C-110-13
Sentencia C-110/13
Sentencia C-110/13
SISTEMA DE SEGURIDAD
SOCIAL INTEGRAL-Requisito de semanas mínimas de cotización para obtener la
pensión de invalidez
REQUISITO DE SEMANAS
MINIMAS DE COTIZACION PARA OBTENER LA PENSION DE INVALIDEZ-Inhibición para decidir
de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda
DEMADA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones deben ser claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Casos particulares o
discrepancia sobre un sistema de seguridad social no permiten estructurar un
cargo apto de inconstitucionalidad
Referencia: expediente D-9257
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 39
(parcial) de la Ley 100 de 1993
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá
D. C., seis (6) de marzo de dos mil trece (2013)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio
González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alexei Julio Estrada, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales
y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1
ANTECEDENTES.
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Natalia
Alejandra Borda Zapata demandó la constitucionalidad del artículo 39, parcial,
de la Ley 100 de 1993, por considerarlo contrario a los artículos 13, 48 y 53
de la Constitución Política. La demanda fue radicada con el número D-9257.
Mediante
auto del tres (3) de septiembre de dos mil doce (2012), el Despacho del
Magistrado Sustanciador admitió la demanda presentada.
En
atención a lo anterior, invitó a participar del asunto al Ministerio de Salud y
Protección Social, al Ministerio del Trabajo, a la Fundación Saldarriaga
Concha, al Programa de Acción por la Igualdad y la Inclusión Social (PAIIS) de la
Facultad de Derecho Universidad de los Andes, al Grupo de Investigación
de  Derechos Humanos y DIH “De las Casas” de la Escuela de Derecho de la
Universidad Sergio Arboleda de Bogotá, a la Dirección  de la Maestría en
Discapacidad e Inclusión Social de la Facultad de Medicina y a la línea de
investigación de educación inclusiva de la Universidad Nacional de Colombia, al
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –Dejusticia, a Asofondos, a la
Universidad Pontificia Bolivariana, a la Universidad del Norte, a la
Universidad del Rosario, a la Universidad Javeriana, a la Universidad del Sinú,
a la Universidad Sergio Arboleda, a la Universidad Externado de Colombia para
que, en caso de considerarlo pertinente, intervinieran en este debate.
Finalmente
ordenó, en el término de fijación en lista, correr traslado del expediente al
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
1.1
NORMAS DEMANDADAS
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada:
ARTÍCULO 39.
REQUISITOS PARA OBTENER LA PENSIÓN DE INVALIDEZ. Tendrá derecho a la pensión de
invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en
el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes
condiciones:
1. Invalidez causada por enfermedad: Que
haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente
anteriores a la fecha de estructuración.
2. Invalidez causada por accidente: Que
haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años
inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma. PARÁGRAFO 1o. Los
menores de veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado
veintiséis (26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante
de su invalidez o su declaratoria.
PARÁGRAFO 2o. Cuando el afiliado haya
cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a
la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25 semanas en los
últimos tres (3) años.
1.2
LA DEMANDA:
1.2.1
En relación con la norma
acusada, considera la demandante que el legislador ha desconocido la
Constitución al establecer requisitos para acceder a la pensión de invalidez.
En este orden de ideas, en su concepto se transgrede el artículo 48 Superior “en
razón a que exigen a que la persona que requiere ser beneficiaria de la Pensión
de Invalidez se encuentre afiliado al sistema, si una persona no tiene trabajo
y con ocasión a la labor que desempeñaba adquirió un enfermedad de origen
profesional debe estar afiliado para ser beneficiario a este derecho, de no
estarlo no puede ser declarado invalido, y tendría que seguir cotizando al
sistema aun no teniendo la capacidad laboral para conseguir un trabajo o el
dinero o capacidad económica suficiente para realizar una cotización de manera
independiente y así ser beneficiario de una pensión al momento de cumplir con
todos los requisitos exigidos por la ley.”
