C-517-92
Sentencia No
Sentencia No.
C-517/92
SERVICIOS
PUBLICOS-Regulación/COMPETENCIA
CONCURRENTE
En el campo de
los servicios públicos el Constituyente instituyó una competencia
concurrente de regulación normativa en cabeza de los niveles central,
regional y local. Tal competencia concurrente  constituye nítida expresión de
la articulación de los dos niveles a partir de los cuales se organiza el
Estado. De una parte la ley a través de su capacidad reguladora realiza la
unidad jurídico-política de la República al fijar las condiciones aplicables
por igual en todo el territorio nacional, sin que al hacerlo, desde luego, le
sea dable cercenar o desconocer la facultad decisoria de que gozan las
instancias regional y local, vale decir, la autonomía para la gestión de sus
propios intereses.   Por la otra, las autoridades de los niveles departamental
y municipal, al ejercer por la vía reglamentaria una facultad normativa complementaria
y de desarrollo de la ley, singularizan y adaptan ese contenido normativo a las
particulares condiciones de la unidad territorial, con lo cual expresan la
diversidad, que de otro lado, se busca  satisfacer con esta estructura
institucional.
ENTIDAD
DEPARTAMENTAL/ENTIDAD MUNICIPAL/AUTONOMIA ADMINISTRATIVA/SERVICIO PUBLICO DE
TRANSPORTE-Regulación
El contenido
normativo de las disposiciones, en cuya virtud el legislador regula aspectos
atinentes al servicio público de transporte urbano masivo de pasajeros, como
son tanto las condiciones generales bajo las cuales la Nación podrá contratar u
otorgar su garantía a los créditos externos que contraigan las entidades que
desarrollen un sistema de  esa naturaleza; como las aplicables en concreto al
sistema del Valle de Aburrá, no
contravienen la autonomía administrativa, patrimonial o fiscal de las entidades
departamentales y municipales. Las citadas disposiciones restringen la
autonomía de la Nación, no así la de las entidades territoriales. El señalamiento
de las condiciones y requisitos para el otorgamiento de garantías por parte de
la Nación se inscribe, desde otro ángulo complementario, en la preceptiva de
que trata el aludido artículo pues dicha regulación apunta a hacer efectivo el
mandato constitucional que ordena al legislador velar porque el endeudamiento
de la Nación no exceda su capacidad de pago.
PRINCIPIO DE
SOLIDARIDAD/SERVICIOS PUBLICOS-Tarifas
El legislador
simplemente aplicó a un caso concreto el principio de solidaridad que debe
presidir la determinación de las tarifas de los servicios públicos dentro de la
obligación que pesa sobre el Estado, en el sentido de hacer que la igualdad sea
real y efectiva frente a personas de escasos recursos. Como quiera que el
artículo tiene este alcance concreto y no pretende en modo alguno afectar la
autonomía patrimonial de los entes territoriales consagrada en los artículos
262 y 294 de la Carta vigente, entre otros, en la parte resolutiva de la
providencia se dispone que la norma es constitucional, en la medida en que no
establece una exención que desconozca tal autonomía.
ENTIDADES
TERRITORIALES/AUTONOMIA FISCAL-Límites
La denominada
tesis de la "soberanía fiscal" de las entidades territoriales no
tiene asidero constitucional.  Así se infiere de manera clara e inequívoca no
solo del contexto sistemático de la Carta, sino además de la misma historia de
dicha iniciativa. La  propuesta de consagrarla fue derrotada en la Asamblea
Constitucional.  Esos mismos elementos permiten sin reticencias afirmar que en
la nueva Carta el Constituyente en esta materia conservó los lineamientos
básicos del régimen anterior pues les reconoció una autonomía fiscal
limitada.  Es decir,  su ejercicio se subordina a los términos que señale
la ley.
TRANSPORTE MASIVO
DE PASAJEROS-Area de
Influencia/ENTIDADES TERRITORIALES-Vulneración de intereses
La definición de
un área de influencia que vincule a las entidades territoriales de manera
unilateral e inconsulta, por el mero hecho de estar conectadas por medio de
cualquier servicio de transporte colectivo urbano o metropolitano y por la red
vial urbana a los municipios servidos directamente, será inconstitucional
siempre que vulnere los intereses propios de las entidades que la componen, los
cuales se deducen de las normas constitucionales vigentes. Su definición
concreta es tarea que solo puede ser realizada en cada caso a partir de
premisas fácticas determinadas. Esta Corte advierte que mal puede una ley del
Congreso o un decreto del Gobierno incluir un municipio en un área de influencia
de un sistema masivo de transporte de pasajeros, e imponerle en consecuencia
determinadas cargas u obligaciones, sin la participación popular o al menos
institucional de la localidad, cuando de una evaluación objetiva sea claro que
la obra no es de interés del respectivo municipio y que en cualquier caso su
negación a participar en la misma no lesiona el interés nacional.
DESCENTRALIZACION/AUTONOMIA
En el ámbito
concreto de la República unitaria que sigue siendo Colombia por virtud de la
Carta de 1991, descentralizacion y autonomía se desenvuelven y son compatibles
con una unidad de organización de la comunidad estatal de carácter político y
con la presencia de una soberanía que reside en el pueblo.  Ninguna pretende
confundirse o rivalizar con la soberanía en el ámbito del Estado unitario. La
elección de las autoridades propias y los mecanismos de participación popular
son elementos especiales de la descentralizacion política que dota a la entidad
del derecho, dentro del principio de unidad, de manejar los asuntos que
conciernan a su territorio y a su población de manera autónoma. Vale decir, de
definir, con criterio político, la viabilidad de asuntos de interés público
dentro de los límites del ente territorial.
Ref: Proceso
D-001
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 3o.(parcial),4o.(parcial), 5o.
(parcial), 7o., 8o. (parcial), 9o., y 12 (parcial) de la Ley 86 de 1989
"por la cual se dictan normas sobre sistemas de servicio público urbano de
transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos para su
financiamiento."
TEMAS:
-Descentralización
y  autonomía  en el ámbito de la    República unitaria;
-Relaciones entre
el poder central y las instancias departamental y municipal en materia de
servicios públicos y, en especial, en el campo del transporte público urbano
masivo de pasajeros.
ACTORES:
Juan Fernández
Carrasquilla
William Namén
Vargas
MAGISTRADO
PONENTE:
Doctor CIRO
ANGARITA BARON
Sentencia  aprobada mediante Acta No. 73
Santafé de  Bogotá,  D.C., septiembre 15 de mil
novecientos  noventa y dos (1992)
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada tanto en el artículo 214 de
la expirada Constitución Política como  en el artículo  241-4 y otros de la
vigente,  los ciudadanos Juan Fernández  Carrasquilla
y William Namén Vargas instauraron después del 1o. de junio de 1991,  y ante la
Corte Suprema de Justicia demanda de inexequibilidad en forma parcial contra
los artículos 3, 4, 5, 8 y 12 de la ley 86 de 1989 y total contra los artículos
7 y 9  del mismo estatuto.
La Corte Suprema de
Justicia, en obedecimiento a lo dispuesto en el inciso 2o. del artículo 24
transitorio de la Carta Magna, ordenó la remisión del proceso a la Corte
Constitucional, cuya Secretaría General certificó su recepción el 18 de febrero
del corriente año, día siguiente al de su instalación formal. De conformidad
con el programa de reparto y trabajo aprobado por la Sala Plena para el mes de
febrero, fue admitida mediante auto de  marzo cuatro (4)  del cursante año.
Al proveer sobre la
admisión de la demanda, el suscrito magistrado ponente ordenó la fijación en
lista del negocio para asegurar el derecho de intervención ciudadana que
consagran los artículos 242-1 C.N. y 7, inciso segundo del decreto 2067 de
1991.
Del mismo modo, se
surtieron las comunicaciones de rigor sobre la iniciación del proceso al señor
Presidente de la República y al Presidente del Congreso, así como el traslado
de copia de la demanda al despacho del señor Procurador General de la Nación
quien oportunamente rindió el dictamen fiscal.
Como se han cumplido
los trámites constitucionales y legales, procede la Corporación a decidir.
II.  NORMAS
ACUSADAS
Las disposiciones
impugnadas, conforme a la publicación de la Ley a la cual pertenecen en el
Diario Oficial No. No. 39124 de diciembre 9 de 1989, son las que a continuación
se transcriben.  Se subraya en ellas lo que es materia de acusación parcial.
"LEY 86
de 1989
(diciembre 29)
"Por
la cual se dictan normas sobre sistemas de servicio público urbano de
transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos para su financiamiento.
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA:
CAPITULO I
Principios
Generales
"..............
"Artículo
3o. El área de influencia de un sistema de servicio público urbano de
transporte masivo de pasajeros estará comprendida por el Distrito Especial de
Bogotá o los municipios servidos directamente por el sistema y los
conectados a ese y este por otros servicios de transporte colectivo urbano o
metropolitano y por la red vial urbana.
De conformidad con
lo previsto en el inciso anterior, el Gobierno nacional señalará el área de
influencia con base en los estudios técnicos elaborados por la respectiva
empresa pública que ejecute el proyecto
"..........
CAPITULO II
De la
financiación de los sistemas de transporte masivo
"Artículo
4o.  La nación solamente podrá contratar u otorgar su garantía a los
créditos externos contratados por entidades que desarrollen sistemas de
servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros, cuando éstas
hayan pignorado a su favor rentas en cuantía suficiente que cubran el pago de
por lo menos el 80% del servicio de la deuda total del proyecto"
"Artículo
5o.  Cuando las rentas propias de los municipios, incluído el Distrito
Especial de Bogotá, no sean suficientes para garantizar la pignoración de
los recursos prevista en el artículo anterior, quedan facultados para:
a) Aumentar hasta
en un 20% las bases gravables o las tarifas de los gravámenes que son de su
competencia;
b)  Cobrar una
sobretasa al consumo de la gasolina motor hasta del 20% de su precio al público
sobre las ventas de Ecopetrol en la planta o plantas que den abasto a la zona
de influencia del respectivo sistema, previo concepto del Consejo de Política
Económica y Social, Conpes.
"Los
incrementos a que se refiere el presente artículo se destinarán exclusivamente
a la financiación de sistemas de servicio  público urbano de transporte masivo
de pasajeros y se cobrarán a partir del 1o. de enero del año siguiente a
aquel en que se perfeccione el contrato para su desarrollo"
CAPITULO III
Del sistema de transporte masivo del Valle
del Aburrá
"..........
Artículo 7o. En
el caso del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá, como
condición para el otorgamiento de la garantía de la Nación, se deberán pignorar
rentas en cuantía suficientes que, sumadas a los recursos generados por la
sobretasa a la gasolina de que trata el artículo anterior, cubran en valor
presente la totalidad del costo inicial del proyecto, equivalente a US $ 650
millones de 1984.
Artículo 8o.  La
contribución por valorización que se cobre en las jurisdicciones municipales en
Medellín, Itaguí, Bello, Envigado, Sabaneta, la Estrella y Copacabana, para
atender las erogaciones causadas por la construcción del sistema de transporte
masivo de pasajeros del Valle de Aburrá y prioritariamente el servicio de la
deuda, no podrá ser inferior al equivalente en pesos de 164 millones de dólares
constantes de 1992, estimativo que excluye los estratos socioeconómicos Nos. 1,
2 y 3.
Parágrafo 1o.  El
Instituto Metropolitano de Valorización, Inval, recaudará la contribución por
valorización en los municipios de Medellín, Itaguí, Bello, Sabaneta, La
Estrella y Copacabana.  Por su parte, la Oficina de Valorización Departamental
de Antioquia hará lo propio en el Municipio de Envigado.
".............
Artículo 9o.  En
el caso del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá se
deberán pignorar las siguientes rentas:
a)  La
contribución por valorización de que trata el artículo 8o. de la presente Ley;
b)   Rentas
departamentales y municipales en cuantías suficientes que cubran la diferencia
entre el costo inicial del proyecto, a que hace referencia el artículo 7o. de
esta Ley, y lo recaudado por el concepto de la sobretasa a la gasolina y los
recursos previstos en el literal a) del presente artículo.
"............
CAPITULO V
Otras disposiciones
"Artículo 12.
Para efectos de la administración de las sumas recaudadas por concepto de los
recursos provenientes del cumplimiento de los artículos 5o, 6o, y 9o. de
la presente Ley, la Tesorería General de la República abrirá una cuenta de
manejo para cada proyecto.
La transferencia del
recaudo de los impuestos se efectuará de conformidad con lo que establezca la
reglamentación que se expida para este fin.
"Parágrafo:  La
Tesorería General de la República girará las sumas recaudadas a las empresas
públicas que ejecuten el proyecto o hará pagos en su nombre, de acuerdo con lo
que se establezca en convenios que deberán celebrar para estos fines con la Nación".
III.  LA  DEMANDA
Mediante escrito
presentado personalmente a la Secretaría General el 24 de febrero pasado, los
actores adecuaron la demanda a la preceptiva constitucional en vigor.
A.-  DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES
INFRINGIDAS
Estiman violados los
artículos 1o, 2o, 3o, 4o, 6o, 34, 58, 113, 121, 136, 150, 209, 286, 287, 294,
298, 299, 300 numerales 1, 2, 3, 4, 5, 7; 303, 305 numerales 2, 3, 4, 7; 311,
312, 313 numerales 1, 2, 4, 5, 6,;  314, 315 numerales 3, 5, 7, 9; 317, 338, 345,
346, 351, 352, 353, 356, 362, 363 y 364 según la publicación que de la
Constitución Política convenida por la "Asamblea Nacional
Constituyente" apareciera en la Gaceta Constitucional No. 116 del 20 de
julio de 1991.
