C-363-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-363/12
DETECCION DE
INFRACCIONES TRANSITO POR MEDIOS TECNOLOGICOS, SANCIONES Y PROCEDIMIENTOS-Aplicación del
principio de unidad de materia con ley del plan nacional de desarrollo/MULTAS
DE TRANSITO POR MEDIOS TECNOLOGICOS-Contenido/FOTOMULTAS-Contenido
DESCONGESTION EN
LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Inclusión en el Plan Nacional de
desarrollo/ARANCEL JUDICIAL-Excepción al cobro/MEDIDAS DE
DESCONGESTION POR RAZON DE LA CUANTIA EN LA JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO-Inclusión
en el plan nacional de desarrollo
La
Corte concluye que los artículos 86 y 96 de la Ley 1450 de 2011,  respetan los
criterios de flexibilidad y coherencia que informan el  principio de unidad de
materia, y que por tanto no vulneran este principio, ya que estas regulaciones
relativas al tránsito y transporte terrestre, tienen que ver con este aspecto
esencial del Plan, que constituye una de las locomotoras del crecimiento
económico planteado por el Gobierno Nacional en el Plan Nacional de Desarrollo.
Así las cosas, tanto la regulación en relación con las tecnologías para el
sector del transporte, como las sanciones y procedimientos para su control,
hacen parte de las normas instrumentales necesarias para lograr los objetivos
generales planteados en el Plan Nacional de Desarrollo.
NORMAS DE
CONTENIDO INSTRUMENTAL DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Medidas
adoptadas que se refieren al transporte y su infraestructura
Hacen
parte coherente de una serie de medidas adoptadas en la Parte Instrumental del
Plan Nacional de Desarrollo, y que se refieren todas ellas al transporte y su
infraestructura, tales como a (i) la declaratoria de utilidad pública
de bienes inmuebles necesarios para la ejecución de proyectos de
infraestructura de transportes (art.83), (ii) los Sistemas Inteligentes de
Tránsito y Transporte SIT (artículo 84); (iii) la puesta en marcha del Centro
Inteligente de Control de Tránsito y Transporte CICT (art.85); (iv) la
detección de infracciones de tránsito por medios tecnológicos (art.86); (v) las
infraestructuras logísticas especializadas (art.87); (vi) la continuidad en la
prestación de los servicios de los agentes que participan en la gestión de los
procesos logísticos esenciales asociados a la distribución de la carga de
importación y exportación (art.88); (vii) la Superintendencia de Puertos y
Transporte (art.89); (viii) los Recursos Locales para Proyectos y Programas de
Infraestructura (art. 90); (ix) los Caminos para la Prosperidad (art. 91); (x)
el manejo integral del tránsito de motocicletas (art.92); (xi) la navegabilidad
del Rio Grande de la Magdalena (art.93); (xii) el Fondo Cuenta de Renovación de
Vehículos de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Carga
(art.94); (xiii) el Incentivo para Pago de Infracciones de Tránsito (art.95);
(xiii) las sanciones y procedimientos para las multas de tránsito (art.96); y
(xiv) el esquema de traslados de redes en proyectos de infraestructura de
transporte (art.97).
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Objeto/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Importancia
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Jurisprudencia
constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN EL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Aplicación
En
relación con la aplicación del principio de unidad de materia específicamente a
las leyes del Plan Nacional de Desarrollo, esta Corporación ha resaltado (i) en
primer lugar, el carácter especial que ostenta la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo; (ii) en segundo lugar, que el principio de unidad de materia debe
aplicarse atendiendo dicha especificidad; y (iii) en tercer lugar, que al ser la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo multitemática, esto conlleva a que para
estas leyes el principio de unidad de materia se aplique a la luz del principio
de coherencia.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Examen de
cumplimiento más riguroso
La
Corte ha concluido que el principio de unidad de materia es más riguroso en la
ley del plan y que por ende el control constitucional de un cargo por violación
de este principio en esta ley es más estricto que el contemplado para las demás
leyes, por cuanto la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus
propósitos constitucionales específicos, y no para llenar los vacíos e
inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por ello esta Corporación ha
señalado que para no violar la regla de unidad de materia, las disposiciones
instrumentales deben guardar una relación o conexión directa con los objetivos
y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Y es que si no fuera así, bastaría
que esa ley enunciara genéricamente un objetivo general, como puede ser
incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley pudiera
alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con el
argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial.
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Parte general y
plan de inversiones públicas/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inclusión
de disposiciones instrumentales para su implementación
LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Estrategias de carácter presupuestal y
normativo
La
jurisprudencia constitucional ha precisado que las estrategias para realizar
las metas y prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del
Plan de Desarrollo no son únicamente de carácter presupuestal, sino que también
pueden consistir en normas jurídicas, cuyo alcance permita realizar los
propósitos allí establecidos, “pues es propio de la referida ley adoptar
disposiciones destinadas a permitir que se cumplan los objetivos y metas señalados
en la parte general y que se adelanten las inversiones programadas,
normas que son de índole instrumental en cuanto están destinadas a permitir la
puesta en marcha del propio plan de desarrollo.
ARANCEL JUDICIAL-Regulación
La
Ley 1394 de 2010, regula el Arancel Judicial, y en el artículo 4 de esa
normativa, se consagran las excepciones a dicho cobro, de manera que se
determina que (i) no podrá cobrarse arancel en los procedimientos de carácter
penal, laboral, contencioso laboral, de familia, de menores, declarativos, ni
en los conflictos de la seguridad social, así como tampoco procederá en los
juicios de control constitucional o derivados del ejercicio de la tutela y
demás acciones constitucionales; y (ii) tampoco podrá cobrarse aranceles a las
personas de los niveles de Sisbén 1 y 2, condición que será acreditada con el
respectivo carné. En todos aquellos casos en los cuales el demandante no pueda
acreditar esta, se sujetará al amparo de pobreza reconocido en el Código de
Procedimiento Civil y será decidido por el juez. De esta manera, el artículo
239 de la Ley 1450 de 2011, adiciona una nueva excepción al cobro del Arancel
Judicial, para el Colector de Activos Públicos CISA, cuanto intervenga en procesos
judiciales.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas
jurisprudenciales
En
relación con las reglas jurisprudenciales respecto del principio de unidad de
materia aplicado a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, son de reiterar en
esta oportunidad las siguientes: (i) El carácter especial que ostenta la Ley
del Plan Nacional de Desarrollo, el cual de conformidad con el artículo 339
Superior, incluye (a) una parte general, donde se señalan los propósitos y
objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción
estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental que serán aprobadas por el Gobierno. (b)
También incluye un plan de inversiones públicas, que contendrá los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública
nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución.
(c) Y debe incluir igualmente, las disposiciones o normas instrumentales
necesarias para implementar el propio Plan de Desarrollo, para impulsar el
cumplimiento de sus objetivos y sus inversiones públicas, con fundamento en el
numeral 3º del artículo 150 de la Carta. (ii) El principio de unidad de materia
debe aplicarse atendiendo dicha especificidad del Plan Nacional de Desarrollo,
de manera que debe existir una relación de conexidad o vinculo temático entre
la parte general y la parte específica del plan, que incluye no solo normas de
carácter presupuestal, sino normas jurídicas de carácter instrumental para
hacer posible la consecución de los objetivos y metas generales del Plan
Nacional de Desarrollo. (iii) La Ley del Plan Nacional de Desarrollo tiene por
naturaleza propia un carácter multitemático, característica que conlleva que
para estas leyes el principio de unidad de materia se debe aplicar a la luz de
los principios de flexibilidad y de coherencia. (iv) Lo anterior implica que si
bien existe un amplio margen de conexidad temática entre los objetivos y metas
generales del Plan y las disposiciones instrumentales del mismo, éstas últimas deben
guardar una relación directa e inmediata con los objetivos y programas del
Plan, esto es, una relación efectiva con las estrategias y objetivos
establecidos en éste, pues de no ser así, estarían desconociendo el principio
de unidad de materia y el contenido constitucional propio de esa ley.
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO 2010-2014-Objetivos y programas
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Conexidad con
medidas referidas a la detección de infracciones de tránsito y sanciones y procedimientos
de tránsito
Las
medidas referidas (i) a la detección de infracciones de tránsito por medios
tecnológicos; y (ii) sanciones y procedimientos de tránsito; tienen una
relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos y metas generales
de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, por cuanto estas normas constituyen
mecanismos y estrategias instrumentales de tipo jurídico relativas a la
regulación de la infraestructura y control del transporte, tema que constituye
un objetivo y eje fundamental para el logro del crecimiento sostenible y de la
competitividad, lo cual a su vez es necesario para lograr los objetivos más
generales del Plan Nacional de Desarrollo, especialmente para (a) dar un gran
salto de progreso social, (b) lograr un dinamismo económico regional que
permita desarrollo sostenible y crecimiento sostenido, más empleo formal y
menor pobreza y, (c) alcanzar una mayor prosperidad para toda la población, que
son las finalidades generales contenidas en el artículo 1º del Plan.
Igualmente, estos artículos guardan relación con el documento “Bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos”, el cual se incorporó
al artículo 2º del Plan; y con los ejes transversales del Plan contenido en el
artículo 3º de la Ley 1450 de 2011, ya que los temas de transporte, el uso de
tecnologías en materia de tránsito, y las sanciones y multas por infracciones
de tránsito, guardan una conexidad temática específica con el eje de innovación
en las actividades productivas nuevas y existentes, en los procesos sociales de
colaboración entre el sector público y el sector privado y, en el diseño y el
desarrollo institucional del Estado. Así mismo, a juicio de la Sala, estas
normas se relacionan también con los pilares del Camino a la Prosperidad
Democrática, a la Prosperidad para Todos, especialmente con el pilar encaminado
a lograr una estrategia de crecimiento sostenido basado en una economía más
competitiva, más productiva y más innovadora, y con sectores dinámicos que
jalonen el crecimiento.
MEDIDAS DE
DESCONGESTION JUDICIAL-Tienen relación directa e inmediata con
los pilares del Plan Nacional de Desarrollo
Medidas
de descongestión de la justicia, tienen una relación directa e inmediata con
los pilares del Plan Nacional de Desarrollo, especialmente con los pilares
referidos a (a) una estrategia de igualdad de oportunidades que nivele el
terreno de juego, que garantice que cada colombiano tenga acceso a las
herramientas fundamentales que le permitirán labrar su propio destino,
independientemente de su género, etnia, posición social o lugar de origen; y
(b) una estrategia para consolidar la paz en todo el territorio, con el fortalecimiento
de la seguridad, la plena vigencia de los Derechos Humanos y “el funcionamiento
eficaz de la Justicia”.
COLECTOR DE
ACTIVOS PUBLICOS CISA-Exención al cobro de  arancel judicial/EXENCION
DE ARANCEL JUDICIAL A CISA-Fundamento
La
disposición contenida en el artículo 239 de la Ley 1450 de 2011 no vulnera el
principio de unidad de materia, ya que su contenido respeta los criterios de
flexibilidad y coherencia que orientan el principio de unidad de materia, y
tiene una relación directa e inmediata con los objetivos y metas del Plan
Nacional de Desarrollo, en este caso, con los objetivos de adoptar correctivos
institucionales para lograr el objetivo del Buen Gobierno, a través de una
medida como la exención de Arancel Judicial a CISA, con la finalidad de
fortalecer y reorganizar esa entidad encargada de centralizar, movilizar y
administrar los activos, créditos y bienes del Estado.
Referencia: expediente D-8785
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 86, 96, 198 y
239 de la Ley 1450 de 2011, “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo, 2010-2014”
Actor: Julián Arturo Polo Echeverri
Magistrado  Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., dieciséis (16)
de mayo de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241, numeral 4º  de la Constitución, el ciudadano
demandante solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de los artículos
86, 96, 198 y 239 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo, 2010-2014”.
Cumplidos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de
1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe
la norma demandada según publicación en el Diario Oficial No. 48.102 del 16 de
junio de 2011:
“LEY
1450 DE 2011
(Junio 16)
Diario Oficial
No. 48.102 de 16 de junio de 2011
CONGRESO
DE LA REP/BLICA
Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 86. DETECCIÓN DE
INFRACCIONES DE TRÁNSITO POR MEDIOS TECNOLÓGICOS. En los eventos
en que se empleen medios técnicos o tecnológicos para la detección de
infracciones de tránsito o transporte, las autoridades competentes deberán
vincular al trámite contravencional o procedimiento administrativo
sancionatorio, al propietario del vehículo, de acuerdo con lo establecido en el
Código Nacional de Tránsito.
