T-223-01
Sentencia T-223/01
Sentencia
T-223/01
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Reintegro al
cargo
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Inexistencia
por pago de indemnización
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad
PROCESO DE
REESTRUCTURACION-Pago de
indemnización
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expediente T-379834
Acción de Tutela instaurada por el
Sindicato de Trabajadores Oficiales del Instituto de Salud de Bucaramanga,
”SINTRAOFISABU”, contra el Instituto de Salud de Bucaramanga –ISABU.
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Bogotá, D.C. febrero veintidós (22) del dos mil uno
(2001).
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Fabio Morón Díaz, Rodrigo Escobar
Gil y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de Revisión de los fallos proferidos
el veintidós (22) de junio del dos mil (2000) po0r el tribunal Administrativo
de Santander y el siete de septiembre del dos mil (2000) por la Sección Quinta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de estado, dentro de la
acción de tutela instaurada por el Sindicato de trabajadores Oficiales del Instituto
de Salud de Bucaramanga, ”SINTRAOFISABU”, contra el Instituto de Salud de
Bucaramanga, ISABU.
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos y
Pretensiones
La señora Luz Stella Larrota Muñoz, Presidenta del
Sindicato de Trabajadores Oficiales de la Empresa Social del Estado Instituto
de Salud de La señora Luz Stella Larrota Muñoz, Presidenta del Sindicato de
Bucaramanga, ”SINTRAOFISABU”, interpone acción de tutela contra el Instituto de
Salud de Bucaramanga, ISABU, por considerar vulnerados los Derechos de asociación
sindical y trabajo.
. La solicitante manifiesta que el 20 de enero de
1995 se constituyó en el Instituto de Salud de Bucaramanga –ISABU, un sindicato
de primer grado y de empresa, denominado Sindicato de Trabajadores Oficiales
del Instituto de salud de Bucaramanga al que, posteriormente, mediante reforma
estatutaria, sele cambió de denominación por la de Sindicato de Trabajadores
Oficiales de la Empresa Social del Estado Instituto de salud de Bucaramanga,
conservando el mismo grado y clasificación.
.El Instituto de Salud de Bucaramanga decidió
despedir unilateralmente a todos sus trabajadores sindicalizados y vulneró con
ello el derecho de asociación sindical porque dejó a la organización en estado
de disolución o de inactividad legal, como consecuencia de la disminución del
número mínimo de 25 afiliados, con lo cual se le causó un perjuicio
irremediable .Afirma que empleadores públicos y privados se han dado a la
tarea, sopretexto de la eficacia y eficiencia en el manejo de la administración
y del buen servicio a perseguir a los sindicatos, empleando la forma de las
reestructuraciones administrativas.
.Para demostrar que la conducta asumida por la
entidad demandada no se ajusta a la  jurisprudencia establecida por la Corte
Constitucional, la accionante se apoya en la Sentencia T-436 de 2000 que, según
su entendimiento, declaró contrario al ordenamiento jurídico superior, los
despidos masivos de trabajadores sindicalizados, por  menoscabar el derecho
consagrado en el artículo 39 de la Constitución Política.
. Con fundamento en las consideraciones anteriores,
la tutelante  solicita ordenar el reintegro de todos los trabajadores
despedidos a los cargos que venían ocupando anteriormente y restablecerles su
derecho de asociación sindical.
2. Posición de la parte demandada
La entidad accionada intervino, a través de
apoderado, para defender su actuación, para lo cual expone los siguientes
argumentos:
“La administración no actuó con criterios
discrecionales en la terminación de los contratos de trabajo de los
trabajadores oficiales, sino que por el contrario, su terminación unilateral se
soportó en un estudio técnico, que soportó las mejores opciones para a E.S.E.
de conformidad con su objeto.
La supresión de empleos de carrera administrativa y
de libre nombramiento y remoción, así como la terminación unilateral de los
contratos de trabajo plurimencionados, no desconocieron las facultades
constitucionales y legales conferidas a la entidad para reestructurar u
optimizar su funcionamiento, por cuanto las decisiones tomadas no obedecieron a
la discrecionalidad del empleador sino al resultado de un concienzudo estudio
técnico. Se actuó bajo facultad regladas y no al arbitrio del nominador.
En ningún momento la desvinculación de los
trabajadores sindicalizados se originó en su situación particular de estar
afiliados a la asociación sindical, sino en el estudio técnico realizado por la
Universidad Industrial de Santander. Además, reiteramos, no solamente se
desvincularon personas afiliadas al sindicato, sino trabajadores no afiliados
al mismo y empleados públicos de carrera administrativa, empleados con
nombramiento provisional y de libre nombramiento y remoción.
El motivo más fuerte para re4alizar tal
reestructuración fue la apremiante situación financiera del Instituto, que
contaba con un déficit fiscal superior a los dos mil millones de pesos, lo que
hacía inviable la entidad y hacía que se prestara un deficiente servicio
Primando ,como debe primar el interés general en aras de prestar un mejor
servicio a la comunidad se llegó a la conclusión de acatar lo indicado en el
estudio técnico y en la disminución del déficit y el ahorro de costos, se
traducen beneficios a la comunidad usuaria de los servicios del ISABU porque
recibirán mejor atención y permitirá una mejor dotación de los centros de
salud, optimizando los recursos.
En reiterada jurisprudencia, la Honorable Corte
Constitucional como el Consejo de Estado han señalado la legitimidad de la
Administración Pública para reestructurar su planta de personal. Veamos: ”En
primer lugar, es sabido que la Administración pública está legítimamente
facultada para crear ,modificar, reorganizar y suprimir los cargos de su planta
de personal, cuando las necesidades públicas o restricciones económicas se lo
impongan, o cuando el desempeño de sus funcionarios así lo exija. No sería
posible cumplir con los fines de moralidad,
eficacia,economía,celeridad,i8mparcialidad y publicidad impuestos en el
artículo 209 de la Carta Política, si la Administración no pudiera desistir y
manejar libremente sus recursos según se lo exigieran la necesidades del
servicio”.
