T-009-20
Sentencia T-009/20
ACCION DE TUTELA PARA SOLICITAR VALORACION MEDICO LABORAL POR RETIRO
DE LA FUERZA PUBLICA-Procedencia
JUNTA MEDICO LABORAL DE RETIRO-Importancia
para la garantía efectiva de los derechos al debido proceso y a la seguridad
social de personal retirado
EXAMEN DE RETIRO DE LA FUERZA PUBLICA-Obligación
del Ejército Nacional de practicarlo
La práctica del examen de retiro, y con independencia de la causa
que dio origen al retiro de las filas, se valora principalmente, de manera
objetiva e integral, el estado de salud psicofísico del personal saliente y se
determina si su condición clínica presente es consecuencia directa del
ejercicio propio de las funciones asignadas, las que, por demás, están sujetas
a riesgos especiales. Con base en los resultados obtenidos puede posteriormente
determinarse si “les asisten otros derechos, tales como indemnizatorios,
pensionales e incluso la [prestación o] continuación de la prestación del
servicio médico después de la desvinculación”. Así, su práctica resulta
determinante para definir cualquier futura relación o responsabilidad que la
Institución Policial o Militar pueda tener con el personal retirado, por lo que
el examen no debe estar sometido a un término de prescripción pues, de un lado,
no existe una previsión que así lo establezca y, del otro, se trata de un
derecho que tienen todos los funcionarios de la Fuerza Pública, en condición de
desacuartelamiento, orientado a asegurar que puedan reintegrarse a la vida
civil en las óptimas condiciones de salud en las que ingresaron a la prestación
del servicio.
JUNTA MEDICO LABORAL MILITAR O DE POLICIA-Trámite
JUNTA MEDICO LABORAL MILITAR O DE POLICIA-Funciones
EXAMEN DE RETIRO DE LA FUERZA PUBLICA-Imprescriptibilidad
DEBIDO PROCESO EN PROCEDIMIENTO DE VALORACION MEDICO LABORAL POR
RETIRO DE LA FUERZA PUBLICA-Vulneración por cuanto
no se culminó proceso de valoración por parte de la Junta Médico Laboral
Militar
Referencia: expediente T-7.314.759
Acción de tutela presentada por Jesús Albeiro
Villada Giraldo, por conducto de apoderada judicial, contra las Fuerzas
Militares de Colombia -Dirección General de Sanidad Militar- y -Dirección de
Sanidad del Ejército Nacional-[1]
Magistrada Ponente:
DIANA FAJARDO
RIVERA
Bogotá, D.C., veinte (20) de enero de dos
mil veinte (2020)
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera y los
magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alejandro Linares Cantillo, en
ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos
dictados, en primera instancia, por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas
de Seguridad de Medellín -Antioquia-, el 3 de diciembre de 2018 y, en segunda
instancia, por la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín -Antioquia-, el
8 de febrero de 2019, dentro de la acción de tutela promovida por Jesús Albeiro
Villada Giraldo, por conducto de apoderada judicial, contra las Fuerzas
Militares de Colombia -Dirección General de Sanidad Militar- y -Dirección de
Sanidad del Ejército Nacional-[2].
El expediente de la referencia fue
seleccionado para revisión por medio de Auto del 30 de abril de 2019, proferido
por la Sala de Selección Número Cuatro[3].
I. ANTECEDENTES
El
26 de septiembre de 2018, el señor Jesús Albeiro Villada Giraldo, persona de 47
años de edad[4],
presentó acción de tutela contra las Fuerzas Militares de Colombia -Dirección
General de Sanidad Militar- y -Dirección de Sanidad del Ejército Nacional- por
considerar que le violaron sus derechos fundamentales a la vida, salud,
integridad personal, dignidad humana y debido proceso dado que, con
posterioridad a su desvinculación del Ejército Nacional, no se le dio
continuidad al proceso de Junta Médico Laboral de Retiro, necesario para
definir fundamentalmente su pérdida de capacidad laboral por haber adquirido
enfermedades durante la prestación del servicio y, por consiguiente, el
reconocimiento de prestaciones económicas en su beneficio.
La parte accionante fundamentó su solicitud
de tutela en los siguientes hechos:
1. Hechos
1.1. El señor Jesús Albeiro Villada Giraldo
laboró al servicio del Ejército Nacional durante aproximadamente 12 años[5]. Sufrió de paludismo en
múltiples ocasiones, patología que afectó gravemente su salud dado que le
originó fuertes dolores de cabeza, fiebre, desaliento y mareos. Así mismo, presentó
una dolencia denominada varicocele bilateral, por lo que fue sometido
al procedimiento médico conocido como varicocelectomia. También tuvo un
accidente de tránsito en un vehículo mientras se desplazaba hacia el municipio
de Tierralta en Córdoba que le generó limitaciones en su movilización ordinaria,
circunstancia que lo obligó a consultar al Dispensario Médico de la Institución
Castrense, Grupo Mecanizado Juan del Corral No. 4, donde le ordenaron la
realización de algunas sesiones de fisioterapia[6].
Mediante Orden Administrativa de Personal No. 2515 del 26 de diciembre de 2014,
notificada el 31 de diciembre siguiente, fue retirado del servicio activo por
tener derecho a la pensión, conforme los artículos 7, 8 y 16 del Decreto 1793
de 2000[7].
Indica que al momento de su desincorporación se encontraba privado de la
libertad por lo que no fue posible, para ese instante, la realización oportuna
del proceso integral de Junta Médico Laboral de retiro.
1.2. Asegura que con posterioridad a su
desvinculación se dio inicio al proceso de Junta Médico Laboral de Retiro, el
cual no culminó satisfactoriamente dado que “los servicios médicos solo se
activan por un periodo de tres meses y nunca [hay] agenda de cita, no
hay disponibilidad o no hay presupuesto para las órdenes”[8]. A raíz de lo anterior,
en los años 2017 y 2018, solicitó con insistencia su realización, dado su
carácter imprescriptible, sin obtener resultado favorable[9]. En concreto, expuso
que en la última respuesta brindada a su requerimiento, el 3 de julio de 2018,
la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional le indicó que la realización de
la Junta Médico Laboral estaba sujeta a un término de prescripción, que había
operado en su caso, lo que tornaba inviable su práctica actual. Lo anterior, con
fundamento en lo dispuesto expresamente en los artículos 8, 35 y 47 del Decreto
1796 de 2000[10].
En particular, la Entidad pública le informó que, “[t]eniendo que la
calificación de su situación médica y psicofísica es el medio idóneo para
determinar las lesiones que pudo haber sufrido mientras estuvo vinculado a la
Fuerza, no resulta dable que tantos años después pretenda realizarse esta
valoración ya que es imposible determinar si las lesiones con las que vuelve
años después, realmente son consecuencia de su vinculación a la institución”[11].
1.3. Ante este panorama, el actor acudió al
mecanismo de amparo, advirtiendo que, actualmente, padece de “Diabetes,
pérdida auditiva y de la visión, sin dejar a un lado las pesadillas y el
insomnio, también [presenta un] dolor constante en los talones debido al
calzado utilizado durante el tiempo que [prestó] el servicio junto con
una enfermedad llamada juanetes”[12]
y algunos padecimientos psiquiátricos. Pese a lo anterior, afirmó en su
solicitud de tutela que no ha sido posible que, a la fecha, se ordene la
activación de los servicios médicos asistenciales correspondientes para
continuar con “los conceptos y procedimientos médicos que [requiere]”[13], pese a que la
Dirección de Sanidad tiene la obligación imperiosa de finalizar todo el proceso
de valoración, especialmente de aquellas lesiones que adquirió en el servicio
activo. Manifestó que tampoco se le han practicado los exámenes médico
laborales, específicamente, la Junta Médico Laboral de Retiro, aun cuando se
trata de un compromiso ineludible a cargo de la entidad y de un derecho cierto
a favor del personal en situación de desincorporación. Así, invocó el amparo de
los derechos fundamentales a la vida, salud, integridad personal, dignidad
humana y debido proceso y, como consecuencia de ello, solicitó que se le ordene
a la accionada “la activación de los servicios médicos y se le [realicen]
los exámenes de retiro y con ello, sea calificada [su] pérdida de
capacidad psicofísica por la Junta Médico Laboral por parte de la Dirección de
Sanidad del Ejército”[14].
2. Respuesta de las entidades accionadas
2.1. Una vez se avocó el conocimiento de la
presente acción de tutela por parte del Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y
Medidas de Seguridad de Medellín -Antioquia-, el Despacho ordenó notificar a
las autoridades accionadas y a las vinculadas de oficio para que ejercieran el
derecho de defensa y contradicción[15].
2.2. La Dirección General de Sanidad
Militar solicitó su desvinculación del trámite por falta de legitimación en la
causa por pasiva[16].
Indicó que sus competencias se ciñen al ámbito exclusivamente administrativo y,
por consiguiente, carece de atribuciones para definir la situación médico
laboral del actor, el acceso a los servicios asistenciales de salud que requiere
así como la viabilidad de convocar y practicar la correspondiente Junta Médico
Laboral con el fin de determinar su capacidad física, de acuerdo a los
informes, ficha médica y demás documentos que resulten necesarios, conforme a
lo establecido en los artículos 4[17],
8[18], 17[19] y 18[20] del Decreto Ley 1796
de 2000. Aclaró que tales funciones asistenciales son de competencia de la
Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, a quien se le corrió traslado del
requerimiento incoado y quien, en consecuencia, tiene el deber de informarle “al
Grupo de Afiliación y Validación de Derechos de [la] Dirección General
por cuanto tiempo y por qué especialidades médicas debe ser activado el
accionante”[21],
en los términos del artículo 5 de la Resolución 0328 del 22 de marzo de 2012[22],  pues no es su
facultad determinar motu proprio la procedencia de la afiliación para la
prestación de servicios frente a quienes están pendientes de definir su
situación médico laboral.
2.3. La Dirección de Sanidad del Ejército
Nacional se pronunció sobre los hechos materia de debate y solicitó su rechazo
“por improcedente”[23],
ante la ausencia de vulneración de derechos fundamentales[24]. Señaló, de manera
preliminar, que la Dirección General de Sanidad Militar es la entidad
competente para realizar la activación y desactivación correspondiente en el
Sistema de Salud de las Fuerzas Militares, de acuerdo con las funciones
establecidas en el artículo 13[25]
del Decreto 1795 de 2000[26].
En concreto, es el ente rector en materia de políticas y asignación de recursos
a las direcciones de sanidad de cada una de las fuerzas, esto es, Ejército
Nacional, Armada y Fuerza Aérea, en los términos de los artículos 9[27] y 11[28] de la Ley 352 de 1997[29]. Sobre estas premisas advirtió
que, de acuerdo con la información visible en el Sistema de Talento Humano del
Ejército Nacional, el señor Jesús Albeiro Villada Giraldo fue retirado del
servicio activo por tener derecho a la pensión mediante Orden Administrativa de
Personal No. 2515, con fecha efectiva de retiro el 31 de diciembre de 2014. En
virtud de lo anterior, el actor estaba desvinculado de la Institución Castrense
y, en consecuencia, no ostentaba la calidad de afiliado al Subsistema de Salud
de las Fuerzas Militares, en virtud del principio de obligatoriedad consagrado
en la Ley 352 de 1997 (artículos 4[30],
19[31] y 20[32]). Bajo estas
condiciones, aclaró que la pretensión de vinculación actual del ciudadano al
Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares era improcedente pues no se
cumplían los requisitos para el efecto y, en esa medida, la prestación de los
servicios asistenciales que potencialmente requiriera no eran su obligación, pues
se encontraban a cargo exclusivo del Sistema General de Seguridad Social en
Salud[33].
Seguidamente, advirtió que el trámite para
la realización de la Junta Médico Laboral está previsto en el Decreto 1796 de
2000, cuyo artículo 16 establece los pasos necesarios para provocar su práctica[34]. Explicó así que dicho
proceso está provisto de unas etapas determinadas, en garantía del debido
proceso: (i) diligenciamiento de la ficha unificada de retiro; (ii) calificación
de la ficha; (iii) consecución de los conceptos médicos definitivos;
(iv) convocatoria de la Junta Médico Laboral Militar y, en caso
de presentarse reclamaciones contra las decisiones adoptadas en esta instancia,
(v) conformación del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar. Expuesto
lo anterior, la Dirección de Sanidad explicó que dado que el actor fue retirado
del servicio activo el 31 de diciembre de 2014 era su obligación iniciar el
diligenciamiento de la ficha médica de retiro dentro de los 2 meses siguientes
a la desincorporación. Así, consultado el Sistema Integrado de Medicina Laboral
se observó que, en el año 2015, se inició el trámite correspondiente de Junta
Médico Laboral; el usuario diligenció la ficha médica respectiva el 12 de marzo
de 2015, esta fue calificada el 1 de abril siguiente y, consecuencia de lo
anterior, el Área de Medicina Laboral solicitó la práctica de un concepto por
la especialidad de Medicina Familiar, orden que fue expedida el 12 de mayo de
2016 y efectivamente reclamada por el titular, conforme se desprende de la
captura de pantalla del sistema de información aportada al proceso[35]. Sin embargo, en este
punto, afirmó, se originó la controversia dado que, el concepto emitido no fue
debidamente atendido por el usuario y optó por abandonar, sin justa causa, el trámite
de valoración, pese a que resultaba indispensable para continuar y culminar
exitosamente con el proceso de definición de su situación médico laboral en
curso, configurándose de este modo el presupuesto normativo contemplado expresamente
en el artículo 35[36]
del Decreto 1796 de 2000[37].
En concreto, se encontró que “[p]osterior a la expedición de las órdenes
de concepto médico, en expediente médico laboral no se evidencia que el
señor Villada Giraldo se haya practicado el concepto médico solicitado por el
área de medicina laboral, lo cual denota un claro desinterés por parte del
usuario en culminar exitosamente el trámite de Junta Médico Laboral”[38].
Bajo estas condiciones, precisó que al no
observarse gestión alguna a cargo del interesado, como era su responsabilidad,
quedaba en evidencia la diligencia desplegada por parte de la Dirección de
Sanidad y su intención de adelantar adecuadamente todo el procedimiento de
convocatoria de Junta Médica pretendido, el cual, por demás, requería continuidad
de acuerdo a lo establecido en el artículo 8[39]
del decreto enunciado[40].
En esta línea, la Entidad pública concluyó su intervención señalando que no podía
desatenderse que en el caso del tutelante habían transcurrido más de 4 años
desde su retiro, “por lo cual no sería objetivo calificar [ahora] el
estado de salud del interesado, pues [perdería] la esencia el principio
de inmediatez que se [requiere] para este tipo de [acciones de
amparo]”[41].
Esto implicaría, además, la consecuente provisión de servicios de medicina
laboral frente a patologías del ciudadano que muy seguramente desarrolló durante
este periodo de vida y conduciría a actuar en contravía de quienes, siguiendo
un debido proceso, se sujetaron a los términos establecidos para acceder, como
corresponde legalmente, a la valoración de Junta Médico Laboral.
2.4. Las demás vinculadas no emitieron
pronunciamiento alguno.
3. Decisiones que se revisan
3.1. En primera instancia, el Juzgado
Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín -Antioquia-, mediante
fallo del 3 de diciembre de 2018, “negó por improcedente”[42] la protección
constitucional solicitada puesto que no se satisfizo el requisito formal de la inmediatez.
En su criterio, desde el momento en que el actor conoció de la decisión de retiro
del Ejército Nacional, el 31 de diciembre de 2014, hasta la fecha de
interposición del amparo, el 26 de septiembre de 2018, transcurrieron más de 3
años, situación que impedía determinar si las lesiones alegadas por el actor,
en esta instancia, eran consecuencia directa de su vinculación a la Institución
Castrense. Además, ante el transcurso prolongado del tiempo sin que el
interesado agotara el trámite de Junta Médico Laboral pretendido, la ley
contempla unas consecuencias específicas consagradas expresamente en los
artículos 35 y 47 del Decreto Ley 1796 de 2000, en concreto, la prescripción. Destacó
que no podía desatenderse que el ciudadano inició un trámite de definición de su
situación médico laboral ante la Dirección de Sanidad Militar; así en el año 2015
se acercó a presentar su ficha médica unificada y, como consecuencia de
ello, en el año 2016 se expidió a su favor una orden de concepto para
valoración por la especialidad de Medicina Interna, la cual recibió personalmente.
Sin embargo, se encontró que el ciudadano conscientemente optó por abandonar el
trámite de evaluación que se encontraba en curso, sin aducir ninguna justificación[43].
Por ello, explicó la autoridad judicial, aún
si se tomara como referente el momento en que el actor desistió, sin justa
causa, del proceso de valoración, transcurrieron más de dos años sin que se demostrara
el motivo de su pasividad durante este periodo para incoar el amparo. Además,
si bien en el año 2017 solicitó, en ejercicio del derecho de petición, la
reactivación de los servicios médicos y la realización de la Junta Médica de
Retiro, tal circunstancia no desdibujó “la inercia por él mostrada en la
reclamación de sus derechos”[44]
ni se constituyó en una razón válida que justificara acudir a la acción de
tutela por fuera de un plazo razonable. Inclusive se probó que no estuvo
privado de la libertad para el instante del desacuartelamiento, como lo afirmó
en su momento para justificar su inactividad en la realización de las
valoraciones médicas correspondientes[45].
Por todo lo anterior, concluyó la autoridad judicial que la interrupción del
proceso de Junta Médico Laboral de Retiro resultaba imputable al actor y, por
consiguiente, tal descuido constatado no podía remediarse a través del
mecanismo de amparo[46].
3.2. Esta decisión fue impugnada por el accionante,
quien solicitó revocar el fallo para, en su lugar, conceder la protección
constitucional deprecada[47].
Reiteró que las enfermedades que presenta son consecuencia directa del servicio
activo y que se han agravado con el paso del tiempo, de ahí la necesidad de que
se continúe con el proceso de evaluación médico laboral por parte de la Dirección
de Sanidad del Ejército, el cual, conforme a la jurisprudencia pacifica de la
Corte Constitucional, es una obligación ineludible a cargo de la Institución Castrense
que no prescribe y puede, por consiguiente, ser solicitado por el personal en
situación de desincorporación en cualquier tiempo. Explicó que por esta razón presentó,
con posterioridad a su desvinculación, diversos requerimientos para lograr la activación
de los servicios a cargo del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares y la
realización de la correspondiente Junta Médico Laboral, indispensable para
definir y valorar “las afectaciones que deben ser objeto de compensación”[48] así como su pérdida de
capacidad psicofísica[49].
3.3. La Sala Penal del Tribunal Superior de
Medellín -Antioquia- confirmó esta decisión, mediante providencia del 8 de
febrero de 2019. En su concepto, contrario a lo manifestado por el accionante,
para el momento del retiro y hasta la fecha de presentación del amparo el
ciudadano no permanecía privado de la libertad, luego no mediaba causa alguna
que justificara su actuar inoportuno para impulsar y culminar todo el trámite
de evaluación médico laboral pretendido. Además, se demostró que en su favor se
expidió una orden médica para valoración por el Área de Medicina Familiar la
cual no fue debidamente atendida por él, pese a que resultaba indispensable
para continuar con el proceso médico y “si bien elevó un derecho de petición
solicitando se realizara la Junta Médica de Retiro en este no explicó las
razones por las cuales había omitido ese deber que le asistía”[50]. Por este motivo, entendió
la autoridad judicial que se trataba de una omisión
atribuible al ciudadano, no subsanable por vía del mecanismo de amparo.
4. Actuaciones
surtidas en sede de revisión
4.1. La Sala Segunda de Revisión, a efectos
de adoptar una decisión informada en el asunto de la referencia, requirió, por
Auto del 20 de junio de 2019, al Ministerio de Defensa Nacional -Dirección de
Personal del Ejército Nacional-, a la Dirección de Sanidad del Ejército
Nacional y a la apoderada judicial del señor Jesús Albeiro Villada Giraldo para que suministraran determinada información[51]. A pesar del
requerimiento efectuado, las Entidades públicas no aportaron lo solicitado,
razón por la cual se hizo necesario insistir en el envío de la información, mediante
Auto del 9 de julio siguiente[52]. Como consecuencia de los elementos de juicio recaudados en esta
última oportunidad surgieron ciertas inquietudes probatorias, que merecían ser
aclaradas con el propósito de adoptar una determinación integral en la
solicitud de tutela. Por lo anterior, resultó preciso suspender los términos
del proceso objeto de estudio e insistir en el recaudo de mayor información, a
través de Auto del 29 de julio de 2019[53].
Tanto el extremo pasivo como activo de la solicitud de amparo aportaron al
trámite constitucional diversos elementos de prueba, los cuales serán
brevemente esbozados a continuación, ello sin perjuicio de que su contenido sea referido y analizado en detalle al momento de
resolverse el caso concreto.
4.2. Mediante escritos del 26 de junio y 6
de agosto de 2019[54],
la apoderada judicial del accionante informó que el señor Jesús Albeiro Villada
Giraldo fue retirado de la Institución Castrense por tener derecho a asignación
de retiro, en atención al tiempo de servicio cumplido, en diciembre del año
2104[55],
aclarando que para ese entonces no se encontraba privado de la libertad, como
erróneamente se indicó en el escrito de tutela[56].
Resaltó que la pretensión de amparo consiste en la realización concreta de la
Junta Médico Laboral de Retiro, la cual desde la fecha de su desincorporación
hasta la actualidad no se ha podido llevar a cabo, dado que nunca ha sido
convocado con ese propósito, pese a que se trata de una obligación legal a
cargo del Ejército Nacional. En concreto, indicó que el actor motu proprio
inició el trámite de definición de la situación médico laboral, diligenciando y
radicando la correspondiente ficha médica unificada en el año 2015, en
tanto primera etapa del procedimiento.
Posteriormente, y según la información
suministrada por el Área de Medicina Laboral de la Dirección de Sanidad, en el
año 2016, le fue calificada la ficha y se expidió un concepto para que fuera
valorado por el Área de Medicina Familiar, el cual nunca fue puesto en su
efectivo conocimiento, de lo contrario “hubiese gestionado la realización
del [mismo]”[57];
aunado a que para el momento en que “presuntamente se expidió, [ya] tenía
los servicios médicos inactivos”[58].
Ello, en la medida en que la activación de los servicios para la realización de
los conceptos emitidos por los especialistas, en el marco del trámite de Junta
Médica de Retiro, solo se realiza por periodos de 30, 60 o 90 días, según el
criterio de Sanidad Militar, al cabo de los cuales expira la activación
correspondiente. En virtud de esta situación, esto es, ante la no continuación
del trámite de junta, procedió a recopilar su historial clínico ante dos
hospitales ubicados en Arauca y Antioquia -para contar con suficientes
evidencias de su real estado de salud- y solicitó, mediante derechos de
petición de los años 2017 y 2018, continuar con el trámite iniciado y convocar
a la respectiva Junta Médico Laboral. En la última respuesta brindada, el 3 de
julio de 2018, le indicaron que el procedimiento de Junta de Retiro estaba
sujeta a un término de prescripción que ya había operado en su caso, lo que
tornaba inviable su práctica actual.
Finalmente, adujo que el accionante requería
con urgencia la culminación del proceso de Junta Médico Laboral de Retiro y que
se procediera, por consiguiente, con la calificación de su pérdida de capacidad
laboral “ya que es la única forma en que [pueden] determinarse
las garantías a las que tiene derecho quien sufre tal pérdida”[59]. Pese a lo anterior,
la Dirección de Sanidad ha dilatado injustificadamente su práctica, la cual
debe adelantarse en un periodo legal que no puede exceder de 90 días[60]. Para sustentar esta
argumentación, el extremo activo de la solicitud de amparo aportó al proceso copia
de la historia clínica del señor Jesús Albeiro, poniendo en evidencia la
presencia de algunos padecimientos que tuvieron lugar durante la prestación de
su servicio activo.
4.3. Por medio de escritos del 18 de julio
de 2019 se pronunció la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional[61]. Destacó que se “dio
inicio al trámite de Junta Médico Laboral, iniciando por el diligenciamiento de
la ficha médica [el 12 de marzo de 2015], calificación de la misma [el
1 de abril siguiente] y expedición de órdenes médicas [el 12 de mayo de
2016], a fin de que al accionante [se le] definiera su situación
médico laboral”[62].
En concreto, se emitió orden de autorización para que fuera valorado por el
Área de Medicina Familiar, la cual recibió personalmente el usuario según el
pantallazo de la información presente en el sistema de la Entidad que advierte
“Descripción orden: recibe titular”[63].
Pese a ello, el ciudadano no agotó gestión alguna y optó, en su lugar, por no
continuar el trámite de valoración correspondiente sin aducir ninguna justificación,
configurándose así el supuesto de abandono de tratamiento previsto en el
artículo 35 del Decreto Ley 1796 de 2000. Advirtió el Ente público que (i) el
proceso de Junta Médica era responsabilidad exclusiva del personal en situación
de desincorporación, quien debía requerir por su propia cuenta la atención
pertinente ante los dispensarios o establecimientos de sanidad, así como
asistir a las citas que le fueran programadas para practicarse los respectivos
exámenes; (ii) la Institución Castrense no estaba llamada a requerir o conminar
a los retirados para su realización pues el proceso, como era de su
conocimiento, estaba sujeto a un término legal de prescripción bajo lo
dispuesto en los artículos 8 y 47 del decreto previamente mencionado. Finalmente,
expresó que (iii) al ser una entidad administrativa y no asistencial, carecía
de conocimiento en torno a si al momento del retiro el señor Villada Giraldo se
encontraba incurso en algún tratamiento médico dado que únicamente contaba con
información relativa a los trámites y expedientes médico laborales, como el del
accionante, y advirtió que no era de su competencia indicar cuál había sido el
trámite adelantado para proceder con la desvinculación del soldado profesional
pues ello le correspondía a la Dirección de Personal del Ejército Nacional, a
quien se le corrió traslado del asunto, el 18 de julio de 2019[64].
4.4. Mediante escrito del 22 de julio de
2019, la Dirección de Personal del Ejército Nacional emitió pronunciamiento sobre
la acción de tutela indicando que el soldado profesional presentó novedad
fiscal de retiro del servicio activo con la Institución Castrense de fecha 31
de diciembre de 2014 el cual se produjo mediante Orden Administrativa de
Personal No. 2515 del 26 de diciembre de 2014, tras configurarse la causal
relativa a “tener derecho a pensión”[65].
Lo anterior, en los términos de los artículos 7[66], 8[67] y 16[68] del Decreto Ley 1793
de 2000[69].
Añadió que, de acuerdo al Sistema de Información de Talento Humano, se encontró
que al peticionario se le adelantó un proceso penal en el Juzgado Primero Penal
del Circuito de Saravena -Arauca- por el punible de homicidio agravado,
circunstancia que lo llevó a permanecer privado de la libertad durante
aproximadamente 2 años y 10 días los cuales se cumplieron en mayo del año 2011[70], es decir con
anterioridad a su desacuartelamiento.
iI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
Esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de
tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86, inciso 3, y 241, numeral 9, de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de
1991.
2. Problema
jurídico y análisis de procedencia de la acción de tutela
2.1. El debate
constitucional que debe resolver la Sala parte de la reclamación del actor
tendiente a que se finalice el proceso de valoración médico laboral, tras su
retiro del servicio activo en el Ejército Nacional, con la convocatoria de una
Junta Médico Laboral, interrumpido, en su concepto, por razones no imputables a
él. Por su parte, la demandada -Dirección de Sanidad- ha afirmado a lo largo
del trámite constitucional, que, aunque el accionante sí inició el trámite
dirigido a obtener lo que ahora reclama, desatendió sus obligaciones y, por lo
tanto, la interrupción, que no es imputable a su actuación, permitió la configuración
del fenómeno prescriptivo del derecho. Aspectos fundamentales en esta
verificación lo constituyen: (i) la constatación de la diligencia de las partes
en el citado trámite, especialmente, en relación con el momento en el que la Entidad
expidió el concepto médico para valoración por la especialidad de Medicina
Familiar y su debida notificación, y (ii) la viabilidad, o no, frente a este
tipo de reclamaciones de que opere la prescripción.
En atención a
la situación fáctica expuesta y a los elementos de juicio obrantes en el
proceso, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional debe
determinar, en primer lugar, si la acción de tutela cumple con los requisitos
formales de procedencia. De superarse dicho análisis, deberá resolver el
siguiente problema jurídico: ¿las autoridades accionadas vulneraron
los derechos fundamentales al debido proceso y la seguridad social del señor
Jesús Albeiro Villada Giraldo al no continuar con el trámite de la Junta Médico
Laboral de Retiro, por haber abandonado el interesado, presuntamente, el
procedimiento médico y, además, configurarse en su caso el fenómeno
prescriptivo del derecho?
2.2. Verificación del cumplimiento de los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto
De acuerdo con lo establecido en la Constitución Política,
el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, los requisitos de
procedencia de la acción de tutela son: (i) legitimación por activa, la
solicitud puede ser ejercida por todas las personas cuyos derechos
fundamentales se encuentren vulnerados o amenazados. Aquellas podrán actuar por
sí mismas o por conducto de un tercero que intervenga en su nombre[71]; (ii) legitimación
por pasiva, el amparo procede contra las acciones u omisiones de las autoridades
públicas y, excepcionalmente, de particulares; (iii) subsidiariedad, la
acción de tutela resulta procedente cuando no existen otros mecanismos de
defensa judicial disponibles, cuando los mecanismos disponibles no resultan
idóneos o eficaces a la luz de las circunstancias del caso concreto o, cuando
aun siéndolo, se requiere evitar la consumación de un perjuicio irremediable,
en cuyo caso se emplea la acción como mecanismo transitorio[72]; e (iv) inmediatez,
no puede transcurrir un tiempo excesivo, irrazonable o injustificado entre la
actuación u omisión y el uso efectivo del amparo[73].
2.2.1. En el
presente asunto la solicitud de amparo es procedente, por cuanto: (i) fue
instaurada por la señora Francy Elena Muñoz Betancur, en calidad de apoderada judicial
del señor Jesús Albeiro Villada Giraldo, conforme se desprende de las pruebas
aportadas al proceso[74],
y se dirige contra las entidades públicas que presuntamente vulneraron los
derechos fundamentales invocados por la parte accionante y que tendrían competencia
para actuar, de constatarse dicha violación[75], concluyéndose que se configuran los requisitos de legitimación en
la causa por activa y por pasiva.
También se
satisface la exigencia de la subsidiariedad (ii), por los siguientes motivos.
En principio podría sostenerse que el accionante cuenta con el medio de control
de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la respuesta
emitida por la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, que le indicó que la
realización de la Junta Médico Laboral Militar de Retiro había prescrito. Para
la Sala dicho pronunciamiento tendría la virtualidad de ser considerado como un
acto administrativo de carácter definitivo, puesto que resolvió una situación o
posición de derecho concreta, de acuerdo con lo señalado en el artículo 43 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[76]. Por lo mismo tal actuación sería susceptible del control de
legalidad a través de dicho mecanismo de defensa, idóneo y eficaz, disponible
en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ante la que es posible solicitar, incluso antes de la
admisión de la demanda, la adopción de medidas cautelares con el fin de
proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad
de la sentencia. No obstante, en razón a las circunstancias puntuales del caso
concreto, la posibilidad de emplear dicho instrumento judicial no tendría
prosperidad alguna en esta oportunidad, en atención a las consideraciones que
se expondrán a continuación.
Está acreditado en el proceso que, el 30 de junio de 2017, el
peticionario solicitó ante la Entidad accionada la práctica de la Junta Médico
Laboral de Retiro y la consecuente activación de los servicios asistenciales,
requerimiento frente al cual no se emitió ningún pronunciamiento. Al año
siguiente, a través de escrito del 13 de febrero de 2018, presentó una nueva
petición en la que advirtió que  (i) no había recibido ninguna respuesta a su
primer requerimiento, presentado casi ocho meses atrás y (ii) reiteró su
intención de que se adelantara la respectiva Junta Militar. Ante tal solicitud,
la Dirección de Sanidad emitió una primera respuesta, el 19 de mayo de 2018, es
decir más de 3 meses después de la radicación del pedimento, en la cual sin
resolverse de fondo el cuestionamiento invocado se le informó al interesado que
debía aportar poder especial con el propósito de que su apoderada judicial
pudiera tramitar solicitudes, como la presente, a su nombre. Subsanado lo
anterior, el Ente demandado se pronunció sobre el asunto, mediante documento
del 3 de julio de 2018, esto es 4 meses después de la presentación del último
requerimiento, mencionando únicamente la inviabilidad de adelantar el trámite
médico laboral bajo el argumento de la prescriptibilidad, pero sin ahondar con
claridad en las razones que sustentaban tal posición jurídica, es decir, sin
formular argumentos serios, consistentes y de fondo que le permitieran al actor
conocer con suficiencia la postura de la Entidad.
A partir lo advertido, se desprende que el señor Villada Giraldo
desplegó ciertas actuaciones que validaron su diligencia en la satisfacción del
requerimiento incoado y principalmente su intención de comprender cuál era el
proceder a seguir para la prosperidad efectiva de sus pretensiones, conforme
las directrices del Ejército Nacional. Sin embargo, la Entidad accionada,
además, de no contestarle en oportunidad las peticiones por él instauradas con
ese propósito se abstuvo de explicarle en forma concreta y precisa las razones
por las cuales en su caso era aplicable un término legal de prescripción para
llevar a cabo la Junta Médico Laboral de Retiro, exponiendo simplemente
manifestaciones escuetas encaminadas a sustentar la negativa impartida. En
virtud de lo ocurrido, para la Sala es evidente que la ausencia de un
pronunciamiento debidamente motivado implicó necesariamente que el ciudadano no
tuviera pleno conocimiento de los argumentos que, a juicio, del Ejército
Nacional impidieron la materialización plena de sus aspiraciones, surgiendo
consecuentemente para él una dificultad sustancial frente al ejercicio adecuado
de sus derechos al debido proceso, defensa y contradicción, mediante una
oposición plausible a los planteamientos formulados por el Cuerpo Oficial. Es
decir, la carencia de elementos de juicio objetivamente controvertibles generó
un obstáculo determinante para que el actor replicara judicialmente o demandara
eficazmente la legalidad del acto administrativo contentivo de la determinación
contraria a sus intereses por la vía ordinaría y que, en razón a ello, acudiera
directamente al mecanismo de amparo. Bajo estas condiciones, no resulta dable
predicar la posibilidad de agotamiento del medio de control para que el
peticionario debata correctamente aquello que encontró opuesto a sus
pretensiones, en virtud de la inexistencia de motivos que puedan ser objeto
material presente de cuestionamiento, en sede contencioso administrativa.
En estos términos, es evidente que el actor se enfrenta a un escenario
de frustración frente a la realización oportuna de todo
el proceso de valoración médico laboral. Este transcurso prolongado de tiempo actualmente
dificulta la definición de su situación médica teniendo en cuenta que cada vez
se hace más lejano el momento de la prestación del servicio, respecto de su
estado clínico actual, lo que podría conducir a la imposición de barreras
administrativas adicionales para proceder con la evaluación de su salud, afectada, según lo afirmó, por diversos padecimientos, inclusive de
naturaleza psiquiátrica, que asegura haber adquirido en el tiempo de
pertenencia a las filas. Ante
este contexto, el accionante resalta la urgencia de
gestionar oportunamente y sin más dificultades institucionales dicho trámite,
el cual comprende la garantía de una prestación asistencial autónoma y distinta
al servicio médico general que recibe una persona con derecho a asignación de
retiro, como sucede en este caso por su desincorporación del Cuerpo Oficial Castrense.
En concreto, resalta la importancia de continuar con el procedimiento enunciado
en virtud del cual se asegura una prestación del servicio de salud
especializado atendiendo al estado médico presente al momento del retiro de las
filas, con un deterioro que tuvo probablemente como causa la incorporación
efectiva a ellas. En este escenario se propende fundamentalmente por (i) la
recuperación integral y definitiva del paciente frente a las secuelas
psicofísicas que su vinculación con la Fuerza Pública le pudieron ocasionar y,
de no ser ello posible, (ii) la convocatoria a una Junta Médico Laboral,
instancia que determina la procedencia o el efecto probable de reconocimientos
prestacionales.
Esta aproximación
del asunto permite concluir válidamente que lo que, en últimas, se cuestiona en
esta ocasión es un presunto incumplimiento de un mandato legal por parte del Ministerio
de Defensa, a través de sus autoridades competentes, frente a lo cual no se
encuentra otro recurso judicial distinto al mecanismo de amparo tendiente a
analizar y evaluar la legitimidad constitucional de dicha circunstancia. En
este sentido, por ejemplo, debe descartarse de plano e igualmente la acción de
cumplimiento, que puede interponerse por regla general en cualquier tiempo,
dado que prevé una regla expresa de improcedencia en aquellos casos en los que
está de por medio la satisfacción de un derecho fundamental[77], como ocurre con el debido proceso y la seguridad social en este
caso. En otras palabras, aquél medio no resulta procedente en los eventos en
los que, como el presente, la posible inactividad de la administración, como se
alega, resulta ser la causa directa de la vulneración de garantías básicas
tutelables. Bajo estas condiciones, se vislumbra la
presencia de una posible omisión estatal relacionada directamente con la
dilación en el esclarecimiento y determinación del estado de una persona en
condición de definición médico laboral, siendo la acción de tutela el mecanismo
con la idoneidad y eficacia para valorar y resolver adecuadamente el debate
planteado.
Por último, la
acción de tutela goza del requisito de inmediatez (iii), en razón a lo
siguiente. En el presente asunto, el accionante aduce que, desde la decisión discrecional
de retiro del año 2014 y hasta la fecha, el Ejército Nacional se ha abstenido
de cumplir con la obligación legal de tramitar hasta su culminación el
procedimiento de la Junta Médico Laboral de Retiro. Dicha omisiva, en su
criterio, ha generado que se enfrente a un escenario de incertidumbre en
relación con el tratamiento particular y especializado frente a los
padecimientos presuntamente adquiridos en el servicio, la definición de su
pérdida de capacidad laboral y, especialmente, del reconocimiento y pago de
prestaciones económicas en su beneficio que le permitan asegurar condiciones materiales
dignas de existencia. A fin de mitigar esta situación, explicó concretamente que
ante el silencio de la Entidad accionada adelantó diligentemente actuaciones de
requerimiento, algunas de las cuales no fueron desmentidas por la Dirección de
Sanidad a lo largo del trámite constitucional, en concreto, el despliegue de
llamadas telefónicas y acercamientos personales a las instalaciones del Ente
público, y otras que están debidamente acreditadas en el proceso. Así,
solicitó, en repetidas ocasiones, ante la Dirección de Sanidad la práctica de
la Junta, a través de la activación de los servicios médicos correspondientes, bajo
la lógica de que esta podía ser requerida en cualquier tiempo. En particular,
radicó, por lo menos, dos derechos de petición de fecha 30 de junio de 2017 y
13 de febrero de 2018 sin obtener resultado favorable. La respuesta más
reciente la recibió mediante escrito del 3 de julio de 2018, en la cual se le
indicó que el proceso de Junta Médica de Retiro está sujeto a un término de
prescripción que ya operó en su caso, lo que explicó la inviabilidad del
requerimiento. Ante este panorama, el 26 de septiembre de 2018, es decir a menos
de 3 meses de la última negativa, el actor acudió al mecanismo constitucional
entendiendo que la negligencia de la Entidad accionada frente al cumplimiento
de un deber a su cargo ha frustrado la garantía de sus derechos fundamentales,
los que considera son objeto de vulneración presente. Inclusive, para evitar
que ello continuara ocurriendo, después de incoar el amparo, insistió ante el
Ente accionado en la materialización de sus pretensiones[78]. En estas condiciones,
es posible concluir que la solicitud de tutela formulada por el actor debe
considerarse, en esta instancia, oportuna, a fin de que el juez constitucional
intervenga para zanjar, con carácter definitivo, la controversia suscitada.
2.3. En este contexto, encuentra la Sala superado el
análisis de procedibilidad. En consecuencia, el asunto se estudiará de fondo,
por lo cual se pasará a resolver el problema jurídico planteado en esta
oportunidad.
3.
Análisis de la jurisprudencia constitucional sobre la materia y solución
del caso concreto
3.1. El trámite
de la Junta Médico Laboral de Retiro y su importancia para la garantía efectiva
de los derechos fundamentales al debido proceso y la seguridad social
3.1.1. La jurisprudencia constitucional ha reconocido expresamente que
la Fuerza Pública integrada por la Policía Nacional y las Fuerzas Militares
(Armada, Fuerza Aérea y Ejército Nacional) tiene un deber especial de
protección y de cuidado tanto con el personal incorporado a las filas como con
quienes son separados o se apartan de la prestación del servicio activo. Tal mandato debe
ser entendido en virtud de los principios de dignidad humana y de solidaridad,
imperantes en un Estado social y democrático de derecho[79].
Ello por cuanto resulta reprochable que quienes han
dedicado su vida a la defensa de la soberanía, la independencia, la
integridad del territorio nacional y del orden constitucional así como al
mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas (artículos 217 y 218 Superior) vean en el Estado una
respuesta negativa de abandono y exclusión cuando se produce su retiro de la
Fuerza Pública. Esto adquiere particular relevancia sobretodo porque dichos
sujetos ingresan a prestar sus servicios en
óptimas condiciones pero ocurre que su capacidad productiva resulta, en algunas
ocasiones, menguada como consecuencia de afecciones o lesiones adquiridas en el
desarrollo propio de las funciones asignadas que, en todo caso, pueden persistir
para el momento de la desvinculación y pueden poner en riesgo su salud, integridad personal
e incluso su digna subsistencia de no prestarse la atención correspondiente en
forma oportuna[80]. El inmenso compromiso que asume la Fuerza Pública en el cumplimiento de
fines esenciales (artículo 2 Superior) supone, inclusive, que los miembros de
los Entes Militares y de Policía se expongan a grandes riesgos, comprometiendo
hasta su vida misma y, por tanto, es al Estado, a través de todas sus
instituciones y funcionarios, a quien le asiste el deber de protegerlos
integralmente, brindándoles la asistencia y el apoyo que resulte necesario
cuando se enfrentan al advenimiento de circunstancias que los ubican en una
posición desventajosa respecto de la generalidad de personas[81].
3.1.2. Este deber
especial de protección a cargo del Estado se traduce, entre otros, en la
necesidad de valorar y definir la situación médico laboral del personal en
situación de desacuartelamiento. Con ese propósito, el Decreto Ley 1796 de 2000[82] previó el denominado
trámite de Junta Médico Laboral de Retiro. Para dar inicio a dicho
procedimiento lo primero que debe realizarse es un examen rutinario de
retiro -que debe adelantarse con la misma rigurosidad contemplada para el
previsto al momento del ingreso-[83]
y cuyo fundamento legal se encuentra expresamente previsto en el artículo 8 del
citado cuerpo normativo[84].
Su importancia radica en que, a través de dicho
examen y con independencia de la causa que dio origen al retiro de las filas[85], se
valora principalmente, de manera objetiva e integral, el estado de salud
psicofísico del personal saliente y se determina si su condición clínica
presente es consecuencia directa del ejercicio propio de las funciones
asignadas, las que, por demás, están sujetas a riesgos especiales. Con base en
los resultados obtenidos puede posteriormente determinarse si “les asisten
otros derechos, tales como indemnizatorios, pensionales e incluso la [prestación
o] continuación de la prestación del servicio médico después de la
desvinculación”[86].
Así, su práctica resulta determinante para definir cualquier futura relación o
responsabilidad que la Institución Policial o Militar pueda tener con el
personal retirado, por lo que el examen no debe estar sometido a un término de
prescripción pues, de un lado, no existe una previsión que así lo establezca y,
del otro, se trata de un derecho que tienen todos los funcionarios de la Fuerza
Pública, en condición de desacuartelamiento, orientado
a asegurar que puedan reintegrarse a la vida civil en las óptimas condiciones
de salud en las que ingresaron a la prestación del servicio[87].
Bajo estas circunstancias, se ha
considerado que el examen tiene carácter definitivo para todos los efectos
legales y su práctica es obligatoria en todos los eventos; por lo tanto, de
acuerdo con la ley, debe adelantarse a cargo y bajo la
responsabilidad de las autoridades que integran el
Sistema de Salud de la Fuerza Pública, dentro de los 2 meses siguientes al acto administrativo que produce
la correspondiente novedad[88].
Con todo, cuando sin causa justificada el retirado no se presentare dentro del
término establecido, el examen deberá practicarse, por cuenta del interesado,
en los Establecimientos de Sanidad Militar o de Policía, según sea el caso[89]. En estas condiciones,
“si no se realiza el examen de retiro [dentro del plazo inicialmente estipulado] esta
obligación subsiste por lo cual debe practicarse [cuando] lo solicite el
exintegrante de las Fuerzas Militares [o de la Policía Nacional]”[90]. Entendiendo
lo anterior, esta Corporación ha indicado que no es constitucionalmente
admisible la omisión respecto de su realización, ni siquiera bajo el argumento
de que la desvinculación del individuo fue voluntaria, pues se trata de una
obligación cierta y definida a cargo del Cuerpo Oficial y una garantía en favor
de todo el personal en situación de retiro[91].
No existe una previsión específica que establezca que el examen médico de
egreso se encuentra sujeto a un término de prescripción, tal como se deriva de
una interpretación objetiva del artículo 8 del Decreto 1796 de 2000. Esto
implica que el mismo podría ser solicitado en cualquier tiempo, aproximación
que, en todo caso, debe entenderse bajo la óptica de que tendrá que llevarse a
cabo dentro de un término razonable, según las circunstancias particulares de
cada caso  y, en consecuencia, si del resultado arrojado “se colige que el
exmilitar [o ex policía] desarrolló una enfermedad durante o con ocasión
del servicio prestado, se [les] debe garantizar la continuidad en la
prestación del servicio médico, así como remitirlos a la Junta Médica Laboral [correspondiente]
para que establezca su porcentaje de pérdida de capacidad laboral, de manera
que se determine si [tienen] derecho al reconocimiento [de prestaciones
económicas]”[92].
3.1.3. La Junta Médico Laboral es un
organismo, como su nombre lo indica, de naturaleza médico laboral Militar y de
Policía[93],
encargada prevalentemente de (i) valorar y registrar
las secuelas definitivas de las lesiones o afecciones diagnosticadas; (ii) clasificar
el tipo de incapacidad psicofísica y aptitud para el servicio activo, pudiendo
recomendar la reubicación laboral cuando así lo amerite; (iii) determinar la
disminución de la capacidad psicofísica[94];
(iv) calificar la enfermedad según sea profesional o común; (v) registrar la
imputabilidad al servicio de acuerdo con el Informe Administrativo por
Lesiones; (vi) fijar los correspondientes índices de lesión si hubiere lugar a
ello y (vii) las demás que le sean asignadas por Ley o reglamento[95]. Para la
materialización de las funciones mencionadas, el orden jurídico contempló algunos
presupuestos específicos que originan la convocatoria de la Junta Médico
Laboral, advirtiendo que esta se llevará a cabo en los siguientes casos: (i) cuando
en la práctica de un examen de capacidad psicofísica se encuentren lesiones o
afecciones que disminuyan la capacidad laboral[96];
(ii) cuando exista un Informe Administrativo por Lesiones[97]; (iii) cuando la
incapacidad sea igual o superior a tres meses, continuos o discontinuos, en un año
contado a partir de la fecha de expedición de la primera excusa de servicio
total; (iv) cuando existan patologías que así lo ameriten y (v) por solicitud
del afectado[98].
La convocatoria de la Junta Médico Laboral está sujeta a un procedimiento previamente
establecido en el ordenamiento jurídico que busca, de un lado, adoptar una
decisión informada en el asunto puesto a su conocimiento y, del otro, preservar
las garantías propias del debido proceso de quienes acuden a ella. En atención
al caso materia de debate, la Sala explicará brevemente el trámite a seguir en
tratándose específicamente de las Fuerzas Militares, particularmente del
Ejército Nacional[99].
3.1.3.1. El proceso de valoración por la
autoridad laboral competente debe atender determinadas etapas. Así, para
provocar su realización es indispensable que la persona interesada proceda con
el diligenciamiento de una ficha médica unificada de aptitud
psicofísica, actuación que debe adelantar en el Establecimiento de Sanidad
Militar correspondiente a cuyo cargo queda la custodia de la misma. La
elaboración de esta ficha está soportada en el resultado de la atención previa
de citas médicas por las áreas de medicina general, audiología,
audiometría, odontología, fonoaudiología, optometría, psicología, laboratorio
clínico (parcial de orina, serología, cuadro hemático), entre otras
especialidades. Verificado ello, el usuario debe radicar la respectiva ficha
ante la Sección de Medicina Laboral de la Dirección de Sanidad del Ejército
Nacional y consecuentemente se procede a su calificación por el equipo
evaluador de Medicina Laboral. Esta calificación puede desencadenar
en la emisión de conceptos médicos por parte de los especialistas. Los
Establecimientos de Sanidad Militar son los encargados de garantizar la
prestación de los servicios de salud mediante la asignación de las citas
correspondientes en las especialidades requeridas para lograr la
materialización efectiva de los conceptos proferidos. Esta fase del proceso se
orienta a la recuperación integral del personal, lo cual implica que en muchos
casos la emisión de los conceptos médicos, que deben ser definitivos y no
parciales, puede tardar mientras el paciente se recupera, aspecto que también
puede complejizarse si dependiendo de la dolencia, se requieren exámenes,
cirugías o remisiones, o en razón a la disponibilidad de citas para tratar el respectivo
padecimiento.
La orden o las órdenes de autorización para
la práctica de los conceptos referidos deben ser puestas en efectivo
conocimiento del interesado, siendo su deber proceder a su reclamación en la
Oficina de Medicina Laboral en el Comando de Personal o en la Divisionaria de
Medicina Laboral. En todo caso, una vez recibidos los conceptos médicos
definitivos que determinen las secuelas permanentes, la convocatoria de la
Junta Medico Laboral Militar se deberá realizar a más tardar dentro de los
noventa días siguientes, buscando asegurar la continuidad del proceso. Será
expresamente autorizada por el Director de Sanidad bien sea por solicitud de
Medicina Laboral o por orden judicial. En ningún caso se tramitarán solicitudes
de Junta Médico Laboral presentadas por personal o entidades distintas a las
enunciadas[100].
La Junta Médico Laboral debidamente conformada puede hacer uso de diversos
elementos de juicio o “soportes” documentales, a fin de adoptar una
decisión integral[101].
Así, por ejemplo, puede contar con: (i) la ficha médica de aptitud psicofísica;
(ii) el concepto médico emitido por el especialista respectivo que especifique
el diagnóstico, evolución, tratamiento realizado y secuelas de las lesiones o
afecciones que presente el interesado; (iii) el expediente médico laboral que reposa
en la respectiva Dirección de Sanidad; (iv) los exámenes paraclínicos
adicionales que considere necesario realizar y (v) el Informe Administrativo
por Lesiones Personales[102].
Estará integrada por tres médicos de planta
de la Dirección de Sanidad, de los cuales uno será representante de Medicina
Laboral y cuando el caso lo requiera, podrá asesorarse por médicos
especialistas o demás profesionales que considere necesarios[103]. Se efectuará, por
regla general, con presencia del interesado. Si este deja de asistir, sin justa
causa, en dos oportunidades a las citaciones que se le hayan efectuado para que
se lleve a cabo, se realizará sin su presencia y con base en los documentos
existentes[104].
Las decisiones allí adoptadas, las cuales deben ser tomadas por la mayoría de
los votos de sus integrantes[105],
notificadas en debida forma y plasmadas en “Actas de Junta Médico Laboral”,
pueden ser objeto de reclamaciones. La competencia para dirimirlas está en
cabeza del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar, autoridad que,
en última instancia, tiene la atribución de ratificar, modificar o revocar las
determinaciones inicialmente impartidas[106].
En todo caso, las decisiones del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar
son irrevocables y obligatorias y contra ellas sólo proceden las acciones
jurisdiccionales[107].
En particular, la regla es que las “[a]ctas expedidas por la Junta-Médico
Laboral Militar o el Tribunal de Revisión son actos administrativos de carácter
particular, [que] pueden ser objeto de los recursos de la vía
gubernativa, [es posible] solicitar [su] revocatoria directa [y
su] legalidad puede ser desatada al interior de la jurisdicción contencioso
administrativa, por medio de la nulidad y restablecimiento del derecho”[108] para que esta
instancia establezca, de manera definitiva, si se ajustan al ordenamiento
constitucional vigente.
3.1.4. En atención a las
consideraciones expuestas, la jurisprudencia constitucional ha entendido que es precisamente en virtud de los efectos relevantes que supone la
realización del trámite de Junta Médico Laboral Militar o de Policía y
eventualmente del proceso ante Tribunal Médico Laboral, “que además de
instituirse como una obligación en cabeza de las entidades responsables y un
derecho de todos los trabajadores y dado el caso [de] miembros [y ex
miembros] de la fuerza pública, es siempre una actuación completamente
reglada por lo cual no podrá llevarse a cabo con elementos diferentes a los
legalmente establecidos para estos efectos, cumpliendo estrictamente con lo
señalado en la normatividad [aplicable], para que la decisión adoptada
no solo tenga legitimidad sino que pueda producir efectivamente todos los
efectos que está llamada a ocasionar”[109].
En estas condiciones, si una persona ha acreditado
todas las exigencias necesarias para que las autoridades competentes examinen
su situación médico laboral y determinen, a partir de allí, su porcentaje de
pérdida de capacidad psicofísica, y eventualmente si tiene o no derecho a alguna prestación económica, la Junta Médica respectiva deberá programarse sin mayor dilación cuando así lo solicite el miembro retirado o
activo de la Fuerza Pública, en un plazo máximo
siguiente de noventa días y, especialmente, ello debe ocurrir “sin la
creación de barreras administrativas adicionales o dilaciones injustificadas en
el tiempo que pueden configurar vulneraciones a diferentes derechos
fundamentales, por lo que no serán de recibo excusas no imputables a los
pacientes ni a sus familiares, [por ejemplo cuando se demuestra que] la
demora [en su convocatoria] no resulta [atribuible] al
peticionario”[110].
Bajo las premisas enunciadas, esta Corporación ha indicado que la regla
de decisión en la materia es que, conforme a los
postulados del debido proceso (artículo 29 C.P.), los miembros y ex miembros de
las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional gozan del derecho fundamental a
recurrir ante las autoridades médico laborales militares y de policía con el
fin de que éstas evalúen y definan aquellas situaciones que, afirman, afectan
su estado de salud[111].
Correlativo a esta prerrogativa, surge el deber de las autoridades correspondientes
de informarles acerca de la existencia de las instancias y procedimientos previamente
establecidos para el efecto, respetar el trámite reglado dispuesto en la
normatividad vigente así como facilitarles a los interesados el acceso efectivo
al mismo[112].
En concreto, y en
atención a las particularidades del presente asunto, “es claro que el Ejército Nacional está en la
obligación de realizar la Junta Médico Laboral en los casos en que, al
realizarse el examen de retiro, se determine que el soldado presenta una
disminución psicofísica o cuando éste así lo solicite, a fin de que sea esta
autoridad quien defina –de conformidad con el marco normativo que la rige– cuál
es el grado o nivel de disminución de la capacidad psicofísica que se presenta,
atendiendo a la gravedad y al origen de la lesión o enfermedad, con miras a
determinar si al
interesado le asiste o no derecho a alguna prestación económica”[113].
3.2. La
Dirección de Sanidad del Ejército Nacional
vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social del
señor Jesús Albeiro Villada Giraldo al no darle continuidad y al no finalizar adecuadamente
el trámite de Junta Médico Laboral de Retiro
3.2.1. El
señor Jesús Albeiro Villada Giraldo acudió al mecanismo de amparo invocando la
protección de sus derechos fundamentales a la vida, salud, integridad personal,
dignidad humana y debido proceso dado que, con posterioridad a su desvinculación
del Ejército Nacional, no se le dio continuidad al proceso de Junta Médico
Laboral de Retiro que inició para definir su pérdida de capacidad laboral por
haber adquirido enfermedades durante la prestación del servicio activo y, por
ende, para establecer tratamientos médicos especializados y, en últimas, el
reconocimiento de prestaciones económicas. En concreto, adujo que durante su
incorporación en las filas sufrió de paludismo en múltiples ocasiones,
patología que afectó gravemente su estado clínico. Así mismo, presentó una
dolencia denominada varicocele bilateral, por lo que fue sometido al
procedimiento médico conocido como varicocelectomia, y tuvo un accidente
de tránsito en un vehículo mientras se desplazaba hacia el municipio de
Tierralta en el Departamento de Córdoba que le generó limitaciones en su
movilización ordinaria, circunstancia que lo obligó a consultar al Dispensario
Médico de la Institución Castrense donde le ordenaron la realización de algunas
sesiones de fisioterapia[114].
Igualmente, aseguró que, producto del servicio prestado, a la fecha, presenta diabetes,
pérdida auditiva y de la visión, constantes pesadillas, insomnio, dolor
constante en los talones debido al calzado utilizado durante el tiempo que cumplió
funciones al servicio del orden público junto con una enfermedad llamada
juanetes, así como algunos padecimientos psiquiátricos[115]. Ante el contexto
descrito, explicó que su pretensión principal en sede de tutela consiste en la
realización de la Junta Médico Laboral de Retiro, mediante una valoración
integral, la cual, en su concepto, no se ha llevado a cabo desde su
desincorporación hasta la actualidad dado que “los servicios médicos solo se
activan por un periodo de tres meses y nunca [hay] agenda de cita, no
hay disponibilidad o no hay presupuesto para las órdenes”[116].
3.2.2. De
conformidad con los hechos narrados en la acción de tutela - corroborados con
las pruebas aportadas al proceso- y siguiendo de cerca las consideraciones
previamente esbozadas, se tiene que en el presente asunto se acreditan los
requisitos jurisprudencialmente establecidos para garantizar la protección de
los derechos fundamentales del accionante, conforme a lo siguiente.
El señor
Villada Giraldo ingresó al Ejército Nacional el 10 de noviembre de 1992, en
calidad de soldado regular y más adelante, el 4 de julio de 1994, adquirió la
calidad de soldado profesional[117].
De acuerdo con la Dirección de Personal del Ejército Nacional, mediante Orden
Administrativa No. 2515 del 26 de diciembre de 2014 se dispuso su retiro del
servicio activo, circunstancia que se hizo efectiva el 31 de diciembre
siguiente en atención a la configuración de la causal de desincorporación
consistente en “tener derecho a pensión”[118]. Lo anterior, en los
términos de los artículos 7[119],
8[120]
y 16[121]
del Decreto Ley 1793 de 2000[122].
Producido su desacuartelamiento de la Institución Castrense, y de acuerdo con
la información prevista en el Sistema Integrado de Medicina Laboral (SIMIL) de
la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, el peticionario dio inicio al
trámite de Junta Médico Laboral de Retiro, evidenciándose en su caso ficha
médica unificada debidamente diligenciada, el 12 de marzo de 2015, y
calificada, el 1 de abril siguiente, a través de la cual los galenos de
medicina laboral emitieron concepto médico para que fuera valorado por la
especialidad de Medicina Familiar[123].
Posteriormente, el 12 de mayo de 2016, se expidió la orden de autorización para
la práctica del citado concepto identificado con el número 448376. A partir de
este último acontecimiento es que se desencadena una controversia probatoria
entre los extremos procesales, directamente relacionada con la verificación de (i)
la valoración de la oportunidad respecto de la orden para la realización del concepto
médico emitido por parte del Área de Medicina Laboral; (ii) su adecuada
notificación y (iii) las implicaciones de la no realización del concepto en
términos de prescripción del derecho a convocar una Junta Médico Laboral.
Según lo
indicado por la Entidad accionada, que no se refirió al tiempo transcurrido para
la expedición de la orden de autorización, a fin de atender la valoración
médica, dicho documento fue entregado personalmente al ciudadano, conforme el
pantallazo de la información presente en el sistema del Ejército que advierte:
“Descripción orden: recibe titular”[124].
No obstante lo anterior, explicó que, “[p]osterior a la expedición de las
órdenes de concepto médico, en expediente médico laboral no se evidencia
que el señor Villada Giraldo se haya practicado el concepto médico solicitado
por el área de medicina laboral, lo cual denota un claro desinterés por parte
del usuario en culminar exitosamente el trámite de Junta Médico Laboral”[125], configurándose así
el supuesto de hecho contemplado en el artículo 35 del Decreto Ley 1796 de
2000, según el cual, “cuando el personal de que trata el presente decreto se
haya desvinculado sin derecho a la asignación de retiro, pensión de jubilación
o pensión de invalidez y abandone o rehúse sin justa causa, por un término de
dos (2) meses, o durante el mismo período no cumpla con el tratamiento
prescrito por la Sanidad o con las indicaciones que le han sido hechas al
respecto, la institución quedará exonerada del reconocimiento y pago de las
prestaciones económicas que de ello se deriven”. Para fundamentar esta
postura, el Ente accionado advirtió que el proceso de realización de la Junta
Médico Laboral era una obligación exclusiva a cargo del peticionario. En esa
medida resultaba indispensable que atendiera el referido concepto médico
calificado en la respectiva ficha unificada y seguidamente informara a
la Dirección de Sanidad para que, por intermedio de Medicina Laboral Sede
Bogotá, se fijara la fecha y hora para la convocatoria de la Junta de Retiro.
Sin embargo, continuó
la demandada, no se constataron “actuaciones por parte del accionante
tendientes a dar continuidad a la realización del concepto médico ordenado por
medicina laboral para realizar la Junta Médico Laboral, toda vez que por parte
de esta Dirección se inició el trámite para Junta Médico Laboral, en la cual se
diligenció la ficha médica, se calificó y se expidieron ordenes de conceptos
médicos, la cual [sic] fue recibida por parte [del] accionante
sin evidenciarse progreso alguno para llevarse a cabo el concepto calificado en
Ficha Médica”[126].
En estas condiciones, resaltó que la Institución Castrense no tenía el deber de
llamar o conminar a los retirados del Ejército Nacional para que se realizaran
los exámenes psicofísicos de retiro; se trataba de un derecho plasmado en el Decreto
Ley 1796 de 2000, de conocimiento del personal tanto activo como desvinculado[127]. Esto suponía, en
términos prácticos, que el trámite de Junta Médico Laboral debía ser gestionado
de manera activa por parte del interesado quien, en este caso, debía requerir
por su propia cuenta la atención pertinente ante los dispensarios o establecimientos
de sanidad así como asistir a las citas que le fueran programadas para
practicarse los respectivos exámenes[128].
Lo anterior, en atención a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 352 de 1997[129], relativa a los deberes
de los afiliados y beneficiarios, y sin olvidar, además, que, en estos
eventos, se contaba con una plazo legal para agotar el trámite, establecido en
el artículo 8 del decreto mencionado, el cual prevé que “[e]l examen para retiro
tiene carácter definitivo para todos los efectos legales; por tanto, debe
practicarse dentro de los dos (2) meses siguientes al acto administrativo que
produce la novedad, siendo de carácter obligatorio en todos los casos”.
3.2.3. En
contraste con lo afirmado por la Dirección de Sanidad, el señor Jesús Albeiro
Villada Giraldo, en su línea de defensa, aceptó que motu proprio dio
inicio al trámite de Junta Médico Laboral de Retiro y comenzó con el
diligenciamiento y posterior radicación de la ficha médica unificada, en
el año 2015. Explicó que agotado el trámite anterior lo que seguía era su
calificación mediante la emisión de los conceptos médicos correspondientes.
Así, aclaró que, la activación de los servicios médicos en el Sistema de Medicina
Laboral de las Fuerzas Militares para la realización de estos conceptos
proferidos en beneficio de quienes estaban en situación de definición se
realizaba únicamente por 30, 60 o 90 días, según el criterio de Sanidad
Militar, y si la persona incumplía este periodo le imputaban abandono del
tratamiento[130].
Por este motivo, al no observar la realización de ninguna gestión activa por
parte del Ente accionado durante este periodo, intentó comunicarse telefónicamente
con la Oficina de Medicina Laboral e igualmente se acercó personalmente a sus
instalaciones en la ciudad de Bogotá para que “le solucionaran el
inconveniente y no fue posible, [motivo] por el cual requirió de los
servicios jurídicos [de una apoderada judicial], debido que de manera
verbal le indicaron que no era posible por vencimiento de términos”[131]. Posteriormente se
enteró, de acuerdo con la información suministrada por el Área de Medicina
Laboral, que el 12 de mayo de 2016 su ficha fue calificada, ordenándosele un
concepto por el Área de Medicina Familiar, valoración que nunca se pudo llevar
a cabo “toda vez que cuando presuntamente se expidió, es decir un año
después, [ya] tenía los servicios médicos inactivos”[132]. En esa medida adujo
que mal podía imputársele abandono del proceso de valoración, pues nunca tuvo
conocimiento del concepto ordenado y supuestamente entregado, de haber sido,
continúa, “hubiese gestionado la realización del [mismo]”[133]. Ubicado en este
panorama de desprotección, aseguró que, empleando los servicios de una
profesional del derecho, procedió a recopilar todo su historial clínico,
solicitándolo directamente ante el Hospital San Francisco de Fortul -Arauca- y
el Hospital Militar de Medellín -Antioquia- “con la finalidad de tener los
suficientes soportes y evidencias de su real estado de salud”[134], a fin de impulsar la
continuación de su proceso de Junta Médico Laboral[135].
Paralelamente,
el 30 de junio de 2017 y ulteriormente el 13 de febrero
de 2018 solicitó ante la Dirección de Sanidad Militar la práctica de la Junta
Médico Laboral de Retiro y la activación de los servicios médicos integrales, “sin
que efectivamente [esta] ya se estuviera ejecutando”[136]. En esta última
solicitud, su apoderada judicial, requirió expresamente lo siguiente: “reitero
por segunda vez el DERECHO DE PETICIÓN de fecha 30 de junio de 2017, mediante
el cual se solicita la realización de junta médico laboral de retiro, y a la
fecha a pesar de haber sido retirado por tiempo de servicio no ha sido posible
que se [practique] dicha junta, toda vez que no ha sido activado para la
prestación de los servicios médicos”[137].
En respuesta al requerimiento anterior, mediante
escrito del 3 de julio de 2018, el Oficial de Gestión de Medicina Laboral de la
Dirección de Sanidad del Ejército Nacional le indicó que el derecho a la
realización del procedimiento de la Junta Médica Laboral había prescrito y, por
tal motivo, la petición efectuada no resultaba procedente. En particular, puso
de presente que el personal en situación de
desincorporación tenía el deber de adelantar y gestionar, en un término no
mayor a 2 meses a partir del retiro, los trámites necesarios para lograr la
calificación de aptitud psicofísica y la Junta Médico Laboral de Retiro. Así
las cosas, “[t]eniendo que la calificación de su
situación médica y psicofísica es el medio idóneo para determinar las lesiones
que pudo haber sufrido mientras estuvo vinculado a la Fuerza, no resulta dable
que tantos años después pretenda realizarse esta valoración ya que es imposible
determinar si las lesiones con las que vuelve años después, realmente son
consecuencia de su vinculación a la institución. Así, le informo que desde el
momento de su retiro hasta cuando su voluntad le permitió acercarse a cumplir
con esta valoración ya habían pasado más de 3 años y 2 meses, desde la presentación
de su Ficha Médica Laboral de Retiro (12 de abril de 2015), y que para esta
desatención frente al procedimiento la ley dispone unas consecuencias
especificas razonables”[138]
contempladas expresamente en los artículos 35 y 47 del Decreto Ley 1796 de 2000[139]. Esta última norma,
continuó, contempla lo siguiente: “Prescripción. Las prestaciones
establecidas en el presente decreto prescriben: a. Las mesadas pensionales en
el término de tres (3) años. b. Las demás prestaciones en el término de un (1)
año”.
3.2.4. En
atención al panorama probatorio descrito, la Sala se enfrenta al siguiente
escenario. Es evidente que el debate presente o la cuestión fáctica esencial
que debe ser dilucidada en esta oportunidad consiste en determinar las razones por
las cuales el procedimiento de definición de la situación médico laboral del
señor Jesús Albeiro Villada Giraldo no tuvo efectiva culminación. En concreto,
debe evaluarse si la no realización oportuna de la Junta
Médico Laboral Militar, pretendida como objeto de amparo en esta instancia,
resultó imputable a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional encargada de
fijar la fecha y llevar a cabo dicho procedimiento, o al paciente por presunta
negligencia de su parte. Pues bien, una lectura
integral de los elementos de juicio esbozados permite establecer razonablemente
la existencia de un grado de responsabilidad en cabeza de la Entidad pública
accionada por la ocurrencia de la situación mencionada. Las razones que
sustentan esta posición son las siguientes.
3.2.4.1.
Desatención de los términos instituidos para adelantar las fases iniciales del
trámite de valoración médico laboral
No es objeto
de discusión que el accionante con posterioridad a su desvinculación de la
Institución Castrense inició los trámites previstos para impulsar el proceso de
Junta Médico Laboral. Con ese propósito, el 12 de marzo del año 2015,
diligenció la correspondiente ficha médica unificada y procedió a su
debida radicación. El 1 de abril siguiente se produjo su calificación y los
galenos de medicina laboral emitieron concepto médico para que fuera valorado
por la especialidad de Medicina Familiar[140].
Al cumplirse lo anterior y convencido de que debía existir plena continuidad y
correspondencia entre las distintas fases del trámite, decidió desplegar
ciertas actuaciones de requerimiento ante la Oficina de Medicina Laboral de la
Dirección de Sanidad, por lo que se comunicó telefónicamente y se acercó
directamente a las instalaciones[141].
Tras la solicitud de información estaba la certeza de definir la materialización
de la evaluación médico laboral pendiente dado que para la realización de los
conceptos proferidos en el marco del trámite de Junta de Retiro se producía una
activación automática temporal en el Sistema de Medicina Laboral por un periodo
determinado; de suerte que al agotarse dicho plazo naturalmente el usuario
quedaba desvinculado del Sistema sin posibilidad alguna de atender las
valoraciones clínicas prescritas[142].
Ello conforme al artículo 5 de la Resolución 0328 del 22 de marzo de 2012[143] que prevé: “Término
de prestación de los servicios por situación médico laboral: Cuando el afiliado
sea retirado del servicio y aún no se haya definido su situación
médico-laboral, continuará recibiendo los servicios de salud específicos para
la (s) patologías (s) pendiente (s) de resolver. Mientras se surten los
trámites necesarios para convocar la Junta Médico Laboral, Medicina Laboral
podrá solicitar, a través del Director de Sanidad de la Fuerza respectiva, la
activación de los servicios médicos por el tiempo que conforme a la (s)
patología (s) estime prudente, sin que en todo caso este tiempo pueda superar
los noventa (90) días calendario, a menos que sobrevenga una justa causa
comprobada para su prorroga, y cuya documentación se adjuntará como soporte de
la misma”[144].
Pese a lo anterior, el peticionario no encontró mayores explicaciones a sus preocupaciones, en concreto, no fue
informado, para ese momento, de alguna autorización del servicio prescrito que
hubiere sido emitida a su favor y que validara, por ende, su afiliación
transitoria en el Sistema de Salud.
No es un hecho
ajeno a la controversia que solo hasta el 12 de mayo de 2016 se expidió la
orden de autorización para que el usuario fuera valorado por el Área de Medicina
Familiar. La Sala entendiendo que, de acuerdo con la normatividad vigente, “[u]na
vez recibidos los conceptos médicos definitivos que determinen las secuelas
permanentes, la Junta Medico Laboral se deberá realizar a más tardar dentro de
los noventa (90) días siguientes”[145],
requirió a la Dirección de Sanidad del Ejército
Nacional para que explicara “[p]or qué la ficha médica de retiro fue
calificada el 1 de abril de 2015 y la orden para la práctica del concepto
médico solicitado por el Área de Medicina Laboral para que el actor fuera
valorado por la especialidad de Medicina Familiar fue expedida más de un año
después, esto es, el 12 de mayo de 2016?”[146]. A pesar de la labor probatoria adelantada no se emitió ningún
pronunciamiento sobre el particular por lo que, a partir de la información
objetiva disponible en el proceso, resulta dable concluir que de manera
injustificada transcurrió un periodo prolongado entre la calificación de la ficha
médica y la autorización del concepto, aun cuando una interpretación
razonable de la norma enunciada permite comprender que se prevé un término
máximo de 90 días para que este se emita, sea debidamente ordenado, se
practique y consecuentemente se convoque a la Junta Médico Laboral. En este
caso, dicho plazo normativamente definido fue ampliamente superado tan solo
entre las fases previas de calificación de la ficha médica y expedición de
autorizaciones, lo que resulta inadmisible constitucionalmente, especialmente
porque de todo este procedimiento depende la satisfacción efectiva de varios derechos
fundamentales. Precisamente, en relación con el trámite de Junta Médico Laboral
la jurisprudencia de esta Corporación se ha pronunciado para señalar que
obedece a “un procedimiento completamente reglado en
cuanto a sus etapas, no solo en el momento del diagnóstico y la valoración como
tal, sino en la oportunidad para solicitar su práctica,  y los documentos
clínicos que debe tener el miembro [o ex miembro] de la Fuerza Pública interesado, para que pueda llevarse a cabo
fructíferamente, [por lo que] es claro [que]
el trámite debe ser respetado plenamente por parte del solicitante, pero
igualmente por parte de las entidades responsables de convocar y efectuar las Juntas
Médico Laborales Militares”[147].
3.2.4.2.
Indebida notificación de la orden médica de servicios, indispensable para provocar
la convocatoria de la Junta Médico Laboral
Ante el
escenario descrito, es decir, frente a la existencia de una orden de
autorización de servicios emitida por el Área de Medicina Laboral bajo la
desatención infundada de los términos legales instituidos o, lo que es más, en
el marco de una tardanza desproporcionada, la Dirección de Sanidad manifestó
que la misma fue entregada personalmente al ciudadano,
conforme al pantallazo de la información presente en el sistema de la Entidad
que advierte: “Descripción orden: recibe titular”[148]. Por su parte, el
señor Jesús Albeiro Villada Giraldo afirmó que “nunca tuvo conocimiento del
concepto referido y supuestamente entregado, si ello fuere así, [él] mismo
hubiese gestionado la realización del concepto”[149]. En este
contexto de incertidumbre, la Sala indagó directamente ante el Ente público, a
fin de que explicara “¿De qué forma o por cuáles
medios fue requerido [el actor]? ¿De qué forma se le notificó [dicho
documento de autorización]? Remitir el documento que dé cuenta de dicho acto”[150]. Frente al
requerimiento la accionada guardó silencio, por lo que el panorama es el
siguiente.
Ciertamente en el expediente de tutela no obra prueba alguna que permita
establecer -siquiera sumariamente- que la orden de servicios fue puesta en
efectivo conocimiento del usuario. El único elemento de juicio aportado para
acreditar la supuesta debida notificación del documento, en esta ocasión, un pantallazo
extraído del sistema de información pública del Ejército Nacional, no ofrece la
virtualidad suficiente ni es concluyente razonablemente para dar por sentada
tal circunstancia fáctica. Ello por cuanto del mismo no puede deducirse, por
ejemplo, que dicha orden fue efectivamente remitida a una dirección o lugar de
residencia en la cual el señor Villada Giraldo pudiera ser fácilmente
localizable para que atendiera personalmente la citación médica, conforme los
medios de conocimiento al alcance de la accionada, y que la misma fue
efectivamente recepcionada por él o que, en su defecto, a fin de lograr su
pronta ubicación y concurrencia al trámite, mediante el empleo de las
herramientas tecnológicas, se le envió un correo informativo a una dirección
electrónica disponible en los archivos de la Entidad que permitiera que el
actor se enterara rápidamente de las gestiones que debía adelantar. Por el
contrario, la información que resulta visible del elemento de juicio aportado
es abstracta, precaria y, por demás, inidónea para demostrar la comunicación de
una decisión adoptada por el Ejército Nacional, a partir de la cual se
esperaban ciertas actuaciones por parte de una persona en situación de
definición médico laboral.
Entendiendo lo
anterior, no es dable establecer, como lo hizo desacertadamente la Institución
Castrense, que el peticionario fue apropiadamente informado acerca de la
existencia de un concepto médico que debía practicarse, en tanto requisito sine
qua non para continuar plenamente con el trámite de la Junta Médico Laboral
de Retiro, y que, como no lo hizo debía imputársele una desatención a sus
deberes legales y constitucionales que validaba automáticamente la
imposibilidad de continuar con el procedimiento de evaluación en curso. Contrariamente
se evidencia, de la ausencia de intento alguno por parte del Ente público para
esclarecer la situación durante el periodo de revisión y de la información
presente en el proceso de amparo, una actuación que no se corresponde objetivamente
con los principios y valores de la Carta Política ni con el procedimiento
reglado en materia del trámite a seguir para la convocatoria efectiva de una
Junta Médico Laboral Militar. Justamente, lo que se constata es una ausencia de
diligencia que originó evidentemente que tal concepto no pudiera ser atendido
y, por ende, que se produjera una paralización temprana del procedimiento legal
por causas imputables al Ejército Nacional, pese a que estaba de por medio la
satisfacción de los derechos fundamentales del peticionario. Así, no es posible
afirmar que existió abandono o dejación del proceso de valoración, sin justa
causa, o “desinterés”[151]
como intentó imputársele al actor para respaldar injustificadamente la presunta
celeridad y compromiso por parte de la Dirección de Sanidad o, lo que es mejor,
el supuesto despliegue de acciones acertadas para culminar con el proceso en
curso.
3.2.4.3. Inaplicabilidad
del argumento de la prescriptibilidad para justificar la viabilidad de
interrumpir y finalizar el trámite de valoración médico laboral
Este panorama
cierto de desprotección originado por la ausencia de un trámite dotado de
publicidad que, por demás, fue arbitrariamente interrumpido, llevó a que el
accionante desplegara diversas actuaciones tendientes a requerir la activación
del proceso médico laboral iniciado, así como su efectiva culminación bajo el
respeto de las garantías propias del debido proceso. Está probado en el expediente
de tutela que, con ese propósito, solicitó copia de su historial clínico ante
dos hospitales militares “con la finalidad de tener los suficientes soportes
y evidencias de su real estado de salud”[152]
y presentó diligentemente dos derechos de petición en los años 2017 y 2018, encontrándose
-por las respuestas emitidas- ante una barrera irrazonable que frustró aún más
la garantía de sus derechos fundamentales, al punto que le fue necesario acudir
al mecanismo de amparo. En concreto, la Dirección de Sanidad del Ejército
Nacional le indicó que “su derecho a realizar el procedimiento de Junta
Médica Laboral de Retiro [había] prescrito y por tal motivo la solicitud
hecha [no era] procedente”[153].
Para justificar tal postura, es decir, el incumplimiento de la oportunidad
prevista para definir la situación médico laboral y el consecuente fenecimiento
de tal posibilidad, trajo a colación el contenido normativo de tres
disposiciones previstas en el Decreto Ley 1796 de 2000, a saber, los artículos
8, 35 y 47. Con todo, para la Sala los argumentos de orden legal esgrimidos no
encierran ningún valor jurídico constitucional y específicamente la
consideración de la prescriptibilidad de la valoración médico laboral, o la
percepción en torno a la posible no realización de tal evaluación en términos
de prescripción de un derecho, es desacertada por las siguientes razones.
En primer
lugar, no puede perderse de vista que la realización de
las Juntas Médico Laborales tiene la vocación de definir el reconocimiento de
prestaciones económicas periódicas, como las pensiones de invalidez, o
indemnizaciones por accidentes de trabajo, esto es, ocurridos durante la
prestación del servicio efectivo. De acuerdo con lo anterior, su práctica no es
un capricho, ni una prerrogativa de menor
importancia, sino que se erige en la vía idónea “con la que cuentan las
personas para efectivamente poder ver tutelados muchos de sus derechos
fundamentales, ya que sin que sea llevada a cabo será imposible pretender su
amparo adecuado”[154].
Su ejecución supone, por consiguiente, un derecho
cierto en cabeza del personal activo o en situación de desincorporación y un
deber ineludible y normativamente definido a cargo de la Institución Castrense,
por conducto de las instancias correspondientes. Al tratarse de una obligación,
si bien para su convocatoria debe observarse diligencia por parte del
interesado, no es menos cierto que tal activismo esperado o pericia debida
vincula a las autoridades concernidas del Ejército Nacional. Por lo anterior, no
puede reputarse que la realización de la Junta Médico Laboral constituya per
se una instancia de valoración sujeta a un término de prescripción y que ante
el incumplimiento del periodo legal establecido, se genere la pérdida o
fenecimiento de la garantía de quien hace parte o deja de pertenecer a las
filas de la Fuerza Pública de ser examinado y calificado por las autoridades
médicas competentes.
En segundo
lugar, de valorarse el argumento de la prescriptibilidad, tampoco encuentra la
Sala que las normas empleadas para fundamentar tal posición resulten aplicables
a la materia objeto de estudio. En el orden previamente enunciado, se tiene que
el artículo 8 del Decreto Ley 1796 de 2000 hace referencia expresa al examen
de retiro, es decir a un procedimiento de valoración de la situación médico
laboral efectuado al momento de la desincorporación del personal, distinto a la
Junta Médico Laboral propiamente dicha, pues aunque ambos “son actos administrativos que determinan la disminución de la
capacidad laboral con fines indemnizatorios, y de reconocimiento de pensión”[155],
el sistema jurídico los contempla como procesos autónomos e independientes y,
especialmente, determina que la práctica de un examen de retiro puede dar lugar
a un trámite por Junta Médico Laboral el que, por demás, también -y a
diferencia del anterior- puede ser invocado por personal en servicio efectivo (ver
supra 3.1.2. y 3.1.3 supra).
Con todo, en
gracia de discusión, de equiparse sustancialmente ambos procesos -lo que
supondría, en principio, la aplicación del periodo de prescripción para la
realización de la junta- la jurisprudencia de esta Corporación se ha
pronunciado para señalar que, “el plazo de 2 meses que establece la norma [es
decir, el artículo 8] no alude a un término de prescripción del derecho del
miembro de la Fuerza Pública retirado a que se le practique la valoración
correspondiente, a partir de la cual se determina el eventual reconocimiento y
pago de prestaciones económicas y/o la prestación de servicios asistenciales.
Por el contrario, se trata de un término que vincula al Ejército Nacional para
satisfacer el cumplimiento del deber ineludible a cargo de la Institución
Castrense de adelantar con oportunidad y diligencia el respectivo examen. (3) Si el referido plazo se incumple por
causas imputables al miembro desvinculado, la consecuencia es que deberá asumir
el valor del examen, no la prescripción del mismo”[156]. En estos términos, aclaró -la Corte- que,
dicha valoración no puede entenderse como optativa; tampoco tiene la vocación
de desaparecer con el paso del tiempo, máxime cuando no existe una previsión
que establezca, para su realización, un término de prescripción, por lo cual, es
dable comprender que su práctica debe adelantarse dentro de un término
razonable, según las circunstancias de cada caso.
Por su parte,
el artículo 35 del citado cuerpo normativo contempla el denominado supuesto de abandono
de tratamiento sin justa causa, el cual origina la exoneración a cargo de
la Institución Castrense del reconocimiento y pago de prestaciones económicas.
Según su sentido literal, son destinatarios de este precepto quienes se hayan
desvinculado de las filas sin derecho a (i) la asignación de retiro; (ii)
pensión de jubilación o (iii) pensión de invalidez, por
lo que sin lugar a mayores pronunciamientos sobre la materia es evidente que
tal disposición no tiene cabida alguna en este asunto ni puede emplearse como
un argumento de base para justificar una actuación debida de la Entidad
accionada pues, de un lado, la Dirección de Personal y la parte accionante
coincidieron en señalar que el soldado profesional Jesús Albeiro Villada
Giraldo goza en la actualidad de una asignación de retiro o pensión en razón al
tiempo de servicio cumplido en el Ejército Nacional, circunstancia única que
motivó su desincorporación del Cuerpo Oficial, lo que implicaría la falta de
correspondencia de este escenario con alguno de los supuestos fácticos
descritos y, del otro, inclusive, si este caso se ajustara en alguno de los eventos
reseñados no está acreditado, como ya se dijo, que el actor abandonó o se rehusó
arbitrariamente a continuar con el trámite médico laboral en curso.
Finalmente, el
artículo 47 ibídem replica el argumento de la prescriptibilidad y lo
sujeta a las “prestaciones establecidas en el presente decreto”,
circunstancia que en atención a las consideraciones esbozadas permite concluir sin
mayor dificultad que es una norma sin aplicación expresa para la materia que se
debate, dado que la práctica de la Junta Médico Laboral no puede entenderse
bajo ninguna circunstancia como una prestación económica, sino como un derecho
constitucional y legalmente reconocido para el personal activo y desvinculado
de las Fuerzas Militares; luego se trata de un razonamiento sin el sustento
suficiente para servir como línea de defensa en las consideraciones empleadas
por la accionada, en especial, para justificar la presencia de una razón que
validaría o impactaría la posibilidad de interrumpir el procedimiento de
definición de la situación médico laboral.
3.2.5. En suma, para la Sala las circunstancias probatorias descritas con
anterioridad evidencian un incumplimiento de los estándares de protección
jurisprudencialmente establecidos en la materia, inaceptable a la luz de la
Carta Política. Está claro que el señor Villada Giraldo se sometió a un trámite
de Junta Médico Laboral de Retiro, proceso que, en contravía de las disposiciones
vigentes, no observó los presupuestos de la continuidad que resultaban
exigibles, particularmente porque entre la fase de calificación de la ficha
médica y la etapa de autorización del concepto emitido para que fuera valorado
por Medicina Familiar transcurrió injustificadamente un periodo prolongado, con
la consecuencia que ello generaba en punto de la activación transitoria en el
Sistema de Medicina Laboral para la prestación de los servicios requeridos;
circunstancia que diligentemente el actor advirtió sin encontrar mayores
soluciones; aunado a que tal ausencia de celeridad desencadenó en la falta de
notificación al interesado de la orden médica respectiva, lo que condujo a que,
ante su desconocimiento, se interrumpiera el trámite de valoración en curso y,
por ende, se dificultara la convocatoria de la junta, pretensión principal del
amparo.
Este suceso
-de omisión en el cumplimiento adecuado de un procedimiento legal- resultó
atribuible exclusivamente a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional y
terminó por frustrar el goce de los derechos fundamentales del peticionario,
quien insistió mediante algunos requerimientos que el trámite se adelantara en
debida forma. No obstante, la Entidad pública, en desatención de los postulados
constitucionales, esgrimió argumentos que generaron mayores barreras a las
existentes y consideró que el trámite de Junta Médico Laboral Militar se
encontraba sometido a un término de prescripción y, por consiguiente, tal
aproximación permitía comprender que su práctica constituía una verdadera
prestación en beneficio del personal activo y desincorporado de la Fuerza
Pública y no un derecho cierto normativamente definido en su favor. Ante este
contexto de desprotección, el tutelante consideró, en esta instancia, que
debían adelantarse las gestiones administrativas para continuar con “los
conceptos y procedimientos médicos que [demandaba]”[157] tendientes a la
realización final de la junta, siendo esta “la única forma en que [podían]
determinarse las garantías a las que [tenía] derecho”[158], en particular el
reconocimiento y pago de prestaciones económicas. Así, consideró que su falta
de práctica o demora injustificada podía ser objeto de reproche constitucional.
En los términos expuestos, la Sala Segunda de Revisión
evidencia un contexto presente de violación de garantías fundamentales, por lo
que procederá a enunciar el remedio constitucional que debe ofrecerse en el
asunto bajo estudio.
3.2.5.1. El remedio constitucional por adoptar
en el marco de la situación fáctica advertida
Las
pretensiones de la solicitud de amparo objeto de estudio se orientaron
puntualmente a la realización de una Junta Médico Laboral. Sin lugar a
desconocer esta válida expectativa del peticionario, es importante considerar
que “no le es dado al juez de tutela suprimir
alguno de los condicionamientos para la convocatoria de este tipo de juntas, ni
mucho menos omitir o intercambiar alguno de los elementos probatorios que deben
ser valorados por los expertos”[159]. Ciertamente,
cuando un ciudadano alega la afectación de su salud, en
el marco de las actividades propias del servicio activo, lo adecuado es que las
autoridades médico laborales correspondientes, peritos dotados de criterios serios
e informados, procedan a la “realización exhaustiva de evaluaciones
médicas precisas, que permitan llegar a la verdad científica definitiva en un
caso específico”[160].
Como se observó, en esta oportunidad, el actor inició en el año 2015 un trámite
de Junta Médico Laboral, con la intención de que fuera examinado integralmente
su estado clínico tras ser retirado de la Institución Castrense con múltiples
padecimientos de salud, según afirmó. A su favor y con ese propósito se expidió
un concepto de valoración que no pudo llevarse a cabo por causas, que según se
demostró, resultaron imputables al Ejército Nacional. Esta circunstancia, por
consiguiente, no puede trasladarse al peticionario y frustrar el goce de las
garantías fundamentales que, pretendió, fueran satisfechas mediante la
realización adecuada de este procedimiento médico de evaluación. En este orden de ideas, a fin de atender dichos postulados,
resulta preciso (i) revocar las decisiones de instancia
que “negaron por improcedente” el amparo y, en su lugar, proteger los
derechos fundamentales al debido proceso y la seguridad social del tutelante.
Como
consecuencia de ello, (ii) ordenarle a la Dirección de Sanidad o a la
dependencia que dentro del Ejército Nacional corresponda que, en el
término de 2 días siguientes a la notificación de esta Sentencia, si no lo ha hecho, proceda a realizar las actuaciones necesarias para
continuar con el trámite de Junta Médico Laboral Militar, en beneficio del
señor Jesús Albeiro Villada Giraldo. En concreto, active nuevamente la validez
de la orden de autorización para la práctica del concepto identificado con el
número 448376 por el Área de Medicina Familiar, eliminando las barreras
existentes y garantizando la debida publicidad del procedimiento por adelantar.
Lo anterior, sin perjuicio de las demás valoraciones previas que deban
realizarse para actualizar el estado clínico del paciente, en razón al
transcurso del tiempo desde el momento en que se inició el trámite
correspondiente, esto es, en el año 2015.
Una vez
efectuado lo anterior, deberá examinarse la viabilidad de convocar a la Junta Médico Laboral Militar, con el
objeto de que evalúe y defina la situación del señor Villada Giraldo, en un
plazo que no podrá exceder de noventa días, conforme lo establecido en el
artículo 16 del Decreto Ley 1796 de 2000. En particular, de ser ello
procedente, deberá determinarse la naturaleza de las enfermedades padecidas por
el actor, así como el grado de incapacidad psicofísica que presenta según la
gravedad y el origen de las patologías evidenciadas. Como consecuencia de la
anterior valoración y atendiendo a los resultados que arroje la misma, se deberá
determinar si el accionante tiene derecho a reconocimientos en materia
prestacional.
III. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
Al analizar la acción de tutela instaurada
por el señor Jesús Albeiro Villada Giraldo, la Sala Segunda de Revisión
constató que no se culminó satisfactoriamente el trámite de Junta Médico
Laboral Militar iniciado con posterioridad a su desvinculación del Ejército
Nacional. Dicha junta cumple diversas funciones que se encaminan
fundamentalmente a determinar el derecho a obtener el reconocimiento y pago de
prestaciones económicas, como resultado de la labor desempeñada. En este caso,
tal proceso no se realizó en debida forma pues (i) no se adelantó bajo los
parámetros de la celeridad; (ii) no se puso en efectivo conocimiento del
usuario la autorización médica correspondiente expedida en su beneficio y determinante
para darle continuidad al procedimiento en curso y (iii) se empleó
desacertadamente el argumento de la prescriptibilidad -inaplicable para el
asunto objeto de estudio-, lo que llevó a frustrar en mayor medida el acceso
del tutelante a la convocatoria de una Junta Médica. Por virtud de lo anterior,
se declaró que se le debían proteger sus derechos y en su beneficio debían
aplicarse las consecuencias jurídicas previstas para este tipo de eventos.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada para decidir
el presente asunto.
Segundo.- REVOCAR las sentencias de primera y segunda instancia proferidas por el
Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín
-Antioquia-, el 3 de diciembre de 2018, y la Sala Penal del Tribunal Superior
de Medellín -Antioquia-, el 8 de febrero de 2019, que “negaron por improcedente” la acción de
tutela presentada por el señor Jesús Albeiro Villada Giraldo. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales
al debido proceso y la seguridad social del actor, por las razones expuestas en
la parte motiva de esta providencia.
Tercero.- ORDENAR a la Dirección de Sanidad o a la
dependencia que dentro del Ejército Nacional corresponda que, en el
término de 2 días siguientes a la notificación de esta Sentencia, si no lo ha hecho, proceda a realizar las actuaciones necesarias
para continuar con el trámite de Junta Médico Laboral Militar, en beneficio del
señor Jesús Albeiro Villada Giraldo. En concreto, active nuevamente la validez
de la orden de autorización para la práctica del concepto identificado con el
número 448376 por el Área de Medicina Familiar, eliminando las barreras
existentes y garantizando la debida publicidad del procedimiento por adelantar.
Lo anterior, sin perjuicio de las demás valoraciones previas que deban
realizarse para actualizar el estado clínico del paciente, en razón al
transcurso del tiempo desde el momento en que se inició el trámite
correspondiente, esto es, en el año 2015.
Efectuado lo
anterior, deberá examinarse la
viabilidad de convocar a la Junta Médico Laboral Militar, con el objeto de que
evalúe y defina la situación del señor Villada Giraldo, en un plazo que no
podrá exceder de noventa días, conforme lo establecido en el artículo 16 del
Decreto Ley 1796 de 2000. En particular, de ser ello procedente, deberá
determinarse la naturaleza de las enfermedades padecidas por el actor, así como
el grado de incapacidad psicofísica que presenta según la gravedad y el origen
de las patologías evidenciadas. Como consecuencia de la anterior valoración y
atendiendo a los resultados que arroje la misma, se deberá determinar si el
accionante tiene derecho a reconocimientos en materia prestacional.
Cuarto.- Por
Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese y cúmplase.
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Con
vinculación oficiosa del Ministerio de Defensa, la Dirección General del
Ejército Nacional, la Dirección Seccional de Sanidad del Ejército Nacional, la
Dirección Médico Laboral del Ejército Nacional, la Junta Médico Laboral del
Ejército Nacional y el Hospital Militar de Medellín.
[2] Con
vinculación oficiosa del Ministerio de Defensa, la Dirección General del
Ejército Nacional, la Dirección Seccional de Sanidad del Ejército Nacional, la
Dirección Médico Laboral del Ejército Nacional, la Junta Médico Laboral del
Ejército Nacional y el Hospital Militar de Medellín.
[3] Dicha Sala la conformaron
los magistrados Cristina Pardo Schlesinger y Alberto Rojas Ríos.
[4] Al expediente fue incorporada la fotocopia de la
cédula de ciudadanía del accionante donde consta que nació el 23 de agosto de
1971 (folio 14). En adelante, siempre que se haga
mención a un folio del expediente se entenderá que hace parte del cuaderno
principal, a menos que se diga expresamente otra cosa.
[5] De
acuerdo con el accionante, su ingreso al Ejército Nacional se produjo el 10 de
noviembre de 1992 en calidad de soldado regular en el Batallón de Infantería
Número 22 de Ayacucho -Cesar- y posteriormente el 4 de julio de 1994 paso a
ostentar la calidad de soldado profesional en el Batallón de Contraguerrillas
Número 24 Héroes de Pisba (folio 1).
[6] Entre
los folios 28 al 31 obra la historia clínica del paciente.
[7] “Por el cual se expide el Régimen de Carrera y
Estatuto del Personal de Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares”.
[8] Folio
2.
[9] Al
proceso fueron aportadas solicitudes de fecha 30 de junio de 2017 y 13 de
febrero de 2018 mediante las cuales el peticionario solicitó ante la Dirección
de Sanidad Militar del Ejército Nacional la práctica de la Junta Médico Laboral
de Retiro y la activación de los servicios médicos integrales. Igualmente,
valga precisar, en este punto que, al parecer, la parte accionante presentó una
tercera petición cuya fecha de radicación se desconoce. No obstante, obra
respuesta a la misma de fecha 19 de mayo de 2018 en la cual la Dirección de Sanidad
indicó que, a efectos de emitir un pronunciamiento de fondo, debía aportarse
poder especial suscrito por el actor en el que facultara a su apoderada
judicial para requerir servicios o tramitar solicitudes en su nombre, como
garantía de sus derechos fundamentales a la intimidad personal y al buen
nombre. En cumplimiento de lo anterior, el 1 de junio siguiente, se aportó el
poder correspondiente (folios 16 al 25).
[10] “Por el cual se regula la evaluación de
la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos
sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes
administrativos  por lesiones, de los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos
de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la  Policía Nacional, personal
civil al servicio del  Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas
Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con
anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993”.
[11] Folio 15A.
[12] Folio 1.
[13] Folio 2.
[14] Folio 12.
[15] Inicialmente se
admitió la presente acción de tutela mediante Auto del 27 de septiembre de 2018
y allí se dispuso la vinculación de las entidades públicas referidas líneas
atrás. El 9 de octubre de 2018 se profirió sentencia, sin embargo mediante
decisión del 16 de noviembre siguiente, la Sala Penal del Tribunal Superior de
Medellín -Antioquia- declaró la nulidad de todo lo actuado al encontrar que la
notificación de la admisión de la solicitud de amparo no se había realizado en
debida forma en relación con la Dirección Seccional de Sanidad del Ejército
Nacional y el Hospital Militar de Medellín, en calidad de vinculados
oficiosamente al proceso constitucional, vulnerándose de esta manera su
derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción. Para
subsanar el error, la autoridad judicial involucrada puso en conocimiento de
los citados entes la solicitud de tutela mediante Auto del 22 de noviembre de
2018 y posteriormente adoptó determinación de fondo en la materia que ahora es
objeto de revisión (folios 32 al 53 y 119 al 142).
[16] Folios 79 al 81.
[17] “Exámenes de capacidad sicofísica. los
exámenes médicos y paraclínicos de capacidad sicofísica se realizarán en los
siguientes eventos: (…) 10. Retiro”.
[18] “Exámenes para retiro. El examen para
retiro tiene carácter definitivo para todos los efectos legales; por tanto,
debe practicarse dentro de los dos (2) meses siguientes al acto administrativo
que produce la novedad, siendo de carácter obligatorio en todos los casos.
Cuando sin causa justificada el retirado no se presentare dentro de tal
término, dicho examen se practicará en los Establecimientos de Sanidad Militar
o de Policía por cuenta del interesado. Los exámenes médico-laborales y
tratamientos que se deriven del examen de capacidad sicofísica para retiro, así
como la correspondiente Junta Médico-Laboral Militar o de Policía, deben
observar completa continuidad desde su comienzo hasta su terminación”.
[19] “Integración de la Junta Médico-Laboral
Militar o de Policía. La Junta Médico-Laboral Militar o de Policía estará
integrada por tres (3) médicos de planta de la Dirección de Sanidad de la
respectiva Fuerza o de la Policía Nacional, de los cuales uno será
representante de Medicina Laboral. Cuando el caso lo requiera, la Junta
Médico-Laboral podrá asesorarse por médicos especialistas o demás profesionales
que considere necesarios. Parágrafo. El Gobierno Nacional determinará los
requisitos de los miembros, funciones, procedimientos y demás aspectos
relacionados con la Junta Médico-Laboral”.
[20] “Autorización para la reunión de la
Junta Médico-Laboral. La Junta Médico-Laboral será expresamente autorizada por
el Director de Sanidad de la respectiva Fuerza o de la Policía Nacional por
solicitud de Medicina Laboral o por orden judicial. En ningún caso se tramitarán
solicitudes de Junta Médico-Laboral presentadas por personal o entidades
distintas a las enunciadas. Parágrafo. Para el personal civil de la Unidad
Gestión General del Ministerio de Defensa y del Comando General, la
autorización será expedida por el Director de Sanidad de la Fuerza a la cual
esté asignado”.
[21] Folio 79.
[22] “Por la cual se establecen los
requisitos específicos para el registro de afiliación, validación y extinción
de derechos para el personal de usuarios del Subsistema de Salud de las Fuerzas
Militares”.
[23] Folio 111.
[24] Folios 106 al 111.
[25] “Funciones de la Dirección General de Sanidad
Militar -DGSM.- La Dirección General de Sanidad Militar tendrá a su cargo las
siguientes funciones respecto del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares:
(…) d) Organizar un sistema de información al interior del Subsistema, de
conformidad con las disposiciones dictadas por el CSSMP y el Ministerio de
Salud, que contenga, entre otros aspectos, el censo de afiliados y
beneficiarios, sus características socioeconómicas, su estado de salud y
registrar la afiliación del personal que pertenezca al Subsistema y expedir el
respectivo carné”.
[26] “Por el cual se estructura el Sistema de
Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional”.
[27] “Dirección General de Sanidad Militar.
Crease la Dirección General de Sanidad Militar como una dependencia del Comando
General de las Fuerzas Militares, cuyo objeto será administrar los recursos del
Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares e implementar las políticas,
planes y programas que adopte el CSSMP y el Comité de Salud de las Fuerzas
Militares respecto del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares. Parágrafo.
El Gobierno Nacional adoptara las disposiciones necesarias para que todos los
recursos materiales organizados como unidades prestadoras de servicios del
Instituto de Salud de las Fuerzas Militares se trasladen a las fuerzas de
origen, salvo el Hospital Militar Central, que se constituirá como
establecimiento. público de conformidad con las disposiciones que más adelante
se dictan para el efecto”.
[28] “Direcciones de Sanidad Ejército, Armada
y Fuerza Aérea. Las Direcciones de Sanidad de cada una de las Fuerzas creadas
por normas internas de las mismas Fuerzas Militares, ejercerán bajo la
orientación y control de la Dirección General de Sanidad Militar las funciones
asignadas a esta en relación con cada una de sus respectivas Fuerzas”.
[29] “Por la cual se reestructura el Sistema
de Salud y se dictan otras disposiciones en materia de Seguridad Social para
las Fuerzas Militares y la Policía Nacional”.
[30] Relativo a los principios que deben regir
la prestación del servicio médico a cargo del Subsistema de Salud de las
Fuerzas Militares.
[31] Relativo a las clases de afiliados existentes dentro del Subsistema de Salud de las Fuerzas
Militares, destacándose a: “los miembros de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional en goce de asignación de retiro o pensión”.
[32] Concerniente a quienes ostentan la calidad de beneficiarios de los
afiliados al Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares.
[33] En este punto, la Entidad precisó que la afiliación al Subsistema de
Salud de las Fuerzas Militares se producía únicamente respecto de quienes
permanecían en servicio activo y, excepcionalmente, de aquellos beneficiarios
de asignación de retiro o pensión, presupuestos que no acreditaba el actor. En
estas condiciones, no era posible garantizarle actualmente la prestación de
servicios médicos asistenciales como lo pretendía debiendo, en su lugar,
vincularse al régimen subsidiado o al contributivo a efectos de lograr atención
médica. Precisó que consultada la base de datos de la Administradora de los
Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-, se encontró
que el actor permanecía afiliado activamente al régimen contributivo de la EPS
Sanitas desde el 2 de octubre de 2013, en calidad de cotizante, escenario en el
cual se le estaba garantizado la protección de su derecho fundamental a la
salud. Además, ello demostraba que se encontraba actualmente laborando y que su
capacidad laboral no había disminuido (folio 108).
[34] “Soportes de la Junta Médico-Laboral
Militar o de policía. Los soportes de la Junta Médico-Laboral serán los
siguientes a. La ficha médica de aptitud psicofísica. b. El concepto médico
emitido por el especialista respectivo que especifique el diagnóstico,
evolución, tratamiento realizado y secuelas de las lesiones o afecciones que
presente el interesado. c. El expediente médico - laboral que reposa en la
respectiva Dirección de Sanidad. d. Los exámenes paraclínicos adicionales que
considere necesario realizar. e. Informe Administrativo por Lesiones
Personales. Parágrafo. Una vez recibidos los conceptos médicos definitivos que
determinen las secuelas permanentes, la Junta Medico Laboral se deberá realizar
a más tardar dentro de los noventa (90) días siguientes”.
[35] En este punto, se advirtió que el Área de Medicina Laboral igualmente
solicitó el pantallazo del SIVIGILA, sistema donde se certificó que el
accionante padeció de paludismo (folio 109).
[36] “Abandono del Tratamiento: Cuando el personal de que trata el
presente decreto se haya desvinculado sin derecho a la asignación de retiro,
pensión de jubilación o pensión de invalidez y abandone o rehúse sin justa
causa, por un término de dos (2) meses, o durante el mismo período no cumpla
con el tratamiento prescrito por la Sanidad o con las indicaciones que le han
sido hechas al respecto, la institución quedará exonerada del reconocimiento y
pago de las prestaciones económicas que de ello se deriven”.
[37] “Por el cual se regula la evaluación de
la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos
sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes
administrativos  por lesiones, de los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos
de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la  Policía Nacional,
personal civil al servicio del  Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas
Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con
anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993”.
[38] Folio 110.
[39] “Exámenes para retiro. El examen para
retiro tiene carácter definitivo para todos los efectos legales; por tanto,
debe practicarse dentro de los dos (2) meses siguientes al acto administrativo
que produce la novedad, siendo de carácter obligatorio en todos los casos.
Cuando sin causa justificada el retirado no se presentare dentro de tal
término, dicho examen se practicará en los Establecimientos de Sanidad Militar
o de Policía por cuenta del interesado. Los exámenes médico-laborales y
tratamientos que se deriven del examen de capacidad sicofísica para retiro, así
como la correspondiente Junta Médico-Laboral Militar o de Policía, deben
observar completa continuidad desde su comienzo hasta su terminación”.
[40] En palabras de la Dirección de Sanidad: “Como ya se evidenció
previamente, el trámite de Junta Médico Laboral requiere de ciertas acciones
por parte del interesado que son fundamentales para culminar el proceso. Así
como el accionante tuvo la suficiente diligencia para entregar su ficha médica
al área de Medicina Laboral y reclamar las órdenes médicas, así mismo debió
tener la diligencia e interés suficiente para practicarse el único concepto
solicitado por el área de Medicina Laboral para poder continuar con el trámite
de Junta Médico Laboral, el cual se evidencia en expediente médico laboral que
nunca se practicó” (folio 110).
[41] Folio 110.
[42] Folio 12.
[43] En palabras de la autoridad judicial de instancia: “No [se]
demostró que haya mediado causa justificativa alguna para no continuar con el
proceso de calificación, que haya estado el demandante inmerso en una fuerza
mayor o caso fortuito que le impidieran continuar con el trámite médico”
(folio 147).
[44] Folio 148.
[45] Se advierte que el Despacho se enteró que el actor no permanecía privado
de la libertad para el momento de su retiro ni a la fecha, en virtud de lo manifestado por la apoderada judicial del
accionante mediante llamada telefónica (folio 54).
[46] En concreto, la autoridad judicial afirmó: “En otras palabras,
podemos señalar que el tiempo transcurrido en la afectación del derecho
fundamental, esto es, cuando se interrumpió la prestación de los servicios en salud,
la realización de exámenes y Junta Médico Laboral, ha sido por causas
imputables al actor, situación que impide al Juez de tutela avanzar en otros
análisis tendientes a establecer si hubo o no vulneración a derechos
fundamentales” (folio 148).
[47] Folios 167 al 185.
[48] Folio 178.
[49] El accionante resaltó que las entidades
accionadas no se pronunciaron sobre la solicitud de amparo oportunamente por lo
que los hechos por él alegados debían presumirse ciertos de acuerdo con las
previsiones del artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 y el principio de buena
fe.
[50] De manera concreta el Despacho consideró
que: “En estos términos no se observa que la omisión en la realización de la
Junta Médica de Retiro esté a cargo de alguna de las entidades accionadas, pues
ha sido el accionante quien no ha materializado la consecución de todo lo
requerido para llevarla a cabo, al no asistir a que le realizaran la valoración
autorizada, y no justificar ante la Coordinación de Medicina Laboral de la
DISAN FAC su ausencia para que le otorgaran una nueva orden de servicios,
impidiendo que el procedimiento se surta según el trámite regulado” (folios
198 y 199).
[51] En concreto se les solicitó lo siguiente: “Primero.- Por intermedio de la Secretaría General
de esta Corporación, SOLICITAR a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional o a quien
corresponda que, dentro de los 2 días hábiles siguientes a la comunicación de
este Auto, envié con destino al proceso de la referencia la siguiente
información: (i) Indicar el trámite que se adelantó para proceder con la
desvinculación del soldado profesional Jesús Albeiro Villada Giraldo ¿Se le
practicó el examen médico de retiro? ¿Se adelantó el proceso médico laboral
para determinar sus lesiones, secuelas e incapacidad laboral? Sí, no, ¿por qué?
¿Se requirió al ciudadano para iniciar el trámite de la Junta Médico Laboral y
este se abstuvo de atender el llamado efectuado? ¿De qué forma o por cuáles
medios fue requerido? Lo anterior teniendo en cuenta, de un lado, que en la
contestación a la acción de tutela se indicó que en su favor se emitió orden
para valoración por el área de medicina laboral que no fue debidamente atendida
por el ciudadano interesado lo que, en apariencia, impidió la continuidad del
proceso médico laboral pretendido y, del otro, el accionante adujo, en su
escrito de tutela, que permanecía privado de la libertad para el momento de su
desincorporación. En este punto, indicar si el ciudadano ha presentado
solicitudes tendientes a lograr la práctica del referido examen y, en caso
afirmativo, qué respuestas se le han brindado. (ii) Señalar si al momento del retiro del Ejército Nacional el
soldado profesional Jesús Albeiro Villada Giraldo se encontraba en tratamiento
médico, ¿qué patologías estaban tratándose? y, en caso afirmativo, si con
posterioridad al retiro de la Institución y hasta la fecha se continuó
garantizando el acceso a los servicios en salud. En caso contrario, explicar
las razones por las cuales no se le continúo prestando la atención médica
correspondiente. (iii)
Aportar copia del
expediente médico laboral del soldado profesional Jesús Albeiro Villada
Giraldo. Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General
de esta Corporación, SOLICITAR al Ministerio de Defensa Nacional -Dirección de Personal del Ejército Nacional-
o a quien corresponda que, dentro de los 2 días hábiles siguientes a la
comunicación de este Auto, envié con destino al proceso de la referencia la
siguiente información:
(i) Informar las razones
precisas, de hecho y de derecho, que condujeron al retiro del soldado
profesional del Ejército Nacional, Jesús Albeiro Villada Giraldo y señalar cual
fue el acto administrativo por medio del cual se produjo dicha determinación.
En este punto, indicar si tiene noticia acerca de si el ciudadano fue privado
de la libertad mientras permanecía en servicio activo. (ii) Indicar el periodo durante el cual el soldado profesional del Ejército Nacional,
Jesús Albeiro Villada Giraldo, permaneció bajo el servicio efectivo. Tercero.- Por
intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, SOLICITAR al
ciudadano Jesús Albeiro Villada Giraldo, por conducto de su apoderada judicial,
que, dentro de los 2
días hábiles siguientes a la comunicación de este Auto, envié con destino al
proceso de la referencia la siguiente información: (i) Indicar las razones por las cuales la
Dirección de Sanidad del Ejército Nacional se negó, según se afirma en el
escrito de tutela, a practicarle el examen médico de retiro ¿Para el momento de
la desincorporación se encontraba privado de la libertad? Y, ¿por qué motivos?
¿Dicha circunstancia impidió la realización de la valoración médica al momento
del desacuartelamiento? ¿Permanece en dicha condición de sujeción a la fecha?
En este punto, deberá aportar copia de las solicitudes incoadas ante la Institución
Castrense requiriendo la práctica del referido examen y las respuestas
brindadas en cada oportunidad. (ii) Precisar si, a la fecha, tiene acceso a
atención médica en salud. En caso afirmativo, indicar qué entidad se encuentra
prestándole los servicios médicos asistenciales requeridos para tratar sus
dolencias. (iii) Aportar copia de la historia clínica y, en concreto, aquellos
conceptos médicos que evidencien la presencia de enfermedades adquiridas
durante la prestación del servicio activo, conforme lo indicado en el escrito
de tutela” (folios 27 y 28 del cuaderno de Revisión).
[52] Mediante este Auto se solicitó la misma
información expuesta en el pie de página precedente (folios 56 y 57 del
cuaderno de Revisión).
[53] En particular, se requirió lo siguiente: “Primero.- SUSPENDER los términos del
proceso de tutela T-7.314.759.  Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General de esta
Corporación, SOLICITAR a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional o a quien
corresponda que, dentro de los 2 días hábiles siguientes a la comunicación de
este Auto, envié con destino al proceso de la referencia la siguiente
información: (i) Mediante escrito del 18 de julio de 2019, la Dirección de
Sanidad del Ejército Nacional indicó que el soldado profesional Jesús Albeiro
Villada Giraldo dio inicio al trámite de Junta Médico Laboral de Retiro,
comenzado “por el diligenciamiento de la ficha médica, calificación de la misma
y expedición de órdenes médicas, a fin de que al accionante [se le] definiera
su situación médico laboral”. Sobre el particular, solicitamos indicar ¿Por qué
la ficha médica de retiro fue calificada el 1 de abril de 2015 y la orden para
la práctica del concepto médico solicitado por el Área de Medicina Laboral para
que el actor fuera valorado por la especialidad de Medicina Familiar fue
expedida más de un año después, esto es, el 12 de mayo de 2016? (ii) La
Dirección de Sanidad del Ejército Nacional afirma que para notificar la orden
para el concepto por la especialidad de Medicina Familiar se requirió al
ciudadano ¿De qué forma o por cuáles medios fue requerido? ¿De qué forma se le
notificó? Remitir el documento que dé cuenta de dicho acto. Lo anterior,
teniendo en cuenta que el accionante aduce que ha presentado diversas
solicitudes verbales y escritas ante la Dirección de Sanidad y no ha sido
convocado para la realización de la correspondiente Junta Médico Laboral. (iii)
¿Cuál fue el fundamento para negar la práctica actual de la Junta Médico
Laboral de Retiro al soldado profesional Jesús Albeiro Villada Giraldo? En este
punto, indicar si al momento de la desincorporación se le practicó el examen
médico de retiro contemplado en el artículo 8 del Decreto 1796 de 2000. Tercero.-
Por intermedio de
la Secretaría General de esta Corporación, SOLICITAR al ciudadano Jesús
Albeiro Villada Giraldo, por conducto de su apoderada judicial, que, dentro de los 2 días hábiles siguientes
a la comunicación de este Auto, envié con destino al proceso de la referencia
la siguiente información: (i) Precisar cuál es la pretensión que motivó la
interposición de la acción de tutela, en concreto cual es la pretensión final
del mecanismo constitucional, esto es, si la práctica del examen psicofísico de
retiro o la realización concreta de la Junta Médico Laboral de Retiro. En este
punto indicar la clase de pensión de la que es beneficiario el señor Jesús
Albeiro Villada Giraldo, a la fecha. (ii) Mediante escrito del 26 de junio de
2019, se afirmó que “las circunstancias que le impidieron [al actor] realizar
la valoración médica al momento del desacuartelamiento fueron debido a que
nunca fue convocado a realizarse el proceso de Junta Médico Laboral de Retiro y
cuando solicitaba la práctica de la misma de manera verbal, le decían que ya no
era posible”. Obra en el proceso de tutela una ficha médica unificada de retiro
diligenciada por el señor Jesús Albeiro Villada Giraldo, el 12 de marzo de
2015, así como algunas solicitudes del año 2017 dirigidas al Hospital San
Francisco de Fortul -Arauca- y al Hospital Militar de Medellín -Antioquia-
requiriendo copia de su historia clínica dado que se encontraba en trámites de
Junta Médico Laboral de Retiro ante Medicina Laboral de la Dirección de Sanidad
Militar. De acuerdo con esta información, solicitamos indicar ¿Si efectivamente
se inició proceso de valoración de la situación médico laboral del accionante
ante la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional? ¿Qué trámites puntuales se
adelantaron para lograr la convocatoria de la Junta Médico Laboral de Retiro?
(iii) De acuerdo con la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, el soldado
profesional inició el trámite de Junta Médico Laboral de Retiro y en razón de
ello se expidió a su favor una orden de concepto para ser valorado por el Área
de Medicina Familiar la cual le fue entregada personalmente el 12 de mayo de
2016 y pese a ello la evaluación requerida no fue debidamente atendida por el
señor Villada Giraldo ¿Le fue entregada personalmente o por algún otro medio dicha
orden de concepto o nunca se tuvo conocimiento de la misma? ¿Nunca le fue
notificada? ¿Por qué no se practicó el concepto médico solicitado por el Área
de Medicina Laboral? ¿Decidió voluntariamente el ciudadano abandonar el proceso
de valoración en curso? (iv) Explicar de manera clara el alcance de la
siguiente afirmación contenida en el escrito del 26 de junio de 2019, suscrito
por la señora Francy Elena Muñoz,: “Pero es de aclarar Honorable Magistrada,
que los servicios inactivos a los que se refiere [el accionante] en el escrito
de la Acción de Tutela son diferentes a los ya mencionados, estos son
habilitados única y exclusivamente para la realización de los conceptos que
ordena la Oficina de Medicina Laboral y no para otras consultas, si no se cuenta
con dichos servicios activos es imposible acceder al diligenciamiento de la
Ficha Médica Unificada, es el documento que da inicio al proceso de Junta
Médica” ¿En la fecha el señor Jesús Albeiro Villada Giraldo es destinatario de
servicios de salud? ¿Cuáles servicios no le están siendo garantizados?” (folios 91 al 96 del cuaderno de
Revisión).
[54] Folios 34 al 53 y 110 al 119 del cuaderno
de Revisión.
[55] Ello, en los términos del Decreto 4433 de 2004, “Por medio del cual
se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la
Fuerza Pública”.
[56] Durante el
periodo de revisión, la apoderada judicial del accionante informó: “el
señor Jesús Albeiro Villada Giraldo, para la fecha en que fue retirado del
servicio activo del Ejército Nacional no se encontraba privado de la [libertad],
como erróneamente se [indicó] en el numeral sexto del escrito de la
Acción de Tutela; [el ciudadano] sí estuvo privado de la libertad, pero
fue entre los meses de mayo de 2010 a mayo de 2012” (folio 35 del cuaderno de
Revisión).
[57] Folio 112 del cuaderno de Revisión.
[58] Folio 111 del cuaderno de Revisión.
[59] Folio 112 del cuaderno de Revisión.
[60] En este punto, la
parte accionante explicó que el proceso de Junta Médico Laboral de Retiro,
según la Dirección de Sanidad Militar, se debe realizar en un tiempo de 90
días, situación que resulta imposible si se tiene en cuenta “las múltiples
trabas que le ponen al personal retirado para acceder a los servicios médicos”.
Dicho proceso inicia con el diligenciamiento de la ficha médica lo cual supone
la realización de citas previas por las especialidades de audiometría,
optometría, odontología, psicología, exámenes de laboratorio y medicina general
cuya práctica es dispendiosa “toda vez que nunca hay agenda y/o [contratación]
con la red externa; razón por la cual transcurren los noventa días sin que se
logre [evacuar] el proceso inicial (ficha médica unificada)”.
Seguidamente de la elaboración de la ficha médica esta se debe radicar en la
Oficina de Medicina Laboral del Ejército y posteriormente se emiten los
conceptos correspondientes por parte de los especialistas. Una vez son
ordenados los mismos comienza un nuevo trámite, por demás complejo, ante los
Establecimientos de Sanidad que implica, entre otros procedimientos: (i) cargar
las órdenes en el sistema para que autoricen los servicios lo cual puede tardar
hasta tres meses; de ser autorizados lo hacen por 30 días lo que implica que,
en ocasiones, dentro de ese periodo no se consiga la cita médica y sea
necesario lograr una nueva autorización porque la orden ya está vencida; (ii)
solicitar las citas médicas telefónicamente, sin embargo cuando ya pasaron más
de tres meses desde el retiro del interesado los servicios le han sido
desactivados; (iii) requerir mediante derechos de petición la activación de los
servicios médicos; (iv) esperar tres y cuatro meses para lograr una respuesta y
“si esta con suerte” se consigue la respectiva activación, de lo
contrario es necesario acudir al mecanismo de amparo; (v) pedir las citas y una
vez la persona es atendida por el especialista, este antes de emitir un
concepto ordena una serie de exámenes adicionales y empieza, una vez más, “otro
calvario para que los autoricen” (folio 112 del cuaderno de Revisión).
[61] Folios 61 al 69, 83 al 89 y 102 al 109 del
cuaderno de Revisión. Valga precisar, en este punto, que ante los tres
requerimientos probatorios efectuados por la Sala la Dirección de Sanidad
emitió la misma respuesta.
[62] Folio 63 del cuaderno de Revisión.
[63] Del contenido de la “Ficha Médica Unificada”
se desprende, principalmente, que el actor padeció de paludismo en el año 2001
y fue sometido al procedimiento quirúrgico denominado varicocelectomia
en el año 2005 (folios 64 al 68 del cuaderno de Revisión).
[64] Folio 69 del cuaderno de Revisión.
[65] Folio 72 del cuaderno de Revisión.
[66] Artículo 7. “Retiro. Es el acto mediante el cual el Comandante de la
Fuerza respectiva, dispone la cesación del servicio de los soldados
profesionales”.
[67] Artículo 8. “Clasificación. El retiro del servicio activo de los soldados
profesionales, según su forma y causales, se clasifica así: (…) 5. Por
tener derecho a pensión”.
[68] Artículo 16. “Retiro por tener derecho a la pensión. El soldado
profesional que tenga derecho a pensión, será retirado del servicio”.
[69] “Por el cual se expide el Régimen de
Carrera y Estatuto del Personal de Soldados Profesionales de las Fuerzas
Militares”.
[70] Folios 71 al 80 del cuaderno de Revisión.
[71] Según el artículo 86 de la
Constitución Política y 10 del Decreto 2591 de 1991, este requisito se
satisface cuando la acción de tutela es ejercida (i) directamente, esto es, por
el titular del derecho fundamental que se alega vulnerado o amenazado; (ii) por
medio de representantes legales, como en el caso de los menores de edad, las
personas en situación de incapacidad absoluta, los interdictos y las personas
jurídicas; (iii) mediante apoderado judicial, caso en el cual debe tener la
condición de abogado titulado, debiendo anexarse al proceso el poder especial
para el caso o en su defecto el poder general respectivo; (iv) por medio de
agente oficioso; o (v) por parte del Defensor del Pueblo y los personeros
municipales.
[72] Se ha determinado que, tratándose de
sujetos de especial protección constitucional o de individuos que se
encuentran en posiciones de debilidad manifiesta (v.gr. por su edad, salud o
condición económica), el análisis de procedibilidad formal de la acción de
tutela se flexibiliza. Lo anterior es un desarrollo del derecho a la igualdad
en virtud del cual “el Estado les debe garantizar a estas personas un
tratamiento diferencial positivo y analizar los requisitos de subsidiariedad e
inmediatez desde una óptica menos estricta, pues en estos casos el actor
experimenta una dificultad objetiva y constitucionalmente relevante para soportar
las cargas procesales que le imponen los medios ordinarios de defensa judicial”
(Sentencia SU-049 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa).
[73] La inmediatez encuentra su razón de ser en
la tensión existente entre el derecho a presentar una acción constitucional “en
todo momento” y el deber de respetar su configuración como un medio de
protección “inmediata” de las garantías básicas. Es decir, que pese a no contar
con un término preestablecido para efectuar la presentación, debe existir
necesariamente una correspondencia entre la naturaleza expedita de la tutela y
su interposición oportuna. Si bien el término para interponer la acción de
tutela no puede establecerse de antemano, el juez está en la obligación de
verificar cuándo no se ha interpuesto de manera razonable para evitar que se
convierta en un factor de inseguridad que lesione los derechos fundamentales de
terceros o que desnaturalice la acción.
[74] Folios 1 y 16.
[75] En esta ocasión,
el Ministerio de Defensa Nacional se integra, en su estructura orgánica, por la
Policía Nacional y las Fuerzas Militares. Las Fuerzas Militares están
compuestas por la Armada, la Fuerza Área y el Ejército Nacional. El Ejército
Nacional cuenta con una Dirección General, a quien le compete asegurar la “defensa
de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del
orden constitucional” (artículo 217 Superior). Al interior de la Dirección
existen varias dependencias. Por su parte, la Dirección
General de Sanidad Militar es competente para administrar los recursos del
Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares e implementar las políticas que
emita el Consejo Superior de Salud Militar y Policial -CSSMP- y los planes y
programas que coordine el Comité de Salud de las Fuerzas Militares respecto del
Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares. Lo anterior, a través del
mejoramiento de la prestación de los servicios de salud, consolidación de la
salud militar y fortalecimiento efectivo de la sostenibilidad financiera. A esta dirección pertenece la Dirección de Sanidad del
Ejército Nacional -DISAN-, encargada de garantizar el apoyo de sanidad en las
operaciones de la Fuerza y la prestación de servicios integrales de salud en
las áreas de promoción, prevención, protección, recuperación y rehabilitación
de los afiliados al Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares, adscritos a
los Establecimientos de Sanidad Militar del Ejército Nacional. Esta Dirección
de Sanidad cuenta con seccionales en distintas ciudades del país, diferentes a
la capital, que cumplen, por consiguiente, las labores previamente enunciadas.
Dentro de esta última dependencia se encuentra, a su vez, el Aérea de Medicina
Laboral que tiene como función principal determinar la aptitud psicofísica para
el personal militar en los procesos de incorporación, administración de
personal y retiro. Además de valorar las secuelas definitivas, por medio de
Acta de Junta Médica; clasificar el tipo de incapacidad, aptitud para el
servicio y pronunciamiento sobre recomendación de reubicación laboral;
calificar el origen de las enfermedades y registrar la imputabilidad de las
lesiones según el Informe Administrativo por Lesiones y fijar los índices
correspondientes. Las Juntas Médico Laborales Militares integran esta área y se
encargan principalmente de valorar y registrar las secuelas definitivas de las
lesiones o afecciones diagnosticadas; clasificar el tipo de incapacidad
psicofísica y aptitud para el servicio, pudiendo recomendar la reubicación
laboral cuando así lo amerite; determinar la disminución de la capacidad
psicofísica; calificar la enfermedad según sea profesional o común; registrar
la imputabilidad al servicio de acuerdo con el Informe Administrativo por
Lesiones y fijar los correspondientes índices de lesión si hubiere lugar a
ello. Finalmente, el Hospital Militar de Medellín es un establecimiento público del orden nacional
adscrito al Ministerio de Defensa Nacional y como parte integrante del
Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares, tiene como objeto la prestación
de los servicios de salud a los afiliados y beneficiarios de dicho Subsistema.
[76] Artículo 43 de la Ley 1437 de 2011: “ACTOS
DEFINITIVOS. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el
fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.
[77] Artículo 9 de la Ley 393 de 1997, “Por
la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”.  Sobre
la regla de improcedencia de la tutela cuando se pretenda la defensa de un
derecho fundamental, ver la Sentencia C-1194 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa: “…en consecuencia, de conformidad con lo ya establecido en esta
sentencia y en la jurisprudencia de esta Corporación,
cuando lo que se busca es la protección directa de derechos constitucionales
fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisión de la
autoridad, se está en el ámbito de la acción de tutela. Cuando lo que se busca
es la garantía de derechos de orden legal o lo que se pide es que la
administración de aplicación a un mandato de orden legal o administrativo que
sea específico y determinado, lo que cabe en principio, es la acción de
cumplimiento”.
[78] Mediante oficio del 21 de marzo de 2019, la
Dirección de Sanidad reiteró, en su integridad, la respuesta del 3 de julio de
2018 (folio 48 del cuaderno de Revisión).
[79] Conforme se estableció en la Sentencia
T-710 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez: “La obligación especial
de cuidado y protección que le asiste al Estado respecto de quienes prestan el
servicio militar, no sólo se predica frente a la atención en salud sino también
frente a otros riesgos que se generan con ocasión de la prestación del
servicio, los cuales deberán ser asumidos por el Ejército Nacional, desde el
momento mismo en que el soldado es acuartelado (…) Precisamente, el
Estado deberá responder en los casos en que el reclutado vea disminuida su
capacidad psicofísica, como consecuencia de la prestación del servicio militar”.
Por supuesto, esta obligación es extensiva a quienes prestaron sus servicios en
la Policía Nacional.
[80] En la Sentencia T-551 de 2012.
M.P. Nilson Pinilla Pinilla se dijo lo siguiente: “Así
las cosas, le corresponde a la fuerza pública valorar de manera cuidadosa las
condiciones físicas y psicológicas de los hombres que ingresan a prestar el
servicio [pues] desde el momento en que son considerados aptos, es
responsabilidad de las instituciones armadas velar porque el personal reclutado
continúe disfrutando del mismo estado de salud que tenía al ingresar, y en caso
contrario, proveerles las prestaciones médicas y asistenciales necesarias para
su plena recuperación”.
[81] Como se indicó en la Sentencia
T-910 de 2011. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo: “[L]a dedicación al
servicio de la actividad que cumplen las fuerzas militares es también, y ello
no resulta ser una consideración de importancia menor, una forma de realización
personal a la que acuden muchos colombianos que sienten devoción por construir
un proyecto de vida al amparo o bajo las directrices que orientan tan
importante quehacer, como lo es, la permanente honra y veneración de los
valores patrios, el esfuerzo y el sacrificio desplegado al máximo nivel en toda
misión o acción por cumplir, al igual que el acatamiento a ciertos valores o
principios como el honor, el respeto por la autoridad, el mando y la obediencia,
el sentido de cuerpo y la solidaridad como elementos infaltables en todo tipo
de actuación o de desempeño, entre muchísimas otras características de dicha
actividad, propósito de vida del cual esperan recibir, y ello es apenas
legítimo y elemental que sea así, contraprestaciones mínimas para coadyuvar,
así sea en parte, a su sostenimiento personal y al de la familia a la que
pertenecen”.
[82] “Por el cual
se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la
capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por
invalidez e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la Fuerza
Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la Policía
Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de
las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado
con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993”.
[83] En la Sentencia T-393 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz se dijo: “A este respecto, la Corte ya había
manifestado que el carácter riesgoso del servicio militar determina la
necesidad de que los ciudadanos que eventualmente serán incorporados a filas
sean objeto de una evaluación médica rigurosa, con el fin de establecer
claramente si son aptos para ingresar y permanecer en las fuerzas militares y
desarrollar de forma normal y eficiente las labores y actividades propias del
servicio”.
[84] Artículo 8. “Exámenes
para retiro. El examen para retiro tiene carácter definitivo
para todos los efectos legales; por tanto, debe practicarse dentro de los dos
(2) meses siguientes al acto administrativo que produce la novedad, siendo de
carácter obligatorio en todos los casos. Cuando sin causa justificada el
retirado no se presentare dentro de tal término, dicho examen se practicará en
los Establecimientos de Sanidad Militar o de Policía por cuenta del interesado.
Los exámenes médico-laborales y tratamientos que se deriven del examen de
capacidad sicofísica para retiro, así como la correspondiente Junta Médico-Laboral
Militar o de Policía, deben observar completa continuidad desde su comienzo
hasta su terminación”.
[85] Al respecto, en la Sentencia T-020 de 2008.
M.P. Jaime Araujo Rentería se dijo lo siguiente: “Con fundamento en las
normas indicadas, se puede concluir que el Estado tiene la obligación de
realizar el examen de retiro a quienes dejen de pertenecer a las instituciones
de la Fuerza Pública. En esta medida, dicha obligación es independiente de la
causa que dio origen al retiro del servicio, pues los derechos que se derivan
de sus resultados sólo se desprenden de las consecuencias que la labor
desempeñada produzcan en la salud física y mental del examinado, y no de la
causal de retiro invocada para el efecto”.
[86] Sentencia T-875 de 2012. M.P. Nilson
Pinilla Pinilla. Esta regla fue reproducida en la Sentencia T-1009 de 2012.
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez al establecerse: “Por su parte el examen
de retiro permite establecer si al momento de la separación de las fuerzas, uno
de sus miembros presenta alguna enfermedad o lesión, y en caso de que así sea,
la Junta Médico-Laboral Militar o de Policía deberá determinar si la misma
ocurrió o no con ocasión del servicio, a efectos de garantizar por un lado, la
prestación del servicio de salud y, por el otro, el reconocimiento de la
correspondiente indemnización y/o pensión, en consonancia con lo establecido en
el ordenamiento jurídico”. En esta línea pueden consultarse los artículos
37, 38, 39, 40, 41, 44 y 45 del Decreto Ley 1796 de 2000, “Por el cual se regula
la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad
laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez
e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la Fuerza Pública,
Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la Policía Nacional,
personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas
Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con
anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993”.
[87] En la Sentencia T-710 de 2014.
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez se dijo lo siguiente: “De
conformidad con el aparte considerativo de esta providencia, el Ejército
Nacional debe asumir la responsabilidad en relación con los riesgos que pudiesen
concretarse desde el momento mismo en que un soldado ingresa al batallón o a la
unidad correspondiente para prestar el servicio militar, por lo que el
Decreto Ley 1796 de 2000 dispone que al momento del retiro se deberá realizar
un examen médico laboral, para determinar si existen lesiones o afecciones que
disminuyan su capacidad psicofísica y que deban ser puestas en conocimiento de
la Junta Médico Laboral Militar”.
[88] En la Sentencia T-948 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra, se indicó que: “El examen cuando se produce el retiro es obligatorio como lo dice
expresamente la norma citada. Las Instituciones Militares no pueden exonerarse
de esta obligación argumentando que el retiro fue voluntario. Igualmente, si no
se hace el examen de retiro no es posible alegar prescripción de los derechos
que de acuerdo con la ley tiene quien se retire del servicio activo”.
[89] Sobre el particular, en la
Sentencia T-875 de 2012. M.P. Nilson Pinilla Pinilla se dijo lo siguiente: “El artículo 8º del Decreto 1796 de 2000
señala un término de 2 meses para que el personal que se desvincula de la
institución, se presente ante Sanidad Militar a fin de que se les practique a
cargo de la institución el examen de retiro; pasado este término quien asumirá
su costo será el interesado. Sin embargo nada refiere al término que éste tiene
para presentarse al mismo”.
[90] Sentencia T-948 de 2006. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra. Recientemente, en la Sentencia T-287 de 2019. M.P. Diana Fajardo
Rivera, la Sala Segunda de Revisión se pronunció sobre la materia en los
siguientes términos: “Una interpretación literal de la referida disposición permite
concluir que: (1) el Ejército Nacional tiene la obligación legal de requerir a
quien es apartado de las filas y evaluar su estado de salud, a través de la
realización de un examen que debe llevarse a cabo dentro de los 2 meses
siguientes al acto administrativo que dispone la desvinculación. Se trata, en
consecuencia, de una actuación oficiosa a cargo integral de las Fuerzas
Militares, además de un derecho cierto en cabeza del personal en situación de
desincorporación; (2) el plazo de 2 meses que establece la norma no alude a un
término de prescripción del derecho del miembro de la Fuerza Pública retirado a
que se le practique la valoración correspondiente, a partir de la cual se
determina el eventual reconocimiento y pago de prestaciones económicas y/o la
prestación de servicios asistenciales. Por el contrario, se trata de un término
que vincula al Ejército Nacional para satisfacer el cumplimiento del deber
ineludible a cargo de la Institución Castrense de adelantar con oportunidad y
diligencia el respectivo examen. (3) Si el referido plazo se incumple por
causas imputables al miembro desvinculado, la consecuencia es que deberá asumir
el valor del examen, no la prescripción del mismo. Esto implica que la
superación del periodo legal no genera, en modo alguno, la pérdida o
fenecimiento del derecho de quien deja de pertenecer a las filas de ser
examinado y calificado por las autoridades médicas competentes, pues se trata
de una obligación definida normativamente a cargo de las Fuerzas Militares, en
concreto de una valoración que no es optativa, que no tiene la vocación de
desaparecer con el paso del tiempo y, por ende, su materialización procede en
cualquier momento”,
aproximación que debe entenderse en un contexto de razonabilidad y
proporcionalidad, según las circunstancias del caso bajo estudio.
[91]Puntualmente esta Corporación ha indicado que la regla de decisión
en la materia es que cuando un ciudadano sale del servicio activo de la Fuerza
Pública y se le niega o dilata
injustificadamente en el tiempo la práctica del respectivo examen médico de
retiro se le vulneran sus derechos fundamentales
al debido proceso administrativo e incluso a la salud y a la seguridad social
(Sentencia T-287 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera). Como se señaló en la Sentencia
T-710 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez: “Esta omisión constituye una violación
del derecho al debido proceso administrativo, como se dispuso en la Sentencia T-393 de 1999,
en cuanto priva de la posibilidad de acceder a la definición respecto de la
capacidad psicofísica de las personas y de las prestaciones económicas sujetas
a dicho dictamen”.
[92] Sentencia T-875 de 2012. M.P. Nilson
Pinilla Pinilla. Esta regla de decisión ya había sido establecida con
anterioridad, por ejemplo, en la Sentencia T-585 de 2011. M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub así: “En conclusión, a los soldados profesionales que salen
del servicio se les debe hacer un examen de retiro, y si del mismo se concluye
que presentan afecciones provenientes del servicio, se les debe garantizar el
acceso a la salud y determinar si tienen derecho a la pensión de invalidez”.
Posteriormente fue reproducida en la Sentencia T-710 de 2014. M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez, en los siguientes términos: “De suerte que, cuando
una persona ingresa a las filas para prestar servicio militar y luego es dado
de baja, y en el examen de retiro se determina que existe una afectación física
o psicológica, o cuando el retirado así lo solicita, deberá convocarse a una
Junta Médico Laboral para determinar el grado de disminución de la capacidad
psicofísica [atendiendo a la gravedad y al origen de la lesión o enfermedad
y], según las reglas que tenga dicha junta para el efecto, cuya valoración
resulta indispensable con miras a determinar si al interesado le asiste o no
derecho a alguna prestación económica”.
[93] Artículo 14 del
Decreto Ley 1796 de 2000. “Organismos y autoridades médico-laborales
militares y de policía. Son organismos médico-laborales
militares y de policía: 1. El Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de
Policía 2. La Junta Médico-Laboral Militar o de Policía. Son autoridades
Medico-Laborales militares y de policía: 1. Los integrantes del Tribunal Médico
Laboral de Revisión Militar y de Policía. 2. Los integrantes de las Juntas
Médico-Laborales. 3. Los médicos generales y médicos especialistas de planta
asignados a Medicina. 4. Laboral de las Direcciones de Sanidad de las Fuerzas
Militares y Policía Nacional”.
[94] La capacidad psicofísica es el conjunto de
habilidades, destrezas, aptitudes y potencialidades de orden físico y
psicológico que deben reunir las personas a quienes se les aplique el Decreto
Ley 1796 de 2000, para ingresar y permanecer en el servicio, en consideración a
su cargo, empleo o funciones (artículo 2 del Decreto Ley 1796 de 2000). En relación con la importancia que
representa, en casos como el analizado, la calificación de la pérdida de capacidad
laboral, en Sentencia T-258 de 2019. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo se dijo
que dicha evaluación obedece a “la valoración realizada por expertos con el
objeto de determinar el porcentaje de afectación de las capacidades y
facultades que una persona sufrió, ya sea por una enfermedad laboral, de origen
común o un accidente. “De esta manera, su determinación tiene como
propósito la garantía de diversos derechos fundamentales, entre ellos la salud,
la seguridad social y en muchos de los casos, dependiendo de las circunstancias
particulares, la vida y el mínimo vital. Su enorme importancia, ha sido
desarrollada en reiteradas oportunidades por la Corte Constitucional”. Y
agregó, replicando lo establecido en la Sentencia T-876 de 2013. M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo: “Bajo este contexto, la calificación de la pérdida
de capacidad laboral siempre “debe considerar las condiciones específicas de
cada persona, valoradas sistemáticamente, sin que sea posible establecer
diferencias en razón al origen, profesional o común, de los factores de
incapacidad. Igualmente, dicha valoración puede tener lugar no solo como
consecuencia directa de una enfermedad o accidente de trabajo, claramente
identificado, sino, también, de patologías que resulten de la evolución
posterior de esta enfermedad o accidente, o, a su vez, por una situación de
salud, inclusive de origen común”. Esta misma postura fue adoptada en la
Sentencia T-165 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo en la cual se indicó:
“La clasificación de la pérdida de capacidad laboral (…) permite establecer
a qué tipo de prestaciones tiene derecho quien es afectado por una enfermedad o
accidente, producido con ocasión o como consecuencia de la actividad laboral, o
por causas de origen común”. Y resaltó seguidamente: “De ahí que esta calificación esté consagrada
de forma tan especial: como un principio para proteger los diferentes derechos
ya enunciados, por lo que su vulneración puede ocurrir por dos circunstancias:
(i) la negación al derecho a la valoración, e incluso la negativa en su
actualización o (ii) la demora injustificada de ésta siempre que no sea
imputable a la negligencia del sujeto, ya que esta circunstancia puede llevar a
vulnerar aún más derechos fundamentales, toda vez que sin la calificación les
será imposible conocer su porcentaje de pérdida de capacidad laboral, y a
partir de ahí, los derechos que eventualmente podrían reclamar”.
[95] Artículo 15 del Decreto Ley 1796 de 2000.
En relación con las funciones que cumple la Junta Médico Laboral, en la
Sentencia T-165 de 2017 se dijo lo siguiente: “En resumen, las Juntas Médico Laborales cumplen la notable función no solo de
establecer el monto porcentual de las capacidades físicas (o de capacidades
psicofísicas en el caso de los miembros de la Fuerza Pública) que un sujeto, ha
perdido en razón de un accidente o una enfermedad y con ello, poder determinar
si puede continuar desempeñando sus respectivas labores. Adicionalmente,
permite esclarecer si sus afecciones tienen origen laboral o común, y a partir
de este punto dependiendo de la proporción de aptitudes que se concluye
perdida, podrán los afectados solicitar eventualmente indemnizaciones e incluso
el reconocimiento de algunas pensiones. Es decir, calificar y valorar la
pérdida de capacidad laboral no constituye un capricho, ni una prerrogativa de
menor importancia, sino que es la única vía con la que cuentan las personas
para efectivamente poder ver tutelados muchos de sus derechos fundamentales, ya
que sin que sea llevada a cabo será imposible pretender su amparo adecuado”.
[96] De acuerdo con el
artículo 4 del Decreto Ley 1796 de 2000, “los exámenes médicos y
paraclínicos de capacidad sicofísica se realizarán en los siguientes eventos:
1. Selección alumnos de escuelas de formación y su equivalente en la Policía
Nacional. 2. Escalafonamiento. 3. Ingreso personal civil y no uniformado. 4.
Reclutamiento. 5. Incorporación. 6. Comprobación. 7. Ascenso personal
uniformado. 8. Aptitud sicofísica especial. 9. Comisión al exterior. 10.
Retiro. 11. Licenciamiento. 12. Reintegro. 13. Definición de la
situación médico-laboral. 14. Por orden de las autoridades médico-laborales”
(subrayas fuera del texto original).
[97] Conforme lo establecido en el artículo 24 del Decreto Ley 1796 de 2000:
“Es obligación
del Comandante o Jefe respectivo, en los casos de lesiones sufridas por el
personal bajo su mando, describir en el formato establecido para tal efecto,
las circunstancias de modo, tiempo y lugar, en las que se produjeron las
lesiones e informarán si tales acontecimientos ocurrieron en una de las
siguientes circunstancias: a. En el servicio pero no por causa y razón del
mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común. b. En el servicio por causa y
razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo. c.
En el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el
mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o
restablecimiento del orden público o en conflicto internacional. d. En actos
realizados contra la ley, el reglamento o la orden superior. PARAGRAFO. Cuando
el accidente en que se adquirió la lesión pase inadvertido para el comandante o
jefe respectivo, el lesionado deberá informarlo por escrito dentro de
los dos (2) meses siguientes a su ocurrencia. En todo caso los organismos
médico-laborales deberán calificar el origen de la lesión o afección”. Los artículos 25 y 26 ibídem
continúan desarrollando lo relativo al informe.
[98] Artículo 19 del Decreto Ley 1796 de 2000.
La norma continua señalando lo siguiente: “Si después de una Junta Médico-Laboral
definitiva la persona continúa al servicio de la Institución y presenta más
adelante lesiones o afecciones diferentes, éstas serán precisadas y evaluadas
mediante nueva Junta Médico-Laboral”.
[99] El procedimiento que se expondrá a continuación obedece a la
recopilación objetiva de las disposiciones normativas previstas en el Decreto
Ley 1796 de 2000, a las consideraciones efectuadas por la Dirección de Sanidad
del Ejército Nacional y la parte accionante en el marco del trámite de tutela y
a lo establecido en la Sentencia T-165 de 2017. M.P. Alejandro Linares
Cantillo.
[100] Artículo 18 del Decreto Ley 1796 de 2000. Esta disposición contempla,
además, que para el
personal civil de la Unidad de Gestión General del Ministerio de Defensa y del
Comando General, la autorización será expedida por el Director de Sanidad de la
Fuerza a la cual esté asignado.
[101] Artículo 16 del Decreto Ley 1796 de 2000.
[102] El artículo 32 del Decreto Ley 1796 de 2000
establece lo siguiente: “Competencia para ordenar exámenes. Los
exámenes médicos y paraclínicos derivados de los eventos establecidos en el
presente decreto serán ordenados por la Fuerza respectiva o por la Policía
Nacional. Los
exámenes de definición de la situación médico laboral serán ordenados por las
autoridades médico-laborales militares y de policía, previa autorización de la
Dirección de Sanidad de la respectiva Fuerza o de la Policía Nacional”. Seguidamente, el artículo 33 ibídem
dispone: “Competencia para realizar exámenes. Los exámenes médicos y
paraclínicos derivados de los eventos establecidos en el presente decreto serán
realizados por las direcciones de sanidad de la respectiva fuerza y de la
policía nacional”.
[103] Artículo 17 del Decreto Ley 1796 de 2000. El
artículo continúa señalando: “El Gobierno Nacional determinará los
requisitos de los miembros, funciones, procedimientos y demás aspectos
relacionados con la Junta Médico-Laboral”.
[104] Artículo 20 del Decreto Ley 1796 de 2000.
[105] Artículo 23 del Decreto Ley 1796 de 2000.
[106] Así mismo,
conocerá en única instancia la revisión de la pensión por solicitud del
pensionado. En todo caso, el Gobierno Nacional determinará la conformación,
requisitos de los miembros, funciones, procedimientos y demás aspectos relacionados
con el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía. Las normas
correspondientes al funcionamiento del Tribunal Médico Laboral de Revisión
Militar y de Policía contenidas en el Decreto 094 de 1989, continuarán vigentes
hasta tanto se adopte la correspondiente normatividad por parte del Gobierno
Nacional. Lo anterior, en los términos del artículo 21 del Decreto Ley 1796 de
2000. Por ejemplo, debe entenderse que la oportunidad para acudir al Tribunal
Médico Laboral de Revisión Militar es dentro de los cuatro meses siguientes a
partir de la fecha de notificación de la decisión de la Junta Médico Laboral.
Así lo previo expresamente el artículo 29 del Decreto 094 de 1989, “Por el cual se reforma el estatuto de la capacidad
sicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones del personal de
Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional,
Soldados, Grumetes, Agentes, Alumnos de las Escuelas de Formación y personal
civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional”.
[107] Artículo 22 del Decreto Ley 1796 de 2000.
[108] Sentencia T-958 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo posteriormente reiterada en la Sentencia T-165 de 2017. M.P.
Alejandro Linares Cantillo. En ellas se continuó advirtiendo que, a través de
estos actos administrativos: “Es deber de la Junta Médico Laboral y el Tribunal
en última instancia determinar las lesiones sufridas del personal bajo el mando
del respectivo Comandante o Jefe, circunscribiendo las circunstancias de modo,
tiempo y lugar como se produjeron las lesiones. Así, éstas pueden ser “a. En el servicio
pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común. b. En el servicio por causa y razón
del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo. c. En el
servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo,
o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento
del orden público o en conflicto internacional. d. En actos realizados contra
la ley, el reglamento o la orden superior”.
[109] Sentencia T-165 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[110] Sentencia T-165 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[111] En la Sentencia T-165 de 2017. M.P.
Alejandro Linares Cantillo se dijo: “Es necesario recalcar que el único propósito de la realización de las
juntas de calificación no consiste en determinar la aptitud de un miembro de la
Fuerza Pública para permanecer activo en el servicio militar o policial.
También, tienen la vocación de establecer si el porcentaje de pérdida de
capacidad laboral puede dar lugar al reconocimiento [de] prestaciones económicas
periódicas, como las pensiones de invalidez, o indemnizaciones por accidentes
ocurridos laboralmente o durante la prestación del servicio”.
[112] Así se reconoció expresamente en la Sentencia T-393 de 1999. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz. Esta regla fue posteriormente replicada en la Sentencia T-165
de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo en los siguientes términos: “Entonces, ya que se trata de un
procedimiento completamente reglado en cuanto a sus etapas, no solo en el
momento del diagnóstico y la valoración como tal, sino en la oportunidad para
solicitar su práctica,  y los documentos clínicos que debe tener el miembro de la
Fuerza Pública interesado, para que pueda llevarse a cabo fructíferamente, es
claro para la Sala que el trámite debe ser respetado plenamente por parte del
solicitante, pero igualmente por parte de las entidades responsables de
convocar y efectuar las Juntas Médico Laborales Militares”.
[113] Sentencia T-710 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. En esta
providencia se hizo referencia a la Sentencia T-393 de 1999. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz en la cual
además de abordarse el tema relacionado con el derecho a la atención en salud
de un soldado que fue desacuartelado en la realización del tercer examen de
aptitud psicofísica por la presencia de una dolencia detectada en ese instante,
también se examinó el alcance del derecho al debido proceso del accionante, en
tanto se consideró que el mismo fue desconocido cuando el Ejército Nacional,
siendo su obligación, omitió convocar la Junta Médico Laboral Militar que
clasificara las lesiones y sus secuelas, y valorara la disminución de su
capacidad psicofísica, a pesar de que en el caso concreto era evidente que la
lesión que afectaba al actor evolucionó durante la prestación del servicio
activo, de un estado que no constituía una causal de ineptitud física a un estado
que, dos meses después, le impedía permanecer en las filas. Por esta razón, se
ordenó la realización de una Junta Médico Laboral que definiera la situación
médico laboral del peticionario. En concreto que permitiera determinar hasta
qué punto las actividades militares por él ejercidas agravaron su lesión y qué
tipo de incapacidad se derivaba de la misma.
[114] Folios 28 al 31.
[115] Folio 1.
[116] Folio 2.
[117] Folio 1.
[118] Folio 72 del cuaderno de Revisión.
[119] Artículo 7. “Retiro. Es el acto mediante el cual el Comandante de la
Fuerza respectiva, dispone la cesación del servicio de los soldados
profesionales”.
[120] Artículo 8. “Clasificación. El retiro del servicio activo de los soldados
profesionales, según su forma y causales, se clasifica así: (…) 5. Por
tener derecho a pensión”.
[121] Artículo 16. “Retiro por tener derecho a la pensión. El soldado
profesional que tenga derecho a pensión, será retirado del servicio”.
[122] “Por el cual se expide el Régimen de
Carrera y Estatuto del Personal de Soldados Profesionales de las Fuerzas
Militares”.
[123] Del contenido de la “Ficha Médica
Unificada” se desprende principalmente que el actor padeció de paludismo en
el año 2001 y fue sometido al procedimiento quirúrgico denominado varicocelectomia
en el año 2005 (folios 64 al 67
y 111 del cuaderno de Revisión).
[124] Folio 68 del cuaderno de Revisión.
[125] Folio 110.
[126] Folio 62 del cuaderno de Revisión.
[127] En este punto, la Entidad accionada destacó que no servía de excusa el desconocimiento de
esta prerrogativa por presunta falta de información de la institución ya que el
interesado debía estar atento a los términos y procesos legales a que tenía
derecho, “actuaciones administrativas que no [podían] constituir una
amenaza o alguna violación de los derechos, pues no [podían] confundirse
[las] obligaciones y derechos de carácter [administrativo] con
los de la seguridad social en salud” (folio 62 del cuaderno de Revisión).
[128] Para fundamentar esta postura, la Dirección
de Sanidad del Ejército Nacional hizo referencia expresa al Auto de la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia del 26 de abril de 2016,
Radicado 85472, M.P. José Francisco Acuña Vizcaya en el cual se reafirmó, en su
criterio, la obligación del personal en situación de desincorporación de
gestionar de manera activa y pronta la consecución y realización de los
trámites previos para la convocatoria de la Junta Médico Laboral. En concreto,
la autoridad judicial expuso lo siguiente: “Revisado el expediente se
constata que los referidos documentos existen, las comunicaciones fueron
enviadas a sus destinatarios y […] Director de Sanidad del Ejército Nacional,
activó el trámite correspondiente para el cumplimiento de la orden
constitucional, sin embargo, para su materialización, se necesita la
actuación del amparado, requerimiento que le fue comunicado” (folio
63 del cuaderno de Revisión).
[129] Artículo 21 de la Ley 352 de 1997, “Por
la cual se reestructura el Sistema de Salud y se dictan otras disposiciones en
materia de Seguridad Social para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional”:
“Deberes de los afiliados y beneficiarios. Son deberes de los afiliados y
beneficiarios: a) Procurar el cuidado integral de su salud, la de sus
familiares y la de la comunidad y dar cabal cumplimiento a todas las
disposiciones que en materia preventiva, de seguridad industrial y de higiene
determine el SSMP. b) Suministrar información veraz, clara y completa sobre su
estado de salud y el de sus beneficiarios; c) Cuidar y hacer uso racional de
los recursos, las instalaciones y la dotación, así como de los servicios; d)
Pagar oportunamente las cotizaciones a que haya lugar”.
[130] En palabras de la parte accionante: “Finalmente
la petición que convocó a presentar la acción de tutela, [por]
vulneración del derecho, [es la realización de la] Junta Médico Laboral
de Retiro, [y para ello el usuario] debe estar previamente habilitado en
el sistema de Medicina Laboral, de lo contrario no es posible acceder a la
asignación de citas médicas que le permitan llevar a cabo dicho proceso”
(folio 112 del cuaderno de Revisión).
[131] Folio 111 del cuaderno de Revisión.
[132] Folio 111 del cuaderno de Revisión.
[133] En palabras de la apoderada judicial del
accionante: “[El señor Villada] manifiesta que él nunca tuvo conocimiento
del concepto referido y supuestamente entregado, si ello fuere así, que el
mismo hubiese gestionado la realización del concepto, y es más a manera de
información indica que se trasladó hacia la cuidad de Bogotá y no le dieron
respuesta alguna de su proceso y que todo lo debía de hacer en Medicina Laboral
en el Batallón de Villahermosa, en la ciudad de Medellín. Y de manera reiterada
siempre se ha manifestado, que el señor Villada nunca abandonó el proceso de
práctica de realizarse la junta médico laboral, sino que de manera verbal
inicialmente y posteriormente por escrito le indicaron prescripción de los
servicios [médicos]” (folio 112 del cuaderno de Revisión).
[134] Folio 111 del cuaderno de Revisión.
[135] En el curso del trámite de revisión fueron
aportados al proceso oficios del 30 de junio de 2017 suscritos por la apoderada
judicial del accionante y por él mismo, dirigidos al Director del Hospital
Militar de Medellín -Antioquia- así como al Director del Hospital San Francisco
de Fortul -Arauca- en los que se advirtió expresamente lo siguiente: “en la
actualidad estoy en trámites de junta médico laboral de retiro, ante Medicina
Laboral, Dirección de Sanidad Militar. Para una integra valoración de mi estado
de salud y pérdida de capacidad laboral, se hace necesario aportar copia de mi
historia clínica”. Para fundamentar este requerimiento, se explicó que, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la adecuada valoración de la
pérdida de capacidad laboral se constituía en un medio para garantizar los
derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital y tal
procedimiento debía efectuarse con estricto apego al debido proceso (folios 36
al 41 y 43 al 45 del cuaderno de Revisión).
[136] Folio 111 del cuaderno de Revisión.
[137] Folio 19.
[138] Folio 15A y folio 47 del
cuaderno de Revisión.
[139] Esta respuesta fue reiterada, en su
integridad, mediante oficio del 21 de marzo de 2019, esto es, con posterioridad
a la presentación del amparo. En aquella ocasión, se indicó puntualmente: “Consecuentemente
esta dirección se permite informar que su situación fue objeto de verificación
y validando con la Cédula de Ciudadanía del usuario N° 71141471 en el Sistema
Integrado de Medicina Laboral, Sistema Integrado de Talento Humano y sistema de
gestión documental y de acuerdo a lo encontrado su petición primigeniamente
presentada fue resuelta mediante oficio N° 20183381255291 del 3 de julio de
2018. De esta forma doy respuesta integral y de fondo a su petición y reitero
lo manifestado en el oficio mencionado” (folio 48 del cuaderno de
Revisión).
[140] Folio 67 del cuaderno de Revisión.
[141] Esta circunstancia no fue controvertida por
el Ente accionado durante el curso de la acción de tutela ni en el marco del
trámite de revisión.
[142] Durante el periodo de revisión, el accionante señaló que desde la fecha del retiro ha contado con los
servicios médicos asistenciales en el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares
-Ejército Nacional-, toda vez que tiene la calidad de pensionado con asignación
de retiro por tiempo cumplido. No obstante, “los servicios inactivos a los
que se refiere en el escrito de la Acción de Tutela son diferentes a los ya
mencionados, estos son habilitados única y exclusivamente para la realización
de los conceptos que ordena la Oficina de Medicina Laboral y no para otras
consultas, si no se cuenta con dichos servicios activos es imposible acceder al
diligenciamiento de la Ficha Médica Unificada [esto es] el documento que
da inicio al proceso de Junta Médica” (folio 35 del cuaderno de Revisión).
Estas afirmaciones no fueron desvirtuadas por la Dirección de Sanidad Militar
en el curso de la acción constitucional. Por el contrario, la Dirección General
de Sanidad Militar confirmó su validez y señaló puntualmente: “Así mismo, se resalta al Despacho que la Dirección General
de Sanidad Militar es la instancia competente para conocer los asuntos
relacionados con la afiliación, también lo es que tratándose de personas que se
encuentran pendientes por definir su situación médica laboral, no lo puede
realizar a motu proprio, ya que son las Direcciones de Sanidad de las Fuerzas
(en este caso Dirección de Sanidad Ejército) quienes deben indicar a esta
Dirección General de Sanidad Militar, si así procede legalmente porque lapso y
porque servicios o especialidades se debe realizar la afiliación” (folio 80).
[143] “Por la cual se establecen los
requisitos específicos para el registro de afiliación, validación y extinción
de derechos para el personal de usuarios del Subsistema de Salud de las Fuerzas
Militares”.
[144] El contenido de esta resolución fue expresamente referenciado por la
Dirección General de Sanidad Militar en su respuesta a la acción de tutela.
[145] Artículo 16 del Decreto Ley 1796 de 2000.
[146] Auto del 29 de julio de 2019.
[147] Sentencia T-165 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[148] Folio 68 del cuaderno de Revisión.
[149] Folio 112 del cuaderno de Revisión.
[150] Auto del 29 de julio de 2019.
[151] Folio 110.
[152] Folio 111 del cuaderno de Revisión.
[153] Folio 15A y folio 47 del cuaderno de Revisión.
[154] Sentencia T-165 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[155] En estos términos fue reconocido
expresamente por la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional (folio 110).
[156] Sentencia T-287 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[157] Folio 2.
[158] Folio 112 del cuaderno de Revisión.
[159] Sentencia T-165 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[160] Sentencia T-762 de 1998. M.P.
Alejandro Martínez Caballero.