C-245-01
Sentencia C-245/01
Sentencia
C-245/01
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Estudio
previo
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Temporalidad
y precisión
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Reforma de
estructura de Fiscalía
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Modificación
de estructura por Ejecutivo
PRINCIPIO DE LA
DOBLE INSTANCIA-No es
absoluto
CONSULTA EN
ASUNTO PENAL-Asignación
por Dirección Nacional de Fiscalía/CONSULTA EN ASUNTO PENAL-Resolución
por unidades de Fiscalía de la Dirección Nacional
CONSULTA EN
ASUNTO PENAL-Trámite por
Dirección Seccional de Fiscalía
CONSULTA EN
ASUNTO PENAL-Providencias
de fiscales/FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Resolución de consultas
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Prohibición
de modificar códigos
Si la prohibición
constitucional de otorgar facultades extraordinarias al Ejecutivo para expedir
códigos no comprendiera también la de su modificación, resultaría muy fácil
para el Presidente de la República, a través de consecutivas modificaciones,
variar completamente las materias de un código, fenómeno que, en últimas,
perfectamente podría asimilarse a la expedición de un estatuto normativo de esa
naturaleza.
Referencia:
expediente D-3217
Demanda de
inconstitucionalidad (parcial) contra los artículos 30, 31 y 32 del Decreto 261
de 2000
Actor: Armando Chaux
Hernández
Magistrado Ponente:
Dr. JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Bogotá, D.C.,
veintisiete (27) de febrero de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 5, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con
la demanda de inconstitucionalidad (parcial) que, en uso de su derecho
político, presentó el ciudadano Armando Chaux Hernández contra los artículos
30, 31 y 32 del Decreto 261 de 2000.
I. TEXTO DE LAS
NORMAS ACUSADAS
A continuación se
transcribe, subrayando lo demandado, el texto de las disposiciones objeto de
proceso:
"DECRETO NUMERO 261 DE
2000
(febrero
22)
por
el cual se modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación y se
dictan otras disposiciones.
El
Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades
extraordinarias conferidas por el artículo 1 numeral 3 de la Ley 573 del 7 de
febrero de 2000 y oído el concepto del Fiscal General de la Nación,
DECRETA:
CAPITULO
QUINTO
De
la Dirección Nacional de Fiscalías y sus dependencias
Artículo 30. Dirección
Nacional de Fiscalías. La
Dirección Nacional de Fiscalías tiene las siguientes funciones:
(...)
5. Asignar el trámite,
a través de sus unidades de fiscalías adscritas, de las apelaciones y consultas
contra las decisiones tomadas por las unidades de fiscalías adscritas a las
direcciones seccionales.
(...)
Artículo 31. Las unidades de
fiscalías adscritas a la Dirección Nacional de Fiscalías tienen las siguientes
funciones:
(...)
4. Resolver los
recursos de apelación y de hecho interpuestos contra las decisiones proferidas
en primera instancia por las unidades de fiscalías adscritas a las direcciones
seccionales, y las consultas de estas mismas providencias cuando hubiere
lugar a ello.
(...)
Artículo 32.
Direcciones Seccionales.
Las Direcciones Seccionales de Fiscalías tienen las siguientes funciones:
(...)
4. Tramitar, a través
de las unidades de fiscalías adscritas, las apelaciones y consultas
contra las decisiones tomadas por las unidades locales de fiscalías.
(...)"
II. LA DEMANDA
En criterio del
accionante son dos los argumentos por los cuales estima que los textos acusados
son inexequibles.
Menciona en primer término
que las competencias asignadas en las disposiciones parcialmente acusadas son
inconstitucionales por cuanto el Decreto 261, dirigido a modificar la
estructura de la Fiscalía General de la Nación, para lo cual el Congreso le
confirió facultades al Ejecutivo con fundamento en el artículo 150, numeral 10
de la Constitición Política, modificó (adicionando la norma) el artículo 206
del Código de Procedimiento  Penal, subrogado por el artículo 35 de la Ley 504
de 1999.
Afirma que tal
modificación consiste en que estableció la consulta para providencias que
dicten los fiscales seccionales (delegados ante los jueces penales del
Circuito) y los fiscales locales (delegados ante los jueces penales
municipales) cuando, de conformidad con los artículos 72 y 73 del Código de
Procedimiento Penal, que fija la competencia para los jueces penales del
circuito y penales municipales, ante quienes actúan como acusadores los
fiscales seccionales y locales, no consagra la consulta de ninguna decisión de
su ámbito y resorte.
En segundo lugar
expresa el demandante que, si bien el artículo 206 del Código de Procedimiento
Penal, consagra la consulta para ciertas decisiones que tomen los fiscales
delegados ante los jueces penales del Circuito Especializados, así como
decisiones que adopten estos últimos funcionarios en   el   juzgamiento,
igualmente   es  cierto  que  el  artículo  70  del  C.P.P. -modificado por la
Ley 504 de 1999-, mediante el cual se fija estrictamente el ámbito de
competencia de las salas de decisión penal de los tribunales superiores, ante
quienes actúan sus fiscales delegados, no consagró como materia de
pronunciamiento el grado jurisdiccional de la consulta de aquellas decisiones
relacionadas en el artículo 206 Ibídem y mucho menos de aquellas
decisiones que llegaren a tomar los jueces penales del Circuito y los jueces
penales municipales, comprendiendo en ellos a sus fiscales delegados.
En igual sentido
afirma que tampoco en los artículos 119 y 125 de la legislación procesal penal,
se consagra competencia alguna para decidir la consulta de decisiones de
primera instancia, ya que en su artículo 122 establece que dentro de la
Fiscalía "habrá funcionarios judiciales con la función exclusiva de
tramitar los recursos de apelación y de hecho" sin que se mencione, que
los mismos funcionarios decidirán las consultas que se eleven.
Como corolario de lo
anterior menciona el actor que, no le es dable al ejecutivo proceder a dictar
códigos o a regular en otras disposiciones (artículo 150, numeral 10, inciso 3
de la Carta Política), como lo hace el Decreto 261 de 2000, materias que son
connaturales y consustanciales a los códigos, con base en facultades otorgadas
por el Congreso de la República.
Finalmente estima que
ni siquiera el Fiscal General de la Nación, de acuerdo con sus funciones
constitucionales, ni la Dirección Nacional de Fiscalías, tienen facultad para
fijar competencias, y por ende usurpar funciones propias del legislador.
III. INTERVENCIONES
El Fiscal General de
la Nación presenta escrito de intervención mediante el cual solicita a la Corte
declarar la constitucionalidad de las disposiciones parcialmente acusadas.
Manifiesta que tales
normas no modifican el artículo 206 del Código de Procedimiento Penal y por
ende no violan los principios consagrados en el 150 de la Constitución
Política.
Sostiene que de
acuerdo con los artículos 114 y 150, numeral 10, de la Carta y el 30 de la Ley
270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, el Congreso de la
República tenía competencia, como lo hizo por medio de la Ley 573 de 2000, para
revestir al Presidente de la República de facultades extraordinarias para
"modificar la estructura de la Fiscalía General de la Nación, modificar el
régimen de funciones y competencias internas...", cometido que se llevó a
buen término mediante la expedición del Decreto 261 de 2000.
El Fiscal General
manifiesta que las disposiciones parcialmente demandadas, antes que establecer
el grado jurisdiccional de consulta para providencias que dicten los fiscales
seccionales y locales -como erróneamente lo entiende el actor-, lo que hacen es
asignar funciones a la Dirección Nacional de Fiscalías, a las Unidades de
Fiscalías adscritas a ella, y a las Direcciones Seccionales de Fiscalías, para
tramitar las apelaciones y consultas cuando hubiere lugar a ello, facultad que
resulta ajustada al ordenamiento legal, dado el título y el objetivo fijado por
el Decreto 261 de 2000.
Observa que si bien
las disposiciones impugnadas aluden a las apelaciones y consultas de las
decisiones tomadas por las Unidades Seccionales y Locales de Fiscalías, no se
está consagrando que determinados y específicos pronunciamientos proferidos por
esos despachos, deban cumplir con el grado jurisdiccional de consulta, motivo
por el cual no se está modificando el artículo 206 del Código de Procedimiento
Penal.
Sostiene que las
decisiones que en virtud de la preceptiva legal citada son consultables -como
la preclusión de la investigación, o la providencia que ordena la devolución a
particulares de bienes del sindicado presuntamente provenientes de la ejecución
del hecho punible-, de acuerdo con los factores de competencia fijados en el
ordenamiento procesal penal vigente, pueden ser asumidas por funcionarios
judiciales que hacen parte de las dependencias o Estructura Orgánica de la
Fiscalía General de la Nación, situación que fue prevista por el legislador
extraordinario mediante el Decreto 261 de 2000.
El Fiscal General de
la Nación manifiesta lo siguiente:
"Lo plasmado en
los artículos demandados no significa que las decisiones proferidas por
Unidades de Fiscalías Seccionales o Locales deban consultarse, o que por esta
vía se haya establecido ese grado jurisdiccional para ellas. Lo que
inequivocadamente se pretende es asignar a determinada Dependencia de la
Fiscalía General, la función de conocer el trámite de esta figura jurídica
cuando de conformidad con nuestro sistema penal fuese viable. De modo que si el
legislador ordinario no la prevé para providencias de los Fiscales Seccionales
y Locales, estaríamos frente a un fenómeno de no aplicabilidad, de algunos de
los apartes controvertidos, especialmente el artículo 32 que hace mención al
conocimiento de la consulta tratándose de proveídos de las Unidades Locales de
Fiscalía, pero esa circunstancia no conlleva o constituye argumento para
reclamar la declaratoria de inexequibilidad de estas normas.
