T-454-11
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia T-454/11
PROTECCION DEL ESPACIO PUBLICO E INTERESES DE LAS
PERSONAS QUE LO OCUPAN INDEBIDAMENTE EJERCIENDO ACTIVIDADES COMERCIALES-Caso de vendedora de obleas
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Límite a la actuación administrativa/ESPACIO
PUBLICO-Facultad de adelantar acciones tendientes a recuperar el espacio
público ocupado irregularmente no es ilimitada/ORDEN PARA QUE SE SOLICITE LA
CORRESPONDIENTE ACCION DISCIPLINARIA-Policía que retiró descomedidamente
implementos de trabajo de la demandante
La decisión adoptada por la Alcaldía y ejectuda por
miembros de la Policía Nacional, desconoció el principio de confianza legítima
de la actora, pues si bien la administración tiene el deber constitucional de velar por la
protección integral del espacio público, a fin de garantizar el acceso general
al goce y utilización común de las áreas colectivas, las autoridades
respectivas deben buscar que la guarda del interés común no obligue a los administrados,
especialmente si se hallan en una situación de debilidad manifiesta por sus
condiciones físicas y/o económicas, a soportar una sorpresiva carga, impidiendo
abruptamente lo que antes permitían. Cabe destacar que le corresponde a la
Alcaldía accionada, permisiva como fue hacia el indebido uso del espacio
público, ofrecer la implementación de medidas alternativas en el proceso de
reubicación, o inclusión en planes alternos para las personas desalojadas, pues
no es aceptable que rompa la actitud pasiva asumida durante años, sin ofrecer
programas adecuados, con medidas que hagan más llevadera la situación
sobreviniente, con el acceso a una opción que posibilite la subsistencia de la
persona afectada y de su familia, sino también para la continuidad de la
actividad comercial condescendida.
Referencia: expediente
T- 2903684
Acción de tutela instaurada por Myriam Camargo Orduz, contra
la Policía Nacional y la Alcaldía de Chía, Cundinamarca.
Procedencia: Juzgado
Laboral del Circuito de Zipaquirá.
Magistrado Ponente
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D.
C., veintiséis (26) de mayo de dos mil once (2011)
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto
Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
la revisión del fallo proferido en segunda instancia por el Juzgado Laboral del
Circuito de Zipaquirá, dentro de la acción de tutela instaurada por Myriam
Camargo Orduz, contra la Policía Nacional y la Alcaldía de Chía.
El
asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión que hizo el mencionado despacho
judicial, según lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991; el 16
de febrero del 2011, la Sala N° 2 de Selección lo eligió para revisión.
I.
ANTECEDENTES
La señora Myriam
Camargo Orduz, promovió acción de tutela en septiembre 22 de 2010, contra la Policía
Nacional y la Alcaldía de Chía, aduciendo vulneración de los derechos a “no
recibir maltrato policial”, a la igualdad, a la “libertad de escogencia
de profesión u oficio”, al trabajo, al debido proceso y al mínimo vital, por
los hechos que a continuación son resumidos.
A.
Hechos y narración efectuada en la demanda
1.  Relató la accionante que desde hace 28 años es vendedora
de “obleas… en el parque principal del municipio de Chía… con autorizaciones
y permisos expedidos por escrito por parte del antiguo alcalde municipal… es
decir con confianza legítima… desempeñando de manera pacífica y tranquila mi
oficio”. Además señaló que padece de hipertensión arterial y de lupus eritematoso
sistémico, con compromiso de órganos (f. 29 cd. inicial).
2.  Indicó que la actividad que ejerce es su “única
herramienta de trabajo”, pero “las autoridades de policía del municipio,
me han venido persiguiendo de manera insistente, y desconsiderada, quitándome
mis mercancías” y que ha sido víctima de malos tratos, en especial por
parte del “agente Cáceres Aguilera Jonatan” (sic), quien en diferentes
oportunidades, aduciendo órdenes del alcalde, “volvió y me quitó la vitrina
y la sacó esta vez de mal modo y me dijo que se volvía a llevar la vitrina que
porque estaba otra vez allí. Yo empecé a llorar y le dije que yo era enferma,
entonces me dijo, eso no es problema mío, luego me dijo ‘me la llevo, me la
llevo, gústele o no’ y luego la subieron al carro de la policía entre tres
policía, pues me desmaye del susto, quedé tan mal que me llevaron al hospital…”;
todo esto sin contar con la presencia del “personero o delegado del
Ministerio Público, pues era domingo, día de descanso de estos servidores
públicos”.
3.  Finalmente, solicitó se le otorgue una alternativa
económica “de subsistencia antes de ser sacada del espacio público, que por
el solo hecho de ser vendedor ambulante, no vuelva a ser irrespetada, que se
prevenga a las autoridades de policía que debe obrar en cumplimiento de una
orden impartida por el inspector de policía para quitarme la vitrina, que se
prevenga que debe actuar con la presencia del personero o delegado del
Ministerio Público” (sic).
B. Documentos
relevantes cuya copia obra dentro
del expediente
1. Actas de incautación de elementos, argumentado que
el “Decreto 045 prohíbe las ventas ambulantes” (f. 27 y 31 cd. inicial).
2. Ordenes médicas que demuestran los padecimientos
presentados por la señora Camargo Orduz, “Lupus Eritematoso Sistémico con
compromiso de órganos o sistemas” (fs. 29 y 32 a 34 ib.)
3. Autorización emitida por la Alcaldía de Chía, a
nombre de la accionante, “para vender obleas en el parque principal de Chía,
todos los días” (enero 25 de 2002, f. 30 ib.).
C.
Respuesta de la Alcaldía de Chía
Mediante escrito presentado en septiembre 27 de 2010, la
apoderada del Alcalde de Chía, entre otros argumentos señaló que “el
desalojo del espacio público está permitido constitucionalmente, siempre y
cuando exista un proceso judicial o policivo que lo autorice, con el
cumplimiento de las reglas del debido proceso, como en realidad sucedió de
acuerdo al informe que aparece en los libros del comando de la policía…”
(f. 75 ib.).
Además, “pretender como lo hace la accionante, que
mediante la acción constitucional se prive de efectos la decisión policiva y se
le permita invadir el espacio público, so pretexto de proteger el derecho al
debido proceso y al trabajo, es pretender obtener una decisión judicial
soslayando la acción contenciosa…” (f. 78 ib.), por lo cual afirmó que “no
es procedente la solicitud de tutela impetrada”.
D.
Respuesta del Departamento de Policía Cundinamarca, Distrito Nueve
En
septiembre 27 de 2010, el Comandante de la Estación de Policía de Chía manifestó
que la actora pretende “se castigue una serie de comportamientos que a su
modo de ver son constitutivos de faltas disciplinarias, asunto que no atañe al
poder de tutela sino a los funcionarios de organismos de control, para el caso
sub-judice a la Procuraduría General de la Nación, organismo de control
competente para vigilar esta clase de procesos, por lo que se evidencia una vez
más, que la acción de tutela en el presente caso es improcedente”.
De
igual forma, “no se puede pasar por alto que la accionante ejerce su
actividad invadiendo el espacio público y sin autorización del competente para
el caso en comento la Alcaldía Municipal, por tal razón se puede observar que
la policía lo único que ejerce es una actividad de control de espacio público”.
E.
Sentencia de primera instancia
Mediante fallo de octubre 6 de 2010, el Juzgado 2° Promiscuo
Municipal de Chía negó el amparo demandado, estimando (fs. 91 a 100 cd. inicial):
“… no puede la accionante pretender que por los
procedimientos adelantados por la Policía Nacional, porque es su deber, les
corresponda también la carga de brindar una alternativa económica de
subsistencia a la peticionaria, pues esa no es su función, ya que únicamente le
corresponde velar por el cumplimiento de la ley, en este caso del decreto referido
a la conservación y recuperación del espacio público, sin que se les pueda
imponer obligaciones que ni la ley ni la Constitución les atribuye.”
Luego
de expresar otros argumentos similares, declaró la improcedencia de la acción, afirmando
además que la actora cuenta “con otros medios de defensa judiciales y no se configura
un perjuicio irremediable en la forma que la jurisprudencia lo señala para que
de manera excepcional proceda la acción de tutela como mecanismo transitorio”.
F.
Impugnación
Mediante
memorial presentado el 11 de octubre de 2010, la accionante expresó su
desacuerdo con la decisión antes reseñada, la cual impugna insistiendo, básicamente, en los argumentos expresados
en la formulación de la demanda de tutela
y señalando además que “la venta de obleas en el parque principal del
Municipio ha sido mi única entrada e ingreso laboral durante los últimos 28
años de mi vida, no se hacer cosa distinta… cómo no voy a sufrir perjuicio
irremediable… si me desalojan sin ofrecerme alternativa alguna… ”.
G.
Sentencia de segunda instancia
El
Juzgado Laboral del Circuito de Zipaquirá, mediante providencia de noviembre 9
de 2010, confirmó la decisión recurrida, entre otras consideraciones porque “la
demandante no ha demostrado la existencia de ese perjuicio irremediable que
estructure la procedencia de la tutela, pues no aparece establecido en el
expediente ni mencionó en la petición de protección que el ingreso que proviene
de esa actividad sea el único para la satisfacción de sus necesidades y las de
su núcleo familiar y de este no se conoce su configuración, solamente que tiene
esposo como refiere la anotación de la minuta de guardia de la Estación de Policía
de Chía…”.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
Competencia
Corresponde
a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, la decisión tomada dentro
de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda.
Lo que se analiza
Determinará esta Sala de Revisión si los derechos invocados por Myriam Camargo Orduz, fueron vulnerados por la Policía Nacional y la Alcaldía de Chía, al haber sido desalojada del lugar donde efectuaba la “venta de
obleas”, de donde fue erradicada por la Policía Nacional, particularizada
por ella en uno de sus agentes, con el respaldo derivado del decreto proferido
en mayo 28 de 2008 por el Alcalde de Chía, que hace referencia a los vendedores
ambulantes y alude a “comisionar y autorizar con amplias facultades a las
Inspecciones de Policía y al Comando del IV Distrito Policía… para imponer sin
privilegios y drásticamente las sanciones” (fs. 63 y 64 ib.).
Sin embargo, la actora señala que hace cerca de 28
años es “vendedora de obleas” autorizada y que abruptamente se le
despojó de su “única herramienta de trabajo”, sustento también frente a sus
padecimientos de salud.
Tercera. La existencia de
otro mecanismo de defensa judicial eficaz hace improcedente la acción de
tutela, salvo que exista un perjuicio irremediable. Reiteración de
jurisprudencia
La Corte Constitucional reiteradamente ha señalado que
uno de los factores de procedencia de la acción de tutela está supeditado a la
inexistencia o ineficacia del medio de defensa judicial ordinario, o sea, si es
idóneo para restablecer el derecho atacado, situación que determinará el juez
de tutela en el caso concreto, frente a los hechos y al material probatorio
correspondiente[1].
El
artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción de tutela como un
mecanismo de naturaleza subsidiaria para la protección de los derechos
fundamentales, que sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio
de defensa judicial[2]. De lo anterior se colige
que no es finalidad de esta acción ser una vía alternativa a los otros medios
jurisdiccionales existentes, de modo que pueda utilizarse uno u otro
indistintamente, ni fue diseñada para desplazar a los jueces regulares del
ejercicio de sus atribuciones comunes.
Sin
embargo, repítase que la existencia de otro medio de defensa judicial no
convierte per se en improcedente la acción de tutela, pues debe tenerse
en cuenta, (i) si se utiliza como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable; y (ii) que los medios regulares con que cuente el
interesado sean idóneos para obtener la protección requerida, con la urgencia
que sea del caso[3].
Frente
a la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando se esté frente a un
perjuicio irremediable, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
precisado que únicamente se considerará tal magnitud cuando “dadas las
circunstancias del caso particular, se constate que (iii) el daño es cierto e
inminente, esto es, que no se debe a conjeturas o especulaciones, sino que se
halla sustentado en la apreciación razonable de hechos reales y apremiantes;
(iv) que involucra gravedad, desde el punto de vista de su incontrastable
trascendencia y de la naturaleza del derecho fundamental que lesionaría; y (v)
de urgente atención, en el sentido de que sea necesario e inaplazable
precaverlo o mitigarlo, evitando que se consume una lesión antijurídica de
connotación irreparable” [4].
Así,
en virtud del referido carácter subsidiario de esta acción, es deber de los
jueces verificar el cumplimiento de tales requisitos, de manera estricta. No
obstante, existen situaciones en las que el análisis de procedibilidad de la
tutela deberá efectuarse con un criterio más amplio, en virtud de la condición
de quien solicite la protección, es decir, cuando el titular del derecho
conculcado o en riesgo merezca especial amparo constitucional (e. gr., niño, mujer
con protección laboral reforzada, anciano, discapacitado, miembro de grupo
minoritario o persona en situación de pobreza extrema)[5].
Cuarta.
La protección del espacio público e
intereses de las personas que lo ocupan indebidamente ejerciendo actividades
comerciales. Reiteración de jurisprudencia
Esta corporación[6], en desarrollo de
diversos preceptos constitucionales, ha abordado la controversia generada
alrededor de la obligación estatal de velar por la integralidad del espacio
público, frente a la ocupación del mismo por parte de ciudadanos que han ocupado
ciertas zonas para ubicar su vivienda o desarrollar actividades comerciales de
manera informal.
El
artículo 82 de la carta, establece que es “deber
del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por
su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”. En concordancia con esa norma, el artículo 63
superior dispone: “Los bienes de uso público, los
parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de
resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que
determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.”
Así
mismo, el artículo 132 del Decreto 1355 de 1970, “por el cual se dictan
normas sobre policía”, establece: “Cuando se trate de la restitución de
bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona para el paso
de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a su
alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a
dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un
plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución procede recurso de
reposición.”
Adicionalmente, cabe destacar que de acuerdo a lo
consagrado en el artículo 366 de la carta, el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del
Estado, frente a lo cual esta corporación ha señalado[7]:
“La búsqueda de una mejor calidad de vida para las personas y la protección
de los derechos y libertades de los ciudadanos, es uno de los fundamentos sobre
los cuales se estructura el concepto de Estado Social de Derecho. Es por ello
que, de conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, la
integridad del espacio público y su destinación  al uso común, son conceptos
cuya protección se encuentran a cargo del Estado, precisamente por la necesidad
de asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización  común de
tales espacios colectivos.”
Ahora
bien, la facultad de adelantar actuaciones tendientes a la recuperación del
espacio público puede ejercerse siempre y cuando se respete el debido proceso
judicial o policivo correspondiente y se tracen políticas que garanticen que
quienes habían afincado una confianza legítima, no quedaran desamparados.
En
ese orden de ideas, corresponde a las autoridades administrativas velar por el
cumplimiento de las reglas relativas a ese debido proceso, respecto de las
diligencias de desalojo del espacio público, en procura de evitar atropellos
contra quienes de una u otra manera resulten afectados con la citada medida.
En procura de proteger el interés general, cabe
destacar que no sólo se debe dar aplicación a los presupuestos procesales
tendientes a la protección del espacio público, pues adicionalmente se ha de
buscar soluciones adecuadas a favor de la población vulnerable, para que la
restitución genere el menor traumatismo posible, frente a quienes asumieron una
expectativa provechosa, por la permisividad con la que fueron tratados durante
largo tiempo.
De
acuerdo con lo expuesto, cabe resaltar que las políticas públicas y las medidas
para resolver los problemas relacionados con la recuperación y protección del
espacio público, deben ceñirse entonces a una evaluación razonable y cuidadosa
de la realidad que rodea cada caso en particular. En tal sentido, la sentencia
T-773 de septiembre 25 de 2007, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, señaló:
“Lo que está en juego cuando se subraya la necesidad
de que al momento de formular las políticas de desalojo del espacio público se
estudie de manera detallada cada caso en concreto y se detecten – en la medida
de lo factible- las consecuencias negativas que puedan derivarse eventualmente
de la puesta en práctica de tales políticas, es la efectividad misma del mandato
constitucional según el cual el Estado debe ofrecer protección a quienes, dada
sus circunstancias económicas, puedan verse puestos o puestas en situación de
indefensión. Como lo ha recordado la Corte, los derechos constitucionales
fundamentales de estas personas no pueden ser restringidos hasta el extremo de
hacerlas soportar ‘una carga pública desproporcionada, con mayor razón, si
quienes se encuentran afectados [as] por las políticas, programas o medidas se
hallan en situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones
de pobreza o precariedad económica[8]’.
Desde esta óptica, resulta indispensable que en
desarrollo de las políticas orientadas a recuperar o a proteger el espacio
público se repare en la necesidad de minimizar el daño que se cause sobre las
personas y se atienda, especialmente, al requerimiento de garantizar la debida
protección de los derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital y a
gozar de una subsistencia en condiciones de dignidad de estas personas.
Únicamente de este modo, puede afirmarse que se cumple con la exigencia de
proporcionalidad de las medidas adoptadas.”
Es
claro, de tal manera, que si bien la administración debe hacer valer el respeto
por el espacio público, ello no significa que de manera desproporcionada pueda
adoptar medidas en contra de las personas que, a falta de otra posibilidad de
sustento para ellas y sus familias, se han visto en la necesidad de ubicarse en
espacios que pertenecen a la comunidad.
En
consecuencia, las autoridades encargadas de dar aplicación a las políticas de
preservación del interés general, deben velar por minimizar el daño que
eventualmente se cause a las personas afectadas con las órdenes de desalojo,
para lo cual se desarrollarán programas especiales de atención a la población
en estado de indigencia o pobreza, o que, por ejemplo, haya sido víctima de
desplazamiento forzado y se vea obligada a utilizar el espacio público, a falta
de alternativa para pocurarse una morada y/o un medio de subsistencia.
Quinta. Principio de confianza legítima
Frente
al presente caso, es necesario analizar lo concerniente al principio de
confianza legítima, el cual se deriva del artículo 83 superior, al estatuir que
“las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán
ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las
gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.
Tal norma constitucional ha sido
desarrollada por esta corporación, implicando, de una parte, el deber de
proceder con lealtad en las relaciones jurídicas y, de otra, el derecho a
esperar que los demás obren de la misma forma[9]. Ello se predica de todas
las relaciones comunitarias y asume especial relevancia cuando participa la
administración pública, en cualquiera de sus formas, dado el poder del que se
encuentra investida. De tal manera, toda la actividad del Estado se ha de
desarrollar dentro del respeto al  acto propio y a la confianza legítima.
La Corte Constitucional ha indicado que
es deber de la administración actuar en sus relaciones jurídicas con los
particulares de manera consecuente con sus conductas precedentes, de manera que
los administrados no se vean sorprendidos con conductas que resulten contrarias
a sus expectativas legítimamente fundadas, basado como está el principio de
confianza legítima en que las autoridades públicas no pueden alterar, en forma
inopinada y súbita, las reglas que gobiernan las relaciones del Estado con los
asociados.
Sin embargo, de este principio no se puede derivar
intangibilidad e inmutabilidad en las relaciones jurídicas que generan
confianza para los administrados; el punto es que frente a situaciones
susceptibles de modificación, el cambio de enfoques y entendidos no puede implementarse
de manera abrupta e intempestiva, correspondiéndole a la administración asumir
medidas para que la variación sea indispensable, justa, proporcional y lo menos
traumática posible.
Con base en las anteriores
reflexiones, corresponde ahora verificar si ha de prosperar la acción de tutela
incoada para la protección de los derechos fundamentales que reclama la
accionante, en el asunto que se revisa.
Sexta.
El caso bajo estudio
6.1.
De acuerdo con las manifestaciones y pruebas allegadas al expediente, se observa
que la Alcaldía de Chía, mediante Decreto
N° 045 de 1993, prohibió “la venta ambulante de comestibles, frutas,
víveres, verduras, afines y mercancías en general en todas las vías públicas de
la jurisdicción territorial del municipio de Chía”. Sin embargo, dentro del
expediente se encuentra una autorización del Alcalde de Chía a la señora Myriam Camargo Orduz “para vender obleas”,
advirtiéndole que “debe conservar el sitio en perfecto estado de limpieza y
mantener una caneca para que los clientes depositen las basuras” (enero 25 de 2002, f. 30 cd. inicial.).
6.2. La
autoridad municipal, en lugar de plantear soluciones alternativas, respondió que
“pretender como lo hace la accionante,
que mediante la acción constitucional se prive de efectos la decisión policiva
y se le permita invadir el espacio público, so pretexto de proteger el derecho
al debido proceso y al trabajo, es pretender obtener una decisión judicial
soslayando la contenciosa” (f. 78
ib.), sin tener en cuenta que la señora Camargo Orduz, mediando
un consentimiento previo y expreso de la administración municipal,  ocupa ese
terreno hace muchos años, para desarrollar una actividad comercial informal, de
la cual deriva su única fuente de ingresos.
6.3.
Al respecto, esta Sala de Revisión estima pertinente reiterar lo expuesto en la
sentencia T-210 de marzo 23 de 2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez, en cuanto el
actuar de la administración para la recuperación del espacio público no puede
ser absoluto, debiendo desarrollarse dentro de los límites de los principios y
valores constitucionales. Así se indicó en dicho fallo:
“… se trata de un concepto que se deriva de los
principios de la buena fe[10] y de la seguridad
jurídica[11] y que se erige como
un límite a la actuación de la Administración. Así, cuando, debido a hechos
objetivos de las autoridades se le genera al particular ‘la convicción de
estabilidad en el estado de cosas anterior’[12] y la convicción de
que su actuar tiene una imagen de aparente legalidad[13],
estas no pueden crear cambios sorpresivos que afecten al particular y, en esta
medida, deben ofrecerle tiempo y medios para que se pueda ajustar a la nueva
situación.
En este orden de ideas, esta Corporación ha
establecido que, en virtud de la confianza legítima, el deber constitucional y
legal de la Administración de preservar el espacio público, no puede ser
ejercido de manera sorpresiva e intempestiva cuando se presentan los requisitos
de aquella figura. Por este motivo, las medidas de desalojo del espacio público
deben estar antecedidas de un cuidadoso estudio de las condiciones y
características de la realidad de cada ocupante en particular[14].”
Conforme a lo expuesto, la decisión adoptada por la Alcaldía
y ejectuda por miembros de la Policía Nacional, desconoció el principio de
confianza legítima de la actora, pues si bien la administración tiene el deber
constitucional de velar por la protección integral del espacio público, a fin
de garantizar el acceso general al goce y utilización común de las áreas
colectivas, las autoridades respectivas deben buscar que la guarda del interés
común no obligue a los administrados, especialmente si se hallan en una
situación de debilidad manifiesta por sus condiciones físicas y/o económicas, a
soportar una sorpresiva carga, impidiendo abruptamente lo que antes permitían.
6.4.
Cabe destacar que le corresponde a la Alcaldía accionada, permisiva como fue
hacia el indebido uso del espacio público, ofrecer la implementación de medidas
alternativas en el proceso de reubicación, o inclusión en planes alternos para
las personas desalojadas, pues no es aceptable que rompa la actitud pasiva
asumida durante años, sin ofrecer programas adecuados, con medidas que hagan
más llevadera la situación sobreviniente, con el acceso a una opción que posibilite la subsistencia de la persona
afectada y de su familia, sino también para la continuidad de la actividad
comercial condescendida.
Al no facilitar el ente territorial demandado una alternativa
para atemperar la confianza legítima, en salvaguarda de los derechos
fundamentales de la accionante, corresponde estudiar la situación de la señora
Myriam Camargo Orduz a fin de verificar su condición personal, familiar,
social y económica, con el objetivo de establecer la necesidad y el tipo de
programa de transición, que resulte condigno a su caso.
6.5. Por todo lo anterior, esta Sala de Revisión
revocará el fallo proferido en noviembre
9 de 2010 por el Juzgado Laboral del Circuito de Zipaquirá, por medio del cual confirmó el que en octubre 6 de 2010 adoptó el Juzgado 2° Promiscuo
Municipal de Chía; en su lugar, concederá
la tutela, para ser consecuente con la confianza legítima y tutelar los
derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital, invocados por la actora.
En
tal virtud, se ordenará a la Alcaldía de Chía, a través de su respectivo
titular, que en el perentorio término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a
partir de la notificación de esta providencia, si aún no lo ha efectuado,
inicie la verificación de la
situación personal, familiar, social y económica de la señora Myriam Camargo Orduz, con el fin de establecer y hacer realizar el tipo de
alternativa oficial aplicable a su caso,
para que con previo acuerdo y en un lapso no
superior a veinte (20) días, sea incluida en un programa que se adelante
en ese municipio, que le permita acceder, en un sitio autorizado apropiado, a
una expedita actividad comercial igual o similar a la que venía desarrollando.
También se dispondrá que el Alcalde de Chía, como
primera autoridad de Policía de ese municipio, quien por conducto del
respectivo comandante (art. 315-2 Const.) imparte las órdenes que la Policía
Nacional debe cumplir “con prontitud y diligencia”, por lo cual la
tutela concedida no involucra a dicha institución, posibilite, de ser
pertinente solicitando la correspondiente acción disciplinaria, la averiguación
frente al mal trato que presuntamente realizó un policial, quien, según lo
expresado por la actora, le retiró descomedidamente los implementos de trabajo
que ella tenía en el espacio público.
II.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR la sentencia dictada en noviembre 9 de 2010 por el Juzgado Laboral del
Circuito de Zipaquirá, por medio de la
cual confirmó la proferida en octubre 6
del mismo año por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Chía, negando el amparo solicitado en la acción de tutela
interpuesta por la señora Myriam Camargo Orduz,
contra la Policía Nacional y la Alcaldía de Chía, Cundinamarca. En su lugar, en protección de la confianza legítima,
se dispone TUTELAR los derechos al trabajo y al mínimo vital de la mencionada
señora.
Segundo.- En consecuencia, ORDENAR a la Alcaldía de Chía,
a través de su respectivo titular, que en el término de cuarenta y ocho (48)
horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, si aún no lo
ha efectuado, inicie la verificación
de la situación personal, familiar, social y económica de la demandante, con el
fin de establecer y hacer realizar el tipo de alternativa oficial aplicable a
su caso, para que con previo acuerdo y en un lapso no superior a veinte (20) días, la señora Myriam Camargo Orduz sea incluida en un programa que se adelante en ese municipio, que le
permita acceder, en un sitio autorizado apropiado, a una expedita actividad
comercial igual o similar a la que venía desarrollando.
El Alcalde de Chía también deberá, solicitando la
correspondiente acción disciplinaria si lo estima pertinente, hacer efectiva la
averiguación sobre el mal trato que presuntamente realizó un policial, quien,
según lo expresado por la actora, le retiró descomedidamente los implementos de
trabajo que ella tenía en el espacio público.
Tercero.- Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaría General
[1] Cfr. T-1019 de octubre 17 de 2008, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.
[2] En este sentido pueden ser consultadas, entre muchas otras, las
sentencias T-600 de agosto 1° de 2002, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-1198 de noviembre 15 de 2001, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-321 de marzo
21 de 2000, M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
[3] T-384 de julio 30 de 1998, M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
[4] T-1316 de diciembre 7 de 2001, M. P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[5] T-497 de junio 16 de 2010, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[6] Cfr. T-895 de noviembre 11 de 2010, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.
[7] SU-360 de mayo 19 de 1999, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[8] T-729 de agosto 25 de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[9] C-544 de diciembre 1° de 1994 y C-496 de octubre 3 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía.
[10] “En efecto, en virtud del
principio de la buena fe: ‘nadie puede cambiar su
propio designio en perjuicio de otro'. Ello encuentra sustento en la concepción
de la sociedad romana, según la cual es costumbre observar y legítimo esperar,
en las relaciones entre hombres probos, el que se honre la confianza en el cumplimiento de las expectativas recíprocas, pues tanto ‘fides’
como `bona fides´ indican la fidelidad en el cumplimiento de las expectativas
generadas en la contraparte, inclusive independientemente del hecho de que las
mismas obedezcan a una palabra dada’, (en NEME VILLAREAL, Marta Lucía, Venire
contra factum proprium, prohibición de obrar contra los actos propios y
protección de la confianza legítima. Tres maneras de llamar a una antigua regla
emanada de la buena fe, Estudios de derecho civil, obligaciones y contratos,
Universidad Externado de Colombia, 2003).”
[11] “Así, de acuerdo a VIANA CLEVES, la confianza legítima es un
principio que se deriva del principio de la seguridad jurídica que, a su vez,
nace de la cláusula constitucional indeterminada de Estado Social de Derecho.
En este sentido, se puede afirmar que: ‘el principio de seguridad jurídica
fundamenta el principio de confianza legítima. El principio de seguridad
jurídica protege la pretensión que tiene todo individuo a la certeza o
estabilidad de las situaciones jurídicas’.”
[12] “Sentencia T-079 de 2008 en la que se estudió el caso de una
señora cuya vivienda fue demolida por la Administración debido a estar situada en una zona de alto riesgo. En este caso, la Administración le exigió, para ser beneficiaria del subsidio de vivienda familiar, demostrar
la propiedad del bien inmueble y el pago de unas sumas de dinero.”
[13] “Sobre este punto es necesario tener en cuenta que la confianza
legítima se predica no sólo respecto de situaciones jurídicas conformes a
derecho sino también respecto de situaciones jurídicas  que se encuentran, hasta
cierto punto, por fuera de la protección del ordenamiento jurídico pues,
como bien lo señala GONZÁLEZ PEREZ, ‘la confianza legítima debe protegerse
cuando exista certeza en el mantenimiento de determinadas situaciones, aunque
no sean del todo conformes a derecho’( En El principio General de la Buena Fe en el derecho administrativo, Madrid, Ed. Civitas, 5ª edición, 2009 pp. 52 a 53).  Esto es así debido a que el punto fundamental de la protección de la confianza legítima no
es la legalidad de la conducta sino la presencia de la buena fe por parte del
administrado. De allí que esta Corporación haya, en varias oportunidades,
protegido a los ocupantes del espacio público aunque la ocupación de dichos
espacios se encuentre abiertamente prohibida por el ordenamiento jurídico.”
[14] “Así, por ejemplo, en la sentencia T- 200 de 2009, en la que se
estudió un caso en el que al peticionario le habían ordenado desalojar un bien
de uso público ubicado en la zona de protección de un corredor férreo, la Corte manifestó que se verificara ‘la situación personal, familiar, social y económica del
accionante, con el fin de establecer el tipo de programa estatal aplicable a su
caso…’.”