C-477-01
Sentencia C-477/01
Sentencia C-477/01
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Actuaciones
reguladas
PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD EN FUNCION PUBLICA-Excepción
PROCESO
DISCIPLINARIO-Reserva/PROCESO
DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Reserva
PROCESO PENAL-Reserva y publicidad
PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD-Excepción
DERECHO A EJERCER
EL CONTROL POLITICO-Reserva
y publicidad
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD-Reiteración
de jurisprudencia
NORMA LEGAL-Contenido igual
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Aplicación
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Momento
de levantamiento de la reserva
Referencia: expediente D-3252
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 20 de la Ley 610 de 2000, sobre reserva
en las actuaciones adelantadas en el proceso de responsabilidad fiscal.
Actor: Hernán Antonio Barrero Bravo
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Bogotá, nueve (9) de
mayo de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Hernán Antonio Barrero
Bravo, demandó parcialmente el artículo 20 de la Ley 610 de 2000. Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. DEL TEXTO
OBJETO DE REVISION.
El texto de la
disposición parcialmente acusada, según aparece publicada en el Diario Oficial
No. 44. 133 del 18 de agosto de 2000, es el siguiente dentro del cual se
subrayan la expresiones demandadas:
“LEY
610 de 2000
(Agosto 15)
Por la cual se establece el trámite de los
procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
“ARTICULO 20.
Reserva y expedición de copias. Las actuaciones adelantadas durante la
indagación preliminar y el proceso de responsabilidad fiscal son reservadas
hasta su culminación. En consecuencia, hasta no terminarse el proceso de
responsabilidad fiscal, ningún funcionario podrá suministrar información, ni
expedir copias de piezas procesales, salvo que las solicite autoridad
competente para conocer asuntos judiciales, disciplinarios o administrativos.
“El
incumplimiento de esta obligación constituye falta disciplinaria, la cual será
sancionada por la autoridad competente con multa de cinco (5) a diez (10)
salarios mínimos mensuales.
“Los sujetos
procesales tendrán derecho a obtener copia de la actuación para su uso
exclusivo y el ejercicio de sus derechos, con la obligación de guardar reserva
sin necesidad de diligencia especial.”
III.  LA DEMANDA.
A juicio del actor,
el artículo 20 de la Ley 610 de 2000 quebranta los preceptos contenidos en los
artículos 1°, 2°, 13, 20, 23, 25, 29, 73, 74 y 95 numeral 5° de la Constitución
Política.
En sentir del
demandante, a pesar de que el Congreso Nacional tiene competencia para regular
el proceso de responsabilidad fiscal, no lo puede hacer desconociendo los
principios de publicidad de las actuaciones administrativas, y de participación
en el control del poder público por parte de los ciudadanos. Así mismo, tampoco
puede el legislativo, so pretexto de regular dicho trámite, vulnerar los
derechos fundamentales a que aluden algunas de las disposiciones
constitucionales que estima desconocidas, principalmente los derechos de
petición, a la información, de expresión, de acceso a los documentos públicos,
de libertad e independencia de la actividad periodística, al debido proceso y a
la igualdad. Por ello, aunque el objetivo de la norma que acusa sea el de
garantizar la presunción de inocencia y la eficacia de la función pública,
estima que el legislador ha acudido a un medio desproporcionado para lograrlo,
pues ha desconocido los mencionados principios y derechos superiores.
De otro lado, aduce
el demandante que el Congreso, al expedir la norma que parcialmente acusa,
reprodujo en forma similar  la disposición antes contenida en el artículo 33 de
la Ley 190 de 1995, norma que también prescribía la reserva dentro de los
procesos disciplinarios y de responsabilidad fiscal, y respecto de la cual la
Corte se pronunció declarando su exequibilidad, condicionada a que la referida
reserva no se extendiera más allá del término probatorio. Al respecto cita
textualmente las consideraciones que en su momento hizo la Corte en la
Sentencia C-038 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), para adoptar la
decisión comentada.
IV- INTERVENCIONES.
1. Intervención
de la Contraloría General de la República.
La ciudadana Ana
Lucía Padrón Carvajal, en representación de la Contraloría General de la
República, intervino para defender la exequibilidad condicionada de la norma
acusada.
Comienza por señalar
que el principio de publicidad es connatural al Estado social de Derecho, a fin
de garantizar la transparencia de la actuaciones de sus funcionarios. No
obstante, indica que “tal principio puede sufrir limitaciones taxativas
provenientes de la Constitución o de la Ley, en aras de preservar otros
derechos y valores de igual jerarquía e importancia para la convivencia social
como lo son, a título de ejemplo, la presunción de inocencia, y los denominados
derechos de “la esfera privada de las personas…”
Continua la
interviniente diciendo que para resolver el problema de si la reserva total que
en los procesos de responsabilidad fiscal consagra la norma acusada, “vulnera o
no los principios de proporcionalidad y razonabilidad insitos en la Carta
Política”, es necesario acudir a lo dicho en la Sentencia C-038 de 1996 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz), en la que, respecto del artículo 33 de la Ley 190 de
1995, que tenía un contenido normativo similar al actualmente demandado, la
Corte declaró la exequibilidad condicionada de la disposición, bajo el
entendido de que la reserva a que aludía no se extendía más allá del periodo
probatorio. Acogiendo las consideraciones vertidas por esta Corporación en esa
oportunidad, la ciudadana interviniente propone a la Corte pronunciar nuevamente
una exequibilidad condicionada, como la que en aquella oportunidad se declaró.
Adicionalmente,
estima que el Congreso, al expedir la disposición que se acusa, desconoció la
prohibición contenida en el artículo 44 del Decreto 2067 de 1991 de reproducir
el contenido material de un acto jurídico declarado inexequible por razones de
fondo. A su juicio, del debate parlamentario antecedente a la expedición de la
Ley, se deduce que el Congreso conocía la jurisprudencia constitucional
mencionada, relativa a la reserva dentro de los procesos de responsabilidad
fiscal, y que no obstante ello, reprodujo la disposición declarada exequible
bajo condición.
2.
Intervención de la
Auditoría General de la República.
El doctor Álvaro
Guillermo Rendón López, actuando como ciudadano y en su condición de Auditor
General de la República, intervino dentro del proceso para defender la
exequibilidad de la disposición demandada.
Tras hacer una serie
de consideraciones respecto de la naturaleza administrativa del proceso de
responsabilidad fiscal y de su finalidad resarcitoria, independiente de la
responsabilidad disciplinaria y penal, el interviniente expresa que el trámite
de dicho proceso, tal como aparece regulado por la Ley 610 de 2000, respeta las
garantías sustanciales y procesales que informan el debido proceso. A su
juicio, la reserva introducida por la norma acusada, que cobija todo el trámite
procesal, resulta razonable, pues teniendo en cuenta que en el proceso de
responsabilidad fiscal se pueden practicar pruebas hasta el momento antes de
proferir el fallo, no se desconoce el condicionamiento señalado por la Corte en
la Sentencia C-038 de 1996, según el cual la mencionada reserva no puede
extenderse más allá del término probatorio.
De otro lado, el interviniente
destaca que la reserva introducida por el artículo 20 de la Ley 610 de 2000
garantiza la presunción de inocencia, pues en el proceso de responsabilidad “no
se profiere decisión de fondo, fallo con o sin responsabilidad fiscal, con el
cual culmina el proceso, mientras no exista total certeza de la ocurrencia de
una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión
fiscal.” Además indica que “otra de las razones que ameritan la prevalencia de
la reserva en el proceso de responsabilidad fiscal sobre el derecho a la
información, es el derecho a la intimidad de los implicados, consagrado en el
artículo 15 de nuestra Carta Política.”
3.
Intervención del Ministerio
del Interior
En la oportunidad
legal prevista y actuando en nombre del Ministerio del Interior, intervino
dentro del proceso el ciudadano Hernando Beltrán Orjuela, quien defendió en los
siguientes términos la constitucionalidad de la disposición acusada:
Considera el
interviniente que en ningún modo las normas que el demandante considera
vulneradas pueden estimarse infringidas por la disposición acusada. A su
juicio, la participación ciudadana no puede ser entendida como una facultad de
coadministrar en forma generalizada, pues corresponde a los funcionarios públicos
“la custodia y secreto profesional de investigaciones y procesos que por la
delicadeza de los mismos podrían usarse indebidamente en caso de caer en manos
de personas sin escrúpulos o sin la formación requerida para tal fin…”
Anota que de
conformidad con lo prescrito por el artículo 74 de la Constitución, el derecho
de acceso a los documento públicos puede ser limitado por la ley y, de otro
lado, que según las normas superiores “el secreto profesional es inviolable”.
Con fundamento en estas consideraciones estima que “la publicidad y la
información no son absolutas”.
Finalmente señala
que la Sentencia C-038 de 1996, “se refería a situaciones estrictamente
personales de carácter disciplinario y por ello el alto Tribunal se limitó a
condicionar la reserva hasta cierta etapa del proceso por estimar que de ahí en
adelante la reserva es excesiva, pero como para el caso que nos ocupa nos
referimos a asuntos de índole fiscal que de acuerdo con el grado de
responsabilidad del posible inculpado afectan positiva o negativamente bienes
del Estado, la reserva debe ser total como se estipula en la norma impugnada.”
4. Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho
Representando al
Ministerio de Justicia y del Derecho, intervino oportunamente el ciudadano José
Camilo Guzmán Santos, quien abogó por la constitucionalidad parcial de la
disposición acusada.
El interviniente se
refiere inicialmente a las características del proceso de responsabilidad
fiscal, indicando al respecto que de conformidad con lo señalado por la Corte
en la Sentencia SU-620 de 1996, dicho proceso es de naturaleza administrativa y
su objeto es el esclarecimiento de la responsabilidad de quienes administran
bienes o recursos públicos. Dicha responsabilidad es igualmente administrativa,
de carácter patrimonial y resarcitorio y no sancionatorio penal ni
disciplinario. No obstante, aclara que la declaratoria de responsabilidad tiene
incidencia en los derechos fundamentales de las personas a que se refiere.
Finalmente indica que el trámite del proceso debe observar la garantía plena
del debido proceso.
Posteriormente la
intervención continua refiriéndose a los fundamentos constitucionales que en
sentir del ciudadano interviniente justifican la reserva en los procesos
fiscales, y a los límites que debe conocer dicha reserva. Al respecto indica
que “la libertad del legislador para establecer un régimen de reserva, sin duda
se fundamenta en la necesidad de asegurar la eficacia de las investigaciones en
curso y la presunción de inocencia de las personas investigadas, de suerte que
la divulgación pública de las investigaciones se de sólo a partir del fallo,
pues el conocimiento previo de los hechos y las personas investigadas, puede
comprometer el éxito de las investigaciones o anticipar injustificadamente la
culpabilidad de los imputados.”
Secundando las
consideraciones vertidas por la Corte en la Sentencia C- 038 de 1996, estima
que no obstante lo anterior, la reserva total en los procesos fiscales es una
medida desproporcionada, pues lleva a desconocer el derecho de ejercer el
control político. En tal sentido, afirma que “no hay duda que la H. Corte
constitucional ha definido el asunto debatido en esta oportunidad y está claro
que la restricción impuesta a través de la norma demandada, se considera
razonable en atención a la finalidad que persigue, pero desproporcionada frente
a otros derechos cuya protección constitucional se encuentra garantizada, por
lo cual la disposición acusada deberá ser declarada parcialmente inexequible,
en particular el aparte referente a la exigencia de culminación del proceso
para levantar la reserva.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador
General de la Nación, Jaime Bernal Cuellar, en concepto N° 2397 recibido el 11
de enero de 2001, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad parcial de
las normas acusadas.
Comienza el concepto
del señor procurador haciendo un análisis de la naturaleza jurídica del proceso
de responsabilidad fiscal después de lo cual entra en el estudio  del principio
de publicidad en la democracias liberales. Al respecto afirma que en ellas la
publicidad de las actuaciones administrativas, como garantía de un efectivo
control político, es la regla general al paso que la reserva de las mismas es
la excepción. Aduce como fundamento del principio de publicidad, las libertades
de expresión, de opinión, de información, el derecho de petición y el derecho a
la participación democrática. La reserva, por su parte, se justifica en la
necesidad de proteger los derechos a la honra, al buen nombre, a la intimidad y
la garantía de la presunción de inocencia. Por esta razón la ley debe propiciar
un equilibrio entre la publicidad y la reserva, y entre los derechos colectivos
y particulares.
Continúa la vista
fiscal recordando que el artículo 74 de la Constitución consagra la publicidad
de los documentos públicos como regla general pero admitiendo que la ley puede
señalar excepciones respecto de ella. En este sentido, resulta válido que la
ley establezca la reserva “mientras exista incertidumbre en relación con los
hechos y las personas”.
En seguida el
concepto del Procurador recuerda lo dicho por la Corte en la referida Sentencia
C-038 de 1996, para concluir que con base en ella debe estimarse que el
precepto demandado es inconstitucional parcialmente, toda vez que existe una
desproporcionalidad en el aparte que se refiere a que la reserva opera durante
todo el proceso fiscal, ya que desconoce el principio superior de publicidad.
En tal sentido, solicita la declaración de inexequibilidad de las expresiones
“hasta su culminación” y “hasta no terminarse el proceso de responsabilidad
fiscal”, y la constitucionalidad condicionada del resto de la disposición, en
el entendido de que la reserva no puede prolongarse más allá del momento en que
se rindan los descargos y se practiquen las pruebas a que haya lugar.
VI. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS.
Competencia.
1. Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo 20 de la Ley 610 de 2000, ya que se trata
de una demanda en contra de una disposición que forma parte de una ley de la
República.
El problema
jurídico que debe resolverse.
2. A juicio de la
Corte, en la presente ocasión debe resolverse si la reserva en el proceso de
responsabilidad fiscal, extendida hasta el momento de su terminación, se erige
en un desconocimiento de los principios constitucionales de publicidad de las
actuaciones administrativas y de participación ciudadana en el control de la
función pública, o si se trata de una excepción constitucionalmente válida
justificada en la necesidad de preservar la eficacia de la actuación  de las
autoridades que adelantan el proceso y la presunción de inocencia de las personas
imputadas dentro del mismo. Para esos efectos, estima necesario referirse
brevemente a las distintas etapas y actuaciones que conforman el proceso de
responsabilidad fiscal actualmente, por la incidencia que cada una de ellas
individualmente considerada pueda tener respecto de los asuntos involucrados en
la presente decisión.
Debe también la
Corte precisar si la disposición acusada tiene un contenido normativo igual al
del artículo 33 de la Ley 190 de 1995, el cual mediante Sentencia C-038 de 1996
fue declarado por esta Corporación exequible en forma condicionada, a fin de
establecer si por existir dicha identidad de contenido regulante, debe
reiterarse íntegramente la jurisprudencia sentada con esa ocasión, y adoptarse
una decisión igual a la de entonces.
EL Proceso de
responsabilidad fiscal en la Ley 610 de 2000
3. El artículo 1°
Ley 610 de 200 define el proceso de responsabilidad fiscal como el “conjunto de
actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de
determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los
particulares, cuando en ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta,
causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio
del Estado.” El artículo 4° siguiente, precisa que la responsabilidad fiscal
tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio
público, resarcimiento que se logra mediante el pago de una indemnización
pecuniaria que compense dicho perjuicio.
De manera general,
el conjunto de actuaciones reguladas por la Ley 610 de 2000 que conforman el
proceso de responsabilidad fiscal, son las siguientes:
a.
El proceso puede iniciarse de
oficio por las propias contralorías, a solicitud de las entidades vigiladas, o
por denuncias o quejas presentadas por cualquier persona u organización
ciudadana, especialmente por las veedurías ciudadanas. (Artículo 9°).
b.
Antes de abrirse formalmente
el proceso, si no existiese certeza sobre la ocurrencia del hecho, la causación
del daño patrimonial, la entidad afectada y los presuntos responsables, podrá
ordenarse indagación preliminar por el término de seis (6) meses, al cabo de
los cuales procederá el archivo de las diligencia o la apertura del proceso de
responsabilidad fiscal. (Artículo 39).
c.
Cuando se encuentre establecida la existencia de un
daño patrimonial al Estado,  e indicios serios sobre los posibles autores del
mismo, se ordenará la apertura del proceso de responsabilidad fiscal. (Articulo
40). Una vez abierto el proceso, en cualquier momento podrán decretarse medidas
cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente responsables.
(Artículo 12)
d.
En el auto de apertura del
proceso, entre otros asuntos deberán identificarse la entidad afectada y los
presuntos responsables, y determinarse el daño patrimonial y la estimación de
su cuantía. Dicho auto, además, debe contener el decreto de las pruebas que se
estimen conducentes y pertinentes, el decreto de las medidas cautelares que
deberán practicarse antes de la notificación, y la orden de practicar después
de ellas, la notificación respectiva. (Artículo 41)
e.
Como garantía de la defensa del implicado, el artículo
42 prescribe que quien tenga conocimiento de la existencia de indagación
preliminar o proceso de responsabilidad fiscal en su contra, antes de que se le
formule auto de imputación de responsabilidad fiscal, tiene el derecho de
solicitar que se le reciba exposición libre y espontánea. De todas maneras, no
puede proferirse el referido auto de imputación, si el presunto responsable no
ha sido previamente escuchado.
f.
Si el imputado no puede ser localizado o si
citado no comparece, se le debe nombrar un apoderado de oficio con quien se
continúa el trámite. (Artículo 43)
g.
El término para adelantar estas
diligencias es de tres (3) meses, prorrogables por dos (2) meses más, vencido
el cual se archivará el proceso o se dictará auto de imputación de
responsabilidad fiscal. Notificado a los presuntos responsables el auto de
imputación, se les correrá  traslado por el término de diez (10) días a fin de
que presenten los argumentos de su defensa, y soliciten y aporten las pruebas
que pretendan hacer valer.  (Artículos 45 a 50)
h.
Vencido el término del
traslado anterior, se debe dictar el auto que decrete las pruebas solicitadas,
o las que de oficio se encuentren conducentes y pertinentes. El término
probatorio no podrá ser superior a treinta (30) días; contra el auto que
rechace pruebas proceden los recursos de reposición y apelación. (Artículo 51)
i.
De conformidad con lo prescrito por el
artículo 52, “vencido el término del traslado, y practicadas las pruebas
pertinentes, el funcionario competente proferirá decisión de fondo, llamada
fallo, con o sin responsabilidad fiscal, según el caso, dentro del término de
treinta (30) días.
j.
En los términos del artículo 55, “la
providencia que decida el proceso de responsabilidad fiscal se notificará en la
forma y términos que establece el Código Contencioso Administrativo y contra
ella proceden los recursos allí señalados…”
La jurisprudencia
sentada en la Sentencia C-038 de 1996 en torno del tema de la reserva en los
procesos disciplinarios y de responsabilidad fiscal.
4. Mediante la
Sentencia C-038 de 1996, esta Corporación decidió la demanda de inexequibilidad
incoada en contra del artículo 33 de la Ley 190 de 1995, cuyo tenor literal era
el siguiente:
“Artículo 33. Harán parte de la reserva las
investigaciones preliminares, los pliegos y autos de cargos que formulen la
Procuraduría General de la Nación y demás órganos de control dentro de los
procesos disciplinarios y de responsabilidad fiscal, lo mismo que los
respectivos descargos; los fallos serán públicos.
“Lo anterior se
entenderá sin perjuicio de que el investigado tenga acceso a la investigación,
desde los preliminares.
“Parágrafo
Primero. La violación de la reserva será causal de mala conducta.
“Parágrafo
segundo. Tampoco podrán publicarse extractos o resúmenes del contenido de la
investigación sometida a reserva, hasta que se produzca el fallo.
“Parágrafo
tercero. En el evento de que se conozca la información reservada, la entidad
deberá verificar una investigación interna y explicarle a la opinión las
posibles razones del hecho.”
5. Como en el caso
de autos, en aquella oportunidad la acusación argüía que los datos y hechos que
se debatían dentro del proceso disciplinario o de responsabilidad fiscal,
revestían interés general, y por lo tanto no podían quedar sustraídos del libre
escrutinio público. La demanda estimaba que la reserva, en los términos en los
que la consagraba la norma entonces acusada, suprimía “un espacio necesario de
conocimiento, información, expresión, reflexión y debate públicos que no puede
eliminarse sin violar los artículos 1, 2, 13, 20, 23, 25, 29, 73, 74, 84, 95-7,
152, 153, 157 y 158 de la Constitución Política.”[1]
6. En esa
oportunidad, la Corte estimó que el problema jurídico que tenía que resolver,
consistía en determinar si el Legislador, tratándose de los procesos
disciplinarios y de responsabilidad fiscal, tenía libertad para consagrar un
régimen de reserva que se levantara sólo después de emitido el fallo respectivo
o si, por el contrario, el interés público comprometido en dichas actuaciones,
no era compatible constitucionalmente con otro sistema distinto al de su
completa publicidad. Para fundamentar la decisión que adoptó, hizo, entre
otras, las siguientes consideraciones:
“Admitir la
publicidad de la función pública como principio constitucional, no impide que
existan excepciones. Entre dichas excepciones, se cuentan “las negociaciones de
carácter reservado” (C.P., art. 136-2). Igualmente, el derecho de acceso
general a los documentos públicos, puede en determinados casos ser exceptuado
por la ley (C.P., art. 74).
“En una materia más
próxima a la que es objeto de debate, como es el proceso penal, gobernado
constitucional y legalmente por el principio de publicidad (C.P. art. 29;  C.
de P.P. arts., 8 y 321), se ha dispuesto que sólo el juicio sea público en
tanto que la investigación tiene carácter reservado para quienes no sean
sujetos procesales. En la etapa de investigación se acopian pruebas y se
realizan averiguaciones de distinta índole, cuyo conocimiento público podría
hacerla fracasar. De otra parte, la falta en este estadio de un grado adecuado
de certeza sobre la responsabilidad, no permite al Estado formular una
imputación sobre la autoría del delito, de modo que la publicidad causaría
detrimento injustificado a la dignidad de la persona sindicada y podría influir
de manera poderosa sobre los jueces, comprometiendo la imparcialidad y la
objetividad de la justicia. La publicidad, por lo tanto, sólo puede tener
cabida en la etapa del juicio, en la cual no se corre el riesgo de socavar la
investigación - que ha concluido -, ni de afectar de manera grave el respeto y
la dignidad del reo, pues sólo con suficientes elementos probatorios puede
haberse formulado la imputación por la comisión de un delito, la que en todo
caso no tiene la naturaleza de condena y por sí misma no desvirtúa la
presunción de inocencia. Por lo demás, aquí la publicidad se torna
imprescindible, como quiera que la sociedad toda está interesada en proscribir
la justicia secreta y deberá asegurarse por sí misma que los jueces en el
proceso observen celosamente los derechos y garantías constitucionales. La
función jurisdiccional que ejercen los jueces penales, como actividad pública,
debe estar sujeta al control y a la vigilancia de la sociedad, máxime si se
tiene presente que a través suyo el Estado administra el uso de la fuerza
legítima y puede restringir la libertad.
“El proceso penal
ilustra la alternativa apelación legal a la reserva y a la publicidad,
dependiendo de la etapa de que se trate. No puede hablarse de primacía absoluta
del principio de eficacia y de la presunción de inocencia, sobre el principio
de publicidad. En cada tramo del proceso, de acuerdo a sus exigencias
intrínsecas, uno de ellos puede tener mayor peso y, por tanto, precedencia o
igual relevancia, y, entonces, podrá articularse con los restantes. Baste
añadir que en materia penal, la imposición de una publicidad total - desde las
averiguaciones previas -, podría malograr la capacidad de indagación del Estado
y menoscabaría la presunción de inocencia de las personas. De la misma manera,
la postergación de la publicidad a un momento que coincida con la expedición de
la sentencia, le imprimiría a la justicia el estigma propio de una acción
secreta, y la sustraería por entero del control ciudadano.
“Se colige de lo
expuesto, que la publicidad como principio constitucional que informa el
ejercicio del poder público, se respeta cuando se logra mantener como regla
general y siempre que la excepción, contenida en la ley, sea razonable y
ajustada a un fin constitucionalmente admisible. La medida exceptiva de la
publicidad, igualmente, deberá analizarse en términos de razonabilidad y
proporcionalidad, como quiera que ella afecta, según se ha anotado, un conjunto
de derechos fundamentales.”[2]
7. Refiriéndose
concretamente a la reserva que dentro del proceso disciplinario y fiscal
introducía la disposición acusada, la Corte vertió los siguientes conceptos:
“La Corte procederá
a determinar si en materia de los procesos disciplinarios y fiscales, la forma
legal de combinar la reserva - que cubre las investigaciones preliminares, los
cargos y los descargos - y la publicidad - a partir de la expedición del fallo
-, según una regla que consagra una secuencia que inicia la primera y culmina
la segunda, vulnera la Constitución.
“La finalidad de la
fórmula legal, en modo alguno, quebranta la Carta. El objetivo de asegurar la
publicidad de la actuación estatal, sin que ello implique un riesgo alto para
la eficacia e imparcialidad de las investigaciones en curso y para el derecho a
la presunción de inocencia de las personas involucradas, no merece reproche
constitucional. La publicidad, la eficacia, la imparcialidad y la presunción de
inocencia, constituyen mandatos constitucionales que vinculan al legislador.
“La medida legal, de
otra parte, es apta para lograr la finalidad perseguida. En efecto, la decisión
de autorizar la publicidad sólo después de emitido el fallo, permite su
divulgación y, a la vez, evita que la investigación pueda fracasar como
consecuencia de su prematura revelación y que, por esta misma causa, sufra
injustificada mengua la presunción de inocencia de los inculpados.
“No obstante que la
finalidad de la medida sea aceptable y ésta idónea para realizarla, falta
establecer si la restricción que ella comporta en relación con los referidos
derechos fundamentales, es desproporcionada. A juicio de la Corte, el
“derecho a ejercer el control político” - pretensión e interés legítimo protegido
por los derechos consagrados en los artículos 40, 20, 23, 25, 29, 73 y 74 de la
C.P. -, resulta desproporcionadamente limitado por la norma legal.
“Se comprende que
las investigaciones preliminares, se sujeten a reserva. Sin existir un grado
razonable de certeza sobre la comisión y autoría de la falta, la publicidad,
puede afectar su desarrollo y anticipar sin justa causa imputaciones
personales. Inclusive, hasta que se reciban los descargos por parte de las
personas inculpadas y se practiquen las pruebas a que haya lugar, podría
fundamentarse la reserva en los aludidos principios de la eficiencia y de la
presunción de inocencia. Sin embargo, a partir de este punto, mantener el
secreto, se estima excesivo desde el punto de vista del necesario y legítimo
derecho ciudadano al control del ejercicio del poder público. Si bien no se ha impuesto una sanción, se
tiene ya un completo conocimiento de los hechos, funcionarios involucrados,
cargos elevados y defensas interpuestas. Si en este momento, se levanta la
reserva, no hay riesgo de que la información pueda no ser imparcial, objetiva y
plural.
“…
“En este orden de
ideas, es evidente que el legislador al llevar más allá de su máximo contenido
los principios de eficiencia y respeto a la presunción de inocencia, le restó
toda virtualidad y eficacia al principio de publicidad y al derecho fundamental
que éste nutre: el control del poder público por parte de las personas y
ciudadanos.
“La disposición
demandada ha introducido una restricción desproporcionada para el ejercicio de
los mentados derechos fundamentales y será, por lo tanto, declarada exequible
sólo bajo el entendido de que la reserva deberá levantarse tan pronto se
practiquen las pruebas a que haya lugar y, en todo caso, una vez expire el
término general fijado por la ley para su práctica. En estas condiciones, el público puede libremente ser
informado sobre los cargos y los descargos y las pruebas que los sustentan y,
para el efecto, acceder al respectivo expediente, inclusive antes de que se
expida el fallo de primera instancia, lo cual asegura que si a raíz del
escrutinio público surgen nuevos elementos de prueba éstos podrán ser aportados
antes de que se adopte la decisión final. Debe quedar claro que a partir del
indicado momento, independientemente de los incidentes y trámites posteriores,
toda la actuación ulterior se torna pública. Con el objeto de prevenir que la
mora, dolosa o culposa, de los funcionarios investigadores, postergue
indebidamente el momento de la publicidad de las investigaciones en curso - en
cuyo conocimiento se cifra un insoslayable interés público -, la exequibilidad
del precepto examinado se condiciona a que la reserva se levante tan pronto se
practiquen las pruebas o con independencia de la actuación cumplida, expire el
término general señalado en la ley para hacerlo, el cual tiene carácter
perentorio. Como consecuencia de este pronunciamiento, pero bajo la misma
condición, se declarará la exequibilidad de los parágrafos primero y tercero
del mismo artículo. Sobre el conjunto de las disposiciones que se declararán
exequibles, falta señalar que no era necesario recurrir al trámite dispuesto
para las leyes estatutarias, en razón de que simplemente se trataba de
establecer algunos deberes anejos al ejercicio de la función pública de
control. [3]
(Negrillas por fuera del original).
Similitud entre
el contenido normativo del artículo 33 de la Ley 190 de 1995 y el del artículo
20 de la Ley 610 de 2000. Reiteración de jurisprudencia.
8. El artículo 33 de
la Ley 190 de 1995 - por medio de la cual se dictan normas tendientes a
preservar la moralidad en la Administración Pública y se fijan disposiciones
con el objeto de erradicar la corrupción administrativa -, bajo el epígrafe “Aspectos
procesales”, regula tanto el proceso disciplinario, como el de responsabilidad
fiscal propiamente dicho. Por su parte, el artículo 20 bajo examen,  se inserta
dentro de la Ley 610 de 2000 que regula íntegramente, pero en forma exclusiva,
el trámite del proceso de responsabilidad fiscal de competencia de las
contralorías. No obstante estas diferencias, en relación con el trámite de este
último proceso la prescripción contenida en una y en otra norma es la misma. En
efecto, la fórmula legislativa utilizada por el artículo 33 de la Ley 150 de
1995, prescribía que quedaban cobijadas por la reserva las investigaciones
preliminares, los pliegos y autos de cargos así como los descargos, añadiendo
que los fallos serían públicos, con lo cual implícitamente daba a entender que
sólo hasta el momento de proferirse los mismos se levantaría la reserva. De
igual manera, la norma ahora acusada indica que todas las actuaciones
adelantadas dentro del proceso de responsabilidad fiscal, tanto en la
indagación preliminar como en el proceso propiamente dicho, son reservadas
“hasta su culminación”, por lo cual “hasta no terminarse el proceso de
responsabilidad fiscal, ningún funcionario podrá suministrar información, ni
expedir copias de piezas procesales…”
Ambos artículos, por
consiguiente, contienen la misma prescripción: disponen la reserva en los
procesos de responsabilidad fiscal, hasta el momento de proferirse el fallo.
Incluso, la disposición sub examine puede considerarse más drástica al
señalar enfáticamente que la referida reserva cubre todo el proceso “hasta
su culminación”, lo cual llevaría a concluir que sólo los fallos
ejecutoriados, es decir aquellos contra los cuales no procede recurso alguno,
pueden darse a conocer, puesto que sólo hasta dicha ejecutoria, puede estimarse
definitivamente concluido un proceso. Así las cosas, la reserva llegaría hasta
el fallo de segunda instancia, excediendo, por lo tanto, las prescripciones del
artículo 33 de la Ley 150 de 1995 (antes de la Sentencia de la Corte) en donde
la misma se levantaba con el fallo de primera instancia.
9. Desde este punto
de vista la Corte coincide con lo afirmado por el demandante y por algunos de
los intervinientes, quienes ponen de manifiesto que el Congreso, al expedir el
artículo 20 de la Ley 610 de 1999, produjo una disposición a sabiendas de su
inconstitucionalidad parcial, pues como lo hace ver la ciudadana que intervino
en nombre de la Contraloría General de la Nación, el examen de los antecedentes
legislativos del artículo demandado,  muestra que el órgano legislativo sí
conocía la jurisprudencia tantas veces comentada, en donde se señalaba la
inconstitucionalidad de consagrar una reserva total dentro del proceso de
responsabilidad fiscal.
En efecto, dentro
del mencionado debate, a propósito del asunto que ocupa la atención de la
Corte, se dijo lo siguiente:
“En este punto,
es menester resaltar que de acuerdo con los lineamientos trazados por la
jurisprudencia y la doctrina, la reserva del sumario en los procesos de
responsabilidad se extiende hasta el vencimiento del período probatorio, como
un mecanismo de protección a la presunción de inocencia que ampara al
procesado”.[4]
En cambio, no
comparte la Corte las apreciaciones del señor Auditor de la República, para
quien la reserva introducida por la norma acusada, que cobija todo el trámite
procesal, resulta razonable teniendo en cuenta que en el proceso de
responsabilidad fiscal se pueden practicar pruebas hasta el momento antes de
proferir el fallo. Es decir, en su sentir, como el término probatorio culmina
inmediatamente antes del término para fallar, la extensión de la reserva hasta
el momento del fallo no desconoce la jurisprudencia sentada por esta
Corporación. A juicio de la Corte, la norma acusada extiende la reserva mucho
más allá de lo que estimó proporcionado la Sentencia C-038 de 1996, pues la
hace efectiva durante el término de treinta días de que dispone el funcionario
para fallar, así como durante el trámite de la segunda instancia o de la
ejecutoria del fallo, pues no de otra forma cabe entender las expresiones ““hasta
no terminarse el proceso de responsabilidad fiscal” y “hasta su culminación”,
que utiliza la disposición acusada para fijar el límite temporal que cobija la
reserva.
10. En virtud de
todo lo hasta aquí considerado, la Corte encuentra que debe reiterar la posición
antes adoptada en la Sentencia C- 038 de 1996, toda vez que la norma que
examina reproduce la desproporción en la reserva dentro del proceso de
responsabilidad fiscal, e incluso la incrementa con grave deterioro del
principio de participación ciudadana en el controlfiscal, y del derecho del
ciudadano al acceso a los documentos públicos (Art. 74 C.P). Por ello,
declarará la inexequibilidad de las expresiones “hasta su culminación” y
“hasta no terminarse el proceso de responsabilidad fiscal” contenidas en el
artículo 20 de la 610 de 2000, y la exequibilidad condicionada del resto de la
disposición, bajo el entendido que la reserva deberá levantarse tan pronto se
practiquen las pruebas a que haya lugar y, en todo caso, una vez expire el
término general fijado por la ley para su práctica.
VII- DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 20 de la Ley 610 de 2000, bajo el entendido que la reserva a que se
refiere deberá levantarse tan pronto se practiquen efectivamente las pruebas a
que haya lugar y, en todo caso, una vez expire el término general fijado por la
ley para su práctica, salvo las expresiones “hasta su culminación” y
“hasta no terminarse el proceso de responsabilidad fiscal”, que se declaran
INEXEQUIBLES.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARAINÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-038 de 1996. Fundamento jurídico N° 13.
[2] Ibídem, fundamento jurídico N° 15.
[3] Ibídem, fundamento jurídico N° 16.
[4] ACOSTA MEDINA, Amilkar. Ponencia para primer debate en el Senado
al proyecto de ley número 162 de 1999 Senado, 25 de 1999, Cámara. Gaceta del
Congreso N° 177 de 31 de mayo de 2000.