C-608-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-608/12
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN
SALUD-Destinación del
impuesto social a las armas y municiones
IMPUESTO SOCIAL A LAS ARMAS Y MUNICIONES-Destinación al fondo de solidaridad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Características
La administración de justicia tiene la
finalidad de contribuir a la resolución de conflictos sociales. Por esta razón
las decisiones que adoptan los jueces, en tanto buscan poner punto final a una
controversia, hacen tránsito a cosa juzgada, lo que significa que los fallos
son inmutables, vinculantes y definitivos. Con fundamento en estas
características, la Corte ha señalado que la institución de la cosa juzgada
cumple al menos dos funciones: una negativa, que consiste en prohibir a los
funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo ya resuelto, y una
función positiva, referida a proveer seguridad a las relaciones jurídicas. Como
dispone el artículo 243 de la
Constitución, en concordancia con los artículos 46 y 48 de la ley 270 de 1996
y el artículo 22 del decreto 2067 de 1991, el efecto de cosa juzgada
también se predica de las sentencias que profiere la
Corte Constitucional en
cumplimiento de su misión de asegurar la integridad y la supremacía de la
Carta. En el contexto del control
constitucional de las disposiciones de rango legal, la cosa juzgada propende
por la seguridad jurídica y el respecto de la confianza legítima, en la
medida en que evita que se reabra el juicio de constitucionalidad de una norma
ya examinada y que un contenido normativo declarado inexequible sea
reintroducido en el ordenamiento jurídico. Además, contribuye a racionalizar
las decisiones de la Corporación, puesto que exige que sus decisiones sean
consistentes y hagan explícita la ratio decidendi, así como su fundamento
constitucional. La
existencia de cosa juzgada es fácil de identificar cuando un ciudadano, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demanda una disposición
que en una providencia previa fue declarada inexequible. En esta hipótesis la
disposición contraria a la Carta desaparece del ordenamiento jurídico y, en el
futuro, si se presentan demandas contra ella, no existe objeto sobre el cual
pronunciarse. La situación es más compleja cuando en un pronunciamiento previo,
la Corte declaró exequible la misma disposición acusada. En estos casos, para
que pueda hablarse de la existencia de cosa juzgada en estricto sentido, es
preciso que la nueva controversia verse (i) sobre el mismo contenido normativo
del mismo precepto examinado y (ii) sobre cargos idénticos a los analizados en
ocasión anterior. La identidad de cargos implica un examen tanto de los
contenidos normativos constitucionales frente a los cuales se llevó a cabo la
confrontación, como de la argumentación empleada por el demandante para
fundamentar la presunta vulneración de la
Carta; mientras la identidad de contenidos normativos acusados demanda revisar
el contexto en el que se aplica la disposición desde el punto de vista de la
doctrina de la Constitución viviente. Existen eventos en los que en apariencia
una controversia constitucional es similar a otra ya analizada por la
Corte, pero que examinada más a fondo, contiene diferencias desde alguna o las
dos perspectivas anteriores que hacen imposible hablar de la presencia de cosa
juzgada constitucional en sentido estricto. Ejemplo de esos casos son los que la
Corte ha clasificado bajo doctrinas como la de la cosa juzgada relativa, la
cosa juzgada aparente y la cosa juzgada material, entre otras. Según la
jurisprudencia constitucional, la cosa juzgada relativa se presenta cuando una
declaración de exequibilidad se circunscribe exclusivamente a los cargos
analizados en la respectiva sentencia, razón por la cual en el futuro pueden
analizarse nuevas demandas por cargos distintos contra la misma disposición. No
siempre esta limitación se hace explícita en la parte resolutiva del fallo,
como ocurre en el caso de la cosa juzgada relativa explícita. Puede ocurrir que
por errores de técnica, la Corte no límite el alcance de su declaración de
manera expresa, pero tal restricción se desprenda de la ratio decidendi de la
respectiva providencia. Esta hipótesis ha sido categorizada por la
Corte bajo el nombre de la cosa juzgada relativa implícita. Los casos en los
que se ha empleado el concepto de cosa juzgada aparente son aquellos en los
que, pese a que la Corte ha declarado exequible sin condicionamiento una
disposición en una sentencia previa, en realidad en ese fallo no se examinó la
constitucionalidad de un contenido normativo nuevamente demandado, de modo que la
Corte puede volver a ocuparse de la constitucionalidad del precepto, en
particular, del contenido normativo que en la nueva demanda se censura. No
abocar conocimiento, como se indicó en la sentencia C-397 de 1995, “(…) implicaría simplemente tener por fallado lo
que en realidad no se falló, implicaría desconocimiento de la verdad procesal,
voluntaria renuncia de la Corte a su deber de velar por la prevalencia del
derecho sustancial sobre aspectos puramente formales (artículo 228
C.P.), y, por contera, inexplicable elusión de la responsabilidad primordial
que le ha sido confiada por el Constituyente (artículo 241
C.P.)”. La llamada
cosa juzgada material, de acuerdo con jurisprudencia reciente de esta
Corporación, se presenta en dos hipótesis: (i) cuando un contenido normativo
declarado inexequible es reproducido por una nueva disposición legal que es
acusada en otra demanda; en estos casos, la
Corte debe nuevamente declarar inexequible el contenido normativo, no por
existencia en estricto sentido de cosa juzgada –pues se trata de cuerpos
legales diferentes- sino por violación de la prohibición del artículo 243
superior; y (ii) cuando un contenido normativo declarado exequible por la
Corte y reproducido en una nueva disposición, es demandado por las mismas
razones que dieron lugar al pronunciamiento anterior; en estos casos, si bien
no existe cosa juzgada porque los contenidos normativos hacen parte de
preceptos diferentes, la Corporación debe seguir el precedente fijado en el
fallo primigenio, salvo que existan razones poderosas para apartarse, en los
términos de la jurisprudencia constitucional. Por último, existen casos en los
que aunque la Corte se enfrenta a demandas contra una disposición examinada
previamente frente a cargos idénticos, tanto desde el punto de vista del
concepto de violación como de los contenidos constitucionales considerados
vulnerados, ha concluido que no existe cosa juzgada en estricto sentido, toda
vez que un cambio en el contexto de aplicación de la disposición impide hablar
de identidad de contenidos normativos. En resumen, cuando la
Corte se enfrenta a una demanda contra una norma declarada exequible en
oportunidad previa, solamente podrá declarar la existencia de cosa juzgada
constitucional cuando exista (i) identidad de contenido normativo y de
disposición acusada, lo que exige un análisis del contexto de aplicación de la
norma, e (ii) identidad de cargos tanto desde el punto de vista de la norma
constitucional que se considera desconocida, como del hilo argumentativo del
concepto de violación.
PROYECTOS DE LEY DE NATURALEZA TRIBUTARIA-Trámite legislativo
El inciso 4 del artículo 154 de la
Constitución dispone que los proyectos de ley relativos a tributos deben
iniciar su trámite en la Cámara de Representantes.  Esta Corporación ha
explicado que este mandato constitucional es aplicable a cualquier proyecto de
ley que contenga disposiciones de naturaleza tributaria, independientemente del
título que le hayan dado sus autores o de que los asuntos tributarios sean
minoritarios o marginales dentro del proyecto. Así, si un proyecto contiene
algunas disposiciones tributarias, debe iniciar su trámite en la
Cámara o los preceptos de naturaleza tributaria deben desglosarse y ser
tramitados de manera separada comenzando en la
Cámara. Para determinar qué disposiciones son de naturaleza tributaria, la
Corporación ha señalado que debe atenderse a su contenido sustantivo –no al
título dado por los autores del proyecto, y en particular, a las repercusiones
de sus contenidos normativos sobre el alcance y contenido de las obligaciones
tributarias, de modo que un precepto será de naturaleza tributaria cuando
modifique los elementos de un tributo o aspectos relacionados con las
obligaciones tributarias de carácter instrumental. No obstante el carácter
imperativo de la regla del inciso 4 del artículo 154 superior , la
jurisprudencia ha precisado que puede ser flexibilizada en casos excepcionales,
como (i) cuando se presenta un mensaje de urgencia del Presidente que da lugar
a que las comisiones constitucionales permanentes de una y otra cámara sesionen
de forma conjunta, (ii) cuando el Congreso convierte en legislación permanente
preceptos adoptados durante los estados de emergencia económica; o (iii) cuando
las disposiciones de naturaleza tributaria hacen parte de un código cuya
finalidad es regular de manera exhaustiva y sistemática otras materias. En los
demás casos, el desconocimiento de la regla aludida da lugar a un vicio de
trámite insubsanable que exige declarar inexequible la respectiva ley o
preceptos.
PROYECTOS DE LEY DE NATURALEZA
TRIBUTARIA-Presentación
en Secretaría del senado no vulnera el artículo 154 de la
Constitución Política
Sostener que la presentación del proyecto
de ley en la Secretaría del Senado de la
República es suficiente para tener por incumplida la regla establecida en el
artículo 154 de la Constitución, implica conferirle a la radicación una
exagerada importancia y hacer nugatoria la posibilidad de que la sesión conjunta
de las respectivas comisiones permanentes de ambas cámaras causada por el
mensaje de urgencia tenga la idoneidad para flexibilizar el procedimiento. En otras palabras, si la radicación del
proyecto de ley en la Secretaría del Senado de la
República comportara, por sí misma, la violación definitiva del artículo 154
superior, de nada serviría afirmar que el mensaje de urgencia puede dar lugar a
la flexibilización de la regla en él contenida, pues la solicitud del trámite
de urgencia necesariamente es posterior a la radicación del proyecto y, aún
cuando se puede presentar en “cualquiera de las etapas constitucionales del
proyecto”, es obvio que no cabe respecto de iniciativas no presentadas.”
IMPUESTO SOCIAL A LAS ARMAS Y MUNICIONES-Norma acusada no vulnera los principios de legalidad,
reserva de ley y certeza ni la distribución de competencias entre ley y
reglamento en materia tributaria
PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y RESERVA DE LEY
EN MATERIA TRIBUTARIA-Responden
a la regla de que las restricciones a la libertad de las personas y la
imposición de deberes ciudadanos deben tener origen en el órgano de
representación en el marco del Estado Social de Derecho
LEGISLADOR-Puede delegar al reglamento o a la propia
Administración la concreción de algunos aspectos de naturaleza técnica o de
administración del tributo
La jurisprudencia constitucional ha
entendido que el Legislador sí puede delegar al reglamento o a la propia
Administración la concreción de algunos aspectos de naturaleza técnica o de
administración del tributo, tales como (i) variables o conceptos económicos, la
certificación del valor de ciertos productos o bienes o los métodos para la valoración
de algunos activos para efectos de la liquidación de la base gravable o la
definición de la tarifa aplicable, así como (ii) el procedimientos de recaudo y
(iii) algunos deberes formales tales como el suministro de información. En
consecuencia, tales aspectos de administración y concreción técnica del tributo
–que en todo caso no pueden alterar los elementos de la obligación- escapan
entonces al principio de reserva de ley y pueden ser desarrollados por el
Gobierno y, en algunos casos, por la propia administración tributaria.
CONSTITUCION POLITICA-No impone al Legislador la obligación de
prever directamente los elementos para la efectividad del tributo
La Constitución no impone al Legislador la
obligación de prever directamente los elementos que extraña el demandante para
la efectividad del tributo: (i) la
competencia para el recaudo, liquidación, determinación, discusión y
administración del impuesto, (ii) el momento en el que debe recaudarse, y (iii)
el procedimiento para el efecto. Como se explicó
anteriormente, los mecanismos de pago y recaudo (lo cual incluye la definición
de la autoridad competente), así como otros aspectos de la administración del
tributo, sin desconocer su importancia para la realización del principio de
eficiencia, son asuntos es posible delegar al reglamento sin desconocer el
principio de reserva de ley. Además, en materia de procedimiento, la
Sala advierte que en todo caso no es cierto que no existan reglas definidas en
el ordenamiento, pues como actividad administrativa, la liquidación y recaudo
de los tributos debe regirse por las reglas del Código de Procedimiento
Administrativo y por los procesos especiales que para el efecto se prevean en
el Estatuto Tributario.
Referencia: expediente D-8926
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 48 de la ley 1438 de 2011 “Por medio de la cual se reforma el Sistema
General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”
Demandante: Alfredo Lewin Figueroa
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., primero (1°) de agosto
de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, conformada
por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo -quien la preside, María
Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Adriana María Guillén Arango,
Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente sentencia con fundamento en los siguientes:
1.     ANTECEDENTES
El ciudadano Alfredo Lewin Figueroa, en ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 48 de la ley 1438 de 2011 “Por medio de
la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan
otras disposiciones”.
Mediante auto del 2 de febrero de 2012, la demanda presentada fue admitida, se fijó en lista para que
los ciudadanos pudiesen defenderla o impugnarla, y se comunicó a los
ministerios de Salud, Hacienda y Crédito Público y Defensa, a la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a la
Corporación para el Desarrollo de la
Seguridad Social (CODESS), al Centro de Investigación Económica y Social
(Fedesarrollo), a la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral
(Acemi), al Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT), y a las
universidades Nacional, Javeriana, del Rosario (facultades de Jurisprudencia y
Economía), del Sinú, Externado de Colombia, Pontificia Bolivariana y Sergio
Arboleda, para que si lo estimaban conveniente, participaran en el debate
jurídico propiciado. También se dio traslado al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de su cargo en los términos que le
concede la ley.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
1.1.
NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de
la disposición acusada:
ARTÍCULO 48. IMPUESTO SOCIAL A LAS ARMAS Y MUNICIONES. Modifíquese el artículo 224 de la
Ley 100 de 1993, el cual quedará de la siguiente manera:
“Artículo 224. Impuesto social a las
armas y municiones. A partir del 1o de enero de 1996, créase el impuesto
social a las armas de fuego que será pagado por quienes las porten en el
territorio nacional, y que será cobrado con la expedición o renovación del
respectivo permiso y por el término de este. El recaudo de este impuesto se
destinará al fondo de solidaridad previsto en el artículo 221 de esta ley. El
impuesto tendrá un monto equivalente al 30% de un salario mínimo mensual.
Igualmente, créase el impuesto social a las municiones y explosivos, que se
cobrará como un impuesto ad valórem con una tasa del 20%. El gobierno
reglamentará los mecanismos de pago y el uso de estos recursos: el Plan de Beneficios,
los beneficiarios y los procedimientos necesarios para su operación.
PARÁGRAFO. Se exceptúan de este impuesto
las armas de fuego y municiones y explosivos que posean las Fuerzas Armadas y
de Policía y las entidades de seguridad del Estado”.
1.2.
LA DEMANDA
El demandante señala que la disposición
acusada vulnera los artículos 1, 6, 29, 121, 150 (numerales 12 y 23), 154
(inciso 4), 189 (numeral 11), 359 y 363 de la
Constitución, y por ello debe ser declarado inexequible. Sus argumentos son
los siguientes:
1.2.1.  Para comenzar, aclara que en este caso no existe
cosa juzgada derivada de
la sentencia C-390 de 1996, en la que se declaró exequible el artículo 224 de
la ley 100, disposición modificada por el precepto acusado. Asegura que la
sentencia C-390 de 1996 solamente tiene efectos de cosa juzgada relativa
implícita, los cuales no cobijan la presente controversia, ya que en dicha
providencia la Corte se ocupó de cargos diferentes a los que ahora se plantean:
la violación del inciso segundo del artículo 338 superior por falta de
definición de los elementos del impuesto, y la vulneración del principio de
unidad de materia. Agrega que el contenido normativo del artículo 48 de la ley
1438 es además diferente al del artículo 224 de la ley 100, razón por la cual
no existe cosa juzgada material.
1.2.2.  A continuación, sostiene que se presentaron varios vicios en la
formación del precepto: (i) el proyecto de ley no inició su trámite
en la Cámara de Representantes, como exige el artículo 154 de la
Carta para los proyectos sobre tributos; el proyecto fue radicado en el Senado
y allí surtió las primeras etapas del trámite, antes de ser acumulado. (ii)
Debido a que el proyecto inició su trámite en el Senado, la decisión sobre la
acumulación no pudo ser adoptada por el Presidente de la
Cámara, como –en criterio del demandante- lo exige el artículo 152 de la ley
5. (iii) En el trámite legislativo se vulneró el artículo 170 de la ley
5, puesto que la sesión conjunta de las comisiones constitucionales no fue
presidida por el Presidente de la respectiva comisión constitucional de la
Cámara de Representantes.
El demandante también aclara que el que
las comisiones constitucionales permanentes hayan surtido el primer debate de
forma conjunta en virtud del mensaje de urgencia que envió el Presidente, no
subsana el vicio. Al respecto, afirma:
“No tiene fundamento considerar, como lo
ha hecho en ocasiones la
Corte Constitucional, que un simple mensaje de urgencia del Gobierno
justifique evadir la regla que fija la
Constitución en el inciso 4 del artículo 154. Concluir esto significa ni más
ni menos aceptar que a través de mensajes de urgencia del Gobierno se pueda
tramitar una ley de naturaleza tributaria de manera diferente a la consagrada,
por razones históricas y políticas, en la misma Constitución.”
1.2.3.  Sostiene que la disposición demandada lesiona
la prohibición de retroactividad de la ley tributaria, pues el texto que
fue aprobado –tomado del texto original del artículo 224 de la ley 100- indica
que el precepto se aplicará a partir de enero de 1996. Sobre este punto,
asegura:
“(…) la reforma del año 2011 denota una
ostensible falta de técnica legislativa, porque incorpora las modificaciones al
texto de la norma original y en todo lo no modificado repite las mismas
palabras de la norma anterior. De esa manera, reproduce la norma especial de
vigencia que traía la ley del año 1993 y señala que rige ‘a partir de enero de 1996’,
medida que se justificaba en la norma original, mas no en la nueva versión de
la disposición”.
1.2.4.  Explica que la frase “[i]gualmente,
créase el impuesto social a las municiones y explosivos, que se cobrará como un
impuesto ad valorem con una tasa del 20%” representa “(…) un ejercicio
incompleto de la potestad tributaria conferida por el numeral 12 del artículo
150 de la Carta”, así como de la competencia que el numeral 23 ibídem entrega
al Congreso para regular el ejercicio de las funciones públicas, ya que no
asigna la competencia del recaudo, liquidación, determinación, discusión y
administración del tributo, ni fija el momento en el que se debe hacer
el recaudo, “(…) lo cual es necesario para la efectividad del impuesto y no
se puede suplir con las facultades reglamentarias que otorga al gobierno,
porque estas materias son cuestiones que corresponden a la ley”. En otras
palabras, para el demandante, el precepto adolece de una omisión legislativa
que afecta los principios de legalidad, eficiencia, debido proceso, certeza y
seguridad jurídica.
Asevera que el Legislador era conciente
de la necesidad de fijar estos elementos y por ello en el proyecto de ley 160
de 2010 Senado se incluyó un inciso que indicaba: “La ley determinará la
institución que recaudará los ingresos provenientes del impuesto social a las
municiones y explosivos”. Sin embargo, relata que este texto no fue incorporado
en el articulado cuando se acumularon los proyectos de ley 160 y 01 de 2010, y
por eso no hizo parte del debate ni fue incluido en la ley 1438.
Señala que este vacío tampoco es llenado
por otra disposición legal, puesto que “[d]esde 1993, año de creación del
impuesto, hasta la fecha, no se ha expedido ninguna ley o norma con fuerza de
ley que asigne el cobro del impuesto (…) a autoridad ninguna (sic), hecho que
se puede constatar fácilmente porque todas las normas que regulan lo atinente
al porte de armas, municiones y explosivos, son anteriores a la ley 100 de 1993
y ninguna de ellas consagra la facultad de cobrar el impuesto ni lo asigna de
manera específica a alguna de las diferentes autoridades que pueden tener
injerencia en la materia”.
1.2.5.  Alega que la referida omisión conlleva
también una violación del artículo 21 superior, según el cual “ninguna
autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la
Constitución y la ley”.
1.2.6.  Indica que la referida omisión
legislativa infringe el principio de eficiencia que rige el sistema
tributario (artículo 363 de la Constitución), toda vez que éste, en los
términos de las sentencias C-733 de 2003 y C-543 de 2005, comprende la
efectividad del recaudo, para lo cual se requiere asignar la función de cobro
del tributo.
1.2.7.  Sostiene que la omisión aludida también vulnera
el derecho al debido proceso de los contribuyentes, ya que les impide
conocer cuál es la entidad encargada de la administración del tributo y cuál es
el procedimiento aplicable: “(…) si el general previsto en el Código
Contencioso administrativo, o el especial para impuestos nacionales
administrados por la Dian, u otro específico aplicable ante alguna de las
autoridades que intervienen en el tema”. En su criterio, el debido proceso
exige la preexistencia de leyes que determinen la autoridad competente y las
formas propias de cada juicio.
1.2.8.  Expresa que la omisión de la que adolece
el artículo 48 de la ley 1438 de 2011 desconoce los principios de certeza y
seguridad porque “(…) impide tanto a los funcionarios públicos como a los
particulares, tener certeza sobre el hecho aplicable y genera una confusión
entre las autoridades que intervienen en los actos relacionados con municiones
y explosivos”.
1.2.9.  Por último, alega que la disposición
censurada, especialmente la frase “[e]l gobierno reglamentará
los mecanismos de pago y el uso de estos recursos: el Plan de Beneficios, los
beneficiarios y los procedimientos necesarios para su operación”, es
contraria al numeral 11 del artículo 189 de la
Constitución, en tanto otorga al Gobierno una competencia normativa
exclusiva del Legislador. Agrega:
“Los reglamentos, como normas administrativas
que son, NO pueden regular materias reservadas al legislador, menos aún
cuando la ley se abstiene por completo de legislar sobre esos aspectos, porque
cuanto menor es el campo regulado por la ley, mayor es la extensión de la
potestad reglamentaria. La amplitud del reglamento sobre estos tres asuntos
[mecanismos de pago, uso de los recursos y procedimientos aplicables] carece de
límites, toda vez que sobre ellos nada dice la ley” (énfasis original).
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1.  Ciudadano Hugo Palacios Mejía
Solicita a la
Corte que declare inexequible la disposición demandada, pues comparte
los argumentos del demandante y adiciona los siguientes:
1.3.1.1.
Asegura que el
precepto demandado también vulnera el artículo 338 superior, pues respecto
del impuesto a las municiones y explosivos, el Congreso omitió fijar los
elementos básicos de la obligación tributaria, elementos que son de estricta
reserva de ley y cuyo vacío no puede ser llenado por el Gobierno en ejercicio
de la facultad reglamentaria.
Al respecto, explica que el impuesto de
municiones y explosivos es distinto al impuesto al porte de armas de fuego y,
por tanto, no puede extenderse al primero las regulaciones del segundo.
Luego indica que el precepto no contempla
expresamente el sujeto activo, es decir, la entidad estatal que tiene
derecho a recibir el producto del impuesto, y resalta que el contexto legal no
permite resolver esta laguna, ya que si bien en principio la
Nación es el sujeto activo de los impuestos, en este caso el precepto señala
que el destino del tributo es el plan de beneficios de la seguridad social en
salud, lo que genera la duda de si “(…) también, podría entenderse que
los sujetos activos de éste (sic) tributo son las entidades
territoriales, por tener a su cargo la administración del régimen
subsidiado y el deber de garantizar el acceso oportuno y de calidad al
Plan de Beneficios” (énfasis original), y otras entidades estatales que
participan en el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS).
Sostiene que la disposición no precisa
quien es el sujeto pasivo y tampoco ofrece criterios para determinarlo.
Frente al silencio de la disposición, asegura que es legítimo preguntarse: “(…)
deben pagar este impuesto los fabricantes de municiones y explosivos?
¿Los importadores de municiones y explosivos? ¿Los transportadores?
¿Quiénes usan municiones y explosivos? ¿Todos los anteriores?”
(énfasis original).
Manifiesta que el precepto tampoco aclara
cuál el hecho gravable, frente a lo cual es legítimo preguntarse: “(…)
¿es la fabricación de municiones y explosivos lo que obliga a pagar el
impuesto, una vez que ellas adquieren un valor en el inventario del fabricante?