Si se tratare de un vehículo particular,
serán solidariamente responsables frente al pago de las multas, el propietario
y el conductor del vehículo. No obstante lo anterior, tratándose de vehículos
dados en leasing, en arrendamiento sin opción de compra y/o en operaciones de
renting, serán solidariamente responsables de la infracción el conductor y el
locatario o arrendatario.
ARTÍCULO 96. SANCIONES Y
PROCEDIMIENTOS. El literal d) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996
quedará así:
“d) en los casos de
incremento o disminución de las tarifas de prestación de servicios no
autorizada, o cuando se compruebe que el equipo excede los límites permitidos
sobre dimensiones, peso y carga”.
ARTÍCULO 198. DESCONGESTIÓN
POR RAZÓN DE LA CUANTÍA EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
Con el propósito de evitar la congestión de los Tribunales Administrativos y
del Consejo de Estado, en los procesos que cursen o deban cursar ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en relación con los cuales a la
fecha de entrada en vigencia de la presente ley no se hubiere notificado en
debida forma el correspondiente auto admisorio de la demanda o cuando este no
se hubiere expedido y cuyas demandas se presenten hasta antes del 2 de julio de
2012, la competencia por razón de la cuantía se determinará con sujeción a las
reglas consagradas en el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011.
En los casos a que hace
referencia el último inciso del artículo 157 de la Ley 1437 de 2011, la
cuantía se determinará por el valor del cálculo actuarial.
ARTÍCULO 239. ARANCEL
JUDICIAL. Adiciónese un tercer inciso al artículo 4o de la Ley 1394 de
2010:
“Tampoco podrá cobrarse el
arancel de que trata la presente ley al Colector de Activos Públicos – CISA,
cuando este intervenga como titular en procesos judiciales”.
III. LA DEMANDA
El ciudadano considera que los artículos
86, 96, 198 y 239 demandados de la Ley 1450 de 2011, son violatorios de los
artículos 158 y 169 de la Constitución Política, por las siguientes razones:
1. Afirma que las disposiciones acusadas
no cuentan con la debida unidad temática con el título de la ley, ni los
objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, quebrantándose de
esa manera los artículos superiores 158 y 169 de la Carta Política.
Menciona que la estructura del Estado,
incluyendo el  legislativo, su poder y sus límites son definidos en la Constitución
Política, por lo que la función legislativa debe agotar los trámites y
procedimientos fijados en la norma supralegal. Así, la ley producida debe
guardar coherencia con el tema con el que fue presentado en los debates
legislativos, las mismas deben ser de fácil comprensión para los ciudadanos
llamados a cumplirlas, lo cual se dificultaría al encontrarse con contenidos
inesperados y sin relación con el tema global y central. Estima por tanto, que
la unidad temática legislativa debe ser analizada, en principio, estableciendo
el contenido material y a partir de allí establecer la existencia o no de un
nexo con los preceptos normativos.
2. En relación con el artículo 86 de la
Ley 1450 de 2011, observa que su contenido está encaminado a regular un trámite
de tipo administrativo, situación regulada por la Ley 769 de 2002, modificada
por la Ley 1383 de 2010. Menciona que el aparte normativo quiso imponer una
exigencia de tipo procesal en el trámite administrativo relacionada con la
vinculación del propietario del vehículo. En igual sentido, advierte que el
inciso segundo pretende extender la responsabilidad solidaria de las multas a
los locatarios y arrendatarios de vehículos, por lo tanto, el Plan Nacional de
Desarrollo es utilizado para llenar vacíos legislativos que no tienen ninguna
relación directa con sus objetivos y metas.
3. Respecto del artículo 96 de la misma
ley, aduce que se eliminó la normativa de imposición del máximo de la multa
permitida y que ello no tiene ninguna relación con los objetivos del Plan
Nacional de Desarrollo de tipo temático sistemático o teleológico, que permita
legitimar la unidad temática exigida por la Carta Política de 1991.
4. Acerca del artículo 198 de la Ley
1450 de 2011, indica que éste modificó la regla por medio de la cual se fija la
cuantía en las Acciones Contenciosas Administrativas. A su juicio, con esta
norma se deja sin efectos la forma de establecer la cuantía cuando existen
varias pretensiones, lo cual ya se había establecido en el artículo 3º de la
Ley 1395 de 2010, además, con este artículo se activa la regla del artículo 157
de la Ley 1437 de 2011 "Nuevo Código Contencioso Administrativo"
en la que se toma la cuantía mayor, dejando sin efecto el artículo 3º  de la
Ley 1395 de 2010.  Se trata para el actor, de una medida de descongestión
limitada, concreta, alejada de una política generalizada. Considera por tanto,
que es evidente, que el contenido material de esta norma se refiere a una
medida particular encaminada a estimar una cuantía para efectos de competencia,
lo cual no guarda unidad de materia con los objetivos y metas generales del
Plan Nacional de Desarrollo.
5. Finalmente, en lo que respecta al artículo
239 de la Ley demandada, afirma que adiciona una excepción al cobro del arancel
creado mediante la Ley 1394 de 2010, y consiste en excluir a una persona
jurídica, como lo es el Colector de Activos Públicos CISA, cuando éste
intervenga como titular en procesos judiciales. Encuentra que esta norma lejos
de armonizar el Plan Nacional de Desarrollo, lo que denota es la intención del Legislador
de corregir un vacío jurídico frente a un tema particular y concreto en el tema
de arancel judicial. Observa que la medida correctiva es evidente, por lo que
es una medida particular.
6. Por lo anterior, solicita a la Corte
Constitucional que declare la inexequibilidad de las disposiciones acusadas al
no contar con la debida unidad temática con el título de la ley, ni con los
objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, quebrantándose de
esta manera con las exigencias establecidas en los artículos 158 y 169 de la
Carta Política.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público intervino, a través de apoderada judicial,  para
defender la constitucionalidad de los preceptos demandados de la Ley 1450 de
2011, y por tanto solicitar la constitucionalidad de las normas acusadas, argumentando las siguientes razones:
(i)
Sostiene que la norma acusada, en sus artículos 86 y 96, guarda estrecha relación
con los objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo, siendo un medio
eficaz para asegurar la seguridad vial y la adecuada utilización de la
estructura pública y, por lo tanto, respeta el principio de unidad de la
materia.
A
este respecto, advierte que las bases del Plan Nacional de Desarrollo se
ocuparon de la necesidad de hacer una transformación en lo relacionado con las
sanciones y multas en el sector de tránsito y transporte, con la intención de
racionalizar el esquema y adecuarlo a los principios constitucionales que
regulan el régimen sancionatorio, además de asegurar la adecuada utilización de
la infraestructura pública, y reconocer las condiciones especiales en que fue
cometida una infracción, y por esta vía estimular la competitividad del sector.
(ii) De otra parte, con relación al
artículo 198, sostiene que la norma acusada respeta el principio de unidad de
materia, ya que se trata de una disposición instrumental, en ausencia de la
cual la política general sobre descongestión del sistema judicial no podría
realizarse. Por lo tanto el Plan Nacional de Desarrollo abordó este tema con
una serie de lineamientos que incluyen modificaciones en los procedimientos, inclusión
de mejores modelos de gestión, uso de avances tecnológicos y una mayor
capacidad del aparato Judicial.
(iii) Acerca de la excepción del cobro
del arancel judicial a CISA cuando intervenga como titular en los procesos judiciales,
contenida en el artículo 239 demandado, afirma que se sustenta en el papel que
ejerce ésta por su actividad sobre los activos estatales y la necesidad de no
encarecer su comercialización, generando mayores ingresos y ahorros en la disposición
de los bienes a su cargo. Por otra parte, sostiene que su presencia litigiosa
es considerable y el arancel menoscaba la negociación que realiza sobre los
bienes de Entidades Públicas.
Igualmente, afirma que el art. 239 es
constitucional por cuanto constituye una norma instrumental que permite que la actividad
de manejo de activos, fluya de manera eficiente y genere la mayor cantidad de
ahorro e ingreso posible, por lo cual, la remoción de gravámenes a su cargo
hace, que legítimamente, se puedan lograr de manera simultánea estos objetivos.
Con base en lo expuesto, solicitó a la Corte
que se declare la exequibilidad de las normas acusadas.
2. Intervención del Departamento
Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de
Planeación intervino a través de apoderado judicial, para solicitar a la Corte
que declare la exequibilidad de las normas demandadas, por las siguientes
razones:
(i) Afirma que el demandante
hace referencia a los artículos 1º y 3º de la Ley 1450 de 2011, que según él,
marcan el eje central y la finalidad del Plan. Sin
embargo, observa que el actor no cotejó la parte general del proyecto –art.2- que
es la que tiene el sustento teórico y los diseños de política que se reflejan
en las normas instrumentales. De esta manera, considera que la carga
argumentativa y probatoria corre del lado del demandante, y que no se cumplió,
por cuanto se omitió acudir a la fuente donde debe encontrarse las bases del
Plan, como lo es el artículo 2º de la Ley, en el cual  se aprobó la
parte general del plan ("Bases del Plan Nacional de Desarrollo"),
conforme con el artículo 339 de la Constitución Política y el artículo 4 de la
Ley 152 de 1994.
(ii) Manifiesta que la
premisa, que para el demandante se incumple, que es la ausencia de una Ley
Ordinaria,  se encuentra presente en la Ley 1450 de 2011 y con ello el cargo no
debe prosperar.
(iii) Encuentra que, en el
caso de las disposiciones instrumentales del Plan Nacional de Desarrollo, que
se demandan, hacen parte de una Ley Ordinaria, y existe una unidad entre la
parte general del Plan y esas normas instrumentales.
(iv) Considera que el
artículo 86 de la Ley 1450 de 2011, muestra una estrecha relación entre las
infracciones de tránsito y los usos de los medios tecnológicos, con lo que se
garantiza un debido proceso a los titulares de algunos derechos sobre los vehículos,
y que por lo tanto, es necesario que en las disposiciones instrumentales del
PND se consigne una disposición que se ocupe de la temática.
(v) Sostiene que el artículo
96 se ocupa de la necesidad de hacer una transformación en el aspecto relacionado
con las multas y sanciones en el sector de tránsito y transporte, para adecuar
este esquema y hacerlo más cercano a los principios constitucionales que
regulan el régimen sancionatorio, por lo que resulta adecuado que las normas
instrumentales del PND se refieran explícitamente a este punto e incluyan
normas que tiendan a cumplir con estos propósitos.
(vi) De otra parte, argumenta
que con el artículo 198 se pretende optimizar la gestión judicial para proteger
los derechos ciudadanos y promover el crecimiento económico, ya que el objetivo
de la descongestión judicial legitima una serie de disposiciones incluidas en
la parte instrumental del PND con el fin de resolver este problema estructural
de congestión de la rama judicial.
(vii) Finalmente, afirma que
en el artículo 239 se pretende centralizar la gestión de activos en una sola
entidad como lo es CISA, para que esta entidad realice la tarea que le ha sido encomendada
de forma fluida y con los mejores resultados posibles, de conformidad con las
bases del Plan. Desde el punto de vista de la unidad de materia, correspondería
a la parte instrumental consignar disposiciones que permitan que la actividad
de manejo de activos fluya de manera eficiente y genere la mayor cantidad de
ingreso posible, lo cual se logra con la remoción de gravámenes a su cargo.
Por tanto solicita a la
Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud
sustantiva de la demanda, o que en subsidio declare la constitucionalidad de
las normas demandadas.
3. Intervención del
Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio de Justicia y
del Derecho intervino dentro del proceso de la referencia a través de apoderada
judicial, para solicitar a la Corte que declare la constitucionalidad de las
normas demandadas, para sustentar lo cual expuso los siguientes argumentos:
(i) En relación con el artículo
198 de la Ley 1450 de 2011, encuentra que muy por el contrario a lo afirmado
por el actor, las disposiciones acusadas guardan la debida unidad normativa con
la Ley de la cual hace parte, al constituir un instrumento razonable para
lograr el objetivo de una Justicia pronta y al día, máxime si se trata de los
asuntos que corresponde resolver a las instancias superiores de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, como los Tribunales Administrativos y el Consejo de
Estado.
(ii) En cuanto al artículo
239 de la Ley 1450 de 2011, relativo a la exoneración del arancel judicial al
Colector de Activos Públicos-CISA-, considera  que, esta constituye una medida
razonable y proporcional para lograr una liquidez de los activos fijos del
Estado, garantizando la obtención de ingresos estatales para financiar las
inversiones requeridas en el Plan Nacional de Desarrollo, sin que esto implique
mayores costos para el mismo Estado como el pago de aranceles judiciales.
Con base en lo expuesto,
solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de los artículos 198 y 239 de la Ley
1450 de 2011, por los cargos señalados en la demanda.
