C-958-99
Sentencia C-958/99
IMPUESTO A LOS
CIGARRILLOS-Carácter
nacional
El gravamen adicional a los cigarrillos
nacionales y extranjeros a que alude el artículo 4 de la ley 30 de 1971,
materia de acusación parcial, es una renta de carácter nacional, cuyo producto
se cedió a los departamentos, intendencias y comisarías (que hoy también son
departamentos) y al distrito especial de Bogotá.
JUNTAS
ADMINISTRADORAS SECCIONALES DE DEPORTES-Naturaleza/IMPUESTO A LOS CIGARRILLOS-Destinatarios
Las Juntas Administradoras Seccionales de
Deportes si bien se crearon como entes públicos del orden nacional, a partir de
la vigencia de la ley 181 de 1995, fueron sustituidas por los entes
departamentales o la entidad del distrito capital de Bogotá que correspondía
crear a las autoridades territoriales competentes.  No obstante, como la ley
223 de 1995 ordena que a partir del 1 de enero de 1996, el recaudo de dicho
gravamen se entregue a los departamentos y el distrito capital con destino “a
cumplir la finalidad del mismo”, la cual fue fijada en la norma acusada, así:
70% para que las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes lo apliquen a
la realización de sus objetivos y el 30% para que Coldeportes  auxilie a las regiones
de menores ingresos y pueda desarrollar más amplia y armónicamente sus
programas, ha de entenderse que son las Juntas o los organismos departamentales
que las hayan reemplazado y Coldeportes las entidades que deben recibir el
producto de dicho gravamen adicional, en las cuantías señaladas.
IMPUESTO A LOS
CIGARRILLOS-Fuente exógena
de financiamiento
El gravamen adicional a los cigarrillos,
objeto de debate, es una renta nacional, cedida a los departamentos y el
distrito especial de Bogotá y, por tanto, es considerada fuente exógena de
financiamiento sobre la que el legislador puede señalar su destino e inversión.
No obstante lo anterior, llama la atención de la Corte que dicho impuesto se
haya cedido a los entes territoriales y al distrito de Santafé de Bogotá y, sin
embargo, se disponga en la norma acusada que el 70% se aplique a la realización
de los objetivos de las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes (hoy
entes departamentales) y el 30% se gire a Coldeportes para que auxilie a las
regiones de menores ingresos y pueda desarrollar en una forma más amplia y
armónica sus programas, de los cuales el 10% se debe entregar a Colcultura,
pues esto significa que solamente se estaría cediendo el 70% del gravamen a los
entes territoriales ya que el 30% debe entregarse a organismos del orden
nacional. Esta decisión del legislador no puede considerarse violatoria de la
Constitución porque, como ya se anotó, la ley puede señalar la destinación o
las áreas a las cuales se debe destinar el producto de una renta nacional
cedida a los departamentos y el distrito especial de Bogotá.
IMPUESTO A LOS
CIGARRILLOS-No es renta de
destinación específica
El porcentaje del gravamen adicional que se
debe entregar a Colcultura, establecimiento público del orden nacional, cuya
función principal es la de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos
los colombianos, en sus diversas manifestaciones, es un deber del Estado
consagrado en los artículos 70 y 71 de la Carta.  Se concluye que el gravamen
adicional a los cigarrillos a que alude el artículo 4 de la ley 30 de 1971,
materia de impugnación, no es una renta nacional de destinación específica,
puesto que fue cedido a los departamentos y el distrito especial de Bogotá. Por
consiguiente, no se vulnera el artículo 359 del estatuto superior. Los recursos
que, según la disposición parcialmente acusada, se deben entregar a Coldeportes
no entran a engrosar los fondos de esa institución, pues si así fuera éstos se
convertirían en una renta de destinación específica, expresamente prohibida por
la Constitución.
IMPUESTO A LOS
CIGARRILLOS A JUNTAS ADMINISTRADORAS SECCIONALES DE DEPORTES-Inconstitucionalidad
Las Juntas
Administradoras Seccionales de Deportes fueron reemplazadas por entes de
carácter departamental en la medida en que las respectivas Asambleas
Departamentales los fueran creando, según lo ordenado por la ley 181 de 1995.
Entonces, si una de las beneficiarias del gravamen adicional a los cigarrillos
es una entidad del orden departamental no podía el legislador sin violar la
Constitución (arts. 287, 298 y 300-5), intervenir en la distribución de las
partidas que integran el presupuesto departamental, pues según el numeral 5 del
artículo 300 del estatuto supremo (modificado por el acto legislativo No. 1/96)
es función de las Asambleas Departamentales, “expedir las normas orgánicas del
presupuesto departamental y el presupuesto anual de rentas y gastos”.
Referencia:
Expediente D-2414
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 4 parcial, de la ley 30 de 1971 y 51
del decreto 2845 de 1984
Demandante: John
Alberto Restrepo Giraldo
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Santafé de Bogotá. D.C., primero (1º) de
diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano JHON ALBERTO RESTREPO GIRALDO, presenta
demanda contra los artículos 4 parcial de la ley 30 de 1971 y 51 del decreto
2845 de 1984, por infringir distintos preceptos constitucionales.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales establecidos para procesos de esta índole, procede la Corte a decidir.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en los Diarios
Oficiales Nos. 33495 del 18 de enero de 1972 y 36817 del 24 de diciembre de
1984, respectivamente, y se subraya lo demandado.
“LEY
30 DE 1971
“Por
la cual la Nación contribuye a la realización de los primeros juegos deportivos
de los territorios nacionales y de los X y XI juegos deportivos nacionales y se
dictan medidas relacionadas con el fomento del deporte y la cultura”
(......)
“Artículo
4 El impuesto de que trata el artículo segundo de la presente ley será
recaudado por los Tesoreros o Recaudadores de las entidades territoriales
citadas y entregado mensualmente a la respectiva Junta Administradora de
Deportes, que en cada una de ellas se haya creado en desarrollo de la ley 47 de
1968. Estas Juntas aplicarán a la realización de sus objetivos el 70% de los
recaudos así obtenidos, y girarán mensualmente el 30% restante al Instituto
Colombiano de la Juventud y el Deporte, Coldeportes, para que esta entidad
auxilie a su vez a las regiones de menores ingresos y pueda desarrollar más
amplia y armónicamente sus programas.
Parágrafo
1. El Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, Coldeportes, del 30%
que recibe como participación del gravamen de los cigarrillos, establecido en
el artículo segundo de la presente ley, destinará un 10% mensual como auxilio
para el Instituto Colombiano de Cultura, Colcultura.
Parágrafo
2 (....)”
Decreto 2845 de
1984
“Por
el cual se dictan normas para el ordenamiento del deporte, la educación física
y la recreación.”
El
Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas por la ley 50 de 1983 y cumplido el requisito del
articulo 2 de la mencionada ley,
D E C R E T A :
(.......)
