T-502-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-502/13
(Bogotá D. C., julio
26)
ASIGNACION DE RETIRO PARA LA
FUERZA PUBLICA-Naturaleza jurídica
Una de
las prestaciones asistenciales prevista específicamente para la fuerza pública,
es la asignación mensual de retiro forzoso, la cual ha sido entendida por este
Tribunal como “una modalidad de prestación social que se asimila a la pensión
de vejez y que goza de un cierto grado de especialidad (en requisitos),
atendiendo la naturaleza especial del servicio y las funciones que cumplen los
servidores públicos a quienes se les reconoce. Se trata, (…) de una pensión de
vejez o de jubilación (…), en la medida que el resto del ordenamiento especial
de dichos servidores públicos, se limita a regular las pensiones de invalidez y
sobrevivientes”. La asignación de retiro se constituye en una modalidad de
derecho pensional a la que pueden acceder los integrantes de la fuerza pública,
previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 923 de 2004 y
el Decreto 4433 de 2004.
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA PARA EVITAR PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Caso en que se suspendió
solicitud de sustitución de asignación de retiro por parte de Casur, por
existir controversia entre cónyuge y compañera permanente
PERJUICIO
IRREMEDIABLE FRENTE A SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION-Valoración del juez
constitucional/PERJUICIO IRREMEDIABLE-Elementos que lo conforman deben probarse de manera sumaria
Tratándose del reconocimiento de pensiones, la acción de
tutela procederá como mecanismo transitorio cuando de los elementos probatorios
obrantes en el expediente se evidencie la presencia de un perjuicio
irremediable. Siendo necesario la acreditación de un
perjuicio irremediable también se hace pertinente que se encuentren probados
aunque sea de manera sumaria en el expediente los hechos en que se basan sus
pretensiones y la titularidad del derecho comprometido.
SUSTITUCION DE
ASIGNACION DE RETIRO Y MINIMO VITAL-Orden a Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía reconozca y pague asignación de retiro de manera transitoria a la
accionante en calidad de esposa supérstite, mientras se resuelve controversia entre cónyuge y compañera permanente en la vía ordinaria
Referencia: expediente T-3.838.816.
Fallos de tutela objeto revisión: Sentencia del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. –Sala de Decisión
Penal- de veintiséis (26) de febrero de dos mil trece (2013), que revocó la
sentencia Juzgado Once Penal del Circuito Especializado Proyecto OIT de
Bogotá, del tres (3) de enero de dos mil trece (2013).
Accionante: Elvira Muñoz de Correa.
Accionado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
Nacional –CASUR-.
Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio
González Cuervo, Luís Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
Magistrado ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES.
1. Demanda de tutela[1].
1.1. Elementos de la demanda:
1.1.1. Derechos fundamentales invocados: Seguridad
social, vida digna y mínimo vital.
1.1.2. Conducta que causa la vulneración: La
suspensión del trámite de reconocimiento de la sustitución de la asignación de
retiro a la señora Elvira Muñoz de Correa, como cónyuge supérstite del señor
José Santos Correa Caballero, debido a que según la entidad se presenta una
controversia en la reclamación del derecho, entre aquella y quien alega haber
sido la compañera permanente del señor Correa durante los últimos cinco años de
su vida.
1.1.3. Pretensión: Conceder el amparo a sus derechos fundamentales
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y, en
consecuencia, ordenarle a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional
–CASUR- reconocer y pagar la sustitución de la asignación mensual de retiro a
la que tiene derecho como cónyuge supérstite.
1.2. Fundamento de la pretensión.
1.2.1. La señora Elvira Muñoz de Correa manifestó en la demanda
de tutela ser una persona de escasos recursos económicos con 84 años de edad y
haber contraído matrimonio con el señor José Santos Correa Caballero, el 24 de
octubre de 1948[2],
con quien convivió hasta el día de su muerte[3].
1.2.2. Afirmó que tras el deceso de su cónyuge, el 12 de
enero de 2012 solicitó a la entidad accionada el reconocimiento de sustitución
de la asignación mensual de retiro de su esposo, en calidad de cónyuge supérstite.
1.2.3. La accionante sostuvo que CASUR decidió mediante la Resolución
No. 1342 del 15 de marzo de 2012, en virtud de lo dispuesto en el artículo 202
del Decreto 1212 de 1990[4],
suspender el trámite de la sustitución de la asignación pensional; toda vez que
entre la señora Elvira Muñoz de Correa y la señora María Alicia Sáenz
Ballesteros se presentó un conflicto pues ambas manifiestaron haber convivido con
el causante hasta el día de su fallecimiento. La primera en calidad de cónyuge
y la segunda en calidad de compañera permanente.
