C-514-92
Sentencia No
Sentencia No. C-514/92
TRANSITO
CONSTITUCIONAL
El estudio
relativo a los aspectos formales de normas expedidas con anterioridad a la
vigencia de la nueva Carta debe efectuarse en relación con la preceptiva
constitucional que regía en el momento de su expedición pues era a los
requisitos y procedimientos en ella señalados a los que se hallaba sujeta la autoridad
que expidió la ley o el decreto materia de examen.  Muy distinta es la
situación cuando los motivos por los cuales se ha puesto en tela de juicio la
constitucionalidad de una norma o estatuto tocan con su materia, pues en tales
casos se hace menester efectuar el correspondiente cotejo con los principios y
mandatos de la nueva Constitución, en orden a verificar si las disposiciones
impugnadas pueden subsistir dentro del ordenamiento jurídico en razón de su
compatibilidad con la Carta vigente al tiempo de proferirse el fallo o si, por
el contrario, han sido derogadas por ser incompatibles con ella y, en
consecuencia, no pueden continuarse ejecutando.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Límites/EMPLEADOS
PUBLICOS-Régimen prestacional
Es indispensable
que se distinga entre la atribución constitucional de establecer funciones o
competencias a cargo de las entidades públicas y la de estatuir el régimen de
prestaciones de los servidores estatales, ya que si bien las dos corresponden
en principio al Congreso de la República y pueden inclusive guardar relación
entre sí, son diferentes en sus alcances y en sus fines, sin que sea posible
confundirlas.  De tal modo que el otorgamiento de facultades extraordinarias
para establecer el régimen de prestaciones sociales de unos empleados estatales
no implica la autorización para atribuir nuevas funciones o responsabilidades a
otras entidades del Estado aunque ello se haga con el objeto de atender total o
parcialmente dichas prestaciones.
UNIDAD NORMATIVA
la Corte estima
pertinente hacer explícita la unidad normativa que existe entre las normas
demandadas y el resto del articulado que integra el Decreto 1678 de 1991, pues
se trata de preceptos que parten del principio y desarrollan la idea de la
afiliación de los funcionarios del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República a la Caja de Previsión Social de la
Superintendencia Bancaria, que es precisamente lo encontrado inexequible por
esta Corporación. Las normas no acusadas establecieron reglas de transición y
autorizaciones para abrir créditos y contracréditos y efectuar traslados
presupuestales, únicamente explicables a partir de la determinación fundamental
adoptada en el decreto. Como el artículo 1º se limitó, en la parte no atacada,
a reiterar que los empleados de la Presidencia de la República gozarán de las
prestaciones sociales consagradas en la ley para los empleados públicos, así
como de las prestaciones sociales especiales que les fije la ley, la
declaratoria de inexequibilidad del Decreto 1678 de 1991 en nada afecta esos
derechos, los cuales se regirán, como la propia disposición lo decía, por las
leyes vigentes.
SEGURIDAD
SOCIAL/IGUALDAD ANTE LA LEY-Vulneración
Hallándose
facultada la Corte para declarar la inexequibilidad también por motivos diferentes
a los que invoca el actor, debe poner de presente su preocupación por la
tendencia que muestra el decreto sub-examine a conferir un tratamiento
diferente a situaciones idénticas por naturaleza. Ello contraviene el principio
de igualdad material consagrado en el artículo 13 de la Constitución, según el
cual los casos similares deben ser tratados de igual manera, así como las
situaciones diferentes deben recibir un trato desigual. Este principio de
igualdad debe caracterizar toda la actividad estatal, pero muy particularmente
aquellas situaciones que comprometen los derechos de las personas, como es el
caso de la seguridad social.
Ref.:  Expediente
D-038
Acción Pública de
Inconstitucionalidad contra los artículos 1, 5, 7, 8, 9 y 10 del Decreto 1678 de
1991.
Actor:  JORGE
HUMBERTO BOTERO ANGULO
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá,
D.C., a los diez (10) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y
dos (1992).
I.  ANTECEDENTES
El ciudadano JORGE HUMBERTO BOTERO
ANGULO interpuso la acción pública de inconstitucionalidad en contra de las
normas de la referencia, todas integrantes del Decreto Ley 1678 de 1971,
expedido en virtud de las facultades que le otorgó el Congreso al Ejecutivo
mediante la Ley 55 de 1990, artículo 4º.
II.  TEXTO
Se transcribe a continuación el texto
íntegro del Decreto 1678 de 1991, al cual pertenecen las disposiciones
acusadas, subrayando como lo hace el actor los apartes que él estima
inconstitucionales:
"DECRETO NUMERO 1678 DE 1991
(Julio 3)
"Por el cual se establecen las normas
que regulan el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y se dictan otras
disposiciones".
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confiere el artículo 4º de la Ley 55 de 1990,
D E C R E T A :
"ART. 1º  Los empleados de la
Presidencia de la República gozarán de las prestaciones sociales consagradas en
la ley para los empleados públicos, así como de las prestaciones sociales
especiales que les fije la ley, estarán afiliados a la Caja de Previsión
Social de la Superintendencia Bancaria y tendrán derecho a los servicios y
beneficios que esta Caja presta a sus afiliados.
ART. 2º  Los empleados de la Presidencia de la República que
con anterioridad a la fecha de vigencia del presente Decreto, hubieren sido
pensionados por la Caja Nacional de Previsión Social, continuarán gozando de
dicho derecho y de los demás servicios y beneficios en iguales condiciones.
ART.  3º  La Caja Nacional de Previsión Social queda obligada a
liquidar y a pagar las prestaciones sociales de los empleados de la Presidencia
de la República, que a la fecha de vigencia del presente Decreto hayan cumplido
los requisitos para obtener su reconocimiento y pago.  Así mismo,  la Caja
Nacional de Previsión Social queda obligada a liquidar y a pagar las
prestaciones sociales de los
empleados de la Presidencia de la República
que a la fecha de vigencia de este Decreto hubieren cumplido los requisitos
para su reconocimiento y pago y que hubieren formulado la respectiva solicitud.
ART. 4º  Serán de cargo de la Caja Nacional de Previsión Social
las prestaciones sociales de los empleados de la Presidencia, hasta la cuantía
de los aportes que por tales conceptos hayan efectuado y en proporción al
tiempo cotizado, cualquiera que hubiere sido la época de los pagos.  En el
evento de que el valor de los aportes no sea suficiente para cancelar las
prestaciones sociales, el tesoro nacional hará los aportes necesarios a la Caja
de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, a más tardar dentro de
los tres (3) meses siguientes a la fecha en que se haga exigible la obligación
a favor del beneficiario de la prestación.
ART.  5º  El patrimonio de la Caja de Previsión de la
Superintendencia Bancaria se incrementará con las transferencias que reciba de
la Presidencia de la República; con las cuotas patronales a cargo de la Presidencia de la
República cuyos servidores a partir de la vigencia del presente Decreto son
afiliados forzosos de la entidad; las cuotas periódicas de sus
pensionados; con los aportes que se efectúen por parte de los empleados
y pensionados en orden a la atención médica de los familiares que dependan
económicamente, de acuerdo con los estudios actuariales que se hagan
para el efecto; y con las cuotas de afiliación.
PARAGRAFO TRANSITORIO.-  Los empleados de la Presidencia de la
República que a la fecha de vigencia del presente Decreto sean afiliados de la
Caja Nacional de Previsión Social, ingresarán a la Caja de Previsión Social de la Superintendencia
Bancaria sin que haya lugar  al pago de nuevos aportes por concepto de
afiliación inicial. Para tal fin, bastará que el pagador de la
Presidencia de la República expida la certificación correspondiente con destino
a la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, en donde
conste la relación de las personas que hubieren cancelado la totalidad de las
cuotas de afiliación.  Las personas que a la fecha de vigencia del
presente Decreto tuvieren cuotas pendientes por concepto de afiliación, cancelarán
tales valores a la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria.
El pagador queda facultado para efectuar la liquidación correspondiente,
hacer los descuentos y consignarlos a nombre de la entidad.
ART. 6º  De conformidad con el artículo 5º de la Ley 55 de
1990, el Gobierno Nacional abrirá los créditos y contracréditos y efectuará los
traslados presupuestales que sean indispensables para el cumplimiento que el
presente Decreto exija.
ART. 7º  La Caja Nacional de Previsión Social y la Caja de
Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, adoptarán las medidas que sean necesarias
para el cumplimiento del presente Decreto.
ART. 8º  A partir de la vigencia del presente Decreto, el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República tendrá un representante en la junta directiva de la
Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, designado por
el Presidente de la República.
ART. 9º  A partir de la vigencia del presente Decreto, los empleados de la Presidencia de la
República no están obligados al cumplimiento de lo establecido en el literal i)
del artículo 20 del Decreto 3226 de 1981.
ART.  10º  Este Decreto rige a partir de la fecha de su
publicación, modifica y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
La afiliación de los empleados de la
Presidencia de la República a la Caja de Previsión Social de la
Superintendencia Bancaria surtirá efectos fiscales a partir del 1º de agosto
del presente año.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D.E., a 3 de julio de
1991".
III.  LA DEMANDA
El demandante considera que con las
transcritas disposiciones han sido violados los artículos 118, numeral 8º, de
la Constitución Política de 1886 y 189, numeral 10, de la actual Carta
Política; es decir, piensa que el Presidente de la República desbordó el límite
de las facultades extraordinarias conferidas.
Para demostrar que su aseveración es
verdadera, el actor razona así:
a.  Aplicación ultractiva de las normas
reguladoras de la competencia en la antigua Constitución.
Considera el demandante que la validez de
los actos expedidos por un órgano estatal cualquiera en cuanto se refiere a la
competencia, está determinada por las normas vigentes al momento de su
expedición.  Sustenta esta posición con base en el principio de la
"seguridad jurídica" la cual sufriría grave quebranto si por un
cambio de régimen en las competencias se pudieran viciar los actos proferidos
con arreglo a la normatividad preexistente.  Los preceptos reguladores de la
competencia, según el actor, tienen vigencia ultractiva.
b.  Carácter restrictivo de las
competencias legislativas del Presidente de la República.
