T-556-00
Sentencia T-556/00
Sentencia T-556/00
CONFLICTOS
COLECTIVOS DE TRABAJO-Tipos
según planteamiento de la OIT
De acuerdo con los planteamientos de la OIT, los
conflictos que tienen origen en la relación laboral, pueden ser de dos tipos.
De un lado, los llamados conflictos jurídicos o de derecho, que versan sobre la
interpretación o alcance de una norma jurídica –ley, convención colectiva,
contrato individual-. De otra parte, aparecen los conflictos económicos o de
intereses, entendidos como las controversias que surgen, no por la
interpretación en torno a un derecho, sino sobre las reivindicaciones
tendientes a crear un nuevo derecho, o a modificar los existentes. Se entiende
entonces que, por lo general, son de naturaleza colectiva, en tanto que se
configuran entre los trabajadores colectivamente considerados (sindicalizados o
no) y el empleador -o asociación patronal-, en desarrollo de las reclamaciones
de los primeros. Estos son conocidos como conflictos colectivos de trabajo,
para cuya solución no se acude a procedimientos judiciales, sino a la
negociación colectiva entre el grupo de trabajadores y el empleador –o
asociación patronal-, a la huelga o a la convocatoria de un Tribunal de
Arbitramento. La solución a este tipo de conflictos se da mediante la firma de
una Convención Colectiva entre las partes, o por laudo arbitral proferido por
el Tribunal de Arbitramento, en los casos en los que haya lugar a él.
HUELGA-Prohibición en empresas que presten
servicios públicos esenciales
TRIBUNAL DE
ARBITRAMENTO OBLIGATORIO-Procedencia
frente a empresas de servicios públicos esenciales
Para la procedencia del Tribunal de
Arbitramento Obligatorio en el caso de presentarse conflictos colectivos de
trabajo en las empresas que tengan a su cargo la prestación de servicios
públicos esenciales, sólo se requiere  que se agote la etapa de arreglo directo
o de conciliación entre las partes para que la constitución del Tribunal deba
llevarse a cabo. Resulta de lo anterior que, cuando en este tipo de empresas se
ha vencido la etapa de arreglo directo sin lograr un acuerdo entre las partes,
la convocatoria del Tribunal de Arbitramento que corresponde al Ministerio de
Trabajo no puede ser opcional, sino que, por el contrario, debe ser
obligatoria, ya que con él se compensa la restricción constitucional al derecho
de huelga en los servicios públicos.
CONFLICTO LABORAL
COLECTIVO-Requiere
existencia de contratos de trabajo
Son sujetos del derecho colectivo de
trabajo uno o varios empleadores o asociaciones patronales y uno o varios
grupos de trabajadores, sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores,
vinculados mutuamente por medio del contrato laboral. Por lo tanto, son estas
dos partes las llamadas a ser titulares de los derechos y obligaciones que
surjan de la relación colectiva laboral. Y es sólo en el seno de esa relación
en el que se entiende que puede trabarse un conflicto colectivo de trabajo. Es
evidente, entonces, que si las relaciones laborales se extinguen, no puede
tener lugar un conflicto laboral.
DERECHO DE
PETICION-Omisión del
Ministerio de Trabajo de dar respuesta oportuna y eficaz
DERECHO DE
NEGOCIACION COLECTIVA-Vulneración
por negligencia del Ministerio de Trabajo
Con la actitud negligente que se censura al
Ministerio éste vulneró también el derecho del sindicato a la negociación
colectiva. En efecto, la mencionada abstención puso al Sindicato, en un momento
en el que ya estaba trabado el conflicto colectivo entre él y la Fundación
empleadora, en una situación de impotencia para proceder a defender los
intereses de sus afiliados, en la medida en que ni podía entrar a discutir
sobre sus reivindicaciones dentro del mecanismo previsto para estos casos, cual
es el tribunal de arbitramento, ni podía pasar a impugnar por las vías
ordinarias una decisión negativa del Ministerio con respecto a la solicitud
impetrada.
ACCION DE TUTELA-Hecho superado
Referencia: expediente
T-268304
Acción de tutela
instaurada por el Sindicato de Trabajadores del Hospital Infantil Universitario
Lorencita Villegas de Santos contra el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social.
Magistrado ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo
de dos mil (2000).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados, Carlos Gaviria Díaz, José
Gregorio Hernández Galindo y Eduardo Cifuentes Muñoz, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
adoptado por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca, dentro de la acción de tutela instaurada por el
Sindicato de Trabajadores del Hospital Infantil Universitario Lorencita
Villegas de Santos contra el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1. El 4 de Enero de 1999, el Sindicato de
Trabajadores del Hospital Infantil Lorencita Villegas de Santos presentó un
pliego de peticiones ante las directivas dicho centro asistencial, con el
objeto de iniciar el trámite de negociación colectiva para el año de 1999.
