C-742-99
Sentencia
C-742/99
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN RECURSOS
El legislador goza de libertad de
configuración en lo referente al establecimiento de los recursos y medios de
defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren
las autoridades. Es la ley, no la Constitución, la que señala si determinado
recurso -reposición, apelación, u otro- tiene o no cabida respecto de cierta
decisión, y es la ley, por tanto, la encargada de diseñar en todos sus
pormenores las reglas dentro de las cuales tal recurso puede ser interpuesto,
ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es procedente y cuáles son los
requisitos -positivos y negativos- que deben darse para su ejercicio.
REVOCACION
DIRECTA-Procedencia
La revocación directa tiene como propósito
el de dar a la autoridad la oportunidad de corregir lo actuado por ella misma,
inclusive de oficio, ya no con fundamento en consideraciones relativas al
interés particular del recurrente sino por una causa de interés general que
consiste en la recuperación del imperio de la legalidad o en la reparación de
un daño público. La persona afectada sí puede en principio pedir a la
Administración que revoque su acto, o la autoridad puede obrar de oficio. Cosa
distinta es que el interesado, a pesar de haber hecho uso de los recursos
existentes, pretenda acudir a la vía de la revocación directa, a manera de
recurso adicional, lo cual puede prohibir el legislador, como lo hace la norma
acusada, por razones de celeridad y eficacia de la actividad administrativa
(art. 209 C.P.) y además para que, si ya fue agotada la vía gubernativa, el
administrado acuda a la jurisdicción.
REVOCACION
DIRECTA-Naturaleza
La revocación directa no corresponde a la
categoría de recurso y, como tiene un carácter extraordinario -en especial
cuando están de por medio situaciones jurídicas individuales y concretas
fundadas en el acto administrativo-, deben reunirse al menos los requisitos
mínimos que el legislador considere necesarios para proteger los derechos de
quienes han sido favorecidos a partir de su vigencia y también con miras a la
realización de la seguridad jurídica.
REVOCACION
DIRECTA-Improcedencia si
se han ejercitado recursos en vía gubernativa
Cuando la disposición acusada estatuye que
no podrá pedirse la revocación directa de actos administrativos respecto de los
cuales el peticionario haya ejercido los recursos de la vía gubernativa, está
fijando un requisito de naturaleza negativa para que la solicitud del
interesado pueda prosperar. Y ello nada tiene de inconstitucional, pues el
legislador obra dentro de sus atribuciones; ni afecta, como lo entiende el
actor, derechos fundamentales, pues no impide el derecho de defensa del
administrado, y no limita ni restringe su acceso a la justicia. Es claro que la
norma no impide la revocatoria del acto si hay lugar a ella, de oficio, por la
Administración, sino que formula una exigencia dirigida a quien eleva solicitud
en tal sentido, es decir, cuando la revocatoria se impetra por persona
interesada.
REVOCACION
DIRECTA-Finalidad
La revocación directa es la prerrogativa
que tiene la administración para enmendar, en forma directa o a petición de
parte, sus actuaciones contrarias a la ley o a la Constitución, que atenten
contra el interés público o social o que generen agravio injustificado a alguna
persona. Y es una prerrogativa en tanto que la administración puede extinguir
sus propios actos por las causales previstas en la ley y está facultada para
hacerlo en cualquier momento, incluso cuando el acto administrativo ya ha sido
demandado ante lo contencioso administrativo; pero, también es una obligación
que forzosamente debe asumir en los eventos en que, motu proprio, constatare la
ocurrencia de una de las causales señaladas. Si así fuere, la administración
tiene el deber de revocar el acto lesivo de la constitucionalidad o legalidad o
atentatorio del interés público o social o que causa agravio injustificado a
una persona.
Referencia:
Expediente D-2356
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 70 del Decreto Ley 01 de 1984 (Código
Contencioso Administrativo)
Actor: Miguel
Arcangel Villalobos Chavarro
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Santa Fe de Bogotá, D.C., seis (6) de
octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
con motivo del proceso iniciado en virtud
de la demanda presentada, en ejercicio de su derecho político, por el ciudadano
MIGUEL ARCANGEL VILLALOBOS CHAVARRO contra el artículo 70 del Decreto Ley 01 de
1984 (Código Contencioso Administrativo).
I. NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 36439
del 10 de enero de 1984, subrayando lo demandado:
"DECRETO NUMERO 01 DE 1984
(enero 2)
Por el cual se reforma el Código
Contencioso Administrativo.
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11
de la Ley 58 de 1982 y oída la Comisión Asesora creada por el artículo 12 de la
misma ley,
DECRETA:
Artículo primero. El
Código Contencioso Administrativo quedará así:
(...)
Artículo 70.-
Improcedencia. No podrá pedirse la revocación directa de los actos
administrativos respecto de los cuales el peticionario haya ejercitado los
recursos de la vía gubernativa”.
II. LA DEMANDA
Considera el actor que la disposición
acusada viola los artículos 4 y 29 de la Constitución Política.
En primer término manifiesta que la
disposición acusada contradice el artículo 69, numeral 1, del Código
Contencioso Administrativo, según el cual es causal de revocación del acto
administrativo la de que sea manifiesta su oposición a la Constitución Política
o a la Ley.
En tal sentido el legislador -a juicio del
actor-, permitió erróneamente que la aplicación de la figura de la revocación
directa de los actos administrativos fuera exclusiva para su aplicación
voluntaria por parte de la Administración y, entonces, hizo que el administrado
no pudiera solicitarla si previamente interpuso los recursos de reposición o
apelación (agotando la vía gubernativa), pese a existir oposición con disposiciones
constitucionales o legales.
Considera violataria del artículo 4 de la
Constitución la circunstancia planteada, según la cual, si el petente no invocó
en esos precisos recursos la vulneración de un derecho fundamental, nunca sería
posible jurídicamente conseguir, a petición del interesado, la revocación del
acto administrativo.
En conclusión, el demandante manifiesta que
la norma atacada, al no prever o permitir la procedencia de la revocatoria de
actos administrativos "a petición de parte" cuando se le haya violado
un derecho fundamental, vulnera la Constitución Política.
Sostiene el impugnador, además, que el
artículo 70 demandando viola el derecho de defensa consagrado en el artículo 29
de la Carta Política. Sustenta la anterior afirmación en lo expuesto por la
Sentencia C-088 de 1997, proferida por esta Corte.
A pesar de que no menciona expresamente la
violación de los artículos 228 y 229 de la Constitución, considera que de esta
forma se desconoce el principio de primacía de lo sustancial frente a lo
procesal y el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia.
III. INTERVENCIONES
La ciudadana BLANCA ESPERANZA NIÑO
IZQUIERDO, actuando como apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho y
en su calidad de Directora General de Políticas Jurídicas y Desarrollo
Legislativo, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada.
En su criterio, es oportuno diferenciar la
revocatoria de la anulación del acto administrativo.
Por lo primero se entiende que el acto es
extinguido por razones de oportunidad o de conveniencia, es decir por razones
de mérito, o sobre la base de que se ha causado un agravio injustificado a un
particular. Cuando el acto se extingue por razones de ilegalidad lo que se presenta
es su anulación.
Considera la interviniente que al observar
la disposición acusada se tiene que ésta no desconoce la procedencia legal de
la revocatoria directa, pero que sí limita su ejercicio para los administrados
mas no para la Administración, es decir, no permite su ejercicio a petición de
parte.
Sostiene que esta prohibición encuentra su
fundamento jurídico en el artículo 62 del Decreto Ley 01 de 1984, en el cual
son señaladas las circunstancias en las cuales los actos administrativos
adquieren firmeza y eficacia.
Afirma también que la revocatoria directa y
los mecanismos de agotamiento de la vía gubernativa son excluyentes, dada su
naturaleza, y que encuentra su plena justificación en el hecho de evitarle un
desgaste al aparato administrativo respecto de la revisión de actos que han
sido con anterioridad debidamente analizados y de los cuales se presume su
legalidad.
Señala finalmente que el demandante no
formula cargo alguno de inconstitucionalidad y que lo que plantea es una
contradicción entre normas de carácter legal.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador General de la Nación ha
solicitado a la Corte que declare la constitucionalidad de la disposición
demandada.
Manifiesta que "esta norma en manera
alguna vulnera la supremacía de la Constitución, consagrada en el artículo 4,
toda vez que el legislador en virtud de la cláusula general de competencia goza
de autonomía para determinar no sólo los tipos de controles que se pueden
ejercer sobre los actos administrativos, sino el ámbito del control jurídico
que procede contra los mismos".
El Procurador
General descarta la presunta vulneración al derecho de defensa, tal como lo
entiende el demandante, ya que los actos administrativos son objeto de
mecanismos de control -agotamiento de la vía gubernativa y revocatoria
directa-, los cuales garantizan ampliamente los derechos de impugnación y
defensa que le asiste al posible afectado por tal decisión.
Concluye
afirmando que "permitir, como lo pretende el actor, que el interesado en
la revocación de un acto administrativo no sólo tenga la oportunidad de
interponer los recursos de la vía gubernativa sino que adicionalmente solicite
la revocación directa de los actos administrativos que ya han sido objeto de
impugnación atenta contra los principios de economía, celeridad y eficacia
consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política".
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Exequibilidad de la disposición demandada.
Distinción entre la atribución oficiosa de revocar los actos administrativos y
los requisitos que la ley puede establecer para que los administrados la
soliciten. No vulneración del derecho de defensa de quienes tienen interés en
impugnar los actos administrativos
La Corte ha destacado en numerosas
providencias que el legislador goza de libertad de configuración en lo
referente al establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden
intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades.
Es la ley, no la Constitución, la que
señala si determinado recurso -reposición, apelación, u otro- tiene o no cabida
respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la encargada de diseñar en
todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales tal recurso puede ser interpuesto,
ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es procedente y cuáles son los
requisitos -positivos y negativos- que deben darse para su ejercicio.
Ahora bien, la normatividad vigente
(Decreto Ley 01 de 1984) ha contemplado los recursos por la vía gubernativa, a
los cuales se ha referido ya esta Corporación en varias oportunidades.
A juicio de la Corte, con la consagración
de tales recursos queda salvaguardado de manera suficiente, en la etapa
administrativa, el derecho de defensa de los gobernados ante los actos
proferidos por la administración, pues basta operar los mecanismos previstos en
la ley para que quien adoptó la decisión la reconsidere y su superior
jerárquico, si es el caso, la examine desde una perspectiva diferente y
resuelva si habrá de confirmarla, reformarla, adicionarla, aclararla,
modificarla o revocarla.
Pero, además, por si las actuaciones
correspondientes en el interior mismo de la Administración pudiesen ser
insuficientes respecto de las garantías reconocidas a los administrados, éstos,
agotada la fase gubernativa, pueden acudir a la vía contenciosa, ante los
tribunales, para que la Rama Judicial del poder público decida en forma
definitiva acerca de la validez o nulidad de los actos que los afectan y, en su
caso, en torno a las posibilidades de restablecimiento del derecho lesionado.
La revocación directa tiene un propósito
diferente: el de dar a la autoridad la oportunidad de corregir lo actuado por
ella misma, inclusive de oficio, ya no con fundamento en consideraciones relativas
al interés particular del recurrente sino por una causa de interés general que
consiste en la recuperación del imperio de la legalidad o en la reparación de
un daño público.
Según el artículo 69 del Código Contencioso
Administrativo, que guarda relación con el demandado:
"Artículo 69.
Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que
los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de
parte, en cualquiera de los siguientes casos:
1. Cuando sea
manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.
2. Cuando no estén
conformes con el interés público o social, o atenten contra él.
3. Cuando con ellos
se cause agravio injustificado a una persona".
Como puede verse, la persona afectada sí
puede en principio pedir a la Administración que revoque su acto, o la
autoridad puede obrar de oficio. Cosa distinta es que el interesado, a pesar de
haber hecho uso de los recursos existentes, pretenda acudir a la vía de la
revocación directa, a manera de recurso adicional, lo cual puede prohibir el
legislador, como lo hace la norma acusada, por razones de celeridad y eficacia
de la actividad administrativa (art. 209 C.P.) y además para que, si ya fue
agotada la vía gubernativa, el administrado acuda a la jurisdicción.
La revocación directa no corresponde, por
tanto, a la categoría de recurso y, como tiene un carácter extraordinario -en
especial cuando están de por medio situaciones jurídicas individuales y
concretas fundadas en el acto administrativo-, deben reunirse al menos los
requisitos mínimos que el legislador considere necesarios para proteger los
derechos de quienes han sido favorecidos a partir de su vigencia y también con
miras a la realización de la seguridad jurídica.
Cuando la disposición acusada estatuye que
no podrá pedirse la revocación directa de actos administrativos respecto de los
cuales el peticionario haya ejercido los recursos de la vía gubernativa, está
fijando un requisito de naturaleza negativa para que la solicitud del interesado
pueda prosperar. Y ello nada tiene de inconstitucional, pues el legislador obra
dentro de sus atribuciones; ni afecta, como lo entiende el actor, derechos
fundamentales, pues no impide el derecho de defensa del administrado, y no
limita ni restringe su acceso a la justicia.
Es claro que la norma no impide la
revocatoria del acto si hay lugar a ella, de oficio, por la Administración,
sino que formula una exigencia dirigida a quien eleva solicitud en tal sentido,
es decir, cuando la revocatoria se impetra por persona interesada.
Se parte de un supuesto de gran
importancia, cual es de que ya el solicitante ha tenido ocasión de hacer valer
sus razones, al ejercitar los recursos por la vía gubernativa, lo que
precisamente destaca que el sistema consagra mecanismos suficientes para
alcanzar su protección, sin adicionar un nuevo recurso que ponga en peligro la
firmeza de las actuaciones anteriores.
La revocación directa es la prerrogativa
que tiene la administración para enmendar, en forma directa o a petición de
parte, sus actuaciones contrarias a la ley o a la Constitución, que atenten
contra el interés público o social o que generen agravio injustificado a alguna
persona. Y es una prerrogativa en tanto que la administración puede extinguir
sus propios actos por las causales previstas en la ley y está facultada para
hacerlo en cualquier momento, incluso cuando el acto administrativo ya ha sido
demandado ante lo contencioso administrativo; pero, también es una obligación
que forzosamente debe asumir en los eventos en que, motu proprio, constatare la
ocurrencia de una de las causales señaladas. Si así fuere, la administración
tiene el deber de revocar el acto lesivo de la constitucionalidad o legalidad o
atentatorio del interés público o social o que causa agravio injustificado a
una persona.
Claro está, como lo tiene dicho la
jurisprudencia, si hay un derecho particular y concreto en cabeza de alguna
persona, fundado en el acto correspondiente, se debe proceder a la obtención de
la autorización expresa y escrita de quien resultaría afectado por la
revocación, o la Administración debe proceder a demandar su propio acto.
En efecto:
"Así las cosas,
hay que decir que los actos administrativos, cuando hayan creado o modificado
una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un
derecho de igual categoría, no podrán ser revocados sin el consentimiento
expreso y escrito del titular salvo, cuando resulten del silencio
administrativo positivo, se den las causales previstas en el artículo 69 del Código
Contencioso-Administrativo, o fuere evidente que el acto se produjo por medios
ilegales. En el caso a estudio, es manifiesta la oposición a la Constitución y
a la ley de la Resolución No. 8 de 1968, pues fue expedida por una Dependencia
que carecía de competencia para autorizar que se construyera un condominio
privado sobre el espacio público; es claro también que no está de acuerdo con
el interés público, pues es deber del Estado, no solo: "velar por la
integridad del espacio público...", sino también, y en virtud del mismo
Artículo 82 de la Constitución, "...y por su destinación al uso común, el
cual prevalece sobre el interés particular". Además, le causa agravio
injustificado a los ciudadanos, que se vienen viendo privados del uso de una
franja del espacio público, irregularmente ocupada. Y, aunque no obra en el
proceso la prueba plena que permita afirmar que es evidente que el acto se
produjo por medios ilegales, sí hay al menos motivos para
sospecharlo".(Cfr. Corte Constitucional. Sala Cuarta de Revisión.
Sentencia T-230 del 17 de junio de 1993. M.P.: Dr. Carlos Gaviria Díaz).
"En cuanto a la
revocación que la administración haga de sus propios actos, la Corte reitera
que no puede tener cabida cuando mediante ellos se han creado situaciones jurídicas
de carácter particular y concreto o se han reconocido derechos de la misma
categoría, salvo que medie el consentimiento expreso y escrito del mismo
titular.
Si la administración
considera que hay motivos suficientes para impugnar su acto, debe hacerlo,
dando así ocasión a la verificación de lo actuado desde el punto de vista de su
validez por parte de la jurisdicción y simultáneamente abriendo campo a la
correspondiente defensa del interesado.
La decisión
unilateral del ente público toma de sorpresa al afectado, introduce un
pernicioso factor de inseguridad y desconfianza en la actividad administrativa,
quebranta el principio de la buena fe (artículo 83 C.P.) y delata indebido
aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la debilidad del administrado."(Cfr.
Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-246 del 3 de junio
de 1996. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
En punto del derecho de defensa de quien
hizo uso de los recursos en la vía gubernativa, la limitante legal de que se
trata no le resta posibilidad alguna, pues y dentro de tal etapa ha tenido
plena ocasión de exponer sus argumentos sobre la constitucionalidad o
ilegalidad del acto, y también sobre sus derechos fundamentales, o los de
otros, si los estima quebrantados o sometidos a amenaza.
Por tanto, en este procedimiento
administrativo la Administración tiene la oportunidad de examinar su actuación,
para proceder a modificarla, aclararla o revocarla, según el caso.
Es necesario distinguir dos situaciones:
1. La revocación de los actos
administrativos, tal como hoy está prevista, puede adelantarla en forma directa
la administración en cualquier tiempo, incluso en relación con actos en
firme, o aún cuando se haya acudido a los tribunales contencioso administrativos,
siempre que en este último caso no se haya dictado auto admisorio de la
demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 71 del Código
Contencioso Administrativo. Esto significa que la administración no pierde su
facultad de enmendar sus errores, pudiendo en todo tiempo proceder a la
revocación de los actos administrativos que están dentro de las previsiones del
artículo 69 C.C.A.
Estas normas, que no están ahora sujetas al
examen de la Corte, se toman como referencia en lo pertinente a las posibilidades
que el sistema jurídico ofrece a los gobernados en relación con la disposición
en estudio.
2. Las partes pueden optar por pedir la
revocación de los actos administrativos o ejercer los recursos en la vía
gubernativa a que se refiere el artículo 50 C.C.A. Pero resulta claro que si ya
se ejercieron los recursos en la vía gubernativa no puede pedirse después la
revocación del acto administrativo en cuestión pues precisamente se supone que
es allí, en la vía gubernativa, donde se debió solicitar no solo la aclaración
o modificación de un acto administrativo sino también su revocación.
Por último, la Corte Constitucional
considera que la norma acusada en nada obsta para la efectividad y uso del
mecanismo de control previsto en el artículo 4 de la Constitución Política, que
tiene lugar, como allí se indica, en todo caso de incompatibilidad entre la ley
u otra norma jurídica, por lo cual, ante la hipótesis que la Carta contempla,
el precepto legal del que se trata no podría en modo alguno implicar excepción
al perentorio mandato superior.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE
el artículo 70 del Decreto 01 de 1.984, Código Contencioso Administrativo.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y
archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                         ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO                     CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                                                       Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                                     ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General