T-131-10
Sentencia T-131/10
Sentencia
T-131/10
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Reiteración de
jurisprudencia
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-El juez no
vulnera el derecho al debido proceso mediante providencia judicial cuando prima
facie se encuentra dentro del margen de interpretación razonable
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA DEL TRIBUNAL
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-La
decisión proferida no configura defecto sustantivo por cuanto ésta se
fundamentó en una lectura de las normas jurídicas aplicables enmarcadas en una
interpretación razonable
Referencia: expediente T-2420920
Acción de tutela instaurada por el
Municipio de Dosquebradas (Risaralda), contra el Tribunal Contencioso
Administrativo de Risaralda.
Magistrada Ponente
Dra. MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C.,
veintitrés (23) de febrero de dos mil diez (2010).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa, Juan
Carlos Henao Pérez y Mauricio González Cuervo, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo de tutela emitido por la
Sección Segunda del Consejo de Estado -Subsección B-, del 27 de agosto de 2009,
dentro de la acción instaurada por el Municipio de Dosquebradas contra el
Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda.[1]
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
El 28 de abril de 2009, mediante apoderado, el
Municipio de Dosquebradas, Risaralda, presentó acción de tutela ante el Consejo
de Estado, en contra del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, por
considerar que esa Corporación judicial violó su derecho al debido proceso.
Concretamente, se alega que en la sentencia del 27 de marzo de 2009, en la cual
se declaró la invalidez del Acuerdo 011 del 21 de octubre de 2008, expedido por
el Concejo Municipal de Dosquebradas, el Tribunal violó el derecho del
Municipio al haber “interpretado erradamente una norma legal y no haber
aplicado las pertinentes normas constitucionales y legales”. La acción funda su
reclamo en los siguientes hechos:
1.1. El 21 de octubre de 2008 el Concejo Municipal de
Dosquebradas Risaralda expidió el Acuerdo N° 011, por el cual se crea la
Empresa Social del Estado, ESE Salud Dosquebradas y se dictan otras
disposiciones. Una vez expedido, el Municipio “[…] tomó las medidas
conducentes para la puesta en marcha de la ESE creada. […]”.[2]
1.2. El Gobernador del Departamento de Risaralda, en
uso de la atribución conferida por el numeral 10 del artículo 305 de la
Constitución, remitió al Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda el
Acuerdo N° 011 de 2008 del Concejo Municipal de Dosquebradas, por considerarlo
violatorio de las normas constitucionales y legales. A juicio de la
Gobernación,  (i) a partir del artículo 44 de la Ley 715 de 2001, las entidades
territoriales carecen de competencia para asumir directamente nuevos servicios
de salud y, además,  (ii) la exposición de motivos incurre en falsa motivación,
por cuanto se plantearon razones contrarias a la realidad.
1.3. El 27 de marzo de 2009, la Sala de Decisión del
Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda resolvió declarar la invalidez
del Acuerdo acusado.
1.3.1. Para el Tribunal, el artículo 44 de la Ley 715
de 2001 establece que “[…] está prohibido a todos los municipios crear
nuevas instituciones prestadoras de servicios de salud públicas y ampliar las
existentes, pues dicha competencia escapa a la esfera de sus atribuciones, sin
perjuicio de que hubieren sido certificados o de que hubieran asumido la
prestación de los servicios de salud; dicha posición encuentra asidero legal en
el parágrafo del artículo 44 de la Ley 715 de 2001 que consagra en forma
expresa y contundente la prohibición; parágrafo al que debe darse aplicación en
atención al mandato constitucional ya referido, que prevé que las competencias
de los entes territoriales, en este caso de los municipios, en lo concerniente
a la prestación del servicio de salud, deben sujetarse a lo previsto en la ley.”
1.3.2. A su parecer, la nueva ley de salud, la Ley
1122 de 2007, también mantuvo esta regla, de acuerdo a lo señalado en su
artículo 26. Al respecto, dijo la sentencia acusada:
“El artículo 26 [de la Ley 1122 de 2007]
prescribe que sólo a través de las Empresas Sociales del Estado –ESE– pueden
las instituciones públicas prestar el servicio de salud (cuando su prestación
se hace directamente por el Estado) y que en cada municipio existirá una ESE o
unidad prestadora de servicios de salud integrada a una ESE. Esta disposición,
estima el Tribunal, obedece a la finalidad de garantizar el cumplimiento del
servicio público de atención de la salud, a cargo del Estado, como un medio
efectivo de acceso de la comunidad a los servicios de salud para la
satisfacción de la necesidad de promoción, protección y recuperación de la
salud, a través de alguna Empresa Social del Estado que, por su categoría, por
los criterios que maneja en cuanto a perfiles epidemiológicos, áreas de
influencia y participación en la red del servicio de salud, entre otros,
constituye un aval de eficiencia en la prestación de este servicio que el
Estado debe garantizar a todas las personas integrantes de la comunidad, sin
que para alcanzar dicho objetivo se requiera que la Empresa Social del Estado
que debe existir en cada municipalidad debe ser de creación del respectivo ente
territorial, sino que a través de la ESE se satisfaga la necesidad de salud en
el municipio, satisfacción que constituye la finalidad esencial de la prestación
de un servicio público como lo es el de la salud. Luego la norma contenida en
el artículo de la nueva ley del Sistema General de Seguridad Social en Salud no
se erige en una nueva posibilidad de creación de Empresas Sociales del Estado
por parte de los entes municipales y, por lo mismo, no deja sin efectos la
prohibición contenida en el parágrafo del artículo 44 de la Ley 715 de 2001,
prohibición que por demás es contundente, que no ha sido objeto de declaratoria
de inexequibilidad alguna por parte de la Corte Constitucional, que no ha sido
materia de derogatoria expresa por parte de la Ley 1122 de 2007, ni resulta
contraria a ésta como pudo analizarse, y que constituye la disposición de orden
‘legal’ que la Constitución ha señalado como el instrumento idóneo para la
distribución de las competencias en materia de servicios público de salud entre
la Nación y las distintas entidades territoriales.”
1.3.3. Concretamente, en materia de autonomía
territorial, el Tribunal Contencioso Administrativo consideró,
“La fijación de tales competencias en los
diversos entes territoriales no constituye tampoco un desconocimiento de la
autonomía de dichas entidades, pues, conforme quedó dicho al inicio de estas
consideraciones, la autonomía del nivel territorial prevista de manera general
en el artículo 1° constitucional y, de manera específica para el servicio de
salud, en el artículo 49 ibídem, no tiene el carácter absoluto del cual
pueda deducirse que cada ente territorial tiene la facultad de ejercer
ilimitadamente y en su totalidad las competencias del Estado en materia de
salud, sino que se le ha confiado al legislador la fijación de tales
competencias entre la nación y las diversas entidades territoriales,
determinación del legislador que se ha hecho efectiva a través de la Ley 715,
en cuyo artículo 44, parágrafo, ha establecido la prohibición de creación de
Empresas Sociales del Estado por parte de los municipios, encontrándose vigente
dicho precepto y, además, fundado en las disposiciones constitucionales que han
quedado comentadas.”
1.3.4. Concluye el Tribunal Contencioso Administrativo
de Risaralda, que el Acuerdo N° 011  de 2008 del Concejo Municipal de
Dosquebradas entraña la vulneración del artículo 44 de la Ley 715 de 2001, por
cuanto dicha norma no le asigna tal competencia. Dice la sentencia que tal
norma establece claramente que,
“[…] las facultades que le han sido conferidas a
los municipios en el campo de la salud, las cuales como ya se dijo, van
enfocadas a la dirección y coordinación del sector salud, al aseguramiento de
la población más vulnerable en el régimen subsidiado y a la vigilancia de los
factores de riesgo que afecten la salud humana, más no a la creación de nuevas
entidades de salud, sin que pueda entenderse que esta última se encuentre
implícita en alguna de las atribuciones enlistadas en la disposición, máxime
cuando el parágrafo de dicho artículo 44 de la Ley 715 fue claro y expreso en
consagrar la prohibición en los siguientes términos: ‘ningún municipio podrá
asumir directamente nuevos servicios de salud ni ampliar los existentes y están
obligados a articularse a la red departamental’.”
1.3.5. El Magistrado Fernando Alberto Álvarez Beltrán,
salvó su voto por considerar que la interpretación de la mayoría no era la
adecuada. A su juicio, la ley 1122 de 2007 sí contempla una autorización a los
municipios para crear una ESE. Sostiene al respecto el Magistrado disidente,
“A mi juicio, la interpretación dada por el
Tribunal en su Sala de decisión mayoritaria de decisión es inadecuada, no
consulta los fines del Estado en cuanto la prestación del servicio público de
salud, pues si bien la autonomía de los entes territoriales, no es absoluta
pues se ejerce dentro de los límites que determine la propia Constitución y de
conformidad con la ley, también es cierto que al municipio como entidad
fundamental de la división político-administrativa del Estado lo corresponde
prestar los servicios públicos que determine la ley, tal como establece el
artículo 311 superior.
[…]
Es claro que mientras el parágrafo del artículo
44 de la Ley 715 de 2001 prohibió a los municipios la creación de nuevos
servicios de salud o ampliar los existentes, la Ley 1122 de 2007 en su artículo
26 estableció con suma claridad que la prestación de los servicios de salud por
parte de las entidades públicas, entre las cuales ha de contarse a los
municipios, debe hacerse a través de una ESE pública, lo cual necesariamente en
principio obliga a que los municipios que prestan el servicio, para poder
continuar prestando el servicio deben transformarse en una ESE, las IPS o
crearla y articulara a ella las unidades prestados del servicio.
Por otra parte, si no cuenta con una Empresa
Social del Estado para prestar el servicio, puede crearla en cumplimiento del
artículo 26 de la Ley 1122 de 2007 ya que como se itera este ordenó que ‘en
cada municipio existirá una ESE o una unidad prestadora de servicios integrante
de una ESE’, sin que haya el legislador precisado que basta con que en el
municipio exista una ESE pública de orden nacional o departamental, que además
pueden ser varias, para tales entes territoriales no existió una limitante en
cuando se refirió el legislador a que en cada municipio existirá una ESE es que
tal ESE será del respectivo municipio. La norma como se observa es contraria a
lo dispuesto en el parágrafo del artículo 44 de la Ley 715 y por lo mismo, a mi
juicio, la deja insubsistente.”
