C-156-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-156/96
MINISTERIO DEL
INTERIOR-Funciones/FUNCION
GUBERNATIVA/FUNCION ELECTORAL-Independencia
Las funciones
legales del Ministerio del Interior no vulneran los artículos 265 y 266 de la
Constitución, pues no son las mismas que se confian al Consejo Nacional
Electoral y al Registrador Nacional del Estado Civil. Vistas las innegables
diferencias constitucionales entre la responsabilidad del Gobierno y la de las
autoridades electorales, los objetos de una y otra función estatal son
totalmente diferentes, aunque, desde luego, deban complementarse dentro de un
sistema jurídico de independencia y cooperación, para que los procesos
electorales tengan aplicación y los derechos de los votantes, los partidos y
movimientos y la oposición se cristalicen.
LEY ESTATUTARIA-Trámite para modificación
Bien es cierto
que el artículo 152 de la C.P. no se puede aplicar bajo el criterio de que toda
norma directa o indirectamente relacionada con las materias en él previstas
-que deben tramitarse como estatutarias- haya de tener forzosamente esa
jerarquía, pero de allí no se deduce que una disposición cuyo contenido aislado
pudiera considerarse exento del trámite previsto en el artículo 153 de la Carta
pueda ser reformada por los procedimientos constitucionales ordinarios no
obstante hallarse incluída dentro de la preceptiva de una ley estatutaria.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-1097
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 2º (parcial), 5º (parcial) y 21  de
la Ley 199 de 1995.
Actor: Alfonso
Portella Herrán
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del dieciocho (18) de abril
de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano ALFONSO
PORTELLA HERRAN, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte una demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 2º (parcial), 5º (parcial) y 21 de
la Ley 199 de 1995.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTO
Los textos acusados
son del siguiente tenor literal (se subraya lo demandado):
"LEY 199 DE 1995
(julio 22)
por la cual se cambia la denominación del
Ministerio de Gobierno y se fijan los principios y reglas generales con
sujeción a los cuales el Gobierno Nacional modificará su estructura orgánica y
se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
ARTICULO 2.- Objeto. Respetando las
responsabilidades y competencias de las otras instituciones del Estado y en
especial de las entidades territoriales, el Ministerio del Interior, bajo la
suprema dirección del Presidente de la República, se ocupará de formular y
adoptar las políticas correspondientes a las siguientes materias:
(...)
5. Garantizar el
normal desarrollo de los procesos electorales.
(...)
"ARTICULO
5.- Funciones. Además de las funciones generales señaladas a los
ministerios, el Ministerio del Interior ejercerá en desarrollo del objeto de
que trata el artículo 2º de la presente Ley y bajo la suprema dirección del
Presidente de la República, las siguientes funciones:
(...)
2. En relación con
los asuntos políticos, la democracia participativa y pluralista, y la
participación ciudadana en la vida y organización social y política de la
Nación, le corresponde, bajo la suprema dirección del Presidente de la
República, formular las políticas tendientes a la modernización de las
instituciones políticas y a la consolidación y desarrollo del sistema de
democracia participativa, para cuyo efecto tendrá, entre otras atribuciones,
las siguientes:
(...)
f) Estimular las
diferentes formas de participación ciudadana, mediante la difusión de sus
procedimientos, la capacitación de la comunidad para su ejercicio, así como
adelantar el análisis y evaluación del comportamiento participativo y
comunitario;
(...)
l) Velar por la
cabal aplicación del Estatuto de la Oposición y demás normas que amparen los
derechos de los partidos y movimientos políticos y candidatos independientes en
coordinación con las autoridades electorales competentes.
En tal virtud
corresponde al Ministerio del Interior promover y velar por la salvaguarda de
los derechos de los partidos y movimientos políticos, en los términos
dispuestos por el artículo 112 de la Constitución Política y en la Ley
Estatutaria sobre la materia, sin perjuicio de la responsabilidad que
corresponde en el mismo sentido a las demás autoridades y organismos
competentes del Estado".
(...)
"ARTICULO
21.- Fondo para la Participación Ciudadana. El Fondo para la
Participación Ciudadana creado por la Ley 134 de 1994 se transformará en un
sistema de manejo de cuenta, sin personería jurídica; el cual tendrá por objeto
financiar los programas que hagan efectiva la participación ciudadana, mediante
la difusión de sus procedimientos, la capacitación de la comunidad para el
ejercicio de las instituciones y mecanismos de participación, así como el
análisis y evaluación del comportamiento participativo y comunitario.
Dicho Fondo
funcionará con el personal de la planta del Ministerio del Interior y la
ordenación del gasto será ejercida por el Ministro del Interior o su delegado".
III. LA DEMANDA
Considera el actor
que las transcritas normas vulneran los artículos 152, literales c) y d), y 265
de la Constitución Política.
En criterio del
demandante, el artículo 2º de la Ley 199 de 1995 en su parte demandada, invade
la competencia constitucional del Consejo Nacional Electoral, el cual, de
acuerdo con el artículo 265, "debe velar por el normal desarrollo de los
procesos electorales".
Ahora bien
-continúa-, si lo que pretende la disposición impugnada es asegurar la
presencia del Ministerio del Interior en el desarrollo de los procesos
electorales en cuanto al orden público se refiere, debió haberlo manifestado en
esos términos.
El mismo argumento
invoca cuando se refiere al artículo 5º, numeral 2, literal l), al compararlo
con la norma constitucional contenida en el artículo 265, numeral 5.
Por otra parte, en
cuanto al artículo 5º, numeral 2, literal f), impugnado, señala que vulnera la
Carta pues ésta ordena al Congreso regular lo concerniente a instituciones y
mecanismos de participación ciudadana a través de leyes estatutarias (artículo
152, literal d)). Invocando la Sentencia C-180 de 1994, proferida por la Corte
Constitucional, manifiesta el demandante que "la atribución de difundir los
procedimientos y capacitar al ciudadano para la utilización de los mecanismos
de participación ciudadana está radicada en el Consejo Nacional Electoral... y
que si se pretende atribuirle a otra entidad dicha facultad, se deberá utilizar
el mecanismo de la ley estatutaria".
Sobre el artículo 21
demandado asevera que vulnera la Constitución, ya que, en desarrollo del
artículo 152, literal d), de la misma, fue dictada la Ley Estatutaria número
134 de 1994, la cual en su artículo 104 manifiesta que el Fondo de
Participación Ciudadana de que trata la norma acusada tendrá personería
jurídica.
En su criterio,
"resulta incomprensible que mediante ley ordinaria se pretenda reformar
una ley estatutaria", señalando que el Fondo se transformará en un sistema
de manejo de cuenta sin personería jurídica.
IV.
INTERVENCIONES
Dentro del término
de fijación en lista, el ciudadano JUAN FERNANDO ROMERO TOBON, actuando como
apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentó un escrito
relativo únicamente al artículo 21 demandado, solicitando a la Corte que
declare su exequibilidad.
Lo primero que
aclara el apoderado del Ministerio de Hacienda es que, a su juicio, el punto de
inconformidad del actor en relación con el artículo impugnado es el hecho de
que en la Ley 199 no se le dote de la personería jurídica que le había sido
atribuida mediante la Ley 134. En ese orden de ideas, señala, "a pesar de
que su cargo se dirige a todo el artículo 21 de la misma, éste no está dirigido
a enervarlo en su totalidad".
Los argumentos
esgrimidos por el ciudadano interviniente apuntan a demostrar que la norma
consagrada en el artículo 104 de la Ley 134 de 1994, invocado por el actor,
"no  tiene el carácter de estatutaria -así se encuentre incluida en una
ley de tal naturaleza- en la medida en que no resulta de la esencia misma de
aquélla sino que, en estricto sentido, es accidental al derecho que se
desarrolla. No afecta, entonces, el núcleo esencial que en la ley estatutaria
se ha definido, relativo a los mecanismos de participación ciudadana y que se
encuentra formulado en el artículo 103 de la Constitución Política".
Afirma que, según lo
ha sostenido la Corte Constitucional (Sentencia C-180/94), para que una ley
tenga el carácter de estatutaria, su contenido debe ser lo más cercano posible
del derecho, institución o principio que se desarrolla mediante ella.
Considera que la
parte acusada del artículo 21, es decir la que prescribe que el Fondo para la
Participación Ciudadana no tiene personería jurídica, no afecta el núcleo
esencial de las instituciones y mecanismos de participación democrática.
Surge de plano
-dice- que dentro de los elementos para la ejecución de la ley, la creación del
Fondo es uno de los medios para hacer efectivo el instituto consagrado en el
artículo constitucional, "y desde tal punto de vista hace parte integrante
de la ley estatutaria, tal como ha sido entendida por la jurisprudencia de la
Corte Constitucional".
Así las cosas,
manifiesta que la personería jurídica del Fondo para nada afecta el núcleo
esencial de los mecanismos de participación.
