C-153-20
Sentencia
C-153/20
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS
RELACIONADAS CON EL SECTOR DE LA CULTURA-Exequibilidad
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de
constitucionalidad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte
Constitucional
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad
del Decreto Legislativo 417 de 2020
CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece
tres clases de estados de excepción
ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter
reglado, excepcional y limitado
ESTADOS DE EXCEPCION-Control
político y control jurídico
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Contenido
De conformidad con el artículo 215 de la
Carta, el estado de emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la
República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los
previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
(ii) constituyan grave calamidad pública.
CALAMIDAD PUBLICA-Definición
La calamidad pública alude a un evento o
episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera
gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera
imprevista y sobreviniente.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El artículo 215 de la Constitución prescribe
que la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica sólo
puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que
sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez,
la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del estado
de emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados
por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv)
deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el
estado de emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos
tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de
la siguiente vigencia fiscal salvo que el Congreso, durante el año siguiente,
les otorgue carácter permanente.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del
Congreso de la República
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos
formales y materiales
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO
DE EMERGENCIA-Juicio formal
El examen formal del decreto
exige verificar, en el siguiente orden, el cumplimiento de tres exigencias
básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus
Ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante
el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en
los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya
comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los
decretos de desarrollo no lo excedan.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO
DE EMERGENCIA-Juicio material
El examen material comprende
el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte,
constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de
excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de finalidad
A la luz de este juicio, toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de conexidad material
Con este juicio se pretende determinar
si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con
las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte
Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos
de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y
las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto
de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el
vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de motivación suficiente
(…) ha sido considerado como un juicio
que complementa la verificación formal, debido a que busca establecer: (i) si
el decreto de emergencia fue fundamentado; y (ii) si las razones presentadas
por el  Presidente de la República resultan suficientes para justificar
las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de
medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los
“decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen
cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de ausencia de arbitrariedad
(…) tiene por objeto comprobar que en el
decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones
para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la
Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos
ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las
medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el
núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; (ii) no interrumpan
el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del
Estado y, en particular, (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las
funciones básicas de acusación y juzgamiento.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de intangibilidad
(…) parte del reconocimiento que ha
hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de
algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la
Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de
excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de
los derechos humanos, se consideran derechos intangibles el derecho a la vida y
a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada,
a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al
reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la
servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de
destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la
libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus.
Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la
protección de esos derechos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de no contradicción específica
(…) tiene por objeto verificar que las
medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera
específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no
desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado
de emergencia económica, social y ecológica, esto es, el grupo de medidas
descritas en los artículos 47, 49 y 50de la LEEE. Ha destacado la Corte
que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y
legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo
215 superior.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de incompatibilidad
(…) según el artículo 12 de la LEEE,
exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones
por las cuales estas son irreconciliables con el correspondiente estado de
excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de necesidad
(…) implica que las medidas que se
adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado
que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad,
la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten
superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se
evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto
respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de proporcionalidad
(…) que se desprende del artículo 13 de
la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción
sean respuestas equilibradas con respecto a la gravedad de los hechos que
causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de
proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías
constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el
retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no
excluye la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera en
cualquier otra etapa del escrutinio, por ejemplo, para controlar restricciones
a derechos constitucionales en el juicio de ausencia de arbitrariedad.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de no discriminación
(…) que tiene fundamento en el artículo
14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de
excepción, no pueden entrañar segregación alguna, fundada en el sexo, raza,
lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o
cualquier otra categoría sospechosa. Adicionalmente, este análisis implica
verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes
injustificados.
CULTURA-Fundamento de la
nacionalidad/CULTURA-Respaldo constitucional
ESTADO-Promoción y
fomento del acceso a la cultura en igualdad de oportunidades/ESTADO-Creación
de incentivos para personas en instituciones que desarrollen y fomenten la
cultura
CULTURA-Definición
DERECHO A LA CULTURA-Obligaciones
que el Estado debe adoptar
CULTURA-Normatividad
CULTURA NACIONAL-Alcance
(…) le permite a la Sala concluir que la
cultura, además de ser una expresión de nuestra identidad nacional y un derecho
protegido por la Carta, es también un sector vibrante de nuestra economía que
aporta activamente en la generación de empleo, productos y creación de valor
agregado en la sociedad. Desde esa perspectiva, le corresponde al Estado, de
conformidad con la Constitución y la Ley, además de proteger el derecho de
manera general y promover el acceso a la cultura, articular el desarrollo
económico y social con el desarrollo cultural; generar incentivos en favor de
este sector, e impulsar y estimular los procesos, proyectos y actividades que
favorezcan en lo posible, la creación cultural
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE
ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS RELACIONADAS CON EL SECTOR DE LA
CULTURA-Contenido
y alcance
Referencia: Expediente RE-247
Revisión
de constitucionalidad del Decreto Legislativo 475 del 25 de marzo de 2020, “Por
el cual se dictan medidas especiales relacionadas con el sector Cultura, dentro
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de
mayo de dos mil veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Alberto Rojas Ríos, quien la preside, Carlos
Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro
Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina
Pardo Schlesinger y José Fernando Reyes Cuartas, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, y en especial de las previstas en el
numeral 7º del artículo 241 de la Constitución Política, cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
Mediante oficio
del 26 de marzo de 2020, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, remitió a esta Corporación copia auténtica del Decreto
Legislativo 475 del 25 de marzo de 2020, “Por el cual se
dictan medidas especiales relacionadas con el sector Cultura, dentro del Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, para efectos
de la revisión automática de constitucionalidad prevista en el numeral 7° del
artículo 241 de la Constitución.
A través del Auto del 2° de abril de 2020,
la magistrada sustanciadora avocó el conocimiento del Decreto Legislativo 475
de 2020. En dicha providencia, se ordenó comunicar el inicio del proceso al
Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio del
Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, al Ministerio de Salud y Protección Social, al Ministro de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, al Ministro de Cultura y a
la DIAN,  para
que, si así lo consideraban pertinente, intervinieran directamente o por
intermedio de apoderado escogido para el efecto en el término señalado.
Del mismo modo, se invitó a las
facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia,
Sergio Arboleda, Nacional de Colombia (sede Bogotá), Libre de Colombia
(Seccional Bogotá), al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la
Federación Colombiana de Municipios, a la Fundación Teatro Nacional, a la
Corporación Colombiana de Teatro, a la Asociación Colombiana de Actores, a la
Asociación Colombiana de Productores de Cine (ASOCINDE) y a Proimágenes
Colombia,
para
que, si lo consideraban oportuno, intervinieran en este asunto para defender o
atacar la constitucionalidad de las normas demandadas.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo
concepto de la Procuraduría General de la Nación, procede la Corte a decidir el
asunto de la referencia.
II. TEXTO
DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN
A
continuación, se transcribe el texto de la norma objeto de revisión:
“DECRETO LEGISLATIVO 475 DE
2020
(25 de marzo de 2020)
Por el cual se dictan medidas especiales relacionadas
con el sector Cultura, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las atribuciones que le confiere el
artículo 215 de la Constitución   Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020,
«Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
en todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que en
los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la
República, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan
hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución
Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el
orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad
pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que
según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, el presidente de la República, con la firma de
todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que estos
decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica
con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma
transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
Que
la Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote
del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad
en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y
decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los
posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la
divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la
mitigación del contagio.
Que
el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de
marzo de 2020, «Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del
coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus», en la
cual se establecieron disposiciones destinadas a la prevención y contención del
riesgo epidemiológico asociado al nuevo coronavirus COVID-19.
Que
mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en el artículo
215 de la Constitución Política, el presidente de la República declaró el
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio
nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de
la vigencia de dicho Decreto.
Que,
en función de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas
por el artículo 215 de la Constitución Política, le corresponde al presidente
de la República, con la firma de todos los ministros, adoptar las medidas
necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y
contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del
nuevo coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden económico y
social.
Que
según el Reporte 63 de la Organización Mundial de la Salud del 24 de marzo de
2020 a las 16:53 horas, con corte a dicha fecha y hora, a nivel mundial global
había 375.497 casos de contagio confirmados y 16.362 personas fallecidas a
causa de la pandemia.
Que
según el reporte del Ministerio de Salud y Protección Social del 24 de marzo de
2020 a las 9:00 horas, con corte a dicha fecha y hora, en el territorio
nacional se presentaban 378 casos de contagio confirmados y 3 personas
fallecidas a causa del nuevo coronavirus COVID-19.
Que
los efectos que se derivan de las circunstancias que motivaron la declaratoria
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica afectan el derecho al
mínimo vital de los hogares más vulnerables, por lo que se requieren adoptar
medidas excepcionales con el fin de brindar apoyos económicos a la población
más desprotegida.
Que
dentro de las motivaciones para expedir el Decreto 417 de 2020 se consideró
necesario «analizar todas las medidas tributarias necesarias para afrontar la
crisis y en particular la de otorgar beneficios tributarios, con el fin de
promover las industria y comercio del país que generen fuentes de empleo que
permitan absorber fuerza laboral afectada por esta pandemia,»
Que,
en sentido similar, dentro de las motivaciones para expedir el precitado
Decreto se expresó el siguiente considerando: «Que los efectos económicos
negativos a los habitantes del territorio nacional requieren de la atención a
través de medidas extraordinarias referidas a aliviar las obligaciones de
diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre otras, que puedan
verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis.
Que
mediante el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 «Por el cual se imparten
instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del
Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público» se ordenó el
«aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la
República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de
marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020,
en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.»
Que, las
medidas de confinamientos establecidas por medio del Decreto 457 de 2020, por
medio del Decreto 420 de 2020 se encuentran prohibidas «las reuniones y
aglomeraciones de más de cincuenta (50) personas, a partir de las seis de la
tarde (6:00 p.m.) del día jueves 19 de marzo de 2020, hasta el día sábado 30 de
mayo de 2020.»
Que
conforme lo anterior, se concluye que la suspensión en la realización de
eventos de todo tipo afecta a toda la cadena de valor que se articula alrededor
de los espectáculos públicos de las artes escénicas y de la exhibición
cinematográfica, y por lo tanto, importantes actores del sector cultura
(artistas, productores, promotores, escenarios, gestores culturales, exhibidores
y managers, entre otros) se encuentran enfrentando situaciones calamitosas no
previstas, por lo cual, se hace necesaria la implementación de medidas que
contrarresten la situación para evitar afectaciones mayores, tendientes a
mantener la liquidez del sector, protegiendo empleos y trazando un camino de
reactivación económica sostenida inmediatamente se supere la crisis actual.
Que
dentro del ordenamiento jurídico colombiano se cuenta con acciones dirigidas a
beneficio de la seguridad social de las personas que acreditan la condición de
creador y gestor cultural en Colombia y que adicionalmente se encuentran en
rango de población priorizada, adultos mayores, de conformidad con lo
establecido en el numeral 4 del artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997, adicionado
por el artículo 2 de la Ley 666 de 2001 y  reglamentado por el Decreto 2012 de
2017, el cual establece que el 10% de la asignación de los recursos del recaudo
de la estampilla "Procultura" de los municipios, distritos y
departamentos, deben destinarse de manera exclusiva a beneficio de seguridad
social de dicha población.
Que
el artículo 127 de la Ley 2008 de 2019 estableció: "Durante la vigencia
del 2020 el porcentaje a que hace referencia el numeral 4 del artículo 38-1 de
la Ley 397 de 1997 será del veinte por ciento (20%)".
Que
la población vinculada como creadores y gestores culturales dada las
limitaciones existentes para realizar las actividades promocionales con ocasión
de la necesidad de aislamiento, dificulta per se obtener con su trabajo recursos
para su subsistencia, esto es, su seguridad social, que se traduce entre otros
en asistencia médica, es por ello que se hace necesario tomar medidas,
extraordinarias que les permitan tener recursos económicos de otra fuente
diferente a su trabajo, como lo es el aporte a la seguridad social que
proporciona la estampilla "Procultura".
Que,
en consecuencia, el derecho al mínimo vital de las personas dedicadas a las
actividades artísticas o de gestión cultural se encuentra comprometido, por lo
que se requiere que los alcaldes y gobernadores realicen el giro de los
recursos de que trata el numeral 4 del artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997, con
el fin de contribuir a la seguridad del creador y del gestor cultural.
Que
la contribución parafiscal de los espectáculos públicos de las artes escénicas
de que trata la Ley 1493 de 2011 tiene destinación específica orientada a la
inversión en construcción, adecuación, mejoramiento y dotación de la
infraestructura de los escenarios para los espectáculos públicos de las artes
escénicas, por lo que se requiere adopción de una medida que faculte a los
entes territoriales para destinar estos recursos con el fin de mitigar los
efectos de la parálisis que presenta el sector.
Que
dada la imposibilidad de realizar espectáculos públicos y la consecuente
afectación económica de la población dedicada a estas actividades, resulta
pertinente reorientar la destinación de los recursos de la construcción
parafiscal de los espectáculos públicos de las artes escénicas de que trata la
Ley 1493 de 2011 para apoyar al sector en las actividades de creación,
formación virtual, producción y circulación en cualquier modalidad, sea
presencial o virtual. Lo anterior en razón a que los agentes culturales ya
mencionados se encuentran seriamente impactados, comprometiendo su mínimo
vital.
Que
así mismo, ante la parálisis de la actividad económica en torno a la industria
del cine (producción, distribución y exhibición), resulta pertinente otorgar un
alivio en la liquidez del sector, por lo que resulta necesario modificar las
fechas en las que se debe declarar y pagar la contribución parafiscal.
Que
de la misma manera la suspensión de actividades alteró de manera sorpresiva los
periodos de cumplimiento, declaración y pago relacionados con la contribución
parafiscal y sus deducciones para exhibidores, por lo que se hace necesario
flexibilizar de quince (15) a ocho (8) días del respectivo mes, la declaración
y el pago de la cuota para el desarrollo cinematográfico.
DECRETA
ARTÍCULO
1. Adiciónese el siguiente parágrafo transitorio al
artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997:
“Parágrafo
transitorio. Los alcaldes y gobernadores de las entidades territoriales
deberán realizar la apropiación y el giro de los recursos de que trata el
numeral 4 del presente artículo, a más tardar el día 30 de abril de 2020, de
acuerdo con el "Manual Operativo, por el cual se establecen los
procedimientos de acreditación de la condición de creador y gestor cultural,
para efectos de la asignación de los beneficios de que trata el Decreto 2012
del 30 de noviembre de 2017' establecido en la Resolución del Ministerio de
Cultura 2260 de 2018, modificada por la Resolución 3153 de 2019."
ARTÍCULO
2. Destinación transitoria de los recursos de la
contribución parafiscal de espectáculos públicos de artes escénicas. Los
recursos derivados de la contribución parafiscal cultural a la boletería de los
espectáculos públicos de las artes escénicas girados o que se giren al 31 de
diciembre de 2020 a los municipios y distritos por el Ministerio de Cultura y
que a la fecha de expedición de este decreto no hayan sido comprometidos, ni
obligados, ni ejecutados, podrán destinarse transitoriamente, hasta septiembre
30 de 2021, para apoyar al sector cultural de las artes escénicas, en las
actividades de creación, formación virtual, producción y circulación de
espectáculos públicos de artes escénicas en cualquier modalidad (presencial o
virtual).
Las
secretarias de cultura o quien haga sus veces en los municipios y distritos
podrán implementar mecanismos ágiles de selección de los proyectos que no
deberán superar los 30 días calendario a partir de la vigencia de este decreto.
ARTÍCULO
3. Plazos para la declaración y el pago de la
contribución parafiscal de espectáculos públicos de artes escénicas. Los
productores responsables de realizar la declaración y pago de la contribución
parafiscal de los espectáculos públicos de las artes escénicas de que trata la
ley 1493 de 2011, se sujetaran a los siguientes plazos:
1.
Para productores permanentes:
·
Bimestre
enero-febrero: hasta el 30 de septiembre de 2020
·
Bimestre
marzo-abril: hasta 30 de septiembre de 2020
·
Bimestre
mayo-junio: hasta el 31 de octubre de 2020
·
Bimestre
julio-agosto: hasta 31 de octubre de 2020
2.
Para productores ocasionales, las boletas y los derechos de asistencia
comercializados y entregados entre marzo y junio de 2020 sujetas al pago de la
contribución parafiscal cultural podrán ser declaradas y pagadas hasta el 30 de
septiembre de 2020.
ARTÍCULO
4. Plazos para la declaración y el pago de la cuota para el desarrollo
cinematográfico. Los responsables de declarar y realizar
el pago de la cuota para el desarrollo cinematográfico de que trata la Ley 814
de 2003, correspondiente a las actividades realizadas entre los meses de marzo
a junio de 2020, podrán cumplir con su obligación tributaria hasta el 30 de
septiembre de 2020.
ARTÍCULO
5. Cortometrajes nacionales y Cuota para el Desarrollo Cinematográfico. Desde
el mes de marzo y hasta el mes de junio de 2020, sin perjuicio de otros
requisitos previstos en la Ley 814 de 2003, en concordancia con el Decreto 1080
de 2015, para la aplicación del beneficio la disminución de la Cuota para el
Desarrollo Cinematográfico para los exhibidores, se podrá acreditar la
exhibición de cortometrajes nacionales durante ocho (8) días calendario del
respectivo mes.
ARTÍCULO
6. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la
fecha de su publicación en el Diario Oficial,
El
presente Decreto rige a partir de su publicación.
PUBLÍQUESE
Y CÚMPLASE
Dado
en Bogotá D.C., a 25 de marzo de 2020.
IVÁN
DUQUE MÁRQUEZ
(Siguen
firmas de todos los Ministros)
III.
INTERVENCIONES
3.1.
Federación
Colombiana de Municipios[1]
El
Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios solicita a esta
Corporación, declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 475 de
2020.
Al
respecto, sostiene que el fin perseguido por la normativa bajo análisis es el de
proteger a
los creadores y gestores culturales, dadas las limitaciones existentes en la
actualidad para la realización de diversas actividades promocionales y la
obtención de ingresos a partir de su trabajo, debido al aislamiento generado por
la pandemia conocida como COVID-19. En efecto, recuerda que la Constitución estableció
el deber del Estado de promover y fomentar la cultura entre todos los
habitantes del territorio nacional, mediante la creación u ofrecimiento de
incentivos para quienes desarrollen o fomenten la ciencia, tecnología y demás
manifestaciones culturales. En consecuencia, refiere que el artículo
1° del Decreto Legislativo 475 de 2020, al imponer a los alcaldes y
gobernadores la obligación de girar el 10% de los recursos que ingresen por la
estampilla Procultura antes del 30 de abril de 2020, con el fin de cancelar la
seguridad social de los creadores y gestores culturales, consagró una medida
necesaria para el sector cultural, que se ajusta a lo dispuesto en los
artículos 70 y 71 superiores. Además, sostiene que esos recursos, ya tenían destinación
específica, acorde con lo estipulado en el artículo 38, numeral 4, de la Ley
397 de 1997, por lo que no se afecta el destino de la contribución parafiscal.
Con
respecto a la medida adoptada en el artículo 2° de la normativa bajo estudio,
afirma que se ajusta a la Constitución y “contribuye a solventar la grave
crisis que generará la pandemia en éste sector”, pues se destinarán
recursos de la contribución parafiscal, para promover la creación, formación y
circulación
de
espectáculos públicos de las artes escénicas.
Finalmente,
sostiene que las ampliaciones del plazo para el pago de la contribución
parafiscal de espectáculos de artes escénicas y de la cuota para el desarrollo
cinematográfico, previstas en los artículos 4° y 5° del decreto objeto de
revisión, constituyen una herramienta legal válida para garantizar el pago
efectivo de dichos tributos dentro de un plazo moderado, por quienes
desarrollan estas actividades.
3.2.
Fundación
Teatro Nacional[2]
El
representante legal de la Fundación Teatro Nacional interviene en el presente
asunto para abogar por la declaratoria de EXEQUIBILIDAD del Decreto
Legislativo 475 de 2020.
Para la
Fundación, las medidas en adoptadas por el decreto en mención, se ajustan
plenamente a los mandatos de la Carta y son “proporcionales y democráticas”,
pues le permiten al sector de las artes escénicas “sobrevivir” la grave
afectación económica que ha sufrido la industria cultural y, en particular, la
de las artes escénicas, a  consecuencia de las medidas de aislamiento preventivo
y la suspensión de actividades de afluencia masiva, adoptadas en razón a la
crisis sanitaria mundial por el COVID-19, que han afectado su operación normal.
En
cuanto a la necesidad de las medidas de auxilio decretadas en esta
oportunidad, considera que el sector de las artes escénicas impacta
socioeconómicamente a diversos ámbitos de la economía nacional y genera empleos
directos e indirectos “de los cuales soportan su sustento múltiples familias”.
Lo anterior, teniendo en cuenta que más allá de los actores y actrices que el
público ve, participan en la producción de espectáculos públicos de las artes
escénicas, directores, guionistas, personal de iluminación, de atención al
público, escenógrafos, personal de sonido, utilería, etc.
Específicamente,
refiere que según cifras dadas por el DANE en el año 2016, el sector cultural
aportó $70.723.000.000 millones a la economía nacional, número que año
tras años se incrementa y que contrasta sorprendentemente y al mismo tiempo,
con la debilidad financiera propia del sector artístico, pues relata que, en
muchos casos, no es posible arribar al punto de equilibrio de las producciones,
únicamente con los ingresos derivados de la boletería a los distintos
espectáculos, por lo que “se suele fortalecer la economía del sector de
fuentes diferentes, por ejemplo el merchandising, subvenciones del sector
público y en algunos casos patrocinios monetarios privados”.
Por
esta razón, considera que las medidas implementadas por el decreto en revisión,
ante la difícil situación del sector, son necesarias y “esperanzadoras”,
pues le permitirán en alguna medida a los agentes culturales “palear” la
situación, “mantener los empleos generados y continuar en medio de la
adversidad siendo fuente de emociones positivas a la sociedad que en medio de
la dificultad puede ver en la expresión escénica una fuente de dispersión,
entretenimiento, formación, solidaridad, y otra serie de valores que fomenta el
teatro y las artes escénicas”.
Por
último, expone la viabilidad y pertinencia de la medida adoptada en el artículo
2° del Decreto Legislativo 475 de 2020, no sin antes hacer una explicación inicial
sobre la importancia de la Ley 1493 de 2011 para el sector de la cultura. Al
respecto, relata que en sus orígenes, la contribución parafiscal implementada por
la Ley 1493 de 2011 sobre espectáculos públicos de las artes escénicas, -en
adelante LEP-, le permitió a los gestores culturales no estar sobrecargados de
tributos (que en su momento eran entre otros, el impuesto de espectáculos con
destino al deporte, el impuesto de azar y espectáculos y el impuesto de fondo
de pobres que recaía sobre la boletería de las artes escénicas), y que le
impedían al sector contar con recursos suficientes para realizar además, inversiones
en el mejoramiento de escenarios o espacios destinados al público. Con la LEP, que
implementó una contribución parafiscal cultural que grava la boletería con un
porcentaje de precio de venta al público y que recauda el Ministerio de Cultura,
se ha permitido la construcción, adecuación y dotación de escenarios y se han
generado empleos en diversas partes del país.
Con el
artículo 2º del Decreto 475 de 2020, la Fundación considera que “la
destinación que establece el decreto… permitirá a su vez cubrir otros eslabones
de la cadena y a su vez mantener y en principio generar empleos en el sector
hasta septiembre 30 de 2021, pues su destinación ahora abarcará la creación,
formación, producción y circulación (comunicación pública y puesta a
disposición) de espectáculos públicos de las artes escénicas”, lo que
contribuirá a apoyar también a organizaciones culturales medianas y pequeñas que
lo necesitan.
Por
todo lo anterior, la Fundación Teatro Nacional considera que el Decreto 475 de
2020 es constitucional, pues alivia con sus distintas medidas las condiciones que
amenazan al sector cultural debido a la crisis generada con el COVID-19.
3.3.
Departamento
de Derecho Constitucional e Instituto de Estudios Constitucionales Carlos
Restrepo Piedrahita. Universidad Externado de Colombia[3]
Los
integrantes de dicho departamento solicitan a este Tribunal declarar EXEQUIBLE
el decreto objeto de revisión.
La premisa
general de los intervinientes se centra en considerar que el decreto guarda estrecha
relación con la crisis actual generada por el COVID-19, pues busca aliviar la
crítica situación económica de los agentes más importantes del mercado cultural
y de las artes escénicas, sumado a que no genera limitación alguna a los
derechos fundamentales de los ciudadanos. No obstante, hacen énfasis en que si
bien cumple con el criterio de necesidad, la medida prevista para el sector
cinematográfico puede tener finalmente una eficacia mínima, por tratarse de un sector
visiblemente afectado en sus ingresos más inmediatos.
Al
iniciar el estudio, los intervinientes describen las distintas medidas adoptadas
en el decreto estudiado y cómo están encaminadas a ayudar a diversos sectores
del ámbito cultural. Al respecto, en primer lugar sostienen que el
artículo 1°, que ordena a los alcaldes y gobernadores adelantar
el pago previsto en el artículo 38.1 de la Ley 397 de 1997 a favor de los
creadores y gestores, cumple con los juicios de conexidad material, de
arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción e igualmente,
garantiza los derechos sociales de los trabajadores del sector, dado que,
en general: (i) es evidente la relación que hay entre la crisis
sanitaria global derivada del COVID-19 y la medida contemplada, pues es
evidente existe alto riesgo de que estas personas no puedan realizar los
respectivos aportes a la seguridad social. Además, (ii) la medida
establecida, no restringe derecho fundamental alguno y por el contrario,
procura garantizar que los gestores y creadores culturales tengan acceso al
Sistema General de Seguridad Social, en tiempos de crisis. Igual conclusión
puede predicarse (iii) respecto del juicio de intangibilidad, pues la
medida adoptada no afecta los derechos intangibles previstos. Además, (iv)
frente al juicio de contradicción, es importante tener en cuenta que la
obligación ya estaba regulada por la Ley 397 de 1997, y la medida adoptada en
el decreto legislativo únicamente busca adelantar el plazo del cumplimiento de
la obligación. Y, (v) les permite a los gestores culturales protegidos, gozar
de derechos sociales, cuyo disfrute se encuentra íntimamente ligado a la
afiliación al Sistema General de Seguridad Social.
Por
otro lado, los intervinientes sostienen que la medida cumple con el juicio
de finalidad, pues es evidente que el adelanto del pago de la seguridad
social de los creadores y gestores culturales busca impedir la extensión de los
efectos nocivos de la pandemia, concretamente, pretende disminuir el riesgo de
que aquellos, por falta de recursos, no puedan pagar la respectiva afiliación.
Igualmente, consideran que la normativa supera el juicio de motivación
suficiente, pues dentro de los considerandos del decreto en estudio, se
mencionan distintas razones para la adopción de esta medida, relacionadas con
la declaratoria del estado de emergencia en razón a la rápida propagación del
COVID-19 y las medidas sanitarias de aislamiento, que afectaron el desarrollo
normal de las actividades económicas relacionadas con la industria cultural y
que afectan gravemente a los creadores y gestores culturales, al no poder
realizar espectáculo alguno, lo que compromete su mínimo vital.
Sobre
el juicio de proporcionalidad, los intervinientes exponen que la medida
solo ordena a los entes territoriales adelantar el pago de una obligación
establecida previamente en la Ley 397 de 1997, sumado a que tampoco prevén un
tratamiento diferencial injustificado por razones de raza, lengua, sexo,
nacionalidad, origen familiar, etc.
En segundo
lugar en relación con las medidas tomadas en la contribución parafiscal
de las artes escénicas, la Universidad hace un recuento de lo dispuesto en la
Ley 1493 de 2011 sobre dicho tributo, para resaltar que los artículos 2° y
3° del Decreto Legislativo 475 de 2020, se limitan a modificar
transitoriamente el destino original de dichos recursos (hasta el 30 de
septiembre de 2021), para apoyar las actividades de creación, formación
virtual, producción y circulación de espectáculos públicos de artes escénicas
presenciales o virtuales y amplían el plazo y el pago de la contribución
parafiscal, respectivamente.
Sobre
ambos artículos, los intervinientes aseguran que “cumplen todos los
criterios generales y especiales que se exigen a las medidas adoptadas en los
estados de excepción”, pues la ayuda al sector cultural durante la crisis es
proporcional y se relaciona con la situación mundial actual, sumado a que no
afecta ninguno de los derechos fundamentales de los miembros del sector
cultura. De igual manera consideran que el impacto de la medida no es grave
para los destinatarios iniciales porque los recursos cuya destinación
varía, son aquellos que a la fecha de promulgación del decreto, no hayan sido
comprometidos a un contrato u obligación determinada. A su vez, reiteran que es
una medida efectiva de alivio económico para el sector.
En último
lugar, en relación con los artículos 4° y 5° de la
normativa en estudio, en virtud de los cuales se amplió el plazo para el pago
de la Cuota para el Desarrollo Cinematográfico y se autorizó a presentar
proyectos para beneficiarse del estímulo a la exhibición de cortometrajes colombianos,
los intervinientes también concluyen que se ajustan a la Constitución.
A su
juicio, esas disposiciones desarrollan los artículos 8°, 70, 71 y 72
constitucionales, sobre el deber estatal de fomentar y promover el acceso a la
cultura de todos los colombianos y concretan las previsiones de la Ley 397 de
1997, que en su artículo 40 establece la importancia del cine como generador de
“una imaginación y una memoria colectiva propias y como medio de expresión
de nuestra identidad nacional”[4].
A continuación exponen que los artículos 5°, 7°, 11 y 22 de la Ley 814 de 2003
(más conocida como la Ley de Cine), tienen como fin, el fomento de la cultura
cinematográfica nacional, regulan los aspectos básicos de la cuota para el
desarrollo cinematográfico, tales como su valor, forma de pago, y la ubicación
en una cuenta especial denominada Fondo para el Desarrollo Cinematográfico,
administrada por el Ministerio de Cultura y el Fondo Mixto de Promoción
Cinematográfica- PROIMÁGENES.
Con
base en lo expuesto, concluyen que las medidas adoptadas en el decreto en
revisión cumplen los requisitos generales establecidos por la jurisprudencia de
esta Corporación, ya que: (i) la emergencia sanitaria ocasionada por el
COVID-19, impuso adoptar el aislamiento social preventivo, con lo que
disminuyeron los ingresos de la industria cinematográfica, especialmente para
productores y exhibidores de obras, sujetos que tienen a su cargo el pago de la
cuota para el desarrollo cinematográfico, por lo que “tanto la flexibilización
en cuanto a la declaración y el pago de la cuota puede darles algo de liquidez
para afrontar sus obligaciones durante los meses de la emergencia” (juicio
de conexidad material); (ii) no se vulneran derechos fundamentales (juicio
de ausencia de arbitrariedad); (iii) no afectan derechos intangibles,
acorde a lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley Especial de los Estados de
Excepción (juicio de intangibilidad); (iv) la ampliación del
plazo para la declaración y pago de la cuota junto con la flexibilización de
los requisitos para acceder a una deducción en su valor, se encuentran dentro
de las medidas que puede adoptar el Gobierno en virtud de lo dispuesto en el
artículo 47 de la Ley 137 de 1994 (juicio de no contradicción); y (v)
buscan garantizar “la liquidez de los exhibidores, distribuidores y
productores con el fin de que estos puedan atender sus obligaciones y mantener
a su trabajadores durante el tiempo que no podrán realizar su actividad
económica”, por lo que no se desmejoran derechos sociales de los
trabajadores.
Finalmente,
sobre la razonabilidad y proporcionalidad de los artículos 4° y 5°, los
intervinientes manifiestan que cumplen con los criterios de finalidad,
motivación suficiente, proporcionalidad y no discriminación, por razones
semejantes a las referidas en el análisis hecho a los demás artículos del
decreto legislativo. Sin embargo, en lo que respecta al criterio de
necesidad, consideran que si bien también se supera esta exigencia, al ser
útil, la medida se queda corta para mitigar los efectos negativos de la crisis,
pues “si se tiene en cuenta, que la mayoría de los agentes del sector
cinematográfico están paralizados, y que por lo tanto no podrán generar
ingresos durante los meses de abril a junio, puede concluirse que el alivio
respecta de la liquidez será mínimo”.
3.4.
Departamento
de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia[5]
La
Directora del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de
Colombia, considera que el Decreto Legislativo 475 de 2020 es constitucional y debe
ser declarado, por consiguiente, su EXEQUIBILIDAD, al contener medidas
favorables al sector cultural que se encuentran ajustadas a la Constitución y
al estado de emergencia actual.
En su
intervención, sostiene que ninguno de los artículos del decreto analizado
contradice la Constitución y que, por el contrario, se cumplen a cabalidad las
exigencias formales y materiales reclamadas por la jurisprudencia
constitucional para dar cuenta de la constitucionalidad de esa normativa. En
este punto, especifica que dado que para el grupo de investigación que lidera “de
plano, … la ampliación de plazos es constitucional”, el comentario que
presentan se centrará en los artículos 1° y 2° del decreto sometido a estudio.
Así, al
analizar el cumplimiento de los requisitos formales y materiales
correspondientes, considera que la obligación de alcaldes y gobernadores de
realizar la apropiación y giro del 20% de la Estampilla Pro-Cultura para pagar la
seguridad social de los creadores y gestores culturales; y, la destinación
transitoria de recursos de la contribución parafiscal de espectáculos públicos
de artes escénicas para apoyar dicho sector en actividades de creación,
formación virtual, producción y circulación de espectáculos públicos
(presenciales o virtuales), cumplen con los criterios de conexidad material y
de finalidad requeridos, pues son medidas que “buscan solucionar o
conjurar las causas de la emergencia y mitigar sus consecuencias”,
especialmente las de índole económico, en el sector cultural.
Al
respecto, menciona que a pesar de que el análisis constitucional del Decreto
417 de 2020, que declaró el estado de emergencia en el país no ha sido
proferido por la Corte Constitucional, se debe tener en cuenta que dicha normativa
tuvo por causas la crisis sanitaria mundial por la pandemia del COVID-19 y sus
consecuentes efectos económicos negativos, y en ese sentido, “las causas que
llevaron a declarar la emergencia son tanto a nivel de salud como a nivel
económico, por lo que sí existe conexidad con la emergencia decretada” y las
medidas adoptadas.
Además,
manifiesta que si bien el pago a la seguridad social es insuficiente para
cubrir todos los aspectos vitales que cubre el mínimo vital de los creadores y
gestores culturales, la medida es útil y necesaria en tanto permite “cubrir
los riesgos de los promotores y gestores culturales que no puedan aportar al
sistema, y por otro lado, garantiza recursos para el mismo”, sumado a que
se ajusta financieramente a la emergencia nacional, puesto que los recursos
girados anticipadamente, le dan liquidez al Sistema de Seguridad Social.
Sobre
el artículo 2°, refiere que el cambio de destinación de la contribución
parafiscal de espectáculos públicos de artes escénicas respeta al sector
beneficiado, pues se orienta a apoyar al mismo sector y subsector del mercado
cultural en otras actividades específicas. Lo anterior, hace que dicha medida
sea compatible con la afectación directa que sufren quienes se dedican a las artes
escénicas, a causa de la pandemia y sus efectos económicos, “como
corresponde a sus necesidades”. Además, sostiene que al ser el mismo sector
beneficiario de los apoyos económicos y tributarios, la norma no es arbitraria
ni adolece de contradicción específica manifiesta, ni desconoce o vulnera los
derechos humanos o implica discriminación alguna.
3.5.
Instituto
Colombiano de Derecho Tributario[6]
La Directora
del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, solicita declarar la EXEQUIBILIDAD
del decreto legislativo que se analiza, al concluir que las medidas
tributarias que en él se adoptan, se relacionan directamente con la materia
regulada en el estado de emergencia económica, social y ecológica declarada en
el Decreto Legislativo 417 de 2020.
En
cuanto al artículo 1° del decreto en estudio, propone como problema jurídico a
resolver el siguiente: “¿vulnera… la autonomía territorial [e]l ordenar a
los alcaldes y gobernadores apropiar los recursos del recaudo de la estampilla
Procultura en un plazo determinado?”. Para responderlo, el interviniente
primero recuerda que la Sentencia C-1097 de 2001[7],
concluyó que los recursos de dicha estampilla son endógenos y, por ello, su
disposición por parte del legislativo es limitada y circunstancial, a
diferencia de lo que ocurre con los recursos exógenos sobre los que el
legislador tiene una amplia libertad de configuración. Por ende, para
que la ley decida sobre la destinación, manejo y administración  de recursos
propios de las entidades territoriales “debe cumplir con las cargas
argumentativas planteadas por la Corte Constitucional”. Así
las cosas, retoma lo dicho en la Sentencia C-615 de 2013[8], en la
que se dejó en claro que la ley puede cambiar de destino a  recursos  endógenos
de las entidades territoriales en casos “excepcionales, como cuando se trata
de la defensa del patrimonio nacional, seriamente amenazado, o de la
estabilidad  económica  interna  y  externa”, situaciones en las que la
intervención legal puede ser “completamente justificada”, si es
proporcional, razonable, útil y necesaria [9].
La
interviniente sostiene que dada la crisis económica actual, la intervención
legislativa del Gobierno Nacional se justifica “por la prevalencia del
interés general en pro de la defensa del patrimonio nacional y la estabilidad
económica”. Además, consideran urgente agilizar la apropiación de los
recursos destinados a la seguridad social de los creadores y gestores del
sector cultural, para garantizar sus derechos fundamentales, entre los que se
encuentra, su mínimo vital.
En el
mismo sentido, el Instituto dijo que la intervención del Ejecutivo sobre la
contribución parafiscal es mínima y se justifica porque deja igual la
administración y la destinación y solo modifica el manejo del recurso, lo cual es
razonable para garantizar la sostenibilidad económica del sistema de beneficios
pensionales para los creadores y gestores culturales.
Por
otra parte, en relación con los artículos 2° y 3° del decreto que se analiza,
el interviniente sostiene que no hay prohibición de orden constitucional que
impida decretar la destinación específica transitoria de la contribución
parafiscal de los espectáculos públicos de las artes escénicas, y en
particular, “a aquellos recursos ´que a la fecha de expedición de este
decreto no hayan sido comprometidos, ni obligados, ni ejecutados´”.
Por
último, en cuanto a los artículos 4° y 5° del Decreto Legislativo 475 de 2020, en
primer lugar el Instituto recordó que el tributo al que refieren esas normas es
la cuota para el desarrollo cinematográfico creada por la Ley 814 de 2013, la
cual también corresponde a una contribución parafiscal, de conformidad con lo
dicho por la Corte Constitucional en Sentencia C-577 de 2004[10]. En
consecuencia, como la facultad del legislador frente a los recursos
parafiscales es integral y amplia, es lógico concluir que puede regular
aspectos operativos de la contribución, su recaudo y elementos esenciales,
junto con las disminuciones o descuentos en su tarifa, de ahí que la ley sí podía
cambiar temporalmente esa destinación.
Por
todo lo anterior, a juicio del Instituto, el decreto objeto de revisión no
tiene objeciones constitucionales.
3.6.
Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República[11]
La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República
interviene en el presente proceso con el fin de solicitar a esta Corporación la
declaratoria de EXEQUIBILIDAD del decreto analizado.
En concreto, señala que la normativa cumple con los
requisitos formales correspondientes, porque: (i) fue expedido en
desarrollo del decreto que declaró el estado de emergencia; (ii) tiene
la firma del Presidente de la República y todos los Ministros de despacho; (iii)
su promulgación fue oportuna porque se expidió dentro de la vigencia del estado
de emergencia económica, social y ecológica, declarado en el Decreto Legislativo
417 de 2020; (iv) se apoya en argumentos que motivan su expedición y la
necesidad, conexidad y pertinencia de las medidas adoptadas; y (v)
determina que su ámbito de aplicación es todo el territorio nacional.
Por otra parte, la Secretaria
Jurídica consideró que este decreto también observa cabalmente todos los
requisitos materiales exigidos, tanto por la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción (Ley 137 de 1994), como por la jurisprudencia constitucional, para
los decretos de esta naturaleza. En primer lugar, frente al criterio de
conexidad, expuso que la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado
que se deben cumplir dos niveles, uno externo y uno interno, para satisfacer
dicho requerimiento. Con respeto a la conexidad interna, referida a la
relación entre la motivación general del decreto legislativo y las medidas
adoptadas en su articulado, la secretaria jurídica explicó que en los
considerandos del decreto objeto de revisión se recordó que la declaratoria de
emergencia nacional informó la necesidad de adoptar medidas extraordinarias de
carácter tributario y financiero, para mitigar los efectos económicos negativos
para los habitantes del país. Así, precisamente en el decreto bajo análisis, se
reconocen los graves efectos de la propagación del COVID-19 en el desarrollo de
las actividades culturales y creativas, pues la mayoría de ellas implican la
reunión un número plural de personas, situación que fue restringida para evitar
el número de contagios, pero que implica el riesgo de “una quiebra masiva”
de los agentes que intervienen en dicho sector.
Por lo anterior, el Decreto
Legislativo 475 de 2020, busca implementar medidas tendientes a crear alivios a
las obligaciones tributarias en el sector cultura, el pago de la seguridad
social de los creadores y gestores culturales e igualmente, pretende modificar
la destinación de los recursos de la contribución parafiscal cultural, para promover
la cultura, tal y como lo ordenan los artículos 70 y 71 de la Constitución.
Igualmente, considera la
interviniente que el decreto legislativo en estudio, cumple con el criterio de
conexidad interna, pues las medidas que en él se adoptan, se relacionan con los
motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, puesto que,
para impedir los efectos negativos de la propagación de la pandemia, los Decretos
Legislativo 417 y 420 de 2020, prohibieron la realización de reuniones de más
de 50 personas hasta el 30 de mayo de 2020, con lo que se afectó el derecho a
tomar parte libremente en la vida cultural de la comunidad. En virtud de ello,
se expidió la normativa que se estudia con el fin de “buscar alternativas
para que pueda seguir viva la cultura en el país toda vez que la garantía de
los derechos culturales es una obligación del Estado”.
En lo que concierne a la
finalidad directa y específica de las medidas adoptadas, la secretaria jurídica
argumentó que están encaminadas a garantizar recursos para la subsistencia de
los creadores, gestores, artistas y organizaciones culturales, así como para
favorecer la liquidez de las empresas del sector cultural y prevenir despedidos
y quiebras masivas, e igualmente, alivianar la carga del pago de las
contribuciones parafiscales de cine y espectáculos públicos de las artes
escénicas
Por otro lado, afirmó que todas
las medidas consagradas en el decreto legislativo que se estudia son necesarias
y proporcionales para enfrentar la crisis sanitaria y económica que padece
el país, sumado a que buscan limitar sus efectos adversos en la población.
Sobre la necesidad de cada medida decretada, expresó lo siguiente:
(i) Artículo
1°:
al establecerse un nuevo término de apropiación y giro de los recursos de la
estampilla Procultura para pagar la seguridad social de los creadores y gestores
culturales, se busca garantizar su acceso y permanencia en el sistema en estas
épocas de crisis económica. El diseño de esta medida se complementa con el
modelo definido para los BEPS y corresponde al trabajo conjunto entre el
Ministerio de Cultura y COLPENSIONES, quienes informaron que “667 municipios
de los 32 departamentos han realizado el registro de 13.256 creadores y
gestores culturales, de los cuales 11.729 tienen concepto de viabilidad: 8.545
para acceder a la modalidad de anualidad vitalicia y 3.184 para motivación al
ahorro. Situación que ante la emergencia puede cubrir otro número de gestores y
creadores culturales que sobrepasan los 60 años, población prioritaria en los
términos del Decreto 417 de 2020”.
Sobre el funcionamiento adecuado
de esta medida, la interviniente expone que es necesaria la actuación de
COLPENSIONES para dinamizar y efectuar el pago de la anualidad vitalicia a los
gestores y creadores culturales, entidad que debe efectuar las siguientes
acciones: (a) vincular en todo el territorio nacional a los gestores y
creadores culturales, para que sean beneficiarios de los BEPS, acorde con los
recursos disponibles del ente territorial; (b) vincular como terceros
aportantes a los municipios, distritos y departamentos que van a realizar la
transferencia de la totalidad de los recursos que tengan disponibles; y (c)
garantizar el pago efectivo a los creadores y gestores culturales beneficiarios
del BEPS, en la nómina del mes de mayo, una vez acrediten el cumplimiento de
todos los requisitos para acceder al pago “y realicen los trámites
correspondientes para la entrega efectiva de la anualidad vitalicia”.
(ii) Artículo
2°:
con la destinación transitoria de los recursos de la contribución parafiscal
cultural, se podría obtener aproximadamente $32.000 millones de pesos para
apoyar al mismo sector, pero en procesos de creación, formación virtual,
producción y circulación de este tipo de eventos, por las condiciones actuales
de emergencia. Por ende, la medida constituye en “una herramienta muy
beneficiosa para la subsistencia de los agentes encargados de la producción y
difusión de las artes escénicas”.
(iii) Artículo
3°:
la medida referente a la ampliación de los plazos para declarar y pagar la
contribución parafiscal cultural de los espectáculos públicos de las artes
escénicas es necesaria, ya que tras calcularse que se disminuirá el recaudo de
dicho tributo en un 90% en los meses de marzo a mayo, se busca no perder dichos
recursos, sino obtenerlos posteriormente, en atención a la capacidad de pago de
los agentes del sector cultural. Además, aclara que la medida no exime de pagar
el tributo, sino que extiende el plazo inicialmente establecido para tal fin,
con el propósito de favorecer la liquidez de los productores permanentes y
ocasionales de espectáculos públicos de las artes escénicas.
(iv) Artículo
4°:
sobre la modificación en el plazo para la declaración y pago de la cuota para
el desarrollo cinematográfico, la secretaria jurídica expone que es una medida
necesaria, para contrarrestar situaciones que amenazan gravemente la estructura
de la industria cinematográfica en su integridad, entre las que se encuentran: (a)
la disminución radical o completa de los ingresos de los exhibidores, que
devengan de las boletas pagadas por el público y la venta de confitería y
servicios de bar y restaurante, lo que les imposibilita sufragar los pagos a
sus proveedores, empleados, colaboradores y en algunos casos, arrendadores,
sumado a obligaciones periódicas como los servicios públicos, prestamos
empresariales y también, la cuota para el desarrollo cinematográfico; (b)
múltiples productores, tienen películas listas para estreno, sin contar con
salas para ser exhibidas, “incurriendo a su vez en el incumplimiento de sus
obligaciones frente a sus empleados, colaboradores, etc.”; y (c) la
migración permanente del público a las plataformas virtuales, “circunstancia
que asestaría el golpe final no solo a las salas de cine (incluso de cara a su
eventual reapertura)… sino al Fondo para el Desarrollo Cinematográfico” del
que se benefician todos los productores cinematográficos del país.
Al respecto, tal como lo expuso
en el análisis del artículo anterior, la interviniente reitera que esta medida
no exime el pago de la contribución, sino que extiende el plazo, para dar
liquidez a las empresas del sector cinematográfico.
(v) Artículo 5°: la
flexibilización de uno de los requisitos para ser acreedor del estímulo a la
exhibición de cortometrajes colombianos es necesaria dado que al suspenderse
los eventos de más de 50 personas, muchas empresas de exhibición
cinematográfica cerraron sus salas en el mes de marzo, a pesar de haber
comprado un cortometraje nacional cuyo costo oscila entre los 10 y 30 millones
de pesos, y sin completar los 15 días de exhibición de este, que permiten una
disminución en el valor de la cuota para el desarrollo cinematográfico, por lo
que deben soportar estas dos obligaciones sin contar con los recursos
necesarios. Por ende, al permitírseles ser beneficiarios del descuento en la
tarifa de la referida contribución parafiscal con solo 8 días de exhibición de
cortometrajes nacionales, se aliviana su difícil situación económica para
garantizar su supervivencia y la de las pantallas de cine como medio
fundamental de divulgación de nuestra cinematografía.
Por último, la Presidencia
también concluyó que las medidas resultan ajustadas al juicio de
proporcionalidad, puesto que son medidas necesarias y adecuadas para evitar
la extensión de los efectos negativos que dieron origen a la declaratoria del
estado de emergencia en el sector cultura, sin que su adopción implique la
vulneración de ningún bien constitucional, ni elimina por completo las
obligaciones de pago de las contribuciones parafiscales respectivas, pues
reitera que todas las medidas buscan “alivianar la carga que está pesando
sobre el sector, flexibilizando los mecanismos que están establecidos en la ley
para utilizar entre otros las opciones de virtualización” y proteger a los
actores del sector cultura, con la creación de alternativas de actividad productiva,
otorgando beneficios financieros y alivios tributarios.
Finalmente, argumentó que el
Decreto Legislativo 475 de 2020 cumplen con: (i) el criterio de
motivación, pues aunque algunas de las medidas modifican transitoriamente o
flexibilizan en el tiempo leyes, en el mismo decreto se exponen las razones por
las que la legislación ordinaria no es suficiente para atender la crisis
económica derivada del COVID-19, sumado a que su contenido, no desconoce las
prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas
constitucionalmente; (ii) el criterio de no discriminación,
porque las medidas no imponen una discriminación injustificada por razones de
sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar; (iii) el criterio
de ausencia de arbitrariedad, al no limitar, afectar o suspender derechos
humanos o libertades fundamentales: y (iv) el criterio de
intangibilidad, porque el decreto no contiene medidas que afecten derechos
fundamentales intangibles, de conformidad con lo señalado en la Sentencia C-723
de 2015[12].
3.7.
Observatorio
de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre (Seccional
Bogotá)[13]
Los
miembros de dicho Observatorio apoyan la declaratoria de EXEQUIBILIDAD
de la normativa que se analiza.
En
primer lugar, hacen alusión a la competencia de la Corte Constitucional para
revisar los decretos legislativos emanados de los estados de excepción, bajo la
idea de que este Tribunal cuenta con un control automático e integral, que
tiene la finalidad de advertir posibles abusos del poder reglamentario
excepcional del Ejecutivo. Además, refieren que la jurisprudencia de esta
Corporación ha definido varios criterios formales y materiales de obligatorio
cumplimiento para declarar constitucional una norma de este tipo.
