C-097-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-097/03
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Recuento
histórico
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Redefinición
y propósitos del Constituyente de 1991
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Propósitos
generales y especiales del Constituyente de 1991 para modificarlos
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Objetivos y
principios que el constituyente de 1991 buscó con la reforma al régimen
El
Constituyente buscó con la reforma al régimen de facultades extraordinarias
varios objetivos, dentro  de los cuales cabe destacar, en este caso, los
siguientes: 1. El fortalecimiento del Congreso y del principio de separación de
poderes. 2. La afirmación y ampliación del principio democrático. 3. La
consecuente expansión del principio de reserva de ley.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos
para su otorgamiento
El
constituyente condicionó el otorgamiento de las facultades extraordinarias a
nuevos requisitos que vinieron a sumarse a los ya existentes. Fueron estos: a.
La limitación de los excesos que se cometieron en el pasado mediante la
exclusión expresa de ciertas materias. b. El impedimento al Congreso del
ejercicio de la iniciativa legislativa para otorgar facultades extraordinarias
al Ejecutivo. c. La exigencia de mayorías absolutas para aprobar la concesión
de tales facultades. d. La consagración expresa de la competencia del Congreso
para reformar y modificar en todo tiempo y por iniciativa propia, los decretos
dictados por el gobierno en ejercicio de facultades extraordinarias. e. En este
contexto, era natural que se insistiera en el requisito de la precisión en la
delimitación de las facultades conferidas (ver infra 6.), se reiterara que la habilitación
sólo puede hacerse “cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo
aconseje,” y se hiciera más estricto el requisito de la temporalidad al pasarse
de un otorgamiento pro tempore pero sin límite predeterminado a una concesión
restringida a un término máximo de seis meses.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Interpretación
restrictiva por parte de la jurisprudencia constitucional
La Corte ha venido interpretando
restrictivamente el artículo 150 numeral 10 de la Constitución de forma que el
otorgamiento y ejercicio de las facultades extraordinarias se realice dentro
del espíritu que inspiró el cambio constitucional de 1991 sobre la materia, a
saber, que para evitar que el Congreso se desprenda de su competencia
legislativa las decisiones básicas han de ser tomadas por el máximo órgano de
representación popular y no por el Ejecutivo, en aras de garantizar el
principio democrático y preservar el equilibrio entre las ramas del poder
público.
MANDATO CONSTITUCIONAL DE PRECISION-Requisitos
Los requisitos de precisión pueden
resumirse en el deber del Congreso de: 1) indicar la materia que delimita el
ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo; 2) señalar la finalidad a la cual
debe apuntar el Presidente de la República al ejercer las facultades; y 3)
enunciar los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo respeto
de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito material
general de la habilitación.
MANDATO
CONSTITUCIONAL DE PRECISION-Funciones
La ley que habilita al Ejecutivo para legislar en forma
extraordinaria dentro de los parámetros constitucionales puede ser general, mas
no imprecisa. El mandato de la precisión evita que el Congreso de la República
delegue en otra autoridad la adopción de las decisiones básicas para la vida de
la comunidad. La precisión de la ley habilitante orienta al Ejecutivo en el
ejercicio de las facultades extraordinarias. La precisión de la atribución
legislativa conferida al Gobierno asegura, además, que no se distorsione la
finalidad que justifica la figura de las facultades extraordinarias. El mandato
de precisión propende además por la racionalidad de la función legislativa. El
requisito de la precisión de la habilitación legislativa también cumple la
función de preservar la seguridad jurídica.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Inexequibilidad
de la norma acusada por imprecisión de las facultades otorgadas al Ejecutivo
Referencia:
expediente D-4168
Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 72 y 111 (parcial) de la Ley 715 de
2001
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá,
D.C., once (11) de febrero de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos de trámite establecidos en el  Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Juan Diego Buitrago
Galindo demanda los artículos 72 y 111 (parcial) de la Ley 715 de 2001.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
El texto de las
disposiciones demandadas es el siguiente:
LEY 715 DE
2001
(diciembre 21)
por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288,
356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación
y salud, entre otros.
(...)
Artículo 72. Inspección, vigilancia y
control. El Gobierno Nacional adoptará dentro de los seis meses siguientes
a la promulgación de. la presente ley, normas que reglamenten la estructura y
funciones para el desarrollo la inspección, vigilancia y control del sector
salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, conforme a las
competencias definidas en la presente Ley, con el fin de fortalecer la
capacidad técnica, financiera, administrativa y operativa de las entidades que
ejercen estas funciones, con el concurso de los diferentes niveles territoriales.
En ningún caso lo dispuesto en este artículo conllevará la creación de nuevas
entidades.
(...)
Artículo 111. Facultades extraordinarias.
Concédase precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República por
el término de seis (6) meses, para:
111.1. Organizar un sistema de inspección,
vigilancia y control, adaptable a distintos tipos de instituciones y regiones,
que permita atender situaciones especiales. Para tal fin, se podrán crear los
organismos necesarios.
111.2. Se conceden facultades extraordinarias al
Presidente de la República, por el término de seis (6) meses contados a partir
de la vigencia de la presente ley para expedir un nuevo régimen de carrera
docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos,
que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley, que sea acorde con
la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos.
El nuevo régimen de carrera docente y administrativa
se denominará Estatuto de Profesionalización Docente y tomará en cuenta entre
otros los siguientes criterios:
1. Mejor salario de ingreso a la carrera docente.
2. Requisitos de ingreso.
3. Escala salarial única nacional y grados de
escalafón.
4. Incentivos a mejoramiento profesional, desempeño en
el aula, ubicación en zonas rurales apartadas, áreas de especialización.
5. Mecanismos de evaluación, capacitación,
permanencia, ascensos y exclusión de la carrera.
6. Oportunidades de mejoramiento académico y
profesional de los docentes.
7. Asimilación voluntaria de los actuales docentes y
directivos docentes contemplado en el Decreto-ley 2277 de 1979.
Para la preparación del proyecto de Estatuto de
Profesionalización Docente, el Ministerio de Educación Nacional conformará un
grupo de trabajo integrado por dos representantes del Honorable Congreso de la
República, dos representantes de la Federación Colombiana de Educadores, dos
expertos designados por el señor Presidente de la República, y el Ministro de
Educación Nacional, quien presidirá el grupo. Elegido un nuevo Presidente de la
República, éste designará a una persona para que integre dicho grupo de
trabajo.
111.3. Crear consejos u otros organismos de
coordinación y regulación intersectorial.
111.4. Otórgase precisas facultades extraordinarias al
Gobierno Nacional para que en el término de seis meses contados desde la
vigencia de la presente ley expida normas que regulen los flujos de caja y la
utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su
utilización en la prestación de los servicios de salud a la población del país.
(Se subraya lo demandado.)
III. LA DEMANDA
El demandante solicita a la Corte
Constitucional declarar la inconstitucionalidad del artículo 72 y del numeral
1º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001.
1. Cargos contra
el artículo 72 de la Ley 715 de 2001
El actor acusa
la inconstitucionalidad del artículo 72 de la Ley 715 de 2001 por violar los
artículos 150, numeral 8º, y 189, numeral 11 de la Constitución. La norma
acusada otorga al Gobierno la posibilidad de reglamentar dentro de los seis
meses siguientes a la expedición de la ley, la estructura y las funciones para el desarrollo, la
inspección, la vigilancia y el control del sector salud, lo cual vulnera el
artículo 150-8 de la Constituci4ón porque dicha materia no puede ser
reglamentada por el Gobierno sino que es de competencia del legislador, quien
puede delegar dicho desarrollo en el ejecutivo pero mediante el otorgamiento a
éste de facultades extraordinarias expresas. Por su parte el artículo 189-11 de
la Constitución también resulta vulnerado porque se limita la competencia
reglamentaria del ejecutivo en el tiempo, siendo que tal competencia es
ilimitada.
2. Cargos contra
el numeral 1º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001
Según el
demandante, el numeral 1º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 vulnera los
artículos 150, numeral 10, y 151 de la Constitución.
La norma acusada
viola el artículo 150-10 de la Constitución por carecer de precisión, exigencia
constitucional para el otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno
por el legislador. Así, la norma dice organizar un sistema de inspección,
vigilancia y control adaptable a distintos tipos de instituciones y regiones,
que permita atender situaciones especiales, lo cual presenta una doble
imprecisión: se desconoce a qué tipo de instituciones se aplicará el sistema,
así como también se ignora cuáles son las situaciones especiales que se van a
atender mediante el sistema. Al respecto sostiene el demandante:
“La norma resulta tan vaga e imprecisa, que no permite
conocer a qué tipo de instituciones se les aplica el sistema de inspección,
vigilancia y control, así como tampoco, conocer cuáles son los tipos de
situaciones en las que se podría aplicar, bajo que principios o parámetros se
organizará la inspección, vigilancia y control. En fin, la imprecisión de la
norma es de tal magnitud, que no permite al operador jurídico delimitar ninguno
de los aspectos que se le conceden al Gobierno mediante las facultades
extraordinarias, originando una inseguridad jurídica, que anula la precisión
que debe revestir todo otorgamiento de facultades extraordinarias hasta el
punto de evitar el control de posibles abusos o excesos en su ejercicio por
parte del ejecutivo.”
Por otra parte,
el actor acusa que el Gobierno omitió justificar la solicitud de facultades extraordinarias, lo que
lleva igualmente a la vulneración del precepto constitucional mencionado.
En cuanto a la
infracción del artículo 151 de la Constitución, ésta se presenta porque la
materia regulada por la norma acusada es de reserva de ley orgánica: “La norma
demandada permite que mediante ley ordinaria se asignen competencias a algunos
tipos de regiones en materia de inspección, vigilancia y control, desconociendo
la reserva de ley orgánica que se cumple en cabeza del legislativo.”
IV.
INTERVENCIÓN DE LA NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD
Bernardo Alonso
Ortega Campo, apoderado de la Nación-Ministerio de Salud, solicita a la
Corporación declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
Sostiene que con
la expedición de las normas acusadas el legislador “no hace otra cosa que
cumplir con las funciones que se le han asignado para efectos de lograr un
mejor cumplimiento de las funciones que en materia de salud se le han otorgado.”
En lo que
respecta al otorgamiento de las facultades extraordinarias (artículo 111-1 de
la Ley 715 de 2001), afirma que “lo que hace la ley es establecer que la Nación
como organismo de Dirección tanto del Sistema de General (sic) de Seguridad
Social en Salud como de Educación, cumpla dentro de un determinado tiempo, con
la función de organizar un sistema de inspección, vigilancia y control adaptable a los distintos tipos de
instituciones tanto del  sector salud como de educación”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación, en concepto del once (11) de
septiembre de dos mil dos (2002), solicita a la Corte:
1. “ESTARSE A LO RESULETO en la sentencia C-617 de 2002, que
declaró INEXEQUIBLE en su totalidad el artículo 72 de la Ley 715 de
2001.”
2.
“Declarar EXEQUIBLE el numeral 1 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001,
sólo por los cargos analizados”.
Como primera
medida el Jefe del Ministerio Público considera que la Corte debe abstenerse de
analizar la constitucionalidad del artículo 72 de la Ley 715 de 2001, toda vez
que esta disposición fue declarada inexequible por la Corte Constitucional
mediante sentencia C-617 de 2002.
Por otra parte,
apoya su solicitud de exequibilidad del numeral 1º del artículo 111 de la Ley
715 de 2001, en las siguientes razones:
a. El proyecto
de ley que dio origen a la Ley 715 de 2001 fue presentado por el Gobierno
Nacional a través de sus ministros y en el mismo se propuso expresamente que se
confirieran facultades extraordinarias al Presidente de la República para
“organizar un sistema de inspección, vigilancia y control, adaptable a
distintos tipos de instituciones y regiones, que permita atender situaciones especiales.”
b. La precisión
de las facultades extraordinarias debe verse en el contexto de la expedición
del Acto Legislativo 01 de 2001 que modificó los artículos 347, 356 y 357 de la
Constitución Política y modificó el sistema de transferencias que la Nación
hacía por concepto del situado fiscal a las entidades territoriales,
sustituyéndolo por el “Sistema General de Participaciones” de acuerdo con las
competencias que la ley le asigne a los departamentos, distritos y municipios.
La norma acusada no es en manera alguna imprecisa, “puesto que el contenido de
la Ley 715 de 2001 precisa y delimita la materia a la que se debe referir el
sistema de inspección, vigilancia y control que se establezca en virtud de las
facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República”.
La norma
demandada no es imprecisa respecto a las entidades sobre las que recae el
control, como tampoco respecto de las situaciones en que dicho control se
ejerce. Respecto a lo primero, “es claro que la norma se está refiriendo a las
instituciones que tienen que ver con los sectores de salud, educación y
políticas públicas sectoriales. En cuanto a lo segundo, el sistema debe
permitir atender situaciones especiales, “es decir extraordinarias o que se
salen de lo común”. Finalmente, la posibilidad de crear los organismos
necesarios, a que se refiere la norma acusada, es igualmente precisa, “porque
dichos organismos no pueden ser otros que los indispensables para crear el
sistema de inspección, vigilancia y control acorde con las disposiciones
constitucionales que fueron modificadas por el Acto Legislativo 01 de 2001, y
con las competencias asignadas a la Nación, a los departamentos, a los
distritos y a los municipios en la Ley 715 de 2001.”
c. En cuanto a
la justificación de la solicitud de facultades extraordinarias hecha por el
Gobierno Nacional al Congreso de la República, ella se encuentra en la
exposición de motivos del respectivo proyecto de ley. Por lo demás, dado que
las normas que regulan las funciones de inspección, vigilancia y control son de
competencia del legislador y no están incluidas en las materias frente a las
cuales no se pueden conceder facultades extraordinarias, tal competencia podía
asignársele al Presidente de la República.
d. Finalmente,
la norma acusada no está permitiendo que mediante ley ordinaria se asignen
competencias al Presidente de la República, ya que la Ley 715 de 2001 tiene el
carácter de ley orgánica.
Habiendo
surtido la demanda el trámite procesal correspondiente para este tipo de
negocios, procede la Sala Plena de la Corte a pronunciarse sobre la
constitucionalidad de las normas demandadas.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 241–4 de la Constitución Política, la Corte es competente para
conocer de la presente demanda.
2. Cosa juzgada constitucional respecto
del artículo 72 de la Ley 715 de 2001.
La
Corte Constitucional, mediante sentencia C-617 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra y Jaime Córdoba Triviño, declaró la inexequibilidad del artículo 72 de
la Ley 715 de 2001. Respecto de la disposición acusada no hay lugar entonces a
pronunciarse de nuevo por presentarse el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, de conformidad con el artículo 243 de la Carta Política. En
consecuencia, respecto de este cargo la Corte se estará a lo resuelto en la
mencionada sentencia.
3. Problema jurídico que planteada la
demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 1º del artículo 111 de la Ley
715 de 2001
El demandante eleva dos cargos contra el
numeral 1º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 que concede al Presidente de
la República facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, para
“organizar un sistema de inspección, vigilancia y control, adaptable a
distintos tipos de instituciones y regiones, que permita atender situaciones
especiales. Para tal fin, se podrán crear los organismos necesarios.” Sostiene,
primero, que la norma acusada viola el artículo 150-10 de la Constitución por
carecer de precisión, exigencia constitucional para el otorgamiento de
facultades extraordinarias al Gobierno por el legislador. A su juicio la
imprecisión es doble: se desconoce a qué tipo de instituciones se aplicará el
sistema, y se ignora cuáles son las situaciones especiales que se van a atender
mediante el sistema. Indica además que el Gobierno habría omitido justificar la
solicitud de facultades extraordinarias, lo que igualmente conduce a la
inexequibilidad de la disposición acusada. En segundo lugar considera que ésta
infringe el artículo 151 de la Constitución, porque siendo la inspección,
vigilancia y control materia reservada a la ley orgánica, el legislador no
podía delegar tal competencia por ley ordinaria.
El representante
del Ministerio de Salud sostiene que la ley que concede las facultades
extraordinarias al Gobierno permite a la Nación cumplir con la función de
organizar un sistema de inspección, vigilancia y control adaptable a los
distintos tipos de instituciones “tanto del  sector salud como de educación”.
Por su parte, para el representante del Ministerio Público, la precisión de las
facultades extraordinarias debe verse en el contexto de la expedición del Acto
Legislativo 01 de 2001, que modificó los artículos 347, 356 y 357 de la
Constitución Política, y de la Ley 715 de 2001. A diferencia del apoderado del
Ministerio de Salud, estima que “ la norma se está refiriendo a las
instituciones que tienen que ver con los sectores de salud, educación y
políticas públicas sectoriales” (se subraya fuera del texto). En cuanto a
la precisión de las “situaciones especiales” a las que se aplicaría el nuevo
sistema, sostiene que tales situaciones son las “extraordinarias o que se salen
de lo común”. Además, sobre la posibilidad de crear los organismos necesarios, a
que se refiere la norma acusada, ellos serían “los indispensables para crear el
sistema acorde con el Acto Legislativo 01 de 2001 y la Ley 715 de 2001.”
De las
anteriores posiciones se desprenden los problemas jurídicos que la Corte debe
resolver para decidir sobre la constitucionalidad de la norma acusada, a saber:
¿Infringe la norma acusada los artículos 150-10 C.P., en especial sobre la
precisión de las facultades extraordinarias, y 151 C.P., en cuanto a la reserva
de ley orgánica que pesaría sobre la materia objeto de las facultades
extraordinarias otorgadas por el Legislador al Ejecutivo? Dado que se trata de
cargos independientes, la Corte procederá a examinarlos en el orden en que han
sido expuestos, de forma que si la respuesta al primer cuestionamiento es
afirmativa, no habrá lugar a pronunciarse respecto del segundo.
Para resolver
sobre la eventual vulneración del artículo 150-10 de la Constitución, la Corte
abordará los siguientes temas: (i) la evolución de las facultades
extraordinarias en el derecho constitucional colombiano y la redefinición de
las mismas en la Carta de 1991; (ii) el criterio de interpretación restrictiva
de las facultades extraordinarias desarrollado por la jurisprudencia
constitucional; (iii) los requisitos y las funciones del mandato constitucional
de la precisión de las facultades extraordinarias; (iv)
el análisis de la norma acusada por violar los
requisitos constitucionales atinentes al otorgamiento de las facultades al
Ejecutivo.
4. Recuento histórico de las facultades
extraordinarias, redefinición de las mismas en la Carta de 1991 y propósitos
del Constituyente en la materia
4.1
Las distintas constituciones que antecedieron a la Constitución de 1886
autorizaban al Congreso para revestir de facultades extraordinarias al
Ejecutivo única y exclusivamente frente a circunstancias de perturbación del
orden público, a saber conmoción interior y guerra exterior. En su mayoría,
particularmente las Constituciones de 1821 y 1832, ordenaban expresamente que
tales facultades se ejercieran por un tiempo limitado y que el Legislador
precisara de antemano su alcance.
No
obstante lo anterior, las práctica constitucional y legislativa colombiana del
siglo XIX divergieron seriamente de las prescripciones del derecho
constitucional imperante. Desde sus inicios, el Congreso de la República de
Colombia se mostró dispuesto a otorgar toda suerte de autorizaciones al
Presidente para que ejerciera por un tiempo usualmente ilimitado y sin
parámetros precisos, funciones que constitucionalmente eran privativas del
órgano legislativo. Y, valga resaltar, esto rara vez se hizo dentro de los
supuestos de hecho de perturbación de orden público que expresamente disponían
los mandatos constitucionales. Fue así como en el periodo que transcurrió entre
1810 y 1884, el Congreso Nacional expidió en repetidas ocasiones leyes en las
que reconocía al gobierno nacional una especie de plenos poderes.[1]
La contribución
de la Constitución Política de 1886 al desarrollo de la institución de las
facultades extraordinarias pro tempore –“según los tiempos”– aun se
discute. No existe consenso sobre la orientación que el Constituyente de aquel
entonces pretendió seguir con los artículos 76, numeral 12, y 121 de la
Constitución.
De acuerdo con
una primera interpretación, la Carta de 1886 pretendió poner fin a la costumbre
“paraconstitucional” de conceder al Ejecutivo en cualquier tiempo y lugar
facultades extraordinarias, restringiendo su aplicación a las especialísimas
circunstancias de guerra exterior o de conmoción interior, según lo dictaminaba
el artículo 121.[2]
La segunda
interpretación de la Constitución de 1886, considera que este texto
constitucional quiso legitimar y elevar a rango constitucional la costumbre de
las autorizaciones mediante la creación de dos tipos de facultades
extraordinarias: unas para tiempos de perturbación del orden público, según el
artículo 121; y las segundas, pro tempore, según una interpretación
extensiva y aislada del artículo 76, ordinal 10º.
Independientemente
de cual fuera la voluntad del Constituyente de 1886, en la práctica la
producción legislativa que se siguió a la promulgación de dicha constitución se
mantuvo dentro de la tradición de las autorizaciones del siglo anterior y bajo
el influjo de otros factores circunstanciales como la crisis económica que
acompañó a la primera guerra mundial. Es así como el Congreso y la Corte
Suprema de Justicia acogieron la segunda de estas interpretaciones.
En
efecto, el Congreso expidió entre 1886 y 1914 numerosas autorizaciones al
Presidente mediante las que le hacía extensiva la competencia para dictar
normas de diverso orden.[3]
Sin embargo, ninguna de ellas fue dictada invocando el original ordinal
relativo a dichas facultades, ni fue considerada como “ley de facultades
extraordinarias” a pesar de su evidente carácter extraordinario.[4] Posteriormente, la
Corte Suprema de Justicia, en ejercicio del control de constitucionalidad que
introdujo el Acto Legislativo 03 de 1910, “constitucionalizó” las tradicionales
autorizaciones al Ejecutivo mediante una interpretación extensiva del ordinal
correspondiente del artículo 76, redefiniéndolas como facultades
extraordinarias para tiempos de paz.
Según
la Corte Suprema de Justicia, el hecho de que la Ley 21 de 1886, expedida por
el Consejo Nacional Legislativo, facultara en tiempos de paz al gobierno para
fijar el contenido de un tributo, era prueba suficiente del querer del
constituyente respecto al alcance de las facultades extraordinarias. Sostuvo la
Corte Suprema[5]:
“No
habría inconveniente en admitir que a ese ordinal 10 pudo arrimarse y se arrimó
el Consejo, mas aceptándose, eso sí, que el revestimiento de que trata
semejante ordinal puede hacerse en tiempos de paz, como lo era el de la
expedición de la ley 21, sin citar la respectiva disposición constitucional y
sin exponer la necesidad que exige o las conveniencias que aconsejen el uso de
la extraordinaria autorización.”[6]
Quedaron
así oficialmente escindidos los contenidos de los artículos 121 y 76 de la
Constitución de 1886 y se inauguró formalmente el uso de las facultades
extraordinarias en tiempos de paz.[7]
Posteriormente,
en su Sentencia del 25 de marzo de 1915 sobre la constitucionalidad de la Ley
126 de 1914,[8]
la Corte Suprema de Justicia dictaminó que:
“...existe en nuestro Derecho Público una tradición
legislativa referente a la concesión de autorizaciones al Poder Ejecutivo para
la fijación de ciertos impuestos que puede considerarse como interpretación auténtica
de las reglas constitucionales pues (..) los mismos cuerpos que ejercieron las
atribuciones de constituyente facultaron al Gobierno para fijar ciertos
impuestos...”.
Y concluyó:
“Conforme a la misma Constitución, el gobierno puede
ejercer facultades extraordinarias cuando acaezca una guerra exterior o una
conmoción interior, o cuando el Congreso se las conceda pro tempore para una
época cualquiera”.[9]
(Subrayado fuera de texto)
Con este
respaldo jurisprudencial, la figura de las facultades extraordinarias en
tiempos de paz, dejó de ser tan sólo una mera práctica legislativa y se
inscribió en la vida jurídica constitucional.
Con el
paso del tiempo, estas facultades extraordinarias se fueron expandiendo hasta
el punto que la misma Corte Suprema en pronunciamiento del 5 de octubre de 1939
llegó a sostener que el ordenamiento constitucional preveía tres tipos
diferentes de facultades:
“...
en caso en caso de guerra exterior o de conmoción interna, al tenor del
artículo 121 de la codificación constitucional; cuando el Congreso se las
otorga de manera precisa y ‘pro tempore’, en una época cualquiera, según el
numeral 9º del artículo 69 (el 76, ordinal 12) y cuando el Congreso le otorga
autorizaciones ordinarias para celebrar contratos, negociar empréstitos,
enajenar bienes nacionales, y ejercer otras funciones dentro de la órbita
constitucional, según lo estatuye el ordinal 8º del artículo 69 de la C.N (el
76, ordinal 11)...”.[10]
(paréntesis agregado al texto).
Del
anterior recuento es posible concluir que las institución de las facultades
extraordinarias, desde los inicios de nuestra época republicana y hasta la
Constitución de 1991, fue ampliamente utilizada por parte del Congreso y el
Ejecutivo. Su continuo y extensivo uso contribuyó al debilitamiento del
Congreso, a la relativización del principio de separación de poderes, al
empobrecimiento de la deliberación democrática y a la acentuación del carácter
presidencialista del régimen político. Fue precisamente ante estos excesos que
el Constituyente de 1991 decidió restringir dicho mecanismo.
4.2 El
Constituyente de 1991 quiso enfrentar el abuso consistente en la atribución
recurrente y generalizado de las funciones legislativas al Gobierno mediante la
institución de la las facultades extraordinarias. Se pretendía con ello
fortalecer el principio democrático y atenuar los excesos presidencialistas del
régimen vigente.[11] La Corte se ha referido en ocasiones anteriores a cómo la
institución de las facultades extraordinarias perdió su excepcionalidad inicial
para épocas de perturbación del orden público y se convirtió en expediente
fácil para la expedición de las leyes fuera del foro público y sin el debate
democrático propio de una democracia, circunstancia histórica que avocó la
Constitución para modificarla y reivindicar la función del Congreso como
instancia natural de deliberación política. Al respecto ha sostenido la
Corporación, desde el primer año de ejercicio de sus funciones:
“La
Constitución Política de 1886 concedía en su artículo 76 numeral 12 al Congreso
de la República la atribución de "Revestir, pro tempore, al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la
necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen". Dos
elementos venían a conformar la naturaleza de la institución denominada de las
"facultades extraordinarias" que allí se consagraba, el uno,
concerniente a la temporalidad de la delegación, según el cual la ley
habilitante debía fijar un término para su desarrollo, de suerte que, éste
debía producirse antes de su vencimiento. Término cuya duración no tenía
límites en aquel texto constitucional, sin perjuicio de que no se permitían
facultades extraordinarias con un carácter permanente. El otro elemento,
concerniente a la determinación clara de las materias que podían ser objeto de
desarrollo por el jefe de la rama ejecutiva del poder público, quien tenía unos
límites precisos para adelantar su trabajo legislativo, de manera que sólo
podía ocuparse de la regulación de los asuntos que le señalara la ley de
facultades. Por su parte, ésta ley debía señalar de manera precisa el alcance
de las facultades, no pudiendo expedirse para trasladar al presidente
facultades legislativas genéricas.
El expediente de la  "legislación delegada" había venido
perdiendo su carácter exceptivo, extraordinario según las voces de la
Constitución (anterior y actual), para convertirse en un mecanismo corriente u
ordinario para legislar sobre las materias que debían ser objeto de regulación
por parte del Congreso de la República. Autorizados doctrinantes habían
expresado su preocupación por el desequilibrio que entre los poderes públicos
podía generar el numeral 12 del artículo 76 de la Carta anterior, por su
carácter autoritario, opuesto, al principio liberal promotor de la deliberación
en cuerpos colegiados para la toma de las decisiones legislativas. La praxis
vino a demostrar la validez de esas preocupaciones, como quiera que buena parte
de las más importantes materias legislativas se producían mediante el uso de
facultades extraordinarias.
Sin duda  es sobre el vacío de la legislación ordinaria del
Congreso, que se ha producido el poder legiferante del Presidente de la República,
amparado también por las facultades extraordinarias, reconocidas por la
Constitución, antes en los arts. 76-12 y 118 -8, y ahora en el artículo 150-10
de la Carta de 1991.  El hecho histórico es recurrente  a lo largo de las
últimas décadas:  la plétora de la legislación extraordinaria, por la vía de
las facultades otorgadas por el Congreso, refleja una evolución política y
jurídica que no es de exclusivo origen nacional, pero que representa  una
realidad indiscutible que debe ser enfrentada con adecuados mecanismos
institucionales.  Para nadie es desconocido el hecho de que muchas de las más
importantes leyes de los últimos tiempos, entre ellas varios códigos como el de
Procedimiento Civil,  el de Procedimiento Penal y el de Comercio han  surgido al
amparo de las facultades extraordinarias.  Por eso quizá las fórmulas
restrictivas adoptadas por la Carta de 1991, en su artículo 150-10, sea una
respuesta legítima y adecuada al desbordamiento de las facultades
extraordinarias que se produjo  en forma tan notable y fecunda  bajo el régimen
de la anterior normatividad constitucional.
Recogiendo las ideas y los hechos anteriores, el Constituyente de
1991, introdujo modificaciones al procedimiento legislativo de las facultades
extraordinarias que, de manera general, muestran una restricción de sus
alcances. En efecto, a pesar de que se conservan los dos elementos básicos de
la temporalidad y la precisión de la materia, estos tienen un diseño legal
distinto. La extensión en el tiempo de las facultades extraordinarias tiene en
adelante, una duración máxima de seis (6) meses. La precisión de la materia se
conserva como un elemento de obligatorio cumplimiento tanto por el Congreso
como por el Presidente, surgiendo en el nuevo texto constitucional (artículo
150 numeral 10), una restricción a los temas que pueden ser objeto de las
facultades, las cuales no podrán conferirse "para expedir códigos, leyes
estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 (sic)[12] del presente artículo, ni para decretar impuestos". La
oportunidad para acudir al procedimiento legislativo comentado , se mantiene en
el nuevo texto fundamental, según idéntica fórmula que el anterior, para
"cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje".
Restricciones adicionales se introducen en el artículo 150 numeral 10 de la
Constitución Política,  cuando indica que, sobre las leyes de facultades tiene
iniciativa legislativa exclusiva el gobierno, y se dispone que su aprobación
requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara.”[13]
4.3 Los
propósitos que guiaron al Constituyente de 1991 a la hora de modificar el
régimen de las facultades extraordinarias pueden agruparse en generales y
especiales. Los primeros atañen al diseño del Estado, en particular de las
ramas del poder público, mientras que los segundos remiten a los cambios
específicos en las condiciones habilitantes del Ejecutivo para legislar en
forma extraordinaria.
El Constituyente
buscó con la reforma al régimen de facultades extraordinarias varios objetivos,
dentro  de los cuales cabe destacar, en este caso, los siguientes:
1. El
fortalecimiento del Congreso y del principio de separación de poderes. Ello
porque el Congreso al delegar transitoria pero generalizada y recurrentemente
funciones legislativas en el Ejecutivo para toda suerte de asuntos que iban
desde la expedición de códigos hasta la creación de impuestos, no cumplía con
el principio de representación política, pilar de la legitimidad de las
decisiones políticas básicas. Una forma que encontró el Constituyente del 91
para enfrentar esta situación y fortalecer al Congreso fue restringir y hacer
más exigente la utilización de las facultades extraordinarias. Con ello se
reforzó igualmente el principio de separación de poderes, dado que las
limitaciones temporales y materiales impuestas a las facultades extraordinarias
en particular la exclusión de determinadas materias como la expedición de
códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas o leyes marco delimitan de manera
infranqueable las competencias del Congreso y del Ejecutivo. Así se pretendió
atenuar el excesivo presidencialismo y propender por un mayor equilibrio entre
las ramas del poder público mediante la ampliación de las competencias del
Congreso por vía, entre otras, de las restricciones impuestas a la concesión de
facultades extraordinarias.
2. La afirmación
y ampliación del principio democrático. Resulta claro que en un Estado
democrático de derecho fundado en la soberanía popular (artículos 1 y 3 C.P.)
las decisiones más importantes para la comunidad han de ser adoptadas por el
órgano de representación popular y de deliberación pluralista, no por el
Ejecutivo. Por eso, además del fortalecimiento del Congreso y del principio de
separación de poderes, el constituyente pretendió profundizar el carácter
democrático del sistema político colombiano, definiendo la república colombiana
como una democracia participativa fundada en los principios de la dignidad y la
solidaridad, donde ha de tener prevalencia el interés general (artículo 1
C.P.). En este contexto que privilegia la participación de todos en las
decisiones que los afectan e interesan (artículo 2 C.P.), la posibilidad de que
el Ejecutivo sea que quien legisle -mediante mecanismos carentes de las garantías
de publicidad en la formación de los decretos y en  los cuales no tienen voz
las minorías ni pueden acceder los ciudadanos por medio de sus representantes-
resulta claramente “extraordinaria”. De ahí la limitada figura de la
habilitación de la potestad legislativa al Gobierno prevista por el
Constituyente de 1991, conservando siempre el Congreso la posibilidad de
modificar o derogar los decretos con fuerza de ley dictados en desarrollo de
las facultades extraordinarias por él concedidas.
3. La
consecuente expansión del principio de reserva de ley. En concordancia con el
fortalecimiento del Congreso y la afirmación de los principios democrático y de
separación de poderes, el Constituyente acogió en diversas materias el
principio de reserva de ley, con el fin de asignar exclusivamente al órgano
legislativo la competencia para regular determinados asuntos. Con ello se
asegura que ciertas decisiones de gran trascendencia para todos, como pueden
ser las que desarrollan los derechos constitucionales de las personas, no sean
atribuidas al Ejecutivo.
Con el fin de
que la institución de la habilitación legislativa al Presidente de la República
no fuera objeto de abusos y excesos, en desmedro de los principios
anteriormente mencionados, sino que se materializara como una forma de
colaboración armónica entre dos ramas del poder público (artículo 113 C.P.), el
constituyente condicionó el otorgamiento de las
facultades extraordinarias a nuevos requisitos que vinieron a sumarse a los ya
existentes. Fueron estos:
a. La limitación
de los excesos que se cometieron en el pasado mediante la exclusión expresa de
ciertas materias v.gr la expedición de códigos y de leyes estatutarias, de
leyes orgánicas y de las leyes previstas en el numeral 19 del artículo 150
C.P., así como el decreto de impuestos.
b. El
impedimento al Congreso del ejercicio de la iniciativa legislativa para otorgar
facultades extraordinarias al Ejecutivo. De esta forma se le cerró el paso a la
posibilidad de que el Congreso, motu propio, tomara la decisión de
atribuir transitoriamente algunas de sus funciones al Presidente de la República
en detrimento de la efectividad de los principios democráticos y de la
separación de poderes.
c. La exigencia
de mayorías absolutas para aprobar la concesión de tales facultades. Se buscó
así hacer más difícil la aprobación del traslado temporal de competencias al
Ejecutivo. Ya no basta la mayoría simple, esto es, la mayoría de los votos de
los congresistas presentes (previo cumplimiento del quórum decisorio), sino que
se requiere, para que se considere aprobada la concesión de facultades
extraordinarias al Gobierno, el voto de más de la mitad de los miembros del
Congreso, lo cual resulta más exigente.
d. La
consagración expresa de la competencia del Congreso para reformar y modificar
en todo tiempo y por iniciativa propia, los decretos dictados por el gobierno
en ejercicio de facultades extraordinarias. Con esto buscó el constituyente
reafirmar que el Congreso es el titular de la función legislativa. Si bien éste
puede trasladar de manera temporal y materialmente limitada el ejercicio de la
potestad de legislar al Presidente de la República cuando se dan determinados
supuestos fácticos –la necesidad lo exige o la conveniencia pública lo
aconseja–, ello no quiere decir que pierda o se desprenda de su competencia
para legislar sobre la materia, sea para modificar, complementar o derogar las
normas con fuerza de ley dictadas por el Ejecutivo en ejercicio de las
facultades extraordinarias.
e. En este
contexto, era natural que se insistiera en el requisito de la precisión en la
delimitación de las facultades conferidas (ver infra 6.), se reiterara que la
habilitación sólo puede hacerse “cuando la necesidad lo exija o la conveniencia
pública lo aconseje,” y se hiciera más estricto el requisito de la temporalidad
al pasarse de un otorgamiento pro tempore pero sin límite predeterminado
a una concesión restringida a un término máximo de seis meses.
5.
Interpretación restrictiva de las facultades extraordinarias por parte de la
jurisprudencia constitucional
Fiel a la
intención del Constituyente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional
también ha evolucionado hacia una interpretación restrictiva de las facultades
extraordinarias. Las siguientes decisiones muestran cómo ha interpretado la
Corte las condiciones constitucionales para conceder facultades extraordinarias
(5.1) y ha declarado inexequibles diversos artículos de leyes por vulneración
del artículo 76-10 de la Constitución (5.2)
5.1 Desde sus
inicios, mediante las sentencias C-510 y C-511 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz, la Corte, partiendo de la premisa de que el Congreso es el titular del
poder legislativo, interpretó el requisito de la transitoriedad de la
habilitación en el sentido de que las facultades extraordinarias sólo pueden
ser ejercidas por una sola vez sin que haya lugar, dado que se agotan al ser
ejercidas, a modificar los decretos con fuerza de ley mediante el uso posterior
de dichas facultades dentro del término otorgado por el legislador ordinario.
Sostuvo la Corte al respecto:
“No sólo con el objetivo de recuperar la plena iniciativa
legislativa en materias que la misma se ha reservado al Gobierno, el artículo
150-10 dispone que "El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa
propia, modificar los decretos leyes expedidos por el Gobierno en uso de las
facultades extraordinarias". La función de modificar los decretos leyes se
ha asignado al Congreso; luego de dictados, así no haya transcurrido todo el
término de las facultades, el Gobierno ya cumplida su misión, carece de
competencia para hacerlo. No es posible imaginar que después de dictados - y no
habiéndose vencido el término legal - para su modificación concurran dos
poderes y que, inclusive, pueda el Gobierno, justo antes de clausurarse el
período de habilitación, alegando un supuesto status de legislador temporal,
derogar leyes que a su turno hayan podido modificar decretos leyes previamente
expedidos en uso de las mismas facultades extraordinarias.
La interpretación que en esta ocasión la Corte prohíja se inspira en
la naturaleza de la concesión de facultades extraordinarias y en el propósito
explícito del Constituyente de robustecer el papel del Congreso, lo que conduce
lógicamente a apreciar de manera restrictiva el ejercicio de la función
legislativa cuando se realiza por órgano distinto a éste y en virtud del otorgamiento
de precisas facultades. Por contraste, para retornar al curso ordinario,
ejercidas las facultades extraordinarias, la modificación de los
decretos leyes es una función asignada al Congreso.”[14]
La Corte ha
resaltado la finalidad de las condiciones exigidas por el artículo 150-10 de la
Constitución para conceder facultades extraordinarias al Ejecutivo. Sostuvo
recientemente esta Corporación:
“Al regular la institución de la delegación legislativa, el artículo
150-10 de la Constitución Política establece una serie de cautelas que están
orientadas a impedir que el legislador al autorizar extraordinariamente el
Ejecutivo se desprenda definitivamente de su competencia legislativa mediante
una habilitación en blanco, o lo que es lo mismo, una entrega de plenos
poderes; y, obviamente, también esos parámetros están destinados a evitar
que el Ejecutivo pueda emplear la delegación para fines distintos de los
previstos en la norma habilitante. (...)
No es posible, en consecuencia, entender que la delegación
legislativa se ha hecho de modo implícito, sino que debe contar con una expresa
manifestación de voluntad del Congreso en la que haga constar claramente que
autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley”.[15] (subrayado fuera de texto).
5.2 La Corte
Constitucional, en ejercicio del control constitucional de las leyes acusadas
mediante la acción pública de inconstitucionalidad, ha declarado inexequibles
facultades extraordinarias otorgadas por el Legislador sin el lleno de los
requisitos formales y materiales establecidos en la constitución para conceder
facultades extraordinarias.
Mediante sentencia C-702 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz, la Corte
declaró inexequible el artículo 120 de la Ley 489 de 1999 que investía al Presidente de la República
de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley
para, entre otros, “suprimir, fusionar, reestructurar o transformar entidades,
organismos y dependencias de la Rama Ejecutiva del poder Público del orden
nacional, (...)”.  Ello porque en el trámite de la ley de facultades
extraordinarias no se cumplió que las reglas formales para la aprobación del
respectivo proyecto de ley.
En sentencia
C-725 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, la Corte Constitucional declaró
inexequibles las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la
República por el artículo 79, numeral 2 de la Ley 488 de 1998, en la relación
con los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para
“establecer su régimen salarial y prestacional”, así como las conferidas por el
numeral 3 del mismo artículo 79 de la Ley 488 de 1998. Sostuvo la Corte que
“expresamente se encuentra prohibido al Congreso conferirlas al Presidente de
la República para dictar las normas propias de regulación legislativa a través
de las denominadas leyes marco, a las cuales se refiere el numeral 19 del mismo
artículo 150 de la Carta, entre las que se encuentra según aparece en el
literal e), la fijación del "régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos".
A su vez, la Corte en sentencia C-1374 de 2000, M.P.
José Gregorio Hernández Galindo, declaró inexequible parcialmente el artículo 1
de la Ley 573 de 2000, mediante la cual se revestía al Presidente de la
República de  facultades extraordinarias para reestructurar la Fiscalía General
de la Nación en aplicación del numeral 10º del artículo 150 de la Constitución".[16] Para la Corte, “La falta de precisión de la facultad concedida, en la
parte relativa al tema de policía judicial, por el artículo 1, numeral 3, de la
Ley 573 de 2000 resulta insoslayable, toda vez que la atribución legislativa
temporal se otorga al Gobierno, de modo amplísimo, para legislar en materia de
policía judicial en todo lo que no esté ya previsto en los códigos Penal y de
Procedimiento Penal. Y eso puede ser cualquier cosa; basta que se trate de
materias todavía no reguladas por esos ordenamientos. Lo contrario de la
precisión exigida por el mandato constitucional.”
Por otra parte, mediante sentencia C-1493 de 2000, M.P. Carlos
Gaviria Díaz, la Corte declaró inexequibles las expresiones "…y se
dictan otras disposiciones …" del artículo 1 de la ley 578 de 2000 y "….
entre otros…." y "y las demás normas relacionadas con
la materia" del artículo 2 de la ley 578 de 2000.[17] La Corte encontró que
dichas expresiones desconocían el requisito de la precisión con que el
Legislador debe otorgar las facultades extraordinarias al Ejecutivo. Dijo la
Corte al respecto:
“Ante la dificultad de hacer una interpretación de la expresión
acusada del artículo 1 de la ley 578/2000 que guarde consonancia con el resto
de la disposición a la que pertenece y respete los preceptos constitucionales
(principio de conservación del derecho), no le queda otro camino a la Corte que
excluirla del ordenamiento positivo por carecer de la claridad y precisión que
se exige en la descripción de las materias o asuntos que deben ser regulados
por el Gobierno. Es evidente que dicha frase es ambigua, lo cual crea confusión
e inseguridad en la interpretación de las distintas tareas que compete ejercer
al Presidente de la República, violando así lo dispuesto en el artículo 150-10
de la Carta. La inclusión de expresiones como la acusada en la ley de
investidura conducen necesariamente, a que el legislador extraordinario incurra
en una posible omisión o extralimitación en el ejercicio de las atribuciones
conferidas, lo que incide negativamente en los ordenamientos que con fundamento
en éllas se expida, puesto que éstos pueden ser declarados inconstitucionales
con las consecuencias que de tal hecho se derivan.”
Como puede
observarse, las anteriores referencias jurisprudenciales señalan que la Corte
ha venido interpretando restrictivamente el artículo 150 numeral 10 de la
Constitución de forma que el otorgamiento y ejercicio de las facultades
extraordinarias se realice dentro del espíritu que inspiró el cambio
constitucional de 1991 sobre la materia, a saber, que para evitar que el
Congreso se desprenda de su competencia legislativa las decisiones básicas han
de ser tomadas por el máximo órgano de representación popular y no por el
Ejecutivo, en aras de garantizar el principio democrático y preservar el
equilibrio entre las ramas del poder público.
La Corte, en las
sentencias mencionadas, también ha recabado en otros rasgos característicos de
la habilitación legislativa prevista en el artículo 150 numeral 10 que definen
su naturaleza excepcional, habida cuenta de que la competencia legislativa
permanente y general fue confiada al Congreso de la República que la ejerce
respetando los principios democráticos de publicidad, participación,
representación, deliberación, pluralismo, respeto a las minorías, y
responsabilidad. Así, ha subrayado que por tratarse de facultades otorgadas,
éstas no pueden ser implícitas ni presuntas, y por ser extraordinarias, éstas
sólo pueden concederse en circunstancias excepcionales cuando la necesidad lo
exija o la conveniencia pública lo aconseje.
6. El mandato
constitucional de la precisión: requisitos y funciones
6.1 Requisitos del mandato
constitucional de precisión
En torno a la
exigencia de que las facultades sean “precisas”, la jurisprudencia ha reiterado
que la amplitud o generalidad de la habilitación no constituye una violación de
la Carta.[18]
No obstante, la Corte también ha sido enfática en subrayar que las facultades
no pueden ser vagas e indeterminadas puesto que ello representaría una
habilitación en blanco al Ejecutivo equivalente a una renuncia inaceptable del
Congreso a ejercer la función legislativa que el constituyente le ha confiado.
Por ello, en su
jurisprudencia esta Corte ha venido desarrollando la doctrina constitucional
sobre los requisitos que ha de reunir la habilitación legislativa para que se
respete el mandato constitucional de precisión así cumpla con una de las
exigencias contenidas en el artículo 150-10 de la Constitución. Tales
requisitos de precisión pueden resumirse en el deber del Congreso de: 1)
indicar la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo;
2) señalar la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la República al
ejercer las facultades; y 3) enunciar los criterios que han de orientar las
decisiones del Ejecutivo respeto de las opciones de diseño de política pública
dentro del ámbito material general de la habilitación. A continuación se
ilustra cómo el alcance de dichos requisitos se ha venido decantando en la
jurisprudencia de la Corte:
6.1.1 El
señalamiento de la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del
Ejecutivo. Quizás el requisito de precisión más
reiterado en la jurisprudencia es aquel relativo a la delimitación de la
materia sobre la cual versan las facultades extraordinarias otorgadas al
Gobierno por el Congreso. En la sentencia C-074 de 1993, M.P. Ciro Angarita
Barón,[19]
la Corte manifestó que “En materia de facultades extraordinarias, la
jurisprudencia ha señalado que el concepto "precisión" se refiere no
al grado de amplitud de la ley de facultades, sino a su nivel de claridad en
cuanto a la delimitación de la materia a la que se refiere.” (Subrayado
fuera de texto)
Tal doctrina ha sido recientemente recordada en la
sentencia C-979 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería,[20] al afirmar la Corte
que “En reiterada jurisprudencia la Corte ha sostenido que los asuntos que
compete regular al legislador extraordinario deben describirse en forma clara y
precisa, de tal forma que puedan ser “individualizados, pormenorizados y
determinados,”[21]
según lo ordena el artículo 150-10 de la Constitución.” (Subrayado fuera de texto)
6.1.2 La
indicación de la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la República
al ejercer las facultades. Como la delimitación del
ámbito material de las facultades no precisa por sí sola para qué se ha
otorgado la habilitación legislativa, es necesario que el Congreso haga
claridad sobre los propósitos o finalidades que animan la concesión de
facultades extraordinarias al Ejecutivo y han de orientar al legislador
extraordinario, de forma que pueda respetar la voluntad del Congreso.
La Corte Constitucional se ha referido a tal requisito
en varias ocasiones. Por ejemplo, en la sentencia C-050 de 1997, M.P. Jorge
Arango Mejía, la Corte  advirtió que "el que las facultades
extraordinarias deban ser 'precisas', significa que, además de necesarias e
indispensables para el logro de determinado fin, han de ser también
puntuales, ciertas, exactas. Ello es explicable, pues son la excepción a la
regla general que enseña que de ordinario la elaboración de las leyes
'corresponde al Congreso'. (Subrayado fuera de texto)
Recientemente,
en sentencia C-503 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, al referirse a la
exigencia de la precisión, la Corte reiteró que “(E)l
requisito de precisión hace imperativo que en la ley de facultades se exprese
de manera clara y delimitable el objeto de las mismas. Estima la Corte que,
adicionalmente, la fijación del ámbito de las facultades debe consultar un
principio de congruencia entre, los motivos que llevaron al legislador a
concederlas, y el contenido mismo de la ley de facultades. Los dos extremos
conforman una unidad indisoluble, al punto  que un Decreto-Ley expedido por por
el Gobierno podría ser demandado por exceder el preciso ámbito de la ley de
facultades, no sólo en razón de la descripción que en dicha ley se haya hecho
del objeto de las facultades, sino en virtud de la evaluación de las
disposiciones del Decreto a la luz de los motivos que llevaron al legislador
a concederlas.” (Subrayado fuera de texto)
6.1.3 La
enunciación de criterios inteligibles y claros que orienten las decisiones del
Ejecutivo respecto de las opciones de diseño de política pública dentro del
ámbito general de la habilitación para alcanzar la finalidad de la misma que
motivó al Congreso a conceder las facultades extraordinarias. Por último, un tercer requisito para que se cumpla el mandato
constitucional de precisión se relaciona con los criterios específicos que
permiten la delimitación del ámbito de la competencia atribuida al Ejecutivo,
criterios sin los cuales sería en extremo difícil establecer si el Presidente
actuó dentro del marco establecido por la habilitación.
Al respecto, la Corte en sentencia C-050 de 1997, M.P.
Jorge Arango Mejía, afirmó que "en tratándose de la competencia para el
ejercicio de facultades extraordinarias, no cabe duda de que el presidente de
la República debe discurrir bajo estrictos criterios restrictivos."
(Subrayado fuera de texto)
El anterior
requisito fue recordado recientemente en sentencia C-895 de 2001, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández pues, “según la Corte, el que las facultades deban ser
precisas “significa que, además de necesarias e indispensables para el logro de
determinado fin han de ser puntuales, ciertas, exactas, ejercidas bajo
estrictos criterios restrictivos.” (Subrayado fuera de texto)
En principio,
estos requisitos deben materializarse de manera explicita en el texto del artículo
que confiere las facultades extraordinarias. No obstante, en ocasiones pueden
estar dispersas en la ley correspondiente, como cuando dicha ley contiene los
principios rectores de un sistema que la misma ley desarrolló pero de manera
incompleta puesto que se optó por habilitar al Ejecutivo para terminar la obra
del Congreso.
Cabe advertir,
de otro lado, que el mandato de precisión y los elementos que lo integran
tienen el sentido de delimitar clara y específicamente el ámbito de la
habilitación sin que ello conduzca necesariamente al Congreso de la República a
regular integralmente la materia o a ocupar el campo de acción que la
Constitución permite atribuir al Ejecutivo, lo cual desnaturalizaría la
institución de las facultades extraordinarias. Cuando el Congreso predetermina
completamente el contenido de los futuros decretos con fuerza de ley, no está
en realidad habilitando transitoriamente al Ejecutivo para legislar sino
ejerciendo directamente sus competencias como titular del poder legislativo. La
cuestión de si las facultades son precisas es un asunto de grado respecto del
cual el Congreso dispone de un margen de configuración. No obstante, las
condiciones que han de reunirse para que las facultades cumplan el mandato de
precisión constituyen su contenido mínimo y sintetizan los criterios aplicados
por el juez constitucional al juzgar si una ley habilitante es vaga, ambigua o
indeterminada.
Estas exigencias
permiten delimitar la competencia gubernamental mediante parámetros
inteligibles y controlar cuándo el Ejecutivo actuó en forma ultra vires,
es decir, más allá de las facultades extraordinarias otorgadas. La doctrina de
los actos ultra vires orienta el control judicial de los decretos con
fuerza de ley dictados por el Gobierno en desarrollo de las facultades
extraordinarias. Por ello, de no señalarse con precisión el ámbito dentro del
cual debe actuar el Ejecutivo se propicia la vulneración de los principios
democrático y de separación de poderes, a la vez que se impide el control
judicial para determinar si el ejercicio de la función legislativa por parte
del Gobierno cumple con la finalidad buscada por el Congreso que lo habilitó,
se sale de la materia por él indicada como objeto de la habilitación o se
sujeta a los criterios establecidos para enmarcar su desarrollo.
6.1.4 Breve
referencia al mandato de precisión y sus requisitos en el derecho comparado. Colombia no es una isla frente a otros ordenamientos jurídicos
modernos en materia de lo que la doctrina denomina “legislación delegada”.[22] Aun cuando la fuerza legislativa de las normas expedidas por el
Ejecutivo en desarrollo de las facultades concedidas por el Congreso varía de
país a país, pudiendo ellas unas veces modificar o derogar leyes y otras veces
no, el fenómeno de la delegación legislativa en órganos ejecutivos se extiende
empero a los diferentes ordenamientos jurídicos con independencia de la familia
jurídica a la que pertenezcan. Interesan en esta oportunidad especialmente a la
Corte las exigencias contenidas en los diferentes ordenamientos para conceder
facultades legislativas al Ejecutivo.
Constata la
Corte que el requisito de la precisión de las facultades figura de manera
expresa en varias constituciones y ha sido desarrollado por la jurisprudencia
constitucional con miras a impedir las delegaciones en blanco que representan
una transferencia plena del poder legislativo al Gobierno en una materia.
Incluso en los países de tradición anglosajona donde la delegación legislativa
está en principio prohibida, los jueces han permitido que la ley sea amplia al
regular una materia, siempre y cuando en la misma ley se consignen criterios
inteligibles que orienten la actividad de la administración y ofrezcan una base
para el control judicial de los actos expedidos por ella.[23]
En las constituciones europeas que prevén de manera
expresa la posibilidad de que el legislativo habilite al Gobierno para dictar
actos con fuerza de ley, el requisito de la precisión no solo ha sido
mencionado sino desarrollado por el propio constituyente. Así, en Italia la Constitución
establece que: “No se podrá delegar al Gobierno el ejercicio de la función
legislativa sino especificando los principios y criterios directivos y
únicamente por plazo limitado y para objetos determinados.”[24] En España, la Constitución distingue
entre dos tipos de delegación según esta sea para “la formación de textos
articulados” – caso en el cual se requiere de una ley de bases previa – o para
“refundir varios textos legales en uno solo”. Cuando la delegación es para
crear nueva norma con fuerza de ley, la Constitución establece que “las leyes
de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación
legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio”.
En ambos casos,  “la delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de
forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio.
La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la
publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo
implícito o por tiempo indeterminado.”[25] En Alemania, las llamadas
leyes de autorización[26] para dictar decretos
deben también cumplir requisitos de precisión puesto que “deben determinarse en
la Ley el contenido, el fin y la extensión de la habilitación que se otorga.”
En un Estado democrático de derecho como el alemán es el Parlamento quien
representa los intereses de la sociedad frente al Ejecutivo por lo cual toda
habilitación a éste para regular una materia en principio reservada a la ley
debe cumplir estrictos requisitos constitucionales que aseguren su correcto
ejercicio, estando prohibida cualquier delegación global o indeterminada. En
Francia, si bien el texto constitucional no exige de manera expresa que la
habilitación sea precisa[27] ni indica cuáles son los
elementos mínimos que debe contener para que no sea vaga e indeterminada, el
Consejo Constitucional ha ejercido un control estricto de estas leyes. Primero,
al solicitar la habilitación el gobierno debe indicar, en cada caso, con
precisión al Parlamento la “finalidad de las medidas que se propone adoptar”.[28] Segundo, además de la finalidad de
las medidas, el gobierno debe señalar con precisión al Parlamento “el dominio
de su intervención”, sin que ello comprenda revelar el contenido de las
medidas, con lo cual se busca evitar que la ley de habilitación sea una ley de
plenos poderes.[29] Estos requisitos deben
concretarse en la ley habilitante con el fin de que el juez pueda controlar el
ejercicio de la habilitación el cual se materializa en las denominadas
ordenanzas gubernamentales, de contenido materialmente legislativo pero
formalmente actos administrativos.[30]
De estos
ejemplos se concluye que la delimitación precisa de la habilitación comprende
varias condiciones como el señalamiento de la materia, los propósitos o
alcances de la habilitación y los criterios que dirijan las decisiones que
habrá de adoptar el Ejecutivo. Ello obedece a que el respeto al principio de la
separación de poderes y al principio democrático exige que el Congreso o
Parlamento sea el que adopte las decisiones básicas que delimitan la política
pública que desarrollará luego el Ejecutivo al ejercer las facultades
legislativas para los cuales fue expresa y transitoriamente habilitado.
6.2 Funciones del mandato de precisión
En este orden de
ideas resulta pertinente señalar las funciones institucionales que cumple el
mandato de la precisión en el contexto colombiano.
6.2.1 La ley que
habilita al Ejecutivo para legislar en forma extraordinaria dentro de los
parámetros constitucionales puede ser general, mas no imprecisa. Ello porque la
precisión de la ley habilitante es el parámetro para el control de
constitucionalidad sobre la ley de facultades así como sobre los decretos
legislativos de desarrollo. Lo vago, ambiguo, confuso o ilimitado no ofrece un
parámetro cierto para que el juez constitucional controle el respeto del marco
de la habilitación. Así, la precisión en la habilitación es una condición para
que pueda operar cabalmente el sistema de pesos y contrapesos dentro de un
Estado Social de Derecho.
6.2.2 El mandato
de la precisión evita que el Congreso de la República delegue en otra autoridad
la adopción de las decisiones básicas para la vida de la comunidad. En un
estado democrático las grandes decisiones políticas, corresponden al órgano de
representación popular y de deliberación pluralista, no al Ejecutivo. Las
facultades en blanco constituyen una manera de eludir esta responsabilidad democrática.
6.2.3 La
precisión de la ley habilitante orienta al Ejecutivo en el ejercicio de las
facultades extraordinarias. El Congreso puede, en consecuencia, conceder
facultades para el diseño concreto de unas medidas legislativas pero no puede
delegar la definición del norte fundamental de una política pública cuya
adopción le ha sido confiada por el Constituyente. El Gobierno puede gozar de
la potestad de elegir los medios para desarrollar las finalidades de la
habilitación, mas no puede sustituir completamente al Congreso en la
delimitación de los aspectos básicos de una política pública que por voluntad
del Constituyente corresponde al legislador.
6.2.4 La
precisión de la atribución legislativa conferida al Gobierno asegura, además,
que no se distorsione la finalidad que justifica la figura de las facultades
extraordinarias. Su objetivo es habilitar al Ejecutivo para que en áreas
técnicas o complejas, donde tiene especial experticio, sea éste el que legisle
siguiendo los parámetros trazados por el Congreso.
6.2.5 El mandato
de precisión propende además por la racionalidad de la función legislativa. Con
ella se busca evitar que se habilite al Ejecutivo sin un objetivo básico, claro
y específico, y que éste, a su turno, improvise en el diseño y la articulación
de una política o la cambie ante las presiones de grupos con acceso
privilegiado al proceso de elaboración de las normas.
6.2.6 El
requisito de la precisión de la habilitación legislativa también cumple la
función de preservar la seguridad jurídica. Como se dijo en la sentencia C-1493 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, “la finalidad del
requisito de precisión en la descripción de las materias o asuntos materia de
facultades es evitar posibles abusos o excesos en su ejercicio y, por ende,
crear inseguridad jurídica, pues si el Congreso no fija límites al concederlas
éstas pueden ser utilizadas en forma arbitraria y desbordada.”
7.
Inexequibilidad de la norma acusada por imprecisión de las facultades otorgadas
al Ejecutivo
7.1 El Acto
Legislativo 01 de 2001, que modificó los artículos 347, 356 y 357 de la
Constitución, entre otras reformas vino a reemplazar el régimen de
transferencias de la Nación a los entes territoriales mediante el sistema del
situado fiscal por el Sistema General de Participaciones, con el fin de
financiar adecuadamente la prestación de los servicios fijados por ley y a
cargo de la Nación, los Departamentos, Distritos y Municipios. En desarrollo de
esta reforma constitucional se expidió la Ley 715 de 2001, por la cual se
“dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad
con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.”
El artículo 111
de la Ley 715 de 2001 concedió al Presidente de la República por el término de
seis (6) meses precisas facultades extraordinarias en cuatro diferentes
materias disgregadas en cuatro incisos. Con respecto a los incisos 111.2
–relativo al régimen de carrera docente y administrativa para los docentes,
directivos docentes, y administrativos– y 111.4 –relativo al regulación de los
flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector
salud y su utilización en la prestación de los servicios de salud a la
población del país–, la Corte ya se ha pronunciado sobre su exequibilidad
mediante Sentencias C-617 de 2002, MM.PP. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime
Córdoba Triviño, y C-1028 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas, respectivamente.
En la presente
oportunidad se demanda el inciso 1 del mencionado artículo 111 de la Ley 715 de
2001, que concede al Presidente de la República facultades extraordinarias
para: “organizar un sistema de inspección, vigilancia y control, adaptable a
distintos tipos de instituciones y regiones, que permita atender situaciones
especiales. Para tal fin, se podrán crear los organismos necesarios”.
Mientras que el
demandante acusa la norma de inconstitucional por imprecisión de las facultades
extraordinarias concedidas, el apoderado del Ministerio de Salud y el Concepto
Fiscal consideran lo contrario. El primero de los defensores de la norma
considera que las facultades extraordinarias fueron concedidas para “organizar
un sistema de inspección, vigilancia y control adaptable a los distintos tipos
de instituciones tanto del sector salud como de educación”, mientras que el
segundo estima que tales facultades abarcan además “los sectores de salud,
educación y políticas públicas sectoriales”. Tal divergencia entre quienes
defienden la exequibilidad de la norma respecto al alcance de las facultades
extraordinarias es indicativa de la imprecisión de las facultades
extraordinarias concedidas al Gobierno.
7.2 La Corte
pasa a establecer si el Presidente de la República fue revestido de “precisas
facultades extraordinarias” por el artículo 111 numeral 1 de la Ley 715 de
2000, tal y como lo exige el artículo 76 numeral 10 de la Carta Política. Para
ello procede entonces a evaluar si la disposición acusada por la que se le
confieron dichas facultades al ejecutivo cumple con los requisitos del mandato
constitucional de precisión, a saber: 1) si la materia que delimita el ámbito
sustantivo de acción del ejecutivo está debidamente indicada; 2) si se señaló
claramente la finalidad para la que se concedieron las facultades
extraordinarias; y 3) si se incluyeron en la norma habilitante estrictos
criterios restrictivos para orientar las decisiones del Ejecutivo en el uso de
dichas facultades.
En lo que
respecta a la materia, la norma acusada no delimita en forma clara y concreta
la materia de las facultades extraordinarias. La norma se refiere a la facultad
de “organizar un sistema de inspección, vigilancia y control”, pero nada dice
sobre el objeto material ni los destinatarios del sistema. Aun cuando
posteriormente trata de acotar el tema al establecer que dicho sistema debe ser
“adaptable a distintos tipos de instituciones y regiones”, lo cierto es que
tanto el mencionado sistema como las instituciones y regiones a las que se
aplica permanecen en la idefinición. Del texto de la norma no resulta claro a
qué instituciones y a qué regiones debe adaptarse el sistema de inspección,
vigilancia y control. Si se toma el contexto normativo en el que surge la norma
acusada (A.L. 01 de 2001, Ley 715 de 2001), como lo sugiere la Vista Fiscal, se
tiene que la norma se refiere no sólo a un sistema para la inspección,
vigilancia y control de los servicios de salud y educación, como afirma el
representante del Ministerio Público, sino también los servicios de saneamiento
ambiental, transporte, servicios públicos domiciliarios, etc. (artículos 73 a
76 de la Ley 715 de 2001), y los servicios financiados mediante el Sistema
General de Participaciones (artículo 356 de la Constitución).
Además, la
expresión “organizar un sistema” es demasiado vaga y ambigua. No se dice de qué
sistema se trata puesto que puede haber múltiples opciones de sistemas de
inspección, vigilancia y control. Tampoco se indica qué características básicas
debe tener el sistema. La única característica del mismo mencionada no ofrece
ninguna orientación al Ejecutivo ya que el vocablo “adaptable” en lugar de
delimitar las facultades reafirma que éstas pueden materializarse en cualquier
contenido normativo que se adapte a instituciones y regiones varias. Esta
variedad tampoco es definida puesto que la norma habilitante se limita a
constatar que existen “distintos tipos” de instituciones y regiones.
Ahora bien, en
cuanto a la finalidad de las facultades extraordinarias que se otorgan al
Presidente de la República, la norma establece explícitamente que la
organización del sistema de inspección, vigilancia y control busca permitir
atender “situaciones especiales”. La indeterminación de este concepto es
manifiesta. Lo que constituye una “situación especial” depende del criterio del
que compara una situación con otras y concluye que esa situación es especial
porque tiene una característica que la diferencia de las demás. Por lo tanto,
lo especial es relativo a lo general. La norma habilitante no ofrece ningún
criterio para determinar qué es lo especial y qué es lo general. Así,
dependiendo del criterio de comparación que se tome, todas las situaciones, o
ninguna, pueden ser especiales. De la norma no queda claro, entonces, si el
sistema a implementar es integral y abarca tanto la prestación del servicio en
general como las “situaciones especiales que se presenten en dicha prestación”,
o si el sistema a ser organizado en ejercicio de las facultades extraordinarias
sólo es complementario al sistema de inspección, vigilancia y control ya
existente.
Por último, la
norma acusada tampoco ofrece algún “estricto criterio restrictivo” que oriente
las decisiones del Ejecutivo al ejercer las facultades. Como se anotó, no
establece ningún criterio que permita distinguir la especialidad de la
situación a la cual se aplica el referido sistema, de otras situaciones. Ante
la vagedad de la expresión “que permita atender situaciones especiales”, la
norma adquiere diferentes alcances dependiendo de la forma como se interprete
dicha expresión, lo que es incompatible con las exigencias constitucionales del
artículo 150-10 de la Constitución. Lo mismo puede decirse del “sistema” a
organizar, puesto que no se indica parámetro alguno para establecer que el
sistema que ha de ser organizado es uno y no otro, o es de cierto tipo y no de
otro. Señalar que el Ejecutivo podrá “crear los organismos necesarios” es un
criterio evidentemente vago. El Ejecutivo puede decidir que no es necesario
crear organismos o puede decidir lo contrario y, en ambos casos opuestos entre
sí, habrá adoptado una decisión que es compatible con esta expresión de la
norma, lo cual hace ostensible que ella en ningún momento constituye un límite
que oriente o enmarque el ejercicio de la habilitación legislativa.
Basta lo
anterior para concluir que el numeral 1 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001
es inexequible por vulnerar el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución
en cuanto no cumplió el requisito de la precisión con que han debido concederse
las facultades extraordinarias al Ejecutivo.
Dado que el
primer cargo de inconstitucionalidad prospera, no encuentra necesario la Corte
pronunciarse respecto de los demás cargos elevados por el actor.
VII.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-617 de 2002
que declaró la inexequibilidad del artículo 72 de la Ley 715 de 2001.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE el numeral 1º del artículo 111 de la
Ley 715 de 2001.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
Aclaración de voto a la Sentencia C-097/03
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional,, aclaro mi voto en
relación con lo decidido en la Sentencia C-097 de 11 de febrero de 2003, por
cuanto el suscrito magistrado hubo de salvar el voto en las Sentencias C-617 y
C-618 de 2002 en las cuales se declaró la exequibilidad de la Ley 715 de 2001,
por cuanto consideré que ella es contraria a la Constitución por las razones
expresadas en los salvamentos de voto citados.
Ahora, ya
decidido el punto por la Corte, comparto la inexequibilidad que se declara del
numeral primero del artículo 111 de dicha ley, pero por lo dicho aclaro mi
voto.
Fecha ut supra.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Aclaración de voto a la Sentencia
C-097/03
Referencia: expediente D-4168
Demanda
de inconstitucionalidad contra          los artículos 72 y 111 (parcial) de la
Ley 715 de 2001.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporación,
el suscrito Magistrado aclara el voto, aún cuando comparto la decisión de
inexequibilidad del numeral 1º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, para
reiterar que, tal como lo expresé en el salvamento de voto en las sentencias
C-617 y C-618 de 2002, a mi juicio la mencionada Ley en su integridad es
inexequible, por las razones consignadas en los salvamentos de voto
mencionados.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1]
En su libro titulado Derecho Público Interno, Tomo I,  p. 314, José
María Samper anota: “Ninguna ley llegó a decir ‘Se delegan al Poder Ejecutivo
tales o cuales funciones propias del Congreso’ y sin embargo, las delegaciones
evidentes fueron innumerables desde 1863 hasta 1884,  en la forma de
autorizaciones ilícitas para crear empleos y señalarles dotaciones, para crear
y organizar impuestos,  para imponer penas, para modificar el crédito (...) y
celebrar contratos sin verdadera fijación de estipulaciones y sin obligación de
someterlos a la aprobación del Congreso”. Véase, RESTREPO PIEDRAHITA, Carlos, Las
Facultades Extraordinarias, Publicaciones Universidad Externado de
Colombia, Bogotá, 1973.
[2] Quienes sostienen esta posición, se fundan en las transcripciones
de los debates del Consejo Nacional Constituyente de 1886, contenidas en el
Diario Oficial y en los documentos que simultánea y posteriormente publicaran
Miguel Antonio Caro, Miguel Samper, José María Samper y Ospina Camacho. A
partir de las discusiones en el Consejo Nacional Constituyente se afirma que el
contenido del ordinal 10º del artículo 76, al igual que los demás artículos que
directamente o indirectamente aludían a aquellas facultades concedidas al Poder
Ejecutivo que desbordaran su órbita constitucional, era una reiteración del
artículo 121. Bajo esta óptica, se le confiere a este último artículo el
carácter de principio rector de aplicación e interpretación de las facultades extraordinarias
y, por esta vía, su uso se restringe de forma unívoca a tiempos de grave
perturbación interior o exterior del orden público. (Para tales efectos, véase
el estudio detallado de los documentos y debates del Consejo Nacional
Constituyente de 1886 Carlos RESTREPO PIEDRAHITA, en su obra Las Facultades
Extraordinarias, Publicaciones Universidad Externado de Colombia, Bogotá,
1973).
[3]
Fue así como desde la misma entrada en vigencia de la Constitución de 1886, se
expidieron innumerables leyes que revestían al gobierno de atribuciones propias
del Congreso: en 1886 las leyes, 21, 41, 89 y 91. En 1887 las leyes 8a, 23, 30,
48, 65, 88 y 109. En 1888 las leyes 25, 46, 50, 79, 86, 92. En 1890 las leyes
8a, 14, 21, 23, 33, 50, 53, 86, y 103,  y así sucesivamente hasta 1914. Véase
RESTREPO PIEDRAHITA, Las Facultades Extraordinarias,  p. 99-140.
[4] Todos ellas fueron dictadas con carácter de autorización por vía
del ordinal 9º de ese entonces del artículo 76. Casi ninguna contenía el
elemento temporal y tampoco el de precisión, a pesar de que el mandato
constitucional así lo exigía.
[5]
Corte Suprema de Justicia, sentencia del 23 de junio de 1913, Gaceta Judicial,
Tomo 23, Nos. 1147 y 1148, p. 2 y 3.
[6]
Op. Cit.
[7]
A pesar de su trascendencia, este fallo pasó inadvertido. Fue un año después,
con la declaración de exequibilidad de la ley 126 de 1914 mediante sentencia
del 25 de marzo de 1915 de la Corte Suprema de Justicia, que a ojos de todos,
surgieron las facultades extraordinarias sin las restricciones fácticas del
artículo 121.
[8] La ley 126 de 1914 se expidió con la esperanza de
contrarrestar los nefastos efectos económicos de la primera guerra mundial. El
Congreso, aterrorizado por el posible torbellino social y político que podía
desencadenarse con la caída de las exportaciones nacionales y del crédito
exterior, concedió al gobierno atribuciones fiscales tales como gravar el
consumo de buena de parte de los productos  básicos, hacer los gastos que
estimara necesarios para el cumplimiento de dicha ley y expedir los decretos
que bien necesitara. Tales medidas eran anunciadas por el propio texto legal
como extraordinarias.
[9]
Corte Suprema de Justicia, sentencia del 25 de marzo 1915. Gaceta Judicial,
Tomo 23, Nos. 1189 y 1190, p. 339-342, en: RESTREPO PIEDRAHITA, Carlos, Las
Facultades Extraordinarias, p. 190 y 191.
[10] Corte Suprema de Justicia, sentencia del 5 de octubre de 1939.
Gaceta Judicial Tomo XLVIII, No. 1950, p. 649
[11] Sentencia C-1493 de
2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz: “Uno de los aspectos más significativos tratado
en la Asamblea Nacional Constituyente, fue indudablemente la necesidad de
fortalecer al Congreso mediante la reivindicación de su principal misión: la
legisladora. Potestad que venía siendo trasladada en forma generalizada y
reiterativa al Presidente de la República, a través del mecanismo de las
facultades extraordinarias, debilitando de esta manera a dicho órgano de
representación popular, en contra del querer ciudadano y de la democracia
misma. De ahí que el constituyente hubiera decidido restringir ese instrumento,
convirtiéndolo en excepcional y sujetándolo a una serie de requisitos y
condicionamientos, que quedaron codificados en el artículo 150-10 de la Carta
(...).”
[12] Aun cuando en todas las ediciones de la Carta de l991 aparece
citado este numeral 20 del artículo 150, que se refiere a "crear los
servicios administrativos y técnicos de las Cámaras",  todo parece indicar
que se trata de un error de codificación y que el constituyente quiso señalar
como excluídas de las facultades extraordinarias las llamadas "leyes
cuadros" o "leyes marco" de que trata el numeral 19,  y que son
las que puede "dictar (el Congreso) las normas generales, y señalar en
ellas  los objetivos  y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para
los siguientes efectos:
a)
Organizar el crédito público;
b)
Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en
concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta
Directiva del  Banco de la República;
c)
Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas;
d)
Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público;
e)  Fijar
el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros
del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública;
f)
Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores
oficiales.
Estas
funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las
Corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas."
[13] Corte Constitucional, Sentencia C-417 de 1992, M.P. Fabio Morón
Díaz.
[14] Corte Constitucional, Sentencia C-510 de 1992, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[15] Corte Constitucional, Sentencia C-1028 de 2002, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[16] Ley 573 de 2000, Artículo 1. Facultades
extraordinarias.  De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo
150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de
precisas facultades extraordinarias para que, en el término de quince (15) días
contados a partir de la publicación de la presente ley, expida normas con
fuerza de ley para: || (…) || 3. Modificar la estructura de la Fiscalía General
de la Nación; modificar el régimen de funciones y competencias internas;
modificar el régimen de carrera previsto para los servidores de esta entidad;
modificar el régimen administrativo; dictar normas sobre el funcionamiento del
Fondo de Vivienda y Bienestar Social y dictar normas sobre policía judicial
en lo que no corresponde a las materias reguladas por los Códigos Penal y de
Procedimiento Penal. Modificar la estructura del Instituto de Medicina
Legal y Ciencias Forenses, su régimen de funciones y competencias internas y el
régimen administrativo y patrimonial" (Subrayado fuera del texto).
[17] Ley 578 de 2000, Artículo
1. De conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política,
revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias,
hasta por el término de seis (6) meses, contados a partir de la promulgación de
la presente ley, para expedir las normas de carrera, los reglamentos de régimen
disciplinario y de evaluación de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas
Militares; el reglamento de aptitud psicofísica, incapacidades, invalideces e
indemnizaciones de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y el régimen
de carrera y/o estatuto del soldado profesional así como el reglamento de
disciplina y ética para la Policía Nacional, el reglamento de evaluación y
clasificación para el personal de la Policía Nacional, las normas de carrera
del personal de oficial y suboficiales de la Policía Nacional, las normas de
carrera profesional del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, los estatutos
del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional; la
estructura del sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional y se dictan otras disposiciones.
Artículo 2. En desarrollo de las
facultades extraordinarias contempladas en el artículo anterior el Presidente
de la República podrá derogar, modificar o adicionar entre otros los
siguientes decretos: 1211/90, 85/89, 1253/88, 94/89, 2584/93, 575/95, 354/94,
572/95, 1214/90, 41/94, 574/95, 262/94, 132/95, 352/97, 353/94 y las demás
normas relacionadas con la materia.
[18] Así se recoge un criterio estable cuyo
origen se encuentra en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia. Ver
entre otras las siguientes sentencias de la Corte Suprema de Justicia:
Sentencia No 83 de agosto 24 de 1983, M. P. Dr. Manuel Gaona Cruz: “Una ley de
facultades en la que para evitar el cargo de imprecisión hubiere que detallar
en forma minuciosa un recetario exhaustivo de las materias conferidas, como
condición de su validez constitucional, perdería su esencial razón de ser, o
sea, la de otorgarle al Gobierno competencia legislativa extraordinaria, y
devendría ley ordinaria y haría inútil o nugatorio el decreto extraordinario.
Lo que exige la Constitución es su claridad, su inequivocidad, su delimitada y
concisa expresión normativa, pero no su total expresividad”; Sentencia de
septiembre 19 de 1985, M. P. Dr. Manuel Gaona Cruz: “Lo amplio y lo preciso son
compatibles y lo contrario de lo amplio es lo restringido; lo contrapuesto a lo
delimitado no es lo minucioso sino lo indeterminable o ilimitado, y lo opuesto
a lo claro no es lo implícito, sino lo oscuro. Razones por las cuales una ley
de aquellas no deja de ser precisa por ser amplia y no minuciosa, con tal de
que sea clara y delimitable y no ambigua”; Sentencia No. 39 de 29 de mayo de
1986, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz: “Es necesario aclarar, como lo ha hecho
jurisprudencia reiterada de esta Corporación, que el concepto de precisión
no puede interpretarse como taxatividad, esto es, el Presidente de la República
podrá desarrollar la ley de facultades con las materias que le son propias y
acordes con el fin que aquélla persigue, pero no podrá, con el pretexto de
desarrollarla, extralimitarse en el ejercicio de tales facultades para entrar a
regular otras materias sin conexión, aún cuando éstas estuvieren
implícitamente acordes con la Constitución.”
[19] En esta ocasión la Corte declaró exequible el decreto ley 1755 de 4
de julio de 1991, "por el cual se dictan disposiciones sobre la Caja de
Crédito Agrario Industrial y  Minero", al considerar que de conformidad
con el régimen constitucional anterior, durante su vigencia se dictó el
mencionado decreto ley la competencia para la reestructuración de una entidad
como la Caja Agraria en virtud de lo dispuesto en el artículo 76-12, podían ser
objeto de delegación a través de una ley de facultades  al Presidente de la
República.
[20] En esta ocasión la Corte, entre otras, se estuvo a lo resuelto en
la sentencia C-1493 de 2000 que declaró inexequible algunos apartes de los
artículos 1 y 2 de la Ley 578 de 2000.
[21]  Sentencia C-1493 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[22] Quadra-Salcedo, Tomás, La delegación legislativa en la
Constitución, en: Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al Profesor
Eduardo García de Enterría. Cívitas, Madrid 1991, p. 332. Se distingue
doctrinariamente entre la división de competencias legislativas (caso
excepcional de la Constitución francesa de 1958) y la delegación de dichas
competencias como regla general, ver Cappelletti, Mauro. Loi
et réglement en droit comparé: partage de compétences et controle de
constitutionnalité, en Le Domaine de la Loi et du Réglement. Economica y
PUAM, París, 1981, p.248.
[23] En los sistemas jurídicos de tradición anglosajona,
no existe un poder reglamentario general del Ejecutivo derivado de la
Constitución. Es el legislador, en virtud del principio de separación de poderes,
el llamado a dictar las normas generales que regulan la vida en sociedad, no el
Ejecutivo. Al estar la potestad legislativa en cabeza del Congreso, rige el
principio de delegata potestas non potest delegari que impide la
delegación de una potestad delegada por el pueblo en una autoridad a otra que
no está investida con ella. Es así como, en principio, está prohibido al
Legislativo delegar sus poderes en el Ejecutivo. Tal principio, no obstante, se
entiende respetado cuando la ley es amplia pero su ejecución mediante actos
administrativo está enmarcada por un objetivo y unos límites concretos. (Tal
fue la doctrina sentada por la Corte Suprema de Justica en el caso Springer vs.
Government of Philippine Islands, 277 U.S. 189, 209). En contraste, el principio
se viola cuando el legislador delega en el Ejecutivo un poder normativo en
blanco, o no suficientemente determinado en sus límites, tal y como lo
decidiera la Corte Suprema al señalar que la ley en cuestión “no canalizada
entre diques que le impidan desbordarse” al Ejecutivo sino que lo deja,
“vagabundeando a placer”. (Caso Schechter, resaltado por García de Enterría,
Legislación delegada, potestad reglamentaria y control judicial, 3ª. Ed.
Cívitas, Madrid 1998, p. 93). La llamada delegated legislation tiene
entonces en Estados Unidos un carácter eminentemente subordinado, carente de
fuerza legal, salvo que la ley delegante haya conferido al Ejecutivo el poder
de suspender, alterar o derogar determinadas leyes en términos explícitos.
[24] Artículo 76,
Constitución de 1947. El artículo 77, primer párrafo, agrega que: “El Gobierno
no podrá, sin delegación previa de las Cámaras, dictar decretos que tengan
valor de ley odinaria”.
[25] Artículo 82 de
la Constitución española.
[26] En el derecho público alemán se distinguen los
reglamentos administrativos (Verwaltungsverordnungen), que dicta la
administración discrecionalmente dentro del campo interno de su organización, y
los reglamentos normativos (Rechtsverordnungen), los cuales requieren
para su expedición de habilitaciones legislativas específicas y explícitas,
puesto que el Ejecutivo carece de poder reglamentario general. Esto en atención
al principio según el cual la libertad y la propiedad son materias reservadas a
la ley.
[27] Constitución
Francesa de 1958. Artículo 38: “El Gobierno podrá, para la ejecución de su
programa, solicitar del Parlamento autorización para dictar por Decreto,
durante un plazo limitado, medidas que normalmente habrían de dictarse mediante
Ley. Los Decretos se dictarán en Consejo de Ministros, previo informe del
Consejo de Estado. Entrarán en vigor a partir de su publicación, pero caducarán
si el proyecto de Ley de ratificación no se deposita ante el Parlamento antes
de la fecha fijada por la Ley de habilitación. A la expiración del plazo
señalado en el párrafo primero del presente artículo, los Decretos no podrán
ser modificados más que por Ley en las materias que sean de carácter
legislativo”.
[28] Decisión n. 76-72
D.C. del 12 de enero de 1977.
[29] Decisión n.
86-207 D.C del 25 de junio de 1986.
[30] El control
judicial de las ordenanzas corresponde en Francia al Consejo de Estado. El
Consejo Constitucional revisa la constitucionalidad de la ley de habilitación y
también de la ley mediante la cual se ratifica una ordenanza. Consejo
Constitucional Decisión n. 86-218 D.C del 18 de noviembre de 1986.