SU115-19
Sentencia SU-115/19
DERECHO DE PARTICIPACION Y ACCESO
AL DESEMPEÑO DE FUNCIONES Y CARGOS PUBLICOS DE RECTOR DE UNIVERSIDAD-Vulneración
por cuanto Consejo de Estado, al decretar nulidad de elección de Rector de
Universidad, desconoció autorregulación del Consejo Superior de la UPTC
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de
procedibilidad
DERECHOS POLITICOS-Naturaleza
fundamental/DERECHOS
POLITICOS-Alcance
DERECHOS POLITICOS-Permiten que haya una participación activa por parte de los
ciudadanos
DERECHO A ACCEDER A CARGOS PUBLICOS-Carácter fundamental/DERECHO A ACCEDER A CARGOS PUBLICOS-Ámbito
de protección
Esta Corte reiteró que las
facetas que hacen parte del ámbito de protección del derecho de ingreso a la función
pública son las siguiente: i) la posesión de las personas que han cumplido con
los requisitos para acceder a un cargo, ii) la prohibición de establecer
requisitos adicionales para entrar a tomar posesión de un empleo, cuando el
ciudadano ha cumplido a cabalidad con las exigencias establecidas en el
concurso de méritos, iii) la facultad de elegir entre las opciones disponibles
aquella que más se acomoda a las preferencias de quien ha participado y ha sido
seleccionado en dos o más concursos y, iv) la prohibición de remover de manera
ilegítima (ilegitimidad derivada de la violación del debido proceso) a una
persona que ejerza funciones públicas, entre otras
REGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES PARA EJERCER
FUNCIONES PUBLICAS-Conceptos diferentes pero no excluyentes entre si
Si bien estos dos conceptos son
diferentes, no se excluyen, pues las incompatibilidades definidas por el
legislador pueden configurar inhabilidades genéricas que limitan la
elegibilidad de quienes aspiran a ocupar cargos públicos
INELEGIBILIDAD-Consecuencia jurídica
La figura jurídica de la
inelegibilidad tiene como consecuencia jurídica la prohibición de ser
candidato, es decir, la imposibilidad de aspirar a ocupar un cargo público. En
palabras de esta Corte, no se trata de la limitación de un derecho, sino que la
posibilidad de postularse para el ejercicio de la función pública no surge a la
vida jurídica
RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD COMO LIMITES A LA CONFIGURACION
LEGISLATIVA DE INHABILIDADES-Jurisprudencia constitucional
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Dimensión
académica, financiera y política
DERECHO A LA EDUCACION E INSPECCION Y
VIGILANCIA DEL ESTADO A ENTES UNIVERSITARIOS-No desconoce la autonomía universitaria
REELECCION DE RECTOR DE
UNIVERSIDAD-No desconoció principio de igualdad
REGULACION DE GARANTIAS
ELECTORALES EN PROCESOS DE REELECCION DE RECTOR DE UNIVERSIDAD-Deben
excluir cualquier forma de suspicacia, presunción de mala fe y de ausencia de
moralidad de quien busca reelegirse en el cargo
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defectos sustantivo,
violación de directa de la Constitución y fáctico, porque se desconoció la
autorregulación de Universidad para reelección de Rector
Referencia: expediente T-5.826.280
Acción
de tutela instaurada por Gustavo Orlando Álvarez Álvarez contra la Sección
Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Asunto:
Acción de tutela contra providencias judiciales. Acreditación de los defectos
sustantivo, por desconocimiento de la Constitución y fáctico. La interpretación
de una norma estatutaria que regula la reelección del rector de la universidad,
en el sentido de establecer que no es inmediata desconoció el principio de
autonomía universitaria y los derechos al debido proceso y de acceso al
desempeño de funciones y cargos públicos.
Magistrada
Sustanciadora:
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Bogotá
D.C., catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado,
quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo
Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo,
Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, ha
proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el
proceso de revisión de la providencia dictada el 10 de noviembre de 2017, por
la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, dentro del expediente de tutela T-5.826.280, promovida por Gustavo
Orlando Álvarez Álvarez contra la Sección Quinta de esa misma Corporación.
El
expediente fue remitido inicialmente a este Tribunal mediante oficio número
0182 de 10 de octubre de 2016, por la Secretaría General de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en cumplimiento
de los artículos 86 de la Constitución y 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala
de Selección Número Doce de la Corte, mediante auto del 14 de diciembre de
2016, resolvió seleccionar el asunto de la referencia para su revisión.
Posteriormente,
una vez fue rehecha la actuación con ocasión de la declaratoria de nulidad
contenida en el Auto número 202 del 26 de abril de 2017, el Consejo de Estado envío
las piezas procesales de la referencia al despacho de la Magistrada
Sustanciadora, a través del oficio número 27 de 23 de febrero de 2018, para
adelantar la revisión del presente asunto conforme al auto del 14 de diciembre
de 2016, previamente referido.
I. ANTECEDENTES
El actor formuló
acción de tutela contra la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado por la presunta vulneración de sus
derechos fundamentales al debido proceso, a ser elegido y de acceso a cargos públicos,
así como los principios de autonomía universitaria y de administración de
justicia, generada por la sentencia proferida el 3 de marzo de 2016, que
resolvió anular su designación como rector en propiedad de la universidad
Pedagógica y Tecnológica de Colombia–en adelante UPTC- para el periodo
2015-2018.
El demandante
acusó esta providencia por defectos sustantivo, por violación de la
Constitución y fáctico, porque: i) la interpretación que hizo la autoridad
accionada del parágrafo del artículo 1° del Acuerdo 008 de 2014[1], que modificó el
artículo 16 de los Estatutos Generales de la universidad, concluyó que la norma
presuntamente estableció la prohibición de reelección inmediata al rector en
propiedad y en ejercicio del cargo que se presenta al proceso de elección[2]; ii) desconoció
la autonomía universitaria al establecer una causal de inhabilidad que no
estaba prevista en los Estatutos Generales; y, iii) valoró la regulación de las
garantías electorales contenida en el Acuerdo 040 de 2014[3].
En ese sentido, solicitó
que se conceda el amparo de los derechos fundamentales invocados y en
consecuencia se deje sin efectos la providencia judicial acusada.
A. Hechos relevantes
1. El peticionario
fue designado por el Consejo Superior de la Universidad Pedagógica y
Tecnológica de Colombia como rector para el periodo 2015-2018, mediante Acuerdo
042 del 26 de noviembre de 2014.
2. El mencionado
acto de elección fue demandado individualmente por Carlos Julio Martínez
Becerra, Gilberto Forero y la Nación-Ministerio de Educación Nacional, ante la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, con fundamento en lo siguiente:
a. La designación
del accionante como rector violó el parágrafo del artículo 1° del Acuerdo 008
del 12 de marzo de 2014, porque al momento de su elección desempeñaba el mismo
cargo en propiedad, por lo que no podía ser reelegido para el siguiente
periodo.
b. Los Acuerdos
039, 040, y 041 todos del año 2014, que regulaban el proceso de elección del
rector de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia para el periodo
2015-2018, fueron publicados de manera irregular.
c. Las
recusaciones presentadas durante el proceso de elección no fueron tramitadas
conforme a lo previsto en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011.
3. El despacho
judicial accionado, resolvió acumular los expedientes que contenían las
demandas independientes por auto de 9 de junio de 2015. Mediante sentencia de 3
de marzo de 2016, resolvió decretar la nulidad del Acuerdo No. 042 de 26 de
noviembre de 2014, por medio del cual se designó al actor como rector de la
Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia para el periodo 2015-2018. La
mencionada providencia tuvo 2 salvamentos de voto[4],
en los que los consejeros se apartaron de la interpretación semántica que
sustentó la decisión acusada.
4. La posición
mayoritaria de esa Corporación llegó a tal decisión tras analizar el parágrafo del artículo 16 de los Estatutos Generales de la UPTC,
modificado por el Acuerdo 008 de 2014, cuyo contenido literal es el siguiente:
“Parágrafo: El aspirante que haya
sido Rector en Propiedad podrá ser elegido, nuevamente, hasta por una sola
vez, por el periodo establecido en el presente artículo”. (Lo énfasis
agregado)
En ese sentido, consideró que la norma citada habilitó la figura de la
reelección de la primera autoridad administrativa de la UPTC en el proceso
interno de designación rectoral del ente universitario[5].
Expuso las interpretaciones de la disposición objeto de estudio,
específicamente el alcance de la expresión “haya sido rector en propiedad”
presentadas por las partes del proceso de nulidad electoral y que permitían
entender la norma con dos posibles sentidos: i) el aspirante no podía estar en
ejercicio de sus funciones como rector en propiedad, pues la normativa exige la
cesación de las mismas al momento de presentar su candidatura (postura de los
demandantes); o ii) la consagración de una forma de reelección inmediata, por
lo que el demandado podría ser elegido para el periodo siguiente[6] no obstante desempeñar ese empleo
público, durante el proceso de designación.
5. El Consejo
de Estado adoptó la primera postura hermenéutica, en la que la expresión “haya
sido rector en propiedad” debe entenderse como la posibilidad de que “(…)
solo aquellos que hayan terminado su periodo como rector, puedan ser elegidos
nuevamente para dicho cargo (…)”[7]. El
fundamento de dicha posición hermenéutica se sustentó en los siguientes
criterios interpretativos: i) gramatical; ii) sistemático; y iii) funcional.
5.1.
Manifestó que el método gramatical
“(…) busca resolver las dudas o controversias lingüísticas por medio de las
reglas del lenguaje en el que está redactado el enunciado y su contexto
gramatical”[8], por tal
razón, la norma estatutaria avaló la reelección no inmediata del rector.
Adujo que “(…) en el precepto objeto de interpretación el tiempo verbal
“haya sido” corresponde a un pretérito perfecto, el cual de acuerdo con lo
dispuesto por la Real Academia de la Lengua, implica que “… se sitúa en el
pasado de la acción, el proceso o el estado expresados por el verbo”.”[9]
De esta manera, según la providencia objeto de estudio, los estatutos
contemplaron la figura de la reelección no inmediata del rector, por lo que solamente
pueden aspirar “(…) aquellas personas que en algún momento ocuparon esa
dignidad, es decir, que fueron pero ya dejaron de ser.”[10]
5.2.
En relación con la interpretación
sistemática, ese despacho expresó que aquella “(…) implica tener en
cuenta la ubicación física del enunciado en el texto legal, así como las
relaciones jerárquicas o lógicas de éste con el resto del sistema jurídico”[11], por tal razón, “(…) ante las dos
posibles interpretaciones de la norma, debe prevalecer aquella que resulta
acorde con la normativa superior, en especial con los principios de igualdad,
transparencia e imparcialidad, lo cual impone analizarlos en concreto.”[12]
De otra parte, consideró que “(…) el cambio en las reglas de juego
introducido en el año 2014, durante el periodo en que estaba fungiendo como
rector electo el señor Gustavo Orlando Álvarez Álvarez y que –a su juicio- lo
habilitó para presentarse inmediatamente a la nueva convocatoria, implicó a no
dudarlo, un desequilibrio en el proceso de elección, en consideración a la
concentración del poder de la universidad.”[13]
Con fundamento en lo anterior, concluyó que “(…) la transparencia e
imparcialidad imponían que la norma jurídica habilitante de la relección al
interior del ente universitario tan solo resultara aplicable para un periodo
posterior a aquel en el cual se realizó la modificación, una interpretación
diferente atenta contra los principios constitucionales analizados y resulta,
por ende, inadmisible.”[14]
5.3.
Finalmente, el criterio funcional
de interpretación significó para el Consejo de Estado la inclusión de “(…)
todos los factores relevantes para la atribución de significado a las
disposiciones normativas, como son la finalidad de la regulación, la intención
(sic) del legislador (sic) y las consecuencias de la interpretación.”[15]
En ese orden de ideas, estimó que “(…) la finalidad de la disposición
debe estar acorde con los valores que esta protege y los fines que persigue
(sic), que no pueden ser otros que el desarrollo de las elecciones en un plano
de igualdad jurídica que no genere un tratamiento privilegiado para uno de los
candidatos ni una restricción indebida de los derechos de los demás.”[16]
6. El Consejo
de Estado aseveró que, en ese caso, era inadmisible que quien ocupa el cargo de
rector en el mismo periodo en que se realizó la reforma del reglamento,
participe en el proceso de elección, puesto que tendría una ventaja frente a
los demás postulados, lo que quebrantaría los principios analizados. Por lo
anterior, “(…) la única interpretación posible del parágrafo del artículo 16
de los Estatutos Generales de la UPTC es aquella que avala la reelección no
inmediata e imposibilita a quien estaba desempeñando el Cargo para fecha de la
reforma se presente como candidato en la nueva contienda.”[17]
Lo anterior, según esa Corporación judicial, se agrava ante la “ausencia
total” de un marco jurídico para regular las garantías electorales al
interior de la universidad, lo que demuestra “(…) que la voluntad del
Consejo Superior Universitario era que quien al momento de la reforma fungía
como rector no fuera a su vez candidato a la elección inmediata.”[18]
7. El
Tribunal accionado dijo que las condiciones en el Acuerdo No. 008 de 2014, que
adicionó el parágrafo del artículo 16 que permitió la reelección del rector,
generaron una inhabilidad para quien se postula, en especial si está en ejercicio
de la rectoría y su periodo no ha finalizado, y una prohibición para el órgano
elector, que en el caso concreto no podía designar al actor, por lo que
desbordó sus competencias[19].
8.
Finalmente, esa Sección anotó que se relevaba de “(…) estudiar los demás
reproches endilgados, pues con el examen realizado en precedencia basta para
declarar la nulidad del acto acusado, siendo inane entrar a determinar si los
demás vicios se acreditaron o no.”[20]
De esta manera, para el Tribunal
demandado la disposición estatutaria de la universidad autorizó una reelección
no inmediata para ocupar el cargo de rector en propiedad. Conforme a lo
expuesto, encontró acreditado que el peticionario ocupaba el cargo de rector,
se postuló como aspirante y resultó electo para desempeñar dicha dignidad para
el periodo inmediatamente siguiente[21],
no obstante estar inhabilitado para tal fin.
En ese sentido, concluyó que el Consejo
Superior de la universidad desbordó sus competencias al haber reelegido al
accionante, ya que desconoció los precisos términos de elección de rector
contenidos en los Estatutos de la universidad[22]. Con
base en los argumentos expuestos, ese despacho judicial manifestó que se había
configurado la nulidad del acto de elección acusado.
9. Mediante
Acuerdo número 017 de 25 de mayo de 2015, el Consejo Superior de la UPTC
designó como rector de esa institución al señor Alfonso López Díaz, para el
periodo comprendido entre el 25 de mayo de 2016 y el 31 de diciembre de 2018,
en cumplimiento de la decisión de nulidad proferida por el Consejo de Estado el
3 de marzo de 2016. En efecto, de los considerandos del mencionado acto se
observa el siguiente:
“Que
el Consejo de Estado mediante fallo de fecha 3 de marzo de 2016 y adicionado
mediante auto de fecha 7 de abril del año en curso, notificado por estado el
día 20 del mismo mes y año, decretó la nulidad del Acuerdo 042 de 2014,
mediante el cual se designó como rector al Doctor Gustavo Orlando Álvarez Álvarez,
para el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2015 y el 31 de diciembre de
2018.”[23]
10. En
el escrito inicial que contiene la solicitud de tutela contra la providencia
judicial mencionada, el actor expuso que incurrió en una “vía de hecho” porque:
i) creó una causal de inhabilidad inexistente para ser elegido rector que no
está prevista en los estatutos, fundado en el análisis gramatical originado en
las reglas de la Real Academia de la Lengua[24];
ii) desconoció la competencia del Consejo Superior de la UPTC para regular la
forma y las inhabilidades para ser rector de la UPTC[25];
y iii) la sentencia desconoció el Acuerdo 040 de 2014, mediante el cual el
Consejo Superior Universitario expidió un nuevo reglamento para garantizar la
transparencia y la igualdad en la elección de rector[26].
B. Actuaciones
procesales que fueron objeto de declaratoria de nulidad por la Corte
La Sala presentará a continuación una
breve reseña del trámite de tutela adelantado por las instancias y que fue
objeto de declaratoria de nulidad ordenada mediante Auto 202 de 2017, proferido
por este Tribunal.
Trámite procesal
La Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, avocó conocimiento mediante
auto del veinte (20) de abril de 2016[27]
y ordenó su notificación a: i) los magistrados de la Sección Quinta del Consejo
de Estado, al Conjuez Antonio Agustín Aljure Salame, a la Ministra de Educación
Nacional, al Consejo Superior Universitario de la UPTC, a los señores Carlos
Julio Martínez Becerra, Gilberto Forero, Diego Andrés García y a la señora
Jenny Andrea Varela Tabares, y finalmente a la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado.
- Respuesta
de las entidades accionadas y de los terceros vinculados al proceso
Ministerio de Educación Nacional
Presentó escrito el 27 de abril
de 2016, vía correo electrónico, en el que manifestó que la acción de tutela de
la referencia no reunía los requisitos generales de procedibilidad, por lo que
solicitó negar las pretensiones del demandante y declarar la improcedencia de
la petición de amparo[28].
Rocío Araujo Oñate[29]
En su condición de Consejera de
la Sección Quinta del Consejo de Estado y de ponente de la providencia de 3 de
marzo de 2016, radicó el 27 de abril de 2016, un documento en el que contestaba
la acción de tutela de la referencia y solicitaba la declaratoria de improcedencia
del amparo con fundamento en las siguientes razones:
-
Mecanismos de defensa judicial ejercidos en el proceso:
expresó que el actor presentó en el trámite ordinario solicitudes de
aclaración, adición y nulidad de la sentencia objeto de censura y que, para el
momento de la presentación de la petición de amparo, dicha decisión no había
cobrado ejecutoria. Manifestó que esas actuaciones no fueron informadas por el
solicitante y tampoco fueron demandadas las providencias de 7 y 20 de abril de
2016, que resolvieron las mencionadas peticiones, en el sentido de considerarlas
acciones dilatorias y encaminadas a lograr la permanencia en el cargo cuya
elección fue declarada nula.
-
Improcedencia de la acción de tutela para cuestionar la competencia de la Sección
Quinta del Consejo de Estado: bajo el entendido de que no alegó
dicha irregularidad en el trámite procesal. Adujo que esa Corporación tiene la
competencia para garantizar la legalidad del acto de elección del rector y cuya
interpretación y alcance son de exclusiva competencia de la Sección Quinta del
Consejo de Estado.
-
Principio de autonomía del juez ordinario: afirmó que la
decisión que se censura en sede de tutela fue proferida con base en el
ejercicio de la autonomía judicial y se encuentra fundada en las normas que
regulan la materia, especialmente, los Estatutos Generales y la reforma
contenida en el Acuerdo No. 008 de 2014, que determinó la forma en que podía
darse la nueva elección del rector al interior del ente universitario. Adicionó
que la interpretación de estas se realizó de forma razonable y de acuerdo con
los métodos hermenéuticos contenidos en los artículos 27 y siguientes del
Código Civil.
-
Inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados:
porque no se desconoció el derecho a elegir y ser elegido, debido a que no es
absoluto y se verificó la infracción a las normas que regulaban la materia,
principalmente por la inhabilitad del actor para presentar su candidatura en el
proceso de elección de rector de la UPTC.
Gilberto Forero[30]
En su condición de demandante en el
proceso de nulidad electoral, radicó escrito el 26 de abril de 2017, en el que
expresó que la tutela no reúne los requisitos generales de procedencia y que,
además, el principio pro homine no pude desconocer el significado de los
tiempos verbales derivados de la aplicación de la interpretación gramatical.
- Sentencia
de primera instancia (anulada)
La Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, profirió decisión el 19 de
mayo de 2016, en la que resolvió rechazar por improcedente la solicitud de
amparo, con fundamento en que el accionante “(…) no cumple con el requisito
de una carga argumentativa mínima toda vez que el actor se limitó a señalar que
la sentencia de la Sección Quinta incurrió en defecto material o sustantivo,
sin explicar las razones o motivos por cuales (sic) considera que se presentó
dicho defecto.”[31] De
tal suerte que, en el caso concreto, no bastaba con “transcribir” los
salvamentos de voto de los Consejeros que se apartaron de la posición
mayoritaria[32].
- Impugnación
El actor impugnó la decisión de primera
instancia, con fundamento en que demostró la procedencia de la tutela contra la
providencia judicial acusada y además, presentó argumentos que acreditan la
presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados, aspecto que no
fue analizado por el ad quo[33].
- Sentencia
de segunda instancia (anulada)
La Subsección “A” de la Sección Segunda,
de la Sala Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dictó providencia
el 13 de septiembre de 2016, que resolvió revocar el fallo de primera instancia
y en su lugar negar el amparo de los derechos fundamentales invocados por el
actor. El ad quem expresó que la decisión adoptada por el despacho accionado
no se tomó con base en normas inexistentes, pues la interpretación desplegada
se fundamentó en los acuerdos universitarios aplicables al caso concreto, lo
que le permitió arribar a una conclusión de anulación razonable y basada en el
principio de autonomía judicial[34].
C. El trámite de
selección y las actuaciones en sede de revisión
El
expediente fue remitido a esta Corporación mediante oficio número 0182 del 10
de octubre de 2016, de la Secretaría General de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado[35].
La
Sala de Selección Número Doce de la Corte Constitucional, mediante auto del 14
de diciembre de 2016, resolvió seleccionar para su revisión el asunto de la
referencia[36].
El accionante radicó ante la Secretaría
General de la Corte, el 7 de marzo de 2017, escrito mediante el cual presenta
algunas consideraciones para que fueran tenidas en cuenta al momento de resolver
la solicitud de amparo objeto de análisis[37].
La Sala Plena de este Tribunal, en
sesión del 8 de marzo de 2017, decidió asumir el conocimiento del asunto, con
fundamento en el artículo 61 del Reglamento Interno de la Corte[38].
La Magistrada Sustanciadora, mediante
auto del 14 de marzo de 2017, resolvió decretar la suspensión de términos para
fallar el presente asunto, a partir del 8 de marzo de 2017, conforme a lo
dispuesto por la Sala Plena de la Corte y el artículo 61 del Reglamento Interno
de esta Corporación[39].
El señor Alfonso López Díaz, en calidad
de rector y representante legal de la UPTC, y en nombre propio, radicó ante la
Secretaría el 15 de marzo de 2017, escrito mediante el cual solicitó la nulidad
de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda, con fundamento en
la causal contenida en el numeral 8° del artículo 133 del Código General del
Proceso, es decir, por la presunta “indebida notificación del auto admisorio
de la demanda”[40].
D. La
declaración de nulidad de todo lo actuado
La Sala Plena de la Corte, mediante Auto
202 de 2017, resolvió decretar la nulidad de todas las actuaciones surtidas en el
proceso de tutela de la referencia, a partir del auto admisorio del 20 de abril
de 2016,
proferido por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado y ordenó rehacer la correspondiente actuación. Adicionalmente,
dispuso que el
expediente fuera enviado a este Tribunal una vez se surtieran las respectivas
decisiones de instancia.
La
Secretaría General de la Corte informó el 25 de abril de 2018, que el Consejo
de Estado remitió el expediente al despacho de la Magistrada Sustanciadora para
su revisión, mediante oficio número 27 de 23 de febrero de 2018.
E. Trámite surtido
después de la declaratoria de nulidad
- Adición a la
acción de tutela
El actor radicó, el 15 de mayo de 2017,
escrito que contenía consideraciones para que hicieran parte de la solicitud
inicial de tutela. En dicho documento precisó los siguientes aspectos
relevantes:
El procedimiento que antecedió la
adopción de la reelección del rector en la UPTC[41]. El
peticionario explicó que los Estatutos Generales de la universidad están
contenidos en el Acuerdo 066 de 2005. Dicha normativa, en sus artículos 16 y 19
regulaba el ejercicio del cargo de rector y prohibía la reelección de dicho
funcionario. El texto original era el siguiente:
“Artículo 16.
El Rector es el Representante Legal y la primera autoridad ejecutiva de la
Universidad; será designado por el Consejo Superior, para un periodo de cuatro
(4) años, contados a partir del 1º de enero siguiente a la fecha en que se
realice la designación. Tal designación será de carácter personal.
(…)
Artículo 19.
Para ser designado Rector se requiere:
e) No haber
desempeñado, en la Universidad, el cargo de Rector en propiedad.”
Expresó que la modificación de las
disposiciones universitarias relacionadas con la habilitación de la reelección
del rector, empezó a debatirse en la sesión de 6 de febrero de 2014, en
la que fue aprobada la reforma estatutaria con 7 votos a favor y 1 en contra,
según consta en el Acta No. 01 de esa misma fecha.
La discusión del cambio estatutario continuó
el 12 de marzo de 2014, en dicha sesión fue aprobada la reelección del rector
con 7 votos a favor y 1 en contra, según consta en Acta No. 2 de ese día.
Con fundamento en lo anterior, el
Consejo Superior profirió el Acuerdo 008 del 12 de marzo de 2014, que en
su artículo 1º derogó el literal e) del artículo 19 del Acuerdo 066 de 2005, y
adicionó el siguiente parágrafo al artículo 16 de la normativa en mención:
“Parágrafo:
El aspirante que haya sido Rector en propiedad, podrá ser elegido nuevamente
hasta por una sola vez, por el periodo establecido en el presente artículo.”
El Consejo Superior de la UPTC, expidió
los Acuerdos 039 y 040 de 2014, en los que estableció el procedimiento y
el reglamento de elección del rector de la universidad. En el último acto
jurídico se establecieron las siguientes reglas[42]:
“Artículo
1º. La Universidad garantizará el equilibrio informativo en la divulgación de
las propuestas, permitiendo en igualdad de condiciones el acceso de todos los
candidatos a los medios de comunicación institucionales, para la divulgación de
su programa de gobierno, a través de la Oficina de Comunicaciones: en la
emisora, redes sociales y página web.
Artículo
2º. La Universidad garantizará a todos los candidatos en igualdad de condiciones
los espacios físicos, la logística para la divulgación de sus propuestas en la
sede central y sedes seccionales de la institución.
Parágrafo:
Si los candidatos consideran pertinente y necesario organizar foros, la
universidad brindará los espacios académicos y de logística para tal fin.
Artículo
3º. El Rector candidato, durante el proceso de designación de rector de la
Universidad, no podrá:
1. Asistir a actos de inauguración
de obras públicas de la Institución.
2. Referirse a su campaña y a los
demás candidatos en sus presentaciones públicas como Rector.
3. Utilizar bienes de la Universidad en
actividades de su campaña.”
El artículo 4º de ese mismo cuerpo
normativo modificó el cronograma de la elección y se especificaron cada una de
las actuaciones que debían realizarse para la designación del rector. Este acto
administrativo fue publicado en el Diario Oficial número 49318 de 29 de octubre
de 2014[43].
El proceso de elección culminó con el Acuerdo
042 de 26 de noviembre de 2014, mediante el cual se designó como rector de
la universidad a Gustavo Orlando Álvarez Álvarez para el periodo 2015-2018[44].
El actor precisó los defectos que sustentan
la solicitud de amparo de la siguiente manera:
- Sustantivo: porque la
Corporación accionada interpretó de manera contraevidente, errónea y “absolutamente”
caprichosa el artículo 1º del Acuerdo 008 de 2014, debido a que acudió a la definición
de la Real Academia Española (RAE) para entender lingüísticamente el tiempo “pretérito
perfecto” de la expresión “haya sido”. Expresó que: “A partir de
ese análisis concluyó superficialmente que ese tipo de fórmulas filológicas
solo se refieren a hechos ocurridos en el pasado y que, por lo tanto, “haya
sido” solo cobija a quien ocupó el cargo y no a quien lo esté ejerciendo.”[45]
Adujo que la norma contempla un
pretérito perfecto compuesto que implica la inclusión de los eventos pasados
que aun ocurren en el presente, aspecto que fue desconocido por la decisión
acusada y que limitó inválidamente el alcance de la disposición relativa a la
reelección inmediata del rector.
- Desconocimiento de la
Constitución: porque transgredió la autonomía universitaria,
especialmente el amplio margen de configuración en materia de autogobierno,
como es la designación de su máxima autoridad ejecutiva. Además, incumplió el
mandato superior de realizar interpretaciones restrictivas de las inhabilidades,
las cuales, de acuerdo con el principio de legalidad, deben estar establecidas
de manera clara y completa. Concluyó que la intensión del Consejo Superior no
fue la consagración de una inhabilidad para el rector en ejercicio, pues no consignó
dicha restricción de manera taxativa[46].
- La falta de análisis
del Acuerdo 040 de 2014 generó defectos sustantivo y fáctico: por no valorar
dicho cuerpo normativo que establecía garantías especiales para los demás
candidatos y era absolutamente relevante para fijar un alcance real de las
interpretaciones sistemática y funcional.
- Trámite
procesal
El juez de instancia, no obstante que la
declaratoria de nulidad decretada por la Corte fue desde la providencia de 20
de abril de 2016, mediante auto de 13 de junio de 2017, ordenó nuevamente: i)
admitir la acción de tutela; ii) negar la medida provisional solicitada por el
actor; iii) notificar a los magistrados de la Sección Quinta de ese Tribunal,
al Conjuez Antonio Agustín Aljure Salame, al representante legal de la UPTC,
a los señores Carlos Julio Martínez Becerra, Gilberto Forero y Diego Andrés
García, y la señora Jenny Andrea Varela Tabares y finalmente, a la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
El juez de instancia profirió el auto de
4 de julio de 2017, en el que adicionó la providencia de 13 de junio de ese
mismo año, en el sentido de notificar al Ministerio de Educación Nacional. Esa
entidad, nuevamente presentó intervención el 10 de julio de 2017, en la que
reiteró las razones expuestas durante el trámite del amparo y que sustentan su
solicitud de declaratoria de improcedencia.
- Respuestas
Ministerio de Educación Nacional[47]
Radicó vía correo electrónico el 16 de
junio de 2017, escrito mediante el cual reiteró las razones expuestas previas a
la declaratoria de nulidad, en el sentido de que la solicitud de amparo no
cumple con los requisitos generales de procedibilidad contra providencias judiciales,
por lo que debe declararse la improcedencia de la acción de tutela.
Alfonso López Díaz[48]
En
su calidad de representante legal de la UPTC, presentó el 20 de junio de 2017,
documento con el que contestó la solicitud de amparo. Manifestó que la acción
de tutela era improcedente porque los argumentos expuestos carecen de sustento,
demuestran el inconformismo del actor con la decisión judicial y,
adicionalmente, no configuran los defectos alegados.
De
igual forma, adujo que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados
por el peticionario, en el sentido de que la sentencia no fue caprichosa y
realizó “(…) un profundo análisis de los diferentes criterios de
interpretación (…)”[49],
por lo que concluyó, con base en el método gramatical, que no estaba autorizada
de manera expresa la reelección inmediata del rector que se encontrara en
ejercicio de sus funciones.
Finalmente,
reiteró su solicitud de que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela
por haberse acreditado la ausencia de vulneración de los derechos invocados.
Rocío
Araujo Oñate[50]
En su condición de Consejera Ponente de
la providencia objeto de censura, radicó el 21 de junio de 2017, escrito en el
que reiteró las razones de su intervención, previa a la declaratoria de nulidad,
y agregó que la tutela carece de carga argumentativa mínima, pues no identificó
los defectos que pueda adolecer la decisión impugnada.
- Sentencia de
única instancia proferida después de la declaratoria de nulidad[51]
La
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, una vez rehízo la actuación procesal con ocasión de la nulidad
decretada por la Corte, mediante sentencia del 10 de noviembre de 2017,
resolvió negar el amparo solicitado por el accionante con fundamento en las
siguientes razones:
No
se configuraron los defectos por violación de la Constitución y sustantivo, porque
la pretensión de nulidad electoral fue resuelta con base en criterios
razonables sobre la interpretación de las normas que regulaban el caso sometido
a su conocimiento.
En
relación con el defecto fáctico, expresó que la decisión objeto de censura si
valoró la existencia del Acuerdo 040 de 2014 y concluyó que el cambio de reglas
producía un desequilibrio en la contienda electoral.
Finalmente,
consideró que no se configuraron los reproches constitucionales invocados por
el actor, lo que sustentó la decisión de negar las pretensiones de amparo.
En esta oportunidad, el actor expresó
que, si bien estaba en desacuerdo con la decisión que negó la tutela, no impugnaba
la misma y en su lugar, solicitó dar aplicación al Auto 202 de 2017, en el
sentido de remitir el expediente inmediatamente a la Corte para que se surta la
revisión correspondiente, debido a que requiere que se culmine con el proceso y
se defina si se presentó la vulneración de los derechos fundamentales invocados[52].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1. La Sala Plena
de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo proferido dentro
de la acción de tutela número T-5.826.280, con fundamento en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos
generales. Reiteración de jurisprudencia[53]
2. Antes de
adelantar el estudio de fondo del asunto de la referencia, la Sala debe
ocuparse de la acreditación de los requisitos generales de la solicitud de
amparo. Una vez verificada su demostración, si es del caso, la Corte formulará
el respectivo problema jurídico que permita realizar el examen de las causales
específicas de procedibilidad del amparo contra providencias judiciales alegadas
por el peticionario.
3. La
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es
excepcional[54]
y encuentra su fundamento constitucional en el artículo 86 de la Carta, que
establece su viabilidad cuando la vulneración o la amenaza de los derechos
fundamentales se produce por la acción u omisión de cualquier autoridad
pública, incluidos los jueces de la República.
4. Con la Sentencia C-590 de 2005[55],
la Corte superó el concepto de vías de hecho, utilizado previamente en el
análisis de la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, para
dar paso a la doctrina de particulares supuestos de procedibilidad. En ese
sentido, la procedencia del amparo está condicionada al cumplimiento de ciertos
y de rigurosos requisitos de procedencia, agrupados en: i) requisitos generales
y ii) causales específicas de procedibilidad[56].
5. Los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
son: i) que la cuestión sea de relevancia constitucional; ii) el agotamiento de
todos los medios de defensa judicial –ordinarios y extraordinarios-, salvo que
se trate de evitar la ocurrencia de un perjuicio iusfundamental irremediable[57];
iii) la observancia del requisito de inmediatez, es decir, que la acción de
tutela se interponga en un tiempo razonable y proporcionado a la ocurrencia del
hecho generador de la vulneración[58];
iv) si se trata de una irregularidad procesal, que la misma sea decisiva en la
providencia que se impugna en sede de amparo[59]; v) la
identificación razonable de los hechos que generaron la vulneración de derechos
fundamentales y de haber sido posible, que los mismos hayan sido alegados en el
proceso judicial[60];
y vi) que no se trate de una tutela contra tutela[61].
Verificación en el presente asunto de
las causales genéricas de procedibilidad excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales
6. Con fundamento
en lo expuesto, la Sala considera que en el presente asunto están acreditados
los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales como pasa a verse a continuación:
i) El actor
expresó que la decisión anulatoria de su designación como rector de la UPTC
proferida por el despacho accionado afectó “(…) intensamente los postulados
constitucionales de la autonomía universitaria (art. 69), el debido proceso
(art. 29), los principios de la administración de justicia (art. 230), así como
el derecho a ser elegido, a acceder y a desempeñar cargos públicos (art. 40)”[62]. Lo
anterior evidencia una indiscutible relevancia constitucional,
pues se trata de definir si la actuación judicial y la sentencia proferida por
el Consejo de Estado, vulneraron efectivamente los derechos fundamentales del
actor.
En efecto, la Corte en Sentencia
SU-539 de 2012[63]
expresó que la acción de tutela contra sentencias judiciales es un
instrumento excepcional, que tiene como objetivo determinar si la decisión del
juez incurrió en graves falencias de relevancia constitucional. De esta manera,
cuando se invoca el defecto sustantivo por la indebida interpretación de una
disposición, el amparo constitucional no emerge como una herramienta de
corrección hermenéutica, pues esos asuntos ya fueron discutidos y decididos
en el proceso ordinario. Por el contrario, la labor del juez de tutela se concreta
en un “juicio de validez”[64]
de la constitucionalidad de la providencia objeto de estudio, en la que verifica
que el proceso de interpretación judicial no vulnere los derechos fundamentales
de las partes.
De esta manera, en el presente asunto,
el actor no formuló la acción de tutela como un simple instrumento de
corrección interpretativa, sino que la misma tiene como finalidad cuestionar la
validez constitucional y concreta de la decisión judicial objeto de censura, la
cual acusó de afectar los principios superiores de autonomía universitaria, de
acceso a la administración de justicia y el derecho fundamental de ingreso a la
función pública, lo cual trasciende el escenario legal y lo sitúa en una
discusión sobre el desconocimiento de garantías contenidas en la Carta Política,
por lo que su relevancia constitucional es innegable.
ii) Manifestó que
la providencia judicial atacada fue dictada en única instancia conforme al
numeral 4º del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011. Adicionalmente, adujo que
en el presente caso no tienen cabida las causales del recurso extraordinario de
revisión consagrado en el artículo 250 del C.P.A.C.A.
Para la Corte, en el presente asunto procede
la acción de tutela como mecanismo definitivo porque la solicitud se dirige en
concreto contra la sentencia de 3 de marzo de 2016, que fue proferida en única
instancia conforme al numeral 4º del artículo 149 del C.P.A.C.A.
Ahora bien, la Corte se aparta de las
consideraciones expresadas por la Consejera Ponente de la decisión acusada, en
el sentido de cuestionar el presupuesto analizado, bajo el entendido de que el
actor formuló solicitudes de aclaración, adición y nulidad contra la
providencia objeto de censura, por lo que el accionante contaba con otros
mecanismos judiciales para defender los derechos cuya afectación alega.
Para la Sala, estos recursos no
configuran un mecanismo idóneo y eficaz para la salvaguarda de los derechos
fundamentales invocados por el peticionario, debido a que persiguen finalidades
procesales distintas a la garantía de postulados Superiores. Adicionalmente,
esa interviniente manifestó que los mismos fueron resueltos mediante autos de 7
y 20 de abril de 2016, en los que se consideró que constituyeron peticiones
dilatorias del proceso y que estaban encaminadas a lograr la permanencia en el
cargo cuya elección fue declarada nula por esa sección, lo que confirma la
falta de aptitud de amparo de los recursos ordinarios presentados por el
tutelante, para analizar la supuesta violación de los derechos fundamentales
invocados en la solicitud de amparo.
De igual forma, en el presente asunto,
no procedía el recurso extraordinario de revisión, puesto que la cuestión que
se debate no se adecua a ninguna de las causales previstas para su procedencia,
de acuerdo al artículo 250 del C.P.A.C.A[65].
Finalmente, la Sala advierte que, aunque
el actor no impugnó la decisión de primera instancia que negó el amparo
constitucional, dicha actuación procesal no le era exigible en el presente
asunto, ni mucho menos condiciona la revisión que esta Corporación realiza de
las sentencias de tutela conforme al artículo 31 del Decreto 2591 de 1991,
porque el requisito se predica de la decisión objeto de censura y además, antes
de la nulidad decretada por la Corte, la impugnación fue formulada y se
evidenció la opinión jurídica del juez de segunda instancia, por lo que el
resultado judicial desfavorable, en este caso era previsible.
En ese sentido, el accionante no cuenta
con otros instrumentos para el ejercicio de sus garantías procesales, ni
para corregir la actuación judicial que presuntamente desconoció sus derechos
fundamentales, aspecto que acredita el presupuesto de subsidiariedad.
iii) En relación con
la inmediatez, la Sala considera que este presupuesto se
satisface, puesto que la sentencia que se cuestiona es de 3 de marzo de 2016 y
la acción de tutela se presentó el 15 de ese mismo mes y año, es decir, en un
término de 12 días, tiempo que se considera razonable y proporcionado.
iv) La acción de
tutela contra las providencias judiciales atacadas no se sustenta en una irregularidad
procesal por lo que este requisito no es aplicable en el presente
asunto.
v) El accionante identificó razonablemente
los hechos que generan la vulneración de los derechos fundamentales, tanto en la
acción de tutela inicial como en el documento radicado el 15 de mayo de 2015,
en el que precisó las razones y los defectos que sustentan la solicitud de
amparo, el cual se basó, en la supuesta vulneración de los derechos
fundamentales al debido proceso, a ser elegido y de acceso al desempeño de
cargos públicos, así como los principios de autonomía universitaria y de acceso
a la administración de justicia, ocasionada por la decisión judicial proferida
por el despacho accionado, la que acusó de incurrir en defectos sustantivo, por
violación de la Constitución y fáctico.
vi) El presente
asunto no tiene como finalidad la censura de una sentencia de tutela.
La solicitud de amparo se dirige a cuestionar una providencia judicial
proferida dentro de un proceso de nulidad electoral tramitada ante la
jurisdicción contenciosa administrativa.
7. En suma, la
presente acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad,
pues fue acreditada la relevancia constitucional, el presupuesto de
subsidiariedad, la inmediatez, la identificación de los hechos que generan la
vulneración de los derechos fundamentales y que, finalmente, no está dirigida
con una sentencia de amparo, por lo que la Sala pasara a realizar el análisis
de fondo en este asunto.
Asunto bajo revisión y formulación de
los problemas jurídicos.
8. Como se
advirtió previamente, el
actor formuló acción de tutela contra la Sección Quinta del Consejo de Estado
por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a
ser elegido y de acceso a cargos públicos, así como los principios de autonomía
universitaria y de administración de justicia, generada por la sentencia
proferida el 3 de marzo de 2016, que resolvió anular su designación como rector
en propiedad de la UPTC para el periodo 2015-2018. El demandante acusó esta
providencia por defectos sustantivo, por violación directa de la Constitución y
fáctico, porque: i) con la interpretación que hizo la autoridad accionada del
parágrafo del artículo 1° del Acuerdo 008 de 2014[66], que modificó
el artículo 16 de los Estatutos Generales de la universidad, se estableció la
prohibición de reelección inmediata al rector en propiedad y en ejercicio del
cargo que se presenta al proceso de elección[67]; ii) desconoció
la autonomía universitaria al establecer una causal de inhabilidad que no
estaba prevista en los Estatutos Generales; y, iii) no valoró la regulación de
las garantías electorales contenida en el Acuerdo 040 de 2014[68]. En ese
sentido, solicitó que se conceda el amparo de los derechos fundamentales
invocados y en consecuencia se deje sin efectos la providencia judicial
acusada.
La autoridad accionada y los intervinientes
consideraron que no se acreditaron los defectos aludidos porque la providencia
se basó en el ejercicio del principio de autonomía judicial y de ninguna manera
constituyó una decisión caprichosa y arbitraria.
En ese mismo sentido, el juez de
instancia negó el amparo solicitado tras expresar que no se demostraron los
yerros sustantivo y fáctico, por lo que la sentencia objeto de censura no fue
el resultado de un proceso decisional arbitrario y con desconocimiento de los
derechos fundamentales del actor.
9. Conforme a lo
expuesto, la Sala considera que el problema jurídico que debe abordar es el
siguiente:
¿El Consejo de Estado, al decretar la
nulidad de la designación del actor como rector de una universidad pública,
incurrió en defectos sustantivo, por violación directa de la Constitución y
fáctico, en
tanto: i) concluyó que los Estatutos Generales establecieron la prohibición de
reelección inmediata de quien ejerce la rectoría en propiedad y en dicha
calidad se presenta al proceso de elección; ii) desconoció la autonomía
universitaria al establecer una causal de inhabilidad que no estaba prevista en
los Estatutos Generales; y, iii) no valoró la regulación electoral contenida en
el Acuerdo 040 de 2014?
10. Para
dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala abordará el estudio de
los siguientes asuntos: i) los causales específicas de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales, con especial énfasis en los
defectos sustantivo, por violación directa de la Constitución y fáctico; ii) la
naturaleza y alcance del derecho a la participación política, particularmente
el acceso al desempeño de cargos y de funciones públicas. Adicionalmente, se
estudiarán iii) las restricciones y limitaciones del precitado derecho, asi
como, los efectos de la figura de la reelección; y, iv) el principio
constitucional de autonomía universitaria. Finalmente, se analizará el caso
concreto.
Causales específicas de procedibilidad
de la acción de tutela contra providencias judiciales
11. Las causales
especiales de procedibilidad persiguen el análisis sustancial del amparo
solicitado, así lo advirtió esta Corporación en la Sentencia C-590 de 2005[69],
que además estableció que basta con la configuración de alguna de las causales
específicas, para que proceda el amparo respectivo. Tales causales han sido decantadas
por la jurisprudencia constitucional en forma de defectos, así:
- Defecto
orgánico:
ocurre
cuando el funcionario judicial que profirió la sentencia impugnada carece, en
forma absoluta, de competencia.
- Defecto
procedimental absoluto: surge cuando el juez actuó totalmente al margen del
procedimiento previsto por la ley.
- Defecto fáctico: se presenta
cuando la decisión impugnada no cuenta con el apoyo probatorio, que permita
aplicar la norma en que se sustenta la decisión o en el evento en que se desconocen
pruebas que tienen influencia directa en el sentido del fallo.
- Defecto
material o sustantivo:
tiene lugar cuando la decisión se toma con fundamento en normas inexistentes o
inconstitucionales[70];
existe una contradicción evidente y grosera entre los fundamentos y la
decisión; se deja de aplicar una norma exigible en caso o se otorga a la norma
jurídica un sentido que no tiene.
- El error
inducido:
acontece
en el caso en que la autoridad judicial fue objeto de engaños por parte de
terceros, que la condujeron a adoptar una decisión que afecta derechos
fundamentales.
- Decisión sin
motivación: se presenta
cuando la sentencia atacada carece de legitimación, debido a que el servidor
judicial incumplió su obligación de dar cuenta de los fundamentos fácticos y
jurídicos que la soportan.
- Desconocimiento
del precedente[71]: se configura
en el evento en que por vía judicial se ha fijado el alcance sobre determinado
asunto y
el funcionario judicial desconoce la regla jurisprudencial establecida. En estas
circunstancias, la acción de tutela busca garantizar la eficacia jurídica del
derecho fundamental a la igualdad.
- Violación
directa de la Constitución: que se deriva del principio de supremacía
constitucional, el cual reconoce a la Carta Política como un supuesto
plenamente vinculante y con fuerza normativa.
12. En este asunto,
como lo indicó la Sala previamente, se identificó el objeto de las
vulneraciones en la posible ocurrencia de los defectos sustantivo, por violación
directa de la Constitución y fáctico. Por tal razón, a continuación, se
presenta una breve caracterización de los mismos.
Defecto
sustantivo
13. El defecto
sustantivo se basa en que la función de las autoridades judiciales de
interpretar y de aplicar las normas jurídicas, con fundamento en el principio
de autonomía y de independencia judicial, no es absoluta[72]. De esta
manera, la configuración del mencionado yerro se presenta cuando la decisión
que adopta el juez desconoce la Constitución y la ley, porque se basa en una
norma evidentemente inaplicable al caso concreto[73].
14. Este defecto ha
sido decantado extensamente por esta Corporación. En sentido amplio se
está en presencia del vicio cuando la autoridad judicial emplea una norma
inaplicable al caso concreto, deja de aplicar la norma adecuada, o interpreta
las normas de tal manera que contraría la razonabilidad jurídica[74].
En
estricto sentido, lo configuran los siguientes supuestos[75]:
a. El fundamento
de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por
impertinente[76]
o porque ha sido derogada[77],
es inexistente[78],
inexequible[79]
o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador[80].
b. No se hace una
interpretación razonable de la norma[81].
c. Cuando se
aparta del alcance de la norma definido en sentencias con efectos erga omnes[82].
d. La disposición
aplicada es regresiva[83]
o contraria a la Constitución[84].
e. El ordenamiento
otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la
disposición[85].
f. Se afectan
derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó
de manera insuficiente su actuación.
Procederá
entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un
defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado
anteriormente.
Alcance
de la competencia del juez de tutela para analizar el defecto sustantivo[86]
15. Conforme a lo
expuesto, la Sala reitera que la competencia el juez de tutela en materia del
análisis del defecto sustantivo es restringida, pues su conocimiento del asunto
no se basa en un escrutinio del alcance legal de la disposición inaplicada o
indebidamente interpretada, o de las razones adoptadas por el funcionario
judicial al momento de proferir la decisión, sino que, su estudio siempre debe
concentrarse en la verificación de si la providencia objeto de censura
desconoció los principios y los valores Superiores. En otras palabras, cuando
se trata de una tutela contra providencias judiciales, la Corte adelanta un
control de constitucionalidad de la decisión con el objetivo de verificar si se
generó la vulneración de un derecho fundamental[87].
De
esta manera, la garantía del principio de legalidad que sustenta el defecto
sustantivo, debe ser verificada por el juez de tutela en consideración al valor
normativo intrínseco de la Constitución (art. 4 Superior), por lo que el yerro
judicial invocado con ocasión de la interpretación y de la aplicación de las
normas legales, debe sustentarse en el desconocimiento de los cauces de la
Carta y la vulneración de los derechos fundamentales[88].
16. En atención a
lo anterior, la carga argumentativa que debe asumir el actor para acreditar la
configuración del defecto sustantivo es mucho más estricta, pues para habilitar
la competencia del juez del amparo, relacionada con el estudio del mencionado
vicio, el razonamiento debe hacerse en “clave constitucional”[89]
y de derechos fundamentales.
17. En suma, el
juez de tutela analiza el defecto en el marco de un control de
constitucionalidad de la sentencia, orientado por la “especificidad de la
interpretación”[90]
de la Carta y de los derechos fundamentales, lo que implica que la demostración
del yerro no se centra en acreditar que el juez ordinario simplemente
desconoció la ley, sino que aquella se dirige a establecer que dicha actuación
desconoció las garantías superiores.
En
ese sentido, la competencia del juez de amparo no se refiere a debates sobre
asuntos legales, sino que el examen del defecto sustantivo se restringe a un
juicio de constitucionalidad de la providencia en el que debe examinar la
vulneración o el riesgo de afectación de los derechos fundamentales.
