T-046-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-046/07
DERECHO DE PETICION-Alcance y contenido/DERECHO DE PETICION-Respuesta
de fondo, clara y precisa
ESCALAFON DOCENTE-Autoridad competente para resolver la
solicitud de ascenso/ESCALAFON DOCENTE-Normatividad que regula la forma
en que deben tramitarse las solicitudes de ascenso
ESCALAFON DOCENTE-Término para resolver solicitudes de
ascenso
DERECHO DE PETICION-Información sobre el estado del trámite no
constituye respuesta de fondo
DERECHO DE PETICION-Vulneración por no existir respuesta por
parte de la Secretaría de Educación
Referencia: expediente T-1434183
Acción de tutela interpuesta por Mercedes
Pulido de Varela en contra de la Secretaría de Educación de Cundinamarca.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., primero (1º) de febrero de dos mil siete
(2007)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo
Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del trámite de revisión de los fallos dictados
por los jueces de tutela en los asuntos de la referencia.
I.  ANTECEDENTES
Con base en los artículos 86 de la
Constitución Política y 33 del Decreto No. 2591 de 1991, la Sala de Selección
Número Diez de la Corte Constitucional mediante auto del cinco (5) de octubre
de dos mil seis (2006) escogió, para efectos de su revisión, la acción de
tutela de la referencia.
De los antecedentes fácticos y la
demanda.
1.
La señora Mercedes Pulido de Varela presentó
acción de tutela en contra de la Secretaría de Educación del Departamento de
Cundinamarca, por considerar que esta entidad le está vulnerando su derecho
fundamental de petición, con base en los siguientes hechos:
1.1.
Afirma que el veinticuatro (24) de julio de dos
mil tres (2003) presentó a la Secretaría de Educación del Departamento de
Cundinamarca una solicitud de ascenso al grado catorce (14) del escalafón
nacional docente.
1.2.
Sostiene que, dado que dicha solicitud nunca fue
respondida, decidió radicar una nueva petición el diecinueve (19) de abril de
dos mil seis (2006). Esta segunda petición tampoco fue resuelta.
2.
Ante la ausencia de respuesta a sus solicitudes,
la accionante acudió  al juez de tutela con el fin de obtener el amparo de su
derecho fundamental de petición y en consecuencia, se ordenara a la Secretaría
de Educación del Departamento de Cundinamarca resolver mediante acto
administrativo su solicitud de ascenso. La demanda fue admitida por el Juzgado
Once Civil del Circuito de Bogotá el veintiocho (28) de julio de dos mil seis
(2006).
De la intervención de la parte demandada
3.
Intervención de la Secretaría de Educación
del Departamento de Cundinamarca.
3.1.
Mediante escrito del dos (2) de agosto de dos
mil seis (2006), la Directora de Contratación y Asuntos Jurídicos de la
Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca manifestó que:
(i)
La Ley 715 de 2001[1],
dispuso que las solicitudes de ascenso en el escalafón se realizarían de
conformidad con el reglamento que expidiera el Gobierno Nacional. La Oficina de
Escalafón del Departamento de Cundinamarca recibió las solicitudes de ascenso
que le fueron presentadas desde entonces, sin embargo, no las podía responder
mientras el Gobierno Nacional no reglamentara esta Ley. Esta situación se
superó con la expedición del Decreto 1095 del once (11) de abril de dos mil
cinco (2005)[2].
(ii)
Desde la sanción de la Ley 715 de 2001 a la
fecha del escrito de contestación, la Secretaría de Educación de Cundinamarca
ha recibido “un total de 5.428 solicitudes de ascenso en el escalafón
docente, las cuales se están tramitando desde el momento en que entró a regir
el Decreto 1095 de 2005 (…) a la fecha, se han tramitado 2.492” (Fl
27). A pesar de que al momento de la expedición del Decreto 1095 de
2005, la Secretaría de Educación no contaba con la infraestructura necesaria
para resolver todas las peticiones, esta cifra evidencia un verdadero
compromiso institucional por darles trámite.
(iii)
El trámite dado por la Secretaría de
Educación de Cundinamarca a este cúmulo de solicitudes se ha hecho respetando
el orden cronológico de las solicitudes. Por este motivo, aún no se ha
tramitado la solicitud de la accionante.
(iv)
Esta situación ya fue puesta en conocimiento
de la demandante, mediante escrito del primero de agosto de dos mil seis (2006)
firmado por la Directora de Personal de Establecimientos Educativos de la
Secretaría de Educación de Cundinamarca, donde se le informó que su solicitud
será atendida en el orden planteado, previa validación de la documentación allegada
con ésta. De esta manera queda superada cualquier vulneración al derecho de
petición que se hubiera podido presentar.
De los fallos
instancia.
Del fallo de primera instancia.
4.
El Juzgado Once (11) Civil del Circuito de
Bogotá, en providencia del ocho (8) de agosto de dos mil seis (2006), resolvió
negar la protección que por vía de tutela solicitó la accionante. Consideró el
juez de primera instancia que con la respuesta dada por la accionada a la
actora durante el trámite de tutela el primero de agosto de dos mil seis
(2006), se superó cualquier vulneración al derecho de petición, dado que dicha
respuesta es coherente y explica de manera clara las razones por las cuales aún
no se ha resuelto su petición.
De la impugnación y el fallo de
segunda instancia.
5.
La apoderada judicial de la accionante, impugnó
la decisión de primera instancia teniendo en cuenta que: (i) La entidad
accionada luego de cuatro meses no ha resuelto de fondo la petición de su
poderdante encaminada a obtener el ascenso en el escalafón docente. (ii) Adicionalmente,
manifestó que la respuesta obtenida no era satisfactoria en tanto “no puede
la administración imponer la carga de su organización interna a los usuarios de
su servicio” para excusar la no respuesta a una solicitud.
6.
De la impugnación formulada conoció la Sala
Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que en providencia
del treinta (30) de agosto de dos mil seis (2006) confirmó la decisión del juez
de primera instancia, con base en los siguientes motivos: (i) La
respuesta dada por la entidad a la accionante, hace que en el presente asunto
se configure un hecho superado. (ii) El proceder de la Secretaría de
Educación de Cundinamarca es conforme a derecho, en tanto la respuesta a las
peticiones se está realizando respetando el orden cronológico establecido por
la misma Ley.
II.   FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia.
Esta Corte
es competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con lo
determinado en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los
artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del auto del
cinco (5) de octubre de dos mil seis (2006) expedido por la Sala de Selección
Número Diez de esta Corporación.
2.  Problema
jurídico
Corresponde a esta Sala establecer si se
supera la vulneración del derecho de petición de la accionante, cuando la
Secretaría de Educación de Cundinamarca, con ocasión a la interposición de una
demanda de tutela por no responder dos solicitudes encaminadas a obtener el
ascenso en el escalafón docente, radicadas hace treinta y seis (36) y cuatro
(4) meses respectivamente[3], envía una comunicación
informando a la actora que su solicitud está en turno, explicando las razones
por las cuales aún no ha podido dar una respuesta oportuna a su caso.
3.  Solución al problema jurídico planteado
3.1. Derecho de petición para resolver la
solicitud de ascenso en el Escalafón Docente.
3.1.1. El derecho fundamental de petición
ha sido objeto de múltiples pronunciamientos por parte de la Corte
Constitucional. En términos generales, la jurisprudencia constitucional ha ido
definiendo las reglas que determinan el marco de ejercicio y efectividad de
este derecho, manifestando que no sólo implica la posibilidad de presentar
peticiones respetuosas a las autoridades sino que conlleva el derecho a recibir
de la administración una respuesta clara, precisa y oportuna que resuelva el
fondo del asunto[4].
3.1.2. No obstante, para abordar
específicamente la forma en que deben ser resueltas las solicitudes de ascenso
al escalafón docente es necesario realizar una revisión histórica del marco
regulativo específico para este tipo de peticiones:
3.1.2.1 Con la expedición del Decreto 2277
de 1979 se estableció el régimen especial para
regular las condiciones de ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de
las personas que desempeñan la profesión docente dentro del sistema educativo
nacional. En términos concretos, este Decreto desarrolló el sistema de
Escalafón Nacional Docente, articulado en 14 grados que operan como sistema de
clasificación de los educadores nacionales en relación a su preparación
académica, experiencia docente y méritos reconocidos.
3.1.2.2 Este Decreto dispuso que las
Juntas de Escalafón eran las competentes para tramitar las solicitudes de
ascenso en un término de sesenta (60) días contados a partir del recibo de la
documentación requerida para tal fin. Sin embargo, al expedirse la Ley 715 de
2001 se derogaron, en general, los artículos 37, 61 y las Secciones 3 y 4 del
Capítulo III del Decreto 2277 de 1979, y en particular, las normas que guardan
relación con las Juntas de Escalafón. Expresamente el artículo 6 de la Ley 715
de 2001 estableció que:
“(…) 6.2.15. Para efectos de la inscripción y los
ascensos en el escalafón, la entidad territorial determinará la repartición
organizacional encargada de esta función de conformidad con el reglamento que
expida el Gobierno Nacional.
Algunas de estas competencias, salvo la de
nominación y traslado de personal entre municipios, se podrán delegar en los
municipios no certificados que cumplan con los parámetros establecidos por la
Nación.”
De esta manera, con la expedición de esta
norma la competencia que antes tenían las Juntas de Escalafón quedó en cabeza
de las entidades territoriales certificadas para tal fin. No obstante, las
nuevas entidades responsables no podían dar trámite a las nuevas solicitudes de
ascenso en el escalafón, hasta tanto el gobierno nacional expidiera la
reglamentación respectiva.
3.1.2.3 Fue sólo hasta la expedición del
Decreto 1095 de 2005 que el gobierno definió la metodología para dar trámite a
las solicitudes de ascenso de los docentes y directivos docentes en carrera
regidos por el Decreto-Ley 2277 de 1979. El artículo 2 del Decreto 1095 de 2005
estableció que las solicitudes de ascenso deben ser “presentadas ante la
repartición organizacional determinada por la entidad territorial certificada,
en la cual se encuentre laborando el docente o directivo docente ”. Además
dispuso que la autoridad competente debía tramitar las solicitudes, previa
disponibilidad presupuestal, respetando el orden de radicación y dentro de los
sesenta (60) días siguientes a la presentación de la solicitud.
3.1.2.4 Teniendo en cuenta que, en
relación a la aplicación práctica de este Decreto pueden presentarse dos
situaciones diferentes, esta Corporación en la Sentencia T-709 de 2006 (MP.
Rodrigo Escobar Gil) definió como regla jurisprudencial, que el término para
resolver la solicitud de ascenso al escalafón
“debe ser
contado a partir de la presentación, para el caso de las solicitudes radicadas
con posterioridad a la vigencia del Decreto en referencia, mientras que,
respecto de las solicitudes presentadas en el lapso comprendido entre la
vigencia de la Ley 715 de 2001 y la expedición del Decreto 1095 de 2005, el
término debe correr desde la vigencia de éste último, porque una interpretación
literal de la norma llevaría a que, frente a la gran mayoría de solicitudes,
hubiera vencido el término legal para contestar.”[5]
3.2 La información sobre el estado del
trámite no constituye respuesta de fondo.
3.2.1. En reiterada jurisprudencia de esta
Corporación[6] se ha establecido que,
dado que el derecho de petición comprende la respuesta pronta y oportuna a la
reclamación o solicitud que se formula ante la respectiva autoridad, ésta,
además de ser oportuna en los términos previstos en las normas constitucionales
y legales, tiene que comprender y resolver el fondo de lo pedido y ser
comunicada al peticionario, ya que el derecho fundamental del que se trata
comprende la posibilidad de conocer, transcurrido el término legal, la
contestación de la entidad a la cual se dirigió la solicitud. La respuesta de
la Administración debe resolver el asunto, no admitiéndose en consecuencia
respuestas evasivas, o la simple afirmación de que el asunto se encuentra en
revisión o en trámite.
Lo que se pretende, es la obtención de
una respuesta de fondo con respecto a lo solicitado y no el conocimiento de un
procedimiento de carácter administrativo. Para esta Corporación, el
señalamiento de un trámite o la mención de los funcionarios que dentro de la
entidad competente están estudiando la solicitud “es una manera de burlar el
derecho de petición”[7]. De ahí
que dicho comportamiento por parte de las autoridades no sea admisible en
términos constitucionales y no pueda ser avalado en los procedimientos de
tutela.
4. Del caso concreto.
Como se expuso en los antecedentes
fácticos, la demandante radicó, el (24) de julio de dos mil tres (2003), una
solicitud de ascenso al grado catorce (14) del escalafón nacional docente en la
Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca. Como no obtuvo
respuesta a esta solicitud, presentó una nueva petición el diecinueve (19) de
abril de dos mil seis (2006), la cual tampoco fue respondida.
De acuerdo a lo dispuesto por el Decreto
1095 de 2005, la Secretaría de Educación de Cundinamarca contaba con el término
de sesenta (60) días, contados desde el once de abril de dos mil cinco (2005)[8]
para contestar la primera solicitud de ascenso radicada por la Señora Mercedes
Pulido de Varela. Adicionalmente, debe considerarse que si bien la accionante
elevó una nueva petición el (19) de abril de dos mil seis (2006), el término de
la vulneración debe contarse desde la primera solicitud, ya que fue a
consecuencia de la ausencia de respuesta de esta primera que radicó la última.
En razón a la respuesta dada en el
trámite de tutela por la Directora de Contratación y Asuntos Jurídicos de la
Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, consideraron los
jueces de instancia que con la comunicación enviada por esta entidad a la
accionante, luego de instaurada la acción de tutela, se superaba cualquier eventual
vulneración al derecho de petición de esta última.
La Sala, una vez revisado el contenido de
la comunicación enviada  a la accionante pudo determinar que ésta únicamente
hace referencia a las dificultades logísticas con que ha contado la entidad para
responder el cúmulo de solicitudes represadas y le informa a la accionante que
por este motivo no ha podido responder su solicitud, pero que una vez llegue su
turno la petición le será resuelta.
Al respecto la Sala, siguiendo los
lineamientos definidos por la jurisprudencia constitucional, considera que los oficios,
dirigidos tardíamente a la demandante, no resuelven su petición inicial, dado
que únicamente informan que su solicitud está en trámite. Como lo ha precisado
esta Corte, “el derecho de petición supone una "resolución" de lo
planteado y no una simple referencia, sin contenido, al trámite que se sigue.
Es necesario que se produzca una determinación de fondo y una respuesta que
concrete de manera cierta lo que decide la respectiva autoridad en torno a las
peticiones, favorable o desfavorablemente.”[9]
Es importante que el juez de instancia,
tenga en cuenta que el derecho de petición no se satisface con la respuesta del
trámite interno que la accionada está obligada a seguir. La garantía de este
derecho se satisface únicamente con respuestas de fondo. Las evasivas, las
dilaciones, las confusiones, no están amparadas por lo dispuesto en el
contenido normativo del artículo 23 de la Constitución Política.
Para el caso objeto de examen, la Sala no
considera una respuesta efectiva aquella que simplemente está informando a la
interesada el trámite que se está adelantando, mucho menos cuando, tales
diligencias administrativas han tardado varios meses y sólo como consecuencia
de la notificación de la demanda de tutela, la Secretaría de Educación de
Cundinamarca comunicó a la accionante sobre el trámite de las mismas.
Esa demora injustificada en resolver la
solicitud vulnera en forma ostensible el derecho de petición, motivo por el
cual se revocarán los fallos de instancia y se concederá el amparo. En
consecuencia se ordenará a la Secretaría de Educación de Cundinamarca, en el
término de 48 horas contadas a partir de la notificación de esta providencia,
responder de fondo la solicitud de ascenso presentada por la accionante.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.  REVOCAR el fallo proferido por la Sala Civil del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el treinta (30) de agosto de dos mil
seis (2006) en el que confirmó la sentencia emitida por el Juzgado Once (11)
Civil del Circuito de Bogotá, el ocho (8) de agosto de dos mil seis (2006) en
el asunto de la referencia, que resolvió negar las pretensiones de la
accionante y en su lugar, TUTELAR el derecho fundamental de petición de
la señora Mercedes Pulido de Varela.
Segundo. ORDENAR a la Secretaría de Educación de Cundinamarca que en el
término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de
esta providencia, resuelva de fondo la solicitud de ascenso presentada por la
accionante.
Tercero. DÉSE cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Diario Oficial
No 44.654, de 21 de diciembre de 2001. Ley 715 de 2001, “Por la cual se
dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad
con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”
[2] Por el cual se reglamentan los
artículos 6°, numeral 6.2.15, 7° numeral 7.15 y 24 de la Ley 715 de 2001 en lo
relacionado con el ascenso en el Escalafón Nacional Docente, de los docentes y
directivos docentes en Carrera que se rigen por el Decreto-ley 2277 de 1979, y
se dictan otras disposiciones.
[3] Contados desde la fecha de la solicitud a la fecha de la interposición de la demanda de
tutela.
[4] Esta Corporación en la sentencia T-377 de
2000 (MP. Alejandro Martínez Caballero) recogió los lineamientos esgrimidos en
los diferentes fallos que sobre el tema ha producido esta Corporación:
“a) El derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión.
“b) El núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada
serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se
reserva para sí el sentido de lo decidido.
“c) La respuesta debe cumplir con estos
requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de
manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del
peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
“d) Por lo anterior, la respuesta no implica
aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta
escrita.
“(...).
“g) En
relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene
la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general,
se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15
días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término
allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la
autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en
el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de
razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en
cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que
la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia
que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la
respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes. T -294 de 1997 y T-457 de 1994.”
Más
adelante, en la sentencia T-1006 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa)
adicionó dos reglas jurisprudenciales:
j) “La falta de competencia de la entidad
ante quien se plantea no la exonera del deber de responder”;
k) “Ante la presentación de una petición, la entidad
pública debe notificar su respuesta al interesado”
[5] Cfr. T-709 de 2006 (MP. Rodrigo
Escobar Gil)
[6] Cfr.
Sentencias T-682 de 2002  (MP. Álvaro Tahúr Galvis), T-495 de 2002 (MP. Alfredo
Beltrán Sierra), T-1015 de 2001  (MP. Jaime Araujo Rentería), T-1006 de 2001
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa), T-180 de 2001  (MP. Alejandro Martínez
Caballero), T-193 de 2001  (MP. José Gregorio Hernández Galindo),  T-1672 de
2000  (MP. Fabio Morón Díaz), T-131 de 2000  (MP. José Gregorio Hernández
Galindo), T-490 de 1998  (MP. Vladimiro Naranjo Mesa), T-305 de 1997  (MP. José
Gregorio Hernández Galindo).
[7] Op. Cit. Sentencia T-180 de 2001.
[8] Ver nota No 5.
[9] Ver Sentencia T-490/98.