Con el proceso de reestructuración se suprimieron
empleos de libre nombramiento y remoción, carrera administrativa y se
terminaron unilateralmente  contratos laborales con trabajadores oficiales,
unos sindicalizados y otros no sindicalizados ,con lo cual se desvirtúa lo
señalado en el libelo de la demanda cuando se afirma por la demandante que se
ha violado flagrantemente por parte de ISABU “el derecho constitucional de
Asociación consagrado en nuestra carta política en su artículo 39, por cuanto
el mismo ha tenido por causa un selectivo despido masivo de trabajadores.”
Por consiguiente ,la supresión de empleos –ya sean
de carrera o de libre nombramiento y remoción -y la terminación unilateral de
contratos laborales con trabajadores oficiales, regidos por la ley 6ª de 1945 y
normas complementarias , sólo halla –como en el caso que nos ocupa- su
justificación en necesidades del servicio público, las que requieren consultar
el interés general y los principios constitucionales de moralidad, eficiencia
,eficacia, calidad y economía, orientadores de la función pública, ateniendo el
postulado superior del artículo 209”.
Por otro lado, la intervención enfatiza que no se
puede asimilar los hechos traídos a colación por el demandante, consignados en
la sentencia T –436 de 2000 de la Corte Constitucional, con el proceso en
estudio, ya que:
“En el caso de CODENSA la corte Constitucional
admitió que la empresa abusó del derecho para golpear a los trabajadores
sindicalizados. En el caso que tratamos no puede predicarse lo mismo porque no
fue la afiliación al sindicato lo que determinó la terminación unilateral del
contrato sin justa causa, sino la situación económica de la entidad”
En el caso CODENSA la Corte Constitucional determinó
que la empresa ejerció de manera arbitraria , desproporcionada e irrazonable la
facultad discrecional para dar por terminada la relación laboral con los
empleados sindicalizados, regida por la ley 50 de 1990.en el sector público, y
particularmente para los trabajadores de las empresas prestadoras de servicios
de salud -empresas sociales del Estado- se debe precisar de un estudio técnico
que soporte la terminación de su contrato laboral, porque allí no opera la
discrecionalidad del empleador, sino el cumplimiento del mandato legal
estipulado en los artículos 30 de la ley 10 de 1990 y 41 de la ley 443 de
1998.La E.S.E. ISABU realizó tal estudio técnico las exigencias del Decreto 1572
de 1998 y el decreto 2504 de 1998.
El derecho de asociación sindical no se ha
conculcado por parte de la E.S.E. ISABU ya que los empleados de carrera
administrativa gozan de ese derecho, como lo indica el artículo 1º de la ley
443 de 1998 y la empresa para nada ha cortado la posibilidad de que estos
integren sindicato con los trabajadores oficiales. El número de servidores
públicos que laboran actualmente en el ISABU permite la continuidad del derecho
de asociación. Es viable la conformación de un sindicato mixto compuesto por
empleados públicos y trabajadores oficiales, como lo permite la parte colectiva
del Código Sustantivo del trabajo
El objetivo d4e la reestructuración del ISABU no fue
acabar con los contratos laborales suscritos con los trabajadores oficiales
sindicalizados de la E.S.E ISABU, sino adecuar la planta de personal a la
situación financiera de la empresa y a las reales necesidades del servicio,
buscando la racionalización del gasto público y el logro de los principios
rectores de nuestra administración pública consagrados en el artículo 209
constitucional.
En los trabajadores desvinculados de CODENSA la
característica común es el estar vinculados al sindicato. En el presente caso
dicha característica no se da, pues está plenamente probado por nuestra parte
que se desvincularon servidores públicos de toda clase, unos sindicalizados y
la ,mayoría no estando sindicalizados. En últimas fueron criterios definidos
por el estudio técnico la desvinculación de los servidores públicos y no su
afiliación a la asociación sindical.
La relevancia de la analogía mencionada por la
demandante no es de recibo en este caso porque como se ha demostrado han
operado comportamientos totalmente diferentes a los sucedidos en la precitada
sentencia T-436 de 2000. Además los fines de las  E:S:E: son de orden social en
cumplimiento de los fines esenciales del Estado Social de Derecho y los fines
de CODENSA,  sociedad por acciones, es obtener dividendos de beneficio de los
accionistas por la prestación de un servicio público.”
3. Las pruebas
Al expediente se allegaron las siguientes pruebas
documentales:
.Certificación del grupo de Gestión de Talento
Humano de la E.S.E. ISABU en la cual se certifica que no todos los servidores
públicos desvinculados estaban afiliados al sindicato de la empresa.
.Certificación sobre la conformación de la antigua
planta de personal.
.Certificación sobre la composición de la nueva
planta de personal.
.Certificación de cargos que no fueron provistos
antes de la reestructuración por racionalización del gasto público.
.Actos Administrativos producidos con ocasión del
proceso de reestructuración, a saber, las Resoluciones Nos.056 y 057 de 2000.
.Certificación sobre el monto del déficit fiscal que
tenía ISABU al momento de la reestructuración y el ahorro efectivo logrado y
esperado, una vez efectuada la reestructuración.
.Estudio técnico realizado por la UIS, en el cual se
sustentó la desvinculación de los varios servidores públicos de la E.S.E.
ISABU. Y su reestructuración administrativa.
2.
DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
2.1.    La Decisión Judicial de Primera Instancia
El Tribunal Administrativo de Santander, a través de
providencia del 22 de junio de 2000, decidió negar la pretensiones del
accionante, al considerar que
“Después de revisar lo expuesto por la entidad demandada, no
encuentra siquiera in indicio que permita afirmar que la conducta del director
de ISABU estuvo determinada por el propósito de persecución hacia los miembros
del sindicato, pues con la decisión de desvincular al personal se vieron
frustrados en su estabilidad laboral no so9lo los miembros del sindicato , sino
también los de carrera administrativa.”