“Artículo
51. El Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte (Coldeportes) y las
Juntas Administradoras Seccionales de Deportes destinarán no menos del 2% de su
presupuesto total para programas de formación de personal y extensión e
investigación, a través de la Escuela Nacional del Deporte.”
III. LA DEMANDA
Considera el demandante que las normas
acusadas infringen los artículos 1, 287, 294, 298 y 362 de la Constitución, al
desconocer los principios de descentralización y autonomía de las entidades
territoriales, puesto que les señalan a las Juntas Administradoras Seccionales
de Deportes, que hoy son entes deportivos departamentales, la manera como deben
distribuir los dineros recaudados con base en el impuesto a los cigarrillos
(70% para desarrollar sus objetivos y 30% para Coldeportes). La mayoría de esas
juntas, dice el actor, han desaparecido o están en liquidación y los nuevos
organismos son creados por las Asambleas Departamentales, por tanto, no puede
una ley obligar a dichos entes deportivos del orden departamental a transferir
recursos a la Escuela Nacional del Deporte, que es una dependencia de
Coldeportes, como se ordena en el artículo 51, objeto de demanda.
Por otra parte, agrega que de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 294 del Estatuto Superior, la ley no puede
imponer recargos sobre los impuestos de propiedad de las entidades
territoriales, salvo lo previsto en el artículo 317 del mismo ordenamiento. La
ley 30 de 1971 en el artículo 3, cedió a los departamentos, intendencias y
comisarías el producto del impuesto a los cigarrillos, por consiguiente, dichas
rentas son de su propiedad exclusiva y no pueden ser gravadas con una
transferencia del 30% del recaudo para una institución del orden nacional como
es Coldeportes. Las entidades territoriales gozan de autonomía para administrar
sus recursos y, por tanto, no pueden transferir el 2% de sus ingresos, como lo
exige el artículo 51, materia de impugnación. Además, también se viola el
artículo 298 de la Carta, puesto que se desconocen las competencias de las
Asambleas Departamentales y de las autoridades respectivas de las entidades
territoriales.
Finalmente, señala el demandante que los
preceptos demandados infringen el artículo 362 de la Carta, que concede
especial protección a los impuestos de carácter departamental y municipal y
prohibe a la ley trasladarlos a la Nación, salvo en los casos de guerra
exterior. Imponer a los actuales entes deportivos departamentales, es decir, a
aquellos que de conformidad con el artículo 65 de la ley 181/95, han reemplazado
a las antiguas Juntas Administradoras Seccionales de Deportes, la obligación de
constituir en sus presupuestos dos rentas de destinación específica: la
transferencia del 30% del impuesto a los cigarrillos para Coldeportes y la
transferencia del 2% de su presupuesto total para la Escuela Nacional del
Deporte, dependencia del anterior, es entonces, abiertamente inconstitucional.
IV.  INTERVENCIONES
1. Intervención del Instituto Colombiano
del Deporte
El ciudadano Félix Arturo Mulford
Carbonell, actuando como apoderado del Instituto Colombiano del Deporte,
intervino para defender la constitucionalidad de los preceptos demandados. Son
éstas las razones que expone como fundamento de su petición:
-
No se viola ninguna de
las disposiciones constitucionales citadas por el actor por que el impuesto a
los cigarrillos a que se refieren las normas objeto de acusación, no es de
propiedad de los departamentos sino de la Nación y, por tanto, bien podía ella
ceder un porcentaje a los departamentos.
-
La autonomía de las entidades territoriales no es absoluta ya que se encuentra
subordinada a la ley. En el presente caso, la ley no dispone de un impuesto
departamental sino de uno de carácter nacional, entonces, no se infringe la
Constitución.
2. Intervención de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales
A solicitud del magistrado ponente, el
doctor GUILLERMO FINO SERRANO, en su calidad de Director General de la DIAN,
intervino en este proceso emitiendo concepto sobre las normas objeto de
demanda, el que concluye así:
- “El impuesto a los cigarrillos creado
en la ley 30 de 1971 es de carácter nacional, cedido a los departamentos bajo
determinadas circunstancias, concordantes con las previsiones constitucionales
vigentes a la fecha.
- “Las condiciones establecidas en la ley
30 de 1971 y las demás normas que la reglamentaban, estuvieron vigentes hasta
el 31 de diciembre de 1997, entrando a regir el primero de enero de 1998 las
disposiciones de la ley 181 de 1995.
- “Las normas actualmente vigentes no
prevén ninguna asignación de recursos producto del recaudo del impuesto a los
cigarrillos cedido a los departamentos, al Instituto Colombiano del Deporte,
Coldeportes.”
A esta conclusión llegó el interviniente
luégo de analizar las disposiciones pertinentes de la ley 30 de 1971, el
decreto 1280 de 1994 y las leyes 181 y 223 de 1995.
3. Intervención del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario
El Presidente del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario, atendiendo la invitación hecha por el magistrado ponente,
emitió su opinión especializada sobre el asunto que es materia de debate, cuyos
apartes más relevantes se resumen a continuación.
- En primer término señala que el impuesto
adicional del 10% al consumo de cigarrillos nacionales y extranjeros se creó
por medio de las leyes 30/71 y 14/84 como un impuesto de carácter nacional, el
que posteriormente fue cedido a los departamentos, intendencias y comisarías,
hoy departamentos y al distrito especial de Bogotá, el que debía ser recaudado por
las tesorerías o recaudaciones de las entidades territoriales y entregado
mensualmente a las Juntas Administradoras Seccionales de deportes,
disposiciones que fueron ratificadas por el artículo 78 de la ley 181 de 1995.
Rentas que según el artículo 89 de la ley 14/83 adquirirían el carácter de
rentas de su propiedad exclusiva a medida que las asambleas o concejos los
fueran adoptando en los mismos términos, límites y condiciones establecidos en
la ley. La naturaleza nacional de tal impuesto adicional no ha sido modificada
por norma alguna.
- Las Juntas Administradoras Seccionales de
Deportes fueron creadas como unidades administrativas especiales del orden
nacional, pero en virtud de lo dispuesto en el artículo 65 de la ley 181 de
1995 se incorporaron al respectivo departamento en el que funcionaban, como
entes departamentales.
- En relación con el manejo y destinación
de los recursos de las entidades territoriales, se dice que para efectos de
determinar cuándo se justifica la intervención de la ley en esa materia “la
Corte ha acudido a la fuente u origen de tales recursos, clasificándolos en
recursos de fuente exógena y recursos de fuente endógena”, justificando de esta
manera la injerencia del legislador en cuanto al señalamiento del destino de los
recursos exógenos, no así de los endógenos.
