T-480-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-480/09
BONOS PENSIONALES-Caso en que se cuestiona la reliquidación de éste por haberse tomado
como criterio para fijar la fecha de corte una normatividad que no era la preexistente
al momento del traslado
BONOS PENSIONALES Y ACCION DE TUTELA-Procedencia de ésta en casos excepcionales
La
tutela es por regla general improcedente para obtener una corrección en la
liquidación de bonos pensionales, ya que por su configuración constitucional la
tutela es un medio de protección de derechos fundamentales. Por consiguiente, y
sólo de modo excepcional, la tutela procede en casos como éste (i) si el
reconocimiento y pago de la pensión de vejez están supeditados a la expedición
del bono pensional, (ii) si el trámite de expedición del bono se ha prolongado
excesivamente y (iii) si, además, la acción de tutela se emplea para evitar un
menoscabo en los derechos fundamentales al mínimo vital y a la dignidad
humana.
BONOS PENSIONALES Y ACCION DE TUTELA-Caso en que no se demostró estar en ninguna de las
circunstancias que hacen que ésta proceda
En este caso no están dadas las condiciones para la
procedencia de la acción de tutela. Para empezar, ni en el documento contentivo
de la acción de tutela, ni en el expediente, se demuestra que del monto del
bono pensional dependa el reconocimiento y pago de la pensión anticipada. El
actor ciertamente expresa que “[e]l valor de mi bono pensional es determinante
para establecer no sólo mi derecho a la pensión, sino el monto de la misma”,
pero esa afirmación no se ve soportada por ninguna explicación o documento
adicional. Por lo tanto, puede que el actor tenga derecho al reconocimiento de
su pensión, pero no esté de acuerdo con el monto que se deduciría del nuevo
valor del bono. En esta hipótesis, la acción de tutela debe declararse
improcedente pues no persigue la protección de un derecho fundamental. Cabe
preguntarse si el trámite de expedición del bono se ha prolongado
excesivamente. Para establecerlo, debe señalarse que el tutelante solicitó en
septiembre ocho (8) de dos mil ocho (2008) la expedición de su bono pensional,
y que la acción de tutela fue interpuesta en febrero de dos mil nueve (2009);
es decir, que habían pasado cinco meses entre su solicitud inicial y la acción
de tutela. No hay datos concretos sobre la fecha en que tuvo lugar el primer
rechazo de su solicitud de reliquidación del bono pensional, pero es lógico
entender que el rechazo fue posterior a septiembre ocho. Ese término, en principio,
no es excesivo y, por lo mismo, la acción de tutela no procede para solicitar
la emisión del bono pensional. Pero, además, lo que se persigue con la tutela
es la reliquidación del bono pensional. Si bien de él dependen, como se dijo,
el reconocimiento y pago de la pensión, y por tanto si se prolonga su emisión
se prolonga también su derecho a la pensión, lo cierto es que el tutelante no
demuestra sumariamente que por no expedirse su bono pensional vaya a sufrir un
menoscabo en sus derechos, o los de los suyos, al mínimo vital o a la dignidad
humana. Antes bien, del contexto de la acción de tutela se deduce que el
peticionario la emplea para obtener una aplicación correcta de la ley y de los
decretos que reglamentan la liquidación de bonos pensionales, pues sus
condiciones actuales no le ofrecen al juez ni un elemento indiciario de que sus
derechos fundamentales estén amenazados por la no expedición del bono
pensional. Efectivamente, (i) el peticionario tiene cincuenta y cuatro (54)
años, de modo que no pertenece al grupo de personas de la tercera edad; (ii)
está empleado como gerente de ventas de Acepalma, cargo en el cual devengaba
para 1996, bajo la modalidad de salario integral, un poco más de $1’800.000,
suma que posiblemente ha ascendido en el curso de estos trece años, de manera
que el reconocimiento de la pensión no es un acto urgente e impostergable pues
aún cuenta con ingresos para subsistir; (iii) no padece ninguna dolencia,
enfermedad o discapacidad; (iv) de él no dependen personas menores de edad, ni
ancianos, ni personas en circunstancias de debilidad manifiesta y (iv) no hay
ningún indicio o afirmación suya de que carezcan, él o su familia, actual o
próximamente, de seguridad social en salud. En estas condiciones, no hay una
amenaza de probable menoscabo a sus derechos al mínimo vital y a la dignidad
humana, pues aún cuenta con posibilidades para subsistir digna y adecuadamente
sin el pago de la pensión. Por esas razones, la acción de tutela debe ser
declarada improcedente.
BONOS PENSIONALES-Caso en que el demandante puede acudir nuevamente a la acción de tutela
Como la Corte no evaluó, en este caso, la
plausibilidad de las tesis expuestas por el tutelante, Citi Colfondos o la
Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en
lo atinente a la normatividad aplicable a la liquidación del bono pensional de
Luis Fernando Sussmann Peña, sino que se limitó a verificar si estaban dadas
las condiciones para estudiar el fondo del asunto, el tutelante está facultado
para pretender en otro escenario judicial una respuesta definitiva a la
controversia de carácter pensional que tiene con la Oficina de Bonos
Pensionales del Ministerio de Hacienda, siempre y cuando se den las demás
condiciones legales y constitucionales para ello.  Puede hacerlo incluso en el
mismo escenario de tutela, si ocurre un
hecho nuevo que cambie sus condiciones personales y sus circunstancias de tal
forma, que la tutela se emplee para proteger sus derechos fundamentales de una
amenaza o violación, y para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable.   En ese caso, el interesado podrá acudir nuevamente a la acción
de tutela y el juez deberá evaluar el mérito de la misma para ser concedida,
sin que pueda calificar la segunda acción de temeraria.
Referencia: expediente T-2265363
Acción de tutela interpuesta por Luis Fernando
Sussmann Peña contra la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
Magistrada Ponente:
Dr. MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil nueve (2009).
La
Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados María Victoria Calle Correa, Luís Ernesto Vargas Silva y Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de los fallos proferidos,  en primer instancia, por la
Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá el dieciocho
(18) de febrero de dos mil nueve (2009) y, en segunda instancia, por la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el dieciséis (16) de abril del
mismo año, dentro de la acción de tutela instaurada por Luis Fernando Sussmann
Peña contra la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
El
expediente de la referencia fue escogido para revisión por medio de auto del
veintiocho (28) de mayo de dos mil nueve (2009), proferido por la Sala de
Selección Número Cinco.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
Luis
Fernando Sussmann Peña interpone acción de tutela contra la Oficina de Bonos
Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por considerar que al
haberle expedido su bono pensional tomando como fecha de corte la de la
elección del Régimen, y no la del traslado efectivo de un régimen a otro, además
de haberse anulado un bono pensional que ya estaba en firme y sin su
consentimiento, le viola sus derechos a la seguridad social, el mínimo vital y
el debido proceso.
Luis
Fernando Sussmann Peña se trasladó del Régimen de Prima Media con Prestación
Definida al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad –según él- el 1° de
septiembre de 1996. Dice que para esa época, las normas vigentes que regulaban el
corte en materia de expedición de bonos por traslados de régimen eran los
artículos 113 y 127 de la Ley 100 de 1993, el Decreto Ley 1299 de 1994 y los
Decretos Reglamentarios 1748 de 1995 y 1474 de 1997. El Decreto 1748 de 1995
disponía, en su concepto, que la fecha de corte para la expedición de Bonos
tipo A era la del traslado al Régimen de Ahorro Individual. Con fundamento en
esa normatividad, le fue liquidado el bono pensional mediante la Resolución No.
1823 de 2003 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la cual se toma
como fecha de corte el 1° de septiembre de 1996. Ese bono pensional
tiene constancia de depósito, expedido por DECEVAL No. 302676 del 17 de
diciembre de 2003.
Más
adelante, el peticionario pidió a Citi Colfondos que “solicitara ante la OBP
la expedición del dicho título y realizara la posterior negociación, con miras
a lograr el capital necesario para pensionarme”. Sin embargo, en esta
ocasión, la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio estableció otra fecha
de corte distinta al 1° de septiembre de 1996. En su lugar, dice el tutelante,
aplicó la fecha de corte tal y como aparece regulada en los Decretos 3798 de
2003 y 3995 de 2008, “normatividad posterior e inaplicable a la liquidación
de mi bono pensional”. Con fundamento en ella, el Ministerio redujo el
valor de su bono pensional, con lo cual –asegura- le causó un grave y serio
perjuicio.
Según
el tutelante, la expedición definitiva del bono pensional supone pasar por una
etapa de trámite que consiste en la liquidación provisional del mismo. Tras la
expedición de la liquidación provisional, puede solicitarse una reliquidación
con fundamentos fácticos nuevos –p. ej., mayor historia laboral, mayor
salario-, pero no con fundamentos jurídicos diversos –p. ej., la norma
aplicable es otra distinta de la aplicada por la Oficina de Bonos Pensionales
del Ministerio de Hacienda-. Para obtener la expedición definitiva del bono
pensional, se requiere que el beneficiario del bono apruebe el valor de la
liquidación provisional y solicite su emisión. Pero todo eso deja al tutelante indefenso
–según su opinión-porque no puede solicitar un cambio en la liquidación
provisional, si el cambio se refiere a la norma aplicable para determinar la
fecha de corte del bono; tampoco puede interponer recursos de vía gubernativa
ni ejercer acciones contenciosas porque se trata, en su criterio, de un acto de
trámite; ni puede aprobar la liquidación provisional porque no está de acuerdo
con la norma aplicada y, en consecuencia, con la fecha de corte de su bono. En
ese sentido –asegura- sólo le queda la acción de tutela.
Por
ese motivo, solicita que se ordene a la Oficina de Bonos Pensionales del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público tomar como fecha de corte para la
liquidación de su bono pensional el 1° de septiembre de 1996, fecha en la cual
tuvo lugar el traslado de régimen.
2.
Respuesta de las entidades vinculadas al proceso
Mediante
auto del cuatro (04) de febrero de dos mil nueve (2009), la Sala Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá ordenó requerir a la Oficina
de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a Citi Colfondos, al Depósito
Centralizado de Valores de Colombia DECEVAL S.A. y al Instituto de Seguros
Sociales, para darle respuesta a los hechos y las peticiones de la tutela. A
continuación se relacionan las respuestas ofrecidas en el proceso.
2.1.
La Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
(en adelante OBP) responde a los hechos y a la petición central de la tutela,
en el siguiente sentido. La OBP del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
expresa que un bono pensional que no está en firme puede anularse y, en
consecuencia, reliquidarse sin autorización del titular, aunque deba
comunicársele la decisión. La firmeza del bono tiene lugar –según la OBP- “cuando
se negocia a través del mercado secundario o se utiliza para la adquisición de
acciones de empresas públicas, o cuando llega el momento de su redención”.
Uno de los motivos que, según el Ministerio de Hacienda, justifican la
anulación de un bono pensional, se presenta “en el caso de los bonos
pensionales que se reliquidan por error en la expedición al tomarse una
historia laboral incorrecta, o haberse tomado un salario base superior a aquel
que realmente se debió haber tomado, es necesario proceder a su anulación en el
evento en que varíe el valor nominal del bono pensional, pero con el único fin
de volver a expedirlo por el valor correcto, no de quitarle el derecho a la
persona de que se le emita su bono pensional”.
Para
un caso como el de Luis Fernando Sussmann, de acuerdo con el Ministerio de
Hacienda, la norma aplicable está contemplada en el Decreto 1748 de 1995,
modificado por el Decreto 1474 de 1997, y en los Decretos 3798 de 2003 y 3995
de 2008. En ellos –según el Ministerio- “[s]e entiende por fecha de corte el
primer traslado o selección de régimen después de la entrada en vigencia del
Sistema General de Pensiones”. Así las cosas, la OBP admite que la
liquidación provisional expedida mediante la Resolución No. 1823 de 2003 había
tomado el 1° de septiembre de 1996 como fecha de corte, bajo el entendimiento
de que la fecha de corte era la del traslado del Régimen de Prima Media al de
Ahorro Individual con Solidaridad. Luego estimó que su primera liquidación era
incorrecta, pues debió haber empleado el otro criterio para determinar la fecha
de corte: la primera selección de régimen después de la entrada en vigencia del
sistema general de pensiones.  De acuerdo con la interpretación de la OBP, la
fecha de corte tomada para liquidar el bono pensional es una de dos, de acuerdo
con el supuesto correspondiente: (i) si la persona estaba vinculada a la
seguridad social en pensiones para cuando entró en vigencia el Sistema General
de Pensiones de la Ley 100 de 1993 -1° de abril de 1994-, entonces la fecha de
corte será la del traslado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida
al de Ahorro Individual con Solidaridad; (ii) si, en cambio, la persona
estaba desvinculada  de la seguridad social en pensiones para cuando
entró en vigencia el Sistema General de Pensiones de la Ley 100 de 1993,
entonces la fecha de corte para liquidar el bono pensional debe ser la fecha de
la primera selección de régimen después del 1° de abril de 1994. Así las cosas,
la fecha de corte para calcular el bono pensional de Luis Fernando Sussmann
Peña debe ser la de la primera selección de régimen, y no la del traslado, porque:
a) el 12 de mayo de 1993 fue reportado por su empleador al Instituto de
Seguros Sociales como RETIRADO, lo que implicaba una DESVINCULACIÓN de la
seguridad social, según el artículo 39 del Decreto 3063 de 1989, que regía para
entonces; b) esta situación se prolongó hasta después del 1° de abril de
1994, pues sólo el 1° de junio de 1995 el tutelante “de nuevo se vinculó
laboralmente con el patronal No. 8001417701 Comercializadora Aceite de Palma,
su empleador, y mediante suscripción de formulario en calidad de afiliado al
régimen de prima media administrado por el ISS, luego ese día 1° de junio de
1995 seleccionó Régimen, como lo señala el artículo 11 del Decreto 2995 de
2008, concordado con el artículo 17 del decreto 3798 de 2003”.
En
consecuencia, la OBP del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita que
se desestime la acción de tutela formulada por Luis Fernando Sussmann, por
cuanto la liquidación del bono tiene una fecha de corte correcta –aquella en la
cual tuvo lugar la primera selección del régimen-.
2.2.
Citi Colfondos participa en el proceso, según dice el memorial, para oponerse a
la tutela impetrada. No obstante, Citi Colfondos apoya la interpretación del
tutelante, de acuerdo con la cual la fecha de corte para liquidar el bono
pensional debe ser la fecha de traslado al régimen de ahorro individual con
solidaridad, tal como lo dispuso el Decreto 1748 de 1995, que era la norma
vigente para cuando se dio el traslado. Por lo mismo, asegura que no es
aplicable el Decreto 3798 de 2003, ya que este es posterior y la jurisprudencia
de la Corte establece –según dice- que la liquidación y emisión de todo bono
debe tener lugar de acuerdo con la normatividad preexistente al traslado. Para
el efecto, cita las Sentencias T-147 de 2006, T801 de 2006, T-910 de 2006 y
T-795 de 2007.
2.3.
El Depósito Centralizado de Valores de Colombia DECEVAL S.A. interviene en el
proceso para solicitarle al juez que las órdenes eventualmente impartidas en la
Sentencia,  se dirijan al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como
entidad emisora de los bonos pensionales. Deceval sólo tiene la función de “registrar
y anotar en cuenta la colocación individual de los bonos pensionales a favor de
los beneficiarios que le señale EL DEPOSITANTE EMISOR  -Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, de acuerdo con la información que éste suministre”. De
ese modo, sólo el emisor o el beneficiario tienen la facultad de solicitar la
revisión de las características o condiciones del bono pensional.
3.
Decisiones que se revisan e impugnación
3.1.
La Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, en fallo
del dieciocho (18) de octubre de dos mil ocho (2008) decidió negar, por
improcedente, la acción de tutela. A su juicio, dos son los problemas jurídicos
suscitados por el amparo, que debe decidir el juez de tutela: (i) si la
OBP tiene la facultad de anular un bono pensional que no está en firme, sin la
autorización del destinatario del acto y; (ii) si la acción de tutela es
procedente en el caso concreto. En cuanto al primer problema, la Sala Penal lo
resuelve afirmativamente, porque en su concepto la Ley 549 de 1999, lo mismo
que la Sentencia C-262 de 2001, de la Corte Constitucional, facultan al emisor
del bono para anularlo antes de estar en firme, sin necesidad de contar con  autorización
del beneficiario del bono.  En cuanto al segundo problema, la Sala Penal lo
resuelve negativamente, toda vez que “no se está ante una material
vulneración, pues el acto que considera el accionante arbitrario, aún no se ha
producido y, por ende, no se ha creado, modificado, ni extinguido ninguna
situación jurídica del accionante. || En conclusión, al Juez de tutela le es
imposible entrar a examinar la legalidad de una decisión que aún ni se
consolida”.
3.2.
El tutelante interpuso recurso de apelación. En él plantea un desacuerdo central
con la providencia impugnada. Según su interpretación, el bono está en firme,
pues él mismo autorizó a Citi Colfondos para negociarlo, y esa es una de las
causas por las cuales adquiere firmeza el acto administrativo. Pero, “a
pesar de que la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público tiene conocimiento de que mi bono pensional se encuentra en
firme, puesto que Citi Colfondos S.A. le solicitó la expedición del bono
pensional, la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público al generar nuevas liquidaciones provisionales de mi bono pensional,
impide la negociación de mi bono pensional indicando que la fecha de corte del
bono pensional debe cambiar y señala que el bono pensional debe anularse para
dar aplicación al artículo 17 del Decreto 3798 de 2003”. Por otra parte,
expresa que la normatividad que la OBP quiere aplicarle, es posterior a su traslado
de régimen (1° de septiembre de 1996) y a la expedición misma de su bono
pensional (12 de diciembre de 2003), con lo cual se violaría su derecho al
debido proceso pues, según su criterio, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha establecido que la liquidación del bono pensional es la
preexistente al traslado de régimen. Con fundamento en la normatividad
preexistente al momento del traslado –dice- la fecha de corte sería indiscutiblemente
el 1° de septiembre de 1996. Por todo lo anterior, solicita que la sentencia de
primera instancia sea revocada y tutelados sus derechos fundamentales.
3.3. La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia, mediante fallo de segunda instancia proferido el dieciséis (16) de abril
de dos mil nueve (2009), confirmó la decisión de primera instancia.  En su
concepto, la OBP actúa legítimamente al fijar como fecha de corte para la
liquidación del bono pensional, el 1° de junio de 1995, porque en esa fecha
tuvo lugar la selección de régimen por parte del peticionario; “[d]e allí
que resulte evidente que la fecha de corte inicialmente considerada era
incorrecta, razón por la cual le asiste la potestad a la OBP para anular el
bono del actor expedido con error, sin que fuera necesario notificarlo o
solicitar su autorización pues no se trata de la revocatoria directa de un acto
administrativo, sino de la anulación del mismo por tratarse de un mero acto de
trámite provisional, más aún cuando con dicha actuación no se está
desconociendo el derecho de la persona al referido bono, sino que por error en
la expedición del bono provisional con base en una fecha incorrecta es
necesaria su anulación, para que se expida por el valor correcto”. Por ese
motivo, la Corte Suprema concluye que no ha habido violación o amenaza de
derechos fundamentales y que, en consecuencia, la tutela debe negarse.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los
fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento
en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Asunto
previo.  Improcedencia de la
acción de tutela en el caso concreto
1.
El peticionario afirma que la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, al haberle liquidado su bono pensional según una
fecha de corte que no estaba contemplada en las normas preexistentes al momento
de su traslado del Régimen de Prima Media al Régimen de Ahorro Individual, le
viola sus derechos fundamentales a la seguridad
social y al mínimo vital.
Sería
del caso proceder a la formulación y resolución del problema jurídico suscitado
por la acción de tutela y las decisiones que se revisan. Sin embargo, de modo
previo al estudio de fondo del caso, la Corte debe establecer si la acción
satisface los requisitos de procedibilidad a que está sujeta en casos como
este.
2. La actuación específicamente cuestionada por el
tutelante es la reliquidación del bono pensional, en la cual se tomó como criterio
para fijar la fecha de corte una normatividad que no era la preexistente al
momento del traslado.
No obstante, la tutela es por regla general
improcedente para obtener una corrección en la liquidación de bonos
pensionales, ya que por su configuración constitucional la tutela es un medio
de protección de derechos fundamentales. Por consiguiente, y sólo de
modo excepcional, la tutela procede en casos como éste (i) si el
reconocimiento y pago de la pensión de vejez están supeditados a la expedición
del bono pensional, (ii) si el trámite de expedición del bono se ha
prolongado excesivamente y (iii) si, además, la acción de tutela se
emplea para evitar un menoscabo en los derechos fundamentales al mínimo vital y
a la dignidad humana.  En efecto, en la Sentencia T-801 de 2006[1],
la Corte decidió el caso de una persona que solicitaba la protección
constitucional de sus derechos a la seguridad social, el mínimo vital y la
salud, pues los consideraba violados por la Oficina de Bonos Pensionales,
debido a que había liquidado provisionalmente su bono pensional con fundamento
en una normatividad distinta de la preexistente al momento del traslado del
Régimen de Prima Media al Régimen de Ahorro Individual. A efectos de verificar
si la acción de tutela era procedente en ese caso concreto, afirmó:
“[e]n general, la jurisprudencia constitucional
ha señalado que la acción de tutela no procede para el reconocimiento de
derechos litigiosos o prestacionales, como es el caso de la pensión de vejez,
que plantean controversias cuya resolución, en principio, correspondería al
juez ordinario. Sin embargo, esta Corporación también ha establecido
que, cuando la pensión de vejez se encuentra condicionada a la expedición de un
bono pensional, y el trámite de éste se prolonga en demasía, procede
excepcionalmente la acción de tutela para lograr la protección del derecho a la
seguridad social por conexidad con el derecho al mínimo vital y el derecho a la
dignidad humana.[2] En esta medida la acción
de tutela resulta procedente para evitar que se interpongan obstáculos
administrativos a la emisión de un bono pensional, que impiden que una persona
pueda disfrutar de su pensión de vejez,[3] la cual, generalmente,
constituye la única fuente de ingresos a la que puede aspirar una persona de
avanzada edad” (Subrayas fuera del texto).
En una sentencia, incluso anterior a esa, la Corte
había señalado que la procedencia de la acción de tutela podía emplearse para
solicitar un remoto reconocimiento del derecho a la pensión, siempre y cuando
se acreditaran algunas especiales condiciones, que coinciden precisamente con
las precitadas. Efectivamente, en la Sentencia T-483 de 2003, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, la Corporación resolvía el caso de una persona que solicitaba
la expedición de un bono pensional por su valor integral, para obtener el
reconocimiento de su derecho a la pensión. La Corte se enteró de que, estando
en curso la revisión, la pensión le había sido reconocida al tutelante, no
obstante que posiblemente en un monto distinto del deseado por él, lo cual
podría poner en riesgo la sostenibilidad futura de la misma. En esas
circunstancias, la Sala de Revisión estimó lo siguiente:
“6. Por lo anterior, el problema planteado por el
actor no se refiere en realidad a una vulneración de sus derechos a la pensión
de jubilación, o al mínimo vital, por el no reconocimiento de su derecho a la
pensión, o por el pago parcial de su mesada pensional, sino por la posible
vulneración de sus derechos al no estar garantizada la sostenibilidad futura de
su pensión al faltar el capital correspondiente a la cuota parte a cargo del
Instituto de Seguros Sociales. Por lo tanto, corresponde a esta Sala decidir si
el retardo del Instituto de Seguros Sociales y del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público en expedir el cupón correspondiente a la cuota parte del bono
pensional a cargo del Instituto de los Seguros vulnera los derechos de
petición, a la seguridad social, a la pensión y a la integridad física, como lo
alega el actor.
7. Tal como lo ha sostenido la jurisprudencia
reiterada de esta Corporación, la acción de tutela no tiene como finalidad el
reconocimiento de derechos litigiosos o prestacionales, como es el caso de la
pensión de jubilación.[4] Sin embargo, en
aquellos casos en los que la liquidación y remisión de bonos pensionales
constituye el fundamento de la violación de los derechos al mínimo vital y a la
seguridad social de las personas de la tercera edad, la Corte ha aceptado la
procedencia excepcional de la acción de tutela como mecanismo de protección de
tales derechos. Cuando se trata de esa eventualidad excepcional, esta
Corporación ha ordenado la liquidación y remisión de los bonos pensionales a la
entidad que finalmente debe reconocer y pagar una pensión, para proteger el derecho
al mínimo vital y a la seguridad social de los accionantes.[5]
8. Por lo tanto, cuando no se configuran
situaciones extremas que ameriten la protección excepcional descrita, la acción
de tutela resulta improcedente, a no ser que se establezca la inminencia de un
perjuicio irremediable, en cuyo caso sería aplicable la protección transitoria
a quienes lo afrontan”.
Justamente en consideración a esas exigencias, que
ameritan la procedencia excepcional de la acción de tutela para zanjar asuntos
litigiosos de carácter eminentemente legal, la Corte Constitucional declaró
improcedente una acción de tutela, en la cual se solicitaba la emisión y
cancelación de un bono pensional, indispensable para obtener el reconocimiento
del derecho a pensionarse. En la Sentencia T-1560 de 2000, M.P. Fabio Morón
Díaz, la Corporación estudiaba el caso de una mujer que solicitaba la
expedición de un bono pensional tipo B, pero que tenía en su patrimonio fuentes
importantes de ingreso que le permitían subsistir dignamente mientras usaba los
medios de defensa ordinarios de sus derechos. La Corte declaró improcedente la
acción de tutela para obtener la emisión y cancelación del bono pensional,
porque consideraba que no había indicios de que se le fueran a afectar sus
derechos al mínimo vital o a la seguridad social. Así razonó la Corporación:
“[e]n el presente caso, la accionante es una persona
que con ocasión de la  muerte violenta de su esposo, viene percibiendo por
concepto de cánones de arrendamiento de los veinticinco inmuebles que posee en
el propio Municipio de Anzá, recursos que ascienden a más de un millón
doscientos mil pesos  ($ 1.200.000), Además, en declaración rendida por la
misma accionante, ante el juez de primera instancia (folios 79 a 82 del
expediente objeto de revisión), reconoce igualmente que se encuentra viviendo
en la ciudad de Medellín con dos de sus hermanos, con quienes comparten la
misma vivienda, y quienes le facilitan recursos para completar sus gastos.
Visto lo anterior, y visto que los recursos que recibe
la accionante, no son en la proporción que ella desea para vivir holgadamente,
los recursos que viene percibiendo mensualmente, cumplen la misión de cubrir su
mínimo vital, lo que desvirtúa la presente acción de tutela para exigir del
municipio aquí demandado, el pago del mencionado bono pensional. Para esta
última situación puede ella acudir ante la jurisdicción laboral, como mecanismo
judicial apropiado para la protección de los derechos por ella reclamados” (Subrayas fuera del texto).
3. Pues bien, en este caso no están dadas las
condiciones para la procedencia de la acción de tutela.
3.1. Para empezar, ni en el documento contentivo de la
acción de tutela, ni en el expediente, se demuestra que del monto del bono
pensional dependa el reconocimiento y pago de la pensión anticipada. El actor
ciertamente expresa que “[e]l valor de mi bono pensional es determinante
para establecer no sólo mi derecho a la pensión, sino el monto de la misma”,
pero esa afirmación no se ve soportada por ninguna explicación o documento
adicional. Por lo tanto, puede que el actor tenga derecho al reconocimiento de
su pensión, pero no esté de acuerdo con el monto que se deduciría del nuevo
valor del bono. En esta hipótesis, la acción de tutela debe declararse
improcedente pues no persigue la protección de un derecho fundamental.
3.2. Sin embargo, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público no demostró que la pensión pudiera reconocerse con independencia del
valor del bono pensional. Ese hecho obliga a la Corte, en virtud de la
presunción de buena fe (art. 83, C.P.) y de la presunción de veracidad de los
enunciados de la tutela si el ente accionado no los desvirtúa (art. 20, Dcto
2591 de 1991[6]), a dar por cierto que
del valor del bono pensional depende el reconocimiento y pago de la pensión
anticipada del señor Luis Fernando Sussmann Peña.
Ahora bien, cabe preguntarse si el trámite de
expedición del bono se ha prolongado excesivamente. Para establecerlo, debe
señalarse que el tutelante solicitó en septiembre ocho (08) de dos mil ocho
(2008) la expedición de su bono pensional, y que la acción de tutela fue
interpuesta en febrero de dos mil nueve (2009); es decir, que habían pasado
cinco meses entre su solicitud inicial y la acción de tutela. No hay datos
concretos sobre la fecha en que tuvo lugar el primer rechazo de su solicitud de
reliquidación del bono pensional, pero es lógico entender que el rechazo fue
posterior a septiembre ocho. Ese término, en principio, no es excesivo y, por
lo mismo, la acción de tutela no procede para solicitar la emisión del bono
pensional.
3.3. Pero, además, lo que se persigue con la tutela es
la reliquidación del bono pensional. Si bien de él dependen, como se dijo, el reconocimiento
y pago de la pensión, y por tanto si se prolonga su emisión se prolonga también
su derecho a la pensión, lo cierto es que el tutelante no demuestra
sumariamente que por no expedirse su bono pensional vaya a sufrir un menoscabo
en sus derechos, o los de los suyos, al mínimo vital o a la dignidad humana.
Antes bien, del contexto de la acción de tutela se deduce que el peticionario
la emplea para obtener una aplicación correcta de la ley y de los decretos que
reglamentan la liquidación de bonos pensionales, pues sus condiciones actuales
no le ofrecen al juez ni un elemento indiciario de que sus derechos fundamentales
estén amenazados por la no expedición del bono pensional. Efectivamente, (i)
el peticionario tiene cincuenta y cuatro (54) años, de modo que no
pertenece al grupo de personas de la tercera edad; (ii) está empleado
como gerente de ventas de Acepalma, cargo en el cual devengaba para 1996, bajo
la modalidad de salario integral, un poco más de $1’800.000, suma que
posiblemente ha ascendido en el curso de estos trece años, de manera que el
reconocimiento de la pensión no es un acto urgente e impostergable pues aún
cuenta con ingresos para subsistir; (iii) no padece ninguna dolencia,
enfermedad o discapacidad; (iv) de él no dependen personas menores de
edad, ni ancianos, ni personas en circunstancias de debilidad manifiesta y (iv)
no hay ningún indicio o afirmación suya de que carezcan, él o su familia,
actual o próximamente, de seguridad social en salud. En estas condiciones, no
hay una amenaza de probable menoscabo a sus derechos al mínimo vital y a la
dignidad humana, pues aún cuenta con posibilidades para subsistir digna y
adecuadamente sin el pago de la pensión. Por esas razones, la acción de tutela
debe ser declarada improcedente.
4. Por consiguiente, la Corte procederá a confirmar el fallo proferido el dieciséis (16) de abril de dos mil nueve (2009) por
la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó el
expedido por la Sala Penal del Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Bogotá el dieciocho (18) de octubre de dos mil
ocho (2008), y en consecuencia a declarar improcedente la acción de tutela, por
las razones expuestas en esta Sentencia.
Sin embargo, como la Corte no evaluó, en este caso, la
plausibilidad de las tesis expuestas por el tutelante, Citi Colfondos o la
Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en
lo atinente a la normatividad aplicable a la liquidación del bono pensional de
Luis Fernando Sussmann Peña, sino que se limitó a verificar si estaban dadas
las condiciones para estudiar el fondo del asunto, el tutelante está facultado
para pretender en otro escenario judicial una respuesta definitiva a la
controversia de carácter pensional que tiene con la Oficina de Bonos
Pensionales del Ministerio de Hacienda, siempre y cuando se den las demás
condiciones legales y constitucionales para ello.  Puede hacerlo incluso en el
mismo escenario de tutela, si ocurre un
hecho nuevo que cambie sus condiciones personales y sus circunstancias de tal
forma, que la tutela se emplee para proteger sus derechos fundamentales de una
amenaza o violación, y para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable.   En ese caso, el interesado podrá acudir nuevamente a la acción
de tutela y el juez deberá evaluar el mérito de la misma para ser concedida,
sin que pueda calificar la segunda acción de temeraria.[7]
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR el fallo proferido el dieciséis
(16) de abril de dos mil nueve (2009) por la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia, que confirmó el expedido por la
Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá el dieciocho
(18) de octubre de dos mil ocho (2008). En consecuencia, DECLARAR
IMPROCEDENTE la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte
motiva.
Segundo.-  Por
Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en Comisión
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[2]  Al respecto la Sentencia T-424 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis,
estableció: “La acción de tutela no tiene como finalidad el reconocimiento
de derechos litigiosos o prestacionales, como es el caso de la pensión de
jubilación. Sin embargo en aquellos casos como el que plantea esta tutela, en
los que la liquidación y remisión de bonos pensionales constituyen fundamento
para que se consolide y reconozca una pensión de jubilación, la Corte ha
considerado que procede la acción de tutela para proteger el derecho a la
seguridad social en el evento de haberse sometido el solicitante de la pensión
a una prolongada espera para la expedición del bono pensional.” En el mismo
sentido puede verse la Sentencia T-147 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[3]  Ver la Sentencia T-235 de2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[4] Sentencia  T-999 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[5] La jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido de manera
reiterada los siguientes criterios para el reconocimiento y el de pago de
pensiones mediante acción de tutela: (i) La
omisión o retardo en la expedición del bono pensional vulnera derechos
fundamentales tales como el derecho a la seguridad social y al mínimo vital,
cuando se trata de personas de la tercera edad cuyo sustento depende del
reconocimiento y pago de la pensión de vejez o de jubilación. (ii) Los trámites
administrativos que dilaten de manera injustificada la decisión de fondo sobre
el derecho a la pensión de jubilación, constituyen una vía de hecho que puede
dar lugar a sanciones disciplinarias a los funcionarios involucrados. Por
último (iii) y es el caso que se analiza, la tutela no debe ser el mecanismo
para obtener la expedición o pago del bono pensional cuando se la utiliza para
pretermitir el trámite administrativo correspondiente o cuando se solicita la
tutela del derecho de petición, sin que el accionante hubiera presentado una
solicitud expresa a la entidad encargada de emitir el bono. Los
elementos de juicio anteriores han sido planteados por las siguientes
sentencias: T-671 de 2000 MP Alejandro Martínez; T-1103 de 2001 MP
Rodrigo Escobar Gil, T-1119 de 2001 MP Jaime Córdoba Triviño, T-1124 de 2001 MP
Alfredo Beltrán Sierra.
[6] De acuerdo con el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, “[s]i
el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente se tendrán por
ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime
necesaria otra averiguación previa”.
[7] Cfr., Sentencias T-707 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis y T-330 de 2004,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.