Finalmente cabe
reseñar que dentro de la Estructura Orgánica de la Fiscalía General, las
Unidades de Fiscalía Especializadas que actúan ante los Jueces de Circuito
Especializados, las cuales tendrían jurídicamente la posibilidad de emitir
decisiones consultables, unas están adscritas a la Dirección Seccional de
Fiscalía correspondientes y otras a la Dirección Nacional de Fiscalías; igual
sucede con las Unidades de Fiscalías Delegadas ante las Salas Penales de los
Tribunales Superiores de Distrito Judicial a las que compete conocer en segunda
instancia las decisiones de aquellas incluida el grado jurisdiccional de
consulta, luego no es cierto que como lo argumenta el demandante que exista
vacío sobre qué funcionarios judiciales deben tramitar la consulta".
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación ha presentado escrito mediante el cual solicita a la Corte
declarar inconstitucionales, en lo acusado, los artículos 30, 31 y 32 del
Decreto 261 de 2000, por hallarlos contrarios a la Constitución Política.
Manifiesta que la
Ley 573 de 2000, le otorgó precisas facultades al Presidente de la República,
que de ninguna manera le dieron la posibilidad de establecer la competencia de
los Fiscales Seccionales y Locales para conocer sobre el Grado Jurisdiccional
de Consulta. Por lo anterior -a juicio del Procurador-, los artículos
demandados parcialmente son inconstitucionales, por cuanto el Presidente de la
República incurrió en un exceso al adicionar normas del Código de Procedimiento
Penal, adentrándose en facultades que únicamente le son propias al legislador.
Finalmente considera
el Jefe del Ministerio Público que, si bien la intención del Gobierno era la de
modificar la estructura y régimen de funciones y competencias internas de la
Fiscalía General de la Nación, estos artículos facultan a la Dirección Nacional
de Fiscalías, a las Unidades de Fiscalías adscritas y a las Direcciones
Seccionales de Fiscalías, para conocer sobre las consultas cuando hubiere lugar
a ello, adicionando de este modo el Código de Procedimiento Penal que sólo
consagra el grado jurisdiccional de consulta para providencias dictadas por los
fiscales y jueces penales del circuito especializados, quienes conocen de los
delitos taxativamente enumerados en el artículo 5 de la Ley 504 de 1999, de
manera que en las normas puestas en tela de juicio, se estarían modificando los
alcances de la institución de la consulta, vulnerando de esta forma el artículo
150, numeral 10 de la Carta Política.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
Examen de
constitucionalidad de la norma habilitante por unidad normativa. Inexequibilidad
de las expresiones acusadas por contrariar la prohibición de modificar códigos
En primer término, la
Corte estima indispensable precisar que previamente al análisis de
constitucionalidad que se debe hacer sobre los textos normativos acusados, se
dará aplicación al criterio jurisprudencial expuesto en Sentencia C-1316 del 26
de septiembre de 2000 (M.P.: Dr. Carlos Gaviria Díaz), según el cual cuando se
demanda total o parcialmente un decreto dictado por el Presidente de la
República en ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso,
como en este caso ocurre, es necesario conformar de oficio la unidad normativa
con la ley habilitante. En consecuencia, se procederá a estudiar si esta última
–que en el presente evento es la Ley 573 de 2000- se ha ajustado a los
preceptos superiores, para luego verificar si, a la luz de lo dispuesto en el
artículo 150-10 de la Carta Política, el Gobierno ejerció las facultades dentro
de los límites establecidos en la ley y en la Carta Política.
El control de
constitucionalidad que se extiende a las respectivas disposiciones legales que
habilitaron al Ejecutivo para expedir normas con rango de ley, se ejerce en
virtud de la unidad normativa que hay entre la ley de facultades y el decreto
demandado que las desarrolló, y obedece a la razón de que “mal puede el juez
constitucional sustraerse a este análisis por cuanto existe una íntima relación
entre lo que hace el Ejecutivo extraordinariamente habilitado para legislar y
el contenido mismo de la ley dictada por el Congreso con ese propósito” (ver
Sentencia C-1374 del 11 de octubre de 2000).
De esta forma, se
tiene que el Decreto 261 de 2000 fue expedido con base en las facultades
extraordinarias que le confirió el numeral 3 del artículo 1 de la Ley 573 de
2000, texto legal que es del siguiente tenor literal:
"LEY 573 de 2000
(7 de febrero)
"Mediante la cual se reviste al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en aplicación
del numeral 10º del artículo 150 de la Constitución"
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
ARTICULO 1.
Facultades extraordinarias.  De
conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para que, en el término de quince (15) días contados
a partir de la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley
para:
(…)
3. Modificar la
estructura de la Fiscalía General de la Nación; modificar el régimen de
funciones y competencias internas; modificar el régimen de carrera previsto
para los servidores de esta entidad; modificar el régimen administrativo;
dictar normas sobre el funcionamiento del Fondo de Vivienda y Bienestar Social
y dictar normas sobre policía judicial en lo que no corresponde a las materias
reguladas por los Código Penal y de Procedimiento Penal. Modificar la
estructura del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, su régimen de
funciones y competencias internas y el régimen administrativo y patrimonial"
(se subraya).
Ahora bien, para el
efecto que ocupa la atención de la Corte, sólo las dos primeras facultades a
las que alude dicha disposición legal –la de modificar la estructura de la
Fiscalía General de la Nación, así como la de modificar el régimen de funciones
y competencias internas- adquieren en este proceso relevancia, pues fue con
base en ellas que se expidieron los textos acusados del Decreto 261 de 2000.
Para empezar, debe
la Corte verificar si la ley de facultades respetó las características de
temporalidad y precisión contempladas en el artículo 150-10 de la Constitución.
Estos límites obedecen a la idea de que es al Congreso, como órgano
representativo de elección popular, al que naturalmente le corresponde hacer
las leyes (artículos 113, 114, 133 y 150), y que, sólo de manera excepcional,
esto es, en los casos expresamente señalados en la Carta Política, le está
permitido al Ejecutivo asumir esa tarea, de lo contrario, se pondría en peligro
el equilibrio de las ramas del poder público.
En este orden de
ideas, la temporalidad que se exige de la ley habilitante tienen como fin
evitar que el Gobierno pueda hacer uso de las facultades de manera pemanente. Y
el requisito de la precisión se ha establecido para que esa excepcional atribución
del Gobierno se ejerza sólo respecto de determinadas materias previamente
señaladas por el Congreso, sin que en forma alguna le sea permitido al
Ejecutivo determinar libremente su campo de acción. (Cfr. Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-102 de 1994. M.P.: Dr. Carlos Gaviria Díaz).
Así que, en el caso
sub examine, en cuanto se refiere al aspecto temporal, como se desprende del
propio texto de la Ley 573 de 2000, las facultades fueron conferidas por un
término de 15 días, lo que quiere decir que no se rebasó el plazo de máximo de
seis meses que para tal efecto se ha fijado en la Constitución;
Y, en lo que atañe a
la precisión, debe decirse que la materia ha sido plenamente definida por el
Legislador al establecer que las facultades legislativas del Gobierno se
refieren a la modificación de la estructura de la Fiscalía General de la Nación
y a la modificación del régimen de funciones y competencias internas, materias
éstas respecto de las cuales no se discute su amplitud, aunque en todo caso resultan
ser lo suficientemente determinables en el mundo jurídico, puesto que son
claros los conceptos de estructura, funciones y competencias internas, y como
la ley se refiere a variaciones al régimen normativo ya existente en dichos
campos, la materia sobre la cual puede legislar de manera excepcional el
Ejecutivo es, por tanto, claramente definible.
En este mismo
sentido, la Corte ha indicado:
"En materia de
facultades extraordinarias, la jurisprudencia ha señalado que el concepto
'precisión' se refiere no al grado de amplitud de la ley de facultades, sino a
su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la materia a la que se
refiere.
(...)
De acuerdo a lo
anterior, cuando las facultades otorgadas al Ejecutivo sean claras  tanto en el
término de vigencia como en el ámbito material de aplicación y establezcan  las
funciones que en virtud de la investidura legislativa extraordinaria aquel
puede ejercer, no son  imprecisas.
Por otra parte, el
hecho de que la materia sobre la cual se otorgan las atribuciones sea amplia y
haya sido adscrita a través de una formulación general y no detallada o
taxativa, no permite afirmar que las facultades carezcan de precisión. Como se
señaló, basta con que los límites en el ejercicio de las facultades sean
claros, sin importar que las facultades sean generales.
(...)
No es cierto, como
dice el demandante, que las facultades deban señalar taxativamente cada una de
las cuestiones particulares. Basta con indicar  de manera clara y sin lugar a
error las facultades que se otorgan, sin importar que estas se expresen en
forma amplia o general.
Lo que exige la
Carta es que la ley determine inequívocamente la materia sobre la cual el
Presidente puede legislar, a través de facultades que no resulten vagas,
ambiguas, imprecisas o indeterminadas. Por otra parte, si  se otorgan a través
de una fórmula general cuyo contenido puede ser indudablemente determinado y
delimitado, no puede alegarse vulneración del requisito de precisión"
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-074 del 25 de febrero de
1993. M.P.: Dr. Ciro Angarita Barón)
En el citado fallo,
sobre el alcance del significado del concepto de "precisión" esta
Corporación acogió los siguientes criterios expuestos por la Corte Suprema de
Justicia, y que ahora bien vale la pena recordar:
"La exigencia
constitucional del artículo 76-12 sobre la precisión en las facultades legales
otorgadas no significa que éstas tengan que ser necesariamente, ni siempre,
detalladas, minuciosas o taxativas, sino que, sin adolecer de imprecisión,
puedan válidamente contener mandatos indicativos, orientadores, sin que por
ello dejen de ser claros, nítidos e inequívocos.
(...)
"Por axioma
antinómico, lo que semánticamente se contrapone a lo preciso, es lo impreciso,
lo vago, lo ambiguo, lo ilimitado;  pero no lo amplio cuando es claro, ni lo
genérico cuando es limitado y nítido.  Tampoco es admisible identificar como
extensivo  de lo preciso lo restringido o lo expreso.
Una ley de
facultades en la que para evitar el cargo de imprecisión hubiere que detallar
en forma minuciosa un recetario exhaustivo de las materias conferidas, como
condición de su validez constitucional, perdería su esencial razón de ser, o
sea, la de otorgarle al Gobierno competencia legislativa extraordinaria, y
devendría ley ordinaria y haría inútil o nugatorio el decreto extraordinario.
Lo que exige la Constitución es su claridad, su inequivocidad, su delimitada y
concisa expresión normativa, pero no su total expresividad."3
"Lo amplio y lo
preciso son compatibles y lo contrario de lo amplio es lo restringido; lo
contrapuesto a lo delimitado no es lo minucioso sino lo indeterminable o
ilimitado, y lo opuesto a lo claro no es lo implícito, sino lo oscuro. Razones
por las cuales una ley de aquellas no deja de ser precisa por ser amplia y no
minuciosa, con tal de que sea clara y delimitable y no ambigua"4
En el caso bajo
examen, las facultades son en efecto amplias, pero no es posible tacharlas de
imprecisas, así que por este aspecto, no se encuentra ningún vicio de
inconstitucionalidad.
Por otra parte, se
tiene que la habilitación legal no ha desconocido las prohibiciones
establecidas en el artículo 150, numeral 10, de la Carta, norma según la cual,
dichas facultades no pueden ser conferidas “para expedir códigos, leyes
estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente
artículo–léase ordinal 19, según reiterado criterio de esta Corporación (Cfr.
Sala Plena. Sentencia C-700 del 16 de Septiembre de 1999)-, ni para decretar
impuestos”.
En efecto, la
estructura y determinación de competencias internas de la Fiscalía General de
la Nación son materias del resorte de las de leyes ordinarias, y por tanto,
podían ser reguladas por el Ejecutivo actuando como legislador extraordinario.
Y desde otra
perspectiva, también cabe aclarar que las mencionadas atribuciones no
desconocen la autonomía administrativa reconocida al ente investigador por la
Constitución (artículo 249), ni las atribuciones que, en desarrollo de tal
autonomía, se reconocen a favor del Fiscal General de la Nación en el artículo
30 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, pues dicho
funcionario las ejerece de conformidad con la ley. (Cfr. Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996. M.P.: Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa).
Ahora bien, debe
tenerse en cuenta que en Sentencia C-1546 del 21 de noviembre de 2000 (M.P.:
Dr. Jairo Charry Rivas), al efectuar el estudio de constitucionalidad de los
artículos 9 y 17 del Decreto 261 de 2000 -preceptos que hacían referencia a la
estructura del ente investigador y a las funciones del Fiscal General de la
Nación-, esta Corte verificó que las facultades para modificar la estructura,
así como las funciones y competencias internas de la Fiscalía, otorgadas por la
Ley 573 de 2000 se ajustaron a los lineamientos superiores.
En efecto, en dicha
oportunidad esta Corporación sostuvo que las facultades extraordinarias fueron
solicitadas por el Gobierno a través de los ministros del Interior y de
Relaciones Exteriores, según consta en Gaceta del Congreso número 345 de 2000;
que para otorgar esas facultades el Congreso sí valoró y constató la necesidad
y la conveniencia pública; y que “el Ejecutivo sí podía solicitar facultades
para reformar la estructura de la Fiscalía”, puesto que, de conformidad con los
criterios ya expresados por esta Corporación en Sentencia C-037 del 5 de
febrero de  1996 (M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), ese tema es materia de ley
ordinaria y no está reservado a la ley estatutaria, como tampoco lo está a una
ley de naturaleza orgánica.
Al tenor de los
criterios precedentes, en el citado fallo se concluyó que “la ley habilitante
no excedió los requisitos constitucionales”.
Por otra parte, en
esa misma providencia se afirmó, criterio que ahora se reitera, que el
Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que
le fueron otorgadas por el Congreso, sí podía reformar la estructura de la
Fiscalía puesto que “si bien es cierto que el Ejecutivo no tiene la titularidad
constitucional para reformar la estructura de la Fiscalía General de la Nación,
a diferencia de los entes de la administración central a quienes puede
modificar con las directrices de una ley marco, no es menos cierto que el
Congreso puede delegar en el Ejecutivo la regulación legal de todos los temas,
salvo aquellos asuntos expresos y taxativos cuya autorización extraordinaria
está prohibida por la Carta (C.P. art. 150-10)[1].
Pues bien, en razón a que la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General
de la Nación no es una regulación contenida en el catálogo de prohibiciones del
numeral 10 del artículo 150 de la Carta, el Legislador Extraordinaria sí puede
estar habilitado para regular dicho tema”.
Ahora bien, aunque
de lo anterior podría en principio colegirse que existe cosa juzgada
constitucional, en tanto que en la parte motiva de la Sentencia C-1546 de 2000
se expresó que era indispensable conformar la unidad normativa entre el las
disposiciones acusadas del Decreto 261 de 2000 y los apartes pertinentes de la
Ley 573 del mismo año, lo cierto es que en la parte resolutiva del fallo no se hizo
referencia alguna acerca de la exequibilidad de los textos analizados de la
citada ley, de manera pues que resulta procedente en esta oportunidad hacer esa
declaración.
Una vez analizada la
norma habilitante, sobre la cual no se halló ningún vicio que pudiera
comprometer su validez, debe la Corte esclarecer si el Presidente de la
República hizo buen uso de las atribuciones que legalmente le fueron conferidas
por la Ley 573 de 2000, o si por el contrario las excedió.
Sobre este
particular, en primer lugar es pertinente tener en consideración que el límite
temporal señalado por la ley habilitante fue respetado por el Ejecutivo, toda
vez que el plazo para hacer uso de las facultades era de 15 días contados a
partir de la publicación de la ley, lo que según aparece en el Diario Oficial
43.885, se hizo el 8 de febrero de 2000, y como puede verse, el Decreto 261 de
2000 se expidió el 22 de febrero de ese mismo año (Diario Oficial 43.903), es
decir, dentro del término legalmente establecido para ese efecto.
En cuanto a los
límites materiales que debía respetar el Decreto en cuestión, cabe recordar que
uno de los argumentos de inconstitucionalidad que el demandante plantea
consiste en que  el Gobierno modificó el Código de Procedimiento Penal,
desconociendo de esta forma la prohibición establecida en el artículo 150,
numeral 10 de la Carta Política.
La aludida
prohibición constitucional se concibió, vale la pena recordarlo, para
reivindicar la tarea del Legislador en un sistema que se define esencialmente
como democrático (Preámbulo y artículo 1 ibídem). Se resalta que dicha
previsión representa un gran cambio institucional, toda vez que bajo la
vigencia de la anterior Constitución (artículo 76, numeral 12), al no
establecerse esa limitación, el Congreso terminó por despojarse, a través del
mecanismo de las facultades extraodinarias, de su connatural labor de legislar,
y de esta forma dicha figura perdió su carácter excepcional, poniendo en
peligro el equilibrio entre las ramas del poder público (sobre el carácter
restrictivo de las facultades extraordinarias en la Constitución de 1991, ver
Sentencia C-417 del 18 de junio de 1993. M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz).
Al respecto, es
pertinente reiterar lo siguiente:
“...en el Derecho
colombiano la función legislativa corresponde al Congreso (arts. 113 y 150
C.P.) y que únicamente situaciones de excepción -que deben ser miradas dentro
de la restricción inherente a toda cláusula extraordinaria- justifican y
validan la actuación del Presidente de la República en ese campo. A él, en
principio, le corresponde cumplir la ley expedida por el Congreso y hacer que
se cumpla; no está llamado, por regla general, a suplir al Congreso en el
ejercicio de esa atribución. Por tanto, sólo en los casos, bajo los términos, dentro
de las condiciones, con los requisitos y efectos que señale la Constitución
puede el Gobierno producir actos cuya fuerza y jerarquía correspondan a la de
la ley.
Este criterio, que
implica reconocer en cabeza del Congreso la cláusula general de competencia,
exige, por supuesto, la sujeción del Presidente a los términos estrictos de la
Constitución y a los linderos que, en el caso de las facultades
extraordinarias, trace el Congreso de la República al investirlo
transitoriamente de esa autoridad; pero también de allí resulta la obligación
del propio Congreso de conceder las facultades previos los trámites y con los
requisitos constitucionales, y ciñéndose a la doble exigencia de la precisión
y el señalamiento expreso del término máximo de aquéllas. Y también se
desprende de tal concepto la restricción, aplicable al Congreso, en el sentido
de que no puede conceder al Presidente facultades extraordinarias en materia
tributaria, ni para expedir o modificar códigos, ni para dictar leyes
estatutarias, orgánicas o marco” (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1374
de 2000, ya citada).
Hechas estas
precisiones generales, se entra en el análisis de las normas objeto de juicio,
con el fin de verificar si ellas realmente comportan una  modificación a las
reglas establecidas en el Código de Procedimiento Penal. Los preceptos en
cuestión determinan que corresponde a la Dirección Nacional de Fiscalías
asignar el trámite, a través de sus unidades de fiscalía adscritas, de las
consultas contra las decisiones tomadas por las unidades de fiscalías adscritas
a las direcciones seccionales (artículo 30 del Decreto acusado). También señala
que las unidades de fiscalías adscritas a la Dirección Nacional de Fiscalías
tienen la función de resolver las consultas de las providencias proferidas en
primera instancia por las unidades de fiscalías adscritas a las direcciones
seccionales (artículo 31 ibídem), y finalmente se dispone que las Direcciones
Seccionales de Fiscalías tienen la función de tramitar, a través de las
unidades de fiscalías adscritas, las consultas contra las decisiones tomadas
por las unidades locales de fiscalías (artículo 32 ibídem).
Vale la pena tener
en cuenta que el artículo 31 de la Carta establece que "toda sentencia
judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la
ley", y al interpretar esta norma superior, la Corte dijo que "se
desprende del anterior contenido normativo que el principio de la doble
instancia, soportado en el mecanismo de impugnación a través de la apelación y en
la institución de la consulta, no tiene un carácter absoluto, en el sentido de
que necesariamente toda sentencia o cualquier otra providencia judicial sea
susceptible de ser apelada o consultada, pues su aplicación práctica queda
supeditada a las regulaciones que expida el legislador dentro de su competencia
discrecional, pero sin rebasar el límite impuesto por los principios, valores y
derechos fundamentales constitucionales, específicamente en lo que atañe con el
principio de igualdad" (ver Sentencia C-153 del 5 de abril de 1995. M.P.:
Dr. Antonio Barrera Carbonell). En la citada providencia también se analizó la
naturaleza de dicha institución procesal.
El legislador,
en desarrollo del artículo 31 de la Carta, señaló en el Código de Procedimiento
Penal las providencias que podrían ser objeto del grado jurisdiccional de
consulta en los procesos penales.
Es así como el
artículo 206 del Código de Procedimiento Penal, modificado por el artículo 35
de la Ley 504 de 1999, sobre las providencias objeto del grado de consulta,
estableció lo siguiente:
"Artículo
206. Providencias consultables. En los delitos de conocimiento de los fiscales
y jueces penales de circuito especializado, son consultables cuando no se
interponga recurso alguno, la providencia mediante la cual se ordena la
cesación de procedimiento, la preclusión de la investigación, la providencia
que ordena la devolución a particulaes de bienes del imputado o sindicado
presuntamente provenientes de la ejecución del hecho punible o que sea objeto
material del mismo y las sentencias que no sean anticipadas".
Una vez
confrontadas las expresiones impugnadas con el Código de Procedimiento Penal,
se concluye que las palabras acusadas de los artículos 30 y 31 del Decreto 261
de 2000 no modificaron las reglas de aquel estatuto normativo sobre el grado de
consulta. En efecto, el Decreto sólo asigna a la Dirección Nacional de
Fiscalías y a las Unidades de Fiscalías adscritas a ella la función de tramitar
las consultas cuando a eso hubiere lugar.
Ahora bien, obviamente
se entiende que esa función se asume de conformidad con las reglas consignadas
en el Código de Procedimiento Penal, toda vez que en el decreto en cuestión no
se hizo alusión alguna a  la naturaleza de las providencias respecto de las
cuales procedería el grado de consulta al punto que implicara la variación de
las disposiciones procedimentales en esta materia. Así las cosas, se tiene que
los textos demandados de los artículos 30 y 31 del Decreto 261 de 2000
simplemente desarrollan lo previsto en el citado Código.
En el presente
caso, se estima pertinente condicionar la constitucionalidad de las expresiones
en el sentido de que la competencia a la que aluden los apartes acusados de los
artículos 30 y 31 del Decreto 261 de 2000 sólo se asume en los términos
previstos en el artículo 206 del Código de Procedimiento Penal, motivo por el
cual no son aceptables, desde la perspectiva constitucional, interpretaciones
que tiendan a variar las reglas allí señaladas por el legislador ordinario para
el grado jurisdiccional de consulta.
De otra parte,
la Sala considera que, por el contrario, el trámite de las consultas asignadas
a las direcciones seccionales de fiscalías, a través de las unidades de
fiscalías adscritas, contra decisiones adoptadas por las unidades locales, sí
contraviene de manera evidente las disposiciones que, en materia de
competencia, ha fijado el Código de Procedimiento Penal en su artículo 206.
En efecto, basta
confrontar los dos preceptos para concluir que respecto del grado
jurisdiccional de consulta, el Código sólo se refiere a ciertas providencias
que dicten los fiscales que actúan ante los jueces penales de circuito
especializado, mientras que el numeral 4 del artículo 32 del Decreto 261 de
2000, establece la posibilidad de que la consulta opere en relación con
decisiones adoptadas por otros  funcionarios de la Fiscalía, tal como se acaba
de señalar.
En este orden de
ideas, se concluye que en relación con los apartes normativos demandados
contenidos en los artículos 30 y 31 del Decreto 261 de 2000, la Corte considera
que el Ejecutivo no desconoció la prohibición constitucional de conferir o
ejercer las facultades extraordinarias para expedir códigos, limitación que
también se extiende, vale la pena anotarlo, a un fenómeno conexo a la
expedición, como lo es la modificación de estatutos de tal naturaleza que impliquen un verdadero cambio sustancial de las
materias propias del respectivo código, y que no puedan entenderse como
meramente accesorias (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencias C-064
del 11 de febrero de 1997. M.P.: Dr Jorge Arango Mejía, C-252 del 26 de mayo de
1994. Ms. Ps.: Drs. Antonio Barrera Carbonell y Vladimiro Naranjo Mesa y C-296
de 1995. M.P: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
La anterior
interpretación se justifica en el hecho de que si la prohibición constitucional
de otorgar facultades extraordinarias al Ejecutivo para expedir códigos no
comprendiera también la de su modificación, resultaría muy fácil para el
Presidente de la República, a través de consecutivas modificaciones, variar
completamente las materias de un código, fenómeno que, en últimas,
perfectamente podría asimilarse a la expedición de un estatuto normativo de esa
naturaleza.
Como ya
se indicó, en el presente evento no se expidió, pero sí se modificó a través
del aparte impugnado del artículo 32 del citado decreto, el Código de
Procedimiento Penal, motivo por el cual se declarará la inexequibilidad de las
palabras "y consulta" contenidas en dicho precepto.
Por otra
parte, debe señalarse que, en relación con las expresiones acusadas de los
artículos 30 y 31 del decreto en cuestión, el Ejecutivo no excedió las facultades extraordinarias
porque las disposiciones objeto de juicio claramente se refieren a la
estructura y a las funciones y competencias internas de ente investigador, así
que no se rebasó el límite material impuesto por la ley habilitante.
Se deduce del simple
cotejo de las disposiciones constitucionales  con los siguientes textos
normativos: la ley habilitante, las expresiones acusadas que las desarrolló, y
el Código de Procedimiento Penal, que, en relación con los artículos 30 y 31
del Decreto 261, el Gobierno no desconoció las reglas sobre el ejercicio de las
facultades extraordinarias, y que, por el contrario, las palabras acusadas del
artículo 32 ibídem, sí desconocieron la prohibición constitucional de
modificar códigos a través de decretos extraordinarios (artículo 150-10 de la
Carta).
En conclusión, la
Corte declarará la exequibilidad, en los términos de esta sentencia, de las
disposiciones legales que habilitaron al Ejecutivo para modificar la estructura
de la Fiscalía General de la Nación y el régimen de funciones y competencias
internas, así como de las expresiones demandadas de los artículos 30 y 31 del
Decreto 261 de 2000. Y declarará la inexequibilidad de las palabras "y
consulta", contenida en el numeral 4 del artículo 32 de ese mismo decreto.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLES las
expresiones  "Modificar la estructura de la Fiscalía General de la Nación;
modificar el régimen de funciones y competencias internas", contenidas en
el numeral 3 del artículo 1 de la Ley 573 de 2000.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES, en los
términos de esta Sentencia, las expresiones acusadas de los artículos 30 y 31
del Decreto 261 del 22 de febrero de 2000.
Tercero.- Declarar INEXEQUIBLES las palabras
"y consultas", contenidas en el numeral 4 del artículo 32 del Decreto
261 del 22 de febrero de 2000.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ALFREDO BELTRAN
SIERRA         MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado                                               Magistrado
RODRIGO ESCOBAR
GIL                CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                           Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO   ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                                              Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT                                      ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
3  Corte Suprema de Justicia. Sala Plena Sentencia No 83 de agosto
24 de 1983. Mag Pon: Dr. Manuel Gaona Cruz.
4 Corte Suprema de Justicia, Sentencia de septiembre 19 de 1985.
Mag Pon: Dr. Manuel Gaona Cruz.
[1] Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las sentencias
C-527 de 1994, C-254 de 1998, C-270 de 1998, C-498 de 1998.