la Constitución), aquél no está autorizado
por las disposiciones sobre competencia funcional para impartir órdenes a su
inferior respecto al sentido del fallo, sino que, en la hipótesis de hallar motivos
suficientes para su revocatoria, debe sustituir la providencia dictada por la
que estima se ajusta a las prescripciones legales pero sin imponer su criterio
personal en relación con el asunto controvertido.  De ningún modo se podría
preservar la autonomía e independencia funcional de un juez de la República si
la sentencia por él proferida en un caso específico quedara expuesta a la
interferencia proveniente de órdenes impartidas por otro juez ajeno al proceso
correspondiente, probablemente de especialidad distinta y, además, por fuera de
los procedimientos legalmente previstos en relación con el ejercicio de
recursos ordinarios y extraordinarios.
Téngase presente que
en el Estado de Derecho no son admisibles las atribuciones implícitas ni las
facultades de alcance indeterminado, lo cual equivale al rechazo del acto
proferido por quien carece de autoridad previa y claramente definida por norma
positiva para actuar en la materia correspondiente (artículos 6º, 122 y 123 de
la Constitución).
De este postulado se
concluye con facilidad que en el campo de la administración de justicia quien
cumpla tan delicada función pública únicamente puede hacerlo revestido de
jurisdicción y competencia.  Ya que la segunda tiene a la primera por
presupuesto, si falta la jurisdicción tampoco se tiene la competencia para
fallar en el caso concreto". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-543 de octubre 1 de 1992).
Estos principios
deben reafirmarse ahora, pues habiendo establecido el Constituyente ramas y
jurisdicciones autónomas y separadas (Títulos V y VIII de la Constitución) y
dadas las características de desconcentración y autonomía con las cuales el
artículo 228 de la Carta ha distinguido la función judicial, de ninguna manera
encajaría dentro de la normativa fundamental un sistema que permitiera a un
juez de jurisdicción distinta, o a órganos o ramas diferentes, invadir la
esfera de esa autonomía funcional sometiendo a juicio el fondo de las
decisiones judiciales.
Téngase en cuenta
que las faltas correspondientes deben ser debidamente probadas con arreglo a
las normas del debido proceso y que sobre ellas se requiere concepto del
Procurador General de la Nación, según dispone el artículo 278, numeral 2, que
textualmente dispone:
"Artículo
278.- El Procurador
General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones:
(...)
2. Emitir conceptos
en los procesos disciplinarios que se adelanten contra funcionarios sometidos a
fuero especial".
Ahora bien, el fuero
al que se alude incluye no solamente el juicio ante el Senado sino la
competencia exclusiva de la Corte Suprema de Justicia, cuando se trata de
hechos punibles, según mandato del artículo 235 de la Constitución, a cuyo
tenor:
"Artículo
235.- Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia:
(..)
2. Juzgar al
Presidente de la República o a quien haga sus veces y a los altos funcionarios
de que trata el artículo 174, por cualquier hecho punible que se les impute,
conforme al artículo 175 numerales 2 y 3".
Así, pues, la norma
del artículo 9º, numeral 3º, del Decreto 2652 de 1991, es inconstitucional en
cuanto confiere a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
atribuciones que la Constitución Política no le otorga y que, por el contrario,
ha confiado expresamente a otra rama del poder público, lo cual, por contera,
afecta el fuero especial que ampara a los magistrados de las altas
corporaciones de justicia.
En consecuencia,
habrán de ser declaradas inexequibles las siguientes frases del numeral en
mención:
"...los
magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado, y el Fiscal General, por causa distinta a la indignidad por
mala conducta, así como de..."
"De las faltas
disciplinarias en que incurran los magistrados del Consejo Superior de la
Judicatura conocerá en única instancia una sala especial integrada por los
conjueces de la Corporación".
El fuero
constitucional en referencia no equivale a un privilegio en favor de los
funcionarios que a él puedan acogerse, según la Constitución. Tampoco asegura
un juicio menos estricto que el aplicable a los demás servidores estatales; por
el contrario, es tanto o más exigente, pues se ejerce por otra rama del poder
público. Se trata de una garantía institucional de mayor control, freno y
contrapeso, tal como corresponde al sistema jurídico en el Estado de Derecho
(arts. 1 y 113 C.N.)