Defecto
por violación directa de la Constitución
18. Esta Corporación ha expresado que este
yerro surge de aquella decisión proferida por un juez ordinario que desconoce
la Carta porque:
“i)  deja de aplicar una disposición ius fundamental a
un caso concreto[91]; o  ii) aplica
la ley al margen de los dictados de la Constitución[92](…)”[93]. Lo que habilita,
la procedencia de la acción de tutela en contra de las decisiones judiciales
censuradas.
En
Sentencia SU-396 de 2017[94],
la Corte afirmó que con
fundamento en el artículo 4º Superior, la Constitución tiene carácter
vinculante y fuerza normativa, aspectos que guían la interpretación y la
aplicación de las disposiciones que conforman el ordenamiento jurídico en el sentido
de que los preceptos y los mandatos superiores son de eficacia directa. La
tutela contra providencias judiciales, tal y como se advirtió previamente,
comprende un control de constitucionalidad de la sentencia en el que el
mencionado defecto se entiende de la siguiente manera:
“(…) es una causal de tutela contra providencia
judicial que se origina en la obligación que les asiste a todas las autoridades
judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo
4° de la Carta Política, según el cual ‘la
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales’”[95].
Defecto
fáctico
19. Desde sus inicios esta Corte estableció que los jueces tienen
amplias facultades discrecionales para efectuar el análisis del material
probatorio en cada caso concreto[96]. Por ello, determinó que cuando se alega un error de carácter
probatorio, la evaluación de la providencia judicial por parte de un juez de
tutela debe privilegiar los principios de autonomía y de independencia judicial[97].
No obstante, esa competencia debe
ejercerse conforme a los principios de la sana crítica, atender necesariamente
criterios de objetividad, de racionalidad, de legalidad y de motivación, entre
otros, y respetar la Constitución y la ley. De lo contrario, la
discrecionalidad sería entendida como arbitrariedad judicial, hipótesis en la
cual se configuraría la causal por defecto fáctico y el juez de tutela podría
revocar la providencia atacada[98].
20. La jurisprudencia constitucional estableció que el defecto
fáctico se configura cuando: (i) existe una omisión en el decreto de pruebas
que eran necesarias en el proceso; (ii) se da una valoración caprichosa y
arbitraria de las pruebas presentadas; (iii) no se valora en su integridad el
material probatorio, y (iv) las pruebas carecen de aptitud o de legalidad, por
su inconducencia, o porque fueron recaudadas de forma inapropiada,
“caso último en el que deben ser consideradas como pruebas nulas de pleno
derecho”[99].
Asimismo, esta Corte puntualizó que
el defecto estudiado tiene dos dimensiones, una positiva[100] y otra negativa[101]. La primera se presenta cuando el
juez efectúa una valoración por “completo equivocada”, o fundamenta su decisión
en una prueba no apta para ello y, la segunda, cuando omite o ignora la
valoración de una prueba determinante o no decreta su práctica sin
justificación alguna.
Con todo, esta Corporación ha sido
enfática en señalar que “para que la tutela resulte procedente ante un error
fáctico, ‘[e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal
entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una
incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en
una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que
ordinariamente conoce de un asunto’”[102].
21. La cualificación del defecto fáctico
implica que el yerro debe ser relevante, no solo en términos de protección del
derecho al debido proceso, sino también respecto a la controversia jurídica
bajo examen.[103] De
tal suerte que:
“no
competente [sic] al juez constitucional remplazar al juzgador de instancia en
la valoración de las pruebas desconociendo la autonomía e independencia de éste
al igual que el principio del juez natural, ni realizar un examen del material
probatorio que resulta exhaustivo, en tanto, como lo señaló esta Corporación en
sentencia T-055 de 1997, ‘tratándose del análisis del material probatorio, la
independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia”[104].
En efecto, la jurisprudencia ha
destacado que el análisis del juez de tutela debe ser cuidadoso y no basta con
establecer una lectura diferente de las pruebas, pues en la actividad
probatoria está de por medio el principio de autonomía judicial. Bajo esa
perspectiva, en el escenario de la tutela contra providencias judiciales, la
Sala insiste en que el operador judicial de conocimiento adelanta un juicio de
constitucionalidad de la sentencia, en el que verifica las particularidades del
caso y establece que la actividad probatoria y su valoración en el proceso,
desconocieron preceptos constitucionales, particularmente derechos
fundamentales.
Realizado el estudio precedente
la Sala procede a exponer de manera sucinta los aspectos más relevantes del
derecho fundamental a la participación política, los instrumentos de
materialización, sus restricciones, los efectos de la figura de la inelegibilidad
y el principio de autonomía universitaria.
Naturaleza
y alcance del derecho fundamental a la participación política
22. La Constitución de 1991, tras haber
consagrado el principio de democracia participativa, amplió el espectro de
intervención de los ciudadanos en los asuntos públicos, con la finalidad de
recuperar los vínculos de confianza y de actividad política con el Estado[105]. Bajo esa
perspectiva, la Constitución estableció nuevas opciones y posibilidades para
que las personas puedan tomar parte en las decisiones y en los procesos
políticos de la sociedad, en cumplimiento del mandato contenido en el artículo
2º Superior[106].
Conforme
a lo anterior, el principio de participación democrática no se reduce
únicamente a un nuevo modelo de adopción de decisiones, sino que implica la
redefinición de las dinámicas de comportamiento social y político, fundado
axialmente en el pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos y de
las libertades y en la responsabilidad de los ciudadanos en la determinación
del destino colectivo[107].
De
esta manera, se reformuló el concepto de democracia mediante la implementación
de cambios trascendentales en el sistema político, principalmente en la manera
en que se comprende al ciudadano en la vida pública. En efecto, se le otorgó el
derecho a participar en los procesos decisorios políticos que lo afectan o
sobre los cuales tiene interés[108].
Con base en lo expuesto y de acuerdo
con la jurisprudencia de esta Corte, la democracia participativa genera un
cambio directo y sustancial en el concepto tradicional de ciudadanía, porque la
injerencia social y política de las personas no queda reducida a la votación
periódica, sino que, la participación se amplía a otros espacios deliberativos
y decisorios, relacionados específicamente con la conformación, el ejercicio y
el control del poder político[109].
23. En suma, un sistema democrático basado
en el principio de la participación: i) inspira el nuevo marco de la estructura
constitucional del Estado; ii) implica la ampliación cuantitativa de
oportunidades reales de injerencia ciudadana; y iii) genera la recomposición
cualitativa de las dinámicas sociales y públicas, puesto que su espectro
trasciende de lo político electoral hacia los planos individual, económico y
colectivo[110].
24. La mencionada concepción de democracia participativa
se materializa con la consagración constitucional de los derechos políticos,
concebidos por esta Corte como los instrumentos con los que cuentan los
ciudadanos para incidir sobre la estructura y el proceso decisional en el cual tienen
interés en participar[111].
De esta manera, se trata de  “(…) titularidades de las que se desprenden los
mecanismos por medio de los cuales la ciudadanía se ejerce.”[112]
25. Esta Corte, en Sentencia T-066 de
2015[113],
expresó que los derechos políticos pueden clasificarse de múltiples formas; en
el caso particular de la participación, aquellos pueden ser: i) de
participación directa (iniciativa legislativa, referendos, entre otros); ii) de
acceso a la función pública; y iii) derecho al sufragio, tanto en su dimensión
activa como pasiva.
De
todos modos, los derechos políticos permiten que los ciudadanos participen de
manera activa en la consolidación de los escenarios democráticos en los que se
debaten los asuntos trascendentales que impactan de forma muldimensional en la
vida de los sujetos que hacen parte de la comunidad. Por tal razón, los
mencionados postulados constituyen garantías para que las personas incidan y
controlen el poder político, los cuales deben ser ejercidos mediante los
procedimientos y los mecanismos consagrados para tal fin[114].
26. De esta suerte, conforme al artículo 40
de la Carta, entre otros, las personas tienen la posibilidad de participar en
la conformación, el ejercicio y el control del poder político, mediante
cualquiera de los siguientes mecanismos: i) elegir y ser elegido; ii) tomar
parte en elecciones, en plebiscitos, en referendos, en consultas populares y
otras formas de participación democrática; iii) constituir partidos,
movimientos y agrupaciones políticas sin ninguna limitación; iv) interponer
acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley; y v) acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos, entre otros[115].
27. En concordancia con lo precedente, esta
Corte ha expresado que el derecho de participación política se caracteriza por
ser universal, bajo el entendido de que compromete diversos escenarios,
procesos y lugares dentro de la esfera pública y privada, y además, porque el
concepto de política sobre el que descansa se nutre de todo lo que le puede
interesar a la persona, a la comunidad y al Estado, lo que justifica la
injerencia en la distribución, el control y la asignación del poder social[116].
Adicionalmente,
su naturaleza es expansiva, porque su dinámica comprende el conflicto
social y busca encauzarlo a partir del respeto y la constante reivindicación de
un mínimo de democracia política y social, la cual debe ampliarse de manera
progresiva con la finalidad de conquistar nuevos ámbitos y profundizar
permanentemente en su vigencia, lo que exige de los principales actores
públicos y privados, un ineludible compromiso con su efectiva construcción[117].
28. La garantía de este derecho esta contenida
a nivel internacional en las siguientes normas: i) el artículo 21 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos[118];ii)
el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[119]; y iii)
el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[120], entre
otros.
La
Corte Interamericana de Derechos Humanos ha expresado que si bien no existe un
sistema o una modalidad específica para garantizar los derechos políticos, los
Estados pueden establecer las condiciones para hacerlos efectivos, lo que
incluye la consagración de restricciones a los mismos, siempre que no se afecte
su contenido esencial. En el caso Yatama contra Nicaragua, ese
Tribunal manifestó:
“La
participación política puede incluir amplias y diversas actividades que las
personas realizan individualmente u organizados, con el propósito de intervenir
en la designación de quienes gobernarán un Estado o se encargarán de la
dirección de los asuntos públicos, así como influir en la formación de la
política estatal a través de mecanismos de participación directa.
(…)
La previsión y
aplicación de requisitos para ejercitar los derechos políticos no constituyen,
per se, una restricción indebida a los derechos políticos. Esos derechos no son
absolutos y pueden estar sujetos a limitaciones. Su reglamentación debe
observar los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad en una
sociedad democrática. La observancia del principio de legalidad exige que el
Estado defina de manera precisa, mediante una ley, los requisitos para que los
ciudadanos puedan participar en la contienda electoral, y que estipule
claramente el procedimiento electoral que antecede a las elecciones. De acuerdo
al artículo 23.2 de la Convención se puede reglamentar el ejercicio de los
derechos y oportunidades a las que se refiere el inciso 1 de dicho artículo,
exclusivamente por las razones establecidas en ese inciso. La restricción debe
encontrase prevista en una ley, no ser discriminatoria, basarse en criterios
razonables, atender a un propósito útil y oportuno que la torne necesaria para
satisfacer un interés público imperativo, y ser proporcional a ese objetivo.
Cuando hay varias opciones para alcanzar ese fin, debe escogerse la que
restrinja menos el derecho protegido y guarde mayor proporcionalidad con el
propósito que se persigue”[121].
En
el mismo sentido, en el caso Castañeda Gutman Vs. Estados
Unidos Mexicanos, esa Corte expuso:
“El sistema
interamericano tampoco impone un sistema electoral determinado ni una modalidad
específica para el ejercicio de los derechos a votar y a ser votado. La
Convención Americana establece lineamientos generales que determinan un
contenido mínimo de los derechos políticos y permite a los Estados que dentro
de los parámetros convencionales regulen esos derechos de acuerdo a sus
necesidades históricas, políticas, sociales y culturales, las que pueden variar
de una sociedad a otra, e incluso en una misma sociedad, en distintos momentos
históricos”[122].
29. En conclusión, en el sistema universal
y regional de protección no existe una estructura determinada de garantía de
los derechos políticos, sin embargo, si se consagran los contenidos mínimos que
deben ser respetados y desarrollados por los Estados, en especial, cuando se
trata del establecimiento de restricciones o limitaciones a los mismos.
30. De otra parte, para este Tribunal la
participación política y sus formas de concreción configuran un derecho con naturaleza
fundamental[123].
En efecto, la Sentencia T-469 de 1992[124] señaló
que los derechos políticos son fundamentales en una democracia representativa.
Por su parte, en la T-045 de 1993[125],
la Corte expresó que dicha característica radica en que hacen parte de la
esfera indispensable para la dirección de la sociedad, pues garantiza la
autodeterminación de la persona, el aseguramiento de la convivencia pacífica y
la consecución de un orden justo.
La
Sentencia T-1050 de 2002[126],
manifestó que la esencia misma de nuestro sistema democrático radica en el
ejercicio libre de los derechos políticos consagrados en la Constitución y en
los instrumentos internacionales, y además, su naturaleza de garantías
fundamentales ha sido reconocida ampliamente en la jurisprudencia de la Corte[127].
La
Sentencia C-329 de 2003[128]
reiteró la ius fundamentalidad de los derechos políticos de
participación, al expresar que la participación configura en el ordenamiento
constitucional un principio y fin del Estado, que influye no solo
dogmáticamente sino también en las relaciones concretas entre las autoridades y
los ciudadanos en sus diversas órbitas como la económica, la política o la
administrativa. Por tal razón, el Constituyente dedicó un artículo especial a
los derechos políticos, particularmente, a sus formas de ejercicio, lo que
torna innegable su relevancia Superior.
31. De acuerdo a lo expuesto, los derechos
derivados de la participación democrática tienen la naturaleza de
fundamentales, debido a que representan la reformulación de los mecanismos de
toma de decisiones, en los que el ciudadano adquiere un papel trascendental de
injerencia en los asuntos que le afectan, y además, exige de las autoridades la
asunción de compromisos tendientes a su efectivización constante en el marco de
las nuevas relaciones con las personas que hacen parte de la comunidad, no solo
para garantizar su carácter expansivo, sino también para asegurar su vigencia.
El
derecho de acceso al ejercicio de funciones públicas como expresión del
principio de participación democrática
32.
Una de las principales expresiones de los derechos de participación en la
conformación, el ejercicio y el control del poder político es la posibilidad de
acceder al ejercicio de cargos o de funciones públicas, conforme al numeral 7º
del artículo 40 de la Constitución.
Esta
Corte ha establecido que el ingreso a la función pública configura un derecho
fundamental, por cuanto la seguridad de su ejercicio concreto permite
efectivizar el principio de participación política, sobre el cual descansa el
sustento filosófico que orienta e inspira nuestra Carta. De esta manera, se
trata de una garantía inherente a la naturaleza humana, la cual, derivada de su
racionalidad, le otorga la oportunidad de tomar parte en el manejo de los
asuntos públicos[129].
Por
lo anterior, la fundamentalidad del mencionado postulado deriva de su condición
de mecanismo idóneo para materializar la democracia participativa y porque,
además, permite concretar el derecho a conformar, ejercer y controlar el poder
político[130].
En la Sentencia SU-544 de 2001[131],
esta Corporación expresó que el referido derecho es de singular importancia
dentro del ordenamiento constitucional, puesto que garantiza la posibilidad de
lograr amplios espacios de legitimación democrática[132].
33. Para este
Tribunal, la protección, el respeto y el desarrollo por parte del Estado, del
derecho a acceder a cargos públicos, implica análisis distintos, según el
momento en el que se presenta su ejercicio. En ese sentido, en el nivel
abstracto, propio de los juicios de control de constitucionalidad, el debate
gravita sobre las restricciones, las limitaciones o las condiciones de ingreso
al ejercicio de la función pública y la verificación del cumplimiento de los
requisitos de proporcionalidad, de razonabilidad y del respeto por su núcleo
esencial[133].
Por otro lado, cuando se está en el escenario de la acción de tutela, lo
que se pretende establecer es si a una persona le ha sido desconocida la
posibilidad de acceder a un cargo público determinado. Por tal razón, en el
desarrollo del juicio respectivo, no resulta suficiente la norma constitucional,
sino que, el análisis debe ser sistemático e integral, en el que estén
incluidas las disposiciones legales, reglamentarias y estatutarias, relativas
al cumplimiento de las condiciones y requisitos para su ingreso y permanencia[134].
Lo expuesto, tal como lo ha expresado la Corte[135], permite comprender que dicha
garantía no está revestida de carácter absoluto, ya que el Texto Superior puede
consagrar determinadas condiciones para su ejercicio, al igual que el
Legislador tiene la potestad de establecer los requisitos para su desempeño,
con lo cual se procura la realización del interés general, se efectiviza la
igualdad y se garantizan los principios que gobiernan el cumplimiento de la
función pública[136].
34. El derecho
de acceso a cargos públicos ha sido entendido por la Corte como la protección del
ciudadano contra las decisiones estatales que de manera arbitraria: i) le
impide el ingreso a un cargo público; ii) lo desvincula del mismo; y iii) una
vez encuentra empleo, le obstaculiza injustificadamente el ejercicio de sus
funciones[137].
En la Sentencia C-176 de 2017[138],
esta Corte reiteró que las facetas que hacen parte del ámbito de protección del
derecho de ingreso a la función pública son las siguientes: i) la posesión
de las personas que han cumplido con los requisitos para acceder a un cargo[139],
ii) la prohibición de establecer requisitos adicionales para
entrar a tomar posesión de un empleo, cuando el ciudadano ha cumplido a
cabalidad con las exigencias establecidas en el concurso de méritos[140],
iii) la facultad de elegir de entre las opciones disponibles aquella que más se
acomoda a las preferencias de quien ha participado y ha sido seleccionado en
dos o más concursos[141]
y, iv) la prohibición de remover de manera ilegítima (ilegitimidad
derivada de la violación del debido proceso) a una persona que ejerza funciones
públicas[142],
entre otras.
35. En
conclusión, el derecho de acceso a cargos públicos es fundamental porque se
erige como instrumento para efectivizar el principio de democracia
participativa. Sin embargo, su ejercicio no es absoluto, pues está condicionado
a las regulaciones consagradas en la Carta y aquellas expedidas por el
Legislador o demás autoridades habilitadas para tal fin, en aras de realizar el
interés general, la igualdad y los principios que gobiernan el cumplimiento de
la función pública, por lo que se trata de un postulado de configuración legal.
De esta suerte, en el análisis de las presuntas vulneraciones se debe
establecer si las decisiones proferidas por el Estado, en las que se evidencie
arbitrariedades, se impide a los ciudadanos el ingreso al empleo estatal, se
genera su desvinculación, o se obstaculiza el desempeño de los deberes que
están a su cargo.
Las limitaciones y las restricciones al ejercicio del derecho de acceso a
cargos públicos
36. Previamente
se expuso que el ejercicio del derecho de ingreso a la función pública está
condicionado a los requisitos consagrados por la Constitución y a la
configuración que del mismo haga el Legislador, con la finalidad de garantizar
el interés general, la igualdad y los principios de la función pública.
De esta forma, el señalamiento de los requisitos y las condiciones para el
acceso, permanencia, ascenso, ejercicio y retiro de la función pública, debe
ser el resultado de un ejercicio razonable y proporcionado de la potestad de
configuración que le reconoció el Constituyente al Legislador, en las precisas
condiciones consagradas en los artículos 125 y 150 numeral 23 de la Carta,
salvo aquellas establecidas directamente por el Texto Superior[143].
En desarrollo de la mencionada potestad, el Legislador debe sujetarse a
estrictos parámetros de razonabilidad y de proporcionalidad, lo que implica la
imposibilidad de afectar el núcleo esencial del derecho, mediante la
consagración de exigencias irrealizables que tornen nugatoria la posibilidad de
los ciudadanos de participar en el ejercicio de la función pública en igualdad
de oportunidades[144].
37. La
función pública comporta la realización de esfuerzos y actividades que deben asumir
los órganos del Estado para asegurar el cumplimiento de sus fines[145],
orientados hacia la atención y la satisfacción de los intereses generales de la
comunidad[146],
bajo estrictos criterios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, conforme lo establecen los artículos 1º y 209
Superiores.
38. Este concepto delimita el derecho
fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político, consagrado en el artículo 40 de la Carta, que tiene como una de sus
expresiones el acceso al desempeño de funciones y a cargos públicos[147].
En ese orden de ideas, el establecimiento de condiciones para el ejercicio
del derecho por parte del Legislador debe propender por el equilibrio de dos
principios de la función pública: i) el derecho a la igualdad de oportunidades
para participar en la conformación del poder político (Art. 40 C.P.); y ii) la
búsqueda de la eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y
eficacia de la Administración[148].
El
régimen de inhabilidades, incompatibilidades y situaciones de inelegibilidad
para el acceso al desempeño de funciones públicas[149]
39. Como se advirtió previamente, el
mencionado derecho no es absoluto, pues el Legislador puede establecer
condiciones para su ejercicio, con la finalidad de procurar la realización del
interés general y de los principios que gobiernan el cumplimiento de la función
pública[150].
Dentro de las mencionadas circunstancias se encuentran las inhabilidades e
incompatibilidades, entendidas como aquellas reglas y exigencias que deben
observarse para el acceso y ejercicio de funciones públicas[151].
40. Para la Corte, las inhabilidades buscan
asegurar que, quienes aspiran a acceder al ejercicio de la función pública, quieran
realizar actividades vinculadas a intereses públicos o sociales, ostenten
ciertas cualidades o condiciones que aseguren su gestión con observancia de criterios
de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad y además, garanticen la
prevalencia de los intereses generales de la comunidad sobre los personales[152].
El
Consejo de Estado entiende las inhabilidades como aquellas circunstancias
personales negativas o situaciones prohibitivas existentes o sobrevenidas
consagradas en la Carta y la ley que condicionan el ingreso o la permanencia en
el ejercicio de la función pública, puesto que su inobservancia puede: a)
impedir el acceso (supuesto de inelegibilidad); y, b) la solución de
continuidad en el cargo, debido a la falta de calidades, cualidades de
idoneidad o de moralidad para desarrollar ciertas actividades o adoptar determinadas
decisiones, bajo el entendido que busca proteger los principios y valores que
gobiernan el ejercicio de la función pública y en especial, evitar que exista
aprovechamiento del cargo, la posición o el poder para favorecer intereses
propios o de terceros[153].
Según
esa Corporación, se trata de “(…) impedimentos de origen político, ético, o
moral, para ser elegido o nombrado, en determinado cargo, pero que provienen de
circunstancias externas, tales como el parentesco, los antecedentes, el
ejercicio de otras actividades”[154],
entre otras.  Para esta Corte, las inhabilidades son:
“(…)
aquellas circunstancias creadas por la
Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida,
o designada para un cargo público y, en ciertos casos, impiden que la persona
que ya viene vinculada al servicio público continúe en él; y tienen como
objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad
y eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos.”[155]
41. A diferencia de las inhabilidades, las
incompatibilidades son prohibiciones dirigidas al titular de la función pública
que le impiden ocuparse de ciertas actividades o el ejercicio simultáneo de las
competencias propias de su cargo y las que corresponden a otros empleos, por lo
que el interés Superior puede afectase por una indebida acumulación de
funciones o de intereses que afecten la imparcialidad e independencia que
orientan a la administración[156].
42. Estos dos conceptos son ontológicamente
distintos, pues regulan situaciones jurídicas diferentes (acceso y ejercicio de
la función pública respectivamente), sin embargo, no son excluyentes, pues como
lo ha definido este Tribunal, las incompatibilidades de un cargo que se
extienden más allá del periodo dispuesto para su ejercicio, constituyen “inhabilidades
genéricas”[157]
o “condiciones de inegilibilidad”[158].
43. En conclusión, uno de los objetivos de
las inhabilidades y de las incompatibilidades es regular el acceso y ejercicio
de la función pública en condiciones de igualdad, moralidad, transparencia y probidad
en la ejecución de los fines del Estado, ya que pretenden la realización de
intereses colectivos. Por tal razón, las circunstancias y las condiciones
personales y funcionales que configuran las inhabilidades e incompatibilidades
son límites y restricciones legítimas al derecho fundamental a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político (artículo 40 Superior).
Si
bien estos dos conceptos son diferentes, no se excluyen, pues las incompatibilidades
definidas por el Legislador pueden configurar inhabilidades genéricas que
limitan la elegibilidad de quienes aspiran a ocupar cargos públicos.
La
inelegibilidad y su impacto en el derecho de participación en la conformación
del poder político
44. La reelección ha
sido entendida como la posibilidad de que una persona pueda continuar en el
ejercicio de la función pública, al poder ser nuevamente elegida una vez el
periodo establecido para su desempeño ha fenecido. De esta manera, existen
ordenamientos jurídicos en los que[159]:
i) La
reelección es inmediata e indefinida, consecutiva o sucesiva, lo que le permite
a quien se encuentra en el cargo ser candidato a las elecciones que se
presenten una vez se venza el término de ejercicio de su empleo[160].
ii) La reelección
inmediata consecutiva por una sola vez;
iii) La
reelección mediata, aplazada o diferida[161], que
no opera para el periodo sucesivo inmediato, sino que la posibilidad de ser
candidato se condiciona al transcurso de cierto tiempo desde el fin de su
gestión[162]. En
este escenario se genera una situación de inelegibilidad durante el “periodo
interpositivo”[163], en
otras palabras, se configura una restricción al derecho de acceso al cargo
público hasta el momento en que se cumpla el plazo establecido en la norma.
iv) La
prohibición de reelección[164].
