T-047-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-047/11
VULNERACION
DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE QUIENES PERDIERON SU LUGAR DE HABITACION POR
DESASTRE NATURAL-Caso en que los hechos sucedieron hace
más de tres años y no se les ha garantizado una solución definitiva
ACCION
DE TUTELA-Cuando se reclama protección de derechos amparables
mediante acción de tutela, la acción de cumplimiento no está llamada a
prosperar
Para
empezar, la acción de cumplimiento no es procedente en este caso. Porque las
personas a nombre de quienes se interpuso el amparo reclaman –por interpuesta
persona- la protección de derechos fundamentales (vivienda digna, participación
en los asuntos que los afectan e integridad étnica y cultural). Y, como lo
señalan el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 y la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, cuando una persona solicita el amparo de un derecho susceptible
de protegerse mediante tutela (un derecho fundamental), entonces la acción de
cumplimiento es improcedente. Con todo, la Sala advierte que en este proceso se
ha sostenido que algunos de los derechos invocados por los demandantes no son
fundamentales y, por tanto, tampoco susceptibles de protección mediante tutela.
Si esto fuera cierto, entonces cabría considerar como equivocado el anterior
argumento, enderezado a descartar la procedibilidad de la acción de
cumplimiento. Sin embargo, la Sala opina que la acción de tutela debe
interpretarse de conformidad con el principio iura novit curia, y que de
acuerdo con éste, la acción de tutela bajo examen presenta cuando menos tres
problemas de derechos fundamentales. La Corte Constitucional considera que, en
realidad, en la tutela se persigue la protección de derechos fundamentales y
esa es, de acuerdo con lo expuesto, una razón suficiente para excluir la
procedencia de la acción de cumplimiento
PRINCIPIO
IURA NOVIT CURIA-La acción de tutela debe ser entendida de
conformidad con este principio
En efecto, la tutela
debe ser entendida de conformidad con el principio iura novit curia –‘el juez
conoce el derecho’-. Tener en cuenta este principio en la interpretación de una
acción de tutela significa que si, a título de mera hipótesis, los accionantes
invocan algunos derechos no fundamentales para soportar su pretensión, pero aun
así el juez advierte a partir de los hechos una violación de derechos
fundamentales no invocados por la parte, debe adoptar una decisión congruente
con ese juicio. En este caso eso supone que para decidir en torno a la
procedencia de la tutela, la Corte Constitucional no podría limitarse,
simplemente, a verificar si los derechos explícitamente invocados por la
Personera son derechos fundamentales. Lo que debe examinar el juez es si la
realidad del caso permite advertir prima facie al menos un problema de derechos
fundamentales. Sólo si ni siquiera prima facie se advierte un problema de
derecho fundamental, entonces puede decirse que la controversia debe ser
ventilada en un escenario diferente al de tutela.
LEGITIMACION
POR ACTIVA EN TUTELA-Presentación por Personeros Municipales
Ni la Constitución, ni
el Decreto 2591 de 1991, ni la Resolución 001 de 1992, ni la jurisprudencia de la
Corte Constitucional exigen que los personeros municipales demuestren, de un
modo específico, la imposibilidad en que se halla el titular de derechos
fundamentales de promover su propia defensa. Así las cosas, en este caso no
cabe duda de que la Personera obró en ejercicio de sus competencias, pues al
momento de instaurar la acción de tutela contaba con la aquiescencia de los
titulares de derechos fundamentales. No puede pasar inadvertida para la Sala la
presencia en el expediente de cuatro memoriales, en los cuales justamente los
tutelantes le pidieron a la Personera que
interpusiera a su nombre, y a nombre de sus respectivos núcleos familiares,
sendas acciones de tutela, con el fin de que se les garantizaran –según sus
propias palabras- “la reubicación inmediata, de mi familia y la asignación de
una vivienda en zona rural, que garantice nuestro sustento, costumbres y
tradiciones, que la vivienda asignada cuente con los servicios públicos
domiciliarios básicos de energía eléctrica, acueducto [y] alcantarillado”. Por
consiguiente, la Personera sí tiene legitimidad por activa en este proceso
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA DE PERSONAS DAMNIFICADAS POR EL INVIERNO Y SU EXIGIBILIDAD
MEDIANTE ACCION DE TUTELA
OBLIGACIONES
VINCULADAS CON EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA Y OBLIGACIONES CORRELATIVAS/DEBERES DE CUMPLIMIENTO
INMEDIATO Y PROGRESIVO-Distinción
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA DE PERSONAS AFECTADAS POR DESASTRES NATURALES-Criterios
para establecer las facetas del derecho que pueden exigirse mediante acción de
tutela
AMPARO
EFECTIVO E INTEGRAL DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Sólo
es posible donde estén protegidos todos los demás derechos fundamentales
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA-Violación por parte de la administración
En este caso, la
administración violó el derecho a la vivienda digna por  tres omisiones: adopción
de un plan concreto, de facilitación de espacios participativos y de avances
óptimos en el cubrimiento cabal del derecho
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA Y EFECTO INTER COMUNIS DE LA DECISION
La
Corte Constitucional tutelará el derecho a la vivienda digna. Y las
conclusiones anteriores serán tenidas en cuenta al momento de dictar las órdenes
encaminadas a protegerlo. Pero, además, la Sala le asignará efectos inter
comunis a esta decisión, en lo relacionado con la adopción de estas medidas, y
en vista de que todas las personas que perdieron sus hogares a
causa del desbordamiento de las quebradas Peñalisa y La Cristalina ocurrido el
treinta y uno (31) de mayo de dos mil siete (2007),
están en igualdad de condiciones, presentan necesidades comunes, y tienen el
mismo derecho a que se adopten las decisiones idóneas y necesarias encaminadas
a satisfacer sus necesidades básicas apremiantes asociadas a la falta de una
vivienda digna. En ese sentido, la Sala le confiere a la decisión efectos inter
comunis, en un caso en el cual está autorizada a hacerlo, según la sentencia
SU-1023 de 2001. En esa oportunidad, por cierto, le dio efectos inter comunis a
su decisión, tras constatar que “todos los pensionados pertenecen a una
comunidad, en situaciones de igualdad de participación, y con el fin de evitar
entre ellos desequilibrios injustificados”. Pero, resuelto esto, queda por
definir si la Corte debe pronunciarse acerca de la pertenencia de los
demandantes a una comunidad afro colombiana
COMUNIDADES
ETNICA Y CULTURALMENTE DIVERSAS CUENTAN CON AUTONOMIA PARA FIJAR CRITERIOS DE
PERTENENCIA A LAS MISMAS-Es contraria a la Constitución la
exigencia de una certificación oficial
El problema no tiene que ver, propiamente, con si los
peticionarios tienen derecho a un tratamiento específico, derivado de su
identidad afro colombiana, pues está visto que el mérito de ninguna de las
pretensiones depende necesariamente de que esté presente o no ese atributo. Por
tanto, lo que en últimas parecen estar reclamando es que el juez de tutela
defina la controversia relacionada con la identidad étnica y cultural de los
tutelantes, y de sus respectivos grupos familiares. Sin embargo, la Corte
Constitucional estima que no es a las autoridades estatales, y por tanto
tampoco a esta Corte, a quienes les corresponde definir la identidad de una
persona, sino a la propia comunidad, en ejercicio de su autonomía.  Efectivamente, ni la Corte Constitucional, ni ningún
órgano público, por ejemplo de la Rama Judicial, de la Rama Ejecutiva, o de la
Rama Legislativa puede definir si un sujeto pertenece a una comunidad indígena
o afro colombiana.  En ese punto, la Corporación reitera lo dicho en la
sentencia T-703 de 2008. En esa ocasión, decidía si a una persona podía serle
rechazada su aspiración de acceder a un cupo especial universitario para
miembros de comunidades indígenas, bajo el argumento de que no pertenecía a
ningún pueblo indígena porque no se encontraba registrado en el censo que de
esa población lleva el Gobierno Nacional. La Corte consideró que a una
certificación estatal no puede atribuírsele el poder de constituir la identidad
étnica o cultural de un sujeto ni, por tanto, su pertenencia a una comunidad
diversa, pues eso violaría el derecho de las comunidades a autogobernarse y el
de sus miembros –eventualmente- a la identidad. Por lo tanto, la intervención
del juez constitucional se justifica es precisamente allí donde considere que
hay una interferencia en la autonomía de las comunidades para definir los
criterios de pertenencia de una persona a las mismas, y que ello incide en el
disfrute de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución. Empero,
en este caso la Corte no advierte que antes de instaurar el amparo la
administración pública hubiera rechazado considerar a los demandantes como
miembros de una comunidad afro colombiana. Tampoco percibe que, antes de interponer
la acción de tutela, los peticionarios hubieran reivindicado un criterio
autónomo de reconocimiento y que las autoridades públicas demandadas lo
hubieran despreciado. No hay, en específico, ningún indicio de que se hubiera
interferido en el derecho de la comunidad al autogobierno, ni en el de los
actores a su identidad. Por tanto, no existen razones que habiliten la
intervención del juez de tutela en ese punto
DERECHO
DE LOS DEMANDANTES A SER RECONOCIDOS COMO MIEMBROS DE UNA COMUNIDAD ETNICA
SOCIO CULTURALMENTE DIVERSA
Que
efectivamente exista una comunidad afro descendiente en este caso, no es un
punto que le corresponda decidir a la Corte Constitucional.  Pero,
evidentemente, sí es de su competencia indicar que las razones esgrimidas en
este proceso por las entidades que se opusieron a reconocer a los demandantes
como pertenecientes a una comunidad afro colombiana, no son válidas. En
consecuencia, si los tutelantes reivindican nuevamente su derecho a ser
reconocidos como miembros de una comunidad étnica socio culturalmente diversa,
no se les pueden negar los derechos de los que es titular toda persona con esos
atributos constitucionales, con fundamento en los argumentos aquí presentados
para oponerse a esa reclamación
Referencia: expediente
T-2805777
Acción de tutela instaurada por Diana
Milena Franco Atehortua en su calidad de Personera Municipal de Yumbo, a nombre
de Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos
Quintero Yela, contra el
municipio de Yumbo –Valle –, el Instituto Municipal de Reforma Urbana y de
Vivienda de Interés Social de Yumbo IMVIYUMBO,  y –vinculados– el Departamento
Administrativo de Planeación e Informática del municipio de Yumbo, el Concejo
Municipal de Yumbo y la Corporación Autónoma Regional del Valle  del Cauca.
Magistrada
ponente:
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., cuatro (04) de febrero de dos mil once (2011)
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Juan
Carlos Henao Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Primero
Civil Municipal de Yumbo Valle el dos (2) de junio de dos mil diez (2010) y, en
segunda instancia, por el Juzgado Quince Civil del Circuito de Santiago de Cali
el veintiséis (26) de julio de dos mil diez (2010), dentro del proceso de
tutela iniciado por las acciones instauradas por Diana Milena Franco Atehortua,
en su calidad de Personera Municipal de Yumbo Valle, a nombre de Luzmila
Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero
Yela, contra el
Municipio de Yumbo –
Valle –,
el Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de
Yumbo,
y –vinculados-
el Departamento Administrativo de Planeación e Informática del Municipio de
Yumbo, el Concejo Municipal de Yumbo y la Corporación Autónoma Regional del
Valle  del Cauca.[1]
I.
ANTECEDENTES
Síntesis
1. Diana Milena
Franco Atehortua, en su calidad de Personera Municipal de Yumbo, instauró a
nombre de Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y
Juan Carlos Quintero Yela, y de sus respectivos grupos familiares, sendas acciones
de tutela contra el municipio de Yumbo –Valle del Cauca–, y el Instituto
Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo –
IMVIYUMBO.[2]
Considera que estas entidades violan actualmente los derechos de sus patrocinados,
a quienes señala de pertenecer a una comunidad afro-descendiente, pues aunque
viven desde mediados de dos mil siete (2007) en un albergue temporal, al que
fueron trasladados por el Municipio de Yumbo como respuesta al desastre natural
–desplazamiento de tierra- que destruyó sus casas de habitación, la
administración pública (i) no ha adoptado una solución definitiva para
los problemas de vivienda de esos núcleos, que consulte su diversidad étnica y
cultural, y (ii) no ha consultado previamente a la comunidad
afro-descendiente las medidas que ha intentado implementar, aunque
fallidamente. En concepto de la Personera, las omisiones afectan diversos
derechos fundamentales, en dos facetas constitucionalmente relevantes: (a) en
tanto que personas, los damnificados sufren un menoscabo de sus derechos a
la vivienda digna, a la igualdad, al trabajo, a la honra, a la salud, a la
intimidad personal y familiar, y a la protección especial que merecen las
madres cabeza de familia y las personas de la tercera edad; y, (b) en
tanto que comunidad afro-descendiente de Manga Vieja, los afectados
soportan una violación de sus derechos a la consulta previa, a la propiedad
colectiva de los territorios ancestrales, al uso, conservación y administración
de los recursos naturales, y a un ambiente sano.
Hechos
2.
Según la tutela, el
treinta y uno (31) de mayo de dos mil siete (2007), a causa del desbordamiento
de las quebradas Peñalisa y La Cristalina, se formó una avalancha que destruyó
a su paso la mayor parte de las viviendas de Manga Vieja, vereda ubicada en el
corregimiento de San Marcos, del municipio de Yumbo –Valle del Cauca-. Entre
las casas arrasadas estaban las habitadas por los tutelantes Luzmila Collazos
Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela,
junto con sus respectivas familias, quienes dicen pertenecer a una comunidad
afro-descendiente que habita en esa zona.[3] Sus núcleos familiares
fueron, entonces, reubicados “de manera provisional en la caseta provisional
de la vereda”.[4]
3.
En orden a conjurar la emergencia, el día siguiente al desastre, el alcalde de
turno de Yumbo adelantó las siguientes dos actuaciones. (i) Para
empezar, declaró la “urgencia manifiesta” (Decreto 212 del 1° de junio
de 2007). (ii) Y, por otra parte, cinco meses después –de acuerdo con la
acción de tutela- el municipio adquirió un lote con el fin de realizar en él un
proyecto municipal para vivienda de interés social, y en específico para
reubicar a los damnificados de la vereda Manga Vieja, corregimiento de San
Marcos.[5]
Esta decisión –dice la demanda- no fue consultada con la comunidad
afro-descendiente, ni sus miembros o sus designados como voceros participaron
en ella.[6]
Pero, finalmente, el lote no le fue entregado al municipio porque un tercero reclamó
mejor derecho sobre el inmueble. Por tanto, dice la peticionaria que así “quedaron
fallidas todas las expectativas de reubicación para la comunidad de Manga
Vieja”.[7]
4.
Con todo, un año después de la primera tragedia, en mayo de dos mil ocho
(2008), una nueva avalancha afectó de nuevo a la comunidad de Manga Larga.[8]
Esta vez, las diligencias efectuadas por el alcalde de la época fueron las
siguientes. (i) De un lado, declaró la “urgencia manifiesta”
(Decreto 237 del 28 de mayo de 2008). (ii) De otro lado, adquirió un
nuevo lote, con el mismo fin de desarrollar un programa de vivienda que hiciera
posible la reubicación de asentamientos en zona rural.[9] Esta vez
–conforme se manifiesta en el amparo- tampoco fue consultada la comunidad
afro-descendiente en una decisión que podía afectarla.[10] No
obstante, tampoco en esta ocasión pudo llevarse a término lo programado, pues
no se realizaron los estudios técnicos indispensables, exigidos por la
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.[11]
5.
Así las cosas, desde mediados del año dos mil siete (2007), las familias de
Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos
Quintero Yela viven en un refugio temporal, a la espera de una solución a su
problema de vivienda. Pero –según la Personera de Yumbo- su estancia en el
albergue durante un período tan prolongado, los somete a condiciones adversas
al goce efectivo de sus derechos fundamentales, pues en el recinto experimentan
hacinamiento, y precarias condiciones de vida y de privacidad.[12] En su
concepto, esas circunstancias ameritan la interposición del amparo, para
proteger los derechos fundamentales expuestos a continua amenaza.
6.
Por eso, solicita se ordene: (i) al Municipio de Yumbo, al Instituto
Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo
–Imviyumbo- o a quien el juez estime responsable, adjudicarles a los patrocinados,
de inmediato y con títulos de propiedad, y luego entregarles real y materialmente,
sendas unidades de vivienda para sus respectivos grupos familiares; (ii)
tener como contraprestación económica de las unidades de vivienda asignadas, el
valor de los predios entregados al municipio por la reubicación; (iii) garantizar
que las nuevas unidades de vivienda entregadas a los tutelantes se encuentren
en zona rural, para evitar el desarraigo de las familias beneficiarias del entorno
natural, tradiciones y costumbres que los identifican como pertenecientes a una
comunidad étnica diversa; y, finalmente, (iv) asegurar que las viviendas
por asignarse cuenten con los servicios públicos domiciliarios de energía
eléctrica, acueducto y alcantarillado.
Respuesta
de las entidades demandadas y de las vinculadas por el Juzgado de primera
instancia
7. La Alcaldía
Municipal de Yumbo, mediante apoderado judicial, intervino para solicitar que o
bien se declare improcedente la tutela porque la Personera no está legitimada
para interponer el amparo a nombre de los peticionarios, o  bien se niegue por
cuanto no se está ante la violación de un derecho fundamental, con base en los
siguientes argumentos.
(i) En primer lugar,
manifestó que la Personera no ha probado reunir las condiciones requeridas por
la jurisprudencia para interponer una acción de tutela a nombre de otras
personas, ni hay elementos para concluir que esté obrando como representante
legal de las personas a nombre de quienes instauró el amparo. (ii) En
segundo lugar, expresó de un lado que no le consta la pertenencia de los
demandantes a una comunidad afro-descendiente.[13] A su juicio, para
concluir que se está ante un ‘asentamiento Afrocolombiano’, es preciso
que así lo refrende el Ministerio del Interior y de Justicia, de acuerdo con el
Decreto 1320 de 1998, en concordancia con otras normas de la Constitución, los
tratados internacionales y la ley, y en este caso esa certificación no se
aportó al proceso. Así expuso el argumento:
“[b]ajo
la observancia del decreto 1320 de 1998, ‘Artículo 3°. Identificación de
comunidades indígenas y negras. Cuando el proyecto, obra o actividad se
pretenda realizar en zonas no tituladas y habitadas en forma regular y
permanente por comunidades indígenas o negras susceptibles de ser afectadas con
el proyecto, le corresponde al Ministerio del Interior certificar la presencia
de dichas comunidades, el pueblo al que pertenecen, su representación y
ubicación geográfica. El Instituto Colombiano para la reforma Agraria –Incora,
certificará sobre la existencia de territorio legalmente constituido’, cabe
anotar que hasta el momento no se ha determinado por parte del Ministerio del
Interior y de Justicia, ni se ha probado por parte de la Actora que exista un
asentamiento de comunidades Afrocolombianas conforme a la reglamentación
realizada por el Gobierno nacional en concordancia con el artículo 330 de la
Constitución Política, en desarrollo de lo dispuesto en el numeral 2° del
artículo 15 de la Ley 21 de 1991 (Convenio 169 de la OIT), en el artículo 44 de
la Ley 70 de 1993 y en el artículo 76 de la Ley 99 de 1993”.
(iii) En tercer lugar,
dijo que la demandante pretende ventilar en un proceso de tutela la supuesta
imprevisión de la Administración Pública de Yumbo, aun cuando de un lado esa
clase de controversias son del resorte de la justicia administrativa y, de
otro, el Municipio ha adelantado las actuaciones de un modo regular. Así
sustenta ambas afirmaciones:
“[l]as
discusiones que quiere la actora realizar en su análisis sobre la Imprevisión
de la Administración Municipal, resultan fuera de contexto y se alejan del fin
sustancial de la Acción de Tutela, pues tales planteamientos, son objeto de
controversia en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y no son el
fondo de la solución que motiva la realización de la tutela, pues hay trámites
administrativos que se dictaron mediante una urgencia manifiesta para la compra
de predios, pero que no insta para que el administrador público obvie el Plan
Básico de Ordenamiento territorial, así las cosas el departamento
Administrativo de Planeación ha realizado observaciones al Gerente de Imviyumbo
mediante oficio 104.24.034208 de marzo 19 de 2010, para que [é]st[e] atempere
los plantes parciales de Caracterización y determinantes de Ordenamiento
Territorial de las Cabeceras Corregimentales, de conformidad con el decreto
2181 de 2006 y decreto 4300 de 2007, materia esta que ha sido de pobre
desarrollo en el país”.[14]
(iv) En cuarto lugar,
la Alcaldía informó haberle solicitado, a la Corporación Autónoma Regional del
Valle del Cauca, le suministrara los criterios técnicos para la expedición de
licencias de intervención de centros poblados, ubicados en suelo rural del
Municipio de Yumbo, pero la referida Corporación no le ha dado respuesta. (v)
En quinto lugar, sugirió que el derecho a la vivienda digna no es un
derecho fundamental, a menos que esté en conexidad con otros derechos fundamentales,
y en este caso no lo está, aunque no explicitó por qué no. (vi) Finalmente,
aseveró que para plantear una controversia de esta naturaleza el ordenamiento
dispone acciones populares y de cumplimiento, sin exponer las razones por las
cuales considera que ese aserto es válido. Y concluyó con la siguiente
manifestación:
“[e]l
municipio de Yumbo, a través de Imviyumbo, ha realizado un proceso técnico para la
reubicación de las personas afectadas por las olas invernales presentadas
durante los años 2007 y 2008[,] en especial en la Vereda Manga Vieja,
Corregimiento de San Marcos, pero que por los ajustes normativos en especial a
los contenidos en la [L]ey 388 de 1997 y sus decretos reglamentarios[,] no ha
sido posible logra[r] una solución definitiva por la variación de los mismos y
a procesos de Planeación Territorial precarios existentes en Colombia”.[15]
8. Por su parte,
el Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de
Yumbo – IMVIYUMBO –, solicitó que se “falle desfavorablemente la acción de
tutela impetrada”. Para eso, divide su memorial en al menos dos partes. En
la primera narra la versión de los hechos, según Imviyumbo. En la segunda,
expone los argumentos de derecho en virtud de los cuales debe o bien negarse o
bien declararse improcedente la tutela.
8.1. De acuerdo
con Imviyumbo, la versión de los hechos debe hacerse en conjunto con ciertas
precisiones de orden legal. Así, comienza por explicar que el Municipio de
Yumbo adquirió un lote de “11.050.24 M2” el veinticinco (25) de octubre
de dos mil siete (2007) “con el fin de adelantar la reubicación de los
damnificados de Manga Vieja”.[16]
Consideraba que ese predio era idóneo para alcanzar dicha finalidad, pues así
lo había manifestado la Dirección de Planeación Municipal mediante concepto de
uso del suelo No. 120.11.02.227-2007, del veinticinco (25) de septiembre de dos
mil siete (2007), en el cual se dijo que el de marras era un terreno ubicado en
un área –según Imviyumbo- “de agricultura de baja intensidad y pecuaria”.
No obstante, luego de adquirido, la Dirección del PBOT desestimó el concepto
inicial de la Dirección de Planeación Municipal. Contra la opinión primigenia
de Planeación Municipal, la Dirección del PBOT expresó que la zona en la cual
estaba localizado el terreno era “de uso agrícola intensivo, con prohibición
de loteo con fines de construcción de vivienda, de acuerdo al artículo 134 del
PBOT,” y por lo tanto desautorizó una urbanización en esa zona. Por su
parte, el Municipio de Yumbo acató el concepto de la Dirección del PBOT y se
abstuvo de adelantar la urbanización del lote y, en consecuencia, de reubicar
en ella –como lo había planeado- a las familias damnificadas de Manga Vieja.
Con todo, al año
siguiente, recibió un nuevo concepto del Director de Planeación e Informática, expedido
el veintitrés (23) de julio de dos mil ocho (2008) en el cual se ponía de
presente la viabilidad de la urbanización en “el predio No.
01-01-0001-00014-000, de 11.511.86 M2 en el corregimiento de San Marcos”. Esta
vez, el Municipio también hizo caso del concepto de Planeación y procedió a
adquirirlo. La transacción se perfeccionó el  trece (13) de noviembre de dos
mil ocho (2008). Con la compra de ese lote se pretendía, de nuevo, “adelantar
una urbanización de 50 viviendas, [algunas] de las cuales serían asignadas a
los damnificados de Manga Vieja registrados en el censo”.[17] De
inmediato, Imviyumbo efectuó las diligencias indispensables para que se
llevaran a cabo los correspondientes estudios técnicos, requeridos para iniciar
la urbanización del lote. Así describió su actividad:
“[e]n
noviembre de 2008, el [I]nstituto contrat[ó] el estudio de suelos al lote
referido anteriormente, con el objeto de construir 51 casas aproximadamente, el
cual fue realizado por el Ingeniero Francisco Eugenio Álvarez, adjunto
fotocopia.
Igualmente
se adelantaron los estudios urbanísticos, el diseño arquitectónico, el Diseño
estructural, el diseño eléctrico, y el estudio de potabilización y diseño de
redes de acueducto y alcantarillado del proyecto que se denomina Urbanización
Los Mangos, adjunto fotocopias.
El
06 de agosto de 2009, se radic[ó] ante el Departamento Administrativo de
Planeación el proyecto para la construcción de 50 viviendas para el programa de
reubicación en el corregimiento de San Marcos Municipio de Yumbo, adjunto
fotocopia”.[18]
Sin embargo, la
Dirección de Planeación devolvió el proyecto el veintiuno (21) de agosto de dos
mil nueve (2009). Consideró que no era posible emitir un concepto favorable, porque
esa entidad “no cuenta con los instrumentos legales de tipo urbanístico que
le permitan evaluar la Viabilidad Técnica y Legal de proyectos de construcción
en los centros poblados del Municipio de Yumbo”.[19]
Además, en diciembre de dos mil diez (2010), el Instituto presentó ante la
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca la solicitud de los permisos
para “apertura de vías, adecuación de terreno, posible afectación de
[á]rboles e implementación del sistema de tratamiento de aguas residuales para
el Proyecto Urbanización Los Mangos ubicado en el corregimiento San Marcos del
Municipio de Yumbo”, y la Corporación le manifestó que no podía concederle
las autorizaciones requeridas. En esencia, la siguiente fue la razón ofrecida
para sustentar la negativa:
“esta
Corporación se abstendrá de tramitar los permisos solicitados por la entidad
que Usted dirige hasta tanto la Administración Municipal demuestre de manera
oficial la ejecución y cumplimiento del Plan Básico de Ordenamiento Territorial
Municipal en especial sobre la adopción legal y conforme a todos los
procedimientos establecidos según la legislación vigente de Planes Parciales
que para este caso se trata del Plan Parcial de Cabeceras Corregimentales”.[20]
Finalmente,
informó que Imviyumbo ha adelantado planes parciales, con el propósito de
desarrollar los postulados del plan básico de ordenamiento territorial, y que
dentro de ellos realizó, en dos mil nueve (2009), una primera fase de estudios
de diagnóstico y caracterización de las cabeceras corregimentales del
municipio. Estos estudios son necesarios para “planificar  el suelo rural
del municipio, especialmente el Corregimiento de San Marcos” para llevar a
cabo así el proyecto de reubicación de los damnificados.[21] No
obstante, este proyecto no ha podido adelantarse porque el Plan Básico de
Ordenamiento territorial no ofrece “los lineamientos de desarrollo para ese
tipo de suelos” y, por tanto, “hace que la oficina de planeación
municipal y el organismo ambiental estén impedidos para expedir licencias de
urbanización en estos sectores”.[22]
Con todo, manifiesta que en dos mil diez (2010) se estuvieron sacando adelante
contratos y estudios, en orden a cumplir con las condiciones exigidas para
alcanzar la viabilidad del plan por parte de la oficina de planeación y obtener
la certificación ambiental de la Corporación Autónoma Regional del Valle del
Cauca. Así, una vez se obtenga el plan de cabeceras corregimentales, se tendrán
los lineamientos para “desarrollar y ajustar el plan básico de ordenamiento”
que permita formular “un ordenamiento territorial adecuado de los
centros poblados rurales”. Una vez agotado ese procedimiento, le
corresponde al Concejo Municipal reformar el plan básico de ordenamiento
territorial. Entre tanto, la Alcaldía actúa dentro del marco legal y de acuerdo
con las posibilidades de su presupuesto, con el fin de reubicar a los
damnificados de Manga Vieja. Por lo demás, “para cumplir con la normatividad
vigente y[lograr] la autorización por parte del Departamento de Planeación y de
la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca se depende del concurso de
varios actores como son el Municipio y el Concejo Municipal de Yumbo”.
8.2. En cuanto
se refiere a los fundamentos de derecho, Imviyumbo expone, en esencia, los
siguientes. En primer lugar, asegura que el derecho a la vivienda digna no
conlleva la obligación correlativa del estado “de proporcionar a la
totalidad de los habitantes del país que adolezcan de dicha necesidad” una
casa. Para ello tendría que contar con recursos que, en su concepto, no tiene.
A juicio de Imviyumbo, el derecho a la vivienda digna sólo produce efectos “una
vez se cumplan ciertas condiciones jurídico-materiales que los hacen posibles,
por lo que en principio dichos derechos no son susceptibles de protección
inmediata por vía de acción de tutela”. Finaliza este argumento con la
siguiente manifestación: “Imviyumbo ha celebrado las acciones tendientes
para sacar adelante el proyecto denominado Urbanización Los Mangos y así
cumplir con la reubicación de los damnificados de Manga Vieja”.
En segundo
lugar, en lo referente a la invocación del derecho a la honra, Imviyumbo
expresó no saber qué relación podía tener el esa garantía constitucional con el
caso bajo examen. En tercer lugar, dijo tampoco encontrar relación alguna entre
los hechos presentados en la tutela y el derecho a la igualdad. En cuarto
lugar, declaró no conocer las razones que animaron a la Personera a reclamar
por vía de tutela la protección de derechos que no son fundamentales.
Finalmente,  aseveró que la tutela era improcedente, porque con la tutela se
pretende obtener únicamente la protección de derechos colectivos, propósito
para el cual está dispuesta en el ordenamiento la acción popular. Por lo demás,
en concepto de Imviyumbo, en este caso los accionantes no demostraron haber
ejercido la acción de tutela para evitar un perjuicio irremediable.
9.
Mediante auto del ocho (8) de junio de dos mil diez (2010), el Juzgado Primero
Civil Municipal de Yumbo, ordenó vincular al proceso, por considerar que
estaban interesados en su desenlace, al Concejo Municipal de Yumbo, a la
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y al Departamento de
Planeación Municipal de Yumbo. A la Corporación Autónoma, adicionalmente, le
solicitó que explicara de cuáles entidades depende que los damnificados de
Manga Vieja, corregimiento de San Marcos, sean reubicados en un sector que les
brinde garantías reales. Y al Departamento de Planeación le pidió que expusiera,
por una parte, las razones por las cuales emitió “el concepto de suelo
120.11.02.129.2008 para el predio 01-01-00014-00” mediante el cual autorizó el uso del mismo “para actividad residencial campesina y centros
poblados rurales”; y, por otra parte, “por qué razón no se han generado
los lineamientos que le permitan al Municipio atender las propuestas de desarrollo
de aplicación del PBOT, en especial sobre la adopción legal y conforme a todos
los procedimientos establecidos para el plan parcial de cabeceras,
corregimientos, en el caso concreto de Manga Vieja”.[23]
10.
Como respuesta a la vinculación, el Concejo Municipal de Yumbo, mediante
apoderado judicial, dijo no oponerse a las pretensiones de la tutela, si
llegaran a ser ciertos los hechos afirmados en ella. Asevera, por una parte,
que en la vereda Manga Vieja habita población afro-descendiente, aunque en
conjunto con personas de “otras etnias”; y, por otra, que no todas las
viviendas de Manga Vieja resultaron destruidas, aunque  la mayor parte de ellas
resultó afectada. Finalmente, enfatizó en que la modificación del PBOT sólo
puede realizarse a iniciativa del Alcalde, pero en este caso aún no se ha
presentado.
11.
La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, mediante apoderado
judicial, solicitó que se negara la acción de tutela en cuanto se refiriera a
esa entidad, pues no es su competencia cumplir las obligaciones cuyo supuesto
desconocimiento ameritó la interposición del amparo. Para empezar, afirmó no haber
recibido, proveniente de la Alcaldía, ninguna solicitud de trámite de licencias
para construcción de obras relacionadas con la reubicación de los tutelantes y
sus grupos familiares. De hecho, aseguró que en tanto esa solicitud se hiciera,
la Corporación del Valle del Cauca estaría dispuesta a procesarla de
conformidad con la ley, y a conceder las autorizaciones requeridas, siempre y
cuando el plan proyectado cumpla con los requisitos de prevención, mitigación,
corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales, si es de aquellos
que pueden producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al
medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje.
Y, en cuanto a la solicitud específica, presentada por el Juzgado de primera
instancia en el auto de vinculación, en el sentido de que informara de cuáles
entidades depende la reubicación de los damnificados de la vereda Manga Vieja,
la entidad vinculada señaló que no le correspondía cumplir las obligaciones
relacionadas con la prevención y atención de desastres, sino a otra red de
entidades, entre las que está –para este caso- el Municipio de Yumbo, el cual
juzga responsable de la reubicación de los damnificados por el desastre
natural. Dijo, en específico:
“[p]ara
el caso que nos atañe, no corresponde a la Corporación Autónoma Regional del
Valle del Cauca –CVC-, la declaratoria de zonas de riesgo, ni la construcción
de obras de infraestructura, ni la remodelación, ni mucho menos la evacuación y
reubicación de habitantes.
Según
lo dispuesto en la Ley 46 de 1988 y en el Decreto 919 de 1989, en Colombia
existe un sistema para la prevención y atención de desastres constituido por un
conjunto de entidades públicas, denominadas Comité Nacional para la Atención y
Prevención de Desastres, que es un ente rector del sistema […].
La
normatividad vigente indica que, corresponde en primera instancia al Municipio
de Yumbo la problemática relacionada con la prevención y atención de desastres
y emergencias ocurridas en su jurisdicción, la administración municipal puede
adelantar procesos de reubicación de familias asentadas en zonas de riesgo, con
recursos propios o mediante la consecución de recursos ante las entidades del
orden nacional; en segunda instancia corresponde al Departamento del Valle del
Cauca; y la Dirección Nacional de Prevención y Atención de Desastres de manera
subsidiaria y como apoyo a los esfuerzos locales y regionales, cuando la
magnitud de los hechos exceda la capacidad de los primeros o cuando se hubiese
declarado legalmente la zona de riesgo, previa solicitud del alcalde o del
gobernador”. [24]
12.
Por su parte, el Departamento Administrativo de Planeación e Informática del
Municipio de Yumbo, dio contestación a la tutela y solicitó que se negara
porque ninguna entidad ha violado los derechos fundamentales invocados. En su
referencia a lo pretendido mediante el amparo, el Departamento de Planeación
indicó, en primer término, que carece de inmediatez porque si alguna violación
de derechos se presentó fue durante los instantes inmediatamente posteriores al
desastre, en los que la Administración Municipal actuó con prontitud y
diligencia, y desde eso ha pasado mucho tiempo.[25] En
segundo término, dijo que en su opinión la tutela no era el medio adecuado para
proteger derechos colectivos, como los invocados en este caso, si no se
acredita su conexidad con un derecho fundamental, y en este caso ese nexo no se
probó. En tercer término, expresó su desacuerdo con que se pretendiera la
asignación de unidades de vivienda familiar a los damnificados, porque el
derecho a la propiedad de una vivienda no puede ser absoluto, y no significa
que el Estado esté en la obligación de garantizarles a los habitantes la
propiedad sobre una vivienda. En su concepto, el deber del Estado estriba en “fijar
las condiciones y promover planes de vivienda de interés social dentro de las
capacidades que su estructura protectora le permita”. Así, en este caso
estima que la Administración Municipal obró de conformidad con la Constitución
y la Ley, y sustenta el aserto del siguiente modo:
“la
obligación de la Administración Municipal era atender la emergencia causada por
el desastre, hecho que efectivamente ocurrió [R]especto de la adjudicación de
vivienda, no es viable pretender por la accionante la adjudicación de una
vivienda en las condiciones en que ella lo desea, toda vez que, en la
actualidad, sería someter a la Administración Municipal al cumplimiento de un
imposible, toda vez que para desarrollar proyectos de vivienda en el
corregimiento de San Marcos, se hace necesario cumplir con requisitos legales
adicionales previos que condicionan la construcción en sí misma,
reverenciándose que para el caso no es obligación dar vivienda a todas las
personas afectadas, ya que esto dependerá de la posibilidad real y material del
suelo, según el plan parcial, para la construcción de viviendas, la
disponibilidad de servicios públicos que caracteriza la construcción de
viviendas, la disponibilidad de servicios públicos que caracteriza la vivienda
digna, la capacidad presupuestal del Municipio para llevar a cabo el plan
parcial y la construcción de las viviendas y el cumplimiento de los requisitos
legales de los afectados”[26]
En
lo que atañe a las explicaciones solicitadas por el Juzgado de primera
instancia, la entidad señaló que el concepto de uso de suelo número
120.11.02.129-2008,[27]
en el que se informa que el predio adquirido por el Instituto Municipal de
Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo el 13 de noviembre de
2008, tiene como uso principal la residencia campesina de pequeños productores
y centros de poblados, se expidió con base en lo establecido en el Plan Básico
de Ordenamiento Territorial, pero que ese concepto sólo otorga información
respecto de los usos y actividades que pueden desarrollarse en el predio, mas
no autoriza la realización del proyecto de construcción, el cual requiere la
obtención de permisos adicionales. Por otra parte, indicó que los lineamientos
para adoptar el Plan Parcial de Cabeceras Corregimentales están contemplados en
el mismo Plan Básico de Ordenamiento Territorial del municipio de Yumbo
(Acuerdo Municipal 028 de 2001), y que la competencia para elaborar y formular
el plan parcial de cabeceras corregimentales es del Instituto Municipal de
Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo – IMVIYUMBO –, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 303 del Plan Básico de Ordenamiento
Territorial.[28]
Igualmente, informó que el Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda
de Interés Social de Yumbo – IMVIYUMBO –, presentó ante el Departamento
Administrativo de Planeación e Informática Municipal un proyecto de
delimitación y caracterización de lineamientos de ordenamiento territorial de
las cabeceras corregimentales para su aprobación, pero que el 19 de marzo de
2010 devolvió el proyecto para que se hicieran ajustes y modificaciones.[29]
Asimismo, informó que elevó consulta a la Corporación Autónoma Regional del
Valle del Cauca para que estableciera las densidades mínimas a tenerse en
cuenta en la zona rural – centros poblados, el cual consideran es un dato
esencial para establecer las áreas mínimas de los predios de un proyecto de
vivienda, pero que en la fecha de la contestación de la acción de tutela no
habían recibido respuesta. Por último, manifestó que la administración
municipal y las entidades encargadas de desarrollar el proyecto de vivienda
para la reubicación de los damnificados de la vereda Manga Vieja, vienen
adelantando las actuaciones administrativas necesarias para lograr la
aprobación del plan parcial y la realización del proyecto.
Pruebas
practicadas antes del fallo de primera instancia
13.
Además
de vincular al Concejo Municipal de Yumbo, al Departamento de Planeación
Municipal y a la Corporación Autónoma del Valle del Cauca, por medio de auto
del cuatro (04) de junio de dos mil diez (2010), el Juzgado Primero Civil
Municipal de Yumbo ordenó oficiar a la Personera Municipal de Yumbo, en primer
lugar, para que probara la “[a]frodescendencia” de los accionantes y, en
segundo lugar, explicara por qué razón actúa a nombre de los damnificados.[30]
14.
El ocho (8) de junio de dos mil diez (2010), la Personera Municipal de Yumbo,
en respuesta a la solicitud de acreditación de la afro-descendencia de sus asistidos
mediante tutela, dijo que esta resultaba probada una vez se tenían en cuenta
los antecedentes históricos de los “caseríos de Mulaló y San Marcos”. En
específico, expresó:
“[l]a
calidad de Afrodescendencia que ha sido detallada en la acción de tutela
obedece a antecedentes históricos de construcción de memorias de nuestro
territorio municipal que va desde la época de la conquista hasta el año 1910 en
que fue declarado corregimiento (Acuerdo No. 03 del 21 de febrero del año 1910)
los caseríos de Mulaló y San Marcos este último integrado por la vereda Manga
Vieja, de ahí que los datos recopilados dan muestra de la descendencia de
esclavos y del colectivo de las sociedades africanas a las que pertenecieron
originalmente. || Como prueba histórica se allega el libro MULALÓ Historia y
tradición de una comunidad Afrocolombiana del Valle del Cauca, escrito por el
licenciado Luis Alberto Londoño Rosero edición año 2009, edición financiada por
el Instituto Municipal de Cultura IMCY, donde se describe[n] los antecedentes
históricos de la comunidad de Manga Vieja”.[31]
15.
En lo que atañe a la prueba de su legitimidad para actuar a nombre de los
damnificados por la ola invernal de la vereda Manga Vieja, la personera
Municipal de Yumbo aportó sendas declaraciones, firmadas respectivamente por Luzmila Collazos
Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela.
Todas tienen un mismo formato, y en sustancia dicen “(Nombre y apellidos)
mayor de edad, residente en este Municipio, identificado tal como aparece al
pie de mi correspondiente firma, por medio del presente respetuosamente
solicito su intervención en lo de su competencia de acuerdo con la Constitución
Nacional y la ley, promoviendo en mi representación las acciones que
corresponda teniendo en cuenta mi situación actual de acuerdo con los
siguientes hechos”, y a continuación se narran invariablemente los
siguientes en cada uno de los cuatro memoriales aportados al proceso y
suscritos, como se dijo por cada uno de los peticionarios de amparo:
“[e]n
mi calidad de damnificad[o] de la avalancha ocurrida en la vereda de Manga
Vieja, Corregimiento de San Marcos el pasado 31 de mayo de 2007, causada por el
desbordamiento de las quebradas Peñalisa y Cristalina donde qued[aron]
totalmente destruidas nuestras viviendas, quedando inhabitables fuimos
reubicados provisionalmente junto con las demás familias damnificadas en la
Caseta Comunal de la vereda donde ya han transcurrido tres años sin ninguna solución
de reubicación por parte de las autoridades competentes, situación por la cual
solicito la reubicación inmediata de mi familia y la asignación de una vivienda
en zona rural, que garantice nuestro sustento, costumbres, tradiciones, que la
vivienda asignada cuente con los servicios públicos domiciliarios básicos de
energía eléctrica, acueducto y [a]lcantarillado”.[32]
Decisiones
judiciales que se revisan
16.
El
quince (15) de junio de dos mil diez (2010), el Juzgado Primero Municipal de
Yumbo concedió
la tutela de los derechos a la vivienda digna, la dignidad, la intimidad
personal y familiar, el saneamiento ambiental, el  trabajo, los derechos de los
niños y de las personas de la tercera edad, el arraigo, la honra, la salud, la
igualdad, los derechos de las madres cabeza de familia, los derechos de los
adolescentes, la propiedad colectiva de territorios ancestrales, al ambiente
sano, a la conservación y administración de recursos naturales, la realización
de la consulta previa en caso de que las medidas  los afecten directa y
específicamente como comunidad.  En esencia, los siguientes fueron los
fundamentos y las resoluciones de su decisión.