Finalmente advierte el Magistrado en su salvamento de
voto, que la pauta jurisprudencial, empleada por la posición mayoritaria de la
Sala para fundar su decisión, es un “fallo dictado el 16 de noviembre de
2006 […] el cual fue proferido bajo condiciones fácticas diferentes y en
presencia solamente de la Ley 715 de 2001, pues para el momento del aludido
fallo aún no se encontraba vigente la Ley 1122 de 2007.”
2. Demanda y solicitud
El Municipio de Dosquebradas, Risaralda, considera que
el Tribunal Contencioso Administrativo violó su derecho al debido proceso, al
haber incurrido en un defecto sustantivo en la sentencia del 27 de marzo de
2009, en la cual se declara la invalidez del Acuerdo 011 del 21 de octubre de
2008 del Concejo Municipal de Dosquebradas, en cuanto en ella se tomó una
decisión con base en una regla que a su juicio no existe y, por el contrario,
se dejó de considerar las reglas constitucionales y legales que sí eran
aplicables.
2.1. El Municipio de Dosquebradas advierte, en primer
lugar, que la providencia judicial que se ataca es de única instancia, por lo
que no es posible controvertirla judicialmente para impedir la violación del
derecho al debido proceso de la entidad y, por tanto, de la comunidad a su
cargo. Sostiene que la tutela es el único medio de defensa con el que cuenta.
2.2. Considera además que la acción de tutela reúne en
este caso las exigencias de su procedencia excepcional por las siguientes
razones:
“1- El asunto tiene relevancia constitucional,
la prestación del servicio público de salud que constituye un derecho
constitucional fundamental, aunada a la autonomía territorial y al ejercicio de
competencias propias de las entidades territoriales;  2- Contra el fallo que se
ataca no procede ningún recurso ordinario ni extraordinario;  3- Se cumple el
principio de inmediatez porque el fallo cuestionado fue expedido el 27 de marzo
del corriente año;  4- Se identifican los hechos que generan la violación de
los derechos fundamentales del ente territorial y de sus integrantes, que sólo
se produjeron con el fallo del Tribunal.”
2.3. El ‘defecto sustantivo’ en el que incurrió la
providencia judicial acusada por el Municipio de Dosquebradas, es expuesto en
la acción de tutela en los siguientes términos:
“El Tribunal en su fallo interpretó
equivocadamente el parágrafo del artículo 44 de la Ley 715 de 2001, porque el
mismo no les prohíbe a los municipios crear Empresas Sociales del Estado (ESE),
lo que prohíbe es que los municipios asuman directamente nuevos servicios de
salud o amplíen los existentes, lo que no sucedió porque el municipio, por
iniciativa de la alcaldesa, a través de acuerdo discutido y aprobado por el
Conejo Municipal, implementó la creación y funcionamiento de una ESE, con el
propósito de prestar el servicio de salud del primer nivel de atención, con
personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, como
corresponde a una empresa descentralizada. De lo anterior se concluye que quien
efectivamente va a prestar el servicio de salud en Dosquebradas, no es el
municipio sino una ESE, y estas, como lo ha sostenido la Corte Constitucional:
‘… son entes que no pueden confundirse con los establecimientos públicos y
que constituyen una nueva categoría de entidad descentralizada concebida con un
objeto específico’.”
2.3.1. Para el Municipio, el fallo dejó de aplicar el
artículo 1° de la Constitución que organiza a Colombia en forma de República
unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales.
También desconoció las competencias legales que otorgan al Municipio las
atribuciones de crear, transformar o reestructurar las entidades encargadas de
la prestación de servicios de salud, en empresas de orden municipal.
2.3.2. Luego de hacer relación a los artículos 49, 311
y 313, numeral 6, de la Constitución, el artículo 194 de la Ley 100 de 1993, a
la Ley 715 de 2001, a la Ley 1122 de 2007 y a las sentencias C-540 de 2001 y
C-953 de 2007, concluye lo siguiente:
“[…] la sentencia acusada no sólo interpretó
erradamente las normas que regulan la prestación del servicio de salud sino que
desconoció la atribución constitucional y legal otorgada a los municipios para
establecer los órganos que han de prestar el servicio de salud en su territorio
e ignoró los pronunciamientos de la Corte Constitucional como órgano contralor
de la supremacía e integridad de la Constitución Política con obligatoriedad
general”.
2.4. Se sostiene en la acción de tutela que el
Municipio de Dosquebradas, Risaralda, no cuenta con la infraestructura
necesaria para prestar el servicio de salud en forma digna, como se demostró en
la exposición de motivos para la creación de la Empresa Social del Estado (ESE)
del orden municipal. Al respecto, dice la acción de tutela lo siguiente,
“En razón de la problemática social derivada de
la deficiencia en la  prestación del servicio público de salud y siguiendo los
mandatos constitucionales y legales, el municipio de Dosquebradas realizó los
estudios técnicos necesarios para asumir, a través de una ESE, la prestación de
dicho servicio en su territorio, para lo cual contó con el apoyo de otros entes
públicos, como la Gobernación de Risaralda y la Superintendencia Nacional de
Salud, así como de la propia comunidad […]
El conocimiento previo de la Gobernación de
Risaralda de la situación social que imponía la creación de la ESE y su apoyo a
la misma se desprende claramente de lo consignado en el Plan de Desarrollo 2008
– 2011 de Dosquebradas, que fue aprobado mediante Acuerdo Municipal N° 05 de
mayo 25 de 2008 ‘Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo para una
Dosquebradas digna, para la vigencia constitucional 2008 – 2011’, en cuya
exposición de motivos al punto 3.3.4. Tablero de control, numeral 2
expresamente se dijo:
2. Fortalecimiento
de la red del primer nivel con la creación de la ESE Santa Teresita (A 31 de
diciembre de 2009, tener funcionando y prestando los servicios de primer nivel
la ESE Santa Teresita, como fortalecimiento de la red pública de prestación de
servicios de salud en el municipio). (…)’”
Si bien el nombre de la ESE fue modificado, esta
es una situación secundaria porque lo importante es que ya estaba programada la
creación de una ESE del orden municipal para el municipio de Dosquebradas, que
finalmente decidió que ésta se identificará con el mismo nombre del ente
territorial.
Cumpliendo el mandato constitucional y legal, la
alcaldesa de Dosquebradas presentó al Concejo Municipal el proyecto de creación
de una ESE y éste, mediante Acuerdo N° 011 de 2008, creó la Empresa Social del
Estado, ESE, Salud Dosquebradas.”
3. Respuesta de la Gobernación de Risaralda
La Gobernación de Risaralda intervino en el proceso de
la referencia para solicitarle al juez de tutela que declarara improcedente la
presente acción de tutela y, en consecuencia, no accediera a las pretensiones
impetradas en la misma.
3.1. A su juicio, la sentencia acusada sí podía
fundarse en el parágrafo del artículo 44 de la Ley 715 de 2001 para tomar la
decisión que adoptó. La Gobernación alegó en los siguientes términos,
“Permea absurda dentro del panorama procesal, la
apreciación que pretende construir el actor, en torno a que la prohibición
plasmada en la normativa enunciada está encaminada a que los municipios no
asuman directamente nuevos servicios de salud o no amplíen los existentes, pero
que sí es permitida la situación presentada en el municipio de Dosquebradas en
cuanto a que la Alcaldesa por conducto del Concejo Municipal, implemente la
creación de la nueva ESE.
Dicho argumento carece de validez, pues al tenor
de lo preceptuado en la norma en cita, ningún municipio podrá asumir la prestación
de nuevos servicios directamente ni ampliar los existentes, incluyendo esto la
situación de crear el ente municipal, nuevas ESE, y menos aún sin articularse a
la red departamental, como ocurrió en el evento al que se contrae a la litis.
En este punto, vale resaltar que el máximo
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, léase Consejo de Estado, instancia
Superior del Tribunal ahora cuestionado por el actor, emitió su propia
interpretación respecto del multicitado parágrafo, y en su momento señaló al
estudiar la legalidad del Acuerdo 028 de 2003 por medio del cual se transforma
el centro de salud del municipio de Coveñas Sucre, Empresa Social del Estado:
‘La Ley 715 de
2001 no asignó a los municipios competencias en materia de prestación de servicios
en el sector salud. El artículo 44 ídem les asigna funciones de direcciones y
coordinación del sector salud. del Sistema General de Seguridad Social en Salud
(SGSSS), de aseguramiento de la población pobre en el SGSSS y de Salud Pública.
El parágrafo del
artículo 44 de la Ley 715 que dejó a salvo la posibilidad de que los municipios
certificados a 31 de julio de 2001 que venían presentando el servicio de salud
continuarán presentándolos, bajo el cumplimiento de los requisitos y
condiciones que allí se establecen, en modo alguno autorizó la creación de
nuevas entidades territoriales para la prestación de tal servicio.
Todo lo contrario:
al disponer que ‘ningún municipio podrá asumir directamente nuevos servicios de
salud ni ampliar los existentes’, el citado parágrafo prohibió a todos los
municipios crear nuevas ESE, independientemente de que hubiesen sido
certificados o de que se hubieran asumido la presentación de los servicios de
salud.
El actor acusado,
a pretexto de transformar el Centro de Salud del Corregimiento de Coveñas creó
con ese nombre una Empresa Social del Estado para la prestación de los
servicios de Salud, entre los siguientes previstos en su artículo 5°.
No cabe pues duda
de que el municipio está asumiendo competencia para la prestación del servicio
de salud que corresponde al departamento, lo que sin lugar a dudas hace
manifiesta la violación de los artículos 43 y 44 de la Ley 715’ (Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo, Sent.
del 16 de noviembre de 2006, CP Camilo Arciniegas Andrade [Exp.
2004-01018-01])”.
Deviene de lo expuesto, que no es evidente para
el asunto debatido, la inaplicabilidad del parágrafo del artículo 44 de la Ley
715, no es evidente ni surge clara como lo pretende configurar el actor, al
contrario, la interpretación elaborada por éste, obedece a criterios subjetivos
que el mismo aduce en el escrito contentivo de la acción.
