C-204-20
Sentencia C-204/20
Referencia: expediente RE-287.
Control automático de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 561 de 2020, «por el cual se dictan
medidas transitorias en materia de cultura en el marco del estado de emergencia
económica, social y ecológica».
Magistrada Sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER.
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de
junio de dos mil veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en virtud de sus atribuciones constitucionales y de
conformidad con el procedimiento establecido en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido
la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. Con fundamento en el
artículo 215 de la Constitución, el 17 de marzo de 2020, el Presidente de la
República expidió el Decreto Legislativo 417, «por el cual se declara un estado
de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio
nacional».
2. El 16 de abril de 2020, en cumplimiento
de lo dispuesto en el parágrafo del citado artículo superior y de la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción (137 de 1994) —en adelante LEEE—, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República remitió a la Secretaría General de la Corte
Constitucional copia del Decreto Legislativo 561, dictado el día anterior, «por
el cual se dictan medidas transitorias en materia de cultura en el marco del
estado de emergencia económica, social y ecológica». Dicho Decreto fue radicado
en la Corporación con el número RE-287.
3. El expediente fue repartido al despacho
de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger el 20 de abril de 2020 para su
trámite y sustanciación.
4. Mediante Auto del 24 de abril de 2020, el despacho de la magistrada
ponente asumió el conocimiento del Decreto Legislativo 561 de 2020 y, en razón
de lo prescrito en el artículo 63 del Reglamento Interno de la Corte (Acuerdo
02 de 2015), ordenó la práctica de pruebas.
Así mismo, dispuso comunicar la iniciación del
proceso al
Presidente de la Republica, a los ministros que integran el Gobierno nacional y
a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). Igualmente, ordenó fijar en lista el
proceso e invitó a intervenir en el mismo al Instituto Colombiano de Derecho
Tributario (ICDT), a la Federación Nacional de Departamentos, a la Secretaría
de Cultura de la Alcaldía Mayor de Bogotá, al Instituto de Cultura y Patrimonio
de Antioquia, a la Secretaría de Cultura de la Gobernación del Valle del Cauca,
a la Asociación de la Industria Móvil de Colombia (Asomóvil), a la Asociación Colombiana de
Actores (ACA), a la Asociación Colombiana de Productores de Cine
Independiente (Asocinde), a la Red Colombiana de Escritores Audiovisuales, a la
Fundación Teatro Nacional, a la Asociación Colombiana de Artistas Visuales
(Acoavi), y a
las facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, de los
Andes, del Rosario, Javeriana, Nacional de Colombia, de Nariño, de Antioquia y
de Caldas.
Por último, ordenó correr traslado al
Procurador General de la Nación para que rindiera concepto sobre el asunto.
5. Cumplidos los trámites constitucionales
y legales pertinentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a
adelantar el control automático de constitucionalidad de la norma de la
referencia.
II. TEXTO NORMATIVO OBJETO DE REVISIÓN
El texto del
Decreto Legislativo 561 de 2020, de acuerdo con su publicación en el Diario
Oficial n.º 51.286 del 15 de abril de 2020, es el siguiente:
«MINISTERIO DE CULTURA
DECRETO NÚMERO 561 DEL 2020
(15 de abril de 2020)
“Por el cual se adoptan medidas
transitorias en materia de cultura en el marco del estado de emergencia
económica, social y ecológica”
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
DE COLOMBIA
en ejercicio de las
atribuciones que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en
concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el
Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, ‘por el cual se declara un estado de
emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional’, y
CONSIDERANDO
Que en los términos del
artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la República, con la
firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de
los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá
declarar el estado de emergencia económica, social y ecológica.
Que según la misma norma
constitucional, una vez declarado el estado de emergencia económica, social y
ecológica, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros,
podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia económica, social y ecológica, y podrán, en forma transitoria,
establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
Que la Organización Mundial de
la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del coronavirus Covid-19
es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que
instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la
identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el
tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas
preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio.
Que el Ministerio de Salud y
Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, “por la
cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus Covid-19 y se
adoptan medidas para hacer frente al virus”, en la que se establecieron
disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico
asociado al coronavirus Covid-19.
Que mediante el Decreto 417 del
17 de marzo de 2020, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución
Política, el presidente de la República declaró el estado de emergencia
económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de
treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho
Decreto.
Que en función de dicha
declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de
la Constitución Política, le corresponde al Presidente de la República, con la
firma de todos los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos, y contribuir a enfrentar las
consecuencias adversas generadas por la pandemia del coronavirus Covid-19, con
graves afectaciones al orden económico y social.
Que el artículo 47 de la Ley
estatutaria 137 de 1994 faculta al Gobierno nacional para que, en virtud de la
declaración del Estado de Emergencia, pueda dictar decretos con fuerza de ley,
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos, siempre que (i) dichos decretos se refieran a materias que tengan
relación directa y especifica con dicho estado, (ii) su finalidad esté
encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de
sus efectos, (iii) las medidas adoptadas sean necesarias para alcanzar los
fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción
correspondiente, y (iv) cuando se trate de decretos legislativos que suspendan
leyes se expresen las razones por las cuales son incompatibles con el
correspondiente estado de excepción.
Que el Ministerio de Salud y
Protección Social reportó el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados
en Colombia.
Que al 17 de marzo de 2020 el
Ministerio de Salud y Protección Social había reportado que en el país se
presentaban 75 casos de personas infectadas con el coronavirus Covid-19 y 0
fallecidos, cifra que ha venido creciendo a nivel país de la siguiente manera:
102 personas contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al
día 19 de marzo de 2020; 145 personas contagiadas al día 20 de marzo, 196
personas contagiadas al día 21 de marzo, 235 personas contagiadas al 22 de
marzo, 306 personas contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas
contagiadas al día 24 de marzo; 470 personas contagiadas al día 25 de marzo,
491 personas contagiadas al día 26 de marzo, 539 personas contagiadas al día 27
de marzo, 608 personas contagiadas al 28 de marzo, 702 personas contagiadas al
29 de marzo; 798 personas contagiadas al día 30 de marzo; 906 personas
contagiadas al día 31 de marzo, 1.065 personas contagiadas al día 1 de abril,
1.161 personas contagiadas al día 2 de abril, 1.267 personas contagiadas al día
3 de abril, 1.406 personas contagiadas al día 4 de abril, 1.485 personas contagiadas
al día 5 de abril, 1.579 personas contagiadas al día 6 de abril, 1.780 personas
contagiadas al 7 de abril, 2.054 personas contagiadas al 8 de abril 2.223
personas contagiadas al 9 de abril [sic], 2.473 personas contagiadas al día 10
de abril, 2.709 personas contagiadas al 11 de abril, 2.776 personas contagiadas
al 12 de abril, 2.852 personas contagiadas al 13 de abril y ciento doce (112)
fallecidos a esa fecha.
Que pese a las medidas
adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 13 de abril de
2020 112 muertes y 2.852 casos confirmados en Colombia, distribuidos así:
Bogotá D. C. (1.205), Cundinamarca (115), Antioquia (272), Valle del Cauca
(498), Bolívar (134), Atlántico (92), Magdalena (66), Cesar (32), Norte de
Santander (43), Santander (29), Cauca (19), Caldas (36), Risaralda (61),
Quindío (49), Huila (55), Tolima (25), Meta (24), Casanare (7), San Andrés y
Providencia (5), Nariño (38), Boyacá (31), Córdoba (13), Sucre (1), La Guajira
(1), Chocó (1).
Que según la Organización Mundial
de la Salud - OMS, se ha reportado la siguiente información: (i) en reporte
número 57 de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET[1] señaló
que se encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus Covid-19” y
7.426 fallecidos, (ii) en reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las
23:59 p.m. CET señaló que se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo
coronavirus Covid-19 y 12.783 fallecidos, (iii) en reporte número 63 de fecha
23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
332.930 casos del nuevo coronavirus Covid-19 y 14.509 fallecidos, y (iv) y en
el reporte número 79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se
encuentran confirmados 1.353.361 casos del nuevo coronavirus Covid-19 y 79.235 fallecidos,
(v) en el reporte número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló
que se encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus Covid-19 y
85.521 fallecidos, (vi) en el reporte número 81 del 10 de abril de 2020 a las
10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.521.252 casos del nuevo
coronavirus Covid-19 y 92.798 fallecidos, (vii) en el reporte número 82 del 11
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.610.909 casos del nuevo coronavirus Covid-19 y 99.690 muertes, (viii) en el
reporte número 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus Covid-19 y 105.952
fallecidos, (ix) en el reporte número 84 del 13 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.773.084 casos del nuevo
coronavirus Covid-19 y 111.652 fallecidos.
Que según la Organización
Mundial de la Salud OMS, en reporte de fecha 13 de abril de 2020 a las 19:00
GMT[2]-5, - hora
del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 1,812,734 casos, 113.675
fallecidos y 213 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus
Covid-19.
Que la Organización
Internacional del Trabajo, en el comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020
sobre el “El Covid-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas”,
afirma que “[...] El Covid-19 tendrá una amplia repercusión en el mercado
laboral. Más allá de la inquietud que provoca a corto plazo para la salud de
los trabajadores y de sus familias, el virus y la consiguiente crisis económica
repercutirán adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos
fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo
como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el
acceso a protección social); y 3) los efectos en los grupos específicos más
vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral [...].”
Que la Organización
Internacional del Trabajo, en el referido comunicado, estima “[...] un aumento
sustancial del desempleo y del subempleo como consecuencia del brote del virus.
A tenor de varios casos hipotéticos sobre los efectos del Covid-19 en el
aumento del PIB a escala mundial [...], en varias estimaciones preliminares de
la OIT se señala un aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones
(caso ‘más favorable’) y 24,7 millones de personas (caso ‘más desfavorable’),
con respecto a un valor de referencia de 188 millones de desempleados en 2019.
Con arreglo al caso hipotético de incidencia ‘media’, podría registrarse un
aumento de 13 millones de desempleados (7,4 millones en los países de ingresos
elevados). Si bien esas estimaciones poseen un alto grado de incertidumbre, en
todos los casos se pone de relieve un aumento sustancial del desempleo a escala
mundial. A título comparativo, la crisis financiera mundial que se produjo en
2008-9 hizo aumentar el desempleo en 22 millones de personas.”
Que la Organización
Internacional del Trabajo - OIT, en el citado comunicado, insta a los Estados a
adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y
sus familias de los riesgos para la salud generados por el coronavirus
Covid-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular
la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos,
con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos
negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida.
Que de conformidad con la
declaración conjunta del 27 de marzo de 2020 del presidente del Comité
Monetario y Financiero Internacional y la directora gerente del Fondo Monetario
Internacional, “Estamos en una situación sin precedentes en la que una pandemia
mundial se ha convertido en una crisis económica y financiera. Dada la
interrupción repentina de la actividad económica, el producto mundial se
contraerá en 2020. Los países miembros ya han tomado medidas extraordinarias
para salvar vidas y salvaguardar la actividad económica. Pero es necesario
hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y
las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en 2021”.
Que el Decreto 417 del 17 de
marzo 2020 señaló en su artículo 3 que el Gobierno nacional adoptará mediante
decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en su parte
considerativa, todas aquellas “adicionales necesarias para conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones
presupuestales necesarias para llevarlas a cabo”.
Que la adopción de medidas de
rango legislativo autorizada por el estado de emergencia, busca fortalecer las
acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección
a la salud de los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación
y prevención del impacto negativo en la economía del país.
Que los efectos económicos
negativos generados con la pandemia producida por el coronavirus Covid-19 son
de magnitudes impredecibles e incalculables para el desarrollo y ejecución de
actividades culturales y demandan la adopción de disposiciones extraordinarias
para atender las crecientes necesidades y aliviar las pérdidas económicas y la
fuerza laboral afectada.
Que las restricciones para
efectuar reuniones y aglomeraciones de más de cincuenta (50) personas, a partir
de las seis de la tarde (6:00 p.m.) del día jueves 19 de marzo de 2020, hasta
el día sábado 30 de mayo de 2020, están generando un efecto adverso en todos
los niveles a los artistas, creadores y gestores culturales, afectando su
mínimo vital.
Que el artículo 512-2 del
Estatuto Tributario, modificado por el artículo 201 de la Ley 1819 de 2016
estableció el impuesto nacional al consumo destinado a inversión social en
Deporte y Cultura, distribuyendo un treinta por ciento (30%) de su recaudo para
Cultura, precisando que estos recursos serán presupuestados en el Ministerio de
Cultura.
Que los artistas, creadores y
gestores culturales hacen parte de uno de los sectores de la población más afectado
por las restricciones para efectuar reuniones y aglomeraciones, en la medida
que limita totalmente la posibilidad para realizar sus actividades
promocionales y de presentación ante el público. Es así como muchas de estas
personas han tenido que interrumpir la operación de sus actividades, en
consecuencia, el derecho al mínimo vital de los artistas, creadores y gestores
culturales se encuentra gravemente comprometido.
Que por esta razón es preciso
implementar medidas que mitiguen las afectaciones a la subsistencia de los
artistas, creadores y gestores culturales, que están sufriendo como
consecuencia de la emergencia, y así agilizar procesos para la recuperación de
sus capacidades sociales, productivas y financieras.
Que la operación de los artistas,
creadores y gestores culturales se encuentra totalmente paralizada y, en
consecuencia, no cuentan con la única fuente para su sustento y el de sus
familias.
Que en este orden de ideas se
requiere que los recursos del impuesto nacional al consumo con destino a
Cultura puedan destinarse transitoriamente para contribuir, con transferencias
monetarias no condicionadas o incentivos económicos, a la subsistencia de los
artistas, creadores y gestores culturales.
Que teniendo en cuenta que la
emergencia generada por la pandemia ha llevado al cierre de todos los espacios
destinados para las actividades de expresión y disfrute de la cultura, se hace
necesario proveer mecanismos alternos de subsistencia para quienes viven de
manifestar su talento en dichos espacios. Por consiguiente, el presente Decreto
Legislativo introduce una norma en este sentido.
Que los departamentos,
municipios y distritos deberán garantizar el acceso de las personas con
discapacidad a los recursos de telefonía móvil de conformidad con la Ley 1618
de 2013 “Por medio de la cual se establecen las disposiciones para garantizar
el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad”.
Que de acuerdo con lo anterior,
por medio del presente Decreto Legislativo se crea una medida de carácter
temporal, para mitigar los efectos económicos derivados de la propagación del
coronavirus Covid-19 en materia de subsistencia para los artistas, creadores y
gestores culturales.
Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA
Artículo 1. Destinación transitoria
de los recursos del impuesto nacional al consumo con destino a cultura. Los recursos del impuesto nacional al
consumo con destino a cultura, de que trata el artículo 512-2 del Estatuto
Tributario, modificado por el artículo 201 de la Ley 1819 de 2016, girados de
la vigencia 2019 que a la fecha de expedición de este decreto no se encuentren
ni comprometidos ni ejecutados y los que se giren durante la vigencia 2020 por
parte del Ministerio de Cultura a los departamentos y el Distrito Capital, deberán
destinarse transitoriamente para contribuir a la subsistencia de los artistas,
creadores y gestores culturales, que demuestren su estado de vulnerabilidad.
Artículo 2. Incentivos económicos
para los artistas, creadores y gestores culturales. Los responsables de cultura de
los departamentos y el Distrito Capital, deberán ordenar transferencias
monetarias no condicionadas o incentivos económicos a los artistas, creadores y
gestores culturales, que demuestren su estado de vulnerabilidad, con cargo a
los recursos de que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo.
Los beneficiarios no podrán ser
parte de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -
Colombia Mayor, BEPS para creadores y gestores culturales, Jóvenes en Acción,
Ingreso Solidario o de la compensación del impuesto sobre las ventas - IVA.
Como mínimo un tres por ciento
(3%) del valor de las transferencias monetarias no condicionadas o incentivos
económicos se destinarán a los artistas, creadores y gestores culturales con
discapacidad.
Estas transferencias monetarias
no condicionadas o incentivos económicos podrán efectuarse únicamente hasta el
31 de diciembre de 2020.
Parágrafo. El seguimiento y control jurídico,
técnico, administrativo y financiero de los recursos corresponde a los
departamentos y al Distrito Capital, en virtud de su autonomía. Los
departamentos y el Distrito Capital deberán reportar mensualmente al Ministerio
de Cultura los listados de beneficiarios, así como el tipo de ayudas otorgadas,
para los fines que éste considere pertinente.
Artículo 3. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a
partir de su publicación.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a los 15
de abril de 2020.
IVÁN DUQUE MÁRQUEZ
LA MINISTRA DEL INTERIOR,
Alicia Victoria Arango Olmos
LA MINISTRA DE RELACIONES
EXTERIORES,
Claudia Blum Barberi
EL MINISTRO DE HACIENDA Y
CRÉDITO PÚBLICO,
Alberto Carrasquilla Barrera
LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL
DERECHO,
Margarita Leonor Cabello Blanco
EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL,
Carlos Holmes Trujillo García
EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y
DESARROLLO RURAL,
Rodolfo Enrique Zea Navarro
EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL,
Fernando Ruiz Gómez
EL MINISTRO DE TRABAJO,
Ángel Custodio Cabrera Báez
LA MINISTRA DE MINAS Y ENERGÍA,
María Fernanda Suárez Londoño
EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO,
José Manuel Restrepo Abondano
LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL,
María Victoria Angulo González
EL MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE,
Ricardo José Lozano Rincón
EL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO,
Jonathan Malagón González
LA MINISTRA DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN,
Sylvia Cristina Constaín Rengifo
LA MINISTRA DE TRANSPORTE,
Ángela María Orozco Gómez
LA MINISTRA DE CULTURA,
Carmen Inés Vásquez Camacho
LA MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN
Mabel Gisela Torres Torres
EL MINISTRO DEL DEPORTE,
Ernesto Lucena Barrero».
III. INTERVENCIONES
1. Secretaría Jurídica de
la Presidencia de la República
La secretaria jurídica de la Presidencia
de la República, Clara María González Zabala, interviene en el presente proceso
con el fin de solicitar a la Corte que declare la exequibilidad del Decreto
Legislativo 561 de 2020.
1.1 Para sustentar su petición, la
interveniente resalta que los trabajadores del sector de la cultura se han
visto particularmente afectados por la contracción de la economía causada por
el nuevo coronavirus y por las medidas obligatorias de aislamiento social.
Estas se adoptaron mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, expedida
por el Ministerio de Salud y Protección Social, que inicialmente ordenó la
suspensión de eventos con más de 500 personas; posteriormente, por medio del
Decreto 420 del 18 de marzo de 2020, que prohibió la realización de actividades
con más de 50; y, por último, a través del Decreto 457 de 2020, que ordenó el
aislamiento preventivo obligatorio para todas las personas habitantes en el
país.
Explica que estas medidas han afectado
seriamente los ingresos y el sustento de los artistas, creadores y gestores
culturales. Esto, pues la mayoría de las actividades culturales requiere la
reunión de personas en espacios como museos, teatros, salas de cine y
bibliotecas, y la realización de actividades que generan aglomeraciones. Las
medidas señaladas implicaron la prohibición de estas actividades y, por tanto,
la quiebra masiva de las organizaciones dedicadas al sector de la cultura, las
cuales «viven y derivan su sustento de las presentaciones en escenarios
abiertos al público».
Precisa que «[h]oy día tenemos 1.500
bibliotecas cerradas, así como 1.200 salas de cine, 70 circos, 55 galerías, 700
museos y 300 teatros y auditorios». Además, se cancelaron las «celebraciones de
nuestro patrimonio inmaterial, que como mínimo es una por municipio —1.103—, […] el
Festival Vallenato y el Petronio Álvarez, […] y muchos más espectáculos
artísticos como el Festival del Joropo del Meta, el Bambuco en Neiva, la Feria
del Libro en la ciudad de Bogotá, el Festival Iberoamericano de Teatro, las
fiestas patronales». Así mismo, se
cerraron las 700 casas de la cultura que existen en el país. Añade que «[s]e pueden citar más ejemplos, pues la lista de
cierres continúa con las salas concertadas, las salas de danza, las escuelas de
formación artística y cultural, las librerías, entre otros, que igualmente se
vieron obligados a cesar actividades».
Explica que aunque es «prematuro
establecer una evaluación sobre las afectaciones en el empleo, las ventas o la
generación de pérdidas […], es claro que al menos 900 eventos registrados en el
Portal Único de la Ley de Espectáculos Públicos (PULEP) han sido cancelados o
pospuestos y sin duda serán más en la medida en que las acciones de
distanciamiento social se extiendan en el tiempo».
Sobre este mismo punto, la interviniente
pone de presente que las medidas de aislamiento preventivo obligatorio impactan
toda la cadena de valor de las actividades artísticas y de promoción de la
cultura. Esto significa que también afecta a todas las personas que contribuyen
a la realización de las mismas, como son los «hacedores de vestuario,
luminotécnicos, productores, utileros, empleados administrativos, trabajadores
de los museos, apoyos de las bibliotecas, músicos y teatreros».
1.2 En este contexto, la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República expone que el Decreto Legislativo
561 de 2020 adopta medidas dirigidas a mitigar el impacto negativo de la
pandemia causada por la Covid-19 sobre el sector de la cultura. El artículo 1
prevé que los recursos del impuesto nacional al consumo con destino a la
cultura, no ejecutados ni comprometidos de la vigencia del 2019 y los que se
giren durante la vigencia de 2020, por parte del Ministerio de Cultura a los
departamentos y al Distrito Capital, deberán emplearse de manera transitoria a
la substencia de los artistas, creadores y gestores culturales, que demuetren
su estado de vulnerabilidad.
Por su parte, el artículo 2 del Decreto
dispone que, con cargo a los recursos de que trata el artículo 1, los entes
territoriales mencionados deberán reconocer transferencias monetarias no
condicionadas o incentivos económicos a favor de ese sector de la población.
Para acceder a estos beneficios, los destinatarios de la prestación no podrán
formar parte de los siguientes programas: Familias en Acción, Colombia Mayor,
Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) para creadores y gestores culturales,
Jóvenes en Acción, Ingreso Solidario o de la compensación del Impuesto sobre
las Ventas (IVA).
Además, la norma aclara que, como mínimo,
el 3% de las ayudas serán entregadas a artistas, creadores y gestores
culturales en situación de discapacidad y que el seguimiento y control
jurídico, técnico, administrativo y financiero de los recursos corresponde a
los departamentos y al Distrito Capital.
Afirma que los recursos no comprometidos
ni ejecutados por los departamentos y el Distrito Capital, correspondientes a
la vigencia fiscal de 2019, ascienden a $13.387 millones de pesos. A estos
recursos se deben sumar $18.362 millones de pesos, de la vigencia fiscal de
2020, para un total de $31.750 millones de pesos. De acuerdo con la información
suministrada al Gobierno nacional por los departamentos, los cuales recopilaron
los datos provenientes de mil municipios, en el país existen cerca de 80 mil
artistas, creadores y gestores culturales.
1.3 La interviniente sostiene que el
Decreto sub examine cumple los requisitos formales y materiales
desarrollados por la jurisprudencia constitucional para verificar la validez de
este tipo de normas.
En cuanto a la satisfacción de las
condiciones de forma, precisa que el Decreto fue expedido en desarrollo y
durante la vigencia del Decreto Legislativo 561 de 2020; se encuentra suscrito
por el Presidente de la República y todos los ministros del gabinete; y está
debidamente motivado.
Respecto del cumplimiento de los
requisitos sustanciales, la doctora González destaca:
(i) Existe una relación específica entre
las consideraciones del Decreto y las medidas dictadas en su parte resolutiva,
pues en aquellas se expresaron las razones fácticas y jurídicas que
justificaron la expedición de la norma (juicio de conexidad material
interna). Así mismo, existe una relación entre los artículos 1 y 2 del
Decreto y la situación que originó la declaratoria del estado de emergencia (juicio
de conexidad material externa). Sobre este último aspecto, señala que en la
parte considerativa del Decreto Legislativo 417 de 2020 se hizo énfasis en que
tanto la pandemia como las medidas de aislamiento preventivo obligatorio generan
un efecto negativo importante sobre el empleo y el crecimiento económico del
país.
(ii) Las medidas adoptadas en el Decreto
de la referencia están encaminadas a conjurar las causas de la emergencia y a
mitigar el impacto económico de esta sobre los ingresos de los artistas,
creadores y gestores culturales (juicio de finalidad). Lo anterior,
«pues no puede desconocerse que [el sector de la cultura] fue el primero en
afectarse con el aislamiento social, y muy seguramente será uno de los últimos
en restablecerse, precisamente, por la necesidad de mantener el aislamiento
como estrategia para mitigar la extensión de la pandemia del coronavirus».
(iii) Manifiesta que las medidas
contenidas en el Decreto son indispensables para «enfrentar la situación que
dio lugar al estado de emergencia y limitar sus efectos» (juicio de
necesidad). Al respecto, insiste en que el sector de la cultura es uno de
los más afectados con la crisis provocada por la Covid-19. El aislamiento preventivo
obligatorio o cuarentena implica que los artistas, creadores y gestores
culturales no podrán llevar a cabo las actividades que, en condiciones
normales, les permiten generar recursos para su sostenimiento. Por esta razón,
el Gobierno nacional expidió, además del Decreto Legislativo 561, el Decreto
Legislativo 475 de 2020. Este está dirigido a ampliar los plazos para la
declaración y el pago de las contribuciones parafiscales del cine y de
espectáculos públicos de las artes escénicas, así como a reorientar
transitoriamente los recursos de la contribución parafiscal cultural y obligar
a un pronto giro de los recursos de la estampilla Procultura.
(iv) La Secretaria detalla que el Decreto
es idóneo para contener la crisis, persigue una finalidad constitucionalmente
legítima —garantizar la subsistencia de los
artistas, creadores y gestores culturales que demuestren su estado de
vulnerabilidad— y, además, es proporcional en estricto sentido (juicio
de proporcionalidad).
(v) Agrega que en la parte considerativa
del Decreto se señalan las razones por las cuales es necesario modificar la
legislación actual, en particular los artículos 512-2 del Estatuto Tributario y
2.11.1 del Decreto 1080 de 2015, único reglamentario del Sector Cultura, así
como los motivos por los que la legislación ordinaria no es suficiente para
atender la crisis generada por la Covid-19 en ese sector (juicio de
incompatibilidad).
(vi) Por último, afirma que el Decreto
Legislativo 561 de 2020 también cumple los requisitos de no discriminación,
ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad. Lo anterior, pues
ninguna de sus medidas establece un trato diferenciado por motivos de raza,
lengua, religión, origen nacional o familiar. De la misma manera, la norma no
limita ni suspende derechos o libertades fundamentales, no interrumpe el normal
funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, no
suprime ni modifica los organismos ni las funciones básicas de acusación y
juzgamiento, y tampoco desmejora los derechos sociales de los trabajadores.
2. Secretaría de Cultura del departamento
del Valle del Cauca
La secretaria de cultura del departamento
del Valle del Cauca, Leira Giselle Ramírez Godoy, no hace ninguna solicitud a
la Corte Constitucional, relacionada con la exequibilidad o inexequibilidad del
Decreto Legislativo 561 de 2020.
Su intervención se contrae a dar respuesta
a la última pregunta del Auto de pruebas decretado por la magistrada ponente.
En ella se interrogó a los ministerios de Hacienda y Crédito Público y de
Cultura sobre el alcance de la expresión «responsables de cultura», contenida
en el inciso 1 del artículo 2 del Decreto objeto de control de
constitucionalidad. Al respecto, sostiene que, al tenor del numeral 5.1 del
Decreto 1589 de 1998, por el cual se reglamenta el Sistema Nacional de Cultura,
dicha expresión se refiere a las instancias departamentales, distritales y
municipales encargadas de la formulación, ejecución y seguimiento de las
políticas y de los planes de cultura.
3. Federación Nacional de Departamentos
La Federación Nacional de Departamentos,
actuando por intermedio de su director ejecutivo, Carlos Camargo Assis,
solicita a esta Corporación que declare la constitucionalidad del Decreto
Legislativo 561 de 2020.
Afirma que la norma satisface los
requisitos formales de validez, ya que fue suscrito por el Presidente de la
República y todos sus ministros; se expidió durante la vigencia y en desarrollo
del Decreto Legislativo 417, por el cual se declaró la emergencia; su ámbito de
aplicación es todo el territorio nacional; y se encuentra debidamente motivado,
pues en su parte considerativa se explicaron las razones fácticas y jurídicas
que justificaron su expedición.
En cuanto al cumplimiento de las
condiciones materiales, la interviniente precisa que el Decreto supera el juicio
de conexidad material, porque existe una relación, específica y directa,
entre las medidas adoptadas y la parte considerativa de la norma.
Concretamente, señala que en esta se indicó que en virtud de las medidas de
aislamiento preventivo obligatorio, tomadas para evitar la propagación del
nuevo coronavirus, el Gobierno nacional ordenó el cierre de los espacios y
escenarios culturales. Resalta que esta situación afectó profundamente a los
artistas, gestores y creadores culturales, toda vez que «dificulta la
realización de espectáculos públicos y otros, principales actividades
desarrolladas por ese grupo especial de personas dedicadas a la cultura».
En relación con los juicios de ausencia
de arbitrariedad y de intangibilidad, la Federación advierte que la
norma de excepción no limita, afecta o suspende derechos humanos o libertades
fundamentales, ni los derechos catalogados como intangibles. Igualmente, no
afecta el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni modifica o
supre los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
Respecto de las exigencias del juicio
de no contradicción específica, manifiesta que las medidas adoptadas en el
Decreto Legislativo 561 de 2020 no vulneran ninguna norma constitucional.
Argumenta que no hay un precepto superior que prohíba la modificación
transitoria de los tributos. Antes bien, el artículo 215 de la Constitución
expresamente autoriza dicha modificación, siempre y cuando, como en el presente
caso, sea temporal. Además, el Decreto no desconoce los límites que imponen los
artículos 47, 49 y 50 de la LEEE.
En similar sentido, la interviniente
agrega que el Decreto señala los motivos que justificaron su expedición (juicio
de motivación suficiente) y las razones por las cuales las medidas son
necesarias para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos (juicio
de necesidad). Sobre este último aspecto, sostiene que los artistas,
creadores y gestores culturales y sus familias se encuentran en una situación
económica difícil debido al cierre de los espacios y lugares en los que
realizaban sus presentaciones (juicio de necesidad fáctica). Así mismo,
adujo que en el ordenamiento jurídico ordinario no existen herramientas legales
que le permitan al Gobierno nacional alcanzar los fines que pretende alcanzar
el Decreto (juicio de necesidad jurídica o juicio de subsidiariedad).
Adicionalmente, la Federación argüye que
el Decreto Legislativo 561 supera las condiciones del juicio de
incompatibilidad, ya que, aunque modifica transitoriamente la destinación
del impuesto nacional al consumo para la inversión social en cultura, prevista
en el artículo 512-2 del Estatuto Tributario, explica las razones por las
cuales ese cambio es necesario en las actuales circunstancias.
Afirma que las medidas adoptadas guardan
proporcionalidad con los hechos que buscan conjurar y están «encaminadas al uso
eficiente de los recursos con el propósito de atender diversas necesidades, en
este caso, económicas y laborales generadas por la emergencia sanitaria» (juicio
de proporcionalidad). Del mismo modo, resalta que aquellas no imponen un
trato discriminatorio, fundado en criterios sospechosos (juicio de no
discriminación).
Finalmente, la Federación manifiesta estar
de acuerdo con las medidas contenidas en el Decreto. Añade que, «no obstante,
debe resaltarse que el Decreto pudiera desarrollar con más claridad los
procedimientos que deberían adelantar los entes territoriales al momento de
establecer que una persona de ese grupo especial se encuentra o no en situación
de vulnerabilidad, así como los procedimientos para el giro de los incentivos
económicos o transferencias condicionadas».
4. Red Colombiana de Escritores
Audiovisuales de Teatro, Radio y Nuevas Tecnologías, Sociedad de Gestión
Colectiva (Redes SGC)
La presidenta y directora ejecutiva de la
Red Colombiana de Escritores Audiovisuales de Teatro, Radio y Nuevas
Tecnologías, Sociedad de Gestión Colectiva (Redes SGC), Alexandra Cardona
Restrepo, no se refiere a la exequibilidad o inexequibilidad del Decreto
Legislativo 561 de 2020.
Apunta que los escritores colombianos de
medios audiovisuales cumplen un rol fundamental en la crisis causada por la
enfermedad Covid-19, el cual consiste en «hacer más llevadero el confinamiento
al que está sometido el mundo. La verdad, ni siquiera nosotros, los escritores,
alcanzamos a imaginar cómo se viviría esta circunstancia sin el acompañamiento
de contenidos audiovisuales para toda la humanidad».
Advierte que la mayor dificultad que observa
en el Decreto sub examine es su aplicación. Al respecto, precisa que de
acuerdo con los resultados de una encuesta realizada por Redes SGC, un altísimo
porcentaje de los escritores de medios audiovisuales desempeña su actividad sin
un contrato de trabajo. Como producto de la perturbación causada por el nuevo
coronavirus, los autores dejaron de percibir ingresos. Además, dada la
intermitencia normal de este tipo trabajo, son pocos los escritores que cuentan
con ahorros. Esto significa que «muy pronto carecerán de recursos para suplir
sus necesidades básicas, entre ellas el acceso a servicios de salud».
Explica que el estado de vulnerabilidad al
que alude la norma de excepción «es una constante en el ejercicio del oficio de
los escritores audiovisuales». Ahora bien, aunque el Decreto establece que las
transferencias económicas a favor de los artistas no serán condicionadas, «el
mismo decreto establece el condicionamiento de que no podrán ser beneficiarios
del alivio en él anunciado, quienes sean parte de los programas Familias en
Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor, BEPS para creadores
y gestores culturales, Jóvenes en Acción, Ingreso Solidario o de la
compensación del impuesto sobre las ventas - IVA».
Como si lo anterior no fuera suficiente,
dice Redes SGC, el 21 de abril de 2020, el Ministerio de Cultura expidió la
Resolución 630 de 2020, mediante la cual autorizó a los departamentos y al
Distrito Capital para que determinaran de forma discrecional los criterios con
sujeción a los cuales deben valorar el estado de vulnerabilidad de los
artistas, creadores y gestores culturales.
Manfiesta su desacuerdo con la poca
difusión de las medidas contenidas en el Decreto Legislativo por parte de los
entes territoriales. Cita como ejemplo el caso de Bogotá. Allí, «la
convocatoria fue tímidamente publicada el viernes 24 de abril y se dio plazo a
los interesados a inscribirse hasta el lunes 27 de abril, lo cual redundará en
que los autores, artistas y gestores culturales a los que van dirigidas las
medidas, no van a poder acceder a las mismas oportunamente».
En similar sentido, argumenta que el
Decreto Legislativo 561 de 2020 no contiene «un plan de choque», con medidas a
corto, mediano y largo plazo, para enfrentar la crisis causada por el nuevo
coronavirus en el sector de la cultura, ni las condiciones y criterios conforme
a los cuales los artistas podrán acceder a las ayudas.
Para concluir, Redes SGC expresa su
«enorme preocupación de ver que a 9 semanas de haberse decretado el estado de
emergencia económica, social y ecológica ocasionada por la pandemia del
Covid–19 en Colombia, los escritores y artistas de Colombia permanecen
resguardados en sus lugares de habitación sin recibir por parte del Estado el
apoyo necesario para sobrevivir a la misma y trabajar en lo que deberá ser su
presente inmediato».
5. Instituto Colombiano de Derecho
Tributario (ICDT)
El Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, actuando por intermedio de su presidenta, Ruth Yamile Salcedo
Younes, solicita a la Corte que declare la exequibilidad del Decreto
Legislativo 561 de 2020.
El ICDT sostiene que el Decreto cumple los
requisitos formales exigidos por la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia
constitucional. Esto, porque (i) fue suscrito por el Presidente de la República
y los 18 ministros que integran el gabinete; (ii) fue proferido en vigencia y
desarrollo del Decreto Legislativo 417 de 2020, que declaró el estado de
emergencia; (iii) se encuentra debidamente motivado; y (iv) fue publicado en el
Diario Oficial n.º 51.286 del 15 de abril de 2020, por lo que al día siguiente
fue remitido a la Corte Constitucional.
Respecto del cumplimiento de los
requisitos materiales de validez, y luego de explicar el contenido de las
medidas, el interviniente afirma que los artículos 1 y 2 del Decreto cumplen
los requisitos de conexidad material interna y externa. Lo
anterior, por cuanto (i) en su parte considerativa se expusieron las razones
que motivaron su expedición y (ii) las medidas adoptadas tienen una relación,
directa y específica, con las circunstancias propias del estado de emergencia.
En este punto, destaca que el artículo 8 de la Ley 1516 de 2012, que aprobó la
Convención sobre la protección y la promoción de la diversidad de las
expresiones culturales, faculta al Estado para adoptar medidas urgentes de
salvaguardia, dirigidas a las expresiones culturales que sean objeto de una
grave amenaza.
Además, continúa el ICDT, el Decreto
satisface las exigencias de no arbitrariedad, intangibilidad y no
contradicción específica, porque no limita, afecta o suspende un derecho o
libertad fundamental, ni uno de los derechos catalogados como intangibles; y
tampoco «se opone a lo prohibido en la Constitución y en los tratados de DDHH
suscritos por Colombia». Específicamente, en relación con el artículo 2, el
Instituto destaca que la entrega de las ayudas económicas, bajo la condición de
que los beneficiarios no formen parte de otros programas sociales, pretende
preservar la eficiencia en el gasto público y destinar los subsidios a quienes
realmente los necesitan.
Advierte que el beneficio puntual previsto
en ese artículo para las personas en situación de discapacidad tiene el
propósito de cumplir el mandato contenido en la Ley 1346 de 2009. Por ello, de
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 11 y 28 de esta normativa, constituye
una medida de «discriminación afirmativa», que no implica el incumplimiento del
requisito de prohibición de discriminación.
Igualmente, el ICDT manifiesta que el
Decreto supera el requisito de finalidad, ya que la modificación
transitoria de la destinación del impuesto nacional al consumo para cultura
busca conjurar la crisis económica causada por la propagación de la Covid-19 e
impedir la extensión de sus efectos. Del mismo modo, también cumple los requisitos
de motivación suficiente, pues en él se precisaron de manera suficiente
las razones fácticas y jurídicas que justificaron su expedición; y de necesidad,
por cuanto era indispensable diseñar mecanismos que contribuyeran a la
subsistencia de los artistas, creadores y gestores culturales.
Sobre esta última cuestión, el ICDT afirma
que «el sector cultura se caracteriza por una alta informalidad, un alto
porcentaje de trabajadores independientes, y/o por un grado considerable de
precariedad en las relaciones laborales». En consecuencia, «distintas naciones
alrededor del mundo han considerado necesario destinar fondos públicos para
financiar este sector, sea a través de transferencias directas, incentivos
tributarios, préstamos, u otro tipo de subsidios»[3]. Para
sustentar esta afirmación, el Instituto presenta el siguiente cuadro[4]:
País
Norma
Medidas específicas
España
Real Decreto-ley 17/2020, de 5 de mayo, por el que
se aprueban medidas de apoyo al sector cultural y de carácter tributario para
hacer frente al impacto económico y social del Covid-2019
El capítulo I se ocupa de las medidas generales para
apoyar a empresas y trabajadores del sector cultural. El capítulo II regula
medidas de apoyo a las artes escénicas y de la música. En el capítulo III, se
incluyen medidas de apoyo a la cinematografía y a las artes audiovisuales. El
capítulo IV regula las medidas relativas al sector del libro y al arte
contemporáneo. Por último, el capítulo V regula otras medidas, como las que
se adoptan para las actividades culturales subvencionadas que han resultado
canceladas como consecuencia del Covid-19.
Argentina
Ministerio de Cultura. Resolución
260/2020 Resolución 113/2020.
Instituto Nacional de la Música (BO
07/05/2020). Fondo musical solidario
El Ministerio de Cultura lanzó una serie de medidas
bajo el eslogan “En tiempos de emergencia: Cultura de la Solidaridad”, que
comprenden apoyo económico y técnico para organizaciones y colectivos
comunitarios. También, con el programa “Cultura en Casa” se contratará a más
de 500 artistas para que se presenten a través de plataformas digitales
oficiales.
Fondo Desarrollar - Ayuda económica para centros
culturales.
Programa Puntos de Cultura - Subsidio para
organizaciones populares y proyectos comunitarios.
Italia
Decreto Ministerial 211 del 28 de abril de 2020
Se asignaron 5
millones de euros para el espectáculo itinerante.
Decreto Ministerial 188 del 23 de abril
de 2020
Se asignaron 20 millones de euros a
organizaciones que operan en los sectores de teatro, danza, música y circo
que no recibieron contribuciones del FUS en 2019.
Decreto Ley 18/2020 convertido en ley
(L. 27/2020)
Compensación para trabajadores del entretenimiento
(lavoratori dello spettacolo). Se otorga compensación a los trabajadores de
entretenimiento inscritos en el Fondo de Pensiones de Trabajadores de
Entretenimiento que tienen al menos 30 contribuciones diarias pagadas en 2019
y un ingreso general de hasta € 50,000 (y siempre que no tengan ingresos
salariales o de pensiones).
Fondo de mejora para el entretenimiento, el cine y
el audiovisual (FUS). FUS es un fondo público administrado por el Ministerio
de Patrimonio Cultural, que financia la producción y programación en música,
cine y teatros.
Autores y artistas de apoyo. El 10% de los ingresos
de la Sociedad Italiana de Autores y Editores (SIAE) recaudados en 2019 se
asignarán a autores, artistas, artistas intérpretes o ejecutantes y
trabajadores autónomos dedicados a la recaudación de los ingresos generados
por los derechos de autor.
Portugal
Decreto Ley N.º 10-I/2020
Medidas excepcionales y temporales en el ámbito
cultural y artístico, en particular con respecto a espectáculos no
realizados.
Unión Europea
Carta abierta a la Comisión Europea y a
los Estados miembros, solicitud de apoyo a los sectores cultural y creativo,
especialmente a los creadores culturales, afectados por la crisis relacionada
con el Covid-19. Bruselas, 07/04/20208.
Se solicita la implementación de medidas a corto
plazo, como ofrecer ayuda financiera al Sector Cultural y Creativo y todo el
ecosistema cultural, también a través de la Iniciativa de Respuesta de
Inversión sobre el Corona, así como garantizar el acceso al desempleo y otras
prestaciones sociales a todos los profesionales de la cultura. Una vez finalizada
la crisis relacionada con el Covid-19, la UE debe crear un paquete de
estímulo para los creadores culturales en toda Europa y aumentar la
financiación pública de las artes y la cultura.
Francia
Orden del 23 de abril de 2020 de poderes especiales
n ° 4 de 23 de abril de 2020 relativa al apoyo del sector cultural y el cine
en el marco de la crisis de salud de COVID-19, MB 28/04/2020, ed. 19
Del 28/04/2020
• Indemnización a los operadores culturales para
compensar la pérdida de ingresos propios.
• Indemnización a los organizadores de eventos
culturales para cubrir los costos adicionales relacionados con la
postergación del evento.
• Indemnización a los productores de películas para
cubrir los costos adicionales relacionados con el aplazamiento o la cancelación
de las actividades de producción.
Adicionalmente, el ICDT señala que el
Decreto cumple la condición de proporcionalidad, pues el cambio de
destinación del impuesto nacional al consumo para inversión social en cultura
(i) es temporal, (ii) pretende beneficiar a más de 80 mil personas, (iii)
reemplaza los ingresos que antes de la cuarentena percibían los artistas,
creadores y gestores culturales y (iv) no afecta recursos previamente
comprometidos por los entes territoriales.
Por último, argumenta que el Decreto
satisface el requisito de «motivación de incompatibilidad». Esto, pues de
acuerdo con la Sentencia C-221 de 2019, la inversión social busca el
mejoramiento de la calidad de vida de las personas a largo plazo. En su
opinión, por ello era necesario que el Gobierno expidiera una norma con fuerza
material de ley que modificara transitoriamente la destinación del impuesto
previsto en el artículo 512-2 del Estatuto Tributario. Lo anterior, con el
objeto de «enfrentar una situación coyuntural que pone en riesgo el mínimo
vital de las personas vinculadas al sector cultura, y que, en lugar de requerir
una inversión para el fortalecimiento del sector a largo plazo, exige un gasto
recurrente en el corto plazo».
Aclara que el artículo 359 de la
Constitución dispone que los tributos no pueden tener una destinación
específica, salvo a aquella que sea para inversión social. En este orden, si se
entiende que las transferencias monetarias no condicionadas y los incentivos
económicos a los que se refiere el Decreto no son inversión social, podría
concluirse que la norma de excepción vulnera el artículo superior mencionado.
Considera que, no obstante, el artículo 359 superior contiene una regla
diseñada para situaciones de normalidad y no para los estados de excepción. Por
tanto, dice, puede ser «flexibilizada» en estas circunstancias.
6. Centro de Estudios Fiscales del
Departamento de Derecho Fiscal de la Facultad de Derecho de la Universidad
Externado de Colombia
La directora del Centro de Estudios
Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de la Facultad de Derecho de la
Universidad Externado de Colombia, Olga Lucía González, interviene en el
presente proceso para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad del
Decreto Legislativo 561 de 2020.
El Centro afirma, de manera general, que
la norma de excepción cumple los requisitos fomales de validez definidos en la
Constitución, la LEEE y la jurisprudnecia de esta Corporación. Llega a la misma
conclusión respecto de las condiciones materiales.
Explica que el Decreto sastisface los
requisitos de (i) conexidad material y finalidad, por cuanto
tiene una relación, directa y específica, con los hechos que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia y su propósito fundamental es evitar la extensión de
los efectos de tales hechos en el sector de la cultura; (ii) ausencia de
arbitrariedad y de intangibilidad, toda vez que no desconoce las prohibiciones para el ejercicio de las
facultades extraordinarias por parte del Gobierno nacional; (iii) no
contradicción específica, porque no contiene medidas que vulneren la
Constitución ni los tratatados de derechos humanos ratificados por Colombia;
(iv) motivación suficiente, ya que hace explícitas las razones que
justificaron su expedición; (v) necesidad, comoquiera que era
indispensable adoptar medidas específicas en favor de los artistas, creadores y
gestores culturales, y, además, en el ordenamiento jurídico no existían
previsiones legales adecuadas y suficientes para alcanzar la finalidad que
persigue la norma; (v) incompatibilidad, pues «si
bien se suspenden efectos de reglas nacionales o territoriales que distribuían
esos recursos del impuesto nacional al consumo con destino a la cultura, estas
están motivadas»; (vi) proporcionalidad, dado
que era imprescindible priorizar y destinar recursos a las personas más
afectadas por las consecuencias económicas generadas por la enfermedad
Covid-19; y (viii) no discriminación, puesto que no establece tratos
diferenciados, fundados en criterios sospechos y, por el contrario, «incluye
reglas especiales para la protección de las personas con situación de especial
protección (artistas, creadores y gestores culturales, que demuestren su estado
de vulnerabilidad), e incluso contiene una destinación mínima para los artistas,
creadores y gestores culturales con discapacidad».
7. Secretaría Distrital de Cultura,
Recreación y Deporte de Bogotá
La jefe de la Oficina Asesora Jurídica de
la Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte de Bogotá, Alba de la Cruz Berrio Baquero, solicita a la Corte que declare la exequibilidad del
Decreto Legislativo 561 de 2020.
Sostiene que la Secretaría ha adelantado
gestiones para dar cumplimiento a la norma y, de este modo, ortorgar a los
artistas, creadores y gestores culturales la suma de $160.000 pesos mensuales
por tres meses, por concepto de transferencias económicas no condicionadas o
incentivos económicos (artículo 2 del Decreto). Al respecto, precisa que en
Bogotá, en la primera convocatoria realizada, se registraron 26.283 personas,
de las cuales el 41.16% pertenecen al estrato tres y el 39.82%, al estrato dos.
Esta infomación, dice, fue remitida al Ministerio de Cultura para su
validación.
Comenta que el 16 de marzo de 2020, esa
cartera ministerial le informó que, en aplicación de lo dispuesto en el Decreto
Legislativo 561 de 2020, al Distrito Capital le corresponde la suma de
$849.473.910 pesos. Este dinero proviene de la nueva destinación de los
recursos del impuesto nacional al consumo para la inversión social en cultura,
prevista en el artículo 1 del Decreto. Además, el Ministerio le comunicó que
del total de esa suma, $25.484.217 pesos deben ser entregados por el Distrito a
los artistas, creadores y gestores culturales en situación de discapacidad (artículo
2 del Decreto).
De otro lado, la interviniente afirma que
el Decreto es proporcional a la gravedad de los hechos que originaron la
declaratoria de emergencia, pues busca «aminorar de alguna manera la crisis
económica y social en el gremio de los artistas, creadores y gestores
culturales». Señala que también se ajusta a los principios de finalidad y
necesidad definidos en los artículos 10 y 11, respectivamente, de la
LEEE, porque está encaminado a mitigar los efectos del aislamiento preventivo
obligatorio sobre los ingresos de los tabajadores del sector de la cultura.
Igualmente, precisa que dentro de los límites trazados por el parágrafo del
artículo 47 de la ley mencionada, el cual dispone que durante el estado de
emergencia, el Gobierno podrá establecer transitoriamente nuevos tributos o
modificar los existentes, el Decreto modifica de manera temporal la destinación
del impuesto nacional al consumo para la inversión social en cultura.
Finalmente, la Secretaría advierte que el
Decreto Legislativo 561 de 2020 «no viola ningún derecho fundamental, por el
contrario, mitiga las consecuencias que dieron origen a este estado de
excepción y por consiguiente se encuentra ajustado a la Constitución y la ley».
8. Isabel Cristina Jaramillo Sierra y
otros
Las ciudadanas Isabel Cristina Jaramillo
Sierra, Laura Ureña, Paula Carvajal, Ariana Gutiérrez, Ana María Giraldo,
Adriana Suárez, Valeria Gómez, Valentina Márquez y Antonia Celis; y los
ciudadanos Juan David Díaz, Juan Diego Trujillo, Andrés Muriel, Giovany Salas,
Juan Guillermo Méndez, Santiago Rojas, Bernardo Cárdenas, Juan Pablo Quiñones,
Santiago Sánchez, Juan Pablo Torrente y Nicolás Restrepo, solicitan a la Corte
Constitucional que declare la constitucionalidad del Decreto Legislativo 561 de
2020.
Afirman ser estudiantes y profesores de la
Universidad de Los Andes. Dividen su intervención en dos partes. En la primera
advierten sobre la necesidad de que la Corte realice un control de
constitucionalidad integral de los decretos legislativos expedidos en
desarrollo del Decreto Legislativo 417 de 2020, que declaró el estado de
emergencia. Además, piden a la Corte que adelante el control de
constitucionalidad de los decretos ordinarios dictados por el Gobierno nacional
y las resoluciones expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social,
mediante los cuales se ordenaron las medidas de aislamiento preventivo
obligatorio o cuarentena.
En la segunda parte, se pronuncian, uno a
uno, sobre los decretos legislativos dictados en vigencia del citado Decreto
Legislativo 561 de 2020. Respecto del Decreto sub examine, aseguran, sin
presentar ninguna argumentación adicional, que la norma satisface los
requisitos materiales de conexidad material, no arbitrariedad, intangibilidad,
finalidad, motivación suficiente, necesidad, proporcionalidad estricta y no
discriminación.
9. Intervenciones extempóraneas
9.1 Empresa Sonotec Ltda. – JJ Sonido
La empresa Sonotec Ltda. – JJ Sonido,
actuando por intermedio de su gerente y representante legal, Jorge Eduardo Joya
Mesa, no se refiere a la exequibilidad o inexequibilidad del Decreto
Legislativo 561 de 2020.
Señala que la medida de aislamiento
preventivo obligatorio afectó directamente a las empresas que prestan servicios
logísticos para la producción de eventos como congresos, convenciones, ferias y
festivales. Esta circunstancia, dice, ha provocado la cancelación de 493
espectáculos de música en vivo y de 643 obras de teatro. Por esto, en la
actualidad, esas empresas no cuentan con recursos suficientes para pagar los salarios
y prestaciones sociales de los trabajadores y otras obligaciones contractuales
previamente adquiridas.
Afirma que, a pesar de lo anterior, este
sector no ha recibido ningún tipo de ayuda económica por parte del Gobierno
nacional. Al respecto, indica que comparte la idea planteada por otras personas
en relación con la necesidad de «reinvertar» la prestación de servicios
logísticos. No obstante, advierte que es preciso «analizar con sapiencia de qué manera hacerlo para no
tomar medidas apresuradas que nos conlleven a quiebras aún más difíciles de
superar, como lo sucedido lamentablemente con el colega Juan Carlos Cardona
(Q.E.P.D.) quien era auxiliar de logística y producción de eventos en Cali y
quien se quitó la vida aparentemente por la crisis económica que ha generado la
pandemia».
9.2 Gobernadores del Pueblo Indígena Yukpa
Los ciudadanos Jaime Luis Olivella, Alfredo Peña
Franco, Esneda Saavedra Restrepo, Emilio Ovalle Martínez, Alirio Ovalle Reyes y
Andrés Vence Villar, gobernadores del Pueblo Indígena Yukpa, intervienen en el
presente proceso para solicitar a la Corte que declare la inconstitucionalidad del
Decreto Legislativo 561 de 2020.
Tras referirse al contenido de los Decretos
Legislativos 417 y 637 de 2020, por los cuales se declaró el estado de
emergencia económica, social y ecológica, los intervinientes manifiestan que
esas normas, así como todos los decretos legislativos expedidos por el Gobierno
nacional en desarrollo y vigencia de las mismas «discriminan
al pueblo indígena Yukpa y a los pueblos indígenas en Colombia».
De manera general, y sin pronunciarse
sobre las medidas contenidas en el Decreto sub examine, afirman que no
han recibido ningún tipo de ayuda por parte del Gobierno nacional para superar
la crisis generada en su territorio por la propagación de la enfermedad
Covid-19.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante
escrito recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el
Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional que declare
la exequibilidad del Decreto Legislativo 561 de 2020. Para sustentar su
solicitud, manifiesta lo siguiente:
En
primer lugar, argumenta que la norma cumple los requisitos formales de
expedición definidos en el artículo 215 de la Constitución y en la LEEE, por
cuanto fue firmado por el Presidente y todos los ministros del gabinete; se
encuentra debidamente motivado, y fue dictado dentro del término de vigencia
previsto en el Decreto 417 de 2020, que declaró el estado de emergencia.
Respecto
de los requisitos materiales de validez, el Ministerio Público sostuvo:
(i)
Las medidas cumplen con el requisito de conexidad, pues tienen relación
exclusiva, directa y específica con el estado de emergencia económica, social y
ecológica, que ocasionó la enfermedad Covid-19. La medida de aislamiento preventivo
obligatorio para contener la escala de contagio del nuevo coronavirus causó una
crisis económica en el sector de la cultura. Por ello, acertadamente, el
Decreto Legislativo 561 de 2020 reorienta la destinación de los recursos del
impuesto nacional al consumo para la inversión social en cultura, para
garantizar el pago de un beneficio económico a quienes se encuentren en
situación de vulnerabilidad y pertenezcan a ese sector.
(ii)
El Decreto también satisface las exigencias de los juicios de prohibición de
arbitrariedad y de intangibilidad, porque «no tiene incidencia negativa en el núcleo esencial de derechos
fundamentales ni impone restricciones a los derechos intangibles».
(iii)
Las medidas no contravienen el requisito de no contradicción específica, por
cuanto «no menciona restricción alguna
relacionada con derechos laborales ni la Constitución, los tratados
internacionales y la […] Ley Estatutaria 137 de 1994».
(iv) El Decreto cumple el requisito de motivación
suficiente, toda vez que en su parte considerativa se refiere a los hechos
que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, al aislamiento preventivo
obligatorio y a las normas legales que regulan el impuesto nacional al consumo para la inversión social en cultura.
(v)
De igual modo, la norma de excepción satisface las condiciones de los juicios
de necesidad fáctica y jurídica. En primer lugar, porque la medida de
asilamiento preventivo obligatorio afectó negativamente los ingresos de los
artistas, creadores y gestores culturales. Y, en segundo lugar, porque crea una medida específica a
favor de un sector de la economía que se encuentra especialmente desvalido en
las actuales circunstancias, y por tanto, «adiciona  […] los mecanismos de auxilio económico previstos a
favor de la generalidad de poblaciones en situación de vulnerabilidad».
(vi) El Decreto sub examine cumple
el requisito de incompatibilidad, dado que «suspende de manera
justificada las leyes aplicables al alterar transitoriamente la destinación del
impuesto sin cambiar los elementos ni el esquema de recaudo, aun cuando lo
mantiene en el sector cultura».
(vii) Las medidas también superan el juicio
de proporcionalidad, en cuanto resultan adecuadas y corresponden a la
gravedad de la perturbación causada por la Covid-19 en el sector de la cultura.
De este modo, aseguran transitoriamente un ingreso mínimo a los artistas,
creadores y gestores culturales en estado de vulnerabilidad, «sin desbordar el
enfoque de inversión social en cultura».
(viii)
El Decreto Legislativo 561de 2020 no impone ningún trato diferenciado basado en
criterios sospechosos, por lo que cumple la exigencia de no discriminación.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 241, numeral 7, y el parágrafo del artículo 215 de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 561 de
2020.
2. Pruebas decretadas por el despacho de
la magistrada sustanciadora
2.1 En el Auto por el cual asumió el
conocimiento del Decreto Legislativo de la referencia, el despacho de la
magistrada ponente ordenó oficiar a los ministerios de Cultura y de Hacienda y
Crédito Público para que informaran: (i) cómo operaba el impuesto nacional al
consumo con destino a la cultura, antes de la expedición del Decreto sub
examine; (ii) las razones por las cuales «la contribución a la subsistencia
de los artistas, creadores y gestores culturales, que demuestren su estado de
vulnerabilidad» (artículo 1 del Decreto Legislativo 561 de 2020), no se
encuentra comprendida en el concepto de «inversión social», al que alude el artículo 512-2 del Estatuto Tributario;
(iii) cómo opera
en la actualidad el impuesto mencionado; y (iv) a qué se refiere la expresión «responsables de cultura», contenida en el inciso 1 del artículo 2
del Decreto.
2.2 Mediante oficio recibido en la
Secretaría General de la Corte Constitucional el 30 de abril del año en curso,
el Ministerio de Cultura respondió lo siguiente:
2.2.1 Respecto de la primera pregunta,
sostiene que en virtud del artículo 512-2 del Estatuto Tributario, los recursos
del impuesto nacional al consumo los gira el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público al Miniterio de Cultura, el cual, a su vez, los transfiere a los
departamentos y al Distrito Capital. Las transferencias que realiza el
Ministerio de Cultura a los departamentos y al Distrito Capital se efectúan de
conformidad con la participación porcentual de estos en el Sistema General de
Participaciones (participación de propósito general), según la distribución
previamente calculada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP).
Con fundamento en el artículo 2.11.1 del
Decreto 1080 de 2015 y la Resolución 1939 de 2018, expedida por el Ministerio
de Cultura, antes de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 561 de
2020, los departamentos y el Distrito Capital incorporaban a su presupuesto los
recursos transferidos y adelantaban convocatorias públicas dirigidas a los
municipios. Lo anterior, con el fin de que estos presentaran proyectos de
fomento, promoción y desarrollo de la cultura. Tales proyectos debían enmarcase
en ocho líneas de inversión[5]
y tener relación con los Planes de Desarrollo Departamentales.
Los proyectos presentados debían ser
avalados, en primer lugar, por las Secretarías de Cultura de los departamentos,
las cuales realizaban la revisión técnica y financiera de los mismos. Superada
esta etapa, los proyectos eran remitidos a los Consejos Departamentales de
Patrimonio para la emisión del concepto respectivo y, posteriormente, al
Ministerio de Cultura. Una vez esta cartera emitía el concepto técnico
favorable, los recursos eran ejecutados a través de convenios
interadministrativos suscritos entre los departamentos y los municipios durante
el año de giro y el siguiente, de acuerdo con los lineamientos establecidos por
el Ministerio.
2.2.2 En relación con la segunda pregunta,
el Ministerio de Cultura afirma que el concepto de inversión social en cultura,
empleado en el artículo 512-2 del Estatuto Tributario, se refiere al desarrollo de programas y
proyectos culturales, y no al reconocimiento y pago de ayudas sociales o
incentivos económicos. Explica que es por ello que el Decreto Legislativo 561
de 2020 dispone la entrega de transferencias monetarias no condicionadas o
incentivos económicos a los artistas, creadores y gestores culturales, «sin que medie un proceso o un proyecto de
carácter cultural». Con esto, dice, «se busca dirigir el recurso a una ayuda humanitaria», la cual no se encuentra
comprendida en el concepto de inversión social al que se refiere dicho
Estatuto.
2.2.3 En cuanto al funcionamiento actual
del impuesto nacional al consumo con destino a la cultura, precisa que mediante
la Resolución 630 del 21 de abril de 2020, el Ministerio de Cultura definió los
siguientes lineamientos para la implementación del Decreto sub examine:
«Los departamentos y el
Distrito Capital realizarán una convocatoria. Los municipios enviarán listados
de los interesados en postularse, los cuales deberán realizarse en un periodo
de diez (10) días calendario, a partir de la fecha de publicación de la
Resolución 630 del 21 de abril de 2020.
Los departamentos y el Distrito
Capital priorizarán sus beneficiarios y establecerán la cobertura, conforme al
monto de los recursos que tengan disponibles.
Los departamentos y el Distrito
Capital ordenarán la ejecución del gasto y giro directo a las cuentas u otros
medios que se determinen en el caso de los beneficiarios no bancarizados.
El plazo de ejecución de estos
recursos no podrá superar el 31 de diciembre de 2020, de lo contrario deberán
reintegrarse al Tesoro Nacional el 30 de junio de 2021.
Los departamentos y el Distrito
Capital deberán reportar al Ministerio de Cultura: a) Informe general que
evidencie el desarrollo de las fases de la convocatoria dentro de los cinco
días hábiles a la publicación de los resultados, el cual contendrá el listado
de los beneficiarios en la forma establecida en la convocatoria, junto con los
puntajes de priorización. Y, b). Informe mensual con el listado de los
beneficiarios efectivos y los soportes financieros de los giros».
El Ministerio aclara que las
transferencias monetarias no condicionadas o incentivos económicos de que trata
el Decreto corresponderán al desembolso de tres pagos mensuales de $160.000
pesos, a favor de 80 mil artistas, creadores y gestores culturales. El número
de beneficiarios podría ampliarse «una vez se programen las nuevas
convocatorias a nivel local». De acuerdo con el Decreto, estos recursos serán
entregados a personas que demuestren su estado de vulnerabilidad. Esta
situación será verificada conforme a los criterios dispuestos para la
asignación de BEPS para creadores culturales[6], a saber: (i) condición de
discapacidad, (ii) puntaje del Sisbén o listado censal, (iii) edad del
aspirante, (iv) ingresos monetarios y (v) ruralidad.
Manifiesta que el monto de las ayudas
provendrá de los recursos no comprometidos o ejecutados de la vigencia fiscal
del año 2019, por un valor de $13.387.668.181 pesos, y los recursos asignados
para el 2020, que ascienden a $18.362.520.000 pesos.
2.2.4 Por último, el Ministerio de Cultura
sostiene que la expresión «responsables
de cultura»,
contenida en el inciso 1 del artículo 2 del Decreto, se refiere a «la instancia
pública del nivel departamental y del Distrito Capital que ejerce las funciones
de formulación, ejecución y seguimiento de las políticas y de los planes del
sector cultura, ​las cuales obtienen su denominación según la estructura
orgánica de la entidad territorial».
3. Asunto bajo revisión, problema jurídico
y metodología de la decisión
3.1 En virtud del procedimiento
previsto en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional asumió el
conocimiento del Decreto Legislativo 561 del 15 de abril de 2020, «por el cual
se dictan medidas transitorias en materia de cultura en el marco del estado de
emergencia económica, social y ecológica».
Este Decreto, a su vez,
desarrolla el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, «por el cual se
declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el
territorio nacional», declarado exequible por esta Corporación mediante la
Sentencia C-145 de 2020.
3.2 En razón del alcance del control
automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el
Gobierno nacional con fundamento en la declaratoria de un estado de emergencia
económica, social y ecológica, corresponde a la Sala Plena determinar si el
Decreto Legislativo 561 de 2020 satisface las condiciones formales y materiales
de validez que exigen la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional.
3.3 Para resolver el problema jurídico
planteado, la Corte analizará la finalidad, el alcance y el contenido de las medidas adoptadas y reiterará la jurisprudencia que
desarrolla tales condiciones formales y sustanciales.
4. Finalidad,
alcance y contenido de las medidas adoptadas
4.1 Antes de abordar el
análisis de las medidas específicas adoptadas en el Decreto Legislativo 561 de
2020, la Corte considera necesario hacer una breve referencia a los
antecedentes normativos del impuesto nacional al consumo con destino a la
cultura.
El origen de estos
recursos se remonta a la expedición de la Ley 788 de 2002. El artículo 35 de
esta normativa adicionó el artículo 468-3 al Estatuto Tributario para
establecer una nueva lista de servicios gravados con el IVA. El parágrafo 2 del
precepto dispuso que a partir del 1 de enero de 2003, el servicio de telefonía
móvil estaría gravado con una tarifa del IVA del 20%. La norma precisó que el
incremento del 4% sería destinado a inversión social y que el 25% de este
porcentaje debía ser girado a los departamentos y al Distrito Capital para
apoyar los programas de fomento y desarrollo deportivo «y también,
el fomento, promoción y desarrollo de la cultura y la actividad artística
colombiana».
Posteriormente, el artículo 37 de la Ley
1111 de 2006 replicó el contenido normativo del artículo 35 de la Ley 788 de 2002 y aclaró que la ejecución de
los recursos debía efectuarse mediante convenios suscritos con los municipios y
los distritos. Además, determinó que «[l]os
municipios y/o distritos cuyas actividades culturales y artísticas hayan sido
declaradas como Patrimonio Cultural Inmaterial de la Humanidad por la
Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
(Unesco), tendrán derecho a que del porcentaje asignado se destine el cincuenta
por ciento (50%) para la promoción y fomento de estas actividades».
Varios años después, los artículos 71 y 72
de la Ley 1607 de 2012 adicionaron los artículos 512-1 y 512-2 al Estatuto
Tributario, con el propósito de desligar los recursos destinados a la cultura
del IVA y crear el impuesto nacional al consumo. En concordancia con lo
prescrito en el artículo 512-1, de manera general, el hecho generador de este
impuesto es la prestación o la venta al consumidor final o la importación por
parte del consumidor final de los servicios y bienes allí indicados[7]. El
artículo 512-2, que es al que se refiere el Decreto sub examine, en su
versión original, dispuso que los servicios de telefonía, datos, internet y
navegación móvil estarían gravados con la tarifa del 4% sobre la totalidad del
servicio, sin incluir el IVA. Los incisos tercero y cuarto dispusieron que el
25% de los recursos recaudados serían destinados en partes iguales a inversión
social en deporte y cultura. El inciso siguiente ordenó que el 3% de los
recursos para cultura debían destinarse a «programas culturales y artísticos de
gestores y creadores culturales con discapacidad».
Luego, mediante el artículo 85 de la Ley
1753 de 2015, se varió el porcentaje de destinación del impuesto y se determinó
que el 90% de los recursos recaudados serían orientados al fomento de la
cultura y el deporte. Igualmente, se previó que el 12,5% de los recursos fueran
girados al Distrito Capital y a los departamentos, para que a través de
convenios celebrados con los municipios y distritos, se viabilizaran programas
de promoción y desarrollo de la cultura y de la actividad artística.
Igualmente, dicho artículo estableció que « [d]el total de estos recursos se
deberán destinar mínimo un tres por ciento (3%) a programas culturales y
artísticos de gestores y creadores culturales con discapacidad».
Finalmente, el artículo 512-2 del Estatuto
Tributario fue modificado por el artículo 202 de la Ley 1819 de 2016. En la
actualidad, el artículo 512-2 retoma parcialmente su versión original y prevé
que los servicios de telefonía, datos, internet y navegación móvil estarán
gravados con la tarifa del 4% sobre la totalidad del servicio, sin incluir el
IVA[8]. De este
modo, el sujeto pasivo del impuesto es el consumidor final de esos servicios y
los responsables de cobrarlo y pagarlo a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales (DIAN) son los prestadores de los mismos.
La norma agrega que los servicios de
datos, internet y navegación móvil se gravarán solo en el monto que exceda el 1.5
de la Unidad de Valor Tributario (UVT) mensual[9]. También especifica que el impuesto
se causa en el momento en que el usuario paga el servicio.
Este impuesto, por expreso mandato del
mencionado artículo, es destinado a inversión social en deporte y cultura, con
la siguiente distribución: 70% para deporte y
30% para cultura, recursos que son presupuestados por los ministerios
del Deporte y de Cultura, respectivamente.
Los parágrafos 1 y 2 precisan tres
aspectos: (i) los recursos girados para cultura a los entes territoriales que
no hayan sido ejecutados al 31 de diciembre de la vigencia siguiente a la cual
fueron girados serán reintegrados a la Dirección General de Crédito Público y
del Tesoro Nacional, junto con los rendimientos financieros generados; (ii) los
recursos reintegrados al Tesoro Nacional serán destinados a la ejecución de
proyectos de inversión a cargo del Ministerio de Cultura relacionados con la
apropiación social del patrimonio cultural; y (iii) los rendimientos
financieros deberán consignarse semestralmente a la dependencia indicada.
4.2 Es en este contexto que los artículos
1 y 2 del Decreto Legislativo 561 de 2020 modifican transitoriamente la destinación
de los recursos provenientes del impuesto nacional al consumo para la cultura.
Concretamente, dichos artículos reorientan esos recursos, incialmente
proyectados para inversión social en ese sector, al reconocimiento y pago de
transferencias monetarias no condicionadas o incentivos económicos a favor de
los artistas, creadores y gestores culturales, que demuestren su estado de
vulnerabilidad.
En efecto, de
acuerdo con su parte motiva, el Decreto Legislativo 561 busca mitigar los
efectos económicos producidos por la Covid-19 sobre los ingresos de aquellas
personas. Al respecto, la norma destaca que con el fin de evitar la propagación
de la enfermedad, el Gobierno nacional y el Ministerio de Salud y Protección
Social restringieron la celebración de reuniones y actos dirigidos al público.
Estas medidas han afectado de manera especial a los trabajadores de la cultura,
pues han limitado casi por completo las posibilidades para realizar las
actividades de las cuales derivaban su sustento. En consecuencia, advierte la
norma, su derecho fundamental al mínimo vital «se encuentra gravemente comprometido».
Por lo anterior, según las consideraciones
del Decreto, el otorgamiento de transferencias no condicionadas o incentivos
económicos a los artistas, creadores y gestores culturales tiene dos objetivos:
(i) garantizar su subsistencia y (ii) «agilizar los procesos para la
recuperación de sus capacidades sociales, productivas y financieras». En este
sentido, las medidas constituyen un «mecanismo alterno» para la satisfacción de
su derecho fundamental al mínimo vital.
4.3 De este modo, el
artículo 1 del Decreto Legislativo 561 de 2020 establece que los recursos del
impuesto nacional al consumo con destino a la cultura, regulado en el artículo
512-2 del Estatuto Tributario, girados de la vigencia fiscal del año 2019, que
al 15 de abril del 2020 no se encuentren ni comprometidos ni ejecutados, y los
que se giren durante la presente anualidad, por parte del Ministerio de Cultura
a los departamentos y al Distrito Capital, deberán dirigirse transitoriamente a
alcanzar el propósito mencionado anteriormente.
En este orden, el artículo 2 dispone que
las dependencias encargadas del sector de la cultura de los departamentos y del
Distrito Capital serán las responsables de ordenar transferencias no
condicionadas o incentivos económicos a favor de esas personas, con cargo a los
recursos del impuesto nacional al consumo con
destino a la cultura.
Para el efecto, el
artículo citado determina que los aspirantes no podrán formar parte de otros
programas sociales, puntualmente, de Familias en Acción[10],
Colombia Mayor[11], BEPS para
creadores y gestores culturales[12],
Jóvenes en Acción[13],
Ingreso Solidario[14]
o ser beneficiarios de la compensación del impuesto sobre las ventas (IVA)[15].
También prescribe que, como mínimo, el 3%
del valor de las transferencias no condicionadas o incentivos económicos se
destinarán a los artistas, creadores y gestores culturales en situación de
discapacidad.
El inciso 4 del artículo 2 ordena que las
transferencias no condicionadas y los incentivos económicos solo podrán
efectuarse hasta el 31 de diciembre de 2020.
Finalmente, el parágrafo atribuye a los
departamentos y al Distrito Capital la competencia de realizar «[e]l
seguimiento y control jurídico, técnico, administrativo y financiero de los
recursos». Por tanto, les impone la responsabilidad de reportar mensualmente al
Ministerio de Cultura los listados de beneficiarios y el tipo de ayudas
otorgadas.
De acuerdo con lo anterior, pasa la Corte
a determinar si estas medidas cumplen, uno a uno, los requisitos formales y
sustanciales de validez definidos por la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional.
5. Análisis
del cumplimiento de los requisitos formales del Decreto Legislativo 561 de 2020[16]
5.1 Esta Corporación ha afirmado que
aunque la Constitución le confiere al Gobierno nacional la facultad de valorar
ampliamente los medios para conjurar la emergencia e impedir la extensión de
sus efectos, esta potestad está sometida a determinadas condiciones de validez formal y material. Estos requisitos tienen
por objeto «asegurar que, con ocasión de la
imposición de un régimen de excepción, no se desborden los poderes otorgados y
se mantenga la racionalidad del orden instituido y el respeto por los derechos
y garantías fundamentales consagrados en la Carta»[17].
5.2 En concordancia con lo dispuesto en la
Constitución y en la LEEE, los
decretos legislativos deben cumplir estos tres requisitos de forma: (i) estar
suscritos por el Presidente de la República y todos los ministros del gabinete;
(ii) haber sido dictados y promulgados en desarrollo del decreto que declaró la
emergencia económica,
social y ecológica, y dentro del término de esta; y (iii) contar con la motivación
correspondiente. Igualmente
en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya
comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los
decretos de desarrollo no lo excedan.
5.3 La Corte observa que
el Decreto Legislativo 561 de 2020 cumple los requisitos formales de validez
indicados en precedencia, así:
(i) Está suscrito por el
Presidente de la República y los dieciocho ministros que forman parte del
gabinete (requisito de competencia). En efecto, el Decreto Legislativo fue
firmado por el Presidente de la República, Iván Duque Márquez, y por todos los
ministros que conforman el Gobierno nacional.
(ii) Fue expedido durante
la vigencia y en desarrollo
del Decreto Legislativo 417 de 2020, que declaró el estado de
emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional
(requisito de temporalidad). El Decreto de la referencia fue expedido el 15 de
abril de 2020 y su publicación se efectuó en el Diario Oficial n.º 51.286 del mismo día. Dado que el Decreto
Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 declaró la emergencia por el término de 30
días calendario contados a partir de su entrada en vigor, es claro que el Decreto
sub examine fue expedido dentro del término establecido en el artículo
215 de la Constitución.
(iii) Se encuentra motivado (requisito de
motivación). El Decreto hace explícitos los hechos y las consideraciones
fácticas y jurídicas que originaron su expedición. Igualmente, indica la
finalidad de las medidas adoptadas y su relación con la declaratoria del estado
de emergencia.
La Sala Plena de la Corte
Constitucional concluye que el Decreto Legislativo 561 de 2020 satisface las
exigencias formales previstas para el efecto y, por ello, es constitucional en
ese aspecto.
6. Análisis
del cumplimiento de los requisitos materiales del Decreto Legislativo 561 de
2020[18]
6.1 Ahora bien, para verificar el
cumplimiento de los requerimientos sustanciales o materiales que deben
satisfacer los decretos legislativos de desarrollo de los estados de
emergencia, la jurisprudencia ha empleado una metodología de juicios. Esta se
fundamenta en tres fuentes normativas, las cuales, en su conjunto, integran el
parámetro del control de constitucionalidad: los artículos 212 a 215 de la
Constitución, la LEEE y los tratados y convenios internacionales de derechos
humanos ratificados por Colombia[19].
La existencia de
un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que
surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de
legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal, primero, obliga a que el
Gobierno actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de
excepción; y, segundo, exige que las suspensiones extraordinarias de los
derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean
incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas
derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de
los derechos humanos.
6.2 Procede la Corte a determinar si las
medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 561 de 2020 satisfacen las
condiciones sustanciales de validez.
6.2.1 El juicio de finalidad[20] está previsto por el artículo
10 de la LEEE[21]. A la luz de este juicio, toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[22].
Las medidas adoptadas en el Decreto sub
examine guardan una relación, específica e inmediata, con los hechos que
dieron lugar al estado de excepción. En efecto, el Decreto Legislativo 417 de
2020 declaró la emergencia económica, social y ecológica en todo el
territorio nacional, como consecuencia de la pandemia causada por la enfermedad
Covid-19. Para contrarrestar los efectos sobre la salud pública del nuevo
coronavirus y evitar el escalonamiento del contagio, el Gobierno nacional ha
adoptado medidas de aislamiento preventivo obligatorio o cuarentena[23]. Estas
medidas han implicado el cierre temporal de todos los espacios que puedan
generar aglomeraciones y propiciar el contacto físico entre las personas.
Dichas medidas han tenido efectos
especialmente negativos sobre el sector de la cultura, pues han imposibilitado
por completo la realización de actividades artísticas presenciales. Esto ha
limitado seriamente los ingresos económicos y, por tanto, los medios de
subsistencia de los artistas, creadores y gestores culturales, pues los
escenarios en los que habitualmente hacen sus presentaciones y transmiten su
obras se encuentran cerrados.
El Decreto Legislativo 561 de 2020 busca
contrarrestar las consecuencias de esta situación sobre el derecho fundamental
al mínimo vital de esas personas. Con este propósito, la norma modifica, de manera
temporal, la destinación de los recursos provenientes del impuesto nacional al
consumo para inversión social en cultura (artículo 512-2 del Estatuto
Tributario) y los reorienta al reconocimiento y pago de transferencias
monetarias no condicionadas o incentivos económicos a favor de los artistas,
creadores y gestores culturales en estado de vulnerabilidad o en situación de
discapacidad. Lo anterior, con dos objetivos claros: (i) garantizar su
subsistencia y la protección de su derecho fundamental al mínimo vital y (ii)
«agilizar los procesos para la recuperación de sus capacidades sociales,
productivas y financieras».
En concordancia con lo dispuesto en el
Decreto, estas ayudas serán otorgadas por los departamentos y el Distrito
Capital, con cargo a los mencionados recursos.
El Decreto, además, dispone mecanismos
para garantizar que esos recursos sean destinados exclusivamente a los
artistas, creadores y gestores culturales afectados económicamente por las
medidas de aislamiento preventivo obligatorio, las cuales han sido adoptadas
con el fin de detener la propagación del coronavirus SARS-CoV-2. Estos mecanismos son: (i) el condicionamiento del beneficio
a la demostración de la situación de vulnerabilidad; (ii) el otorgamiento de,
como mínimo, el 3% de las ayudas a favor de los artistas, creadores y gestores
culurales en situación de discapacidad; y (iii) la atribución de la
responsabilidad a los departamentos y municipios de realizar «[e]l seguimiento
y control jurídico, técnico, administrativo y financiero de los recursos» y
reportar mensualmente al Ministerio de Cultura los listados de los
beneficiarios y el tipo de ayudas otorgadas, «para los fines que este considere
pertinentes».
Por lo anterior, este Tribunal comprueba
que el Decreto de la referencia satisface el juicio de finalidad,
toda vez que está orientado a conjurar las causas de la perturbación y a
impedir la extensión de sus efectos, principalmente, sobre los ingresos y la
subsistencia de los artistas, creadores y gestores culturales.
6.2.2 El juicio de conexidad material[24] está previsto en los artículos
215 de la Constitución[25] y 47 de la LEEE[26]. Con este juicio, se pretende
determinar si las medidas adoptadas en el
decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte
Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos
de vista: (i) interno, esto es, la relación
entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno
Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[27]
y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de
excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia[28].
Desde el punto de vista de la conexidad
material interna, la Sala observa que las medidas adoptadas tienen una
relación específica con las consideraciones que motivaron la expedición del
Decreto. En efecto, en precedencia se explicó que la norma contiene
consideraciones explícitas en relación con la urgencia de adoptar medidas
orientadas a mitigar los efectos de la pandemia sobre la economía, el mercado
laboral y, concretamente, sobre los ingresos y los medios de subsistencia de
los artistas, creadores y gestores culturales. Sobre este último punto, tal y
como se indicó en páginas anteriores, los considerandos exponen el vínculo de
causalidad que existe entre la enfermedad Covid-19, el aislamiento preventivo
obligatorio o cuarentena, el «cierre de todos los espacios destinados para las actividades de
expresion y disfrute de la cultura» y la evidente afectación del derecho
fundamental al mínimo vital de esas personas.
Respecto de la conexidad material externa,
la Corte reitera que existe una relación entre el Decreto sub examine y
el Decreto Legislativo 417 de 2020, por el cual se declaró la emergencia económica,
social y ecológica en todo el territorio nacional. Esto, por cuanto fue expresamente expedido con
ocasión y en desarrollo de dicho estado y su propósito es adoptar medidas para
conjurar la crisis causada por la Covid-19. En este sentido, el Decreto
Legislativo 561 de 2020 señala que «los efectos económicos negativos generados con la pandemia
producida por el coronavirus Covid-19 son de magnitudes impredecibles e
incalculables para el desarrollo y ejecución de actividades culturales y
demandan la adopción de disposiciones extraordinarias para atender las
crecientes necesidades y aliviar las pérdidas económicas y la fuerza laboral
afectada».
Esta afirmación tiene conexidad con los
motivos expresados en el Decreto Legislativo 417 de 2020. Puntualmente, en la
parte considerativa de este se expresa que «la situación a la que está expuesta
actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta […] el
empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de
todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente
necesario contar con las herramientas legales necesarias para enfrentar de
manera eficaz la actual situación». Igualmente, en dicho decreto se destaca que
el Gobierno nacional adoptará todas aquellas medidas «que sean necesarias para
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y dispondrá de las
operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo».
Con fundamento en lo expuesto, la Corte
concluye que el Decreto objeto de estudio cumple los requisitos del juicio de
conexidad material porque existe relación directa, específica e inmediata
entre, por un lado, sus partes resolutiva y motiva y, por otro, las materias
que este desarrolla y los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado
de emergencia.
6.2.3 El juicio de motivación suficiente[29]
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca
dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto
de emergencia, el Presidente ha presentado razones
que resultan suficientes para justificar las
medidas adoptadas[30]. Dicha
motivación es exigible frente a cualquier tipo
de medidas[31], siendo particularmente relevante para
aquellas que limitan derechos constitucionales,
por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece
que los «decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de
las limitaciones de los derechos constitucionales»[32].
Según lo indicado en el párrafo anterior,
en el presente caso, el juicio de motivación suficiente resulta menos exigente.
Esto es así porque el Decreto Legislativo 561 de 2020 no contiene medidas que
limiten, afecten, suspendan o restrinjan derechos fundamentales. Antes bien, su
finalidad es proteger el derecho fundamental al mínimo vital de los artistas,
creadores y gestores culturales.
No obstante, sí expone las razones que
justificaron su expedición. En sus consideraciones se lee que si bien las
medidas de aislamiento preventivo obligatorio o cuarentena han afectado
negativamente y de forma general a la economía, sus repercusiones se han
sentido de manera especial en el sector de la cultura. Esto, pues tales medidas
han implicado el cierre temporal de todos los espacios y escenarios en los que,
habitualmente, los artistas presentan sus obras al público. Lo anterior,
continúa el Decreto, ha limitado seriamente las posibilidades de subsistencia
de los artistas, creadores y gestores culturales.
En este sentido, la norma alerta sobre la
necesidad de contrarrestar las consecuencias de esta situación, mediante el
reconocimiento y pago de transferencias económicas no condicionadas o
incentivos económicos. Al respecto, hace una anotación puntual en relación con
el deber del Estado de garantizar el acceso a esas ayudas por parte de las
personas con discapacidad.
Con este propósito, la disposición
advierte sobre la existencia del impuesto nacional al consumo con destino a la
cultura y la conveniencia de utilizar esos recursos para alcanzar la finalidad
aludida. De este modo, el Decreto crea «una medida de carácter temporal, para
mitigar los efectos económicos derivados de la propagación del coronavirus
Covid-19 en materia de la subsistencia para los artistas, creadores y gestores
culturales».
En resumen, la Sala Plena comprueba que el
Decreto cumple las exigencias del juicio de motivación suficiente porque,
aunque no limita ningún derecho constitucional, sí expone las razones que
justificaron su expedición.
6.2.4 El juicio de ausencia de arbitrariedad[33]
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan
medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.[34]
La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los
derechos y libertades fundamentales[35]; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las
ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular,
(iii) que no supriman o modifiquen los organismos y
las funciones básicas de acusación y juzgamiento[36].
En la sección anterior se indicó que el
Decreto Legislativo 561 de 2020 no limita, afecta o suspende derechos
fundamentales. Por el contrario, se reitera que busca proteger el derecho
fundamental al mínimo vital de los artistas, creadores y gestores culturales
que estén en situación de vulnerabilidad, mediante el reconocimiento y pago de
una ayuda económica no condicionada.
De hecho, como se desarrollará más
adelante, establece una acción afirmativa a favor de quienes se encuentran en
situación de discapacidad, con el fin de materializar su derecho fundamental a
la igualdad[37].
Dado que el Decreto modifica
transitoriamente la destinación de los recursos provenientes del impuesto
nacional al consumo destinados a la cultura, para el reconocimiento y pago de
transferencias monetarias no condicionadas o incentivos económicos a favor de
este sector de la población, su contenido es eminentemente tributario y social.
En estas condiciones, es claro que bajo ninguna perspectiva, las medidas
adoptadas vulneran o restringen derechos o libertades fundamentales.
Por último, la Corte verifica que la norma
de excepción no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder
público ni de los órganos del Estado, y no suprime ni modifica los organismos
ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento. Al respecto, las
referencias que hace a las funciones del Ministerio de Cultura ya estaban contenidas
en el artículo 512-2 del Estatuto Tributario. Por su parte, las nuevas
atribuciones legales de los departamentos y del Distrito Capital —reconocimiento y pago de las transferencias
monetarias no condicionadas y seguimiento y control jurídico, administrativo y
financiero de los recursos— replican el funcionamiento ordinario del impuesto
nacional al consumo con destino a la cultura y refuerzan la autonomía de estos
entes territoriales.
Por lo anterior, la Sala Plena considera
que el Decreto Legislativo 561 de 2020 supera las exigencias del juicio de
ausencia de arbitrariedad, toda vez que (i) no suspende los derechos humanos ni
las libertades fundamentales; (ii) no interrumpe el normal funcionamiento de
las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; y (iii) no suprime ni
modifica los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
6.2.5 El juicio de intangibilidad[38]
parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional
acerca del carácter intocable de algunos derechos, los cuales, a la luz
de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni
siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en
virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como
derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el
derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles
los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
Ya se destacó que el Decreto Legislativo
561 de 2020 no limita ni suspende ningún derecho fundamental. Respecto del
presente juicio, la Corte encuentra que tampoco afecta ninguno de los derechos
catalogados como intangibles en los tratados de derechos humanos y en la
jurisprudencia constitucional.
6.2.6 El juicio de no contradicción
específica[39] tiene por objeto verificar que las
medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera
específica la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no
desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado
de emergencia económica, social y ecológica, esto es, el grupo de medidas
descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que
entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y
legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo
215.
En primer lugar, no existe una
contradicción específica entre las medidas adoptadas y la Constitución. Ninguna
norma constitucional prohíbe el otorgamiento de ayudas económicas a los
artistas, creadores y gestores culturales que estén en estado de vulnerabilidad
o en situación de discapacidad, con cargo a un impuesto.
Por el contrario, varios preceptos
superiores imponen al Estado obligaciones en ese sentido[40]. En
efecto, el inciso 2 del artículo 13 de la Carta Política prevé que el Estado
tiene el deber especial de proteger a las personas «que por su condición
económica, física […], se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y
sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan». En esta misma
línea, el artículo 47 superior reconoce la obligación del Estado de adelantar
«una política de previsión, rehabilitación e integración social para los
disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención
especializada que requieran».
Así mismo, el artículo 70 ejusdem
señala que el Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la
cultura y de reconocer la igualdad y dignidad de sus diversas
manifestaciones. Del mismo modo, el artículo 71 establece que la búsqueda de la
expresión artística es libre y, además, atribuye dos responsabilidades al
Estado: (i) crear «incentivos para personas […] que desarrollen y fomenten […]
las demás manifestaciones culturales» y (ii) ofrecer «estímulos especiales a
personas […] que ejerzan estas actividades».
De otro lado, el artículo 334 de la misma
normativa prescribe que el gasto público social es prioritario y que el Estado,
de manera especial, intervendrá para «asegurar,
de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores
ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos».
Por su parte, el artículo 359, numeral 2, superior advierte que «[n]o habrá
rentas nacionales de destinación específica», salvo que se trate de aquellas
orientadas a inversión social[41].
Igualmente, por virtud del artículo 6,
literal g), de la Convención sobre la protección y la promoción de la
diversidad de las expresiones culturales, incorpora al ordenamiento jurídico
interno mediante la Ley 1516 de 2012[42],
el Estado puede adoptar medidas orientadas «a respaldar y a apoyar a los
artistas y demás personas que participan en la creación de expresiones
culturales». El artículo 8 de esta misma normativa preceptúa que en situaciones
especiales en las que las expresiones culturales «corran riesgo de extinción» o
«sufran una grave amenaza», el Estado podrá adoptar una «medida urgente de
salvaguardia».
Además, la determinación de que, como
mínimo, el 3% de las ayudas sean entregadas a artistas, creadores y gestores
culturales en situación de discapacidad cumple los compromisos internaciones de
Colombia en esta materia. Así, por ejemplo, el artículo 11 de de la Convención
sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad —incorporada al ordenamiento jurídico interno mediante la Ley
1346 de 2009[43]— dispone que en situaciones de riesgo y
emergencias humanitarias, el Estado debe adoptar todas las medidas posibles
para garantizar la seguridad y la protección de las personas con discapacidad.
Así mismo, el artículo 28, numeral 1, ejusdem determina que «[l]os
Estados Partes reconocen el derecho de las personas con discapacidad a un nivel
de vida adecuado para ellas y sus familias». De igual modo, el artículo 30.2 de
este instrumento internacional preceptúa que «[l]os Estados Partes adoptarán
las medidas pertinentes para que las personas con discapacidad puedan
desarrollar y utilizar su potencial creativo, artístico e intelectual, no sólo
en su propio beneficio sino también para el enriquecimiento de la sociedad».
En segundo lugar, aunque el artículo 355
de la Constitución prohíbe el otorgamiento de auxilios o donaciones en favor de
personas naturales o jurídicas, la jurisprudencia constitucional ha sostenido
que bajo determinadas condiciones, tales erogaciones sí pueden ajustarse a las
exigencias superiores. Para el efecto, corresponde verificar «si son el
resultado del cumplimiento del deber constitucional expreso de adoptar medidas
encaminadas a financiar, con bienes o recursos públicos, la satisfacción de
derechos constitucionales de grupos o sectores constitucionalmente protegidos o
de actividades que deben realizarse por mandato constitucional y que son
ejecutadas por particulares que requieren, para satisfacer los fines estatales,
de un apoyo o ayuda del Estado»[44].
En estos eventos, ha dicho la Corte, la medida deberá ser declarada exequible,
pues busca proteger derechos y actividades amparados por la Constitución en el
marco del gasto público social[45].
En esta misma sección ya se explicó que,
en cumplimiento de varios preceptos constitucionales y de algunos compromisos
internacionales adquiridos por el Estado, el Decreto Legislativo 561 de 2020
busca proteger el derecho fundamental al mínimo vital de los artistas,
creadores y gestores culturales, dada su condición de vulnerabilidad en las
actuales circunstancias. Puntualmente, se precisó que, con fundamento en el
artículo 71 de la Constitución, el Estado tiene el deber de crear incentivos y
estímulos especiales para las personas que desarrollen y fomenten las
manifestaciones culturales.
Desde esta perspectiva, las medidas
contenidas en el Decreto sub judice no contradicen la prohibición
prevista en el artículo 355 de la Constitución. Antes bien, se enmarcan en las
excepciones legítimas a dicha prohibición, pues se sustentan en los mandatos
constitucionales que le imponen al Estado el deber de asignar recursos públicos
para la satisfacción de los fines del Estado social de derecho en el ámbito de
la cultura y garantizar los derechos fundamentales de los trabajadores de ese
sector[46].
En tercer lugar, la Sala no advierte que
el Decreto desconozca los límites contenidos en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Al respecto, en apartados
anteriores se explicó que la medida está destinada exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Por ello, es claro que tampoco afecta la competencia del Congreso para
reformar, derogar o adicionar este o cualquier otro decreto legislativo.
Además, el artículo 2 del Decreto sub examine
respeta los límites previstos en el inciso 3 del artículo 215 de la
Constitución y en el parágrafo del artículo 47 de la LEEE. Estos preceptos
establecen que los decretos de desarrollo del estado de emergencia podrán, solo
en forma transitoria, modificar los tributos existentes y que las medidas
tributarias dejarán de regir
al término de la siguiente vigencia fiscal. El artículo 2 del Decreto señala que los recursos del impuesto
nacional al consumo para la inversión social en cultura, con cargo a los cuales
se otorgarán las transferencias monetarias no condicionadas o los incentivos
económicos, serán aquellos no comprometidos ni ejecutados en la vigencia fiscal
del año 2019 y los que se giren durante el presente año. De hecho, el inciso 5
de dicho artículo precisa que «[e]stas transferencias monetarias no condicionadas o incentivos
económicos podrán efectuarse únicamente hasta el 31 de diciembre de 2020».
Finalmente, ninguna de las medidas adoptadas en el
Decreto Legislativo 561 de 2020 desmejora los derechos sociales de los trabajadores. Ya se
aclaró que esas medidas buscan, en cambio, generar un medio de susbsistencia
para la satisfacción de las necesidades básicas de los artistas, creadores y
gestores culturales.
En estos términos, este Tribunal concluye que la norma
objeto de control cumple los requisitos del juicio de no contradicción
específica, toda vez que no desconoce ninguna norma de rango constitucional y
respeta los límites fijados en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE.
6.2.7 El juicio de incompatibilidad[47],
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
La Corte encuentra que lo dispuesto en la
norma examinada resulta incompatible con el artículo 512-2 del Estatuto
Tributario. Puntualmente, respecto de la destinación de los recursos del
impuesto nacional al consumo para la inversión social en cultura. Así, mientras
los artículos 1 y 2 del Decreto bajo estudio establecen que esos recursos
«deberán destinarse transitoriamente para contribuir a la subsistencia de los
artistas, creadores y gestores culturales, que se encuentren en situación de
vulnerabilidad»; el artículo 512-2 del Estatuto Tributario, modificado por el
artículo 201 de la Ley 1819 de 2016, señala que dicho impuesto «será destinado
a la inversión social en […] cultura».
Otro aspecto en el que el Decreto resulta
incompatible con el artículo 512-2 del Estatuto Tributario es el empleo que
cada uno le da a los recursos girados para inversión social en cultura a las
entidades territoriales, que no hayan sido ejecutados al 31 de diciembre de la
vigencia siguiente a la cual fueron girados. En efecto, en tanto el artículo 1
de la norma sub examine determina que los recursos del impuesto nacional
al consumo para la inversión social en cultura, «girados de la vigencia fiscal
2019 que a la fecha de expedición de este decreto no se encuentren ni
comprometidos ni ejecutados», serán destinados para el otorgamiento de ayudas
económicas a los artistas, creadores y gestores culturales en estado de
vulnerabilidad o en situación de discapacidad; el inciso 2 del parágrafo 1 del
artículo 512-2 del Estatuto Tributario ordena que esos mismos recursos, una vez
reintegrados por las entidades territoriales a la Dirección General de Crédito
Público y del Tesoro Nacional, sean «destinados a la ejecución de proyectos de
inversión a cargo del Ministerio de Cultura relacionados con la apropiación
social del patrimonio cultural».
Sin embargo, el Decreto sí expresa las
razones que justificaron las medidas anotadas. En párrafos anteriores se
detalló que en su parte considerativa, la norma precisa que las medidas de
aislamiento preventivo obligatorio o cuarentena han generado el cierre de todos
los espacios y escenarios dedicados a la cultura y que esta situación ha
afectado especialmente a los artistas, creadores y gestores culturales.
En este sentido, el Decreto llama la
atención sobre la necesidad de reconocer transferencias económicas no
condicionadas o incentivos económicos a ese sector de la población, con el
propósito garantizar su subsistencia. También advierte sobre la conveniencia de
utilizar los recursos del impuesto nacional al consumo con destinación a la
cultura, para alcanzar esa finalidad.
Por tanto, la Corte comprueba que las
incompatibilidades entre la norma de excepción y la norma ordinaria se
encuentran debidamente motivadas, pues en el Decreto se expusieron las razones
específicas por las cuales, en las circunstancias actuales, es procedente
efectuar los cambios legales mencionados.
6.2.8 El juicio de necesidad[48],
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad, que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
Desde la perspectiva de la necesidad
fáctica, la Corte observa que las medidas contenidas en el Decreto sub
examine son imprescindibles para superar los hechos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia. Lo anterior, por varias razones.
En primer lugar, la situación de
vulnerabilidad en la que se encuentran los artistas, creadores y gestores
culturales como consecuencia del cierre de los espacios y escenarios dedicados
a la cultura. Esto demandaba la adopción de medidas que permitieran reconocer a
su favor algún tipo de ayuda o beneficio económico, con el fin de mitigar los efectos
del aislamiento preventivo obligatorio.
En segundo lugar, la imposibilidad real de
que el Ministerio de Cultura efectuara directamente las transferencias
monetarias no condicionadas o los incentivos económicos a aproximadamente 80
mil artistas, creadores y gestores culturales y, además, vigilara la
destinación adecuada de los recursos. Esto hacía necesario replicar el
funcionamiento ordinario del impuesto nacional al consumo con destino a la
cultura, pero introduciendo importantes adaptaciones a las circunstancias
actuales. Con este propósito, el Decreto atribuye a los departamentos y al
Distrito Capital la responsabilidad de entregar las ayudas y ejercer el control
jurídico, técnico y financiero de los recursos, sin perjuicio del deber de
reportar mensualmente la información correspondiente al Ministerio de Cultura.
En tercer lugar, la insuficiencia de los
recursos públicos disponibles para atender la emergencia y la necesidad
imperiosa de hacer un uso eficiente de los mismos son factores que exigían la
adopción de medidas específicas que permitieran cumplir varios objetivos
legítimos, a saber: (i) otorgar ayudas a la mayor cantidad de personas
afectadas por la crisis; (ii) beneficiar a quienes no han recibido la ayuda del
Estado por otros canales; (iii) evitar abusos y (iv) focalizar y priorizar el
gasto público social en determinados sectores de la población que, como en el
caso de los artistas, creadores y gestores culturales, han sufrido de manera
más intensa los efectos económicos de la pandemia causada por la enfermedad
Covid-19[49].
Esto justifica, en los términos del juicio de necesidad fáctica, que el
artículo 2 del Decreto disponga, a modo de condición, que para acceder a las
transferencias económicas no condicionadas o incentivos económicos, los
interesados no puedan formar parte de otros programas sociales.
Ahora bien, el Decreto también satisface
las exigencias del juicio de necesidad jurídica o juicio de
subsidiariedad. Esto, pues en el ordenamiento jurídico ordinario no
existen reglas que le permitan al Gobierno nacional alcanzar la finalidad que persigue
la norma de excepción.
En efecto, el artículo
512-2 del Estatuto Tributario dispone que el impuesto nacional al consumo por
los servicios de telefonía, datos, internet y navegación móvil «será
destinado a inversión social en Deporte y Cultura».
De acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, «la determinación de lo que es
inversión social, “no resulta de un ejercicio semántico” pues “no siempre es
fácil distinguir dentro del género gasto social lo que tiene que ver con la
inversión y lo que concierne al funcionamiento”[50],
es decir, la inversión social es una especie que pertenece al género del gasto
social[51]»[52].
En este sentido, la
inversión social comparte el objetivo del gasto público social, aunque este
último también comprenda los gastos de funcionamiento. En consecuencia, el
concepto de inversión social pública alude al empleo de recursos de igual
naturaleza en procesos, programas, proyectos y actividades que tengan por
finalidad «la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación,
saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar
general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población»[53].
Bajo esta mirada, el
concepto de inversión social abarca diversas y variadas posibilidades, todas
ellas enmarcadas en tres propósitos: (i) satisfacer las necesidades básicas de
la población; (ii) generar bienestar general; y (iii) mejorar la calidad de
vida de las personas. En el ámbito de la cultura, de acuerdo con el artículo 1,
numeral 8, de la Ley 397 de 1997, «por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y
demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas
sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el
Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias»[54], el desarrollo económico y social se encuentra
estrechamente vinculado con el desarrollo cultural, por lo que, en este campo, «[l]os recursos públicos invertidos en actividades
culturales tendrán, para todos los efectos legales, el carácter de gasto
público social»[55].
En concordancia con las
funciones del Estado en relación con la cultura, la Ley precisa que los
objetivos de la política estatal en esta materia son dos: la preservación del
patrimonio cultural de la Nación y «el
apoyo y el estímulo a las personas, comunidades e instituciones que desarrollen
o promuevan las expresiones artísticas y culturales en los ámbitos locales,
regionales y nacional»[56].
En esta línea, los artículos 17 y 18 de la misma Ley establecen que tales
estímulos deben estar dirigidos a la creación, al desarrollo de actividades
artísticas y culturales, a la investigación y al fortalecimiento de la cultura.
Con este propósito, el artículo 18 preceptúa que el Estado establecerá
«programas, bolsas de trabajo, becas, premios anuales, concursos, festivales,
talleres de formación artística, apoyo a personas y grupos dedicados a actividades
culturales, ferias, exposiciones, unidades móviles de divulgación cultural»;
también al otorgamiento de «incentivos y créditos especiales para artistas
sobresalientes, así como para integrantes de las comunidades locales en el
campo de la creación, la ejecución, la experimentación, la formación y la
investigación a nivel individual y colectivo […] de las […] expresiones
culturales».
De la lectura sistemática de las normas
antes detalladas, y en particular de la naturaleza de los estímulos indicados en
el artículo 18 citado, la Corte concluye, prima facie, que en lo
referente al otorgamiento de subsidios o ayudas económicas específicas, el
concepto de inversión social en cultura alude al reconocimiento de incentivos dirigidos a
personas, comunidades y organizaciones dedicadas a las diferentes expresiones
culturales, en razón de su quehacer y con el objeto de difundir, fomentar y
desarrollar sus actividades artísticas.
En este sentido, la concesión de
transferencias monetarias o incentivos económicos para garantizar la
subsistencia y proteger el derecho fundamental al mínimo vital de esas personas
no es, en estricto rigor, inversión social en cultura. Aunque sin duda
esos beneficios buscan mejorar su calidad de vida y satisfacer sus necesidades
básicas —y en este sentido es inversión
social, de modo que no se vulnera el artículo 359, numeral 2, de la
Constitución—, el propio Legislador ha
delimitado la finalidad y el alcance de ese concepto en el ámbito de la
cultura. La definición de los propósitos de esa inversión, de acuerdo con lo
dispuesto en la Ley 397 de 1997, no incluye, a
primera vista, el reconocimiento de ayudas económicas a favor de los artistas,
cuando la finalidad de esta actuación no sea la difusión y promoción de su arte
y el fomento de la creación cultural, como en el presente caso.
De este modo, la Sala
Plena advierte, como ya se había dicho en páginas anteriores, que el artículo 1
del Decreto Legislativo 561 de 2020 modifica transitoriamente la destinación de
los recursos provenientes del impuesto nacional al consumo para la cultura. Si
bien la nueva destinación podría catalogarse como inversión social en un
sentido amplio, en precedencia se demostró que no se ajusta al concepto de inversión
social en cultura.
Por tales motivos, la
norma satisface las exigencias del juicio de necesidad jurídica, pues dicho
cambio solo se podía efectuar mediante la expedición de una norma con fuerza
material de ley.
De otro lado, la Corte considera que el
artículo 2 también cumple las exigencias del juicio de subsidiariedad. Como ya
se ha dicho, este artículo crea las transferencias monetarias no condicionadas
o incentivos económicos a favor de los artistas, creadores y gestores
culturales y asigna a los departamentos y municipios dos responsabilidades:
efectuar su entrega y realizar el seguimiento y control jurídico, técnico,
administrativo y financiero de los recursos.
Al respecto, la Sala no advierte la existencia de reglas jurídicas ordinarias que le hubiesen permitido
al Gobierno nacional alcanzar la finalidad que persigue la norma de excepción.
En efecto, la nueva destinación de los recursos del impuesto nacional al
consumo para inversión social en cultura
y el respeto por la autonomía de los entes territoriales para planificar y
promover su desarrollo económico y social[57] hacían necesaria la
expedición de una norma de rango legal.
Finalmente, si bien mediante el Decreto
Legislativo 475 del 25 de marzo de 2020 —declarado
exequible en la Sentencia C-153 de 2020—,
el Gobierno nacional adoptó medidas para favorecer el sector cultura, ninguna
de ellas permite alcanzar el propósito de la norma de excepción sub examine[58]. En
efecto, dicho decreto se contrae a (i) establecer una destinación transitoria
de los recursos de la contribución parafiscal de espectáculos públicos de artes
escénicas, para «apoyar al
sector cultural de las artes escénicas, en las actividades de creación,
formación virtual, producción y circulación de espectáculos públicos de artes
escénicas en cualquier modalidad (presencial o virtual)»; (ii) ampliar los
plazos para la declaración y el pago de la contribución parafiscal de
espectáculos públicos de artes escénicas y de la cuota para el desarrollo
cinematográfico; y (iii) agilizar el pago de los recursos por concepto de
seguridad social para los creadores y gestores culturales, con cargo a los
recursos de la estampilla Procultura.
En suma, la Corte considera que el Gobierno no incurrió en un error
manifiesto de apreciación acerca del carácter imprescindible de las medidas contenidas en el
Decreto y acertó en su
valoración fáctica y jurídica.
6.2.9 El juicio de proporcionalidad[59],
que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se
adopten en desarrollo de los estados de excepción sean  respuestas equilibradas
frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte
ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
juicio particular no excluye, naturalmente, la aplicación del test de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales en el juicio de ausencia de
arbitrariedad.
El Decreto sub examine cumple las
condiciones del juicio de proporcionalidad porque, como ya se ha indicado, no
limita, afecta, suspende o restringe derechos fundamentales. Por el contrario,
su finalidad es proteger el derecho fundamental al mínimo vital de los
artistas, creadores y gestores culturales. Adicionalmente, las medidas son
proporcionales a la magnitud de la crisis que dio lugar a la declaratoria del
estado de emergencia.
En efecto, el otorgamiento de
transferencias monetarias o incentivos económicos a favor de ese sector de la
población, con cargo a los recursos del impuesto nacional al consumo con
destino a la cultura, así como las responsabilidades asignadas a los
departamentos y al Distrito Capital, son medidas que no resultan excesivas en
relación con la perturbación que se pretende conjurar. En este sentido, las
mismas son razonables y legítimas para (i) garantizar la subsistencia y la
protección del derecho fundamental al mínimo vital de los beneficiarios de la
prestación; (ii) «agilizar los procesos para la recuperación de sus capacidades
sociales, productivas y financieras»; y (iii) asegurar que los recursos sean
entregados rápidamente y de acuerdo con la destinación prevista en el Decreto.
Además, de conformidad con lo sostenido en
los apartados anteriores, las medidas adoptadas son consonantes con los deberes
estatales consagrados en los artículos 13, 47, 71 y 334 de la Constitución.
Esto, por dos razones. Primero, porque establecen una protección especial en
favor de los artistas, creadores y gestores en estado de vulnerabilidad por su
condición económica o que estén en situación de discapacidad. Y, segundo, por
cuanto crean una ayuda económica a favor de quienes se dedican a desarrollar y
fomentar las diversas expresiones culturales. Dicha ayuda les permitirá tener
acceso a los bienes y servicios básicos que necesitan para subsistir en las
actuales circunstancias.
Igualmente, el Decreto está debidamente
limitado a la finalidad que
pretende alcanzar y en él no se advierte una extralimitación por parte del
Gobierno nacional. Así, por ejemplo, la norma establece mecanismos que protegen
la autonomía de los entes territoriales. En efecto, el artículo 1 precisa que
los recursos con cargo a los cuales se harán transferencias monetarias no
condicionadas o se reconocerán incentivos a favor de los trabajadores de ese
sector serán aquellos girados en la vigencia fiscal del año 2019, siempre y
cuando «a la fecha
de expedición de este decreto no se encuentren ni comprometidos ni ejecutados».
Adicionalmente, el artículo 2 señala que «el seguimiento y control jurídico,
técnico, administrativo y financiero de los recursos corresponde a los
departamentos y al Distrito Capital».
Del mismo modo, y con el fin de preservar
la inversión social en cultura y respetar la voluntad del Legislador de
destinar los recursos del impuesto nacional al consumo para el cumplimiento de
ese objetivo, el artículo 2 aclara que tales transferencias e incentivos
«podrán efectuarse únicamente hasta el 31 de diciembre de 2020».
Así mismo, ante la insuficiencia de los
recursos públicos disponibles para atender la emergencia y con el propósito de
otorgar ayudas a la mayor cantidad de personas afectadas por la crisis y evitar
abusos, el inciso 3 del artículo 2 determina que los beneficiarios no podrán
formar parte de otros programas sociales.
Por las razones expresadas, la Sala Plena
considera que el Decreto Legislativo 561 de 2020 satisface las exigencias del
juicio de proporcionalidad, porque su contenido es acorde con la gravedad de
los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y no
lesiona ningún principio o derecho constitucional.
6.2.10 El juicio de no discriminación[60], el cual
tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[61],
exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no
pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras
categorías sospechosas[62].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados[63].
El Decreto de la referencia no impone
ningún trato discriminatorio,
fundado en criterios sospechosos como los enlistados en el artículo 14 de la
LEEE, o distinciones que resulten incompatibles con el derecho a la igualdad.
Por el contrario, la norma ordena el
otorgamiento de ayudas económicas a los artistas, creadores y gestores
culturales que se encuentren en estado de vulnerabilidad o en situación de
discapacidad.
En el primer supuesto, esta disposición
busca, justamente, materializar la dimensión sustancial de ese derecho
fundamental, con el fin de que esas personas superen ese estado y estén en condiciones de
igualdad en dignidad y derechos. La protección especial se justifica, en este
caso, en la urgencia de contrarrestar el riesgo que padecen los artistas de
sufrir un deterioro importante en sus condiciones materiales de vida. Este
riesgo es provocado en las actuales circunstancias por la imposibilidad, casi
absoluta, de ejercer su actividad laboral.
En el caso de las personas con
discapacidad, se trata de una acción afirmativa que pretende eliminar las
barreras y prejuicios sociales que las afectan, promover su reconocimiento y
facilitar su participación en todas las actividades que se desarrollan en la
sociedad[64].
Desde su jurisprudencia más temprana, la
Corte ha sostenido que este tipo de medidas tiene pleno respaldo en los
artículos 13 y 47 de la Constitución[65],
porque aunque imponen un tratamiento formalmente desigual, este se funda en el
«compromiso estatal de remover los obstáculos que en el plano económico y
social configuran efectivas desigualdades de hecho»[66]. En este
sentido, dicho tratamiento tiene «un carácter remedial, compensador,
emancipatorio, corrector y defensivo de personas y de grupos ubicados en condiciones
de inferioridad, mediante el impulso de acciones positivas de los poderes
públicos»[67].
De este modo, «[s]i bien pueden generar una desigualdad, lo hacen como medio
para conseguir el fin de una sociedad menos inequitativa y más acorde con el
propósito consignado en el artículo 2º de la Carta, de perseguir un orden
justo»[68].
De hecho, respecto de las personas con
discapacidad, este Tribunal ha sostenido que cuando el Estado omite el deber de
implementar acciones afirmativas, «se incurre en una forma de discriminación,
debido a que tal omisión perpetúa la estructura de exclusión social e
invisibilidad a la que han sido sometidas históricamente las personas en
condición de discapacidad, y obstaculiza el ejercicio pleno de sus derechos
fundamentales»[69].
En este sentido, el contenido del inciso 3
del artículo 2 del Decreto 561 de 2020 se asemeja al de los artículos 71 y 72
de la Ley 1607 de 2012, que adicionaron los artículos 512-1 y 512-2 al Estatuto
Tributario, y 85 de la Ley 1753 de 2015[70], los cuales también preveían que el
3% de los recursos del impuesto nacional al consumo para la inversión social en
cultura debía destinarse a los artistas, creadores y gestores culturales en
situación de discapacidad[71].
Visto lo anterior, la
Corte concluye que el Decreto Legislativo 561 de 2020 no contiene medidas que impongan un trato
discriminatorio basado en criterios sospechosos. Antes bien, en virtud del
artículo 13 de la Constitución, establece una protección especial en favor de
los artistas, creadores y gestores que se encuentran en estado de
vulnerabilidad por su condición económica o que están en situación de
discapacidad.
6.3 Finalmente, se debe mencionar que el
artículo 3 del Decreto, el cual dispone que «[e]l presente Decreto rige a partir de la
fecha de su publicación»,
solo refiere el momento a partir del cual la norma produce efectos jurídicos.
Por tanto, no tiene ningún reparo de inconstitucionalidad.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Único.- Declarar EXEQUIBLE el Decreto
Legislativo 561 de 2020, «por el cual se dictan medidas transitorias en materia
de cultura en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica».
Notifíquese, comuníquese, publíquese y archívese el expediente.
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Central European Time (CET) – hora central europea.
[2] Greenwich Mean Time (GMT) – hora del meridiano de Greenwich.
[3] El ICDT destaca que otros Estados que han ordenado transferencias
económicas de recursos públicos al sector de la cultura, como resultado de la
crisis económica generada por el nuevo coronavirus, son: México, Singapur, Italia,
Tunez, Chile, Noruega, China, Corea del Sur, Alemania, Nueva Zelanda, Irlanda,
Polonia, Suiza, y Luxemburgo.
[4] En el documento se lee que el cuadro fue elaborado por Sandra
Ducón Parra.
[5] «Línea 1. Desarrollar inventarios y
registros del patrimonio cultural de acuerdo con la metodología establecida por
el Ministerio de Cultura; estos inventarios deben ser elaborados
participativamente y ser divulgados con todas las comunidades. Los inventarios
y registros deben ser digitalizados y estar disponibles para consulta en línea. || Línea 2. Desarrollar programas
relacionados con la protección, promoción, difusión y apropiación social del
patrimonio cultural por medio de procesos de investigación, prevención,
sensibilización, educación y formación de la comunidad. Así mismo, se podrá apoyar
la conformación de grupos de Vigías del Patrimonio, el fortalecimiento de los
existentes y el desarrollo de proyectos para la protección y salvaguardia del
patrimonio cultural por parte de los vigías. || Línea 3. Apoyar la formulación de los
Planes Especiales de Manejo y Protección -PEMP- de bienes inmuebles de interés
cultural del grupo urbano y de monumentos en espacio público, así como de
aquellos del grupo arquitectónico y de colecciones de bienes muebles de interés
cultural que sean de propiedad pública. || Línea 4. Incentivar la formulación y
puesta en marcha de Planes Especiales de Salvaguardia de manifestaciones del
patrimonio cultural inmaterial incluidas o en proceso de inclusión en las
Listas Representativas de Patrimonio Cultural Inmaterial. || Línea 5. Desarrollar actividades
relacionadas con la conservación, el mantenimiento periódico y la intervención
de bienes de interés cultural, dando prioridad a los declarados de interés
cultural del ámbito nacional y a aquellos bienes de interés cultural que se
encuentren en riesgo o en situación de emergencia. || Línea 6. Fortalecer los museos, archivos,
bibliotecas y/o centros de memoria a nivel local, en lo referente a escritura
de guiones museográficos y mejoramiento de dotación y programación. || Línea 7. Desarrollar programas culturales
y artísticos que beneficien a la población con discapacidad. || Línea 8. Desarrollar proyectos para la
implementación de los Planes Especiales de Salvaguardia - PES - de las
manifestaciones incluidas en las listas de Patrimonio Cultural Inmaterial de la
Humanidad por la UNESCO».
[6] Contenidos en las Resoluciones 2260 de 2018 y 3153 de 2019,
expedidas por el Ministerio de Cultura.
[7] Modificado por los artículos
200 de la Ley 1819 de 2016 y 27 de la Ley 2019 de 2019. El impuesto nacional al
consumo tiene como hecho generador la prestación o la venta al consumidor final
o la importación por parte del consumidor final, de los siguientes servicios y
bienes: «1. La prestación de los servicios de telefonía móvil, internet y
navegación móvil, y servicio de datos según lo dispuesto en el artículo
512-2 de este Estatuto. || 2. Las ventas de algunos bienes corporales
muebles, de producción domestica o importados, según lo dispuesto en los
artículos 512-3, 512-4 y 512-5 de este Estatuto. El impuesto al consumo no se
aplicará a las ventas de los bienes mencionados en los artículos 512-3 y
512-4 si son activos fijos para el vendedor, salvo de que se trate de los
automotores y demás activos fijos que se vendan a nombre y por cuenta de
terceros y para los aerodinos. || 3. El servicio de expendio de comidas y
bebidas preparadas en restaurantes, cafeterías, autoservicios, heladerías,
fruterías, pastelerías y panaderías para consumo en el lugar, para ser llevadas
por el comprador o entregadas a domicilio, los servicios de alimentación
bajo contrato, incluyendo el servicio de catering, y el servicio de expendio de
comidas y bebidas alcohólicas para consumo dentro de bares, tabernas y
discotecas, según lo dispuesto en los artículos 426, 512-8, 512-9, 512-10,
512-11, 512-12 y 512-13 de este Estatuto. Este impuesto no es aplicable a
las actividades de expendio de bebidas y comidas bajo franquicias».
[8] El parágrafo 3 del artículo
512-1 del Estatuto Tributario excluye del impuesto nacional al consumo al
departamento del Amazonas y al Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina.
[9] El artículo 868 del Estatuto Tributario dispone que la Unidad de Valor Tributario
(UVT) es la medida de valor que permite ajustar los valores contenidos en las
disposiciones relativas a los impuestos y obligaciones administrados por la
DIAN. Este valor se reajusta anualmente en la variación del índice de precios
al consumidor para ingresos medios. De conformidad con lo dispuesto en la
Resolución 84 del 28 de noviembre de 2019, expedida por la DIAN, para el año
2020, una UVT equivale a $35.607 pesos.
[10] Este programa se encuentra regulado en
las Leyes 1532 de 2012 y 1948 de 2019. Es liderado por el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social y entrega a familias en condiciones
de pobreza extrema con niños, niñas y adolescentes un incentivo económico
condicionado de salud y educación. El incentivo de salud se reconoce por cada
familia por todos los niños y niñas menores de seis años de edad, cada dos meses
(seis veces al año), siempre y cuando asistan oportunamente a las citas de
valoración integral en salud para la primera infancia en la respectiva IPS. El
incentivo de educación se entrega de manera individual a tres niños, niñas o
adolescentes de la familia, entre los cuatro y los 18 años de edad que estén en
el sistema escolar. Este se suministra cinco veces al año, solo si la familia
cumple con dos compromisos: los menores deben asistir como mínimo al 80% de las
clases programadas y no pueden perder más de dos años escolares. Información
disponible en la página web https://www.prosperidadsocial.gov.co/que/fam/famacc/Paginas/default.aspx, recuperada el 19 de mayo de
2020.
[11] El fundamento legal del Programa de
Protección Social al Adulto Mayor Colombia Mayor es el artículo 2º de la
Ley 797 de 2003, que modificó el literal i) del artículo 13 de la Ley 100 de
1993. Está dirigido a las personas de la tercera edad que no tienen soporte
familiar, que no cuentan con una pensión o que viven en situación de indigencia
o en condiciones de pobreza extrema. Este programa tiene dos modalidades: el
subsidio económico directo, el cual se entrega al beneficiario a través del
sistema financiero, y el subsidio económico indirecto, que se entrega mediante
la prestación de servicios sociales básicos en los Centros de Bienestar del
Adulto Mayor y los Centros Diurnos. El valor del subsidio mensual oscila entre
los $40.000 y los $80.000 pesos. Los subsidios se entregan con cargo a los
recursos del Fondo de Solidad Pensional, el cual es una cuenta especial de la
Nación adscrita al Ministerio de Trabajo. Información disponible en la página
web https://www.fondodesolidaridadpensional.gov.co/fondo-de-solidaridad/que-es-el-fondo-de-solidaridad-pensional/programas/programa-colombia-mayor.html, recuperada el 19 de mayo de
2020.
[12] Los Beneficios Económicos Periódicos para
los creadores y gestores culturales se encuentran regulados en el Decreto 2012
de 2017, compilado en el Decreto 1833 de 2016, Único del Sistema General de
Pensiones, y en las resoluciones 2260 de 2018 y 3803 de 2017, expedidas por el
Ministerio de Cultura. El beneficio económico se reconoce a los creadores y
gestores culturales que ya hayan cumplido la edad de pensión (62 años
los hombres y 57 años las mujeres) y que si bien cotizaron al Sistema General
de Pensiones, no lograron obtener la pensión y reciben ingresos inferiores a un
salario mínimo mensual legal vigente. Estos recursos se otorgan con cargo al
10% del recaudo que hacen los muncipios de la estampilla Procultura (numeral 4
del artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997). El beneficio consiste en la
asignación de una suma mensual que es entregada bimestralmente de forma
vitalicia, bajo la condición de que la persona se encuentre afiliada al Régimen
Subsidiado en Salud o al Régimen Contributivo de Salud, en calidad de
beneficiaria. De acuerdo con los recursos disponibles, la entidad territorial
define el monto de la anualidad a otorgar, el cual no podrá exceder el 30 % de
un salario mínimo mensual legal vigente. Sobre el particular, se pueden
consultar los fundamentos jurídicos 28.4 y 28.5 de la Sentencia C-153 de 2020, mediante la cual
se declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo 475 de 2020.
[13] Jóvenes en Acción es un
programa liderado por el Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social, dirigido a los jóvenes bachilleres entre los 14 y los 28 años de edad
en condición de pobreza y vulnerabilidad. Consiste en la entrega de
transferencias monetarias condicionadas, para que puedan continuar sus estudios
técnicos, tecnológicos y profesionales. Los beneficiarios deben estar
matriculados en alguna de las Instituciones de Educación Superior públicas con
las que el Programa tiene convenio interadministrativo o en el SENA, en
cualquier modalidad. Información disponible en la página web https://www.prosperidadsocial.gov.co/que/jov/Paginas/Que-es-jovenes-en-accion.aspx, recuperada el 19 de mayo de
2020.
[14] El Programa Ingreso Solidario fue creado
por el Gobierno nacional mediante el Decreto Legislativo 518 de 2020. De
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 de esta norma, el Programa es
administrado por Ministerio de Hacienda y Crédito Público y consiste en la
entrega transferencias monetarias no condicionadas a las personas y hogares en
situación de pobreza y vulnerabilidad, que no sean beneficiarios de los
programas Familias en Acción, Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la
compensación del IVA, por el tiempo que perduren las causas que motivaron la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, de que
trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.
[15] El artículo 21 de la Ley 2010 de 2019
estableció la compensación del impuesto sobre las ventas (IVA) a favor de la
población vulnerable, de acuerdo con los criterios definidos por el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público. Esta compensación corresponde a una suma fija en
pesos, calculada por el Gobierno nacional según el IVA que en promedio pagan los
hogares de menores ingresos, la cual es transferida bimestralmente. Dicho
artículo fue reglamentado mediante el Decreto 419 de 2020, compilado en el
Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en Materia Tributaria.
[16] Estos criterios son el resultado de
un trabajo conjunto realizado por los magistrados auxiliares de los nueve
despachos que integran la Corte Constitucional. Fueron acogidos por la Sala
Plena a partir de la sentencia C-150 de 2020. Las consideraciones se apoyan en
las sentencias C-467, C-466 y C-465 de 2017, C-701 y C-671 de 2015, C-241 y
C-223  de 2011, C-911 de 2010, y C-226, C-225, C-224, C-145 y C-136 de 2009.
Varios de los párrafos son transcripciones literales de algunas de dichas
sentencias.
[17] Sentencia C-008 de 2003.
[18] Supra n.º 16.
[19] Sentencias C-701 de 2015, y C-225 y C-145
de 2009.
[20] La Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre este juicio en las sentencias C-467, C-466, C-465, C-437 y C-434 de 2017,
entre otras.
[21] Ley 137 de 1994, artículo 10: «Finalidad.
Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar
directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y
a impedir la extensión de sus efectos».
[22] Sentencia C-724 de 2015: «Las medidas
adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica,
social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a
asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia».
Sentencia C-700 de 2015: «[el juicio de finalidad] es una exigencia
constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar
los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción.
En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad
específica y cierta».
[23] Resolución 385 del 12 de marzo de 2020,
expedida por el Ministerio de Salud, y Decretos 420, 439, 457, 531, 593, 636 y
749 de 2020. Estos Decretos ordenan el aislamiento preventivo obligatorio de
todas las personas habitantes del país, en el marco de la emergencia santinaria
causada por la enfermedad Covid-19.
[24] La Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre este juicio en las sentencias C-517, C-467, C-466, C-437 y C-409 de 2017,
entre otras.
[25] Constitución Política, artículo 215:
«Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria,
establecer nuevos tributos o modificar los existentes».
[26] Ley 137 de 1994, artículo 47:
«Facultades. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno
podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar
la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho
Estado».
[27] Sentencia C-409 de 2017: «La conexidad
interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas
con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el
decreto de desarrollo correspondiente». En este sentido, ver, también, la
sentencia C-434 de 2017.
[28] Sentencia C-724 de 2015: «La conexidad
en el control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados
con base en la declaratoria del estado de emergencia social, económica y
ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas condiciones
particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del Decreto con
los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos
que la ocasionaron». En este sentido, ver, también, la sentencia C-701 de 2015.
[29] El juicio de motivación suficiente de las
medidas ha sido desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467, C-466,
C-434 y C-409 de 2017 y C-241, C-227, C-224 y C-223 de 2011.
[30] Sentencia C-466 de 2017. En esa
providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722 de 2015 y C-194 de 2011.
[31] Al respecto, en la sentencia C-753 de
2015, la Corte Constitucional sostuvo que «en el caso de que la medida adoptada
no límite derecho alguno resulta menos exigente aunque los considerandos deben
expresar al menos un motivo que la justifique».
[32] Ley 137 de 1994, artículo 8.
[33] Sobre el juicio de ausencia de
arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467, C-466, C-434 y C-409 de
2017 y C-241, C-227 y C-224 de 2011.
[34] Sentencia C-466 de 2017, en la cual se
reiteran las consideraciones de las sentencias
C-723 y C-742 de 2015.
[35] Ley 137 de 1994,
artículo 7: «Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se
podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de
Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer
arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad
fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante
decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el
núcleo esencial de tales derechos y libertades».
[36] Sentencia C-149 de 2003, reiterada, entre
otras, en las sentencias C-224 de 2009, C-241 de 2011 y C-467 de 2017.
[37] En la Sentencia C-296 de 2019, la Corte sostuvo: «la
igualdad en sentido material apunta a superar las desigualdades que
afrontan las personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta, o
ciertos grupos tradicionalmente discriminados. Para lograr esta finalidad, el
Estado tiene la obligación de adoptar acciones afirmativas dirigidas a
favorecer a determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de eliminar o
reducir las desigualdades que los afectan, o de lograr que tengan una mayor
representación, y así, estén en condiciones de igualdad en dignidad y derechos.
|| En
particular, el Estado tiene el deber de desarrollar acciones afirmativas en
relación con las personas en situación de discapacidad, con el fin de eliminar
las barreras sociales, lograr su integración y hacer posible su participación
en las distintas actividades que se desarrollan en la sociedad».
[38] El juicio de intangibilidad ha sido
desarrollado por este Tribunal en las Sentencias C-517, C-468, C-467, C-466 y
C-409 de 2017 y C-751, C-723 y C-700 de 2015, entre otras.
[39] Al respecto, pueden consultarse, entre
otras, las sentencias C-467, C-466, C-437, C-434 y C-409 de 2017 y C-723 de
2015.
[40] En
la Sentencia C-153 de 2020, mediante la cual se declaró la exequibilidad del
Decreto Legislativo 475 de 2020, la Sala Plena afirmó: «la cultura, además de ser una expresión de nuestra
identidad nacional y un derecho protegido por la Carta, es también un sector
vibrante de nuestra economía que aporta activamente en la generación de empleo,
productos y creación de valor agregado en la sociedad. Desde esa perspectiva,
le corresponde al Estado, de conformidad con la Constitución y la Ley, además
de proteger el derecho de manera general y promover el acceso a la cultura,
articular el desarrollo económico y social con el desarrollo cultural; generar incentivos
en favor de este sector, e impulsar y estimular los procesos, proyectos y
actividades que favorezcan en lo posible, la creación cultural».
[41] Sentencias C-221de 2019, C-130 de 2018, C-155 de 2016 y C-009 de
2002. En la Sentencia C-317 de 1998, reiterada en la Sentencia C-734 de 2002, la Corte
indicó que para que pueda justificarse la consagración de una renta nacional de
destinación específica, de acuerdo con la excepción que consagra el numeral 2°
del artículo 359 de la Constitución, es necesario «probar que las necesidades
sociales o el objetivo social que se pretenderían atender con cargo a una renta
de destinación específica, no obstante tener carácter prioritario, no pueden
razonable y adecuadamente satisfacerse a través del proceso normal de
presentación, aprobación y ejecución del presupuesto y de planificación de la
acción pública. En verdad, la excepción a la prohibición general sólo está
llamada a tener curso favorable cuando la imperatividad y la necesidad de una
determinada inversión social, arriesga objetivamente con malograrse si la misma
ha de sujetarse al proceso hacendístico general».
[42] Mediante la Sentencia C-767 de 2012, la
Corte adelantó la revisión automática de la Ley 1516 de 2012.
[43] Al respecto, se puede consultar la
Sentencia C-293 de 2010.
[44] Sentencia
C-507 de 2008, la cual reitera las Sentencias C-923 de 2000, C-136 de 1995 y
C-506 de 1994.
[45] Sentencias C-421 de 2016, C-221 de 2011,
C-324 de 2009, C-205 y C-152 de 1999, C-205 de 1995, y C-506 y C-324 de 1994.
[46] En
la Sentencia C-152 de 1999, la Sala Plena declaró la
exequibilidad del artículo 31 de la Ley 397 de 1997, que establecía que un
beneficio a favor de los creadores y gestores culturales que a la edad de 65
años no acreditaran los requisitos mínimos de cotización para acceder a una
pensión de vejez. De acuerdo con la norma, en estos casos el Ministerio de
Cultura estaba obligado a realizar las apropiaciones a la entidad
administradora de pensiones donde se encontraba afiliado el creador o gestor
cultural, hasta completar, con las cotizaciones ya recaudadas, el monto
requerido para cumplir la cotización mínima exigida por la ley. La Corte
determinó que esta norma no contradecía lo dispuesto en el artículo 355 de la
Constitución. Para sustentar su decisión, advirtió: «La Constitución Política,
en términos generales, prohíbe que con fondos públicos las autoridades efectúen
auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas (C.P art.
355). La Carta, sin embargo, por vía excepcional, autoriza al Estado para que
pueda conceder subvenciones, estímulos económicos o subsidios a particulares,
tratándose de actividades que aquella directamente considera dignas y
merecedoras de apoyo. El artículo 71 de la C.P. ilustra una de estas
situaciones excepcionales: “[...] El Estado creará incentivos para personas e
instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología y las demás
manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos especiales a personas e
instituciones que ejerzan estas actividades”. En este orden de ideas, los
incentivos económicos que eventualmente ordene la ley con fundamento en el
artículo 71 de la C.P. constituyen una excepción válida a la prohibición
contenida en el artículo 355 de la Carta». Igualmente, es Tribunal indicó: «No
se advierte que la política de subsidios trascienda los objetivos
constitucionales de promoción de la cultura y que ella pueda considerarse
desproporcionada o irrazonable, cuando, como se ha expuesto, persigue morigerar
las condiciones de extrema pobreza de los creadores y gestores culturales que,
por definición, pertenecen al ámbito de la cultura, donde resulta ajustado a la
Constitución otorgar esta suerte de estímulos. La cuantía reducida de los
incentivos, su número, su propósito, entre otros elementos por considerar,
demuestran que no se da pábulo al favoritismo, sino que se cumple una finalidad
inherente al Estado social de derecho, en modo alguno ajeno al reconocimiento
de la cultura, fuente y sostén del pluralismo, que realmente le sirve de
fecundo cimiento».
[47] Esta Corporación se ha referido a este
juicio en las sentencias C-466, C-434 y C-409 de 2017, C-723 de 2015 y C-136 de
2009.
[48] Sobre el particular se han pronunciado,
entre otras, las sentencias C-517, C-467, C-466, C-465, C-437 y C-409 de 2017 y
C-723 de 2015.
[49] El artículo 94 de la Ley 715 de 2001, modificado por el artículo
24 de la Ley 1176 de 2007, define la focalización de los servicios sociales
como «el proceso mediante el cual se garantiza que
el gasto social se asigne a los grupos de población más pobre y vulnerable».
[50] Sentencia C-317 de 1998. En esta
sentencia, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de dos normas en
las que se daba la condición de gasto público social a erogaciones que
constituían gastos ordinarios de funcionamiento.
[51] Estatuto Orgánico del Presupuesto,
artículo 41: «Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la
solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación,
saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar
general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados
tanto en funcionamiento como en inversión».
[52] Sentencia C-734 de 2002.
[53] Ibidem.
[54] Sobre las obligaciones asignadas por el
artículo 1 de esta Ley al Estado en el sector de la cultura, se puede consultar
la Sentencia C-534 de 2010.
[55] La norma completa es la siguiente: «De los principios fundamentales y
definiciones de esta ley. La presente ley está basada en los siguientes principios
fundamentales y definiciones: || […] 8. El desarrollo económico y social
deberá articularse estrechamente con el desarrollo cultural, científico y
tecnológico. El Plan Nacional de Desarrollo tendrá en cuenta el Plan Nacional
de Cultura que formule el Gobierno. Los recursos públicos invertidos en
actividades culturales tendrán, para todos los efectos legales, el carácter de
gasto público social». Las «actividades, bienes y servicios culturales», de
acuerdo con la definición del artículo 4, numeral 4, de la Ley 1516 de 2012,
por medio de la cual se aprobó la Convención sobre la protección y la promoción
de la diversidad de las expresiones culturales, son los que, «considerados
desde el punto de vista de su calidad, utilización o finalidad específicas,
encarnan o transmiten expresiones culturales, independientemente del valor
comercial que puedan tener. Las actividades culturales pueden constituir una
finalidad de por sí, o contribuir a la producción de bienes y servicios
culturales».
[56] Ley 397 de
1997, artículo 2: «Del papel del Estado en relación con la cultura: Las
funciones y los servicios del Estado en relación con la cultura se cumplirán en
conformidad con lo dispuesto en el artículo anterior, teniendo en cuenta que el
objetivo primordial de la política estatal sobre la materia son la preservación
del Patrimonio Cultural de la Nación y el apoyo y el estímulo a las personas,
comunidades e instituciones que desarrollen o promuevan las expresiones
artísticas y culturales en los ámbitos locales, regionales y nacional».
[57] Cfr. artículos 287, 298 y 322 de la Constitución.
[58] En la Sentencia C-216 de 2011, la Sala Plena precisó: «Los decretos de desarrollo adoptados en un
estado de excepción son de carácter permanente a excepción de las medidas
tributarias que según el inciso tercero del art. 215 dejarán de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente les otorgue carácter permanente. Este carácter transitorio también se
extiende a las medidas de naturaleza penal. Por el carácter permanente de
dichas medidas, se puede considerar que una vez dictadas por el gobierno y
una vez se haga el estudio de constitucionalidad de parte de la Corte, pasan a
tener carácter ordinario» (negrilla fuera del texto).
[59] Sobre el juicio de proporcionalidad, es
posible consultar las sentencias: C-467 y C-466 de 2017, C-227 y C-225 de 2011,
C-911 de 2010, y C-224, C-145 y C-136 de 2009.
[60] Al respecto, se pueden consultar, entre
otras, las sentencias C-467 y C-466 de 2017, C-701, C-672 y C-671 de 2015,
C-227 y C-224 de 2011, y C-136 de 2009.
[61] Ley 137 de 1994, artículo 14: «No
discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción,
no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica».
[62] Sobre el particular, cabe resaltar que
dicho listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con
el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos «la ley
prohibirá toda discriminación».
[63] En este sentido, en la Sentencia C-156 de
2011, esta Sala explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer
efectivo «el principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la
Constitución Política, en el sentido de establecer que todas las personas
recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en criterios de
raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o filosóficas».
[64] Sentencia C-765 de 2012: «Las acciones afirmativas aluden a todas aquellas
medidas, políticas o decisiones públicas a través de las cuales se establece un
trato ventajoso, y en cuanto tal formalmente desigual, que favorece a
determinadas personas o grupos humanos que tradicionalmente han sido marginados
o discriminados, con el único propósito de avanzar hacia la igualdad sustancial
de todo el conglomerado social».
[65] Al respecto, se pueden consultar, entre muchas otras, las
Sentencias de constitucionalidad C-221 de 2011, C-293 de 2010, C-793 de 2009,
C-258 de 2008, C-932 de 2007, C-667 de 2006, C-101 de 2005, C-174 de 2004 y
C-1036 de 2003. También las Sentencias de tutela T-382 y T-024 de 2015, T-798
de 2014, T-601 de 2013, T-057 y T-551 de 2011, T-030 de 2010, T-1211 y T-1258 de 2008, T-1070 y 518 de 2006, T-1031 de 2005 y T-724 de 2003.
[66] Sentencia C-410 de 1994.
[67] Ibidem.
[68] Sentencia C-964 de 2003. Al respecto, también se puede consultar
la Sentencia C-765 de 2012.
[69] Sentencia T-928 de 2014.
[70] Ver fundamento jurídico 4.1 de la presente sentencia.
[71] De igual manera, el
numeral 16 del artículo 17 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013, por la cual se
establecen las disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos
de las personas con discapacidad, establece que para asegurar el ejercicio
total y efectivo del derecho a la cultura, «[l]os departamentos, municipios y
distritos deben garantizar el acceso de las personas con discapacidad a los
recursos IVA de telefonía móvil. Del total de estos recursos deberán destinar
mínimo un 3% para […] los programas culturales y artísticos de gestores y
creadores culturales con discapacidad». Sobre el particular, ver la Sentencia
C-765 de 2012.