45.  Este
Tribunal en Sentencia C-141 de 2010[165], analizó
la figura de la reelección presidencial, esbozó los principales rasgos de dicha
figura y estudió su impacto sobre el derecho fundamental de participación en la
conformación, ejercicio y control del poder político. En ese sentido, expresó
que existen cargos que tienen un determinado tiempo de duración para su
ejercicio, pero pueden ser desempeñados por la misma persona durante varios periodos,
sean estos sucesivos o no, sin que sobre el mismo exista alguna prohibición o
limitación.
De otra parte, el ordenamiento puede prever el ejercicio de funciones
públicas por una sola vez o durante un determinado número de periodos, al cabo
de los cuales quien los ha desempeñado no puede aspirar a ocuparlos de nuevo[166].
En el primer caso, se presenta para la persona una situación de elegibilidad,
puesto que pese a haber desempeñado el cargo por uno o más periodos,
jurídicamente tiene la posibilidad de presentarse nuevamente para ser
reelegido. En el segundo supuesto, para quien ejerció las funciones en la única
oportunidad permitida o se encuentre en el “periodo interpositivo” o haya
completado el límite de oportunidades autorizadas, se configuró un escenario de
inelegibilidad¸ pues es irrelegible para el cargo al que aspira[167].
46. La figura
jurídica de la inelegibilidad tiene como consecuencia jurídica la
prohibición de ser candidato, es decir, la imposibilidad de aspirar a ocupar un
cargo público. En palabras de esta Corte, no se trata de la limitación de un
derecho, sino que la posibilidad de postularse para el ejercicio de la función
pública no surge a la vida jurídica[168].
Para GARCÍA LÓPEZ la mencionada figura genera la eliminación
o la destrucción con carácter previo, singular y excepcional de un derecho que permanece
inalterado para el resto de los sujetos que quedan al margen de la situación en
concreto. El efecto de dicha condición se explica en el entendido de que del
conjunto de ciudadanos que pueden postularse a un cargo público, se excluye a
algunos por el lugar de responsabilidad del cargo que ocupan al momento en que
se desarrolla el proceso de designación[169].
En ese sentido, FERNÁNDEZ-MIRANDA expresa que se trata de una
figura que busca impedir que quienes se encuentren en una situación de
supremacía jurídica, económica o social, puedan presentarse a ocupar nuevamente
un empleo público, sin previa renuncia al cargo declarado inelegible, lo que
pone en riesgo la objetividad del proceso de elección[170].
Por su parte, VANEGAS GIL considera que una situación de inelegibilidad
se sustenta en la necesidad de garantizar la probidad y la moralidad de quienes
están llamados a ocupar los distintos cargos públicos, y además, de proteger la
libertad de los llamados a participar en la elección del funcionario[171]. En este caso, la condición inhabilitante
no solamente impacta los derechos de quien aspira a acceder al empleo público,
en el sentido de que se afecta la posibilidad de participar en el ejercicio del
poder político, sino que también incide en la libertad del encargado de su
elección, pues se impone una restricción en la posibilidad de seleccionar entre
los postulados[172].
47. En suma, la
reelección, en términos generales, tiene una naturaleza habilitante, pues
genera una situación de elegibilidad en quienes aspiran a continuar en el cargo
una vez se cumple el tiempo establecido para su ejercicio. Según GOMES
CANOTHILO, en los Estados Democráticos, el principio debe ser la
posibilidad de participar en los procesos de acceso a cargos públicos, mas no
la inelegibilidad, por lo que la primera configura la regla general, mientras
que la segunda la excepción[173].
De esta suerte, la inelegibilidad, bien sea por su prohibición para
cualquier caso, o por la imposición de un “periodo interpositivo” o por el
cumplimiento del límite de oportunidades para concurrir como postulante, genera
una situación de inelegibilidad, entendida como la imposibilidad del nacimiento
del derecho de aspirar a ocupar un cargo público a quien se encuentra en dicha
condición.
Límites constitucionales a la interpretación de las restricciones al
derecho de acceso a cargos públicos
48.
Previamente se advirtió que la participación en la conformación del poder
político expresada en el acceso al empleo público tiene amplia configuración
legal, en el sentido de que el Legislador puede establecer las condiciones que
deben acreditar las personas que aspiren a ocupar los cargos estatales. Sin
embargo, dicha facultad está restringida por la Constitución, por lo que las
limitaciones establecidas deben responder a criterios de razonabilidad y de
proporcionalidad.
En efecto, la Corte en Sentencia C-100 de 2004[174] expresó que la discrecionalidad del
Legislador es amplia para regular los requisitos y las condiciones de acceso a
la función pública, no obstante, en desarrollo de esta, tiene vedado el
desconocimiento de los derechos fundamentales de los aspirantes a ocupar el
cargo, específicamente los derechos de participación y de igualdad. De igual
manera, debe propender por establecer condiciones que se ajusten al mérito, a
la capacidad de los aspirantes y a las exigencias del servicio.
Por su parte, la Sentencia C-612 de 2013[175] manifestó que al momento de
analizar los límites del Legislador para regular inhabilidades deben apreciarse
las siguientes premisas: i) pueden estar consagradas en la Constitución o en la
ley. En este último evento existe libertad de configuración legislativa; ii) su
establecimiento genera la restricción del derecho fundamental de acceso a
cargos y funciones públicas; y, iii) la potestad de regulación no es absoluta,
pues debe observar criterios de razonabilidad y de proporcionalidad para no
afectar injustificadamente el núcleo esencial del derecho de participación
hasta anularlo.
49. Los
límites constitucionales en materia de inhabilidades también se extienden al
interprete de las normas que los contienen. En ese sentido, el artículo 1º del
Código Electoral[176]
establece que “(…) las causales de inhabilidad y de incompatibilidad son de
interpretación restringida.”. Este Tribunal en Sentencia C-147 de 1998[177] consideró que:
“(…)
no se puede olvidar que las inhabilidades, incluso si tienen rango
constitucional, son excepciones al principio general de igualdad en el acceso a
los cargos públicos, que no sólo está expresamente consagrado por la Carta (CP arts.
13 y 40) sino que constituye uno de los elementos fundamentales de la noción
misma de democracia. Así las cosas, y por su naturaleza excepcional, el
alcance de las inhabilidades, incluso de aquellas de rango constitucional, debe
ser interpretado restrictivamente, pues de lo contrario estaríamos corriendo el
riesgo de convertir la excepción en regla. Por consiguiente, y en función
del principio hermenéutico pro libertate, entre dos interpretaciones alternativas posibles
de una norma que regula una inhabilidad, se debe preferir aquella que menos
limita el derecho de las personas a acceder igualitariamente a los cargos
públicos.” (Lo
énfasis agregado)
En Sentencia C-1372 de 2000[178] dijo
que las inhabilidades:
“(…) han de ser interpretadas en forma restrictiva (sentencias C-320 de
1994 y C-147 de 1998, entre otras), en el sentido de dar prevalencia a los
derechos a la igualdad y al acceso a funciones y cargos públicos. No significa
lo anterior, el desconocimiento de la facultad discrecional que, en esta
materia, se le reconoce al legislador (sentencias C-367 de 1996, C-509 de 1997,
entre otras), dado que, si bien corresponde a él señalar causales de
inhabilidad diversas a las establecidas por el Constituyente, cuando ello se
considere conveniente para el desempeño probo de la función pública, esa
competencia tiene un límite objetivo: el no desconocimiento de los mencionados
derechos.”
Esta postura jurisprudencial fue reiterada en la Sentencia C-903 de
2008[179] que
adujo: “(…) la
índole excepcional de las inhabilidades e incompatibilidades, las normas que
las contemplan deben ser interpretadas y aplicadas con un criterio restrictivo
y, por ende, con exclusión de un criterio extensivo.”
Por su parte, el Consejo de Estado “(…) las causales de inhabilidad son
de interpretación restrictiva pues vienen a limitar un derecho consustancial al
orden y al sistema democrático, cual es de elegir y ser elegido (…)”[180]
50. En suma, el
establecimiento y la interpretación de las situaciones que restringen o limitan
el acceso a los cargos públicos tiene límites constitucionales que garantizan
un contenido mínimo indisponible[181]. De
esta suerte, el Legislador al establecer las condiciones de ingreso al empleo
público debe observar estrictos criterios de proporcionalidad y de
razonabilidad, que permitan restringir justificadamente los derechos de
participación de las personas.
Por su parte, el intérprete de las normas que consagran las limitaciones
al mencionado derecho, debe hacer un ejercicio hermenéutico restrictivo, en el
sentido de no admitir analogías ni aplicaciones extensivas y en el que además,
se dé prevalencia a la aplicación del principio pro homine.
En ese sentido, la interpretación de las normas que consagran limitaciones
o restricciones a los derechos de participación política debe hacerse desde la
óptica más favorable a los derechos fundamentales[182], especialmente los relacionados con
la posibilidad de conformar el poder político, en atención al compromiso
expansivo del Estado que surge de su esencia democrática.
La autonomía universitaria en el
marco del Estado Social y Democrático de Derecho. Alcances y límites
constitucionales.
51. La autonomía
universitaria tiene el propósito de consolidar a la institución de educación
superior como un espacio académico, que permita el encuentro “(…) entre las
diferentes escuelas de pensamiento y (…) la concepción de múltiples formas y
metodologías para el ejercicio de la docencia y para el desarrollo de la
actividad misma del educando”[183] de
modo que logre responder a las dinámicas y a las tareas que le son propias: el
saber y la ciencia.
Dicha autonomía se afianzó, en el
contexto de las sociedades latinoamericanas, como una garantía para el
desarrollo del conocimiento, en la medida en que su propósito es sustraer a las
instituciones de educación superior de las dinámicas políticas externas, para
que la producción científica sea autónoma[184], a pesar de
que la educación sea un derecho y un servicio cuya materialización depende, en
la práctica, del Estado. Entonces, el propósito de la autonomía universitaria,
en últimas es “(…) evitar injerencias indebidas del Estado dirigidas a
homogeneizar las corrientes de pensamiento y garantizar, de esta forma, la
pluralidad, el disenso, la participación y la diferencia”[185].
Esta figura resulta trascendental para
el papel que tiene el conocimiento en una sociedad, si se admite que uno de los
objetivos del campo del conocimiento es plantear sus posturas a la
colectividad, incluso cuando sus conclusiones se oponen a las consideraciones
de los gobernantes. “La universidad tiene la obligación (…) de decir la
verdad al poder”[186]
y la única forma de lograrlo es romper su dependencia de él.
Bajo esta perspectiva, la autonomía
universitaria es un mecanismo de interacción armónica entre la Universidad y el
Estado, que permite la realización de los cometidos de ambas instituciones en
relación con la educación superior, para fomentar concepciones y prácticas
académicas libres[187].
52. La
autonomía institucional de las universidades es reconocida por la UNESCO, junto
con la libertad de enseñanza y de su aprendizaje, como una herramienta para que
la universidad pueda asumir su rol en la sociedad[188],
bajo el entendido de que “(…) los individuos encargados de su buena
administración puedan tomar iniciativas a la hora de responder a las demandas
cambiantes de la sociedad en materia de enseñanza superior”[189].
53. En
Colombia, esta figura fue recogida en la Constitución en el artículo 69, que
dispuso: “[s]e garantiza la autonomía universitaria. Las universidades
podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con
la ley (…)”, de modo que reconoció en favor de estas instituciones un marco
de autodeterminación.
Tal mandato fue desarrollado en la Ley
30 de 1992, en cuyo artículo 3° se planteó como objetivo “(…) garantiza[r]
la autonomía universitaria, y vela[r] por la calidad del servicio educativo a
través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la educación
superior”, en el entendido de que “[e]s propio de las instituciones de
educación superior la búsqueda de la verdad, el ejercicio libre y responsable
de la crítica, de la cátedra y del aprendizaje de acuerdo con la presente ley.”[190]
A la hora de regular específicamente la
autonomía de las instituciones de educación superior, el Legislador estableció
expresamente que se trata de un derecho de las universidades[191],
y se traduce en la facultad que ellas tienen para (i) configurar su reglamento
interno[192]
y, a través de él, (ii) designar sus propias autoridades académicas y administrativas,
como (iii) seleccionar a los docentes; (iv) fijar y organizar programas
académicos a desarrollar[193],
(v) establecer las condiciones para otorgar los títulos que correspondan a
ellos[194];
(vi) definir sus labores académicas, docentes, científicas y culturales; (vii)
establecer los mecanismos de selección de los estudiantes y configurar los
reglamentos que los rigen; y, (viii) “arbitrar y aplicar sus recursos”[195].
54. En
relación con estas facultades, la Corte ha establecido tres dimensiones de la
autonomía universitaria: una académica[196], una
financiera[197]
y una política[198],
que se traducen en la autonomía para investigar y enseñar, en la autonomía
económica y en la autonomía administrativa[199].
En estos aspectos, la Sentencia C-337 de 1996[200]
le reconoció a la institución de educación superior la potestad de autoorganización
(darse sus propias directivas) y de auto-regulación (regirse por sus propios
estatutos)[201].
54.1.    En
relación con la autonomía académica esta Corte expresó que la universidad debe
contar con la facultad de establecer sus programas y los requisitos de
titulación de sus estudiantes y preservarlos siempre en el marco de los
derechos a la educación del cuerpo estudiantil[202].
54.2.    Respecto
de la autonomía financiera se ha destacado que el propósito de la autorregulación
y auto organización se logra, en parte, por el manejo libre de recursos. Así
las cosas, es indispensable que la entidad educativa tenga el poder de elaborar
y disponer de su propio presupuesto, y distribuir sus recursos para atender su
propósito y sus necesidades[203].
54.3.
Por
último, en relación con la autonomía administrativa se consolida en cabeza de
las universidades la facultad de darse sus propios estatutos, para regir la
relación entre la comunidad universitaria y preservar sus objetivos[204].
Esta facultad, según algunos autores, se identifica con la autodeterminación en
el gobierno universitario y paralelamente en una autogestión administrativa,
que conciben como ámbitos diferenciables de la autonomía universitaria[205].
55. Ahora
bien, el amplio espectro de desarrollo de la autonomía universitaria no puede
asumirse como la independencia o el aislamiento de la institución. De tal suerte
que:
“[n]o
se trata (…) de crear un Estado dentro de otro Estado ni de contraponer un
poder a otro poder. La autonomía es condición que permite a la universidad
cumplir, en la mejor forma posible, la tarea que le es propia. (…) La autonomía
no debe provocar el divorcio entre la universidad y su medio”,
sino todo lo contrario[206].
56. La
Corte ha aclarado al respecto que la autonomía universitaria no significa de
ningún modo la independencia total de la institución educativa. La Sentencia
C-491 de 2016[207]
precisó que tal figura debe ser interpretada en forma armónica con las
facultades de vigilancia e inspección del Estado sobre la educación, de modo
que debe resultar congruente con los principios y fines constitucionales, como
con los derechos fundamentales consagrados en el texto superior. Por lo tanto,
en cualquiera de sus facetas, la autonomía universitaria está sometida a las normas
constitucionales y a los parámetros legales que las desarrollan.
Entonces, la autonomía universitaria y
las facultades que a través de ella se le reconocen a las instituciones de
educación superior, deben sujetarse a los principios constitucionales. La razón
es que sin lugar a dudas esta figura “(…) implica, el respeto absoluto por
el desarrollo social e individual del ciudadano. Así, la educación es un medio
para que el individuo se integre de manera efectiva a la sociedad y se forme en
valores democráticos que impongan como regla de conducta, el respeto y la
tolerancia”[208].
En esa medida, si bien los tres ámbitos
de desarrollo de la autonomía universitaria referidos con anterioridad
constituyen una barrera externa a las injerencias en el plano académico, de
ningún modo pueden consolidarse sin tener en cuenta que imponen al interior de
la comunidad y de la dinámica universitaria, el cumplimiento de la Constitución
y la ley, como la promoción del respeto por ellas[209].
Para efectos del análisis de este caso
concreto, en lo que sigue, la Sala se concentrará en la dimensión de
autogestión y organización administrativa de las instituciones de educación
superior y se enfocará en las limitaciones que le impone el principio
democrático y participativo.
La universidad, su gobierno y el
desarrollo de la autonomía en su interior en el marco del principio democrático
y participativo
57. Como se planteó
en el apartado anterior, uno de los aspectos en los que la universidad debe ser
autónoma para que pueda desarrollar el campo del saber y la formación
ciudadana, es su organización interna (política y administrativa), que, junto
con las demás facultades de autogestión, le dan a la entidad educativa la
capacidad para desarrollar su objetivo en relación con el conocimiento y con el
aporte a la sociedad.
El gobierno de la entidad educativa
implica la elaboración organizada de “(…) técnicas de gestión,
administración y autoverificación que encuentren un equilibrio entre la
autonomía universitaria y la obligación de rendir cuentas a la sociedad y de
demostrar su eficacia en el desempeño de su cometido”[210],
como en el respeto por los derechos fundamentales en el seno de la institución[211].
Todo ello debe diseñarse y desarrollarse en los estatutos de la universidad,
que recogen los mecanismos diseñados para la toma de decisiones sobre la
comunidad universitaria o sobre cualquiera de sus miembros, como expresión de
lo que sería la voluntad universitaria[212].
Esta voluntad, en el marco del principio
democrático, precisa de la existencia de autoridades establecidas como “producto
y la garantía del ‘pacto social interno’ entre los integrantes de la comunidad
misma y del ‘pacto social externo’ entre comunidad nacional y la universitaria”[213].
Las autoridades solo pueden reflejar este doble pacto, en la medida en que
ellas hayan llegado a dirigir a la comunidad mediante del principio de
participación democrática y se afiancen en la participación de la comunidad
universitaria en relación con las determinaciones que le conciernen.
58. Ahora
bien, la autonomía administrativa en su modalidad de autogobierno abarca varias
facultades para la institución de educación superior, que fueron recogidas por
la Sentencia T-187 de 1993[214].
Según esta decisión, la universidad tiene la libertad de “(…) elaborar
sus propios estatutos, definir su régimen interno, estatuír (sic.) los
mecanismos referentes a la elección, designación y período de sus directivos y
administradores, señalar las reglas sobre selección y nominación de profesores,
establecer los programas de su propio desarrollo, aprobar y manejar su
presupuesto y aprobar los planes de estudio que regirán la actividad
académica.”
Asimismo la Sentencia C-1435 de 2000[215]
destacó que la autodeterminación administrativa o política de las instituciones
de educación superior supone que a ellas les corresponde su autorregulación
filosófica y administrativa, con lo que se les autoriza a (i) crear y modificar
los estatutos universitarios; (ii) diseñar los mecanismos de elección,
designación y períodos de sus directivos y administradores (iii) fijar los
programas académicos, los planes de estudio y las actividades docentes,
científicas y culturales; (iv) precisar los mecanismos de selección docente y
estudiantil; (v) asumir la elaboración y aprobación de sus presupuestos y (vi)
administrar los bienes y recursos de la institución.
59. El régimen
particular de las universidades públicas establece condiciones especiales para
ellas en cuanto a la organización y la elección de directivas, como del
personal docente y administrativo[216].
Así, según el artículo 61, la Ley 30 de 1992 establece en últimas “el
estatuto básico u orgánico y las normas que deben aplicarse para su creación,
reorganización y funcionamiento” y los reglamentos internos de las
universidades estatales deben observar las normas que lo componen, sin
perjuicio de la autonomía universitaria.
En el capítulo II de la Ley 30 de 1992,
se establece lo relativo a la organización y elección de directivas de las universidades
públicas. Conforme a lo anterior, consagran su dirección en cabeza del Consejo
Superior Universitario, del Consejo Académico y del rector[217],
instituciones internas que en su conformación deben representar al Estado y a
la comunidad académica y garantizan, en dichos escenarios decisionales, la
efectividad de los derechos políticos, derivados del principio de participación
democrática.
60. El
rector, conforme el artículo 66 de esa misma normativa es el representante
legal y la primera autoridad ejecutiva de la universidad oficial. Su
designación la hace el Consejo Superior Universitario, a través de la
aplicación del reglamento que debe fijar la universidad, en el que precise los
requisitos y calidades para desempeñar este cargo.
La Sentencia C-506 de 1999[218]
precisó que la designación del rector bajo los preceptos fijados por la
misma universidad es central para el desarrollo de su actividad y para la
concreción de esa garantía, de modo que depende enteramente de las reglas
previstas por la comunidad universitaria para que pueda ser elegido[219].
61. En suma,
la autonomía universitaria contempla el derecho de los entes de educación
superior, para darse su propio reglamento y establecer las condiciones de
acceso a los cargos directivos. En cumplimiento de lo anterior, deben respetar
los límites constitucionales y legales que orientan el ejercicio de dichos
postulados en los escenarios de decisión democrática que se dan al interior de
esas instituciones.
Caso concreto. Respuesta a los problemas jurídicos planteados
Identificación de la carga argumentativa que sustenta la decisión
censurada
62. El
despacho accionado, mediante sentencia de 3 de marzo de 2016, resolvió decretar
la nulidad del Acuerdo número 42 de 26 de noviembre de 2014, mediante el cual
se eligió al peticionario como rector de la UPTC para el periodo 2015-2018.
A tal conclusión arribó del análisis del parágrafo del artículo 16 de los
Estatutos Generales de la UPTC, cuyo contenido literal es el siguiente:
“Parágrafo: El aspirante que haya
sido Rector en Propiedad podrá ser elegido, nuevamente, hasta por una sola
vez, por el periodo establecido en el presente artículo”. (Lo énfasis
agregado)
La primera aproximación metodológica del Consejo de Estado fue la
identificación de la norma citada previamente, como la habilitación de la
figura de la reelección de la primera autoridad administrativa del ente
universitario[220].
Posteriormente, expuso las interpretaciones de la disposición objeto de
estudio, específicamente las relacionadas con el alcance de la expresión “haya
sido rector en propiedad”, presentadas por las partes del proceso de
nulidad electoral y que permitían entender la norma bajo dos premisas
lógicamente posibles: i) el aspirante no podía estar en ejercicio de sus
funciones como rector en propiedad, pues la normativa exige la cesación de las
mismas (postura de los demandantes); o ii) la consagración de una forma de
reelección inmediata, por lo que el actor podría ser elegido para el periodo
siguiente (postura del demandado)[221].
63. El Consejo
de Estado adoptó la primera postura hermenéutica, en la que la expresión “haya
sido rector en propiedad” debe entenderse como la posibilidad de que “(…)
de que solo aquellos que hayan terminado su periodo como rector, puedan ser
elegidos nuevamente para dicho cargo (…)”[222]. Para sustentar dicha posición
hermenéutica, acudió a los siguientes criterios interpretativos: i) gramatical;
ii) sistemático; y iii) funcional.
64. Manifestó
que el método gramatical “(…) busca resolver las dudas o
controversias lingüísticas por medio de las reglas del lenguaje en el que está
redactado el enunciado y su contexto gramatical”[223], por tal razón, la norma estatutaria
avaló la reelección no inmediata del rector.
Adujo que en “(…) el precepto objeto de interpretación el tiempo verbal
“haya sido” corresponde a un pretérito perfecto, el cual de acuerdo con lo
dispuesto por la Real Academia de la Lengua, implica que “… se sitúa en el
pasado de la acción, el proceso o el estado expresados por el verbo”.”[224]
De esta manera, los estatutos contemplaron la figura de la reelección no
inmediata del rector, por lo que pueden aspirar “(…) aquellas personas que
en algún momento ocuparon esa dignidad, es decir, que fueron pero ya dejaron de
ser.”[225]
65. En
relación con la interpretación sistemática, ese despacho expresó que
aquella “(…) implica tener en cuenta la ubicación física del enunciado en el
texto legal, así como las relaciones jerárquicas o lógicas de éste con el resto
del sistema jurídico”[226], por
tal razón, “(…) ante las dos posibles interpretaciones de la norma, debe
prevalecer aquella que resulta acorde con la normativa superior, en especial
con los principios de igualdad, transparencia e imparcialidad, lo cual impone
analizarlos en concreto.”[227]
De esta forma, realizó una breve consideración sobre el principio de
igualdad  y la necesidad de su análisis a partir del Acto Legislativo No. 2
de 2004, que permitió la reelección del Presidente de la República.
Posteriormente, se refirió a la Ley 996 de 2005, que desarrolló el escenario
electoral de la reforma constitucional citada previamente.
De otra parte, consideró que “(…) el cambio en las reglas de juego
introducido en el año 2014, durante el periodo en que estaba fungiendo como
rector electo el señor Gustavo Orlando Álvarez Álvarez y que –a su juicio- lo
habilitó para presentarse inmediatamente a la nueva convocatoria, implicó a no
dudarlo, un desequilibrio en el proceso de elección, en consideración a la
concentración del poder de la universidad.”[228]
Con fundamento en lo anterior, concluyó que “(…) la transparencia e
imparcialidad imponían que la norma jurídica habilitante de la relección al
interior del ente universitario tan solo resultara aplicable para un periodo
posterior a aquel en el cual se realizó la modificación, una interpretación
diferente atenta contra los principios constitucionales analizados y resulta,
por ende, inadmisible.”[229]
66.
Finalmente, el criterio funcional de interpretación significó para el
Consejo de Estado la inclusión de “(…) todos los factores relevantes para la
atribución de significado a las disposiciones normativas, como son la finalidad
de la regulación, la intención del legislador (sic) y las consecuencias de la
interpretación.”[230]
En ese orden de ideas, estimó que “(…) la finalidad de la disposición
debe estar acorde con los valores que esta protege y los fines que persigue (sic),
que no pueden ser otros que el desarrollo de las elecciones en un plano de
igualdad jurídica que no genere un tratamiento privilegiado para uno de los
candidatos ni una restricción indebida de los derechos de los demás.”[231]
Aseveró que en el presente asunto era inadmisible que quien ocupa el cargo
de rector en el mismo periodo en que se realizó la reforma del reglamento,
participe en el proceso de elección, puesto que tendría una ventaja frente a
los demás postulados, lo que quebrantaría los principios analizados. Por lo
anterior, “(…) la única interpretación posible del parágrafo del artículo 16
de los Estatutos Generales de la UPTC es aquella que avala la reelección no
inmediata e imposibilita a quien estaba desempeñando el Cargo para fecha de la
reforma se presente como candidato en la nueva contienda.”[232]
Lo anterior, según esa Corporación judicial, se agrava ante la “ausencia
total” de un marco jurídico para regular las garantías electorales al
interior de la universidad, lo que demuestra “(…) que la voluntad del
Consejo Superior Universitario era que quien al momento de la reforma fungía
como rector no fuera a su vez candidato a la elección inmediata.”[233]
Esa Corporación dijo que las condiciones en el Acuerdo No. 008 de 2014,
generaron una inhabilidad para quien se postula, en especial si está en ejercicio
de la rectoría y su periodo no ha finalizado, y una prohibición para el órgano elector,
que en el caso concreto no podía elegir al demandado, por lo que desbordó sus
competencias[234].
Finalmente, esa Sección anotó que se relevaba de “(…) estudiar los
demás reproches endilgados, pues con el examen realizado en precedencia basta
para declarar la nulidad del acto acusado, siendo inane entrar a determinar los
demás vicios se acreditaron o no.”[235]
La providencia
objeto de censura incurrió en los defectos sustantivo, por violación directa de
la Constitución y fáctico
67. En esta
oportunidad, para la Corte el estudio que debe abordar se realiza en el marco
de una acción de tutela contra providencia judicial, particularmente una
decisión del Consejo de Estado acusada de incurrir en los defectos sustantivo,
por violación de la Constitución y fáctico. Bajo ese entendido, la Sala
adelantará un control de constitucionalidad de la sentencia reprochada para
verificar la acreditación de los yerros formulados por el accionante.
Conforme a lo anterior, la Sala considera
que en el presente caso, la decisión judicial del Consejo de Estado no implicó
una vía de hecho, entendida como una actuación caprichosa y arbitraria que generó
la anulación de la elección del peticionario como rector del ente universitario,
pero sí incurrió en los defectos invocados en la tutela, tal y como se
demuestra a continuación.
68. La norma objeto de análisis por el Consejo
de Estado para declarar la nulidad de la elección del actor como rector de la
UPTC, fue la contenida en el parágrafo del artículo 16 de los Estatutos Generales de esa institución, que
establece lo siguiente:
“Parágrafo: El aspirante que haya sido Rector en Propiedad podrá ser
elegido, nuevamente, hasta por una sola vez, por el periodo establecido en el
presente artículo”.
La proposición citada tiene una innegable
trascendencia constitucional, puesto que regula el ejercicio del derecho
fundamental de participación en la conformación del poder político del ente universitario,
específicamente, la posibilidad de aspirar al desempeño de un cargo público, pues
consagra la reelección de quien haya sido rector.
69. Para la Corte, la norma estatutaria tiene dos
lecturas posibles: i) la interpretación
literal, gramatical y finalista, realizada por el Consejo de Estado en la
sentencia acusada, que consideraba la prohibición para el rector actual de ser
elegido nuevamente en ese cargo; y, ii) el entendimiento sistemático y contextual
de la norma estatutaria que permite la reelección inmediata de ese funcionario.
Conforme a lo expuesto, este último sentido hermenéutico es el que se ajusta en
el mayor grado posible a los contenidos constitucionales, de acuerdo a los
siguientes argumentos:
70. La interpretación literal, gramatical o semántica
configura una herramienta válida en la labor judicial, sin embargo, en este
caso no era suficiente para resolver la cuestión puesta en conocimiento del
juzgador, debido a que las partes del proceso le habían presentado dos
interpretaciones ciertas y posibles, y además, la decisión sobre la misma tenía
un impacto directo en el principio democrático, en la autonomía universitaria-particularmente
la potestad de autorregulación- y en el núcleo esencial del derecho de acceso a
cargos públicos del peticionario, pues implicaba la posibilidad de postularse y
de ser elegido para el empleo estatal.
En
efecto, el límite del tenor literal como instrumento de la labor jurisdiccional
se muestra insuficiente cuando se trata de establecer los efectos jurídicos de
una disposición normativa que regula procesos electorales que se sustentan en
contenidos constitucionales que, por regla general, están consagrados en
disposiciones con estructuras de principio[236],
por lo que los apartados jurídicos que los desarrollan y permiten su ejercicio,
deben garantizar la indisponibilidad de su núcleo esencial, el cumplimiento del
mandato expansivo de los mismos y su efectividad en el mayor grado posible de
acuerdo con las condiciones fácticas y jurídicas.
Por
tal razón, según HEGENBARTH el recurso a los diccionarios resulta ser
una ayuda muy limitada para la interpretación judicial, pues solo ofrece el
significado semántico de las expresiones contenidas en las disposiciones
normativas. Cuando se trata de la comprensión de las proposiciones
infraconstitucionales que permiten el ejercicio y el alcance de las garantías
fundamentales, el significado gramatical configura una herramienta insuficiente,
debido al gran número de hablantes y a la dinámica cambiante del lenguaje, que
impide la identificación de una regla semántica en la que estén inmersas las
condiciones de su entorno[237]
y que además, puedan ser aplicadas a los complejos procesos de hermenéutica
jurídica, en especial cuando se analizan los contextos en los que se ejercen o
se restringen los derechos fundamentales.
Para
DEPENHEUER el control constitucional concreto sobre el desconocimiento
de un derecho fundamental no puede hacerse desde el alcance semántico de la
disposición acusada, pues su esencia se desnaturalizaría en una verificación de
lo lingüísticamente posible, lo que implica una afectación a la idea de Carta
Política como orden identitario, axiológico y convergente de la comunidad[238].
Según
ALEXY el argumento semántico tiene como finalidad justificar, criticar o
afirmar una interpretación jurídica como posible, con referencia específica al
uso del lenguaje, bien sea natural o técnico. Por tal razón, es posible
aproximarse a tantas formas diversas de afirmaciones literales, como distintas
sean las invocaciones del hablante a su competencia lingüística y la referencia
a la autoridad de diccionarios[239].
71. Este Tribunal en diferentes
oportunidades se ha pronunciado sobre las limitaciones de la interpretación
literal. La Sentencia C-011 de 1994[240]
analizó la constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria por el cual
se reglamentó el voto programático. En aquella oportunidad, la Corte afirmó:
“Cuando el efecto de la interpretación literal de una
norma conduce al absurdo o a efectos contrarios a la finalidad buscada por la
propia disposición, es obvio que la norma, a pesar de su aparente claridad, no
es clara, porque las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables.
El intérprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposición
dentro del contexto global del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a
una interpretación sistemática-finalística.”[241]
De
igual manera, en reiteradas oportunidades, este Tribunal ha puesto de presente
las limitaciones de la interpretación literal cuando se trata de preceptos
incluso constitucionales, que regulan el ejercicio de derechos fundamentales. Algunas
veces, ha concluido que el método semántico como instrumento para conocer el
contenido de una disposición constitucional no es suficiente, debido a que la
materia regulada es esencialmente variable y que además, está influida por
circunstancias sociales cambiantes que se proyectan en la vida cotidiana de
personas concretas[242].
72. Para la Sala, en el presente caso se
imponía una interpretación sistemática y contextual de la norma estatutaria que
lograra conectar la disputa sometida a su conocimiento con la necesidad de
efectivizar los principios y los valores constitucionales que orientaban el
proceso electoral al interior del ente universitario, es decir, el fundamento
de la decisión judicial debió conducir a una solución que comprendiera el
conflicto particular con una representación sistemática del ordenamiento
jurídico, en especial del Texto Superior[243].
Por
tal razón, conforme lo afirma BARAK, el proceso interpretativo de cada
principio constitucional y de las normas infraconstitucionales que los
desarrollan y permiten su ejercicio, debe garantizar en la mayor medida posible
las razones axiológicas que lo justifican y, además, reflejar la evolución del
sistema jurídico y las dinámicas sociales con el paso del tiempo[244].
En
suma, en el presente caso, si bien el método semántico no está proscrito por la
Constitución, era el más restrictivo del principio democrático, de la autonomía
universitaria-en especial de la potestad de autorregulación- y del derecho de
acceso a cargos públicos, por lo que se imponía una interpretación sistemática
y ajustada a los hechos de la disposición.
73. De acuerdo a lo expuesto, la Corte considera que la interpretación
literal, semántica y finalista que sustentó la providencia estudiada y
proferida por el despacho accionado, no es la que más se ajusta dentro de las
opciones hermenéuticas posibles a la Constitución, ya que no consideró el entendimiento
sistémico y contextual de la norma estatutaria, tal y como se expone a
continuación:
Al
revisar los antecedentes que dieron lugar a la expedición del Acuerdo 008 de
2014, que modificó los Estatutos Generales y especialmente, permitió la
reelección del rector de la UPTC, se observa lo siguiente:
73.1.
El
Acta No. 01 de 6 de febrero de 2014 del Consejo Superior, relata el inicio del
debate del proyecto de reforma de los Estatutos relacionado con la reelección
del rector. El representante de los egresados, en su condición de autor
del proyecto, expresó que:
“(…) la
posibilidad de ser elegido como ex rector, no busca beneficiar a una persona en
particular, ya que debe ser como una posibilidad, para que cualquiera de los ex
rectores pueda llevar a cabo un plan de desarrollo a largo plazo, con el fin de
evitar traumatismos en el adelantamiento de los procesos inherentes a la
Universidad. Expresa que la propuesta puede ser vista como un estímulo para las
personas que lo hayan cumplido (sic), con una buena labor.”[245]
El
designado por el Presidente de la República, adujo que era:
“(…) pertinente
no hablar de reelección, toda vez que no es ese el procedimiento el estudiado
(sic), pues es apenas la ampliación de la posibilidad para que un aspirante se
inscriba y presente nuevamente al cargo de rector. A dicho pronunciamiento adhiere
el presidente del Consejo Superior, quien además agrega que el procedimiento,
debe estar acompañado por una reglamentación específica, en la que se premie
una buena administración, pero además de ello, evitando la cohesión de varias
administraciones, que permitan la continuidad indeterminada en el cargo.”[246]
Por
su parte, el representante de los docentes manifestó que:
“(…) el proyecto
de Acuerdo, modifica los requisitos de quienes aspiren a ser rector de la UPTC.
Agrega (Sic) que en caso de aprobarse el proyecto en mención, es pertinente
incluir un parágrafo en el Artículo 16, del Acuerdo 066 de 2005, referente a la
posibilidad de no perpetuarse en el cargo, estableciendo un límite para ello.
Sugiere, en caso de que la misma sea aprobada, incluir un parágrafo así: “Nadie
podrá ser elegido para ocupar el cargo de Rector de la Universidad Pedagógica y
Tecnológica de Colombia, por más de dos periodos”. A tal propuesta adhiere
el representante de las directivas académicas.”[247] (Lo énfasis
agregado)
El Consejo Superior, una vez fueron
resueltos los impedimentos presentados por el representante de los estudiantes,
procedió a realizar la votación del proyecto de reforma estatutaria, el cual
fue aprobado con un total de 7 votos positivos y solo 1 negativo (representante
de los estudiantes), tal como se evidencia a continuación[248]:
Integrante
Votación
Delegado de la Ministra de Educación Nacional
Positivo
Designado del Presidente de la República
Positivo
Delegado del Gobernador del Departamento de Boyacá.
Positivo
Representante de las Directivas Académicas
Positivo
Representante de los docentes
Positivo (con la inclusión del parágrafo del artículo 16 de los
Estatutos Generales).
Representante de los egresados
Positivo
Representante de los estudiantes
Negativo
Representante del sector productivo
Positivo
Representante de los Ex rectores
No votó.
En el acta se evidenció lo siguiente:
“El Consejo Superior APRUEBA, el proyecto de Acuerdo en mención y en
primera sesión, con un total de siete (7) votos. El mismo se aprueba con las sugerencias
efectuadas por los consejeros, referentes a la inclusión de un parágrafo en el
artículo 16, que hace alusión a la posibilidad de desempeñar el cargo de
rector, únicamente en dos oportunidades.”[249] (lo
énfasis agregado)
73.2.
La segunda sesión para
la reforma estatutaria se realizó el 12 de marzo de 2014, y quedó consignada en
el Acta No. 02 de la misma fecha. En esa oportunidad, la intervención del representante
de los egresados, autor del proyecto de reforma, fue la siguiente:
“(…) lo que se pretendió fue precisamente abrir una posibilidad y
permitir un espectro más amplio de aspirantes, para que puedan ser elegidos.
Recalca que el proceso de consulta no ha sido modificado, y se está dando una
mayor posibilidad a las bases, para que acudan al voto de castigo como
herramienta, situación evidenciada en los proseos (sic) electorales del 09 de
marzo. (…) Concluye señalando que las ventajas de la universidad con un proceso
de continuidad de ex rectores, son muchas, para evitar interrupciones y
procesos inconclusos, en los cuales nueva (sic) administraciones pueden afectar
los ideales y proyectos benéficos planteados por administraciones anteriores.”[250]
El representante estudiantil dijo que:
“(…) el tema precisamente no es que se presente el actual rector, pues
en últimas ese no es el tema en particular, sino que una decisión trascedente
para la democracia universitaria, no sea consultada a los estamentos. (…)
Agrega que si se abre la democracia universitaria no habría problema en el
asunto de reelección, pero debe ser el estamento universitario, quien decida si
un rector continua o no.”[251]
Por su parte, el representante de las
directivas académicas consideró que:
“(…) es bueno hablar de democracia participativa y no restrictiva.
Aclara que es bueno, (sic) que quienes cumplan con ciertas condiciones, cuenten
con el aval social y el prestigio académico, para ser rector de la UPTC y así,
puedan presentarse a un proceso en igualdad de condiciones, máxime cuando es la
única universidad que no cuenta con tal mecanismo.”[252] (Énfasis agregado)
En aquel momento, la iniciativa fue
sometida a votación y se produjo su aprobación con un total de 7 votos de la
siguiente manera[253]:
Integrante
Votación
Delegado de la Ministra de Educación Nacional
Positivo
Designado del Presidente de la República
Positivo
Delegado del Gobernador del Departamento de Boyacá.
Positivo
Representante de las Directivas Académicas
Positivo
Representante de los docentes
Positivo (con la inclusión del parágrafo del artículo 16 de los
Estatutos Generales.
Representante de los egresados
Positivo
Representante de los estudiantes
Negativo
Representante del sector productivo
Positivo
En tal virtud, en el Acta se consignó que: “(…)
se aprueba el proyecto de Acuerdo por medio del cual se modifican los artículo
16. 22, 25 y 40, y se deroga el literal e) del Artículo (sic) 19, del Acuerdo 066
de 2005. Con respecto al artículo 16, la modificación consiste en la inclusión
de un parágrafo.”[254]
74. De acuerdo a lo anterior, para la Sala es claro que a
partir de los antecedentes de la reforma estatutaria adelantada en la UPTC, que
hacen parte del expediente de la referencia, el ente universitario, en
ejercicio de su potestad de autorregulación, modificó el proceso de elección
del rector, bajo evidentes propósitos de habilitación en términos de acceso al
ejercicio de empleos públicos. Es decir, la mayoría de las intervenciones de
los integrantes del Consejo Superior tuvieron como objetivo resaltar las
ventajas de la inclusión de la reelección en términos de ampliación de los
espacios de participación política, mediante la posibilidad de que un mayor número
candidatos pudieran concurrir al certamen electoral.
Aunque en los antecedentes no se hizo
mención expresa a la modalidad de reelección inmediata, tampoco los miembros
del Consejo Superior consideraron que aquella fuera mediata, es decir, que se
estableciera un periodo “inter positivo”, que generara una situación de
inelegibilidad del rector actual.
Por lo anterior, en las discusiones
vertidas al interior del Consejo Superior de la universidad nunca se excluyó la
posibilidad de que el actual rector pudiera ser candidato y resultar reelegido,
pues la modificación de los Estatutos Generales buscaba ampliar los espacios de
participación para las personas que pretenden postularse, como para los
electores. En esa perspectiva, los miembros de esa autoridad universitaria contemplaron
la posibilidad de que el director del claustro de esa época podía participar en
la contienda y no tuvieron reparos sobre la legalidad de la participación de
ese funcionario.
En suma, la voluntad expresada por el Consejo
Superior de la Universidad en el marco de su potestad de autorregulación tenía
como finalidad habilitar la reelección del rector y limitar los periodos para
su ejercicio, no restringir el acceso a la función pública del actual representante
legal de la universidad, mediante el establecimiento de una condición interpositiva
de inelegibilidad, como la que le impuso al accionante, la decisión
acusada.
75. En tal sentido, la interpretación sistemática del
parágrafo del artículo 16 de los Estatutos Generales de la UPTC, confirma la efectivización
de los principios democrático y de autonomía universitaria, así como el derecho
de acceso a cargos públicos, porque los actos administrativos que regularon el
proceso electoral lo hicieron en clave de permitir la reelección inmediata,
porque siempre contemplaron la participación del rector de ese momento y tenían
como finalidad garantizar la igualdad, la transparencia y la imparcialidad del
proceso electoral.
Este caso plantea una colisión implícita
entre la posibilidad del actual rector de ejercer su derecho de participación
en la conformación del poder político al interior del ente universitario y la
necesidad de salvaguardar los principios de igualdad y de transparencia al
menos en dos momentos identificables: i) la reforma estatutaria y ii) el
certamen electoral.
76. La reforma estatutaria que habilitó la reelección del
rector en la UPTC fue realizada por el Consejo Superior de esa institución en
ejercicio de sus competencias contenidas en el literal d) del artículo 13 de
los Estatutos Generales[255].
El artículo 8 del Acuerdo 66 de 2005 (Estatutos Generales) establece que el
mencionado cuerpo colegiado es el máximo órgano de dirección y de gobierno de
la universidad, el cual está integrado por las siguientes autoridades[256]:
- El Ministro de Educación Nacional o delegado, quien lo presidirá.
- Un miembro designado por el Presidente de la República, que haya
tenido vínculos con el sector universitario.
- El Gobernador del departamento de Boyacá.
- Un representante de las directivas académicas, decano de la facultad,
con asiento en el Consejo Académico, elegido por voto directo de las directivas
académicas, para un periodo de dos (2) años.
- Un representante de los Docentes, profesor escalafonado en la
categoría, al menos, de asociado, de tiempo completo y con una antigüedad no
menor de cuatro (4) años en la Universidad, elegido por voto directo de todos
los profesores escalafonados, para un periodo de dos (2) años.
- Un representante de los egresados de la Universidad Pedagógica y
Tecnológica de Colombia, con título y experiencia profesional no menor de cinco
(5) años, sin vínculo laboral no contractual con la universidad, elegido por
voto directo de los egresados, para un periodo de dos (2) años.
- Un representante de los estudiantes, discente de un programa propio de
pregrado de la universidad, con matrícula vigente, que haya aprobado, al menos,
el cincuenta por ciento (50%) del plan de estudios y no esté bajo sanción
disciplinaria; elegido por voto directo de los estudiantes con matrícula
vigente, para un periodo de dos (2) años.
- Un representante del sector productivo, con título universitario, sin
vínculo laboral no contractual con la universidad, ejecutivo de una empresa
legalmente constituida y vigente en territorio boyacense; elegido por voto
directo de los representantes de ese sector, para un periodo de tres (3) años.
- Un representante de los exrectores de la Universidad, que haya
ejercido el cargo de propiedad, elegido por voto directo de los mismos, para un
periodo de dos (2) años.
- El rector de la universidad, con voz, pero sin voto.
77. Conforme a lo anterior, la normativa precedente
estableció garantías de trasparencia y de igualdad que fortalecen la
independencia e imparcialidad en el ejercicio de las competencias por parte del
Consejo Superior, particularmente la autorregulación derivada de la autonomía
universitaria, las cuales se concretan en el origen diversificado, su forma de
elección y los periodos para participar en el mismo, así como la imposibilidad
de que el rector participe en la votación de las iniciativas que se tramiten.
Estas reglas fueron observadas en el proceso de reforma estatutaria que dio
lugar a la habilitación de la reelección del rector.
En efecto, el proyecto de cambio de los
Estatutos Generales fue promovido a instancia del representante de los
egresados, quien expuso las razones que sustentaban la reelección inmediata del
director del claustro. Dicha iniciativa se debatió por todos los miembros del
Consejo Superior de forma trasparente, en condiciones de igualdad y de manera
independiente e imparcial, sin que pudiera advertirse una injerencia indebida o
irregular o la emisión de un voto en favor de la iniciativa por parte de quien
fungía en ese momento en la rectoría de la universidad, puesto que el
representante de los profesores propuso la adición del parágrafo al artículo 16
ejusdem, mientras que, quien representaba a los estudiantes contó con la
oportunidad para exponer sus razones y manifestar su voto disidente en relación
con la propuesta de cambio.
En tal sentido, las deliberaciones surtidas
al interior del órgano superior se caracterizaron por permitir un debate libre y
amplio sobre la reelección inmediata del rector de la universidad, puesto que,
se insiste, siempre estuvo en la discusiones de la reforma estatutaria la
posibilidad de que el actual director participara en el proceso electoral, la
necesidad de permitir la continuidad de las políticas de la institución
educativa, sin que se presentaran objeciones sobre la legalidad de la misma,
puesto que contemplaron la obligación de expedir regulaciones que garantizaran
la igualdad y la imparcialidad en el certamen electoral con participación del
director de claustro de ese momento.
78. Ahora bien, para la Sala la figura de la reelección no
desconoció el principio de igualdad, en el sentido de que generaba un
tratamiento privilegiado para uno de los candidatos (actual rector) y una
restricción indebida en los derechos de los demás participantes, por las
razones que se exponen a continuación:
Este Tribunal en la Sentencia C-1153 de
2005[257]
reconoció que en el escenario de los procesos electorales en los que se admite
la reelección del Presidente de la República, la propuesta política de quien
ocupa el cargo se estructura a partir de su programa de gobierno, el cual
exterioriza durante la campaña y de los resultados de su gestión. De esta
forma, parte significativa de la propuesta programática de quien busca la
reelección lo constituyen los logros obtenidos en su mandato y que los mismos “(…)
son carta de presentación para una segunda fase al mando del ejecutivo.”[258]
Bajo ese entendido, la Corte consideró que
tal ventaja no constituye un ejercicio abusivo de la posición privilegiada de
quien ostenta el cargo en relación con los demás candidatos, pues los
resultados de la gestión administrativa son “(…) el producto lógico del
ejercicio de sus deberes, [por lo que] es palpable que un propósito de toda
campaña reeleccionista es el recibo de la aprobación popular respecto de los
resultados de una política pública ya en ejecución”[259].
En ese sentido, se trata de un fenómeno “(…)
connatural a todo proceso reeleccionista (…) [que] no puede desconocer el hecho
innegable de que la candidatura a la presidencia de quien ya ostenta el cargo
se funda, legítimamente, sobre un precedente de administración que ya
está en marcha y que produce resultados visibles y concretos, inmediatamente
percibidos por los electores.”[260].
En otras palabras, el candidato presidente tiene una ventaja que es legítima,
puesto que se funda en el ejercicio regular del cargo.
Por tal razón, la importancia
constitucional de la normatividad que regula los procesos electorales que
permiten la reelección radica en la necesidad de garantizar un ejercicio
democrático justo y equilibrado de las votaciones, principalmente, en el
sentido de que los candidatos regulares tengan igualdad de condiciones de
acceso a los canales de promoción de sus programas y de que, los recursos
públicos no sean utilizados en beneficio del candidato presidente.
Ahora bien, el establecimiento de dichas
garantías electorales debe hacerse de manera ponderada, puesto que el candidato
presidente aun en campaña, sigue comprometido con las funciones regulares
asignadas por la Constitución y la ley, por lo que su restricción tiene como
propósito asegurar la inexistencia de conflictos de intereses y el ejercicio
abusivo de sus funciones, en observancia de los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que
orientan la función administrativa. Sin embargo, dichas limitaciones no pueden
comprometer el servicio público y afectar los engranajes del aparato estatal en
la conducción y gestión de los problemas de la comunidad[261].
Para esta Corte, desconocer la tensión de
principios expuesta generaría una
“(…) tergiversación
de la institución de la reelección con motivo de una suspicacia abstracta
sobre el ejercicio malintencionado del cargo presidencial. Para la Corte es
claro que la institución creada por el constituyente es legítima y
democráticamente sostenible, tal como lo demuestran otras democracias del
mundo, por lo que no resulta de recibo que se presuma la mala fe del
gobernante y se sugiera, por ello, que el mismo debe separarse del ejercicio de
sus funciones mientras aspira a un segundo periodo presidencial.”[262]
En suma, para este Tribunal, las leyes o
regulaciones de garantías electorales en el marco de un proceso que incluye la
reelección, deben excluir cualquier forma de suspicacia y presunción de mala fe
y de ausencia de moralidad, en el desempeño de las funciones de quien busca
reelegirse en el cargo, y por el contrario, lograr la armonía entre el
ejercicio legítimo de las obligaciones constitucionales y legales de quien
aspira a continuar en el empleo público, el acceso a los medios de difusión de
ideas de los demás candidatos, con el ejercicio, también legítimo de una
aspiración política que no puede entorpecer la prestación del servicio público[263].
79. Para la Corte, el nuevo escenario democrático
acaecido por la reforma estatutaria podría generar conflicto entre los
distintos derechos que entran en colisión. Esta situación fue advertida por los
miembros del Consejo Superior en el trámite de la iniciativa, quienes previeron
la necesidad de una reglamentación específica que garantizara la trasparencia,
la igualdad, la moralidad y la imparcialidad en el proceso electoral.
La mencionada exigencia se cumplió con la
expedición anticipada y oportuna de los Acuerdos 039 y 040 ambos del año
2014, que establecieron el calendario y el reglamento para la elección del
funcionario, con la finalidad de “(…) brindar garantías a todos los
candidatos y llevar a cabo un proceso de designación de rector transparente.”[264]
Específicamente el Acuerdo 040 de 25 de
octubre de 2014, estableció
las siguientes reglas[265]:
“Artículo
1º. La Universidad garantizará el equilibrio informativo en la divulgación de
las propuestas, permitiendo en igualdad de condiciones el acceso de todos los
candidatos a los medios de comunicación institucionales, para la divulgación de
su programa de gobierno, a través de la Oficina de Comunicaciones: en la
emisora, redes sociales y página web.
Artículo
2º. La Universidad garantizará a todos los candidatos en igualdad de
condiciones los espacios físicos, la logística para la divulgación de sus
propuestas en la sede central y sedes seccionales de la institución.
Parágrafo:
Si los candidatos consideran pertinente y necesario organizar foros, la
universidad brindará los espacios académicos y de logística para tal fin.
Artículo
3º. El Rector candidato, durante el proceso de designación de rector de la
Universidad, no podrá:
1. Asistir a actos de inauguración
de obras públicas de la Institución.
2. Referirse a su campaña y a los
demás candidatos en sus presentaciones públicas como Rector.
3. Utilizar bienes de la
Universidad en actividades de su campaña.”
En el artículo 4º de ese mismo cuerpo
normativo modificó el cronograma de la elección y se especificaron cada una de
las actuaciones que debían realizarse para la designación del rector. El acto
administrativo en mención fue publicado en el diario oficial número 49319 de 29
de octubre de 2014[266].
Los mencionados actos administrativos configuraron
un marco normativo previo expedido en ejercicio de la potestad de
autorregulación derivado de la autonomía universitaria, caracterizado por: i) contemplar
la reelección inmediata del rector de aquel momento; ii) prever la
participación del director de la época en el proceso electoral, lo que implicó
además, la publicidad de tal hecho a la comunidad educativa y a los demás
aspirantes, particularmente por lo establecido en el artículo 3º del Acuerdo
040 de 25 de octubre de 2014[267],
que consagró las prohibiciones del rector candidato; iii) fijar con la debida
antelación, pues la designación del funcionario se produjo el 26 de noviembre
de 2014 (Acuerdo 042 de esa fecha), las reglas del proceso electoral que
garantizaban la igualdad, la transparencia y la imparcialidad del certamen
electoral.
En efecto, el Acuerdo 039 de 10 de
septiembre de 2014 fue publicado en el diario oficial No. 49.282 de 22 de ese
mes y año y establecía el reglamento y el calendario para la designar el rector
de la universidad para el periodo 2015-2018. Por su parte el Acuerdo 040 de 25
de octubre de 2014, fue publicado en el diario oficial 49.319 de 29 de ese
mismo mes y año, y modificó el acto administrativo mencionado previamente, con
el propósito de:
“(…) garantizar la transparencia e imparcialidad del proceso de
designación de Rector, [por lo que] es necesario establecer unas disposiciones
que garanticen la igualdad para las personas nominadas a Rector de la
universidad, para el Rector en ejercicio, durante el periodo electoral.”[268]
Estos cuerpos normativos, que fueron
presentados como pruebas en uno de los expedientes de nulidad electoral[269], demuestran
la existencia de un marco jurídico para regular las garantías electorales al
interior de la universidad, particularmente por la participación del actual rector,
aspecto que fue plenamente considerado y que justificó la adopción de reglas
electorales que garantizaran la igualdad, la transparencia y la imparcialidad
del proceso. Adicionalmente, dichas actuaciones administrativas tuvieron plena
vigencia en términos de legalidad, en el sentido de que no fueron demandadas
durante el proceso electoral, por lo que surtieron plenamente sus efectos
jurídicos.
En este caso, la consagración de la figura
de la reelección por una sola vez, produjo una “tensión constructiva”[270] que
permitió que cada interés jurídico presente en el nuevo escenario de
participación democrática, pudiera desarrollarse al tiempo que coexiste de
manera armoniosa con los demás principios[271].
En otras palabras, la interpretación sistemática de la disposición estatutaria,
permite concluir que se habilitó la posibilidad de reelección por una sola vez,
se contempló la posibilidad del que el actual rector participara en el proceso
y que se garantizaron los principios de igualdad y de transparencia, mediante
la regulación procedimental correspondiente que orientó el trámite electoral.
80. En suma, los principios de igualdad, trasparencia,
moralidad e imparcialidad y de independencia, fueron garantizados en el proceso
de reforma estatutaria para habilitar la reelección adelantado por el Consejo
Superior de la universidad, en el que sus miembros debatieron, modificaron, se
apartaron y aprobaron la propuesta de cambio normativo, sin que se demostrara
una injerencia indebida e irregular de quien para ese momento ejercía la
rectoría de la institución.
De igual forma, dichos postulados
superiores fueron observados en el trámite electoral, puesto que, si bien la
figura de la reelección crea privilegios para quien aspira continuar en el
cargo, los mismos son legítimos, derivados del ejercicio de sus funciones
estatutarias, la garantía de un certamen democrático justo y en condiciones de
igualdad de oportunidades para los demás participantes fue reglamentada en el
Acuerdo 040 de 2014, con lo cual se desvirtuó la afectación a los principios
invocados por el Consejo de Estado.
81. Finalmente, el criterio funcional de
interpretación usado por el Consejo de Estado fue simplemente una descripción
de los efectos de la equivocada concepción de una reelección mediata, pues se
limitó a enunciar la existencia de una inhabilidad del accionante y de la
prohibición competencial del Consejo Superior, sin que se acreditara de qué
manera estas situaciones, justificaban la imposición de una medida restrictiva
y adversa al núcleo esencial del derecho del actor de acceso al empleo público.
82. De acuerdo con lo expuesto, existían dos lecturas
posibles de la norma estatutaria, por tal razón ante la duda hermenéutica, la
Sala considera que en atención a los principios pro homine, pro
libertatis y de favorabilidad, se debe escoger la opción interpretativa
menos restrictiva posible y que haga efectivos los postulados superiores en la
mayor medida posible. En tal sentido, el parágrafo del artículo 16 de los
Estatutos Generales fue una expresión de la potestad de autorregulación de la
universidad con la finalidad efectivizar los programas y las políticas de la
institución, inclusive la continuidad de las mismas, a fin de garantizar los principios
de la función pública. Era evidente para los miembros de ese órgano que el
rector actual podría participar en el proceso como candidato, así como la
preocupación de una forma de reelección indefinida, que permitiera la perpetuidad
en el ejercicio del cargo por parte del funcionario de turno.
De esta manera, la voluntad del Consejo
Superior estuvo dirigida a implementar una modalidad de reelección por una sola
vez y revestida de todas las garantías que establecieron un escenario electoral
en condiciones de igualdad, publicidad e imparcialidad. Esta opción
hermenéutica es la menos restrictiva de las garantías constitucionales
invocadas en el escrito de tutela, particularmente de los principios
democrático y de autonomía universitaria, así como del derecho fundamental de
acceso al ejercicio de la función pública.
En efecto, si se asumiera una
interpretación distinta según la cual la norma consagra un modelo de reelección
mediato, se generaría una restricción constitucionalmente injustificada de los
principios democrático y de autonomía universitaria, particularmente de la
potestad de autorregulación. De igual manera, limitaría desproporcionadamente el
derecho de ingreso a cargos públicos del actor, pues lo colocaría en un escenario
en el que su garantía de participación política no nació a la vida jurídica.
Tal entendimiento, desconocería la voluntad del Consejo Superior de considerar
un escenario de reelección, inclusive con la participación como candidato del
rector de la época.
Para la Sala, la existencia de principios
constitucionales que justifican el reconocimiento de los derechos
constitucionales, también sustentan la restricción de los mismos, mediante
medidas de rango infraconstitucional[272].
En ese sentido, el entendimiento de la reforma estatutaria como la posibilidad
de reelección inmediata, permite efectivizar la mayor eficacia posible de los
postulados democráticos y de autonomía universitaria, así como la naturaleza
expansiva de los derechos de participación política y la aplicación excepcional
de las inhabilidades, entendidas como una restricción al principio general de
igualdad en el acceso a los cargos públicos, por lo que su interpretación es
restrictiva, so pena de convertir la excepción en regla.
En tal sentido, esta Corte ha manifestado
que en función de los principios pro homine, pro libertatis y de
favorabilidad entre dos interpretaciones posibles de una norma que regula una
situación electoral, debe preferirse aquella que limite en menor medida los principios
democrático y de autonomía, así como el derecho de las personas a acceder a
cargos públicos[273].
De acuerdo a lo expuesto, la fuerza
expansiva de estos postulados superiores es una clara restricción al alcance de
las limitaciones consagradas sobre el mismo, por esta razón, se exige una
interpretación basada en criterios restrictivos y favorables con la eficacia y
el núcleo esencial de la participación democrática[274].
En conclusión, la aplicación de los
principios pro homine, pro libertatis y de favorabilidad traslada
la carga de la argumentación desde la defensa del derecho a la justificación
del límite, por lo que los conflictos, se resuelven en favor del primero[275]. De
esta manera, para la Sala la interpretación conforme al Texto Superior, es
aquella que permite la reelección por una sola vez.
83. En suma, para esta Corte la decisión judicial objeto
de censura en sede de amparo incurrió en los defectos sustantivo, por violación
directa de la Constitución y fáctico, porque desconoció la potestad de autorregulación
del Consejo Superior de la UPTC que estableció: i) la reelección inmediata del
rector a través de una reforma estatutaria, cuyo debate y aprobación demuestran
que sus miembros siempre contemplaron la posibilidad de que el actual director
participara como candidato en el proceso y sobre la cual no existió reparo de
legalidad por parte de los intervinientes; y, ii) el marco normativo de garantías
para el proceso electoral, que establecía restricciones para el rector
candidato y el respectivo cronograma del proceso electoral.
Ambos actos administrativos, tanto la
reforma estatutaria como la normativa sobre garantías electorales, fueron
previamente conocidos por la comunidad universitaria, debido a que se
publicaron en el diario oficial oportunamente, estaban vigentes al momento de la
designación del funcionario y su legalidad no fue cuestionada.
De igual manera, se desconoció el derecho
de participación política del actor, especialmente el acceso al ejercicio de la
función pública, al haberle impuesto una condición de inelegibilidad
desproporcionada y carente de razón constitucional; y finalmente, se limitó
injustificadamente la libertad de elección del órgano decisional de la
universidad, pues redujo las opciones de candidatos para el cargo de rector.
Decisiones que adoptará la Sala Plena en el
presente asunto
84. Una vez ha sido verificada la vulneración de los
derechos fundamentales con ocasión de una providencia judicial, el juez de
tutela debe adoptar las medidas necesarias para la protección efectiva de los
mismos. En la Sentencia SU-053 de 2015[276],
este Tribunal exploró las siguientes alternativas decisionales, en atención a
las particularidades de cada caso, entre las que se encuentran: i) la regla
general: que consiste en dejar sin efecto el fallo proferido por el juez
ordinario y ordenarle que dicte uno nuevo ajustado a las consideraciones
expuestas por el juez de amparo[277]
porque aún quedan asuntos pendientes por resolver por parte del juez ordinario;
o ii) la excepción: en la que la Corte toma directamente las medidas de
protección necesarias, entre las que se encuentra expedir sentencia sustitutiva
o de reemplazo, ya que no quedaría alternativa distinta para garantizar la real
y efectiva protección de los derechos fundamentales y con ello el acceso a la
administración de justicia.
85. En el presente asunto, la Sala Plena encuentra que es
viable ordenar al Consejo de Estado que profiera un nuevo fallo, en atención a
que aún se encuentran asuntos pendientes de resolver en el proceso de nulidad,
en especial, las demás causales de nulidad expuestas por los demandantes que
sustentan las pretensiones de anulación y que no fueron objeto de estudio por
esa Corporación, en atención a que, al encontrar acreditada la relacionada con
la supuesta inhabilidad del actor, se abstuvo de analizar las demás, tal y como
lo expuso en la providencia objeto de censura.
86. Con base en lo anterior, la Sala, como medidas de
protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso al
desempeño de cargos y de funciones públicas invocados por el accionante, i) revocará
la decisión de 10 de noviembre de 2017, proferida en el trámite del tutela por
la Sección Primera del Consejo de Estado, ii) concederá el amparo solicitado;
iii) dejará sin efectos la sentencia de 3 de marzo de 2016, y en consecuencia,
iv) ordenará a la Sección Quinta del Consejo de Estado, que profiera una nueva
providencia, con fundamento en lo expuesto en la presente decisión.
Conclusiones
87. La
Sala decidió sobre una acción de tutela formulada por Gustavo Orlando Álvarez
Álvarez contra
la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido
proceso, a ser elegido y de acceso a cargos públicos, así como los principios
de autonomía universitaria y de administración de justicia, generada por la
sentencia proferida el 3 de marzo de 2016, que resolvió anular su designación
como rector en propiedad de la universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
para el periodo 2015-2018, porque presuntamente desconoció la prohibición
estatutaria de reelección inmediata. El actor acusó dicha providencia de
incurrir en defectos sustantivo, por violación de la Constitución y fáctico.
88. En el presente asunto, la Corte, luego de verificar
la procedencia de la tutela contra la providencia judicial atacada, concedió el
amparo solicitado por el accionante. En efecto, realizó un control de
constitucionalidad de la sentencia y estableció que la reforma estatutaria que
habilitó la reelección en la UPTC tenía 2 lecturas posibles: de una parte la
interpretación literal, gramatical y finalista, realizada por el Consejo de
Estado en la sentencia acusada, que consideraba la prohibición para el rector
actual de ser elegido nuevamente en ese cargo; y de otra, el entendimiento
sistemático y contextual de la norma estatutaria que permite la reelección
inmediata de ese funcionario. Bajo esa perspectiva, esta última aproximación
hermenéutica es la más ajustada a la Constitución, porque garantiza el
principio pro homine, pro libertatis y de favorabilidad en
materia electoral ya que es la menos restrictiva de los derechos de
participación política políticos del actor y además, efectiviza en el mayor
grado posible el principio democrático y la autonomía universitaria.
89. Conforme a lo anterior, para la Sala la decisión
judicial cuestionada en sede de amparo incurrió en los defectos sustantivo, por
violación directa de la Constitución y fáctico, porque desconoció la potestad
de autorregulación del Consejo Superior de la UPTC que estableció: i) la
reelección inmediata del rector a través de una reforma estatutaria, cuyo
debate y aprobación demuestran que sus miembros siempre contemplaron la
posibilidad de que el actual director participara como candidato en el proceso
y sobre la cual no existió reparo de legalidad por parte de los intervinientes;
y, ii) el marco normativo de garantías para el proceso electoral, que
establecía restricciones para el rector candidato y el respectivo cronograma
del proceso electoral.
Ambos actos administrativos, tanto la
reforma estatutaria como la normativa sobre garantías electorales, fueron
previamente conocidos por la comunidad universitaria, debido a que se
publicaron en el diario oficial oportunamente, estaban vigentes al momento de
la designación del funcionario y su legalidad no fue cuestionada.
De igual manera, se desconoció el derecho
de participación política del actor, especialmente, el acceso al ejercicio de
la función pública, al haberle impuesto una condición de inelegibilidad
desproporcionada y carente de razón constitucional; y finalmente, se limitó
injustificadamente la libertad de elección del órgano decisional de la
universidad, pues redujo las opciones de candidatos para el cargo de rector.
90. En consecuencia, la Corte dejará sin efectos la
sentencia de 3 de marzo de 2016, proferida por la Sección Quinta del Consejo de
Estado, y su lugar, ordenará a ese despacho judicial que profiera una nueva con
fundamento en las razones expuestas en la presente decisión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos ordenada
mediante auto del catorce (14) de marzo de 2017.
SEGUNDO.- REVOCAR la sentencia de diez (10) de noviembre
de 2017, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, y en su lugar, CONCEDER el amparo
de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso al desempeño de
funciones y cargos públicos del señor Gustavo Orlando Álvarez Álvarez.
TERCERO.- DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de tres (3) de
marzo de 2016, proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, que declaró la nulidad del Acuerdo No.
042 de 26 de noviembre de 2014 a través del cual se eligió a Gustavo Orlando
Álvarez Álvarez como rector de la UPTC para el periodo 2015-2018.
CUARTO.- ORDENAR a la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que dentro de los quince (15)
días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una nueva
sentencia judicial, con fundamento en las razones expuestas en la presente
decisión.
QUINTO.- Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
En comisión
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaría General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
A LA SENTENCIA SU115/19
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES DE ALTAS CORPORACIONES-No se cumplen
condiciones de la jurisprudencia, para procedencia excepcional de la acción de tutela
contra sentencia de una Alta Corte (Salvamento de voto)
INTERPRETACION DE NORMAS QUE REGULAN
SITUACION ELECTORAL DE RECTOR DE UNIVERSIDAD-Consejo de
Estado sustentó su decisión en la aplicación razonable de criterios
hermenéuticos, como el gramatical, el sistemático y funcional (Salvamento de
voto)
INTERPRETACION DE NORMAS QUE
REGULAN SITUACION ELECTORAL DE RECTOR DE UNIVERSIDAD-Sentencia
censurada no incurrió en defecto sustantivo (Salvamento de voto)
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No se
vio afectada, ya que fue el Consejo Superior de la UPTC el que restringió la
posibilidad de reelección inmediata del rector, al no contemplarla expresamente
(salvamento de voto)
Referencia:
Expediente T- 5.826.280.
Acción de tutela formulada por
Gustavo Orlando Álvarez Álvarez contra la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Magistrada Ponente:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la Corte, me permito expresar las razones que me llevan a
apartarme de la posición adoptada por la mayoría, en la sentencia de la
referencia.
El asunto
que motivó la acción de tutela
1. El señor Gustavo Orlando Álvarez
Álvarez se desempeñó como rector de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de
Colombia (en adelante UPTC) entre los años 2011 y 2014. Durante dicho lapso, el
Consejo Superior de la Universidad (en adelante CSU), mediante Acuerdo 008 de
2014, estableció la posibilidad de reelección de las personas que hubieren
desempeñado el cargo de rector. Al respecto, el parágrafo del artículo 1º
dispuso lo siguiente: “el aspirante que haya sido rector en
propiedad, podrá ser elegido nuevamente hasta por una sola vez, por el periodo
establecido en el presente artículo” (énfasis añadido).
2. A través de Acuerdo 042 de 2014, el
señor Álvarez Álvarez fue reelecto por el CSU, como rector de la UPTC para el
periodo 2015-2018. Dentro del término legal, el Ministerio de Educación
Nacional acudió al medio de control de nulidad electoral para controvertir esa
decisión, alegando que en el proceso de elección se incurrió en violación de
los estatutos de la Universidad. Afirmó, en concreto, que se desconoció el
parágrafo del artículo 1º del Acuerdo 008 de 2014, pues este no permite la
reelección inmediata del rector, sino sólo de quien ha finalizado el ejercicio
de dicho cargo.
3. La Sección Quinta del Consejo de
Estado, en sentencia del 3 de marzo de 2016, accedió a las pretensiones de la
demanda y declaró la nulidad de la elección. El Tribunal Supremo de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo consideró que, desde el punto de
vista gramatical, la expresión “haya sido”, contenida en la disposición
invocada por el Ministerio, solo permitía la reelección de quienes hubieren
cesado en el ejercicio de las funciones como rector. Aseguró, así mismo, que la
posibilidad de reelección inmediata otorgaba al candidato-rector un privilegio
contrario a la transparencia e igualdad de la contienda electoral. Indicó,
finalmente, que la ausencia de un dispositivo que garantizara la igualdad de
los candidatos, aunado al hecho de que la reforma que introdujo la relección se
hubiere realizado cuando el señor Gustavo Álvarez fungía como rector, vició
decisivamente la transparencia del proceso de elección.
El trámite de tutela y la sentencia
SU-115 de 2019
4. El señor Gustavo Álvarez formuló
acción de tutela contra la sentencia proferida en única instancia por la
Sección Quinta del Consejo de Estado, por estimar  infringidos sus derechos
fundamentales al debido proceso, a elegir y ser elegido y al acceso a cargos
públicos. Aseveró, en síntesis, que la autoridad judicial accionada incurrió i)
en defecto sustantivo, por cuanto la regla jurídica que empleó para anular su
elección no estaba prevista en el parágrafo del artículo 1º del Acuerdo 008 de
2014, en tanto este no prohíbe la reelección inmediata del rector; ii) en violación
directa de la Constitución, ya que la inhabilidad que pesaba sobre los rectores
para postularse a un nuevo periodo fue derogada por el artículo 5 del Acuerdo
008 de 2014 y; iii) en defecto fáctico, pues ignoró que el Acuerdo 040 de 2014,
que estableció un catálogo de garantías electorales dirigidas a asegurar la
igualdad y transparencia de la elección, había sido aportado al proceso.
5. Mediante sentencia del 10 de
noviembre de 2017, la Sección Primera del Consejo de Estado negó el amparo
solicitado. Consideró que la pretensión de nulidad electoral fue resuelta con
base en una interpretación razonable de las normas que regulaban el caso.
Estimó, igualmente, que la autoridad judicial accionada sí valoró el Acuerdo
040 de 2014, pese a lo cual concluyó que, en efecto, se mantenía un
desequilibrio en la contienda electoral que viciaba la elección.
6. La sentencia SU-115 de 2019, de la
que me aparto, revocó el fallo de tutela de instancia y, en su lugar, concedió
la protección de los derechos al debido proceso y al acceso al desempeño de
funciones y cargos públicos. De acuerdo con la mayoría, la providencia
censurada incurrió en defecto sustantivo, pues entre dos interpretaciones
posibles de la normatividad involucrada en el asunto, escogió la más restrictiva
para los derechos del actor. Sostuvo, igualmente, que si bien la hermenéutica
gramatical configura una herramienta válida en la labor judicial, en este caso
no era suficiente para resolver la cuestión puesta en conocimiento del juzgador
y, por tanto, se imponía la necesidad de acudir a una comprensión finalista y
sistemática del parágrafo del artículo 1° del Acuerdo 008 de 2014.
7. Por ese sendero, luego de estudiar
los antecedentes del Acuerdo 008 de 2014, la Corte encontró que en las
discusiones vertidas al interior del CSU, nunca se excluyó la posibilidad de
que el rector en ejercicio pudiera ser candidato, ya que la modificación de los
Estatutos Generales buscaba ampliar los espacios de participación para las
personas que pretendieran postularse y para los electores. Indicó, así mismo,
que la voluntad expresada por el CSU tenía como finalidad habilitar la
reelección del rector y limitar los periodos para su ejercicio, mas no
restringir el acceso a la función pública del jefe en ejercicio de la Universidad.
