SU072-18
Sentencia SU072/18
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
excepcional
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION DEL DEFECTO ORGANICO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
CARACTERIZACION DEL DEFECTO FACTICO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración
de jurisprudencia
DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL
PRECEDENTE JUDICIAL
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Importancia
RATIO DECIDENDI-Criterios de identificación
RATIO DECIDENDI EN CONSTITUCIONALIDAD-Carácter
vinculante
UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Importancia
FUERZA VINCULANTE DE LA JURISPRUDENCIA DE ORGANOS JUDICIALES DE
CIERRE-Jurisprudencia constitucional
La observancia de los
precedentes judiciales ha sido un criterio de procedencia excepcional de la
acción de tutela. Igualmente, la Corte ha señalado que no solo sus precedentes
deben  respetarse, sino también los expedidos por las demás Cortes;
parámetro expuesto desde la sentencia T-193 de 1995. En la sentencia C-335 de 2008
se sostuvo que: “De allí
que reconocerle fuerza vinculante a la jurisprudencia sentada por la Corte
Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, redunda en una mayor coherencia
del sistema jurídico colombiano, lo cual no se contradice con imperativos de
adaptación a los cambios sociales y económicos. De igual manera, la
vinculatoriedad de los precedentes garantiza de mejor manera la vigencia del
derecho a la igualdad ante la ley de los ciudadanos, por cuanto casos
semejantes son fallados de igual manera. Así mismo, la sumisión de los jueces
ordinarios a los precedentes sentados por las Altas Cortes asegura una
mayor seguridad jurídica para el tráfico jurídico entre los particulares”.
Por su parte, en la sentencia C-816 de 2011 se consideró que las Cortes,
al ser órganos de cierre, deben unificar la jurisprudencia en el ámbito de sus
jurisdicciones, aserto ratificado en la SU-053 de 2015 en la cual se señaló
que, además de asegurar el principio de igualdad, la fuerza vinculante de la
jurisprudencia de los órganos de cierre garantiza la primacía de la
Constitución, la confianza, la certeza del derecho y el debido proceso. Ahora
bien, la necesidad de imprimirle fuerza vinculante a los precedentes de las
Cortes, como se explicó en la mencionada SU-053 de 2015, también toma en cuenta
que la interpretación del derecho no es asunto pacífico y, en ese orden, los
precedentes de estas corporaciones constituyen una herramienta trascendental en
la solución de casos en los cuales las leyes pueden admitir diversas
comprensiones en aras de evitar decisiones contradictorias en casos idénticos.
HOMOGENEIDAD
JURISPRUDENCIAL-Uno de los objetivos principales es
el principio de igualdad
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Dimensiones
diferentes
(i) la igualdad formal o igualdad ante la ley,
que depende del carácter general y abstracto de las normas dictadas por el
Congreso de la República y de su aplicación impersonal; (ii) la prohibición de discriminación,
que torna ilegítimo cualquier acto (no solo las leyes) que conlleve una
distinción basada en motivos prohibidos por la Constitución, el derecho
internacional de los derechos humanos, o bien, la proscripción de
distinciones irrazonables; y (iii) la igualdad material que impone la adopción de medidas
afirmativas para garantizar la igualdad ante circunstancias fácticas
desiguales.
IGUALDAD-Carácter de valor, principio y derecho fundamental
La igualdad es valor, principio y derecho
fundamental, connotaciones que se deducen de su inclusión en diferentes normas,
con objetivos distintos. Como valor está previsto en el preámbulo, como
principio en los artículos 19, 42, 53, 70 y 75 y como derecho fundamental en el
artículo 13 de la Constitución.
PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA-Jurisprudencia
constitucional
La Corte ha explicado que la seguridad jurídica implica
que “en la interpretación y aplicación del derecho es una condición
necesaria de la realización de un orden justo y de la efectividad de los
derechos y libertades de los ciudadanos, dado que solo a partir del
cumplimiento de esa garantía podrán identificar aquello que el ordenamiento
jurídico ordena, prohíbe o permite”.
SEGURIDAD JURIDICA Y DERECHO A LA IGUALDAD-Vínculo
ACTUACIONES JUDICIALES-Instrumentos
para preservar seguridad jurídica y derecho a la igualdad fijados por
ordenamiento y jurisprudencia constitucional
La jurisprudencia ha definido diferentes instrumentos:
(i) la Constitución establece que la actividad de los jueces está sometida
al imperio de la ley, “lo que constituye no solo una garantía de autonomía e
imparcialidad, sino también de igualdad en tanto el punto de partida y llegada
de toda la actuación judicial es la aplicación de la ley”;
(ii) la ley contempla criterios de interpretación para resolver las tensiones
al comprender y aplicar las normas jurídicas; (iii) la Constitución determinó
la existencia de órganos judiciales que tienen entre sus competencias “la unificación de
jurisprudencia como forma de precisar con autoridad y vocación de generalidad
el significado y alcance de las diferentes áreas del ordenamiento jurídico”;
(iv) la jurisprudencia constitucional ha incorporado un grupo de doctrinas que,
como la cosa juzgada y el deber de respeto del precedente judicial, “tienen entre sus
propósitos garantizar la estabilidad de las decisiones y reglas judiciales
fijadas con anterioridad”; y (v) algunos estatutos como el CPACA
incorporan normas que tienen por propósito asegurar la eficacia de la
jurisprudencia unificada del Consejo de Estado a través, por ejemplo, de su
extensión (arts. 10 y 102).
DERECHO A LA IGUALDAD EN
DECISIONES JUDICIALES-Obligación de los operadores jurídicos de mantener la misma línea
jurisprudencial
ACTUACIONES JUDICIALES-Exigencias de seguridad
jurídica y trato igual no son absolutas
PRECEDENTE JUDICIAL-Posibilidad de introducir cambios bajo
condición de cumplir exigentes cargas argumentativas
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES DE ALTAS CORTES-Procedencia más restrictiva,
en la medida que solo tiene cabida cuando se configura una anomalía de tal
entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-Antecedentes
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-Marco normativo
RESPOSABILIDAD
EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-Principios y elementos
REGIMENES DE RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO-Falla del servicio, riesgo excepcional y daño especial
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR
PRIVACION INJUSTA DE LA LIBERTAD-Fuentes internacionales
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR
PRIVACION INJUSTA DE LA LIBERTAD-Derecho comparado
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR
PRIVACION INJUSTA DE LA LIBERTAD-Jurisprudencia del Consejo de Estado
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR
PRIVACION INJUSTA DE LA LIBERTAD-Jurisprudencia de la Corte Constitucional
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR PRIVACION
INJUSTA DE LA LIBERTAD-Procedencia por defecto material o sustantivo por desconocimiento
de una sentencia con efectos erga omnes
Se demostró que el Consejo de Estado, cuando expidió la
sentencia que resolvió el recurso de apelación interpuesto por la Fiscalía
General contra el fallo expedido por el Tribunal Administrativo de Córdoba
aplicó una regla contraria a las directrices establecidas en la sentencia C-037
de 1996.
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR PRIVACION
INJUSTA DE LA LIBERTAD-Improcedencia por cuanto defecto orgánico propuesto no superó el
requisito general de procedibilidad de la acción de tutela
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR PRIVACION
INJUSTA DE LA LIBERTAD-Improcedencia por cuanto no se encontró acreditada la
configuración de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente
judicial
Referencia: T-6.304.188 y T-6.390.556 (AC)
Acciones de tutela
instauradas por la Fiscalía General en contra del Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, el Tribunal
Administrativo de Córdoba (vinculado) y Germán Espitia Delgado y otros
(vinculados) y por Blanca Gómez de García y otros en contra del Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C y
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B.
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Bogotá, D.C.,
cinco (5) de julio de dos mil dieciocho (2018).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los
fallos de tutela emitidos por los despachos judiciales que se detallan a
continuación:
Expediente T-6.304.188.
1.  Por la Sección Quinta, Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que confirmó la decisión
proferida por la Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso Administrativo, en la acción
de tutela instaurada por la Fiscalía General contra el Tribunal
Administrativo de Córdoba y el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A.
Expediente T-6.390.556.
2.  Por la Sección Quinta,
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que confirmó la
decisión proferida por la Sección Cuarta, en la acción de tutela instaurada
por Blanca Gómez de García y otros contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Tercera, Subsección B y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Subsección C.
I.
ANTECEDENTES
Dada la similitud en
los hechos y pretensiones planteados en cada uno de los expedientes, por lo que
fueron acumulados, a continuación se presentan de manera sucinta los
antecedentes generales de las acciones de tutela de la referencia.
EXPEDIENTE T-6.304.188
La Fiscalía General, a través de apoderada judicial, interpuso acción
de tutela contra el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercera, Subsección A, por considerar vulnerados los
derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, así como el principio
de sostenibilidad fiscal.
Hechos
1. Informó la accionante que se
adelantó investigación penal en contra de un ciudadano a quien se le impuso
medida de aseguramiento privativa de la libertad, la cual se hizo efectiva el 15
de mayo de 2005.
2. Mediante sentencia del 16
de junio de 2006, el Juzgado 3° Penal del Circuito de Montería, Córdoba,
absolvió al acusado en virtud del principio in dubio pro reo y dispuso
su libertad inmediata.
3. Con base en esta última
decisión, el ciudadano inició proceso de reparación directa en contra de la Fiscalía
General, con el fin de que se le declarara responsable de los perjuicios que le
fueron causados con la privación de la libertad.
4. Surtido el trámite procesal,
el Tribunal con sentencia del 4 de noviembre de 2010 accedió
parcialmente a las pretensiones de la demanda.
5. La decisión adoptada por el
Tribunal fue apelada por la entidad ahora accionante y el recurso fue conocido
por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la cual en
sentencia del 30 de junio de 2016 confirmó la decisión de primera
instancia; no obstante, modificó el monto de la condena.
6. Señaló la accionante que la
decisión adoptada por el Consejo de Estado se basó en una interpretación del
artículo 68 de la Ley Estatutaria 270 de 1996 que desconoce la sentencia C-037
de 1996, según la cual es necesario analizar si la privación de la libertad
fue abiertamente desproporcionada y contraria a los procedimientos legales;
interpretación que calificó como un defecto sustantivo por desconocimiento del
precedente constitucional.
7. Explicó que la sentencia
objeto de reproche se basó en una sentencia de unificación del Consejo de
Estado del 17 de octubre de 2013 en la cual si bien se hizo
referencia a la C-037 de 1996 para apartarse de las conclusiones allí
contenidas, no se expusieron razones suficientes para explicar por qué el
régimen de falla del servicio por privación injusta de la libertad es contrario
al artículo 90 de la Constitución, a pesar de que la Corte, como intérprete
válido concluyó que dicho régimen es exequible.
8. Considera la actora que la
sentencia controvertida se basó en una sentencia que no constituye precedente
sobre la responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad, dado
que no cumplió la carga de suficiencia a la hora de apartarse de la
interpretación efectuada en la C-037 de 1996.
9. Para la accionante, la
decisión adoptada con base en una sentencia que no  tenía efectos vinculantes y
en sentido contrario al establecido en la C-037 de 1996 vulnera los derechos al
debido proceso, a la igualdad, a la seguridad jurídica y a la sostenibilidad
fiscal, ya que, además, lesiona de manera considerable los intereses
patrimoniales de la Nación.
Trámite procesal en sede de instancia
10. Mediante auto del 12 de diciembre
de 2016, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso, Administrativo,
Sección Cuarta, avocó el conocimiento de la  tutela y dispuso correr traslado a
la accionada. Asimismo, ordenó vincular al trámite a Germán Espitia Delgado,
Francisco Miguel Espitia Durango, Francisco Amador Espitia Delgado, Luis
Eduardo Espitia Delgado, Benjamín Antonio Espitia Delgado, Omaira Elena Espitia
Delgado, Alba Rosa Espitia Delgado, Gledy Judith Espitia Delgado y Nilsa Isabel
Delgado en calidad de terceros con interés, dada su calidad de demandantes en
el proceso que culminó con la sentencia controvertida en tutela.
11. Con auto del 20 de febrero
de 2017, se dispuso requerir a la Fiscalía para que aportara la nueva
dirección en la cual podían ser notificados los terceros interesados.
Respuesta de la demandada
12. La tutela es respondida por
la magistrada de la Sección Tercera del Consejo de Estado, quien adujo que el
artículo 68 de la Ley 270 de 1996 no excluye el artículo 90 de la Constitución
para establecer la responsabilidad de la administración bajo el título de
imputación objetivo –daño especial- cuando se deriva de una actuación legítima
del Estado, el cual los ciudadanos no deben soportar.
Precisó la Magistrada que en
aquellas circunstancias en las cuales la absolución del sindicado se produce
porque el hecho no existió, aquel no lo cometió o la conducta no constituía un
hecho punible, no es necesario acreditar que la autoridad judicial
incurrió en algún tipo de falla sino solamente demostrar que el afectado fue
privado de la libertad al interior del respectivo proceso penal.
Indicó que la Sección Tercera del
Consejo de Estado unificó[1]
su jurisprudencia y amplió la posibilidad de declarar la responsabilidad del
Estado cuando la absolución del sindicado proviene de la aplicación del
principio in dubio pro reo, evento en el cual la antijuridicidad del
daño, al igual que en los supuestos señalados en el artículo 414 del derogado
Decreto Ley 2700 de 1991[2],
depende de que la víctima no se encuentre en el deber jurídico de soportar la
restricción de su libertad durante el curso de un proceso que culminó con una
decisión, pues el Estado no desvirtuó la presunción de inocencia.
Así las cosas, la sentencia
expedida por el Consejo de Estado no desconoció la sentencia C-037 de 1996, ya
que el término “injustamente” del artículo 68 de la Ley Estatutaria 270 de 1996
se refiere a una actuación abiertamente desproporcionada y violatoria de los
procedimientos legales.
13. En cuanto al desconocimiento
del criterio de sostenibilidad fiscal consideró que este no es un parámetro
para negar los perjuicios solicitados con ocasión de la detención injusta de la
libertad; entenderlo así implicaría el desconocimiento del principio de
autonomía judicial del artículo 228 de la Constitución.
Intervención de la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado
14. Para esta Agencia (en
adelante ANDJE), la sentencia objetada vía tutela por la Fiscalía desconoció el
contenido del artículo 68 de la Ley 270 de 1996, ya que para determinar la
antijuridicidad de una privación de la libertad –daño-, resulta indispensable
acreditar que la imposición de esa medida en cualquiera de sus modalidades
–arresto, detención preventiva o pena de prisión- vulneró el ordenamiento
jurídico, fue irrazonable y desproporcionada, circunstancias que no se
acreditaron en el caso concreto, por lo que la sentencia de la Sección Tercera
debe revocarse.
15. También objetó la alusión al
artículo 414 del antiguo Código de Procedimiento Penal[3]
atendiendo su derogación y consideró que su aplicación para sustentar la
responsabilidad del Estado en casos de privación de la libertad constituye otro
defecto sustantivo.
16. Precisó que si bien coincide
en que el soporte de la responsabilidad por privación injusta de la libertad se
fundamenta principalmente en la configuración del daño antijurídico en los
términos del artículo 90 de la Constitución, la divergencia se suscita al
definirse cuándo debe considerarse que la privación de la libertad debe o no
soportarse por quien la padece.
Explicó que en materia de
responsabilidad patrimonial del Estado pueden existir daños que deben ser
soportados por los administrados, los cuales tienen como nota común el interés
general, como lo dedujo la Corte en la sentencia C-908 de 2013, al cual se
suman la existencia de un deber legal, de normas que así lo permitan y de
causales de justificación.
Expuso, de conformidad con el
artículo 28 de la Constitución, que las restricciones a la libertad solo pueden
hacerse efectivas siempre que: (i) exista mandamiento escrito de autoridad
judicial competente, (ii) reúna las formalidades legales y (iii) exista un
motivo previamente definido en la ley.
También se refirió a las
diferencias entre la detención preventiva y la privación de la libertad por la
imposición de una condena, así como al principio de presunción de inocencia, el
cual, según la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, no puede
limitar la imposición de la medida de detención preventiva cuando se configuren
los requisitos y finalidades de la misma, como es aceptado por la Corte
Constitucional y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, las cuales han
señalado que la restricción del derecho a la libertad personal es procedente
dentro de los límites necesarios para asegurar la comparecencia del sindicado
al proceso penal y solo se afecta cuando la detención preventiva se prolonga de
manera desproporcionada.
Anotó que la detención preventiva
no afecta tal derecho puesto que no representa juicio de responsabilidad o
prejuzgamiento; por lo tanto, resulta errado afirmar, como lo hace el Consejo
de Estado, que en materia de privación de la libertad, la injusticia, es decir,
el daño que no se está en el deber jurídico de soportar, consista en toda
absolución penal porque el Estado no pudo desvirtuar la presunción de inocencia
que protege al sindicado.
17. Por último, señaló que en
este caso la vulneración del derecho colectivo resulta evidente, como se
desprende del estudio de sostenibilidad fiscal elaborado en la tutela, ya que
un régimen de responsabilidad laxo o menos exigente que aquel que regula el
ordenamiento jurídico en los eventos de privación injusta de la libertad,
genera que los recursos públicos sean destinados para reparar circunstancias no
previstas por el mismo ordenamiento, vulnerando el debido proceso.
II.
DECISIONES DE TUTELA OBJETO DE REVISIÓN
Fallo de primera instancia
18. El 20 de febrero de 2017, el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, negó
el amparo solicitado por la Fiscalía General.
En primer lugar, la Corporación
confrontó las consideraciones de la sentencia C-037 de 1996 con las vertidas en
la sentencia cuestionada en el trámite de tutela, para indicar que en aquella
se precisó que el concepto “injustamente” implica el deber de demostrar que la
privación de la libertad fue abiertamente desproporcionada y violatoria de los procedimientos
legales.
Expuso que la Corte precisó que
si dicho vocablo no se entiende en ese sentido el Estado tendría que responder
automáticamente por cualquier privación de la libertad y, por esa razón, la
posible responsabilidad estatal debe establecerse después de un análisis razonable
de las circunstancias en las cuales se ha producido la detención.
Dedujo que la sentencia de
constitucionalidad no estableció que el régimen objetivo de responsabilidad
patrimonial del Estado no pueda aplicarse en los casos de privación injusta de
la libertad como lo sostuvo la Fiscalía General.
De otra parte, manifestó que la
sentencia cuestionada incluye un criterio que se sustenta en la interpretación
que la Sección Tercera del Consejo de Estado ha efectuado del artículo 90 de la
Constitución, la normativa penal y la Ley 270 de 1996.
Según tal interpretación, cuando
ocurra alguna de las eventualidades contenidas en el artículo 414 del Decreto
Ley 2700 de 1991 –el hecho no existió, el sindicado no lo cometió o no estaba
tipificado-, o la absolución se da en virtud del principio in dubio pro reo,
se aplica el régimen de responsabilidad objetiva, dado que se presume que hubo
una privación injusta de la libertad y resulta irrelevante el estudio de la
conducta del juez para definir si incurrió en una falla.
La Sección Tercera, adujo, ha indicado
que en los casos que no sean subsumibles en las hipótesis mencionadas, el
demandante debe acreditar el error jurisdiccional derivado del carácter injusto
de la detención, es decir, que tales situaciones deben analizarse desde la
perspectiva de la falla del servicio.
19. En cuanto a la aplicabilidad
del artículo 414 del Decreto Ley 2700 de 1991 cuestionada por la ANDJE se
aclaró que no se apeló a tales hipótesis, sino a la aplicación del in dubio
pro reo, luego, no se configuró el defecto sustantivo por aplicación de una
norma derogada.
En todo caso, precisó, que cuando
se estudia un caso de privación injusta de la libertad que sí se ajuste a
alguna de las causales del citado artículo, no se efectúa una aplicación
ultractiva de ese precepto legal, sino de los supuestos fácticos que por su
fuerza y contundencia justifican el uso del régimen objetivo de responsabilidad,
lo cual no se contrapone a la interpretación de la Corte Constitucional, ya que
la responsabilidad objetiva en estos casos obedece a que la privación de la
libertad no fue apropiada, razonada ni conforme a derecho.
Impugnación
20. A través de escrito recibido
el 16 de mayo de 2017, el Director Encargado de Defensa Jurídica de la ANDJE
impugnó la decisión reiterando los argumentos de la intervención.
21. Mediante escrito del 16 de
mayo de 2017, la representante de la Fiscalía General apeló el fallo
insistiendo en que este desconocieron las reglas contenidas en la sentencia
C-037 de 1996, al paso que se omitió un pronunciamiento sobre la vulneración
del criterio de sostenibilidad fiscal, que se deriva de la consolidación de un
régimen de responsabilidad objetivo para resolver los asuntos de privación
injusta de la libertad.
Consideró que presumir una falla
del servicio de la administración de justicia en los eventos indicados en el
fallo apelado, impediría que la Fiscalía General pueda ejercer el derecho de
defensa en el sentido de demostrar que la privación de la libertad resultó
proporcionada y acorde a derecho en los términos expuestos en el fallo
mencionado.[4]
22. De otro lado, indicó que el
artículo 68 de la Ley 270 de 1996 no consagró el inciso segundo del artículo
414 del Decreto Ley 2700 de 1991, lo que significa que la intención del
legislador estatutario en materia de responsabilidad del Estado por privación
injusta de la libertad era establecer un régimen de responsabilidad subjetivo
de falla en la prestación del servicio de administrar justicia.
Actuaciones
en segunda instancia
23. Con auto del 16 de junio de
2017, la Magistrada sustanciadora dispuso la vinculación del Tribunal
Administrativo de Córdoba, concediéndole el término de 3 días para que alegara
la nulidad o la saneara con su silencio o intervención. El término transcurrió
en silencio.
Fallo de segunda instancia
24. El 6 de julio de 2017 el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, confirmó
la decisión al coincidir con la interpretación realizada en dicha sentencia
sobre la posibilidad de apelar a un régimen de responsabilidad, objetivo.
Coincidió con el juez de primer
grado en que la sentencia objeto de reproche por tutela no acudió a una norma
derogada, pues lo que se advierte es que en virtud de la autonomía judicial se
acogió el alcance dado a los supuestos regulados en el artículo 414 del Decreto
Ley 2700 de 1991.
En cuanto a la vulneración del
principio de sostenibilidad fiscal, admitió la respuesta ofrecida por la Corporación
demandada, esto es, que el mismo no puede imponerse como criterio para decidir
los procesos judiciales, ya que darle ese alcance desconocería el principio de
autonomía judicial (art. 228 Superior).
Pruebas
Con la demanda se aportaron las
siguientes:
25. Sentencia del 30 de junio de
2016, expedida por la Sección Tercera, Subsección A, Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado en el proceso 23001233100020080032001.
26.
Aclaración de voto del Consejero Carlos Alberto Zambrano Barrera a la sentencia
del 30 de junio de 2016 expedida en el proceso 23001233100020080032001.
Durante el trámite de revisión se
aportaron las siguientes:
27. Expediente
230012331000200800320 promovido por Germán A. Espitia Delgado y otros que
consta de tres cuaderno de primera instancia con 18, 321 y 265 folios,
respectivamente y un cuaderno del Consejo de Estado el cual empieza en el folio
266 y termina en el folio 431.
28. Informe presentado por la
Directora de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General, según el cual durante
los años 2015, 2016 y 2017 la Fiscalía General, por concepto de condenas en
proceso contencioso administrativos efectuó el pago de $84.564.426.898,
$70.614.723.405 y $32.856.933.573,21, respectivamente y de 128 créditos
judiciales que fueron pagados en el 2017, 107 correspondieron a sentencias
condenatorias y acuerdos conciliatorios proferidos en procesos de reparación
directa por privación injusta de la libertad cuya cuantía asciende a
$29.336.152.749.66. Agregó que se encuentra pendientes de pago 4136
providencias de este mismo tipo cuya cuantía asciende a $886.268.647.579.34 y
los intereses causados desde la fecha de ejecutoria del fallo hasta el 31 de
diciembre de 2017 equivalen a $492.554.526.327.79. [5]
EXPEDIENTE T- 6.390.556
Las señoras y señores Blanca Gómez de García, María de la Paz Useche
García, Juan Sebastián Useche García, Carlos Felipe Useche García, Guillermo
Useche Romero, María Victoria García de Plazas, Gustavo Octavio García Gómez y
Juan Carlos García Gómez, interpusieron acción de tutela contra el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, por considerar desconocido el derecho
a obtener la indemnización por daños antijurídicos causados por el Estado,
representado en los derechos a la vida, a no ser sometido a tratos y/o penas
crueles e inhumanas, a la integridad personal, al debido proceso, a la primacía
del derecho sustancial, a la independencia y correcta administración de
justicia, al debido proceso, a la buena fe, a la igualdad, a la presunción de
inocencia y a la libertad.
Hechos
1. La señora Clemencia García de
Useche (Q.E.P.D) se desempeñó como funcionaria de la Rama Judicial desde el 17
de marzo de 1975 hasta el 16 de diciembre de 1997, fecha en la cual renunció a
su cargo de Fiscal Delegada ante el Tribunal Nacional.
2. Con fundamento en la
expedición de copias ordenada por una Fiscal de la Unidad Delegada ante el
Tribunal Nacional, el 18 de marzo de 1999, la Vicefiscalía General dispuso
apertura de investigación previa y el 9 de junio siguiente, la apertura de
instrucción, a la cual fueron vinculados Clemencia García de Useche y Tomás
Rafael Jordán Morales, a quienes, con resolución del 13 de septiembre de ese
mismo año, se les impuso medida de aseguramiento de detención preventiva.
Según el expediente la vinculación de la primera
obedeció a la revocatoria de medida de aseguramiento de una persona investigada,
sin que existiera prueba sobreviniente. Por su parte, al segundo se le vinculó
por haber anulado lo actuado al resolver un recurso de apelación interpuesto en
el mismo proceso.
3. El 17 de septiembre de 1999 se
negó a los investigados la sustitución de dicha medida por detención
domiciliaria bajo el argumento de que dada la naturaleza de la conducta, los
hechos y el monto de la pena, no se podía inferir la comparecencia de los
procesados a la justicia.
4. La señora García de Useche (Q.E.P.D)
estuvo privada de la libertad desde el 13 de septiembre de 1999 hasta el 30 de
noviembre de 2001 cuando se le revocó la medida de aseguramiento y se ordenó su
libertad inmediata.
5. El 7 de enero de 2000 se había
expedido resolución de acusación en contra de la mencionada por el delito de
prevaricato por acción en concurso con abuso de autoridad por acto arbitrario e
injusto dada la expedición de las resoluciones del 5 de junio de 1997 y del 18
de septiembre de 1997 al interior de la investigación adelantada en contra de
la señora Stella Herrera Buitrago[6],
respectivamente. Por el segundo delito se precluyó la investigación.
6. Mediante providencia del 12 de
mayo de 2004, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia absolvió
a la señora García de Useche (Q.E.P.D) del delito de prevaricato por acción,
según los accionantes, porque el delito no existió y la acusada no violó la ley
penal por atipicidad de la conducta.
7. Debido a dicha detención,
tanto ella como su familia sufrieron daños económicos y morales, razón por la
cual el 25 de agosto de 2005 se radicó demanda de reparación directa ante el
Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, la cual fue remitida a los
juzgados administrativos de Bogotá.
8. El 4 de julio de 2008, el Juzgado
35 Administrativo del Circuito de Bogotá declaró administrativamente
responsable a la Fiscalía General de los perjuicios patrimoniales causados a
los demandantes.
9. Esta sentencia fue apelada y
una vez el proceso fue asumido por el Magistrado que había conocido el proceso
inicialmente, con auto del 25 de noviembre de 2009 declaró la nulidad de todo
lo actuado por falta de competencia del Juzgado 35 Administrativo del Circuito
de Bogotá, según providencia del Consejo de Estado del 9 de septiembre de 2008,
en la cual, de acuerdo con el despacho, se modificaron las reglas de
competencia. Para los accionantes tal regla no era aplicable en ese caso dado
que ya existía sentencia de primera instancia y, en tal virtud, dicha decisión
fue adoptada con fundamento en un error orgánico.
De acuerdo con el expediente,
esta decisión no fue sometida a reconsideración por parte del mismo Tribunal o
de su superior.
10. El 6 de octubre de 2010, el
Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección
B, profiere sentencia de primera instancia a través de la cual negó las
pretensiones de la demanda. El argumento central de la sentencia consistió en
que las copias allegadas carecían de valor probatorio, toda vez que no eran
auténticas y no tenían auto que las ordenara, dando lugar a un defecto fáctico,
toda vez que las pruebas no fueron valoradas de conformidad con las normas
pertinentes.
11. Teniendo en cuenta la
afirmación realizada en el fallo de primera instancia, los demandantes
solicitaron que en caso de duda sobre la autenticidad de los documentos
aportados, se oficiara a la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia para que
remitiera copia auténtica de los autos y  sentencias que obraran en el
expediente penal.
12. El 15 de junio de 2011 se
resuelve dicha solicitud determinándose que revisado el expediente se encontró
que los documentos relacionados en la sustentación del recurso versaban sobre
pruebas documentales aportadas en copias auténticas.
13. El 13 de julio de 2016 se
expidió el fallo de segunda instancia a través del cual se confirmó la
absolución de la entidad demandada al considerarse que en el caso se había
presentado culpa exclusiva de la víctima.
14. Los accionantes afirman que
en la sentencia de primera instancia se incurrió en un defecto sustantivo
porque, a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce
a las autoridades judiciales, se sustentó en una interpretación contra legem
y en un defecto fáctico por valoración defectuosa de las pruebas.
15. Según la tutela, con el fallo
de primera instancia se vulneró el precedente horizontal contenido en la
sentencia del 10 de octubre de 2007, expedida al interior del proceso radicado
2006-096 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección
B, en relación con el caso del otro Fiscal que fue investigado por los mismos
hechos por los cuales fue acusada Clemencia García de Useche.
16. También se aseguró que con
las decisiones cuestionadas se vulneró el precedente contenido en la sentencia
de unificación del 17 de octubre de 2013, radicación 1996-07459-01 (23354), de
la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, según
el cual la responsabilidad del Estado debe analizarse bajo un título objetivo
de imputación basado en el daño especial que se irroga a la víctima.
17. Según los actores, con el
fallo de segunda instancia se incurrió en un defecto sustantivo por
desconocimiento del precedente del 17 de octubre de 2013 al desarrollar una
causal eximente de responsabilidad, concretamente la culpa exclusiva de la
víctima y, además, no tuvo en cuenta las consideraciones expuestas en el fallo
de la Sala de Casación Penal a través del cual la señora García de Useche
(Q.E.P.D) fue absuelta, con lo cual también se materializó un defecto fáctico
por indebida valoración de las pruebas.
Trámite procesal en sede de instancia
18. Mediante auto del 16 de enero
de 2017, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso, Administrativo, Sección
Cuarta, avocó la tutela y ordenó notificar a la Fiscalía General y la Rama
Judicial como terceras interesadas en el resultado del proceso.
Respuesta de las demandadas
19. El
magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca explicó que la remisión
del expediente a los juzgados administrativos del circuito tuvo como fundamento
los acuerdos PSAA06 3345 del 13 de marzo de 2016 y 3409 del 9 de mayo de 2006
del Consejo Superior de la Judicatura, por medio de los cuales se dictaron
medidas tendientes a poner en operación dichos despachos, los cuales entraron
en funcionamiento el 1 de agosto de 2006.
Indicó que algunas
providencias de la Corte Suprema de Justicia obraban en copia y, en ese sentido,
carecían de valor probatorio, de conformidad con los artículos 115, 253 y 254
del entonces Código de Procedimiento Civil, que regulaban la manera de aportar
documentos a los procesos y, específicamente, los que provenían de actuaciones
judiciales.
20. La Fiscalía
General, a través de su Directora Jurídica, consideró que para el momento en
que el Tribunal expidió las decisiones concernientes a la competencia para
adelantar el trámite de la reparación directa, se contaba con antecedentes
normativos y jurisprudenciales que  permitían proferirlas, luego, no se
configura un defecto orgánico.
21. En cuanto
al defecto sustantivo, expuso que la sentencia expedida en el caso del señor Tomás
Rafael Jordán Morales no constituye un precedente vinculante para el Consejo de
Estado, ya que fue expedido por su inferior jerárquico.
22. Señaló
que en este caso se debe aplicar el precedente contenido en la sentencia C-037
de 1996 a través del cual se declaró la exequibilidad condicionada del artículo
68 de la Ley 270 de 1996, según el cual debe entenderse que el término “injustamente”
para efectos de declarar la responsabilidad del Estado se refiere a una
actuación abiertamente desproporcionada y violatoria de los procedimientos
legales.
23. De manera
subsidiaria, en caso de que se consideraran configurados los requisitos de
procedencia de la acción de tutela, solicitó que en lugar de acceder a las
pretensiones del accionante, esto es, que se expida condena en contra de la Fiscalía
General, se ordene la nulidad del proceso para que el juez competente decida
nuevamente el asunto.
24. La
magistrada ponente de la decisión del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, afirmó que la misma no desconoció el
precedente de unificación, sino que, por el contrario, en estricta observancia
del mismo y en aplicación del artículo 70 de la Ley Estatutaria 270 de
1996, se analizó la conducta de la víctima con el fin de determinar si su
actuación había dado lugar a la medida de aseguramiento proferida en su contra.
Aclaró que al
proferirse la sentencia no se reabrió el debate probatorio llevado a cabo en el
proceso penal, sino que en un juicio de responsabilidad estatal estudió la
conducta de la víctima desde el aspecto del dolo y la culpa grave civiles con
el fin de determinar si se cumplía la exigencia del artículo 70, concluyendo
que la acusada había desconocido el ordenamiento jurídico, aunque su conducta
no fue típica al haber actuado de buena fe y en beneficio de la justicia, lo
que implicaba que su propia actuación dio lugar a la investigación en su contra
y a la imposición de medida de aseguramiento.
III. DECISIONES DE
TUTELA OBJETO DE REVISIÓN
Fallo de
primera instancia
1. El 27 de
junio de 2017, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, negó la tutela al considerar que no se presentó un defecto orgánico,
pues al revisarse el auto del 9 de septiembre de 2008, proferido por la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, se encontró que
la decisión del magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no fue
infundada ni caprichosa, más bien obedeció al cumplimiento de una orden emanada
del Consejo de Estado, aunado a que dicha decisión no fue controvertida en el
proceso ordinario.
2. Respecto
del defecto fáctico que los accionantes deducen de la no valoración de unos
documentos por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que tiene
fundamento en las normas constitucionales y legales aplicables y, en todo caso,
dichas pruebas sí fueron tenidas en cuenta por el fallador de segunda instancia,
por lo cual el asunto fue resuelto por el juez natural de la causa.
3. En
relación con el desconocimiento del precedente horizontal adujo que aunque los
dos casos son idénticos desde el punto de vista fáctico, la falta de valor
probatorio deducida de algunas pruebas allegadas en el caso de la señora García
de Useche determinó que el Tribunal no hubiera accedido a las pretensiones de
reparación de los actores, mientras que en el otro caso las pruebas se
allegaron conforme a la ley vigente y, en ese orden, esa falta probatoria
justificaba una decisión diferente.
4. Sobre el
desconocimiento de la sentencia de unificación de la Sección Tercera,
Subsección A, del Consejo de Estado, expedida el 17 de octubre de 2013, precisó
que esta expuso que los casos de privación injusta de la libertad la
responsabilidad del Estado deben analizarse bajo un título objetivo de
imputación y solo se puede desvirtuar con la concurrencia de una causal
eximente de responsabilidad, eventualidad que fue abordada en la sentencia
objeto de debate.
Impugnación
5. Uno de los
accionantes, obrando como apoderado de los demás, apeló la decisión y como
argumentos adicionales expuso:
6. En cuanto
al defecto orgánico agregó que el antecedente al cual se acudió para justificar
la nulidad del proceso no era aplicable en el caso de la señora García de
Useche dado que para ese momento se había expedido la sentencia de primera
instancia, esto es, antes de la expedición del auto en el cual se sustentó la
nulidad.
Señaló que no
puede acogerse el argumento consistente en la no impugnación de esa decisión,
toda vez que en el fallo de tutela de primera instancia, al analizar los
requisitos de procedibilidad de la acción, se afirmó que los accionantes
agotaron los recursos ordinarios contemplados en la ley.
7. Reiteró
que los documentos a los cuales se les restó fuerza probatoria eran de
naturaleza pública y, en tal virtud, se presumían auténticos. De otro lado,
aceptando que era necesario cumplir el requisito consistente en la autorización
de las copias por parte del juez, se omitió que tal exigencia sí había sido
observada.
8. Adujo que en
este caso también se vulneró el derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo
hecho al considerarse que la actuación de la señora García de Useche fue
descuidada y culposa a pesar de las valoraciones realizadas por la Corte
Suprema de Justicia a la hora de absolver a la mencionada.
9. Insistió
en el desconocimiento de los precedentes del Consejo de Estado en los cuales se
ha establecido que el sistema de responsabilidad del Estado en casos de
privación injusta de la libertad es objetivo, que se funda en el título de daño
especial y que solo exige la demostración de alguno de los eventos previstos en
el artículo 414 del Decreto Ley 2700 de 1991, entre los cuales se halla la atipicidad,
sin especificarse su modalidad.
Fallo de
segunda instancia
10. Con
sentencia del 23 de agosto de 2017 el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Quinta, confirmó el fallo de primer grado.
11. Se indicó
que el defecto fáctico alegado con base en la no valoración de unos documentos
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca perdía eficacia ante la decisión
de segunda instancia en la cual sí se tuvieron en cuenta.
En cuanto al
defecto orgánico halló que el accionante, además de pretender la pérdida de
eficacia de las sentencias, también argumenta errores en actuaciones previas
agregando que aunque se considere que el Juzgado 35 Administrativo sí tenía
competencia para fallar en primera instancia el proceso ordinario, dicha
decisión probablemente se hubiere revocado por el Tribunal en segunda instancia,
bajo los argumentos de la sentencia del 10 de octubre de 2010.
12. También
concluyó que el alegado desconocimiento del precedente ningún efecto tiene,
pues de nada sirve demostrar que el juez de primera instancia del proceso
ordinario decidió casos idénticos de forma diferente si no existe unidad
jurídica con la decisión de segunda instancia.
A lo anterior
se agregó que las sentencias de los Tribunales Administrativos no son
precedentes, ya que a partir de un factor orgánico las decisiones que tienen
tal característica son aquellas proferidas por los órganos de cierre de cada
jurisdicción, condición que no tienen aquellos.
13. En cuanto
a la sentencia de unificación y las demás que fueron invocadas se argumentó que
los accionantes olvidan que aunque el régimen de responsabilidad sea objetivo,
también operan los eximentes de responsabilidad como ocurrió en el caso
concreto, en el cual, aunque se configuró una atipicidad subjetiva por ausencia
de dolo, también se presentó una infracción al ordenamiento jurídico atribuible
a la investigada, lo cual originó su privación de la libertad, conclusión que
no fue debatida por los accionantes, quienes solo insistieron en la inocencia
de la mencionada y en que el Tribunal incurrió en determinados defectos los
cuales carecen de la entidad suficiente para incidir en la decisión de segunda
instancia que puso fin al proceso de reparación directa.
Pruebas
Con la demanda se aportaron las
siguientes:
14. Demanda de reparación directa
presentada el 25 de agosto de 2005 y poderes otorgados a Carlos Felipe Useche
García por Clemencia García de Useche, Guillermo Useche Romero, Juan Sebastián
Useche García, María de la Paz Useche García, Juan Carlos García Gómez, Gustavo
Octavio García Gómez y Blanca Gómez de García (proceso de reparación directa 2005-2008).[7]
15. Memoriales radicados el 27 de
junio de 2006 y del 4 de julio de 2006 a través de los cuales el Consejo
Superior de la Judicatura y la Fiscalía General contestaron la demanda
presentada por Carlos Felipe Useche García en representación de Clemencia
García de Useche, Guillermo Useche Romero, Juan Sebastián Useche García, María
de la Paz Useche García, Juan Carlos García Gómez, Gustavo Octavio García Gómez
y Blanca Gómez de García (proceso de reparación directa 2005-2008).[8]
16. Auto del 29 de mayo de 2007 que
avoca conocimiento y que abre a pruebas expedido por el Juzgado 35
Administrativo del Circuito (proceso de reparación directa 2005-2008).[9]
17. Diligencia del 2 de octubre
de 2007 durante la cual se recibieron los testimonios de Nicolás Enrique
Plazas, Norma Constanza Ocampo de Ramírez, Martha Beatriz Vivas de López,
Rodrigo Almonacid Angarita, Cristian Villaveces Rojas (proceso de reparación
directa 2005-2008).[10]
18. Alegatos de conclusión presentados
por el apoderado de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de fecha
1 de noviembre de 2007,  por la Fiscalía General el 13 de noviembre de 2007 y
por el apoderado de los demandantes, sin fecha (proceso de reparación directa
2005-2008).[11]
19. Sentencia de primera
instancia proferida por el Juzgado 35 Administrativo de Bogotá el 4 de julio de
2008 (proceso de reparación directa 2005-2008). [12]
20. Solicitud de aclaración de la
sentencia de la sentencia del 4 de julio de 2008 presentada el 24 de julio de
2008 por el abogado de la parte demandante y autos de aclaración expedidos el 2
y el 16 de junio de 2009, (proceso de reparación directa 2005-2008). [13]
21. Registros civiles de
nacimiento de Carlos Felipe Useche García en representación de Clemencia García
de Useche, Guillermo Useche Romero, Juan Sebastián Useche García, María de la
Paz Useche García, Juan Carlos García Gómez y Gustavo Octavio García Gómez,
Registro civil de matrimonio entre Blanca Gómez de García y José Gustavo García
Munevar. [14]
22. Certificación del 23 de julio
de 2004 –oficio 9878- sobre tiempo de detención de la señora Clemencia García
de Useche (Q.E.P.D) expedida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación
Penal.[15]
23. Copia de la sentencia del 12
de mayo de 2004 expedida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia a través de la cual se absolvió a la señora Clemencia García de Useche.
[16]
24. Copia del auto expedido por
la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el 13 de marzo de
2000 mediante el cual se sustituyó la medida impuesta a la señora Clemencia
García de Useche (Q.E.P.D). [17]
25. Copia del auto expedido por
la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el 30 de noviembre de
2000 mediante el cual revocó la medida de aseguramiento impuesta a la señora
Clemencia García de Useche (Q.E.P.D). [18]
26. Copia de carta de renuncia
presentada el 15 de diciembre de 1997 a la Fiscalía General suscrita por
Clemencia García de Useche (Q.E.P.D). [19]
27. Copia de la providencia del 9
de mayo de 2000 expedida por la Procuraduría Delegada para la Vigilancia
Judicial y la Policía Judicial con la cual se sanciona a un funcionario por
presionar a la señora Clemencia García de Useche (Q.E.P.D) para adoptar
decisiones por razones políticas. [20]
28. Solicitud de sustitución de
la medida de detención impuesta a la señora Clemencia García de Useche
presentada el 23 de septiembre de 1999 y recurso de reposición interpuesto el 6
de octubre de 1999 en contra de la decisión a través de la cual fue negada. [21]
29. Copia de recibidos de pago de
honorarios y de poder para actuar al interior de la investigación en contra de
la señora Clemencia García de Useche (Q.E.P.D). [22]
30. Contratos de asesoría legal y
de representación judicial suscritos por la señora Clemencia García de Useche (Q.E.P.D).
[23]
31. Video con notas de noticieros
nacionales sobre la detención de la señora Clemencia García de Useche (Q.E.P.D).
32. Copia de las declaraciones de
renta de los años 1996, 1997 y 1998 del señor Guillermo Useche Romero y copia
de retenciones en la fuente de contratos suscritos por el señor Guillermo
Useche Romero. [24]
33. Declaración jurada del 12 de
agosto de 2005 sobre los 50 procesos en los cuales el señor Guillermo Useche
actuaba como apoderado. [25]
34. Certificaciones sin fecha de
la Fiduciaria Sudameris sobre fondo a nombre de Carlos Useche y/o Guillermo
Useche. [26]
35. Certificación del 28 de abril
de 2000 expedida por la Corte Suprema de Justicia dirigida a la Universidad de
la Sabana para obtener ayuda económica para la hija de Clemencia García de
Useche.[27]
36. Certificación del 25 de julio
de 2005 de Bancolombia sobre existencia de crédito a nombre de Clemencia García
de Useche (Q.E.P.D). [28]
37. Cartas de cobro expedidas por
entidades financieras dirigidas a Clemencia García de Useche. [29]
38. Comprobantes de egreso de
préstamo con Coopsociales a Clemencia García de Useche del 16 de mayo de 2003,
12 de noviembre de 2003, 9 de marzo de 2005, 21 de octubre de 2002.[30]
39. Extractos de FOPEB –Bancolombia-
a nombre de Clemencia García de Useche (Q.E.P.D). [31]
40. Solicitud de refinanciación
de un crédito presentada el 28 de enero de 2004 ante Davivienda suscrita por
Clemencia García de Useche (Q.E.P.D.[32]
41. Recibos de pago de intereses por
parte de Clemencia García de Useche a la firma Agudelo y Cia Ltda.  [33]
42. Documentos sobre
representación legal de la Rama Judicial y de la Fiscalía General. [34]
43. Certificación de créditos y
pagos de intereses a Coopsociales y a Davivienda por la señora Clemencia García
de Useche (Q.E.P.D). [35]
44. Escrito con el que se aporta
otro proceso iniciado en contra de Clemencia García de Useche (Q.E.P.D).[36]
45. Recorte de prensa del 5 de
junio de 2008 sobre la absolución de Clemencia García de Useche (Q.E.P.D).[37]
46. Certificación expedida por el
INPEC sobre períodos de detención de Clemencia García de Useche (Q.E.P.D). [38]
47. Registro de defunción del 22
de agosto de 2015 de Clemencia García de Useche (Q.E.P.D). [39]
48. Historias clínicas documentos
sobre atención médica de Clemencia García de Useche (Q.E.P.D) y de Guillermo
Useche Romero y de Blanca Gómez de García. [40]
49. Auto expedido el 25 de
noviembre de 2009 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que avoca
conocimiento, declara la nulidad de la sentencia expedida por el Juzgado 35
Administrativo del Circuito de Bogotá y decreta pruebas (proceso de reparación
directa 2005-2008). [41]
50. Escrito presentado el 4 de
diciembre de 2009 a través del cual se interpuso recurso de reposición contra
el auto que abrió etapa probatoria y se aportaron actuaciones de la apoderada
de la señora Clemencia García de Useche (Q.E.P.D). [42]
51. Alegatos de conclusión de los
sujetos procesales en primera instancia ante el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca (proceso de reparación directa 2005-2008) así: de la Fiscalía
General presentados el 20 de agosto de 2010 y del apoderado de los demandantes,
Carlos Felipe Useche García el 24 de agosto de 2010. [43]
52 Concepto presentado el 22 de
septiembre de 2010 por la Procuraduría General de la Nación solicitando condena
al Estado (proceso de reparación directa 2005-2008). [44]
53. Sentencia del 6 de octubre de
2010 expedida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca en el
proceso de reparación directa 2005-2008. [45]
54. Recurso de apelación
presentado el 29 de octubre de 2010 por la parte demandante contra la sentencia
del 6 de octubre de 2010, expedida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca (proceso de reparación directa 2005-2008). [46]
55. Auto del 15 de junio de 2011
expedido por la Consejera Ponente a través del cual se decidió negar la
práctica de pruebas en segunda instancia –copia auténtica de documentos, toda
vez que las mismas fueron aportadas en copia auténtica y por ende serían
analizadas en su oportunidad (proceso 2005-2008).[47]
56. Alegatos  presentados por la
Fiscalía General y por Carlos Felipe Useche García el 22 de julio de 2011 ante
la Subsección C, Sección Tercera, Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado en segunda instancia (proceso de reparación directa 2005-2008).
[48]
57. Auto del 13 de junio de 2016
con el cual se decreta de oficio una prueba (inspección judicial) al interior
del proceso de reparación directa 2005-2008.[49]
58. Acta de inspección judicial
celebrada el 29 de junio de 2016 en la Corte Suprema de Justicia sobre el
proceso 16955 (bis) decretada en el proceso de reparación directa 2005-2008.[50]
59. Sentencia del 7 de julio de
2016 expedida por la Subsección C, Sección Tercera, del Consejo de Estado
(proceso de reparación directa 2005-2008). [51]
60. Decisión del 5 de junio de
1997, expedida por Clemencia García de Useche (Q.E.P.D) en calidad de Fiscal
Delegada ante el Tribunal de Bogotá, a través de la cual se revocó la medida de
aseguramiento de Stella Herrera Buitrago (Radicado 33.784). [52]
61. Resolución del 18 de marzo de
1999 a través de la cual se declaró abierta la  investigación de carácter penal
contra Clemencia García de Useche (Q.E.P.D) (sin radicado). [53]
62. Resolución del 13 de
septiembre de 1999 por medio de la cual se impuso medida de aseguramiento a
Clemencia García de Useche (Q.E.P.D) y Rafael Tomás Jordán Morales (Sumario
013).  [54]
63. Oficio n.° 2874 del 16 de
marzo de 2000 enviado por Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal a
la Cárcel La María de Bogotá informando la sustitución de la medida de
aseguramiento a la señora Clemencia García de Useche (Q.E.P.D).[55]
64. Auto del 9 de julio de 1999
que ordenó la vincular mediante indagatoria a Clemencia García de Useche (Q.E.P.D)
y a Rafael Tomás Jordán Morales.[56]
65. Acta de captura de Clemencia
García de Useche (Q.E.P.D) de fecha 13 de septiembre de 1999. [57]
66. Resolución del 7 de enero de
2000  mediante la cual se formuló acusación contra Clemencia García de Useche (Q.E.P.D)
y Rafael Tomás Jordán Morales por los delitos de abuso de autoridad por acto
arbitrario o injusto y prevaricato por acción. (Sin radicado). [58]
67. Sentencia de acción de tutela
del 24 de septiembre de 1999, expedida por la Sala Penal de Descongestión del
Tribunal Superior de Bogotá a través de la cual se ordenó compulsar copias para
que se investigaran penal y disciplinariamente a dos fiscales por actuaciones
irregulares en el proceso penal adelantado en contra de Clemencia García de
Useche (Q.E.P.D) (Radicado AT-304). [59]
68. Resolución del 10 de febrero
de 2000 con la cual la Vicefiscalía General decidió recurso de reposición
respecto de la acusación formulada en contra de Clemencia García de Useche y
Tomás Rafael Jordán Morales (Sumario n.° 013). [60]
69. Diligencia de indagatoria de
Clemencia García de Useche (Q.E.P.D) realizada el 26 de agosto de 1999. [61]
70. Denuncia del 26 de agosto de
1999 contra Néstor Armando Novoa presentada por Guillermo Useche Romero. [62]
71. Recurso presentado el 20 de
enero de 2000 por la Procuraduría General de la Nación contra la resolución de
acusación formulada en contra de Clemencia García de Useche (Q.E.P.D) y Tomás
Rafael Jordán Morales (Sumario n.° 013).[63]
72. Sentencia del 10 de octubre
de 2007, expedida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca,
dentro del radicado 2006-996 a través de la cual se condenó al Estado por la
privación injusta de la libertad de Tomás Rafael Jordán Morales. [64]
73. Dictámenes de medicina legal
(psiquiatría) del 3 de abril de 1996 y del 3 de marzo de 1997 respecto de
Stella Herrera Buitrago. [65]
Durante el trámite de revisión se
aportaron las siguientes:
74. Sentencia del 10 de octubre
de 2007, expedida por el Tribunal Administrativo de Bogotá, Subsección B, en el
caso 2006-996 promovido por Tomás Rafael Jordán Morales y otros. [66]
75. Recurso de apelación interpuesto el
19 de octubre de 2007 por la apoderada de la Fiscalía General en contra de la
sentencia expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al interior del
proceso 2006-996. [67]
76. Recurso de apelación (sin fecha) interpuesto
por los demandantes en el proceso 2006-996 en contra de la sentencia expedida
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al interior del proceso 2006-996.
[68]
77. Auto del 14 de noviembre de 2007 a
través del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concede los recursos
de apelación instaurados en el caso 2006-996. [69]
78. Auto del 15 de febrero de 2008 a
través del cual el Consejo de Estado corrió traslado para alegar en segunda
instancia en el proceso de reparación directa 2006-00996 (34915). [70]
79. Escrito presentado el 11 de abril
del 2008 con el cual la apoderado de la Fiscalía sustentó el recurso de
apelación interpuesto contra de la sentencia expedida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca al interior del proceso de reparación directa
2006-996. [71]
80. Auto del 25 de abril de 2008
mediante el cual el Consejo de Estado admitió el recurso de apelación en el
proceso de reparación directa 2006-00996 (34915).[72]
81. Concepto del 30 de julio de 2008
presentado por la Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado en el
proceso de reparación directa 2006-00996 (34915). [73]
82. Sentencia del 18 de febrero de 2016
expedida por la Subsección B, Sección Tercera del Consejo de Estado en el
proceso de reparación directa 2006-00996 (34915). [74]
83. Aclaración de voto de la Consejera
Stella Conto Díaz del Castillo a la sentencia del 18 de febrero de 2016
expedida por la Subsección B, Sección Tercera del Consejo de Estado en el
proceso 2006-00996 (34915).[75]
84. Auto del 31 de mayo de 2016, a
través del cual se corrigió el fallo del 18 de febrero de 2016 expedida por la
Subsección B, Sección Tercera del Consejo de Estado en el proceso de reparación
directa 2006-00996 (34915). [76]
85. Expediente 25000232600020050200801
promovido por Clemencia García de Useche (Q.E.P.D) y otros que consta de 2
cuadernos de primera instancia con 382 y 430 folios, respectivamente, un
cuaderno del Consejo de Estado que empieza en el folio 432 y termina en el
folio 687 y un cuaderno de inspección judicial con 92 folios.
IV. TRÁMITE EN
SEDE DE REVISIÓN
Insistencia del Director
General de la ANDJE
1. El 27 de septiembre de 2017 el
Director General de la ANDJE allegó escrito a través del cual solicitó la
selección del expediente T- 6.304.188 atendiendo:
(i) La necesidad de aclarar el
contenido y alcance del debido proceso e igualdad de la Fiscalía General en los
casos de responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad, que
ante la derogatoria del artículo 414 del Decreto Ley 2700 de 1991 y según el
artículo 68 de la Ley 270 de 1995, solo existirá responsabilidad del Estado por
privación injusta de la libertad cuando la antijuridicidad del daño se
determina en función de la conformidad de la medida de detención preventiva con
las normas que rigen su imposición y un régimen subjetivo de responsabilidad de
falla del servicio.
Ese entendimiento, según el
peticionario, fue desconocido por el Consejo de Estado al expedir la decisión
reprochada con la acción de tutela cuya revisión solicitó. Agregó que la Corte,
en sentencia C-037 de 1996, acogió la falla del servicio como título de
imputación, luego, la Fiscalía General, frente a la incertidumbre que emerge de
estas dos posturas, ve afectado sus derechos de defensa y debido proceso.
(ii) Desconocimiento del
precedente constitucional contenido en la sentencia C-037 de 1996, en tanto la
ilegalidad de la privación de la libertad no está determinada por las razones
de absolución del investigado, sino por la prueba de ilegalidad de la decisión
que impuso la medida de detención preventiva de la libertad.
En el fallo que condenó a la
Fiscalía General por la detención de un ciudadano que fue absuelto por dudas
respecto de su responsabilidad no se advirtió cuál fue la actuación
abiertamente desproporcionada y violatoria de los procedimientos legales del
ente acusador que permitió inferir que la detención del investigado hubiera
sido injusta e ilegal, como tampoco incluyó consideraciones sobre las
providencias que impusieron la medida.
(iii) Grave afectación del
patrimonio público, el cual fue tenido en cuenta en la  C-037 de 1996 como una
de las razones para establecer que la responsabilidad del Estado obedezca a la
expedición de una decisión ilegal.
2. Informó que a partir de la
expedición de las sentencias del Consejo de Estado que aplican un sistema de
responsabilidad objetivo, el número de las demandas en contra de la Fiscalía
por privación injusta de la libertad contra el Estado, hasta agosto de 2017, se
incrementó a 15.325 por la suma de $22 mil billones de pesos.
Agregó que al año 2017 la Fiscalía
General tiene cuentas por pagar por $965.000.000.000 mil millones y además
desde el 2013 a la fecha de la insistencia ha pagado $316.000.000.000 por
sentencias y conciliaciones en materia de privación injusta de la libertad,
frente a lo cual adujo que esas cifras ponen en evidencia que se concretó el
riesgo que la Corte Constitucional pretendió evitar al expedir la sentencia C-037
de 1996.
Selección
3. La acción de tutela fue
seleccionada por la Sala número Diez (10) de esta Corporación el 13 de octubre
de 2017[77]
y se ordenó su acumulación con la acción de tutela núm. 6.390.556.
Decreto de pruebas y otras
actuaciones
4. Repartida al Magistrado Sustanciador,
por auto del 10 de noviembre de 2017, solicitó el envío de los expedientes de
reparación directa 23001233100020080032000 y 25000223600020050200800, de la
sentencia de segunda instancia que se hubiere expedido al interior del proceso
2006-996 y de las diligencias procesales y probatorias surtidas al interior de
la investigación penal número 33.784.
5. El 6 de diciembre de 2017 la
Sala Plena de la Corporación asumió el conocimiento del proceso acumulado.
6. Con autos del 13 de diciembre
de 2017 y del 18 de enero de 2018 se ordenó la práctica de nuevas pruebas. Con
el primer auto se solicitó a la Fiscalía un informe del número de sentencias
emitidas en su contra al interior de procesos de reparación directa por
privación injusta de la libertad que debieron pagarse durante los años 2015,
2016 y 2017 y el monto de la misma, así como el número de sentencias pendientes
de pago. También se solicitó concepto a varias universidades sobre la
responsabilidad del Estado en casos de privación injusta de la libertad.
7. Con el segundo auto se solicitó
nuevamente al Tribunal Administrativo de Córdoba el envío del expediente
23001233100020080032000 y a la Fiscalía el envío de las diligencias procesales
y probatorias surtidas al interior de la investigación penal número 33.784. Se
pidió a la Sección Tercera del Consejo de Estado la remisión de copia de las
decisiones de fondo posteriores a  la sentencia del 10 de octubre de 2007 en el
proceso 2006-0996 y la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia
el envío de las diligencias procesales y probatorias surtidas al interior de la
investigación penal número 33.784, obrantes en el expediente 16955 Bis.
8. Con auto del 6 de abril de
2017 se solicitó concepto a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia.
9. En respuesta a esos
requerimientos se allegaron las pruebas que fueron mencionadas en el acápite de
pruebas correspondiente a cada proceso, así como las intervenciones que a
continuación se exponen.
Intervenciones ante la Corte
Constitucional
Corrido el traslado de las
pruebas se allegaron las siguientes intervenciones:
Respecto
del expediente T-6.304.188
8. La Directora de Asuntos
Jurídicos de la Fiscalía General, consideró que la sentencia cuestionada desconoció
el precedente constitucional e incurrió en un defecto sustantivo, al exponer
una interpretación contraria a la establecida por la Corte Constitucional en la
sentencia C-037 de 1996 respecto del término “injustamente” contenido en el
artículo 68 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.
Estimó que se omite la exigencia
de realizar un análisis sobre la razonabilidad y proporcionalidad de las
circunstancias en las cuales se produjo la privación de la libertad, es decir,
que no puede aplicarse un régimen de responsabilidad objetivo, sino un estudio
de cada caso con el fin de establecer las condiciones de la actuación de las
autoridades públicas.
Respecto del expediente
T-6.390.556
La Directora de Asuntos Jurídicos
de la Fiscalía General adujo que el fallo expedido por la Sección Tercera del
Consejo de Estado a través del cual se absolvió a esa entidad al interior de
proceso de reparación directa promovido por la señora Clemencia García de
Useche y otros, respetó la C-037 de 1996, toda vez que la detención de la
citada no fue arbitraria, desproporcionada, ni violatoria de los procedimientos
legales.
En cuanto a la sentencia de
unificación expedida por el Consejo de Estado el 17 de octubre de 2013, afirmó
que tampoco se desconoció, comoquiera que en esa providencia se estableció que
el Estado no es responsable cuando la conducta de la víctima fue la causa
eficiente de la investigación penal que condujo a la privación de su libertad,
como sucedió en el caso analizado, pues la demandante, al expedir la resolución
en calidad de Fiscal Delegada ante el Tribunal Nacional, desconoció la ley
penal vigente, circunstancia reconocida  por la Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema al expedir la sentencia absolutoria.
Respecto del presunto desconocimiento
del precedente horizontal por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
argumentó que “en la sentencia de unificación del 17 de octubre de 2013, el
Consejo de Estado señaló que corresponde al Juez Administrativo determinar en
cada caso concreto, la procedencia de las causales exonerativas (sic) de
responsabilidad, como la culpa exclusiva de la víctima[78].
En ese sentido, no se advierte un desconocimiento del precedente horizontal por
cuanto, atendiendo a las particularidades de la investigación que se adelantó
en contra de la señora García de Useche, el Consejo de Estado determinó que se
encontraba demostrada dicha causal exonerativa (sic) de responsabilidad”.
9.  El accionante dentro del
proceso de la referencia reiteró que la decisión adoptada por la mencionada, que
dio origen a la investigación, tuvo como fundamento la preeminencia de la
Constitución, razón por la cual su detención fue injusta y así se debía
declarar por las autoridades demandadas.
Con ocasión
del pronunciamiento de la Procuraduría, reprodujo las consideraciones que ha
expuesto en otras fases procesales, agregando que el Consejo de Estado, para
estructurar la culpa exclusiva dela víctima, no tiene en cuenta que la decisión
–de Clemencia García de Useche (Q.E.P.D)- de no tener en cuenta una norma
procesal a la hora de decidir sobre la medida de aseguramiento de una
investigada, obedeció a la aplicación preferente de principios
constitucionales.
Consideró que
se perdió de vista que cuando la Corte Suprema de Justicia revocó la medida de
aseguramiento impuesta a la víctima fue clara al señalar que aquella no era
necesaria. Además argumentó que el principio de sostenibilidad fiscal no puede
superar los derechos fundamentales.
Respecto del
fallo del Tribunal Contencioso Administrativo en el proceso de Tomás Rafael
Jordán advirtió que ese proceso nunca fue objeto de modificaciones en la
competencia, y revisado el fallo se puede advertir que también fue absuelto por
atipicidad de la conducta.
Anotó que al
igual que en el caso de la señora García de Useche (Q.E.P.D) se verifica que
fue acusado por la valoración que hacía parte de la órbita de autonomía del
juez; sin embargo, en su caso se desechó su culpa exclusiva y, en consecuencia,
se condenó al Estado por la privación de su libertad.
Respecto
de los expedientes acumulados
Las siguientes intervenciones se
presentaron sin que se especificara el expediente:
10. El Magistrado del Consejo de
Estado, Sección Tercera, Subsección C, Jaime Orlando Santofimio Gamboa, aportó una
de las aclaraciones de voto que ha realizado respecto de fallos de esa Corporación
con el fin de exponer su postura en relación con la responsabilidad del Estado
por privación injusta de la libertad.
Según dicha pieza procesal[79],
el citado magistrado considera que la tesis planteada en la sentencia del 17 de
octubre de 2013[80]
pasa por alto la valoración de la antijuridicidad del daño limitándose a
sostener que la imposición de una medida de detención preventiva es una
afectación intensa del derecho de libertad de una persona.
Entonces, si no se requiere
verificar la antijuridicidad del daño, no se exige justificar por qué el sujeto
privado de la libertad no estaba en el deber jurídico de soportarlo.
Adujo el interviniente que en las
decisiones del Consejo de Estado se radica la antijuridicidad de la privación
en el hecho de la absolución penal favorable a quien sufrió la detención
preventiva.
Estimó que el actual criterio de
responsabilidad por privación injusta de la libertad que avala la reparación de
daños que no son antijurídicos desconoce los estándares que objetiva,
excepcional y claramente le otorgan competencia al Estado para intervenir en el
derecho de libertad personal en el marco de las actuaciones penales.
Sugirió que el juez no solo debe
examinar la existencia de una medida de detención preventiva contra una
persona, su materialización y haberse dictado decisión absolutoria en firme;
sino también si la detención preventiva se ajustó a los estándares constitucionales
y convencionales que admiten excepcionalmente la limitación de la libertad, de
lo cual se concluye que si la detención se dispuso conforme a ese marco
normativo se estará en presencia de un daño jurídicamente permitido o, lo que
es lo mismo, un daño al que le faltará el elemento de antijuridicidad.
Bajo la idea de
que la libertad no es un derecho absoluto, relacionó fuentes de derecho
internacional en los cuales se han abordado tanto los presupuestos que tornan
injusta una detención, como los que establecen que es posible la indemnización
cuando el hecho que se señala como dañino es la privación de la libertad.
Consideró que “el
actual criterio jurisprudencial unificado de la Sección Tercera de esta
Corporación es incompatible a la luz de los estándares convencionales en punto
al derecho que tiene toda víctima de contar con un recurso judicial que le
permita obtener una reparación de los daños causados con ocasión de la
privación de la libertad, por cuanto tales instancias tienen bien averiguado el
profundo contenido de lo ‘arbitrario’, estándar al cual no se aviene la
jurisprudencia unificada en comento la que, pretextando un falso garantismo
(sic), no hace más que reparar daños al derecho de libertad personal que no se
pueden calificar ‘antijurídicos’ a la luz del artículo 90 constitucional o
“arbitrarios” de acuerdo a los estándares convenciones ya examinados”.
Propuso que “la
Sección Tercera del Consejo de Estado, en los términos del artículo 2 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, revise el criterio jurisprudencial
por privación de la libertad, delibere de manera comprometida y adopte nuevos
parámetros para la estructuración de la responsabilidad del Estado que sean
expresión equilibrada del contenido normativo del artículo 90 constitucional y
las posiciones jurídica protegidas del derecho de libertad personal comprendido
conforme a la dinámica convencional que se viene de expresar”.
11. El
Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado precisó que el estado
actual de la jurisprudencia del Consejo de Estado se inclina por aceptar que la
responsabilidad del Estado en los casos desarrollados en el artículo 414 del
Decreto Ley 2700 de 1991 era objetiva y reserva otros reclamos distintos a los
incluidos en esa norma a la falla del servicio de tinte subjetivo.
Anotó que el
juez que decide el proceso penal debe establecer con claridad las razones de su
decisión, pues de ello depende uno de los elementos de la responsabilidad del
Estado, como lo es la antijuridicidad del daño; las razones de preclusión o
absolución para poderse declarar la responsabilidad objetiva deben adecuarse a
las causales aceptadas por la jurisprudencia, pues de lo contrario el análisis
deberá efectuarse por la vía de la falla del servicio.
Precisó que
la detención ordenada sin el lleno de requisitos o sin la justificación
requerida para ello genera responsabilidad, pero dado que media una actuación
ilegal el análisis de responsabilidad será subjetivo.
No en todos
los casos de preclusión, aclaró, procede la indemnización de los perjuicios;
por ejemplo, en casos de amnistía, indulto, despenalización de la conducta,
vencimiento de términos por dilaciones procesales estratégicas de  apoderados o
intervención de la víctima en la causación de su propio daño.
Señaló que el
ejercicio del derecho a la libertad no puede restringirse de manera arbitraria
y, en todo caso, su limitación debe obedecer a serios motivos, así como al
cumplimiento de requisitos y presupuestos legales. La decisión respectiva
también debe tener soporte en pruebas o indicios serios que conduzcan a
estimar, con relativa seguridad, la participación del detenido en el ilícito
por el cual se le investiga.
Consideró que
los casos distintos a los mencionados en el artículo 414 del Decreto Ley 2700
de 1991 deben auscultarse con el tradicional sistema de responsabilidad
subjetiva, que implica la calificación de la culpa o dolo del agente causante
del daño mediante el juicio de la falla del servicio, como ocurriría, por
ejemplo, con los supuestos de detención preventiva cuando la acción está
prescrita o el delito que se quiere atribuir no admite la medida cautelar de
detención preventiva.
Concluyó que
en la privación injusta de la libertad cohabitan la responsabilidad subjetiva y
objetiva, luego, será la decisión penal la que defina cuál de las dos deba
aplicarse, así como el título de atribución pertinente.
12. El
Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Facultad de Derecho y uno de los docentes del área de derecho penal de la
Universidad Libre de Bogotá expusieron la inconveniencia de soslayar el
carácter excepcional de la detención preventiva.
Señalaron que
en vista de las múltiples condenas en contra del Estado con ocasión de la
privación de la libertad en procesos penales, la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado e incluso el Ministerio de Justicia y la Comisión Asesora
de Política Criminal han demostrado posturas reduccionistas de estas medidas.
13. El Jefe
de la Oficina Asesora Jurídica de la Universidad de Cartagena, después de
rememorar el contenido del artículo 414 del Decreto Ley 2700 de 1991, informó
que no fue reproducida en los dos códigos de procedimiento penal que lo
sucedieron, a pesar de que en ponencia para segundo debate del Proyecto de Ley
n.° 128 de 2000/Cámara, con el cual se pretendió modificar la Ley 600 de 2000,
uno de los congresistas sugirió dicha reproducción; petición que fue negada en
atención a que ya existía el artículo 68 de la Ley 270 de 1996.
Explicó este
interviniente que el Consejo de Estado hace alusión al Decreto Ley 2700 de 1991
como criterio orientador para casos en los que se presenten núcleos fácticos
similares. Finalmente expuso su acuerdo con la decisión del Consejo de Estado
de reconocer la responsabilidad del Estado cuando la absolución se da por aplicación
del principio “in dubio pro reo”.
14. La
Directora de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General, respecto de las
intervenciones de la Procuraduría y la Universidad Libre ratificó que el
Consejo de Estado omite el precedente constitucional contenido en la sentencia
C-037 de 1996.
Agregó que
para efectos de determinar si el Estado es responsable en los asuntos de
privación de la libertad es preciso tener en cuenta que la Corte Constitucional
ha sostenido que la medida de aseguramiento constituye una “herramienta
jurídica natural” que resulta compatible con la Constitución bajo supuestos de
razonabilidad, proporcionalidad, excepcionalidad, provisionalidad y carácter no
anticipatorio de la pena.
15. El
Director del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado
de Colombia expuso que en el caso se estaba frente a un asunto de relevancia
constitucional y que el principio de sostenibilidad fiscal no atiende a las
particularidades de un derecho fundamental, sino que es un criterio orientador
que deben tener en cuenta los jueces, sin que estos estén obligados a plantear
un estudio detallado sobre las implicaciones fiscales de sus fallos.
Precisó que
la evolución de la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de la
responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad se podía
agrupar en tres etapas. Explicó que la primera de ellas respondía a una teoría
restrictiva o subjetiva en la cual dicha responsabilidad estaba condicionada a
la demostración del error judicial, con apoyo en el título de falla en la
prestación del servicio.
En la segunda
etapa el Consejo de Estado incrementó la carga probatoria del demandante en
casos diferentes a los previstos en el artículo 414 del Decreto Ley 2700 de
1991.
En la tercera
etapa se sostiene que la responsabilidad patrimonial del Estado por privación
injusta de la libertad cuando el proceso penal termina con sentencia
absolutoria o preclusión de la investigación, bajo los supuestos que regulaba
el citado artículo 414 o por la aplicación del in dubio pro reo”, pese a
que la detención haya cumplido todas las exigencias legales, se entiende que la
detención es desproporcionada, inequitativa y rompe con las cargas públicas
soportables que una persona debe asumir.
Entiende el interviniente
que en la sentencia de unificación del 17 de octubre de 2013, se adopta un
régimen de responsabilidad objetivo bajo el título de imputación, daño
especial.
Concluyó que
la responsabilidad patrimonial a título de daño especial no supone una
aplicación absoluta en eventos de privación injusta de la libertad y, por
tanto, debe analizarse, en primer lugar, la falla del servicio y en caso de que
no proceda se deberá examinar otros criterios propios de los títulos de
imputación daño especial, riesgo excepcional o imputación objetiva.
16. La
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a través de apoderada informó
que al igual que la Fiscalía General de la Nación tiene un índice alto de
procesos de reparación directa por privación injusta de la libertad.
Consideró que
es necesario expedir una decisión que unifique los criterios de responsabilidad
estatal por la privación injusta de la libertad, de tal manera que se ajusten a
la ratio decidendi contenida en la C-037 de 1996.
Agregó que la
postura del Consejo de Estado al respecto no solo es inconstitucional por
transgredir el citado precedente constitucional, sino también porque transgrede
el bloque de constitucionalidad, ya que la Convención Americana sobre Derechos
Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establecen que
solo es indemnizable el daño derivado de la privación de la libertad originada
en el error judicial o en una detención ilegal, esto es, que afecte los
procedimientos legales y convencionales.
Argumentó que
considerar que los ciudadanos no están llamados a soportar ninguna detención
preventiva ordenada por la autoridad judicial cuando sean absueltos constituye
una carga desproporcionada a los jueces penales, en tanto se les exige, desde el
inicio del proceso penal, certeza sobre la responsabilidad penal para usar un
poder cautelar que el orden jurídico e interamericano autoriza sin tal
condicionamiento, sobre todo cuando el procedimiento penal establece un
tratamiento especial del material probatorio, cuya valoración está en cabeza
del juez de conocimiento y no del juez encargado de imponer la medida.
17. El
Presidente de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia expuso
que al juez contencioso administrativo le corresponde examinar que la privación
de la libertad no haya sido razonada, lo cual implica un examen de
razonabilidad sobre la decisión a través de la cual se privó de la libertad a
un ciudadano y no una evaluación de acierto porque ello comportaría una
suplantación del funcionario judicial.
Explicó que
la absolución del procesado puede darse por múltiples razones; por ejemplo, en
aplicación de la regla de exclusión la cual impide la valoración de evidencia,
que siendo concluyente, se hubiera obtenido con violación de derechos o
garantías fundamentales.
Agregó que en
otros casos la absolución se da por la actuación de la víctima; verbigracia, en
los casos de violencia intrafamiliar en los cuales aquella, amparada en el
artículo 33 superior, puede abstenerse de declarar y si no se cuentan con otras
pruebas habrá lugar a la absolución.
Lo propio
sucede en casos en los cuales la Fiscalía presentó pruebas al Juez con Función
de Control de Garantías; sin embargo, para el juicio oral los testigos no están
disponibles y, por un descuido, el Fiscal no solicitó sus declaraciones previas
como pruebas de referencia para que fueran valoradas por el juez de
conocimiento.
Con base en
esos ejemplos, afirmó que la absolución de quien estuvo detenido
preventivamente no es un parámetro suficiente para establecer la existencia de
un daño que deba ser reparado por el Estado, sobre todo en casos de evidencia
concluyente, que a pesar de haber sido considerada por el juez de control de
garantías para decidir sobre la procedencia de medidas cautelares, no pudo
valorarse por el juez de conocimiento.
Resaltó que
la prueba que se exige para detener es mucho menos exigente que la requerida
para condenar, en tanto para la primera solo se requiere un indicio grave o un
testimonio que ofrezca serios motivos de credibilidad en contra del sindicado o
imputado, mientras que para la segunda se requiere pleno conocimiento del
delito y de la responsabilidad del acusado, sin que el juez de conocimiento
esté atado a la valoración realizada por el instructor en los inicios del
proceso.
Finalmente,
anotó que este trámite también es una oportunidad para revisar la sentencia
C-484 de 2002 que declaró exequible el artículo 2º de la Ley 678 de 2001 que
habilita el llamamiento en garantía del servidor judicial al proceso de responsabilidad
contra la entidad, dado que no se tiene en cuenta que la acción de repetición
presupone la existencia de una condena en contra del Estado.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Sala
Plena de la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones
proferidas dentro de las acciones de tutela de la referencia, de conformidad
con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución, y
en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.
Planteamiento
del problema jurídico
2. De conformidad con los antecedentes señalados le corresponde a la Sala
Plena establecer si en el expediente T-6.304.188 el Consejo de Estado incurrió
en un defecto sustantivo al aplicar un régimen de responsabilidad objetiva para
resolver una demanda de reparación directa interpuesta por quien había sido
privado de la libertad y posteriormente absuelto en virtud del principio in
dubio pro reo, con lo cual se considera que se desconoció el precedente de
la sentencia C-037 de 1996 sobre la responsabilidad del Estado en materia de
privación injusta de la libertad consagrada en el artículo 68 de la Ley Estatutaria
270 de 1996, además de acudir a los supuestos fácticos del derogado artículo
414 del Decreto Ley 2700 de 1991, vulnerando de esa manera los derechos al
debido proceso y a la igualdad, así como el principio de sostenibilidad fiscal.
3. La Sala también deberá definir si
en el expediente T-6.390.556 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió
en un defecto orgánico al asumir en primera instancia la decisión de un asunto resuelto
por un juzgado administrativo del circuito, en lugar de desatar el recurso de
apelación; así como en un defecto fáctico al no valorar la prueba documental
allegada al  proceso de reparación directa por no estar autenticada aun cuando
en la segunda instancia no se exigió dicho requisito formal.
Además, se deberá establecer si el
Consejo de Estado, al resolver un proceso de reparación directa por quien había
sido privada de la libertad y posteriormente absuelta por atipicidad subjetiva,
incurrió en un defecto sustantivo al aplicar la causal excluyente de
responsabilidad estatal “culpa exclusiva de la víctima”, desconociendo su
precedente de unificación del 17 de octubre de 2013, según el cual debe
aplicarse un régimen objetivo para definir la responsabilidad del Estado por
privación injusta de la libertad.
4. De estos interrogantes se deriva una
necesidad común que consiste en establecer si de acuerdo con el artículo 90 de
la Constitución y la interpretación de la sentencia C-037 de 1996 respecto del
artículo 68 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, para decidir un proceso de
reparación directa por la privación injusta de la libertad, se debe aplicar un único
régimen de responsabilidad.
5. Para cumplir este propósito se abordarán
los siguientes tópicos: (i) procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales; (ii) igualdad en las decisiones judiciales;
(iii) breve reseña histórica de la responsabilidad del Estado y antecedentes
legislativos sobre la misma cuando tiene lugar la privación injusta de la
libertad; (iv) principios, elementos y regímenes de responsabilidad del Estado
(v) fuentes internacionales y legislación comparada sobre la reparación de
perjuicios por privación injusta de la libertad; vi) línea del Consejo de
Estado sobre la responsabilidad estatal por privación injusta de la libertad; (vii)
línea de la Corte Constitucional respecto de la responsabilidad del Estado por
privación injusta de la libertad; para finalmente abordar (xi) los casos
concretos.
Procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración
de jurisprudencia[81]
6. De la lectura del artículo 86 de la Constitución se desprende que el
Constituyente de 1991 no realizó distinción alguna respecto de los ámbitos de
la función pública en los cuales los derechos fundamentales podrían resultar
vulnerados, por lo que resulta procedente contra los actos y las decisiones expedidas
en ejercicio de la función jurisdiccional.
Ha señalado la Corte[82]
que esa regla se deriva del texto de la Constitución Política en concordancia
con la Convención Americana sobre Derechos Humanos[83]
y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[84],
los cuales establecen que toda persona podrá hacer uso de mecanismos judiciales
ágiles y efectivos que los ampare contra la amenaza o violación de los derechos
fundamentales, aun si esta se causa por quienes actúan en ejercicio de
funciones oficiales.
7. Ahora bien, en la sentencia C-543 de 1992 la Corte declaró
inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto Estatutario 2591 de 1991 que admitían
la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En esta
decisión se consideró que aunque los funcionarios judiciales son autoridades
públicas, dada la importancia de principios como la seguridad jurídica, la cosa
juzgada constitucional y la autonomía e independencia judicial, la procedencia
de la acción de tutela era factible solo en relación con “actuaciones de
hecho” que impliquen una grave vulneración a los derechos fundamentales.
Posteriormente, la Corte acuñó el término “vía de hecho” para abordar el
estudio de casos respecto de los cuales se advertía un proceder arbitrario que
vulneraba derechos fundamentales[85]
por “la utilización de un poder
concedido al juez por el ordenamiento para un fin no previsto en la disposición
(defecto sustantivo), o en el ejercicio de la atribución por un órgano que no
es su titular (defecto orgánico), o en la aplicación del derecho sin contar con
el apoyo de los hechos determinantes del supuesto legal (defecto fáctico), o en
la actuación por fuera del procedimiento establecido (defecto procedimental)”[86]
.
8. El desarrollo de la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra  providencias judiciales tuvo una nueva dimensión en la sentencia C-590
de 2005 a través de la cual la Corte declaró inexequible la expresión “ni
acción”, contenida en el artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que impedía
ejercer la acción de tutela contra decisiones de casación en materia penal.
Esta nueva dimensión abandonó la expresión “vía de hecho” e introdujo “criterios
de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales”, los
cuales fueron distinguidos como de carácter general y de carácter específico.
Los primeros constituyen restricciones de índole procedimental o parámetros imprescindibles
para que el juez de tutela aborde el análisis de fondo y fueron clasificados
así:
“24. Los requisitos generales de procedencia de la acción de
tutela contra decisiones judiciales son los siguientes:
a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia
constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar
a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia
constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a
otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda
claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es
genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos
fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los medios  -ordinarios y
extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona afectada,
salvo que se trate de evitar la consumación de un
perjuicio iusfundamental irremediable.  De allí que sea un deber
del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema
jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.  De no ser así, esto es,
de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se
correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades
judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las
decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el
cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que
la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a
partir del hecho que originó la vulneración.  De lo contrario, esto es, de
permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida
la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad
jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta
incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de
resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro
que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se
impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los
hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que
hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere
sido posible.  Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de
tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza
y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad
en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión
judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo
ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de sentencias de tutela.  Esto por
cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden
prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas
son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso
en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión
de la sala respectiva, se tornan definitivas”. (Resaltado fuera de
texto).
Los segundos -requisitos específicos-, aluden a los yerros judiciales que
se advierten en la decisión judicial y tornan inexorable la intervención del
juez de tutela. Esos fueron denominados “causales especiales de
procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”, y se
explicaron en los siguientes términos:
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial
que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia
para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó
completamente al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo
probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta
la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide
con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una
evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue
víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de
una decisión que afecta derechos fundamentales.
g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los
servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de
sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.
h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por
ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho
fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho
alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la
eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho
fundamental vulnerado.
i. Violación directa de la Constitución”.
9. Ahora bien, teniendo en cuenta
los problemas jurídicos planteados es necesario ampliar la conceptualización
realizada y rememorar los criterios que permiten definir si una decisión  se
expidió contraviniendo las reglas de competencia; la existencia de fallas
probatorias o si se advierte un defecto material o sustantivo por desconocimiento
del precedente.
10. Defecto orgánico. Tiene
como fuente principal el artículo 121 de la Constitución, el cual dispone que las
autoridades del Estado solo pueden ejercer las funciones que les asigna la
Constitución y la ley.  Ahora bien, ese postulado se complementa, para el caso
de los jueces, con lo dispuesto en el artículo 29, ibídem, el cual establece
que los ciudadanos deben ser juzgados por juez o tribunal competente, esto es,
por quien la Constitución o la ley le asignó el conocimiento de un determinado
proceso, en otras palabras, por el juez natural.
La Corte, además de precisar esas
fuentes, también ha establecido su relación con el derecho al acceso a la
administración de justicia, anotando[87]
que exige: “(i) la preexistencia del juez, (ii) la
determinación legal y previa de su competencia en abstracto, incluso si es una
competencia especial o por fuero, y (iii) la garantía de que no será excluido
del conocimiento del asunto, una vez ha asumido regularmente competencia[88],
aunque una modificación legal de competencia pueda significar un cambio de
radicación del proceso en curso, sin que se entienda que se desconoce el
derecho al juez natural, al tratarse de una “garantía no absoluta y ponderable”[89].
El desarrollo
jurisprudencial también explica que este defecto puede presentarse no solo por desconocer
el factor funcional, esto es, cuando se actúa sin que una norma otorgue facultad
para ello; sino también por el factor temporal si a pesar de tener la
competencia el funcionario actúa por fuera del tiempo previsto[90].
Ahora bien, en
cuanto a la procedencia de la acción de tutela para corregir un yerro de este
tipo, en la sentencia SU-585 de 2017 se hizo la siguiente recapitulación: “(i)
cuando el peticionario se encuentra supeditado a una situación en la que existe
una actuación consolidada y no tiene otro mecanismo de defensa, como es el caso
de una decisión que está en firme y que fue dada por un funcionario que carecía
de manera absoluta de competencia; y (ii) cuando, en el transcurso del proceso,
el actor puso de presente las circunstancias de incompetencia absoluta y dicha
situación fue desechada por los jueces de instancia, incluso en el trámite de
recursos ordinarios y extraordinarios, validándose así una actuación erigida
sobre una competencia inexistente”[91].
11. Defecto fáctico. Se
erige sobre la malinterpretación de los hechos expuestos en un proceso, la cual
deviene de una inapropiada valoración probatoria, bien porque el juez no
contaba con pruebas para sustentar sus afirmaciones, ora porque al estimar su
valor demostrativo fue arbitrario[92].
La Corte ha dicho que tal arbitrariedad debe ser “de tal magnitud que pueda advertirse de manera evidente y flagrante, sin
que quepa margen de objetividad alguno que permita explicar razonablemente la
conclusión a la cual llegó el juez[93].
En igual sentido, es imprescindible que tal
yerro tenga una trascendencia fundamental en el sentido del fallo, de manera
que si no se hubiera incurrido en él, el funcionario judicial hubiera adoptado
una decisión completamente opuesta[94]”.
Para que proceda el amparo, el
juez de tutela “debe indagar si el defecto
alegado tiene incidencia en el respeto, vigencia y eficacia de los derechos
fundamentales. De no ser así, la posibilidad de controlar errores fácticos debe
mantenerse en el marco de los recursos de la legalidad, (…)precisándose que:  “las diferencias de valoración
en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante
un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos,
diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el
ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis
individual y conjunto de los elementos probatorios.”[95]
12. Defecto sustantivo. En
la sentencia SU-632 de 2017 se hizo una importante recapitulación en relación
con este defecto:
“3.4. Por
otra parte, la Corte ha establecido que el defecto sustantivo parte
del ‘reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades judiciales
para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de
autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta’[96].
En consecuencia este defecto se materializa cuando la decisión que toma el juez
desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al
apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto.’ [97]. La jurisprudencia de este Tribunal en
diferentes decisiones ha recogido los supuestos que pueden configurar este
defecto, así en las sentencias SU-168 de 2017 y SU-210 de 2017, se
precisaron las hipótesis en que configura esta causal, a saber:
(i)
Cuando existe una carencia absoluta de fundamento jurídico. En este caso
la decisión se sustenta en una norma que no existe, que ha sido derogada, o que
ha sido declarada inconstitucional[98].
(ii)
La aplicación de una norma requiere interpretación sistemática con otras que no
son tenidas en cuenta y resultan necesarias para la decisión adoptada[99].
(iii)
Por aplicación de normas constitucionales pero no aplicables al caso concreto.
En este evento, la norma no es inconstitucional pero al ser aplicada al caso
concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente
inaplicada[100].
(iv)
Porque la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos
y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no
corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia[101].
(v)
Al aplicar una norma cuya interpretación desconoce una sentencia de efectos
erga omnes. En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la
ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento
jurídico[102].
(vi)
Por aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual si
bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es
abiertamente contrario a la constitución[103].
Adicionalmente,
esta Corte ha señalado[104]
que una autoridad judicial puede incurrir en defecto sustantivo por
interpretación irrazonable, en al menos dos hipótesis: (i) cuando le otorga a
la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene
(contraevidente); o (ii) cuando le confiere a la disposición
infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente
posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad
contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados
desproporcionados”.
En anterior oportunidad, SU-567
de 2015, la Corte había establecido otros eventos constitutivos de defecto
sustantivo, a saber: “(e) con una insuficiente
sustentación o justificación de la actuación[105] que afecte derechos
fundamentales; (f) cuando se desconoce el precedente judicial[106]
sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación, que hubiese permitido una
decisión diferente;[107]
o (g) cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de
inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre
que se solicite su declaración por alguna de las partes en el proceso.[108]” (El resaltado es del texto original).
13. De la misma manera,
tratándose del desconocimiento del precedente, la Corte también ha dicho que la
ratio decidendi es el conjunto de razones expuestas en la parte motiva
de la sentencia que se erige en la regla definitoria del sentido de la decisión
y su contenido específico[109];
en otras palabras, es “la
formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso,
del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión
judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la
parte resolutiva.”[110]
Ahora bien, en la jurisprudencia
constitucional, también se han definido unos criterios que facilitan
identificar la ratio decidendi de una sentencia que definió la
conformidad de una norma a la Constitución: “i)
La razón, en sí misma, es una regla con una especificidad tan clara, que
permite resolver  si la norma juzgada se ajusta o no a la Constitución. Lo
que sea ajeno a esa identificación inmediata, no debe ser considerado como
ratio del fallo;  ii) la razón es asimilable al contenido de regla que
implica, en sí misma, una autorización, una prohibición o una orden derivada de
la Constitución; y iii) la razón, generalmente, responde al problema jurídico
planteado y se enuncia como una regla jurisprudencial que fija el sentido de la
norma constitucional, en la cual se basó la Corte para abordar dicho problema
jurídico.”[111]
14. Asimismo, debe tenerse en
cuenta que los efectos erga omnes, esto es, generales o frente a todas
las personas, se predican, principalmente, de las sentencias a través de las
cuales se examina la constitucionalidad de una norma abstracta; sin embargo, no
son estas las únicas decisiones que son oponibles a terceros que no fueron
parte en el proceso al interior del cual se expiden; por ejemplo, el artículo
189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (en adelante CPACA), también le otorga estos efectos a la
sentencia que decide la acción de nulidad por inconstitucionalidad.
15. Hechas las anteriores
precisiones, la Sala observa que excepcionalmente procede la acción de tutela
contra providencias judiciales, lo cual está sujeto a la acreditación de cada
uno de los requisitos de carácter general y, por lo menos, una de las causales
específicas.
16. De la misma manera, al tratarse
de providencias que son el resultado de la interpretación de un órgano de
cierre, es preciso abordar los principios de igualdad y seguridad jurídica como
asuntos estrechamente vinculados al respeto del precedente y a la procedencia
excepcional de la acción de tutela.
Los principios de igualdad y
seguridad jurídica en las decisiones judiciales
17. Como se estableció, la observancia de los
precedentes judiciales ha sido un criterio de procedencia excepcional de la
acción de tutela[112].
Igualmente, la Corte ha señalado que no solo sus precedentes deben  respetarse,
sino también los expedidos por las demás Cortes; parámetro expuesto desde la
sentencia T-193 de 1995. En la sentencia C-335 de 2008 se sostuvo que:
“De allí que reconocerle fuerza
vinculante a la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional, la Corte
Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Sala Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, redunda en una mayor coherencia del sistema jurídico colombiano,
lo cual no se contradice con imperativos de adaptación a los cambios sociales y
económicos. De igual manera, la vinculatoriedad de los precedentes garantiza de mejor manera la
vigencia del derecho a la igualdad ante la ley de los ciudadanos, por
cuanto casos semejantes son fallados de igual manera. Así mismo, la sumisión de
los jueces ordinarios a los precedentes sentados por las Altas Cortes asegura una mayor seguridad
jurídica para el tráfico jurídico entre los particulares”.
Por su parte,
en la sentencia C-816 de 2011 se consideró que las Cortes, al ser órganos de
cierre, deben unificar la jurisprudencia en el ámbito de sus jurisdicciones,
aserto ratificado en la SU-053 de 2015 en la cual se señaló que, además de
asegurar el principio de igualdad, la fuerza vinculante de la jurisprudencia de
los órganos de cierre garantiza la primacía de la Constitución, la confianza,
la certeza del derecho y el debido proceso.
Ahora
bien, la necesidad de imprimirle fuerza vinculante a los precedentes de las
Cortes, como se explicó en la mencionada SU-053 de 2015, también toma en cuenta
que la interpretación del derecho no es asunto pacífico y, en ese orden, los
precedentes de estas corporaciones constituyen una herramienta trascendental en
la solución de casos en los cuales las leyes pueden admitir diversas
comprensiones en aras de evitar decisiones contradictorias en casos idénticos[113].
18. Como puede apreciarse, uno de
los objetivos principales de la homogeneidad jurisprudencial lo es el principio
de igualdad, cuyo fundamento constitucional se encuentra en el artículo 13 superior,
el cual tiene varias dimensiones como: (i) la igualdad formal o igualdad
ante la ley, que depende del carácter general y abstracto de las normas
dictadas por el Congreso de la República y de su aplicación impersonal; (ii)
la prohibición de discriminación, que torna ilegítimo cualquier
acto (no solo las leyes) que conlleve una distinción basada en motivos
prohibidos por la Constitución, el derecho internacional de los derechos
humanos, o bien, la proscripción de distinciones irrazonables; y
(iii) la igualdad material que impone la adopción de medidas
afirmativas para garantizar la igualdad ante circunstancias fácticas desiguales[114].
Asimismo, la igualdad es valor,
principio y derecho fundamental, connotaciones que se deducen de su inclusión
en diferentes normas, con objetivos distintos. Como valor está previsto en el
preámbulo, como principio en los artículos 19, 42, 53, 70 y 75 y como derecho
fundamental en el artículo 13 de la Constitución [115].
19.
La igualdad de trato desde el punto de vista normativo es útil para continuar
con el análisis propuesto: la naturaleza vinculante de la jurisprudencia de las
altas cortes, así como la igualdad frente a las actuaciones de las autoridades
judiciales, comoquiera que el juicio de igualdad no es un asunto exclusivo del
legislador, sino que a él debe acudirse cuando en virtud de la aplicación de
una ley una autoridad administrativa o judicial arriba a conclusiones
diferentes en casos en principio análogos.
20.
La igualdad frente a las actuaciones judiciales, como se planteó, involucra
además, los principios de seguridad jurídica y debido proceso[116], los cuales son el punto de
partida para lograr que los ciudadanos accedan a un esquema jurídico realmente
cohesionado.
Tanto
las normas como las decisiones judiciales con las cuales se interpretan y
aplican deben ofrecer garantías de certeza y uniformidad, pues solo de esta
manera es posible predicar que el ciudadano va a ser tratado conforme al
principio de igualdad. La Corte ha explicado que la seguridad jurídica implica
que “en la
interpretación y aplicación del derecho es una condición necesaria de la
realización de un orden justo y de la efectividad de los derechos y libertades
de los ciudadanos, dado que solo a partir del cumplimiento de esa garantía
podrán identificar aquello que el ordenamiento jurídico ordena, prohíbe o
permite”[117].
Ahora bien, la igualdad, como uno de los objetivos de
la administración de justicia, no solo se nutre de la seguridad jurídica y el
debido proceso, sino también de otros principios que los complementan como la
buena fe, que obliga a las autoridades del Estado -los jueces entre ellas- a proceder
de manera coherente y abstenerse de defraudar la confianza que depositan en
ellas los ciudadanos (art. 83 superior). Sobre estos principios, en la C-836 de
2001[118]
se consideró:
“(…), en un Estado contemporáneo,
establecido como social de derecho, en el cual la labor de creación del derecho
es compartida, la estabilidad de la ley en el territorio del Estado y en el
tiempo no son garantías jurídicas suficientes.  En nuestro Estado actual,
es necesario que la estabilidad sea una garantía jurídica con la que puedan
contar los administrados y que cobije también a la interpretación y aplicación
del ordenamiento jurídico. Sólo así se puede asegurar la
vigencia de un orden justo (C.P. art. 2º).
La certeza que la comunidad jurídica tenga
de que los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma es una
garantía que se relaciona con el principio de la seguridad jurídica. (…)
La previsibilidad de las decisiones
judiciales da certeza sobre el contenido material de los derechos y
obligaciones de las personas, y la única forma en que se tiene dicha certeza es
cuando se sabe que, en principio, los jueces han interpretado y van a seguir
interpretando el ordenamiento de manera estable y consistente. Esta certeza
hace posible a las personas actuar libremente, conforme a lo que la práctica
judicial les permite inferir que es un comportamiento protegido por la ley. (…)
En su aspecto subjetivo, la seguridad
jurídica está relacionada con la buena fe, consagrada en el artículo 83 de la
Constitución, a partir del principio de la confianza legítima.  Este
principio constitucional garantiza a las personas que ni el Estado, ni los
particulares, van a sorprenderlos con actuaciones que, analizadas aisladamente
tengan un fundamento jurídico, pero que al compararlas, resulten
contradictorias.  (…). El derecho de acceso a la administración de
justicia implica la garantía de la confianza legítima en la actividad del
Estado (…) como administrador de justicia. (…) Esta confianza no se
garantiza con la sola publicidad del texto de la ley, ni se agota en la simple
adscripción nominal del principio de legalidad. Comprende además la protección
a las expectativas legítimas de las personas de que la interpretación y
aplicación de la ley por parte de los jueces va a ser razonable, consistente y
uniforme”. (Resaltado
fuera de texto original).
21. Para alcanzar esa certeza jurídica, la jurisprudencia
ha definido diferentes instrumentos: (i) la
Constitución establece que la actividad de los jueces está sometida al imperio
de la ley, “lo que constituye no solo una garantía de autonomía e
imparcialidad, sino también de igualdad en tanto el punto de partida y llegada
de toda la actuación judicial es la aplicación de la ley”; (ii) la ley contempla
criterios de interpretación para resolver las tensiones al comprender y aplicar
las normas jurídicas; (iii) la Constitución determinó la existencia de órganos
judiciales que tienen entre sus competencias “la unificación de
jurisprudencia como forma de precisar con autoridad y vocación de generalidad
el significado y alcance de las diferentes áreas del ordenamiento jurídico”;
(iv) la jurisprudencia constitucional ha incorporado un grupo de doctrinas que,
como la cosa juzgada y el deber de respeto del precedente judicial, “tienen
entre sus propósitos garantizar la estabilidad de las decisiones y reglas
judiciales fijadas con anterioridad”; y (v) algunos estatutos como el CPACA
incorporan normas que tienen por propósito asegurar la eficacia de la
jurisprudencia unificada del Consejo de Estado a través, por ejemplo, de su
extensión (arts. 10 y 102)[119].
22. De acuerdo con lo dicho, los
operadores judiciales han de mantener la misma línea jurisprudencial dado que
tal uniformidad permite la realización de los principios mencionados.
Esta obligación también tiene
matices, toda vez que a la par de los principios de igualdad, seguridad
jurídica y confianza legítima pervive el principio de la autonomía judicial y
la necesidad de ajustar tanto el derecho como su interpretación a las
realidades sociales que se van imponiendo en garantía de un ordenamiento justo;
claro está, con la observancia de las estrictas exigencias que deben cumplirse
cuando de modificar o apartarse del precedente se trata[120].
23. Teniendo en cuenta la relevancia que tiene la jurisprudencia de los
órganos de cierre, en tanto con ella se asegura la uniformidad en las
decisiones de los jueces y se ofrecen criterios de interpretación que permiten
lograr la seguridad jurídica, la tutela contra
providencias judiciales de las altas Cortes es más restrictiva, en tanto:
“sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la
Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada
por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos
fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto
es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa
intervención del juez constitucional. En los demás eventos los principios de
autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos
supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones
y valoraciones probatorias aún cuando el juez de tutela pudiera tener una
percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión.”[121]
En ese orden, cuando
la solicitud de amparo se dirija en contra de una decisión adoptada por una
alta Corporación, además de cumplir con los requisitos generales de procedencia
de la acción de tutela y con los especiales de procedibilidad contra
providencias judiciales, se debe acreditar una
irregularidad que contraríe abiertamente los mandatos constitucionales, de tal
manera que amerite la intervención urgente del juez de tutela.”[122]
24.  Ahora bien,
comoquiera que en el caso sometido a examen se planteó que el Consejo de
Estado, al interpretar las normas que regulan la responsabilidad del Estado por
privación injusta de la libertad incurrió en un defecto sustantivo, tanto por el
desconocimiento de sus precedentes como de la Corte Constitucional, se hará un
breve repaso de los antecedentes que giran entorno de la figura.
De los antecedentes de la responsabilidad
del Estado. Breve reseña
25. En sus inicios, el derecho se
ocupó de la regulación de las relaciones entre particulares, no habiendo sido
pacífico ni temprano el desarrollo de las reglas para definir la relación entre
el Estado y los administrados. Esta reticencia normativa respondía a diferentes
supuestos: (i) el absolutismo y divinidad de los monarcas; (ii) no existía
igualdad entre el Estado y el individuo; (iii) el Estado, al representar al
derecho, no podía violarlo; y (iv) los hechos de los funcionarios son propios y
no del Estado[123].
Sin embargo, con la introducción
de formas camerales y la revolución francesa, la idea de la indemnización por
hechos del Estado empezó a fortalecerse[124].
Es así como después de la segunda mitad del siglo XIX se expide una sentencia trascendental
en materia de responsabilidad estatal, conocida como “Fallo Blanco”, la cual no
solo sentó unas bases desde el punto de vista sustancial, sino que estuvo
precedido de decisiones procesales que también marcaron una pauta para definir
la necesidad, no solo de reconocer que tanto los administrados como el Estado tienen
derechos, sino, además, de una jurisdicción que resuelva las controversias que
surjan de esa interrelación[125].
26. En el contexto local, a pesar
de la novísima construcción de la república colombiana, debe destacarse que,
por ejemplo, la Constitución de 1830 consagró la existencia de una Alta Corte
de Justicia encargada, entre otros asuntos, de las controversias que resultaren
de los contratos celebrados por el poder ejecutivo o a su nombre; de los
recursos de queja interpuestos en contra de las cortes de apelación por abuso
de autoridad, omisión, denegación o retardo de la administración de justicia; y
de las causas de responsabilidad contra los magistrados de dichas cortes por
mal desempeño en el ejercicio de sus funciones.
Debe resaltarse que por el mal
desempeño en el ejercicio de sus funciones también se previó responsabilidad de
los magistrados de la Alta Corte de Justicia y los demás jueces, variando la
competencia para conocer su respectivo juzgamiento.
27. En la Constitución de la
Nueva Granada (1832), aunque se mantuvo la idea de la responsabilidad de los
funcionarios públicos y se previeron controversias contractuales en las cuales
fuera parte el Ejecutivo, no se incluyeron dentro de las competencias de la Corte
Suprema de Justicia controversias surgidas por abuso de autoridad, omisión,
denegación o retardo de la administración de justicia, aunque se mantuvo la
responsabilidad de los funcionarios de dicha Corte y de los demás tribunales,
la cual debía ser ventilada ante el Senado y la Corte Suprema de Justicia,
respectivamente. Esta nueva distribución de competencias permitía inferir que
los defectos en el funcionamiento del poder judicial no serían asuntos
estatales, sino personales.
28. En la Constitución de 1886 se
consagró, de manera expresa, la responsabilidad del Estado por las
expropiaciones que hiciera el Gobierno, por sí, o a través de sus agentes[126].
Introdujo como modificaciones relevantes que el Consejo de Estado no solo era
un órgano consultivo y de apoyo administrativo, sino que le correspondía el
conocimiento de causas contencioso administrativas[127];
no obstante, se estableció que la Corte Suprema de Justicia tendría competencia
para conocer las causas con ocasión de la
responsabilidad por infracción de la Constitución o las leyes, o por mal
desempeño de sus funciones promovidas contra altos funcionarios del Estado y de
los magistrados de los tribunales de justicia[128].
Asimismo,
el artículo 20 estableció que los funcionarios públicos eran responsables ante
las autoridades por la extralimitación en sus funciones o por omitir su
ejercicio.
Esta
Corte[129],
haciendo un repaso de la génesis de la responsabilidad del Estado por la
actividad del juez penal, incluyó las siguientes consideraciones del Consejo de
Estado[130]:
“(…) hasta la década
de los años ochenta la jurisprudencia del Consejo de Estado siempre afirmó que
no era posible deducir responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado
a partir de los actos jurisdiccionales, porque los daños que se produjesen por
error del juez - se decía -, era el costo que debían pagar los administrados
por el hecho de vivir en sociedad[131],
en orden a preservar el principio de la cosa juzgada y, por ende, el valor
social de la seguridad jurídica; por manera que la responsabilidad en tales
eventos era de índole personal para el juez, en los términos previstos en el
artículo 40 del Código de Procedimiento Civil, bajo el presupuesto de que éste
haya actuado con “error inexcusable”.
Ahora
bien, de dichas normas no podía deducirse, con la contundencia permitida por el
artículo 90 de la Constitución de 1991, que las actuaciones u omisiones de los
agentes del Estado estuvieren subsumidas en la responsabilidad estatal; sin
embargo, esos antecedentes son destacables por consagrar la posibilidad de
poner en entredicho la función estatal y, de manera especial, para lo que es
materia de estudio en esta providencia, la actividad judicial.
La
actual Constitución establece en el artículo 6° que los servidores públicos
serán responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y
las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Esta disposición establece que los funcionarios públicos no tienen inmunidad judicial.
Por su parte, el artículo 90 contempla un régimen general de responsabilidad
estatal al disponer que el Estado responderá patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de
las autoridades públicas.
29. De otro lado, la discusión
planteada por las partes también gira entorno de la interpretación del artículo
68 de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, disposición
respecto de la cual se considera pertinente efectuar un recuento de los
antecedentes que precedieron su promulgación.
Cumpliendo este propósito, el
proyecto de la citada ley fue radicado en el Congreso de la República el 30 de
agosto de 1994[132],
cuyo conocimiento correspondió a la Comisión Primera Constitucional del Senado.
En este compendio inicial, la responsabilidad del Estado se desarrollaba en el
artículo 98, cuyo texto era el siguiente:
“DE LA
RESPONSABILIDAD CIVIL DEL ESTADO POR LA ACTIVIDAD JUDICIAL Y DE LOS JUECES POR
FALTAS PERSONALES: El Estado está obligado a reparar todo daño antijurídico
causado por la defectuosa prestación del servicio, siempre y cuando esa
responsabilidad le sea imputable por derivarse de faltas graves.
En
consecuencia, el Estado garantiza patrimonialmente la indemnización plena para
las víctimas de daños causados en estos casos, sin perjuicio de la acción de
regreso cuyo ejercicio es forzoso cuando, guardando adecuada conexión con el
mal funcionamiento del servicio, concurran faltas personales atribuibles a los
encargados de prestarlo”.
Esta norma estaba seguida de los
artículos en los cuales se desarrollaba la responsabilidad conexa y la culpa
grave, la competencia para conocer de la acción de reparación directa que se
derivara de estas falencias, la correspondiente acción de regreso, el ámbito de
aplicación de la norma y la adquisición de un seguro por quien se posesionara
como administrador de justicia.
Como puede notarse, el proyecto
primigenio no incluía un canon normativo dedicado a la responsabilidad del
Estado por la privación injusta de la libertad, ni tampoco fue incluido en la
ponencia para primer debate en la cual se mantuvo la misma estructura[133].
Ahora bien, debe resaltarse que a
pesar de mantenerse dicha estructura en el articulado al presentarse el
proyecto para el primer debate, se precisó lo siguiente:
“f.
Responsabilidad del Estado y de sus funcionarios y empleados judiciales.
Los artículo
98 a 103 del proyecto tratan de este tema sobre el cual existen dos posiciones,
a saber:
La primera,
de quienes afirman que este articulado debe suprimirse y mantenerse únicamente
la norma prevista en el artículo 22 del proyecto (23 del Pliego de Modificaciones)
que reproduce el artículo 90 de la Constitución para que se la jurisprudencia
la que desarrolle este tema.
La segunda,
de quienes afirmar que además de lo previsto en el artículo 90 de la
Constitución y del 22 del proyecto (23 del Pliego de Modificaciones) y sin
perjuicio de los desarrollos que la jurisprudencia haga sobre este tema, de
todas maneras deben existir unas normas precisas que definan la responsabilidad
del Estado y de sus agentes por la acción o la omisión de las autoridades con
motivo del ejercicio de la función jurisdiccional y las competencias para el
reconocimiento de las acciones tanto de reparación como de las de repetición.
Con
fundamento en lo anterior, en los artículos 106 a 111 del Pliego de
Modificaciones se proponen algunos cambios al articulado presentando, todas las
cuales tienen antecedente legal y jurisprudencial al tiempo que se precisa
mejor la acción de repetición prevista en el artículo 90 de la Constitución”[134].
Y de acuerdo con esa precisión se
advierte que el articulado propuesto fue el siguiente:
“Artículo
106. (Anterior artículo 98). DE LA RESPONSABILIDAD CIVIL DEL ESTADO POR LA
ACTIVIDAD JUDICIAL Y DE LOS JUECES POR FALTAS PERSONALES. El estado responderá
por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la
omisión de las autoridades públicas, sin perjuicio de la acción de repetición,
cuyo ejercicio es forzoso cuando, guardando adecuada conexión con el mal
funcionamiento del servicio, concurran faltas personales atribuibles a los
encargados de prestarlo.
Para los
efectos señalados en este artículo existe responsabilidad conexa con el defectuoso
funcionamiento del servicio, cuando este último es consecuencia directa de la
conducta dolosa o gravemente culposa de los funcionarios judiciales.
Artículo
107. (Anterior Art. 99). CULPA GRAVE. Se presume que constituye culpa grave o
dolo, entre otras, las siguientes conductas:
1) La
violación de normas de derecho sustancial o procesal, determinada por error
inexcusable.
2) El
pronunciamiento de una decisión cualquiera, restrictiva de la libertad física
de las personas, por fuera de los casos expresamente previstos en la ley o sin
la debida motivación.
3) La
negativa arbitraria o el retardo injustificado del funcionario judicial en la
realización de actos propios de su oficio.
Parágrafo. Sin
perjuicio de lo previsto en el artículo anterior, no dará a lugar a
responsabilidad del funcionario la labor que en ejercicio de la función
judicial éste haga de interpretación razonada de las normas jurídicas así como
tampoco la prudente valoración que realice de los hechos y las pruebas”. (Subrayado
fuera del texto original).
En la
sesión conjunta de las comisiones primera de Senado y Cámara del 5 de junio de
1995[135]
se advierte que la responsabilidad del Estado fue desarrollada en el artículo
65 de la siguiente manera:
“El
Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean
imputables, causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales.
En
los términos del inciso anterior el Estado responderá por el defectuoso
funcionamiento de la administración de justicia, por el error jurisdiccional y
por la privación injusta de la libertad”. (Subrayado fuera del texto
original).
Durante esa
misma sesión se agregaron unos artículos y así aparece el artículo 68, cuyo
texto aprobado era el siguiente:
“Quien haya sido privado injustamente
de la libertad, podrá demandar al Estado reparación de perjuicios, para lo cual
se observarán las reglas correspondientes del error jurisdiccional y del
defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, según el caso”.
(Subrayado fuera del texto
original).
También se
agregó el artículo 70 con el siguiente contenido:
“El daño se etenderá (sic) como debido a
culpa exclusiva de la víctima cuando ésta (sic) haya actuado con culpa grave o
dolo, no haya interpuesto los recursos de ley. En estos eventos se exonerará de
responsabilidad al Estado”.
30. La
genética de la norma es útil para señalar que el legislador consideró que la
privación injusta de la libertad era diferente al error judicial y al
defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, y así fue
consignado en el respectivo debate del 14 de junio de 1995[136],
durante el cual el senador Héctor Helí Rojas Jiménez solicitó que se suprimiera
la expresión “para lo cual se observarán las reglas correspondientes
del error jurisdiccional y del defectuoso funcionamiento de administración de
justicia, según el caso”, toda vez que, según el mencionado congresista, “se
trata de otra clase de error”.
Por su
parte, el senador Carlos Corsi Otárola solicitó que se adicionara un parágrafo
en los siguientes términos “Habrá injusticia en la privación de la libertad,
cuando al llevarla acabo (sic) se violen los derechos humanos, sobre el debido
proceso”.
El 15 de
junio de 1995[137],
la plenaria del Senado aprueba el artículo 67 con el siguiente texto:
“Quien
haya sido privado injustamente de la libertad podrá demandar al Estado
reparación de perjuicios”.
En este
punto debe precisarse que el senador Rojas Jiménez, en esa misma sesión, había
propuesto que el artículo se aprobara en los términos referidos, toda vez que
la responsabilidad del Estado se presentaría por tres razones: “porque la
administración de justicia funcione mal, porque el juez cometa un error, o
porque se violen (sic) el derecho a la libertad en los procesos”.[138]
El 16 de
junio de 1995[139],
la plenaria de la Cámara de Representantes aprueba el artículo 71 (67 del
Senado) en los siguientes términos:
“Quien
haya sido privado injustamente de la libertad podrá demandar al Estado
reparación de perjuicios”.
Este mismo
texto, pero como artículo 68, es aprobado en sesión Plenaria de la Cámara de
Representantes el 20 de junio de 1995[140].
En esa misma fecha[141],
la sesión Plenaria del Senado aprueba dicho artículo con el mismo contenido
aprobado por la Plenaria de la Cámara. Este texto se conservó hasta la
aprobación de la norma y se ha mantenido vigente con las respectivas
interpretaciones judiciales que más adelante se señalarán.
De estos antecedentes se extraen tres conclusiones:
(i) el legislador consideró que existían tres tipos de perjuicio, el que se
derivaba del error judicial, de la privación injusta de la libertad y del mal
funcionamiento del aparato jurisdiccional; (ii) dichas normas no establecieron
un título de imputación para definir la responsabilidad del Estado y (iii)
durante el debate se plantearon cuestiones que si bien no quedaron integradas
en el texto normativo dejan en evidencia que en algunos momentos se
pretendió vincular los tres tipos de formas de daño con aspectos subjetivos.
31. Ahora bien, para definir el
alcance de esta norma también es necesario abordar brevemente los principios y
elementos que caracterizan la responsabilidad del Estado, así como sus
regímenes.
Principios y elementos que gobiernan
la responsabilidad extracontractual del Estado
32. De manera
previa a la exposición de los antecedentes de la Corte Constitucional respecto
de la interpretación del artículo 68 de la Ley 270 de 1996, así como de la
jurisprudencia constitucional que permitirá definir el asunto, es necesario
acudir a los postulados constitucionales, así como a los elementos que fundan
la responsabilidad del Estado.
33. Los principios. En
primer lugar, debe anotarse que el artículo 90 de la Constitución establece el
régimen general de responsabilidad extracontractual del Estado; sin embargo,
este precepto es el resultado del entendimiento sistemático de varias
disposiciones constitucionales, entre ellas, el preámbulo en el cual se hallan
fuentes que sustentan la posibilidad de que el Estado responda patrimonialmente
por los daños causados a los particulares[142].
Para la Corte, este
acápite constitucional es un fundamento de la responsabilidad estatal, pues en
él se introduce como propósito del pueblo colombiano asegurar a sus integrantes
la justicia dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que, a su
vez, garantice un orden económico y social justo.
Este Tribunal
entiende que estos dictados apuntan a que cualquier persona que haya sufrido un
daño y, por esta razón, su situación sea injusta y vea frustradas sus
perspectivas de progreso personal, económico y/o social, tenga la posibilidad
de obtener un resarcimiento de los perjuicios y, con ello, adquiera la
expectativa de recuperar las condiciones de vida que tenía antes del suceso
dañoso.
El Estado, como
agente con capacidad para participar en la causación de daños, no escapa de la
posibilidad de estar en uno de los extremos de la relación que surge cuando se
presenta un daño y, en esa medida, también participa, de hecho con
significativa preponderancia, del propósito de justicia y orden económico y
social justo.
Estos presupuestos
también permiten afirmar que la responsabilidad extracontractual del Estado en
Colombia obedece a la aplicación del concepto de justicia correctiva, la cual
tiene como norte rectificar la injusticia que una parte le inflige a otra[143]. La
inclusión como valores de la justicia y la igualdad ratifica que el sistema
jurídico al cual aspiró el Constituyente de 1991 sería el resultado de “un
conjunto de justificaciones internamente coherentes y justas”[144].
En esa misma
línea, los artículos 2°, 6° y 229 de la Constitución, orientan el régimen
general de responsabilidad estatal. La primera disposición, además de hacer
imperativa –efectiva- la materialización de los derechos y el deber de las
autoridades de velar por los mismos[145],
constituye un presupuesto de responsabilidad en caso de incumplimiento de tales
deberes.
Por su parte, el
artículo 6° contempla la responsabilidad de los servidores públicos por infringir la Constitución y las leyes,
así como por omisión o extralimitación de sus funciones. Asimismo, el artículo
229 es un parámetro que atraviesa múltiples principios constitucionales, en
tanto consagra la posibilidad de acceder al servicio público de administración
de justicia y, por consiguiente, se erige en la herramienta constitucional más
importante para lograr la eficacia de los principios que gobiernan el ejercicio
de los derechos fundamentales. A estos preceptos normativos deben agregarse
otros como el derecho a la propiedad privada, la garantía integral del
patrimonio de los ciudadanos[146]
y la buena fe que se presume en las actuaciones de las autoridades públicas[147].
Finalmente, es necesario indicar que los principios
que irradian la administración pública –art. 209 C. Pol.-- deben estar
incluidos en el conjunto de parámetros que le dan sustento a la responsabilidad
extracontractual del Estado[148]
en tanto constituyen prenda del adecuado cumplimiento de sus fines y deberes.
Los
elementos de la responsabilidad del Estado
34. El resarcimiento del patrimonio de los
particulares cuando ha sido afectado por la presunta actuación u omisión de una
autoridad pública[149]
depende de la demostración de tres elementos, a saber: (i) la existencia de un
daño antijurídico, esto es, un perjuicio que el ciudadano no tenía la carga de soportar[150]; (ii) una acción u
omisión imputable al Estado y  (iii) un nexo de causalidad[151]. Ahora bien, estos
conceptos han sido recientemente rememorados por la Sección Tercera del Consejo
de Estado así:
“El daño
consiste en el menoscabo del interés jurídico tutelado y la antijuridicidad en
que él no debe ser soportado por el administrado, ya sea porque es contrario a
la Carta Política o a una norma legal, o, porque es “irrazonable,”  sin
depender “de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la
Administración.”[152].
//
La
imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño
antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren
para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el desequilibrio de las
cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, o cualquiera otro que
permita hacer la atribución en el caso concreto.” [153]
“Acreditados
el daño y las fallas invocadas en la demanda, corresponde a la Sala determinar
si el primero es imputable a las segundas, es decir, lo que en lenguaje
jurídico se ha denominado tradicionalmente como el nexo de causalidad”[154]
Negrilla original)
En este punto se precisa que estos tres elementos son
consustanciales a cualquier proceso de verificación de responsabilidad del
Estado independientemente del título de imputación que se utilice para
definirla, pues la diferencia entre ellos surge del contexto en el cual se
presenta el daño y de la necesidad o no de efectuar análisis sobre la acción o
la omisión que desencadenó el perjuicio.
Lo anterior fuerza una breve alusión a los regímenes
de imputación de los cuales se sirven los jueces administrativos a la hora de
definir si este debe reparar a un ciudadano por un hecho u omisión de alguno de
sus agentes.
Los regímenes de responsabilidad del Estado
35. Las entidades del Estado, como sujetos de derechos
y obligaciones,[155]
pueden ser potenciales causantes de daños a los administrados y, por tanto,
también susceptible de soportar una  imputación, figura entendida como el fenómeno
jurídico que “se produce automáticamente una vez que se prueba la relación
de causalidad existente entre la actividad del sujeto productor del daño y el
perjuicio producido”[156].
El ordenamiento jurídico colombiano prevé en el
artículo 90 de la Constitución un régimen general de responsabilidad estatal de
la siguiente manera:
“El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que
le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades
públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de
uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o
gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”.
El texto de la disposición contiene un planteamiento
general de la posibilidad que tiene un ciudadano de reclamar del Estado la
reparación de los perjuicios que se le hubieren generado por la acción u
omisión de las autoridades públicas, sin que se definan cuáles deben ser los títulos
de atribución de esa responsabilidad.
Ahora bien, cuando la atribución de responsabilidad
tiene como destinatario al Estado, la misma no responde a los mismos criterios
establecidos para definirla en el caso de los particulares, ya que en tal caso
priman otros criterios: (i) que la función estatal se haya cumplido
anormalmente; (ii) que ante la creación de un riesgo, se hayan observado los
límites del mismo; y (iii) que se haya guardado el equilibrio de las cargas que
deben asumir los ciudadanos frente al ejercicio de una actividad estatal
legítima.
En otras palabras, la responsabilidad del Estado podrá
establecerse a partir de tres regímenes de responsabilidad, los cuales, aunque
no han sido definidos legalmente, se han desarrollado de la manera como se
expone:
(i) La falla del servicio. Este título de imputación ha sido entendido
tradicionalmente como el equívoco, nulo o tardío funcionamiento del servicio
público[157];
sin embargo, la comprensión que se le ha dado al régimen de falla del servicio
a partir de la expedición de la Constitución de 1991, ha variado, para ser
considerada como la violación de una obligación a cargo del Estado[158], lo cual apareja que
su naturaleza sea subjetiva, pues implica un reproche abstracto de la
conducta estatal, sin el análisis de la culpa o el dolo en la conducta
particular del agente estatal[159].
Ahora bien, la Corte entiende que este régimen no
puede ser explicado al margen del concepto de daño antijurídico y con ello se
introduce una modificación de tal noción, en tanto el fundamento de la
responsabilidad no es la calificación de la conducta de la administración, sino
del daño que ella causa, es decir, si cualquier actuar público produce un
perjuicio en quien lo padece, y no estaba obligado a soportarlo[160].
La comprensión que esta Corporación tiene de la falla
del servicio que se encuentra inmersa en el artículo 90 de la Constitución,
permite estimar que la misma se presentará sin consideración exclusiva a una
causa ilícita y, en tal virtud, también podrá considerarse la existencia de un
daño antijurídico a partir de una causa lícita[161], con lo cual se
allana el camino para la introducción de los otros dos regímenes que se
mencionarán a continuación.
(ii) El riesgo excepcional. Este título de imputación se aplica cuando
el Estado ejecuta una actividad lícita riesgosa o manipula elementos
peligrosos, verbigracia, el uso de armas de fuego o la conducción de vehículos,
y en ejercicio de dicha ejecución produce daños a terceros, quienes, de cara a
la solicitud de indemnización, deben
acreditar la producción de un daño antijurídico y la relación de causalidad
entre este y la acción u omisión de la entidad pública demandada[162], lo
que sugiere que este régimen de imputación, al no exigir el examen de la
conducta del agente estatal se inscribe en un sistema de responsabilidad,
objetivo.
(iii) El daño especial. Esta tipología de responsabilidad opera cuando el
Estado, en ejercicio de una actividad legítima, desequilibra las cargas
públicas que deben soportar los administrados[163]. Su naturaleza es
objetiva comoquiera que para su materialización no exige que el acto estatal
haya sido ilegal, lo cual, necesariamente, excluye la posibilidad de efectuar
señalamientos de orden subjetivo.
De este régimen la jurisprudencia del Consejo de
Estado predica un mayor juicio de equidad, en tanto el mismo tiene como
finalidad reparar el sacrificio que un ciudadano ha debido soportar en pro del
bienestar general[164].
Por su parte, la Corte ha considerado que en tales casos “la sociedad está obligada a indemnizar el daño
excepcional o anormal ocurrido como consecuencia de la actividad lícita del
Estado, toda vez que rompería con el principio de equidad que dicha actividad
perjudicare sólo a algunos individuos”[165].
Fuentes internacionales sobre la responsabilidad
del Estado por privación injusta de la libertad
36. En este punto es necesario
destacar que el Estado colombiano ha respondido a los estándares
internacionales en materia de responsabilidad estatal y, específicamente,
cuando la misma deviene de la privación injusta de la libertad.
Esos estándares, debe decirse, han
sido adoptados por Colombia con independencia de los títulos de atribución. De
esta manera, incluso antes de la entrada en vigencia del artículo 90 de la
Constitución y de las demás leyes ordinarias que han regulado la
responsabilidad del Estado por la actividad judicial, la jurisdicción contaba
con herramientas normativas que le permitían asumir este tipo de controversias.
Esas herramientas eran, por ejemplo,
la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada durante
la IX Conferencia Internacional Americana de 1948, que en el artículo 25
prohíbe la detención arbitraria e impone un tratamiento procesal y carcelario,
digno. Esta misma prohibición está prevista en el artículo 9º  de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea
General de la Organización de Naciones Unidas, a través de Resolución 217 A
(III) del 10 de diciembre de 1948.
La Convención Americana sobre Derechos
Humanos (en adelante CADH),  dispone en el artículo 7° que la privación de la
libertad solo puede darse en virtud de causas previstas en las constituciones y
leyes, además prohíbe las detenciones o encarcelamientos arbitrarios e impone
un proceso célere, al consagrar que toda persona tiene derecho a ser
indemnizada conforme a la ley en caso de haber sido condenada en sentencia
firme por error judicial (art. 10).
Por su parte, el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos en el artículo 9° no solo contempla la prohibición
de las detenciones arbitrarias, sino que define presupuestos legales y
procesales imperativos que deben observarse con ocasión de la privación de la
libertad, así como el derecho a la reparación de quien ha sido arbitrariamente
detenido.
De este compendio también hace parte
uno de los primeros faros en materia de derechos humanos, cual es la
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, cuyos artículos
1°, 4° y 11 ofrecen importantes directrices conceptuales respecto del derecho a
la libertad, postulado que es transversal a los preceptos mencionados; por
ello, debe entenderse como el eje medular de la creación de un sistema de
responsabilidad estatal por acciones u omisiones que comprometan injustamente
el derecho a la libertad.
Todos estos instrumentos
internacionales, salvo el primero -Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre- tienen como elemento común expreso la existencia de un
recurso judicial efectivo que le permita a la persona privada de la libertad desvirtuar
las condiciones que dieron origen a su encarcelamiento.
Para la Sala, aunque no todos estos
dispositivos contemplen de manera explícita la posibilidad de reclamar del
Estado una reparación cuando se constate que la privación de su libertad inobservó
las reglas correspondientes, una lectura sistemática con las normas internas
del Estado colombiano permite aceptar que el sistema normativo de protección
del derecho a la libertad, solo puede considerarse completo en tanto exista la
posibilidad de obtener indemnización de los perjuicios causados por la
privación de la libertad, cuando se acredite que la misma fue arbitraria.
También es necesario mencionar que
estos preceptos están permeados por la posibilidad que tienen los Estados de
restringir el derecho a la libertad bajo circunstancias especialísimas, lo cual
apareja, como se deduce de las normas traídas a colación, la obligación que
tienen aquellos de consagrar en sus respectivas legislaciones las situaciones y
las reglas que deben observarse para el ejercicio legítimo de esa potestad
estatal.
37. Así las cosas, los dispositivos
normativos internacionales están revestidos, expresamente, de tres elementos
comunes: el primero, la libertad como bien inalienable de las personas; el
segundo, la obligación de los Estados de tener dispositivos normativos que
regulen los recursos judiciales a través de los cuales el ciudadano pueda
rebatir la afectación de su libertad y que tengan la vocación de restablecerla;
y el tercero, un sistema normativo que defina con precisión las circunstancias
y reglas a partir de las cuales se puede restringir el derecho a la libertad.
Dicha comprensión del alcance de estos
preceptos también se extrae de algunos pronunciamientos del órgano
jurisdiccional que define la responsabilidad estatal en materia de derechos
humanos en la región americana; por ejemplo, en el caso Yarce y otras vs.
Colombia, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH),
rememoró e hizo las siguientes precisiones sobre el artículo 7° de la CADH[166],
que se reproducen in extenso dada su relevancia para el asunto en
estudio:
“(…) tiene dos tipos de regulaciones bien diferenciadas entre sí, una
general y otra específica. La general se encuentra en el primer numeral:
“[t]oda persona tiene el derecho a la libertad y a la seguridad personales”.
Mientras que la específica está compuesta por una serie de garantías que
protegen el derecho a no ser privado de la libertad ilegalmente (artículo 7.2)
o arbitrariamente (artículo 7.3), a conocer las razones de la detención y los
cargos formulados en contra del detenido (artículo 7.4), al control judicial de
la privación de la libertad (artículo 7.5) y a impugnar la legalidad de la
detención (artículo 7.6). Cualquier violación de los numerales 2 al 7 del
artículo 7 de la Convención acarreará necesariamente la violación del artículo
7.1 de la misma[167].
(…)
Si la normativa
interna, tanto en el aspecto material como en el formal, no es observada al
privar a una persona de su libertad, tal privación será ilegal y contraria a la
Convención Americana, a la luz del artículo 7.2[168].
140. En lo
que respecta a la alegada arbitrariedad referida en el artículo 7.3 de la
Convención, la Corte ha establecido que ‘nadie puede ser sometido a detención o
encarcelamiento por causas y métodos que -aun calificados de legales- puedan
reputarse como incompatibles con el respeto a los derechos fundamentales del
individuo por ser, entre otras cosas, irrazonables, imprevisibles o faltos de
proporcionalidad’[169].
En este sentido, la arbitrariedad de la que habla el artículo 7.3 convencional
tiene un contenido jurídico propio, cuyo análisis, en principio, sólo es
necesario cuando se trata de detenciones consideradas legales[170].
No obstante, como ha expresado este Tribunal,
“se
requiere que la ley interna, el procedimiento aplicable y los principios
generales expresos o tácitos correspondientes sean, en sí mismos, compatibles
con la Convención[171].
Así, no se debe equiparar el concepto de “arbitrariedad” con el de “contrario a
ley”, sino que debe interpretarse de manera más amplia a fin de incluir
elementos de incorrección, injusticia e imprevisibilidad”[172].
(…)
158. Si bien la detención se llevó a cabo en un contexto de estado
de conmoción y luego de la realización de la Operación Orión, no ha sido
presentada a este Tribunal prueba alguna que evidencie la existencia de un acto
que diera cuenta de una motivación suficiente sobre las supuestas finalidad,
idoneidad, necesidad y proporcionalidad de la privación de libertad que
sufrieron las tres presuntas víctimas
durante los nueve días que permanecieron
detenidas. En efecto, la Resolución
del Fiscal Especializado de 13 de noviembre de 2002, mediante la cual
ordenó la apertura de la instrucción y en el
resolutivo tercero dejó a disposición del Fiscal
a las retenidas en los calabozos de la SIJIN con boleta de encarcelamiento para
ser llevadas a la cárcel de Mujeres El Buen Pastor de la ciudad de Medellín, no
señala fundamento o justificación alguna por la cual se requiriera que ellas
fueran privadas de su libertad. El punto resolutivo tercero, como el resto del
texto de esa Resolución, no estableció la base suficiente para dar cuenta de la
supuesta necesidad de la medida, en tanto no explica, como tampoco lo hace
ningún otro medio de prueba allegado a la Corte, por qué habría resultado
preciso que las detenidas debieran permanecer privadas de la libertad. Tampoco indicó la existencia de otras medidas menos lesivas a la luz
de las condiciones en que ocurrió la aprehensión. Al respecto, la Corte ha considerado
que “cualquier restricción a la libertad que no
contenga una motivación suficiente que permita evaluar si se ajusta a las
condiciones señaladas será arbitraria y, por tanto, violará el artículo 7.3 de
la Convención”[173].
Este caso tiene una connotación especial puesto que la
detención de las víctimas se presentó durante un estado excepcional que
permitía el relajamiento de los requisitos legales para privar de la libertad a
un ciudadano; no obstante, esas particularidades, de las aclaraciones expuestas
por la Corte se entiende que: (i) una detención puede ajustarse a los
requisitos legales y aun así ser arbitraria; (ii) entorno del derecho a la
libertad personal gravitan las garantías judiciales[174] y la dignidad de las
condiciones de encarcelamiento; y (iii) para definir si una detención es
arbitraria deben efectuarse valoraciones sobre la finalidad idoneidad,
necesidad y proporcionalidad de la medida, exigencias vinculadas, además, con
una motivación suficiente.
Ahora bien, sobre el segundo entendimiento, debe
anotarse que en el caso Galindo Cárdenas y otros contra Perú[175] se estimó que una
detención ilegal, esto es, una que se impone sin respetar la normativa que
regula la imposición de la medida también merece reproche a la luz de la
Convención.
Respecto del tercer entendimiento, en el caso Pollo Rivera y
otros vs. Perú[176]
explicó que:
“121. En virtud de los
artículos 7.2, 7.3, 7.5 y 8.2 de la Convención, la regla general debe ser la
libertad del imputado mientras se resuelve acerca de su responsabilidad penal,
ya que éste goza de un estado jurídico de inocencia. En casos excepcionales, el
Estado podrá recurrir a una medida de encarcelamiento preventivo a fin de
evitar situaciones que pongan en peligro la consecución de los fines del
proceso (la necesidad de asegurar que el detenido no impedirá el desarrollo
eficiente de las investigaciones ni eludirá la acción de la justicia). Para que
una medida privativa de libertad se encuentre en concordancia con las garantías
consagradas en la Convención, su aplicación debe conllevar un carácter
excepcional y respetar el principio de presunción de inocencia y los principios
de legalidad, necesidad y proporcionalidad, indispensables en una sociedad
democrática[177].
122. La Corte ha precisado también las
características que debe tener una medida de detención o prisión preventiva
para ajustarse a las disposiciones de la Convención Americana, que en lo
relevante para el presente caso son las siguientes:
a)
Es
una medida cautelar y no punitiva: debe estar dirigida a lograr fines legítimos
y razonablemente relacionados con el proceso penal. No puede convertirse en una
pena anticipada ni basarse en fines preventivos-generales o
preventivo-especiales atribuibles a la pena.
b)
Debe
fundarse en elementos probatorios suficientes que permitan suponer
razonablemente que la persona sometida a proceso ha participado en el ilícito
que se investiga. La sospecha debe estar fundada en hechos específicos, no en
meras conjeturas o intuiciones abstractas.
c)
Está
sujeta a revisión periódica: no debe prolongarse cuando no
subsistan las razones que motivaron su adopción, por lo que las autoridades
deben valorar periódicamente si se mantienen las causas de la medida y la
necesidad y la proporcionalidad de ésta y que el plazo de la detención no haya
sobrepasado los límites que imponen la ley y la razón.
d)
Además
de legal, no puede ser arbitraria: esto implica,
entre otros, que la ley y su aplicación deben respetar una serie de requisitos,
en particular que su finalidad sea compatible con la Convención. En este
sentido, las características personales del supuesto autor y la gravedad del
delito que se le imputa no son, por sí mismos, justificación suficiente de la
prisión preventiva. Asimismo, el peligro procesal no se presume, sino que debe
realizarse la verificación del mismo en cada caso, fundado en circunstancias
objetivas y ciertas del caso concreto. Cualquier restricción a la libertad que
no contenga una motivación suficiente para disponerla o mantenerla será
arbitraria y, por tanto, violará el artículo 7.3 de la Convención”.
Esta decisión amplía el entendimiento
de las condiciones que deben verificarse en las legislaciones internas para
cumplir el compromiso de restringir la libertad solo en casos excepcionalísimos
y, en todo caso, cuando el objetivo sea el logro de fines esenciales e
insoslayables para el ejercicio del derecho punitivo.
Ahora bien, el desarrollo de esas
condiciones, como se dijo, lleva implícitos razonamientos en relación con la
finalidad, idoneidad, la necesidad y proporcionalidad de la medida, a la par
del análisis de los elementos con vocación demostrativa; en otras palabras, se
precisa la valoración del juicio del operador jurídico a fin de establecer si
sus conclusiones acerca de la necesidad de imponer o solicitar la imposición de
una medida cautelar privativa de la libertad fue el resultado de un estudio
probatorio objetivo, esto es, si existió una motivación suficiente.
Derecho
comparado sobre la responsabilidad del Estado por privación injusta de la
libertad
38.
Como se anotó, la responsabilidad del Estado tuvo un desarrollo paulatino en
las legislaciones mundiales; sin embargo, estas han incluido en sus estatutos
la posibilidad que tienen los ciudadanos de obtener el resarcimiento de los
daños que les sean ocasionados por la acción u omisión de las autoridades
públicas. A continuación, teniendo en cuenta el sistema jurídico de cada Estado,
se destacarán las normas que regulan la responsabilidad por restricciones del
derecho a la libertad en algunos países, es decir, aquellas que tienen relación
con los casos examinados.
Alemania
39.
La norma de Indemnización por Medidas de Aplicación de la Ley, expedida el 8 de
marzo de 1971, cuya última modificación se dio a través del artículo 6, párrafo
19 de la Ley del 13 de abril de 2017[178],
dispone en sus primeros artículos:
“1. Indemnización por las consecuencias de las
sentencias
1) Toda persona que haya sufrido daños y perjuicios
como consecuencia de una condena penal será indemnizada por el Tesoro Público,
en la medida en que la condena cese o se mitigue en el nuevo juicio o de otro
modo, después de que haya pasado a ser definitiva y absoluta, en un proceso
penal.
2) El apartado 1 se aplicará mutatis mutandis cuando,
sin ser condenado, se haya ordenado una medida de rectificación y aseguramiento
o una consecuencia secundaria.
2. Indemnización por otras medidas procesales
1) Toda persona que haya sufrido daños y perjuicios
como consecuencia de la ejecución de una medida de prisión preventiva u otras
medidas penales será indemnizada por el Tesoro Público en la medida en que sea
absuelta o se interrumpa el procedimiento contra ella, o en la medida en que el
Tribunal de Primera Instancia se niegue a incoar el procedimiento principal
contra ella.
2) Otros procesamientos son:
1. Alojamiento provisional y alojamiento temporal para
observación de conformidad con las disposiciones del Código de Procedimiento
Penal y la Ley del Tribunal de Menores,
2. Detención provisional de conformidad con el párrafo
2 del artículo 127 del Código de Procedimiento Penal,
3. Medidas adoptadas por el juez que suspende la
ejecución de la orden de detención (art. 116 del Código de Procedimiento
Penal),
4. (…)
3) A los efectos de la presente disposición, se
entenderá por medidas de enjuiciamiento penal la detención por extradición, la
detención provisional por extradición, la incautación y el registro, que hayan
sido ordenados en el extranjero a petición de una autoridad alemana”.
Por
su parte, el artículo 4° establece la posibilidad de reconocer una compensación
en equidad cuando la consecuencia final del procesamiento fue menos gravosa que
la medida preventiva.
Ahora
bien, también se contempla la exclusión de indemnización cuando: (i) para la
privación de libertad se ha ordenado u omitido una medida de corrección y
salvaguardia que entrañe la privación de libertad solo porque el propósito de
la medida ya se ha logrado mediante la privación de libertad; (ii) si el procesado
ha generado la acusación intencionadamente o por negligencia grave, bajo el
entendido de que su silencio o su inactividad procesal no pueden calificarse
como negligencia; (iii) el acusado haya ocasionado por culpa el enjuiciamiento
por no haber seguido una citación apropiada ante el juez o por haber infringido
una orden de conformidad con el artículo 116 (1) núms. 1 a 3, (3) del Código de
Procedimiento Penal.
A
lo anterior también se suman causales de denegación de la indemnización
que, según el artículo 6° de la ley mencionada, consisten en: (i) el
enjuiciamiento penal se ha iniciado debido a que el acusado ha aceptado hechos
materiales contrarios a la verdad o a sus declaraciones posteriores o ha
ocultado circunstancias exonerativas esenciales, aun cuando haya hecho una declaración
sobre la acusación; (ii) no ha sido condenado o destituido por un delito penal
solo porque haya actuado en estado de incapacidad por culpabilidad o porque
haya habido un obstáculo en el procedimiento; o (iii) si el tribunal emplea las
normas aplicables a un menor, teniendo en cuenta la privación de libertad
sufrida.
Los
textos normativos mencionados permiten deducir que en Alemania la
responsabilidad del Estado por la privación de la libertad de un ciudadano
sometido al procesamiento penal no contempla la posibilidad de analizar la
conducta del funcionario judicial. No obstante, esa legislación consagra
circunstancias bajo las cuales el Estado no debe proporcionar una indemnización
las cuales están definidas, principalmente, por la conducta del procesado.
El
Tribunal Federal de Alemania[179]
al analizar un caso de imposición de medidas restrictivas de los derechos
fundamentales, basado en las decisiones penales adoptadas durante el proceso y
después de un examen detallado de las pruebas recopiladas, anotó que si bien el
código de procedimiento penal autorizaba su imposición con base en la
sospecha, esta debía tener un asidero fáctico constatable[180], concluyendo que “al
prosperar el recurso de casación, el Tesoro Público cargará con las costas del
procedimiento de recurso de casación y las consiguientes pérdidas sufridas por
el antiguo acusado gastos necesarios (artículos 464 y 473 del Código de
Procedimiento Penal)”.
Como
puede verse, en esa decisión al resolverse finalmente sobre la legalidad de las
medidas restrictivas el Tribunal declaró que el tesoro público resarciera los
daños procesales y los demás causados a quien enfrentó el juicio.
Argentina
40. El Código Procesal Penal
argentino de 1991, en el artículo 488 establece que “la sentencia de la que resulte la inocencia
de un condenado podrá pronunciarse, a instancia de parte, sobre los daños y
perjuicios causados por la condena, los que serán reparados por el Estado
siempre que aquél no haya contribuido con su dolo o culpa al error judicial”[181].
La
redacción de la norma, aunque no aplica adjetivos a la decisión de condena,
contiene una expresión que sugiere un régimen que depende del análisis de la
decisión judicial, en tanto se determina que el daño será resarcible, siempre y
cuando el condenado declarado finalmente inocente no haya causado, por culpa o
dolo, el “error judicial”.
Ahora
bien, sobre el punto resulta pertinente mencionar un fallo emitido por la Cámara
de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en la ciudad de San
Martín el 10 de febrero de 2011[182],
en el cual, haciendo un recuento de otras providencias de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, se dijo que:
“En el
primer caso se requiere – necesariamente - para que pueda accionarse por la
responsabilidad que los daños de la sentencia judicial errónea pudiera irrogar,
la declaración de ilegitimidad de dicho acto jurisdiccional que, una vez firme,
deja sin efecto al mismo – Cfr. CSJN Fallos 311:1007 y G. 848. XXXVII; ORI (…).
Si bien la
responsabilidad del caso resulta directa, es decir, puesta en cabeza del estado
independientemente de la responsabilidad que le pudiera caber al órgano-persona
que emite el acto u omisión, la misma no es objetiva sino subjetiva. Aquí la
culpa o dolo, o si se prefiere la falta de servicio – Cfr. Reiriz, Graciela,
Responsabilidad Estatal, en la obra colectiva “El Derecho Administrativo
Argentino, Hoy”, p. 226 - en principio, no se presume – como en el caso de la
responsabilidad objetiva propia del derecho civil -, sino que el afectado debe
probar la ilicitud o la arbitrariedad del acto u omisión (Cfr. CSJN, causa G.
848. XXXVII; ORI-González Bellini, Guido Vicente c/Río Negro, provincia de
s/daños y perjuicios, 17/03/2009; Fallos 329:3894; entre otros)”.
(Resaltado fuera del texto original).
Ahora bien, la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, al resolver sobre la admisibilidad de un recurso de
casación[183],
aunque no adoptó una decisión de fondo, sí hizo algunas consideraciones que es
necesario reproducir:
“9°) Que
cabe señalar que este Tribunal ha manifestado en reiteradas oportunidades que
la indemnización por la privación de la libertad durante el proceso no debe ser
reconocida automáticamente a consecuencia de la absolución, sino cuando el auto
de prisión preventiva se revele como incuestionablemente infundado o arbitrario
más no cuando elementos objetivos hayan llevado a los juzgadores al
convencimiento -relativo, obviamente, dada la etapa del proceso en que aquél se
dicta- de que medió un delito y de que existe probabilidad de que el imputado
sea su autor (Fallos: 328:4175, 333:2353, entre otros).
Desde esta
perspectiva la sentencia recurrida entendió que existían elementos en la causa
-que, tal como se dijo anteriormente, no fueron siquiera considerados por el
recurrente en su recurso- que pudieron llevar al magistrado penal a disponer la
prisión preventiva, por lo que dicha decisión no aparece como manifiestamente
arbitraria o infundada. Por lo demás, si bien la alzada penal modificó la
situación procesal del actor como coautor segundo del delito de transporte de
estupefacientes en grado de tentativa mantuvo igualmente su estado de sospecha.
Sobre la
base de estos conceptos, y más allá de que el recurso no se encuentra
adecuadamente fundado, cabe concluir que la decisión de la cámara de considerar
que en el caso no se configura un supuesto de responsabilidad del Estado por
error judicial se ajusta al criterio de esta Corte desarrollado
precedentemente”.
Los razonamientos expuestos
aclaran la idea que se había planteado sobre el tipo de régimen que debe
aplicarse en casos de privación de la libertad cuando finalmente el procesado
no es condenado, el cual, según la jurisprudencia argentina, no es objetivo en
tanto debe acreditarse un error judicial.
Chile
41.
El artículo 19, numeral 7, literal i) de la Constitución de la República de
Chile de 1980 establece que “Una vez dictado sobreseimiento
definitivo o sentencia absolutoria, el que hubiere sido sometido a proceso o
condenado en cualquier instancia por resolución que la Corte Suprema declare injustificadamente
errónea o arbitraria, tendrá derecho a ser indemnizado por el Estado de los
perjuicios patrimoniales y morales que haya sufrido. La indemnización será
determinada judicialmente en procedimiento breve y sumario y en él la prueba se
apreciará en conciencia”[184].
(Se enfatiza).
Como puede verse, esta norma no
hace alusión expresa a la privación de la libertad, en tanto solo establece que
la responsabilidad del Estado surgirá en virtud de la expedición de una condena
que posteriormente pierda valor.
De otro lado, el texto no permite
efectuar deducciones sobre el sistema de responsabilidad estatal aplicable en
casos de privación injusta de la libertad; luego, resulta indispensable acudir
a lo dicho por la Sala Tercera de la Corte Suprema en sentencia del 2 de
septiembre de 2015[185]:
“(…) Cuarto:
Que la pretensión del recurrente contraviene el régimen especial previsto en el
artículo 19 Nº 7 letra i) de la Constitución Política del Estado para la
obtención de una indemnización de perjuicios en razón de haber sido sometido a
proceso o condenado mediante resolución calificada injustificadamente errónea o
arbitraria por la Corte Suprema, cuando se hubiese dictado sobreseimiento
definitivo o sentencia absolutoria. No existe, como lo pretende el recurrente,
un concurso de estatutos de responsabilidad, en que la supuesta víctima pueda
optar entre el régimen previsto en la Constitución -artículo 19 Nº 7 letra i)
de la Constitución- y el estatuto común de responsabilidad extracontractual,
contemplado en los artículos 2314 y siguientes del Código Civil. Por consiguiente,
el recurrente no podía soslayar los requisitos especiales que exige la referida
norma constitucional, amparándose en el régimen aquiliano. (…). Entenderlo de
otra manera significaría reducir a la nada la disposición del artículo 19 Nº 7
letra i) de la Constitución, la que, como ya se dijo, establece un régimen
especial de responsabilidad, que establece condiciones más estrictas para que
se configure la responsabilidad del Estado-Juez por actos en el ejercicio de la
jurisdicción.
Quinto: Que constituye un hecho establecido en la causa, que la recurrente
omitió en su demanda solicitar la declaración de la Corte Suprema de haber sido
"injustificadamente errónea o arbitraria" la resolución que sometió a
proceso al actor (…).
Noveno: Que
de esta manera, no habiéndose realizado la declaración previa aludida, exigida
por el citado artículo 19 Nº 7 letra i) de la Constitución Política de la
República y basándose la presente pretensión indemnizatoria en la decisión del
juez de someter a proceso y mantener en prisión preventiva al demandante, que
luego fue absuelto, no era posible acoger la demanda intentada, por lo que los
jueces del fondo al resolver como lo hicieron no incurrieron en los errores de
derecho que se les imputa”.
De
acuerdo con esta providencia, se entiende que para que proceda la indemnización
de perjuicios con ocasión del sometimiento a un proceso penal en el cual,
además, se ha privado de la libertad al investigado, es necesario que exista
una declaratoria previa de injustificadamente errónea o arbitraria respecto de
la decisión de vincular al ciudadano al proceso penal, lo cual demanda el
examen de la actuación del juez y supone la aplicación de un régimen de
responsabilidad subjetivo.
España
42.
La Constitución de España de 1978 establece en el artículo 121[186] que el Estado será responsable
por los daños causados por error judicial, así como los que sean
consecuencia del funcionamiento anormal de la administración de justicia.
Por su parte, el artículo 294 de
la Ley Orgánica del Poder Judicial consagra otro tipo de daño a cargo del
Estado en razón de la actuación de los jueces cuando el ciudadano fue sometido
a “prisión preventiva” y haya sido absuelto por
inexistencia del hecho imputado o que por esta misma causa se haya dictado auto
de “sobreseimiento libre”[187].
La
prisión mencionada en la norma no contiene adjetivos; sin embargo, en la
doctrina se le ha llamado “prisión preventiva indebida”[188], expresión que no es rehusada
por la jurisprudencia del Tribunal Supremo Español.
Como
se indicó, dado que la norma transcrita pareciera proponer un sistema de
responsabilidad objetivo aplicado solo a un evento: la absolución o “el
sobreseimiento”[189]
por inexistencia del hecho, la jurisprudencia española ha intervenido para
definir el alcance de la norma, pero, sobre todo, del sistema de
responsabilidad que la misma sugiere.
En
un principio se estableció que ante la inexistencia (objetiva o subjetiva) del
hecho procedía, sin más, la indemnización y en los demás casos el asunto debía
analizarse con el rasero del error judicial. Así fue concluido por el Tribunal
Constitucional en sentencia n.º 98 del 22 de junio de 1992:
“desde la finalidad de la norma, la inexistencia
objetiva y la subjetiva del hecho imputado son esencialmente iguales y deben,
por ello, recibir tratamiento unitario que les reconoce la Sentencia recurrida;
mientras que el supuesto de absolución por falta de pruebas es esencialmente
diferente de los anteriores en cuanto que, en los primeros está probada la
inocencia del acusado y, por consiguiente, que la prisión preventiva fue
acordada con error judicial y ésto (sic) no ocurre cuando la participación del
acusado en el hecho perseguido no pudo probarse de manera convincente.
Y es que una cosa es que exista prueba positiva de un
hecho negativo - no existencia del hecho o no participación del acusado - y
cosa bien distinta la ausencia de prueba de un hecho positivo - existencia del
hecho o participación del acusado,- pues esta última no es acreditativa del
error judicial que contempla el art. 294.1 de la LOPJ y, por lo tanto, es una
situación sustancialmente diferente de aquélla, lo cual justifica la diferencia
de trato normativo que le confiere dicho precepto legal, según la interpretación
de la sentencia recurrida que resulta, por ello, plenamente conforme con el
principio de igualdad reconocido en el art. 14 de la Constitución”.
De
otro lado, el Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, en la sentencia
expedida el 16 de mayo de 2017, al resolver el caso identificado con el número 28079130052017100206,
concluyó:
“Y para comprender la ausencia de identidad que
requiere esta modalidad casacional es necesario recordar que el artículo 294.1º
de la Ley Orgánica del Poder Judicial reconoce como un supuesto especial de
responsabilidad patrimonial por funcionamiento anormal de la Administración de
Justicia, la de quienes sufran daños o perjuicios " después de haber
sufrido prisión preventiva, sean absueltos por inexistencia del hecho imputado
o por esta misma causa haya sido dictado auto de sobreseimiento libre, siempre
que se le hayan irrogado perjuicios." Esa referencia del precepto a la
inexistencia del hecho ha dado lugar a una jurisprudencia ciertamente cambiante
de este Tribunal al estimar, en un primer momento, que por tal debía entenderse
aquellos supuestos en que no solo el hecho no hubiese existido, sino también
aquellos en los que existiendo el hecho delictivo, el particular que hubiera
sufrido prisión preventiva fuera absuelto por supuestos diferentes a haberse
apreciado la ausencia de prueba plena de su intervención en el hecho, lo que se
denomina inexistencia subjetiva. Sin embargo, este Tribunal procedió a un
cambio de criterio con ocasión de las sentencias dictadas por el Tribunal
Europeo de Derecho Humanos de 25 de abril de 2006, (asunto Puig Panella c.
España, nº 1483/02 ), y de 13 de julio de 2010, (asunto Tendam c. España , nº
25720/05 ); cambio de criterio que se inicia con las dos sentencia (sic) de
esta Sala de 23 de noviembre de 2010, recaídas en los recursos de casación nº
1908/2006 y nº 4288/2006 en las que, tras recoger la jurisprudencia elaborada
por el Tribunal Europeo, ha limitado los supuestos de indemnización al amparo
del art. 294 de la LOPJ "a los supuestos de reclamación de responsabilidad
patrimonial con apoyo en sentencia absolutoria o auto de sobreseimiento libre
<>, es decir, cuando tal pronunciamiento se produzca porque objetivamente
el hecho delictivo ha resultado inexistente, entendida tal inexistencia
objetiva en los términos que se han indicado por la jurisprudencia de esta
Sala, a la que sustancialmente se ha hecho referencia al principio de este
fundamento de derecho, que supone la ausencia del presupuesto de toda
imputación, cualesquiera que sean las razones a las que atienda el Juez penal.
Es evidente
que con dicho cambio de doctrina quedan fuera del ámbito de responsabilidad
patrimonial amparado por el art. 294 de la LOPJ aquellos supuestos de
inexistencia subjetiva que hasta ahora venía reconociendo la jurisprudencia
anterior, pero ello resulta impuesto por el respeto a la doctrina del TEDH que
venimos examinando junto a la mencionada imposibilidad legal de indemnizar
siempre que hay absolución. (…).
Pues bien,
teniendo en cuenta dicha interpretación del precepto indemnizatorio, no puede
acogerse los argumentos del recurso porque la sentencia de instancia hace una
aplicación ajustada a la mencionada jurisprudencia en cuanto considera que en
el presente supuesto, la absolución estuvo motivada, no porque los hechos
--introducción de cocaína en España-- no hubieran existido, conforme a lo
declarado por la sentencia absolutoria, que se declaran expresamente que
existieron y por ellos fue condenado el esposo de la recurrente; sino que la
absolución de la recurrente estuvo motivada por la falta de prueba de la
participación en tales hechos de la recurrente, es decir, un supuesto de
inexistencia subjetiva y, conforme a la mencionada jurisprudencia, excluido de
la vía indemnizatoria que se regula en el precepto invocado."[190]
De
acuerdo con estas sentencias, al margen de las tensiones entre órganos
jurisdiccionales o la evolución de la jurisprudencia, se concluye que el
sistema de responsabilidad estatal, cuando se expide sentencia absolutoria y el
procesado había sido privado preventivamente de la libertad, no es único, pues
solo ante la causal de inexistencia del hecho es factible aplicar un régimen
objetivo, mientras que en los demás eventos, entre ellos la no acreditación de
la responsabilidad por insuficiencia probatoria, debe acudirse al mismo régimen
establecido para el error judicial.
Francia
43.
En este país, la responsabilidad del Estado por el error judicial se encuentra
regulada en el Código de la Organización Judicial[191] en los siguientes términos.
“Artículo L-141-1: El Estado está obligado a reparar
el daño causado por el funcionamiento defectuoso del servicio público de
justicia.
Excepto en el caso de disposiciones especiales, esta
responsabilidad se incurre solo por negligencia grave o error judicial.”
Para
la Corte, esta disposición expone dos cuestiones; la primera, consiste en que
pueden existir otros eventos que den lugar a responsabilidad estatal por la
acción de los jueces y, la segunda, consiste en que este tipo de daño demanda
un análisis subjetivo en tanto será susceptible de reparación siempre y cuando
provenga de negligencia grave o error judicial, lo cual conlleva un examen de
la conducta del juez. Por su parte, el artículo L141-2 dispone que:
“La
responsabilidad de los jueces, debido a su falta personal, se rige por:
- Tratándose
de los magistrados de la judicatura, por el estatuto de la magistratura;
-Tratándose
de otros jueces, mediante leyes especiales o, en su defecto, “par la prise à partie”[192].
Y
el L141-3 explica lo siguiente:
“Los jueces pueden ser tomados como parte en los
siguientes casos:
1. Si hay dolo, fraude, concusión o negligencia grave,
cometidos en el curso de la investigación o el juzgamiento;
2. Si hay una denegación de justicia.
Hay una denegación de justicia cuando los jueces se
niegan a responder requerimientos o desatiende el juzgamiento de los casos en
trámite.
El Estado es civilmente responsable de los daños y
perjuicios que se dictan sobre la base de estos hechos contra los jueces,
salvando el recurso contra ellos.”
Estos
dos artículos refuerzan la idea de que la conducta del juez debe ser objeto de
estudio, toda vez que el juicio de responsabilidad del Estado depende de la
constatación de dolo o negligencia. Ahora bien, como se anunció, la ley
francesa no solo consagra este tipo de responsabilidad por defectos en la
administración de justicia, sino que contempla otros casos especiales. Es así
como el Código de Procedimiento Penal[193]
establece que:
“Artículo 149: Sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones de los artículos L. 141-2 y L. 141-3 del Código de la Organización Judicial, la persona que ha estado detenida en prisión preventiva durante el procedimiento cerrado a su favor por una decisión de preclusión o absolución, que se ha convertido en definitiva, tiene derecho, a petición suya, a la reparación íntegra del daño material y pecuniario que le ocasionó la detención. Sin embargo, no se debe indemnizar cuando esta decisión se base únicamente en el reconocimiento de su irresponsabilidad en el sentido del artículo 122-1 del Código Penal[194], una amnistía después de la detención preventiva o la prescripción de la acción, después de la liberación de la persona, cuando la persona fue detenida al mismo tiempo por otra causa, o cuando la persona fue puesta en prisión por un acusado libre y voluntariamente o acusado falsamente a fin de evitar que el autor sea enjuiciado. A solicitud del interesado, el perjuicio se evalúa mediante una opinión contradictoria de un perito llevada a cabo en las condiciones establecidas en los artículos 156 y siguientes. Cuando se le notifica la decisión de preclusión o absolución, se le notifica a la persona su derecho a reclamar una indemnización, así como las disposiciones de los artículos 149-1 a 149-3 (primer párrafo)”.
De otro lado, el artículo 626-1
regula de manera específica la declaratoria de inocencia que se presenta con
ocasión de la revisión o reconsideración de la sentencia condenatoria,
exceptuando el evento en el cual el acusado asumió libre y voluntariamente la
responsabilidad con el fin de dejar a salvo al verdadero autor de los hechos.
Asimismo, esa norma establece que el Estado podrá repetir contra la persona que
hubiera presentado la falsa denuncia o rendido el falso testimonio;
circunstancias que se entienden como causales de la revisión.
Estas
normas efectúan una propuesta diferente, comoquiera que las mismas no remiten a
la falta personal del juez y las causas que exceptúan la responsabilidad del
juez corresponden a la inimputabilidad, la amnistía o la prescripción de la
acción; luego, si la absolución o el decaimiento de la investigación obedeció a
otras razones, la responsabilidad estatal estaría dada sobre un régimen
objetivo[195].
Ahora
bien, se advierte que en las decisiones adoptadas por la Comisión Nacional de
Reparación de las Detenciones, no se efectúan análisis acerca de las razones
por las cuales el solicitante fue absuelto o beneficiado con un sobreseimiento.
Dichas decisiones tienen como fundamento común el siguiente[196]:
“Vistos los artículos 149 a 150 del Código de
Procedimiento Penal;
Considerando que, a petición del interesado, se
concederá una indemnización a la persona que haya sido objeto de una detención
preventiva, en el curso de un procedimiento que haya concluido a su respecto,
mediante una decisión de sobreseimiento, absolución o absolución que haya
pasado a ser definitiva; que dicha indemnización se concederá con el fin de
reparar íntegramente los daños personales, materiales y morales directamente
causados por la privación de libertad...;
Considerando que, mediante estos textos, el legislador
ha establecido el derecho de toda persona a obtener del Estado una
indemnización por los daños sufridos como consecuencia de la detención
preventiva basada en cargos desestimados total y definitivamente;”
En
otra oportunidad había establecido que “al promulgar esta ley, el Parlamento
tenía la intención, salvo en los casos limitados que enumeraba, de que toda
persona que no hubiera sido condenada en sentencia firme tuviera derecho a obtener
reparación por el daño causado por la detención, independientemente de la causa
de la no condena;”.[197]
Esta
fórmula reiterativa ratifica en casos de detención preventiva, la indemnización
se reconoce, salvo que medien las circunstancias exceptivas contenidas en las
normas transcritas.
Italia
44.
El Código de Procedimiento Penal italiano de 1988 en los artículos 314[198] y 315[199] regulan la responsabilidad del
Estado cuando deviene la absolución para un procesado que había sido privado de
la libertad. Dicha absolución habría de tener lugar si el delito no existe, el
acusado no lo cometió o la conducta no estaba prevista como delito. También se
aplica esta posibilidad cuando la detención se impuso a pesar del
incumplimiento de los requisitos previstos para su aplicación.
Y
sobre la figura, resulta útil mencionar lo dicho por la Corte Suprema de
Casación en sentencia expedida el 20 de diciembre de 2017 para resolver el
recurso interpuesto contra la decisión n.º 72/16 del 26 de noviembre de 2015,
expedida por el Tribunal de Apelación de Roma en la cual se dijo:
“3. La apelación es infundada y no merece ser
aceptada. Las quejas relacionadas deben tratarse conjuntamente porque
están lógicamente conectadas.
4. Hay que decir que es el principio bien establecido
en la jurisprudencia de este Tribunal Supremo que en los procedimientos para la
reparación de la cognición injusta detención de la legitimidad de la corte debe
interpretarse limitada a la legalidad de la medida impugnada, también bajo el
aspecto de la equidad y la razonabilidad de la motivación, y no puede, por
supuesto, invertir mérito. (…)
4.3. Artículo. 314 CP, como se sabe,
establece en su apartado 1 que "los que han sido absueltos por la decisión
final porque los hechos no lo hicieron, no haber cometido el crimen porque el
delito no es o no es requerido por la ley como delito, se el derecho a una
reparación justa por la custodia preventiva sufrida, si no ha dado o concurrido
para darle una causa de fraude o negligencia grave ". En materia de
reparación justa por detención injusta, por lo tanto, es un impedimento para la
afirmación del derecho a la reparación que el interesado haya dado el
caso, por fraude o negligencia grave, el establecimiento o mantenimiento
de la custodia preventiva (artículo 314 del Código Penal, párrafo 1,
arriba); la ausencia de dicha causa, lo que constituye una condición
necesaria para el surgimiento de la ley de compensación justa, debe ser
determinada por los tribunales, independientemente de la deducción de la parte (ver.
en este punto Sec. 4, n. 34181 de 05/11 / 2002, Guadagno, Rv. 226004).
4.4. (…). Además, debe considerarse un
impedimento para el reconocimiento del derecho de reparación, de conformidad
con el art. 314 CPP, párrafo 1, que la conducta que, aunque dirigido a
otros resultados, puesto en marcha, por negligencia manifiesta macroscópica, el
descuido, la negligencia, el incumplimiento de las leyes, reglamentos o normas
disciplinarias, una situación que pueda constituir una razón no deseada,
pero previsible, para la intervención de la autoridad judicial que está
involucrada en la adopción de una medida restrictiva de libertad personal o en
la no revocación de una ya emitida”[200].
De
la norma y la jurisprudencia citada no se puede deducir un régimen específico
de imputación; sin embargo, es claro que habrá lugar a indemnización siempre y
cuando se demuestren los tres supuestos señalados y la víctima no hubiere dado
lugar a la imposición de la medida restrictiva o a su no revocación.
Luxemburgo
45.
La Ley del 1 de septiembre de 1988 sobre la responsabilidad civil del Estado y
las autoridades públicas, en el artículo 1° establece que:
“El Estado y las otras personas jurídicas de derecho
público responden, cada una en el marco de sus misiones de servicio público, de
cualquier daño causado por el funcionamiento defectuoso de sus servicios, tanto
administrativos como judiciales, sujetos a la autoridad de la cosa res.
Sin embargo, cuando sea injusto, teniendo en cuenta
la naturaleza y el propósito del acto que da lugar al daño, para permitir que
el daño sufrido sea sufragado por la administración, la indemnización se adeuda
incluso en ausencia de prueba de operación defectuosa del servicio, siempre que
el daño sea especial y excepcional y no sea atribuible a la culpa de la víctima[201]”.
La
norma transcrita establece que habrá derecho a indemnización cuando exista un
defectuoso funcionamiento de los servicios y establece que cuando el daño sea
injusto el resarcimiento tendrá lugar siempre que el daño sea especial y
excepcional. De acuerdo con esa norma, la responsabilidad del Estado por causas
atribuibles a los jueces, en algunos casos será objetiva; sin embargo, ello
está sujeto a que el daño sea especial y excepcional, además de tratarse de un
acto injusto.
Suiza
46.
El 24 de febrero de 1989 el Gran Consejo de la República y Cantón de Ginebra
expidió la ley sobre la responsabilidad del Estado y los municipios[202], que en el artículo 1°
establece:
“Art. 1° Responsabilidad por
actos ilícitos cometidos por magistrados
El Estado de Ginebra y las
comunas del cantón están obligados a reparar los daños causados ​​a
terceros por actos ilícitos cometidos intencionalmente o por negligencia o
imprudencia en el ejercicio de sus funciones por los magistrados que los representan.
Las
partes perjudicadas no tienen acción directa hacia los magistrados”.
Como puede notarse, ese artículo
reclama un análisis subjetivo de las circunstancias que motivan la solicitud
reparación, toda vez que establece como supuestos para ordenarla que el hecho
del funcionario sea ilícito y que haya sido cometido con intención, por
negligencia o imprudencia.
En ese orden, la responsabilidad
del Estado no responde a una fórmula llana de causalidad, sino que exige el
análisis de la conducta del juez.
47. Conclusión. Del
recuento comparado se extrae que las legislaciones y la interpretación judicial
de las mismas no son uniformes a la hora de definir qué título de imputación
debe aplicarse cuando se presenta una reclamación por parte de un ciudadano que
fue privado preventivamente de la libertad y posteriormente es absuelto, lo
cual atiende a la fisonomía de cada Estado; sin embargo, entre ellas sí se
advierte un aspecto coincidente, cual es la actuación de la víctima como causa
que exonera al Estado.
Pudo advertirse que países como
Alemania y Luxemburgo, al menos desde el punto de vista normativo, prevén un
régimen de imputación objetivo y en el caso de este segundo se destaca que las
modalidades de daño especial y excepcional están expresamente contenidas en la
ley.
En Francia la legislación se
caracteriza por imprimirle un tratamiento diferente a los casos del error
judicial y a la imposición de una medida restrictiva de la libertad. En el
primer caso hay una remisión expresa a la conducta del juez, no así en el
segundo evento.
Por su parte, en Argentina la
jurisprudencia ha exigido que la detención haya sido impuesta a través de una
decisión ilegítima, arbitraria o infundada, en lo cual coincide con las
explicaciones judiciales que ofrece la Corte Suprema de Chile y la Corte
Suprema de Casación de Italia, órganos que exigen la demostración de la
ilegalidad, inequidad e irrazonabilidad de la medida, y con la normativa de
Suiza que exige descartar la ilicitud de la decisión así como la intención, la
negligencia o la imprudencia del juez y en el caso de España, la jurisprudencia
acepta la condena automática del Estado cuando una persona que había sido
detenida preventivamente es absuelta porque el hecho no existió, no así
respecto de los demás eventos, en los cuales debe analizarse el error judicial.
De la anterior muestra, la cual,
por supuesto no define una postura mundial, se impone concluir que la necesidad
de efectuar un análisis que vaya más allá de la simple constatación de una
medida preventiva y una posterior desvinculación penal, es la tesis
mayoritaria.
Consejo de Estado en materia de responsabilidad del
Estado por privación injusta de la libertad
48. Debe anotarse que el 17 de octubre de 2013,
la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado[203] expidió una sentencia
de unificación a través de la cual estableció cuál sería el régimen de
responsabilidad estatal aplicable al resolver procesos de reparación directa
por privación injusta de la libertad.
Los derroteros allí incluidos serán abordados en acápites
posteriores, pues previamente debe efectuarse un breve repaso de los parámetros
que se aplicaban antes de expedir dicha decisión.
49. Precedentes signados antes de la vigencia del artículo
90 de la Constitución de 1991. En cumplimiento del cometido anunciado se encuentra que en sentencia
del 12 de diciembre de 1990[204],
esto es, en vigencia de la Constitución de 1886, se expidió una sentencia
promovida por un ciudadano que fue capturado por la presunta posesión ilícita
de hidrocarburos.
En esa sentencia el Consejo de Estado determinó que no
había tenido lugar una “defectuosa actuación judicial”, comoquiera que
justamente fue la intervención del aparato jurisdiccional la que superó una
omisión contraria a derecho, que consistió en la no puesta a disposición del
capturado a la autoridad competente en el término de 36 horas siguientes a la
captura.
Este fallo se trae a colación, ya que si bien no tiene
como parte pasiva a la administración de justicia, en él se utilizó una
expresión que merece resaltarse como lo es “defectuosa actuación judicial”.
Vale la pena precisar que antes de 1991 no existía en
el ordenamiento una distribución de las fuentes de daño por la actividad
judicial como la que empezó a existir a partir del artículo 414 del Decreto Ley
2700 de 1991 y, posteriormente, con la Ley 270 de 1996 desde el artículo 65,
esto es, que la «privación injusta de la libertad» fuera una categoría
distinta al «error jurisdiccional» y al «mal funcionamiento de la
administración de justicia».
Así las cosas, los daños ocasionados por la actuación
de una autoridad judicial se tramitaban a la luz de la defectuosa actividad
estatal, con fundamento en un régimen de responsabilidad subjetivo como la
falla del servicio, dado que dicha expresión –defectuosa actividad estatal- en
sí misma es un ejemplo de ello.
También es destacable que dada la precariedad de las
normas procesales penales en materia de privación preventiva de la libertad, en
tanto para ese entonces la figura no se regulaba con el celo que se hizo
posteriormente[205],
se advierte que lo frecuente era la vinculación de las fuerzas militares o de
policía como los principales protagonistas del señalamiento administrativo y no
el poder judicial[206].
Ahora bien, además debe mencionarse que a la par de
considerarse la falla del servicio como el régimen imperativo a la hora de
abordar la responsabilidad de los jueces, también persistía cierta reticencia
frente a tales condenas. Por ejemplo, en sentencia del 24 de mayo de 1990 el
Consejo de Estado[207]
se negó a considerar la responsabilidad del Estado por fallas cometidas por
dolo o culpa de los jueces, en tanto se consideraba que en estos casos la
responsabilidad era personal.
Por supuesto, dicha decisión no fue adoptada de manera
pacífica si se tiene en cuenta que tres consejeros manifestaron su disidencia
respecto de las afirmaciones contenidas en la sentencia en relación con la
improcedencia de condenar al Estado por el anormal funcionamiento de la
justicia.
Uno de los consejeros precisó su postura respecto de
la sentencia[208]
por cuanto  “no puede afirmarse en forma
rotunda que en el derecho colombiano no se dé la responsabilidad del Estado por
la falla del servicio judicial, porque se contempló la falta personal de los
jueces (…) existen casos, sobre todo en la administración misma del servicio,
que muestran su defectuoso funcionamiento y con él la posibilidad de
responsabilizar a la administración”.
Otro de los magistrados[209]
explicó que “bien puede ocurrir que la falta personal del juez encuentre su
justificación precisamente en la deficiente organización del servicio público
de la justicia. Piénsese por ejemplo, en los retardos debidos a la congestión
de los despachos, o a la falta de medios para llevar a cabo la dignísima
función jurisdiccional. En estos eventos, de encontrarse probada, bien podría
deducirse una falla del servicio, y para ello deberá el juez simplemente
aplicar la jurisprudencia existente sobre la falla del servicio por retardo
administrativo”. El magistrado agregó que era impreciso afirmar que la ley
impedía la condena del Estado por falencias en la administración de justicia,
pues el artículo 16 de la Constitución[210] “es fundamento de la
responsabilidad del Estado”. Esta consideración fue compartida por el
consejero que salvó el voto[211] precisando que “que lo que se discutía
no era un caso de error judicial sino de un retardo en la administración de
justicia cuya falta de justificación necesariamente implica una falla en la
prestación de un servicio, quizá el más sagrado, el más necesario, el más
delicado en una sociedad que se precie de organizada”.
50. Precedentes en vigencia del artículo 90 de la
Constitución  y del artículo 414 del Decreto Ley 2700 de 1991. Ahora bien, expedido el Decreto Ley 2700 de
1991, se introduce una nueva categoría de daño, ya que se estableció, en el
artículo 414, que quien hubiere sido privado injustamente de la libertad podrá
demandar al Estado indemnización de perjuicios.
Seguidamente la disposición señalaba que la
indemnización procedía para “quien haya sido exonerado por sentencia
absolutoria definitiva o su equivalente porque el hecho no existió, el
sindicado no lo cometió, o la conducta no constituía hecho punible, tendrá
derecho a ser indemnizado por la detención preventiva que le hubiere sido impuesta
siempre que no haya causado la misma por dolo o culpa grave.”
A raíz de dicho precepto legal, el Consejo de Estado
empezó a construir su jurisprudencia, la cual en principio fue tímida a la hora
de establecer un título de imputación concreto; por ejemplo, en la sentencia
expedida el 18 de diciembre de 1997, la Sección Tercera del Consejo de Estado[212] no usó tipología alguna
de daño, limitándose a afirmar que “la responsabilidad patrimonial del
estado (sic) por el error judicial, debe tramitarse a través de la acción de
reparación directa (art. 73 ley 270 de 1996)” y agregó que “(…), además,
de evidenciar un error cometido por el funcionario que ordenó la detención,
quien a pesar de graves inconsistencias en el reconocimiento que uno de los
lesionados hizo de (…) como autor material de los hechos, ordenó su detención
con base solo en esa prueba”.
En esa providencia se usa recurrentemente la palabra
error y, en tal virtud, nuevamente, debe colegirse que se utilizaba un sistema
que demandaba el análisis de la actuación del juez, esto es, un estudio
subjetivo.
Ahora bien, en contraste con la ausencia de
reflexiones contundentes en relación con el régimen de responsabilidad
aplicable[213],
en decisión anterior, expedida el 15 de septiembre de 1994[214], estableció que en
los casos previstos en el artículo 414 del Decreto Ley 2700 de 1991 la
responsabilidad era objetiva, aun cuando hubiera aludido al error judicial,
definido como la violación del deber que tienen los jueces de expedir sus
decisiones conforme a derecho y previa una valoración seria y razonable del
caso, lo cual ubica el estudio de la responsabilidad del Estado en términos
subjetivos,:
“En
relación con la responsabilidad de la administración por PRIVACION INJUSTA DE
LA LIBERTAD, la Sala desea hacer las siguientes precisiones, por la vía
jurisprudencial, a saber:
a)        Ella toma apoyo en el artículo 90 de la Constitución
Nacional y en el artículo 414 del Código de Procedimiento Penal, y se ubica en
el ámbito de la responsabilidad directa del Estado por error judicial, que se
produce como consecuencia de la violación del deber que tiene todo juez de
proferir sus resoluciones conforme a derecho, y previa una valoración seria y
razonable de las distintas circunstancias del caso, o como lo ha dicho la Corte
Constitucional Italiana: (…).
b)        El error judicial puede responder a una errónea
apreciación de los hechos, o a un desfasado (sic) subsunción de la realidad
fáctica en la hipótesis normativa, o a una grosera utilización de la
normatividad jurídica, en el caso sometido a consideración del juez.
c)         El error de hecho, por sí solo, jamás será determinante
de la responsabilidad administrativa, pues como lo enseña bien el Profesor
Guido Santiago Tawil, ... cualquiera que sea el vicio determinante de la
resolución, el error judicial no estará en los hechos o en las pruebas, en sí
mismos considerados, sino en el MODO DE SUBSUMIR a éstos en el ordenamiento
jurídico, cuya aplicación en cada caso resulte obligada". (La
Responsabilidad del Estado y de los Magistrados y Funcionarios Judiciales por
Mal Funcionamiento de la Administración de Justicia".  Depalma, pág. 54).
d) La responsabilidad de la
Administración, dentro del ámbito que se estudia, no opera sólo en los casos
contemplados en el artículo 414 del C. de Procedimiento Penal, pues la
Constitución Nacional ordena reparar el daño que se genere por una conducta
antijurídica de ella.  Con esto se quiere significar que el error judicial
se debe reparar, no sólo en los casos de una INJUSTA PRIVACION DE LA LIBERTAD,
sino en todos los eventos en que se demuestre, con fuerza de convicción, la
existencia de una manifiesta equivocación. El mismo tratadista, en antes
citado, explica su posición académica sobre la materia, la cual patrocina la
Sala, dentro del siguiente temperamento: (…)
e)
Además de la existencia del error judicial, en el pronunciamiento judicial,
debe probarse la existencia de UN DAÑO FISICO O MORAL, evaluable
económicamente, y una relación de causalidad entre el error y el daño
indemnizaba. (…)
h) La
responsabilidad que se deduce del artículo 414 del C. de P. Penal, es OBJETIVA,
motivo por el cual resulta irrelevante el estudio de la conducta del juez o
magistrado, para tratar de definir si por parte de él hubo dolo o culpa. (…)
En la legislación colombiana éste es uno de los pocos casos en que el
legislador ha resuelto, por ley, la situación fáctica, no dejándole al juez
ninguna alternativa distinta de valoración jurídica.  En otras palabras, a el
no le está permitido manejar la faceta RELATIVA que tiene la falla del
servicio, ora para indagar lo que podía demandarse de éste, ora para analizar
las circunstancias variables en que ella se puede presentar, ora para hablar de
la responsabilidad patrimonial, desde una CONCRETA REALIDAD, como lo enseña el
Profesor TOMAS RAMON FERNANDEZ”. (Resaltado fuera del texto
original).
En esta providencia el Consejo de Estado también se
refirió al antecedente al fallo expedido el 30 de junio de 1994 al interior del
expediente 9734, en el cual se dijo que “este artículo 414 es fiel
desarrollo del artículo 90 de la Carta Política, solo que circunscrito al daño
antijurídico proveniente de las precisas circunstancias allí previstas”, y
adiciona la postura en el sentido de considerar que la indemnización de
perjuicios no solo procede cuando se constate alguna de las circunstancias
contempladas en el citado artículo, sino también cuando se produzcan
manifiestas equivocaciones.
De ese fallo también merecen especial consideración
las afirmaciones en el sentido de que solo los casos previstos en la consabida
disposición constituían privación injusta de la libertad, aunque a renglón
seguido se admita el daño por una “manifiesta equivocación”, con lo cual
se sugiere que en esos otros casos sí se puedan aplicar juicios de valoración
más relativos acerca de la responsabilidad del Estado.
Puede apreciarse que mientras en unos casos la alta Corporación
parecía limitar su estudio a aquellos que expresamente estuvieran previstos en
el artículo 414 del Decreto 2700 de 1991, en otros, la comprensión era más
amplia y se admitía que la responsabilidad abarcara otras eventualidades,
aserto que, puede decirse, ha sido pacífico en dicho Tribunal.
También  ha de reseñarse que esas decisiones fueron
expedidas sin que hubiera entrado en vigencia el artículo 68 de la Ley 270 de
1996, que es otro límite temporal que marca importantes directrices en la
materia que se viene tratando.
51. Precedentes con la vigencia del artículo 68 de la Ley
270 de 1996. Debe tenerse
presente que esta ley coincidió durante un tiempo con el artículo 414 del
Decreto Ley 2700 de 1991[215]
y, en ese orden, la jurisprudencia del Consejo de Estado debió enfrentar el
desafío que le imponía la coexistencia de una norma que regulaba casos precisos
en los cuales procedía la indemnización de perjuicios por la privación de la
libertad y otra que establecía contenidos genéricos.
Posteriormente el reto fue mayor, toda vez que la
norma procedimental penal no fue reproducida en los nuevos sistemas adjetivos
y, en ese orden, la jurisprudencia debió definir si continuaba la aplicación
del legado que dejaba el derogado código de procedimiento penal.
Así tenemos
que en la sentencia del 26 de mayo de 2010, dictada al interior de proceso
13001-23-31-000-1995-00023-01(18105), el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, conoció el caso de un ciudadano que fue vinculado a
una investigación por su presunta autoría en una detonación en vía pública y
posteriormente beneficiado con resolución de preclusión dado que no había participado
en esos hechos.
En esa
oportunidad la alta Corporación determinó la falla del servicio como el
régimen de imputación adecuado para decidir el asunto, aun cuando para la época
de ocurrencia de los hechos que desencadenaron el daño, así como el momento en
el cual se activó el aparato jurisdiccional contencioso administrativo, estaba
vigente el artículo 414 del Decreto Ley 2700 de 1991.  Ahora bien, para el
momento de expedición del fallo que finiquitó el proceso de reparación directa,
a pesar de que ya no estaba vigente la citada disposición, el Consejo de Estado
todavía apelaba a los supuestos fácticos previstos en ella, tal como lo hace
en la actualidad.
Asimismo, en
esta providencia se fijó el siguiente parámetro temporal:
“En primer
lugar, acerca de las inquietudes que se pudieran generar acerca de la
aplicación al caso concreto de las disposiciones que en materia de
responsabilidad por la Administración de Justicia incorpora la Ley 270 de 1996,
la Sala se permite señalar que los hechos de los cuales da cuenta el plenario
tuvieron ocurrencia con anterioridad a la entrada en vigencia de esta norma y
que, por ese motivo, no es posible aplicar tales normas al asunto sub judice”.
En la sentencia del 8 de junio de 2011[216], la Sección Tercera,
Subsección B del Consejo de Estado se abordó la tensión interpretativa que
surge de la no inclusión del texto contenido en el derogado artículo 414 del
Decreto Ley 2700 de 1991, para concluir que si bien “el artículo 68 de la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia se refiere a la
responsabilidad patrimonial del Estado en los eventos en los cuales la
actuación de cualquiera de sus Ramas u órganos hubiera sido ‘abiertamente
arbitraria’, dicha disposición no excluye la aplicación directa del artículo 90
de la Constitución para derivar el derecho a la reparación cuando los daños
provienen de una actuación legítima del Estado, adelantada en ejercicio de la
actividad judicial, pero que causa daños antijurídicos a las personas, en tanto
éstos no tengan el deber jurídico de soportarlos, como sucede con todos
aquéllos daños que sufren las personas que son privadas de la libertad durante
una investigación penal, a pesar de no haber cometido ningún hecho punible, que
son los eventos a los que se refiere el artículo 414 del Decreto 2700 de 1991”.
De esta manera, se afirmó en esa providencia que “la
derogatoria del artículo 414 del Decreto 2700 de 1991 y la carencia en los
subsiguientes códigos de procedimiento penal de una norma con el mismo
contenido de ese artículo, no impiden deducir la responsabilidad patrimonial
del Estado por privación injusta de la libertad en los mismos eventos previstos
en aquél, esto es, cuando mediante sentencia que ponga fin al proceso o
providencia con efectos similares, se absuelva al sindicado con fundamento en
que la conducta no existió, el sindicado no la cometió o el hecho no era
punible.”
Y además se creó una fórmula temporal consistente en
que:
“(…) la
responsabilidad patrimonial del Estado debe ser declarada en todos aquellos casos
en los cuales se dicte sentencia penal absolutoria o su equivalente, porque el
hecho no existió, el sindicado no lo cometió o la conducta no era constitutiva
de hecho punible, con fundamento en el segundo segmento normativo del artículo
414 del Decreto 2700 de 1991, cuando la decisión penal se profiera en vigencia
de esa norma, esto es, cuando la sentencia penal o su equivalente se hubieran
proferido durante el lapso comprendido entre el 30 de noviembre de 1991 y el 24
de julio de 2001, al margen de que la privación de la libertad la hubiera
sufrido el sindicado aún antes de la vigencia de la norma, porque sólo desde la
decisión definitiva debe entenderse consolidado el daño antijurídico.
Si la
sentencia penal absolutoria o la providencia equivalente se hubieran dictado
con posterioridad al 24 de julio de 2001, el fundamento normativo de la
decisión reparatoria lo será el artículo 90 de la Constitución, dado que los
supuestos previstos en el artículo 414 del Decreto 2700 de 1991 corresponden
realmente a eventos de daño antijurídico, por tratarse de una privación injusta
de la libertad, aunque causados con una conducta jurídicamente irreprochable
del Estado.”
En sentencia del 31 de agosto de 2011[217], la Sección Tercera,
Subsección C, del Consejo de Estado afirmó que cuando la absolución se producía
en virtud del “acaecimiento de uno de los tres eventos de
responsabilidad objetiva señalados en el artículo 414 del C. de P.P., o porque
operó el in dubio pro reo strictu sensu (en estricto sentido), o  porque se
incurrió en una clara falla del servicio, debe ser indemnizada, en la medida
que el daño antijurídico y la imputación de aquél, se encuentre acreditada”. Esta afirmación, como puede advertirse,
solo afilia a un régimen de responsabilidad objetivo, los eventos regulados en
el artículo 414 del Decreto Ley 2700 de 1991 y el in dubio pro reo, y
adscribe los demás casos al sistema de falla del servicio.
En esa sentencia, con fundamento en otros
antecedentes, se estableció que (i) cuando se aplica el principio in dubio
pro reo, la responsabilidad de la administración se determina a partir de
un régimen objetivo siempre que se verifique fehacientemente que el juez penal
tuvo una duda razonable; (ii) cuando la absolución es producto de fallas
probatorias que no encajan en el principio mencionado, la parte demandante
deberá demostrar que el funcionario incurrió en un error derivado de la falta
de pruebas que sustentaran la detención; (iii) comoquiera que no en todos los
casos operó el in dubio pro reo, el juez definirá en qué circunstancias
se dio la privación de la libertad y aplicará el régimen de imputación que
mejor se adapte a la situación:[218]
“ii)
Cuando se absuelva a la persona sindicada, en aplicación del in dubio pro reo
-strictu sensu–, de conformidad con los planteamientos contenidos en las
sentencias proferidas en los procesos números 13168 (2006)[219] y
15463 (2007)[220],
el juez de lo contencioso administrativo deberá constatar siempre, que el
aparato jurisdiccional ordinario penal, sí haya aplicado efectivamente esa
figura procesal penal que integra el derecho al debido proceso.
“En
otros términos, la responsabilidad de la administración pública derivada de la
absolución o su equivalente, con apoyo en la máxima de que la “duda se resuelve
a favor del procesado”, se analiza y aplica a través de un régimen objetivo,
pero siempre y cuando se logre verificar, fehacientemente, que el juez penal al
momento de evaluar el material probatorio –que por cierto necesariamente debe
existir con pruebas tanto en contra como a favor del sindicado o acusado–[221],
manejó una duda razonable que le impidió llegar a la plena certeza sobre la
materialización y autoría de la conducta punible.
“iii)
La absolución o preclusión de la investigación que emana de falencias
probatorias en la instrucción o juicio penal, traduciría en verdad una falla
del servicio que no puede considerarse como una conclusión establecida a partir
de la aplicación del mencionado principio del in dubio pro reo. Por
consiguiente, en estos eventos, es necesario que la parte demandante en el
proceso contencioso administrativo de reparación, demuestre, de manera clara,
que la privación de la libertad se produjo a partir del error del funcionario,
o del sistema, derivado éste de una ausencia probatoria que sustentara la
detención preventiva.
“(…)
“iv) Como
se aprecia, en cada caso concreto de reparación por privación injusta de la
libertad, corresponde determinar a las partes y al operador jurídico en qué
supuesto se enmarcó dicha privación, a efectos de tener claridad sobre el
título de imputación aplicable al asunto respectivo, como quiera (sic) que no
toda absolución, preclusión de la investigación, o cesación del procedimiento
penal, se deriva de la aplicación del instrumento del in dubio pro reo, motivo
por el cual, no siempre se deducirá la responsabilidad de la organización
pública a través de un régimen de naturaleza objetiva.
“v) En
conclusión, cuando se atribuye la responsabilidad del Estado por privación
injusta de la libertad, existen eventos precisos y específicos en los cuales la
jurisprudencia –con fundamento en el principio iura novit curia–, ha aceptado
la definición de la controversia a través de la aplicación de títulos de
imputación de carácter objetivo, en los cuales, la conducta asumida por la administración
pública no juega un papel determinante para la atribución del resultado. Por el
contrario, las demás situaciones que desborden ese específico marco conceptual,
deberán ser definidas y desatadas a partir de la verificación de una falla del servicio
en cabeza del aparato estatal.” (Resaltado fuera del texto
original).
El 26 de septiembre de 2012[222], la Subsección C,
Sección Tercera del Consejo de Estado precisó que si bien la teoría del daño antjurídico
–el que el ciudadano no está obligado a soportar- es un baluarte imprescindible
de la responsabilidad del Estado, ello no supone “una aplicación absoluta o
ilimitada de la teoría de la imputación objetiva que lleve a un desbordamiento
de los supuestos que pueden ser objeto de la acción de reparación directa, ni a
convertir a la responsabilidad extracontractual del Estado como herramienta de
aseguramiento universal[223],
teniendo en cuenta que el riesgo, o su creación, no debe llevar a “una
responsabilidad objetiva global de la Administración, puesto que no puede
considerarse… que su actuación [de la administración pública] sea siempre
fuente de riesgos especiales”[224],
y que además debe obedecer a la cláusula del Estado Social de Derecho[225]”.
Y a la hora de resolver el caso concreto, la
subsección reiteró la postura según la cual, acaecido cualquiera de los
presupuestos que antes regulaba el artículo 414 del Decreto Ley 2700 de 1991, o
la aplicación del principio in dubio pro reo, no se precisan
consideraciones sobre el respeto de los requisitos legales o la necesidad de
aplicar la medida preventiva[226].
En la sentencia del 3 de diciembre de 2012[227], afirmó que el título
de imputación en casos de privación injusta de la libertad no era asunto
problemático, dado que desde la sentencia del 15 de septiembre de 1994, era
claro que cuando el implicado es absuelto o se precluye la investigación a su
favor porque (i) el hecho no existió, (ii) el encartado no lo cometió y/o (iii)
la conducta no es típica, para la jurisprudencia de la Sección, la
responsabilidad estatal era objetiva[228].
Como puede observarse, salvo por la primera de las sentencias
citadas[229],
en el cual se aplicó el régimen de la falla del servicio, el Consejo de Estado
exponía cierta consistencia a la hora de considerar que aún con la entrada en
vigencia de la Ley 270 de 1996 y la derogatoria del artículo 414 del Decreto Ley
2700 de 1991  era admisible acudir a los supuestos fácticos que antes se
incluían en dicha norma y  acaecido alguno de estos supuestos debía aplicarse
un régimen objetivo de imputación al considerar que la responsabilidad
se deducía “independientemente de la legalidad o ilegalidad de la decisión
judicial o de la actuación estatal o de que la conducta del agente del Estado
causante del daño hubiere sido dolosa o culposa” [230].
Durante ese período se empezó a considerar la
aplicación del principio in dubio pro reo, como evento que también debía
ser abordado a partir de un régimen de responsabilidad, objetivo, “de manera
tal que aunque la privación de la libertad se hubiere producido como resultado
de la actividad investigativa correctamente adelantada por la autoridad
competente e incluso cuando se hubiere proferido la medida de aseguramiento con
el lleno de las exigencias legales, lo cierto es que si el imputado no resulta
condenado, se abre paso el reconocimiento de la obligación, a cargo del Estado,
de indemnizar los perjuicios irrogados al particular, siempre que éste no se
encuentre en el deber jurídico de soportarlos” [231]. Ello
aunque en algunos casos, se omitió la alusión a dicho supuesto. De manera menos
consistente también pudo advertirse la idea de que las demás situaciones “deberán
ser definidas y desatadas a partir de la verificación de una falla del servicio[232]”.
Esa naciente integración de criterios en torno de la
aplicación o no de un título de imputación objetivo, y los supuestos que debían
encajar en uno u otro régimen, dio lugar a la expedición de una sentencia de
unificación, la cual también se considera un lindero temporal que debe ser
destacado en esta providencia, dada no solo su naturaleza unificadora, sino la observancia
más o menos uniforme de la cual ha gozado en los últimos tiempos.
52. Precedentes con la sentencia de unificación del 17
de octubre de 2013, expediente 52001-23-31-000-1996-07459-01(23354). En este fallo se hizo el
siguiente recuento de la jurisprudencia de la jurisdicción contencioso
administrativa respecto de la responsabilidad estatal por privación injusta de
la libertad:
“En una
primera etapa la Sala sostuvo que la responsabilidad del Estado por la privación
injusta de la libertad de las personas se fundamentaba en el error judicial que
se produce como consecuencia de la violación del deber que tiene toda autoridad
jurisdiccional de proferir sus resoluciones conforme a derecho, previa una
valoración seria y razonable de las distintas circunstancias del caso y sin que
resultare relevante el estudio de la conducta del respectivo juez o magistrado,
a efecto de establecer si la misma estuvo acompañada de culpa o de dolo[233].
Bajo este criterio, la medida de aseguramiento consistente en detención
preventiva, ordenada con el lleno de los requisitos legales, se tenía como una
carga que todas las personas tenían el deber jurídico de soportar[234].
Más
adelante, en una segunda dirección, se indicó que la carga procesal de
demostrar el carácter injusto de la detención con el fin de obtener la
indemnización de los correspondientes perjuicios –carga consistente en la
necesidad de probar la existencia del error de la autoridad jurisdiccional en
el cual habría incurrido al ordenar la medida de aseguramiento privativa de la
libertad­– fue reducida solamente a los casos en los cuales la exoneración de
responsabilidad penal se hubiere producido con apoyo en circunstancias o en
argumentos diferentes de los tres supuestos expresamente mencionados en la
segunda frase del multicitado artículo 414 del Decreto Ley 2700 de 1991[235],
pues en relación con los tres eventos señalados en esa norma se estimó que la
ley había calificado de antemano que se estaba en presencia de una detención
injusta[236],
lo cual se equiparó a un tipo de responsabilidad objetiva, en la medida en que
no resultaba necesario acreditar la existencia de una falla del servicio[237].
En tercer
término, tras reiterar el carácter injusto atribuido por la ley a aquellos
casos enmarcados dentro de los tres mencionados supuestos expresamente
previstos en el artículo 414 del hoy derogado Código de Procedimiento Penal, la
Sala añadió la precisión de que el fundamento de la responsabilidad del Estado
en tales tres eventos no derivaba de la antijuridicidad de la conducta del
agente del Estado, sino de la antijuridicidad del daño sufrido por la víctima,
en tanto que ésta no tiene la obligación jurídica de soportarlo[238],
de suerte que tal conclusión se adoptaría independientemente de la legalidad o
ilegalidad de la decisión judicial o de la actuación estatal o de que la
conducta del agente del Estado causante del daño hubiere sido dolosa o culposa[239].
Finalmente y
en un cuarto momento, la Sala amplió la posibilidad de declarar la responsabilidad
del Estado por el hecho de la detención preventiva de ciudadanos ordenada por
autoridad competente con base en un título objetivo de imputación, a aquellos
eventos en los cuales se causa al individuo un daño antijurídico aunque el
mismo se derive de la aplicación, dentro del proceso penal respectivo, del
principio in dubio pro reo, de manera tal que aunque la privación de la
libertad se hubiere producido como resultado de la actividad investigativa
correctamente adelantada por la autoridad competente e incluso cuando se
hubiere proferido la medida de aseguramiento con el lleno de las exigencias
legales, lo cierto es que si el imputado no resulta condenado, se abre paso el
reconocimiento de la obligación, a cargo del Estado, de indemnizar los
perjuicios irrogados al particular, siempre que éste no se encuentre en el
deber jurídico de soportarlos –cosa que puede ocurrir, por vía de ejemplo,
cuando el hecho exclusivo y determinante de la víctima da lugar a que se
profiera, en su contra, la respectiva medida de aseguramiento-”.[240]
(La negrilla es del texto original)
Además, esta sentencia de unificación sentó unas
reglas en materia de responsabilidad del Estado por la privación de la
libertad, las cuales pueden resumirse así:
(i) Es posible analizar la responsabilidad estatal por
privación injusta de la libertad por causas diferentes a las previstas en el
artículo 414 del Decreto Ley 2700 de 1991 –el hecho, el sindicado no lo cometió,
o la conducta era atípica- y, en ese orden, es admisible incluir en los casos
indemnizables la absolución por la aplicación del principio in dubio pro reo
o en aquellos en los cuales la medida
privativa de la libertad resulta diferente de la detención preventiva,
verbigracia, la caución prendaria.
(ii) El artículo 68 de la Ley 270 de 1996 no puede
erigirse en una herramienta de interpretación restrictiva de la responsabilidad
del Estado, es decir, que esta dependa de la aplicación de un régimen
subjetivo.
(iii) Los dos artículos mencionados, al ser
infraconstitucionales, no pueden limitar la aplicación del artículo 90 de la
Constitución, el cual no contempla restricciones respecto de los eventos que
exigen reparación del Estado, ni conduce a la aplicación exclusiva de un título
de imputación subjetivo.
(iv) La exigencia de yerros, de
fallas, de actuaciones dolosas o gravemente culposas como presupuesto
indispensable para declarar la responsabilidad del Estado por privación injusta
de la libertad, puede confundir o mezclar, indebidamente los presupuestos de la
responsabilidad patrimonial del Estado previstos en el inciso primero del
artículo 90 constitucional, con los de la responsabilidad personal de sus
agentes consagrados en el inciso segundo, lo cual supondría exigir para la
declaratoria de la responsabilidad del primero, aquello que es requisito
insoslayable de cara a la deducción de responsabilidad de los segundos.
(v) De conformidad con el artículo 90 de la Carta,
basta con demostrar la producción de un daño antijurídico a la persona privada de su libertad. Así las cosas, ninguna
relevancia adquiere la observancia de las formas legales durante el trámite del
proceso penal que finalizó con una decisión absolutoria.
(vi) La
Constitución en varias de sus disposiciones reconoce que la libertad, en su
triple condición de valor, principio y derecho fundamental, debe ser protegida
y respetada tanto por los poderes públicos como por cualquier individuo. Como
respuesta a ese parámetro, -el cual tiene estrecha relación con la naturaleza constitucional
y democrática del Estado-, así como a los compromisos impuestos por la
normativa internacional, se establece como directriz que la privación de la
libertad sea excepcional.
(vii) Los casos de absolución por
la aplicación del principio in dubio pro reo, también se analizan a la
luz de un título de imputación objetivo basado en el daño especial, lo cual
no  es “óbice para que se afirme, que en determinados supuestos
concretos, (…) también puedan concurrir los elementos necesarios para
declarar la responsabilidad del Estado por falla en el servicio, por error
jurisdiccional o por defectuoso funcionamiento de la Administración de
Justicia. En tales eventos, como insistentemente lo ha señalado esta Sala
cuando el caso puede ser resuelto ora a través de la aplicación de un régimen
objetivo, ora al amparo de uno subjetivo de responsabilidad, el contenido
admonitorio y de reproche que para la entidad pública reviste la condena con
base en este último título de imputación ¾además de la ilicitud del proceder de la misma entidad en el
caso concreto¾ determina
y aconseja que el fallo se sustente en la falla en el servicio y no el régimen
objetivo que hubiere resultado aplicable”.(Resaltado fuera del texto
original).
(viii) La aplicación de un
régimen objetivo no excluye la obligación de verificar que no opere una causa
que exima o reduzca la responsabilidad del Estado, las cuales no se limitan a
la culpa exclusiva de la víctima.
(ix) El Juez de lo Contencioso
Administrativo debe realizar un análisis crítico del material probatorio
recaudado en el plenario a efectos de establecer, aun cuando el juez penal u
otra autoridad lo hayan afirmado o indicado expresamente, si la absolución de
responsabilidad penal del procesado se produjo o no por duda o si la invocación
de este beneficio encubre otro tipo de hechos y de razonamientos que fueron o
deberían haber sido los que sustentaran la absolución; por ejemplo,
deficiencias en la actividad investigativa, de recaudo o de valoración
probatoria por parte de las autoridades judiciales intervinientes, extremo que
sin duda puede tener incidencia en la identificación de título de imputación en
el cual habría de sustentarse una eventual declaratoria de responsabilidad
patrimonial del Estado.
53. Vale la pena indicar que esta
decisión tuvo una aclaración y un salvamento de voto. La primera de ellas con
el objetivo de precisar que la alusión al artículo 414 del Decreto Ley 2700 de
1991 no obedecía a una aplicación ultractiva de la norma, sino de los supuestos
que en ella estaban contenidos, pues en estos “resulta de sobremanera
injustificado imponer al administrado la carga de acreditar que la
administración pública incurrió en una falla del servicio. Por el contrario, la
fuerza y contundencia de los motivos que generan la absolución en este tipo de
circunstancias (el hecho no existió, el sindicado no lo cometió o el hecho no
constituía conducta punible), refuerza la idea de que bajo esas premisas impera
un esquema objetivo de responsabilidad en el que la autoridad judicial que
impuso la medida de aseguramiento no puede exonerarse del deber de reparar con
la acreditación de que su comportamiento fue diligente o cuidadoso”[241].
54. Por su parte, el salvamento
de voto[242]
plantea que los únicos eventos en los cuales es posible aplicar un título de
imputación objetivo son los que regulaba el artículo 414 del Decreto Ley 2700
de 1991, “pues, en los eventos no contemplados en la citada norma, quien
haya sido privado de la libertad está en la obligación de demostrar la
injusticia de la medida, esto es, debe acreditar la existencia de una falla en
la prestación del servicio”.
El consejero disidente explicó
que “a medida que transcurre el proceso penal la exigencia de la prueba
sobre la responsabilidad en la comisión de un hecho punible es mayor, de modo
que, para proferir una medida de aseguramiento de detención preventiva, basta
que obre en contra de la persona sindicada del hecho punible un indicio grave
de responsabilidad penal, pero dicha carga cobra mayor exigencia a la hora de
proferir sentencia condenatoria, pues, al efecto, se requiere plena prueba de
la responsabilidad; por consiguiente, puede llegar a ocurrir que estén reunidas
las condiciones objetivas para resolver la situación jurídica del procesado con
medida de aseguramiento de detención preventiva y que, finalmente, la prueba
recaudada resulte insuficiente para establecer la responsabilidad definitiva,
caso en el cual debe prevalecer la presunción de inocencia y, por ende, la
decisión debe sujetarse al principio del in dubio pro reo, situación que no
implica, por sí misma, que los elementos de juicio que permitieron decretar la
medida de aseguramiento hayan sido desvirtuados en el proceso penal y que la
privación de la libertad fuera injusta, desproporcionada o carente de
fundamento legal”[243].
55. Entonces, teniendo claros
tales fundamentos la Corte advierte que con posterioridad a ese precedente, el
Consejo de Estado ha tenido una prolija actividad jurisprudencial en la
materia, advirtiéndose en las sentencias más recientes[244]
la alusión a los supuestos previstos en el artículo 414 del Decreto Ley 2700 de
1991 y a la aplicación del in dubio pro reo, como causas que tornan
procedente definir la responsabilidad del Estado a partir de un título de
imputación objetivo; no obstante, en ciertas sentencias, al predicarse la idoneidad
del título, solo se mencionan tres supuestos: i) el hecho no
existió; ii) el sindicado no lo cometió y/o iii) la conducta es atípica[245].
56. Sobre este último
punto debe destacarse que en sentencia del 12 de mayo de 2014[246]
el Consejo de Estado, ante un caso en el cual el juez penal de segunda
instancia había considerado que no existía plena prueba en contra del procesado
anotó que de acuerdo con la Ley 270 de 1996, existían tres títulos de
imputación: el error jurisdiccional, la privación injusta de la libertad y el
defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Para resolver el
asunto concluyó que se había presentado un error jurisdiccional, comoquiera que
la medida fue impuesta sin que la Fiscalía contara con rudimentos probatorios
que le permitieran endilgar la tipicidad por la cual se adelantó la
investigación. En esa providencia también se explicó que:
“Quiere lo
anterior significar que, a juicio de la Sala, en aquéllos eventos en los
cuales se produce una falla en el servicio público de Administración de
Justicia consistente en que se profirió una providencia judicial mediante la
cual se decretó una medida de aseguramiento que conduce a la privación de la
libertad de un individuo y dicha providencia resulta contraria al ordenamiento jurídico,
el título de imputación a aplicar ha de ser el de error judicial y no el de
privación injusta de la libertad. En ese sentido, el primero de los títulos
de imputación está acompañado del rasgo de la especialidad respecto del
segundo, en la medida en que el artículo 66 de la Ley 270 de 1996 no
efectúa distinción de tipo alguno respecto del tipo de providencia en la cual
debe presentarse la contrariedad entre lo en ella decidido y las normas en las
cuales debe fundarse, para efectos de concluir en la aplicabilidad del título
de imputación de error jurisdiccional.” (Resaltado fuera del texto
original).
57. Ahora bien,
el 10 de septiembre de 2014 el Consejo de Estado[247] analizó el caso de un
ciudadano a quien se le precluyó la investigación por no haberse demostrado que
era la persona respecto de la cual la Fiscalía tenía pretensiones punitivas. Según
la decisión que lo desvinculó del trámite, existían serias discrepancias entre
los datos de identificación e individualización físicos que reportaba el expediente
y los de la persona capturada. En esa oportunidad la Corporación precisó que la
responsabilidad no se atribuiría por la aplicación de la duda probatoria, sino porque
“NO se demostró que la identidad del señor (…) correspondiera con la de
alias (…) y, en consecuencia, no se comprobó que hubiere cometido las conductas
punibles atribuidas.” (Resaltado original). En este fallo se
concluyó que “la Fiscalía General de la Nación incurrió en una falla del
servicio” y más adelante, también deduce que “en
la expedición de las decisiones en cuya virtud se privó de la libertad al ahora
actor se incurrió, por parte de la Fiscalía de conocimiento, en evidentes
irregularidades, todas ellas advertidas de manera expresa por el fiscal de
segunda instancia, constitutivas de error jurisdiccional, cuestión que lleva a
declarar la responsabilidad patrimonial del ente demandado mediante ese título
de imputación.”
58. En la
sentencia del 14 de septiembre de 2017[248] se aplicó el régimen de falla del servicio a un caso en el
cual la desvinculación del procesado de la investigación penal se dio por la
inexistencia de mérito probatorio que permitiera formular acusación en su
contra. En ese fallo no solo se analizaron las diferentes debilidades
probatorias, sino también las procesales tanto para la imposición de la medida
preventiva, como para practicar algunas pruebas.
59. En otro caso[249], también se había
dicho que “el fundamento de la preclusión del señor (…)
se dio en aplicación del principio del in dubio pro reo[250],
el régimen de responsabilidad aplicable por la presunta privación injusta de la
libertad, es en principio objetivo[251],
razón por la cual no es necesario establecer la existencia de una falla en la
prestación del servicio. No obstante, ello no es óbice para que en el sub júdice,
si las condiciones fácticas y jurídicas lo ameritan, resulte aplicable el
régimen subjetivo, cuando el mismo se encuentre acreditado”.
60. En sentencia del 15 de
diciembre de 2017[252],
para decidir un caso en el cual se precluyó la investigación que se adelantaba
en contra del procesado con fundamento en la inexistencia de pruebas que
demostraran su participación en los hechos delictivos, la Subsección C “teniendo
en cuenta que la captura en flagrancia del señor (…) fue legalizada por el
Juzgado Cuarto Penal Municipal con función de control de garantías sin
que se evidenciara ninguna vulneración a sus derechos por parte de la Fiscalía
y que no se advierte ninguna irregularidad cometida durante la investigación, (…)
concluye que la privación de la libertad del accionante no obedeció a alguna
falla en el servicio atribuible a la Fiscalía.” Y respecto de la
actuación de la Rama Judicial también  indicó que: “tampoco encuentra
evidencia de una falla en el servicio (…) al imponerle medida de aseguramiento
privativa de la libertad al imputado”. (Resaltado fuera del texto original).
61. Más recientemente, en
sentencia del 21 de febrero de 2018[253]
se estudió el caso de una persona que fue privada de la libertad, procesada y
condenada a pesar de que existían errores en su identificación e
individualización, en otras palabras, se trató de un caso de homonimia, que no
fue correctamente resuelto en el proceso penal, y exigió la intervención del
juez de tutela. En esta sentencia el Consejo concluyó que “la privación injusta
de la libertad sufrida por el señor (…) es imputable a la Nación –Rama Judicial
– Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, a título de falla del
servicio ya que se privó de la libertad a una persona que no era la misma
condenada, (…)”. En una oportunidad anterior, la Corporación había
considerado en un caso idéntico que: “quienes
tenían el deber legal de individualizar al procesado en el año 2004 y no lo
hicieron, generaron posteriormente  un daño al señor Carlos Andrés Pérez
Hurtado al ser capturado como consecuencia de la condena por el delito de hurto
calificado y agravado, que jamás cometió, incurriendo en una falla en el
servicio, (…)”[254]
62. Asimismo, de manera casi
uniforme, se prevé como asunto de obligatorio estudio, la eventual participación
de la víctima como causa efectiva del daño. Sobre este punto debe anotarse
que, a pesar de existir ese parámetro, se advierten providencias en las cuales
no se estudia de manera profunda dicho aspecto[255].
63. Entonces, a pesar de las
leves variaciones que se aprecian en las providencias citadas, es claro que
para la Sección Tercera del Consejo de Estado, la responsabilidad del Estado,
por privación injusta de la libertad, en principio, será objetiva en cuatro
casos, a saber: (i) cuando el hecho no existió, (ii) el procesado no lo
cometió, (iii) la conducta no era atípica y (iv) la aplicación del in dubio
pro reo.
64. También se acepta que en
otros eventos la responsabilidad se determina a partir de un régimen de falla
del servicio el cual exige mayor carga demostrativa para el demandante y, en
todo caso, que la actuación culposa o dolosa de la víctima no haya dado lugar a
su detención, conducta “entendida como ‘la violación por parte de ésta de las
obligaciones a las cuales está sujeto el administrado’[256].
65. Según la Corporación en cita,
dicha culpa es “grave o dolosa desde el punto de vista civil (…)
difiere completamente del campo penal, pues los efectos de la decisión que se profiera dentro del proceso penal, no se
transmiten respecto del estudio de la responsabilidad extracontractual del
Estado, porque está última es autónoma y con identidad propia” (…) así “cuando se trata de acciones de
responsabilidad patrimonial, el dolo o culpa grave que allí se considera, se
rige por los criterios establecidos en el artículo 63 del Código Civil.”[257]
(Resaltado fuera del texto original).
De acuerdo con esas precisiones,
el análisis de la conducta de la víctima no supone un nuevo juzgamiento, toda
vez que el dolo y la culpa no son abordados para definir la responsabilidad en
una conducta punible, sino para establecer el grado de descuido o la intención
de quien soportó la investigación a la hora de afrontar la misma.
La responsabilidad del Estado
por privación injusta da libertad. Precedentes constitucionales
66.
El principal precedente respecto de la responsabilidad del Estado por la
privación injusta de la libertad es la sentencia C-037 de 1996, sobre la
cual gira la controversia que se ha planteado en los dos asuntos de tutela
revisados; sin embargo, antes de abordar el contenido de esa providencia, así
como las que se han expedido en relación con los regímenes de responsabilidad
estatal, es necesario hacer una breve recapitulación de lo que se ha dicho en
relación con la posibilidad de privar preventivamente de la libertad a una
persona.
La relatividad del derecho a la libertad frente al derecho punitivo
67.
Para la Sala debe tenerse presente que la libertad es uno de los bastiones del
Estado social de derecho, en tanto la misma tiene varias dimensiones; es un
valor, un principio y un derecho fundamental, naturaleza que se advierte desde
el  preámbulo de la Constitución.
Así
las cosas, la libertad hace parte de “la base axiológica-jurídica sobre la cual se construye
todo el sistema normativo”[258]. En su condición de
principio opera como un concepto jurídico, un límite político y también axiológico
para el resto del ordenamiento, en tanto en su condición de valor le ofrece
sentido y finalidad al resto del plexo jurídico[259].
68.
Asimismo, aunque en el artículo 1°, ejusdem, no se menciona de manera
explícita la libertad como un principio fundamental del modelo de Estado que se
adoptó, el mismo está ínsito en los allí mencionados, comoquiera que la
democracia, el pluralismo y la dignidad humana son conceptos inacabados si no
se conciben a partir de la libertad. Por su parte, el artículo 2º  de la
Constitución, de manera más expresa, establece como uno de los fines del Estado
la protección de los derechos y libertades.
69.
Como derecho (art. 28 superior), la libertad permea varios capítulos del
abanico de prerrogativas fundamentales, en tanto es sustrato de muchas de las
expresiones humanas. Así, el ciudadano se considera libre para pensar,
expresarse, autodeterminarse, desplazarse en el territorio nacional, desempeñarse
en la economía y, para lo que es objeto de estudio, permanecer en el lugar que
elija, entre otras posibilidades.
En
ese orden, la calidad de derecho fundamental es indiscutible al reunir los tres
indicadores básicos[260]:
(i) emana directamente de los valores y principios constitucionales (conexión
directa con los principios); (ii) es el resultado de la aplicación directa del
texto constitucional (eficacia directa); y (iii) tiene un contenido
irreductible (contenido esencial).
Ahora
bien, para completar la anterior idea es preciso recordar que un derecho
fundamental es[261]
“aquél ‘(…) que funcionalmente esté dirigido a
lograr la dignidad humana y sea traducible en un derecho subjetivo (…)’.
Tampoco existe una definición única de derecho subjetivo.[262] Sin
embargo, la Corte ha considerado que todas las definiciones coinciden en que (i)
debe existir una norma jurídica que reconozca el derecho o del que se pueda
interpretar, (ii) el concepto de derecho involucra una obligación
jurídica, (iii) así como un poder del titular del derecho para exigir el
cumplimiento de dicha obligación del obligado.[263]”. Y
más recientemente[264]
se ha considerado que el concepto de derecho fundamental se define a partir de
su relación con la dignidad humana.
Ahora
bien, la libertad, como el resto de derechos[265],
salvo la dignidad humana[266],
no es absoluto[267],
pues, justamente en cumplimiento de varias de las premisas que limitan los
derechos, cuales son, el disfrute de los derechos por parte de los demás
individuos y la búsqueda del bienestar general, es admisible que en ciertos
eventos, por supuesto excepcionalísimos, esta prerrogativa se vea limitada.
70.
Con esa advertencia tenemos que el derecho punitivo además de recoger de manera
principalísima la libertad como principio y como derecho, también se erige en
la principal fuente de su restricción.
Las
normas procesales han establecido en su lista de disposiciones rectoras que la
libertad es un derecho. Por ejemplo, el artículo 4° del Decreto Ley 2700 de
1991 era una reproducción del artículo 28 de la Constitución; por su parte, el
artículo 3° de la Ley 600 de 2000 conservó el texto y agregó que la detención
preventiva estaría sujeta a la
necesidad de asegurar la comparecencia del sindicado, la preservación de la
prueba y la protección de la comunidad.
En la actualidad, la Ley 906 de 2004, Código de
Procedimiento Penal, nomina su título preliminar como “principios rectores y garantías
procesales” y en el artículo 2° consagra la libertad como el derecho a que la
persona no sea privada de ella sino en virtud de mandamiento escrito de
autoridad judicial competente, emitido con las formalidades legales y por
motivos previamente definidos en la ley.
Esta disposición autoriza al juez de control de
garantías, previa solicitud de la Fiscalía (o la víctima, según la sentencia
C-209 de 07), para restringir la libertad del imputado cuando sea necesario
para garantizar su comparecencia, la preservación de la prueba o la protección
de la comunidad, especialmente de las víctimas y, por solicitud de cualquiera
de las partes en los términos legales, podrá modificar o revocar la medida
restrictiva si las circunstancias varían y la tornan irrazonable o
desproporcionada.
De
otro lado, reproduce los dictados constitucionales superiores e incluye en un
acápite de superlativa importancia las reglas de competencia y de tiempo para
verificar la legalidad de la restricción, así como la posibilidad de revisar la
pertinencia de la restricción; luego, es incuestionable la categoría de base
axiológica –límite- del ordenamiento punitivo que se le ha otorgado a la
libertad.
Ahora
bien, estas disposiciones si bien dejan clara la naturaleza orientadora del
derecho a la libertad, también se erigen en parámetro de limitación del mismo,
en tanto han estado inmersas en los cuerpos normativos que se han ocupado de
regular todas las circunstancias en las cuales es posible que un ciudadano
afronte no solo una imputación jurídico penal, sino la restricción de su
libertad, siempre que se cumplan unas reglas, por demás de exigentes, todo lo
cual tiene como idea medular que “esta limitación se justifica en aras
de la persecución y la prevención del delito confiadas a la autoridad y
garantiza el juzgamiento y penalización de las conductas tipificadas en la ley,
entre otras cosas para asegurar la comparecencia del acusado al proceso”[268].
Sobre la
atribución estatal de restringir la libertad, en la sentencia C-395 de 1994, se
estableció que la misma debía tener claros límites, dado que “en un
auténtico Estado de derecho, la coacción que el poder público ejerce, en cuanto
involucra la afectación de derechos individuales, debe estar lo suficientemente
justificada. El acto que a primera vista tenga potencialidad para infringir un
derecho, debe tomarse con la mayor cautela, cuidando de que efectivamente se
configuren las condiciones que lo autorizan y atendiendo los requisitos
señalados para su procedencia; en otras palabras: la actuación procesal debe
interferir el ámbito de la libertad lo menos que le sea posible, atendidas las
circunstancias del caso concreto.” [269]
La
jurisprudencia constitucional también se ha concentrado en establecer las
significativas diferencias que subyacen entre la detención preventiva y la
pena, esta como resultado de un proceso penal durante el cual, con la previa observancia
de todas las garantías procesales, se ha vencido a un ciudadano y se ha
determinado que la sanción por desestabilizar el ordenamiento jurídico penal en
desmedro de los bienes jurídicamente tutelados de otro(s)   conciudadanos debe
ser la restricción de su libertad.
Así,
ha concluido la Corte[270]
que estas dos figuras, pena y detención preventiva, no solo son compatibles con
la Constitución, sino que en el caso de la segunda no comporta una agresión del
principio de presunción de inocencia, dado que:
“(…) una cosa es detener al individuo contra
el cual existen indicios graves acerca de que puede ser responsable penalmente,
para que esté a disposición de la administración de justicia mientras se
adelanta el proceso en su contra, y otra muy distinta que, cumplidos los
trámites procesales y celebrado el juicio con observancia de todas las
garantías, reconocimiento y práctica del derecho de defensa, se llegue por el
juez a la convicción de que en realidad existe esa
responsabilidad penal y de que, por tanto, debe aplicarse
la sanción contemplada en la ley. Es entonces cuando se desvirtúa la
presunción de inocencia y se impone la pena. (El resaltado es del texto
original).
(…)  tal presunción subsiste respecto de quien apenas está
detenido preventivamente o ha sido objeto de otra medida de aseguramiento, ya
que ninguna de ellas tiene por fin sancionar a la persona por la comisión del
delito. (…).
Las medidas de aseguramiento no requieren de juicio previo. Ellas
pueden aplicarse, a la luz de la Constitución, si se cumplen los requisitos
exigidos por el artículo 28 de la Carta. Así, si media orden escrita del juez
competente, se han cumplido las formalidades que la ley consagre al respecto y
el motivo de la detención, conminación, prohibición de salida del país o
caución está nítidamente consagrado en norma legal preexistente, tales medidas
se ajustan al mandato constitucional y no implican desconocimiento del debido
proceso, aplicable en el caso de las penas.
Pretender que toda detención o medida de aseguramiento deba estar
forzosamente precedida de un proceso íntegro llevaría a desvirtuar su carácter
preventivo y haría en no pocas ocasiones completamente inoficiosa la función
judicial, pues la decisión correspondiente podría tropezar -casi con certeza- con
un resultado inútil en lo referente a la efectividad de la pena que llegara a
imponerse.
Debe resaltarse que la norma constitucional del artículo 28 y las
legales que desarrollan el instituto de las medidas de aseguramiento no
implican posibilidad de abuso de la autoridad judicial competente, pues ésta,
al tenor de la Carta, debe estar fundada en motivos previamente definidos en la
ley. Tales motivos, según las normas acusadas, son los indicios graves de
responsabilidad que existan en contra del sindicado.”
66.
En los últimos tiempos, el desarrollo normativo y jurisprudencial han reforzado
otros criterios sobre la posibilidad de restringir preventivamente la libertad,
puesto que el bloque de constitucionalidad impone como criterio irreductible
para el ejercicio de esa potestad estatal, que ese tipo de medidas no solo
dejen incólume el principio de presunción de inocencia, sino que sean
absolutamente necesarias.
Ese
derrotero es también un límite importante para el legislador quien “solo está legitimado para
utilizarlas cuando sean estrictamente indispensables y requeridas para la
obtención de fines de naturaleza constitucional”[271], los cuales, según la
Constitución consistirán en asegurar la
comparecencia del procesado, la preservación de la prueba y la protección de la
comunidad, especialmente de las víctimas.[272]
A
su vez, como se dejó plasmado, la norma procesal en aras de materializar los
dictados superiores que imponen la normativa constitucional y la internacional,
también incluyó esos fines como  parámetros, sin los cuales no es posible
afectar el derecho a la libertad de quien apenas enfrenta un procesamiento
penal.
71.
Además de la necesidad de la medida, otro parámetro que establece límites tanto
al ejercicio punitivo preventivo del Estado es la proporcionalidad, la cual “es el principal criterio de análisis que en
el marco de la justicia constitucional, permite examinar y neutralizar el
exceso en el uso de la potestad de configuración del legislador penal y, por lo
que aquí interesa, en el ámbito de las medidas cautelares dirigidas a afectar
la libertad personal del imputado.”[273]
La Corte[274]
haciendo una recapitulación de las dos
directrices que justifican la existencia de medidas preventivas explicó que “la proporcionalidad está
orientada a determinar que los beneficios de adoptar las medidas sean superiores o
razonablemente equivalentes a las restricciones que ellas imponen al afectado,
el criterio de la necesidad es una pauta fundamental, pues asegura que el medio
empleado resulta indispensable para alcanzar el objetivo propuesto[275]. La
Corte ha insistido, sin embargo, en que también los fines que pueden ser
perseguidos a través de las medidas de aseguramiento deben tener un claro
sustento constitucional, de manera que el análisis de necesidad debe conducir a
evidenciar más exactamente si la medida restrictiva es indispensable para
obtener un bien de relevancia constitucional[276].”
72.
Así las cosas, en torno de la libertad se observa que: (i) es un valor,
principio y derecho de superlativa importancia en nuestro ordenamiento; (ii) es
un derecho que puede ser limitado en pro de la materialización de intereses
constitucionalmente prevalentes; y (iii) su limitación depende de la necesidad
y proporcionalidad de la medida restrictiva. Estas precisiones, a su vez,
constituyen el punto de partida a la hora de definir cuándo el Estado genera
daños a quienes se les restringe el derecho a la libertad.
Presupuestos de la responsabilidad del Estado frente a la privación
preventiva de la libertad
73.
El primer y más importante precedente respecto de la responsabilidad del
Estado cuando se priva preventivamente de la libertad a una persona que
finalmente fue absuelta, es la sentencia C-037 de 1996, que tuvo por objeto
verificar la constitucionalidad del proyecto de ley n.° 58/94 Senado, 264/95 Cámara,
el cual se convirtió en la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de
Justicia.
En
esta sentencia, al analizarse el apego a la Constitución del artículo 68 del
citado proyecto, el cual regula de manera específica la privación injusta de la
libertad como fuente de daño resarcible por el Estado, la Corte concluyó que la
norma se ajustaba al Estatuto Superior siempre que se entendiera que el término
“injustamente” contenido en la norma hiciera referencia a:
“una
actuación abiertamente desproporcionada y violatoria de los procedimientos
legales, de forma tal que se torne evidente que la privación de la libertad no
ha sido ni apropiada, ni razonada ni conforme a derecho, sino abiertamente
arbitraria. Si ello no fuese así, entonces se estaría permitiendo que en todos
los casos en que una persona fuese privada de su libertad y considerase en
forma subjetiva, aún de mala fe, que su detención es injusta, procedería en
forma automática la reparación de los perjuicios, con grave lesión para el
patrimonio del Estado, que es el común de todos los asociados. Por el
contrario, la aplicabilidad de la norma que se examina y la consecuente
declaración de la responsabilidad estatal a propósito de la administración de
justicia, debe contemplarse dentro de los parámetros fijados y teniendo siempre
en consideración el análisis razonable y proporcionado de las circunstancias en
que se ha producido la detención”.
En
aras de complementar las conclusiones jurisprudenciales de la Corte es menester
repasar otros antecedentes expedidos en relación con los sistemas de
responsabilidad estatal.
74.
Para agotar ese propósito memoremos
que en la sentencia C-430 de 2000[277]
este Tribunal dejó clara la siguiente premisa:
“A pesar de que se ha considerado por algunos doctrinantes que la
nueva concepción de la responsabilidad del Estado tiene como fundamento un
criterio objetivo, no puede afirmarse tajantemente que el Constituyente se haya
decidido exclusivamente por la consagración de una responsabilidad objetiva,
pues el art. 90 dentro de ciertas condiciones y circunstancias también admite
la responsabilidad subjetiva fundada en el concepto de culpa. Y ello es el
resultado de que si bien el daño se predica del Estado, es necesario tener en
cuenta que se puede generar a partir de la acción u omisión de sus servidores
públicos, esto es, de un comportamiento que puede ser reprochable por irregular
o ilícito.
Es, desde luego, en el tratamiento de la carga de la prueba donde
ello se refleja, porque a pesar de los postulados constitucionales no se puede
hablar de una responsabilidad absoluta del Estado. De manera que, cuando se
alega que la conducta irregular de la administración fue la causante del daño,
a menos que se este (sic) en presencia de la llamada culpa o falla presunta,
sigue siendo necesario que el actor alegue y acredite la actuación irregular de
aquél, en razón de la acción u omisión de sus agentes.”
Por su parte, en la sentencia sentencia C-100 de 2001 la Corte reiteró que de
conformidad con el artículo
65 de la Ley 270 de 1996 “el Estado tiene la obligación de responder por los
daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción u omisión de
sus agentes judiciales. En tal sentido, señala expresamente, que el Estado
responderá por (1) el defectuoso funcionamiento de la administración de
justicia, (2) el error jurisdiccional y (3) la privación injusta de la
libertad. Al estudiar la exequibilidad de la norma, la Corte precisó que
si bien ésta solo contempla la responsabilidad estatal cuando se presenta
“falla en el servicio” de la administración de justicia, ello no implica
que  se limite el artículo 90 de la Carta, pues éste se aplica
directamente a todos los casos.[278]”
75. Posteriormente, en la C-528
de 2003, la cual se ocupó de establecer si los artículos 57, 227, 353, 363 y
535  de la Ley 600 de 2000 vulneraban la Constitución, al no prever la
responsabilidad del Estado cuando acaeciera la privación injusta de la libertad,
como lo hacía el derogado Decreto Ley 2700 de 1991, la Corte propuso reparos frente
a los cargos en tanto no se tuvo en cuenta que “en otros estatutos y
en otros códigos, se regula la materia que echa de menos en el Código de
Procedimiento Penal” y, con fundamento en la profusa jurisprudencia del
Consejo de Estado sobre la responsabilidad del Estado por la actividad
jurisdiccional, concluyó que:
“(…) en
nada contradice los principios al debido proceso, el principio de seguridad
jurídica y los principios derivados del artículo 90 constitucional, el hecho de
que el Código de Procedimiento Penal no regule expresamente la responsabilidad
patrimonial del Estado por el aspecto que ha venido tratándose. De la anterior
exposición es claro que las normas que regulan el tema se encuentra consignadas
en otros textos del ordenamiento jurídico, a los cuales, según el artículo 4º
de la Carta Política, se encuentra sometido el operador jurídico”.
76.
En sentencia C-043 de 2004, al conocer una demanda en contra del artículo 171 (parcial) del Código
Contencioso Administrativo –Decreto 01 de
1984-, que regulaba la condena en costas para la parte vencida en el proceso, la
Corte fue más específica al indicar que el artículo 90 de la Constitución
imponía que la responsabilidad del Estado se estableciera ante la comprobación
de un daño antijurídico el cual no puede entenderse exclusivamente como aquel
que proviene de una actuación estatal ilícita y, en esa medida, no será
reparable el que esté justificado, esto es, “aquel que quien lo padece tenga la obligación de
soportar”. En esta
oportunidad se reiteró que los elementos de la responsabilidad del Estado serán
la: (i) la existencia de un daño; (ii) un vínculo entre este y la actividad de
un ente público; y (iii) que sea antijurídico.
Esta sentencia se ocupó de establecer la relación
entre el artículo señalado, esto es, la condena en costas de la parte que no
saca avante sus pretensiones, a pesar de que esta fuere el Estado y la regla de
responsabilidad contenida en el artículo 90 Superior y en cuanto a la actividad
estatal que origina el daño explicó que:
“8. En
reiterada jurisprudencia la Corte se ha referido a la naturaleza objetiva de la
responsabilidad del Estado por el daño antijurídico que irrogue a los
particulares. En un conjunto amplio de pronunciamientos ha dicho que el
artículo 90 de la Constitución de 1991 modificó el panorama de la
responsabilidad estatal, en primer lugar porque la reguló expresamente, cosa
que hasta entonces no se había hecho en normas de este rango, y además porque
dicho artículo 90 amplió el ámbito de tal responsabilidad, circunscrita hasta
entonces a la noción de falla en el servicio, que encontró ahora su fundamento
en la noción de daño antijurídico[279].
Lo esencial del cambio introducido por el artículo 90
de la Constitución radica  entonces en que ahora el fundamento de la
responsabilidad no es la calificación de la conducta de la
Administración, sino la calificación del daño que ella causa. No se
trata de saber si hubo o no una falla en el servicio, es decir una conducta
jurídicamente irregular aunque no necesariamente culposa o dolosa, sino de
establecer si cualquier actuar público produce o no un “daño antijurídico”, es
decir un perjuicio en quien lo padece, que no estaba llamado a soportar. (El
resaltado es del texto original). (…)
Recordada en gran síntesis la noción de daño antijurídico como
fundamento de la responsabilidad estatal según los términos del artículo 90
superior, puede la Corte entrar a definir si la condena en costas al Estado
vencido dentro de un proceso contencioso administrativo responde a la noción de
indemnización por un daño antijurídico que, en los términos constitucionales
constituya una responsabilidad objetiva del Estado, como lo afirma el
demandante. (…)
10. El artículo 90 superior define la responsabilidad patrimonial objetiva
del Estado por las actuaciones de los entes públicos. Si bien esta
responsabilidad hoy en día se determina con base en la noción de daño
antijurídico y no de conducta antijurídica, (…) (Resaltado
fuera del texto original).
Ahora bien, ¿que tipo de actividad estatal es la que origina esta
responsabilidad? A juicio de la Corte se trata de acciones u omisiones llevadas
a cabo en ejercicio de funciones públicas, es decir, dentro del contexto de
relaciones jurídicas sustanciales en las cuales el ente público actúa, regular
o irregularmente, desplegando sus atribuciones constitucionales o legales, o en
las mismas circunstancias omite actuar estando obligado a ello. Es decir, para
que el daño antijurídico atribuido al Estado sea indemnizable, se exige que
éste sea consecuencia del cumplimiento regular o irregular de sus obligaciones
o del incumplimiento de las mismas. De esta manera, el artículo 90 de la
Constitución consagra una cláusula general de responsabilidad estatal objetiva
por todos los daños antijurídicos causados por las actuaciones y abstenciones
de los entes públicos, tanto en las relaciones contractuales como en las
extracontractuales de tales entes[280].
(…)
La responsabilidad objetiva en el terreno de esas relaciones
sustanciales es un imperativo constitucional, no sólo por la norma expresa que
así lo define (art. 90 C.P), sino también porque los principios y valores que
fundamentan la construcción del Estado según la cláusula social así lo exigen;
en efecto, la especial salvaguarda de los derechos y libertades de los
particulares frente a la actividad de la Administración, a la que usualmente se
le reconocen prerrogativas especiales para cumplir con sus finalidades
constitucionales, la efectividad del principio de solidaridad y la igualdad de
todos ante las cargas públicas obligan a reparar los daños causados por el
actuar del ente público que el lesionado no está jurídicamente obligado a
soportar. Esta responsabilidad objetiva por su actuación es la contrapartida de
sus especiales facultades y poderes, y consecuencia de la obligación que le
incumbe de garantizar la primacía de los derechos inalienables de la persona.
Empero, cuando el Estado acude ante la jurisdicción contencioso
administrativa para la definición de esta responsabilidad derivada del
ejercicio de su actividad, la relación jurídica que se traba no es de
naturaleza sustancial y no implica el ejercicio de prerrogativas propias del
poder público. (…)  El Estado, ahora, acude ante el juez en igualdad de
condiciones frente a los particulares, y ello constituye una garantía de la
efectividad del control jurídico que compete ejercer a la rama judicial
respecto de las otras ramas del poder público. (…)
11. Así pues, cuando el Estado a través de uno de sus
órganos comparece en juicio, lo hace en condiciones de igualdad frente a la
contraparte, despojándose entonces de sus prerrogativas especiales. Las
normas que gobiernan su actuación no son las sustanciales que regulan sus
obligaciones, facultades y atribuciones con miras al ejercicio de la función
pública y a la realización del interés general, sino otras de naturaleza
instrumental que persiguen una finalidad distinta: resolver un conflicto
jurídico en torno de su responsabilidad. (…)
La norma de rango constitucional que establece el
fundamento a partir del cual el legislador debe regular la responsabilidad
sustancial o material del Estado por los perjuicios que ocasione en ejercicio
de su funciones constitucionales o legales es el artículo 90 de la Constitución
Política. La disposición superior que sienta las bases para la expedición de
las normas instrumentales o procedimentales conforme a las cuales ha de
declarase o hacerse efectiva esa responsabilidad sustancial es el artículo 29
de la Carta.
En tal virtud, el perjuicio económico que sufre dicha
parte vencedora cuando por virtud de la ley no puede lograr el reembolso de los
gastos en que incurrió por causa del proceso, significan sí un menoscabo de su
patrimonio, y tal sentido un daño o perjuicio, pero no un daño antijurídico. Por
ello tal daño no cae bajo los supuestos de hecho que regula el artículo 90
superior, y por lo tanto, tampoco por este aspecto deben ser objeto de forzosa
reparación  cuando la parte vencida en el juicio es el Estado.” (Resaltado
fuera del texto original).
77. Más adelante, en la sentencia SU-353 de 2013, la
Corte al analizar un fallo expedido al interior de un proceso de reparación
directa contra el Banco de la República, por daños ocasionados a un particular
en virtud de la aplicación de un acto administrativo que fue anulado concluyó
que no era discutible “que en la
generalidad de los casos la anulación de un acto en sede judicial deje a la
vista una falla en el servicio, y que con fundamento en ella se le impute un
daño a entidades estatales. Pero sí cuestiona que esa regla pueda tener
carácter absoluto, y no admitir excepciones en un caso como este, (…)” (Resaltado fuera del texto original).
78. Continuando con el repaso de los precedentes
constitucionales sobre la responsabilidad estatal se encuentra que en la
sentencia C-957 de 2014 al analizar una demanda contra el artículo 81.2 de la
Ley 142 de 1994, la Corte siguió la línea acabada de mencionar, al considerar
que el artículo 90 Superior establecía dos tipos de responsabilidad, la
primera, contenida en el inciso primero, correspondía a una cláusula general
que dependía de la producción de un daño antijurídico y, la segunda, prevista
en el inciso segundo, se refería a la responsabilidad de los agentes del
Estado, la cual era esencialmente subjetiva, en la medida en que exige la
constatación de culpa o dolo en su actuación u omisión[281].
79. En la sentencia SU-443 de 2016, se estudiaron unas
acciones de tutela promovidas por personas que habían laborado en embajadas de
otros países en Colombia, estableciendo que esos casos, pese a que no podía
endilgarse responsabilidad a dichas embajadas, no podía desencadenar la
perpetuación de situaciones irregulares.
Así se ratificó la pertinencia de un régimen objetivo
como el daño especial para aquellos casos en los cuales se desequilibran las
cargas que están en cabeza de los ciudadanos, al considerarse que se trata del
ejercicio legítimo de una actividad estatal –las relaciones internacionales-.
En cuanto a la privación injusta de la libertad en la sentencia
SU-222 de 2016 se valoró la condena impuesta a una Fiscal que fue llamada en
garantía en proceso de reparación directa iniciado por la detención a la cual
se había sometido un ciudadano anotando que:
“Como se
observa, cuando el agente o ex agente es llamado en garantía con fines de
repetición, su propia responsabilidad se define en el mismo proceso en el cual
se determina la responsabilidad del Estado. No obstante, esto no indica que
ambas cuestiones deban correr la misma suerte, toda vez que la responsabilidad
del Estado está controlada por una regulación sustancialmente distinta de la
que gobierna la responsabilidad de sus agentes. En efecto, la Constitución
define los elementos necesarios para condenar al Estado a responder
patrimonialmente (art 90 CP). Dice, en concreto, que “[e]l Estado responderá
patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados
por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. En
consecuencia, el Estado debe responder patrimonialmente (i) “por los daños
antijurídicos”, (ii) “que le sean imputables”, cuando hayan sido
(iii) “causados
por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. Como se
observa, no es preciso acreditar la concurrencia de dolo o culpa, razón por la
cual la responsabilidad del Estado no es objetiva. Esta interpretación la
ha reconocido como vinculante la Corte Constitucional en su jurisprudencia, y
también la Sección Tercera del Consejo de Estado”. (Resaltado fuera del texto original).
80. En ese orden, la Corte ha considerado que el
artículo 90 Superior permite  acudir tanto a la falla del servicio como a un
título de imputación objetivo, de esa manera, para decidir diferentes casos
ha matizado posturas rígidas afirmando que el daño antijurídico no excluye
la posibilidad de exigir la demostración de una actuación irregular del Estado.
81. De la misma forma, se anota que la Corte y el
Consejo de Estado comparten dos premisas: la primera, que la responsabilidad
del Estado se deduce a partir de la constatación de tres elementos: (i) el
daño, (ii) la antijuridicidad de este y (iii) su producción a partir de una
actuación u omisión estatal (nexo de causalidad). La segunda, que el
artículo 90 de la Constitución no define un único título de imputación, lo cual
sugiere que tanto el régimen subjetivo de la falla del servicio, coexiste con
títulos de imputación de carácter objetivo como el daño especial y el riesgo
excepcional.
El principio de sostenibilidad fiscal
82. En el expediente T-6.304.188 tanto la entidad
accionante como la ANDJ plantearon que la sentencia de unificación emitida por
el Consejo de Estado el 17 de octubre de 2013, al interior del proceso 23354,
genera una circunstancia riesgosa desde el punto de vista financiero para la
Fiscalía General y, según la agencia mencionada, se menoscaba el derecho
colectivo al patrimonio público en conexidad con el derecho al debido proceso.
Para la Corte, en primer término, debe rememorarse que
el artículo 1° del Acto Legislativo 03 de 2011 introdujo en el artículo 334 de
la Constitución como un criterio orientador para las autoridades públicas la
sostenibilidad fiscal, la cual, según la redacción de la norma, debe ser
entendida como un “instrumento para alcanzar de manera progresiva los
objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público
social será prioritario”. Asimismo, el parágrafo de la norma introdujo una
limitante al principio en los siguientes términos: “al interpretar el
presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza
administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal
para menoscabar Los <sic> derechos fundamentales, restringir su alcance o
negar su protección efectiva”.
La Corte, en sentencia C-288 de 2012, al pronunciarse
sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo 03 de 2011, a través del cual
se incluyó, entre otros aspectos, la sostenibilidad fiscal, hizo una
recapitulación de los conceptos ofrecidos por la doctrina y concluyó que el
criterio de sostenibilidad fiscal “está
dirigido a disciplinar las finanzas públicas, de manera tal que la proyección
hacia su desarrollo futuro reduzca el déficit fiscal, a través de la limitación
de la diferencia entre los ingresos nacionales y los gastos públicos.
Esto a partir de la evaluación de esa diferencia entre los distintos
presupuestos sucesivos y de los factores endógenos y exógenos que la aumentan o
reducen.”
A tono con lo dispuesto en ese mismo artículo, este
Tribunal hubo de darle relevancia al condicionamiento previsto en la norma, la
cual sugiere, como fue deducido por la Corte, que “existe una relación de dependencia jerárquica entre la consecución de
los fines propios del gasto público social y la aplicación del marco de SF en
la intervención del Estado en la economía.  Quiere esto decir que en caso
de conflicto entre la aplicación del criterio de la sostenibilidad fiscal y la
consecución de los fines estatales prioritarios, propios del gasto público
social, deberán preferirse, en cualquier circunstancia, los segundos.  De
nuevo, esta conclusión es importante, pues deberá ser retomada en el acápite
sobre la interpretación sistemática del Acto Legislativo acusado”.
Estas directrices fueron reiteradas en la sentencia
C-753 de 2013, en la cual la Corte manifestó sobre la naturaleza de la sostenibilidad
fiscal que “no es ni un derecho, ni un
principio constitucional, ni representa un fin esencial del Estado. Tampoco
persigue fines autónomos, ni establece mandatos particulares, por lo cual se
define como un criterio que orienta a las autoridades de las diferentes ramas
del poder para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado. Por lo
anterior, no puede sobreponerse a la efectiva garantía de los derechos
consagrados en la Constitución ni contradecir el núcleo dogmático de la misma”.
Ahora bien, este criterio se desarrolló con la Ley
1695 de 2013, con la cual se creó y reguló el incidente de impacto fiscal. Esta
norma también fue sometida al análisis constitucional, que arrojó como
resultado que si bien la figura encontraba respaldo en la norma superior, la
misma no tenía operatividad frente a decisiones judiciales en el marco de la
acción de tutela. En ese orden, se reitera, la norma fue declarada exequible en
el entendido de que dicho incidente no procede en relación con providencias emitidas
en el trámite de la acción de tutela[282].
Casos concretos
83. Como se indicó, la Fiscalía General expuso que el
Consejo de Estado incurre en un defecto sustantivo en casos de privación
injusta de la libertad al aplicar un régimen de responsabilidad objetiva cuando
el investigado haya sido absuelto por aplicación del in dubio pro reo a
pesar de que la Corte le dio un alcance diferente al artículo 68 de la Ley 270
de 1996, estatutaria de la administración de justicia.
Por su parte, en la otra tutela los accionantes
plantearon que el Tribunal que decidió en primera instancia el referido asunto
lo hizo usurpando la competencia que inicialmente se le había otorgado a un
Juzgado Administrativo del Circuito y, de otro lado, incurrió en un defecto
fáctico al desestimar la validez de las pruebas que aportaron al proceso. Consideraron
que el Consejo de Estado, al resolver el proceso de reparación directa que
promovieron por la privación injusta de la libertad de una ciudadana que fue
absuelta por atipicidad subjetiva de la cual son herederos, omitió la
sentencia de unificación del 17 de octubre de 2013, según la cual la
responsabilidad del Estado en tales casos es objetiva, sin que en su caso
particular fuera procedente concluir que hubo culpa exclusiva de la víctima.
Así las cosas, el presente trámite tiene el objetivo
de establecer si la interpretación del Consejo de Estado plasmada en
providencias que resolvieron sendos procesos de reparación directa tiene algún
vicio que haga procedente el amparo solicitado, lo cual impone establecer, como
asunto inmediato, si se acreditan los requisitos generales y específicos de
procedencia de la acción de tutela en contra de una providencia judicial.
Requisitos generales de procedencia de la acción de
tutela
84. De manera previa al examen de
los requisitos establecidos para resolver las pretensiones de la tutela se
abordarán los requisitos generales de procedencia del amparo contra decisiones
judiciales.
(i) Relevancia constitucional del asunto. Los asuntos
que ahora son objeto de revisión cumplen con este requisito, toda vez que:
En ambos casos se propone la
posible vulneración del derecho a la igualdad en las decisiones judiciales, con
ocasión de las sentencias proferidas al interior de procesos
contencioso administrativos, en tanto, según los actores, aquellas desconocen
los precedentes y, en ese orden, los casos en cita fueron tratados de manera
distinta a pesar de la similitud de los mismos.
81. En el
expediente T-6.304.188 la Fiscalía considera que el fallo a través del cual se
le declaró responsable de los perjuicios causados a un ciudadano que fue
privado de la libertad mientras se le investigaba por la presunta comisión de
una conducta punible, se apartó de la interpretación contenida en la sentencia
C-037 de 1996, expedida con ocasión del examen de constitucionalidad del
artículo 68 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, el cual regula los requisitos
para determinar la responsabilidad del Estado en casos de privación injusta de
la libertad.
85. En el
expediente T-6.390.556 los accionantes consideran que el fallo a través del
cual se absolvió al Estado por la detención preventiva a la cual fue sometida
una ciudadana no tuvo en cuenta los precedentes ordinarios expedidos por el
Consejo de Estado, según los cuales en dichos casos debe aplicarse un régimen
objetivo de responsabilidad.
86. Así las
cosas, los asuntos revisten relevancia constitucional por comprometer la
eficacia directa de la Constitución, toda vez que el debate gira en torno de
la: (i) interpretación del alcance de la responsabilidad del Estado en casos de
privación injusta de la libertad; (ii) el presunto desconocimiento de una
decisión de constitucionalidad expedida en virtud del control de una norma
estatutaria; (iii) la presunta disparidad de posturas del órgano de cierre de
la jurisdicción contencioso administrativa; y (iv) la eventual divergencia de
posiciones entre dicho órgano y la Corte Constitucional sobre el régimen de
imputación aplicable en casos de privación injusta de la libertad.
(ii)
Agotamiento de todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa
judicial. Los accionantes agotaron todos los mecanismos judiciales de
defensa, que se encontraban a su alcance para lograr una decisión favorable a
sus intereses.
87. Como puede advertirse del
recuento fáctico, en los dos procesos de reparación directa se interpusieron
los recursos de apelación los cuales fueron decididos por la máxima instancia
contencioso-administrativa, sin que proceda otro recurso ordinario o
extraordinario.
88. Se destaca que tanto en el
Código Contencioso Administrativo –Decreto 01 de 1984[283]-,
como en el C.P.A.C.A –Ley 1437 de 2011[284]-,
se consagraron causales de revisión; sin embargo, los supuestos fácticos y
normativos expuestos en los asuntos revisados y visto el contenido global de
las causales, se desprende, sin lugar a dudas, que estas comprometen
situaciones diferentes a las que incumbe resolver en esta oportunidad y, por
tal razón, no sería exigible a los accionantes su agotamiento.
89. Así las cosas, en los dos
casos los accionantes activaron todos los mecanismos judiciales aptos para
controvertir las fuentes jurisprudenciales y la valoración probatoria realizada
por los jueces ordinarios.
(iii)
Inmediatez. En este trámite se observa que las acciones de tutela se
dirigen a controvertir unas decisiones judiciales y, en esa medida, la fecha de
expedición de las mismas, en contraste con la fecha de interposición de las
respectivas acciones, son extremos temporales eficaces para definir si el plazo
para el agotamiento de la vía excepcional es razonable. Pues bien, al revisar
cada uno de los expedientes se encuentra que los accionantes cumplieron con el
presente requisito, así:
En el expediente T-6.304.188 la
decisión de segunda instancia, con la cual se finalizó de manera definitiva el
proceso de reparación directa fue expedida por la Subsección A de la Sección
Tercera del Consejo de Estado, el 30 de junio de 2016 y notificada por edicto
fijado el día 14 de julio de 2016 y desfijado el día 18 de los mismos mes y año[285].
La acción de tutela fue repartida el 29 de noviembre de 2016[286],
esto es, cuatro meses y 12 días después de surtida la notificación de la
providencia que se controvierte en este trámite.
En el expediente T-6.390.556 la
decisión de segunda instancia, con la cual se finalizó de manera definitiva el
proceso de reparación directa fue expedida por la Subsección C de la Sección
Tercera del Consejo de Estado, el 7 de julio de 2016 y notificada por edicto
fijado el día 11 de julio y desfijado el día 13 de los mismos mes y año[287].
La acción de tutela fue repartida el 15 de diciembre de 2016[288],
esto es, cuatro meses y 28 días después de surtida la notificación de la
providencia que se controvierte en este trámite.
Así las cosas el término que se
advierte en estos casos se estima razonable si se tiene en cuenta la naturaleza
del debate que se propone en sede de tutela el cual exige un análisis y
esfuerzo argumentativo distinto al que se expone durante el trámite del proceso
ordinario.
90.
En caso de tratarse de una irregularidad procesal, debe tener incidencia
directa en la decisión que resulta vulneradora de los derechos fundamentales. Este
requisito no es aplicable en el expediente T-6.304.188 ya que las
anomalías que se alegan son de carácter sustantivo.
Ahora
bien, en el expediente T-6.39556 promovido por la señora Blanca Gómez de
García y otros se hicieron señalamientos respecto de la competencia del
Tribunal que conoció el proceso de reparación directa. Los actores estimaron
que tal Corporación no debió declarar la nulidad de lo actuado y asumir el
conocimiento del trámite en primera instancia, sino desatar el recurso de
apelación interpuesto contra la decisión adoptada por el Juzgado 35
Administrativo del Circuito de Bogotá; sin embargo, no se demostró una relación
directa entre la presunta falta de competencia del Tribunal para conocer el
asunto en primera instancia y la decisión finalmente adoptada que consistió en
desestimar la validez formal de la prueba que fue aportada por los demandantes
para acreditar la existencia de un daño por privación injusta de la libertad.
Los
accionantes no explicaron, ni tampoco puede deducirse del acervo probatorio
allegado, porqué la decisión del Tribunal hubiera sido diferente si hubiera
obrado en segunda instancia y no en primera, es decir, no es posible concluir
que la postura frente de los requisitos formales de la prueba documental
hubiera sido distinta si, en lugar de haber declarado la nulidad y asumir el
trámite en primera instancia, hubiera decidido el recurso interpuesto en contra
de la decisión del juzgado administrativo del circuito que inicialmente había
resuelto el trámite.
91. Identificación de los
hechos que generan la violación y que se hayan alegado en el proceso judicial
en caso de haber sido posible. En este punto el análisis debe separarse, ya
que los procesos revisados presentan características procesales diferentes y,
en tal virtud, la situación fáctica expuesta en esta acción difiere de la que
se observa en los procesos de reparación directa.
En el expediente T-6.304.188, promovido
por la Fiscalía General se advierte que en la contestación de la demanda
interpuesta por Germán Antonio Espitia Delgado y otros la apoderada de esta
entidad afirmó que en el caso particular dicho ciudadano tenía el deber de
soportar las consecuencias de la actividad judicial. Asimismo, indicó que no
siempre que se absuelva a un ciudadano procede la condena al Estado[289],
solicitando al tribunal de primer grado abstenerse de fallar el asunto con base
en criterios objetivos; argumentos que fueron reiterados al presentar alegatos
de conclusión[290].
Teniendo presente que el Tribunal
Administrativo de Córdoba condenó a la Fiscalía General, la apoderada apeló el
fallo con fundamento en un salvamento de voto[291]
presentado respecto de una sentencia del Consejo de Estado[292]
en la cual se incluyó la absolución en virtud del principio in dubio pro reo
como una de las causales de responsabilidad objetiva del Estado por privación
injusta de la libertad.
También sustentó el recurso de apelación
en la sentencia C-037 de 1996 y reiteró que los fiscales delegados ajustaron
sus resoluciones a los presupuestos jurídicos, fácticos y probatorios al tomar las
decisiones correspondientes[293].
Corrido el traslado para alegar en segunda instancia[294],
el nuevo apoderado de la Fiscalía General concluyó que no siempre que se prive
de la libertad a una persona que es finalmente es absuelta o desvinculada del
proceso el Estado debe responder patrimonialmente.[295]
Esa conclusión la sustentó en
citas doctrinarias y jurisprudenciales en las cuales, estima el accionante, se
ha considerado que en tales casos el régimen de responsabilidad aplicable es la
falla del servicio, con lo cual se observa que la entidad accionante puso de
presente en el proceso de reparación directa, la inobservancia de la
jurisprudencia respecto de la aplicación de un régimen de responsabilidad
estatal de falla del servicio.
En cuanto al defecto sustantivo
por la alusión al derogado artículo 414 del Decreto Ley 2700 de 1991, se
advierte que durante el desarrollo del proceso en primera instancia la Fiscalía
no planteó argumentos para refutar tal alusión, toda vez que el demandante no
sustentó la demanda[296],
ni los alegatos de conclusión[297]
en tal fuente normativa, ni citó las providencias del Consejo de Estado en las
cuales se ha mencionado.
Ahora bien, en el fallo sí se
incluyeron los precedentes en los cuales se aludió a tal norma[298];
sin embargo, en el recurso de apelación la apoderada de la entidad no reprochó
la vigencia de la misma, ni le planteó a la Corporación de segunda instancia
que a la hora de resolver el asunto corrigiera la alusión que de ella se hizo
y, en consecuencia, expidiera una decisión que se apartara de los antecedentes
en los cuales aquella se mencionaba, ni tampoco lo hizo al presentar los
alegatos de conclusión.
Así las cosas, los hechos en los
cuales se sustenta el defecto sustantivo planteado no fueron expuestos durante
el proceso ordinario, por lo que no se cumple el requisito de procedencia
general de la acción de tutela que se desarrolla en este acápite, sin que dicha
omisión esté justificada, pues de la parte accionante no pueden predicarse
circunstancias excepcionales que permitan inferir que no podía ejercer una
defensa adecuada durante el trámite; por tal razón no se examinará el defecto
sustantivo por haberse decidido con base en una norma derogada[299].
En el
expediente T-6.304.556 uno de los reproches contenidos en la acción de
tutela consiste en que una vez se promovió el proceso de reparación directa no
fue asumido por el Tribunal Administrativo de Bogotá, al considerarse que la
competencia le correspondía a un juzgado administrativo de circuito.
De acuerdo
con el acervo probatorio, una vez el juzgado al cual le correspondió el asunto,
expidió fallo favorable a los demandantes y surtido el recurso de apelación
interpuesto por las partes, el Tribunal Administrativo con providencia del 25
de noviembre de 2009[300],
argumentó el Despacho que mediante auto del 9 de septiembre de 2008, la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado estableció que el
artículo 73 de la Ley 270 de 1996 prevalecía sobre la Ley 446 de 1998, y
explicó que según dicha interpretación, no era aplicable el artículo 41 de
dicha ley, según la cual los jueces administrativos conocen de los asuntos de
reparación directa cuando su cuantía no exceda de 500 s.m.l.m.v., concluyendo
que el Juzgado 35 Administrativo del Circuito de Bogotá no tenía competencia
para tramitar el asunto, falencia que, de conformidad con el num. 2 del artículo
140 del Código de Procedimiento Civil, generó una nulidad insaneable.
Esta decisión no fue
controvertida en el trámite ordinario, en tanto la decisión del Tribunal
Administrativo de declarar la nulidad de lo actuado y asumir el conocimiento
del asunto para tramitarlo en primera instancia y no en segunda, no fue
objetada por los demandantes, hoy accionantes. Posteriormente el Tribunal
corrió traslado para alegar de conclusión[301],
ante lo cual la parte demandante presentó sus alegatos[302]
sin proponer algún reproche sobre la decisión antes mencionada, aun cuando ya
fuere extemporáneo.
Una vez expedido el fallo, el
cual fue adverso a las pretensiones de la parte demandante[303],
esta procedió a sustentar el recurso de apelación en el cual se expusieron las
razones por las cuales se consideraban erradas las apreciaciones realizadas por
el Tribunal respecto de la validez de los documentos que fueron aportados como
prueba y desestimados por la Corporación para acreditar la responsabilidad del
Estado y los consecuentes daños.
Expuestos esos argumentos, el
apelante señaló las razones por las cuales el Consejo de Estado, una vez
superara el debate entorno de la validez de los documentos, debía condenar al
Estado por la privación injusta de la libertad de la señora Clemencia García de
Useche (Q.E.P.D.), sin incluir reproches sobre la actuación procesal que
definió la competencia.
Posteriormente, el recurrente
presentó sus alegatos de conclusión en los cuales reprodujo los argumentos
consignados en la sustentación del recurso[304]
y ratificó la solicitud de pruebas en segunda instancia que había formulado con
el recurso de apelación.
En ese orden de ideas, los hechos
con los cuales se pretende sugerir que en el proceso de reparación directa tuvo
lugar un defecto orgánico, no fueron expuestos durante el proceso ordinario y,
en esa medida, no se cumple el requisito de procedencia general de la acción de
tutela que se desarrolla en este acápite, debiéndose anotar que esa falencia no
encuentra justificación, pues de la parte accionante no pueden predicarse
circunstancias excepcionales que permitan inferir que no podía ejercer una
defensa adecuada durante el trámite; de hecho, la defensa siempre ha estado en
cabeza del mismo profesional del derecho, razón por la cual no se examinará el
defecto orgánico propuesto[305].
Ahora bien, los accionantes
también refirieron como un hecho contrario a sus derechos fundamentales que el
fallo del Tribunal Administrativo de Bogotá hubiera tenido como fundamento que
los documentos se hubieran aportado en copia simple, consideración que, como
quedó visto, sí fue propuesta desde el momento en el cual los demandantes
conocieron dicha postura, en consecuencia, se analizará el defecto fáctico
alegado.
En cuanto al régimen de
responsabilidad aplicable en casos de privación injusta de la libertad, los
demandantes refirieron que en este caso procedía la condena del Estado en
atención a que en el proceso penal que se adelantó en contra de la señora
Clemencia García de Useche se concluyó que la conducta asumida por la
mencionada no constituyó infracción penal por atipicidad de la conducta, es
decir, que la misma no se cometió, luego, se daban los presupuestos
establecidos para declarar la responsabilidad del Estado; en tal virtud es
factible abordar el defecto sustantivo por inobservancia del precedente
judicial que fue alegado.
Sobre los supuestos fácticos que
giran en torno de la figura de la culpa exclusiva de la víctima como causa que
exime de responsabilidad al Estado, debe anotarse que durante el proceso
ordinario no se hicieron consideraciones sobre tal materia, toda vez que la
misma solo fue expuesta en el fallo de segunda instancia del Consejo de Estado,
sin que, como  fuera señalado, existan otras oportunidades procesales
posteriores a este momento del trámite en que se hubieran podido poner de
presente dichas consideraciones; luego, es procedente abordar el defecto
sustantivo por inobservancia del precedente judicial que fue alegado.
92. Que el  fallo
controvertido no sea una sentencia de tutela. Como se ha indicado,
las providencias que se censuran hicieron parte de procesos contencioso-administrativos
de reparación directa. Definidos así los puntos que hacen procedente las
acciones de tutela de la referencia, entra la Sala al análisis de los requisitos
especiales de procedibilidad contra providencias judiciales.
Requisitos de procedibilidad
93. Así las cosas, por haberse
acreditado los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, en
el expediente T-6.304.188 se estudiará el defecto sustantivo por
inobservancia de un precedente constitucional con efecto erga omnes
que fue planteado en la tutela, no así por la aplicación de una norma
derogada, al no haberse planteado durante el proceso ordinario, a pesar de  haber
sido posible su controversia, con lo cual se incumple el requisito general de
procedibilidad de la acción de tutela.
En el expediente T-6.390.556 se
estudiará el defecto fáctico que los accionantes derivaron de la valoración
probatoria realizada en una de las instancias del proceso contencioso
administrativo de reparación directa en el cual fueron demandantes. También se
abordará el defecto sustantivo por omisión de los precedentes judiciales
sobre el régimen de responsabilidad aplicable en materia de responsabilidad del
Estado por privación injusta de la libertad y de culpa exclusiva de la víctima
y no se estudiará el defecto orgánico alegado, toda vez que sobre el mismo no
se acreditó incidencia en la decisión cuestionada y tampoco fue planteado
durante el proceso ordinario, a pesar de que haber sido posible su
controversia, con lo cual se incumple el requisito general de procedibilidad de
la acción de tutela.
94. Requisitos especiales de
procedibilidad contra providencias judiciales. Si bien en los dos casos
revisados se proponen debates convergentes, también difieren
en algunos aspectos, luego, la metodología para abordar este acápite consistirá
en mencionar cada uno de los defectos y seguidamente definir en cuál de los dos
expedientes fue propuesto, de tal manera que los defectos en los cuales se
advierta coincidencia se resuelvan de manera conjunta. En desarrollo de
este esquema, en el presente asunto los accionantes dedujeron los siguientes
defectos:
95. Defecto fáctico. Este
defecto fue señalado por los accionantes en el proceso T-6.390.556, toda vez
que, en su criterio, el Tribunal Administrativo de Bogotá al decidir en primera
instancia que la prueba aportada al expediente no reunía los requisitos legales
incurrió en este yerro y vulneró sus derechos fundamentales.
Pues bien, al respecto debe
tenerse presente que el artículo 31 de la Constitución establece que toda
sentencia podrá ser apelada o consultada, salvo excepciones legales; en otros
términos, este canon normativo le atribuye al ciudadano el derecho a la doble
instancia.
Este derecho respecto de procesos
de índole penal tiene respaldo internacional en el artículo 8°, num. 2, literal
h) de la CADH y respecto de otro tipo de procesos hace parte de la garantía de
existencia de un recurso judicial efectivo como lo imponen la citada convención
en su artículo 25 y el PIDCP en su artículo 2º num. 3, literales a), b) y c).
De acuerdo con los antecedentes normativos cuando el procedimiento establecido
para una controversia en particular no haya sido definido como de única
instancia[306],
será un parámetro del debido proceso que la decisión que le pone fin al proceso,
sea potencialmente controvertible ante un funcionario de mayor jerarquía.
Para la Corte, esa potestad
procesal se inspira en la necesidad de introducir en la vida jurídica
decisiones adoptadas de conformidad a la Constitución, así como la
materialización de la garantía del debido proceso y de los demás presupuestos
que le componen, verbigracia, los derechos de contradicción y defensa[307].
Estos propósitos, a su vez, exigen que la interposición de un recurso tenga
como finalidad exponerle al superior yerros cometidos[308],
bien en el trámite, ora en el análisis sustancial realizado por el juez de
instancia a la hora de resolver el caso.
96. De otro lado, una vez
activada la segunda instancia el juez superior deberá someter su examen al
fallo recurrido y los defectos planteados en el recurso de apelación[309];
también deberá tener en cuenta, como elementos gravitacionales a estas dos
piezas procesales, las pretensiones de la demanda y las pruebas practicadas
durante el proceso, lo cual se conoce como el principio de congruencia que, a
su vez, es presupuesto del derecho al debido proceso[310].
Por supuesto, el principio de
congruencia tampoco es absoluto, pues habrá casos –excepcionalísimos- en los
cuales es admisible que el juez de segundo grado falle ultra o extra
petita[311],
como sucede en el caso del juez de tutela, o cuando la preeminencia del derecho
sustancial haga imperativo evitar un defecto procedimental por exceso ritual
manifiesto[312].
Entonces, si se tiene como
premisa que el fallo de segunda instancia es el resultado de un defecto
procesal o sustancial en la decisión que resolvió la controversia en primera
instancia, así como del análisis de todo el devenir procesal, incluyendo en
este la situación fáctica que motivó el trámite, las pretensiones y las
pruebas; la conclusión ha de ser que aquel sea el complemento de la labor
jurisdiccional y, en consecuencia, ambas decisiones, la de primera y segunda
instancia, se conviertan en un todo inescindible.
En suma, cuando en un trámite de
tutela se acusan tanto la decisión de primera como la de segunda instancia, si
el defecto que se predica de aquella fue abordado y solucionado en la segunda,
el juicio de amparo es improcedente para resolver sobre una discusión que ya
fue desatada y superada a través de los mecanismos ordinarios, con lo cual no
solo se desvirtuaría la naturaleza residual de la acción, sino que generaría
una decisión innecesaria por sustracción de materia, dado que el defecto ya
estaría corregido por el juez natural.
97. En ese orden sobre la decisión de primera
instancia no están llamados a prosperar los cuestionamientos por las siguientes
razones: (i) en primer lugar, esa sentencia tuvo como fundamento un
razonamiento de índole formal, consistente en la imposibilidad de valorar las
pruebas al haber sido aportadas en copia simple, el cual fue abordado y
resuelto en la sentencia de segunda instancia, en la cual se dieron validez a
las pruebas[313], pero no fueron estimadas
suficientes para declarar la responsabilidad del Estado; (ii) como quedó visto,
al tratarse de dos fallos que conjuntamente constituyen un todo inescindible,
no es necesario verificar si la decisión de primera instancia merece reproche
constitucional; (iii) esa decisión no puede ser señalada como caprichosa, toda
vez que el tenor de la propia jurisprudencia del Consejo de Estado[314], se admitían soluciones
probatorias como la que en su momento adoptó el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca; y (iv) no se acreditó la violación del derecho a la igualdad, ya
que en el caso 2006-996 promovido por Tomás Rafael Jordán Morales y otros, la
citada Corporación también presentó reparos sobre algunas de las pruebas y negó
las pretensiones que tenían fundamento en estas.
En relación con esta última
conclusión, en el fallo expedido el 10 de octubre de 2007 se advierte que se
negó la legitimación por activa de dos demandantes por cuanto uno de los
registros civiles de nacimiento fue aportado en copia simple y la copia de otro,
no estaba firmado por el señor Tomás Rafael Jordán Morales, solo por la
progenitora, sin que figurara registro civil de matrimonio.
También se negó la condena por
concepto de daño emergente, toda vez que los documentos que se aportaron para
demostrarlo tenían falencias, entre ellas, el contrato de prestación servicios
profesionales firmado entre el demandante y un abogado no tenía fecha cierta,
pues no había sido autenticado ante Notario o inscrito en registro público.
Así las cosas, se advierte que no
se verifican los presupuestos esenciales de cara a la acreditación del
menoscabo del derecho a la igualdad, puesto que los dos procesos, aunque
pudieran compartir ciertos fundamentos fácticos, tuvieron trámites procesales y
probatorios diferentes. De otro lado, tampoco se presenta un trato
discriminatorio, en tanto, como puede verse, el Tribunal aplicó los mismos
criterios respecto de las formalidades de la prueba documental al haberle
restado validez formal a las pruebas aportadas en uno y otro proceso.
98. Defecto material o
sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional. En el
expediente T-6.304.188 se propuso el desconocimiento de la
interpretación contenida en la sentencia C-037 de 1996 a través de la cual se
examinó la constitucionalidad del artículo 68 de 1996 y la alusión a normas
derogadas, como el artículo 414 del Decreto 2700 de 1991.
99. Sobre el defecto
sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional, la entidad
accionante consideró que la Subsección A, Sección Tercera del Consejo de
Estado, se apartó de la interpretación del artículo 68 de la Ley 270 de 1996
realizada por la Corte Constitucional en la sentencia C-037 de 1996,
interpretación que se entiende integrada en la norma.
La invocación de este defecto
tiene como origen que la entidad accionante –Fiscalía- y la que coadyuva la
acción –ANDJE-,  consideran que en la sentencia C-037 de 1996, la Corte, al
condicionar el artículo 68 de la Ley 270 de 1996 no estableció un régimen de
responsabilidad del Estado, sino que estableció la necesidad de verificar que
el daño fuera antijurídico a partir de los criterios que permiten definir
cuándo es injusta la privación de la libertad.
La Corte, al hacer el examen de
constitucionalidad del proyecto de ley tuvo presente que la responsabilidad del
Estado por la actuación de los jueces se descansaba en tres supuestos: (i) el
defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, (ii) el error
jurisdiccional y (iii) la privación injusta de la libertad. Ocupándose del
artículo que estableció dichos supuestos –artículo 65-, este Tribunal afirmó
que:
“La Corte
estima que el inciso primero del presente artículo es exequible, pues si bien
sólo hace alusión a la responsabilidad del Estado -a través de sus agentes
judiciales- por falla en el servicio, ello no excluye, ni podría excluir, la
aplicación del artículo 90 superior en los casos de la administración de
justicia. En efecto,  sin tener que entrar a realizar análisis alguno acerca
de la naturaleza de la responsabilidad estatal y sus diversas modalidades -por
escapar ello a los fines de esta providencia-, baste señalar que el principio
contemplado en el artículo superior citado, según el cual todo daño
antijurídico del Estado -sin importar sus características- ocasiona la
consecuente reparación patrimonial, en ningún caso puede ser limitado por una
norma de inferior jerarquía, como es el caso de una ley estatutaria. Ello, en
vez de acarrear la inexequibilidad del precepto, obliga a una interpretación
más amplia que, se insiste, no descarta la vigencia y la aplicación del
artículo 90 de la Carta Política”. (Resaltado fuera del texto
original).
Esas primeras
afirmaciones son contundentes al señalar que el artículo 90 de la Constitución
no establece un título de imputación específico, lo cual es aceptado por la
jurisprudencia constitucional en otras oportunidades[315]
y el Consejo de Estado[316].
Por ejemplo, en la sentencia C-043 de 2004 se advierte un punto de inflexión,
dadas algunas afirmaciones en relación con la aceptación, en principio, de un
sistema de responsabilidad objetivo cuando se juzga al Estado; sin embargo, esa
inflexión, no es definitiva porque se conserva la idea de que el Estado genera
perjuicios aún por actuaciones irregulares, con lo cual se mantiene abierta la
entrada a un sistema de falla del servicio.
Así las
cosas, esta decisión debe entenderse como una apertura o, en mejores palabras,
la afirmación de una idea que venía planteándose[317]
en relación con la neutralidad del artículo 90 de la Constitución, respecto del
régimen que debe aplicarse para definir la responsabilidad del Estado, sobre
todo cuando a través de ella se estableció la constitucionalidad de una norma
que regulaba la condena en costas, esto es, un asunto diametralmente diferente
al alcance de la norma superior mencionada frente a casos de daños por acción u
omisión de agentes estatales.
De
otro lado, este fallo no podría contrariar lo dicho en la sentencia C-037 de
1996 sobre la responsabilidad del Estado en casos de privación injusta de la
libertad o el error judicial, si se tiene en cuenta que no se hizo expresa
alusión a lo allí establecido sobre la materia en orden a determinar que las
conclusiones contenidas en dicho fallo eran equivocadas y ameritaban su
reevaluación.
100. De otro lado, la sentencia SU-443 de 2016
complementa la idea de que los antecedentes jurisprudenciales sobre la
responsabilidad del Estado no han sido restrictivos, esto es, en ellos no se ha
establecido de manera imperativa un régimen de responsabilidad del Estado; por
el contrario, han establecido la posibilidad de definir el sistema de
responsabilidad que mejor convenga a una determinada situación.
101. Ahora bien, el Consejo de Estado ha
acudido a una fórmula en aras de ofrecerle consistencia jurídica a los asuntos
que se someten a su consideración cuando su génesis lo es la privación injusta
de la libertad y en esa tarea ha señalado que es posible aplicar un sistema de
responsabilidad objetivo o uno de falla del servicio. Tal formulación, en principio,
coincide con la jurisprudencia constitucional, la cual, se reitera, no impone
un determinado régimen de responsabilidad.
Sin embargo, ha establecido esa alta
Corporación que en cuatro eventos de absolución, cuales son a saber: (i) que el
hecho no existió; (ii) el sindicado no lo cometió; (iii) la conducta no
constituía hecho punible; o (iv) porque no se desvirtuó la presunción de
inocencia –principio in dubio pro reo- debe acudirse a un título de
imputación objetivo que está dado por la figura del daño especial.
Para llegar a esa conclusión, el Consejo de
Estado[318]
ha afirmado que la Corte se equivoca al concluir que la responsabilidad del
Estado debe circunscribirse a la falla en el servicio público de administración
de justicia; la cual, no es de cualquier tipo, sino que debe ser la que
proviene de una actuación abiertamente
desproporcionada y violatoria de los procedimientos legales.
Este
condicionamiento ha sido inscrito por la jurisprudencia del Consejo de Estado[319]
y por las partes en este asunto en un régimen de falla del servicio, lo cual,
de acuerdo con la interpretación de aquella Corporación, implica la imposición
de límites a la responsabilidad del Estado, contrariando así el artículo 90 de
la Constitución, que: “no introduce limitación o condicionamiento
alguno encaminado a impedir el juzgamiento o la declaratoria de responsabilidad
extracontractual del Estado como consecuencia de la actividad de la
Administración de Justicia, distinto de la causación de un daño antijurídico”.
A esa conclusión
llegó el Consejo de Estado después de considerar que “la transcrita
interpretación respecto de los alcances del artículo 68 de la Ley 270 de 1996
podría conducir a entender que la referida norma estatutaria habría restringido
el ámbito de posibilidades dentro de las cuales resultaría viable declarar la
responsabilidad del Estado por el hecho de la detención ordenada por autoridad
judicial dentro de una investigación penal, para circunscribirlo a los
supuestos en los que se acredite una falla del servicio público de
Administración de Justicia, pero además no una falla de cualquier índole, sino
una acompañada de las características descritas por la Corte Constitucional en
el apartado precedentemente traído a colación.”
Para dicha Corporación lo decidido
por la Corte Constitucional “no consulta la obligación del intérprete de
buscar el sentido de las disposiciones no de forma aislada e inconexa, sino en
el conjunto tanto del cuerpo normativo en el cual se insertan, como en el de la
totalidad del ordenamiento jurídico y, en especial, poniéndolas en contacto con
aquellos preceptos de la Carta Política que no pueden soslayarse al momento de
precisar su contenido y alcance, motivo por el cual ‘mal podría identificarse
el significado del artículo 68 de la Ley 270 de 1996, prescindiendo de una
hermenéutica sistemática con las demás normas de la misma Ley Estatutaria que
regulan el objeto al cual ella se refiere o, peor aún, omitiendo conectarla con
el artículo 90 constitucional, piedra angular del régimen de responsabilidad
del Estado operante en Colombia desde que rige la Carta Política de 1991’[320],
precepto superior éste que, del mismo modo en que lo hace el artículo 65 de la
Ley 270 en mención[321]”
102. De acuerdo con ese panorama y sin
definir aún si efectivamente la sentencia C-037 de 1996 estableció un régimen
de imputación concreto cuando el daño se ocasiona por la privación injusta de
la libertad, se acota que el Consejo de Estado pasa por alto que la falla en el
servicio es el título de imputación preferente[322] y que los otros dos
títulos –el riesgo excepcional y el daño especial-, son residuales, esto es, a
ellos se acude cuando el régimen subjetivo no es suficiente para resolver una
determinada situación[323].
La anterior premisa no solo ha sido
afirmada de manera expresa en las decisiones citadas, sino que se ve reflejada
en la discrepancia que se advierte en algunas decisiones expedidas por el
Consejo –referenciadas en esta providencia- en casos en los cuales la prueba no
era contundente para condenar o en casos de homonimia, que perfectamente
encajarían en el supuesto que en antes se denominaba “que el sindicado no lo
cometió”.
En el caso de la privación injusta de la
libertad la Corte, ciñéndose exclusivamente al texto normativo y teniendo en
cuenta las dos premisas señaladas, esto es, que el artículo 90 de la
Constitución no define un título de imputación y que, en todo caso, la falla en
el servicio es el título de imputación preferente, concluyó en la sentencia
C-037 de 1996 que el significado de la expresión "injusta"
necesariamente implica definir si la providencia a través de la cual se
restringió la libertad a una persona mientras era investigada y/o juzgada fue proporcionada
y razonada, previa la verificación de su conformidad a derecho:
“Este artículo,
en principio, no merece objeción alguna, pues su fundamento constitucional se
encuentra en los artículos 6o, 28, 29 y 90 de la Carta. Con todo, conviene
aclarar que el término “injustamente” se refiere a una actuación abiertamente
desproporcionada y violatoria de los procedimientos legales, de forma tal que
se torne evidente que la privación de la libertad no ha sido ni apropiada, ni
razonada ni conforme a derecho, sino abiertamente arbitraria. Si ello no fuese
así, entonces se estaría permitiendo que en todos los casos en que una persona
fuese privada de su libertad y considerase en forma subjetiva, aún de mala fe,
que su detención es injusta, procedería en forma automática la reparación de
los perjuicios, con grave lesión para el patrimonio del Estado, que es el común
de todos los asociados. Por el contrario, la aplicabilidad de la norma que se
examina y la consecuente declaración de la responsabilidad estatal a propósito
de la administración de justicia, debe contemplarse dentro de los parámetros fijados
y teniendo siempre en consideración el análisis razonable y proporcionado de
las circunstancias en que se ha producido la detención”.
En este punto se precisa que esa
comprensión fue plasmada como condicionamiento de dicho artículo, al consignar
en el numeral tercero de la parte resolutiva que se declaraban exequibles “pero bajo las condiciones previstas en esta
providencia, (…)”, entre otros, el
artículo 68, sobre el cual en la parte considerativa se había determinado que
las reflexiones transcritas eran las condiciones para declararlo exequible.
103. Ahora bien, el entendimiento de los
calificativos contenidos en dicha norma exige tener en cuenta que las
diferentes normas que han regulado los supuestos en los cuales procede la
detención preventiva tienen ínsito el juicio de razonabilidad y
proporcionalidad; por ejemplo, en el Decreto Ley 2700 de 1991 se consagraba
como presupuesto para imponer medida de aseguramiento que contra el sindicado
resultare por lo menos un indicio grave de responsabilidad con base en las
pruebas legalmente producidas en el proceso[324].
Posteriormente, en la Ley 600 de 2000 se estipuló que:
“ARTICULO 355. FINES. <Para los delitos cometidos con
posterioridad al 1o. de enero de 2005 rige la Ley 906 de 2004, con sujeción al proceso de
implementación establecido en su Artículo 528> La imposición de la medida de
aseguramiento procederá para garantizar la comparecencia del sindicado al
proceso, la ejecución de la pena privativa de la libertad o impedir su fuga o
la continuación de su actividad delictual o las labores que emprenda para ocultar,
destruir o deformar elementos probatorios importantes para la instrucción, o
entorpecer la actividad probatoria.”
“ARTICULO 356. REQUISITOS. <Para los delitos cometidos con
posterioridad al 1o. de enero de 2005 rige la Ley 906 de 2004, con sujeción al proceso de
implementación establecido en su Artículo 528> Solamente se tendrá como medida de
aseguramiento para los imputables la detención preventiva.
<Inciso CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> Se impondrá cuando aparezcan
por lo menos dos indicios graves de responsabilidad con base en las pruebas
legalmente producidas dentro del proceso.
No procederá la medida de aseguramiento cuando la prueba sea indicativa
de que el imputado pudo haber actuado en cualquiera de las causales de ausencia
de responsabilidad.”
Y en la actualidad la Ley 906 de 2004
prescribe que:
“ARTÍCULO 308. REQUISITOS. El juez de control de garantías, a
petición del Fiscal General de la Nación o de su delegado, decretará la medida
de aseguramiento cuando de los elementos materiales probatorios y evidencia
física recogidos y asegurados o de la información obtenidos legalmente, se
pueda inferir razonablemente que el imputado puede ser autor o partícipe de la
conducta delictiva que se investiga, siempre y cuando se cumpla alguno de los
siguientes requisitos:
1. Que la medida de aseguramiento se muestre como necesaria para evitar
que el imputado obstruya el debido ejercicio de la justicia.
2. Que el imputado constituye un peligro para la seguridad de la
sociedad o de la víctima.
3. Que resulte probable que el imputado no comparecerá al proceso o que no cumplirá la sentencia.
PARÁGRAFO 1o. <Parágrafo adicionado por el
artículo 2 de la Ley 1760 de 2015. El nuevo
texto es el siguiente:> La calificación jurídica provisional contra el
procesado no será, en sí misma, determinante para inferir el riesgo de
obstrucción de la justicia, el peligro para la seguridad de la sociedad o de la
víctima y la probabilidad de que el imputado no comparezca al proceso o de que
no cumplirá la sentencia. El Juez de Control de Garantías deberá valorar de
manera suficiente si en el futuro se configurarán los requisitos para
decretar la medida de aseguramiento, sin tener en consideración exclusivamente
la conducta punible que se investiga”.
Ahora bien, como se anotó, la detención
preventiva es una figura distinta a la pena, y los presupuestos para su
procedencia también eran diferentes. De esta manera, se tiene que el Decreto Ley
2700 de 1991, en su artículo 247 establecía que no podía condenarse sin que
obraran en el proceso pruebas que condujeran a la certeza del hecho
punible y la responsabilidad del sindicado. En ese orden, mientras que para
imponer la medida se requería solo un indicio grave de responsabilidad, para
condenar se requería un grado de conocimiento y convicción sustancialmente
mayor. Esta fórmula se mantuvo en el artículo 232 de la Ley 600 de 2000, norma
que solo introdujo un cambio conceptual, al reemplazar el concepto de hecho
punible por el de conducta punible, y la acepción sindicado por la de
procesado.
Por su parte, el artículo 381 del actual
Código de Procedimiento Penal –Ley 906/2004-- exige para condenar “el
conocimiento más allá de toda duda, acerca del delito y de la responsabilidad
penal del acusado, fundado en las pruebas debatidas en el juicio.”
Se advierte así que los  esquemas
procesales penales han establecido una lista de requisitos para imponer la
medida de aseguramiento las cuales difieren en el grado de convicción
probatoria, frente a las exigencias para emitir sentencia condenatoria.
104. Retomando la idea que se venía
planteando, tenemos que el juez administrativo, al esclarecer si la privación
de la libertad se apartó del criterio de corrección jurídica exigida, debe
efectuar valoraciones que superan el simple juicio de causalidad y ello por
cuanto una interpretación adecuada del artículo 68 de la Ley 270 de 1996,
sustento normativo de la responsabilidad del Estado en estos casos, impone
considerar, independientemente del título de atribución que se elija, si la
decisión adoptada por el funcionario judicial penal se enmarca en los
presupuestos de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad.
Lo anterior significa que los adjetivos
usados por la Corte definen la actuación judicial, no el título de
imputación (falla del servicio, daño especial o riesgo excepcional), esto
es, aunque aquellos parecieran inscribir la conclusión de la Corte en un
régimen de responsabilidad subjetivo; entenderlo así no sería más que un juicio
apriorístico e insular respecto del compendio jurisprudencial que gravita en
torno del entendimiento del artículo 68 de la Ley 270 de 1996, en tanto, debe
reiterarse, la Corte estableció una base de interpretación: la responsabilidad
por la actividad judicial depende exclusivamente del artículo 90 de la
Constitución, el cual no establece un título de imputación definitivo, al
haberse limitado a señalar que el Estado responderá por los daños antijurídicos
que se le hubieren causado a los particulares.
El artículo 90, debe reiterarse, establece
un régimen general de responsabilidad definiendo exclusivamente la naturaleza
del daño que es resarcible –que debe ser uno antijurídico-, dejando a
salvo los demás supuestos constatables a la hora de definir la responsabilidad,
esto es, la necesidad de acreditar que se presentó un hecho o una omisión atribuible
al Estado o a uno de sus agentes, elementos cuya relación se define a partir de
cualquiera de los títulos de imputación.
En ese orden, dicha sentencia ratificó el
mandato del artículo 90 Superior y fue precisa al indicar que no analizaría la
naturaleza de la responsabilidad estatal, consideración realizada sobre el
artículo 65 de la Ley 270 de 1996, que es el fundamento específico de la
responsabilidad del Estado en el ámbito judicial, luego, un análisis
sistemático de este fallo y de las demás sentencias que fueron traídas a
colación permite afirmar que la sentencia C-037 de 1996, no se adscribe a un
título de imputación específico.
Por supuesto, lo anterior no impide que se creen reglas en aras de
ofrecerle homogeneidad a las decisiones judiciales; sin embargo, como se
advirtió, ello debe corresponder a un análisis concienzudo de las fuentes del
daño y no a una generalización apenas normativa que no tome en cuenta las
diversas posibilidades que giran en torno de dichas fuentes.
De otro lado, la jurisprudencia también ha establecido que no
obstante el examen de constitucionalidad de una norma, se mantienen “ las competencias
del tribunal constitucional y de las acciones constitucionales establecidas
para el ejercicio de control de constitucionalidad tanto abstracto como
concreto a saber la acción de tutela, incluyendo el bloque de
constitucionalidad según la determinación que del mismo haga esta corporación,
para la salvaguarda de la integridad y supremacía de la Carta y en especial
para la protección y garantía de los derechos fundamentales de todos los
colombianos.”[325]
De esta manera, dependiendo de las particularidades del caso, es
decir, en el examen individual de cada caso, como lo han sostenido el Consejo
de Estado y la Corte Constitucional,  el juez administrativo podrá elegir
qué título de imputación resulta más idóneo para establecer que el daño sufrido
por el ciudadano devino de una actuación inidónea, irrazonable y desproporcionada
y por ese motivo, no tenía por qué soportarse.
105. Esta Corporación comparte la idea de
que en dos de los casos deducidos por el Consejo de Estado –el hecho no
existió o la conducta era objetivamente atípica- es posible predicar que la
decisión de privar al investigado de su libertad resulta irrazonable y
desproporcionada, luego, para esos eventos es factible aplicar un título de
atribución de carácter objetivo en el entendido de que el daño antijurídico
se demuestra sin mayores esfuerzos.
En efecto, estando en ciernes la
investigación, el ente acusador debe tener claro que el hecho sí se presentó y
que puede ser objetivamente típico, luego, en este tipo de casos el juez
administrativo puede ser laxo desde el punto de vista probatorio y valorativo, en
tanto en estas circunstancias es evidente que la Fiscalía, hoy los jueces[326], disponen de las
herramientas necesarias para definir con certeza estos dos presupuestos y, en
tal virtud, deberá ser la administración la que acredite que fueron causas
ajenas e irresistibles a su gestión, las que propiciaron la imposición de la
medida.
Nótese que en el primer evento basta
con desplegar todo el aparato investigativo para establecer si
fenomenológicamente hubo una alteración de interés jurídico penal. No puede, entonces,
el juez o el fiscal imponer una medida privativa de la libertad mientras
constata esta información, dado que esta debe estar clara desde los albores de
la investigación. No en vano las diferentes normativas procesales han elaborado
un esquema del cual hace parte una fase de indagación encaminada, entre otros
propósitos, a establecer justamente si se presentó un hecho con trascendencia
en el derecho punitivo que pueda ascender a la categoría de conducta
punible.
El segundo evento es una tarea que
reviste una mayor sencillez en tanto depende solo de un criterio jurídico
esencialmente objetivo; se trata de un cotejo entre la conducta que se predica
punible y las normas que la tipificarían; de esa manera, muy pronto debe
establecer el Fiscal o el juez si la conducta encaja en alguna de las
descripciones típicas contenidas en el catálogo punitivo.
Lo anterior implica que en las demás
eventualidades que pueden presentarse en un juicio de carácter penal, no pueda
asegurarse, con la firmeza que exige un sistema de responsabilidad estatal
objetivo, que la responsabilidad del Estado es palmaria y que bastaría con
revisar la conducta de la víctima.
106. Así las cosas, los otros dos eventos
definidos por el Consejo de Estado como causas de responsabilidad estatal
objetiva –el procesado no cometió la conducta y la aplicación del in dubio
pro reo- exigen mayores esfuerzos investigativos y probatorios, pues a
pesar de su objetividad, requiere del Fiscal o del juez mayores disquisiciones
para definir si existen pruebas que permitan vincular al investigado con la
conducta punible y presentarlo como el probable autor de la misma.
La condena
automática del Estado cuando se logra demostrar que el acusado no fue
responsable de la conducta punible –antes, “no cometió el hecho”- o que su
responsabilidad no quedó acreditada con el grado de convicción que exige la
normativa penal, no satisface la necesidad de un ordenamiento armónico que
además avance a la par de los desafíos normativos.
Téngase en cuenta,
por ejemplo, que en el esquema procesal penal anterior al actual[327] el
Fiscal tenía la posibilidad de interactuar de manera más directa con la prueba;
sin embargo, una vez se expide la Ley 906 de 2004, el protocolo procesal e
investigativo cambió trascendentalmente de tal manera que la inmediación
probatoria queda como asunto reservado al juez de conocimiento[328] y, en
ese orden, una investigación que en principio parecía sólida, podría perder
vigor acusatorio en el juicio oral.
En un esquema
acusatorio, que se basa en actos de investigación a cargo principalmente de la
policía judicial[329], en el
cual la contradicción y la valoración de la prueba , se materializan en el
juicio oral, es desproporcionado exigirle al Fiscal y al juez con función de
control de garantías que hagan valoraciones propias de otras fases procesales
en aras de definir, en etapas tan tempranas y a partir de elementos con
vocación probatoria que se mostraban uniformes, la imposibilidad de que el
procesado hubiera ejecutado la conducta,  ya que, se reitera, quien tiene la
competencia para decidir acerca de la contundencia demostrativa de aquellos
elementos es un funcionario judicial que actúa en etapas posteriores a las
previstas para definir asuntos como la libertad.
Es incuestionable,
entonces, que solo ante la contradicción en el juicio oral se puede evidenciar
que los testimonios, las pericias y los demás tipos de prueba obtenidos por el
Estado tenían fallas o admitían lecturas contrarias.
107. Así las cosas, incluir la absolución
en ese caso o cuando, por ejemplo, no se logra desvirtuar la presunción de
inocencia; concurre una causal de ausencia de responsabilidad como la legítima
defensa o el estado de necesidad; o la conducta, a pesar de ser objetivamente
típica, no lo era desde el punto de vista subjetivo, en los eventos en los
cuales es indiscutible la responsabilidad estatal, además de negar los
principios que la determinan, soslaya que tales circunstancias están
determinadas por juicios esencialmente subjetivos.
Todo ello además exige tomar en cuenta que
el nuevo sistema de procesamiento penal, inserto en la Ley 906 de 2004, es de
naturaleza tendencialmente acusatoria y ha introducido figuras procesales
propias de tal forma de investigar y acusar, entre las cuales ha de mencionarse
–por ser relevantes para el asunto subjudice,  el principio de
oportunidad, la justicia premial y los preacuerdos y negociaciones.
Piénsese, por ejemplo, en los casos en que
el ciudadano procesado, capturado en flagrancia o incluso mediando su
aceptación de los cargos –confesión--, por razones de política criminal,
después de varios meses de encarcelamiento efectivo, es beneficiado con la
aplicación del principio de oportunidad (art. 324 y ss. del C. de P.P), caso en
el cual a la postre será absuelto.
108. Lo anterior permite afirmar que
establecer el régimen de imputación, sin ambages y como regla definitiva de un
proceso de reparación directa por privación injusta de la libertad, contraviene
la interpretación contenida en la sentencia C-037 de 1996 que revisó el
artículo 68 de la Ley 270 de 1996, el cual debe entenderse como una extensión
del artículo 90 superior, dado que así fue declarado en la correspondiente
sentencia de constitucionalidad.
Así las cosas, el Consejo de Estado al
aplicar la regla creada a partir de la sentencia de unificación mencionada
consistente en definir una fórmula estricta de responsabilidad para decidir
ciertos casos de privación de la libertad e interpretar las normas en las
cuales sustenta tal determinación, desconoció un precedente constitucional
con efecto erga omnes y, en ese orden, incurrió en un defecto
sustantivo con la consecuente vulneración de los derechos al debido proceso
y a la igualdad, los cuales están necesariamente vinculados al respeto de los
precedentes constitucionales sobre un ley estatutaria a los cuales, como se
expuso en los primeros acápites de este fallo, se les ha reconocido prevalencia
y carácter obligatorio.
109. Es necesario reiterar que la única
interpretación posible –en perspectiva judicial-- del artículo 68 de la Ley 270
de 1996 es que el mismo no establece un único título de atribución y
que, en todo caso, le exige al juez contencioso administrativo definir si la
decisión que privó de la libertad a un ciudadano se apartó de los criterios que
gobiernan la imposición de medidas preventivas, sin que ello implique la
exigencia ineludible y para todos los casos de valoraciones del dolo o la culpa
del funcionario que expidió la providencia, pues, será en aplicación del
principio iura novit curia[330],
aceptado por la propia jurisprudencia del Consejo de Estado, que se establezca
cuál será el régimen que ilumine el proceso y, por ende, el deber demostrativo
que le asiste al demandante.
En este punto se resalta que en la
sentencia SU-353 de 2013, la Corte, al analizar un caso de
responsabilidad del Estado con origen en otro tipo de fuente de daño concluyó
que el uso de fórmulas estrictas de responsabilidad no se aviene a una correcta
interpretación de los presupuestos que definen la responsabilidad del Estado.
110. También debe precisarse que si bien la
jurisprudencia ha nominado el régimen de imputación de la falla del servicio
como un régimen restrictivo, comoquiera que exige un mayor esfuerzo probatorio
por parte de quien solicita el resarcimiento de perjuicios, esa condición no
puede interpretarse como un obstáculo para que el ciudadano reclame la
indemnización del daño que no estaba obligado a soportar, pues en manera alguna
los regímenes de imputación están diseñados para hacer más o menos accesible la
administración de justicia contencioso administrativa, sino para modular el
ejercicio probatorio y, sobre todo, para garantizar que la decisión que se
adopte obedezca a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
111. De otro lado, aceptar que dicho régimen
deba ser aplicado en algunos casos o, en otras palabras, rechazar la idea de
que se defina como fórmula inmutable de juzgamiento del Estado un título
objetivo, tampoco puede entenderse como la flexibilización de la
excepcionalidad que caracteriza las medidas preventivas restrictivas de la
libertad, en tanto la exigencia de una mayor rigurosidad probatoria en un
proceso de reparación directa es un asunto autónomo, que de hecho se
materializa con posterioridad al agotamiento del proceso penal y que por esas
razones no impone un criterio jurídico que deba observarse en otros trámites.
112.
En suma, la aplicación de cualquier de los regímenes de responsabilidad del
Estado mantienen incólumes la excepcionalidad y los juicios de necesidad,
razonabilidad y proporcionalidad, así como la presunción de inocencia que
preceden a la imposición de una medida de aseguramiento, como fue recientemente
concluido por la Subsección C del Consejo de Estado[331]
al considerar, en un caso que fue sometido a su evaluación, que: “el Juzgado
de control de garantías decidió imponerle medida de aseguramiento restrictiva
de la libertad al imputado, debido a que encontró demostrado el requisito de
necesidad de la medida, por cuanto la captura en flagrancia y la denuncia
formulada por la víctima de la extorsión permitían inferir la probabilidad de
participación del capturado en el ilícito endilgado.”
113. Desconocimiento del precedente
judicial. En el expediente
T-6.390.556 los accionantes afirmaron que la decisión expedida por la
Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado desconoció la
jurisprudencia existente en materia de responsabilidad del Estado por privación
injusta de la libertad.
Planteado así el defecto se advierte que en
la sentencia expedida el 7 de julio de 2016[332]
el Consejo de Estado reiteró la estructura que ha usado en muchas de sus
providencias, esto es, recapituló las cuatro fases por las cuales ha pasado la
jurisprudencia de esa Corporación respecto de la responsabilidad del Estado por
privación injusta de la libertad y concluyó que si bien en este caso se
constataba que la víctima había sido absuelta de los cargos que se le
formularon por prevaricato por acción y abuso de autoridad, el daño que de la
privación preventiva de la libertad se le irrogó no era imputable al Estado, toda
vez que fue la actuación de la víctima la que generó el resultado dañino.
De esa decisión pueden extraerse las
siguientes conclusiones: i) en la misma se apeló al régimen
general previsto en el artículo 90 de la Constitución y a los antecedentes en
los cuales se ha definido que la condena autónoma del Estado, se da en los
casos que se regulaban en el artículo 414 del Decreto Ley 2700 de 1991 y por
aplicación del in dubio por reo, lo cual no puede calificarse como
contrario al desarrollo jurisprudencial de esa Corporación, pues es la misma
fórmula argumentativa que puede apreciarse en la mayoría de las decisiones
adoptadas por esa corporación después de la sentencia de unificación del 17 de
octubre de 2013.
En ese fallo, además, ii), se
desarrolló la causal eximente de responsabilidad estatal prevista en el
artículo 70 de la Ley 270 de 1996, la cual se consideró demostrada en las
diligencias, alusión normativa sobre la cual tampoco se advierte un yerro
sustancial, pues tal presupuesto también se observa en el haber
jurisprudencial, según el cual las causales que excluyen la responsabilidad del
Estado deben  estudiarse con independencia del título de imputación. Asimismo, iii),
la sentencia al concluir que hubo culpa exclusiva de la víctima desacreditó el
daño antijurídico, criterio determinante de la responsabilidad del Estado.
Ahora bien, en este punto deben efectuarse
unas precisiones impuestas por la argumentación contenida en la acción de
tutela. Según la acción de tutela, se vulneró el precedente horizontal, toda
vez que en el proceso 2006-096, en el cual fungió como accionante el señor
Tomás Rafael Jordán Morales, el Tribunal Administrativo de Bogotá, a pesar de
paridad fáctica con el proceso de reparación directa en el cual los aquí
accionantes fungieron como demandantes al lado de la señora Clemencia García de
Useche (Q.E.P.D), el Tribunal no solo declaró válido el caudal probatorio, sino
que desestimó la concurrencia de la culpa exclusiva de la víctima.
Pues bien, para la Corte ese reproche no
tiene vocación de éxito por las siguientes razones:
i) Como se anotó, los dos casos, aunque desde el punto
de vista fáctico son similares, no son idénticos, dado que en el caso del señor
Jordán Morales también se hicieron exigencias concernientes a la autenticidad
de algunos documentos, luego, la Corporación respecto de la cual se predicó el
desconocimiento de un precedente horizontal y del derecho a la igualdad,
utilizó el mismo rasero probatorio para decidir ambos casos.
ii) Es
impreciso pregonar el desconocimiento del precedente horizontal respecto de la
culpa exclusiva de víctima, en atención a la inexistencia de otro extremo de
comparación. En la sentencia expedida en el caso promovido por la señora García
de Useche (Q.E.P.D) esa temática no fue abordada, pues el fundamento de la
decisión lo fue la invalidez de las pruebas y, por tal razón, el Tribunal no
hizo otro tipo de valoraciones.
Sobre
este segundo aspecto deben realizarse unas consideraciones adicionales, puesto
que el desarrollo probatorio surtido en sede de revisión muestra otras
circunstancias que es preciso resolver, toda vez que se encuentran
estrechamente vinculadas con los reproches formulados en la acción de tutela.
La
Corte, en aras de constatar si la situación de la señora García de Useche
(Q.E.P.D) y la del señor Jordán Morales eran idénticas y si existían decisiones
discrepantes en segunda instancia, solicitó al Consejo de Estado el envío de
copias de las decisiones expedidas al interior del proceso de reparación
directa 2006-0096 de las cuales se puede concluir que[333]:
i) Si
bien en la decisión expedida por el Consejo de Estado el 18 de febrero de 2016[334] -en el
caso del señor Jordán Morales- no se estudió con rigor la conducta de la
víctima, ello es una particularidad que no puede generar impactos en la
decisión adoptada en el caso de la señora García de Useche (Q.E.P.D), puesto
que lo adecuado era que la Corporación, cumpliendo el deber que le impone el
artículo 70 de la Ley 270 de 1996 y las directrices establecidas en su
jurisprudencia, verificara que no hubiere sido la actuación de la víctima la
que determinara el daño, actuación que sí se adelantó en el caso de la señora
García de Useche (Q.E.P.D) con lo cual le otorga visos de legalidad a la
decisión.
ii) En ese
orden, salvo que en el caso del señor Jordán Morales sí se hubiera adelantado
un juicio profundo sobre su responsabilidad en el daño y constatado que su
actuación fue idéntica a la de la señora García de Useche, y aun así se hubiera
desestimado como causa eficiente en la producción del daño, podría admitirse un
juicio de igualdad como el propuesto por los accionantes.
De otro
lado, y a propósito de la afirmación que se acaba de realizar, esto es, que el
caso del señor Jordán Morales y el de la señora García de Useche (Q.E.P.D) no
son idénticos, también se debe mencionar que a la Corporación se allegó el
proceso de reparación directa promovido por la segunda de las mencionadas y de
este se puede extraer la siguiente información:
i) En la
sentencia expedida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia el 12 de mayo de 2004[335] se
precisó que la antes mencionada fue vinculada a investigación penal por haber
revocado una medida de aseguramiento sin que existiera prueba sobreviniente.
ii) En ese
mismo fallo se informó que el 9 de enero de 1997 otro ex-fiscal Delegado ante
el Tribunal[336],
resolvió anular lo actuado en el proceso que se adelantaba en contra de la
señora Stella Herrera Buitrago, esto es, el mismo proceso en el cual la señora García
de Useche expidió la resolución por la cual se inició investigación penal en su
contra.
iii) En esa
misma providencia se precisa que esa resolución con la cual se anuló dicha
investigación, tuvo lugar en el trámite del recurso de apelación contra la
resolución de acusación en contra de la citada Herrera Buitrago.
iv) Por su
parte, la decisión expedida por la señora García de Useche (Q.E.P.D), tuvo
lugar durante el trámite del recurso de apelación interpuesto contra la
decisión expedida por el Fiscal delegado para la investigación de la señora
Herrera Buitrago de negarle a esta la revocatoria de la medida de
aseguramiento.
Ahora
bien, esos datos deben contrastarse con la que fue enviada por el Consejo de
Estado respecto de la situación del señor Jordán Morales, según la cual, este
fue vinculado a proceso penal por haber expedido la resolución del 9 de enero
de 1997, en conocimiento del recurso de apelación interpuesto contra la
resolución de acusación proferida en contra de la Señora Stella Herrera
Buitrago[337].
Esa
información permite reiterar, sin duda alguna, que aunque similares, los casos
de los dos exfiscales no son idénticos, dado que las decisiones por las cuales
fueron procesados a pesar de haberse expedido en la misma investigación, tuvieron
lugar en momentos procesales distintos y, en esa medida, sus potestades
decisorias, de cara al estado del trámite y a la evidencia recaudada,  eran perfectamente
diferenciables.
La
diferencia en esas potestades habilitó al Consejo de Estado para retomar las
conclusiones realizadas por la Sala de Casación Penal en el caso de la señora
García de Useche (Q.E.P.D), de las cuales es necesario reproducir las
siguientes:
“la
revocatoria de la medida de aseguramiento dentro de una actuación procesal que
ha superado la fase de su imposición, no ha sido dejada por el legislador al
arbitrio del criterio funcional, sino que procede en las precisas
circunstancias en que el precepto atrás referido lo señala, supuestos de
hecho que la acusada GARCÍA DE USECHE infringió conscientemente.
(…)
En este
orden de ideas, entonces el proveído del 5 de junio de 1997 sí es
manifiestamente contrario a la ley porque, tal como lo señala la acusación, hizo
un reexamen del material probatorio para concluir en la falta de
fundamento de la medida de aseguramiento y terminó revocándola con consciencia
de la falta de prueba sobreviniente, cuya existencia es el supuesto fáctico
al que el legislador ligó la realización de la actuación permitida en la norma
procesal”[338].
(Resaltado fuera del texto original).
En el
caso del señor Tomás Rafael Jordán Morales, el Consejo retomó las siguientes
consideraciones de la Sala de Casación Penal:
“No es
manifiestamente contraria a la ley una providencia judicial que decide disponer
la anulación de todo lo actuado para restablecer el principio de investigación
integral que ha demostrado vulnerado. Y no puede oponerse a esta conclusión al
de la acusación que aún (sic) reconociendo las falencias instructivas afirma la
contrariedad en que para entonces se había obtenido la prueba necesaria para
calificar como que en efecto se había dictado resolución d acusación y que, en
consecuencia, los defectos dela instrucción podían corregirse en la fase de
juzgamiento.
Esa
posición de la Fiscalía no es completamente cierta porque, en primer lugar, si
bien es correcto afirmar que en el juzgamiento es posible decretar y practicar
pruebas (…) esa circunstancia en manera alguna significa que esta fase de la
actuación remplace la de la instrucción o que sirva para purgar vicios de
aquella (…) // Así mismo, y en segundo lugar, el fin de la investigación no es,
como equivocadamente lo sugiere la Fiscalía: proferir resolución de acusación,
sino que ésta (sic) es apenas una consecuencia probable de la instrucción, pero
no la única ni la primordial”[339].
Esas diferencias
no son menores; por el contrario, son contundentes para desvirtuar el
presupuesto esencial cuando se propone la vulneración del derecho a la
igualdad, cual es la identidad en las situaciones fácticas.
Entonces, al
constatarse que en el caso de la señora García de Useche (Q.E.P.D) la Sala de
Casación Penal determinó que se había agotado el tipo objetivo, puede
concluirse que la decisión del Consejo de Estado tenía elementos para analizar
la conducta de la víctima, luego, su decisión no aparece evidentemente
caprichosa.
Recuérdese que en
países como España, el Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, al
interpretar las normas que regulan la responsabilidad del Estado sustentó la improcedencia
de la  indemnización,  cuando la absolución se imparte por inexistencia
subjetiva de la conducta punible. Asimismo, el Tribunal Constitucional
español, coincidió en señalar que ante la deficiencia probatoria, tampoco era
posible la condena automática del Estado.
De acuerdo con lo expuesto, se
concluye que en este caso no se demostraron los supuestos imprescindibles a la
hora de deducir el desconocimiento de un precedente, tanto horizontal como
vertical.
114. Ahora bien, vale la pena
resaltar que en la acción de tutela se invocaron como vulnerados los siguientes
derechos y/o principios: el derecho a obtener indemnización por daños
antijurídicos causados por el Estado, a la vida, a no ser sometido a tratos y/o
penas crueles e inhumanas, a la integridad personal, al debido proceso, a la
primacía del derecho sustancial sobre el procesal, a la independencia y
correcta administración de justicia, al debido proceso, a la buena fe, a la
igualdad, a la presunción de inocencia y a la libertad.
Esa enunciación no fue sustentada suficientemente,
ni fue demostrada; por esa razón, se entiende que la procedencia de amparo de
los conceptos allí mencionados está vinculada a la demostración de algún
defecto en las decisiones judiciales que fueron objeto de reproche.
Así las cosas, al no haberse
desvirtuado la presunción de legalidad que recae sobre los fallos cuestionados
por esta vía, no es posible deducir la vulneración de dichos derechos los
cuales.
115. Finalmente, respecto del
principio de sostenibilidad fiscal que fue invocado por la Fiscalía y por la
ANDJE debe señalarse que las quejas que sobre él se fundamentaron no tienen
vocación de prosperidad, comoquiera que, en primer lugar, a pesar de que se
afirmó que la decisión cuestionada con este trámite generaba efectos adversos  sobre
el patrimonio público, lo que se percibe es que la decisión que realmente se
cuestiona con sustento en este criterio es la sentencia de unificación del
Consejo de Estado, Sección Tercera, expedida el 17 de octubre de 2013 y, en
consecuencia, acceder a estos argumentos desbordaría la competencia del juez de
tutela, el cual solo es competente para referirse a la sentencia expedida el 30
de junio de 2016 por la Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado,
respecto de la cual se presentó la tutela y se sustentaron los presuntos
vicios.
En segundo lugar, este principio,
según su desarrollo legal[340]
puede invocarse a través del ejercicio del incidente de impacto fiscal y no de
la acción de tutela, pues, como se dijo en precedencia, al tratarse de un criterio
que no está por encima de la garantía de los derechos fundamentales, no es
posible su invocación autónoma como objeto de protección por vía de tutela y
mucho menos como directriz que limite el juicio que realice el juez de tutela.
En tercer lugar, los fundamentos
expuestos en la demanda y en las correspondientes intervenciones no logran
estructurar un cargo de vulneración de un derecho fundamental íntimamente
ligado a este criterio, ni tampoco lograr establecer la conexión entre este y
la decisión que es objeto de reproche en este trámite, la cual, por sí misma,
no logra desequilibrar el patrimonio público.
Finalmente debe acotarse que es a la
Fiscalía General y a los órganos de investigación que apoyan su labor, a
quienes  les corresponde evitar desaciertos a la hora de recaudar y valorar los
elementos materiales probatorios de tal manera que la decisión respecto de la
libertad del procesado se adopte a partir de elementos de juicio
incuestionables en relación con la razonabilidad, proporcionalidad y necesidad
de las medidas restrictivas de la libertad.
Conclusiones
De conformidad con las anteriores
consideraciones se concluye que:
Respecto del Expediente T-6.304.188:
116. El defecto sustantivo por
aplicación de una norma derogada no superó el requisito general de
procedibilidad de la acción de tutela, toda vez que durante el trámite del
proceso de reparación directa adelantado en el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca no se plantearon reparos respecto de las decisiones que adoptó esa
Corporación sobre la competencia.
117. La Corte en esta oportunidad
ratifica que el artículo 90 de la Constitución Política no establece un régimen
de imputación estatal específico.
118. El artículo 68 de la Ley 270 de
1996, al igual que la sentencia C-037 de 1996, no definen un régimen de
imputación concreto.
119. Tanto la Corte Constitucional
como el Consejo de Estado han aceptado que el juez administrativo, en
aplicación del principio iura novit curia, deberá establecer el régimen
de imputación a partir de las particularidades de cada caso.
120. Definir, una fórmula rigurosa e
inflexible para el juzgamiento del Estado en los casos de privación injusta de
la libertad contraviene el entendimiento del artículo 68 de la Ley 270 de 1996
y de paso el régimen general de responsabilidad previsto en el artículo 90 de
la Constitución Política.
121. Determinar, como fórmula
rigurosa e inmutable, que cuando sobrevenga la absolución por no haberse
desvirtuado la presunción de inocencia –aplicación del principio in dubio
pro reo-, o incluso en otros eventos, por ejemplo, cuando no se acreditó el
dolo, es decir, operó una atipicidad subjetiva, el Estado debe ser condenado de
manera automática, esto es, a partir de un título de imputación objetivo, sin
que medie un análisis previo que determine si la decisión a través de la cual
se restringió preventivamente la libertad fue inapropiada, irrazonable,
desproporcionada  o arbitraria, transgrede un precedente constitucional con
efecto erga omnes, concretamente la sentencia C-037 de 1996.
Ahora bien, a pesar del criterio
aplicado por el juez penal, el juez administrativo deberá establecer si está
frente a un caso de duda acerca del valor demostrativo de la prueba recaudada o
de su absoluta inexistencia y, en tal caso, elegir, si a ello hubiere lugar, un
título de atribución objetiva. Esa libertad judicial también se extiende a la
nominación de las causales de privación injusta, dado que estas no se agotan en
el derogado artículo 414 del Código de Procedimiento Penal, en tanto responden
a cierto estado de cosas, independientemente de estar o no normados.
122. Se demostró que el Consejo de
Estado, cuando expidió la sentencia que resolvió el recurso de apelación
interpuesto por la Fiscalía General contra el fallo expedido por el Tribunal
Administrativo de Córdoba aplicó una regla contraria a las directrices
establecidas en la sentencia C-037 de 1996.
123. La posibilidad que tienen los administrados de
ser resarcidos cuando el Estado les ocasione un daño que no estaban en el deber
de soportar en el marco de la privación injusta de la libertad es un derecho
que se deriva de la efectividad de los derechos, la igualdad y la libertad, al
paso de estar previsto en el artículo 90 de la Constitución y, en tal virtud,
el criterio de sostenibilidad fiscal no se erige en una barrera para ofrecer la
protección efectiva de tales derechos.
124. De acuerdo con esas premisas, en
este caso procede el amparo los derechos a la igualdad y al debido proceso
invocado por la Fiscalía General, el cual fue vulnerado por el Tribunal
Administrativo de Córdoba y por la Subsección A, Sección Tercera, Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al expedir las sentencias de
primera y segunda instancia, respectivamente, al interior del proceso
23001233100020080032001 y, en ese orden de ideas, las mismas se dejarán sin
efecto para que en el término
de 30 días contados a partir de la notificación de esta sentencia, el citado Tribunal
profiera una nueva decisión de conformidad con lo aquí anotado.
Respecto del expediente T-6.390.556
125. El defecto orgánico propuesto no
superó el requisito general de procedibilidad de la acción de tutela, toda vez
que durante el trámite del proceso de reparación directa adelantado en el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se plantearon reparos respecto de
las decisiones que adoptó esa Corporación sobre la competencia.
122. El defecto fáctico planteado no
se reconocerá en sede de revisión, dado que se superó con el ejercicio del
recurso de apelación.
123. En el expediente no se encontró acreditada la
configuración de un defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente
judicial tanto horizontal como vertical.
124. Con independencia del régimen de responsabilidad
estatal que utilice el juez administrativo, la conducta de la víctima es un
aspecto que debe valorarse y que tiene la potencialidad de generar una decisión
favorable al Estado, en otras palabras, que puede generar una declaratoria de
irresponsabilidad administrativa.
125. De acuerdo con lo anterior se tomarán las
siguientes determinaciones:
126. En el expediente T-6.304.188 se revocarán las
decisiones proferidas en sede de tutela por el Consejo de Estado en primera y
en segunda instancia mediante las cuales se negó la tutela de los derechos a la
igualdad y al debido proceso invocados por la Fiscalía General dada la
ocurrencia de un defecto material o sustantivo por desconocimiento de una
sentencia de efectos erga omnes. En consecuencia se dejarán sin efecto
los fallos expedidos en primera y segunda instancia al interior del proceso 23001233100020080032001.
En su lugar, se ordenará al Tribunal Administrativo de
Córdoba que expida nuevamente una decisión en la cual no se establezca un
régimen de responsabilidad estatal objetivo.
127. En el expediente T-6.390.556 no se tutelarán los
derechos a obtener indemnización por daños
antijurídicos causados por el Estado, la vida, a no ser sometido a tratos y/o
penas crueles e inhumanas, a la integridad personal, al debido proceso, a la
primacía del derecho sustancial sobre el procesal, a la independencia y
correcta administración de justicia, al debido proceso, a la buena fe, a la
igualdad, a la presunción de inocencia y a la libertad invocados por los
accionantes.
IV. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR en
el expediente T-6.304.188
la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección
Quinta, Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 6 de julio de 2017,
que confirmó la decisión emitida por la Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma
Corporación el 27 de abril de 2017, dentro de la acción de tutela instaurada por la Fiscalía General contra la Subsección A,
Sección Tercera, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual se le negó el amparo a la accionante. En su lugar, CONCEDER la protección de los derechos
fundamentales a la igualdad y al debido proceso de la Fiscalía General.
SEGUNDO: DEJAR SIN
EFECTO las sentencias proferidas dentro del proceso de reparación directa,
en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 4 de
noviembre de 2010 y, en segunda instancia, por la Subsección A, Sección
Tercera, de la Sala Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En su lugar, ORDENAR al citado Tribunal que en el
término de treinta (30) días, contado a partir de la notificación de esta
sentencia, profiera una nueva decisión, de conformidad con las consideraciones
consignadas en la parte motiva de este fallo.
TERCERO: CONFIRMAR en el
expediente T-6.390.556 la sentencia de segunda instancia proferida por
la Sección Quinta, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el
23 de agosto de 2017, que confirmó la decisión emitida por la Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso
Administrativo de la misma Corporación el 27 de junio de 2017, dentro de la acción de tutela
instaurada por Blanca Gómez de García y otro, mediante la cual se le negó el
amparo a los accionantes, pero por las razones expuestas en la parte motiva de
esta sentencia.
CUARTO: LÍBRENSE por
Secretaría General de la Corte las comunicaciones previstas en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Presidente
Con aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Magistrado
Con Salvamento de voto                                               En
uso de permiso
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO         GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrado
Magistrada
Con
aclaración de voto                                                     En
uso de permiso
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS             CRISTINA PARDO
SCHLESINGER               Magistrado
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS              DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrado                                         Magistrada
Impedida
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL
MAGISTRADO
CARLOS
BERNAL PULIDO
A LA
SENTENCIA SU072/18
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR PRIVACION
INJUSTA DE LA LIBERTAD-No se incurrió en defecto sustantivo ni por violación directa del
artículo 90 de la Constitución Política, ni mucho menos por violación del
precedente (Salvamento parcial de voto)
SENTENCIAS DE UNIFICACION DEL
CONSEJO DE ESTADO-Fuerza vinculante de precedente (Salvamento parcial de voto)
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR PRIVACION
INJUSTA DE LA LIBERTAD-Desacuerdo con la interpretación de la sentencia C-037/96
(Salvamento parcial de voto)
Me encuentro en desacuerdo con la interpretación del precedente
constitucional aplicable al caso que la mayoría otorgó a la Sentencia C-037 de
1996. En la mencionada Sentencia, en un control abstracto y previo de
constitucionalidad, la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 68
del entonces proyecto de Ley Estatutaria de Administración de Justicia, cuyo
texto es el siguiente: “Quien haya sido privado injustamente de la
libertad podrá demandar al Estado reparación de perjuicios”. Sin fundamentarse
en ningún parámetro constitucional, la Corte Constitucional aclaró “que el
término “injustamente” se refiere a una actuación abiertamente desproporcionada
y violatoria de los procedimientos legales, de forma tal que se torne evidente
que la privación de la libertad no ha sido ni apropiada, ni razonada ni
conforme a derecho, sino abiertamente arbitraria”. La mayoría interpreta que
este pasaje prohíbe que, como lo hizo en la Sentencia de Unificación antes
citada, el Consejo de Estado adopte un régimen objetivo de responsabilidad para
casos de privación injusta de la libertad, como el de in dubio pro reo. Respecto de lo
anterior, considero que, primero, este es un evidente non sequitur y,
segundo, no es del todo claro que este aparte de la Sentencia C-037 de 1996
contenga una ratio decidendi, entre otras cosas, porque no es clara cuál
sería la disposición constitucional que se vulneraría a causa de la adopción de
un régimen objetivo por parte del Consejo de Estado para este tipo de casos. La
Sentencia C-037 de 1996 no excluyó la posibilidad de aplicar regímenes
objetivos de responsabilidad en los casos de privación injusta de la libertad,
y no podía hacerlo, por cuanto, como la misma Sala en esta ocasión lo “ratifica”,
“el artículo 90 de la Constitución no establece un régimen de imputación
estatal específico”.
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD DEL
ESTADO POR PRIVACION INJUSTA DE LA LIBERTAD-Decisión
adoptada implica modificar precedente de unificación jurisprudencial del Consejo
de Estado (Salvamento parcial de voto)
Expedientes acumulados T-6.304.188 y T-6.390.556
Magistrado
Ponente: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
En atención a la decisión
adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-072 de
2018 de cinco (5) de julio de 2018, en los expedientes acumulados de la
referencia, me permito presentar Salvamento Parcial de Voto, respecto de la
decisión y la fundamentación correspondiente al asunto del expediente
T-6.304.188.
En primer lugar, debo advertir
que la Sentencia proferida en sede de apelación por la Subsección
A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, contra la cual se enderezó la
acción de tutela, no incurrió en defecto sustantivo ni por violación directa
del artículo 90 de la Constitución Política, ni mucho menos, por violación del
precedente. Por el contrario, dicha providencia judicial se sujetó al
precedente de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado,
configurado en la Sentencia de 17 de octubre de 2013, Expediente 23.354,
conforme al cual, el principio de in dubio pro reo constituye un evento
más de privación injusta de la libertad, que da lugar a la aplicación de un
sistema de responsabilidad objetivo.
Ahora bien, resulta pertinente
recordar que la Sentencia C-836 de 2001 señaló que las sentencias de
unificación del Consejo de Estado tienen fuerza vinculante de precedente, en
ese orden de ideas, se tiene que para la fecha en la
que se profirió la sentencia atacada en sede de tutela, la referida sentencia
de unificación del Consejo de Estado constituía el precedente vigente en la
materia.
De igual forma, me encuentro en desacuerdo con la
interpretación del precedente constitucional aplicable al caso que la mayoría
otorgó a la Sentencia C-037 de 1996. En la mencionada Sentencia, en un control
abstracto y previo de constitucionalidad, la Corte Constitucional declaró
exequible el artículo 68 del entonces proyecto de Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, cuyo texto es el siguiente: “Quien haya sido
privado injustamente de la libertad podrá demandar al Estado reparación de
perjuicios”. Sin fundamentarse en ningún parámetro constitucional, la Corte
Constitucional aclaró “que el término “injustamente” se refiere a una
actuación abiertamente desproporcionada y violatoria de los procedimientos
legales, de forma tal que se torne evidente que la privación de la libertad no
ha sido ni apropiada, ni razonada ni conforme a derecho, sino abiertamente
arbitraria”. La mayoría interpreta que este pasaje prohíbe que, como lo
hizo en la Sentencia de Unificación antes citada, el Consejo de Estado adopte
un régimen objetivo de responsabilidad para casos de privación injusta de la
libertad, como el de in dubio pro reo.
Respecto de lo anterior, considero que, primero, este es un
evidente non sequitur y, segundo, no es del todo claro que este aparte
de la Sentencia C-037 de 1996 contenga una ratio decidendi, entre otras
cosas, porque no es clara cuál sería la disposición constitucional que se
vulneraría a causa de la adopción de un régimen objetivo por parte del Consejo
de Estado para este tipo de casos. La Sentencia C-037 de 1996 no excluyó la
posibilidad de aplicar regímenes objetivos de responsabilidad en los casos de
privación injusta de la libertad, y no podía hacerlo, por cuanto, como la misma
Sala en esta ocasión lo “ratifica”, “el artículo 90 de la
Constitución no establece un régimen de imputación estatal específico”.
Es más, a mi juicio, la mayoría se contradice porque, por
una parte, estiman que existe un error sustantivo en la Sentencia acusada,
pero, por el otro, reconoce que ni dicho artículo 90, así “como tampoco […]
el artículo 68 de la Ley 270 de 1996 y la sentencia C-037 de 1996”
excluyen la adopción de un régimen de responsabilidad objetivo.
Aun cuando la postura asumida con propósitos de unificación
por el Consejo de Estado en la referida sentencia del año 2013, pudiera ser
discutible -entre otras razones, por motivos de sostenibilidad fiscal-, lo
cierto es que la decisión adoptada en este caso, implica modificar el precedente
de unificación jurisprudencial de la Sección Tercera del Consejo de Estado,
para lo cual, la Corte Constitucional no tiene competencia, menos aun cuando la
Sentencia que contiene tal precedente no es la providencia judicial atacada en
este proceso de tutela.
Atentamente,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, sentencia de Sala Plena del 17 de octubre de 2013. Exp. 23.354.
[2] Que disponía lo siguiente: Quien haya sido privado injustamente de
la libertad podrá demandar al Estado indemnización de perjuicios. Quien haya
sido exonerado por sentencia absolutoria definitiva o su equivalente porque el
hecho no existió, el sindicado no lo cometió, o la conducta no constituía hecho
punible, tendrá derecho a ser indemnizado por la detención preventiva que le
hubiere sido impuesta siempre que no haya causado la misma por dolo o culpa
grave.
[3] Decreto Ley 2700 de 1991.
[4] Sentencia C-037 de 1996
[5] Fls.243 y 244 cuaderno 2 principal.
[6] Radicado número 33.784.
[7] Fls. 1 a 46 cuaderno 1 anexo a la demanda.
[8] Fls. 48 a 116 cuaderno 1 anexo a la demanda.
[9] Fls 117 y 118 cuaderno 1 anexo a la demanda.
[10] Fls. 147 a 170 cuaderno 1 anexo a la demanda
[11] Fls. 174 a 227 cuaderno 1 anexo a la demanda.
[12] Fls. 235 a 249 cuaderno 1 anexo a la demanda.
[13] Fls. 261 a 267 cuaderno 1 anexo a la demanda.
[14] Fls. 282 a 292 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[15] Fl. 293 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[16] Fls. 294 a 329 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[17] Fls. 333 a 339 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[18] Fls. 340 a 348 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[19] Fl. 358 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[20] Fls. 360 a 392 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[21] Fls 393 a 403 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[22] Fls. 405 y 406 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[23] Fls. 409, 410, 419 y 420 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[24] Fls. 439 a 443 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[25] Fls. 445 a 447 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[26] ncuaderno 2 anexo a la demanda.
[27] Fl. 451 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[28] Fl. 453 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[29] Fls. 454 a 456 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[30] Fls. 457 a 460 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[31] Fls. 461 a 512 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[32] Fl. 515 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[33] Fls 517 a 526 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[34] Fls. 527 a 533 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[35] Fl. 583 y 606 a 611 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[36] Fls 554 a 557 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[37] Fl. 678 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[38] Fls. 679 a 681 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[39] Fl. 682 cuaderno 2 anexo a la demanda.
[40] Fls. 537 a 553 , 558 a 582, 587 a 605 y 683 a 691 cuaderno 2
anexo a la demanda.
[41] Fls. 704 a 707, cuaderno 3 anexo a la demanda.
[42] Fls. 708 a 743 cuaderno 3 anexo a la demanda.
[43] Fls. 757 a 816 cuaderno 3 anexo a la demanda.
[44] Fls. 817 a 848 cuaderno 3 anexo a la demanda.
[45] Fls. 850 a 859 cuaderno 4 anexo a la demanda.
[46] Fls. 861 a 915 cuaderno 4 anexo a la demanda.
[47] Fls. 979 a 980 cuaderno 4 anexo a la demanda.
[48] Fls. 983 a 1039 cuaderno 4 anexo a la demanda.
[49] Fls. 1055 a 1059 cuaderno 4 anexo a la demanda.
[50] Fls. 1066 a 1069 cuaderno 4 anexo a la demanda.
[51] Fls. 1071 a 1081 cuaderno 4 anexo a la demanda.
[52] Fls. 1089 a 1096 cuaderno 5 anexo a la demanda.
[53] Fl. 1096 cuaderno 5 anexo a la demanda.
[54] Fls. 1097 a 1108 cuaderno 5 anexo a la demanda.
[55] Fl. 1109 cuaderno 5 anexo a la demanda.
[56] Fl. 1110 cuaderno 5 anexo a la demanda.
[57] Fl. 1111 cuaderno 5 anexo a la demanda.
[58] Fls. 1112 a 1124 cuaderno 5 anexo a la demanda.
[59] Fls. 1125 a 1134 cuaderno 5 anexo a la demanda.
[60] Fls. 1135 a 1148 cuaderno 5 anexo a la demanda.
[61] Fls. 1150 a 1155 cuaderno 5 anexo a la demanda.
[62] Fl. 1154  y 1155 cuaderno 5 anexo a la demanda.
[63] Fls. 1156 a 1162 cuaderno 5 anexo a la
demanda.
[64] Fls. 1180 a 1201 cuaderno 5 anexo a la
demanda.
[65] Fls. 1202 a 1227 cuaderno 5 anexo a la
demanda.
[66] Fls. 289 a 299 cuaderno principal.
[67] Fl. 301 cuaderno 2 principal.
[68] Fls. 302 a 326 cuaderno 2 principal.
[69] Fl. 327 cuaderno 2 principal.
[70] Fl. 328 cuaderno 2 principal.
[71] Fls. 329 a 332 cuaderno 2 principal.
[72] Fl. 334 cuaderno 2 principal.
[73] Fls. 336 a 349 cuaderno 2 principal.
[74] Fls. 350 a 386 cuaderno 2 principal.
[75] Fl. 388 cuaderno 2 principal.
[76] Fls. 389 a 391 cuaderno 2 principal.
[77] Diana Fajardo
Rivera y Antonio José Lizarazo Ocampo.
[78] Así lo reconoció el Consejo de Estado, en los siguientes términos:
debe asimismo admitirse que las eximentes de responsabilidad aplicables en todo
régimen objetivo de responsabilidad pueden ─y deben─ ser examinadas
por el Juez Administrativo en el caso concreto, de suerte que si la fuerza
mayor, el hecho exclusivo de un tercero o de la víctima, determinan que el daño
no pueda ser imputado o sólo pueda serlo parcialmente, a la entidad demandada,
deberá proferirse entonces el correspondiente fallo absolutorio en punto a la
determinación de la responsabilidad patrimonial y extracontractual del Estado o
la reducción proporcional de la condena en detrimento, por ejemplo, de la víctima
que se haya expuesto, de manera dolosa o culposa, al riesgo de ser objeto de la
medida de aseguramiento que posteriormente sea revocada cuando sobrevenga la
exoneración de responsabilidad penal; así lo ha reconocido la Sección Tercera
del Consejo de Estado” (Las negrillas son de la interviniente).
[79] Se trata de la aclaración de voto de la sentencia expedida el 26 de
abril de 2017 al interior del proceso 66001233100020030013001 (32765).
[80] Radicado 23345.
[81] La base argumentativa expuesta en este capítulo hace parte de las
sentencias SU-917 de 2010, SU-195 de 2012, SU-515 de 2013, SU-769 de 2014 y
SU-336 de 2017. Por tanto, mantiene la postura uniforme y reciente de esta
Corporación sobre la materia.
[82] Ver, sentencias T-792 de 2010, T-511 de 2011 y SU-773 de 2014.
[83] Artículo 25. Aprobada mediante la Ley 16 de
1972
[84] Artículo 2. Aprobado mediante la Ley 74 de
1968
[85] Ver sentencia T-079 de 1993.
[86] Ver sentencias  T-231 de 1994, T-008 de 1998, T-260 de 1999.
[87] Sentencia C-537 de 2016, reiterada en la C-585 de 2017.
[88] Esto implica “que una vez asignada –debidamente- competencia para
conocer un caso específico, no les sea revocable el conocimiento del caso,
salvo que se trate de modificaciones de competencias al interior de una
institución”: (…) SU-1184/01.
[89] Sentencia C-755/13 que declaró la constitucionalidad del artículo
625 numeral 8 (parcial) de la Ley 1564 de 201, CGP, que dispone que para el
tránsito legislativo, los procesos de responsabilidad médica en curso ante la
jurisdicción ordinaria laboral, deberán ser enviados a los jueces civiles, en
el estado en el que se encuentren.  En esta sentencia, la Corte Constitucional
reconoció que la competencia del legislador para diseñar los procesos, le
permite variar incluso la competencia de procesos en curso, si persigue un fin
legítimo y el medio es adecuado para el mismo. Una medida parecida prevista en
el art. 2 del Decreto 2001 de 2002 fue declarada exequible en la sentencia
C-1064/02.
[90] SU 770 de 2014, recapitulando las sentencias T-446 de 2007, T-929 de 2008, T-511 de 2011, T-929 de
2012, T-267 y T-309 de 2013.
[91] SU-770/14.
[92] SU-632 de 2017 basándose en las SU-195
de 2012, T-143 de 2011, T-456 de 2010 y T-567 de 1998.
[93] Sentencia T-456 de 2010.
Recapitulada en la SU-632 de 2017.
[94] Sentencia T-311 de 2009.
Recapitulada en la SU-632 de 2017.
[95] Sentencia SU222 de 2016.
[96] Ver sentencia SU-210 de 2017.
[97] Cfr. Sentencia T-156 de 2009. Ver también
Sentencias T-008 de 1998 y C-984 de 1999.
[98] Cfr. Sentencias T-158 de 1993, T-804 de 1999 y SU-159
2002.
[99] Cfr. Sentencias T-790 de 2010, T-510 de 2011.
[100] Cfr. Sentencias T-572 de 1994, SU-172 de 2000 y
SU-174 de 2007.
[101] Cfr. Sentencia T-100 de 1998.
[102] Cfr. Sentencia T-790 de 2010.
[103] Cfr. Sentencias T-572 de 1994 y SU-159 de 2002.
[104] Cfr. Sentencia T-1095 de 2012.
[105] Sentencias T-114 de 2002 y T- 1285 de 2005.
[106] Ver sentencias T-292 de 2006, SU-640 de 1998 y T-462
de 2003.
[107] Sentencia T-1285 de 2005.
[108] Sentencia T-047 de 2005.
[109] Sentencia T-292 de 2006.
[110] Sentencia SU-047 de 1999.
[111] Sentencia T-292 de 2006.
[112] Sentencia T-1031 de 2001
[113] Parámetros que se reiteran en la sentencia C-179 de 2016.
[114] Cfr. Sentencia C-178 de 2014.
[115] Cfr. Sentencia C-250 de 2012.
[116] Ver sentencias C-836 de 2001, C-634 de 2011 y C-816 de 2011.
[117] Cfr. Sentencia C-284 de 2015.
[118] Consideraciones replicadas en las sentencia C-284 de 2015 y SU-336
de 2017.
[119] Sentencia C-284 de 2015.
[120] SU-049 de 1999, C-774 de 2001, C-836  de 2001, C-029 de 2009, C-332
de 2011, T-394 de 2013, SU-515 de 2013, C-500 de 2014 y C-284 de 2015.
[121] SU-917 de 2010, reiterada en la SU-050 de 2017.
[122] SU-050 y T-398 de 2017.
[123] SAAVEDRA BECERRA, Ramiro. La responsabilidad
extracontractual de la administración pública. Bogotá, 1ª Edición, cuarta
reimpresión, Grupo Editorial Ibañez,  2008, p. 32 y ss.
[124] Ibídem.
[125] LONG, M. y otros. Les Grands Arrets
de la Jurisprudence Administrative. París,  Ed. Dalloz, 1993, p.1. citado
por SAAVEDRA BECERRA, Ramiro. La responsabilidad (…) pág. 83.
[126] Art. 33, inc. 3.
[127] Art. 141, num. 3.
[128] Art. 151, num. 7.
[129] Sentencia C-528 de 2003.
[130] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección
Tercera, sentencia del 14 de marzo de 2002, expediente 25000-23-26-000-1993-9097-01(12076).
[131] Ver: sentencia del 14 de febrero de 1980, expediente 2367 y auto
del 26 de noviembre de1 mismo año, expediente 3062.  No obstante, en sentencia
de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación del 16 de
diciembre de 1987, se estableció que la responsabilidad patrimonial del Estado
sí resultaba comprometida con ocasión de la actividad jurisdiccional, cuando
quiera el juez aún actuando dentro del ejercicio de sus funciones acudiera o
incurriera en vías de hecho o irregulares (sic), porque, en tales eventos –se
dijo- no se le podía exigir a la víctima del desborde público individualizar al
autor mismo de la función mal prestada para poder obtener de éste la reparación
del perjuicio sufrido.
[132] Proyecto de Ley n.° 58 de 1994/Senado n.º 264 de 1995 Cámara.
Gaceta del Congreso 135 de 1994.
[133] Gaceta del Congreso n.° 216 del 25 de noviembre de 1994.
[134] Pág. 11, ibídem.
[135] Gacetas del Congreso n.º 142 del 9 de junio y 196 del 14 de julio
de 1995.
[136] Gaceta del Congreso n.° 183 del 28 de junio de 1995. Pág. 36
[137] Gaceta del Congreso n.° 167 del 17 de junio de 1995.
[138] Gaceta del Congreso n. 184 del 28 de junio de 1995.
[139] Gacetas del Congreso n.º 173 del 21 de junio y 178 del 23 de junio
de 1995.
[140] Ibídem.
[141] Gaceta del Congreso n.º 180 del 27 de junio de 1995.
[142] Cfr. SAAVEDRA BECERRA, Ramiro. La responsabilidad
extracontractual.. cit., p. 193
[143] WEINRIB, Ernest J. “Responsabilidad extracontractual como
justicia correctiva” en La filosofía de la Responsabilidad Civil. Estudios
sobre los fundamentos filosófico-jurídicos de la responsabilidad civil
extracontractual. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2013, p. 328.
[144] Ibídem.. p. 333.
[145] Cfr. SAAVEDRA BECERRA, Ramiro. La responsabilidad
extracontractual…, cit., p. 193
[146] Sentencias C-832 de 2002 y C-597 de 2014.
[147] Sentencia T-399 de 20014. Cfr. C-644 de 2011 y C-832 de 2002.
[148] Ibídem. Págs. 193 y ss.
[149] Artículo 90 de la Constitución.
[150] Sentencias C-430 de 2000, C-100 de 2001 y T-135 de 2012.
[151] Sentencias C-644 de 2011 y SU-443 de 2016.
[152]  Corte Constitucional, sentencia C-254 de 2003.
[153] Sentencia del 21 de febrero de 2018, expediente 73001-23-31-000-2009-00076-01(42459),
Subsección C.
[154]
Sentencia del 7 de febrero de 2018, expediente
73001-23-31-000-2008-00100-01(40496), Subsección B.
[155] Sentencias C-1096 de 2001, C-619 de 2002 y
C-957 de 2014.
[156] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. FERNÁNDEZ,
Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo, Tomo II,  7ª, Madrid,
Ed. Civitas Ediciones, S.L,  2000, p. 383.
[157] PAUL DUEZ. La responsabilité de
la puissanc publique. 2ª ed. París, Dalloz, 1938,  p. 20, citado por HENAO,
Juan Carlos. “La noción de la falla del servicio como violación de un
contenido obligacional a cargo de una persona pública en el derecho colombiano
y en el derecho francés” en Estudios de derecho civil, obligaciones y
contratos. Tomo III. Bogotá. Universidad Externado de Colombia 2003, p. 62,
citados, a su vez por M´CAUSLAND SÁNCHEZ, María Cecilia.
“Responsabilidad del Estado por daños causados por actos violentos de terceros”
en La filosofía de la Responsabilidad Civil. Estudios sobre los fundamentos
filosófico-jurídicos de la responsabilidad civil extracontractual. Edición
de Carlos Bernal Pulido y Jorge Fabra Zamora. Universidad Externado de
Colombia,  2013, p. 517.
[158] HENAO, Juan
Carlos. “La noción de la
falla…, cit., p. 57 a 114, citado a su vez por M´CAUSLAND SÁNCHEZ, María
Cecilia. “Responsabilidad del Estado …, cit., p. 518.
[159] M´CAUSLAND SÁNCHEZ, María Cecilia.
“Responsabilidad del Estado … cit., 518
[160] Sentencia C-043 de 2004.
[161] Sentencia C-043 de 2004, de conformidad con
lo dicho por el Consejo de Estado en sentencia del 8 de marzo de 2001. Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. En el mismo sentido la sentencia C-957 de 2014.
[162] SU-449 de 2016.
[163] SU-443 de 2016. En la misma, la Corte
adopta los derroteros que ofrece el Consejo de Estado en sentencia del de 25 de
septiembre de 1997. Exp: 10.392. Consejero Ponente:
[164] Ibídem.
[165] Sentencia C-254 de 2003.
[166] Sentencia del 22 de noviembre de 2016.
[167] Cfr. Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez. Vs.
Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Serie C No. 170, párrs. 51 y 54, y Caso
Espinoza Gonzáles Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2014. Serie C No. 289, párr. 106.
[168] Cfr. Caso
Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez. Vs. Ecuador, supra, párr. 57, y Caso J. Vs. Perú. Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de noviembre de 2013. Serie C No. 275, párr. 126.
[169] Cfr. Caso Gangaram Panday Vs. Surinam. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de enero de 1994. Serie C No. 16, párr.
47, y Caso Galindo Cárdenas y otros Vs.
Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 02 de
octubre de 2015. Serie C No. 301, párr. 198.
[170] Cfr., en el mismo sentido, Caso
Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador, supra, párrs. 93 y 96, y Caso Wong Ho Wing Vs.
Perú. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de
junio de 2015. Serie C No. 297, párr. 238.
[171] Cfr. Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador, supra, párr.
91, y Caso Wong Ho Wing Vs. Perú, supra, párr. 238.
[172] Cfr. Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador, supra, párr.
92, y Caso Wong Ho Wing Vs. Perú, supra, párr. 238.
[173] Cfr. Caso García Asto y Ramírez Rojas Vs.
Perú. Sentencia de 25 de noviembre de 2005. Serie C No. 137, párr. 128, y Caso Argüelles y otros
Vs. Argentina. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de
noviembre de 2014. Serie C No. 288, párr. 120.
[174] También sentencia del 5 de octubre de 2015 en el caso López Lone y
otros vs Honduras.
[175] Sentencia del 2 de octubre de 2015, además Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez Vs.
Ecuador, párr. 57, y Caso Wong Ho
Wing Vs. Perú,
párr. 237.
[176] Sentencia del 21 de octubre de 2016.
[177] Este párrafo y los dos siguientes, se toman del caso Norín Catrimán
y otros (Dirigentes, miembros y activista del Pueblo Indígena Mapuche) Vs.
Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de mayo de 2014. Serie C
No. 279, párrs. 309 a 312. En esa sentencia se encuentran otros precedentes
relevantes sobre los criterios y reglas referentes a la detención o prisión
preventiva.
[178] Disponible en https://www.gesetze-im-internet.de/streg/BJNR001570971.html.
Consulta realizada el 7 de febrero de 2018. Para las traducciones se usó la
página www.deepl.com/translator.
[179] Decisión del 11 de marzo de 2010, disponible en http://juris.bundesgerichtshof.de/cgi-bin/rechtsprechung/document.py?Gericht=bgh&Art=en&sid=4b45572d96a0dd20c191454550a984f1&nr=52160&pos=0&anz=1.
Consulta realizada el 7 de abril de 2017.
[180] “Un Oficial de Protección de la Propiedad Intelectual sólo requiere
una simple sospecha de hecho, que, sin embargo, debe basarse en ciertos hechos.
Al mismo tiempo habida cuenta de la importancia de la violación de los derechos
fundamentales en cuestión sospechas, que se basan en pistas vagas y meras
suposiciones.(BVerfG NJW 2007, 2749, 2751); la sospecha debe resultar sobre una
base objetiva suficiente (BVerfG NJW 2005, 2603, 2610) y más que insignificante
(BGHSt 41, 30, 33). Tal circunstancias que, de acuerdo a la experiencia de
vida, también de la criminalística experiencia (Meyer-Goßner, StPO 52nd ed. §
100 a Rdn. 9), en una medida considerable indicar que alguien, como autor o
participante, ha cometido un acto de catálogo es necesario que la sospecha se
fundamente en elementos de hecho concluyentes y ya ha alcanzado un cierto grado
de concretización y condensación (Nack en KK 6th ed. § 100 a Rdn. 34; todavía
cerca Wolter en SKStPO  Artículo 100 A, apartado 43, artículo 100 C, apartado
41)”. Traducción realizada con el traductor www.DeepL.com/Translator
[181] Disponible en http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/383/texact.htm#23.
Consulta realizada el 8 de febrero de 2018.
[182] Disponible en www.scba.gov.ar/falloscompl/Infojuba/ContenciosoEsp18/2374.doc. Consulta realizada el 8 de febrero de 2018.
[183] Se trata de la sentencia expedida el 10 de marzo de 2015 en el
proceso identificado CSJ 1171/2013 (49-A)/CS1 R.O. Antonio Zaiek e/ Poder
Judicial de la Nación y/o Gob. de 1aNación s/ cobro de pesos. Disponible en http://sjconsulta.csjn.gov.ar/sjconsulta/documentos/verUnicoDocumentoLink.html?idAnalisis=719426&cache=1518137516111.
Consulta realizada el 8 de febrero de 2018.
[184] Disponible https://www.camara.cl/camara/media/docs/constitucion_politica.pdf.
Consulta realizada el 8 de febrero de 2018.
[185] Disponible en http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl/.
Consulta realizada el 8 de febrero de 2018.
[186] Disponible en http://www.senado.es/web/conocersenado/normas/constitucion/detalleconstitucioncompleta/index.html#t6.
Consulta realiza el 7 de febrero de 2018.
[187] Disponible en https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1985-12666.
Consulta realizada el 7 de febrero de 2018.
[188]
Por ejemplo, ALEMANY ROJO, Ángela. La responsabilidad del Estado frente a la prisión preventiva indebida.
Disponible en http://www.elderecho.com/tribuna/penal/responsabilidad-Estado-prision-preventiva-indebida_11_876805001.html. RUIZ ORJUELA, Wilson y RAYÓN BALLESTEROS, Mª Concepción. Responsabilidad
judicial: estudio comparado de los sistemas de Colombia y España. Anuario
Anuario Jurídico y Económico Escurialense, XLIX (2016) 223-250 / ISSN:
1133-3677. Disponible en https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/5461254.pdf. TORRES-BENITO, Elvira. De nuevo sobre la
indemnización de perjuicios causados por haber sufrido prisión preventiva
indebidamente. Disponible en http://www.abogacia.es/2017/03/09/de-nuevo-sobre-la-indemnizacion-de-perjuicios-causados-por-haber-sufrido-prision-preventiva-indebidamente/.
Consulta realizada el 8 de febrero de 2018.
[189] Figura equiparable al archivo o la preclusión de la investigación
de la legislación penal colombiana.
[190] Disponible en http://www.poderjudicial.es/search/contenidos.action?action=contentpdf&databasematch=TS&reference=8026445&links=prision%20preventiva%20indebida&optimize=20170522&publicinterface=true.
Consulta realizada el 8 de febrero de 2018.
[191] Disponible en https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006071164&dateTexte=20180207.
Consulta realizada el 7 de febrero de 2018.
[192] Procedimiento contra los jueces.
[193] Disponible en https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006071154&dateTexte=20180207.
Consulta realizada el 7 de febrero de 2018.
[194] Norma que desarrolla la inimputabilidad.
[195] MOSSET ITURRASPE, Jorge y otros “Responsabilidad de los
juez y del Estado por la actividad judicial”, Rubinzal y Culzoni S.C.C.
Editores, Santa Fe-República Argentina, cit por SERRANO ESCOBAR, Luis Guillermo
“Responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad”
Ediciones Doctrina y ley, Bogotá 2005, p. 182-183.
[196]
Decisión del 13 de junio de 2017 (16CRD042), disponible en www.courdecassation.fr/autres_juridictions_commissions_juridictionnelles_3/commission_nationale_reparation_detentions_620/decisions_621/2017_8357/13_juin_37553.html,
reiterado en decisiones del 8 de marzo de 2016 (16CRD036), disponible en www.courdecassation.fr/autres_juridictions_commissions_juridictionnelles_3/commission_nationale_reparation_detentions_620/decisions_621/2016_8358/08_mars_37562.html,
del 10 de febrero de 2015 (14CRD011),
disponible en www.courdecassation.fr/autres_juridictions_commissions_juridictionnelles_3/commission_nationale_reparation_detentions_620/decisions_621/2015_8355/10_fevrier_37547.html
y del 15 de octubre de 2012 (12-CRD.009)
disponible en www.courdecassation.fr/autres_juridictions_commissions_juridictionnelles_3/commission_nationale_reparation_detentions_620/decisions_621/2012_4588/decision_15_26228.html,
entre otras. Consulta realizada el 12 de abril de 2018. Traducción realizada con www.DeepL.com/Translator.
[197]
Decisión del 15 de abril 2013 (12-CRD.036), disponible en www.courdecassation.fr/autres_juridictions_commissions_juridictionnelles_3/commission_nationale_reparation_detentions_620/decisions_621/2013_4751/decision_15_27727.html.
Consulta realizada el 12 de abril de 2018.
[198] “Los requisitos y procedimientos para la
decisión. //1. Aquel que fue absuelto mediante sentencia irrevocable porque el
delito no existe; por no haber cometido el crimen; porque la falta no
constituye delito o no está previsto en la ley como delito, tendrá derecho a
una indemnización justa por la pena de prisión preventiva sufrida, si no dio
lugar o concurso a la causa por dolo o culpa grave.//2. El mismo derecho se
aplicará a la persona que haya sido absuelta por cualquier motivo o al
condenado que haya permanecido en prisión preventiva durante el juicio, si se
comprueba mediante resolución irrevocable que la medida ha sido dictada o
mantenida sin que se cumplan las condiciones de aplicabilidad establecidas en
los artículos 273 y 280.//3. Las disposiciones de los apartados 1 y 2 se
aplicarán en las mismas condiciones, bajo las mismas condiciones en beneficio
de las personas contra la que se dicta un pronunciamiento de archivo o
sentencia de no proceder.//4. El derecho a la indemnización se excluye para
aquella parte de la prisión preventiva que se tiene en cuenta para determinar
la cuantía de una sanción o el período durante el cual las limitaciones
resultantes de la aplicación de la custodia también se han visto afectadas en
virtud de otro título.//5. Cuando la sentencia o la decisión de archivar el
asunto se haya declarado porque la ley derogó la disposición incriminatoria
como delito, se excluye también el derecho a indemnización por la parte de la
detención preventiva sufrida antes de su derogación.”
[199] “Procedimiento para la reparación. //1. La
solicitud de reparación deberá iniciarse, bajo pena de inadmisibilidad dentro
del plazo de dos años desde el día en que la absolución o la condena se haya
convertido en definitiva, un dictamen de no-demanda sea definitiva o si se ha
efectuado en el orden de destitución a la persona contra quien se manifestó de
acuerdo con el párrafo 3 del artículo 314.//2. La extensión de la reparación no
puede exceder los 516,456.90 euros.//3. Si aplican, mutatis mutandis, las
normas de reparación de errores judiciales.”//Disponible en https://www.studiocataldi.it/codiceprocedurapenale/misure-cautelari-personali.asp. Consulta realizada el 9 de febrero de
2018. La traducción se basa en la suministrada por la página.
[200] Disponible en http://www.italgiure.giustizia.it/sncass/.
Consulta realizada el 9 de febrero de 2018. La traducción es proporcionada por
la página.
[201] Disponible en http://legilux.public.lu/eli/etat/leg/loi/1988/09/01/n1/jo.
Consulta realizada el 9 de febrero de 2018. La traducción es proporcionada por
la página.
[202] Disponible en http://legilux.public.lu/eli/etat/leg/loi/1988/09/01/n1/jo.
Consulta realizada el 7 de febrero de 2018.
[203] Expediente 52001-23-31-000-1996-07459-01(23354)
[204] Expediente 47001-23-31-000-1996-09710-01
[205] Sobre las causales, requisitos y órganos competentes para decidir
sobre la procedencia de la detención preventiva.
[206] Sentencia del 30 de marzo de 1990. Sección Tercera, expediente 3510.
[207] Sección Tercera, expediente 5451.
[208] Consejero Carlos Betancur Jaramillo.
[209] Consejero Antonio
J. de Irisarri Restrepo.
[210] Se refería a la de 1886.
[211] Gustavo de Greiff Restrepo.
[212] Expediente 11868.
[213] Que también se advierte en sentencia del 18 de septiembre de 1997.
Expediente 11754.
[214] Expediente 9391.
[215] Hasta su derogatoria por el artículo 535 de la Ley 600 de 2000.
[216] Expediente 05001-23-31-000-1997-01741-01(19576). Que, a su vez,
reitera lo dicho en la sentencia del 6 de abril de 2011, expediente
19001-23-31-000-1999-00203-01(21653).
[217] Expediente 25000-23-26-000-1997-14759-01(21338).
Que a su vez reitera lo dicho en el sentencia del 31 de enero de 2011,
expediente 19001-23-31-000-1995-02029-01(18452) y en la sentencia del 9 de
junio de 2010, expediente 52001-23-31-000-1997-08775-01(19283), por ejemplo.
[218] Consejo de Estado,
Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2008, exp. 17534.
[219] Consejo de Estado, Sección Tercera,
sentencia de 4 de diciembre de 2006.
[220] Consejo de Estado, Sección Tercera,
sentencia de 2 de mayo de 2007.
[221] “Cuando no resultan refutadas ni la hipótesis
acusatoria ni las hipótesis en competencia con ella, la duda se resuelve,
conforme al principio del in dubio pro reo, contra la primera.” Ibíd.
Pág. 151- 152.
[222] Expediente 70001-23-31-000-1998-00017-01(21232).
[223] “La profesora
BELADIEZ comparte sin reservas la preocupación por los excesos que desfiguran
la institución, admite que con alguna frecuencia se producen <<resultados
desproporcionados e injustos>> para la Administración e insiste en advertir que
la responsabilidad objetiva no es un seguro universal que cubra todos los daños que se produzcan con ocasión de las múltiples y
heterogéneas actividades que la Administración lleva cotidianamente a cabo para
satisfacer los interese generales”. LEGUINA VILLA, Jesús. “Prólogo”, en BELADIEZ ROJO, Margarita. Responsabilidad e
imputación de daños por el funcionamiento de los servicios públicos. Con particular referencia a los daños que ocasiona la
ejecución de un contrato administrativo. Madrid, Tecnos, 1997, p.23.
[224] MIR PUIGPELAT, Oriol. La responsabilidad patrimonial de la
administración. Hacia un nuevo sistema., ob., cit., p.204.
[225] “(…) el tema de la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Públicas ha sido abordado tradicionalmente desde la óptica de
las garantías individuales. Se trata de una institución que protege al individuo frente a los daños causados por las
Administraciones Públicas como consecuencia de la amplia actividad que éstas desarrollan. Pero, desde la
perspectiva de la posición de la Administración, la responsabilidad está en el
mismo centro de su concepción constitucional como derivación de la cláusula del
Estado social de Derecho; derivación que, en hipótesis extrema, puede conllevar
que los límites del sistema resarcitorio público estén condicionados por los
propios límites del llamado Estado social de Derecho”. MARTÍN REBOLLO, Luis.
“Ayer y hoy de la responsabilidad patrimonial de la administración.: Un balance
y tres reflexiones”. ob., cit., p.308.
[226] En el mismo sentido, la Sección Tercera, Subsección
A, expidió las sentencias del 9 de mayo de 2012, expediente 25000-23-26-000-1998-00719-01. La subsección B también
comparte esta idea en la sentencia del 31 de enero de 2011, expediente 25000-23-26-000-1996-02709-01(18626),
aunque en la misma se hace la siguiente
acotación: “Aunque la Sala ha sostenido que en los casos de absolución por
ausencia de pruebas (Sentencia de 27
de octubre de 2005, exp. 15.367; 5 de abril de 2008, exp. 16.819 el título
de imputación es el de la falla probada
del servicio” y la subsección C en la sentencias
del 15 de noviembre de 2011, expediente 25000-23-26-000-1999-00025-01(21681); del 31 de agosto de 2011,
expediente 25000-23-26-000-1997-14759-01(21338); del 15 de febrero de 2012, expediente 25000-23-26-000-1998-1463-01(21817);
del 21 de marzo de 2012, expediente 44001-23-31-000-2000-00819-01(23507) y del 25 de abril de 2012, expediente
25000-23-26-000-1999-00090-01 (22296) y
desde la sentencia del 26 de mayo de 2010, expediente 66001-23-31-000-1998-00007-01(17294), la Sección
Tercera había aceptado un título de imputación objetivo incluso para los casos
en los cuales se hubiere aplicado el in dubio pro reo.
[227] Expediente 25000-23-26-000-1998-02512-01(25571).
[228] En el mismo sentido, la misma sección expidió las
sentencias del 15 de  noviembre de 2011, expediente
19001-23-31-000-1999-01134-01(21410)
y del 29 de agosto de 2012, expediente
18001-23-31-000-1997-01244-01(24113). Esta
postura también fue compartida por la Subsección A, en sentencias del 16
de noviembre de 2011, expediente 25000-23-26-000-1997-05026-01(22586) y del  16 de agosto de 2012, expediente 66001-23-31-000-2001-01176-01(25214)
y por la Sección C en sentencias del 27 de abril de 2011, expediente 76001-23-31-000-1997-05248-01(20749) y del 22 de junio de 2011, expediente 05001-23-25-000-1996-02630-01(20713).
En sentencia del 25 de marzo de 2010, expediente 66001-23-31-000-1997-03813-01(17741) la Sección Tercera también apeló al contenido del
artículo 414 del Decreto 2700 de 1991.
[229] Sentencia del 26 de mayo de 2010. Radicado 13001-23-31-000-1995-00023-01(18105).
[230] Sentencia del 27 de septiembre de 2000, exp. 11.601;
sentencia del 25 de enero de 2001, exp. 11.413.
[231] Sentencia del 2 de mayo de 2007, exp. 15.463.
[232] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de
2008, exp. 17534.
[233] Sentencia del 30 de junio de 1994, exp. 9734.
[234] Sentencia del 25 de julio de 1994, exp. 8.666.
[235] Otros casos de detención injusta, distintos de los
tres previstos en el artículo 414 del Código de Procedimiento Penal, podrían
ser, por vía de ejemplo, los siguientes: detención por delitos cuya acción se
encuentra prescrita; detención por un delito que la legislación sustrae de tal
medida de aseguramiento; detención en un proceso promovido de oficio, a pesar
de que el respectivo delito exigiere querella de parte para el ejercicio de la
acción penal, etc.
[236] Sentencia del 17 de noviembre de 1995, exp. 10.056.
[237] Sentencia del 12 de diciembre de 1996, exp. 10.229.
[238] Sentencia de 4 de abril de 2002, exp. 13.606.
[239] Sentencia del 27 de septiembre de 2000, exp. 11.601;
sentencia del 25 de enero de 2001, exp. 11.413.
[240] Sentencia del 2 de mayo de 2007, exp. 15.463.
[241] Aclaración de voto del Consejero Enrique Gil Botero.
[242] Del Consejero Carlos Alberto Zambrano Barrera.
[243] Consejero Carlos Alberto Zambrano Barrera.
[244] Subsección A, sentencias del 18 de abril de 2016,
expediente 63001-23-31-000-2005-1317-01 (40788); del 7 de diciembre de 2016, expediente
73001-23-31-000-2002-02710-01(41930); del 28 de septiembre de 2017, expedientes
25000-23-26-000-2012-00336-01(52673)
y 25000-23-26-000-2010-00029-01(45548); 12 de octubre de 2017, expediente
73001-23-31-000-2011-00772-01(48338). Subsección B, sentencias del 14 de
diciembre de 2016, expediente 17001-23-31-000-2008-00305-01(42615); del 14 de
septiembre de 2017, expediente 08001-23-31-000-2001-02668-01(37257); del 12 de
octubre de 2017, expediente 25000-23-26-000-2005-02098-01(40426); y del 25 de
septiembre de 2017, expediente 25000-23-26-000-2005-02078-01(42316). Subsección
C, sentencia del 30 de octubre de 2017, expediente 17001-23-31-000-2010-00203-01(47536).
[245] Subsección A, sentencias del 27 de abril de 2016, expediente 73001-23-31-000-2008-00544-01(41850); del 12 de octubre de 2017, expediente 44001-23-33-000-2009-00031 01
(44979). Subsección B, sentencias del 12 de octubre de 2017, expediente
44001-23-31-000-2008-00136-01(44622). Subsección C, sentencia del 30 de octubre
de 2017, expediente 25000-23-26-000-2009-00258-01(46624).
[246] Expediente 500012331000199900167
01 (23783). Subsección A.
[247] Expediente 68001233100020070002201 (36798). Subsección A.
[248] Subsección B, expediente 13001-23-31-000-2003-01929-01(43413).
[249] Sentencia del 13 de julio de 2017. Consejo de Estado, Sección
Tercera, Subsección B. Radicado 19001-23-31-000-2007-00262-01(44810).
[250] Aunque la fiscalía no aludió propiamente a este título, al precluir
la investigación manifestó que dado el tiempo ya se había vencido la etapa
sumarial y “que al no encontrar la prueba suficiente para convocar a juicio
al sumariado” procedía la preclusión.
[251] En sentencia de unificación de jurisprudencia, el Consejo de Estado
indicó que el in dubio pro reo está sustentado en un régimen objetivo de
responsabilidad, concretamente en el daño especial y, se aplica, porque el
Estado no pudo desvirtuar la presunción de inocencia de una persona quien no
estaba llamada a soportar la privación, de ahí a que se encuentre facultada
para solicitar la reparación del daño causado. Al respecto ver Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,
sentencia del 17 de octubre de 2013, Exp. 23354.
[252] Expediente 66001-23-31-000-2010-00147-01(46360)
[253] Expediente 73001-23-31-000-2009-00076-01(42459), Subsección C. Cfr.
Sentencias del 1 de febrero de 2018, expediente 05001233100020090101401.
Subsección  A; del 8 de agosto de 2017, expediente
05001233100020090046701, Subsección C; del 23 de marzo de 2017,
expediente 20001233100020100037701, Subsección
A; del 27 de septiembre de 2016, expediente 19001233100020030129701(44168),
Subsección C; del 28 de enero de 2015, expediente 68001233100020020134301(35929),
Subsección A; del 26 de febrero de 2014, expediente 25000232600020020175001(36825).
[254] Sentencia del 5 de diciembre de
2016, expediente 19001233100020080006401, Subsección B.
[255] Por ejemplo, Subsección A,  sentencias del 30 de junio de 2016,
expediente 85001-23-31-000-2010-00076-01 (41976); del 7 de diciembre de 2016, expediente
73001-23-31-000-2002-02710-01(41930);
del 18 de septiembre de 2017, expediente 19001-23-31-000-2010-10412-01(53509);  del 12 de octubre de 2017, expedientes
73001-23-31-000-2011-00772-01(48338) y 54001-23-31-000-2010-00433-01(46815);
del 6 de diciembre de 2017, expediente 76001233100020030277301 (41.581) y del
15 de diciembre de 2017, expediente 66001-23-31-000-2010-00147-01(46360),
Subsección C.
[256] Sentencia del 27 de noviembre de 2017. Consejo de Estado, Sección
Tercera, Subsección C. Radicado 54001-23-31-000-1999-00247-01(46068)
[257] Sentencia del 13 de julio de 2017. Consejo de Estado,
Sección Tercera, Subsección B. Radicado 19001-23-31-000-2007-00262-01(44810).
[258] Sentencia T-406 de 1992.
[259] Ibídem.
[260] Ibídem.
[261] Sentencia C-372 de 2011.
[262] Por ejemplo, para Maurer, un derecho subjetivo es un “(…) poder
legal reconocido a un sujeto  por medio de una norma legal, para la persecución
de interese propios mediante la exigencia a otro de hacer, permitir u omitir
algo”. Cfr. H. Maurer. Allgemeines Verwaltungsrecht. München: 9 ed, 1994. P.
141. Citado por Rodolfo Arango. El concepto de derechos sociales fundamentales.
Bogotá: Editorial Legis, 2005. P. 9. Savigny, por su parte, definió los
derechos subjetivos en el marco de la teoría de la voluntad como “el poder que
sustenta una persona individual, es decir, un sector donde es soberana su
voluntad”. Citado por Juan Carlos Gavara de Cara. Derechos fundamentales y
desarrollo legislativo. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1994. P.
41. Ihering definió los derechos subjetivos como intereses jurídicamente
protegidos “(…) configurados en base (sic) a dos elementos, uno sustancial, en
el que reside el fin práctico del derecho y que consiste en la utilidad, la
ventaja o la ganancia asegurada por el mismo; y otro formal, que se refiere a
dicho fin únicamente como medio, es decir, la protección del derecho, la acción
judicial”. Ibídem. P. 41.
[263] Varios doctrinantes denominan dicho poder como posición
jurídica, es decir, una situación de una persona en un ordenamiento
jurídico. Ver Rodolfo Arango. El concepto de derechos sociales
fundamentales. Bogotá: Editorial Legis, 2005.
[264] Sentencia T-095 de 2016.
[265] T-047 de 1995, C-296 de 1995, C-507 de 2001, C-1024 de 2002 y C-258
de 2013, C-387 de 2015.
[266] Sentencia C-143 de 2015.
[267] Sentencia C-622 de 2003.
[268] Sentencia C-301 de 1993.
[269] Cfr. sentencias C-1198 de 2008 y C.695 de 2013.
[270] Sentencia C-106 de 1994. Cfr. sentencias C-416 de 2002 y C-695.
[271] Sentencia C-469 de 2016.
[272] Ibídem.
[273] Ibídem.
[274] Ibídem.
[275] En la Sentencia C-121 de 2012, la Sala examinó la
constitucionalidad del artículo 65 (parcial) de la Ley 1453 de 2011, que había
modificado el artículo 310 C.P.P. y establecía “3. El hecho de estar acusado, o
de encontrarse sujeto a alguna medida de aseguramiento, o de estar disfrutando
un mecanismo sustitutivo de la pena privativa de la libertad, por delito doloso
o preterintencional”, como uno de los criterios que el juez debía valorar a
efectos de determinar si una persona representaba peligro para la comunidad.
Entre otras consideraciones, la Corte señaló que en el fragmento subrayado,
objeto de la impugnación, el legislador había quebrantado el principio de proporcionalidad,
por cuanto había dado el mismo peso para efectos de una negativa de libertad a
tres hechos procesalmente diferentes (i) “estar disfrutando de un mecanismo
sustitutivo de la pena privativa de la libertad por delito doloso o
preterintencional” (ii) “la existencia de sentencias condenatorias vigentes por
delito doloso o preterintencional”; (iii) “estar acusado o encontrarse sujeto a
alguna medida de aseguramiento”.  Indicó que sin justificación alguna, el
legislador colocó en una misma situación a quien soporta una medida de
aseguramiento o es acusado por cualquier delito, incluso culposo, y a aquel que
ya fue condenado por un delito doloso o preterintencional, lo cual resulta en
efecto desproporcionado. Por esta razón, declaró inexequible el segmento
acusado de inconstitucional.
[276] En la Sentencia C-318 de 2008; En la Sentencia C-774
de 2001 se señaló: “[P]ara que proceda la detención preventiva no sólo es
necesario que se cumplan los requisitos formales y sustanciales que el
ordenamiento impone, sino que se requiere, además, y con un ineludible alcance
de garantía, que quien haya de decretarla sustente su decisión en la
consideración de las finalidades constitucionalmente admisibles para la misma”.
[277] Cfr. Sentencia T-135 de 2012
[278] Sentencia C-037/96
[279] Confróntese especialmente las sentencias C-381 de 2001, M.P Rodrigo
Escobar Gil, y  C-285 de 2002, M.P Jaime Córdoba Triviño. Adicionalmente pueden
consultarse las sentencias  T-468-92, C-543-92, C-058-93, C-04-96, C-037-96,
C-333-96, C-358-96, C-274-98, C-088-00, C-430-00, C-100-01, C-832-01, C-840-01,
C-892-01 y C-1149-01 de esta Corporación y en las Sentencias de 22 de noviembre
de 1991, 26 de noviembre de 1992, 2 de marzo de 1993, 13 de julio de 1993, 8 de
mayo de 1995, 21 de junio de 1995 y 29 de marzo de 1996 del Consejo de
Estado.
[280] Cf. ibídem
[281] Afirmación reproducida en la SU-222 de 2016.
[282] Sentencia C-870 de 2014.
[283] Artículo 188. 1.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o
adulterados.// 2. Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos
decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y
que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o
por obra de la parte contraria. // 3. Aparecer, después de dictada la sentencia
a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. // 4. No reunir
la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del
reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con
posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para
su pérdida. // 5. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo
violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.// 6. Existir nulidad
originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede
recurso de apelación. // 7. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen
de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.// 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre
las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar
a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y
fue rechazada.
[284] Artículo 250. 1. Haberse encontrado o
recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales
se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo
aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte
contraria.// 2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos
falsos o adulterados.// 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de
peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.// 4.
Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el
pronunciamiento de la sentencia.// 5. Existir nulidad originada en la sentencia
que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.//6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con
mejor derecho para reclamar. //7. No tener la persona en cuyo favor se decretó
una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal
necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir
alguna de las causales legales para su pérdida.// 8. Ser la sentencia contraria
a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que
aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo
proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.
[285] Sin folio (ubicado después del 410 y antes del 411), cuaderno del
Consejo de Estado, expediente 23001233100020080032001 (40569).
[286] Ver acta de reparto que obra a folio 83 del Cdno. 1.
[287] Fl. 670, cuaderno del Consejo de Estado, expediente
25000232600020050200801 (40782).
[288] Ver acta de reparto que obra a folio 98 del Cdno. 1.
[289] Cfr. Fl. 220 y ss, cuaderno 1 proceso original
230012331000200800320.
[290] Cfr. Fls. 259 y ss, ibídem
[291] La aclaración la hizo la Consejera Ruth Stella Correa Palacio.
[292] La sentencia fue expedida por la Sección Tercera del Consejo de
Estado el 9 de junio 2010, expediente
76001-23-31-000-1998-00197-01(19312).
[293] Cfr. Fls. 294 y ss, cuaderno del Consejo de Estado.
[294] Cfr. Fl. 350 del cuaderno del Consejo de Estado.
[295] Cfr. Fls. 352 y ss del cuaderno del Consejo de Estado.
[296] Cfr. Fls. 1 y ss, cuaderno 1 ibídem.
[297] Cfr. Fls. 254 y ss ibídem.
[298] Cfr. Fls. 266 y ss del cuaderno del Consejo de Estado.
[299] Sentencia T-079 de 2014.
[300] Cfr. Fls. 284 a 286 del cuaderno n.º 1 del proceso originalde reparación
directa radicado 250002326000200502008.
[301] Cf. Fl. 338 ibidem.
[302] Cfr. Fls. 364 y ss ibídem.
[303] Cfr. Fls. 432 y del Consejo de Estado.
[304] Cfr. Fls. 508 del cuaderno del Consejo de Estado.
[305] Sentencia T-079 de 2014.
[306] Debe tenerse presente que el derecho a la doble instancia no es
absoluto “pues existen eventos en los cuales
puede restringirse por el legislador, siempre y cuando se respeten una serie de
criterios especiales como la razonabilidad y la proporcionalidad frente a las
consecuencias impuestas a través de la providencia que no puede ser objeto del
recurso de apelación”(C-694 de 2015).
[307] Sentencias T-083 de 1998, C-095 de 2003 y C-337 de 2016.
[308] Sentencias T-083 de 1998, C-650 de 2001, C-095 de 2003, C-213 de
2007, T-231 de 2012, T-394 de 2013, T-388 de 2015 y C-337 de 2016, entre otras.
[309] Sentencia T-152 de 2013.
[310] Sentencias T-450 de 2001, T-152 de 2013.
[311] Ver sentencias T-310 de 1995, T-049 de 1998, T-439 de 2005, SU-195
de 2012, SU-515 de 2013 y T-156 de 2017.
[312] Sentencias T-1306 de 2001, T-289 de 2005, T-429 de 2011, T-130 de
2017, T-398 de 2017, entre otras.
[313] Ver fl. 11 de la sentencia expedida por la Subsección C, Sección
Tercera del Consejo de Estado el 7 de julio de 2016, fl. 664 del cuaderno del
Consejo de Estado.
[314] Asunto superado en la sentencia de unificación expedida por la Sala
Plena el 28 de agosto de 2013, expediente 05001-23-31-000-1996-00659-01(25022).
Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de octubre de 2017, expediente
54001-23-31-000-2010-00433-01(46815). Subsección B, sentencia del 12 de octubre
de 2017, expediente 25000-23-26-000-2005-02098-01(40426), por ejemplo.
[315] Sentencia C-333 de 1996. Cfr. C-957 de 2014.
[316] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 19 de abril de 2012,
expediente 19001-23-31-000-1999-00815-01 (21515) en la cual se dijo que:  “(…) el
modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no
privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez la
labor de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una
motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas que den sustento
a la decisión que habrá de adoptar.  Por ello, la jurisdicción contenciosa
ha dado cabida a la adopción de diversos “títulos de imputación” como una
manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos puestos a su
consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin que ello
signifique que pueda entenderse que exista un mandato constitucional que
imponga al juez la obligación de utilizar frente a determinadas situaciones
fácticas un determinado y exclusivo título de imputación.//En consecuencia,
el uso de tales títulos  por parte del juez  debe hallarse en consonancia con
la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera
que la solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que
rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del Estado, tal y como
se explicó previamente en esta providencia”. (Resaltado fuera del texto
original). Estas consideraciones fueron reiteradas en sentencias del 23 de
agosto de 2012, expediente 18001-23-31-000-1999-00454-01 (24392); del 7 de
septiembre de 2015. Expediente: 85001-23-33-000-2013-00035-01(51388),
Subseccion C y del 25 de septiembre de 2017, expediente
25000-23-26-000-2005-02078-01(42316), Subsección B.
[317] Sentencia C-333 de 1996.
[318] Expediente 52001-23-31-000-1996-07459-01(23354)
[319] En la citada sentencia de unificación del 17 de octubre
de 2013, expediente 52001-23-31-000-1996-07459-01(23354).
[320] Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 2 de mayo de 2.007;
Radicación No.: 20001-23-31-000-3423-01; Expediente No. 15.463; Actor: Adiela
Molina Torres y otros; Demandado: Nación – Rama Judicial.
[321] De acuerdo con
el cual “el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos
que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de sus agentes
judiciales”.
[322] Sentencia C-254 de 2003. En SU-443 de 2016
se aceptó dicha premisa al indicarse que: “El Consejo de Estado se ha
pronunciado en su jurisprudencia sobre la importancia de esta cláusula general
de responsabilidad del Estado, consagrada en el
artículo 90 de la Constitución Política. De esta forma, ha indicado que en
aquellos casos en que, como resultado de una actividad lícita del Estado, se
haya ocasionado un daño a un tercero, y por lo tanto, no sea posible aplicar
los criterios de la falla en el servicio o de la ilegalidad de los actos
administrativos, podrá aplicarse la teoría del daño especial como título de
imputación”.
[323]
Sentencia del 26 de mayo de 2010, 13001-23-31-000-1995-00023-01(18105). Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera afirmó. Cfr.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
Sentencia de 19 de agosto de 2004, Radicación: 05001-23-31-000-1992-1484-01(15791);
Actor: Ana Julia Muñoz de Peña y otros; Demandado: Nación - Mindefensa -
Policía Nacional. (…); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 10 de marzo  de 2005, Radicación:
85001-23-31-000-1995-00121-01(14808); Actor: María Elina Garzon y otros;
Demandado: Ministerio de Defensa - Ejército Nacional.
Y más reciente, la Subsección B, sentencia del 14 de
septiembre de 2017, expediente 13001-23-31-000-2003-01929-01(43413),
en la cual se hicieron las siguientes referencias: Consejo de
Estado, Sección Tercera, sentencias del 13 de julio de 1993, Exp. 8163 y del 16
de julio de 2008, Exp. 16423.
[324] Artículo 388.
[325] Sentencia C-750 de 2008.
[326] Artículos 39 y 306 de la Ley 906 de 2004.
[327] Ley 600 de 2000, artículos 39, 40 y 74, entre otros.
[328] “Ley 906 de 2004. ARTÍCULO 16.
INMEDIACIÓN. En el juicio únicamente se estimará
como prueba la que haya sido producida o incorporada en forma pública, oral,
concentrada, y sujeta a confrontación y contradicción ante el juez de
conocimiento. En ningún caso podrá comisionarse para la práctica de
pruebas. Sin embargo, en las circunstancias excepcionalmente previstas en
este código, podrá tenerse como prueba la producida o incorporada de forma
anticipada durante la audiencia ante el juez de control de garantías.
[329] Artículo 203 y ss del C.P.P”
[330] El juez conoce el derecho. En la sentencia T-577 de 2017 se
entendió que: “corresponde
al juez la aplicación del derecho con prescindencia del invocado por las partes
(…) la determinación correcta del derecho”.
[331] Fallo del 15 de diciembre de 2017, expediente
66001-23-31-000-2010-00147-01(46360)
[332] Cfr. Fl.s 659 a 669 del cuaderno del Consejo de Estado. Expediente
25000232600020050200801 (40782).
[333] Obran a partir del folio 289 y hasta el 392 del cuaderno 2 de
Revisión.
[334] Cfr. Fls. 350 a 386 ibidem.
[335] Cfr. Fls. 1 a 47 del cuaderno 2, expediente 250002326000200502008
[336] Cf. Fl. 35 ibídem.
[337] Cfr. Fl. 292 rvrso, cuaderno n.° del trámite de revisión.
[338] Cffr. Fls. 43 y 44, cuaderno 2, expediente 250002326000200502008
[339] Cfr. Fl. 76, cuaderno n.° 2 trámite de revisión.
[340] Ley 1695 de 2013.