¿O es acaso la importación, o la compra o la venta, el
hecho que genera la obligación? ¿O la posesión? ¿O el uso? ¿O el transporte?”
(énfasis original).
Por último, argumenta que la disposición
demandada no señala el periodo que debe tenerse en cuenta para definir
el monto de la obligación tributaria. En sentir del interviniente, (…) [n]o se
puede inferir en ninguna parte de todo el artículo 48 acusado cuál es el
periodo que el Legislador quiso dar a estos tributos, ni se observa que
determinarlo hubiese sido un asunto de especial complejidad técnica” (énfasis
original).
1.3.1.2.
Por otro lado,
afirma que la frase “[e]l gobierno reglamentará los mecanismos de pago y el uso
de estos recursos: el Plan de Beneficios, los beneficiarios y los
procedimientos necesarios para su operación” desconoce el artículo 150-12 de
la Carta, pues la potestad reglamentaria no puede usarse para desatender
las reservas legales especiales previstas en la
Constitución, como la definición de los elementos básicos de las obligaciones
tributarias. A su juicio, “[e]n la medida, pues, en que el desarrollo
reglamentario de ‘mecanismos de pago’ al que se refiere la norma acusada al
crear el impuesto a municiones y explosivos, incluye eventualmente la
determinación de sujetos activos y pasivos, hecho y periodo del impuesto, esa
atribución reglamentaria resulta violatoria del numeral 12 del artículo 150 y
del artículo 338 de la Constitución pues respecto de todos esos elementos
existe ‘reserva legal’ especialmente en estas normas”.
1.3.1.3.
Finalmente, el
interviniente aduce que la frase final del artículo 48 se opone al artículo
189-11 superior, “(…) porque, sin proporcionar referentes precisos,
obliga al gobierno a usar la facultad reglamentaria para definir los
mecanismos de pago y el uso de los recursos que el impuesto produzca: el Plan
de Beneficios, los beneficiarios y los procedimientos necesarios para su
operación” (énfasis original).
1.3.2.  Ministerio de Defensa Nacional
Asevera que en este caso existe cosa
juzgada constitucional, “(…) por cuanto en sentencia C-791 de 2011, que
declaró exequible la totalidad de la ley 1438 de 2011, en fallo anterior C-390
de 1996, se analizó el artículo 224 de la ley 100 de 1993, norma que se
transcribió implícitamente dentro de la nueva normatividad, que hoy se acusa”.
1.3.3.  Corporación para el Desarrollo de la
Seguridad Social (CODESS)
Solicita que el precepto demandado sea
declarado exequible, por las siguientes razones:
1.3.3.1.
Explica que con
la expedición de la ley 1438, se mantiene el régimen general de los impuesto a
las armas y municiones y explosivos fijado en el artículo 224 de la ley 100, desarrollado
por el decreto 1283 de 1996 y declarado exequible en la sentencia C-390 de
1996; indica que el precepto acusado solamente modifica sus tarifas.
1.3.3.2.
Afirma que el
precepto no desconoce el principio de irretroactividad de la ley “(…) en la medida
en que no crea ni modifica situaciones anteriores a su vigencia. La
modificación introducida por la norma se refiere únicamente al porcentaje y
rige a partir de su publicación”.
1.3.3.3.
Por último,
resalta la importancia del impuesto para la financiación del SGSSS y explica:
“Conforme a los criterios que vienen
aplicándose para la concreción del principio de universalidad en salud y la no
regresividad en materia de coberturas a través del señalamiento de la
imposibilidad jurídica para las entidades territoriales de disminuir los
recursos que vienen aplicándose para la financiación de la salud, se desprende
la necesidad de incrementar los porcentajes que en materia impositiva estaban
aplicándose en vigencia de la Ley 100 de 1993”.
1.3.4.  Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales (DIAN)
Interviene para defender la
constitucionalidad de la disposición acusada y expone los siguientes
argumentos:
1.3.4.1.
Explica que el
impuesto social a las armas y el impuesto social a las municiones y explosivos
fueron creados por el artículo 224 de la ley 100 y declarados exequibles en la
sentencia C-390 de 1996 frente a un cargo similar, este es, omisión en la
definición del sujeto activo. Agrega que el precepto acusado se limita a
aumentar la tarifa, “(…) por ende no podría hablarse de violación de la norma
al artículo 363 de la Constitución Política que consagra la irretroactividad de
las normas tributarias toda vez que al tratarse de una mera modificación a la
norma existente, es necesario conservar el texto original creador del tributo
para referirse al punto concreto modificado (…)”.
1.3.4.2.
Reitera que
existe cosa juzgada constitucional, puesto que en la sentencia C-390 de 1996, la
Corte Constitucional se ocupó de los mismos cargos formulados en la demanda
bajo estudio.
1.3.5.  Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Se opone a los cargos formulados por el demandante, con
fundamento en los siguientes argumentos:
1.3.5.1.
Afirma que en
este caso existe cosa juzgada constitucional, toda vez que el artículo
224 de la ley 100 –modificado solamente en materia de tarifas por el precepto
demandado- fue declarado exequible en la sentencia C-390 de 1996 “(…) según el
estudio completo de la totalidad de las normas que integran los parámetros de
constitucionalidad sustancia de los tributos”. Como en criterio del Ministerio,
en dicha providencia se estudiaron cargos idénticos a los que ahora formula el
demandante, concluye que existe “cosa juzgada material y absoluta respecto del
artículo 48 de la Ley 1438 de 2011, el cual tiene un contenido normativo idéntico
al del artículo 224 de la Ley 100 de 1993”.
También aclara que “(…) la modificación de uno de los elementos del tributo
como es la tarifa por parte de la norma acusada, no desvirtúa el carácter de cosa
juzgada material y absoluto, toda vez que dicha modificación en nada modifica
el régimen del tributo, y simplemente es un ejercicio del poder de imposición
del Estado que respetó el principio de representación y de reserva legal al
haberse tramitado mediante ley, y no mediante reglamento”.
1.3.5.2.
De otro lado,
argumenta que la disposición bajo examen no viola el artículo 154, inciso 4,
de la Constitución, ya que el proyecto que dio lugar a la ley 1438 “(…)
tuvo inicio en la Cámara de Representantes mediante sesión conjuntas (sic) de
las comisiones séptimas constitucionales permanentes del Congreso de la
República, los días 16, 17, 18, 23, 14 y 25 de noviembre de 2010, en razón del
mensaje de urgencia enviado por el Presidente de la
República el 21 de septiembre, y reiterado el 09 de noviembre de 2010”.
Agrega que de conformidad con la jurisprudencia constitucional, el principio
contenido en el inciso 4 del artículo 154 superior se flexibiliza cuando media
un mensaje de urgencia del Presidente y se surte una discusión conjunta de las
comisiones constitucionales permanentes respectivas del Senado y la
Cámara. Cita en respaldo la sentencia C-907 de 2007.
1.3.5.3.
Sostiene que el
precepto acusado tampoco desconoce el principio de irretroactividad de
la ley tributaria, “(…) toda vez que la referencia que la norma hace al 01 de
enero de 1996 corresponde al mismo contenido material del artículo 224 de la
Ley 100 de 1993”.
1.3.5.4.
Señala que el
artículo 48 de la ley 1438 no se opone al artículo 359 de la
Carta porque si bien prevé una renta con destinación específica, es de
aquellas permitidas por el precepto constitucional, “(…) ya que las actividades
del Fondo encuadran sin duda en el rango de inversión social”.
1.3.5.5.
Finalmente,
explica que las anteriores consideraciones son aplicables tanto al impuesto a
las armas, como al impuesto a las municiones y explosivos.
1.3.6.  Ministerio de Salud y Protección Social
Solicita que se declare exequible
el precepto censurado; sus argumentos se resumen a continuación:
1.3.6.1.
Indica que en la
sentencia C-390 de 1996, la
Corte Constitucional señaló que el artículo 224 de la ley 100, modificado por
el artículo 48 de la ley 1438, delimita todos los elementos de la obligación
tributaria. Por tanto, en criterio del Ministerio, “(…) teniendo en cuenta que
el artículo 48 de la Ley 1438 de 2011 NO INTRODUJO MODIFICACIÓN ALGUNA a los
elementos del tributo, debe entenderse que no existe violación al artículo 338
de la Constitución y que sobre este asunto existe cosa juzgada
constitucional” (negrilla fuera del texto).
1.3.6.2.
Sobre el cargo
por omisión de los elementos necesarios para la efectividad del tributo,
tales como la competencia para la liquidación, determinación, discusión y
administración del tributo, sostiene que no constituyen componentes esenciales
de la obligación tributaria y, en consecuencia, no son materia de reserva de
ley. Agrega que respecto de dichos componentes, en tanto no se predica el
principio de reserva de ley, “(…) el legislador cuenta con una amplia potestad
de configuración legislativa que le permite adoptar decisiones relacionadas con
dichos aspectos, tal como asignar su reglamentación al Gobierno Nacional”. Por
esta razón afirma que el precepto no desconoce el artículo 189-11 de la
Carta al delegar la definición de ciertos aspectos al reglamento.
1.3.6.3.
Asevera que el
Legislador tampoco omitió “(…) detalle que haga improcedente, incobrable o
inaplicable el tributo”, “(…) ya que reguló todos los aspectos necesarios para
su creación y operación, consagrando de manera expresa los elementos que según
el artículo 338 de la Constitución están amparados por el principio de reserva
de ley”.
1.3.6.4.
En relación con
el cargo de violación del principio de irretroactividad, manifiesta que la
expresión “a partir del 1 de enero de 1996”
fue tomada por la ley 1438 de 2011 del texto original del artículo 224 de la
ley 100; por tanto, explica que la expresión debe entenderse dentro del
contexto de la entrada en vigencia de la primera ley. En este orden, concluye:
“Por su puesto que el aumento de la tasa que genera esta norma no puede
predicarse de situaciones que se consolidaron bajo la vigencia de la norma
anterior, habida cuenta que la misma gozaba de presunción de legalidad y en
efecto, los impuestos pagados en su oportunidad por los sujetos pasivos se
liquidaron con la tasa prevista en el artículo 224 de la
Ley 100 de 1993”.
1.3.7.  Instituto Colombiano de Derecho
Tributario (ICDT)
Sostiene que los apartes acusados no
se ajustan a la Constitución, por las siguientes razones:
1.3.7.1.  Manifiesta que en este caso solamente
existe cosa juzgada relativa porque si bien es cierto la
Corte Constitucional se pronunció sobre el artículo 224 de la ley 100 en la
sentencia C-390 de 1996, lo hizo por razones y cargos distintos a los ahora
esgrimidos.
1.3.7.2.  Afirma que la referencia al 1° de enero
de 1996 puede ser una falta técnica legislativa; sin embargo, solicita a la
Corte ser tajante “(…) en manifestar que el artículo 48 de la ley 1438 del 19
de enero de 2011, que modifica el artículo 224 de la ley 100 de 1993, vulnera
el artículo 363” (negrilla fuera del texto). A continuación, expone, entre otras, la
siguiente razón: “2. El impuesto con las nuevas tarifas y en la forma en que
fue regulado, se considera retroactivo, puesto que de la enunciación ‘a partir
del 01 de enero de 1996’ se entendería aplicable a situaciones jurídicas
consolidadas bajo la vigencia de la norma inmediatamente anterior.”
1.3.7.3.  A continuación, explica que la dogmática
del derecho tributario ha establecido que los elementos que conforman el hecho
generador –asunto que sostiene es de reserva de ley- son los elementos
subjetivo y objetivo. Indica que el elemento subjetivo “(…) está conformado por
un Sujeto Activo que es el acreedor de la obligación tributaria, en todo caso
será el Estado, y de otra parte, un Sujeto Pasivo, que es quien realiza el
hecho generador demostrativo del poder de capacidad de contribución y a su vez
es quien debe soportar la carga económica del tributo.” Mientras el elemento
objetivo “(…) está constituido por el aspecto material o cualitativo, aspecto
espacial, aspecto temporal y el aspecto cuantitativo”.
Con fundamento en esta explicación,
señala, de un lado, que “(…) el legislador olvidó enunciar en la forma
gramática al Sujeto Activo y al sujeto pasivo que conforman el elemento
subjetivo del impuesto de municiones y explosivos”; y de otro, que “[e]l
impuesto de municiones olvida determinar el aspecto material del elemento
objetivo del impuesto toda vez que no señala cuál es el propio hecho,
acontecimiento material, acto o negocio jurídico, estado o situación de una
persona, actividad de un sujeto, que concreta la manifestación de riqueza que
se quiere gravar”. Por tanto, expresa que el precepto viola el artículo 338
superior.
1.3.7.4.
Por último, aduce
que la disposición desconoce el artículo 15 de la
Carta, “(…) toda vez que el proyecto de ley 160 de 2010, que dio origen al
artículo 48 de la ley 1438 de 2010 (sic) sí era de naturaleza eminentemente
tributaria se vulneró al Constitución al iniciarse su trámite en el Senado de la
República, pues en esta cámara, se radicó el proyecto, se envió a la comisión
correspondiente y se le designó un senado ponente del mismo”.
1.3.8.  Intervenciones extemporáneas
1.3.8.1.
La Universidad del Sinú afirma que la disposición
demandada es inconstitucional, puesto que “[e]l artículo 48 de la
Ley 1438 de 2011, es el producto de una Ley que tuvo su origen en el Senado
más no en la Cámara de Representantes”.
1.3.8.2.
El ciudadano José
Salustiano Rinthá Martínez asevera que el precepto se opone a la
Carta, ya que el Legislador omitió establecer los elementos necesarios para la
administración del impuesto. A su juicio, tal omisión ha dado lugar a
arbitrariedades e inseguridad jurídica, por ejemplo, en materia de recaudación.
Al respecto, explica:
“(…) si bien el Decreto 1283 de 1996, en
sus artículos 23 y 27, le impuso a la
INDUSTRIA MILITAR la obligación de RECAUDAR el impuesto social a las armas de
fuego y a las municiones y explosivos, el Ministerio de Salud y protección
Social ha dado a entender  que la
INDUSTRIA MILITAR debe ejercer las demás funciones o atribuciones que
comprende la administración del tributo, que de suyo no le han sido
normativamente asignadas ni por dicho acto administrativo ni mucho menos por la
ley.”
Agrega que en tanto el artículo 224 de la
ley 100 fue derogado por la ley 1438, el decreto que lo reglamentó –decreto
1283 de 1996- también perdió su vigencia en virtud del fenómeno de decaimiento
del acto administrativo, de modo que en la actualidad no hay reglas que rijan
la administración del tributo.
1.4.
CONCEPTO DEL
MINISTERIO PÚBLICO
La Procuraduría solicita que el artículo acusado sea declarado inexequible
por violar el artículo 154 de la
Constitución, pues –asegura- el proyecto debía iniciar su trámite en la
Cámara de Representantes, y
2.     CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de la referencia, pues las disposiciones acusadas hacen parte
de una ley de la República.
2.2.
ASUNTO PREVIO:
INEPTITUD SUSTANTIVA DE LOS CARGOS POR VIOLACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 21 Y 363 DE LA
CONSTITUCIÓN
2.2.1.  Requisitos que deben reunir las demandas
de inconstitucionalidad
2.2.1.1.
El artículo 2°
del decreto 2067 de 1991 señala los elementos que debe contener la demanda en
los procesos de control de constitucionalidad[1].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad debe indicar con precisión el objeto demandado, el concepto
de violación y la razón por la cual la
Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos,
desarrollados en el artículo 2 del decreto 2067 de 1991 y por la
Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.
2.2.1.2.
En la sentencia C-1052 de 2001[2], la
Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación
formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas
por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes.
La claridad se refiere a la
existencia de un hilo
conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de
la demanda y las justificaciones en las que se basa.
El requisito de certeza exige al
actor formular cargos contra una proposición jurídica real y existente, y no
simplemente contra una deducida por él sin conexión con el texto de la
disposición acusada.
La especificidad demanda la
formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto. Argumentos vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta
y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden a la
Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad.
La pertinencia se relaciona con la
existencia de reproches de naturaleza constitucional, es decir, fundados en la
confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto
demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en argumentos de
orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor
o consideraciones sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas.
Finalmente, la suficiencia guarda
relación, de un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos
y probatorios- necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de
otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos
que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada.
2.2.2.  Ineptitud de los cargos por violación de
los artículos 21 y 363 de la Constitución
La Sala observa que los cargos por violación de los artículos 21 y 363
superiores carecen de suficiencia, especificidad, y certeza, por las siguientes
razones:
2.2.2.1.
El demandante
asegura que la disposición demandada lesiona la prohibición de retroactividad
de la ley tributaria, pues indica que se aplicará a partir de enero de 1996. La
Sala encuentra que una interpretación sistemática y teleológica del precepto
permite concluir que no se aplica a situaciones consolidadas antes de la
entrada en vigencia de la ley 1438, de modo que el cargo carece de certeza.
En efecto, el artículo 48 de la ley 1438
tuvo el propósito de reformar el contenido del artículo 224 de la ley 100,
específicamente en materia de tarifas. Este propósito se puede identificar
claramente en el encabezado del artículo, cuyo texto es el siguiente:
“Modifíquese el artículo 224 de la Ley 100 de 1993, el cual quedará de la
siguiente manera”. Por ello el Legislador resolvió reproducir el texto de la
disposición que subrogaba y solamente cambiar las respectivas cifras. En este
contexto, es claro que el Legislador no buscó aplicar la reforma de manera
retroactiva. Esta conclusión es confirmada por el artículo 145 de la ley 1438,
el cual expresamente dispone: “[l]a presente ley rige a partir de la fecha de
su publicación y deroga las normas que le sean contrarias”. En este orden de
ideas, la Sala concluye que el cargo carece de certeza.
2.2.2.2.
Por otra parte,
el demandante afirma que la no asignación de la competencia para el recaudo,
liquidación, determinación, discusión y administración del impuesto social a las municiones y explosivos viola del
artículo 21 superior, según el cual “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer
funciones distintas de las que le atribuyen la
Constitución y la ley”. La Sala estima que el cargo carece de especificidad y
suficiencia, toda vez que el demandante no explica los fundamentos de su
argumento ni aporta elementos de juicio suficientes para generar al menos una
duda de orden constitucional.
En consecuencia, la
Sala se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos
aludidos.
2.3.
PROBLEMA
JURÍDICO
Los argumentos del demandante pueden clasificarse
en cargos de procedimiento y cargos sustantivos. A continuación se resume cada
grupo de cargos, junto con los argumentos de los intervinientes y el Ministerio
Público:
2.3.1.  Desde el punto de vista del trámite
legislativo, el demandante sostiene que el artículo 48 de la ley 1438
vulnera el artículo 154 de la Constitución, ya que (i) el proyecto de
ley no inició su trámite en la Cámara de Representantes, sino que fue radicado
en el Senado y allí surtió las primeras etapas antes de ser acumulado; (ii)
debido a que el proyecto inició su trámite en el Senado, la decisión sobre la
acumulación no pudo ser adoptada por el Presidente de la
Cámara, como lo exige el artículo 152 de la ley 5; y (iii) en el
trámite legislativo se vulneró el artículo 170 de la ley 5, puesto que la
sesión conjunta de las comisiones constitucionales no fue presidida por el
Presidente de la respectiva comisión constitucional de la
Cámara de Representantes.
El ICDT y la
Universidad del Sinú apoyan estos cargos. El Ministerio de Hacienda, por el
contrario, considera que deben ser desestimados, ya que no es cierto que el
proyecto de ley hubiera comenzado su trámite en el Senado. Explica que lo que
ocurrió es que debido al mensaje de urgencia enviado por el Presidente, las
comisiones constitucionales séptimas de las dos cámaras sesionaron de forma
conjunta.
2.3.2.  Desde el punto de vista sustancial,
el demandante alega el desconocimiento de los principios de legalidad, reserva
de ley en la definición de los elementos del tributo, certeza y debido proceso,
así como del reparto constitucional de competencias entre ley y reglamento en
materia tributaria, puesto que el precepto censurado (i) no define la
competencia para el recaudo, liquidación, determinación, discusión y
administración del impuesto social a las municiones y explosivos, (ii) no
fija el momento en el que debe recaudarse, (iii) no determina el
procedimiento para el efecto, y (iv) delega al reglamento la regulación
tales asuntos. Para el demandante, estas materias son de reserva de ley y la
omisión de su definición impide la efectividad del tributo y la realización del
derecho al debido proceso de los contribuyentes.
Los ciudadanos Hugo Palacios Mejía y José
Salustiano Rinthá Martínez, y el ICDT apoyan la mayor parte de los cargos del
demandante y agregan lo siguiente: (i) el artículo 48 de la ley 1438 no
define el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravable y el periodo del
impuesto social a las municiones y explosivos, elementos que son de reserva de
ley; (ii). la potestad reglamentaria no puede usarse para desatender las
reservas legales previstas en la
Constitución, como la definición de los elementos básicos de las obligaciones
tributarias; (iii) el precepto desconoce el artículo 189-11 superior, ya
que no ofrece ningún referente para que el Gobierno pueda ejercer la función
reglamentaria.
Por el contrario, los ministerio de
Defensa, Hacienda Pública y Salud y Protección Social, la
DIAN y CODESS se oponen a estos cargos, puesto que consideran en términos
generales que (i) existe cosa juzgada material en este caso, pues el
artículo 224 de la ley 100 –reformado solamente en materia de tarifas por el
artículo 48 de la ley 1438- fue declarado exequible frente a cargos similares
en la sentencia C-390 de 1996, de modo que la
Corte debe atenerse al precedente; (ii) los elementos necesarios para
la efectividad del tributo, tales como la competencia para la liquidación,
determinación, discusión y administración del tributo no constituyen
componentes esenciales de la obligación tributaria y, en consecuencia, no son
materia de reserva de ley en los términos del artículo 338 superior; (iii) en
consecuencia, la remisión al reglamento para la definición de dichos elementos
no significa un desconocimiento de las competencias asignadas al Presidente por
el artículo 189-11 superior; (iv) el artículo 48 de la ley 1438 sí prevé
todos los elementos esenciales de la obligación tributaria, así como aquellos
indispensables para su operación;
2.3.3.  En este orden de ideas, corresponde a la
Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿existe cosa
juzgada constitucional en el presente caso derivada de la sentencia C-390 de
1996?; (ii) ¿en el trámite legislativo que condujo a la aprobación de la
ley 1438, específicamente de su artículo 48, se vulneró la regla del inciso 4
del artículo 154 de la Constitución según la cual los proyectos de ley de
naturaleza tributaria deben iniciar su trámite en la
Cámara de Representantes?; y (iii) ¿la regulación del impuesto social a
las municiones y explosivos desconoce los principios de legalidad, reserva de
ley de los elementos de la obligación tributaria, certeza y debido proceso, así
como el reparto de competencias entre ley y reglamento en materia tributaria?.
2.4.
INEXISTENCIA
DE COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
2.4.1.  La cosa juzgada constitucional
2.4.1.1.
La administración
de justicia tiene la finalidad de contribuir a la resolución de conflictos
sociales. Por esta razón las decisiones que adoptan los jueces, en tanto buscan
poner punto final a una controversia, hacen tránsito a cosa juzgada, lo que
significa que los fallos son inmutables, vinculantes y definitivos. Con
fundamento en estas características, la
Corte ha señalado que la institución de la cosa juzgada cumple al menos dos
funciones: una negativa, que consiste en prohibir a los funcionarios judiciales
conocer, tramitar y fallar sobre lo ya resuelto, y una función positiva,
referida a proveer seguridad a las relaciones jurídicas.[3]
Como dispone el artículo 243 de la
Constitución, en concordancia con los artículos 46 y 48 de la ley 270 de 1996
y el artículo 22 del decreto 2067 de 1991, el efecto de cosa juzgada
también se predica de las sentencias que profiere la
Corte Constitucional en
cumplimiento de su misión de asegurar la integridad y la supremacía de la
Carta. En el contexto del control
constitucional de las disposiciones de rango legal, la cosa juzgada propende
por la seguridad jurídica y el respecto de la confianza legítima, en la
medida en que evita que se reabra el juicio de constitucionalidad de una norma
ya examinada y que un contenido normativo declarado inexequible sea
reintroducido en el ordenamiento jurídico. Además, contribuye a racionalizar
las decisiones de la Corporación, puesto que exige que sus decisiones sean
consistentes y hagan explícita la ratio decidendi, así como su
fundamento constitucional.[4]
2.4.1.2.
La existencia de
cosa juzgada es fácil de identificar cuando un ciudadano, en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, demanda una disposición que en una
providencia previa fue declarada inexequible. En esta hipótesis la disposición
contraria a la Carta desaparece del ordenamiento jurídico y, en el futuro, si
se presentan demandas contra ella, no existe objeto sobre el cual pronunciarse.
2.4.1.3.
La situación es
más compleja cuando en un pronunciamiento previo, la
Corte declaró exequible la misma disposición acusada. En estos casos, para que
pueda hablarse de la existencia de cosa juzgada en estricto sentido, es preciso
que la nueva controversia verse (i) sobre el mismo contenido normativo
del mismo precepto examinado y (ii) sobre cargos idénticos a los
analizados en ocasión anterior.[5]
La identidad de cargos implica un examen tanto de los contenidos normativos
constitucionales frente a los cuales se llevó a cabo la confrontación, como de
la argumentación empleada por el demandante para fundamentar la presunta
vulneración de la Carta; mientras la identidad de contenidos normativos
acusados demanda revisar el contexto en el que se aplica la disposición desde
el punto de vista de la doctrina de la
Constitución viviente.
2.4.1.4.
Existen eventos
en los que en apariencia una controversia constitucional es similar a otra ya
analizada por la Corte, pero que examinada más a fondo, contiene diferencias
desde alguna o las dos perspectivas anteriores que hacen imposible hablar de la
presencia de cosa juzgada constitucional en sentido estricto. Ejemplo de esos
casos son los que la Corte ha clasificado bajo doctrinas como la de la cosa
juzgada relativa, la cosa juzgada aparente y la cosa juzgada
material, entre otras.
Según la jurisprudencia constitucional,
la cosa juzgada relativa se presenta cuando una declaración de
exequibilidad se circunscribe exclusivamente a los cargos analizados en la
respectiva sentencia, razón por la cual en el futuro pueden analizarse nuevas
demandas por cargos distintos contra la misma disposición.[6] No siempre
esta limitación se hace explícita en la parte resolutiva del fallo, como ocurre
en el caso de la cosa juzgada relativa explícita. Puede ocurrir que por
errores de técnica, la Corte no límite el alcance de su declaración de manera
expresa, pero tal restricción se desprenda de la ratio decidendi de la
respectiva providencia. Esta hipótesis ha sido categorizada por la
Corte bajo el nombre de la cosa juzgada relativa implícita.[7]
Los casos en los que se ha empleado el
concepto de cosa juzgada aparente son aquellos en los que, pese a que la
Corte ha declarado exequible sin condicionamiento una disposición en una
sentencia previa, en realidad en ese fallo no se examinó la constitucionalidad
de un contenido normativo nuevamente demandado, de modo que la
Corte puede volver a ocuparse de la constitucionalidad del precepto, en
particular, del contenido normativo que en la nueva demanda se censura.[8] No abocar
conocimiento, como se indicó en la sentencia C-397 de 1995, “(…) implicaría simplemente tener por fallado lo
que en realidad no se falló, implicaría desconocimiento de la verdad procesal,
voluntaria renuncia de la Corte a su deber de velar por la prevalencia del
derecho sustancial sobre aspectos puramente formales (artículo 228
C.P.), y, por contera, inexplicable elusión de la responsabilidad primordial
que le ha sido confiada por el Constituyente (artículo 241
C.P.)”[9].
La llamada cosa juzgada material, de
acuerdo con jurisprudencia reciente de esta Corporación, se presenta en dos
hipótesis: (i) cuando un contenido normativo declarado inexequible es
reproducido por una nueva disposición legal que es acusada en otra demanda; en
estos casos, la Corte debe nuevamente declarar inexequible el contenido
normativo, no por existencia en estricto sentido de cosa juzgada –pues se trata
de cuerpos legales diferentes- sino por violación de la prohibición del
artículo 243 superior; y (ii) cuando un contenido normativo declarado
exequible por la Corte y reproducido en una nueva disposición, es demandado por
las mismas razones que dieron lugar al pronunciamiento anterior; en estos
casos, si bien no existe cosa juzgada porque los contenidos normativos hacen
parte de preceptos diferentes, la
Corporación debe seguir el precedente fijado en el fallo primigenio, salvo que
existan razones poderosas para apartarse, en los términos de la jurisprudencia
constitucional.[10]
Por último, existen casos en los que
aunque la Corte se enfrenta a demandas contra una disposición examinada
previamente frente a cargos idénticos, tanto desde el punto de vista del
concepto de violación como de los contenidos constitucionales considerados
vulnerados, ha concluido que no existe cosa juzgada en estricto sentido, toda
vez que un cambio en el contexto de aplicación de la disposición impide hablar
de identidad de contenidos normativos.[11]
2.4.1.5.
En resumen,
cuando la Corte se enfrenta a una demanda contra una norma declarada exequible
en oportunidad previa, solamente podrá declarar la existencia de cosa juzgada
constitucional cuando exista (i) identidad de contenido normativo y de
disposición acusada, lo que exige un análisis del contexto de aplicación de la
norma, e (ii) identidad de cargos tanto desde el punto de vista de la
norma constitucional que se considera desconocida, como del hilo argumentativo
del concepto de violación.
2.4.2.
Examen de los
efectos en términos de cosa juzgada de la sentencia C-390 de 1996
2.4.2.1.
En la sentencia
C-390 de 1996[12],
la Corte se ocupó de una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
224 de la ley 100 por violación del artículo 338 superior. En relación con el impuesto social a las armas
–creado en la primera parte de la disposición, el demandante afirmaba que
desconocía el principio de legalidad del tributo, por cuanto no contemplaba el
hecho generador ni el sujeto activo. En el fallo se resumieron los
argumento del demandante así:
“En la primera parte del
artículo 224 atacado, se crea el impuesto social a las armas de fuego,
señalando que el mismo será pagado por quienes las porten (sujetos pasivos) y
que tendrá un monto del 10% (tarifa) de un salario mínimo mensual (base
gravable). Así pues, para el actor, en el precepto se pueden establecer estos
tres elementos del tributo, resultando que no aparecen señalados expresamente
los restantes, es decir, el hecho generador y el sujeto activo.
Manifiesta que, si bien aparentemente el
hecho generador podría ser el porte de las armas de fuego, ello no resulta
claro, pues la norma también dice que el impuesto será cobrado con la
expedición o renovación del respectivo permiso, lo cual también permitiría
entender que el hecho generador es entonces la expedición o la renovación del
permiso.
Ahora bien -asevera- en cuanto al
elemento ‘sujeto activo’, guarda silencio total la norma demandada, por lo cual
el contribuyente no sabe quién es el titular de la obligación tributaria ni, en
consecuencia, ante quién debe pagarla.
A juicio del actor, el sujeto activo no
puede ser el Fondo de Solidaridad previsto en el artículo 221 de la misma Ley
100, en primer lugar porque una cosa es la finalidad en que se podrán gastar
los recaudos del impuesto y otra muy distinta la entidad titular del tributo;
y, en segundo lugar, porque el Fondo es simplemente una cuenta adscrita al Ministerio
de Salud, sin personería jurídica, y mal podría ser sujeto activo de un
impuesto una simple cuenta carente de personalidad.”
Sobre el segundo tributo
creado por el artículo 224 de la ley 100, el impuesto social a las municiones y
explosivos, el demandante sostenía que también desconocía el artículo 338
superior, ya que el Legislador había omitido definir todos los elementos de la
obligación tributaria, salvo la tarifa. La sentencia resumió los razonamientos
de demandante así:
“Se refiere después a la
segunda parte de la norma, afirmando que en ella, en lo que atañe a la creación
del impuesto social a las municiones y explosivos, sólo se puede establecer con
claridad uno solo de los cinco elementos sustanciales del tributo, cual es la
tarifa, determinada en el 5%.
En cuanto a la ausencia del
hecho generador -prosigue- podría pensarse que, como la segunda parte de la
norma utiliza la expresión ‘igualmente’, cabría entender que se está remitiendo
al mismo hecho generador del impuesto social a las armas de fuego creado en la
parte primera del artículo, encontrándose, entonces, que el hecho generador
sería posiblemente el porte de municiones y explosivos, circunstancia que
considera carente de toda lógica si se tiene en cuenta que el porte lícito de
explosivos no es una actividad de común ocurrencia, aparte de que existiría la
misma imprecisión planteada respecto del hecho generador del impuesto social a
las armas de fuego. Concluye que, si las conductas o hechos que dan lugar a la
causación del impuesto social a las armas de fuego son los mismos que dan lugar
a la causación del impuesto social a las municiones y explosivos, respecto de
éste último no existiría tampoco claridad y precisión, por cuanto no se sabría
a ciencia cierta si es el porte, la expedición o la renovación de la licencia o
permiso.
Con respecto a la referencia
que hace la norma acusada al impuesto ad valorem, a juicio del
demandante, el impuesto social a las municiones y explosivos se cobrará con
arreglo a su valor, lo cual a lo sumo indicaría que la base gravable del
impuesto deberá ser el valor de la munición o del explosivo. A esta conclusión
se llega -dice- después de un proceso de análisis e interpretación de lo que
quiso decir el legislador, no prima facie, como debiera ser.
En su sentir, aun asumiendo
que la norma acusada por lo menos señala claramente el elemento ‘tarifa’ y
suponiendo que da a entender con algún grado de claridad que la base gravable
del impuesto social a las municiones y explosivos es el valor de tales bienes,
resultaría de todas formas incompleta la creación del tributo ante la omisión o
imprecisión de los elementos restantes, es decir, el sujeto activo, el hecho
generador y el sujeto pasivo, razón por la cual afirma que la norma acusada
infringe el inciso 2º del artículo 338 de la
Constitución” (negrilla original).
2.4.2.2.
Después de
analizar el alance y los mandatos que se desprenden del artículo 338 de la
Constitución, la Sala Plena concluyó que “el precepto constitucional fue atendido cabalmente”
por el artículo 224 de la ley 100. La
Corporación encontró que la disposición sí previa todos los
elementos de la obligación tributaria respecto tanto del impuesto social a las armas como del impuesto social a las
municiones y explosivos.
Respecto del primero, la
Corte sostuvo que del texto del artículo se podía deducir que los elementos de
la obligación tributaria son:
“1) En cuanto al ‘impuesto social a las
armas de fuego’, el sujeto activo no es otro que la
Nación, ya que es ella la que habrá de adelantar, por conducto del Ministerio
de Salud y demás organismos nacionales competentes, los programas relativos a
la seguridad social.
(…)
Se trata, entonces, de una renta nacional
de destinación específica, de aquellas que permite el artículo 359, numeral 1,
de la Constitución, ya que las actividades del Fondo encuadran sin
Los sujetos pasivos del impuesto están
nítidamente definidos en el artículo impugnado: lo son las personas que porten
armas de fuego dentro del territorio nacional, con las excepciones dichas, que
el propio precepto señala con precisión en su parágrafo.
El hecho gravable lo constituye el porte
de armas de fuego y la base gravable se conforma por la referencia a un salario
mínimo mensual, sobre el cual se aplicará la tarifa, también definida
expresamente en el 10%.
Claro está -debe observarse- si una
persona es portadora de dos o más armas de fuego, estará obligada a pagar dicho
porcentaje por cada una de ellas, lo que en la norma queda asegurado al ordenar
que el cobro tenga lugar en el momento de la expedición o renovación del
permiso respectivo.”
En relación con el impuesto social a las municiones y explosivos, la
Sala encontró que el precepto acusado definía sus elementos así:
“2) En cuanto al ‘impuesto social a las
municiones y explosivos’, puede procederse a la verificación de los requisitos
constitucionales mediante un análisis de la norma legal en su conjunto, cuyo
claro sentido no deja dudas.
Como ya se dijo, este tributo tiene en
común con el establecido sobre las armas el sujeto activo -que, a todas luces,
es la Nación- y la destinación, que ‘igualmente’, como reza el texto, es la del
Fondo de Solidaridad.
Los sujetos pasivos del impuesto son, al
tenor de la norma, los tenedores de municiones y explosivos, distintos de los
expresamente exceptuados, que lo son las Fuerzas Armadas y de policía y las
entidades de seguridad del Estado.
Puesto que se trata de un impuesto ‘ad
valorem’, la base gravable está constituida por el valor económico de la
cantidad de elementos gravados que se porten, es decir, las municiones y
explosivos en poder del contribuyente, a quien le corresponderá pagar como
tarifa una tasa del 5% sobre la indicada base.
Desde luego, al igual que en el gravamen
ya examinado, se parte del supuesto de que el portador de las municiones y los
explosivos obtendrá el permiso de la autoridad competente, pues el cobro del
impuesto se concreta al expedirlo o renovarlo.
Al respecto, no se olvide que, de
conformidad con el monopolio establecido por el artículo 223 de la
Carta Política, sólo el Gobierno puede introducir y fabricar armas, municiones
de guerra y explosivos y ‘nadie podrá portarlos sin permiso de la autoridad
competente’, el cual, en todo caso, ‘no podrá extenderse a los casos de
concurrencia a reuniones políticas, a elecciones o a sesiones de corporaciones
públicas o asambleas, ya sea para actuar en ellas o para presenciarlas”
(negrilla original).
2.4.2.3.
Con fundamento en
estas consideraciones y después de determinar que el artículo 224 de la ley 100
tampoco vulneraba el principio de unidad de materia, la
Corte resolvió: “Declárase EXEQUIBLE el artículo 224 de la
Ley 100 de 1993”.
2.4.2.4.  Con fundamento en este relato, la primera
pregunta que debe resolver la Sala es cuál es el alcance de la cosa juzgada que
se desprende de la sentencia C-390 de 1996. Al respecto, la
Sala observa que aunque en la parte resolutiva no se restringió el alcance de
la decisión a los asuntos examinados, de la ratio decidendi de la
providencia se deduce que la sentencia C-390 de 1996 solamente tiene alcances
de cosa juzgada relativa frente a los cargos de (i) vulneración del
artículo 338 superior por no definición de los elementos de la obligación
tributaria y (ii) violación del principio de unidad de materia.
2.4.2.5.  En segundo lugar, la
Sala debe determinar si la presente controversia está cobijada por los efectos
de cosa juzgada de la sentencia C-390 de 1996. La
Sala estima que la respuesta es negativa, por las siguientes razones:
En primer lugar, el artículo demandado en
esta oportunidad –artículo 48 de la ley 1438- subrogó el artículo 224 de la ley
100, lo que significa dos cosas: (i) que el artículo 224 de la ley 100
ya no esta vigente y fue reemplazado por el artículo 48 de la ley 1438, y (ii)
que este último constituye una disposición o un enunciado normativo
diferente al examinado en la sentencia C-390 de 1996.
En segundo lugar, los cargos formulados
en esta ocasión difieren de los que dieron lugar a la sentencia C-390 de 1996.
En efecto, en esta oportunidad el demandante no cuestiona que el artículo
demandado no contenga una delimitación los elementos de la obligación
tributaria, sino que asevera que al expedir el precepto, el Legislador omitió
definir otros asuntos del impuesto social a las municiones y explosivos: (i)
la competencia para el recaudo, liquidación, determinación, discusión y
administración del impuesto, (ii) el momento en el que debe recaudarse,
y (iii) el procedimiento para el efecto. A juicio del demandante, estos
otros elementos también son de reserva de ley –por ser indispensables para la
eficacia del tributo y para garantizar el debido proceso, de modo que su
determinación no podía delegarse al reglamento, como lo hizo el Legislador.
Por estas razones no puede afirmarse que
existe cosa juzgada en estricto sentido[13].
Pasa entonces la Corte a analizar los cargos formulados por el peticionario.
2.5.
EL PRECEPTO
DEMANDADO NO DESCONOCE EL ARTÍCULO 154 DE LA
CONSTITUCIÓN
2.5.1.  Inicio del trámite legislativo de los
proyectos de ley de naturaleza tributaria
El inciso 4 del artículo 154 de la
Constitución dispone que los proyectos de ley relativos a tributos deben
iniciar su trámite en la Cámara de Representantes.
Esta Corporación ha explicado que este
mandato constitucional es aplicable a cualquier proyecto de ley que contenga
disposiciones de naturaleza tributaria, independientemente del título que le
hayan dado sus autores o de que los asuntos tributarios sean minoritarios o
marginales dentro del proyecto[14].
Así, si un proyecto contiene algunas disposiciones tributarias, debe iniciar su
trámite en la Cámara o los preceptos de naturaleza tributaria deben desglosarse
y ser tramitados de manera separada comenzando en la
Cámara.[15]
Para determinar qué disposiciones son de
naturaleza tributaria, la Corporación ha señalado que debe atenderse a su
contenido sustantivo –no al título dado por los autores del proyecto[16], y en
particular, a las repercusiones de sus contenidos normativos sobre el alcance y
contenido de las obligaciones tributarias, de modo que un precepto será de
naturaleza tributaria cuando modifique los elementos de un tributo o aspectos
relacionados con las obligaciones tributarias de carácter instrumental[17].
No obstante el carácter imperativo de la
regla del inciso 4 del artículo 154 superior , la jurisprudencia ha precisado
que puede ser flexibilizada en casos excepcionales, como (i) cuando se
presenta un mensaje de urgencia del Presidente que da lugar a que las
comisiones constitucionales permanentes de una y otra cámara sesionen de forma
conjunta[18],
(ii) cuando el Congreso convierte en legislación permanente preceptos
adoptados durante los estados de emergencia económica[19]; o (iii)
cuando las disposiciones de naturaleza tributaria hacen parte de un código
cuya finalidad es regular de manera exhaustiva y sistemática otras materias[20]. En los
demás casos, el desconocimiento de la regla aludida da lugar a un vicio de
trámite insubsanable que exige declarar inexequible la respectiva ley o
preceptos.[21]
2.5.2.  Análisis del cargo
2.5.2.1.
Para comenzar, la
Sala observa que la demanda fue presentada dentro de la oportunidad prevista en
el artículo 242-3 de la Constitución para la impugnación de vicios de trámite,
pues la ley 1438 fue publicada en el Diario Oficial No. 47.957 del 19 de enero
de 2011, y la demanda fue radicada en la
Secretaría General de esta Corporación, el 16 de diciembre de 2011, es decir,
antes de que transcurriera un año desde la publicación de la ley. Por tanto, la
Sala es competente para ocuparse del cargo.
2.5.2.2.
De otro lado, como
acertadamente señala el Ministerio de Hacienda, la
Sala estima que el artículo 48 de la ley 1438 no desconoce la regla de trámite
legislativo fijada en el inciso 4 del artículo 154 de la
Constitución, pues en virtud del mensaje de urgencia que envió el Presidente y
que condujo a que las comisiones constitucionales séptimas de Cámara y Senado
sesionaron conjuntamente en primer debate, se debe flexibilizar la aplicación
de la regla y entenderse cumplida en este caso. Los argumentos que sustentan
esta conclusión son los siguientes:
El texto del actual artículo 48 de la ley
1438 fue propuesto inicialmente en el proyecto de ley 160 Senado “Por la cual
modifica parcialmente el Articulo 224 de la
Ley 100 de 1993”, radicado el 29 de septiembre de 2010 en la
Secretaría del Senado por el Senador Antonio José Correa Jiménez[22].
Posteriormente, fue acumulado al proyecto 01 de 2010 Senado - 106 de 2010
Cámara “por medio de la cual se reforma
el Sistema General de Seguridad Social en Salud, y se dictan otras
disposiciones”[23].
Los días 16, 17, 18, 23, 24 y 25 de
noviembre de 2010, las comisiones séptimas constitucionales de Senado y Cámara
surtieron sesiones ordinarias conjuntas para dar primer debate a los proyectos
acumulados, en virtud del mensaje de urgencia enviado por el Presidente el 21
de septiembre del mismo año y reiterado el 9 de noviembre siguiente[24].
En este orden de ideas, pese a que el
proyecto de ley 160 de 2010 Senado fue radicado en la
Secretaría del Senado, la Sala entiende que se cumplió la regla del inciso 4
del artículo 154 superior, por cuanto, en virtud del mensaje de urgencia
enviado por el Presidente, las comisiones séptimas constitucionales sesionaron
de forma conjunta para primer debate, con lo que se aseguró la participación de
la Cámara al inicio del procedimiento legislativo.
Adicionalmente, como se resaltó en la
sentencia C-930 de 2007[25],
el cumplimiento de la regla no se desvirtúa por el hecho de que el proyecto de
ley se haya radicado en el Senado. Al respecto, la
Corporación explicó:
“La anterior conclusión no resulta desvirtuada por el
hecho de que el Ministro del Interior y de Justicia haya presentado el proyecto
en la Secretaría del Senado de la República, porque la simple radicación de un
proyecto en la Secretaría de una o de otra Cámara no tiene incidencia en la
facultad que el artículo 163 de la Carta otorga al Presidente de la
República para solicitar el trámite de urgencia ‘de cualquier proyecto de ley’
y, por lo tanto, tampoco impide la deliberación conjunta de las comisiones ni
la flexibilización del trámite a que, por excepción, da lugar esa deliberación
conjunta originada en el mensaje de urgencia.
Sostener que la presentación del proyecto
de ley en la Secretaría del Senado de la
República es suficiente para tener por incumplida la regla establecida en el
artículo 154 de la Constitución, implica conferirle a la radicación una
exagerada importancia y hacer nugatoria la posibilidad de que la sesión
conjunta de las respectivas comisiones permanentes de ambas cámaras causada por
el mensaje de urgencia tanga la idoneidad para flexibilizar el procedimiento.
En otras palabras, si la radicación del
proyecto de ley en la Secretaría del Senado de la
República comportara, por sí misma, la violación definitiva del artículo 154
superior, de nada serviría afirmar que el mensaje de urgencia puede dar lugar a
la flexibilización de la regla en él contenida, pues la solicitud del trámite
de urgencia necesariamente es posterior a la radicación del proyecto y, aún
cuando se puede presentar en “cualquiera de las etapas constitucionales del
proyecto”, es obvio que no cabe respecto de iniciativas no presentadas.”
Por estas razones la
Sala declarará exequible el precepto acusado en relación con el cargo bajo
estudio.
2.6.
LA DISPOSICIÓN
DEMANDADA NO VULNERA
LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, RESERVA DE LEY Y CERTEZA NI LA
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LEY Y REGLAMENTO EN MATERIA TRIBUTARIA
2.6.1.  Los principios de legalidad, reserva de
ley y certeza en materia tributaria
2.6.1.1.
Los artículos
150-12 y 338 superiores reconocen los principios de legalidad tributaria y de
reserva de ley en materia de elementos del tributo. En efecto, el artículo
150-12 y la primera parte del inciso primero del artículo 338 disponen que en
tiempos de paz, el Congreso debe establecer las contribuciones fiscales y
parafiscales –principio de legalidad, mientras la segunda parte del inciso
primero del artículo 338 señala que corresponde al Legislador –y
excepcionalmente a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y
distritales- fijar los elementos de las obligaciones tributarias: sujetos
activo y pasivo, los hechos y bases gravables y las tarifas –principio de
reserva de ley.
Del principio de reserva de ley en
concordancia con el principio de buena fe –artículo 83 superior- se deriva el
subprincipio de certeza en la predeterminación de los elementos del tributo,
cuya finalidad es proteger la confianza legítima de los contribuyentes. Según
este subprincipio, los elementos de la obligación tributaria, además de ser
definidos por el Legislador, deben estar expresados en una forma clara y
precisa que impida arbitrariedades en la etapa de reglamentación y administración
del tributo y promuevan el adecuado cumplimiento de los deberes tributarios.[26]
Sin embargo, no toda dificultad
interpretativa sobre los elementos de las obligaciones tributarias sujetas a
reserva de ley hace inconstitucional un precepto de naturaleza tributaria.
Cuando tales dificultades –derivadas por ejemplo de expresiones ambiguas o
confusas- se puedan solventar con sujeción al principio de proporcionalidad, a
los métodos tradicionales de interpretación y en el contexto normativo de la
respectiva disposición, en virtud del principio de conservación del Derecho,
dichos preceptos deben mantenerse en el ordenamiento. Así, la jurisprudencia ha
aclarado que la exigencia constitucional que se desprende del artículo 338 es
que el Legislador determine o brinde elementos claros y suficientes para
determinar los elementos de la obligación tributaria[27].
2.6.1.2.
Los principios de
legalidad y reserva de ley en materia tributaria responden a la regla de que
las restricciones a la libertad personas y la imposición de deberes ciudadanos
–como los que se derivan de las obligaciones tributarias- deben tener origen en
el órgano de representación en el marco del Estado Social de Derecho, quien a
su vez debe establecer los lineamientos básicos de la obligación.
Por tanto, el reglamento no puede ser una
fuente autónoma de obligaciones para las personas[28], y en
materia tributaria, tampoco la fuente de la definición de los elementos de las
relaciones tributarias.
Estos principios delimitan entonces el
ámbito de aplicación de la facultad reglamentaria del Gobierno reconocida en el
artículo 189-11 de la Constitución. En concordancia, la jurisprudencia constitucional
ha entendido que el Legislador sí puede delegar al reglamento o a la propia
Administración la concreción de algunos aspectos de naturaleza técnica o de
administración del tributo, tales como (i) variables o conceptos
económicos[29],
la certificación del valor de ciertos productos o bienes[30] o los
métodos para la valoración de algunos activos[31]
para efectos de la liquidación de la base gravable o la definición de la tarifa
aplicable, así como (ii) el procedimientos de recaudo[32] y (iii)
algunos deberes formales tales como el suministro de información[33].
En consecuencia, tales aspectos de
administración y concreción técnica del tributo –que en todo caso no pueden
alterar los elementos de la obligación- escapan entonces al principio de
reserva de ley y pueden ser desarrollados por el Gobierno y, en algunos casos,
por la propia administración tributaria.
2.6.2.  Análisis de los cargos
2.6.2.1.
Como se explicó
en apartes previos, la Sala observa que aunque el demandante afirma que la
regulación del impuesto social a las municiones y
explosivos del artículo 48 de la ley 1438 vulnera los artículos 21, 29, 150
–numerales 12 y 23, 189-11 y 363 de la Carta, en tanto sus cargos versan sobre la
presunta violación de los principios de legalidad, reserva de ley en la
definición de los elementos del tributo, certeza y debido proceso, así como del
reparto constitucional de competencias entre ley y reglamento en materia
tributaria, sus argumentos se relacionan también con el artículo 338 de la
Carta, lo que obliga a tener en cuenta el precedente sentado en la sentencia C-390
de 1996.
2.6.2.2.
En dicha
sentencia, la Corte declaró exequible el subrogado artículo 224 de 100 frente
al cargo de violación del principio de reserva de ley de los elementos del
tributo, pues concluyó que los elementos de la obligación tributaria tanto del
impuesto social a las armas de fuego como del impuesto
social a las municiones y explosivos habían sido
delimitados por el Legislador. Vale la pena citar nuevamente lo expresado por la
Corporación en relación con el segundo impuesto:
“2) En cuanto al ‘impuesto social a las
municiones y explosivos’, puede procederse a la verificación de los requisitos
constitucionales mediante un análisis de la norma legal en su conjunto, cuyo
claro sentido no deja dudas.
Como ya se dijo, este tributo tiene en
común con el establecido sobre las armas el sujeto activo -que, a todas luces,
es la Nación- y la destinación, que ‘igualmente’, como reza el texto, es la del
Fondo de Solidaridad.
Los sujetos pasivos del impuesto son, al
tenor de la norma, los tenedores de municiones y explosivos, distintos de los
expresamente exceptuados, que lo son las Fuerzas Armadas y de policía y las
entidades de seguridad del Estado.
Puesto que se trata de un impuesto ‘ad
valorem’, la base gravable está constituida por el valor económico de la
cantidad de elementos gravados que se porten, es decir, las municiones y
explosivos en poder del contribuyente, a quien le corresponderá pagar como
tarifa una tasa del 5% sobre la indicada base.
Desde luego, al igual que en el gravamen
ya examinado, se parte del supuesto de que el portador de las municiones y los
explosivos obtendrá el permiso de la autoridad competente, pues el cobro del
impuesto se concreta al expedirlo o renovarlo.
Al respecto, no se olvide que, de
conformidad con el monopolio establecido por el artículo 223 de la
Carta Política, sólo el Gobierno puede introducir y fabricar armas, municiones
de guerra y explosivos y ‘nadie podrá portarlos sin permiso de la autoridad
competente’, el cual, en todo caso, ‘no podrá extenderse a los casos de
concurrencia a reuniones políticas, a elecciones o a sesiones de corporaciones
públicas o asambleas, ya sea para actuar en ellas o para presenciarlas”
(negrilla original).
2.6.2.3.
La
Sala encuentra que
los anteriores argumentos demuestran que el Legislador, en el enunciado
reproducido -salvo en materia de tarifa- por el artículo 48 de la ley 1438, satisfizo
los mandatos que se desprenden del principio de reserva de ley en materia
tributaria del artículo 338 superior. Ciertamente, como la
Sala explicó previamente, este principio solamente exige hacer determinables
los elementos de la obligación tributaria, tal como lo hizo el Legislador en el
artículo 224 de la ley 100 y posteriormente en el artículo 48 de la ley 1438.
La Constitución no impone al Legislador la
obligación de prever directamente los elementos que extraña el demandante para
la efectividad del tributo: (i)
la competencia para el
recaudo, liquidación, determinación, discusión y administración del impuesto, (ii)
el momento en el que debe recaudarse, y (iii) el procedimiento para
el efecto. Como se explicó anteriormente, los
mecanismos de pago y recaudo (lo cual incluye la definición de la autoridad
competente), así como otros aspectos de la administración del tributo, sin
desconocer su importancia para la realización del principio de eficiencia, son
asuntos es posible delegar al reglamento sin desconocer el principio de reserva
de ley[34].
Además, en materia de procedimiento, la Sala advierte que en todo caso no es
cierto que no existan reglas definidas en el ordenamiento, pues como actividad
administrativa, la liquidación y recaudo de los tributos debe regirse por las
reglas del Código de Procedimiento Administrativo y por los procesos especiales
que para el efecto se prevean en el Estatuto Tributario.
Por las anteriores razones el
artículo 48 de la ley 1438 será declarado exequible frente al cargo bajo
estudio.
3.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el artículo 48 de la ley
1438 “Por medio de la cual
se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras
disposiciones”, por las
razones expuestas en esta providencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese,
cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA MARÍA GUILLÉN ARANGO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente con excusa
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN
Secretario General (E)
[1] “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1.
El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se
consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda.”
[2] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[3]
Ver sentencia C-004 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[4]
Ver sentencia C-039 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[5]
Ver sentencia C-228 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[6]
Ver sentencia C-976 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[7]
Ver, entre otras, las sentencias C-430 de 2009,
M.P. Juan Carlos Henao Pérez, y C-729 de 2009,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[8]
Ver, entre otras, las sentencias C-397 de 1995,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-700 de 2000,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-157 de 2002,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[9]
El la sentencia C-397 de 1995, la Corte explicó: “Claro está, para que esa
contradicción se configure, es indispensable que en la materia objeto de la
misma se pueda hablar de una ‘parte motiva’, es decir, que se haya dicho algo
en los considerandos susceptible de ser confrontado con lo que se manifiesta en
la parte resolutiva del proveído. De tal modo que el presupuesto normativo no
existe cuando de parte de la Corte ha habido total silencio en lo referente a
resoluciones que sólo constan en el segmento resolutorio de la providencia.”
[10] Ver sentencias C-311 de 2002,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-241 de 2012,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, entre otras. Respecto a la segunda hipótesis, la
Corporación explicó en la última sentencia: “(ii) La cosa juzgada material en sentido lato o amplio, ocurre
cuando existe un pronunciamiento previo declarando la exequibilidad de la norma
demandada cuyo contenido normativo es igual al actualmente atacado. Cuando ello
sucede, ha indicado la jurisprudencia no se obliga, a la
Corte Constitucional a estarse a lo resuelto en la sentencia anterior, pero en
cambio, sí se le exige a ésta justificar las razones por las cuales no seguirá
dicha sentencia que constituye un precedente específico aplicable a la norma
reproducida. Tales razones deben ser poderosas, en los términos que ha señalado
la jurisprudencia: || (…) || En este sentido, el fallo
anterior implica un precedente frente al cual la
Corte Constitucional tiene varias opciones. La primera, es respetar el
precedente, garantizando la preservación de la consistencia judicial, de la
estabilidad del derecho, de la seguridad jurídica, del principio de la
confianza legítima y de otros valores, principios o derechos protegidos por la
Constitución y ampliamente desarrollados por la jurisprudencia de esta Corte[10].
Cuando la Corte opta por esta alternativa, decide seguir la ratio decidendi
anterior, mantener la conclusión que de ella se deriva, estarse  a lo resuelto
y, además, declarar exequible la norma demandada[10].
Otra alternativa, es que la Corte llegue a la misma conclusión de su fallo
anterior pero por razones adicionales o diversas.
La segunda
posibilidad que tiene la Corte, es apartarse del precedente, asumiendo la carga
argumentativa que la obliga a justificar por medio de ‘razones poderosas’ que
respondan a los criterios que también ha señalado la
Corte en su jurisprudencia, que el cambio se hace para evitar la petrificación
del derecho y la continuidad de eventuales errores. Ha dicho esta Corporación
que los efectos de la cosa juzgada material de un fallo de exequibilidad son
específicos y se enmarcan dentro de la doctrina sobre precedentes judiciales
que garantiza la interpretación de la
Constitución como un texto viviente.”.
[11] Ejemplos de esta hipótesis se pueden
encontrar en las sentencias C-096 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-355 de 2006,
M.P. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández.
[12] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[13] En casos similares la Corte ha llegado a la misma conclusión. Por
ejemplo, en la sentencia C-1153 de 2008,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, al examinar una demanda contra el artículo 6° de la ley 1106 de 2006, el cual modificaba
parcialmente el artículo 37 de la ley 782 de 2002, disposición que a su vez
reprodujo el artículo 1 del decreto ley 2009 de 1992 –declarado exequible en la
sentencia C-083 de 1993- y el artículo 120 de la ley 418 –declarado exequible
en la sentencia C-782 de 1999, la Sala se preguntó si existía cosa juzgada
derivada de las sentencia C-083 de 1993 y C-782 de 1999. La
Sala concluyó que la respuesta era negativa, por las siguientes razones: en
relación con la sentencia C-083 de 1993 explicó: “(…) las marcadas y evidentes
diferencias entre la naturaleza jurídica del Decreto legislativo N° 2009 de
1992 y la Ley ahora parcialmente demandada, y porque el hecho generador de la
obligación tributaria es notoriamente distinto en una y otra norma jurídica
(…). Si la cosa juzgada material se presenta cuando ‘la disposición que se
acusa tiene un contenido normativo idéntico al de otro artículo sobre el cual la
Corte ya ha emitido pronunciamiento, por lo que los argumentos jurídicos que
sirvieron de fundamento para declarar la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de éste serían totalmente aplicables a aquélla y la
decisión que habría de adoptarse sería la misma que se tomó en la sentencia
anterior’, resulta evidente que en este caso tal fenómeno no está
presente, por las disimilitudes anotadas entre las normas objeto de estudio de
constitucionalidad.” Respecto de la sentencia C-782 de 1992, la
Sala agregó: “(…)a pesar de la similitud entre la disposición examinada en la
Sentencia C-782 de 1999 y la norma que ahora se acusa, la
Corte estima que respecto de esa Sentencia no se configura el fenómeno de la
cosa juzgada material que le impida examinar la presente demanda. Lo anterior
por dos razones: (i) porque el alcance normativo de la disposición ahora
acusada es similar al de la estudiada anteriormente mas no es idéntico, pues el
hecho gravado fue modificado por el legislador; y (ii) porque el cargo aducido
en aquella oportunidad difiere de los que se proponen en esta ocasión”.
[14] Ver sentencias C-065 de 1998,
M.P. Fabio Morón Díaz; C-303 de 1999,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-229 de 2003,
M.P. Rodrigo Escobar Gil. En el último fallo la
Corte explicó: “Por otra parte, el argumento de la
marginalidad de la regulación tributaria, por sí mismo, tampoco resulta
aceptable, pues en la práctica con ello se estaría restando por completo el
efecto útil de la reserva de trámite legislativo en materias tributarias.
Particularmente, si se tiene en cuenta que el legislador puede expedir
disposiciones tributarias de manera dispersa en diversos estatutos, siempre y
cuando guarden relación de conexidad con el tema central de las leyes en que se
encuentren. En efecto, si se aceptara tal argumento, el legislador podría
incorporar las disposiciones tributarias pertinentes en cada ley que regule una
de las actividades económicas gravadas, con el objetivo de flexibilizar el
procedimiento, vaciando de hecho el contenido normativo de la regla del
artículo 154.4 constitucional, bajo el argumento de que las disposiciones
tributarias son marginales dentro del tema general de la ley. Por lo tanto, la
marginalidad de las disposiciones tributarias dentro del conjunto de la
regulación de la actividad minera no justifica la iniciación de su trámite
legislativo en el Senado. El objetivo abstracto de flexibilizar el
procedimiento legislativo no puede hacer ineficaz la regla sobre reserva de
trámite en materias tributarias.”
[15] Ver sentencia C-303 de 1999,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[16] Ver sentencia C-303 de 1999,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[17] Ver sentencia C-229 de 2003,
M.P. Rodrigo Escobar Gil. La Corte afirmó: “La
reserva de trámite en materias tributarias constituye un mecanismo de control
político sobre la potestad impositiva del Estado, que tiene como objetivo
preservar el principio de democracia representativa en materia tributaria. Esta
potestad impositiva se traduce en la creación de obligaciones en cabeza de los
contribuyentes, las cuales pueden ser de carácter sustancial o instrumental. En
esa medida, el control que ejerce la
Cámara tiene como objeto representar los intereses de los asociados para
determinar el contenido y alcance de sus obligaciones tributarias. Así, una
simple referencia normativa a una materia tributaria regulada previamente en
otro estatuto, pero que en sí misma no tenga repercusiones respecto del
contenido y alcance de una obligación tributaria excede el ámbito propio del
control político que el Constituyente quiso otorgar a la
Cámara de Representantes. Ello significa que una disposición que se refiera
tangencialmente a una materia tributaria, sin afectar el contenido y alcance de
las obligaciones tributarias sustanciales o instrumentales no resulta
inconstitucional por no haber iniciado su trámite en la
Cámara. A su vez, si la disposición está afectando alguno de los elementos del
tributo, o un aspecto relacionado con las obligaciones tributarias de carácter
instrumental, dicha disposición resultará constitucional sólo en la medida en
que haya iniciado su trámite en la
Cámara de Representantes.” En este fallo también se explicó que atendiendo al
carácter representativo territorial de la
Cámara, esta regla constitucional también se aplica a las disposiciones
tributarias que puedan afectar la autonomía de las entidades territoriales en
materia tributaria. Ver también la sentencia C-930 de 2007,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[18] Ver sentencia C-930 de 2007,
M.P. Rodrigo Escobar Gil. En este caso la
Corte declaró exequible el artículo 6 de la ley 1106 sobre los elementos de “la
contribución de los contratos de obra pública o concesiones de obra pública y
otras concesiones”, pues encontró que el precepto no inició su trámite el la
Cámara debido a que el Presidente envió un mensaje de urgencia que condujo a
que las comisiones primeras constitucionales sesionaran de forma conjunta. La
Corporación sostuvo: “La deliberación conjunta de
las comisiones para impartir el primer debate al proyecto de ley permitió que la
Cámara de Representantes participara, por intermedio de su Comisión primera,
en la iniciación del procedimiento legislativo y, según la jurisprudencia
constitucional, la participación de la
Cámara en las circunstancias anotadas tiene como consecuencia el dar por
satisfecha la regla prevista en el artículo 154 superior que exige iniciar el
trámite de los proyectos de ley relativos a tributos en la
Cámara de Representantes, siendo del caso aclarar que la mentada regla no se
deja de aplicar sino que, en razón de una situación excepcional generada por el
mensaje de urgencia, se interpreta y se aplica de modo flexible.” Ver también
la sentencia C-058 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, en la que por las mismas
razones –entre otras- se declaró exequible la expresión “El valor del impuesto
no hará parte de la base para determinar las comisiones percibidas por la
utilización de las tarjetas debito y crédito” contenida en el numeral 5 del
artículo 25 de la Ley 633 de 2000.
[19] Ver sentencia C-407 de 1995,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz (sobre el proyecto de ley 43/94 Senado – 118/95
Cámara enderezado a modificar el decreto legislativo
1624 de 1994, expedido en desarrollo de la emergencia económica declarada
mediante el decreto 1178 del 9 de junio de 1994; el proyecto buscaba en
particular hacer permanentes varias exenciones tributarias) La Corte afirmó:
“El requisito consistente en que el trámite de un
proyecto relativo a una materia tributaria se inicie en la
Cámara de Representantes, no tiene sentido exigirlo en este caso. De una parte
es el Congreso como cuerpo - integrado por las dos cámaras -, el órgano que
asume plena competencia e iniciativa para tramitar los proyectos dirigidos a derogar,
reformar y adicionar los decretos legislativos dictados por el Gobierno al
amparo del Estado de emergencia. De otro lado, la materia específica sobre la
cual recaen las atribuciones del Congreso se relaciona con la adopción de las
medidas indispensables para conjurar la emergencia, donde lo tributario no
adquiere connotación principal sino meramente instrumental. En fin, la no
incorporación del mencionado requisito de forma en el artículo 215, inciso 6o,
se explica por la necesidad de que la función legislativa pueda desarrollarse
con el mínimo posible de limitaciones y cortapisas de modo que en atención a la
situación de calamidad pública pueda responder ágilmente a la crisis”.
[20] Ver sentencia C-229 de 2003,
M.P. Rodrigo Escobar Gil. La Corte explicó que esta flexibilización responde
principalmente  a la necesidad de no vaciar la iniciativa legislativa en
materia de códigos del Senado. Por esta razón, entre otras, se declararon
exequibles los artículos 229, 231, 233, 234, 235 y 236 de la ley 685 de 2001
–Código de Minas- pese a que el proyecto de ley inició su trámite en el Senado.
[21] Por ejemplo, en la sentencia C-065 de 1998,
M.P. Fabio Morón Díaz, la Corte declaró inexequible el artículo 9º de la ley 366 de 1997  “Por la cual se regula la
liquidación, retención, recaudo, distribución y transferencias de las rentas
originadas en la explotación de metales preciosos y se dictan otras
disposiciones”, por cuanto el respectivo proyecto de ley no inicio el trámite
en Cámara. En el mismo sentido, en la sentencia C-708
de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la
Corporación encontró fundadas las objeciones presidenciales al proyecto
de Ley  54/99 Senado - 144/99 Cámara, “por medio de la cual se establece la
cuota de fomento para la modernización del subsector agropecuario de la yuca y
se dictan otras normas sobre su recaudo y administración”, por no haber
iniciado su trámite en la Cámara de Representantes, pese a crear una
contribución parafiscal.
[22] Ver Gaceta del Congreso 710 de 2010.
[23] También fueron acumulados los siguientes proyectos de ley: 95 de
2010 Senado, 143 de 2010 Senado, 147 de 2010 Senado, 161 de 2010 Senado, 182 de
2010 Senado, 111 de 2010 Cámara, 126 de 2010 Cámara, 035 de 2010 Iniciativa
Gubernamental y 087 de 2010 Cámara.
[24] Ver Gaceta del Congreso 1019 de 2010.
[25] M.P. Rodrigo Escobar Gil
[26] Ver sentencia C-594 de 2010,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[27] En la sentencia C-220 de 1996,
M.P. Carlos Gaviria Díaz, la Corte declaró exequible la expresión “análogas” del artículo 36 de la ley 14 de 1983 sobre el impuesto de
industria y comercio, pues observó que aunque de manera aislada era ambigua, en
el contexto de la disposición, específicamente leída en conjunto con la frase “todas
las actividades comerciales, industriales y de servicios que se ejerzan o
realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente,
por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se
cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con
establecimientos de comercio o sin ellos”, adquiría un sentido concreto. Luego,
en la sentencia C-114 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil, la expresión “de otro
género” del artículo 871 del decreto 624 de 1989, adicionado por el artículo 45
de la ley 788 (sobre el hecho generados del Gravamen a los Movimientos
Financieros) fue declarada ajustada a la
Carta, puesto que la Corporación concluyó que en el contexto normativo
–referencia a cuentas bancarias de las que se puedan realizar débitos- era
determinable su significado. De forma similar, en la sentencia C-714 de 2009,
M.P. María Victoria Calle Correa, la
Sala Plena declaró exequible la expresión “reales productivos” del artículo 68
de la ley 863 de 2003 (sobre el impuesto de renta), ya que consideró que era
razonablemente determinable en el contexto de la disposición. Por el contrario, en la sentencia C-690 de 2003,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, se declararon inexequibles los artículos 260-6 y 260-9 del parágrafo 2º del artículo 124-1 y
del parágrafo del artículo 408, adicionados al Estatuto Tributario por los
artículos 28, 82 y 83 de la Ley 788 de 2002, por cuanto, entre otras razones, la
Corte encontró que la ley no establecía criterios para definir los concepto de
paraísos fiscales y jurisdicciones de menor imposición, indispensables para
definir los elementos del impuesto de renta. Ante la ausencia de criterios que hicieran
determinables los elementos de la obligación tributaria, la
Corporación concluyó que se vulneraban los principios de legalidad, reserva de
ley y certeza en materia tributaria.
[28] Ver entre otras las sentencias C-690 de 2003,
M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-220 de 2011,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[29] Ver sentencias C-597 de 2000,
M.P. Álvaro Tafur Galvis (sobre la determinación del concepto de ‘oferta insuficiente
para atender la demanda interna’ para efectos de definir bienes importados exentos
del IVA, concepto que fue definido posteriormente por un decreto reglamentario
del Ministerio de Hacienda) y C-842 de 2000,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa (sobre la certificación por la Superintendencia de Valores del índice de bursatilidad de ciertas acciones).
[30] Ver sentencias C-040 de 1993,
M.P. Ciro Angarita Barón (sobre el precio de la panela para liquidar la base
gravable de la cuota de fomento panelero) y C-1067 de 2002,
M.P. Jaime Córdoba Triviño (sobre las cesiones de
estabilización que hacen los productores, vendedores o exportadores a los Fondos de Estabilización de Precios
de Productos Agropecuarios y Pesqueros, clasificadas como contribuciones
parafiscales).
[31] Ver sentencias C-467 de 1993,
M.P. Carlos Gaviria (sobre avalúo catastral) y C-583 de 1996,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa (sobre métodos para la valoración de activos
patrimoniales).
[32] Ver sentencia C-594
de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En este fallo la
Corte declaró exequible los artículos 45 de la ley
99 de 1993 y 54 de la ley 143 de 1994 (sobre transferencias del sector
energético) frente al cargo de vulneración del principio de certeza por cuanto
–a juicio del demandante- los preceptos no definían (i) las obligaciones
formales necesarias para hacer efectiva la obligación tributaria e (ii) instrumentos
formales para garantizar el recaudo del importe del gravamen. La
Sala Plena concluyó que estos aspectos no están sometidos al principio de
reserva de ley en materia tributaria y por ello su regulación puede encargarse
al reglamento.
[33] Ver sentencias C-690 de 2003,
M.P. Rodrigo escobar Gil y C-594 de 2010,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Excepcionalmente, algunos deberes formales sí
deben ser definidos por el Legislador, por ejemplo, cuando implican
limitaciones de derechos fundamentales, como la privacidad, cuando se exige el
suministro de ciertas informaciones o documentos. Ver sentencia C-733 de 2003,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[34] Ver sentencia C-594
de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.