8. De igual modo, la mayoría de la Corte
encontró que la sentencia atacada incurrió en defecto fáctico, toda vez que en
ella se argumentó la ausencia total de un marco jurídico para regular las
garantías electorales al interior de la Universidad, sin tener en cuenta que el
Acuerdo 040 de 2014 había previsto una serie de cautelas dirigidas a equilibrar
la contienda. Dicha elusión, en criterio de la Sala Plena, tuvo un impacto
directo en la decisión adoptada por el Consejo de Estado, al punto que sustentó
la situación de inelegibilidad aplicada al actor, en la supuesta inexistencia
de garantías para que el proceso de elección se desarrollara con respeto a los
principios de igualdad, transparencia, moralidad e imparcialidad.
9. La Corte Constitucional, en
consecuencia, dejó sin efecto la sentencia proferida el 3 de marzo de 2016 por
la Sección Quinta del Consejo de Estado, y le ordenó adoptar una nueva decisión
en la que tomara en consideración las razones expuestas en la sentencia de
unificación.
Las
razones de mi desacuerdo
[L]a
acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez
constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la
respectiva causa. En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela
convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez
natural en su función esencial como juez de instancia. Sentencia C-590 de 2005
10. Me aparto de la decisión
mayoritaria, pues encuentro que, en el presente asunto, no están cumplidas las
condiciones trazadas por la jurisprudencia de esta Corporación para la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias de una Alta
Corte. Esto por cuanto, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado justificó adecuadamente la providencia
cuestionada, a través de una argumentación que interpreta de forma razonable el
ordenamiento jurídico. Paso a explicar mi postura.
El
carácter excepcional de la acción de tutela contra sentencias de Altas Cortes
11.
La acción de tutela constituye una poderosa herramienta para la protección y
realización de los derechos fundamentales. La misma procede para reclamar ante
los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y
sumario, por sí mismo o por quien actúe a nombre del afectado, la protección
inmediata de las garantías constitucionales, cuando quiera que estas resulten
amenazadas o vulneradas por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública (Art. 86 C. Pol.).
12.
Tratándose de solicitudes de amparo dirigidas a cuestionar providencias
dictadas por los jueces de la República, la Corte ha conciliado la obligación
de salvaguarda efectiva de los derechos fundamentales con los valores de cosa
juzgada, seguridad jurídica, independencia y autonomía judicial. Esa
ponderación fue concretada por el Tribunal Constitucional a través de la
configuración de los requisitos de procedibilidad formal y material de la
acción de tutela contra providencias judiciales. Lo anterior, por varios
motivos: i) los procesos judiciales constituyen escenarios encaminados,
justamente, a la materialización de los bienes constitucionales fundamentales; ii)
la autonomía e independencia judicial representan conquistas valiosas de la
modernidad, que garantizan la necesaria separación de poderes en un régimen
democrático y; iii) la cosa juzgada y la seguridad jurídica dotan de
estabilidad y certidumbre a las relaciones económicas, sociales y jurídicas de
una sociedad, por lo que su protección comporta un imperativo del Estado de Derecho.
13.
El respeto de ese preciso balance evita que los procesos judiciales se desvíen
de la misión de salvaguarda ius fundamental que le son propias y, al
mismo tiempo, asegura que la intervención del juez de tutela en los trámites
ordinarios opere únicamente de manera excepcional y restringida. Bajo esa misma
perspectiva, la Sala Plena de esta Corporación ha sostenido que, tratándose de
decisiones judiciales de una Alta Corte, el carácter extraordinario y limitado
de la acción de tutela se profundiza ostensiblemente, ya que su posición
constitucional, como supremo órgano de cierre de la respectiva jurisdicción
(Art. 234 y 237 C. Pol.), no puede ser menoscabada a través de injerencias
innecesarias y desproporcionadas, que carezcan de una precisa y suficiente
justificación:
[L]a tutela
contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva,
en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera
abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia
trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los
derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de
constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad
que exige la imperiosa intervención del juez constitucional. En los demás
eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente
la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones,
exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el
juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera
llegado a otra conclusión.[278]
(Énfasis añadido).
14.
En mi criterio, esos requisitos, que denotan la suma excepcionalidad de la
acción de tutela contra providencias de una Alta Corte, no se encuentran
cumplidos en el presente asunto. Esto por cuanto el análisis que efectuó el
Consejo de Estado no puede ser calificado como incompatible o abiertamente
contrario a la Constitución. Antes bien, como expondré más adelante, la
decisión cuestionada se enmarca de forma razonable en el marco normativo
superior y representa un desarrollo adecuado de los derechos a la participación
en la conformación del poder político, a la igualdad e imparcialidad del
proceso electoral y al acceso a cargos públicos.
La postura asumida por el Consejo de
Estado en la sentencia cuestionada por vía constitucional no riñe con la
Constitución
15. El examen que realizó la Sección
Quinta del Consejo de Estado en relación con el alcance de la normatividad
interna de la UPTC no puede catalogarse como contraevidente o notoriamente
adverso al orden constitucional. Ese Tribunal, en efecto, sustentó su decisión
en la aplicación razonable de autorizados criterios hermenéuticos, como el
gramatical, el sistemático y el funcional.
16. De este modo, el Consejo de Estado
explicó que, de acuerdo con el juicio gramatical, la expresión “haya
sido” se refiere a la imposibilidad de que la persona que estuviera
ocupando el cargo de rector, pudiera postularse para su reelección.
Explicó, frente al método sistemático, que “para la Sala resulta evidente
que ante las dos posibles interpretaciones de la norma, debe prevalecer aquella
que resulta acorde con la normativa superior, en especial con los principios de
igualdad, transparencia e imparcialidad, lo cual impone analizarlos en el caso
concreto”. Aseguró, en relación con el criterio funcional, que “[e]sta
modalidad de interpretación incluye todos los factores relevantes para la
atribución de significado a las disposiciones normativas, como son la finalidad
de la regulación, la intención del legislador y las consecuencias de la
interpretación”.
17. Por ese camino, la autoridad
accionada concluyó que la posibilidad de reelección del rector en ejercicio
rompía la igualdad que debía primar entre los candidatos y afectaba la
imparcialidad del proceso, habida cuenta del poder que dicha jefatura ostenta
en la Universidad. Fue por ese aspecto que censuró, además, la posibilidad de
que quien ostentaba la condición de rector al momento de la reforma
estatutaria, resultara, a la postre, beneficiado por normas reeleccionistas que
se profirieron bajo su propia administración. En esa línea, reiteró que el
desarrollo de las elecciones en un plano de igualdad jurídica e imparcialidad material,
requería que “quien ocupa el cargo de rector en el mismo periodo en que se
realizó la reforma del reglamento”, no participe en el proceso de elección
inmediatamente siguiente.[279]
18. La postura del Consejo de Estado,
según se advierte, cuenta con un amplio sustento argumentativo y probatorio que
puede catalogarse como razonable y plausible a la luz de la Constitución y, por
ello, no podía ser objeto de invalidación por parte del juez de tutela. La
protección de los principios de igualdad, transparencia e imparcialidad del
proceso electoral, en efecto, comporta un fin constitucionalmente valioso que
dicha autoridad judicial se propuso alcanzar a través de una lectura admisible
de los bienes superiores en juego.
La sentencia censurada no incurrió en
defecto sustantivo
19.
En relación con la categoría dogmática de defecto sustantivo en la acción de
tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de la Corte ha exigido la
verificación de un exigente estándar normativo para su materialización. De este
modo, ha señalado que en estos casos “la simple discrepancia respecto de la interpretación efectuada por
el operador jurídico no configura un defecto sustantivo que invalide la
actuación judicial, pues pueden existir vías jurídicas distintas para resolver
un caso concreto que son admisibles en la medida que sean compatibles con las
garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales”. [280]
En sentido similar, ha sostenido que “para
que la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto constituya un
defecto sustantivo, debe acreditarse que el funcionario judicial en forma
arbitraria y caprichosa desconoció lineamientos constitucionales y legales
de forma tal que produjo la vulneración o amenaza de derechos fundamentales de
los sujetos procesales”.[281] (Énfasis añadido).
20. La sentencia SU-115 de 2019 -de la
cual me aparto- desconoció ese estándar jurídico. De un lado, se abstuvo de
incluir los criterios de capricho y arbitrariedad judicial en el parámetro
normativo exigible en la causal de defecto sustantivo. Así mismo, consciente de
la ausencia de una actuación irregular de esas dimensiones, admitió
expresamente que en el juicio electoral no se presentó “una actuación
caprichosa y arbitraria”[282].
En su lugar, aludió a la demostración de un yerro menos exigente referido a la
sola e indeterminada vulneración o “riesgo de afectación” de garantías
fundamentales.
21. Bajo esa premisa, la posición
mayoritaria sostuvo que el Consejo de Estado incurrió en defecto sustantivo,
toda vez que la interpretación literal del parágrafo del artículo 16 del
Estatuto General de la UPTC resultaba restrictiva en el caso concreto. En su
criterio, la autoridad accionada tenía a su alcance una solución más garantista
que debía emplear en virtud del principio pro homine.
22. En esa dirección, la Corte revisó
las actas del Consejo Superior Universitario y concluyó que la finalidad de la
reforma era habilitar la reelección inmediata de los rectores, ya que algunos
miembros del cuerpo colegiado resaltaron las bondades de esa figura. Además,
argumentó que “el proyecto de cambio de los Estatutos Generales fue
promovido a instancia del representante de los egresados, quien expuso las
razones que sustentaban la reelección inmediata del director del claustro”.[283]
Insistió que “siempre estuvo en las discusiones de la reforma estatutaria la
posibilidad de que el actual director participara en el proceso electoral”.[284]
Aseguró, en esa dirección, que entre dos interpretaciones posibles del
reglamento de la UPTC, el Consejo de Estado escogió la más desfavorable para
los derechos a la participación política y al acceso a cargos públicos del
accionante, así como para el principio de autonomía universitaria.
23. En relación con el primer aspecto,
lo cierto es que las actas del Consejo Superior de la UPTC no permiten
sostener, de una parte, que la finalidad de la enmienda de los Estatutos de la
Universidad era permitir la reelección inmediata del rector y, de otra, que esa
categoría de reelección había sido discutida ampliamente al interior del CSU a
propuesta del representante de los egresados. En efecto, como la propia
sentencia de unificación reconoció, “en los antecedentes [de la reforma] no
se hizo mención expresa a la modalidad de reelección inmediata”.[285]
A su vez, el representante de los egresados tampoco promovió un formato de
reelección inmediata de los rectores en ejercicio, ya que en la discusión de la
reforma se refirió consistentemente a la posibilidad de que “cualquiera de
los ex rectores”[286],
esto es, de los funcionarios que hubieren cesado en el ejercicio del cargo,
pudiera optar a un periodo más.
24. En lo concerniente al segundo
tópico, el Consejo de Estado, lejos de restringir el principio de participación
y el derecho de acceso a cargos públicos, lo privilegió. Esto por cuanto al limitar
la reelección inmediata del rector, otorgó cautelas a la contienda electoral y
promovió la disputa imparcial y equilibrada de una pluralidad de opciones
académicas y políticas. La autonomía universitaria de la UPTC, por demás,
tampoco se vio afectada con la sentencia acusada, ya que fue el propio Consejo
Superior el que restringió la posibilidad de reelección inmediata del rector al
no contemplarla expresamente –pudiendo hacerlo-, a pesar del “amplio”, “transparente”,
“independiente”, “imparcial” y “libre” debate que, según la
sentencia SU-115 de 2019, se dio sobre ese particular al momento de modificar
el artículo 16 del Estatuto General de la Universidad.[287]
25. En conclusión, la sentencia
censurada protegió el carácter expansivo del principio de participación y
salvaguardó los postulados de igualdad e imparcialidad del proceso electoral
que, a su vez, brindan cautelas al ejercicio de los derechos a elegir y ser
elegido. El Consejo de Estado, como quedó acreditado, realizó una lectura
sensata de los derechos y de las cláusulas jurídicas comprometidas, en armonía
con un entendimiento razonable del ordenamiento superior. Su actuación, por
tanto, no puede ser calificada de modo alguno como arbitraria o
desproporcionada y, mucho menos, como un defecto sustantivo violatorio de las
garantías constitucionales.
La sentencia censurada no incurrió en
defecto fáctico
26. La sentencia SU-115 de 2019 indicó
que el Consejo de Estado materializó un defecto fáctico, toda vez que no tomó
en consideración que el Acuerdo 040 del 25 de octubre de 2014, obrante en el
expediente de nulidad electoral, introdujo de manera oportuna una serie de
medidas dirigidas a nivelar la contienda. En postura de la mayoría, esa omisión
es relevante, pues influyó en la interpretación del artículo 16 del Estatuto
General de la Universidad, modificado por el Acuerdo 008 del 12 de marzo de
2014.
27. En mi criterio, la falta de mención
de este Acuerdo no es determinante para dejar sin efecto la sentencia atacada,
ya que el mismo tan solo se profirió el 25 de octubre de 2014[288],
es decir, luego de iniciado el proceso electoral, y cuando ya había cerrado el
plazo de inscripción de candidatos (26 de septiembre de 2014)[289].
De esta manera, esa modificación en las condiciones y procedimientos originales
de la elección, no propició el equilibrio de la competencia. Por el contrario,
intensificó y evidenció la desigualdad de los participantes, pues con el
propósito de “legitimar” el proceso de elección, ignoró que la
convocatoria debe ser ley para las partes y que, por ello, no puede ser objeto
de enmienda una vez iniciado el trámite electoral.
28. Y es que, como colofón, no se puede
perder de vista que el Consejo de Estado, en esencia, enfatizó que lo
censurable de la cuestión era que quien ocupaba el cargo de rector al momento
de la reforma que introdujo la reelección, se viera beneficiado por esta. Esa
razonable postura de la autoridad judicial accionada, empero, no fue compartida
por la mayoría de la Corte, la cual antepuso su propio criterio y, por tanto,
dejó sin efecto la sentencia dictada legítimamente por el juez natural del
proceso.
29.
Estas son las razones que, en suma, me llevan a salvar el voto frente a la
sentencia SU-115 de 2019.
Fecha
ut supra,
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
A LA SENTENCIA SU115/19
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES DE ALTAS CORPORACIONES-Procedencia más
restrictiva, en la medida que solo tiene cabida cuando se configura una
anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez
constitucional (Aclaración de voto)
DERECHO DE PARTICIPACION Y ACCESO
AL DESEMPEÑO DE FUNCIONES Y CARGOS PUBLICOS DE RECTOR DE UNIVERSIDAD-Se
debió declarar que no existía prohibición para que rector de la universidad
fuera candidato (Aclaración de voto)
DERECHO DE PARTICIPACION Y ACCESO
AL DESEMPEÑO DE FUNCIONES Y CARGOS PUBLICOS DE RECTOR DE UNIVERSIDAD-Estudio
debió establecer cuál era la regla vigente al proceso electoral que concluyó
con la designación del accionante (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente T-5.826.280
Acción de tutela instaurada por Gustavo Orlando Álvarez Álvarez
contra la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
En la parte
resolutiva de la sentencia SU-115 de 2019 se decidió, entre otros, revocar la
sentencia de tutela de diez (10) de noviembre de 2017,
proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, y en su lugar, conceder el amparo de los derechos
fundamentales al debido proceso y de acceso al desempeño de funciones y cargos
públicos del señor Gustavo Orlando Álvarez Álvarez. De igual forma, ordenó
dejar sin efectos la sentencia de tres (3) de marzo de 2016, proferida por la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, que declaró la nulidad del Acuerdo No. 042 de 26 de noviembre de 2014 a
través del cual se eligió al accionante como rector de la UPTC para el periodo
2015-2018, y como consecuencia de lo anterior, ordenar a la Sección Quinta de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que dentro de
los quince (15) días siguientes a la notificación de la providencia, profiriera
una nueva sentencia, con fundamento en las razones expuestas en la presente
decisión.
A
pesar de encontrarme de acuerdo con la decisión adoptada por la mayoría de la
Sala Plena, con el acostumbrado respeto, me permito aclarar mi voto en relación
con algunas consideraciones de la parte motiva de la sentencia SU-115 de 2019.
1.
En
relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales proferidas por altas cortes, diferente a cualquier otra tutela
contra providencia judicial, es importante considerar su carácter excepcional.
Lo
anterior, en la medida que, al tratarse de una acción de tutela instaurada
contra providencias que son el resultado de la interpretación de un órgano de
cierre, es preciso abordar los principios de igualdad y seguridad jurídica como
asuntos estrechamente vinculados al respeto del precedente. De esta forma,
ha reconocido la reciente jurisprudencia de esta corporación que teniendo en
cuenta la relevancia que tiene la jurisprudencia de los órganos de cierre, en
tanto con ella se asegura la uniformidad en las decisiones de los jueces y se
ofrecen criterios de interpretación que permiten lograr la seguridad jurídica, la
tutela contra providencias judiciales de las altas Cortes es más restrictiva.
2.
En
este sentido, tal como ha sido reiterado por la Corte desde la sentencia C-590
de 2005, “la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que
el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la
respectiva causa. En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela
convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez
natural en su función esencial como juez de instancia”. Igualmente, la
jurisprudencia de este tribunal ha reconocido que “[L]a tutela
contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva,
en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera
abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la
jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y
límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de
constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad
que exige la imperiosa intervención del juez constitucional. En los demás
eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente
la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones,
exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el
juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera
llegado a otra conclusión”[290]
(negrillas fuera de texto original).
3.
En
ese orden, cuando la solicitud de amparo se dirija en contra de una decisión
adoptada por una alta Corporación, además de cumplir con los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela y con los especiales de
procedibilidad contra providencias judiciales, se debe acreditar una
irregularidad que contraríe abiertamente los mandatos constitucionales, de tal
manera que amerite la intervención urgente del juez de tutela[291].
Por
lo anterior, considero que en este caso debió haberse revisado en mayor nivel
de detalle si se debía dar aplicación o no al criterio definido en las
sentencias SU-573 de 2017 y SU-050 y 072 de 2018, entre otras, referente a
verificar la existencia de una anomalía de tal entidad en el fallo objeto de
revisión proferido por el Consejo de Estado, que exigiese la imperiosa
intervención de la Corte Constitucional.
4.
Adicionalmente,
en mi opinión, el examen que realizó la Sección Quinta del Consejo de Estado en
relación con el alcance la normatividad interna de la UPTC, no podría ser
tachado de forma absoluta como incompatible o abiertamente contrario al orden
constitucional. En efecto, las decisiones adoptadas en las sentencias objeto de
revisión obedecen a una aplicación razonable de criterios de interpretación,
como lo es la interpretación literal, esto es, la expresión “haya sido”
se refiere a la imposibilidad de que la persona “estuviera ocupando el cargo
de rector, pudiera postularse para su reelección”.
5.
En
este sentido, la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena de la Corte
ha debido limitarse a examinar si, a la luz de las reglas vigentes al
momento de llevarse a cabo la elección del accionante, era
o no posible la postulación del señor Gustavo Orlando Álvarez Álvarez teniendo
en cuenta que en aquel entonces se encontraba ocupando el cargo de rector. En
esa dirección la Corte ha debido limitar su pronunciamiento a indicar (i) que si bien en el Acuerdo 008 de
2014 se establecía que el aspirante que haya sido Rector en propiedad, podrá ser elegido
nuevamente hasta por una sola vez -lo que sugería que no podía intervenir en el proceso electoral quien
estuviera ocupando tal posición-; (ii) en el
Acuerdo 040 de 2014 se
reguló específicamente la posibilidad de que quien estuviera ocupando la
rectoría participara como candidato estableciendo, en el artículo 3º, que el Rector candidato no podría (a) asistir a actos de inauguración
de obras públicas de la Institución (b) referirse a su campaña y a los demás
candidatos en sus presentaciones públicas como Rector y (c) utilizar bienes de
la Universidad en actividades de su campaña.
6.
Con base en lo anterior y con fundamento en las normas
vigentes y en particular el referido artículo 3º del Acuerdo 040 de 2014
conducían a concluir que, a pesar de la regla establecida en el Acuerdo 008 de
2014, no existía una prohibición de que el rector fuera candidato. Asimismo,
debió la decisión de la mayoría exponer con argumentos y razones suficientes,
cómo a través del mencionado Acuerdo 040 de 2014 se garantizaron los principios
de igualdad, transparencia e imparcialidad del proceso electoral.
7.
Finalmente, es importante señalar que la sentencia SU-115 de
2019 se ocupa de asuntos cuyo tratamiento no era necesario para la decisión;
por ejemplo, los relacionados con la caracterización general de la reelección o
el derecho de participar en cargos públicos, y el alcance del principio pro
homine. A mi juicio en este caso no se estaba juzgando si las universidades
pueden o no autorizar la reelección de los rectores, o si las autoridades de la
universidad eran o no competentes para expedir el Acuerdo 040 de 2014. El
asunto requería, únicamente, ocuparse de establecer cuál era la regla vigente
al proceso electoral que concluyó con la designación del accionante y, a
partir de ello, definir la configuración del defecto que hacía procedente la
acción de tutela, dando así espacio para que la decisión de la mayoría tuviese
una mayor deferencia respecto de las decisiones adoptadas por altas cortes como
órganos de cierre.
Con el debido
respeto,
en los términos anteriores dejo consignada mi aclaración de voto.
Fecha
ut supra,
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
[1] El texto de
la norma es el siguiente: “El aspirante que haya sido rector
en propiedad, podrá ser elegido nuevamente hasta por una sola vez, por el
periodo establecido en el presunto artículo.”
[2] Folio 35 cuaderno principal.
[3] Folios
252-287 cuaderno principal.
[4] Los Consejeros que salvaron su voto fueron Carlos Enrique Moreno
Rubio y Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
[5] Folio 104v cuaderno principal. En efecto la providencia expresó: “En
efecto, se trata de un cambio radical que permitió la participación de ciertos
sujetos que antes tenían vedado el acceso al proceso electoral de designación
del rector de dicho ente autónomo, pues el Acuerdo No. 008 de marzo de 2014 consintió
la reelección de la primera autoridad de la UPTC.”
[6] Folio 105 cuaderno principal.
[7] Ibidem.
[8] Folio 105v cuaderno principal.
[9] Folio 106 cuaderno principal.
[10] Ibidem.
[11] Ibidem.
[12] Folio 106v cuaderno principal.
[13] Folio 107v cuaderno principal.
[14] Ibidem.
[15] Folio 108 cuaderno principal.
[16] Folio 108v cuaderno principal.
[17]Folio 108 cuaderno principal.
[18] Ibidem.
[19] Folio 108v-109 cuaderno principal.
[20]
Folio 109v cuaderno principal.
[21] Ibidem.
[22] Folio 109 cuaderno principal.
[23]
Folio
[24] Folios 8 y 9 cuaderno principal.
[25] Folio 8 cuaderno principal
[26] Folio 10 cuaderno principal.
[27] Folios 111-115 cuaderno principal
[28] Folios 137-138 cuaderno principal.
[29] Folios 143-151 cuaderno principal.
[30] Folios
149-151 cuaderno principal.
[31] Folio 165 cuaderno principal.
[32] Ibídem.
[33] Folios 190-192 cuaderno principal.
[34] Folio 223 cuaderno principal.
[35] Folios 1-3 cuaderno de revisión
[36] Folios 8-18 cuaderno de revisión
[37] Folios 22-95 cuaderno de revisión
[38] Folio 97 cuaderno de revisión.
[39] Ibídem.
[40] Folios 99-115 cuaderno de revisión.
[41] Folios 252-287 cuaderno principal.
[42] Folios 70-72 cuaderno principal.
[43]
Folios 073-074 cuaderno de pruebas (copia simple del
expediente de la acción de nulidad No. 11001-0328-000-2015-00001-00 Actor
Carlos Julio Becerra Martínez).
[44] Folios 091-092 cuaderno principal.
[45] Folio 278 cuaderno principal.
[46] Folios 282-283 cuaderno principal.
[47] Folios
315-317 cuaderno principal.
[48] Folios
320-330 cuaderno principal.
[49] Folios
322-323 cuaderno principal.
[50] Folios
331-337 cuaderno principal.
[51] Folios
368-373 cuaderno principal.
[52] Folio 386 cuaderno principal.
[53] Este
capítulo se desarrolla con fundamento en las consideraciones expuestas en las
sentencias SU-242 de 2015, T-610 de 2015, SU-454 de 2016 y SU-041 de 2018,
todas con ponencia de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
[54] T-006 de 1992
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-223 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón, T-413 de
1992 M.P. Ciro Angarita Barón, T-474 de 1992 Eduardo Cifuentes Muñoz, entre
otras.
[55] M. P. Jaime Córdoba Triviño. En este
fallo se declaró inexequible una expresión del artículo 185 de la Ley 906 de
2004, que impedía el ejercicio de cualquier acción, incluida la tutela, contra
las sentencias proferidas por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia.
[56] Tomado de
la sentencia SU-242 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, ver también sentencia T-610 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[57] Sentencia T-504 de 2000
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[58] Sentencia T-315 de 2005
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[59] Sentencias T-008 de 1998
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y SU-159 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[60] Sentencia T-658 de 1998
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[61] Tomado de
la sentencia SU-242 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[62] Folio 274 cuaderno principal.
[63] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[64] Sentencia SU-539 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[65]  CAUSALES DE
REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales
de revisión:
1. Haberse encontrado o recobrado después
de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido
proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al
proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
2. Haberse dictado la sentencia con
fundamento en documentos falsos o adulterados.
3. Haberse dictado la sentencia con base en
dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su
expedición.
4. Haberse dictado sentencia penal que
declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.
5. Existir nulidad originada en la
sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de
apelación.
6. Aparecer, después de dictada la
sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.
7. No tener la persona en cuyo favor se
decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud
legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o
sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.
8. Ser la sentencia contraria a otra
anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que
aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo
proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.
[66] El texto
de la norma es el siguiente: “El aspirante que haya sido
rector en propiedad, podrá ser elegido nuevamente hasta por una sola vez, por
el periodo establecido en el presunto asunto.”
[67] Folio 35 cuaderno principal.
[68] Folios
252-287 cuaderno principal.
[69] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[70] Sentencia T-522 de 2001 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[71] Sentencias T-462 de 2003; SU-1184 de
2001; T-1031 de 2001 todas con ponencia del Dr. Eduardo Montealegre Lynnett;
T-1625 de 2000 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[72] Sentencia SU-210 de 2017 M.P. José Antonio Cepeda Amaris
[73] Sentencia SU-632 de 2017 M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[74] Sentencias SU-159 de 2002, T-295 de 2005 y T-743 de 2008 todas con
ponencia del Dr. Manuel José Cepeda Espinosa, T-043 de 2005, T-657 de 2006
ambas con ponencia del dar Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 de 2007 M.P. Jaime
Córdoba Triviño, T-033 de 2010, y T-792 de 2010 ambas con ponencia del Dr.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[75] Sentencia
SU-242 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[76]Sentencia T-189 de 2005 M.P. Manuel José cepeda Espinosa.
[77]Sentencia T-205
de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[78]Sentencia T-800 de 2006 M.P. Jaime Araujo
Rentería
[79]Sentencia T-522
de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[80]Sentencia SU-159 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[81]Sentencias T-051
de 2009 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 de 2005 M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[82]Sentencias T-462 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynnett, T-842 de
2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis, y T-814 de 1999.
[83]Sentencia T-018 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[84]Sentencia T-086 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[85]Sentencia T-231
de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[86] Capítulo desarrollado en la sentencia SU-041 de 2018 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[87] Sentencia T-1232 de 2003 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[88] Sentencia C-1026 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[89] Sagües, N.P. Del juez legal al juez constitucional. Disponible en
www.cepc.gob.es/publicaciones/revistas/revistaselectronicas?IDR=8&IDN=396&IDA=1376,
consultado el diez (10) de abril de 2018.
[90] Pozzolo, S. Neoconstitucionalismo y especificidad de la
interpretación constitucional. Doxa 21 – II 1998, disponible en
www.cervantesvirtual.com/obra/neoconstitucionalismo-y-especificidad-de-la-interpretacin-0/,
consultado el diez (10) de abril de 2018.
[91] Dice la
Corte en la Sentencia C – 590 de 2002 (M.P Jaime Córdoba Triviño), que se deja
de aplicar una disposición iusfundamental en los casos en  que, “… si
bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de
decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales”.
[92] En la
sentencia C – 590 de 2005 se reconoció autonomía a esta causal de
procedibilidad de la acción de tutela, y se establecieron algunos criterios
para su aplicación.
[93] Sentencia SU-198 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas silva.
[94] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[95] SU-918
de 2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[96] La Corte
Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la
independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia.
[97] Ver,
entre otras, las sentencias T-231 de 1994, M. P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; T-442 de 1994, M. P. Antonio Barrera Carbonell; T-008
de 1998, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-025 de 2001, M. P. Eduardo
Montealegre Lynett; SU-159 de 2002, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-109 de
2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-264 de 2009, M. P. Luis Ernesto
Vargas Silva; T-114 de 2010, M. P. Mauricio González Cuervo, SU-198 de 2013, M.
P. Luis Ernesto Vargas Silva. En ésta última se indicó expresamente: “la intervención del juez de tutela, en relación con el
manejo dado por el juez de conocimiento es, y debe ser, de carácter
extremadamente reducido. El respeto por los principios de autonomía
judicial y del juez natural, impiden que el juez de tutela realice un examen
exhaustivo del material probatorio”.(negrita
fuera del texto original).
[98] Ver
sentencia
T-442 de 1994, M. P. Alejandro Martínez Caballero. Allí se indicó: “si bien
el juzgador goza de un gran poder discrecional para valorar el material
probatorio en el cual debe fundar su decisión y formar libremente su
convencimiento, inspirándose en los principios científicos de la sana crítica…,
dicho poder jamás puede ser arbitrario; su actividad evaluativa probatoria
supone necesariamente la adopción de criterios objetivos, racionales, serios y
responsables. No se adecua a este desideratum, la negación o valoración
arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, que se presenta cuando el
juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración o sin razón valedera
alguna no da por probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge
clara y objetivamente.”
[99] Sentencia
SU-489 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[100] Cfr.,
entre otras, SU-159 de 2002, precitada.
[101] Cfr.,
entre otras, T-442 de 1994 y SU-159 de 2002, precitadas.
[102] SU-198
de 2013, precitada, y T-636 de 2006, M. P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[103] T-310 de
2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[104]
Sentencia SU-447 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo, citada por la
sentencia T-213 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas.
[105] Sentencia T-637 de 2001 M.P Manuel José Cepeda Espinosa.
[106] Sentencia
T-1337 de 2001 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes
[107] Sentencia C-180 de 1994 M.P. Hernando Herrera Vergara.
[108] Sentencia
T-637 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[109] Sentencia T-1337 de 2001 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[110] Sentencia C-180 de 1994 M.P. Hernando Herrera Vergara,
[111] Sentencia T-066 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[112] Picado,
Sonia. 2007. Derechos Políticos como Derechos Humanos. En Tratado de
derecho electoral comparado de América Latina  — 2ª ed. — México : FCE,
Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Universidad de Heidelberg,
International IDEA, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
Instituto Federal Electoral, 2007. Pág. 48. Citado en la sentencia
T-066 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[113] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[114] T-066 de
2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[115] Sentencia T-1337 de 2001 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[116] Sentencia C-089 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[117] Ibidem.
[118] “Artículo
21.
1. Toda persona tiene derecho a
participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de
representantes libremente escogidos.
2. Toda persona tiene el derecho
de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su
país.
[119] Artículo
25. Todos
los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones
mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes
derechos y oportunidades: a) Participar en la dirección de los asuntos
públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
b) Votar y ser elegidos en elecciones
periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto
secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores;
c) Tener acceso, en condiciones
generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
[120] “Artículo
23. Derechos Políticos
1. Todos los ciudadanos deben gozar de
los siguientes derechos y oportunidades:
a. de participar en la dirección de los
asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente
elegidos;
b. de votar y ser elegidos en elecciones
periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto
secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y
c. de tener acceso, en condiciones
generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
2. La ley puede reglamentar el
ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente
por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad
civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.
[121] Sentencia
del 23 de junio de 2005. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y
Costas. Párrafos 196 y 206.
[122] Sentencia de 6
de Agosto de 2008. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
Párrafo 166.
[123] Sentencia C-089A de 1994 M.P. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[124] M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[125] M.P. Jaime Sanin Greiffenstein.
[126] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[127] Al
respecto ver también la sentencia T-1337 de 2001 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[128] M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[129] Sentencia
T-003 de 1992 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[130] Ibídem.
[131] M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[132] Reiterado
en sentencia C-176 de 2017 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[133] Sentencia
SU-544 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[134] Ibídem.
[135] En
sentencia C-028 de 2006, dijo la Corte: “Así
las cosas, es menester indicar que el derecho a acceder al ejercicio de las
funciones públicas, como ningún otro derecho fundamental, puede ser considerado
como absoluto. Por el contrario, el legislador puede limitarlo, puesto que sobre
el mismo se hacen efectivas ciertas restricciones, que se justifican
esencialmente en la consecución de la prevalencia del interés general y de los
principios que deben orientar el cumplimiento de la función pública, se
reitera, todo ello en aras a la consecución de los fines estatales y de la
transparencia y probidad de quienes ejercen la función pública, por ello no
podría decirse que con las normas acusadas se afecta dicho derecho, en la
medida en que dicha restricción se encuentra justificada.”
[136] Sentencia
C-176 de 2017 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[137] Ibídem.
[138] M.P.
Alberto Rojas Ríos.
[139]
Sentencia T-309 de 1993.
[140]
Sentencia T-313 de 2006.
[141]
Sentencia T-451 de 2001.
[142]
Sentencia SU-441 de 2001.
[143] Sentencia
C-100 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[144] Al respecto,
se pueden consultar las sentencias C-537 de 1993 M.P. Ciro Angarita Barón,
C-200 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-408 de 2001 M.P. Jaime Araujo
Rentería, reiteradas en la sentencia C-100 de 1994 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[145] Sentencias C-631 de 1996 y C-564 de 1997 M.P. Antonio Barrero
Carbonell.
[146] Sentencia C-209 de 2009. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[147] Sentencia C-612 de 2013 M.P. Alberto Rojas Ríos
[148] Sentencia
C-100 de 1994 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[149] Gran
parte del desarrollo de este aparte está contenida en el salvamento de voto de
la suscrita Magistrada Sustanciadora a la sentencia SU-625 de 2015 M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[150] Sentencia C612 de 2013 M.P. Alberto Rojas Ríos, ver también
sentencia C-028 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[151] Sentencia C-209 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[152] Sentencia C-564 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell. Ver también
sentencias C-558 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz, Sentencia C-483 de 1998 M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[153] Consejo De Estado, Sala Plena De Lo
Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de febrero de 2011, Exp.
11001031500020100099000 PI. Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio
[154] Consejo
de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de
12 de octubre de 2001. Exp. 2721 C.P. Roberto Medina López.
[155] Sentencia
C-558 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Diaz.
[156] Sentencia C-181 de 1997 M.P. Fabio Morón Díaz. Ver también la
sentencia C-564 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-209 de 2000 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa, entre otros.
[157] Sentencia C-194 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, entre
otras.
[158] Sentencia T-343 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[159] Rozo Acuña, E. Inelegibilidad e irrelegibilidad en el derecho público
latinoamericano. En García López E. “pensamiento republicano y derecho
constitucional. El problema de la irrelegibilidad en las democracias
contemporáneas”. Universidad del Rosario. 2007, Bogotá, Pág. 115.
[160] Bobillo de la Peña, F, J. Reelegibilidad presidencial en América
Latina. en García López E, Ob. Cit. Pág. 119.
[161] Ibídem.
[162] Ibídem.
[163] Gomes Canotilho, J.J. Observaciones a las propuestas de relatorías
de Eloy García, en García López, Óp. Cit. Pág. 72.
[164] Rozo
Acuña, Ob. Cit. Pág. 115.
[165] M.P. Humberto Sierra Porto.
[166] Sentencia C-141 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[167] Ibídem.
[168] Ibídem.
[169] García López, E. La irregibilidad como mecanismo institucional de la
democracia republicana: su recepción en el Estado constitucional de partidos,
en García López, E. Ob. Cit. Pág. 56 y 57.
[170] Fernández-Miranda y Campoamor. “Inelegibilidad”, Temas Básicos de
Derecho Constitucional, Manuel Aragón Reyes (coord.), t.1., Madrid, Civitas,
2001, pág. 201, citado en Vanegas Gil, P.P. Las candidaturas en el derecho
electoral colombiano. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2009, Pág. 76.
[171] Vanegas Gil P-P- Ob- cit. Pág. 76.
[172] Ibidem. Pág. 85.
[173] Gomes Canotilho, Ob. Cit. Pág. 72.
[174] M.P. Rodrigo Escobar Gil
[175] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[176] Decreto Ley 2241 de 1986.
[177] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[178] M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[179] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[180] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Quinta, sentencia de 3 de septiembre de 1999.
[181] Vanegas Gil, Ob. Cit. Pág. 85.
[182] Caamaño Domínguez. F. El derecho al sufragio pasivo. Prontuario de
jurisprudencia constitucional 1981-1990, Pamplona, Aranzadi, 2000, pág. 22.
Citado en Vanegas Gil, Ob. Cit. Pág. 87.
[183]
TÜNNERMANN BERNHEIM, Carlos. La autonomía universitaria en el contexto actual.
Universidades, 2008, vol. 58, no 36. Al citar el Foro Internacional sobre
Autonomía Universitaria auspiciado por la Asociación Colombiana de
Universidades (ASCUN), junio de 2004.
[184] MARSISKE
SCHULTE, Renate. Historia de la autonomía universitaria en América Latina.
Perfiles educativos, 2004, vol. 26, no 105-106, p. 160-167.
[185] Sentencia T-102 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[186] UNESCO.
Conferencia mundial sobre la educación superior: la educación superior en el
siglo XXI: visión y acción. 1998.
[187]
TÜNNERMANN BERNHEIM, Carlos. La autonomía universitaria en el contexto actual.
Universidades, 2008, vol. 58, no 36. En el mismo sentido, Sentencia C-491 de
2016 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[188]
TÜNNERMANN BERNHEIM, Carlos. La autonomía universitaria en el contexto actual.
Universidades, 2008, vol. 58, no 36.
[189] UNESCO.
Conferencia mundial sobre la educación superior: la educación superior en el
siglo XXI: visión y acción. 1998.
[190] Ley 30 de 1992. Artículo 30.
[191] Ley 30 de 1992. Artículo 28.
[192] Dándolo a conocer al Ministerio de Educación Nacional, conforme el
parágrafo del artículo 29.
[193] Dándolos a conocer al Ministerio de Educación Nacional, conforme el
parágrafo del artículo 29.
[194] Dándolos a conocer al Ministerio de Educación Nacional, conforme el
parágrafo del artículo 29.
[195] Ley 30 de 1992. Artículos 28 y 29.
[196] Ver entre
otras las Sentencias T-068 de 2012, T-056 de 2011, T-152 de 2015 y T-365 de
2015.
[197] Ver entre
otras las Sentencias C-560 de 1997, C-926
de 2005 y C-654 de 2007.
[198] Ver entre
otras las Sentencias T-277 de 2016 y T-281ª de 2012.
[199] Términos empleados en TÜNNERMANN BERNHEIM, Carlos. La autonomía
universitaria en el contexto actual. Universidades, 2008, vol. 58, no 36.
[200] M.P.
Hernando Herrera Vergara.
[201] Recogidas también por la Sala Plena mediante sentencia C-535 de
2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[202] Sentencia
T-056 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[203] Sentencia C-926 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[204] Sentencia C-507 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[205] Es el caso
de la propuesta de clasificación que se encuentra en SANDOVAL RUIZ, Justo
Evelio. La autonomía universitaria en la constitución colombiana de
1991. Historia de la Educación Colombiana, 2001, vol. 3, no 3, p. 1.
[206]
TÜNNERMANN BERNHEIM, Carlos. La autonomía universitaria en el contexto actual.
Universidades, 2008, vol. 58, no 36.
[207] M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[208] Sentencia T-102 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, al
referir la Sentencia T-202 de 2000 M.P. Fabio Morón Díaz.
[209] Sobre el carácter no absoluto y limitado de la autonomía
universitaria, ver sentencias T-672 de 1998, C-517 de 1999, C-829 de 2002,
C-918 de 2002, C-121 de 2003, T-1228 de 2004, C-452 de 2006, T-758 de 2008,
C-568 de 2010, C-491 de 2016 y C-535 de 2017.
[210] UNESCO.
Conferencia mundial sobre la educación superior: la educación superior en el
siglo XXI: visión y acción. 1998.
[211] Sentencia
T-097 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[212] GONZÁLEZ
PÉREZ, Luis Raúl y GUADARRAMA LÓPEZ, Enrique. Autonomía universitaria y
universidad pública. El autogobierno universitario. Universidad Nacional
Autónoma de México, 2009. p.53.
[213] GARCÍA
RAMÍREZ, Sergio, La autonomía universitaria en la Constitución y en la ley,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2005. En cita en: GONZÁLEZ
PÉREZ, Luis Raúl; GUADARRAMA LÓPEZ, Enrique. Autonomía universitaria y
universidad pública. El autogobierno universitario. Universidad Nacional
Autónoma de México, 2009. p.53.
[214] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[215] M.P.
Cristina Pardo Schlesinger.
[216] Ley 30 de 1992. Artículo 57.
[217] Lay 30 de 1992. Artículo 62.
[218] M.P. Fabio Morón Díaz.
[219] En el mismo sentido ver las sentencias C-195 de 1994 y C-475 de
1999.
[220] Folio 104v cuaderno principal. En efecto la providencia expresó: “En
efecto, se trata de un cambio radical que permitió la participación de ciertos
sujetos que antes tenían vedado el acceso al proceso electoral de designación
del rector de dicho ente autónomo, pues el Acuerdo No. 008 de marzo de 2014 consintió
la relección de la primera autoridad de la UPTC.”
[221] Folio 105 cuaderno principal.
[222] Ibídem.
[223] Folio 105v cuaderno principal.
[224] Folio 106 cuaderno principal.
[225] Ibídem.
[226] Ibídem.
[227] Folio 106v cuaderno principal.
[228] Folio 107v cuaderno principal.
[229] Ibídem.
[230] Folio 108 cuaderno principal.
[231] Folio 108v cuaderno principal.
[232]Folio 108 cuaderno principal.
[233] Ibídem.
[234] Folio 108v-109 cuaderno principal.
[235]
Folio 109v cuaderno principal.
[236] Sentencia C-042 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[237] Hegenbarth, R. Juristische Hermeneutik und linguistische Pragmatik.
Dargestell am Beispiel der Lehre vom Wortlaut als Grenze der Auslegung,
Königstein/Ts. 1982. Pág. 155, citado por Klatt M. Hacer el derecho
explícito. Normatividad semántica en la argumentación jurídica. Marcial Pons.
2017. Pág. 95. Desarrollado en la sentencia C-042 de 2018 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[238] Depenheuer, O. Der Wortlaut als Grenze. Thesen zu einem Topos der
Verfassunginterpretation, Heidelberg, 1988. Pág. 51. Cutado por Klatt M.
Ob. Cit, pág. 100. Desarrollado en la Sentencia C-042 de 2018 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[239] Alexy, R. Teoría de la argumentación jurídica. Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales, Madrid, 2008. Pág. 226-227.
[240] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[241] Esta postura fue reiterada en sentencia C-147 de 1998 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[242] Sentencia
C-577 de 2011 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Reiterado en sentencia
C-042 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[243] Al respecto ver. Kahn, P. W. Construir el caso. El arte de la
jurisprudencia. Siglo del Hombre Editores, Universidad de los Andes. Bogotá,
2017. Pág. 187.
[244] Barak A.
Proporcionalidad. Los derechos fundamentales y sus restricciones. Palestra.
2017, Lima. Pág. 89.
[245] Folio 146 cuaderno de pruebas (copia simple del expediente de la
acción de nulidad No. 11001-0328-000-2015-00001-00 Actor Carlos Julio Becerra
Martínez)
[246] Ibídem.
[247] Ibídem.
[248] Folio 148
cuaderno de pruebas (copia simple del expediente de la acción
de nulidad No. 11001-0328-000-2015-00001-00 Actor Carlos Julio Becerra
Martínez)
[249] Ibídem.
[250] Folio 159 cuaderno de pruebas (copia simple del expediente de la
acción de nulidad No. 11001-0328-000-2015-00001-00 Actor Carlos Julio Becerra
Martínez)
[251] Folio 160 cuaderno de pruebas (copia simple del expediente de la
acción de nulidad No. 11001-0328-000-2015-00001-00 Actor Carlos Julio Becerra
Martínez)
[252] Ibídem.
[253] Folio 161 cuaderno de pruebas (copia simple del expediente de la
acción de nulidad No. 11001-0328-000-2015-00001-00 Actor Carlos Julio Becerra
Martínez)
[254] Folio 161 cuaderno de pruebas (copia simple del expediente de la
acción de nulidad No. 11001-0328-000-2015-00001-00 Actor Carlos Julio Becerra
Martínez)
[255] Artículo 13. Son funciones del Consejo Superior: d. Expedir y
Modificar los estatutos y reglamentos de la institución. (folio 043 cuaderno de
pruebas (copia simple del expediente de la acción de nulidad No.
11001-0328-000-2015-00001-00 Actor Carlos Julio Becerra Martínez)
[256] Folios 042-043 cuaderno de pruebas (copia simple del expediente de
la acción de nulidad No. 11001-0328-000-2015-00001-00 Actor Carlos Julio
Becerra Martínez)
[257] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En esta providencia la Corte
estudió la constitucionalidad del al
Proyecto de Ley Estatutaria N° 216/05 Senado, N° 235-Cámara, “por medio de la
cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad
con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de
acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras
disposiciones”.
[258] Sentencia C-1153 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[259] Ibídem.
[260] Ibídem.
[261] Ibídem.
[262] Ibídem.
[263] Ibídem.
[264] Considerando final del Acuerdo 040 de 2014, visible a folio 070 del
cuaderno de pruebas (copia simple del expediente de la acción de nulidad No.
11001-0328-000-2015-00001-00 Actor Carlos Julio Becerra Martínez)
[265] Folios 70-72 cuaderno principal.
[266] Folios 073-074 del cuaderno de pruebas (copia simple del expediente
de la acción de nulidad No. 11001-0328-000-2015-00001-00 Actor Carlos Julio
Becerra Martínez).
[267] Artículo 3º. El
Rector candidato, durante el proceso de designación de rector de la
Universidad, no podrá:
1. Asistir a actos
de inauguración de obras públicas de la Institución.
2. Referirse a su
campaña y a los demás candidatos en sus presentaciones públicas como Rector.
3. Utilizar bienes
de la Universidad en actividades de su campaña.”
[268] Folio 070 del cuaderno de pruebas (copia simple del expediente de la
acción de nulidad No. 11001-0328-000-2015-00001-00 Actor Carlos Julio Becerra
Martínez).
[269] Al respecto ver los folios 065 y siguientes del cuaderno de pruebas
(copia simple del expediente de la acción de nulidad No.
11001-0328-000-2015-00001-00 Actor Carlos Julio Becerra Martínez).
[270] Barak, Ob. Cit. Pág. 253
[271] Ibídem.
[272] Barack, Ob. Cit. Pág. 196.
[273] Sentencia C-147 de 1998 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[274] Estas consideraciones fueron tomadas de la sentencia del Tribunal
Constitucional Español STC 254/1998 F.J. 8, citada en Prieto Sanchís, L. El
constitucionalismo de los derechos, Editorial Trotta. Madrid, 2013. Pág. 223.
[275] Prieto Sanchís, Ob. Cit. Pág. 223.
[276] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[277] Al
respecto ver sentencias T-254 de 2006, T-410 de 2007, T-887 de 2007, T-1092 de
2007, T-437 de 2008, T-341 de 2008, T-580 de 2008, T-1112 de 2008, T-109 de
2009 y T-186 de 2009 y T-736 de 2009.
[278] Cfr. Sentencia SU-917 de 2010.
[279] Al
respecto la sentencia afirmó: “En consecuencia, estimar como admisible que
quien ocupa el cargo de rector en el mismo período en que se realizó la reforma
del reglamento, participe en el proceso de elección, implicaría otorgarle un
privilegio, en tanto contaría con un mayor poder al interior de la universidad,
en detrimento de los demás candidatos que no tendrían igual acceso a los
medios, quebrantando con ello los principios analizados”.
[280]
Cfr. Sentencia SU-050 de 2017.
[281]
Ibídem.
[282]
Cfr. Sentencia SU-115 de 2019, página 43.
[283]
Ibídem, página 50.
[284]
Ibídem, página 50.
[285]
Ibídem, pagina 48.
[286]
Ibídem, pagina 45 y 47. Énfasis añadido.
[287]
Ibídem, pagina 50.
[288] El mismo se puede consultar en el siguiente enlace:
http://www.uptc.edu.co/export/sites/default/secretaria_general/consejo_superior/acuerdos_2014/Acuerdo_040_2014.pdf
[289] De conformidad con los Acuerdos 039 y 040 de 2014 del CSU de la
UPTC, la publicación del Acuerdo que convocó a elecciones se efectuó entre el
15 y el 19 de septiembre de 2014; la difusión de la convocatoria se realizó
entre el 18 y el 22 de septiembre del mismo año; la inscripción de candidatos a
rector estuvo abierta entre el 22 y el 26 de septiembre de ese año; mientras
que la verificación y certificación del cumplimiento de requisitos se llevó a
cabo el 29 de septiembre de 2014. El Acuerdo 040 de 2014, que dispuso algunas
garantías electorales para nivelar la contienda, tan solo se dictó el 25 de
octubre, esto es, cuando ya había iniciado y avanzado el proceso electoral.
[290]
Corte Constitucional, sentencia SU-917 de 2010.
[291]
Corte Constitucional, sentencias T-398 de 2017 y SU-050 y SU-072 de 2018.