Así mismo, expresa el juzgador que en la Resolución
No.0057 de febrero 28 de 2000, por medio de la cual se modifica la planta de
personal de la empresa ISABU, consta que los motivos que indujeron a su
reestructuración fueron la estabilidad financiera y la eficiencia planteada en
el plan Nacional de Desarrollo para la vigencia del 98 al 2000, como estrategia
para garantizar la competitividad  del sistema, para lo cual se contó con la
asesoría y los servicios especializados de la UIS, junto con el equipo
interdisciplinario de la empresa que sirvió de apoyo.
Razón por la cual no se vulneró el derecho de
asociación sindical porque no existe siquiera un indicio que pudiera denotar un
trato discriminatorio de las directivas de ISABU en contra del sindicato.
2.2.La
Impugnación
Inconforme con la decisión la demandante la impugna,
pero el escrito de impugnación no reposa en el expediente porque el Tribunal
mediante auto de julio 4 de 2000 lo devolvió a la apelante, por considerarlo
irrespetuoso, y ésta, en escrito posterior, presenta excusas al Tribunal e
invoca el artículo 8º de la Ley 16 de 1972, Convención Americana de Derechos
Humanos, y la garantía constitucional del debido proceso, para no ser objeto de
sanción, y manifiesta que desiste de las palabras consideradas irrespetuosas,
más no de  la sustentación del recurso. No obstante, habiendo sido devuelto el
escrito de recurso, por considerarlo irrespetuoso, la recurrente no lo acompaño
nuevamente y, por tanto, no es posible pronunciamiento alguno en esta instancia
sobre motivos de la impugnación.
2.3. La
Decisión Judicial de Segunda Instancia
El Consejo de Estado, a través de Sentencia del 7 de
septiembre del 2000,decisió modificar el fallo del juez A-quo, en el sentido de
rechazar por improcedente la acción de tutela incoada, para lo cual se basó en
las siguientes consideraciones:
“La sala observa que la reestructuración de loa
planta de personal del instituto de salud de Bucaramanga ISABU, fue dispuesta
mediante la Resolución No.0057 de febrero 28 de 2000, acto administrativo cuyo
control de legalidad está atribuido a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo mediante el ejercicio de la acción de nulidad reglada en el
artículo 84 del  C.C.A.
“En la misma demanda o en escrito separado se puede
pedir  la suspensión provisional del acto acusado, u si dicha solicitud reúne
los requisitos exigidos en el artículo 152 del C.C.A; en el auto que la admita
se decretará, lo que se considera medio ordinario de defensa judicial
suficientemente eficaz para acceder a la protección pretendida a través de la tutela,
por se5r ésta un mecanismo jurídico legal de carácter supletorio y residual al
que solo es posible recurrir en ausencia de otro medio de defensa judicial”.
Así mismo consideró:
“…El perjuicio irremediable aducido por la demandante no reúne los
requisitos que la jurisprudencia constitucional ha señalado como constitutivos
de aquel. En efecto, si bien afirma que la decisión de la administración de
suprimir los cargos de los trabajadores sindicalizados le causa un perjuicio
irremediable a la organización sindical al desintegrar su mínimo legal y
dejarla prácticamente inactiva y en estado de disolución, no allegó al
expediente pruebas demostrativas del alegado perjuicio ni de su gravedad y solo
se limitó a invocarlo. Además, por otra parte, se advierte que a folios 67 y 68
se encuentra certificación expedida por la Empresa ISABU donde aparecen
relacionados los nombres de 31  trabajadores oficiales a quienes se les dio por
terminado el contrato de trabajo y a folios 71 a 73 certificación suscrita por
la secretaria de Sintraofisabu sobre el “listado general de socios” en la cual
aparecen relacionados 64  nombres. Si se admitiera que todos los reiterados se
encontraban sindicalizados, no se alcanzar a  afectar ,a primera vista, el
número mínimo de afiliados al sindicato. Para la sala no es posible ,por tanto,
determinar, con base en los documentos allegados al expediente, si
efectivamente se produjo el hecho que la solicitante denomina “perjuicio
irremediable” y, menos aún, determinar que el mismo posea dicha condición”.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia.
De conformidad con lo establecido en los artículos
86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones
judiciales mencionadas.
2.
La materia a resolver
Si tan sólo se atendiera el planteamiento de la
accionante, parecería que en razón a la presente acción de tutela, la Corte
Constitucional debería resolver un caso en e3l que según afirma la tutelante,
existe un nexo causal entre la desvinculación de los extrabajadores y el
desconocimiento de los derechos de fuero sindical y de asociación sindical.
Empero, la sala Séptima de Revisión advierte que el
material probatorio sobrante en el expediente no evidencia que loa causa de la
desvinculación de los trabajadores afiliados al Sindicato de ISABU haya sido su
afiliación sindical. por lo que la materia a resolverse no se encuadra dentro
de los supuestos fácticos de un caso de supuesta persecución sindical o de
violación a los derechos sindicales.
En efecto, examinando el fondo del asunto, a la luz
de todos los elementos de juicio que obran en el expediente y de las pruebas
aportadas a las presentes diligencias, de todo lo cual se dio cuenta en acápite
precedente, se concluye que de lo que se trata es de determinar si trabajadores
oficiales para cuya desvinculación se contempló indemnización, y cuyos cargos se
suprimieron a raíz de la reestructuración de la entidad que se vio forzada a
adecuar su planta de personal, según consta en la Resolución No.0057 del
veintiocho (28) de Febrero del 2000, que el Gerente de ISABU expidió en uso de
sus atribuciones legales y reglamentarias y, en especial de las que la Junta
Directiva le confirió mediante Acuerdo No. 004 de febrero 3 del 2000, para
sanearla financieramente, racionalizando su gasto y para ajustarla a las reales
necesidades del servicio, con miras a dar cumplimiento a lo dispuesto en el
Artículo 7º del Decreto 2504 de 1998,pueden,por la vía de la tutela, insistir
en la reincorporación a sus puestos de trabajo, argumentando violación de los
derechos de asociación sindical y de trabajo.