B.-  CONCEPTO DE
VIOLACION.
Los demandantes
estructuran sus cargos a partir de las disposiciones constitucionales que
consideran transgredidas, así:
a)   Acusación
contra los artículos 4, 5, 7, 8 parágrafo 1, 9 y 12 de la Ley 86 de 1989 por
violación de los artículos 1o, 2o, 4o, 6o, 58, 113, 121, 136-1, 150, 209, 286,
287, 294, 298, 299, 300-1, 2, 3, 4, 5, 7, 11 infine; 303, 305-2, 3, 4, 7, 311,
312, 313-1, 2, 4, 5, 6; 314, 315-3, 5, 7, 9; 317, 338, 345, 346, 351, 352, 353,
356, 362, 363 y 364 de la Constitución Política.
En el primer
capítulo, denominado "Consideración preliminar" los actores plantean
que los  preceptos impugnados trasladan a los municipios del área de influencia
del sistema de transporte masivo del Valle de Aburrá, las erogaciones causadas
por su construcción y por el servicio de la deuda.
Afirman asimismo que
las susodichas disposiciones desconocen la autonomía administrativa,
patrimonial, fiscal e impositiva de los entes territoriales.
Seguidamente, bajo
el epígrafe "Violación de la autonomía de las entidades territoriales"
los demandantes reseñan la evolución constitucional que a partir de la Carta de
1863 se ha cumplido en materia de organización geopolítica del Estado
colombiano la cual documentan prolijamente con citas de doctrinantes nacionales
y extranjeros y jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sobre la
materia.
Aseveran que la
Constitución Política de 1991:
"amplió el
campo de la descentralización consagrando como principio fundamental la
organización del "Estado Social de derecho"  en forma de República
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales (art.
1o.) y distribución racional de funciones, realizable por partición de órganos,
delegación de competencias, desconcentración, descentralización por servicios y
descentralización territorial (art. 209)".
"Esta especie
de descentralización, presupone simultaneidad de autoridad, central y local,
con vocación para la definición de sus asuntos, concesión de personificación
normativa a las entidades territoriales ...dotadas de personería jurídica,
patrimonio propio y autonomía para la  gestión de sus intereses- dentro de
los límites constitucionales y legales, y en esa virtud, gobierno y ejercicio
de funciones por autoridades propias, administración de recursos y establecimiento
de tributos necesarios para el desarrollo de su cometido (art. 287)."
Destacan que en la
reforma constitucional de 1991 se concibe al municipio como "la ENTIDAD
FUNDAMENTAL DE LA DIVISION POLITICO ADMINISTRATIVA DEL ESTADO," para
lo cual precisan las funciones que conforme el artículo 311 C.N. le competen
así como las que, según lo dispuesto en los artículos 312 a 315 ibídem, se
distribuyen entre el Concejo y el respectivo Alcalde como expresión de la
autonomía de que gozan en los órdenes político, administrativo, patrimonial,
tributario y fiscal.
Sostienen que como
consecuencia de la organización institucional como "Estado Social de
Derecho" consagrada en los artículos 2, 3, 113 y 209 C.N.,
"...ni el
legislador ni el ejecutivo, pueden ALTERAR, CERCENAR O SUPRIMIR LAS
COMPETENCIAS de las entidades territoriales de la República, ni desconocer la
autonomía política, administrativa, patrimonial, tributaria y fiscal reconocida
y concedida por la Constitución Política a los municipios y departamentos.
"...la forma
unitaria limita en los términos señalados restrictivamente por la Constitución
Política, la independencia de las entidades territoriales, más no autoriza
su cercenamiento ni supresión, según reiterado criterio de la Corte Suprema
de Justicia bajo el imperio de la Carta de 1886, en vigor hoy, con mayor
énfasis por la amplitud de la descentralización territorial y las limitantes
consagradas a la autoridad central."
En un tercer acápite que denominan "La violación de la facultad impositiva
y garantía de los bienes de las entidades territoriales" señalan:
"...la
autonomía de las entidades territoriales y por tanto de los Departamentos y
Municipios (art. 286), encuentra garantía tutelar en su patrimonio, bienes,
rentas y recursos, particularmente por la expresa prohibición de incidencia en
sus derechos e impuestos".
A ese respecto,
citan las disposiciones que en la Carta de 1886 consignaban dichos postulados,
así como apartes de varios pronunciamientos en los que la Corte Suprema de
Justicia sostuvo que la facultad tributaria del Congreso, no podía desconocer,
afectar, limitar o gravar, los bienes de las entidades territoriales (art. 183
C. N.) y menos, invadir su órbita o ámbito de acción.
A propósito de lo
dispuesto en esta materia por la Carta en vigor, expresan:
"De acuerdo con
el régimen constitucional instituído en 1991, en tiempo de paz, solamente el
Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales, pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales (art. 338).
Esta función se reconoce al Congreso de la República en el artículo 150,
numeral 12 de la actual Carta.
"No obstante,
según los artículos 287/3, 298 y 311 de la Constitución, la autonomía de los
entes territoriales, comporta la administración de sus recursos y el
establecimiento de los tributos necesarios para cumplir sus objetivos y al
tenor de los arts. 300 y 313, numeral 4o, se asigna a las Asambleas
Departamentales la facultad de "decretar, de conformidad con la ley,
los tributos y contribuciones para el cumplimiento de las funciones
departamentales" y a los Concejos Municipales, la de "votar de
conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos
locales", recogiendo lo dispuesto en los artículos 191 y 197-2 de la
Carta de 1886 y amplificando la potestad del municipio, porque, ahora, para
estos menesteres, no se somete a las ordenanzas departamentales, sino a la
Constitución y la ley.
"La
administración de los recursos de los entes territoriales es de SU
COMPETENCIA PRIVATIVA, en cuya tutela, la prohibición de injerencia
determina la imposibilidad para el ejecutivo y el legislador de intervenir en
su dominio o manejo (arts. 121, 136, 287, 298, 300, 311 y 313 C. N.).
"Por esto la
autoridad central, no puede alterar, gravar, trasladar ni suprimir o cercenar
el patrimonio de las entidades territoriales, según prevenía la Carta de 1886
en su artículo 183 y contempla la actual, especial y textualmente, en sus
artículos 294 y 362.
"..."
Las consideraciones
precedentes, los conducen a afirmar que:
"Al estatuír la
ley 86 de 1989, en sus artículos 4o.: la nación solamente podrá
contratar o garantizar los créditos externos de dichas entidades "cuando
estas hayan pignorado a su favor rentas en cuantía suficiente;  5o:
"cuando las rentas propias de los municipios incluído el Distrito Especial
de Bogotá, no sean suficientes para garantizar la pignoración de los
recursos"; 7o.: "se deberán pignorar rentas en cuantía suficiente y 9o.:
"se deberán pignorar las siguientes rentas: a) la contribución por
valorización de que trata el artículo 8o. de la presente ley; b) rentas
departamentales y municipales en cuantías suficientes..., viola
flagrantemente la Constitución Política de 1991 desconociendo la autonomía
administrativa, patrimonial y fiscal de los departamentos y municipios y con
ello, sus arts. 1o, por cuanto se desconoce el principio fundamental de
la descentralización y autonomía de las entidades territoriales; 287 en
consonancia con los arts. 286, 298 y 311, en tanto estas tienen
autonomía para la gestión de sus intereses, gobierno por autoridad propia,
ejercicio de sus propias competencias, administración de sus recursos y
establecimiento de tributos necesarios para cumplir sus funciones; 294,
pues la ley no podrá conceder exención, tratamiento preferencial ni recargo
alguno respecto de los tributos de su propiedad; 362, por cuanto los
impuestos y las rentas tributarias o no tributarias de departamentos y
municipios son de su propiedad exclusiva, gozan a más de las garantías de la
propiedad y renta de los particulares de especial protección constitucional,
por la cual, la ley no puede trasladarlos a la Nación; 58 y 34, porque
desconoce los derechos de las entidades territoriales sobre sus tributos e
implanta una especie de "expropiación" o a lo menos de
"confiscación irregular" sobre sus bienes.
"No puede el
legislador DISPONER A SU ARBITRIO DE LAS RENTAS, RECURSOS o TRIBUTOS de
departamentos y municipios, obligándoles a pignorarlos, gravarlos o
desmembrarlos a su antojo, pues, su facultad impositiva, encuentra en los
artículos  294 y 362, en concordancia con los arts. 1, 2, 34, 58, 121, 136,
287, 298, 299, 300-4, 311, 312, 313-4 de la Carta de 1991, expresa restricción
por la tutela constitucional a su propiedad.
"Por este mismo
respecto, los artículos 4o. 5o. 7o. y 9o. de la ley 86 de 1989, en cuanto
gravan con la pignoración...las rentas propias de departamentos y
municipios en cuantías suficientes, esto es, en forma general e
indiscriminada, resultan violatorios de los artículos 294 y 362 de la
Constitución.
"Las
características, naturaleza y efectos normativos de la "pignoración"
indefinida e indiscriminada de las rentas departamentales y municipales
evidencian la inconstitucionalidad de los preceptos.
"La pignoración
de "rentas en cuantías suficientes" también desconoce la prohibición
consagrada en los artículos 305-7, 313-7, aparte final y 364, por cuanto ni los
departamentos ni los municipios podrán "crear obligaciones que excedan el
monto global para gastos de personal en el presupuesto inicialmente
aprobado" y su endeudamiento "no podrá exceder su capacidad de
pago", y el artículo 345 pues en tiempo de paz no puede percibirse
contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacerse
erogación decretada por Congreso, Asamblea o Concejo, que no esté en el de
gastos ni transferirse crédito alguno; el 346, 347 y 353, porque el presupuesto
es anual y debe contener la totalidad de los gastos durante la vigencia fiscal."
"..."
Por otra parte,
imputan al artículo 5o. de la ley 86 de 1989 como cargos específicos los de
violar los principios de "determinación clara, inequívoca y específica de
los elementos que integran la obligación tributaria" que la jurisprudencia
de la Corte Suprema de Justicia ha definido como condición indispensable para
su constitucionalidad al conceder "autorización" indefinida,
intemporal, e ilimitada y sin precisión a las autoridades territoriales para
aumentar "hasta en un 20% las bases gravables o las tarifas de los
gravámenes de su competencia" cuando sus rentas propias resultaren
insuficientes; y al delegar en la empresa ejecutora del proyecto la definición
de la exigibilidad o cobro de la contribución al disponer que estos tendrán
lugar a partir del 1o. de enero del año siguiente a aquel en que se perfeccione
el contrato para su desarrollo.
Del artículo 8
ibídem, predican las siguientes tachas adicionales:
a) Desconocimiento
de los principios de utilidad, equidad, proporcionalidad e igualdad ante las
cargas públicas al asignar a los municipios del área de influencia del Valle de
Aburrá, la carga financiera del costo total de construcción y puesta en marcha
del sistema de transporte masivo y la generada por la contratación del
empréstito externo, sin consideración al beneficio o utilidad que para cada
entidad territorial represente la obra.
b) Transgresión de
la autonomía administrativa municipal al disponer su parágrafo 1o. que el
recaudo de la contribución por valorización lo harán entidades distintas a los
municipios donde se establece el tributo, a saber, el Instituto Metropolitano
de Valorización INVAL- en Medellín, Itaguí, Bello, Sabaneta, La Estrella y
Copacabana- y la Oficina de Valorización Departamental de Antioquia en
Envigado.
Para concluir este
aparte, afirman que:
"Siendo
inconstitucionales los preceptos acusados, en lo pertinente a la
"administración de las sumas" recaudadas con base en los artículos
5o. y 9o. por la Tesorería General de la Nación, también lo es el artículo 12
de la ley 86 de 1989."
c)  Acusación
parcial de los artículos 3o. y 8o. parágrafo 1o. de la Ley 86 de 1989, por
violación de los artículos 1, 2, 3, 4, 113, 121, 136, 150, 209, 286, 287, 298,
299, 300-1, 2, 3, 7, 11 infine;  303, 305-2, 3, 4, 7; 311, 312, 313-1, 2, 5, 6,
7 y 10;  314, 315-3, 5, 7 de la Constitución Política.
A juicio de los
actores, la inconstitucionalidad del artículo 3o. y del parágrafo 1o. del
artículo 8 de la citada Ley se produce por cuanto dichos preceptos delegan sin
restricción de tiempo o materia en el Gobierno nacional y en la empresa
ejecutora del proyecto la determinación del área de influencia del sistema, lo
que en su concepto,
"... constituye
ostensible intromisión en la competencia de las Asambleas Departamentales, del
Gobernador, los Concejos y Alcaldes Municipales, reconocida por los artículos
287, 298, 299, 300-1, 2, 3, 7; 303, 305-2, 4, 7; 311, 312, 313-1, 2, 6; 314,
315-3, 5, 7, de la actual Constitución (arts. 187-2 y 5, 189-2, 194/3 y 9, 196,
197-1, 3 y 4 de la Constitución de 1986) y cercena en forma permanente e
ilimitada, la autonomía de los Departamentos y Municipios al invadir su radio,
ámbito u órbita de acción política y administrativa, pues el legislador no
puede, por medio de leyes, disminuir las funciones concedidas por el
Código Constitucional para la administración de los asuntos seccionales o
locales, ni "insmicuírse en aquélla" (arts. 121 y 136), ni aún so
pretexto, de la unidad del Estado, que le impone el respeto de la precitada
autonomía política y administrativa, departamental y municipal en materia local
o regional, ya que, la coordinación general de los planes y programas de
desarrollo social y la planificación no es absoluta ni sustitutiva, ni implica
co-gobierno, sino orientación de Asamblea, Gobernador, Alcalde y Concejo para
la adopción de decisiones propias.
"Por lo mismo,
el legislador, de una parte, no puede desconocer tales atribuciones y de otra,
trasladar las competencias constitucionales de los entes territoriales a otras
esferas de la administración pública, como el Gobierno nacional y la empresa
ejecutora del proceso.
"Menos podrá el
legislador incurrir en la anfibología  de dejar al juicio de una empresa y del
Gobierno, la potestad de integrar en el área de influencia todo municipio
conectado de cualquier manera por otros servicios de transporte colectivo
urbano y por la red vial urbana al sistema, que en simplicidad de términos y
sentido común, significa arbitrio administrativo."
IV.
LA
INTERVENCION CIUDADANA
Según lo acredita el
Informe rendido por la Secretaría General en abril siete (7) del corriente año,
dentro del término de fijación en lista del proceso presentaron escritos de
impugnación a las pretensiones de la demanda los ciudadanos Alvaro Osorio
Sierra, como apoderado de la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá
-ETMVA- y Teresa de Jesús Martin Méndez como apoderada del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
El apoderado de la
ETMVA fundamenta la constitucionalidad de las disposiciones acusadas en las siguientes
consideraciones:
-No es exacta la
afirmación según la cual las normas impugnadas trasladan el costo total del
proyecto a las entidades territoriales de la República del área de influencia y
al contribuyente por valorización y por impuestos de gasolina.  Las empresas
que asumen la prestación de un servicio no necesariamente tienen que
acudir a la suscripción de contratos de crédito y en consecuencia recurrir al
cumplimiento de lo exigido por la ley 86 para que la Nación caucione los
citados compromisos. Por ello, no se trata de que las erogaciones causadas por
la construcción del proyecto, ni de la atención prioritaria al servicio de la
deuda, hayan sido trasladadas a los municipios del área de influencia. Debe
diferenciarse, dice, entre el origen de las fuentes de ingreso que permitan la
financiación de los sistemas de transporte masivo y su pignoración.
-No puede sostenerse
que el legislador, al expedir la ley 86 de 1989, haya alterado, cercenado o
suprimido las competencias de las entidades territoriales de la República o
desconocido la autonomía que en sus diferentes campos les reconoce y concede la
Constitución Política. El nuevo orden constitucional entraña un verdadero
proceso descentralizador que, sin embargo, está limitado por las condiciones
materiales y económicas de nuestros municipios que hacen inoperante el esquema
de autonomía. Por ello, y en eso ha sido reiterativa la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia, la autonomía patrimonial y administrativa de que
gozan las entidades territoriales no es absoluta. Esa afirmación mantiene su
vigencia a la luz del nuevo ordenamiento constitucional. De hecho, varias
normas constitucionales (49, 67, 150-4, 288, 356, 367), distribuyen
competencias entre la Nación y las entidades territoriales y remiten
permanentemente a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. La misma
Constitución entonces admite que, dada nuestra propia realidad económica,
existen serios obstáculos para materializar los principios de
descentralización. Esa realidad económica, incluso, puede llevar a que sea
imposible la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, pues no
hay recursos para hacer la asignación de competencias que a ella le
corresponden.
-El municipio, a
pesar de ser la "entidad fundamental de la división
político-administrativa del Estado" no goza de una autonomía absoluta, por
cuanto es al legislador a quien le corresponde determinar la distribución de
competencias en los diferentes niveles de gobierno.
-En la Carta
Política, el nivel nacional tiene prelación sobre el local; así se refleja en
las competencias que esta atribuye al Congreso;  al Presidente de la República
en su calidad de jefe del Estado, suprema autoridad administrativa y símbolo de
la unidad nacional; y a los demás órganos centrales.
-La contribución de
valorización constituye un sistema financiero eficaz que produce beneficios
sobre determinadas áreas territoriales, en donde se advierte un incremento en
el valor de la propiedad inmobiliaria. La contribución de este tipo consagrada
en la ley 86, ya fue objeto de un pronunciamiento por parte de la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en sentido favorable.  En
efecto, dicha Corporación sostuvo que la autonomía que la Constitución concede
a las entidades territoriales para la administración y disposición de sus
patrimonios les permite proceder, sin contrariar la normatividad jurídica, a la
pignoración de sus rentas, cumpliendo con los requisitos legales.
-Termina este
impugnante afirmando que el servicio público de transporte, sobre todo en el
caso de los sistemas integrados,  rebasa las fronteras municipales; no es
"domiciliario" en los términos de la Constitución. Por eso, el
gobierno nacional puede definir su área de influencia, con miras a realizar una
verdadera forma de coordinación administrativa.
Por su parte, la
apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, empieza por relatar que
mediante escritura pública No. 1020 del 31 de Mayo de 1979, otorgada en la
Notaría Novena de Medellín, el Gobernador de Antioquia y el Alcalde de
Medellín, autorizados respectivamente por la Asamblea y el Concejo
correspondientes, constituyeron y solemnizaron la sociedad de responsabilidad
limitada entre entidades de derecho público denominada EMPRESA DE TRANSPORTE
MASIVO DEL VALLE DE ABURRA LIMITADA, cuyo objeto principal es la
"planeación, construcción, operación y administración del sistema de
transporte rápido masivo del Valle de Aburrá". La impugnante informa en
qué consistió la autorización dada por cada una de las dos corporaciones
colegiadas mencionadas, y que tanto el departamento como el municipio
concurrieron a la formación de la sociedad, cada uno aportando el 50% del
capital social de la misma. Pero, dado el costo del proyecto y las exigencias
de la banca internacional, se vieron conminados a solicitar la garantía de la
Nación colombiana.
Afirma que la
pignoración de las rentas municipales y departamentales de que tratan las
disposiciones de la ley 86 que se acusan, se endereza  a  cumplir con lo
dispuesto en los artículos 227 y 228 del Decreto 222 de 1983, los cuales
obligan a la nación a exigir contragarantías a efectos de poder garantizar un
crédito externo; indica que la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público
planteó idéntica exigencia.
La impugnante cita in
extenso   la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes,
del proyecto que culminó con la expedición de la ley 86 de 1989, con el
propósito de hacer ver que en ella se hizo énfasis en la necesidad de ayudarle
a los municipios a realizar las obras que solucionen los problemas del
transporte urbano, pero sin comprometer excesivamente y sin contragarantías los
recursos de la Nación; de ahí que, en su opinión,  sea equitativo que se cobre
la valorización y la sobretasa en las áreas de influencia del respectivo
sistema.
También cita la
ponencia para primer debate en el Senado, en la que se afirma que el proyecto
de ley es el producto de un consenso regional, con participación de las
autoridades regionales, la clase política y el Gobierno nacional, lo que,
incluso, llevó a la creación de una subcomisión en la Comisión Tercera de la
Cámara de Representantes.
Por último, hace
referencia a la ponencia para segundo debate en el Senado, en la cual se afirma
que dada la magnitud de estos proyectos de inversión y el impacto
macroeconómico que tienen en el servicio de la deuda, se hace necesario que
estos se desarrollen con nuevos esfuerzos de la comunidad beneficiada.
Seguidamente,  la
ciudadana interviniente se refiere al concepto de autonomía, de cuya historia
hace un breve recuento, arrancando en Grecia y pasando por la Edad Media.  La
define como "la facultad de una comunidad humana de gobernarse a sí misma,
mediante sus leyes propias, y por autoridades elegidas de su seno; todo dentro
del marco de una subordinación a un poder central, y dentro de las
instituciones políticas del Estado al cual pertenecen."  Considera que
esta noción conserva su vigencia aún bajo el imperio de la nueva Constitución,
como quiera que desde su preámbulo se indica la necesidad de fortalecer la
unidad de la Nación.
Procede a hacer una
reseña jurisprudencial al respecto para, a partir de todos estos elementos,
reiterar que a la ley le corresponde hacer la distribución de competencias,
limitando, en cierta medida, la autonomía territorial. En igual sentido,
afirma, se ha pronunciado el Consejo de Estado.  Por todo lo anterior concluye
que "la autonomía de que nos habla la Constitución de 1991 tiene límites
en el ámbito de la ley que constituye la expresión de la República unitaria.
"
IV.    ELEMENTOS PROBATORIOS
Con el fin de
allegar al proceso elementos de juicio sobre aspectos relevantes para la
decisión, el suscrito magistrado ponente, en uso de sus competencias legales,
solicitó a los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes la remisión, con destino a las presentes diligencias, de copia
auténtica del expediente legislativo y de los antecedentes del proyecto que
culminó con la expedición de la Ley 86 de 1989.  Tales antecedentes obran en
cuadernos separados: el No. 1 distingue los enviados por el Senado (69 folios)
y el No. 2 identifica los provenientes de la Cámara (70 folios).
La Corporación, en
lo pertinente, hará referencia a dichos elementos en el acápite de
"Consideraciones", correspondiente al numeral VII de este fallo.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador
General de la Nación, Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla, mediante oficio No.
014 de mayo 12 de 1992, rindió en tiempo el concepto fiscal de rigor.
Estima que como el
argumento central de la acusación gira en torno a la presunta invasión por el
nivel central, de competencias propias de las instancias seccional y local, es
del caso examinar las disposiciones constitucionales que hoy institucionalizan
la estructura del Estado y definen competencias  y funciones de todos los
niveles administrativos.
En ese orden de
ideas, comienza el jefe del Ministerio Público por hacer un breve recuento del
proceso de "búsqueda de un modelo descentralista" que se ha cumplido
en el país en los últimos 20 años.  De él destaca algunos de sus hitos más
relevantes (i.e., el traslado de funciones y de recursos del nivel central al
nivel local que tuvo lugar en 1983 y la elección popular de alcaldes) y lo
caracteriza como el "resultado de una reacción contra el creciente proceso
de centralización y concentración de funciones..."
A su juicio, la
Carta de 1991 "dió un paso más hacia el descentralismo buscando un modelo
viable, eficiente y compatible con un manejo económico equilibrado." El
marco que estableció, para ser posteriormente desarrollado por el legislador,
obliga a este a "formular orientaciones y mecanismos de articulación entre
la Nación y las entidades territoriales manteniendo siempre tanto la unidad de
políticas y estrategias como la autonomía de las administraciones seccionales y
locales".
En punto a los
concretos cargos de la demanda, el Procurador reflexiona así:
-  La determinación
de lo que se entiende por área de influencia de un sistema de servicio público
urbano de transporte masivo de pasajeros y la atribución al Gobierno nacional
de la potestad para señalar dicha área, contenidas ambas en el artículo 3o. de
la Ley 86 son inconstitucionales pues con ellas se desconoce  "la órbita
misma de las funciones departamentales y municipales", pues no se trata de
una instancia  de coordinación de aquellas previstas en el artículo 209, sino
de la asignación al nivel central de una competencia que es propia del nivel
departamental y local.
-  Los artículos 4o,
5o. y 7o son constitucionales pues lo que de ellos se acusa corresponde a la
racionalización financiera que se requiere para garantizar la realización de
los proyectos de sistema de transporte masivo de pasajeros, (de gran
envergadura e impacto)  y, por ende, a políticas de resorte del nivel central a
cuyo cargo está la conducción "del manejo macroeconómico del
Estado."   Opina que con estas previsiones:
"...se está
tutelando la prevalencia del interés general que se pregona desde el primer
artículo de la Carta de 1991, sin desconocer con ello el modelo descentralista
con autonomía de las entidades territoriales que prevé dicho precepto."
En su concepto, las
normas impugnadas no atentan contra la política de descentralización implícita
en la Constitución, por cuanto permiten atemperar el impacto macroeconómico de
proyectos que desarrollen sistemas de servicio público urbano de transporte masivo
de pasajeros y se adecúan entonces a las preceptivas constitucionales que
asignan el manejo global de las políticas y programas de desarrollo a la
instancia central.  En apoyo de su aserto cita la exposición de motivos que
presentó el gobierno cuando puso a consideración del Congreso el proyecto de la
ley que aquí se acusa.
-  Por lo demás,
sostiene que lo impugnado del artículo 5:
"... facilita
el que las entidades territoriales que deseen emprender este tipo de proyectos
cuenten con los recursos necesarios para obtener la garantía de la Nación; que
no de otra manera, es decir, sin el suficiente respaldo, se podría
otorgar".
La
constitucionalidad de esta norma, en su opinión, se refuerza con:
"...la
competencia de la ley para establecer el marco que determine la gama de
tributos aplicables a cada una de las instancias de la administración, así como
su base gravable, en virtud de la cual cada entidad territorial está habilitada
para seleccionar los tributos que aplicará en su jurisdicción, y las tarifas
que los han de regir, bajo ciertos principios rectores que eviten la
desarticulación del sistema tributario nacional y la superposición de
gravámenes."
-  Las anteriores
consideraciones son de recibo también, según el Procurador,  respecto de las preceptivas
de los artículos 7o., 8o. y 9o. que se refieren a la estrategia de financiación
para el caso particular del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle
de Aburrá en las cuales se halla ínsita la protección al interés colectivo.
-  La asignación que
hace el artículo 8o. de la ley 86, al Instituto Metropolitano de Valorización
INVAL, para el recaudo de la contribución por valorización en los municipios de
Medellín, Itaguí, Bello, Sabaneta, La Estrella y Copacabana, y a la Oficina de
Valorización Departamental de Antioquia para que haga lo propio en el municipio
de Envigado, atribuye a entes del nivel descentralizado una competencia que de
por sí y en atención a la naturaleza misma de este tipo de recaudo "les es
propia".
A juicio del Procurador:
"Con ninguno
de estos artículos (4o, 5o, 7o, 8o, y 9o) se transgrede el principio de
soberanía fiscal el cual no puede ser observado en la hora actual únicamente
bajo una óptica municipalista o departamentalista; por el contrario, su
contenido permite a los entes territoriales evaluar la medida de sus
capacidades para emprender la ejecución de proyectos de transporte masivo de
pasajeros, debiendo para el efecto optimizar el esfuerzo y cobertura de sus
tributos propios."
Por lo demás ,
considera que el aparte final del artículo 5o. impugnado, al señalar la
oportunidad para cobrar los incrementos que él mismo prevé, a partir del 1o. de
enero del año siguiente en que se perfeccione el contrato
"...no está
delegando, como lo proponen los actores, en la empresa ejecutora del proyecto,
la definición de la exigibilidad o cobro de la contribución ni se está
irrogando con esta previsión un efecto retroactivo."
-  El artículo 12,
según el concepto del Procurador,  también se encuadra dentro del contexto de
racionalización y orden de este tipo de proyectos, al asignar a la Tesorería
General de la República la administración de las sumas recaudadas por concepto
de los recursos provenientes del cumplimiento de los otros artículos de la ley
86 de 1989.
En síntesis,
expresa:
"Salvo el
reparo hecho al artículo 3o. de la Ley 86 de 1989, las prescripciones de las
demás disposiciones acusadas se adecúan al marco constitucional que se estima
violado y especialmente a las previsiones de los artículos 286, 287 y 288 de la
Carta Política."
VI.    LA OPINION
DE LOS EXPERTOS.
En ejercicio de sus
atribuciones legales y con el fin de allegar al proceso elementos de juicio, el
magistrado ponente invitó a expertos en las materias relacionadas con el tema
que en él se debate a presentar concepto por escrito, lo cual hicieron
oportunamente en la forma que a continuación se resume:
l.       Concepto
del doctor Alvaro Leyva Zambrano,                          Presidente del
Instituto Colombiano de Derecho                Tributario. (Fls. 158  a 172)
El doctor Leyva
Zambrano hace inicialmente unos comentarios sobre la facultad impositiva en
general; presenta luego un panorama sobre las diversas reformas
constitucionales y concluye que el poder impositivo local ha estado siempre
regulado por la  ley.
"La nueva Carta
puso énfasis en el principio de legalidad de los impuestos y le dió contenido.
En el artículo 150-12 manifiesta que es función de la ley "establecer
contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales...".
Y autoriza a las ordenanzas y acuerdos para decretar los locales (arts 300-4,
313-4 y 338). Y ordenó que las normas con capacidad de crear tributos debían
definir los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las
tarifas, si bien estas últimas se pueden determinar, según reglas legales, por
"las autoridades", previa autorización legal..."
Posteriormente,
afirma que las áreas metropolitanas, por no ser entidades territoriales, no
tienen potestad tributaria;  la nueva Constitución subordinó la competencia  en
materia tributaria de ordenanzas y acuerdos a la ley.
De acuerdo al Dr.
Leyva, la nueva Constitución no dice qué elementos debe contener la ley que
autorice la imposición local, lo que hace que la situación sea muy similar a la
que rigió hasta 1991, cuando los criterios sobre este punto fueron laxos.
Dice más adelante:
"Se conservaron
las prohibiciones a la ley de conceder exenciones o tratamientos preferenciales
en los tributos locales, y la de gravar lo ya gravado por los entes locales
(arts. 294 y 362), y la de apropiarse de los tributos locales -salvo en caso de
guerra exterior- y se les confirieron las garantías de la propiedad privada que
les atribuía la Carta vieja."
A lo que agrega,
refiriéndose al contenido de la ley que autoriza el tributo local:
"...La práctica
legal, aprobada por la jurisprudencia, ha sido la de que, especialmente en lo
relacionado a bases y tarifas, se deja amplio margen a las autoridades locales,
pues la ley fija el sujeto activo -la entidad territorial- ; el pasivo  -quien
se encuentre en la situación de hecho que causa el tributo, que también se
define (tener un predio, ejercer el comercio, beneficiarse de una obra pública,
etc)-, pero la entidad local al utilizar la autorización, fija y precisa  las
bases, tarifas y los demás elementos que aún no se hayan definido. Es que el
tributo no existe mientras el ente territorial no haya ejercido la potestad
tributaria que le es intrínseca, pero que requiere autorización legal."
El concepto entra de
lleno a hacer algunas consideraciones sobre la constitucionalidad de las normas
acusadas, desde el punto de vista exclusivamente tributario.
En cuanto al
artículo tercero de la ley demandada, considera el Doctor Leyva que puede haber
un conflicto si la obra es regional, por cuanto, al definir el área de
influencia, el Gobierno nacional puede interferir en las competencias que la
Constitución le otorga a las corporaciones locales.  En todo caso,  dice el
experto, este artículo debe estudiarse en armonía con los artículos 234 y ss.
del Decreto 1333 de 1986, relativos al cobro del impuesto de valorización.
El artículo cuarto
en nada compromete ni a nada obliga a las entidades territoriales que
desarrollen sistemas de servicio público urbano de transporte de pasajeros.
"Cada entidad
sabrá si pignora o no sus rentas, por cuanto tiempo y en que cuantía... y cada
departamento o municipio lo puede hacer porque sus rentas se asimilan a la
propiedad de los particulares... los cuales pueden empeñar todos sus bienes y
rentas. Igualmente, lo pueden hacer porque para ello gozan de autonomía
administrativa.  La ley a nada los obliga, ni interfiere en su autonomía."
El  doctor Leyva
analiza las acusaciones hechas al artículo quinto como sigue:
El primer inciso,
que enuncia lo que pasa cuando las rentas propias de los municipios no alcancen
a servir de garantía al aval de la nación, deja en manos de cada distrito la
decisión.
La autorización para
aumentar los impuestos propios de los municipios en caso de insuficiencia de la
prenda, no es una sobretasa. Se está autorizando para aumentar la tarifa o base
de los impuestos a la entidad que los percibe. "Si la Constitución
prohibiera esa autorización los impuestos locales jamás se podrían aumentar,"
dice el concepto.
El contrato de
garantía con "contragarantía," (como es este caso) no tiene efectos
presupuestales mientras el contrato principal se cumpla, pues no presupone
ingreso ni desembolso alguno.
En cuanto a las
acusaciones contra los artículos 7o. y 9o., el Dr. Leyva puntualiza que su
contenido implica que las entidades correspondientes reciben la autorización
legal, de la cual pueden hacer uso si lo desean para aumentar unos impuestos y
unas contribuciones; y en uso de su autonomía  pueden solicitar la garantía de
la Nación a la cual se autoriza a concederla en determinadas condiciones.
Con respecto a la
acusación según la cual la ley viola los principios de equidad e igualdad, el
concepto afirma que dicha violación no se puede establecer con las simples
autorizaciones; habría que esperar a que se desarrollen las normas concretas
que fijen los tributos.
El concepto remata
así:
"la Ley acusada
no está disponiendo en ningún caso y a ningún título, de las rentas y bienes de
las entidades territoriales, por lo cual no está expropiándolas ni
confiscándolas. Se repite que está autorizando a las entidades que deseen la
garantía de la Nación para que pignoren esas rentas; y a la Nación para
adquirir compromisos que representan deuda pública."
2.      Concepto
del ex-constituyente y abogado Gustavo Zafra Roldán.      (Fls. 177-178)
En su opinión:
"El concepto de
autonomía de las entidades territoriales que se consagra desde el artículo 1o.
de la Constitución... tiene las siguientes características:
a. Debe entenderse
autonomía al interior de un Estado unitario; ello implica que no se trata de un
Estado federal.
b. La autonomía de
las entidades territoriales es diferente a la mera descentralización porque de
lo contrario carecería de sentido que se hubiera declarado al mismo tiempo,
"la descentralización" y además la "autonomía."
Considera igualmente
que la autonomía supera a la mera descentralización, pero no se equipara al
federalismo y  va ligada al Estado Social de Derecho.
A propósito de la
experiencia en materia de la ejecución del gasto social por las entidades
territoriales, el Dr. Zafra observa que las leyes relativas a autonomía, que
sean más restrictivas que las existentes antes de la Constitución de 1991,
podrían ser inconstitucionales, porque sería absurdo que la autonomía se
interpretara en retroceso de la descentralización ya lograda.
Señala finalmente
que:
"...es claro
que en los casos en los cuales la Nación vaya a ser garante de obligaciones de
las entidades territoriales, fije la Nación las condiciones en las cuales se
otorguen garantías."
3.      Concepto
del abogado Jesús Vallejo Mejía
(Fls.
173  a 176)
Con el propósito de
allegar elementos de juicio que contribuyeran a construir una visión global de
los diversos intereses concernidos en la aplicación de la ley controvertida, el
Magistrado Ponente insistió en tener una opinión del doctor Jesús Vallejo
Mejía  no obstante que este, espontáneamente manifestara su eventual
impedimento derivado de su condición de asesor de la EMTVA.
Los aspectos
pertinentes bien pueden resumirse así:
-El artículo 150-23
atribuye al Congreso la potestad de expedir las leyes llamadas a regir los
servicios públicos. Por ello, la ley puede establecer el área de influencia del
servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros. También puede, por
lo tanto, asignarle mediante ley competencia administrativa al Gobierno para
que haga esa  fijación. Aunque se trate de un servicio que corresponde a las
entidades territoriales y no a la Nación, lo puede hacer porque la autonomía de
estas está circunscrita a lo que digan la Constitución y la ley (art. 287) y
porque deben aplicarse los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad para la distribución de competencias conforme al artículo 288 de
la misma.
-El establecimiento
por parte de la Nación de un límite para la contratación y garantía de créditos
externos destinados a financiar sistemas de servicio público urbano de
transporte masivo de pasajeros, en nada afecta la autonomía de las entidades
territoriales, sino la de la Nación.
Una norma de esa
índole desarrolla la disposición constitucional de asignarle al Congreso la
atribución de conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos.
Además, la capacidad de pago de la Nación y de las entidades territoriales debe
estar regulada por la ley.
-De acuerdo a los
artículos 300-4, 331-4, 302 y 320, la Ley puede establecer regímenes
tributarios diferenciales para las entidades territoriales.
-La prohibición de
darles destinación específica a las rentas rige para la Nación, pero no para
las entidades territoriales. Ello porque la prohibición tiene por objeto
proteger el régimen de transferencias de la Nación a las entidades
territoriales; como quiera que estas últimas no hacen transferencias, la
prohibición no se les aplica. La ley puede, entonces, asignarles destinación
específica.
-Con respecto al
inciso primero del artículo 8o. de la ley demandada, el Dr. Vallejo Mejía
plantea una duda que tiene que ver con:
"... la intervención
administrativa que por medio de esta disposición está verificando el Congreso,
dado que tal vez no sea tarea suya la de establecer en concreto el valor mínimo
a distribuir por valorización por parte de entidades territoriales. Pero si
ello se toma como un supuesto de las garantías que se autoriza a dar a la
Nación y no como una obligación a cargo de las entidades territoriales, puede
ser aceptado."
Continúa afirmando
que no cree que haya inconstitucionalidad en asignarle competencia a una entidad
departamental para recaudar un gravamen de valorización en un municipio situado
dentro de su respectiva jurisdicción, salvo que se concluya que el Congreso no
puede legislar sobre materias específicas a realizar por las entidades
territoriales.
Termina su concepto
con la consideración según  la cual el artículo 9o. :
"...no merece
reparo alguno en la medida que se lo tome ... como  que establece requisitos
para que la Nación garantice la financiación del transporte masivo del Valle de
Aburrá, pues no es obligación constitucional suya entregar esa garantía."
VII.   CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
A.      COMPETENCIA
Al tenor de lo
dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, esta Corte es
competente para decidir la presente demanda. como quiera que las disposiciones
que en ella se acusan hacen parte de una Ley de la República.
B.      DESCENTRALIZACION
Y AUTONOMIA EN EL AMBITO DE
LA
REPUBLICA UNITARIA
1. PROBLEMAS
CONCEPTUALES.
Por voluntad expresa
del Constituyente de 1991, la descentralización y la autonomía constituyen hoy
elementos fundamentales de nuestra República unitaria. Con todo, la
determinación de la naturaleza y alcances concretos de ambos elementos es tarea
que exige cuidadoso proceso previo de clarificación conceptual, ya  que tanto
en el derecho como en la ciencia política, los autores no  los emplean siempre
en sentidos unívocos. Esto  dificulta en grado sumo su identificación,
interpretación y, lo que es más importante, su correcta aplicación en el ámbito
de las funciones y competencias estatales.
La dificultad se
advierte no sólo en la doctrina sino en las nociones y conceptos elementales de
"autonomía" y  "descentralización", que figuran en algunos
diccionarios y enciclopedias especializadas, tanto nacionales como extranjeras.
En lo que respecta a
la descentralización, la falta de sentido unívoco se manifiesta en la
diferencia entre definiciones que se refieren a ella como "un sistema de
administración"1
; como un fenómeno que consiste en el "aumento de funciones a las
divisiones administrativas"2
; o como "la acción de transferir parte de la autoridad"3 .
En cuanto a la
autonomía, las definiciones no son menos heterogéneas. Unas se refieren a ella
en términos de "facultad que dentro de un Estado soberano se otorga a las
unidades administrativas inferiores, para regirse por si mismas en mayor o
menor grado"4
; Otras, en cambio,  se refieren a la autonomía como una
"descentralización política (...)como facultad de una comunidad humana de
gobernarse a sí misma, mediante sus leyes propias, y por autoridades elegidas
de su seno"5
; mientras que otras hablan de autonomía como "la libertad que se concede
a una región, provincia, pueblo o ciudad para dirigir, según normas y órganos
propios, todos los asuntos concernientes a su administración" 6 .
Las dudas e
inquietudes en materia de descentralización y autonomía se hicieron sentir
también en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente.
En efecto, en la
ponencia para primer debate sobre Ordenamiento Territorial, el constituyente
Gustavo Zafra Roldán identificó claramente cinco ideas dominantes entre las
cuales está presente en lugar destacado la "descentralización", como
se desprende del siguiente texto:
"...
3.3 ¿HAY UN
MODELO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL?
"La
multiplicación de entidades territoriales ha generado un esquema de
ordenamiento territorial que no muestra claramente una visión integral, dado
que la sustentación fue realizada separadamente para cada una de las entidades
que la conforman. Así, el resultado aparece como la suma aritmética de las
partes y no como una política integral para el desarrollo territorial
colombiano.
"Sin
embargo, del articulado aprobado se desprende que hubo cinco ideas dominantes:
- La autonomía de
las entidades territoriales
- La
profundización de la descentralización
- El
fortalecimiento económico de los entes territoriales
- La consagración
del municipio como eje fundamental del Estado
- La democracia
participativa
"Estas 5
ideas rectoras constituyen la filosofía del nuevo ordenamiento territorial
colombiano que se propone sin que me comprometa en la afirmación sobre
integralidad y coherencia del modelo finalmente propuesto por la mayoría de la
comisión.[1]
..."
En la ponencia para
segundo debate, el constituyente Jaime Castro profundiza el tratamiento de los
contenidos materiales de los conceptos "descentralización"  y
"autonomía"  como sigue:
"...la
Asamblea, como era su propósito, decidió profundizar y desarrollar el proceso
de descentralización que el país inició con la elección popular de alcaldes. Con
tal fin, institucionalizó el concepto de autonomía en la propia
Constitución. Esas han sido las dos grandes decisiones adoptadas hasta el
momento por la Asamblea en la materia:
"1a Darle a
la descentralización un claro contenido autonómico. La relación que
luego se hará de los artículos aprobados así lo confirma.
"2a Definir
en la propia Constitución ese regímen autonómico  y sentar en ella las
bases para sus futuros desarrollos legislativos...
"..."
" Son varios
los artículos que por primera vez le dan categoría constitucional al concepto
de autonomía aplicado a la organización territorial interna del Estado. El tema
ha sido, durante años, fuente de interminable controversia entre los
tratadistas del derecho constitucional, la teoría del estado y la ciencia
política. Hoy no existe una definición universalmente aceptada de autonomía,
sea ésta municipal, departamental o regional. En lo único que coinciden los
especialistas, con toda razón, es en afirmar que las distintas soluciones o
fórmulas dependen de las peculiaridades de la legislación de cada país, de su
historia constitucional y política, de sus condiciones culturales y de sus
prácticas administrativas. Bien particular es, por ejemplo, el contexto dentro
del cual se desenvuelve el autonomismo español, signado por las diferencias
nacionales y el separatismo sobre los cuales se ha construido tan especial (y
única) forma de Estado.
"Por su
parte, la doctrina administrativa francesa ha llegado al concepto de autonomía
a fuerza de desarrollar y extraerle consecuencias significativas a la teoría de
la descentralización administrativa, que con ella parece haber llegado al
máximo de sus posibilidades especulativas. Según esta teoría de la
descentralización administrativa -de antiguo arraigada y sistematizada entre
nosotros a partir de las reformas administrativa y constitucional de 1968- los
entes descentralizados (por servicios y territorialmente) están dotados de
personería jurídica y disponen de amplias competencias jurídicas, en la medida
en que disfrutan de autonomía administrativa y de patrimonio propio. En
resumen, toda descentralización plenamente aplicada engendra una autonomía
relativa (si bien no absoluta) del ente descentralizado, que por lo mismo es
también válido denominar autónomo. Conviene observar, además, que la autonomía
resultante puede presentar diversos grados de intensidad, según las
circunstancias particulares de cada caso.
"Debido,
entonces, a la enorme posibilidad de variantes, la autonomía, como principio
abstracto o teórico, sólo sirve de guía para el análisis de los distintos
sistemas políticos, en sus formas de organización territorial del poder, aun
cuando el Estado sea unitario, federal, regional o de cualquier otro tipo. Esta
es cuestión que ya no se discute. El derecho administrativo francés ha
reconocido por medio de destacados expositores (Scelle, Dabin, Durand) que la
autonomía es una "noción gradual" porque es concebible toda una gama
de situaciones intermedias entre la descentralización de los Estados unitarios
y el más extremo federalismo. Resulta claro, por tanto, que la forma unitaria
del Estado es compatible con el principio de autonomía, por ser ésta,
básicamente, resultado normal de una amplia descentralización. De manera que al
combinar estos dos principios (Estado unitario y autonomía de las entidades
territoriales) los constituyentes no han incurrido en contradicción o error.
Por el contrario, han trazado un rumbo que enriquece el potencial de nuestro
sistema constitucional, político y administrativo.
"Es
importante dilucidar de una vez esta importante cuestión porque deliberadamente
la reforma en curso hace reiterado énfasis en el principio de la autonomía de
las entidades territoriales, situación que despeja cualquier duda sobre la verdadera
intención del constituyente. El principio se consagra como precepto fundamental
de la Constitución Política desde su primer artículo, y se ratifica luego cada
vez que hay oportunidad de hacerlo, cuando son definidas las entidades
territoriales en general, y, en particular, el departamento, la región e,
inclusive, el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina y el Distrito Capital de Santafé de Bogotá.
"La
autonomía, grado máximo de la descentralización, también tiene que plantearse
en los campos político, fiscal y administrativo de la vida de las entidades
territoriales en donde se aplique."[2]
Por cuanto respecta
a la jurisprudencia reciente de nuestros más altos tribunales acerca de la
autonomía de las entidades territoriales en el ámbito del Estado unitario,
queremos aquí, por razones de brevedad explicables, destacar tan sólo el
pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia del cual fue ponente el
magistrado Hernando Gómez Otálora, con ocasión de una demanda que cuestionaba
la constitucionalidad de la competencia que la Ley 9a de 1989 atribuía en
materia de suelos a las oficinas departamentales de planeación:
"...si bien
es cierto que la Constitución reconoce la existencia de departamentos y
municipios como entidades territoriales, con cierta autonomía para el manejo de
los asuntos seccionales y traza en su favor unas competencias determinadas
radicadas en cabeza de sus órganos de gobierno, tal autonomía en el Estado
Unitario que consagró el artículo 1o de la Constitución de 1886, que aún nos
rige, es relativa y que, por ello, la misma Carta, respecto de ciertas
materias, defiere a la ley la determinación por vía general de las competencias
constitucionales asignadas al departamento o municipio, sin que ello signifique
quebranto alguno a la autonomía reconocida constitucionalmente en favor de
aquéllos, ni desconocimiento de sus competencias, pues en este caso, la
actuación del legislador tiene nítido origen en la propia Constitución y, por
lo mismo, puede la ley establecer limitaciones para encauzar el ejercicio y
desarrollo de dicha autonomía, con el propósito de articular la actividad de
los entes descentralizados y la del Estado Central.
"Tal es el
caso en materia de planeación del desarrollo departamental y municipal, en el
cual el constituyente fue explícito en someter las competencias
constitucionales atribuidas a los órganos de gobierno del departamento y del
municipio, a lo previsto por la ley a fin de asegurar la necesaria
coordinación y armonización de la planeación regional y local con la
nacional."[3]
Por último, es de
destacar en este breve recorrido enderezado a identificar los elementos que
permitan establecer el alcance de la descentralización y la autonomía en
nuestra República unitaria, que el tema estuvo también presente en el reciente
"Acuerdo Político" celebrado por el Gobierno y en el cual se
establecen las bases para la participación de las diversas fuerzas políticas
que lo suscribieron:
"Convocados
por el Presidente de la República, para evaluar la situación de la Nación y
establecer las bases bajo las cuales entran a participar en el Ejecutivo por invitación
que, en el ejercicio de su fuero, él les formulara, los partidos, movimientos y
agrupaciones políticas lo suscriben con el solidario compromiso en lo atinente
a la orientación y manejo de asuntos de interés nacional en consonancia con las
orientaciones y lineamientos consignados en el presente acuerdo.
...
DESCENTRALIZACION
Y AUTONOMIA REGIONAL:
El Gobierno y las
fuerzas políticas en él representadas se comprometen a profundizar el proceso
de descentralizacion con el propósito de garantizar el desarrollo armónico y
equilibrado de todas las regiones del país, dentro del marco de autonomía que
les otorga la Constitución."[4]
Como se ve, los
autores del acuerdo le dan a la autonomía un alcance genérico en cuyo ámbito
opera como una de sus diversas formas, la denominada "descentralizacion
profundizada."
2. ALGUNAS
CLARIFICACIONES.
Ahora bien, puesto
que para decidir buena parte de los cargos  que aparecen en la demanda objeto
del presente fallo, es preciso establecer el alcance que tienen la
descentralizacion y la autonomía dentro de la República unitaria que, por
virtud de la voluntad expresa del Constituyente, continúa siendo Colombia en la
Carta de 1991, nos proponemos hacer algunas someras consideraciones al
respecto.  Confiamos que ellas puedan contribuir de alguna manera al proceso
ineludible de clarificación que esta Corte debe realizar como exigencia no
meramente semántica y teórica sino, -lo que es más importante-,  de la realidad
política y administrativa cotidianas, en orden a definir la naturaleza y
límites de algunas funciones y competencias del Estado.
En lo que se refiere
a la "descentralizacion", es preciso no perder de vista que Colombia
es hoy un Estado Social de Derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada
(C.N., art. 1o.).  En desarrollo de estas características que hacen parte de la
esencia misma del Estado, se dispone que los servicios de salud se organizarán
de manera descentralizada (C.N., art. 49o.); que la función
administrativa debe desarrollarse mediante la descentralizacion (C.N., art.
209); que las entidades del orden nacional descentralizadas por
servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de esta (C.N.,
art. 210).  La descentralizacion aparece también en forma implícita en la
autorización para crear divisiones del territorio distintas a la denominada
general, para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado
(C.N., art. 285).
De otra parte, la
Ley Orgánica del Presupuesto deberá regular lo correspondiente a la
programación, aprobación, modificación, ejecución del presupuesto de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo (C.N. art. 352). Así
también, la Carta prohibe descentralizar responsabilidades sin la previa
asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas (C.N. art.
356).  Tales entes  podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos,
para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los
servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas (C.N. art.
368).
Por cuanto respecta
a la "autonomía",  ella aparece inicialmente  consagrada como
característica esencial tanto de las entidades territoriales que conforman el
Estado colombiano (C.N. art. 1o.) como del organismo de derecho público a cuyo
cargo estará la intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado
para los servicios de televisión (C.N., arts. 76 y 77), de los órganos creados
para el cumplimiento de algunas funciones estatales (C.N., art. 113), de las
Corporaciones Autónomas Regionales (C.N., art. 150-7) y  de la administración
de justicia (C.N. art. 228).
Como manifestación
de darse sus directivas y regirse por sus estatutos de acuerdo con la ley, la
autonomía administrativa alcanza ciertamente su máximo esplendor ontológico y
conceptual a nivel de la Carta del 91 en la autonomía universitaria (C.N. art.
69)
De otra parte, la
autonomía, sin otra precisión, es también una característica de la Fiscalía
General de la Nación (C.N., art. 249),  de la Contraloría General de la
República (C.N. art. 267), de las Contralorías departamentales y municipales
(C.N., art. 272), de las entidades territoriales (C.N., art. 287), de las
Asambleas Departamentales (C.N., art. 300) y de la Corporación Regional del Río
Grande de la Magdalena  (C.N. art. 331).
Como se ve, pues, el
Constituyente de 1991 fue generoso en la utilización de los conceptos de descentralizacion
y autonomía, otorgándoles sentidos multívocos que
corresponde al intérprete de las normas desentrañar y precisar en cada caso,
como etapa previa y necesaria de su aplicación.  Por ello, esta Corte estima
pertinente hacer algunas breves consideraciones al respecto con el ánimo de
ocuparnos luego de las implicaciones que parte importante de la doctrina
jurídica moderna reconoce a los conceptos de descentralizacion y autonomía en
el ámbito de estados que, como Colombia, son, simultáneamente, Repúblicas
unitarias.
En el ámbito
institucional, como en el individual, los conceptos de autonomía y
descentralizacion hacen referencia a un cierto grado de libertad en la
toma de decisiones por parte de un determinado ente jurídico en relación con
otro.
Se utilizan en
derecho constitucional y en ciencia política como parámetros teóricos, como
tipos ideales (Max Weber) a partir de los cuales se cataloga o se describe una
realidad caracterizada por tendencias.
Como ha sido señalado
por Hans Kelsen, no existe una Estado organizado de manera totalmente
descentralizada, como tampoco existe un Estado totalmente centralizado.
"Los estados
históricos, esto es, los órdenes jurídico-positivos de cada Estado, no han sido
ni plenamente centralizados ni descentralizados por completo; siempre ha habido
en ellos una parte de centralización y otra de descentralizacion, habiéndose
aproximado más o menos, según los casos, a uno u otro de estos tipos
ideales."[5]
Ahora bien, el grado
de descentralizacion o autonomía se mide por la incidencia que una entidad
decisoria tiene en la creación y la aplicación de las normas. Aquí también es
necesario introducir el elemento revitalizador: habrá ámbitos normativos
caracterizados por la plena autonomía, otros por la parcial autonomía y otros
por la plena dependencia.
En consecuencia, de
la misma manera como la libertad o la dependencia de un individuo debe ser
evaluada como una capacidad relativa a partir de circunstancias específicas,
las normas constitucionales que se refieren a la descentralizacion y a la
autonomía de las entidades territoriales, no pueden ser tomadas en términos
absolutos. Ellas marcan una pauta, un grado, una tendencia que debe ser
respetada al momento de interpretar las relaciones entre el Estado central y
sus entidades y que no excluye la posibilidad de que existan, en tales
relaciones, algunos ámbitos normativos de mayor dependencia y otros de mayor
autonomía.
En un Estado
unitario, como Colombia, coexisten formas de descentralizacion cualitativas y
cuantitativas con la unidad de organización de la comunidad estatal.  Tales
formas se manifiestan a través de entes territoriales (departamentos, municipios)
o de una racionalización de funciones administrativas (vgr. corporaciones
autónomas regionales).
En el Estado federal
típico, por el contrario, la descentralizacion es de tal grado que hace
desaparecer la unidad de organización dando lugar en su interior al nacimiento
de ordenamientos interdependientes, comoquiera que cada uno es la expresión de
centros de autoridad dotados de potestad de autoorganización de origen
constitucional.
La descentralizacion
aparece, pues, como un concepto genérico que comprende diversos grados de
libertad en la toma de decisiones.  Cuando ella  se manifiesta, por  ejemplo,
en la gestión de intereses propios mediante autoridades también propias y en
la expedición de normas ajustadas a la Constitución y la ley, nos encontramos
ante la autonomía.  En el ámbito concreto de la República unitaria que sigue
siendo Colombia por virtud de la Carta de 1991, descentralizacion y autonomía
se desenvuelven y son compatibles con una unidad de organización de la
comunidad estatal de carácter político y con la presencia de una soberanía que
reside en el pueblo.  Ninguna pretende confundirse o rivalizar con la soberanía
en el ámbito del Estado unitario.
Para una mejor
inteligencia  de los diversos aspectos que involucra este fallo, es conveniente
pues tener en cuenta la naturaleza y esencia de la descentralizacion  como
libertad  en la toma de decisiones, cuyo ejercicio concreto se traduce en
diversos grados y esferas propias de actividad por parte del sujeto que la
ejerce.
Es por eso que  unas
veces se manifiesta,  prevalentemente,  en la  realización de funciones con
abstracción del aspecto territorial, por cuanto lo que interesa
fundamentalmente es la racionalización administrativa en la prestación de un
servicio.  Otras, por el contrario, el elemento territorial asume una posición
dominante en el ejercicio de la descentralizacion.  El grado de libertad del
sujeto puede manifestarse en el ejercicio de funciones a través de los típicos
actos administrativos,  o puede adquirir también la forma de actividad
normativa,  la cual se ejerce dentro de la unidad de organización de la
comunidad estatal, vale decir, sin dar lugar al nacimiento de un ordenamiento
de tal naturaleza que desborde el centro de autoridad.
Así se delimita y
especifica la autonomía en el ámbito de una República unitaria, característica
esta que el Constituyente ubicó significativamente en primer lugar entre los
diversos elementos que integran hoy la forma de gobierno vigente en Colombia.
Es de destacar que
el Estado unitario en sentido estricto, aparece  como una organización
centralizada en la cual los entes locales están subordinados a él y ejercen las
facultades propias de la autonomía y la descentralizacion  en diversos grados,
los cuales no impiden, en modo alguno, la centralización de la organización
política.
En el ámbito del
Estado federal típico, por el contrario, los denominados Estados Miembros son
titulares de una potestad de autoorganización constitucional que les permite
darse, dentro de límites determinados, su propio ordenamiento constitucional.
Así, pues, en el
Estado unitario típico puede darse una descentralizacion entendida como un
cierto grado de libertad para el manejo de algunas actividades a nivel
predominantemente  administrativo en tanto que en el Estado federal la
descentralizacion alcanza un grado tal que no sólo trasciende los niveles
administrativo y legislativo sino que llega también, como antes se dijo, al
corazón mismo del nivel constitucional.
3.
TENDENCIAS DE ORGANIZACION GEOPOLITICA         DEL   ESTADO          COLOMBIANO.
De una
interpretación sistemática de la carta de 1991 es clara, en primer lugar, una
marcada tendencia hacia la acentuación y profundización de la descentralizacion
y la autonomía concedidas a las entidades territoriales. Así mismo, se observa
una tendencia insinuada hacia la construcción progresiva de un Estado regional.
Dada su relevancia
para el estudio de los cargos formulados en la demanda, señalaremos
seguidamente  los principales aspectos en los  cuales se manifiesta  la primera
de las tendencias mencionadas  en relación con los municipios.
Varias normas dan
cuenta de la tendencia en cuestión.  En efecto:
1o.    Se convierte
al municipio en "la entidad fundamental de la división
político-administrativa del Estado" (C.N. 311), con lo cual se debilita el
acento marcadamente centralista  de  la Constitución de 1886,  que lo
concebía  como ente secundario y  subordinado en importancia a las instancias
central y departamental.   En contraste, el ordenamiento constitucional actual
lo concibe como la célula básica y primaria del Estado colombiano.
2o.    De manera
congruente con su importancia, se asigna al  municipio por  cláusula general de
competencia  la  satisfacción de las necesidades locales, tales como:
"...prestar los
servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el
progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes.." ( Art 311 C.N.)
La estrategia de
fortalecimiento de la descentralizacion y la autonomía consagradas en favor del
municipio, en la Carta de 1991 comprendió las  variables determinantes de  la
vida municipal.   Es así como en efecto, en el ámbito político se aprecia un
visible fortalecimiento de la participación ciudadana y comunitaria en el
municipio  de modo que se constituye en el espacio esencial del
discurrir democrático.
Con la elección
popular de alcaldes y la consulta popular en el plano municipal (Acto
Legislativo No. 1o. de 1986), como también con la participación de
representantes de la comunidad en las  juntas administradoras locales y en las
juntas directivas de las empresas de servicios públicos (Ley 11 de 1986), se
inició la apertura de espacios para el ejercicio de la democracia local.  De
esa  manera, además  de  entidades encargadas de la prestación de servicios
los municipios se convirtieron en lugares donde  las comunidades determinan,
deciden y resuelven los asuntos de su interés, en aras de su propio desarrollo.
Con miras a
consolidar ese proceso de conformación de un marco democrático según  lo
postulan el Preámbulo y el artículo 1o. de la Carta, se toman las siguientes
medidas:
a) Se amplía el
período de ejercicio de los alcaldes a tres (3) años, con lo cual se pretende
superar los problemas que la brevedad del anterior término planteaba para el
diseño óptimo de los planes de inversión y para la continuidad que demanda su
cabal ejecución.
b)  En el artículo
319 se señalan como parámetros de imperativa inclusión en la Ley de
Ordenamiento Territorial, la participación de las  autoridades locales en los
órganos de administración de las áreas metropolitanas y  la vinculación de los
municipios respectivos mediante consulta popular.
Igualmente, la Carta
de 1991 refuerza la capacidad administrativa  y operativa de los
gobiernos locales para que puedan dar una respuesta adecuada a las necesidades
y aspiraciones de sus comunidades, al asignarles competencias tales como las
que el artículo 313 confiere a los concejos a saber:
-  Reglamentar las
funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio
(numeral 1o.).
- Adoptar los
correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras
públicas (numeral 2o.).
Se consagra así la
planeación integral a partir de una concepción globalizante del municipio como
unidad político-territorial y no únicamente como una competencia de
ordenamiento físico del suelo urbano.
De otra parte se
faculta a los concejos para  dividir los municipios en comunas cuando se trate
de áreas urbanas y en corregimientos en el caso de las zonas rurales, "con
el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de
la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local."
(Art. 318, inciso 1).
En  cada una de las
comunas o corregimientos, funcionarán juntas administradoras locales de
elección popular. (Ibídem, inciso 2).
4. EL REDUCTO
MINIMO DE LA AUTONOMIA EN LA      CONSTITUCION.
La Carta del 1991 en
varias instancias emplea la noción de autonomía como sinónimo de poder de
regulación normativa que se traduce en la capacidad de expedir normas
jurídicas.  Así, respecto de la autonomía que se reconoce en favor de las
entidades territoriales para la gestión de sus intereses, dentro de los
contornos y límites dados por la Constitución y la  ley, que es el tema que
interesa a los efectos de este fallo, corresponden a esta clase, competencias
tales como las que en el artículo 300 se atribuyen a las asambleas departamentales
para:
"Expedir las
disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social,
el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte,
el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de
sus zonas de frontera (numeral 2o.).
"Expedir  las
normas orgánicas del presupuesto departamental (numeral 5o.).
"Dictar normas
de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal (numeral
8o.)
"Regular, en
concurrencia con el municipio, el deporte, la educación y la salud en los
términos que determine la ley." (numeral10).
Y las que el
artículo 313 concede a los concejos municipales para:
"Dictar las
normas orgánicas del presupuesto (numeral 5o.).
"Reglamentar
los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y
controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de
inmuebles destinados a vivienda (numeral 7o.).
"Dictar las
normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio
ecológico y cultural del municipio (numeral 9o.)."
De otra parte, es
claro también que la garantía constitucional de la autonomía de las entidades
territoriales tiene un contenido básico material, deducible de la Carta, el
cual sirve de límite y guía a la acción del legislador, en su tarea de
establecer la configuración concreta del mapa de competencias.
Por eso es preciso,
a estas alturas, determinar en cuanto fuere posible los derechos propios que en
virtud de la autonomía tienen las distintas entidades territoriales, vale
decir,  el reducto mínimo intocable que el legislador debe respetar en
observancia de lo dispuesto por el Constituyente de 1991.
a.-   En primer
lugar, las entidades territoriales tienen el derecho a gobernarse por
autoridades propias.
Este derecho se
ejerce mediante el voto directo de los habitantes del respectivo territorio y
de él se deriva la facultad de que gozan las autoridades electas para definir
el ejercicio de la autonomía territorial y dentro de los límites del principio
de unidad nacional, los destinos de la respectiva entidad. Con este fin se han
creado mecanismos de participación ciudadana, como los contemplados en los
artículos 40 y 103  de  la Constitución Nacional.
De lo anterior es
claro que el Constituyente buscó mucho más que una mera descentralizacion
administrativa. En efecto, la elección de las autoridades propias y los
mecanismos de participación popular son elementos especiales de la
descentralizacion política que dota a la entidad del derecho, dentro del
principio de unidad, de manejar los asuntos que conciernan a su territorio y a
su población de manera autónoma. Vale decir, de definir, con criterio político,
la viabilidad de asuntos de interés público dentro de los límites del ente
territorial.
Las autoridades de
las entidades territoriales tiene entonces determinadas atribuciones políticas
que en caso de conflicto con otros intereses deben ser tenidas en cuenta, so
pena de vulnerar la garantía de la autonomía territorial.
b.- Las entidades
territoriales, en virtud de la autonomía que les atribuye la Carta tienen
derecho a ejercer las competencias que les corresponda.
En general son la
Constitución y la Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial las encargadas de
definir tales competencias. Así, a falta de esta última, en principio los entes
territoriales tienen derecho a ejercer las competencias a las que se refiere la
Carta.
En materia
municipal, además de las atribuciones políticas la Constitución señala, entre
otras, las siguientes competencias: prestar los servicios públicos que
determine la ley; construir las obras que demande el progreso local; ordenar el
desarrollo de su territorio; promover la participación comunitaria, y promover
el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. (Art. 311 C. N.).
De acuerdo con lo
anterior es posible afirmar que las autoridades municipales tienen la
atribución política de decidir cuales son las obras que demanda el  progreso
social y cuales no, así como cuales son las medidas que llevan a promover la
participación comunitaria y el mejoramiento social y cultural. Si en la
evaluación de conveniencia de determinadas medidas, el interés del municipio se
enfrenta a un interés departamental o nacional, la tarea será, en virtud de los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, resolver el
conflicto en cada caso concreto.
En este punto es
importante resaltar que según el art. 367 los servicios públicos domiciliarios
se prestarán directamente por cada municipio cuando las características
técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y
aconsejen.
c.- Las entidades
territoriales tienen además derecho a administrar sus recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
Según esta
atribución, los impuestos nacionales deben ser creados por la ley, los
departamentales por ordenanzas y los municipales por medio de acuerdos, sin que
exista ninguna razón constitucional para que una ley grave a la población de un
municipio o departamento para el cumplimiento de las funciones específicas de
éste o aquel.  Ahora  bien, los departamentos y municipios se encuentran sujetos
al marco legal en la creación de sus tributos propios en virtud del principio
de unidad nacional.
En desarrollo de
esta atribución constitucional los concejos deben adoptar de conformidad con la
Constitución y la ley los tributos y los gastos locales (art. 313 No. 4),
dictar las normas orgánicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto
de rentas y gastos (No. 5).
d.- Otro derecho de
las entidades territoriales es el de participar en las rentas nacionales.
Así, la propia
Constitución establece el situado fiscal, acompañado de un importante principio
según el cual "No se podrán descentralizar responsabilidades sin la previa
asignación de recursos fiscales suficientes para atenderlas". (Art. 356 C.
N.).
e.- Por último, es
importante destacar que en virtud de las atribuciones anteriores, corresponde a
las asambleas departamentales y a los concejos municipales adoptar los
correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras
públicas.
Así, según el art.
339 inc. 2 "Las entidades territoriales elaborarán y aprobarán de manera
concertada entre ellas y el gobierno nacional planes de desarrollo, con el
objeto de asegurar el uso suficiente de los recursos y el desempeño adecuado de
las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la
ley...".Será, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, resolver el conflicto en cada caso concreto.
Ahora bien, las
competencias de los distintos entes territoriales, en un Estado unitario son ejercidas
bajo los principios de  coordinación, concurrencia y subsidiariedad, tal y como
lo dispone el art. 288 arriba citado.  En ningún caso puede entenderse que la
ley pueda reducir a un ámbito mínimo el espacio de autonomía de las entidades
territoriales.
Así, el principio de
coordinación no puede identificarse con el de control o tutela. Coordinación
implica participación eficaz en la toma de decisiones, que es la única forma
legítima, en un Estado democrático, de llegar a una regulación entre intereses
diversos, así como la mejor manera de ponderar aquellos intereses que sean
contradictorios.
Igualmente, el
principio de concurrencia evoca un proceso de participación importante entre
los entes autónomos. La concurrencia no puede significar imposición de hecho ni
de derecho en el ejercicio de las competencias para la defensa de los intereses
respectivos.
Es claro que el
principio de subsidiariedad está directamente relacionado con el de
complementariedad, y en este caso, como en los anteriores, es especialmente
importante para su aplicación práctica que el apoyo funcional  de un ente
territorial a otro sea ejercido de tal forma que no lo suplante en sus
funciones o competencias.
Con respecto al
principio de subsidiariedad, esta Corporación señaló en sentencia proferida el
seis (6) de agosto de mil novecientos noventa y dos (1992) dentro del proceso
D-003, que  significa, entre otras cosas, que:
"el
municipio hará lo que puede hacer por si mismo, y que únicamente en caso de no
poder ejercer determinada función independientemente deberá apelar a niveles
superiores, sea el departamento como coordinador, o el nivel central como
última instancia, para que colaboren en el ejercicio de esa competencia".
Las anteriores
precisiones habrán de permitirnos abordar con elementos de juicio apropiados
los cargos que aparecen en la demanda objeto del presente fallo.
5. SERVICIOS
PUBLICOS: RELACIONES ENTRE EL PODER CENTRAL Y LAS INSTANCIAS DEPARTAMENTAL Y
MUNICIPAL  .
Con miras a
dilucidar los cargos de la demanda,  se impone  también hacer unas someras
reflexiones en torno a las competencias que, en lo atinente a los servicios
públicos, distribuye  la Constitución Política de 1991 entre el nivel central y
las instancias departamental y municipal.
Tales competencias
deben ser enmarcadas además en los principios rectores que la Constitución de
1991 consagra en materia de estructuración político-administrativa del Estado y
de distribución territorial de poderes entre este y las entidades territoriales
que lo integran.
Así, por un lado, en
materia de servicios públicos, la Constitución Política, defiere en el órgano
legislativo del poder central una competencia de regulación normativa por la
vía general.
En efecto, sus
disposiciones preceptúan:
"Artículo 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes.  Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones.
...
23.      Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las
funciones públicas y la prestación de los servicios públicos."
"Artículo 365.       Los
servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber
del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional.
Los servicios
públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley... En todo caso,
el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios."  (Enfasis
fuera de texto).
Por  otro lado,  los
artículos 298, 300-1, 311 y 313-1 de la Constitución confieren en esta materia
un poder regulador a las corporaciones públicas de elección popular de los
ámbitos departamental y municipal.
En efecto, tales
disposiciones señalan que compete a  las asambleas departamentales, por medio
de ordenanzas, y  a los concejos municipales, "reglamentar... la
eficiente prestación de los servicios" que la ley adscriba a la
correspondiente entidad territorial.
Ahora bien,  no debe
perderse de vista que por disposición de la propia Constitución  la función que
la Carta confiere en los artículos 300-1 y 298 a las asambleas departamentales
y en los artículos 311 y 313-1 a los concejos municipales para "reglamentar...
la prestación de los servicios" que la ley confie a la respectiva
entidad territorial debe entenderse circunscrita a lo que ella misma
determine. En efecto, sobre este aspecto deben recordarse los siguientes
parámetros que la  Carta consagra:
a)      La autonomía
de que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses se
enmarca dentro de los contornos que a ella fijen la Constitución y la ley. (artículo
287).
b)      Conforme lo
dispone el artículo 288 ibídem, corresponde a la ley establecer los términos en
los que, de acuerdo a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, los distintos niveles territoriales ejercerán las competencias
que les son atribuidas por la Constitución.
Una interpretación
teleológica y sistemática de los anteriores principios constitucionales conduce
a esta Corte a afirmar que en el campo de los servicios públicos el
Constituyente instituyó una competencia concurrente de regulación
normativa en cabeza de los niveles central, regional y local, que por su
alcance y radio de acción puede caracterizarse  así:
a) A la
ley le compete establecer por vía general el régimen jurídico de los
servicios públicos, esto es, expedir el estatuto básico que defina sus pautas y
parámetros generales y que regule los demás aspectos estructurales de los
mismos (Arts. 150-23 y 365 C.N.)
b) Es
propio de los departamentos y municipios desarrollar por la vía del
reglamento la preceptiva legal y adecuarla a las particulares peculiaridades
propias de su ámbito territorial.  En otros términos, corresponde a las
autoridades de esos niveles ejercer la potestad reglamentaria para dar
concreción y especificidad a la normación legal de modo que con sujeción a sus
parámetros, dispongan lo conducente a la adecuada y eficiente prestación de los
servicios públicos según sean las características de las necesidades locales.
Tal competencia
concurrente  constituye nítida expresión de la articulación de los dos niveles
a partir de los cuales se organiza el Estado.  En efecto, de una parte la ley a
través de su capacidad reguladora realiza la unidad jurídico-política de la
República al fijar las condiciones aplicables por igual en todo el territorio
nacional, sin que al hacerlo, desde luego, le sea dable cercenar o desconocer
la facultad decisoria de que gozan las instancias regional y local, vale decir,
la autonomía para la gestión de sus propios intereses.   Por la otra, las
autoridades de los niveles departamental y municipal, al ejercer por la vía
reglamentaria una facultad normativa complementaria y de desarrollo de la ley,
singularizan y adaptan ese contenido normativo a las particulares condiciones
de la unidad territorial, con lo cual expresan la diversidad, que de otro lado,
se busca  satisfacer con esta estructura institucional.
Por cuanto se
refiere concretamente al servicio público de transporte, es de observar que la
única disposición que consagra la Carta del 91 es el numeral 2o. del artículo
300, conforme al cual a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas
corresponde:
"2o. Expedir
las disposiciones relacionadas con el transporte"
Esto no significa ni
que el tema haya sido ajeno a las preocupaciones de la Asamblea Constituyente,
ni que las Asambleas Departamentales sean las únicas autoridades a las que la
Carta  confirió competencia de regulación normativa en la materia.
Así las cosas, no
ocurre con el transporte lo que con otros servicios públicos, respecto de los
cuales la Constitución expresamente señala el nivel responsable de su
regulación y prestación. Es el caso por ejemplo, de la seguridad social (art.
48), de la salud y del saneamiento ambiental (art. 49), de la educación (art.
67) y del servicio notarial y registral que están a cargo del Estado, según lo
disponen las normas constitucionales.
Con todo, es posible
precisar el nivel territorial al cual corresponde la regulación y prestación
del transporte. Recuérdese que, según se analizó ya, la propia Constitución
Política en el artículo 288 señala que los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad servirán de parámetros-guia para distribuir las
competencias entre la nación y las entidades territoriales.
Así, pues, las
disposiciones de la Carta que consagran las bases constitutivas de la
estructura político-administrativa del Estado y de distribución territorial de
poderes y las que, en particular, señalan los criterios de distribución de
competencias entre los distintos niveles territoriales en materia de servicios
públicos son integralmente aplicables al transporte que es por excelencia un
servicio de tal naturaleza.
E-   LOS
CONCRETOS CARGOS DE LA DEMANDA
Procederá
seguidamente la Corporación a analizar a la luz de estas precisiones los
concretos cargos de la demanda.  Para ello agrupará las disposiciones
cuestionadas, de acuerdo con la temática predominante en las acusaciones que
contra ellas se formulan, así:
1.      La
alegada violación a la autonomía decisoria de los municipios en virtud de lo
dispuesto en los artículos
4o.(parcial), 7o.; 8o. y 9o. de la ley 86 de 1989.
A juicio de la Corte
Constitucional, el contenido normativo de estas disposiciones, en cuya virtud
el legislador regula aspectos atinentes al servicio público de transporte
urbano masivo de pasajeros, como son tanto las condiciones generales bajo las
cuales la Nación podrá contratar u otorgar su garantía a los créditos externos
que contraigan las entidades que desarrollen un sistema de  esa naturaleza
(art. 4o.); como las aplicables en concreto al sistema del Valle de Aburrá (arts. 7o., 8o. y 9o.),
no contravienen la autonomía administrativa, patrimonial o fiscal de las
entidades departamentales y municipales. Lo que en ellas se dispone, en nada
afecta o compromete la capacidad jurídica y política de que constitucionalmente
ellas gozan y que las faculta para decidir acerca de la realización o no del
proyecto o sobre la aceptación o rechazo de las condiciones fijadas por la
Nación para avalar los créditos externos necesarios para ponerlo en marcha.
Las citadas
disposiciones restringen la autonomía de la Nación, no así la de las entidades
territoriales.  En efecto, su tenor literal es claro al indicar que las
condiciones a que se supedita el otorgamiento de garantías o la contratación de
crédito externo gravan a aquella y no a éstas.
Así las cosas, no le
asiste razón a los actores cuando para sustentar su inconstitucionalidad
afirman que en los artículos señalados de la ley 86 de 1989 el legislador ha
dispuesto a su arbitrio de las rentas, recursos y tributos de departamentos y
municipios "obligándoles a pignorarlos, gravarlos o desmembrarlos a su
antojo".  No hay razón lógica para ver en su regulación conminación que
coarte la facultad decisoria de las entidades territoriales.
Antes que contrariar
precepto constitucional alguno, la Corte las encuentra plenamente avenidas al
estatuto supremo, pues  la regulación legal que se acusa encuentra pleno
fundamento en el artículo 364 de la Carta, norma que señala que es del resorte
de la ley regular lo concerniente al endeudamiento de la Nación.
Por otra parte, hace
ver la Corporación que el señalamiento de las condiciones y requisitos para el
otorgamiento de garantías por parte de la Nación se inscribe, desde otro ángulo
complementario, en la preceptiva de que trata el aludido artículo pues dicha
regulación apunta a hacer efectivo el mandato constitucional que ordena al
legislador velar porque el endeudamiento de la Nación no exceda su capacidad de
pago.  Coincide en este aspecto la Corporación con el señor Procurador quien
con razón observó que esta normativa es de la incumbencia de la instancia
central, en cuanto a esta compete preservar el equilibrio macroeconómico y
tutelar el interés general.
2.      La presunta transgresión a la autonomía fiscal
e impositiva de los municipios en virtud de  los artículos 5o. (parcial), 8o. y 12o. de la ley 86
de 1989.
Los razonamientos
que anteceden son también aplicables a lo dispuesto en los artículos 5o., 8o. y
12.  Ellos se ocupan, en su orden, de facultar a los municipios y al Distrito
Especial de Bogotá -hoy Distrito Capital- para aumentar hasta en un 20% las
bases gravables o las tarifas de los gravámenes de su competencia en aquellos
casos en los que el monto de sus rentas propias resultare insuficiente para
garantizar la pignoración prevista en el ya analizado artículo 4o.; de fijar
destinación específica al recaudo proveniente de tales incrementos (a saber, la
financiación de las erogaciones que demande la atención de los gastos
ocasionados por su construcción y el servicio de la deuda); de establecer el
momento a partir del cual se cobrarán dichos incrementos; de estipular en el
caso del Valle de Aburrá la cuantía mínima de la contribución por valorización;
de excluir en el estimativo de la contribución por valorización a los estratos
socio económicos l, 2 y 3;  así como de señalar las entidades a las que se
encarga su recaudación.  Finalmente de radicar en cabeza de la Contraloría la
obligación de abrir por cada proyecto, una cuenta de manejo para efectos de la
administración de las sumas recaudadas por esos conceptos.
En el caso del
artículo 8 es necesario aclarar que cuanto esta norma dispone en materia de
estratos 1, 2 y 3 no constituye una exención, por cuanto  no dispensa, releva o
libera de la obligación de contribuir a dichos estratos, sino que simplemente
dispone que en la valorización o determinación del monto de la contragarantía
no habrán de incluirse  o estimarse las contribuciones o cargas que a ellos se
impongan.
Al proceder así, el
legislador simplemente aplica a un caso concreto el principio de solidaridad
que debe presidir la determinación de las tarifas de los servicios públicos
(artículos 2, 365 y 368 Constitución Nacional) dentro de la obligación que pesa
sobre el Estado, en el sentido de hacer que la igualdad sea real y efectiva
frente a personas de escasos recursos.
Como quiera que el
artículo tiene este alcance concreto y no pretende en modo alguno afectar la
autonomía patrimonial de los entes territoriales consagrada en los artículos
262 y 294 de la Carta vigente, entre otros, en la parte resolutiva de la
providencia se dispone que la norma es constitucional, en la medida en que no
establece una exención que desconozca tal autonomía.
Salvo el parágrafo
1o. del artículo 8o., en lo atinente al recaudo de la contribución de
valorización, que en el municipio de Envigado se delega en la Oficina
Departamental de Antioquia,  considera esta Corte que los referidos preceptos
se ajustan a la Carta, pues lo normado en ellos constituye desarrollo de la
competencia de  tributación municipal que, en los artículos 300-4, 313-4 y 338,
la Carta concede a  la ley (artículos 300-4, 313-4 y 338).
A propósito de este
aspecto, la Corte juzga necesario  poner de presente que la denominada tesis de
la "soberanía fiscal" de las entidades territoriales no tiene asidero
constitucional.  Así se infiere de manera clara e inequívoca no solo del
contexto sistemático de la Carta y en particular de los artículos citados, sino
además de la misma historia de dicha iniciativa.
La  propuesta de
consagrarla fue derrotada en la Asamblea Constitucional.  Esos mismos elementos
permiten sin reticencias afirmar que en la nueva Carta el Constituyente en esta
materia conservó los lineamientos básicos del régimen anterior pues les
reconoció una autonomía fiscal limitada.  Es decir,  su ejercicio se
subordina a los términos que señale la ley.
En efecto, pese a
que la Carta del 91 incrementó notablemente la capacidad tributaria de las
entidades territoriales, sin embargo, en materia impositiva mantuvo la
subordinación de su poder normativo a la ley, según claramente lo estipulan los
artículos 300-4 y 331-4 de la Carta.  En otros términos, la facultad impositiva
de las entidades territoriales continúa supeditada a la ley y ha de ejercerse
con estricta sujeción a los parámetros que en ella se fijen.
Así las cosas, es
necesario concluir que al expedir las mencionadas normas el legislativo no ha
usurpado competencias reservadas a los poderes regionales sino que ha dado
cabal desarrollo a las que la Constitución en esta materia le confiere.  Por lo
expuesto, el cargo de violación a la autonomía impositiva y fiscal de las
entidades territoriales que respecto de las disposiciones sub-examine se
formula no está llamado a prosperar.  Así se decidirá.
3. La presunta
vulneración del Artículo 3o.
La definición que
hace este artículo de la cobertura del área de influencia de un sistema de
servicio público de transporte urbano masivo de pasajeros, en si misma, no
vulnera la Constitución política de 1991.  Esto es así, porque ello implica
simplemente una constatación fáctica de la zona que va a estar afectada directa
o indirectamente por la prestación de un determinado servicio público.  Por
tanto, interpretada de forma  independiente  no puede decirse que imponga deber
u obligación alguna o que otorgue o reconozca un derecho, es decir, no puede
predicarse efecto jurídico alguno y por lo tanto mal podría violar la Carta
vigente.
Ahora bien, si el
establecimiento de un área de influencia, definida por el Gobierno nacional,
con base en estudios técnicos elaborados por la empresa pública encargada de
ejecutar el proyecto, es utilizada como referente para la aplicación de normas
distintas, que tienen claros efectos jurídicos, el juicio de constitucionalidad
debe recaer no sólo sobre la norma que crea el área de influencia, interpretada
de manera exegética y de forma independiente, sino sobre esta norma
interpretada de forma sistemática a la luz del conjunto  normativo al que
pertenece.
Así las cosas, el
artículo tercero de la ley 86 de 1989 será inconstitucional sólo si la
determinación técnica que se haga de la zona de influencia se ve acompañada de
una aplicación tal que se vulnere la autonomía de las entidades territoriales
que la conforman, en los términos de la Constitución Política de 1991.
En principio y hasta
tanto no se expida la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial de la que habla
el art. 288 de la Constitución, el núcleo o reducto mínimo de la autonomía
está constituido por los derechos y competencias que la propia Carta atribuye
de manera general a las distintas entidades territoriales y de manera especial
a cada una de ellas a través de todo el texto normativo.
Cuando hay un
conflicto entre intereses propios de diversas entidades territoriales, como el
que puede surgir al definir una zona de influencia que impone cargas, deberes y
obligaciones, los principios que deben tenerse en cuenta para dirimirlo no
pueden ser simplemente los propios de un Estado central, sin considerar el
espacio inviolable de autonomía que la Carta le concede a los entes
territoriales.
Por tanto, la definición
de un área de influencia que vincule a las entidades territoriales de manera
unilateral e inconsulta, por el mero hecho de estar conectadas por medio de
cualquier servicio de transporte colectivo urbano o metropolitano y por la red
vial urbana a los municipios servidos directamente, será inconstitucional
siempre que vulnere los intereses propios de las entidades que la componen, los
cuales se deducen de las normas constitucionales vigentes. Su definición
concreta es tarea que solo puede ser realizada en cada caso a partir de
premisas fácticas determinadas.
Para la solución de
eventuales conflictos de intereses entre distintos ordenes territoriales, bien
pueden aplicarse las cuatro reglas señaladas en la sentencia proferida el 6 de
agosto de 1992 dentro del proceso D-003,  a saber:  jerarquía, no viciamiento
de competencia,  primacía   sin exclusividad del principio unitario en materia
macroeconómica, y la exclusividad de las competencias asignadas a los
distintos  niveles territoriales en función del interés económico y territorial
subyacente.
Por tanto, esta
Corte advierte que mal puede una ley del Congreso o un decreto del Gobierno
incluir un municipio en un área de influencia de un sistema masivo de
transporte de pasajeros, e imponerle en consecuencia determinadas cargas u
obligaciones, sin la participación popular o al menos institucional de la
localidad, cuando de una evaluación objetiva sea claro que la obra no es de
interés del respectivo municipio y que en cualquier caso su negación a participar
en la misma no lesiona el interés nacional.
Puesto que la
Constitución ubica a la comunidad por encima de los acontecimientos, el área de
influencia de un sistema de transporte  masivo de pasajeros, que como se ha
dicho, tenga claros efectos jurídicos sobre el espacio de autonomía de un ente
territorial, no puede ser determinada, repetimos, sin la participación de sus
destinatarios, expresada, por ejemplo, a través de una consulta popular de
orden local.
Solo a las entidades
territoriales, en ejercicio de las competencias de gestión de sus propios
intereses, les corresponde evaluar el beneficio o la utilidad de su
participación en un sistema de esa índole y tomar, en desarrollo de su
autonomía patrimonial, la decisión de comprometer sus recursos presupuestales a
la financiación de las erogaciones que demande su realización.  El nivel
central no puede tomar decisiones que comprometan la capacidad de los entes
territoriales de decidir y gestionar lo que más convenga a sus intereses, so
pena de desconocer la autonomía  administrativa, patrimonial y fiscal que la
Constitución reconoce a los entes territoriales de los niveles regional y
local.
En conclusión, el
artículo 3o. estudiado es inconstitucional solo si su aplicación concreta
vulnera en forma directa o indirecta la autonomía reconocida a los entes
territoriales, en los artículos 1, 287, 288 y demás normas concordantes de la
Carta vigente.
4.      La
expresión "departamental de Antioquia" del parágrafo 1º del      artículo
8º:
A la luz de los
principios que inspiran el nuevo ordenamiento territorial en Colombia,
consagrados en los artículos 1º y 287 de la Constitución, resulta violatorio de
la Carta el hecho de que una ley de la República establezca que una oficina
departamental -en este caso de valorización- sea la encargada de tramitar un
asunto en un municipio que tiene una oficina semejante para realizar la misma
gestión.
Aquí es claro que la
ley desconoce la autonomía (art. 1º y 287), la subsidiariedad de los niveles
superiores de gobierno (art. 288), el carácter del municipio de entidad
fundamental de la división político-administrativa del Estado (art. 311) y el
principio de eficacia de la gestión pública (art. 209).
Así mismo se observa
que en la propuesta presentada a la Asamblea Nacional Constituyente por la
Federación Colombiana de Municipios se encuentra la idea de construir el Estado
"de abajo hacia arriba", partiendo de la comunidad y culminando  en
la Nación.
Todo el tiempo
estuvo en las mentes de los constituyentes el concepto de la democracia participativa
(art. 1º, 3º y 103), en la cual se inscribe la necesidad de consultar en el
municipio y con el municipio las decisiones de interés general.
Así quedó plasmado,
por ejemplo, para efectos de la creación de áreas metropolitanas  (319), de
provincias  (321), de incorporación a Bogotá  (326), de participación
ciudadana  (103), etc.
Ello además se
enmarca perfectamente en la filosofía del Estado social de derecho,
participativo y con soberanía popular (vid supra).
Luego, viola la
Carta la suplantación del municipio por una agencia departamental  de igual
naturaleza y función . Por ello, esta frase será declarada inexequible.
VII.   DECISION.
Con base en las
anteriores consideraciones,  la Sala Plena de la Corte Constitucional,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
En relación con la
ley 86 de 1989, "por la cual se dictan normas sobre sistemas de servicio
público urbano de transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos para su
financiamiento",
RESUELVE:
1o. ES
INEXEQUIBLE  la expresión "departamental de Antioquia" contenida
en el parágrafo 1o. del artículo 8o.
2o.  Por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia es EXEQUIBLE  en su integridad
el artículo 3o. en la medida en que su aplicación concreta no vulnere la
autonomía y descentralizacion  atribuidas a los entes territoriales en la Carta
vigente.
3.- Del artículo
4o., son EXEQUIBLES la expresión "solamente" y la frase final
que dice:
"cuando
estas hayan pignorado a su favor rentas en cuantía suficiente que cubran el
pago de por lo menos el 80% del servicio de la deuda total del proyecto."
4o.    Del artículo
5o., son EXEQUIBLES la expresión "propias" y los siguientes
apartes:
"...para garantizar
la pignoración de los recursos prevista en el artículo anterior
a) Aumentar hasta
en un 20% las bases gravables o las tarifas de los gravámenes que son de su
competencia;
"...se
cobrarán a partir del 1o. de enero del año siguiente a aquel en que se
perfeccione el contrato para su desarrollo."
5o.    Es EXEQUIBLE
el artículo 7o., que dice:
"En el caso del
sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá, como condición
para el otorgamiento de la garantía de la Nación, se deberán pignorar rentas en
cuantía suficientes que, sumadas a los recursos generados por la sobretasa a la
gasolina de que trata el artículo anterior, cubran en valor presente la
totalidad del costo inicial del proyecto, equivalente a US $ 650 millones de
1984."
6o.    ES
EXEQUIBLE el  artículo 8o. en la parte que dice:
"La
contribución por valorización que se cobre en las jurisdicciones municipales en
Medellín, Itaguí, Bello, Envigado, Sabaneta, la Estrella y Copacabana, para
atender las erogaciones causadas por la construcción del sistema de transporte
masivo de pasajeros del Valle de Aburrá y prioritariamente el servicio de la
deuda, no podrá ser inferior al equivalente en pesos de 164 millones de dólares
constantes de 1992, estimativo que excluye los estratos socioeconómicos Nos. 1,
2 y 3.
6.1. ES EXEQUIBLE
el Parágrafo 1o. del artículo 8o. en la parte que dice:
"El Instituto
Metropolitano de Valorización, Inval, recaudará la contribución por
valorización en los municipios de Medellín, Itaguí, Bello, Sabaneta, La
Estrella y Copacabana.  Por su parte, la Oficina de Valorización ... hará lo
propio en el Municipio de Envigado."
7o. Es EXEQUIBLE el
artículo 9o., en la parte que dice:
"En el caso del
sistema de transporte masivo del Valle de Aburrá se deberán pignorar las
siguientes rentas:
a) La contribución
por valorización de que trata el artículo 8o. de la presente Ley;
b) Rentas
departamentales y municipales en cuantías suficientes que cubran la diferencia
entre el costo inicial del proyecto, a que hace referencia el artículo 7o. de
esta Ley, y lo recaudado por el concepto de la sobretasa a la gasolina y los
recursos previstos en el literal a) del presente artículo."
8o. Es EXEQUIBLE el
artículo 12 en los apartes que dicen: "5o. ... y 9o."
Cópiese, publíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
SIMON  RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA
BARON           EDUARDO CIFUENTES  MUÑOZ
Magistrado
Ponente                     Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON
DIAZ            JAIME SANIN  GREIFFENSTEIN
Magistrado                               Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
1 Diccionario Jurídico Editorial
TEMIS, 1986.
2 Diccionario de Derecho político
y constitucional. Diego Renato Salazar. Librería el Profesional, 1987
3 Diccionario de derecho Usual. G.
Cabanellas, 1968.
4 Diccionario de Politica y
Derecho Publico. Eduardo Rozo Acuña, pg 17, 1986.
5 Enciclopedia Juridica Omeba, pg
961.
6  Diccionario de Derecho Usual.
Cabanellas.
[1] Cfr. Gaceta
Constitucional numero 80, Jueves 23 de Mayo de 1991, pg. 4
[2] Cfr.  Gaceta
Constitucional número 120. Miercoles 21 de Agosto de 1991, pg 26.
[3] Cfr. Gaceta
Judicial. Tomo CXCVII. Número 2436. Bogotá, 1989. Pg 262
[4] EL TIEMPO, 4 de
Julio de 1992, página 8A.
[5]  Hans KELSEN,
"Teoría general  del Estado," Editora Nacional, México, p.
245.