C-137-99
Sentencia C-137/99
Sentencia C-137/99
FACULTADES
EXCEPCIONALES-Objeto/ESTADO
DE EXCEPCION-Conexidad
Las facultades excepcionales, como su
nombre lo indica, tienen la virtud de transferir facultades legislativas al gobierno
cuando medien causas cuyas particulares características justifican, a juicio
del constituyente, el aumento de facultades al ejecutivo. Son esas causas la
guerra exterior, la grave perturbación del orden público, y la grave
perturbación del orden económico, social y ecológico del país, o la grave
calamidad pública. Si estos hechos justifican las facultades excepcionales,
lógicamente, no pueden, las misma utilizarse para responder a hechos políticos,
económicos, sociales, militares o de naturaleza distintos a los que haya dado
lugar a la declaratoria del estado excepcional. Esto, adicionalmente, en razón
de la  ruptura que ejerce el régimen ordinario de legalidad; del reparto
funcional entre las distintas agencias del Estado; y, de la libertad misma, cuando
sobrevienen esas prerrogativas excepcionales. La relación indicada  entre los
hechos que motivan la declaratoria del estado de excepción y las medidas que en
su desarrollo tome el Gobierno ha recibido la denominación en la jurisprudencia
colombiana de la conexidad. Conexidad, cuya exigibilidad es además expresa en
la carta política cuando afirma que los Decretos legislativos "deberán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia". La Corte estima que el decreto que se revisa es teleológica y
materialmente conexo con las causas invocadas por el Gobierno en el decreto
2330 del 16 de noviembre de 1998, dado que las medidas en aquél contenidas
están dirigidas a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Adición
Era necesario proveer recursos para que el
Fondo de Solidaridad de ahorradores y depositantes de entidades cooperativas en
liquidación, pueda adquirir las acreencias de depositantes y ahorradores de
entidades cooperativas en liquidación, en los términos de los arts. 2 y
siguientes del decreto.
SALDOS DE CUENTAS
INACTIVAS
Los créditos establecidos por el artículo
36 del decreto 2331 de 1998, correspondientes a las cuentas corrientes y de
ahorro inactivas transferidas a título de mutuo a la Nación son un recurso de
capital, que debe ser utilizado para desarrollar las actividades tendientes a
conjurar la crisis a que dio lugar la declaración de emergencia económica y
social. Igualmente, era preciso hacer las provisiones correspondientes, con el
fin de reintegrar a sus propietarios los dineros dados en mutuo, cuando éstos
lo soliciten.
Referencia:
Expediente R.E-105
Revisión automática
del Decreto legislativo No. 2332 del 16 de noviembre de 1998, “por el cual se
adiciona el Presupuesto General de la Nación, para la vigencia Fiscal de 1998.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santafé de Bogotá, D.C., marzo cuatro (4)
de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES.
El Presidente de la República, en ejercicio
de la facultad conferida por el artículo 215 de la Constitución, expidió el
decreto 2330 del 16 de noviembre de 1998, mediante el cual se declaró el Estado
de Emergencia Económica y Social en todo el territorio nacional, con vigencia
hasta las 24 horas del 16 de noviembre de 1998. Con fundamento en dicha
declaración se expidió el Decreto Legislativo 2332 del 16 de noviembre de 1998,
por el cual se adicionó el Presupuesto General de la Nación para la vigencia
fiscal de 1998.
En oficio del 17 de noviembre de 1998, el
Presidente de la República envió a esta Corporación, para los efectos del
control constitucional, copia auténtica del referido decreto 2332 del 16 de
noviembre de 1998.
En los términos del artículo 241-7, la
Corte Constitucional es competente para revisar y decidir sobre la
constitucionalidad del referido decreto.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales del caso, procede la Corte a proferir sentencia.
II. TEXTO DEL DECRETO.
Se transcribe a continuación el texto de
decreto 2332 del 16 de noviembre de 1998, el cual es objeto de revisión, así:
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
DECRETO 2332
NOVIEMBRE 16 DE 1998
Por el cual se adiciona el Presupuesto
General de la Nación
Para la vigencia
fiscal de 1998
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de
las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en
concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el
Decreto 2330 del 16 de noviembre de 1998 y
CONSIDERANDO:
Que mediante
Decreto 2330 del 16 de noviembre de 1998 se declaró el Estado de Emergencia
Económica y Social en todo el territorio nacional hasta las veinticuatro horas
del  dieciséis (16) de noviembre de 1998;
Que como parte de
las medidas que el Gobierno adoptó, se determinó la existencia de nuevas
rentas;
Que es necesario
proveer recursos para que el Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes
de Entidades Cooperativas en liquidación, pueda adquirir acreencias de
depositantes y ahorradores de entidades cooperativas en liquidación;
Que es necesario
apropiar recursos para el capital semilla del Fondo de Garantías de Entidades
Cooperativas;
Que igualmente,
es necesario proveer recursos para el servicio de la deuda originado en el uso
de las cuentas corrientes y de ahorro inactivas prestadas a la Nación y para
restituir los recursos que sean solicitados por sus propietarios;
Que por lo
anterior es necesario adicionar el Presupuesto General de la Nación para 1998;
DECRETA:
Artículo 1º.
PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL. Efectúese la siguiente adición en
el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1998, en la suma
de CUARENTA Y TRES MIL CIENTO DIEZ MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL
($43.110.000.000), según el siguiente detalle:
RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA
NACION.
1. INGRESOS DEL
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION
43.110.000.000
2. RECURSOS DE
CAPITAL DE LA NACION
43.110.000.000
Artículo 2º.
PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES. Efectúense las siguientes
adiciones al Presupuesto General de la Nación para vigencia fiscal del 1º. de
enero al 31 de diciembre de 1998, en la suma de CUARENTA Y TRES MIL CIENTO DIEZ
MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($43.110.000.000), según el detalle que se
encuentra a continuación:
ADICIONES -
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION
CTA.  SUBC.
PROG SUBP
CONCEPTO
APORTE NACIONAL
RECURSOS
PROPIOS
TOTAL
SECCION 1301
MINISTERIO DE
HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
A. PRESUPUESTO
DE FUNCIONAMIENTO
30.110.000.000
30.110.000.000
TOTAL
PRESUPUESTO SECCION
30.110.000.000
30.110.000.000
SECCION 1401
SERVICIO DE LA DEUDA PUBLICA NACIONAL
B. PRESUPUESTO
DE SERVICIO DE LA DEUDA PUBLICA
13.000.000.000
13.000.000.000
TOTAL
PRESUPUESTO SECCION
13.000.000.000
13.000.000.000
TOTAL
PRESUPUESTO NACIONAL
43.110.000.000
43.110.000.000
Artículo 3º. El
presente decreto rige a partir de su fecha de publicación.
III. INTERVENCION DEL MINISTRO DE HACIENDA
Y CREDITO PUBLICO.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público
presentó a consideración de la Corte escrito en el que defiende la
constitucionalidad del Decreto legislativo de la referencia, previas las
consideraciones siguientes:
Que los hechos que sirvieron de sustento a
la declaratoria del Estado de Emergencia por parte del Gobierno Nacional,
consistieron en el deterioro acelerado del sistema financiero y cooperativo,
que amenazaba producir una crisis de insospechadas proporciones.
El artículo 36 del decreto 2331 de 1998,
estableció un préstamo a favor de la Nación, proveniente de los recursos o de
las cuentas corrientes y de ahorro inactivas por un período superior a un año,
cuyo monto no supere dos (2) UPAC.
Con lo anterior, el Gobierno, proyecta
recaudar la suma estimada en cuatrocientos mil millones de pesos, que se
destinarán para financiar:
a) El seguro de desempleo para los
trabajadores individuales de vivienda de interés social, b) El Fondo de
Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas y; c) el
capital semilla del Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas de FOGACOOP.
Además, existe la obligación del Estado de
proveer recursos para el servicio de la deuda que se origina en la utilización
de los dineros de las cuentas corrientes y de ahorro inactivas, cuando quiera
que deban restituirse las sumas solicitadas por los propietarios.
Algunas de las medidas tomadas por la
declaratoria de emergencia económica producen efectos presupuestales, tanto en
relación con el cálculo de los ingresos del Estado, como frente a la
destinación que se debe dar a los mismos.
Teniendo en cuenta que los efectos aludidos
se deberían hacer ordinariamente por el legislador, al amparo del Estado de
Excepción y ante la necesidad de garantizar su efectividad, se consideró
indispensable modificar el Presupuesto General de la Nación, para incorporar al
mismo los ingresos y los gastos generados por la emergencia.
En consecuencia, las modificaciones al
Presupuesto tienen como único objetivo permitir hacer frente a la situación que
dio lugar a la declaración de emergencia y lograr la adecuada aplicación de las
normas decretadas por el Gobierno.
De acuerdo con el artículo 215 Superior,
los Decretos legislativos dictados por el Presidente de la República deben
referirse en materias que tengan relación directa y específica con el Estado de
Emergencia. En consideración a lo anterior, el Gobierno consideró la necesidad
de adoptar medidas transitorias con el fin de arbitrar recursos nuevos, en las
cuantías necesarias para adelantar las actividades ordenadas por los Decretos
legislativos directamente relacionados con el Estado de Emergencia Económica y
Social.
Todas las operaciones presupuestales
realizadas por el Decreto que se revisa, se relacionan en forma directa con la
Emergencia Económica y Social, en consideración a lo siguiente:
a) El FOGAFIN se encuentra autorizado para
contratar el seguro de deudores hipotecarios, pero de acuerdo con la norma que
autoriza el gasto, éste sólo puede realizarse con las transferencias que se
hagan para tal efecto.
b) El Fondo de Solidaridad de Ahorradores y
Depositantes de Entidades Cooperativas en Liquidación requiere entrar de
inmediato a fin de solucionar la crisis. Teniendo en cuenta que este fondo de
surte de los recursos presupuestales, la adición de los recursos para su
funcionamiento sólo podía realizarse mediante ley o norma jurídica equivalente,
indispensable para superar la emergencia.
c) Para preservar la estabilidad del sector
cooperativo y evitar la extensión de los efectos de su crisis, es fundamental
la operación inmediata del FOGACOPP. Por esta razón se adicionaron los recursos
para ser transferidos a ese Fondo.
d) La naturaleza misma del mutuo a través
del cual se transfieren a la nación los saldos de las cuentas inactivas,
requiere presupuestar el pago del servicio de los intereses de esta deuda pública
y de su capital, de lo contrario la Nación incurriría en una moratoria
injustificada en el pago de sus obligaciones.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
En la oportunidad legal, el señor
Procurador General de la Nación rindió el concepto de rigor y solicitó a esta
Corporación declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 2332 del 16 de
noviembre de 1998.
En primer lugar, el Decreto que se revisa
cumple con todas las formalidades establecidas por las Constitución.
En relación con la materia del Decreto,
manifestó:
Las medidas tomadas al amparo de la
emergencia económica necesitaban, de un lado, adoptar herramientas para obtener
recursos corrientes y de capital y, de otro, proveer recursos para el servicio
de la deuda que se origina.
Con el empréstito, se alteraron los
cómputos del presupuesto, como quiera que la aplicación de la medida dio lugar
al aumento de los rubros correspondientes a los ingresos del presupuesto, al de
rentas, y al presupuesto de gastos.
Por este motivo, fue necesario expedir el
Decreto que se revisa, con el objeto de ajustar los estados financieros de la
Nación, los cuales según criterio del Gobierno Nacional han de ser arbitrados
para efectivizar las medidas contenidas en el Decreto 2331 de 1998.
El referido Decreto implica una
modificación al presupuesto de 1998, toda vez que el empréstito de que trata el
artículo 36 del Decreto 2331 de 1998, con el cual se pretende financiar las
medidas tomas en desarrollo de la emergencia económica, altera los estados
financieros para la respectiva vigencia.
El mandato constitucional previsto en el
artículo 345, no opera durante los períodos de anormalidad, es decir, durante
el estado de emergencia económica, como quiera que las decisiones tomadas
tienen como único objeto conjurar la crisis e impedir la propagación de sus
efectos.
En consecuencia, el decreto 2332 de 1998,
objeto de revisión se ajusta a la Constitución.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Revisión formal del Decreto 2332 del 16
de noviembre de 1998.
El decreto legislativo 2332 de 1998 cumple
con los requisitos formales consagrados por la Constitución, por cuanto:
- Fue expedido en desarrollo del decreto
legislativo 2330 del 16 de noviembre de 1998, mediante el cual el Gobierno
Nacional declaró el estado de emergencia económica y Social en todo el
territorio nacional, hasta por las 24 horas del mismo día.
- El decreto que se revisa aparece firmado
por el señor Presidente de la República y de todos los Ministros del Despacho,
con excepción del Ministro del Trabajo y Seguridad Social. Sin embargo, dicho
decreto aparece suscrito por el Viceministro de Trabajo Fabio Olmedo Palacio
Valencia, en su condición de funcionario encargado de las funciones
correspondientes a dicho Ministerio.
- El decreto 2332/98 se expidió el día 16
de noviembre de 1998, es decir, dentro del término de duración de la
emergencia.
- Oportunamente el Gobierno Nacional envió,
el mencionado decreto a la Corte Constitucional, para su revisión.
2. Revisión del contenido del decreto 2332
del 16 de noviembre de 1998.
2. 1. Mediante la sentencia C-122 del 1 de
marzo de 1999[1],
la Corte Constitucional declaró parcialmente exequible el Decreto No 2330 del
16 de noviembre de 1998, en virtud del cual se declaró el Estado de Emergencia
Económica y Social. En efecto, en la parte resolutiva de dicha sentencia se
dispuso:
"Declarar
la EXEQUIBILIDAD del Decreto No. 2330 de 1998, pero sólo en relación y en
función de las personas y sectores materialmente afectados por las
circunstancias criticas a que éste alude y que son exclusivamente los
siguientes: los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda
UPAC; el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades
financieras y de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas o en
liquidación; y, las instituciones financieras de carácter público. En
consecuencia, el Decreto No. 2330 de 1998, es inexequible, en lo demás".
2.2. Según la jurisprudencia de la Corte,
el Gobierno Nacional es competente para modificar el presupuesto durante los
Estados de Excepción.
Sobre el particular ha dicho la Corporación[2]:
"el tránsito
de condiciones de normalidad (tiempo de paz) a situaciones de anormalidad
(tiempo de no paz), permite admitir la viabilidad de la alternativa, según la
cual, el ejecutivo esta exclusivamente, como es obvio, cuando la medida este
dirigida a contribuir y remover las causas de la perturbación del orden interno
y a recuperar la paz"
2.3. La Corte, en el punto de la conexidad
que debe existir entre el Decreto declaratorio de emergencia económica y social
y los decretos que la desarrollan, se ha pronunciado de la siguiente manera[3]:
"Las
facultades excepcionales, como su nombre lo indica, tienen la virtud de
transferir facultades legislativas al gobierno cuando medien causas  cuyas
particulares características justifican, a juicio del constituyente, el aumento
de facultades al ejecutivo. Son esas causas la guerra exterior, la grave
perturbación del orden público, y la grave perturbación del orden económico,
social y ecológico del país, o la grave calamidad pública. Si estos hechos
justifican las facultades excepcionales, lógicamente, no pueden,  las misma
utilizarse para responder a hechos políticos, económicos, sociales, militares o
de naturaleza distintos a los que haya dado lugar  a la declaratoria del estado
excepcional. Esto, adicionalmente, en razón de la  ruptura que ejerce el
régimen ordinario de legalidad; del reparto funcional entre las distintas
agencias del Estado; y, de la libertad misma, cuando sobrevienen esas
prerrogativas excepcionales. La relación indicada  entre los hechos que motivan
la declaratoria del estado de excepción y las medidas que en su desarrollo tome
el Gobierno ha recibido la denominación en la jurisprudencia colombiana de la
conexidad. Conexidad, cuya exigibilidad es además expresa en la carta política
cuando afirma que los Decretos legislativos “deberán referirse a materias que
tengan relación directa y específica con el estado de emergencia".
2.4. La Corte estima que el decreto que se
revisa es teleológica y materialmente conexo con las causas invocadas por el
Gobierno en el decreto 2330 del 16 de noviembre de 1998, en los términos de la
aludida sentencia C-122/99, dado que las medidas en aquél contenidas están
dirigidas a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Es así
como:
- El Decreto 2332 del 16 de noviembre de
1998, modificó el Presupuesto General de la Nación, para la vigencia fiscal de
1998 aumentado tanto el rubro de ingresos como el de egresos, en la suma de
$43.110.000.000.
- La referida modificación, en parte, se
fundamentó en algunas disposiciones del decreto 2331/98, declarado exequible
según sentencia C-136/99[4],
que conllevan  ingresos y egresos para el Tesoro Público Nacional. En efecto:
Era necesario proveer recursos para que el
Fondo de Solidaridad de ahorradores y depositantes de entidades cooperativas en
liquidación, pueda adquirir las acreencias de depositantes y ahorradores de
entidades cooperativas en liquidación, en los términos de los arts. 2 y
siguientes del mencionado decreto.
Los créditos establecidos por el artículo
36 del decreto 2331 de 1998, correspondientes a las cuentas corrientes y de
ahorro inactivas transferidas a título de mutuo a la Nación son un recurso de
capital, que debe ser utilizado para desarrollar las actividades tendientes a
conjurar la crisis a que dio lugar la declaración de emergencia económica y
social. Igualmente, era preciso hacer las provisiones correspondientes, con el
fin de reintegrar a sus propietarios los dineros dados en mutuo, cuando éstos
lo soliciten.
Finalmente, era necesario apropiar recursos
para el capital semilla del fondo de garantías de entidades cooperativas
FOGACOOP, creado según decreto 2206/98.
3. En conclusión, el decreto que se revisa
se ajusta a la normatividad constitucional y, en tal virtud, será declarado
exequible.
VI. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el Decreto 2332
del 16 de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, "por el cual se
modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de
1998".
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
cúmplase, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUNOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO LEAL RUIZ
Secretario General (E)
[1] M.P. Fabio Morón Díaz.
[2] Sentencia C-206 de 1993
M.P  Antonio Barrera Carbonell.
[3] Sentencia  C-373/94.
M.P. Fabio Morón Díaz.
[4] M.P. José Gregorio
Hernández Galindo