Al respecto, tiénese  lo siguiente:
Es indiscutible que la planta de personal de la
entidad accionada fue modificada y que en ella se suprimieron los cargos que
desempeñaban los trabajadores desvinculados.
Sin embargo, la pruebas apuntan a señalar que la
desvinculación de los trabajadores se produjo en el contexto de la
reestructuración de la entidad accio9nada, en cuya virtud fueron suprimidos los
cargos que estos desempeñaban al modificarse su planta de personal y, que por
ello, se contempló indemnizarlos.
Tampoco hay evidencia que se enderece a demostrar
que la desvinculación haya respondido  a un propósito de persecución sindical,
o que ella se hubiesen menoscabado los derechos de la organización sindical.
Por lo demás, como bien lo anota el fallador de
segunda instancia en el material probatorio no encuentra sustento la afirmación
que hace la demandante, según la cual el despido obedeció a persecución
laboral, razón por la que, dicho sea de paso, a este caso no le es aplicable la
jurisprudencia del caso CODENSA en que tal hecho sí se probó plenamente y que
la accionante equivocadamente esgrime a favor de sus pretensiones.
Por otra parte, se observa que tampoco hay prueba de
afectación del derecho de asociación sindical pues, contrariamente a lo
afirmado por la accionante, la desvinculación de los trabajadores
sindicalizados cuyo cargos se suprimieron no afectó el número mínimo de
afiliados por lo que, mal podría alegarse que por esa causa el Sindicato
hubiese sido puesto en situación legal de disolución
Así, pues, las pruebas aportadas y examinadas no
evidencian que el ente demandado haya adoptado tal determinación administrativa
como un medio para coartar a los accionantes  el derecho de asociación
sindical, ni para desconocerles su derecho al trabajo.
Así, sobre las razones que inspiraron la
modificación de la planta de personal de la entidad accionada, en las
consideraciones de la Resolución No.00057 de 2000, se lee:
“…El Plan Nacional de Desarrollo para la vigencia de
1998 al 2000 plantea como estrategia de trabajo para lograr la estabilidad
financiera y la eficiencia de las Empresas Sociales del Estado: Reestructurar
las plantas de personal, flexibilizar su sistema de contratación, mejorar su
gestión garantizar la solvencia de su sistema de referencia y contrareferencia
y adecuar los servicios que se presentan de tal manera que se garantice su
sostenibilidad y sean competitivas.
….La división de Asesorías y servicios
Especializados de la Universidad Industrial de Santander, con el apoyo del
equipo interdisciplinario de personal de la E.S.E. ISABU y la Dirección de
mejor5amiento de servicios de salud del Ministerio de Salud realizó un estudio
técnico de ajuste institucional de la entidad, incluyendo el análisis de los
procesos técnicos misionales y de apoyo, evaluación de las funciones asignadas,
perfiles y cargas de trabajo de los diferentes empleos de la entidad,
concluyendo que la planta de personal modificación de funciones, flexibilizar
su sistema de contratación, racionalización del gasto público y adecuar los
servicios que presta de tal manera que se mejoren los niveles de eficacia,
eficiencia, economía y celeridad y garantice su sostenibilidad y competitividad
dentro del sistema general de la seguridad social en salud (Dto 2404/98 Art.7).
…Mediante Acuerdo No. 0002 aprobado en junta
directiva de la E.S.E. ISABU realizada el 03 de febrero de 2000 se aprobó el
estudio técnico institucional de la Empresa Social del Estado ISABU realizado
por la  División de Asesorías y servicios Especializados de la Universidad
Industrial de Santander y se facultó al gerente de la entidad  para implementar
y ejecutar dicho plan, expedir los actos administrativos necesarios de reforma
de planta de personal y efectuar las operaciones presupuestales necesarias.
…Se hace necesario adecuar la planta de cargos de la
E.S.E.   ISABU para que responda a las exigencias del proceso de
racionalización del gasto público y el logro de los principios rectores de la
administración pública.
….”
Y en la certificación expedida  a los (14)  catorce
días del mes de junio de 2000, por  la Coordinadora del grupo de Gestión de
Gestión de Recursos Financieros de la E.S.E.  ISABU acerca de la magnitud de su
déficit y sea viable financieramente a partir de enero de 2001.
“…
A 31 de mayo de 2000 la Empresa Social del Estado
presenta un déficit de seiscientos cincuenta y ocho millones de pesos
($658.000.000) y que a 31 de diciembre de 2000, una vez realizados los ajustes
originados por la disminución en los gastos se proyecta que la institución no
presenta déficit y sea viable financieramente a partir de enero de 2001.
…”
2.
Reiteración de jurisprudencia. Improcedencia de la tutela cuando existen otros
mecanismos de defensa judicial
En razón a que los aspectos conceptuales que plantea
la presente tutela los ha dilucidado esta Corte con ocasión del examen de casos
que plantean la misma cuestión que se debate en el presente, resulta pertinente
traer  a colación los pronunciamientos en los que la Corporación ha plasmado su
concepción acerca de la improcedencia de la acción de tutela cuando existen
otros mecanismos de defensa  judicial, así como sobre la imposibilidad de que
un proceso de reestructuración de entidades públicas cause un perjuicio
irremediable a los trabajadores desvinculados cuando precisamente para resarcir
el daño que la terminación de lo vínculo laboral les causa, se contempla
indemnización.
