C-487-20
Sentencia
C-487/20
Referencia: Expediente D-13392
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 3
del artículo 8 de la Ley 1917 de 2018 “Por medio de la cual se reglamenta el
Sistema de Residencias Médicas en Colombia, su mecanismo de financiación y se
dictan otras disposiciones”
Demandante: Hugo Álvarez Rosales
Magistrado Sustanciador:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D. C., veinte (20) de noviembre de
dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por las Magistradas Gloria Stella Ortiz
Delgado, Diana Fajardo Rivera y Cristina Pardo Schlesinger, y los Magistrados
Jorge Enrique Ibáñez Najar, Richard S. Grisales Ramírez,  Alejandro Linares
Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto
Rojas Ríos, quien la preside, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales, así como de los requisitos y trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente sentencia:
I. ANTECEDENTES
1. El 11 de julio de 2019, en ejercicio de
la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el
ciudadano Hugo Álvarez Rosales presentó ante esta Corporación demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 3 del artículo 8 de la Ley 1917 de 2018
“Por medio de la cual se reglamenta el Sistema de Residencias Médicas en
Colombia, su mecanismo de financiación y se dictan otras disposiciones”,
por violación de los artículos 154.4 y 157 de la Constitución Política.
2. A través de auto de 2 de agosto de 2019, la demanda
fue inadmitida y tras el escrito de corrección, en proveído de 27 de agosto de 2019, el magistrado
sustanciador la admitió y ordenó comunicar al Presidente del Senado, de la
Cámara de Representantes, al Ministerio de Salud y Protección Social, al
Ministerio de Educación Nacional, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
a la Superintendencia Nacional de Salud y a la Unidad Administrativa Especial
de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social
UGPP para que intervengan dentro del proceso. Asimismo se invitó a las
Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Libre, Externado de
Colombia, Nacional de Colombia, ICESI,  al Departamento de Salud Pública de la
Universidad Nacional, así como a la Academia Nacional de Medicina, al Instituto
Colombiano de Derecho Tributario, a la Asociación Colombiana de Hospitales y
Clínicas, a la Federación Médica Colombiana, a la Asociación Nacional  de
Internos y Residentes, a la Asociación Colombiana Médica Estudiantil, a la Asociación
Colombiana de Facultades de Medicina, a la Asociación Colombiana de Sociedades
Científicas y a la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral para
que intervinieran dentro del proceso.
3. Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a decidir la demanda en referencia.
II. LAS NORMAS DEMANDADAS
4. A continuación, se transcribe el texto,
conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 50.652 de 12 de julio de
2018, se subraya y resalta el
aparte demandado:
LEY 1917 DE 2018
(Julio 12)
"POR
MEDIO DE LA CUAL SE REGLAMENTA EL SISTEMA DE RESIDENCIAS MÉDICAS EN COLOMBIA,
SU MECANISMO DE FINANCIACIÓN Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES"
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO  8. Fuentes
de Financiación del Sistema Nacional de Residencias Médicas. Podrán ser fuentes de financiación
para el Sistema de Residencias Médicas, las siguientes:
1. Los recursos destinados
actualmente para financiar la beca-crédito establecida en el parágrafo 1 del
artículo 193 de la Ley 100 de 1993.
2. Hasta un cero punto cinco
por ciento (0.5%) de los recursos de la cotización recaudados para el régimen
contributivo de salud del Sistema General de seguridad Social en. Salud,
dependiendo de las necesidades lo cual se definirá en el Presupuesto General de
la Nación de cada año.
3. Los excedentes del
FOSFEC, descontado el pago de pasivos de las cajas de compensación que hayan
administrado o administren programas de salud ó participen en el aseguramiento
en salud.
4. Los recursos que del
presupuesto general de la nación se definan para dicho propósito.
(…)
III. LA DEMANDA
5. Presenta el cargo por violación del
artículo 154 numeral 4 de la Constitución Política, el cual sustenta en que todo aquel proyecto de ley que prevea un asunto tributario,
debe iniciar su trámite en la Cámara de Representantes para surtir los cuatro
debates, así mismo afirma que si al principio no existiese una disposición
de naturaleza tributaria pero con posterioridad se introduce “la norma
correspondiente deberá desglosarse para efectos de surtir el trámite en la
Cámara de Representantes o negarse su inclusión y aprobación en el articulado,
so pena de generar la inconstitucionalidad del referido precepto normativo”.
6. Asegura que el proyecto inicial, que sancionó la Ley 1917 de 2018, no preveía alguna norma
relativa a tributos pero que en el último debate se
introdujo y aprobó la modificación de la destinación de unos recursos
parafiscales, sin surtir los cuatro debates, pese a la nutrida jurisprudencia
constitucional que sostiene lo contrario y para lo cual
se apoya en las citas a las sentencias C-712 de 2012, C-303 de 1999 y C-229 de
2003 y refiera  que deba excluirse del ordenamiento jurídico la disposición
demandada. Para sustentarlo allega las
Gacetas en las que se surtió el trámite legislativo para dar cuenta sobre el
proceso surtido y la etapa en la que se incorporó el apartado que demanda, con
infracción de las disposiciones constitucionales.
7. Sostiene que “la finalidad del
artículo 154 de la Constitución está encaminada a ejercer un control político
sobre la potestad impositiva del Estado que preserve el principio de democracia
representativa en materia tributaria, a través del estudio inicial de este tipo
de propuestas en la Cámara de Representantes y del cumplimiento riguroso del
principio de consecutividad” pues lo contrario haría ineficaz la norma y
ello lo reitera, en extenso, con apoyo en jurisprudencia.
8. Acota qué debe entenderse por “proyectos
de ley relativos a los tributos” y aduce que, de acuerdo con la sentencia
C-708 de 2001, es la afectación de cualquiera de los elementos del tributo o de
un aspecto relativo a las obligaciones tributarias de carácter instrumental, e
insiste en que, de acuerdo con la Constitución Política, cuando es así debe
empezar a surtirse el debate por la Cámara de Representantes.
9. Refiere que el numeral 3° del artículo
8° de la Ley 1917 de 2018 no se previó en el proyecto de Ley 261 de 2017 Senado
271/17 Cámara pues en la exposición de motivos  se señaló que la normativa
tenía por objeto reglamentar las residencias médico quirúrgicas en Colombia, en
punto a la remuneración, beneficios e incentivos a profesionales de la salud,
para ello se compuso de 7 artículos en su orden sobre objeto, definición,
definición del contrato para la práctica formativa de la especialización con
inclusión de la forma de financiación, sistema de reportes de información de
los residentes, causales de desvinculación como Residente de una Especialidad
en Salud, incentivos para los residentes que ejerzan la actividad en zonas de
alta dispersión geográfica de la población de difícil acceso y prohibición de
las instituciones de educación superior e instituciones prestadoras de
servicios o Empresas Sociales del Estado de cobrar matrículas profesionales a
residentes.
10. Apunta que en la estructura del
proyecto no se determinó la financiación de la remuneración de los residentes,
ni la inclusión de materia tributaria, y que así fue aprobado en su primer
debate el 24 de mayo de 2017, de acuerdo con lo consignado en la Gaceta 1091 de
23 de noviembre de 2017.  Prosigue con que en el informe de ponencia para
segundo debate se eliminó un aparte del artículo 3° y se aprobó el 15 de junio
de 2017 conforme a la Gaceta 685 de 10 de agosto de 2017 y hasta ese momento el
Fondo Nacional de Residencias seguía estando a cargo de los recursos del
presupuesto general de la Nación y se incluyeron los aportes de las IPS donde
los residentes realizan prácticas formativas.
11. Transcribe el primer debate en la
Comisión del Senado en la que se reformó el proyecto en tanto se incluyeron dos
artículos nuevos relativos a las fuentes de financiación, sin exponer las
razones y asevera que en el informe de ponencia de plenaria de Senado se puso a
consideración una propuesta de artículo 6°, conforme la Gaceta del Congreso 187
de 27 de abril de 2018 y solo hasta ese momento “se dispone como fuente de
financiación adicional del Sistema de Residencias Médicas los excedentes del
FOSFEC una vez descontado el pago de pasivos de las Cajas de Compensación
Familiar que hayan administrado o administren programas de salud o participen
en el aseguramiento de salud”. Todo ello para significar que si bien cuando
se radicó el proyecto nada se dijo en relación con un asunto sometido a
tributos, sino a la creación de condiciones para mejorar la situación de los
residentes médicos, en el cuarto debate en Plenaria del Senado si se incluyó
esa materia en tanto se adicionaron los excedentes del FOSFEC como fuente
adicional de financiación del Sistema Nacional de Residencias Médicas.
12. Sostiene que el numeral 3° del
artículo 8° de la Ley 1917 de 2018 sí es un tributo. Para ello asevera que el Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y
Protección al Cesante (FOSFEC), fue creado por el artículo 19 de la Ley 1636 de
2013 y tiene como una de sus finalidades auxiliar a quienes perdieron su
empleo. Sus recursos provienen del Fondo de Subsidio al Empleo y Desempleo, previsto
en los artículos 6° de la Ley 789 de 2002 y 46 de la Ley 1438 de 2011 que a la
par se nutren con los recursos que las Cajas de Compensación Familiar obtienen
con el pago del subsidio familiar, es decir que son parafiscales.
13. Agrega, tras definir de qué se tratan
las contribuciones parafiscales, que al tratarse el FOSFEC de un fondo que se
nutre de ellas, y al determinar el aparte demandado que podrá utilizarlas como
fuente de financiación, en realidad lo que modifica es la destinación de sus
recursos y con ello varía irregularmente los elementos esenciales del tributo
al convertirlas en un impuesto “con el agravante de que el sujeto pasivo son
los trabajadores asalariados, quienes son los que aportan junto con los
empleadores y son, de forma correlativa, los beneficiarios del subsidio
familiar” de manera que para adoptarse tal medida correspondía la realización
de los debates reglamentarios.
14. Sobre este último aspecto, al
corregir la demanda, adujo que, para
evitar debates innecesarios “me permito renunciar al argumento de la
conversión de un recurso parafiscal en impuesto, en el entendido que, con todo,
la demostración de que la norma demandada versa sobre un asunto tributario,
como se expuso de manera clara en la demanda y sobre el cual recae la premisa
fundamental del primer cargo de inconstitucionalidad formulado, se deriva en
que la disposición en mención contiene, se refiere o afecta un elemento del
tributo como es su destinación”.
15. Luego insiste en que la “modificación
de una obligación tributaria con impactos tan importantes en la medida en que
traslada unos recursos que venían siendo utilizados en beneficio de una
población determinada, para destinarse a financiar otras prestaciones y otra
población objetivo, transformando además la naturaleza parafiscal a impuesto” requería
que se surtiera una discusión completa y sobre esto insiste en extenso.
16. En relación
con el cargo por violación del artículo 157 afirma el accionante que se trató
de un tema no discutido y aprobado en primer debate, y además no tiene
conexidad estrecha, próxima o directa. Acompaña similares razones que las
del cargo anterior y cita en apoyo las sentencias C-1113 de 2003, C-539 de
2008, C-942 de 2008, C-882 de 2014, C-537 de 2012, para significar que los
cambios no se refirieron a temas tratados y aprobados en el primer debate. Reitera
la naturaleza jurídica del FOSFEC y que fue sorpresiva la introducción de la
medida demandada pues desde el inicio se planteó financiar el Sistema de
Residencias Médicas con recursos del Presupuesto General de la Nación, pero no
con los que se nutren del sistema de subsidio familiar, de manera que al no
tener conexión directa y estrecha con las materias se concreta el vicio de
procedimiento que produce la inconstitucionalidad.
