C-039-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-039/95
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad
La Corte
Constitucional, modificando la posición jurisprudencial inicialmente asumida
-que incluía el tema de la competencia dentro del género de los asuntos
formales-, ha venido entendiendo que, cuando la controversia se plantea a
partir de un alegato en torno a si quien profirió el acto demandado gozaba de
competencia para ello, no resulta aplicable la caducidad prevista en la
indicada norma.
MINISTRO
DELEGATARIO-Expedición de
decretos leyes
El Ministro
Delegatario estaba facultado para expedir los decretos con fuerza de ley que
desarrollaran las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 11 de
la Ley 29 de 1990. Entonces, por este aspecto, la norma atacada se expidió con
arreglo a las normas establecidas en la Constitución entonces vigente.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Límites
En el campo de
las facultades extraordinarias, cuando los decretos leyes son expedidos después
del tiempo que haya previsto la norma habilitante, o cuando tocan asuntos
diversos de los que precisa y literalmente estaban incorporados por el
legislador ordinario, es decir, en cuanto el objeto definido de las facultades
otorgadas resulta excedido por la actividad legislativa desbordada del
Gobierno, éste invade la órbita reservada al Congreso de la República y
desempeña una función que no es la suya dentro del Estado de Derecho. Sin
perjuicio del postulado según el cual toda facultad extraordinaria invocada por
el Presidente de la República debe estar expresamente otorgada, no se configura
el exceso en su uso cuando pueda establecerse una relación directa de índole
material entre los temas señalados por el legislador ordinario y las
disposiciones que adopte el Jefe de Estado en desarrollo de la excepcional
habilitación legislativa.
SENA-Asociación con particulares/SENA-Destino
de aportes
Puesto que el
literal en referencia no hace otra cosa que establecer las normas y condiciones
a las cuales debe someterse el Sena, como entidad descentralizada del orden
nacional, para asociarse con particulares en actividades científicas y
tecnológicas, mediante la celebración de convenios, su preceptiva encaja sin
dificultad en la materia propia de las facultades extraordinarias conferidas,
específicamente las previstas en el numeral 2º del artículo 11 de la Ley 29 de
1990, ya transcrito. Nada se oponía, entonces, a que una de esas reglas
consistiera en facultar al Sena para destinar un porcentaje de los recursos
recibidos en calidad de aportes a los programas que debe desarrollar en campos
propios de su objeto, como lo son la capacitación laboral y la preparación
académica de aquellos a quienes instruye, con la finalidad científica, tecnológica
y de investigación contemplada en la Ley de facultades.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-678
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 28 -parcial- del Decreto 585 de 1991.
Actor: PASCUAL
AMEZQUITA ZARATE
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del nueve (9) de febrero de
mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano PASCUAL
AMEZQUITA ZARATE, invocando el derecho que consagra el artículo 241, numeral
5º, de la Constitución Política, presentó ante esta Corte demanda de
inconstitucionalidad contra el literal b) del numeral 3º del artículo 28 del
Decreto 585 de 1991.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver.
II. TEXTO
El texto acusado es
del siguiente tenor literal:
"DECRETO
NUMERO 585
(26 de febrero de
1991)
por el cual se crea
el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, se reorganiza el Instituto
Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología -COLCIENCIAS- y se
dictan otras disposiciones
EL MINISTRO DE
GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA DELEGATARIO DE FUNCIONES PRESIDENCIALES
en desarrollo del
Decreto 522 de 1991 y en ejercicio de sus facultades constitucionales y
legales, en especial de las conferidas por el artículo 11 de la Ley 29 de 1990.
DECRETA:
(...)
ARTICULO 28.- Corresponde a las entidades oficiales
cumplir las funciones relacionadas con la ciencia y la tecnología de
conformidad con las normas establecidas en el presente Decreto. Las siguientes
entidades cumplirán además las que a continuación se señalan:
(...)
3. Al servicio
Nacional de Aprendizaje, Sena, corresponde:
a) Adelantar
actividades de formación profesional de conformidad con las normas vigentes,
dirigida a transferir tecnología de utilización inmediata en el sector
productivo; realizar programas y proyectos de investigación aplicada y
desarrollo tecnológico, y orientar la creatividad de los trabajadores
colombianos. El Consejo Directivo Nacional del Sena podrá crear y organizar
centros de servicios tecnológicos e investigación aplicada y reorientar los
existentes.
Estos centros
manejarán separadamente tanto los recursos de que trata el ordinal 6º del
artículo 21 del decreto 3123 de 1968, como todos aquellos que se les asignen en
virtud de sus programas y proyectos de investigación aplicada y desarrollo
tecnológico, y tendrán autonomía para unirse, para aplicarlos a la ejecución de
los mismos y a los contratos de fomento previstos en la Ley 29 de 1990, en los
términos de la delegación que el Director General del Sena les confiera.
b) Cuando el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o el Comité de Formación de Recursos
Humanos para la Ciencia y la Tecnología así lo determinen, se autoriza al Sena
para celebrar convenios especiales de cooperación con los empleadores obligados
a hacer aportes en los términos de la Ley 21 de 1982, con el fin de que el Sena
pueda destinar hasta un cincuenta por ciento (50%) del valor de los aportes que
recibe de estos empleadores al desarrollo de programas de capacitación laboral,
orientados y coordinados académicamente por el Sena. El Sena contratará la
ejecución de estos programas con gremios, grupos de empresarios, instituciones
de educación superior o centros tecnológicos. Los empleadores participantes en
estos convenios deberán destinar para el mismo efecto, valores adicionales como
contrapartida a los aportados por el Sena. La suscripción de estos convenios y
contratos requerirá la autorización previa del Consejo Directivo Nacional del
Sena". (Se subraya lo demandado).
III. LA DEMANDA
El actor señala como
vulnerado el artículo 76, numeral 12, de la Constitución de 1886, por cuanto el
Decreto al cual pertenece la norma acusada fue dictado con anterioridad a la
Carta Política de 1991.
Dice el solicitante
que la Ley 29 de 1990 revistió al Gobierno, por el término de un año contado a
partir de la sanción de la ley, de precisas facultades extraordinarias de
acuerdo con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política, pero que
en ninguna de ellas se lo autorizó para que diera una destinación diferente a
los aportes recibidos por el Sena de los empleadores y, menos aún, para fijar
un porcentaje al respecto, como lo hace, en su sentir inconstitucionalmente, el
numeral acusado.
IV. OPOSICIONES A
LA DEMANDA
La ciudadana NURY
TORRES DE MONTEALEGRE, designada al efecto por el Servicio Nacional de
Aprendizaje -SENA-, en escrito presentado ante la Corte, defiende la
constitucionalidad de la norma atacada.
Según allí se
sostiene, en cumplimiento de la Ley 29 de 1990, que es una ley marco, el
Gobierno expidió los decretos 393, 584, 585, 586, 587, 588, 589, 590 y 591,
todos contentivos de importantes reformas en materia de orientación de las
actividades y recursos estatales y privados de los entes involucrados en estas
materias científicas y tecnológicas.
Señala que
concretamente el Decreto 585 de 1991, en su aparte demandado, lo que hizo fue
prever el mecanismo de integración entre el sector público (SENA) y el privado
para impulsar el desarrollo de la actividad tecnológica y compete al SENA, en
este contexto, la formación profesional de trabajadores. De lo que se trata,
entonces, es de adelantar programas de capacitación laboral, ampliando el
número de personas que forman áreas específicas de interés para los
empleadores.
Con lo anterior
-continúa- el Gobierno se sujeta estrictamente a la facultad otorgada en el
numeral 2º del artículo 11 de la Ley 29 de 1990.
En cuanto a la
"destinación diferente" de que habla el actor, anota que los aportes
son una contribución parafiscal a cargo de los empleadores, destinada, no por
el Gobierno sino por el SENA, el cual tiene su administración por disposición
de la ley, a la formación profesional integral de trabajadores.