En este sentido, conviene reiterar. dada la entidad
temática de los casos, entre otras, la sentencia T-069 del 2001 en la que, con ponencia
del H.M. Alvaro Tafur Galvis, la Sala Sexta de Revisión, con ocasión del examen
de un caso con supuestos fácticos análogos a los que en esta oportunidad
suscitan el amparo, el Magistrado Ponente consignó una muy completa síntesis de
la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha dictado en materia de
desvinculación de servidores en el contexto de procesos de reestructuración de
entidades, que persiguen su modernización, saneamiento fiscal y para la
racionalización del gasto, en cuya virtud, se suprimen cargos de las plantas de
personal y en los que a fin de resarcir el daño que causa la terminación del
vínculo laboral, se contempla indemnización.
Ciertamente, en la ocasión en cita, se dijo:
“…
4.La existencia de otro medio de defensa judicial idóneo.
Como dispone el artículo 6 de la Constitución
Política la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial ,salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”
Al respecto, la Corte Constitucional ha sido
enfática en que la procedencia de la tutela está sujeta a la ineficacia del
medio de defensa judicial ordinario, ya que este puede ser suficiente para
restablecer el derecho atacado, situación que solo podrá determinarse por el
juez de tutela, en el caso concreto y frente a los hechos y material probatorio
correspondiente,
Sobre el particular la jurisprudencia ha distinguido
entre los asuntos que “son objeto de4 loa definición judicial ordinaria y
aquellas que caen bajo la competencia del juez constitucional, en relación con
la efectividad e idoneidad del medio judicial indicado para proteger  a
cabalidad los derechos fundamentales”[1].
El respeto de la supremacía de la Constitución y,
por lo mismo, su fuerza normativa, necesariamente lleva, en consecuencia, a que
el juez ordinario estudie, aplicando la Constitución y las leyes, la legalidad
del despido. Solo si dicha decisión judicial desconoce los derechos
constitucionales de los trabajadores, la tutela se convertiría en mecanismo
indispensable de protección.
Así las cosas la Corte ha de insistir en que … es
necesario en efecto evitar así darle a la acción de tutela “un enfoque y
alcance equivocados, particularmente en lo que tiene que ver con los criterios
jurídicos de procedibilidad, los cuales atendiendo a lo establecido en los
artículos 86 de la Constitución Política y 6º del Decreto 2591 de
19991,determinan el carácter eminentemente subsidiario de este mecanismo de
defensa judicial”.
En armonía con los argumentos anteriores la corte
concluye que el juez ordinario está en posibilidad de garantizar el respeto de
los derechos constitucionales invocados…. Por lo que asistió razón al juez  de
segunda instancia al rechazar la procedencia de la acción de tutela por
existencia de otro mecanismo de defensa judicial, en este caso, ante la
Jurisdicción en lo Contencioso administrativo, el cual es idóneo para proteger
a plenitud los derechos invocados.
….”
Como bien lo puso de presente el Consejo de Estado,
la accionante podría acudir  a la jurisdicción de lo Contencioso
-Administrativo, por lo que es indudable la existencia de otro mecanismo de
defensa judicial, lo cual hace, por este aspecto, improcedente la tutela.
De consiguiente, le resta a la Corte examinar si, en
este caso, se está entonces frente a un perjuicio irremediable que permitiera
concederla eventualmente  como mecanismo de protección transitoria, al tenor
del artículo 86 de la Constitución.
Reiteración de jurisprudencia: Ausencia de perjuicio
irremediable o de violación de derechos constitucionales cuando para compensar
la desvinculación se prevé la indemnización de los trabajadores cuyos cargos se
suprimen de la planta de personal y esta se produce en el contexto de un
proceso de reestructuración con miras a la racionalización del gasto, a la
modernización de las entidades, y a la eficiencia y eficacia en el servicio.
Se reitera la antecitada Sentencia T-069 del 2001,
en la que sobre esta temática, se dijo:
“….
4.
La ausencia de
un perjuicio irremediable que permita conceder la tutela como mecanismo
transitorio.
En efecto, como quiera que al momento de suprimir
los cargos de los accionantes, se ordenó por parte del Hospital el pago de una
indemnización, y que se encuentra probado en el expediente que esta se hizo
efectiva, en el presente caso se confirma por este hecho la improcedencia
actual de la acción de tutela. Máxime cuando, según lo dicho por ésta
Corporación, el pago de una indemnización la excluye como mecanismo transitorio
de protección de los derechos vulnerados por la supresión de los cargos en las
reestructuraciones de las entidades públicas.
Concretamente en la sentencia SU-879/2000 con
ponencia del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, relativa al caso de la Caja
Agraria, la Corte dijo que:
“(...)el pago de
la anterior indemnización en principio excluye la posibilidad de conceder la
presente acción como mecanismo transitorio, por cuanto el posible perjuicio
irremediable que hubiera podido irrogar el despido masivo de los trabajadores
de la Caja Agraria, a la fecha ha sido remediado mediante el pago de una
indemnización cancelada en los términos de la convención colectiva y de las
disposiciones legales vigentes en el momento de su reconocimiento. La indemnización
por la terminación unilateral del contrato de trabajo, consagrada en el Decreto
referido bajo el nombre de bonificación, constituye una reparación anticipada
del daño que recibe el trabajador a causa de su despido, y por lo mismo excluye
lógicamente la presencia del perjuicio irremediable”.
(...)
“A
juicio de la Corte el pago de la indemnización mencionada repara efectivamente
todos los perjuicios o daños que los accionantes alegan haber recibido - los
anteriormente reseñados - pues les permite proveer a la satisfacción de sus
necesidades vitales durante el período en que estén cesantes, descartando la
situación de miseria económica que mencionan. Así, no existe un perjuicio
irremediable e inminente, que exija del juez constitucional la adopción de medidas
urgentes tendientes a evitar un daño grave. En lo que concierne a daño que se
deriva del despido, este ha sido indemnizado en los términos legales, incluso
respecto de aquellas personas que se encontraban en situaciones particulares
que merecían una especial protección, como pudiera serlo el caso de las mujeres
en estado de embarazo o lactancia, o los trabajadores afectados de
enfermedades, o en situación de incapacidad médica.