17. Culmina con que el juicio de constitucionalidad
que propone es estrictamente en relación con vicios de forma en la conformación
de la norma por violación del debido proceso legislativo según el cual como el
proyecto inicialmente no contenía una disposición en materia tributaria, no
podía introducírsele con posterioridad sin desglosarse para surtir su trámite
en la Cámara de Representantes, siendo para ello insustancial cuál es la
operatividad de la disposición, sino el tema del que se trata y de la garantía
del principio de consecutividad.
IV. INTERVENCIONES
MINISTERIO
DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL
18.
Solicita que la norma sea declarada constitucional. Indica que la Ley
1636 de 2013 creó el mecanismo de protección al cesante en Colombia y en su
artículo 2° determinó que uno de suscomponentes era el Fondo de Solidaridad de
Fomento al Empleo y Protección al Cesante (FOSFEC) como fuente para otorgar
beneficios a la población cesante. Precisa que el artículo 6 de la mencionada
ley, prescribió que los recursos del FOSFEC provienen de los recursos del Fondo
de Subsidio al Empleo y Desempleo (Fonede) de que trata la Ley 789 de 2002 y
los recursos previstos en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011.
19.
Explica que el artículo 36 de la Ley 1837 de 2017 permitió que los saldos
acumulados a 31 de diciembre de 2016 del FOSFEC, que administren programas en
salud o participen en el aseguramiento, se pudieran utilizar en el saneamiento
de pasivos con prestadoras de servicio de salud.  Por lo anterior, afirma que
el legislador introdujo como posible fuente de financiamiento los excedentes
del FOSFEC, sin que con ello se contemple propiamente el uso de un tributo pues
ya desde la Ley 1438 de 2011, el legislador en el artículo 46 se había referido
a la contribución parafiscal asignando un porcentaje de está a favor de las
Cajas de Compensación Familiar, para atender acciones de promoción y prevención
dentro del marco de la estrategia de atención primaria en salud.
20.
Aclara que “… la norma demandada no introdujo una
modificación a uno de los elementos del tributo o varió aspectos sustanciales
de las obligaciones tributarias de carácter instrumental, sino que hizo
referencia al excedente obtenido de estos recursos, aspecto que no afecta su
naturaleza, situación en virtud de la cual no habría lugar a la declaratoria de
inconstitucionalidad”.
21.
Señala que la disposición tampoco prescribe que los excedentes del FOSFEC son
fuente conjunta con las demás pues lo que establece la
norma es una estructura alternativa en relación con los tipos de ingresos
económicos respecto de los cuales puede hacerse uso para la financiación del
apoyo de sostenimiento educativo a los residentes. Por lo tanto, el artículo 8
confiere al gobierno nacional, la potestad de elegir cuatro posibles fuentes de
recursos.
22.
Respecto a la vulneración del principio de consecutividad, señala que la regla
jurisprudencial exige que un proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el
mismo durante los cuatro debates legislativos, sin embargo, no implica que las
comisiones y las plenarias de las cámaras no puedan introducir modificaciones
al proyecto, pues si llegan a hacerla, las modificaciones deben guardar íntima
relación con el articulado. Concluye entonces, que el numeral 3 del artículo 8
de la Ley 1917 de 2018, no corresponde a un nuevo asunto, sino que el mismo se
refiere a aspectos debatidos y discutidos previamente, de allí que la
disposición acusada guarda conexidad con el tema, contenido y objeto del
proyecto.
MINISTERIO
DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
23.
Pide declarar exequible la disposición acusada, al considerar que el financiamiento del fondo para residentes sí fue objeto
de discusión durante todo el trámite parlamentario y en esa medida no se trata
de un tema nuevo, introducido tardíamente en el tercer debate, sino que, desde
siempre, se discutieron y aprobaron los proyectos de artículos dirigidos a
financiar el objetivo de la ley.  Explica que en la Gaceta del Congreso No.
327 de 2017 se publicó el proyecto de ley y contenía un modelo de
financiamiento, según el cual, los recursos destinados a financiar el programa
de becas crédito establecido en el parágrafo 1° del artículo 193 de la Ley 100
de 1993, se reorientarían de manera inmediata a partir de la vigencia de la
ley, al Fondo Nacional de Residencias Médicas.
24.
Argumenta que en la Gaceta No. 343 de 2017, que contiene la ponencia publicada
para primer debate se reitera el contenido normativo, y la herramienta de
financiamiento. Lo mismo ocurrió durante la aprobación en primer debate de la
comisión VIII de la Cámara (Gaceta 475 /17 y 1091 de 2017).
25.
Indica que en el segundo debate en plenaria de la Cámara (Gacetas No. 560 de
2017 y 685 de 2017) se propuso y aprobó el siguiente cambio: “El Fondo
Nacional de Residencias. Este fondo será financiado con recursos del
presupuesto nacional, aportes de las IPS, donde los residentes realicen las
prácticas formativas de las especializaciones médico-quirúrgicas, así como
recursos provenientes de otras fuentes públicas o privadas que se destinen para
este propósito”.
26.
Posteriormente esgrime que en el Informe de Ponencia del tercer debate (Gaceta
1153 de 2017) se fortalece el sistema de financiamiento del fondo de médicos
residentes y se incluye la siguiente norma: “Serán fuentes de financiamiento
para el Fondo, las siguientes: 1. Los recursos destinados actualmente al fondo
de becas establecido en el parágrafo 1 del artículo 193 de la Ley 100 de 1993.
2. El cero punto cinco por ciento (0.5%) de los recursos recaudados para el
régimen contributivo de salud, incluidos los regímenes especiales, del sistema
general de seguridad social en salud”.
27.
Por otro lado, se refiere a la tesis del accionante según la cual, la norma
acusada modifica uno de los elementos definitorios de las contribuciones
parafiscales. Al respecto argumenta que, contrario a lo señalado no se afectó
la destinación de los recursos del FOSFEC toda vez que el legislador previó
como una posibilidad la financiación del Sistema Nacional de Residencias
Médicas con los excedentes de este Fondo, esto es, con lo que queda como
remanente después de haber atendido todas las obligaciones que se deben cubrir
con estos dineros.
28.
Concluye que, durante el trámite legislativo, siempre fue objeto de discusión
el mecanismo de financiación para hacer viable la propuesta de remuneración a
los residentes médicos y por esa razón desde la publicación de la iniciativa se
presentaron propuestas de financiación para hacerla viable, conservando en todo
caso el vínculo con la materia tratada desde la publicación del proyecto, esto
es, el interés de beneficiar salarial y económicamente a los médicos
residentes.
COLEGIO
MÉDICO COLOMBIANO
29.
Roberto Baquero Haeberlin, representante legal del Colegio Médico Colombiano,
solicitó declarar la exequibilidad de la norma demandada toda vez que,
en su criterio, el proyecto de ley ni la ley que fueron aprobadas y
sancionadas, son artículos de contenido esencialmente tributario.
30.
Expone que no es cierta la exigencia de que el numeral 3 del artículo 8 de
introducido en el tercer debate tuviese que discutirse nuevamente en la Cámara
de Representantes. Lo anterior, dice, encuentra respaldo en el artículo 160 de
la Constitución según el cual “durante el segundo debate cada cámara podrá
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzguen
necesarias”.
31.
Así las cosas, asegura que en cualquier proyecto de ley puede haber
modificaciones durante sus debates “con lo cual [las cámaras] podían haber
introducido el numeral tercero del artículo 8 de la actual ley de residencias
médicas, sin que ello se pueda interpretar como inconstitucional por vicios en
el trámite legislativo, pues “en el cuarto debate se pueden introducir
adiciones al proyecto de ley siempre que estas tengan conexidad temática
directa con la materia que venía siendo discutida en los debates anteriores…” como
en su defecto pasó, debido a que las fuentes de financiación del sistema de
residencias médicas es un tema íntimamente relacionado con el objeto mismo del
proyecto desde su inicio y fue discutido en los debates anteriores, como así
consta en las gacetas de cada de debate anexadas por el demandante, sin que pueda
entenderse como un tema relacionado con un asunto tributario.
FEDERACIÓN
MÉDICA COLOMBIANA
32.
La Federación pide la exequibilidad de la disposición demandada.
Sostiene que de su contenido no se deduce que tenga relación con tributos, pues
ni los crea, ni destina, dado que el objetivo de la Ley 1917 de 2018 es la
creación de un Sistema de Residencias Médicas en Colombia que debía tener una
fuente de financiación como se previó. Refiere que la norma acusada utiliza el
verbo modal “Podrán ser fuentes de financiación…” motivo por el cual, la
disposición acusada implica que la misma no es un mandato de orden obligatorio
y directo sino facultativo dirigido a la autoridad presupuestal correspondiente
para que contemple la posibilidad – si así lo tiene a bien- de financiación del
sistema de residencias con alguna de las distintas fuentes que estipula el
artículo en adelante, entre las cuales se encuentra el precepto demandado.
33.
Expresa que la norma no está regulando asuntos tributarios correspondientes al
FOSFEC, sino más bien facultando o exhortando a la autoridad presupuestal para
que contemple la posibilidad de una financiación con los excedentes de dicho
fondo, lo cual hipotéticamente se efectuaría si así lo decide este, mediante un
acto administrativo sobre el cual eventualmente se tendría que hace el examen
de constitucionalidad pues dicha manifestación de la autoridad presupuestal si
materializa una regulación propiamente respecto a un tributo.
34.
Afirma que “el FOSFEC al ser un fondo que hace parte del Ministerio del
Trabajo, entidad pública del orden nacional, queda sujeto al principio
presupuestal y en virtud del artículo 4 del decreto 111 de 1996 denominado
Estatuto Orgánico del Presupuesto, todo recurso excedente es decir, no
ejecutado por las entidades públicas, retornan al presupuesto general de la
nación al término de la vigencia fiscal, específicamente al presupuesto de
rentas, por lo cual la autoridad presupuestal tendrá la facultad de evaluar si
dichos recursos pueden o no ser destinados al financiamiento del sistema de
residencias médicas” .
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL  UGPP
35.
Pide que se declare la exequibilidad de la disposición toda vez que los
excedentes del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al
Cesante (FOSFEC) no constituyen una contribución parafiscal pues, aunque
provienen de los recursos que recaudan las administradoras del Régimen de
Subsidio Familiar, una vez estas lo destinan a los fines establecidos por ley,
pierden la connotación de parafiscales.
36.
Apunta que dicho fondo se financia de otros recursos, verbigracia: (i) los
provenientes del uso voluntario de los aportes a las cesantías y (ii) los del
Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante, el cual a su
vez se financiará con los recursos del Fondo de Subsidio al Empleo y Desempleo
(Fonede).
37.
A juicio del interviniente, cuando la norma acusada señala que el Sistema
Nacional de Residencias Médicas se financiará con los “excedentes
descontando el pago de pasivos” lejos están de asumir que su naturaleza
continúe siendo de parafiscal, por cuanto los excedentes se caracterizan por
tener una libre destinación.
