T-243-16
Sentencia
T-243/16
CARENCIA ACTUAL
DE OBJETO-Fenómeno que puede presentarse a partir de dos eventos que a
su vez sugieren consecuencias distintas: hecho superado y daño consumado
PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Procedencia
dada la menor eficacia del mecanismo judicial ante la Superintendencia Nacional
de Salud previsto en la ley 1122 de 2007
DERECHO
A LA SALUD-Doble
connotación al ser un derecho fundamental y al mismo tiempo un servicio público
DERECHO
A LA SALUD Y SU RELACION CON EL SUMINISTRO OPORTUNO DE MEDICAMENTOS-Obligación
de las EPS de hacer entrega de medicamentos sin dilaciones injustificadas
La dilación o la imposición de barreras
injustificadas en la entrega de los medicamentos a los que tiene derecho el paciente
implica que el tratamiento ordenado no se inicie de manera oportuna o se
suspenda, por lo que se puede generar una afectación irreparable en su
condición y un retroceso en su proceso de recuperación o control de la
enfermedad. En consecuencia, con estas situaciones se produciría la vulneración
de los derechos fundamentales a la salud, a la integridad personal, a la
dignidad humana y a la vida del usuario. Por tal razón, el suministro tardío o
inoportuno de medicamentos desconoce los principios de integralidad y
continuidad en la prestación del servicio de salud.
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA SALUD-Vulneración por cuanto se le impuso a la
accionante trasladarse hacia otro municipio distinto al lugar de residencia,
costeado con sus propios recursos, no obstante pertenecer al régimen subsidiado
y carecer de recursos económicos
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA SALUD-Vulneración por cuanto se suministró de
manera incompleta las medicinas necesarias para
continuar con tratamiento médico
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA SALUD-Orden a EPS cubrir el transporte a la
accionante para reclamar las medicinas que le hacen falta
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA SALUD-Orden a EPS garantizar la entrega de los
medicamentos a la accionante, en la periodicidad y cantidad ordenadas por su
médico tratante
Referencia: expediente T-5.396.659
Acción
de tutela instaurada por Rubelia Aley Esquivel contra ASMET SALUD EPS y otros.
Procedencia: Juzgado Segundo
Promiscuo Municipal de Puerto Rico, Caquetá.
Asunto:
Derecho fundamental a la salud. Entrega de medicamentos de manera completa y
oportuna. Procedimiento excepcional de entrega de medicamentos en la casa de
habitación del paciente.
Magistrada
Ponente:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de
mayo de dos mil dieciséis (2016)
La Sala
Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Jorge Iván Palacio Palacio y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y la Magistrada
Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la
providencia del 23 de noviembre de 2015, proferida en única instancia por el
Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Puerto Rico, Caquetá, dentro de la
acción de tutela promovida por Rubelia Aley Esquivel contra ASMET SALUD EPS.
El expediente fue remitido a esta
Corporación por la Secretaría del Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Puerto
Rico, Caquetá, en
cumplimiento de los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto
2591 de 1991. La Sala Tercera de Selección de la Corte Constitucional, mediante
auto del 11 de marzo de 2016, resolvió seleccionar para su revisión el asunto
de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
El 11 de
noviembre de 2015, la señora Rubelia Aley Esquivel formuló acción de tutela
contra ASMET SALUD EPS por la presunta vulneración de sus derechos
fundamentales a la salud y a la seguridad social, generada por la ausencia de
centros de entrega permanente de medicamentos en el corregimiento de Rionegro,
Municipio de Puerto Rico, Caquetá, y la entrega incompleta de los mismos.
Solicita se ordene a la demandada
que gestione de forma inmediata y permanente la entrega de sus medicamentos a
través de una de las droguerías del corregimiento de Rionegro, domicilio de la
accionante. Además, que le garantice la entrega permanente y completa de los
medicamentos requeridos para atender el tratamiento ordenado por su médico.
Hechos relevantes
1.
Manifestó la accionante que tiene su domicilio en el corregimiento de Rionegro,
jurisdicción del municipio de Puerto Rico, Caquetá[1].
2. La
actora es beneficiaria del régimen subsidiado y se encuentra afiliada a ASMET
SALUD EPS[2].
3. Afirmó
que tiene 63 años de edad y el 26 de abril de 2012 le practicaron una cirugía
de corazón abierto. Además, adujo que sufre de “hipertensión”, “úlcera gástrica”
y de la “glándula tiroides”.
4. Aseveró
que debido a su condición de salud debe tomar medicamentos de control en forma
permanente, los cuales son ordenados por los médicos encargados de la atención
del centro de salud ubicado en el corregimiento Rionegro.
5. Expuso
que desde hace 7 meses fue retirada del corregimiento la droguería de la EPS
ASMET SALUD, por lo que debe desplazarse a la cabecera urbana del municipio de
Puerto Rico, Caquetá, lo que le implica un tiempo de desplazamiento de una hora
y media, con un costo de transporte que asciende a la suma de $40.000.oo pesos,
los cuales en ocasiones no puede cubrir por falta de recursos económicos.
6.
Revisado el sistema en línea del FOSYGA, se pudo constatar que la señora
Rubelia pertenece al régimen subsidiado de salud y tiene la condición de cabeza
de familia[3].
7. Alegó
que tuvo que desplazarse al área urbana del municipio de Puerto Rico, Caquetá,
para reclamar los medicamentos ordenados por su médico, los cuales fueron
suministrados de manera incompleta, pues quedaron pendientes de entrega dos
frascos de hidróxido de aluminio.
8. Explicó
que esta situación la puso en conocimiento de la Superintendencia de Salud, la
cual se limitó a correr traslado de la misma a la EPS accionada, sin que se dé
una solución al problema.
Actuación
procesal y contestaciones de las entidades accionadas
Conoció
de la acción de tutela en única instancia, el Juzgado Segundo Promiscuo
Municipal de Puerto Rico. El fallador de instancia avocó conocimiento por auto
del 11 de noviembre de 2015 y ordenó: i) vincular a la Secretaría Departamental
de Salud del Caquetá; y ii) correr traslado de la solicitud de amparo a la EPS
ASMET SALUD.
La EPS
demandada contestó la acción de tutela mediante escrito radicado ante el juez
de instancia el 18 de noviembre de 2015[4],
en el que manifestó que es cierto que no existe una droguería de la EPS en el
corregimiento, pues por razones de orden público la misma tuvo que cerrar. Expresó
que Gestar Pharma, la droguería que se encontraba en el lugar, adelanta las
gestiones necesarias para solucionar el inconveniente.
Para
concluir, manifestó que a la señora Rubelia le fueron entregados todos los
medicamentos ordenados por el médico tratante, para lo cual anexaron el recibido
con la firma de la accionante (sin embargo en el recibo se observa que el mismo
no hace referencia a los dos frascos de hidróxido de aluminio requeridos por la
accionante)[5].
Decisiones
objeto de revisión
Única instancia
El Juzgado Segundo
Promiscuo Municipal de Puerto Rico profirió sentencia el 23 de noviembre de
2015[6], que
resolvió negar el amparo constitucional solicitado por la actora, con
fundamento en los siguientes argumentos: i) la entidad accionada no vulneró el
derecho a la salud porque no le ha negado la entrega de medicinas a la
paciente; y ii) no se puede ordenar a la EPS la instalación de un punto de
entrega de medicamentos en el corregimiento de Rionegro, más aun cuando existen
problemas de orden público.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1. Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional
para revisar las sentencias proferidas dentro de la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto bajo revisión
2. La señora Rubelia Aley Esquivel formuló acción de tutela en contra de
ASMET SALUD EPS por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la
salud y a la seguridad social, generada por la ausencia de centros de entrega
permanente de medicamentos en el corregimiento de Rionegro, Municipio de Puerto
Rico, Caquetá.
Solicitó se ordene a la EPS
demandada que gestione de forma inmediata y permanente la entrega de sus
medicamentos en una de las droguerías del corregimiento de Rionegro, domicilio
de la accionante. Además, que le garantice la entrega permanente y completa de
los medicamentos requeridos para atender el tratamiento ordenado por su médico.
La entidad accionada expresó que
lo afirmado por la accionante es cierto en el sentido de la inexistencia de un
centro de distribución y entrega de medicamentos en el corregimiento donde está
domiciliada la actora, pues por razones de orden público tuvo la obligación de
cerrar la droguería con la que prestaba ese servicio. Sin embargo, adujo que ya
se realizó la entrega de las medicinas requeridas por la señora Rubelia, pese a
que en el recibo que fue aportado por la demandada al expediente, no existe
constancia de entrega de los dos frascos de hidróxido de aluminio, como lo
alega la paciente.
Cuestión
previa a la formulación del problema jurídico
3. Las
situaciones fácticas expuestas exigen a la Sala que antes de la formulación del
problema jurídico de fondo, determine las siguientes cuestiones: i) la posible
carencia actual de objeto por hecho superado; y, ii) si la acción de tutela es
procedente para ordenar la entrega permanente de medicamentos en el lugar de
domicilio de la accionante.
Inexistencia de carencia actual de objeto
por hecho superado. Análisis de fondo
4. Una de
las pretensiones de la acción de tutela consiste en que se garantice de manera
permanente la entrega de los medicamentos ordenados por la médica tratante de
la accionante en la cantidad y periodicidad requerida para el tratamiento, en
el lugar de domicilio de la actora, puesto que debe desplazarse hasta el
municipio de Puerto Rico, Caquetá para reclamarlos y no le son entregados de
manera íntegra, ya que en la última oportunidad no le fueron suministrados dos
frascos de hidróxido de aluminio.
Sin embargo, la entidad accionada manifestó que
todos los medicamentos ordenados a la accionante le fueron entregados
oportunamente, según lo acreditan con la firma y recibido de la señora Rubelia[7].
5.
Conforme a lo expuesto, considera la Sala necesario establecer si acorde a lo
manifestado por la EPS demandada, operó la figura del hecho superado que daría
lugar a la declaratoria de carencia actual de objeto.
6. Esta Corporación ha
precisado que la acción de tutela tiene como objeto garantizar la protección de
los derechos fundamentales. No obstante, durante el trámite de la solicitud de
amparo pueden presentarse circunstancias que permitan inferir que la
vulneración o la amenaza cesó, bien porque se conjuró el daño, se satisfizo el
derecho o existe inocuidad de las pretensiones, situaciones que hacen extinguir
el objeto jurídico de la tutela y cualquier decisión del juez al respecto
resulta ineficaz. Este fenómeno ha sido denominado por este Tribunal como
“carencia actual de objeto”, el cual tiene dos escenarios: hecho superado o
daño consumado[8].
La carencia actual de objeto puede presentarse por
haber acaecido el hecho superado o el daño consumado. Conforme a lo expuesto,
se está frente a un hecho superado cuando los actos que amenazan afectar el
derecho fundamental desaparecen al haberse satisfecho la pretensión de la
acción de tutela, por lo que el derecho ya no se encuentra en riesgo[9].
De otra parte, el daño consumado surge por la imposibilidad
de generar una orden por parte del juez de tutela para que termine la
vulneración de los derechos alegada porque se consumó la violación invocada. No
obstante, en dos especiales situaciones en materia de daño consumado se
habilita el estudio de fondo por parte de la Corte: i) que el mismo se haya
ocasionado durante el trámite de la acción de tutela; y ii) que tras haberse
presentado el daño, la actividad vulneradora produce actualmente afectación a
los derechos fundamentales de los accionantes[10].
7. En el caso concreto, encuentra la Sala que no ha operado el fenómeno
del hecho superado que genere la carencia actual de objeto, porque la
pretensión de la accionante no ha sido satisfecha por la entidad accionada,
puesto que: i) la EPS expresó que no cuenta con un centro de distribución de
medicamentos en el lugar de domicilio de la accionante, pues debió cerrar la
droguería que se encontraba en aquel sitio debido a la compleja situación de
orden público de la zona[11];
y ii) la entrega de los medicamentos alegada por la entidad demandada no fue
completa, pues se observa que en la constancia firmada por la accionante no fueron
suministrados los dos frascos de hidróxido de aluminio[12], como
lo expresó la actora en el escrito de tutela. Con base en estas
consideraciones, la Sala continuará con el análisis de procedencia de la acción
de tutela.
Examen de procedencia de la acción de tutela
Legitimación por activa
8. Conforme
al artículo 86 de la Carta, toda  persona podrá presentar acción de tutela ante
los jueces para procurar la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados
por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular.
9. Por su
parte, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, regula la legitimación para el
ejercicio de la acción de tutela. La norma en cita establece que la solicitud
de amparo puede ser presentada: i) a nombre propio; ii) a través de
representante legal; iii) por medio de apoderado judicial; o iv) mediante
agente oficioso.
Conforme a lo expuesto, se encuentra legitimado
por activa quien promueva una acción de tutela siempre que se presenten las
siguientes condiciones: i) que la persona actúe a nombre propio, a través de
representante legal, por medio de apoderado judicial o mediante agente
oficioso; y ii) procure la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales.
10. En el
caso objeto de estudio, se acredita que la señora Rubelia Aley Esquivel se
encuentra legitimada en la causa por activa para formular la acción de tutela
objeto de estudio, pues es mayor de edad, actúa en nombre propio y manifiesta
la actual violación de sus derechos fundamentales a la salud y a la seguridad
social.
Legitimación
por pasiva
11. La
legitimación en la causa por pasiva dentro del trámite de amparo hace
referencia a la capacidad legal de quien es el destinatario de la acción de
tutela para ser demandado, pues está llamado a responder por la vulneración o
amenaza del derecho fundamental, una vez se acredite la misma en el proceso[13].
Conforme a los artículos 86 de la Constitución y 1º del Decreto 2591 de 1991,
la acción de tutela procede contra cualquier autoridad pública y contra
particulares.
12. En el
asunto de la referencia, la acción de tutela se dirige contra ASMET SALUD EPS
la cual, si bien tiene naturaleza privada (particular), es una entidad
prestadora del servicio público de salud y tiene capacidad para ser parte, por
tal razón se encuentra legitimada en la causa por pasiva para actuar en este
proceso según los artículos 86 Superior y 42 del Decreto 2591 de 1991[14].
Subsidiariedad
13. El
principio de subsidiariedad, conforme al artículo 86 de la Constitución,
implica que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga
de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En otras palabras, las
personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que
el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o
lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de la acción
de tutela como vía preferente o instancia judicial adicional de protección.
14. En
consecuencia, el análisis de la procedibilidad de la acción de tutela exige al
juez la verificación de las siguientes reglas jurisprudenciales: procede el amparo como i) mecanismo definitivo,
cuando el medio ordinario dispuesto para resolver las controversias, no es
idóneo y eficaz, conforme a las especiales circunstancias del caso que se
estudia[15]; ii) Procede la tutela como mecanismo
transitorio: ante la existencia de un medio judicial que no impide la
ocurrencia de un perjuicio irremediable, conforme a la especial situación del
peticionario[16]. Además, iii) Cuando la acción de
tutela es promovida por personas que requieren especial protección
constitucional - como los niños, mujeres cabeza de familia, personas de
la tercera edad, entre otros - el examen de procedencia de la acción de
tutela se hace menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios,
pero no menos rigurosos[17].