Señala el accionante que solo por
excepción, de manera transitoria y dentro de restricciones temáticas precisas,
puede el Presidente de la República expedir decretos con fuerza de ley y
vigencia indeterminada y por lo mismo el examen de su constitucionalidad debe
efectuarse con criterio restrictivo.
c.  Desbordamiento de las facultades
extraordinarias
Considera el impugnante que el Gobierno no
estaba facultado por el literal a) del artículo 4º de la Ley 55 de 1990 -que,
según él, es la norma habilitante- para asignar funciones nuevas a organismos
distintos de la Presidencia de la República, sino únicamente para
trasladarlas.  Agrega que la seguridad social de los empleados del Departamento
Administrativo de la Presidencia no es una función de éste sino de la Caja
Nacional de Previsión Social; asignarle a la Caja de Previsión Social de la
Superintendencia Bancaria la función de proveer la seguridad social de los
empleados de la Presidencia de la República, no implica una reforma de carácter
accesorio o complementario, sino sustancial.
El actor enuncia las diferentes
disposiciones legales que fueron reseñadas por el Gobierno Nacional en la
exposición de motivos de la Ley 55 de 1990, relativas a la creación y
funcionamiento del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República, de las cuales concluye que en ninguna de ellas está tratado de modo
directo ni tangencial el tema de la seguridad social de los empleados públicos
que laboran en la citada dependencia.
d.  Régimen de Seguridad Social aplicable a
los empleados de la Presidencia de la República.
Manifiesta el demandante que por regla
general la seguridad social de las personas que laboran en el sector público está
a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social como se desprende del Decreto
3128 de 1983, artículo 5º.  Agrega que ante la inexistencia de una excepción
específica, los empleados de la Presidencia de la República están afiliados a
la Caja Nacional de Previsión Social.  El propósito del Decreto acusado es la
creación de una excepción al régimen ordinario consistente en desplazar la
protección del personal de la Presidencia de la República al correspondiente
organismo de la Superintendencia Bancaria, sostiene el actor.  Así,  la Caja de
Previsión Social de la Superintendencia Bancaria ha recibido funciones que
corresponden a la Caja Nacional de Previsión Social a pesar de que la Ley 55 de
1990 solo autorizaba transferir las funciones que correspondieran a la
Presidencia de la República.
IV.  IMPUGNACION DE LA NORMA ACUSADA
En escrito del 3 de abril de 1992, el señor
JUAN CARLOS BOTERO NAVIA coadyuvó la presente acción impugnando el
Decreto 1678 de 1991, por considerar que el Gobierno actuó por fuera de lo
autorizado en la Ley 55 de 1990 al asignar a la Caja de Previsión Social de la
Superintendencia funciones que no pertenecían al Departamento Administrativo de
la Presidencia de la República.
V.  DEFENSAS DE LA NORMA
El Director del Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República, intervino para defender la
constitucionalidad de las normas acusadas con base en las siguientes
argumentaciones:
1.  El Gobierno expidió el Decreto 1678 de 1991 dentro del
término que le fijó el Congreso.
2.  De conformidad con el artículo 4º de la ley 55 de 1990
el Presidente de la República podría:
"a.  --------------
--------------  ---------------
b.  Adoptar la nomenclatura y clasificación de los
empleos, las escalas de remuneración correspondiente y el régimen prestacional
de los empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República".
Considera el citado funcionario que el
demandante incurre en un error al considerar que la norma habilitante de la
competencia legislativa es la contemplada en el literal a) del artículo 4º.  El
literal b) de este artículo fue claro en facultar  al Presidente de la
República para establecer las normas relativas al régimen de prestaciones
sociales de los empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia,
siendo la determinación del ente que tiene a su cargo el reconocimiento y pago
de las prestaciones, parte del régimen prestacional mismo.  Concluye el
Secretario de la Presidencia afirmando que el artículo 4º, literal b) de la Ley
55 de 1990 autorizó al Presidente de la República para expedir el Decreto 1678
de 1991 y no el literal a) del mismo artículo, como lo alega el demandante.
En forma independiente el Director General
y Representante Legal de la Caja de Previsión Social de la Superintendencia
Bancaria, en escrito presentado a esta Corte el 9 de abril de 1992, también
solicitó la declaratoria de la exequibilidad de las normas acusadas por
similares razones.
VI.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
El Procurador General de la Nación rindió
su concepto mediante el oficio Nº 017 del 15 de mayo de 1991.
Sostiene el Jefe del Ministerio Público que
en aras de la certeza y seguridad jurídicas, los pronunciamientos de esta
Corte  deben ser el resultado del juicio de validez de la norma que se revisa
frente a los preceptos constitucionales vigentes al momento del examen, con la
salvedad de que la génesis normativa solo es revisable en relación con
procedimiento vigente para ese momento.