1.2.4. En concordancia con lo anterior, la peticionaria puso
de presente haber promovido un proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en contra de las
decisiones de CASUR[5],
con el fin de resolver el referido conflicto. No obstante, considera que la
entidad accionada le genera un perjuicio irremediable al someterla a un proceso
judicial para poder acceder a la pensión a la cual considera tener derecho,
dada su avanzada edad y su delicado estado de salud[6], por lo que promovió la
presente acción de tutela como mecanismo transitorio mientras se surte el
proceso judicial.
1.2.5. La accionante manifestó que su estado de salud es
deficiente, adjuntando una certificación médica expedida por la dirección de
sanidad de la Policía Nacional[7],
en la cual se resalta que padece de “EPOC, hipertensión arterial, secuelas
de enfermedad cerebrovascular los cuales generan discapacidad médica
permanente, necesidad de cuidador y dificultad para la movilización, es
atendida por programa médico domiciliario por imposibilidad para su traslado”.
En los folios 13 al 15 del expediente, reposa parte de la historia clínica de
la señora Muñoz, señalando que se encuentra en tratamiento actual de enfermedad
crónica, y que sigue programa de médico domiciliario.
Adicionalmente, tiene una hija con una discapacidad mental[8] que depende “moral,
psicológica, emocional, mental y económicamente”[9]
de ella.
1.3. Respuesta de la entidad accionada.
1.3.1. Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional
–CASUR-: Solicitó negar la acción de tutela, al considerar que la entidad
ha cumplido cabalmente con los lineamientos legales y jurisprudenciales que
rodean el caso. Manifestó no haber vulnerado derecho fundamental alguno de la
accionante toda vez que el artículo 202 del Decreto 1212 de 1990 dispone que en
el evento de presentarse controversia en la reclamación de la prestación, se
suspenderá el trámite de reconocimiento y pago hasta cuando se decida
judicialmente a quién le asiste el derecho.
1.4.   Vinculación parte procesal en primera instancia:
1.4.1. El juez de primera instancia consideró pertinente
vincular al proceso a la señora María Alicia Sáenz de Ballesteros, como tercero
con interés legítimo en el resultado del mismo:
La señora Sáenz manifestó, en su declaración ante el juez, lo
siguiente:
“De esto que dicen ahí que la
hija es discapacitada es pura mentira, por lo tanto necesito que CASUR ordene
los exámenes médicos pertinentes para que se demuestre la condición de
discapacidad. En cuanto a que no vi de él [el señor José Santos Correa], tengo
testigos que desde hace 5 años, entre los dos hijos, Marcos Correa Muñoz y
Jaime Correa Muñoz, lo sacaron  de la casa a patadas, ante dios y la ley que
fue así, hace 5 años, desde ese tiempo se fue a vivir conmigo de todo a la casa
que tenemos en el barrio Muzu, y que yo pase todos esos papeles con testigos y
todo que si había sido así [...] con él conviví 5 años (sic) permanente con él,
pero él me visitaba desde hace 50 años, como trabajaba en distintas partes,
venía cada 8 días, cada 15 días, y se quedaba en la casa, salíamos a pasear y
de esa relación tuvimos dos hijos que se llaman Aldemar Correa Sáenz y José
Santos Correa Sáenz. Yo sabía que él tenía su hogar, porque somos de un solo
pueblo de Boyacá y yo conocía a la señora.”
1.5. Decisiones de tutela objeto de revisión:
1.5.1. Sentencia del Juzgado Once Penal del Circuito
Especializado Proyecto OIT de Bogotá, del tres (3) de enero de dos mil trece
(2013): Concedió el amparo constitucional solicitado y ordenó a CASUR
reanudar el trámite de reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación
de retiro. Esto, al considerar que los parámetros para que CASUR tomara una
decisión de fondo respecto de la solicitud de la sustitución de la pensión
presentada por la accionante sí se encuentran en el expediente, toda vez que el
último inciso del parágrafo segundo del artículo 11 del Decreto 4433 de 2004
dispone que el cónyuge será el beneficiario de la sustitución, aunque el
pensionado haya tenido convivencia simultánea con el cónyuge y con una
compañera permanente.
1.5.2. Sentencia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá –Sala de Decisión Penal- de veintiséis (26) de febrero de
dos mil trece (2013): Revocó el fallo del a quo al considerar que el
estado de necesidad económica expresado no fue probado por la accionante en el
proceso, “pues aunque mencionó afectado su mínimo vital en condiciones
dignas, no probó que la mesada pensional que percibía fuera su único ingreso o
que aquellos que por ley estuvieren obligados a socorrerla no pudieran o
estuvieran incapacitados para hacerlo”[10].
Por lo que, “[...] a pesar de la condición de especial sujeto de protección
que presenta Elvira Muñoz de Correa en razón a la edad que tiene, no menos
cierto resulta que no se demostró perjuicio irremediable ante la suspensión del
pago de su pensión de sobreviviente ni las consecuencias negativas de la
aplicación del artículo 202 del Decreto 1212 de 1990”[11].
II. CONSIDERACIONES.
1.   Competencia.
Esta Sala es competente para
revisar las providencias de tutela antes reseñadas, con base en la Constitución
Política –artículos 86 y 241 numeral 9º- y en el Decreto 2591 de 1991 –artículos
33 a 36-[12].
2.   Procedencia de las demandas de tutela.
2.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental: Se
alega la vulneración al derecho fundamental al mínimo vital y a la seguridad
social.
2.2. Legitimación por activa: La
accionante presentó la acción de tutela mediante apoderada judicial[13].
2.1.3. Legitimación por pasiva: La Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional –CASUR- como entidad pública, se encuentra legitimada como parte pasiva
en el presente proceso de tutela -de acuerdo con lo dispuesto por los artículos
1º, 5° y 42 del Decreto 2591 de 1991 y 86 de la Constitución Política-.
2.1.4. Inmediatez: La Corte Constitucional ha
insistido en varios de sus pronunciamientos sobre la importancia del
presupuesto de la inmediatez como requisito de procedibilidad de la acción de
tutela[14].
Éste dicta que la acción debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable y
oportuno con el fin de evitar que se emplee como herramienta que premie la
desidia, negligencia o indiferencia de los actores o, peor aún, se convierta en
un factor de inseguridad jurídica[15].
Este atributo ha sido considerado como una característica propia del mecanismo
constitucional de protección reforzada de los derechos fundamentales.
En el presente caso, la acción de
tutela fue instaurada el 18 de diciembre de 2012[16]. Es decir, que
transcurrieron 6 meses entre la última actuación por parte de CASUR[17] y la
interposición de la demanda por parte de la accionante; hecho que en
consideración de esta Sala constituye un plazo razonable para la presentación
de la presente acción de tutela.
2.1.4. Subsidiariedad: La Constitución Política en su
artículo 86, instituyó la acción de tutela como un mecanismo judicial de
aplicación urgente, de carácter subsidiario y excepcional, para reclamar la
protección de los derechos fundamentales constitucionales cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados
por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en
determinadas circunstancias. Ésta procede en los casos en que el afectado
carezca de otro medio de defensa judicial, o se utilice como mecanismo
transitorio, tendiente a evitar un perjuicio irremediable.
La Corte ha establecido que el juez constitucional tiene el deber de verificar el cumplimiento
del requisito de subsidiariedad de la acción de tutela teniendo en cuenta la situación fáctica
que define el asunto sometido a su conocimiento y las particularidades de quien
reclama el amparo constitucional.
Así, la Sala encuentra que la
acción de tutela es procedente, en el presente caso, toda vez que la misma se invoca
con el fin de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
3. Problema jurídico.
La Corte Constitucional resolverá
si: ¿Es procedente conceder la acción de tutela como mecanismo transitorio para
evitar que CASUR le genere a la accionante un perjuicio irremediable con su
decisión de suspender  el trámite de reconocimiento de la sustitución de la
asignación de retiro, como cónyuge supérstite del señor José Santos Correa
Caballero; debido a que se presenta una controversia en la reclamación del
derecho entre aquella y quien alega haber sido la compañera permanente del
señor Correa durante los últimos cinco años de su vida?
4. La asignación mensual de retiro para los miembros de
la fuerza pública, como derecho de naturaleza pensional, y su régimen legal.
Dentro de las exclusiones del Sistema General de Seguridad
Social, se encuentran previstos los miembros de la fuerza pública. Dispone el
artículo 279 de la Ley 100 de 1993:
“Excepciones. El sistema integral de seguridad social
contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las fuerzas
militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto-Ley
1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de
la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas
(...)”.
Una de
las prestaciones asistenciales prevista específicamente para la fuerza pública,
es la asignación mensual de retiro forzoso, la cual ha sido entendida por este
Tribunal como “una modalidad de prestación social que se asimila a la
pensión de vejez y que goza de un cierto grado de especialidad (en requisitos),
atendiendo la naturaleza especial del servicio y las funciones que cumplen los
servidores públicos a quienes se les reconoce. Se trata, (…) de una pensión de
vejez o de jubilación (…), en la medida que el resto del ordenamiento especial
de dichos servidores públicos, se limita a regular las pensiones de invalidez y
sobrevivientes”[18].