La etapa de arreglo directo se llevó a cabo
del 12 al 31 de enero, sin que se hubiera logrado acuerdo alguno, según lo
expresa el Acta 002 suscrita por las partes de la negociación.  Por lo tanto,
tratándose de un conflicto colectivo de trabajo que se presenta en una empresa
que presta un servicio público, había de procederse a la constitución de un
tribunal de arbitramento obligatorio.
Así, el 9 de Febrero de 1999, el sindicato
del Hospital dirigió un oficio a la División de Trabajo y Seguridad Social de
la Regional Bogotá y Cundinamarca del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
comunicación donde se solicitaba la convocatoria del tribunal de arbitramento y
se informaba, a la vez, que la Asamblea General de Trabajadores del Hospital Infantil
Universitario Lorencita Villegas de Santos había designado como árbitro
principal al doctor José Antonio Galán Gómez. Esta solicitud fue reiterada el
día 23 de marzo de 1999 ante  la Subdirección de Relaciones Colectivas del
Ministerio del Trabajo, en atención de que el tribunal no había sido todavía
convocado.
1.2. El día 1 de marzo de 1999, es decir,
estando en curso el trámite administrativo iniciado por el sindicato ante el
Ministerio de Trabajo, la junta directiva de la Fundación Hospital Infantil
Universitario Lorencita Villegas de Santos realizó una reunión extraordinaria
en la cual se estudió el estado financiero de la entidad y se determinó la
imposibilidad de garantizar la prestación de los servicios comprendidos en el
objeto social. Por esta razón se decidió declarar disuelta la Fundación,
nombrando como liquidador principal de la misma al Doctor Gabriel Enrique
Serrano Toledo. Igualmente, la junta directiva ordenó comunicar las decisiones
adoptadas a los distintos estamentos del Hospital, a los organismos oficiales y
públicos que ejercen control sobre la Fundación, y a la opinión pública.
En cumplimiento de lo decidido por la junta
directiva de la Fundación, el liquidador de ésta envió el escrito número 5602
del 8 de marzo de 1999 a la Dirección Regional de Trabajo de Santa Fe de Bogotá
y Cundinamarca, en el cual se solicitaba la autorización para cerrar
definitivamente la empresa y  liquidar los contratos de trabajo.  Una vez
realizada esta solicitud, la Dirección citada procedió a llevar a cabo los
procedimientos ordenados por la ley laboral para dar curso a la solicitud del
liquidador. Así, se realizó una visita al Hospital por parte del Inspector de
Trabajo, en la cual se verificó la existencia de 905 contratos de trabajo y se
determinaron tanto las condiciones en que éstos se habían desarrollado, como
las acreencias que existían con las instituciones del sistema de salud,
pensiones y riesgos profesionales.
Igualmente, el 25 de mayo de 1999, la
Subdirección de Relaciones individuales de la Dirección Regional del Ministerio
de Trabajo realizó un estudio económico y administrativo del Hospital Infantil
Universitario Lorencita Villegas de Santos, de donde se extrajeron varias
conclusiones.  En primer lugar, frente al aspecto económico, el estudio resaltó
que "en los períodos analizados (1996 a 1998) los ingresos fueron
inferiores a los egresos, lo cual genera déficit operacional, no dando margen
al Hospital para un desarrollo adecuado de su objeto social. (...) El capital
de trabajo en los períodos es negativo y la liquidez es muy baja, lo cual
implica que el Hospital se encuentra en dificultades para cumplir con sus
compromisos en el corto plazo.  Las rentabilidades del activo, capital y
patrimonio también son negativas como consecuencia de las pérdidas."
Igualmente, en el informe se expresa que, desde el año de 1996, el Hospital
venía incumpliendo con el pago de sus aportes en pensiones y en salud.
Asimismo, en relación con el aspecto
administrativo, el estudio aludido señaló que "el Hospital no contó con
una Revisoría Fiscal adecuada durante 1998 y hasta el 8 de abril de 1999 se
contrató de nuevo este servicio".  Por lo tanto, expresa el informe que el
nuevo revisor fiscal no estuvo en capacidad de determinar con exactitud los
estados financieros del Hospital a 31 de diciembre de 1998.
Una vez recolectados los anteriores
elementos, la Dirección Regional de Trabajo y Seguridad Social de Santa Fe de
Bogotá y Cundinamarca abocó conocimiento del caso, determinando que, de acuerdo
con lo contemplado por el Código Sustantivo del Trabajo frente al cierre de
empresas que prestan servicios públicos, la competencia para otorgar la
respectiva autorización estaba en cabeza del Gobierno, representado por el
Presidente de la República y el Ministro de Salud.  En consecuencia, por
resolución del 31 de Mayo de 1999, el Director Regional decidió remitir al
Ministerio de Salud el expediente relacionado con la petición de cierre
definitivo de la Fundación Hospital Infantil Universitario Lorencita Villegas
de Santos.
Mediante el decreto 1369 del 20 de julio de
1999, el Gobierno Nacional concedió el permiso para el cierre definitivo de la
empresa Fundación Hospital Infantil Universitario Lorencita Villegas de Santos
y la consecuente liquidación de los contratos de trabajo en los términos y
condiciones previstos por las disposiciones legales pertinentes. La anterior
decisión se fundó en el hecho de que la junta directiva del Hospital había
decidido, conforme a sus facultades estatutarias, la disolución de la Fundación,
junto con la disposición de su liquidación, la cual se había derivado de la
profunda crisis económica del centro asistencial, hecho este que se comprobó
por diversos estudios.  Así, el Hospital, a fin de preservar la atención de los
pacientes coordinó, según instructivo de la Superintendencia Nacional de Salud,
el traslado de los usuarios hospitalizados a otros centros de la Red Privada y
Pública, dejando de prestar servicios el día 7 de marzo de 1999.
En este orden ideas, una vez el Hospital
dejó de funcionar, se realizaron los trámites necesarios para obtener el cierre
definitivo de la entidad, los cuales se llevaron a cabo ante la Dirección
Regional del Ministerio de Trabajo, según los términos ya expuestos en los
presentes antecedentes.  Por lo tanto, una vez el Gobierno Nacional verificó
las condiciones legales para permitir el cierre del Hospital y estimando que el
informe de la Subdirección Técnica de Relaciones Individuales del Ministerio de
Trabajo había declarado la viabilidad del "cierre del Hospital y la
cancelación de todos los contratos de trabajo siempre que se otorgue una
caución o garantía indispensable que acredite el pago de las pensiones de
jubilación, las acreencias laborales y demás derechos ciertos de los
trabajadores, de acuerdo al art. 37 del Decreto 1469 de 1978."; existían
los presupuestos jurídicos para autorizar el cierre definitivo del Hospital,
como efectivamente se hizo, condicionando el permiso a la constitución de la
caución o garantía antes aludidas, junto con el sostenimiento y vigilancia de
la autoridad Distrital de Salud durante el proceso de disolución y liquidación.
1.3. En atención a que la Fundación
Hospital Infantil Universitario Lorencita Villegas de Santos había iniciado el
trámite para lograr la autorización de cierre definitivo, el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social expidió la resolución 01616 del 9 de julio de 1999,
en la cual rechazó la solicitud formulada por el sindicato de ordenar la
constitución del tribunal de arbitramento para solucionar el conflicto
colectivo de trabajo.  En dicho acto administrativo, el Ministerio examina los
elementos legales y administrativos anteriormente señalados, los cuales
llevaron a concluir que al estar el Hospital en un deteriorado estado
económico, "las aspiraciones de los trabajadores que han propiciado el
conflicto colectivo a través de su organización sindical deben adecuarse al
presupuesto fáctico que vive la empresa, la cual se encuentra ante una evidente
crisis, que le impide crear o aumentar las cargas prestacionales de las
mismas." Así, la cartera de Trabajo concluye que sería contradictorio que,
para resolver un conflicto de trabajo, "el Ministerio ordenara la
constitución de un tribunal de arbitramento, cuando el objeto social de la
empresa no se puede desarrollar y se ha constado la crisis económica.".
El 2 de Agosto de 1999, el sindicato de
trabajadores del Hospital interpuso el recurso de reposición contra la
resolución 01616 de 1999. En el escrito se  argumenta que el Decreto 1741 de
1993 no erige a la situación económica de las empresas como un presupuesto para
determinar la convocatoria de un tribunal de arbitramento obligatorio, y que la
resolución del Ministerio de Trabajo exponía motivos de conveniencia y no de
carácter legal para no consentir la constitución del tribunal, por lo que la
decisión atacada contravenía dicho decreto.  Igualmente, se expresa que la
decisión del Ministerio violó los artículos 53 y 55 de la Constitución
Política.
Mediante la resolución 02266 del 24 de
Septiembre de 1999, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social confirmó la
resolución 01616 de 1999. Sustenta el Ministerio su decisión considerando
presupuestos similares a los expuestos en el Decreto 1369 del 20 de Julio de
1999, el cual autorizó el cierre definitivo de la empresa Fundación Hospital
Infantil Universitario Lorencita Villegas de Santos.
Con base en la anterior argumentación, el
Ministerio estimó que el tribunal de arbitramento era improcedente, teniendo en
cuenta que para el presente caso no existiría empleador, considerando que la
junta directiva decidió la disolución de la Fundación, iniciando la etapa de
liquidación y haciendo imposible la continuación de los contratos de trabajo,
por lo que la expedición de un laudo arbitral no tendría sentido, al no tener sujetos
de derecho a quienes aplicársele.
1.4. El 11 de octubre de 1999, el sindicato
de trabajadores del Hospital Infantil Universitario Lorencita Villegas de
Santos instauró una acción de tutela contra  el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, con el argumento de que éste había vulnerado sus derechos
fundamentales a la seguridad jurídica, el debido proceso, el acceso a la
administración de justicia, la igualdad, la negociación colectiva y la
asociación sindical, a través de las resoluciones 01616 del 9 de Julio de 1999
y  02266 del 24 de Septiembre de 1999. El sindicato solicita que sean revocadas
estas resoluciones.
2. Sentencia objeto de revisión
El día 25 de Octubre de 1999, la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca denegó la tutela impetrada por la actora.
El juez de tutela expuso varios argumentos
que permitieron concluir la improcedencia de la convocatoria del tribunal de arbitramento
obligatorio frente al conflicto colectivo de la Fundación Hospital Infantil
Universitario Lorencita Villegas de Santos, dentro de los cuales se destacan
los siguientes:
"La claridad
contenida en las consideraciones que tuvo en cuenta el Ministerio acusado para
adoptar la determinación origen de la presente acción, explica por sí sola por
qué no dispuso convocar el tribunal de arbitramento solicitado por las
directivas del SINTRAINFANTIL, pues se entiende que en las circunstancias
actuales, carece de objeto la convocatoria de un tribunal de arbitramento
habida cuenta que no tendría materias sobre las cuales pronunciarse por el
inocultable hecho de que las relaciones de trabajo surgidas entre el Hospital y
sus empleados terminaron por el cierre definitivo de la empresa y la
consecuente liquidación de los contratos de trabajo, autorizados previamente
por el Gobierno Nacional.
"De esa manera,
si el artículo 467 del C.S.T. define la convención colectiva de trabajo como
aquella "celebrada entre uno o varios patronos o asociaciones patronales,
por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de
trabajadores, por la otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos
de trabajo durante su vigencia", resultaría necio que SINTRAINFANTIL
pretenda reivindicaciones laborales frente a un empleador prácticamente
inexistente y, todavía más, cuando los trabajadores de la empresa, afiliados o
no a dicha asociación, ya no tienen relación contractual con el Hospital.
"Cabe preguntar
entonces si, en ausencia de dos elementos indispensables para la suscripción de
una convención colectiva:  el empleador y la existencia de los contratos de
trabajo con los empleados, sería al menos posible pensar en la celebración de
un acuerdo de esta naturaleza.
"Para la Sala
es evidente que no, pues al no existir contratos o relaciones que vinculen a un
empleador con un grupo de trabajadores, por sustracción de materia, no pueden
surgir conflictos colectivos de trabajo que deban solucionarse por los medios
legales establecidos.
"En la especie
analizada, como en la época en que se suscitó el conflicto colectivo, la
Fundación Hospital Infantil Universitario Lorencita Villegas de Santos prestaba
el servicio esencial de salud, dicho conflicto por mandato de ley (art. 452-a
C.S.T.) debía ser citado por el Ministerio de Trabajo, una vez se enteró de la
improcedencia de la negociación directa y, en efecto, así procedió la autoridad
demandada.
"Sin embargo,
por cuanto la Fundación referida, por decisión unánime de su junta directiva,
había acordado su disolución y liquidación, como también solicitado el cierre
definitivo de la empresa, la autoridad demandada realizó los estudios
correspondientes, estableciendo la viabilidad del cierre definitivo del
Hospital Infantil Universitario Lorencita Villegas de Santos, dada la crítica e
insalvable situación económica que soportaba.
"Y fue
precisamente el resultado de este estudio el que permitió al Ministerio de
Trabajo decidir la no convocatoria del tribunal de arbitramento impetrado por
SINTRAINFANTIL; determinación que por manera alguna es contraria a derecho, por
lo que tampoco comporta vulneración de los derechos como lo denuncia el
accionante, por lo que se impone negar la presente solicitud de tutela.
"Desde otro
punto de vista, insistir en que el Ministerio debe, obligatoriamente, convocar
el tribunal de arbitramento que, eventualmente, se encargaría de resolver el
conflicto colectivo de trabajo surgido al interior de una empresa en esencia
inexistente, y que por vía de tutela se ordene la revocación de la resolución
que negó la conformación de dicho tribunal; envuelve la exigencia de
actuaciones imposibles, a las que la administración no puede ser obligada.  Por
lo tanto, el juez constitucional, a través de la acción de tutela, no puede
ordenar la ejecución de actuaciones irrealizables y, en consecuencia, debe
negar las solicitudes que en ese sentido se presentan.".
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
El sindicato de la Fundación Hospital
Infantil Universitario Lorencita Villegas de Santos solicitó al Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social la convocatoria de un tribunal de arbitramento
obligatorio, el cual tendría como misión definir, a través del laudo arbitral
respectivo, las relaciones colectivas entre el Hospital y sus trabajadores para
el año de 1999.  Sin embargo, el Ministerio de Trabajo, por medio de la
resolución 01616 del 9 de julio de 1999, confirmada por la resolución 02266 del
24 de Septiembre de 1999, determinó que la convocatoria del tribunal solicitado
era improcedente, habida cuenta de que la Fundación Hospital Infantil
Universitario Lorencita Villegas de Santos había sido disuelta, estaba en
proceso de liquidación y el Gobierno Nacional había autorizado su cierre, con
la consecuente liquidación de los contratos de trabajo. Por lo tanto, el
Ministerio manifestó que al dejar de existir una de las partes de la
negociación colectiva - el empleador -, el tribunal de arbitramento no tendría
razón de ser.