Concluye el Procurador que el Decreto 1678
de 1991 fue expedido dentro del término, contemplado en la ley de facultades.
Haciendo referencia a la ley 55 de 1990,
artículo 4º, agrega el concepto fiscal  que las normas impugnadas en cuanto
asignan el manejo de las prestaciones sociales de los servidores del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República a la Caja de
Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, corresponden al ejercicio de
la habilitación que autorizaba al ejecutivo para adoptar el régimen prestacional
de los mismos, facultad que aun cuando amplia, no por ello era ambigüa o
imprecisa.  Cuando se hacía referencia a "adoptar el régimen de
prestaciones sociales" se aludía no solo a la determinación de éstas sino
también a su manejo.
VII.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.  Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 5º, de la Constitución Política, corresponde a esta Corte
resolver de manera definitiva sobre la exequibilidad de las disposiciones
demandadas, ya que ellas hacen parte de un decreto con fuerza de ley expedido
por el Presidente de la República en desarrollo de facultades extraordinarias.
2.  Normatividad aplicable
Como ha venido expresando la Corte
Constitucional en recientes fallos[1] y como también
lo entendió en su momento la H. Corte Suprema de Justicia[2],
el estudio relativo a los aspectos formales de normas expedidas con
anterioridad a la vigencia de la nueva Carta debe efectuarse en relación con la
preceptiva constitucional que regía en el momento de su expedición pues era a
los requisitos y procedimientos en ella señalados a los que se hallaba sujeta
la autoridad que expidió la ley o el decreto materia de examen.  Muy distinta
es la situación cuando los motivos por los cuales se ha puesto en tela de
juicio la constitucionalidad de una norma o estatuto tocan con su materia, pues
en tales casos se hace menester efectuar el correspondiente cotejo con los
principios y mandatos de la nueva Constitución, en orden a verificar si las
disposiciones impugnadas pueden subsistir dentro del ordenamiento jurídico en
razón de su compatibilidad con la Carta vigente al tiempo de proferirse el
fallo o si, por el contrario, han sido derogadas por ser incompatibles con ella
y, en consecuencia, no pueden continuarse ejecutando.
Ahora bien, cuando se trata de definir si
hubo exceso en el uso de facultades extraordinarias ejercidas con antelación a
la vigencia de la nueva Constitución, en realidad el punto objeto de análisis
es de carácter formal, puesto que se busca determinar si al momento de
dictar el decreto respectivo gozaba el Presidente de competencia para
legislar, bien en lo atinente al término de las facultades otorgadas, ya en lo
que concierne a la materia de las mismas.
Como en esta ocasión los cargos formulados
por el actor están referidos precisamente al posible desbordamiento de las
facultades extraordinarias, habrán de considerarse los artículos atacados
frente a las normas constitucionales que regían en el momento de su expedición.
3.  Carácter estricto de las facultades
extraordinarias
Tanto en la Constitución anterior como en
la vigente la institución de las facultades extraordinarias conferidas por el
Congreso al Ejecutivo está caracterizada por su sentido restrictivo en cuanto
son excepcionales, ya que la función legislativa corresponde, por cláusula
general de competencia, al Congreso de la República, al paso que las ocasiones
en las cuales puede desempeñar ese papel el Jefe del Estado se encuentran
determinadas por el texto constitucional de tal forma que, en cuanto a cada una
de ellas, la posibilidad que tiene el Presidente de expedir decretos con fuerza
de ley habrá de ceñirse a los estrictos límites señalados por la Carta
Política.
Ello implica que, en cuanto se refiere al
uso de las facultades contempladas en el artículo 150, numeral 10 de la
Constitución (antes 76, numeral 12) la capacidad de que dispone el Ejecutivo
para legislar está circunscrita, tanto por el aspecto material como por el
temporal, a las previas y expresas determinaciones que haya hecho el Congreso
al conferirle la correspondiente habilitación.
Ya ha señalado esta Corte que en lo
concerniente al término de la investidura durante él no se confiere al
Presidente un "estatus" de legislador sino que se lo comisiona por el
Congreso para actuar en calidad de legislador respecto de asuntos precisamente
definidos, de modo que, cumplida la comisión se entiende agotada la facultad[3].
Por cuanto atañe al límite material, tanto
la tradicional jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia como la que ya ha
venido sentando esta Corporación[4], han coincidido
en afirmar que cuando el Gobierno utiliza las facultades extraordinarias para
legislar sobre temas no expresamente contenidas en la ley de habilitación
incurre en abuso de las autorizaciones que le fueron otorgadas e invade la
órbita propia del legislador.
Como quiera que las materias objeto de la
actividad legislativa del Congreso no pueden de ordinario ser reguladas
mediante Decreto del Gobierno, éste necesita autorización específica para
asumir función legislativa en torno de ellas.  Si actua por fuera de tal
autorización, las normas que dicte al respecto con la pretensión de legislador
son inconstitucionales.