A la luz de estas consideraciones, se puede
afirmar entonces sin mayores elucubraciones, que el Tribunal Contencioso
Administrativo de Risaralda, no incurrió en vía de hecho alguna ni en defecto
sustantivo, pues para el caso sub examine, aplicó la norma en el estricto
sentido en que se debía aplicar, pues su propio superior fijó las pautas de
interpretación y en este sentido las aplicó reiterando, que el alcance que
pretende dar el actor a la normativa en comento, obedece a interpretaciones de
carácter subjetivo que no permiten edificar una falta endilgable al Tribunal de
conocimiento”.
3.2. Adicionalmente, la Gobernación de Risaralda
considera que la decisión del Tribunal Contencioso Administrativo no desconoce
los derechos a la vida y a la salud de los residentes del Municipio. Establece
que tal afirmación esta “[…] evidentemente alejada de la realidad y carece de
soporte y eco en el presente diligenciamiento, como quiera que la ESE, Hospital
Santa Mónica se encuentra debidamente habilitada, según visita de verificación
de condiciones de habilitación, realizada por la comisión técnica de verificación
de la Dirección Operativa de Prestación de servicios de salud del Departamento
de Risaralda, el día 27 de mayo de 2008, en la que se concluye que ‘cumple
estándares habilitación’.”
3.2.1. Para la Gobernación, el Acuerdo N° 011 de 2008
que creó la ESE Dosquebradas, dispone la prestación directa del servicio de
salud, por lo que determinó una ‘nueva infraestructura’. Ésta, se indica, no
está inmersa en la red pública departamental, por lo que no asegura que se esté
evitando ‘el sobredimensionamiento en la prestación de servicios públicos de
salud’.
3.2.2. Resalta la intervención que de acuerdo con la
Ley 715 de 2001, el servicio de salud a nivel territorial deberá prestarse
mediante la integración de redes que permitan la articulación de las unidades
prestadoras de servicios de salud, la utilización adecuada de la oferta en
salud y la racionalización del costo de las atenciones en beneficio de la
población, así como la optimización de la infraestructura que la soporta. En
desarrollo de esta disposición, el documento ‘Conformación General de la red
de servicios de salud del departamento de Risaralda’,[3]
estableció que la región de oriente es atendida para el municipio de Santa Rosa
de Cabal por la ESE Hospital San Vicente de Paúl de Santa Rosa y para el primer
nivel de atención del municipio Dosquebradas por la ESE Hospital Santa Mónica
de Dosquebradas. Al respecto, se añade lo siguiente,
“Las necesidades ambulatorias de segundo nivel
de complejidad para ambos municipios son atendidas por la ESE Hospital Santa
Mónica.
Cabe destacar que en el ámbito nacional los
hospitales que ofertan los servicios de segundo nivel de complejidad, y más aún
los que sólo ofertan los servicios de tipo ambulatorio (en el Departamento los
servicios de urgencias y hospitalarios de segundo nivel de complejidad son
ofertados exclusivamente por la ESE Hospital Universitario San Jorge) ofertan
asimismo los servicios de primer nivel, dado que es a través de esta estrategia
como se puede lograr mantener la estabilidad financiera de dichas
instituciones, ya que los servicios de mediana complejidad están parcialmente
cubiertos por el plan obligatorio de salud subsidiado POS S.
En la evaluación anual comparativa vigencias
2006-2007 realizada a la ESE Hospital Santa Mónica se detectaron debilidades en
la oferta de servicios de salud de primer nivel de la periferia de la ciudad, y
se recomendó fortalecer dicha oferta a través del mejoramiento de los servicios
ambulatorios a través de puestos y centros de salud adscritos a dicha ESE; la
creación de un nuevo hospital para la atención del primer nivel no solucionaría
dicha problemática y menos si dichos servicios se prestan en instalaciones
contiguas a la ESE Santa Mónica; asimismo este nuevo prestador desestabilizaría
a la ESE Santa Mónica y desequilibraría la red departamental, en contravía a
las políticas nacionales y al espíritu de la Ley 715 de 2001.”
3.2.3. Para la Gobernación, contrario a lo que afirma
el Municipio, el Hospital Santa Mónica de Dosquebradas “[…] es una entidad en
la cual se cumple con la normativa establecida en el Estado Colombiano en
materia de portafolio de servicios, capacidad instalada, habilitación y
acreditación”.
La intervención aclara que de acuerdo con el artículo
49, parágrafo 1°, de la Ley 715 de 2001, los municipios que a julio 31 de 2001
estaban certificados, pero no habían asumido la competencia para la prestación de
los servicios de salud, el respectivo departamento será el responsable de
prestar los servicios de salud y administrar los recursos correspondientes.
Como en la fecha indicada el Municipio de Dosquebradas se encontraba
certificado, pero no había asumido la prestación de los servicios de salud, por
lo tanto la Ley 715 de 2001 es expresa con respecto a tal situación y en
consecuencia el municipio de Dosquebradas no tiene la competencia para prestar
los servicios de salud, ni administrar los recursos correspondientes.
La Gobernación sostiene que la ESE Santa Mónica
representa una alianza entre el Departamento y el Municipio que permite “aunar
esfuerzos y recursos en pro de garantizar la institucionalidad, la viabilidad y
sostenibilidad financiera con procesos de mejoramiento continuo”, pues presta
el servicio de salud de primer nivel del Municipio de Dosquebradas, a la
población pobre y vulnerable.[4]
3.2.4. La intervención señala que la dificultad que
tiene actualmente el Municipio de Dosquebradas para la atención de la salud de
la población es que no hay red primaria suficiente, es decir, “no disponen de
la infraestructura suficiente –puestos de salud-”. Dice al respecto,
“[…] los puestos de salud de Santa Teresita, la
Badea, Filobonito, la Argentina y la Unión, son de propiedad del Municipio, dos
son de la comunidad (Japón y Barrios Unidos) y del sector de Frailes que es de
propiedad del Hospital Santa Mónica. La alcaldía es quien debe hacer las
inversiones en los puestos de salud que son de propiedad del Municipio para que
éste se encuentre en óptimas condiciones, para que el Hospital Santa Mónica
tiene la capacidad técnica instalada suficiente para atender la población de
primero y segundo nivel.
[…]
Al crearse la ESE Salud Dosquebradas, como una
entidad encargada de atender el primer nivel de atención, el Hospital Santa
Mónica al perder la competencia para ello, sólo podría ofrecer la prestación
del servicio de salud de segundo nivel, razón que la haría inviable no sólo
financiera sino operativamente, por lo que no sólo deberá incurrir en recorte
de personal, sino en la restricción de la prestación de los servicios médicos y
sobre todo desaprovechar no sólo su infraestructura física, sino su dotación,
en la que se han invertido cuantiosísimos recursos y el Municipio de
Dosquebradas se vería en la necesidad de invertir en la nueva dotación de la
nueva ESE, así como en su infraestructura, y demás aspectos
La infraestructura del Hospital Santa Mónica
quedaría subutilizada por cuanto fue creada para atender ambos niveles,
dotación sobredimensionada. Los recursos que llegan para atender 2° nivel no
son suficientes para atender 24 horas, por tanto el Hospital Santa Mónica sólo
podría atender 12 horas y sólo 4 especialidades, medicina interna, pediatría,
cirugía general y ginecología y en la actualidad se prestan otras
especialidades como ortopedia, oftalmología, optometría, urología, psicología,
nutrición, servicios éstos que desaparecerían y estos servicios [sic]
son de segundo nivel por lo tanto la otra ESE, tampoco lo puede prestar porque
sólo es de primer nivel y la comunidad tanto de Dosquebradas como de Santa Rosa
de Cabal, debería trasladarse a la ciudad de Pereira en busca de dichos
servicios.”
La Gobernación concluye que del ‘escenario expuesto’
“[…] se puede deducir a las claras que la creación de dicha ESE afecta
ostensiblemente los recursos de la salud del Municipio, situación totalmente
opuesta a lo planteado en el escrito contentivo de la acción y de la que se
puede entrever la falta de veracidad respecto a las presuntas vulneraciones a la
vida y la salud de los biquebradenses”.
4. Respuesta del Tribunal Contencioso Administrativo
de Risaralda
Dos Magistrados del Tribunal Contencioso
Administrativo de Risaralda participaron en el proceso de la referencia, en
representación de éste, para solicitar al juez de tutela que rechazara la
acción puesta en su contra, por no reunir los requisitos para ser procedente.
Afirmaron al respecto,
“Analizados cada uno de los elementos traídos a
colación a través del presente escrito, consideramos que ninguno de ellos está
presente en la providencia emanada de esta colegiatura el día 27 de marzo de
2009 en el proceso de validez de acuerdo, pues la misma tuvo como fundamento el
estudio de las normas aplicables a la materia (artículo 44 de la Ley 715 de
2001, artículo 1° y 49 de la Constitución Política y Ley 1122 del 9 de enero de
2007), y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el máximo Tribunal
en materia contencioso administrativa, así como el análisis de los presupuestos
fácticos y las pruebas allegadas al proceso, elementos que llevaron a la
mayoría de la Sala a concluir que el Acuerdo N° 011 del 21 de octubre de 2008
emanado del Concejo Municipal de Dosquebradas entrañaba la vulneración de las
disposiciones legales referidas, ante la imposibilidad de que adolecen los
municipios para crear nuevas entidades de salud; ello, por cuanto el artículo
44 de la Ley 715 de 2001 es muy claro al establecer las facultades que le han
sido conferidas a los municipios en el campo de la salud, las cuales como ya se
dijo, van enfocadas a la dirección y coordinación del sector salud, al
aseguramiento de la población más vulnerable en el régimen subsidiado y a la
vigilancia de los factores de riesgo que afecten la salud humana, más no a la
creación de nuevas entidades de salud, sin que pueda entenderse que esta última
se encuentre implícita en alguna de las atribuciones enlistadas en la
disposición, máxime cuando el parágrafo de dicho artículo 44 de la Ley 715 fue
claro y expreso en consagrar la prohibición […].