16.1. Para
empezar, señaló que la Personera Municipal de Yumbo estaba legitimada para
actuar a nombre de los damnificados de Manga Vieja, pues de acuerdo con los
artículos 282 de la Constitución, y 49 del Decreto 2591 de 1991, en
concordancia con la Resolución 01 de 1992 y la jurisprudencia constitucional,
los personeros municipales cuentan con la facultad de interponer acciones en
nombre de cualquier persona que se lo solicite o se encuentre en condición de
indefensión, y en este caso concurren ambas condiciones. Por otra parte,
aseguró que sus favorecidos sí son afro-descendientes, y su calidad la prueban
los antecedentes históricos del Municipio de Yumbo narrados en el libro
‘MULALÓ. Historia y tradición’. Para demostrarlo, el Juzgado cita algunos
fragmentos de la citada investigación, en las cuales se evidencia que en los
orígenes del hoy Corregimiento de San Marcos había personas afro-descendientes
esclavizadas.[33]
Esa conclusión está reforzada, según el Juzgado, si se tiene en cuenta la
pertenencia de los demandantes a una comunidad afro fue, además, corroborada
por la Corporación Autónoma del Valle del Cauca. Por lo demás, consideró la
autoridad judicial que la certificación del Ministerio no podía ser tenida en
cuenta como un criterio necesario para juzgar la etnia a la cual pertenece una
persona o un grupo de ellas, y menos si de ella depende la protección de los
derechos fundamentales del individuo o de la comunidad.
16.2. En cuanto
al problema jurídico de fondo, referido a si se violaron o no los derechos
fundamentales de los tutelantes, el Juzgado opinó que sí se habían violado.
Para fundamentar ese juicio, la autoridad judicial manifestó, desde el
principio, que la atención inmediata del desastre y el alojamiento temporal de
las familias damnificadas por la avalancha fue constitucionalmente admisible.
Sin embargo, consideró que por tratarse de personas pertenecientes a una
comunidad afro-descendiente, tenían derecho a una protección especial, garante
de su diversidad étnica y cultural, y por tanto la primera actividad del
Municipio, de conseguirles a las víctimas del desastre un albergue provisional,
no era suficiente para proteger sus derechos fundamentales. Por eso se
preguntó:
“¿Cómo
es posible que después de 3 años (la primera inundación ocurrió en mayo de
2007) a esta fecha no se haya salido avante con el PBOT, en su Plan Parcial y a
estas alturas cada ente señale al otro como el responsable de esa situación?
Ahora,
¿cómo es que la administración municipal decide adquirir dos lotes de terreno
para la reubicación de la población de Mangavieja, pero no le formula la
consulta al colectivo, que asegure su participación, para definir sus propias
prioridades?”[34]
El Juzgado
estimó que ninguna de las dos preguntas tuvo una respuesta constitucionalmente
admisible y, por consiguiente, concluyó que la Administración Municipal de
Yumbo les violó diversos derechos fundamentales a los peticionarios de amparo.
Juzgó, asimismo, que ni el Departamento de Planeación Municipal, ni el Concejo
Municipal, ni la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca tuvieron
algo qué ver en el desconocimiento de las garantías constitucionales.
16.3. En consecuencia,
adopto tres resoluciones:
(i) En primer lugar,
les ordenó al Municipio de Yumbo y a Imviyumbo “la reubicación y la
adjudicación inmediata (sic) con títulos de propiedad y entrega real y
material de la respectiva UNIDAD DE VIVIENDA PARA EL GRUPO FAMILIAR” de
cada uno de los tutelantes y de todos los que integren el colectivo de
afro-descendientes de Manga Vieja, unidad que deberá estar ubicada en zona
rural y deberá ofrecer condiciones de habitabilidad, además de los servicios
públicos domiciliarios esenciales. Esa orden debía ser cumplida en el término
máximo de los “6 meses siguientes a la notificación de la [s]entencia,
incluida dentro de ese plazo, si se hace necesaria, la modificación del PBOT”.[35]
(ii)  En segundo  lugar,
le ordenó al Alcalde del Municipio de Yumbo que en el término máximo de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la providencia,
adelantara las gestiones idóneas y necesarias para garantizar la “provisión
adecuada y suficiente de agua potable, alimentos, vestuario y demás componentes
de la ayuda humanitaria de emergencia, así como para asegurar el goce efectivo
de sus derechos a la educación y a la salud”. Además, le ordenó que en el
término máximo de los quince (15) días siguientes a la notificación de la
sentencia dispusiera lo necesario, en coordinación con las demás autoridades
públicas, para garantizarles a los tutelantes “una vivienda que cumpla con
condiciones de dignidad y salubridad, así sea esta de carácter temporal, en
área rural”.[36]
(iii) Finalmente, en
tercer término, el Juzgado desvinculó a las entidades que, en su concepto, no
tuvieron ninguna incidencia en la violación de los derechos fundamentales de
los peticionarios: Planeación Municipal, el Concejo Municipal y la Corporación
Autónoma Regional del Valle del Cauca.
17. El Municipio
de Yumbo y el Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés
Social de Yumbo – IMVIYUMBO –, impugnaron la decisión de primera instancia.
17.1. El
Municipio
argumentó
que: (i) no se demostró que los afectados estuvieran en imposibilidad de
ejercer su propia defensa, condición indispensable para legitimar en la causa a
la Personera, (ii) el Juzgado no
valoró que, de acuerdo a lo establecido por el artículo 3 de decreto 1320 de
1998, es necesario que el Ministerio del Interior y de Justicia certifique la
condición de Comunidad Negra de los habitantes de la vereda Manga Vieja, y (iii)
no se demostró el menoscabo de derechos fundamentales sino colectivos.
17.2. Por su
parte, Imviyumbo impugnó la decisión porque en su concepto la acción de tutela
es improcedente al existir otros medios de defensa judicial y en el proceso no
se demostró que la acción se hubiera interpuesto para evitar un perjuicio
irremediable, que es imposible cumplir las órdenes de primera instancia en el
plazo de 6 meses. Respecto de la calidad de Comunidad Negra de los habitantes
de la vereda Manga Vieja, la entidad accionada argumentó que en el proceso no
se demostró que ésta comunidad realizara prácticas tradicionales de producción,
ni mucho menos el carácter de asentamiento histórico y ancestral, manifestando
adicionalmente que las personas damnificadas “no son propietarios con justo
título y se encuentran asentadas en esta región aproximadamente hace 8 años
solamente”.[37]
Por último, informó que en la fecha de impugnación de la sentencia de
primera instancia, tan sólo seis familias de las contenidas en el censo
levantado de los damnificados se encuentran habitando la zona, de las cuales,
las familias de Claudia Patricia Suárez, Saúl Vergara y Rosa Suárez, conviven
en una casa ubicada en un lote del municipio, y las familias de Nancy Vergara,
Olga Lucía Atehortúa Vergara y Nancy Atehortúa, conviven en la caseta comunal
de la vereda Manga Vieja, afirmación con la cual pretendía demostrar que no era
cierto que las familias se encontraran en peligro inminente, ni que se
estuvieran vulnerando los derechos fundamentales de los accionantes.
17.3. En escrito
posterior, el Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés
Social de Yumbo – IMVIYUMBO –, informó que durante el censo de los damnificados
por el desbordamiento de las quebradas Peñalisa y la Cristalina que se realizó
en el año 2007, se pudo comprobar que algunas de las familias habitantes de ese
sector no eran afro-descendientes. Igualmente, reiteró que el término de seis meses
es demasiado corto para dar cumplimiento a la orden del juez de primera
instancia, y manifestó adicionalmente que, de acuerdo con el Plan Básico de
Ordenamiento Territorial, los lotes rurales deber tener un tamaño de por lo
menos 3.000 metros, y teniendo en cuenta que existen 22 familias damnificadas,
el municipio de Yumbo debería adquirir un lote de por lo menos 66.000 metros, para lo cual no cuenta con el presupuesto, ni existe un lote con esas características
en la región, en consecuencia, solicita que se reconsidere la orden respecto a
que el lote debe estar ubicado en zona rural.
17.4. La
Personera Municipal de Yumbo presentó un escrito ante el Juzgado de segunda
instancia, manifestando que si bien el derecho a la vivienda digna para la
comunidad que habita la vereda Manga Vieja es un derecho colectivo, éste tiene
injerencia en los derechos fundamentales de las personas a la intimidad, a la
calidad de vida, a la dignidad, y en conexidad con la salud, a la familia y al
ambiente sano. Manifestó que la situación de hacinamiento en la caseta comunal
de la vereda Manga Vieja de estas familias, entre las cuales se encuentran
sujetos de especial protección constitucional, hace que la vulneración de sus
derechos fundamentales sea inminente, de lo cual concluye que los mecanismos
ordinarios de defensa judicial no son idóneos para evitar que se continúen
vulnerando los derechos fundamentales de los tutelantes.
18. Mediante
fallo del
veintiséis (26) de julio de dos mil diez (2010), el Juzgado Quince Civil del
Circuito de Santiago de Cali declaró improcedente la acción, al considerar que,
luego de que se reglamentaron las acciones populares, “[…] es necesario que
el juez constitucional exija la demostración fehaciente de que la vulneración
de un derecho colectivo conlleva además la afectación o amenaza de violación de
derechos fundamentales, como requisito de procedibilidad, pues sólo en dicho
caso prevalece la acción de tutela”,[38] y teniendo en
cuenta que los actores no demostraron contundentemente la afectación de sus
derechos fundamentales, ni que hubieran interpuesto la acción de tutela para
evitar un perjuicio irremediable, ésta resulta improcedente.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Sala es
competente para revisar los fallos de tutela referidos, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución, y 33 y 34
del Decreto 2591 de 1991.
Planteamiento de los problemas jurídicos
2. De acuerdo
con la acción de tutela, las respuestas de las entidades demandadas y vinculadas,
y los fallos de instancia, esta Sala de Revisión advierte que el caso plantea
diversos problemas constitucionalmente relevantes. A continuación se expondrán,
de un lado, los elementos que conducen a la Corte a advertir el problema y, de
otro lado, los problemas jurídicos propiamente dichos.
2.1. Primer
problema jurídico. Sobre la legitimidad de los personeros municipales
para interponer tutelas a nombre de otras personas.- Igualmente,
está en controversia si
la Personera Municipal tiene legitimidad para interponer la acción de tutela a
nombre de Luzmila
Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero
Yela, y de sus respectivos grupos familiares. De un lado, esencialmente la Alcaldía
sostiene que las personerías no tienen legitimidad para incoar acciones de
tutela, a menos que demuestren la imposibilidad en la cual se encuentran los
auxiliados de promover su propia defensa, y eso, en este caso, no ocurrió.
Empero, la Personera y el Juzgado de primera instancia son de otra opinión.
Estos consideran que los personeros siempre cuentan con esa facultad, si una
persona así se los solicita, y como en este caso los titulares de los derechos
se lo requirieron expresamente, entonces la Personera adquirió legitimidad en
la causa. De este modo, el segundo interrogante que debe resolver la Sala
podría formularse así: ¿puede no reconocerse legitimidad a un personero
municipal para instaurar acción de tutela a nombre de otras personas, a pesar
de que ellas mismas se lo hubieran solicitado así (expresamente)?
2.2. Segundo problema
jurídico.
Sobre la falta de solución a las necesidades de vivienda digna de cada familia
damnificada.-
En la acción de tutela y en la sentencia de primera instancia, se asume que la
administración pública les viola el derecho a la vivienda digna de los
peticionarios. La Alcaldía e Imviyumbo, en cambio, aseveran que no se ha
surtido tal violación. La Corte, de su lado, advierte que la administración pública
les proveyó a las familias afectadas un albergue inicial, pero no ha
introducido ningún cambio en él, en términos de mejoramiento de las condiciones
de bienestar (privacidad, servicios públicos). También constata que la administración
municipal ha intentado en dos oportunidades proveer una solución definitiva a
esa necesidad insatisfecha, pero debido a exigencias de naturaleza jurídica, y
a la falta de presupuesto que les permita garantizar de inmediato, cabal y
plenamente, el derecho a una vivienda para cada unidad familiar afectada por el
desastre, no ha sido posible alcanzar una solución definitiva para cada uno de
esos grupos familiares. Finalmente, toma nota de que la administración no ha
abierto espacios de participación para los damnificados, y cree no estar
obligada a hacerlo. En ese sentido, la Sala considera que hay un problema
adicional: ¿viola la administración pública el derecho a la vivienda digna
de quienes han perdido sus únicos lugares de habitación por un desastre natural
cuando, luego de tres años de la pérdida, no les garantiza una solución
definitiva bajo el argumento de que ha habido limitantes jurídicos y
presupuestales que se lo han impedido, si se constata que entre tanto no ha
adelantado ninguna actuación para satisfacer las necesidades de vivienda surgidas
en el asentamiento transitorio donde habitan, no les ha participado el plan de
satisfacción definitiva y no ha logrado exhibir que exista un plan detallado
para ello?
3. Ahora bien,
antes de resolver los problemas jurídicos, la Corte debe decidir si la acción
de tutela es procedente, pues en este proceso fundamentalmente la Alcaldía de
Yumbo e Imviyumbo han manifestado que no lo es, en vista de que se erigen
pretensiones –según la Alcaldía- propias de las acciones de cumplimiento, y se
invocan derechos colectivos, para proteger los cuales está dispuesta la acción
popular.
Cuando se
reclama protección de derechos fundamentales amparables mediante tutela, la
acción de cumplimiento no está llamada a prosperar. Procedencia de la acción de
tutela, aun cuando pueda instaurarse acción popular
4.
Según el artículo 86 constitucional, la acción de tutela es un medio de
protección subsidiario de derechos fundamentales.[39] Eso significa,
en nuestro ordenamiento, que la tutela procede cuando no haya otros medios de
defensa judicial –eficaces- para obtener la protección inmediata de los
derechos fundamentales, o cuando los haya pero con ella busque evitarse un
perjuicio irremediable. En este caso, los demandados sostienen que hay otros
medios de defensa judicial eficaces: la acción de cumplimiento y la acción
popular. Sin embargo, la Corte Constitucional considera que ninguno de estos
instrumentos está llamado a desplazar la procedencia de la tutela, por las
razones expuestas a continuación.
5.
Para empezar, la acción de cumplimiento no es procedente en este caso. Porque las
personas a nombre de quienes se interpuso el amparo reclaman –por interpuesta
persona- la protección de derechos fundamentales (vivienda digna, participación
en los asuntos que los afectan e integridad étnica y cultural). Y, como lo
señalan el artículo 9 de la Ley 393 de 1997[40] y la jurisprudencia de la
Corte Constitucional,[41]
cuando una persona solicita el amparo de un derecho susceptible de protegerse
mediante tutela (un derecho fundamental), entonces la acción de cumplimiento es
improcedente.
6.
Con todo, la Sala advierte que en este proceso se ha sostenido que algunos de
los derechos invocados por los demandantes no son fundamentales y, por tanto, tampoco
susceptibles de protección mediante tutela. Si esto fuera cierto, entonces
cabría considerar como equivocado el anterior argumento, enderezado a descartar
la procedibilidad de la acción de cumplimiento. Sin embargo, la Sala opina que
la acción de tutela debe interpretarse de conformidad con el principio iura
novit curia, y que de acuerdo con éste, la acción de tutela bajo examen
presenta cuando menos tres problemas de derechos fundamentales.
7.
En efecto, la tutela debe ser entendida de conformidad con el principio iura
novit curia –‘el juez conoce el derecho’-. Tener en cuenta este
principio en la interpretación de una acción de tutela significa que si, a
título de mera hipótesis, los accionantes invocan algunos derechos no
fundamentales para soportar su pretensión, pero aun así el juez advierte a
partir de los hechos una violación de derechos fundamentales no invocados por
la parte, debe adoptar una decisión congruente con ese juicio. En este caso eso
supone que para decidir en torno a la procedencia de la tutela, la Corte
Constitucional no podría limitarse, simplemente, a verificar si los derechos explícitamente
invocados por la Personera son derechos fundamentales. Lo que debe examinar el
juez es si la realidad del caso permite advertir prima facie al menos un
problema de derechos fundamentales. Sólo si ni siquiera prima facie se advierte
un problema de derecho fundamental, entonces puede decirse que la controversia
debe ser ventilada en un escenario diferente al de tutela.
8.
Pues bien, en esta oportunidad la Sala percibe al menos tres problemas
fundamentales –relacionados con derechos de esa naturaleza-.
8.1.
En primer lugar, según la tutela, en el proceso de reubicación de los
damnificados ha faltado un espacio para su participación efectiva en las
decisiones relacionadas con la satisfacción de algunas de sus necesidades
básicas (alojamiento digno y servicios públicos domiciliarios). Ese elemento
fáctico, tiene relevancia desde el punto de vista de los derechos
fundamentales. Efectivamente, como lo ha dicho la Corte Constitucional por
ejemplo en la sentencia T-143 de 2010, cuando hay personas damnificadas por el
desenlace de un acontecimiento natural, la administración pública está en la
obligación de adoptar medidas para solucionar transitoria y definitivamente la
emergencia, previa garantía de espacios para la participación de los
afectados en las decisiones que se adopten con la finalidad de satisfacer
sus necesidades básicas.[42]
8.2. En segundo
lugar, de conformidad con los hechos de la demanda, en el proceso de
reubicación de los damnificados tampoco se ha tenido en cuenta la pertenencia
de los demandantes a una comunidad afro. Por tanto –así se alega en la tutela-
se han desconocido ciertas especificidades culturales en la adopción de las
políticas encaminadas a garantizar soluciones transitorias y definitivas para
la falta de vivienda. También este aspecto del caso es relevante a partir de los
derechos fundamentales, porque como más adelante se desarrollará, tanto la
Constitución Política (art. 7 y 55 transitorio) como el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo,[43] que hace parte del bloque
de constitucionalidad,[44] reconocen el
derecho fundamental de las comunidades afro-descendientes a la
integridad cultural y a su supervivencia como comunidades diversas.
El Convenio, por ejemplo, dispone expresamente que “[d]ebe[n] respetarse la
integridad de los valores, prácticas e instituciones de esos pueblos”
(artículo 5.b).  Así, dado que si fueran en realidad comunidades afro (asunto
que se decidirá posteriormente) podrían estar en riesgo ciertos valores,
prácticas e instituciones por adoptar políticas que no consulten esa condición,
el asunto tiene una dimensión importante, a la luz de los derechos
fundamentales.
8.3.
En tercer lugar, y con arreglo a los hechos, la realidad que con mayor énfasis
pretende proyectarse con la tutela es la falta de una vivienda digna, en la
cual se encuentran los damnificados desde hace más de tres años. La falta de
una vivienda digna es también, cuando menos prima facie, un problema de derecho
fundamental, como se desprende de lo que ha dicho la Corte, por ejemplo, en la
sentencia T-1094 de 2002.[45]
En esa oportunidad, la Corporación examinó un caso en el cual estaba en riesgo
la protección, entre otros, del derecho a la vivienda digna de un grupo
familiar, por la amenaza de un desastre natural. La supuesta violación o
amenaza de derechos fundamentales provenía –según el caso- de que la
administración omitió cumplir ciertos deberes legales. Por ello, se evaluó si
lo procedente era la acción de tutela o la de cumplimiento. Con todo, la Corte
juzgó que la acción de tutela era el mecanismo adecuado, y no la acción de
cumplimiento, justamente porque se trataba de obtener el amparo de derechos
fundamentales; entre los cuales incluyó el derecho a la vivienda digna. Dijo,
en específico:
“[e]l
hecho de que la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales a la
vida, la integridad física y la vivienda digna se concrete en
este caso por la omisión de la administración en el cumplimiento de sus deberes
legales, no torna improcedente la acción de tutela por la existencia de otro
medio de defensa judicial, en este caso la acción de cumplimiento. Como bien lo
ha sostenido la jurisprudencia constitucional, en caso de confluir la
vulneración de derechos fundamentales y el incumplimiento de deberes legales
por parte de la administración, es la acción de tutela el medio judicial a
ejercer dada la necesidad de proteger en forma inmediata dichos derechos
fundamentales” (Subrayas añadidas).
9.
En suma, la Corte Constitucional considera que, en realidad, en la tutela se
persigue la protección de derechos fundamentales y esa es, de acuerdo con lo
expuesto, una razón suficiente para excluir la procedencia de la acción de
cumplimiento.
10.
Pero, por otra parte, también se cuestiona la procedibilidad de la tutela bajo
el argumento de que los demandantes invocan cuando menos un derecho colectivo
(al medio ambiente). Con fundamento en esa constatación, los demandados
pretenden enervar la procedencia del amparo, pues el medio de defensa adecuado
sería la acción popular. Sin embargo, al menos por dos razones esa conclusión
debe quedar descartada. En primer término, porque de acuerdo con jurisprudencia
de esta Corte, es constitucionalmente posible examinar el fondo de una acción
de tutela, incluso en casos en los cuales también quepa instaurar acción
popular. Así
quedó establecido en la sentencia SU-913 de 2009.[46] En esa
oportunidad, la Corte decidió estudiar un caso que bien habría podido resolverse
mediante acción popular, y señaló que en ese evento en específico procedía el
examen de fondo del asunto, por las siguientes razones:
“la
jurisprudencia de esta Corte ha sido reiterativa en el sentido de afirmar que
cuando unos determinados hechos puedan dar lugar a una acción de tutela o a una
acción popular, la tutela será de todas formas procedente. Así, por ejemplo, en
el campo de los servicios públicos domiciliarios se ha afirmado que “la
acción de tutela dirigida a obtener obras de alcantarillado no es improcedente
por la existencia de otros medios de defensa judicial como las acciones
populares, cuando se demuestra que existe una violación o amenaza directa al
derecho fundamental de la persona que interpone la tutela y que esta situación
tenga una relación de causalidad directa con la omisión de la administración
que afecte el interés de la comunidad, dado que en estos casos se genera una
unidad de defensa, que obedece al principio de economía procesal y al de
prevalencia de la acción de tutela sobre las acciones populares”[47].
Como
se observa, esta posición jurisprudencial resulta acertada en la medida en  que
resuelve un problema sistémico del contencioso constitucional, esto es, aquel
que se presenta cuando teóricamente caben acciones diversas para la protección
de una misma situación jurídica. Sin querer llegar al extremo de afirmar que la
acción de tutela excluye en estas hipótesis la acción popular, lo claro es que
la jurisprudencia ha establecido que por unidad de defensa, por economía
procesal y por prevalencia de la acción de tutela, ésta prima sobre aquella”.[48]
11.
Pero, en segundo término, porque en este caso la tutela se emplea para evitar
un perjuicio irremediable[49]
(inminente y grave, que demanda acciones urgentes).[50] En
efecto, tal como se evidencia de los hechos, el perjuicio que pretenden impedir
es más que inminente: es actual. Al día de hoy, y desde hace más de tres años,
los peticionarios de amparo experimentan la falta de una vivienda que les
brinde condiciones suficientes de privacidad, pues todo este tiempo varias
familias han vivido en un albergue transitorio, sin divisiones internas. El
perjuicio además es grave, pues es la vida privada de los miembros de estas
familias la que ha quedado en vilo durante tanto tiempo. Y, junto con la
privacidad, han perdido ámbitos valiosos de libertad para desarrollar su
personalidad sin injerencias injustificadas, y de dignidad para vivir como
quieran.[51]
La intervención de los jueces de tutela se requiere, por lo tanto, con
urgencia, pues de lo que se trata es de perseguir que las instituciones
estatales adelanten todas las actuaciones proporcionales, en orden a evitar que
se prolongue innecesariamente la situación de indignidad en la cual se
encuentran las personas damnificadas, desde mediados del año dos mil siete
(2007).
Hechas estas
precisiones, procede la Sala a resolver los problemas previamente enunciados.
Sobre el primer
problema jurídico. Los Personeros Municipales tienen legitimidad para instaurar
acciones de tutela cuando así se los requiere el titular del derecho
fundamental invocado
12. La acción de
tutela es un medio de protección de derechos fundamentales que puede instaurar
una persona por sí misma, o por intermedio de otra que “actúe a su nombre”
(art. 86, C.P.). La Constitución misma dispone que el Defensor del Pueblo, por
ejemplo, tiene competencia para interponer acciones de tutela a nombre de otras
personas (art. 282.3, C.P.).[52]
No obstante, en este proceso se discute es si la Personera Municipal de Yumbo
tenía legitimidad para hacerlo. La Corte concluye que sí la tenía, por las
razones que expone enseguida.
13. Para empezar,
la Constitución establece que el Ministerio Público debe ser ejercido, entre
otros, “por los personeros municipales” (art. 118, C.P.). Por ello, a los personeros les corresponde, como a todo el Ministerio Público, la “guarda
y promoción de los derechos humanos” (ídem). Para garantizar el
cumplimiento de esos fines, en el Decreto 2591 de 1991 se les confirió
legitimidad directa para instaurar acciones de tutela a nombre de otras
personas, si estas así se lo solicitan, y por eso en el artículo 10, último
inciso, se lee que también pueden ser ejercidas por “los personeros
municipales”.[53]
Pero, además, este Decreto dejó abierta la posibilidad de que el propio
Defensor del Pueblo ratificara esa posibilidad, mediante la delegación en los
personeros de la facultad que la Constitución directamente le asigna, y tal es
la razón por la cual el artículo 49 autorizó a cada personero municipal para
interponer acciones de tutela, “por delegación expresa del Defensor del
Pueblo”. Esa delegación expresa –ha dicho la Corte- se surtió mediante la
Resolución 001 de 1992, expedida por el Defensor del Pueblo, mediante la cual
ésta última autoridad delegó en los Personeros Municipales de todo el país “la
facultad para  interponer acción de tutela en nombre de cualquier persona
que se lo solicite o se encuentre en situación de indefensión”.[54]
14. Así las cosas, para que los
personeros municipales adquieran legitimidad en la causa, basta con que el
titular de los derechos o el interesado, según el caso, consientan en ello “o”
estén en situación de indefensión (Resolución 001 de 1992).
14.1. En cuanto a lo primero, debe
reiterarse que la autonomía de la voluntad del titular o de los interesados es
decisiva para establecer si un personero, o incluso el Defensor del Pueblo,
están legitimados en la causa. No en vano el artículo 282.3 de la Constitución
establece la potestad del Defensor del Pueblo de interponer el amparo a nombre
de otras personas “sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados”.
Eso sí, dado que la autonomía de la voluntad resulta una garantía para el
interesado, su invocación no puede tener el efecto de perjudicarlo. Por eso es
innecesario demostrar de manera solemne el consentimiento expreso del titular,
o del interesado. En este aspecto también rige lo que ha dispuesto la
jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto de la agencia oficiosa
ejercida por particulares; es decir, que los personeros pueden agenciar
derechos de otras personas si puede, “razonablemente, suponerse que la
persona directamente involucrada no se opondría [a la interposición del amparo]
y que no existe manifestación en contrario de parte de ésta”. [55]
14.2. En cuanto a lo segundo, los
personeros también pueden instaurar la acción de tutela a nombre de quienes
estén en situación de indefensión. Por ejemplo, y según el caso, a nombre de
menores;[56]
personas de la tercera edad;[57]
personas amenazadas en su vida o integridad personal;[58]
disminuidos físicos, psíquicos o sensoriales;[59] personas pertenecientes
a determinadas minorías étnicas y culturales;[60] personas que se
encuentren privadas de la libertad,[61]
entre otros.[62]
15. Por
consiguiente, ni la Constitución, ni el Decreto 2591 de 1991, ni la Resolución
001 de 1992, ni la jurisprudencia de la Corte Constitucional exigen que los
personeros municipales demuestren, de un modo específico, la imposibilidad en
que se haya el titular de derechos fundamentales de promover su propia defensa.
Así las cosas, en este caso no cabe duda de que la Personera de Yumbo obró en
ejercicio de sus competencias, pues al momento de instaurar la acción de tutela
contaba con la aquiescencia de los titulares de derechos fundamentales. No
puede pasar inadvertida para la Sala la presencia en el expediente de cuatro
memoriales, en los cuales justamente Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila
Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela le pidieron a la Personera
de Yumbo que interpusiera a su nombre, y a nombre de sus respectivos núcleos
familiares, sendas acciones de tutela, con el fin de que se les garantizaran
–según sus propias palabras- “la reubicación inmediata, de mi familia y la
asignación de una vivienda en zona rural, que garantice nuestro sustento,
costumbres y tradiciones, que la vivienda asignada cuente con los servicios
públicos domiciliarios básicos de energía eléctrica, acueducto [y]
alcantarillado”.[63]
Por consiguiente, la Personera de Yumbo sí tiene legitimidad por activa en este
proceso.[64]
Sobre el segundo
problema jurídico.
El derecho a la vivienda digna de los damnificados por desastres naturales, y
su exigibilidad mediante acción de tutela
16.
En la acción de tutela y en la sentencia de primera instancia bajo revisión, se
asume que la administración pública les viola a los peticionarios de amparo el
derecho a la vivienda digna. A esa conclusión llegan tras constatar, por una
parte, que los grupos familiares damnificados por la naturaleza perdieron sus viviendas
desde hace poco más de tres años y no han obtenido sendas unidades de vivienda
y, por otra, que desde esa época están además refugiadas en un albergue que no reúne
las condiciones necesarias para considerarse como vivienda digna. La
administración pública, de su lado, argumenta no haberles violado su derecho a
la vivienda digna a las familias afectadas por el embate de la avalancha,
porque tan pronto ocurrió esta, les ofreció un asentamiento y, luego, adelantó
en dos ocasiones distintas gestiones para reubicarlos en una urbanización, sólo
que por motivos de orden legal no ha sido posible materializar ese proyecto. En
específico, manifiesta que: en el primer intento, la Dirección del PBOT les
rechazó el plan, porque la zona en la cual estaba el terreno a urbanizar era de
intensa actividad agrícola, y en un terreno de esa naturaleza no es viable
adelantar urbanizaciones; y, que en el segundo intento, no fue posible
urbanizar por falta de desarrollo del plan de ordenamiento territorial en
centros poblados y cabeceras corregimentales.
La
Sala estima que la administración municipal sí les violó a los demandantes su
derecho a la vivienda digna, aunque por razones distintas de las que
esgrimieron en este proceso el Juzgado de primera instancia y los tutelantes.
17.
Para desarrollar la respuesta a este punto, la  Corte procede a definir los
siguientes aspectos. Primero, hará referencia a una clasificación posible de
las obligaciones vinculadas con el derecho a la vivienda digna, elaborada en
función del modo de cumplimiento. Esa clasificación contribuirá para establecer,
posteriormente, si todas ellas pueden ser exigidas por los peticionarios, en
este momento, mediante tutela.  Segundo, ofrecerá una aproximación, suficiente
para resolver el caso concreto, a los criterios adecuados para determinar
cuáles facetas del derecho la vivienda digna que pueden ser protegidas mediante
tutela, cuando la interponen personas afectadas por desastres naturales. Tercero,
definirá en este caso si se violó el derecho a la vivienda digna de los
peticionarios y, si es así, adoptará la decisión e impartirá las órdenes que
correspondan.
i. Derecho a la vivienda digna y obligaciones
correlativas. Distinción entre deberes de cumplimiento inmediato y progresivo
18. Según la
Constitución, “[t]odos los colombianos tienen derecho a vivienda digna”
(art. 51). Asimismo, de acuerdo con el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales –en adelante PIDESC-, y otros instrumentos
internacionales,[65] toda persona
tiene derecho “a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso
alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de
las condiciones de existencia” (art. 11, num. 1º).[66] No obstante, ser
titular del derecho a la ‘vivienda digna’ significa más que simplemente
tener derecho a un tejado.[67]
Más bien, implica el derecho a satisfacer una necesidad humana real amplia. Según
la Corte Constitucional el derecho a la vivienda digna se satisface
exhaustivamente si el sujeto puede contar con un lugar para pasar las noches,
resguardarse de las adversidades del clima, y tener un espacio elemental de
privacidad que a su vez le permita salvaguardar su dignidad, y sus demás
derechos y libertades.[68]
O, como lo reconoció el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en
la Observación general N° 4, tener vivienda digna “significa disponer de un
lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada,
iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una
situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo
ello a un costo razonable”.
19. Pues bien, el Estado tiene
la obligación de cubrir cabal y plenamente  todos esos aspectos del
derecho a la vivienda adecuada. Sin embargo, el cumplimiento completo de esa
obligación no puede exigírsele de inmediato, o en períodos breves. El mismo PIDESC dispone
que los Estados partes se obligan es a lograr progresivamente la plena
efectividad de los derechos allí reconocidos, dentro de los cuales está el
derecho a la vivienda adecuada (art. 2.1.).[69] Y el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales ha interpretado que el carácter progresivo de
esas obligaciones “constituye un reconocimiento del hecho de que la plena
efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general
no podrá lograrse en un breve período de tiempo”.[70] La
Corte Constitucional ha recogido ese entendimiento, y, así, por ejemplo en la
sentencia C-507 de 2008 dijo:
“la
Constitución admite que la satisfacción plena de los derechos sociales exige
una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado no
cuenta de manera inmediata. Por ello, dada la escasez de recursos, la
satisfacción de los derechos sociales está sometida a una cierta ‘gradualidad
progresiva’”.[71]
20. Sin embargo, que el Estado pueda
cubrir progresivamente todos los ámbitos prestacionales de, por ejemplo, el
derecho a la vivienda digna, no puede malinterpretarse, en el sentido de que el
Estado cuenta con la autorización para privar a los derechos sociales,
económicos y culturales de cualquier efecto inmediato. El Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales,[72] la doctrina
internacional más autorizada en la materia[73]  y la Corte Constitucional coinciden en que –como lo expresó
esta última en la sentencia  C-671 de 2002-[74]  algunas
de las obligaciones asociadas a los derechos sociales, económicos y culturales deben
cumplirse en períodos breves o de inmediato:
“el
mandato de progresividad no debe ser entendido como una justificación de la
inactividad del Estado en la protección de esos derechos. Por el contrario, el
Estado colombiano tiene claros compromisos internacionales y constitucionales
en relación con los derechos sociales prestacionales, como la salud. De un
lado, el Estado tiene la obligación de iniciar inmediatamente el proceso
encaminado a la completa realización de ese derecho.
De
otro lado, existen unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de ese
derecho que el Estado debe garantizar a todas las personas. Esto es, la
progresividad hace referencia al reconocimiento de prestaciones mayores y
superiores en relación con cada uno de esos derechos sociales prestacionales,
pero ese mandato de progresividad no excusa el incumplimiento del deber del
Estado de asegurar, tan pronto como sea posible, coberturas universales de los
contenidos mínimos de esos derechos, tal y como esta Corte ya lo había
reconocido con anterioridad.
Finalmente, el mandato de progresividad implica que una vez
alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de
configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al
menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado
debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un
control judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las autoridades
tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese
paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional”.[75]
21. En
consecuencia, a todo derecho económico, social y cultural –y por tanto también
al derecho a la vivienda apropiada- están asociadas obligaciones de
cumplimiento inmediato –o en el corto plazo-, y obligaciones que demandan un
desarrollo progresivo.[76] En cuanto a las facetas
que deben
cumplirse de inmediato o en períodos breves de tiempo, cuando menos puede
decirse que son las siguientes: (i) garantizar unos contenidos mínimos o
esenciales del respectivo derecho a todos sus titulares;[77] (ii)
iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del
derecho[78]
–como mínimo, disponer un plan-;[79]
(iii) garantizar la participación de los involucrados en las decisiones;[80] (iv) no discriminar
injustificadamente;[81]
(v) proteger especialmente a las personas desaventajadas, en circunstancias
de vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor situación;[82]
(vi) no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del
derecho[83]
y (vii) no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección
alcanzado.[84]
22. En cuanto a
las obligaciones de cumplimiento progresivo, puede decirse que son todas
las que no puedan realizarse de inmediato pero resulten idóneas, necesarias y
proporcionales para garantizar plena y cabalmente el derecho a una
vivienda digna. Así, puede decirse que el Estado tiene la obligación de
asegurarles progresivamente a todas las personas el derecho a una
vivienda en cabales y plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad,
sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación
cultural.[85]
Así las cosas,
es preciso indicar cuáles obligaciones asociadas al derecho a la vivienda digna
pueden exigirse mediante acción de tutela, en casos de personas damnificadas
por desastres naturales.
ii. Derecho a la vivienda digna
de las personas afectadas por desastres naturales. Criterios para establecer
las facetas del derecho que pueden exigirse mediante acción de tutela, en esos
casos.
23. A partir de la
distinción entre obligaciones de cumplimiento instantáneo y de cumplimiento
progresivo, y además con fundamento en los casos resueltos por la
jurisprudencia de esta Corte, es posible enunciar tres criterios básicos
para determinar cuáles obligaciones correlativas al derecho a la vivienda digna
pueden ser exigidas mediante acción de tutela, en casos de desastres naturales.
Estos criterios deben articularse, naturalmente, y en especial para un caso
como este, con los desarrollos internacionales, legales y jurisprudenciales del
derecho a la vivienda digna, y con las obligaciones asociadas a las tareas de
prevención, atención y superación de desastres. Por tanto, la que se ofrece
enseguida, no es más que una aproximación a estos criterios, suficiente en
orden a resolver el caso concreto:
23.1. Primer criterio. Las
personas damnificadas por embates de la naturaleza pueden exigir el
cumplimiento de todas las obligaciones cuando “contienen elementos que son
de inmediata exigibilidad”.[86]
Ahora bien, ¿cuáles obligaciones tienen elementos de inmediata exigibilidad? En
esencia son las citadas anteriormente, en el fundamento 21 de esta providencia.
Ciertamente, en la ocasión en la cual la Corte ofreció el criterio precitado,
sólo asumió como obligaciones de cumplimiento inmediato las de respetar (es
decir, las que le exigen al Estado abstenerse de injerir directa o
indirectamente en el disfrute del derecho) y las de proteger (esto es,
las que le imponen al Estado adoptar medidas para que terceros no irrespeten el
derecho). Excluyó, en esa providencia, de la exigibilidad mediante tutela, todas
las obligaciones de garantizar (que demandan del Estado la adopción de
medidas apropiadas de carácter legislativo, administrativo, presupuestario,
judicial o de otra índole para dar plena efectividad al derecho). Pero ahora
rectifica: no todas las obligaciones de garantía están excluidas del ámbito de
obligaciones exigibles mediante tutela. El cumplimiento de la obligación de
adoptar un plan, para realizar efectivamente las facetas prestacionales de los
derechos, puede reclamarse con el amparo.[87]
Ahora bien, para aclarar este criterio,
a continuación se exponen las obligaciones que una persona damnificada por
embates de la naturaleza puede reclamarle al Estado por medio del ejercicio de
la tutela, y en virtud del derecho a la vivienda digna. Se aclara que algunas
de ellas tienen su fundamento, no sólo en el derecho a la vivienda digna, sino
también en el derecho a la igualdad, a la dignidad, a la libertad, a la
participación, entre otros. Si se incluyen aquí como derivadas del derecho a la
vivienda es porque los derechos humanos –como lo dice la Proclamación de
Teherán- son “indivisibles” y además –como dice la Declaración de Viena-
“interdependientes”.[88]
Esa concepción coincide, en el fondo, con el criterio de fundamentalidad de la
vivienda digna, inicialmente adoptado por la Corte en su jurisprudencia, y de
acuerdo con el cual “el derecho a la vivienda digna en abstracto no haría
parte de los derechos fundamentales, pero en algunas circunstancias lo sería si
está en conexidad con otros derechos fundamentales”.[89] En últimas,
lo decisivo es que si algunas obligaciones tienen fundamento adicional en otros
derechos, es porque el amparo efectivo e integral del derecho a la vivienda
digna, sólo es posible allí donde están protegidos todos los demás derechos
fundamentales. Dicho esto, procede la Corte a exponer las obligaciones a que
viene aludiéndose:
a) La obligación de garantizar un
contenido mínimo o esencial del derecho que debe realizarse progresivamente.- Cuando
no es posible satisfacer en toda su extensión una necesidad básica, como es la
de contar con vivienda en condiciones apropiadas, el Estado tiene la obligación
inmediata de cubrir por lo menos el contenido básico de la misma. La
acción de tutela puede invocarse para perseguir que ese deber sea cumplido. Con
todo, ese contenido básico o esencial varía, desde luego, en función de las
variables del caso concreto. Por ejemplo, si se trata de personas que están en
riesgo de perder, o que han perdido sus únicas viviendas, por la amenaza o
acontecimiento efectivo de un desastre natural (terremoto, deslizamiento de
tierra, avalancha, desbordamiento de aguas encauzadas, erupciones volcánicas,
entre otros), el contenido básico debe consistir en garantizarles
provisionalmente a las víctimas  albergue seguro y digno,[90] si es
posible y aconsejable en atención a las circunstancias particulares de la
calamidad (por ejemplo, dada la magnitud de la tragedia, la disponibilidad de
recursos, el número de víctimas, etc.).
b) La obligación de adoptar un plan
admisible e incluyente, a falta de derechos plenos.- En todo caso,
las víctimas de una tragedia de la naturaleza tienen derecho a que de inmediato
el Estado adopte las medidas a su alcance para realizar de manera completa, y
en el futuro más próximo posible, el derecho a la vivienda digna. Tienen
derecho a un plan serio. El Estado puede, entonces, excusarse de no lograr un
cumplimiento pleno de la obligación en el corto, o incluso en el mediano plazo.
Pero son en principio obligaciones estatales de cumplimiento inmediato, susceptibles
de exigirse mediante tutela, las siguientes: (i) tener siquiera un plan,
para la realización satisfactoria el derecho en cuestión;[91] (ii)
tener un plan, trazado de modo admisible (garante de los demás derechos, razonado,
y con especificación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las
cuales va a desarrollarse);[92]
(iii) y, finalmente, tener un plan que incluya efectivamente a los
titulares, dentro del grupo de beneficiarios.[93]
c) La obligación de adoptar el plan de
forma que se proteja, en la mayor medida posible, el derecho al retorno.- Los planes de
vivienda deben garantizar, en la medida de lo posible, el derecho al retorno de
los damnificados a los sitios donde estaban sus viviendas, si es aconsejable en
términos de prevención de desastres, o a lugares que tengan semejanzas
relevantes. Esta obligación se deduce, específicamente, de los Principios
Rectores de los desplazamientos internos.[94] En efecto, estos últimos
no sólo contienen deberes estatales para la protección de las víctimas del desplazamiento
forzado por la violencia, sino también para los afectados por el desplazamiento
derivado de “desastres”
naturales
(Principio 6, lit. d). Pues bien, según el Principio 28, “[l]as autoridades
competentes tienen la obligación y responsabilidad primarias de establecer las
condiciones y  proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario,
seguro y digno de los desplazados internos a su hogar o su lugar de residencia
habitual”.[95]
d) La obligación de facilitar la
deliberación y participación de los afectados, en las decisiones que los
involucren.-[96] La facilitación
de espacios participativos (que comprendan intervención plural, deliberación y
decisión efectiva de los afectados por una decisión) es un fin esencial del
Estado (art. 2, C.P.). Pero, además, es un medio precioso, del cual deben
servirse especialmente los poderes públicos en una democracia constitucional
deliberativa, para enriquecer el criterio en la toma de decisiones. Con apoyo
en un método de esa naturaleza, la autoridad pública puede, entre otras cosas, mejorar
el conocimiento de los diversos intereses involucrados, detectar errores
fácticos y lógicos en sus razonamientos y en la planeación de sus proyectos, enriquecer
el inventario de soluciones imaginables para los problemas (civiles, políticos,
económicos, sociales, culturales y colectivos) que debe resolver, conseguir
apoyos voluntarios para la planeación, ejecución y evaluación de las políticas,
hacer transparente el proceso de adopción de las decisiones públicas y
contribuir a la toma de decisiones imparciales.  La acción de tutela puede ser,
entonces, instaurada con miras a garantizar que las decisiones adoptadas por la
administración pública, en orden a materializar el derecho a la vivienda digna,
cuenten con la participación de los directamente involucrados.[97]
e) La obligación de no
discriminar injustificadamente a los titulares del derecho a la vivienda digna.-
Si no es posible garantizarles a todas las personas plena y cabalmente el
derecho a la vivienda digna, sino que es preciso admitir la progresiva
realización de ese derecho, entonces es obligatorio que los grados de
cumplimiento beneficien de un modo igual a los sectores de la población que
estén en condiciones similares. Está prohibido, por lo tanto, ofrecer
tratamientos discriminatorios injustificados en la implementación o desmonte de
sistemas de beneficios y cargas, y en la particular asignación o retiro de
ventajas y deberes.  De modo que si, por ejemplo, se crean subsidios a favor de
los damnificados por un desastre natural, no es posible excluir del grupo de
los candidatos a personas afectadas por la tragedia con fundamento en motivos
caprichosos, o en criterios expresamente prohibidos (art. 13, C.P.). Cuando se contravenga esta prohibición, los afectados pueden reclamar el amparo de su
derecho a la vivienda digna por medio de la acción de tutela.[98]
f) La obligación de proteger
especialmente a las personas desaventajadas. Además de lo anterior, en la
asignación de beneficios y la distribución de cargas, atinentes al derecho a la
vivienda digna, debe tenerse especial consideración constitucional hacia las
personas desaventajadas, que se encuentran en condiciones de debilidad
manifiesta.[99]
Ahora bien, las víctimas de un desastre natural son, de acuerdo con la
jurisprudencia de la Corte, de por sí sujetos de especial protección
constitucional, debido al riesgo en el cual se sumergen de sufrir desarraigo,
de experimentar la destrucción de la base material que sustenta su proyecto de
vida, y la grave afectación del tejido social al cual pertenecen.[100]
Pero incluso dentro de ese grupo de personas afectadas por los embates de la
naturaleza, hay algunos sujetos expuestos a mayores riesgos que otros, como es
el caso de los menores de edad, las personas de la tercera edad, los
disminuidos físicos síquicos o sensoriales, las personas en condiciones de
pobreza extrema, entre otros. La Constitución no solamente autoriza tomar
acciones afirmativas en casos de esa índole,[101] sino que además las
ordena como forma de proteger especialmente a estas personas en su derecho a la
vivienda digna y, así, para reclamar protección especial a este respecto puede
usarse la tutela.[102]
g) La obligación de no
interferir arbitrariamente en el derecho.- Ningún derecho puede ser objeto
de intervenciones injustificadas o arbitrarias. Tampoco el derecho a la
vivienda digna, ni sus desarrollos iniciales. Por ejemplo, la tutela puede
usarse para proteger el derecho a la vivienda digna si a una persona que
claramente reúne las condiciones para beneficiarse de un subsidio para
adquisición de vivienda nueva o usada, le niegan la asignación del mismo con
base en motivaciones insuficientes. En esos casos, la Corte ha tutelado el
derecho a la vivienda digna, por considerar que la negativa injustificada se
convierte en obstáculo desproporcionado para la satisfacción de una necesidad
básica.[103]
h) La obligación de no
retroceder injustificadamente en el nivel de protección alcanzado. Está
prohibido el retroceso injustificado, en el nivel de protección del derecho a
la vivienda digna.[104]
La acción de tutela es el mecanismo de protección, con el que cuenta el titular
del derecho a la vivienda digna, cuando se presente una actuación que resulte
regresiva, vista desde el grado de cubrimiento del mismo.[105]
23.2. Segundo
criterio. Pero, las personas afectadas por una tragedia de la naturaleza no
pueden pedir con la acción de tutela el cubrimiento íntegro y cabal de las
obligaciones de cumplimiento progresivo, emanadas del derecho a la
vivienda digna. Eso significa que, por ejemplo, un número significativo de
personas no podría, amparado exclusivamente en su condición de víctimas del
desastre, exigirle al Estado que le garantice a cada grupo familiar afectado
una vivienda en plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad,
sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación
cultural. La consecución de un cubrimiento acabado e ideal de todos los
aspectos de ese derecho exige –cuanto menos- participación, deliberación, toma
de decisiones, ejecuciones y evaluaciones. Por tanto, demanda tiempo, recursos
técnicos y financieros, además de desarrollos normativos (ley, jurisprudencia,
reglamentaciones) y académicos (doctrina). Ningún juez está en principio
habilitado para pretermitir, injustificadamente, todos estos pasos, ni tampoco
para sustituir sin razones suficientes las instancias constitucionales de
participación, deliberación y decisión en asuntos públicos.
Por tanto, es
válido aseverar que “[l]a progresividad justifica la imposibilidad de exigir
judicialmente en casos individuales y concretos, el inmediato cumplimiento de
todas las obligaciones que se derivarían del ámbito de protección de un derecho
constitucional”,[106]
como el derecho a la vivienda digna.  Para que obligaciones de esa índole sean
exigibles con la acción de tutela, hace falta un desarrollo previo de las
condiciones jurídicas y materiales necesarias. De hecho, así lo expuso la Corte
Constitucional en la sentencia T-251 de 1995.[107] El
caso era el de una persona, que solicitaba se le ordenara a la administración
abstenerse de demolerle su casa de habitación, la cual estaba ubicada en
predios de la nación y en zona de alto riesgo. La Corporación debía precisar,
entonces, si la acción de tutela podía prosperar para proteger el derecho a la
vivienda digna. En ese contexto, concluyó que sólo era posible amparar los
ámbitos de desarrollo progresivo de ese derecho, “una vez se cumpl[ier]an
ciertas condiciones jurídico-materiales que los hacen posibles […]. Sin
embargo, una vez dadas las condiciones antes señaladas, el derecho toma fuerza
vinculante y sobre su contenido se extenderá la protección constitucional, a
través de las acciones establecidas para tal fin”.[108]
23.3. Tercer criterio. Sin
embargo, cuando se advierta que en un período relevante, han faltado avances o
ha habido progresos pero insuficientes, y no se justifique adecuadamente la
falta de adelantos en grado óptimo, la acción de tutela puede usarse para
ponerle fin al marasmo institucional. Esa es la razón que ha hecho decir a la
Corte, por ejemplo, que “[a] medida que pasan los años, si las autoridades
encargadas no han tomado medidas efectivas que aseguren avances en la
realización de las prestaciones protegidas por los derechos constitucionales,
gradualmente van incurriendo en un incumplimiento cuya gravedad aumenta con el
paso del tiempo.”[109]
De hecho, la falta de avances efectivos a lo largo del tiempo, cuando no tiene
justificación adecuada, puede conducir en ciertos casos incluso a que el juez
de tutela tome la competencia para fijarle plazos a la administración, dentro
de los cuales esta debe mostrar progresos precisos y definidos en la protección
de un derecho, como por ejemplo la vivienda digna. Así lo hizo, por citar un
caso, en la sentencia T-036 de 2010.[110] En esa ocasión, le
ordenó a la autoridad pública garantizarles a los miembros de una familia una
vivienda digna en el término de seis meses y, entre tanto, ofrecerles un
albergue. Eso dispuso, efectivamente, tras advertir en primer lugar que la
vivienda de ese grupo familiar estaba ubicada en zona de “calamidad pública”
desde hacía casi un año y medio; en segundo lugar, que la administración
contaba con instrumentos jurídicos para proteger los derechos fundamentales de
los integrantes del grupo familiar; y, por último que a pesar de eso, no había
adelantado ninguna gestión relevante durante todo el tiempo para evitar un
desenlace trágico.[111]
La Corte juzgó, entonces, que no podía resignar la protección de los derechos
fundamentales involucrados, o librar su suerte a la iniciativa de la
administración pública. Por eso la obligó a adoptar acciones concretas, en un
término perentorio, que repercutían en el goce real del derecho amenazado.
Pues bien, hechas las anteriores
precisiones, la Sala procede a determinar si la administración pública violó el
derecho a la vivienda digna de los peticionarios, por haber incumplido una o
más obligaciones exigibles.
iii. En este caso, la
administración violó el derecho a la vivienda digna por  tres omisiones. Falta
de adopción de un plan concreto, de facilitación de espacios participativos y
de avances óptimos en el cubrimiento cabal del derecho.
24. Antes de determinar si la
administración omitió adelantar gestiones encaminadas a cumplir con las
obligaciones derivadas del derecho a la vivienda digna, para esta Sala es importante
destacar dos iniciativas de la Alcaldía de Yumbo, Valle, en la atención de las
familias damnificadas. En primer lugar, debe destacar que en el momento
inmediatamente posterior a la tragedia, actuó de un modo acorde con los
derechos fundamentales. En efecto, una vez la Alcaldía se enteró de que el
desbordamiento de las quebradas Peñalisa y La Cristalina  acabó por destruir
las viviendas de  Luzmila
Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero
Yela, y de sus respectivos grupos familiares,  declaró la urgencia manifiesta
para adelantar las actuaciones administrativas que fueran idóneas y necesarias en
orden a atender la emergencia, y en ese contexto les asignó a las familias
damnificadas un albergue provisional. Esa conducta, como se dijo, garantiza el
contenido esencial del derecho a la vivienda digna, cuando se trata de personas
que han perdido sus casas de habitación por embates de la naturaleza. También es notable,
a juicio de esta Sala, que luego de proveerles un asentamiento transitorio, la
administración municipal hubiera decidido poner en marcha un plan para
reubicarlos y que, en ejercicio de esa iniciativa, hubiera adquirido, en dos
momentos diferentes, lotes con la finalidad de construir en ellos una
urbanización con esa finalidad.
25. Sin embargo, y según quedó
especificado anteriormente, la Constitución, los tratados internacionales que
reconocen derechos humanos y la jurisprudencia de esta Corte Constitucional,
reconocen que esas actuaciones no son suficientes para proteger en un grado
óptimo el derecho a la vivienda digna. A continuación se explicitan, entonces,
las omisiones que pueden advertirse en el modo de proceder de la administración
pública, al momento de atender y superar la emergencia por la cual atraviesan
las familias de los peticionarios de amparo, por causa de un desastre que
arrasó sus viviendas.
26. En primer término, la Sala observa
que la administración cuenta con un plan de reubicación, en la adopción del
cual no participaron las familias afectadas. Y como ninguna de las entidades
que intervino en el proceso de tutela, estima que sea una obligación estatal la
de abrir oportunidades para la participación de los directamente afectados por
la decisión, es previsible que tampoco en las etapas de ejecución y evaluación
de esa política se les proporcione esa oportunidad de participar. La Corte
Constitucional considera que eso sería violar el derecho fundamental de todos
los damnificados a la vivienda digna, pues una obligación estatal, asociada a
esa garantía constitucional, es la de facilitar espacios para la participación
de la comunidad en los asuntos que les atañen. No se trata, vale la aclaración,
de postular el derecho de cada damnificado a ser escuchado directamente, o a
votar o vetar las decisiones. Se trata de abrir espacios para intercambiar
ideas al menos con voceros de los grupos afectados, y de tener en cuenta
seriamente sus puntos de vista. Por tanto, la Corte le ordenará a la
administración que inmediatamente se notifique de esta providencia adelante
las gestiones idóneas y necesarias para que en el término de los ocho (8) días
siguientes cuente con un plan para garantizarles espacios suficientes de
participación efectiva
en la etapa de adopción o diseño de la política pública, a Luzmila Collazos Martínez,
Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela, y sus
respectivos grupos familiares.
27. En segundo término, y concordancia
con lo anterior, la Corte advierte que el plan de reubicación no es concreto. En
otras palabras, y de acuerdo con las pruebas aportadas al expediente, la
administración tiene una idea aceptable para amparar el derecho a la vivienda
digna de los grupos familiares damnificados, pero no un plan con la
especificación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las cuales se
va a llevar a cabo. Tiene entonces claro el qué hacer, pero no ha
especificado el cuándo, el cómo ni el dónde. Y, a falta de
una garantía plena y cabal del derecho a la vivienda digna, las personas afectadas
por embates de la naturaleza tienen derecho al menos a un plan con esas
especificidades, que pueda exigir mediante las acciones constitucionales y
legales, en los términos específicos exigidos por el ordenamiento jurídico
(acción de tutela, de cumplimiento o, según el caso, desacato). El plan debe
consagrar, pues, al menos los siguientes aspectos:
(a) Los tiempos. Debe
detallarse cuándo se estima que van a adelantarse las etapas de diseño
o adopción efectiva (estudios técnicos, financieros y formulación de los
pasos a seguir), ejecución (por ejemplo, los desarrollos o reformas
normativas que deban tener lugar -expedición de planes parciales,
modificaciones al plan de ordenamiento territorial, entre otras- contrataciones
que resulten idóneas y necesarias para efectuar la reubicación, y la
construcción efectiva de las soluciones habitacionales) y evaluación de
la política pública, y en qué momentos de cada etapa se abrirá el espacio para
la participación de la comunidad;
(b) Los modos. Debe
especificar cómo se van a adelantar las etapas de diseño, ejecución y
evaluación de la política pública (qué entidades o grupos van a participar, qué
grado de participación deben tener, cuáles serán los métodos de decisión en
caso de que otros entes participen);
(c) Los  lugares. Debe quedar
precisado dónde se va a ejecutar la política, especialmente la obra de
urbanización.
Dado que hace falta precisar estos
puntos, la Corte le ordenará a la administración que en un término inferior a
tres meses, contados a partir del momento en el que se le notifique esa
providencia, adopte un plan concreto, con las citadas especificaciones de
tiempo, modo y lugar.
28. Finalmente, la Corte Constitucional
considera que para haber pasado más de tres años desde que ocurrió la tragedia,
en la cual las familias de los demandantes perdieron sus viviendas, la
administración pública no ha avanzado lo suficiente en dirección hacia el cubrimiento
pleno y cabal derecho a la vivienda digna.
28.1. Ciertamente, como ya se mencionó, la
Alcaldía municipal ha tenido iniciativas acertadas, en términos de aproximación
al cumplimiento óptimo de las obligaciones dimanadas de los derechos
fundamentales. Pero esas aproximaciones, debe reiterarse, no han sido
suficientes. La Corte es consciente, desde luego, de que para adelantar
proyectos relacionados con el desarrollo físico del territorio y la utilización
del suelo en ciertas áreas (áreas incluidas en el suelo de expansión urbana y
aquellas que deban desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística,
macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales) es preciso
contar con especificaciones y complementaciones del plan de ordenamiento
territorial, en la forma de planes parciales.[112] Por
tanto, es perfectamente admisible que la administración pública no les haya
proporcionado a las familias de los peticionarios sendas unidades de vivienda
con condiciones ideales, pues para ello requiere haber desarrollado previamente
la normatividad que habilite la construcción de las mismas.
28.2. Sin embargo, lo que no resulta
válido es que en estos más de tres años, las condiciones habitacionales de los
grupos familiares damnificados no haya experimentado ninguna mejora apreciable,
en términos de bienestar. La Constitución y los tratados de derechos humanos,
no le ordenan al Estado que avance progresivamente en la protección del derecho
a la vivienda digna de una determinada manera, pero sí le exigen que
avance gradualmente, y si no lo hace debe al menos justificar por qué no lo
hace. En este caso no está justificado, entonces, que en todo este período las
personas afectadas por el desbordamiento de las quebradas no hayan gozado ni
siquiera una mejora mínima en sus condiciones de bienestar. En términos
prácticos, la falta de avances significa que todas las familias afectadas han
tenido que vivir, durante aproximadamente tres años, en circunstancias que por
lo menos presentan dos deficiencias: falta de condiciones que hagan posible su
vida privada, y carencia de servicios públicos domiciliarios en estado óptimo.
28.3. La administración habría podido,
cuando menos, avanzar en la solución de esas dos insuficiencias. Desde luego, no
es en principio a la Corte Constitucional a quien le compete definir las formas
en las cuales debían ser resueltos gradualmente esos problemas, relacionados
con el derecho a la vivienda digna. Pero, a título de ejemplo, las autoridades
públicas habrían podido disponer su traslado hacia otro albergue transitorio,
que les permitiera una vida en condiciones mínimas de dignidad, o mejores
facilidades sanitarias o mejor luminosidad. También se habría podido alcanzar
ese objetivo mediante la instalación o adaptación de unidades que cumplieran
funciones semejantes (por ejemplo lámparas, elementos de aseo, divisiones
internas del asentamiento que proporcionaran más privacidad, adecuaciones físicas
al albergue, aumento del espacio del salón en el cual se encuentran).
28.4. En suma, el Estado en cabeza de la
administración pública incumplió su obligación de avanzar gradualmente en
satisfacción del derecho a la vivienda digna. Por lo tanto, la Corte
Constitucional le ordenará a la Alcaldía Municipal de Yumbo y al Instituto Municipal
de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo IMVIYUMBO que
coordinen lo indispensable para que inmediatamente se notifique de esta
providencia adelante las gestiones idóneas y necesarias para que en un término
inferior a tres meses, garantice:
(i)
a
cada familia damnificada (dentro del albergue en el cual se encuentra o en otro
lugar distinto que cumpla funciones similares) condiciones de privacidad. Por
lo tanto, la separación entre grupos familiares no podrá seguir efectuándose
con sábanas, sino con materiales que protejan de manera aceptable a cada núcleo
del ruido, los olores y la vista de los demás;
(ii)
a
todas las familias damnificadas, un mejoramiento de los servicios públicos del
lugar donde estén ubicadas las familias, de modo que cuenten con mejor
luminosidad y más unidades sanitarias.
Así
las cosas, la Corte Constitucional tutelará el derecho a la vivienda digna. Y
las conclusiones anteriores serán tenidas en cuenta al momento de dictar las órdenes
encaminadas a protegerlo. Pero, además, la Sala le asignará efectos inter
comunis a esta decisión, en lo relacionado con la adopción de estas
medidas, y en vista de que todas las personas que perdieron sus hogares a causa del
desbordamiento de las quebradas Peñalisa y La Cristalina ocurrido el treinta y uno
(31) de mayo de dos mil siete (2007), están en igualdad de condiciones,
presentan necesidades comunes, y tienen el mismo derecho a que se adopten las
decisiones idóneas y necesarias encaminadas a satisfacer sus necesidades
básicas apremiantes asociadas a la falta de una vivienda digna. En ese sentido,
la Sala le confiere a la decisión efectos inter comunis, en un caso en el cual
está autorizada a hacerlo, según la sentencia SU-1023 de 2001.[113] En esa
oportunidad, por cierto, le dio efectos inter comunis a su decisión, tras
constatar que “todos los pensionados pertenecen a una comunidad, en
situaciones de igualdad de participación, y con el fin de evitar entre ellos
desequilibrios injustificados”. Pero, resuelto esto, queda por definir si la
Corte debe pronunciarse acerca de la pertenencia de los demandantes a una
comunidad afro colombiana.
Las
comunidades étnica y culturalmente diversas cuentan con autonomía para fijar
los criterios de pertenencia a las mismas. La exigencia de una certificación
oficial es contraria a la Constitución
29. Dentro del proceso, la Personera
municipal de Yumbo reclamó para sus patrocinados un tratamiento diferenciado,
en función de su pertenencia a una comunidad afro colombiana.  Ninguno de los
intervinientes se opuso a que, si se lograba acreditar adecuadamente la
pertenencia de los peticionarios a una comunidad con esas características, se
les confiriera un tratamiento acorde con su diversidad étnica y cultural. Pero,
algunos de ellos sí se opusieron a que se los considerara como afro
descendientes, esencialmente porque no hay elementos de juicio que conduzcan a
esa conclusión. En principio, esta controversia supondría que la Corte debe
resolver si a unas personas se les violan sus derechos fundamentales por no
conferirles el tratamiento culturalmente diferenciado que merecen los miembros
de una comunidad afro colombiana, bajo el argumento de que no hay elementos de
juicio suficientes para concluir que pertenecen efectivamente a una comunidad
con esas características.
30. A juicio de la Corte, empero, ninguna de las pretensiones
elevadas en la acción de tutela tendría mayor vocación de prosperidad por el
hecho de que los tutelantes pertenezcan a una comunidad afro colombiana,
especialmente protegida por la Constitución, como pasa a demostrarse a continuación.
30.1. En efecto, como quedó expuesto en los antecedentes de
este fallo, la Personera de Yumbo le solicita al juez de tutela adoptar varias
órdenes. En primer lugar, ordenarle al Municipio de Yumbo, al Instituto Municipal de Reforma
Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo –Imviyumbo- o a quien el juez
estime responsable, adjudicarles a los patrocinados, de inmediato y con títulos
de propiedad, y luego entregarles real y materialmente, sendas unidades de
vivienda para sus respectivos grupos familiares. En términos concretos, la
acción de tutela busca que a los peticionarios de amparo se les garantice de
forma completa y acabada el derecho a la vivienda digna. Pero, como quedó
especificado anteriormente, ese derecho no es exclusivo de las minorías étnicas
y culturales, sino de toda persona. Y no pierde su carácter progresivo, por
tratarse de una comunidad diversa. Por tanto, la realización integral del mismo
sigue demandando tiempo,
recursos técnicos y financieros, desarrollos normativos (ley, jurisprudencia,
reglamentaciones) y académicos (doctrina). El juez de tutela no tiene competencia para pretermitir esos
espacios, ni para sustituir a las autoridades y a las personas que están
llamadas a ejercer las atribuciones y derechos que van aparejados a esas
instancias. Ni  siquiera, si sólo se llegara a acreditar, para ello, que las
personas pertenecen a una comunidad afro colombiana.
30.2. En segundo lugar, en la acción de tutela se le solicita
al juez ordenarle a la administración municipal tener como contraprestación
económica de las unidades de vivienda asignadas, el valor de los predios
entregados al municipio por la reubicación. Sin embargo, esa tampoco es una
implicación de considerar a los demandantes como miembros de una comunidad afro
colombiana. De hecho, no es un efecto de los derechos fundamentales, sino de
regulaciones precisas de orden económico, cuyo acatamiento no necesariamente
tiene que ver con el goce efectivo del derecho a la vivienda digna. Así, podría
ocurrir, por ejemplo que las familias damnificadas estuvieran en una nueva casa
de habitación, con condiciones óptimas de bienestar, y con ello estaría
garantizado de forma suficiente el derecho a una vivienda digna, sin que por
solo el hecho de no haberse surtido una compensación como la solicitada, se
estuviera produciendo una violación fundamental trascendente.
30.3. En tercer lugar, la Personera le pide al juez que le
ordene a la administración garantizar la ubicación de las nuevas unidades de
vivienda entregadas a los tutelantes, en zona rural.  No obstante, la
prosperidad de esa solicitud no necesariamente depende de que los damnificados
sean miembros de una comunidad afro colombiana. De conformidad con lo expuesto
en la consideración 23.1, literal c, de este fallo toda persona tiene derecho
en tanto que desplazada por la fuerza de los desastres naturales, a retornar en
la mayor medida posible a su lugar de habitación. Cuando eso no es viable,
porque así lo aconsejan los principios relativos a la prevención de desastres,
esa obligación se materializa en el derecho a un lugar que sea similar, en
aspectos relevantes definidos en función del arraigo del damnificado, al que
abandonó. Por tanto, tampoco esta petición depende de la etnia o cultura
diversa de los peticionarios.
30.4. Y, finalmente, en la demanda se solicita
ordenarles a las autoridades públicas obligadas, asegurar que las viviendas por
asignarse cuenten con los servicios públicos domiciliarios de energía
eléctrica, acueducto y alcantarillado. No obstante, ese es un derecho de toda
persona, como se mencionó en precedencia.
31. Así las cosas, la Corte Constitucional concluye que el
problema no tiene que ver, propiamente, con si los peticionarios tienen derecho
a un tratamiento específico, derivado de su identidad afro colombiana, pues
está visto que el mérito de ninguna de las pretensiones depende necesariamente
de que esté presente o no ese atributo. Por tanto, lo que en últimas parecen
estar reclamando es que el juez de tutela defina la controversia relacionada
con la identidad étnica y cultural de Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila
Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela, y de sus respectivos grupos
familiares. Sin embargo, la Corte Constitucional estima que no es a las
autoridades estatales, y por tanto tampoco a esta Corte, a quienes les corresponde
definir la identidad de una persona, sino a la propia comunidad, en ejercicio
de su autonomía.
32. Efectivamente, ni la Corte Constitucional, ni ningún
órgano público, por ejemplo de la Rama Judicial, de la Rama Ejecutiva, o de la
Rama Legislativa puede definir si un sujeto pertenece a una comunidad indígena
o afro colombiana.  En ese punto, la Corporación reitera lo dicho en la
sentencia T-703 de 2008.[114]
En esa ocasión, decidía si a una persona podía serle rechazada su aspiración de
acceder a un cupo especial universitario para miembros de comunidades
indígenas, bajo el argumento de que no pertenecía a ningún pueblo indígena
porque no se encontraba registrado en el censo que de esa población lleva el
Gobierno Nacional. La Corte consideró que a una certificación estatal no puede
atribuírsele el poder de constituir la identidad étnica o cultural de un sujeto
ni, por tanto, su pertenencia a una comunidad diversa, pues eso violaría el
derecho de las comunidades a autogobernarse y el de sus miembros
–eventualmente- a la identidad. En específico, expresó:
“[e]n el contexto de las anteriores consideraciones,
el censo de la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia
puede servir como mecanismo válido de verificación de la condición indígena de
sujetos particulares.[115]
No obstante, esto no implica que represente un instrumento constitutivo de la
misma y, en dicho orden, que sea la prueba determinante para la acreditación de
la condición de indígena perteneciente a cierta comunidad. De lo contrario, se
desconocería el principio de autonomía de los pueblos indígenas -el cual
comprende el derecho de la comunidad a autoidentificarse-, se generaría una
intromisión del Estado en la conformación misma de la comunidad indígena y
podría contrariarse, en casos concretos, la identidad cultural real de un
indígena”.
Por lo tanto, la intervención del juez constitucional se
justifica es precisamente allí donde considere que hay una interferencia en la
autonomía de las comunidades para definir los criterios de pertenencia de una
persona a las mismas, y que ello incide en el disfrute de los derechos y
libertades reconocidos en la Constitución.
33. Empero, en este caso la Corte no advierte que antes de
instaurar el amparo la administración pública hubiera rechazado considerar a
los demandantes como miembros de una comunidad afro colombiana. Tampoco percibe
que, antes de interponer la acción de tutela, los peticionarios hubieran
reivindicado un criterio autónomo de reconocimiento y que las autoridades
públicas demandadas lo hubieran despreciado. No hay, en específico, ningún
indicio de que se hubiera interferido en el derecho de la comunidad al
autogobierno, ni en el de los actores a su identidad. Por tanto, no existen
razones que habiliten la intervención del juez de tutela en ese punto.
No obstante, como dentro del proceso sí hubo al menos dos
argumentos encaminados a oponerse a la consideración de los demandantes como
afro colombianos, es preciso señalar lo siguiente.
34. Por una parte, no es válido rechazar la reivindicación de
una identidad, sobre la base de que el Gobierno Nacional no ha aportado las
credenciales que justifiquen esa demanda. Ya se vio cómo esa exigencia equivale
a interferir excesivamente en el derecho a la autonomía. Y, por otra parte,
tampoco es válido exigir más pruebas de la identidad, que la compatibilidad
entre los atributos de una persona y los criterios de pertenencia establecidos
en ejercicio del autogobierno. Muchos menos si, como en este caso, se descarta
la identidad de las personas de forma impersonal, por ejemplo por la vía de
aducir que en el sitio donde ocurrió la tragedia algunas personas eran afro
colombianas, pero otras no. Pues si  pretende desvirtuar un asunto tan sensible
como ese, la administración tendría que demostrar específicamente que
estas personas no satisfacen adecuadamente los criterios de pertenencia.
35. Con todo, es preciso señalar que si una comunidad afro
colombiana existe, pero no tiene criterios para reconocer a uno de sus miembros,
o los tiene  pero en conjunto con otros, entonces debe tenerse en consideración
lo dicho por la Corte en la sentencia T-703 de 2008,[116] antes
citada, a propósito de la condición indígena de una persona. Es válido citarlo,
porque la aproximación allí ofrecida puede aplicarse mutatis mutandis a
la pertenencia de un sujeto a una determinada y específica comunidad étnica y
cultural diversa:
“la demostración de la condición indígena debe darse a partir
de la identidad cultural real del sujeto, que pregona su pertenencia a
una determinada comunidad, y de la aceptación por parte de la comunidad de tal
pertenencia e identidad. Para el establecimiento de dicha situación, pueden ser
aplicados diversos mecanismos, como las certificaciones de la máxima autoridad
de cada comunidad o resguardo; las certificaciones del censo interno que, de
acuerdo con la Ley 89 de 1890 y el artículo 5 de la Ley 691 de 2001, debe
llevar cada comunidad; estudios sociológicos y antropológicos atinentes a la
identidad cultural de la comunidad y del sujeto, etc. Dentro de dichos
mecanismos deben tener mayor peso los que la propia comunidad indígena ha
adoptado en ejercicio de su autonomía y, en todo caso, debe primar la
realidad sobre formalidades como la inscripción en un determinado censo,
que puede estar desactualizado o contener errores”.
36. Así las
cosas, que efectivamente exista una comunidad afro descendiente en este caso,
no es un punto que le corresponda decidir a la Corte Constitucional.  Pero,
evidentemente, sí es de su competencia indicar que las razones esgrimidas en
este proceso por las entidades que se opusieron a reconocer a los demandantes
como pertenecientes a una comunidad afro colombiana, no son válidas. En
consecuencia, si los tutelantes reivindican nuevamente su derecho a ser
reconocidos como miembros de una comunidad étnica socio culturalmente diversa,
no se les pueden negar los derechos de los que es titular toda persona con esos
atributos constitucionales, con fundamento en los argumentos aquí presentados
para oponerse a esa reclamación.
Decisión y
órdenes
37. En
consecuencia, la Sala revocará el fallo expedido por el Juzgado Quince Civil
del Circuito de Santiago de Cali el veintiséis (26) de julio de dos mil diez
(2010), el cual a su vez revocó el proferido en primera instancia por el
Juzgado Primero Civil Municipal de Yumbo Valle el dos (2) de junio de dos mil
diez (2010). En su lugar, concederá la tutela del derecho fundamental a la
vivienda digna Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara
y Juan Carlos Quintero Yela, y de los miembros de sus respectivos grupos
familiares. Para proteger adecuadamente ese derecho, les ordenará a la Alcaldía
de Yumbo Valle y al
Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo
–IMVIYUMBO- que coordinen lo indispensable con las entidades estatales
competentes para que:
i. Inmediatamente se notifiquen de esta
providencia, adelanten las gestiones idóneas y necesarias para que en un
término inferior a tres (3) meses, si existe un plan de vivienda de interés
social dentro del plan de desarrollo municipal, los incluyan en un orden
prioritario. En caso de que no exista un plan para ello, inferior a tres (3)
meses deberá adoptar un plan municipal de realización plena del derecho a la
vivienda digna para todas las personas que perdieron sus viviendas a causa del
desbordamiento de las quebradas Peñalisa y La Cristalina ocurrido el treinta y uno
(31) de mayo de dos mil siete (2007). Ese plan debe tener las
especificaciones de tiempo, modo y lugar, establecidas en el fundamento jurídico
27 de esta providencia.
ii. Inmediatamente se notifiquen de
esta providencia, adelanten las gestiones idóneas y necesarias para que en el
término de los ocho (8) días siguientes cuente con un plan para garantizarles espacios
suficientes de participación efectiva en la etapa de adopción o diseño de la
política pública, a todas las personas que perdieron sus viviendas a causa del
desbordamiento de las quebradas Peñalisa y La Cristalina ocurrido el treinta y uno
(31) de mayo de dos mil siete (2007).
iii. Inmediatamente se notifiquen de
esta providencia, adelanten las gestiones idóneas y necesarias para que en un
término inferior a tres (3) meses cada una de las familias damnificadas, que
perdieron sus viviendas a
causa del desbordamiento de las quebradas Peñalisa y La Cristalina ocurrido el treinta y uno
(31) de mayo de dos mil siete (2007), cuente (dentro del albergue en el cual
se encuentra o en otro lugar distinto que cumpla funciones similares): (a)
con condiciones de privacidad. Por lo tanto, la separación entre grupos
familiares no podrá seguir efectuándose con sábanas, sino con materiales que
protejan de manera aceptable a cada núcleo del ruido, los olores y la vista de
los demás; y (b) con un mejoramiento de los servicios públicos
domiciliarios del lugar donde estén ubicadas las familias, de modo que cuenten
con mejor luminosidad y más unidades sanitarias.
Finalmente, para
que las familias puedan estar debidamente asesoradas, la Corte Constitucional
enviará copia de la presente sentencia al Defensor del Pueblo del Valle del
Cauca, en orden a que, en ejercicio de las funciones a que se refiere el
artículo 282 de la Carta, los oriente e instruya en el ejercicio y defensa de
sus derechos, atendiendo a las consideraciones establecidas en este fallo (art.
281, No. 1, C.P.) y, efectúe el seguimiento correspondiente al cumplimiento de
esta sentencia.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo anterior, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el fallo
expedido por el Juzgado Quince Civil del Circuito de Santiago de Cali el
veintiséis (26) de julio de dos mil diez (2010), el cual a su vez revocó el
proferido en primera instancia por el Juzgado Primero Civil Municipal de Yumbo
Valle el dos (2) de junio de dos mil diez (2010). En su lugar, CONCEDER LA
TUTELA del derecho fundamental a la vivienda digna de Luzmila Collazos
Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela, y
de los miembros de sus respectivos grupos familiares.
Segundo.-
ORDENAR
a la Alcaldía de Yumbo Valle y al Instituto Municipal de Reforma Urbana
y de Vivienda de Interés Social de Yumbo –IMVIYUMBO- que coordinen lo
indispensable con las entidades estatales competentes, especialmente con el
Departamento del Valle del Cauca y la Nación, de suerte que:
i. Inmediatamente se notifiquen de esta
providencia, adelanten las gestiones idóneas y necesarias para que en un
término inferior a tres (3) meses, si existe un plan de vivienda de interés
social dentro del plan de desarrollo municipal, los incluyan en un orden
prioritario. En caso de que no exista un plan para ello, en el mismo término de
tres (3) meses deberá adoptar un plan municipal de realización plena del
derecho a la vivienda digna de Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila
Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela, y de sus respectivos grupos
familiares. Ese plan debe especificar las circunstancias de tiempo, modo
y lugar que se referenciaron en el fundamento jurídico 27 de la parte
motiva de esta providencia.
ii. Inmediatamente se notifiquen de
esta providencia adelanten las gestiones idóneas y necesarias para que en el
término de los ocho (8) días siguientes cuente con un plan para garantizarles espacios
suficientes de participación efectiva en la etapa de adopción o diseño de la
política pública, a Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy
Vergara y Juan Carlos Quintero Yela, y sus respectivos grupos familiares.
iii. Inmediatamente se notifiquen de
esta providencia adelanten las gestiones idóneas y necesarias para que en un
término inferior a tres (3) meses, cada una de las familias damnificadas que
interpusieron esta tutela cuenten (dentro del albergue en el cual se encuentra
o en otro lugar distinto que cumpla funciones similares): (a) con condiciones
de privacidad. Por lo tanto, la separación entre grupos familiares no podrá
seguir efectuándose con sábanas, sino con materiales que protejan de manera
aceptable a cada núcleo del ruido, los olores y la vista de los demás; y (b)
con un mejoramiento de los servicios públicos domiciliarios del lugar donde
estén ubicadas las familias, de modo que cuenten con mejor luminosidad y más
unidades sanitarias.
Tercero.-
ENVIAR,
por conducto de la Secretaría General de la Corte Constitucional, copia de la
presente Sentencia al Defensor del Pueblo del Valle del Cauca, en orden a que,
en ejercicio de las funciones a que se refiere el artículo 282 de la Carta, los
oriente e instruya en el ejercicio y defensa de sus derechos, atendiendo a las
consideraciones establecidas en este fallo (art. 281, No. 1, C.P.) y, efectúe el seguimiento correspondiente al cumplimiento de esta sentencia.
Cuarto.-
Líbrese
por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] El
expediente de la referencia fue escogido para revisión por medio del Auto de
septiembre veintidós (22) de dos mil diez (2010) proferido por la Sala de Selección Número Nueve.
[2] Aunque
inicialmente las acciones de tutela correspondientes a cada una de las personas
mencionadas se interpusieron individualmente, y su conocimiento le habría
correspondido, conforme al reparto, a autoridades judiciales distintas, el
nueve (09)
de junio de dos mil diez (2010) el Juzgado Primero Civil Municipal de Yumbo
decretó la acumulación de las tutelas instauradas por Roguer Dávila
Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela, a la acción incoada por
Luzmila Collazos Martínez. Folio 386. Primer cuaderno.
[3] Dentro del memorial de amparo, la Personera de Yumbo dice que las familias pertenecen a la vereda Manga Vieja, “sector rural que a lo largo de varias
generaciones ha sido ocupado por familias afro colombianas, unidas por unas
prácticas culturales, de comportamiento, lingüísticas y religiosas comunes, que
han ido desarrollando en su proceso de adaptación al espacio geográfico y
ecosistema del lugar como el clima, altitud, flora, fauna, actividad
agropecuaria, etc. || [A] través de la transmisión generacional de un lenguaje
común, unas instituciones, unos valores y unos usos y costumbres que los
distinguen, la comunidad de Manga Vieja comparte un origen común y tiene una
continuidad en el tiempo, es decir, una historia o tradición común que proyecta
hacia el futuro como pueblo”. Folio 38. Primer cuaderno.
[4] Folio
38. Primer cuaderno.
[5] En
los folios 28 – 31 del primer cuaderno obra copia de la Escritura Pública No. 3.300, del veinticinco (25) de octubre de dos mil siete (2007),
otorgada en la Notaría Única del Círculo Notarial de Yumbo.
[6] De acuerdo con la demanda, la decisión“[…] se
tomó sin la participación de la comunidad y sin haber sido consultada
previamente en relación con la adopción y ejecución de decisiones que podían
afectarla” (Subrayas del original). Folio 39, cuaderno No. 1.
[7] Folio
39. Primer cuaderno.
[8] La
forma en la cual esta nueva ola invernal afectó a la comunidad de Manga Larga
no fue especificada en la demanda. Simplemente dice el memorial petitorio: “[p]osteriormente,
en el mes de Mayo de 2008, (un año después) nuevamente la ola invernal azota el
departamento del Valle del Cauca y sus Municipios entre ellos Yumbo. La
situación climática de nuevo afecta a las mismas comunidades, entre ellas
igualmente a la de Manga Vieja”. Folio 39. Primer cuaderno.
[9] En los folios 32 – 37 del primer cuaderno,
obra copia de la Escritura Pública No. 2.448, del trece (13) de noviembre de
dos mil ocho (2008), otorgada en la Notaría Única del Círculo Notarial de Yumbo.
[10] En términos textuales, la agente oficiosa manifestó que esta nueva
decisión se adoptó también “[…] sin la participación de
la comunidad y sin haber sido consultada previamente en relación con la
adopción y ejecución de decisiones que podían afectarla” (Subrayas del original). Folio 39. Primer
cuaderno.
[11] O, como lo dice expresamente la peticionaria: “[o]tra vez, por la
imprevisión de la Administración
Municipal el lote de terreno adquirido no result[ó] apropiado para solucionar
el problema de vivienda de la comunidad de Manga Vieja, porque antes de
negociarlo no se realiz[aron] estudios previos
técnicos y de viabilización para el uso del suelo, planos, diseño y memoria de
cálculo para el sistema de tratamiento de aguas residuales que generarían las
familias a reubicar, caracterización de aguas residuales de un laboratorio
avalado por el IDEAM y otros requerimientos que exige la C.V.C. a IMVIYUMBO para poder dar trámite al proyecto de reubicación”. Folio 39, cuaderno No.
1.
[12] De manera expresa, la Personera dice que los peticionarios de amparo llevan más de tres años “de espera a una solución de sus problemas
de vivienda digna y durante todo este tiempo han estado soportando el
hacinamiento, las pésimas condiciones de vida, sin intimidad, sin dignidad, sin
privacidad, salud y en general menoscabados todos sus derechos fundamentales
tanto individuales como colectivos, por la inmutable actitud de las entidades
accionadas en procura de proveer alivio definitivo a la deprimente situación de
la comunidad afrodescendiente damnificada”. Folio 40. Primer cuaderno.
[13] Al referirse de forma precisa a los hechos de la acción de
tutela, dijo: “se debe probar que [los tutelantes] o sus familiares de
consanguinidad son población Afrodescendiente”. Folio 67. Primer cuaderno.
[14] Folio
70. Primer cuaderno.
[15]
Folio 71. Primer cuaderno.
[16] Folio
349. Primer cuaderno.
[17] Folio
350. Primer cuaderno.
[18] Folio
350. Primer cuaderno.
[19] El memorial es más extenso. En él se dice, en lo que resulta
relevante, lo siguiente: “[e]n atención al asunto de la referencia y después
de ser evaluado el proyecto por el equipo de profesionales asesores del PBOT,
Área Física, Banco de Proyectos y Área Económica de este Departamento
Administrativo, debo indicarle que de conformidad con el Artículo 9 del Decreto
841 de 1990, procedo hacer devolución del Proyecto de referencia, debido a que
el Departamento de Planeación no cuenta con los instrumentos legales de tipo
urbanístico que le permitan evaluar la Viabilidad Técnica y Legal de proyectos de construcción en los centros poblados del Municipio
de Yumbo. || Lo anterior en cumplimiento del Decreto 841 de 1990, que en su
artículo 7°, determina que todos los proyectos de inversión que vayan a ser
registrados en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional (para el caso de las
entidades Territoriales léase Municipal) serán evaluados, entre otros, en los
siguientes aspectos: a) EVALUACIÓN TÉCNICA. […] b) EVALUACIÓN ECONÓMICA […] c)
EVALUACIÓN SOCIAL […]. Para el caso específico del Proyecto denominado
Construcción de la Urbanización Los Mangos –Programa de Reubicación Corregimiento
de San Marcos del Municipio de Yumbo, el cual está dirigido, según la
descripción del proyecto, a la construcción de las obras de servicios públicos
de acueducto, alcantarillado, energía eléctrica, vías, plantas de
potabilización y tratamiento de aguas residuales y 50 viviendas de la
urbanización los mangos, no se puede emitir viabilidad técnica, legal,
ambiental y de desastres debido a que los proyectos de construcción de vivienda
deberán cumplir con lo establecido en la Ley 388 de 1997, sus Decretos
Reglamentarios en especial el 564 de 2006, y la normatividad urbanística local
y es precisamente la inexistencia de este instrumento normativo en materia
urbanística para los centros poblados, la que no permite conceptuar respecto de
las características urbanísticas, ambientales, de servicios públicos y de
riesgos del proyecto presentado, siendo inviable conceptuar sobre el
cumplimiento de los requisitos mínimos exigidos por el decreto 564 de 2006 en
su artículo 1°. || Cabe resaltar que sobre el tema relacionado con los
instrumentos urbanísticos necesarios para el desarrollo de estos proyectos en
cabeceras corregimentales, en el sector vivienda se cuenta con los recursos
presupuestales asignados para la implementación de los mismos desde la
elaboración del presupuesto de la presente vigencia, es decir septiembre de
2008. No obstante el Departamento Administrativo de Planeación se encuentra
estudiando en detalle la generación de los mecanismos que permitan facilitar la
concreción de dichos instrumentos.|| Por lo anteriormente expuesto, no se puede
emitir viabilidad favorable al proyecto de la referencia, hasta tanto se cuente
con instrumentos normativos que permitan direccional el ordenamiento dentro de
las zonas denominadas Centros Poblados del Municipio de Yumbo” (Subrayas
añadidas). Folios 305 y 306. Primer cuaderno.
[20] Folios
348 y 349. Primer cuaderno.
[21] Folio
351. Primer cuaderno.
[22]
Folio 351. Primer cuaderno.
[23] Folio
361. Primer cuaderno.
[24] Folios
407 y 408. Primer cuaderno.
[25] El argumento es presentado de la siguiente manera: “es preciso
establecer que los derechos fundamentales de la protección a la vida (artículo
11CN), dignidad (artículo 12CN) y protección por debilidad manifiesta
(artículo13 CN) en conexidad con la salud y demás derechos colectivos fueron
debidamente protegidos con las acciones adelantadas por la Administración
Municipal en cumplimiento de las declaratorias de emergencia de que habla la
misma demandante, actuándose con la inmediatez que dicha situación de
emergencia requería. De existir alguna violación de derecho fundamental a
miembros de la comunidad de Manga Vieja, en la ejecución de dichas medidas de
atención, en cumplimiento con el principio de inmediatez hubiese sido oportuna
la acción de tutela ejercida directamente por el vulnerado o en su defecto por la Personería Municipal como agente oficioso, pues no se prueba en la demanda que los agenciados
y su familia, hayan sido puestos en un estado de indefensión tal que no
pudiesen en tiempo oportuno accionar la protección de sus derechos”. Folios
456 y 457. Primer cuaderno.
[26] Folio
459. Primer cuaderno.
[27] Folio 431. cuaderno No. 1.
[28] Folio 455. Primer cuaderno.
[29] Folios 420 – 430. Primer cuaderno.
[30] Folio 359. Primer cuaderno.
[31] Folio 367. Primer cuaderno. No obstante, dentro del expediente no
aparece el libro mencionado por la Personera del Municipio de Yumbo.
[32]
Folios 369, 374, 379 y 384. Primer cuaderno.
[33] Esa conclusión
puede extraerse a partir de los siguientes pasajes del libro, citadas por el
Juzgado Primero Civil Municipal de Yumbo-Valle: (i) “[l]os dos caseríos
estaba poblados por descendientes de los esclavizados de las antiguas haciendas
coloniales de Mulaló y San Marcos, que para la época, eran los caseríos con
mayor población del territorio”; (ii) “[l]a comunidad de esclavizados y
libres de la hacienda de Mulaló compartían en algunas ocasiones la capilla con
los esclavizados de las haciendas vecinas de Bermejal y San Marcos”; (iii) “[a]l
parecer, ni los esclavizados de las haciendas Mulaló, San Marcos y San José se
salvaron de la persecución realista”; (iv)“[l]os principales núcleos de
población de Yumbo […] fueron: Mulaló, San Marcos y Arroyohondo, con una fuerte
presencia de comunidad afro-colombiana”.  Folio 481. Primer cuaderno.
[34] Folio
486. Primer cuaderno.
[35]
Folio 491. Primer cuaderno.
[36] Folio
491. Primer cuaderno.
[37] Folio 516. Primer cuaderno.
[38] Folio 595. Primer cuaderno.
[39] En desarrollo de este precepto, el artículo 6° del Decreto 2591 de
1991 –‘Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo
86 de la Constitución Política’- establece: “Artículo 6°. Causales de
improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando
existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
[40] El artículo 9° de la Ley 393 de 1997 declara expresamente: “[l]a
acción de cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan
ser garantizados mediante la acción de tutela. En estos eventos, el juez le
dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de tutela”.
[41] Lo ha dicho la Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia T-1094 de 2002 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa). En esa oportunidad, la Corporación debía resolver la acción de tutela instaurada contra un municipio, por no haber adoptado algunas decisiones en
orden a evitar que el riesgo en el cual se encontraban ciertas personas, de ser
víctimas de un desastre natural, se materializara en pérdidas fundamentales
relevantes, tales como lesiones a la vivienda digna, a la vida, a la integridad
física. La Corte debía resolver si, en vista de que había normas para la
prevención y atención de desastres, la acción de cumplimiento era procedente, y
concluyó que no, porque los derechos invocados eran fundamentales y podían
protegerse mediante tutela. Expresó, al respecto: “[e]l hecho de que la
vulneración de los derechos constitucionales fundamentales a la vida, la
integridad física y la vivienda digna se concrete en este caso por la omisión
de la administración en el cumplimiento de sus deberes legales, no torna
improcedente la acción de tutela por la existencia de otro medio de defensa
judicial, en este caso la acción de cumplimiento. Como bien lo ha sostenido la
jurisprudencia constitucional, en caso de confluir la vulneración de derechos
fundamentales y el incumplimiento de deberes legales por parte de la
administración, es la acción de tutela el medio judicial a ejercer dada la
necesidad de proteger en forma inmediata dichos derechos fundamentales […]. No
sólo es improcedente la acción de cumplimiento en este caso por cuanto la
accionante busca la protección directa de sus derechos constitucionales
fundamentales. Lo es igualmente porque la acción de cumplimiento no procede
para el cumplimiento de normas que establezcan gastos (parágrafo del artículo 9
de la Ley 393 de 1997)”.
[42] En esa ocasión,
la Sala Primera resolvió que la administración pública les violó a los
tutelantes, víctimas de un acontecimiento natural que los privó de su fuente de
agua potable, su derecho al consumo de agua, y más específicamente su derecho a
la participación, entre otras razones, porque “la política concebida para
brindarles una solución definitiva no está planeada en condiciones óptimas,
pues carece de un proyecto de acción concreto para ponerla realmente en marcha,
ni establece cuál habría de ser la participación de los Pueblos indígenas en
cada una de las etapas por las que debe pasar toda política pública enderezada
a garantizar derechos fundamentales”. Este derecho no es exclusivo de los
pueblos indígenas y tribales, pues la Corte también lo ha extendido a los
usuarios del sistema de salud en la sentencia T-760 de 2008 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa) y a quienes reclaman la protección de su derecho a la vivienda
digna en la sentencia T-790 de 2009 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[43] Aprobado mediante la Ley 21 de 1991.
[44] La pertenencia del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo al bloque de constitucionalidad fue reconocida por la Corte en la sentencia SU-039 de 1997 (MP. Antonio Barrera Carbonell. SV Hernando Herrera
Vergara, Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Jaime Vidal Perdomo). En
esa ocasión, la Corporación señaló, al estudiar la tutela interpuesta a nombre
de una comunidad indígena, que “el citado Convenio (…) hace parte
del ordenamiento jurídico en virtud de los arts. 93 y 94 de la Constitución, [e]  integra junto con la aludida norma un bloque de constitucionalidad
que tiende a asegurar y hacer efectiva dicha participación”.
[45]
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[46] (MP.
Juan Carlos Henao Pérez. AV Jorge Iván Palacio Palacio).
[47]
Sentencia T-022 de 2008 (MP. Nilson Pinilla Pinilla).
[48] Sentencia
SU-913 de 2009 (MP. Juan Carlos Henao Pérez).
[49] De acuerdo con el propio artículo 6, numeral 3, del Decreto 2591 de
1991, la acción de tutela es procedente para proteger derechos fundamentales,
derivados de la conculcación de un derecho colectivo, si con ella se persigue
evitar un perjuicio irremediable. Dice, por eso, que el amparo no
procederá “[c]uando se pretenda proteger derechos colectivos [a menos] que
el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en
situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos  siempre que se
trate de impedir un perjuicio irremediable”
[50] Las
características del perjuicio irremediable fueron delimitadas por la Corte desde la Sentencia T-225 de 1993 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa) y luego reiteradas en la Sentencia C-531 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. SV Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera
Carbonell y Hernando Herrera Vergara). En aquella se dijo: “[a]l examinar
cada uno de los términos que son elementales para la comprensión de la figura
del perjuicio irremediable, nos encontramos con lo siguiente: || A).El
perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por suceder
prontamente".  Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante
un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia
real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para
evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética.  Se puede afirmar
que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la
estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada.  Lo inminente,
pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un
resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso
iniciado.  Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible
detener el proceso iniciado.  Pero hay otras que, con el adecuado empleo
de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo. En los
casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto
continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se
desvanece el efecto.  Luego siempre hay que mirar la causa que está
produciendo la inminencia. || B). Las medidas que se requieren para conjurar el
perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en
el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o
remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia.  Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva
actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está
por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.
Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida,
de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares.  Con
lo expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud dan señalan la
oportunidad de la urgencia. || C). No basta cualquier perjuicio, se
requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o
menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona.  La
gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a
determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza  a uno de
ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades
públicas.  Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino
sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona,
objetivamente. Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser
determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a
todas luces inconvenientes. || D).La urgencia y la gravedad determinan que la
acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para
restablecer el orden social justo en toda su integridad.  Si hay
postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por
inoportuna. Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no
cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. Se trata del sentido
de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la
actuación de las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de
los derechos y garantías básicos para el equilibrio social.”
[51] Así, en la sentencia T-882 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett), la Corporación señaló como un ámbito propio de la dignidad humana, el derecho del sujeto a vivir
como quiera.
[52] Dice el artículo 282 de la Constitución: “[e]l defensor del Pueblo velará por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos, para
lo cual ejercerá las siguientes funciones: […] 3. Invocar el derecho de hábeas
corpus e interponer las acciones de tutela, sin perjuicio del derecho que les
asiste a los interesados”.
[53] Expresamente, el tenor del precepto es el siguiente: “[a]rtículo
10.- Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. || También se pueden agenciar derechos
ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su
propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra deberá manifestarse en la
solicitud. || También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales” (Dcto. 2591 de 1991).
[54] Auto 030 de
1996 (MP. Jorge Arango Mejía). En esa oportunidad, la Corporación juzgó inconstitucional la nulidad del auto admisorio de una acción de tutela
instaurada por un personero municipal, porque –según la Corte- en esa ocasión dijo que el personero estaba habilitado expresamente por la Resolución 001 de 1992, expedida por el Defensor del Pueblo, porque aunque era general era
expresa. Manifestó, específicamente: “[l]a Corte rechaza
el criterio del juez de instancia para declarar la nulidad de dicho auto, pues
el Defensor del Pueblo, en cumplimiento de las funciones que el artículo 282 de
la Constitución Política le impone, profirió la resolución número 001 de 1992, en la cual delegó en los personeros municipales en todo el país, la facultad de interponer acciones de tutela en nombre de cualquier persona que lo solicite o se encuentre en estado de indefensión, cumpliendo de esta forma con el mandato contenido en el artículo 49 del decreto 2591 de 1991. || Entonces, cuando se habla de una delegación expresa del señor Defensor del Pueblo a los personeros municipales, no quiere decir que deba hacerse individualmente para cada uno de ellos, como parece entenderlo el juez de instancia, pues dicha delegación se hizo en forma general a través de la resolución 001 de 1992, la cual se
aplica para todos personeros municipales del país”.
[55] Esto lo dijo la Corte Constitucional en la sentencia T-555 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), al resolver el caso de una estudiante de
consultorio jurídico que interpuso acción de tutela en nombre de un sindicado,
sin poder para representarlo y sin expresar las circunstancias que la
habilitarían para actuar como agente oficiosa. La Corte estimó que estaba legitimada por activa, en vista de que defendía la dimensión objetiva
de los derechos fundamentales y, en el caso concreto, resultaba razonable
presumir que el titular no se opondría a dicha defensa. Luego fue ratificado en
la sentencia T-197 de 2009 (MP.-E- Clara Elena Reales Gutiérrez).
[56] En la sentencia T-439 de 2007 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), la Corte consideró que un padre estaba legitimado para actuar a nombre de su hijo, por ser éste
menor de edad.
[57] En la sentencia T-095 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), la Corte estimó que una mujer estaba legitimada para agenciar los derechos de su madre con 69
años de edad, que requería un tratamiento urgente, por ser ésta de la tercera
edad y, además, tener padecimientos de salud.
[58] En la Sentencia T-786 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte consideró que una persona estaba legitimada para agenciar derechos de otras personas
que fueron beneficiarias de una medida cautelar decretada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, por tener en riesgo serio su vida y su
integridad personal.
[59] En la sentencia T-443 de 2007 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), la Corte consideró que una persona estaba legitimada para interponer acción de tutela a nombre
de su cónyuge, por sufrir esta última con cáncer en estado terminal. Asimismo,
en la sentencia T-223 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), la Corte consideró que una persona estaba legitimada para agenciar los derechos de su hermana,
en vista de que padecía diabetes, insuficiencia renal y trombosis.
[60] En la sentencia T-113 de 2009 (MP. Clara Elena Reales Gutiérrez), la Corte consideró que una mujer perteneciente a las comunidades indígenas estaba legitimada
para agenciar los derechos de su hijo mayor de edad, por pertenecer éste a una minoría
étnica y cultural, especialmente protegida. La Corte dijo que “[l]a jurisprudencia constitucional ha reconocido especialmente la posibilidad de que los
derechos fundamentales de las personas indígenas o las comunidades indígenas
sean defendidos por terceros, sin relación de familiaridad alguna, cuando las
situaciones y los casos así lo demanden”.
[61] En la sentencia T-555 de 199 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte juzgó que una estudiante de consultorio jurídico estaba legitimada para actuar a nombre
de una persona, por estar esta última privada de la libertad.
[62] ver sentencias T-630 de 2005 y T-843 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa).
[63]
Folios 369, 374, 379 y 384. Primer cuaderno.
[64] Con esto se reitera, por lo demás, lo dicho por la Corte Constitucional desde la sentencia T-234 de 1993 (MP. Fabio Morón Díaz), en la cual la Corte al decidir si un personero municipal contaba o con legitimidad para actuar, manifestó
lo siguiente: “[s]e plantea por parte de la demandada  la inexistencia de un interés para actuar
o de ilegitimidad de personería, justamente de la personera municipal, que en
desarrollo de las funciones que le son propias, es la autoridad llamada a
adelantar acciones como la que propuso, para dar origen a este proceso.
En efecto el legislador previó la competencia de los personeros municipales
para interponer acciones de tutela o representar al Defensor del Pueblo en las
que éste interponga directamente, cuando medie delegación expresa del mismo
(art. 49 Decreto 2591/91).  En este sentido  el Defensor del Pueblo
en cumplimiento de sus funciones constitucionales  y legales y en especial
de las contenidas en el art. 282 de la Constitución Política, delegó en los personeros municipales en todo el país la facultad para  interponer acción de tutela en nombre de cualquier persona que se lo solicite o se encuentre en situación de indefensión (Resolución 001 del 2 de abril de 1992); luego no queda duda sobre la legitimidad o interés para actuar de la Personera para formular la presente acción”.
[65] De conformidad con lo dicho por el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, en su Observación General No. 4,  los siguientes son,
entre otros, los instrumentos internacionales que tratan el derecho a una
vivienda adecuada: “el párrafo 1 del artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el apartado iii) del párrafo e) del artículo 5 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial,
el párrafo 2 del artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, el párrafo 3 del artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño, el artículo 10 de la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo Social, el párrafo 8 de la sección III de la
declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos, 1976 […] el párrafo 1
del artículo 8 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, y la
recomendación No. 115 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la vivienda de los trabajadores, 1961”. Punto 3.
[66] El
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales fue aprobado
por la Ley 74 de 1968.
[67] Dice el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “el
derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o
restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero
hecho de tener un tejado por encima de la cabeza”. Punto 7 de la Observación general No. 4.
[68] Sentencia T-044 de 2010. En esa oportunidad, la Corte tuteló el derecho a la vivienda digna de una persona a la cual se le negó un subsidio
para adquisición de vivienda, bajo el argumento de que era propietaria de un
inmueble ubicado en el sitio desde el cual había sido desplazada por la violencia.
Luego de constatar que la persona no podía habitar en ese otro inmueble por
temor a las amenazas que originalmente la hicieron desplazarse, y que entre
tanto no tenía otra vivienda funcionalmente semejante, la Corporación concluyó que la negativa del subsidio, significaba en la práctica una violación
de su derecho a la vivienda digna. Esta última la caracterizó como una “necesidad
humana básica real, [que] es la de contar con un lugar donde poder pasar las
noches, resguardarse de las adversidades del clima, y tener un espacio
elemental de privacidad que a su vez les depare a las personas la posibilidad
de salvaguardar su dignidad”.
[69] El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
establece en su artículo 2.1:  “[c]ada uno de los Estados Partes en el
presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como
mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente
económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para
lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en
particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los
derechos aquí reconocidos” (Subrayas añadidas).
[70] Observación
General No. 3.
[71] Sentencia C-507 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV Jaime Araújo
Rentería; Clara Inés Vargas Hernández). En esa ocasión, la Corte Constitucional declaró inexequible una norma, por violar el principio de progresividad,
en su versión de prohibición de regresividad injustificada. El precepto
examinado, en la práctica, tenía la potencialidad de obligar a las
universidades estatales del orden nacional, a realizar unas destinaciones de
recursos que antes de esa norma no estaban obligadas a hacer. Dado que eso
suponía una afectación en la prestación del servicio misional,  la Corporación juzgó que existía un retroceso. Como el retroceso no fue justificado, la norma
fue declarada inexequible. Para decidir dijo, al respecto, que “la
medida reduce de manera sustantiva los recursos destinados a la educación
superior. En estos casos, las autoridades competentes pueden demostrar que la
medida no “retrocede” los avances logrados en materia de educación superior.
[…] Sin embargo, nada de esto fue demostrado en el presente proceso”.
[72] En la Observación General No. 3, el Comité dice respecto del principio de progresividad: “el
hecho de que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras
progresivamente, se prevea en relación con el Pacto no se ha de interpretar
equivocadamente como que priva a la obligación de todo contenido significativo.
Por una parte, se requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje
las realidades del mundo real y las dificultades que implica para cada país el
asegurar la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y
culturales. Por otra parte, la frase debe interpretarse a la luz del objetivo
general, en realidad la razón de ser, del Pacto, que es establecer claras
obligaciones para los Estados Partes con respecto a la Plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone así una obligación de proceder
lo más expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo. Además,
todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto
requerirán la consideración más cuidadosa y deberán  justificarse plenamente
por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el
contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se
disponga”.
[73] Esa doctrina
está contenida en los Principios de Limburgo, la cual fue considerada por la Corte Constitucional, justamente, como la más autorizada internacionalmente. Ver sentencia
C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime) –Fundamento jurídico
8-. En relación con el punto, pueden  destacarse los siguientes tres
principios: “8. Aunque la realización completa de los derechos reconocidos
en el Pacto, se logre progresivamente, la aplicación de algunos derechos puede
introducirse inmediatamente dentro del sistema legal, en tanto que para la de
otros se deberá esperar”; “21. La obligación de alcanzar el logro
progresivo de la completa aplicación de los derechos exige que los Estados
partes actúan tan rápidamente como les sea posible en esa dirección.  Bajo
ningún motivo esto se deberá interpretar como un derecho de los Estados de
diferir indefinidamente los esfuerzos desplegados para la completa realización
de los derechos”; “22. Algunas obligaciones del Pacto requieren su
aplicación inmediata y completa por parte de los Estados Partes, tales como
prohibición de discriminación enunciada en el artículo 2.2 del Pacto”.
[74] (MP. Eduardo Montealegre Lynett. Unánime). En ella, la Corporación examinaba la constitucionalidad de un precepto que excluía a un grupo de
beneficiarios de los servicios ofrecidos por el sistema de salud de las fuerzas
militares y de policía, aun cuando antes lo incluía. La Corte consideró que ese retroceso, en la protección del derecho a la seguridad social en
salud del grupo excluido, resultaba injustificado. Para decidir, tuvo en cuenta
la distinción entre obligaciones de cumplimiento inmediato, y obligaciones de
cumplimiento progresivo. Dijo que el Estado había incumplido la prohibición –la
cual es de obligatorio cumplimiento en todo tiempo- de no retroceder
injustificadamente en el nivel de protección alcanzado. Esta última prohibición
la caracterizó de la siguiente manera: “el mandato de progresividad implica
que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de
configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al
menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado
debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un
control judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las autoridades
tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese
paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional”.
[75] Sentencia
C-671 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett. Unánime). Antes citada.
[76] De hecho, la Corte ha extendido esa premisa como válida para explicar la estructura de todo derecho
fundamental. Al respecto, en la sentencia T-760 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa), al estudiar algunas de las obligaciones prestacionales que se
derivan para el Estado del reconocimiento de otro derecho fundamental –salud-, la Corte dijo: “3.3.6. Algunas de las obligaciones que se derivan de un derecho fundamental y
que tienen un carácter prestacional, son de cumplimiento inmediato, bien sea
porque se trata de una acción simple del Estado, que no requiere mayores
recursos (por ejemplo, la obligación de suministrar la información de cuáles
son sus derechos a los pacientes, antes de ser sometidos a un tratamiento
médico), o porque a pesar de la movilización de recursos que la labor implica,
la gravedad y urgencia del asunto demandan una acción estatal inmediata (por
ejemplo, la obligación de adoptar las medidas adecuadas y necesarias para
garantizar la atención en salud de todo bebé durante su primer año de vida
–art. 50, CP–). Otras de las obligaciones de carácter prestacional derivadas de
un derecho fundamental son de cumplimiento progresivo, por la complejidad de
las acciones y los recursos que se requieren para garantizar efectivamente el
goce efectivo de estas facetas de protección de un derecho”.
[77] Sentencia C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime),
al examinar la constitucionalidad de la Ley 319 de 1996, aprobatoria del
Protocolo de San Salvador en la cual, la Corte dijo: “así como existe un contenido esencial de los derechos civiles y políticos, la doctrina
internacional considera que existe un contenido esencial de los derechos
económicos y sociales, el cual se materializa en los ‘derechos mínimos de
subsistencia para todos, sea cual fuere el nivel de desarrollo económico’.
Por ende, se considera que existe una violación a las obligaciones
internacionales si los Estados no aseguran ese mínimo vital, salvo que existan
poderosas razones que justifiquen la situación”.
[78] El principio 16 de Limburgo, por ejemplo, dice que “[t]odos los
Estados Partes tienen la obligación de comenzar de inmediato a adoptar medidas
que persigan la plena realización de los derechos reconocidos en el Pacto”.
En un sentido similar, puede verse la citada sentencia C-251 de 1997 (MP.
Alejandro Martínez Caballero. Unánime).
[79] Sentencia T-760 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). Dijo allí,
al examinar si todas las obligaciones estatales derivadas de un derecho social
podían exigirse de inmediato, la Corte consideró que algunas no. Cuando eso no era
posible; esto es, “cuando el goce efectivo de un derecho
constitucional fundamental depende del desarrollo progresivo, ‘lo mínimo que
debe hacer [la autoridad responsable] para proteger la prestación de carácter
programático derivada de la dimensión positiva de [un derecho fundamental] en
un Estado Social de Derecho y en una democracia participativa, es,
precisamente, contar con un programa o con un plan encaminado a asegurar el
goce efectivo de sus derechos’”.
[80] En la
jurisprudencia de la Corte, se ha mencionado esa obligación, por ejemplo, en la
sentencia T-143 de 2010 (MP. María Victoria Calle Correa), antes citada, con
respecto a las obligaciones de carácter progresivo relacionadas con la
satisfacción del derecho al agua potable. También en la sentencia T-760 de 2008
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[81] El Comité, en su Observación General No. 4, manifestó que “el
derecho a una vivienda adecuada no puede considerarse aisladamente de los demás
derechos que figuran en los dos Pactos Internacionales y otros instrumentos
internacionales aplicables” (Punto 9). Ver también los Principios de
Limburgo, Punto 22.
[82] Esa obligación no es incompatible con la prohibición de
discriminación. La Corte ha sido clara en ese aspecto. Por ejemplo en la
referida sentencia C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime)
expresó que aun cuando los Estados están en la obligación de garantizar a todas
las personas los derechos económicos, sociales y culturales, “este deber
estatal no puede ser interpretado como la prohibición de que las autoridades
adopten medidas especiales en favor de poblaciones que se encuentren en
situaciones de debilidad manifiesta, y que por ende merecen una especial
protección de las autoridades (CP art. 13)”.
[83] La Observación general No. 4 dice: “[l]a tenencia adopta una
variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda en
cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de
emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o
propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar
de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal
contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas”.
[84] Ver
la sentencia C-507 de 2008, antes citada.
[85] Todas ellas aparecen expuestas en el punto 8 de la Observación General N° 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, sobre el
artículo 11.1 del PIDESC. Esa interpretación es reconocida como válida, por
esta Corte, entre otras en la sentencia T-585 de 2006 (MP. Marco Gerardo Monroy
Cabra).
[86] Como lo dijo en la sentencia T-958 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre
Lynett), al examinar si mediante tutela una persona podía exigir la asignación
de un subsidio por haber perdido, durante un terremoto, una vivienda en
construcción. En esa ocasión, empero, la Corte consideró que no podía decidirse de fondo la tutela, porque había otro medio de defensa judicial.
[87] Por ello, al considerar un caso en el cual se demandaba el
cumplimiento inmediato de una obligación prestacional, de desarrollo
progresivo, la Corte señaló que si bien el accionante no tenía “derecho a
gozar de manera inmediata e individualizada de las prestaciones por él pedidas,
sí t[enía] derecho a que por lo menos exist[ier]a un plan’”.
Sentencia T-595 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).Más adelante
reiterada en múltiples ocasiones. Por ejemplo, en la sentencia T-760 de 2008
(MP. Manuel José Cepeda).
[88] Desde la sentencia T-414 de 1992 (MP Ciro Angarita Barón), la Corte le ha reconocido valor de criterio doctrinal a la Proclamación de Teherán. En esa oportunidad, la Corporación usó una de las proclamaciones para precaver a las libertades de las eventuales afectaciones que podrían cernirse
sobre ellas a causa del desarrollo tecnológico. Más recientemente, ese valor ha
sido ratificado, por ejemplo, en la sentencia T-760 de 2008 –anexo 2-
(MP Manuel José Cepeda Espinosa), en la cual la Corte Constitucional indicó que la Proclamación de Teherán, dictada por la Conferencia Internacional de los Derechos Humanos, había sido promulgada como un
pronunciamiento “acerca de los progresos logrados en los veinte años de
vigencia de la Declaración Universal (1948) y del programa que se deb[ía]
preparar para el futuro”.
[89]
Sentencia T-021 de 1995 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[90] Al menos en un par de ocasiones la Corte Constitucional ha ordenado la provisión de albergues transitorios para los afectados
por el riesgo, o la materialización efectiva, de un desastre natural. Así, en
la sentencia T-1094 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte Constitucional decidió tutelar el derecho a la vivienda digna de una familia a la cual
se había conminado a salir de su vivienda, en la cual trabajaba, por el riesgo
de un desastre natural. La Corte Constitucional le ordenó a la administración decidir en un término perentorio sobre la
adquisición o eventual expropiación de ese terreno a los propietarios y, entre
tanto, continuarle “proveyendo a la accionante y a su esposo un alojamiento
seguro y digno”. También en la sentencia T-036 de 2010 (MP. Jorge Iván
Palacio Palacio), la Corte Constitucional conoció el caso de una familia cuya
única vivienda estaba expuesta a alto riesgo de ser arrasada por un desastre
natural, y pese a que la administración municipal conocía ese hecho, no había
adelantado acciones con el fin de reubicarlos. La Corporación le ordenó a la administración pública que los reubicara definitivamente en el
término de seis meses y, entre tanto, les proveyera un albergue transitorio.
[91] En la sentencia T-199 de 2010 (MP. Humberto
Sierra Porto), la Corte Constitucional juzgó que a un grupo de personas se le
había violado su derecho a la vivienda digna, porque las autoridades pública no
adoptaron un plan oportunamente en orden a evitar el advenimiento de un
desastre natural que destruyera sus hogares y demás derechos fundamentales,  “a
pesar de conocer desde el año 1998 la situación de riesgo en que se encontraban
los accionantes y de contar con el informe elaborado por la entidad
departamental competente desde septiembre del año de 2008, no adoptaron las
medidas dirigidas a prevenir y mitigar el riesgo en el que se encontraban los
residente del sector La Clavellina ni adelantaron las gestiones ante las
entidades del orden nacional o departamental o el propio DAPARD para la
ejecución de las obras recomendadas”. Por eso les ordenó, en específico,
adoptar un plan con específicas coordenadas, para satisfacer adecuadamente el
derecho conculcado.
[92] Sentencia T-143 de 2010 (MP. María Victoria Calle Correa). La Corte Constitucional consideró que la administración pública les había violado sus derechos a
los miembros de una comunidad, porque a pesar de ver insatisfecha una de sus
necesidades básicas a causa de un acontecimiento de la naturaleza, y la
administración había adoptado un plan para conjurar esa violación, ese plan no
contaba con especificaciones de tiempo, modo y lugar. En concreto, la Corporación manifestó: “la Sala advierte al menos dos deficiencias en la forma de proteger
los derechos fundamentales por parte de la Administración
Pública, que se presentan en este caso. En primer término, no está clara la
planeación acerca de las circunstancias de tiempo y modo en que habrá de
adelantarse esa política, lo cual es un indicio de que no existe un plan real
debidamente concebido para ponerla en marcha […]”.
[93] Sentencia T-1094 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa),
antes citada. La Corte juzgó que para garantizarle el derecho a la vivienda
digna al grupo familiar afectado por la amenaza de la naturaleza, la
administración debía adquirir o expropiar el bien en riesgo, o –en caso
negativo- incluirlo en los planes de urbanismo y en los proyectos de vivienda
de interés social ya adoptados por ella. De forma específica, por eso, le
ordenó, entre otras cosas, “al Alcalde Municipal de Barbosa, Antioquia: 1)
que decida definitivamente, en un plazo máximo de tres (3) meses contados a
partir de la comunicación de la presente sentencia, sobre la adquisición o
eventual expropiación del predio de la accionante y su destinación al uso
exclusivo como zona forestal, de forma que se eliminen los riesgos existentes
sobre su vida e integridad según los dictámenes periciales allegados en el
presente proceso; y, 2) que en caso de una decisión negativa respecto a la
adquisición o expropiación del predio de la accionante, la incluya junto con su
esposo en los planes de urbanismo y de vivienda social que viene adelantando el
Municipio según lo informado por el Alcalde local”.
[94] Naciones
Unidas, Doc E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de febrero de 1998. Informe del
Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas para el tema
de los Desplazamientos Internos de Personas, Francis Deng.
[95] La observancia de estos Principios en la interpretación de los
derechos fundamentales contenidos en la Constitución, y en los tratados internacionales de derechos humanos, ha sido admitida ampliamente por la jurisprudencia de esta
Corte. Específicamente en la sentencia T-025 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa), la Corte declaró “la existencia de un estado de
cosas inconstitucional en la situación de la población desplazada”. Para
ello, primero mostró cuáles eran los derechos de la población desplazada, y en
ese contexto usó los mencionados  Principios
Rectores de los desplazamientos internos. Para justificar la toma en
consideración de esas directrices, la Corte Constitucional indicó que “[d]iversos organismos e instancias
internacionales han recomendado la aplicación de estos principios por parte de
las diversas autoridades de los Estados en los que se presente el problema del
desplazamiento interno forzado, tales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la Comisión de Derechos Humanos del Consejo Económico y Social de la Organización de Naciones Unidas, el Secretario General de la Organización de Naciones Unidas, la Organización de la Unión Africana, la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa, la Organización del Commonwealth y diversos gobiernos”.
[96] Sobre el derecho a la participación, en la doctrina y con especial
referencia a los derechos de las personas damnificadas, puede verse a propósito
del tsunami ocurrido en India el texto de Hope, Lewis: “Human rights and
natural disaster. The Indian ocean tsunami”, en 33 Human Rights, 12,
2006, p. 16. Sobre el derecho a la participación para la garantía del derecho a
la vivienda digna, puede verse la investigación sobre el ordenamiento
sudafricano de Wolf, Ralph: “Participation in the right of acces to adequate
housing”, en 14 Tulsa Journal of Comparative and International Law, 269,
2006-2007, pp. 269 y ss.
[97] Sentencia T-790 de 2009 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). En esa
ocasión, la Corte le ordenó a la administración que abriera un espacio de
participación para la comunidad cuyo derecho a la vivienda digna estaba bajo
amenaza. En ese caso, constató que se requería tutelar el derecho a la vivienda
digna de unos ciudadanos, cuyos hogares de habitación estaban en riesgo de
derrumbarse, y le ordenó a la administración que neutralizara las causas del
riesgo.  Esta misma exigencia la ha hecho la Corte al examinar la forma en la cual deben ser garantizadas facetas prestacionales de otros derechos, tales como
la salud [sentencia T-760 de 2008 (MP. Manuel José cepeda Espinosa)] y el agua
potable [ver sentencias T-143 de 2010 y T-418 de 2010 (MP. María Victoria Calle
Correa)].
[98] En la sentencia T-743 de 2006 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), la Corte Constitucional consideró que se había violado “el derecho a la igualdad en conexidad
con el derecho a la vivienda digna” de las personas de un núcleo familiar,
al haberles negado su inclusión en el censo oficial de afectados por un
desastre natural, en primer lugar porque efectivamente lo eran, y en segundo
lugar porque sólo en virtud de su inscripción en el censo podían acceder a
beneficios que protegían su derecho a la vivienda digna.
[99] En la sentencia T-657 de 2010 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), la Corporación tuteló el derecho a la vivienda digna de una mujer cabeza de familia, madre de
cuatro menores de edad. En ese contexto, consideró que la mujer tenía derecho a
que se la protección de su necesidad de vivienda digna, y a que impartieran las
órdenes necesarias con el fin de satisfacerla adecuadamente, porque “la Constitución ha recalcado la especial protección que debe brindarse a quienes hacen parte de
un grupo de personas en situación de vulnerabilidad, - por su edad, situación
económica o física etc –, haciendo necesaria la creación de un marco más amplio
de protección, mediante el diseño de acciones afirmativas para garantizar la
efectividad del derecho a la igualdad y de manera colateral todos los demás
derechos”.
[100] En la sentencia T-958 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), antes
citada, la Corte consideró que los damnificados por acontecimientos naturales
son, como los desplazados, personas en condiciones de debilidad manifiesta.
Para sustentarlo dijo: “[l]as personas víctimas de situaciones sociales
extremas o de los embates de la naturaleza, constituyen, entre el espectro de
personas en situación de debilidad manifiesta, aquellas que los sufren en mayor
medida, por razón del desarraigo, destrucción de la base material que sustenta
su proyecto de vida, así como por la grave afectación del tejido social al cual
pertenecen”.
[101] Así, por ejemplo, en la sentencia C-217 de 1999 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz), la Corte Constitucional juzgó conforme a la Carta la diferenciación dispuesta en un decreto legislativo, entre subsidios de vivienda para
damnificados por el terremoto del eje cafetero. En específico, el decreto
contemplaba un subsidio de vivienda especial para los poseedores o propietarios
de viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo, al cual no tenían derecho los
propietarios o poseedores de otros bienes. La Corte consideró que ese tratamiento resultaba constitucional, porque los beneficiarios del crédito especial
pertenecían “al sector de los más pobres”.
[102] En la sentencia T-1057 de 2007 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), la Corporación juzgó relevante el hecho de fuera precisamente a una mujer madre cabeza de
familia, a la que se le hubiera privado de la posibilidad de recibir beneficios
para vivienda, luego de verse afectada por un desastre natural.  En ese
contexto, concedió la tutela del derecho a la vivienda digna.
[103] En la
sentencia T-742 de 2009 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva), la Corte consideró que se violaba el derecho fundamental a la vivienda digna de una persona, al
haberle negado el subsidio para adquisición de vivienda nueva o usada con
fundamento en una aplicación distorsionada de la normatividad aplicable. En esa
oportunidad, además de otras razones, la Corte consideró que se violaba la Constitución porque la entidad encargada de asignarlo había interpretado que no
tenía derecho al subsidio una persona que contaba con un mero derecho de posesión
sobre un bien inmueble, a pesar de que lo realmente excluido por la ley era que
la persona fuera propietaria de otro bien inmueble destinado a vivienda.
Otro caso semejante, en los aspectos que tienen relevancia, fue resuelto en la
sentencia T-044 de 2010 (MP. María Victoria Calle Correa. Unánime), pues en
ella la Corte Constitucional tuteló el “derecho a la vivienda digna” de
una persona, porque la entidad encargada de asignar el subsidio de vivienda lo
excluyó del grupo de solicitantes con fundamento en un motivo contrario a la Constitución. En esa ocasión dijo que toda restricción en el derecho fundamental a la vivienda digna “deviene
inconstitucional si supone una interferencia ilegítima en los derechos
fundamentales de la persona”.
[104] En la sentencia C-444 de 2009 (MP. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub. Unánime), la Corte Constitucional opinó que una norma resultaba
inconstitucional, porque era injustificadamente regresiva, en relación con el
nivel de protección del derecho a la vivienda digna alcanzado previamente. Para
decidir dijo, sobre el particular, que el precepto cuestionado contenía “una
medida regresiva en materia de protección del derecho a la vivienda digna de
interés social”.
[105] En la sentencia T-068 de 2010 (MP. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), antes citada, la Corporación concedió la tutela del derecho a la vivienda digna, porque a una persona desplazada por la violencia pretendía
lanzársela de un bien inmueble que era su único lugar de habitación, lo cual
–si se hubiera llevado a cabo- era a juicio de la Corporación regresivo, comparado con el nivel de protección al que tenía derecho.
[106]
Sentencia T-760 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[107]
(MP. Vladimiro Naranjo Mesa).
[108] En un sentido
similar, inicialmente, se pronunció la Corte en la sentencia T-308 de 1993 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz). En esa providencia, a la Corporación le correspondía resolver el caso de los residentes de una zona aledaña a un campo
donde la fuerza pública practicaba polígono, y quienes reclamaban por la
amenaza permanente que dichos ejercicios suponían para sus derechos
fundamentales. Entre ellos, invocaban el derecho a la vivienda digna. La Corte, entonces, debía determinar si el derecho a la vivienda digna era susceptible de
protección mediante tutela, y concluyó que sí porque estaban dadas las
condiciones jurídico materiales para ello. No obstante, aseguró que el derecho
a la vivienda digna, como derecho económico, social y cultural, aunque “en principio,
[n]o [es] susceptibl[e] de protección inmediata por vía de tutela[, una
s]ituación diferente se plantea una vez las condiciones jurídico-materiales se
encuentran cumplidas de manera que la persona ha entrado a gozar de un derecho
de esta categoría. En dado caso, el derecho constitucional materializado
adquiere fuerza normativa directa y a su contenido esencial deberá extenderse
la necesaria protección constitucional”.
[109]
T-595 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[110] (MP. Jorge Iván Palacio Palacio). En una dirección semejante, lo hizo
posteriormente en la sentencia T-657 de 2010 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio).
[111] En ese caso la Corte advirtió los elementos citados. En primer lugar,
observó que la administración tenía conocimiento del alto riesgo de la zona
donde estaba ubicada la vivienda, pues dentro de la sentencia quedó consignado
que la acción de tutela se interpuso a finales del año dos mil nueve (2009) y que
esa zona había sido declarada como de calamidad pública desde el “5 de junio
de 2008”.  En segundo lugar, constató que la administración municipal tenía
a su alcance distintas medidas directamente estipuladas por la Ley. En específico, advirtió que “según lo dispuesto por el artículo 56 de la Ley 9ª de 1989, subrogado por el artículo 5 de la Ley 2ª de 1991, es obligación de los
alcaldes levantar y mantener actualizado un inventario de las zonas que
presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos por ser
inundables o sujetas a deslizamientos, o que de otra forma presentan
condiciones insalubres para la vivienda; adelantar programas de reubicación de
los habitantes o proceder a desarrollar las operaciones necesarias para
eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas; que,
además, pueden adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser
reubicadas, mediante enajenación voluntaria o directa o mediante expropiación;
ordenar la demolición de las edificaciones afectadas y la desocupación de los
inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo, con la colaboración de las
autoridades de policía, en caso de que sus ocupantes se rehúsen a ser
desalojados”. Finalmente, pudo apreciar que la administración, a pesar de
todo, no había adelantado ninguna gestión relevante para proteger a los
tutelantes en sus derechos fundamentales. La Corte calificó la omisión administrativa del siguiente modo: “la negligencia y omisión del señor alcalde son
evidentes y prácticamente absolutas”. Y concluyó que con ella vulneró “el
derecho a la vivienda digna de los accionantes”.
[112] Como lo dijo la Corte en la sentencia C-431 de 2000 (MP. Vladimiro
Naranjo Mesa. Unánime), los planes parciales son los “instrumentos
mediante los cuales se desarrollan y complementan las normas que integran los
planes de ordenamiento territorial cuando se trata de determinadas áreas del
suelo urbano, áreas incluidas en el suelo de expansión urbana y aquellas que
deban desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos
u otras operaciones urbanas especiales (art. 19 [Ley 388 de 1997])”.
[113] (MP.
Jaime Córdoba Triviño. SV. Jaime Araújo Rentería).
[114]
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[115] De conformidad con el artículo 19 del Decreto 2546 de 1999, las
autoridades públicas están en la obligación de llevar un registro y control
sobre las comunidades indígenas.
[116] (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa).