C-508-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-508/94
CORTE
CONSTITUCIONAL-Incompetencia/ESTATUTO
DE BOGOTA
La
Corte Constitucional concluye con fundamento en la decisión adoptada por la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que
carece de competencia para conocer sobre la constitucionalidad del artículo 12
numeral 18 del Decreto 1421 de 1993.
REF.:
PROCESO No. D - 633
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 13, numeral 16 del Decreto 3133 de
1968 y 12, numeral 18 del Decreto 1421 de 1993, "por el cual se dicta el
Estatuto Orgánico de Santa Fé de Bogotá".
MATERIA:
Facultad
del Concejo del Distrito Capital para expedir el Código Fiscal y de Policía.
ACTORES:
JOSE
A. PEDRAZA PICON Y LUZ BEATRIZ PEDRAZA BERNAL
MAGISTRADO
SUSTANCIADOR:
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Aprobado
mediante Acta No.   de Noviembre diez (10) de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
Santa
Fé de Bogotá, D.C., Noviembre diez (10) de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
Procede
la Corte Constitucional a resolver la demanda de inconstitucionalidad
presentada por los ciudadanos JOSE A. PEDRAZA PICON Y LUZ BEATRIZ PEDRAZA
BERNAL contra los artículos 13, numeral 16 del Decreto 3133 de 1968 y 12,
numeral 18 del Decreto 1421 de 1993, "por el cual se dicta el Estatuto
Orgánico de Santa Fé de Bogotá".
Al
proveer sobre su admisión, el Magistrado Ponente ordenó que se oficiara al
Secretario Jurídico de la Presidencia de la República para que conjuntamente
con el señor Ministro de Justicia y del Derecho y con el Consejero Presidencial
para el Desarrollo de la Constitución, si fuere del caso, se sirviera remitir a
esta Corporación, con destino al proceso de la referencia, los antecedentes
normativos del proyecto que culminó con la expedición del Decreto 1421 de 1993,
también conocido como "Estatuto Orgánico de Santa Fé de Bogotá", en
particular, los relacionados con la distribución de competencias de regulación
normativa entre los órganos del nivel nacional y distrital.
Del
mismo modo, ordenó que una vez vencido el término probatorio, se fijara en
lista el negocio por el término de diez (10) días, para asegurar la
intervención ciudadana; se enviara copia de la demanda al señor Procurador
General de la Nación para que rinda el concepto de rigor y se comunicara la
iniciación del proceso al Secretario Jurídico de la Presidencia de la
República, a los Ministros de Justicia y del Derecho y de Gobierno, al Alcalde
Mayor del Distrito Capital de Santa Fé de Bogotá y al Presidente del Concejo
del Distrito Capital de Santa Fé de Bogotá a fin de que si lo estimaren
oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.
II.      TEXTO
DE LAS NORMAS ACUSADAS
Se
transcriben a continuación los textos de las normas parcialmente acusadas,
conforme a su publicación en los Diarios Oficiales Nos. 32690 y 40958 de Enero
21 de 1969 y Julio 22 de 1993, respectivamente. Se resalta lo acusado.
"Decreto Numero 3133
de 1968
(diciembre 26)
por el cual se reforma la
organización administrativa
del Distrito Especial de
Bogotá.
El Presidente de la
República de Colombia, en uso de sus facultades legales, y en especial de las
extraordinarias que le confiere el artículo 13 de la Ley 33 de 1968, y
CONSIDERANDO:
que el artículo 199 de la
Constitución Nacional ordena que la
ciudad de Bogotá se
organice como Distrito Especial,
sin sujeción al régimen
municipal ordinario, dentro de las
condiciones que fije la
ley,
DECRETA:
(...)
CAPITULO II
Del Concejo de Bogotá
...
Artículo
13. Además de las atribuciones conferidas por la Constitución y las
leyes a los Concejos Municipales y en especial al de Bogotá, éste tendrá las
siguientes:
...
16)
Dictar los códigos para el Distrito en materia de Policía, Fiscal, de Tránsito
y Transportes, de Construcción y Administración;
..."