INSTITUTO
COLOMBIANO DE DERECHO TRIBUTARIO
38.
Solicita que se declare inexequible la norma acusada toda vez que, en
relación con el primer cargo (supuesta vulneración del principio de
consecutividad y obligación de que una norma tributaria inicié su discusión en
la Cámara) es patente que el numeral tercero del
artículo 8 de la Ley 1917 de 2018 sólo se incorporó al texto del proyecto ley
en la ponencia para la sesión Plenaria del Senado, en el cuarto debate como se
consigna en la Gaceta No. 655 de 2018, en sesión del 17 de mayo del mismo
año. Razón por la cual, debe concluirse que el texto transcrito no fue
discutido por la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, ni por la
Plenaria de la misma corporación.
39.
A juicio del Instituto si se pretendía adicionar una norma tributaria en los
debates en Comisión o Plenaria del Senado, debió
desglosarse la propuesta y remitirse a la Cámara de Representantes para que
iniciara su trámite y se cumpliera la prescripción constitucional.
40.
Prosigue con que es claro que los recursos del FOSFEC
(Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y protección al cesante) provienen
de la contribución parafiscal del subsidio familiar y están destinados por la
Ley 1636 de 2013 a proteger a los trabajadores de los riesgos que enfrentan en
los ingresos durante el periodo de desempleo. A su vez el FOSFEC se financia
con los recursos del Fondo del Subsidio al Desempleo (Fonede) regulado por el
artículo 6 de la Ley 789 de 2002 y los recursos que trata el artículo 46 de la
Ley 1438 de 2011, y los mismos integran la financiación de los mecanismos de
protección al cesante, elemento esencial de la Seguridad Social en Colombia.
Todos estos recursos son administrados por las Cajas de Compensación Familiar y
devienen de los aportes del sector que se beneficia con su pago.
41.
Culmina con que  “La naturaleza de contribución parafiscal de los aportes
destinados al Subsidio Familiar no se discute en la actualidad, por lo que,
para el Instituto Colombiano de Derecho Tributario resulta palmario que el
legislador al consagrar la disposición de recursos del FOSFEC a fines diferentes
a su concepción inicial está variando los beneficiarios de dicho tributo, con
lo cual la norma si es de naturaleza tributaria” y respecto al segundo
cargo (violación al principio de consecutividad) reitera los argumentos
expuestos y agrega que durante el primer debate se aprobaron fuentes de
financiación del Sistema de Residencias Médicas con cargo a recursos del
Presupuesto General de la Nación, pero no con cargo a recursos de contribuciones
parafiscales y otros tributos.
UNIVERSIDAD
MILITAR NUEVA GRANADA
42.
Pedro Rodríguez Cárdenas director del Consultorio Jurídico solicita declarar inexequible
el aparte demandado en atención a que, en su criterio, se produjo una
vulneración de los principios que regulan el trámite parlamentario de las
normas de carácter tributario.
43.
A su juicio “la inclusión del numeral 3 en el artículo 8 de la Ley 1917 del
2018 <debe atender a parámetros como los establecidos en el artículo 154
(sic) Constitución Política, del cual deriva el principio de consecutividad,
que se aplica a las proposiciones modificatorias aditivas o supresivas>
que se presenten en el curso de las discusiones en las distintas instancias
legislativas de manera que lo dispuesto en el numeral 3 y de lo cual en la
exposición de motivos consideración alguna respecto de este, es incluido en
esta ley sin mediar siquiera debate alguno en la Cámara de Representantes que
permitiera la justificación de la adición de dicho contenido a la norma
principal”.
ASOCIACIÓN
NACIONAL DE CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR
44.
La entidad solicita la inexequibilidad de la norma demandada. Arguye que
el artículo 150 Numeral 12 de la Constitución estableció un trámite especial
para la aprobación de tributos parafiscales razón por la cual, si un proyecto
en estado inicial no contempla tributo alguno, pero durante el trámite del
proyecto se incluye una materia de esa índole, surge la obligación de desglosar
este aparte para efectos de iniciar su trámite en la Cámara de Representantes.
45.
Sostiene que esta fue la hipótesis que se presentó en este caso, “en la
medida que el proyecto inicial no contemplaba asunto tributario alguno y así
fue aprobado en los dos primeros debates. Fue solo hasta el cuarto debate en
que se introdujo este numeral, que se refirió a un asunto tributario, en tanto
se trata de un cambio de destinación de unos recursos que tiene naturaleza
parafiscal”.
INTERVENCIÓN
CIUDADANA
46.
El ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo coadyuvó la
demanda y solicitó que se integrara la unidad normativa entre el numeral 3 del
artículo 8 de la Ley 1918 de 2018 y el numeral 2 de la misma. Lo anterior por
cuanto, en su criterio, los dos numerales se encuentran intrínsecamente
vinculados y emergen a primera vista serias dudas o cuestionamiento respecto de
su respeto a la Carta de 1991.
47.
Justifica su petición de inconstitucionalidad en que “Resulta inequitativo
que se declare la inexequibilidad del numeral 3 del artículo 8 de la Ley 1917
de 2018, sin declarar a su vez la inexequibilidad del numeral 2 ibidem, toda
vez que en los dos casos se trata de contribuciones parafiscales cuyo destino
se modificó parcialmente, y fueron incluidos durante el trámite del proyecto de
ley radicado en el Senado de la Republica”.
48.
En relación con la solicitud de integración normativa con el numeral segundo
del mismo artículo, el ciudadano sostiene que existe una estrecha relación
entre los numerales 2 y 3 del artículo 8 de la Ley 1917, porque en los dos
casos se trata de las fuentes de recursos de naturaleza parafiscal que podrán
financiar el Sistema Nacional de Residencias Médicas.  En el caso del FOSFEC,
el destino de la contribución parafiscal hasta antes de la norma demandada era
el pago de beneficios económicos determinados y taxativos a los desempleados
que hubieren cotizado a las cajas de compensación familiar durante un tiempo
determinado. Por su parte, en el caso de las cotizaciones al régimen
contributivo, su destino era el pago de la unidad de pago por capitación a las
EPS por la organización, garantía y prestación del Plan de Beneficios con cargo
a la UPC, de acuerdo con lo señalado en los artículos 182 de la Ley 100 de 1993
y 67 de la Ley 1753 de 2015. Razón por la cual, se trata de un cambio parcial
en el destino de las contribuciones parafiscales para financiar, ahora el
Sistema Nacional de Residencias Médicas. En los dos casos se trata de una
modificación en el destino de una contribución parafiscal, para que pueda destinarse
al financiamiento.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
49.
La Vista Fiscal solicita se declare inexequible la disposición acusada
pues los recursos que integran el FOSFEC son de carácter parafiscal, esto es,
definidos como gravámenes que recaen en un segmento social y económico
determinado, pero en su propio beneficio, es decir destinado a la atención de
las necesidades sectoriales de la población desempleada. De ahí la identidad
entre el sujeto pasivo del tributo y los beneficiarios de los recursos
recaudados.
50.
Esgrime que la disposición demandada tiene carácter tributario, al modificar
uno de los elementos de la contribución parafiscal, la cual es la destinación, “y
más allá de si la norma contempla un condicional “podrán” lo cierto es que
la nueva ley daría un uso distinto a los recursos que integran un fondo, que
fue constituido con el primordial objetivo de atender la población desempleada,
es decir se tendría como válida una carga impositiva parafiscal a un segmento
económico determinado para financiar una reglamentación no sectorial.
51.
Sostiene que dadas tales características de los recursos, era necesario que el
asunto fuera examinado y debatido en la Cámara de Representantes, y no
simplemente que el proyecto inicial hubiese sido radicado en ella, toda vez
que, la inclusión de los excedentes del FOSFEC como posible fuente de
financiamiento del Sistema Nacional de Residencias Médicas sucedió en la
ponencia previa al debate en la plenaria del Senado, es decir, antes del cuarto
y último debate de la norma, escenario en el que no mereció ningún comentario.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
52.
Conforme al artículo 241 numeral 4º del texto Superior, la Corte es competente
para conocer de la constitucionalidad del numeral 3º del artículo 8 de la Ley
1917 de 2018 “Por medio de la cual se reglamenta el sistema de residencias
médicas en Colombia, su mecanismo de financiación y se dictan otras
disposiciones", dado que se trata de una demanda en contra de
disposiciones jurídicas contenidas en leyes de la República.
Asuntos
preliminares
53.
La Sala advierte que uno de los intervinientes planteó como cuestión previa la
necesidad de determinar si es necesario decretar la integración de la unidad
normativa entre la norma demandada (numeral 3 del artículo 8 de la Ley 1917 de
2018) y el numeral 2 del mismo artículo, por lo tanto, previo al examen de la
acusación de inconstitucionalidad la Corte analizará dicho aspecto.
54.
El numeral 2 del artículo 8 prescribe: “Podrán ser fuentes de financiación
para el Sistema de Residencias Médicas, las siguientes: “(…) 2. Hasta un cero
punto cinco por ciento (0.5%) de los recursos de la cotización recaudados para
el régimen contributivo de salud del Sistema General de Seguridad Social en
Salud, dependiendo de las necesidades lo cual se definirá en el Presupuesto
General de la Nación de cada año.”
55.
En criterio del interviniente, existe una estrecha relación entre los numerales
2 y 3 del artículo 8 de la Ley 1917 de 2018, porque en los dos casos se trata
de las fuentes de recursos de naturaleza parafiscal que podrán financiar el
sistema nacional de Residencias Médicas y en ambos se incorporó una
modificación de la destinación de las contribuciones parafiscales que hasta el
momento tenía prevista el Legislador para otras finalidades.
56.
De acuerdo con el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, la Sala Plena de la
Corte debe buscar que sus fallos sean inocuos, razón por la cual, en la
sentencia podrá resolver sobre todas las normas demandadas y además las que a
su juicio conforman la unidad normativa con aquellas que declara
inconstitucionales.  Lo anterior le permite pronunciarse sobre aquellos
contenidos normativos que, en su criterio, conforman una unidad normativa con
el precepto acusado cuando el demandante no lo ha hecho en el escrito de la
demanda.
57.
La Corte ha explicado que el concepto de “unidad normativa” tiene un
contenido propio y uno amplio. El primero se refiere al evento en el cual la
disposición censurada se encuentra reproducida en otros textos legales que no
fueron demandados, razón por la cual, el fallo sobre la constitucionalidad de
la norma podría resultar insustancial si no se analizan las disposiciones con
el mismo contenido regulador. El segundo evento se presenta cuando, “no es
posible pronunciarse respecto de una norma expresamente demandada, sin
referirse también a la constitucionalidad de otras disposiciones con las cuales
se encuentra íntimamente relacionada”.
58.
La jurisprudencia constitucional ha recogido tres hipótesis en las que procede
la integración oficiosa: “(i) cuando un ciudadano demanda una disposición
que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera
que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar
su contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada; (ii) en
aquellos casos en los cuales la disposición cuestionada se encuentra
reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas, con el
propósito de evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo; (iii)
cuando la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra
disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad”.
59.