4. Intervención del
Ministerio de Transporte
El Ministerio de Transporte
intervino a través de apoderada judicial para solicitar a la Corte declarar la
constitucionalidad de los artículos 86 y 96 de la ley 1450 de 2011, por las
siguientes consideraciones:
(i) La Ley 1450 de 2011, en
su parte general, contiene medidas y mecanismos en materia de seguridad vial, y
en su parte específica desarrolla los aspectos particulares de ejecución de la
estrategia, situando en primer lugar, los medios e instrumentos tecnológicos
que permitan prevenir y disminuir la accidentalidad en el país. Por lo tanto,
encuentra que lo consagrado en el artículo 86 de esta Ley se inscribe,
necesariamente, dentro de la gran estrategia de control a la seguridad vial
para el desarrollo de una infraestructura de transporte en condiciones de
competitividad y desarrollo sostenible, por lo cual se conecta directamente con
las ejecuciones de estrategia de la misma Ley. Así, concluye que existe una relación
intrínseca entre los contenidos del artículo, del desarrollo de la Ley del Plan
y los de carácter ideológico o estratégico de la parte general de la misma.
(ii) Menciona que el
artículo 158 de la Constitución, lo que prohíbe es que las disposiciones no se
relacionen con el tema de la Ley, y en la Ley 1450 de 2011, los contenidos
expuestos están encaminados a la ejecución idónea del plan de desarrollo.
El Ministerio reproduce,
parcialmente, en la intervención, el título III de los Mecanismos de Ejecución
del Plan, Capitulo II - sobre el Crecimiento Sostenible y Competitividad,
de la Ley 1450 de 2011. Afirma que dentro de las "locomotoras de
crecimiento”, se definieron cinco objetivos: (a) nuevos sectores basados en
la innovación, (b) el sector agropecuario, (c) la vivienda, (d) la infraestructura
y (e) el sector minero-energético. Con base en la trascripción de apartes de la
Ley del Plan, según el Ministerio, se demuestra que en la parte general del
Plan, la seguridad vial, el objetivo y propósito del Gobierno Nacional es que
trasciendan los planes y programas más allá de un periodo de Gobierno. Por lo
anotado, considera que la parte instrumental y la parte general guardan entre
si una relación directa, por lo que no hay quebrantamiento de la unidad de
materia.
Por tanto, afirma que la utilización
de medios tecnológicos como parte fundamental del Plan, es eje integral del
mismo, toda vez que la seguridad vial en el país es una política nacional, en
la cual intervienen diferentes actores como los peatones, conductores, las
empresas de transporte, los organismos de tránsito y el RUNT.  Para articular
todo esto, se debe dar el paso al uso y aplicación de los medios electrónicos
en todos los campos, como lo pretende y expone el Gobierno Nacional cuando se
busca crear el Ministerio de la Tecnología. Esta disposición se dirige en su
totalidad a desarrollar los preceptos de la Ley del Plan y a la ejecución
idónea de ésta. Además, sostiene que según la jurisprudencia constitucional, a
unidad de materia no se puede entender de manera rígida.
Reitera que la detención de
infracciones de tránsito por medios electrónicos es válida como parte integral
del PND toda vez que se busca como política nacional la seguridad vial en el país,
por lo que se demuestra que la parte instrumental demandada sí guarda relación
directa con la parte general, y por tanto, no hay quebrantamiento de unidad de
materia. A este respecto, recuerda que la jurisprudencia de la Corte Constitucional
ha dicho que "esta solo se desconoce cuando la falta de conexión o relación
entre la norma demandada y la ley en la cual se incluye es absoluta".
(iii) Concluye que las
razones de argumentación del accionante carecen de toda certeza dialéctica, no presenta
razones claras, univocas, expresas, que logren desvirtuar el indisoluble vínculo
entre las normas acusadas y las normas de orden superior constitucional. Finalmente
solicita, por ausencia de cargo, un pronunciamiento inhibitorio.
5. Intervención de Central de
Inversiones CISA
La central de inversiones CISA intervino, a través de apoderado judicial,  para solicitar
la exequibilidad del artículo 239 de la Ley 1450 de 2011, con fundamento en las
siguientes razones:
(i) Considera que este cargo
no está llamado a prosperar, por carecer el actor de argumentos serios y sólidos,
además de ser pocos e infundados dichos argumentos.
(ii) Sostiene que existe
unidad de materia entre el título de la Ley 1450 de 2011 y el artículo 239 de la
Ley 1450 de 2011, por cuanto los objetivos del Plan, relacionados con progreso
social, el dinamismo económico, crecimiento sostenido y prosperidad, se cumplen
en función de la norma demandada.
(iii) Aduce que la exoneración
del arancel a CISA es una herramienta que permite y/o facilita en términos
financieros realizar transacciones, conciliaciones y adelantar remates con
mayor agilidad, con lo que se logra una mayor eficiencia para retornar dineros
al Estado colombiano. Afirma que el Legislador incluyó el art. 239, no como un
olvido de haber incluido una excepción a la causación del arancel judicial,
sino como una medida para fortalecer la gestión de movilización de activos públicos
a CISA, establecido en el artículo 238 de la misma Ley.
6. Intervención de la Universidad del
Rosario
La Universidad del Rosario intervino
dentro del presente proceso de constitucionalidad, a través de la Facultad de Jurisprudencia
de la misma, para solicitar a la Corte declarar la exequibilidad por los cargos
formulados de los artículos 86 y 96 de la Ley 1450 de 2011, y declarar la
inexequibilidad de los artículos 198 y 239 de la Ley 1450 de 2011, por las siguientes razones:
(i) Encuentra que el actor
comete un error al considerar que los objetivos y programas del Plan se
encuentran contemplados en los artículos 1º y 3º de la Ley 1450 de 2011, ya que
éstos se encuentran en el artículo 2º de la misma Ley, que no es citado en la
demanda, y en el documento "Bases del plan de desarrollo 2010-2014
Prosperidad para Todos", en donde se encuentran los contenidos de todos
los programas que el Gobierno Nacional desea implementar en su periodo.  Por
tanto, considera que el examen de inconstitucionalidad de la Ley en mención
debe hacerse entre las reglas instrumentales aprobadas y las bases del Plan,
que son parte integrante de la parte general del PND, por expreso mandato
legislativo.
(ii) Considera que la
responsabilidad solidaria de diferentes actores en la detención de infracciones
de tránsito, por medios tecnológicos, está directamente relacionada con la capacidad
del Estado de imponer sanciones a los infractores de las reglas de tránsito,  y
a un aumento de la probabilidad de que esta sanción sea efectivamente impuesta.
Además, encuentra que esta norma convierte a los propietarios de vehículos y
arrendatarios o locatarios en agentes privados para hacer cumplir las normas de
tránsito, al crear un incentivo para vigilar la conducta de a quiénes se les
permite hacer uso de sus vehículos. Adicionalmente, evidencia que hay un
aumento en la probabilidad de imponer sanciones, lo cual esta correlacionado
con una disminución en las conductas infractoras de normas.  Por lo tanto, sostiene
que el
artículo 86 debe ser declarado exequible por el cargo formulado, ya que está
directamente relacionado con el contenido de las bases del Plan, documento que
es parte integrante de la Ley y que es necesario para el cumplimiento del
programa que pretende el Gobierno.
(iii) De otra parte, sostiene que en las
bases del Plan se plantea la existencia de problemas regulatorios que deben ser
resueltos mediante la modificación de las reglas que contienen las distorsiones.
Por lo tanto, encuentra que es necesaria la modificación de la Ley 336 de 1996
contenida en el artículo 96 de la Ley 1450 de 2011. Si no se hace esta modificación,
según la universidad, se presenta una paradoja regulatoria, porque una falla de
la regulación es pretender imponer sanciones altas y estrictas que en la práctica
no son imponibles, de conformidad con el principio de legalidad. Además la
buena práctica regulatoria recomienda ser flexibles a la hora de imponer
sanciones.
Por lo anterior, solicita que se declare
la exequibilidad del artículo 96 de la Ley 1450 de 2011, porque esta norma
permite cumplir los objetivos contenidos en las bases del Plan, al contar con
un mejor régimen de regulación de los servicios de transporte.
(iv) De otra parte, argumenta que el
artículo 198 de la Ley 1450 de 2011, debe ser declarado inconstitucional por
ausencia de unidad de materia. En este sentido, observa que en las bases del Plan
no se prevé como estrategia la descongestión judicial, y por tanto, un cambio
en las reglas para determinar la competencia en razón de la cuantía, razón por
la cual el artículo 198 no se encuentra relacionado directa y necesariamente
con las estrategias y programas de actuación estatal orientados a cumplir los
objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.
(v) Finalmente, en relación con el artículo
239 demandado, evidencia que  la política contenida en las bases del Plan se
refiere a la centralización de la toma de decisiones sobre los activos públicos,
y en ningún momento, el objetivo de la política se dirige a otorgar beneficios
tributarios a las empresas que desarrollan estas labores, ni existe explicación
alguna de cómo estos beneficios tributarios están relacionados con la centralización
de la toma de decisiones sobre activos estatales, ni con la mejora en la
captura de la información sobre estos bienes. Por lo tanto, solicita la
inexequibilidad del artículo 239 de la Ley 1450 de 2011.
7. Intervención de ciudadana
El ciudadano Oscar David Gómez Pineda solicitó
a la Corte Constitucional, que se declare la constitucionalidad de los
artículos 86 y 96 de la Ley 1450 de 2011, con base en los siguientes argumentos:
(i) Considera que es obligación del
Estado establecer políticas que eviten y disminuyan los índices de
accidentalidad en las vías nacionales, por lo tanto al regular en la Ley 1450
de 2011, lo referente a la detección de infracciones por medios electrónicos,
sanciones y procedimientos, está realizando una de las manifestaciones que le
son propias, como es la de proteger la vida de las personas. Por otra parte, sostiene
que lo que se pretende con la Ley es lograr un dinamismo económico regional, el
cual no se puede alcanzar si no hay seguridad vial, ya que ésta tiene una gran
incidencia en la economía.
(ii) Afirma que uno de los objetivos de la
Ley 1450 de 2011 es propender por mejorar las condiciones socioeconómicas de
los colombianos, la cual no se puede llevar a cabo si los entes de control no
cuentan con los medios idóneos para verificar el cumplimiento de las normas. Afirma
que Colombia es un Estado Social y Democrático de Derecho, lo cual lleva implícito
una serie de derechos y deberes para los asociados, entre ellos, la protección
de las normas que propenden por la seguridad y la vida de los mismos. Por lo
tanto, concluye que el Legislador tiene la potestad de regular las normas de tránsito
y transporte, más aún cuando las mismas ayudan al desarrollo socioeconómico de país.
(iii) Adicionalmente, sostiene que el
Congreso de la Republica, al expedir la Ley 1450 de 2011, actuó bajo los
lineamientos del art. 150 constitucional, el cual le otorga libertad
legislativa para reformar y derogar las normas que se encuentren vigentes,
siempre y cuando respete los lineamientos constitucionales.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En cumplimiento a lo dispuesto en los
artículos 242, numeral 2o y 278, numeral 5o, de la Constitución Política, el Señor
Procurador General de la Nación, mediante concepto 5263 del 12 de diciembre de
2011, solicitó a la Corte (i) declarar exequible el artículo 86 de la Ley 1450
de 2011, por el cargo formulado, bajo el entendido que cuando se trate de vehículos
dados en leasing, renting o arrendamiento sin opción de compra serán
solidariamente responsables por las infracciones a las normas de tránsito
detectadas por medios técnicos o tecnológicos el conductor y el arrendatario o
locatario junto con el propietario del vehículo automotor; (ii) declarar la inexequibilidad
del inciso primero del artículo 96 de la Ley 1450 de 2011; (iii) declarar
exequible el inciso primero del artículo 198 de la Ley 1450 de 2011, por el
cargo formulado; (iv) declarar inexequible el inciso segundo del artículo 198
de la Ley 1450 de 2011; y (v) declarar inexequible el artículo 239 de la Ley
1450 de 2011.