1.2.2
Aduce que la expresión “anteriores
a la fecha de estructuración”, deja por fuera “aquella persona al
momento de su nacimiento, sufriera una enfermedad que no le dé una discapacidad
laboral del suficiente para no iniciar su vida laboral , pero con el tiempo se
agravare  y llegara subir a mínimo requerido o superior para obtener una
pensión de invalidez , no podría ser beneficiario en razón a que la fecha de
estructuración seria desde su nacimiento y no tendría para el momento de la
estructuración el mínimo de semanas cotizadas ya que como iba a cotizar antes
de nacer, pero si no se tuviera en cuenta la fecha de estructuración sino la
fecha de la calificación de invalidez, esta persona que tuvo una discapacidad o
invalidez puede ser beneficiario de una pensión por el grado de discapacidad
que presenta, se entiende que ésta ha aumentado y disminuye su capacidad de ser
una persona laboralmente necesario para una empresa y así suene duro servirle”
(sic)
De igual manera, describe otras situaciones en donde el titular del
derecho no tiene las semanas cotizadas, a la fecha de estructuración por cuanto
es anterior al inicio de su vida laboral.
1.3.   INTERVENCIONES
1.3.1
MINISTERIO DEL TRABAJO
El Ministerio del Trabajo, a través de su apoderada
especial, intervino en el proceso y solicitó a la Corporación INHIBIRSE
en el conocimiento del asunto, o declarar la EXEQUIBILIDAD de la
disposición acusada, haciendo el siguiente análisis:
1.3.1.1
Comienza su intervención señalando
que no se está frente a una desigualdad de individuos por parte del legislador
como quiere argumentar la actora, sin suficientes fundamentos que indiquen
dicha violación al principio constitucional.
1.3.1.2
Considera que los argumentos de la
demanda no son claros y no generan si quiera una duda razonable respecto al
desconocimiento de preceptos constitucionales.
1.3.1.3
Enfatiza en que, en su concepto,
la demanda es inepta por no cumplir con el tercer requisito consagrado en el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, en donde se expresa que es necesario que
el ciudadano exponga los motivos y razones por las que considera que la norma
viola preceptos constitucionales.
1.3.1.4
Argumenta que la norma demandada
en vez de contrariar la Constitución, lo que pretende es favorecer al
trabajador amparándolo en situación de invalidez y, a la vez, resolver
problemas de carácter financiero que se presentaban dentro del sistema
pensional colombiano.
1.3.1.5
De otro lado, comenta que este
problema ha sido analizado en las sentencias C-428 de 2009 y C-727 de 2009, en
donde la Corporación se  pronunció sobre el artículo 1 de la ley 860 de 2003
que modificó la norma hoy demandada.
1.3.2
MINISTERIO DE HACIENDA Y
CRÉDITO PÚBLICO
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través
de su delegado, intervino en el proceso y solicitó se declare INHIBIDA
para decidir de fondo por defectos sustantivos de la demanda, o en subsidio la EXEQUIBILIDAD
de la disposición acusada, haciendo el siguiente análisis:
1.3.2.1
En primer lugar, considera que la
demanda no cumple con los requisitos mínimos que debe cumplir una acción de
inconstitucionalidad, dado que la actora no es clara al exponer sus argumentos,
son vagos, abstractos e indeterminados, por lo cual no se hace posible una
decisión de fondo por parte de la Corporación.
1.3.2.2
No obstante lo anterior, reitera
que aunque el derecho a la Seguridad Social es un servicio público, también se
encuentra el principio de universalidad implícito. Éste se aplica a las
personas que legalmente están obligadas a afiliarse al sistema, lo que no
significa que los demás no estén obligadas a afiliarse. Para las personas que
le es imposible acceder al sistema, el legislador diseñó otros mecanismos para
lograr la inclusión de otros grupos al sistema integral de seguridad social.
1.3.2.3
Respecto del principio de
progresividad, señala que la norma demandada está acorde con la realidad del
mercado laboral, permitiendo mayor acceso a las prestaciones señaladas en el
sistema pensional, incluyendo la pensión de invalidez, de tal manera que se
afirma que los requisitos establecidos en la ley 860 de 2003, que modificó el
artículo 39 de la Ley 100 de 1993, no están en detrimento de la condición
favorable ya consolidada para los trabajadores.
1.3.2.4
De otra parte, considera que,
contrario a lo que la demandante propone, la norma demandada muestra un avance
en favorabilidad para los trabajadores ya que bajo la norma anterior si una
persona no tenía las semanas de cotización suficientes en el último año
anterior a la fecha de estructuración de invalidez, no tendría derecho a la
prestación aunque ya contara con una gran cantidad de semanas cotizadas durante
toda su vida laboral.
1.3.3
MINISTERIO DE SALUD Y
PROTECCIÓN SOCIAL
El Ministerio de Salud y Protección Social intervino
en el proceso y solicitó se declare la EXEQUIBILIDAD de la disposición
acusada, haciendo el siguiente análisis:
1.3.3.1
Comienza señalando que la norma
objeto de la demanda ya ha sido objeto de decisiones por parte de la
Corporación cuando fue demandado el artículo 1 de la Ley 860 de 2003, la cual
modificó el artículo 39 de la ley 100 de 1993.
1.3.3.2
Aclara que el Sistema de Seguridad
Social, en su funcionamiento y financiación, se asemeja a un seguro, en el cual
se pretende proteger a los tomadores, o afiliados, teniendo en cuenta su
cotización, y extendiendo los beneficios a menores o personas dependientes del
afiliado. Por ello, con base en el principio de solidaridad, no se puede tener
el caso en que una persona que no esté afiliada, que no ha aportado o cotizado
al sistema se pueda beneficiar con una prestación como la pensión de invalidez,
pues no se cumplirían los presupuestos de sostenibilidad financiera.
1.3.3.3
Reitera que los menores de edad que
son discapacitados son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. Sobre el
particular aduce que “No es del sistema pensional, ni del Estado, que deban depender
los menores de edad, ni siquiera en el caso de invalidez”. Agrega que para
este tipo de situaciones se encuentran otros mecanismos, tal y como el
consagrado en el parágrafo 4, inciso 2 del artículo 33 de la Ley 100 de 1993,
que consagró la pensión especial de vejez a la que pueden acceder el padre o
madre cabeza de familia, con hijos discapacitados, de manera anticipada, sin
consideración a la edad, sólo por el hecho de haber cotizado el mínimo de
semanas exigido por la ley.
1.3.4
UNIVERSIDAD DEL SINU
La Universidad del Sinú, a través de la Decana de la
Facultad de Ciencias Jurídicas, Sociales y Educación, Programa de Derecho,
Seccional Montería, intervino en el proceso y solicitó que la Corte
Constitucional se declarara INHIBIDA, o en su defecto declarara la EXEQUIBILIDAD
de la disposición acusada, haciendo el siguiente análisis:
1.3.4.1
Sobre los errores en el
planteamiento de la demanda, la interviniente aduce que la demandante confundió
el tratamiento legal de la invalidez al presentar ejemplos de riesgos
laborales, para controvertir una norma que trata la invalidez de origen común.
1.3.4.2
De otro lado, respecto de la norma
acusada, no menciona las modificaciones que ha sufrido el inicial artículo 39
de la Ley 100 de 1993, como las hechas por el artículo 11 de la ley 797 de
2003, declarado inexequible posteriormente, por la ley 860 de 2003.
1.3.4.3
En relación con el fondo del
asunto, explica la interviniente que, al extender los beneficios de la pensión
de invalidez a las personas que no se encuentren afiliadas al sistema de
pensiones, atenta contra la estabilidad financiera del sistema pensional pues
en el futuro no se contarían con los recursos económicos necesarios para cubrir
este tipo de contingencia.
1.3.4.4
Enfatiza en que al dar tratamiento
igual a las personas que cotizan durante las dos terceras partes de semanas
requeridas para la pensión de vejez y a los que cotizaron menor tiempo, se
desestimularía la continuidad en la afiliación y pago de aportes al sistema.
1.3.5
UNIVERSIDAD DEL ROSARIO
La Universidad del Rosario intervino en el proceso y
solicitó declarar la EXEQUIBILIDAD de la disposición acusada, pues
considera que la norma no vulnera los preceptos constitucionales teniendo en
cuenta que si el legislador consideró diferenciar los aportantes de más del 75%
del tiempo necesario para acceder a la pensión de vejez de los que no
alcanzaron este número de semanas, no fue para colocarlos en desigualdad de
condiciones sino que, por el contrario, la norma busca ayudar a las personas
que solicitan pensión de invalidez exigiéndoles menos y pocas semanas de
cotización, precisamente porque entiende su especial condición que no le
permitirá trabajar o desempeñarse normalmente.
1.3.6
UNIVERSIDAD SERGIO ARBOLEDA
La Universidad Sergio Arboleda, a través del Decano de
la Escuela de Derecho y el Director del Grupo de Investigación en Derechos
Humanos, intervino en el proceso para solicitar que la Corte interprete la
norma acusada, para lo cual aporta algunas líneas argumentales.
1.3.6.1
El interviniente hace un recorrido
por la normativa colombiana de la pensión de invalidez en Colombia y concluye
por una parte, que para el caso de la pensión de invalidez, no existe un
régimen de transición que favorezca a las personas que han cotizado durante la
vigencia de las modificaciones a los requisitos que se exigen para el
reconocimiento de dicha prestación, por lo que la Corte ha tenido que aplicar
el principio de favorabilidad laboral para determinar qué régimen afecta a cada
persona cuando se le niega el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez,
con base en la aplicación de disposiciones contrarias al principio de
progresividad.
1.3.6.2
Por otro lado, al no existir un
régimen de transición para la pensión de invalidez, de manera general, salvo
las excepciones legales, la norma aplicable será la vigente en el caso concreto
al momento de la estructuración de la discapacidad, es decir, cuando acontece
la circunstancia que genera la condición que hace exigible la prestación. Pero,
teniendo en cuenta ello, se pregunta el interviniente ¿qué pasa con las
personas cuya invalidez se estructuró estando vigente la palabra fidelidad  del
artículo 1 de la ley 860 de 2003?, ya que si se aplica la normativa vigente en
ese momento, se estaría otorgando validez a la aplicación de un precepto
declarado inconstitucional que desconocería los efectos de cosa juzgada.
1.3.6.3
Para lo anterior, el interviniente
realiza un análisis sobre el principio de favorabilidad en materia laboral,
concluyendo que la Corte ha reiterado que frente a las múltiples
interpretaciones sobre qué norma aplicar en materia de pensión de invalidez, se
debe ponderar en cada caso, la que sean más favorables al trabajador y que le
otorgue mejores condiciones.
1.3.6.4
También presenta una síntesis de
la evolución de la normativa, de la jurisprudencia y doctrina sobre el
principio de progresividad, para concluir que la ley 100 de 1993 estableció que
para acceder a la pensión de invalidez se debía presentar que el trabajador se
encontrara afiliado al sistema y haber cotizado por lo menos 26 semanas para
cuando se estructurara su invalidez o, que estando desafiliado, acreditara que
había aportado durante por lo menos 26 semanas del año inmediatamente anterior
para cuando se produjera su estado de invalidez, por lo cual, la modificación
de la ley 860 de 2003 a estas condiciones, aumentando el número de semanas a 50
y eliminando la posibilidad que tenía la persona cuando se encontraba
desafiliada, llevó a la Corporación a establecer que la nueva norma hacía más
exigentes los requisitos para acceder a la prestación y que era una medida
regresiva.
1.3.6.5
Concluye su intervención diciendo
que, pese a que la Corporación declaró inexequible el principio de fidelidad,
consideró que el aumentar el número de semanas cotizadas no era contrario a la
Constitución. No obstante, en su opinión, ello debería replantearse.
1.3.7
ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE
ADMINISTRADORAS DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍAS – ASOFONDOS –
La Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos
de Pensiones y cesantías – ASOFONDOS -, por medio de su representante legal,
intervino en el proceso de la referencia, con el fin de que se declare la INHIBICIÓN,
y en su defecto la EXEQUIBILIDAD de la norma parcialmente demandada,
para lo cual sustenta su petición en las siguientes consideraciones:
1.3.7.1
Para sustentar su primera
petición, sostiene que la demandante no involucra una inconstitucionalidad de
la norma que acusa, sino más bien se trata de una crítica propia al diseño del
Sistema General, en aspectos como la separación de riesgos de origen común y
profesional, las fuentes de financiación, prestaciones reconocidas y los
administradores de cada Sistema.
1.3.7.2
Expresa la entidad interviniente,
que el Sistema de Seguridad Social Integral se organizó pensando en todos los
habitantes que se pueden diferenciar en los económicamente activos y los que no
pueden contribuir al sistema, pero que gracias a mecanismos solidarios pueden
acceder a servicios sociales complementarios. Así, el legislador señaló los obligados
a participar del sistema a través de la afiliación y cumplimiento de deberes
específicos como los aportes pensionales, en donde se incluyó la posibilidad de
afiliarse voluntariamente.
1.3.7.3
Lo anterior evidencia la
obligatoriedad de la afiliación y cotización al Sistema, lo cual ayuda al
desarrollo de los principios de eficiencia, equidad y sostenibilidad del
Sistema de Pensiones
1.3.7.4
Así las cosas, se puede concluir
que la expresión “afiliado al sistema” demandada no viola derechos sociales a
las personas ya que, como ya se dijo, no sólo se trata de la afiliación sino
también del esfuerzo de trabajadores tanto independientes como independientes
para cumplir los deberes y principios que involucra dicha afiliación, como las
cotizaciones.
1.3.7.5
De otro lado, recuerda que el
legislador previó garantías para las personas que han perdido capacidad laboral
calificada, como la pensión de invalidez de origen común, y para aquellas que
sufren una discapacidad inferior al límite legal incluyó garantías como la
incapacidad por enfermedad  no profesional, por enfermedad no profesional
después de los 180 días, calificación del estado de invalidez, revisión
obligatoria de la calificación para las personas discapacitadas entre el 40 y
50 por ciento, indemnización sustitutiva o devolución de saldos y la revisión
de la calificación de la incapacidad permanente parcial. Además de la figura de
estabilidad laboral reforzada.
1.3.7.6
Concluye manifestando que la norma
no viola la carta por cuanto “establece una medida equitativa a aquél que ha
contribuido en un porcentaje significativamente alto para una prestación
pensional y con el sistema”.
1.4
CONCEPTO DEL MINISTERIO
PÚBLICO
El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez
Maldonado, solicitó a la Corte Constitucional declararse INHIBIDA de
pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad del artículo 39, numeral 1° (parcial)
y parágrafo 2º. de la Ley 100 de 1993, por ineptitud sustancial de la demanda.
El Señor Procurador advierte que la demanda incurre en un grave error
sobre la norma acusada pues ignora las modificaciones que la han afectado, y
que por lo tanto, la norma hoy vigente es la modificada por el artículo 1° de la
Ley 860 de 2003. Esta modificación fue estudiada por la Corte Constitucional en
la Sentencia C-428 de 2009. En este orden de ideas, el actor no explica si su
acusación es la misma que la estudiada en aquella oportunidad, o si se trata de
otras razones.
En relación con  palabra “afiliado”, para la Vista
Fiscal éste carece de elementos suficientes para que la Corporación se pueda
pronunciar puesto que del hecho de que la seguridad social sea derecho y
servicio público a la vez no se puede inferir que no es necesario acreditar o
no la afiliación al sistema pensional para acceder a la pensión de invalidez o
que una persona discapacitada no pueda volver nunca a trabajar, existiendo
normas que las favorecen y protegen en el mercado laboral.
2.
CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de
las expresiones acusadas contenidas en el artículo 39 (parcial) de la Ley 100 de 1993, ya que se trata de una demanda de
inconstitucionalidad en contra de textos normativos que hacen parte de una ley.
2.2.
PROBLEMA JURÍDICO
El accionante ataca el artículo 39 (parcial) de la Ley
100 de 1993, al considerar que la exigencia de requisitos para acceder la
pensión de invalidez, tales como las semanas de cotización y la afiliación al
sistema general de pensiones, desconoce el artículo 48 Superior. Para sustentar
su afirmación, pone de presente los casos particulares en que las personas no
pueden durante su vida laboral afiliarse al sistema en razón a que nacen con
alguna enfermedad que les impide ingresar al mercado laboral, o por otro tipo
de razones.
La mayoría de los intervinientes y el Ministerio
Público solicitan a la Corporación se declaren inhibidos al considerar que el
accionante expone en su escrito argumentos dirigidos a expresar su
inconformidad con la manera en que está concebida la pensión de invalidez y
expone los problemas de aplicación a situaciones concretas. De igual manera,
aducen que no existe claridad si los argumentos se encuentran dirigidos a
atacar la totalidad de la disposición, o si sólo alguno de los requisitos, por
cuanto la Corte Constitucional ya se ha pronunciado sobre algunos de ellos en la
Sentencia C-428 de 2009.
Todos los intervinientes, a excepción de la
Universidad Sergio Arboleda, solicitan de forma subsidiaria la exequibilidad de
la disposición. Afirman que la norma
objeto de la demanda fue reformada por el artículo 1 de la Ley 860 de 2003. Exponen
que el actual sistema de pensiones está basado en un esquema de afiliaciones y
cotizaciones que dan derecho a ciertos beneficios, de lo contrario podría poner
en riesgo su estabilidad financiera. En este orden de ideas, es a través de
otros mecanismos que el Estado busca garantizar los derechos de la población
discapacitada.
La Universidad Sergio Arboleda considera que la
disposición debe ser interpretada por la Corte, en razón a que aunque la
Corporación declaró inexequible el principio de fidelidad contenido en artículo
1 de la Ley 860 de 200, pero consideró que el aumentar el número de semanas
cotizadas no era contrario a la Constitución, pero esta postura podría
revisarse.
Planteado entonces el debate constitucional, esta
Corporación debe establecer previamente si la demanda presentada por el
ciudadano Armando Colón Cárdenas permite un pronunciamiento de fondo. Sólo si
la respuesta es afirmativa se entrará a estudiar el asunto presentado por el
actor.
2.3.
CUESTIÓN PREVIA: ANÁLISIS
DE LA INEPTITUD DE LA DEMANDA
El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los
elementos indispensables que debe contener la demanda en los procesos de
inconstitucionalidad[1]. Concretamente, el
ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma
determinada debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto
de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para
conocer del asunto.
2.3.1. Es decir, para que realmente exista en la demanda  una
imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que estos
permitan efectuar a la Corte Constitucional  una verdadera confrontación entre
la norma acusada, los argumentos expuestos por el demandante  y la disposición
constitucional supuestamente vulnerada.
En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha
reiterado, en numerosas ocasiones, que no cualquier tipo de argumentación sirve
de sustento al análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad. En
efecto, es necesario que los razonamientos alegados contengan unos parámetros
mínimos que permitan a la Corporación hacer un pronunciamiento de fondo
respecto del asunto planteado.
En
este contexto, en Sentencia C-1052 de 2001[2], esta Corporación señaló
que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes, pues de no ser así, la decisión que
adopte la Corte necesariamente debe ser inhibitoria[3].
En
otras palabras, la falta de formulación de una demanda en debida forma, impide
que esta Corporación pueda confrontar la disposición acusada con el Texto
Superior, ya que carece de cualquier facultad oficiosa de revisión del
ordenamiento jurídico. En la referida providencia se explicó lo que debe
entenderse por cada uno de estos requisitos en los siguientes términos:
La claridad de la demanda es un requisito
indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues
aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla
general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y
técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa.
(….)
Las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida
por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo
caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una
norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de
su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra]
encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido
suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad
de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”.
Las razones son específicas si definen con claridad la
manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a
través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional
concreto contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se
fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición
objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la
Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su
inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar
la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de
constitucionalidad.
La pertinencia también es un elemento esencial de las
razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere
decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza
constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma
Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de
ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de
consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se
limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en
realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la
acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco
prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en
un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o
reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos.
La suficiencia que se predica de las razones de la
demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela
directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de
argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la
norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional.” (Subrayado fuera del texto)
2.3.2.
Esto
implica entonces que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara)
y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta).
Además, el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta
(especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no
legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente
individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar
formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
En relación con el requisito de pertinencia, la
Sentencia C-1052 de 2001 adujo:
La pertinencia también es un elemento esencial de las
razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere
decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza
constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma
Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de
ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de
consideraciones puramente legales[4] y doctrinarias[5],
o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los
que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino
que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular,
como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[6];
tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma
demandada en un análisis de conveniencia[7], calificándola “de
inocua, innecesaria, o reiterativa”[8] a partir de una
valoración parcial de sus efectos.
2.3.3
De lo anterior puede deducirse
que en el presente caso los cargos no cumplen con los presupuestos establecidos
en el Decreto 2067 de 1991 ni los desarrollados por la jurisprudencia
constitucional, por las siguientes razones.
Primero, no
existe claridad sobre cuál es el objeto acusado. En este orden de ideas, tal y
como lo señalaron varios intervinientes, el artículo 1 de la Ley 860 de 2003
modificó el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, no obstante la demandante no
hace referencia a si sus cargos se refieren al texto original del artículo 39
de la Ley 100 de 1993, o las modificaciones posteriores.
De igual manera, la demandante aduce que el
establecimiento de semanas de cotización para acceder a la pensión de invalidez
transgrede el artículo 48 Superior. Pese a ello, en su escrito señala que su
reparo se dirige a la expresión “inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración”, y no dice nada sobre la parte de la norma que establece
dichas semanas.
Ello imposibilita conocer cuál el asunto que la Corte
debe analizar y además dificulta el establecimiento de fenómenos como la cosa
juzgada. Lo anterior en razón a que al no existir claridad sobre lo que está
siendo acusado, no es posible determinar si éste ya fue estudiado por la
Plenaria de la Corporación en los diferentes pronunciamientos que ha hecho
sobre el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, tal y como fue modificado por el
artículo 1 de la Ley 860 de 2003.
Segundo, la
ciudadana no explica las razones por las cuales el texto acusado viola la Norma
Superior, sino que sus argumentos son vagos, indeterminados indirectos, abstractos y globales que no se relacionan
concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.
Tercero, los
cargos no son pertinentes y están
referidos a la aplicación de la norma acusada a casos específicos y a las
opiniones que la demandante tiene sobre un sistema de pensiones basado en
cotización.
En este orden de ideas, la impugnación está dirigida
esencialmente contra la aplicación de la disposición a ciertos supuestos. Toda
la demanda gira en torno a las posibles inequidades que genera la existencia de
un sistema de pensión basado en la afiliación y en las semanas de cotización
Ahora bien, esta Corte ha señalado en numerosas
ocasiones que el cargo no se encuentra adecuadamente formulado y desnaturaliza
el juicio abstracto de constitucionalidad cuando el demandante no acusa
realmente el contenido de la norma sino que utiliza la acción pública para
resolver  problemas particulares o para expresar su punto de vista sobre un
asunto. Ha dicho al respecto esta Corporación:
“(E)sta Corporación ha entendido que no existe
materialmente cargo, si el demandante en realidad no está acusando el contenido
de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un
problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición
en un caso específico. En efecto, y como bien lo señala la Vista Fiscal, la
acción constitucional es de naturaleza pública y tiene rasgos específicos, ya
que su finalidad es retirar o mantener en el ordenamiento una norma, según ésta
sea o no exequible, por medio de una decisión que tiene efectos erga omnes. Por
ello el control abstracto no es un ámbito propio para discutir peticiones de
carácter individual, para las cuales el ordenamiento prevé otras vías
procesales. Esto obviamente no significa que el demandante deba carecer de todo
interés particular en los resultados de la demanda, pues puede ser legítimo que
intente obtener un provecho propio de la decisión constitucional. Simplemente la
Constitución exige que, en la medida en que el actor actúa como un ciudadano en
ejercicio de una acción pública, tiene el deber de estructurar un cargo general
y propiamente constitucional contra la norma legal que impugna[9].”
De esta manera, la demanda de inconstitucionalidad,
parcial, contra el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 no permite activar el
control de constitucionalidad, por lo cual, al asistirle razón al señor
Procurador General de la Nación y algunos intervinientes, la Corte habrá de
inhibirse de hacer pronunciamiento de fondo.
3.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para decidir de fondo, en relación con los apartes
acusados del artículo 39 de la Ley 100 de 1993, por ineptitud sustantiva de la
demanda
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Magistrado
Ausente con excusa médica
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Dice la citada norma: “Artículo 2º. Las
demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por
escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas
como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un
ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las
normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las
cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el
señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda".
[2] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[3] Sentencia C-641 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Tomado de las Sentencias C-1052 y 1193 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre
otras
[4] Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada.
[5] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de
1993; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. La Corte declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se
dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de
inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto,
carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La
doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No
existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la
creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por
excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en
el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de
constitucionalidad sobre extremos comparables”.  Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en
teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas
demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.
[6] Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.
[7] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  Este fallo que se encargó de estudiar la Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f, es un
ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de
conveniencia.
[8] Son estos los términos descriptivos
utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos
impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell), C-357 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C, 374 de
1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) se desestiman de este modo algunos
argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-040 de 2000 (M.P.
Fabio Morón Díaz), C-645 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-876 de
2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-955 de 2000 (M.P. )C-1044 de 2000
(M.P. Fabio Morón Díaz), C-052 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-201 de
2001 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[9]
Sentencia C-447 de 1997 Fundamento 3. En el mismo sentido ver, entre otras, las
sentencias C-568 de 1995 y C-1052 de 2001.