A
continuación, argumentan que el decreto en revisión, cumple a cabalidad con los
requisitos formales fijados por la jurisprudencia constitucional, a saber: (i)
es producto del estado de emergencia declarado por el Decreto 417 de 2020; (ii)
lleva la firma del Presidente y los ministros de despacho; (iii) cumple
con la carga de motivación, pues es clara su relación directa y específica con
el estado de excepción; y (iv) fue expedido dentro de los 30 días
siguientes a la publicación del decreto de estado de emergencia que le dio
origen.
En lo
que atañe al análisis material del decreto legislativo en estudio, los
intervinientes dan cuenta de la importancia del sector artístico y cultural en
la economía colombiana. Concretamente, exponen que de acuerdo con el Ministerio
de Cultura, en el año 2017[14],
este sector generó “247.849 empleos”, indicador que al compararse
“con otros sectores arroja que generó 23% más empleo que en el sector de
explotación de minas y canteras; un 43% en el suministro de electricidad, agua
y gas; y un 2% en actividades financieras y de seguros”.
A
continuación, relatan que debido al aislamiento social decretado por la
pandemia COVID-19, se han cancelado “alrededor de 20 a 24 eventos para el
calendario cultural en Colombia…Además, según reporte del Ministerio de
cultura, se han dejado en el aire 493 espectáculos de música en vivo y 643 de
teatro”, lo que ha afectado gravemente el mínimo vital de los trabajadores
que dependen de la venta de boletas para eventos masivos. Por ende, son necesarias
las medidas que se proponen en el Decreto Legislativo 475 de 2020 y por ello
justifican su constitucionalidad.
3.8.
Universidad
de los Andes
De acuerdo con el estudio de
constitucionalidad que adelantó un grupo de profesores y estudiantes de la
Universidad de los Andes[15],
el decreto en mención cumple con las exigencias de conexidad material respecto
de las causas del estado de emergencia (Decreto 417 de 2020), con los juicios
de no arbitrariedad (art. 7 ley 137 de 1994), intangibilidad (art. 4 ley 137 de
1994), finalidad constitucional, motivación suficiente, proporcionalidad
estricta y no discriminación.
No obstante, en cuanto a la exigencia de
necesidad, la Universidad admite que las medidas, si bien son útiles, tienen en
realidad beneficios mínimos para el sector, por lo que se pregunta si la mera
vocación de utilidad es suficiente para acreditar la existencia real de una
necesidad. Para sustentar su conclusión cita entrevistas con protagonistas del
sector que sostienen que estas ayudas son mínimas para apoyar a los realmente
afectados por la pandemia, teniendo en cuenta que frente a la primera de las
medidas, los beneficios de la estampilla Procultura ya existían. En relación
con la segunda medida, los entrevistados temen que la repartición de esos
recursos destinados a los proyectos productivos de creación artística, se haga
de manera inequitativa y no beneficie a todos los que quieren cubrir el decreto.
Y, en cuanto al cambio de las fechas  de cancelación de las obligaciones
tributarias, a los entrevistados les preocupa que la medida sólo contribuya a
favorecer a las grandes empresas y productores, pero no se extiendan los
beneficios a los trabajadores.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, en concepto recibido el 5 de mayo de 2020, solicitó a la Corte
Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD del Decreto
Legislativo 475 de 2020.
El Ministerio Público señaló en
primer lugar, que los requisitos formales exigibles a los decretos legislativos
expedidos en desarrollo del decreto que declara el estado de excepción, se
cumplen plenamente en este. Resaltó que si bien la Viceministra de Políticas y
Normalización Ambiental firmó el decreto en calidad de encargada del Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible, dicha circunstancia no desconoce los
artículos 215 de la Constitución y 46 de la Ley 137 de 1994, pues asumió dichas
funciones en virtud del Decreto 443 de 2020, que concedió licencia por
enfermedad al titular. De la misma forma, encontró que el decreto cuenta con motivación
expresa, fue adoptado dentro del término de vigencia del estado de emergencia y
fue remitido oportunamente a la Corte para su revisión de constitucionalidad.
En segundo lugar, y en lo que
concierne a los requisitos materiales, el Procurador General asumió la
metodología prevista por la jurisprudencia constitucional que en el análisis de
los decretos legislativos diferencia entre condiciones generales
(conexidad interna y externa, ausencia de arbitrariedad y juicio de
intangibilidad), y condiciones específicas (finalidad, motivación
suficiente, proporcionalidad y no discriminación).
Bajo esa perspectiva, advirtió
que, en lo referente a las condiciones generales, específicamente el requisito
de conexidad, es evidente que el Decreto Legislativo 475 de 2020, tiene
relación con las causas que justificaron la declaratoria del estado de
emergencia, ya que la propagación del COVID-19 y las medidas que se han
adoptado para evitar el contagio, tales como, el aislamiento social y la prohibición
de aglomeraciones, tienen un impacto directo en el sector cultural, particularmente,
en los ingresos de creadores y gestores, quienes en algunos casos son sujetos de
especial protección constitucional.  De esta forma, explica que se
encuentra probado el cumplimiento del requisito de conexidad de carácter
externo, pues la declaratoria del estado de excepción consagra la necesidad
de adoptar medidas tendientes a mitigar los efectos económicos negativos
derivados de la pandemia y el decreto que se analiza, consagra medidas de
alivio tributario y económico para el sector cultural. Asimismo, se cumple
la conexidad interna, puesto que los instrumentos previstos en la
disposición “buscan conjurar los efectos que ha tenido el
aislamiento preventivo en ´la cadena de valor que se articula alrededor de los
espectáculos públicos de las artes escénicas y de la exhibición cinematográfica”
y que han afectado consecuencialmente a artistas, productores y demás actores
importantes del sector, quienes enfrentan graves situaciones económicas.
En lo relativo a la prohibición
de arbitrariedad y el juicio de intangibilidad, consideró que las medidas
contenidas en el decreto son compatibles con esos requisitos, debido a que no
tienen incidencia en el núcleo esencial de los derechos fundamentales, ni
tampoco imponen restricciones a los derechos intangibles en los estados de
excepción.
Igualmente, estimó que las
disposiciones del decreto analizado “no se refieren a las competencias del
Congreso y en nada afectan el libre ejercicio de la función legislativa durante
la emergencia”, sumado a que no desmejoran los derechos sociales de los trabajadores,
cumpliéndose con ello el parámetro de no contradicción específica.
Sobre la facultad de los alcaldes
y gobernadores para el giro de los recursos de la estampilla Procultura hasta
el 30 de abril de 2020, y la destinación de la contribución parafiscal de
espectáculos públicos de las artes escénicas, específicamente en lo que
concierne a los recursos no comprometidos u obligados hasta el 30 de septiembre
de 2021, sostuvo el Procurador que, si bien este término supera el de duración
del estado de excepción estipulado en el Decreto 417 de 2020, esto es, hasta el
1 de abril de 2020, “como se trata de medidas de contenido fiscal y
tributario, se aplica la regla del artículo 215, según la cual las medidas de
esta naturaleza ‘(…) dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso… les otorgue carácter permanente”.
En lo que respecta a las condiciones
específicas, el Procurador precisó que el decreto cumple con el requisito
de finalidad porque las medidas que consagra están destinadas únicamente
a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos negativos en la
población. De la misma manera, se acreditó el requisito de motivación
suficiente, pues el Gobierno identificó claramente los efectos del COVID-19
en la economía del sector cultural y dispuso medidas tendientes a reducir las
consecuencias adversas.
Con base en este mismo criterio
se cumplieron las condiciones de incompatibilidad y subsidiariedad, en
tanto el Gobierno señaló que: (i) el modelo original del artículo 38.1
de la Ley 397 de 1997 es incompatible con las causas que motivaron la
declaración de la emergencia nacional y no contribuye a mitigar el daño
económico que sufren los agentes del sector cultural, puesto que no tiene un límite
de tiempo reducido para que los alcaldes y gobernadores apropien y realicen el
giro de los recursos para el pago de la seguridad social de los creadores y
gestores culturales, cuyo mínimo vital se ve afectado por las medidas de
aislamiento social que les impiden ejercer debidamente su profesión y obtener
los recursos básicos para subsistir; (ii) sobre la modificación en la
destinación de los recursos derivados de la contribución parafiscal cultural a
la boletería de los espectáculos públicos de las artes escénicas, adujo que el
modelo original no es idóneo para conjurar los efectos de la crisis, pues
dichos recursos se destinaban a infraestructura; (iii) los plazos de
pago de las respectivas contribuciones parafiscales del sector cultural fijados
en la regulación original, no se compaginan con la cancelación de espectáculos
y el aislamientos social, circunstancias que imposibilitan a los obligados
obtener los recursos necesarios para pagar los tributos; y (iv) el
beneficio en reducción de tarifa por exhibición de cortometrajes colombianos corresponde
a la necesidad de adoptar medidas de alivio tributario.
Finalmente, en lo que respecta al
requisito de proporcionalidad, el Ministerio Público sostuvo que las
disposiciones contenidas en el decreto legislativo estudiado, si bien versan
sobre asuntos que “en ámbitos de normalidad constitucional requieren una
discusión democrática, lo cierto es que la magnitud de los hechos y el impacto
que puede tener en los derechos fundamentales, tiene como consecuencia que las
medidas sean proporcionales”, no implican limitación alguna a los derechos fundamentales.
Igualmente, consideró que la normativa bajo examen no contiene criterios
discriminatorios por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar y opinión política o filosófica.
En consideración a lo anterior, el
Ministerio Público solicita a la Corte  Constitucional que declare exequible el
Decreto Legislativo 475 de 2020.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Corte Constitucional es
competente para conocer del presente asunto, en virtud del control automático
de constitucionalidad que le corresponde a esta Corporación de acuerdo con el
parágrafo del artículo 215 superior y el artículo 241-7 de la Carta. Esto,
debido a que la norma analizada es un decreto legislativo adoptado al amparo de
la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica.
Asuntos por
analizar y metodología de la decisión
2. Mediante el Decreto
Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró
el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio
nacional, por el término de 30 días, a partir de su expedición, teniendo en
cuenta que la expansión en el territorio nacional del brote del nuevo
coronavirus COVID-19, sumado a los efectos negativos que esta situación genera
en el sistema económico y financiero, constituye una grave calamidad pública
que afecta de manera profunda al orden económico y social.
3. La normativa descrita fue avalada
en su momento por esta Corporación en la Sentencia C-145 de 2020[16], en
tanto que consideró ajustado a la Constitución que se adopten medidas
extraordinarias para aliviar, entre otras cosas, las obligaciones tributarias y
financieras de los habitantes del territorio nacional que pudieran verse
afectados de manera directa por los efectos de esta situación imprevista y así generar
mecanismos para mitigar los efectos económicos y sociales causados por la
crisis, en la industria, el comercio y en la población más vulnerable del país,
incluyendo los adultos mayores.
4. En el marco de esa declaratoria, el
Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 475 de 2020, con el propósito
de tomar medidas para conjurar la crisis enunciada, en el sector de la cultura.
Para el efecto, el decreto en estudio optó por establecer tres objetivos concretos
tendientes a favorecer a los gestores culturales, a incentivar actividades de
creación en materia de artes escénicas y a modificar fechas de cancelación de
obligaciones tributarias y requisitos de acceso a beneficios tributarios concretos,
a partir de las siguientes determinaciones:
(i)      Modificación
del artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997, en el sentido de agregarle un
parágrafo transitorio, tendiente a consagrar el deber a cargo de los alcaldes y
gobernadores de realizar, hasta el 30 de abril de 2020, la apropiación y el
giro del 20% de la estampilla Procultura al Ministerio de la Cultura, con el
fin de adelantar los pagos en materia de seguridad social a los creadores y
gestores culturales.
(ii) Destinación
transitoria de los recursos de la contribución parafiscal de espectáculos
públicos de artes escénicas (Ley 1493 de 2011) originalmente dirigidos a la
construcción y adecuación física de escenarios, hacia el fomento del sector
cultural de las artes escénicas, en   actividades   de   creación,  formación
virtual,   producción   y circulación   de   espectáculos   públicos   en
cualquier   modalidad presencial o virtual. Además, la modificación
transitoria de las fechas de pago en materia de la contribución parafiscal de
espectáculos públicos de artes escénicas de la Ley 1493 de 2011, antes referida,
y
(iii) en cuanto al sector
cinematográfico, (a) la modificación transitoria de la fecha para el
pago de la cuota para el desarrollo cinematográfico (Ley 814  de 2003) y (b)
la modificación del requisito para el acceso al beneficio de disminución de la
cuota en comento.
4.  Ahora bien, todos
los intervinientes estiman que el Decreto 475 de 2020 debe declararse exequible,
por cumplir con los diferentes criterios establecidos por la jurisprudencia
para evaluar su constitucionalidad. En general, afirman que la norma cumple con
los requisitos formales correspondientes, dado que (i) lleva la firma
del Presidente de la República y de todos sus Ministros; (ii) se expidió
en desarrollo del decreto que declaró el estado de emergencia económica, social
y ecológica en todo el territorio nacional; (iii) se profirió dentro de
la vigencia del estado de emergencia; y (iv) se encuentra debidamente
motivado, ya que en su texto presenta las razones que llevaron a considerar las
medidas y su necesidad para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos en algunos aspectos de este sector.
Con todo, el Ministerio Público destacó
adicionalmente en lo que concierne a estas previsiones formales, que si bien la
Viceministra
de Políticas y Normalización Ambiental fue quien firmó el Decreto 475 de 2020,
en calidad de encargada del Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo
Sostenible, dicha circunstancia no desconoce los artículos 215 de la
Constitución y 46 de la Ley 137 de 1994, pues cumplió tales atribuciones
atendiendo las específicas determinaciones del acto administrativo que le concedió
licencia por enfermedad al titular de esa cartera en mención.
5.  En cuanto a los requisitos
materiales a considerar en el decreto objeto de estudio, pese a las
distintas metodologías seguidas por los intervinientes, todos de manera unánime
coinciden en afirmar que el Decreto 475 de 2020 cumple con las exigencias
previstas por la jurisprudencia en la materia.
Según criterio de los intervinientes, la
normativa en estudio cumple con el juicio de finalidad porque
las medidas están directamente encaminadas a impedir la extensión o
agravación de los efectos en materia económica y financiera de la
crisis generada por el COVID-19, en algunos ámbitos del sector de la cultura.
También con el juicio de conexidad material,
porque las medidas se relacionan con la crisis que dio lugar a la declaratoria
del estado de excepción, en la medida en que van dirigidas a brindar algunos
alivios tributarios y económicos a ciertos sectores especialmente afectados, ante
la parálisis de las actividades culturales y de la falta de obtención de ingresos
en el campo de las artes escénicas y la cinematografía. Lo anterior supone para
algunos[17],
que el decreto cumple a su vez con la conexidad tanto interna (motivación del
mismo decreto) como externa (motivación con el estado de emergencia), en los
términos previstos por la jurisprudencia.
Aunado
a lo anterior, los intervinientes consideran que el decreto de emergencia fue debidamente
fundamentado y que las razones presentadas por el Presidente de la
República fueron suficientes para justificar las medidas adoptadas.
En lo
concerniente al juicio de ausencia de arbitrariedad,  de
intangibilidad y de no discriminación, para todos los intervinientes, el decreto
en revisión no establece medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio
de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la ley
estatutaria y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia, ya que no se suspenden o vulneran derechos o libertades fundamentales,
no modifican competencias que afecten el normal funcionamiento de las ramas del
poder público, ni imponen límites a derechos que no pueden ser restringidos
durante los estados de excepción. Tampoco desmejoran los derechos sociales de
los trabajadores o imponen medidas que impliquen alguna discriminación. Se
destaca en este análisis, las consideraciones del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario en las que se manifiesta la posibilidad de exigir un recaudo
anticipado en materia de la estampilla Procultura a las entidades
territoriales, no obstante ser recursos de naturaleza endógena, por cuanto se
trata de dineros que a la fecha de la expedición del decreto no
habían sido comprometidos, ni obligados, ni ejecutados y se trata de una
situación excepcional, en la que se busca la defensa de la estabilidad
económica  interna seriamente amenazada.
Finalmente,
en lo concerniente al juicio de necesidad los intervinientes consideran
que el Decreto 475 de 2020 lo supera, teniendo en cuenta que las medidas
adoptadas permiten sortear aspectos de la crisis o evitar la extensión de sus
efectos en el sector de la cultura, a pesar de que para algunos de ellos[18], por
lo menos en materia cinematográfica, la utilidad de las medidas dirigidas a
modificar los requisitos de los beneficios de la cuota para el desarrollo cinematográfico
sea mínima. Para la mayoría, se trata de medidas que permiten a los
gestores culturales protegidos, gozar de derechos sociales, cuyo disfrute se
encuentra íntimamente ligado a la afiliación al Sistema General de Seguridad
Social (art. 1º); que favorecen la actividad económica de los creadores
culturales en el ámbito de las artes escénicas (artículos 2 y 3) y que promueven
la liquidez de los exhibidores, distribuidores y productores cinematográficos,
con ciertos beneficios tributarios (artículos 4 y 5).
Por
último en lo que respecta al juicio de proporcionalidad, todos
los participantes estimaron que las medidas son
equilibradas y proporcionadas, con respecto a los hechos que causaron la
crisis.
7. Con base en estos argumentos, a
la Sala corresponde definir si todas las medidas adoptadas en el decreto
legislativo para proteger el sector cultura, se ajusta a la Constitución. Para
el efecto, adoptará la siguiente metodología para decidir sobre la
constitucionalidad del decreto en referencia. En primer lugar, reiterará
el precedente sobre el parámetro de control judicial y los requisitos exigibles
a los decretos adoptados al amparo de la emergencia económica, social y
ecológica. Luego, revisará los aspectos generales del Decreto 475 de 2020.
Para ello destacará de manera inicial, los fundamentos de la protección
constitucional del derecho a la cultura en la Carta de 1991 con el fin de
considerar el contexto en el que se desenvuelve el decreto en mención.
Posteriormente, revisará de manera concreta el contenido y alcance del decreto.
Y finalmente, evaluará desde el punto de vista formal y material la normativa
objeto de control, considerando cada una de las medidas propuestas de manera
independiente, de acuerdo con sus beneficiarios dentro del sector cultural. Por
último, realizará un análisis material de las medidas, tomando en consideración
los tres ejes temáticos descritos con anterioridad, en esta presentación
preliminar.
Caracterización general de los
estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia económica,
social y ecológica[19]
8.  La jurisprudencia constitucional se
ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del
estado de emergencia económica, social y ecológica establecido en el artículo
215 de la Constitución. Igualmente, se ha esforzado por precisar las fuentes,
criterios y estándares que debe tomar en consideración este Tribunal a efectos
de juzgar la constitucionalidad de los decretos expedidos por el Presidente de
la República en virtud de estado de emergencia. A continuación, la Corte
reiterará los aspectos básicos del precedente sobre la materia con el propósito
de aplicarlos en el análisis constitucional del Decreto legislativo 475 de
2020.
9. Los artículos 212 a 215 de la
Constitución de 1991 regulan los estados de excepción. Con base en estas
disposiciones el Presidente de la República, con la firma de todos los
Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) guerra
exterior, (ii) conmoción interior y (iii) estado de emergencia económica,
social y ecológica.
10. La regulación constitucional y
estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado,
excepcional y limitado de los mismos. La Carta establece un complejo sistema de
controles que supone “el carácter excepcionalísimo de las medidas de
emergencia en Colombia”[20],
así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se
encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque
de constitucionalidad”[21].
La naturaleza reglada, excepcional
y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su
estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994, por la cual se
reglamentan los estados de excepción en Colombia (en adelante LEEE)[22],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[23].
11. La Carta dispuso un complejo sistema
de controles políticos específicos para los estados de excepción, tales como
(i) la autorización del Senado para la declaratoria del estado de guerra exterior;
(ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del estado de
conmoción interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv)
los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la
República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia
del Congreso para establecer la responsabilidad política del Presidente y de
los Ministros por la declaratoria del estado de emergencia económica, social y
ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los
supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el
ejercicio de las facultades excepcionales.
12. La Constitución también estableció
el control judicial constitucional automático de los decretos legislativos
expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo dispuesto en los
artículos 212 a 215 superiores, desarrollados por los artículos 55 de la LEEE y
36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
13.  De conformidad con el artículo 215
de la Carta, el estado de emergencia podrá ser declarado por el Presidente de
la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a
los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto
ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o
infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante
de ella…”[24]. La calamidad pública alude a un
evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que
altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera
imprevista y sobreviniente[25].
Este tribunal ha señalado que:
“los
acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e
intensidad traumáticas, que logren  conmocionar o trastrocar el
orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad,
sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello
diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes
a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad
de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar
respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[26].
En estos términos, esta Corte ha
reconocido que la calamidad pública puede tener una causa natural, como ha
sucedido por cuenta de movimientos telúricos, avalanchas, desbordamientos de
ríos, inundaciones, entre otros, o puede tener una causa técnica como es el
caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes mayores
tecnológicos”[27].
Una muestra de lo anterior es que desde
la expedición de la Constitución se han declarado estados de emergencia
económica, social y ecológica por razones diversas y apremiantes como: (i) la
fijación de salarios de empleados públicos[28]; (ii) la
crisis en el servicio público de energía eléctrica[29];
(iii) desastres naturales[30];
(iv) la revaluación del peso frente al dólar[31]; (v) el
deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[32];
(vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[33];
(vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[34];
y, por último, (viii) la situación fronteriza con Venezuela[35].
14. El artículo 215 de la Constitución
prescribe que la declaratoria del estado de emergencia económica, social y
ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en
cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”.
A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el
marco del estado de emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i)
motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros; (iii)
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa
y específica con el estado de emergencia y (v) podrán -de forma transitoria-
establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de
regir al término de la siguiente vigencia fiscal salvo que el Congreso, durante
el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
Dicha disposición señala que el decreto
que haga público el estado de emergencia debe indicar el término dentro del
cual el Gobierno, en cabeza del Presidente de la República, va a utilizar estas
facultades extraordinarias. Además, esta norma también señala que se debe
convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se
reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. En
relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de
emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i)
examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las
dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que
determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará
expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá
derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere ese artículo, en
aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como
ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho
propio si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
Fundamento y alcance del control
judicial de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia
económica, social o ambiental[36]
Consideraciones generales
15. Los estados de excepción son
respuestas a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por
el Estado a partir de sus competencias ordinarias fundadas en la juridicidad
que impone la Carta. Sin embargo, una característica propia del Estado
constitucional es que esa competencia no sea arbitraria ni omnímoda. El
ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben
cumplirse en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción y en
aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la
crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos
requisitos y condiciones son los que justifican la competencia de la Corte para
verificar la compatibilidad de los decretos y la Constitución, ya que a pesar
de que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios, deben someterse
a las condiciones de validez exigidas por la Constitución.
La Corte ha indicado que los requisitos
mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas
consideradas parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de
la Carta que regulan los estados de excepción (artículos 212 a 215); (ii) el
desarrollo de esas reglas, mediante la Ley 137 de 1994 Estatutaria de Estados
de Excepción; y (iii) las normas de derecho internacional de los
derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las
garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos
intangibles) (artículos 93.1 y 214 superiores). La existencia de un régimen
jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la
declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que,
como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con
sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción[37]; y
(ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades
que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las
obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho
internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos[38].
Criterios formales y materiales que
rigen el control constitucional de los decretos adoptados en el estado de
emergencia económica, social y ecológica[39]
16. La
jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control constitucional de
los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia tiene dos facetas:
formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto
asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de
excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional.
17. El examen formal del decreto
exige verificar, en el siguiente orden, el cumplimiento de tres exigencias
básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus Ministros;
(ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término
de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en los casos en
los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente
determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo
no lo excedan.
18. El examen material comprende
el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte,
constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de
excepción. La práctica decisional de este tribunal evidencia algunas
divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien
tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es
oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los
juicios, de tal manera que se aplicarán en el orden en que ahora se indica.
18.1.
El juicio de finalidad[40] está
previsto en el artículo 10 de la LEEE[41]. A
la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe
estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[42].
18.2. El juicio de conexidad material
fue regulado por los artículos 215 de la Constitución[43] y 47
de la LEEE[44]. Con
este juicio se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo[45] guardan
relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de
excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser
evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación
entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno
Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[46] y
(ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los
motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[47].
18.3. El juicio de motivación
suficiente[48] ha
sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal, debido
a que busca establecer: (i) si el decreto de emergencia fue fundamentado; y
(ii) si las razones presentadas por el  Presidente de la República resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas[49].
Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas[50],
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos
de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de
las limitaciones de los derechos constitucionales”[51].
18.4. El juicio de ausencia de
arbitrariedad[52] tiene
por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan
medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.[53] La
Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y
libertades fundamentales[54];
(ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y
de los órganos del Estado y, en particular, (iii) no supriman o modifiquen los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[55].
18.5. El juicio de intangibilidad[56] parte
del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los
artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera
durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del
derecho internacional de los derechos humanos, se consideran derechos
intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no
ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres
humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio
de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el
derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles
los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
18.6. El juicio de no contradicción
específica[57]
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los
tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y ecológica,
esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47[58], 49[59] y 50[60] de
la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por
expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no
podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en el artículo 215 superior.
18.7. El juicio de incompatibilidad[61],
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales estas son irreconciliables
con el correspondiente estado de excepción.
18.8. El juicio de necesidad[62],
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
18.9. El juicio de proporcionalidad[63], que
se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten
en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas con
respecto a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la
Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las
restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado
absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la
Corte que este examen particular no excluye la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera en cualquier otra etapa del
escrutinio, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos
constitucionales en el juicio de ausencia de arbitrariedad.
18.10. El juicio de no discriminación[64], que
tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[65],
exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no
pueden entrañar segregación alguna, fundada en el sexo, raza, lengua, religión,
origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o cualquier otra
categoría sospechosa[66]. Adicionalmente,
este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos
diferentes injustificados[67].
19. Así las cosas, una vez revisados los
aspectos generales a considerar por la Corte Constitucional como criterios para
la evaluación de los decretos que desarrollan los estados de emergencia
económica, social y ecológica, entra la Sala entonces a analizar en concreto,
las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 475 de 2020.
Consideraciones generales del
Decreto 475 De 2020
Reflexiones iniciales sobre el sector
de la Cultura y su protección constitucional
20. La cultura “como manifestación
de la diversidad de las comunidades, como expresión de la riqueza humana y
social de los pueblos”[68] y
como “fundamento de la nacionalidad”[69],
es una manifestación colectiva que goza en nuestro ordenamiento de una especial
protección del Estado[70],
por la importancia
que ella reviste en una comunidad “para la ciencia, el arte, la historia y
la preservación de la identidad”[71].
La
Carta de 1991 le ha dado pleno reconocimiento a este derecho en
nuestro ordenamiento jurídico[72].
En efecto, el
artículo 2 superior, establece como uno de los fines esenciales del Estado, el
de facilitar la participación de todos en la vida cultural de la Nación. El
artículo 7 de la Carta, además, señala la obligación del Estado de reconocer y
proteger la diversidad étnica y cultural, y el artículo 44 de
la misma normativa consagra la prevalencia de los derechos de los niños, y
entre ellos, el derecho a la cultura.
Más adelante, el artículo 70 de la Carta,
precisa que es deber del Estado promover y fomentar el acceso a la
cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, y su artículo 71
consagra también la obligación del Estado de incluir en los planes de
desarrollo económico y social medidas para el fomento de la cultura, así como
crear incentivos a favor de personas e instituciones que desarrollen y fomenten
distintas manifestaciones culturales[73].
21.
Estos presupuestos demuestran la relevancia que para el Estado debe tener este
sector, teniendo en cuenta que le competen las obligaciones de “respetar,
proteger, promover y garantizar el acceso, la participación y la contribución
de todos a la cultura, en el marco del reconocimiento y respeto, además, de la
diversidad étnica y cultural”[74].
En las obligaciones de promoción de la cultura a cargo del Estado, se le
reconoce también su papel de coordinador, ya que no se trata solo
de una obligación a cargo de la Nación, sino también es una
responsabilidad de las entidades territoriales[75].
22.
En desarrollo de las garantías constitucionales antes enunciadas, la Ley 397 de
1997 - o Ley General de la Cultura -, en su artículo 1°, define a la cultura
como “el
conjunto de rasgos distintivos, espirituales, materiales, intelectuales y
emocionales que caracterizan a los grupos humanos y que comprende, más allá de
las artes y las letras, modos de vida, derechos humanos, sistemas de valores,
tradiciones y creencias”.
Al respecto, la Sentencia
C-534 de 2010[76], al recoger
las determinaciones de la ley relacionadas con las principales obligaciones asignadas
al Estado por el Legislador, las reseñó de la siguiente forma: (i)
impulsar y estimular los procesos, proyectos y actividades culturales en un
marco de reconocimiento y respeto por la diversidad cultural de la Nación; (ii)
abstenerse de ejercer censura sobre la forma y el contenido ideológico y
artístico de las realizaciones y proyectos culturales; (iii) valorar,
proteger y difundir el patrimonio cultural de la Nación; (iv) garantizar
a los grupos étnicos y lingüísticos, a las comunidades negras y raizales y a
los pueblos indígenas, el derecho a conservar, enriquecer y difundir su
identidad y patrimonio cultural, a generar el conocimiento de las mismas según
sus propias tradiciones y a beneficiarse de una educación que asegure estos
derechos.; (v) proteger las lenguas de los pueblos indígenas y
comunidades negras y raizales en sus territorios; (vi) articular el
desarrollo económico y social con el desarrollo cultural, científico y
tecnológico del país; (vii) fomentar la creación, ampliación y
adecuación de infraestructura artística y cultural, y garantizará el acceso de
todos los colombianos a la misma, entre otras obligaciones (artículo 1°).
23. En lo que se refiere a las artes
escénicas y a la cinematografía, a las que alude el Decreto 475 de 2020, se
trata claramente de actividades integrantes de la cultura y expresiones de la
identidad nacional, de conformidad con la Ley 397 de 1997[77], que encuentran
su sustento en los artículos constitucionales ya resaltados.
La Ley 397 de 1997, además, reconoce
entre otros aspectos, no sólo la protección de los derechos culturales, sino estímulos
para las artes escénicas[78]
y el deber de fomentar la conservación, preservación, desarrollo y divulgación
de la cinematografía nacional, a través del Ministerio de Cultura.  Uno de los
instrumentos para financiar la creación y divulgación de obras cinematográficas
nacionales, es precisamente la Ley 814 de 2003, conocida como la "Ley de
Cine".
24. Ahora bien, el impacto que
tiene en la economía del país el sector cultura se mide, entre otros, a través
de estos datos: i) cifras de empleo; ii) valor agregado; iii) producción y, iv)
consumo intermedio. De conformidad con lo expuesto por el Ministerio de Cultura[79], para
el año 2017, se evidenció que el sector cultura generó 247.849 empleos. En el
caso de las artes escénicas, según datos aportados a este proceso por la
Fundación Teatro Nacional, en el 2016 las artes escénicas aportaron un total de
$70.723.000.000 a la economía, según el DANE[80].
En materia de cine, según cifras del
Ministerio de la Cultura aportados al proceso, durante el 2019 se recaudaron
33.273 millones de pesos. Y desde la Ley de Cine, Colombia ha pasado de
producir tres (3) largometrajes por año, a cuarenta y cinco (45) durante 2019[81].
25. Lo anterior le permite a la Sala
concluir que la cultura, además de ser una expresión de nuestra identidad
nacional y un derecho protegido por la Carta, es también un sector vibrante de
nuestra economía que aporta activamente en la generación de empleo, productos y
creación de valor agregado en la sociedad. Desde esa perspectiva, le
corresponde al Estado, de conformidad con la Constitución y la Ley, además de
proteger el derecho de manera general y promover el acceso a la cultura, articular
el desarrollo económico y social con el desarrollo cultural; generar incentivos
en favor de este sector, e impulsar y estimular los procesos, proyectos y
actividades que favorezcan en lo posible, la creación cultural.
Contenido y Alcance del Decreto 475 de
2020
26. El Decreto 475 de 2020 “Por el
cual se dictan medidas especiales relacionadas con el sector de la Cultura,
dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, plantea
básicamente tres objetivos generales.
En primer lugar, busca proteger el
mínimo vital de los creadores y gestores culturales y otros integrantes del
sector, mediante el aseguramiento de la extensión de beneficios focalizados
para la tercera edad en materia de seguridad social, de conformidad con lo
previsto en el artículo 1º.
En segundo lugar, con relación a las artes
escénicas, el decreto en revisión pretende reorientar la destinación de los
recursos parafiscales de los espectáculos públicos (inicialmente dispuestos
para financiar la construcción, adecuación, mejoramiento y dotación de la
infraestructura de escenarios), y reconducirla hacia el fomento de actividades
de creación, formación virtual, producción y circulación en cualquier
modalidad, sea presencial o virtual de tales artes, en virtud del artículo 2
del decreto.
Aunado a lo anterior, y en beneficio de
quienes están obligados a declarar y pagar la contribución parafiscal de espectáculos
públicos de artes escénicas antes mencionada, el artículo 3º del decreto objeto
de estudio, extiende el plazo para cumplir con dicha obligación.
Finalmente, en lo que concierne al sector
cinematográfico, los artículos 4 y 5, buscan otorgar alivios a ese ámbito
de la cultura, tanto con la modificación de las fechas para declarar y pagar
algunas contribuciones parafiscales, como con la flexibilización de los
requisitos para obtener el beneficio de la disminución de la cuota para el
desarrollo cinematográfico para los exhibidores.
27. A continuación revisará la Sala el
contenido del decreto, sus alcances y su justificación, atendiendo a la
particularidad de cada una de las medidas previamente determinadas.
28. Artículo 1 del Decreto 475 de 2020.
Apoyo a Creadores y Gestores culturales
La medida ordena a alcaldes y gobernadores
a realizar, hasta el 30 de abril de 2020, la apropiación y el giro del 20% de
la estampilla Pro-Cultura para el apoyo al creador y gestor cultural, en materia
de seguridad social.
28.1. Situación. De conformidad
con la parte motiva del Decreto 475 de 2020, los espectáculos públicos
de las artes escénicas y los de exhibición cinematográfica, así como importantes
actores del sector de la cultura (artistas, productores, promotores, gestores
culturales, exhibidores y mánagers), “se encuentran enfrentando
situaciones calamitosas no previstas” por la suspensión en la realización
de eventos de todo tipo que ya estaban programados; lo “que afecta toda la
cadena de valor que se articula alrededor de” estas actividades, dada la
cuarentena y el aislamiento social decretado para contrarrestar la pandemia.
Por lo tanto, expuso el decreto en estudio, que “se requieren medidas
tendientes a mantener la liquidez del sector, protegiendo empleos y
trazando un camino de reactivación económica sostenida inmediatamente se supere
la crisis actual”.
De manera particular, “la población
vinculada como creadores y gestores culturales, dada las limitaciones
existentes para realizar las actividades promocionales con ocasión de la
necesidad de aislamiento”, tiene dificultades para obtener con su trabajo
los recursos para su subsistencia, incluyendo el pago de “su
seguridad social, que se traduce entre otros en asistencia médica”, por lo
que “se hace necesario tomar medidas extraordinarias que les permitan tener
recursos económicos de otra fuente diferente a su trabajo, como lo es el aporte
a la seguridad social, que proporciona la estampilla ’Procultura’”.
28.2 Como resultado de estas
observaciones, el decreto concluyó, que “el derecho al mínimo vital de las
personas dedicadas a las actividades artísticas o de gestión cultural se [encontraba]
comprometido, por lo que se [requería] que los alcaldes y gobernadores reali[zarán]
el giro de los recursos de que trata el numeral 4 del artículo 38-1 de la
Ley 397 de 1997, con el fin de contribuir a la seguridad del creador y del
gestor cultural”.
28.3. El decreto decidió en consecuencia,
adicionar al artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997 -que consagra un porcentaje de
la estampilla Procultura para la seguridad social de los gestores culturales-,
un parágrafo transitorio que obligara a los alcaldes y gobernadores
de las entidades territoriales, a realizar la apropiación y el giro de los
recursos de la estampilla Procultura en mención “a más tardar el día 30
de abril de 2020”. En otras palabras, se ordenó a las autoridades
territoriales apropiar y girar esos recursos para apoyar a los creadores
y gestores culturales, a fin de que pudieran obtener recursos, derivados de la
protección prevista en seguridad social.
28.4. En este sentido, es importante
señalar que el ordenamiento jurídico colombiano cuenta con acciones dirigidas
al beneficio de la seguridad social de las personas que acreditan la condición
de creador y gestor cultural en situación de vulnerabilidad, esto es a quienes
se califican en el rango de población priorizada (principalmente adultos
mayores), de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo
38-1[82]
de la Ley 397 de 1997, adicionado por el artículo 2 de la Ley 666 de 2001 y
reglamentado por el Decreto 2012 de 2017[83]. Tales
personas en efecto son acreedores, de conformidad con las prerrogativas
definidas en las normas anteriores, de los Beneficios Económicos Periódicos (BEPS).
Al respecto, según las disposiciones
enunciadas, los creadores y gestores culturales que cumplan con los requisitos de
edad (62 años hombres y 57 años mujeres) y también con las demás exigencias
previstas en la ley, podrán recibir una anualidad vitalicia equivalente a
máximo de un 30% del salario mínimo mensual legal vigente, como un Beneficio
Económico Periódico, siempre que se encuentren afiliados al Régimen Subsidiado
en Salud o como beneficiarios del Régimen Contributivo de Salud, con cargo a
los recursos de que trata el numeral 4 del artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997,
esto es, aquellos relacionados con la estampilla “Procultura”.
28.5 El porcentaje designado por la ley
como contribución a la seguridad social de estas personas, es una parte del
monto del recaudo de la estampilla "Procultura", que si bien
inicialmente era del 10%, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del
artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997, con la expedición del artículo 127 de la
Ley 2008 de 2019[84],
se estipuló que "[d]urante la vigencia del 2020 el porcentaje a que
hace referencia el numeral 4 del artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997 será del
veinte por ciento (20%)".
28.6. La Secretaría Jurídica de la
Presidencia[85],
en su intervención indicó, que una cantidad importante de gestores y creadores
culturales hacen parte de la población en situación de vulnerabilidad. Por esta
razón y como motivo de la pandemia se consideró necesario implementar acciones
dirigidas al beneficio de la seguridad social de las personas que acreditan la
condición de creador y gestor cultural en Colombia, y que adicionalmente se
encuentran en el rango de población priorizada porque son adultos mayores, para
que se les pudieran proveer los recursos necesarios para su asistencia.
Según el Ministerio de Cultura[86], al
momento de proferirse el Decreto 475 de 2020 se requería también de la acción
directa de COLPENSIONES para agilizar los procedimientos dirigidos a que los
gestores y creadores culturales beneficiarios del programa BEPS, pudieran ser
incluidos en la nómina del mes de mayo de 2020, para atender de manera
inmediata sus necesidades.
Según datos del Ministerio, de 12.304
creadores y gestores culturales viables para recibir anualidad vitalicia, se habían
beneficiado 2.717 personas, cuyo promedio de edad es de 72 años, mediante el
giro de aproximadamente $500.000, cada 2 meses. Con los recursos reservados y
certificados por las entidades territoriales y que se esperaba recibir, se buscaba
extender el beneficio a un número aproximado de 3.000 creadores y gestores
priorizados con criterios de mayor vulnerabilidad en 501 municipios de 32
departamentos, de los cuales el 91 % corresponde a municipios de categoría 5 y
6. Estos municipios y 10 departamentos certificaron recursos por valor de 81.690
millones de pesos para beneficiarios con promedio de edad de 69 años[87].
29. Artículos
2 y 3 del Decreto 475 de 2020. Artes escénicas. Cambio de destinación de los recursos,
fomento y modificación de plazo, para el pago de la contribución parafiscal a
las artes escénicas.
La primera medida ordena la destinación
transitoria de recursos de la contribución parafiscal de espectáculos públicos
de artes escénicas (Ley 1493 de 2011) dirigida originalmente a la construcción
y reforma de escenarios, hacia el fomento de actividades relacionadas con la creación,
formación virtual, producción y circulación de espectáculos públicos de artes escénicas
en cualquier modalidad, presencial o virtual
29.1 Situación: Acorde con la parte
motiva del Decreto 475 de 2020, la justificación para adoptar estas medidas se
circunscribe a comentar que “artistas, productores, promotores, escenarios,
gestores culturales, exhibidores y mánagers, se encuentran enfrentando
situaciones calamitosas no previstas”, por la suspensión en la realización
de eventos de todo tipo, “que afecta toda la cadena de valor que se articula
alrededor de” estas actividades, dada la cuarentena y el aislamiento social
decretado para contrarrestar la pandemia. Por lo tanto, “se requieren
medidas tendientes a mantener la liquidez del sector, protegiendo empleos y
trazando un camino de reactivación económica sostenida inmediatamente se supere
la crisis actual”.
29.2 A este respecto, la Ley 1493 de
2011 “Por la cual se toman medidas para formalizar el sector del
espectáculo público de las artes escénicas, se otorgan competencias de
inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de gestión colectiva y se
dictan otras disposiciones”, consagra la contribución parafiscal de
espectáculos públicos de artes escénicas cuya destinación es modificada con
el Decreto 475 de 2020.
Para efectos de esa ley, son
espectáculos públicos de las artes escénicas “las representaciones en
vivo de expresiones artísticas en teatro, danza, música, circo, magia y todas
sus posibles prácticas derivadas o creadas a partir de la imaginación,
sensibilidad y conocimiento del ser humano que congregan la gente por fuera del
ámbito doméstico”. Se excluyen de este concepto los espectáculos cinematográficos,
corridas de toros, deportivos, ferias artesanales, desfiles de modas, reinados,
atracciones mecánicas, peleas de gallos, de perros, circos con animales,
carreras hípicas y desfiles en sitios públicos con el fin de exponer ideas o
intereses colectivos de carácter político, económico, religioso o social.
A su vez, siguiendo los lineamientos de
la ley, son productores de espectáculos públicos de las artes escénicas o
empresarios, las entidades sin ánimo de lucro, las instituciones públicas y
las empresas privadas con ánimo de lucro, sean personas jurídicas o naturales
que organizan la realización del espectáculo público en artes escénicas.
En lo que respecta a la contribución
parafiscal de los espectáculos públicos de las artes escénicas[88], el
artículo 7 de la Ley 1493 de 2011 reza lo siguiente:
“Artículo 7o. Creación de la contribución parafiscal
cultural a la boletería de los espectáculos públicos de las artes escénicas y
hecho generador. Créase la contribución parafiscal
cultural cuyo hecho generador será la boletería de espectáculos públicos de
las artes escénicas del orden municipal o distrital, que deben recaudar los
productores de los espectáculos públicos de las artes escénicas equivalente
al 10% del valor de la boletería o derecho de asistencia, cualquiera sea su
denominación o forma de pago, cuyo precio o costo individual sea igual o
superior a 3 UVTS.
El Ministerio de Cultura podrá hacer las
verificaciones que considere pertinentes a fin de establecer la veracidad de
los reportes de ventas de los productores”.
Se trata de una contribución parafiscal que
debe ser recaudada por el Ministerio de Cultura y que se les entrega a los
entes territoriales para su administración conforme a la ley. La contribución
parafiscal corre a cargo del productor del espectáculo público quien deberá
declararla y pagarla en los mismos plazos establecidos para presentar y pagar
la declaración de IVA. Los productores ocasionales presentarán una declaración
por cada espectáculo público que realicen dentro de los cinco días hábiles
siguientes a su realización. En cuanto a su destinación, el artículo 13 de la Ley
1493 de 2011 dispone:
Artículo 13. Asignación de los recursos. La
Cuenta Especial de la contribución parafiscal de los espectáculos públicos de
las artes escénicas estará a cargo del Ministerio de Cultura, entidad que
trasladará los recursos a los municipios a través de las Secretarías de
Hacienda o quienes hagan sus veces, las cuales a su vez, deberán transferir los
recursos a las secretarías de cultura o quienes hagan sus veces. Estos recursos
y sus rendimientos serán de destinación específica y estarán orientados a
inversión en construcción, adecuación, mejoramiento y dotación de la
infraestructura de los escenarios para los espectáculos públicos de las artes
escénicas. (Negrilla fuera del original).
Los recursos de que trata este artículo no harán
unidad de caja con los demás recursos del presupuesto de los municipios o
distritos y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los
recursos de la entidad municipal o distrital. (Subrayas
fuera del original).
Parágrafo 1o. Estos recursos
no podrán sustituir los recursos que los municipios o distritos destinen a la
cultura y a los espectáculos públicos de las artes escénicas. En ningún caso
podrán destinarse estos recursos al pago de nómina ni a gastos administrativos.
(Subrayas fuera del original).
29.3. La parte motiva del decreto objeto
de control afirmó que si bien la contribución  tiene destinación específica se
requiere de la “adopción de una medida que faculte a los entes
territoriales para destinar estos recursos con el fin de mitigar los efectos de
la parálisis que presenta el sector”. Por ende, “dada la
imposibilidad de realizar espectáculos públicos y la consecuente afectación
económica de la población dedicada a estas actividades, resulta pertinente reorientar
la destinación de los recursos de la construcción parafiscal de los
espectáculos públicos de las artes escénicas de que trata la Ley 1493 de 2011
para apoyar al sector en las actividades de creación, formación virtual,
producción y circulación en cualquier modalidad, sea presencial o virtual. Lo
anterior en razón a que los agentes culturales ya mencionados se encuentran
seriamente impactados comprometiendo su mínimo vital”.
Sobre esa base, el decreto objeto de
control ordenó que los recursos derivados de la contribución
parafiscal de los espectáculos públicos de las artes escénicas “girados o
que se giren al 31 de diciembre de 2020 a los municipios y distritos por el
Ministerio de Cultura y que a la fecha de expedición de este decreto no
hayan sido comprometidos, ni obligados, ni ejecutados, pod[rían] destinarse
transitoriamente, hasta septiembre 30 de 2021, para apoyar al sector
cultural de las artes escénicas, en las actividades de creación,
formación virtual, producción y circulación de espectáculos públicos de artes
escénicas en cualquier modalidad (presencial o virtual)” (Negrilla fuera
del original).
Igualmente se autorizó “a las
secretarias de cultura o quien haga sus veces en los municipios y distritos el implementar
mecanismos ágiles de selección de los proyectos que no deberán superar los 30
días calendario a partir de la vigencia de este decreto”.
29.4 Como justificaciones adicionales a las
situaciones planteadas y a las percepciones evidenciadas en los considerandos
del decreto, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[89]
afirmó que, de acuerdo con los registros que aparecen en el EPAES, que es una
herramienta creada para formalizar y llevar el registro de los productores y
eventos que se realizan en el país, para el período comprendido entre el 12 de
marzo, -fecha en la que se ordenó suspender la realización de espectáculos
públicos de más de 500 personas-, y el 1º de mayo de 2020, se encontraban
registrados un total de 853 eventos que se tenían planeado realizar pero que
fueron cancelados. En términos de venta de boletería, tales eventos dejaron de
generar para los productores un total estimado de $83.362.518.329 y un número
aproximado de 664 artistas nacionales dejaron de presentarse en estos eventos
cancelados.
Con el propósito de mitigar los efectos
de las medidas de contención del COVID-19 en las actividades del sector
cultural, específicamente de los espectáculos públicos de las artes escénicas,
se pensó en autorizar una destinación transitoria de los recursos de la
contribución parafiscal cultural creada por la Ley 1493 de 2011, para apoyar
los procesos de creación, formación virtual, producción y circulación de este
tipo de eventos (luego del 30 de mayo). Recursos que podrían usar las alcaldías,
en el caso de que no hayan sido previamente comprometidos, obligados o
ejecutados por las entidades territoriales.
Según datos del Ministerio de Cultura
sobre esta contribución parafiscal a la fecha, habría más de $32.000 millones
de pesos disponibles para apoyar al sector de las artes escénicas, mientras se
vuelvan a organizar los eventos en el territorio nacional[90].
30. Por último en el tema de las artes
escénicas, el artículo 3º del Decreto 475 de 2020, consagró una medida
adicional consistente en ordenar “la modificación transitoria de la fecha de
recaudo de la contribución parafiscal de espectáculos públicos de artes
escénicas Ley 1493 de 2011, ampliando los plazos.
30.1. En efecto, con el propósito de
facilitar la liquidez de los productores responsables de pagar la contribución
parafiscal de los espectáculos públicos, el decreto legislativo modificó las
fechas para la declaración y pago de tales contribuciones, de manera tal que en
lo correspondiente a los dos primeros bimestres del 2020 los pagos se deben
realizar el 30 de septiembre de 2020 y la de los dos bimestres siguientes, hasta
el 31 de octubre de 2020.
31. Artículos 4 y 5 Del Decreto
475 de 2020. Sector Cinematográfico. Aumento de plazos para pagos y
modificación de requisitos para el acceso a beneficio.
Se implementa la medida de la modificación
transitoria de la fecha para el pago de la cuota para el desarrollo
cinematográfico (Ley   814   de   2003) y se modifica un requisito para el
acceso al beneficio de la disminución de la cuota para el desarrollo.
31.1. Situación. La
motivación y justificación de esta medida coincide con la preocupación de
evidenciar la grave situación por la que atraviesa el sector.
31.2. Sin embargo, es importante
recordar que la Ley 814 de 2003 “Por la cual se dictan normas para el
fomento de la actividad cinematográfica en Colombia”, en armonía con las
medidas, principios, propósitos y conceptos previstos en la Ley 397 de 1997, procura
afianzar el objetivo de propiciar el desarrollo progresivo, armónico y
equitativo de la cinematografía nacional y, en general, promover la actividad
cinematográfica en Colombia. Para la concreción de esta finalidad, esta ley
adopta medidas de fomento tendientes a posibilitar escenarios de retorno
productivo entre los sectores integrantes de la industria, medidas dirigidas a estimular
la inversión, a facilitar la gestión cinematográfica en su conjunto y a
convocar condiciones de participación, competitividad y protección para la
cinematografía nacional.
Por su carácter ligado al patrimonio
cultural de la Nación y a la formación de la identidad colectiva, la ley
descrita le reconoce a la actividad cinematográfica un interés social y como
tal, alega que el cine resulta ser una actividad de especial protección del
legislador.
31.3. Ahora bien, el artículo 5º de la Ley
814 de 2003 establece la cuota para el desarrollo cinematográfico,
en los siguientes términos:
Artículo
5o. Cuota para Desarrollo Cinematográfico. Para apoyar
los objetivos trazados en esta ley y en la Ley 397 de
1997, créase una contribución parafiscal, denominada Cuota para el
Desarrollo Cinematográfico, a cargo de los exhibidores cinematográficos, los
distribuidores que realicen la actividad de comercialización de derechos de
exhibición de películas cinematográficas para salas de cine o salas de
exhibición establecidas en territorio nacional y los productores de
largometrajes colombianos, la cual se liquidará así:
1. Para
los exhibidores: Unos ocho puntos cinco por ciento (8.5%) a cargo de los
exhibidores cinematográficos, sobre el monto neto de sus ingresos obtenidos
por la venta o negociación de derechos de ingreso a la exhibición
cinematográfica en salas de cine o sala de exhibición, cualquiera sea la forma
que estos adopten. Este ingreso neto se tomará una vez descontado el porcentaje
de ingresos que corresponda al distribuidor y al productor, según el caso.
2. Unos
ocho puntos cinco por ciento (8.5%) a cargo de los distribuidores o de
quienes realicen la actividad de comercialización de derechos de exhibición de
películas cinematográficas no colombianas para salas de cine establecidas en el
territorio nacional, sobre el monto neto de sus ingresos obtenidos por la venta
o negociación de tales derechos bajo cualquier modalidad.
3. Un
cinco por ciento (5%) a cargo de los productores de largometrajes colombianos
sobre los ingresos netos que les correspondan, cualquiera sea la forma o
denominación que adopte dicho ingreso, por la exhibición de la película
cinematográfica en salas de exhibición en el territorio nacional. En ningún
caso la Cuota prevista en este numeral, podrá calcularse sobre un valor
inferior al treinta por ciento (30%) de los ingresos en taquilla que genere la
película por la exhibición en salas de cine en Colombia. No se causará la Cuota
sobre los ingresos que correspondan al productor por la venta o negociación de
derechos de exhibición que se realice con exclusividad para medios de
proyección fuera del territorio nacional o, también con exclusividad, para
medios de proyección en el territorio nacional diferentes a las salas de
exhibición.
Parágrafo
1o.
La exhibición de obras colombianas de largometraje en salas de cine o salas
de exhibición no causa la Cuota a cargo del exhibidor ni del distribuidor.
Parágrafo
2o.
Los ingresos de la Cuota para el Desarrollo Cinematográfico prevista en esta
ley no hacen parte del presupuesto general de la Nación”.
(Subrayas fuera del original).
31.4. Por su parte, el artículo 6º de la
misma ley dispone que la retención de la contribución mencionada será efectuada
por el exhibidor al momento del pago de boletas o derechos de ingreso a la
película cinematográfica en salas de exhibición, cuando la negociación se haya
realizado sobre los ingresos por taquilla o análogos. Y sobre los periodos de
declaración y pago de la Cuota para el Desarrollo Cinematográfico, el artículo
7º determina que el Gobierno Nacional reglamentará los plazos y lugares para la
presentación y pago, así como los mecanismos para devoluciones o compensaciones
de los saldos a favor.
Ahora bien, los recursos de la Cuota
para el Desarrollo Cinematográfico ingresan a una cuenta especial denominada Fondo
para el Desarrollo Cinematográfico.
El artículo 11 consagra además, que los
recursos del Fondo para el Desarrollo Cinematográfico se ejecutarán con destino
a generar estímulos e incentivos para la recuperación por exhibición de obras
cinematográficas colombianas en salas de cine. Precisamente, en atención a esos
estímulos, el artículo 14 de la ley en mención, propone los estímulos a los que
hace referencia el artículo 5º del Decreto 475 de 2020, teniendo en cuenta lo
siguiente:
Artículo
14. Estímulos a la exhibición de cortometrajes colombianos. Los
exhibidores cinematográficos podrán descontar directamente en beneficio de la
actividad de exhibición, en seis puntos veinticinco (6.25) puntos porcentuales
la contribución a su cargo cuando exhiban cortometrajes colombianos
certificados como tales de conformidad con las normas sobre la materia.
El
Gobierno Nacional reglamentará las obligaciones de los exhibidores, los
períodos máximos de vigencia, así como las modalidades de exhibición pública de
cortometrajes colombianos para la aplicación de lo previsto en este artículo.
Esta norma habilita a los exhibidores a apelar
al descuento indicado en la contribución a cargo, cuando se exhiban
cortometrajes colombianos.
31.5. Con fundamento en lo previamente
expuesto se concluye que, según el Decreto 475 de 2020, “ante
la parálisis de la actividad económica en torno a la industria del cine
(producción, distribución y exhibición), resulta pertinente otorgar un alivio
en la liquidez del sector, por lo que resulta necesario modificar las fechas
en las que se debe declarar y pagar la contribución parafiscal”.
Por esa razón, el artículo 4º del decreto
en estudio modificó los plazos para la declaración y pago de la cuota para el
desarrollo cinematográfico indicando que sobre las actividades realizadas entre
los meses de marzo a junio de 2020, la obligación tributaria se puede cumplir
hasta el 30 de septiembre de 2020.
31.6. En cuanto a las deducciones para
exhibidores, el decreto flexibilizó de 15 a 8 días, la acreditación de la
exhibición de cortometrajes nacionales, como requisito para acceder al beneficio
del descuento en el pago de la cuota para el desarrollo cinematográfico.
32. Una vez revisado el contenido y
alcance del decreto objeto de revisión, procede la Sala a evaluar su
constitucionalidad.
Análisis de Constitucionalidad del
Decreto 475 de 2020
Forma
33. Desde el punto de vista formal, la
normativa en estudio cumple con los requisitos exigidos por la Constitución, por
las siguientes razones:
(i)  El Decreto 475
de 2020, lleva la firma del Presidente y de todos los Ministros[91]. A
este respecto, la Sala comparte la opinión del señor Procurador en el sentido
de considerar que la firma del decreto objeto de estudio por parte de la
Viceministra Políticas
y Normalización Ambiental en su calidad de encargada de la
cartera de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, ante la incapacidad
certificada de su titular, no compromete en modo alguno la exigencia
constitucional descrita, ni implica un desconocimiento del artículo 215
superior o de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Como lo ha
reconocido esta Corte en otras oportunidades:
“[N]o existe irregularidad por el hecho de que en
algunos casos, el Decreto fue firmado por viceministros encargados de las
funciones del Ministro respectivo, pues éste habrá asumido las funciones
políticas de aquél. Así mismo, la responsabilidad de que trata el artículo 214
de la Carta[92]”.
En este caso, existe constancia de que tales
competencias se asumieron en virtud del Decreto 443 de 2020, que
concedió licencia por enfermedad al titular[93].
(ii)   El
Decreto 475 de 2020, contiene como hemos visto, una motivación extensa en los
considerandos, que explica la necesidad y pertinencia de las medidas para
conjurar la crisis[94].
En tal virtud, la Sala considera que cumple con la carga de motivación porque
tiene relación directa y específica con el estado de emergencia que le dio
origen.
(iii)      El
Decreto 475 de 2020, fue dictado en desarrollo del estado de excepción
previamente declarado[95].
En efecto, se expidió con ocasión del Decreto Legislativo 417 de 2020 que
declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el
territorio nacional, desde el 17 de marzo del presente año y por el término de
30 días calendario.
(iv)  El Decreto en
mención, fue expedido dentro del término de vigencia del estado de emergencia.
En efecto, se trata de una norma que fue proferida el 25 de marzo de 2020, esto
es, en vigencia del estado de emergencia del Decreto 417 de 2020[96].
(v)   Como
la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica se extendió
a todo el territorio nacional, las medidas adoptadas por el decreto bajo
estudio tienen el mismo ámbito de aplicación y alcance.
Una vez revisado el cumplimiento de los
requisitos formales, entra la Corte a analizar en concreto, los aspectos de
fondo del decreto en mención.
Análisis de Fondo
34. El Gobierno nacional declaró el estado
de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, teniendo
como presupuestos fácticos, entre otros, la declaratoria efectuada por la
Organización Mundial de la Salud -OMS-, en el sentido de sostener que la
pandemia COVID-19 genera una emergencia sanitaria y social, que requiere una
acción efectiva e inmediata de todos los países. Se afirmó que aunado al posible
crecimiento exponencial de la pandemia se generarían efectos económicos
negativos derivados de la situación, que consolidan una grave calamidad pública
con su correspondiente afectación al orden económico y social del país.
Se advirtió además que ante la necesidad
de mantener el distanciamiento social y el aislamiento durante el estado de emergencia
un alto porcentaje de colombianos resultaría seriamente afectado en cuanto a su
actividad laboral y de trabajo, lo que exigiría adoptar medidas tributarias,
financieras y económicas, para conjurar los efectos de la crisis.
35. El Decreto 475 de 2020 regula
medidas para el sector Cultura, mediante las cuales el Gobierno intenta mitigar
los efectos negativos de la pandemia, en un sector de la economía
significativamente afectado, ya que la mayor parte de sus actividades implican
la reunión masiva de personas. Procede la Sala a efectuar el análisis
particular de las medidas, tomando en consideración el parámetro fijado por la
jurisprudencia constitucional para hacer el control constitucional de fondo.
Artículo 1 del Decreto 475 de 2020.
Apoyo a Creadores y Gestores culturales.
36. En
cuanto a la medida orientada a recaudar anticipadamente los dineros
provenientes de la estampilla Procultura, en favor de los creadores y gestores
culturales de la tercera edad, en especial su derecho a la seguridad social, se
tiene que:
(i)
El
juicio de finalidad. La medida responde inmediata y eficazmente
al impacto directo que la crisis genera en la gestión y realización de
actividades culturales, ya que estas se ven menguadas significativamente por el
distanciamiento social, derivado del COVID-19. Como esos hechos afectan los
ingresos directos de este grupo poblacional, la medida cumple su objetivo, ya
que se ofrece como una alternativa válida para limitar la extensión de los
efectos de la situación en la economía y apoyar a los gestores culturales en la
búsqueda de mecanismos para sortear la crisis, a fin de disminuir
el riesgo de que no puedan pagar su afiliación a la seguridad social o cubrir
sus necesidades básicas. Lo anterior supone el cumplimiento del juicio
enunciado.
(ii)   El juicio
de conexidad material. Desde el punto de
vista interno existe conexidad, ya que la medida prevista en el decreto se
ajusta a la emergencia, al aportarle liquidez financiera al sistema se
seguridad social y apoyar a los gestores culturales. Además cuenta con conexidad
externa, ya que hay una estrecha relación entre el estado de emergencia propuesto
por el Gobierno y la decisión de ordenar a los gobernadores y alcaldes el pago
de la seguridad social para los gestores y creadores culturales que acrediten
las condiciones necesarias, ante el riego de que estas personas no puedan no
puedan realizar dichos aportes, queden por fuera del sistema de seguridad
social y no puedan recibir tampoco, las ayudas complementarias.
La conexión entre las medidas del
decreto que declaró el estado de excepción, dirigidas a revisar los tributos
existentes, a proteger la industria y el comercio, crear mecanismos para
absorber las pérdidas económicas y alivianar la situación de grupos de
población vulnerable, están ligadas necesariamente con la medida analizada de
buscar la protección en materia de seguridad social, de los creadores y
gestores culturales que son adultos mayores o de la tercera edad.
(iii)  El juicio de
motivación suficiente. En la descripción previa en esta sentencia, sobre el
alcance y contenido de un decreto sometido a control, se evidencian las
distintas justificaciones que aportó el Gobierno para motivar la medida
dirigida a buscar la protección de los gestores culturales. Se trata entonces
de razones suficientes para justificar las decisiones adoptadas, teniendo en
cuenta que el objetivo de mitigar los efectos
económicos generados por la propagación de la pandemia para el caso de los
creadores y gestores culturales, es razonable y adecuada.
(iv)  Juicios de
ausencia de arbitrariedad, de
intangibilidad y de no
discriminación. La primera medida en evaluación no incurre en
ninguna de las
prohibiciones reconocidas en la Carta, la LEEE o en tratados internacionales de
derechos humanos ratificados por Colombia, relacionados con el abuso la
arbitrariedad en el ejercicio de las facultades extraordinarias. Tampoco
incurre en regulaciones que afecten el carácter intangible de derechos humanos,
y menos, impone tratos humanos diferenciados, respectivamente. Por el contrario,
la medida busca actuar a favor de los gestores culturales, adultos mayores o de
la tercera edad, por lo que se trata de un precepto encaminado a asegurar la
protección de los derechos sociales de tales personas.
(v)   El juicio
de no contradicción específica. Este juicio, busca determinar que
las medidas tomadas por el Gobierno en un decreto legislativo no contrarían de
manera concreta la Constitución, los tratados internacionales, la LEEE o
desmejoran derechos sociales de los trabajadores. Teniendo en cuenta que la
decisión prevista en el artículo 1º del Decreto 475 de 2020 se limita a
solicitar de manera anticipada la apropiación y el giro de recursos ya
establecidos en la ley, sin afectar el sentido original de la prestación, ni su
alcance, ni los beneficiarios o los obligados, ni el alcance del tributo, no se
percibe prima facie ninguna contradicción directa con el ordenamiento
jurídico previo al decreto señalado.
Sin embargo,
respecto de la preocupación planteada por el Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, en relación con si la ley está facultada para ordenar libremente a las
autoridades territoriales el recaudo anticipado de una fuente endógena y si
ello implica afectación a la autonomía financiera de las entidades
territoriales, debe recordar la Sala brevemente  lo dicho por la jurisprudencia
sobre la relación entre el legislador y las entidades territoriales en materia
tributaria, y en particular con respecto a las  fuentes endógenas, como sigue:
(a)   En
consideración al principio democrático, y a la premisa de la no existencia de
impuestos sin representación[97], la
atribución de imponer tributos está reservada a los órganos representativos en
el Estado. En tal virtud, “el artículo 338 de la Constitución, en
concordancia con los artículos 150, numeral 12, 300, numeral 4º, y 313, numeral
4º, dispone que en tiempo de paz solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales (...)”[98].
(b)   Así
las cosas, no sólo
el legislador sino también las asambleas y los concejos están facultados para
fijar los elementos constitutivos del tributo de conformidad con el artículo
338 superior. Como lo ha sostenido esta Corporación en otras
oportunidades, “el Congreso a través de ley crea los tributos de estirpe
nacional o territorial, pudiendo frente a estos últimos fijar unos parámetros
que le permitan a las asambleas y concejos decretarlos, dentro de sus
respectivas jurisdicciones.  Sin perjuicio, claro está, de las facultades
reglamentarias que con arreglo a la Constitución y la ley correspondan a las
asambleas y concejos”[99].
(c)    En
efecto, aunque el artículo 287 de la Carta les reconoce autonomía
a las entidades territoriales, en el tema de impuestos éstas no gozan
de soberanía tributaria para efectos de su creación[100], ya
que su autonomía es posible, sólo “dentro de los límites de la Constitución
y la ley”. De este modo, siguiendo lo enunciado en el artículo
288 superior, las competencias “atribuidas a los distintos niveles
territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”. El artículo
300-4 de la Carta les permite también a esas entidades decretar “de
conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el
cumplimiento de las funciones departamentales” y en el caso de los concejos,
el artículo 313-4 superior los autoriza a votar “de conformidad con la
Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”. La Carta,
adicionalmente, en el artículo 317 superior, “otorga a los municipios la
facultad exclusiva de gravar la propiedad inmueble, sin perjuicio de la contribución
de valorización”[101].
(d)   Con
fundamento lo anterior, el principio de legalidad en estos casos
“responde a la necesidad de promover una política fiscal coherente e
inspirada en el principio de ´unidad económica´, especialmente cuando existen competencias
concurrentes donde confluye la voluntad del Congreso y la de las asambleas
departamentales o de los concejos municipales”[102]. Por
ende, en cuanto a los tributos de carácter nacional, el Congreso está obligado
a definir sus elementos de manera clara y concreta, esto es, el sujeto activo,
el sujeto pasivo, el hecho generador, la base impositiva y la tarifa. En el
caso de los gravámenes territoriales, en particular cuando la ley solamente
autoriza su creación, si bien las disposiciones jurídicas deben señalar los
aspectos básicos, existe también una competencia concurrente de las asambleas
departamentales o de los concejos municipales y distritales según el caso, para
fijar también los elementos constitutivos del tributo. En ese sentido, para
efectos de establecer un impuesto local se requiere de una ley previa que
autorice su creación. Una vez creado el impuesto, los municipios y/o
departamentos adquieren el derecho a administrarlo, manejarlo y utilizarlo en
las obras y programas que consideren necesarias y convenientes para el
municipio, sin mayores injerencias del legislador[103].
(e)    Así, las
entidades territoriales cuentan con dos mecanismos de financiación: (i) la
participación de las rentas nacionales[104] que se
refieren principalmente a fuentes exógenas de financiación, que
admiten un mayor grado de injerencia y, (ii) recursos
propios, que son principalmente “los rendimientos que provienen de la explotación
de los bienes que son de su propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se
obtienen en virtud de fuentes tributarias - impuestos, tasas y contribuciones -,
propias. En estos eventos, se habla de fuentes endógenas de financiación, que
resultan mucho más resistentes ante la intervención del legislador”[105].
(f) De
acuerdo con la Sentencia C-219 de 1997[106], para
distinguir si una fuente es exógena o endógena, le corresponde al legislador
definir en qué casos un determinado tributo tiene una u otra naturaleza (C.P.
arts. 150-12, 287, 300-4 y 313-4). Si ello no es fácilmente identificable, se
puede acudir al texto de las normas; pero si “el criterio formal para
determinar la naturaleza del tributo es insuficiente”, se puede acudir a otros
criterios, “como el criterio orgánico o el material.  El criterio orgánico permite
identificar si para el perfeccionamiento del respectivo régimen tributario es
suficiente la intervención del legislador o si adicionalmente, es necesaria la
participación de alguna de las corporaciones locales, departamentales o
distritales de elección popular habilitadas constitucionalmente para adoptar
decisiones en materia tributaria (C.P. art. 338)”. En cuanto al criterio
material, puede decirse que una fuente es endógena, “cuando el producto
recaudado dentro de la jurisdicción de la respectiva entidad entra
integralmente al presupuesto de la misma - y no al presupuesto general de la
Nación -, y se utiliza para sufragar gastos propios de la entidad territorial,
sin que pueda verificarse ningún factor sustantivo - como, por ejemplo, la
movilidad interjurisdiccional de alguno de sus elementos - que permita suponer
que se trata de un tributo nacional”.
(g)   De
este modo, cuando la fuente es exógena, “el grado de autonomía de las
entidades territoriales se reduce como consecuencia del reconocimiento
-derivado del principio unitario- de un extendido margen de acción al
legislador para intervenir en la regulación de los recursos, lo que incluye la
fijación de su destino. Por el contrario si los recursos provienen de una
fuente endógena, el grado de autonomía de las entidades territoriales se
expande y por tanto la resistencia a la intervención del Legislador se
incrementa”[107]. En
ese orden de ideas, como se destaca, el legislador puede incidir en las rentas
de orden territorial, pero no siempre puede hacerlo con la misma intensidad, pues
para ello es fundamental establecer si se trata de fuentes endógenas o exógenas,
por lo que en cada caso se deberá determinar el alcance de dicha intervención
legislativa en la autonomía de las entidades territoriales.
(h)   Precisamente
en lo
concerniente a la armonización de las relaciones entre las entidades
territoriales y el legislador en materia tributaria, la Sentencia
C-615 de 2013[108]
estableció las siguientes reglas:
“…
la jurisprudencia constitucional ha desarrollado las siguientes reglas para
solucionar la tensión entre la autonomía de las entidades territoriales y el
principio de Estado unitario, especialmente en materia económica y tributaria:
(i) la autonomía territorial cede frente a las atribuciones del Legislador en
materia económica; (ii) la potestad tributaria de los Entes Territoriales
encuentra un límite en los mandatos del Legislador; (iii) a nivel de planeación
también hay preponderancia de los organismos nacionales; (iv) los presupuestos
territoriales deben tener los mismos principios del presupuesto nacional; (v)
los poderes de actuación e intervención del Legislador son amplios en los
asuntos de las Entidades Territoriales en materia presupuestal, y los límites
están dados por circunstancias especiales de cada caso que determine si la
medida es razonable y proporcional.
Así
las cosas, esta Corporación ha encontrado que los límites del Legislador en los
asuntos presupuestales de las Entidades Territoriales son en la práctica
restringidos. Uno de los límites que se le impone es la prohibición
de una intervención respecto de los recursos de las fuentes endógenas de los
Entes Territoriales, a menos que medie casos excepcionales, como cuando se
trata de la defensa del patrimonio nacional, seriamente amenazado, o de la estabilidad
económica interna y externa, de manera que esta intervención debe estar
completamente justificada, además de que debe ser proporcional, razonable,
útil y necesaria. En cuanto a la intervención del Legislador sobre los
recursos endógenos de las Entidades Territoriales, incluso sobre la destinación
de los mismos, la Corte ha sostenido que “en algunos casos excepcionales, la
Constitución autoriza la intervención del legislador en la destinación de los
recursos propios de las Entidades Territoriales.”[109]
En
este orden de ideas, esta Corporación ha establecido algunas reglas de solución
de conflictos entre las competencias del Legislador y los Entes Territoriales
en materia económica y tributaria: (i) el principio de República Unitaria
prevalece, así como el interés general, de manera que el Legislador tiene un
poder prevalente, y la competencia en materia tributaria de las Entidades
Territoriales, tiene un carácter residual; (ii) la dirección general,
determinación e implementación de la política tributaria corresponde al
Legislador nacional; (iii) sin embargo, lo unitario no puede abolir o
restringir al extremo la autonomía de las Entidades Territoriales, de manera
que se le impida el manejo de sus propios asuntos.[110]
Sintetizando,
es claro para la Sala que el Legislador tiene una competencia general y
prevalente y que puede intervenir sobre los recursos endógenos de las
Entidades Territoriales, siempre que así lo exija el interés general y la preservación
del equilibrio macroeconómico de la Nación, lo cual se encuentra en armonía con
el derecho de autonomía de estas Entidades y la gestión de sus propios
intereses, en razón a que el interés general y la estabilidad nacional es un
asunto del Estado unitario y por tanto le compete al Legislador nacional, quien
se encuentra revestido de competencia para adoptar las medidas adecuadas,
idóneas y necesarias, con el debido respeto de los principios de racionalidad y
proporcionalidad, de manera que se garantice el núcleo esencial de la autonomía
de las Entidades Territoriales.
4.3 No
obstante lo anterior, el Legislador también tiene límites constitucionales a su
intervención en materia económica, presupuestal y tributaria frente a la
autonomía de las Entidades Territoriales, cuando de fuentes endógenas de
estas Entidades se trata. A este respecto, en varios pronunciamientos, la
Corporación ha evidenciado la vulneración de la autonomía de los Entes
Territoriales. Así las cosas, esta Corporación ha sostenido que toda
proscripción de medidas de carácter legal “…a través de la cual la Nación pueda
disponer o decidir sobre el destino de recursos pertenecientes a las Entidades
Territoriales, mediante el otorgamiento de exenciones o tratamientos
preferenciales … sólo es aplicable frente a la disposición de recursos propios
de las Entidades Territoriales, aquellos que la jurisprudencia ha considerado
como fuentes endógenas, y no lo es para recursos cedidos o trasladados desde la
Nación”, de manera que “La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos
preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las Entidades
Territoriales”.[111]  (Subrayas fuera
del original)
(i)  Se reafirma, por
lo tanto, según la Sentencia C-615 de 2013[112]
previamente mencionada, que la jurisprudencia constitucional ha identificado como
reglas en
materia de tributos provenientes de recursos endógenos, las siguientes: “(i)
la relación entre tipo de recursos y nivel de inherencia del Legislador en la
regulación de los mismos, responde prima facie, a una relación inversamente
proporcional, esto es, si el recurso es endógeno o propio de las Entidades
Territoriales, el Legislador nacional tendrá un menor ámbito de intervención en
el mismo; y si el recurso es exógeno, el Legislador tendrá un mayor margen de
configuración normativa. (ii) Las limitaciones del Legislador, cuando de
recursos endógenos o propios se trata, se refieren, principalmente a la
destinación, manejo y administración de dichos recursos. Y (iii) Solo en casos
excepcionales, cuando lo requiera el interés general, o la estabilidad
macroeconómica de la Nación, el Legislador podrá incluso intervenir, de manera
excepcional, en la destinación, manejo y administración de recursos endógenos
de las Entidades Territoriales”. Bajo estos supuestos, la intervención del
legislador en la destinación de recursos endógenos no sólo es excepcional, sino
que debe ser necesaria, útil y proporcionada para la defensa del patrimonio
nacional comprometido o para la garantía de la estabilidad macroeconómica de la
nación[113].
(j)  En lo que
respecta a la medida propuesta en el artículo 1º del Decreto 475 de 2020, la Sentencia
C-1097 de 2001[114], al
analizar la constitucionalidad del artículo 38 de la Ley 397 de 1997 que facultó
a las asambleas y a los concejos a emitir la estampilla Procultura, recordó que
“el
Congreso goza de una condición soberana en materia tributaria, que guarda sin
embargo las limitaciones inherentes al respeto de los derechos fundamentales y
a lo dispuesto en los artículos 287, 294, 317 y 362 ibídem, sobre autonomía
fiscal territorial, protección de los tributos territoriales, gravamen de la
propiedad inmueble e intangibilidad de los bienes e ingresos de las entidades
territoriales”.
También dijo esa
providencia que, “[p]ara el plano territorial, la ley previó la existencia
de un tributo documentario –la estampilla- a ser concretado en sus componentes
básicos por las asambleas y concejos, esto es, en lo atinente a la fijación de:
sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa.  A lo
cual se agregó la potestad administradora del recaudo en cabeza del respectivo
ente territorial competente para el fomento y estímulo de la cultura, debiendo
ejecutarse tal recaudo en proyectos consonantes con los planes nacionales y
locales de la cultura. Se trata entonces de un proceder legal consecuente con
la autonomía fiscal que la Carta Política le dispensa a los departamentos y
municipios al tenor de sus artículos 1, 287, 300-4 y 313-4 (…)”[115].
(k)   La
Sala concluye entonces, en virtud de lo expuesto, que aunque el Legislador
tiene límites frente a la regulación y modificación de los recursos endógenos
de los entes territoriales, -como ocurre en el caso que aquí se evidencia[116]-, existen
circunstancias en las que de manera excepcional este puede intervenir, ante
necesidades ligadas con el interés general, o con la estabilidad macroeconómica
de la nación. Además, la medida dispuesta en el artículo 1 del decreto bajo
examen, no afecta en realidad la autonomía financiera de las entidades
territoriales que se pretende garantizar con la limitación planteada, porque: (i)
se trata de dineros que, por disposición del acto legal de creación, se
destinan exclusivamente a la seguridad social de los gestores culturales, por
lo que el porcentaje que se asigna a los BEPS no es de libre destinación de la
entidad territorial; (ii) se trata de recursos que deben ser
administrados, además, conforme a las reglas fijadas por el legislador; de ahí
que la potestad tributaria de las entidades territoriales en ese aspecto se encuentre
igualmente limitada; (iii) las circunstancias “excepcionales” en las que
se toma la medida están ligadas a la “estabilidad económica interna” y a la
igualdad de trato jurídico que debe asegurarse a los beneficiarios de la norma
en todo el territorio nacional, por lo que se cumple la excepción constitucional
que justificarían la intervención del legislador  en tales tributo. Finalmente,
(iv) la intervención legal sobre la administración de estos tributos por
el legislador extraordinario es mínima, pues se limita en la propuesta
estudiada de adelantar la fecha original del recaudo de estas contribuciones.
Por lo que se trata de una decisión, razonable, útil y necesaria para
salvaguardar los intereses de los gestores de la cultura que son adultos
mayores o de la tercera edad.
Por estas
razones no se incurre, conforme a lo expuesto, en violación del juicio de
contradicción ni tampoco se incurre en la afectación del juicio de incompatibilidad[117].
(vi)  Finalmente, en lo
que respecta al juicio de necesidad, se
tiene que el mismo decreto da cuenta de la importancia de la medida consagrada
en el artículo 1º del Decreto 475 de 2020, al precisar que el objetivo de ella
es asegurar el mínimo vital de los gestores culturales, en momentos en los que
no se evidencia otra fuente de recursos mínimos ni la normalización inmediata
de su actividad laboral. Se trata entonces de una medida necesaria fácticamente
para agilizar el acceso a los recursos básicos para la subsistencia de este
grupo poblacional vulnerable así como la continuidad de su protección en
materia de salud, y jurídicamente pertinente, por requerirse un acceso presto a
tales emolumentos, que no es factible a través de las reglas jurídicas
existentes. En cuanto al juicio de proporcionalidad, se tiene que las
medidas son plenamente equilibradas, se soportan en determinaciones articuladas
en el ordenamiento jurídico y no sacrifican derechos constitucionales a
proteger.
37. Una vez realizado el escrutinio
anterior y revisada la medida consagrada en el artículo 1º del Decreto
Legislativo 475 de 2020 a la luz de los distintos juicios que conducen a
determinar su idoneidad, concluye la Sala que el artículo debe ser declarado
exequible.
Artículos 2º y 3º del Decreto 475 de
2020. Artes escénicas.
La medida ordena la destinación
transitoria de recursos de la contribución parafiscal de espectáculos públicos
de artes escénicas al fomento del sector cultural de las artes escénicas, para
la creación, formación virtual, producción y circulación de espectáculos
públicos de artes escénicas en cualquier modalidad, presencial o virtual
38. La Sentencia
C-615 de 2013[118] (que
analizó un asunto relacionado con las artes escénicas) describe a las contribuciones
parafiscales, como:
(i) [U]na
expresión de la soberanía fiscal en cabeza del Estado (arts. 150-12 y 338
Superiores); (ii) un gravamen para la generación de ingresos públicos; (iii)
unos recursos que no se incorporan o se encuentran por fuera del presupuesto
nacional; (iv) unos dineros que tienen una afectación o una destinación
específica para un sector económico, gremial o de previsión social determinado;
(v) un beneficio para el propio sector gravado; (vi) un gravamen que se
encuentran bajo el manejo y  administración que determine la ley, a través de
un organismo autónomo, oficial o privado; (vi) un gravamen que debe respetar el
principio de legalidad al igual que cualquier impuesto; (vii) unos recursos que
por su origen son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones
fiscales; (viii) y un gravamen que se diferencia de los impuestos o
contribuciones fiscales en razón de su destinación específica, de la
determinación específica de los sujetos gravados y de sus beneficiarios.
39. Con base en estas consideraciones y acogiendo
los parámetros de control fijados por la jurisprudencia, desde una perspectiva
material, se encuentra que:
(i) El artículo 2
del Decreto 475 de 2020 cumple con el juicio de finalidad, y también con
el de conexidad material -desde la perspectiva interna como externa-, en
tanto que responde de manera directa a las necesidades planteadas por el decreto
declaratorio del estado de emergencia y las medidas concretas adoptadas en este
artículo se corresponden con la finalidad general del decreto. Es claro que el distanciamiento
y aislamiento social, necesarios para combatir el COVID-19, según lo explicaron
la OMS y las autoridades sanitarias nacionales, provocaron un grave impacto
sobre la economía y la sociedad, que requería adoptar medidas financieras y
tributarias. Ahora, como para la cultura y su expresión, el distanciamiento
social ha implicado la parálisis de muchas actividades y procesos creativos, impactando
empresas y organizaciones culturales que corren el riesgo de quiebras masivas,
el artículo estudiado busca responder a esa crisis a través de un cambio de
destinación de recursos parafiscales mediante la liberación de sumas de dinero que
puedan ser destinadas preferentemente a promover nuevos procesos creativos
presenciales o virtuales, destinados a apoyar  a las artes escénicas. Es evidente,
en consecuencia, que la finalidad de la norma estudiada tiene relación cierta,
inmediata y directa con la emergencia económica y con el objetivo general
planteado por el Decreto 475 de 2020.
(ii) Estas
consideraciones y las demás ya explicadas denotan, el cumplimiento adicional del
juicio de motivación suficiente, teniendo
en cuenta que se trata de una medida adecuadamente justificada.
(iii) Lo
mismo ocurre con los juicios de ausencia de arbitrariedad,
de intangibilidad, de incompatibilidad,, no
discriminación y proporcionalidad, en la
medida en que, en los términos ya señalados en el análisis del artículo
anterior, se trata de una norma que no es arbitraria, no restringe derechos, no
afecta derechos intangibles y no es abiertamente desproporcionada o compromete prima
facie el ordenamiento jurídico.
(iv) En
lo que respecta al juicio de no contradicción, la
Corte considera pertinente hacer precisiones sobre el alcance del cambio de utilización
de recursos con destinación específica, en estados de excepción. A este
respecto, destaca lo siguiente:
(a) En
términos generales, una contribución parafiscal como la que tiene que ver con
la de
los espectáculos públicos de las artes escénicas a la
que se refiere el artículo 2º del Decreto 475 de 2020, debe ser entendida como un
recaudo con carácter obligatorio, en el que se resalta la especificidad o
singularidad de los sujetos afectados directamente, ya que se grava a un grupo,
sector o gremio económico o social. Por esta razón, la destinación es
específica, en tanto que lo pretendido es garantizar el beneficio exclusivo del
grupo, sector o gremio que tributa[119]. Una
contribución, además excepcional, al tenor de lo dispuesto en el numeral 12 del
artículo 150 constitucional[120].
(b) Ahora bien, la
Corte ha precisado que existe una diferencia entre las contribuciones
parafiscales y las rentas de destinación específica, prohibidas
por el artículo 359 de la Carta, indicando que la prohibición
segunda, únicamente
se aplica a las rentas nacionales que entran al presupuesto nacional, y no a
las regionales, ni a las de naturaleza parafiscal, dada su naturaleza sectorial[121].
(c) En lo
correspondiente a la contribución parafiscal para las artes escénicas
de la que habla el artículo 2º de Decreto 475 de 2020 es importante precisar que
la Sentencia C-615 de 2013[122], que
conoció esa contribución con anterioridad, especificó sobre su naturaleza lo
siguiente:
“En
armonía con lo expuesto hasta aquí, la Sala concluye que la potestad fiscal de
las Entidades Territoriales se encuentra limitada por el principio de
legalidad, tiene un carácter subsidiario, y se enmarca dentro de la
Constitución y la Ley. De esta manera, cuando se trata de contribuciones
fiscales provenientes de recursos endógenos, el Legislador tiene una menor
facultad regulativa, especialmente en lo que se refiere al manejo y
administración de dichos recursos. En contraposición, cuando se trata de contribuciones
parafiscales, como las que aquí se analizan, así estas provengan de recursos
endógenos de las Entidades Territoriales, el Legislador continúa
teniendo un gran margen de libertad configurativa, incluso para determinar no
solo su destinación, lo que constituye un requisito de la naturaleza jurídica
de estas contribuciones, sino también respecto de su recaudo, manejo y
administración, lo cual se deriva igualmente de la naturaleza jurídica de estas
contribuciones”. (La negrilla fuera del original).
(d) Conforme a lo
expuesto, si bien la contribución parafiscal de los
espectáculos públicos de las artes escénicas tiene
que ver con recursos endógenos en cabeza de entidades territoriales, su condición
parafiscal, le concede una potestad amplia al legislador para intervenir en el
tributo, de acuerdo con la Sentencia C-615 de 2013[123]. En
términos de la mencionada providencia, “por tratarse de una contribución
parafiscal, el Legislador cuenta con competencia constitucional y legal para su
creación y regulación integral de su régimen jurídico, de manera que se
encuentra investido de una amplia libertad de configuración en la materia, de
conformidad con el artículo 150 numeral 12 y 338 de la Constitución Política;
de forma que puede determinar no solo la destinación de dichos recursos,
aspecto que se deriva de la naturaleza jurídica propia de estos gravámenes, sino
también lo relativo al recaudo, manejo, administración, control y vigilancia
respecto de los mismos”. (Negrilla fuera del original)
(e) Lo anterior
supone que ante la libertad de configuración del legislador previamente
mencionada, es factible que el legislador extraordinario pueda hacer los
ajustes correspondientes, por lo que compete evaluar a renglón seguido, la
posibilidad de cambio de la destinación específica inicialmente asignada[124].
(f) A este respecto,
en la Sentencia C-724 de 2015[125], la
Corte estudió la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1821 de 2015, el
cual fue expedido en desarrollo del estado de emergencia económica decretada en
un grupo de municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela.
Este decreto permitía
que los recursos del Fondo Solidario de Fomento al Empleo y Protección al
Cesante –FOSFEC– pudieran ser utilizados para financiar programas de promoción
del empleo, mejora de la empleabilidad, promoción de la formación en empresa y
reconocimiento de bonos de alimentación, para la población afectada en el
territorio cobijado por la declaratoria de emergencia económica.
La Corte recordó en esa providencia, que
el FOSFEC es un fondo cuya finalidad es proteger a los trabajadores en los
periodos de desempleo y facilitar la adecuada reinserción de los desempleados
en el mercado laboral. Además, indicó que este fondo se nutre parcialmente de
contribuciones parafiscales realizadas por las cajas de compensación familiar.
Así las cosas, a pesar de tratarse de
recursos parafiscales con destinación específica, que deben en principio beneficiar
al sector económico o social que soporta el gravamen, esta Corporación aceptó  que
fuesen “destinados a personas que no han estado afiliadas a estas Cajas, por
cuanto se trata de connacionales forzados a retornar al país desde Venezuela”.
Lo anterior en razón a que la Sentencia C-393 de 2007[126]
estableció que el primer límite para destinar recursos del subsidio familiar
que administran las cajas de compensación familiar para la atención de personas
que no han estado afiliadas a ellas dentro de un plazo determinado, es la
necesidad de precisar que no se destinen recursos a fines que no formen parte
de la política social.
Con base en lo anterior, la Corte
Constitucional consideró que el decreto legislativo objeto de control no
transgredía la prohibición constitucional de cambiar la destinación específica
de los recursos parafiscales, en la medida en que los “recursos serían
destinados a fines de política social, como lo es la promoción del mercado
laboral, la empleabilidad y el mejoramiento de las condiciones de vida de la
población afectada por la declaratoria de emergencia. Igualmente, esta medida constituye una
decisión razonable por parte del legislador, dado que persigue una finalidad
constitucional importante como es contribuir a conjurar la crisis desatada por
el cierre de la frontera con Venezuela y la deportación, repatriación y retorno
masivo de colombianos, particularmente en el ámbito laboral. Esto se encuentra
en armonía”, dijo la sentencia, “con lo dispuesto en el parágrafo
2º del artículo 6 de la Ley 1636 de 2013 que establece que las Cajas de
Compensación Familiar podrán utilizar recursos del FOSFEC para financiar
la prestación de servicios de gestión y colocación de empleo y los procesos de
capacitación para la población desempleada”.
(g) En este mismo
sentido, la Sentencia C-300 de 2011[127]
analizó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 4828 de 2011, el cual
desarrolló el estado de emergencia declarado como consecuencia del fenómeno de
La Niña. En este decreto se destinó un porcentaje de los fondos parafiscales
agropecuarios y pesqueros, a la atención de emergencias sanitarias y
fitosanitarias. Esta normativa fue declarada exequible. Al respecto. la Corte llamó
la atención sobre la necesidad de que se garantice la esencia de las
contribuciones parafiscales, es decir, el destino de los recursos para la
atención del mismo grupo gravado[128].
Lo contrario, implicaría afectar económicamente un gremio
o grupo en beneficio de otro, en detrimento de las características de singularidad
y especificidad propia de la esencia constitucional de las contribuciones
parafiscales”. En pocas palabras, este Tribunal
exigió respetar la destinación de la contribución parafiscal, pero en
consideración al grupo gravado, que es un concepto más amplio que el sector
específico beneficiario.
(h) De lo anterior es
posible concluir que la Constitución prohíbe en principio, cambios en las
destinaciones específicas de los recursos parafiscales, por su potencialidad de
afectar negativamente al gremio obligado. No obstante, la Corte Constitucional también
ha entendido que en el marco de un estado de emergencia económica, social y
ecológica, las modificaciones a las destinaciones específicas de recursos
parafiscales están permitidas, siempre y cuando no se desnaturalice el concepto
de parafiscalidad, esto es, (i) que las transformaciones a la
destinación del recurso parafiscal respeten la finalidad particular para la
cual éste fue concebido; y (ii) que los cambios no supongan beneficiar a
un grupo o sector económico o social diferente a aquel sobre el que recae el gravamen.
40. Así las cosas, el artículo 2° del
Decreto Legislativo 475 de 2020 cumple con los requisitos señalados en la
jurisprudencia constitucional a este respecto, porque: (i) por tratarse precisamente
de una contribución parafiscal, goza de mayor , ya  que el legislador
extraordinario tiene un margen más amplio para introducir modificaciones más
amplias a la legislación  habilita al legislador a adelantar  no altera su
finalidad, que es beneficiar los espectáculos públicos de las artes escénicas,
objetivo que se mantiene incólume en el decreto que se examina, (ii) favorece a
los agentes culturales y al sector de las artes escénicas, que es el renglón
económico sobre el que recae el gravamen y, iii) de conformidad con lo
dispuesto en la norma objeto de control, el cambio de destinación no altera los
recursos que se hubiesen comprometido, obligado, o ejecutado, por las entidades
territoriales, pues se limitará a los recursos excedentes y de manera
transitoria.
41. De otra parte, la Sala resalta que
la destinación  “hasta septiembre 30 de 2021” de los recursos derivados
de la contribución parafiscal cultural a la boletería de los espectáculos
públicos de las artes escénicas no tiene vicios de inconstitucionalidad.
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 215 de la Constitución, durante los estados de emergencia económica,
social y ecológica, el Ejecutivo puede adoptar medidas que modifiquen en forma
transitoria los tributos existentes, las cuales “dejarán de regir al término
de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente,
les otorgue carácter permanente”. Así pues, acorde con la Carta, el decreto
legislativo que se estudia extiende sus efectos hasta el 30 de septiembre de
2021, es decir, no más allá del fin de la siguiente vigencia fiscal, la cual
finalizaría el 31 de diciembre de 2021.
Paralelamente, la determinación de la
fecha enunciada tampoco coarta o restringe la competencia constitucional del
Congreso de modificar la medida o la posibilidad de concederle un carácter
permanente, -conforme a lo enunciado en el inciso 3º del artículo 215 C.P.[129]-,  en
tanto que, según el artículo 49 de la Ley 137 de 1996, el Congreso puede
durante el año siguiente a la declaratoria del Estado de Emergencia, reformar,
derogar, o adicionar los decretos legislativos que dicte el Gobierno durante
dicho Estado, en aquellas materias que ordinariamente son de “iniciativa
gubernamental”. Y además, puede hacerlo “en cualquier momento, (…) en
relación con las materias que [son] de iniciativa de sus miembros”[130]. (Negrita
fuera del original).
En este sentido, las medidas del
artículo 2º del Decreto 475 de 2020, al ser de iniciativa del legislador,
pueden ser modificadas en cualquier tiempo por el Congreso. En efecto, debe
recordarse que dentro del proceso de formación de las leyes, (a) la
iniciativa legislativa es “la facultad atribuida a diferentes actores
políticos y sociales para concurrir a presentar proyectos de ley ante el
Congreso, con el fin de que éste proceda a darles el respectivo trámite de aprobación.
Por eso, cuando la Constitución define las reglas de la iniciativa, está
indicando la forma como es posible comenzar válidamente el estudio de un
proyecto y la manera como éste, previo el cumplimiento del procedimiento fijado
en la Constitución y las leyes, se va a convertir en una ley de la República”[131]. Así
las cosas, dado que, (b) según el artículo 154 de la Carta “las
materias previstas en el inciso segundo de dicho artículo, esto es, las
relativas a los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del
numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas
nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o
suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que
decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”, son
las que requieren iniciativa del Gobierno, y que, (c) recíprocamente, las
relacionadas con establecer contribuciones parafiscales según el artículo 150.12
superior son facultad del Congreso de la República, quien además, según el  artículo
338 superior, en tiempo de paz, es el único que está habilitado  junto con las
asambleas y/o concejos para imponer tales medidas, claramente de acuerdo con los
lineamientos del artículo 49 de la LEEE, la iniciativa es del legislador.
Así las cosas, la fecha propuesta por la
disposición indicada del Decreto 475 de 2020 no restringe las competencias del
Congreso para la reforma o el mantenimiento de tales medidas, por lo que el
legislador podrá modificarlas a partir del 20 de julio del 2020, que es la
fecha de inicio de la legislatura correspondiente, o disponer que continúen,
conforme a sus competencias y si ese es su interés, del 30 de septiembre de
2021 en adelante.
42. Siguiendo
con las artes escénicas, ahora corresponde a la Corte pronunciarse sobre
el artículo 3º del Decreto 475 de 2020, que recoge la medida relacionada con la
modificación transitoria de la fecha de recaudo de la contribución parafiscal
de espectáculos públicos contenida en la Ley 1493 de 2011, que amplía los
plazos para su declaración y pago. En lo correspondientes a esta medida,
la Sala debe hacer las siguientes precisiones:
(i) El objeto de
este artículo es concederle más tiempo y paralelamente darle más liquidez, a
quienes están obligados a pagar la contribución parafiscal de los espectáculos
públicos, puesto que si se tiene en cuenta la actual imposibilidad de hacer
espectáculos masivos como medida necesaria para detener el contagio del
COVID-19, quienes están obligados a pagar la contribución son quienes se
enfrentan en gran medida a las dificultades económicas generadas por la
pandemia.  En palabras del Ministerio de la Cultura, la “medida aquí
propuesta no afecta [la] proyección de disminución del recaudo debido a la
prohibición de aglomeraciones, por cuanto no se está eximiendo del pago sino
extendiendo el plazo (…). No obstante, es una medida que pretende favorecer la
liquidez de los productores permanentes y ocasionales de espectáculos públicos
de las artes escénicas, mitigando el impacto de la prohibición. De acuerdo con
las medidas de flexibilización del calendario tributario adoptadas por el
Gobierno Nacional (Decreto 401 de 2020), este artículo propone la ampliación de
los plazos para la declaración y el pago de la cuota para el desarrollo
cinematográfico creada por el artículo 5° de la Ley 814 de 2003”[132].
(ii) Ahora
bien, por compartir en esencia los fundamentos materiales ya evaluados en el
control de constitucionalidad de las medidas anteriores previstas en el Decreto
475 de 2020, la Sala reitera que el artículo 3º de la misma normativa, cumple también
con tales criterios generales de constitucionalidad, que, en cuanto a su
motivación y justificación, responden a lo ya mencionado en el análisis previo
de los artículos 1 y 2. Sobre esa base y por compartir tales aspectos ya
decantados en la revisión de las normas anteriores, puede decirse que el
artículo 3º del Decreto 475 de 2020 supera también los juicios de finalidad,
conexidad material, motivación suficiente, ausencia de arbitrariedad,
no
discriminación, intangibilidad, incompatibilidad y el juicio
de proporcionalidad.
En
cuanto al juicio de necesidad debe la Sala preguntarse si las medidas
aquí desplegadas pueden sortearse simplemente a través de la potestad
reglamentaria, o si era necesario el despliegue de las facultades excepcionales
del legislador extraordinario, al tratarse de una medida orientada simplemente al
cambio de fechas para la presentación y pago de la contribución parafiscal de
los espectáculos públicos de las artes escénicas. Para responder la inquietud
la Sala debe precisar lo siguiente:
(a)   El
artículo 338 de la Carta determina qué elementos deben ser definidos
directamente por el Congreso de la República, las asambleas departamentales o
los concejos distritales o municipales como esenciales en materia de tributos.
Entre ellos, se consideran esenciales por la Carta, el sujeto activo, el sujeto
pasivo, el hecho gravado, la base gravable y la tarifa[133].
(b)   El
nivel de determinación de estos elementos puede variar de una regulación a
otra, siendo aceptado por la jurisprudencia constitucional que “no se violan
los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos
del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a
partir de ella”[134]. La
exigencia se entiende entonces desconocida, sólo “cuando la falta de
claridad sea insuperable, [caso en el que] se origina la inconstitucionalidad
de la norma que determina los elementos de la obligación tributaria”[135].
(c)    Ahora
bien, la Constitución prevé casos en que la determinación de los elementos del
tributo puede ser dejada a autoridades administrativas, siempre que se
establezcan ciertos parámetros por parte de los órganos de representación[136]. En
materia de parafiscales, por ejemplo, la Corte ha explicado que es posible
delegar en otras autoridades la fijación de la tarifa, “siempre que [se]
establezca el sistema y método para calcularla, así como el modo de hacer el
reparto de los costos y beneficios que tiende a sufragar”[137].
Así, “lo fundamental para evitar la discrecionalidad de la administración,
es que la Ley establezca los criterios y directrices que permitan determinar
los costos - sistema - y el procedimiento para fijarlos - método – (…)”[138].
(d)   Con
todo, el legislador, en atención a su amplio margen de configuración, también
puede regular aspectos puntuales de los tributos que superen los elementos
meramente esenciales ya descritos -a los que se alude básicamente para que se
asegure la legalidad del tributo-, en la medida en que puede extender su regulación
a condiciones, formas de recaudo e incluso plazos que él determine, según sus
propias criterios y valoraciones. En consecuencia, acorde con la Sentencia
C-932 de 2009[139], por
ejemplo:
”
Al tenor de lo dispuesto por el artículo 150, numeral 12 de la Carta Política,
en concordancia con el 154 y 338 Ibídem, el Congreso tiene una amplia potestad
de configuración para establecer impuestos (…). En ejercicio de esa libertad,
el legislador determina la clase de tributo a imponer, los sujetos activos y
pasivos de la obligación, el señalamiento del hecho y la base gravable, las
tarifas aplicables, la fecha a partir de la cual se iniciará su cobro, así
como la forma de recaudo, las condiciones en que ello se llevará a cabo y los
eventos en que no habrá lugar a dicho pago, para lo cual habrá de guiarse
por sus propios criterios y orientaciones, atendiendo la realidad social y
evaluando razones de conveniencia, necesidad, justicia, equidad e igualdad y
también el ámbito temporal dentro del cual se aplicará la obligación o la
exención tributaria.” (Las negrillas fuera del original).
(e) Bajo el
supuesto anterior, el Gobierno en virtud de su facultad reglamentaria (Art.
189.11 C.P.) puede regular claramente lo que se requiera a partir de lo
enunciado ya por el legislador, con el fin de asegurar la cumplida ejecución de
las leyes.
(f) Ahora bien, en
las circunstancias que propone el artículo 3º del Decreto 475 de 2020, se alude
precisamente al cambio de fechas para el pago de la contribución parafiscal de
las artes escénicas. La ley que regulaba el tema con anterioridad, esto es, el
artículo 9 de la Ley 1493 de 2011[140]
establece, sin embargo, acorde con el querer del legislador, que la
contribución en mención debe presentarse y pagarse expresamente en los mismos
plazos del IVA. Ello significa, que el Congreso determinó explícitamente unas fechas
concretas para la presentación y pago por parte de los contribuyentes de esas
obligaciones. Una medida que como se comprenderá no puede ser objeto de cambio
mediante modificación reglamentaria, por existir determinación expresa del
legislador.
Lo anterior supone en consecuencia, concluir
que se requería de la legislación extraordinaria con el fin de ajustar al mismo
nivel legislativo de la Ley 1493 de 2011, las nuevas fechas de pago
transitorias, que no podían ser simplemente modificadas a través de las
facultades reglamentarias del Ejecutivo, sin desconocer la voluntad expresa del
legislador. Bajo este supuesto, se debe reconocer que se cumple igualmente con
la exigencia de necesidad de la medida, en el caso del artículo 3 del Decreto
475 de 2020, por las razones expuestas.
(iii) En lo que
respecta al juicio de no contradicción, la Sala considera pertinente
expresar que si se tiene en cuenta que los cambios propuestos por el artículo 3
del Decreto 475 de 2020, no modifican el tributo, ni sus responsables, ni alteran
su núcleo, sino que se limitan a extender la fecha de pago en favor de los
responsables fiscales, dadas las circunstancias de emergencia, se trata de un
artículo que no ofrece en principio, reparos de constitucionalidad.
Incluso, tal y como lo expuso la Sentencia
C-876 de 2002[141], el
artículo 338 de la Constitución exige que la ley fije directamente el contenido
del tributo, “los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables,
y las tarifas de los impuestos”; lo que no incluye la obligación expresa de
determinar la forma y fecha de pago, aunque al establecerla, el Legislador
asegura la eficacia del recaudo.
En todo caso, los criterios para fijar
las fechas y formas de pago del impuesto se limitan a asegurar la razonabilidad
del pago y el mayor recaudo posible, por lo que la autoridad que lo determina
debe consultar la capacidad de pago de los contribuyentes en función del
principio de eficiencia a que alude el artículo 363 superior. En todo caso,
como se expresó con anterioridad, como se trata de una contribución parafiscal
a la que sólo se le cambia el plazo del recaudo, lo cierto es que el legislador
extraordinario, en balance con la autonomía territorial, tenía competencia
amplia para realizar las modificaciones correspondientes en el recaudo, sin
afectar, las competencias locales.
La Sala considera que la medida objeto
de estudio precisamente busca conciliar la capacidad de pago del contribuyente
y la eficacia del recaudo, respetando la autonomía territorial en materia
tributaria, por lo que la norma es constitucional.
Realizado entonces el escrutinio
anterior, concluye la Sala que los artículos 2 y 3º del Decreto 475 de 2020 son
constitucionales.
Artículos 4º y 5º Del Decreto 475
de 2020. Sector Cinematográfico.
Se modifica transitoriamente la
fecha para el pago de la cuota para el desarrollo cinematográfico (Ley 814 de 2003)
y se modifica un requisito para el acceso al beneficio de la disminución de la
cuota para el desarrollo.
43. El artículo 4º del Decreto 475 de
2020, busca flexibilizar para los acreedores de la cuota para el desarrollo
cinematográfico la fecha para el pago de la obligación, extendiendo su
cumplimiento hasta el 30 de septiembre de 2020, en lo que respecta a las
actividades realizadas entre los meses de marzo a junio de 2020.
Sin duda, es una medida que busca
contribuir a sortear la crisis económica generada por la pandemia en el sector
cultura, puesto que pretende mitigar el impacto de la crisis para los
responsables del tributo en el ámbito cinematográfico. En palabras del
Ministerio de Cultura, debido al “cierre de las salas de exhibición desde
los primeros días de marzo de 2020, se ha previsto inicialmente una posible
disminución del recaudo para 2020 de entre el 20% y 25% del total estimado. La
medida aquí propuesta no afecta esta proyección de disminución del recaudo
debido al cierre de las salas, por cuanto no se está eximiendo del pago sino
extendiendo el plazo (…). No obstante, es una medida que pretende favorecer la
liquidez de las empresas del sector cinematográfico” [142].
44. En tal virtud,
por compartir en esencia los fundamentos materiales ya evaluados en el control
de constitucionalidad de las medidas anteriores, la Sala reitera que el
artículo estudiado cumple con los criterios generales de constitucionalidad,
que, en cuanto a su motivación y justificación, responden a lo ya mencionado en
el análisis previo del decreto. Sobre esa base puede decirse que el artículo 4º
del Decreto 475 de 2020 supera también los juicios de finalidad, conexidad
material, motivación suficiente, ausencia de arbitrariedad, no
discriminación, intangibilidad, incompatibilidad y el
juicio de proporcionalidad.
En cuanto al juicio de
necesidad
se reitera lo mencionado en el análisis del artículo 3º del Decreto 475 de 2020
en lo concerniente a las competencias del legislador en la materia y el alcance
de la facultad reglamentaria del Presidente, en lo que a la determinación de
plazos y fechas para pago de tributos se refiere. Con todo, a fin de responder en
el caso concreto la inquietud relacionada con el hecho de establecer si la
medida propuesta es igualmente necesaria o no, conforme a los mecanismos
previstos en la legislación en general para responder a estas necesidades, la Sala
debe precisar al respecto lo siguiente:
(a)   En las
circunstancias que propone el artículo 4º del Decreto 475 de 2020, se alude a promover
un cambio de fechas para el pago de la contribución parafiscal para el
desarrollo cinematográfico, con el objeto de favorecer a los contribuyentes de
ese sector, al autorizar que los montos correspondientes
a las actividades realizadas entre los meses de marzo a junio de 2020 se
declaren y paguen hasta el 30 de septiembre de 2020.
(b)   La
ley que regulaba el tema con anterioridad es la Ley 814 de 2003, que en su
artículo 7º[143]
consagra el deber de realizar una declaración y pago mensual de la
contribución por parte de los obligados, so “pena de la
aplicación de las sanciones previstas en el Estatuto Tributario”. La norma
mencionada, en consecuencia, no obstante aceptar expresamente que el gobierno puede
reglamentar tales plazos para presentación y pago de la contribución, sí establece
una regla concreta para la declaración y pago de la contribución, al hacerla
mensual, y además consagra una sanción por el incumplimiento de la obligación
en los términos señalados.
(c) Esa
determinación explícita del legislador, impide que mediante una modificación
reglamentaria se puedan introducir los cambios que propone el artículo 4º del
Decreto 475 de 2020, dada la temporalidad de la medida y los efectos previstos
por el incumplimiento, lo que requería entonces de la legislación
extraordinaria para modificar las disposiciones prefijadas por el Congreso,
bajo las consideraciones de la emergencia previamente expuestas. De lo que se
concluye cumplida a su vez, en consecuencia, la exigencia de necesidad de la
medida.
Finalmente, la Sala reitera lo expuesto
en el fundamento jurídico 42 de esta providencia, sobre la mayor amplitud del
legislador para regular y modificar las contribuciones parafiscales y por
consiguiente la posibilidad de realizar las modificaciones sin que ello resulte
ajeno a las disposiciones constitucionales y legales. En particular, además, porque
en este caso la Contribución Parafiscal para el Desarrollo Cinematográfico, lo
cierto es que se trata de un gravamen parafiscal del orden nacional, lo
que le da un margen mayor de acción al legislador extraordinario. De lo que se debe
concluir entonces que la norma supera el juicio de no contradicción y,
por ende, será declarada exequible.
45. Por último, el artículo 5 del
Decreto 475 de 2020, consagró beneficios en relación con la cuota para el desarrollo cinematográfico, creada
mediante el artículo 5 de la Ley 814 de 2003, a cargo de los exhibidores
cinematográficos, los distribuidores y comercializadores de derechos de
exhibición de películas cinematográficas para salas de cine o salas de
exhibición establecidas en territorio nacional y para los productores de
largometrajes colombianos. En el caso de los exhibidores, el artículo 14 de la dicha
ley, establece un estímulo consistente en el descuento directo de 6.25 puntos
porcentuales de la contribución a su cargo, cuando exhiban cortometrajes
colombianos. De este modo la tarifa de la cuota para el desarrollo que
les corresponda, no será el 8,5%, sino el 2,25%. Para acceder al beneficio, el
cortometraje deberá presentarse al menos durante 15 días corridos de cada mes
calendario y en todas las funciones.
La modificación que introduce el
artículo 5º del Decreto 475 de 2020, le permite al exhibidor obtener este
descuento cuando ha presentado el cortometraje nacional durante 8 días
calendario.
46. Como se desprende de las razones
expresadas en el Decreto 417 de 2020 - que declaró la emergencia-, el aislamiento
preventivo obligatorio y los efectos económicos negativos generados por la
pandemia, exigieron al Gobierno examinar las diversas normas tributarias por
sectores, y ante la crisis, proponer beneficios tributarios para alivianar su
impacto. En el ámbito de la cultura, la norma objeto de control estableció un
trato más favorable a un sector claramente afectado por la crisis para conceder
un beneficio económico, ya establecido por el legislador, pues “muchas
empresas de exhibición cinematográfica decidieron cerrar sus salas, sin haber
completado los quince días de exhibición de cortometrajes colombianos”[144]
y la suspensión de actividades intempestiva a la asistencia a las salas, afectó
tanto los ingresos del sector[145],
como los periodos de cumplimiento correspondientes.
47. Ante esta situación, encuentra la
Corte que, en concordancia con lo ya mencionado con respecto a los demás artículos
de este decreto, el artículo 5º en revisión comparte el cumplimiento de los
requisitos materiales de constitucionalidad relacionados con los juicios de finalidad,
conexidad material,, motivación suficiente,
ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, incompatibilidad,
necesidad, proporcionalidad  y no discriminación ya
mencionados.
En lo concerniente al juicio
de no contradicción, no encuentra la Corte reparos de
constitucionalidad ni observaciones adicionales que realizar, pues es una norma
dirigida a proteger los derechos al trabajo, a la propiedad y a la libertad de
empresa de un sector de la población claramente impactado por la emergencia
sanitaria producida por el COVID-19.
48. La anterior revisión formal y
material del Decreto 475 de 2020 le permite a la Corte concluir que las medidas
propuestas por este decreto para el sector de la cultura, son constitucionales.
Conclusiones
49. El Decreto 475 de 2020 estableció,
para el sector de la cultura, una serie de medidas dirigidas a contrarrestar
los efectos adversos que el COVID-19 ha generado en la economía, de conformidad
con los objetivos del Decreto 417 de 2020 que declaró la emergencia económica, social
y ecológica.
50. En atención al aislamiento social y a
sus consecuencias en la generación de ingresos individuales  y colectivos para
los protagonistas de las artes escénicas y del sector cinematográfico, las
medidas tienen como objetivo, mejorar la situación de los creadores y gestores culturales
que son adultos mayores o de la tercera edad, promover la generación de
actividades y de proyectos creativos en las artes escénicas, -incluso aquellos
de carácter virtual-, extender las fechas de pago para ciertas obligaciones
tributarias  y flexibilizar las condiciones de acceso a ciertos beneficios
tributarios en el sector cinematográfico.
51. En el primer caso, se autorizó a los
alcaldes y gobernadores a recaudar y apropiar anticipadamente una parte de los
recursos de la Estampilla Procultura ya establecida por el Legislador con esa
orientación, para asegurar la protección inmediata en materia de seguridad
social, de creadores y gestores culturales mayores de edad.
51.1. A este
respecto, la Corte Constitucional consideró que esa medida respondía de manera
inmediata y eficaz al impacto directo que la crisis generaba sobre los gestores
culturales y se ofrecía como una alternativa válida para limitar la extensión
de los efectos adversos del aislamiento social y de la cancelación de eventos
culturales masivos, en la economía. En concreto, ayudaba a este grupo
poblacional, a disminuir el riesgo relacionado con no poder pagar
su afiliación a la seguridad social o cubrir sus necesidades básicas. Se
trataba de una medida que no era arbitraria, ni discriminatoria, ni ajena a los
derechos fundamentales de este grupo poblacional o lesiva de derechos
intangibles.
Por el contrario, se estimó que propugnaba por asegurar la protección de los
derechos sociales de tales personas.
Por este motivo, la Corte consideró que
la medida enunciada, cumplía con los juicios de finalidad, motivación
suficiente, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, necesidad y de
no
discriminación.
51.2 Ahora bien, en cuento a los juicios
de no contradicción específica, incompatibilidad y proporcionalidad, la
Sala concluyó en lo concerniente a la aparente limitación por parte del
legislador de intervenir en los recursos endógenos de las entidades
territoriales, -ante la orden de giro anticipado de esos recursos-, que si bien
es cierto el Legislador tiene límites en la disposición de dineros que son
parte de las fuentes endógenas de los entes territoriales, también lo es que en
las circunstancias en que se desarrolla la medida estudiada: (i) se
trata de dineros que, por disposición del acto legal de creación, se destinan
exclusivamente a la seguridad social de los gestores culturales, por lo que el
porcentaje que se asigna a los BEPS no son de libre destinación de la entidad
territorial; (ii) se trata de recursos que deben ser administrados
conforme a las reglas fijadas por el Legislador, de ahí que la potestad
tributaria de las entidades territoriales se encuentra limitada; (iii)
las circunstancias “excepcionales” en las que se toma la medida están ligadas a
la “estabilidad económica interna” y a la igualdad de trato jurídico que debe
asegurarse a los beneficiarios de la norma en todo el territorio nacional, de
tal manera que se impida que algunas entidades territoriales lo adopten y otras
no y, (iv) la intervención legal sobre los recursos es mínima, pues se
limita a adelantar la fecha del recaudo, por lo que se trata de una decisión,
razonable, útil y necesaria para salvaguardar los intereses de los gestores de
la cultura que son adultos mayores o de la tercera edad.
52. El artículo 2 del Decreto 475 de
2020, dispuso que los recursos que antes formaban parte de aquellos
parafiscales destinados a la construcción o mejoramiento de escenarios, podrían
ser ahora invertidos y utilizados en proyectos culturales, dentro del mismo
sector.
52.1. Sobre este punto la Corte
Constitucional encontró que la medida responde de manera directa a
las necesidades planteadas por el decreto que declaró el estado de
excepción, en tanto que el impacto económico a las empresas y organizaciones
culturales que corren el riesgo de una quiebra masiva y con el fin de promover
nuevos procesos creativos presenciales o virtuales destinados a apoyar a las
artes escénicas, admitió el cambio de destinación de ciertos recursos parafiscales
hacia el apoyo y la creación de proyectos culturales.  Por estas razones se
consideró que la norma, cumple de acuerdo con esta sentencia, los
juicios de finalidad, conexidad material y motivación.
52.2. También
con los de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, incompatibilidad, no
discriminación y proporcionalidad, por no ser una medida
arbitraria, no restringir derechos, no afectar derechos intangibles, no ser abiertamente
desproporcionada y no comprometer prima facie el ordenamiento
jurídico.
52.3. En cuanto
al juicio de no contradicción específica, la
Corte encontró que si bien la Carta prohíbe, en principio, los cambios
en la destinación específica de recursos parafiscales, en el marco de un estado
de emergencia económica, social y ecológica, las modificaciones a las
destinaciones específicas de recursos parafiscales están permitidas, siempre y
cuando las modificaciones respeten la finalidad particular para fue concebida
la destinación; y no supongan beneficiar a un grupo o sector económico o social
diferente de aquel sobre el que recae el gravamen.
Por ende, para la Sala, la modificación
en este caso, (i) no alteró su finalidad, que era la de beneficiar los
espectáculos públicos de las artes escénicas, objetivo que se mantiene incólume
en el decreto que se examina, (ii) favorece a los agentes culturales y al
sector de las artes escénicas, que es el renglón económico sobre el que recae
el gravamen y, (iii) el cambio de designación no va a alterar los recursos ya
comprometidos, obligados, o ejecutados, por las entidades territoriales, pues
se limita a los recursos excedentes y de manera transitoria. Todas, razones que
en su conjunto le permiten concluir a la Sala, que el artículo 2° del Decreto
Legislativo 475 de 2020 no vulnera la prohibición constitucional de cambiar la
destinación específica de los recursos parafiscales.
En cuanto a la expresión “hasta
septiembre 30 de 2021” la Sala observó que no tiene reparos de
inconstitucionalidad, porque el  artículo 215 de la Constitución permite que,
durante los estados de emergencia económica, social y ecológica, se modifiquen
en forma transitoria los tributos existentes, medidas que “dejarán de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente, les otorgue carácter permanente”.  Esto significa que la medida
adoptada bien podía regir hasta el 31 de diciembre de 2021.
53. En tercer
lugar, en lo relacionado con la ampliación de los plazos para el pago de
obligaciones tributarias consignada en el artículo 3º del decreto, que recoge
la medida relacionada con la modificación transitoria de la fecha de recaudo de
la contribución parafiscal de espectáculos públicos contenida en la Ley
1493 de 2011 y el artículo 4º que amplía el tiempo para el pago de la cuota de
desarrollo cinematográfico en ese ámbito, la Corte consideró que se trata
de medidas que en consonancia con la crisis enunciada y la pretensión de
favorecer la liquidez del sector, mitigan efectivamente el impacto económico
que se generan con las medidas de aislamiento, lo que supone que se trata de
decisiones del legislador extraordinario que superan también
los juicios de finalidad, conexidad material, motivación suficiente, ausencia
de arbitrariedad, no discriminación,
intangibilidad, incompatibilidad, necesidad, proporcionalidad y el
juicio de no contradicción.
54. Finalmente, en lo que respecta a la
modificación relacionada con la reducción de 15 a 8 días calendario, para
acceder al beneficio de la disminución de la Cuota para el Desarrollo
Cinematográfico, prescrita en el artículo 5 del Decreto 475 de 2020, dijo la
Corte que se trata de una medida que se ajusta a los juicios de finalidad,
conexidad material,, motivación
suficiente, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, incompatibilidad,
necesidad, proporcionalidad, no discriminación y no contradicción ya
mencionados.
55. Por tratarse entonces de una norma
que además de cumplir con las condiciones formales exigidas a los decretos de
desarrollo de los estados de excepción, guarda conexidad con las circunstancias
que dieron lugar a la crisis y propone medidas necesarias para superar la
emergencia e impedir la extensión de sus efectos, así como acatar los demás
requisitos previstos por la jurisprudencia constitucional para verificar la
compatibilidad material de los mismos con la Carta, la Corte declarará la
exequibilidad del Decreto 475 de 2020, en los términos analizados.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia
en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 475 de 2020 del 25 de marzo
de 2020, “Por
el cual se dictan medidas especiales relacionadas con el sector Cultura, dentro
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese y archívese el expediente.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con Aclaración de Voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Escrito presentado por Gilberto Toro
Giraldo, Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, el 8 de
abril de 2020.
[2] Intervención presentada por Enrique Vélez
Román, Representante Legal de la Fundación Teatro Nacional, el 8 de abril de
2020.
[3] Escrito presentado por Blanca Yolanda
Sierra León, Sergio Fernández Parra y Juliana Delgado Restrepo, integrantes del
Departamento de Derecho Constitucional y del Instituto de Estudios
Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Universidad Externado de
Colombia, el 14 de abril de 2020.
[4] Al respecto, los intervinientes citan la
Sentencia C-099 de 2019.
[5] Escrito presentado por Olga Lucía González,
Directora del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de
Colombia, el 14 de abril de 2020.
[6] Intervención presentada por Ruth Yamile
Salcedo Younes, Presidenta del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, el 16
de abril de 2020.
[7] Sentencia C-1097 de 2001 M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[8] Sentencia C-615 de 2013 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[9] Ibid.
[10] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[11] Escrito presentado por Clara María González
Zabala, Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, el 17 de abril
de 2020.
[12] Corte Constitucional. Sentencia C-723 de
2015 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[13] Escrito presentado por Jorge Kenneth
Burbano Villamarín, Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional
de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá, y Camila Alejandra
Rozo Ladina, egresada y miembros activo del Observatorio, el 20 de abril de
2020.
[14] Se cita el informe “El Sector Cultura
incrementó en 2017 su aporte a la economía del país, según indicadores de la
Cuenta Satélite de Cultura”. Ver en:
https://www.mincultura.gov.co/prensa/noticias/Paginas/El-sector-cultura-incrementó-en-2017-su-aporte-a-la-economía-del-país,-según-indicadores-de-la-Cuenta-Satélite-de-Cultura.aspx
[15] Liderado por la Dra. Isabel Cristina Jaramillo Sierra
[16] M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[17] Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia.
[18] Intervención Universidad Externado de Colombia.
[19] Este capítulo corresponde a un trabajo
conjunto realizado por los magistrados auxiliares de los despachos de la Corte
Constitucional. Se apoya en las consideraciones contenidas, entre muchas otras,
en las sentencias C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017
M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465 de 2017 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-701
de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-671 de 2015 M.P. Alberto Rojas
Ríos. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas
de dichas sentencias.
[20] Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal
Pulido, que a su vez cita la sentencia C-216 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao
Pérez.
[21] Ibidem
[22] El carácter reglado, excepcional y
limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución prevé
específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la regulación
de los estados de conmoción interior y de emergencia económica, social y
ecológica, se funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su
duración); y (iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas
para los estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados
por autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no
puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional
humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[23] El control judicial está a cargo de la
Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el
numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal
como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011 al
prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los
actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y
durante los estados de excepción”.
[24] Sentencia C-216 de 1999 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[25] Sentencia C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido.
[26] Sentencia C-216 de 1999 M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[27] Sentencia C-366 de 1994 M.P. Alejandro
Martínez Caballero. Por otra parte, la Corte ha aclarado que el estado de
excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades
dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a
declarar la emergencia: (i) económica cuando los hechos que dan lugar a la
declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden
económico;  (ii) social, cuando la crisis que origina la declaración se
encuentre relacionada con el orden social; y (iii) ecológica, cuando sus
efectos se proyecten en este último ámbito. No obstante, estas modalidades
pueden concurrir s cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con
perturbar estos órdenes de forma simultánea, por lo que el Presidente de la
República tiene la responsabilidad de efectuar la correspondiente valoración y
plasmarla en la declaración del estado de excepción.
[28] Decreto 333 de 1992.
[29] Decreto 680 de 1992.
[30] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999,
Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[31] Decreto 80 de 1997.
[32] Decreto 2330 de 1998.
[33] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[34] Decreto 4975 de 2009.
[35] Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de
2011
[36] Este capítulo corresponde a un trabajo conjunto realizado por los
magistrados auxiliares de los despachos de la Corte Constitucional. Se apoya
principalmente en las consideraciones contenidas, entre otras, en las
sentencias C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P.
Carlos Bernal Pulido, y C-465 de 2017 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Varios
de los párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[37] Sentencia C-467
de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[38] Sentencia C-724 de 2015 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, entre
otras.
[39] Este capítulo también corresponde al trabajo conjunto que
realizaron los magistrados auxiliares de los despachos de la Corte
Constitucional.
[40] La Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre este juicio en las sentencias C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465 de 2017 M.P. Cristina
Pardo Schlesinger, C-437 de 2017 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-434 de
2017 M.P. Diana Fajardo Rivera, entre otras.
[41] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad.
Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar
directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y
a impedir la extensión de sus efectos.”
[42] Sentencia C-724 de 2015 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva. “Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar
destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y
específica con el estado de emergencia”. Sentencia C-700/15, M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado. El juicio de finalidad “(...) es una exigencia
constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar
los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción.
En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad
específica y cierta”.
[43] Constitución Política. Art. 215. “Estos
decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica
con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos
tributos o modificar los existentes”.
[44] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades.
En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar
decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias
que tengan relación directa y específica con dicho Estado”.
[45] La Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre este juicio en las sentencias C-517 de 2017 M.P. Iván Escrucería Mayolo
(e), C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal
Pulido, C-437 de 2017 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-409 de 2017 M.P.
Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
[46] Sentencia C-409 de 2017 M.P. Alejandro
Linares Cantillo. “La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas
estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el
Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”.
En este sentido, ver también la sentencia C-434 de 2017 M.P. Diana Fajardo
Rivera.
[47] Sentencia C-724 de 2015. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva. “La conexidad en el control de constitucionalidad de
los Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de
emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar
determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los
objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de
emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”. En este sentido, ver
también la sentencia C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[48] El juicio de motivación suficiente de las
medidas ha sido desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467 de 2017
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido,
C-434 de 2017 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo,
C-241 de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
[49] Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal
Pulido. En la providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias
C-722 de 2015 M.P. Myriam Ávila Roldán (e) y C-194 de 2011 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[50] Al respecto, en la sentencia C-753 de 2015
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, la Corte Constitucional sostuvo que “en el
caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente
aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”.
[51] Ley 137 de 1994, "Por la cual se
regulan los Estados de Excepción en Colombia", artículo 8.
[52] Sobre el juicio de ausencia de
arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467 de 2017 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434 de 2017
M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241
de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
[53] Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal
Pulido, en la cual se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723 de
2015 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-742 de 2015 M.P. María Victoria Calle
Correa.
[54] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. “Vigencia
del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de
los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y
por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su
declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos
o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de
Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y
libertades”.
[55] Sentencia C-149 de 2003 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa. Reiterada, entre otras, en las sentencias C-467 de 2017 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado, C-241 de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y
C-224 de 2009 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[56] El juicio de intangibilidad ha sido
desarrollado por este Tribunal en las Sentencias C-517 de 2017 M.P. Ivàn
Humberto Escrucería Mayolo (e), C-468 de 2017 M.P. Alberto rojas Ríos, C-467 de
2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido,
C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
[57] Al respecto pueden consultarse, entre
otras, las sentencias C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de
2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437 de 2017 M.P. Antonio José Lizarazo
Ocampo, C-434 de 2017 M.P. Diana Fajardo Rivera, y C-409 de 2017 M.P. Alejandro
Linares Cantillo, entre otras.
[58]  “Artículo 47. Facultades. En virtud de la declaración del
Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley,
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa
y específica con dicho Estado.
Parágrafo. Durante
el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o
modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente, les otorgue carácter permanente.”
[59] “Artículo
49. Reforma, adiciones o derogaciones de medidas. El
Congreso podrá, durante el año siguiente a la declaratoria del Estado de
Emergencia, reformar, derogar, o adicionar los decretos legislativos que dicte
el Gobierno durante dicho Estado, en aquellas materias que ordinariamente son
de iniciativa gubernamental.
También podrá, en cualquier
momento, ejercer estas atribuciones en relación con las materias que sean de
iniciativa de sus miembros.”
[60] “Artículo 50. Derechos sociales de los trabajadores. De
conformidad con la Constitución, en ningún caso el Gobierno podrá desmejorar
los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos legislativos
dictados durante el Estado de Emergencia.”
[61] Esta Corporación se ha referido a este
juicio en las sentencias C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434 de 2017
M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-723
de 2015 Luis Ernesto Vargas Silva y C-136 de 2009 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[62]  Sobre el particular se han pronunciado,
entre otras, las sentencias C-517 de 2017 M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo
(e), C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos
Bernal Pulido, C-465 de 2017 Cristina Pardo Schlesinger, C-437 de 2017 M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo, entre otras.
[63] Sobre el juicio de proporcionalidad es
posible consultar las sentencias: C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-227 de 2011 M.P. Juan
Carlos Henao Pérez, C-225 de 2011 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911
de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[64] Consultar, las sentencias C-467 de 2017
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido,
C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-672 de 2015 M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, C-671 de 2015 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[65] “Artículo 14. No discriminación. Las
medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar
discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica (…)”.
[66] Sobre el particular, cabe resaltar que
dicho listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con
el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la
ley prohibirá toda discriminación”.
[67] En este sentido, en la sentencia C-156 de
201 M.P. Mauricio González Cuervo, esta Sala explicó que el juicio de no
discriminación pretende hacer efectivo “el principio de igualdad ante la ley
del artículo 13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que
todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas
en criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o
filosóficas”.
[68] Cfr. Sentencia C-742 del 30 de agosto de 2006, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[69] Cfr. Sentencia C-671 del 9 de septiembre de 1999, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra. Ver también la sentencia C-661 del 8 de
julio de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[70] Sentencia C-671 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[71]
Ver, sentencia C-264 de 2014, en la cual, la Corte analizó la
constitucionalidad del artículo 3 (parcial) de la Ley 1675 de 2013 “por
medio de la cual se reglamentan los artículos 63, 70 y 72 de la Constitución
Política en lo relativo al patrimonio cultural sumergido” y Sentencia
C-441 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[72] Sentencia C-671 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[73] Cfr. Sentencia C-742 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[74] Sentencia C-534 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[75] Ver sentencia C-1339 del 11 de diciembre de 2001, M.P. Rodrigo
Uprimny Yepes.
[76] Sentencia C-534 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[77] La Ley 397 de 1997 en su artículo 1 y 40 destaca lo siguiente:
“ARTICULO 1o. DE LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES Y DEFINICIONES DE ESTA LEY. La
presente ley está basada en los siguientes principios fundamentales y
definiciones: (…) 2. La cultura, en sus diversas manifestaciones, es fundamento
de la nacionalidad y actividad propia de la sociedad colombiana en su conjunto,
como proceso generado individual y colectivamente por los colombianos. Dichas
manifestaciones constituyen parte integral de la identidad y la cultura
colombianas”. En materia de cinematografía, el artículo indicado dice lo
siguiente: “ARTICULO 40. IMPORTANCIA DEL CINE PARA LA SOCIEDAD. El Estado, a
través del Ministerio de Cultura, de Desarrollo Económico, y de Hacienda y
Crédito Público, fomentará la conservación, preservación y divulgación, así
como el desarrollo artístico e industrial de la cinematografía colombiana
como generadora de una imaginación y una memoria colectiva propias y como medio
de expresión de nuestra identidad nacional.” (Negrillas fuera del
original).
[78] Artículos 18 de la Ley 397 de 1997.
[79] Ministerio de Cultura y el Dane revelan los avances económicos del
sector cultural. Página del Ministerio de Cultura.
En:https://www.mincultura.gov.co/prensa/noticias/Paginas/MinCultura-y-el-Dane-revelan-los-avances-econ%C3%B3micos-del-sector-cultural.aspx
[80] Folio 7, Expediente Electrónico,
[81] Informe de Jaime Andrés Tenorio Tascón. Director de Cinematografía,
Ministerio de Cultura. Folio 21, Expediente electrónico.
[82]ARTÍCULO 38-1 de la Ley 397 de 1997. <Artículo adicionado por el
artículo 2 de la Ley 666 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> El
producido de la estampilla a que se refiere el artículo anterior, se destinará
para: //1. Acciones dirigidas a estimular y promocionar la creación, la
actividad artística y cultural, la investigación y el fortalecimiento de las
expresiones culturales de que trata el artículo 18 de la Ley 397 de 1997. //2.
Estimular la creación, funcionamiento y mejoramiento de espacios públicos,
aptos para la realización de actividades culturales, participar en la dotación
de los diferentes centros y casas culturales y, en general propiciar la
infraestructura que las expresiones culturales requieran. //3. Fomentar la
formación y capacitación técnica y cultural del creador y del gestor cultural.
//4. Un diez por ciento (10%) para seguridad social del creador y del
gestor cultural. (…)”
[83]Ese decreto adiciona el Capítulo 13, Título 13 de la Parte 2 del
Libro 2 del Decreto 1833 de 2016, por medio del cual se compilan las normas del
Sistema General de Pensiones. Dice el Decreto 2012 de 2017 que reglamenta el
numeral 4 del artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997: “ARTÍCULO 2.2.13.13.2.
Uso de los recursos. Los recursos de que trata el numeral 4
del artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997, adicionado por el artículo 2 de la Ley
666 de 2001 se podrán destinar a los siguientes usos: //1. Financiación de una
anualidad vitalicia del Servicio Social Complementario de Beneficios
Económicos Periódicos -BEPS. //2. Financiación de aportes al Servicio
Social Complementario de Beneficios Económicos Periódicos- BEPS.
ARTÍCULO 2.2.13.13.3.
Financiación Anualidad Vitalicia BEPS. Las
entidades territoriales destinaran los recursos de que trata el numeral 4 del
artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997, adicionado por el artículo 2 de la Ley 666
de 2001, para financiar en su totalidad una anualidad vitalicia equivalente a
máximo un 30% del salario mínimo mensual legal vigente, a favor de los
creadores y gestores culturales hombres y mujeres que tengan una edad de 62
años hombres y 57 años mujeres, en el Servicio Social Complementario de
Beneficios Económicos Periódicos, siempre que se encuentren afiliados al
Régimen Subsidiado en Salud o como beneficiarios del Régimen Contributivo de
Salud. // El monto a trasladar para efectos de adquirir un Beneficio Económico
Periódico, se definirá de conformidad con las especificaciones técnicas que
para el efecto imparta Colpensiones a través de un mecanismo actuarial aplicado
a cada uno de los casos objeto de análisis. Si la persona postulada para la
anualidad vitalicia estuvo afiliada al Sistema General de Pensiones, los
recursos por concepto de devolución de saldos o indemnización sustitutiva,
según aplique, deberán ser tenidos en cuenta en el cálculo que se realice.
//Este beneficio se pagará en los mismos periodos y en las mismas condiciones
establecidas para los demás beneficiarios de los BEPS. PARÁGRAFO. En el
evento en que la persona a beneficiarse de la anualidad vitalicia haya sido
beneficiaria del Subsidio al Aporte para Pensión, los recursos por concepto de
subsidios otorgados por el Fondo de Solidaridad Pensional Subcuenta de
Solidaridad, serán transferidos como ahorro a BEPS, siempre y cuando estos no
hayan sido devueltos al citado Fondo por la Administradora Colombiana de
Pensiones - Colpensiones; estos recursos no serán tenidos en cuenta al momento
de calcular el incentivo del Estado.
ARTÍCULO 2.2.13.13.4.
Requisitos. Para acceder al beneficio con
sagrado en el numeral 1 del artículo 2.2.13.13.2. del presente capítulo, los
creadores y gestores culturales deberán cumplir con los siguientes requisitos:
//1. Ser colombiano. //2. Tener mínimo 62 años de edad si es hombre y 57 años
de edad si es mujer. //3. Residir durante los últimos diez (10) años en el
territorio nacional. //4. Percibir ingresos inferiores a un (1) Salario Mínimo
Mensual Legal Vigente. //5. Que se acredite, a través del Ministerio de
Cultura, la condición de gestor o creador cultural, de acuerdo con los
requisitos que esa cartera ministerial determine para tal fin. //PARÁGRAFO.
Para la solicitud de financiación de la anualidad vitalicia, los creadores y
gestores culturales que cumplan con los requisitos del presente artículo,
deberán postularse ante la alcaldía del municipio o distrito donde residan,
instancia que verificara el cumplimiento de las condiciones de acceso al
programa.
ARTÍCULO 2.2.13.13.5. Criterios
de priorización. El proceso de selección que
adelante el ente territorial para el acceso al beneficio consagrado en el
artículo 2.2.13.13.3 del presente capítulo, se hará conforme a los siguientes
criterios de priorización: //1. La edad del aspirante. //2. Puntaje Sisbén o
listado censal. //3. Minusvalía o discapacidad física o mental del aspirante.
//4. Ser adulto mayor que vive solo y no depende económicamente de ninguna
persona. //5. El tiempo de dedicación del creador o gestor cultural en este
campo. //6. Fecha de postulación al beneficio. PARÁGRAFO. Las bases de
ponderación de cada criterio serán las que se establezcan en el Manual
Operativo que defina el Ministerio de Cultura. Los entes territoriales deberán
enviar cada seis (6) meses la base de datos de personas priorizadas al citado
Ministerio, si de conformidad con dicho Manual hay lugar a ello, y será esta
entidad la que genere la base de datos consolidada a nivel nacional en la cual
se registrará el turno que corresponde a cada postulado; una vez establecido el
turno de cada aspirante, la información será remitida por el Ministerio de
Cultura a cada municipio o distrito, para que el ingreso de los beneficiarios
se realice en estricto orden de turno.
ARTÍCULO 2.2.13.13.6.
Financiación de aportes al Servicio Social Complementario de BEPS. Los creadores y gestores culturales que no tengan la edad
establecida en el artículo 2.2.13.13.4 del presente capítulo, pero cumplan con
los demás requisitos previstos en el citado artículo, podrán recibir como
beneficio, con cargo a los recursos de que trata el numeral 4 del artículo 38-1
de la Ley 397 de 1997, adicionado por el artículo 2 de le Ley 666 de 2001,
aportes al Servicio Social Complementario de Beneficios Económicos Periódicos,
siempre que se encuentren afiliados al Régimen Subsidiado en Salud o como
beneficiarios del Régimen Contributivo de Salud, de conformidad con las
especificaciones técnicas que establezca Colpensiones o la entidad que haga sus
veces. En todo caso, el aporte mínimo anual será el equivalente a seis (6)
salarios mínimos diarios legales vigentes y el valor máximo estará determinado
por el monto anual permitido para el Servicio Social Complementario de
Beneficios Económicos Periódicos -BEPS,”
[84] “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de
diciembre de 2020”. Dice el artículo 127 lo siguiente: “ARTÍCULO 127. Durante
la vigencia del 2020 el porcentaje a que hace referencia el numeral 4 del
artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997 será del veinte por ciento (20%). Una vez
cubierto lo anterior, los departamentos y municipios podrán destinar los saldos
disponibles a 31 de diciembre de 2019, para financiar los demás conceptos a que
hacen referencia los numerales 1, 2, 3 y 5 de este artículo”.
[85] Intervención de la Secretaría de la Presidencia de la República.
Folio 4 de la intervención correspondiente.
[86] Informe de la Secretaría General del Ministerio de Cultura. Folio
10, expediente electrónico.
[87] Informe de la Secretaría General del Ministerio de Cultura. Folio
10, expediente electrónico.
[88] La Ley 1493 de 2011 tiene un capítulo completo sobre PARAFISCALES.
Este capítulo completo, fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional,
por los cargos analizados, en la Sentencia C-615 de 2013, Magistrado Ponente
Dr. Luis Ernesto Vargas Silva.
[89] Intervención de la Secretaría de la Presidencia de la República.
Folio 4 de la intervención correspondiente.
[90] Intervención de la Secretaría de la Presidencia de la República.
Folio 4 de la intervención correspondiente.
[91] Cfr.
Sentencias C-448 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-328 de 1999,
M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez y C-225 de 2009, M.P. Clara Elena Reales
Gutiérrez
[92] Cfr. Sentencia C-1065 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[93] Decreto 443 de 220. En este Decreto el Presidente de la República
le concede licencia de 10 días al Ministro del Medio Ambiente y Desarrollo
Sostenible Dr. Ricardo José Lozano Picón y se encarga a la Dra. María Claudia
García Dávila de las funciones del Ministerio y en el empleo de Ministro del
Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible. Folios 45 y 46 del Expediente Electrónico.
[94] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-465
de 2017. M.P. Cristina Pardo Schelesinger.
[95] Sentencia C-386 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[96] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-465 de 2017. M.P. Cristina
Pardo Schelesinger. Sentencia C-619 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[97] Sentencia C-891 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[98] Sentencia C-455 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[99] Sentencia C- 711 de 2001. M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[100] sentencia C-04, enero 14-93, Ponente Dr. Ciro Angarita Barón
Sentencia C-467 de 1993
[101] En la sentencia C-183 de 2003 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra, se señala al respecto que la Carta Política les reconoce de
manera exclusiva a tales entes territoriales la facultad de gravar la propiedad
inmueble, “con excepción de la contribución de valorización, la que puede
ser impuesta por otras entidades, tal y como lo ordena el artículo 317 que
textualmente reza: "Sólo los municipios podrán gravar la propiedad
inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución
de valorización". Dicha renta municipal al igual que los demás impuestos
municipales, como se ha reiterado, goza de protección constitucional, de manera
que la ley no puede conceder exenciones, ni tratamientos preferenciales, ni
efectuar recortes en relación con el impuesto predial”.
[102] Sentencia C-891 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[103] Sentencia C-467 de 1993 M.P Carlos Gaviria Díaz
[104] Según la sentencia C-467 de 1993 M.P. Carlos Gaviria Díaz, “Dentro de este capítulo, se ubican las transferencias de recursos a
los departamentos y municipios, las rentas cedidas, los derechos de
participación en las regalías y compensaciones, los recursos transferidos a
título de cofinanciación y, en suma, de los restantes mecanismos que, para
estos efectos, diseñe el legislador”.
[105] Sentencia C-219 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[106] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[107] Sentencia C-219 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[108] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[109] Sentencia C-897
de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[110]  Sentencia C-478 de 1998. M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[111]  Ibidem.
[112] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[113] Sentencia C-897 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[114] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[115] Sentencia C-1097 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería.
[116] Lay 397 de 1997. “ARTICULO 38. ESTAMPILLA PROCULTURA.
<Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 666 de 2001. El nuevo texto
es el siguiente:> Autorizase a las asambleas departamentales, a los concejos
distritales y a los concejos municipales para que ordenen la emisión de una
estampilla "Procultura" cuyos recursos serán administrados por el
respectivo ente territorial, al que le corresponda, el fomento y el estímulo de
la cultura, con destino a proyectos acordes con los planes nacionales y locales
de cultura”.
[117] El artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales estas son irreconciliables
con el correspondiente estado de excepción.
[118] M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva
[119]Ley 1493 de 2011. “ARTÍCULO 13. ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS. La
Cuenta Especial de la contribución parafiscal de los espectáculos públicos de
las artes escénicas estará a cargo del Ministerio de Cultura, entidad que
trasladará los recursos a los municipios a través de las Secretarías de
Hacienda o quienes hagan sus veces, las cuales a su vez, deberán transferir los
recursos a las secretarías de cultura o quienes hagan sus veces. Estos
recursos y sus rendimientos serán de destinación específica y estarán
orientados a inversión en construcción, adecuación, mejoramiento y dotación de
la infraestructura de los escenarios para los espectáculos públicos de las
artes escénicas. //Los recursos de que trata este artículo no harán unidad
de caja con los demás recursos del presupuesto de los municipios o distritos y
su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la
entidad municipal o distrital. //PARÁGRAFO 1o. Estos recursos no podrán
sustituir los recursos que los municipios o distritos destinen a la cultura y a
los espectáculos públicos de las artes escénicas. En ningún caso podrán
destinarse estos recursos al pago de nómina ni a gastos administrativos”.
Negrillas fuera del original.
[120] Ibidem.
[121] Sentencia C-178 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa.
[122] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[123] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[124]Como lo señala la sentencia C-478 de 1998 M.P. Alejandro Martínez
Caballero, una ley tributaria puede incluir aspectos relacionados con políticas
de fomento, puesto que, en muchas ocasiones, la orientación del gasto público y
las subvenciones tributarias constituyen los instrumentos esenciales para
estimular una determinada actividad.
[125] Ibídem
[126] M.P. Manuel José Cepeda.
[127] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[128] “Así, por ejemplo, no es dable constitucionalmente utilizar la
reserva del Fondo Parafiscal de Fomento Arrocero (Ley 67 de 1983) para
cofinanciar las acciones del Estado tendientes a controlar y mitigar las
consecuencias ocasionadas en la sanidad agrícola de un producto como la palma o
el tabaco, productos agrícolas sobre los que existen otros Fondos Parafiscales
que los gravan (Ley 138 de 1994 y Ley 534 de 1999 respectivamente)”.
[129] Artículo 215 de la CP. “(…) Estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia,
y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los
existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de
la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente, les otorgue carácter permanente.” (Negrilla fuera del
original).
[130] El artículo 49 de la LEEE reza lo siguiente: “ARTÍCULO 49. REFORMA,
ADICIONES O DEROGACIONES DE MEDIDAS. El Congreso podrá, durante el año
siguiente a la declaratoria del Estado de Emergencia, reformar, derogar, o
adicionar los decretos legislativos que dicte el Gobierno durante dicho Estado,
en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa gubernamental.
//También podrá, en cualquier momento, ejercer estas atribuciones en relación
con las materias que sean de iniciativa de sus miembros”. (Las negrillas
fuera del original).
[131] Sentencia C-1707 de 2000. M.P.(E) Cristina Pardo Schlesinger.
[132] Informe de la Secretaría General del Ministerio de la Cultura.
Folio 14, expediente virtual.
[133] Ver entre otras las sentencia: C-178 de 2016 M.P. María Victoria
Calle Correo, C-402 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-704 de 2010 M.P.
María Victoria Calle Correa y C-891 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[134] Entre otras, sentencia C-822 de 2011 M.P. Mauricio González Cuervo.
[135] Sentencia C-822 de 2011 M.P. Mauricio González Cuervo
[136] Sentencia C-621 de 2013 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[137] Sentencia C-577 de 1995 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[138] Ibídem.
[139] Sentencia C-932 de 2009 M.P. María Victoria Calle Correa.
[140] Ley 1493 de 2011. Artículo 9º. “DECLARACIÓN Y PAGO. Los
productores permanentes que hayan realizado espectáculos públicos de artes
escénicas en el bimestre, deberán declarar y pagar la contribución parafiscal
en los mismos plazos establecidos para presentar y pagar la declaración de IVA.
Los productores ocasionales presentarán una declaración por cada espectáculo
público que realicen dentro de los cinco días hábiles siguientes a su
realización. La declaración y pago de la contribución parafiscal se realizará
ante las entidades financieras designadas por el Ministerio de Cultura dentro de
los plazos y condiciones que el mismo señale. //Se podrán designar como agentes
de retención a las personas o entidades encargadas de la venta o administración
de la boletería o derechos de asistencia de los espectáculos públicos en artes
escénicas quienes declararán y consignarán la contribución parafiscal en tal
condición. Los productores deducirán del monto de la contribución parafiscal a
consignar el monto de las retenciones que les hayan efectuado. (…)”. (Negrilla
fuera del original).
[141] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[142] Informe de la Secretaría General del Ministerio de la Cultura.
Folio 15, expediente virtual.
[143] Ley 814 de 2003. “ARTÍCULO 7o. PERÍODOS DE DECLARACIÓN Y PAGO. El
período de la declaración y pago de la Cuota para el Desarrollo Cinematográfico
es mensual. El Gobierno Nacional reglamentará los plazos y lugares para
la presentación y pago, así como los mecanismos para devoluciones o
compensaciones de los saldos a favor. //Para tal efecto, los responsables de la
Cuota deberán presentar una declaración mensual que involucre la Cuota a
su cargo y las retenciones que han debido practicar, cuando haya lugar a ello.
//Si no se practican las retenciones previstas en los artículos anteriores,
no se presentan las declaraciones, no se efectúan los pagos, o las
declaraciones incurren en inexactitudes, se aplicarán las sanciones previstas
en el Estatuto Tributario y los procedimientos de imposición de sanciones y
discusión allí establecidos. Sin perjuicio del carácter parafiscal de la
contribución creada en esta ley, la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, DIAN, tendrá competencia para efectuar la fiscalización, los
procesos de determinación y aplicación de sanciones dispuestos en este artículo
y la resolución de los recursos e impugnaciones a dichos actos, así como para
el cobro coactivo de la Cuota, intereses y sanciones aplicando el procedimiento
previsto en el Estatuto Tributario. //Para el efecto previsto en el
inciso anterior la DIAN celebrará convenio con el administrador del Fondo para
el Desarrollo Cinematográfico. //Las sumas recaudadas por la DIAN por concepto
de la Cuota, intereses, sanciones y demás originados en la Cuota para el
Desarrollo Cinematográfico, deberán ser transferidos a través de la Tesorería
General de la Nación, dentro del mes siguiente a su recaudo, al Fondo para el
Desarrollo Cinematográfico creado en esta ley”. (Las negrillas fuera del
original).
[144] Informe de la Secretaría General del Ministerio de la Cultura.
Folio 15, expediente virtual.
[145] Según el Concepto Técnico de la Dirección
de Cinematografía[145] “a través
de un ejercicio realizado por el Fondo Mixto de Promoción Cinematográfica
"Proimágenes Colombia", entidad administradora del FDC, se proyectan
los siguientes impactos negativos para el año 2020 como consecuencia del embate
del Covid-19, a partir de un escenario hipotético alentador donde se dé la
reapertura progresiva de salas a partir de julio de 2020: [i] Un recaudo
proyectado del FDC de $16.364 millones de pesos (en 2019 el recaudo fue de
$33.273 millones de pesos), es decir, una variación del -50.8%. [ii] Una
variación anual en taquilla proyectada de -49.85%.[iii]Una variación anual de
espectadores proyectada de -51.46%.“