15. En materia de
controversias entre los usuarios y las entidades prestadoras de salud, la
Superintendencia Nacional de Salud ocupa un papel prevalente, desde el
ejercicio de las funciones de vigilancia, inspección y control[18], así
como de aquellas jurisdiccionales, ejercidas conforme al artículo 41 de la Ley
1107 de 2007. Entre estas últimas se encuentran: (i)
la denegación por parte de las entidades promotoras de salud de servicios
incluidos en el POS; (ii) el reconocimiento de los gastos en los que el usuario
haya incurrido por la atención que recibió en una IPS no adscrita a la entidad
promotora de salud o por el incumplimiento injustificado de la EPS de las
obligaciones a su cargo; (iii) la multiafiliación dentro del sistema; y (iv) la
libre elección de la entidad promotora de salud y la movilidad de los
afiliados.
Posteriormente, la Ley 1438 de 2011 -artículo 126[19]-
amplió las competencias de la Superintendencia e incluyó la resolución de
controversias relacionadas con: (i) la denegación de servicios excluidos del
POS que sean pertinentes para atender las condiciones particulares del
afiliado; (ii) los recobros entre entidades del sistema y (iii) el pago de
prestaciones económicas por parte de las entidades promotoras de salud y el
empleador. La normativa mencionada modificó el trámite del mecanismo y
estableció que la competencia jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de
Salud debe desarrollarse mediante un procedimiento informal, preferente y
sumario.
16. Esta
Corporación ha manifestado que la labor de la Superintendencia Nacional de
Salud en los asuntos sobre los cuales ejerce funciones jurisdiccionales,
reviste el carácter de principal y prevalente, sin que en modo alguno desplace
al juez de tutela, pues en atención al principio de subsidiariedad, su
competencia es residual[20].
17. En el
asunto de la referencia, para la Sala es claro que la Superintendencia no
ejerce funciones jurisdiccionales para solucionar las controversias sobre el
suministro, distribución y entrega de medicamentos, por lo que la accionante no
cuenta con un medio judicial ordinario para conjurar la posible vulneración de los
derechos fundamentales invocados.
Sin embargo, obra en el expediente que la
accionante acudió en dos oportunidades ante la Superintendencia Nacional de
Salud, a través del portal de atención virtual, entre el 8 y el 25 de agosto de
2015[21],
para que a través del ejercicio de su función de inspección, vigilancia y
control, conociera su denuncia en contra de ASMET SALUD E.P.S. por la indebida
atención de la misma en la entrega de los medicamentos que le fueron recetados.
Observa la Sala que la Superintendencia Nacional de Salud, no obstante haber
recibido los reclamos de la señora Rubelia, se limitó a manifestarle que daba
traslado de la misma a la entidad prestadora de salud y que con dicha actuación
“(…) se agota el trámite inicial de su reclamación, sin perjuicio que en
ejercicio de sus competencias, este ente de control pueda verificar los
aspectos denunciados, mediante las acciones permanentes de Inspección,
Vigilancia y Control de las entidades (EPS) e instituciones (IPS) prestadoras y
demás responsables de garantizar el derecho a la salud de los usuarios.”[22]
18. Conforme
a lo expuesto, la actuación desplegada por la accionante ante la
Superintendencia de Salud y la respuesta obtenida por esa entidad le permite a
esta Sala concluir que el procedimiento jurisdiccional ante esa institución, no
configura un mecanismo idóneo y eficaz para la protección de los derechos
fundamentales invocados por la actora. En definitiva, quedó acreditada la
actuación diligente de la actora al agotar el mecanismo ordinario ante la
Superintendencia para reclamar la entrega inmediata y completa de los
medicamentos ordenados por su médico tratante en el corregimiento donde reside,
sin que tal hecho permitiera superar el estado de vulneración de sus derechos
fundamentales alegado, pues la violación  a sus garantías constitucionales provocada
por la entidad accionada tiene vocación de actualidad, ya que no dispone de un
centro de suministro de medicinas en el lugar de residencia de la demandante y
su entrega se hace de forma incompleta.
Resalta la Sala que en este caso la actora
contaba con la posibilidad de acudir a la Superintendencia de Salud, para que
aquella entidad en ejercicio de su función jurisdiccional, diera solución a la
controversia planteada por la accionante. Sin embargo, tal mecanismo se
entiende agotado, pues no se le puede imponer a la paciente la carga de
discernir la concurrencia de funciones administrativas y jurisdiccionales de esa
entidad pública, así como el entramado procedimental dispuesto para cada
situación. El simple hecho de haber acudido a la Superintendencia, descartó la
eficacia del medio ordinario en este caso, pues debió haber sido esa
institución la que, conforme a sus competencias, (administrativas o
jurisdiccionales) la encargada de dar solución a la petición presentada por la
señora Rubelia.
Por estas razones, en este caso particular la
acción de tutela procede como mecanismo principal y definitivo para el amparo de
los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social de la señora
Rubelia.
Inmediatez
19. Esta
Corporación ha reiterado que uno de los principios que rigen la procedencia de
la acción de tutela es la inmediatez. De tal suerte que, la interposición de la
solicitud de amparo debe hacerse dentro un plazo razonable, oportuno y justo[23],
puesto que su razón de ser es la protección inmediata de los derechos
fundamentales vulnerados o amenazados.
20. En el caso concreto, se observa que a la
accionante le recetan de manera permanente medicamentos de control para sus
padecimientos de hipertensión, ulcera gástrica y tiroides, por lo que la última
orden médica de los mismos es del 3 de septiembre de 2015, fórmula con vigencia
de 2 meses. La acción de tutela fue radicada ante el Juzgado Primero Promiscuo
Municipal de Puerto Rico, Caquetá el 11 de noviembre de 2015, término que
estima la Sala razonable, pues sólo han transcurrido un poco más dos meses
entre la última orden médica y la formulación de la solicitud de amparo.
Además, la entidad accionada expresó que le asiste razón a la actora en el
sentido de que no existe distribución y entrega de medicamentos en el
corregimiento de Rionegro, por lo que la vulneración de sus derechos
fundamentales a la salud y a la seguridad social permanece en el tiempo.
Problema jurídico
21.
Conforme a la demanda, la contestación de la entidad accionada y
las pruebas que obran en el expediente, considera la Sala que los problemas
jurídicos que debe resolver se circunscriben a establecer lo
siguiente: i) ¿una entidad prestadora del servicio de salud vulnera el derecho
fundamental a la salud de una usuaria de 63 años de edad, de escasos recursos y
que pertenece al régimen subsidiado, al imponerle reclamar sus medicamentos en
una zona o municipio distinto a su domicilio, y costear de su peculio el valor de
su traslado?; y ii) ¿vulnera su derecho fundamental a la salud de una usuaria
cuando la EPS a la que se encuentra afiliada no le entrega de forma completa
los medicamentos ordenados por su médico tratante?
Para dar respuesta los problemas jurídicos planteados, la Sala de
Revisión abordará el estudio de tres asuntos: i) la protección
constitucional del derecho a la salud y la entrega oportuna y completa de
medicamentos; ii) el procedimiento excepcional para la entrega completa e
inmediata de medicamentos en la casa de habitación del usuario; y iii) finalmente
se analizará el caso concreto.
Protección constitucional
del derecho fundamental a la salud y su relación con el suministro oportuno y
completo de medicamentos. Reiteración de jurisprudencia
22. El
artículo 49 de la Constitución consagró el derecho a la salud, el cual ha sido
interpretado por esta Corporación como una prerrogativa mediante la cual se
protegen múltiples ámbitos, tales como la vida, la dignidad humana, la
seguridad social, entre otros.
23. Este Tribunal
en reiterados pronunciamientos ha precisado que este derecho tiene dos
dimensiones de amparo: i) de una parte se trata de un servicio público, cuya
organización dirección y reglamentación corresponde al Estado. De tal manera, la
prestación del mismo se realiza bajo el impostergable compromiso de satisfacer
los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia[24];
y ii) como derecho fundamental[25] -debe ser prestado de manera
oportuna[26], eficiente y con calidad, con
fundamento en los principios de continuidad e integralidad[27]-
por lo que procede el amparo en sede de tutela cuando este derecho resulte
amenazado o vulnerado[28].
24. En
ese mismo sentido, el Congreso profirió la Ley Estatutaria 1751 de 2015, por
medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud en sus dos
facetas: como derecho y como servicio público. En este desarrollo legislativo
se consagró, de un lado el derecho a la salud como fundamental, autónomo e
irrenunciable en lo individual y lo colectivo, y de otro, como servicio público
esencial y obligatorio, el cual deberá prestarse de manera oportuna, eficaz y
con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud[29].
25. El
suministro de medicamentos es una de las obligaciones derivadas de la
prestación del servicio de salud, para lo cual se deben observar los principios
de oportunidad y eficiencia. En efecto, en sentencia T-531 de 2009[30],
la Corte estableció que la prestación eficiente del servicio de salud guarda
estrecha relación con la razonabilidad de los trámites administrativos, de tal
manera que no se impongan demoras excesivas que impidan o dificulten el acceso
al servicio y no constituyan para el interesado una carga que no le corresponde
asumir.
26. La
dilación o la imposición de barreras injustificadas en la entrega de los
medicamentos a los que tiene derecho el paciente implica que el tratamiento
ordenado no se inicie de manera oportuna o se suspenda, por lo que se puede
generar una afectación irreparable en su condición y un retroceso en su proceso
de recuperación o control de la enfermedad[31]. En consecuencia, con estas
situaciones se produciría la vulneración de los derechos fundamentales a la
salud, a la integridad personal, a la dignidad humana y a la vida del usuario.
Por tal razón, el suministro tardío o inoportuno de medicamentos desconoce los
principios de integralidad[32] y continuidad[33]
en la prestación del servicio de salud.
Uno de los supuestos
identificados por la Corte, en los que se evidencia la vulneración del derecho
fundamental a la salud, por la imposición de barreras administrativas injustificadas,
es la entrega de las medicinas ordenadas por el médico tratante en una ciudad
diferente a la del domicilio del paciente, por lo que se le impone una carga
adicional al paciente cuando este no tiene las condiciones para trasladarse,
bien por falta de recursos económicos o por su condición física[34].
Además, la vulneración de la mencionada garantía fundamental también se genera
por la entrega incompleta de las medicinas necesarias para atender el
tratamiento recetado por el galeno.
27. La situación descrita habilita la procedibilidad
de la acción de tutela para la protección del derecho a la salud, cuando se
imponen barreras administrativas o demoras en el suministro de los medicamentos
prescritos por el respectivo profesional de la salud.
Regulación legal y
reglamentaria de la obligación de las Entidades Promotoras de Salud de
suministrar y distribuir los medicamentos cubiertos por el Plan Obligatorio de
Salud Subsidiado a sus afiliados. Procedimiento excepcional  para garantizar su
entrega en el lugar de residencia o trabajo del afiliado
28. El
Decreto-Ley 019 del 10 de enero de 2012[35], estableció en su artículo 131, la
obligación de las Entidades Promotoras de Salud de garantizar la distribución y
suministro completo e inmediato de los medicamentos ordenados por los médicos
tratantes a los usuarios y que se encuentren cubiertos por el Plan Obligatorio
de Salud[36].
A su vez, ordenó la
implementación de un mecanismo excepcional de entrega de las medicinas dentro
de las 48 horas siguientes, en el lugar de residencia o de trabajo del
afiliado, cuando el suministro de las mismas no pueda hacerse de manera
completa una vez el usuario las reclame.
29. De
igual manera, el Ministerio de Salud y Protección Social, expidió la Resolución
número 1604 del 17 de mayo de 2013, mediante la cual se reglamentó el artículo
131 del Decreto-Ley 019 de 2012.
El objeto de la mencionada
resolución es el establecimiento de los lineamientos para dar cumplimiento al
mecanismo excepcional de entrega de medicamentos en un lapso no mayor a 48
horas en el lugar de residencia o de trabajo del afiliado cuando este lo
autorice, como consecuencia de la entrega incompleta de los mismos al momento
de la reclamación por parte del afiliado[37]. Estas normas serán aplicables a las
Empresas Administradoras de Planes de Beneficios (EAPB)[38],
su red de prestación de servicios y todas las instituciones del Sistema General
de Seguridad Social en Salud, pertenecientes a regímenes exceptuados[39].
Además, el acto
administrativo citado creó el Sistema de Monitoreo, Seguimiento y Control de la
entrega de medicamentos[40], con la finalidad de servir de
herramienta de información para las autoridades del Sistema Nacional de
Seguridad Social en Salud y les permita ejercer sus funciones de inspección
vigilancia y control de manera más eficaz sobre la prestación del servicio de
entrega excepcional de medicamentos en el domicilio del afiliado[41].
Las entidades que hacen
parte de este Sistema son: el Ministerio de Salud y Protección Social, la Unidad
Administrativa Especial del Fondo Nacional de Estupefacientes, la Superintendencia
Nacional de Salud, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y
Alimentos (INVIMA), las Direcciones Territoriales de Salud, las Empresas
Administradoras de Planes de Beneficios EAPB, las Instituciones Prestadoras de
Servicios de Salud IPS, las Instituciones del Sistema General de Seguridad
Social, Pertenecientes a regímenes exceptuados[42].
Resalta la Sala las
especiales funciones de la Superintendencia Nacional de Salud, a quien en su
función de inspección y vigilancia y control de los actores del Sistema General
de Seguridad Social en Salud (SGSSS), le corresponde proteger los derechos de
los usuarios a fin de que se les garantice el acceso y entrega de medicamentos así
como la imposición de sanciones a quienes infrinjan sus deberes constitucionales,
legales y reglamentarios[43].
Ahora bien, en relación con
el procedimiento excepcional de entrega de medicamentos, el acto administrativo
enunciado estableció como lineamientos especiales los siguientes[44]:
i) Información del afiliado: Las Empresas
Administradoras de Planes de Beneficios (EAPB) deben garantizar la
confidencialidad, veracidad y actualización de la información de sus afiliados,
con la finalidad de evitar inconsistencias e imposibilidad en la entrega de los
medicamentos en el lugar de residencia o trabajo cuando los usuarios lo
autoricen.
ii) Programación en la entrega de medicamentos. Las
entidades obligadas deberán programar con los afiliados la entrega de los
medicamentos en el lugar de su domicilio o trabajo.
iii) Personal que realiza la entrega: el suministro
excepcional de medicamentos deberá hacerse por un profesional Químico Farmacéutico
o un Tecnólogo en Regencia de Farmacia, que tenga los conocimientos necesarios
para brindar información al usuario acerca del uso adecuado del medicamento y
la importancia de la farmacoterapia. Esta información deberá ser entregada de
forma verbal y escrita.
iv) Se establecieron además lineamientos sobre el
transporte de medicamentos y la garantía de custodia y seguridad de los
medicamentos.
De otra parte, se consagró la obligación de las
EPS, entre otras instituciones de reportar la información de afiliados y
procedimientos excepcionales de entrega de medicamentos, la cual deberá
rendirse de forma veraz y oportuna[45].
Finalmente, los artículos 12 y 13 dispusieron
la obligación de las autoridades que ejercen funciones de inspección, vigilancia
y control para que, ante el incumplimiento de las disposiciones contenidas en
la resolución, inicien las respectivas investigaciones conforme al artículo 47
de la Ley 1437 de 2011[46],
con la consecuente imposición de las sanciones respectivas.