Acogiendo la doctrina según la cual la reparación de
un daño puede darse en forma “restitutoria (devolución del mismo bien o
restablecimiento de la situación afectada por la acción dañosa), reparadora
(entrega de una suma equivalente al daño causado comprensiva del daño emergente
y del lucro cesante) o compensatoria (entrega de una suma o de un bien que no
repara el daño en su integridad pero mitiga sus efectos negativos)”[2], tenemos que la bonificación pagada a
los ex trabajadores de la Caja Agraria, se ubica dentro de una de estas dos
últimas categorías jurídicas de reparación del daño o perjuicio. Por ello, la
Corte insiste en que la “reparación del daño” efectuada mediante la
indemnización, “remedia” el perjuicio irrogado, por lo cual, aunque resulte
obvio y parezca un juego de palabras, el mismo perjuicio ya no puede
considerarse “irremediable”[3]
Así mismo, y en relación con la supresión de cargos
a nivel  departamental y la improcedencia de la petición de reintegro, una vez
concedida la respectiva indemnización, por ausencia de perjuicio irremediable,
en la Sentencia T-1020 de 1.999, refiriéndose a lo dicho en la T-729 de 1998,
con ponencia del Dr. He4rnando Herrera Vergara, se dijo:
“En dicha ocasión la Corte Constitucional también
destacó que el pago de la indemnización, impide que la supresión del cargo
produzca un perjuicio irremediable.
Al respecto, expresó:
(...)
No debe olvidarse
que la acción de tutela es de naturaleza residual y subsidiaria y no es
procedente cuando quiera que existan otros medios de defensa judicial, a menos
que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, lo que a juicio de la Corte no se encuentra fehacientemente
acreditado en este proceso, sino que por el contrario consta en autos que a los
demandantes se les reconocieron, como consecuencia de la supresión de sus
cargos, unas indemnizaciones.(..:)
En el presente
asunto, no se encuentra acreditado el perjuicio irremediable, pues no obstante
que los accionantes fueron desvinculados de sus cargos, la administración
departamental les reconoció y pagó la correspondiente indemnización. Y será la
jurisdicción del trabajo la que decida si en dichos casos, si resulta procedente
esta última o el reintegro y pago de los salarios dejados de percibir”[4].
En el caso que
ocupa la Corte, por haberse recibido la indemnización, se esta  entonces ante
la vulneración consumada de un derecho y los  demandantes deberán acudir a las
vías judiciales ordinarias para obtener el eventual reintegro a su cargo.
En consecuencia
la Corte no encuentra configurados los elementos  señalados en el artículo 86
de la Constitución Política  y deberá por este aspecto  confirmar la sentencia
de segunda instancia  que rechazó por improcedente la tutela instaurada.
Resta sin
embargo, dilucidar  cuales fueron los reales  criterios utilizados por la
entidad demandada para desvincular de sus cargos a los accionantes de la tutela
y si estos resultan ajustados,  o no, a  los principios  y valores
constitucionales aplicables en este tipo de procesos de reestructuración de
entidades públicas.
…
4. El carácter legítimo de los criterios ligados a
la eficiencia y economía en los procesos de reestructuración de entidades
públicas.
Como se acaba de anotar, el coste para la entidad
del régimen de cesantías al cual pertenecían los accionantes determinó que sus
cargos fueran objeto de supresión preferentemente a aquellos que aceptaron el
régimen establecido en la ley 50 de 1990.
Dicho análisis de costos determinó igualmente, como
lo reconoce la entidad demandada, que se mantuviera en sus cargos a aquellas
personas cobijadas por este régimen de retroactividad, pero cuya edad y
proximidad a la jubilación hubiera hecho mucho mas onerosa para la entidad su
desvinculación.
Lo que muestra en definitiva que fueron razones
económicas y de “gasto eficiente del recurso” las que guiaron a la entidad en
la selección de aquellos cargos de auxiliares de enfermería que debían ser
suprimidos como consecuencia de las conclusiones de los estudios adelantados
por la entidad, los cuales mostraban que debía adecuarse la planta de personal
de auxiliares de enfermería a la demanda promedio del servicio buscando una
prestación eficiente y rentable para la institución.
Tal análisis de costos encaminado a garantizar en
las mejores condiciones posibles la prestación del servicio público de salud y
particularmente la viabilidad financiera de la institución demandada, debe
entonces ser objeto de escrutinio por la Corte para establecer si este ofrece
una cobertura suficiente y legítima, a la luz de los preceptos constitucionales
para justificar las decisiones que en este campo tomó la entidad demandada o si
éste no podía ser opuesto al derecho que tenían los trabajadores de permanecer
en sus cargos, aun cuando ello resultará mas costoso para la entidad, en
consideración al régimen de cesantías por el cual estaban cobijados.
Al respecto tres aspectos deben evaluarse en
consideración de esta Corte. En primer lugar si razones de interés general
ligadas a la propia eficiencia y eficacia de la función pública, pueden afectar
ciertos derechos de los funcionarios, en cuanto ello pueda ser necesario para
que el Estado cumpla sus cometidos.
En segundo lugar si esta afectación puede
considerarse resarcida mediante una indemnización 6y por último si ene l
presente caso concretamente la aplicación de este criterio de eficiencia del
gasto, implicó una verdadera discriminación violatoria del derecho a la
igualdad como lo alegan los demandantes y lo consideró el juez de primera
instancia, o si simplemente se enmarca dentro del ejercicio legítimo de las
facultades que tiene la administración en búsqueda de la prestación eficiente
del servicio público de salud.
En relación con el primer aspecto la jurisprudencia
de la Corte ha efectivamente reconocido que por motivos de interés general,
ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, derechos de
los trabajadores pueda verse afectados. Así por ejemplo en relación con los
derechos a la estabilidad y la promoción de funcionarios de carrera la Corte
dijo claramente en la sentencia C-527/94 con ponencia del Magistrado Alejandro
Martínez Caballero lo siguiente:
“En ese mismo orden de ideas, el derecho a la
estabilidad y a la promoción según los méritos de los empleados de carrera no
impide que la administración, por razones de interés general ligadas a la
propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados
cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus
cometidos. Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que
justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el
Estado lo haga, sin que puedan oponérsele los derechos de carrera de los
funcionarios ya que éstos deben ceder ante el interés general.”
Razones de eficiencia y de racionalización del gasto
público han sido igualmente reconocidas para justificar la limitación de
ciertos derechos de los trabajadores como resultado de la supresión de sus
cargos dentro de un proceso de reestructuración como lo recuerda la Sentencia
T1020/99 con ponencia de los Magistrados Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio
Barrera Carbonell, en los siguientes términos:
“Ciertamente, en
Sentencia  T-729 de noviembre 26 de 1998 (M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara)
que decidió una tutela sobre una situación semejante a la que aquí se examina,
en la que a semejanza de lo que aquí sucede, se pretendía por los trabajadores
de la Secretaría de Obras Públicas de la Gobernación del Cauca el reintegro a
sus empleos, pese a que estos habían sido suprimidos, como consecuencia de la
supresión y liquidación de la misma,  la Sala Sexta[5] de
Revisión de la Corte Constitucional en términos categóricos puntualizó  que no
hay lugar al reintegro de empleados públicos -así gocen de  fuero sindical-
cuando la terminación del vínculo laboral se debe a la supresión del cargo como
consecuencia de la liquidación y supresión de una dependencia que se produce en
el marco de un proceso de reestructuración administrativa,  pues, en todo caso
prevalece el interés general, que efectivamente tiene la colectividad en que
haya racionalidad en las plantas estatales de modo que, por esta vía, se
racionalice el gasto público y se asegure eficiencia y eficacia en la gestión
pública,  lo cual es imperioso en situaciones de déficit fiscal y de crisis en
las finanzas de los entes territoriales.
Al analizar este
punto, en la providencia que se cita,  se dijo:
“... estima
pertinente la Sala recabar en que no puede impedirse el desarrollo y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población, ni la consecución de las
finalidades sociales del Estado, y por ende la primacía de los derechos e
intereses generales, so pena de hacer prevalecer los derechos individuales;
igualmente, tampoco existen derechos absolutos, en la medida en que todos están
supeditados a la prevalencia del interés colectivo.”(...)”[6].
Son pues plenamente válidas y acordes con los
principios constitucionales las razones de eficacia y eficiencia invocadas en
el marco de la consecución de los fines del Estado.
No debe olvidarse de otro lado que como lo recuerda
el artículo 365 de la constitución Política “Los servicios públicos son
inherentes  a la finalidad social del Estado” y es deber de este “asegurar
su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”. Y
que en este caso, el servicio público de salud, no escapa a dicho imperativo.
En el caso que estudia la Corte, los derechos de los
funcionarios a los cuales les fue suprimido su cargo, debieron ceder ante los
argumentos económicos, que obligaron a la entidad a buscar las alternativas mas
acordes con los imperativos de eficiencia que orientaron el proceso de
reestructuración emprendido.
Sin embargo y dado que la supresión de cargos así
sea con los fines anotados implica necesariamente un daño, surgía el deber de
reparación por parte del Estado.
Al respecto, como lo dijo la Corte en la Sentencia
T374/2000 con ponencia del Magistrado Tafur Galvis:
“(…)si bien es cierto que el daño puede catalogarse
como legítimo porque el Estado en función de la protección del interés general
puede determinar el número de sus funcionarios esto no implica que el
trabajador retirado del servicio tenga que soportar íntegramente la carga
específica de loa adecuación del Estado, ella debe ser asumida por toda la
sociedad en razón del principio de igualdad de todos ante las cargas públicas.
Por ello se trata de una indemnización reparatoria fundamentada en el
reconocimiento que se hace a los derechos adquiridos en materia laboral.
Las anteriores consideraciones permiten concluir,
como lo hizo la Corte en la misma sentencia que: “la aparente pugna entre la
potestad que tiene Estado para modificar, aumentar o disminuir su planta de
personal de acuerdo con las necesidades fiscales, la disponibilidad
presupuestal, la política de gasto, etc; y el derecho que tiene el trabajador a
no ser removido de su cargo sino por justa causa, encuentra solución final y
justa en la medida prevista por la ley para paliar los efectos de la
desaparición del cargo”.
Así, aceptada pues la posibilidad de invocar
legítimamente razones de eficacia y eficiencia para la afección de los derechos
de los funcionarios involucrados en los procesos de reestructuración de las
entidades públicas, mediando eso si la correspondiente indemnización que
resarza el daño causado a sus intereses..
Las decisiones que afectaron a los demandantes se
inscribieron dentro de una política de racionalización de costos, en la que de
manera objetiva debía optarse por aquellas alternativas que garantizaran a la
entidad los mayores niveles de sostenibilidad financiara y el acatamiento de
los “criterios técnico-misionales” discutidos con el Ministerio de Salud y
objeto del convenio de desempeño No 000429 del 20 de diciembre de 1999.
Claramente fue entonces la necesaria racionalización
de costos implicada en tal convenio y no la intención de “castigar” a los
funcionarios cobijados por el régimen de retroactividad de cesantías por la
opción que habían ejercido como se lo autorizaba la ley, la que terminó
haciendo que los cargos implicados en el proceso de reestructuración fueran en
su mayoría la de aquellos empleados sometidos a dicho régimen.
Fue igualmente dicha racionalización la que llevó a
la entidad a abstenerse de suprimir los cargos de aquellas personas próximas a
jubilarse4, cuyos costos prestacionales hubieran sido más altos para la
entidad.
En la medida en que como ya se ha dicho resulta
legítimo que el Estado tome en cuenta razones de eficiencia y de racionalidad
en las plantas estatales y que fueron precisamente estos los considerados en el
presente proceso, respetando claro el derecho de los empleados a recibir una
indemnización como resarcimiento por el daño que se les hubiera causado ante la
necesidad de hacer primar el interés genera, debe la Corte descartar los
argumentos de los demandantes …..  y así lo decidirá.
Conclusión
Al tenor de los argumentos expuestos la Corte no
encuentra reunidos los elementos de procedibilidad de la acción de tutela por
existencia de otro mecanismo de defensa judicial idóneo al cual pueden acudir
los demandantes, así como por la ausencia de un perjuicio irremediable que permitiera
concederla como mecanismo de protección transitoria.
…”
El Caso
Concreto: La indemnización impide que la desvinculación del trabajador como
resultado de la supresión del cargo en un proceso de reestructuración produzca
perjuicio irremediable y hace improcedente el reintegro –Reiteración de
jurisprudencia
Así las cosas, es del caso reiterar la que ha sido
jurisprudencia constante de esta Corte en la que claramente ha definido que no
se puede aducir desconocimiento de los derechos sindicales ni del derecho al
trabajo ni menos pretender el reintegro de trabajadores cuyo cargo se ha
suprimido en e4l contexto de un proceso de reestructuración, pues, para
resarcir los daños que pueda causarles la desvinculación, precisamente se
contempla indemnización.
En particular, se reiteran la Sentencia T-1020 de
1999, del mismo ponente que sobre estas mismas premisas resolvió un caso
análogo, planteado por la supresión de los cargos de la Secretaria de Obras
Públicas del Municipio de Pitalito, así como el auto de Sala Plena  de Marzo 21
del 2000 que desestimó la solicitud de Nulidad de la mencionada Sentencia al
reiterar que la reparación del daño mediante la indemnización se conforma con
los lineamientos dados por el Comité de Libertad Sindical de la OIT, en los
casos en que los trabajadores deban ser desvinculados como consecuencia de la
supresión de sus cargos a raíz de procesos de reestructuración.
Añádese a lo anterior que esta misma línea de
pensamiento se ratificó en la Sentencia,T-069 del 2001 (M.P. Dr. Alvaro Tafur
Galvis).
Es, pues, del caso, confirmar la Sentencia del
Consejo de Estado, comoquiera que los supuestos fácticos de este caso se
adecúan a las Sentencia T436 del 2000 la que, en aras de la prosperidad de sus
pretensiones, erróneamente invoca la tutelante.
IV.
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR la Sentencia del Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, de fecha siete
(7) de Septiembre del dos mil (2000), que negó por improcedente la acción de
tutela interpuesta por la Presidenta del Sindicato de la Empresa Social del
Estado Instituto de Salud de Bucaramanga, por las razones expuestas en la parte
motiva de esta providencia.
Segundo.- Por secretaría líbrese la comunicación de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Así fue considerado en la sentencia T-436 de 2000 y reiterado en la sentencia
SU.1067/2000 M.P. Fabio Morón Díaz, en los siguientes términos:
“Empero la Corte ya ha
avanzado bastante en la distinción entre las materias que son objeto de la
definición judicial ordinaria y aquellas que caen bajo la competencia del juez
constitucional, en relación con la efectividad e idoneidad del medio judicial
indicado para proteger a cabalidad los derechos fundamentales.
La Corte, en torno al tema,
ha manifestado que el medio judicial alternativo, capaz de hacer improcedente
la tutela, "tiene que ser suficiente para que a través de él se
restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es
decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa
judicial y la efectividad del derecho", a lo cual agregó esta Corporación
que, "de no ser así, mal puede hablarse de medio de defensa y, en
consecuencia, aun lográndose por otras vías judiciales efectos de carácter
puramente formal, sin concreción objetiva, cabe la acción de tutela para
alcanzar que el derecho (el de naturaleza constitucional fundamental) deje de
ser una utopía" (subraya la Corte. Sentencia T-03 del 11 de mayo de 1992).
Asimismo, ha afirmado la
Corte en el caso López Anaya que "la existencia del medio judicial
alternativo, suficiente para que no quepa la acción de tutela, debe apreciarse
en relación con el derecho fundamental de que se trata, no respecto de
otros" (negrillas del texto original), lo que significa, según esa
reiterada jurisprudencia, que "un medio judicial únicamente excluye la acción
de tutela cuando sirve en efecto y con suficiente aptitud a la salvaguarda del
derecho fundamental invocado" (subraya la Corte).
"En consecuencia -ha
añadido la Corte-, si dicho medio protege derechos distintos, es viable la
acción de tutela en lo que concierne al derecho que el señalado medio no
protege, pues para la protección de aquél se entiende que no hay otro
procedimiento de defensa que pueda intentarse ante los jueces".
"Desde este punto de
vista -prosigue- es necesario que el juez de tutela identifique con absoluta
precisión en el caso concreto cuál es el derecho fundamental sujeto a violación
o amenaza, para evitar atribuirle equivocadamente una vía de solución legal que
no se ajusta, como debería ocurrir, al objetivo constitucional de protección
cierta y efectiva (artículos 2, 5 y 86 de la Constitución)" (Sentencia
T-441 del 12 de octubre de 1993).
Ello explica el mandato del
artículo 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991, a cuyo tenor "la
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el
solicitante" (subraya la Sala).
[2]
Sentencia C- 531 de 1993, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3]
Sentencia  SU-879/2000 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[4]
Sentencia T-729 de 1.998.M.P. Hernando Herrera Vergara
[5]
Integrada también por los H. Magistrados Alejandro Martínez Caballero y Fabio
Morón Díaz.
[6]
Sentencia T1020/99 M.P Vladimiro Naranjo Mesa. Antonio Barrera Carbonell