T-349-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-349/13
ACCION
DE TUTELA TEMERARIA-Requisitos para
que se configure
Esta Corporación ha
establecido que se configura la temeridad respecto de un asunto puesto en
conocimiento del juez de tutela, cuando se reúnen los siguientes requisitos:
(i) identidad de partes, (ii) identidad de hechos, (iii) identidad de
pretensiones; y, (iv) ausencia de justificación frente al ejercicio de la nueva
acción de tutela. Si la actuación cuestionada cumple con los anteriores
requisitos, puede concluirse que se trata de una actuación temeraria que
lesiona los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, así como también
los mandatos constitucionales de buena fe, el no abuso de los derechos propios
y el deber de colaboración para el funcionamiento de la administración de
justicia. Es más, en el marco de la jurisprudencia constitucional, resulta
claro que la verificación de los requisitos antedichos, prima facie, torna
improcedente la nueva acción de tutela comoquiera que sobre el mismo asunto
objeto de análisis existe una decisión judicial definitiva e inmutable, es
decir, por cuanto ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
TEMERIDAD-Inexistencia para el caso por no existir prueba de la
actuación temeraria
La Sala de Revisión observa
que Fonvivienda en su respuesta tutelar se limitó a afirmar que la actora había
presentado una anterior acción de tutela con identidad de partes por cuanto en
esa oportunidad también había demandado a Fonvivienda, con identidad en el
relato de hechos porque refería al subsidio de vivienda calificado desde el año
2007, y con identidad de objeto porque en esa oportunidad invocó la protección
del derecho fundamental a la vivienda, buscando la entrega efectiva e inmediata
del subsidio para el cual se postuló años atrás. Sin embargo, para cimentar su
afirmación de que en el caso bajo examen se configura una actuación temeraria,
no adosó prueba siquiera sumaria que demuestre el uso indebido de la solicitud
de amparo constitucional. La ausencia de pruebas relevantes desemboca entonces
en que, la entidad accionada no demostró la identidad de hechos y pretensiones
adosando la sentencia judicial respectiva o la acción de tutela anterior, para
verificar tales requisitos y si existía alguna justificación frente al
ejercicio de una nueva acción de tutela por parte de la actora. Como ello no se
probó, resulta imposible de determinar la temeridad que expone Fonvivienda y,
por ello, el cargo deviene al fracaso.
DESPLAZAMIENTO
FORZADO INTERNO-Procedencia de la acción de tutela como mecanismo de
protección de los derechos fundamentales de la población desplazada
La Corte ha decantado que la
tutela se rige por el principio de subsidiariedad y que el mismo se flexibiliza
cuando el amparo constitucional es invocado por sujetos de especial protección
constitucional, como lo son las personas víctimas de desplazamiento forzado. En
tal caso, la tutela se erige como el mecanismo idóneo y eficaz para procurar la
defensa de sus derechos fundamentales y para obtener una protección inmediata
de los mismos.
ACCION DE
TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA POBLACION
DESPLAZADA-Procede por ser sujetos de especial protección dada la condición
particular de desamparo, vulnerabilidad e indefensión en que se encuentran
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Seguridad de la tenencia
Siendo el derecho a la vivienda digna una garantía
reconocida como fundamental para la población desplazada dada su condición de
vulnerabilidad, en la actualidad existe un indicador principal del goce
efectivo de dicho derecho, el cual se denominada “seguridad jurídica de la
tenencia” e implica que el hogar desplazado habite en una vivienda propia donde
cuente con escritura pública debidamente registrada, o si se trata de una
vivienda habitada en arriendo, cuente con contrato escrito y con una ayuda
económica o subsidio con el cual garantice el pago del valor mensual del canon.
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Marco constitucional y legal
FONDO
NACIONAL DE VIVIENDA FONVIVIENDA-Asignación
de turnos para la entrega de recursos para vivienda familiar de interés social
FONDO
NACIONAL DE VIVIENDA FONVIVIENDA-Regla
general sobre el respeto de los turnos en la asignación de subsidios de
vivienda para población desplazada
FONDO
NACIONAL DE VIVIENDA FONVIVIENDA-Para
la asignación de turnos para la entrega del subsidio de vivienda a población
desplazada debe tener en cuenta especialmente a madres cabeza de familia,
indígenas, afrodescendientes, personas con discapacidad o personas de la
tercera edad
La jurisprudencia constitucional ha estimado que los
turnos asignados por la administración para la entrega de los subsidios de
vivienda a la población desplazada, no pueden ser alterados en su orden usual
por cuanto ello implicaría vulnerar los derechos a la igualdad y al debido
proceso de quienes confían en que los mismos serán asignados aplicando
criterios preestablecidos de prioridad. No obstante, esa regla general ha sido
modulada en casos excepcionales, en atención a las condiciones de mayor
vulnerabilidad y de particular indefensión que enfrentan algunas personas o
núcleos familiares dentro del mismo grupo poblacional víctima de desplazamiento
forzado. Por consiguiente, el juez de tutela debe atender el grado de
protección reforzada que requieren ciertos beneficiarios del subsidio, tales
como madres cabeza de familia, indígenas, afrodescendientes, personas con
discapacidad o de la tercera edad, que alejen y demuestren una situación
especial de mayor vulnerabilidad.
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Orden a Fonvivienda de definir la fecha precisa de desembolso del
subsidio familiar de vivienda de interés social a madre cabeza de familia
Referencia: expediente
T-3801638
Acción de tutela instaurada por Yinna Paola Hernández Quintero contra el
Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-.
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio
de dos mil trece (2013)
La Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados LUIS ERNESTO VARGAS SILVA,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA y MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591
de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela
que dictó el Juzgado 2° Civil del Circuito de Neiva, el 30 de noviembre de
2012, que resolvió la acción de tutela que formuló Yinna Paola Hernández
Quintero contra el Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos y acción de tutela
interpuesta
El 16 de noviembre de 2012, la señora Yinna Paola
Hernández Quintero instauró acción de tutela contra el Fondo Nacional de
Vivienda -Fonvivienda[1],
por considerar que éste con sus omisiones le vulnera sus derechos fundamentales
a la vivienda digna, al debido proceso y al mínimo vital, atendiendo los
siguientes hechos:
1.1. Manifiesta ser víctima de
desplazamiento forzado derivado del conflicto armando interno que vive nuestro
país, motivo por el cual desde hace algunos años reside en el municipio de
Neiva –Huila.
1.2. Narra que desde su arribo
forzado a tal municipio, ha solicitado a diferentes entidades del gobierno que
le brinden una solución real y efectiva a la grave situación que presenta su
núcleo familiar, habida cuenta que es madre cabeza de familia de varios menores
de edad y carece de recursos económicos para autosostenerse.
1.3. En respuesta a lo anterior,
Fonvivienda le indicó que podía participar en el año 2007 en la convocatoria
nacional para la adquisición de vivienda nueva o usada para la población
desplazada.
1.4. Cuenta que se postuló en
dicha convocatoria del año 2007 para que se le asignara un subsidio de vivienda
de interés social, siendo seleccionada y calificada como apta para recibir el
correspondiente subsidio. Ante tal situación, le fue entregada una carta de
asignación donde se le indica que debe esperar el turno respectivo, el cual
hasta el momento nunca le ha sido informado[2].
1.5. Señala que han transcurrido
más de 4 años desde que fue calificada como apta para recibir el subsidio de
vivienda para la población desplazada, pero hasta la fecha no le ha sido
desembolsado a pesar de necesitar un techo digno y propio para poderle brindar
un bienestar a sus menores hijos.
1.5. Explica que a pesar de
presentar peticiones verbales y escritas a Fonvivienda, ésta entidad le informó
que debía seguir esperando el desembolso del subsidio. Para tal efecto, precisa
la actora que esa entidad omitió hacer un estudio de la prioridad de su núcleo
teniendo en cuenta las especiales condiciones de vulnerabilidad e indefensión
en que se encuentran por la misma condición del desplazamiento interno, al
igual que omitió evaluar que no es beneficiaria de programas de
restablecimiento económico que la ayuden a estabilizarse y a garantizar su
subsistencia mínima.
1.6. En virtud de lo antedicho,
la accionante invoca la tutela solicitando el amparo de los derechos
fundamentales a la vivienda digna, al debido proceso y al mínimo vital,
vulnerados por el Fondo accionado. En consecuencia, pide (i) que en un
término prudente se le asigne el respectivo subsidio de vivienda; y (ii)
que se le defina un plan de vivienda para su caso a través del cual se haga
efectivo el subsidio mediante la figura del desembolso para la adquisición de
vivienda nueva o usada.
2. Respuestas de la entidad
accionada:
La apoderada especial del Fondo
Nacional de Vivienda -Fonvivienda-, adscrito al Ministerio de Vivienda, Ciudad
y Territorio, se pronunció solicitando declarar la improcedencia de la tutela
porque la señora Yinna Paola Hernández Quintero presentó con anterioridad otra
acción de amparo que cursó ante el Juzgado 3° Civil Municipal de Neiva, la cual
fue resuelta mediante sentencia del 26 de marzo de 2012, declarando su
improcedencia. Por lo anterior, indica que existe una conducta temeraria por
parte de la actora por cuanto (i) existe identidad de partes porque
aquella vez demandó a Fonvivienda; (ii) existe identidad de causa
petendi porque “los escritos mediante los cuales acciona en dos
oportunidades la jurisdicción constitucional, armonizan un mismo relato en
general de los hechos tendientes a obtener por vía constitucional el beneficio
de asignación del subsidio familiar de vivienda, omitiendo agotar los trámites
administrativos establecidos para tal propósito, con lo que se justifican
idénticas pretensiones”; y, (iii) existe identidad de objeto porque
en ambas oportunidades invocó la protección del derecho fundamental a la
vivienda, basándose en la solicitud de entrega del subsidio familiar de
vivienda de interés social en el cual figura la actora con estado calificado. De
esta forma, el Fondo accionado indica que se configuran las tres condiciones
que conducen al rechazo in limine de la tutela por temeridad, debiéndose
aplicar el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991.
De forma subsidiaria, “en el
caso remoto de no prosperar la solicitud de temeridad”, la representante
judicial de Fonvivienda se opuso a la prosperidad de las pretensiones
tutelares, aduciendo para tal efecto que una vez fue revisado el caso del hogar
de la actora en la bolsa especial de población desplazada que se presentó a la
convocatoria del año 2007[3],
se logró determinar que su núcleo se encuentra en estado calificado y que en el
sexto proceso de asignación de subsidios familiares realizado en mayo de 2011,
se determinó que el hogar de Yinna Paola Hernández fue calificado con un
puntaje de 48, siendo el máximo puntaje del departamento 65 y el mínimo puntaje
55. Así mismo, señaló que entre el puntaje mínimo asignado en el departamento
de Huila y el puntaje del hogar de la actora, existen 625 hogares pendientes de
recibir el subsidio, y que en total en la convocatoria se encuentran 64.994
hogares en estado calificado[4].
Puntualizó que la fórmula que se
aplica para la calificación de las postulaciones y la asignación del subsidio,
tiene presente los siguientes ítems: (i) el componente de la política
habitacional y tipo de solución, (ii) número de miembros del hogar; (iii)
vulnerabilidad étnica (indígenas-afrodescendientes); (iv) condición de
mujer jefe de hogar; (v) tiempo de desplazamiento; (vi)
vinculación a un plan de acción zonal; y (vii) los valores de los
componentes de la política habitacional y tipo de solución, que son: retorno,
mejoramiento de vivienda o construcción en sitio propio, adquisición de
vivienda nueva para hogar no propietarios; y reubicación.
Agregó que para Fonvivienda es
imposible señalar una fecha y generar un turno para la entrega de los subsidios
familiares de vivienda, por cuanto la entidad viene cambiando los lineamientos
de la política de vivienda para que las personas desplazadas reciban el
subsidio a través de un cupo dentro de un proyecto de vivienda que haya
presentado la entidad territorial del domicilio de la parte accionante o dentro
de los proyectos que igualmente la entidad territorial haya presentado en las
fechas de las convocatorias para los constructores interesados en radicar sus
propuestas para la construcción de vivienda gratuita, dentro del programa de
las 100 mil viviendas gratis que impulsa el gobierno nacional.
De esta forma, señaló que para la
nueva selección de hogares potencialmente beneficiarios con la asignación del
subsidio de vivienda, se tiene en cuenta la composición poblacional del
proyecto y unos criterios de priorización, siendo uno de éstos últimos,
aquellos hogares que se encuentran en estado calificado en el sistema de información
del subsidio familiar administrado por Fonvivienda y que se hayan postulado en
la convocatoria del año 2007, criterio de priorización de segundo orden que
corresponde al caso de la actora.
Finalizó indicando que mediante
resolución No. 0604 del 25 de julio de 2012 expedida por Fonvivienda, se
distribuyeron los cupos de los recursos para la asignación de subsidios
familiares de vivienda en especie, correspondiendo 2.180 cupos al departamento
del Huila según prioridad, por lo cual afirmó que la entidad accionada ha hecho
todos los esfuerzos para garantizar los derechos de la población desplazada en
un marco de igualdad.
3. Sentencias de única
instancia objeto de revisión:
El Juzgado 2° Civil del Circuito
de Neiva – Huila, negó la tutela de los derechos fundamentales invocados por la
señora Yinna Paola Hernández Quintero, al considerar que si bien esta se
encuentra en estado calificado desde el año 2007, superando el procedimiento
que establece el Decreto 2190 de 2010, debe continuar esperando la asignación
del subsidio de vivienda por cuanto existen una lista que establece Fonvivienda
de acuerdo con a la puntuación otorgada al hogar durante el trámite de
calificación, y porque para hacerle el giro se debe contar con la
disponibilidad de recursos por parte del gobierno nacional. De esta forma,
concluyó que el Fondo accionado no ha vulnerado los derechos fundamentales de
la actora, puesto que su actuar se encuentra ajustado a derecho.
Finalizó diciendo que se debe
respetar la lista de calificación para la entrega de subsidio de vivienda, toda
vez que no tenerla en cuenta generaría una vulneración del derecho a la
igualdad de las demás personas que como la actora se encuentran a la espera de
la asignación del respetivo subsidio.
II. TRÁMITE EN SEDE DE
REVISIÓN:
1. Mediante auto del 6 de mayo de
2013, el Magistrado Sustanciador dispuso vincular al Director del Departamento
Administrativo de la Prosperidad Social, para que se pronunciara sobre las
pretensiones de la actora, al igual que le solicitó remitir con destino al
expediente de la referencia la siguiente información:
a)    Indicara
si la señora Yinna Paola Hernández Quintero se encuentra inscrita en el
Registro Único de Población Desplazada, o actual Registro Único de Victimas.
b)    En
caso positivo, informara desde qué fecha detenta el reconocimiento legal de la
condición de desplazada y cómo está integrado su núcleo familiar en el
registro.
c)
Especificara si en el registro existe alguna condición especial o de
priorización asignada a la actora o a su núcleo familiar.
d)    Explicara
qué ayudas ha recibido la señora Yinna Paola Hernández Quintero, en su
condición de desplazada.
En la oportunidad procesal
debida, el Jefe de la Oficina Jurídica del Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social pidió desvincular a esa entidad del trámite constitucional,
en la medida en que el manejo del Registro Único de Victimas corresponde
adelantarlo a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Victimas, quien es la única habilitada para brindar la información
solicitada respecto de la actora.
2. En auto de la misma fecha, el
Magistrado Sustanciador dispuso oficiar al Fondo Nacional de Vivienda
“Fonvivienda”, para que remitiera con destino al expediente de la referencia la
siguiente información:
a)  Indicara
cuál es el estado actual del proceso de asignación del subsidio de vivienda a
la señora Yinna Paola Hernández Quintero.
b)  Explicara
cuál es el estado actual de los subsidios de vivienda para aquellos ciudadanos
que se encuentran en estado “calificados”, dentro de la convocatoria del
año 2007 que organizó esa entidad, y las razones por los cuales la entrega
efectiva de los subsidios de vivienda demoran tanto.
En
cumplimiento de lo anterior, el Director Ejecutivo de Fonvivienda informó que
el estado actual del proceso de asignación del subsidio de vivienda a la señora
Yinna Paola Hernández Quintero, es de estado calificado desde el año 2007, y
que la entidad ha venido asignando dicho subsidio a la población desplazada de
acuerdo al presupuesto con que cuenta para tal fin y en consideración a los
puntajes obtenidos por cada hogar postulante. Señaló que en el caso de la
accionante su hogar cuenta con 48 puntos, siendo el mínimo en el departamento
55 puntos, por lo cual, entre el puntaje mínimo y el puntaje obtenido por la
accionante existen 625 hogares pendientes por la entrega efectiva del subsidio
de vivienda.
En forma
adicional, explicó que el proceso de asignación de subsidios fue ajustado a la
nueva política de vivienda para la población desplazada, por lo cual, el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social viene realizando la
selección de los potenciales beneficiarios según los porcentajes de composición
poblacional del proyecto de construcción de vivienda y atendiendo los criterios
de priorización del núcleo familiar. Estos últimos refieren a un orden de
prelación organizado así: en primer orden: los hogares pertenecientes a la Red
para la Superación de la Pobreza Extrema UNIDOS con subsidio asignado, en segundo
orden: hogares pertenecientes a la misma Red con postulación ante Fonvivienda y
que se encuentren en estado calificado, en tercer orden: hogares pertenecientes
a esa Red no postulados, y en cuarto orden: si agotado el tercer orden de
priorización, el número de viviendas a transferir excede el número de hogares a
ser beneficiarios, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
utiliza la base de datos del Sisbén III para completar el número de hogares
desplazados faltantes.
Finalizó
diciendo que para que el hogar de la accionante pueda ser beneficiario del
subsidio de vivienda, es necesario que cumpla con los requisitos establecidos
por la normatividad vigente y con las reglas de priorización del núcleo
familiar.
3. En auto
del 6 de mayo de 2013, se dispuso oficiar a la accionante para que informara lo
siguiente:
a)     Indicara
desde qué fecha se encuentra registrada como desplazada. De ser posible,
allegara copia de la constancia de registro correspondiente.
b)     Indicara
cómo se encuentra actualmente conformado su núcleo familiar.
c)
Manifestara cuál es su situación económica actual.
En respuesta a lo anterior, la
accionante indicó que se encuentra incluida como desplazada ante la Unidad de
Atención y Orientación de la Presidencia de la República, desde el 20 de mayo
de 2005 y que se identifica con el código No. 367735. Para demostrar su
afirmación anexó copia del registro de la declaración que rindió el 16 de mayo
de 2005 ante la antigua Red de Solidaridad Social.
Así mismo, informó que su núcleo
familiar está integrado por su padre Humberto Hernández Sánchez de 60 años de
edad, por su hermano José Alfonso Hernández Quintero de 41 años de edad, por su
hijo Jaime Andrés Acuña Hernández de 8 años de edad y por la actora, quien
tiene 35 años de edad. Para demostrar lo anterior, la accionante anexó
fotocopia de la cédula de ciudadanía de los integrantes del núcleo y de la
tarjeta de identidad de su menor hijo. Finalizó señalando que “mi situación
económica actual es precaria, es decir, afectado el mínimo vital”.
III. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para
revisar la decisión judicial antes descritas, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, atendiendo a la selección y el reparto efectuado el 12 de marzo de
2013.
2. Problema Jurídico.
De acuerdo con los hechos
expuestos, en este caso se plantea el siguiente problema jurídico a resolver: ¿Desconoce
Fonvivienda el derecho fundamental a la vivienda digna de una madre cabeza de
familia desplazada, a quien desde el año 2007 calificó como apta para la
asignación del subsidio de vivienda de interés social, sin que hasta la fecha,
pasados más de cinco años, le haya realizado el desembolso efectivo de la ayuda
económica específica para el componente de vivienda?
Antes de resolver el problema
jurídico enunciado, la Sala de Revisión establecerá si en el presente caso se
estructuran los requisitos de una actuación temeraria por parte de la
accionante, habida cuenta que en la respuesta que dio Fonvivienda en el trámite
tutelar, indicó que Yinna Paola Hernández Quintero formuló una acción de tutela
anterior con identidad de hechos, partes y pretensiones, la cual no fue
atendida por improcedencia constitucional.
Entonces, para resolver las
cuestiones planteadas, estima la Sala la necesidad de ocuparse de los
siguientes temas: (i) la actuación temeraria en materia de tutela y los
requisitos que se exigen para su configuración; (ii) la procedencia de
la acción de tutela para garantizar la protección de los derechos fundamentales
a las personas víctimas de desplazamiento forzado; (iii) la especial
condición de vulnerabilidad de las víctimas de desplazamiento forzado. Estudio
sobre el derecho a la vivienda digna que les asiste y su goce efectivo mediante
la asignación y entrega de subsidios de vivienda. Alteración excepcional de los
turnos para obtener la entrega efectiva del subsidio de vivienda; y, luego
analizará (iv) el caso concreto.
3. La actuación
temeraria en materia de tutela y los requisitos que se exigen para su
configuración. Reiteración de jurisprudencia:
3.1. De acuerdo con el
artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, cuando sin justificación expresa la misma
acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante
varios jueces o tribunales, puede considerarse la actuación como temeraria y,
por ende, se torna improcedente. El mismo artículo establece que el abogado que
promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos
hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional
al menos por dos años, y si reincide, el castigo es la cancelación definitiva
de dicha tarjeta, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar.
En múltiples ocasiones[5], esta
Corporación ha establecido que se configura la temeridad respecto de un asunto
puesto en conocimiento del juez de tutela, cuando se reúnen los siguientes
requisitos: (i) identidad de partes, (ii) identidad de hechos, (iii)
identidad de pretensiones; y, (iv) ausencia de justificación frente al
ejercicio de la nueva acción de tutela.
Si la actuación cuestionada
cumple con los anteriores requisitos, puede concluirse que se trata de una
actuación temeraria que lesiona los principios de cosa juzgada y seguridad
jurídica, así como también los mandatos constitucionales de buena fe, el no
abuso de los derechos propios y el deber de colaboración para el funcionamiento
de la administración de justicia[6].
Es más, en el marco de la jurisprudencia constitucional, resulta claro que la
verificación de los requisitos antedichos, prima facie, torna
improcedente la nueva acción de tutela comoquiera que sobre el mismo asunto
objeto de análisis existe una decisión judicial definitiva e inmutable, es
decir, por cuanto ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional[7].
Lo anterior impone que exista una
decisión anterior del juez constitucional para que se pueda configurar la
temeridad. Entonces, no podrá calificarse de temeraria una actuación en sede
constitucional, cuando la misma ha finalizado por modos diferentes a la
sentencia de instancia que resuelva sobre la protección o no de los derechos
fundamentales invocados en el amparo. En esos casos, al no existir un
pronunciamiento de fondo, no se compromete el principio de seguridad jurídica
ni la recta capacidad de la administración de justicia. No obstante, en cada
caso particular, el juez deberá evaluar cuidadosamente las motivaciones de la
nueva tutela y, desde allí, desentrañar si la actuación desconoce el principio
de buena fe que cobija al actor.
En efecto, la
Corte Constitucional ha señalado que, en los casos en que se formule más de una
acción de tutela entre las mismas partes, por los mismos hechos y con idénticas
pretensiones, el juez puede tenerla por temeraria siempre que considere que
dicha actuación (i) resulta amañada, en la medida en que el actor se
reserva para cada demanda los argumentos o pruebas que convalidan sus
pretensiones[8];
(ii) denote el propósito desleal de “obtener la satisfacción del
interés individual a toda costa, jugando con la eventualidad de una
interpretación judicial que, entre varias, pudiera resultar favorable”[9]; (iii)
deje al descubierto el "abuso del derecho porque deliberadamente y sin
tener razón, de mala fe se instaura la acción”[10]; o finalmente (iv)
se pretenda a través de personas inescrupulosas asaltar la “buena fe de los
administradores de justicia”[11].Es
que, la duplicidad en el ejercicio de la acción de amparo constitucional sobre
la misma materia, además de ser reprochable y desconocer los principios de
economía procesal, eficiencia y eficacia, resulta desleal y deshonesta por
comprometer la capacidad judicial del Estado[12].
Por el
contrario, la Corte ha señalado que aun cuando se presente la cuádruple
identidad referida, es posible que la actuación no sea temeraria, entre otros,
en los casos que a continuación se señalan, a saber: “i) en las condiciones
del actor que lo coloca en estado de ignorancia o de especial vulnerabilidad o
indefensión en que actúa por miedo insuperable o la necesidad extrema de
defender sus derechos, ii) en el asesoramiento equivocado de los profesionales
del derecho, iii) en nuevos eventos que aparecen con posterioridad a la acción
o que se omitieron en el trámite de la misma u otra situación que no se hubiere
tomado como fundamento para decidir la tutela anterior que involucre la
necesidad de protección de los derechos, y iv) en la presentación de una nueva
acción ante la existencia de una sentencia de unificación de la Corte
Constitucional , [cuando el actor] en sus actuaciones siempre puso de presente
a los jueces de tutela la previa existencia de una demanda de igual naturaleza”[13].
En este orden de ideas, la Sala
concluye que la existencia de cosa juzgada constitucional sobre una materia
planteada al juez de tutela y la consecuente improcedibilidad de la acción de
amparo, no siempre lleva a declarar la temeridad de la actuación y a imponer
las sanciones pertinentes, por cuanto esto último requiere una valoración de
los elementos particulares del caso y de las condiciones y motivaciones del
actor, en la que se logre acreditar, tras un ejercicio juicioso del juez de
tutela, que la actuación desborda la presunción de buena fe que lo cobija.
Además, la actuación temeraria solo se predica en aquellos casos en que exista
duplicidad de acciones de tutela con identidad de sujetos, hechos y
pretensiones, y cuando por lo menos una de ellas haya sido resuelta de fondo
por el juez constitucional configurando el fenómeno de la cosa juzgada.
3.2. Aclarados los lineamientos
generales que son predicables respecto de la configuración de una actuación
temeraria en sede constitucional, es conveniente advertir que este Tribunal se
ha referido a la prueba relevante que tiene la idoneidad de demostrar tal
temeridad. Por ejemplo, la sentencia T-767 de 2011 (MP Mauricio González
Cuervo) indicó que se presenta una inexistencia de la actuación temeraria
cuando en el expediente de tutela no obra el escrito de la anterior acción de
tutela o la decisión que ella derivó, con fin de lograr establecer la identidad
de hechos, partes y pretensiones. En el mismo sentido, la sentencia T-837 de
2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) adujo que si una entidad se limita
solo a manifestar que la parte actora había presentado una anterior una tutela
con identidad de hechos, causa y sujetos, sin demostrar siquiera sumariamente
tal afirmación, no existe prueba de la actuación temeraria y, por ende, del uso
indebido de la acción constitucional.
3.3. En el caso concreto, la Sala
de Revisión observa que Fonvivienda en su respuesta tutelar se limitó a afirmar
que la actora había presentado una anterior acción de tutela con identidad de
partes por cuanto en esa oportunidad también había demandado a Fonvivienda, con
identidad en el relato de hechos porque refería al subsidio de vivienda
calificado desde el año 2007, y con identidad de objeto porque en esa
oportunidad invocó la protección del derecho fundamental a la vivienda,
buscando la entrega efectiva e inmediata del subsidio para el cual se postuló
años atrás. Sin embargo, para cimentar su afirmación de que en el caso bajo
examen se configura una actuación temeraria, no adosó prueba siquiera sumaria
que demuestre el uso indebido de la solicitud de amparo constitucional.
Si bien allegó copia del
telegrama expedido el 28 de marzo de 2012 por el Juzgado 3° Civil Municipal de
Neiva, en el cual se indica que la acción de tutela que presentó Yinna Paola
Hernández Quintero contra Comfamiliar del Huila y Fonvivienda, fue declarada
improcedente, lo cual a lo sumo demostraría la identidad de partes, de la
escasa información que reposa en el expediente no se pueden hallar configurados
los otros dos elementos que exige la jurisprudencia constitucional para
calificar una actuación como temeraria.
La ausencia de pruebas relevantes
desemboca entonces en que, la entidad accionada no demostró la identidad de
hechos y pretensiones adosando la sentencia judicial respectiva o la acción de
tutela anterior, para verificar tales requisitos y si existía alguna
justificación frente al ejercicio de una nueva acción de tutela por parte de la
actora. Como ello no se probó, resulta imposible de determinar la temeridad que
expone Fonvivienda y, por ello, el cargo deviene al fracaso.
Así, superado el análisis de la
temeridad en el recurso de amparo, procede la Sala a realizar el estudio
pertinente con respecto a la presunta vulneración del derecho fundamental a la
vivienda digna de una desplazada y su núcleo familiar, por parte de
Fonvivienda.
4. Procedencia de la
acción de tutela para garantizar la protección de los derechos fundamentales a
las personas víctimas de desplazamiento forzado:
4.1. El artículo 86 de la
Constitución Política consagra la acción de tutela como un mecanismo para
obtener la protección judicial de los derechos fundamentales, y dentro de sus
principales ejes característicos estableció el principio de subsidiaridad. Con
base en él, esta Corporación ha afirmado de manera sistemática que, por regla
general, el amparo tutelar solo es procedente cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial, ya que en tal caso debe agotarlo porque la
acción de tutela no puede desplazar ni sustituir los mecanismos ordinarios que
ha establecido el ordenamiento jurídico.
No obstante, también ha precisado
que esta regla general tiene dos puntuales excepciones, a saber: (i) cuando
se presenta la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable y, (ii) cuando se solicita el amparo
constitucional como mecanismo principal porque existiendo otro medio de
defensa, el mismo no es idóneo ni eficaz para garantizar los derechos
fundamentales conculcados[14].
4.2. A los anteriores criterio de
procedencia de la acción de tutela, debe agregarse uno adoptado por vía jurisprudencial,
que refiere a la situación de personas que por sus particulares condiciones de
vulnerabilidad en relación con los derechos fundamentales de que son titulares,
se consideran sujetos de especial protección constitucional. Tal es el caso de las
personas víctimas de desplazamiento forzado, a quienes se les ha reconocido su
condición de vulnerabilidad dada la violación masiva y continuada de sus
derechos fundamentales[15].
Precisamente, esa condición de vulnerabilidad es la que impone a las
autoridades competentes el deber de atender las necesidades de la población
desplazada con suma diligencia, y la que habilita la acción de tutela como el
instrumento más idóneo y eficaz para la defensa judicial inmediata de los
derechos fundamentales que le asisten.
4.3. En suma, la Corte ha
decantado que la tutela se rige por el principio de subsidiariedad y que el
mismo se flexibiliza cuando el amparo constitucional es invocado por sujetos de
especial protección constitucional, como lo son las personas víctimas de
desplazamiento forzado. En tal caso, la tutela se erige como el mecanismo
idóneo y eficaz para procurar la defensa de sus derechos fundamentales y para obtener
una protección inmediata de los mismos.
5. Especial condición de
vulnerabilidad de las víctimas de desplazamiento forzado. Estudio sobre el
derecho a la vivienda digna que les asiste y su goce efectivo mediante la
asignación y entrega de subsidios de vivienda. Alteración excepcional de los
turnos para obtener la entrega efectiva del subsidio de vivienda. Reiteración
de jurisprudencia.
5.1. Esta Corporación a través de
la sentencia T-025 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), declaró el estado
de cosas inconstitucional respecto de la población desplazada interna en
nuestro país y reconoció que las personas víctimas de desplazamiento forzado
-en su mayor parte mujeres cabeza de familia, niños y personas de la tercera
edad- adquieren, por sus condiciones de especial vulnerabilidad  y por la
violación masiva de sus derechos fundamentales, el estatus de sujetos de
especial protección constitucional, situación que impone a las autoridades la
obligación perentoria de atender sus necesidades con un especial grado de
diligencia y celeridad[16].
Lo anterior motivó que, a partir de órdenes concretas sobre diferentes
componentes contenidas en esa sentencia estructural, el Gobierno Nacional
incluyera dentro de su agenda política la atención prioritaria a esta
población.
5.2.  Ahora bien, esa misma
sentencia identificó que dentro de los derechos que resultan vulnerados por el
hecho del desplazamiento, se encuentra el de acceder a una vivienda digna,
habida consideración que las víctimas de ese flagelo “(…) tienen que
abandonar sus propios hogares o lugares habituales de residencia y someterse a
condiciones inapropiadas de alojamiento en los lugares hacia donde se
desplazan, cuando pueden conseguirlas y no tienen que vivir a la intemperie”.
En esa medida estableció como un deber del Gobierno Nacional, el proveer a las
personas víctimas de desplazamiento forzado del apoyo para la consecución de
una vivienda, implementando para tal fin programas de ayuda económica mediante
la figura de subsidios de vivienda.
Y es que, según el artículo 51 de
la Constitución Política, todos los colombianos tienen derecho a la vivienda
digna y para hacer efectivo ese derecho constitucional, el Estado es quien debe
fijar políticas claras tendientes a promover planes de vivienda de interés
social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas
de ejecución de los programas de vivienda.
A su vez, el derecho
internacional también contempla el derecho a la vivienda adecuada en el
artículo 11 del PIDESC, al señalar que los Estados Partes reconocen el derecho
de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia de acuerdo con
los siguientes elementos, a saber: (i) condición de la vivienda, y (i)
asequibilidad, seguridad jurídica de la tenencia y gastos soportables. Precisamente
el Comité PIDESC, órgano encargado de interpretar ese instrumento
internacional, en su Observación General No. 14 que refiere al derecho a la
vivienda adecuada, adujo que éste debe ser interpretado en un sentido amplio
que denote el vivir en paz, con seguridad y dignidad en alguna parte, y no de
manera restrictiva como el solo hecho de tener un techo. Así mismo subrayó la
importancia de priorizar a los grupos sociales en condiciones desfavorables,
concediéndoseles una atención especial para que puedan gozar efectivamente del
derecho a la vivienda adecuada, como sería en el contexto colombiano, el caso de
las personas que son víctimas de desplazamiento forzado por la violencia.
Bajo esa
óptica constitucional y de derecho internacional, este Tribunal ha entendido y decantado
que la vivienda adecuada implica: “(i) seguridad jurídica de la tenencia, ya
se tenga en alquiler, en cooperativa, en arriendo, en propiedad, o se trate de
vivienda de emergencia o de asentamientos informales; (ii) disponibilidad de
servicios, materiales, facilidades e infraestructura indispensables para la
salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición; (iii) gastos soportables, de
suerte que los Estados Partes deberán adoptar medidas para garantizar que los
gastos de vivienda sean conmensurados con los niveles de ingreso, así como
crear subsidios y formas de financiación para los que no pueden costearse una
vivienda; (iv) habitabilidad, en el sentido de que debe ofrecer un espacio
adecuado a sus ocupantes, protegerlos de las inclemencias del clima y de
riesgos para la salud; (v) asequibilidad, en la medida en que puedan acceder a ella
efectivamente todos aquellos que tengan derecho y, especialmente, los grupos en
situación de desventaja; (vi) lugar, de manera que su ubicación debe permitir
el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención en salud,
escuelas y otros servicios sociales; y, (vii) adecuación cultural, así que
tanto los materiales de construcción utilizados como las políticas en que se
apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la
diversidad de la vivienda”[17].
De esta forma,
a pesar de tratarse en principio de un derecho prestacional ubicado dentro de
los derechos económicos, sociales y culturales, que se ve limitado por la
disponibilidad de recursos que maneja el Gobierno Nacional, la Corte ha
reconocido que en casos de desarraigo ocasionado por el desplazamiento forzado,
el derecho a la vivienda se convierte en fundamental y, por ello, el Estado de
forma armónica y articulada está en la obligación de adoptar medidas eficaces
para procurar la vivienda a esta población y otorgar un trato preferente en su
aplicación, dentro del marco presupuestal existente. De allí que en sentencias
como la T-585 de 2006[18]
y la T-755 de 2009[19],
la Corte haya destacado como obligaciones del Estado frente a la población
desplazada, las siguientes:
“(i) reubicar a
las personas desplazadas que, debido al desplazamiento, se han visto obligadas
a asentarse en terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas personas
soluciones -de vivienda de carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el
acceso a otras de carácter permanente. En este sentido, la Corporación ha
precisado que no basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si
mientras tanto no se provee a los desplazados alojamiento temporal en
condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a las personas desplazadas
sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a los programas; (iv) en
el diseño de los planes y programas de vivienda, tomar en consideración las
especiales necesidades de la población desplazada y de los subgrupos que
existen al interior de ésta -personas de la tercera edad, madres cabeza de
familia, niños, personas discapacitadas, etc.-; y (v) eliminar las barreras que
impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de asistencia
social del Estado, entre otras”.
Precisamente, siendo
el derecho a la vivienda digna una garantía reconocida como fundamental para la
población desplazada dada su condición de vulnerabilidad, en la actualidad
existe un indicador principal del goce efectivo de dicho derecho, el cual se
denominada “seguridad jurídica de la tenencia”[20] e implica que el hogar
desplazado habite en una vivienda propia donde cuente con escritura pública
debidamente registrada, o si se trata de una vivienda habitada en arriendo,
cuente con contrato escrito y con una ayuda económica o subsidio con el cual
garantice el pago del valor mensual del canon. Tal indicador refiere a “la
habitación legal del predio en condiciones dignas, no de una mera tenencia sin
garantías jurídicas que la respalden”[21].
De allí que la Ley 387 de 1997,
en lo que tiene que ver con la satisfacción del derecho a la vivienda digna, esté
comprendida principalmente en dos prestaciones, a saber: (i) el
alojamiento transitorio como uno de los elementos que componen la atención
humanitaria de emergencia, y (ii) la atención social en vivienda en la
fase de consolidación y reasentamiento de la población, lo cual se materializa “por
medio de los denominados subsidios de vivienda, bien sea en su lugar de origen
–opción retorno- o, en los centros urbanos que los han recibido y en donde se
encuentran residiendo –opción reubicación-”[22].
5.3. Pues bien, dado lo
neurálgico y estructural del tema, la Sala Especial que hace el seguimiento a
las órdenes impartidas en la sentencia T-025 de 2004, profirió el Auto 008 de
2009[23],
en el cual identificó que uno de los campos cuyos resultados son más
insatisfactorios es el del goce efectivo de la vivienda digna para las víctimas
de desplazamiento forzado, habida cuenta que (i) la asignación de
subsidios de vivienda se encontraban lejos de cubrir la demanda real; (ii)
la proporción de la ejecución de los subsidios adjudicados era menor que la
mitad; (iii) los subsidios que eran ejecutados no eran suficientemente
efectivos, con lo cual solo el 13% de aquellos desplazados que habían utilizado
el subsidio de vivienda habitaban en una vivienda que cumple con todas las
condiciones necesarias para el goce efectivo del derecho; y, (iv) los
hogares desplazados no contaban con suficientes recursos para cubrir la
financiación no subsidiada por el Estado.
Ante esa radiografía dramática de
la situación, en el mencionado Auto la Corte decidió que era necesario
reformular la política pública en materia de vivienda para lograr una mayor
efectividad del goce de este derecho por parte de la población desplazada, y de
paso lograr una mayor eficacia presupuestaria para la administración ante el
continúo debate de los recursos limitados.
Es así como el Gobierno Nacional
expidió el Decreto 4911 de 2009, a través del cual modificó las soluciones a
las que se puede acceder mediante el subsidio de vivienda familiar de interés
social y en la actualidad son las siguientes: (i) mejoramiento de
vivienda para hogares propietarios, poseedores u ocupantes, (ii)
construcción en sitio propio para hogares que ostentan la propiedad de un lote
de terreno en suelo urbano; (iii) adquisición de vivienda nueva o usada
para hogares no propietarios y para hogares que siendo propietarios, no puedan
volver al lugar donde tengan la propiedad por tratarse del sitio de expulsión;
y, (iv) arrendamiento de vivienda para hogares no propietarios y para
aquellos que siendo propietarios no puedan volver al lugar donde tengan la
propiedad. Este Decreto continuó con las bases legales de otorgar el subsidio
de vivienda con el fin de garantizar los componentes de retorno y reubicación
que benefician a las víctimas del flagelo que representa el desplazamiento
interno.
A su vez, de forma más reciente,
el Legislativo sancionó la Ley 1537 de 2012, por medio de la cual dictó normas
tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la
vivienda de interés social y de interés prioritario. Esta última puntualmente
dirigida a beneficiar con la asignación de viviendas, entre otras, a la
población en situación de desplazamiento, para lo cual se debe dar prioridad a
núcleos familiares liderados por mujeres y por hombres cabeza de hogar, o integrados
por personas con discapacidad y adultos mayores (artículo 12).
5.4. Aclarado el anterior marco
normativo y jurisprudencial respecto del derecho fundamental a la vivienda
digna que le asiste a la población víctima de desplazamiento forzado, la Sala
centrará su análisis subsiguiente en un estudio de precedente sobre el goce
efectivo de ese derecho mediante la asignación y la entrega de los subsidios de
vivienda. Para tal fin, referirá al respeto por el orden de elegibilidad de la
asignación del subsidio y, puntualmente, a las condiciones excepcionales que
han sido desarrolladas por la jurisprudencia constitucional para dar especial
prioridad a determinados núcleos que se encuentran en situación de “calificados”
en una convocatoria para acceder a la entrega del subsidio de vivienda.
5.4.1. Con el ánimo de atender el
norte trazado, cabe recordar que el Estado colombiano creó, después de proferida
la sentencia T-025 de 2004, un conjunto de entidades destinadas a atender las
diferentes necesidades de la población desplazada. Una de ellas es el Fondo
Nacional de Vivienda “Fonvivienda”, la cual nació con el objeto de “consolidar
el Sistema Nacional de Información de Vivienda y ejecutar las políticas del
Gobierno Nacional en materia de vivienda de interés social urbana, en
particular aquellas orientadas a la descentralización territorial de la
inversión de los recursos destinados a vivienda de interés social (…)”[24].
Dentro de las funciones que debe cumplir esta entidad, teniendo como techo la
disponibilidad de recursos que autorice el Gobierno Nacional, está la tarea de
asignar los turnos a las personas que se encuentran favorablemente calificadas
en las convocatorias de subsidios de vivienda que adelanta la misma entidad.
5.4.2. De vieja data, la
jurisprudencia constitucional ha sido enfática en afirmar que los turnos para
la asignación de recursos para vivienda familiar de interés social, deben ser
respetados por parte de los beneficiarios, pues de lo contrario se vulneraría
el derecho a la igualdad de terceros que se encuentran en una situación simular[25]. Así, esta
postura inicial señaló la improcedencia de la tutela cuando se utiliza con el
interés de obtener la inmediata actuación de la administración, si ello implica
“saltarse” los turnos preestablecidos para la atención de los
requerimientos de otros administrados, por cuanto estimó que no existe un
criterio razonable para otorgar prioridad especial a determinadas personas que
se encuentran en un contexto social y económico precario, pero en iguales
condiciones que las personas que hacen parte del mismo grupo vulnerado.
Entonces, ante la similitud de condiciones -en el caso, el desplazamiento-, “no
puede haber un trato diferencial”[26].
5.4.3. No obstante, con el paso
de los años y el desarrollo profundo de la jurisprudencia constitucional, esa
postura inicial ha variado al punto de estimar que, “las condiciones de
vulnerabilidad e indefensión a las que están sometidas algunas familias,
incluso mayores a la de la generalidad de las personas, permiten la alteración
del sistema de turnos, en virtud del principio de igualdad material,
permitiendo la procedencia de la acción de tutela como el medio idóneo para
garantizar los derechos que resulten vulnerados”[27]. Es
decir, logró avanzar identificando algunos casos en los cuales, a título de
excepción, es posible variar el orden de elegibilidad de la asignación del
subsidio de vivienda porque los núcleos desplazados calificado en la convocatoria
tienen una especial situación de vulnerabilidad entre los vulnerables, y ello
motiva la priorización  de sus casos, así como la alteración del sistema de
turnos.
5.4.3.1. Bajo esa idea, la nueva
postura asumida sobre el tema empezó a ser trabajada por la Corte
Constitucional en la sentencia T-919 de 2006[28], en la cual se analizó
el caso de una familia desplazada del municipio de Tibú – Norte de Santander,
la cual contaba con una menor de edad que era portadora activa del Virus de
Inmunodeficiencia Adquirida (VIH) desde los 6 meses de edad. El núcleo había
sido registrado en el Registro Único de Población Desplazada desde el año 2003,
y estaban en una situación calamitosa porque eran nuevamente desplazados de los
lugares de habitación temporal que ocupaban, cuando sus habitantes se enteraban
del estado de salud de la menor. En el 2005 solicitaron al Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que les otorgara el subsidio
preferencial de vivienda, y la respuesta que obtuvieron fue la calificación
favorable para la asignación del mismo condicionada a una nueva partida
presupuestal con la cual se diera cumplimiento estricto al orden de turnos,
hasta llegar al turno que se les había asignado. En vista de lo anterior, el
peticionario en representación de su familia, presentó acción de tutela contra
dicho Ministerio, solicitando la asignación inmediata del subsidio para acceder
a una vivienda digna.
En esa oportunidad la Corte concedió
la protección constitucional de acceder a una vivienda digna, para lo cual
indicó lo siguiente: (i) dentro del grupo poblacional de personas
desplazadas, que de por sí amerita un tratamiento prioritario por su condición,
pueden encontrarse casos individuales o familiares que se hallen en una
situación de particular indefensión y vulnerabilidad, incluso mayor a la de la
generalidad de las personas desplazadas; (ii) que esos casos son
excepcionales por tener situaciones extremas y, debido a ello, requieren un
tratamiento particularmente atento por haber adquirido el status de sujetos de
especial protección constitucional reforzada, en virtud de las condiciones concurrentes
de debilidad que les asisten; (iii) en el caso del actor y su menor hija
portadora de VIH, la vulneración de su derecho a la vivienda digna a causa del
desplazamiento fue acentuada y empeoró por la discriminación de la cual fueron
sujetos como consecuencia de la condición de salud de la menor, lo que amerita el
otorgamiento de un trato particularmente especial y cuidadoso, en orden
prioritario, por parte de las autoridades competentes. Ello materializado en la
alteración del turno normal para recibir efectivamente el subsidio de vivienda
en el cual se encontraban en estado “calificado”.
Puntualmente la sentencia señaló:
“La Sala aprecia que, en principio, todas las personas y familias
desplazadas por la violencia han  de recibir un trato igual por las autoridades
que les brindan especial protección, por lo cual es legítimo que el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o concretamente Fonvivienda, se
esfuercen por respetar un determinado orden en la asignación de los subsidios
de vivienda. Sin embargo, dadas las especiales circunstancias en que se
encuentra el peticionario y su familia, y la condición de sujeto de protección
constitucional altamente reforzada que ostenta su hija XXX, aunada a la
discriminación de la que han sido objeto por causa del estado de salud de ésta
última, es igualmente legítimo que en su caso se haga una excepción y, en
atención a sus condiciones de vulnerabilidad extrema, se le otorgue prioridad
en la asignación de los subsidios en cuestión”. Apoyada en ese argumento, la
Corte ordenó a Fonvivienda que hiciera una excepción al orden normal de asignación
de los subsidios y que, en su lugar, priorizara la solicitud de vivienda del
actor dentro de la lista de beneficiarios calificados, sin tener en cuenta el
orden usual de los turnos.
5.4.3.2. Esa sentencia abrió un
marco constitucional exceptivo que dio posteriormente pie a la sentencia T-755
de 2009[29],
en la cual se estudió el caso de una mujer desplazada  y madre cabeza de
familia de cinco hijos menores de edad, uno con ellos con parálisis cerebral,
quien reclamaba la protección de su derecho a la vivienda digna –entre otros- porque
no le había sido entregado efectivamente el subsidio para el cual se había
postulado. La actora se encontraba en estado “calificado” queriendo esto
decir que, el hogar se encontraba a la espera de que fueran apropiados los
recursos para así podérsele adjudicar el subsidio en orden descendiente hasta
agotar los mismos.
La otrora Sala Sexta de Revisión
al resolver el asunto, consideró que “(…) si bien existen unas reglas para
todas las personas desplazadas, en cuanto a la asignación de vivienda y
teniendo en cuenta el derecho a la igualdad, donde todos deben acceder en
igualdad de condiciones a una vivienda digna, también es cierto que existen
casos que ameritan una protección especial por parte del Estado, sin querer
esto decir que se vulnere el derecho a la igualdad de los desplazados”. De
acuerdo con ese pensamiento, adujo que en el caso concreto se debía dar
prioridad a la asignación de vivienda de la actora, teniendo en cuenta que a su
cargo se encuentra un niño discapacitado y que se trata de una madre cabeza de
hogar, quien dedica la totalidad del tiempo al cuidado de su hijo enfermo. Por
consiguiente, ordenó a Fonvivienda llevar a cabo la priorización respectiva, haciendo
entrega del subsidio a ese núcleo familiar desplazado.
5.4.3.3. Manteniendo esa línea de
alteración de turno en casos excepcionales, la Quinta de Revisión en sentencia T-463
de 2010[30],
estudió el caso de una mujer desplazada con un núcleo familiar integrado por su
esposo y su hija de 2 años de edad, quien solicitó la prórroga de la ayuda
humanitaria de emergencia y le fue negada por carecer de inmediatez, al igual
que la entrega del subsidio de vivienda porque se encontraba en estado “calificado”
desde el año 2007. Sobre este último punto, Fonvivienda respondió que el
subsidio le sería entregado a la actora de acuerdo con el puntaje obtenido en
la calificación y, “cuando exista asignación presupuestal”.
En la parte considerativa de esa
providencia, la Corte esgrimió que (i) la actora tenía derecho a la
prórroga de la ayuda humanitaria por cuanto la violación sistemática a sus
derechos persistía y aún no había logrado la estabilización socioeconómica; y, (ii)
que la actora y su núcleo no se encontraban en una situación especialísima que
ameritara el salto de los turnos en la entrega de los subsidios de vivienda. No
obstante, exhortó a Fonvivienda para que a la mayor brevedad posible asignara
los recursos necesarios y pagara a la accionante el subsidio familiar de
vivienda que le fue aprobado, ya que no podía quedarse indefinidamente
esperando en el tiempo la ayuda económica para garantizar el goce efectivo de
su derecho a la vivienda digna.
5.4.3.4. Más adelante, en la
sentencia T-479 de 2011[31],
la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional tuteló el derecho
fundamental a la vivienda digna de una mujer desplazada madre cabeza de familia
de dos menores de edad, quien estaba desempleada y se encontraba como
beneficiaria del subsidio familiar de vivienda convocado en el año 2007,
puntualmente con la anotación de “estado calificado”.  Según la actora,
la demora en la entrega del subsidio le había causado graves perjuicios en la
medida que ese dinero lo debía pagar a la persona que le vendió una casa para
registrarla como propia, por lo cual solicitó ordenar a Fonvivienda que le
hiciera entrega prioritaria de dicho subsidio.
En esa oportunidad el problema
jurídico planteado se suscribía a determinar si el retraso por parte de Fonvivienda
en la entrega efectiva de un subsidio familiar de vivienda de interés social a
favor de una mujer madre cabeza de familia, con dos hijos menores de edad,
victima de desplazamiento forzado interno, al haber transcurrido más de dos
años desde la asignación del mismo, era vulneratorio del derecho a la vivienda
digna que le asiste a ese grupo de especial protección constitucional.
Para resolver dicho problema, esa
Sala argumentó que (i) si bien debe darse cumplimiento a los turnos
asignados para el desembolso de los subsidios como única manera de respetar el
derecho a la igualdad de todas las personas en situación de desplazamiento que
se encuentran esperando ese beneficio, no lo es menos que el modelo de
asignación de turnos debe consultar el nivel de vulnerabilidad de los
beneficiarios, esto es, tener en cuenta la pertenencia de la persona desplazada
a grupos de especial protección constitucional como las madres cabeza de
familia, indígenas, afrodescendientes, personas con discapacidad o de la
tercera edad, ya que ello resulta constitucional pues atiende el grado de
protección reforzada que requiere quien es beneficiario del subsidio de
vivienda;  y, (ii) que “cuando la asignación de turnos no permite que
el beneficiario sepa cuándo se hará efectiva la entrega del subsidio, tal
asignación es violatoria de los derechos de la persona desplazada, pues no
contiene un plazo cierto y razonable dentro del cual se asegure el derecho de
que se trate”. Por ello estimó que si la asignación de turnos parte de la
base de criterios presupuestales conocidos por Fonvivienda con suficiente
antelación, la entidad se encuentra en capacidad de fijar un plazo razonable
para el desembolso de los dineros y de esta forma se le haga saber al
beneficiario para que planifique mínimamente su vida y no esté regido por la
incertidumbre en el goce efectivo de su derecho fundamental a la vivienda
digna.
Con ese panorama decisional,
frente al caso concreto que en esa ocasión examinó la Corte, la Sala concluyó
que el hecho de que hubieran transcurrido casi cuatro años desde la postulación
de la actora en la convocatoria de vivienda del año 2007, y que Fonvivienda no
hubiera hecho la entrega del subsidio respectivo a pesar de estar asignado hace
un tiempo considerable, configura una vulneración efectiva del derecho a la
vivienda digna de ella y de sus dos pequeños hijos. Por esa razón, ordenó a
Fonvivienda fijar una fecha precisa en la cual procediera a hacer entrega del
dinero correspondiente al subsidio familiar de vivienda de la accionante.
Además de lo anterior, la Sala
Primera de Revisión dio a Fonvivienda dos órdenes puntuales de vital
importancia y que cabe resaltar, a saber: En primer lugar, “que previos los
estudios técnicos del caso, proceda a modificar su política de asignación de
turnos para la entrega de los subsidios familiares de vivienda de interés
social, tomando en consideración criterios de prioridad derivados del grado de
vulnerabilidad de los beneficiarios. Deberá dar prioridad, en consecuencia, a
los sujetos de especial protección constitucional, como madres cabeza de
familia con hijos menores, personas con discapacidad, adultos mayores,
indígenas y afrodescendientes; y en segundo lugar, que
“implemente un nuevo mecanismo de información para los beneficiarios que les permita
conocer el plazo cierto y razonable dentro del cual recibirán efectivamente el
dinero del subsidio de vivienda de interés social”. Estas dos órdenes
claramente se enfocan al deber que tiene Fonvivienda de brindar información
clara, precisa y veraz respecto de la entrega efectiva del subsidio de vivienda
a la población desplazada, mediante la implementación de un turno que contenga
un plazo cierto y razonable del pago real del subsidio encaminado a satisfacer
el elemento de seguridad jurídica en la tenencia de la vivienda digna.
5.4.3.5. El manejo reiterado del
precedente en cuanto a la alteración excepcional de los turnos asignados para
la entrega efectiva del subsidio de vivienda a la población desplazada, también
fue abordado por la sentencia T-245 de 2012[32],
en la cual la Sala Séptima de Revisión confirmó la denegatoria del amparo
tutelar solicitado por una mujer desplazada que, junto a su pareja, eran padres
de dos menores de edad, y que reclamaba la entrega del subsidio porque estaba
en estado calificado de acuerdo con la postulación que hizo en la convocatoria
del año 2007. Esa Sala de Revisión estimó que no existía un caso excepcional
para ordenar la priorización de los turnos usualmente asignados para la entrega
de los subsidios, en la medida de que no se trata de una madre cabeza de
familia con una condición especial, es decir, no demostró las circunstancias de
urgencia manifiesta mencionadas por la jurisprudencia constitucional. Sin
embargo, ordenó a Acción Social entregar las prórrogas de la ayuda humanitaria
de emergencia a la accionante, con el fin de mitigar un presunto desalojo a
través de la consecución de una unidad habitacional en arriendo temporal.
5.4.3.6. Y para finalizar el
estudio jurisprudencial sobre el tema en comento, vale la pena traer a colación
la sentencia T-927 de 2012[33],
por cuanto presenta una matriz diferente a la idea general que ha sido
desarrollada por la jurisprudencia constitucional.
En esa decisión se estudiaron de
forma acumulada dos acciones de tutela. La primera presentada por un desplazado
analfabeta de 75 años de edad, quien indicó vivir con su hija en una casa
prefabricada por la cual paga un arriendo, el cual se había tornado
insoportable porque el único ingreso familiar era un subsidio de adulto mayor
que recibía cada dos meses el actor por valor de 150.000 pesos. El actor se
postuló para acceder a un subsidio de vivienda en la convocatoria del año 2007,
y desde el año siguiente se hizo acreedor al estado de calificado. Sin embargo,
hasta la interposición del amparo constitucional no había recibido el pago
efectivo del subsidio. Por su parte, el segundo caso corresponde a la tutela
interpuesta por 13 accionantes que estimaron vulnerado su derecho a la vivienda
digna, por cuanto Fonvivienda les asignó desde hacía más de 3 años el estado de
calificados para ser beneficiarios del subsidio familiar de vivienda, pero a
pesar de ello no les había hecho el desembolso efectivo de tal subsidio. En
ambos casos se solicitó que esa entidad les entregara el subsidio de vivienda
del cual eran beneficiarios.
El problema jurídico planteado en
esa sentencia se suscribió a determinar si “¿el tiempo de espera que
soportan las familias desplazadas en estado actual ‘calificado’, frente a la
asignación efectiva del subsidio familiar de vivienda de interés social,
vulnera el derecho fundamental a la vivienda digna?”. Para dar respuesta al
mismo, previo estudio del derecho fundamental a la vivienda digna de la
población desplazada y a la especial desprotección que sufre esa población
específicamente entorno al goce efectivo de la vivienda digna, la Sala Octava
de Revisión en su posición mayoritaria, señaló que (i) “la acción de
tutela solamente procede para saltarse los turnos del subsidio familiar de
vivienda para la población desplazada, cuando existe una necesidad urgente para
proteger los derechos fundamental de personas en riesgo, es decir, cuando se
está frente a un caso individual y excepcional cuyas condiciones son
especialmente extremas”; y, (ii) que como en los casos concretos no
existían pruebas suficientes del “grado de extrema vulnerabilidad de los
actores”, la tutela se tornaba improcedente. Así, señaló que la condición
del accionante que tiene 75 años de edad, era desplazado y analfabeta con
solvencia económica precaria, no era suficiente para conceder el amparo. A su
turno, respecto del segundo caso acumulado, estimó que la carga de la prueba
residía en los accionantes desplazados, quienes no demostraron su condición
extrema de vulnerabilidad para alterar el turno normalmente asignado.
Pues bien, esa decisión contó con
el salvamento de voto del Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, quien refirió dos
temas puntuales para apartarse de la decisión mayoritaria: (i) adujo
como inadmisible a la luz de los pronunciamientos que han identificado la
oficiosidad del juez de tutela en materia probatoria, la afirmación de que la
falta de pruebas sobre la condición socio económica de los accionantes
descartaba que se encontraran en circunstancias especiales que justificaran
modificar los turnos establecidos por Fonvivienda, habida consideración que ese
problema de la orfandad probatoria podía haberse solucionado en el trámite de
revisión constitucional, máxime cuando se trataba de sujetos que gozan de
especial protección al ser víctimas de desplazamiento forzado; y, (ii) advirtió
una lectura equivocada de la línea jurisprudencia sobre la alteración
excepcional de los turnos en materia de subsidios de vivienda a la población
desplazada, por cuanto exigió a los peticionarios enfrentar una situación de
indefensión extrema marcadas por el padecimiento de enfermedades catastróficas
o por la grave enfermedad de un menores de edad integrante del núcleo familiar
del accionante. De esa forma, no tuvo en cuenta las condiciones especiales de
uno de los actores que hacía parte del grupo poblacional de la tercera edad,
quien llevaba cinco años esperando la asignación del subsidio de vivienda.
Precisamente, lo que buscó el
salvamento de voto fue retornar a la solida línea jurisprudencial trazada sobre
la materia, la cual permite que madres cabezas de familia, personas de la
tercera edad o en situación de discapacidad, indígenas y afrodescendientes, que
se encuentren en una situación reforzada de vulnerabilidad, puedan solicitar
por vía de amparo constitucional la alteración excepcional de los turnos
asignados para la entrega efectiva del subsidio familiar de vivienda. Y es que,
con ello no se pretende desconocer que en principio tales turnos no pueden ser
alterados porque ello implica la vulneración del derecho a la igualdad y al
debido proceso de quienes confían en que los mismos serán asignados aplicando
los criterios preestablecidos por la Administración, sino recalcar en la
modulación a la regla general mediante casos excepcionales individuales o
familiares que refieren a la situación de mayor vulnerabilidad de algunas
personas con respecto a un grupo ya de suyo vulnerable, como acontece con la
población desplazada.
5.5. Entonces, planteado lo
anterior, a título de síntesis general podemos concluir lo siguiente: (i)
las personas víctimas de desplazamiento forzado son sujetos de especial
protección constitucional por su condición de vulnerabilidad y por la violación
masiva de sus derechos fundamentales, lo cual impone a las autoridades la
obligación perentoria de atender sus necesidades con un alto grado de
diligencia y celeridad; (ii) el derecho a la vivienda digna es un
derecho fundamental de la población desplazada y por ello el Gobierno Nacional
debe  implementar programas y subsidios que les permita a aquellos la
consecución de una vivienda adecuada, respecto de la cual tengan seguridad
jurídica en la tenencia con el fin de garantizar su pronto retorno o
reubicación; (iii) el goce efectivo de ese derecho fundamental se puede
medir a través del indicador de seguridad jurídica de la tenencia, el cual
contempla la entrega efectiva de subsidios de vivienda a la población
desplazada por parte de Fonvivienda; (iv) la jurisprudencia
constitucional ha estimado que los turnos asignados por la administración para
la entrega de los subsidios de vivienda a la población desplazada, no pueden
ser alterados en su orden usual por cuanto ello implicaría vulnerar los
derechos a la igualdad y al debido proceso de quienes confían en que los mismos
serán asignados aplicando criterios preestablecidos de prioridad. No obstante,
esa regla general ha sido modulada en casos excepcionales, en atención a las
condiciones de mayor vulnerabilidad y de particular indefensión que enfrentan
algunas personas o núcleos familiares dentro del mismo grupo poblacional
víctima de desplazamiento forzado. Por consiguiente, el juez de tutela debe atender
el grado de protección reforzada que requieren ciertos beneficiarios del
subsidio, tales como madres cabeza de familia, indígenas, afrodescendientes,
personas con discapacidad o de la tercera edad, que alejen y demuestren una
situación especial de mayor vulnerabilidad; y (v) la permanencia
indefinida e incierta en el estado “calificado” de los beneficiarios que
esperan disfrutar efectivamente del subsidio familiar de vivienda, vulnera los
derechos de las personas víctimas de desplazamiento forzado en la medida que la
asignación de los turnos no contiene un plazo cierto y razonable dentro del
cual se asegure el goce del derecho a la vivienda digna, a pesar de que la
administración conoce con suficiente antelación los criterios presupuestales
que aplicara para el desembolso de los recursos.
6. Análisis del caso concreto:
6.1. Yinna Paola Hernández
Quintero es madre cabeza de familia de un menor que tiene 8 años de edad y
también responde por los cuidados de su padre de 60 años de edad. Es víctima
del desplazamiento forzado desde el año 2005 y en la actualidad atraviesa una
situación económica precaria que le impide garantizar las necesidades básicas
mínimas que requiere su núcleo familiar.
Dada su condición, el 12 de julio
de 2007 participó en la convocatoria nacional para la adquisición de vivienda
nueva o usada que organizó Fonvivienda para la población desplazada. Su
postulación fue aceptada el 9 de octubre de 2007 y por ello mediante resolución
No. 601 de 2008, fue enlistada con el estado “calificado” para obtener
el subsidio familiar de vivienda. Ante tal situación, Fonvivienda le entregó
una carta de asignación donde le indicaba que debe esperar el turno para el
desembolso del subsidio de acuerdo con la disponibilidad de recursos
existentes; sin embargo, han transcurrido más de 5 años y aún no se le ha hecho
entrega efectiva del subsidio, ni se le informa una posible fecha de
desembolso.
En virtud de lo anterior,
presentó acción de tutela contra Fonvivienda, solicitando el amparo de sus
derechos fundamentales a la vivienda digna, al debido proceso y al mínimo
vital. En consecuencia, pide (i) que en un término prudente se le asigne
el respectivo subsidio de vivienda; y, (ii) que se le defina un plan de
vivienda para su caso a través del cual se haga efectivo el respectivo subsidio
mediante la figura del desembolso para la adquisición de vivienda nueva o
usada.
Por su parte, Fonvivienda se
opuso a la prosperidad de las pretensiones, alegando para tal fin que el hogar
de la actora fue calificado bajo criterios de priorización en el sexto proceso
de asignación de subsidios familiares realizado en mayo de 2011, obteniendo su
núcleo familiar un resultado de 48 puntos, siendo el máximo puntaje del
departamento 65 y el mínimo puntaje 55. Así mismo, señaló que entre el puntaje
mínimo asignado en el departamento de Huila y el puntaje del hogar de la
actora, existen 625 hogares pendientes de recibir el subsidio, y que en total
en la convocatoria se encuentran 64.994 hogares en estado calificado.
Adujo que mediante resolución No.
604 del 25 de julio de 2012 expedida por Fonvivienda, se distribuyeron los
cupos de los recursos para la asignación de subsidios familiares de vivienda en
especie, correspondiendo 2.180 cupos al departamento del Huila según prioridad,
por lo cual afirmó que esa entidad ha hecho todos los esfuerzos para garantizar
los derechos a la población desplazada en el marco del respeto a la igualdad.
El juez de tutela que analizó su
caso, negó el amparo constitucional al estimar que si bien la actora se
encuentra en estado calificado desde el año 2007, debe continuar esperando la
asignación del subsidio de vivienda por cuanto existe una lista que establece
Fonvivienda de acuerdo con la puntuación otorgada al hogar durante el trámite
de calificación, y porque para hacer el desembolso del dinero correspondiente
se debe contar con la disponibilidad de recursos por parte del Gobierno
Nacional. Igualmente, fundamentó su decisión en que se debe respetar la lista
de calificación para la entrega de subsidios de vivienda, toda vez que
desconocerla genera una vulneración del derecho a la igualdad de las demás
personas que  como la actora se encuentran a la espera de la asignación
efectiva del subsidio.
5.2. Al inicio de la parte
considerativa de esta providencia se planteó el siguiente problema jurídico: ¿Desconoce
Fonvivienda el derecho fundamental a la vivienda digna de una madre cabeza de
familia desplazada, a quien desde el año 2007 calificó como apta para la
asignación del subsidio familiar de vivienda de interés social, sin que hasta
la fecha, pasados más de cinco años, le haya realizado el desembolso efectivo
de la ayuda económica específica para el componente de vivienda?
Pues bien, para resolver la
incógnita trazada, en primer lugar, la Sala considera que en el presente caso
la acción de tutela se torna procedente porque quien la invoca tiene la
condición de sujeto de especial protección constitucional reforzada, de un
lado, por ser víctima de desplazamiento forzado debidamente registrado que la
ubica como persona vulnerable, y del otro, por ser madre cabeza de familia de
un menor de edad y por tener a su cargo a una persona de la tercera edad. Tal
condición habilita la tutela como un mecanismo idóneo y eficaz para procurar la
defensa de los derechos fundamentales invocados, en especial el atinente al
derecho a la vivienda digna de su núcleo familiar. Y es que el grado de
vulnerabilidad en que se encuentra la actora, impone al juez constitucional el
deber de analizar su pedimento para garantizar la defensa judicial inmediata de
los derechos que le asisten.
En segundo lugar, la Sala
considera que la actora por ser víctima del desplazamiento forzado que aqueja a
nuestro país, es titular del derecho fundamental a la vivienda digna y, por
consiguiente, tiene derecho a obtener un subsidio familiar de vivienda que le
garantice el goce efectivo de tal derecho mediante la seguridad jurídica en la
tenencia de una vivienda adecuada para ella y su núcleo familiar.
En tercer lugar, la Sala estima
que Fonvivienda ha desconocido el derecho fundamental a la vivienda digna que
le asiste a la actora, por las siguientes razones: (i) la accionante se
postuló en el año 2007 para acceder a un subsidio familiar de vivienda y desde
ese entonces se encuentra en estado calificado, sin que hasta el momento, a
pesar de la nueva disponibilidad de recursos y cupos que fueron habilitados en
el año 2012, se le haya realizado el desembolso efectivo de la ayuda económica
prometida. El que la actora lleve más de cinco años esperando la entrega del
subsidio, arriba a concluir que la entidad acusada no está cumpliendo con la
obligación de atender de forma diligente y perentoria las necesidades de la
población desplazada relacionadas con el derecho a la vivienda digna, y que la
política adelantada sobre la materia aún sigue siendo defectuosa, como la ha
evidenciado esta Corporación; (ii) si bien en principio la asignación
usual de turnos para acceder al subsidio debe privilegiarse para proteger el
derecho a la igualdad de los diferentes desplazados, no lo es menos que la
permanencia indefinida e incierta de una desplazada madre cabeza de familia con
una situación económica precaria y deficitaria para su auto sostenimiento, en
el estado “calificado” a la espera de la entrega efectiva del subsidio,
desconoce la jurisprudencia constitucional que establece la necesidad de
priorizar aquellos núcleos familiares que tengan un mayor grado de
vulnerabilidad e indefensión entre la población desplazada, ya de suyo también
vulnerable; y, (iii) la actora no ha sido informada por parte de Fonvivienda
de un plazo cierto y razonable dentro del cual se le vaya a realizar el
desembolso del subsidio del cual figura como beneficiaria hace muchos años, por
lo cual aún permanece en incertidumbre frente a su derecho.
Ahora bien, cabe precisar que si
bien la actora hace parte del grupo de desplazadas madres cabeza de familia con
situación económica precaria, lo cual es una condición predominante en las
personas que hacen parte de dicho grupo, en el presente caso no habrá lugar a
ordenar la alteración del turno para aligerar la entrega del subsidio familiar
de vivienda, por cuanto no se demostró que aquella o su núcleo familiar
detenten una calidad o vulnerabilidad adicional que justifique tal alteración.
Sin embargo, ante la incertidumbre en la que se encuentra desde el año 2007, la
Corte considera importante que Fonvivienda le informe un plazo cierto y
razonable en el cual le hará la entrega del subsidio del cual es beneficiaria.
5.3. Los anteriores ítems demuestran
con claridad que el hecho de que hayan transcurrido más de cinco años desde la
postulación de Yinna Paola Hernández Quintero para la adjudicación de un
subsidio familiar de vivienda y que la entidad acusada aún no haya entregado el
mismo a pesar de estar asignado hace ya un tiempo considerable, configuran una
vulneración efectiva del derecho a la vivienda digna de aquella, de su menor
hijo y de su padre de la tercera edad.
5.4. Por esta razón, la Sala
revocará la decisión que negó el amparo constitucional deprecado y, en su
lugar, concederá la protección del derecho fundamental a la vivienda digna que
le asiste a la actora, ordenando a Fonvivienda que, teniendo en cuenta el grado
de vulnerabilidad en que se encuentra aquella y su núcleo familiar, fije una
fecha cierta y razonable en la cual procederá a hacer la entrega del subsidio
familiar de vivienda de interés social del cual es beneficiaria Yinna Paola.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por  mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la
sentencia proferida por el Juzgado 2° Civil del Circuito de Neiva el 30 de
noviembre de 2012, que resolvió la acción de tutela que instauró Yinna Paola
Hernández Quintero contra el Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-. En su
lugar, CONCEDER la protección constitucional del derecho fundamental a
la vivienda digna que le asiste a la actora, en su condición de víctimas de
desplazamiento forzado.
Segundo.- ORDENAR al
representante legal de Fonvivienda, o a quien haga sus veces, que dentro de las
48 horas siguientes a la notificación de esta sentencia, si aún no lo hubiere
hecho, proceda a fijar una fecha cierta y razonable en la cual hará entrega
efectiva del subsidio familiar de vivienda de interés social del cual es
beneficiaria Yinna Paola Hernández Quintero. Para tal fin deberá tener en
cuenta el alto grado de vulnerabilidad en que se encuentra la actora y su
núcleo familiar.
Tercero.- ORDENAR
que por Secretaria General de la Corte se remita el expediente al Juzgado 2°
Civil del Circuito de Neiva, quien se encargará de vigilar el cumplimiento de
la sentencia.
Cuarto.- Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En adelante Fonvivienda o el Fondo accionado.
[2] A folio 2 del cuaderno principal, se observa fotocopia de la
consulta del estado del subsidio de la señora Yinna Paola Hernández Quintero en
la página web del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en la cual
consta que se postuló para la convocatoria que en el año 2007 se realizó para
la adquisición de vivienda nueva o usada para la población desplazada. La fecha
de postulación data del 12 de julio de 2007 y la fecha de calificación como
apta para recibir el subsidio, se reporta desde el 9 de octubre de 2007. El
subsidio corresponde a un valor de $15’400.000.
[3] A folio 49 del cuaderno principal, se observa copia de la
consulta del estado del subsidio de la señora Yinna Paola Hernández Quintero en
la página web del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en la cual
consta que se encuentra en el proceso de bolsa de desplazados y que su proceso
corresponde a la etapa IV, atinente a la asignación del mismo. Esta información
la aportó Fonvivienda. En este documento se incluye el núcleo familiar de la
actora, en el cual se reporta como madre cabeza de familia a cargo de su hijo
menor de edad.
[4] A folio 50 del cuaderno principal, obra la calificación del
proceso de asignación de subsidio a la actora.
[5] Ver entre otras las sentencias T-923 de 2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), T-718 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), T-084 de 2012 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto), T-151 de 2012 (MP Juan Carlos Henao Pérez) y
T-181 de 2012 (MP María Victoria Calle Correa).
[6] SU-713 de 2006 (MP Rodrigo Escobar Gil).
[7] En sentencia T-153 de 2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub),
esta Corporación al tratar el tema de la duplicidad en la presentación de
acciones de tutela, señaló que “(…) no es posible revisar asuntos que con
anterioridad han sido excluidos de selección, por cuanto, en esos casos, existe
cosa juzgada constitucional, no siendo admisible que ulteriormente se reabra el
debate sobre lo resuelto, como quiera que las decisiones judiciales se tornan
inmutables y definitivamente vinculantes”.
[8] Sentencia T-149 de 1995.
[9] Sentencia T-308 de 1995.
[10] Sentencia T-443 de 1995.
[11] Sentencia T-001 de 1997.
[12] Sentencias T-502 de 2008 y T-153 de 2010.
[13] Sentencia T-751 de 2007.
[14] Sentencias T-463 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio) y T-245 de
2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). Además, importa señalar que en la
sentencia T-565 de 2011 (MP Humberto Sierra Porto), la Sala Octava de Revisión precisó que “[e]sta corporación ha sido enfática en indicar que en
aplicación del principio de subsidiariedad de la acción de tutela, este medio
de defensa judicial solo procede cuando (i) no exista otro medio de defensa
judicial para resolver un conflicto relacionado con la vulneración de un
derecho fundamental; (ii) a pesar de existir otras acciones ordinarias, éstas
no resultan en el caso concreto idóneas ni eficaces para la protección del
derecho fundamental alegado; o, (iii) existiendo otras acciones, resulta
indispensable la intervención del juez constitucional para precaver la
ocurrencia de un perjuicio irremediable de carácter iusfundamental, acreditando
la inminencia del perjuicio, la gravedad del mismo, las medidas urgentes para
evitar el daño y la impostergabilidad de las mismas. // En las hipótesis (i) y
(ii), el amparo constitucional es el medio judicial apropiado para la
protección de los derechos fundamentales, motivo por el cual lo resuelto por el
juez de tutela tiene carácter definitivo. En el supuesto (iii) la orden
proferida por el juez de tutela tiene carácter temporal pues solamente sus
efectos se extienden hasta tanto el juez natural resuelva la controversia
mediante sentencia definitiva”.
[15] Sentencias T-025 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinoza), T-1115 de
2008 (MP Manuel José Cepeda Espinoza) y T-776 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas
Silva).
[16] Puntualmente señaló que “También ha
resaltado esta Corporación que, por las circunstancias que rodean el
desplazamiento interno, las personas –en su mayor parte mujeres cabeza de
familia, niños y personas de la tercera edad ‑ que se ven obligadas ‘a
abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus actividades económicas
habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio
nacional’  para huir de la violencia generada por el conflicto armado interno y
por el desconocimiento sistemático de los derechos humanos o del derecho
internacional humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho mayor
de vulnerabilidad, que implica una violación grave, masiva y sistemática de sus
derechos fundamentales y, por lo mismo, amerita el otorgamiento de una especial atención
por las autoridades: ‘Las personas desplazadas por la violencia se encuentran
en un estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial
por parte del Estado’. En ese mismo orden de ideas, ha indicado la Corte ‘la necesidad de inclinar la agenda política del Estado a la solución del
desplazamiento interno y el deber de darle prioridad sobre muchos otros tópicos
de la agenda pública’, dada la incidencia determinante que, por sus dimensiones
y sus consecuencias psicológicas, políticas y socioeconómicas, ejercerá este
fenómeno sobre la vida nacional. (…)”.
[17] Sentencia T-479 de 2011 (MP María Victoria Calle Correa).
[18] (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).
[19] (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[20] Al respecto ver los autos 109 de 2007, 116 y 233 de 2008, y la
sentencia T-479 de 2011 (MP María Victoria Calle Correa).
[21] Sentencia T-479 de 2011 (MP María Victoria Calle Correa).
[22] Sentencia T-776 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[23] (MP Manuel José Cepeda Espinosa). También son relevantes sobre
la materia los Autos 385 de 2010 y 219 de 2011 (ambos del MP Luis Ernesto
Vargas Silva).
[24] Artículo 2° del Decreto 555 de 2003.
[25] Sentencia T-1161 de 2003 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra),
reiterada en las sentencias T-067 de 2008 (MP Nilson Pinilla Pinilla) y T-927
de 2012 (MP Alexei Julio Estrada, con salvamento de voto del Magistrado Luis
Ernesto Vargas Silva).
[26] Sentencia T-373 de 2005 (MP Álvaro Tafur Galvis).
[27] Sentencia T-927 de 2012 (MP Humberto Sierra Porto).
[28] (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[29] (MP Jorge Ignacio Pretelt Chalbuj).
[30] (MP Jorge Iván Palacio Palacio).
[31] (MP María Victoria Calle Correa).
[32] (MP Jorge Ignacio Pretelt Chalbuj).
[33] (MP Alexei Julio Estrada, con salvamento de voto del Magistrado
Luis Ernesto Vargas Silva).