El ciudadano JOSE
JOAQUIN FIQUITIVA CAMACHO, en representación del Ministerio de Gobierno,
solicita a esta Corporación no acceder a las pretensiones de la demanda.
En el documento
correspondiente se afirma que el literal b) del numeral 3 del artículo acusado
se ajusta en todo a los límites de la segunda facultad extraordinaria otorgada
al Gobierno Nacional mediante el artículo 11 de la Ley 29 de 1990 y no implica
cambio de destinación de los recursos establecidos por la Ley 21 de 1982
-artículos 7 y 12-.
Señala, además, que
una reglamentación al tenor de tal facultad implica necesariamente diversos
aspectos, entre los que puede estar la reorganización de las entidades o la
variación de la destinación y monto de recursos, pues no tendría sentido
expedir una norma que no produjera ningún efecto sobre las entidades y aspectos
que debían reglamentarse.
ALFONSO M. RODRIGUEZ
GUEVARA, obrando en representación del Departamento Nacional de Planeación,
también presentó escrito tendiente a justificar la constitucionalidad de la
norma impugnada.
El ciudadano,
analizando las dos primeras facultades conferidas al Gobierno Nacional por la
Ley 29 de 1990 y comparándolas con el texto de la norma acusada, concluye que
para la fecha en que se expidió el estatuto del cual hace parte, las normas
legales orgánicas del SENA estaban contenidas en el Decreto 2123 de 1968, dictado
por el Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias que
le confirió la Ley 65 de 1968.
Precisa que en el
artículo 2º de tal Decreto se señalaba como objetivo primordial del SENA el de
dar formación profesional a los trabajadores de todas las actividades
económicas y en todos los niveles de empleo, y que, según el 26, cada regional
del SENA aplicará a la realización de los objetivos expresados en el Decreto el
80% de los recaudos provenientes de los aportes de las entidades oficiales y de
los empleadores particulares.
En relación con la
primera facultad de la Ley 29 de 1990, el interviniente concluye que, en cuanto
la norma no hace otra destinación especial para los aportes que recibe el SENA,
forzoso es deducir que la aplicación del 50% de los aportes de unos
empleadores, autorizada por la norma acusada, está conforme a lo dispuesto en
los estatutos de la entidad, y que el ejecutivo lo único que hizo fue aplicar
los recursos del SENA a cumplir los fines que allí se señalan, ciñéndose
estrictamente a las facultades extraordinarias que le otorgó la Ley 29 de 1990.
En cuanto a la
segunda facultad, anota que fue precisamente en desarrollo de ella que se dictó
la norma acusada, por la cual se autoriza al SENA para celebrar convenios de cooperación
con los empleadores (particulares) para el desarrollo de programas de
capacitación laboral.
Finalmente sostiene
que, si sólo en gracia de discusión se admitiera que la destinación de los
recursos del SENA fue modificada al expedirse la norma acusada, habría que
tener en cuenta que el Decreto 585 de 1991 le señala a dicha entidad unas
funciones referentes a la ciencia y la tecnología, y como es lógico, esto
implica mayores gastos.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En el concepto
rendido por el Procurador General de la Nación, remitido a la Corte en Oficio
506 del 26 de septiembre de 1994, aquél sostiene la constitucionalidad de la
norma demandada.
Indica el Procurador
que el juicio de constitucionalidad respectivo debe realizarse a la luz de la
Constitución de 1886, como quiera que la Ley 29 de 1990 -ley de facultades- fue
expedida el 27 de febrero de 1990 y para esta fecha no estaba rigiendo la
actual Constitución.
El Decreto que se
estudia, señala, fue expedido dentro del término previsto para ello, según
consta en el Diario Oficial Nº 39.205, razón por la cual no ve motivo de
inconstitucionalidad respecto al momento del ejercicio de las facultades.
Entrando al análisis
de fondo, tampoco encuentra el Jefe del Ministerio Público razón alguna de
inconstitucionalidad, toda vez que, según él, la medida contenida en el
precepto acusado puede incluirse dentro de las atribuciones segunda y cuarta
otorgadas al Ejecutivo por el artículo 11 de la Ley 29 de 1990.
En efecto, anota,
los convenios especiales de cooperación, a los cuales se refiere el numeral 3º,
literal b), del artículo demandado, son una modalidad de asociación cuyo
objetivo es adelantar actividades científicas y tecnológicas, proyectos de
investigación y creación de tecnologías, en cuya virtud las personas que los
celebren aportan recursos de distinto tipo para facilitar, fomentar,
desarrollar y alcanzar los propósitos señalados en el artículo 2º del Decreto
393 de 1990, y que en síntesis apuntan al desarrollo de la ciencia y la
tecnología en nuestro país. Es decir, lo acusado constituye una norma dictada
por el Gobierno a la cual está sometido el SENA como ente descentralizado del
orden nacional, en los eventos de asociación con los particulares -empleadores-
en actividades científicas y tecnológicas.
Adicionalmente,
considera el Procurador que la previsión contenida en el literal bajo examen
tiene que ver con la forma de regular una modalidad específica de contrato de
fomento de actividades científicas y tecnológicas, como lo es el convenio
especial de cooperación, lo que significa que está ajustado a la facultad
otorgada en el numeral 4º de la Ley 29 de 1990. No se da, por tanto, una
destinación diferente a los recursos financieros del SENA, puesto que los aportes
de esa entidad son aplicados precisamente al cumplimiento de su misión
institucional.
Piensa el Procurador
que estos aportes de los empleadores constituyen el ejemplo clásico de la
parafiscalidad, lo que pone de manifiesto la norma demandada, pues en el caso
de los convenios especiales de cooperación, el porcentaje de los aportes se
destina a programas de capacitación laboral contratados por ese ente, de lo
cual se benefician, obviamente, las empresas aportantes.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para resolver de manera definitiva sobre la
demanda incoada, pues ella recae sobre apartes de un decreto expedido por el
Presidente de la República en uso de facultades extraordinarias (artículo 241,
numeral 5, de la Constitución Política).
No caducidad
de la acción pública
Por razones de
seguridad jurídica y, además, con el objeto de realizar en el campo
constitucional el principio de prevalencia del derecho sustancial, el numeral
3º del artículo 242 de la Constitución Política estableció que las acciones por
vicio de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación
del respectivo acto.
Esto implica que,
respecto de las acciones intentadas con posterioridad al indicado término, la
Corte Constitucional no puede entrar a adoptar decisión de fondo, por cuanto,
no siendo entonces procedente la demanda, cualquier decisión suya carecería de
objeto. No sería congruente con el mandato constitucional una eventual
sentencia de inexequibilidad, en caso de hallarse configurado el vicio, ni
tampoco cabría un fallo de exequibilidad, por cuanto habría desaparecido el
supuesto fundamental de la actuación de la Corte: el de ejercer un control
efectivo en defensa del imperio de la preceptiva superior. Este objetivo no
tendría lugar respecto de una acción que, por mandato de la misma Carta, no
podía intentarse.
Téngase presente,
sinembargo, que el aspecto relativo al ejercicio de las facultades
extraordinarias por el Presidente de la República, el cual finalmente guarda
relación con la competencia para legislar, no por ello se queda en el puro
plano de las formalidades, sino que encierra una cuestión de fondo que el juez
constitucional debe siempre poder dilucidar en aras de la eficaz y cierta supremacía
de los principios que inspiran el Estado de Derecho y de las normas
constitucionales que lo realizan.
Es por ello que la
Corte Constitucional, modificando la posición jurisprudencial inicialmente
asumida -que incluía el tema de la competencia dentro del género de los asuntos
formales-, ha venido entendiendo que, cuando la controversia se plantea a
partir de un alegato en torno a si quien profirió el acto demandado gozaba de
competencia para ello, no resulta aplicable la caducidad prevista en la
indicada norma.
Dijo la Corte al
respecto:
"1. La
competencia, en derecho público, equivale a la capacidad en el derecho privado.
Pero mientras en éste ésa es la regla, en aquél constituye la excepción, pues
los funcionarios sólo pueden hacer aquello para lo que estén expresamente
facultados por el ordenamiento. Es ella un presupuesto esencial de validez de
los actos que el funcionario cumple, como la capacidad es un requisito de
validez de los actos jurídicos de derecho privado.
Asimilar ese
presupuesto a la forma, es incurrir en una confusión inadmisible, puesto que a
ésta sólo puede acceder el sujeto calificado (competente o capaz, según el
caso) para verter en ella el contenido que de ese modo cobra significación
jurídica. La falta de competencia genera, pues, un vicio que hace anulable el
acto de derecho público indebidamente producido, así como la incapacidad, en el
derecho privado, genera una nulidad que nada tiene que ver con la inadecuada
elección de la forma que ha de corresponder al acto, conforme a su naturaleza
jurídica.
2. La separación de
las ramas del poder y la órbita restrictiva de competencia, son instituciones
anejas al Estado de Derecho, pues constituyen instrumentos imprescindibles para
el logro de la finalidad inmediata que esa forma de organización política se
propone, a saber: la sujeción al derecho de quienes ejercen el poder. Eso
significa que cada una de las ramas tiene funciones asignadas de acuerdo con el
fin que  se le atribuye, y que cada funcionario tiene un ámbito delimitado
dentro del cual debe circunscribir el ejercicio de sus funciones. La actividad
cumplida por fuera de esos ámbitos es ilegítima, es decir, constituye un
supuesto de anulabilidad, pues sólo de esa manera se consigue que cada rama y
cada funcionario despliegue su acción dentro de precisos límites normativos.
3. Las normas que
habilitan a un órgano o a un funcionario para que temporariamente ejerza
funciones que de modo permanente están atribuídas a otro, son de carácter
excepcional y, por tanto, no extendibles más allá de los términos fijados en
las respectivas normas de modo preciso. Al funcionario o al órgano se le
atribuye competencia para que cumpla las funciones que claramente se le indican
y sólo ésas. La extralimitación en el ejercicio de dichas funciones -que desde
el punto de vista formal han podido ejercitarse de manera irreprochable-
comporta falta de competencia y, por ende, ausencia del presupuesto esencial
que da, al funcionario o a la Corporación, legitimidad para acceder a la forma.
4. El artículo 242-3
de la Carta Política que establece un término de caducidad para las acciones de
inconstitucionalidad por vicios de forma, no comprende, en modo alguno,
aquellas que se dirigen a atacar el acto por desbordamiento en el ejercicio de
la competencia. Y no podría hacerlo, porque si la indebida elección de forma
para la producción del acto, cumplido por quien tiene competencia, se reputa un
vicio menor,    saneable por el transcurso del tiempo, la falta de capacidad
para producirlo no puede ser saneada por esa vía, pues no puede producir
efectos jurídicos un acto que sólo lo es en apariencia por carecer, ab- initio,
del presupuesto esencial para surgir el mundo del derecho: la competencia,
precedente obligado del uso de la forma.
5. El Estado de
Derecho de estirpe democrática no puede tolerar, en ningún tiempo, los actos
producidos por quien carece de competencia, por una doble y poderosa razón: por
que faltaría a su esencia de organización reglada que no puede permitir conductas
oficiales por fuera de la norma, y porque no es compatible con su filosofía ni
con su forma específica de organización, consentir que una rama usurpe las
funciones de otra, cuando no le han sido delegadas, máxime si ese hecho se
traduce en la suplantación del Congreso por el Presidente.
6. Si las anteriores
consideraciones son válidas en abstracto, dentro de una teoría general del
Estado de Derecho, con mayor razón lo son en Colombia, donde con tanta
frecuencia se opera el fenómeno de delegación de funciones legislativas en el
Presidente de la República, y, por ende, un volumen tan significativo de la
legislación está constituído por decretos-leyes. Hacer extensiva la caducidad
de la acción por vicios de forma a la inconstitucionalidad por desbordamiento
en el ejercicio de la competencia, sería dejar sin control un acervo normativo
que lo requiere, para evitar así que la democracia y el Estado de Derecho se
desdibujen y pierdan su fisonomía". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena
.Sentencia C-546 del 25 de noviembre de 1993).
En el caso de autos,
el Decreto 585 de 1991, del cual hace parte el artículo impugnado, fue expedido
y publicado con casi cuatro años de antelación al momento en que se presentó la
demanda y ésta se trajo a consideración de la Corte tres años después de entrar
en vigencia la Constitución Política, motivos por los cuales, si de un vicio de
forma se hubiera tratado, la Corporación tendría que declararse inhibida para
resolver, en acatamiento al señalado mandato constitucional.
Pero, como, según lo
dicho, el punto controvertido es de fondo, tiene lugar el análisis
constitucional que se desarrollará en la presente providencia.
Competencia
del Ministro Delegatario
El artículo 5º del
Acto Legislativo número 1 de 1977, mediante el cual se modificó el artículo 128
de la Constitución de 1886, dispuso que, cuando el Presidente de la República
se trasladara a territorio extranjero en ejercicio del cargo, el Ministro a
quien correspondiera, según el orden de precedencia legal, ejercería, bajo su
responsabilidad, las funciones constitucionales que el Presidente le delegara.
La norma estipulaba que el Ministro Delegatario pertenecería al mismo partido
político del Presidente.
Esta disposición se
conserva en la Carta vigente (artículo 196), en la cual ha quedado explícito
que las funciones constitucionales que puede delegar el Jefe del Estado
incluyen "tanto aquellas que le son propias como las que ejerce en su
calidad de Jefe del Gobierno".
Las referencias que
anteceden resultan de interés en este caso, toda vez que el Decreto 585, al
cual pertenece la norma impugnada, fue expedido por el doctor HUMBERTO DE LA
CALLE LOMBANA, quien el 26 de febrero de 1991 se desempeñaba como Ministro
Delegatario en ejercicio de funciones presidenciales.
Por Decreto 522 de
1991, expedido el 22 de febrero por el Presidente titular, CESAR GAVIRIA
TRUJILLO, se delegó en el Ministro de Gobierno, por el tiempo que durara la
ausencia del Jefe del Estado, las funciones constitucionales que preveía la
Carta en sus artículos 118, numerales 7 y 8; 119, numerales 2 y 4; y 120, con
excepción de los asuntos indicados en el numeral 2º.
El artículo 118 de
la Constitución señalaba, en su numeral 8º, que correspondía al Presidente de
la República en relación con el Congreso "ejercer las facultades a que se
refieren los artículos 76, ordinales 11 y 12, 80, 121 y 122 y dictar los
decretos con la fuerza legislativa que ellos contemplan".
El artículo 76,
numeral 12, consagraba la institución de las facultades extraordinarias al
señalar, entre las funciones del Congreso, que ejercía -como en la actualidad-
por medio de leyes, la de "revestir pro tempore, al Presidente de
la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo
exija o las conveniencias públicas lo aconsejen".
De todo lo anterior
resulta que el Ministro Delegatario estaba facultado para expedir los decretos
con fuerza de ley que desarrollaran las facultades extraordinarias conferidas
por el artículo 11 de la Ley 29 de 1990. Entonces, por este aspecto, la norma
atacada se expidió con arreglo a las normas establecidas en la Constitución
entonces vigente.
Necesidad de
establecer un indudable exceso en el uso de las facultades extraordinarias para
que prospere la acción por tal concepto.
El análisis de
constitucionalidad de la norma acusada debe hacerse a la luz de las
disposiciones vigentes en el momento de su expedición -26 de febrero de 1991-,
es decir, las que integraban la Carta Política de 1886 y sus reformas.
Según ellas, el
Presidente de la República podía ser revestido por el Congreso de precisas
facultades extraordinarias por un tiempo determinado, respecto del cual no
existía en la Carta Política el límite máximo de seis (6) meses, hoy consagrado
en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución en vigor.
Del numeral 12 del
artículo 76 de la Constitución anterior se derivaban, pues, los límites
temporal y material en cuanto al ejercicio de las facultades que se concedieran
al Jefe del Estado. No podía el Congreso dejar de fijarlos ni le era dado al
Presidente de la República actuar al margen de los específicos linderos que le
hubiera trazado la Ley de facultades.
Estos principios,
que fueron rigurosamente observados por la jurisprudencia de la Corte Suprema
de Justicia cuando ejercía la función del control constitucional, siguen
inspirando la institución de las facultades extraordinarias a la luz de la
Carta Política de 1991.
La Corte
Constitucional debe insistir en que la atribución de legislar ha sido confiada,
tanto en el régimen derogado como en el nuevo, al Congreso de la República y
que, por tanto, las funciones legislativas del Presidente son excepcionales, lo
cual implica que únicamente tienen validez cuando se ejercen dentro de los
estrictos límites establecidos por la Constitución y en los casos que ella
determina. En este contexto, es obligada la interpretación restringida de las
atribuciones invocadas.
Así, en el campo de
las facultades extraordinarias, cuando los decretos leyes son expedidos después
del tiempo que haya previsto la norma habilitante, o cuando tocan asuntos
diversos de los que precisa y literalmente estaban incorporados por el
legislador ordinario, es decir, en cuanto el objeto definido de las facultades
otorgadas resulta excedido por la actividad legislativa desbordada del
Gobierno, éste invade la órbita reservada al Congreso de la República y
desempeña una función que no es la suya dentro del Estado de Derecho.
Para que pueda el
Gobierno legislar amparado en una ley de la naturaleza mencionada, además de
hacerlo durante el término perentorio de su excepcional ejercicio, ha de obrar
dentro del limitado y específico ámbito que tengan las autorizaciones de las
que es investido, las cuales deben ser expresas, de tal forma que, para
reclamar su constitucionalidad, las materias tratadas en los decretos que se
expidan encajen de modo exacto en el objeto señalado por el Congreso. Esto
excluye las facultades implícitas.
El exceso en el uso
de las facultades extraordinarias provoca necesariamente la
inconstitucionalidad de las normas proferidas por fuera de la habilitación
legislativa.
Pero, desde luego,
como corolario de lo dicho, para que la acción de inconstitucionalidad pueda
prosperar por este concepto, el abuso de la facultad conferida tiene que ser
establecido con claridad y evidencia, de tal modo que no quepa duda acerca de
la total carencia de atribuciones legislativas por parte del Ejecutivo.
En otros términos, sin
perjuicio del postulado según el cual toda facultad extraordinaria invocada por
el Presidente de la República debe estar expresamente otorgada, no se configura
el exceso en su uso cuando pueda establecerse una relación directa de índole
material entre los temas señalados por el legislador ordinario y las
disposiciones que adopte el Jefe de Estado en desarrollo de la excepcional
habilitación legislativa.
El caso
sometido a examen
El artículo 11 de la
Ley 29 de 1990, expresamente invocado por el Gobierno, había dispuesto:
"ARTICULO 11.-
De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución, revístese
al Gobierno, por el término de un año contado a partir de la sanción de la
presente Ley, de facultades extraordinarias para:
1º Modificar los
estatutos de las entidades oficiales que cumplen funciones de ciencia y
tecnología, incluyendo las de variar sus adscripciones y vinculaciones y las de
crear los entes que sean necesarios.
2º Dictar las normas
a que deban sujetarse la Nación y sus entidades descentralizadas para asociarse
con los particulares en actividades científicas y tecnológicas, proyectos de
investigación y creación de tecnologías.
3º Reglamentar los
viajes de estudio al exterior de los investigadores nacionales ofreciéndoles
las ventajas y facilidades que les permitan su mejor aprovechamiento.
4º Regular las
modalidades específicas de contratos de fomento de actividades científicas y
tecnológicas".
El término durante
el cual podía legislar el Ejecutivo, era de un año, contado a partir de la
sanción de la Ley, es decir, desde el 27 de febrero de 1990, fecha también de
su publicación en el Diario Oficial, el número 39.205. Puesto que el Decreto
393 fue expedido el 26 de febrero de 1991, se ajustó el Gobierno al límite
temporal señalado por el legislador ordinario.
Por el aspecto
material, el precepto demandado (artículo 28, numeral 3, literal b), del
Decreto 585 de 1991), autoriza al Sena para celebrar convenios especiales de
cooperación con los empleadores obligados a hacer aportes en los términos de la
Ley 21 de 1982, con el fin de que dicha entidad pueda destinar hasta un
cincuenta por ciento del valor de tales aportes al desarrollo de programas de
capacitación laboral, orientados y coordinados académicamente por el Sena. De
acuerdo con la norma, el Sena contratará la ejecución de estos programas con
gremios, grupos de empresarios, instituciones de educación superior o centros
tecnológicos. Según la norma, los empleadores participantes en los convenios
deberán destinar, para el mismo efecto, valores adicionales como contrapartida
a los aportados por el Sena.
Fue autorizado el
Presidente de la República para establecer la normatividad aplicable a la
asociación entre entidades públicas del orden nacional con miras al estímulo de
las actividades científicas, tecnológicas y de investigación.
Puesto que el
literal en referencia no hace otra cosa que establecer las normas y condiciones
a las cuales debe someterse el Sena, como entidad descentralizada del orden
nacional, para asociarse con particulares en actividades científicas y
tecnológicas, mediante la celebración de convenios, su preceptiva encaja sin
dificultad en la materia propia de las facultades extraordinarias conferidas,
específicamente las previstas en el numeral 2º del artículo 11 de la Ley 29 de
1990, ya transcrito.
En efecto, podía el
Ejecutivo, sin transgredir la norma habilitante, establecer disposiciones de
obligatorio cumplimiento para las entidades aludidas -en este caso el Sena-, en
cuya virtud se previera la manera en que puedieran asociarse con particulares
-en esta oportunidad los aportantes-, para el fomento y el desarrollo de las
actividades asumidas a partir de la asociación, precisamente las científicas,
tecnológicas y de investigación, claro está teniendo en cuenta el tipo de
asuntos confiados a la gestión de la entidad pública comprometida.
Nada se oponía,
entonces, a que una de esas reglas consistiera en facultar al Sena para
destinar un porcentaje de los recursos recibidos en calidad de aportes a los
programas que debe desarrollar en campos propios de su objeto, como lo son la
capacitación laboral y la preparación académica de aquellos a quienes instruye,
con la finalidad científica, tecnológica y de investigación contemplada en la
Ley de facultades.
Por eso, el mismo
artículo demandado dejó en claro que, dentro del marco del estímulo a la
ciencia y la tecnología, corresponde al Sena adelantar actividades de formación
profesional, de conformidad con las normas vigentes, dirigidas a transferir
tecnología de utilización inmediata en el sector productivo y realizar
programas y proyectos de investigación aplicada y desarrollo tecnológico, así
como orientar la creatividad de los trabajadores colombianos.
Por tanto, no se
observa violación alguna del artículo 76, numeral 12, ni del 118, numeral 8º,
de la Constitución anterior, pues el Gobierno actuó dentro de los precisos
límites de la facultad que le fue otorgada.
V. DECISION
Con fundamento en
las consideraciones que anteceden, la Sala Plena de la Corte Constitucional de
la República de Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación
y cumplidos los trámites y requisitos consagrados en el Decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 28, numeral 3, literal b), del Decreto 585 de 1991, únicamente en
cuanto no excedió las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso
mediante el artículo 11 de la Ley 29 de 1990.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General