La estructura de la
Constitución de 1991 es distinta de la que presentaba la anterior y no se
pueden utilizar los mismos criterios e idénticos conceptos para su análisis.
Así, en la materia
de que se trata difieren fundamentalmente, pues mientras la  Carta derogada
(artículo 217, 3º del Acto Legislativo No. 1 de 1968) atribuía expresamente al
Tribunal Disciplinario el conocimiento de las faltas disciplinarias de los
magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, la actual
no lo hace con el Consejo Superior de la Judicatura. A éste ordena y a los
consejos seccionales, que, de acuerdo con la ley, examinen la conducta y
sancionen las faltas de los funcionarios de la Rama Judicial (artículo 268,
numeral 3º), en tanto que, de manera contundente, estatuye un régimen propio y
especial que constituye fuero, para el juzgamiento -también de la conducta- de
los magistrados de las altas corporaciones (Corte Constitucional, Corte Suprema
de Justicia, Consejo de Estado, Consejo Superior de la Judicatura), entre otros
funcionarios, taxativamente señalados, en cuya virtud compete al Senado, previa
acusación de la Cámara y por causas constitucionales, imponer las sanciones
pertinentes.
Son dos sistemas
distintos, cada uno de los cuales tiene su propia dinámica y encuadra de
determinada manera las relaciones entre los órganos del poder público. Ello explica
porqué la Constitución, al hablar de los conceptos que debe emitir el
Procurador directamente, lo haga con referencia explícita a "los procesos
disciplinarios que se adelanten contra los funcionarios sometidos a fuero
especial" (artículo 278, numeral 2 C.N.). De ahí que no sea factible
equiparar las funciones del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos
seccionales a las que cumplió en su momento el Tribunal Disciplinario.
Obsérvese, además,
que, como en esta misma sentencia se resalta, la Constitución quiso preservar
entre las jurisdicciones que conforman la administración de justicia un nivel
equivalente, impidiendo que la una tuviese prelación sobre la otra. Cuando el
Constituyente deseó establecer alguna competencia de un alto tribunal en
relación con los magistrados de otro, lo hizo de modo expreso y claro, como
cuando atribuyó a la Corte Suprema de Justicia el juzgamiento de la conducta de
los miembros de las otras corporaciones y de sus propios magistrados por
razones de naturaleza penal (artículo 235, numeral 2, C.N.).
3. El régimen
disciplinario
La disciplina, que
sujeta a los individuos a unas determinadas reglas de conducta
-"Observancia de las leyes y ordenamientos de una profesión o
Instituto", según el Diccionario de la Real Academia Española de la
Lengua- es elemento necesario en toda comunidad organizada; factor esencial de
su funcionamiento; presupuesto y requisito de su operatividad y eficacia, todo
lo cual explica la existencia de regímenes disciplinarios tanto en las
instituciones públicas como en las privadas.
En lo que concierne
al Estado, no podría alcanzar sus fines si careciera de un sistema jurídico
enderezado a regular el comportamiento disciplinario de su personal, fijando
los deberes y obligaciones de quienes lo integran, las faltas, las sanciones
correspondientes y los procedimientos para aplicarlas.
El derecho
disciplinario está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se
exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio
de sus funciones, independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que
pertenezcan. Ello hace parte de las condiciones mínimas inherentes a la
actividad oficial, que resultan imprescindibles para la eficiente atención de
los asuntos a cargo del Estado, motivo por el cual su mantenimiento, merced a
un ordenamiento jurídico especial de reglas y sanciones, no solamente
constituye derecho sino que es ante todo deber del
Estado.
El derecho
disciplinario es, pues, consustancial a la organización política y tiene lugar
preferente dentro del conjunto de las instituciones jurídicas.
Las faltas
disciplinarias son definidas anticipadamente y por vía general en la
legislación y corresponden a descripciones abstractas de comportamientos que,
sean o no delitos, enturbian, entorpecen o desvirtúan la buena marcha de la
función pública en cualquiera de sus formas, lo que hace que las mismas
disposiciones que las consagran estatuyan, también con carácter previo, los
correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquellas. Según las
voces del artículo 124 de la Constitución, "la ley determinará la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla
efectiva".
Con arreglo al
principio plasmado en el artículo 6º de la Constitución, al paso que los
particulares únicamente son responsables ante las autoridades por infringir la
Constitución y las leyes, los servidores públicos lo son por las mismas causas
y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Esto quiere decir
que, por lo que atañe al campo disciplinario aplicable al servidor público
-como también ocurre en el terreno penal- se es responsable tanto por actuar de
una determinada manera no querida por el legislador (conducta positiva) como
por dejar de hacer algo que debería hacerse según los mandatos de la ley
(conducta negativa u omisión), siempre y cuando se establezca la culpabilidad
del sujeto.
La aludida
responsabilidad guarda relación con la existencia de límites a toda función
pública, los cuales están orientados por el postulado de su previa
determinación y son propios del Estado de Derecho, toda vez que él implica el
sometimiento de los particulares y de los servidores públicos a unas reglas
generales y abstractas que impidan su comportamiento arbitrario. De allí que no
haya empleo público que no tenga funciones detalladas en la Constitución, la
ley o el reglamento (artículo 122 de la Carta Política).
Según la misma
norma, "ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar
juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes
que le incumben" (subraya la Corte).
De acuerdo con el
artículo 123, inciso 2º, de la Constitución, los servidores públicos están al
servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma
prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.
He allí los
fundamentos constitucionales de la responsabilidad disciplinaria y del
consiguiente poder confiado a determinados órganos estatales.
Como puede
observarse, el régimen disciplinario cobija a la totalidad de los servidores
públicos, que lo son, de acuerdo con el artículo 123 de la Constitución, los
miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado
y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
El derecho
disciplinario es uno solo, su naturaleza es la misma, bien que se aplique al
personal que se encuentra al servicio de las cámaras legislativas o de las
corporaciones administrativas, ya sea que se haga valer frente a los servidores
públicos que pertenecen a la Rama Ejecutiva en cualquiera de sus niveles, o
respecto de los funcionarios o empleados de la Rama Judicial. Y se ejerce
también por servidores públicos que pueden pertenecer a cualquiera de las ramas
u órganos, según lo que determine la Constitución o la ley, en diversas formas
e instancias, tanto interna como externamente.
La Constitución
Política de 1991 no concentra la función disciplinaria en cabeza de un
organismo único, aunque establece una cláusula general de competencia en la
materia a cargo de la Procuraduría General de la Nación. A ésta encomienda la
atribución de "ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer
preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley"
(artículo 277, numeral 6º C.N.).
Esa competencia de
la Procuraduría se ejerce respecto de todo funcionario o empleado, sea
cualquiera el organismo o rama a que pertenezca, salvo sobre aquellos que gocen
de fuero especial según la Constitución. En cuanto a éstos se refiere, como ya
se dijo, el Procurador General tan sólo tiene a su cargo la función de emitir concepto
dentro del proceso que adelante la autoridad competente (artículo 278, numeral
2, C.N.).
Con respecto a los
funcionarios judiciales que carecen de fuero se aplica el artículo 278, numeral
1, de la Constitución, que dice:
"Artículo
278.- El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las
siguientes funciones:
1. Desvincular del
cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público
que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta
la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en
el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las
investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o
jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción
de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la
denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del
ejercicio de su cargo".
De conformidad con
lo previsto en el artículo 256, numeral 3º, de la Constitución, corresponde al
Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y
de acuerdo con la ley, la atribución de "examinar la conducta y sancionar
las faltas de los funcionarios de la Rama Judicial, así como las de los
abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la
ley", sin perjuicio de la atribución que la Constitución confiere al
Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario
(artículo 277, numeral 6º C.N.). En el evento en que la Procuraduría General de
la Nación ejerza este poder sobre un funcionario judicial en un caso concreto,
desplaza al Consejo Superior de la Judicatura -Sala Disciplinaria- o al Consejo
Seccional correspondiente y al superior jerárquico, evitando así dualidad de
procesos y colisión de competencias respecto de un mismo hecho. El
desplazamiento se produce, en aplicación de la nombrada norma constitucional,
dado el carácter externo del control que ejerce el Procurador.
En síntesis, las
normas anteriores, interpretadas armónicamente, deben ser entendidas en el
sentido de que, no siendo admisible que a una misma persona la puedan
investigar y sancionar disciplinariamente dos organismos distintos, salvo
expreso mandato de la Constitución, los funcionarios de la Rama
Judicial -esto es aquellos que tienen a su cargo la función de administrar
justicia (jueces y magistrados, con excepción de los que gozan de fuero
constitucional)- pueden ser investigados y sancionados disciplinariamente por
la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a menos que se
produzca el indicado desplazamiento hacia el control externo de la
Procuraduría. Los empleados de la Rama Judicial -es decir
aquellos servidores que no administran justicia- están sujetos al juicio de sus
superiores jerárquicos, sin detrimento de la competencia preferente de la
Procuraduría General de la Nación.
4.
Constitucionalidad parcial de la norma acusada
La disposición
demandada atribuye naturaleza jurisdiccional a unas determinadas providencias
proferidas en materia disciplinaria: concretamente a las que se dicten en
relación con funcionarios y empleados judiciales.
Puesto que se trata
de una categorización de origen legal, es menester verificar si ella se ajusta
a los mandatos constitucionales, o si, por el contrario, no surge de éstos.
Ya que la norma
acusada, al calificar como jurisdiccionales las providencias mediante las
cuales se impone sanción disciplinaria a funcionarios o empleados judiciales,
excluye expresamente toda posibilidad de acción ante la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, sería el caso de entrar en el análisis  material
acerca  del contenido -administrativo o jurisdiccional- de tales actos, con el
objeto de verificar si ello encaja dentro de la preceptiva fundamental.
No obstante, tal
examen resulta innecesario e improcedente, toda vez que, en cuanto se refiere a
funcionarios judiciales, la propia Constitución ha señalado el
órgano encargado de investigar su conducta y de imponer las correspondientes
sanciones -la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura- y ha
otorgado el rango de providencias judiciales a los actos mediante los cuales
dicho órgano se pronuncia.
En efecto, dispone
el primer inciso del artículo 116 de la Constitución:
"Artículo
116.- La Corte
Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo
Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y
los Jueces, administran justicia. También lo hace la Justicia Penal
Militar".
El artículo 254
divide el Consejo Superior de la Judicatura en dos salas, una de las cuales
tiene a su cargo funciones jurisdiccionales.
Es claro que dicha Sala
fue creada con el fin de garantizar que, dentro de la propia Rama Judicial, un
organismo autónomo de alto rango con funciones de naturaleza jurisdiccional
tuviera a su cargo la tarea de examinar la conducta y sancionar las faltas de
los funcionarios de la misma, con la excepción de aquellos que gozan de fuero
constitucional (artículo 256, numeral 3, de la Constitución).
Formalmente, el
ejercicio de la función jurisdiccional implica el desarrollo de una serie de
actos procesales que culminan en la expedición de un acto final -la sentencia-,
llamado a definir el punto controvertido con fuerza de verdad legal. Es esto
precisamente lo que acontece con las providencias que profiere la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales
en desarrollo de la aludida función.
En otros términos,
al crearse el Consejo Superior de la Judicatura, se instituyó un órgano
imparcial e independiente, al cual se encomendó por la Constitución la misión
de administrar justicia en materia disciplinaria, en el interior de la Rama
Judicial y, por fuera de ella, en relación con los abogados. Así lo ha
reconocido explícitamente la jurisprudencia de esta Corte:
"La Corte
encuentra que la creación del Consejo Superior de la Judicatura obedece a varios
propósitos del Constituyente, entre los que está la idea de modernizar y
transformar las funciones correspondientes a la administración de los recursos
económicos y de personal de la justicia, y la del fortalecimiento de la
actividad disciplinaria, garantizando el mantenimiento de elementos
doctrinarios y de distribución de competencias orgánicas y funcionales de los
distintos poderes públicos que, en especial, se relacionan con la autonomía de
integración y de orientación de la misma Rama Judicial".
(...)
"Además, a
dicho organismo le compete cumplir funciones disciplinarias y algunas
judiciales, que corresponden a la Sala Disciplinaria, como las de examinar la
conducta y sancionar, en las instancias que señale la ley, las faltas de los
funcionarios de la Rama Judicial, así como la de los abogados en el ejercicio
de su profesión y la de dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre
las distintas jurisdicciones (arts. 256 de la C.N. y 10º del Decreto 2652 de
1991)".
(...)
"En efecto,
como se ha advertido anteriormente, la Constitución crea dos Salas autónomas
(la Sala Jurisdiccional Disciplinaria y la Administrativa art. 254 C.N.), a las
que por su separación, origen, denominación y finalidad implícita, les ha
prescrito un funcionamiento separado, respecto de las funciones
constitucionales que a su naturaleza y finalidad correspondan.
Así la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria ha sido creada orgánica y funcionalmente en forma
autónoma. En efecto, fue creada únicamente para el ejercicio de la función
jurisdiccional disciplinaria, que, por constituir función pública de
administración de justicia actúa como órgano autónomo y con independencia de
sus nominadores (art. 228 C. Pol. ). Por consiguiente a esta Sala no puede
atribuírsele funciones constitucionales administrativas". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-265 del 8 de julio de 1993. Magistrado
Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz).
La Constitución de
1991 creó, pues, una jurisdicción, cuya cabeza es la Sala Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, con el mismo nivel jerárquico de las demás
(Título VIII, capítulo 7 de la Carta). Sus actos en materia disciplinaria son
verdaderas sentencias que no están sujetas al posterior estudio y
pronunciamiento de otra jurisdicción, como sería el caso de la Contencioso
Administrativa, si se admitiera la tesis sostenida por el Procurador en este
proceso, pues la Constitución no lo prevé así. Mal podría, entonces, negárseles
tal categoría y atribuir a sus providencias el carácter de actos administrativos,
pese a la estructura institucional trazada por el Constituyente. Eso
ocasionaría el efecto -no querido por la Carta (artículos 228 y 230 C.N.)- de
una jurisdicción sometida a las determinaciones de otra.
Vistas así las
cosas, la norma sometida a estudio no choca con la Constitución en lo atinente
a funcionarios judiciales, desde luego teniendo presente el ya mencionado poder
disciplinario preferente en cabeza de la Procuraduría. Por el contrario, a ese
respecto el cánon legal en controversia desarrolla el mandato del artículo 256,
numeral 3, del Estatuto Fundamental.
Otro es el caso de
los empleados judiciales, es decir, el personal subalterno o de
apoyo de la Rama Judicial, que no tiene a su cargo la función de administrar
justicia. Estos no están comprendidos dentro del ámbito de competencia del
Consejo Superior de la Judicatura, tal como surge del mencionado numeral 3 del
artículo 256 de la Constitución, que en modo alguno alude a ellos, mientras que
el artículo 277, numeral 6, de la Carta dispone:
"Artículo
277.- El Procurador
General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las
siguientes funciones:
(...)
6. Ejercer
vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas,
inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder
disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las
respectivas sanciones conforme a la ley".
Preferencia, según el Diccionario de la Academia
Española de la Lengua es "primacía, ventaja o mayoría que una persona o
cosa tiene sobre otra, ya en el valor, ya en el merecimiento";
"Elección de una cosa o persona, entre varias".
Aplicado este
concepto al asunto que nos ocupa, significa que la Procuraduría General de la
Nación es el organismo que goza, por mandato constitucional, de una claúsula
general de competencia para conocer de las faltas disciplinarias de los
empleados, en ejercicio de un poder que prevalece sobre el de otros órganos
estatales.
Lo dicho es
suficiente para concluir que las palabras "...y empleados...", que
hacen parte del artículo demandado, son inconstitucionales y así habrá de
declararlo la Corte.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991 y oído el
concepto del Procurador General de la Nación, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declárase INEXEQUIBLE, por desconocer el
fuero constitucional de los magistrados de la Corte Constitucional, la Corte
Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la
Judicatura, el numeral 3º del artículo 9 del Decreto 2652 de 1991 en los
siguientes apartes:
"...los
magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado, y el Fiscal General, por causa distinta a la indignidad por
mala conducta, así como de..."
(...)
"De las faltas
disciplinarias en que incurran los magistrados del Consejo Superior de la
Judicatura conocerá en única instancia una Sala especial integrada por los
conjueces de la Corporación".
Segundo.- Declárase EXEQUIBLE el artículo 51 del
Decreto 1888 de 1989, excepto las palabras "...y empleados", que se
declaran INEXEQUIBLES.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA                  ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                                 Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                 CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                 Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
HERNAN ALEJANDRO OLANO GARCIA
Secretario General (E)