C-236-97
Sentencia C-236/97
Sentencia
C-236/97
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Inexistencia
de cargos concretos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Fallo inhibitorio
por ineptitud sustantiva
Cuando el
ciudadano pone en movimiento el control constitucional por la vía de la acción,
se le impone la carga procesal de señalar las normas constitucionales violadas
y también el concepto de su violación. Esto último comporta la obligación de
determinar con toda claridad de qué modo las normas acusadas contradicen o
vulneran los preceptos de la Constitución, con el fin de destruir la presunción
de constitucionalidad, sin perjuicio de que la Corte pueda extender el análisis
de constitucionalidad frente a normas no invocadas expresamente en la demanda.
Pero lo que no puede ser admitido es que bajo una interpretación que haga el
demandante del contexto de un cuerpo normativo se puedan deducir, por vía
indirecta, presuntas violaciones de la Constitución, por la manera en que el
legislador reguló una determinada materia. Es posible que la Corte cuando haga
el cotejo de una norma con la Constitución pueda interpretar aquélla o
establecer las debidas o necesarias distinciones, para declarar una
exequibilidad condicionada, acogiendo la interpretación que mas se adecua al
sentido y al espíritu de la Constitución y excluyendo del ordenamiento jurídico
la interpretación o el alcance de un precepto que no se aviene con sus
disposiciones. No obstante, la referida técnica de control no puede llegar
hasta el punto de que la Corte interprete el conjunto de la ley, y enjuicie,
sin tener como punto de referencia a la Constitución, la materia regulada
legalmente atinente a la autonomía de la Corporación, para de allí deducir la
violación de los preceptos constitucionales que invoca. La demanda con la cual
se inició el presente proceso es sustantivamente inepta, por no contener cargos
concretos de inconstitucionalidad susceptibles de ser analizados y evaluados
por ella mediante el ejercicio del control constitucional. Adicionalmente, la
Corte encuentra fallas protuberantes en la formulación de los cargos,
consistentes en establecer generalizaciones en lo relativo a la violación de
los preceptos constitucionales señalados, sin hacer el cotejo concreto entre la
norma que se acusa y la disposición constitucional que se afirma transgredida.
Referencia:
Expediente D-1473.
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 6o. y 44o. (parcial) de la Ley 300 de
1996, "por la cual se expide la ley general del turismo y se dictan otras
disposiciones".
Actor: Jairo
Villegas Arbelaez.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santafé de Bogotá
D.C., mayo veinte (20) de mil novecientos noventa y siete  (1997).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios del proceso a que da lugar la
acción pública de inconstitucionalidad, procede la Corte a proferir la
sentencia correspondiente en relación con la demanda presentada por el
ciudadano Jairo Villegas Arbelaez contra algunos apartes de los artículos 6 y
44 de la ley 300 de 1996, afirmando su competencia con fundamento en el
artículo 241-4 de la Constitución Política.
II. NORMAS
ACUSADAS.
Se transcriben a
continuación los textos del artículo 6, en lo pertinente, y de la totalidad del
artículo 44 de la Ley 300 de 1996, subrayando los apartes normativos acusados:
LEY 300 DE 1996
Por el cual se expide la Ley General de
Turismo
y se dictan otras disposiciones
ARTICULO 6.
DIRECCION DE ESTRATEGIAS TURISTICAS. La Dirección de estrategia turística
tendrá a su cargo la realización de investigaciones técnicas en materia de
promoción, mercados y desarrollo de productos que sirvan de soporte a los
contratos que el Ministerio de Desarrollo Económico y la Corporación
Nacional de Turismo celebren con el Administrador del Fondo de Promoción
Turística en esta materia ......
ARTICULO 44.
OTROS RECURSOS PARA LA PROMOCION TURISTICA. El Gobierno Nacional destinará
anualmente una partida presupuestal, equivalente por lo menos a la devolución
del IVA a los turistas, para que a través del Ministerio de Desarrollo
Económico se contraten con la Entidad Administradora del Fondo de Promoción
Turística, los programas de competividad y promoción externa e interna del turismo,
debiendo hacer para tal efecto las apropiaciones presupuestales
correspondientes.
La Corporación
Nacional de Turismo contratará con el administrador del Fondo, según lo
establecido en el artículo 37 de esta ley, la ejecución de programas de promoción
que correspondan a la política turística trazada por el Ministerio de
Desarrollo Económico, para lo cual destinará no menos del 40 % de su
presupuesto de inversión.
III. LA DEMANDA.
Considera el
demandante que los segmentos normativos acusados violan los artículos 113, 121,
136-1, 150-7 y su inciso final.
El concepto de la
violación lo expone de la siguiente manera:
En los artículos 6 y
44 de la ley 300 de 1996 se regulan los contratos entre la Corporación Nacional
del Turismo y el Fondo de Promoción Turística, estableciéndose que aquélla
"destinará no menos del 40% de su presupuesto de inversión", con la
finalidad de celebrar contratos de promoción del turismo. Pero acontece, que la
función administrativa de promoción del turismo está atribuida por la propia
ley 300 al Ministerio de Desarrollo Económico a través de la División de
Investigación de Mercados y Promoción Turística de la Dirección de Estrategia
Turística, y al Fondo de Promoción turística (art.s 4, numerales 1 y 1.1, 6 y
43).
Es decir, que a
juicio del actor entre las funciones de la Corporación Nacional de Turismo que
se señalan en el artículo 52 de la Ley 300 de 1996, no esta la de adelantar
programas de "promoción turística", sino "proyectos
turísticos". La función de "promoción" por parte de la
Corporación Nacional de Turismo tan solo es residual, exceptiva y transitoria,
puesto que en el parágrafo del artículo 52 de la referida ley se expresa que
esta entidad "podrá seguir ejecutando los proyectos de promoción que tenga
programados con cargo a los recursos que le fueron asignados en el Presupuesto
General de la Nación de la vigencia fiscal de 1996".
Con fundamento en
las consideraciones precedentes, el demandante estructura los cargos de
inconstitucionalidad de los apartes normativos acusados, en los siguientes
términos:
"Siendo ello
así, carece de causa o función, el que el legislador mediante las normas
acusadas, le imponga a la CORPORACION NACIONAL DE TURISMO la obligación de
contratar con el FONDO DE PROMOCION TURISTICA, para cumplir una función: la de
promoción turística que legalmente no le corresponde y lo que es más grave,
imponiéndosele a la C.N.T. que para la ejecución de programas de promoción
(art. 44 inc. 1°), como fuente de otros recursos para la promoción turística
según lo indica el título del artículo 44, la C.N.T. destinará no menos del 40%
de su presupuesto de inversión. (art. 44 inciso final)".
"Se violan así
los siguientes artículos Constitucionales:
- 121, al
atribuírsele a las autoridades de la C.N.T. funciones distintas de las
señaladas por la propia ley 300 de 1996.
- Se viola la
autonomía administrativa y patrimonial de la Empresa Industrial y Comercial:
CORPORACIÓN NACIONAL DE TURISMO (ley 300, art. 51) al imponerle el legislador
la obligación de contratar para una función que no le corresponde y de destinar
para ello el 40% de su presupuesto de inversión, con infracción del artículo
150 numeral 7 dado que el legislador carece de esas atribuciones; usurpando el
legislador funciones propias y exclusivas de la Rama Ejecutiva según la
separación de las Ramas de Poder (C.P. arts. 113 y 136 num. 1) y desbordando el
legislador su atribución en materia de leyes de Contratación, para
singularmente imponer y discriminar sin causa (C.P. art. 150 inciso
final)".
IV. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE DESARROLLO ECONOMICO.
El Ministerio de
Desarrollo Económico, a través de apoderado, intervino en el proceso y solicitó
a la Corte declarar exequibles los apartes de las normas a los cuales se
concreta la acusación, con fundamento en las siguientes consideraciones:
El demandante hace
una interpretación aislada de la preceptiva impugnada que lo lleva a
conclusiones erradas, pues un análisis integral y sistemático de la Ley 300 de
1996 necesariamente conduce a un fin interpretativo diferente al que aquél
expone. En efecto:
La referida ley
señala los principios generales que rigen la industria turística, como son:
concertación, coordinación, descentralización, planeación, protección al medio
ambiente, desarrollo social, libertad de empresa, protección al consumidor y
fomento, los cuales por su fuerza directiva y vinculante orientan sus
contenidos normativos y sirven como criterios para su aplicación.
La nueva ley general
de turismo presenta un nuevo esquema, que se traduce en separación de
competencias; asi, al Ministerio de Desarrollo Económico le corresponde, previa
consulta con el Consejo Superior de Turismo, definir la política de
competividad, promoción, mercadeo y trabajar por la imagen turística del país
en el exterior, mientras que la ejecución de la política de promoción
corresponde al sector privado, a través de la entidad administradora del Fondo
de Promoción Turística.
El Fondo de
Promoción Turística es un ente creado con el fin de que provea los recursos
para adelantar las acciones en materia de competividad y promoción turística;
recursos que se originan del presupuesto nacional, de la contribución
parafiscal establecida por la misma ley y de un porcentaje del presupuesto de
inversión de la Corporación.
Así, resulta
razonable que la Corporación pueda adelantar proyectos turísticos y celebrar
contratos de acuerdo a lo establecido por la misma ley 300 y ejercer funciones
de promoción turística, a través de la entidad administradora del Fondo de
Promoción, con quien suscribirá los respectivos contratos.
Conforme a dichas
consideraciones no existen las alegadas violaciones a la Constitución, por las
siguientes razones:
- No se desconoce el
art. 121 que dispone que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones
distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley, pues es la misma
ley 300 de 1996 la que le atribuye como funciones a la Corporación, la de
administrar bienes que constituyan su patrimonio y la de contratar.
- Tampoco se vulnera
el numeral 7 del art. 150 de la Constitución, toda vez que la determinación del
alcance de la autonomía de las empresas industriales y comerciales del Estado
es materia que compete libremente al legislador; en la ley 300 de 1996, al
reestructurar la Corporación, ajustando sus funciones al nuevo esquema
diseñado, precisamente se le señala el ámbito de su autonomía, en su carácter
de empresa industrial y comercial vinculada al Ministerio de Desarrollo
Económico (art. 51 ).
No son de recibo los
cargos por violación de los artículo 113 y 136-1 con el argumento de que se
está presentando usurpación de funciones propias y exclusivas de la rama
ejecutiva, al afectarse con los apartes normativos acusados la autonomía  por
parte de la Corporación Nacional de Turismo, porque: "....las ramas del
poder público ejercen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la
realización de sus fines, asi: El Gobierno que goza de iniciativa legislativa
para presentar proyectos de ley relacionados con la creación o autorización de
Empresas Industriales y Comerciales del Estado (art. 150 num. 7 y 154) cumplió
con este requisito y solicitó además facultades extraordinarias y
autorizaciones para reestructurar el Ministerio de Desarrollo Económico y la
Corporación Nacional de Turismo, las cuales fueron conferidas por el Congreso
por medio del artículo 111 de la ley 300 de 1996".
De otra parte, no
tiene asidero el argumento de inconstitucionalidad basado en la transgresión
del art. 136-1, pues no se ve de que manera pueda haberse inmiscuido el
legislativo en funciones propias de la Rama Ejecutiva.
Y finalmente, no se
desconoce el inciso final del art. 150, porque "si bien es cierto que la
ley 80 de 1993 es un Estatuto general de aplicación en todas las entidades
estatales, mediante la ley 300 de 1996 se estableció un contratista único para
la ejecución de contratos de promoción turística, es decir el administrador del
Fondo de Promoción Turística, con quien contará el Ministerio de Desarrollo
Económico y la Corporación Nacional de Turismo; de lo anterior se concluye que
la inconstitucionalidad planeada se  diluye por no existir contradicción en
este aspecto de contratación".
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Por medio del oficio
No. 1165 del 18 de diciembre de 1996, el Procurador General de la Nación
encargado, rindió el concepto de rigor, en el que solicita se declare la
EXEQUIBILIDAD de los preceptos demandados.
Inicia su concepto,
indicando que el actor se fundamenta en una hermenéutica errónea, puesto que el
hecho de que la Corporación pueda contratar con el Fondo de Promoción
Turística, no significa que se vulnere la autonomía administrativa de aquélla o
se le imponga una función promocional que no le corresponde.
Reseñando el
contexto normativo de la ley 300 de 1996 y, en especial, los principios
rectores que gobiernan el ordenamiento turístico, conceptúa que tanto el
Ministerio de Desarrollo Económico, el Fondo de Promoción Turística y las
entidades territoriales, como la Corporación, participan en el mejoramiento y
optimización de industria turística Nacional, y que ello no implica un
quebrantamiento de la autonomía administrativa ni una equivocada asignación de
competencias, pues de lo que se trata es de un trabajo coordinado y concertado
de entes administrativos que hacen parte de un mismo sector y persiguen un
objetivo común.
Efectivamente,
teniendo en cuenta el principio de la coordinación y los de la concertación y
descentralización, de conformidad con los artículos 6, 37 y 60 de la citada
ley, la Corporación tiene que participar en los proyectos turísticos
programados por el Ministerio de Desarrollo Económico y coadyuvar con el Fondo
de Promoción Turística la ejecución de los programas de promoción en el sector
a través, entre otros mecanismos, mediante la celebración de contratos.
Así entonces, dado
que el turismo es una industria esencial para el desarrollo del país y que en
ello esta comprometido el interés general, el legislador siguiendo el mandato
del art. 209 de la Constitución, según el cual las autoridades administrativas
deben coordinar sus actuaciones para el efectivo y eficaz cumplimiento de los
fines del Estado, determinó que las distintas entidades públicas que integran
el sector turismo, entre las cuales se cuenta la Corporación, dispongan
concertadamente de todos los medios que tienen en su haber para fomentar esta
actividad.
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Alcance del
pronunciamiento de la Corte.
Dado que el aparte
transcrito de la norma del art. 6, que se demanda parcialmente, constituye una
proposición jurídica o una unidad  inescindible la Corte estima que lo demandado
es la totalidad de dicho segmento normativo. En consecuencia, la Corte se
pronunciará en relación con esta norma y con el inciso final del art. 44.
2.      El problema jurídico planteado.
No obstante la falta
de técnica de que adolece la demanda y la forma confusa como el demandante
formula los cargos de inconstitucionalidad, la Corte dilucida el problema
jurídico planteado en los siguientes términos:
Los acápites
normativos objeto de la demanda regulan los siguientes aspectos: la atribución
que se confiere a la Dirección de Estrategia Turística para realizar
investigaciones técnicas en materia de promoción, mercados y desarrollo de
productos, las cuales constituyen el sustento o soporte para la celebración de
contratos de promoción turística que el Ministerio de Desarrollo Económico y la
Corporación Nacional de Turismo celebren con el administrador del Fondo de
Promoción Turística e igualmente, la obligación de dicha Corporación de
contratar con este organismo la ejecución de programas de la indicada
naturaleza, según la política turística trazada por el referido Ministerio,
"para lo cual destinará no menos del 40% de su presupuesto de
inversión".
Infiere el
demandante del contexto de la ley 300/96, que ésta no le atribuyó a la
Corporación funciones de promoción turística, sino la de adelantar proyectos
turísticos, pues aquéllas corresponden solamente al Ministerio de Desarrollo
Económico, a través de la División de Promoción Turística de la Dirección de
Estrategia Turística y del Fondo de Promoción Turística (art. 4, 6 y 43). Luego
el demandante, bajo esta premisa, es decir, acudiendo a la modalidad de la
violación de medio deduce que mediante las normas acusadas el legislador
desconoció la autonomía de la Corporación y, por consiguiente, incurrió en
violación de los arts. 113, 121, 136-1, 150-7, e inciso final, de la
Constitución.
3. Fallo
inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda.
En la forma como
están planteados los cargos de la demanda, la Corte tendría, en primer lugar,
que analizar e interpretar parte importante de la normatividad contenida en la
ley 300/96, para establecer si evidentemente la Corporación carece de la
función de promoción turística y, afirmado este supuesto, analizar los cargos
de inconstitucionalidad formulados por el demandante, con la circunstancia de
que tendría que extender su estudio a aspectos meramente interpretativos de la
ley y no de la Constitución para efectos de determinar si los preceptos
acusados la violan o no, en atención a que el presunto desconocimiento de la
autonomía de la Corporación no proviene propiamente de la incompatibilidad de
la regulación legal con la norma fundamental sino por la forma en que el
legislador diseñó la respectiva normatividad.
Cuando el ciudadano
pone en movimiento el control constitucional por la vía de la acción, se le
impone la carga procesal de señalar las normas constitucionales violadas y
también el concepto de su violación. Esto último comporta la obligación de
determinar con toda claridad de qué modo las normas acusadas contradicen o
vulneran los preceptos de la Constitución, con el fin de destruir la presunción
de constitucionalidad, sin perjuicio de que la Corte pueda extender el análisis
de constitucionalidad frente a normas no invocadas expresamente en la demanda.
Pero lo que no puede ser admitido es que bajo una interpretación que haga el
demandante del contexto de un cuerpo normativo se puedan deducir, por vía
indirecta, presuntas violaciones de la Constitución, por la manera en que el
legislador reguló una determinada materia.
Es posible que la
Corte cuando haga el cotejo de una norma con la Constitución pueda interpretar
aquélla o establecer las debidas o necesarias distinciones, para declarar una
exequibilidad condicionada, acogiendo la interpretación que mas se adecua al
sentido y al espíritu de la Constitución y excluyendo por consiguiente del
ordenamiento jurídico la interpretación o el alcance de un precepto que no se
aviene con sus disposiciones.
"La misma
función del control constitucional, para que sea efectiva, exige que la
autoridad encargada de ejercerla pueda condicionar en casos excepcionales la
decisión de exequibilidad, cuando de la propia disposición enjuiciada pueden
surgir efectos jurídicos diversos o equívocos, por lo cual se requiere que el
juez de constitucionalidad defina hasta dónde llega el precepto en su ajuste a
la Constitución, y donde y porqué principia a quebrantarla".[1]
No obstante, la
referida técnica de control no puede llegar hasta el punto de que la Corte,
como lo pretende el demandante, interprete el conjunto de la ley 300/96, y
enjuicie, sin tener como punto de referencia a la Constitución, la materia
regulada legalmente atinente a la autonomía de la Corporación, para de allí
deducir la violación de los preceptos constitucionales que invoca.
Adicionalmente,
además de las falencias anotadas, la Corte encuentra fallas protuberantes en la
formulación de los cargos, consistentes en establecer generalizaciones en lo
relativo a la violación de los preceptos constitucionales señalados, sin hacer
el cotejo concreto entre la norma que se acusa y la disposición constitucional
que se afirma transgredida.
En estas condiciones
la Corte, conforme a las consideraciones precedentes, concluye que la demanda
con la cual se inició el presente proceso es sustantivamente inepta, por no
contener cargos concretos de inconstitucionalidad susceptibles de ser
analizados y evaluados por ella mediante el ejercicio del control
constitucional.
Finalmente, observa
la Corte que la situación en el caso subjudice es diferente a la que esta
Corporación evalúo en la sentencia C-209/97, decisión que se tomó dentro del
proceso D-1440 en el cual figuraba como demandante la misma persona, pues
aunque la demanda adolecía de falta de técnica, la Corte encontró que de algún
modo y dentro de un criterio amplio los cargos de inconstitucionalildad se
configuraban.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA,
por las razones expuestas en la parte motiva, para decidir en relación con la
demanda de inconstitucionalidad formulada contra los apartes señalados de los
artículos 6 y 44 inciso 2 de la Ley 300 de 1996.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNADEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-504/95 M.P. José Gregorio Henández Galindo.