Más adelante,
invocando de nuevo la Sentencia C-180/94, concluye que al no referirse la Corte
a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la concesión de personería jurídica
al Fondo para la Participación Ciudadana, entendió, como lo hizo la Ley 199 de
1995, que no se trataba de una materia estatutaria.
Por ello, asevera,
la cosa juzgada constitucional absoluta que existe, según la Corte, cuando se
revisa la constitucionalidad de un proyecto de ley estatutaria, sólo se predica
de los contenidos normativos estatutarios de la misma, esto es, el Fondo en sí
mismo considerado.
Finalmente señala
que dentro de las prescripciones de la Ley 199 de 1995, ésta no persigue, en el
artículo demandado, eliminar o crear el Fondo para la Participación Ciudadana,
sino simplemente modificar uno de sus elementos, la personería, la cual, dentro
de la estructura de la Ley 134 de 1994, estatutaria, no era esencial, y podía
por tanto modificarse a través de una ley ordinaria.
Dentro del término
de fijación en lista fue presentado otro escrito por el Ministro del Interior,
enderezado a defender la constitucionalidad de las normas impugnadas.
Asevera el
funcionario que la reforma del Ministerio de Gobierno buscó adecuar tal
organismo a los nuevos lineamientos de la Constitución en tres puntos
fundamentales, a saber: ordenamiento territorial, descentralización y
participación ciudadana.
Al sostener la
constitucionalidad de los artículos 2-5 y 5-2, literal l) de la Ley, hace
referencia a los artículos 113, 115, 120, 188, 189, 200 y 208 de la Carta,
concluyendo de ellos que para el cumplimiento de las funciones constitucionales
en cabeza del Presidente se requiere del concurso de los ministros o directores
de departamentos administrativos del ramo, tanto para la formulación de
políticas como para la sanción, promulgación, ejecución, reglamentación y
cumplimiento de las leyes.
De lo anterior
deduce que es necesario constitucionalmente que el Ministerio del Interior, en
virtud de expresa disposición legal de iniciativa gubernamental, esté a cargo
de las facultades "equivocadamente censuradas", sin que ello implique
que se pretenda desconocer la competencia del Consejo Nacional Electoral,
puesto que ella obedece a razones y funciones distintas en nuestro orden
constitucional.
Le parece impensable
que la existencia de un órgano estatal a cargo de la organización de las
elecciones y de velar por el cumplimiento de las normas que consagran los
derechos políticos de los ciudadanos, excluya la asignación de tales
competencias a una entidad de la órbita ejecutiva, encargada
constitucionalmente de la ejecución y cumplimiento de las normas sobre las
materias que se le asignan por la Carta.
En cuanto al cargo
adicional contra el numeral 2, literal l), del mismo artículo 5, relativo al
trámite que debió surtirse para su aprobación en el Congreso, manifiesta que la
disposición acusada se limita a señalar una competencia y en ningún caso se
puede inferir que su contenido tiene la pretensión de regular y desarrollar la
normatividad que en ella se menciona.
Igual argumentación
utiliza al pronunciarse sobre el literal f) del numeral 2º del artículo 5º de
la Ley 199 de 1995, "puesto que el demandante equipara la adscripción de
la función al Ministerio de estimular las diferentes formas de participación
ciudadana, de difundir los procedimientos de la capacitación y del análisis del
comportamiento participativo, a la regulación de instituciones y mecanismos de
participación ciudadana, lo que impondría un trámite estatutario que no se
surtió con la aprobación de la Ley 199".
Sobre el artículo 21
demandado, opina el Ministro que se ajusta a la Constitución.  Precisa,   corrigiendo
al actor,  que la  Ley  134 de 1994 -artículo 104- no creó el Fondo sino que
confirió facultades para que el Gobierno lo estableciera.
A través del
artículo 104 -continúa- el Congreso confirió facultades extraordinarias al
Presidente de la República para crear el Fondo para la Participación Ciudadana,
con personería jurídica, patrimonio independiente y adscrito al Ministerio de
Gobierno, con el objeto de "financiar programas que hagan efectiva la
participación ciudadana, mediante la difusión de sus procedimientos, la
capacitación de la comunidad para el ejercicio de las instituciones y
mecanismos reconocidos en esta ley, así como el análisis y la evaluación del
comportamiento participativo y comunitario", facultades que se concretaron
con la expedición del Decreto Ley 2629 de 1994 y que fueron avaladas por la
Corte Constitucional en Sentencia C-180 de 1994.
Citando la
mencionada Sentencia de la Corporación, el Ministro del Interior concluye que,
aunque no lo haya dicho expresamente la Corte, la creación y regulación del
Fondo de Participación Ciudadana, si bien es complemento "adecuado"
de los derechos de participación y del deber que tiene el Estado de
promoverlos, no corresponde a una regulación de instituciones y mecanismos de
participación ciudadana, de las que la Carta exige se tramiten por vía
estatutaria. "Y el hecho de que se haya previsto su creación en una ley de
rango estatutario, no modifica la naturaleza ordinaria de la norma".
Aún más, -señala-
"el aval constitucional dado al otorgamiento de facultades extraordinarias
refuerza esta interpretación, puesto que el artículo 150-10 de la Constitución
expresamente proscribe el expediente de las facultades extraordinarias
"para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas..."
Finalmente concluye
que el rango estatutario de una disposición no lo determina su forma sino su
contenido concreto y que, como el contenido del artículo 21 no pretende regular
una institución o mecanismo de participación, debe desestimarse el cargo
formulado contra tal norma.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación emitió el concepto de rigor el 20 de noviembre de 1995,
solicitando a la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas.
Luego de una breve
introducción, el Jefe del Ministerio Público analiza de manera conjunta los
artículos 2 y 5 en sus apartes demandados y manifiesta que la trascendencia del
ejercicio de los derechos políticos que se materializa en los mecanismos de
participación ciudadana y el desarrollo de estos derechos, que
constitucionalmente han sido concebidos como fundamentales, implica que la
actividad del Estado para este propósito se ejecute de manera conjunta por
todos los estamentos que lo integran, sin que sea factible aceptar que un órgano
actúe desvinculadamente del resto del aparato estatal (artículo 113 C.N.).
Por lo tanto,
señala, además del establecimiento de un órgano independiente de control
encargado de vigilar que los derechos electorales se cumplan, se demanda como
deber esencial del Gobierno colaborar con la organización electoral para que se
alcance este objetivo.
Asegura que
"las funciones cuya ejecución corresponde al Ministerio del Interior en
materia electoral, si bien son complementarias de aquéllas que adelanta la
Organización Electoral, son distintas, por cuanto los procedimientos que
emplean son de diferente naturaleza".
En efecto, dice, a
las autoridades electorales les ha sido conferida en forma especial la función
de vigilar toda la organización electoral, pero al Presidente de la República
le corresponde, de acuerdo con el artículo 188 de la Constitución,
"garantizar los derechos y las libertades de todos los colombianos".
Afirma también el
Jefe del Ministerio Público que el legislador, con anterioridad a la Ley 199 de
1995, ya había previsto la intervención del Ministerio de Gobierno en asuntos
electorales.
Sobre la supuesta
inexequibilidad esgrimida por el actor, atinente a la falta de ley estatutaria,
considera que la Ley en estudio no buscaba regular aspectos integrantes de los
mecanismos de participación ciudadana sino definir las competencias en cabeza
de un órgano estatal, competencias que en materia electoral precisan la
política gubernamental que debe ejecutarse en esta área.
Finalmente, en
relación con el artículo 21, anota que el Fondo en cuestión no fue creado por
la Ley 134 de 1994, pues ella, en su artículo 104, se limitó  a otorgar
facultades extraordinarias al Gobierno para su creación.
Para el Procurador
es claro que, por tratarse de un Fondo que no interviene en la regulación de
los mecanismos de participación ciudadana, puede perfectamente ser instituído y
modificado por una ley ordinaria.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para resolver en definitiva sobre la inconstitucionalidad planteada,
según lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Carta Política, ya que las
disposiciones
acusadas hacen parte
de una ley de la República.
Distinción
entre la función de Gobierno y la función electoral
A la luz de la
Constitución (artículo 113), son ramas del Poder Público la legislativa, la
ejecutiva y la judicial.
Señala el precepto
que, además de los órganos que las integran, existen otros, autónomos e
independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Entre
esos órganos se encuentran los que conforman la organización electoral (Consejo
Nacional Electoral, Registraduría Nacional del Estado Civil y los demás
organismos que establezca la ley, según el artículo 120 C.P.), que tienen a su
cargo la organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo
relativo a la identidad de las personas.
Dentro de la
estructura del Estado de Derecho, que no admite la duplicidad de funciones ni
la repetición de competencias y que, en cambio, propicia la mutua cooperación
entre los distintos órganos, sin detrimento de sus atribuciones específicas,
para que el Estado cumpla los cometidos que le son esenciales, el ámbito de las
funciones electorales tiene un objeto propio, que es el relativo a los
procedimientos mediante los cuales se verifica el ejercicio de los derechos
políticos que asisten a los ciudadanos y se da curso a la democracia
participativa (artículos 1, 40, 103 a 106, 258 a 263, 264, 265 y 266 C.P.), lo
cual no impide que establezcan relación con otros órganos o dependencias
estatales encargados de aspectos afines, complementarios o básicos para el
desarrollo de la función propiamente electoral, o que impliquen la realización
de presupuestos indispensables para su desarrollo, con el objeto de realizar en
este campo el equilibrio y la colaboración armónica que demanda el imperio de
los mandatos constitucionales.
Como integrantes de
un complejo orgánico regido por las normas y principios del Estado de Derecho,
en el cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, las autoridades
electorales se hallan limitadas por la normatividad y, en consecuencia, no es
posible que ejerzan atribuciones no contempladas en ella (artículo 123 C.P.),
lo cual no impide que establezcan relación con otros órganos o dependencias
estatales encargados de aspectos afines, complementarios o básicos para el
desarrollo de la función propiamente electoral, o que impliquen la realización
de presupuestos indispensables para su desarrollo, con el objeto de realizar en
este campo el equilibrio y la colaboración armónica que demanda el imperio de
los mandatos constitucionales.
Definido, entonces,
que su campo de gestión pública tiene que ver específicamente con lo relativo
al sufragio, por medio de las atribuciones que la Constitución consagra (Título
IX, Capítulo 2 C.P.), no puede sostenerse que el particular contenido de las
mismas pueda ampliarse indefinidamente para concentrar todas las funciones que
de una u otra manera, directa o indirectamente, rocen el tema electoral,
incluídas las competencias que la misma Constitución consagra en cabeza de
otros órganos estatales.
Estos principios
deben tenerse en cuenta al resolver sobre la demanda planteada, cuyo equívoco
principal estriba en la aspiración de concentrar en cabeza de las autoridades
electorales todo cuanto de manera inmediata o lejana toque con el ejercicio del
voto.
El único cargo que
el actor formula contra los artículos 2, numeral 5, y 5, numeral 2, literales
f) y l), es el de asignar al Ministerio del Interior funciones que, según la
Carta Política, debe ejercer el Consejo Nacional Electoral.
Se trata, de acuerdo
con las disposiciones impugnadas, del ejercicio de atribuciones concretas que,
para su adecuado entendimiento, deben ubicarse dentro de los enunciados
generales que cada uno de los dos artículos consagra.
En lo que respecta
al artículo 2, la función objeto de censura es la de "garantizar el normal
desarrollo de los procesos electorales", cuya lectura no puede hacerse de
manera literal, como lo pretende el demandante, ni desconociendo su ubicación
dentro de un contexto legal que resulta necesario conocer para desentrañar con
acierto el cabal sentido del precepto impugnado.
El artículo 2 de la
Ley 199 de 1995 es claro en señalar desde su encabezamiento que el Ministerio
del Interior, bajo la suprema dirección del Presidente de la República, se
ocupará de "formular y adoptar las políticas" correspondientes a las
diversas materias indicadas en la norma.
En la disposición se
advierte que tales funciones se ejercitarán por el Ministerio "respetando
las responsabilidades y competencias de las otras instituciones del Estado y en
especial de las entidades territoriales" y que "para el cumplimiento
de su objeto el Ministerio del Interior trabajará en coordinación con las demás
autoridades competentes".
Por su parte, el
artículo 5, numeral 2, dispone que, en relación con los asuntos políticos, la
democracia participativa y pluralista y la participación ciudadana en la vida y
organización social y política de la Nación, corresponde al Ministerio del
Interior, bajo la suprema dirección del Presidente de la República, formular
las políticas tendentes a la modernización de las instituciones políticas y a
la consolidación y desarrollo del sistema de la democracia participativa, para
cuyo efecto tendrá la función de "estimular las diferentes formas de
participación ciudadana, mediante la difusión de sus procedimientos, la
capacitación de la comunidad para su ejercicio, así como adelantar el análisis
y evaluación del comportamiento participativo y comunitario" (literal f) y
la de "velar por la cabal aplicación del Estatuto de la Oposición y demás
normas que amparen los derechos de los partidos y movimientos políticos y
candidatos independientes", todo en coordinación con las autoridades
electorales competentes (literal l).
Esta última norma
termina diciendo:
"En tal virtud
corresponde al Ministerio del Interior promover y velar por la salvaguarda de
los derechos de los partidos y movimientos políticos, en los términos
dispuestos por el artículo 112 de la Constitución Política y en la Ley
Estatutaria sobre la materia, sin perjuicio de la responsabilidad que
corresponde en el mismo sentido a las demás autoridades y organismos
competentes del Estado".
Con facilidad se
advierte que el legislador no pretendió establecer duplicidad alguna de
responsabilidades en materia electoral, pues circunscribió la tarea del
Ministerio del Interior a la formulación y adopción de políticas -esto
es, directrices de este nivel dentro de la estructura del Estado, como
corresponde a organismos que constituyen el Gobierno junto con el
Presidente de la República-, encaminadas a la garantía del normal desarrollo de
los procesos electorales, y de ninguna manera a la injerencia en la conducción
propiamente electoral de tales procesos ni tampoco a la definición y ni
siquiera a la divulgación de sus resultados.
Tiene la Corte por
evidente que la responsabilidad genérica del Presidente de la República,
plasmada en el artículo 189, numeral 4, de la Carta, de "conservar en todo
el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado"
incluye necesariamente el aseguramiento del pacífico y tranquilo
desenvolvimiento de los eventos públicos mediante los cuales los ciudadanos han
de depositar sus votos en las distintas oportunidades en que sean convocados a
elecciones.
El Gobierno Nacional
ejerce, en todo el territorio, autoridad civil y política. Esta implica, dentro
del ámbito que le es propio, la protección de todas las personas residentes en
Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades (artículo
2 C.P.). Uno de los derechos básicos de todo ciudadano, reconocido como
fundamental por la Constitución, es el de participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político (artículo 40 C.P. Sentencias T-03 del 11
de mayo de 1992 y C-454 del 13 de octubre de 1994) y otro, plasmado en el
artículo 22 de la Carta, es el de la paz, que se vería seriamente comprometido,
como en superadas épocas de violencia política, si las autoridades, encabezadas
por el Gobierno, no ejercen la función de vigilancia que les es propia sobre
los procesos electorales.
Debe el Ejecutivo,
por otra parte, velar por el exacto cumplimiento de la Constitución y las leyes
de la República, y claro está, de modo primordial por el de aquéllas que tienen
por objeto la realización y la preservación de la democracia (artículos 1, 2,
4, 6, 40, 188 y 189, numerales 4, 10 y 11 C.P.).
La función del
Gobierno no puede ser ajena a la verificación de procesos electorales puros,
imparciales, transparentes y pacíficos, si se tiene además en cuenta que, según
el artículo 188 de la Constitución, el Presidente de la República simboliza la
unidad nacional y al jurar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes,
se obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos. Para
cumplir con este mandato constitucional cuenta el Presidente con el apoyo de la
fuerza pública, a la que dirige como comandante supremo (artículo 189, numeral
3), en los términos de los artículos 217 y 218 de la Carta, en especial
tratándose de la Policía Nacional, "cuyo fin primordial es el
mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en
paz".
No puede perderse de
vista, por otro lado, el papel de los ministros, a la luz de la Constitución,
que guarda relación primordial con el desempeño de la actividad de Gobierno, a
cuya cabeza, de acuerdo con lo ordenado por la Carta, se encuentra el
Presidente de la República (artículo 115 C.P.). Este los coordina y dirige a
todos y distribuye entre ellos los asuntos que deben atender, según su
naturaleza (artículo 189, numeral 17).
De conformidad con
el artículo 208 de la Constitución, los ministros y directores de departamentos
administrativos son los jefes de la administración en su respectiva
dependencia.
La misma disposición
constitucional expresa, en términos que avalan la constitucionalidad de la
norma acusada, que a los ministros les corresponde, bajo la dirección del
Presidente de la República, "formular las políticas atinentes a su
despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley". (Subraya
la Corte).
Dentro de ese
esquema, nada de extraño tiene que, en desarrollo de la atribución legislativa
de determinar la estructura de la administración nacional, creando o reformando
ministerios y señalando sus objetivos y estructura orgánica (artículo 150,
numeral 7), el Congreso de la República establezca que el Ministerio del
Interior trazará, junto con el Presidente de la República, las políticas
generales del Estado en las materias indicadas, indispensables para que se
lleven a feliz término los certámenes de elección popular.
A juicio de la
Corte, ni la función gubernamental que propende la garantía de la paz y el
orden público durante los procesos electorales ni la que busca asegurar la
efectiva participación ciudadana en los mismos desbordan el campo propio de la
actividad que constitucionalmente corresponde al Ejecutivo, pues el ámbito de
ellas no coincide con el específico de las autoridades electorales, cuya misión
no es ni puede ser la de brindar a los ciudadanos garantía alguna en materia de
orden público -pues ella es exclusiva del Gobierno- sino la de preparar,
coordinar, ejecutar y verificar el trámite mismo de las elecciones,
inspeccionar y vigilar la organización electoral, establecer y divulgar sus
resultados y asignar las correspondientes credenciales, resolver sobre los
recursos que se interpongan y velar por el cumplimiento de las normas vigentes,
todo dentro de un concepto funcional que toca directamente con los procesos
electorales en su condición de tales, según las reglas de la Constitución y la
ley.
Las mencionadas
funciones legales del Ministerio del Interior no vulneran los artículos 265 y
266 de la Constitución, pues no son las mismas que se confian al Consejo
Nacional Electoral y al Registrador Nacional del Estado Civil.
Es verdad que el
artículo 265, numeral 5, de la Constitución asigna al Consejo Nacional
Electoral la atribución especial de velar por el cumplimiento de las normas
sobre partidos y movimientos políticos, por los derechos de la oposición y por
el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías,
asuntos todos ellos tratados en la normatividad que se examina, pero no lo es menos
que, vistas las innegables diferencias constitucionales entre la
responsabilidad del Gobierno y la de las autoridades electorales, los objetos
de una y otra función estatal son totalmente diferentes, aunque, desde luego,
deban complementarse dentro de un sistema jurídico de independencia y
cooperación, para que los procesos electorales tengan aplicación y los derechos
de los votantes, los partidos y movimientos y la oposición se cristalicen. Así
debe ser, si se aplica el artículo 113 de la Carta, a cuyo tenor "los
diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero coloboran
armónicamente para la realización de sus fines".
Las garantías que en
uno y otro caso se reconocen son también diferentes. Las que se hallan al
cuidado del Consejo Nacional Electoral guardan relación con la interpretación,
aplicación y eficacia de las normas electorales. Las que corresponden al
Ministerio del Interior, que a su vez deberá coordinar esfuerzos con el de
Defensa Nacional, ambos bajo la suprema dirección del Presidente de la
República, están referidas a la vigencia efectiva de las condiciones externas
que permitan al país llevar a cabo las elecciones y a los ciudadanos participar
en ellas, muy particularmente en lo concerniente al mantenimiento del orden
público y a su restablecimiento si fuere perturbado.
Obsérvese que las
funciones previstas en los artículos acusados no son funciones electorales,
pues si lo fueran su inconstitucionalidad provendría no solamente del choque
material con las normas constitucionales que señalan la competencia de las
correspondientes autoridades, sino de la violación del artículo 152, literal
c), que exige para su señalamiento la expedición de una ley estatutaria.
Y ninguna necesidad
había de que, como lo exige el actor, la norma legal explicitara que el ámbito
propio de las funciones atribuídas al Ministerio del Interior en las materias
indicadas no comprende el ejercicio de competencias propiamente electorales, o
que está circunscrito al orden público, pues por una parte el contexto de la
Ley 199 de 1995 es suficiente para definir el tipo de gestión que corresponde
al Ministerio del Interior y, por otra, de manera expresa la normatividad
enjuiciada advirtió que las funciones del organismo serían ejercidas sin
perjuicio de las señaladas en cabeza de otras autoridades, específicamente las
electorales.
Además, desde el
punto de vista del análisis sistemático, basta que la función regulada en la
ley en cabeza de un funcionario u organismo sea materialmente distinta de la
prevista en la Constitución respecto de órganos diferentes para que desaparezca
toda posibilidad de sostener que existe invasión de la órbita funcional de los
mismos.
Los apartes
demandados serán declarados exequibles.
El Fondo de
Participación Ciudadana
Dice el artículo 104
de la Ley Estatutaria 134 de 1994:
"Facultades
extraordinarias. Revístese de facultades extraordinarias al Presidente de
la República por el término de seis meses, de acuerdo con lo establecido en el
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, para crear el
"Fondo para la Participación Ciudadana", con personería jurídica,
patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Gobierno, el cual tendrá
por objeto financiar programas que hagan efectiva la participación ciudadana,
mediante la difusión de sus procedimientos, la capacitación de la comunidad
para el ejercicio de las instituciones y mecanismos reconocidos en esta ley,
así como el análisis y evaluación del comportamiento participativo y
comunitario.
PARAGRAFO. El Gobierno realizará las operaciones
presupuestales para este efecto".
El artículo acusado
dispone que tal fondo se transforme "en un sistema de manejo de cuenta,
sin personería jurídica".
La diferencia entre
las dos normas resulta incontrastable. Mediante la disposición acusada se
modifica el precepto de la Ley Estatutaria.
Según el artículo
153 de la Constitución Política, "la aprobación, modificación
(subraya la Corte) o derogación de las leyes estatutarias" exigirá los
requisitos en él previstos, específicamente la aprobación por mayoría absoluta
de los miembros del Congreso, el trámite legislativo dentro de una sola
legislatura y la revisión previa por parte de la Corte Constitucional.
Es indudable que a
la Ley 199 de 1995 no se le dió el trámite señalado para las de categoría
estatutaria, como lo acredita el hecho -suficiente para los fines del fallo- de
que no se envió a esta Corte para revisión previa de constitucionalidad.
Entonces, el
precepto demandado vulnera la Carta Política y así habrá de declararse, si bien
la inexequibilidad cobijará únicamente la parte del mismo por medio de la cual
cambia las prescripciones de la norma estatutaria.
El resto de la
disposición se limita a reproducir lo ya dicho por la Ley Estatutaria y a
definir, como corresponde al legislador, quién será el ordenador del gasto del
Fondo creado.
Por último, con el
objeto de lograr los propósitos perseguidos con el Fondo sin necesidad de
incrementar la burocracia, el mandato legal dispone que el personal de planta
del Ministerio del Interior sea el mismo que se encargue del funcionamiento y
de la operación de la persona jurídica, lo cual en nada vulnera los mandatos
constitucionales.
La jerarquía
estatutaria de un precepto condiciona invariablemente los requisitos
constitucionales de su reforma
En este proceso
tanto el Procurador General de la Nación como el Ministro del Interior y el
apoderado del Ministerio de Hacienda sostuvieron como argumento principal para
defender la exequibilidad del artículo 21 de la Ley 199 de 1995 el de que, dado
su contenido, no requería de Ley Estatutaria por cuanto tampoco era ella
indispensable al consagrar la norma del artículo 104 de la Ley 134 de 1994.
En su sentir,
ninguna de las dos disposiciones tenía carácter estatutario -aunque una de
ellas se encontrara incluída en una Ley de tal naturaleza-, en la medida en que
no resultaban de la esencia misma de aquélla sino que tocaban un aspecto
accidental del derecho de participación ciudadana objeto de desarrollo en sus
textos.
Bien es cierto que
el artículo 152 de la Constitución Política no se puede aplicar bajo el
criterio de que toda norma directa o indirectamente relacionada con las
materias en él previstas -que deben tramitarse como estatutarias- haya de tener
forzosamente esa jerarquía, pero de allí no se deduce que una disposición cuyo
contenido aislado pudiera considerarse exento del trámite previsto en el
artículo 153 de la Carta pueda ser reformada por los procedimientos
constitucionales ordinarios no obstante hallarse incluída dentro de la
preceptiva de una ley estatutaria.
Semejante
interpretación llevaría a concluir, contra lo ordenado por la Constitución, que
las leyes estatutarias tienen dos clases o tipos de normas: las propiamente
estatutarias, según su contenido material, modificables únicamente por los
procedimientos agravados que exige el artículo 153 de la Carta Política, y las sustancialmente
ordinarias, impropia o equivocadamente incluídas en ley estatutaria,
susceptibles de ser enmendadas por los trámites ordinarios.
Ello no solamente
conduciría a inseguridad jurídica, pues se perdería la necesaria certidumbre
acerca de los procedimientos que estaría obligado a seguir el legislador, sino
que introduciría una inexplicable dicotomía entre normas integrantes de un
mismo estatuto.
Pero, sobre todo, la
aceptación de tal criterio configuraría flagrante desconocimiento del artículo
153 de la Constitución, que prescribe unos trámites obligatorios para aprobar
reformas a las leyes estatutarias y a cada una de las disposiciones que las
integran.
Por eso, en el caso
examinado, no puede aceptarse la argumentación del Procurador, del Ministro y
del ciudadano interviniente en defensa del precepto acusado.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Decláranse EXEQUIBLES los artículos 2,
numeral 5, y 5, numeral 2, literales f) y l), de la Ley 199 de 1995.
Segundo. Declárase EXEQUIBLE el artículo 21 de la
Ley 199 de 1995, salvo las expresiones "se transformará en un sistema de
manejo de cuenta, sin personería jurídica, el cual...", que se declaran
INEXEQUIBLES.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA              ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                          Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ         HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                        Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO              FABIO MORON DIAZ
Magistrado                            Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General