La Corte Constitucional al hacer un estudio del régimen
especial prestacional de la Fuerza Pública explicó que la existencia de
prestaciones especiales a favor de los miembros de la fuerza pública, “lejos
de ser inconstitucionales, pretenden hacer efectivos los principios de igualdad
material y equidad, a partir del establecimiento de unas mejores condiciones
que permitan acceder a un régimen pensional más benéfico en tiempo, en
porcentajes o en derechos, en aras de equilibrar el desgaste físico y emocional
sufrido durante un largo período de tiempo, por la prestación ininterrumpida de
una función pública que envuelve un peligro inminente”[19].
El
Congreso de la República, aprobó la Ley 923 de 2004 “[m]ediante la cual
se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno
Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de
los miembros de la Fuerza Pública”.
Esta
norma estableció el orden de beneficiarios de la sustitución de la asignación de retiro para los
miembros de la fuerza pública, en su artículo 3º, el cual fue reiterado en el parágrafo 2º del artículo 11 del
Decreto Ejecutivo 4433 de 2004, dictado por el Presidente de la República al
amparo de la citada ley marco o cuadro, en el que fijó el régimen pensional y
de asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública, quienes en la
proporción establecida, “tendrán derecho a una pensión mensual que será
pagada por la entidad correspondiente, equivalente a la totalidad de la
asignación o pensión que venía disfrutando el causante” [20].
El
parágrafo 2º del artículo 11 del mentado decreto, reza:
“Parágrafo 2°. Para efectos de la sustitución de la
asignación de retiro o de la pensión de invalidez, cuando exista cónyuge y
compañero o compañera permanente, se aplicarán las siguientes reglas:
a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o
compañero permanente o supérstite. En caso de que la sustitución de la
asignación de retiro o pensión de invalidez se cause por muerte del pensionado,
el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar
que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya
convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos inmediatamente
anteriores a su muerte;
b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente
supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento
del causante, tenga menos de treinta (30) años de edad, y no haya procreado
hijos con este. La sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de
invalidez temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una
duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al
sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha sustitución. Si tiene
hijos con el causante se aplicará el literal anterior.
Si respecto de un titular de asignación de retiro o
pensionado por invalidez hubiese un compañero o compañera permanente, con
sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión
de que tratan los literales a y b del presente parágrafo, dicha pensión se
dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el
fallecido.
En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco
años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge o compañera o
compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la sustitución de la
asignación de retiro o de la pensión de invalidez o de la pensión de
sobreviviente, será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea
y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la
compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo
correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido
con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años
antes del fallecimiento del causante. La otra cuota parte le corresponderá a la
cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente.”
Así
entonces, la asignación de retiro se constituye en una modalidad de derecho
pensional a la que pueden acceder los integrantes de la fuerza pública, previo
el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 923 de 2004 y el
Decreto 4433 de 2004.
5. La
acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable. Reiteración de jurisprudencia.
Esta Corporación en sentencia T-514 de 2003 estableció que,
en principio, la acción de tutela no es el medio adecuado para controvertir las
actuaciones administrativas puesto que para ello están previstas las acciones
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese escenario, la
acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de protección de los
derechos fundamentales cuando quiera que esperar a la respuesta de la
jurisdicción contencioso administrativa pudiese dar lugar a un perjuicio
irremediable. Al respecto se estableció:
“La Corte concluye (i) que por regla general, la acción de
tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos
fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición
de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto
administrativos como judiciales para su defensa; (ii) que procede la acción de
tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando
se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que
solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del
acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el
mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el
proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”
Adicionalmente, es necesario aclarar aquellos eventos o
factores que la jurisprudencia constitucional ha determinado como perjuicio
irremediable. En relación a este tema, esta Corporación ha aplicado varios
criterios para determinar su existencia; veamos:
“la inminencia,  que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por
salir de ese perjuicio inminente, y la
gravedad de los hechos, que hace evidente la
impostergabilidad de la
tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales. La concurrencia de los elementos mencionados
pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la
acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para
garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se
encuentran amenazados”[21].
Bajo tales parámetros, en la Sentencia T-225 de 1993 la
Corte Constitucional definió y explicó los elementos configurativos del
perjuicio irremediable, en el siguiente sentido:
“Al examinar cada uno de los términos que son elementales
para la comprensión de la figura del perjuicio irremediable, nos encontramos
con lo siguiente:
A). El perjuicio ha de ser inminente: "que
amenaza o está por suceder prontamente". Con lo anterior se diferencia de
la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas
de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y
oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. Se
puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro
de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada. Lo inminente,
pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un
resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado.
Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible detener el proceso
iniciado. Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento
oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo. En los casos en que, por
ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es
cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto. Luego
siempre hay que mirar la causa que está produciendo la inminencia.
B). Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio
irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el
sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o
remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una
adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace
relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a
su respuesta proporcionada en la prontitud. Pero además la urgencia se refiere
a la precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a
las circunstancias particulares. Con lo expuesto se verifica cómo la precisión
y la prontitud dan (sic) señalan la oportunidad de la urgencia.
C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste
sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo
material o moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a
basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes
bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de
actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas. Luego no
se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae
sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota
la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so
pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces, inconveniente.
D). La urgencia y la gravedad determinan que la acción de
tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer
el orden social justo en toda su integridad. Si hay postergabilidad de la
acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna. Se requiere una
acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos
antijurídicos. Se trata del sentido de precisión y exactitud de la medida,
fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades públicas
en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías básicos para
el equilibrio social.
De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio
irremediable, se deduce que hay ocasiones en que de continuar las
circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es inminente e
inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera
que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en
forma directa o como mecanismo transitorio”.
Así pues, no obstante la informalidad del amparo
constitucional, quien pretenda acudir a la tutela, debe presentar y sustentar
los factores a partir de los cuales se configura el perjuicio irremediable, ya
que la simple afirmación de su acaecimiento hipotético es insuficiente para
justificar la procedencia la misma. Esta tesis fue desarrollada en la sentencia
T-436 de 2007, de la cual es importante destacar las siguientes
consideraciones:
“En concurrencia con los elementos configurativos que
llevan a determinar que se está en presencia de un perjuicio irremediable, este
Tribunal ha sostenido que, para que proceda la tutela como mecanismo de defensa
transitorio, se requiere también verificar que dicho perjuicio se encuentre
probado en el proceso. Sobre este particular, ha expresado la Corte que el juez
constitucional no está habilitado para conceder el amparo transitorio, que por
expresa disposición constitucional se condiciona a la existencia de un
perjuicio irremediable, si el perjuicio alegado no aparece acreditado en el
expediente, toda vez que el juez de tutela no está en capacidad de estructurar,
concebir, imaginar o proyectar, por sí mismo, el contexto fáctico en el que ha
tenido ocurrencia el presunto daño irreparable.
“La posición que al respecto ha adoptado esta Corporación,
reiterada en distintos fallos, no deja duda de que la prueba o acreditación del
perjuicio irremediable es requisito fundamental para conceder el amparo. Por
ello, ha señalado la Corte que quien promueva la tutela como mecanismo
transitorio, no le basta con afirmar que su derecho se encuentra sometido a un
perjuicio irremediable. Es necesario, además, que el afectado ‘explique en qué
consiste dicho perjuicio, señale las condiciones que lo enfrentan al mismo y
aporte mínimos elementos de juicio que le permitan al juez de tutela verificar
la existencia del elemento en cuestión’”.
Por supuesto, es imprescindible anotar, tal y como lo
dispone el artículo 86 de la Carta, la existencia de un perjuicio irremediable
debe ser comprendida conforme a las condiciones de cada caso.
Particularmente, la Corte ha señalado que los requisitos o
condiciones para que se estructure tal perjuicio se hacen más flexibles cuando
la acción es promovida por un sujeto de especial protección o que se encuentre
en situación de debilidad manifiesta, a saber, discapacitados, madres cabeza de
familia o las personas de la tercera edad, es decir, que hayan cumplido, por lo
menos 70 años de edad[22].
No obstante lo anterior, respecto de este último grupo, en
varias providencias se ha aclarado que el hecho de haber cumplido con dicha
edad no constituye razón suficiente que justifique la procedencia del amparo.
En efecto, en la sentencia T-668 de 2007 la Corte aseveró lo siguiente:
“En cuanto a la noción de perjuicio irremediable en
relación concreta con aquellas situaciones en que tal daño provendría de la
falta de reconocimiento, reliquidación o reajuste de una pensión, la Corte ha
afirmado que la sola condición de ser persona de la tercera edad –mayor de 70
años-, en principio hace presumir la presencia de un perjuicio irremediable por
el no reconocimiento de la pensión; no obstante, también ha indicado que esta
presunción puede ser desvirtuada cuando se pruebe que quien reclama la
protección posee recursos económicos que le garantizan llevar una vida digna.
En estos últimos casos la vía ordinaria desplaza a la acción de tutela como
mecanismo de defensa judicial”.