Así mismo es de resaltar que no son ciertas las
afirmaciones contenidas en el hecho cuarto de la demanda en cuanto se refiere
que ‘el municipio de Dosquebradas, Risaralda, no cuenta con la
infraestructura necesaria para prestar el servicio de salud en forma digna (…)’,
toda vez que dicho ente territorial sí cuenta con un hospital de segundo nivel,
cual es la ESE Hospital Santa Mónica de Dosquebradas, que es la encargada de
prestar el servicio de salud a la comunidad de dicho municipio, sin que sea de
recibo este argumento que tiene a su base una aseveración alejada de la verdad
y con la cual se pretende presentar la situación a estudio desde una óptica de
mayor sensibilidad como lo es la afectación del servicio de salud en detrimento
de la comunidad, servicio cuya prestación en realidad se encuentra garantizado
para los integrantes de esta colectividad a través de las entidades de salud
que operan en el municipio.”
5. Decisión de primera instancia
El 4 de junio de 2009, la Sección Primera de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, resolvió negar la
acción de tutela. Partiendo de la regla general según la cual, en principio no
procede la acción de tutela en contra de providencias judiciales, indicó que en
el presente caso no se está ante una excepcional situación que justifique la
procedencia de la tutela en contra de una providencia judicial, como la que
ocurre “cuando la persona afectada no tuvo siquiera la oportunidad de
ingresar al proceso”. Dijo al respecto la Sección Primera,
“En este caso no se presenta una situación
excepcional que dé lugar a conceder el amparo del mencionado derecho
fundamental. La parte actora no alega en forma alguna que se hayan pretermitido
instancias procesales u oportunidades que le impidieran el acceso a la
administración de justicia o al debido proceso, sino que no está de acuerdo con
la interpretación que de la ley hizo el Tribunal Administrativo de Risaralda en
la providencia acusada.”
6. Impugnación del fallo de instancia
El Municipio de Dosquebradas, por medio de apoderado,
impugnó el fallo de primera instancia. Luego de resaltar que la propia
sentencia de la Sección Primera reconoce que la improcedencia de la acción de
tutela no es absoluta, advierte que de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, la excepcionalidad de la tutela no se da sólo cuando se niega
el acceso a la administración de justicia por completo. Uno de los casos en los
que un juez puede incurrir en una violación al derecho al debido proceso es
cuando incurre en un defecto fáctico, lo que ocurre, por ejemplo, cuando no
aplicó la regla legal pertinente, sino otra diferente. A su juicio, esa es la
violación en la cual la sentencia acusada incurrió y la cual el juez de tutela
en primera instancia no quiso ver.
Señala que la protección que se pide no es una nueva
instancia judicial dentro del proceso, sino la manera de impedir el
desconocimiento o violación de los derechos fundamentales afectados. El escrito
de impugnación reitera que el fallo judicial acusado “[…] violó disposiciones
constitucionales y legales al desconocer el derecho fundamental del ente
territorial a organizarse autónomamente, a transformar y reestructurar la
prestación de sus servicios de salud y a prestar los servicios públicos que determina
la Ley.”
7. Decisión de segunda instancia
El 27 de agosto de 2009, la Subsección B de la Sección
Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
resolvió confirmar la decisión adoptada en primera instancia, en el sentido de
considerar que no existía violación alguna de los derechos fundamentales del
Municipio de Dosquebradas, por parte de la sentencia acusada del Tribunal
Contencioso Administrativo de Risaralda.  Luego de establecer que de acuerdo a
la reciente jurisprudencia constitucional [sentencia C-590 de 2005], una acción
de tutela es procedente en contra de una providencia judicial,
excepcionalmente, cuando cumple con los requisitos de procedibilidad y
cuando, además, incurre en una de las causales de procedibilidad, la
Sala consideró que la discrepancia de una entidad del estado con relación a una
interpretación razonable que de la ley y la Constitución hizo un Tribunal
Contencioso Administrativo, no se erige en una vía de hecho. La existencia de
un salvamento de voto, de ninguna manera implica que, en principio, se
desconoció el ordenamiento constitucional vigente mediante una providencia
judicial. Al respecto, dijo la sentencia de segunda instancia lo siguiente,
“La Sala considera necesario manifestar que esta
Corporación ha venido participando de la tesis según la cual la autonomía
judicial envuelve el respeto por el principio de independencia de los jueces
para interpretar el ordenamiento jurídico y por ello, considera que no
constituye una vía de hecho la decisión que de forma razonada, exponga los
argumentos por los cuales el funcionario judicial adopta, dado que la
exposición del criterio no implica el desconocimiento de la juridicidad. Con
otras palabras, discrepar con la interpretación que hizo el juez colegiado en
forma válida y razonada en una sentencia, que tuvo discrepancia al interior de
la Sala del Tribunal, no puede ser razón para invalidar una sentencia judicial
en sede de tutela, mientras el fallo del cual se discrepa haya tenido una
sólida fundamentación legal aplicable al caso concreto y jurisprudencial, y se
haya actuado dentro del ordenamiento jurídico.
Por lo anterior, se concluye que en la sentencia
del 27 de marzo de 2009 dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda no
se evidencian los supuestos que se alegan como constitutivos de un vía de hecho
por error en interpretación de la normatividad vigente en cuanto a la creación
de las ESE por una entidad del orden municipal, ni en un defecto fáctico por
falta de valoración de pruebas. Así mismo, no se evidencia un defecto
procedimental o irregularidad procesal que pudieran vulnerar los derechos
fundamentales al debido proceso cuya tutela solicita el accionante en el
presente caso.
Bajo los argumentos que anteceden, la presente
acción de tutela no está llamada a prosperar, en la medida en que la cuestión
que se debate carece de relevancia constitucional y no se evidencian los
supuestos que se alegan como constitutivos de una vía de hecho.”
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala es competente para revisar las decisiones
proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en
los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política.
2. Problema jurídico y estructura de la decisión
2.1. En el presente caso, la Corte debe entrar a
resolver el siguiente problema jurídico: ¿desconoce un juez (el Tribunal
Contencioso Administrativo de Risaralda) el derecho al debido proceso de una
entidad territorial (el Municipio de Dosquebradas), al haber tomado una
decisión con base en una interpretación de las normas legales aplicables que,
se alega, desconoce el orden constitucional vigente e impacta negativamente el
goce efectivo de otros derechos fundamentales (en este caso, a saber, la
autonomía territorial y el derecho a la salud)?
2.2. La jurisprudencia constitucional ha resuelto
reiteradamente esta cuestión en el pasado, advirtiendo que la aplicación que un
juez de la República haga del derecho no es violatoria del derecho al debido
proceso cuando ésta se encuentra dentro del margen de interpretación razonable.
Para la Sala de Revisión ello ocurre en el presente caso. La aplicación que del
ordenamiento hace el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda está en
el margen de interpretación razonable y, por tanto, no conlleva una violación
al derecho al debido proceso.
2.3. Para analizar la respuesta a este problema
jurídico, la Sala de Revisión (1) presentará las reglas jurisprudenciales, en
general, sobre la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales; (2) hará referencia a los parámetros específicos sobre violaciones
al derecho al debido proceso, por haber incurrido en un ‘defecto sustantivo’; y
finalmente (3) analizará el caso concreto, estableciendo por qué la decisión
judicial acusada parte de una aplicación del derecho, dentro del margen de
interpretación razonable, y, prima facie, no conlleva una barrera al
goce efectivo del derecho a la salud.
3. Reiteración de jurisprudencia, procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales.
3.1. Desde el inicio de su jurisprudencia, en 1992, la
Corte Constitucional señaló que ‘salvo en aquellos casos en que se haya
incurrido en una vía de hecho, la acción de tutela no procede contra
providencias judiciales.’[5]
Recientemente, a propósito de una acción pública de constitucionalidad, la Sala
Plena reiteró esta posición,[6]
indicando que “(…) los casos en que procede la acción de tutela contra
decisiones judiciales han sido desarrollados por la doctrina de esta
Corporación tanto en fallos de constitucionalidad, como en fallos de tutela […]
la Corporación ha entendido que la tutela sólo puede proceder si se cumplen
ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad. (…)”.[7]
3.2. Las causales de procedibilidad han sido reunidas
en dos grupos. Las denominadas ‘generales’ o ‘requisitos de
procedibilidad’, mediante las cuales se establece si la providencia
judicial acusada puede ser objeto de estudio por el juez de tutela. Y las
causales denominadas ‘especiales’, ‘específicas’, o ‘causales
de procedibilidad propiamente dichas’, mediante las cuales se establece si
una providencia judicial, susceptible de control constitucional, violó o no los
derechos fundamentales de una persona.
3.2.1. Las causales de procedibilidad generales
o requisitos de procedibilidad, han sido presentadas en los siguientes
términos: (a) Que el tema sujeto a discusión sea de evidente relevancia
constitucional. (b) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y
extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo
que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.[8]
(c) Que se cumpla el requisito de la inmediatez.[9]
(d) En el evento de hacer referencia a una irregularidad procesal, debe haber
claridad que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia
que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.[10]
(e) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que
generaron la vulneración como los derechos vulnerados y qué hubiere alegado tal
vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.[11]
(f) Que no se trate de sentencias de tutela.[12]”.[13]
3.2.2. Las causales de procedibilidad especiales,
específicas o propiamente dichas, como se indicó, se refieren a
los defectos específicos en los cuales puede incurrir una providencia judicial
y que pueden conllevar la violación de los derechos fundamentales de una
persona. De acuerdo con la Sala Plena de la Corporación (C-590 de 2005), los
defectos en los que el funcionario judicial puede incurrir son los siguientes:
(i) defecto orgánico;[14]
(ii) defecto procedimental;[15]
(iii) defecto fáctico;[16]
(iv) defecto material y sustantivo;[17]
(v) error inducido;[18]
(vi) decisión sin motivación;[19]
(vii) desconocimiento del precedente;[20]
(viii) violación directa de la Constitución.  Son varios los casos en los que
se ha desarrollado esta jurisprudencia,[21]
así como los casos en los que se ha reiterado recientemente.[22]
4. Un juez de la república no viola el derecho al
debido proceso mediante una providencia judicial cuando, prima facie, se
encuentra dentro del margen de interpretación razonable
Para la jurisprudencia constitucional es claro que
verificar una discrepancia en torno a la interpretación jurídica de unas normas
aplicables a un caso, no implica constatar una violación al debido proceso. Si
se trata de una interpretación jurídica razonable, el juez de tutela no puede
interferir la decisión judicial, so pretexto de estar defendiendo la
Constitución.
4.1. Concretamente, con ocasión del estudio de dos
sentencias del Consejo de Estado que habían sido demandadas mediante acción de
tutela, la jurisprudencia constitucional precisó que ‘un juez de la
República no viola el derecho al debido proceso de una persona cuando,
prima facie, su lectura de las normas jurídicas aplicables, o no aplicables,
se encuentra dentro del margen de interpretación razonable’.[23]
4.2. En esa misma ocasión, la Corte también precisó
que, en todo caso,  ‘una acción de tutela no procede contra una sentencia a
la cual se acusa de haber violado el derecho al debido proceso, por no haber
aplicado una norma legal que debía aplicarse, cuando el accionante, o la
persona correspondiente, no solicitó dentro del proceso a la autoridad judicial
acusada que aplicara la norma en cuestión, habiendo tenido la oportunidad
procesal para hacerlo y la carga de solicitarlo.’[24]
4.3. Así pues, no constituye una violación al debido
proceso, por incurrir en un defecto sustantivo, el que una persona que sea juez
aplique un conjunto de normas de acuerdo a una lectura que se encuentra dentro
de un margen razonable de interpretación y, en todo caso, tal reclamo no se
podrá hacer en sede de tutela si no fue planteado en el proceso ordinario, si
era posible hacerlo.
A continuación, pasa la Sala a analizar el caso objeto
de estudio en el presente proceso, a la luz de las consideraciones previas.
5. El Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda
aplicó las normas pertinentes, dentro de un margen razonable de interpretación
y sin desconocer el marco constitucional vigente
Para la Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda no incurrió
en una violación al derecho al debido proceso, por un defecto sustantivo, en la
medida que la decisión judicial acusada se fundó en una lectura de las normas
aplicables que se encuentra dentro de una margen razonable de interpretación y
que tiene de presente el orden constitucional vigente. Para desarrollar esta
posición, la Sala de Revisión señalará en primer lugar por qué la acción de
tutela en este caso es procedente y, posteriormente, analizará por qué la aplicación
de las normas constitucionales y legales por parte del Tribunal acusado en la
sentencia acusada, se encuentra dentro del margen de interpretación razonable.
5.1. La acción de tutela interpuesta por el Municipio
de Dosquebradas contra la sentencia en cuestión del Tribunal Contencioso
Administrativo de Risaralda es procedente y puede ser objeto de análisis del
juez de tutela.
5.1.1. El Municipio de Dosquebradas, considera que la
sentencia de única instancia mediante la cual el Tribunal Contencioso Administrativo
resolvió declarar inválido un Acuerdo [el N° 011 de 2008], en virtud de la
revisión de constitucionalidad y legalidad solicitada por la Gobernación del
Depar­tamento, desconoce su derecho a la autonomía territorial, además de poner
en riesgo el derecho de las personas del Municipio a acceder a los servicios de
salud que se requieran.
5.2. Teniendo en cuenta (i) que la acción presentada
por el Municipio cuestiona una sentencia judicial dentro de un proceso ante la
jurisdicción contenciosa; (ii) que el proceso en el que ésta se profiere es de
única instancia y en su contra no proceden recursos; (iii) que a juicio del
demandante, la sentencia acusada conlleva desconocer dos derechos
constitucionales –a saber, el derecho de autonomía del Municipio y de sus
gentes, y el derecho a la salud de éstas–; (iv) que la acción de tutela se
presentó dentro de un tiempo razonable [un mes después de dictada la
sentencia]; (v) que la acción identifica los hechos que dieron lugar a la
violación en cuestión y  (vi) que se alega una violación que surge en la
providencia judicial que pone fin al proceso y que, por tanto, no era posible
alegarla dentro del mismo proceso, la Sala de Revisión concluye que la acción
de tutela del Municipio de Dosquebradas objeto de estudio en el presente
proceso reúne los requisitos de procedibilidad establecidos por la
jurisprudencia y, por tanto, puede ser resuelta por el juez de tutela.
5.3. Como se dijo, el Municipio accionante considera
que la causal de violación al derecho al debido proceso en la que incurrió la
providencia judicial acusada es la de ‘defecto sustantivo’. Es decir, acusa al
Tribunal Contencioso de Risaralda de haber aplicado una regla jurídica que no
existe y en su lugar, haber dejado de aplicar las reglas constitucionales y
legales pertinentes. A continuación se pasa a analizar la cuestión.
5.3.1. De acuerdo con la acción de tutela, el Tribunal
Contencioso Administrativo habría incurrido en una violación al debido proceso
al haber resuelto invalidar un Acuerdo, bajo el supuesto de que la Ley 715 de
2001, en su artículo 44, prohíbe a los municipios crear entidades encargadas de
la prestación directa de los servicios de salud. A su juicio, el supuesto normativo
del que parte la sentencia no es cierto, en tanto que dicha disposición ha de
ser interpretada de acuerdo con la Constitución Política (los artículos 49, 311
y 313, numeral 6), el artículo 194 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 27 de la
Ley 1122 de 2007. No obstante, una revisión de las normas citadas muestra que
no le asiste la razón al Municipio, pues si bien es cierto que la lectura de
las normas que éste hace, en modo alguno coincide con la lectura que de las
mismas realiza el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, esta última
no se encuentra por fuera del margen de interpretación razonable.
5.3.1.1. El artículo 49 de la Constitución Política,
que consagra el derecho a la salud, establece que ‘corresponde al Estado’
organizar, dirigir y reglamentar ‘la prestación del servicio de salud a los
habitantes’. Y aunque reconoce expresamente que los servicios de salud se
deberán organizar de ‘forma descentralizada’, por niveles de atención y
con participación de la comunidad, fija en cabeza del Estado el deber de
establecer ‘las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los
particulares’. Por otra parte, el artículo 311 de la Constitución Política
establece que a los municipios les corresponde, entre otras cosas ‘prestar
los servicios públicos que determine la ley’ y el artículo 313, numeral 6,
advierte que, específicamente, corresponde a los concejos ‘crear, a
iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales y
comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.’
5.3.1.2. Mediante la Ley 100 de 1993 el Congreso de la
República estableció las reglas del Sistema General de Seguridad Social en
Salud. En el artículo 194 de dicha Ley, consagró la ‘naturaleza’ de la
empresas sociales del Estado, ESE, indicando que éstas podrán ser creadas por
la Ley, por las asambleas o por los concejos, ‘según el caso’.[25]
5.3.1.3. Posteriormente, la cuestión de la
organización territorial del Sistema de Salud fue abordada nuevamente por el
Congreso en la Ley 715 de 2001, mediante la cual se dictaron normas orgánicas
en materia de recursos y competencias de conformidad con la Constitución
Política,[26] y normas para organizar
la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
El capítulo II de la Ley 715 de 2001 se ocupa  de
establecer las competencias de las entidades territoriales en el sector salud.
El artículo 44, que se encuentra dentro de este capítulo, establece las
competencias que en dicha materia tienen los municipios.[27]
Concretamente, la norma legal en cuestión señala que corresponde a los
municipios dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de
Seguridad Social en Salud en el ámbito de su jurisdicción, indicando las
funciones que tendrán para cumplir con tal fin. Dentro de éstas, no se
encuentra expresamente la de crear instituciones para la prestación directa de
los servicios de salud. De hecho el parágrafo final de dicho artículo
estableció la siguiente regla al respecto: ‘los municipios certificados a 31
de julio de 2001 que hayan asumido la prestación de los servicios de salud,
podrán continuar haciéndolo, si cumplen con la reglamentación que se establezca
dentro del año siguiente a la expedición de la presente ley. Ningún municipio
podrá asumir directamente nuevos servicios de salud ni ampliar los existentes y
están obligados a articularse a la red departamental.’ Ahora bien, aclara
la Sala que esta norma ha de ser leída de acuerdo con la manera como la
jurisprudencia constitucional ha hecho regencia a la misma.[28]
5.3.1.4. Finalmente, mediante la Ley 1122 de 2007, el
Congreso de la República hizo algunas modificaciones de la Ley de seguridad
social en salud (Ley 100 de 1993). Dentro de estas nuevas reglas legales, el
artículo 26 indicó que la prestación de servicios por parte de las
instituciones públicas sólo se hará a través de Empresas Sociales del Estado
(ESE) que podrán estar constituidas por una o varias sedes o unidades
prestadoras de servicios de salud. En todo caso, toda unidad prestadora de
servicios de salud de carácter público deberá hacer parte de una Empresa Social
del Estado, excepto las unidades de prestación de servicios de salud que hacen
parte de las empresas industriales y comerciales del Estado y de aquellas
entidades públicas cuyo objeto no es la prestación de servicios de salud. En
cada municipio existirá una ESE o una unidad prestadora de servicios integrante
de una ESE.
5.3.1.5. Con base en las anteriores disposiciones, el
Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda concluyó que los municipios,
en virtud del parágrafo 44 de la Ley 715 de 2001, aún tienen la prohibición
para poder “asumir directamente nuevos servicios de salud ni ampliar
los existentes y están obligados a articularse a la red departamental”.
Ahora bien, a esta conclusión no llega el Tribunal por
considerar únicamente el parágrafo del artículo 44 de la Ley 715, desconociendo
las disposiciones legales posteriores. El Tribunal contempló en su sentencia
específicamente el artículo 26 de la Ley 1122 de 2007, con base en el cual, el
Municipio de Dosquebradas considera que sí tiene competencia para crear una
Empresa Social del Estado. En efecto, en su sentencia, el Tribunal sostuvo que
si bien es cierto que el artículo 26 de la Ley 1122 de 2007 prescribe que sólo
a través de las Empresas Sociales del Estado –ESE– pueden las instituciones públicas prestar
el servicio de salud cuando les corresponde y que en cada municipio existirá
una ESE o unidad prestadora de servicios de salud integrada a una ESE, esta
norma no derogó en modo alguno la prohibición del parágrafo del artículo 44 de
la Ley 715 de 2001.