30. En consecuencia, en materia de protección del
derecho a la salud y la entrega de medicamentos, se establecieron deberes
constitucionales, legales y reglamentarios de las Entidades Promotoras de Salud,
que deben ser observados, por todas las instituciones que hacen parte del
Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Caso concreto
31. La acción de tutela de la referencia fue formulada por la señora
Rubelia en contra de ASMET SALUD EPS por la presunta vulneración de sus
derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, generada por la
ausencia de centros de entrega permanente de medicamentos en el corregimiento
de Rionegro, Municipio de Puerto Rico, Caquetá, situación que le genera la
carga de reclamar las medicinas ordenadas por su médico, necesarias para el
tratamiento de sus padecimientos de “hipertensión”, “úlcera gástrica” y de “glándula
tiroides”, en la cabecera urbana del municipio de Puerto Rico Caquetá, que se
encuentra a una hora y media de distancia, y por cuyo transporte paga una suma
que asciende a los $40.000.oo.
Solicita se ordene a la EPS
demandada que gestione de forma inmediata y permanente la entrega de sus
medicamentos a través de una de las droguerías del corregimiento de Rionegro, lugar
de domicilio de la accionante. Además, pretende que esa entidad le garantice la
entrega completa e íntegra de los medicamentos requeridos para atender el
tratamiento ordenado por su médico.
Por su parte, la institución
accionada admitió la certeza de lo expuesto por la accionante en relación con
la ausencia de un centro de distribución de medicinas en el lugar de residencia
de la usuaria. Sin embargo, desestimó lo afirmado por la paciente en relación
con la entrega incompleta de los medicamentos requeridos por la afiliada, pues
afirmó que los mismos se han suministrado de forma íntegra.
32. Para la Sala, la ausencia de un centro de distribución de medicinas en
el lugar de residencia de la accionante, implica una barrera administrativa que
impide el acceso oportuno y eficiente de la usuaria a los medicamentos
necesarios para atender el tratamiento ordenado por su médico.
En efecto, ante la
ausencia de una droguería que distribuya los medicamentos que le ordena su
médico tratante, la actora debe desplazarse desde su lugar de residencia
ubicado en el corregimiento de Rio Negro (Municipio de Puerto Rico, Caquetá)
hasta el área urbana del Municipio, con un tiempo de traslado de una hora y
media por trayecto, y por cuyo transporte debe pagar una suma que asciende a
$40.000.oo. pesos, los cuales en ocasiones no puede pagar por carecer de
recursos económicos y ser cabeza de familia[47].
Sumado a lo
anterior, no es cierto lo afirmado por la EPS demandada relacionado con la
entrega completa de los medicamentos, pues en el expediente se encuentra
acreditada la entrega parcial de los medicamentos, en tanto que no está probado
que la misma incluyeran los dos frascos de hidróxido de aluminio que requería
la demandante. Esta situación le genera a la accionante la carga de regresar
posteriormente solo para reclamar los medicamentos faltantes, lo que constituye
una dilación injustificada en la entrega de los medicamentos ordenados por el
médico tratante y por las circunstancias fácticas descritas se impone una carga
gravosa para la señora Rubelia.
33. Los hechos expuestos, en los que la usuaria debe asumir los costos del
desplazamiento de su lugar de residencia hacia otra localidad, y además debe
soportar de manera injustificada el suministro incompleto de sus medicamentos
que le crea a la usuaria la carga de regresar posteriormente a reclamar las
medicinas que necesita para continuar con su tratamiento médico, configuran la
vulneración de su derecho fundamental a la salud, puesto que se imponen como
dilaciones, barreras y cargas injustificadas en el suministro de medicamentos,
que afectan su acceso al servicio público de salud, en atención a su precaria
situación económica y a su condición de cabeza de familia.
34. La Sala considera que existen variadas formas de decisión para hacer
cesar la vulneración del derecho fundamental a la salud en el presente caso,
entre las que se encuentran: i) ordenar a la EPS la inmediata instalación de un
centro de entrega de medicinas en el lugar de domicilio de la accionante; ii)
ordenar a la EPS la entrega de los medicamentos en el domicilio de la
demandante conforme a la normatividad expuesta. Sin embargo, para la Corte  la
forma de conjurar de manera más eficaz la vulneración del derecho fundamental a
la salud de la accionante es la siguiente:
i) En relación con la entrega de los medicamentos a la usuaria en un
municipio diferente al de su residencia: la especial
condición de la usuaria y la situación de orden público expuesta por la EPS
accionada, hacen improcedente la pretensión de ordenar a la Entidad Promotora
de Salud la distribución directa o el suministro excepcional de medicamentos en
el corregimiento donde tiene su residencia la paciente, pues la situación de
orden público en la zona podría poner en grave riesgo la vida y la integridad
personal de quienes presten dicha labor en nombre de la EPS, pues fue esa la
razón para que fuera cerrada la droguería que se encontraba en el lugar.
Sin embargo,
considera la Sala que debe ordenarse a la EPS accionada que disponga sin
dilaciones ni obstáculos administrativos irrazonables, el pago del transporte a
favor de la afiliada, que permita cubrir los costos en los que incurre debido a
los desplazamientos que debe realizar para reclamar la medicina ordenada por su
médico tratante.
En efecto, la Corte
ha establecido el pago del total del transporte, conforme al Acuerdo 008 de
2009, expedido por la Comisión de Regulación en Salud, que actualizó los Planes
Obligatorios de Salud, según lo ordenado por la sentencia T-760 de 2008[48]. En
relación con el transporte, se consagró que el mismo debería ser prestado
mediante el servicio de ambulancia[49], o en un medio distinto, cuando el servicio que requiere el paciente
no esté disponible en el lugar de residencia, traslado que se cubrirá en el
vehículo adecuado al que se pueda acudir en el contorno geográfico en que aquél
se encuentre[50].
En este último evento, la Corte ha sido enfática en afirmar que el Estado tiene
la obligación de asumir el pago total del transporte y/o gastos de traslado de
los pacientes, de manera directa o a través de las entidades prestadoras del
servicio de salud, en todo caso, tal prestación debe asumir con indiferencia de
la modalidad de vinculación del afiliado al Sistema Nacional de Seguridad
Social en Salud, bien sea régimen subsidiado o contributivo[51].
La procedencia del
amparo constitucional está condicionada a la acreditación de los siguientes
elementos[52]:
i) la atención debe prestarse en un lugar distinto al del domicilio del
paciente; ii) el procedimiento o tratamiento debe considerarse indispensable
para garantizar los derechos a la salud y a la integridad física[53], de tal
suerte que si no se efectúa la movilización, esos derechos o la vida misma
corren riesgo[54];
y iii) que el accionante o su familia no cuenten con recursos económicos
suficientes para el traslado.
En el presente caso
concurren todos los elementos descritos para que la Sala ordene el pago del
subsidio a la accionante, pues: i) la atención, en este caso la entrega de
medicamentos, debe realizarse en un lugar diferente al de la residencia de la
usuaria; ii) sus medicinas son indispensables para el control de sus padecimientos
de “hipertensión”, “úlcera gástrica” y de “tiroides”, por lo que si la paciente
no realiza estos desplazamientos para reclamar las medicinas sus derechos y su
vida misma corren un grave peligro; y iii) carece de recursos económicos, pues está
acreditado que pertenece al régimen subsidiado y es cabeza de familia[55].
De otra parte, en
atención a la especial condición clínica y la calidad de cabeza de familia de
la señora Rubelia, se ordenará a ASMET SALUD EPS, que en caso de que así lo
disponga la accionante, entregue de manera inmediata y sin dilaciones, los
medicamentos ordenados por el médico tratante de la usuaria, a la persona a
quien ella autorice, cuando se encuentre imposibilitada de acudir personalmente
a reclamarlos. En este evento, la EPS se asegurará de pagar a la afiliada los
gastos por concepto de transporte, que permita cubrir los costos de
desplazamiento en que incurra su autorizado.
ii) Entrega de medicamentos en la periodicidad y cantidad ordenada por el
médico tratante: sobre este aspecto, la Sala ordenará
a la entidad accionada que realice todas gestiones tendientes a garantizar la
entrega de los medicamentos a la accionante, en la periodicidad y cantidad
ordenada por su médico tratante. En caso de que al momento en que la señora
Rubelia o su autorizado reclame sus medicamentos y no sea posible su entrega de
forma completa, la EPS deberá, dentro de las 48 horas siguientes al reclamo de
los mismos, disponer su entrega en el lugar de domicilio de la actora, en los
términos y condiciones establecidos en el artículo 131 del Decreto- Ley 019 de
2012 y la Resolución 1604 de 2013, proferida por el Ministerio de Salud y
Protección Social.