El peticionario sostiene que la disposición normativa contenida en el numeral 3
del Artículo 8 de la Ley 1917 de 2018, guarda relación inescindible con el
numeral segundo del mismo artículo según el cual, otra de las posibles fuentes
de financiamiento será “hasta un cero punto cinco por ciento (0.5%) de los
recursos de la cotización recaudados para el régimen contributivo de salud del
Sistema General de seguridad Social en Salud, dependiendo de las necesidades lo
cual se definirá en el Presupuesto General de la Nación de cada año”.
60.
A juicio de la Sala Plena, las dos disposiciones regulan
aspectos claramente diferenciables y contienen dimensiones distinguibles del
sistema de seguridad social. En el caso del numeral 3, conforme la acusación
ciudadana, la norma utiliza recursos del fondo para la atención al cesante,
mientras que el numeral 2, a juicio del interviniente, se refiere a recursos
provenientes del recaudo del régimen contributivo en salud del sistema general
de seguridad social en salud. Como se observa son normas que se relacionan con
la administración de recursos del sistema general de seguridad social, no
obstante, una tiene que ver con tópicos diferenciables. Existen entonces
distinciones importantes entre los dos enunciados que impiden hablar de
identidad o relación inescindible.  Por el contrario, las diferencias y las
reglas que regulan cada uno de los temas en las que se inscriben las normas,
lleva a la Corte a sostener que se trata de dos disposiciones con clara autonomía,
la una de la otra. Por demás el solo hecho de esgrimirlo, sin demostrar el
debate que se surtió sobre la materia en el trámite legislativo, implican que
la petición es insuficiente para producir un pronunciamiento integrador.  Por
lo anterior se descarta la posibilidad de realizar la integración normativa
propuesta por el interviniente, y en esa medida el juicio de constitucionalidad
se restringe al numeral 3 del artículo 8 de la Ley 1917 de 2018.
La
acción de inconstitucionalidad por vicios de trámite se interpuso dentro del
término constitucional
61.
El artículo 242 numeral 3º de la Constitución Política dispone que las acciones
de inconstitucionalidad por vicios de forma tienen un término de caducidad de
un año que se contabiliza
desde la publicación del acto.
62. En lo que a esta demanda concierne la Ley 1917 de 2018, fue expedida y
publicada en el Diario Oficial No. 50.652 de 12 de julio
de 2018. La demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 11 de julio de
2019, es decir, cuando todavía no había vencido el término mencionado, motivo
por el cual se cumple con la previsión del Constituyente para ejercer la
acción.
Planteamiento
del problema jurídico y metodología para su resolución
63. Teniendo en cuenta los antecedentes ya expuestos deberá
la Sala Plena de la Corte establecer si: (i) el Congreso de la República
incurrió en un vicio de procedimiento por violación a los principios de
consecutividad e identidad flexible previstos en el artículo 157 superior, al
introducir en el cuarto debate durante la aprobación por parte de la plenaria
del Senado de la República, el tercer numeral de lo que a la postre fue el
artículo 8 de la ley 1917 de 2018, disposición normativa que no había sido
discutida durante los tres primeros debates.
64. Solo en caso de no haberse vulnerado los
principios de consecutividad e identidad flexible, la Sala Plena deberá (ii)
determinar si el numeral 3 del artículo 8 de la Ley 1917 de 2018 vulneró el
inciso 4 del artículo 154 superior, en atención a que, al modificar la
destinación de los excedentes de los recursos de un fondo integrado por
recursos parafiscales, debía iniciar su discusión en la Cámara de
Representantes.
65. Con el fin de resolver los problemas
planteados, en primer lugar, se reiterará el precedente constitucional sobre el
respeto de los principios de consecutividad e identidad flexible durante el
trámite parlamentario. Inmediatamente se resolverá el primer problema jurídico.
En caso de que la Corte Constitucional llegue a la conclusión de que la norma
supera ese primer asunto, antes de definir el caso concreto, se reiterará el
precedente constitucional sobre el carácter de los recursos que integran el
Fondo de Solidaridad, Fomento al Empleo y Protección al Cesante (FOSFEC).
Principio de consecutividad en el trámite parlamentario.
66. El artículo 157 de la Constitución Política exige
que todos los proyectos de ley satisfagan cuatro requisitos constitucionales
para convertirse en ley, a saber: (i) haber sido publicado oficialmente por el
Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva; (ii) haber sido
aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada
Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el
primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de
ambas Cámaras; (iii) haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate; (iv)
haber obtenido la sanción del Gobierno. La sucesión de estos cuatro requisitos
constitucionales debe verificarse para todas las disposiciones normativas
aprobadas por el congreso[1].  Así la sucesión de cuatro debates y votaciones en
comisión y plenaria de ambas cámaras constituyen una obligación ineludible del
Legislador al momento de aprobar normas y a dicho principio se le denomina
principio de consecutividad.
67. Al respecto, en la sentencia C-1113 de 2003[2], la Corte precisó que, en razón a dicho
principio, las comisiones y las plenarias de una y otra cámara están en la
obligación de estudiar, debatir y votar todos los aspectos de un proyecto de
ley que hayan sido puestos a su consideración y deben abstenerse de renunciar a
ese deber constitucional ni trasladar su competencia a otra célula legislativa
para que un asunto sea considerado en un debate posterior. Con ello, se quiere
significar que fue voluntad del constituyente que todo el articulado de un
proyecto de ley “debe ser discutido y aprobado o improbado por la comisión
constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso”.
68. En cuanto a las proposiciones modificatorias o
aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones,
deben igualmente ser objeto de discusión y votación, salvo que el autor de la
propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o a modificaciones
tal como lo indica el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992. Sobre este aspecto, la
Sentencia C-208 de 2005 precisó que lo anterior busca que, en relación con cada
tema, cada célula legislativa adopte una determinación y “no se eluda la
misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo
que vulnere el principio de consecutividad”.
69. También en la sentencia C-208 de 2005 se señaló
que “resulta contrario al
principio de consecutividad en la aprobación de las leyes que un texto
propuesto en el seno de las comisiones no sea sujeto al trámite
correspondiente, sino que, simplemente, se delegue su estudio a las plenarias
de cada cámara, puesto que tal situación, en la que la comisión correspondiente
renuncia a su competencia constitucional a favor de las plenarias, impide que
se efectúe debidamente el primer debate del proyecto de ley, desconociéndose
con ello lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 157 C.P.”
70. En ese mismo sentido, este Tribunal estableció las
siguientes reglas jurisprudenciales en relación con el principio de
consecutividad, las cuales fueron recientemente reiteradas en sentencia C-084
de 2019, siguiendo lo previsto en C-726 de 2015[3], así:
(i)
Tanto las comisiones
como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas
hayan sido propuestos durante el trámite legislativo, pues el acatamiento de
dicha obligación garantiza el cumplimiento de la regla de los cuatro debates consagrada
en el artículo 157 C.P.;
(ii)
Por lo tanto,
ninguna célula legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias y
delegar el estudio y aprobación de un texto propuesto en su seno a otra
instancia del Congreso para que allí se surta el debate sobre ese determinado
asunto;
(iii)
La totalidad del
articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las
proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse,
aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son
sometidas a consideración.  Ello con el fin de cumplir a cabalidad el principio
de consecutividad en la formación de las leyes.[4]
71. La jurisprudencia constitucional[5] también se ha encargado de explicar que la
aplicación de este principio no debe realizarse de manera rígida, al punto que
se impida la introducción de cambios al articulado de un proyecto de ley
durante el desarrollo del debate parlamentario. Ello implicaría un
desconocimiento del artículo 160 de la Carta que autoriza a cada una de las
cámaras legislativas del Congreso de la República para realizar modificaciones,
adiciones y supresiones que consideren necesarias a los proyectos de ley[6]. Esta facultad de las comisiones y
plenarias de introducir modificaciones, adiciones o supresiones, permite
matizar la aplicación estricta del principio de consecutividad. Tal potestad no
es absoluta, pues se encuentra limitada por el principio de identidad flexible
o relativa, tal y como se estudiará a continuación.
72. En efecto, esta corporación en la sentencia C-1113
de 2001 recordó que, la exigencia que el ordenamiento impone es que las
modificaciones, supresiones o adiciones a un proyecto de ley versen sobre
materias o asuntos que hayan sido debatidos y aprobados durante el primer
debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir
modificaciones y adiciones no es ilimitada, pues debe observar el principio de
identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido
y aprobado en comisiones
73. También ha puntualizado esta
corporación en diversos pronunciamientos que el principio de consecutividad se
aplica a las proposiciones modificatorias, aditivas o supresivas que se
presenten en el curso de las discusiones en las distintas instancias
legislativas, “ya que éstas también deben ser consideradas, debatidas y
votadas, a menos que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 111 de la
Ley 5ª de 1992, su autor o gestor tome la firme decisión de retirarlas con anterioridad
al trámite de la votación o de su respectiva modificación”[7].  Además, las comisiones y las plenarias
no pueden, como se ha dicho, renunciar a su competencia y posponer la discusión
que debe llevarse a cabo en una precisa etapa del proceso legislativo, a un
debate posterior ni si quiera por razones de apremio o complejidad, ante la proximidad de la expiración del tiempo
correspondiente.
74. A partir de lo anterior, el precedente
de esta corporación ha señalado que  en virtud del principio de consecutividad,
es obligación del Congreso de la República “(i) estudiar y debatir todos los
temas propuestos ante ellas durante el trámite legislativo,  (ii) no omitir el
ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a
otra instancia legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y
aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así
como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen”[8]. En general, si una irregularidad asociada
a estas obligaciones ha tenido lugar, se considera que el Legislador ha
incurrido en un vicio de procedimiento por elusión. Esta clase de vicio puede
tener dos modalidades, una de carácter formal y otra de naturaleza material.
75. En la Sentencia C-084 de 2019 se
explicó que la elusión es formal cuando alguna de las células legislativas
omite el debate o la votación de la iniciativa legislativa o se trasladan estas
etapas del trámite a un momento posterior. A su vez, la elusión material ocurre
en todos aquellos supuestos en los cuales, pese a que se surte formalmente el
debate y la votación del proyecto de ley, las comisiones constitucionales
permanentes o las plenarias incumplen realmente su deber de manifestar su
voluntad política en el sentido de aprobar o negar una iniciativa[9].
76. La supuesta tensión anterior ha sido
reconciliada mediante una interpretación armónica de los artículos 157 y 160 de
la C.P., a partir del concepto de identidad flexible[10], es decir, la necesidad de que se aplique
una mirada a la consecutividad, desde una perspectiva que admita la posibilidad
de incorporar cambios a los proyectos de ley en el curso del trámite
legislativo. Según la misma, la obligación de respetar el principio de
consecutividad se resuelve si se comprende que el Congreso debe someter a
debate y aprobación, no de manera específica normas, sino que dicho compromiso
con la discusión y votación se debe agotar en relación con la misma materia,
tema o asunto y que sean estos los que se ajusten a los cuatro
debates y votaciones. Esto se comprende adecuadamente a partir de la noción de
identidad flexible utilizada por la jurisprudencia constitucional, pues desde
este punto de vista, lo que se exige es que las normas aprobadas en segundo
debate tengan una conexión o identidad aproximada con aquellas votadas en el
primero, dada su pertenencia común a una misma materia objeto de regulación.
77. Así, la exigencia derivada del
principio de identidad flexible, de que el proyecto de ley se conserve
sustancialmente a lo largo del trámite legislativo[11], implica que las modificaciones que en
ejercicio de los principios de pluralismo y decisión mayoritaria puedan hacerse
al proyecto, no sean de tal impacto que terminen por convertirlo en otro
completamente distinto[12]. Se prohíbe la introducción de temas
nuevos[13], que no guarden relación con las materias
debatidas en instancias anteriores del trámite[14] o, en general, conexidad material con el
proyecto, con lo debatido y aprobado en las comisiones[15]. De otro modo, se ha señalado que los
principios de consecutividad y de identidad flexible se predican de los
proyectos de ley o de su articulado considerado en conjunto, no de los
distintos artículos analizados de manera aislada[16].
78. En el mismo sentido, la Corte ha
destacado que el principio de identidad flexible implica identidad en el
contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los
proyectos y se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal
contenido es susceptible. De ser así, ha advertido que el manejo de los temas
de las leyes a ese nivel de especificidad imposibilitaría introducir regulaciones
puntuales relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo
que exige la Carta, ha aclarado la Sala, es que las distintas etapas del
proceso legislativo se agoten en relación con la materia sometida a regulación,
pero no en relación con cada uno de los puntos susceptibles de abordar la
materia.
79. La Sentencia C-273 de 2011 explicó que se no
admite cualquier adición a un proyecto de ley en cualquiera de sus etapas de
formación. Al respecto, ha dicho la jurisprudencia que no cualquier relación
con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores basta para que se respete
el principio de identidad relativa o flexible. La Corte ha
descartado las relaciones ‘remotas’, ‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’ y
ha insistido en que la relación de conexidad debe ser ‘clara y específica’,
‘estrecha’, ‘necesaria’, ‘evidente’.
80. En relación con la determinación de un tema nuevo
dentro del trámite parlamentario la Corte ha precisado que: (i) un artículo
nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede
versar sobre asuntos debatidos previamente;  (ii) no es asunto nuevo
la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en
el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente
debatido;  (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de
ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto
nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una
fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un
tema[17].
81. Un asunto relevante, relacionado con el
examen de constitucionalidad de normas acusadas de transgredir el principio de
consecutividad e identidad flexible, es el que se relaciona con los eventos en
los que una norma introducida en segundo debate guarda alguna relación
con una de las materias sobre las cuales se han discutido y votado iniciativas
en primer debate. No se trata de una relación general con el Proyecto de Ley, a
lo cual reconduciría el principio de unidad de materia, “sino de casos en
que pueden identificarse ciertos aspectos comunes entre la norma introducida y
los temas alrededor de los cuales fueron discutidas y votadas normas en primer
debate. La pregunta que plantean estos eventos es si tales coincidencias o, en
otras palabras, cualquier cercanía temática entre la proposición nueva y lo
debatido y votado por las comisiones es suficiente para entender satisfechos
los principios de consecutividad e identidad flexible.”[18]
82. La Sentencia C-726 de 2015[19] precisó que el principio de identidad
flexible implica que en el proceso democrático de formación de las leyes, se
privilegia la “expresión
de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en las
plenarias de las cámaras “de manera que la opción finalmente adoptada sea fruto
de una pausada reflexión y de una confrontación abierta de posiciones, que
resultaría truncada si a las plenarias únicamente se les permitiera aprobar o
rechazar el texto que viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo,
adicionarlo o recortarlo”[20].
83. En efecto esta Corte en sentencia C-1113 de 2003[21], frente al concepto de de identidad[22]
sostuvo que el mismo implica que entre los distintos contenidos normativos que
se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática[23].
Solo a partir de tal entendimiento se permite que durante el segundo
debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.) “siempre
que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya
aprobado el asunto o materia a que se refiera la adición o modificación[24].
Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en
cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate
parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo.”
84. En la Sentencia C-084 de 2019, la Corte
reconstruyó el precedente de esta Corporación en relación con la vulneración
del principio de consecutividad e identidad flexible en caso de normas que son
introducidas a la altura del tercer o cuarto debate y votación durante el
trámite parlamentario. Señaló las siguientes reglas: “En este orden de
ideas, particularmente en materia tributaria, la jurisprudencia constitucional
ha mostrado que no obstante existir alguna relación, si la modificación
introducida en segundo debate al proyecto de ley implica en realidad una
materia autónoma, independiente o separable respecto de los temas discutidos en
primer debate, hasta el punto que podría plasmarse en un proyecto
independiente, en realidad se ha eludido materialmente la deliberación[25]. Cuando una disposición novedosa comporta
un tema nuevo, según la Corte, debe haberse debatido y votado en su específico
contenido. De no haber sido así, se desconocen los principios de consecutividad
e identidad flexible.”
85. Así las cosas, surgen dos reglas jurisprudenciales
para el análisis de esta especial materia: (i) los cambios introducidos deben
referirse a temas tratados y aprobados en el primer debate; y, (ii) que dichos
asuntos guarden estrecha relación temática con el contenido del proyecto.
Frente a este último punto, la Corte ha establecido unas subreglas
jurisprudenciales que determinan la existencia o no de relación temática entre
los artículos nuevos y el proyecto de ley.
86. Efectivamente, la Sentencia C-726 de 2015,
siguiendo la sentencia C-537 de 2012, explicó: “(…) la Corte ha identificado
las reglas que permiten verificar la concurrencia de unidad temática entre lo
debatido y las modificaciones introducidas.  Sobre el particular, se ha
previsto que “… el límite para inclusión de modificaciones por parte de las
plenarias es su unidad temática con los asuntos previamente debatidos.  Por
ende, lo que recibe reproche constitucional es la introducción de temas
autónomos, nuevos y separables,[26]
que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del
trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué
caso se está ante la inclusión de un tema nuevo.  Al respecto, la
jurisprudencia prevé que “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un
asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos
previamente[27];
(ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la
materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida
dentro de lo previamente debatido;[28]
(iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su
conjunto, no de un artículo específico;[29] (iv) no constituye
asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una
fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un
tema.”[30]”
87. En cumplimiento de las anteriores reglas
jurisprudenciales, a continuación, se explican los fallos en los que la Sala
Plena ha declarado inexequibles normas legales que han vulnerado el principio
de consecutividad e identidad flexible.
88. En la Sentencia C-801 de 2003[31], la Corte Constitucional resolvió una
demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 789 de 2002, puntualmente contra
una disposición que regulaba la unidad de empresa, pues tras confrontar el
expediente legislativo se verificaba que, el enunciado normativo “no hizo
parte de la ponencia presentada para primer debate y tampoco fue aprobado en
las comisiones séptimas constitucionales permanentes de ambas cámaras. No
obstante, sí se incluyó en la ponencia para segundo debate en la Cámara de
Representantes como artículo nuevo con la precisión de que el mismo fue dejado
como constancia en la Secretaría de la Comisión al momento de la discusión del
articulado general”.
89. Tras estudiar las gacetas del Congreso referidas a
la discusión y deliberación del artículo incluido en la plenaria de la
Corporación, la Corte Constitucional concluyó que el mismo no fue objeto de
análisis por parte de las plenarias de Cámaras. Indicó que: “no se cumplió
con el mandato constitucional del artículo 157 C.P. El debate parlamentario no
puede limitarse a una simple constancia, como la dejada en el presente caso,
sino que consiste en el estudio, análisis y controversia que debe concluir en
una decisión de improbar o no una norma legal propuesta”.
90. En esa ocasión declaró inexequible el
artículo 48 de la Ley 789 de 2002, toda vez que la norma no estaba incluida en
los informes de ponencia para discusión en comisiones permanentes constitucionales,
y cuando se incluyó en la plenaria, no se produjo una juiciosa y adecuada
deliberación de la norma introducida. Se reprochó que la norma nunca cumplió la
regla de los cuatro debates y votaciones.
91.  En la sentencia C-490
de 2011, la Sala Plena de la Corte realizó el control previo, automático,
integral, judicial y participativo del proyecto de ley sobre partidos
políticos. Al momento de realizar el examen sobre el trámite parlamentario, la
Corporación debió estudiar si algunas normas del proyecto de ley vulneraron los
principios de consecutividad e identidad flexible, habida cuenta de que, habían
sido introducidas en los debates en la plenaria de la Cámara de
Representantes.  Puntualmente se cuestionaba un artículo del proyecto de ley
que, definía asuntos relacionados con la depuración del censo electoral. A
juicio de uno de los intervinientes, el enunciado normativo “fue incluido
intempestivamente en la ponencia para segundo debate ante la plenaria de la
Cámara de Representantes habida cuenta que no fue discutido y votado en el
primer debate surtido en la Comisión Primera de la Cámara, por lo que se
trataría de un asunto nuevo”.
92. En esa oportunidad se recordó
que: “(…), la afectación de
los principios en comento en el asunto analizado dependerá de la identificación
acerca de (i) la etapa en que fue introducida y la materia regulada
por las normas objetadas; y (ii) si esa materia no fue objeto de
discusión durante el primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes”. La
providencia concluyó que, el artículo que supuestamente se había incluido de
manera intempestiva durante el debate en la plenaria de la Cámara si había sido
discutido por varios legislativos en el primer debate en la comisión, motivo
por el cual, si bien dicha deliberación no dio origen a un proyecto de artículo
si fue un tema estudiado.
93. En la sentencia C-726 de 2015, la Sala
Plena de la Corte resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, por medio de la cual se modifica el
estatuto tributario, la ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de luchas contra
la evasión y se dictan otras disposiciones, artículos que creaban una
contribución parafiscal. Durante el trámite parlamentario de aquellas normas se
evidenció que en la discusión de comisiones constitucionales no aparecía ningún
artículo referido a la creación de la contribución parafiscal, y que el mismo
solo fue incluido durante su paso en la plenaria del Senado.
94. La providencia indicó que, durante el trámite del
primer debate, según el informe de ponencia para segundo debate en la plenaria
del Senado, fue presentada una proposición que contenía la creación de la
contribución parafiscal reseñada, pero no existía prueba alguna que acreditara
que este tema hubiese sido debatido y aprobado o negado en el primer debate.
Ninguno de los intervinientes que solicitaron la exequibilidad de la norma,
lograron demostrar que en el trámite legislativo surtido en el primer debate,
se deliberó sobre este especial tema.
95. En esa oportunidad la Corte concluyó que “las
normas demandadas desconocieron el principio de identidad flexible y en
consecuencia, al tratarse de un nuevo tributo que no guardaba relación con el
tema esencial del proyecto de ley, ni fue debatido en primer debate, vulneró
además el principio de consecutividad, pues debió cumplir con la regla de los 4
debates.”
96. En la pluricitada Sentencia C-084 de 2019 se
examinó una demanda de constitucionalidad dirigida contra el artículo 364 de la
Ley 1819 de 2016, ley por medio de la cual se adoptaba una reforma tributaria
estructural, y se dictaban otras disposiciones. El actor sostuvo que la norma se
introdujo como artículo nuevo en los informes de ponencia para las sesiones
plenaria de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, sin que
se hubiera contemplado en el Proyecto de Ley ni en las ponencias para primer
debate. De la misma manera, estimó que no guardaba relación con los asuntos
discutidos y votados en las sesiones conjuntas de las comisiones.  Como
consecuencia, planteó que la norma contravenía los principios constitucionales
de consecutividad e identidad flexible, aplicables al trámite y aprobación de los
proyectos de Ley.
97.  La Sala Plena concluyó que la norma era inexequible, pues no
había sido objeto de deliberación y votación en primer debate y, si bien
guardaba relación con las materias discutidas y votadas en esa instancia
legislativa, era una materia de regulación autónoma y separable, sobre la cual
no se ocuparon las comisiones conjuntas de Senado y Cámara. De esta forma, la
Corte concluyó que la carga fiscal demandada había sido incorporada, debatida y
aprobada con desconocimiento de los principios constitucionales de
consecutividad e identidad flexible (Arts. 157 y 160 de la C.P.).
98. Por demás la Sentencia C-590 de 2019
resulta un precedente relevante en el asunto de la referencia. En aquella
oportunidad, un ciudadano censuró el artículo 7 de la Ley 1922 de 2018,
relacionado con la intervención del Ministerio de Defensa ante la Jurisdicción
Especial para la Paz, pues a su juicio era una norma que abordaba una temática
nueva que fue introducida en el debate parlamentario a la altura de la votación
en la plenaria de la Corporación, y sin haber recibido discusión y votación por
las comisiones permanente, y que por su trascendencia, no podía verse,
simplemente como una concreción de aspectos que si habían sido discutidos en
los debates de las comisiones.
99. Revisado el expediente del trámite parlamentario
quedó claro que no se encontraba previsto en ninguna disposición del proyecto de
ley radicado en el Congreso de la República referido a la intervención del
Ministerio de Defensa en los procesos que se adelantan en la JEP. Tampoco se
encontró referencia general o específica a esta intervención en las ponencias
para primer debate de las Comisiones Primeras Conjuntas. Durante el debate en
las sesiones conjuntas en Comisiones Primeras, se presentaron numerosas
proposiciones cuyo estudio fue asignado a una Comisión Accidental. Sin embargo,
ninguna de las proposiciones hacía referencia a la intervención o participación
institucional del Ministerio de Defensa, ni de las fuerzas armadas, ni de las fuerzas
militares durante el proceso ante la JEP.
100. Posteriormente, la
Sentencia C-590 de 2019 verificó que el artículo censurado fue incluido en el
Informe de Ponencia para segundo debate de la Plenaria del Senado de la
República, así como en el informe de ponencia para segundo debate en la
Plenaria de la Cámara de Representantes.  Entonces, lo que resolvió la
Corte fue si la introducción del artículo 7º sobre intervención del Ministerio
de Defensa en el proceso ante la JEP, en la ponencia y en el texto debatido y
aprobado en segundo debate en las Plenarias de Senado y de Cámara, cumplió los
requisitos de consecutividad e identidad flexible. Concluyó que durante el
debate en las comisiones constitucionales permanentes no se discutió ni votó
ningún aspecto relacionado con la intervención o participación del Ministerio
de Defensa ante la JEP, y que solo en la plenaria del Senado se produjo la
introducción del artículo 7 de la Ley 1922 de 2018, lo anterior en violación de
los principios de consecutividad e identidad flexible.
101.
Además de lo anterior, la Sentencia precisó que la simple presentación de una
proposición en relación con el artículo 7º en el debate de las comisiones
conjuntas, referente a la intervención del Ministerio de Defensa en el proceso
ante la JEP, no permite suplir el requisito del numeral 2º del artículo 157
superior, consistente en haber sido aprobado o discutido en primer debate.
102. Además, se explicaron
los motivos por los que el
artículo 7º, relacionado con la intervención del Ministerio de Defensa ante la
JEP debía entenderse como un tema o asunto nuevo.
Se determinó que si era un tema nuevo toda vez que, la intervención institucional ante la JEP del Ministerio de
Defensa, o de las fuerzas armadas o militares, no fue era el desarrollo de
ninguno de los temas que si fue aprobado durante el primer debate.
103.
Con base en el anterior precedente constitucional, se procede a resolver el
primer problema jurídico.
Solución del primer problema jurídico
104. El demandante sostiene que, el Congreso de la
República incurrió en dos vicios de procedimiento al aprobar el numeral 3 del
artículo 8 de la Ley 1917 de 2018. El primero, implicó una vulneración al
principio de consecutividad en atención a que, el proyecto de ley que se radicó
en la Cámara de Representantes para primer debate no contenía la previsión que
a la postre se convirtió en la norma acusada. Contrario a ello, a juicio del
demandante, la norma fue introducida durante el cuarto debate en la plenaria
del Senado. A su juicio, este yerro tiene el alcance de afectar la validez de
la norma toda vez que, al haber sido introducida en el último debate, la misma
no agotó las 4 discusiones y votaciones.
105. La Sala Plena de la Corte Constitucional formuló
un primer problema jurídico, el cual consiste en determinar si el Congreso de
la República incurrió en un vicio de procedimiento por violación a los
principios de consecutividad e identidad flexible, al introducir en el cuarto
debate durante la aprobación por parte de la plenaria del Senado de la
República, el tercer numeral de lo que a la postre fue el artículo 8 de la ley
1917 de 2018, disposición normativa que no había sido discutida durante los
tres primeros debates.
106. Respecto a este primer problema
jurídico, los principios de consecutividad e identidad flexible contenidos en
el artículo 157 Superiores adquieren importancia, pues a través de ellos se
garantiza el principio democrático, es decir, que las normas sean fruto del
principio democrático y deliberativo del Congreso de la República. Solo con un
estricto apego a los principios del trámite parlamentario se garantiza que
todas las normas cuenten con el apoyo mayoritario de los órganos
representativos.
107. En el caso de la disposición acusada, la Sala
Plena encuentra que el proyecto de ley radicado en la Cámara de Representantes
para primer debate llevaba como título “por medio del cual se crea el Fondo Nacional de
Residencias Médicas y se reglamenta el sistema de residencias médicas en
Colombia”[32]. El artículo 3 del proyecto de ley
señalaba que el sistema nacional de residencias médicas se financiaría a través
de apropiaciones obligatorias realizadas por el Ministerio de Salud y
Protección social con base en los “recursos dentro de su Presupuesto, que garanticen la
formación bajo las condiciones descritas, de todos los especialistas y así
garantizar el goce efectivo del Derecho a la Salud de la población residente en
el país.” El parágrafo
transitorio prescribía: “los recursos destinados a financiar el programa de
becas crédito establecido en el parágrafo 1 del artículo 193 de la Ley 100 de
1993 se reorientarán de manera inmediata a partir de la vigencia de la presente
ley al Fondo Nacional de Residencias Médicas en Colombia”.
108. En la Gaceta No. 343 de 2017, que contiene la
ponencia publicada para primer debate se reitera el mismo contenido normativo,
y la misma herramienta de financiamiento. Lo mismo ocurrió durante la
aprobación en primer debate de la comisión VII de la Cámara (Gaceta 475 de 2017
y Gaceta 1091 de 2017).
109. En el segundo debate en plenaria de la Cámara
(Gacetas No. 560 de 2017 y 685 de 2017) se propuso y aprobó el siguiente
cambio: “El fondo nacional de residencias. Este fondo será financiado con
recursos del presupuesto nacional, aportes de las IPS, donde los residentes
realicen las prácticas formativas de las especializaciones médico-quirúrgicas,
así como recursos provenientes de otras fuentes públicas o privadas que se
destinen para este propósito”.
110. Posteriormente, en informe de ponencia del tercer
debate (Gaceta 1153 de 2017) se introdujeron ajustes al modelo de
financiamiento del sistema del Fondo de médicos residentes y al incluir la
siguiente propuesta de norma: “Serán fuentes de financiamiento para el
Fondo, las siguientes: 1. Los recursos destinados actualmente al fondo de becas
establecido en el parágrafo 1 del artículo 193 de la Ley 100 de 1993” 2. El cero punto cinco por ciento (0.5%) de los recursos
recaudados para el régimen contributivo de salud, incluidos los regímenes
especiales, del sistema general de seguridad social en salud”.
111. En efecto, el artículo 8 de la
ley 1917 de 2018 solo fue introducido en la ponencia publicada para cuarto
debate (Gaceta 187 de 2018), y el numeral 3 del mismo, hoy demandado, solo
apareció a dicha altura. Pues, se agregó como un tercer rubro de financiamiento
del sistema de residencias médicas. Como ya se indicó antes se contaba con los
recursos destinados actualmente a financiar la beca crédito establecida en el
parágrafo 1 de la ley 193 de la Ley 100 de 1993; hasta el 0.5% de los recursos
de la cotización de recaudos para el régimen contributivo de salud del Sistema
General de Seguridad Social en Salud, y a partir del paso por la plenaria del
Senado de la República del proyecto de ley que llevó a la aprobación de la ley
1917 de 2018,  ahora, “los excedentes del Fosfec, descontando el pago de
pasivos de las cajas de compensación que hayan administrado o administren
programas de salud o participen en el aseguramiento en salud”.
112. Como se observa, el numeral
tercero del artículo 8 solo apareció hasta la ponencia para cuarto debate en la
plenaria del Senado de la República. Efectivamente, hasta el tercer debate en
la comisión VII del Senado, el artículo 8 se refería a la vigencia de la futura
ley, y en el informe de ponencia para cuarto debate se altera el orden de la
ley, apareciendo un nuevo texto para el artículo 8, con sus tres numerales. No
existe constancia en las gacetas del Congreso de la República que, la
modificación haya sido discutida por la Corporación y que el nuevo rubro de
financiamiento haya sido objeto de deliberación.
113. La disposición acusada fue
introducida solo pasado el tercer debate, dentro del informe de ponencia para
el cuarto en plenaria del Senado. En el mismo sentido, las gacetas del Congreso
de la República evidencian que la alteración del sistema no tuvo en cuenta que
el nuevo rubro introducido implicaba la afectación de los excedentes del
Fosfec.  En esa medida, para la Sala Plena de la Corte Constitucional la
introducción en el cuarto debate del trámite parlamentario implica la
vulneración del principio de consecutividad e identidad flexible, especialmente
agravado, pues resulta palmario que la modificación no produjo un nueva
deliberación, y de hecho la introducción del numeral 3° del artículo 8 de la
Ley 1917 de 2018, se realizó sin la conciencia de que la nueva norma implicaba
alteraciones de los excedentes de un Fondo de Solidaridad para personas cesantes.
114. Para concluir que una disposición es inexequible por
este cargo, no basta con advertir que el texto corresponde a un artículo nuevo,
introducido por primera vez en las plenarias, sino que además se debe examinar
si la materia estaba comprendida dentro de lo previamente debatido, revisando
la discusión del proyecto de ley en su conjunto.
115. Como ya se advirtió, la modificación de la
destinación de los excedentes del FOSFEC no fue debatida ni sometida a votación
durante los debates en las comisiones constitucionales permanentes, por lo que
la Corte debe estudiar si estamos ante una adición de un tema nuevo en
la plenaria del Senado de la República y que, por lo mismo, no cumple los
requisitos del trámite constitucional.
116.
Siguiendo el precedente fijado en las Sentencias C-726 de 2015 y C-590 de 2019,
se recuerda que el Congreso no tiene la obligación de aprobar igual cantidad de
artículos con igual texto en el transcurso de los debates. El requisito que se
exige, entonces, para el caso concreto, no es que el texto hubiere sido
debatido o aprobado de manera idéntica, sino que el tema hubiere sido abordado
y que el texto hubiere surgido como consecuencia del debate parlamentario.
117. La Corte reitera que, como se expuso a lo
largo de esta decisión, ni en las ponencias, ni en los debates, ni en el texto
aprobado en durante todo el trámite parlamentario, aparecen referencias a la
modificación de los excedentes del FOSFEC para el financiamiento del sistema
nacional de residencias médicas. Se ha indicado que el título del proyecto de
ley si se refiere al financiamiento del sistema, sin embargo, durante los tres
primeros debates legislativos, se hablaba de la utilización de recursos del
Presupuesto General de la Nación o del Sistema de seguridad social, incluso del cero punto cinco por ciento (0.5%) de los
recursos recaudados para el régimen contributivo de salud, incluidos los
regímenes especiales, del sistema general de seguridad social en salud.
118. Entonces, aún
en el evento en que se llegara a la conclusión de que el numeral 3 del artículo
8 de la ley 1917 de 2018 guarda unidad de materia –tema que no está en
discusión en este debate, pues no fue el cargo formulado–, no sería suficiente
para establecer que se cumple el requisito de identidad flexible, que exige que
las adiciones que surjan en las plenarias se refieran a asuntos específicos
que hayan sido discutidos en el primer debate.
119. En el caso del numeral 3 del
artículo 8 de la ley 1917 de 2018, no fue así pues, como se ha reiterado, el asunto
o tema de la modificación de la destinación de los excedentes del FOSFEC
no fue planteado en el primer debate ni formaba parte del proyecto discutido en
dicha etapa. Adicionalmente, a para la Sala Plena de la Corte esa modificación
de los recursos del FOSFEC es un “tema específico, autónomo y separable de los otros temas del proyecto de ley”[33]. Este asunto es de
relevancia, máxime si se tiene en cuenta que, el fondo recibe recursos que se
obtiene de contribuciones parafiscales.
120. De conformidad con lo expuesto,
la Corte procederá a declarar la inexequibilidad del numeral 3 del artículo 8º
de la Ley 1917 de 2018 por violación de los principios de  consecutividad e
identidad flexible, debido a que (i) el enunciado normativo se introdujo
hasta el cuarto debate en la plenaria del Senado; (ii) la modificación no
mereció ninguna deliberación por parte de la cámara Alta, y (iii) el tema del
artículo es un asunto específico, autónomo y separable de los
abordados en primer debate.
121. En consecuencia, por sustracción de materia, la
Corte no entrará a estudiar el segundo de los problemas jurídicos formulados.
SÍNTESIS
122.
El accionante demandó el
numeral 3 del artículo 8 de la Ley 1917 de 2018, que dispone como fuente de financiación del Sistema de Residencias
Médicas los excedentes del FOSFEC. A su
juicio, tal apartado viola los artículos 154.4 y 157 de la
Constitución Política, relacionados con
los principios de consecutividad e identidad flexible.
123.
Asegura que el FOSFEC es el Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y
Protección al Cesante, creado por el artículo 19 de la Ley 1636 de 2013 y que
tiene por fin auxiliar a quienes perdieron su empleo. Sus recursos provienen
del Fondo de Subsidio al Empleo y Desempleo, de que trata el artículo 6° de la
Ley 789 de 2002 y el 46 de la Ley 1438 de 2011 que a la par se nutren con los
recursos que las Cajas de Compensación Familiar obtienen con el pago del
subsidio familiar, es decir que son parafiscales.
124.
Refiere que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional (entre ellas las
Sentencias C-712 de 2012, C-303 de 1999, C-229 de 2003) todo proyecto de ley
que prevea un asunto tributario debe iniciar su trámite en la Cámara de
Representantes para surtir los cuatro debates. Que en este caso dicha exigencia
no se cumplió pues solo en el último debate se introdujo y aprobó la
modificación de la destinación de unos recursos parafiscales, de allí que deba
declararse inexequible.
125.
En relación con el cargo por violación del artículo 157 afirma que se trató de
un tema no discutido y aprobado en primer debate, y además no tiene conexidad
estrecha, próxima o directa.
126.
Los Ministerios de Salud y Protección Social y Hacienda y Crédito Público, el
Colegio Médico Colombiano, la Federación Médica Colombiana y la Unidad de
Pensiones y Parafiscales piden que se declare la constitucionalidad de la
norma. Explican que la norma demandada no introdujo una modificación a uno de
los elementos del tributo o varió aspectos sustanciales de las obligaciones
tributarias de carácter instrumental, sino que hizo referencia al excedente
obtenido de estos recursos, aspecto que no afecta su naturaleza, situación en
virtud de la cual no habría lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad.
127.
Así mismo sostienen que lo que establece la norma es una estructura alternativa
en relación con los tipos de ingresos económicos respecto de los cuales puede
hacerse uso para la financiación del apoyo de sostenimiento educativo a los
residentes médicos. Por lo tanto, el artículo 8 confiere al Gobierno Nacional,
la potestad de elegir cuatro posibles fuentes de recursos, dado que se
incorporó la acepción “podrá”.
128.
Añadieron que, además, el financiamiento del fondo para residentes sí fue
objeto de discusión durante todo el trámite parlamentario y en esa medida no se
trata de un tema nuevo, introducido tardíamente en el tercer debate, sino que,
desde siempre, se discutieron y aprobaron los proyectos de artículos dirigidos
a financiar el objetivo de la ley.
129.
Por su parte el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, la Universidad
Militar Nueva Granada, la Asociación Nacional de las Cajas de Compensación
Familiar, el ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo y el Procurador General de
la Nación pidieron que se declarara la inexequibilidad de la norma y uno de
ellos pidió la integración normativa para definir en la demanda, también, la
inconstitucionalidad del numeral 2 de la misma norma. Arguyen que el numeral
tercero del artículo 8 de la Ley 1917 de 2018 sólo se incorporó al texto del
proyecto ley en la ponencia para la sesión Plenaria del Senado, en el cuarto
debate como se consigna en la Gaceta No. 655 de 2018 y que por ende lo que
correspondía era desglosar la propuesta y remitirla a la Cámara de
Representantes para que iniciara su trámite y se cumpliera la prescripción
constitucional.
130.
Reflexionan que los recursos del FOSFEC (Fondo de Solidaridad de Fomento al
Empleo y protección al cesante) provienen de la contribución parafiscal del
subsidio familiar y están destinados por la Ley 1636 de 2013 a proteger a los
trabajadores de los riesgos que enfrentan en los ingresos durante el periodo de
desempleo. A su vez el FOSFEC se financia con los recursos del Fondo del
Subsidio al Desempleo (Fonede) regulado por el artículo 6 de la Ley 789 de 2002
y los recursos que trata el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, y los mismos
integran la financiación de los mecanismos de protección al cesante, elemento
esencial de la Seguridad Social en Colombia. Todos estos recursos son
administrados por las Cajas de Compensación Familiar y devienen de los aportes
del sector que se beneficia con su pago, de allí que, dada su naturaleza
parafiscal no podía omitirse la deliberación propia.
131.
Previo a definir de fondo, la Corte niega la integración normativa que pidió
uno de los intervinientes, en relación con el numeral segundo del artículo 8 de
la Ley 1917 de 2018. Destacó que se trata de disposiciones que regulan aspectos
claramente diferenciables y relacionados dimensiones distinguibles del sistema
de seguridad social. En el caso del numeral 3, conforme la acusación ciudadana,
la norma utiliza recursos del fondo para la atención al cesante, mientras que
el numeral 2, a juicio del interviniente, se refiere a recursos provenientes
del recaudo del régimen contributivo en salud del sistema general de seguridad
social en salud. Es decir aun, cuando tienen en común que se relacionan con la
administración de recursos del sistema general de seguridad social, los dos
enunciados a los que se concretan impiden hablar de identidad o relación
inescindible y al tener clara autonomía, la una de la otra, no es posible
proceder a la integración, máxime cuando lo que se discuten son aspectos
formales del trámite que implicaban demostrar, en relación con la disposición
que se pretendía integrar, la violación de los principios de consecutividad e
identidad flexible.
132. A continuación la Sala Plena formula los
problemas jurídicos a resolver, esto es (i) establecer si el Congreso de la
República incurrió en un vicio de procedimiento por violación a los principios
de consecutividad e identidad flexible previstos en el artículo 157 superior,
al introducir en el cuarto debate durante la aprobación por parte de la
plenaria del Senado de la República, el tercer numeral de lo que a la postre
fue el artículo 8 de la ley 1917 de 2018, disposición normativa que no había sido
discutida durante los tres primeros debates y determinar, en el caso de que no
se demuestren infringidos tales principios (ii) si el numeral 3 del artículo 8
de la Ley 1917 de 2018 vulneró el inciso 4 del artículo 154 superior, en
atención a que, al modificar la destinación de los excedentes de los recursos
de un fondo integrado por recursos parafiscales, debía iniciar su discusión en
la Cámara de Representantes.
133. La metodología para la resolución del asunto
inicia con explicar el
precedente constitucional sobre el respeto de los principios de consecutividad
e identidad flexible que guían el procedimiento legislativo en el ordenamiento
jurídico. A partir de su contenido la Sala Plena de la Corte, en concordancia
con el precedente jurisprudencial, particularmente el definido en las
sentencias C-726 de 2015, C-084 de 2019 y C-590 de 2019, reitera que tales
principios deben ser observados en el trámite legislativo, so pena de incurrir
en un vicio insubsanable que origine la inexequibilidad del enunciado legal. Enfatiza
que los mandatos mencionados exigen que todo proyecto de ley debe ser aprobado
en primer debate en la comisión permanente de cada cámara y en segundo en la
plenaria de Senado y Cámara. Lo propio opera con las proposiciones que
modifican o adicionan el texto que pretenden convertirse en ley.
134. De acuerdo con las reglas jurisprudenciales
decantadas y al definir el primer problema jurídico la Sala Plena encuentra  que,
durante los tres primeros debates y votaciones del proyecto de ley sobre
residencias médicas, el articulado proponía dos fuentes de financiamiento.
Puntualmente, el uso de los recursos previstos en el parágrafo 1 del artículo
193 de la Ley 100 de 1993, así como recursos del Presupuesto General de la Nación
y que solo hasta el cuarto debate se introdujo una tercera fuente de
financiamiento, específicamente el uso de los excedentes del Fosfec.
135. Advierte tras el análisis que el numeral 3 del artículo 8 de la ley 1917 de 2018 sólo fue introducido en el proyecto de ley durante el cuarto
debate, tal como se desprende de la lectura de la Gaceta del Congreso No. 187
de 2018 y que no existe constancia en las
Gacetas del Congreso de la República de que la modificación hubiese sido
discutida y que el nuevo rubro de financiamiento fuese objeto de deliberación.
136. Por consiguiente, la Sala Plena
de la Corte Constitucional concluye que, de acuerdo con el precedente
jurisprudencial  y para el caso sometido a escrutinio la introducción en el
cuarto debate del trámite parlamentario sin la adecuada deliberación implicó un vicio de procedimiento
insubsanable que conduce
a la declaratoria de inexequibilidad del numeral 3º del
artículo 8 de la Ley 1917 de 2018 por
el desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible,
haciendo por tanto inane el análisis del segundo de los problemas jurídicos
formulados.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
DECLARAR INEXEQUIBLE el numeral 3º del artículo 8 de la Ley
1917 de 2018.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase, insértese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
RICHARD S RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (e)
Con salvamento de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con salvamento de voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO (e)
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
A LA SENTENCIA C-487/20
Referencia: expediente
D-13392)
Demanda de
inconstitucionalidad en contra del numeral 3º del artículo 8 de la Ley 1917 de
2018.
Con sumo respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, suscribo el presente salvamento de voto
en relación con la sentencia de la referencia. A mi juicio, la Sala debió
declarar la constitucionalidad de la norma demandada, por las siguientes
razones:
1.
El
principio de identidad flexible ampara la modificación legislativa introducida
con la norma demandada. La disposición demandada se refiere a un asunto que fue
tratado en los cuatro debates de la Ley 1917 de 2018, a saber, las fuentes de
financiación para el pago de las residencias médicas. Esto, por cuanto la
financiación del Sistema
Nacional de Residencias Médicas hace parte del objeto mismo de la Ley 1917 de 2018, de acuerdo con lo
señalado en su título y en su artículo 1, razón por la cual el debate
legislativo giró en torno a la valoración de las fuentes de financiación de
dicho sistema. En estos términos, la disposición demandada es constitucional,
pues su introducción no constituyó un tema nuevo en la deliberación
legislativa, y, por el contrario, el análisis sobre las fuentes de financiación
se debatió durante todo el trámite del proyecto. Asumir lo contrario, esto es,
que todas las eventuales fuentes de financiación del Sistema Nacional de
Residencias Médicas estuviesen incluidas desde inicio del trámite legislativo,
no supera un estándar de razonabilidad.
2.
La disposición
demandada no contó con autonomía normativa propia. La Corte Constitucional ha indicado
que para que una norma que se introduce durante el debate legislativo respete
el principio de identidad flexible no es suficiente que pueda inferirse cualquier tipo relación con el proyecto
de ley; esta debe versar sobre un tema que haga parte de la caracterización del
proyecto; es decir, no debe contar con autonomía normativa propia. En este
orden de ideas, la disposición demandada respetó el principio de identidad flexible, pues
al tratarse de una adición directamente relacionada con aspectos necesarios
para hacer operativa la ley futura, como lo era el de la definición de una de
las fuentes de financiación del Sistema Nacional de Residencias Médicas, la
disposición demandada no contó con autonomía normativa propia.
3.
El
estándar de deliberación democrática para el trámite legislativo fijado en la
sentencia limita desproporcionadamente la competencia del poder legislativo. La decisión de la que me
aparto fija un estándar de deliberación democrática para el desarrollo del
debate legislativo que resulta problemático. En efecto, al concluir que existió insuficiente
deliberación democrática para introducir la disposición, la Sala Plena pierde
de vista que los congresistas contaban con la información necesaria y
suficiente para aprobar la referida norma, no solo para su introducción en el
cuarto debate, sino en la aprobación de los informes de conciliación por las
plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. En tal sentido, resulta
manifiestamente irrazonable exigir un estándar de deliberación que no solo
excede el procedimiento establecido en la Constitución y la Ley –que permite
realizar adiciones y modificaciones a los proyectos–, sino que también coarta
el debate democrático y limita las posibilidades del legislador en el contexto
específico del proceso deliberativo.
Fecha ut supra,
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (e)
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
A LA SENTENCIA C-487/20
Referencia: Expediente D-13392
Con el debido respeto me he apartado de la decisión mayoritaria en
el asunto de la referencia, en la cual se sostiene:
“(…) la introducción en el cuarto
debate del trámite parlamentario implica la vulneración del principio de
consecutividad e identidad flexible, especialmente agravado, pues resulta
palmario que la modificación no produjo una nueva deliberación, y de hecho la
introducción del numeral 3° del artículo 8 de la Ley 1917 de 2018, se realizó
sin la conciencia de que la nueva norma implicaba alteraciones de los
excedentes de un Fondo de Solidaridad para personas cesantes”.
Lo anterior, con fundamento en que,
“La disposición acusada fue
introducida solo pasado el tercer debate, dentro del informe de ponencia para
el cuarto en plenaria del Senado. En el mismo sentido, las gacetas del Congreso
de la República evidencian que la alteración del sistema no tuvo en cuenta que
el nuevo rubro introducido implicaba la afectación de los excedentes del
Fosfec”.
Al respecto, considero que, con base en el principio de identidad
flexible, carece de fundamento
sostener que en el trámite del proyecto de ley se desconoció el artículo 157
superior en tanto el tema de las fuentes de financiación para el pago de las
residencias médicas estuvo planteado desde el proyecto inicial sometido a
primer debate, tanto así que, en su propio título, se señala que su objeto,
entre otros temas, es el de regular el mecanismo de financiación. La decisión
mayoritaria desconoce, en este sentido, que el inciso segundo del artículo 160
de la Constitución, establece expresamente que durante el segundo debate “cada
cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones
que juzgue necesarias”, siempre que guardan unidad de materia con los temas
objeto de regulación en la ley de que se trate.
En consecuencia, no se
vulneró el principio de consecutividad en tanto no se trató de un tema nuevo
sometido a deliberación. Lo anterior, insisto, porque la discusión durante los
dos debates en cada cámara giró, precisamente, en torno a la financiación
del Sistema Nacional de Residencias Médicas y sus distintas fuentes.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
[1] Por su parte, el artículo 147 de la Ley 5ª de 1992,
prescribe: “Requisitos
constitucionales. Ningún proyecto será ley sin el lleno de los requisitos o
condiciones siguientes: 1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso,
antes de darle curso en la comisión respectiva. 2. Haber sido aprobado en
primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, o en sesión
conjunta de las respectivas comisiones de ambas Cámaras, según lo dispuesto en
el presente Reglamento. 3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo
debate. 4. Haber obtenido la sanción del Gobierno La Constitución Política y
este Reglamento contienen procedimientos especiales y trámites indicados para
la expedición y vigencia de una ley.”
[2]
Reiterada en C-726 de 2015 y C-208 de 2005.  La jurisprudencia ha indicado que
estas exigencias en el debate parlamentario no deben ser vista como un mero
formalismo sino que, debe ser entendido como una garantía para el desarrollo de
un debate participativo, con adecuada ilustración y en el que todos los
interlocutores cuenten con el derecho de hacer valer sus posiciones y puntos de
vista. Asimismo se ha indicado que  “(…) le dan legitimidad a la
organización estatal, hacen efectivo el principio democrático en el proceso de
formación de las leyes y configuran un escenario idóneo para la discusión, la
controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento
representadas en el Congreso. Conforme a lo anterior, en principio, de acuerdo
con la Carta (art. 157), si no ha habido primer debate en la comisión
constitucional permanente de una de las cámaras, el proyecto no puede
convertirse en ley de la República. Cfr. C-1113 de 2003. En el mismo
sentido “Los principios de consecutividad e identidad flexible se inscriben en el marco del
papel de los órganos políticos y su carácter representativo y deliberativo en
una democracia constitucional. Así mismo, cobran una importancia notable,
debido al poder de creación normativa de nivel general que el propio sistema
jurídico confiere a los citados órganos. En tanto estándares de naturaleza
procedimental, concurren junto con otras reglas en la formación de la voluntad
de las cámaras legislativas, en orden a garantizar procesos deliberativos
transparentes, imparciales y reflexivos, que aseguran una legislación acorde
con el principio de representatividad y el respeto a las minorías”. Cfr. 084 de
2019.
[3] M.P. Gloria Stella Ortiz, en el mismo sentido la C-850 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo.
[4]
Cfr. Sentencia C-839 de 2003.
[5] Sentencia C-008 de 1995, y C-809 de 2001.
[6]
“En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones
al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es
posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un
artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que la materia o el
asunto al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y
aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la
facultad de introducir modificaciones y adiciones no es ilimitada, pues debe
observar el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén
estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones” Cfr. C-809 de
2001
[7]
Cfr. C-1040 de 2005 y C-1143 de 2003.
[8] Sentencias C-648 de 2006. C-015 de 2016.; C-801 de 2003.; C-839 de 2003 C-726 de 2015. Reiterado recientemente en C-084 de 2019.
[9] Cfr. Sentencia C-084 de 2019.
[10] Cfr. C-839 de 2003 reiterado en C-084 de 2019.
[11] Sentencias C-942 de 2018. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-141
de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[12] Sentencia C-141 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[13] Sentencias C-487 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-614 de 2002.
M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-669 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-809 de
2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[14] Sentencia C-537 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[15] Sentencias C-226 de 2004. M.P. Clara Inés
Vargas Hernández, C-724 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-706 de
2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-754 de 2004. M.P.  Álvaro Tafur Galvis. En
la Sentencia C-1113 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Sala Plena sostuvo: “[e]l
concepto de identidad  implica que entre los distintos contenidos normativos
que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad
temática. Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los
congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el
primer debate en la comisión constitucional permanente se haya aprobado el
asunto o materia a que se refiera la adición o modificación. Lo anterior
implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es
factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin
afectar la esencia misma del proceso legislativo”. Ver, así mismo, las
sentencias C-702 de 1999. M.P. Fabio Morón Díaz; C-1190 de 2001. M.P. Jaime
Araujo Rentería y C-950 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[16] Sentencias C-044 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-208 de 2005.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[17] Cfr. Sentencia C-273 de 2011.
[18] Cfr. C-084 de 2019.
[19] M.P. Gloria Stella Ortiz.
[20] Sentencia C-539 de 2008, citada en la Sentencia C-726 de 2015.
[21] Cfr. Sentencia C-1113 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[22] Cfr. Sentencia C-702 de 1999.
[23] Cfr. Sentencia C-1190 de 2001. También se puede consultar la
Sentencia C-950 de 2001.
[24] Cfr. Sentencia C-702 de 1999.
[25] Debe clarificarse que el
requisito del debate en el trámite legislativo no es equivalente a la
existencia de intervenciones en pro o en contra del contenido de una propuesta,
ni tampoco exige la participación de un número determinado de congresistas en
la discusión formalmente abierta. La Corte ha sido reiterativa en que en esto
no radica la existencia del debate. Lo que la deliberación comporta es que la
Presidencia, de manera formal, abra la discusión para que, quienes a bien lo
tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. Correlativamente, es
incompatible con el debate que se pase de manera
directa de la proposición a la votación, sin que medie ni siquiera la
oportunidad para discutir. Ver a este respecto la Sentencia C-668 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[26] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-453/06.
[27] Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003, en este caso se
examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada
laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas fórmulas en
todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo
parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en
comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la Cámara fue
incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia
para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo sobre
jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La comisión
de conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y fórmula que
es aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo es aprobado
inicialmente en la Plenaria de la Cámara,  el asunto sobre la regulación de la
jornada laboral sí fue aprobado en los 4 debates.
[28] Corte Constitucional, sentencia C-1092 de 2003.
[29] Corte Constitucional, sentencia C-920 de 2001. La Corte declara la
inexequi­bilidad de una disposición. Intro­ducida en el último debate, que
constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia debatida hasta ese
momento.
[30] Corte Constitucional, sentencia C-490 de 2011.
[31] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[32] Gaceta del Congreso 327 del 11 de mayo de 2017.
[33] Corte Constitucional, Sentencias C-084 de 2019, C-1113 de 2003.