El problema jurídico
que considera hay que resolver, es determinar si al establecer dentro de la Ley
del Plan de Desarrollo 2010-2014 normas tendientes a regular sanciones en
materia de tránsito y transporte, a anticipar la entrada en vigencia de una
norma del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo relativa a la determinación de la cuantía, y a establecer una excepción
al cobro del arancel judicial, se vulnera el principio de constitucionalidad de
la unidad de materia. Para analizar este problema presenta las
siguientes consideraciones:
(i) Respecto del artículo 86
de la Ley 1450 de 2011, menciona que entre las regulaciones relativas al
propietario del vehículo y a su responsabilidad, y la materia de la Ley 1450 de
2011 del Plan se establece una conexión a partir de lo previsto en el artículo
3º de la misma, en el que se expresa que el Plan está encaminado a la
prosperidad para todos desde diversas estrategias. Por tanto, solicita a la Corte
que declare exequible el artículo 86 de la Ley 1450 de 2011, debido a que éste
se limita a precisar el alcance del artículo 22 de la Ley 1383 de 2010, en el
sentido de fijar una responsabilidad solidaria entre el contratista
arrendatario y el conductor del vehículo con su propietario, con fundamento en
que el derecho de propiedad y su explotación empresarial cumplen funciones
sociales que implican obligaciones tales como las de responder por la comisión
de infracciones. Para la Vista Fiscal, esto garantiza al propietario el derecho
fundamental a un debido proceso y le brinda la oportunidad de establecer y
hacer efectiva la responsabilidad del contratista arrendatario o conductor del vehículo.
Menciona que el artículo 22 de la Ley 1383 de 2010 prevé la posibilidad de
imponer sanciones por infracciones de tránsito por medios tecnológicos sólo en
cabeza del propietario del vehículo, lo cual generaba un claro desestímulo a la
industria de arrendamiento de vehículos, con efectos notables en la economía.
(ii) En relación con el artículo 96 de la
Ley 1450 de 2011, sostiene que es una norma que modifica el estatuto general
del transporte relativo a las multas o sanciones a imponer por violar las
normas del transporte público. Indica que el eliminar sanciones respecto de
conductas irregulares puede resultar un despropósito que vulnera derechos
constitucionales como la igualdad y la libre actividad económica, pues al
eliminar la sanción prevista, se propicia la realización de conductas
irregulares. Por lo tanto, concluye que no existe conexidad entre el artículo
en mención y la materia del Plan de Desarrollo.
(iii) En cuanto al artículo 198 de la
Ley 1450 de 2011, solicita que se declare exequible esta norma, debido a que considera
que el aplicar desde ahora lo previsto en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo,
el cual empezará a regir el 2 de julio de 2012, al tenor del artículo 308,
puede contribuir al objetivo de descongestionar la jurisdicción Contencioso
Administrativa y a aliviar los requerimientos de la transición.
Así mismo, solicita la inexequibilidad
del último inciso de ese artículo, por cuanto, aunque es plausible el objetivo
de descongestionar la jurisdicción y guarda conexidad con el Plan de Desarrollo,
este objetivo no se puede cumplir al precio de sacrificar derechos
fundamentales como el de acceder a la administración de justicia. En este
sentido, la Vista Fiscal sostiene que el requisito para demandar ante lo Contencioso
Administrativo por el pago de prestaciones periódicas de término indefinido,
especialmente pensiones, puede terminar siendo un obstáculo para acceder a la
justicia, ya que la determinación de la cuantía  implica para el actor la
necesidad de realizar  el cálculo actuarial de su pensión, con el apoyo de un
experto, y la gran mayoría de pensionados no cuentan con los recursos para
contratar y pagar los servicios de un técnico especializado.
(iv) Finalmente, en relación con la excepción
al cobro del arancel judicial, establecido en el artículo139 de la Ley 1450 de
2011, en favor del Colector de Activos Públicos CISA, cuando intervenga como
demandante en procesos judiciales, el Ministerio Público no advierte conexión
entre esta norma y la materia del Plan de Desarrollo, razón por la cual solicita
la inexequibilidad del artículo. Esta solicitud la fundamenta, en razón a que considera
que CISA actúa como un agente en el mercado, en materia de manejo de activos,
como lo hacen también los particulares, y por tanto, crear una excepción para
su beneficio, mientras a los particulares sí se les cobra arancel judicial,
genera una grave e injustificada distorsión de este mercado, que afecta tanto
el derecho constitucional a la igualdad como la libre competencia económica.
VI. FUNDAMENTOS DE LA
DECISIÓN
1. Competencia de la Corte
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 5o. de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las expresiones acusadas
hacen parte de una Ley, en este caso, de la Ley 1450 de 2011.
2. Asunto bajo revisión
2.1 La
demanda considera que los
artículos 86, 96, 198 y 239 demandados de la Ley 1450 de 2011, son violatorios
de los artículos 158 y 169 de la Constitución Política, en razón a que no
cuentan con la debida unidad temática ni respecto del contenido, ni del título
de la Ley, ni tienen ninguna relación de tipo temático, sistemático o
teleológico con los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014,
por lo cual se vulnera el principio de unidad de materia y de relación con el
título de la Ley, consagrados en las normas superiores invocadas.
2.2 En sus intervenciones, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Justicia y del
Derecho, Ministerio de Transporte, el Departamento Nacional de Planeación,  y la
Central de Inversiones CISA, solicitaron la constitucionalidad de las normas demandadas
o la inhibición por parte de la Corte, argumentando que
las normas acusadas sí guardan una estrecha relación y conexidad temática con
el contenido y título de la Ley, con los objetivos y metas del Plan Nacional de
Desarrollo, respetando así la debida unidad normativa o principio de unidad de
materia, y que la demanda no presenta verdaderos cargos de constitucionalidad
al carecer de los requisitos sustanciales para ello.
La Universidad del Rosario
intervino para solicitar
a la Corte declarar la exequibilidad por los cargos formulados de los artículos
86 y 96 de la Ley 1450 de 2011 y declarar la inexequibilidad de los artículos
198 y 239 de la Ley 1450 de 2011, al considerar que los artículos 86 y 96 sí
cumplen con el principio de unidad de materia y permiten cumplir con los
objetivos contenidos en las bases del Plan, mientras que los artículo 198 y 239
deben ser declarados inexequibles por ausencia de unidad de materia.
2.3 El Señor
Procurador General de la Nación en su concepto de rigor, solicitó a la
Corte (i) declarar exequible el artículo 86 de la Ley 1450 de 2011, por el
cargo formulado, bajo el entendido que cuando se trate de vehículos dados en
leasing, renting o arrendamiento sin opción de compra serán solidariamente
responsables por las infracciones a las normas de tránsito detectadas por
medios técnicos o tecnológicos el conductor y el arrendatario o locatario junto
con el propietario del vehículo automotor; (ii) declarar la inexequibilidad del
inciso primero del artículo 96 de la Ley 1450 de 2011; (iii) declarar exequible
el inciso primero del artículo 198 de la Ley 1450 de 2011, por el cargo
formulado; (iv) declarar inexequible el inciso segundo del artículo 198 de la Ley
1450 de 2011; y (v) declarar inexequible el artículo 239 de la Ley 1450 de
2011. Lo anterior, al encontrar que si bien respecto del artículo 86 y el
inciso primero del artículo 198 de la Ley 1450 de 2011 se evidencia la
existencia de conexidad temática y normativa con la Ley y los objetivos y metas
del Plan Nacional de Desarrollo, no se evidencia la misma unidad temática
respecto del artículo 96, el inciso segundo del artículo 198 y el artículo 239
de la Ley 1450 de 2011.
3. Problema jurídico y esquema de
resolución
En esta oportunidad, la
Corte debe resolver si los artículos 86, 96, 198 y 239 de la Ley 1450 de 2011,
ahora acusados, resultan violatorios del principio de unidad de materia,
consagrado en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política, en razón de
no contar con la debida unidad temática exigida respecto del contenido y el
título de la Ley 1450 de 2011, y no mostrar una relación normativa intrínseca
con los objetivos, metas y las bases generales del Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014.
Para resolver este problema jurídico, la
Corte (i) reiterará su jurisprudencia en relación con el principio de unidad de
materia y su aplicación a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, para luego
(ii) entrar a analizar la constitucionalidad de las normas demandadas por el
cargo enervado.
4. El principio de unidad de materia y
su aplicación a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo
4.1 El artículo 158
de la Constitución consagra que “[t]odo proyecto de ley debe referirse a un
materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella.”
Por
su parte el artículo 169 de la Carta Política estipula que “[E]l título de
las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido, y a su texto
precederá esta fórmula: “El Congreso de Colombia, DECRETA”
En
relación con el Plan Nacional de Desarrollo, el artículo 339 de la Constitución
establece que “[h]abrá un plan nacional de desarrollo conformado por una
parte general y un plan de inversiones de las entidades del orden nacional. En
la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo
plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las
estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental que serán adoptadas por el gobierno. El plan de inversiones públicas
contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y
proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos
financieros requeridos para su ejecución.”
El
inciso tercero del art. 341 de la Constitución precisa que “[e]l plan
nacional de inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre
las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos
para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de de la expedición
de leyes posteriores…”
4.2 Esta Corporación
tiene una amplia, pacífica y consolidada jurisprudencia en relación con el
alcance normativo general del principio de unidad de materia, el cual debe
informar el contenido de todas las leyes de la República.
Como lo ha
expresado la jurisprudencia constitucional, el principio de unidad de materia,
de que trata el artículo 158 de la Constitución Política pretende asegurar que
las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, que se encuentre referido
a un solo tema, o en su defecto, a varios temas que tengan relación entre sí.
La relevancia de este principio se fundamenta en que, con este principio, se
busca evitar que los legisladores o también los ciudadanos, “sean
sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver
con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y
que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate
democrático al interior de las cámaras legislativas”[1]
Así
mismo, esta Corporación ha resaltado que el debido respeto al principio de
unidad de materia “contribuye a la coherencia interna de las normas y
facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las
dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir
como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la
materia principal a la que la ley se refiere”[2].
Sintetizando,
la jurisprudencia de esta Corte ha indicado en relación con este principio, (i)
en primer lugar, que constituye una exigencia importante y necesaria para “salvaguardar
la transparencia, el principio democrático y la publicidad en el procedimiento
legislativo…”[3];
(ii) pero que, no obstante lo anterior, debe aplicarse de manera flexible, de
tal forma que no entorpezca el procedimiento democrático.[4]
Así, la Corte
Constitucional ha analizado este tema en gran cantidad de ocasiones[5],
en lo que atañe de manera general al principio de unidad de materia, expresando
que éste debe interpretarse y aplicarse en forma flexible, ya que de lo
contrario podría invadirse la órbita de competencias del poder legislativo y
ponerse en riesgo el principio democrático. Estos mismos criterios han sido reiterados
en múltiples sentencias de esta Corporación, como la C-376 de 2008[6],
C- 377 de 2008[7],
C-535 de 2008[8],
sentencia C-539 de 2008[9],
entre otros.
4.3 En relación con
la aplicación del principio de unidad de materia específicamente a las leyes
del Plan Nacional de Desarrollo, esta Corporación ha resaltado (i) en primer
lugar, el carácter especial que ostenta la Ley del Plan Nacional de Desarrollo;
(ii) en segundo lugar, que el principio de unidad de materia debe aplicarse
atendiendo dicha especificidad; y (iii) en tercer lugar, que al ser la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo multitemática, esto conlleva a que para estas leyes
el principio de unidad de materia se aplique a la luz del principio de
coherencia.
En
relación con la aplicación del principio de unidad de materia a la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo, dijo la Corte en uno de sus primeros pronunciamientos:
“Al
margen de su importancia en el contexto político y parlamentario, este propio
Tribunal ha precisado que la aplicación del principio de identidad en los
términos expuestos, no conduce a reconocerle a la unidad de materia un carácter
rígido e inflexible que rebase su propia finalidad, ya que ello puede
‘restringir gravemente la función democrática y legislativa de formación de las
leyes propia del Congreso de la República’. Bajo ese entendido, la
jurisprudencia viene afirmando que solamente aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no
sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática
o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley.” [10] (Resalta la Corte)
En
otra oportunidad[11],
expresó la Corte:
“ (…) los
principios de unidad de materia y de identidad flexible adquieren un
significado preciso en la expedición de la Ley del Plan, significación especial
derivada del juego de otro principio llamado “de coherencia”, recogido
en el artículo 3° de la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan Nacional de
Desarrollo. Según este principio “los programas y proyectos del plan de
desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos
establecidos en éste”. En tal virtud, los instrumentos ideados por el
legislador deben tener una relación de conexidad teleológica directa (es decir,
de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan.
De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las
metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con
el principio de unidad de materia.
“Precisando
lo anterior puede decirse que algunas de las normas contenidas en el Plan de
Desarrollo definen, por su contenido, la orientación misma de la política
económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante un
período presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los
principales programas de inversión.  Otras, de contenido instrumental, deben
señalar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales
programas. Si estas últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir
carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y
programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que
trata la ley.  Y si la disposición no recoge ningún instrumento de realización
de políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley
cuatrienal de planeación.
“(…)
Ahora bien, la Corte siempre ha interpretado de manera amplia la noción de
materia (…). No obstante, en lo referente al principio de unidad de materia en la
Ley del Plan de Desarrollo la Corporación estima que la conexidad debe ser
directa e inmediata. Es decir, (…) si bien el Plan Nacional de Desarrollo es
una ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas materias
(políticas macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo
que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas)
destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realización del Plan de
Desarrollo, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones
instrumentales  contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad
directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y
proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que
especifican los recursos para su ejecución.
“La
conexidad de una norma instrumental particular con las generales que señalan
objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversión o
especifican el monto de los recursos para su ejecución es eventual si del
cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de
estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural  o hipotética.  Ahora
bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de la norma general
programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma
instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la
presencia de otra condición o circunstancia.” (Resalta la Sala)
En
otra ocasión[12],
en relación con la aplicación del principio que ahora nos ocupa a la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo, sostuvo la Corte:
“5-
Estas disposiciones muestran que la ley del plan tiene características
especiales y un contenido constitucional propio. En cierta medida, dicha ley
es multitemática, pues permite la incorporación de diversos objetivos y
propósitos de desarrollo. Por ende, si el criterio flexible de unidad de
materia se aplicara a dicha ley, entonces ella podría incluir contenidos muy
disímiles, lo cual afecta la coherencia, racionalidad y transparencia de la
actividad legislativa que la Constitución persigue al consagrar el principio de
unidad de materia (CP art. 158). En efecto, según ha señalado esta Corte,
este principio pretende no sólo que los debates legislativos sean ordenados y
transparentes, en la medida en que evita que los congresistas sean sorprendidos
con la introducción de temas que carecen de relación con el asunto globalmente
debatido, sino que además asegura que el cuerpo de leyes aprobadas tenga una
mínima lógica y coherencia, que facilite su consulta por la ciudadanía, puesto
que cada ley estará referida exclusivamente a un tema, que deberá corresponder
a su título (CP arts 158 y 169). El principio de unidad de materia juega
entonces un papel importante en la racionalización y transparencia del debate
legislativo, así como en la coherencia interna de su producto: las leyes[13].
“6-
Conforme a lo anterior, la Corte ha concluido que el principio de unidad de
materia es más riguroso en la ley del plan y que por ende el control
constitucional de un cargo por violación de este principio en esta ley es más
estricto que el contemplado para las demás leyes, por cuanto la ley del plan no
puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos, y no
para llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores.
Por ello esta Corporación ha señalado que para no violar la regla de unidad de
materia, las disposiciones instrumentales deben guardar una relación o conexión
directa con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Y es que
si no fuera así, bastaría que esa ley enunciara genéricamente un objetivo
general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para
que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones
procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia
judicial.”
(Resalta la Sala)
Del anterior
recuento jurisprudencial, se puede colegir que esta Corporación ha precisado
que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, de conformidad con el artículo 339
superior, contendrá una “parte general” donde se señalarán los propósitos
y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción
estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno;
y también un “plan de inversiones públicas”, que contendrá
los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de
inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros
requeridos para su ejecución.
En
este sentido, ha afirmado en diferentes ocasiones que el Plan Nacional de
Desarrollo debe incluir las disposiciones instrumentales necesarias para
implementar el propio Plan de Desarrollo. Así, la Corte ha expuesto, con fundamento
en el numeral 3º del artículo 150 de la Carta, que el Plan Nacional de
Desarrollo ha de determinar las medidas necesarias para impulsar el
cumplimiento de sus objetivos y sus inversiones públicas, y que por ello, “es
perfectamente natural que en estas leyes se incluyan normas instrumentales,
esto es disposiciones destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan
de desarrollo”[14].
De
otra parte, la jurisprudencia constitucional ha precisado que las estrategias
para realizar las metas y prioridades de la acción estatal definidas en la
parte general del Plan de Desarrollo no son únicamente de carácter
presupuestal, sino que también pueden consistir en normas jurídicas, cuyo
alcance permita realizar los propósitos allí establecidos, “pues es propio
de la referida ley adoptar disposiciones destinadas a permitir que se cumplan
los objetivos y metas señalados en la parte general y que se adelanten
las inversiones programadas, normas que son de índole instrumental en cuanto
están destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo.”[15]
En punto a este tema, la Corte ha
recalcado que si bien la Ley del Plan es de naturaleza presupuestal, ello no
implica que esa ley solamente pueda contener normas de este carácter, sino que
puede contener normas de otro carácter, entre ellas, por ejemplo, normas de
carácter tributario.[16]
Así esta Corporación ha precisado, que dado el carácter multitemático de la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo, en ella se pueden incluir normas
instrumentales.[17]
A este respecto, esta Corporación ha concluido que “las disposiciones
instrumentales contenidas en la ley del plan deben guardar una relación directa
e inmediata con los objetivos y programas del plan, pues de no ser así,
estarían desconociendo el principio de unidad de materia y el contenido
constitucional propio de esa ley.”[18] (Resalta la Sala)
Partiendo del contenido de la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo, esta Corte igualmente ha señalado que como la
temática de dicha la ley son las metas y prioridades de la política económica,
social y ambiental en el período presidencial en curso, y las estrategias
presupuestales y normativas ideadas para alcanzarlas, la regla de la unidad de
materia “implica que cualquier meta o programa y cualquier estrategia
capaz de llevarlos a efecto tendrían una relación de conexidad con el asunto
que se regula en la Ley del Plan, por lo cual el Congreso podría incluir todo
tipo de metas y estrategias”. [19]
También ha
expresado esta Corporación, que el alcance de los principios de unidad de
materia e identidad flexible en la expedición de la Ley del Plan, está
influenciado por el principio “de coherencia” (art. 3° Ley 152 de 1994),
según el cual “los programas y proyectos del plan de desarrollo deben
tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en
éste”. [20]
(Resalta la Sala)
Los anteriores
criterios han sido refrendados en otros pronunciamientos, tales como la
sentencia C-573 y C-795 de 2004[21], en el
fallo C-376 de 2008[22],
donde se destacó que esa conexidad directa con los objetivos del Plan de
Desarrollo puede predicarse frente a distintos tipos de contenidos que pudieren
resultar útiles para la consecución de aquellas finalidades, lo que incluye “instrumentos
presupuestales u otro tipo de disposiciones, normas o medidas directa e
inmediatamente adecuadas para llevar a cabo las políticas, programas, proyectos
o metas contenidos en el inicial proyecto gubernamental”(énfasis de la
Sala). Este aserto es consecuencia de lo prescrito en el numeral 3° del
artículo 150 constitucional, conforme al cual la Ley aprobatoria del Plan de
Desarrollo contendrá también las medidas necesarias para impulsar el
cumplimiento de dicho plan. Este planteamiento fue reiterado también en la
sentencia C-377 de 2008[23].
Con fundamento
en los anteriores criterios, entrará la Sala a analizar las disposiciones de la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo que son acusadas en esta oportunidad de violación
del principio de unidad de materia.
5.
Análisis constitucional de las disposiciones demandadas
5.1 Los artículos de la Ley 1450 de
2011 o Ley del Plan Nacional de Desarrollo que ahora se demandan por
vulneración del principio de unidad de materia, son regulaciones que se refieren
a (i) la detección de infracciones de tránsito por medios tecnológicos –art.86-;
(ii) las sanciones y procedimientos del literal d) del artículo 46 de la Ley
336 de 1996 -art.96-; (iii) medidas de descongestión por razón de la cuantía en
la jurisdicción de lo contencioso administrativo –art.198-; y (iv) a una
excepción al cobro del arancel judicial –art.239-.
5.1.1 El artículo 86 de la Ley 1450 de
2011 consagra medidas relativas a la detección de infracciones de tránsito por
medios tecnológicos. A este efecto, consagra que en los eventos en que se
empleen medios técnicos o tecnológicos para la detección de infracciones de
tránsito o transporte, las autoridades competentes deberán vincular al trámite
contravencional o procedimiento administrativo sancionatorio, al propietario del
vehículo, de acuerdo con lo establecido en el Código Nacional de Tránsito. Así
mismo, en el inciso segundo de esta norma, se consagra que si se tratare de un
vehículo particular, serán solidariamente responsables frente al pago de las
multas, el propietario y el conductor del vehículo. No obstante lo anterior,
tratándose de vehículos dados en leasing, en arrendamiento sin opción de compra
y/o en operaciones de renting, serán solidariamente responsables de la
infracción el conductor y el locatario o arrendatario.
5.1.2 El
artículo 96 de la Ley 1450 de 2011, se refiere a las sanciones y procedimientos
de que trata el literal d) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996, “por la
cual se adopta el estatuto nacional de transporte”, artículo que regula las
multas de tránsito, las cuales oscilarán entre 1 y 2000 salarios mínimos
mensuales vigentes, teniendo en cuenta las implicaciones de la infracción, y
fija los casos en los cuales procederán dichas multas. Así, el artículo 96 de la
Ley 1450 de 2011 modificó el literal d) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996,
estableciendo que estas multas procederán en
los casos de incremento o disminución de las tarifas o de prestación de
servicios no autorizados, o cuando se compruebe que el equipo excede los
límites permitidos sobre dimensiones, peso o carga, eventos en los cuales se
impondrá el máximo de la multa permitida.
5.1.3 El artículo 198 de la Ley 1450
de 2011, adopta medidas para la descongestión por razón de la cuantía en la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. A este efecto dispone, que con
el propósito de evitar la congestión de los
Tribunales Administrativos y del Consejo de Estado, en los procesos que cursen
o deban cursar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y en
relación con los cuales a la fecha de entrada en vigencia de esa ley no se
hubiere notificado en debida forma el correspondiente auto admisorio de la
demanda, o cuando este no se hubiere expedido y cuyas demandas se presenten
hasta antes del 2 de julio de 2012, la competencia por razón de la cuantía se
determinará con sujeción a las reglas consagradas en el artículo 157 de la Ley
1437 de 2011. Finalmente, el artículo 198 de la Ley 1450 de 2011, dispone que
en los casos a que hace referencia el último inciso del artículo 157 de la Ley
1437 de 2011, la cuantía se determinará por el valor del cálculo actuarial.
Por su parte, la Ley 1437 de 2011, es la normativa
mediante la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y su artículo 157 determina lo relativo a la
competencia por razón de la cuantía, a la cual se remite el artículo 198 de la
Ley 1450 de 2011. A este respecto, dispone el artículo 157 de la Ley 1437 de
2011 que (i) para efectos de competencia,
cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa
impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por
el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los
perjuicios morales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen;
(ii) para asuntos de carácter tributario, establece que la cuantía se
establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de impuestos, tasas,
contribuciones y sanciones; (iii) Así mismo, estipula esta norma que cuando en
la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el
valor de la pretensión mayor; (iv) De otra parte, consagra que en las acciones
de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la
estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al
restablecimiento; (v) consagra igualmente que la cuantía se determinará por el
valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los
frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se
causen con posterioridad a la presentación de aquella; (vi) Finalmente, el
artículo 157 de la Ley 1437 de 2011 prevé que cuando se reclame el pago de
prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, la cuantía se
determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se
causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años.
5.1.4 El artículo 239 de la Ley 1450
de 2011, ahora demandado, adopta medidas en relación con la creación de una
nueva excepción al cobro del arancel judicial. A este respecto, adiciona un
tercer inciso al artículo 4 de la Ley 1394 de 2010, en el que se determina que “Tampoco podrá cobrarse el arancel de que trata la presente
ley al Colector de Activos Públicos – CISA, cuando este intervenga como titular
en procesos judiciales”.
Por
su parte la Ley 1394 de 2010, regula el Arancel Judicial, y en el artículo 4 de
esa normativa, se consagran las excepciones a dicho cobro, de manera que se
determina que (i) no
podrá cobrarse arancel en los procedimientos de carácter penal, laboral,
contencioso laboral, de familia, de menores, declarativos, ni en los conflictos
de la seguridad social, así como tampoco procederá en los juicios de control
constitucional o derivados del ejercicio de la tutela y demás acciones
constitucionales; y (ii) tampoco podrá cobrarse aranceles a las personas de los
niveles de Sisbén 1 y 2, condición que será acreditada con el respectivo carné.
En todos aquellos casos en los cuales el demandante no pueda acreditar esta, se
sujetará al amparo de pobreza reconocido en el Código de Procedimiento Civil y
será decidido por el juez.
De esta manera,
el artículo 239 de la Ley 1450 de 2011, adiciona una nueva excepción al cobro
del Arancel Judicial, para el Colector de Activos Públicos CISA, cuanto
intervenga en procesos judiciales.
5.2 Como quedó
reseñado, en criterio del demandante, los artículos 86, 96, 198 y 239 de la Ley
1450 de 2011 serían inexequibles por violar el principio de unidad de materia
de que trata el artículo 158 superior, así como lo establecido en el artículo 169
de la Carta, en lo que se refiere a la conexidad temática entre las
disposiciones y el título de la ley.
En este caso,
considera que se viola el principio de unidad de materia por el hecho de tratarse
de normas que no tienen una relación o conexión directa o intrínseca con los
objetivos, metas o con las bases del Plan Nacional de Desarrollo, y se trata
más bien de normas jurídicas de carácter ordinario, tales como normas de
tránsito, de fijación de la competencia por razón de la cuantía en la
jurisdicción contencioso administrativa, y de excepciones al cobro del Arancel
Judicial, normas todas que le correspondería regular al legislador ordinario y
no tienen relación con la necesaria planificación de desarrollo de mediano y
largo plazo que le corresponde regular a la Ley Nacional del Plan Nacional de
Desarrollo.
5.3 Para resolver
lo relacionado con este cargo, la Corte reiterará las reglas jurisprudenciales
en torno del principio de unidad de materia, y a las particularidades que
resultan de la aplicación de este principio a la ley aprobatoria del Plan Nacional
de Desarrollo. Sobre estas bases examinará el contenido de las normas acusadas
y procederá a determinar el grado de conexidad existente entre esos preceptos y
los objetivos generales del actual Plan de Desarrollo plasmados en la Ley 1450
de 2011. Finalmente, a partir de esta confrontación, se pronunciará sobre la
eventual prosperidad de este cargo.
5.4 En relación con
las reglas jurisprudenciales respecto del principio de unidad de materia
aplicado a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, son de reiterar en esta
oportunidad las siguientes:
(i) El carácter especial que ostenta la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo, el cual de conformidad con el artículo 339
Superior, incluye (a) una parte general, donde se señalan los propósitos y
objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción
estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental que serán aprobadas por el Gobierno. (b)
También incluye un plan de inversiones públicas, que contendrá los
presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión
pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos
para su ejecución. (c) Y debe incluir igualmente, las disposiciones o normas
instrumentales necesarias para implementar el propio Plan de Desarrollo, para
impulsar el cumplimiento de sus objetivos y sus inversiones públicas, con
fundamento en el numeral 3º del artículo 150 de la Carta.
(ii)
El principio de unidad de materia debe aplicarse atendiendo dicha especificidad
del Plan Nacional de Desarrollo, de manera que debe existir una relación de
conexidad o vinculo temático entre la parte general y la parte específica del
plan, que incluye no solo normas de carácter presupuestal, sino normas jurídicas
de carácter instrumental para hacer posible la consecución de los objetivos y
metas generales del Plan Nacional de Desarrollo.
(iii)
La Ley del Plan Nacional de Desarrollo tiene por naturaleza propia un carácter
multitemático, característica que conlleva que para estas leyes el principio de
unidad de materia se debe aplicar a la luz de los principios de flexibilidad
y de coherencia.
(iv) Lo anterior
implica que si bien existe un amplio margen de conexidad temática entre los
objetivos y metas generales del Plan y las disposiciones instrumentales del
mismo, éstas últimas deben guardar una relación directa e inmediata con los
objetivos y programas del Plan, esto es, una relación efectiva con las estrategias
y objetivos establecidos en éste, pues de no ser así, estarían desconociendo el
principio de unidad de materia y el contenido constitucional propio de esa ley.
5.5 Pasa ahora, la
Sala a determinar el contenido de las normas demandadas y si existe una relación
directa e inmediata con los objetivos generales del Plan de Desarrollo 2010-2014.
5.5.1 Para analizar
la eventual prosperidad del cargo enervado, es entonces necesario volver sobre
los principales objetivos y programas del actual Plan de Desarrollo contenidos
en la Ley 1450 de 2011.
Los
objetivos, metas y bases del Plan se encuentran contenidos en el Título I sobre
disposiciones generales, que contiene tres artículos.  Según lo establecido en
el artículo 1º de la Ley 1450 de 2011, el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014: Prosperidad
para Todos, tiene como objetivos generales: (i) consolidar la seguridad con la
meta de alcanzar la paz, (ii) dar un gran salto de progreso social, (iii)
lograr un dinamismo económico regional que permita desarrollo sostenible y
crecimiento sostenido, más empleo formal y menor pobreza y, (iv) alcanzar una
mayor prosperidad para toda la población.
En
el artículo 2º de la Ley 1450 de 2011, se aprobó como parte integrante de la
Parte General del Plan Nacional de Desarrollo y se incorporó como anexo de
dicha ley, el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
Prosperidad para Todos”, elaborado por el Gobierno Nacional con la
participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de
Planeación, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo. En
este artículo se determina que dicho documento se incorpora a la Ley 1450 de
2011 y corresponde al publicado en la Gaceta del Congreso de la
República como anexo a la ponencia para segundo debate.
En
el artículo 3º de la Ley 1450 de 2011, se consagran los propósitos del Estado y
del pueblo colombiano, y se determina que durante el cuatrienio 2010-2014 se
incorporarán los siguientes cuatro ejes transversales en todas las esferas del
quehacer nacional con el fin de obtener la Prosperidad para Todos:
(i)
Innovación en las actividades productivas nuevas y existentes, en los procesos
sociales de colaboración entre el sector público y el sector privado y, en el
diseño y el desarrollo institucional del Estado;
(ii)
Buen Gobierno como principio rector en la ejecución de las políticas públicas,
y en la relación entre la Administración y el ciudadano;
(iii)
Un mayor y mejor posicionamiento internacional de Colombia en los mercados
internacionales, en las relaciones internacionales, y en la agenda multilateral
del desarrollo y de la cooperación para alcanzar la relevancia internacional
propuesta;
(iv)
Una sociedad para la cual la sostenibilidad ambiental, la adaptación al cambio
climático, el acceso a las tecnologías de la información y las comunicaciones y
el desarrollo cultural sean una prioridad y una práctica como elemento esencial
del bienestar y como principio de equidad con las futuras generaciones.
Así
mismo, este artículo determina que con base en los anteriores ejes transversales,
el camino a la Prosperidad Democrática, a la Prosperidad para Todos, debe
basarse en tres pilares:
1.
Una estrategia de crecimiento sostenido basado en una economía más competitiva,
más productiva y más innovadora, y con sectores dinámicos que jalonen el
crecimiento.
2.
Una estrategia de igualdad de oportunidades que nivele el terreno de juego, que
garantice que cada colombiano tenga acceso a las herramientas fundamentales que
le permitirán labrar su propio destino, independientemente de su género, etnia,
posición social o lugar de origen.
3.
Una estrategia para consolidar la paz en todo el territorio, con el
fortalecimiento de la seguridad, la plena vigencia de los Derechos Humanos y el
funcionamiento eficaz de la Justicia.
El
Plan Nacional de Desarrollo parte de la base de que el camino hacia la
Prosperidad para Todos pasa, necesariamente, por una reducción de las
desigualdades regionales, de las brechas de oportunidades entre las regiones de
Colombia, es decir, por una mayor convergencia regional. La Prosperidad debe
llegar a cada uno de los colombianos, y a cada uno de los municipios,
distritos, departamentos y regiones donde viven.
5.5.2 Ahora bien, el
Título II del Plan contiene el Plan de Inversiones y Presupuestos Plurianuales
–arts. 4º y 5º - y el Título III los Mecanismos para la Ejecución del Plan. El
Título III que contiene los mecanismos o la parte instrumental y específica del
Plan Nacional de Desarrollo, contiene a su vez tres capítulos. El Capítulo I
relativo a la Convergencia y Fortalecimiento del Desarrollo Regional -
artículos 6 al 26-, el Capítulo II referido al Crecimiento Sostenible y
Competitividad que contiene seis (6) apartes temáticos: (2.1) Innovación para la
Prosperidad –artículos 27 a 52-; (2.2) Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
–artículos 53 a 59-; (2.3) Agropecuaria y Desarrollo Rural –artículos 60 al
82-; (2.4) Infraestructura de Transporte –artículos 83 al 97-; (2.5) Desarrollo
Minero y Expansión Energética –artículos 98 al 116-; y (2.6) Vivienda y
Ciudades Amables –artículos 117 a 135-.
El Capítulo III del
Título III del PND trata sobre la Igualdad de Oportunidades para la Prosperidad
Social y contiene disposiciones –artículos 136 a 186- sobre primera infancia, sector educativo, educación superior, salud y hospitalización,
pensiones, empleo y régimen laboral, promoción del deporte y cultura,
patrimonio cultural, discapacidad, equidad de género, priorización y medidas de
atención para población desplazada, prevención, sanción y erradicación de
violencia contra la mujer.
El capítulo IV de
ese mismo Título, se refiere al objetivo de la Consolidación de la Paz
–artículos 187 a 201- y consagra medidas sobre atención a población en proceso
de integración, exención de pagos derecho libreta militar, infraestructura
estratégica para la defensa y seguridad nacional, sobre concesión de centros
penitenciarios y carcelarios, coordinación para combatir el crimen organizado,
apoyo a la descongestión judicial y garantía de acceso eficaz a la justicia,
gestión de la administración de justicia, entre otros.
El Capítulo V desarrolla
el objetivo relativo a la Sostenibilidad Ambiental y la Prevención del Riesgo
–artículos 202 a 227- y establece normas sobre delimitación de ecosistemas de
páramos y humedales, áreas forestales y de reserva forestal, rondas hídricas,
competencias en materia ambiental, prevención y atención de desastres, impacto
ambiental, licencias ambientales, entre otros.
El Capítulo VI se
refiere a los Soportes Transversales de la Prosperidad Democrática y consagra medidas
para el (6.1) Buen Gobierno –artículos 228 a  272- tales como sistemas de gestión, seguimiento e información, defensa del Estado, inventario de procesos,
avalúo de bienes, movilización de activos, fortalecimiento de las funciones de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de la Dian, sobre activos
de la Nación, operaciones de crédito público, Conpes, Confis, saneamiento de
los estados financieros de la Nación, entre otros.
Y finalmente, el
Capítulo VII del Título III hace referencia a las disposiciones finales
–artículos 273 a 276- referentes a la protocolización de las consultas previas,
contratación de mínima cuantía, y vigencias y derogatorias.
5.6  La
Corte evidencia que el artículo 86, el
cual consagra medidas relativas a la detección de infracciones de tránsito por
medios tecnológicos, y el artículo 96 que se refiere a sanciones y
procedimientos referidos a multas de tránsito, se encuentran contenidos en el
Capítulo II del Título III acerca del Crecimiento
Sostenible y Competitividad que contiene seis (6) apartes temáticos,
refiriéndose el aparte 2.4 a Infraestructura de Transporte – en los artículos
83 al 97-. Así estos preceptos contienen (i) la declaratoria de utilidad
pública de bienes inmuebles necesarios para la ejecución de proyectos de
infraestructura de transportes (art.83), (ii) los Sistemas Inteligentes de
Tránsito y Transporte SIT (artículo 84); (iii) la puesta en marcha del Centro
Inteligente de Control de Tránsito y Transporte CICT (art.85); (iv) la
detección de infracciones de tránsito por medios tecnológicos (art.86) que
ahora se objeta; (v) las infraestructuras logísticas especializadas (art.87);
(vi) la continuidad en la prestación de los servicios de los agentes que
participan en la gestión de los procesos logísticos esenciales asociados a la
distribución de la carga de importación y exportación (art.88); (vii) la
Superintendencia de Puertos y Transporte (art.89); (viii) los Recursos Locales
para Proyectos y Programas de Infraestructura (art. 90); (ix) los Caminos para la
Prosperidad (art. 91); (x) el manejo integral del tránsito de motocicletas (art.92);
(xi) la navegabilidad del Rio Grande de la Magdalena (art.93); (xii) el Fondo
Cuenta de Renovación de Vehículos de Servicio Público de Transporte Terrestre
Automotor de Carga (art.94); (xiii) el Incentivo para Pago de Infracciones de
Tránsito (art.95); (xiii) las sanciones y procedimientos para las multas de
tránsito (art.96) que ahora también se demandada; y (xiv) el esquema de
traslados de redes en proyectos de infraestructura de transporte (art.97).
Como se mencionó, el artículo 86 de la
Ley 1450 de 2011 consagra medidas relativas a la detección de infracciones de
tránsito por medios tecnológicos, y el artículo 96 de la Ley 1450 de 2011, se
refiere a sanciones y procedimientos, de que trata el literal d) del artículo
46 de la Ley 336 de 1996, “por la cual se adopta el estatuto nacional de
transporte”, artículo que regula las multas de tránsito, las cuales
oscilarán entre 1 y 2000 salarios mínimos mensuales vigentes teniendo en cuenta
las implicaciones de la infracción, y fija los casos en los cuales procederán
dichas multas.
La Corte encuentra que estas medidas
referidas (i) a la detección de infracciones de tránsito por medios
tecnológicos; y (ii) sanciones y procedimientos de tránsito; tienen una
relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos y metas generales de
la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, por cuanto estas normas constituyen
mecanismos y estrategias instrumentales de tipo jurídico relativas a la
regulación de la infraestructura y control del transporte, tema que constituye
un objetivo y eje fundamental para el logro del crecimiento sostenible y de la competitividad,
lo cual a su vez es necesario para lograr los objetivos más generales del Plan
Nacional de Desarrollo, especialmente para (a) dar un gran salto de progreso
social, (b) lograr un dinamismo económico regional que permita desarrollo
sostenible y crecimiento sostenido, más empleo formal y menor pobreza y, (c) alcanzar
una mayor prosperidad para toda la población, que son las finalidades generales
contenidas en el artículo 1º del Plan. Igualmente, estos artículos guardan
relación con el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
Prosperidad para Todos”, el cual se incorporó al artículo 2º del Plan; y
con los ejes transversales del Plan contenido en el artículo 3º de la Ley 1450
de 2011, ya que los temas de transporte, el uso de tecnologías en materia de
tránsito, y las sanciones y multas por infracciones de tránsito, guardan una
conexidad temática específica con el eje de innovación en las actividades
productivas nuevas y existentes, en los procesos sociales de colaboración entre
el sector público y el sector privado y, en el diseño y el desarrollo
institucional del Estado. Así mismo, a juicio de la Sala, estas normas se
relacionan también con los pilares del Camino a la Prosperidad Democrática, a la
Prosperidad para Todos, especialmente con el pilar encaminado a lograr una
estrategia de crecimiento sostenido basado en una economía más competitiva, más
productiva y más innovadora, y con sectores dinámicos que jalonen el
crecimiento.
En este orden de ideas, es de
resaltar que en el  título III de los Mecanismos de Ejecución del Plan,
Capitulo II - sobre el Crecimiento Sostenible y Competitividad, de la Ley
1450 de 2011, y como parte de las "locomotoras de crecimiento”, se
definieron cinco objetivos, uno de cuyos principales, es la infraestructura y el
transporte, lo cual demuestra que en la parte general del Plan, la
infraestructura, el transporte y la seguridad vial, constituyen objetivos y
propósitos del Gobierno Nacional para el Plan Nacional de Desarrollo.
De conformidad con lo
anterior, constata la Sala que la Ley 1450 de 2011, en su parte general,
contiene objetivos y metas en materia de infraestructura, tránsito, transporte
y seguridad vial, y que por ello en su parte instrumental adopta las medidas y
estrategias necesarias para el logro de estos objetivos, en los artículos 86 y
96 del PND. Así, adopta medidas relativas a los medios e instrumentos tecnológicos
que permitan prevenir y disminuir la accidentalidad en el país, y el control de
las infracciones a través de multas y sanciones. Por estas razones, encuentra la
Corte que lo consagrado en los artículos 86 y 96 de esta Ley se inscribe,
necesariamente, dentro de la gran estrategia de tránsito y transporte y de control
a la seguridad vial para el desarrollo de una infraestructura de transporte en
condiciones de seguridad, de competitividad y de desarrollo sostenible, por lo
cual estas disposiciones se conectan directamente con la  ejecución de los
objetivos y metas generales propuestos en la misma Ley del Plan.
En este mismo sentido, debe mencionarse
que el artículo 86 de la Ley 1450 de 2011, muestra una estrecha relación entre
la detección de las infracciones de tránsito y los usos de los medios
tecnológicos, con lo que se garantiza además un debido proceso en la materia,
guardando por tanto una estrecha relación con los objetivos generales del Plan
relativos no solo al transporte y seguridad vial, sino al uso e innovación de
tecnologías. Por su parte, el artículo 96 se ocupa de la necesidad de hacer una
transformación en el aspecto relacionado con las multas y sanciones en el
sector de tránsito y transporte, para adecuar este esquema y hacerlo más
cercano a los principios constitucionales que regulan el régimen sancionatorio,
por lo que resulta que esta norma instrumental del PND se relaciona de manera
directa y estrecha con los objetivos del plan en cuanto al sector de tránsito y
transporte.
Por consiguiente, la Corte observa que los
artículos 86 y 96 de la Ley del Plan guardan una conexidad intrínseca con los
objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo, en razón a que estas
regulaciones prevén medios eficaces para asegurar la adecuación y control del
tránsito y transporte, en condiciones de seguridad y competitividad, así como
la adecuada utilización de la estructura pública, para controlar y sancionar
las infracciones de tránsito, y por lo tanto, respeta el principio de unidad de
materia al guardar una conección temática directa con los objetivos y metas
generales del Plan Nacional de Desarrollo.
Finalmente,
la Sala evidencia que estos artículos no constituyen normas aisladas, sino que hacen
parte coherente de una serie de medidas adoptadas en la Parte Instrumental del
Plan Nacional de Desarrollo, que ya se mencionaron, y que se refieren todas ellas
al transporte y su infraestructura, tales como a (i) la declaratoria de utilidad
pública de bienes inmuebles necesarios para la ejecución de proyectos de
infraestructura de transportes (art.83), (ii) los Sistemas Inteligentes de
Tránsito y Transporte SIT (artículo 84); (iii) la puesta en marcha del Centro
Inteligente de Control de Tránsito y Transporte CICT (art.85); (iv) la
detección de infracciones de tránsito por medios tecnológicos (art.86); (v) las
infraestructuras logísticas especializadas (art.87); (vi) la continuidad en la
prestación de los servicios de los agentes que participan en la gestión de los
procesos logísticos esenciales asociados a la distribución de la carga de
importación y exportación (art.88); (vii) la Superintendencia de Puertos y
Transporte (art.89); (viii) los Recursos Locales para Proyectos y Programas de
Infraestructura (art. 90); (ix) los Caminos para la Prosperidad (art. 91); (x) el
manejo integral del tránsito de motocicletas (art.92); (xi) la navegabilidad
del Rio Grande de la Magdalena (art.93); (xii) el Fondo Cuenta de Renovación de
Vehículos de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Carga
(art.94); (xiii) el Incentivo para Pago de Infracciones de Tránsito (art.95);
(xiii) las sanciones y procedimientos para las multas de tránsito (art.96); y
(xiv) el esquema de traslados de redes en proyectos de infraestructura de
transporte (art.97).
Por tanto, la Corte concluye que los artículos 86 y 96
de la Ley 1450 de 2011,  respetan los criterios de flexibilidad y coherencia
que informan el  principio de unidad de materia, y que por tanto no vulneran este
principio, ya que estas regulaciones relativas al tránsito y transporte terrestre,
tienen que ver con este aspecto esencial del Plan, que constituye una de las
locomotoras del crecimiento económico planteado por el Gobierno Nacional en el
Plan Nacional de Desarrollo. Así las cosas, tanto la regulación en relación con
las tecnologías para el sector del transporte, como las sanciones y
procedimientos para su control, hacen parte de las normas instrumentales
necesarias para lograr los objetivos generales planteados en el Plan Nacional
de Desarrollo.
En consecuencia, la Sala declarará la exequibilidad de
los artículos 86 y 96 de la Ley 1450 de 2011 en la parte resolutiva de esta
Sentencia.
5.7 El artículo 198 de la Ley 1450
de 2011, el cual adopta medidas para la descongestión por razón de la cuantía
en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se encuentra contenido en
el Capítulo IV sobre Consolidación para la Paz, capítulo en el cual se prevén
algunas estrategias relativas a la promoción de la administración de justicia,
tales como (i) coordinación entre el Gobierno Nacional, la rama judicial y la
Fiscalía General de la Nación para el fortalecimiento de la justicia
especializada con el fin de combatir el crimen organizado (art.196); (ii) apoyo
a la descongestión judicial y garantía de acceso eficaz a la justicia
(art.197); (iii) descongestión por razón de la cuantía en la jurisdicción de lo
contencioso administrativo (art.198), cuya constitucionalidad ahora se
cuestiona; (iv) funciones del Ministerio del Interior y de Justicia en materia
de descongestión (art.199); (v) Gestión de la administración de justicia
(art.200); y (vi) Sistema de responsabilidad penal para adolescentes SRPA (art.201).
Como se mencionó, el artículo 198 de la Ley 1450 de
2011, consagra medidas para la descongestión por razón de la cuantía en la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. La
Sala encuentra que esta disposición respeta el principio de unidad de materia,
ya que tiene un vínculo directo e inmediato con los objetivos y metas del Plan
Nacional de Desarrollo, al tratarse de una medida instrumental de orden
jurídico que se encamina a lograr la descongestión en el ámbito de la justicia,
fijando una estrategia para ello, por razón de la cuantía en la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así, la descongestión de la
justicia constituye uno de los objetivos centrales del Gobierno Nacional en la Ley
del Plan Nacional de Desarrollo, y tiene una relación directa e inmediata con
los objetivos y metas más generales plasmados en los artículos 1 a 3 de la Ley 1450 de 2011, ya que la descongestión en la justicia es una condición necesaria e
imprescindible para alcanzar los objetivos del Plan, tales como (a) consolidar
la seguridad con la meta de alcanzar la paz, (b) dar un gran salto de progreso
social, (c) lograr un dinamismo económico regional que permita desarrollo
sostenible y crecimiento sostenido, más empleo formal y menor pobreza y, (d)
alcanzar una mayor prosperidad para toda la población. Así mismo, la Corte encuentra
que la descongestión en la justicia y las medidas encaminadas a lograrla,
tienen una conexidad intrínseca con las “Bases del Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos”, y con los ejes transversales
plasmados en el artículo 3º de la Ley 1450 de 2011, en donde se consagran los
propósitos del Estado, especialmente con los ejes de (a) un Buen Gobierno
como principio rector en la ejecución de las políticas públicas, y en la
relación entre la Administración y el ciudadano; y (b) un mayor y mejor
posicionamiento internacional de Colombia en los mercados internacionales, en
las relaciones internacionales, y en la agenda multilateral del desarrollo y de
la cooperación para alcanzar la relevancia internacional propuesta.
Igualmente,
este Corporación encuentra que estas medidas de descongestión de la justicia,
tienen una relación directa e inmediata con los pilares del Plan Nacional de
Desarrollo, especialmente con los pilares referidos a (a) una estrategia de
igualdad de oportunidades que nivele el terreno de juego, que garantice que
cada colombiano tenga acceso a las herramientas fundamentales que le permitirán
labrar su propio destino, independientemente de su género, etnia, posición
social o lugar de origen; y (b) una estrategia para consolidar la paz en todo
el territorio, con el fortalecimiento de la seguridad, la plena vigencia de los
Derechos Humanos y “el funcionamiento eficaz de la Justicia”.
Así, la Sala encuentra que el artículo
198 de la Ley 1450 de 2011, respeta el principio de unidad de materia, al
tratarse de una disposición instrumental de orden jurídico, que coadyuva en la política
general sobre descongestión del sistema judicial, tema que fue consagrado como
objetivo y meta general en el Plan Nacional de Desarrollo y desarrollado a
través de una serie de medidas y estrategias sistemáticas que incluyen
modificaciones en los procedimientos, inclusión de mejores modelos de gestión,
uso de avances tecnológicos y una mayor capacidad del aparato Judicial, entre
otros.
Por tanto, a juicio de esta
Corporación, el artículo 198 el Plan Nacional de Desarrollo busca promover el
logro del objetivo relativo a la optimización y eficacia de la gestión judicial,
con el fin de proteger los derechos de los ciudadanos, alcanzar la paz y lograr
un mayor desarrollo social, al tiempo que se promueve el crecimiento económico.
Lo anterior, en razón a que el objetivo general de la descongestión de la
justicia tiene relación con otra serie de objetivos generales relacionados con
el crecimiento, progreso económico y social que pretende lograr el Gobierno con
el Plan Nacional de Desarrollo.
En consecuencia, contrario a
lo que argumenta el actor, en criterio de la Corte, esta disposición de la
parte instrumental del Plan Nacional de Desarrollo guarda la debida unidad
normativa o temática con la parte general del Plan, con los objetivos y metas
generales de la Ley 1450 de 2011, al constituir un instrumento razonable para
lograr el objetivo de descongestionar la justicia y con ello hacer efectivo el
acceso efectivo a la administración de justicia y lograr una justicia pronta,
efectiva y oportuna, máxime cuando se trata de asuntos que le corresponde resolver
a las instancias superiores de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, como
los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, en donde se presenta un
alto grado de congestión judicial.
Finalmente, la Corte evidencia que esta
norma no constituye tampoco una disposición aislada, sino que hace parte de una
serie de medidas estructurales adoptadas en la Ley del Plan, que como se
mencionó se encaminan al logro de la descongestión de la justicia, como parte
necesaria para la consecución del objetivo general de Consolidación para la
Paz, tales como (i) la coordinación entre el Gobierno Nacional, la rama
judicial y la Fiscalía General de la Nación para el fortalecimiento de la
justicia especializada con el fin de combatir el crimen organizado (art.196);
(ii) el apoyo a la descongestión judicial y garantía de acceso eficaz a la
justicia (art.197); (iii) la descongestión por razón de la cuantía en la
jurisdicción de lo contencioso administrativo (art.198); (iv) las funciones del
Ministerio del Interior y de Justicia en materia de descongestión (art.199);
(v) la gestión de la administración de justicia (art.200); y (vi) el sistema de
responsabilidad penal para adolescentes SRPA (art.201).
Por consiguiente, la Sala concluye que el artículo 198
de la Ley 1450 de 2011, respeta los criterios de flexibilidad y coherencia que
informan el  principio de unidad de materia, y que por tanto no vulnera este
principio, ya que esta regulación relativa al cambio de competencia por razón
de la cuantía en la jurisdicción contencioso administrativa, guarda una
relación directa e inmediata con el objetivo y meta general del Plan Nacional
de Desarrollo relativa a la descongestión judicial, lo cual constituye una
finalidad esencial planteada por el Gobierno Nacional en la Ley 1450 de 2011. En
este sentido, esta norma instrumental coadyuva al logro del objetivo general de
funcionamiento eficaz de la justicia, planteado en el Plan Nacional de
Desarrollo.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala declarará la
exequibilidad del artículo 198 de la Ley 1450 de 2011 en la parte resolutiva de
esta sentencia.
5.8 Finalmente, el
artículo 239 de la Ley 1450 de 2011 adopta medidas en relación con la creación
de una nueva excepción al cobro del arancel judicial. Esta disposición se
encuentra contenida en el Capítulo VI del Título III del PND que contiene las
medidas de Soportes Transversales de la Prosperidad Democrática, como el Buen
Gobierno –artículos 228 a  272-, y contiene disposiciones tales como (i)
Herramientas de Sistemas de Seguimiento y Evaluación de la Gestión y Resultados
(art.228); (ii) seguimiento e información, defensa del Estado, inventario de
procesos, avalúo de bienes, movilización de activos, fortalecimiento de las
funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de la
Dian, sobre activos de la Nación, operaciones de crédito público, Conpes,
Confis, saneamiento de los estados financieros de la Nación, entre otros.
Como ya se mencionó, el artículo 239 de la
Ley 1450 de 2011, ahora demandado, adopta medidas en relación con la creación
de una nueva excepción al cobro del arancel judicial, para el Colector de
Activos Públicos CISA, cuanto intervenga en procesos judiciales. A este
respecto, adiciona un tercer inciso al artículo 4 de la Ley 1394 de 2010, en el
que se determina que “Tampoco podrá cobrarse el
arancel de que trata la presente ley al Colector de Activos Públicos – CISA,
cuando este intervenga como titular en procesos judiciales”.
La
Sala encuentra que el artículo 239 no vulnera el principio de unidad de
materia, sino que por el contrario, su contenido normativo evidencia una
conexión directa e inmediata con los objetivos y metas generales del Plan
Nacional de Desarrollo, ya que esta medida se encamina a hacer posible el logro
general del Buen Gobierno, a través de medidas correctivas y de control sobre los
bienes, activos, créditos e instituciones del Estado, lo cual se encuentra en
armonía con los objetivos y metas generales planteados en el artículo 1º del
Plan. Especialmente encuentra conexión esta norma con los objetivos generales de
(a)
dar un gran salto de progreso social, (b) lograr un dinamismo económico
regional que permita desarrollo sostenible y crecimiento sostenido, más empleo
formal y menor pobreza y, (c) alcanzar una mayor prosperidad para toda la
población. Así mismo, a juicio de la Corte, esta medida instrumental tiene una
relación con las bases del Plan Nacional de Desarrollo contenida en el artículo
2º del Plan y con los ejes transversales planteados en el artículo 3º del Plan,
sobre todo en lo relativo a (a) el diseño y el desarrollo institucional del
Estado; y (b) Buen Gobierno, como principio rector en la ejecución de las
políticas públicas, y en la relación entre la Administración y el ciudadano.
En este orden de
ideas, a juicio de la esta Corporación el artículo 239 de la Ley 1450 de 2011
resulta constitucional por cuanto la medida instrumental que prevé guarda
relación directa con los propósitos generales consagrados en la Ley del Plan,
respetando por tanto la unidad de materia, en cuanto consagra una remoción de
gravámenes a cargo de CISA, al exonerarla del Arancel Judicial cuando
intervenga en procesos judiciales, lo cual constituye una disposición que
coadyuva a esa entidad en la actividad que debe realizar, relativa al manejo y
administración de activos, créditos y bienes del Estado, de manera que dicha  actividad
fluya de manera eficiente y genere la mayor cantidad de ahorro e ingreso
posible, razón por la cual la remoción de gravámenes a cargo de CISA hace que
se puedan lograr de manera simultánea estos objetivos.
Así
mismo, es de resaltar, que con el artículo 239 de la Ley 1450 de 2011, el Plan
Nacional de Desarrollo pretende desarrollar la política contenida en las bases
del Plan referida a la centralización de la toma de decisiones sobre los
activos públicos, de manera que se centralice la
gestión de activos en una sola entidad como lo es CISA, y se fortalezca esta
entidad de manera que realice la tarea que le ha sido encomendada de forma
fluida y con los mejores resultados posibles, de conformidad con los propios objetivos
y metas generales consagrados en las bases del Plan.  En criterio de la Sala, esta norma respeta por tanto la
unidad de materia, ya que corresponde a la parte instrumental consignar
disposiciones que permitan que esta actividad de centralización y manejo de
activos fluya de manera eficiente y genere la mayor cantidad de ingreso
posible, lo cual se logra, entre otras medidas que prevé el PND, con la
remoción de gravámenes a su cargo.
De otra parte, a juicio de la Corte, la
constitucionalidad del enunciado normativo contenido en el artículo 239 de la
Ley 1450 de 2011, al prever una nueva excepción al cobro del arancel judicial para
CISA, cuando intervenga como titular en los procesos judiciales, se sustenta en
que guarda una relación directa e inmediata con el objetivo central del PND de lograr
un Buen Gobierno –acápite 6.1 del Plan Nacional de Desarrollo-, a través
de la promoción y fortalecimiento de CISA mediante la exención de gravámenes,
lo cual hace parte de la  reorganización y correctivos institucionales que
adopta el Plan en relación con la entidad encargada de la administración de bienes,
activos y créditos del Estado, con el fin de generar mayor eficiencia, eficacia
y mayores ingresos y ahorros en la disposición de los bienes a su cargo. Adicionalmente,
esta norma consagra una medida razonable y
proporcional para lograr los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo
relativos al fortalecimiento de la entidad CISA, al logro de una liquidez de
los activos fijos del Estado, y a la garantía de la obtención de ingresos
estatales para financiar las inversiones requeridas en el Plan Nacional de
Desarrollo, sin que esto implique mayores costos para el mismo Estado como el
pago de aranceles judiciales.
Por tanto, a juicio de la
Corte, se respeta la unidad de materia entre los objetivos y metas de la Ley
1450 de 2011 y el artículo 239 de la Ley 1450 de 2011, por cuanto los objetivos
del Plan, relacionados con progreso social, el dinamismo económico, crecimiento
sostenido y prosperidad, se cumplen en función de la norma demandada. En este
sentido, la Corte encuentra que la exoneración del arancel a CISA es una
herramienta que, de conformidad con el Plan Nacional de Desarrollo, permite o
facilita una mayor eficiencia para retornar dineros al Estado colombiano y el fortalecimiento
de la gestión de movilización de activos públicos a CISA, establecido en el
artículo 238 de la misma Ley 1450 de 2011.
Finalmente, la
Corte constata que el artículo 239 de la Ley 1450 de 2011, no constituye una
norma aislada dentro del PND, sino que por el contrario, hace parte de un
paquete de estrategias sistemáticas concebidas en el Plan Nacional de
Desarrollo, que ya fueron reseñadas en acápite anterior, y que tienen como finalidad
desarrollar y lograr los objetivos centrales del Plan relativos a la
Prosperidad Democrática, al Buen Gobierno y a la reorganización institucional,
contenidos en los artículos 228 a  272, tales como (i) Herramientas de Sistemas
de Seguimiento y Evaluación de la Gestión y Resultados (art.228); (ii) , seguimiento
e información, defensa del Estado, inventario de procesos, avalúo de bienes,
movilización de activos, fortalecimiento de las funciones de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de la Dian, sobre activos
de la Nación, operaciones de crédito público, Conpes, Confis, saneamiento de
los estados financieros de la Nación, entre otros.
Con
fundamento en lo anterior, la Corte concluye que la disposición contenida en el
artículo 239 de la Ley 1450 de 2011 no vulnera el principio de unidad de
materia, ya que su contenido respeta los criterios de flexibilidad y coherencia
que orientan el principio de unidad de materia, y tiene una relación directa e inmediata
con los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo, en este caso, con
los objetivos de adoptar correctivos institucionales para lograr el objetivo del
Buen Gobierno, a través de una medida como la exención de Arancel
Judicial a CISA, con la finalidad de fortalecer y reorganizar esa entidad
encargada de centralizar, movilizar y administrar los activos, créditos y
bienes del Estado.
Por
lo anterior, la Sala declarará la exequibilidad del artículo 239 de la Ley 1450
de 2011 en la parte resolutiva de esta sentencia.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
DECLARAR EXEQUIBLE el
artículo 86 de la Ley 1450 de 2011, por el cargo de violación del principio de
unidad de materia.
SEGUNDO.-
DECLARAR EXEQUIBLE el
artículo 96 de la Ley 1450 de 2011, por el cargo de violación del principio de
unidad de materia.
TERCERO.-
DECLARAR EXEQUIBLE
el artículo 198 de la Ley
1450 de 2011, por el cargo de violación del principio de unidad de materia.
CUARTO.-
DECLARAR EXEQUIBLE el
artículo 239 de la Ley 1450 de 2011, por el cargo de violación del principio de
unidad de materia.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente en
comisión
ADRIANA MARIA
GUILLEN ARANGO
Magistrada (E)
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con
Salvamento de Voto
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
ponente
MARTHA SÁCHICA
DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Sentencia C-714 de 2008, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[2] Ibidem.
[3] Sentencia C-539 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, reiterado en Sentencia C-801 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[4] Ver, por ejemplo, las sentencias C-795 de 2004, M.P. Rodrigo Urpimny Yepes; C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-407 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-055 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-478 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-551 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; y C-1025 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[5]  Cfr. sobre este tema, entre muchas otras, las sentencias
C-025 de 1993, C-352 de 1998, C-501 y C-1025 de 2001, C-618 y C-887 de 2002,
C-245 y C-460 de 2004, C-138 y C-211 de 2007 y C-230 de 2008.
[6] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, con salvamentos de voto de los magistrados Humberto Antonio Sierra
Porto y Jaime Araújo Rentería.
[7] M.P. Clara Inés Vargas Hernández, con salvamentos de voto de los magistrados Humberto Antonio Sierra
Porto, Jaime Araújo Rentería, y un salvamento parcial del magistrado Jaime
Córdoba Triviño.
[8] M.P. Rodrigo Escobar Gil, con salvamento
de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería.
[9] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, con
salvamento parcial y aclaración de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería, y
aclaración de voto del magistrado Nilson Pinilla Pinilla.
[10] Sentencia C-025 de 1993, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[11]Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[12] Sentencia C-795 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. La sentencia contó con salvamentos de voto parciales y separados de los magistrados
Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimny Yepes.
También contó con aclaraciones de voto separadas de los magistrados Alfredo
Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Córdoba Triviño y Jaime
Araújo Rentería.
[13] Sobre las funciones de este principio de unidad  de materia, ver,
entre otras, las sentencias C-535 de 1995, Fundamento 5 y  C-501 de 2001,
Fundamento d.
[14] Sentencia C-191 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Reiterado en Sentencia C-801 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[15] Ibidem.
[16] Esta posición fue refrendada en la sentencia C-377 de 2008 (M.P.
Clara Inés Vargas Hernández. La sentencia contó con salvamentos de voto de los
magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, Jaime Araújo Rentería y Jaime
Córdoba Triviño.
[17] Ver Sentencia C-801 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[18] Sentencia C-795 de 2004.
[19] Sentencia C-305 de 2004.
[20] Ibidem.
[21]  En ambas M. P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[22] M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[23] M. P. Clara Inés Vargas Hernández.