"DECRETO NUMERO 1421
DE 1993
(julio 21)
"por el cual se dicta
el régimen especial para
el Distrito Capital de
Santa Fé de Bogotá.
El Presidente de la
República de Colombia, en uso de las
atribuciones que le
confiere el artículo 41 transitorio
de la Constitución
Política,
DECRETA:
"...
TITULO II
EL CONCEJO
CAPITULO I
Organización y
Funcionamiento
Artículo
12. Atribuciones. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la
Constitución y la ley:
...
18.
Expedir los Códigos Fiscal y de Policía".
III.    FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA
1.
Inconstitucionalidad del artículo 12 numeral 18 del Decreto 1421 de 1993.
Afirman
los actores, que si bien el artículo 41 transitorio de la Constitución otorgó
la facultad al Gobierno para dictar el régimen especial para el Distrito
Capital de Santa Fé de Bogotá, este no podía hacerlo prescindiendo de
disposiciones concordantes que limitaran conferir facultades para expedir
códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni los previstos en el numeral 20 del
artículo 150 de la Constitución Nacional, ni para decretar impuestos.
A su
juicio, en cuanto la norma acusada delega en el Concejo la facultad para dictar
los Códigos Fiscal y de Policía, se produce una subdelegación de facultades al
Concejo Municipal, lo cual no procede en materia de facultades extraordinarias
de orden constitucional.
Indican
que esta disposición viola el artículo 150 de la Constitución Nacional y
específicamente el inciso 3o., que prohibe la expedición de códigos, leyes
estatutarias y orgánicas, así como la subdelegación en organismos territoriales
subalternos.
2.
Inconstitucionalidad del artículo 13 numeral 16 del Decreto 3133 de 1988.
Frente
a esta norma, aclaran los actores, que a pesar de que el Decreto 3133 de 1968
fue derogado por el artículo 180 del Decreto 1421 de 1993, la Corte
Constitucional debe pronunciarse de acuerdo con los lineamientos que la misma Corporación
ha establecido; es decir, que cuando la derogación implica efectos jurídicos en
el tiempo, es viable accionar por inconstitucional, por lo que no es válida la
decisión inhibitoria.
Por
esta razón demanda el artículo 13 numeral 16 del decreto mencionado, por cuanto
a su juicio viola el artículo 71 numeral 2o. de la Constitución de 1886, que
remitía al Congreso la atribución de expedir códigos en todos los ramos de la
legislación y reformar sus disposiciones.
De esa
manera, estiman que el Presidente de la República se excedió en aquella
oportunidad en el uso de las facultades extraordinarias a él otorgadas, pues
legisló usurpándole al Congreso una jurisdicción de carácter excepcional.
Por
otra parte, indican que el Código de Policía para el Distrito Especial de
Bogotá expedido mediante el Acuerdo No. 18 de 1989 del Concejo Distrital, aún
está vigente a pesar de que se violó la temporalidad de que estaba dotado el
Decreto 3133 de 1968, al expedirse 21 años después del mencionado decreto.
Respecto
de dicho acuerdo, consideran que el artículo 447 al establecer en el caso de la
restitución de bienes en el que se haya declarado la caducidad del contrato de
arrendamiento, la posibilidad de acudir a cualquier recurso, viola los
artículos 29 y 31 superior que consagran el principio de la doble instancia.
IV.    INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA
Dentro
del término de fijación en lista, la Alcaldía Mayor de Santa Fé de Bogotá,
mediante apoderado, presentó escrito en el que justifica la constitucionalidad
de las normas acusadas, con base en los siguientes argumentos:
Frente
al cargo contra el artículo 12 numeral 18 del Decreto-ley 1421 de 1993, estima
que éste no debe prosperar, ya que el artículo transitorio 41 de la
Constitución Nacional del cual surge este decreto, no contiene limitación
alguna de carácter restrictiva y que la única previsión que allí aparece es la
del órgano sustitutivo -el Gobierno Nacional- que podría expedir el estatuto
cuestionado.
A su
juicio, en este caso el Ejecutivo ejerció una competencia directa que la
Constitución le otorga a fin de evitar que se configurara un vacío normativo
para el régimen jurídico de la ciudad capital.
No
tendría sentido, señala, que el Gobierno sólo hubiera dictado normas
administrativas o limitadas. Lo único que hizo la disposición acusada, según
afirma, fue establecer y precisar unas funciones en cabeza de un órgano
administrativo como lo es el Concejo Distrital.
Indica
que en la norma acusada se observa la aplicación de la noción de orden sobre la
base del principio de legalidad. Cuando el Ejecutivo obró como legislativo y
estableció en el Concejo de Bogotá la atribución de expedir los códigos fiscal
y de policía, lo hizo en ejercicio de la potestad que el Estado tiene en los
términos de la Carta Política.
Estima
que aunque haya una denominación impropia por parte del Decreto cuestionado al
usar la palabra "Código", lo que se da a entender es que el cabildo
tiene la capacidad jurídica y la atribución de expedir los reglamentos de
policía y de tránsito que deben regir en el Distrito Capital.
Expresa
que la jurisprudencia ha aceptado que este tipo de reglamentos pueden ser
expedidos con vigencia y aplicación local, ya que las condiciones sociales,
económicas y políticas varían. Esta es la filosofía que se desprende del
espíritu de este estatuto orgánico.
Por
otra parte, frente al artículo 13 del Decreto-ley 3133 de 1968, estima que lo
que realmente pretende el actor, es que se derogue el actual reglamento de
policía contenido en el Acuerdo 18 de 1989, lo cual a su juicio traería
consecuencias graves para el funcionamiento normal de Santa Fé de Bogotá. Para
ello, debe acudir no a la jurisdicción constitucional sino más bien a la
contencioso - administrativa.
Concluye
que la temporalidad que el actor señala, era simplemente para el ejercicio de
la autorización extraordinaria que contenía la Ley 33 de 1968, la cual nada
tiene que ver con las disposiciones que estuvieron vigentes en virtud del
Decreto 3133 de 1968.
VI.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante
oficio No. 502 de septiembre veintiuno (21) de 1994, el señor Procurador
General de la Nación, doctor Orlando Vásquez Velásquez, envió el concepto de
rigor en relación con la demanda que se estudia, solicitando a esta Corporación
declararse inhibida para fallar de fondo sobre la constitucionalidad del
artículo 13 numeral 16 del Decreto 3133 de 1968, por carencia actual de objeto.
Por
otra parte, y en relación con el numeral 18 del artículo 12 del Decreto 1421 de
1993, solicita declararlo exequible en el evento de que el Consejo Superior de
la Judicatura decida en favor de la Corte Constitucional el conflicto de
competencia, y en caso contrario, que se declare inhibida para fallar de fondo
por falta de competencia. Fundamenta su apreciación en las siguientes
consideraciones:
Después
de efectuar algunas precisiones acerca de los antecedentes legislativos
mediante los cuales se venían regulando los asuntos de la ciudad capital, el
Jefe del Ministerio Público hace alusión a la derogatoria del Decreto-ley 3133
de 1968, y considera que contrario a lo estimado por los actores, este decreto
ya no produce efectos jurídicos.
Afirma
que la única razón que advierten los demandantes para sostener que dicho
decreto aún sigue produciendo efectos, radica en la vigencia del Acuerdo No. 18
de 1989 -Código de Policía del Distrito Especial de Bogotá-, expedido en
ejercicio de las facultades consagradas en el artículo 13, numeral 16 del
decreto cuestionado.
Al
respecto, estima que la competencia radicada por habilitación legislativa en
una autoridad administrativa como lo es el Concejo de Bogotá, se agota en el
momento mismo de la expedición del correspondiente acto administrativo, y a
partir de ese momento, cobra vida jurídica hasta que no sea derogado o anulado
por la jurisdicción contencioso - administrativa.
Indica
el señor Procurador, que la acusación formulada contra la validez del acuerdo
mencionado que cuestionan los actores, no es objeto de acción de
inconstitucionalidad sino que debe ser resuelta por la autoridad competente,
cual es el Consejo de Estado, por lo que solicita a la Corte declararse
inhibida para conocer de fondo sobre la norma cuestionada del Decreto 3133 de
1968, como quiera que fue expresamente derogada por el artículo 180 del Decreto
1421 de 1993, también cuestionado, razón por la cual no produce efectos
jurídicos.
Por
otra parte, frente a la facultad que el Decreto 1421 de 1993 consagra en en la
disposición acusada, en favor del Concejo Distrital referente a la expedición
de los códigos fiscal y de policía, no encuentra el señor Procurador reparo
alguno que afecte su validez.
Después
de examinar las disposiciones constitucionales que consagran las facultades del
Congreso, de las Asambleas Departamentales y de los Concejos Municipales,
resulta claro para el Procurador que:
"...Cuando
el constituyente de 1991 prohibió conferir facultades extraordinarias para
expedir códigos no tuvo la intención de señalarle al Congreso la facultad omnímoda
de dictar en función no sólo legislativa sino también reglamentaria y de
detalle, conjuntos armónicos y coherentes de disposiciones que regulan una
misma materia o ramo especializado de una misma actividad y para todas las
instancias de competencia territorial incluidos los municipios, sino únicamente
la de fortalecer la facultad legislativa general y abstracta, que había sido
entregada en gran medida al Ejecutivo."
A su
juicio, si bien el Congreso es la única autoridad habilitada para expedir códigos
en todos los ramos de la legislación, las demás autoridades administrativas con
potestad normativa pueden expedir disposiciones reglamentarias de conformidad
con la Constitución y la ley. Por ello, considera que no le asiste razón a los
demandantes cuando afirman que la norma acusada consagra una delegación de
funciones del Congreso de la República en el Concejo del Distrito Capital.
Para
concluir, estima que el hecho de que se faculte al Concejo Distrital para
expedir códigos fiscales y de policía no trae consigo la invalidez de la norma,
ya que la diferencia entre el carácter legal y reglamentario de sus
disposiciones es lo que determina la competencia de los órganos del Estado. La
norma es pues exequible y así solicita que sea declarada.
VII.       CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
* DETERMINACION DE LA COMPETENCIA.
De
manera previa al examen de los cargos formulados contra los decretos acusados,
debe entrar la Corte a determinar lo relacionado con la competencia de
conformidad con las normas constitucionales -artículo 241 de la Carta Política-
que señalan las materias respecto de las cuales esta Corporación puede
pronunciarse.
Para el
efecto, la Sala Plena deberá referirse en forma breve, sobre el conflicto de
competencia suscitado entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional y el
pronunciamiento que sobre el particular produjo la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
*     Del Conflicto de Competencia entre el Consejo de
Estado y la Corte Constitucional.
En
relación con el control de constitucionalidad del Decreto 1421 de 1993, "por
el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fé de Bogotá",
cabe advertir que sobre el mismo, se suscitó un conflicto de competencia entre
el Consejo de Estado, Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo y la Corte Constitucional, ya que cada una de ellas consideraba
que les correspondía el conocimiento acerca de su constitucionalidad.
En
atención a lo anterior, el Consejo Superior de la Judicatura, Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, mediante providencia fechada trece (13) de
octubre del presente año, resolvió el conflicto suscitado y declaró "que
la competencia para conocer de las demandas presentadas contra el Decreto 1421
de 1993, en todo o en parte, corresponde al H. Consejo de Estado, a donde se
remitirán".
Sobre
el particular, esa Corporación manifestó:
"...
la Constitución es un compendio de normas superiores que deben respetarse
individual y conjuntamente consideradas, pero limitando la función de control a
las puntualizaciones que la misma norma estableció; sin duda con el propósito
de que un exceso de celo no convirtiera al guardador en constituyente
permanente.
De
tal manera, leyendo detenidamente el artículo 241 de la Carta, se observa que
sólo sus numerales 5 y 7 se refieren a decretos con fuerza de ley o a decretos
legislativos, y que dichos numerales se contraen a conceder a la Corte
Constitucional la vigilancia sobre la constitucionalidad de los decretos que el
Gobierno dicte con fundamento en los artículos 150 numeral 10; 341; 212; 213; y
215 de la Norma Superior; expresiones que sin lugar a dudas conceden un control
restringido y muy determinado en esta materia, toda vez que en estas normas no
se agota la posibilidad del Gobierno de expedir decretos-ley.
(...)
Por
lo demás, el artículo 10 transitorio de la Constitución Nacional dispuso que
'los decretos que expida el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas
en los artículos anteriores tendrá fuerza de ley y su control de
constitucionalidad corresponderá a la Corte Constitucional'; pero como la norma
acusada, Decreto 1421 de 1993, fue dictado por el Presidente de la República en
uso de las atribuciones que le confirió el artículo 41 transitorio de la Carta,
resulta obvio que el tratamiento de control constitucional establecido en el
artículo 10 mencionado no la cobija en vista de que es una norma muy posterior
la que autoriza al Presidente de la República para expedirla"
(negrillas fuera de texto).
Igualmente
afirmó, que es improcedente asimilar los actos ejecutados en desarrollo del
artículo 20 transitorio, con decretos que el Presidente de la República dicta
en ejercicio de precisas facultades extraordinarias, por cuanto lo consagrado
en esta norma no es una facultad sino una orden que se imparte al Gobierno
Nacional. Al respecto, concluyó:
"Con
base en los planteamientos expuestos, a esta Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura no le cabe la menor duda de
que la competencia para conocer de las demandas señaladas que cursan contra el
Decreto 1421 de 1993, en todo o en parte, por una supuesta
inconstitucionalidad, corresponde al Consejo de Estado, en virtud de la
competencia residual consagrada en el artículo 237 numeral 2o. de la Carta a
favor de esta Corporación, habida cuenta de que la disposición atacada se
profirió con apoyo en el artículo 41 transitorio del Texto Superior, que se
encuentra por fuera de la comprensión que abarcan los numerales 5 y 7 de su
artículo 241, que señala específicamente el ámbito de conocimiento de la Corte
Constitucional en esta materia" (negrillas fuera de texto).
Conclusión: Inhibición de la Corte Constitucional por
falta de competencia.
En
virtud de lo expuesto, la Corte Constitucional concluye con fundamento en la
decisión adoptada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura, que carece de competencia para conocer sobre la
constitucionalidad del artículo 12 numeral 18 del Decreto 1421 de 1993.
Respecto
del artículo 13 numeral 16 del Decreto 3133 de 1968, la Corte se declarará
inhibida para fallar, toda vez que éste último fue expresamente derogado por el
artículo 180 del Decreto 1421 de 1993, y que además, como lo anota el señor
Procurador en su vista fiscal, no produce efectos jurídicos, pues la
competencia radica por habilitación legislativa en una autoridad administrativa
como lo es el Concejo de Bogotá, la cual se agotó con la expedición del Acuerdo
18 de 1989 -Código de Policía del Distrito Especial de Bogotá- expedido en
ejercicio de las facultades consagradas en la misma disposición, de manera que
a partir de ese momento adquirió vida jurídica hasta que no sea derogado o
anulado por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, como organismo judicial
competente en relación con el control de dicho acto administrativo.
Por lo
tanto, en aplicación de lo estatuído por el artículo 6o., inciso 4º del Decreto
2067 de 1991, la Corte se inhibirá de fallar en el asunto de la referencia, por
falta de competencia.
VIII.   DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, y cumplidos los
trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA
CONSTITUCION,
R E S U E L V E :
Declárase
INHIBIDA para resolver
sobre la demanda instaurada contra los artículos 13, numeral 16 del Decreto
3133 de 1968 y 12, numeral 18 del Decreto 1421 de 1993, "por el cual se
dicta el Estatuto Orgánico de Santa Fé de Bogotá", con fundamento en los
argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA  SACHICA
DE MONCALEANO
Secretaria General