El 11 de octubre de
1999, el representante legal del sindicato interpuso acción de tutela en contra
del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, a fin de lograr la protección de
los derechos fundamentales a la seguridad jurídica, el acceso a la
administración de justicia, la igualdad, la negociación colectiva y la
asociación sindical.  Sin embargo, el juez de instancia negó el amparo
solicitado, fundamentando su decisión en el hecho que el tribunal solicitado
proferiría un laudo arbitral que no tendría sujetos de derecho a quienes
aplicársele, teniendo en cuenta que la totalidad de contratos de trabajo debían
ser terminados. Así las cosas, el juez consideró la decisión adoptada por el
Ministerio de Trabajo ajustada a derecho, ya que dicho ente administrativo no
está obligado a emitir resoluciones que envuelvan actuaciones imposibles.
Problema jurídico
Interesa a la Corte
determinar si con las decisiones proferidas por el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social se violaron los derechos invocados por el sindicato demandante.
En este orden de ideas, se hace necesario precisar la procedencia de la
convocatoria de un tribunal de arbitramento cuando la empresa empleadora ha
sido declarada disuelta y en proceso de  liquidación, estableciendo si con la
negativa a dicha convocatoria, por parte del ente administrativo
correspondiente, se vulneran o no derechos fundamentales.
Los conflictos colectivos de trabajo
1. De acuerdo con los planteamientos de
la OIT, los conflictos que tienen origen en la relación laboral, pueden ser de
dos tipos. De un lado, los llamados conflictos jurídicos o de derecho, que
versan sobre la interpretación o alcance de una norma jurídica –ley, convención
colectiva, contrato individual-. De otra parte, aparecen los conflictos
económicos o de intereses, entendidos como las controversias que surgen, no por
la interpretación en torno a un derecho, sino sobre las reivindicaciones
tendientes a crear un nuevo derecho, o a modificar los existentes. Se entiende
entonces que, por lo general, son de naturaleza colectiva, en tanto que se
configuran entre los trabajadores  colectivamente considerados (sindicalizados
o no)  y el empleador -o asociación patronal-, en desarrollo de las
reclamaciones de los primeros. Estos son conocidos como conflictos colectivos de
trabajo, para cuya solución no se acude a procedimientos judiciales, sino a la
negociación colectiva entre el grupo de trabajadores y el empleador –o
asociación patronal-, a la huelga o a la convocatoria de un Tribunal de
Arbitramento. La solución a este tipo de conflictos se da mediante la firma de
una Convención Colectiva entre las partes, o por laudo arbitral proferido por
el Tribunal de Arbitramento, en los casos en los que haya lugar a él.
El Tribunal de Arbitramento Obligatorio
para la solución de conflictos colectivos de trabajo en las empresas que tienen
a su cargo la prestación de servicios públicos esenciales
2. No obstante el reconocimiento
constitucional del derecho que, en general, tienen los trabajadores de acudir a
la huelga como mecanismo para tramitar los conflictos colectivos de trabajo, la
propia Carta, en su artículo 56, consagra expresamente la prohibición del
ejercicio del derecho de huelga en las empresas que tengan a su cargo la
prestación de los servicios públicos esenciales establecidos por el legislador.
Al respecto, se señaló en la sentencia C-473 de 1994:
"El
artículo 56 superior resulta de una tensión valorativa, propia a todo Estado
social de derecho, entre, de un lado, el reconocimiento del derecho de los
trabajadores a efectuar suspensiones del trabajo para defender sus intereses y
lograr un mayor equilibrio en las relaciones laborales y, de otro lado, la
necesidad que tiene el Estado de garantizar la continuidad en la prestación de
ciertos servicios públicos esenciales, por los graves efectos que su
interrupción total podría tener en los derechos de los ciudadanos. Hay pues un
conflicto eventual entre, de un lado, los derechos de los usuarios de los
servicios públicos esenciales, que sin ser parte en el conflicto laboral como
tal, se pueden ver afectados y perjudicados por ceses generales de actividades;
y, de otro lado, los derechos de los trabajadores que laboran en tales
servicios, quienes se pueden ver eventualmente despojados de instrumentos
legítimos para la defensa de sus intereses, como la huelga. Tal conflicto lo
resuelve la Constitución no garantizando la huelga en los servicios públicos
esenciales, lo cual muestra que fue voluntad expresa del Constituyente proteger
los derechos de los usuarios de los servicios públicos esenciales, que aparecen
así como una limitación constitucional al derecho a la huelga de los
trabajadores".
3. Quiere lo anterior decir que no en todos
los eventos en que se presente un conflicto laboral colectivo, los
procedimientos para su solución son los mismos. En ciertas ocasiones, y en
razón al tipo de servicios que prestan las empresas en conflicto (como para el
caso ocurre con la prestación del servicio público esencial de salud), no se
aplica el método general de resolución de los conflictos colectivos - que
señala que después de que ha fracasado la etapa de  arreglo directo  se puede
ejercer el derecho de huelga -, sino que se impone un procedimiento especial
para su tramitación cuando no se logra el arreglo directo, como lo es el
recurrir al Tribunal de Arbitramento Obligatorio.
De hecho, la prohibición de la huelga en el
caso de las empresas que tienen a su cargo la prestación de servicios públicos
esenciales condujo al legislador a establecer mecanismos alternos para que los
trabajadores que laboran en esas empresas pudieran exponer y luchar por sus
reivindicaciones laborales, y así evitar que quedara truncado su derecho a la
negociación colectiva. En aras a lograr este fin, el artículo 452 del Código
Sustantivo del Trabajo consagró la figura del Tribunal de Arbitramento
Obligatorio como mecanismo especial para tramitar los conflictos colectivos de
trabajo que se presenten en las empresas que tienen a su cargo la prestación de
servicios públicos y que no hubieren podido resolverse mediante arreglo directo
o por conciliación.
Así, para la solución de los conflictos
colectivos de trabajo en los que los sujetos involucrados tienen a su cargo la
prestación de servicios públicos esenciales, el procedimiento a seguir es el de
cumplir con la etapa de arreglo directo (artículos 432 y siguientes Código
Sustantivo del Trabajo), vencida la cual, de no haberse encontrado solución
para el conflicto, se impone la convocatoria del Tribunal de Arbitramento
Obligatorio (literal a del artículo 452 del Código Sustantivo del Trabajo),
como garantía supletoria del derecho de huelga prohibido constitucionalmente
para estos casos.
4. De acuerdo con lo señalado en el punto
anterior, es claro que, dentro de la legislación vigente que regula la materia,
para la procedencia del Tribunal de Arbitramento Obligatorio en el caso de
presentarse conflictos colectivos de trabajo en las empresas que tengan a su
cargo la prestación de servicios públicos esenciales, sólo se requiere  que se
agote la etapa de arreglo directo o de conciliación entre las partes para que
la constitución del Tribunal deba llevarse a cabo.
Resulta de lo anterior que, cuando en este
tipo de empresas se ha vencido la etapa de arreglo directo sin lograr un
acuerdo entre las partes, la convocatoria del Tribunal de Arbitramento que
corresponde al Ministerio de Trabajo no puede ser opcional, sino que, por el
contrario, debe ser obligatoria, ya que con él se compensa la restricción
constitucional al derecho de huelga en los servicios públicos.
Al respecto, se ha pronunciado la Corte
Suprema de Justicia, Sala Laboral, en sentencia del 19 de julio de 1982, en los
términos que siguen:
“Desde el régimen
primitivo del Código Sustantivo del Trabajo hasta las modificaciones más
recientes, los conflictos colectivos en servicios públicos han estado sometidos
al arbitramento obligatorio, cuando no han podido tener solución en las etapas
del arreglo directo y de conciliación, toda vez que está prohibida la huelga en
los servicios públicos.  La única solución que la ley presupone es el
arbitramento obligatorio, ante el fracaso de las etapas iniciales. Dentro de
esa modalidad obligatoria, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, tan
pronto tenga razón de que el conflicto no fue solucionado por arreglo directo y
conciliación, es la entidad competente para convocar el Tribunal. Y es que
corresponde al Gobierno la responsabilidad en el funcionamiento del servicio
público.”[1]
En este mismo sentido, la Corte Suprema de
Justicia reconoció el carácter de “regulación de orden público”, de todos los
aspectos que hacen referencia al funcionamiento de los tribunales de
arbitramento obligatorios, para las empresas que prestan servicios públicos. En
sentencia del 20 de noviembre de 1970, dicha Corporación expresó:
“La institución de
los Tribunales de arbitramento obligatorio, o sea el sistema creado por el
legislador para decidir jurídicamente algunos conflictos colectivos de trabajo,
entre ellos los que se presentan en servicios públicos, no ha sido establecido
en beneficio exclusivo de las partes, sino de la comunidad.
"Por eso, todo
lo que concierne a su integración, a su funcionamiento, quórum, facultades de
los árbitros, términos para fallar y decisión del conflicto a través de una
sentencia que toma el nombre de laudo, es de orden público, la omisión o
desconocimiento de las normas que consagran estas materias produce la
inexequibilidad total del fallo.”
La necesidad de que existan contratos de
trabajo para que pueda presentarse un conflicto laboral colectivo
5. Como ya se señaló,  son sujetos del
derecho colectivo de trabajo uno o varios empleadores o asociaciones patronales
y uno o varios grupos de trabajadores, sindicatos o federaciones sindicales de
trabajadores, vinculados mutuamente por medio del contrato laboral. Por lo
tanto, son estas dos partes las llamadas a ser titulares de los derechos y
obligaciones que surjan de la relación colectiva laboral. Y es sólo en el seno
de esa relación en el que se entiende que puede trabarse un conflicto colectivo
de trabajo.
Es evidente, entonces, que si las
relaciones laborales se extinguen, no puede  tener lugar un conflicto laboral.
Siendo ello así,  cabe concluir que sería inoperante persistir en la
tramitación de un conflicto cuando las relaciones laborales se extinguen, ya
que los compromisos que se desprenderían del posible acuerdo colectivo no
tendrían campo de aplicación, perdiendo la negociación colectiva su naturaleza
reguladora de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores.
6. Pues bien, lo señalado en el fundamento
anterior es precisamente lo que ocurrió en el caso bajo estudio. El Hospital
Infantil Universitario Lorencita Villegas de Santos y el Sindicato del mismo se
vieron involucrados en un conflicto colectivo de trabajo, iniciado por la
presentación de un pliego de peticiones del Sindicato a las directivas del
Hospital, el día 4 de enero de 1999. La presentación del pliego dio origen a
una etapa de arreglo directo  entre  las partes, que se verificó entre el 12 y
el 31 de enero siguientes, sin que en ella se lograra llegar a un acuerdo. En
vista de lo anterior, el Sindicato - consciente de las disposiciones
relacionadas con el trámite de los conflictos colectivos de trabajo en el caso
de las empresas prestadoras de servicios públicos esenciales y conforme a lo
prescrito en el artículo 452 del Código Sustantivo del Trabajo -, envió una
comunicación al Ministerio de Trabajo solicitando que éste procediera a
constituir el Tribunal de Arbitramento Obligatorio correspondiente, para lo
cual acompañó a la solicitud el nombre del árbitro que actuaría en su
representación.
Pasados cinco meses sin pronunciarse al
respecto, el Ministerio profirió resolución negando la convocatoria del
Tribunal. Contra este acto administrativo se interpuso el recurso de reposición
por el Sindicato, y el Ministerio respondió confirmando su respuesta negativa.
En vista de ello, el Sindicato decidió instaurar una acción de tutela contra el
Ministerio.
Dejando de lado las consideraciones
expuestas por el Ministerio,[2]
esta Sala considera que en el caso específico bajo examen sí existía un
argumento suficiente para no atender inmediatamente la solicitud de
convocatoria, cual era el hecho de que, como lo señala el Ministerio en su acto
administrativo del día 31 de mayo de 1999, expedido por la Dirección Regional
de Trabajo y Seguridad Social de Santa Fe de Bogotá D.C. y Cundinamarca,
estuviera en trámite, "la solicitud de autorización para cierre definitivo
de empresa y liquidación de los contratos de trabajo", elevada ante su
despacho por la junta directiva de la Fundación. Puesto que esta petición,
elevada ante el propio Ministerio el 1º de marzo de 1999, podría conducir en el
corto plazo a la terminación de las relaciones laborales, resultaba pertinente
suspender cualquier decisión sobre el tema hasta que se hubiera resuelto si
definitivamente tenía sentido convocar el Tribunal de Arbitramento para dar
curso a la tramitación del conflicto colectivo.[3]
Es decir, en una situación como la descrita resulta razonable abrir un compás
de espera para establecer si la decisión que debía tomar el Gobierno implicaría
la extinción de la relación laboral, en virtud de la inminente terminación de
los contratos de trabajo. De ser así, la desaparición del vínculo laboral
entrañaría también la del conflicto colectivo de trabajo, de manera que no
habría lugar a decidir sobre él, quedando sin objeto la convocatoria del
Tribunal.
Por consiguiente, esta Sala estima que la
obligación del Ministerio de convocar el Tribunal de Arbitramento luego de
recibir una petición en ese sentido admite una excepción, en el caso de que el
Ministerio advierta que está pendiente una decisión sobre la continuidad de la
empresa y de las relaciones laborales. Ciertamente, en esa situación existen
argumentos de economía procesal y presupuestal que operan en favor de que la
autoridad administrativa se pronuncie en el sentido de suspender cualquier
decisión acerca de la convocatoria hasta que se  defina la solicitud de
autorización de cierre de la empresa, puesto que, si se constituyera el Tribunal
y, posteriormente, se autorizara el cierre y la terminación de los contratos de
trabajo, el Tribunal ya no tendría ningún sentido para existir ni para proferir
laudo alguno. Así las cosas, la convocatoria del Tribunal sólo generaría costos
y expectativas injustificables.
¿Vulneró el Ministerio del Trabajo los
derechos fundamentales invocados por el Sindicato del Hospital Infantil
Lorencita Villegas de Santos ?
7. Los razonamientos expuestos conducen a
la conclusión de que el Ministerio sí contaba con una razón suficiente para no
proceder a convocar inmediatamente el Tribunal de Arbitramento, tal como lo
había solicitado el Sindicato.
Ahora bien, como ya se ha señalado, durante
meses, el Ministerio omitió cualquier respuesta a la solicitud  de convocar al
Tribunal.  Esta Sala  considera que el hecho de que el Ministerio hubiera
guardado silencio durante un muy largo período, hizo que se configurara una
vulneración de los derechos de la organización de los trabajadores. Lo anterior
por cuanto, si bien es cierto que la legislación laboral no señala un término
específico dentro del cual deba el Ministerio entrar a resolver sobre la
solicitud de la convocatoria del referido tribunal, no lo es menos que la
mencionada solicitud constituye una modalidad del derecho de petición. Ello
indica que su atención no puede prolongarse indefinidamente en el tiempo, tal
como ocurrió en el presente caso, en el cual el Ministerio se tomó meses para
responder a la petición del Sindicato.  En estas condiciones, resulta claro que
el Ministerio faltó a su obligación de dar una contestación oportuna y eficaz a
la solicitud ante él presentada, y, en consecuencia, vulneró el derecho de
petición del sindicato actor.
Pero, además, encuentra la Corte que con la
actitud negligente que se censura al Ministerio éste vulneró también el derecho
del sindicato a la negociación colectiva. En efecto, la mencionada abstención
puso al Sindicato, en un momento en el que ya estaba trabado el conflicto
colectivo entre él y la Fundación empleadora, en una situación de impotencia
para proceder a defender los intereses de sus afiliados, en la medida en que ni
podía entrar a discutir sobre sus reivindicaciones dentro del mecanismo
previsto para estos casos, cual es el tribunal de arbitramento, ni podía pasar
a impugnar por las vías ordinarias una decisión negativa del Ministerio con
respecto a la solicitud impetrada.
8. Con todo, al observar el expediente se
encuentra que la petición del Sindicato obtuvo respuesta - tardía - mediante la
resolución N° 01616 del 9 de julio de 1999, expedida por el Ministerio del
Trabajo. La resolución constituyó una respuesta  efectiva a la solicitud de la
organización de los trabajadores, con lo cual se encuentra la Corte ante un
hecho superado en relación con la vulneración del derecho de petición.
Igualmente, estima esta Sala que la
vulneración del derecho a la asociación colectiva ha sido superada: el día 28
de julio de 1999, el Presidente de la República expidió el decreto N° 1369,
mediante el cual se autorizó "el cierre definitivo de la Fundación
Hospital Infantil Universitario Lorencita Villegas de Santos y la consiguiente
liquidación de los contratos de trabajo." Con base en ese decreto, la
Fundación procedió  a desvincular al conglomerado de trabajadores del Hospital
que aún permanecían vinculado a la empresa. Lo anterior implica que una
eventual convención colectiva o laudo arbitral carecería de objeto, por cuanto
sus estipulaciones no regirían respecto de ninguna relación laboral.
Así, pues, cabe concluir que desde la
expedición del referido decreto ya no existían las condiciones fácticas y
jurídicas necesarias para adelantar un proceso de negociación colectiva en la
Fundación Hospital Infantil Universitario Lorencita Villegas de Santos y, por
lo tanto, no era posible predicar la vulneración del derecho a la negociación
colectiva. En consecuencia, habrá de confirmarse la sentencia proferida por el
juez de instancia.
9. Finalmente, no obstante haber
determinado que actualmente no existe vulneración de ningún derecho fundamental
del Sindicato, la Sala considera pertinente hacer un llamado al Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social para que en el futuro atienda oportunamente las
solicitudes de convocatoria de Tribunal de Arbitramento Obligatorio que ante su
despacho se presenten - motivando suficientemente su decisión -, todo ello
dentro del término que establece el Código Contencioso Administrativo para la
contestación del derecho de petición.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero.- CONFIRMAR el fallo proferido por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura  de
Cundinamarca, el 25 de octubre de 1999, por medio del cual se denegó la
solicitud de tutela impetrada por las razones expuestas en la parte motiva.
Segundo.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en
el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Gaceta Judicial, tomo 169 de 1982, página 653.
[2]
Con todo, esta Sala considera importante señalar que es inaceptable el
argumento expuesto por el Ministerio en su primera resolución acerca de que
había de negarse la convocatoria del Tribunal de Arbitramento en razón de la
crisis económica por la que atravesaba la Fundación. No es ese un motivo
atendible para negar la convocatoria del Tribunal. Si ello fuera así, cualquier
empresa que, en un momento determinado, se encontrara en dificultades
económicas podría impedir que se diera trámite al proceso de negociación
colectiva. El Tribunal tiene por fin establecer cuáles van a ser las bases
sobre las cuales se  deben regir hacia el futuro las relaciones
obrero-patronales, y lo lógico es que para ello tenga en cuenta las condiciones
propias de la empresa.
[3]
Al respecto es importante mencionar que el artículo 61 del C.S.T. señala que
"1. [e]l contrato de trabajo termina: (...) e) por liquidación o clausura
definitiva de la empresa o establecimiento;  2. En los casos contemplados en
los literales e) y f), el empleador deberá solicitar el correspondiente permiso
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social e informar por escrito a sus
trabajadores de este hecho. (...)".