T-374-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-374/06
SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL-No se puede oponer la mora del antiguo
empleador para dejar de recibir los aportes de los trabajadores/SISTEMA
INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL-La carga del cobro de aportes a empleadores
morosos no debe pesar sobre el trabajador
En cuanto a la mora en el pago de los
aportes al Sistema de aquellos trabajadores que están vinculados por contrato
de trabajo, es claro que el empleador asume todos los riesgos que se puedan
presentar mientras no se efectúen los pagos al sistema. Pero en el caso en el
que el vínculo laboral haya terminado, cualquiera que fuese la razón, el
empleado podrá volverse a vincular al Sistema en cualquier modalidad de
vinculación autorizada por la ley y, por ende, realizar los aportes al Sistema
sin que le sea oponible la mora de un antiguo empleador. De este modo, la carga
de efectuar los cobros a los empleadores morosos no debe pesar sobre el
trabajador al que se le han hecho los descuentos obligatorios y cuyo empleador
no ha efectuado los traslados al Sistema. La carga del cobro, de conformidad
con las normas vigentes, pesa sobre las entidades que integran el sistema a
través de los mecanismos que la ley autoriza. En este caso concreto, es el
Instituto de Seguros Sociales el que debe atenerse a la normatividad vigente y
efectuar los cobros por jurisdicción coactiva a la antigua empleadora o más
exactamente hacerse presente en la sucesión de la causante para reclamar las
sumas adeudadas, toda vez que la exempleadora ya falleció. Lo que no puede
hacer el Instituto, es impedir que el accionante, una vez roto su vínculo
laboral con ella, continúe haciendo sus aportes como trabajador independiente.
Referencia: expediente T-1325119
Peticionario: Gildardo Toro Vargas
Accionado: Instituto de Seguros Sociales.
Seccional Risaralda.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C., dieciocho (18) de mayo de dos
mil seis (2006)
La Sala Sexta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra –quien la preside-,
Humberto Antonio Sierra Porto y Álvaro Tafur Galvis, ha proferido la presente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por el
Juzgado Segundo de Familia de Pereira (Risaralda), el  23 de febrero de 2006,
en el proceso de Tutela adelantado por Gildardo Toro Vargas en contra del
Instituto de Seguros Sociales (ISS), Seccional Risaralda.
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos
El señor Gildardo Toro Vargas instauró
acción de tutela en contra del Instituto de Seguros Sociales, Seccional
Risaralda, por considerar vulnerados los derechos de petición, al acceso
público a la Seguridad Social y a la Salud en conexidad con la vida.
Los hechos que dieron origen a la
interposición de la acción de tutela son los siguientes:
1.
El accionante se
encuentra afiliado al Instituto de Seguros Sociales desde hace varios años.
2.
El accionante tiene en
la actualidad 51 años de edad.
3.
La señora Mary López
García fue su última empleadora.
4.
La señora Mary López
García adeuda por concepto de aportes a la seguridad Social una suma cercana a
los tres millones de pesos, indica el actor.
5.
En la actualidad es
trabajador independiente y ha tenido la necesidad de seguir pagando los aportes
a la Seguridad Social, pero, según afirma, el Instituto de Seguros Sociales se
ha negado a recibir los aportes porque su anterior empleadora se encuentra en
mora en el pago de los aportes a la seguridad social.
6.
Su antigua empleadora
falleció.
7.
La negativa a recibir
los aportes que personalmente quiere hacer el tutelante, vulnera sus derechos
fundamentales y pone en riesgo su vida porque no cuenta con seguridad social.
8.
El accionante padece de
diabetes y tiene problemas de colesterol.
9.
Para el accionante, es
el empleador el que debe responder por los aportes dejados de pagar, pues la
mora del empleador genera un interés moratorio a cargo del empleador, lo que
significa que es el empleador el único que se encuentra obligado frente a las
entidades de seguridad social.
10.
Finalmente, solicita que
se le tutele el derecho de petición con el fin que se le permita acceder al
servicio público de seguridad social y se le tutele su derecho a la salud en
conexidad con la vida, ordenando al ISS que le permita seguir cotizando, sin
que le sean oponibles obligaciones de terceras personas.
2.
Contestación de la entidad accionada
El Instituto de Seguros Sociales, Seccional Risaralda, solicitó
denegar las pretensiones de la acción de tutela porque considera que existe una
ausencia de amenaza con fundamento en los siguientes argumentos:
-
El accionante tiene otro medio de defensa
judicial, pues la tutela no es el medio para que la administración responda a
una petición
-
En el escrito de tutela no se vislumbra ni
aparece prueba alguna de la vulneración y corresponde al accionante el deber de
agotar primero la vía gubernativa antes que acudir a la acción de tutela y si
no está de acuerdo con lo que se decida, tiene los mecanismos por vía de acción
administrativa o ante la justicia ordinaria.
El ISS manifiesta que si bien es cierto que el accionante presenta
muchos periodos sin cotizar, no es menos cierto que si en la actualidad
requiere servicio médico, éste se le brinda. Finalmente, el Instituto no
encuentra prueba alguna en la que se le haya negado la atención médica lo que
hace igualmente, improcedente la tutela.
II. EL FALLO QUE SE REVISA
El 23 de febrero de 2006, el Juzgado Segundo de
Familia de Pereira (Risaralda), decidió negar por improcedente la acción de
tutela incoada por el señor Gildardo Toro Vargas con fundamento en las
siguientes consideraciones:
-
El señor Toro no
demostró que el ISS le hubiese negado, efectivamente, la prestación del
servicio de salud, puesto que él mismo, al absolver interrogatorio de parte en
el juzgado, precisó que en la actualidad no tenía conocimiento de si el ISS le
presta o no los servicios de salud, por cuanto no había vuelto desde hace tres
meses. Esta insuficiencia probatoria hace inviable la tutela por carencia de
objeto.
-
No se aportó prueba siquiera
sumaria de alguna solicitud o derecho de petición dirigido al ISS, con el
objeto de viabilizar lo referente al pago de sus aportes o cotizaciones con el
objeto de buscar un pronunciamiento del ISS que pueda ser objeto de agotamiento
de la vía gubernativa.
-
Para el juez resulta
contradictorio que el accionante hubiera cotizado durante los últimos seis
meses en forma particular (con los recursos que le suministró su hija), para
continuar gozando de los servicios de salud, lo que hace evidente que no existe
vulneración o amenaza a los derechos fundamentales.
-
La edad del actor (51
años), no se enmarca dentro del grupo de personas de la tercera edad.
-
La acción de tutela
es improcedente porque el accionante dispone de otros medios de defensa judicial
y no se vislumbra un perjuicio irremediable.
III. PRUEBAS
Obran las siguientes:
-
Certificación del
número de semanas cotizadas al Instituto de Seguros Sociales por parte de la
Señora Mery García López y de señor Henry de Jesús Toro Vargas a favor del
señor Gildardo Toro Vargas.
-
Fórmula médica expedida
por el señor Álvaro López Molina  del 12 de enero de 2006 en donde se le
ordenan algunos medicamentos.
-
Resultados de exámenes
de laboratorio clínico del 14 de enero de 2006.
IV. CONSIDERACIONES DE  LA CORTE
1.  Competencia
La Sala Sexta de Revisión es competente
para decidir, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 241, numeral
9o., de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Problema
Jurídico
Corresponde a esta Sala establecer si el
Instituto de Seguros Sociales se encuentra legitimado para impedir que un
ciudadano realice los aportes a la seguridad social, como trabajador
independiente, porque existe mora de su antiguo empleador y si con esta actuación,
se produce una violación del derecho a acceder a la seguridad social en salud.
Con el fin de dar respuesta al problema
jurídico planteado,  se analizarán las normas que regulan los aportes a la
Seguridad Social y su recaudo a la luz de la jurisprudencia tanto de la Corte
Suprema de Justicia, como de esta Corporación.
3. Deber de las administradoras del Sistema
Integral de Seguridad Social  de recibir aportes a trabajadores, cuyos antiguos
empleadores dejaron de cotizar
De conformidad
con lo establecido en los artículo 48 y 49 de la Constitución Política y el
Decreto 806 de 1998 (por el cual se reglamenta la afiliación al Régimen de
Seguridad Social en Salud y la prestación de los beneficios del servicio
público esencial de Seguridad Social en Salud y como servicio de interés
general, en todo el territorio nacional), reglamentario de la Ley 100 de 1993
(por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras
disposiciones), el Estado garantiza el acceso a los servicios de Salud y regula
el conjunto de beneficios a que tienen derecho los afiliados como servicio
público esencial.
Por lo anterior, el Estado debe garantizar
a los trabajadores cualquiera que sea su tipo de vinculación (asalariado,
independientes, individual, colectiva, etc) que se puedan afiliar al sistema
sin más exigencias que las previstas en la ley.
En cuanto a la mora en el pago de los
aportes al Sistema de aquellos trabajadores que están vinculados por contrato
de trabajo, es claro que el empleador asume todos los riesgos que se puedan
presentar mientras no se efectúen los pagos al sistema. Pero en el caso en el
que el vínculo laboral haya terminado, cualquiera que fuese la razón, el
empleado podrá volverse a vincular al Sistema en cualquier modalidad de vinculación
autorizada por la ley y, por ende, realizar los aportes al Sistema sin que le
sea oponible la mora de un antiguo empleador.
Cualquier restricción que impida el acceso
al Sistema de Seguridad Social y  que tenga una justificación como la
anteriormente enunciada, quebranta el acceso a los servicios de salud y vulnera
tanto los mandatos constitucionales como legales enunciados en el primer
párrafo de este numeral.
De este modo, la carga de efectuar los
cobros a los empleadores morosos no debe pesar sobre el trabajador al que se le
han hecho los descuentos obligatorios y cuyo empleador no ha efectuado los
traslados al Sistema. La carga del cobro, de conformidad con las normas
vigentes, pesa sobre las entidades que integran el sistema a través de los mecanismos
que la ley autoriza.
Así, en el caso
de mora de un empleador a una institución de Seguridad Social de las que hacen
parte del Régimen de Prima Media con prestación definida del sector público, es
obligación de la Institución efectuar el recaudo de  los aportes para el
Sistema a través del mecanismo del cobro coactivo administrativo, tal y como lo
dispone el artículo 57 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 3 del Decreto 2633
de 1994 (por el cual se reglamentan los artículos 24 y 57 de la Ley 100 de
1993).
De otro lado, cuando los aportes que adeuda
el empleador corresponden a Instituciones que hacen parte del Régimen de Prima
Media con Prestación Definida del sector privado y al Régimen de Ahorro
Individual con Solidaridad, de conformidad con los artículos 23 y 24 de la Ley
100 de 1993, estas entidades deben adelantar su correspondiente acción de cobro
ante la jurisdicción ordinaria, informando a la Superintendencia Bancaria (hoy
Superintendencia Financiera) con la periodicidad que ésta disponga, con
carácter general, sobre los empleadores morosos en la consignación oportuna de
los aportes, así como la estimación de sus cuantías e interés moratorio.
Finalmente, es necesario hacer mención de
la definición que la Corte Suprema de Justicia ha elaborado de cobro coactivo:
"…es un
privilegio concedido en favor del Estado, que consiste en la facultad de cobrar
las deudas fiscales por medio de los empleados recaudadores, asumiendo en el
negocio respectivo la doble calidad de juez y parte. Pero ese privilegio no va
hasta pretermitir las formalidades procedimentales señaladas por la ley para
adelantar las acciones ejecutivas". (Corte Suprema de Justicia. Sala de
Negocios Generales. G.J. XLV. Nº 1929, Auto de septiembre 1 de 1937, pág. 773).
Adicionalmente, la Jurisprudencia de la
Corte Constitucional, en múltiples oportunidades se ha pronunciado en cuanto al
deber que tiene el Instituto de Seguros Sociales de llevar a cabo las acciones
de cobro, con el fin de recaudar los aportes en mora. Así, por ejemplo, en la
Sentencia T-396 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, se estableció que:
“En tratándose del Instituto de Seguros
Sociales, el artículo 13 del Decreto 1161 de 1994 advierte que las entidades
administradoras del régimen de prima media con prestación definida -es decir,
el ISS- tienen la potestad de iniciar los correspondientes procesos coactivos
para hacer efectivos sus créditos, de conformidad con el artículo 79 del Código
Contencioso Administrativo y el artículo 112 de la Ley 6ª de 1992[1] y demás normas
que los adicionen o reformen[2].
El artículo 1º del Decreto 2633 de 1994 advierte en la misma línea que “El
cobro de los créditos por jurisdicción coactiva se sujetará a lo dispuesto en
el Código de Procedimiento Civil, en especial los artículos 561 a 568, las
normas que lo modifiquen o adicionen y las disposiciones del presente Decreto”.
Por otra parte, esta Corporación ha señalado que la
mora patronal en el pago de aportes tanto de salud como de pensiones, puede
acarrear consecuencias sancionatorias para los empleadores. Con anterioridad a
la Sentencia arriba enunciada, la Corte se pronunció en la Sentencia T-503/02,
M.P. Eduardo Montealegre Lynett, en donde se precisó que :
“La conducta asumida por el empleador, de
descontar los aportes y no transferirlos en su momento a las entidades
encargadas de administrarlos, es equivocada y puede incluso, ser objeto de
sanciones administrativas y penales. La inobservancia de la obligación de
cotizar a la seguridad social genera sanciones moratorias, administrativas y
disciplinarias en caso de que el incumplimiento del deber se ocasione por culpa
de un servidor público. Igualmente, si el patrono no transfiere a las EPS las
sumas retenidas, no solamente se encuentra sujeto a las sanciones
administrativas y económicas previstas por la Ley 100 de 1993 sino que además
su conducta podría ser penalmente sancionada, pues estaría desviando recursos
que no son suyos, ya que tales dineros, tal y como esta Corte lo ha precisado,
son contribuciones parafiscales afectadas a propósitos específicos.”
En conclusión, la mora de un antiguo
empleador no puede ser obstáculo para que se reciban los aportes al Sistema de
Seguridad Social Integral, pues se trata de una situación que no puede ser
oponible al trabajador que desea continuar haciendo sus aportes para tener acceso
a los servicios de Salud y demás prestaciones del Sistema. Sin embargo, con el
objetivo de recuperar los aportes impagados por parte de los empleadores, las
entidades administradoras del Sistema deben iniciar las acciones de cobro y
efectuar las denuncias a las autoridades competentes cuando considere
conveniente.
4. Caso concreto
De un lado, el accionante manifiesta que el
Instituto de Seguros Sociales ha violado su derecho fundamental al acceso a la
seguridad social en salud, al no permitir que siga cotizando a la seguridad
social por mora de su antigua empleadora. Igualmente, considera que con la
actuación del Instituto se impide su acceso al servicio público de  la
Seguridad Social, lo que pone en riesgo su derecho a la salud en conexidad con
la vida.
De otro lado, el Instituto de Seguros
Sociales sostiene que no existe vulneración alguna al accionante puesto que lo
que pretende debe reclamarlo por una vía distinta a la acción de tutela.
Respecto de la atención médica que el accionante manifiesta que se le ha
negado, el Instituto indica que no es verdad y además que no aparece prueba de
que ésta se le esté negando.
Sin embargo, en su defensa el Instituto
nunca niega que se le haya impedido al accionante hacer los aportes a la
Seguridad Social. En esta medida, la Sala tendrá por cierta la afirmación del
accionante referente a la no recepción de los aportes.
Del análisis de la acción y del
interrogatorio de parte practicado por el Juez Segundo de Familia de Pereira,
se puede deducir que la pretensión del accionante gira en torno a que se le
garantice el libre acceso al Sistema de Seguridad Social porque el Instituto de
Seguros Sociales ha impedido que se realicen los aportes que le permitan seguir
gozando de las prestaciones del Sistema.
Para dar solución al problema jurídico es
necesario hacer mención de lo expuesto en el numeral 3 del Capítulo IV de la
parte considerativa de esta providencia en la que se expuso que es deber de las
instituciones de salud, hacer los cobros de los aportes que se encuentran en
mora y que no es oponible esa situación al empleado para impedir que pueda
seguir cotizando en una de las modalidades legalmente permitidas.
En este caso concreto, es el Instituto de
Seguros Sociales el que debe atenerse a la normatividad vigente y efectuar los
cobros por jurisdicción coactiva a la antigua empleadora o más exactamente
hacerse presente en la sucesión de la causante para reclamar las sumas
adeudadas, toda vez que la exempleadora ya falleció. Lo que no puede hacer el
Instituto, es impedir que el Señor Gildardo Toro Vargas, una vez roto su
vínculo laboral con ella,  continúe haciendo sus aportes como trabajador
independiente.
La conducta del ISS, impide el libre acceso
a la Seguridad Social del accionante, conducta que debe ser reprochable por el
juez de tutela y por lo tanto debe entrar a amparar los derechos del
accionante.
No basta con que al señor Toro se le preste
atención médica, pues el accionante debe tener acceso a todas las prestaciones
del Sistema Integral de Seguridad Social y la Institución no puede impedir que
haga los aportes para que tenga acceso a ellos.
En conclusión, el Instituto de Seguros
Sociales ha vulnerado el derecho al libre acceso a la Seguridad Social del
accionante y como consecuencia de esta actuación se afecta su derecho a la
Salud en conexidad con la vida.
En virtud de lo anteriormente expuesto, se
ordenará al Instituto de Seguros Sociales que, de no haberse permitido, en el
término de las 48 horas siguientes a la notificación de esta sentencia, permita
al accionante, sin más restricciones que las que exige la Constitución y la Ley,
hacer el pago de sus aportes a la Seguridad Social, con la advertencia que el
Seguro debe buscar el pago de los aportes en mora de conformidad con los
mecanismos establecidos en la ley.
V.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR  el fallo de tutela del 23 de febrero de
2006, proferido por el Juzgado Segundo de Familia de Pereira, por las razones expuestas
en la parte considerativa de esta providencia y, en su lugar, TUTELAR al señor
Gildardo Toro Vargas el derecho a la seguridad social  en salud en conexidad
con la vida.
Segundo: ORDENAR al Instituto de Seguros Sociales,
Seccional Risaralda, que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de esta sentencia, autorice al señor Gildardo Toro
Vargas a pagar los aportes a la Seguridad Social.
Tercero: ADVERTIR al Instituto de Seguros Sociales que debe
efectuar los cobros de los aportes en mora a favor de sus afiliados, de
conformidad con los mecanismos establecidos en la ley.
Cuarto: Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] ARTICULO 112. Facultad de cobro coactivo para las
entidades nacionales. De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código
Contencioso Administrativo, las entidades públicas del orden nacional tales
como Ministerios, Departamentos Administrativos, Organismos Adscritos y
Vinculados, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de
la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción
coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas
entidades y de la Nación. Para este efecto la respectiva autoridad competente,
otorgará poderes a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar
apoderados especiales que sean abogados titulados.
[2] Decreto 1161 de 1994.
ART. 13.—Acciones de cobro. Corresponde a las entidades administradoras de los
diferentes regímenes entablar contra los empleadores las acciones de cobro de
las cotizaciones que se encuentren en mora así como de los intereses de mora a
que haya lugar, pudiendo repetir contra los respectivos empleadores por los
costos que haya demandado el trámite pertinente, en los términos señalados en
el literal h) del artículo 14 del Decreto 656 de 1994.
Estas acciones deberán iniciarse
de manera extrajudicial a más tardar dentro de los tres meses siguientes a la
fecha en la cual se entró en mora. Lo anterior es aplicable inclusive a las
administradoras del régimen de prima media con prestación definida, las cuales
podrán iniciar los correspondientes procesos coactivos para hacer efectivos sus
créditos de conformidad con el artículo 79 del Código Contencioso
Administrativo y el artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 y demás normas que los
adicionen o reformen.