Expresamente, la sentencia acusada señala que el
artículo 26 de la Ley 1122 de 2007 es una disposición legal que “obedece a
la finalidad de garantizar el cumplimiento del servicio público de atención de
la salud, a cargo del Estado, como un medio efectivo de acceso de la comunidad
a los servicios de salud para la satisfacción de la necesidad de promoción,
protección y recuperación de la salud, a través de alguna Empresa Social del
Estado […] sin que para alcanzar dicho objetivo se requiera que la
Empresa Social del Estado que debe existir en cada municipalidad debe ser de
creación del respectivo ente territorial […]”. Para el Tribunal “[…] la
norma contenida en el artículo de la nueva ley del Sistema General de Seguridad
Social en Salud no se erige en una nueva posibilidad de creación de Empresas
Sociales del Estado por parte de los entes municipales y, por lo mismo, no deja
sin efectos la prohibición contenida en el parágrafo del artículo 44 de la Ley
715 de 2001, prohibición que por demás es contundente, que no ha sido objeto de
declaratoria de inexequibilidad alguna por parte de la Corte Constitucional,
que no ha sido materia de derogatoria expresa por parte de la Ley 1122 de 2007,
ni resulta contraria a ésta como pudo analizarse, y que constituye la
disposición de orden ‘legal’ que la Constitución ha señalado como el
instrumento idóneo para la distribución de las competencias en materia de
servicios público de salud entre la Nación y las distintas entidades
territoriales.”
5.3.2. Así pues, es claro para la Sala de Revisión que
la interpretación que de las reglas aplicables hizo el Tribunal Contencioso
Administrativo de Risaralda, no desconoció las normas del sistema de seguridad
social en salud relevantes, así como tampoco, las normas constitucionales
pertinentes. Las interpretó de forma tal que armoniza su sentido y no entiende
que la posterior deroga la anterior.
Teniendo en cuenta que la norma del 2001 (parágrafo
del artículo 44 de la Ley 715) consagra una prohibición amplia y genérica para
las entidades territoriales, y que, por otra parte, la norma del 2007 (artículo
26 de la Ley 1122) consagra que en todo municipio existirá al menos una ESE,
esta Sala de Revisión considera que la lectura de las normas que hace el
Tribunal en la sentencia se encuentra dentro de un margen razonable de
interpretación. Es claro que no se trata de disposiciones expresamente
contrarias entre sí, o de normas que impliquen un desconocimiento parcial
mutuo. Que la Ley exija la existencia de una ESE en cada municipio no implica,
necesariamente, una potestad para que los municipios creen dicha entidad libre
y autónomamente, sin articularse a ‘la red departamental’.
5.3.3. También se advierte que la sentencia acusada
mediante la acción de tutela no va en contra de la sentencia C-953 de 2007,
pues ésta no estableció cuál es el alcance de las facultades de los municipios
con relación a la posibilidad de crear una ESE, teniendo en cuenta lo dispuesto
en la Ley 715 de  2001. En efecto, en la sentencia C-953 de 2007[29]
la Corte Constitucional estudió una demanda en contra de algunos apartes del
artículo 27 de la Ley 1122 de 2007. En este caso, se analizó la
constitucionalidad de que el legislador delegue al Gobierno Nacional la
facultad de reglamentar mediante decretos, el ejercicio de ciertas competencias
territoriales en materia de la prestación del servicio de salud. Las
competencias otorgadas que fueron analizadas en ese caso fueron las siguientes:
5.3.3.1. En primer lugar, se acusó a los literales (a)
y (b) del artículo de permitir al Gobierno Nacional reglamentar mediante
decreto los requisitos para ‘(i) la creación, (ii) transformación, (iii)
categorización, (iv) organización, y (v) operación de las Empresas Sociales del
Estado, teniendo en cuenta criterios poblacionales geográficos, culturales,
etc.’ y para establecer ‘la forma de constituir Empresas Sociales del
Estado cuando se trata de empresas de propiedad de varias entidades
territoriales que se asocian’.[30]
Para los accionantes, tal norma desconocía la decisión del constituyente de
establecer una reserva legislativa en la materia, es decir, la decisión de que
sea el Congreso de la República, como foro de representación democrática, o el
Gobierno Nacional, ejerciendo facultades extraordinarias, las instituciones que
puedan regular la materia, y no otra instancia del Estado. La Corte dio la
razón al accionante. Consideró que ‘definir los requisitos jurídicos que
delimitan la creación, transformación, operación etc., de las ESE, es una
competencia del Congreso […], la determinación de la estructura de la
administración nacional comprende para el legislador más allá de la simple
creación de las instituciones, la enunciación de los objetivos generales de los
organismos y entidades constituidas, su correspondiente estructura orgánica, su
naturaleza jurídica.’ Además, teniendo en cuenta que ‘las Asambleas
Departamentales y los Concejos Municipales tienen en sus competencias la
determinación de la estructura de la  administración departamental o municipal,
- de acuerdo a la Constitución y a la ley -,’ sostuvo que ‘sólo el
Congreso puede fijarle a las entidades  territoriales tales límites y
directrices.  Por ende, la determinación de los requisitos para el efecto,
impuestos por medio de un decreto ejecutivo, resultan ajenos a la Carta. Sólo
el legislador y eventualmente el Presidente de la República, mediante
facultades extraordinarias, pueden definir tales exigencias.’[31]
5.3.3.2. En segundo lugar, la Corte consideró que los
literales d) y el parágrafo 3° del artículo 27 de la Ley 1122 de 2007 son
inexequibles,[32]
“por desconocer la reserva de ley y la autonomía administrativa de las
entidades territoriales, salvo las expresiones iniciales y finales del
parágrafo 3° atinentes a la reglamentación de sistemas de costos, información,
adquisición y compras de las ESE.”[33]
No obstante, advirtió que esta decisión no impedía que mediante decreto se
reglamentaran las normas de la Ley 100 de 1993 relativas a estas mismas
materias, así como las demás normas legales sobre estos temas, “siempre que
dicha reglamentación se inscriba dentro del ámbito de la potestad reglamentaria”.[34]
Al respecto precisó: “ha sido el diseño de las normas acusadas, no la
posibilidad jurídica de que las materias por ellas mencionadas sean objeto de
decretos reglamentarios que desarrollen lo ya establecido en las leyes, lo que
ha conducido a la Corte a declarar su inexequibilidad parcial.”[35]
5.3.3.3. En tercer lugar, la Corte declaró inexequible el parágrafo 1º del artículo 27
de la Ley 1122 de 2007,[36]
porque consideró que exigir el visto bueno del Ministerio de la Protección
Social para crear una ESE implicaba “imponer restricciones que bloquean el
ejercicio de competencias atribuidas constitucionalmente a órganos que tienen
responsabilidades en la consolidación de la estructura administrativa nacional
y territorial”, lo cual era especialmente grave, pues se dejaba “la
aplicación de esa restricción al ejercicio de una potestad reglamentaria del
propio ejecutivo”.[37]
5.3.3.4. Finalmente, en cuarto lugar se resolvió declarar exequible el literal
(c) del artículo 27 de la Ley 1122 de 2007,[38]
que permite que el Gobierno reglamente las condiciones y requisitos para que la
Nación y las entidades territoriales puedan transferir a las Empresas Sociales
del Estado (ESE), recursos, cuando por las condiciones del mercado las ESE, en
condiciones de eficiencia, no sean sostenibles. La Corte consideró que “el
Legislador había previsto la posibilidad de transferir recursos a estas
empresas, dado que la naturaleza de estas entidades es pública, y su función en
el Sistema Nacional de Salud exige una prestación del servicio de salud,
dirigida a la población más vulnerable. Ello se definió como una posibilidad
consustancial al régimen jurídico de estas entidades, desde el artículo 195 de
la Ley 100 de 1993.”[39]
5.3.3.5. Es pues claro, que la sentencia constitucional en cuestión no
estableció cuál es el alcance de las facultades de los municipios con relación
a la posibilidad de crear una ESE, a la luz de lo dispuesto en la Ley 715 de
2001. Lo que es relevante para el presente caso es que en la sentencia C-953 de
2007 reiteró que “la intervención del ejecutivo en los temas de salud sí
tiene una intensidad mayor a otros y exige una regulación constante”.[40]
5.3.4. Finalmente, la Sala de Revisión advierte que el
Municipio de Dosquebradas no demostró en ningún momento, a lo largo del
proceso, que el goce efectivo del derecho a la salud de los habitantes se viera
afectado o amenazado por el hecho de que se invalidara el Acuerdo que autorizó
la creación de la ESE.
El presente proceso no tiene por objeto definir si
para garantizar el derecho al acceso de salud de los servicios de salud de los
habitantes de Dosquebradas se requiere crear una ESE, su objeto, como ya se
señaló, es establecer si el Tribunal acusado violó el derecho al debido proceso
al haber dejado de aplicar reglas legales y constitucionales que eran
pertinentes al caso, esto es un tipo de defecto sustantivo. Sin embargo, la
Sala advierte que si bien en la acción de tutela presentada, el Municipio de
Dosquebradas hizo énfasis en la vulneración al derecho a la salud por parte de
la decisión judicial acusada, en su impugnación al fallo, el Municipio se
concentró en la violación al derecho de autonomía territorial y no en la
cuestión de la salud de las gentes del municipio.
De hecho, la participación del Departamento de
Risaralda dentro del proceso, como parte interesada en el mismo, por ser
responsable también de garantizar el goce efectivo del derecho a la salud de la
población de su jurisdicción, alega lo contrario. Advierte que lejos de remover
barreras al acceso a los servicios de salud, el uso ineficiente de los recursos
materiales y humanos en salud, debido a la falta de coordinación entre los
niveles municipales y departamentales, tal como lo demanda la ley, se convierte
en un obstáculo para el goce efectivo de tal derecho. El silencio que guarda el
Municipio de Dosquebradas en la impugnación del fallo de tutela de primera
instancia, frente a los argumentos del Departamento en su respuesta a la acción
de tutela inicial, permite concluir a la Sala que, prima facie, la
sentencia acusada del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda no
conlleva violación al derecho a la salud de la población de Dosquebradas.
