T-387-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-387/09
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO
ADMINISTRATIVO-Procedencia
excepcional/ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS DERIVADOS DE LA CELEBRACION,
EJECUCION O TERMINACION DE CONTRATOS ESTATALES-Procedencia excepcional
CONTRATO ESTATAL-Diferencias entre la acción de nulidad por
objeto ilícito y la terminación unilateral del mismo/CONTRATO ESTATAL-La
declaratoria judicial de nulidad y la terminación unilateral pueden
interponerse de manera simultánea o sucesiva
DEBIDO PROCESO-No se vulneró por cuanto no se demostró la ineficacia
de la vía judicial ordinaria o la existencia de un perjuicio irremediable
Referencia:
expediente  T- 2.146.854
Accionante: Métodos y Sistemas
S.A.
Demandado: Alcaldía Distrital
de Barranquilla.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO.
Bogotá, D. C., veintiocho (28)
de mayo de dos mil nueve (2009).
La Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Humberto Antonio Sierra
Porto, quien la preside, Juan Carlos Henao Pérez y Jorge Iván Palacio Palacio, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política, y
en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de las
sentencias de amparo proferidas los días 12 de septiembre y 14 de noviembre de
2008 por el Juzgado 19 Civil Municipal de Barranquilla y el Juzgado Sexto Civil
del Circuito de esa misma ciudad, respectivamente, en el proceso adelantado por
la firma Métodos y Sistemas S.A. contra la Alcaldía Distrital de Barranquilla.
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos.
Los hechos relatados por el peticionario de amparo son
los siguientes:
1.
En virtud de
autorización conferida por el Concejo Distrital de Barranquilla, mediante
Acuerdo núm. 002 del 31 de mayo de 2000, se suscribió por la Alcaldía Mayor del
Distrito de Barranquilla y la Sociedad Inversiones Los Ángeles Ltda., el
contrato de consultoría núm. GP-CM-CONS-001-2000, cuyo objeto era la prestación
de servicios de asesoría técnica para la modernización de la gestión de recaudo
de los tributos distritales, “sin que ello implique conforme se expresa en
el parágrafo de la cláusula primera de dicho contrato “La delegación de
funciones administrativas, ni del ejercicio integral de la gestión tributaria,
ni de la recaudación, ni de la fiscalización, ni de la terminación, ni de la
discusión, ni de la devolución, ni del cobro, ni la administración de los
tributos distritales”, por cuanto “todas estas funciones son de
competencia exclusiva del Distrito”.
2.
Asegura que, luego de
algunas discrepancias surgidas entre la Alcaldía y la mencionada sociedad, “que
dieron origen a una acción de tutela transitoria y a un proceso contractual
instaurado por dicha sociedad ante el Tribunal Administrativo del Atlántico”,
en el cual se solicitaba la declaratoria de nulidad de las resoluciones 0118 y
0132 de 2001, proferidas por la Alcaldía Mayor de Barranquilla, a efectos de
decretar la terminación unilateral del contrato de consultoría
GP-CM-CONS-001-2000, por supuesto objeto ilícito, así como aquella de la
resolución 0237 del 8 de mayo de 2001, en la que se dispuso iniciar y tramitar
una actuación administrativa con esa finalidad, la Alcaldía, mediante
comunicación de 6 de diciembre de 2001, notificó a Inversiones Los Ángeles
Ltda.., la resolución núm. 0675 del 4 de diciembre de 2001, mediante la cual se
autorizó la cesión del contrato aludido a la Unión Temporal Métodos y Sistemas.
3.
Explica el accionante
que, el día 19 de diciembre de 2001, la Alcaldía Mayor de Barranquilla y la
Sociedad Inversiones Los Ángeles Ltda. y la Unión Temporal Métodos y Sistemas,
acogieron la suspensión temporal de las resoluciones mencionadas, decretada por
el Tribunal Administrativo del Atlántico en providencia del 12 de diciembre de
2001, “y pusieron fin a la controversia contractual a través del contrato de
transacción  No. SIP-CONS-001-2001, el cual fue objeto de un Acta Aclaratoria
de 15 de Febrero de 2002 suscrita por las partes, como interpretación
contractual proveniente de ellas y que se integra en consecuencia al contrato
interpretado”.
4.
Afirma que el contrato
de transacción fue aprobado por el Tribunal Administrativo del Atlántico
mediante auto de 16 de mayo de 2002, decisión que hizo tránsito a cosa juzgada,
como quiera que el Consejo de Estado declaró bien denegado el recurso de
apelación que contra la decisión aprobatoria de la transacción se había
interpuesto.
5.
El 4 de enero de 2002,
y en desarrollo de lo acordado en el contrato de transacción, se suscribió por
las parte el Acta de Inicio del contrato de consultoría GP-CN-CONS-001-2000,
inicialmente celebrado con la Sociedad Inversiones Los Ángeles Ltda. y por ella
cedido a la Unión Temporal Métodos y Sistemas. En consecuencia, “para
guardar coherencia y armonía se derogaron las Resoluciones 0118, 0132 y 0269,
expedidas anteriormente por la Alcaldía Mayor de Barranquilla en orden a darle
terminación unilateral a ese contrato de consultoría”.
6.
La Alcaldía de
Barranquilla, mediante resolución núm. 1669 de 2002, previa solicitud para el
efecto, autorizó a la Unión Temporal Métodos y Sistemas, la cesión a la
Sociedad Anónima Métodos y Sistemas S.A., creada por aquella, del contrato de
consultoría GP-CN-CONS-001-2000, que había sido objeto de transacción entre las
partes, aprobada judicialmente.
7.
Comenta que, la
Contraloría General de la República, luego de practicar una visita de auditoría
que culminó con el informe final distinguido con el número 8811 de 2005,
expresamente manifestó “no encontrar ninguna irregularidad dentro de la
órbita de su competencia, y sugirió la elaboración de un documento único que se
denominó “Estructura Integral que regirá el contrato de consultoría
GP-CM-CONS-001-2000 de 29 de noviembre de 2000, contrato de transacción
SIP-CONS-001-2001 del 19 de diciembre de 2001 y el Acta Aclaratoria del
Contrato de Transacción del 15 de febrero de 2002, donde se compilan, modifican
y aclaran las disposiciones contenidas en las cláusulas de éstos actos”.
8.
Explica igualmente que,
ante el Tribunal Administrativo del Atlántico se inició una acción popular
encaminada a dar por terminado el contrato vigente entre la Alcaldía y la
Sociedad Métodos y Sistemas. El Tribunal, de oficio, declaró probada la
excepción de cosa juzgada, como quiera que en providencia del 16 de mayo de
2002, la misma Corporación había impartido su aprobación al contrato de
transacción celebrado entre la Alcaldía, Inversiones Los Ángeles Ltda. y la
Unión Temporal Métodos y Sistemas (posteriormente, Sociedad Métodos y Sistemas
S.A.).
9.
La Alcaldía de
Barranquilla, mediante demanda incoada ante el Tribunal Administrativo del
Atlántico el 19 de agosto de 2003, impetró la declaración judicial de la
nulidad absoluta del contrato de consultoría GP-CM-CONS-001-2000, la del
contrato de transacción SIP-CONS-001-2001 y la del Acta Aclaratoria del 15 de
febrero de 2002, “proceso que se encuentra radicado bajo el No.
2003-1953-00-D, y que está todavía en curso”.
10.
Encontrándose en curso
el proceso contencioso administrativo, en el que se pretende la nulidad del
contrato, el Alcalde de Barranquilla expidió la resolución núm. 0085 del 21 de
mayo de 2008, por medio de la cual se dispuso la iniciación de una actuación
administrativa tendiente a dar por terminado el contrato de consultoría
GP-CM-CONS-001-2000 y del contrato de transacción SIP-CONS-01-2001.
11.
La Alcaldía de
Barranquilla expidió la resolución núm. 0111 del 15 de junio de 2008, por medio
de la cual se decidió “Terminar unilateralmente el contrato
GP-CM-CONS-001-2000 celebrado el 29 de noviembre de 2000 entre el Distrito
Especial y Portuario de Barranquilla y la Sociedad Inversiones Los Ángeles
Ltda., posteriormente cedido por ésta a la Unión Temporal Métodos y Sistemas y
últimamente cedido por esta a la Sociedad Métodos y Sistemas S.A.”, resolución
en cuya motivación se expresa que se expide luego de agotado el procedimiento
señalado para ese efecto en la resolución 0085 de 21 de mayo de 2008 y por la
existencia de un objeto ilícito en ese contrato.
12.
Asegura que la
resolución núm. 0111 de 15 de junio de 2008 fue notificada por edicto y a la
fecha de desfijación del mismo (11 de julio de 2008), en virtud de la negativa
de la Alcaldía a entregar copia de la misma al apoderado especial de la
Sociedad Métodos y Sistemas S.A., éste dejó constancia expresa en esa fecha de
que no le fue entregado ese acto administrativo para el ejercicio del derecho
de defensa, “constancia esta a la cual se dio respuesta en oficio núm. 0217
de 14 de julio de 2008 aduciendo que los particulares pueden solicitar
documentos no amparados por reserva legal sujetándose al procedimiento que el
derecho de petición establece la Ley 57 de 1985, al cual debería haberse
sometido esa sociedad por cuanto la resolución había sido notificada por edicto”.
Interpuesto el recurso de reposición contra la resolución núm. 0111 de junio 15
de 2008, la Alcaldía la confirmó mediante resolución núm. 0131 del 21 de julio
de 2008.
13.
Sostiene que la
Alcaldía de Barranquilla incurrió en una ostensible  violación del derecho
fundamental al debido proceso administrativo con la expedición de la resolución
núm. 0111 de 15 de junio de 2008, confirmada mediante la resolución 0131 de 21
de julio de ese año. Lo anterior, por cuanto el contrato se había venido
ejecutando durante siete años y “en una actuación sorpresiva, la Alcaldía
Mayor de Barranquilla decidió anticiparse a la decisión del proceso contractual
por ella misma iniciado el 19 de agosto de 2003, y sin esperar la decisión
judicial, decidió terminar de manera unilateral el contrato de consultoría,
cuya nulidad había impetrado ante la jurisdicción”.
14.
Más adelante agrega “la
protuberante irregularidad administrativa violatoria del debido proceso, quiso
revestirse de una legalidad aparente, invocando para el efecto el supuesto
“cumplimiento del procedimiento establecido mediante sentencia de tutela
proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Barranquilla de fecha 4
de mayo de 2001”, es decir, que a esa acción de tutela se le estaría dando
cumplimiento siete años después, por una parte; y, por otra parte, la Alcaldía
Mayor de Barranquilla que como sujeto pasivo de esa acción de tutela no podía
ser ignorarlo, así lo hizo pese a que ella fue concedida como mecanismo
transitorio a favor de la firma Inversiones Los Ángeles Ltda. para que ella
demandara si así lo quería durante el término de cuatro meses las resoluciones
0118 y 0132 de 2001, so pena de que “si no instaura cesarán los efectos de
este” mecanismo transitorio de tutela. Así procedió Inversiones Los Ángeles
Ltda., se decretó la suspensión provisional de esas resoluciones y además de la
resolución 0269 de 17 de mayo de 2001 y, por último, el proceso culminó
mediante providencia de diciembre 12 de 2001…providencia a favor de la parte
actora que quedó ejecutoriada como lo advirtió el Consejo de Estado, y luego de
la cual se celebró un contrato de transacción”.
En este orden de ideas, el accionante solicita al juez
de amparo declare sin valor ni efecto la resolución núm. 0111 de 15 de junio de
2008, “por medio de la cual se da por terminado un contrato”, al igual
que la resolución núm. 0131 de 21 de julio de 2008, mediante la cual aquella
fue confirmada.
2. Respuesta de la  entidad accionada.
El apoderado especial del Distrito Especial,
Industrial y Portuario de Barranquilla, dio respuesta a la petición de amparo,
en los siguientes términos:
En cuanto a los hechos, procede a contestarlos de la
siguiente manera:
Respecto al primero: sostiene que el hecho es
cierto, pero la cita de la cláusula no lo es. Explica que la cláusula citada
por el accionante no es aquella original del contrato de consultoría, sino
aquella que obra en el contrato de transacción suscrito por las mismas partes
el día 19 de diciembre de 2001.
El segundo hecho es cierto.
En cuanto al tercero, asegura que las partes
acordaron el día 19 de diciembre de 2001 celebrar un contrato de transacción
con el fin de modificar sustancialmente su objeto y pretendiendo enervar una
causal de nulidad absoluta como lo es la celebración contra expresa prohibición
legal.
Respecto al cuarto hecho, explica que el
contrato de transacción fue presentado dentro de una acción contractual que
inició Inversiones Los Ángeles Ltda., contra el Distrito de Barranquilla. Sin
embargo, la revisión del Tribunal que se pronunció mediante providencia del 16
de mayo de 2002 fue puramente formal, es decir, no versó acerca de la validez
del contrato. De allí que el fallo del Tribunal Administrativo del Atlántico no
constituya cosa juzgada, ya que “si bien es cierto que la transacción trae
como consecuencia producir efectos de cosa juzgada respecto del tema en litigio
y que ella versa sobre temas en los que las partes tengan capacidad de
disposición, sobre el tema de fondo no existió pronunciamiento y, por esa misma
razón, aspectos como la nulidad de los actos administrativos y de los contratos
de la administración, que no pueden ser objeto de transacción, no fueron
resueltos, ni podían serlo, por el acto que aprobó la transacción”.
En relación con el quinto hecho, considera
pertinente aclarar que “en el documento  de transacción al que nos referimos
en los puntos anteriores se incluyó como obligación del Distrito la revocatoria
de las resoluciones 118, 132 y 269 de 2001, obligación que no podía cumplirse
por cuanto el fundamento de las mismas para declarar la terminación del
contrato era la existencia de una nulidad absoluta y por lo tanto insaneable”.
Más adelante señala que “la revocatoria directa por su carácter exceptivo no
admite una interpretación distinta y solo procede cuando se den los supuestos
que contempla el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, sin que
admita una causal proveniente del acuerdo particular por medio de la
transacción o conciliación”.
El hecho sexto admite que es cierto.
Respecto al séptimo hecho, admite que es cierto,
en cuanto a que la Contraloría no encontró irregularidades “en la ejecución
del contrato en la órbita de su competencia”.
En cuanto al hecho octavo, la defensa precisa
que el Tribunal Administrativo consideró, en sede de acción popular que, “los
efectos de esta sentencia no tienen los efectos (sic) de cosa juzgada respecto
del contenido del contrato de marras y en consecuencia no podrá ser invocado en
otra acción judicial donde se controviertan estos temas”.
El hecho noveno admite que es cierto.
En relación con el décimo hecho, aclara que el
proceso contencioso es independiente y autónomo de la actuación administrativa
que adelantó el Alcalde Distrital, más cuando lo hace por expresa obligación
legal (artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993), y ninguna de las dos
actuaciones es causa o consecuencia de la otra.
El hecho undécimo admite que es cierto.
Finalmente, en cuanto al duodécimo hecho, precisa
que la resolución núm. 111 de 2008 fue notificada por edicto, fijándose el día
24 de junio y siendo desfijada el día 8 de julio de 2008, como lo ordena el
artículo 45 del C.C.A.. Así, al momento de solicitar la notificación personal,
el apoderado de Métodos y Sistemas S.A., “la notificación ya se había
surtido por el mecanismo de la notificación por edicto”.
A continuación, el apoderado del Distrito plantea tres
argumentos defensivos: (i) la existencia de otro mecanismo de defensa judicial;
(ii) la regularidad de la actuación administrativa; y (iii) la competencia para
declarar por terminado unilateralmente un contrato estatal, con fundamento en
la existencia de una causal contemplada en la ley.
En cuanto a la existencia de otro mecanismo de defensa
judicial, sostiene que, al tratarse de una controversia de carácter
contractual, el mecanismo ordinario idóneo es el establecido en el artículo 87
del C.C.A., y no la acción de tutela.
En relación con el trámite de la actuación
administrativa, por su parte, indica que el procedimiento administrativo y la
vía gubernativa se cumplieron en debida forma en la controversia entre Métodos
y Sistemas S.A. y el municipio de Barranquilla. No se presentó, por tanto,
vulneración alguna al derecho al debido proceso administrativo.
Por otra parte, respecto a la terminación unilateral
del contrato, indica que el Alcalde contaba con la competencia para ello por
cuanto, de conformidad con el artículo 45 del C.C.A., por una parte está en
cabeza de la jurisdicción administrativa la competencia para determinar si el
contrato es nulo o no, mientras que existe la obligación, en cabeza del
representante legal de la entidad contratante, de dar por terminado un contrato
estatal en el evento en que se evidencia la presencia de alguna causal de
nulidad absoluta de las previstas en el artículo 44 de la Ley 80 de 1993.
Así pues, mientras que la primera figura es la
nulidad, de competencia clara y exclusiva de la jurisdicción administrativa, la
segunda consiste en la obligación de terminación del contrato, en cabeza de la
entidad estatal.
Concluye diciendo que, el cumplimiento del deber legal
para el Alcalde Distrital de Barranquilla era inexcusable, y que por ende, su
actuación está dotada de toda la legalidad del caso. Tampoco rebasó sus
competencias ni invadió la órbita de la justicia administrativa.
3. DECISIONES JUDICIALES.
1.
Primera
instancia.
El Juzgado 19 Civil Municipal de Barranquilla,
mediante sentencia del 12 de septiembre de 2008, decidió negar el amparo
solicitado, con base en los siguientes argumentos.
Luego de transcribir los artículos 87 del C.C.A y 45
de la Ley 80 de 1993, concluye que, en el presente caso, a la sociedad Métodos
y Sistemas S.A. no se le vulneró su derecho al debido proceso administrativo,
ni tampoco se evidencia la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Agrega que ambas normatividades regulan lo referente a
la contratación estatal, así como los procedimientos ante las diferentes
instancias administrativas y judiciales, y en consecuencia, la acción de amparo
resulta manifiestamente improcedente.
2.
Impugnación.
El accionante impugnó el fallo alegando que, configura
un quebranto a la Constitución, el hecho de que la Alcaldía de Barranquilla el
19 de agosto de 2003 hubiese iniciado un proceso ante la jurisdicción
administrativa pretendiendo la declaratoria de nulidad del contrato de
consultoría GP-CM-CONS-001-2000
y del contrato de transacción SIP-CONS-01-2001, al igual que del Acta
Aclaratoria del 15 de febrero de 2002, “proceso que no ha concluido todavía”,
y anticipándose a las resultas del mismo hubiese expedido, de manera
sorpresiva, la resolución 0111 de 15 de junio de 2008, mediante la cual declaró
unilateralmente terminados los mencionados contratos, invocando la existencia
de una supuesta nulidad absoluta.
Más adelante señala que “la Administración por su
voluntaria decisión optó por impetrar la declaratoria de nulidad del contrato
ante la jurisdicción del Estado, esa es la regla a la que quedan sometidas las
partes, y por ello, resulta entonces contrario a derecho y a la lealtad
procesal que de manera sorpresiva se acuda a decretar la terminación unilateral
del contrato cuya nulidad se había demandado, pues lo que resulta claro es que
simultáneamente no pueden ejercerse la acción judicial y esa atribución
administrativa”.
De igual manera, si bien el libelista admite que los
actos proferidos por la Alcaldía pueden ser demandados ante la jurisdicción
contencioso administrativa, también lo es que “basta observar que en caso de
que fuesen demandados de manera simultánea estarían cursando ante la
administración de justicia el proceso interpuesto por la Alcaldía Mayor de
Barranquilla para que se declare la nulidad del contrato celebrado con la
Sociedad Métodos y Sistemas S.A. y un proceso ante la misma jurisdicción para
que se declare la nulidad de una resolución que declaró unilateralmente la
nulidad de ese contrato, lo cual solamente genera confusión, caos, inseguridad
jurídica, y pone de manifiesto la arbitrariedad de la Administración y el
desprecio por el Estado de Derecho, lo cual sólo resulta evitable en este caso
con el amparo constitucional del derecho fundamental al debido proceso, que no
puede eludirse acudiendo al socorrido expediente de la improcedencia de la
acción de tutela por la existencia de otro medio judicial”.
A su vez, el apoderado de la Alcaldía de Barranquilla,
presentó un conjunto de argumentos encaminados a que el fallo de primera
instancia fuese confirmado.
Alega que la acción de tutela es un mecanismo
excepcional, residual y subsidiario, y que en el presente caso no se cumplen las
condiciones constitucionales para su procedencia. De hecho, el juez de amparo
no puede convertirse en juez de controversias estrictamente contractuales.
Tampoco se aporta prueba alguna de la carencia de idoneidad del mecanismo
judicial ordinario.
Agrega que no se descubre cuál pueda ser el perjuicio
irremediable que permitiese al juez constitucional convertirse en juez del
contrato estatal y en órgano de control del uso de la medida
administrativa-contractual de la terminación unilateral del contrato. Además,
en sede administrativa se le ofreció a la actora todas las oportunidades para
defenderse e impugnar los respectivos actos administrativos.
De otro lado, señala que “dado que la medida
excepcional consistente en la terminación unilateral del contrato regulada en
el inciso 2º del artículo 45 de la Ley 80 de 1993, por definición debe
anteceder a la decisión judicial del juez administrativo, la misma acarrearía
siempre consigo como registro congénito la violación del debido proceso, lo que
es asimismo absurdo puesto que habría que admitir que el legislador creó una
figura enteramente inviable y de imposible ejecución”.
Indica que el acto administrativo mediante el cual se
puso término al contrato fue el resultado de una actuación que, en todo
momento, se ciñó a la ley y al respeto más estricto al debido proceso
administrativo. Así pues, aquello que en concepto del demandante viola su
derecho al debido proceso no reside en la esfera interna de la actuación
administrativa.
Agrega que la controversia que suscita la demanda no
se sitúa en el campo de los derechos fundamentales, sino en aquel de la
interpretación de la ley contractual.
3.
Segunda
instancia.
El Juzgado Sexto Civil del Circuito de Barranquilla,
mediante sentencia del 14 de noviembre de 2008, decidió amparar el derecho
fundamental al debido proceso administrativo de la sociedad Métodos y Sistemas
S.A., dejando sin efecto las resoluciones mediante las cuales se dio por
terminado unilateralmente el contrato administrativo suscrito con la empresa
accionante. Los argumentos del juez fueron los siguientes.
Armonizando la cláusula general de competencia
funcional en materia de debido proceso con el principio del non bis in idem,
arriba a la siguiente interpretación jurídica a fortiori: “si nuestra
Constitución Política no permite que nadie pueda ser juzgado dos veces por el
mismo hecho, mucho menos, se permite que nadie puede ser juzgado por separado dos
veces, al tiempo, en procesos distintos, por el mismo hecho, con fines iguales
en cada uno de esos juicios y por autoridades con distintas competencias
funcionales”. De allí que “habiendo sido asumido legalmente el
conocimiento del asunto por parte del juez natural del mismo, es éste el único
competente para resolverlo, para evitar así que se escinda la continencia de la
causa y se expidan decisiones contradictorias”.
Luego de citar el contenido del artículo 71 del
C.C.A., referente a la oportunidad para revocar directamente un acto
administrativo, indicó que cuando se haya acudido a los tribunales contencioso
administrativos y estas Corporaciones hayan dictado auto admisorio de la
demanda, los funcionarios que produjeron el acto cuestionado, pierde competencia
para revocarlo directamente.
Así las cosas, consideró el juez de amparo que “como
el representante legal del Distrito de Barranquilla, con fundamento en el
ordinal 2º del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, el cual señala como causal de
nulidad absoluta de los contratos del Estado cuando “se celebren contra expresa
prohibición constitucional o legal”, decide declarar unilateralmente la
terminación del contrato de consultoría, así mismo, nótese que, jurídicamente,
esta causal se subsume en la contemplada en el ordinal 1º del artículo 69 del
Código Contencioso Administrativo arriba citado, es decir, ambas disposiciones
imponen el deber a la administración pública de erradicar de la vida jurídica,
aquellos actos expedidos por ella, cuando sean violatorios, tanto de la
Constitución Política o de la ley, pero, la condición para que ello pueda
ocurrir es más exigente para el caso de los contratos del Estado, porque la
Constitución o la ley deben contemplar de manera expresa la prohibición para
celebrarlo. Sin embargo, observa el Despacho que, en cuanto a la Ley 80 de
1993, existe un vacío normativo o laguna, al no prever sobre la competencia de
la administración para declarar la terminación de un contrato por ella
celebrado con fundamento en su artículo 44, en el evento en que la propia
administración o algún interesado directo haya demandado la respectiva relación
contractual para provocar su terminación con sustento en alguna causal de
nulidad de los mismos”.
En este orden de ideas, según el juez de amparo, a la
administración le está vedado intervenir en los actos producidos por ella, una
vez haya acudido directamente al juez natural.
Aunado a lo anterior, el juzgado consideró que la
administración había desconocido los efectos jurídicos de la transacción que
aprobó el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante auto del 16 de mayo
de 2002, lo cual constituye una vía de hecho, “violentándose en consecuencia
los principios del non bis in idem, seguridad jurídica y cosa juzgada, y en
consecuencia el derecho fundamental al debido proceso por cuanto las
resoluciones núm. 0085 del 21 de mayo, 0111 de junio 15 y 0131 de julio 21 de
2008, que ordenan la terminación del contrato, constituyen una nueva decisión
sobre unos actos que cesaron en sus efectos, al haberse suspendido los efectos
de éstas, por providencia del Tribunal Contencioso de diciembre 12 de 2001”.
A manera de conclusión, el juez señaló lo siguiente:
“Para poder responder al primer
interrogante planteado, este despacho llega a la conclusión de que si no se ha
declarado por parte del juez contencioso administrativo la nulidad absoluta del
contrato por la causal de objeto ilícito que presentó el Distrito en la demanda
de nulidad del 19 de agosto de 2003…al no existir pronunciamiento judicial expectante
al accionante y al accionado, no puede el Distrito con las resoluciones de
marras objeto de censura por parte del accionante tomar una decisión en vía
gubernativa contraria al ordenamiento jurídico y mantener los efectos de la
actuación administrativa causante de la acción de tutela, razón por la cual
este despacho ordenará dejar sin efecto las resoluciones No. 0085 de mayo 21,
0111 de junio 15 y 0131 de julio 21 de 2008, hasta tanto la jurisdicción
contenciosa administrativa resuelva mediante sentencia debidamente ejecutoriada
la demanda de nulidad absoluta, que hoy se encuentra en curso en el Tribunal
Administrativo del Atlántico.
De igual manera se logra colegir por el
despacho, respecto al segundo interrogante planteado en el sub lite, respecto a
la actuación administrativa adelantada por el representante legal del Distrito
de Barranquilla al expedir las resoluciones materia de la presente acción
objeto de impugnación, viola el debido proceso del actor, al sustentar la
Alcaldía Distrital los actos de terminación del contrato, en unas actuaciones
administrativas superadas por las partes en el 2001 y 2002 que concluyeron con
un contrato de transacción en diciembre 19 de 2001, el cual el Tribunal le
impartió la aprobación mediante Auto de mayo 16 de 2002, cuando esa colegiatura
ordenó la aprobación de la transacción, y declaró al mismo tiempo la
terminación del proceso contractual que había iniciado Inversiones Los Ángeles
contra el Distrito el 3 de septiembre de 2001, por haber terminado
unilateralmente el contrato de consultoría”.
II. PRUEBAS.
Obran en el expediente las siguientes pruebas
documentales:
- Petición de amparo.
- Fallos de instancia.
- Respuesta de la autoridad pública accionada.
- Copia simple de la resolución núm. 0111 del 15 de
junio de 2008.
III. ACTUACIÓN EN SEDE DE REVISIÓN.
Durante el trámite de revisión, el apoderado judicial
de Métodos y Sistemas S.A., aportó una certificación expedida por el Secretario
General del Tribunal Administrativo del Atlántico, según la cual “En la
actualidad se encuentra pendiente por resolver recurso de apelación interpuesto
el día 10 de diciembre de 2008, por Métodos y Sistemas S.A. contra la sentencia
de primera instancia proferida por la Sala de Decisión del Tribunal
Administrativo, la cual fue fijada en edicto el 9 de diciembre de 2008”.
A su vez, el  apoderado judicial del Distrito Especial
de Barranquilla, presentó un memorial contentivo de las razones por las cuales
se debía haber confirmado el fallo proferido por el juez de tutela de primera
instancia, e igualmente, los motivos por los cuales estima equivocada la
sentencia de amparo emitida por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de
Barranquilla.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1.
Competencia
Con fundamento en lo dispuesto
por los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y 33, 34 y 35 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para revisar y decidir la
presente acción de tutela.
2. Problema jurídico
planteado.
En el presente caso, la Sala debe examinar si la
Administración del Distrito de Barranquilla vulneró el derecho al debido proceso
a una sociedad debido a que encontrándose en curso un proceso de carácter
contractual ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo decidió,
previo el agotamiento del correspondiente procedimiento, expedir un acto administrativo
mediante el cual da por terminado unilateralmente el mismo contrato.
Para tales efectos, la Corte (i) analizará la procedencia
excepcional de la acción de amparo contra actos administrativos, en
especial, los referidos a la celebración, ejecución y terminación de contratos
estatales; (ii) analizará las diferencias existentes entre la acción contractual
y la facultad legal con que cuenta la administración para dar por terminado
unilateralmente un contrato; y (iii) resolverá el caso concreto.
3. Procedencia excepcional
de la acción de tutela contra actos administrativos, en especial, los referidos
a la celebración, ejecución y terminación de contratos estatales.
De manera constante, la Corte ha
considerado en relación con la procedencia de la acción de tutela como
mecanismo efectivo para la protección de derechos fundamentales que podrían
verse vulnerados o amenazados por mandamientos consagrados en actos emitidos
por la administración que, por regla general, el amparo es improcedente para
controvertirlos, por cuanto la competencia se encuentra radicada en la
jurisdicción contencioso administrativa. Sin embargo, como excepción a esta
regla la acción de tutela procederá de manera transitoria o definitiva si se
constata, en el primer caso, la existencia de un perjuicio irremediable; y en
el segundo, ante la falta de idoneidad de los recursos judiciales existentes.
Al respecto, el juez constitucional ha
estimado que deben concurrir unas especiales condiciones que harían procedente
el amparo transitorio, como son (i) que se produzca de manera cierta y evidente
una amenaza sobre un derecho fundamental; (ii) que de ocurrir no exista forma
de reparar el daño producido al mismo; (iii) que su ocurrencia sea inminente;
(iv) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la
condición de amenaza en la que se encuentra; y, (v) que la gravedad de los
hechos, sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la tutela
como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales[1].
Ahora bien, entre
los derechos susceptibles de amparo mediante este instrumento constitucional se
encuentra el derecho al debido proceso administrativo, entendido como “(i)
el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración,
materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la
autoridad administrativa (ii) que guardan relación directa o indirecta entre
sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y
legal. El objeto de esta garantía superior es (i) asegurar el ordenado
funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias
actuaciones, (ii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa
de los administrados.”[2]
En ese orden de ideas, se puede concluir que por regla
general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la
protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con
ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera que existen
otros mecanismos judiciales para su defensa. Sin embargo, procederá el amparo
transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la
configuración de un perjuicio irremediable, caso en el cual el juez
constitucional podrá suspender la aplicación del acto administrativo, mientras
se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Ahora bien, en materia de contratación estatal, los
anteriores presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela se aplican,
cuando quiera que se susciten controversias relacionadas con actos
administrativos derivados de la celebración, ejecución o terminación de los
contratos estatales, “pues los mismos forman parte de la órbita competencial
ordinariamente establecida al juez del respectivo contrato, resultando ajena a
la de los jueces de tutela, en razón a la naturaleza del conflicto, en tanto
que el mismo es de orden legal” [3]. De tal suerte que “La procedencia de la
acción de tutela se daría, entonces, solamente en el preciso evento de que la
controversia contractual comprendiera la vulneración o amenaza de un derecho
fundamental y en los casos exceptuados antes establecidos. De lo contrario,
dicha acción se convertiría en una imposición abusiva de una jurisdicción
excepcional, subsidiaria y residual sobre las demás jurisdicciones ordinarias,
contraviniendo claramente la voluntad de los Constituyentes de 1991 al diseñar
este amparo”[4].
4. Diferencias entre la
acción de nulidad por objeto ilícito y la facultad legal de que dispone la
administración para dar por terminado unilateralmente un contrato estatal.
Los artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993,
modificados por la Ley 1150 de 2007, regulan el tema de la nulidad absoluta de
los contratos estatales en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 44. DE LAS CAUSALES DE NULIDAD
ABSOLUTA.
Los contratos del Estado son absolutamente
nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando:
1o. Se celebren con personas incursas en
causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la
ley;
2o. Se celebren contra expresa prohibición
constitucional o legal;
3o. Se celebren con abuso o desviación de
poder;
4o. Se declaren nulos los actos administrativos
en que se fundamenten; y
5o. Se hubieren celebrado con
desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21
sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la
reciprocidad de que trata esta ley.
“ARTÍCULO 45. DE LA NULIDAD ABSOLUTA. La
nulidad absoluta podrá ser alegada por las partes, por el agente del ministerio
público, por cualquier persona o declarada de oficio, y no es susceptible de
saneamiento por ratificación.
En los casos previstos en los numerales
1o., 2o. y 4o. del artículo anterior, el jefe o representante legal de la
entidad respectiva deberá dar por terminado el contrato mediante acto
administrativo debidamente motivado y ordenará su liquidación en el estado en
que se encuentre.
A su vez, el artículo 87 del C.C.A.  consagra la
acción mediante la cual se puede solicitar la declaratoria de nulidad de un
contrato estatal, en los siguientes términos:
“ARTICULO 87. DE LAS CONTROVERSIAS
CONTRACTUALES. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que
se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones,
condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se
declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los
perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Los actos proferidos antes de la
celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán
demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento
del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su
comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no
interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del
contrato. Una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente
podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato.
El Ministerio Público o cualquier tercero
que acredite un interés directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta.
El Juez Administrativo queda facultado para declararla de oficio cuando esté
plenamente demostrada en el proceso. En todo caso, dicha declaración sólo podrá
hacerse siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus
causahabientes.
En los procesos ejecutivos derivados de
condenas impuestas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa se aplicará
la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el
Código de Procedimiento Civil.
Por su parte, la terminación unilateral del contrato
estatal se encuentra regulada en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993, en los
siguientes términos:
“ARTÍCULO 17. DE LA TERMINACIÓN UNILATERAL.
La entidad en acto administrativo debidamente motivado dispondrá la terminación
anticipada del contrato en los siguientes eventos:
1o. Cuando las exigencias del servicio
público lo requieran o la situación de orden público lo imponga.
2o. Por muerte o incapacidad física
permanente del contratista, si es persona natural, o por disolución de la
persona jurídica del contratista.
3o. Por interdicción judicial o declaración
de quiebra del contratista.
4o. Por cesación de pagos, concurso de
acreedores o embargos judiciales del contratista que afecten de manera grave el
cumplimiento del contrato.
Sin embargo, en los casos a que se refieren
los numerales 2o. y 3o. de este artículo podrá continuarse la ejecución con el
garante de la obligación.
La iniciación de trámite concordatario no
dará lugar a la declaratoria de terminación unilateral. En tal evento la
ejecución se hará con sujeción a las normas sobre administración de negocios
del deudor en concordato. La entidad dispondrá las medidas de inspección,
control y vigilancia necesarias para asegurar el cumplimiento del objeto
contractual e impedir la paralización del servicio.
Las normas legales
anteriormente transcritas regulan dos figuras diferentes: la declaratoria judicial
de la nulidad absoluta del contrato estatal y la terminación administrativa
unilateral del mismo, cuando quiera que se presenten determinadas causales de
nulidad absoluta. De tal suerte que si bien algunas de las causales legales de
nulidad absoluta, previstas en los numerales 1, 2 y 4 del artículo 44 de la Ley
80 de 1993, constituyen fundamento a su vez para que la administración de por
terminado unilateralmente, ambos institutos presentan profundas diferencias,
así compartan por causa algunas hipótesis normativas.
Así las cosas, la terminación
unilateral del contrato, entendida como un mecanismo de autotutela de la
administración, no tiene por objetivo deshacer todo lo realizado durante la
ejecución de aquél por las partes, sino finalizarlo antes de lo previsto; por
el contrario, la nulidad absoluta implica la constatación judicial de un vicio
grave que afecta la validez del contrato por cuanto al momento de su
celebración se desconocieron disposiciones de orden público. De allí que, por
regla general, la declaratoria de nulidad busca devolver las cosas al estado “en
que se hallarían si no hubiese existido el contrato nulo” (art. 1746 del
C.C.).
Una segunda diferencia entre la
terminación unilateral del contrato y la declaratoria de nulidad, consiste en
que mientras que ésta puede ser adoptada con posterioridad a la terminación del
contrato, por cuanto pretende desaparecer todos los efectos jurídicos
producidos, aquélla sólo es procedente en cuanto el contrato estatal se encuentre
vigente.
Una tercera divergencia,
atinente a la competencia, consiste en que mientras que la declaratoria de
nulidad es del resorte exclusivo del juez del contrato, y por ende se plasma en
una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada, la terminación unilateral es
una facultad que radica en cabeza del jefe o representante legal de la entidad
respectiva y se consigna en un acto administrativo debidamente motivado, el
cual, por supuesto, puede ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Un último aspecto que marca una
diferencia entre ambas figuras consiste en que la terminación unilateral
produce efectos hacia el futuro o “ex nunc”, en tanto que la
declaratoria de nulidad apunta a regresar las cosas al estado anterior a la
celebración del contrato, es decir, efectos “ex tunc”.
Sobre el particular, la Sección
Tercera del Consejo de Estado en sentencia del 29 de agosto de 2007, consideró
lo siguiente:
“En firme la decisión
administrativa de terminación unilateral del contrato, adoptada por la entidad
contratante, es claro que la misma únicamente produce efectos hacia el futuro,
“ex nunc”, mientras que la declaratoria judicial de nulidad absoluta, como ya
se indicó, tiene como efecto retrotraer las cosas al momento de la celebración
del contrato, como si éste en realidad nunca hubiere existido, es decir, que
está llamada a generar efectos “ex tunc”[5].
Establecidas las diferencias
existentes entre la declaratoria judicial de la nulidad y la terminación unilateral
administrativa, procede realizar algunas consideraciones en relación con la
posibilidad de aplicarlas sucesiva o simultáneamente.
La primera hipótesis, la más
sencilla, consiste en que una vez declarada judicialmente la nulidad del
contrato estatal resulta improcedente la terminación administrativa unilateral,
por la sencilla razón que el contrato estatal ha sido expulsado del mundo
jurídico, y por ende, es obvio que no puede seguirse ejecutando.
La segunda hipótesis se
presenta cuando la administración, en ejercicio de su potestad-deber,
constata la existencia de una causal de nulidad absoluta, de aquellas
consagradas en los numerales 1, 2 y 4 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, que
afecta  un contrato que actualmente se está ejecutando, procediendo a darlo por
terminado. En tal caso, nada impide que la propia administración, un agente del
Ministerio Público, cualquier persona e incluso de oficio, soliciten la
declaratoria judicial de la nulidad absoluta del contrato. De tal suerte que,
en definitiva, el acto administrativo mediante el cual se da por terminado
unilateralmente un contrato estatal no invade la órbita competencial del juez
del contrato.
La tercera hipótesis tiene
lugar cuando el juez del contrato ha asumido competencia de un proceso en el
cual se demanda la declaratoria de nulidad del contrato, y posteriormente, la
administración ejerce su potestad-deber de darlo unilateralmente por
terminado, invocando alguna de las causales previstas en los numerales 1,2 y 4
del artículo 44 de la Ley 80 de 1993. En tal situación, la actuación de la
administración es perfectamente legítima por cuanto, como se ha explicado, se
trata de dos procedimientos de naturaleza diferente; es más, el jefe o
representante legal de la entidad que actúe de dicha manera estará propendiendo
por la defensa del interés general por cuanto empleó todos los instrumentos que
el ordenamiento jurídico le otorga para hacerle frente a serias irregularidades
que se han presentado al momento de celebrar un contrato estatal. De hecho,
carecería de sentido que un funcionario continuara ejecutando un contrato
estatal frente al cual tiene la convicción acerca de su nulidad; tanto es así
que decidió controvertir su validez ante el juez del contrato.
Una última hipótesis se
presenta cuando el jefe o representante de la entidad constata la existencia de
un vicio de nulidad absoluta que afecta la validez de un contrato, la cual no
se adecua a ninguno de los supuestos señalados en el segundo inciso del
artículo 45 de la Ley 80 de 1993. En tal caso, necesariamente deberá acudir a
la acción contractual, sin poder dar por terminado el contrato unilateralmente.
Sobre el particular, la Sección
Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 2 de mayo de 2007, consideró lo
siguiente:
“Sin embargo, no podrá ejercer
esta facultad, aunque existiere un vicio de nulidad absoluta que afectare la
legalidad del contrato, cuando la situación irregular no corresponda a alguno
de los supuestos establecidos en los tres numerales antes referidos,
sencillamente porque la ley no le ha otorgado competencia para ello y, por lo
tanto, en esos otros eventos la única opción que tendría la entidad sería la de
demandar judicialmente la declaratoria de nulidad del contrato.
(…)
“La actividad contractual de la
Administración no escapa al principio de legalidad, toda vez que en este ámbito
sus actuaciones también deben someterse a claras y precisas competencias que se
encuentran atribuidas por la ley, normas de orden público y de obligatorio
cumplimiento, máxime cuando se trata del ejercicio de prerrogativas que detenta
la entidad estatal contratante; así pues, las facultades que por atribución
legal ejercen las entidades del Estado cuando se relacionan con los
particulares, mediante la contratación, requieren definición legal previa y
expresa de la ley, puesto que es la propia ley la que establece los límites a
la autonomía de la voluntad”.
En suma, la declaratoria
judicial de nulidad y la terminación unilateral de un contrato estatal son dos
vías legales que pueden llegar a interponerse de manera simultánea o sucesiva,
sin que ello constituya, en principio, vulneración alguna al derecho al debido
proceso administrativo.
5. Resolución del caso concreto.
En el caso concreto, la Sociedad Métodos y Sistemas
S.A. alega que la Alcaldía de Barranquilla incurrió en una ostensible
violación del derecho fundamental al debido proceso administrativo con la
expedición de la resolución núm. 0111 de 15 de junio de 2008, confirmada
mediante la resolución 0131 de 21 de julio de ese año, actos administrativos
mediante los cuales se dio por terminado un contrato de consultoría que
vinculaba a la administración con la accionante.
En sentir de la peticionaria, la expedición de tales
actos administrativos configura una vía de hecho, por cuanto, por una parte, el
mencionado contrato se había venido cumpliendo durante siete años; por otra, en
su concepto, la administración debió haber esperado las resultas del proceso
contractual, iniciado por ella el 19 de agosto de 2003.
En otras palabras, la supuesta vulneración al derecho
al debido proceso administrativo se presentaría por cuanto, una vez iniciado por
la administración un proceso judicial mediante el cual se pretende la declaratoria
de nulidad absoluta de un contrato de consultoría por objeto ilícito, a aquélla
le estaría vedado ejercer la potestar-deber de dar por terminado
unilateralmente el citado contrato, es decir, que en su concepto, la
administración se encontraba obligada a esperar las resultas del proceso
contractual, y por ende, debía seguir ejecutando un contrato que considera
viciado de nulidad absoluta.
La entidad accionada se opone a la pretensión de la
peticionaria alegando, en esencia, la existencia de otra vía judicial efectiva,
como sería en este caso demandar los referidos actos administrativos ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, e igualmente, la carencia de
prueba del perjuicio irremediable que abriera la posibilidad de un amparo
transitorio.
El juez de primera instancia negó el amparo
solicitado, ya que estimó que se trataba de un asunto de carácter
exclusivamente legal, carente de relevancia constitucional.
Por el contrario, el Juzgado Sexto Civil del Circuito
de Barranquilla, mediante sentencia del 14 de noviembre de 2008, decidió
amparar el derecho fundamental al debido proceso administrativo de la sociedad
Métodos y Sistemas S.A., dejando sin efecto las resoluciones mediante las
cuales se dio por terminado unilateralmente el contrato administrativo suscrito
con la empresa accionante.
A su vez, durante el trámite de revisión, el apoderado
judicial de Métodos y Sistemas S.A., aportó una certificación expedida por el
Secretario General del Tribunal Administrativo del Atlántico, según la cual “En
la actualidad se encuentra pendiente por resolver recurso de apelación
interpuesto el día 10 de diciembre de 2008, por Métodos y Sistemas S.A. contra
la sentencia de primera instancia proferida por la Sala de Decisión del
Tribunal Administrativo, la cual fue fijada en edicto el 9 de diciembre de 2008”.
En efecto, Tribunal Administrativo del Atlántico,
mediante providencia del 20 de noviembre de 2008, resolvió lo siguiente:
“1. Declárese la nulidad absoluta del
contrato de consultoría No. GP-CM-CONS-001-2000, celebrado el 29 de noviembre
de 2000, entre el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla e
Inversiones Los Ángeles Ltda., por las razones expuestas en la parte motiva de
esta sentencia.
2. Declárese la nulidad absoluta del acta
de modificación del contrato de consultoría GP-CM-CONS-001-2000 de 1º de
diciembre de 2000.
3. Declárese la nulidad absoluta del
contrato de transacción SIP- CONS-001-2001 de 19 de diciembre de 2001.
4. Declárese la nulidad absoluta del acta
aclaratoria del contrato de transacción suscrita el 15 de febrero de 2002.
5. Ordénese la liquidación inmediata del
contrato de consultoría GP-CM-CONS-001-2000 de 29 de noviembre de 2000, en el
estado en que se encuentre, de conformidad con los artículos 45 y 48 de la Ley
80 de 1993, y con la cláusula sexta, parte I, literal d) del contrato”.
En este orden de ideas, la Sala Octava de Revisión
considera que el fallo de tutela de segunda instancia deberá ser revocado, y en
su lugar, confirmará aquél del  a quo, por las siguientes razones.
Sólo de manera excepcional procede la acción de amparo
a efectos de controvertir actos administrativos adoptados con ocasión de la
celebración, ejecución o terminación de un contrato estatal. Se precisa
demostrar la ineficacia de la vía judicial ordinaria o la existencia de un
perjuicio irremediable. Revisadas las pruebas obrantes en el expediente, no se
evidencia prueba alguna que demuestre la concurrencia de tales presupuestos de
procedencia del amparo.
Aunado a lo anterior, como se ha explicado, la
declaratoria judicial de nulidad absoluta de un contrato estatal y la
terminación administrativa unilateral del mismo, son institutos completamente
diferentes y autónomos, cuya procedencia no depende el uno del otro, aunque,
vale precisar, apuntan a la consecución de un mismo objetivo cual es la
salvaguarda del interés general.
Siendo ello así, no se configura, prima facie,
vulneración alguna al derecho fundamental a un debido proceso, cuando quiera
que la administración acude ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
a efectos de solicitar la declaratoria de nulidad de un contrato estatal, y
posteriormente, en ejercicio de sus facultades legales decide darlo por
terminado, tal y como sucedió en el caso bajo análisis.
Así las cosas, no es de recibo la argumentación del
juez de segunda instancia, quien estimó que al contratista lo estaban juzgando
dos veces por los mismos hechos, cuando lo cierto es que la valoración que
realizó la administración no equivale realmente a un juzgamiento.
De igual manera, es necesario tener en cuenta que el
Tribunal Administrativo del Atlántico razonó de igual manera a como lo hizo el
Alcalde de Barranquilla, en el sentido de considerar que el contrato de
consultoría celebrado entre el Distrito y la accionante se encontraba viciado
de nulidad absoluta. En otras palabras, las valoraciones que realizaron los
jueces del contrato y la administración coincidieron plenamente.
Finalmente, la Sala de Revisión deja en claro que su
fallo no vincula al Consejo de Estado, autoridad judicial competente para
resolver la impugnación presentada por la sociedad Métodos y Sistemas S.A.
En este orden de ideas, la Sala de Revisión revocará
el fallo de amparo dictado el día 14 de noviembre de 2008 por el Juzgado Sexto
Civil del Circuito de Barranquilla, y en su lugar confirmará aquel proferido el
12 de septiembre de ese mismo año por el Juzgado 19 Civil Municipal de
Barranquilla.
V. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
LEVANTAR los términos para fallar.
Segundo.
REVOCAR la sentencia de amparo proferida el
14 de noviembre de 2008 por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de
Barranquilla, y en su lugar confirmar aquel emitido el 12 de septiembre de ese
mismo año por el Juzgado 19 Civil Municipal de Barranquilla, mediante el cual
se negó el amparo solicitado.
Tercero. LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, insértese en la
gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ver sentencias T-771 de 2004,  T-600 de 2002 y SU 086
de 1999.
[2] Ver
sentencia T- 214 de 2004.
[3] Vid. Sentencias
T-605 y T-613 de 1995, T-307 y T-340 de 1997, T- 643 de 1998, y T-1386 de 2000
y T- 1341 de 2001, entre muchas otras.
[4] Ibídem.
[5] Por ser pertinente, se transcribe el
siguiente extracto de la sentencia proferida el 29 de agosto de 2007 por la
Sección Tercera del Consejo de Estado:
“Diferencias
entre la terminación unilateral del contrato y la declaratoria de nulidad
absoluta.
Si bien algunas de las
causales legales de nulidad absoluta de los contratos estatales, esto es las
previstas en los numerales 1, 2 y 4 del artículo 44 de la Ley 80, constituyen a
la vez razón para que deba disponerse, por parte de la entidad estatal
contratante, la terminación unilateral del respectivo contrato estatal, ello no
puede servir de fundamento para confundir esas figuras, puesto que son muchas y
muy profundas las diferencias que pueden establecerse entre la nulidad absoluta
y la terminación unilateral, así ésta tenga por causa la misma hipótesis
normativa de aquella.
La terminación unilateral sólo
tiene como propósito y efecto la finalización anticipada de un determinado
contrato estatal, sin que ello signifique ni pretenda desconocer y mucho menos
deshacer todo lo que hasta ese momento se hubiere ejecutado con base en dicho
contrato, amén de que tal decisión de terminación anticipada tampoco comporta reproche
alguno para las partes o al menos para una de ellas, así sea implícito,
respecto de los elementos existentes al momento del perfeccionamiento del
respectivo contrato.
Muy por el contrario, la
nulidad absoluta refleja la existencia de un vicio muy grave que afecta el
contrato y que dice relación con la ausencia, al momento de su celebración, de
aquellos requisitos que el ordenamiento jurídico reclama y exige para que el
respectivo contrato, en cuanto se ajuste a dicho ordenamiento, merezca su tutela
y protección.
Es por ello que la
declaratoria de nulidad absoluta se fundamenta en un examen detallado acerca de
las condiciones, los requisitos y los elementos de validez existentes al
momento de la celebración del contrato; su propósito principal es el de
eliminar o expulsar, del mundo jurídico, el contrato estatal que hubiere
surgido en contra del ordenamiento al cual debe ajustarse, con el fin de
privarlo de la totalidad de sus efectos, sin importar lo que en desarrollo del
mismo se hubiere ejecutado y, por eso mismo, por regla general, busca devolver
las cosas al estado en que se hallarían si no hubiese existido el contrato nulo
(artículo 1746 C.C.).
Esas diferencias permiten
advertir también que mientras la terminación unilateral del contrato estatal,
incluso con fundamento en alguna de las causales de nulidad absoluta de los
contratos contempladas en los numerales 1, 2 o 4 del artículo 44 de la Ley 80,
únicamente resulta procedente o viable en cuanto el respectivo contrato se
encuentre vigente, por la sencilla pero potísima razón de que no es posible dar
por terminado un contrato que previamente ya ha finalizado; por el contrario,
la declaratoria judicial de nulidad absoluta de un contrato estatal
perfectamente puede adoptarse -e incluso solicitarse-, con posterioridad a la
terminación del mismo.
Además, la declaratoria de
terminación unilateral del contrato estatal, por parte de la entidad
contratante, en razón a la configuración de alguna de las causales de nulidad
absoluta consagradas en los numerales 1, 2 o 4 del artículo 44 de la Ley 80, no
excluye, en modo alguno, la posibilidad de que cualquiera de los titulares de
la acción contractual pueda demandar, simultánea o sucesivamente, la
declaratoria judicial de nulidad absoluta de ese mismo contrato; por el
contrario, de ninguna manera podría concebirse, siquiera, la posibilidad de que
un contrato que hubiere sido declarado judicialmente nulo, con posterioridad a
tal decisión judicial pudiere ser objeto de terminación unilateral por parte de
la entidad estatal contratante.
Lo anterior permite poner de
presente que si bien al declarar la terminación unilateral del respectivo
contrato estatal, el jefe o representante legal de la entidad contratante
examina y verifica la existencia de los mismos elementos fácticos que dan lugar
a la configuración de las causales de nulidad absoluta previstas en alguno de
los numerales 1, 2 o 4 del artículo 44 de la Ley 80, lo cierto es que él no
realiza un examen acerca de la validez del contrato ni su pronunciamiento tiene
alcances o efectos sobre esos aspectos reservados al juez del contrato.
Mientras la terminación
unilateral del contrato estatal compete al jefe o representante legal de la
entidad estatal contratante, como ya se indicó, la competencia para declarar la
nulidad absoluta le corresponde, exclusivamente, al juez del contrato.
A la diferencia que acaba de
anotarse le sigue, como consecuencia obvia, la distinción adicional de que
mientras la terminación unilateral que adopta la entidad estatal es
constitutiva de un acto administrativo y como tal pasible de la acción
contractual; la declaratoria de nulidad absoluta corresponde a una decisión de
naturaleza judicial, a la cual no le son aplicables los controles y revisiones
que, por regla general, proceden frente a los actos administrativos y, además,
estará acompañada de los efectos propios de la cosa juzgada.
Como ha quedado ampliamente
señalado, la terminación unilateral de que trata el artículo 45 de la Ley 80,
únicamente podría abrirse camino en cuanto se hubiere configurado una
cualquiera de las causales de nulidad absoluta consagradas en los numerales 1,
2 y 4 del citado artículo 44 de la misma Ley 80, al paso que la declaratoria
judicial de nulidad absoluta de un contrato estatal, podría encontrar
fundamento en cualquiera de las causales de nulidad absoluta consagradas en el
derecho común (artículo 1742 C.C.), o en cualquiera de las causales de nulidad
absoluta consagradas en los numerales 1, 2, 3, 4 y 5 del aludido artículo 44
del estatuto de contratación estatal.
En firme la decisión
administrativa de terminación unilateral del contrato, adoptada por la entidad
contratante, es claro que la misma únicamente produce efectos hacia el futuro,
“ex nunc”, mientras que la declaratoria judicial de nulidad absoluta, como ya
se indicó, tiene como efecto retrotraer las cosas al momento de la celebración
del contrato, como si éste en realidad nunca hubiere existido, es decir que
está llamada a generar efectos “ex tunc”.