4.  Las facultades conferidas y su
desarrollo
La Ley 55 de 1990 estableció en su artículo
4º:
LEY 55 DE 1990
(diciembre 28)
Por la cual se establece el objeto,
funciones y principios de organización del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, se modifica el régimen de delegación de
competencias Presidenciales y se confieren unas facultades extraordinarias al
Presidente de la República.
"Artículo 4º  De conformidad
con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política revístese al
Presidente de la República, de facultades extraordinarias, por el término de
ocho meses, contados a partir de la publicación de la presente ley, para:
a.  Reorganizar el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República mediante la determinación de su estructura orgánica
básica, la creación de las entidades adscritas y vinculadas al mismo, y la
asignación de sus respectivas funciones.
En tal virtud podrán trasladarse funciones
que fueron actualmente ejercidas por el Departamento Administrativo de la
Presidencia a otros organismos de la administración pública y expedir las
disposiciones complementarias para modificar la estructura, objeto y funciones
de las entidades que las reciban.
b.  Adoptar la nomenclatura y clasificación de los
empleos, las escalas de remuneración correspondientes y el régimen prestacional
de los empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República;
c.  Expedir el régimen especial en materia presupuestal,
fiscal, administrativo y contractual del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República;
d.  Revisar y señalar las funciones que puede delegar el
Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 135 de la Constitución Política".
El actor apoya su argumentación en el
literal a) del artículo transcrito, ignorando por completo el literal b) de la
misma norma, que servía de  de sustento al Ejecutivo para dictar las normas
relativas al régimen prestacional de los empleados de la Presidencia de la
República.
Esa equivocación del demandante no es óbice
para que la Corte Constitucional entre a fallar sobre la constitucionalidad de
los preceptos acusados, toda vez que la función de guardar la integridad y
supremacía de la Carta no está circunscrita a los cargos que se formulen en la
demanda; bien puede suceder que el fundamento del fallo sea completamente
distinto del sostenido por el actor y ello en nada disminuye la competencia de
la Corporación para proferir su decisión, en cuanto, ya originado el proceso a
partir de la instauración de la demanda, el juez constitucional asume aquella
en toda su plenitud.
A juicio del demandante, la
inconstitucionalidad de las normas sub-examine radica en que la ley de
facultades no autorizaba al Gobierno para asignar funciones nuevas a entidades
distintas de la Presidencia de la República como es el caso de la Caja de
Previsión Social de la Superintendencia Bancaria.
Del análisis de la norma que permitió al
Ejecutivo nacional expedir el Decreto ahora sometido a juicio de
constitucionalidad, deduce la Corte que las facultades se hallaban
circunscritas a introducir modificaciones al régimen prestacional de los
empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República,
sin autorizar al Jefe del Estado para afiliar los funcionarios de la mencionada
entidad a la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria,
establecimiento que tiene su propia organización legal y estatutaria, y aunque
el Decreto 1678 de 1991 materialmente sea considerado como una ley, es cierto
que su contenido desbordó las facultades conferidas por cuanto las mismas no
permitían afectar a la Caja de Previsión Social de la Superintendencia
Bancaria.
A ese respecto estima la Corte
indispensable que se distinga entre la atribución constitucional de establecer
funciones o competencias a cargo de las entidades públicas y la de estatuir el
régimen de prestaciones de los servidores estatales, ya que si bien las dos
corresponden en principio al Congreso de la República y pueden inclusive
guardar relación entre sí, son diferentes en sus alcances y en sus fines, sin
que sea posible confundirlas.  De tal modo que el otorgamiento de facultades extraordinarias
para establecer el régimen de prestaciones sociales de unos empleados estatales
no implica la autorización para atribuir nuevas funciones o responsabilidades a
otras entidades del Estado aunque ello se haga con el objeto de atender total o
parcialmente dichas prestaciones.
Así, cuando las normas acusadas establecen,
dentro del régimen prestacional de los empleados del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, su afiliación a la Caja de
Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, no solamente están indicando
la forma en que les serán dispensados los servicios médico-asistenciales, sino
que, al involucrar de manera imperativa una cierta Caja de Previsión como
responsable de tales servicios, está atribuyendo a esa entidad una función
adicional a la que ya viene desempeñando, la cual consiste en la prestación de
esos servicios y en el pago de algunas prestaciones económicas a sus afiliados,
que lo son, desde su fundación, los empleados de la Superintendencia
mencionada.
De conformidad con la certificación
expedida por el Secretario General del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, que obra en el expediente, la Caja de Previsión Social de la
Superintendencia Bancaria, es una entidad de Seguridad Social, adscrita al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, que se rige por las normas aplicables a los
establecimientos públicos del orden nacional y por los especiales consagrados
en los Decretos Leyes 125 de 1976 y 1730 de 1991, según definición del Decreto
107 de 1992.
Toda modificación del objeto de un
establecimiento público o de una entidad que se rija por sus normas comporta un
cambio en sus estatutos básicos y es claro que, por tanto, la competencia para
efectuarla corresponde al legislador.  Así ocurría a la luz de la Constitución
vigente para la época en que fueron expedidas las normas acusadas (artículo 76,
numeral 10 de la Carta anterior) y así sucede actualmente, según lo dispone el
artículo 150, numeral 7, de la Constitución.
