T-323-10
Sentencia T-323/10
Sentencia T-323/10
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD
COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA TUTELA/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Procede la tutela para la protección de este derecho siempre que
la lesión pueda tener como consecuencia amenaza o vulneración de otros derechos
fundamentales per se
Esta corporación ha aceptado
la procedencia de la tutela para lograr la protección del derecho a la vivienda
digna, siempre que la lesión de tal prerrogativa pudiera tener como
consecuencia la amenaza o vulneración de otros derechos considerados
fundamentales per se,  la vida, la integridad física, la igualdad, el debido
proceso, entre otros. De esa manera, esta Corte ha
reiterado que para amparar el derecho a la vivienda digna, es indispensable
estudiar las causas jurídicas y materiales de cada caso, con el análisis de los
siguientes aspectos:“(i) la inminencia del peligro; (ii) la existencia de
sujetos de especial protección que se encuentren en riesgo; (iii) la afectación
del mínimo vital; (iv) el desmedro de la dignidad humana, expresado en
situaciones degradantes que afecten el derecho a la vida y la salud, y (v) la
existencia de otro medio de defensa judicial de igual efectividad para lo
pretendido. Con ello se concluirá si la protección tutelar procede.”
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Caso en que no puede protegerse porque los demandantes no han
actuado ante las autoridades correspondientes para procurar solución
Resulta imposible que esta
Sala de Revisión ampare el derecho a la vivienda digna, ni ningún otro, de
alguno de los demandantes, al evidenciarse que no han actuado ante las
autoridades correspondientes para procurar solución a su justa aspiración de
tener una morada para ellos y sus respectivas familias, y erradamente
entendieron que la acción de tutela era el único mecanismo para enfrentar el
riesgo de quedar sin techo, como resultado de una acción legítima. Es claro que
los derechos deben obtenerse y protegerse de conformidad con la ley y sin
atentar contra el lícito título de terceros, en este caso la Fundación para el
Desarrollo Técnico Diversificado (FUNDATEDI), propietaria del terreno, siendo
de resaltar lo señalado en la demanda de querella por ocupación de hecho, donde
se lee que una cantidad de personas “indeterminadas” penetraron al predio ajeno
“sin que mediara autorización alguna ni orden de autoridad, ocupándolo y
negándose a restituirlo a su propietario y poseedor material”. Es importante
recordar que el desalojo ordenado no es producto de la arbitrariedad ni del
capricho de funcionarios de la Alcaldía de Cali, sino del cumplimiento de las
garantías que debe brindar el Estado a la propiedad, sin que la función social
que le es inherente a ésta (art. 58 Const.) legitime la invasión, la
expoliación ni el apoderamiento por mano propia.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Caso en que se requerirá a la Alcaldía, a las Secretarías de
Vivienda Social y de Gobierno, Convivencia y Seguridad para que brinde información
a los demandantes
Como
no puede la Corte desentenderse del grado de vulnerabilidad en el que se
encuentran los demandantes, se requerirá a la Alcaldía de Cali,
particularmente a través de las Secretarías de Vivienda Social y de Gobierno,
Convivencia y Seguridad, para que de manera personalizada, real y entendible brinde
información a los accionantes, con el fin de orientarlos eficazmente sobre cómo
pueden acceder al subsidio familiar de vivienda de interés social, u otros
programas con que cuente el municipio.
Referencia: Expedientes T-2508537 y T-2513206
(acumulados).
Acciones de tutela instauradas por Sandra Patricia Cucuñame (T-2508537) y
Estibual Carabalí Balanta (T-2513206), contra la Alcaldía de Cali.
Procedencia:   Juzgado Quinto Civil Municipal de Cali (T-2508537) y Juzgado Treinta y Dos Civil Municipal de la misma ciudad (T-2513206).
Magistrado ponente:
Dr. NILSON
PINILLA PINILLA.
Bogotá, D. C., seis (6) de mayo de dos mil diez (2010).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada
por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub, y Humberto Antonio Sierra
Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
en la revisión de sendas decisiones de tutela, proferidas por los
Juzgados Quinto Civil Municipal de Cali (T-2508537) y Treinta y Dos Civil
Municipal de la misma ciudad (T-2513206) dentro de las acciones promovidas por Sandra
Patricia Cucuñame y Estibual Carabalí Balanta, respectivamente, contra la Alcaldía de Cali.
Los expedientes de tutela arribaron a la Corte Constitucional por
remisión que realizaron los referidos despachos judiciales, en virtud de lo
ordenado por los artículos 86 inciso 2° de la Constitución Política y 31 del
Decreto 2591 de 1991.
La Sala de Selección N° 1 de la Corte, en enero 25 de 2010, eligió
para efectos de su revisión, los asuntos de la referencia y dispuso acumularlos
entre si por presentar unidad de materia, para que sean fallados en una sola
sentencia si así lo considera la Sala de Revisión.
Encuentra
esta Sala de Revisión que, al existir identidad en los hechos que motivaron las
dos (2) acciones, es procedente la acumulación decretada por la Sala de
Selección, razón por la que se proferirá un solo fallo para decidir los
procesos de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
Sandra Patricia Cucuñame y Estibual Carabalí Balanta presentaron
sendas acciones de tutela para que se les protegieran los derechos “a la FAMILIA, a la PROTECCIÓN DE LA NIÑEZ y a la
VIVIENDA DIGNA”, por
los hechos que a continuación son resumidos, cuyo conocimiento en primera
instancia correspondió a los Juzgados Quinto Civil Municipal y Treinta y
Dos Civil Municipal de Cali respectivamente.
A. Hechos y narraciones efectuadas en las demandas.
Respecto
a los hechos que dieron origen a las acciones, son similares y pueden resumirse
de la siguiente manera:
1.       Señalaron
los actores que al no tener vivienda y darse cuenta que existía “un
asentamiento irregular, en la comuna 18” se establecieron allí, donde
construyeron “una ramada” para habitar con sus familias.
2.       Agregaron que están “aposentados hace más de dos meses” en
el sector denominado “El  Árbol”, que se encuentra invadido
por “más de 200 familias”.
3.       Precisaron que el Alcalde de Cali “por intermedio de la
Secretaría de Gobierno y Convivencia Ciudadana ordenó el desalojo de todos”
los habitantes de la zona, sin “antes presentar fórmulas que solucionen al
menos el problema de la vivienda”.
4.
Por lo anterior, piden que se ordene a la
Alcaldía de Cali suspender “las órdenes de desalojo”, hasta tanto se les
garantice la vivienda digna a los aquí accionantes.
Como
aspectos diferentes, se aprecia que Sandra Patricia Cucuñame (T-2508537) precisó
que sus padres se trasladaron de Buenaventura a Cali hace 13 años “debido a
la situación de violencia” (f. 4 cd. inicial); trabaja de manera
independiente (“vende minutos y gaseosas en un puestito”), mientras
su compañero permanente “trabaja como operario con unos contratistas”.
Así, vive de lo “poco que gana” y recibe “subsidio del gobierno
nacional” por estar inscrita en el programa “Familias en Acción” (f.
4 ib.).
Por
su parte, Estibual Carabalí Balanta (T-2513206) señaló que vive en Cali hace
cinco años, donde trabaja “en una empresa de aseo brillando pisos” y
gana un salario mínimo legal, dinero que destina  gastos de alimentación.
B. Documentos relevantes que obran en copia dentro de los
expedientes.
Expediente (T-2508537): Certificado
de octubre 27 de 2009, emitido por el Coordinador del Centro de Documentación
Archivo y Correspondencia de la Secretaría de Vivienda Social de Cali, donde señaló
que la señora “SANDRA PATRICIA CUCUÑAME, identificada con Cédula de
Ciudadanía N° 38.666.346 de Jamundí (Valle) no ha presentado a la fecha,
Derecho de Petición o solicitud alguna para acceder a una vivienda de interés
social en los programas que desarrolla esta entidad” (f. 20 cd.
inicial).
Expediente (T-2513206): Aviso de la
Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad, Inspección Urbana de Policía
Municipal I Categoría “Fray Damián” de Cali, donde se informa “a la
comunidad del asentamiento subnormal del sector Nápoles y Parcelación Nápoles,
Lote N° 1, ocupado con construcciones, con un total de Ciento Cincuenta (150)
familias perturbando dicho predio de propiedad de la Fundación para el
Desarrollo Técnico Diversificado “FUNDATEDI” y la señora Martha Julieth Vélez
Ávila, respectivamente”.
Agrega que, conforme a lo anterior, “los actuales ocupantes de
hecho deberán, de manera voluntaria, DEMOLER LO CONSTRUIDO EN FORMA INMEDIATA.
De lo contrario, con apoyo de operarios y el respaldo de la fuerza pública se
hará la demolición y consecuente desalojo de sus ocupantes en el momento que esta
Inspección lo disponga” (está en mayúsculas en el texto original, f. 7 cd.
inicial).
C.
Respuesta de la Alcaldía de Cali (T-2508537 y T-2513206).
El Secretario
de Vivienda Social de Cali, mediante escritos de octubre
27 de 2009, utilizando un mismo formato para los dos
casos en estudio, solicitó a
los Juzgados respectivos no tutelar los derechos invocados, al considerar que
los actores no han realizado “solicitud o petición
encaminada a conocer planes de vivienda que ejecuta la Secretaría, como los
requisitos que debe cumplir para acceder al subsidio familiar de vivienda que
otorga el Gobierno Nacional”.
Añadió que “el
derecho a la vivienda digna reclamado… no esta consagrado como fundamental en
nuestra Constitución Nacional, debido a sus características de corte
programático, por lo tanto no es procedente, discutir la violación o no de este
derecho a través de acción constitucional de tutela, que debe conocer
exclusivamente sobre derechos fundamentales, o excepcionalmente puede versar
sobre derechos de otra generación cuando haya conexidad con algún derecho
fundamental, o se este causando un perjuicio irremediable, situación que en la
presente acción no se logra demostrar”.
Finalizó
señalando que los accionantes tienen todos los mecanismos administrativos para
solicitar una vivienda digna, previo el cumplimiento de los requisitos
establecidos en la ley para acceder a los subsidios de vivienda familiar que
otorgan el Gobierno Nacional y el municipio de Cali, en igualdad de condiciones,
como lo han solicitado las demás personas que han cumplido los requisitos de la
ley.
Agregó que los
accionantes no comprobaron que exista un perjuicio irremediable, que deba
protegerse por esta vía expedita y excepcional que es la acción de tutela.
D.
Respuesta de la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad.
Expediente (T-2508537).
El Secretario
de Gobierno, Convivencia y Seguridad de Cali, en contestación
de octubre 28 de 2009, solicitó al Juzgado de
conocimiento no tutelar los derechos invocados, al considerar que la actora al ser beneficiaria del programa Familias en Acción
tácitamente se entiende que se encuentra inscrita en el Registro Único de
Población Desplazada, “lo que le da derecho al acceso a los beneficios que
el programa de gobierno tiene para la atención de esta situación especial, que
genera un trato desigual en situaciones de desigualdad, beneficioso se reitera
para la accionante, con lo que podría mejorar su calidad de vida y la de su
familia” (f. 24 cd. inicial).
Agregó que en
caso de encontrarse realmente en situación de desplazamiento y estar inscrita
en Acción Social, debe conocer que esa entidad desarrolla programas de atención
a la población desplazada, ofreciendo “atención integral y soluciones
duraderas” (está en negrilla en el texto original, f. 24 ib.).
Así mismo señaló
que la familia de la actora “tiene a su disposición un medio eficaz de
ayuda, brindado por el gobierno nacional, para sufragar sus peticiones, por lo
tanto este tampoco es el mecanismo idóneo para invocar la protección a la
Familia y la Niñez, cuando el mismo estado le proporciona una ayuda inmediata,
pero de la cual la accionante debe ser parte activa con su participación y
registro, tal como lo indica el programa de ‘Familias en Acción’” (f. 25
ib.).
Añadió que la “Administración
Municipal viene buscando caminos de entendimiento con el propósito de indagar
alternativas consensuadas que posibiliten el acceso de estos moradores a la
oferta institucional en materia de planes y programas de vivienda”, de esa
manera expuso distintos proyectos de subsidio para vivienda familiar, con los
cuales “cuenta la Secretaria de Vivienda Social – Fondo especial de Vivienda
del Municipio” (f. 29 ib.) para que la actora pueda acceder, siempre
y cuando cumpla con los requisitos de ley.
Finalizó
señalando que la “tutela es un mecanismo para proteger derechos fundamentales
violados o que estén en amenaza de ser vulnerados y este medio constitucional…
no debe ser objeto ni convertirse en proteger situaciones delictivas o hechos
ilícitos como los que se están presentando con esta clase de asentamientos de
desarrollo incompleto en nuestra ciudad” (f. 31 ib.).
Expediente (T-2513206).
El Secretario
de Gobierno, Convivencia y Seguridad de Cali, en respuesta de octubre 26 de 2009, solicitó al Juzgado de conocimiento
abstenerse de tutelar el derecho a la vivienda digna, con idénticos criterios
que los expuestos en el caso de Sandra Patricia Cucuñame, exceptuando la
presunción de inscripción en el RUPD.
E.
Respuesta del Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA).
Expediente
(T-2508537).
La Directora
Ejecutiva del Fondo Nacional de Vivienda, en respuesta extemporánea de abril 5
de 2009, en el caso de Sandra Patricia Cucuñame, señaló que una vez revisada la
base de datos se observó que la actora “no se ha postulado en ninguna de la
convocatorias dirigidas a población desplazada, como tampoco en las demás
bolsas dispuestas por la Ley para que el Fondo Nacional de Vivienda asigne
Subsidios Familiares de Vivienda” (f. 74 ib.), por lo cual solicitó
declarar la improsperidad de la acción tendiente a proteger el derecho a la
vivienda digna, pues “en ningún momento FONVIVIENDA ha vulnerado o amenazado
derecho fundamental alguno a la accionante, toda vez que no se ha dirigido
acción u omisión con tal pretensión” (f. 79 ib.).
F. Actuaciones procesales y sentencias únicas de instancia.
Expediente (T-2508537).
El Juzgado Quinto Civil Municipal
de Cali, mediante providencia de noviembre 4 de 2009, negó la tutela, al
considerar que la Alcaldía de Cali, “ha cumplido con la normatividad que la
regula con relación al desalojo de terrenos particulares o de propiedad del
Estado, es más… cuenta con otro mecanismo, para acceder a los subsidios de
vivienda ofertados, por las entidades municipales”, además de no demostrarse
“haber tramitado la respectiva solicitud” (f. 66 cd. inicial).
Señaló que
tampoco resulta admisible “que so pretexto de vulneración de derechos
fundamentales, el Estado permita la invasión de terrenos de particulares o de
propiedad del Estado, máxime, cuando según manifestaciones de la actora, desde
hace 13 años” vive en esta ciudad y “ha estado trabajando sin preocuparse
de adquirir el subsidio para vivienda que entrega el gobierno, y ahora, que
según ella no cumple los requisitos para tal fin, quiera que se le solucione el
problema de vivienda, acudiendo al amparo constitucional de la acción de
tutela” (f. 66 ib.).
Finalmente,
precisó que “teniendo en cuenta que la accionante manifiesta que lleva más
de dos meses en el asentamiento irregular, el despacho no podría considerar que
en ese corto tiempo la tutelante y su grupo familiar haya adquirido una
expectativa de que dicha ocupación no es arbitraria y que la administración
municipal lo esté permitiendo, contrario sensu, la administración municipal está
adelantando los trámites tendientes a la recuperación de dichos predios, por
ello, la figura de la confianza legítima que está fundamentada en el derecho
constitucional de la buena fe, no tiene asidero en la presente acción
constitucional” (f. 66 ib.).
Expediente (T-2513206).
El Juzgado
Treinta y Dos Civil Municipal de Cali citó al accionante Estibual Carabalí Balanta a ampliación
de la demanda, la cual recibió el 29 de octubre de 2009, precisando el actor
que antes de asentarse en “El Árbol”, donde actualmente habita, arrendaba un
apartamento.
Precisó que no
está inscrito en el RUPD y que la última diligencia para ser incluido la
realizó ante la UAO en 2001, pero no volvió; agregó que vive con su esposa y
dos hijos, uno de ellos menor de edad y que no ha formulado petición “ante
la alcaldía o ante la inspección que conoce del asunto para el desalojo del
lugar” tendiente a que no se haga la diligencia, pues está esperando “el
resultado de la tutela” (f. 57 ib.); al preguntársele sobre lo realizado “con
el fin de tener techo y trabajo”, señaló que no ha “acudido a
ninguna autoridad”.
En noviembre 3
de 2009, dicho Juzgado profirió sentencia negando el amparo, al estimar que el
señor Estibual Carabalí Balanta “no ha realizado las gestiones que solo a él
le corresponde para lograr la protección de sus derechos, como lo es la de
hacerse parte dentro del proceso policivo que adelanta la Inspección Urbana de
Policía I Categoría de Siloé, es decir que en primer lugar es el trámite
administrativo el que debe agotar el actor para la protección del derecho que
hoy pretende se le proteja por esta vía, lo que lo coloca en el terreno de otro
mecanismo de protección de derechos, en tanto como lo manifestó la entidad
accionada dicho proceso está actualmente en trámite sin que se haya emitido la
correspondiente decisión de fondo” (f. 66 ib.).
G. Actuación cumplida en sede
de revisión.
El Magistrado
sustanciador, mediante auto de abril 16 de 2010, dispuso
oficiar a la Secretaría de Vivienda Social de Cali,
para que informara si ha dado información a los aquí accionantes sobre
programas de subsidio para vivienda de interés social, en respuesta de lo cual
se recibió la siguiente información:
1. La Secretaría de Vivienda
Social de Cali, en abril 19 de 2010, remitió a la Corte los siguientes documentos:
1.1. Actas de reuniones realizadas
por el Comité del Asentamiento “El Árbol”.
Según acta de
reunión N° 1, de febrero 4 de 2010, con presencia de un líder del asentamiento “El
Árbol” y un asesor jurídico, “se trataron temas correspondientes a los
programas de vivienda que ofrece la Alcaldía de Santiago de Cali a la población
más vulnerable de la ciudad”, como la generación de empleo de emergencia y la
cooperación interinstitucional para abordar la problemática del sector.
Como consta
en acta N° 2, de febrero 11 de 2010, igualmente con la presencia del líder
comunitario y el asesor jurídico, la reunión tenía por objeto “dar
cumplimiento a los fallos proferidos por despachos judiciales que ordenan: a
Acción Social Unidad Territorial Valle del Cauca en conjunto con la Alcaldía de
Santiago de Cali que en un término de tres (3) meses convoque a una mesa de
trabajo específica para discutir problemas de vivienda de las personas desplazadas
asentadas en ese sector ‘El Árbol’, en donde se revisen las políticas de
atención en materia de cada entidad, así como los planes y programas previstos
para su implementación”.
En dicha
reunión, el Subsecretario de Renovación Urbana y Proyectos Especiales señaló
que “los hogares que se encuentren inscritos en el Registro Único de
Población Desplazada – RUPD, y que cuentan con el Subsidio Familiar de Vivienda
otorgado por el Gobierno Nacional, deben acercarse de manera personal a la
Secretaría de Vivienda Social…, para solicitar el subsidio municipal
complementario para adquisición de vivienda nueva o usada dirigida a la
población desplazada”.
Respecto a
los hogares que no se encuentren inscritos en el RUPD y que no tienen Subsidio
Familiar de Vivienda, precisó que “pueden acercarse de manera personal a la
Secretaría de Vivienda Social… para conocer los programas de vivienda que
ofrece esta entidad a la población vulnerable”.
1.2. Encuesta socio-económica
realizada por el Coordinador del Equipo Psicosocial de la Secretaria de
Vivienda Social, en donde se relaciona a las familias asentadas en “El Árbol”,
en noviembre 13 y 17 de 2009, apareciendo en la lista la señora María Dolores
Carabalí, compañera permanente del señor Estibual Carabalí Balanta.
2. Igualmente se
recibió comunicación del Secretario de Gobierno,
Convivencia y Seguridad de la Alcaldía de Cali , de abril 21 de 2010, donde
manifestó que “se comunicó telefónicamente con la Secretaria de
Vivienda Social del Municipio de Cali y la Asesoría de Paz DESEPAZ, entidades
que de acuerdo al decreto Extraordinario Municipal 0203 de 2001, tienen bajo su
responsabilidad el conocimiento, la planeación y aplicación de estrategias
frente a los temas de vivienda y asistencia a los desplazados, respectivamente (f.
16 cd. Corte).
3. En respuesta, la Secretaría de
Vivienda Municipal informó que “por parte de esa dependencia se han
efectuado reuniones y acercamientos con encuentros comunitarios en el sitio, en
los cuales se ha socializado los proyectos a los cuales puede acceder, previo
el lleno de los requisitos de ley”, informándose que esa Secretaría
“adelanta tres proyectos mixtos de vivienda de interés social denominado ‘Santa
Elena’ ‘Altos de la Luisa’, (ubicados en la comuna 18 sector Meléndez) y
‘Potrero Grande’ (ubicado en la comuna 21)” (f. 16 ib.).
Respecto a la Asesoría de Paz (DESEPAZ),
manifestó la Secretaria de Gobierno (f. 17 ib.):
“… esa
dependencia ha realizado un acompañamiento en conjunto con la Secretaria de
Vivienda del Municipio, en continuidad con el proceso desplegado por la
Administración municipal, frente a esta problemática de ciudad.
…   …   …
De igual
manera se ha explicado a esta comunidad que para acceder a estos beneficios se
debe establecer la formalidad legal de la condición de Desplazado la cual se
encuentra inmersa en la Ley.”
4. Se allegó certificado
de matrícula inmobiliaria N° 370-410682, indicando que el predio urbano lote N°
1 parcelación Nápoles, es de propiedad de la Fundación para el Desarrollo
Técnico Diversificado (FUNDATEDI, fs. 31 y 32 ib.).
5. También
fue incorporada copia de la querella de lanzamiento por ocupación de hecho,
presentada al Alcalde de Cali por la apoderada de la FUNDATEDI contra personas
indeterminadas, para que una vez cumplidos los trámites se decrete el
lanzamiento por ocupación “respecto del inmueble consistente en lote Nº 1
con un área aproximada de 11.650 metros cuadrados, de la parcelación Nápoles” (fs.
27 a 30 ib.).
II. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
Esta
corporación es competente para decidir, en Sala de Revisión, de conformidad con
lo dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política y
31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo que se debate.
Corresponde a esta Sala de Revisión establecer si el derecho a la
vivienda digna de los señores Sandra Patricia Cucuñame (T-2508537) y Estibual Carabalí Balanta (T-2513206),
fue realmente conculcado por la Alcaldía de Cali, al ordenar su desalojo de los
predios invadidos en el sector Las Palmas, zona “El Árbol”, de propiedad
de la Fundación para el Desarrollo Técnico Diversificado (FUNDATEDI).
Tercera. Principio
de subsidiariedad como requisito de procedibilidad de la acción de tutela.
La acción de tutela está
instituida desde el ordenamiento superior para garantizar la protección de los
derechos fundamentales, cuando quiera que resulten vulnerados o amenazados por
la acción u omisión de las autoridades públicas y, en determinados casos, de
los particulares. No obstante, demanda importantes condiciones de
procedibilidad como, para el caso, la subsidiariedad, en la medida en que este amparo
constitucional sólo puede intentarse cuando no existen o han sido agotados otros
mecanismos judiciales de defensa, que sean idóneos y eficientes, a menos que se
demuestre la inminencia de un perjuicio irremediable, caso en el que procedería
como mecanismo transitorio (artículo 86, inciso 3° Const.). Así se pronunció
esta corporación en sentencia T-406 de abril 15 de 2005, M. P. Jaime Córdoba
Triviño:
“El
fundamento constitucional de la subsidiariedad, bajo esta perspectiva, consiste
en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de
aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los
derechos fundamentales. En efecto, la Constitución y la ley estipulan un
dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como
objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales,
en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en
el artículo 2 Superior. Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de
tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de
las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las
disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección
de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.”
Es labor del juez constitucional
verificar que este presupuesto esté satisfecho en cada caso concreto, de tal
forma que la naturaleza de la acción de tutela no se distorsione, ni se la convierta
en un momento dado en un mecanismo complementario o adicional de las vías
ordinarias, o que se busque con ella abrir un debate cuya real oportunidad se
dejó pasar.
Respecto a la existencia de otros medios de defensa, esta
corporación en sentencia T-836 de agosto 26 de 2008 (M. P. Jaime Córdoba
Triviño) señaló:
“De
conformidad con el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, la acción
de tutela será improcedente en aquellos casos en que existan otros recursos o
medios de defensa judiciales al alcance del accionante. Ello significa que en
el evento en que para el caso concreto existan otros mecanismos judiciales,
corresponde al accionante agotar dichos recursos, es decir, hacer uso de todos
los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial que se encuentren a
su disposición para invocar la protección de sus derechos[1].”
Sin desatender
lo antes mencionado, particularmente frente a personas que se encuentren en especial
circunstancia de debilidad manifiesta, hay eventos en los cuales, aunque
existan otras vías judiciales, éstas no resultan idóneas ante una grave
situación apremiante. Entonces, excepcionalmente, la acción de tutela surge
como el medio indispensable para solucionar una afectación contra derechos
fundamentales. Al respecto, en sentencia T-983 de noviembre 16 de 2007
(M. P. Jaime Araújo Rentería) se expresó:
“En
desarrollo del principio de subsidiariedad, la jurisprudencia constitucional ha
señalado que en los casos en que el accionante tenga a su alcance otros medios
o recursos de defensa judicial, la acción de tutela procederá excepcionalmente
en los siguientes eventos:
(i)
Los medios ordinarios de defensa judicial no son lo
suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente
conculcados;
(ii)
Aún cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no
concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un
perjuicio irremediable a los derechos fundamentales.
(iii) El
accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la
tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población
desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular
consideración por parte del juez de tutela.”
De esa manera,
debe establecerse el grado de apremio y la eventual existencia de medios
judiciales idóneos para zanjar la disputa jurídica, depurando cada uno de los
elementos antes anotados, quedando supeditada la acción al previo agotamiento
de otras vías judiciales, siempre y cuando ese actuar no repercuta en la
generación de algún perjuicio irremediable.
Cuarta. Procedencia del amparo al derecho a la vivienda digna.
La Constitución Política contiene
una destacada catalogación de derechos sociales, económicos y sociales de
cardinal trascendencia, entre ellos el derecho a la vivienda digna, instituido
en el artículo 51 superior y definido por esta corporación como aquel dirigido
a satisfacer la necesidad humana de disfrutar de un lugar para la vivienda, sea
propia o ajena, que cuente con condiciones suficientes para que quienes allí
habiten puedan desarrollar su vida dignamente.[2]
En un principio se negó su iusfundamentalidad,
por su carácter prestacional, cuyo contenido debe ser desarrollado por las
distintas entidades del Estado, de conformidad con las condiciones jurídico
materiales disponibles en cada momento histórico.[3]
Así, se calificó a la vivienda
digna como un derecho asistencial del cual no era posible derivar garantías
subjetivas exigibles en sede de tutela por cuanto su materialización y
ejecución es competencia única del legislador y de la administración[4], pero tal
argumento fue siendo superado por el del merecimiento de la protección
constitucional por conexidad[5]
con derechos como la dignidad humana y los derechos prevalecientes de los
niños, entre otros.
Así, esta corporación ha aceptado
la procedencia de la tutela para lograr la protección del derecho a la vivienda
digna, siempre que la lesión de tal prerrogativa pudiera tener como
consecuencia la amenaza o vulneración de otros derechos considerados
fundamentales per se, como los ya mencionados, la vida, la integridad
física, la igualdad, el debido proceso, entre otros.[6]
De esa manera,
esta Corte ha reiterado que para amparar el derecho a la vivienda digna, es indispensable
estudiar las causas jurídicas y materiales de cada caso, con el análisis de los
siguientes aspectos:[7]
“(i) la inminencia del peligro; (ii) la existencia de sujetos de
especial protección que se encuentren en riesgo; (iii) la afectación del mínimo
vital; (iv) el desmedro de la dignidad humana, expresado en situaciones
degradantes que afecten el derecho a la vida y la salud, y (v) la existencia de
otro medio de defensa judicial de igual efectividad para lo pretendido. Con
ello se concluirá si la protección tutelar procede.”
Quinta. Análisis de los casos concretos.
En el asunto bajo análisis, corresponde a esta Sala establecer
si la Alcaldía de Cali por intermedio de la
Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad, vulneró
algún derecho fundamental a los señores Sandra Patricia Cucuñame (T-2508537) y Estibual Carabalí Balanta (T-2513206), al ordenar
desalojar la zona denominada “El Árbol”,
donde ellos residen.
Los
accionantes buscan que se ordene la suspensión del desalojo, hasta tanto se les garantice el
derecho a la vivienda digna.
El Secretario de
Vivienda Social de Cali, en respuesta independiente para cada uno de los casos bajo estudio, indicó
que los accionantes tienen mecanismos administrativos
a su alcance para solicitar vivienda digna, previo cumplimiento de los
requisitos establecidos en la ley para acceder a los subsidios de vivienda
familiar que otorgan el Gobierno Nacional y el municipio de Cali, en igualdad
de condiciones con las demás personas que sí han cumplido los requisitos pertinentes.
Por su parte,
el Secretario de Gobierno, Convivencia y Seguridad de Cali, utilizando un
formato similar para cada uno de los peticionarios, indicó que la “Administración Municipal viene buscando caminos de
entendimiento con el propósito de indagar alternativas consensuadas que
posibiliten el acceso de estos moradores a la oferta institucional en materia
de planes y programas de vivienda”.
Cada uno de
los Juzgados de conocimiento negó la pretensión tutelar en las respectivas
sentencias, que no fueron impugnadas, al considerar que los actores no han
acudido a las entidades respectivas para solicitar la protección del respectivo
derecho a la vivienda, presuntamente vulnerado.
5.1. Expediente T-2508537.
Como se pudo deducir de los
documentos incorporados a la actuación, la accionante Sandra Patricia Cucuñame no
ha presentado derecho de petición ni otra forma de solicitud para acceder a los
programas que desarrolla la Alcaldía de Cali, en aras de proteger su derecho a
la vivienda digna, vía administrativa que bien puede utilizar para
contrarrestar la situación que afronta.
Es perceptible que hay
comprensión de parte de las autoridades municipales para atender su situación,
pero éstas se encuentran simultáneamente en la obligación de “proteger a
todas las personas residentes en Colombia” también en sus “bienes”
(art. 2° Const.).
Deben entonces proceder tales
autoridades, claro está que dentro de criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, a conjugar apropiadamente la justa aspiración a la vivienda
digna con el derecho a la propiedad de los titulares del terreno donde se han
efectuado los asentamientos.
Puede así la demandante acercarse
a dichas autoridades, que han de atenderla apropiadamente, como lo propiciará
esta corporación en la decisión a tomar, que evidentemente no puede ser
favorable a la pretensión de que se suspenda un desalojo
legalmente determinado.
5.2. Expediente T-2513206.
Es importante recordar el texto
de la ampliación de la demanda rendida por el señor Estibual Carabalí Balanta en
el Juzgado Treinta y Dos Civil Municipal de Cali, en octubre 29 de 2009, cuando
aseveró que arrendaba un apartamento antes de asentarse en
el sector de “El Árbol”, donde actualmente habita y afronta la posibilidad de
ser desalojado. También aclaró que no está inscrito en el RUPD y que la última
diligencia para ser incluido la realizó ante la UAO en 2001, pero no volvió,
sin que haya luego “acudido a ninguna autoridad”, ni formulado petición “ante
la alcaldía o ante la inspección que conoce del asunto para el desalojo del
lugar” tendiente a que no se efectúe la diligencia, pues está esperando “el
resultado de la tutela” (f. 57 cd. inicial).
Se evidencia así que el actor no
se ha informado con las autoridades  municipales, departamentales o nacionales
competentes, para tratar de superar su necesidad de vivienda.
5.3. Resulta entonces imposible
que esta Sala de Revisión ampare el derecho a la vivienda digna, ni ningún
otro, de alguno de los demandantes, al evidenciarse que no han actuado ante las
autoridades correspondientes para procurar solución a su justa aspiración de
tener una morada para ellos y sus respectivas familias, y erradamente
entendieron que la acción de tutela era el único mecanismo para enfrentar el
riesgo de quedar sin techo, como resultado de una acción legítima.
Es claro que los derechos deben obtenerse
y protegerse de conformidad con la ley y sin atentar contra el lícito título de
terceros, en este caso la Fundación para el Desarrollo Técnico Diversificado
(FUNDATEDI), propietaria del terreno, siendo de resaltar lo señalado en la
demanda de querella por ocupación de hecho (fs. 27 y 28 cd. Corte), donde se
lee que una cantidad de personas “indeterminadas” penetraron al predio
ajeno “sin que mediara autorización alguna ni orden de autoridad, ocupándolo
y negándose a restituirlo a su propietario y poseedor material”.
Es importante recordar que el
desalojo ordenado no es producto de la arbitrariedad ni del capricho de
funcionarios de la Alcaldía de Cali, sino del cumplimiento de las garantías que
debe brindar el Estado a la propiedad, sin que la función social que le es
inherente a ésta (art. 58 Const.) legitime la invasión, la expoliación ni el
apoderamiento por mano propia.
De
conformidad con todo lo anterior, esta Sala Sexta de Revisión no puede tutelar
los derechos pretendidos por los actores y, en consecuencia, confirmará los fallos
proferidos en noviembre 4 de 2009 por el Juzgado Quinto
Civil Municipal de Cali (T-2508537) y en noviembre 3 de 2009 por el
Juzgado Treinta y Dos Civil Municipal de la misma ciudad (T-2513206),
que acertadamente negaron las tutelas instadas por la señora Sandra Patricia
Cucuñame y el señor Estibual  Carabalí Balanta, respectivamente.
5.4. Sin embargo, como no puede
la Corte desentenderse del grado de vulnerabilidad en el que se encuentran los
demandantes, se requerirá a la Alcaldía de Cali, particularmente a través de
las Secretarías de Vivienda Social y de Gobierno, Convivencia y Seguridad, para
que de manera personalizada, real y entendible brinde información a los señores
Sandra Patricia Cucuñame y Estibual Carabalí Balanta, con el fin de orientarlos
eficazmente sobre cómo pueden acceder al subsidio familiar de vivienda de
interés social, u otros programas con que cuente el municipio de Cali.
III. DECISIÓN.
En mérito de
lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por  mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
CONFIRMAR el fallo proferido en noviembre 4 de 2009 por el Juzgado Quinto Civil Municipal de Cali, mediante el cual negó la
tutela al derecho a la vivienda digna, que había solicitado la señora Sandra
Patricia Cucuñame (T-2508537).
Segundo.-
CONFIRMAR el fallo proferido en noviembre 3 de 2009 por el Juzgado
Treinta y Dos Civil Municipal de Cali, mediante el cual negó la tutela al
derecho a la vivienda diga, que había solicitado el señor Estibual Carabalí
Balanta (T-2513206).
Tercero.- REQUERIR
a la Alcaldía de Cali para que de manera personalizada, real y entendible brinde
información a los señores Sandra Patricia Cucuñame y Estibual Carabalí Balanta,
con el fin de orientarlos eficazmente sobre cómo pueden acceder al subsidio
familiar de vivienda de interés social, u otros programas con que cuente el
municipio de Cali.
Cuarto.- Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] “Con relación a la procedencia de la acción de
tutela, previo el agotamiento de los recursos de defensa judicial
extraordinarios, en la sentencia T-541 de 2006, la Corte sostuvo: ‘En un
principio, la jurisprudencia de la Corte entendía que quedaban agotados los
medios judiciales cuando el peticionario había interpuesto los recursos
ordinarios (reposición, apelación, nulidad). Sin embargo, con el fin de
reforzar el carácter subsidiario de la acción de tutela, así como el papel del
juez ordinario como defensor de los derechos fundamentales, hace algunos años
la Corte comenzó la elaboración de una doctrina, -hoy jurisprudencia
consistente y reiterada-, en el sentido de exigir, como requisito de
procedencia de la acción, el agotamiento de todos los mecanismos de defensa
previstos, ya sean ordinarios o extraordinarios (Esta regla general cuenta con
muy pocas excepciones referidas a la defensa de los derechos fundamentales de
sujetos de especial protección que se encontraban absoluta y radicalmente
imposibilitados para interponer oportunamente los recursos ordinarios de
defensa y siempre que la afectación del derecho resulte desproporcionada
respecto de la defensa de la importante garantía procesal que acá se comenta.
Al respecto, pueden consultarse entre otras, las sentencias T-329/96; T-573/97;
T-654/98; T-289/03.)’.”
[2] T-958 de septiembre 6 de 2001 (M. P. Eduardo Montealegre Lynett),
entre otras.
[3]
T-895 de septiembre 16 de 2008 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[4]
T-203 de abril 7 de 1999 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa), entre otras.
[5]
T-895 de septiembre 16 de 2008 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[6] T-894 de agosto 26 de 2005 (M. P. Jaime Araújo Rentería).
[7] T-125 de febrero 14 de 2008 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla).