C-937-11
[Proyecto de circulación restringida]
Sentencia C-937/11
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carencia de especificidad y certeza sobre el concepto
de violación de la Constitución impide a la corte constitucional emitir un
pronunciamiento de fondo
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
SELECCION DE EDUCADORES PARA GRUPOS ETNICOS-Inhibición de la
Corte Constitucional por ineptitud sustancial de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ineptitud sustantiva respecto del cargo por omisión de
consulta previa/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ineptitud sustantiva
respecto del cargo por violación a la autonomía e identidad de las comunidades
indígenas
EDUCACION DE LOS GRUPOS ETNICOS-Orientada por los principios  y fines generales de la
educación y por los particulares de la etnoeducación
SELECCION DE EDUCADORES EN TERRITORIOS OCUPADOS POR
GRUPOS ETNICOS-Debe efectuarse a
través del mecanismo de la concertación  entre los voceros de las comunidades
indígenas y las autoridades encargas de administrar el servicio público de
educación
INTERVENCION DE LOS MUNICIPIOS EN EL MANEJO DE LOS
RECURSOS ASIGNADOS A LOS RESGUARDOS INDIGENAS-Jurisprudencia constitucional/INTERVENCION DE LOS
MUNICIPIOS EN EL MANEJO DE LOS RECURSOS ASIGNADOS A LOS RESGUARDOS INDIGENAS-Condiciones
La intervención de los municipios en la administración
de estos recursos se ajusta a la
Constitución dentro del siguiente marco y condiciones: (i) debe respetarse el
carácter transitorio de la norma, pues cuando se expida la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial los recursos deberán ser girados
directamente a las entidades territoriales indígenas; (ii) los municipios deben
manejar en cuentas separadas los dineros y los resguardos; (iii) no corresponde
al municipio decidir sobre la destinación de estos, ni muchos menos “hacer un uso
discrecional de los mismos” (iv) el uso de los recursos debe consultar el
interés de los grupos y comunidades indígenas; por lo tanto, (v) la decisión
sobre su destinación debe ser autónoma y previa a la celebración del contrato
mencionado; y (vi), cualquier discrepancia entre las autoridades de la
comunidad y las autoridades municipales debe resolverse en favor de las
primeras.
Referencia: expediente D- 8583
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 62 de la Ley 115 de 1994 “Por la cual se expide la ley general de
educación”.
Demandante: Carlos José Lasprilla
Villalobos.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., catorce (14) de diciembre
de dos mil once (2011)
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano Carlos José Lasprilla Villalobos instauró
demanda de inconstitucionalidad en contra de la expresión “las autoridades
competentes en concertación con” contenida en el inciso primero del
artículo 62 de la Ley 115 de 1994 “Por la cual se expide la ley general de
educación”.
Considera el demandante que el fragmento
normativo acusado quebranta el principio constitucional de la autonomía
indígena, comoquiera que dicha disposición es contraria al artículo 1º que
consagra a Colombia como un estado social de derecho pluralista; vulnera el
artículo 2º que impone a las autoridades estatales la protección de la
diversidad étnica y cultural de la nación colombiana; el artículo 10 que
establece el bilingüismo en la etnoeducación; el derecho a la igualdad de las
comunidades indígenas en la selección de sus educadores (Art. 13); el derecho a
la participación de los indígenas en las decisiones que los afectan (Art.
40.2); el derecho a una educación étnica que respete y desarrolle la identidad
cultural de los grupos indígenas (Art. 68), y en consecuencia la supremacía de
la constitución (Art. 4º).
La demanda ciudadana fue admitida por
auto del 23 de junio de 2011, en el cual se dispuso comunicar la iniciación del
presente proceso al Presidente
de la República y al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el
artículo 244 de la Constitución, así como al Ministerio del Interior y de
Justicia, a la Ministra de Educación Nacional, al Ministro de Hacienda  y
Crédito Público y al Director del Departamento Nacional de Planeación.
Se dispuso correr el respectivo traslado al Procurador
General de la Nación, para que rindiera concepto en los términos previstos en
los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución Política. Y se
invitó a las facultades de Derechos de las Universidades Externado de Colombia,
Javeriana, Nacional de
Colombia, de los Andes, de la Sabana, Libre, Eafit de Medellín, Icesi de Cali,
de Ibagué, y del Rosario, al igual que a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la
Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y
Sociedad –DeJusticia-, al Proceso de Comunidades Negras -PCN-, a la
Asociación Nacional de Afrocolombianos Desplazados – Afrodes-, y a la
Asociación Nacional Indígena de Colombia –ONIC- con el objeto de que emitan
concepto técnico sobre la norma demandada, de conformidad con lo previsto en el
artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
II. NORMA DEMANDADA.
A continuación se transcribe la norma
demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 41.214
del 8 de febrero de 1994, y se subrayan los apartes acusados:
LEY 115 DE 1994
(Febrero 8)
Por la cual se expide la
Ley General de Educación
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
TÍTULO III
Modalidades de atención educativa a poblaciones
(…)
CAPÍTULO 3
Educación para grupos étnicos
(…)
“Artículo 62. Selección de educadores. Las autoridades competentes, en concertación con
los grupos étnicos, seleccionarán a los educadores que laboren en sus
territorios, preferiblemente, entre los miembros de las comunidades en ellas
radicados. Dichos educadores deberán acreditar formación en etnoeducación,
poseer conocimientos básicos del respectivo grupo étnico, en especial de su
lengua materna, además del castellano.
La
vinculación, administración y formación de docentes para los grupos étnicos se
efectuará de conformidad con el estatuto docente y con las normas especiales
vigentes aplicables a tales grupos.
El
Ministerio de Educación Nacional, conjuntamente con las entidades territoriales
y en concertación con las autoridades y organizaciones de los grupos étnicos
establecerán programas especiales para la formación y profesionalización de
etnoeducadores o adecuará los ya existentes, para dar cumplimiento a lo
dispuesto en esta Ley y en la Ley 60 de 1993”.
III. LA
DEMANDA.
El demandante propone dos cargos en
contra de la norma demandada:
1.     Vulneración de los principios de
autonomía indígena y pluralidad étnica, y cultural.
Para sustentar este cargo el ciudadano
demandante expone dos ideas fundamentales:
1.1. En primer lugar, cuestiona que
dentro de la expresión “autoridad competente” encargada de la selección
de los etnoeducadores no se incluya a los grupos étnicos, a quienes apenas se
le permite participar en la concertación previa que conduce a esa selección.
Serán las autoridades de los entes territoriales, las encargadas de seleccionar
a los etnoeducadores [previa concertación con los grupos étnicos], y de
administrar los recursos para educación, provenientes del Sistema General de
Participaciones.  Este aparte de la censura es sintetizado así por el actor:
“Del estudio sobre la materia es posible
extraer varias conclusiones. Primero, que el artículo 62 de la
Ley 115 de 1994 atribuye la competencia para la selección de los
etnoeducadores a una autoridad. Segundo, esta es una diferente a las
comunidades indígenas pues deberá concertar con éstas la selección. Tercero, la
autoridad competente (municipal, por regla general, departamental en caso de no
ser el municipio uno certificado o no haber operado la municipalización en el
territorio) recibirá los recursos destinados por el SGP, en virtud del artículo
83 de la Ley 715 de 2001, para atender las necesidades educativas del resguardo
a título de administrador. Cuarto, para la ejecución de los recursos, debe
mediar un convenio de las comunidades con las autoridades municipales en el
cual se especifiquen los detalles de la administración de los mismos para la
vigencia fiscal  siguiente. Quinto, en el aspecto educativo, para la selección
de los etnoeducadores y la ejecución de los recursos que este proceso conlleva,
la autoridad competente debe concertar con los grupos étnicos. Sin embargo, son
estas las investidas para realizar la selección, además de confluir las
competencias de contratación derivadas de la administración de los recursos del
SGP.”
1.2. En segundo lugar, aduce el
demandante que “el mecanismo de la concertación pareciera no ser suficiente
para salvar la preponderancia de la autoridad administrativa respectiva y su
injerencia en la selección de los etnoeducadores”.
Sostiene que “La acepción
¨concertación¨ desde su significado puramente lingüístico, y de acuerdo con el
Diccionario de la Real Academia de la
Lengua Española, alude a concertar, lo que es ¨Pactar, ajustar, tratar,
acordar un negocio¨ (…).   Podría  entonces entenderse, [por concertación] no
sólo de acuerdo a la definición literal sino al contexto en el cual se
encuentra la expresión, un proceso mediante el cual las autoridades
administrativas y las comunidades étnicas llegan a un acuerdo sobre quienes han
de ser los etnoeducadores seleccionados”.
A juicio del demandante, “el proceso
de concertación que para el caso del artículo 62 de la ley 115 de 1994
establece el legislador, se funda en un concepto peligrosamente ambiguo sin
mayor clarificación por parte de las autoridades estatales (…)”. En
consecuencia, según su parecer, “los intérpretes con poder de decisión
pueden fácilmente controvertir el seguramente sano espíritu del legislador y
actuar en un amplísimo campo eventualmente lesivo para los intereses de las
comunidades indígenas (…) Una posición dominante de la administración
municipal, sumada a la ambigüedad de la norma pueden llevar a un resultado que
vulnere la autonomía de la comunidad indígena”.
Para el actor, la norma puede dar la idea
de una relación “en la cual ambas partes tuviesen algo de poder en la
decisión y de allí pretender igualdad entre las mismas. Esto puede ser
sostenido sin ambages ni dubitaciones bajo la estudiada fórmula de la ¨concertación¨
como pulso de poderes, espacio para el acuerdo, mecanismos de consulta previa o
para el encuentro de posiciones eventualmente divergentes” (…) Sin embargo,
cualquiera que sea el significado que se le otorgue a ¨concertación¨ el
intérprete de la norma debe preguntarse  ¿Porqué la autoridad municipal, sino
departamental debe tener injerencia alguna en el proceso de selección de los
etnoeducadores para las comunidades indígenas, cuando ni siquiera son los
recursos del ente territorial los que financian su contratación sino los
propios de los resguardos?, y lo que finalmente es el cuestionamiento
constitucional que se realiza a la norma, ¿se ajusta ello a la
Constitución?.
2. Inexistencia de consulta previa a las comunidades
indígenas
Según el demandante, “el fragmento
´Las autoridades competentes en concertación con´, de la
Ley 115 de 1994 viola las disposiciones constitucionales que reconocen los
tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso como
prevalentes en el orden interno (Art. 93
C.P.) en relación con el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo, adoptado por Colombia por medio de la
Ley 21 de 1991, y en consecuencia la supremacía constitucional (Art. 4°
C.P.)”.
Luego de efectuar una formulación teórica
sobre el principio de democracia participativa y pluralista que caracteriza al
estado social de derecho[1],
de acuerdo con el cual  la garantía de participación de los grupos indígenas
en las  decisiones que los afectan de manera específica y directa se ve
satisfecha con la utilización del mecanismo de consulta, el actor se pregunta
si “¿debió  llevarse a cabo una consulta a las comunidades indígenas previa
a la expedición de la Ley 115 de 1994, en particular del artículo 62  - sobre
selección de etnoeducadores - de la misma?”
Y concluye, “aunque podría parecer de
sobra, bien puede aclararse que la disposición legal que establece las
condiciones de selección de los educadores indígenas en la ley general de
educación es a todas luces una que atañe y afecta directamente a las
comunidades indígenas”.
Indica que “al revisar los
antecedentes de la Ley 115 de 1994, no consta en los registros oficiales de las
gacetas del Congreso de la República el que se hubiera realizado consulta
previa alguna o incluso concomitante al proceso legislativo o al proyecto de
ley con las comunidades indígenas, tendiente a escuchar, tener en cuenta y
condicionar el avance de la iniciativa a la opinión de las mismas, en cuanto a
la selección de los etnoeducadores”.
Aclara el actor que a pesar de que la
Ley 21 de 1991 entró en vigencia antes de que lo hiciera la
Constitución de 1991, “a esta se le aplica una carga de constitucionalidad
presente” razón por la cual debe ser interpretada de conformidad con los
postulados propios de la Carta. Y si bien la
Ley 115 de 1994 fue expedida antes de que la
Corte Constitucional comenzara a desarrollar la línea jurisprudencial  en
materia de derecho a la autonomía de las comunidades indígenas, el examen de la
norma debe ser actual, lo que implica una evaluación presente a fin de
establecer si cumple con los estándares de constitucionales vigentes al momento
del juicio de constitucionalidad, conforma los avances constitucionales a la
fecha.
IV. INTERVENCIONES DE ENTIDADES
OFICIALES.
1.     Ministerio de Educación Nacional
Interviene mediante apoderada en defensa
de la norma. Fundamenta su postura en las siguientes consideraciones:
1.1. La vinculación, administración y
formación de docentes para los grupos étnicos se efectúa de conformidad con lo
dispuesto en el Estatuto Docente y con las normas especiales vigentes
aplicables a tales grupos. En consecuencia, las autoridades de las entidades
territoriales certificadas en donde existan asentamientos de comunidades
indígenas deben, en concertación con las autoridades de las comunidades de
estos grupos étnicos, seleccionar a los docentes teniendo como referente los
elementos socioculturales particulares de cada grupo étnico y sus necesidades
etnoeducativas, y preferiblemente de entre los miembros de las comunidades en
ellas radicados, que posean conocimientos básicos del respectivo grupo étnico,
en especial de su lengua materna, además del castellano.
A juicio del ministerio, no significa lo
anterior que se deban vincular en propiedad y que se trate de una planta de
personal distinta, sino que deben reconocerse precisamente las particularidades
que hacen de ellos grupos diferentes que requieren una forma especial de
administración que involucre también a sus autoridades tradicionales.
La norma acusada, no vulnera los derechos
fundamentales de las comunidades étnicas, por el contrario, le asigna a estos
territorios además de autonomía un poder discrecional para intervenir en el
proceso de selección de los etnoeducadores para sus mismas comunidades.
Destaca que la vinculación en propiedad
con el Estado de docentes y directivos docentes etnoeducadores para atender
población indígena, debe realizarse mediante concurso abierto especial de
acuerdo con lo establecido en el artículo 125 de la
Carta , la Ley 115 de 1994, y el Estatuto de Profesionalización Docente
contenido en el Decreto Ley 1278 de 2002, por lo cual, “se hacen acreedores
a las mismas garantías de cualquier ciudadano colombiano, respetando siempre su
autonomía, permanencia y reconocimiento”.
1.2. Sostiene la interviniente que las
acciones y decisiones en materia etnoeducativa y de educación propia se definen
en los espacios de concertación nacional de dicha política: la mesa permanente
de concertación, la CONTCEPI, la Consultiva de Alto Nivel y la
CPN. Fruto de ello es que en la actualidad se cuenta con el SEIP (Sistema
Educativo Indígena Propio) y los lineamientos de Política Pública “Hacia un
Sistema Educativo Intercultural”, los cuales fortalecen procesos educativos
propios e interculturales que favorecen programas y proyectos pertinentes para
la atención educativa de las poblaciones étnicas.
1.3 Relaciona toda la normatividad legal
relativa a los procesos etnoeducativos: La
Ley 89 de 1890; la Ley 21 de 1991; el Decreto 1088 de 1993; el artículo 56 de la
Ley 115 de 1994; la Ley 715 de 2011; la Ley 1381 de 2011. Destaca el contenido
del artículo 10 del Decreto 804 de 1994 sobre las autoridades
competentes de las comunidades de los grupos étnicos para concertar la
selección de los docentes con las autoridades de las entidades territoriales,
así como el artículo 1° del Decreto 2500 de 2010 relativo a la posibilidad
de que los pueblos indígenas asuman la contratación de la administración de los
establecimientos educativos ante las entidades territoriales certificadas. Para
los pueblos que no la asuman, las Secretarías de Educación deberán garantizar
el servicio educativo pertinente a su cultura.
2. Del Departamento Nacional de
Planeación
Solicita la declaratoria de exequibilidad
del precepto acusado, con fundamento en las siguientes consideraciones:
2.1. Destaca y transcribe la
jurisprudencia constitucional[2]
que ha desarrollado los principios constitucionales de autonomía, respeto y
reconocimiento de la diversidad étnica y cultural  de los pueblos indígenas,
dentro de un contexto propio de territorialidad ancestral, teniendo en cuenta
las particularidades del sector destinatario de las medidas y sin perjuicio de los
puentes culturales que puedan y deban construirse. Hace especial mención a “el
derecho a la educación propia como expresión de su autonomía, así como la
posibilidad de continuar su educación superior si la universidad ha previsto
cupos especiales para ello”.
2.2. Menciona las reglas que ha
establecido la jurisprudencia para dirimir los conflictos que puedan suscitarse
entre el imperio de las normas legales de la
República (lo unitario) y  los usos y costumbres de las comunidades indígenas
(la autonomía), y concluye al respecto que “la consulta previa (el derecho
de participación de estos pueblos) en las decisiones que puedan afectarlos,
constituye una de las maneras en que el Estado reconoce y protege la diversidad
étnica y cultural como principio fundamental”. Y agrega que “esto, no
obstante, no impide reconocer que algunas reglas nacionales deben ser
respetadas, entre las que puede encontrarse el mérito como elemento fundamental
para acceder a un cargo como el de docente”.    .
2.3. Sostiene que en la base de la
materia tratada por la  norma cuestionada se encuentra una tensión entre lo
unitario y lo autónomo. La conformación de las entidades territoriales
indígenas, es un paso que aún no se ha dado pues está supeditada a la adopción
de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Esta circunstancia ha incidido
en la administración de recursos y en la conformación de una administración
propia de servicios y bienes para la población indígena. De acuerdo con la
normatividad vigente los resguardos no manejan directamente los recursos de las
participaciones. Aquellos que financian sus planes de vida están destinados a
inversión y es precisamente con los recursos que van destinados a la educación
en los respectivos municipios que se financian a los educadores, pues los
resguardos no manejan la planta de educadores, ni los recursos de la
participación a los resguardos están destinados a financiar docentes.
De otra parte, la provisión de cargos de los
etnoeducadores, según lo dejó establecido esta Corporación en la sentencia
C-208 de 2007[3],
se efectuará de acuerdo con las disposiciones contenidas en la
Ley General de Educación aplicables a los grupos indígenas, mientras el
legislador procede a expedir un estatuto de profesionalización docente que
regule de manera especial la materia.
De esta circunstancia deduce el
interviniente que cuando la Ley 115 de 1994 alude al proceso de concertación
con las autoridades indígenas, debe entenderse que ello es así hasta tanto no
se conformen las entidades territoriales indígenas. Siguiendo la mencionada
sentencia, así como las reglas de ingreso a la carrera administrativa, el
proceso de concertación que se realice debe partir de la base de que la persona
seleccionada ha surtido una prueba de demostración de los méritos necesarios
para ser etnoeducador.
De esta manera, una de las premisas que
formula el demandante pierde sustento pues desconoce tanto la forma de gestión
de recursos como el proceso de selección de los docentes indígenas, “aspecto
que está en proceso de consulta, mediante el cual se debe expedir un estatuto
docente y para la provisión de los docentes de los pueblos indígenas conforme a
su conocimiento y especialidad, respetando así, la diversidad étnica y
cultural. De esta manera no se trata ni de la imposición de la autoridad
territorial pero tampoco de una exigencia a voluntad de la comunidad indígena.
Precisamente, la normatividad que se está proyectando con el fin de expedir un
estatuto docente debe tener en cuenta, en una tensión valorativa, lo específico
y especial del docente indígena a la par de unos criterios evaluables que
permitan llegar a tal demostración, en especial considerando elementos
propios”.
En lo que concierne a la consulta previa
reconoce que se debe extender a toda decisión que afecte a los pueblos
indígenas, no obstante, señala que es preciso delimitar el alcance de la
actuación estatal correspondiente a fin de establecer si desde el punto de
vista cualitativo o cuantitativo se presenta una amenaza a su integridad como
pueblo. Admite que la educación es uno de los “vértices a través de los
cuales se preserva una cosmovisión”. Sin embrago, sostiene que a la luz de
la sentencia C-208 de 2007, la consulta y la concertación deben realizarse más
bien en la adopción del régimen por medio del cual se realizará el respectivo
concurso, y una vez surtido el mismo se elaborará la respectiva lista sobre la
cual escogerá el alcalde o gobernador en estricto orden de mérito.
Desde este punto de vista, a juicio del
interviniente, el  reparo del actor está dirigido a una disposición que  es el
resultado de un proceso de consulta y que, de acuerdo con la jurisprudencia,
está avalando un proceso de selección objetiva del etnoeducador. En
consecuencia, la expresión demandada del artículo 62, al ser interpretada
dentro del contexto y alcance brindado por la
Corte Constitucional (C-208/07), no aparece contraria al ordenamiento
constitucional, ni se vislumbra en la misma un propósito de quebrantar
garantías constitucionales.
El actor realiza una lectura recortada de
la norma y parece desconocer el inciso tercero de la misma, conforme al cual “la
vinculación, administración y formación de docentes para los grupos étnicos se
efectuará de conformidad con el estatuto docente y con las norma especiales
vigentes aplicables a tales grupos”.  Precisamente, puntualiza, se está
en proceso de adopción del estatuto docente específico, con lo cual el reparo
de constitucionalidad se desvanece”. Para ello se creó la
Comisión Nacional de Trabajo y Concertación de los Pueblos Indígenas
(Contcepi), creada por el Decreto 2406 de 2007. El Ministerio de Educación,
mediante la directiva 02 de 2008, reglamentó la provisión de cargos docentes y
directivos docentes para la atención de población indígena en edad escolar.
El demandante deja de lado los anteriores
“trascendentales hechos” que permiten una interpretación de la norma en
su contexto e impiden visiones sesgadas o acomodaticias, que no surgen de la
disposición revisada. Además de desconocer el texto del propio artículo 62, “no
tiene en cuenta el proceso que se está realizando con el fin de expedir el
estatuto docente, aspecto que es determinante en la presente revisión de
constitucionalidad”.
En conclusión, sostiene el interviniente
que: (i)  a raíz de la sentencia C-208 de 2007, la selección de los
etnoeducadores se origina en un concurso cuyas bases deben estar reguladas a
nivel legal y debidamente concertadas con las autoridades indígenas.(ii)
La concertación que la norma acusada prevé no desplaza la competencia de la
autoridad indígena, puesto que esta no es una entidad territorial, y tal como
se encuentran distribuidos los recursos del Sistema General de Participaciones,
los destinados a los docentes son de cargo de la administración municipal.
(iii) Es cierto que la existencia de los etnoeducadores garantiza la autonomía
indígena y la permanencia de estos pueblos, pero de ello no se sigue que tal
garantía dependa de que la selección sea efectuada por las autoridades
indígenas, independientemente de la forma de vinculación y quien realice el
contrato. Esta conclusión afectaría la tensión entre lo unitario y lo autónomo,
y desconocería la sentencia C-208 de 2007.
En lo que concierne a la presunta
afectación del derecho a la igualdad, afirma que la existencia de un sistema
especial no significa que el proceso de selección se reduzca a considerar
exclusivamente el criterio de la autoridad indígena, puesto que debe realizarse
un proceso de mérito para acceder a las plazas necesarias para la educación de
las niñas y niños indígenas. Es fundamental la presencia de estos educadores
especiales, pero en el marco de la regulación de un servicio público, en donde
ciertos rasgos unitarios permiten preservar intereses nacionales como el de
acceso por mérito a los cargos públicos, sin que con ello se afecte la
autonomía de las comunidades indígenas.
Desde este mismo punto de vista, agrega
que las expresiones acusadas deben revisarse en función de su faceta altamente
garantista en la que se exige consideración especial y específica a una
población que se encuentra en situación de debilidad manifiesta. Si uno de los
principios fundamentales del Estado es el respeto de la identidad étnica y
cultural, la igualdad relacional es un postulado inherente a dicho
reconocimiento. No existe por lo tanto, en las expresiones acusadas vulneración
a los principios de autonomía, igualdad, pluralidad étnica y cultural, ni la
especialidad propia de la jurisdicción indígena.
En cuanto a la exigencia de la consulta
previa, señala que debe examinarse teniendo en cuenta el contexto en que se
expidió la norma acusada, lo cual ocurrió con el cumplimiento de las exigencias
propia de su momento. El proceso de consulta previa se surte en la actualidad
en relación con el estatuto docente indígena, así como respecto del
nombramiento provisional de los etnoeducadores. De esta manera se cumple la
finalidad de participación de los grupos étnicos en las decisiones que los
afectan.
V. INTERVENCIONES CIUDADANAS.
1.     De la
Organización Nacional Indígena.
El ciudadano Marcos Lucas Estrada, en su
calidad de Consejero de Educación de la
Autoridad Nacional de Gobierno Indígena (ONIC), interviene para coadyuvar la
demanda.
Sostiene que el aparte demandado
quebranta el derecho a la autonomía de las comunidades indígenas, el principio
del pluralismo, así como el derecho a la consulta previa y el consentimiento
libre, previo e informado frente a medidas legislativas que afecten a las
comunidades indígenas, trámite que fue omitido en la ley acusada. El derecho
fundamental a la consulta previa debe realizarse no solo cuando se trate de la
explotación de recursos naturales existentes en el territorio, sino en relación
con todas las medidas que afecten directamente a los pueblos indígenas
(C-737/05 y C-030/08).
Señala, adicionalmente, que si bien la
ley fue adoptada hace más de una década los efectos de dicha medida legislativa
sigue teniendo repercusiones en los pueblos indígenas, por lo que “es
imperioso la declaratoria de inexequibilidad del aparte demandado, en pro de
los derechos constitucionales e internacionalmente reconocidos a los pueblos
indígenas.
2.     De la
Universidad Nacional de Colombia
El profesor Gregorio Mesa Cuadros,
Director del Grupo de Investigación en Derechos Colectivos y Ambientales,
solicita la declaratoria de inexequibilidad del aparte normativo acusado. Para
sustentar su posición expone los siguientes argumentos:
2.1. El estado colombiano está obligado a
proteger a los pueblos y comunidades en peligro de desaparición, o amenazados
por la creciente penetración del estado y la sociedad mayoritaria en su vida en
comunidad. El derecho a la autodeterminación de las comunidades étnicas implica
su capacidad para protegerse de imposiciones provenientes de otras culturas que
amenacen total o parcialmente la continuación de su vida en comunidad. A
aquellas visiones de la vida que tienen las diferentes comunidades y pueblos se
le ha llamado cosmovisiones, y estas no son equiparables entre culturas, son un
rasgo distintivo y propio de cada cultura. Ello representa una riqueza
incalculable, un patrimonio inmaterial que el Constituyente de 1991 pretendió
proteger.
2.2. La forma en que se reproducen las
tradiciones en cualquier comunidad con miras a su preservación en el tiempo,
está directamente relacionada con el manejo del conocimiento y los saberes
propios. De modo que una modificación en el mecanismo mediante el cual se
trasmite el conocimiento es un atentado contra la integridad de las formas
culturales que se pretende proteger. La educación se convierte así en uno de
los medios y mecanismos que permiten al Estado colombiano garantizar la
protección de los pueblos y comunidades étnicas, pero no autoriza modificar su
sistema de valores y saberes al interior de las mismas.
2.3. La educación comporta una
responsabilidad compartida (Art. 67 C.P.), en donde la función del Estado es la
de regular, inspeccionar y vigilar pero nunca la de intervenir en los pueblos y
comunidades étnicas para la escogencia de las personas que ejercen el servicio
educativo. En este orden de ideas, la facultad asignada a las denominadas “autoridades
competentes” por la norma demandada, extralimita los preceptos
constitucionales, puesto que si bien es claro que el Gobierno debe participar,
garantizando el derecho a la educación de los pueblos y comunidades étnicas,
ello no implica disponer de una potestad discrecional para el nombramiento de
educadores para estos pueblos.
El hecho de que la
Constitución asigne a las entidades territoriales la función de “participar en
la dirección, financiación y administración de los servicios educativos
estatales”,  no comporta la prerrogativa de escoger o seleccionar a las
personas encargadas de prestar el servicio de educación en los mencionados
pueblos y comunidades indígenas.
El artículo 68 de la
Carta establece que los pueblos y comunidades étnicas tienen derecho a que se
respete su identidad cultural, y ello se logra precisamente con dotar de
autonomía sus instituciones educativas, donde estas tengan la potestad de elegir
a sus propios educadores, basándose en el conocimiento que tienen  de los
mismos, sin que para ello deba intervenir el estado a manera de concertación.
El derecho a la educación adecuada y
acorde con sus valores, su cultura y su forma de vida, es un derecho colectivo
de los pueblos, grupos y comunidades étnicas. De los artículos 10, 68 y 70 de la
Carta se deriva el derecho de los integrantes de los pueblos y comunidades
étnicas a recibir una formación y enseñanza que respete y desarrolle su
identidad cultural bilingüe en los pueblos y comunidades con tradiciones
lingüísticas.
2.4 Recordó los lineamientos que de
conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación (Sentencia C-208 de 2007)
se deben preservar para garantizar el derecho a la educación especial de las
comunidades indígenas y destacó igualmente que esta Corporación al examinar el
tema de la provisión de cargos docentes y directivos docentes para pueblos y
comunidades indígenas sostuvo que para llevar a cabo dichas actividades debía
seguirse la siguiente regla: los docentes de estas comunidades deben ser
preferiblemente miembros de las mismas y conocedores de sus lenguas, dialectos,
culturas, cosmogonías, cosmovisiones, usos, costumbres, y creencias propias,
conforme lo exigen la Constitución y el Convenio 169 de la
OIT, e incluso la propia Ley General de Educación.
2.5 Resaltó así mismo que la
jurisprudencia de esta Corte indicó que para proveer los cargos de
etnoeducadores de pueblos y comunidades indígenas, deben observarse las
costumbres, lenguas y creencias, de las comunidades pero que “ello no
desvirtúa su sometimiento a las normas constitucionales sobre la forma de
acceso, permanencia y retiro de la función pública”. (C-208/07; T-507/10).
Destaca que tal como lo declaró la
Corte Constitucional, el Decreto Ley 1278 de 2002, “por el cual se
establece el estatuto de profesionalización docente”  no es aplicable a las
situaciones administrativas relacionadas con la vinculación, administración y
formación de los docentes y directivos docentes en los establecimientos
educativos estatales ubicados en territorio indígena que atienden población
indígena, con la aclaración de que mientras el legislador procede a expedir un
estatuto de profesionalización docente que regule de manera especial la
materia, las disposiciones aplicables a los pueblos indígenas serán las
contendidas en la Ley General de Educación (C-208/07). La aplicación de estas
normas tendría un carácter transitorio, en la medida que se extiende hasta el
momento en que el legislador ordinario o extraordinario expida una regulación
especial que defina la forma de vinculación de los docentes y directivos
docentes indígenas al servicio educativo estatal.
2.6. El término “concertación” usado por
la norma, es ambiguo lo que permite diversos grados de injerencia de la
autoridad estatal en la designación de los etnodocentes. Y de otra parte,
observa el interviniente, la participación de las autoridades estatales en el
nombramiento de los docentes que laboren en los territorios indígenas no juega
ningún papel en el aseguramiento de la pervivencia de los pueblos y comunidades
étnicas, por el contrario podría constituirse en una limitante para tales
propósitos.
Los fines de la etnoeducación pueden
alcanzarse de mejor manera cuando son las propias comunidades las que
determinan los docentes que laborarán en sus territorios, así como los perfiles
que mejor garanticen la preservación de la identidad cultural. De manera que la
reducción en autonomía que la norma acusada involucra no se dirige a la
realización de ningún fin constitucional.
Se requiere un alto grado de autonomía
para garantizar la supervivencia cultural de los pueblos indígenas, afirmación
que se traduce en el hecho de que la diversidad étnica y cultural, como
principio general, solo podrá ser limitada cuando su ejercicio desconozca
normas constitucionales o legales de mayor entidad que el principio que se
pretende restringir, y siempre y cuando se trate de la medida menos gravosa
para la autonomía que se reconoce a las comunidades étnicas (SU-383 de 2003).
En este sentido, “el hecho de que las
autoridades estatales participen en la designación de los docentes que
laborarán en los territorios indígenas, no salvaguarda un interés de superior
jerarquía, mientras que sí limita en un alto grado la autonomía de las
autoridades indígenas para decidir sobre sus propios asuntos”.
2.7. Concluye en relación con este aparte
de la demanda señalando que el segmento acusado del artículo 62 de la
Ley 115 de 1994 que permite a las autoridades estatales designar a los
docentes que laboran en los territorios indígenas, constituye una limitación a
la autonomía de los pueblos indígenas para decidir sobre sus propios asuntos.
Tal limitación, a juicio del interviniente, resulta injustificada.
3.     De la
Universidad de Ibagué
El ciudadano Álvaro Gonzáles Murcia, en
su condición de decano de la facultad de Derecho y Ciencias Políticas, solicita
la declaratoria de exequibilidad de segmento normativo acusado.  Apoya su
postura en los siguientes argumentos:
(i) De acuerdo con el sentido sistemático de la norma,
los representantes de los grupos étnicos en el proceso de selección tienen
capacidad de control y decisión, comoquiera que la selección de los
etnoeducadores debe realizarse aplicando unos parámetros específicos
predeterminados como la acreditación de formación en etnoeducación; poseer
conocimientos básicos del respectivo grupo étnico, en especial, de su lengua
materna, además del castellano; se debe dar prelación a los miembros de la
comunidad que se radiquen en ella. Si existe divergencia entre los
seleccionadores de los etnoeducadores, se debe dar prelación a los
representantes de las comunidades indígenas, siguiendo la directriz trazada por
la Corte en la sentencia C-921 de 2007.
(ii) La selección de etnoeducadores “en concertación” entre
las autoridades competentes y los grupos étnicos, implica una toma de decisión
de común acuerdo, de donde infiere el interviniente “que existe una consulta
previa apropiada, de buena fe, ya que antes de la elección se examina,
se trata, se buscan datos, con las respectivas comunidades o grupos con la
finalidad de llegar a un acuerdo”.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR.
El Procurador General de la
Nación, mediante concepto No. 5199 de agosto 16 de 2011, solicitó a la
Corte declarar inexequible la expresión “las autoridades competentes, en
concertación con,” contenida en el artículo 62 de la
Ley 115 de 1994, y exhortar al Congreso de la
República para que en un término razonable y previa consulta con los grupos
étnicos, dicte una norma que regule el proceso de selección de los
etnoeducadores.
Para sustentar su posición expone los
siguientes argumentos.
Luego de citar varias jurisprudencias de
esta Corporación[4]
en las cuales se ha considerado necesario el agotamiento del mecanismo de la
consulta previa para preservar el derecho de participación de las comunidades
indígenas en las decisiones que las afectan, el Procurador sostiene que “el
proceso de selección de etnoeducadores no se puede considerar como un tema
ajeno a los grupos étnicos. Y no puede considerarse así porque los afecta de
manera directa e importante. Por lo tanto en este caso, la consulta previa
regulada en el Convenio 169 de la OIT, que hace parte del bloque de
constitucionalidad, es ineludible”. La omisión de este requisito,
configura, a juicio del Procurador, un vicio en el proceso de formación de la
ley que conduce a su inexequibilidad.
De otra parte, advierte que la expresión
demandada, e incluso el artículo que la contiene, no se refieren al proceso de
selección general de educadores, sino al proceso de selección especial de
etnoeducadores, por lo cual no se puede considerar la hipótesis de que exista
una omisión legislativa relativa. Por esta razón no es posible acudir a una
sentencia interpretativa. Frente al vacío  que la declaratoria de inconstitucionalidad
de la expresión acusada comportaría, el Ministerio Público propone que para la
selección de los etnoeducadores “se cree un cuerpo legal que asegure la
aplicación de los principios constitucionales, de manera principal del
principio del mérito en tales procesos de selección”.  Por ello solicita a la
Corte que exhorte al Congreso de la
República para que, previa consulta con los grupos étnicos, dicte una norma
que regule esta materia.
VII. FUNDAMENTOS DE LA
DECISIÓN
1. Competencia de la
Corte
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4o. de la
Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición
parcialmente acusada forman parte de una ley de la
República, en este caso, de la Ley 115 de 1994 “Por la cual se expide la
ley general de educación”.
2. Asunto preliminar: Ineptitud sustantiva de la demanda por ausencia de
conformación de proposición jurídica completa, y falta de certeza en los
cargos.
Observa la
Corte, que la demanda se dirige exclusivamente contra el fragmento normativo “Las
autoridades competentes en concertación con” contenida en el artículo 62 de
la Ley 115 de 1994 “Por la cual se expide la ley general de educación”. Se
formulan dos cargos en contra de este aparte normativo: el primero consistente
en el quebrantamiento del derecho de participación por omisión de consulta previa
frente a una decisión legislativa que afecta directamente a las comunidades
indígenas (Art. 6º  del Convenio 169 de la
OIT); y el segundo por desconocimiento de los principios de autonomía e
identidad de estas comunidades indígenas (Arts. 1, 2, 7, 10, 13, 40.2, 68 y
4º), quebrantamiento que tendría su origen en la “ambigüedad” de la
expresión “concertación” prevista como mecanismo de selección de los
etnoeducadores, y la preponderancia de las autoridades administrativas frente a
las indígenas.
A partir del estudio de la demanda, las
intervenciones y el concepto de la
Procuraduría General de la Nación, encuentra la
Corte que se presenta ineptitud sustantiva de la demanda respecto de los dos
cargos formulados. A continuación se exponen las razones que conducen a esta
conclusión.
Recuerda la
Corte que es reiterada su jurisprudencia,[5]
sobre los requisitos que
deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad, recogidos en el artículo 2°
del Decreto 2067 de 1991,[6]
para suscitar un pronunciamiento de mérito. La corporación ha explicado que la
consagración de estos presupuestos mínimos no puede entenderse como una
limitación a los derechos políticos del ciudadano, pues lo que se persigue es
fijar unos elementos que informen adecuadamente al juez constitucional para que
pueda proferir un pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio que
torne inocuo el ejercicio de este derecho político. Esto supone que el
demandante cumpla con una carga mínima de comunicación y argumentación que
ilustre a la Corte sobre: (i) su capacidad para interponer la acción, (ii)
cuál es la norma que se acusa, (iii) cuáles los preceptos
constitucionales que resultan vulnerados, (iv) el concepto o explicación
de dicha violación,  y (v) la razón por la cual la
Corte es competente para pronunciarse sobre la materia.[7]
Si bien el principio jurídico que domina la
admisibilidad de la demanda es el pro actione, ello no significa que el
actor no tenga que cumplir con una carga mínima que haga posible el examen de
constitucionalidad que solicita. El requisito primario a partir del cual se
construye en debida forma una censura de carácter constitucional, es la conformación de una proposición jurídica
completa cierta y específica, de la que se prediquen los cargos de
inconstitucionalidad formulados, y sobre la cual  debe versar el examen de
fondo a cargo del tribunal constitucional.
El artículo 241 de la
Constitución determina de manera expresa las funciones de la
Corte, y señala que a ella corresponde la guarda de la integridad y supremacía
de la Constitución, en los estrictos y precisos términos allí expuestos.  Según
esa norma, no corresponde a la
Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas
que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de
la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente existe una
demanda en forma, esto es, una acusación de un ciudadano contra una norma legal
planteada en los términos que señala el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991[8].
En relación con el requisito consistente
en expresar los motivos por las cuales los textos constitucionales se estiman
violados, exigido por el numeral 3° del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991,
en múltiples oportunidades[9],
esta Corporación ha subrayado la importancia de requerir del ciudadano actor el
cumplimiento de unas mínimas cargas de comunicación y argumentación, que provea
de razones conducentes para hacer posible el debate, con las que se informe
adecuadamente al tribunal constitucional, para que este profiera una decisión
de fondo sobre los preceptos legales acusados.
En este sentido, existe un precedente
consolidado en materia de las exigencias argumentativas del cargo de
inconstitucionalidad.  Así, se ha determinado que dicha censura debe cumplir
con atributos de claridad[10],
certeza[11],
especificidad[12],
pertinencia[13]
y suficiencia.[14]
2.1. Ineptitud sustantiva de la demanda  respecto del
cargo por omisión de consulta previa:
2.1.1. El artículo 62, parcialmente
acusado, regula el mecanismo de selección de educadores que laboren en
territorios de comunidades étnicas, y forma parte del capítulo tercero del
mencionado cuerpo normativo dedicado a la “Educación para grupos étnicos”. Este
se encuentra integrado por nueve disposiciones (Arts. 55
a 63) a través de las cuales se define la etnoeducación (Art. 55), sus
principios y fines (Art. 56); se establece que la enseñanza de los grupos
étnicos será bilingüe, tomando como fundamento la lengua materna del respectivo
grupo (Art. 57); se prevé el fomento y promoción de la formación de educadores
en el dominio de las culturas y lenguas de los grupo étnicos (Art. 58); se
dispone que el Gobierno Nacional, en concertación con los grupos étnicos
preste asesoría especializada en el desarrollo curricular, en la elaboración de
textos y materiales educativos y en la ejecución de programas de investigación
y capacitación etnolingüística (Art. 59); se prohíbe la injerencia de organismos
internacionales, públicos o privados en la educación de los grupos étnicos, sin
la aprobación del Ministerio de Educación, y sin el consentimiento de las
comunidades interesadas (Art. 60); se contempla la continuidad de los programas
o proyectos educativos que estuvieren desarrollando organizaciones de grupos
étnicos, con sujeción a los planes educativos regionales o locales (Art. 61); y
finalmente se prevé que la celebración de contratos para la prestación del
servicio educativo para comunidades étnicas se ajusten a los procesos,
principios y fines de la etnoeducación, y su ejecución sea concertada con
las autoridades de las entidades territoriales indígenas y de los grupos
étnicos.
La norma parcialmente acusada, a su vez
regula varias materias relativas a la educación para grupos étnicos: (i)
el procedimiento de la concertación entre las autoridades competentes y
los grupos étnicos para la selección de los educadores que laboren en sus
territorios; (ii) la selección deberá efectuarse preferiblemente de
entre los miembros de las comunidades radicadas en dichos territorios; (iii)
los requisitos que deben cumplir los etnoeducadores, tales como acreditar
formación en etnoeducación, poseer conocimientos básicos del grupo étnico, en
especial de su lengua, además del castellano; (iv) la sujeción de la
vinculación, administración y formación de docentes al estatuto docente y a las
normas especiales vigentes aplicables a tales grupos; (v) la creación de
programas especiales para la formación y profesionalización de etnoeducadores y
la adecuación de los ya existentes, con la intervención conjunta del Ministerio
de Educación Nacional, la autoridades territoriales y las autoridades y
organizaciones de los grupos étnicos.
2.1.2. Como se indicó la demanda se
dirige exclusivamente contra el fragmento “Las autoridades competentes en
concertación con”, del artículo 62 de la
Ley 115/94. Para sustentar el cargo por omisión al deber de realizar consulta
previa a las comunidades étnicas, el demandante realiza una exposición teórica
sobre los principios de democracia participativa y pluralista, hace referencia
al bloque de constitucionalidad sobre la consulta previa y cita prolijamente
jurisprudencia de esta Corporación sobre esa materia (C-141/10; C-06/10; y
C-030/08). Sobre la razón de la violación se pregunta: “Cabe entonces la
formulación de la pregunta sustancial en relación con el tema de fondo en
comento: ¿debió llevarse a cabo una consulta a las comunidades indígenas previa
a la expedición de la ley 115 de 1994, en particular del artículo 62 – sobre
selección de etnoeducadores - de la misma?”. Y luego de trascripciones
teóricas sostiene: “Aunque podría parecer de sobra, bien puede aclararse que
la disposición legal que establece las condiciones de selección de los
educadores indígenas en la ley general de educación es a todas luces una que
atañe y afecta directamente a las comunidades indígenas”.
Finalmente, sostiene que revisados los
antecedentes de la Ley 115 de 1994, no aparecen registros oficiales en el
sentido que se hubieren realizado consultas previas o concomitantes al proceso
legislativo, con las comunidades indígenas, “tendientes a escuchar, tener en
cuenta y condicionar el avance de la iniciativa a la opinión de las mismas en
cuanto a la selección de los etnoeducadores, lo que terminaría siendo el
artículo 62 de la norma acusada”[15].
2.1.3. Observa la
Corte que la demanda no cumple las exigencias básicas para justificar un
pronunciamiento de fondo en relación con el cargo por presunta violación del
deber de efectuar consulta previa.
La primera falencia que observa la
Corte radica en que el demandante no precisó el objeto normativo de su
demanda, es decir el precepto respecto del cual, a su juicio, debió surtirse el
procedimiento de consulta previsto en el artículo 6º del Convenio No. 169 de la
OIT sobre los derechos de los Pueblos Indígenas y Tribales. La demanda se
dirige expresamente contra la expresión “Las autoridades competentes, en
concertación con”  del artículo 62 de la
Ley 115 de 1994; sin  embargo, en su exposición hace referencia a la
integridad del artículo 62, e incluso a la
Ley 115 como tal.
Ciertamente, el artículo 62 contempla un plexo de medidas
atinentes al procedimiento de concertación con las autoridades competentes para
la selección de los educadores; a la prelación de los miembros de la comunidad
como potenciales etnoeducadores; a los requisitos que deben acreditar,
especialmente en materia lingüística; a la sujeción de la vinculación,
administración y formación de los etnoeducadores, al estatuto docente; a la
creación concertada con el gobierno, las autoridades territoriales y las
étnicas, de programas especiales para la formación y profesionalización de
etnoeducadores y la adecuación de los existentes. Sin embargo, el actor no
precisó a cuál de estos enunciados normativos se refiere su censura y si bien
dirigió su demanda contra un aparte de la medida referida a la selección de los
educadores por el mecanismo de concertación, la referencia genérica a la
integridad del artículo 62 despoja el cargo de la certeza y especificidad
requeridas. De esta forma, no se cumple con el presupuesto de conformación de
una proposición jurídica completa cierta y específica de la que se prediquen
los cargos de inconstitucionalidad formulados, sobre la que debe versar el
examen de fondo a cargo del tribunal constitucional.
Reitera la
Sala que no corresponde a la
Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes, sino examinar aquellas
que han sido objeto de una demanda ciudadana en forma. De otra parte, no sobra
recordar que  de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la integración
de la unidad normativa por parte de la Corte es un mecanismo excepcional, que
opera “… cuando
ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es
absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido
normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este
último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y
se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis
para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado”[16].
En el caso concreto, no se encuentra la
Corte ante una demanda debidamente formulada por un ciudadano, comoquiera que
no se identificó de manera completa, cierta y específica un objeto normativo
que contemple una medida que afecte directamente a las comunidades indígenas.
Por las consideraciones expuestas, la Corte se inhibirá de emitir
pronunciamiento de mérito en relación con el cargo por violación del derecho de
participación de las comunidades indígenas derivada de la omisión de la
consulta previa, en relación con el segmento normativo acusado.
2.2. Ineptitud sustantiva de la demanda
en relación con el cargo por violación a la autonomía e identidad de las
comunidades indígenas
2.2.1 En relación con este cargo el
demandante sostiene que “el
proceso de concertación que para el caso del artículo 62 de la ley 115 de 1994
establece el legislador, se funda en un concepto peligrosamente ambiguo sin
mayor clarificación por parte de las autoridades estatales (…)”.  En este orden de ideas, a juicio del
actor, “el término ¨concertación¨ deja un amplio margen de incertidumbre al
no tener una definición clara y por ende una vinculatoriedad efectiva. La falta
de criterios objetivos que limiten la discrecionalidad de ¨ la autoridad
competente¨ y la obliguen a tomar en cuenta la opinión de la comunidad,  atenta
fehacientemente contra la identidad cultural y étnica de estos pueblos así como
contra los derechos a la identidad cultural y educativa de los mismos”.
En consecuencia, según su parecer,
“los intérpretes con poder de decisión pueden fácilmente controvertir el
seguramente sano espíritu del legislador y actuar en un amplísimo campo
eventualmente lesivo para los intereses de las comunidades indígenas (…) Una
posición dominante de la administración municipal, sumada a la ambigüedad de la
norma pueden llevar a un resultado que vulnere la autonomía de la comunidad
indígena”.
La posición dominante a que alude el actor
se derivaría del hecho de que, de conformidad con el artículo 83 de la
Ley 715 de 2001, hasta tanto los resguardos indígenas no se erijan como
entidades territoriales, serán aquellos los beneficiarios de los recursos del
Sistema General de Participaciones destinados para educación, y corresponde al
municipio en el cual se encuentre el respectivo resguardo, la administración de
los mencionados dineros.
2.2.2 Planteado así el cargo, observa la
Corte que carece del requisito de certeza para provocar un
pronunciamiento de mérito, toda vez que la censura del actor no se funda en una
proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada, si no
en una distinta inferida por él, a partir de otras normas no demandadas y de
sus temores personales por posibles interpretaciones provenientes de “intérpretes
con poder de decisión”. Obsérvese que el ciudadano Lasprilla Villalobos no
controvierte el sentido lingüístico que la palabra “concertación” le da a la
expresión acusada, considerando incluso que incorpora “un sano espíritu del
legislador”.
La ambigüedad que acusa el demandante
respecto de la expresión acusada, y en la cual sostiene de manera preponderante
su censura, se fundamenta en una visión aislada y descontextualizada de la
misma. Así lo advirtió también uno de los intervinientes institucionales al
señalar que “El actor realiza una lectura recortada de la norma y parece
desconocer el inciso tercero de la misma conforme al cual ¨la vinculación,
administración y formación de docentes para los grupos étnicos se efectuará de
conformidad con el estatuto docente y con las normas especiales vigentes
aplicables a tales grupos¨ (…) El demandante deja de lado ¨trascendentales
hechos¨ que permiten una interpretación de la norma en su contexto e impiden
visiones sesgadas o acomodaticias, que no surgen de la disposición revisada” [17].
En efecto, una interpretación del segmento
normativo acusado en el contexto del artículo del cual forma parte, e incluso
del título en el que este último se inserta, imprimen al precepto acusado un
alcance más amplio que el literal y aislado, tomado por el actor como punto de
partida de su disertación.
Ciertamente, el segmento normativo
acusado forma parte del artículo 62 de la
Ley General de Educación, cuyo propósito es regular el procedimiento de
selección de los educadores que deben laborar en los territorios ocupados por
los grupos étnicos. Dispone este precepto que la selección de los educadores
que laborarán en los territorios ocupados por grupos étnicos, o etnoeducadores,
se llevará a cabo mediante la concertación entre estos grupos y las
autoridades competentes, es decir, las encargadas de administrar el sistema
educativo general, que de conformidad con la
Ley 715 de 2001, son las entidades territoriales (departamentos, municipios y
distritos).
Dicha selección, según el precepto
parcialmente acusado, se llevará a cabo dando prelación a aspirantes
pertenecientes a las comunidades étnicas destinatarias del servicio. Para
acceder a un cargo de esta naturaleza se deberá acreditar formación en
etnoeducación y poseer  conocimientos básicos sobre el  respectivo grupo
étnico. En cuanto a competencias lingüísticas deben los aspirantes, además del
castellano, demostrar conocimientos especialmente de su lengua materna.
De acuerdo con la norma, la vinculación,
administración y formación de docentes para los grupos étnicos se efectuará de
conformidad con el estatuto docente y con las normas vigentes aplicables a
tales grupos. Al respecto cabe precisar que tal como lo constató la
Corte en la sentencia C-208 de 2007, el Estatuto de Profesionalización Docente establecido en
el Decreto 1278 de 2002,  excluyó de su contenido los procesos de vinculación,
administración y formación de docentes para los grupos étnicos. Ello, sin
embargo, dijo la Corte “no desvirtúa su sometimiento a las normas constitucionales sobre
las formas de acceso, permanencia y retiro de la función pública, las cuales
tiene como propósito brindarles a todos los docentes estatales, sin distingo de
razas, las garantías propias de los sistemas de administración de personal como
son la igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público, la
capacitación, la estabilidad laboral y la posibilidad de ascender dentro de la
carrera”.
Comoquiera que esta Corporación, en la
mencionada sentencia, indicó que mientras se expide el Estatuto Docente
específico para los etnoeducadores se aplicarán las disposiciones de la
Ley General de Educación, resulta pertinente acotar que el artículo 63 de este
ordenamiento prevé que “cuando fuere necesaria la celebración de contratos
para la prestación del servicio educativo para las comunidades de los grupos
étnicos, dichos contratos se ajustarán a los procesos, principios y fines de la
etnoeducación y su ejecución se hará en concertación con las autoridades de las
entidades territoriales y de los grupos indígenas”
De acuerdo con la misma normatividad, la
educación de los grupos étnicos estará orientada por los principios  y fines
generales de la educación, y por los particulares de la etnoeducación. Por
ende, atenderá los criterios de integridad, interculturalidad, diversidad
ligüística, participación comunitaria, flexibilidad y progresividad, y
tendrá como finalidad afianzar los procesos de identidad, conocimiento,
socialización, protección y uso adecuado de la naturaleza, sistemas y prácticas
comunitarias de organización, uso de las lenguas vernáculas, formación docente
e investigación en todos los ámbitos de la cultura.
Dispone así mismo el precepto
parcialmente acusado que el Ministerio de Educación Nacional, conjuntamente con
las entidades territoriales y en concertación con las autoridades y
organizaciones de los grupos étnicos, establecerá programas especiales para la
formación y profesionalización de etnoeducadores o adecuará los ya existentes
para dar cumplimiento a lo dispuesto en esta ley.
2.2.3 Establecido así, a partir de un
método sistemático de interpretación, el alcance del precepto en el que se
inserta el segmento normativo acusado, encuentra la
Corte que carece de certeza la afirmación del demandante en el sentido
que aquél no toma en cuenta los intereses de los grupos étnicos, ni su derecho
diferenciado a una educación acorde con sus valores, su cultura, su historia,
sus creencias, y su particular visión del mundo.
En efecto, la afirmada “ambigüedad” de
la expresión “concertación,” usada por el legislador como uno de los
criterios que deben actuar para la selección de los docentes encargados de
impartir educación en los grupos étnicos, responde a  una percepción subjetiva
del ciudadano demandante, fundada más en prevenciones relativas a la aplicación
de la norma, y no en el alcance material y objetivo que se le ha dado al
vocablo.
De hecho la concertación  entendida como auténtico diálogo
intercultural, ha sido considerada tanto por la normatividad internacional,
como por la jurisprudencia constitucional como un mecanismo eficaz de
participación, siempre y cuando se desarrollo de buena fe, de manera auténtica,
oportuna y eficiente.
Sobre el particular el artículo 27 del
Convenio 169 de la OIT establece:
Artículo 27
1. Los programas y los servicios
de educación destinados a los pueblos interesados deberán desarrollarse y
aplicarse en cooperación con estos a fin de responder a sus necesidades
particulares, y deberán abarcar su historia, sus conocimientos y técnicas, sus
sistemas de valores y todas sus demás aspiraciones sociales, económicas y
culturales.
2. La autoridad competente
deberá asegurar la formación de miembros de estos pueblos y su participación en
la formulación y ejecución de programas de educación con miras a transferir
progresivamente a dichos pueblos la responsabilidad de la realización de esos
programas, cuando haya lugar.
3. Además, los gobiernos deberán reconocer el
derecho de esos pueblos a crear sus propias instituciones y medios de
educación, siempre que tales instituciones satisfagan las normas mínimas
establecidas por la autoridad competente en consulta con esos pueblos. Deberán
facilitárseles recursos apropiados con tal fin.
El parámetro de
normativo enunciado establece un trabajo concertado, basado en la cooperación,
entre los Estados y los grupos  destinatarios de los programas y servicios de
educación especial, de manera que responda a sus necesidades y aspiraciones
sociales, económicas y culturales.
Es evidente que
la educación constituye un asunto relativo a los “asuntos internos y locales”
de los pueblos indígenas y que ello les da derecho en virtud de su autonomía a
ser  consultados y a participar de manera auténtica en las decisiones que se
adopten en materia educativa, excluyendo imposiciones contrarias al desarrollo de
su identidad cultural, o iniciativas que promuevan pretensiones
integracionistas. Sin embargo, el Estado debe cumplir un papel de garante de
que los sistemas e instituciones educativos de estas comunidades estén en
consonancia con las normas mínimas nacionales en materia de educación. Esto
exige que dicha evaluación se practique en cooperación con, y con la
participación plena de los pueblos indígenas. Adicionalmente, el Estado está
obligado a brindar los recursos financieros suficientes para el establecimiento
y la administración del servicio de educación especial.
Un esquema de concertación, lejos de
vulnerar el derecho de participación de los grupos étnicos en las decisiones
que pueden afectarlos, como sin suda son aquellas relacionadas con el derecho a
la etnoeducación, ha sido considerado por la jurisprudencia de esta Corporación
como un ingrediente imprescindible para la materialización del principal
instrumento de participación previsto a favor de los pueblos étnicos y
raizales: la consulta previa.
Al respecto ha indicado  la
jurisprudencia que “teniendo
en cuenta lo regulado por el artículo 34 del referido convenio de la
OIT, según el cual la  naturaleza y el alcance de las medidas que se adopten
para dar efecto al presente Convenio deberán determinarse con flexibilidad,
tomando en cuenta las condiciones propias de cada país¨, el compromiso del
Estado colombiano  de adelantar las mencionadas consultas es de gran
amplitud  y debe ser interpretado flexiblemente según las circunstancias.
Sin embargo ha precisado que dado que el derecho a la consulta tiene por objeto
garantizar la participación en la adopción de las decisiones que afectan a las
comunidades, no puede consistir en una simple información a dichos entes
colectivos, sino que debe propiciar espacios de concertación en
la escogencia de las medidas”[18]. (Subrayas fuera del original).
Al destacar las posibilidades de diálogo
intercultural  y de concertación que ofrece el  derecho a la consulta
previa, en donde son inadmisibles posturas unilaterales, rígidas o
intransigentes de veto o imposición, la
Corte señaló:  “El derecho a la consulta previa, previsto en el
Convenio 169, no conlleva el derecho de los
pueblos indígenas y tribales a vetar las medidas legislativas y administrativas
que los afectan, sino que se presenta como una oportunidad para que los Estados
partes consideren y valoren las posiciones que sobre sus decisiones tienen los
integrantes y representantes de las minorías étnicas nacionales, forzándose a
propiciar un acercamiento y, de ser posible, un acuerdo. Las consultas que se
ordenan, entonces, no pueden ser utilizada para imponer una decisión, como
tampoco para eludir el cumplimiento de una obligación, sino que deberán ser
tenidas como una ocasión propicia y no desperdiciable para que las entidades
gubernamentales encargadas de autorizar, ejecutar y vigilar la política estatal
de erradicación de cultivos ilícitos consideren el derecho de los pueblos
indígenas y tribales a exponer los condicionamientos que dicha política debe
incluir, con miras a respetar su derecho a la integridad cultural, y la
autonomía de sus autoridades en sus territorios”[19].
2.2.4 En conclusión, de la normatividad internacional, de la naturaleza
misma y de los fines del derecho de participación de los grupos étnicos en las
decisiones que los afecten, surge con nitidez la idea de que la concertación
constituye un elemento fundamental de esa garantía, que posibilita un eficaz
diálogo intercultural y el reconocimiento de posturas divergentes que conducen
a acuerdos y decisiones conciliadas.
De acuerdo con el sentido así clarificado de la expresión acusada, la
selección de los educadores que se desempeñarán en los territorios ocupados por
los grupos étnicos debe efectuarse a través del mecanismo de la concertación
entre los voceros de las comunidades indígenas y las autoridades encargadas de
administrar el servicio público de educación, el cual debe tomar cuenta de
manera auténtica, los criterios a que alude la propia ley como son los de
integridad de la comunidad, interculturalidad, diversidad ligüística,
participación comunitaria, flexibilidad y progresividad.
No sobre recordar, que de acuerdo con lo dispuesto en
la sentencia C-208/07 las
comunidades indígenas, en virtud de los derechos a la identidad cultural y
educativa, son acreedoras de un tratamiento especial en relación con la
vinculación, administración y formación de docentes y directivos docentes
estatales, y que por lo tanto deben ser destinatarios de un Estatuto Docente
Especial que preserve su derecho de acceso al servicio público, la
capacitación, la estabilidad laboral y la posibilidad de ascender dentro de la
carrera, el cual además debe cumplir con los requerimientos constitucionales
derivados del derecho a la  participación en las decisiones que los afecten.
Por ello tal como lo estableció dicha decisión, la aplicación de las
disposiciones de la Ley 115 de 1994 para regular esta materia, tiene un
carácter provisional.
2.2.5 Finalmente, teniendo en cuenta que
otro de los argumentos en que apoya su demanda el ciudadano Lasprilla
Villalobos, tiene que ver con lo que él denomina la preponderancia en que se
encontrarían los entes territoriales frente a las comunidades indígenas en razón
a que aquellos están facultados para la administración de los recursos
provenientes del Sistema General de Participaciones, recuerda la
Corte que se trata de un asunto que fue objeto de pronunciamiento por parte de
esta Corporación.
Efectivamente, los incisos segundo y tercero del
artículo 83 de la Ley 715 de 2001[20],
fueron objeto de una demanda ciudadana, en la que se argumentaba que la
intervención de los municipios en el manejo de los recursos asignados a los
resguardos indígenas, desconoce los derechos fundamentales a la autonomía y la
participación de las comunidades indígenas.
La Corte, al absolver ese cargo, mediante la sentencia C-921 de 2007, consideró que la intervención de los
municipios resulta necesaria debido a la ausencia de un mecanismo
constitucional que permita el giro directo de los recursos a los resguardos,
dado que estos no son personas de derecho público. Sin embargo,  señaló la
Corporación que la constitucionalidad de la disposición se halla sujeta a
determinadas condiciones, como su carácter transitorio y la garantía de los
derechos fundamentales a la autonomía y  la participación de las comunidades en
la ejecución de los recursos. La argumentación de la
Corte siguió este curso:
“(i)
Las entidades territoriales indígenas son beneficiarias directas de los
recursos del Sistema General de Participaciones; (ii) los resguardos aún
no se han constituido en entidades territoriales indígenas y no son personas de
derecho público; (iii) esa situación no puede erigirse en un obstáculo
insalvable para garantizar el derecho de los resguardos a ser reconocidos como
beneficiarios del Sistema General de Participaciones[21];
(iv) en ese orden de ideas, el contenido normativo del artículo demandado, al
prever la intervención de los municipios en la administración de los recursos
de los resguardos es una medida necesaria para garantizar su derecho a la
participación en los recursos de la Nación, y no una limitación de la autonomía
de las comunidades”.
Aclaró la
Corte que la intervención de los municipios en la administración de estos
recursos se ajusta a la Constitución dentro del siguiente marco y condiciones: (i)
debe respetarse el carácter transitorio de la norma, pues cuando se expida la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial los recursos deberán ser girados
directamente a las entidades territoriales indígenas; (ii) los
municipios deben manejar en cuentas separadas los dineros y los resguardos; (iii)
no corresponde al municipio decidir sobre la destinación de estos, ni muchos
menos “hacer un uso discrecional de los mismos” (iv) el uso de
los recursos debe consultar el interés de los grupos y comunidades indígenas;
por lo tanto, (v) la decisión sobre su destinación debe ser autónoma y
previa a la celebración del contrato mencionado; y (vi), cualquier
discrepancia entre las autoridades de la comunidad y las autoridades
municipales debe resolverse en favor de las primeras.[22]
De acuerdo con las anteriores
precisiones, y contrario a lo afirmado por el ciudadano demandante sí existen
criterios jurisprudenciales, e incluso unos condicionamientos vinculantes para
el intérprete que permiten suministrar un alcance suficiente, claro y
comprehensivo a la expresión “en concertación con las autoridades
competentes” prevista en el artículo 62 de la
Ley 115 de 1994.
Por las consideraciones precedentes, la
Corte se inhibirá de pronunciarse sobre la demanda de constitucionalidad
presentada por el ciudadano Carlos José
Lasprilla Villalobos contra la expresión “Las autoridades competentes, en concertación con”, contenida en el inciso primero del artículo 62 de la
Ley 115 de 1994, por ineptitud sustantiva de la misma.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA
para pronunciarse sobre los cargos formulados contra la expresión “Las
autoridades competentes, en concertación con”, contenida en el inciso
primero del artículo 62 de la Ley 115 de 1994, por ineptitud sustantiva de la
demanda.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA  PORTO
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
A LA
SENTENCIA C-937/11
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR
INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Improcedencia porque demanda si cumplía carga mínima
de argumentación (Salvamento de voto)
En la acción ciudadana incoada se avizoras que existe
una clara imputación por inconstitucionalidad, la cual, sin lugar a duda,
permite que la Corte Constitucional efectúe una verdadera confrontación entre
la norma acusada, los argumentos expuestos por el demandante y la disposición
constitucional supuestamente vulnerada, teniendo en cuenta que el ciudadano
accionante se refirió con precisión al objeto demandado, al concepto de la
violación y a la razón por la cual la Corte es competente para conocer del
asunto, cumpliendo con las cargas mínimas que daban lugar a un debate constitucional
de fondo. En esa medida, la Corte no debió declararse inhibida para fallar, y
por el contrario, como guardiana de la integridad y supremacía de la
Constitución Política ha debido decidir sobre el fondo del asunto por el
contenido material.
SELECCION DE EDUCADORES EN LEY GENERAL DE
EDUCACION-Carácter
temporal de la medida en su aplicación a grupos étnicos (Salvamento de voto)/SELECCION
DE EDUCADORES EN TERRITORIOS OCUPADOS POR GRUPOS ETNICOS-Régimen especial
con exigencia de requisito de consulta previa a las comunidades indígenas
(Salvamento de voto)
La Corte Constitucional en la sentencia C-208 de 2007 consideró que el
contenido del derecho a la educación que respecte y desarrolle la identidad
cultural de las comunidades étnicas incluye la existencia de un régimen
especial para el ingreso, ascenso y retiro de docentes y directivos docentes
para tales grupos, el cual además debe ser consultado previamente a su
expedición con las comunidades étnicas al ser una medida que les afecta
directamente.
DOCENTE DE COMUNIDAD INDIGENA Y CARRERA
DOCENTE-Provisión de
cargos de etnoeducadores sujeta a ley general de educación como medida
provisional (Salvamento de voto)
CONVENIO 169 DE ORGANIZACION
INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Consulta
previa a pueblos indígenas (Salvamento de voto)
DERECHO DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS A LA
IDENTIDAD EDUCATIVA-Derecho a recibir educación especial (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-8583
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 62 de la Ley 115 de 1994 “Por la cual se expide la ley
general de educación”.
Demandante: Carlos José Lasprilla Villalobos
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de esta Corporación, me permito presentar de manera sucinta los
motivos por los cuales me aparto de la argumentación y decisión mayoritaria
adoptada por la Sala Plena, que justifican la suscripción de un salvamento de
voto respecto de la sentencia de la referencia.
i.
Contenido de
la sentencia C-937 de
2011
La objeción de inconstitucionalidad expuesta en la
demanda interpuesta fue formulada contra la expresión: “las autoridades
competentes en concertación con”, contenida en el inciso primero del
artículo 62 de la Ley 115 de 1994, que a juicio del demandante quebranta las
siguientes disposiciones constitucionales: (i) autonomía indígena; (ii) Estado
social de derecho, pluralista; (iii) protección de las creencias de los grupos
indígenas por parte de las autoridades estatales; (iv) diversidad étnica y
cultural; (v) igualdad de las comunidades indígenas en la selección de sus
educadores; (vi) participación en las decisiones que los afectan; (vii)
educación étnica que respete y desarrolle la identidad cultural de los grupos
indígenas; (viii) disposiciones constitucionales que reconocen tratados y
convenios internacionales ratificados por el Congreso como prevalentes en el
ordenamiento; y (ix) supremacía de la
Constitución.
A continuación, con el objeto de brindar una mayor
ilustración sobre el debate frente a la procedencia de la demanda
inconstitucionalidad presentada, se transcribe la norma demandada, de
conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 41.214 del 08 de
febrero de 1994, y se subraya el aparte acusado:
LEY 115 DE 1994
(Febrero 8)
Por la cual se
expide la Ley General de Educación
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA:
(…)
TÍTULO III
Modalidades de
atención educativa a poblaciones
(…)
CAPÍTULO 3
Educación para
grupos étnicos
(…)
“Artículo 62. Selección de
educadores. Las autoridades competentes, en concertación con
los grupos étnicos, seleccionarán a los educadores que laboren en sus
territorios, preferiblemente, entre los miembros de las comunidades en ellas
radicados. Dichos educadores deberán acreditar formación en etnoeducación,
poseer conocimientos básicos del respectivo grupo étnico, en especial de su
lengua materna, además del castellano.
La vinculación,
administración y formación de docentes para los grupos étnicos se efectuará de
conformidad con el estatuto docente y con las normas especiales vigentes
aplicables a tales grupos.
El Ministerio de Educación
Nacional, conjuntamente con las entidades territoriales y en concertación con
las autoridades y organizaciones de los grupos étnicos establecerán programas
especiales para la formación y profesionalización de etnoeducadores o adecuará
los ya existentes, para dar cumplimiento a lo dispuesto en esta Ley y en la
Ley 60 de 1993”.
Los cargos invocados por el accionante
fueron sintetizados en la demanda en dos subtítulos, a saber: (i) violación al
principio constitucional de la autonomía indígena, e (ii) inexistencia de
consulta previa a las comunidades indígenas. De conformidad con ellos, la
Corte resolvió declararse inhibida en este asunto, específicamente por una
presunta ausencia en la conformación de la proposición jurídica y una falta de
certeza en los cargos.
Frente al cargo relativo a una presunta
violación de la autonomía e identidad de las comunidades indígenas, observó la
Corporación que el actor careció del requisito de certeza que debe contener la
demanda para provocar un pronunciamiento de mérito, toda vez que no se fundó en
una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada
sino se fundamentó en la ambigüedad: “en una visión aislada y
descontextualizada de la misma, [que] responde a una percepción
subjetiva del ciudadano demandante, fundada más en prevenciones relativas a la
aplicación de la misma”.
Respecto al segundo cargo por omisión de
consulta previa, adujo la posición mayoritaria de la
Corporación que la demanda no cumplió las exigencias básicas para justificar
un pronunciamiento de fondo por cuanto el demandante no identificó “de
manera completa, cierta y específica un objeto normativo que contemple una
medida que afecte directamente a las comunidades indígenas”. Además, según
la sentencia el actor no precisó el precepto respecto del cual, a su juicio,
debió surtirse el procedimiento de consulta previsto en el artículo 6° del
Convenio No. 169 de la OIT.
Por lo anteriormente expuesto, según mi
criterio jurídico la Corte procedió equivocadamente a declararse inhibida para
pronunciarse sobre los cargos formulados en la demanda contra la expresión: “Las
autoridades competentes, en concertación con”, contenida en el inciso
primero del artículo 62 de la Ley 115 de 1994, por ineptitud sustantiva de la
demanda.
ii.
Motivos del Salvamento de
Voto.
La jurisprudencia reiterada de esta
Corporación permite la posibilidad de pronunciarse de fondo en una demanda de
inconstitucionalidad cuando se demuestre, como en este caso en concreto, que el
accionante cumple con una carga mínima de comunicación y argumentación. Es esa
medida, las razones que sustentan mi salvamento de voto radican en que la
Corte no  debió declararse inhibida para fallar, y por el contrario, como
guardiana de la integridad y supremacía de la
Constitución Política ha debido decidir sobre el fondo del asunto por el
contenido material.
En efecto, frente a los fallos
inhibitorios, la Corporación ha desarrollado amplia jurisprudencia frente a los
requisitos que debe cumplir toda demanda de inconstitucionalidad con el
propósito de asegurar el efectivo ejercicio de un derecho político reconocido
por la Constitución a todos los ciudadanos- que también se debe proteger-, y se
expresa en la posibilidad de controlar el ejercicio del poder público a través
de la acción pública de inconstitucionalidad.
En la acción
ciudadana incoada se avizora que existe una clara imputación por
inconstitucionalidad, la cual, sin lugar a duda, permite que la
Corte Constitucional efectúe una verdadera confrontación entre la norma
acusada, los argumentos expuestos
por el demandante  y
la disposición constitucional supuestamente vulnerada, teniendo en cuenta que
el ciudadano accionante se refirió
con precisión al objeto demandado, al concepto de la violación y
a la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.
En ese orden de ideas, la sentencia C-1052 de 2001
identificó ciertos defectos en la demanda para que se configure un posible
fallo inhibitorio, los cuales, como se observará en este asunto no se
cumplieron. De esta manera, la Corporación ha debido proseguir en el
conocimiento de la causa por estar ampliamente demostrada su competencia.
A continuación, paso a exponer cómo la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, acreditó todos y cada uno de los
requisitos de procedencia que ha planteado la misma Corporación para asumir el
conocimiento de fondo en una demanda de esta naturaleza.
En primer lugar, frente al objeto sobre el que
versó la acusación, esto es, el precepto o preceptos jurídicos que, a juicio
del actor, son contrarios al ordenamiento constitucional, lo cual se traduce “en
(i.) “el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales” (artículo
2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991).  Pero además, la plena identificación de
las normas que se demandan exige (ii.) “su transcripción literal por cualquier
medio o la inclusión de “un ejemplar de la publicación de las mismas” (Artículo
2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991). Se trata de una exigencia mínima “que
busca la indispensable precisión, ante la
Corte, acerca del objeto específico del fallo de constitucionalidad que habrá
de proferir, ya que señala con exactitud cuál es la norma demandada y permite,
gracias al texto que se transcriba, verificar el contenido de lo que el
demandante aprecia como contrario a la Constitución”[23]. Ahora
bien: estos requerimientos fueron cabalmente cumplidos, toda vez que el actor
expuso en su demanda cómo la expresión: “las autoridades competentes en
concertación con”, contenida en el inciso primero del artículo 62 de la
Ley 115 de 1994, presuntamente vulnera el principio constitucional de la
autonomía indígena, y el derecho iusfundamental a la consulta previa de
las comunidades indígenas. Asimismo, el demandante señaló como norma acusada el
fragmento del artículo 62 de la Ley 115 de 1994, para lo cual transcribió el
texto publicado por la Secretaría del Senado – versión web.
En segundo lugar, respecto al concepto
de violación, efectivamente el actor hizo un señalamiento de las normas
constitucionales que consideró infringidas, en efecto, frente a la expresión
demandada “autoridad competente” manifestó que se establece una cláusula
abierta para la selección de los etnoeducadores que excluye del concepto a los
grupos étnicos, por lo que presuntamente se violó el principio de la autonomía
indígena. Asimismo, al referirse al término “concertar” expuso
claramente que la palabra presenta cierta ambigüedad, ya que “el
desequilibrio en la relación se evidencia en que mientras las comunidades
indígenas sólo tienen por ley el derecho de participar en la concertación que
debe llevarse a cabo para la selección de los etnoeducadores, las autoridades
competentes –municipales o departamentales- además de tener la misma potestad,
cuentan adicionalmente con la competencia de seleccionar los etnoeducadores.
Una posición dominante de la administración municipal, sumada a la ambigüedad
de la norma pueden llevar a un resultado que vulnere la autonomía de las
comunidades indígenas”. Y agregó más adelante: “En efecto, la injerencia
de la autoridad territorial, ajena a las costumbres y a los intereses de la
comunidad, resulta un tanto inquietante, y pone en duda la real independencia y
autodeterminación de los grupos étnicos en lo que respecta a la organización de
su sistema educativo”. (…) “El término “concertación” deja un amplio margen de
incertidumbre al no tener una definición clara y por ende una vinculatoriedad
efectiva. La falta de criterios objetivos que limiten la discrecionalidad de la
“autoridad competente” y la obliguen a tomar en cuenta la opinión de la
comunidad atenta fehacientemente contra la diversidad cultural y étnica de
estos pueblos así como contra los derechos a la identidad cultural y educativa
de los mismos”.
Lo anterior, supone una estrategia
jurídica respetable y una clara exposición de algunas de las razones por las
cuales el actor estimó que el contenido de la disposición objeto de la demanda,
viola normas constitucionales como la autonomía indígena, y la diversidad
étnico cultural frente al sistema educativo de los pueblos indígenas. Además,
el demandante manifestó expresamente qué elementos materiales del texto
constitucional son relevantes y no se limitó a transcribir la norma
constitucional o a recordar su contenido, sino por el contrario, estableció por
ejemplo, que previamente a la expedición de la
Ley 115 de 1994 debió llevarse a cabo una consulta previa a las comunidades
indígenas, en particular acerca del artículo 62 sobre selección de
etnoeducadores.
Al respecto, manifestó el demandante lo
siguiente:
“En desarrollo de la cláusula de
democracia participativa y pluralista, y de los compromisos del Estado
colombiano de reconocimiento y protección de las comunidades indígenas, la toma
de decisiones por parte de las autoridades estatales que, bien por omisión o
bien por acción, involucren y afecten a las comunidades indígenas, debe contar
con un elemento de participación de los mismos grupos, so pena de atentar
contra los principios constitucionales ya esbozados y, por ende, contra la
misma Carta. (…) Así, para el caso en concreto, el legislativo colombiano
aprobó la ley 21 de 1991 que involucra al ordenamiento el Convenio 169 de la
OIT, sobre pueblos indígenas y tribales, según el cual los pueblos interesados
deberán ser consultados de buena fe y de manera apropiada a las circunstancias
a la hora de tomar decisiones y realizar disposiciones administrativas o
legislativas que potencial o efectivamente los afecten de manera directa”.
Así las cosas, al ciudadano de a pié se
le debe validar su particular técnica jurídica o estrategia argumentativa en la
acción pública de inconstitucionalidad, ya que la
Corte no puede obstaculizar sus deberes y funciones constitucionales por
minucias o criterios que hagan más engorroso la presentación de una demanda de
inconstitucionalidad, bien sea por su contenido material como por vicios de
procedimiento en su formación. En este caso, considero que resultan claros los
motivos que respaldan los cargos de inconstitucionalidad para hacer posible el
debate constitucional. De la misma manera, se establecieron proposiciones
jurídicas reales y existentes sobre el objeto concreto de la demanda
suministrado por el legislador.
En tercer lugar, para culminar el
análisis de procedencia, es de señalar que el señor Lasprilla Villalobos
presentó claras razones por las cuales el texto normativo demandado violó la
Constitución Política (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 1991).  Este
tema, ya ha sido objeto de análisis por parte de la
Corte Constitucional, y es en el que se revela buena parte de la efectividad
de la acción pública de inconstitucionalidad como forma de control del poder
público. Este depende, como lo ha sostenido esta Corporación, que las razones
presentadas sean claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes[24]. De lo contrario, como ocurrió en este
caso, se frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un
pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional”[25]
Lo anterior, porque como bien lo ha dicho
esta Corporación:
“La consagración de estos requisitos
mínimos no puede entenderse, entonces, como una limitación a los derechos
políticos del ciudadano ya referidos, pues lo que se persigue al identificar el
contenido de la demanda de inconstitucionalidad es fijar unos elementos que
informen adecuadamente al juez para poder proferir un pronunciamiento de fondo,
evitando un fallo inhibitorio que torna inocuo el ejercicio de este derecho
político.  Esto supone que el demandante de una norma cumpla con una carga
mínima de comunicación y argumentación que ilustre a la
Corte sobre la norma que se acusa, los preceptos constitucionales que resultan
vulnerados, el concepto de dicha violación y la razón por la cual la
Corte es competente para pronunciarse sobre la materia”[26].
Ahora bien, una vez demostrada la procedencia
de la demanda de inconstitucionalidad y expuestos algunos de los argumentos del
demandante que evidencian porqué la Corte debió considerar un análisis completo
y de fondo del tema; paso a establecer si la norma demandada, de acuerdo a la
Carta Política, ha debido declararse exequible o inexequible por su contenido
material.
En Colombia, con la expedición de la
Constitución de 1991, al definirse el Estado colombiano como democrático y
pluralista y según el artículo 68 se reconoce el derecho de “los integrantes de los grupos étnicos” –indígenas y afrodescendientes- a “una formación que respete y desarrolle su identidad
cultural”. En este mismo sentido el artículo 27 del
Convenio 169 de la OIT, ratificado por Colombia mediante la ley 21 de 1991,
prescribe que: “los programas y servicios de educación
destinados a los pueblos interesados (…) deberán abarcar  su historia, sus
conocimientos y técnicas, sus sistemas de valores y todas sus demás
aspiraciones sociales, económicas y culturales”.
La Corte Constitucional en la sentencia C-208 de 2007 consideró
que el contenido del derecho a una educación que respete y desarrolle la
identidad cultural de las comunidades étnicas incluye la existencia de un
régimen especial para el ingreso, ascenso y retiro de docentes y
directivos docentes para tales grupos, el cual además debe ser consultado
previamente a su expedición con las comunidades étnicas al ser una medida que
les afecta directamente.
En la mencionada
sentencia se dejó establecido por la
Corporación que la provisión de cargos de los etnoeducadores se efectuará de
acuerdo con las disposiciones contenidas en la
Ley General de Educación (Ley 115 de 1994) aplicables a los grupos indígenas,
como medida provisional, mientras el legislador procede a expedir un estatuto
de profesionalización docente que regule de manera especial la materia.
En aquélla ocasión la
Sala Plena resolvió una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el
Decreto Ley 1278 de 2002 que contiene el denominado Estatuto de
Profesionalización Docente dirigido a regular las relaciones del Estado con los
educadores a su servicio, en el cual se estableció el concurso público de
méritos como la forma de ingreso de los docentes y directivos docentes al
servicio educativo estatal.
La Corte determinó en esa ocasión que, en efecto, los contenidos normativos del
Decreto Ley 1278 de 2002 -por
el cual se establece el estatuto de profesionalización docente-  “no hacen
referencia alguna a grupos sociales que son objeto de especial tratamiento y
protección, como es precisamente el caso de los grupos étnicos, con lo cual se
concluye que sus normas cobijan, de manera general, a todos aquellos que se
vinculen a los cargos docentes y directivos docentes al servicio del Estado sin
consideración a sus diferencias culturales, y que el mismo no libera a los
docentes y directivos docentes de las comunidades nativas de la obligación de
someterse al concurso público de méritos bajo las mismas reglas y condiciones
que aplican a la mayoría de la sociedad nacional”.
Verificado lo anterior, la
Corte consideró que el legislador, al expedir el decreto ley 1278 de 2002,
incurrió en una omisión legislativa relativa, consistente en haberse abstenido
de regular lo relacionado con la vinculación, administración y formación de
docentes y directivos docentes para los grupos étnicos. Indicó que con dicha
omisión, se desconocieron los derechos fundamentales de las comunidades étnicas
al reconocimiento de la diversidad étnica y cultural y a ser destinatarios de
un régimen educativo especial, ajustado a los requerimientos y características
de los distintos grupos étnicos que habitan el territorio nacional y que, por
tanto, responda a sus diferentes manifestaciones de cultura y formas de vida.
De igual manera, aseguró, se desconoció el derecho de los grupos étnicos a que
los programas y los servicios de educación a ellos destinados se desarrollen
con su participación y cooperación, “siendo éste el elemento determinante
que marca la diferencia entre la etnoeducación y la educación tradicional”.
Estimó la Corte que ello no podía suceder “sin que tales comunidades
hubieran sido consultadas previamente y sin que ello sea posible en el
escenario del derecho a la identidad educativa y cultural, por no resultar
compatible tal ordenamiento con las distintas manifestaciones de cultura que
identifican a los diversos grupos étnicos asentados en el territorio nacional”.
Agregó que de acuerdo con el decreto ley 1278 de 2002,
la provisión de cargos docentes y directivos docentes para las comunidades
étnicas estaría llamado a regirse por el sistema tradicional de concurso
público abierto en él previsto, lo cual hace posible que cualquier persona,
bajo las reglas generales, pueda aspirar a dichos cargos, “desconociéndose
la premisa de que los docentes de estas comunidades deben ser preferiblemente
miembros de las mismas y conocedores de sus lenguas, dialectos, culturas,
cosmogonías, cosmovisiones, usos, costumbres y creencias propias, conforme lo
exigen la Constitución Política, la
Convención 169 de la O.I.T., incorporada al derecho interno mediante la
Ley 21 de 1991, e incluso la propia Ley General de Educación (Ley 115 de
1994)”.
Aclaró la Corte en aquella oportunidad que no
cuestiona el hecho de que el ingreso de los docentes y directivos docentes al
servicio educativo estatal, tanto para la cultura mayoritaria como para las
comunidades étnicas, se pueda llevar a cabo mediante el sistema de carrera y a
través del concurso público de méritos, “toda vez que, como quedó dicho al
citar el artículo 125 Superior, la regla general para el acceso a la función
pública es precisamente el sistema de carrera (…) Sólo con carácter
excepcional, la Constitución (artículo 125) excluye del régimen de carrera los
empleos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de
trabajadores oficiales y los demás que determine la ley (…)”.
Así las cosas, señaló, aun cuando las comunidades
étnicas, en virtud de los derechos a la identidad cultural y educativa, son
titulares de un tratamiento especial en relación con la vinculación,
administración y formación de docentes y directivos docentes estatales,
“ello no desvirtúa su sometimiento a las normas constitucionales sobre las
formas de acceso, permanencia y retiro de la función pública, las cuales,
además, buscan brindarles a todos los docentes estatales, sin distingo de
razas, las garantías propias de los sistemas de administración de personal como
son la igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público, la
capacitación, la estabilidad laboral y la posibilidad de ascender dentro de la
carrera”.
Concluyó entonces que “el hecho de que el Estatuto
de Profesionalización Docente disponga que el acceso al servicio educativo
estatal deba llevarse a cabo a través del sistema de carrera y por concurso
público de méritos, no lo hace inconstitucional. La inconstitucionalidad por
omisión relativa en el presente caso se concreta, única y exclusivamente, en el
hecho de que, a través del Decreto-Ley 1278 de 2002, si bien se consagró el
régimen de profesionalización docente para la vinculación, administración y
formación de los docentes y directivos docentes, no hubo previsión ninguna en
relación con el régimen aplicable a los grupos étnicos sujetos a un tratamiento
especial en esa materia”.
Como consecuencia de lo anterior, la
Corte decidió declarar exequible el decreto ley 1278 de 2002, “siempre y
cuando se entienda que el mismo no es aplicable a las situaciones
administrativas relacionadas con la vinculación, administración y formación de
los docentes y directivos docentes en los establecimientos educativos estatales
ubicados en territorios indígenas que atienden población indígena, con la
aclaración de que, mientras el legislador procede a expedir un estatuto de
profesionalización docente que regule de manera especial la materia, las
disposiciones aplicables a los grupos indígenas serán las contenidas en la
Ley General de Educación [Ley 115 de 1994] y demás normas
complementarias”.
De esta manera, con relación a la demanda de la
referencia presentada en debida forma, específicamente en lo que toca con las
comunidades indígenas con respecto a la selección de educadores y la
expresión: “las autoridades competentes, en concertación con”, es de
señalar que esta disposición no contiene un régimen integral de ingreso,
ascenso y retiro de los docentes para grupos étnicos, ya que el mismo
actualmente se encuentra en proceso de consulta previa en la
Comisión Nacional de Trabajo y Concertación de la
Educación para los Pueblos Indígenas creada por el decreto 2406 de 2007. Esto
quiere decir que, de conformidad con la parte resolutiva de la sentencia C-208
de 2007, las disposiciones que regulan el tema siguen siendo las contenidas en la
Ley General de Educación -ley 115 de 1994- y demás normas complementarias
-como el decreto 804 de 1995-.
La ausencia de un régimen integral que regule el
ingreso, ascenso y retiro de los docentes y directivos docentes para grupos
indígenas explica que no se haya realizado aún ningún concurso público de
méritos para que ingresen definitivamente al servicio público de educación los
docentes y directivos docentes necesarios para atender a la población indígena.
Por el contrario, desde la expedición del Estatuto de Profesionalización
Docente, se han venido realizando varios concursos de méritos para proveer
definitivamente los cargos vacantes de docentes y directivos docentes para la
educación de población que no se identifica como perteneciente a una etnia.
Mientras culmina el proceso de consulta previa en la
Comisión Nacional de Trabajo y Concertación de la
Educación para los Pueblos Indígenas, la realización de los concursos públicos de méritos del decreto
ley 1278 de 2002 no se puede detener y, por tanto, se requieren criterios al
menos temporales para determinar en qué casos las vacantes deben ser
excluidas de los mismos en el caso de las instituciones educativas oficiales
que atienden población indígena y población que no se identifica como
perteneciente a una etnia.
Por lo mismo, el artículo 62 de la
Ley 115 de 1994 demandado es considerado como parte de un régimen temporal
que también debe ser determinado mediante un proceso de consulta previa a nivel
departamental, municipal o distrital –según sea el departamento, el municipio o
el distrito la entidad encargada de reportar los cargos de docentes o
directivos docentes vacantes- con las comunidades indígenas con presencia en la
entidad territorial respectiva. Lo que se justifica porque es evidente que
estos criterios, aunque temporales, son una medida que les afecta directamente
y que por tanto deben ser decididos a través de este mecanismo.
La participación de la
comunidad étnica tiene importancia crucial para la satisfacción de los
reseñados componentes del derecho a una educación que respete y desarrolle la
identidad cultural de los miembros de dichos pueblos. Como ha puntualizado el
Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la situación de los derechos
humanos y las libertades fundamentales de los indígenas “(…) para reformar los sistemas educativos con el objeto de
reorientar la educación hacia el pleno respeto de todos los derechos humanos,
sobre todo los derechos culturales y lingüísticos, es preciso que los pueblos
indígenas puedan reconocerse a sí mismos en estos esfuerzos. Para ello se
requiere que puedan participar libremente en todas las etapas de planeación,
diseño, implementación y evaluación de estas reformas. Hasta ahora, una de las
deficiencias en los sistemas de educación que no responden a las necesidades de
los pueblos indígenas es la falta de participación de estos desde el origen en
el diseño de los programas y políticas de educación (…) Los planes y programas
educativos no deben ser diseñados en lejanas oficinas técnicas sin contacto
directo con las comunidades indígenas”. En
este mismo sentido esta Corporación reconoció que la participación y
cooperación de los grupos étnicos en los programas y servicios de educación a
ellos destinados es “el elemento determinante que marca la
diferencia entre la etnoeducación y la educación tradicional”.
En este orden de ideas, antes de reportar las vacantes
en cargos de docentes o directivos docentes en instituciones educativas
oficiales que atienden población indígena y población que no se identifica como
perteneciente a una etnia, el departamento, el municipio o el distrito -según
el caso- deberá convocar a una consulta previa a las comunidades indígenas con
presencia en la respectiva entidad territorial con el fin de identificar
criterios temporales para determinar en qué casos estas vacantes deben
ser excluidas de los concursos públicos de méritos del decreto ley 1278 de
2002. Sólo una vez hecha la consulta previa –departamental, distrital o
municipal- y definidos los referidos criterios temporales, estos podrán
ser aplicados para determinar cuáles de los cargos vacantes se reportarán para
el concurso público de méritos.
Así, se concluye que la
Corporación ha debido declarar exequible el inciso primero del artículo 62 de la
Ley 115 de 1994 toda vez que esta norma consagra previsiones de la
Ley General de Educación sobre elección de docentes, y hace parte de un
régimen temporal, hasta tanto se surta la consulta previa que se está
realizando en la Comisión Nacional de Trabajo y Concertación de la
Educación para los Pueblos Indígenas creada por el decreto 2406 de 2007.
Con todo lo anterior, un estudio del
objeto de la presente demanda de inconstitucionalidad: la existencia de una
“ineptitud sustantiva de la demanda” implicó una omisión de las competencias
que le confía la propia Constitución a la
Corte Constitucional, por cuanto ésta debe decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos, y no imponer cargas
infundadas y más gravosas de argumentación a los ciudadanos en una acción que
tiene carácter público. Máxime cuando en este caso en particular se demostró
con suficiencia que el actor cumplió con las cargas mínimas que daban lugar a
un debate constitucional de fondo.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] En los folios 25 a 30 se insertan trascripciones y referencia a
las sentencias C-175 de 2009; C-063 de 2010; C-141 de 2010; C-366 de 2011 de la
Corte Constitucional, sobre la importancia de la consulta previa para la
realización del principio de participación de los grupos étnicos en las
decisiones que los afectan de manera directa.
[2] Transcribe apartes de las sentencias T-428 de 1992; T-188
de 1993; T-496 de 1996; C-139 de 1996; SU-039 de 1997; SU-510 de 1998; C-088 de
2001; T-723 de 2003; C-127 de 2003; SU-383 de 2003; T-778 de 2005; C-208 de
2007; T-110 de 2010.
[3] Declaró exequible, de manera condicionada el Decreto Ley
1278 de 1994 “Por el cual se establece el estatuto de profesionalización
docente”.
[4] Hace referencia a las sentencias C-063 de 2011, C- 030 de 2008 y
C-208 de 2007.
[5] Los lineamientos generales sobre la materia han sido
desarrollados, entre otras, en las sentencias C-131 de 1993; C-024 de 1994;
C-504 de 1995; C-609 de 1996;  C-236 de 1997;  C-447 de 1997; y particularmente
en la C-1052 de 2001.
[6] Decreto 2067 de 1991. Artículo 2º: “Las demandas en las acciones
públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
“1. El señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar
de la publicación oficial de las mismas;
“2. El señalamiento de las normas constitucionales que se
consideren infringidas;
”3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados;
4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y
“5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda.
[7] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001.
[8] Corte Constitucional, A-062 de 2005.
[9] En particular, desde la sentencia C-1052 de 2001 que recogió y
sintetizó la línea decantada por años, se ha establecido un precedente que ha
sido reiterado y consolidado en pronunciamientos posteriores. Ver al respecto
las sentencias C-370 de 2006, C-922 de 2007,  C-940 de 2008 y C-761 de 2009.
[10] La claridad de un cargo se predica cuando la demanda
contiene una coherencia argumentativa tal que permite a la
Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación.
Aunque en razón del carácter público de la acción de inconstitucionalidad no
resulta exigible la adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros
procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de
presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean
plenamente comprensibles.
[11] La certeza de los argumentos de inconstitucionalidad hace
referencia a que el cargo se dirija contra una proposición normativa
efectivamente contenida en la disposición acusada, verificable a partir de la
interpretación del texto acusado, y no sobre una distinta, inferida
arbitrariamente por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no
fueron objeto de demanda.
[12] El requisito de especificidad resulta acreditado cuando la
demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional,
contra las normas que se advierten contrarias a la
Carta Política. Este requisito refiere a que los argumentos expuestos por el
demandante sean precisos, en la medida que develen una oposición objetiva y
verificable entre el contenido de la ley y el texto de la
Constitución Política.
[13] Las razones que sustentan el concepto de la violación son pertinentes
en tanto estén construidas con base en argumentos de índole constitucional,
esto es, fundados en la apreciación del contenido de una norma superior que se
expone y se enfrenta al precepto demandado.  En ese sentido, no se
admiten cargos que se sustenten, por ejemplo,  en simples consideraciones
legales o doctrinarias; en la interpretación subjetiva de las normas
acusadas por parte del demandante, a partir de su aplicación en un problema
particular y concreto, o sobre el análisis sobre la conveniencia de las
disposiciones consideradas inconstitucionales.
[14] La suficiencia hace referencia al alcance persuasivo de la
demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima
facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, sí despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal. y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la
Corte Constitucional.
[15] Fol. 33 de la demanda.
[16] Corte Constitucional, sentencia C-320/97, reiterada en C- 124 de
2011.
[17] Intervención del Departamento Nacional de Planeación.
[18] Sentencia C-620 de 2000. En esta
sentencia la Corte examinó algunas normas de  la
Ley 773 de 2002 “Por la cual se dictan normas
relativas a la administración, fabricación, transformación, explotación y
comercialización de las sales que se producen en las salinas marítimas ubicadas
en el municipio de Manaure, Guajira y Salinas de Zipaquirá y se dictan otras
disposiciones”.
[19] Sentencia SU-383 de 2003.
[20] “Los recursos asignados a los
resguardos indígenas, serán administrados por el municipio en el que se
encuentra el resguardo indígena. Cuando este quede en jurisdicción de varios
municipios, los recursos serán girados a cada uno de los municipios en
proporción a la población indígena que comprenda. Sin embargo deberán manejarse
en cuentas separadas a las propias de las entidades territoriales y para su
ejecución deberá celebrarse un contrato entre la entidad territorial y las
autoridades del resguardo, antes del 31 de diciembre de cada año, en la que se
determine el uso de los recursos en el año siguiente. Copia de dicho contrato se
enviará antes del 20 de enero al Ministerio del Interior.
Cuando los
resguardos se erijan como Entidades Territoriales Indígenas, sus autoridades
recibirán y administrarán directamente la transferencia.”
[21] Publicada en el Diario Oficial No. 44.654 de 21 de diciembre de
2001. Cfr. artículos 82 y ss.
[22] Ver, T-704 de 2006. Fundamentos
6.4-6.6 y 6.9.
[23] Sentencia C-1052 de 2001
[24] Auto de Sala Plena 244 de 2001.
[25] Sentencia C-898 de 2001.
[26] Sentencia 1052 de 2001.