T-476-01
Sentencia T-476/01
Sentencia
T-476/01
DERECHO DE PETICION-Prohibición
de respuesta evasiva
DERECHO DE PETICION-Término
para resolver
DERECHO A LA PENSION
DE JUBILACION-Reconocimiento
Una persona
solamente puede ser titular de una pensión, cuando previamente ésta ha sido
reconocida mediante los procedimientos del caso, y por intermedio de las
autoridades competentes, es decir, las administradores de fondos de pensiones;
por lo cual, para poder exigir el pago oportuno de una pensión o de cualquiera
de sus derechos consecuenciales, como son: la garantía de pensión mínima o la
actualización anual, etc., se requiere como requisito “sine qua non”, su previo
reconocimiento. Esto significa que sólo puede pretenderse la satisfacción
económica de las prestaciones relativas a una pensión, cuando el derecho del
cual derivan su existencia ha sido previamente reconocido, es decir, existe un
titulo jurídico que legitime su reclamación.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia
reconocimiento de pensión
Referencia:
expediente T-338.105
Accionante: Aida Lucy Ocampo de
Barrera.
Demandado:  Fondo Nacional de
Prestaciones del Magisterio.
Tema: Derecho de petición de interés
particular  para el reconocimiento y pago de pensión ordinaria de jubilación.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL.
Bogotá, D.C., mayo 7
de dos mil uno (2001).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil - presidente
-, Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de tutela identificado con el número de radicación T-338.105,
instaurado por Aida Lucy Ocampo de Barrera, contra el Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio.
I.  ANTECEDENTES.
1.   La
solicitud.
La actora, mediante
escrito de mayo 24 de 2.000, interpuso acción de tutela en contra del Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por considerar vulnerado su
derecho de petición y su derecho al pago oportuno de la pensión, como
consecuencia del retardo injustificado del demandado en resolver la petición
sobre reconocimiento y pago de pensión ordinaria de jubilación.  En
consecuencia, pretende que se ordene dar respuesta sobre la pretensión
solicitada en el término de cuarenta y ocho horas.
2.   Los
hechos.
2.1. La
accionante radicó el día 22 de noviembre de 1.999 ante la entidad demandada su
solicitud de reconocimiento y pago de pensión ordinaria de jubilación,
aportando la documentación de ley y reglamentaria necesaria.
2.2  A la solicitud se le asignó el número 0698 de
1.999 y hasta la fecha de presentación de la acción de tutela, es decir, el 24
de mayo de 2.000, la entidad demandada no profirió ni notificó acto administrativo
que resolviera la solicitud.
3.     Fundamento
de la acción.
La peticionaria fundamenta su pretensión en las
siguientes consideraciones.
3.1.   Considera que el derecho de petición
consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política en concordancia con el
artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, obliga a las autoridades
públicas o particulares que cumplen funciones públicas a resolver con prontitud
las peticiones elevadas ante ellas.  Esta obligación fue desconocida por el
demandado al no resolver la petición en los términos de ley.
3.2.  La accionante manifiesta que de acuerdo con la
Constitución, las entidades administradoras de fondos de pensiones, están
obligadas a cumplir oportunamente con sus obligaciones, para no afectar ni
desmejorar los derechos ni la calidad de vida de los pensionados.
II. DECISIONES
JUDICIALES QUE SE REVISAN
1.     Primera
instancia
En primera instancia
conoció el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, quien
mediante Sentencia proferida el día 7 de junio de 2.000, decidió conceder la
tutela interpuesta, con fundamento en las siguientes consideraciones:
1.1.  De acuerdo con las pruebas regular y
oportunamente allegadas al proceso, el a quo encontró que la petición formulada
por la accionante no fue resuelta por la entidad demandada de manera pronta y
definitiva en los términos de ley.
1.2.  Concluye que el derecho de petición
consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política fue efectivamente
violado al no garantizar a la demandante una vía expedita y rápida para obtener
su derecho pensional.
1.3. Ordenó que en el término de 48 horas, la entidad
demandada procediera a resolver en forma clara y concreta la solicitud de
reconocimiento de pensión de jubilación propuesta por la accionante.
2.   Impugnación.
La entidad demandada presentó impugnación parcial del
fallo de tutela, con base en los siguientes argumentos:
2.1. La
posibilidad de resolver en forma clara y concreta la petición en un término de
cuarenta y ocho horas es imposible, toda vez que se requiere el concurso de
otras entidades competentes, a saber: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio, Oficinas Regionales del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio y Fiduciaria La Previsora S.A, quienes después de llevar a cabo
un procedimiento, entregan su visto bueno al Representante del Ministerio de
Educación Nacional, entidad que actuando en nombre del Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, resuelve la petición.
2.2. Afirma
que, de resolverse la solicitud dentro del término ordenado se estaría en
imposibilidad de cumplir con las etapas que la ley exige para el reconocimiento
de la pensión de jubilación, y por lo tanto, se estaría infringiendo el
artículo 4 de la Constitución.
2.3. Por último, concluye afirmando que si la
decisión requiere de la intervención de otras autoridades, no puede la entidad
demandada, decidir “motu propio”, sin tener la competencia para ello.
3.   Segunda instancia.
En segunda instancia conoció el Consejo de Estado -
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera -, quien mediante
Sentencia proferida el día 2 de noviembre de 2.000, decidió negar la tutela,
con fundamento en las consideraciones que se resumen a continuación:
3.1. En
primer lugar, afirma que la pretensión perseguida por la accionante,
consistente en el pago oportuno de la pensión, es un derecho que hace parte de
la seguridad social, y por lo tanto no es un derecho fundamental susceptible de
acción de tutela, salvo que, de no hacerse efectivo produjera un peligro
inminente para sus derechos fundamentales.  Como en el proceso no se encuentra
prueba alguna que demuestre el inminente peligro para un derecho fundamental,
el asunto no es susceptible de ventilarse por acción de tutela.
3.2.  Paso seguido afirma que frente al derecho de
petición, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no tiene
competencia para cumplir la orden que le impone el fallo impugnado, ya que de
acuerdo con la Ley 91 de 1.989, no es competente para resolver la petición
solicitada.
III. FUNDAMENTOS
JURIDICOS
1.     Competencia
La Corte
Constitucional es competente, a través de esta Sala de Revisión, para revisar
la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia, con fundamento en
lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 31 al 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.     Procedencia
de la acción de tutela
2.1.  Legitimación
activa.
La solicitante es
una persona natural que actúa a través de representante (Decreto 2591 de 1991,
artículo 10).
2.2.  Legitimación
pasiva.
La acción se
interpuso frente a la actuación de una entidad pública, el Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio. (Decreto 2591 de 1991, artículo 13).
2.3.  Derechos
constitucionales violados o amenazados.
La peticionaria
solicita la protección de su derecho de petición y su derecho al pago oportuno
de pensión.
2.4. Consideraciones
de la sala.
2.4.1.
Derecho de petición.
El derecho de
petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, se define
como “…aquel que permite a las personas presentar
solicitudes respetuosas a las autoridades y obtener de ellas una respuesta
oportuna y completa sobre el particular…”.[1]
El derecho de
petición más allá de permitir elevar inquietudes a la administración, tiene
como componente básico la obligación para las entidades públicas o privadas
requeridas de otorgar una respuesta “…de fondo, clara,
precisa y oportuna, haciendo que dicha contestación se convierta en un elemento
esencial del derecho de petición, sin el cual este no se realiza…”[2].
En el presente caso,
el Consejo de Estado niega la tutela por considerar que la entidad demandada,
el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, es incompetente para
resolver la petición y por lo tanto no puede ser obligada a constestarla.
En principio para
que la solicitud sea resuelta adecuadamente, debe elevarse ante la entidad
competente para resolverla. Sin embargo, no es constitucionalmente exigible a
los administrados saber cuál es la entidad competente para resolver todas y
cada una de sus solicitudes.  Esto significa que la interposición de la
solicitud ante el funcionario competente no es una carga correlativa al derecho
de petición.  Por lo tanto, aun cuando una  entidad no considere ser competente
para dar respuesta a una solicitud, está obligada a darle el trámite que crea
que corresponde, y a informar al solicitante del trámite dado a su petición.
Así, el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, dice:
“…Si el funcionario a quien se dirige la petición, o ante quien se
cumple el deber legal de solicitar que inicie la actuación, no es el
competente, deberá informarlo en el acto al interesado, si esté
actúa verbalmente; o dentro del término de diez (10), a partir de la recepción
si obró por escrito; en este último caso el funcionario a quien se hizo la
petición deberá enviar el escrito, dentro del mismo término, al competente,
y los términos establecidos para decidir se ampliarán en diez (10) días…”[3]
Desde una
perspectiva constitucional, la obligación de realizar el traslado de la
solicitud, en caso de incompetencia de la entidad ante la cual se eleva la
petición, es un elemento del núcleo esencial del derecho de petición, toda vez,
que la simple respuesta de incompetencia, constituye una evasiva a la solicitud
y de acuerdo a lo  expresado por la Corte: “…[ las respuestas simplemente
formales o evasivas]… no satisfacen el derecho de petición, pues en
realidad, mediante ellas la administración elude el cumplimiento de su deber y
desconoce el principio de eficacia que inspira la  función administrativa, de
conformidad con el artículo 209 de la Constitución…”.[4]
Frente al caso en
concreto, la Corte considera que la supuesta incompetencia de la entidad
accionada para resolver la petición - afirmación del Consejo de Estado -, no
puede conceder la facultad de evitar tramitar la solicitud, cuando en estas
circunstancias, es deber constitucional darle el procedimiento que corresponde,
y además informar al solicitante el trámite desarrollado, de está manera el
derecho de petición puede ser efectivamente garantizado de acuerdo a los
mandatos Constitucionales y legales.
Conforme a lo
expuesto, se encuentra que el derecho de petición fue vulnerado por la entidad
accionada al no adecuar el trámite de la solicitud ante su posible
incompetencia, no obstante, la Corte considera que el Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, sí es competente para resolver la petición solicitada,
para la cual debe citarse y analizarse las normas que regulan el proceso que
termina con el reconocimiento de una prestación social por parte de la entidad
demandada.
Las citadas normas
son: la ley 115 de 1994, ley 91 de 1989 y el decreto 1775 de 1990. En primer
lugar debe señalarse que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, fue creado mediante la ley 91 de 1989, como una cuenta especial de
la nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin
personería jurídica, cuyos recursos serán manejados a través de una fiduciaria.
Su obligación
principal de acuerdo con la ley 91 de 1989, consiste en la atención de las
prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados, para la cual
reconocerá las prestaciones sociales por intermedio de un proceso reglado.
El proceso tiene
como responsable al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del magisterio,
quien de acuerdo con el art. 3º del decreto 1775 de 1.990 tiene como función a
través de sus comités regionales…“d) Velar porque el estudio, la liquidación,
reconocimiento y pago de prestaciones económicas, se realice en el orden en que
se radiquen las solicitudes.”.
Esta función que
parece global se concreta por intermedio de los artículos 5º, 6º y 7º, que
imponen al Comité Regional del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, las obligaciones de recepcionar o recibir las solicitudes de
reconocimiento y pago de prestaciones económicas, estudiar la correspondiente
solicitud, y realizar el estudio de liquidación, el cual contará con el visto
bueno de una fiduciaria.(En la actualidad la Fiduciaria la Previsora S.A, según
contrato del Ministerio de Educación).
Una vez se ha
producido el visto bueno por parte de la Fiduciaria, le corresponde al delegado
permanente del Ministerio Educación ante el Comité Regional del Fondo Nacional
de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Coordinador Regional de
Prestaciones Sociales, funcionarios del comité regional de acuerdo con el
decreto 1775 de 1990, proceder al reconocimiento de las prestaciones sociales.
Señala de manera armónica con el artículo 180 de la ley 115 de 1994 “las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por intermedio del
Representante del Ministerio de Educación Nacional ante la entidad territorial,
a la que se encuentre vinculado el docente. El acto administrativo de
reconocimiento se hará mediante resolución que llevará, además, la firma del
Coordinador Regional de prestaciones sociales” [5]
Siguiendo lo
expuesto se concluye que el reconocimiento de la pensión solicitada le
corresponde  al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del magisterio, a
través de sus Comités Regionales, quienes son competentes para decidir la
solicitud de la accionante, de acuerdo al proceso anteriormente señalado.
Recuerda la Corte
que la competencia administrativa es la atribución o facultad otorgada a una
autoridad para el ejercicio de las funciones señaladas en la Constitución o en
la ley; Por lo tanto, si el  poder jurídico de dictar las resoluciones de
reconocimiento de prestaciones sociales de los educadores nacionales o
nacionalizados le corresponde al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, es entonces de acuerdo con la Constitución y la ley, la autoridad
competente.
Debe entonces la
Corte analizar, si hubo violación por parte de la entidad demandada al derecho
fundamental de petición, frente a lo cual, ha sido reiterada la jurisprudencia
constitucional considerando que el derecho de petición se vulnera cuando:
“…Transcurridos los términos que la ley contempla no se obtiene
respuesta alguna de la administración, el derecho de petición resulta [por lo
tanto] desconocido por cuanto no se cumple el mandato constitucional de la
prontitud en la contestación oficial del peticionario…”[6]
El derecho de
petición resulta violado cuando no hay respuesta oportuna de la administración,
considera la Corte que:
“…debe entenderse que [el derecho de petición] no implica solamente la
posibilidad de manifestar una inquietud ante la administración sino que
conlleva necesariamente el derecho a obtener y a exigir una respuesta clara y
definitiva sobre esa inquietud. En consecuencia surge el deber correlativo de
la Administración de contestar la petición del ciudadano dentro de un término
razonable..”[7]
Frente al caso en
concreto, se encuentra que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, no cumplió con su obligación de responder la solicitud de
reconocimiento de pensión, dentro de los términos consagrados en la sentencia
T- 170/2000, y por lo tanto, vulneró el mandato constitucional que impone la
obligación de la pronta resolución. Señala la citada jurisprudencia:
“…Mientras el legislador cumple su función de establecer un término
razonable en que entidades como el Seguro Social deben emplear para dar
respuesta a las solicitudes que sus afiliados, específicamente en materia
de reconocimiento de pensiones, ha de entenderse que esta entidad debe
aplicar por analogía el lapso contenido en el artículo 19 del decreto 656 de
1994, según el cual las solicitudes de pensión deben resolverse de fondo en un
término máximo de cuatro (4) meses  desde el momento en que se radique la
respectiva petición. Hecho éste que tendrá que ser informado al solicitante en
el lapso al que hace referencia el artículo 6 del Código Contencioso
Administrativo….
…De esta manera, no sólo se protege el núcleo
esencial de derecho de petición, sino que se salvaguarda el derecho a la
igualdad entre quienes han optado por un régimen de pensión diverso al que
administra el Seguro Social, y aquellos que han seleccionado éste…”[8]
Para la Corte
resulta inadmisible que la entidad demandada solicite la ampliación de un término
para resolver de fondo la solicitud, cuando el retraso se deriva de la
negligencia de la entidad accionada.  Ello equivale a aducir su propia culpa
para eximirse del cumplimiento de un deber.  A este respecto la Corte ha
sostenido:
“…La Corte no desconoce el hecho evidente de que las entidades
públicas, así como las organizaciones particulares, deben contar con un término
razonable para resolver las peticiones que se formulen por cualquier persona:
Pero ese término razonable debe ser lo más corto posible, ya que como lo
estipula el mandato superior, la resolución debe ser “pronta”. El prolongar más
allá de lo razonable la decisión sobre la petición, como lamentablemente ocurre
a menudo por negligencia, por ineficiencia, por irresponsabilidad o, lo que es
más grave aún, por una deliberada intención de causarle daño al peticionario,
implica ni mas ni menos que incurrir en flagrante violación de la norma
constitucional…”[9]
No obstante, aparece
dentro del expediente la resolución # 608 del 29 de junio de 2.000, remitida
por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Regional
Departamento del Valle del Cauca, por virtud de la cual le reconoció a la
accionante pensión mensual vitalicia de jubilación, la presente resolución fue
remitida dentro del desarrollo del proceso al Tribunal Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca, por consiguiente, “….la acción de tutela como instrumento constitucional en defensa de
los derechos fundamentales perdió su razón de ser, en tal virtud la decisión
del juez de tutela resultaría ineficaz, en razón de que la omisión de la
entidad demandada ha sido superada….”[10] , por lo cual se considera para la Corte,
un hecho superado frente al cual carecería de objeto cualquier pronunciamiento.
2.4.2. Derecho
al reconocimiento y pago oportuno de la pensión.
A través de la
acción de tutela promovida por la accionante, se solicita que se ordene a la
entidad demandada la realización del pago oportuno de la pensión; como la
tutelante no es titular del citado derecho, debe entenderse que la acción va
encaminada a obtener el reconocimiento de la misma.
El derecho de
pensión, consagrado en los artículos 48 y 53 de la Constitución Política, es un
componente del derecho a la seguridad social, cuyo objetivo consiste, en
garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la
vejez, la invalidez o la muerte.
Una persona solamente
puede ser titular de una pensión, cuando previamente ésta ha sido
reconocida mediante los procedimientos del caso, y por intermedio de las
autoridades competentes, es decir, las administradores de fondos de pensiones;
por lo cual, para poder exigir el pago oportuno de una pensión o de cualquiera
de sus derechos consecuenciales, como son: la garantía de pensión mínima o la
actualización anual, etc., se requiere como requisito “sine qua non”, su
previo reconocimiento. Esto significa que sólo puede pretenderse la
satisfacción económica de las prestaciones relativas a una pensión, cuando el
derecho del cual derivan su existencia ha sido previamente reconocido, es
decir, existe un titulo jurídico que legitime su reclamación.
Ahora bien, en torno
a la procedencia de solicitar el reconocimiento de una pensión por intermedio
de la acción de tutela, la Corte en reiterada jurisprudencia ha sostenido que:
“…En lo que tiene que ver con aquellas solicitudes de protección,
tendientes a obtener por la vía de la acción de tutela el reconocimiento de la
pensión….la Corte estima que en manera alguna puede acceder a tales
solicitudes. En efecto, reiterada jurisprudencia ha desestimado la procedencia
de la acción de amparo para los referidos propósitos, con fundamento en la
consideración según la cual la pensión no constituye en sí misma un derecho
fundamental de eficacia directa y aplicación inmediata, sino uno de rango
prestacional sujeto para su reconocimiento a la demostración de los requisitos
legales establecidos por el ordenamiento jurídico para ser beneficiario del
mismo. El reconocimiento o la negativa de la susodicha prestación, llevado a
cabo con fundamento en la verificación sobre el cumplimiento de los requisitos
de ley, es asunto que compete a las autoridades administrativas obligadas, y su
decisión puede ser recurrida por la vía gubernativa e impugnada ante la
jurisdicción contencioso administrativa. Por ello, en principio, por la vía de
la acción de tutela no es posible obtener el reconocimiento del derecho a la
pensión. En este sentido la Corte ha dicho:…
…La acción de tutela es un instrumento idóneo
para solicitar el pago de una pensión ya reconocida por la institución de
seguridad social respectiva. Sin embargo, cuando se trata de una pensión que
aún no ha sido reconocida, el particular tiene derecho a obtener una decisión
por parte de la administración con base en su derecho fundamental de petición,
sin que ello lo libere de la obligación de cumplir con el trámite legal
previsto para el reconocimiento…
…En efecto, al Juez de tutela no le
corresponde señalar el contenido de las decisiones que deban tomar las
autoridades públicas en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, como la de reconocer una pensión, pues fuera de carecer de competencia
para ello, no cuenta con los elementos de juicio indispensables para resolver
sobre los derechos por cuyo reconocimiento y efectividad se propende. En este
sentido ha sido clara la jurisprudencia de la Corporación en indicar que “ los
fallos emitidos en materia de acción de tutela no tienen virtualidad para
declarar derechos litigiosos, menos aún cuando de estos se predica su carácter
legal…”[11]
Siguiendo las
consideraciones señaladas, frente al caso concreto, no es procedente la tutela
referente al derecho de reconocimiento de la pensión y menos aún al pago
oportuno de mesadas pensiónales, si se tiene en cuenta que la accionante no era
titular del citado derecho, ya que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio todavía no reconocía su pensión.
Por virtud de lo
expuesto se confirmará la decisión del Consejo de Estado en cuanto declara
improcedente la tutela, pero de acuerdo a las consideraciones expuestas en esta
providencia.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero: CONFIRMAR la sentencia proferida el día 2
de noviembre de 2.000 por el Consejo de Estado, pero de acuerdo a las
consideraciones expuestas en esta providencia.
Segundo: LÍBRENSE las comunicaciones de que trata
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia T -
1653/00.
[2] Sentencia T-
567/92.
[3] Subrayado
fuera del texto original.
[4] Sentencia T -
498/97. En igual sentido las sentencias: T - 165/97 y T - 206/97.
[5] Subrayado fuera del
texto original.
[6] Sentencia T-
1592/00, reiterado en las Sentencias T- 395/08, T - 1653 / 00.
[7] Sentencia T -
1653/00.
[8] Subrayado
por fuera del texto original.
[9] Sentencia T -
403/96. Subrayado no es del texto original.
[10] Sentencia T -
239/96. Reiterada por las Sentencias T- 463/97y T - 184/00.
[11] Sentencia
SU-879/00. Igual consideración en las sentencias T - 038 de 1997, T - 093 de
1995, T - 074/99 y T-513 de 1998.