Sumado a lo anterior, La Corte Constitucional ha establecido
una protección especial para el derecho fundamental a la salud de las personas
de la tercera edad, protección que se deriva del mandato constitucional en
virtud del cual se obliga al Estado, la sociedad y a la familia, a velar por la
protección y asistencia de las personas de la tercera edad por su condición de
debilidad manifiesta[23].
Así, a manera de conclusión, ha de señalarse que tratándose
del reconocimiento de pensiones, la acción de tutela procederá como mecanismo
transitorio cuando de los elementos probatorios obrantes en el expediente se
evidencie la presencia de un perjuicio irremediable.
Siendo necesario la acreditación de un perjuicio
irremediable también se hace pertinente que se encuentren probados aunque sea
de manera sumaria en el expediente los hechos en que se basan sus pretensiones
y la titularidad del derecho comprometido.
6. Caso
Concreto.
Como se desprende de los documentos aportados al expediente
y de los hechos narrados por la accionante, se puede verificar que es una mujer
de 84 años de edad con un estado de salud deficiente, pues de acuerdo con una
certificación médica expedida por la dirección de sanidad de la Policía
Nacional[24]
padece de “EPOC, hipertensión arterial, secuelas de enfermedad
cerebrovascular los cuales generan discapacidad médica permanente, necesidad de
cuidador y dificultad para la movilización, es atendida por programa médico
domiciliario por imposibilidad para su traslado”; y, que tiene una hija con
una discapacidad mental[25]
que depende “moral, psicológica, emocional, mental y económicamente”[26]
de ella.
Asimismo, es posible constatar que la señora Elvira Muñoz de
Correa contrajo matrimonio con el señor José Santos Correa Caballero el 24 de
octubre de 1948[27],
el cual se encontraba vigente hasta el día de su deceso[28]; y, que aquella se
encuentra en un estado de necesidad económica, tal y como lo sostuvo en la
declaración extrajudicial obrante en el expediente[29] al afirmar: “[...] declaro
que yo dependía económicamente de mis esposo, José Santos Correa Caballero, ya
que no laboro, no recibo salario, pensión o auxilio por parte de entidad alguna
ni del Estado o privada”.
Esta afirmación no fue desvirtuada ni por CASUR, ni por la
señora María Alicia Sáenz Ballesteros, quien alega haber sido la compañera
permanente del señor Correa durante sus últimos años de vida, vinculada al
proceso por el juez de primera instancia dado su interés en el resultado del
proceso.
Por otro lado, la Sala encuentra probado que la accionante
solicitó, el 12 de enero de 2012 a la entidad accionada el reconocimiento de
sustitución de la asignación mensual de retiro de su esposo, en calidad de
cónyuge supérstite. Y, que el trámite de la misma fue suspendido por CASUR
mediante la Resolución No. 1342 de 2012, al considerar que entre la señora
Elvira Muñoz de Correa y la señora María Alicia Sáenz Ballesteros se presenta un
conflicto, pues ambas manifiestan haber convivido con el causante hasta el día
de su fallecimiento, la primera en calidad de cónyuge y la segunda en calidad
de compañera permanente, allegando cada una las respectivas pruebas para
sustentar sus afirmaciones.
En el presente
asunto, la Sala no desconoce que el reconocimiento de la sustitución de la
asignación de retiro que pretende la demandante, es una discusión de naturaleza
legal que debe ventilarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, porque dicha controversia suscitada entre la cónyuge y la
compañera permanente, requiere de un profundo análisis probatorio por parte del
juez y de un espacio de amplia discusión que permita el cabal ejercicio del
derecho a la defensa y contradicción de las partes.
No obstante, de lo anteriormente expuesto, la Sala considera
que, si bien la entidad accionada actuó debidamente al suspender el trámite de la
sustitución de la asignación de retiro pretendida por la accionante, al
considerar que se presenta un controversia en la reclamación a la luz de lo
dispuesto en el artículo 202 del Decreto 1212 de 1990, la decisión de CASUR
amenaza con generarle a la accionante un perjuicio irremediable a sus derechos
al mínimo vital y a la seguridad social, pues en atención a la edad avanzada de la peticionaria, su
complicado estado de salud y su estado de necesidad económica, obligarla a soportar
un proceso judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa resulta
desproporcionado.
Este perjuicio es
considerado grave e inminente porque se trata de la subsistencia de un sujeto
de especial protección constitucional por su avanzada edad, que requiere una
decisión urgente e impostergable sobre su derecho a la sustitución de la
asignación de retiro para evitar que se materialice un daño irremediable a sus
derechos al mínimo vital y a la seguridad social. Esto, resaltando que
de los elementos probatorios allegados por la parte actora al proceso, se
deriva un alto grado de certeza respecto de la titularidad del derecho a la
sustitución de la asignación de retiro del señor José Santos Correa en cabeza
de la señora Elvira Muñoz de Correa, no así respecto de la proporción que le corresponde
como cónyuge supérstite.
Efectivamente, no hay duda respecto del vínculo matrimonial
entre la señora Muñoz y el señor Correa, ni del hecho que aquel no se
encontraba disuelto a la fecha del deceso de éste. Asimismo, se allegaron
diversos elementos probatorios, con los cuales se pretendió demostrar que
convivieron desde la celebración del matrimonio hasta el día de la muerte del
señor José Santos, tal como dos declaraciones extrajudiciales de terceros que
manifiestan que ellos vivieron juntos hasta la fecha de fallecimiento del señor[30], y siendo el
más concluyente de ellos la declaración rendida por el mismo señor José Santos
Correa en el año 2007 en el cual declaró que en ese momento se encontraba
casado y conviviendo de manera permanente con la señora Elvira Muñoz[31].
Ahora bien, como
se mencionó anteriormente, el probar la convivencia efectiva entre dos personas
requiere de un amplio despliegue probatorio en un ambiente propicio para ello con
el fin de permitir el debido ejercicio de los derechos fundamentales de los
actores en disputa. Por este motivo, el amparo en el presente asunto sólo se
otorgará como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, mientras que el juez administrativo decide de manera definitiva
el conflicto suscitado entre las partes.
Así entonces, en atención
a criterios de equidad, respetándole a quien alega ser la compañera permanente
su eventual titularidad sobre el derecho a la sustitución de la prestación en
disputa,  y teniendo en cuenta que el 50% de la pensión le correspondería –prima
facie- a la hija del causante, Rosa Emma Correa Muñoz de 62 años de edad,
quien presenta una discapacidad que le impide adquirir sus propios ingresos y
que le hace acreedora de un porcentaje de la pensión del señor José Santos
Correa[32], la Sala le ordenará a CASUR
reconocerle el 25% de la asignación de retiro del señor Correa Caballero a la
señora Elvira Muñoz de Correa, hasta que el juez natural del asunto se
pronuncie de manera definitiva sobre la materia objeto de litigio entre las
señoras Elvira Muñoz de Correa y María Alicia Sáenz Ballesteros; y asegurarle la prestación del servicio
de salud.
7. Razón de la decisión.
7.1. Síntesis del caso.
La acción de tutela presentada
por la señora Elvira Muñoz de Correa, en contra de la Caja de Sueldos de Retiro
de la Policía Nacional, es procedente pues la accionante invocó la protección
como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable y logró demostrar fácticamente la gravedad e inminencia de un daño
irremediable a sus derechos fundamentales que requiere de una medida urgente e
impostergable para su salvaguarda, y demostró sumariamente su derecho a
sustituir al señor Correa Caballero en su asignación mensual de retiro.
7.2. Regla de la decisión.
La
acción de tutela procederá como mecanismo transitorio cuando de los elementos
probatorios obrantes en el expediente se evidencie la presencia de un perjuicio
irremediable y se haya demostrado de manera sumaria la titularidad del
derecho.
III.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá –Sala de Decisión Penal- de veintiséis
(26) de febrero de dos mil trece (2013), que revocó la sentencia proferida por
el Juzgado Once Penal del Circuito Especializado Proyecto OIT de Bogotá del
tres (3) de enero de dos mil trece (2013).
SEGUNDO.- CONCEDER como mecanismo transitorio el
amparo a los derechos al mínimo vital y la seguridad social de la señora Elvira
Muñoz de Correa, mientras que el juez natural del asunto se pronuncia de manera
definitiva sobre su derecho a la sustitución de la asignación de retiro del
señor José Santos Correa Caballero y la proporción que le corresponde.
TERCERO.- ORDENAR a la Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía Nacional que, en el término de 15 días a partir de la notificación de
esta sentencia, reconozca y pague a la señora Elvira Muñoz de Correa el 25% de la
asignación mensual de retiro del señor José Santos Correa Caballero, hasta que
el juez contencioso administrativo resuelva de manera definitiva el litigio trabado entre las
señoras Elvira Muñoz de Correa y María Alicia Sáenz Ballesteros; asegurando con
ello la prestación del servicio de salud.
Líbrese, por Secretaría General, la comunicación prevista en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
LUÍS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ      GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
La acción de tutela interpuesta por el accionante fue presentada el dieciocho
(18) de diciembre de dos mil doce (2012). Folio 42, cuaderno 1. En adelante,
los folios a los que se hagan referencia en la presente sentencia pertenecen al
cuaderno No. 1 salvo que se exprese lo contrario.
[2]
Folio 16.
[3]
El señor Correa Caballero falleció el 20 de noviembre de 2011. Folio 17.
[4]
Artículo 202: “Si se presentare controversia judicial o administrativa entre
los reclamantes de una prestación por causa de muerte, el pago de la cuota en
litigio se suspenderá hasta tanto se decida judicialmente a qué persona
corresponde el valor de esta cuota.”
[5]
Folio 2. Proceso que cursa actualmente en el Juzgado 21 Administrativo del
Circuito de Bogotá.
[6]
La accionante adujo haber padecido un accidente cerebro vascular hace unos años
y que por ello se encuentra postrada en cama. Folio 1.
[7]
Allegada al expediente, mediante escrito radicado por el señor Marco Fidel
Correa Muñoz en la Secretaría General de esta Corporación el 5 de julio de
2013. Visible a folio 15, cuaderno 3.
[8]
Mediante escrito radicado por el señor Marco Fidel Correa Muñoz en la Secretaría General de esta Corporación el 10 de julio de 2013, se allegó al expediente una
copia autenticada del Dictamen de calificación de invalidez de la señora Rosa
Emma Correa Muñoz, realizado por la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, en el cual se determinó que aquella padece de “retardo mental moderado” y que
cuenta con una perdida de capacidad laboral del 51.60%. Visible a folio 67-68,
cuaderno 3.
[9]
Declaración extrajudicial presentada por la señora Elvira Muñoz de Correa, el 7
de enero de 2012. Folio 28.
[10]
Folio 12, cuaderno 2.
[11]
Folio 11, cuaderno 2.
[12] En Auto del quince (15) de abril de dos mil trece
(2013) de la Sala de Selección número cuatro (4) de esta Corporación, se
dispuso la selección de la providencia en cuestión y se procedió a su reparto.
[13]
Artículo 86 de la Constitución Política y 1º del Decreto 2591 de 1991.
[14]
Sentencias T-495 de 2005, T-575 de 2002, T-900 de 2004, T-403 de 2005 y T-425
de 2009.
[15]
Sentencia T-132 de 2004.
[16]
Folio 42.
[17]
Resolución No.3287 de 19 de junio de 2012, mediante la cual se confirma la
resolución No. 1342 del 15 de marzo de 2012 que suspendió el trámite de la
sustitución de la pensión. Folio 49.
[18]
Sentencia C-432 de 2004.
[19]
Ibíd.
[20]
Decreto 4433 de 2004, Art. 40.
[21]
Sentencia T-225 de 1993.
[22]
Ver
sentencias T-083 de 2007, T-158 de 2006, T-446 de 2004.
[23]
Constitución Política, Artículo 46 “El Estado, la sociedad y la familia
concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera
edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria. El Estado les
garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio
alimentario en caso de indigencia”
[24]
Allegada al expediente, mediante escrito radicado por el señor Marco Fidel
Correa Muñoz en la Secretaría General de esta Corporación el 5 de julio de
2013. Visible a folio 15, cuaderno 3.
[25]
Mediante escrito radicado por el señor Marco Fidel Correa Muñoz en la Secretaría General de esta Corporación el 10 de julio de 2013, se allegó al expediente una
copia autenticada del Dictamen de calificación de invalidez de la señora Rosa
Emma Correa Muñoz, realizado por la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, en el cual se determinó que aquella padece de “retardo mental moderado” y que
cuenta con una perdida de capacidad laboral del 51.60%. Visible a folio 67-68,
cuaderno 3.
[26]
Declaración extrajudicial presentada por la señora Elvira Muñoz de Correa, el 7
de enero de 2012. Folio 28.
[27]
Folio 16.
[28]
El señor Correa Caballero falleció el 20 de noviembre de 2011. Folio 17.
[29]
Op. Cit. Folio 28.
[30]
Folios 30-33.
[31]
Folio 24. Declaración con fines extraprocesales rendida ante el notario sesenta
y ocho (68) del círculo de Bogotá, el 10 de diciembre de 2007.
[32]
Lo anterior en virtud de lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 11 del
Decreto 4433 de 2004, que señala el orden de beneficiario de las pensiones, y
el dictamen de calificación de invalidez de la señora Rosa Emma Correa Muñoz,
realizado por la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, en el cual se determinó que aquella padece de “retardo mental moderado” y
que cuenta con una perdida de capacidad laboral del 51.60%. Visible a folio
67-68, cuaderno 3.