- De lo anterior concluye que: 1. El
impuesto adicional del 10% sobre el consumo de cigarrillos nacionales tiene
carácter nacional, pero su producto le fue cedido a los departamentos y al
distrito especial de Santafé de Bogotá; 2. El impuesto adicional del 10% sobre
el consumo de los cigarrillos extranjeros adquirió el carácter de renta de su
propiedad exclusiva de los departamentos, en la medida en que las asambleas lo
fueran adoptando; y 3. Que las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes
tienen hoy carácter territorial del orden departamental.
- Luégo dice el interviniente que de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4 de la ley 30 de 1971, realmente lo
que se cede a las entidades territoriales es el 70% del impuesto pues la Nación
se reserva el 30% para entregárselo a Coldeportes, por tanto, “no se está
interviniendo en la administración de los recursos propios de los entes
territoriales.”
- En relación con el artículo 51 del
decreto 2845 de 1984 considera el Instituto que viola la autonomía de las
entidades territoriales consagrada en los artículos 1, 287, 298 y 362 de la
Constitución, pues en virtud de lo dispuesto en el artículo 89 de la ley 14 de
1983, el impuesto adicional a los cigarrillos es una renta de propiedad
exclusiva de tales entes “en la medida en que las asambleas y el Concejo
Distrital de Bogotá, los vaya adoptando”, entonces “la Nación ya no tendría
ninguna injerencia en la administración de recursos propios que integran el
presupuesto de las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El señor Procurador General de la Nación en
concepto No. 1851 del 21 de julio de 1999, solicita a la Corte que declare
inconstitucionales los apartes acusados del artículo 4 de la ley 30 de 1971 y
la frase “Juntas Administradoras Seccionales de Deportes” contenida en
el artículo 51 del decreto 2845 de 1984 y constitucionales los demás apartes de
esta misma disposición. Son éstas las razones que expone para fundamentar su
petición:
- En cuanto a los apartes acusados del
artículo 4 de la ley 30 de 1971, dice el Procurador que el gravamen a los
cigarrillos que en esta norma se consagra, es un impuesto de carácter nacional
creado por el artículo 2 de la ley 30 de 1971, que por disposición del artículo
3 del mismo ordenamiento, fue cedido a los departamentos, intendencias,
comisarías y al distrito especial de Bogotá. Al modificarse la organización
territorial colombiana y, por consiguiente, los organismos encargados de su
recaudo y administración, estas actividades quedaron a cargo de los entes
departamentales establecidos en la ley 181 de 1995, que creó el sistema
nacional del deporte.
- El Consejo de Estado, en el concepto
radicado bajo el No. 980 de 1997, consideró que dicho impuesto debía ser
entregado a las entidades que reemplazaron a las Juntas Administradoras
Seccionales de Deportes, pues el cambio de naturaleza jurídico administrativa
de estos entes no modifica la índole del impuesto, esto es, su calidad de renta
nacional y, por tanto, mal puede sostenerse que se viola la autonomía de los
entes territoriales pues, dicho gravamen no les pertenece.
- El Procurador considera que el aparte
acusado del artículo 4 de la ley 30 de 1971 es inconstitucional pero por otras
razones: por lesionar el artículo 359 de la Carta, que prohibe la existencia de
rentas de destinación específica, y ello es precisamente, lo que se consagra en
ese precepto legal, al señalar que el producto del impuesto a los cigarrillos
está destinado a fomentar la actividad deportiva. Y agrega, que la Corte
Constitucional ya se pronunció sobre idéntico punto en la sentencia C-317/98,
en la que declaró inconstitucional el impuesto al valor agregado IVA destinado
al fomento del deporte y al pago de gastos de funcionamiento e inversión de
Coldeportes, por las mismas razones que se acaban de expresar.
- En lo que atañe al artículo 51 del
decreto 2845 de 1984 dice el Procurador, que  también es inconstitucional, por
que al transformarse las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes en
entes departamentales, cuya creación fue asignada a las respectivas Asambleas,
la intervención del legislador en la distribución de los recursos incluidos en
sus presupuestos, contraría lo dispuesto en los artículos 287 y 298 de la
Carta, que consagran la autonomía de las entidades territoriales para la
gestión de sus intereses y la administración de los recursos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones. Además, a las Asambleas Departamentales les
corresponde expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y el
presupuesto anual de rentas y gastos, según el artículo 300 del Estatuto
Superior.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta corporación es tribunal competente
para decidir la presente demanda, por dirigirse contra un precepto de una ley y
uno de un decreto expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de
facultades extraordinarias (arts. 241-4-5 C.P. ).
2. Planteamiento del problema
Para efectos de resolver la presente
demanda, es indispensable determinar, en primer término, si el gravamen a que
se refieren las normas impugnadas, es un impuesto de carácter nacional o
departamental, para luego definir si la distribución que de él se hace, vulnera
la autonomía de los entes departamentales.
3. El gravamen adicional al consumo de los
cigarrillos
- La ley 49 de 1967 “Por la cual la Nación
coopera a la celebración de los VI juegos panamericanos y se dictan otras
disposiciones”, autorizó en el artículo 6, al Gobernador del departamento del
Valle del Cauca, para establecer los siguientes gravámenes adicionales sobre el
consumo de los cigarrillos:
“a) Hasta $0.10 por cada cajetilla de cigarrillos
nacionales y hasta $0.20, para los cigarrillos ‘extranjeros’
(....)”
La vigencia de estos tributos estaba
limitada a los años de 1968 a 1972, sólo podían recaudarse dentro del
departamento del Valle del Cauca y su producto debía invertirse totalmente en
la preparación, obras y realización de los VI juegos Deportivos Panamericanos,
según el artículo 7 del mismo ordenamiento.
En el artículo 10 de la misma ley, se
amplía la cobertura del cobro de ese impuesto al departamento del Tolima, y su
producto se destina al financiamiento de los Novenos Juegos Atléticos
Nacionales a realizarse en la ciudad de Ibagué.
Dicho impuesto fue derogado expresamente
por el artículo 83 de la ley 14 de 1983.
- La ley 47 de 1968 “Por la cual la Nación
coopera a la celebración de los IX Juegos Nacionales, se dan facultades
extraordinarias al Presidente de la República y se dictan otras disposiciones”,
en el artículo 2 autorizó al Presidente de la República para establecer, en todo
el territorio nacional, los siguientes gravámenes adicionales sobre el
consumo de los cigarrillos, con destino exclusivo al fomento del deporte, a la
preparación de los deportistas, a la construcción de instalaciones deportivas y
adquisición de equipos e implementos en los departamentos, intendencias,
comisarías y el distrito especial de Bogotá.
“a) Hasta diez centavos ($0.10), por cada
cajetilla de cigarrillos nacionales y hasta veinte centavos ($0.20), por
cajetilla de cigarrillos extranjeros;
b) (...)”
Estos gravámenes especiales se recaudarán
independientemente de alzas o reajustes que se decreten sobre el consumo de
tales productos.”
Y en el artículo 3, señaló:
“Cédese a los departamentos, intendencias, comisarías y
distrito especial de Bogotá, el producto de los gravámenes de que trata el
artículo anterior, en la proporción correspondiente al recaudo en cada una de
estas entidades.”
- Posteriormente se expidió la ley 30 de
1971 “Por la cual la Nación contribuye a la realización de los Primeros Juegos
Deportivos de los Territorios Nacionales y de los X y XI Juegos Deportivos
Nacionales, y se dictan medidas relacionadas con el fomento del deporte y la
cultura”, en cuyo artículo 2, dispuso:
“Establécese un impuesto adicional
del 10% sobre el valor de cada una de las cajetillas de cigarrillos
nacionales que se expendan al público en todo el territorio
nacional.” (subrayas
fuera de texto)
Y en el articulo 3, consagró:
“Cédese a los departamentos,
intendencias, comisarías y a Bogotá, distrito especial, el producto del
gravamen de que trata el artículo anterior, correspondiéndole a cada uno de
ellos en la proporción señalada en el artículo cuarto de la presente ley.”
En el artículo 4, que es objeto de
acusación parcial, se estableció:
“El impuesto de que trata el artículo
segundo de la presente ley, será recaudado por los Tesoreros o Recaudadores de
las entidades territoriales citadas, y entregado mensualmente a la respectiva
Junta Administradora de Deportes que en cada una de ellas se haya creado en
desarrollo de la ley 47 de 1968. Estas juntas aplicarán a la realización de
sus objetivos el 70% de los recaudos así obtenidos, y girarán mensualmente el
30% restante al Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, Coldeportes,
para que esta entidad auxilie a su vez a las regiones de menores ingresos y
pueda desarrollar más amplia y armónicamente sus programas.
Parágrafo 1. El Instituto Colombiano de la
Juventud y el Deporte, Coldeportes, del 30% que recibe como participación del
gravamen de los cigarrillos, establecido en el artículo segundo de la presente
ley, destinará un 10% mensual como auxilio para el Instituto Colombiano de
Cultura, Colcultura.
Parágrafo 2. El control y vigilancia de la
inversión del producto del gravamen decretado en la presente ley, serán
ejercidos en el orden administrativo, técnico, financiero, presupuestal y
contable por el Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, Coldeportes,
tal como lo establece el decreto 2343 de diciembre 2 de 1970.” (Lo subrayado es lo demandado)
Y en el artículo 10 se contempló:
“El tributo establecido en el artículo
segundo de la presente ley, empezará a recaudarse a partir del día primero de
enero de mil novecientos setenta y dos (1972). La presente ley rige a partir de
la fecha de su expedición y deroga todas las disposiciones que le sean
contrarias.”
- La ley 14 de 1983 “Por la cual se
fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras
disposiciones”, reguló en el Capítulo VI el impuesto al consumo de los
cigarrillos y en el artículo 79 dispuso:
“Sobre el precio establecido en el
artículo 74, los cigarrillos de producción extranjera pagarán un impuesto
adicional del 10% que se regulará conforme a lo dispuesto en la ley
30 de 1971.”
Disposición que guarda íntima concordancia
con el artículo 82 del mismo ordenamiento, que es del siguiente tenor:
“Los cigarrillos de que trata la presente
ley están sujetos, según el caso, a los impuestos de importación y cuotas de
fomento, impuesto a las ventas y el gravamen establecido por la ley 30 de
1971.”
En el artículo 83, como ya se ha anotado,
se derogó el literal a) del artículo 6 de la ley 49 de 1967 y las demás
disposiciones que le sean contrarias.
- Luego, se dictó el decreto 1222 de 1986
“Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental”, en el que se
codificaron algunas de las disposiciones antes transcritas, como se observa en
los artículos 135, 136, 137, 138, 140, 141, 143, 144, entre otros.
- En el año de 1994 el Presidente de la
República, delegatario de funciones presidenciales, en ejercicio de las
facultades extraordinarias que le confirió el Congreso en el artículo 98-3 de
la ley 101 de 1993, para “revisar el régimen tributario aplicable a los
cigarrillos”, expidió el decreto 1280 de 1994, en cuyo artículo 15 eliminó
a partir del 1 de julio de ese año, el gravamen establecido por la ley 30 de
1971 en favor de Coldeportes y en el artículo 17 derogó el artículo 82 de la
ley 14 de 1983. Dicho decreto fue demandado ante esta Corte y declarado
inexequible en su totalidad, al igual que la disposición de la ley habilitante,
según sentencia C-246 de 1995[1],
por obvias razones: “el Congreso no podía conferir al Gobierno las
facultades extraordinarias que le otorgó mediante el artículo 98, numeral 3, de
la Ley 101 de 1993 y, por tanto, tampoco le estaba permitido al Ejecutivo
legislar al respecto, así se hubiera circunscrito a los temas objeto de las
autorizaciones. (...) la función de legislar en materia tributaria es propia e
indelegable del Congreso de la República (...) Por ello, no es función de la
Rama Ejecutiva la de resolver en última instancia sobre la imposición de
tributos ni tampoco acerca de su reforma o supresión, aunque se le reconozca
iniciativa al respecto, dadas sus responsabilidades en el manejo de las
finanzas públicas. Es evidente que la Constitución de 1991 prohibió al Congreso
conferir facultades en materia tributaria, no solamente en cuanto a la creación
de impuestos sino en punto de su modificación, los aumentos y disminuciones, la
supresión y la sustitución de los mismos, ya que reservó a la Rama Legislativa
la atribución de adoptar decisiones al respecto. Ello resulta no solamente
del artículo 150, numeral 10, de la Carta Política, a cuyo tenor no se podrán
conferir facultades extraordinarias para decretar impuestos, sino de lo
contemplado en los artículos 338 y 345 ibidem.”
A partir de la ejecutoria de este fallo las
normas existentes antes de expedirse el citado decreto recobraron vigencia.
- La ley 181 de 1995 “Por la cual se
dictan disposiciones para el fomento del deporte, la recreación, el
aprovechamiento del tiempo libre y la educación física y se crea el Sistema
Nacional del Deporte”, prescribe en el artículo 75, numeral 4, segunda parte:
“Los entes deportivos departamentales,
contarán para su ejecución con:
(....)
4. El impuesto a los cigarrillos nacionales
y extranjeros de que trata el artículo 78 de la presente ley;”
Y el artículo 78 establece:
“El impuesto a los cigarrillos
nacionales y extranjeros. El impuesto a los cigarrillos nacionales y
extranjeros a que se refieren el artículo 2 de la ley 30 de 1971 y el artículo
79 de la ley 14 de 1983, será recaudado por las tesorerías departamentales.
Será causado y recaudado a partir del 1 de enero de 1998 de acuerdo con lo
previsto en los artículos 4 y 5 del decreto 1280 de 1994 [Este decreto,
como ya se anotó, fue declarado inexequible en su integridad]. Son
responsables solidarios de este impuesto los fabricantes, distribuidores y los
importadores. El valor efectivo del impuesto será entregado, dentro de los
cinco (5) días siguientes a su recaudo, al ente deportivo departamental
correspondiente definido en el artículo 65 de la presente ley.”
La disposición a la cual remite este
precepto es ésta:
“Artículo 65. Las actuales Juntas
Administradoras Seccionales de Deportes, creadas por la ley 49 de 1983, se
incorporarán al respectivo departamento, como entes departamentales para el
deporte, la recreación, la educación extraescolar y el aprovechamiento del
tiempo libre en conformidad con las ordenanzas que para tal fin expidan las
asambleas departamentales.
Parágrafo. Dentro de un plazo máximo de
cuatro (4) años, los departamentos determinarán el ente responsable del deporte
que incorporará y sustituirá a las Juntas Administradoras Seccionales de
Deportes, previa calificación del Ministerio de Educación Nacional, con la
asesoría de Coldeportes, sobre el cumplimiento de los requisitos que por
reglamento establezca el Gobierno nacional para este efecto. No podrá existir más de un ente deportivo
departamental en cada entidad territorial.”
Y en el artículo 68 establece:
“Las actuales Juntas Municipales de
Deportes y la Junta de Deportes de Bogotá, reorganizadas por la ley 49 de 1983
se incorporarán a los respectivos municipios o distritos como entes para el
deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación
extraescolar de la entidad territorial, de conformidad con los acuerdos que
para tal fin expidan los concejos municipales o distritales, No podrá existir
más de un ente deportivo municipal o distrital por cada entidad territorial.”
- La ley 223 de 1995 “Por la cual se
expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras
disposiciones”, se refirió al impuesto al consumo de los cigarrillos y tabaco
elaborado en los artículos 207 y ss. y en el artículo 211 al señalar la tarifa
del mismo, consagró:
“La tarifa del impuesto al consumo de
cigarrillos y tabaco elaborado es del 55%.
Parágrafo. Los cigarrillos y tabaco
elaborado, nacionales y extranjeros, están excluidos del impuesto sobre las
ventas. El impuesto con destino al deporte creado por la ley 30 de 1971 continuará
con una tarifa del 5% hasta el primero de enero de 1998, fecha a partir de la
cual entrará en plena vigencia lo establecido por la ley 181 de 1995 al
respecto, con una tarifa del diez (10%) por ciento.
A partir del primero de enero de 1996 el recaudo
del impuesto de que trata este parágrafo será entregado a los departamentos
y el distrito capital con destino a cumplir la finalidad del mismo.”
La expresión “y tabaco elaborado”
fue demandada ante esta corporación y declarada exequible en la sentencia
C-197/97[2], únicamente por los cargos allí
analizados.
De la lectura de las disposiciones
anteriores se puede concluir que el gravamen adicional a los cigarrillos
nacionales y extranjeros a que alude el artículo 4 de la ley 30 de 1971,
materia de acusación parcial, es una renta de carácter nacional, cuyo producto
se cedió a los departamentos, intendencias y comisarías (que hoy también son
departamentos) y al distrito especial de Bogotá.
4. Destinatarios del gravamen adicional a
los cigarrillos
Dado que en el mismo artículo demandado se
consagra como destinatarias del citado gravamen a las Juntas Administradoras
Seccionales de Deportes, las cuales fueron transformadas en virtud de normas
posteriores, es necesario precisar entonces, a qué entidades les corresponde
recibir el producto de dicho gravamen adicional.
- La ley 47 de 1968 se refirió, por primera
vez, a las juntas administradoras, así:
“Artículo 8. El Gobierno Nacional creará en
el distrito especial y en las capitales de cada uno de los departamentos,
intendencias y comisarías, Juntas Administradoras de estos fondos (los
producidos por el gravamen adicional a los cigarrillos) con representación de
la Nación, el respectivo departamento y municipios, para la organización,
fomento y desarrollo de los deportes, así como para la planeación y el
ordenamiento de la construcción de las instalaciones deportivas necesarias y
las adquisición de equipos e implementos que el deporte requiere en cada región.”
- La ley 49 de 1983 en el artículo 1, creó
las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes, así:
“Constitúyense Juntas Administradoras
Seccionales de Deportes en cada uno de los departamentos, intendencias,
comisarías y en el distrito especial de Bogotá.”
Tales Juntas, según los artículos 2 y 3 del
mismo ordenamiento, eran unidades administrativas especiales del orden nacional,
dotadas de personería jurídica y patrimonio propio, subordinadas a los planes y
controles del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte. Su domicilio
legal y su sede administrativa era la ciudad capital del correspondiente
territorio y solamente podían ejercer funciones dentro del respectivo
departamento, intendencia, comisaría y el distrito especial de Bogotá.
El objeto de tales Juntas se consagró en el
artículo 4, en estos términos:
“El objeto de las Juntas Administradoras
Seccionales de Deportes es el manejo e inversión de los recursos
provenientes de los gravámenes establecidos por las leyes 49 de 1967, 47 de
1968 y 30 de 1971, así como los derivados de nuevos gravámenes y los auxilios
del orden nacional, departamental, intendencial, comisarial, distrital,
municipal y privado que le sean asignados, o se destinen a los fines para los
cuales han sido creadas y todos los demás ingresos que por cualquier motivo se
recibieren.”
Disposición que guarda íntima concordancia
con lo dispuesto en el artículo 25 del mismo ordenamiento, que consagra:
“El patrimonio de las Juntas
Administradoras Seccionales de Deportes estará constituido por:
(......)
2. Los ingresos provenientes de los
gravámenes de las leyes 49 de 1967, 47 de 1968, 30 de 1971 y las demás que se
le asignen.
(...)”
- La ley 181 de 1995 que, como ya se ha anotado,
creó el denominado Sistema Nacional del Deporte, se refiere a tales juntas en
estos términos:
“Artículo 65. Las actuales Juntas
Administradoras Seccionales de Deportes, creadas por la ley 49 de 1983, se
incorporarán al respectivo departamento, como entes departamentales para el
deporte, la recreación, la educación extraescolar y el aprovechamiento del
tiempo libre en conformidad con las ordenanzas que para tal fin expidan las
Asambleas Departamentales.
Parágrafo: Dentro de un plazo máximo de
cuatro (4) años, los departamentos determinarán el ente responsable del deporte
que incorporará y sustituirá a las Juntas Administradoras Seccionales de
Deportes, [previa
calificación del Ministerio de Educación Nacional], con la asesoría de
Coldeportes, [sobre el cumplimiento de los requisitos que por reglamento
establezca el Gobierno Nacional para este efecto]. No podrá existir
más de un ente deportivo departamental por ente territorial.”
Y en el artículo 68 se consagra:
“Las actuales Juntas Municipales de
Deportes y la Junta de Deportes de Bogotá, reorganizadas por la ley 49 de 1983 se
incorporarán a los respectivos municipios o distritos como entes
para el deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la
educación extra escolar de las entidades territoriales, de conformidad con los
Acuerdos que para tal fin expidan los Concejos Municipales o Distritales. No
podrá existir más de un ente deportivo municipal o distrital por cada ente
territorial.”
Los apartes que
aparecen entre corchetes en la transcripción del artículo 65, fueron declarados
inexequibles por esta Corte, en la sentencia C-625/96[3], por violar la competencia y autonomía de
las Asambleas Departamentales.
Dijo la Corte: “(..)se
desconocen abiertamente por parte de la norma materia de examen constitucional,
las atribuciones conferidas por la Carta Política a las asambleas
departamentales, en lo concerniente a la regulación del deporte, en los
términos que determine la ley, pues se deja en manos del Ministerio de
Educación Nacional lo relativo a la calificación del cumplimiento de los
requisitos que pueda establecer el Gobierno Nacional para este efecto, y
se le asigna además al Ejecutivo la posibilidad de reglamentar lo relacionado
con el funcionamiento de las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes,
con lo cual se desconoce la autonomía administrativa de éstas, y la función
misma de las asambleas departamentales en dicha materia de que trata el numeral
7 del artículo 300 de la Constitución Política en consonancia con el numeral 10
del artículo ibídem.
En este orden de
ideas, en criterio de la Corte, si bien la Constitución de 1991 fijó para las
entidades territoriales limitaciones
con respecto a su autonomía que pueden estar determinadas por la misma
Constitución o la ley, ello no deriva en la posibilidad de que el legislador
sea quien imponga las condiciones a las Juntas Administradoras Seccionales de
Deportes para el funcionamiento de las mismas, pues de lo que se trata es que
como lo señala el artículo 300 superior, las asambleas por medio de ordenanzas
establezcan la regulación del deporte, la educación y la salud en los términos
que determine la ley, sin que puedan dejarse sin efecto en esta materia las
funciones de las asambleas como lo hace el precepto acusado.”
- Con fundamento en las facultades
conferidas por el artículo 89-5 de la ley 181 de 1995, el Presidente de la
República expidió el 18 de julio de 1995, el decreto 1230 (julio 18) “Por el
cual se reestructura el Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes y se
dictan otras disposiciones”, y en él se refiere nuevamente a las mencionadas
Juntas en los artículos 4, 25 y 27, las que cataloga como unidades
administrativas especiales. Disposiciones cuya constitucionalidad puede ser
cuestionable, pero no es materia de este proceso, pues es evidente que si en la
ley habilitante se ordena sustituir las Juntas por entes departamentales, mal
podía el legislador extraordinario contrariar ese mandato para restablecerlas,
incurriendo de esta forma en un posible exceso en el ejercicio de las
autorizaciones otorgadas, las que además, debían ceñirse a “las directrices del
deporte establecidas en esta ley (181/95)”.
- Finalmente, se dicta la ley 223 de 1995
“Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan
otras disposiciones” y en el capítulo correspondiente al impuesto al consumo de
los cigarrillos reguló también algunos aspectos relacionados con el gravamen
adicional a los mismos con destino al deporte, como se lee en el parágrafo del
artículo 211, que es del siguiente tenor:
“Parágrafo. Los cigarrillos y tabaco
elaborado, nacionales y extranjeros, están excluidos del impuesto a las ventas.
El impuesto con destino al deporte creado por la ley 30 de 1971 continuará
con una tarifa del 5% hasta el primero de enero de 1998, fecha a partir de la
cual entrará en plena vigencia lo establecido por la ley 181 de 1995 al
respecto, con una tarifa del diez (10%) por ciento.
A partir del primero de enero de 1996 el
recaudo del impuesto de que trata este parágrafo será entregado a los
departamentos y
el distrito capital con destino a cumplir la finalidad del mismo.”
Así las cosas, hay que concluir que las
Juntas Administradoras Seccionales de Deportes si bien se crearon como entes
públicos del orden nacional, a partir de la vigencia de la ley 181 de 1995,
fueron sustituidas por los entes departamentales o la entidad del distrito
capital de Bogotá que correspondía crear a las autoridades territoriales competentes.
No obstante, como la ley 223 de 1995 ordena
que a partir del 1 de enero de 1996, el recaudo de dicho gravamen se entregue a
los departamentos y el distrito capital con destino “a cumplir la finalidad
del mismo”, la cual fue fijada en la norma acusada, así: 70% para que las
Juntas Administradoras Seccionales de Deportes lo apliquen a la realización de
sus objetivos y el 30% para que Coldeportes  auxilie a las regiones de menores
ingresos y pueda desarrollar más amplia y armónicamente sus programas, ha de
entenderse que son las Juntas o los organismos departamentales que las hayan
reemplazado y Coldeportes las entidades que deben recibir el producto de dicho
gravamen adicional, en las cuantías señaladas.
En este mismo sentido se pronunció el
Consejo de Estado[4] al emitir concepto sobre el recaudo y la
destinación del impuesto tantas veces citado, cuyos apartes pertinentes vale la
pena transcribir:
“El recaudo del gravamen de los cigarrillos,
con destino al deporte, corresponde a las Tesorerías Departamentales y su valor
debe entregarse, para cumplir la finalidad del mismo, a las Juntas
Administradoras Seccionales de Deportes, o a la entidad deportiva que hubiere
creado la Asamblea Departamental para el cumplimiento de los objetivos de la
ley 181 de 1995.
Las mencionadas entidades aplicarán, con
autonomía, los recursos de dicho gravamen a la realización de sus objetivos y,
a partir del 1 de enero de 1998, fecha desde la cual el impuesto tendrá una
tarifa del 10%, de acuerdo con lo determinado por el parágrafo del artículo 211
de la ley 223 de 1995, girarán mensualmente el 30% al Instituto Colombiano del
Deporte – COLDEPORTES.”
6. Facultad del legislador para intervenir
en el manejo del producto del gravamen cedido a los departamentos y el distrito
especial de Bogotá
El demandante considera que el artículo 4
de la ley 30 de 1971 atenta contra el principio de autonomía de los entes
territoriales, pues el impuesto adicional a los cigarrillos es una renta de
propiedad exclusiva de los departamentos y, por tanto, no puede ser transferida
a una entidad del orden nacional como es Coldeportes.
Estando demostrado que el gravamen
adicional a los cigarrillos con destino al deporte no es un impuesto
departamental sino nacional, cuyo producto fue cedido a los departamentos y el
distrito especial de Bogotá, habría que concluir que no le asiste razón al
demandante, pues por el simple hecho de la cesión aquél no se convierte en
renta de propiedad exclusiva de los entes territoriales citados. Además, no
existe un acto que así lo haya señalado por parte de las corporaciones que
según la Constitución tienen facultad para establecerlo.
Sin embargo, surge esta pregunta: ¿Una vez
que la Nación cede el producto de un impuesto nacional a los entes
territoriales puede el legislador intervenir en su manejo y distribución? Para
responder este interrogante la Corte recurrirá a su propia jurisprudencia sobre
la materia.
En efecto: las entidades territoriales
cuentan con distintas fuentes de financiamiento, unas son de carácter endógeno
y otras exógeno. Sobre las primeras, ha dicho la Corte, el legislador no tiene ninguna
injerencia pues se trata de recursos propios sobre los cuales las autoridades
locales tienen libre disposición, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
362 del estatuto supremo, que prescribe:
“Los bienes y rentas tributarias o
no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades
territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías
que la propiedad y renta de los particulares. Los impuestos departamentales y
municipales gozan de protección constitucional y, en consecuencia, la ley no
podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra
exterior”.
En esta disposición constitucional, ha
explicado la Corte, se “protegen los recursos tributarios propios, en
los términos en los cuales la ley autorizó la fuente tributaria que los originó
y no en forma plena o absoluta. En efecto, atendiendo el texto del artículo 362
CP, cabe sostener que, la garantía constitucional que ampara a las entidades
territoriales respecto de sus rentas tributarias es similar, pero no
superior, a la que se otorga a los particulares respecto de sus bienes y
derechos y, por lo tanto, puede en principio, ser limitada en los mismos
términos en los cuales puede serlo la propiedad privada.”
No sucede lo mismo con los recursos de
carácter exógeno, como sería por ejemplo, el situado fiscal, las
transferencias, las regalías, las rentas cedidas y las demás que señala
la ley[5], porque en este caso, el legislador está “autorizado,
en los términos de la Constitución, para intervenir en la determinación de las
áreas a las cuales deben ser destinados los recursos de las entidades
territoriales, en especial cuando se trata de rentas de propiedad de la nación.”[6]
El gravamen adicional a los cigarrillos,
objeto de debate, es una renta nacional, cedida a los departamentos y el
distrito especial de Bogotá y, por tanto, es considerada fuente exógena de
financiamiento sobre la que el legislador puede señalar su destino e inversión.
No obstante lo anterior, llama la atención
de la Corte que dicho impuesto se haya cedido a los entes territoriales y al
distrito de Santafé de Bogotá y, sin embargo, se disponga en la norma acusada
que el 70% se aplique a la realización de los objetivos de las Juntas
Administradoras Seccionales de Deportes (hoy entes departamentales) y el 30% se
gire a Coldeportes para que auxilie a las regiones de menores ingresos y pueda
desarrollar en una forma más amplia y armónica sus programas, de los cuales el
10% se debe entregar a Colcultura, pues esto significa que solamente se estaría
cediendo el 70% del gravamen a los entes territoriales ya que el 30% debe
entregarse a organismos del orden nacional. Esta decisión del legislador no puede
considerarse violatoria de la Constitución porque, como ya se anotó, la ley
puede señalar la destinación o las áreas a las cuales se debe destinar el
producto de una renta nacional cedida a los departamentos y el distrito
especial de Bogotá.
7. Destinación específica del gravamen
adicional a los cigarrillos para el fomento del deporte y la actividad
deportiva
Según el Procurador General de la Nación,
el gravamen adicional a los cigarrillos, a que alude el artículo 4 de la ley 30
de 1971, objeto de demanda parcial, es un impuesto con destinación específica
que debe ser declarado inconstitucional por infringir el artículo 359 de la
Constitución, tal como lo hizo la Corte en un caso similar, concretamente, en
la sentencia C-317/98 en la que declaró inexequible la norma que destinaba una
parte del IVA para el fomento de la actividad deportiva.
No comparte la Corte el punto de vista del
Procurador pues, como tantas veces se ha reiterado, “las rentas nacionales
cedidas a los entes territoriales pueden ser objeto de una específica
destinación por parte del legislador siempre y cuando el fin al cual se
destinen revista un interés que razonablemente puede predicarse de las
entidades territoriales beneficiadas (....) la propia Constitución autoriza al
poder central para fijar su destinación, siempre que tal destinación se adecue
a las prioridades definidas en la Carta, las que se refieren, fundamentalmente
a la satisfacción de las necesidades básicas de los pobladores de cada
jurisdicción.”[7]
La prohibición contenida en el artículo 359
de la Constitución, “no se aplica a las rentas nacionales cedidas a
las entidades territoriales, pues dichos recursos no ingresan al presupuesto
nacional sino a los presupuestos de dichas entidades y se destinan a la
satisfacción de necesidades propias de las mismas que, al mismo tiempo,
responden a un interés nacional.”[8]
Y en otra oportunidad se expresó: “las
rentas que la nación cede anticipadamente a las entidades territoriales no
constituyen rentas nacionales y, por tanto, no viola la Constitución la norma
legal que les fija una destinación específica.”[9]
En el evento que se examina una parte del
impuesto que se cede está destinado a los entes deportivos departamentales que
sustituyeron a las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes, para el
cumplimiento de sus objetivos, los cuales fueron señalados en el artículo 66 de
la ley 181/95, entre los que se destacan: adoptar las políticas, planes y
programas que en deporte, recreación y aprovechamiento del tiempo libre
establezcan Coldeportes y el Gobierno Nacional; fomentar la práctica del
deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre en el
departamento; promover, difundir y fomentar la práctica de la educación física,
el deporte y la recreación en el territorio departamental; estimular la
participación comunitaria en tales actividades;  participar en la elaboración y
ejecución de  programas de cofinanciación de la construcción, ampliación y
mejoramiento de instalaciones deportivas de sus municipios; prestar asistencia
técnica y administrativa a los municipios y demás entidades del sistema
nacional del deporte en su jurisdicción, etc., actividades que, según el
artículo 52 del estatuto supremo, el Estado está obligado a fomentar, pues el
derecho a la recreación, a la práctica del deporte y el aprovechamiento del
tiempo libre es un derecho social de toda persona, que cuenta con protección
constitucional.
Igual situación se presenta con el
porcentaje del impuesto que se destina a Coldeportes, establecimiento público
del orden nacional que, según el artículo 61 de la ley 181 de 1995, es el
máximo organismo planificador, rector, director y coordinador del sistema
nacional del deporte y, director del deporte formativo y comunitario, encargado
de formular las políticas, propósitos, estrategias y orientaciones para el
desarrollo del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre; la
promoción, fomento y difusión de la práctica del deporte, la recreación y el
aprovechamiento del tiempo libre; la programación de actividades y eventos
deportivos, etc
Así las cosas, la destinación de los
recursos citados se dirigen a satisfacer necesidades básicas de las personas y
al mejoramiento de su calidad de vida, pues como lo ha reconocido esta
corporación, la recreación “es una actividad inherente al ser humano y
necesaria tanto para su desarrollo individual y social como para su evolución.
Consiste, en su sentido etimológico, en volver a crear. Es pues, un quehacer
que involucra la capacidad creadora del ser humano y se cristaliza a través de
su virtud como productor, como hacedor de su mundo (...) La recreación, cumple
una labor definitiva en la adaptación del hombre a su medio. (...) En el
contexto constitucional, es claro que la recreación cumple un papel esencial en
la consecución del libre desarrollo de la personalidad dentro de un marco
participativo-recreativo en el cual el individuo revela su dignidad ante sí
mismo y ante la sociedad.”[10]
El porcentaje del gravamen adicional que se
debe entregar a Colcultura, establecimiento público del orden nacional, cuya
función principal es la de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos
los colombianos, en sus diversas manifestaciones, es un deber del Estado
consagrado en los artículos 70 y 71 de la Carta.
De lo anterior se concluye que el gravamen
adicional a los cigarrillos a que alude el artículo 4 de la ley 30 de 1971,
materia de impugnación, no es una renta nacional de destinación específica,
puesto que fue cedido a los departamentos y el distrito especial de Bogotá. Por
consiguiente, no se vulnera el artículo 359 del estatuto superior.
Los recursos que, según la disposición
parcialmente acusada, se deben entregar a Coldeportes no entran a engrosar los
fondos de esa institución, pues si así fuera éstos se convertirían en una renta
de destinación específica, expresamente prohibida por la Constitución en el artículo
últimamente citado.
De otra parte, cabe aclarar al Procurador
que en la sentencia que cita (317/98), el impuesto al valor agregado no se
cedía a los entes territoriales, razón por la cual quedaba cobijado por la
prohibición contenida en el artículo 359 de la Constitución, pues continuaba
siendo una renta de carácter nacional. Esta la razón para que la decisión que
en esa oportunidad se adoptó difiera de la que aquí habrá de tomarse.
Por lo expuesto, se procederá a declarar
exequible el artículo 4 de la ley 30 de 1971 en lo acusado, por no vulnerar
precepto constitucional alguno.
8. El artículo 51 del decreto 2845 de 1984
En este precepto legal que el actor
considera violatorio de la autonomía de los entes territoriales, se ordena al
Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte Coldeportes y a las Juntas
Administradoras Seccionales de deportes destinar no menos del dos por ciento de
su presupuesto total para programas de formación de personal y extensión e
investigación, a través de la Escuela Nacional del Deporte.
Las Juntas
Administradoras Seccionales de Deportes, como ya se ha anotado, fueron
reemplazadas por entes de carácter departamental en la medida en que las
respectivas Asambleas Departamentales los fueran creando, según lo ordenado por
la ley 181 de 1995. Entonces, si una de las beneficiarias del gravamen
adicional a los cigarrillos es una entidad del orden departamental no podía el
legislador sin violar la Constitución (arts. 287, 298 y 300-5), intervenir en
la distribución de las partidas que integran el presupuesto departamental, pues
según el numeral 5 del artículo 300 del estatuto supremo (modificado por el
acto legislativo No. 1/96) es función de las Asambleas Departamentales, “expedir
las normas orgánicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de
rentas y gastos”.
Sin embargo, la
autonomía presupuestal de las entidades territoriales se encuentra limitada no
sólo por las disposiciones constitucionales que rigen la materia sino también
por las normas de la ley orgánica: “en Colombia, el modelo que impera es el
de la autonomía presupuestal ampliada, según el cual las entidades
territoriales están limitadas por las disposiciones y los principios
establecidos en la Constitución y la ley, y específicamente por lo señalado en
la respectiva ley orgánica, pues en la Carta Política de 1991 se consagró un
verdadero sistema presupuestal contenido en el Capítulo 3o. del Título XII de
la misma, artículos 345 a 353, normas éstas que constituyen el núcleo rector de
dicho sistema. (....) la Constitución de 1991 convirtió a la ley orgánica de
presupuesto, de conformidad con el artículo 352 Superior, en el instrumento
matriz del referido sistema colombiano, al disponer que se someterán a dicha
ley los presupuestos de los diferentes órdenes: el nacional, los territoriales
y los de las entidades descentralizadas de cualquier nivel. De manera que a
través de esa ley orgánica se regulan las diversas fases del proceso:
programación, aprobación, modificación y ejecución, la cual a su vez constituye
el elemento jurídico que organiza e integra el sistema legal que depende de
ella.”[11]
Las entidades territoriales cuentan con
atribuciones constitucionales para administrar sus presupuestos y, por ende,
para establecer gastos y comprometer sus ingresos (arts. 287 y 298 C.P.), salvo
que sea la misma Constitución la que haya señalado el destino del recurso, como
en el caso del situado fiscal (C.P. art. 356) y las participaciones en los ingresos
corrientes de la Nación  (C.P. art. 357). “En otros términos, el principio
constitucional de la autonomía regional y local delimita el campo de acción de
la ley. Por lo tanto, en todos los asuntos o materias respecto de los cuales la
Constitución no habilita al legislador para dictar normas relativas a la
destinación manejo o inversión de los recursos de dichas entidades, éstas gozan
de plena libertad e independencia para adoptar las decisiones administrativas
correspondientes, a través de sus órganos competentes, juzgando su oportunidad
o conveniencia y según lo demanden las necesidades públicas o sociales.”
Por estas razones, el artículo 51 del
decreto 2845/84 en cuanto se refiere a las Juntas Administradoras Seccionales
de Deportes que fueron reemplazadas por entidades del orden departamental, será
retirado del ordenamiento positivo, por infringir los preceptos
constitucionales antes citados.
No sucede lo mismo con Coldeportes pues al
señalar la norma acusada el destino de un porcentaje de su presupuesto para un
fin determinado, en este caso, el cumplimiento de una de las misiones
institucionales encomendadas a ese establecimiento público del orden nacional
no se viola la constitución, pues dicha medida es la concreción y desarrollo
del deber que tiene el legislador al descentralizar funciones, de asignar los
recursos con los cuales el ente público correspondiente ejercerá cabalmente los
objetivos para el que fue creado.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E :
Primero. Declarar EXEQUIBLE en lo acusado,
el artículo 4 de la ley 30 de 1971
Segundo. Declarar EXEQUIBLE el artículo 51
del decreto 2845 de 1984, salvo la expresión “Juntas Administradoras
Seccionales de Deportes”, que es INEXEQUIBLE.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[2] M.P. Carmenza Isaza de Gómez
[3] M.P. Hernando Herrera Vergara
[4] concepto del 11 de junio de 1997, M.P. Augusto Trejos Jaramillo
[5] ver sents. C-205/95, 219/97, 317/98, entre otras
[6] ibidem
[7] ver entre otras, C-036/96 , C-219/97, C-720/99
[8] C-897 de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[9] Idem.
[10] Sent. T-466/92 M.P. Ciro Angarita Barón
[11] Sent. C-508/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero