T-464-15
Sentencia T-464/15
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Reiteración de
jurisprudencia
REESTRUCTURACION DE ENTIDADES PUBLICAS Y
RETIRO DE EMPLEADOS PUBLICOS
DEFECTO SUSTANTIVO EN RELACION CON ALCANCE
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Caso
de funcionarios públicos desvinculados de sus cargos que demandaron en procesos
de nulidad y restablecimiento oficios de comunicación de supresión del cargo
DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO-Definición
Este defecto consiste en una imprecisión
judicial que afecta directamente el derecho fundamental al debido proceso del
accionante, quien a su vez puede ver afectado su derecho fundamental de acceso
a la administración de justicia. Se presenta por un análisis errático cuando el
juez actúa al margen o claramente apartado del procedimiento establecido para
el asunto que se analiza. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha
reconocido la existencia de este tipo de defecto judicial cuando los jueces se
apartan del precedente fijado por las altas cortes. Al respecto, ha sostenido
que todas las decisiones judiciales se encuentran sometidas a observar la
jurisprudencia vigente de los órganos de cierre o, de lo contrario, en
principio resultarían arbitrarias, pues si bien los jueces cuentan con
autonomía judicial, no pueden desconocer las decisiones regladas que
estructuran la interpretación judicial dentro de un Estado Social de Derecho.
EXCESO RITUAL MANIFIESTO Y DEFECTO
PROCEDIMENTAL
Los jueces de instancia incurrieron en un
exceso ritual manifiesto al inobservar las constantes razones presentadas por
la accionante contra el acto administrativo principal que la retiró del cargo,
del cual intentó desvirtuar su contenido al sostener que se encontraba fundado
en estudios técnicos que no reunían los requisitos de ley. Como quedó expuesto
anteriormente, en estos eventos los jueces deben dar una interpretación
favorable al funcionario desvinculado, de manera que si en la valoración
sistemática de los hechos y argumentos del expediente se logra desprender que
el demandante también cuestiona el acto administrativo principal de supresión
de cargos, el operador judicial no podrá oponer el argumento de inepta demanda
para declararse inhibido respecto a las solicitudes que se le presentan, pues
se configuraría un obstáculo al derecho a la administración de justicia del
demandante
DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA EN PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL
DERECHO-Vulneración al
omitir pronunciarse respecto a cargos formulados contra el oficio de
comunicación de supresión del cargo
La Sala encuentra que las decisiones de
instancia efectivamente vulneraron el derecho fundamental al debido proceso y a
la administración de justicia de la peticionaria, al incurrir en un defecto
sustantivo y procedimental absoluto en el momento en que declararon inhibidas
de pronunciarse respecto a los cargos formulados contra el oficio de
comunicación notificado el día 28 de diciembre de 2001, pues la jurisprudencia
constitucional y del Consejo de Estado han señalado que el funcionario
desvinculado en procesos de reestructuración de entidades públicas puede
demandar el acto de comunicación de supresión del cargo, en virtud de una
interpretación favorable al accionante. Por lo anterior, esta Sala procederá a revocar las sentencias del dieciséis (16) de octubre de
dos mil catorce (2014), proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, y del día diez (10) de julio de
dos mil catorce (2014), pronunciada por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que negaron la protección
constitucional del derecho fundamental al debido proceso. En lugar, se concederá protección a los
derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia de la accionante. Asimismo, se ordenará dejar sin efectos las
sentencias del veintisiete (27) de agosto de dos mil trece (2013) y del nueve
(09) de noviembre de (2011), proferidas por la Sala de Descongestión del
Tribunal Administrativo y el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión
del Circuito, respectivamente, mediante las cuales se declararon inhibidos para
pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho instaurada por la tutelante contra la Gobernación
de Boyacá
JURISPRUDENCIA
DEL CONSEJO DE ESTADO RESPECTO A LA POSIBILIDAD DE DEMANDAR OFICIOS DE
COMUNICACION DE DESVINCULACION POR SUPRESION DEL CARGO-En el caso
de reestructuración de entidad pública
Referencia: expediente T-4.875.400.
Acción de Tutela instaurada por Fabiola Gaona Muñoz contra el Tribunal Administrativo de Boyacá y el
Juzgado 3º Administrativo de Descongestión de Tunja.
Derechos fundamentales invocados: debido
proceso e igualdad.
Temas: (i) Requisitos de procedencia excepcional de la
acción de tutela contra providencias judiciales; y (ii) retiro de empleados de
carrera por procesos de reestructuración de entidades públicas.
Problema jurídico: determinar si los jueces de
instancia vulneraron los derechos fundamentales de la peticionaria en el curso
de un proceso de nulidad y restablecimiento de derecho.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de
dos mil quince (2015).
La
Sala Séptima de Revisión
de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub -quien la preside– Myriam Ávila Roldán y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, y específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°,
de la Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido el día
dieciséis (16) de octubre de dos mil catorce (2014) por el Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, que confirmó la
sentencia del día diez (10) de julio de dos mil catorce (2014), pronunciada en
primera instancia por la Sección Primera de la misma dependencia, que negó la
protección constitucional del derecho fundamental al debido proceso.
1.     ANTECEDENTES
La señora Fabiola Gaona Muñoz, por conducto de
apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra la Sala de Descongestión
del Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado 3º Administrativo de
Descongestión de Tunja, por considerar que estas dependencias judiciales
vulneraron su derecho fundamental al debido proceso, dentro del proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho que pretendía anular su desvinculación
de la planta de personal de la Gobernación de Boyacá.
La solicitud de protección constitucional la sustentó
en los siguientes:
1.1.
HECHOS
1.1.1.  Declara que laboró para el Departamento de Boyacá
desde el veintitrés (23) de mayo de mil novecientos noventa y cinco (1995) al
treinta y uno (31) de diciembre de dos mil uno (2001), tiempo en el cual
ejerció funciones de Auxiliar Administrativo 550-05 y se encontraba inscrita en
carrera administrativa.
1.1.2.  Señala que el Departamento de Boyacá, con base en el
Decreto 1844 de 2001, implementó una política de reestructuración a través de
un acto administrativo con efectos erga omnes, en la cual se suprimieron
algunos cargos y terminaron quedando 17 vacantes 550-05 en la nueva planta.
Agrega que el Decreto 1844 no afectó su condición, pues no se individualizaron
las personas que habrían de ser retiradas del cargo y además se conservaron
plazas de la misma denominación en la nueva planta, por eso correspondía al
Gobernador realizar una selección de dicho personal.
1.1.3.  Expone que mediante oficio del veintisiete  (27) de
diciembre de dos mil uno (2001), el Director de Talento Humano le indicó que el
artículo primero del Decreto 1844 había suprimido el cargo que ella venía
desempeñando, razón por la cual debía ser desvinculada de la entidad.
1.1.4. Manifiesta que, por lo anterior, presentó acción de
nulidad y restablecimiento del derecho contra la Gobernación de Boyacá,
mediante la cual demandó: (i) el Decreto 1844 de 2001 como acto
abstracto e innominado; y (ii) el acto oficio del día veintisiete (27)
de diciembre de dos mil uno (2001) que la retiró del cargo, pues fue expedido
por un funcionario que no tenía competencia para tomar dicha determinación y además
se encontraba soportado en una falsa motivación.
1.1.5. Expresa que el día nueve (09) de noviembre
de dos mil once (2011), en fallo de primera instancia, el Juzgado 3º
Administrativo de Descongestión de Tunja se inhibió de pronunciarse sobre la
ilegalidad del oficio expedido el día 27 de diciembre de 2001, presentando una
perspectiva tergiversada de los actos administrativos.
1.1.6. Indica que el día veintisiete (27) de agosto de dos
mil trece (2013), la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de
Boyacá modificó la sentencia de primera instancia, para en su lugar resolver: (i)
inhibirse respecto del oficio del día 27 de diciembre de 2011, sin percatarse que
esa fue una las decisiones que tomó el a quo; y (ii) negar las
pretensiones bajo los mismos argumentos expuestos en la sentencia apelada.
1.1.7. Por lo anterior, interpuso acción de tutela el día
veintitrés (23) de enero de dos mil catorce (2014), por considerar que en las
decisiones surtidas en las instancias del proceso por nulidad y
restablecimiento del derecho se vulneró su derecho fundamental al debido
proceso.
1.2.
Argumentos
jurídicos que sustentan la acción de tutela.
La accionante presenta las siguientes razones
por las cuales considera vulnerados sus derechos fundamentales al debido
proceso y a la igualdad:
1.2.1.  En primer lugar, asegura que las decisiones de
instancia incurrieron en una violación directa de la Constitución Política y
del precedente constitucional, pues según la sentencia T-446 de 2013, la Corte
señaló que: (i) respecto de los cargos formulados contra oficios de
comunicación no opera la inhibición de los jueces; (ii) bajo el
principio de confianza legítima, el afectado sólo se encuentra obligado a
demandar el acto que la entidad notificó como causante de despido; y (iii)
los jueces no pueden exigir que se demanden todos los actos de incorporación.
1.2.2.  En segundo lugar, aduce que en el proceso de
restructuración de la Gobernación de Boyacá se expidieron actos administrativos
de carácter impersonal y abstracto, que únicamente suprimieron algunos cargos,
pero no ordenaron los despidos. Agrega que los oficios que se expidieron fueron
falsamente motivados, pues no es cierto que por el Decreto 1844 de 2001 se haya
ordenado el despido; además, el acto de incorporación a la nueva planta no fue
notificado como causante del mismo.
1.2.3.  En tercer lugar, alega que existió un defecto fáctico
por inadecuada e ilegal valoración probatoria del estudio técnico allegado al
proceso, pues no es cierto que el despido fuera consecuencia del Decreto 1844
de 2001, ya que al no estar dirigido contra una persona en particular, no creó
ni modificó los derechos de un empleado específico. Además, el oficio
notificado el día 28 de diciembre de 2001 se encontraba firmado por el Director
de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá, quien no tenía competencia para
ello.
1.2.4.  En cuarto lugar, sostiene que los jueces demandados
incurrieron en un defecto sustantivo, toda vez que no interpretaron
correctamente el Código Civil, el artículo 41 de la Ley 443 y el artículo 150
del Decreto 1572 de 1998. Arguye que estas normas establecen que los estudios
técnicos de restructuración deben ser elaborados por “profesionales en
Administración Pública u otras profesiones idóneas”, requisito que no se
cumplió, pues en el documento participó un economista con especialización en
finanzas.
1.2.5.  En quinto lugar, expone que se presentó una violación
directa de la Constitución Política, pues los jueces no advirtieron que ella
hacía parte del sindicato de la entidad y por ello se le debía garantizar un
espacio de participación antes del proceso de restructuración.
1.3.
PRUEBAS
DOCUMENTALES
Obran en el expediente las siguientes
pruebas documentales:
1.3.1.  Copia de poder especial otorgado por Fabiola Gaona
Muñoz a Teresa del Pilar Cubillos García para interponer la presente acción de
tutela (Cd. 1, Fl. 1).
1.3.2.  Copia del Decreto 1844 del 21 de diciembre de 2001,
expedido por la Gobernación de Boyacá con el propósito de establecer la planta
de personal de la administración central del Departamento (Cd. 1, Fls. 3-9).
1.3.3.  Copia de oficio notificado el día 28 de diciembre de
2001, remitido por el Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá a
la señora Fabiola Gaona Muñoz, por el cual se le informó que el cargo de
Auxiliar Administrativo Código 550 Grado 05 que ella venía desempeñando, había
sido suprimido de la planta de personal. Asimismo, en este oficio se ofrece a
la peticionaria dos alternativas: (i) optar por la indemnización
dispuesta en el artículo 137 del Decreto 1572 de 1998; o (ii) tener
tratamiento diferencial para ser incorporado en cargo equivalente en la nueva
planta. Para estos efectos, se le explica que, una vez notificada del
documento, tiene cinco (5) días para presentar su repuesta ante la Gobernación
de Boyacá, de lo contrario se entenderán que optó por la indemnización.
Igualmente, le informan que en caso de elegir el cargo equivalente en la nueva
planta, y de no ser posible su incorporación dentro de los seis (6) meses de
que trata el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, le sería reconocida y liquidada
la indemnización correspondiente (Cd. 1, Fl. 10).
1.3.4.  Copia de los documentos relacionados con el proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho entre Fabiola Gaona Muñoz y el
Departamento de Boyacá (Cd. 1, Fls. 11-134).
1.3.5.  Documentos relacionados con el trámite de esta acción
de tutela.
1.4.
ACTUACIONES
PROCESALES
El diez (10) de febrero de dos
mil catorce (2014), el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, avocó
el conocimiento de la acción de tutela y ordenó correr traslado de la misma a al Tribunal Administrativo de Boyacá, al
Juzgado 3º Administrativo de Tunja, a la Gobernación de Boyacá y al
Representante Legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, con
el propósito que allegaran sus consideraciones sobre los hechos y pretensiones
contenidos en la acción de tutela.
1.4.1.  Respuesta del Juzgado Tercero
Administrativo Oral del Circuito de Tunja.
En escrito presentado el día cuatro (04) de marzo de
dos mil catorce (2014), este despacho presentó escrito mediante el cual expresó
que no realizaría pronunciamiento alguno sobre esta acción de tutela, pues la
decisión de primera instancia había sido emitida por la Doctora Laura Patricia
Alba Calixto, quien actualmente labora en el Tribunal Administrativo de Boyacá y
podría tener interés en el asunto. En este sentido, solicitó enviar la
actuación y sus anexos a la oficina de la señora Alba Calixto.
1.4.2.  Respuesta del Tribunal Administrativo de Boyacá,
Sala de Descongestión.
El día 06 de marzo de 2014, este tribunal presentó
escrito de contestación a la acción de tutela, por el cual presentó los
siguientes argumentos de su decisión:
1.4.2.1.
En primer lugar,
manifestó que el Gobernador de Boyacá fue quien expidió el Decreto 1844 del 21
de diciembre de 2001, así como los actos administrativos de incorporación a la
nueva planta de personal, de manera que la decisión de no reincorporar a la
accionante fue tomada por quien tenía la potestad para ello. Así las cosas, el
oficio enviado por el Director de Talento Humano sólo significó una
comunicación o trámite por el cual se le informó la decisión adoptada por la
Gobernación, mas no un acto administrativo que configuró y definió su situación
jurídica, razón por la cual el Tribunal se declaró inhibido de realizar un
pronunciamiento de fondo en relación con dicha comunicación.
1.4.2.2.
En segundo lugar, expuso
que en el proceso de reestructuración llevado a cabo mediante el Decreto 1844
del 21 de diciembre de 2001, se presentaron estudios técnicos que fueron
controvertidos por la peticionaria mediante opiniones personales. Además,
agregó que el Tribunal no pudo conocer sobre este documento, ya que a pesar de
haber sido solicitados y autorizados, la accionante no cumplió con la carga de
la prueba concerniente al pago de la copias.
1.4.2.3.
En tercer lugar,
señaló que la accionante no logró demostrar su iniciativa por participar en el
proceso de restructuración que se adelantó, pues no aportó documentos que
permitieran inferir que haya pedido informes, contenidos o estudios técnicos
sobre el particular, así como el hecho que la entidad se hubiere negado a
facilitar o brindar información a las inquietudes de los empleados.
1.4.2.4.
En cuarto lugar, indicó
que en relación con la Convención Colectiva, la accionante no tenía derecho a
gozar de esta prerrogativa, pues desempeñó labores como empleada pública y
además no se encontraba dentro de uno de los márgenes de los estatutos
especiales.
1.4.2.5.
En quinto lugar, sobre
la readaptación laboral de los empleados, mencionó que a pesar de existir la
obligación de adelantar programas de readaptación, en este proceso se demandó
una circunstancia posterior y ajena a las causas del retiro del servidor que no
tiene la virtualidad de viciar el acto demandado. Además, si la actora
consideró que la entidad no cumplió con su deber de readaptación, era su
obligación reclamarlo ante la Administración Departamental.
1.4.2.6.
En sexto lugar,
frente a los alegatos por supuesto desconocimiento del derecho a la igualdad en
relación con decisiones tomadas por el Tribunal de Casanare, explicó que las
providencias emitidas por esa corporación no constituyen precedente
jurisprudencial, por ello la base decisoria de esa sentencia fueron conceptos
emitidos por la jurisprudencia de las Altas Cortes.
1.4.2.7.
En séptimo y último
lugar, resaltó el desgaste al cual ha sido sometida la jurisdicción por parte
de la abogada Teresa del Pilar Cubillos García (apoderada en este proceso),
pues en casos similares, ha instaurado quince (15) acciones de tutela que han
sido negadas o declaradas improcedentes.
1.4.3.  Respuesta de la Gobernación de Boyacá.
Mediante escrito presentado el día seis (06)
de marzo de dos mil catorce (2014), la Administración Pública del Departamento
de Boyacá se opuso a las pretensiones mencionadas por la actora en la acción de
tutela. Presentó las siguientes razones de defensa:
1.4.3.1.
En primer lugar, adujo
que no se configuró un defecto fáctico dentro de las decisiones cuestionadas,
puesto que las mismas se encuentran debidamente motivadas en fundamentos
normativos que permiten tomar esa decisión. En este mismo sentido, tampoco se
presentó omisión en la valoración del material probatorio contenido en el
expediente, sino que cada una de ellas fue correctamente examinada por los
jueces cuestionados.
1.4.3.2.
En segundo lugar,
alegó que la acción de tutela es improcedente, ya que a pesar de haberse
agotado los mecanismos ordinarios de defensa, en esta oportunidad se hizo uso
de la acción de tutela como tercera instancia, si se tiene en cuenta que las
decisiones de instancia se encuentran bien motivadas.
1.4.3.3.
En tercer lugar,
arguyó que la comunicación del día 28 de diciembre de 2001 constituyó un acto
de trámite, donde se le informó a la peticionaria sobre la supresión del cargo.
Además, dicho documento fue expedido bajo la potestad del Gobernador de Boyacá.
1.4.3.4.
En cuarto lugar,
aseguró que mediante Decreto 1844 de 2001, el nominador no usurpó competencia
al suprimir el cargo de la actora, sino que simplemente cumplió con el deber
que le impone la ley. Este acto administrativo fue expedido como continuación a
la reforma implementada en el año 2001, conforme al análisis del entorno
político, fiscal y social que arrojaron serios estudios técnicos, y en forma
lineal con la emergencia fiscal decretada en ese entonces por el Gobierno
Nacional. De esta manera, la restructuración no fue un capricho del Gobernador,
sino que hizo parte de toda una política implementada a nivel nacional para
lograr mayor sostenibilidad fiscal en la Administración Púbica.
1.4.4.  Respuesta del Juzgado Segundo Administrativo
de Descongestión de Tunja.
1.4.4.1.
La Coordinadora de
la Oficina de Servicios para los juzgados administrativos de Tunja comunicó al
Consejo de Estado que el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de
Tunja había sido suprimido mediante Acuerdo PSAA 13-9897 de 2013, de manera que
debía notificarse al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Tunja,
por cuanto le había sido repartido el expediente relacionado con este proceso.
1.4.4.2.
En este orden de
ideas, el día 12 de junio de 2014, el Juzgado Segundo Administrativo de
Descongestión de Tunja dio respuesta a la acción de tutela mediante escrito por
el cual se opuso a las pretensiones de la accionante. Sobre el particular,
sostuvo que no se presentó defecto por desconocimiento del precedente judicial,
toda vez que en procesos similares de supresión de cargos en el Departamento de
Boyacá a través del Decreto 1844 de 2001 y por comunicación del 28 de diciembre
de 2001, El Tribunal Administrativo de este departamento estableció que dicho acto
administrativo no constituía un acto demandable ante la jurisdicción. En este
mismo sentido, agregó que dicha tesis fue respaldada por el Consejo de Estado
mediante sentencia del día 21 de octubre de 2009, exp. 2336-08, M.P. Alfonso
Vargas; así como en sentencia del día 28 de junio de 2012, Rad.
15001-23-31-000-2002-02444-01(2163-09), C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, en
la cuales se explicó que: (i) la comunicación del 28 de diciembre de
2001 no fue la que determinó el retiro de los empleados, sino el Decreto 1844
de 2001 que suprimió los cargos; y (ii) según el Decreto 1568 de 1998,
el Jefe de la Unidad de Personal o de la dependencia que haga sus veces, debe
comunicar la supresión del empleo y poner en conocimiento el derecho que tiene el
particular por optar entre la indemnización o el tratamiento preferencial.
2.
DECISIONES
JUDICIALES
2.1.
SENTENCIA DE
PRIMERA INSTANCIA – CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
SECCIÓN PRIMERA.
En fallo proferido el diez (10) de julio de dos mil
catorce (2014), esta dependencia judicial negó la protección de los derechos
invocados, al estimar que:
2.1.1.  En primer lugar, no se configuró un defecto por
desconocimiento del precedente judicial, toda vez que, por un lado, la
jurisprudencia del Consejo de Estado establece que en los eventos en que un
acto general suprima empleos, y exista un acto de incorporación que identifique
funcionarios, deberán demandarse mediante solicitud de inaplicación por ilegalidad
o inconstitucionalidad; mas no la comunicación, porque es un simple acto de
administración o de ejecución. Por otra parte, tampoco se desconoció el
precedente constitucional, pues en la misma sentencia reseñada por la actora
(T-446 de 2013), la Corte Constitucional determinó que en los eventos en que se
suprime un cargo por reestructuración administrativa, deberá analizarse el caso
concreto para identificar cuál es el acto administrativo susceptible de control
judicial, así que, al aplicar este concepto al caso particular de la
peticionaria, se advierte que mientras en la sentencia mencionada el actor
nunca pudo conocer la existencia de los actos de incorporación, en este evento
ella nunca alegó la imposibilidad de conocer la existencia de los actos de
incorporación, los cuales además fueron allegados al proceso ordinario
oportunamente y fueron susceptibles de ser demandados.
2.1.2.  En segundo lugar, no se presentó un defecto fáctico,
pues la actora fue requerida en ambas instancias del proceso ordinario para
cancelar el valor de las copias que permitirían allegar el correspondiente
estudio técnico de reestructuración, sin embargo ella nunca cumplió esta carga
procesal y por ello no aportó el documento solicitado, así que no puede afirmar
que la falta de valoración de ésta prueba fue arbitrariedad de los jueces.
Asimismo, no existen elementos de juicio dentro del proceso que permitan
determinar que dentro de la nueva planta de personal, se incorporaron personas
respecto de la cuales la actora tenía mejor derecho.
2.1.3.  En tercer lugar, no se presentó defecto material o
sustantivo, pues los artículos 14 y 28 del Código Contencioso Administrativo,
sobre participación de terceros que pueden ser afectados con un acto
administrativo que va a ser proferido, no son aplicables en el trámite de
reestructuraciones administrativas, toda vez que se refieren a circunstancias
especiales distintas a la de este caso. Igualmente, el Legislador creó un
procedimiento especial que cuenta con sus propios mecanismos de protección de
los derechos de terceros interesados que pueden verse afectados con la
reestructuración administrativa de entidades territoriales, en los cuales no es
procedente la comunicación de la actuación administrativa de forma oficiosa a
los interesados, sino que éstos deben intervenir mediante la presentación de
reclamaciones ante las comisiones de personal, según lo establecen los
artículos 60 y 61 de la Ley443 de 1998.
2.2.
IMPUGNACIÓN
Dentro del término legal oportuno, la accionante
presentó escrito de impugnación, en el cual presentó los mismos argumentos ya
expuestos durante el trámite del proceso.
2.3.
SENTENCIA DE
SEGUNDA INSTANCIA – CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B.
El día dieciséis (16) de octubre de dos mil
catorce (2014), este tribunal decidió confirmar el fallo impugnado, en
consideración a las siguientes razones:
2.3.1.  En primer lugar, aclaró que no existió desconocimiento
del precedente judicial, pues, a raíz de las particularidades de cada proceso
de reestructuración, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que
no puede establecerse una regla prima facie sobre los actos
administrativos que deban demandarse en estos eventos. De esta manera, en
relación con los procesos de supresión adelantados por el Departamento de
Boyacá a través del Decreto 1844 de 2001, la Sección Segunda del Consejo de
Estado ha manifestado que: (i) la comunicación del 28 de diciembre 2001
fue sólo un acto de ejecución o trámite; (ii) si bien el Decreto 1844 de
2001 no se constituyó en un acto particular y concreto que determinó la pérdida
del empleo, el Gobernador de Boyacá expidió un acto de incorporación previo a
la comunicación del 28 de diciembre de 2001; (iii) el Decreto1844 de
2001 fue expedido por el Gobernador de Boyacá, quien tenía plena potestad
nominadora para ejecutar dicho acto.
Igualmente, en relación con la
jurisprudencia constitucional, indicó que en la sentencia T-446 de 2013, donde
se estableció que los trabajadores de la CAR no tenían la obligación de
demandar los actos de reincorporación de la nueva planta de personal, describe
una situación distinta a la del caso expuesto por la actora, toda vez que en
éste se exigía acusar los actos de reincorporación porque fueron los que
definieron la condición del actor.
2.3.2.  En segundo lugar, sostuvo que no se presentó un
defecto fáctico en la apreciación del a quo, puesto que en el expediente
constan las actas de requerimiento a la peticionaria para que sufragara el
valor de las copias correspondientes al estudio técnico, las cuales no fueron
atendidas por ella y, por no cumplir ésta carga procesal, conllevó a que las
autoridades tuvieran que inhibirse de pronunciarse al respecto. No obstante, el
Tribunal de segunda instancia analizó la jurisprudencia del Consejo de Estado
donde se examinó el estudio técnico adelantado en el proceso de supresión del
Departamento de Boyacá a través de Decreto 1844 de 2001, del cual infirió que
si en el hipotético evento de haberse allegado dicha prueba al proceso, el
cargo tampoco habría prosperado, pues el estudio se ajustó a la normativa en la
materia.
En este orden de ideas, agregó que en
relación con el fuero sindical de la actora, ésta discusión quedó resuelta
dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, donde se le
explicó que ella nunca aportó prueba alguna que permitiera inferir que tenía
mejor derecho que alguno de los empleados vinculados a la nueva planta; además,
en su calidad de empleada pública no podía pretender que obrara a su favor la
protección del fuero sindical, toda vez que esta prerrogativa aplica sólo para
los trabajadores oficiales.
2.3.3.  En tercer lugar, afirmó que tampoco se presentó
defecto sustantivo, ya que las autoridades judiciales en el proceso ordinario
realizaron un análisis detallado del marco jurídico de supresión en entidades
públicas, sobre el cual basaron sus decisiones. Además, la inconformidad
expresada por la accionante radica en la forma de interpretación que los jueces
dieron a dicho marco, no obstante la acción de tutela no es el escenario
judicial para discutir en tercera instancia esos términos, ya que el juez de
tutela sólo puede interferir en la esfera del juez natural cuando advierta la
vulneración a un derecho fundamental, lo cual no ocurrió en este caso.
3. CONSIDERACIONES
3.1.
COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, con base en las
facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9° de la
Constitución, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el
proceso de la referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección
realizada por la Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma
establecida por el reglamento de la Corporación.
3.2.   PROBLEMA JURÍDICO.
3.2.1.  Mediante escrito de tutela presentado el día veintitrés
(23) de enero de dos mil catorce (2014), la señora Fabiola Gaona Muñoz asegura
que Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado 3º Administrativo de
Descongestión de Tunja han violado sus derechos fundamentales al debido proceso
y la igualdad, pues incurrieron en defectos de apreciación judicial dentro del
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que ella había instaurado con
el propósito de anular su desvinculación de la planta de personal de la
Gobernación de Boyacá, como consecuencia del proceso de reestructuración que
adelantó dicha entidad.
3.2.2.  La peticionaria presenta un escrito donde se describen
varias razones que sustentan la acción de tutela, aunque la mayor parte de
ellas giran en torno a mostrar su inconformidad por la declaratoria de
inhibición de los despachos accionados frente al cargo formulado contra el
oficio de comunicación del día 28 de diciembre de 2001. En este sentido, la
Sala observa que la accionante considera vulnerados sus derechos fundamentales
al debido proceso y a la igualdad, pues asegura que los despachos demandados,
al momento de resolver sobre el proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho, incurrieron en defectos que viciaron las decisiones judiciales.
3.2.3.  En este orden de ideas, la Sala debe entrar a resolver
si, en el caso particular, la acción de tutela resulta procedente como
mecanismo excepcional para controvertir una decisión judicial proferida en un
proceso correspondiente a la jurisdicción contencioso administrativa, bajo la
consideración que distintos operadores judiciales competentes en la materia
analizaron previamente el caso. Asimismo, de resultar procedente la solicitud
constitucional, esta Sala deberá determinar si las sentencias de primera instancia,
proferidas en el juicio contencioso de nulidad y restablecimiento de derecho,
desconocieron el derecho los derechos fundamentales al debido proceso y a la
igualdad de la señora Fabiola Gaona Muñoz, por el hecho de inhibirse para
fallar una demanda formulada contra un acto de comunicación que informa la
supresión del cargo que venía desempeñando.
3.2.4.  Para definir el asunto, la Sala debe analizar, en primer
término, los requisitos de procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales; el segundo aspecto que se deberá resolver,
se enfoca en definir los supuestos legales aplicables para empleados inscritos
en carrera administrativa que han sido desvinculados como consecuencia de un proceso
de restructuración de una entidad pública. Finalmente, en caso de
resultar procedente la acción de tutela, se resolverá sobre el caso concreto.
3.3.
REQUISITOS DE
PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES.
3.3.1.  En Colombia, la función judicial hace parte de un
servicio público encaminado a resolver conflictos en los que existe una ruptura
de la confianza contractual de quienes se encuentran involucrados en la litis. Por
esta razón, el artículo 29 de la Constitución Política ha dispuesto el derecho
fundamental al debido proceso como una garantía que tienen las partes para que todos
los funcionarios judiciales actúen dentro de los requerimientos legales
dispuestos para cada caso en particular, de manera que se logre brindar a los
interesados un escenario de confianza que permita satisfacer lo mejor posible
sus expectativas sobre la disertación del operador judicial.
3.3.2.  No obstante, existen eventos en los que la decisión de
un funcionario judicial puede incurrir en fallas, imprecisiones o
extralimitaciones que afecten el equilibrio procesal de las partes y configuren
una vulneración al derecho fundamental del debido proceso de alguna de ellas.
En estos eventos, a pesar que la persona afectada haya agotado todos los
mecanismos legales que le permitían reclamar su derecho, el ordenamiento ha
previsto la posibilidad de ejercer excepcionalmente la acción de tutela para
superar el yerro procesal cometido por el servicio judicial.
El artículo 86 de la Constitución Política dispone que
la tutela procede contra toda acción o la omisión de cualquier autoridad
pública, razón por la cual, el Decreto 2591 de 1991, en un principio previó
en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de ejercer la acción de tutela en
contra de decisiones judiciales; no obstante, mediante Sentencia C-543 de
1992[1],
esta Corporación declaró inexequibles los artículos mencionados al haber
considerado que estos violaban los principios de autonomía judicial, seguridad
jurídica y cosa juzgada, y que además la acción de tutela no había sido
concebida para impugnar las decisiones de los jueces.
3.3.3.  Sin embargo, la Corte no coartó en forma absoluta la
posibilidad de ejercer la acción de tutela contra decisiones judiciales, sino
que mantuvo el concepto de vías de hecho que se había construido desde el
mismo año 1992, según el cual, era posible interponer acción de tutela contra decisiones
manifiestamente arbitrarias, porque: (i) se basaron en normas
inaplicables; (ii) se profirieron con inexistencia de competencia para
ello; (iii) hubo una incorrecta valoración probatoria; (iv) el
juez incurrió en un defecto procedimental absoluto.
En el año 2005, la Corte profirió la Sentencia C-590[2],
mediante la cual replanteó la doctrina de las vías de hecho y determinó que la
jurisprudencia constitucional ha distinguido entre unos requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela y otros específicos de procedibilidad. Los
primeros hacen referencia a los elementos sustanciales y procesales que deben
adecuarse y guardar coherencia con los valores y principios constitucionales.
Los segundos se relacionan con los defectos en que puede incurrir una decisión
judicial y que la hacen incompatible con la Constitución.
3.3.4.  Requisitos generales de procedencia
3.3.4.1.
La jurisprudencia
constitucional ha desarrollado los requisitos generales procedencia de la
acción de tutela como aquellos elementos que conservan la naturaleza misma de
la acción. La Corte ha definido cinco elementos que deben cumplirse para
considerar que la solicitud es susceptible de ser analizada de fondo, los
cuales, se pueden identificar así: (i) que el asunto sea de relevancia
constitucional; (ii) que se hayan agotado previamente todos los
mecanismos de defensa ordinarios y extraordinarios; (iii) que la
solicitud sea presentada en un término razonable que demuestre la condición
apremiante del actor; (iv) que las irregularidades procesales que se
aleguen tengan incidencia directa en la decisión; (v) que no sea
interpuesta contra otra sentencia de tutela.
Se tiene entonces, que los criterios generales para
la procedencia de la acción de tutela, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, son los siguientes:
En primer lugar, el asunto
sometido a discusión debe tener relevancia constitucional, donde pueda
advertirse la vulneración de un derecho fundamental de quien invoca la acción[3].
En segundo lugar, en virtud
del carácter residual de la acción de tutela, es necesario que el accionante
haya agotado previamente los mecanismos ordinarios y extraordinarios dispuestos
por el ordenamiento jurídico para el reclamo de su derecho. Asimismo, requiere
haber alegado en sede ordinaria los mismos hechos de inconformidad expuestos en
la acción de tutela, siempre y cuando hubiese sido posible[4].
En tercer lugar, la acción de
tutela debe haber sido interpuesta dentro de un término razonable a partir de
la ocurrencia del hecho que presuntamente ocasionó la vulneración. De esta
forma, la oportunidad en el uso de este recurso judicial debe reflejar la
condición apremiante en la cual se encuentra el actor[5]. No obstante, siempre que la
vulneración al derecho continúe provocando regularmente una afectación a la
dignidad humana del peticionario, el juez valorará las condiciones para estimar
la procedencia del caso.
En cuarto lugar, en los
eventos en que se alega una irregularidad procesal, es necesario que ésta tenga
una influencia directa en la decisión judicial que se controvierte, de manera
que se justifique la intervención del juez constitucional en la esfera de la
jurisdicción ordinaria[6].
En quinto y último lugar, se
requiere que la acción de tutea impetrada no se encuentre dirigida contra una
sentencia de tutela, ya que esto sería contradictorio con el funcionamiento
mismo de la jurisdicción constitucional[7].
3.3.5.   Requisitos específicos de procedibilidad
de la acción de tutela
3.3.5.1.
Estos requisitos
hacen referencia a ciertos defectos en los cuales puede incurrir un funcionario
judicial al momento de resolver una Litis puesta a su consideración, de manera
que la decisión se torna incompatible con la Constitución y con los supuestos
legales que regulan el caso concreto. Por esta razón, con el propósito de
brindar garantía a los usuarios judiciales en el trámite y sustanciación de sus
asuntos, la jurisprudencia constitucional ha admitido la procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales que incurren en alguno de los
siguientes defectos[8]:
En primer lugar, un defecto
orgánico, consistente en la anomalía procesal causada por una sentencia que ha
sido proferida por un juez que no tenía competencia para ello[9].
En segundo
lugar, un defecto procedimental absoluto, que se presenta cuando el operador
judicial se apartó del margen procedimental dispuesto para el asunto, o se
extralimitó en el ejercicio de sus funciones[10].
En tercer lugar, un
defecto fáctico, que se configura en aquellos eventos en los que el funcionario
judicial: (i) carece de apoyo probatorio para sustentar la decisión que
pretende adoptar; y/o (ii) no decreta o valora pruebas imprescindibles y
permitentes para resolver de fondo[11].
En cuarto lugar, un
defecto material o sustantivo, basado en la decisión que se adopta: (i)
con base en normas inexistentes o inconstitucionales; (ii) con evidente
contradicción entre los fundamentos y la decisión; (iii) con absoluta
falta de motivación; y/o (iv) cuando el funcionario judicial se aparta
del precedente constitucional[12].
En quinto lugar, un
defecto por error inducido, es decir, cuando el operador judicial ha sido
víctima de un engaño o error grave que ha provocado la toma de una decisión que
afecta derechos fundamentales[13].
3.3.6.  Con esta conceptualización, es posible advertir el
carácter residual y subsidiario que el Legislador imprimió a la acción
constitucional de tutela, con el fin de salvaguardar la competencia del juez
natural y honrar los mecanismos judiciales de defensa establecidos previamente
por el ordenamiento. En este sentido, al analizar el principio democrático de
la autonomía funcional del juez, esta Corporación afirmó que el juez de tutela
no puede extender su decisión para resolver la cuestión litigiosa, obstaculizar
el ejercicio de diligencias ordenadas por el juez ordinario, ni modificar sus
providencias, o cambiar las formas propias de cada juicio, lo cual sí violaría
gravemente los principios constituciones del debido proceso[14].
4.
RETIRO DE
FUNCIONARIOS INSCRITOS EN CARRERA ADMINISTRATIVA.
4.1.
El Estado ofrece a
los particulares la oportunidad de vincularse a los diversos empleos que
requiere el ejercicio de la función pública, mediante distintos procesos de
escogencia que varían de acuerdo a las particularidades de cada cargo. En este
sentido, la Ley 909 de 2004, sobre “normas que regulan el empleo público, la
carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, distingue
las modalidades de empleos que hacen parte del sector público, con la siguiente
clasificación: (i) empleos públicos de carrera; (ii) empleos
públicos de libre nombramiento y remoción; (iii) empleos de período
fijo; y (iv) empleos temporales.
4.2.
En relación con los
empleos de carrera administrativa, éstos son el resultado obtenido luego de un
proceso de selección de personal, a través del cual los interesados ingresan a
un concurso donde se evalúan sus capacidades académicas y profesionales, con el
propósito identificar el postulado que mejores aptitudes reúna para ocupar el
cargo ofertado. De esta forma, la vinculación a los cargos del sector público
mediante el sistema de carrera implica ingresar a un concurso de méritos para
demostrar las calidades y cualidades para ejercer el empleo al cual se aspira,
de manera que la selección del funcionario no sea sujeta a injerencias de tipo
clientelista[15].
En este mismo sentido, el artículo 125 de la Constitución Política consagra la
carrera administrativa como un mecanismo que, por regla general, le permite al
Estado escoger a los funcionarios que habrán de conformar el recurso humano
para el ejercicio de ciertas funciones públicas[16].
4.3.
Igualmente, mediante
Sentencia C-1230 de 2005[17], la Sala Plena de esta Corporación analizó
una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4 de la Ley
909 de 2004, sobre sistemas específicos de la carrera administrativa. En esta
oportunidad, la Sala sostuvo que el sistema de carrera por concurso de méritos
implica un proceso técnico de administración de personal y un modelo de
promoción de los principios de igualdad e imparcialidad, a través del cual se
garantiza el acceso a la función pública de aquellos que reúnen las mejores calidades
para ejercer los cargos a proveer, lo cual a su vez intenta combatir factores
contrarios a los postulados del Estado Social de Derecho como el clientelismo,
el favoritismo y el nepotismo[18]. Asimismo, agregó que el cometido estatal mediante el
sistema de carrera administrativa por concurso de méritos se orienta bajo los
principios de igualdad e imparcialidad, en busca de una valoración objetiva que
permita la escogencia de quienes demuestren mayores aptitudes para ejercer el
cargo ofertado y, con ello, se evite el clientelismo y nepotismo.
4.4.
Así las cosas, las
aptitudes académicas y profesionales demostradas durante el proceso de
selección constituyen un respaldo en la asignación del cargo ofertado, aunque
también un esfuerzo que se ve recompensado con ciertas prerrogativas, como el
derecho a ser removido del cargo únicamente en aquellos eventos señalados por
la ley. En este sentido, esta Corporación ha señalado que a través del sistema
de carrera administrativa se puede garantizar la protección de los derechos de
quienes estén vinculados en ella, los cuales además tienen unos derechos
subjetivos adquiridos que deben ser protegidos y respetados por el Estado[19], como la opción de ser promovidos de
acuerdo a la eficacia con que desempeñen el cargo[20], contar con una capacitación profesional,
y ser beneficiarios de las demás prerrogativas  a los que tienen derecho por
ser escalafonados, conforme a los artículos 2º, 40, 13, 25, 53 y 54 de la Carta[21].
4.5.
De acuerdo a lo descrito, los artículos 53 y 125 de la Constitución
Política otorgan el derecho a la estabilidad laboral reforzada para los
trabajadores inscritos en el sistema de carrera administrativa, con el objeto
que a través de este beneficio puedan conservar sus expectativas de conservar
el empleo una vez culminen satisfactoriamente sus obligaciones. Asimismo, este
derecho busca evitar que el funcionario seleccionado en forma objetiva se vea
afectado por decisiones unilaterales y arbitrarias de su empleador, que
constituyan una vulneración a sus derechos fundamentales y a la filosofía misma
de la carrera administrativa, en cuanto se dispone del cargo ocupado sin
realizar una valoración
4.5.1.  Mediante sentencia C-479 de 1992[22], la Sala Plena de esta
Corporación sostuvo que: (i) en relación con los empleados públicos, el
principio general es la estabilidad; (ii) mientras el empleado
desarrolle su función de manera lineal con las condiciones fijadas por la ley,
no podrá ser removido del cargo; y (iii) la estabilidad resulta esencial
frente a empleados de carrera, pues sólo pueden ser removidos de sus cargos por
causas objetivas, relativas a su rendimiento laboral o disciplinario.
4.5.2.  Asimismo, en sentencia C-734 de 2003[23], la Sala Plena de esta
Corte indicó que la jurisprudencia constitucional ha reconocido la carrera
administrativa como un modelo para la escogencia de empleados públicos
destinados al alcance de los objetivos estatales, sin que su elección tenga
mediación del clientelismo y nepotismo del sistema partidista. De esta manera,
los funcionarios inscritos en esta modalidad tienen derecho a que se les
garantice su permanencia en el cargo y la inalterabilidad en las condiciones
del mismo; así como a no ser retirados de su empleo con fundamento en
decisiones discrecionales del nominador, sino sólo en los eventos que determine
la ley.
4.5.3.  No obstante lo anterior, el derecho a la
estabilidad laboral reforzada de un empelado de carrera no excluye la potestad
y discrecionalidad que tiene el Legislador para determinar los eventos en los
cuales procede el retiro del funcionario. En sentencia C-048 de 1997[24], esta Corte señaló que
este derecho no puede oponerse frente a la posibilidad de disponer causales de
separación que constituyan razón suficiente para justificar la adopción de la
medida.
4.5.4.  Igualmente, mediante sentencia T-734 de
2000[25],
la Sala Novena de Revisión de esta Corporación se pronunció sobre la limitación
a la estabilidad laboral de empleados inscritos en carrera administrativa, de
lo cual expuso que si bien ésta modalidad de vinculación implica para los
funcionarios escalafonados la estabilidad de su empleo, ello no significa una
obligación para el Estado de mantener en forma vitalicia estos cargos, toda vez
que pueden existir razones suficientes que justifiquen la supresión de los
mismos, pues “[l]a estabilidad, como tantas veces se ha dicho, “no significa que el
empleado sea inamovible”[26].
4.6.
En
este orden de ideas, en los eventos en que se pretenda retirar a un funcionario
inscrito en carrera administrativa, su desvinculación deberá ajustarse al marco
establecido por el ordenamiento para estos actos. el Constituyente pretendió
garantizar la estabilidad del trabajador del Estado por medio de la carrera,
por lo que sólo ante el incumplimiento de las condiciones que la ley fija para
desempeñar el cargo puede ser retirado del mismo, una vez se cumpla el
procedimiento que para tal efecto se ha establecido y mediante el cual se
proteja el derecho de defensa por lo que se trató de eliminar la
discrecionalidad que había servido anteriormente para otorgar los empleos
dentro de entidades y órganos del Estado. De esta forma, el mismo artículo 125
de la Constitución Política indica que el acto de retiro procederá cuando: (i)
se presente calificación no satisfactoria en el
desempeño del empleo; (ii) por violación del régimen disciplinario; y (iii)
por las demás causales previstas en la Constitución o la ley. En este sentido,
el artículo 41 de la Ley 909 de 2004 establece unas causales adicionales para
la desvinculación de estos empleados, las cuales son: (i) por
declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como consecuencia del
resultado no satisfactorio en la evaluación del desempeño laboral; (ii)
por renuncia regularmente aceptada; (iii) por haber obtenido la pensión
de jubilación o vejez; (iv) por invalidez absoluta; (v) por
edad de retiro forzoso; (vi) por destitución, como consecuencia de
proceso disciplinario; (vii) por abandono del cargo; (viii) por
revocatoria del nombramiento al no acreditar los requisitos para el desempeño
del empleo; (ix) por orden judicial; (x) por supresión del
empleo; y (xi) por muerte.
4.7.
Particularmente, en
eventos de retiro de empelados de carrera por supresión de cargos en procesos
de reestructuración de entidades públicas, el artículo 46 de la Ley 909 de 2004
establece que dichos procesos deberán motivarse y fundarse en estudios técnicos
que demuestren la necesidad de mejorar el servicio o modernizar la
Administración Pública. Así también, el artículo 44 de la misma ley dispone que
los funcionarios desvinculados tendrán derecho preferencial a ser incorporados
en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, y de no ser posible,
podrán elegir entre ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes, o
recibir indemnización.
4.7.1.  Mediante sentencia C-501 de 2005[27], la Sala Plena de esta
Corporación analizó una demanda de inconstitucionalidad entablada contra los
literales c) y e) y el parágrafo 1º del artículo 41, y el numeral 2 del
artículo 42 de la Ley 909 de 2004, sobre causales de retiro y pérdida de los
derechos de carrera administrativa. En relación con la supresión de cargos de
carrera administrativa por procesos de restructuración de entidades públicas,
la Sala Plena determinó que esta casual de retiro es constitucional y hace
parte de la libre configuración legislativa en cabeza del Legislador, pues a
través de ella se busca mejorar y asegurar una función pública al servicio de
la comunidad (Art. 2 Superior) que promueva el interés general (Art. 1 C.P.) y
se desarrolle conforme a los principios de  igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad[28].
4.7.2.  Igualmente, en sentencia C-795 de 2009[29], la Sala Plena de esta
Corte revisó una demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2° del artículo 8°
de  la Ley 1105 de 2006, y del inciso 2° del artículo 8° del Decreto Ley
254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama
Ejecutiva del Orden Nacional. En esta ocasión, la Sala Plena manifestó que los
procesos de reestructuración administrativa deben obedecer a los valores y
principios que inspiran el Estado Social de Derecho definido por la
Constitución Política de 1991, de manera que la validez de la supresión, fusión
o creación de cargos públicos se encuentra sujeta a que su desarrollo se haya
desenvuelto dentro del marco delimitado por los principios de la función
pública, mediante el ofrecimiento de garantías que le permitan al trabajador
continuar protegido laboralmente.
4.7.3.  Conforme
a lo anterior, esta Sala observa que el Legislador previó dicha circunstancia
y, por ello, otorgó el derecho preferencial a los empleados de carrera
desvinculados en procesos de reestructuración, para que puedan optar entre ser
reincorporados a la nueva planta de personal o recibir la indemnización
correspondiente.
4.8.
Ahora bien, en relación con las demandadas de nulidad y
restablecimiento del derecho que se dirigen contra los oficios de comunicación
de supresión de cargos públicos por procesos de reestructuración de entidades, esta
Corporación no ha sido omisa frente a esta discusión. De esta forma, a través
de sentencia T-446 de 2013[30], la Sala Novena de Revisión de esta Corte
resolvió sobre una acción de tutela presentada por un funcionario de la
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, quien había sido desvinculado
del cargo por supresión mediante proceso de restructuración. A pesar que en
esta ocasión el peticionario ejerció un cargo en provisionalidad, para esta
Sala resulta importante extraer lo expuesto en relación con las demandas de
nulidad y restablecimiento del derecho que se dirigen contra el acto de
comunicación de la supresión del cargo. Sobre este asunto, luego de realizar un
análisis sobre el cambio en la jurisprudencia del Consejo de Estado, en el que
determinó que a partir del año 2010 esa corporación comenzó a aceptar la
posibilidad que tiene el funcionario retirado de demandar el oficio de
comunicación, la Sala Novena señaló que en estos eventos los jueces deben
desplegar una interpretación garantista y en favor del accionante (por
principio pro homine). Asimismo, indicó que a raíz del cambio de
jurisprudencia en la jurisdicción contenciosa administrativa, el oficio de
comunicación de retiro es un acto integrador del oficio principal que suprime
los cargos.
4.8.1.  En ese mismo sentido, en
la sentencia T-146 de 2014[31], la Sala Segunda de Revisión de
esta Corporación examinó una acción de tutela interpuesta por un ciudadano que
había sido retirado de la CAR Cundinamarca a través de un proceso de
reestructuración. En esta oportunidad, el accionante había demandado en proceso
de nulidad y restablecimiento de derecho el oficio por el cual se le comunicó
la supresión del cargo; no obstante, en ambas instancias de este proceso los
jueces se inhibieron de pronunciarse al respecto, pues la demanda debía haberse
dirigido principalmente contra el acto administrativo que modificó y suprimió
los cargos en la planta de personal de la CAR. Sobre el particular, la Sala
encontró que había existido una valoración formalista muy rigurosa para el
caso, toda vez que del expediente se podía apreciar sistemáticamente que el
actor no sólo demandaba el oficio de notificación, sino también el acto mismo
de retiro, de manera que, si bien a los jueces les asistía la obligación de
acatar los requerimientos procesales para la prosperidad de las acciones
legales, ello no podía repercutir en un excesivo ritualismo en detrimento de
derechos subjetivos, pues el derecho procesal se dirige justamente al
fortalecimiento de éstos.
4.9.
Linealmente con lo expuesto, la jurisprudencia del Consejo de
Estado también ha reconocido la posibilidad de adelantar procesos de nulidad y
restablecimiento de derecho por actos de retiro en procesos de reestructuración
de entidades públicas, cuando el demandante entabla su escrito contra el acto
de comunicación de supresión del cargo. Al respecto, mediante sentencia del día
04 de noviembre de 2010[32], la Sala de lo Contencioso
Administrativo indicó que la jurisprudencia de la Sección Segunda, Subsección
B, de esa Corporación, había venido reconociendo que la comunicación por la que
se notifica la supresión constituye un acto integrador, por cuanto es el medio
que permite dar eficacia al acto de retiro y materializa el derecho que le
asiste al demandante de conocer el acto principal. Así las cosas, la sentencia afirma
que no puede admitirse la inhibición de un juez frente al acto de comunicación
de la supresión, toda vez que éste integra el acto principal y corre su misma
suerte.
4.10.    En síntesis, en
los eventos que un funcionario inscrito en carrera administrativa sea
desvinculado por supresión de cargos en procesos de reestructuración de
entidades públicas, este tiene derecho preferencial a ser incorporado en un empleo igual o
equivalente de la nueva planta de personal, y de no ser posible, podrá elegir
entre ser reincorporado a un empleo igual o equivalente, o recibir
indemnización. En caso de presentarse discrepancias sobre el proceso de retiro,
el funcionario desvinculado podrá iniciar proceso ante la jurisdicción
contenciosa administrativa mediante la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, a través de la cual, podrá discutir sobre los puntos objeto de su
inconformidad. Ahora bien, en los eventos en que esta acción tenga como
sustento el oficio de comunicación de retiro, los jueces no podrán oponer la
excepción de inepta demanda para declararse inhibidos de pronunciarse de fondo
sobre los cargos formulados contra dicho acto de comunicación, sino que deberán
resolver sobre los mismos, pues, en garantía del acceso a la administración de
justicia, se interpreta que el acto oficio de comunicación es un acto que
imprime eficacia y validez al acto administrativo principal de
reestructuración.
5.
CASO CONCRETO
5.1.
Cumplimiento de
los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales.
5.1.1.  Relevancia constitucional
Este requisito implica la necesidad de
presentar un asunto que tenga una clara y marcada importancia constitucional,
de lo contrario el estudio del caso llevaría al juez constitucional a
inmiscuirse en la esfera propia de los jueces ordinarios. De esta forma, es
necesario que el asunto materia de discusión conlleve una actual o posible
vulneración de derechos fundamentales.
En ese sentido, al confrontar dicha definición
con el caso expuesto, la Sala observa que el asunto adquiere relevancia
constitucional en la medida que la peticionaria alega hechos relacionados con
una presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la
igualdad, lo cual constituiría una circunstancia que no sólo afectaría su
derecho de defensa, sino que también podría repercutir en otras esferas
esenciales de su dignidad humana como lo es el derecho al trabajo.
5.1.2.  Agotamiento de los recursos ordinarios y
extraordinarios
La acción de tutela es un mecanismo
subsidiario que necesita del uso previo de los recursos ordinarios diseñados
por el Legislador para el reclamo o defensa jurídica de los derechos, de manera
que, por regla general, no es posible ejercer la acción de tutela como herramienta
jurídica principal[33].
En esta oportunidad, para la Sala es claro
que la accionante adelantó el respectivo proceso de nulidad y restablecimiento
de derecho con el fin de realizar el reclamo efectivo de su pretensión, dentro
del cual ejerció los medios de defensa con los cuales contaba. En este sentido,
es claro que en esta oportunidad se cumplió con el requisito de subsidiariedad
de la acción de tutela.
5.1.3.  Presentación de la solicitud en un término
razonable
En consideración al grado de importancia de los
derechos que se pretenden proteger a través de la acción de tutela, se ha
entendido que la misma reviste un carácter inmediato como consecuencia de la
urgencia manifiesta que sufre el accionante por la afectación de sus garantías
fundamentales. Así las cosas, esta Corporación ha manifestado en reiterados
pronunciamientos que debe trascurrir un tiempo razonable entre la
materialización del hecho vulnerador y la interposición de la acción de tutela.
A partir de los hechos relatados por la actora, así
como de la información contenida dentro del expediente, la Sala observa que la acción
de tutela fue interpuesta dentro de un término razonable, toda vez que la decisión
del Tribunal Administrativo de Boyacá,
Sala de Descongestión, fue proferida el día 27 de agosto de 2013; mientras que
la acción de tutela fue interpuesta el día 23 de enero de 2014, es decir, aproximadamente
6 meses luego de la publicación de dicho pronunciamiento. Esto conlleva a
determinar que la presente acción de tutela cumple con el requisito de
inmediatez.
5.1.4.  Que la acción de tutela no sea contra una
sentencia de tutela.
Claramente la acción de tutela que se
presenta en esta ocasión no se encuentra dirigida a controvertir una sentencia
de tutela. En este sentido, la Sala encuentra configurados los requisitos de
procedencia general para acciones de tutela dirigidas contra providencias
judiciales.
5.2.
Análisis de los
requisitos específicos de procedibilidad de la acción de tutela
En esta oportunidad, la Sala observa que la
mayor parte de la fundamentación presentada por la peticionaria en el escrito
de tutela, se orienta principalmente a sustentar su inconformidad por la
inhibición que presentaron el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión
del Circuito de Tunja y la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de
Boyacá respecto al cargo formulado contra el oficio de comunicación del día 28
de diciembre de 2001 y sus consecuentes pretensiones.
