T-082-10
Sentencia T-082/10
Sentencia
T-082/10
ACCION DE TUTELA CONTRA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO-Caso en que solicita cesación de efectos jurídicos de
autos que declararon la nulidad de lo realizado en cumplimiento de la sentencia
de proceso de acción de cumplimiento
ACCION DE TUTELA TEMERARIA-Reiteración de jurisprudencia/ACCION DE TUTELA
TEMERARIA-Caso excepcional que no se configura temeridad
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre su procedencia
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Cumplimiento del fallo como manifestación y resultado
de un proceso en donde mediaron todas y cada una de las garantías propias de un
proceso realizado en un Estado social y democrático de derecho
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Cumplimiento
de los fallos judiciales de acción de cumplimiento
ACCION DE TUTELA CONTRA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE
BOLIVAR-Improcedencia por inexistencia
de motivos que ameriten cesación de efectos de autos expedidos por el Tribunal,
pues los mismos son el resultado del ejercicio de su competencia para el cumplimiento
de un fallo en firme
Concluye la Sala que, contrario a lo que afirma el
accionante, en este caso no se presenta defecto orgánico en la expedición de
los autos de 5 de septiembre y 23 de octubre, ambos de 2008, por cuanto al
Tribunal le asistía plena competencia para garantizar la eficacia de su fallo,
la cual se deriva del artículo 29 de la Constitución, así como del artículo 25
de la ley 393 de 1997. Garantizar la efectividad de los fallos proferidos por
las autoridades judiciales es una de las formas más importantes de concreción
del derecho de acceso a la administración de justicia, que no tendría sentido
en un Estado social si no asegurase la ejecución de las sentencias proferidas,
superando el concepto meramente declarativo del proceso y llevando a la
realidad fáctica los razonamientos y conclusiones judiciales, como lo ha
reconocido tanto la jurisprudencia constitucional, como la proferida por la
Corte Interamericana de los Derechos Humanos”
Referencia: expediente T-2408290
Acción de tutela instaurada por ECOPETROL S.A. contra
Tribunal Administrativo de Bolívar.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
Bogotá D.C. once (11) de febrero de dos mil diez
(2010).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional
integrada por los Magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside,
Luis Ernesto Vargas Silva y María Victoria Calle Correa, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, especialmente las de los artículos 86
y 241 numeral 9º de la Constitución Política y los artículos 33 y siguientes
del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del fallo proferido en
primera instancia por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado y en segunda instancia por la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
I. ANTECEDENTES
ECOPETROL S.A. interpuso acción de tutela contra el
Tribunal Administrativo de Bolívar. La accionante sustenta su pretensión en los
siguientes
Hechos
1.- Los arts. 1º, 6º y el parágrafo del art. 7º de la ley
334 de 1996 crearon el impuesto llamado “Estampilla Universidad de Cartagena
siempre a la altura de los tiempos” a favor de la Universidad de Cartagena, el
cual fue desarrollado por medio del artículo 8º de la Ordenanza 012 de 1997 de la
Asamblea Departamental de Bolívar. Este impuesto se cobraría sobre los
contratos de obra, los contratos de servicios y las operaciones que se
celebraran o realizasen en el territorio del Departamento de Bolivar.
2. La Universidad de Cartagena y la Junta Especial de la
Estampilla “Universidad de Cartagena, siempre a la altura de los tiempos”
consideraron que ECOPETROL S.A. no cumplía con los pagos que debería hacer por
este concepto, especialmente en lo relacionado con las operaciones de
exportación de petróleo que se realizaban desde el puerto de Cartagena, las
cuales deberían ser objeto del gravamen y hasta el momento no lo eran. Por esta
razón la Universidad de Cartagena interpuso acción de cumplimiento para lograr
dicho pago.
3. En primera instancia el juzgado 13 administrativo
del circuito de Cartagena, mediante sentencia de 26 de enero de 2007, declaró
probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y declaró
improcedente la acción de cumplimiento.
4. Apelada la sentencia del juzgado administrativo, el
Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia proferida el 12 de marzo
de 2007 –posteriormente adicionada por providencia del 18 de abril de 2007-
consideró que Ecopetrol S.A. no cumplía con las obligaciones derivadas de las
Ley 334 de 1996 y la Ordenanza 0012 de 1997 y, en consecuencia, le ordenó que
cancelara a la Universidad de Cartagena los dineros recaudados o que ha debido
recaudar por razón del mencionado impuesto, para lo cual debería tomar en
cuenta los contratos de obra, los contratos de servicios y las operaciones
realizadas en el Departamento de Bolívar –folios 212 y 213 cuaderno principal-.
5. Mediante auto de 4 de mayo de 2007 el juzgado de
primera instancia dispuso lo relativo al cumplimiento de la sentencia, para lo
cual ordenó a la Contraloría general de la Nación que presentara informe en
donde se indicara con exactitud la suma adeudada por Ecopetrol S.A. a la
Universidad de Cartagena.
6.- La Contraloría General realizó visita fiscal y el
31 de agosto de 2007 rindió un informe conclusivo al respecto, en el que señaló
que, de acuerdo con la parte resolutiva de la sentencia del Tribunal, no había
incumplimiento por parte de ECOPETROL S.A. ni a las obligaciones creadas por
ley 334 de 1996, ni a las derivadas de la Ordenanza 012 de 1997. Al respecto
puede leerse
“Dentro de
los puntos resolutivos de la sentencia no se relaciona aquel que ordene a la
demandada el pago del impuesto por operaciones realizadas en el Departamento de
Bolívar y particularmente por las del puerto de Cartagena desde el año 1997,
al contrario de los aspirado por la accionante en su pretensión tercera del
escrito provocatorio de la acción.
(…)
Superando
además la literalidad habrá de tenerse presente que el escrito del 23 de
mayo/07 dirigido al H. Consejo de Estado por el magistrado ponente Dr. Javier
Ortiz del Valle –en el curso de la acción de tutela a instancia de la petrolera
contra la sentencia adversa- declaró expresamente que:
´…en ningún momento se trató el tema expuesto por el
accionante sobre ingresos percibidos por él por razones de venta o
exportaciones, sólo se hizo cita textual de esto por haber sido expresado en la
demanda de la Acción de Cumplimiento como parte de la sentencia pero no de las
motivaciones de la Sala…’
En la línea
de semejantes consideraciones, se sigue la conclusión de que las operaciones de
venta y exportación de petróleo realizadas en Bolívar no son un concepto por el
que proceda la tasación.” –subrayado ausente en texto original-
7. El 18 de septiembre de 2007, la Universidad de
Cartagena presentó escrito solicitando al juzgado reiterara a la Contraloría
que hiciera la liquidación de lo adeudado a la Universidad de Cartagena
teniendo en cuenta las operaciones de exportación de petróleos realizadas a
través del puerto de Cartagena.
8. El juzgado, por auto de 18 de septiembre de 2007,
negó la solicitud realizada por la Universidad de Cartagena, ante lo cual ésta
interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación.
9. El de reposición fue negado, y el de apelación
concedido por medio de auto de 9 de octubre de 2007, aunque luego fue revocada
esta decisión –folio 30 cuaderno principal-.
10. El 25 de noviembre, la Universidad de Cartagena
interpuso nueva petición solicitando al juez que ordenara a la Contraloría
General realizar otra visita y, por consiguiente, otro informe sobre lo
adeudado por Ecopetrol S.A., esta vez incluyendo el valor derivado de las exportaciones
de petróleo realizadas desde el puerto de Cartagena, pues éstas están incluidas
en el concepto de ‘operaciones’.
11. Por medio de auto de 14 de enero de 2008 el
Juzgado 13 Administrativo del circuito de Cartagena negó la solicitud de la
Universidad, por considerar que solicitaba lo mismo que la presentada el 18 de
septiembre de 2007.
12. Ante dicha negativa, la Universidad solicitó la
nulidad de los autos de 18 de septiembre y de 9 de octubre de 2007 y de 14 de
enero de 2008, la cual fue negada por el juzgado.
13. Contra esta última decisión se presentó recurso de
apelación, siendo concedido.
14. Mediante auto de 5 de septiembre de 2008 el
Tribunal Administrativo de Bolívar decretó de oficio la nulidad de lo actuado
en el proceso a partir del auto del 4 de mayo de 2007.
15. Ecopetrol S.A. solicitó ante el propio Tribunal la
nulidad del auto de 5 de septiembre de 2008 alegando falta de competencia del
Tribunal para expedirlo y la modificación de la sentencia de 12 de marzo de
2007, adicionada el 18 de abril del mismo año.
16. Mediante providencia de 23 de octubre de 2008, el
Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó por improcedente la solicitud de
nulidad presentada por Ecopetrol S.A..
Solicitud de tutela
Por lo anterior Ecopetrol S.A. solicita que le sea
amparado su derecho al debido proceso y al derecho de defensa y, en
consecuencia, se dejen sin efecto los autos del 5 de septiembre y del 23 de
octubre de 2008 expedidos por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio
de los cuales se anularon todos las actuaciones realizadas en cumplimiento de
la sentencia de 12 de marzo de 2007, la cual ordena a Ecopetrol S.A. el pago
del impuesto debido.
La solicitud se funda en la supuesta falta de
competencia del Tribunal Administrativo de Bolívar para declarar la nulidad de
lo actuado a partir del auto de 4 de mayo de 2007, lo que configura un defecto
orgánico en los autos de 5 de septiembre y 23 de octubre de 2007.
Respuesta del Tribunal Administrativo de Bolívar.
Menciona en su respuesta el Tribunal que el 8 de mayo
de 2007 Ecopetrol S.A. instauró acción de tutela contra esta misma corporación
intentando desatender las órdenes dadas por el Tribunal, lo que pretenden hacer
nuevamente por medio de la presente acción de tutela, haciendo que ésta resulte
un hecho temerario, pues se trata de los mismos hechos que se alegan como
vulneradores. Por esta razón solicita se declare improcedente la acción de
tutela –folios 86 a 93 cuaderno principal-.
Respuesta de la Universidad de Cartagena
El apoderado de la Universidad de Cartagena solicita
rechazar la tutela por temeridad.
Adicionalmente, recapitula los principales argumentos
expuestos por la sentencia del Tribunal de Bolívar, para concluir que
“Ecopetrol ha incumplido respecto de las operaciones de exportación de
petróleo, reteniendo los recursos que debió transferir a la Universidad de
Cartagena” –folio 171 cuaderno principal-, puesto que el Tribunal incluyó las
operaciones de petróleo como objeto del gravamen de la estampilla.
Por tanto, para el apoderado de la Universidad de
Cartagena no existe “duda alguna” que las operaciones de exportación de
petróleo están incluidas dentro del impuesto “Estampilla Universidad de
Cartagena a la altura de los tiempos” y que, por consiguiente, la acción de
Ecopetrol simplemente resulta una maniobra “torticera” para negarse a cumplir
el fallo del Tribunal. En desarrollo de este punto el apoderado de la
Universidad expone como se pidió al Contralor General que aclarara una
sentencia del Tribunal de Bolívar; que se profirió oficio GRC-S-RJN-2007-1289
del 25 de junio de 2007 que insiste en sostener que el impuesto sólo aplica a
los contratos de obra que celebra Ecopetrol en el Departamento de Bolívar; y,
finalmente, que se sostuvo una reunión con la comisión de la Contraloría en la
refinería de Cartagena, donde “se aclaró” que Ecopetrol no ha retenido, ni
retiene lo correspondiente al impuesto en cuestión –folios 174 a 176 del cuaderno principal-.
Resalta que en su actuar, el apoderado de Ecopetrol ha
llegado a pedir nulidad de nulidad, lo que llevó al Tribunal de Bolívar a que
en providencia de 23 de octubre de 2008 determinara que debía hacerse una “llamado
de atención a la conducta procesal de la parte accionada, por su uso indebido e
irregular de los recursos y mecanismos judiciales de defensa lo que ha incidido
directamente en la celeridad del proceso, por lo que se le advierte respecto de
moderar su comportamiento respecto de esta etapa del proceso, con el fin de
lograr la armonía en el desarrollo del trámite restante de la presente acción”
–folio 177-.
Finalmente, afirma que el Tribunal mantuvo la
competencia para asegurar el cumplimiento del fallo, pues ésta le es reconocida
por el artículo 25 de la Ley 393 de 1997 que consagra “[d]e todas maneras,
el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y
mantendrá la competencia hasta que cese el incumplimiento”. Fue con base en
esta competencia que, de acuerdo con el apoderado de la Universidad, el
Tribunal entró a garantizar, de oficio, el cumplimiento de su fallo. En
consecuencia decretó la nulidad de todo lo actuado desde que se profirió la
sentencia y el auto de aclaración, en ejercicio de la facultad otorgada por la
Ley 393 de 1997, en cuanto el juez debe hacer cumplir el fallo proferido.
Por las razones expuestas solicita se niegue la tutela
interpuesta por Ecopetrol S.A..
II.
ACTUACIONES PROCESALES
Primera
instancia
En sentencia de 29 de enero de 2009 la Sección Quinta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decidió
rechazar la solicitud presentada por Ecopetrol S.A., argumentando que a
Ecopetrol “no le es dable atacar decisiones judiciales por vía de la acción
de tutela pues al Juez Constitucional no le compete cuestionar la labor interpretativa
del juez de conocimiento cuando esta se encuentra debidamente sustentada, como
se explicó a lo largo de esta sentencia, deberá rechazarse por improcedente la
presente acción de tutela”.
Impugnación
Reiterando los argumentos de la demanda, el apoderado
de Ecopetrol S.A. impugnó la decisión proferida por el juez de primera
instancia.
Concepto
del Ministerio Público
La Procuraduría General de la Nación, mediante agente
especial, intervino en el presente proceso. Para el efecto el 17 de marzo de
2009 presentó concepto en el que concluyó que la providencia del Tribunal de 5
de septiembre de 2008 adolecía de defecto orgánico, por la falta de competencia
de éste para expedirla.
Para el representante del Ministerio Público la
sentencia de 12 de marzo de 2007, luego adicionada por providencia del 18 de
abril del mismo año, dictaminó claramente que las operaciones de exportación se
encontraban incluidas en el conjunto de hechos generadores del impuesto creado
por la Ley 334 de 1996. En palabras del agente de la Procuraduría
“Esto es, el
Tribunal siempre tuvo en consideración para efectos de la aplicación del
gravamen las exportaciones de petróleo realizadas en el puerto de Cartagena,
por lo que la orden impartida a la autoridad administrativa en la parte
resolutiva, debió armonizarse con la parte motiva de la decisión, lo que nos
lleva a concluir que el juez de instancia, ciertamente no obedeció lo resuelto
por el Tribunal, adoptando las medidas para que se hicieran efectivas las
órdenes impartidas, las cuales hicieron tránsito a cosa juzgada.” –folio 378
cuaderno principal-
Sin embargo, al indagar por el trámite adecuado para
llevar al cumplimiento efectivo de la providencia dictada por el Tribunal,
concluye que no es otro que el incidente de desacato, para lo cual se apoya en
un pronunciamiento jurisprudencial del Consejo de Estado. Por esta razón
considera que “sólo por vía del incidente de desacato, y previo agotamiento
de su trámite en los términos señalados en el artículo 29 de la ley 393 de
1997, el Tribunal Administrativo de Bolívar, como juez de segunda instancia
(resolviendo el recurso de apelación o el grado jurisdiccional de consulta),
adquiere la competencia para adoptar las medidas contra las autoridades
–ECOPETROL y el mismo juez de primera instancia- que han incumplido la orden
por él emitida y reiterar las órdenes impartidas en la sentencia del 12 de
marzo de 2007, incidente que debe ser impulsado por la Universidad de Cartagena
y de [sic] la Junta Especial de la Estampilla ‘Universidad de
Cartagena – Siempre a la altura de los tiempos’. En el agotamiento del trámite incidental, se deberá precisar el monto a
cancelar, teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 2º de la ley 334 de
1996, que al tenor indica: ‘(…) la emisión de la estampilla cuya
creación se autoriza, será hasta por la suma de mil [sic] millones de pesos
($60.000.000)’.” –folio 380-
Con base en este razonamiento el Ministerio Público
solicitó el amparo del debido proceso a Ecopetrol S.A. y la cesación de efectos
de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar de fecha 5
de septiembre de 2008, por adolecer de un defecto orgánico.
Segunda
Instancia
En sentencia de segunda instancia la sección primera
de la Sala contencioso administrativa del Consejo de Estado confirmó el fallo
proferido en primera instancia. En primer lugar estudió la posible temeridad
por parte de Ecopetrol S.A., descartando que la presente acción tuviera la
misma causa que una interpuesta en el año 2007 contra la misma sentencia del
Tribunal Administrativo de Bolívar. Posteriormente analizó los hechos y
concluyó que el derecho de acceso a la administración de justicia no se había
vulnerado pues el proceso de acción de cumplimiento se había llevado a cabo sin
desconocimiento de garantía alguna a Ecopetrol S.A., parte procesal que contó
con todas las oportunidades de defensa en desarrollo del mismo. En este sentido
estimó la sección primera que “no se vulneró el acceso a la administración
de justicia, por cuanto los autos atacados buscan hacer efectiva una sentencia,
en la que la actora, tuvo a su disposición la oportunidad de aportar pruebas,
controvertirlas y en general, ejercer todos los recursos dispuestos en el
trámite de la acción de cumplimiento, que dio origen a la misma” –folio 460
cuaderno principal-.
Pruebas
Como acervo probatorio en el presente caso se adjuntó
1.- Sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar
de 12 de marzo de 2007 –folio 15-.
2.- Auto de aclaración de sentencia proferido el 18 de
abril de 2007 por el Tribunal Administrativo de Bolívar –folio 24-.
3.- Auto proferido el 05 de septiembre de 2008 por el
Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio del cual se declara la nulidad de
todo lo actuado a partir del auto de 4 de mayo de 2007 –folio 27-.
4.- Auto proferido el 23 de octubre de 2008 por el
Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio del cual se rechaza por
improcedente la solicitud de nulidad del auto de 05 de septiembre de 2008
–folio 39-.
5.- Decreto No. 725 de 12 de diciembre de 2000
expedido por el Gobernador de Bolívar por medio del cual se reglamenta el cobro
de la ‘Estampilla Universidad de Cartagena, siempre a la altura de los tiempos”
–folio 45-.
6.- Acción de tutela interpuesta por Ecopetrol S.A. el
08 de mayo de 2007 contra la sentencia de 12 de marzo de 2007 proferida por el
Tribunal Administrativo de Bolívar –folio 128-.
7.- Informe de visita fiscal de la Contraloría General
de la República de 31 de agosto de 2007, ordenada por el Tribunal
Administrativo de Bolívar –folio 202-.
8.- Ordenanza 012 de 29 de abril de 1997 –folio 233-.
9.- Concepto rendido por la Contraloría General de la
República, a solicitud de Ecopetrol, en donde interpreta y determina el
alcance de la sentencia del Tribunal –folio 250-.
10.- Sentencia del Consejo de Estado de 9
de agosto de 2007 que resolvió acción de tutela interpuesta por Ecopetrol S.A.
contra sentencia del 12 de marzo de 2007 proferida por el Tribunal
Administrativo de Bolívar –folio 258-.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Es competente esta Sala de la Corte
Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela
de la referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241,
numeral 9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Presentación del caso y problema jurídico
Corresponde a esta Sala proferir la
sentencia de revisión de la tutela impetrada por Ecopetrol S.A. contra el
Tribunal Administrativo de Bolívar, en donde el primero solita la cesación de
efectos jurídicos de los autos expedidos por el segundo el 5 de septiembre y el
23 de octubre ambos del año 2008. Apoya su petición en la supuesta falta de
competencia del Tribunal para proferir dichos autos –que declararon la nulidad
de lo realizado en cumplimiento de la sentencia del proceso de acción de
cumplimiento- por cuanto ya se había puesto fin al proceso por medio de
sentencia expedida el 12 de marzo de 2007 –aclarada y adicionada el 18 de abril
de 2007-.
Tanto en primera, como en segunda
instancia el Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela
interpuesta por Ecopetrol. En primera instancia la Sección Quinta de la
Honorable Corporación basó su decisión en la improcedencia de acción de tutela
contra providencias judiciales; en segunda instancia la Sección Primera
consideró que en el presente caso no se vulneró el derecho de acceso a la
administración de justicia, por lo que confirmó el fallo del a quo.
El problema jurídico que plantea la acción
interpuesta consiste en determinar si existe un defecto orgánico, por falta de
competencia, en los autos proferidos por el Tribunal Administrativo de Bolívar,
por medio de los cuales se declara la nulidad de las actuaciones desarrolladas
con el objeto de dar cumplimiento a la sentencia de 12 de marzo de 2007 y al
auto de abril 18 del mismo año que la aclara y adiciona, en razón a que los
mismos no se profirieron como consecuencias de un incidente de desacato.
Como asunto previo debe la Sala referirse
a la posible temeridad por parte de Ecopetrol S.A., en razón a que, en concepto
del Tribunal Administrativo y de la Universidad de Cartagena, en 2007 había
interpuesto una tutela por las mismas causas. De resolverse negativamente el
juicio de temeridad en la acción, i. pasará la Sala a reiterar la
jurisprudencia sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales; ii. posteriormente, hará referencia al cumplimiento del fallo como parte
del derecho de acceso a la administración de justicia; y iii. finalmente, se
dará solución al caso concreto.
3. La actuación temeraria en la acción de tutela.
Reiteración de jurisprudencia.
El artículo 38 del Decreto-ley 2591 de 1991 señala que
“Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea
presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o
tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes.”
La jurisprudencia constitucional ha señalado que la “temeridad” se
ha entendido “como la actitud de quien demanda o ejerce el derecho de
contradicción a sabiendas de que carece de razones para hacerlo, o asume
actitudes dilatorias con el fin de entorpecer el desarrollo ordenado y ágil del
proceso.”[1]
Así también, la Corte Constitucional ha sostenido que
la actuación temeraria es aquella que supone una "actitud torticera",[2] que "delata
un propósito desleal de obtener la satisfacción del interés individual a toda
costa",[3]
que expresa un abuso del derecho porque "deliberadamente y sin tener
razón, de mala fe se instaura la acción",[4] o, finalmente que constituye
"un asalto inescrupuloso a la buena fe de los administradores de
justicia".[5]
Ahora bien, para declarar la configuración de la
temeridad el juez constitucional debe verificar el cumplimiento de tres
requisitos determinantes: (i) que exista identidad en los procesos, lo cual
significa que el proceso fallado con antelación y el proceso propuesto al juez
tienen una “triple identidad”[6],
esto es, en ambos se identifican las mismas partes, la misma solicitud y las
mismas razones de dicha solicitud; (ii) que el caso no sea un caso excepcional
explícitamente determinado por la ley o la jurisprudencia, como uno que no
configura temeridad. Esto es, casos frente a los cuales se ha autorizado la
procedencia del proceso propuesto a pesar del fallo anterior con el cual guarda
identidad. Y (iii) que de presentarse una demanda de tutela que pretenda ser
distinta a una anterior con la que guarda identidad, a partir de una
argumentación diferente, se demuestre por parte del juez que el proceso
propuesto y la tutela anterior se reducen a unas mismas partes, una misma
solicitud y unas mismas razones.
- Identidad de los procesos: en este aspecto el
juez de tutela debe establecer la existencia de características comunes en
éstos, tales como: (i) La identidad de partes, es decir, que
ambas acciones de tutela se dirijan contra el mismo demandado y, a su vez, sean
propuestas por el mismo sujeto en su condición de persona natural, ya sea
obrando a nombre propio o a través de apoderado judicial, o por la misma
persona jurídica a través de cualquiera de sus representantes legales; (ii) la identidad
de causa petendi, o lo que es lo mismo, que el ejercicio simultáneo o
repetido de la acción se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de
causa; y (iii) la identidad de objeto, esto es, que las demandas
busquen la satisfacción de una misma pretensión tutelar o sobre todo el amparo
de un mismo derecho fundamental.[7]
Se debe señalar, que la verificación de este requisito
coincide con la prohibición general de que se de un nuevo pronunciamiento por
parte del juez, sobre un proceso que guarde identidad jurídica - en el sentido
explicado- con uno anteriormente decidido. Ya que según lo establecido por el artículo
332 del Código de Procedimiento Civil “la sentencia ejecutoriada proferida
en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada(…)”.
Cabe resaltar que en materia constitucional cuando se
configura triple identidad entre la demanda de tutela y una o varias
demandas pendientes de fallo, implica la declaración de improcedencia de la
misma. Así como también cuando lo anterior se da respecto de una acción de
tutela ya fallada.
En conclusión, el juez de tutela debe verificar si la
demanda de tutela propuesta en su despacho guarda identidad de partes, de causa
o hechos que la motivan y de objeto o pretensión, con otra tutela anteriormente
decidida o pendiente de resolución.
- Caso excepcional que no configura temeridad: Con referencia a
la verificación de que el caso no configure una excepción al uso temerario de
la tutela pese a la presunta triple identidad de los procesos, la Corte ha
desarrollado varios criterios. Se ha sostenido que la declaratoria de
improcedencia de la tutela por temeridad debe analizarse desde una perspectiva
distinta a la meramente procedimental, cuando el ejercicio simultáneo o
repetido de la acción de tutela se funda en: (i) la condición del actor que lo
coloca en estado de ignorancia[8]
o indefensión, propio de aquellas situaciones en que los individuos obran por
miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho y no por
mala fe[9];
(ii) en el asesoramiento errado de los profesionales del derecho[10]; (iii) en la
consideración de eventos nuevos que aparecieron con posterioridad a la
interposición de la acción o que se omitieron en el trámite de la misma, o
cualquier otra situación que no se haya tomado como base para decidir la(s)
tutela(s) anterior(es) que implique la necesidad de proteger los derechos
fundamentales del demandante[11]:
y por último (iv) se puede resaltar la posibilidad de interponer una nueva
acción de amparo cuando la Corte Constitucional profiere una sentencia de
unificación, cuyos efectos hace explícitamente extensivos a un grupo de
personas que se consideran en igualdad de condiciones, incluso si con
anterioridad a dicha sentencia presentaron acción de tutela por los mismos
hechos y con la misma pretensión.[12]
Respecto del primer criterio, la Corte ha sostenido
que las condiciones particulares de los demandantes pueden dar lugar a que se
haga uso impropio de la acción de tutela. De tal forma que los requisitos
formales de la misma se convierten en una carga desproporcionada para ciertas
personas. Así, la situación de algunos sujetos de especial protección
constitucional, como también condiciones extremas de necesidad o ignorancia,
traen consigo la imposibilidad de una asesoría idónea para hacer buen uso del
amparo, o de estructurar una solicitud elaborada y clara ante el juez. En estos
casos, cuando el uso inadecuado de la acción de tutela se manifiesta mediante
la interposición de varias acciones o la omisión de datos relevantes para decidir,
el deber del juez de amparo es procurar la protección de los derechos
fundamentales antes que declarar la improcedencia con base en la temeridad.
De igual manera el uso inadecuado de la acción de
amparo, del cual se deriva la interposición simultánea o repetida de la misma,
puede ser atribuida al asesor jurídico y no al ciudadano que reclama la
protección de sus derechos fundamentales. En este sentido no es acertado
declarar la temeridad pues el asesor jurídico es el que tiene la carga del
manejo técnico de los mecanismos judiciales y no el ciudadano, quien al margen
de esto tiene derecho a que se le protejan sus garantías constitucionales.
Por último, la Corte ha detectado situaciones en las
que la vulneración se configura después de interpuesta o fallada la acción de
tutela, pues surgen eventos cuya consecuencia genera un perjuicio
iusfundamental, en una misma situación de hecho en la que se había determinado
que la tutela no era procedente, como cuando a pesar de la similitud en los
hechos de las dos tutelas presentadas, el juez constitucional no se ha
pronunciado sobre la real pretensión del actor[13]
o cuando la violación se mantenga o se agrave por otras violaciones[14], como cuando
se niega el suministro de un medicamento o cuando se trata de hechos que no
habían tenido ocurrencia o no habían sido conocidos por el actor.[15]
Como se puede observar, la vulneración no alegada o no
configurada en el trámite y fallo de la tutela, cuando aparece posteriormente
va respaldada por la ocurrencia o consideración de un hecho imposible de
descubrir antes. Por ello, si de este nuevo evento se deriva la configuración
de una vulneración a los derechos constitucionales de los ciudadanos, no se
configura temeridad en la medida en que los supuestos de hecho tienen uno o
varios elementos adicionales. La Sala considera pertinente sin embargo,
insistir en que no todos los hechos acaecidos o descubiertos en una misma
situación de hecho después de un fallo de tutela, permiten la reapertura de la
discusión mediante una tutela posterior; sino sólo aquellos que permitan
concluir la vulneración de un derecho fundamental.
Por otro lado, también la unificación de la jurisprudencia
de la Corte Constitucional como máximo órgano de la jurisdicción
constitucional, puede dar lugar a que se autorice la interposición de acciones
de tutela posteriores a fallos de amparo que hayan tratado sobre el mismo
asunto y hayan declarado su improcedencia, siempre y cuando la misma Corte
consigne explícitamente la posibilidad de recurrir nuevamente al amparo
constitucional. En otras palabras, cuando la Sala Plena de esta Corporación
unifica el alcance de la protección de un derecho por vía de tutela, y extiende
sus efectos a casos de tutela fallados con anterioridad en los que no se
protegió el derecho, no se configura temeridad.[16]
- La argumentación: También, es importante resaltar que en el análisis de una
demanda de tutela, dirigido a determinar si se configura o no el uso temerario
de la acción de amparo, el juez constitucional puede verse obligado a hacer un
estudio argumental del escrito de la demanda. Pues, puede ocurrir que mediante
estrategias de redacción o de estructura y exposición de los argumentos se
pretenda presentar como distinto, un caso que guarda identidad con otro ya fallado
o pendiente de fallo en sede de tutela. En estas situaciones, el juez de tutela
debe reducir el caso a una pretensión, una motivación y unas partes
determinadas. Así, independientemente de la estructura argumental con que se
presente la demanda de tutela, el caso jurídico está constituido de manera
clara por el contenido mínimo descrito, por lo que el juez podrá establecer si
sobre dicho contenido ya existe una sentencia de tutela o hay un proceso de
amparo en curso. De esta manera es posible analizar si se ha hecho un uso
temerario de la acción de tutela.
Se reitera entonces que ante la existencia de un fallo
anterior o pendiente que guarda identidad con uno posterior, el simple cambio o
reestructuración de los argumentos que sustentan la interposición de una acción
de tutela, la hacen improcedente; si los mencionados nuevos argumentos no están
respaldados por la demostración de hechos nuevos o no considerados en el fallo
anterior, tal como se explicó más arriba.
En este orden de ideas, cuando se interpone una nueva acción
de amparo respecto de un caso que guarda identidad con otro anterior,
procurando mediante técnicas y estrategias argumentales ocultar la mencionada
identidad, es presumible prima facie el uso temerario de la acción de
tutela. Esto por cuanto el cambio de estrategia argumental o la relación de
hechos que en realidad ni son nuevos ni fueron omitidos en el fallo anterior,
conlleva la intención de hacer incurrir en error al juez, y sacar beneficio de
ello. Resulta pues inaceptable que con dicho interés se haga uso del mecanismo
judicial de la tutela. Por ello si el juez de amparo detecta que el caso
jurídico que se le presenta, en su contenido mínimo (pretensión, motivación y
partes) guarda identidad con otro pendiente de fallo o ya fallado, debe
declarar improcedente la acción. Aunque, no sólo esto, sino además si llegase a
determinar que por medio de la interposición de la tutela se persiguen fines
fraudulentos, deberá entonces tomar las medidas sancionatorias que para estos
casos dispone el ordenamiento jurídico.
Por último, la Corte Constitucional ha sostenido que
cuando se verifica la configuración de la temeridad, se hace necesario presumir
la buena fe del accionante. En consecuencia, de comprobarse la mala fe del
actor resulta procedente la sanción por temeridad y siempre que se adelante un
incidente con el respeto del debido proceso y el derecho a la defensa.
Sobre el particular esta corporación ha considerado
que: “En efecto, para que sea válida la imposición de una sanción por violar
la prohibición prevista en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, es
indispensable dentro del mismo proceso tutelar, agotar un incidente que permita
comprobar la mala fe o la conducta maliciosa del accionante contraria a la
moralidad procesal.”[17]
De conformidad con lo anterior, la Sala analizará a
continuación tanto las solicitudes de amparo interpuestas por el actor, como
las sentencias de tutela, para determinar si la acción objeto de revisión
guarda identidad con los fallos anteriores, y si el actor demuestra la
ocurrencia de hechos nuevos posteriores a los fallos de tutela o la falta de
consideración de hechos relevantes para la decisión por parte de los jueces de
amparo.
3.1. Primera tutela
El ocho (08) de mayo de 2007 Ecopetrol S.A., por
intermedio de apoderado, interpuso acción de tutela contra la sentencia de 12
de marzo de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar en
desarrollo del proceso de acción de cumplimiento promovido por la Universidad
de Cartagena y la Junta Especial de la Estampilla “Universidad de Cartagena a la
Altura de los Tiempos”.
El fundamento para pedir la cesación de efectos de la
sentencia del Tribunal era un supuesto error procesal, en el que habría
incurrido al dar trámite a una acción de cumplimiento sin exigir el
requerimiento de cumplimiento a la autoridad administrativa –art. 8º de la ley
393 de 1997-. Alega además un error sustancial por indebida interpretación de
las normas vigentes sobre la acción de cumplimiento.
En aquella ocasión la primera instancia fue conocida
por la Sección Primera del Consejo de Estado, que en sentencia de 7 de junio de
2007, negó el amparo por considerarlo improcedente. En segunda instancia, la
Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, rechazó por improcedente el amparo solicitado. La Corte Constitucional
no seleccionó el proceso para su revisión.
3.2. Segunda Tutela
La acción de tutela que ahora se resuelve se interpone
contra los autos de 5 de septiembre y de 23 de octubre de 2008, con los cuales
se decretó la nulidad de lo actuado en cumplimiento de la sentencia de 12 de
marzo de 2007, antes mencionada.
En esta ocasión la tutela se funda en la supuesta
falta de competencia del Tribunal Administrativo de Bolívar para declarar dicha
nulidad y para cambiar el sentido de la sentencia del año 2007.
Tras esta breve evaluación, concluye la Corte que en
este caso no se presenta temeridad en la interposición de la acción de tutela,
pues no existe identidad en los procesos, ya que si bien las dos tutelas
involucran a las mismas partes, la causa petendi de una y otra varía
ostensiblemente, atacando la primera la sentencia que resuelve la segunda
instancia y la segunda los autos que pretenden darle cumplimiento.
Por esta razón se rechaza la posibilidad de temeridad
en la interposición de la acción que ahora se resuelve.
4. Procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales: reiteración de jurisprudencia
La procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales tiene un carácter excepcional[18],
está supeditada, entre otras cosas, a que los efectos de una decisión judicial
vulneren o amenacen derechos fundamentales y a que no exista otro mecanismo
judicial idóneo para proteger el derecho comprometido. Esta Corporación ha
sentado una abundante jurisprudencia en torno a lo que en los primeros años fue
llamado vía de hecho y que más recientemente ha experimentado una
evolución terminológica hacia el concepto de causales genéricas de
procedibilidad de la acción de tutela, en cuanto a la procedencia de esta
acción constitucional para controvertir providencias judiciales (sentencias y
autos).
Inicialmente
el concepto de vía de hecho –el cual tuvo origen en la jurisprudencia de
la Corte Suprema de Justicia y, en definitiva, debe su denominación a la figura
propia del derecho administrativo- fue empleado por la Corte Constitucional
para referirse a errores groseros y burdos presentes en las providencias
judiciales, los cuales en alguna medida suponían un actuar arbitrario y caprichoso
del funcionario judicial, proceder que a su vez daba lugar a la protección
constitucional de los ciudadanos afectados por la decisión judicial.
Ahora
bien, la expresión vía de hecho, si bien resultaba ilustrativa de algunos de
los eventos que pretende describir, tales como errores burdos o arbitrariedades
en las decisiones judiciales, no abarca todos los supuestos de procedencia de
la acción de tutela contra providencias judiciales, por una parte, y
adicionalmente puede entenderse que tiene una connotación de deslegitimación o
sindicación peyorativa del juez que profiere la sentencia objeto de una tutela,
razón por la cual la jurisprudencia constitucional desde hace algunos años ha
sugerido el abandono de la anterior terminología y su sustitución por la
expresión causales genéricas de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales[19].
Por otro lado, como consecuencia de lo anterior, el
ajuste descrito trasciende de lo terminológico a lo conceptual. En primer
lugar, se establece como fundamento esencial de las causales de procedencia de
la acción de tutela contra providencias judiciales, la violación de la
Constitución por parte de la decisión examinada. Esta vulneración sustancial
del derecho al debido proceso se materializa en los distintos defectos
identificados por la jurisprudencia constitucional a lo largo de estos años,
entre los que se cuentan:
1.
Defecto orgánico, que tiene lugar
cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera
absoluta, de competencia para ello.
2.
Defecto procedimental absoluto,
que tiene lugar cuando el Juez actuó al margen del procedimiento establecido.
3.
Defecto material o sustantivo, que
se origina cuando las decisiones son proferidas con fundamento en normas
inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción
entre los fundamentos y la decisión.
4.
Defecto fáctico por no haberse
decretado, practicado o valorado pruebas debidamente solicitadas o recaudadas
en el curso de proceso, o por haberse valorado pruebas nulas o vulneradoras de
derechos fundamentales.
5.
Error inducido, que se presenta
cuando la autoridad judicial ha sido engañada por parte de terceros y ese
engaño lo llevó a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales.
6.
Decisión sin motivación, que tiene
lugar cuando el funcionario judicial no da cuenta de los fundamentos fácticos y
jurídicos de su decisión, pues es en dicha motivación en donde reposa la
legitimidad de sus providencias.
7.
Desconocimiento del precedente,
que se origina cuando el juez ordinario, por ejemplo, desconoce o limita el
alcance dado por esta Corte a un derecho fundamental, apartándose del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado, también cuado
se aparta del precedente sentado por los órganos de cierre de su respectiva
jurisdicción o de su propio precedente.
Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional
también ha precisado como requisitos generales de procedibilidad de la acción
de tutela contra providencias judiciales, cuya presencia debe ser verificada
por el juez antes de pasar a examinar las causales materiales que darían lugar
a que prosperara el amparo solicitado, los siguientes:
·
Que el asunto objeto de debate sea
de evidente relevancia constitucional.
·
Que se haya hecho uso de todos los
mecanismos de defensa judicial -ordinarios y extraordinarios- a disposición del
afectado, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental
irremediable.
·
Que se cumpla el requisito de la
inmediatez. Así, la tutela debe haber sido interpuesta en un término razonable
y proporcionado desde el momento de ocurrencia de la vulneración del derecho
fundamental.
·
Cuando se trate de una
irregularidad procesal, que ésta tenga un efecto decisivo en la sentencia
objeto de controversia y afecte los derechos fundamentales de la parte actora.
·
En la solicitud del amparo tutelar
se deben identificar los hechos que generaron la vulneración y los derechos
afectados y que se hubiere alegado tal vulneración dentro del proceso judicial,
siempre que ello hubiere sido posible.
·
Que no se trate de sentencias de
tutela, por cuanto los debates sobre derechos fundamentales no pueden
prolongarse indefinidamente.
Serán estos los requisitos que se tengan en cuenta al
momento de valorar la procedibilidad de una acción de tutela contra
providencias judiciales.
5. El cumplimiento del fallo como concreción del
derecho al acceso a la administración de justicia
Este es uno de los derechos más complejos que existe
en nuestro ordenamiento jurídico, pues gran cantidad de elementos resultan
manifestación del mismo a lo largo de los distintos procesos a que pueden ser
sometidas las personas en desarrollo de las actividades de su vida.
Para el caso concreto importa resaltar que dentro de
las manifestaciones del derecho de acceso a la administración de justicia se
encuentra, con un carácter esencial, el cumplimiento del fallo proferido como
resultado de un proceso en donde mediaron todas y cada una de las garantías
propias de un proceso realizado en un Estado social y democrático de derecho,
ya sea aquél conducido por el propio Estado o por particulares.
En un estado social y democrático de derecho uno de
los objetivos es la efectividad de los derechos fundamentales, el paso de la
simple consagración formal, a un reconocimiento efectivo, útil y garantista,
que encuentre reflejo de la concreción de los derechos fundamentales en los
diferentes aspectos de la vida de las personas y, cómo no, actúe en
consecuencia. Este principio general encuentra una manifestación especialmente
significativa en el acceso a la administración de justicia, pues una parte
nuclear del mismo en un Estado social de derecho será que, además de respetar
las garantías establecidas en desarrollo del proceso, su resultado tenga
eficacia en el mundo jurídico, no siendo una manifestación formal y
eminentemente declarativa, sino, asegurando que la providencia que pone fin al
proceso produzca todos los efectos a que está destinada; sin este elemento, las
garantías procesales perderían toda su significación sustancial, ya que serían
el desarrollo de actuaciones sin ninguna consecuencia en el aseguramiento de la
protección y eficacia de otros derechos, convirtiéndose en una simple mise-en-scène
desprovista de significado material dentro del ordenamiento jurídico, en cuanto
inoperante para la protección real de los derechos fundamentales de las
personas.
En este sentido se ha manifestado desde su inicio la
Corte Constitucional, siendo muestra de ello la sentencia T-553 de 1993, en
donde se consagró
“-La
observancia de las providencias ejecutoriadas, además de ser uno de los
soportes del Estado Social de Derecho, hace parte del derecho de acceder a la
administración de justicia -artículo 229 superior-. Este se concreta no sólo en
la posibilidad de acudir al juez para que decida la situación jurídica
planteada, sino en la emisión de una orden y su efectivo cumplimiento: valga
decir, en la aplicación de la normatividad al caso concreto”.
“En tal
virtud, cuando la autoridad demandada se rehúsa a ejecutar lo dispuesto en la
providencia judicial que le fue adversa, no sólo vulnera los derechos que a
través de esa última se han reconocido a quien invocó protección, sino que
desacata una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada”.
Adicionalmente,
y destacando de forma más profunda la significación que el cumplimiento de los
fallos proferidos en procesos judiciales tiene dentro del Estado social, se ha
concluido que éste integra el núcleo esencial del derecho al debido proceso,
como se ha manifestado, entre otras, en la sentencia T-554 de 1992 oportunidad
en que la Corte expresó:
“El obligado
cumplimiento de lo resuelto por los jueces y tribunales es una garantía
institucional del Estado de Derecho y, al mismo tiempo, un derecho fundamental
de carácter subjetivo que se deduce de los artículos 29 y 58 de la
Constitución.
“La obligación
de toda persona de cumplir la Constitución y las leyes (CP art. 95) se realiza
- en caso de reticencia - a través de la intervención del poder judicial. No es
posible hablar de Estado de Derecho cuando no se cumplen las decisiones
judiciales en firme o cuando se les atribuye un carácter meramente dispositivo.
“La ejecución
de las sentencias es una de las más importantes garantías de la existencia y
funcionamiento del Estado social y democrático de Derecho (CP art. 1) que se
traduce en la final sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos a la
Constitución. El incumplimiento de esta garantía por parte de uno de los
órganos del poder público constituye un grave atentado al Estado de Derecho.
“El sistema
jurídico tiene previstos diversos mecanismos (CP arts. 86 a 89) para impedir su autodestrucción. Uno de ellos es el derecho fundamental al cumplimiento
de las sentencias comprendido en el núcleo esencial del derecho a un debido
proceso público sin dilaciones injustificadas consagrado en el artículo 29 de la
Constitución (CP. Preámbulo, arts. 1, 2, 6, 29 y 86).
“Los derechos
procesales fundamentales no restringen su efectividad a la existencia de un
proceso. Ellos incluyen tanto el derecho a acceder a la justicia (CP art. 228)
como el derecho a la ejecución de las sentencias en firme (CP arts. 1, 2 y 29).
Lo contrario llevaría a restarle toda fuerza coercitiva a las normas jurídicas,
convirtiendo las decisiones judiciales y la eficacia de los derechos en ellas
reconocidos, en formas hueras, carentes de contenido.
“La capital
importancia que para el interés público tiene el cumplimiento de las sentencias
obliga a los jueces y tribunales adoptar las medidas necesarias y adecuadas
para garantizar la plena efectividad de los derechos fundamentales, lo mismo
que a la autoridad condenada al cumplimiento oportuno.”[20] –subrayado ausente en
texto original-
Es pertinente resaltar que no es exclusivo de la
jurisprudencia constitucional colombiana el concluir que el cumplimiento de los
fallos judiciales tiene carácter de derecho fundamental. En este sentido
también se han hecho manifestaciones en la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de los Derechos Humanos, tribunal con jurisdicción reconocida en
nuestro Estado y, por tanto, referencia relevante en la construcción conceptual
del derecho fundamental al cumplimiento del fallo. Al respecto reflexionó de
forma detallada sobre el carácter y alcances de este derecho en el caso Baena
Ricardo v. Panamá, en donde consagró
“72.     Una
vez determinada la responsabilidad internacional del Estado por la violación de
la Convención Americana, la Corte procede a ordenar las medidas destinadas a
reparar dicha violación.  La jurisdicción comprende la facultad de administrar
justicia; no se limita a declarar el derecho, sino que también comprende la
supervisión del cumplimiento de lo juzgado. Es por ello necesario establecer y
poner en funcionamiento mecanismos o procedimientos para la supervisión del
cumplimiento de las decisiones judiciales, actividad que es inherente a la
función jurisdiccional[21].
La supervisión del cumplimiento de las sentencias es uno de los elementos que
componen la jurisdicción. Sostener lo contrario significaría afirmar que las
sentencias emitidas por la Corte son meramente declarativas y no efectivas. El
cumplimiento de las reparaciones ordenadas por el Tribunal en sus decisiones es
la materialización de la justicia para el caso concreto y, por ende, de la
jurisdicción; en caso contrario se estaría atentando contra la raison d’être
de la operación del Tribunal.
“73.     La
efectividad de las sentencias depende de su ejecución. El proceso debe tender a
la materialización de la protección del derecho reconocido en el
pronunciamiento judicial mediante la aplicación idónea de dicho
pronunciamiento.
(…)
“82.     A la
luz de lo anterior, este Tribunal estima que, para satisfacer el derecho de
acceso a la justicia, no es suficiente con que en el respectivo proceso o
recurso se emita una decisión definitiva[22],
en la cual se declaren derechos y obligaciones o se proporcione la protección a
las personas. Además, es preciso que existan mecanismos efectivos para ejecutar
las decisiones o sentencias, de manera que se protejan efectivamente los
derechos declarados. La ejecución de tales decisiones y sentencias debe ser
considerada como parte integrante del derecho de acceso a la justicia,
entendido éste en sentido amplio, que abarque también el cumplimiento pleno de
la decisión respectiva. Lo contrario supone la negación misma de este derecho.”[23]
Esta conclusión de la Corte Interamericana de los
Derechos Humanos se apoya en los artículos 8º (acceso a la justicia) y 25º (garantías
judiciales) de la Convención Interamericana de los Derechos Humanos. En este
sentido el artículo 8.1 de la Convención establece que:
1.         Toda
persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un
plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial,
establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier
acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos
y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
El artículo 25 de la Convención dispone que:
1.         Toda
persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso
efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos
que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o
la […] Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que
actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
2.         Los
Estados Partes se comprometen:
[…]
c)         a
garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión
en que se haya estimado procedente el recurso.
La Corte Interamericana, coincidiendo con la Corte
Constitucional, ha establecido que no basta con la existencia formal de los
recursos y providencias judiciales, sino que éstos deben tener efectividad, es
decir, deben dar resultados a las violaciones de derechos contemplados en la
Convención.
Al respecto, aunque esta vez como doctrina, y no como
referente jurisprudencial, resulta pertinente mencionar que la Corte Europea,
al considerar la violación al artículo 6 del Convenio Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, el cual
consagra el derecho a un juicio justo, concluyó en el caso Hornsby vs.
Grecia, que
(…) este
derecho sería ilusorio si el ordenamiento jurídico interno del Estado Parte
permite que una decisión judicial final y obligatoria permanezca inoperante en
detrimento de una de las partes. (…)  La ejecución de las sentencias
emitidas por los tribunales debe ser considerada como parte integrante del
‘juicio’ (…)[24].
–subrayado ausente en texto original-
De esta forma encuentra la Sala suficientes elementos
para concluir sobre el carácter fundamental del derecho al cumplimiento del
fallo, de su naturaleza de derecho subjetivo y de su participación en la
concreción del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia.
5. Cumplimiento de los fallos judiciales de acción de
cumplimiento
En desarrollo del proceso de acción de cumplimiento,
la ley 393 de 1997 otorga facultades específicas al juez que ha proferido el
fallo para lograr su cumplimiento. En este sentido consagra
ARTICULO
25. CUMPLIMIENTO DEL FALLO. En firme el fallo que ordena el cumplimiento del
deber omitido, la autoridad renuente deberá cumplirlo sin demora.
Si no lo
hiciere dentro del plazo definido en la sentencia, el Juez se dirigirá al
superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el
correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasados cinco (5)
días ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido
conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal
cumplimiento del mismo. El Juez podrá sancionar por desacato al responsable y
al superior hasta que éstos cumplan su sentencia. Lo anterior conforme a lo
dispuesto en el artículo 30 de la presente Ley.
De todas
maneras, el Juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto
y mantendrá la competencia hasta que cese el incumplimiento.
Esta disposición plasmó una de las formas de
concreción del acceso a la administración de justicia en su manifestación del
cumplimiento del fallo: establece un deber para aquel a quien se dirija la
orden proferida, consistente en cumplir lo ordenado por el juez. Complementario
a esta orden creó la posibilidad de establecer responsabilidad disciplinaria
por parte del incumplimiento del obligado, determinándola a través de un
incidente de desacato.
En el artículo 25 de la Ley 393 de 1997 se encuentran
incluidos, casi sin distinción, dos elementos completamente diferentes que
integran la regulación de la acción prevista en el artículo 87 de la
Constitución. Por un lado se consagra el deber de cumplimiento de la orden
incluida en el fallo en firme; y, por el otro, la posibilidad de adelantar un
incidente de desacato para la parte incumplida.
Estos son dos elementos distintos en la construcción
argumentativa de la acción en estudio. El cumplimiento del fallo es, como se
dijo, manifestación del derecho fundamental de acceso a la administración de
justicia, corresponde a la parte declarada incumplida por la sentencia que se
encuentra en firme y, dice la propia Ley 393 de 1997 que, “el Juez
establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la
competencia hasta que cese el incumplimiento”.
Distinto es el incidente de desacato, el cual consiste
en un trámite que se realiza dentro del proceso con el objetivo de atribuir
responsabilidad disciplinaria a la autoridad que no ha dado cumplimiento a la
sentencia en firme que dio fin al proceso de acción de cumplimiento. La
competencia para adelantar el incidente, los tiempos para iniciar el trámite y
las formalidades propias del mismo son asuntos de naturaleza legal, en cuanto
creados y determinados por el legislador, pero que no se relacionan
directamente con el acceso a la administración de justicia de la parte actora
en el proceso, cuyo interés, antes que en una sanción disciplinaria, está en la
efectividad del fallo proferido.
Esta distinción ha sido objeto de referencia por parte
de la Corte Constitucional en acciones de tutela, razonamiento que es
perfectamente aplicable al caso que ahora se resuelve. En este sentido
manifestó la Corporación en Auto 184 de 2006
“ ‘i) El
cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el
desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación
legal.
ii) La
responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el
desacato es subjetiva.
iii) La
competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en
los artículos 23 y 27 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está
en los artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto el
respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia.
iv) El desacato
es a petición de parte interesada, el cumplimiento es de oficio, aunque puede
ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.’[25]”
Se reitera esta tesis: el cumplimiento del fallo es
parte esencial del derecho fundamental de acceso a la administración de
justicia. Esta premisa arroja otra consecuencia: en su concreción deben
superarse limitaciones formales que no encuentren justificación en la
protección de intereses constitucionales de mayor valía en el caso en concreto.
No podrán oponerse argumentos formales a la intención de concretar el derecho
subjetivo al cumplimiento del fallo.
En este sentido, y en aplicación de una visión
sustancial de las implicaciones del cumplimiento de las sentencias en firme, el
Auto 165 de 2009 ratificó esta determinó la postura de la Corte Constitucional
en idéntica situación respecto de la acción de tutela, estableciendo que
“La Corte
Constitucional, al interpretar lo dispuesto en los artículos 37 y 52 del
Decreto 2591 de 1991, ha señalado que la competencia para hacer cumplir los
fallos de tutela radica, prima facie, en cabeza de los jueces de primera
instancia. Sin embargo, en algunas circunstancias excepcionales la Corte puede
retener la competencia para asegurar el cumplimiento de sus propias sentencias,
cuando encuentre que las órdenes impartidas en dichos fallos no han sido
acatadas. Según la jurisprudencia constitucional, la Corte puede asumir la
vigilancia del cumplimiento del fallo ‘ora porque el juez a quien le compete
pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por ella no adopta
las medidas conducentes al mismo, ya porque el juez de primera instancia ha
ejercido su competencia y la desobediencia persiste’”.[26]
Lo antes manifestado resulta de la aplicación de
cánones de justicia material, en el entendido que la administración de
justicia, en general, está obligada a promover el cumplimiento de los
fallos por ella proferidos, manteniendo una competencia en ese sentido, siendo
ésta una función diferente a la responsabilidad disciplinaria presente en el
incidente de desacato.
Lo hasta ahora mencionado en estas consideraciones
puede resumirse de la siguiente forma:
i.
El cumplimiento del fallo es parte
del proceso judicial y, en cuanto tal, resulta manifestación directa del
derecho de acceso a la justicia.
ii.
El cumplimiento del fallo tienen
naturaleza iusfundamental en cuanto implica la realización de postulados de
justicia material; el incidente de desacato es de naturaleza legal y busca
atribuir responsabilidades por impedir la concretización de los efectos de un
fallo judicial.
iii.
Las reglas de competencia en uno y
en otro caso se rigen por parámetros deferentes, pues en el primero se trata de
la concreción de un derecho fundamental; en el segundo se trata de un trámite
legal que busca establecer responsabilidades disciplinarias.
iv.
El cumplimiento del fallo, en
cuanto manifestación del derecho de acceso a la justicia, no puede verse bloqueada
por criterios formales que restrinjan o limiten su concreción sustancial.
6. Caso concreto
En el presente caso Ecopetrol cuestiona la validez de
los autos de 5 de septiembre y 18 de octubre de 2008 expedidos por el Tribunal
Administrativo de Bolívar, por medio de los cuales se anuló todo lo realizado a
partir del 4 de mayo de 2007 en el proceso que resolvió la acción de
cumplimiento interpuesta por la Universidad de Cartagena contra Ecopetrol S.A..
El problema jurídico que surge del caso planteado
consiste en determinar si el Tribunal Administrativo de Bolívar tenía
competencia para anular los autos producidos dentro del proceso de acción de
cumplimiento o si, por el contrario, dicha actuación vulneró las garantías procesales
de naturaleza iusfundamental que debían reconocerse a Ecopetrol S.A. en
desarrollo del proceso de acción de cumplimiento, de manera que a este asunto
se referirá la sentencia. Sin embargo, por tratarse de una acción de tutela
interpuesta contra una providencia judicial, como cuestión previa, la Sala
evaluará el cumplimiento de los requisitos exigidos por la jurisprudencia para
la procedencia de la acción en estos supuestos.
6.1. Procedencia de la acción de tutela interpuesta
por Ecopetrol S.A.
En el presente caso se aprecia que el argumento de la
accionante es la ocurrencia de un defecto orgánico, el cual se configuraría por
una supuesta falta de competencia del Tribunal para expedir los autos de 5 de
septiembre y 23 de octubre de 2007, que a su vez afectaría el derecho al debido
proceso de la accionante, por cuanto anularía sin justificación el proceso
adelantado para dar cumplimiento a la sentencia de segunda instancia en el
proceso de acción de cumplimiento y, así mismo, la reinterpretaría una vez se
encontraba en firme, razón por la cual las implicaciones, sin lugar a duda,
tienen relevancia constitucional; adicionalmente, se trata de un auto que no
admite recursos, pues en el proceso de acción de cumplimiento esta hipótesis se
presenta exclusivamente en dos casos: el auto que niega pruebas y la sentencia
proferida en primera instancia –artículo 16 ley 393 de 1997-, de manera que no
existe ningún mecanismo judicial que el demandante haya debido agotar antes de
interponer la acción que ahora se decide; y, finalmente, la acción fue
interpuesta luego de transcurrido un mes y tres días de la expedición del
último auto que resolvió sobre la materia en disputa, cumpliéndose de esta
forma con el requisito de interposición de la acción en un plazo razonable.
Habiendo evaluado las condiciones generales y
específicas de procedencia de la acción de tutela, concluye la Sala que la
tutela es procedente, por lo que entrará a estudiar los aspectos de fondo del
asunto.
6.2. Examen sobre la supuesta violación del derecho
de acceso a la administración de justicia
La Corte en este caso no encuentra motivos que
ameriten la cesación de efectos de los autos de 5 de septiembre y 23 de octubre
expedidos por el Tribunal Administrativo de Bolívar, pues los mismos son el
resultado del ejercicio de su competencia para el cumplimiento de un fallo en
firme.
En efecto, como el Tribunal manifiesta en la primera
de las providencias cuestionadas “es clara la violación al debido proceso
que se observa en el trámite procesal desplegado con posterioridad a la
sentencia de fecha 12 de marzo de 2007, mediante la cual se ordenó a Ecopetrol
S.A. que diera cumplimiento al artículo 1y 6 de la ley 334 de 1996 y al
artículo 8 de la Ordenanza 0012 de 1997 y que se remitieran los dineros que se
recaudaron o debieron recaudarse a la Universidad de Cartagena” –folio 33
cuaderno principal-. La violación a la que se refiere el Tribunal consistía en
que “el A Quo en vez de hacer cumplir el fallo proferido por el Tribunal
Administrativo de Bolívar, permitió que no se diera cumplimiento al mismo,
causando violaciones que han afectado flagrantemente derechos fundamentales,
como el debido proceso, y más aun el derecho a la Educación, puesto que, el no
destino de esos dineros a la ‘Estampilla Universidad de Cartagena Siempre a la
Altura de los Tiempos’, impide que la misma se provea de mejores materiales
para el estudio de los ciudadanos que acceden a la Educación Pública por la
escasez de recursos con que cuentan para poder garantizar su derecho a la
Educación, consagrado constitucionalmente como un derecho fundamental que debe
ser protegido por el Estado” –folio 34 cuaderno principal-.
En consecuencia, la actuación del Tribunal no
persiguió objetivo diferente a la efectiva realización de lo indicado en la
sentencia del 12 de marzo y en su aclaración de 18 de abril, ambas fechas del
año 2007. Con este propósito, en el auto de 5 de septiembre de 2008 reitera las
conclusiones a las que ya había arribado en la sentencia de 12 de marzo de
2007, al señalar que Ecopetrol S.A. ha incumplido lo ordenado en la ley 334 de
1997 y en la ordenanza 0012 de 1997. En este sentido puede leerse en la primera
de estas providencias
“De lo
anterior se colige que la empresa si ha exigido y efectuado las retenciones del
caso en lo relacionado con los contratos de obra y servicios, por concepto de
la estampilla ‘Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos’ y
no ha cumplido con lo establecido en la ley 334 de 1996 por cuanto estos fondos
debieron ser destinados de conformidad con esta [sic], a la Universidad de
Cartagena y no ser mantenidos por Ecopetrol S.A. Lo que devela de forma
evidente el incumplimiento de la entidad accionada de las normas citadas.
“Observa la
Sala dentro de las pruebas documentales aportadas por el actor, escrito de
fecha 20 de diciembre de 2005, la entidad accionada informa sobre las
operaciones (exportaciones de petróleo realizadas desde el puerto de Cartagena)
realizadas desde el año 1997 hasta el año 2004, operaciones a las que debió el
accionado aplicar el gravamen establecido en la ley 334 de 1997 y destinar el
recaudo a la Universidad de Cartagena para que esta diera los destinos propios
que establece la ley. Lo anterior crea certeza a esta Sala sobre la realización
por la accionada de las operaciones que debieron ser gravadas por la estampilla
“Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos’.
(…)
De conformidad
con lo anterior, considera la Sala que Ecopetrol S.A. ha incumplido la ley 334
de 1996 y la ordenanza 0012 de 1997, por cuanto no ha destinado el tributo
recaudado en la realización de las operaciones, actos o contratos, por concepto
de estampilla ‘Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos” a
lo establecido por la ley para tales fines, encontrándose en la obligación de
hacerlo, en calidad de responsable del tributo, Por lo anterior deberá la
accionada destinar esos dineros a los fines legalmente establecidos.”[27]
La lectura de estos apartes no deja dudas a la Sala
respecto del sentido de la sentencia del Tribunal y de las obligaciones que de
la misma surgieron para la parte incumplida. Por esta razón la interpretación
realizada en el auto de 5 de septiembre de 2007 es una interpretación conforme
a derecho, pues la misma no modifica en sentido alguno lo manifestado en la
sentencia antes citada. En efecto, en el auto de 5 de septiembre de 2008,
cuestionado por la presente acción de tutela, se lee
“Por lo
anterior, no se comprenden los motivos por los cuales, las exportaciones fueron
excluidas de las operaciones realizadas por ECOPETROL S.A., no gravándolas con
el impuesto que exige la ley, contrariando en tal caso la sentencia proferida
por el Tribunal Administrativo de Bolivar, mediante la cual esta Corporación
ordenó el cumplimiento del artículo 1 y 6 de la Ley 334 de 1996 y del parágrafo
del artículo 7 de dicha ley, (…)
“Es decir, del
texto de la norma es claro que se deben gravar con el impuesto denominado
‘Estampilla Universidad de Cartagena Siempre a la Altura de los Tiempos’, todos
los actos, contratos de obra y operaciones, realizadas en este caso
concreto por ECOPETROL S.A..”
Siendo clara la decisión de la sentencia de 12 de
marzo de 2007, tiene pleno sentido la acusación de dilación en el cumplimiento
del fallo que realiza el Tribunal al a quo, quien, luego de haberse
proferido sentencia y auto de aclaración de la misma, aceptó un informe de la
Contraloría en el cual ésta concluyó que las exportaciones de petróleo no
estaban gravadas por el impuesto creado y, en consecuencia, Ecopetrol S.A. no
debía suma alguna por ese concepto. En dicho informe, de fecha 31 de agosto,
que fue el resultado de la visita fiscal a Ecopetrol S.A. ordenada por el
Tribunal Administrativo de Bolívar, se concluyó
“Siguiendo
con el concepto de la Oficina Jurídica mencionado anteriormente, en lo
referente a los ingresos por operaciones de ventas y exportaciones de petróleo
efectuadas por ECOPETROL en el Departamento de Bolívar, se estableció que la
regulación del monto no debe abarcar en caso alguno los ingresos por estas
operaciones. Además, para mayor claridad le anexamos el concepto emitido por la
Oficina Jurídica sobre la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar”
–folios 203 y 204 del cuaderno principal- –subrayado ausente en texto original-
El referido concepto es un documento emitido por el
Dr. Cesar Torrente Bayona en calidad de Director encargado de la Oficina Jurídica
de la Contraloría General, que se elaboró como respuesta a una comunicación del
presidente de Ecopetrol S.A. en donde solicitó a la Contraloría que analizara
la situación y conceptuara sobre ella, ya que el fallo del Tribunal contenía “unos
puntos que, a nuestro juicio, no son claros, puede llevar, a nuestro modo de
ver a serios equívocos a la Contraloría General a la hora de hacer tal
liquidación(…)” –folio 448 y 449 cuaderno principal-. La Contraloría no
sólo accedió a realizar dicha “interpretación” de los puntos oscuros de la
sentencia del Tribunal, sino que como resultado de la misma estimó que
“Dentro de los
puntos resolutivos de la sentencia no se relaciona aquel que ordene a la
demandada el pago del impuesto por operaciones realizadas en el departamento de
Bolívar y particularmente por las del puerto de Cartagena desde el año 1997, al
contrario de lo aspirad por la accionante en su pretensión tercera del escrito
provocatorio de la acción.
(…)
“En línea de
semejantes consideraciones, se sigue la conclusión de que las operaciones de
venta y exportación de petróleo realizadas en Bolívar no son un concepto por el
que proceda la tasación.
(…)
“3.
CONCLUSIONES
Estimamos que
la regulación del monto no debe abarcar en caso alguno los ingresos por
operaciones de venta y exportación de petróleo efectuadas por ECOPETROL en el
Departamento de Bolivar.” –folios 452 y 455 cuaderno principal-
Se aprecia que en las actuaciones posteriores a la
sentencia de 12 de marzo de 2007, y que se realizaron en cumplimiento de
ésta, la Contraloría se atribuyó una competencia de la que carece al determinar
el sentido del fallo y concluir en contrario a lo que claramente se lee en el
mismo; lo que fue conocido por el juez a quo desde el momento en que se
presentó el dictamen de la Contraloría –en donde se menciona el concepto que
modifica el sentido de la sentencia-; y ante lo cual el encargado del
cumplimiento del fallo no realizó labor alguna tendente a restablecer la
eficacia de la decisión tomada por el ad quem, aceptando tácitamente las
acciones realizadas por la Contraloría.
Por este motivo le asiste la razón al Tribunal cuando
en el auto de 18 de septiembre de 2007, ahora cuestionado, concluyó
“[T]eniendo en
cuenta lo establecido en el punto 2 del párrafo anterior, es claro que la
sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, no podía ser
interpretada por el A Quo, quien además debía exigir a la entidad demandada el
cumplimiento de la misma, conducta que omitió dicho funcionario, y que
permitió que ECOPETROL no diera cumplimiento a lo ordenado por esta Corporación
en providencia de segunda instancia.
“Todas
estas conductas degeneran el procedimiento que fue llevado por el funcionario
judicial después del auto de obedézcase y cúmplase lo resuelto por el superior,
por cuanto no es admisible que un funcionario en vez de hacer cumplir una
providencia judicial del superior, abra paso a una nueva discusión con las
partes por asuntos que ya fueron zanjados en segunda instancia. Todas sus
actuaciones que estén orientadas en el anterior sentido están viciadas de
nulidad, por violación al debido proceso, pues no acepta esta Sala que un funcionario
de primera instancia, una vez que se revoca su sentencia abre camino nuevamente
a reabrir el mismo debate y no cumplir con la orden impartida por el A- quem,
sin hacer o aceptar mayores interpretaciones que las ya hechas por el superior,
como lo es el Tribunal Administrativo de Bolívar.
“De igual
forma también se observa una nulidad de todo lo actuado porque el funcionario
de primera instancia actúo en contra de una providencia de su superior
jerárquico, pues a manera de interpretación, consideró que sus providencias
–autos del 18 septiembre, y 9 de octubre de 2007 y auto del 14 de enero de
2008- que las operaciones de exportación de petróleo no estaban incluidas en la
decisión de segunda instancia proferida el doce (12) de Marzo del 2007, actuar
que no es de su competencia por cuanto, tanto la ley que regula el asunto, así
como la sentencia proferida en segunda instancia, son claros respecto de ello.”
–folios 37 y 38 cuaderno principal-
Por lo anterior concluye la Sala que, contrario a lo
que afirma el accionante, en este caso no se presenta defecto orgánico en la
expedición de los autos de 5 de septiembre y 23 de octubre, ambos de 2008, por
cuanto al Tribunal le asistía plena competencia para garantizar la eficacia de
su fallo, la cual se deriva del artículo 29 de la Constitución, así como del
artículo 25 de la ley 393 de 1997.
Garantizar la efectividad de los fallos proferidos por
las autoridades judiciales es una de las formas más importantes de concreción
del derecho de acceso a la administración de justicia, que no tendría sentido
en un Estado social si no asegurase la ejecución de las sentencias proferidas,
superando el concepto meramente declarativo del proceso y llevando a la
realidad fáctica los razonamientos y conclusiones judiciales, como lo ha
reconocido tanto la jurisprudencia constitucional, como la proferida por la
Corte Interamericana de los Derechos Humanos. Y es este el sentido que tiene la
actuación del Tribunal en el presenta caso, en el que su sentencia, proferida
en términos claros y precisos, había sido tergiversada con la anuencia del juez
encargado de su cumplimiento, previniendo que los efectos de la providencia se
materializaran de acuerdo con lo resuelto en desarrollo de un proceso
desarrollado con plenas garantías del derecho de defensa.
La interpretación del acceso a la administración de
justicia hasta el momento realizada determina el alcance y las posibilidades
que se derivan del artículo 25 de la ley 393 de 1997, por consiguiente no puede
entenderse que el juez de segunda instancia pierde competencia para llevar a
buen término el cumplimiento del fallo por él proferido. Esta interpretación
valoraría la mera formalidad por encima de los criterios de justicia material
que el derecho de acceso a la administración de justicia involucra. Contrario
sensu, Una interpretación conforme a la Constitución conduce a la
conclusión que el juez, como lo menciona literalmente el citado artículo 25,
ante el incumplimiento de su fallo por parte del obligado puede implementar las
medidas necesarias para lograr la eficacia de la parte resolutiva de su
sentencia, siendo un asunto anexo –aunque diferente- la competencia y el
procedimiento del incidente de desacato, así como las consecuencias
disciplinarias que del mismo puedan derivarse para la autoridad incumplida.
Y fue esta, precisamente, la posición adoptada por el
Tribunal en su auto de 5 de septiembre de 2008. Por el contrario, no puede
entenderse que en el auto 5 de septiembre de 2007 el Tribunal estuviese
resolviendo un recurso de apelación, para el cual claramente carecía de
competencia, pues expresamente manifestó ‘[e]n virtud de la norma
anteriormente descrita, es claro que en este caso concreto, no procede el
recurso de apelación contra las providencias judiciales dictadas en el
transcurso del proceso, excepto contra la sentencia y el auto que deniega la
práctica de pruebas los cuales sí son susceptibles de recurso, de lo cual se
colige que el recurso interpuesto por la Universidad de Cartagena contra el
auto de fecha Veintisiete (27) de Febrero de Dos Mil ocho (2008) mediante el
cual, el Juzgado Décimo Tercero Administrativo denegó la solicitud de nulidad
presentada por la entidad demandante (…) no es procedente, por lo cual el
Tribunal Administrativo de Bolívar carece de competencia para conocer del mismo”.
Por las razones expuestas, antes que una vulneración
al derecho al debido proceso de Ecopetrol S.A., la Sala encuentra que los autos
de 5 de septiembre y 23 de octubre de 2007 protegen la eficacia de la sentencia
de 12 de marzo de 2007, la cual se había visto comprometida por las actuaciones
negligentes del juez de primera instancia encargado del cumplimiento y la
extralimitación competencial de la Contraloría al interpretar –además, de forma
contraria a su claro sentido- la sentencia proferida por el Tribunal. En esta
medida la acción del Tribunal –manifestada a través de los mencionados autos-
resulta una concreción sustancial del derecho de acceso a la administración de
justicia, cuya censura no tendría fundamento alguno desde el punto de vista iusfundamental.
Con base en los anteriores argumentos esta Sala
confirmará, por las razones ahora expuestas, el fallo de la Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
En
virtud de las anteriores consideraciones, esta Sala de Revisión
RESUELVE:
Primero: CONFIRMAR la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado.
Segundo: Por
Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia T-327/93.
[2] Sentencia T-149/95.
[3] Sentencia T-308/95.
[4] Sentencia T-443/95.
[5] Sentencia T-001/97.
[6] Sentencia T-919/03.
[7]  Sentencia T-184/04.
[8] Sentencia T-184 de 2005.
[9] Sentencias T-1215/03, T-721/03, T-184/05.
También las sentencias T-308 de 1995, T-145 de 1995, T-091 de 1996, T-001 de
1997.
[10] Sentencia T-721/03.
[11] Sentencias T-149/95, T-566/01, T-458 de 2003, T-919/03
y T-707/03.
[12] Sentencia SU-388/05.
[13] Ver sentencia T-566/01.
[14] Ver sentencia T-458/03 y T-919/03.
[15] Ver sentencia T-707/03.
[16] Ver sentencia SU-388/05.
[17] La Corte concluyó en sentencia T-184/05 que si bien existía temeridad,
era procedente la revocatoria de la multa impuesta a la accionante por
considerar que no hay mala fe.
[18] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-543
del 1 de octubre de 1992.
[19] Así, en fecha reciente, sostuvo esta
Corporación: “[e]n los últimos años se ha venido presentando una evolución
de la jurisprudencia constitucional acerca de las situaciones que hacen viable
la acción de tutela contra providencias judiciales. Este desarrollo ha llevado
a concluir que las sentencias judiciales pueden ser atacadas mediante la acción
de tutela por causa de otros defectos adicionales, y que, dado que esos nuevos
defectos no implican que la sentencia sea necesariamente una «violación
flagrante y grosera de la Constitución», es  más adecuado utilizar el concepto de «causales genéricas de procedibilidad de la acción»  que el de «vía de
hecho»”, sentencia T-774 de 2004.
[20] Reiterado en sentencias T-962 de 2001; T-882 de 2003; T-599 de 2004;
T-360 de 2007; y T-937 de 2007, entre otras.
[21]             Cfr. Caso Barrios Altos. Cumplimiento de sentencia. Resolución
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 28 de noviembre de 2003,
considerando primero; Caso “La Última Tentación de Cristo” (Olmedo Bustos y
otros). Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 28 de noviembre de 2003, considerando primero;
Caso Suárez Rosero. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso
Caballero Delgado y Santana. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso
Garrido y Baigorria. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso
Blake. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso
Benavides Cevallos. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso
de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros). Cumplimiento de
sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso Loayza Tamayo. Cumplimiento de
sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso Cantoral Benavides.
Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso
Bámaca Velásquez. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso
de la “Panel Blanca” (Paniagua Morales y otros). Cumplimiento de sentencia. Resolución
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003,
considerando primero; Caso Castillo Páez. Cumplimiento de sentencia. Resolución
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003,
considerando primero; Caso del Tribunal Constitucional. Cumplimiento de
sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; y Caso Hilaire, Constantine y
Benajmin y otros. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero.
[22]             Cfr. Caso “Cinco Pensionistas”, supra nota 32,
párrs. 138 y 141; y Caso Cantos, supra nota 31, párr. 55.
[23] Caso Baena Ricardo v. Panamá, Sentencia (competencia) de 28 de
noviembre de 2003.
[24] Hornsby v. Greece judgment of 19 March
1997, ECHR, Reports of Judgments and Decisions 1997-II, para. 40; y cfr. Antonetto c. Italie, no. 15918/89, para. 27, CEDH, 20
juillet 2000; e Immobiliare Saffi v. Italy [GC],
no. 22774/93, para. 63, ECHR, 1999-V.  [Versión Oficial: “[…] that right would be illusory if a Contracting
State’s domestic legal system allowed a final, binding judicial decision to
remain inoperative to the detriment of one party. […] Execution of a judgment
given by any court must therefore be regarded as an integral part of the
‘trial’ […]”]. Citado por la Corte Interamericana de los Derechos Humanos en el caso Baena Ricardo v. Panamá, op. Cit.,
párrafo 81.
[25] Sentencia T-744 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[26] Doctrina que también se encuentra en los Autos 235 y 1491 de 2003; 010
y 141 B de 2004; 191 de 2006; y 012 y 178 de 2008.
[27] sentencia de 12 de marzo de 2007, folio 212 cuaderno principal.