C-364-96
Sentencia C-364/96
Sentencia
C-364/96
PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD EN CONTRAVENCIONES-Vulneración
De la
confrontación realizada entre la contravención y el delito infiere la Corte que
no sólo se estableció la misma pena, sino que se asignó a la contravención un
tratamiento más gravoso que a aquél, lo cual resulta desproporcionado e
irrazonable. Si el legislador consideraba que la conducta de hurto calificado,
cuando el valor de lo apropiado es inferior a diez salarios mínimos legales
mensuales, es un hecho de menor transcendencia sociojurídica, y lo calificó
como contravención, debió ser consecuente con su valoración y, por tanto, debió
otorgarle un trato punitivo menos gravoso que el fijado para el delito.
FUNCION
ACUSATORIA-Supresión por
el legislador
El artículo 10 de
la ley 228 de 1995 vulnera el artículo 252 de la Carta pues el legislador
suprimió la función de acusación en el procedimiento previsto para  el
conocimiento de la contravención de hurto calificado, cuando la cuantía de lo
apropiado sea inferior a diez salarios mínimos legales mensuales, aunque le
asignó la misma sanción que estaba establecida para el tipo delictivo y,
además, viola los artículos 13, 28 y 29 ibídem.
PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD EN CONTRAVENCIONES
El tratamiento
punitivo dado a la contravención en análisis, y en relación con el delito de
hurto simple, es proporcional a la menor entidad del hecho y, en consecuencia,
se justifica el establecimiento de un procedimiento más breve para su
juzgamiento, sin intervención de la Fiscalía dado que, como se expuso antes,
ésta sólo participa en la investigación de los delitos. Por tanto, el artículo
11 de la ley 228 de 1995 no viola el artículo 252 ni ninguna otra disposición
constitucional.
PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD/COMPETENCIA DE INSPECTORES DE POLICIA EN
CONTRAVENCIONES/PRINCIPIO DE IGUALDAD EN PROCEDIMIENTO DE CONTRAVENCIONES
La prolongación
de la competencia en manos de las autoridades de policía vulnera los derechos a
la libertad y al debido proceso, consagrados respectivamente en los artículos
28 y 29 de la Constitución, que confieren exclusivamente a las autoridades
judiciales la facultad de limitar, a través de la imposición de sanciones de
prisión o arresto, la libertad de los ciudadanos. Con la expedición de la ley
228 de 1995 cobró plena vigencia el artículo 28 de la Carta, resultando
inconstitucional la aplicación del artículo 28 transitorio, pues éste sólo
rigió hasta el momento en que se expidió la ley que transfirió a los jueces el
conocimiento de las contravenciones sancionadas con pena de arresto. El
artículo 16 demandado sí vulnera el derecho a la igualdad de los procesados por
las contravenciones cometidas con anterioridad a la vigencia de la ley 228 de
1995, quienes, en virtud de la disposición, serán sometidos al juicio de
funcionarios inidóneos -ya que no siempre estos son abogados-, dependientes,
subordinados jerárquicamente, carentes de autonomía y motivados por el interés
de la administración; a diferencia de quienes realicen los hechos típicos con
posterioridad a la vigencia de la ley, que serán juzgados por jueces,
funcionarios de quienes se predica su autonomía e independendencia. No
constituye razón suficiente para mantener en los inspectores de policía el
conocimiento de las contravenciones sancionadas actualmente con arresto, el
hecho de que las normas anteriores resultan más favorables a los procesados,
pues de ninguna manera el juez penal o promiscuo municipal a quien corresponda
conocer de los hechos ocurridos con anterioridad a la vigencia de la ley, podrá
desconocer los beneficios o garantías concedidos en las normas preexistentes.
Referencia:
Expediente D-1179
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 10, 11 y 16 (parcial) de la Ley 228
de 1995.
Demandante: Darío
Garzón Garzón
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C. agosto catorce (14) de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES.
Ejerciendo la acción
pública de inconstitucionalidad, el ciudadano DARIO GARZON GARZON presenta
demanda contra los artículos 10, 11 y 16 (parcial)  de la Ley 228 de 1995, por
considerarlos violatorios de los artículos 13 y 252 de la Constitución.
Cumplidos los
trámites señalados en la Constitución y la ley y oído el concepto del
Ministerio Público, procede la Corte a decidir.
A. NORMAS
ACUSADAS.
Seguidamente se
transcribe el texto de las normas demandadas:
LEY 228 DE 1995
"por la cual se determina el régimen
aplicable a las contravenciones especiales y se dictan otras
disposiciones".
...
"Artículo 10. Hurto calificado. Se
sancionará como contravención especial, con pena de dos (2) a ocho (8) años de
prisión, el hurto calificado de que trata el artículo 350 del Código Penal
cuando el valor de lo apropiado sea inferior a diez (10) salarios mínimos
legales mensuales. Las circunstancias de agravación a que se refiere el
artículo 351 del Código Penal se aplicarán a esta contravención, con el
incremento punitivo allí previsto".
"Artículo 11. Hurto agravado. La
contravención prevista en el numeral once (11) del artículo 1o. de la Ley
veintitrés (23) de 1991, será de competencia de los jueces promiscuos y penales
municipales, aun cuando se presenten las circunstancias específicas de
agravación punitiva previstas en el artículo 351 del Código Penal, caso en el
cual la pena se incrementará en la proporción allí señalada".
"Artículo
16. Competencia. De las contravenciones especiales de que trata esta
Ley, de las demás previstas en la Ley 23 de 1991 y de todas aquellas
sancionadas con pena de arresto por la Ley 30 de 1986 y normas complementarias,
que se cometan a partir de su vigencia, conocerán en primera instancia
los jueces penales o promiscuos municipales del lugar donde se cometió el
hecho, o en su defecto, los del municipio más cercano al mismo.
"De las
contravenciones especiales en las que intervengan como autores o partícipes
menores de dieciocho (18) años seguirán conociendo los Defensores de Familia,
salvo la de hurto calificado que será de conocimiento de los jueces de menores
y promiscuos de familia, quienes podrán imponer a los contraventores las
medidas contempladas en el artículo 204 del Código del Menor.
Parágrafo. En los
casos de lesiones personales culposas a que se refiere el artículo 12 de la
presente Ley no procederá privación de la Libertad". (Lo subrayado es la parte demandada).
B. DEMANDA.
El actor parte en su
exposición de calificar la política criminal del Estado, en relación con el
manejo de los delitos de "hurto calificado" y "hurto
agravado" como inconsistente, aunque advierte que esta no es una objeción
de inconstitucionalidad. Luego señala que tales hechos punibles no fueron
incluídos en la ley 23 de 1991 como contravenciones, a diferencia de lo que
ocurrió con el "hurto simple", porque en ellos "intervenían
circunstancias de mayor gravedad, como la violencia", que obligaba a
tratarlos como delitos; no obstante, en la ley 228 de 1995, parcialmente
acusada, que desarrolla el artículo 28 transitorio de la Constitución, se les
da el tratamiento de contravenciones; pero se mantiene la pena señalada para
los delitos, cualitativa y cuantitativamente, y se niega la posibilidad de la
libertad provisional y la condena de ejecución condicional para los procesados,
con lo cual se desconoce el criterio diferenciador entre estos dos tipos de
hechos punibles, que se fundamenta en el tratamiento más benigno para las
contravenciones.
El cargo de
inconstitucionalidad contra los artículos 10 y 11 de la ley 228 de 1995 lo
concreta el actor diciendo que al cambiar los hechos punibles de hurto
calificado y agravado de delito a contravención, "se suprimen y se
modifican los organismos de acusación y juzgamiento, porque mientras era
delito, la instrucción y la calificación correspondía a la Fiscalía, al paso
que el juzgamiento a los jueces; cuando se convierte en contravención, su
instrucción y juzgamiento corresponde a los Jueces Penales Municipales. Con esa
política, de aquí a mañana, sin cambiar las penas, el legislador puede cambiar
de delitos a contravenciones conductas como el homicidio, o el secuestro, o el
tráfico de estupefacientes, burlando el mandato del artículo 252 de la
Constitución Política".
Respecto a la
expresión "que se cometan a partir de su vigencia", contenida en el
artículo 16  señala el demandante que viola el derecho fundamental a la
igualdad, pues respecto de unos mismos hechos unos infractores se someten a los
jueces, en tanto que otros quedan bajo la competencia de inspectores de
policía. "Además, no tiene sentido que si con esta ley se desarrolla la
facultad del artículo 28 transitorio de la C.P. se deje a medio desarrollar,
porque eso significaría que respecto de unos hechos seguiría la competencia
Inspectores, mientras que otros la competencia la tendrían los jueces".
II. INTERVENCION
CIUDADANA.
A. EL APODERADO
DEL MINISTRO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, solicita a la Corte declarar exequibles las normas
demandadas. Para fundamentar su petición, se refiere al poder discrecional del
legislador para tipificar hechos punibles y establecer sanciones, las razones
de política criminal que justificaron la conversión del hurto calificado en
contravención, cuando el valor de lo apropiado sea inferior a 10 salarios
mínimos legales mensuales, para concluir que "la ley 228 de 1995 responde
a la formulación de unas propuestas novedosas dentro de nuestro esquema
judicial tradicional. Se trata de un tratamiento especial para las
contravenciones especiales, al otorgarles un proceso en su integridad oral y
ágil, que al tiempo que asegura una pronta y cumplida administración de
justicia..., observa los postulados del debido proceso... La celeridad en los
trámites judiciales y la oralidad, lejos de ser sinónimos de violación de
derechos, constituye reafirmación y garantía de los mismos".
En relación con el
cargo de inexequibilidad formulado por el actor contra los artículos 10 y 11 de
la ley en comento, precisa que la Carta le asignó a la Fiscalía General de la
Nación competencia para investigar los delitos y acusar a los presuntos
infractores, tanto en los períodos de normalidad como en los de excepción y,
por tanto, esta atribución no se ve afectada porque se asigne a los jueces
penales municipales el conocimiento, durante todo el trámite procesal, de las contravenciones
especiales, pues en todo caso se trata de órganos del Estado con función
jurisdiccional.
Afirma que la
conversión de los delitos de hurto calificado y agravado, cuando el objeto
sobre el que recae el hecho no tenga un valor mayor a los diez salarios mínimos
legales mensuales, en contravenciones especiales no es un mecanismo
arbitrariamente utilizado por el legislador para burlar la prohibición de
modificar las funciones básicas de acusación y juzgamiento, sino una respuesta
legítima "a la necesidad de adoptar una política criminal... que pretende
tratar de restablecer de manera fundamental el concepto elemental de justicia a
través de la adopción de un procedimiento ágil que como el de la ley 228 de
1995 pueda darle a los colombianos una justicia eficaz frente a los
delincuentes". Además, agrega que la misma ley prevé la concesión de la
libertad provisional por vencimiento de términos, la suspensión de la ejecución
de la sentencia después del año siguiente a la aprehensión del condenado y la
concesión de la libertad condicional.
Sobre la violación
del derecho a la igualdad, que el actor atribuye al aparte acusado del artículo
16 de la ley 228 de 1995, manifiesta que la diferencia de trato consistente en
que unos mismos hechos sean conocidos por autoridades de policía o por
funcionarios jurisdiccionales, dependiendo del momento de su comisión, se
justifica porque el procedimiento fijado en la norma anterior (ley 23 de 1991)
es más benigno que el de la norma posterior (ley 228 de 1995), pues
"consagra mayores posibilidades de recurrir contra las providencias,
términos procesales más amplios, mayores presupuestos frente a los motivos de
detención preventiva y causales de libertad provisional" y, por tanto,
debe aplicarse de manera preferente a aquellas personas que cometieron el hecho
punible durante la vigencia de la primera ley, de acuerdo con lo prescrito en
el artículo 29 de la Constitución, que ordena aplicar la ley preexistente al
acto que se imputa, salvo que la ley posterior sea más favorable.
B. EL FISCAL
GENERAL DE LA NACION, aceptando
la invitación a participar en el proceso, realizada por el Magistrado
Sustanciador, presenta las razones que, en su criterio, justifican la
constitucionalidad de los preceptos demandados. Estas son algunas de sus
consideraciones:
Antes de analizar
los cargos de la demanda, el Fiscal General precisa las diferencias
constitucionales existentes en la Carta anterior y la vigente, en relación con
las autoridades habilitadas para proferir medidas restrictivas de la libertad,
como también la evolución legislativa en cuanto a la competencia para decidir
sobre las contravenciones especiales, resaltando la situación particular de la
ley 23 de 1991, expedida durante el tránsito constitucional, y en la que se
atribuyó tal función a los Inspectores de Policía, "mientras se
implementan los Jueces de Paz".
En cuanto a la
conversión del delito de hurto calificado a contravención, expresa que  el
legislador "observando el principio de legalidad y atendiendo razones de
política criminal" tiene facultad para "expedir leyes que varíen la
denominación del hecho punible", siempre que se respete el principio de
legalidad "nullum crimen sine procur leggem poenale", consagrado
en el artículo 28 de la Constitución.
En consecuencia, la
competencia atribuida a los Juzgados Penales Municipales, para juzgar las
contravenciones especiales, no desconoce las facultades atribuidas por la
Constitución a la Fiscalía General de la Nación, pues se trata de asuntos
"que en el futuro deberían ser de competencia de la Jurisdicción de Paz y
sobre las cuales la Fiscalía tampoco tendría participación en la fase
investigativa".
Además, agrega que
el artículo 250 de la Constitución le asignó a la Fiscalía General  la función
de investigar y acusar por la posible comisión de "delitos",
más no de contravenciones. Sin embargo, ello no significa "que el
legislador tiene carta abierta para modificar sin límite la naturaleza de la
especie delictual en una contravencional. Debe existir algún límite material en
la distinción entre estas figuras", que en su criterio podría basarse en
el fundamento mismo del derecho penal, a través de la teoría del bien jurídico
tutelado, de manera que las conductas lesivas o que pongan en peligro los
bienes  jurídicos fundamentales obliga al legislador, en el marco de la
política criminal humanista a protegerlas mediante la creación de figuras
típicas de naturaleza delictual y no meramente contravencional.
IV. CONCEPTO
FISCAL.
El Procurador
General de la Nación considera que no le asiste razón al actor en la
formulación de los cargos contra los artículos 10, 11 y 16 parcial, de la Ley
228 de 1995, por lo que solicita a la Corte declarar exequibles dichas
disposiciones. Los argumentos en que se fundamenta se resumen a continuación:
La expedición de la
ley 228 de 1995, obedeció a "la urgencia de implantar mecanismos que
condujeran  al  logro de la  paz  y  tranquilidad  en los espacios donde se
desarrolla la vida cotidiana". Las contravenciones allí consagradas fueron
creadas por el gobierno en desarrollo del estado de conmoción interior
declarado el 16 de agosto de 1995, pero no tuvieron vigencia por la declaratoria
de inexequibilidad del decreto que implantó tal estado de excepción.
En el procedimiento
previsto en la ley citada se funden en un mismo órgano las funciones de
investigación y juzgamiento, quedando la intervención de la Fiscalía como
"subsidiaria o excepcional"; sin embargo, ello no contraviene lo
dispuesto en el artículo 252 de la Carta, pues la Constitución restringió
expresamente la actuación de la Fiscalía "al campo de una sola categoría
del género de los hechos punibles como es el delito (artículo 250 inciso
1o. C.P.), dejando por fuera de su ámbito de acción el conocimiento de las
contravenciones penales". Además, el conocimiento de tales asuntos está
reservado a una autoridad judicial, guardando conformidad con lo establecido en
el precepto constitucional que prohibe asignar este tipo de funciones a otras
ramas del poder.
Las normas
anteriores a la ley 228  de 1995, en materia de contravenciones especiales,
deben aplicarse a quienes cometieron los hechos punibles durante su vigencia,
en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 29 de la Carta, según el cual
nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se
le imputa, salvo que la norma posterior resulte más favorable al procesado;
situación que no se presenta en este caso pues la ley referida contiene un
"tratamiento punitivo más severo", en cuanto contempla penas mayores
y limita los beneficios procesales. Razón que el Procurador considera
suficiente para afirmar la diferencia de trato que contempla el artículo 16, parcialmente
acusado, no vulnera el derecho a la igualdad.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A. COMPETENCIA.
Por dirigirse la
acusación contra disposiciones que forman parte de una ley, compete a esta
Corporación decidir sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241-4 de la Carta.
B. DELITOS Y
CONTRAVENCIONES.
Corresponde al
legislador al fijar la política criminal del Estado, elegir los bienes
jurídicos que, a su juicio, deben ser protegidos por medio de la intervención
punitiva, determinando las sanciones que se aplicarán a quienes incurran en las
conductas prohibidas y estableciendo los procedimientos que habrán de seguirse
para derivar la responsabilidad de los presuntos infractores de la ley,
respetando siempre las garantías del debido proceso y el derecho de defensa.
Haciendo uso de
dicha atribución, el legislador puede calificar las conductas que tipifica como
delitos o contravenciones, de acuerdo con una política criminal preestablecida.
Aunque la doctrina
ha ensayado criterios cualitativos y cuantitativos para establecer la
diferencia entre delitos y contravenciones, tales como la naturaleza del bien
jurídico protegido, la mayor o menor gravedad del hecho, el régimen de las
penas, etc., lo cierto es que sólo al legislador compete, al crear nuevos
hechos punibles, determinar su jerarquía.
En nuestra
legislación se han calificado como delitos las conductas que se considera
afectan los bienes jurídicos de mayor importancia, o comportan una mayor
lesividad para los intereses protegidos, quedando las contravenciones limitadas
a los hechos de menor gravedad, o que vulneran derechos de menor relevancia. La
decisión por una u otra denominación, permite al legislador, entre otras cosas,
establecer procedimientos distintos, más breves en el caso de las
contravenciones, fijar un régimen sancionatorio proporcional a la entidad del
bien jurídico tutelado, etc.
En materia de
procedimientos, el Constituyente adoptó un sistema que se inspira en el
acusatorio, pero que no lo reproduce en su forma más pura, en virtud del cual
se separan las funciones de acusación y juzgamiento, lo cual constituye
garantía de la imparcialidad del juez. La participación de la Fiscalía General
de la Nación es obligatoria en la investigación y en el juzgamiento de los
delitos, pues por tratarse de hechos que, en principio, comportan mayor
gravedad, las sanciones previstas son más drásticas y, en consecuencia, debe
rodearse al procesado de más amplias garantías frente al arbitrio punitivo del
Estado; pero no interviene en los procesos contravencionales, dada su menor
entidad jurídica. Así quedó consagrado en el artículo 250 de la Carta:
“Corresponde a la Fiscalía General de la Nación, de oficio o mediante denuncia
o querella, investigar los delitos y acusar a los presuntos
infractores...” y fue claramente expresado por el Constituyente:
"Al
establecer la norma, que corresponde al Fiscal General "...la persecución
de todos los delitos
tipificados en el ordenamiento jurídico...", se atribuye a esta entidad el
monopolio exclusivo de la investigación y acusación de los hechos punibles...
....
"Las
contravenciones no seguirán este esquema"[1].
"Inclusive
podremos decir que los procedimientos orales para ciertos delitos o
contravenciones menores deben imponerse, así como el proceso de
descriminalización, siempre y cuando se subsanen los errores que se cometieron
en la Ley de descongestión, evitarán que el sistema fiscal tenga que aplicarse
a esas conductas que pueden tener procedimientos más sencillos y
expeditos"[2] .
En síntesis, aunque
la política criminal del Estado no puede ser objeto de un juicio de
constitucionalidad, como bien lo anotó el demandante, por tratarse de una
función que el legislador ejerce discrecionalmente, las normas que la concretan
deben respetar los cánones constitucionales, especialmente todos aquellos que
plasman derechos y garantías fundamentales.
C. ANTECEDENTES
DE LA LEY 228 DE 1995.
Mediante la ley 23
de 1991, el legislador erigió como contravenciones algunas conductas que antes
figuraban en el estatuto penal como delitos, les fijó como sanción multas o
penas de arresto entre 3 y 18 meses y asignó la competencia para su
conocimiento a los inspectores penales de policía o, en su defecto, a los
inspectores de policía.
Con dicha ley se
pretendía descongestionar los despachos judiciales, para lograr una mayor
eficiencia en la administración de justicia.
La asignación de
competencias a autoridades administrativas, en este caso a los Inspectores de
Policía, para conocer de hechos punibles que tuvieran fijada una sanción
privativa de la libertad, fue analizada por esta Corte al amparo de la
Constitución vigente y declarada exequible en forma condicionada, esto es,
hasta que se expidiera la ley que asignara competencia definitiva para conocer
de tales contravenciones a las autoridades judiciales. Así se dejó consignado
en el fallo respectivo:
"De
conformidad con lo anterior, la Corte Constitucional procederá en cada caso a
declarar la constitucionalidad de las normas acusadas que atribuyan a
las autoridades de policía la facultad de privar de la libertad a las personas
e imponer penas de arresto; pero se trata de una constitucionalidad
condicionada puesto que ella se fundamenta en el artículo 28 transitorio, por
lo cual sólo opera hasta tanto el legislativo expida la ley que le confiera por
vía definitiva a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos
punibles sancionados actualmente con pena de arresto." [3]
Posteriormente, el
Presidente de la República en desarrollo del decreto 1370 del 16 de agosto de
1995, declarativo del estado de conmoción interior, expidió los decretos
legislativos 1410 y 1724 de 1995 creando nuevas contravenciones.
Como consecuencia de
la declaración de inexequibilidad del decreto 1370 de 1995- sentencia C-466 de
1995[4]- se produjo también la
de todos los decretos legislativos dictados con fundamento en él. Razón que
motivó al gobierno para presentar un proyecto de ley que luego se convirtió en
la 228 de 1995, materia de impugnación, con el fin de asignar a los jueces
penales el conocimiento de las contravenciones especiales, en cumplimiento del
artículo 28 transitorio del Estatuto Superior, y así evitar la congestión en
las inspecciones de policía, que habían demostrado su ineficiencia para juzgar
a los responsables de tales hechos punibles, lo que constituía factor de
impunidad.
La consagración de
nuevas contravenciones, según los antecedentes legislativos obedeció a la
necesidad de que el Estado reaccionara a través del control social penal frente
a la delincuencia común, la cual se había incrementado en forma considerable,
requiriéndose de un mecanismo ágil que permitiera una eficiente administración
de justicia. Son estos algunos apartes de la exposición de motivos de la
precitada ley:
"... es una
verdad objetiva que la sociedad colombiana viene clamando por una acción real y
efectiva del Estado frente a la inmensa ola de delincuencia común y,
especialmente, callejera que está socavando diariamente la tranquilidad
ciudadana"[5].
".... el
propósito del proyecto de ley es que, precisamente para las conductas punibles
que comportan menor daño social, se establezca un procedimiento ágil, con un
expediente fácil de manejar que permita asegurar una eficaz aplicación de la
ley penal dentro de términos razonables atendida la naturaleza de esos hechos
punibles, tal como lo ordena el artículo 29 de la Carta Fundamental a propósito
del principio de celeridad que se materializa en un proceso sin dilaciones
injustificadas. El procedimiento que se propone apunta, en consecuencia, a
romper con el equivocado concepto de que los trámites procesales demorados son
sinónimo de garantía de los derechos de los sindicados".[6]
"La
competencia se establece para todas las contravenciones especiales de orden
penal que incidan sobre la libertad porque la Corte Constitucional en la Sentencia
C-024 de 1994 dejó muy claro que las autoridades administrativas podrían
conocer de dichas contravenciones con base en el artículo 28 transitorio de la
Constitución Política, hasta que el Congreso expidiera la ley que atribuyera a
las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionados
con pena de arresto. Precisamente esta es la ley que reclama la Constitución y
a la cual alude la honorable Corte Constitucional, por consiguiente todas estas
contravenciones deben pasar al conocimiento de los jueces penales"[7].
En este orden de
ideas, en la ley 228 de 1995 se tipificaron como contravenciones las siguientes
conductas: "Posesión injustificada de instrumentos para atentar contra la
propiedad", "Porte de sustancias", "Ofrecimiento o
enajenación de bienes de procedencia no justificada", "Hurto
calificado", "Hurto agravado", "Lesiones personales
culposas", "Lesiones personales culposas agravadas",
"Ofrecimiento, venta o compra de instrumento apto para interceptar la
comunicación privada entre personas"; se fijó la competencia para conocer
de las mismas y de las previstas en la ley 23 de 1991 y la ley 30 de 1986, y
normas complementarias, sancionadas con penas de arresto, a los jueces penales
o promiscuos municipales; se determinó el procedimiento a seguir en el
conocimiento de las mismas y se dictaron normas relacionadas con la libertad
provisional y los subrogados penales, entre otros aspectos.
D. LOS ARTICULOS
10 Y 11 DE LA LEY 228 de 1995.
Según el demandante,
los artículos 10 y 11 de la ley 228 de 1995 violan  el artículo 252 de la
Constitución, en cuanto desconocen la prohibición de modificar las funciones
básicas de acusación y juzgamiento.
En el artículo 10,
objeto de acusación, se tipifica como contravención el hurto calificado, cuando
el valor de lo apropiado sea inferior a diez salarios mínimos legales
mensuales, quedando clasificado como delito el mismo hecho cuando el valor de
lo apropiado sea igual o superior a dicha suma; tal decisión es, en principio,
perfectamente válida, de acuerdo con el análisis realizado en punto anterior,
sobre la facultad discrecional del legislador para tipificar delitos y
contravenciones.
Sin embargo,
advierte la Corte que el legislador consagró, en ciertos aspectos, un régimen
igual o más gravoso para la contravención que para el delito, como pasa a
verse:
1. En cuanto a la
pena imponible:
El artículo 350 del
Código Penal señala para el delito una pena de 2 a 8 años de prisión, la cual
puede ser aumentada de una sexta parte a la mitad, si se presentan las
circunstancias de agravación punitiva previstas en el artículo 351 ibídem.
Y, en el caso de la
contravención, no sólo consagra la misma pena que para el delito, sino que ésta
también puede ser aumentada de conformidad con el artículo 351 del Código
Penal.
2. Rebaja de pena
por reparación.
El artículo 374 del
Código Penal establece que en los delitos contra el patrimonio económico, el
juez podrá disminuir la pena de la mitad a las tres cuartas partes, “si antes
de dictarse sentencia de primera instancia, el responsable restituyere el
objeto materia del delito o su valor, e indemnizare los perjuicios ocasionados
al ofendido o perjudicado”.
El artículo 27
inciso final de la ley 228 de 1995 establece que tratándose de la contravención
de hurto calificado, “la reparación integral del daño dará lugar a la
disminución de una tercera (1/3) parte de la pena imponible”.
3. Libertad
provisional.
Los procesados por
el delito tienen derecho a la libertad provisional cuando vencido el término de
120 o 180 días (según el número de imputados) de privación efectiva de la
libertad, “no se hubiese calificado el mérito de la instrucción”, o cuando
hayan transcurrido más de seis meses, contados a partir de la ejecutoria de la
resolución de acusación, sin que se haya dictado sentencia. (art. 415-4-5 del
Código Penal). Y, además “cuando el sindicado antes de dictarse sentencia,
restituya el objeto material del delito, o su valor e indemnice los perjuicios
ocasionados al ofendido o perjudicado” (art. 415-7 ibídem).
En el caso de la
contravención, sólo puede concederse la libertad provisional cuando
transcurridos 45 días de privación efectiva de la libertad no se ha dictado
sentencia. (art. 29 ley 228 de 1995).
4. Condena de
ejecución condicional.
Los condenados por
el delito de hurto calificado tendrán derecho a la condena de ejecución
condicional cuando reúnan los requisitos previstos en el artículo 68 del Código
Penal.
Los condenados por
la contravención no podrán gozar de ese beneficio por prohibición expresa del
artículo 5 de la ley 228 de 1995.
5. Concurrencia
de disminuciones.
En relación con el
delito, no existe límite en la rebaja de pena.
En el caso de la
contravención, la acumulación de la rebaja de pena no podrá exceder de la mitad
de la pena imponible (art. 37 de la ley 228 de 1995).
6. Procedimiento.
El procedimiento
para conocer del delito consta de dos etapas fundamentales: la instrucción que
se inicia con la resolución de apertura del proceso y culmina con la
calificación, etapa que corresponde desarrollar a la Fiscalía; y el
juzgamiento, confiado a los jueces penales municipales o de circuito,
dependiendo de la cuantía (inferior o superior a 50 salarios mínimos legales
mensuales- arts. 72 y 73 del Código de Procedimiento Penal, modificados
respectivamente por los arts. 10 y 11 de la ley 81 de 1993).
El juzgamiento de la
contravención se desarrolla en dos diligencias; en la primera -"Diligencia
de calificación de la situación de flagrancia"-, el funcionario competente
explica los cargos al procesado; lo escucha en descargos; califica los cargos;
otorga la palabra a los sujetos procesales para que soliciten pruebas; decreta
las que considere pertinentes y conducentes y fija fecha y hora para la
realización de la audiencia pública (art. 18 de la ley 228 de 1995).
En la audiencia de
juzgamiento, el juez practica las pruebas decretadas; precisa si mantiene los
cargos e interroga al procesado; luego da la palabra al Ministerio Público y al
defensor, y decide si el procesado es o no responsable y profiere el fallo
(art. 24 de la ley 228 de 1995).
7. Oportunidad
para pedir pruebas.
Sólo en la primera
audiencia, en el caso de las contravenciones.
Durante todo el
trámite de la instrucción y en el término fijado en el juzgamiento, en el
delito.
De la confrontación
realizada infiere la Corte que no sólo se estableció la misma pena para el
delito y la contravención, sino que se asignó a esta última un tratamiento más
gravoso que a aquél, lo cual resulta desproporcionado e irrazonable. Si el
legislador consideraba que la conducta de hurto calificado, cuando el valor de
lo apropiado es inferior a diez salarios mínimos legales mensuales, es un hecho
de menor transcendencia sociojurídica, y lo calificó como contravención, debió
ser consecuente con su valoración y, por tanto, debió otorgarle un trato
punitivo menos gravoso que el fijado para el delito.
Con esta actuación
del legislador se vulneran los siguientes derechos fundamentales:
a. El artículo demandado
viola el  derecho a la igualdad de los procesados por la contravención de hurto
calificado, en cuanto se les somete a un procedimiento "ágil", que se
desarrolla básicamente en dos diligencias, y en el que toda la actividad
procesal la cumple el mismo funcionario: juez penal o promiscuo municipal, y no
al procedimiento ordinario previsto para el juzgamiento del delito, que se
cumple en dos etapas separadas: la acusación y el juzgamiento, la primera
desarrollada por la Fiscalía y la segunda por los jueces penales municipales o
del circuito, dependiendo de la cuantía del objeto material del delito.
Separación de funciones que garantiza  más eficazmente la imparcialidad del
juez, y de la cual se ven privados los sindicados de haber incurrido en la conducta
contravencional.
Las oportunidades
que tienen los procesados por el delito de hurto calificado para pedir pruebas,
presentar alegaciones e interponer recursos, también son considerablemente más
amplias que las que tienen los sindicados de la contravención de hurto
calificado, lo cual coloca a los últimos en desventaja para ejercer su derecho
de defensa.
Resulta también
discriminatorio el trato para los sindicados de la contravención de hurto calificado
en cuanto a la concesión de la libertad provisional, que sólo se concede por
vencimiento de términos, y la negativa a otorgarles la condena de ejecución
condicional, frente a los procesados por el delito, en relación con los cuales
existen causales más amplias para la concesión de dichos beneficios.
b. Con la
disposición acusada se viola el derecho al debido proceso, consagrado en el
artículo 29 de la Constitución, que establece: "nadie podrá ser juzgado
sino...con observancia de la plenitud de las formas propias de cada
juicio", pues las formas previstas para el conocimiento de los delitos
se adecuan al sistema acusatorio, y a ellas debe someterse a quienes violan las
prohibiciones relacionadas con los hechos punibles de mayor entidad jurídica, a
los cuales se asigna una sanción cuantitativa y cualitativamente más gravosa y,
según la consideración del legislador, deducida del tratamiento punitivo que le
otorga a la contravención en el artículo 10 de la ley parcialmente acusada, la
conducta debe ser reprimida severamente y, en consecuencia, debe hacerse dentro
del rito establecido para el tratamiento de los delitos.
c. El derecho a la
libertad y a la defensa de quienes pueden ser condenados hasta 12 años de
prisión, sin poder gozar del beneficio de la libertad provisional ni de la
condena de ejecución condicional, resultan vulnerados cuando se les somete a un
procedimiento "ágil", con escasas oportunidades de defensa, sin
intervención de la Fiscalía, sometidos al juicio del mismo funcionario que realizó
la instrucción y formuló los cargos, circunstancia que, sin duda, debilita la
imparcialidad.
En consecuencia, el
artículo 10 de la ley 228 de 1995 vulnera el artículo 252 de la Carta pues el
legislador suprimió la función de acusación en el procedimiento previsto para
el conocimiento de la contravención de hurto calificado, cuando la cuantía de
lo apropiado sea inferior a diez salarios mínimos legales mensuales, aunque le
asignó la misma sanción que estaba establecida para el tipo delictivo y, además,
viola los artículos 13, 28 y 29 ibídem, en los términos que acaba de señalarse.
Distinta es la
situación que regula el artículo 11 de la ley 228 de 1995, materia de
impugnación, pues en él se asigna a los jueces promiscuos y penales municipales
la competencia para conocer de la contravención contenida en el artículo 1o. de
la ley 23 de 1991, cuando se presenten las circunstancias específicas de
agravación punitiva previstas en el artículo 351 del Código Penal.
En el artículo 1o.
de la ley 23 de 1991 se tipificó como contravención especial el hurto simple,
cuando la cuantía de lo apropiado no exceda de diez salarios mínimos legales
mensuales, y se le fijó una pena de seis a doce meses de arresto. El tipo de
hurto simple se mantuvo como delito en el artículo 349 del Código Penal, cuando
la cuantía de lo apropiado superara el tope señalado, y se le fijó una sanción
de uno a seis años de prisión.
Cuando se incurría
en la conducta de hurto simple, cualquiera fuera la cuantía de lo apropiado,
pero se presentaba alguna de las circunstancias de agravación punitiva
previstas en el artículo 351 del Código Penal, se le daba el tratamiento de
delito. El artículo 11 demandado, consagró el tipo penal subordinado de hurto
simple agravado como contravención, lo cual favorece la situación de los
procesados, a quienes se aplicará una sanción menor: de 7 a 18 meses de
arresto, y no de 14 meses a 9 años de prisión.
El tratamiento
punitivo dado a la contravención en análisis, y en relación con el delito de
hurto simple, es proporcional a la menor entidad del hecho y, en consecuencia,
se justifica el establecimiento de un procedimiento más breve para su
juzgamiento, sin intervención de la Fiscalía dado que, como se expuso antes,
ésta sólo participa en la investigación de los delitos. Por tanto, el artículo
11 de la ley 228 de 1995 no viola el artículo 252 ni ninguna otra disposición
constitucional.
E. VIOLACION DEL
DERECHO A LA IGUALDAD.
Afirma el actor que
el artículo 16 de la ley 228 de 1995, en el aparte acusado, vulnera el derecho
a la igualdad, al disponer que los jueces penales y promiscuos municipales
conocerán de los hechos tipificados en la misma, de las demás contravenciones
previstas en la ley 23 de 1991 y de las sancionadas con pena de arresto en la
ley 30 de 1986 y demás normas complementarias, que se cometan a partir de la
vigencia de la ley 228; en tanto que de los hechos punibles cometidos con
anterioridad, seguirán conociendo los inspectores penales de policía, o en su
defecto los inspectores de policía.
El apoderado del
Ministerio de Justicia y el Procurador General de la Nación consideran que
dicha disposición no lesiona el derecho a la igualdad, pues se trata de la
aplicación de la ley preexistente, la cual resulta más favorable a los
procesados, ya que “consagra mayores posibilidades de recurrir contra las
providencias, términos procesales más amplios, mayores presupuestos frente a
los motivos de detención preventiva y causales de libertad provisional”.
Para la Corte, la
prolongación de la competencia en manos de las autoridades de policía vulnera
los derechos a la libertad y al debido proceso, consagrados respectivamente en
los artículos 28 y 29 de la Constitución, que confieren exclusivamente a las
autoridades judiciales la facultad de limitar, a través de la imposición de
sanciones de prisión o arresto, la libertad de los ciudadanos.
Con la expedición de
la ley 228 de 1995 cobró plena vigencia el artículo 28 de la Carta, resultando
inconstitucional la aplicación del artículo 28 transitorio, pues éste sólo
rigió hasta el momento en que se expidió la ley que transfirió a los jueces el
conocimiento de las contravenciones sancionadas con pena de arresto. En los
considerandos de la misma ley se expresa: "Precisamente esta es la ley
que reclama la Constitución y a la cual alude la honorable Corte
Constitucional, por consiguiente todas estas contravenciones deben pasar al
conocimiento de los jueces penales."[8]
Pero además, el
artículo 16 demandado sí vulnera el derecho a la igualdad de los procesados por
las contravenciones cometidas con anterioridad a la vigencia de la ley 228 de
1995, quienes, en virtud de la disposición, serán sometidos al juicio de
funcionarios inidóneos -ya que no siempre estos son abogados-, dependientes,
subordinados jerárquicamente, carentes de autonomía y motivados por el interés
de la administración; a diferencia de quienes realicen los hechos típicos con
posterioridad a la vigencia de la ley, que serán juzgados por jueces, funcionarios
de quienes se predica su autonomía e independencia.
No constituye razón
suficiente para mantener en los inspectores de policía el conocimiento de las
contravenciones sancionadas actualmente con arresto, el hecho de que las normas
anteriores resultan más favorables a los procesados, pues de ninguna manera el
juez penal o promiscuo municipal a quien corresponda conocer de los hechos
ocurridos con anterioridad a la vigencia de la ley, podrá desconocer los
beneficios o garantías concedidos en las normas preexistentes, por expresa
prohibición  del artículo 29 de la Carta, que establece: "Nadie podrá
ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa".
No obstante, en materia penal puede aplicarse la ley posterior, pero cuando
ella resulta más favorable al procesado.
Por contradecir los
artículos 13, 28 y 29 de la Constitución se declarará, entonces, la
inexequibilidad de la parte acusada del artículo 16 de la ley 228 de 1995.
VII. DECISION.
Con fundamento en
las razones expuestas, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: DECLARAR
INEXEQUIBLE el artículo 10 de la Ley 228 de 1995.
Segundo: DECLARAR
EXEQUIBLE el artículo 11 de la Ley 228 de 1995.
Tercero: DECLARAR
INEXEQUIBLE la expresión "que se cometan a partir de su vigencia"
consagrada en el inciso primero del  artículo 16 de la Ley 228 de 1995.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Gaceta Constitucional No.10. febrero 20 de 1991, Hernando Londoño
Jiménez
[2]Gaceta Constitucional No.73, mayo 14 de 1991,  Antonio José
Cancino
[3]Corte Constitucional , Sentencia C-024 de 1994, M.P. Alejandro
Martínez Caballero
[4]M.P. Carlos Gaviria Díaz
[5]Gaceta del Congreso No.385 de noviembre 7 de 1995.
[6]Gaceta del Congreso No. 453 de diciembre 11 de 1995.
[7]Gaceta del Congreso No. 385 de noviembre 7 de 1995.
[8]Ibidem.