De lo cual se desprende que, no siendo
atribución ordinaria del Ejecutivo, en el asunto que se examina se requería
habilitación expresa contenida en ley del Congreso para que pudiera actuar en
tal sentido el Presidente de la República.
La desafiliación de la Caja Nacional
Afiliar (del latín affiliare; de af, a,
y filius, hijo) significa "juntar, unir, asociar unas personas a
otras que forman corporación o sociedad"[5], y en materias
como la que nos ocupa, matricular o inscribir a una persona o grupo en
determinada institución, con el fin de hacerla partícipe de los beneficios que
ella brinda, en desarrollo de su objeto específico, el cual no depende de la
afiliación sino generalmente del esquema pre-establecido al que adhiere el
afiliado.
Claro está que las nuevas afiliaciones, en
especial si son masivas, incrementan necesariamente el nivel de
responsabilidades de la entidad receptora de la afiliación y, por ende, los
costos en que ella debe incurrir para atender adecuadamente los compromisos que
contrae.
Es lógico que, para no causar una lesión
económica al ente de que se trata, los mayores costos habrán de ser compensados
con los aportes equivalentes de aquel a cuyo cargo está el servicio que se
traslada, lo cual explica, en el caso sub-judice, las disposiciones contenidas
en el artículo 5º demandado.
Pero, como contrapartida, el cambio de Caja
de Previsión para un cierto grupo de empleados representa para el
establecimiento asistencial que les venía prestando sus servicios un retiro
colectivo de afiliados.  La desafiliación masiva de usuarios de una
determinada Caja de Previsión supone, a la vez, un impacto en su estructura
financiera, aunque conlleve también un alivio en el cúmulo de sus
responsabilidades.
Conviene examinar, entonces, si el
Presidente de la República se hallaba facultado para afectar en este sentido a
la Caja Nacional de Previsión, a la cual estaban afiliados los trabajadores al
servicio de la Presidencia de la República, disponiendo el traslado asistencial
de éstos a la Caja de Previsión de la Superintendencia Bancaria.
Al respecto se tiene que, cuando la ley
autorizó al Ejecutivo nacional para modificar el régimen de prestaciones
sociales de los funcionarios anteriormente mencionados, es decir para
introducir factores nuevos en el reconocimiento y pago de los derechos y
garantías que por este concepto les corresponden, no confirió atribuciones
extraordinarias para desafiliar de la Caja Nacional de Previsión a unos
servidores públicos que por mandato de la ley tienen calidad de afiliados
forzosos. Así lo dispusieron, desde cuando se dictaron las normas con arreglo a
las cuales se organizó esta Caja, los artículos 19 y 20 de la Ley 6 de 1945, la
cual, en relación con instituciones que para entonces ya habían sido
establecidas para atender a las necesidades de previsión social de empleados y
obreros oficiales, dispuso que excepcionalmente gozaban de opción para fundirse
con la Caja Nacional, o continuar como entidades independientes. Tal principio
ha sido reiterado de manera expresa por el artículo 5º del Decreto 3128 de
1983, que dice: "Son afiliados forzosos de la Caja Nacional de Previsión
Social, con las excepciones que señale la ley, las personas naturales que
prestan sus servicios en cualesquiera de las Ramas del Poder Público o de orden
nacional, sean empleados públicos o trabajadores oficiales, y todas aquellas
que determinen las disposiciones legales vigentes al respecto".
La ley habilitante permitía al Gobierno
Nacional  "adoptar el régimen prestacional de los empleados del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República", y en tal
virtud se podían establecer, suprimir, o fusionar prestaciones sociales
reconocidas  a tales empleados.  Sería el caso, por ejemplo, de modificar el
régimen aplicable al reconocimiento y pago de prestaciones por enfermedad no
profesional, enfermedad profesional, accidente de trabajo, auxilio de
maternidad, vacaciones remuneradas, prima de navidad, seguro por muerte,
auxilio funerario, pensión de invalidez, pensión de jubilación, pensión de
retiro por vejez, entre otras, sin que ello implicara, como indebidamente lo
entendió el legislador extraordinario, el cambio de la entidad encargada del
pago de tales prestaciones.
La Caja Nacional de Previsión atiende y
presta servicios a sus afiliados forzosos y facultativos, siendo los primeros,
según la norma transcrita, todas las personas naturales vinculadas a cualquiera
de las ramas del poder público del orden nacional, concepto que incluye a los
servidores del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
En este orden de ideas, corresponde a la Caja Nacional de Previsión la
obligación de pagar a tales servidores públicos las prestaciones a las que
hacía referencia la ley de facultades y que el Gobierno señaló en el Decreto
1678 de 1991.
Es claro que, si el legislador
extraordinario no se encontraba habilitado para desafiliar de la Caja Nacional
de Previsión al grupo de funcionarios del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, como tampoco para introducir modificaciones
administrativas y, por consecuencia, estatutarias a un organismo que como la
Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria tiene una naturaleza y
objeto jurídicos claramente señalados en la ley, el decreto del cual hacen
parte las disposiciones impugnadas no podía mandar que la Caja últimamente
mencionada acogiera en calidad de afiliados a algunos empleados respecto de los
cuales la ley colombiana ya había previsto este tipo de garantía.
Puesto que, en relación con el aspecto
enunciado, resulta que la norma básica  -la del artículo 1º del Decreto 1678 de
1991, parcialmente acusado- vulnera la Constitución y teniendo en cuenta que
otros de los preceptos objeto de la acción (artículos 5, 7, 9 y 10) están
enderezados a desarrollar la disposición fundamental allí adoptada (afiliación
de los empleados de la Presidencia a la Caja de Previsión de la
Superintendencia Bancaria), todos ellos resultan ser también
inconstitucionales.
En efecto, mediante la parte demandada del
artículo 4º se dispone que si el valor de los aportes de los empleados no es
suficiente para cancelar las prestaciones sociales, el Tesoro Nacional los
completará a más tardar en el término de tres meses; el artículo 5º incrementa
el patrimonio de la Caja de Previsión de la Superintendencia Bancaria en la
forma expuesta; según el 7º, habida cuenta del traslado de una Caja a otra, la
Nacional de Previsión y la de la Superintendencia Bancaria adoptarán las
medidas necesarias para el cumplimiento del Decreto; el 9º estipula que los
empleados de la Presidencia de la República no están obligados al cumplimiento
de lo establecido en el literal 2) del artículo 20 del Decreto 3226 de 1981[6];
el artículo 10º indica la fecha a partir de la cual las mencionadas normas
surten efectos fiscales.  Todo ello es apenas natural para hacer efectiva la
afiliación y para sostener económicamente los costos indispensables al
cumplimiento de ese objetivo, excluyendo a la vez pagos o aportes a cargo de
los trabajadores a otras entidades como la Promotora de Vacaciones y Recreación
Social -PROSOCIAL-, toda vez que la Caja asume, para los servidores de la
Presidencia, las prestaciones que ésta venía atendiendo.
Así, pues, las mencionadas normas, en
cuanto desarrollaron la afiliación masiva que se ha encontrado inconstitucional,
también quebrantaron el ordenamiento superior.
Tampoco se hallaba facultado el Presidente
de la República para establecer, como lo hizo mediante el artículo 8º
demandado, que a partir de la vigencia del Decreto el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República tendrá un representante en la
Junta Directiva de la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria,
designado por el propio Jefe del Estado.  Ello significa una injerencia en la
autonomía administrativa de la mencionada Caja que, según ya se dijo, se rige
por las normas aplicables a los establecimientos públicos del orden nacional y,
en consecuencia, sus estatutos básicos no podían ser alterados por el Ejecutivo
sino específicamente facultado para ello, ya que tal función, a la luz de las
disposiciones constitucionales vigentes cuando se hizo uso de las
autorizaciones legislativas, era de competencia del legislador ordinario
(artículo 76, numeral 10, de la Constitución anterior).
El artículo 6º,inciso 3º, del Decreto 2067
de 1991 faculta a esta Corte para señalar en una sentencia de inexequibilidad
aquellas normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con las
disposiciones que declara inconstitucionales.
En ejercicio de esta atribución, la Corte
estima pertinente hacer explícita la unidad normativa que existe entre las
normas demandadas y el resto del articulado que integra el Decreto 1678 de
1991, pues se trata de preceptos que parten del principio y desarrollan la idea
de la afiliación de los funcionarios del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República a la Caja de Previsión Social de la
Superintendencia Bancaria, que es precisamente lo encontrado inexequible por
esta Corporación. Las normas no acusadas establecieron reglas de transición y
autorizaciones para abrir créditos y contracréditos y efectuar traslados
presupuestales, únicamente explicables a partir de la determinación fundamental
adoptada en el decreto. Como el artículo 1º se limitó, en la parte no atacada,
a reiterar que los empleados de la Presidencia de la República gozarán de las
prestaciones sociales consagradas en la ley para los empleados públicos, así
como de las prestaciones sociales especiales que les fije la ley, la
declaratoria de inexequibilidad del Decreto 1678 de 1991 en nada afecta esos
derechos, los cuales se regirán, como la propia disposición lo decía, por las
leyes vigentes.
Derogatoria parcial del Decreto 1678 de
1991
No escapa al análisis de la Corte
Constitucional la vigencia del Decreto número 1730, denominado "Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero", expedido el 4 de julio de 1991, el cual
define la naturaleza y objeto de la Caja de Previsión Social de la
Superintendencia Bancaria, estableciendo en su artículo 4.1.9.0.10, que ella es
"una Corporación sin ánimo de lucro, creada conforme a las disposiciones
del Título XXXVI del Código Civil y que tiene a su cargo, por delegación del
Estado, el reconocimiento y pago de las prestaciones legales de los empleados y
pensionados de la Superintendencia Bancaria". (Subraya la Corte).
A su vez el Decreto número 1678, expedido
apenas un día antes del anteriormente mencionado, es decir el 3 de julio de
1991, dispuso en su artículo 1º, como ya se ha visto, que los empleados de la
Presidencia de la República "estarán afiliados a la Caja de Previsión
Social de la Superintendencia Bancaria".  Significa entonces que el
Decreto número 1730 de 1991, que en tal sentido derogó tácitamente las
disposiciones del Decreto 1678 en cuanto ampliaban el objeto y la cobertura de
dicha Caja, la dejó sin la función de reconocer y pagar prestaciones a los
empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
Como quiera que ante esta Corporación no ha
sido demandado el Estatuto del sistema Financiero sino el Decreto 1678 de 1991,
la sentencia  estará referida, tal como lo ordena la Carta, a las normas
impugnadas.
La Corte conoce igualmente que los
estatutos expedidos por la Caja de Previsión Social de la Superintendencia
Bancaria con el fin de adecuar su estructura jurídica y administrativa a las
previsiones del Decreto demandado, en lo relativo a la vinculación de los
funcionarios del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República,
aparentemente han perdido su sustento legal debido a la derogatoria parcial
antes mencionada; pero igualmente considera que no es este el tribunal
competente para decidir acerca de la legalidad del acuerdo número 011 del 15 de
octubre de 1991 expedido por la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social
de la Superintendencia Bancaria, que adoptó tales estatutos y que fue aprobado
por el Gobierno Nacional mediante el Decreto número 107 del 22 de enero de
1992.
Correspondería a la jurisdicción Contencioso
Administrativa conocer y fallar este asunto, mediando las acciones y
procedimientos señalados en las normas vigentes, por cuanto la confrontación
estaría planteada entre el Decreto 107 de 1992 y la ley (Decreto 1730 de 1991).
En conclusión:
En criterio de la Corte Constitucional, en
el caso sub examine el Ejecutivo desbordó las atribuciones que le correspondían
como legislador extraordinario e invadió, por tanto, la órbita propia del
Congreso, razón por la cual desconoció en su momento los preceptos consagrados
en los artículos 2, 55, 76-12 y 118-8 de la Constitución Política que regía
cuando se ejercieron las facultades invocadas.
Pero, hallándose facultada la Corte para
declarar la inexequibilidad también por motivos diferentes a los que invoca el
actor (artículo 22 del Decreto 2067 de 1991), debe poner de presente su
preocupación por la tendencia que muestra el decreto sub-examine a conferir un
tratamiento diferente a situaciones idénticas por naturaleza.
Ello contraviene el principio de igualdad material
consagrado en el artículo 13 de la Constitución, según el cual los casos
similares deben ser tratados de igual manera, así como las situaciones
diferentes deben recibir un trato desigual.
Este principio de igualdad debe
caracterizar toda la actividad estatal, pero muy particularmente aquellas
situaciones que comprometen los derechos de las personas, como es el caso de la
seguridad social, de que trata el artículo 48 de la Carta Política.
VIII.  DECISION
Por las razones expuestas, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación,
R E S U E L V E :
Declárase INEXEQUIBLE, por exceso en el uso
de las facultades extraordinarias conferidas, el Decreto 1678 del 3 de julio de
1991, "Por el cual se establecen las normas que regulan el régimen de
prestaciones sociales de los empleados públicos del Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República y se dictan otras disposiciones".
Cópiese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA BARON        EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                   Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO    FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
Magistrado
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA
SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL HACE CONSTAR:
Que el Magistrado
doctor JAIME SANIN GREIFFENSTEIN, no firma la presente sentencia por
encontrarse incapacitado, según consta en certificado médico de incapacidad
expedido por la Caja Nacional de Previsión.
[1]  Cfr.
Corte Constitucional.  Sentencia Nº C-221 del 29 de mayo de 1992.  Magistrado
Ponente Dr.Alejandro Martínez Caballero; Sentencia Nº C-417 del 18 de junio de
1992.  Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo; Sentencia Nº
C-416 del 18 de junio de 1992.  Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz.
[2]  Cfr.
Corte Suprema de Justicia.  Sala Plena.  Sentencia del 25 de julio de 1991.
Magistrado Ponente: Dr. Pedro  Escobar Trujillo.
[3]  Cfr.  Corte
Constitucional.  Sentencias Nos. 510 y 511 del 3 de septiembre de 1992.
Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4]  Cfr. Corte
Constitucional.  Sentencia Nº 416 del 18 de junio de 1992.  Magistrado Ponente:
Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[5]
Diccionario de la Real Academia de la Lengua.  Vigésima edición.  1984. Tomo
I.
[6]  El
literal i) del artículo 20 del Decreto 3226 de 1981, relativo a la Promotora de
Vacaciones y Recreación Social -PROSOCIAL-, dice:
"Artículo 20.-  El patrimonio de la Empresa estará constituído así:
-----------------------------------------------
i)  Con
los aportes de tres (3) días de la prima de vacaciones de los
empleados
oficiales, salvo las excepciones legales del caso".