C-784-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-784/05
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud
sustantiva de la demanda
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia
de razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
Referencia:
expediente D-5641
Demandante: César Eduardo Camargo Ramírez
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 11, 12, 13 y 14 de la Ley 715 de
2001.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C.,
veintiocho (28) de julio de dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en
el  Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano César Eduardo Camargo
Ramírez demandó los artículos 11, 12, 13 y 14 de la Ley 715 de 2001.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
El texto de las disposiciones  demandadas es el
siguiente:
LEY 715 de 2001
“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros.”
El Congreso de Colombia
DECRETA:
“ARTÍCULO 11. FONDOS DE SERVICIOS EDUCATIVOS. Las instituciones educativas estatales podrán administrar Fondos de
Servicios Educativos en los cuales se manejarán los recursos destinados a
financiar gastos distintos a los de personal, que faciliten el funcionamiento
de la institución.
“ARTÍCULO 12. DEFINICIÓN DE LOS FONDOS DE
SERVICIOS EDUCATIVOS. Las entidades estatales que
tengan a su cargo establecimientos educativos deben abrir en su contabilidad
una cuenta para cada uno de ellos, con el propósito de dar certidumbre a los
Consejos Directivos acerca de los ingresos que pueden esperar, y facilitarles
que ejerzan, con los rectores o directores, la capacidad de orientar el gasto
en la forma que mejor cumpla los propósitos del servicio educativo dentro de
las circunstancias propias de cada establecimiento. Esa cuenta se denomina
"Fondo de Servicios Educativos".
“Los reglamentos, teniendo en cuenta las diferencias entre los
establecimientos urbanos y entre estos y los rurales, dirán qué tipo de
ingresos, gastos y bienes pueden manejarse a través de tal cuenta; y en dónde y
cómo se mantendrán los bienes que se registren en ella, ciñéndose a la Ley
Orgánica del Presupuesto y a esta Ley, en cuanto sean pertinentes.
“Los reglamentos aludidos atrás distinguirán entre los ingresos que
las entidades estatales destinen al servicio educativo en cada establecimiento,
los que los particulares vinculen por la percepción de servicios, y los que
vinculen con el propósito principal o exclusivo de beneficiar a la comunidad.
Todos esos ingresos pueden registrarse en las cuentas de los Fondos, en las
condiciones que determine el reglamento.
“ARTÍCULO 13. PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN
DE LOS FONDOS DE SERVICIOS EDUCATIVOS. Todos los
actos y contratos que tengan por objeto bienes y obligaciones que hayan de registrarse
en la contabilidad de los Fondos de servicios educativos a los que se refiere
el artículo anterior, se harán respetando los principios de igualdad,
moralidad, imparcialidad y publicidad, aplicados en forma razonable a las
circunstancias concretas en las que hayan de celebrarse. Se harán con el
propósito fundamental de proteger los derechos de los niños y de los jóvenes, y
de conseguir eficacia y celeridad en la atención del servicio educativo, y
economía en el uso de los recursos públicos.
“Los actos y contratos de cuantía superior a veinte (20) salarios
mínimos mensuales se regirán por las reglas de la contratación estatal,
teniendo en cuenta su valor y naturaleza, y las circunstancias en las que se
celebren. El Gobierno Nacional podrá indicar los casos en los cuales la cuantía
señalada en el presente inciso será menor.
“El rector o director celebrará los contratos que hayan de pagarse
con cargo a los recursos vinculados a los Fondos, en las condiciones y dentro
de los límites que fijen los reglamentos.
“Con estricta sujeción a los principios y propósitos enunciados en
el primer inciso de este artículo, y a los reglamentos de esta Ley, el Consejo
Directivo de cada establecimiento podrá señalar, con base en la experiencia y
en el análisis concreto de las necesidades del establecimiento, los trámites,
garantías y constancias que deben cumplirse para que el rector o director
celebre cualquier acto o contrato que cree, extinga o modifique obligaciones
que deban registrarse en el Fondo, y cuya cuantía sea inferior a veinte (20)
salarios mínimos mensuales. El Consejo puede exigir, además, que ciertos actos
o contratos requieran una autorización suya específica.
“Habrá siempre información pública sobre las cuentas del Fondo en
las condiciones que determine el reglamento. La omisión en los deberes de
información será falta grave disciplinaria para quien incurra en ella.
“(Inciso declarado INEXEQUIBLE)
“Ninguna otra norma de la Ley 80 de 1993 será aplicable a los actos
y contratos de cuantía inferior a veinte (20) salarios mínimos mensuales que
hayan de vincularse a las cuentas de los Fondos.
“ARTÍCULO 14. MANEJO PRESUPUESTAL DE LOS
FONDOS DE SERVICIOS EDUCATIVOS. Las entidades
territoriales incluirán en sus respectivos presupuestos, apropiaciones para
cada Fondo de servicios educativos en los establecimientos educativos a su
cargo, tanto de la participación para educación como de recursos propios.
“En los ingresos sometidos a aforo presupuestal no se
incluirán los que sean obtenidos por convenios con particulares, premios,
donaciones u otros, cuyo principal propósito sea el de beneficiar a la
comunidad educativa. Los reglamentos incluirán las disposiciones necesarias
para que los particulares que quieran vincular bienes o servicios para provecho
de la comunidad en los establecimientos educativos estatales, puedan hacerlo
previo contrato autorizado por el Consejo Directivo y celebrado por el rector
en el que la entidad a cargo del establecimiento se comprometa a que esos
bienes se usarán en la forma pactada, sin transferencia de propiedad cuando el
contrato no la haya previsto, y de acuerdo con las reglas del Código Civil. Si
la entidad encargada del establecimiento adquiere obligaciones pecuniarias en
virtud de tales contratos, éstas deben ser de tal clase que se puedan cumplir
en todo dentro de las reglas propias de los gastos de los Fondos.
“Las entidades propietarias de establecimientos educativos podrán
incluir en sus presupuestos apropiaciones relacionadas con ellos, que no hayan
de manejarse a través de los fondos de servicios educativos.
“Los reglamentos determinarán cómo y a quién se harán los giros
destinados a atender los gastos de los fondos de servicios educativos; y cómo
se rendirán cuentas de los recursos respectivos.
“El Consejo Directivo en cada establecimiento elaborará un
presupuesto de ingresos y gastos para el Fondo, en absoluto equilibrio. El
Consejo Directivo no podrá aumentar el presupuesto de ingresos sin autorización
del Distrito o Municipio al que pertenece el establecimiento.
“La Ley orgánica de presupuesto se aplicará a los presupuestos que
elaboren los Consejos Directivos para los Fondos de servicios educativos, y a
su ejecución, solo cuando se refiera a ellos en forma directa.”
III.
LA DEMANDA
El demandante
solicita declarar la inconstitucionalidad de los artículos 11, 12, 13 y 14 de
la Ley 715 de 2001, por ser violatorios de diversos artículos de la
Constitución Política. Afirma que la inexequibilidad del artículo 11 acarrea la
de los demás artículos, pero que también estas otras normas son
inconstitucionales por otras razones.
a) Acerca del artículo 11 asegura que él vulnera los arts. 151, 158,
287, 300 (num. 1, 7, 10), 313 (num. 1, 5 y 6), 352, 353, 356 y 357 de la Carta.
En primer lugar, plantea el demandante que el art. 11 vulnera el
principio de la unidad de materia – y en consecuencia los arts. 151, 158, 352 y
353 de la Constitución -, por cuanto crea los fondos de servicios educativos
en una ley orgánica destinada a regular la distribución de los recursos y
competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Al respecto expone
que los arts. 151 y 352 de la Constitución “reservan el tratamiento normativo
de los aspectos presupuestales a la ley orgánica de presupuesto y no a
cualquier ley orgánica, con una distribución de competencias normativas en
materia presupuestal que abarcan también, tal como lo estableció la sentencia
C-478 de 1992, una competencia de las Asambleas y Concejos, de conformidad con
los arts. 300-5 y 313-5 de la Constitución.” Anota que los fondos de servicios
educativos son una especie de los fondos cuenta, que constituyen un mecanismo
de manejo y control presupuestal y forman “parte de la estructura del
presupuesto (fondos especiales) para visualizar y manejar por separado rentas,
en la mayoría de los casos de destinación específica, y poder controlar su
destino (...) Por tanto, la creación de los Fondos Cuenta implica expedir
normas sobre ‘programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos’, temas que por disposición de las normas citadas son de
exclusividad de la ley orgánica del presupuesto.”
Anota al respecto: “(...) los recursos que puede utilizar la entidad
territorial en las Instituciones Educativas son el Sistema General de
Participaciones y demás recursos que asigne el ente territorial para la
prestación del servicio educativo, que se deben regir por las normas
presupuestales del respectivo departamento, distrito o municipio, quien en su
estatuto podrá decidir si crea o no los fondos cuenta, o establece mecanismo
más eficaces como las cajas menores o si realiza de manera centralizada las
adquisiciones de bines o de servicios para todos los colegios, con los ahorros
que ello significa...”
En segundo lugar, asegura que el art. 11 demandado vulnera el
numeral 3 del art. 287 de la Carta, puesto que “el propósito de la distribución
de competencias (objeto de la ley orgánica) y recursos no puede ir hasta
indicarle cómo administrar el servicio y los recursos que se le asigna
constitucional y legalmente, ya que no estaríamos ante una descentralización
sino una delegación de funciones, que aunque es viable en otros sectores, no lo
es para el caso del servicio educativo. La Ley le ha asignado unos recursos
para garantizar la prestación del servicio educativo, pero no puede, sin violar
el artículo 287 de la Constitución, indicarle, cómo, cuándo y dónde
‘administrar los recursos (...) necesarios para el cumplimiento de sus
funciones.’ Si bien los recursos del Sistema General de Participaciones son
rentas exógenas frente a las cuales la ley puede decidir su destino, no así la
forma de administrarla hasta el punto de convertir a los alcaldes y
gobernadores en simples pagadores de gastos ordenados desde el nivel nacional.”
Expresa también que el artículo 11 vulnera los arts. 300 (num. 1, 7
y 10) y 313 (num. 1, 5 y 6), dado que es función de las asambleas y concejos
“reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios a
cargo del Departamento o Municipio, expedir normas orgánicas de presupuesto,
determinar todos los aspectos atinentes a su organización interna (estructura,
funciones, etc.) y ‘regular, en concurrencia con el municipio, el deporte, la
educación y la salud en los términos que determina la ley.” Advierte que si
bien la Corte permitió que la ley 617 de 2000 invadiera la órbita de
competencia normativa de las Asambleas y Concejos, esa decisión obedeció a
razones de estabilidad macroeconómica y no puede considerarse como la regla
general. Al respecto se pregunta: “si el Constituyente hubiera querido que
todos los aspectos de la prestación del servicio educativo los determinara la
ley, para qué facultó a las Asambleas a ‘regular, en concurrencia con el
municipio, el deporte, la educación y la salud en los términos que determina la
ley’? Si bien ellas están supeditadas al marco legal, dicho marco está
establecido por la Ley 715 de 2001, al distribuir competencias y recursos, pero
no pueden regular aspectos tan internos de la organización territorial, como la
creación de los Fondos de servicios Educativos.”
Finalmente, asevera que el art. 11 viola los arts. 356 y 357 de la
Constitución. Sobre el punto expone que el Acto Legislativo 1 de 2001 “facultó
a la ley para determinar las competencias y los criterios con los que se
distribuirán los recursos, mas no para reglamentar el manejo interno de los
recursos en cada colegio público, hoy organizados como instituciones
educativas.”
b) Sobre el art. 12 plantea que él debe ser declarado inexequible
como consecuencia de la inconstitucionalidad del art. 11. Además, afirma que él
vulnera el art. 354 de la Constitución, “al regular en la ley aspectos que son competencia
constitucional del Contador General de la Nación y del Contralor General de la
República, al determinar las normas contables y presupuestales que serán
aplicables a los fondos de servicios educativos.”
Adicionalmente, anota que el art. 12 tiene una redacción equívoca,
cuando indica que se ha de expedir un reglamento. Con base en ello, el Gobierno
procedió a dictar un decreto reglamentario, sin tener en cuenta que “las leyes
orgánicas en sus aspectos sustanciales (o reservados a la ley orgánica) no
pueden ser objeto de reglamento gubernamental dado que la norma orgánica limita
la actividad legislativa y no podría aceptarse que el Gobierno interprete el
alcance de las limitaciones que establece la ley orgánica al legislador
ordinario, y en este caso (...) el término REGLAMENTO debía entenderse como los
que expiden las Asambleas y Concejos en virtud de los arts. 300-5 y 313-5 de la
Constitución y no como los reglamentos de que trata el artículo 189-11 de la
Carta Política.”
c) Considera también que el artículo 13 vulnera el inciso final del
art. 150 y el art. 352 de la Constitución. El Constituyente estableció que era
competencia del Congreso expedir el estatuto general de contratación de la
administración pública y en especial de la administración nacional. Ello
significa que  el único competente para regular la contratación estatal es el
Congreso. A pesar de ello, “el artículo 13 acusado exime de la aplicación del
Estatuto General de  Contratación a los contratos que se realicen con cargo a
los fondos de servicios educativos, cuya cuantía sea inferior a veinte (20)
salarios mínimos, derivando dos competencias nuevas: una el Gobierno Nacional
para determinar cuando esa cuantía se reduce y una segunda, en cabeza de los
Consejos Directivos, para regular la contratación inferior a la cuantía
señalada.”
También manifiesta que es vulneratorio del art. 352 de la
Constitución y del art. 110 del decreto 111 de 1996 la autorización de
contratar concedida a los rectores por el artículo 13 acusado. Sobre este punto
asegura: “Además, no resulta lógico de la interpretación sistémica de las
normas que la ley se salte la competencia constitucional atribuida en los arts.
300-9 y 313-3 y 315-9 a los Gobernadores y Alcaldes para entregársela a un
subalterno suyo (el rector) desconociendo que la ley orgánica de presupuesto
reguló la competencia para contratar en las entidades territoriales (art. 110
del decreto. 11 de 1996) y que para el caso de las Gobernaciones y Alcaldías, a
las cuales corresponde la administración de las instituciones educativas, está
en cabeza del Gobernador o Alcalde correspondiente, quien si bien las puede
delegar en sus subalternos del nivel directivo, corresponde a la órbita de su
competencia decidir si la delega o no y en qué condiciones.”
d) Finalmente, asegura que el art. 14 vulnera los arts. 345, 300-5,
313-5 y 352 de la Constitución.
La vulneración del artículo 345 se presentaría, por cuanto el art.
14 dispone que cada entidad territorial incluirá en su presupuesto
apropiaciones para los fondos de servicios educativos. Con ello, se “excluye
del presupuesto territorial una parte de sus rentas y gastos para ser manejados
por los fondos, como si estos último no fuesen parte del presupuesto de la
entidad territorial. Vale la pena recordar que las instituciones educativas ni
los Fondos Cuenta tienen personería jurídica y por tanto se está permitiendo un
manejo por fuera del presupuesto de rentas y gastos del ente territorial”
Además, considera que  es inconstitucional la disposición que establece
en los ingresos sometidos a aforo presupuestal no se incluirán los obtenidos
por convenios con particulares, premios, donaciones u otros, cuyo principal
propósito sea el de beneficiar a la comunidad educativa, por cuanto ello
vulnera el principio de la universalidad de todas las rentas y los gastos.
A su turno, el art. 352 es transgredido por el art. 14 de la Ley 715
de 2001, dado que éste “de forma expresa, está regulando temas de programación,
aprobación, modificación y ejecución de presupuestos cuya competencia normativa
no solo de forma general es competencia de la Ley Orgánica de Presupuesto, sino
que en el caso particular que nos ocupa, se están regulando aspectos internos
de presupuestación de las entidades territoriales, que pertenecen a la órbita
de competencia normativa presupuestal de las entidades territoriales y más
específicamente de las Asambleas y Concejos en virtud de los artículos 300-5 y
313-5.”
De la misma manera, la norma acusada vulnera el art. 352 al
establecer que la ley orgánica de presupuesto se aplicará a los presupuestos
que elaboren los Consejos Directivos para los fondos de servicios educativos
sólo cuando se refiera a ellos en forma directa. Esta norma implica en la
práctica que la ley orgánica no se aplique a los fondos, puesto  que la ley
nunca se refiere a los mencionados fondos.
Finalmente, anota que el penúltimo inciso del art. 14 “viola el art.
347 de la Constitución al exigir equilibrio absoluto al presupuesto de ingresos
y gastos, aspecto frente al cual se pronunció la Corte Constitucional en la
sentencia C-478 de 1992.”
IV. INTERVENCIONES
1. MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
El apoderado del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, Carlos Andrés Ortiz Martínez, intervino en el
proceso para solicitar que la Corte se inhibiera para fallar sobre distintos
cargos y que, en relación con las demás acusaciones, declarara la
constitucionalidad de las normas demandadas.
En primer lugar, manifiesta que a
lo largo de su demanda el actor reafirma los cargos contra el art. 11, que crea
los fondos de servicios educativos. Al respecto anota que su posición sobre el
punto es contradictoria, pues si en un primer momento el demandante manifiesta
que estos fondos deberían haber sido contemplados en la Ley Orgánica de
Presupuesto, a continuación señala que esas figuras debían ser reguladas por
las mismas entidades territoriales, de acuerdo a lo que consideren más
conveniente – crear los fondos, constituir cajas menores o adquirir en forma
centralizada los bienes. Por ello, afirma que “el cargo, tal y como se
encuentra formulado está enmarcado por razones de conveniencia y utilidad
originados en juicios de valor propios del raciocinio de accionante, y no se
encuentran consignados como cargos de constitucionalidad propiamente dichos.”
Por lo tanto, considera que “la carencia de precisión, claridad e
identificación de la controversia constitucional puede traducirse en una falta
de requisitos sustanciales de la acción pública de inconstitucionalidad...”
Luego de presentar esta objeción
general, el interviniente se ocupa con los distintos cargos de la demanda. Así,
en relación con el principio de la unidad de materia expone que la Ley 715 “no
solamente trata aspectos financieros de educación y de salud, sino que,
específicamente, en materia de educación, también fija algunos criterios sobre
la organización y funcionamiento de las entidades dedicadas a garantizarla.” Es
por eso que se decidió crear los fondos de servicios educativos, “como un
mecanismo presupuestal de las Instituciones Educativas Estatales creados con el
fin de atender adecuadamente la administración de sus ingresos y sus gastos de
funcionamiento, distintos a los de personal e inversión.”
Transcribe entonces apartes de la
sentencia C-487 de 2000, y luego concluye que las normas acusadas no vulneran
el principio de unidad de materia, “por cuanto guardan relación objetiva causal
y razonable con la temática general que denomina la ley de la cual forman
parte.”
Acerca de la acusación sobre la
violación de la reserva de ley orgánica del presupuesto, manifiesta el
interviniente que del encabezado del mismo artículo 352 de la Constitución
Política se deriva que “en otros apartes de la Constitución pueden encontrarse
normas directamente relacionadas con la programación presupuestal.”. Además,
aclara que la finalidad de las leyes orgánicas “no es regular de manera íntegra
un asunto, sino disciplinar dentro de parámetro claros el ejercicio de todo el
aparato estatal frente al mismo.” De la misma manera, indica que si el demandante
afirma que la ley 715 vulneró la Ley Orgánica del Presupuesto cuenta con la
carga argumentativa de fundamentar por qué la creación de los fondos de
servicios educativos vulneraron el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
También rechaza el cargo acerca de
que el Presidente no está facultado para reglamentar la Ley 715 de 2001, por
cuanto “constitucionalmente, el ejercicio de la potestad reglamentaria por
parte del Ejecutivo no está discriminado de acuerdo al tipo de ley. En
consecuencia, el Presidente de la República debe proceder a la expedición de
los decretos reglamentarios, ya que su obligación se extiende a velar por el
cumplimiento de todas las normas y no exclusivamente de las leyes ordinarias.”
Con
relación a la acusación acerca de la violación del principio de la autonomía
territorial expresa que Colombia es una república unitaria, lo que significa
que las competencias de las entidades territoriales se hallan limitadas por la
Constitución y la ley. Esto se aplica claramente a lo atinente a la
distribución y manejo recursos originados en las transferencias, tal como lo
señaló la Corte en sus sentencias C-1187 de 2000 y C-478 de 1992. Manifiesta
también que la Ley 715 de 2001 respeta la autonomía territorial al crear los
fondos, pues les facilita a las entidades que tengan a su cargo
establecimientos educativos que orienten su gasto y determine los recursos que
van a invertir en materia educativa, en asuntos distintos al pago de personal.
Expone, igualmente, que el art.
366 de la Constitución establece que la inversión en educación se encuentra
entre los gastos prioritarios del Estado. Desde esta perspectiva, la creación
legal de los fondos de servicios educativos  no es más que la implementación
segura y efectiva de los recursos con que deben concurrir alas diferentes
entidades estatales en la salvaguardia y satisfacción de las necesidades
educativas.
Sobre la
acusación acerca de que las normas demandadas invaden las órbitas de
competencia de la Contaduría General de la Nación y de la Contraloría General
de la República asegura que el art. 354 de la Constitución prescribe que las
funciones de la Contaduría se ejercen conforme a la Ley. Además, afirma que
ninguna de las funciones de las dos entidades mencionadas se ve menoscabada por
las normas acusadas, “ya que la definición de una cuenta dentro de la
contabilidad de las entidades territoriales no tiene por qué traducirse en una
limitación a la centralización, unificación y consolidación de la información
financiera y de ejecución del presupuesto tanto del sector central como de las
entidades descentralizadas.” Además, anota que la creación de los fondos no
interfiere en ningún momento con “el posible control posterior que las
Contralorías territoriales quieran adelantar respecto a los movimientos que se
adelanten a través de cada uno.”
Finalmente,
expresa que el artículo 13 de la Ley contempla los procedimientos  de
contratación de los Fondos de Servicios Educativos, de acuerdo con los
principios contemplados en el art. 209 de la Constitución y en la Ley 80.
Aclara, sin embargo, que la Ley 80 no constituye un parámetro de
constitucionalidad y que, incluso si el art. 13 constituyera un régimen de
excepción a la Ley 80 no por ello resultaría inconstitucional.
2. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO
DE EDUCACIÓN NACIONAL
La
ciudadana Julia Betancourt Gutiérrez intervino en el proceso, en su calidad de
apoderada del Ministerio de Educación, para defender la constitucionalidad de
distintas normas y solicitar que la Corte se inhibiera de fallar sobre una de
las acusaciones.
Expone, en primer lugar, que no
es de recibo la acusación del actor acerca de que la inclusión de las normas
demandadas dentro de la Ley 715 de 2001 vulnera el principio de la unidad de
materia. Transcribe para el efecto apartes de las sentencias C-390 de 1996,
C-187 y C-604 de 1997, C-897 de 1999, C- 647 de 2000 y C-837 de 2001.
Igualmente, transcribe algunos apartes de la ponencia conjunta presentada a las
plenarias del Senado y la Cámara de Representantes sobre el proyecto que se convertiría
en la Ley 715, de los cuales se deduce que uno de los primeros puntos que
analizaron los ponentes fue el de la preservación del principio de la unidad de
materia. Con base en ello afirma que la norma no desconoce el principio de
unidad de materia, “dado que la Ley 715 de 2001 contiene todas aquellas normas
directamente relacionadas con la parte sustancial de la prestación del servicio
educativo siendo evidente que para la prestación del mismo es necesario
referirse a diversas materias, cuyos contenidos se hallan ligados para el
cumplimiento de los fines esenciales del Estado y la satisfacción de las
necesidades básicas de la educación para la población colombiana.”
En segundo lugar, expresa que
en la Ley 715 de 2001 el Congreso de la República facultó expresamente al
Gobierno Nacional para reglamentarla. Igualmente, el numeral 11 del art. 189 de
la Constitución no hace diferenciaciones acerca de las leyes que pueden ser
reglamentadas por el Gobierno. Por tanto, concluye que “el Gobierno puede reglamentar
por disposición legal lo referente a la creación de los fondos de servicios
educativos, tal como lo plasmó en el decreto 992 de 2002, el cual goza de plena
legalidad.”
Tampoco está de acuerdo la
interviniente con la acusación acerca de la violación de la autonomía
territorial. Expone sobre el punto: “con la expedición de la Ley 715 de 2001 se
pretende fortalecer la autonomía de los entes territoriales en el manejo de los
recursos del Sistema General de Participaciones, previo el cumplimiento de algunos
requisitos y condiciones, precisamente para fortalecer el proceso de la
descentralización administrativa en el acatamiento del art. 209 de la
Constitución Política, en armonía con el art. 287 que otorga al legislador la
facultad de fijar los límites dentro de los cuales las entidades territoriales
ejercen su autonomía en gestión de sus intereses, como quiera que Colombia se
encuentra organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales, situación que conlleva a una
descentralización administrativa de ejecución, pero no legislativa.” Asegura
también que las normas acusadas no desconocen el principio de la autonomía
porque “el municipio certificado guarda competencias propias de dicha
autonomía, como administrar y distribuir los recursos del Sistema General de
Participaciones que se le asignen para el mantenimiento y mejoramiento de la
calidad del sector educativo.” Además, afirma que Colombia es una república
unitaria, lo cual significa que tiene unidad de legislación y de decisión
política, lo cual posibilita que el legislador unifique la normatividad, sin
desconocer la autonomía.  Remite para estos puntos a las sentencias C-244 de
2001,  C-497-A de 1994 y C-284 de 1997.
Para terminar,
solicita que la Corte se inhiba de fallar sobre la acusación acerca de la
autorización a los rectores para contratar. Anota, en primer lugar,  que el
artículo 13 no desconoce la  Ley 80 de 1993, “sino que para dar mayor agilidad,
permitió y facultó para contratar directamente, pero respetando la mencionada
ley.” Luego menciona que la ley 80 de 1993 no constituye un  parámetro de
constitucionalidad y que la Ley 715 es de mayor rango.
3. INTERVENCIÓN DEL RECTOR DE
LA UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA NACIONAL
El
rector de la Universidad Pedagógica Nacional intervino dentro del proceso, en
forma extemporánea, para solicitar que la Corte se inhibiera para resolver
sobre la demanda. En subsidio solicitó que se declarara la constitucionalidad
de las normas acusadas.
En primer
lugar, afirma que el actor “no efectúa la valoración constitucional de las
normas que cuestiona”, razón por la cual la demanda no es clara, ni cierta, ni
específica, ni pertinente, ni suficiente.
A continuación,
manifiesta que las características de las instituciones educativas están
señaladas en los arts. 67 y 68 de la Constitución, y que la Ley 115 de 1994
desarrolló esos principios constitucionales. Luego, afirma que los fondos de
servicios educativos fueron precedidos por los fondos docentes que había creado
la Ley 115. Con base en lo anterior expresa:
“(...) resulta errado sustraer el establecimiento educativo de la
órbita constitucional a la que pertenece y asumir que el legislador no puede
encargarse de su organización y manejo y en especial de los aspectos
relacionados con su régimen de contratación y presupuestal a través de normas
como la Ley General de Educación (Ley 115 de 1994) y la Ley que organiza el
Sistema General de Participaciones (Ley 715 de 2001)... A juicio del
demandante, estos asuntos solo pueden ser abordados por el legislador a través
del Estatuto General de Contratación  o de la Ley Orgánica del Presupuesto y en
todo caso con la participación de las Asambleas y los Concejos.
“Estos planteamientos evidencian debilidad cuando los confrontamos
con el inciso 6 del art. 67 de la Constitución Política que con precisión
establece: ‘La nación y las entidades territoriales participarán en la
dirección, financiamiento y administración de los servicios educativos
estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley.’ Y en el
inciso anterior se atribuye al Estado la responsabilidad de garantizar el
adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones
necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo. Por esto hay
que rechazar por infundados los argumentos sobre violación de la autonomía
territorial frente a una ley que justamente lo que hace es definir competencias
que por Constitución pertenecen a ambos niveles territoriales de conformidad
con lo que defina el legislador”
4. INTERVENCIÓN DE LA
FEDERACIÓN COLOMBIANA DE MUNICIPIOS
El
Director Ejecutivo de la Federación
Colombiana de Municipios, Gilberto Toro Giraldo, participó dentro del proceso.
El interviniente defiende la constitucionalidad de algunas normas, afirma que
uno de los cargos es inepto y apoya la solicitud de inconstitucionalidad de un
precepto.
Manifiesta, en primer lugar,
que es difícilmente sostenible el argumento de que “todo cuanto diga relación a
presupuesto por fuerza y exclusivamente debe ser tratado en las leyes orgánicas
de presupuesto...” Anota que todos los temas de la administración pública
generan vínculos de transversalidad, “por lo que, verbigracia, el solo hecho de
hablar de presupuestos supone tocar el tema de las entidades territoriales,
para las cuales existe también ley orgánica específica. Entonces la ley
orgánica del ordenamiento territorial no podría traer una sola palabra de
presupuesto, y a su turno la ley orgánica de presupuesto debería omitir toda
alusión a las entidades territoriales.”
No comparte la
opinión acerca de que las norma demandadas violaran los ámbitos de competencia
de las asambleas y los concejos y, por lo tanto, la autonomía territorial
expresa que es copiosa “la jurisprudencia acerca de que los intereses propios
de los municipios en materia económica se concretan en la gestión de los
RECURSOS ENDÓGENOS en tanto que los intereses concurrentes con la Nación se
traducen en el manejo de los RECURSOS EXÓGENOS, quizás el prototipo de los
cuales es la PARTICIPACIÓN EN LOS INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIÓN, que por ser
de raigambre constitucional en tanto fuente exógena de financiamiento le es
lícito al legislador determinar bajo el principio de libertad de configuración
la forma de administración de esos recursos.”
De otra parte,
manifiesta su conformidad con el cargo acerca de que la ley orgánica no admite
ser reglamentada por el Presidente de la República. Sin embargo, considera
sobre ese punto que la acusación no se funda en el texto mismo de la norma sino
en la interpretación que hace de ella el demandante.
Igualmente, el
director de la Federación estima que es inexequible la atribución conferida por
la ley a los rectores para contratar. Anota al respecto que “la capacidad para
contratar en las entidades estatales está radicada en sus representantes
legales y en aquellos que representen los órganos autónomos independientes,
atribuciones que emanan directamente de la Constitución y por lo tanto son
indisponibles e invariables por el Legislador.” Aclara que  “cosa distinta es
que sería de la mayor conveniencia que los Alcaldes delegaran esa atribución,
para que tuvieran plena operancia los principios de autonomía y
descentralización...”
5. INTERVENCIÓN DEL DECANO DE
LA FACULTAD DE JURISPRUDENCIA DE LA UNIVERSIDAD DEL ROSARIO
El
ciudadano Alejandro Venegas Franco, quien actúa en su calidad de Decano de la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra señora
del Rosario, tomó parte en el proceso, en forma extemporánea, para solicitar
que se declarara la constitucionalidad de las normas demandadas, salvo una que
tendría que ser declarada inconstitucional.
El escrito del
interviniente plantea, en primer lugar, que en la sentencia C-009 de 2002 la
Corte manifestó que el Congreso de la República, en virtud de su potestad de
configuración normativa, puede crear fondos especiales. Además, expone que su
creación no constituye una violación de la prohibición constitucional de crear
rentas de destinación específica.
En
relación a la acusación acerca de la violación del principio de unidad de
materia expone, en primer lugar, que la creación de los fondos tiene por fin
brindar certidumbre a los Consejos Directivos de los establecimientos
educativos acerca de los ingresos esperables, con lo cual se facilita la
orientación del gasto. Afirma, entonces, que el propósito de estos fondos es
“evitar que los recursos originados en transferencias nacionales se confundan
con otros recursos de las entidades estatales que los manejan y corren el
riesgo de ser utilizados para fines distintos a los propiamente educativos.”
Por eso, asegura que la creación de los fondos no es, de ninguna manera, un
tema ajeno al de la Ley 715: “la ley 715 (...) regula el sistema de
transferencias  nacionales a los entes territoriales, en lo que respecta a los
servicios de salud, educación y los servicios englobados bajo el concepto de
propósito general, que incluyen, entre otros, agua potable y saneamiento ambiental.
Por su parte, los fondos son un mecanismo o instrumento para el manejo de
dichos recursos en lo que respecta al servicio de educación que buscan
facilitar el manejo de dichos recursos y preservar la dedicación específica que
ellos tienen por expresa disposición constitucional.”
Y
en relación con el reproche acerca de que las disposiciones acusadas deberían
estar contenidas en la Ley Orgánica de Presupuesto afirma: “nada impide que en
una Ley como la 715, que en este punto tiene el carácter de orgánica, se
modifiquen normas contenidas en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, cuando
dicha modificación tenga, como en este caso tiene, directa relación con la
materia especial objeto de regulación. En estos casos, la nueva norma,
simplemente, establece un caso especial de aplicación de la norma general
objeto de modificación. Queda claro, aplicando la premisa anterior, que la
norma general sobre fondos especiales es la prevista en el artículo 30 del
Estatuto Orgánico de Presupuesto y que los fondos establecidos en el artículo
12 y siguientes de la ley 715 son una forma especial de manejo de los recursos
destinados a la educación.”
Considera
también que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, las normas acusadas
no vulneran el principio de la autonomía territorial. Sobre el punto manifiesta
que de las sentencias dictadas por la Corte en relación con el proceso de
ajuste fiscal en las entidades territoriales que se ha adelantado en los
últimos años puede inferirse la regla de que “la ley puede válidamente recortar
la autonomía fiscal de los entes territoriales, cuando ello sea necesario para
garantizar derechos fundamentales o para asegurar la estabilidad macroeconómica
del país (...) [También] que el alcance de la autonomía fiscal territorial es
menor en materia de recursos provenientes de transferencias que cuando se trate
de recursos propios y, por lo tanto, que el control sobre el uso de los mismos
puede recaer en las autoridades del nivel central.” Remite para el efecto a las
sentencias C-1191 de 2001, C-1187 de 2000, C-579 de 2001 y C-837 de 2001; y
C-364 de 2000 y C-403 de 1999.
A continuación,
indica que considera contraria a la Constitución el señalamiento de un límite
de 20 salarios mínimos para determinar cuáles de los contratos de las instituciones
educativas deben ceñirse al régimen de contratación estatal. Estima que no es
acertado establecer una regla general para todos los entes territoriales, sin
tener en cuenta sus condiciones especiales y que lo lógico hubiera sido
“deferir los concejos y asambleas la determinación del límite aludido, dejando
un marco razonable de acción a los entes territoriales.” Considera que la no
consideración de las diferencias regionales en este punto infringe el núcleo
esencial de la autonomía regional.
Para terminar,
concuerda con el actor acerca de que la creación de los fondos recorta el
principio de universalidad. Sin embargo, afirma que “ello no es de por sí
inconstitucional, pues de un lado ello no implica que los recursos de estos
fondos no sean incorporados en presupuestos públicos, y por otro, ello es
simple consecuencia del hecho de que este tipo de fondos, como todos los fondos
especiales, implican un manejo separado de los recursos a ellos destinados, es
decir, una excepción al principio de unidad de caja, como lo aceptó la Corte en
la sentencia C-099 de 2002...”
6. INTERVENCIÓN DE LA
CIUDADANA MARTA ROCÍO MENDOZA SAAVEDRA
La
ciudadana Marta Rocío Mendoza Saavedra intervino en el proceso para coadyuvar
la demanda de inconstitucionalidad.
En primer lugar,
manifiesta que las normas demandadas tienen un carácter ordinario, pues, como
lo señaló la sentencia C-617 de 2002, “las únicas normas orgánicas que tiene la
Ley 715 de 2001 son las referidas a la distribución de competencias.” En
consecuencia, el análisis de constitucionalidad de estas normas debe hacerse
también a partir de las normas orgánicas de presupuesto. Al respecto expresa
que las normas atacadas violan los arts. 1, 2, 3, 15, 16, 31, 33, 109 y 110 del
Estatuto Orgánico del presupuesto, compilado en el decreto 111 de 1996.
Concuerda con el
actor en que las normas acusadas vulneran el principio de unidad de materia y
que no es posible reglamentar leyes orgánicas mediante un decreto
gubernamental.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
El representante del Ministerio Público solicita que se declare la
exequibilidad de los artículos 11, 12, 13 y 14 (parcial) de la Ley 715, por los
cargos analizados, y la inconstitucionalidad de los incisos quinto y sexto del
artículo 114. Además, manifiesta que varios cargos son ineptos y que la Corte
debe declararse inhibida sobre ellos.
En primer lugar, plantea la Vista Fiscal que los artículos
demandados no vulneran el principio de la unidad de materia, pues “es clara la
conexidad objetiva y razonable que existe entra las disposiciones demandadas y
la materia de la citada ley...” Remite sobre el punto a la sentencia C-992 de
2001.
También indica que, de acuerdo con lo establecido en los arts. 352 y
353 de la Constitución es claro que la Ley Orgánica del Presupuesto, como todas
las leyes orgánicas, ostenta un carácter especial, pues tiene la capacidad de
condicionar la expedición de otras leyes. Sin embargo, lo anterior no determina
que “todo asunto relacionado con el presupuesto deba estar contemplado en
ella.” Por eso, no comparte la acusación acerca de que las normas acusadas
vulneran los arts. 151, 352 y 353 de la Constitución.
Tampoco comparte la opinión del demandante acerca de que los
artículos impugnados vulneran el principio de la autonomía de las entidades
territoriales. Colombia es una república unitaria, en la que las entidades
territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, pero ello
siempre dentro de los límites de la Constitución y la ley, como bien lo señala
el art. 287 de la Constitución. De la interpretación sistemática de este
artículo y de los arts. 300 y 313 “se desprende que, si bien es indiscutible
que los Departamentos y Municipios son entidades descentralizadas y que gozan
de autonomía, también es cierto que esa autonomía es relativa, pues la misma
Carta Política determina que la gestión de sus intereses se realice dentro de
los límites fijados tanto por ese ordenamiento como por la ley.” De allí que
concluya que “lejos de querer quebrantar la descentralización y la autonomía
reconocida por la Carta Política a las entidades territoriales o de desconocer
su competencia, el legislador a través de la Ley 715 de 2001 buscó su
fortalecimiento, mediante la creación de herramientas que les permitan asumir
su responsabilidad a través de un manejo adecuado de sus recursos.”
De otra parte asegura que, dado que
la educación constituye un servicio público, ella “estará sometida al régimen
jurídico que fije la ley y su regulación, control y vigilancia corresponde al
Estado”, según lo indica el art. 365 de la Carta.
El representante del Ministerio Público considera, igualmente, que
el artículo 13 es exequible. El último inciso del art. 150 indica que el
Congreso de la República expedirá el estatuto general de contratación de la
administración pública, pero este no agota “todos y cada uno de los aspectos
fundamentales de la contratación pública, pues ello implicaría desconocer la
competencia que en esta área le corresponde a la administración”, como bien lo
señaló la Corte en la sentencia C-949 de 2001. Por ello considera que no es
inconstitucional la norma que autoriza al Consejo Directivo de cada
establecimiento educativo para regular los contratos con cargo a los fondos de
servicios educativos cuya cuantía se inferior a veinte salarios mínimos: “el
legislador solo está obligado a regular los principios y aspectos fundamentales
de la materia contractual, pudiendo facultar a la administración, como parte
del contrato y conocedora de sus necesidades, para establecer las reglas que
deben observarse frente a determinados aspectos de la contratación, siempre
dentro de los límites que impone el interés público y buscando la realización
de los fines del Estado...”
También estima que es constitucional la capacidad que se confiere al
rector o director del establecimiento educativo para celebrar los contratos que
hayan de pagarse con cargo a los recursos de los fondos. Expresa que si bien el
art. 352 prescribe que la ley orgánica del presupuesto regulará la capacidad de
los organismos y entidades estatales para contratar, “también es cierto que
estas definiciones que hace la citada ley sobre la capacidad para contratar es
para efectos de la ejecución presupuestal”, como bien lo señaló la sentencia
C-374 de 1994.
Expresa que no ve de qué manera el artículo 12 riñe con las
disposiciones constitucionales referidas a la Contraloría General de la
República y a la Contaduría General de la Nación. La creación de los fondos de
servicios educativos, como una cuenta dentro de las entidades estatales que
tienen a su cargo establecimientos educativos, no le concede a estas entidades
función alguna de las atribuidas a la Contraloría y a la Contaduría.
Sobre este mismo artículo anota que el cargo del actor acerca de que
la  expedición de un reglamento vulnera el art. 352 no es apropiado, pues “no
existe posibilidad alguna que por la razón expuesta la disposición cuestionada
riña con el citado precepto superior, por tanto, el actor no ha formulado materialmente
un cargo concreto de inexequibilidad, constituyéndose, entonces, en una demanda
sustantivamente inepta, frente a la que la decisión de la Corte Constitucional
debe ser inhibitoria.
Finalmente, en relación con el art. 14 expresa que es insostenible
la acusación del actor acerca de que la orden que se imparte a las entidades
territoriales para incluir en sus presupuestos apropiaciones para cada fondo de
servicios educativos tiene por consecuencia que se excluya del presupuesto de
la entidad territorial una parte de sus rentas y gastos para ser manejada por
los fondos. Anota que el mismo precepto ordena a las entidades territoriales
incluir en sus respectivos presupuestos apropiaciones para cada fondo de
servicios educativos en los establecimientos a su cargo, razón por la cual mal
se puede afirmar que la norma vulnera el art. 345. Tampoco comparte la
acusación acerca de que es inconstitucional la disposición que establece
en los ingresos sometidos a aforo presupuestal no se incluirán los obtenidos
por convenios con particulares, premios, donaciones u otros, cuyo principal
propósito sea el de beneficiar a la comunidad educativa.
Sin embargo, la Vista Fiscal
considera que sí son inconstitucionales los incisos quinto y sexto del artículo
14. El inciso sexto “riñe con el artículo 352 de la Constitución, por cuanto la
ley orgánica del presupuesto en parte alguna hace alusión en forma expresa a
tales fondos, lo cual implica que en ningún caso podría dársele aplicación y,
en consecuencia, se estarían ejecutando recursos públicos sin sujeción a la
ley, desconociendo el ordenamiento constitucional.” Asimismo, el inciso quinto
es inconstitucional porque la Constitución no contempla que los presupuestos de
gastos e ingresos tengan que ajustarse al principio del absoluto equilibrio.”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 5 de la Constitución
Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.
Asunto
procesal previo: inhibición del examen de las disposiciones acusadas por
demanda inepta.
2. Todos los
intervinientes – con excepción de la ciudadana que coadyuvó la demanda –
consideran que la demanda adolece de ineptitud, bien sea en su totalidad o en
parte de ella. Así, el rector de la Universidad Pedagógica considera que el
actor no presentó cargos aptos de inconstitucionalidad y que, por consiguiente,
la Corte debía declararse inhibida para pronunciarse sobre ella. Por su parte,
el interviniente en representación del Ministerio de Hacienda considera que los
cargos elevados contra el artículo 11, los cuales se extienden a los demás
artículos, demandados, no reúnen los requisitos constitucionales. También los
demás participantes dentro del proceso juzgan  que en varios puntos la demanda
es inepta y solicitan que así se declare por parte de la Corte.
En vista de
ello, antes de entrar a hacer el análisis material de constitucionalidad de los
artículos demandados es necesario observar si la demanda reúne las condiciones
requeridas.
Al respecto es
pertinente precisar que el  artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece,
entre otras, las siguientes exigencias para las demandas de
inconstitucionalidad:
“Artículo 2°. Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
“1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales,
su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas;
“2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren
infringidas;
“3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados...”
Igualmente, es
preciso recordar que la Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia
que en las demandas de inconstitucionalidad el actor debe indicar cuáles son
las normas constitucionales que considera violadas por los textos normativos
acusados y exponer las razones de la violación, razones que deben ser claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Al respecto se aseveró en la
sentencia C-1052 de 2001:[1]
“3.4.2. El segundo elemento de toda demanda de inconstitucionalidad
es el concepto de la violación, que supone la exposición de las razones
por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional
resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de  la demanda.  En este
orden de ideas, al ciudadano le corresponderá (i.) hacer ‘el
señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas’
(artículo 2 del numeral 2 del Decreto 2067 de 1991), pues ‘si bien cada
ciudadano es libre de escoger la estrategia que considere conveniente para
demostrar la inconstitucionalidad de un precepto (siempre y cuando respete los
parámetros fijados por la Corte), considera la Corte que… el [particular] tiene
el deber de concretar el o los cargos contra las disposiciones acusadas, lo que
implica realizar un esfuerzo por identificar de manera relativamente clara las
normas constitucionales violadas’[2].
Este señalamiento supone, además, (ii.) la exposición del contenido
normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas
demandadas, es decir,  manifestar qué elementos materiales del texto
constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones
legales que se impugnan[3].
No basta, pues, con que el demandante se limite a transcribir la norma
constitucional o a recordar su contenido.
“Finalmente, (iii.) tendrán que presentarse las razones por
las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (artículo 2
numeral 3 del Decreto 2067 de 2000).  Esta es una materia que ya ha sido objeto
de análisis por parte de la Corte Constitucional y en la que se revela buena
parte de la efectividad de la acción pública de inconstitucionalidad como forma
de control del poder público.  La efectividad del derecho político depende,
como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por el actor
sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[4].  De lo contrario, la
Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra ‘la expectativa
legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de
la Corte Constitucional[5].”
Con base en lo
anterior, a continuación se procederá a analizar si los distintos cargos
presentados cumplen con los requisitos exigidos.
3. El actor
demandó los artículos 11 a 14 de la Ley 715 de 2001. Contra el  artículo 11 el
demandante presentó distintos cargos. Acerca de los artículos 12 a 14 expresó
que ellos debían ser declarados inconstitucionales como consecuencia de la
declaración de inconstitucionalidad del art. 11. Además, elevó otras
acusaciones contra estas últimas disposiciones.
El actor plantea varios cargos contra el artículo 11, los cuales se
concretan en realidad en dos acusaciones. Por una parte, expone que vulnera la
Constitución, porque al crear los fondos de servicios educativos, que
constituyen un mecanismo de manejo y control presupuestal, trata sobre un
asunto que solamente puede ser reglamentado por la ley orgánica del presupuesto
y no por cualquier ley o por una ley orgánica distinta. De allí también
considere que el artículo vulnera el principio de la unidad de materia.
De otra parte, el demandante estima que el artículo 11 es
inconstitucional porque vulnera la autonomía de las entidades territoriales.
Estas deben ser las que deciden cómo administran sus recursos, expidiendo sus
propios reglamentos para ello.
Precisamente, el
interviniente por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público afirma que
la posición del actor sobre este artículo es contradictoria, pues si en un
primer momento plantea que los fondos de servicios educativos solamente pueden
ser creados y reglamentados por la ley orgánica del presupuesto, a continuación
afirma que los fondos deben ser creados y regulados por las mismas entidades
territoriales, de acuerdo a lo que consideren más conveniente. Por eso, el
Ministerio solicita que la Corte declare que los cargos elevados contra el
artículo 11 son ineptos y, por lo tanto, se inhiba para fallar sobre ellos.
La acusación del
actor contra el artículo 11 es contradictoria, pues expone dos argumentos
antagónicos entre sí. Y si bien el actor, quizás consciente de la
contradicción, insinúa que las Asambleas y Concejos también tienen competencia
normativa en el campo presupuestal, no desarrolla de ninguna manera su argumento,
de tal manera que no desvirtúa la contradicción en la que incurre.
Pero, además, el
actor se limita a manifestar que el artículo 11 viola distintas normas
constitucionales, sin dar explicaciones ni fundamentar por qué el artículo
demandado vulnera las normas que enuncia.
Por lo tanto,
debe concluirse que los cargos elevados por el demandante contra  el artículo
11 no cumplen con los requisitos mínimos que debe tener una demanda de
inconstitucionalidad. En efecto, las razones aportadas por el actor no son
claras, ni específicas, ni pertinentes, ni  suficientes. De esta manera, la
Corte se inhibirá de pronunciarse sobre las acusaciones contra este artículo,
por ineptitud de la demanda.
4. Como ya se
indicó, el actor plantea que el artículo 11 es inconstitucional y que la
declaración de la Corte en este sentido aparejaría necesariamente que se
exprese lo mismo acerca de los demás artículos, ya que ellos están destinados
precisamente a reglamentar el tema de que trata el artículo 11, cual es el de
los fondos de servicios educativos. En este caso, entonces, la declaración de
inconstitucionalidad de los arts. 12 a 14 sería una simple consecuencia de la
declaración de inexequibilidad del artículo 11.
Sin embargo, en
el fundamento jurídico anterior la Corte decidió inhibirse de conocer sobre las
acusaciones contra el artículo 11, por considerar que eran ineptas. Por lo
tanto, no procede declarar una inconstitucionalidad por consecuencia de los
artículos 12 a 14 de la Ley 715 de 2001.
5. Ahora bien,
el actor también presentó otras acusaciones contra los artículos 12 a 14.
Empero, los ataques dirigidos específicamente contra estas normas resultan
ineptos por las causas que a renglón seguido se explican.
En primer lugar,
porque, de acuerdo con el numeral 1 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, el
demandante está obligado a señalar con claridad las normas acusadas como
inconstitucionales. Esta condición no es cumplida debidamente por el actor. Los
artículos 12 a 14 de la Ley 715 de 2001 constan de varios párrafos, situación
que hace necesario que el demandante indique cuál o cuáles de las múltiples
normas contenidas dentro cada artículo están siendo demandadas, de manera que
no sea el juez constitucional el llamado a establecer el precepto que es objeto
de la demanda, sino el mismo ciudadano que ha decidido instaurarla. Al respecto
es importante señalar que, salvo en los casos del control automático y previo,
no le corresponde a la Corte hacer un control de constitucionalidad oficioso de
las normas. Por lo tanto, cuando se trata de las acciones públicas de
inconstitucionalidad es necesario que el demandante identifique en forma
explícita cuáles son los preceptos acusados, condición que no se cumple en este
caso. El actor se limitó a manifestar que los art. 12 a 14 debían ser
declarados inconstitucionales en su totalidad como consecuencia de la
declaración de inexequibilidad del art. 11. Y luego aportó una serie de
argumentos para que se declarara la inconstitucionalidad de algunos apartes de
los art. 12 a 14, sin identificar cuáles frases o párrafos eran acusados. Así,
en relación con estos artículos ha de concluirse que la demanda es inepta, por
cuanto no se identificaron con claridad las normas jurídicas acusadas.
6. Pero, además,
los cargos específicos expuestos contra los arts. 12 a 14 resultan ineptos,
como se verá a continuación.
El art. 12 es acusado por cuanto regularía aspectos “que son
competencia constitucional del Contador General de la Nación y del Contralor
General de la República, al determinar las normas contables y presupuestales
que serán aplicables a los fondos de servicios educativos.” Sin embargo, como
bien lo afirma el concepto de la Vista Fiscal, el demandante no fundamenta de
ninguna manera su afirmación y se restringe a afirmar que se presenta la
violación aludida. Por lo tanto, cabe concluir que esta acusación del actor no
es específica, ni pertinente ni suficiente y que, por lo tanto, es inepta.
7. El artículo 12 también es atacado con el argumento de que él
tiene una redacción equívoca, lo cual habría servido de fundamento al Gobierno
para proceder a reglamentar el funcionamiento de los fondos de servicios
educativos. También se expone que la reglamentación de los fondos no debía ser
practicada por el Gobierno Nacional sino por las Asambleas y Concejos
Municipales. Al respecto anota el actor que como la Ley 715 es orgánica no
puede ser reglamentada por el Gobierno Nacional.
Sobre esta acusación es necesario mencionar, en primer lugar, que,
como lo plantean el Procurador General de la Nación y el representante de la
Federación Colombiana de Municipios, la ausencia de claridad en la redacción de
una norma no constituye un cargo de inconstitucionalidad. Pero, igualmente, el
ataque subsiguiente es inepto. El actor plantea que el reglamento debe ser
expedido por las Asambleas y los Concejos, y no por el Gobierno Nacional, pero
no ofrece ningún argumento que justifique su aseveración. Tampoco fundamenta su
aseveración acerca de que las leyes orgánicas no pueden ser reglamentadas por
el Gobierno. En esta medida, el primer cargo indicado es impertinente, mientras
que el segundo no es específico ni suficiente.
8. Expresa el actor, igualmente,  que el artículo 13 es
inconstitucional, porque los arts. 150, inciso final, y 352, establecen que es
competencia del Congreso de la República expedir el estatuto general de la
contratación de la administración pública y en especial de la administración
nacional. Manifiesta, entonces, que  el único competente para regular la
contratación estatal es el Congreso y que en este caso el artículo demandado le
confiere competencias en materia de contratación al Gobierno Nacional y a los
Consejos Directivos, además de que permite que el rector contrate.
En este caso el conflicto que plantea el actor se presenta entre la
Ley 80 de 1993 y el artículo demandado, en la medida en que este último
contempla un régimen especial de contratación para los fondos de servicios
educativos. El argumento del actor es que solamente el Congreso puede dictar
normas sobre esta materia, pero es evidente que la Ley 715 fue dictada por el
Congreso, punto al que no se refiere al actor.  Además, el Congreso está
facultado para enmendar sus leyes. Por lo tanto, puede concluirse que los
cargos elevados por el actor contra las normas del artículo 13 no son claros,
ni ciertos, ni específicos, ni pertinentes ni suficientes, razón por la cual la
Corte debe inhibirse para pronunciarse sobre ellos.
9.  Sobre el art. 14 expresa el actor que es inconstitucional porque
cuando  dispone que cada entidad territorial debe incluir en su presupuesto
apropiaciones para los fondos de servicios educativos, “excluye del presupuesto
territorial una parte de sus rentas y gastos para ser manejados por los fondos,
como si estos último no fuesen parte del presupuesto de la entidad
territorial.”
Tal como lo observa el concepto de la Vista Fiscal, este reproche
contiene una contradicción lógica, por cuanto acusa a la norma de excluir del
presupuesto territorial los aportes destinados a los fondos cuando precisamente
ordena que en el presupuesto se incluyan aportes para esos fondos. De allí se
deriva que el cargo no sea claro, ni cierto, ni pertinente, ni suficiente y
que, por lo tanto, sea inepto.
10. El artículo 14 es objeto de cuatro acusaciones más, tampoco aptas
como cargos constitucionales. De acuerdo con la primera, la norma sería
inconstitucional porque regula temas referidos al presupuesto, a pesar de que
estos asuntos son del resorte de la ley orgánica del presupuesto y, en este
caso particular, de las normas que expidan las Asambleas y los Concejos. Este
cargo reproduce el elevado contra el artículo 11, sobre el cual ya la Corte
decidió que era contradictorio, además de que no estaba sustentado, razón por
la cual resolvió que era inepto.
También considera el actor que el artículo 14 es inconstitucional
porque dispone que la ley orgánica de presupuesto se aplicará a los
presupuestos que elaboren los Consejos Directivos para los fondos de servicios
educativos sólo cuando se refiera a ellos en forma directa. Manifiesta que en
la práctica esto implica que la ley orgánica no se aplique a los fondos,
puesto  que la ley nunca se refiere a los mencionados fondos. Empero el
demandante no fundamenta por qué esta situación sería inconstitucional, razón
por la cual  se puede concluir que su cargo no contiene razones pertinentes y
suficientes para acusar la norma.
Para terminar, expone el demandante que el penúltimo inciso del art.
14 vulnera el art. 347 de la Constitución, porque exige que el presupuesto de
los fondos de servicios educativos debe contener un equilibrio absoluto.
Igualmente, afirma que viola el principio de universalidad la disposición que
establece que en los ingresos sometidos a aforo presupuestal no se
incluirán los obtenidos por convenios con particulares, premios, donaciones u
otros, cuyo principal propósito sea el de beneficiar a la comunidad educativa.
Pero, nuevamente, en estos dos casos el actor se limita a lanzar una acusación,
sin fundamentarla de ninguna manera.
11. Como se
observa, todos estos cargos adolecen de defectos que los hacen ineptos. Al
respecto debe reiterarse que en estos casos opera la inhibición, por cuanto el
actor no ha formulado reproches susceptibles de ser analizados por la Corte
Constitucional. Salvo en los eventos contemplados para el control automático de
constitucionalidad, la Corte no está facultada para proceder a analizar la
exequibilidad de las normas sin que ellas hayan sido demandadas por un
ciudadano, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad. Y  para
que procedan esas demandas es necesario que ellas cumplan con unos requisitos
mínimos – claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. El
ciudadano que instaura una acción pública de inconstitucionalidad tiene la
obligación mínima de estructurar bien el cargo para plantear el debate
constitucional. Ello permite que el proceso de constitucionalidad se realice
con base en  las acusaciones ciudadanas y no a partir de lo que la Corte se
imagina o considera que constituye la demanda, caso en el cual se estaría
realizando una revisión oficiosa de constitucionalidad.
Por
consiguiente, la Corte se inhibirá para conocer sobre los cargos presentados
por el actor, por ser estos ineptos para que se inicie un proceso de
constitucionalidad.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE para pronunciarse sobre los cargos presentados contra los artículos
11 a 14 de la Ley 715 de 2001.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[2]
Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-142 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre
Lynett. Se inhibió la Corte en esta oportunidad para conocer de muchos de los
cargos formulados contra algunos numerales de los artículos 223 y 226 del
Código Contencioso Administrativo, pues el actor no identificó claramente las
disposiciones constitucionales que resultaban vulneradas.
[3]
Cfr. Ibíd. Sentencia C-142 de 2001. En dicha oportunidad, tal y como fue
referido, la falta de claridad en la identificación de las normas
constitucionales que se consideraban vulneradas, que sirvió de base para
inhibir a la Corte de realizar un pronunciamiento de fondo tuvo que ver con el
siguiente hecho: el actor consideró que las normas acusadas contrariaban 76
disposiciones constitucionales, no obstante, la Corte encontró que sólo
respecto de 10 de ellos el actor hizo manifiesta una contradicción posible
entre el sentido de la disposición constitucional infringida y las normas
demandadas, sobre el que precedía un pronunciamiento de este Tribunal.
[4]
Cfr., entre varios, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño) y de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dichas oportunidades la
Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los actores, confirmó
los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar razones
“específicas, claras, pertinentes y suficientes”.
[5]
Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.  La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de
los artículos 186, 196, 208 y 214  del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la
demanda.