Conclusiones
35. La Sala
respondió a los problemas jurídicos formulados en relación con la vulneración
al derecho a la salud de la accionante por: i) la falta de un centro de entrega
de medicamentos en el corregimiento de domicilio de la actora; y ii) por la
entrega incompleta de las medicinas ordenadas a la demandante por parte de su
médico tratante, de la siguiente manera:
a. Existen obligaciones constitucionales relacionadas
con el servicio y el derecho fundamental a la salud. El servicio público deberá
prestarse con plena observancia de los principios de universalidad, solidaridad
y eficiencia. Por su parte, la protección del derecho a la salud implica que
debe ser prestado de manera oportuna, eficiente y con calidad, fundamentado en
los principios de continuidad e integralidad.
b. El desarrollo normativo realizado por el
Legislador Estatutario, replicó las dimensiones constitucionales del derecho a
la salud, bien como servicio público y derecho fundamental, de la cual se
derivan obligaciones en su prestación y protección.
c. Una de las formas de protección del derecho a la
salud es el acceso a los medicamentos de manera oportuna y sin barreras
administrativas injustificadas, por lo que su inobservancia se traduce en la
vulneración de los derechos fundamentales a la salud, a la integridad personal,
a la dignidad humana y a la vida del usuario.
d. El Legislador extraordinario reguló el deber de
las Entidades Prestadoras de Salud, de suministrar de manera oportuna y
completa los medicamentos ordenados por los médicos tratantes a sus afiliados.
Por tal razón, consagró las obligaciones de entrega excepcional de medicinas en
el lugar del domicilio o de trabajo del usuario, como mecanismo para
materializar los deberes constitucionales y legales derivados de los principios
de eficiencia, continuidad e integralidad.
e. En tal sentido, por la vía reglamentaria se
establecieron los lineamientos especiales del mecanismo excepcional de entrega
de medicamentos en los lugares de residencia o de trabajo de los usuarios,
dentro de las 48 horas siguientes al reclamo de las medicinas por parte de los
afiliados, que deben ser adoptados y aplicados por todas las Entidades
Promotoras de Salud.
f. La Superintendencia Nacional de Salud hace parte
del Sistema de Monitoreo, Seguimiento y Control de la entrega de medicamentos,
y en el marco de sus funciones de inspección vigilancia y control, es la
encargada de proteger los derechos de los usuarios a fin de que se les
garantice el acceso y entrega de medicamentos, so pena de la imposición de
sanciones a las entidades que incumplan tal deber.
En consecuencia, en materia
de protección del derecho a la salud y la entrega de medicamentos, se
establecieron deberes constitucionales, legales y reglamentarios de las
Entidades Prestadoras de Salud, que deben ser observados.
g. En el caso concreto se acreditó la vulneración del
derecho a la salud de la accionante por dos situaciones: i) la imposición del
traslado hacia otro municipio distinto al lugar de residencia de la usuaria,
costeado con sus propios recursos, no obstante pertenecer al régimen
subsidiado, carecer de recursos económicos y ser cabeza de familia; y, ii) el
suministro incompleto de las medicinas reclamadas por la afiliada y necesarias
para continuar con su tratamiento médico, que además le impone la carga de
regresar con posterioridad sólo a reclamar las medicinas faltantes.
h. La vulneración del derecho fundamental a la salud
se conjurará con las siguientes órdenes: i) el pago de los gastos de transporte
a la accionante por parte de la entidad demandada; ii) la obligación de la EPS
de entregar los medicamentos a quien la usuaria autorice; y iii) la entrega
inmediata y completa de las medicinas a la afiliada, y iv) la aplicación del procedimiento
excepcional de entrega de los mismos contenidos en el artículo 131 del
Decreto-Ley 019 de 2012 y la Resolución número 1604 de 2013, proferido por el
Ministerio de Salud y Protección Social, en caso de que el suministro no pueda
hacerse de forma completa.
Decisión
Con
fundamento en lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de
la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR la
sentencia del 23 de noviembre de 2015, proferida en única instancia por el
Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Puerto Rico, Caquetá. En su lugar CONCEDER
el amparo del derecho fundamental a la salud de la señora Rubelia Aley
Esquivel.
Segundo.- ORDENAR
a ASMET SALUD EPS que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a
la notificación de la presente providencia, asegure el pago del total del
transporte a la señora Rubelia Aley Esquivel para su movilización desde su
lugar de residencia hacia el municipio de Puerto Rico, Caquetá, si actualmente
requiere reclamar las medicinas que le hacen falta. De igual manera, deberá asegurar
el pago de los dineros por concepto de gastos de transporte en que incurra la
accionante, cada vez que deba desplazarse para reclamar los medicamentos que le
sean ordenados por su médico tratante, los cuales deberán cancelarse en el
mismo instante en que le sean entregadas las medicinas a la paciente.
Tercero.- ORDENAR
a ASMET SALUD EPS que, en caso de que así lo disponga la señora Rubelia Aley
Esquivel, entregue de manera inmediata y oportuna los medicamentos ordenados
por el médico tratante a la persona a quien la señora Rubelia Aley Esquivel
autorice para tales fines. En este evento también deberá asumir el pago íntegro
de los gastos por concepto de transporte necesario para la movilización del
autorizado desde el lugar de residencia de la accionante hacia el municipio de
Puerto Rico, Caquetá, para lo cual deberá asegurar que los mismos sean
cancelados en el mismo instante en que le sean entregadas las medicinas a la
persona autorizada por la paciente.
Cuarto.- ORDENAR
a ASMET SALUD EPS que realice todas gestiones tendientes a garantizar la
entrega de los medicamentos a la accionante, en la periodicidad y cantidad
ordenadas por su médico tratante. En caso de que al momento en que la señora
Rubelia o su autorizado reclame sus medicamentos y no sea posible su entrega de
forma completa, la EPS deberá, dentro de las 48 horas siguientes al reclamo de
los mismos, disponer su entrega en el lugar de domicilio de la actora, en los
términos y condiciones establecidos en el artículo 131 del Decreto- Ley 019 de
2012 y la Resolución 1604 de 2013, proferida por el Ministerio de Salud y
Protección Social.
Quinto.- Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA
T-243/16
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD-Debió ordenarse a EPS entregar
medicamentos que requiere accionante en su lugar de residencia (Aclaración
de voto)
Referencia: expediente
T-5.396.659
Acción de tutela
instaurada por Rubelia Aley Esquivel contra ASMET SALUD E.P.S..
Magistrada Ponente:
Gloria
Stella Ortiz Delgado
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte me permito aclarar el voto de la determinación adoptada
por la Sala Quinta de Revisión dentro del expediente de la referencia. Para
exponer mi discrepancia haré una relación sucinta de las particularidades del
caso y la consecuente exposición de los motivos que la justifican.
1.  Esta acción de
tutela fue instaurada por la señora Rubelia Aley Esquivel (de 63 años de edad)
en contra de ASMET SALUD E.P.S. por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales a la salud y a la seguridad social. La accionante padece de
"hipertensión", "úlcera gástrica" y de la "glándula
tiroides", debido a su condición de salud debe tomar medicamentos de control
en forma permanente. En el corregimiento donde reside (Rionegro) fue retirada
la droguería de la E.P.S., por lo que para el suministro de las medicinas tiene
que desplazarse a la cabecera urbana del municipio de Puerto Rico (Caquetá) que
se encuentra a una hora y media de desplazamiento, con un costo de transporte
que asciende a la suma de $40.000 pesos, los cuales en ocasiones no puede
cubrir por falta de recursos económicos.
2.  Ante esta
situación la actora acudió a la solicitud de amparo, la que le fue negada en única
instancia, en cuanto la demandada no había vulnerado el derecho a la salud
porque: (i) le ha entregado los insumos que requiere la paciente; y (ii) no se
puede ordenar a la E.P.S. la instalación de un punto de entrega de medicamentos
(en el corregimiento de Rionegro), más aun cuando existen problemas de orden
público.
3.  La Sala Quinta de
Revisión revocó el fallo de instancia y, en su lugar, resolvió conceder el
amparo de los derechos invocados, ordenando a la entidad accionada asegurar el
pago total del transporte a la señora Rubelia Aley Esquivel o a quien aquella
autorice para tales fines, para su movilización desde su lugar de residencia
hacia el municipio de Puerto Rico (Caquetá). Igualmente, ordenó a la demandada
que: (i) realizara todas las gestiones tendientes a garantizar la entrega de
los medicamentos a la accionante, en la periodicidad y cantidad ordenada por su
médico tratante; y (ii) en caso de que al momento en que la señora Rubelia o su
autorizado reclamara sus medicamentos y no sea posible su entrega de forma
completa, debía disponer su entrega en el lugar de domicilio de la actora.
4. Teniendo en cuenta lo anterior, si
bien en términos generales comparto la decisión adoptada por la mayoría de la
Sala, considero que la providencia debió ordenarle, directamente y sin
condicionamientos, a la E.P.S. ASMET SALUD la entrega de los medicamentos que
requiere la accionante en el lugar de su residencia con el fin de que la misma
no se traslade desde el corregimiento de Rionegro hasta la cabecera urbana del
municipio de Puerto Rico (Caquetá), en razón a su estado de salud.
Lo anterior, por cuanto el Decreto-Ley
019 de 2012[56] artículo 131 (Reglamentado por la
Resolución Min Salud 1604 de 2013[57]), aduce que las Entidades Promotoras
de Salud deben asegurar el suministro de medicamentos POS a los usuarios, de
manera completa e inmediata. Asimismo, indica la norma, que en el evento de que
dichos insumos al momento en que la persona vaya a solicitarlos no se puedan entregar
en la forma señalada las E.P.S. tienen que establecer un mecanismo para
garantizar su entrega en el lugar de residencia o trabajo si el afiliado así lo
autoriza[58].
La jurisprudencia de esta Corte ha
señalado que la materialización del principio de integralidad implica no solo
la obligación de garantizar la oportuna y eficiente entrega de medicamentos,
sino también, la adopción de medidas especiales para superar barreras
injustificadas que impidan su acceso[59].
Expuso que una de las obligaciones de las
E.P.S. es garantizar que los medicamentos lleguen a manos del usuario afiliado,
por lo que las entidades en mención tienen que contar con la infraestructura
apropiada para proveerlo adecuadamente. Al respecto, sostuvo:
"La Sala
ordenará a SaludCoop E.P.S. que disponga lo necesario para que los medicamentos
sean entregados en la farmacia que la entidad tiene en el municipio de Segovia
donde reside el accionante. En caso de que, para la fecha en que se notifique
esta providencia, la entidad demandada no cuente con una farmacia ubicada en el
municipio mencionado, deberá enviar los fármacos prescritos al domicilio del actor,
como quiera que garantizar que los medicamentos lleguen a manos del usuario
afiliado, hace parte de sus obligaciones como entidad promotora de salud,
entendiendo que si ofrece sus servicios a personas que, como el accionante,
residen en Segovia -Antioquia, debe contar con la infraestructura suficiente
para proveerlo adecuadamente".
4.  En conclusión,
estimo que la orden mediante la cual se hubiesen protegido de mejor manera los
derechos fundamentales de la señora Rubelia Aley Esquivel consistía en que
ASMET SALUD E.P.S. suministrara los medicamentos que requiere la actora en el
lugar de su residencia con el fin de evitarle la imposición de cargas
injustificadamente, en atención a su estado de salud y su situación económica,
como es la de trasladarse de su corregimiento a la cabecera municipal de Puerto
Rico (Caquetá). Por tal motivo aclaro mi voto en la sentencia T-243 de 2016, en
los términos aquí expuestos.
Fecha ut supra,
JORGE IVAN
PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Folios 1-4 cuaderno principal.
[2] Folio 24 cuaderno principal.
[3] La Sala consultó la página web www.fosyga.gov.co y constató que la accionante se
encuentra en el régimen subsidiado y su tipo de afiliación es cabeza de
familia.
[4] Folios 24-31 cuaderno principal.
[5] Folio 27 cuaderno principal
[6] Folios 32-42 cuaderno principal.
[7] Folio 27 cuaderno principal.
[8] Sentencia T-703 de 2012 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[9] Ibídem.
[10] Ibídem.
[11] Folios 24-25 cuaderno principal.
[12] Folios 2 y 27 cuaderno
principal.
[13] Ver sentencias T-1015 de
2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-780 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; T-373 de 2015 y T-098 de 2016 ambas con ponencia de la magistrada
Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[14] Decreto 2591 de 1991.
Artículo 42: “Procedencia. La acción de tutela procederá contra acciones u
omisiones de particulares en los siguientes casos:
(…)
2. Cuando aquel contra quien se hubiere
hecho la solicitud esté encargado de la prestación del servicio público de
salud para proteger los derechos a la vida, a la intimidad, a la igualdad y a
la autonomía.”
[15] Sentencias T – 800 de 2012 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio., T – 436 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas, y T – 108
de 2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
Sentencias
T – 800 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T- 859 de 2004 M.P. Clara Inés
Vargas.
[17] Sentencias T – 328 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T- 456 de
2004 M.P. Jaime Araújo Rentería, y T-789 del 11 de septiembre de 2003 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[18] Artículo 40 de le Ley 1122 de
2007.
[19] Ley 1438 de
2011. Artículo 126. “Adiciónense los literales e), f) y g), al artículo 41
de la Ley 1122 de 2007, así: "e) Sobre las prestaciones excluidas del Plan
de Beneficios que no sean pertinentes para atender las condiciones particulares
del individuo; f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las
facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud; g)
Conocer y decidir sobre el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas
por parte de las EPS o del empleador".
Modificar el parágrafo 2° del
artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, el cual quedará así:
"La función jurisdiccional
de la Superintendencia Nacional de Salud se desarrollará mediante un
procedimiento preferente y sumario, con arreglo a los principios de publicidad,
prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia,
garantizando debidamente los derechos al debido proceso, defensa y
contradicción. La solicitud dirigida a la Superintendencia Nacional de Salud,
debe expresar con la mayor claridad, la causal que la motiva, el derecho que se
considere violado, las circunstancias de tiempo, modo y lugar, así como el
nombre y residencia del solicitante. La acción podrá ser ejercida, sin ninguna
formalidad o autenticación, por memorial, telegrama u otro medio de
comunicación que se manifieste por escrito, para lo cual se gozará de
franquicia. No será necesario actuar por medio de apoderado. Dentro de los diez
días siguientes a la solicitud se dictará fallo, el cual se notificará por
telegrama o por otro medio expedito que asegure su cumplimiento. Dentro de los
tres días siguientes a la notificación, el fallo podrá ser impugnado. En el
trámite del procedimiento jurisdiccional prevalecerá la informalidad".
[20] Ver sentencias C-119 de 2008 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra, T-825 de 2012 y T-914 de 2012 M.P. Mauricio
González Cuervo; y T-098 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[21] Folios 5-9 cuaderno principal.
[22] Folio 5 cuaderno principal
[23] Sentencia T-834 de 2005 M.P.
Clara Inés Vargas Hernández, T-887 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo.
[24] Sentencia T-200 de 2007 M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto. T-460 de 2012 Jorge Iván Palacio Palacio. T-098
de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[25] Sentencia T-760 de 2008
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[26] Sentencia T-460 de 2012 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio. En esta oportunidad la Corte indicó que: “(…) el
usuario debe gozar de la prestación del servicio en el momento que corresponde
para recuperar su salud, sin sufrir mayores dolores y deterioros.”
[27] Sentencia T-420 de 2012 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio, T-320 de 2013 M.P Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[28] Al respeto ver sentencias T-581
de 2007 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-460 de 2012 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio, entre otros.
[29] Ley 1751, artículo 2º.
[30] M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[31] Sentencia T-320 de 2013 M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[32] Sentencia T-576 de 2008 M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[33] Ley 1751 de 2015 artículo 6º.
[34] Al respecto ver sentencias T-1167
de 2004 M.P. Jaime Araujo Rentería, T-312 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil,
T-460 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-320 de 2013, Luís Guillermo
Guerrero Pérez y T-098 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado entre otras.
[35] “Por
el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos
y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”
[36] Debe
recordarse que en la actualidad existe unificación entre el POS y el POS-S, la
cual se dio con ocasión de: i) la orden contenida en el ordinal vigésimo segundo de la parte resolutiva de la Sentencia T-760 de
2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), proferida por la Corte en la que
ordenó a la Comisión de Regulación en Salud, adoptar un programa y un
cronograma para la unificación gradual y sostenible de los planes de beneficios
del Régimen Contributivo y del Régimen Subsidiado, teniendo en cuenta la
prioridad de la población, según estudios epidemiológicos y la sostenibilidad
financiera del Sistema. De igual manera se desarrolló dicha orden en el auto
255 de 2011; ii) el artículo 34 de la Ley 1393 de 2010, estableció que la
cobertura universal y la unificación de los Planes Obligatorios de Salud de los
Regímenes Subsidiado y Contributivo, deberá lograrse a más tardar el 31 de
diciembre de 2015; iii) el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, dispuso que
el Gobierno Nacional definirá las acciones, metas e indicadores requeridos para
el Plan de Unificación que per­mitan alcanzar la igualación de los planes de
beneficios de manera progresiva y sostenible.
En
desarrollo de tales obligaciones, la Comisión de Regulación en Salud ha
proferido los siguientes acuerdos: i) 04 de 2009; ii) 011 de 2010; iii) 027 de
2011; y iv) 032 de 2012.
[37] Artículo 1° Resolución 1604 de
2013.
[38] Estas entidades conforme al
numeral 17 del artículo 6° del Decreto 2462 de 2013 y el artículo 121 de la Ley
1438 de 2011 son: “Las
Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado, las
Empresas Solidarias, las Asociaciones Mutuales en sus actividades de Salud, las
Cajas de Compensación Familiar en sus actividades de salud, las actividades de
salud que realizan las aseguradoras, las Entidades que administren planes
adicionales de salud, las entidades obligadas a compensar, las entidades
adaptadas de Salud, las administradoras de riesgos profesionales en sus
actividades de salud. Las entidades pertenecientes al régimen de excepción de
salud y las universidades en sus actividades de salud, sin perjuicio de las
competencias de la Superintendencia de Subsidio Familiar.”
[39] Artículo 2° ibídem.
[40] Ibídem.
[41] Artículo 3° Resolución 1604 de
2013.
[42] Artículo 5° ibídem.
[43] Ibídem.
[44] Artículo 7° ibídem.
[45] Artículos 8, 9, 10 y 11 ibídem.
[46] El
mencionado artículo establece: “Los
procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes
especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones
de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán
también en lo no previsto por dichas leyes.
Las actuaciones administrativas de naturaleza
sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona.
Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca
que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo
comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere
del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en el que señalará, con
precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o
jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente
vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes Este acto
administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados. Contra
esta decisión no procede recurso.
Los investigados podrán, dentro de los quince
(15) días siguientes a la notificación de la formulación de cargos, presentar
los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer.
Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las
superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente.”
[47] La Sala consultó la página web www.fosyga.gov.co y constató que la accionante se
encuentra en el régimen subsidiado y su tipo de afiliación es cabeza de
familia.
[48] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[49] Artículo 33 del Acuerdo
008 de 2009, proferido por la Comisión de Regulación en Salud.
[50] Cfr. T-022 de enero 18 y
T-481 de junio 13 de 2011, ambas con ponencia del Magistrado Luis Ernesto
Vargas Silva.
[51] Sentencia T-955 de 2011 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio. Ver además sentencia T-019 de 2010 M.P. Juan Carlos
Henao Pérez
[52] Sentencia T-780 de 2013 M.P.
Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.
[53] T-550 de agosto 6 de
2009, M. P. Mauricio González Cuervo.
[54] Cfr. T-745 de octubre 19
de 2009, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-365 de mayo 22 de 2009, M. P.
Mauricio González Cuervo; T-437 de junio 8 de 2010, M. P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; T-587 de julio 26 de 2010, M. P. Nilson Pinilla Pinilla; T-022 y T-481
de 2011 ya referidas.
[55] La Sala consultó la página web www.fosyga.gov.co y constató que la accionante se
encuentra en el régimen subsidiado y su tipo de afiliación es cabeza de
familia.
[56] "Por el cual
se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública"
[57] "Por la cual
se reglamenta el artículo 131 del Decreto-ley 019 de 2012 y se dictan otras
disposiciones".
[58] La Sentencia T-320 de 2013 expuso: "(...) el
artículo 131 del Decreto 019 de 2012 señala que las Entidades Promotoras de
Salud tienen la obligación de establecer un procedimiento para asegurar el
suministro de medicamentos cubiertos por el POS a sus afiliados, a través del
cual se garantice su entrega de manera completa e inmediata. En caso de que
éstos, al momento en que la persona vaya a solicitarlos, no se puedan entregar
en la forma dispuesta, la EPS deberá autorizar su suministro en la residencia o
trabajo de la persona, sí así lo autoriza el beneficiario. (...) la
exigibilidad de esta disposición se extiende al régimen general de salud y a
los regímenes exceptuados. Por lo demás, por vía analógica y conforme al
principio de necesidad, se entiende que su contenido normativo al constituir un
desarrollo de los principios de oportunidad y eficiencia, también resulta
aplicable a los medicamentos que se reconozcan por fuera del plan de coberturas
".
[59] La Sentencia T-460 de 2012 indica que "(...) la
materialización del principio de integralidad conlleva a que toda prestación
del servicio, dentro de los que se incluye lógicamente la entrega de los
medicamentos en la IPS del domicilio de los pacientes, debe realizarse de
manera oportuna, eficiente y con calidad, sin que los trámites administrativos
dificulten o retrasen el acceso a los servicios de salud, ya que de lo
contrario se verían vulnerados los derechos fundamentales a la dignidad humana,
la vida y la salud de los usuarios del sistema". En similar
sentido, la sentencia T-320 de 2013 adujo: "A juicio de
la Corte, en desarrollo de los principios de integralidad y continuidad
previamente expuestos, las entidades promotoras de salud no sólo tienen la
obligación de garantizar la oportuna y eficiente entrega de los medicamentos
que requiere el paciente, sino también la de adoptar medidas especiales cuando
se presentan barreras injustificadas que impidan su acceso, ya sea por
circunstancias físicas o económicas, más allá de las cargas soportables que se
exigen para los usuarios del sistema, pues de ello depende el amparo de sus
derechos fundamentales a la vida digna, a la salud y a la integridad
física".