En ese sentido, a partir de los hechos y
consideraciones expuestos anteriormente, la Sala estima lo siguiente:
5.2.1.  Existencia de defecto material o sustantivo
Como quedó expuesto, este hace referencia al error que
se presenta cuando el juez toma una decisión: (i) con base en
normas inexistentes o inconstitucionales; (ii) cuando se presenta una
evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; (iii)
cuando hay absoluta falta de motivación; (iv) cuando la Corte
Constitucional como intérprete autorizado de la Constitución, establece, con
carácter de precedente, el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario, sin motivación suficiente, contraria dicha decisión. De esta forma,
es necesario que el juez constitucional logre observar que la decisión
discutida contiene alguno de estos elementos para que pueda hablarse de un
defecto material o sustantivo, que torne procedente el estudio o análisis
constitucional.
En este orden
de ideas, la Sala encuentra que en el caso sub examine se advierte lo
siguiente:
5.2.1.1.
En primer lugar, la accionante expone que las decisiones de instancia incurrieron en
una violación directa de la Constitución Política y del precedente
constitucional, pues la Corte ha señalado que: (i) respecto de los
oficios no opera la inhibición; (ii) bajo el principio de confianza
legítima, el afectado sólo se encuentra obligado a demandar el acto que la
entidad notificó como causante de despido; y (iii) los jueces no pueden
exigir que se demanden todos los actos de incorporación.
En este punto, la Sala observa que le
asiste la razón a la peticionaria, toda vez que la jurisprudencia
constitucional vigente otorga el derecho al funcionario de carrera desvinculado
para demandar el acto de comunicación de supresión del cargo como consecuencia
de un acto principal que restructura una entidad pública. Esto no solo es
posible advertirlo en sentencia T-046 de 2014, sino también, como lo sostuvo la
actora en escrito de tutela, en la sentencia T-446 de 2013, donde esta
Corporación determinó, en base a la jurisprudencia del Consejo de Estado, que
el oficio de comunicación del retiro es un acto que se integra al acto
principal de supresión de cargos y, por ello, una vez notificado, imprime
eficacia y validez al acto principal. En este sentido, del examen del expediente
se desprende que los argumentos y pretensiones de la peticionaria, buscan no
sólo desvirtuar la comunicación del día 28 de diciembre de 2001, sino también
el acto administrativo principal contenido en el Decreto 1844 del 21 de
diciembre de 2001.
Así las cosas, el análisis desplegado por
los jueces accionados no consideró lo expuesto por la jurisprudencia
constitucional para estas eventualidades, así como tampoco advirtió que la
argumentación relacionada en el escrito de tutela se dirigía igualmente a
desvirtuar el acto administrativo principal contenido en el Decreto 1844 del 21
de diciembre de 2001.
5.2.1.2.
En segundo lugar, la actora afirma que los jueces de
instancia no interpretaron
correctamente el Código Civil, el artículo 41 de la Ley 443 y el artículo 150
del Decreto 1572 de 1998, por los cuales se establece que los estudios técnicos
de restructuración deben ser elaborados por “profesionales en Administración
Pública u otras profesiones idóneas”, pues en el documento participó un
economista con especialización en finanzas. Sin embargo, sobre este argumento,
la Sala no cuenta con elementos materiales para determinar que efectivamente
los estudios técnicos no fueron sustentados en razones ajustadas a las
calidades profesionales que se requerían para su elaboración. Además, la
accionante no aportó prueba o concepto profesional donde se lograra explicar a
los jueces las razones por las cuales un economista con especialización en
finanzas no es un profesional idóneo para participar en la elaboración de un
proyecto de reestructuración administrativa, más aún si se tiene en cuenta que
este tipo de procesos se desarrollan, generalmente, con el propósito de
imprimir eficiencia administrativa y financiera a la entidad pública.
5.2.1.3.
En tercer lugar,
aduce que en el proceso de restructuración de la Gobernación de Boyacá se
expidieron actos administrativos de carácter impersonal y abstracto, que únicamente
suprimieron algunos cargos, pero no ordenaron los despidos. Agrega que los
oficios que se expidieron fueron falsamente motivados, pues no es cierto que
por el Decreto 1844 de 2001 se haya ordenado el despido; además, el acto de
incorporación a la nueva planta no fue notificado como causante del despido.
En relación con este argumento, la Sala
observa que el mismo no está llamado a prosperar, ya que del acto
administrativo principal[34]
se desprende que el Gobernador de Boyacá, dentro del ámbito de facultades que
le confiere la ley, dispuso suprimir el cargo que venía desempeñando la
accionante (Auxiliar Administrativo Código 550 Grado 05)[35]. Además, a través de
la comunicación del día 28 de diciembre de 2001[36], la Gobernación dio cumplimiento
a lo establecido en el artículo 44 de la Ley 909 de 2004, en el sentido de ofrecer a la
demandante tratamiento preferencial para ser incorporada en un empleo igual o
equivalente en la nueva planta de personal, u optar por la indemnización, por
lo cual, para esta Sala es notorio que la Administración Departamental de
Boyacá ofreció a la señora Gaona Muñoz la oportunidad de continuar vinculada en
la nueva planta de personal o, en caso de no poderse, recibir su respectiva
indemnización como lo establece la ley.
5.2.1.4.
Por lo anterior, la
Sala encuentra que en el caso sub examine se ha configurado un defecto
sustantivo, pero únicamente en relación con el alcance del derecho fundamental
al debido proceso de funcionarios públicos desvinculados de sus cargos, y que
demandaron en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho los oficios de
comunicación de supresión del cargo.
5.2.2.  Existencia de defecto procedimental
absoluto
5.2.2.1.
Este defecto
consiste en una imprecisión judicial que afecta directamente el derecho
fundamental al debido proceso del accionante, quien a su vez puede ver afectado
su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Se presenta
por un análisis errático cuando el juez actúa al margen o claramente apartado
del procedimiento establecido para el asunto que se analiza. Adicionalmente, la
jurisprudencia constitucional ha reconocido la existencia de este tipo de
defecto judicial cuando los jueces se apartan del precedente fijado por las
altas cortes. Al respecto, ha sostenido que todas las decisiones judiciales se
encuentran sometidas a observar la jurisprudencia vigente de los órganos de
cierre o, de lo contrario, en principio resultarían arbitrarias, pues si bien
los jueces cuentan con autonomía judicial, no pueden desconocer las decisiones regladas
que estructuran la interpretación judicial dentro de un Estado Social de Derecho[37].
Ahora bien, el precedente constitucional ha
sostenido que un defecto procedimental puede asimismo surgir por excesivo
ritual manifiesto, en aquellos eventos en los cuales el funcionario judicial: (i)
no advierte que el derecho procesal es un medio para la realización efectiva de
los derechos de los ciudadanos; (ii) renuncia conscientemente a la
verdad jurídica objetiva sin importar los hechos probados en el caso concreto; (iii)
aplica rigurosamente el derecho procesal a pesar que ésta actuación devenga en
detrimento de los derechos fundamentales[38].
En virtud de lo expuesto, la Sala considera
que en esta ocasión los jueces de instancia incurrieron en un exceso ritual
manifiesto al inobservar las constantes razones presentadas por la accionante
contra el acto administrativo principal que la retiró del cargo, del cual
intentó desvirtuar su contenido al sostener que se encontraba fundado en
estudios técnicos que no reunían los requisitos de ley. Como quedó expuesto
anteriormente, en estos eventos los jueces deben dar una interpretación
favorable al funcionario desvinculado, de manera que si en la valoración
sistemática de los hechos y argumentos del expediente se logra desprender que
el demandante también cuestiona el acto administrativo principal de supresión
de cargos, el operador judicial no podrá oponer el argumento de inepta demanda
para declararse inhibido respecto a las solicitudes que se le presentan, pues
se configuraría un obstáculo al derecho a la administración de justicia del
demandante.
5.2.3.  Inexistencia de defecto fáctico
Esta irregularidad surge cuando el operador
judicial (i) carece de apoyo probatorio para sustentar
la decisión que pretende adoptar; y/o (ii) no decreta o valora pruebas
imprescindibles y permitentes para resolver de fondo. En este punto, la
accionante manifiesta que los jueces de instancia no advirtieron que ella se
encontraba amparada con fuero sindical, sino que procedieron a reconocer que el
Gobernador de Boyacá se encontraba facultado para retirarla del cargo.
Sobre este asunto, la Sala comparte la
apreciación de los jueces de instancia, en el sentido que durante todo el proceso
contencioso, así como en el de tutela, la peticionaria nunca aportó prueba
alguna a partir de la cual, por lo menos, pudiese inferirse que ella gozaba de
mejor derecho que los demás trabajadores de la planta. Así también, del
expediente se desprende que ella nunca manifestó esta circunstancia ante la
Administración Departamental, ni puso en conocimiento del juez laboral esta
situación, razón por la cual, esta Sala no cuenta con elementos de juicio para
determinar que, efectivamente, la señora Gaona Muñoz contaba con el derecho de
oponer el fuero sindical contra el proceso de supresión de cargos adelantado
por la Gobernación de Boyacá.
5.3.
Conclusiones
La señora Fabiola Muñoz Gaona interpuso
acción de tutela contra el Juzgado Tercero Administrativo de Tunja y el
Tribunal Administrativo de Boyacá por considerar que habían violado su derecho
fundamental al debido proceso y a la igualdad, por cuanto se inhibieron de
emitir pronunciamiento de fondo respecto de la demanda de nulidad y restablecimiento
del derecho que se dirigía contra el oficio de comunicación que le notificó la
supresión de su cargo como empleada de carrera.
5.3.1.  En esta oportunidad, la Sala encuentra que las
decisiones de instancia efectivamente vulneraron el derecho fundamental al
debido proceso y a la administración de justicia de la peticionaria, al
incurrir en un defecto sustantivo y procedimental absoluto en el momento en que
declararon inhibidas de pronunciarse respecto a los cargos formulados contra el
oficio de comunicación notificado el día 28 de diciembre de 2001, pues la
jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado han señalado que el
funcionario desvinculado en procesos de reestructuración de entidades públicas
puede demandar el acto de comunicación de supresión del cargo, en virtud de una
interpretación favorable al accionante.
5.3.2.  Por lo anterior, esta
Sala procederá a revocar las
sentencias del
dieciséis (16) de octubre de dos mil catorce (2014), proferida por el Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, y del día
diez (10) de julio de dos mil catorce (2014), pronunciada por la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que
negaron la protección constitucional del derecho fundamental al debido proceso. En lugar, se concederá protección a los
derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia de la accionante.
Asimismo, se ordenará dejar sin efectos las
sentencias del veintisiete (27) de agosto de dos mil trece (2013) y del nueve
(09) de noviembre de (2011), proferidas por la Sala de Descongestión del
Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Tercero Administrativo de
Descongestión del Circuito de Tunja, respectivamente, mediante las cuales se
declararon inhibidos para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora
Fabiola Gaona Muñoz contra la Gobernación de Boyacá.
Igualmente, se ordenará al Juzgado Tercero
Administrativo de Descongestión del Circuito de Tunja, para que en el término
de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia, emita en
primera instancia un nuevo pronunciamiento de fondo, conforme a lo expuesto en
esta providencia.
6.  DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR las sentencias del
dieciséis (16) de octubre de dos mil catorce (2014), proferida por el Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, y del día
diez (10) de julio de dos mil catorce (2014), pronunciada por la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que
negaron la protección constitucional del derecho fundamental al debido proceso. En su lugar, CONCEDER la protección al
derecho fundamental al debido proceso de la accionante, así como la tutela al
derecho fundamental a la administración de justicia de la señora Fabiola Gaona
Muñoz.
SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTOS las sentencias del veintisiete (27) de agosto de dos
mil trece (2013) y del nueve (09) de noviembre de (2011), proferidas por la
Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado
Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Tunja, respectivamente,
mediante las cuales se declararon inhibidos para pronunciarse de fondo sobre
las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho
instaurada por la señora Fabiola Gaona Muñoz contra la Gobernación de Boyacá.
TERCERO.- ORDENAR al Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de
Tunja, para que en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación
de esta providencia, emita en primera instancia un nuevo pronunciamiento de
fondo, conforme a lo expuesto en esta providencia.
CUARTO.- Por
Secretaría General de la Corte Constitucional, líbrese la comunicación de que
trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y
cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHLAJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
Magistrada (E)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[2] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[3] Ver Sentencia T-1241 de
2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. “(i) Se requiere, en primer lugar, que la cuestión
discutida resulte de evidente relevancia constitucional y que, como en
cualquier acción de tutela, esté acreditada la vulneración de un derecho
fundamental, requisito sine qua non de esta acción de tutela que, en estos
casos, exige una carga especial al actor”.
[4] Ibíd. “(ii) que la persona afectada
haya agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial
a su alcance y haya alegado, en sede judicial ordinaria, y siempre que ello
fuera posible, la cuestión iusfundamental que alega en sede de tutela”.
[5] Ibíd. “(iii) que se cumpla el
requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en
un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la
vulneración”.
[6] Ibíd. “(vi) en el caso de
irregularidades procesales, se requiere que éstas tengan un efecto decisivo en
la decisión de fondo que se impugna”.
[7] Ibíd. “(v) que no se trate de
sentencias de tutela”.
[8]Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: T- 125 de
2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T- 100 de 2010, M.P. Juan Carlos
Henao Pérez; T- 060 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo; T- 1095 de 2004,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T- 1103 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández; T- 1154 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T- 1189 de 2004, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra; T- 169 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;
T- 613 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T- 906 de 2005, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra; T- 966 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T- 555 de
2008, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[9] Sentencia C-590 de 2005: “(i) defecto orgánico, que se
presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada,
carece, absolutamente, de competencia para ello”.
[10] Ibíd. C-590 de 2005: (ii) defecto procedimental absoluto, que se origina
cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido o
vulneró de manera definitiva el debido proceso constitucional del actor”.
[11] Ibíd. "(iii) defecto
fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita
la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión o cuando
deja de decretar o de valorar pruebas absolutamente necesarias –
imprescindibles y pertinentes - para adoptar la decisión de fondo”.
[12] Ibíd. “(iv) defecto material o sustantivo,
que surge cuando el juez decide con base en normas inexistentes o
inconstitucionales; cuando se presenta una evidente y grosera contradicción
entre los fundamentos y la decisión; cuando hay absoluta falta de motivación; o
cuando la Corte Constitucional como intérprete autorizado de la Constitución,
establece, con carácter de precedente, el alcance de un derecho fundamental y
el juez ordinario, sin motivación suficiente, contraria dicha decisión”.
[13] Ibíd. “(v) error
inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño
o error grave, por parte de terceros y ese engaño o error, lo condujo a la toma
de una decisión que afecta derechos fundamentales”.
[14] Ver Sentencias T-133 de 2010 y T-383 de 2011, M.P. Nilson Pinilla
Pinilla
[15] En relación con la carrera administrativa, el artículo 27 de la Ley
909 de 2004, dispone: “La carrera administrativa es un sistema técnico de
administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la
administración pública y ofrecer; estabilidad e igualdad de oportunidades para
el acceso y el ascenso al servicio público. Para alcanzar este objetivo, el
ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se hará exclusivamente
con base en el mérito, mediante procesos de selección en los que se garantice
la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna”.
[16]Constitución Política de 1991, artículo 125: “Los
empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los
de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley.
Los
funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la
Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.
El
ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo
cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar
los méritos y calidades de los aspirantes.
El
retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo;
por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en
la Constitución o la ley.
En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá
determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción.
PARÁGRAFO. <Parágrafo adicionado por el artículo 6
del Acto Legislativo 1 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:>
Los períodos establecidos en la Constitución Política o en la ley para cargos
de elección tienen el carácter de institucionales. Quienes sean designados o
elegidos para ocupar tales cargos, en reemplazo por falta absoluta de su
titular, lo harán por el resto del período para el cual este fue elegido”.
[17] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[18] Sentencia C-1230 de 2005: ““El sistema de carrera
por concurso de méritos comporta, en realidad, un proceso técnico de
administración de personal y un mecanismo de promoción de los principios de
igualdad e imparcialidad, en cuanto permiten garantizar que al ejercicio de la
función pública accedan los mejores y más capaces funcionarios y empleados,
rechazando aquellos factores de valoración que chocan con la esencia misma del
Estado social de derecho como lo pueden ser el clientelismo, el favoritismo y
el nepotismo; criterios que, por lo demás, se contraponen a los nuevos roles
del Estado e influyen negativamente en su proceso evolutivo de modernización,
racionalización y optimización, implementados con el objetivo de avanzar en la
prestación de un mejor servicio a la comunidad”.
[19] Sentencia de la Corte Constitucional C-517 de 2002.
M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[20] Sentencia de la Corte Constitucional C-1177 de 2001.
M. P. Álvaro Tafur Galvis.
[21] Sentencias de la Corte Constitucional C-349 de 2004.
M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-588 de 2009.
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[22] M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez
Caballero.
[23] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[24] M.P. Hernando Herrera Vergara.
[25] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[26] Ibíd. T-734/00: “No hay duda de que la pertenencia a
la carrera administrativa implica para los empleados escalafonados en ella la
estabilidad en el empleo, sin embargo, esa sola circunstancia no obliga al
Estado a mantener los cargos que éstos ocupan, por siempre y para siempre, pues
pueden existir razones y situaciones que justifiquen la supresión de los
mismos. La estabilidad, como tantas veces se ha dicho, “no significa que el
empleado sea inamovible.´´
[27] M.P. Manuel José Cepeda Espinoza
[28] Sentencia C-501 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. “Si bien estas causales responden a distintas necesidades y
funciones —tales como, garantizar que la Administración cuente con personal
mejor calificado mediante procesos de selección y evaluación basados en el
mérito; o para prevenir y sancionar la conducta de los funcionarios cuando,
según las normas disciplinarias, atente contra la eficacia, la moralidad y la
imparcialidad de la gestión pública; o para resolver los problemas de carrera que
surgen por la fusión o desaparición de entidades o la supresión de cargos—
todas tienen en común la finalidad de asegurar una función pública al servicio
de la comunidad (Art. 2, CP), promotora del interés general (Art. 1, CP) y
respetuosa de los derechos de los asociados (Art. 2, CP), que actúe de
conformidad con los principios “de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad. (Art.209, CP)”.
[29] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[30] Ibíd.
[31] M.P. Mauricio González Cuervo.
[32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
[33] Sólo de manera excepcional podrá prescindirse de este requisito
cuando el juez constitucional logre evidenciar la necesidad inmediata de
protección constitucional para evitar la configuración de un perjuicio grave e
irremediable.
[34] Fls. 4-9. Cd. 1
[35] Fl. 5. Cd. 1
[36] Fl. 10. Cd. 1
[37] Ibíd. T-146 de 2014.
[38] Sentencia T-429 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.