C-810-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-810/07
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
INCAPACIDAD-Concepto/PERSONA INVALIDA-Definición
DISMINUIDO FISICO, SENSORIAL Y PSIQUICO-Protección laboral especial
PERSONA CON LIMITACIONES-Mecanismos de integración laboral
DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA
DE PERSONA CON LIMITACIONES
DERECHO AL TRABAJO DE PERSONA CON
LIMITACIONES-Reintegro a
la actividad laboral/DERECHO AL TRABAJO DE PERSONA CON LIMITACIONES-Límite
a las medidas de protección
Hay distintas formas de discapacidad y diversos
niveles y, en algunos casos el grado de discapacidad le impide a la persona
continuar su desempeño laboral o concurrir al mercado abierto de trabajo para
obtener una ocupación. En este último supuesto las medidas más habituales de
protección a los discapacitados encuentran un límite, ya que están concebidas
para facilitar la incorporación laboral de personas con una afectación menos
severa y quedan descartadas cuando se comprueba que la invalidez le impide a la
persona cumplir cometidos de índole laboral y que, por lo tanto, es
indispensable pensar en otras formas de protección del ingreso económico y de
la integridad física y síquica del discapacitado
PERSONAS DISCAPACITADAS CON LIMITACIONES
SEVERAS Y PROFUNDAS-Protección/PERSONAS
DISCAPACITADAS CON LIMITACIONMES SEVERAS Y PROFUNDAS-Modalidades de trabajo
protegido
TALLERES DE TRABAJO PROTEGIDO-Concepto/TALLERES DE TRABAJO PROTEGIDO-Objetivo/TALLERES
DE TRABAJO PROTEGIDO-Modalidades/TALLERES DE TRABAJO PROTEGIDO-Naturaleza
Los talleres de trabajo protegido son
lugares en donde personas en condiciones especiales cumplen labores destinadas
a desarrollar habilidades laborales, bajo la orientación continua de
instructores que supervisan constantemente las labores desempeñadas por las
personas con habilidades mínimas. El objetivo último de los talleres de trabajo
protegido es preparar a los discapacitados, según sus habilidades y en la
medida de lo posible, para hacer la transición a un empleo ordinario,
dependiente o independiente, permitiéndoles, mientras tanto, el desempeño de
algunas actividades formativas que, genéricamente, se conocen como “trabajo
protegido”, dado que tales actividades se cumplen en las condiciones especiales
propias de los talleres de trabajo protegido.
TALLERES DE TRABAJO PROTEGIDO-Régimen laboral aplicable/TALLERES DE
TRABAJO PROTEGIDO-Medida de acción positiva
El hecho de que los talleres de trabajo
protegido estén concebidos para brindar oportunidades de rehabilitación o de
readaptación laboral a las personas con discapacidades severas que les impiden
permanecer en la vida laboral o ingresar a ella, en principio hace pensar que
no es viable establecer ningún tipo de relaciones entre el trabajo protegido y
el régimen laboral ordinario, pues, a primera vista, el discapacitado no es
sujeto de un contrato de trabajo celebrado con el respectivo taller.
TALLERES DE TRABAJO PROTEGIDO EN DERECHO
COMPARADO-España
TALLERES DE TRABAJO PROTEGIDO EN DERECHO
COMPARADO-Francia
TALLERES DE TRABAJO PROTEGIDO EN DERECHO
COMPARADO-Dinamarca
TALLERES DE TRABAJO PROTEGIDO EN DERECHO
COMPARADO-Alemania
TALLERES DE TRABAJO PROTEGIDO EN DERECHO
COMPARADO-Bélgica
TALLERES DE TRABAJO PROTEGIDO EN DERECHO
COMPARADO-Reino Unido
TALLERES DE TRABAJO PROTEGIDO EN DERECHO
COMPARADO-Suecia
TALLERES DE TRABAJO PROTEGIDO/GRUPOS
LABORALES PROTEGIDOS-Diferencia
TALLERES DE TRABAJO PROTEGIDO-Remuneración que no es salario
DERECHO A LA IGUALDAD-Alcance
La igualdad no exige la equiparación
matemática y absoluta encaminada a que todos sean iguales en todo, sino que
busca que los iguales sean tratados de igual modo y que los diferentes sean
tratados de manera diversa.
REGIMEN DE TALLERES DE TRABAJO PROTEGIDO-Propósitos
Los talleres de trabajo protegido
corresponden a una medida de acción positiva que sólo se proyecta sobre las
personas severamente limitadas con miras a lograr los propósitos de adaptación
o readaptación laboral y que, en tal sentido, difiere de otras medidas de
acción positiva que brindan protección al discapacitado, haciéndolo sujeto de
un tratamiento favorable cuando concurre a obtener un empleo en la
administración pública o en la empresa privada junto con personas no afectadas
por ninguna limitación. Sin embargo, la Corte considera de importancia precisar
que las labores productivas cumplidas en los talleres de trabajo protegido no
pueden encubrir una relación laboral o convertirse en pretexto para que el organizador
del respectivo taller explote el trabajo de los discapacitados y, por lo tanto,
condicionará la declaración de exequibilidad a entender que dichos talleres
tienen por objeto actividades formativas, de integración social o de
rehabilitación sin ánimo de lucro para el organizador del taller, de personas
con diversidad funcional severa y que la relación existente entre ellas y el
taller no corresponde a una relación laboral.
Referencia: expediente D-6753
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra del
artículo 32 (parcial) de la Ley 361 de 1997, “Por la cual se establecen
mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan
otras disposiciones”.
Demandantes: Rocío Johana Barreto Jurado y Jully
Maritza Higuabita Suárez
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., tres (3) de octubre de dos
mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y el
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, las ciudadanas Rocío Johana Barreto Jurado y Jully
Maritza Higuabita Suárez presentaron demanda de inconstitucionalidad en contra
del artículo 32 (parcial) de la Ley 361 de 1997, “Por la cual se establecen
mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan
otras disposiciones”.
Mediante Auto del veintitrés (23) de
marzo de dos mil siete (2007) el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la
demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al
Procurador General de la Nación para los efectos de su competencia. En la misma
providencia, ordenó comunicarla al Presidente del Congreso, al Ministro del Interior
y de Justicia, al Ministro de la Protección Social, al Director del Colegio de
Abogados Especializados en Derecho del Trabajo y a los Decanos de las
Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Libre y Nacional de
Colombia, para que intervinieran en caso de considerarlo conveniente.
Una vez cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      TEXTO DEL ARTICULO DEMANDADO
A continuación
se transcribe el artículo 32 de la Ley 361 de 1997 y se subrayan los apartes
demandados.
Ley 361 de 1997
(febrero 7)
Diario Oficial No. 42.978, de 11 de
febrero de 1997
Por la cual se establecen mecanismos de
integración social de las personas con limitación y se dictan otras
disposiciones.
Artículo 32. Las personas con limitación
que se encuentren laborando en talleres de trabajo protegido, no podrán ser
remuneradas por debajo del 50% del salario mínimo legal vigente, excepto
cuando el limitado se encuentre aún bajo terapia en cuyo caso no podrá ser
remunerado por debajo del 75% del salario mínimo legal vigente.
III.
LA DEMANDA
Las demandantes consideran que el artículo
parcialmente acusado vulnera los artículos 1, 13, 25, 47, 53 y 54 de la
Constitución y en sustento de esta afirmación aducen que la parte cuestionada
desconoce la dignidad de las personas con limitación, pues comporta “una
reducción porcentual de sus derechos” y particularmente de la remuneración que
reciben por su actividad laboral, con menoscabo de sus necesidades básicas.
En criterio de las actoras, la preceptiva
demandada también viola el derecho a la igualdad, porque discrimina a las
personas con algún tipo de limitación, en tanto las hace víctimas de una
disminución salarial en razón de su estado y permite un trato denigrante en
contra de ellas.
Señalan las libelistas que, a su vez, el
derecho al trabajo de las personas con limitación resulta desconocido, ya que
el artículo demandado las deja expuestas “al capricho de otro, en lo que se
tornaría justo recibir”, siendo que su condición no puede ser fuente de un
tratamiento que menoscabe sus derechos.
Añaden las actoras que disposiciones como
la demandada incumplen el artículo 47 de la Carta, especialmente en lo que se
refiere a la obligación estatal de adelantar políticas pertinentes para la
integración social de los disminuidos, y estiman probable que “una persona con
limitación se sienta menospreciada para ejercer cualquier labor cotidiana y,
por consiguiente, busque aislarse de la sociedad que lo tilda como un ser
diferente…”.
Finalmente, expresan las ciudadanas
demandantes que todos los trabajadores tienen derecho a los beneficios mínimos
e irrenunciables contemplados en el artículo 53 de la Carta, por cuya virtud,
ningún empleador puede pagar a un trabajador menos del valor fijado anualmente
por el Gobierno y que, en contra de ese mandato, el precepto cuestionado, “bajo
un lenguaje virtuoso, que aparenta protección”, faculta para reducir el salario
mínimo legal vigente en un 50% o en un 25%, según el caso.
IV.
INTERVENCION DEL MINISTERIO DE LA PROTECCION
SOCIAL
En representación del Ministerio de la
Protección Social intervino Esperanza Avellanada Ordóñez, quien se opuso a las
pretensiones de la demanda.
Afirma la interviniente que la Ley 361 de
1997 es especial y que prevé lugares especiales en donde las personas con
limitación pueden cumplir actividades laborales acordes con su situación e
incorporarse así a la sociedad, nada de lo cual constituye maltrato, puesto que
no es viable confundir “las labores normales con jornadas normales” y lo
específicamente dispuesto “para trabajadores con limitaciones físicas”.
A juicio de la representante del Ministerio
de la Protección Social, simplemente el Estado ha adoptado “normas acordes con
las necesidades de estos trabajadores” y en ello no hay violación del derecho a
la igualdad, habida cuenta de las diferencias que median entre los trabajadores
con limitaciones y aquellos que no las tienen.
Asevera la interviniente que tampoco
resultan vulneradas las cláusulas del Estado Social de Derecho, porque “no se
han dictado normas de las cuales se desprenda desconocimiento de derechos “y
mucho menos de los correspondientes a los trabajadores con discapacidad, lo
que, además, desvirtúa la violación del derecho al trabajo alegada por el
actor”.
Puntualiza la interviniente que no se
configura la vulneración de ninguna de las obligaciones estatales para con las
personas necesitadas de atención especializada o de habilitación profesional o
técnica, pues, tanto el Estado como las entidades encargadas de brindar los
respectivos servicios, han ofrecido “soluciones que a mediano y corto plazo han
repercutido en la organización laboral de estos ciudadanos con limitaciones”.
En armonía con lo anterior, la
interviniente destaca que el Estado “motiva a los empleadores del sector
público y privado a la contratación de personas con discapacidad a través de
programas de acción afirmativa” de incentivos o aportes e igualmente “fomenta
el reconocimiento de las destrezas, habilidades y aportes realizados por estas
personas en el lugar de trabajo y en el mercado laboral” y promueve leyes
laborales o de tipo sindical que les garanticen “óptimas condiciones laborales,
continuidad laboral, progreso laboral, pago justo, igualdad de oportunidades,
entre otras”.
Por último, en el escrito de intervención
se pone de presente que las personas con discapacidad acceden a programas
generales de orientación vocacional, así como a servicios de empleo y
entrenamiento o de rehabilitación, retención en el trabajo y reintegración
laboral, en prueba de lo cual son citadas diversas disposiciones y sentencias.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación rindió en término el
concepto de su competencia y en él pidió a la Corte “Declarar la EXEQUIBILIDAD
del artículo 32 de la Ley 361 de 1997, bajo el entendido que se trata sólo de
aquellas personas cuya limitación sea de tal naturaleza, que se requiera del
denominado ‘trabajo protegido’ y siempre que las mismas puedan ser
beneficiarias del Régimen Subsidiado de Seguridad Social, cuando no puedan
producir ingresos al menos equivalentes al salario mínimo legal vigente”.
Después de referirse a algunos instrumentos internacionales y de
transcribir apartes de la exposición de motivos del proyecto que dio lugar a la
expedición de la Ley 361 de 1997, el Jefe del Ministerio Público manifiesta que
es necesario dilucidar “qué se entiende por talleres de trabajo protegido” y
señala que la referida ley no los define, pese a que en su artículo 22 alude al
deber del Gobierno de establecer “programas de empleo protegido para aquellos
casos en que la disminución padecida no permita la inserción en el sistema
competitivo”.
A continuación el señor Procurador indica que “la disposición
demandada regula una situación excepcional en relación con los discapacitados,
pues sólo se refiere a aquellos que únicamente pueden laborar en talleres de
trabajo protegido” y con base en los artículos 132 y 145 del Código Sustantivo
del Trabajo, el Jefe del Ministerio Público concluye que “ningún trabajador en
Colombia puede ser remunerado con un salario inferior al mínimo legal”.
No obstante lo anterior, el Procurador admite como posible que las
severas limitaciones de un trabajador vinculado a un taller de trabajo
protegido “no le permitan realizar una labor cuya calidad y cantidad lo hagan
acreedor al salario mínimo legal vigente” y que, por lo tanto, “el monto total
de lo que recibe durante un mes pueda llegar a ser inferior a ese salario
mínimo, caso en el cual entra la ley a protegerlo, pues por disposición de la
norma acusada esa remuneración no puede estar por debajo del 50% del mismo, ni
del 75% cuando el limitado se encuentra aún bajo terapia”.
En la vista fiscal se hace énfasis en que el artículo parcialmente
demandado busca proteger, mas no perjudicar, “a un grupo minoritario de
personas que se encuentran en una posición de desventaja, garantizando así los
principios a la dignidad humana, solidaridad e igualdad, lo mismo que el
cumplimiento del deber del Estado de proteger a los disminuidos físicos,
sensoriales y síquicos”.
Así las cosas, el Jefe del Ministerio Público considera que el
precepto acusado no contradice la Constitución, “toda vez que no desconoce el
derecho de los trabajadores limitados a la remuneración mínima, vital y móvil,
proporcional a la cantidad y calidad del trabajo”, sino que, por el contrario,
“establece una medida de protección a la remuneración de esos trabajadores al
prohibir que ella sea inferior al monto señalado cuando el trabajo realizado
por ellos no amerite el pago de la totalidad del mínimo legal”.
En criterio del Procurador, la anterior medida debe complementarse
con el derecho a ser beneficiarios del régimen subsidiado, de conformidad con
lo previsto en el artículo 29 de la Ley 361 de 1997, según el cual “las
personas con limitación que con base en certificación médica autorizada no
puedan gozar de un empleo competitivo y por lo tanto no puedan producir
ingresos al menos equivalentes al salario mínimo legal vigente, tendrán derecho
a ser beneficiarios del Régimen Subsidiado de Seguridad Social, establecido en la
Ley 100 de 1993”.
VI.    CONSIDERACIONES
1.      Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer y decidir la demanda de la referencia.
2. El alcance
de la demanda
Las ciudadanas Rocío Johana Barreto Jurado y Jully
Maritza Higuabita Suárez han presentado demanda de inconstitucionalidad en
contra de las expresiones “no podrán ser remuneradas por debajo del 50% del
salario mínimo legal vigente” y “no podrá ser remunerado por debajo del
75%”, que hacen parte del artículo 32 de la Ley 361 de 1997, “por la
cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación
y se dictan otras disposiciones”.
Según el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, para que
la demanda sea presentada en la forma debida, a los actores se les exige
señalar las disposiciones acusadas de infringir la Constitución y expresar las
razones por las cuales consideran que se configura una vulneración de la Carta.
Con la finalidad de demostrar el agravio a la
Constitución, las demandantes alegan el desconocimiento del derecho al trabajo
y del derecho a la igualdad de las personas discapacitadas, así como el
incumplimiento de la obligación estatal de adelantar políticas favorables a
ellas y lo hacen de tal modo que logran generar una duda razonable acerca de la
constitucionalidad de los apartes cuestionados.
Sin embargo, la Corte observa que no es posible
efectuar el análisis propuesto en el libelo y determinar si existe o no
contradicción con la Carta, sin analizar en su totalidad el texto del artículo
32 de la Ley 361 de 1997, pues en los apartes que no son objeto de tacha se
prevén las hipótesis que tienen por consecuencia el reconocimiento de remuneraciones
en cuantías inferiores al salario mínimo legal vigente y no es lógico,
razonable, ni tampoco factible apreciar las consecuencias haciendo total
abstracción de los supuestos legales que les dan origen.
Así las cosas, la Corte considera pertinente realizar
el examen a partir del texto completo del artículo 32 de la Ley 361 de 1997,
como condición de posibilidad del juicio de constitucionalidad y con base en
una sana interpretación del libelo demandatorio, fundada en el principio pro
actione.
3. Planteamiento del asunto y cuestiones jurídicas a
resolver
Las ciudadanas demandantes consideran que la “reducción porcentual”
de la remuneración percibida por las personas con limitación que se encuentren
laborando en talleres de trabajo protegido desconoce la dignidad de éstas,
introduce una discriminación salarial en razón de su estado, conculca el
derecho al trabajo dejándolas a merced del capricho ajeno, no responde a la
obligación estatal de promover políticas orientadas a la integración social de
los disminuidos e implica renunciar a beneficios mínimos reconocidos a favor de
los trabajadores, por todo lo cual, en su criterio, resultan violados los
artículos 1, 13, 25, 47, 53 y 54 de la Constitución.
A la declaración de inconstitucionalidad solicitada se oponen la
representante del Ministerio de la Protección Social y el Procurador General de
la Nación. La primera estima que el desempeño de labores en talleres de trabajo
protegido es una medida favorable a las personas con limitación, que no se
puede confundir el desarrollo de “jornadas normales” con las cumplidas al
amparo de los mencionados talleres cuyo funcionamiento, lejos de comportar
maltrato, constituye cumplimiento de las obligaciones estatales para con las
personas necesitadas de atención especializada o de habilitación profesional o
técnica.
Por su parte, el Jefe del Ministerio Público hace énfasis en que el
artículo 32 de la Ley 361 de 1997 “regula una situación excepcional en relación
con los discapacitados” y, según su criterio, puede acontecer que las severas
limitaciones de un discapacitado “no le permitan realizar una labor cuya
calidad y cantidad lo hagan acreedor del salario mínimo legal vigente”, motivo
por el cual la ley entra a protegerlo, garantizándole una remuneración que no
puede ser inferior a los porcentajes previstos en el precepto sometido a
juicio.
Sintetizadas así las posiciones contrapuestas que se han expresado
en este proceso, la Sala estima que para resolver si el artículo 32 de la Ley
361 de 1997 es conforme con la Constitución o vulnera los preceptos superiores
invocados en la demanda, es menester ubicar en su contexto el supuesto regulado
en la disposición inferior y, para ello, inicialmente efectuará unas breves
consideraciones sobre la discapacidad y su incidencia en el plano laboral, que
es el ámbito en el cual se desenvuelve la discusión planteada en la presente
causa.
Con base en los criterios que se expongan se adelantará una somera aproximación
a la figura de los talleres de trabajo protegido que es indispensable para
poder determinar, en un paso posterior, la relación de estos talleres con el
régimen laboral ordinario y, en particular, con el reconocimiento de salarios y
con su cuantía.
A partir de las conclusiones que arroje el análisis de los temas
propuestos será posible fijar el alcance del artículo 32 de la Ley 361 de 1997,
establecer si regula una situación especial o no, precisar cuáles consecuencias
se siguen de la respuesta al punto anterior, indicar si viola el derecho al
trabajo y los beneficios mínimos reconocidos a los trabajadores, así como
determinar, a la luz del principio de igualdad, si el precepto legal examinado
da lugar a un trato discriminatorio o si, por el contrario, contiene una medida
de protección favorable a las personas con limitación.
Finalmente, la Corte decidirá si la disposición legal examinada es
inexequible o exequible, bien sea en forma simple, o según el condicionamiento
sugerido por el señor Procurador General de la Nación, quien ha solicitado a la
Corporación decretar la exequibilidad bajo el entendido de que “se trata sólo
de aquellas personas cuya limitación sea de tal naturaleza, que se requiera del
denominado ‘trabajo protegido’ y siempre que las mismas puedan ser
beneficiarias del Régimen Subsidiado de Seguridad Social, cuando no puedan producir
ingresos al menos equivalentes al salario mínimo legal vigente”.
4. La discapacidad y su incidencia en el ámbito laboral
En términos generales, la incapacidad se refiere a toda limitación
que de manera continua afecte la actividad de quien la padece y cuyo origen se
encuentre en alguna deficiencia causada por una enfermedad capaz de generar la
pérdida o la anomalía de un órgano o de la función propia de un órgano y de
colocar en situación de minusvalía a la persona, en cuanto ser social, al
dificultarle o impedirle el establecimiento de relaciones con su entorno y
también el cumplimiento de los usos o costumbres vigentes en el conglomerado
del cual hace parte.
La minusvalía derivada de la incapacidad tiene manifestaciones en
múltiples ámbitos de la vida de relación y, para los efectos que nos interesan,
es importante destacar las repercusiones de la incapacidad en el ámbito del
trabajo, es decir, de la actividad laboral que cumplen las personas en edad de
trabajar con el propósito de obtener recursos para satisfacer sus necesidades y
procurar el sustento propio o el de aquellos que estén a su cargo.
El Convenio 159 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
relativo a la “readaptación profesional y el empleo de las personas inválidas”
y adoptado en Colombia mediante la Ley 82 de 1988, tratándose del trabajo,
señala en su artículo 1º que es inválida “toda persona cuyas posibilidades de
obtener y conservar un empleo adecuado y de progresar en el mismo queden
sustancialmente reducidas a causa de una deficiencia de carácter físico o
mental debidamente reconocida”.
De conformidad con la definición transcrita, en el ámbito laboral la
incapacidad tiene incidencia sobre la conservación del empleo y, además, sobre
la obtención del empleo. En el primer evento, una relación laboral en curso
resulta afectada por una incapacidad sobreviniente y, como medida de
protección, al trabajador que adquiere una “limitación física, sensorial o
sicológica” se le garantiza su permanencia en el empleo gracias a una
estabilidad laboral reforzada y mediante el desarrollo de programas de
rehabilitación y capacitación[1].
A este respecto, en otra oportunidad la Corte recordó que el Decreto
2177 de 1989, reglamentario de la Ley 82 de 1988, establece en sus artículos 16
y 17 que todo empleador, público o privado, tiene la obligación de reincorporar
a los trabajadores inválidos a los cargos que desempeñaban antes de producirse
la invalidez, siempre y cuando recuperen su capacidad de trabajo, de asignarles
funciones acordes con el tipo de limitación o de trasladarlos a cargos que
tengan la misma remuneración[2].
Pero puede acontecer que, por ejemplo, una
desventaja congénita dificulte el acceso al empleo o que la limitación
sobrevenga cuando la persona se encuentre desempleada, casos en los cuales la
incapacidad tiene notable incidencia sobre la obtención de un empleo, porque,
en tales circunstancias, la persona discapacitada enfrenta varias dificultades,
entre las que se cuentan la escasez de puestos de trabajo -más patente en
países en vías de desarrollo y que afecta con mayor rigor al discapacitado-, la
falta de las cualidades suficientes para acceder a puestos disponibles, la
disparidad entre lo que el discapacitado puede ofrecer y lo que las variables
condiciones del mercado de trabajo requieren y, en fin, la poca adaptación de
las empresas y de los empleadores a las condiciones de las personas aquejadas
por alguna minusvalía.
Desde luego, también en relación con los
discapacitados carentes de empleo disposiciones del derecho internacional o
incorporadas en los textos constitucionales o legales prevén mecanismos de
protección u ordenan la progresiva y urgente adopción de medidas protectoras
que, por lo general, tienen la finalidad de procurar la rehabilitación, así
como la integración laboral y social de los discapacitados[3].
En el contexto descrito, lo deseable es que
las medidas de protección existentes le permitan a la persona aquejada por
alguna discapacidad competir en el mercado abierto de trabajo e incorporarse en
él, junto con las personas no afectadas por ninguna discapacidad. Sin embargo,
no puede perderse de vista que la incapacidad no es de un solo tipo ni de un
mismo grado.
En efecto, la definición de invalidez
laboral de la OIT, que ha sido destacada más arriba, alude a deficiencias de
carácter físico o mental, mientras que la jurisprudencia citada de esta
Corporación, de una parte, se refiere a la limitación física, sensorial o
sicológica y, de otra parte, puntualiza que el empleador debe asignarle al
trabajador discapacitado funciones acordes con su limitación o trasladarlo a
otro cargo, “siempre y cuando la incapacidad no impida el cumplimiento de las
nuevas funciones ni suponga un riesgo para la integridad personal del
trabajador”[4].
De lo expuesto se deduce que, no obstante
el sentido protector de la legislación, la disminución física, sensorial o psíquica
puede ser de una entidad tal que conduzca a la terminación del contrato de
trabajo “en virtud de la ineptitud del trabajador para realizar la labor
encomendada” y según “el nivel y grado de la disminución física que presente el
trabajador”[5].
Así las cosas, hay distintas formas de
discapacidad y diversos niveles y, en algunos casos el grado de discapacidad le
impide a la persona continuar su desempeño laboral o concurrir al mercado
abierto de trabajo para obtener una ocupación. En este último supuesto las
medidas más habituales de protección a los discapacitados encuentran un límite,
ya que están concebidas para facilitar la incorporación laboral de personas con
una afectación menos severa y quedan descartadas cuando se comprueba que la
invalidez le impide a la persona cumplir cometidos de índole laboral y que, por
lo tanto, es indispensable pensar en otras formas de protección del ingreso
económico y de la integridad física y síquica del discapacitado[6].
5. Los talleres de trabajo protegido
Como se ha indicado, el desempeño y la
aptitud laboral de las personas discapacitadas depende de la índole de la
discapacidad y, cuando ésta es grave, mantener un puesto de trabajo u obtener
un empleo es tarea difícil y compleja que, además, requiere de grandes
esfuerzos.
Ante la anotada situación, el Convenio 159
de la OIT pone de presente la urgencia de adelantar un “programa mundial de
acción relativo a las personas inválidas” que permita “la adopción de medidas
eficaces a nivel nacional e internacional” encaminadas a lograr “las metas de
la plena participación” de estas personas “en la vida social y el desarrollo”,
así como a asegurar la igualdad de oportunidades y de trato “a todas las
categorías de personas invalidas en materia de empleo y de integración en la
comunidad”.
Según el artículo 1.2 del Convenio citado,
cada uno de los países miembros debe “considerar que la finalidad de la
readaptación profesional es la de permitir que la persona inválida obtenga y
conserve un empleo y progrese en el mismo” para que, de tal modo, promueva “la
integración o la reintegración de esta persona en la sociedad”.
Así pues, en diversos países a las personas
que a causa de limitaciones severas no se hallan en condiciones de acceder a un
empleo y de cumplir labores competitivas o independientes, se les ofrece como
alternativa la vinculación a talleres de trabajo protegido que, en términos
generales, son lugares en donde personas en condiciones especiales cumplen
labores destinadas a desarrollar habilidades laborales, bajo la orientación
continua de instructores que supervisan constantemente las labores desempeñadas
por las personas con habilidades mínimas.
El objetivo último de los talleres de
trabajo protegido es preparar a los discapacitados, según sus habilidades y en
la medida de lo posible, para hacer la transición a un empleo ordinario,
dependiente o independiente, permitiéndoles, mientras tanto, el desempeño de
algunas actividades formativas que, genéricamente, se conocen como “trabajo
protegido”, dado que tales actividades se cumplen en las condiciones especiales
propias de los talleres de trabajo protegido.
Aún cuando las regulaciones de los talleres
de trabajo protegido distan de ser coincidentes, pues varían de un país a otro,
es posible establecer una tipología básica que distingue entre los talleres
protegidos terapéuticos o de rehabilitación y los talleres protegidos de
producción. Los primeros son establecimientos públicos o privados que tienen por
finalidad el logro de la integración social mediante actividades de adaptación
y capacitación laboral desarrolladas en forma controlada y pueden estar
dirigidos, por ejemplo, a discapacitados mentales con alteraciones de la
conducta o que tengan necesidad de cumplir en esos espacios una etapa del
tratamiento siquiátrico.
Los talleres protegidos de rehabilitación
propician la adquisición de habilidades indispensables para vivir, establecer
contacto con otras personas y trabajar con el mayor grado de autonomía posible
y, entre otras cosas, buscan inculcar hábitos orientados a procurar el cuidado
e higiene personal, el manejo de la enfermedad padecida, el cumplimiento de
actividades del diario acontecer, tales como el uso del dinero, la utilización
del transporte o la realización de trámites y, desde luego, también buscan la
inserción del discapacitado al mundo laboral.
Los talleres protegidos de producción, como
su denominación lo indica, tienen por finalidad producir bienes y/o servicios a
partir de metodologías educativas, están integrados por personas
discapacitadas, en edad laboral, preparadas y entrenadas para el trabajo que en
esos centros se realiza y cuya afectación, según lo visto, les impide conservar
u obtener un empleo competitivo o independiente.
Junto a los dos modelos básicos que se
acaban de reseñar, en algunas propuestas de clasificación se hace figurar un
modelo intermedio que no es exclusivamente terapéutico, pues, adicionalmente,
comprende el desarrollo de actividades productivas, de modo que esta tercera
modalidad vendría a constituir una especie de síntesis entre los talleres
protegidos de rehabilitación y los talleres protegidos de producción.
Desde otra perspectiva, los talleres de
trabajo protegido pueden ser públicos o privados y funcionan con recursos
derivados de los aportes de quienes los constituyen, de donaciones de terceros,
de ayudas del Estado o de entidades públicas destinadas a compensar eventuales
desequilibrios financieros y de los beneficios que reporten las actividades
cumplidas en el propio taller. Además, cabe destacar que, aún cuando de acuerdo
con diversas regulaciones, prevalece la carencia de ánimo de lucro, algunas
legislaciones autorizan a los organismos estatales para celebrar convenios con
los talleres protegidos, a fin de que estos se encarguen de atender a un cierto
número de personas o de suministrar determinados productos a la entidad
contratante.
6. Los talleres de trabajo protegido y su
relación con el régimen laboral ordinario y en particular con el tema salarial
El hecho mismo de que los talleres de
trabajo protegido estén concebidos para brindar oportunidades de rehabilitación
o de readaptación laboral a las personas con discapacidades severas que les
impiden permanecer en la vida laboral o ingresar a ella, en principio hace
pensar que no es viable establecer ningún tipo de relaciones entre el trabajo
protegido y el régimen laboral ordinario, pues, a primera vista, el
discapacitado no es sujeto de un contrato de trabajo celebrado con el
respectivo taller.
No obstante, la experiencia decantada en
distintos países permite afirmar que existen diversos niveles de relación entre
el trabajo cumplido en condiciones de protección y el derecho laboral aplicable
a las personas no afectadas por la discapacidad o a discapacitados que
desempeñen labores competitivas en el mercado de trabajo.
Es evidente que algunas modalidades de
trabajo protegido no dan lugar a una relación laboral y esto acontece en el
caso de los talleres terapéuticos, por cuanto en este tipo de centros la
atención no se fija tanto en las actividades cumplidas, como en la misma
discapacidad que tiene mayor relevancia cuando se trata de definir su estatuto
jurídico. El vínculo entre el minusválido y el taller no es de índole laboral
ni obedece estrictamente a las características del contrato de trabajo, por
cuanto el discapacitado es considerado beneficiario o usuario de los servicios
prestados, mas no trabajador.
Tratándose de los talleres de producción,
en algunos países como España y Francia se le proporciona al discapacitado un
estatuto y unos derechos propios del sistema laboral ordinario y el trabajo
protegido se desarrolla en centros especiales separados de aquellos en los que
se brinda apoyo terapéutico dirigido a la rehabilitación.
Otros modelos de trabajo protegido, en
cambio, dan lugar a una relación de tipo intermedio que no es del todo
terapéutica y de conformidad con la cual el discapacitado cuenta con un
estatuto como trabajador, pero es excluido de una parte de las regulaciones
laborales ordinarias, como sucede en Dinamarca o en Alemania. Finalmente, en
Bélgica, Reino Unido y Suecia los minusválidos son asimilados a los demás
trabajadores y en esa medida disponen de un estatuto laboral, de un contrato
normal de trabajo y adquieren los correspondientes derechos y obligaciones.
Cada uno de los comentados modelos de
relación entre el trabajo protegido y el régimen laboral ordinario repercute de
un modo específico sobre el tema salarial. En efecto, la asimilación del
discapacitado a los demás trabajadores que es propia del último modelo citado
conduce al reconocimiento de un salario al minusválido, mientras que en el
modelo de tipo terapéutico, ensayado en otros países, la remuneración que se
reconoce al discapacitado no puede asimilarse al salario, pues se trata, más
bien, de una beca, de un subsidio e incluso de una pensión de invalidez y no
siempre se garantizan ingresos mínimos.
En el caso de los sistemas prohijados en
España y Francia al trabajador discapacitado que labora en un centro de empleo
distinto de los establecimientos terapéuticos se le garantiza un salario y,
tratándose del modelo intermedio, aunque se garantizan ingresos mínimos, estos
no son considerados salario y así, en Dinamarca se garantiza sólo el 5% del
salario mínimo, en tanto que en Alemania se prevé un ingreso base, mas una
proporción adicional que corresponde a una variable personalizada.
Con fundamento en las precedentes
consideraciones procede ahora fijar el alcance del artículo 32 de la Ley 361 de
1997 y evaluar su constitucionalidad.
7. El artículo 32 de la Ley 361 de 1997
La disposición demandada se refiere, en
primer término, “a las personas con limitación que se encuentren laborando en
talleres de trabajo protegido” y la unión de estos dos elementos en el
enunciado inicial indica que lo previsto en el mencionado artículo es
predicable de discapacitados que, en razón de la severidad de su limitación,
requieran laborar en esta clase de centros.
Un simple repaso de la Ley 361 de 1997
permite corroborar que su artículo 32 establece una medida favorable a
discapacitados con limitaciones severas. En efecto, el artículo 1º alude a “la
asistencia y protección necesaria” de las “personas con limitaciones severas y
profundas”, mientras que el artículo 5º prevé que en el carné de afiliación al
Sistema de Seguridad Social en Salud se debe especificar tanto “el carácter de
la persona con limitación”, como su grado de limitación “moderada, severa o
profunda” y el artículo 22 señala que “el Gobierno establecerá programas de
empleo protegido para aquellos casos en que la disminución padecida no permita
la inserción en el sistema competitivo”.
A esta última circunstancia alude el
artículo 26, de acuerdo con cuyas voces, la limitación de una persona no puede
ser obstáculo para su vinculación laboral, “a menos que dicha limitación sea
claramente demostrada como incompatible e insuperable en el cargo que se va a
desempeñar” y también el artículo 27 que contempla una medida que propicia el
ingreso de los discapacitados al servicio público, “siempre y cuando el tipo o
clase de limitación no resulte en extremo incompatible o insuperable frente al
trabajo ofrecido, luego de haberse agotado todos los medios posibles de
capacitación”.
Son suficientes las anteriores referencias
para concluir que el legislador tuvo en cuenta que dentro del conjunto de
personas discapacitadas hay algunas con severos grados de limitación, que la índole
de la minusvalía de estos discapacitados les impide mantenerse en un puesto de
trabajo o ingresar al sistema competitivo y que, en concordancia con esta
situación, se torna indispensable adoptar especiales medidas de protección
dirigidas a paliar esa circunstancia adversa y a procurar superarla mediante el
agotamiento de todos los medios posibles, hasta dejar a las personas en las
condiciones adecuadas para lograr su inserción en el mercado laboral.
La figura del taller de trabajo protegido,
contemplada en el artículo 32 de la Ley 361 de 1997, responde a la situación
descrita y, por supuesto, persigue las finalidades que se acaban de anotar.
Esta constatación previa induce a precisar, en un paso subsiguiente, cuál de
las clases de taller protegido adoptó el legislador en el precepto que ahora es
objeto de examen en sede de control de constitucionalidad.
Como dato de carácter histórico es
importante puntualizar que ya el artículo 11 del Decreto 3132 de 1968, en la
forma como fue modificado por el  artículo 3º del Decreto 3192 de ese mismo
año, hacía mención a los talleres protegidos, dentro de un propósito de
rehabilitación, y es necesario determinar ahora si ese propósito se conserva en
la regulación establecida por el artículo 32 de la Ley 361 de 1997 o si ha sido
variado o complementado.
En su concepto de rigor, el jefe del
ministerio público sostiene que el artículo bajo análisis no especifica qué
debe entenderse como taller protegido para los efectos de la ley 361 de 1997 y,
sin embargo, la Corte considera que un estudio del texto cuestionado permite
inferir los rasgos básicos de la figura.
Así, al señalar en una de las partes que
fue objeto de acusación que cuando el limitado se encuentra aún bajo terapia
“no podrá ser remunerado por debajo del 75% del salario mínimo legal vigente”,
el artículo 32 indica con claridad que el propósito de rehabilitación todavía
inspira el sistema de talleres protegidos y que es compatible con él, sea que
el tratamiento se cumpla integralmente en el taller o que éste colabore con un
plan externo de rehabilitación o permita que en su seno se cumpla alguna de las
etapas de la terapia prescrita a un discapacitado.
Pero el artículo 32 de la Ley 361 de 1997
no circunscribe las finalidades de los mencionados talleres tan sólo al
propósito de rehabilitación, pues fuera de que expresamente alude al “trabajo
protegido”, no excluye de la realización del mismo a las personas limitadas
sometidas a tratamiento y, adicionalmente, se refiere a un grupo de personas
con limitación que no se encuentran “bajo terapia” y que no pueden ser
remuneradas por debajo del 50% del salario mínimo”, todo lo cual conduce a
sostener que el taller de trabajo protegido también tiene objetivos inmediatos
de producción.
Así pues, de conformidad con lo anotado,
respecto de los talleres de trabajo protegido la disposición que ahora se juzga
contempla finalidades de rehabilitación y de producción, pero no precisa si
tales propósitos deben cumplirse en centros separados o en centros de tipo
intermedio que combinen el desarrollo de actividades de rehabilitación con el
cumplimiento de trabajos productivos. En criterio de la Corte, lo anterior
significa que todas las alternativas son susceptibles de ser llevadas a la
práctica, como, por lo demás, corresponde al carácter heterogéneo de la
discapacidad que no aconseja la adopción de un modelo de taller protegido
rígido y exclusivo.
7.1. Los talleres de trabajo protegido
previstos en el artículo 32 de la Ley 361 de 1997 y el régimen laboral
ordinario
Aunque el artículo 32 de la Ley 361 de 1997
no acoge un modelo específico de taller protegido, a partir de los propósitos
de rehabilitación y de producción que se desprenden de su texto, es posible
establecer si existe relación entre las actividades cumplidas en los referidos
centros y el régimen laboral ordinario.
Es evidente que el artículo que ahora es
objeto del control de constitucionalidad alude, de modo explícito, a personas
con limitación que se encuentren “laborando” en talleres de trabajo protegido,
pero de la sola utilización del verbo laborar no se puede concluir que la
actividad desarrollada en los talleres protegidos genera una relación de
trabajo idéntica o asimilable a la establecida con personas que no padecen
limitaciones severas y que esté, por lo tanto, íntegramente sometida a las
regulaciones propias del régimen laboral común.
Que la rehabilitación sea uno de los
propósitos inmediatos del trabajo realizado en los talleres protegidos es
circunstancia que desvirtúa la índole laboral de la relación establecida entre
el discapacitado y el centro en donde recibe atención, pues el limitado no es
propiamente un trabajador, sino un usuario o, mejor aún, el beneficiario de una
medida de protección y el taller tampoco funge como empleador, por cuanto, de
conformidad con condiciones fijadas de antemano, se limita a prestar un
servicio dirigido a lograr, en la medida de lo posible, mejorar la situación de
la persona severamente limitada.
Aún cuando es cierto que junto al propósito
terapéutico o de rehabilitación los talleres protegidos persiguen un propósito
productivo y que el desarrollo de ciertas actividades de producción tiene mayor
relevancia tratándose de las personas con limitación que ya no se encuentran
bajo terapia, también lo es que, también en este último caso, la pertenencia a
un taller de trabajo protegido obedece a una finalidad esencial y última de
readaptación laboral futura, más que a la intención de asegurar una fuente
permanente de ingresos.
Los motivos que justifican la creación de
talleres de trabajo protegido contribuyen a reforzar los anteriores argumentos,
pues de conformidad con la concepción de la figura, ínsita en la Ley 361 de 1997,
a esta clase de centros se vinculan personas discapacitadas que, precisamente,
por no estar en condiciones de desempeñar un trabajo, buscan, de manera
primordial obtener las habilidades que en un momento dado les permitan
abandonar el taller protegido y entrar a competir por un puesto en el mercado
laboral o encontrar un trabajo que les asegure la percepción de un salario.
Lo deseable, entonces, es que la persona
aquejada por una limitación severa finalmente se vincule a la vida laboral y,
por ello, las actividades desarrolladas en los talleres protegidos son
formativas, de integración social o de rehabilitación, carecen de ánimo de
lucro para el organizador del taller y tienden a ser eminentemente
transitorias.
Así por ejemplo, la permanencia de un
discapacitado en un taller de tipo terapéutico depende de su evolución personal
y de la posibilidad que tenga, según esa evolución, de integrarse a un medio
competitivo o de desarrollar labores independientes y, en caso de que no se
logre alcanzar ese objetivo último, lo razonable es intentar otras alternativas
de tipo terapéutico.
Lo propio cabría sostener respecto de los
talleres de producción o de aquellos de tipo intermedio, siendo del caso
destacar, a propósito de la transitoriedad que los talleres de trabajo
protegido se diferencian de los “grupos laborales protegidos” o “enclaves
laborales”, integrados por personas discapacitadas en edad de laborar que
trabajan bajo condiciones especiales en empresas, fábricas, oficinas públicas o
privadas, etc.
Con todo, como una forma de estímulo y de
reconocimiento, al limitado que labore en un taller de trabajo protegido,
mientras permanece en él se le otorga una remuneración y las ciudadanas
demandantes parten del supuesto de que esa remuneración, prevista en el
artículo 32 de la Ley 361 de 1997, es de carácter salarial.
En contra de lo que opinan las actoras, las
particulares características de los talleres de trabajo protegido conducen a
distinguir entre las actividades cumplidas en su seno y el trabajo asalariado
y, por lo tanto, la remuneración ordenada en el artículo enjuiciado no encaja
dentro del concepto de salario.
La manera como el precepto sometido al
escrutinio de constitucionalidad ordena el reconocimiento de la remuneración
respalda la precedente conclusión, pues mientras que las personas con
limitación que aún se encuentren bajo terapia no podrán ser remuneradas “por
debajo del 75% del salario mínimo legal vigente”, los discapacitados que no
estén bajo terapia “no podrán ser remunerados “por debajo del 50% del salario
mínimo legal vigente”.
Nótese que, de conformidad con el precepto
analizado, se le garantiza una mayor remuneración al limitado que aún requiere
de terapia que a aquel que no la necesita. Siendo así, es lógico pensar que si
la remuneración prevista fuera un salario debería reconocérsele más a quien,
por no estar sometido a terapia, podría tener mejor aptitud para el trabajo y
mayor disponibilidad de tiempo, que a quien a causa de hallarse todavía bajo
terapia quizá tendría menor aptitud para laborar y menos tiempo.
En las condicione anotadas queda
demostrado, además, que en el régimen de los talleres de trabajo protegido, los
propósitos terapéuticos, de rehabilitación y de readaptación laboral tienen un
peso considerablemente mayor que las actividades productivas consideradas en sí
mismas, pues, en estricto sentido, estas actividades, si bien constituyen un
propósito, no son sino uno de los medios orientados a asegurar la consecución
de las finalidades inicialmente mencionadas.
Conviene precisar que en relación con la
remuneración del trabajo desarrollado en talleres protegidos la disposición
cuestionada se limita a establecer topes mínimos y, de acuerdo con ellos, a la
persona con discapacidad severa o profunda no se le podrá remunerar por debajo
del 50% o del 75% del salario mínimo legal vigente, pero nada obsta para que,
de acuerdo con las específicas circunstancias de cada minusválido se puedan
reconocer remuneraciones mayores, incluso en montos que superen el salario
mínimo legal vigente.
La Sala estima que las anteriores
consideraciones son suficientes para desechar los cargos por violación del
derecho al trabajo y de las garantías mínimas previstas en el artículo 53 de la
Carta y, sobre esta base, procede a estudiar el cargo por violación del derecho
a la igualdad.
7.2. Los talleres de trabajo protegido
previstos en el artículo 32 de la Ley 361 de 1997 y el derecho a la igualdad
Las demandantes consideran que los
porcentajes mínimos que según el artículo 32 de la Ley 361 de 1997 se reconocen
a los discapacitados que laboran en talleres de trabajo protegido conculcan el
derecho a la igualdad, pues, a su juicio, generan una inadmisible
discriminación de las personas con limitación respecto de los trabajadores que
reciben su salario completo.
La acusación se plantea dentro del ámbito
de la igualdad formal que, según el artículo 13 de la Constitución, impone
otorgarle a todas las personas la misma protección y trato, sin que haya lugar
a discriminación. Empero, la igualdad no exige la equiparación matemática y
absoluta encaminada a que todos sean iguales en todo, sino que busca que los
iguales sean tratados de igual modo y que los diferentes sean tratados de
manera diversa.
Así las cosas, no toda diferencia en el
trato es discriminatoria, pues la discriminación es, ciertamente, trato
diferente, pero arbitrario e injustificado y para determinar si el trato
dispensado a un sujeto o a un grupo de personas es discriminatorio se debe establecer,
en primer término, si las situaciones personales que se pretenden comparar son
merecedoras de un trato igual o, si por el contrario, son divergentes y
ameritan el tratamiento diferente.
En el asunto que ahora ocupa la atención de
la Corte, las actoras comparan a las personas limitadas con los trabajadores
que no sufren ningún tipo de discapacidad, así mismo, el trabajo que se
desarrolla en talleres de trabajo protegido con las labores cumplidas al amparo
de una relación laboral por personas sin discapacidad y, por último, la
remuneración que se reconoce por el trabajo protegido con el salario que
devengan los trabajadores según el régimen laboral ordinario y, de todo ello,
deducen la discriminación alegada.
Sin embargo, basta reparar en lo que se
viene de exponer, para concluir que el trato diferente no se traduce en
discriminación, porque el artículo 32 de la Ley 361 de 1997 se ocupa de
personas severamente limitadas, que por razón del grado de su limitación no
pueden desempeñar ocupaciones en el trabajo competitivo, que desarrollan
algunas labores en talleres de trabajo protegido como parte de una preparación
para la readaptación laboral perseguida como finalidad última y que, en reconocimiento
de las actividades cumplidas, y también a título de estímulo, reciben una
remuneración que no es salario.
En relación con la remuneración que se
recibe es importante puntualizar que el régimen de los talleres de trabajo
protegido suele ser flexible, por cuanto, de acuerdo con las severas
condiciones de las personas limitadas que reciben atención en estos centros, no
resulta posible, por ejemplo, exigir el estricto cumplimiento de jornadas
completas y, por lo tanto, las personas bien pueden realizar actividades
productivas sólo durante unas cuantas horas al día y dedicar las restantes al
descanso o ausentarse para atender sus citas terapéuticas y cumplir así los
propósitos de rehabilitación.
Por lo anterior, el artículo estudiado,
tratándose de la remuneración, prevé mínimos y al hacerlo deja abierta la
posibilidad de que el monto de esa remuneración sea variable en atención a las
condiciones de la persona y al desempeño que le permitan esas condiciones,
como, por lo demás, lo corrobora el artículo 29 de la Ley 361 de 1997 al prever
como supuesto que algunas personas no pueden “gozar de un empleo competitivo”
y, por lo mismo, tampoco pueden “producir ingresos equivalentes al salario
mínimo legal vigente”.
Así pues, ninguna de las equiparaciones que
las actoras proponen tiene asidero en la realidad que, más bien, demuestra la
existencia de significativas diferencias que justifican el trato diverso y
permiten afirmar que la igualdad, en su sentido formal, no ha sido desconocida.
Desde la perspectiva de la igualdad de
trato puede generar inquietudes el hecho de que algunos discapacitados con
limitaciones severas reciban una remuneración superior que la reconocida a
otros minusválidos gravemente afectados y también vinculados a talleres de
trabajo protegido. Como en su oportunidad se expuso, la diferencia radica en
que los primeros se encuentran todavía bajo terapia, mientras que los segundos,
aún cuando continúan vinculados al taller, ya no requieren tratamiento
terapéutico y, a juicio de la Corte, el mayor valor que reciben los
discapacitados todavía sometidos a terapia está justificado y es adecuado a un
modelo de taller protegido que, según lo visto, prefiere las finalidades de
rehabilitación y readaptación laboral a los propósitos meramente productivos.
Pero el análisis del artículo 32 de la Ley
361 de 1997 a la luz del principio de igualdad, no se agota en las anteriores
consideraciones, pues es de importancia puntualizar que la igualdad tiene una
dimensión sustancial, erigida como meta a alcanzar y a la cual se refiere el
artículo 13 de la Carta cuando enuncia que “el Estado promoverá las condiciones
para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos
discriminados y marginados” y que, son merecedoras de especial protección
estatal “aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta”.
Este mandato tiene una especificación en el
ámbito laboral que el artículo 54 superior recoge al establecer que el Estado
“debe garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus
condiciones de salud”, previsión desarrollada, en forma más concreta, por una
figura como la de los talleres de trabajo protegido, pues estos no sólo ofrecen
la posibilidad de adelantar actividades productivas y de rehabilitación, sino
que, además, pretenden readaptar a las personas severamente limitadas a fin de
que puedan entrar a la vida laboral.
Responde muy bien el esquema descrito a las
medidas de acción positiva promovidas por el Estado, en aras de lograr la
igualdad sustancial y de superar una discriminación de carácter estructural
que, tradicionalmente, ha propiciado un errado entendimiento de la discapacidad
como una enfermedad que impide la integración social y laboral de la persona
limitada, a quien se suele considerar “inútil”  y definitivamente incapaz de
valerse por sí misma.
Tanto el mandato del artículo 54, como el
contenido en el artículo 47 de la Carta que ordena al Estado “adelantar una
política de previsión, rehabilitación e integración social de los disminuidos
físicos, sensoriales y síquicos” sirven de base a un nuevo entendimiento de la
incapacidad, que ya no se funda en un enfoque individual centrado en la
enfermedad necesitada de tratamiento, sino en el propósito de integrar
socialmente al discapacitado comprometiendo a la sociedad en la eliminación de
los obstáculos que a esa integración opone un entorno construido y asumido
desde la “normalidad”.
Así pues, la reintegración social del
discapacitado ya no se concibe a partir de su solo esfuerzo individual o del
esfuerzo de su familia, pues adicionalmente requiere del compromiso del Estado
y de la misma sociedad para remover prejuicios o convicciones arraigadas que a
la postre constituyen motivos de discriminación.
La promoción de los talleres de trabajo
protegido es una medida de acción positiva, adoptada por el legislador en
ejercicio de su facultad de configuración y que, como tantas veces se ha
señalado, procura la integración de las personas con limitaciones severas a la
vida laboral y, con tal propósito, en los talleres se les ofrece ayuda, pero
sin incurrir en un paternalismo inconveniente, ya que, conviene recordarlo, lo
ideal es que la pertenencia a alguno de estos talleres cree las condiciones
apropiadas para la readaptación laboral del discapacitado y que, por ende, sea
esencialmente transitoria.
Tratándose de una medida de acción positiva
adoptada por el Estado colombiano, es importante destacar que el ya citado
Convenio 159 de la OIT prevé en su artículo 1.3 que “todo miembro” debe aplicar
las disposiciones en él previstas “mediante medidas apropiadas a las
condiciones nacionales y conformes con la práctica nacional” y en el artículo
2º puntualiza que “de conformidad con las condiciones, práctica y posibilidades
nacionales, todo miembro formulará, aplicará y revisará periódicamente la
política nacional sobre la readaptación profesional y empleo de las personas
inválidas”.
En armonía con los anteriores criterios es
de interés anotar que la función cumplida por los talleres de trabajo protegido
tiene una importante proyección económica, pues en la medida en que potencia
las capacidades de las personas con limitación y en que propicia su integración
laboral, le permite al Estado ahorrar recursos o destinarlos a la satisfacción
de otras necesidades, bien sea porque el discapacitado ya no requiera
beneficiarse de esta forma de acción positiva o porque necesite del apoyo
estatal en menor proporción.
Para que los talleres de trabajo protegido
satisfagan el anotado objetivo, en algunos países se han adoptado regulaciones
que restringen su ingreso a las personas que en realidad necesitan de sus
servicios y, es razonable pensar que el comentado objetivo justifica que, de
conformidad con lo establecido en el artículo 32 de la Ley 361 de 1997, a los
limitados que ya no requieran terapia se les reconozca una remuneración
inferior a la reconocida a quienes necesitan terapia, pues han avanzado más en
el propósito de lograr su readaptación laboral y, sin perjuicio de que puedan recibir
otras ayudas, el taller es apenas una etapa en el proceso de readaptación y los
avances pueden determinar la necesidad de acudir a otro tipo de programas o la
incorporación a la vida de trabajo.
Finalmente, conviene mencionar que los
talleres de trabajo protegido corresponden a una medida de acción positiva que
sólo se proyecta sobre las personas severamente limitadas con miras a lograr
los propósitos de adaptación o readaptación laboral y que, en tal sentido,
difiere de otras medidas de acción positiva que brindan protección al
discapacitado, haciéndolo sujeto de un tratamiento favorable cuando concurre a
obtener un empleo en la administración pública o en la empresa privada junto
con personas no afectadas por ninguna limitación.
De conformidad con lo apuntado, no les
asiste razón a las demandantes al indicar que el artículo 32 de la Ley 361 de
1997 demuestra el incumplimiento de las obligaciones que, según la
Constitución, el Estado tiene para con las personas disminuidas, ya que, como
lo pusieron de presente el Ministerio de la Protección Social y el señor
Procurador General de la Nación, justamente demuestra lo contrario, es decir,
que el Estado promueve acciones positivas a favor de los discapacitados, siendo
de destacar que la redacción del precepto en términos amplios permite, de una
parte, que los talleres se conciban de acuerdo con la clase de discapacidad
padecida y, de otra parte que, como medida favorable a los limitados, puedan
ser puestos en práctica por distintas entidades nacionales y del orden
territorial, según las correspondientes necesidades.
8. La decisión a adoptar
De acuerdo con lo expuesto, el artículo 32
de la Ley 361 de 1997, “por la cual se establecen mecanismos de integración
social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones” no
contradice la Constitución y, por lo tanto, es exequible.
Sin embargo, de conformidad con lo
expuesto, la Corte considera de importancia precisar que las labores
productivas cumplidas en los talleres de trabajo productivo no pueden encubrir
una relación laboral o convertirse en pretexto para que el organizador del
respectivo taller explote el trabajo de los discapacitados y, por lo tanto,
condicionará la declaración de exequibilidad a entender que dichos talleres
tienen por objeto actividades formativas, de integración social o de
rehabilitación sin ánimo de lucro para el organizador del taller, de personas
con diversidad funcional severa y que la relación existente entre ellas y el
taller no corresponde a una relación laboral.
8.1. El condicionamiento sugerido por el
señor Procurador General de la Nación
El Jefe del Ministerio Público en su
concepto de rigor solicita a la Corte condicionar la exequibilidad del artículo
32 de la Ley 361 de 1997 a que se entienda que las personas cuya limitación
requiere del denominado “trabajo protegido” puedan ser beneficiarias del
Régimen Subsidiado de Seguridad Social en Salud, cuando no puedan producir
ingresos equivalentes al salario mínimo legal vigente”.
El Procurador fundamenta su solicitud de
condicionamiento en el artículo 29 de la Ley 361 de 1997, según el cual “las
personas con limitación que con base en certificación médica autorizada no
puedan gozar de un empleo competitivo y por lo tanto no puedan producir
ingresos al menos equivalentes al salario mínimo legal vigente, tendrán derecho
a ser beneficiarias del Régimen Subsidiado de Seguridad Social, establecido en la
Ley 100 de 1993”.
La Corte no accederá a esta solicitud, en
primer lugar, porque el condicionamiento de la exequibilidad debe surgir como
posibilidad ofrecida por el propio contenido de la disposición sujeta al examen
de la Corte y no puede convertirse en oportunidad para agregar de manera
inconsulta contenidos que no hacen parte de las alternativas de interpretación
ofrecidas por el texto demandado.
Del artículo 32 de la Ley 361 de 1997 no se
desprende, en manera alguna, el derecho de las personas severamente limitadas a
ser beneficiarias del Régimen Subsidiado de Seguridad Social y en vano se
podrían agotar sus posibilidades interpretativas, sin que en su contenido
encuentre sustento el condicionamiento propuesto por el señor Procurador
General de la Nación.
Tampoco se trata de una omisión legislativa
de carácter relativo que deba ser solventada mediante la proyección de los
contenidos superiores sobre el texto inferior incompleto, pues, como lo pone de
presente la misma vista fiscal, en el transcrito artículo 29 de la Ley 361 de
1997 el legislador previó el derecho que el Procurador pretende se agregue, so
pretexto de un condicionamiento.
Así las cosas, es menester precisar que, en
esta oportunidad, no cabe condicionar la exequibilidad de la disposición que se
ha hallado conforme a la Carta al contenido previsto en otro precepto de la
misma ley, precepto que, por lo demás, no ha sido demandado ni examinado en su
constitucionalidad y menos aún integrado normativamente al artículo analizado
en esta sentencia.
El artículo 29 de la Ley 361 de 1997 es una
disposición diferente, dotada de un contenido propio y tiene la fuerza de
obligar propia de la Ley, de manera que no necesita ser añadido a título de
condicionamiento en el contenido de otro artículo, pues la sentencia de la
Corte Constitucional no puede dotarlo de la fuerza obligatoria que ya tiene, a
menos que, erróneamente se entendiera que el condicionamiento pretendido tiene
por finalidad sustituir la expresa previsión legislativa o generar, a partir de
ella, una tercera alternativa de regulación aportada por la Corte
Constitucional.
No hay lugar, entonces, a condicionar la
exequibilidad del artículo 32 de la Ley 361 de 1997 en el sentido sugerido por
el señor Procurador General de la Nación.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 32 de la Ley 361
de 1997, “Por la cual se establecen mecanismos de integración  social de las
personas con limitación y se dictan otras disposiciones”, en el entendido
que dichos talleres tienen por objeto actividades formativas, de integración
social o de rehabilitación sin ánimo de lucro para el organizador del taller,
de personas con diversidad funcional severa y que la relación existente entre
ellas y el taller no corresponde a una relación laboral.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
RODRIGO ESCOBAR
GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
CATALINA BOTERO MARINO
Magistrada
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-810 DE 2007 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
TALLERES DE TRABAJO PROTEGIDO-Régimen laboral/TALLERES DE TRABAJO
PROTEGIDO-Existencia de contratos de trabajo, al margen de los beneficios
que representa el trabajo para las personas con limitaciones (Salvamento de
voto)
TALLERES DE TRABAJO PROTEGIDO-Labores constituyen trabajo con el estándar
de un salario mínimo legal vigente (Salvamento de voto)
En esos talleres se realizan labores
productivas y de rehabilitación que no pueden desnaturalizar el trabajo, pues
las modalidades del contrato no desnaturalizan  la relación laboral. Mi
propuesta es la de que no sólo no se les pague por debajo del 50% del salario
mínimo legal, ni menos del 75% del salario mínimo legal vigente, sino que
incluso sostengo que no se les debe pagar sólo el mínimo, sino que la remuneración
que se les reconozca debe ser la misma que se le reconoce a otras personas por
el mismo trabajo. En ningún caso la remuneración salarial puede ser menor del
salario mínimo legal.
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD LABORAL-Aplicación (Salvamento de voto)
De acuerdo con el artículo 53 de la Carta Política, la
ambigüedad de la norma debe ser interpretada en favor del trabajador y en el
presente caso, cualquiera de las dos interpretaciones viola a mi entender la
Constitución Política.
Referencia:
Expediente D-6753
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 32 (parcial) de la Ley 361 de 1997,
“Por
la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con
limitación y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado
Ponente:
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corte, me permito manifestar mi discrepancia frente a la
presente decisión, con fundamento en las siguientes razones:
El suscrito magistrado considera que en la presente
sentencia se sienta una premisa equivocada, al sostener que en este caso no
existen contratos de trabajo, cuando a mi juicio es claro que sí los hay.
Respecto de este tema, me permito observar que la propia Ley 361 de 1997
establece que sí lo son, al margen de los beneficios que representa el trabajo
para estas personas con limitaciones. De este modo, es de indicar que el
artículo 24 de la Ley 361 de 1997 establece una serie de garantías para
aquellos empleadores que vinculen laboralmente a estas personas, entre otras,
preferencias en las licitaciones y  prelación en el otorgamiento de créditos y
subvenciones. Además, la ley habla específicamente de salarios. Por ello,
disiento de la sentencia, como quiera que los empleadores tienen que pagar
siempre como un estándar mínimo el salario mínimo legal vigente.
En este orden de ideas, insisto en que en cualquier
escenario las labores en los talleres de trabajo protegido de que trata la
disposición acusada constituyen un  trabajo remunerado y que la dignidad humana
no se puede invocar para justificar la explotación de una persona, sino muy por
el contrario para reivindicar sus derechos fundamentales así como la primacía
de la realidad real por encima de la realidad formal. Por lo demás, es de
observar que la Constitución Política le ordena al Estado (art. 13) establecer
una política de rehabilitación e incorporación de las personas con
limitaciones, que debe estar acorde con las garantías mínimas.
En mi opinión, aquí se confunden los temas, pues
aunque la norma se refiere a una forma de protección, de tratamiento de esas
personas para habilitarlas para trabajar, de todas maneras su actividad como
tal es trabajo, no la terapia corriente. Así mismo, a mi juicio el tema de la
temporalidad es una falacia, ya que tiende a engañar, en la medida que no se
sabe cuanto se puede demorar ese entrenamiento productivo, que justificaría una
remuneración menor por un tiempo indefinido. Independientemente de ello,
considero que esas personas tienen derecho a la luz del artículo 1º de la
Constitución Política a que se pague por lo menos el salario mínimo. Así mismo,
considero que en el Estado social de derecho la capacitación es un deber del
Estado, aún en el caso de trabajadores sin limitaciones.
De otra parte, es de mencionar que en la sentencia
C-531/00, la Corte ya señaló que la labor del discapacitado constituye una
relación de trabajo y goza de una estabilidad laboral reforzada y que el
artículo 26 Superior alude a la autorización de la oficina de trabajo. Así
mismo, el Convenio 159 de la OIT se refiere también a medidas para la obtención
de trabajo por personas con limitaciones. Es de indicar que en esa sentencia se
dejó sentada una tesis distinta, en cuanto la situación de discapacidad implica
una protección reforzada del trabajador, como también se señaló en la sentencia
C-072/03.
El suscrito magistrado mantiene por tanto su posición
de proteger el salario de los trabajadores. A mi juicio, se sigue confundiendo
el tema de las terapias con el del trabajo, que no es el objeto de la
discusión. En mi criterio, no importa el origen de la discapacidad, pues la
situación es la misma: en esos talleres se realizan labores productivas y de
rehabilitación que no pueden desnaturalizar el trabajo, pues las modalidades
del contrato no desnaturalizan  la relación laboral.
En este orden de ideas, considero que con la tesis de
la presente sentencia, las personas discapacitadas o con limitaciones no
podrían estar sujetas a los condicionamientos típicos de la relación laboral
como el estar sometidos a reglas, horarios y órdenes, esto es, no podrían
recibir órdenes, ni sujetarse a un horario, ni cumplir con algunas reglas. De
existir esas condiciones, órdenes y horario, esto es, subordinación y
cumplimiento de jornada laboral, se estará, de conformidad con la
jurisprudencia constitucional, en presencia de un contrato de trabajo.
Es de aclarar, que el suscrito magistrado no es de la
posición de que los empleadores no deberían tener ninguno de los beneficios
otorgados por la ley por este tipo de labor de las personas con limitación,
pero mi propuesta es la de que no sólo no se les pague por debajo del 50% del
salario mínimo legal, ni menos del 75% del salario mínimo legal vigente, sino
que incluso sostengo que no se les debe pagar sólo el mínimo, sino que la
remuneración que se les reconozca debe ser la misma que se le reconoce a otras
personas por el mismo trabajo. En este sentido, debo insistir en que no tengo
dudas de que en este caso existe una relación de trabajo, pero aunque así no
fuera, se observa una incongruencia, una contradicción en la norma, pues a las
personas que laboran sin requerir de terapia, se les remunera con menos del
salario mínimo, mientras que  aquellas que están en terapia, con no menos del
75%, sin que se vea cuál es la razón para ese tratamiento distinto, que a mi
juicio, termina siendo discriminatorio.
En mi concepto, en ningún caso la remuneración
salarial puede ser menor del salario mínimo legal. Adicionalmente, considero
necesario observar que de acuerdo con el artículo 53 de la Carta Política, la
ambigüedad de la norma debe ser interpretada en favor del trabajador y en el
presente caso, cualquiera de las dos interpretaciones viola a mi entender la
Constitución Política.
Con fundamento en las razones expuestas, salvo mi voto
a la presente decisión.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-531 de 2000. M. P. Alvaro Tafur Galvis.
[2]
Ibídem.
[3]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-531 de 2000. M. P. Alvaro Tafur Galvis.
[4] Ibídem.
[5]
Ibídem.
[6]
Ibídem.