5.4. Para la Sala, por lo tanto, la sentencia
proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, no viola el
derecho al debido proceso como lo alega el accionante, por cuanto la
Corporación fundó su providencia judicial en una lectura de las normas
jurídicas aplicables, dentro del margen de interpretación razonable. Además, no
se constata amenaza o violación alguna a los derechos a la autonomía
territorial y a la salud de los habitantes del Municipio de Dosquebradas.
Aquel, por cuanto la sentencia limita el ejercicio de la autonomía territorial,
a partir de una lectura de las normas legales y constitucionales, en el margen
de interpretación razonable. Y éste (el derecho a la salud), por cuanto no se
demuestra que ‘invalidar’ la creación de la entidad de salud nueva, pone en
riesgo el goce efectivo del derecho; por el contrario, en el proceso hay
evidencia de que quizá sea la creación de esa entidad la que pueda poner en
riesgo el derecho a la salud, al no optimizar los recursos limitados del
sector. En consecuencia, resolverá confirmar la decisión de segunda instancia,
que, a su vez, confirmó la decisión de primera instancia de negar la acción de
tutela interpuesta por el Municipio de Dosquebradas.
III. DECISIÓN
En conclusión, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional de tutela contra providencias judiciales, se
reitera  (i) que un juez de la República no viola el derecho al debido proceso
de una persona cuando, prima facie, su lectura de las normas jurídicas
aplicables, o no aplicables, se encuentra dentro del margen de interpretación
razonable;[41] y  (ii) que, en todo
caso, una acción de tutela no procede contra una sentencia a la cual se acusa
de haber violado el derecho al debido proceso, por no haber aplicado una norma
legal que debía aplicarse, cuando el accionante, o la persona correspondiente,
no solicitó dentro del proceso a la autoridad judicial acusada que aplicara la
norma en cuestión, habiendo tenido la oportunidad procesal para hacerlo y la
carga de solicitarlo.[42]
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR la sentencia del 27 de agosto de 2009 de la
Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, en la que se resolvió confirmar la decisión adoptada en
primera instancia, en el sentido de considerar que no existía violación al
derecho al debido proceso del Municipio de Dosquebradas por parte de la
sentencia acusada del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda.
Segundo.- La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, NOTIFICARÁ esta sentencia dentro
del término de cinco días después de haber recibido la comunicación, de
conformidad con el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero.- Líbrese por Secretaría General la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS
HENAO PEREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El proceso fue escogido para revisión
por la Sala de Selección Número Diez de la Corte Constitucional, Magistrados
Jorge Iván Palacio Palacio y Humberto Antonio Sierra Porto.
[2] Al respecto, la tutela añade lo
siguiente: “[…] Así procedió a adquirir las mejoras de la edificación en la que
funcionaba un centro de salud ambulatoria para lo cual  suscribió un contrato
por valor de $2.454’000.000, suma que le pagó a la ESE Rita Arango Álvarez del
Pino, entidad que recibió los bienes del antiguo Instituto de los Seguros
Sociales, hoy en liquidación. De la misma manera la ESE creada integró su junta
directiva, aprobó sus estatutos y, en general, procedió a adelantar las
negociaciones tendientes a prestar el servicio de salud en el primer nivel de
atención, actuaciones que quedan sin sustento con la declaratoria de invalidez
del Acuerdo.”
[3] Documento oficial que soporta el Convenio de Desempeño
0280 de 2004, suscrito entre la Nación y el Departamento de Risaralda.
[4] Aclara la intervención al respecto: “La ESE Hospital Santa Mónica, es una
entidad pública descentralizada indirecta del orden Departamental, es decir fue
creada con la concurrencia de dos voluntades, el alcalde de Dosquebradas,
debidamente facultado por el acuerdo 22 de diciembre de 1995 y por la
administración departamental representada legalmente por su Gobernador,
debidamente facultado por la asamblea departamental según ordenanza o14 de
diciembre de 2005.”
[5] En sentencia de unificación de
jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional ­–SU-1159 de 2003–
se citó la sentencia C-543 de 1992 en tales términos.  Corte Constitucional,
sentencia C-543 de 1992 (MP José Gregorio Hernández Galindo; SV Ciro Angarita
Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero). En este caso se
resolvió declarar inexequibles los artículos 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991,
en los cuales se establecía un término de caducidad para presentar la acción de
tutela contra sentencias, pues consideró que salvo aquellos casos en los que
el funcionario hubiese actuado por vías de hecho, la acción de tutela no
procede contra providencias judiciales. Corte Constitucional, sentencia
SU-1159 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; SV Alfredo Beltrán Sierra,
Jaime Araujo Rentería, Clara Inés Vargas Hernández, Álvaro Tafur Galvis). En
este caso decidió que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado no incurrió en una vía de hecho al resolver, en sentencia de
septiembre 25 de 2001, que no prosperaba el recurso extraordinario especial de
revisión presentado por el accionante, Ricaurte Losada Valderrama, en contra de
la sentencia de septiembre 7 de 1994, en la que la misma Corporación decretó la
pérdida de su investidura como Senador. Los salvamentos de voto a esta
sentencia versaron sobre cuestiones específicas del caso, y no sobre la
interpretación de la sentencia C-543 de 1992.
[6] En la sentencia C-590 de 2005, dijo la
Corte al respecto: “(…) no es cierto que la Corte, en el fallo citado, haya
descartado, de manera absoluta, la procedencia de la acción de tutela contra
decisiones judiciales.  Lo que hizo en esa oportunidad fue excluir del
ordenamiento jurídico unos preceptos normativos que afirmaban la procedencia de
ese mecanismo contra las sentencias como regla general y no como excepción.  De
allí que la Corte, en la motivación de ese pronunciamiento, haya delineado
genéricamente los supuestos en los que de manera excepcional procedía la acción
de tutela contra tales decisiones.  ||  29. Por otra parte, la postura que se
comenta desconoce la doctrina constitucional pues esta Corporación no sólo ha
realizado una interpretación autorizada de la Sentencia C-593-92, sino que,
como se indicó en precedencia, ha construido una uniforme línea jurisprudencial
que desarrolla los supuestos excepcionales de procedencia de la tutela contra
decisiones judiciales.” Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto), en este caso se resolvió declarar inexequible
la expresión  “ni acción” del artículo 185 de la Ley 906 de 2004.
[Artículo 185.  Decisión. Cuando la Corte [Suprema] aceptara como
demostrada alguna de las causales propuestas, dictará el fallo dentro de los
sesenta  (60)  días siguientes a la audiencia de sustentación, contra el cual
no procede ningún recurso ni acción, salvo la de revisión.  (…)]
[7] Corte Constitucional, sentencia C-590 de
2005 (MP Humberto Antonio Sierra Porto).
[8] Sentencia T-504 de 2000.
[9] Ver entre otras la sentencia T-315 de
2005.
[10] Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de
2000.
[11] Sentencia T-658 de 1998.
[12] Sentencias T-088 de 1999 y SU-1219 de 2001.
[13] Corte Constitucional, sentencia T-1276
de 2005 (MP Humberto Antonio Sierra Porto); en este caso se resolvió confirmar
la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación
Laboral, objeto de análisis dentro del proceso.
[14] Defecto orgánico: “Se presenta cuando
el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece,
absolutamente, de competencia para ello”
[15] Defecto procedimental: “Se origina cuando el juez actuó completamente al
margen del procedimiento establecido.”
[16] Defecto fáctico: “Surge cuando el
juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal
en el que se sustenta la decisión.”
[17] Defecto material y sustantivo: “Son
los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales
[T-522 de 2001] o que presentan una evidente y grosera contradicción
entre los fundamentos y la decisión.”
[18] Error inducido: “Se presenta cuando
el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño
lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.”
[19] Decisión sin motivación: “Implica el
incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.”
[20] Desconocimiento del precedente: “Esta
hipótesis se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el
alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos, la tutela procede como mecanismo
para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente
vinculante del derecho fundamental vulnerado. [Cfr. Sentencias T-462 de 2003; SU-1184 de 2001; T-1625
de 2000 y  T-1031 de 2001.]”
[21] Para ver recopilaciones recientes de la
jurisprudencia constitucional al respecto ver, entre otras, la sentencia T-1276
de 2005 (MP Humberto Antonio Sierra Porto) [citada previamente]; la sentencia
T-910 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) [en este caso se resolvió, entre
otras cosas, dejar sin efecto las sentencias disciplinarias dictadas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, acusadas
dentro del proceso, en las cuales se decidió sancionar a la accionante con la
pena de suspensión por el término de un mes]; la sentencia T-1029 de 2008 (MP Mauricio González
Cuervo) [previamente citada]; la sentencia T-1065 de 2006 (MP Humberto Antonio
Sierra Porto) [en este caso se resolvió, entre otras cosas, dejar sin efectos la sentencia emitida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Cúcuta, Sala Laboral, el día trece (13) de septiembre de dos mil cinco
(2005), dentro del proceso estudiado]; la sentencia T-1094 de 2008 (MP Clara
Inés Vargas Hernández) [en este caso se resolvió negar el amparo constitucional
solicitado por el accionante, propuesto contra la Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Justicia].
[22] Recientemente la Corte Constitucional ha aplicado la
jurisprudencia constitucional sobre procedencia de acciones de tutela contra
providencias judiciales, tal como fue recogida en la sentencia C-590 de 2005
(MP Jaime Córdoba Triviño) en diferentes ocasiones. Entre otras, pueden
consultarse las siguiente sentencias:  la T-156 de 2009 (MP Luís Ernesto Vargas
Silva) [en este caso se
resolvió dejar sin efectos una sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Bolívar]; la
T-425 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) [en este caso se resolvió dejar sin efectos un numeral
de la parte resolutiva de una sentencia del Consejo Superior de la Judicatura,
Sala Jurisdiccional]; la T-594
de 2009 (MP Jorge Iván Palacio Palacio) [en este caso se resolvió negar una tutela contra un
fallo proferido por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia]; la T-675 de 2009 (MP María Victoria Calle
Correa) [en este caso se resolvió dejar sin efectos un fallo proferido por la
Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín]; y la T-736 de 2009 (MP Juan
Carlos Henao Pérez) [en este caso se resolvió dejar sin efectos un fallo
proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca].
[23] Corte Constitucional, sentencia T-051 de 2009 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa). En este caso se resolvió revocar dos fallos de
tutela y, en consecuencia, negar las tutela interpuestas en contra de dos
sentencias proferidas por el Consejo de Estado. Esta sentencia ha sido
reiterada, entre otras, en la sentencia T-364 de 2009 (MP Mauricio González
Cuervo).
[24] Corte Constitucional, sentencia T-051 de 2009 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa).
[25] Ley 100 de 1993, artículo 194.– ‘Naturaleza. La
prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación o por las
entidades territoriales, se hará a través de las Empresas Sociales del Estado,
que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con
personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por
la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen
jurídico previsto en este capítulo.’  Esta artículo fue declarado exequible en
la sentencia C-408 de 1994 (MP Fabio Morón Díaz).
[26] En especial a los artículos Constitucionales, en los
términos que habían sido fijados por el Acto Legislativo 01 de 2001.
[27] Ley 715 de 2001, artículo 44.— Competencias de los municipios.
Corresponde a los municipios dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema
General de Seguridad Social en Salud en el ámbito de su jurisdicción, para lo
cual cumplirán las siguientes funciones, sin perjuicio de las asignadas en
otras disposiciones: 44.1. De dirección del sector en el ámbito municipal:
44.1.1. Formular, ejecutar y evaluar planes, programas y proyectos en salud, en
armonía con las políticas y disposiciones del orden nacional y departamental.
||  44.1.2. Gestionar el recaudo, flujo y ejecución de los recursos con
destinación específica para salud del municipio, y administrar los recursos del
Fondo Local de Salud.  ||  44.1.3. Gestionar y supervisar el acceso a la
prestación de los servicios de salud para la población de su jurisdicción.  ||
44.1.4. Impulsar mecanismos para la adecuada participación social y el
ejercicio pleno de los deberes y derechos de los ciudadanos en materia de salud
y de seguridad social en salud.  ||  44.1.5. Adoptar, administrar e implementar
el sistema integral de información en salud, así como generar y reportar la
información requerida por el Sistema.  ||  44.1.6. Promover planes, programas,
estrategias y proyectos en salud y seguridad social en salud para su inclusión
en los planes y programas departamentales y nacionales.  ||  44.1.7 Coordinar con la organización que
agremia nacionalmente los municipios colombianos, la integración de la red
local de salud con el sistema integral de transporte aéreo medicalizado y
servicios de telemedicina en concordancia con los objetivos de las Leyes 1151
de 2007 artículo 6°, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 y la Ley 1122 de
2007. [Numeral adicionado por la Ley 1176 de 2007, artículo 33.]  ||  44.2. Del aseguramiento de la población al Sistema
General de Seguridad Social en Salud:  44.2.1. Financiar y cofinanciar la
afiliación al Régimen Subsidiado de la población pobre y vulnerable y ejecutar
eficientemente los recursos destinados a tal fin.  ||  44.2.2. Identificar a la
población pobre y vulnerable en su jurisdicción y seleccionar a los
beneficiarios del Régimen Subsidiado, atendiendo las disposiciones que regulan
la materia.  ||  44.2.3. Realizar el seguimiento y control directamente o por
medio de interventorías. [ver Decreto 132 de 2010, artículo 5º.).  ||  44.2.4.
Promover en su jurisdicción la afiliación al Régimen Contributivo del Sistema
General de Seguridad Social en Salud de las personas con capacidad de pago y
evitar la evasión y elusión de aportes.  ||  44.3. De Salud Pública:
[…]  ||  Parágrafo. Los municipios certificados a 31 de julio de 2001
que hayan asumido la prestación de los servicios de salud, podrán continuar
haciéndolo, si cumplen con la reglamentación que se establezca dentro del año
siguiente a la expedición de la presente ley. Ningún municipio podrá asumir
directamente nuevos servicios de salud ni ampliar los existentes y están
obligados a articularse a la red departamental.
[28] Al respecto ver el apartado (5.3.3.) de las consideraciones de la presente
sentencia.
[29] Corte Constitucional, sentencia C-953 de 2007 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa; SPV Jaime Araujo Rentería).
[30] Las normas acusadas decían: Ley 1122 de 2007, artículo 27. Regulación de las Empresas Sociales
del Estado. El Gobierno Nacional reglamentará dentro de los seis meses a
partir de la vigencia de la presente ley, los siguientes aspectos:  (a) Los
requisitos para la creación, transformación, categorización, organización, y
operación de las Empresas Sociales del Estado, teniendo en cuenta los
siguientes criterios: Población, densidad poblacional, perfil epidemiológico,
área de influencia, accesibilidad geográfica y cultural, servicios que ofrece,
grado de complejidad, capacidad instalada, capital de trabajo, producción,
sostenibilidad, diseño y la participación de la Empresa Social del Estado (ESE)
en la red de su área de influencia;  ||   (b) La forma de constituir Empresas
Sociales del Estado cuando se trata de empresas de propiedad de varias
entidades territoriales que se asocian; […].
[31] En la sentencia C-953 de 2007, la Corte declaró
inexequible por completo el literal (b) del artículo 27 de la Ley 1122 de 2007
y parcialmente el literal (a) de la misma norma, por considerar que éste podía
ser interpretado sistemáticamente, a la luz de la Constitución. Al respecto
señaló lo siguiente: “una a lectura cuidadosa del literal a) del artículo 27
revela que el objeto de tales decretos es reglamentar el contenido de ciertos
criterios técnicos atinentes a la gestión, no a la estructura, relevantes para
las autoridades administrativas que, en aplicación de las leyes anteriormente
citadas y en ejercicio de lo autorizado por ellas, adopten la decisión de
crear, transformar, categorizar, organizar y operar una ESE. […]  ||  A la luz de esta segunda interpretación del
literal a) acusado, no existe una invasión de las competencias del legislador
sino un desarrollo de los parámetros establecidos por el propio legislador, los
cuales por su naturaleza técnica bien pueden ser definidos y precisados
mediante decretos reglamentarios.  ||  No obstante, ante la constatación de que la norma puede ser
interpretada en un sentido contrario a la Constitución es necesario excluir
dicha interpretación mediante un condicionamiento que fije su alcance”,
declarando inexequibles, algunas expresiones. Al respecto resolvió declarar inexequible
el literal (b) del artículo 27 de la Ley 1122 de 2007, y exequible el
literal (a) del mismo, en el entendido de que los decretos reglamentarios
versan sobre los aspectos técnicos de los criterios establecidos por el
legislador, con excepción de las expresiones “creación” y “transformación”,
que se declararon inexequibles.”
[32] Las normas acusadas decían: ‘Ley 1122 de 2007, artículo 27. Regulación de las Empresas Sociales
del Estado. […] Parágrafo 1°. Mientras el Gobierno Nacional
reglamente el presente artículo, y a partir de la vigencia de la presente ley,
cualquier creación o transformación de una nueva Empresa Social del Estado
(ESE) deberá tener previamente, el visto bueno del Ministerio de la Protección
Social.’
[33] La sentencia C-953 de 2007 declaró exequible el parágrafo 3° del
artículo 27 de la Ley 1122 de 2007, salvo las expresiones ‘conformación de
juntas directivas, nombramiento, evaluación y remoción de gerentes, régimen
salarial, prestacional,’ que las declaró inexequibles.
[34] Corte Constitucional, sentencia C-953 de 2007 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa; SPV Jaime Araujo Rentería).
[35] Corte Constitucional, sentencia C-953 de 2007 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa; SPV Jaime Araujo Rentería).
[36] La norma acusada decía: ‘Ley 1122 de 2007, artículo 27. Regulación de las Empresas Sociales
del Estado. El Gobierno Nacional reglamentará dentro de los seis meses a
partir de la vigencia de la presente ley, los siguientes aspectos: […] (d) Los
mecanismos de conformación, las funciones y funcionamiento de las juntas
directivas del nivel nacional, departamental, distrital y municipal. En todo
caso estas deberán estar integradas en forma tal que un tercio de sus
integrantes estén designados por la comunidad, un tercio represente el sector
científico de la salud y un tercio al sector político-administrativo. ||  […]
||  Parágrafo 3°. Por ser de categoría especial de entidad pública
descentralizada, el Gobierno Nacional expedirá seis meses después de la entrada
en vigencia de la presente ley, la reglamentación en lo referido a conformación
de juntas directivas, nombramiento, evaluación y remoción de gerentes, régimen
salarial, prestacional, sistemas de costos, información, adquisición y compras
de las Empresas Sociales del Estado.’
[37] Corte Constitucional, sentencia C-953 de 2007 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa; SPV Jaime Araujo Rentería).
[38] La norma acusada decía: ‘Ley 1122 de 2007, artículo 27. Regulación de las Empresas Sociales
del Estado. El Gobierno Nacional reglamentará dentro de los seis meses a
partir de la vigencia de la presente ley, los siguientes aspectos: […] (c) Las
condiciones y requisitos para que la Nación y las entidades territoriales
puedan transferir a las Empresas Sociales del Estado (ESE), recursos cuando por
las condiciones del mercado las ESE, en condiciones de eficiencia, no sean
sostenibles.’
[39] Además añadió: “El literal demandado en este caso,
además, limita suficientemente la regulación que propone el legislador, al
especificar que tal transferencia de recursos se realizará “cuando por las condiciones del
mercado, las ESE, en condiciones de eficiencia, no sean sostenibles”. Desde esta perspectiva y
dado que en el régimen
previsto para las ESE en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993 ya estaba
prevista la necesidad de transferencias y la potestad de hacerlo, considera la
Corte que el literal acusado no es inconstitucional, porque es una decisión ya
regulada por el legislador y consustancial al régimen jurídico de las ESE.” Corte Constitucional, sentencia C-953 de 2007 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa; SPV Jaime Araujo Rentería).
[40] Corte Constitucional, sentencia C-953 de 2007 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa; SPV Jaime Araujo Rentería).
[41] Ver apartado [4.1] de las consideraciones de la
presente sentencia.
[42] Ver apartado [4.2] de las consideraciones de la
presente sentencia.