C-041-06
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR ASESOR JURIDICO
Sentencia C-041/06
ACTIVIDADES FINANCIERA, BURSATIL Y
ASEGURADORA- Distribución
de competencias entre legislador y ejecutivo
ACTIVIDAD FINANCIERA-Naturaleza
ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y
ASEGURADORA-Concepto
jurídico indeterminado
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Facultad de precisar concepto jurídico no
definido en la Constitución
El margen de libertad legislativa a la hora de
precisar un concepto jurídico que aparece indefinido en la Constitución,
depende pues de la precisión de las referencias que la misma Carta contenga,
relativas al concepto que el legislador pretende definir. A mayor precisión en
las referencias constitucionales, menor libertad de configuración legislativa y
viceversa. Así pues, la Constitución se refiere en sus artículos 150, 189 y 335
a la actividad financiera, pero no define en qué consiste, correspondiendo al
Congreso entonces un amplio margen de configuración para precisar este concepto.
ACTIVIDAD FINANCIERA-Criterios a los que puede acudir el
legislador para definirla/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA
DE ACTIVIDADES FINANCIERAS-Límites
Para definir el concepto de actividad financiera, el
legislador puede acudir a diversos criterios. Uno de ellos es el criterio
material, que mira a la naturaleza misma de la actividad; desde este punto de
vista, por ejemplo, podría decirse que actividad financiera es la que se
desenvuelve a través de la intermediación.  Podría también utilizar elementos
definitorios positivos o negativos, es decir podría señalar operaciones
jurídicas que considera que constituyen actividad financiera, y otras que no
considera como tales. Otro de los criterios a que podría acudir el legislador
para definir la actividad financiera, sería uno de naturaleza orgánica, a
partir del cual podría considerar como financiera la actividad de ciertos entes
jurídicos previamente definidos legalmente. Ahora bien, al definir la actividad
financiera el legislador también está sujeto a algunos principios y valores
superiores, que aunque no constituyen referencias expresas y directas a dicha
actividad, limitan su libertad de configuración; por ejemplo, no podría estimar
que dos actividades que por su contenido material son idénticas y que
comprometen de manera igual el interés general presente en la actividad de
intermediación financiera, queden sujetas a un régimen jurídico distinto que
implique sólo en un caso la exclusión de la intervención, vigilancia y control
estatales, pues con este proceder desconocería los principios de igualdad y de
prevalencia del interés general sobre el particular que emanan de las normas
superiores, y el papel de conductor de la economía que igualmente se le
atribuye en la Constitución. (C.P art. 334).
ACTIVIDAD FINANCIERA-Encierra muchas operaciones adicionales a
la denominada intermediación financiera
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Marco constitucional
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Naturaleza jurídica
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Funciones y objetivos
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Contribuciones tienen carácter de rentas
parafiscales atípicas
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Función pública o social
Las Cajas de Compensación Familiar ejercen, entre
otras actividades, unas primordiales que tienen el carácter de función pública
o social, como así ya lo ha reconocido esta Corporación, las cuales pueden
enmarcarse en dos grandes grupos a saber: servicios que prestan en calidad de
entidades que desarrollan diversos programas para la prestación de la seguridad
social; y, la que cumplen en calidad de entidades pagadoras del subsidio
dinerario, y el otorgamiento de vivienda de interés social. Es decir, las Cajas
de Compensación Familiar cubren el subsidio familiar a los trabajadores,
desarrollan actividades en el ámbito de la recreación y el deporte, asignan
subsidios de vivienda de interés social, y participan del sistema de seguridad
social integral, creado y organizado por la Ley 100 de 1993, para administrar
recursos del régimen subsidiado de salud, y actúan en la administración y
prestación de servicios en el sistema de protección social en beneficio de los
desempleados, adelantando programas de micro crédito.
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Actividad financiera
Las Cajas de Compensación familiar, con la expedición
de la Ley 920 de 2004 se les autoriza para adelantar actividad financiera con
sus empresas, trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados,
a través de las secciones especializadas de ahorro y crédito, al lado de los
demás establecimientos de crédito, con el objeto de captar recursos para luego
colocarlos principalmente para financiar la adquisición de vivienda de las
capas de población que no tienen acceso a los recursos del crédito que otorgan
los establecimientos de crédito, para financiar el acceso a la educación y para
la financiación de otros programas de libre inversión. El propósito de la Ley
mencionada fue resolver una grave falla presente en la economía social de
mercado colombiano, que se concretaba en lo siguiente: generalmente la
población que devenga hasta 2 y 3 salarios mínimos legales mensuales aunque es
invitada o llamada por el sistema financiero tradicional para que coloque en él
sus recursos, principalmente en cuentas de ahorro, en cuentas corrientes o
mediante la suscripción de certificados de depósito a término, posteriormente
no se beneficia de los principales tipos de crédito que se ofrecen y realizan a
través de las distintas operaciones de colocación que tales entidades celebran.
Ello porque tal población está catalogada como de alto riesgo en materia de
cartera debido a  las dificultades que tiene para probar una capacidad de pago
que les permita amortizar regularmente los créditos que se les otorgue, lo cual
dificulta la efectividad del derecho a la financiación para adquirir vivienda
digna.
ACTIVIDAD FINANCIERA-Constitución no restringe ejercicio
únicamente a instituciones financieras
De cara al problema jurídico que se plantea en la
presente demanda: (i) de la Constitución no emana que la actividad
financiera sea exclusivamente aquella que se desarrolla bajo la forma de
intermediaciòn; de la Constitución no se desprende que la actividad financiera
sea exclusivamente aquella que desarrollan las instituciones financieras o las
entidades que hacen parte del sector financiero; de la Constitución no emana
que toda actividad que implique captación y colocación de recursos  debe
hacerse entre el público y para el público; de la Constitución sí emana que la
actividad financiera conlleva el manejo, aprovechamiento o inversión de
recursos y que por esta razón, debe quedar sujeta a la intervención, vigilancia
y control estatales, que se lleva a cabo mediante un reparto de competencias
entre el legislativo y el ejecutivo, a través del mecanismo de las “leyes
marco”. de la Constitución no emana que la intervención y vigilancia de la
actividad financiera o de cualquier otra que involucre el manejo,
aprovechamiento o inversión del ahorro público tenga que llevarse a cabo
conforme a unas mismas reglas y bajo el control de un mismo órgano de
supervigilancia estatal. Empero, las diferencias que se introduzcan en las
modalidades de control deben aparecer justificadas, so pena de desconocer el
principio de igualdad.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
MATERIA ECONOMICA-Autorización a Cajas de Compensación Familiar para
ejercer actividad financiera/CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Otorgamiento
de créditos únicamente a trabajadores, pensionados independientes y
desempleados afiliados
Tratándose de materias del orden económico, el
legislador cuenta con amplia libertad de configuración, por lo que, al
autorizar a las Cajas de Compensación Familiar para ejercer cierta actividad
financiera, de la cual estaban excluidas, bien podía indicar de manera concreta
el campo de acción de tal actividad, tanto respecto de sus destinatarios como
en cuanto al destino de dichos recursos, el que precisamente se fijo atendiendo
la naturaleza de las cajas y el objeto del servicio que prestan. Así, dispuso
que tal actividad estará dirigida al sector de población para el cual fueron
creadas,  siendo entonces razonables las restricciones para su actuación en la
actividad financiera, dado que por su naturaleza no pueden considerarse por sí
mismas entidades de esta índole. Es evidente que la limitación a que la
actividad financiera desarrollada por las Cajas de Compensación sea sólo
respecto de sus empresas, trabajadores, pensionados, independientes y
desempleados afiliados, obedece a una razón que la justifica plenamente, y es
que la población a la cual está dirigido el servicio de crédito de la sección
especializada de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación, es aquellas que
no es objeto de atención por las entidades del sector financiero.
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Determinación de los destinatarios y el
porcentaje del crédito/DEMOCRATIZACION DEL CREDITO DE VIVIENDA-Otorgamiento de créditos por cajas de compensación familiar
Afirma el demandante que las normas acusadas imponen
la destinación de las operaciones activas de crédito o de colocación,
excediendo así la actividad de promoción que en materia crediticia señala la
Constitución, impidiendo la democratización del crédito y auspiciando la
concentración de riesgos. Basta para rechazar este cargo la consideración, de
que tales porcentajes están acorde con los destinatarios de los subsidios y
con  la distribución en la colocación de créditos, pues el subsidio es
inversamente proporcional a los ingresos de los afiliados de las Cajas, con lo
cual se busca cumplir con otros mandatos constitucionales como los señalados en
el artículo 44 de la Constitución Política. Las disposiciones demandadas de la
Ley 920 de 2004 simplemente están orientadas a que el postulado constitucional
en torno a la democratización del crédito se materialice en créditos reales y
efectivos a los trabajadores de menores ingresos y a la adquisición de
viviendas de interés social tipo I y II, es decir de vivienda de hasta 70
smmlv, dándole con ello igualmente desarrollo a lo dispuesto por el artículo 51
de la Constitución. Imaginar un escenario diferente, es decir, donde se diera
absoluta libertad para que las Cajas de Compensación decidieran quiénes son los
destinatarios del crédito y en qué porcentajes otorgarlos, además de que no
cumpliría con el propósito de la Ley 920,  mutaría por esa vía la naturaleza de
las Cajas para asimilarlas a los establecimientos de crédito y entrarían así al
mercado de intermediación financiera adoptando para el efecto las mismas
condiciones que precisamente se buscan eliminar por medio de la ley en
cuestión: que los sectores de trabajadores más indefensos económicamente,
puedan acceder a créditos para adquirir vivienda de interés social tipo I y II.
No existe duda de que si no existieran los porcentajes de los que se queja el
demandante,  se abriría una clara competencia entre las Cajas de Compensación
Familiar  y las Corporaciones financieras, desvirtuando en esa hipótesis la
intención de la Ley.
SUBSIDIO DE VIVIENDA POR CAJA DE
COMPENSACION FAMILIAR-Otorgamiento
con cargo a excedentes anuales/DERECHO A LA IGUALDAD ANTE LA
LEY-Trato diferente por situación jurídica distinta/CAJA DE COMPENSACION
FAMILIAR-No tiene ánimo de lucro y por lo tanto no procede repartición de
utilidades
Por definición, las Cajas de Compensación Familiar, no
tienen ánimo de lucro y por lo tanto, no procede, como lo argumenta el
demandante, la repartición de utilidades, propia de las sociedades mercantiles.
Cierto  es que los recursos captados de los ahorradores como tal no son
parafiscales, pero  también lo es que tales recursos no podrían ser captados si
no tuviesen el respaldo de los invertidos por las Cajas en la creación de la Sección
Especializada de Ahorro y Crédito, los que sí son sin lugar a dudas recursos
parafiscales. Y pretender que se sustraigan unos recursos de las Cajas de
Compensación Familiar para crear  supuestas entidades financieras que no
reporten a los afiliados de éstas ningún beneficio, es una clara destinación de
los recursos de la seguridad social a fines diferentes a ella. La mecánica de
la disposición de los excedentes  que ordena el parágrafo del artículo 2,
apunta a que recursos que deben ingresar nuevamente al patrimonio de la Caja
para el cumplimiento  de sus obligaciones, se mantenga en las  Secciones de
Ahorro y Crédito orientada a los subsidios de vivienda. Al margen de la
supuesta violación al principio de igualdad, que no existe, tal como se demostró,
no se entiende el choque de esta norma con las preceptivas superiores, si es
claro, que el ahorro individual de los afiliados ni siquiera se altera porque
se opera es con los  rendimientos. Se cumple así una función social, al
destinar parte  de los excedentes, entiéndase bien, un porcentaje de  las
utilidades,  que no la plata del patrimonio autónomo, a subsidio de vivienda de
interés social tipo 1 y II. Se concreta de esa forma un objetivo social, se
repite, que se acompasa claramente con los mandatos constitucionales en punto
al contenido del artículo 51 superior.
Referencia: expediente D-5855
Acción de inconstitucionalidad contra el
artículo 16 de la Ley 789 de 2002, ordinales 4 y 6, parciales, del numeral 14.2
- adicionado por el artículo 1° de la Ley 920 de 2004- y el parágrafo del
artículo 2 de la Ley 920 de 2004.
Actor: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Magistrada Ponente
Dra. CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., primero (1º) de febrero de dos mil seis
(2006)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y de los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR, solicita se
declare la inexequibilidad del artículo 16 de la Ley 789 de 2002, ordinales 4 y
6, parciales, del numeral 14.2 - adicionado por el artículo 1 ° de la Ley 920
de 2004- y el parágrafo del artículo 2 de la Ley 920 de 2004, sancionada el 23
de Diciembre de 2004, “Por la cual se autoriza a las Cajas de Compensación
Familiar adelantar actividad financiera y se dictan otras disposiciones”.
II. NORMA DEMANDADA.
El texto de las disposiciones acusadas  es el
siguiente, resaltando la parte demandada:
LEY 920
(23 de diciembre de 2004)
“por la cual se autoriza a las Cajas de
Compensación Familiar adelantar actividad financiera y se dictan otras
disposiciones”
El Congreso de Colombia
DECRETA:
ARTÍCULO 1°. Adiciónase el artículo 16 de
la Ley 789 de 2002 que a su vez modificó el artículo 41 de la Ley 21 de 1982,
con el siguiente numeral.
14. Autorización general. Las Cajas de
Compensación Familiar podrán adelantar la actividad financiera con sus
empresas, trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados en
los términos y condiciones que para el efecto reglamente el Gobierno Nacional.
14.2 Operaciones autorizadas a las
secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación
Familiar.
l. Captar ahorro programado, ahorro
contractual o a través de depósitos a término.
2. Adquirir y negociar con sus excedentes
de liquidez títulos representativos de obligaciones emitidas por entidades de
derecho público de cualquier orden y títulos ofrecidos mediante oferta pública
por entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria.
3. Aplicar el sistema de libranza para el
ahorro y/o pago de créditos, cuando los trabajadores afiliados así lo acepten
voluntaria y expresamente; mecanismos en el que deberán colaborar los
respectivos empleadores, sin que implique para estos últimos responsabilidades
económicas.
4. Otorgar créditos únicamente a los
trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados a la Caja de
Compensación Familiar, en los términos que determine el Gobierno Nacional. El
70% para vivienda de interés social tipos 1 y 2 y el 30% para Educación y Libre
inversión, excepto para la adquisición de bonos o cualquier otro tipo de
títulos de deuda pública.
6. En virtud del principio constitucional
de la democratización del crédito el 80% del valor total de los créditos
otorgados estará destinado para aquellas personas que devenguen hasta tres (3)
salarios mínimos mensuales legales vigentes (smmlv). Igualmente, con el
propósito de facilitar las condiciones para la financiación de vivienda de
interés social podrán trasladar sus cuentas de ahorro programado de otros
establecimientos financieros a la respectiva Caja, respetando los beneficios y
derechos adquiridos de esas cuentas para este fin.
Artículo 2. La actividad financiera que en
esta ley se autoriza a las Cajas de Compensación Familiar, mediante secciones
especializadas de ahorro y crédito, se desarrollará sin perjuicio del servicio
de crédito con recursos propios previstos en la Ley 21 de 1982 y Ley 789 de
2002.
PARÁGRAFO. Las Cajas de Compensación
Familiar que constituyan una sección especializada de ahorro y crédito deberán
destinar de los excedentes anuales de dicha sección mínimo el 50% a subsidios
de vivienda de interés social tipo I y II con la metodología que adopte el
Gobierno Nacional.
III. LA DEMANDA.
Señala el accionante que las normas demandadas
vulneran los artículos 13, 150-19, 189-25, 333, 335 de la Constitución, con
fundamento en las siguientes consideraciones.
1. Aduce el accionante que  la actividad financiera a
la que se refiere la Constitución Política en los artículos 150-19, literal d),
189-24 y 25, y 335, se concreta en la captación de recursos del público o
provenientes del ahorro de terceros, como lo señalan esas mismas disposiciones
constitucionales, esto es, de manera masiva habitual y con carácter
profesional, mediante operaciones pasivas de crédito, con el objeto de
colocarlos mediante operaciones activas de crédito a través de las cuales se
realiza su manejo, aprovechamiento e inversión.
En tal virtud, la financiera es una actividad
económica mediante la cual se presta un servicio público de intermediación para
garantizar el flujo de pagos en la economía, y por lo mismo es de interés público
y en su realización va envuelta la confianza que debe existir en el sistema por
parte de todos los agentes económicos. La intermediación es según lo entiende
el demandante, el núcleo esencial de la actividad financiera. Sin aquella, ésta
no existe o degenera en otra actividad distinta como el depósito. Lo esencial
está en que se capten recursos del público y luego esos mismos recursos se
coloquen entre el mismo público sin perjuicio de las reglas que sobre encaje
establezca la autoridad monetaria y crediticia no sólo como colchón de
seguridad con el fin de garantizar la devolución de los recursos en virtud de
la demanda de dinero en efectivo, sino para regular la creación secundaria de
dinero y permitir o restringir, según el caso, la ampliación o restricción,
respectivamente, de la base monetaria.
Si no se garantiza la intermediación, esto es, la
captación y la correlativa colocación de los recursos del público y entre el
mismo público, no existe actividad financiera o lo que es lo mismo, cuando se
autoriza la actividad financiera se autoriza a quien la realiza para captar del
público recursos del ahorro privado y para colocarlos entre ese mismo público
mediante operaciones de crédito.
Aduce, que el propósito de la Ley 920 de 2004,
mediante la cual se autorizó a las Cajas de Compensación Familiar para actuar
en el sistema financiero es resolver una grave falla que se presenta en la
economía social de mercado colombiano, puesto que generalmente la población que
devenga hasta 2 y 3 salarios mínimos legales mensuales aunque es invitada o
llamada por el sistema financiero tradicional para que coloque en él sus
recursos, principalmente en cuentas de ahorro, en cuentas corrientes o mediante
la suscripción de certificados de depósito a término, posteriormente no se
beneficia de los principales tipos de crédito que se ofrecen y realizan a
través de distintas operaciones de colocación que tales entidades celebran,
pues tal población está catalogada como de alto riesgo en materia de cartera
por las dificultades que tiene para probar su capacidad de pago que les permita
amortizar regularmente los créditos que se les otorgue, lo cual dificulta la
efectividad del derecho a la financiación para adquirir vivienda digna.
Luego de estas consideraciones de orden general, el
demandante desciende a los cargos contra la Ley parcialmente acusada, y
sostiene que las normas demandadas contenidas en el numeral 4 del ordinal 14.2,
son violatorias de la Constitución en tanto limitan de manera severa el
otorgamiento de créditos, pues tal actividad se autoriza únicamente a un grupo
reducido de este mismo sector, esto es, a los trabajadores, pensionados,
independientes y desempleados afiliados a la Caja de Compensación Familiar.
Señala que la Ley 920 de 2004, que adicionó con el
ordinal 14 al artículo 16 de la Ley 789 de 2002, contempla una autorización
general para que las Cajas de Compensación Familiar puedan realizar operaciones
pasivas de crédito para captar recursos de sus empresas afiliadas, pero no
pueden realizar operaciones activas de crédito para colocar en ellas los
recursos que capten. La norma además, introduce otras severas y graves
limitaciones a la actividad financiera colocándolas en desventaja con los demás
actores del sistema financiero, al estar autorizadas solo para que obren frente
a sus empresas, trabajadores, pensionados, independientes y desempleados
afiliados en los términos y condiciones que para el efecto regule o reglamente
el gobierno nacional.
En esta forma, a su juicio, aunque el título de la Ley
las autoriza realizar la actividad financiera, esto es, aquella a la que se
refieren los artículos 150 numeral 19, literal d), 189 numerales 24 y 25 y 335
de la Constitución Política, “lo que supone que podrían captar recursos del
público mediante operaciones pasivas de crédito para que sean colocados entre
el mismo público mediante operaciones activas de crédito, el numeral trascrito
introduce luego una severa limitación, consistente en que tal actividad sólo se
autoriza con sus empresas, trabajadores, pensionados, independientes y
desempleados afiliados en los términos y condiciones que para el efecto
reglamente el Gobierno Nacional”. En otros términos, señala el demandante,
“la actividad autorizada no sería una actividad financiera sino una mera
operación de depósito que no es aquella a la que se refieren las citadas normas
constitucionales, sin perjuicio que, por lo irrelevante, ni siquiera demandaría
la atención de las empresas y de los demás trabajadores y pensionados no
afiliados a la respectiva caja, para colaborar en la ejecución de los
propósitos de la Ley objeto de examen”.
La norma contenida en el citado numeral 14.2 acusado,
genera también una grave limitación para el ejercicio adecuado de la actividad
financiera en términos de competencia frente al resto de los integrantes del
sistema financiero, afirmó el accionante, pues las demás entidades crediticias
no tienen esta clase de limitación, con lo cual, de contera, se viola el
derecho a la libre competencia económica que es un derecho de todos, en los términos
previstos en el artículo 333 de la Constitución Política.
2. La norma acusada, contenida en la segunda parte del
numeral 4 del ordinal 14.2, al imponer la destinación de las operaciones
activas de crédito o de colocación, excede la actividad de promoción que en
materia crediticia señala la Constitución, impide la democratización del
crédito que quiere la Carta y auspicia la concentración de riesgos, regla
totalmente contraria a la que inspira la actividad financiera sobre
diversificación de los mismos. Se duele el demandante de que además de que con
tales recursos no se pueden otorgar créditos a las empresas ni a determinados
trabajadores y pensionados, los que se otorguen se deben destinar para las
actividades y en los porcentajes que establece la ley.
En materia de crédito, dice la demanda, la
Constitución Política determina que el Estado debe promover sistemas adecuados
de financiación a largo plazo para hacer efectivo el derecho a la vivienda
digna (art. 51); que el Estado debe promover el acceso progresivo a ese
servicio con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos
(art. 64) o que el Estado debe promover su democratización (art. 335). Por tal
razón, de acuerdo con lo previsto en los artículos 51, 64, 150 numeral 19, literal
d), 189 numerales 24 y 25, y 335 de la Constitución Política, no le es dable al
legislador determinar los fines del crédito o las personas o grupos de ellas a
los cuales debe ir destinado ni las porciones que se deben dedicar para ello,
así sea porcentualmente.
Imponer los fines o destinos de los créditos que se
otorguen, conlleva romper la regla prevista en la última parte del artículo 335
de la Constitución Política que prevé la promoción de la democratización del
crédito, esto es, la ampliación de la cobertura a todas las personas que lo
requieran, sin importar cualquier condición, interés o finalidad. La
democratización del crédito “debe promoverse teniendo en cuenta el contexto
en el que se desenvuelva el mercado social, y la oferta de recursos para el
crédito debe corresponder a la demanda que la sociedad haga de los mismos,
según las necesidades, aspiraciones y objetivos de los agentes del mercado,
siempre cambiantes de un período a otro, motivo por el cual, la satisfacción de
las diferentes necesidades del crédito, también es variable.”
Igualmente, con tal distribución asignada directamente
por la ley, sin tener en cuenta la realidad del mercado social y la naturaleza
de la actividad financiera, se estimula la concentración del crédito únicamente
en aquellos usuarios que solo pueden adquirir vivienda de interés social 1 y 2,
que son por regla general quienes devengan máximo hasta un salario mínimo legal
mensual, lo cual significa que, además, dicha concentración se produce en un
segmento de la población de alto riesgo de no poder pagar sus obligaciones para
con el sector financiero, razón por la cual actualmente el sistema financiero
no le presta para nada.
Además, continúa el demandante, tal distribución legal
desestimula el ahorro de sus trabajadores y pensionados, independientes y
desempleados afiliados, si quedan en el grupo que no requiere o no pueden
obtener los productos que las Cajas sólo pueden ofrecer. En consecuencia, tal
disposición no tiene por objeto asegurar a todos los asociados, en igualdad de
condiciones, las posibilidades de obtener crédito, sino que, como su mismo
texto lo indica, el acceso al mismo “se restringe o condiciona
injustificadamente, sobre la base de indebidas ventajas en cuanto a un objeto
que como lo hemos visto es de interés público”.
3. El numeral 6 del ordinal 14.2  tampoco promueve la
democratización del crédito prevista en la parte final del artículo 335 de la
Constitución Política, sino que impone la concentración del crédito, lo que
impide tanto la promoción de dicha democratización como afecta el núcleo
esencial de la actividad financiera prevista en la Constitución. Luego, además
de que con tales recursos no se pueden otorgar créditos a las empresas ni a
determinados trabajadores y pensionados, los que se otorguen se deben destinar
para las personas que devenguen hasta esa asignación mensual.
De nuevo advierte que la actividad de promoción
crediticia a cargo del Estado, es meramente indicativa para los particulares, y
en ningún caso imperativa, mucho menos tratándose de la actividad financiera,
la cual no se realiza con recursos públicos, sino con recursos que se captan
del público.
Además, insiste que al imponer por la ley de manera
indefinida los fines o destinos de los créditos que se otorguen, se rompe la
regla prevista en la última parte del artículo 335 de la Constitución Política,
que prevé precisamente la promoción de la democratización del crédito, esto es,
la ampliación de la cobertura a todas las personas que lo requieran, sin
importar cualquier condición, interés o finalidad. En consecuencia, tal
disposición tampoco tiene por objeto asegurar a todos los asociados, en
igualdad de condiciones, las posibilidades de obtener crédito, sino que, como
su mismo texto lo indica, el acceso al mismo se restringe o condiciona
injustificadamente.
4. E1 parágrafo del artículo 2. le impone a las Cajas
de Compensación Familiar una obligación que la Constitución Política no
contempla por realizar actividad financiera consistente en otorgar subsidios
para vivienda con cargo a sus excedentes anuales y que la ley no contempla como
obligación o carga para ninguna otra entidad financiera.
Altruista dicha finalidad, acota el demandante,  pero
tal obligación o carga no se le impone ni por la Constitución Política ni por
la Ley a ningún establecimiento de crédito, sea él un establecimiento bancario,
una corporación financiera, una compañía de financiamiento comercial, una
cooperativa financiera o a cualquier otro establecimiento de crédito o entidad
financiera, sea como contraprestación o regalía, por la autorización o permiso
por realizar la actividad financiera.
Señala finalmente, que tal obligación no se impone a
ningún ente financiero,  porque si bien es cierto que de acuerdo con el artículo
335 de la Constitución para realizar actividad financiera debe otorgarse
previamente autorización del Estado, conforme a la ley, dicha autorización se
exige dado el interés público de esta actividad con el objeto de preservar la
confianza que debe rodear a los agentes que participan del mercado financiero y
no con el objeto de imponer ningún tipo de contraprestación a favor del Estado
o a favor de los particulares. Lo único que debe garantizarse es la prestación
eficiente del servicio público, como lo exige el artículo 365 de la
Constitución Política.
IV. INTERVENCIONES.
1. Intervención del Ministro de Hacienda y del
Ministro de Protección Social.
Ambas intervenciones, presentadas por apoderados [1],
parten de la base de que la Ley 789 de 2002 “Por la cual se dictan normas para
apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos
artículos del Código Sustantivo de Trabajo.”, establece en su capítulo V el
Régimen de Organización y Funcionamiento de las Cajas de Compensación Familiar,
lo cual se enmarca en el nuevo esquema nominado Sistema de Protección Social
que define el artículo 1º. de la ley mencionada, como el conjunto de políticas
públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de
vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos. Bajo estos
presupuestos no es dable como lo pretende el actor que la democratización del
crédito debe promoverse teniendo en cuenta el contexto en el que se desenvuelve
el mercado social
Recuerdan los intervinientes, que el legislador,
dentro de los límites constitucionales, es libre para determinar la estructura
del sistema financiero colombiano y definir el tipo de operaciones que a cada
uno de los agentes se les autoriza adelantar. Un genérico como el invocado por
el actor en la forma de intermediario financiero, no se corresponde con un
sujeto único que dentro de la legislación colombiana realice esta actividad, ya
que la función esencial de captación de recursos para el otorgamiento de
crédito, que le corresponde a los establecimientos de crédito, al interior de
sus integrantes (establecimientos bancarios, corporaciones financieras,
compañías de financiamiento comercial y cooperativas financieras), presenta un
sin número de diferencias.
Así, los bancos comerciales son los únicos
establecimientos de crédito que pueden realizar la operación de captación de
recursos en cuenta corriente bancaria; las corporaciones financieras son los
únicos establecimientos de crédito que pueden realizar inversiones en el sector
real; las compañías de financiamiento comercial son los únicos establecimientos
de crédito que pueden realizar operaciones de arrendamiento financiero.
En consecuencia, puede afirmarse que la actividad
financiera no se encuentra definida a nivel constitucional, que la
intermediación financiera es adelantada por una categoría especial de
instituciones financieras denominada establecimientos de crédito y que, aún al
interior de dicha categoría, existen diferencias marcadas en la actuación de
cada uno de los agentes.
2. Superintendencia de subsidio Familiar.
La Superintendencia de Subsidio Familiar, por
intermedio de apoderado, participó en el proceso de la referencia  para
defender la constitucionalidad de las normas acusadas.
El primer aserto de la Superintendencia de Subsidio
Familiar se concreta en la siguiente afirmación: pretender que se sustraigan
unos recursos de las Cajas de Compensación Familiar para crear entidades
financieras que no reporten a los afiliados de éstas ningún beneficio, es una
clara destinación de los recursos de la seguridad social a fines diferentes a
ella, lo cual sería una clara infracción a lo establecido en el artículo 48 de
la Constitución Política de Colombia.
Recuerda la Superintendencia que las Cajas de
Compensación Familiar, han sido consideradas por la Jurisprudencia y la
doctrina como entidades de naturaleza especialísima, capaces de ejercer
derechos y contraer obligaciones, cuyos patrimonios individualmente
considerados pertenecen a la seguridad social sistema del subsidio familiar y
que, como tal, hacen parte de los recursos a que se refiere el artículo 48 de
la Constitución Política, sin que se pueda entonces destinarlos a fines
diferentes de la seguridad social.
Con sujeción a la ley y con cargo a sus propios
recursos, las Cajas de Compensación Familiar, han venido desarrollando desde
hace varios años importantes actividades de crédito para vivienda, educación,
recreación, consumo y libre inversión a favor de sus trabajadores afiliados, lo
cual les ha permitido adquirir la experiencia necesaria para prestar un
servicio a sus afiliados y al mismo tiempo crear una infraestructura de
servicios para atender a una población muy importante, que además no es
atendida por el sistema financiero convencional o por las entidades
cooperativas de carácter financiero.
Con fundamento en la experiencia reconocida por el
ordenamiento jurídico, recientemente la Ley 789 de 2002 habilitó a las Cajas de
Compensación Familiar para realizar operaciones de crédito para la microempresa
y la pequeña y mediana empresa, con el objeto de promover la creación de
empleo.
Las Cajas de Compensación Familiar atienden a una gran
parte de la población económicamente activa, lo cual les permite aprovechar la
amplia información que poseen de sus potenciales deudores, que son sus
empleadores y trabajadores afiliados, lo mismo que utilizar eficientemente la
infraestructura existente.
Señala la interviniente, que  mal puede pensarse en
equiparar la naturaleza jurídica de las Cajas de Compensación con las de las
entidades bancarias, “toda vez que su patrimonio y recursos están afectos
desde la creación de tales corporaciones a las funciones de seguridad y
protección social que desempeñan; es decir, tienen una función social diferente
a la que persiguen las entidades propias del sector financiero ( sus afiliados
y aportantes)”.
Concluye,  sosteniendo que no tiene vicio de
inconstitucionalidad el hecho de que se limite la actividad financiera de las
Cajas de Compensación Familiar en el otorgamiento de créditos al grupo
calificado como reducido por el libelista y que no es otro que aquél al cual
están dirigidos los recursos administrados por las Cajas de Compensación
Familiar, los trabajadores, pensionados, independientes y desempleados
afiliados a dichas Corporaciones. Ello indica además, que el legislador no
perdió de vista la función de las Cajas de Compensación, sino que amplió con
ese servicio los que ya prestan dentro de la seguridad y se cumplió además con
el mandato constitucional contenido en el artículo 48 transcrito, según el cual
“...No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la
Seguridad Social para fines diferentes a ella...”.
3. ASOCIACION NACIONAL DE CAJAS DE COMPENSACION
FAMILIAR . ASOCAJAS.
El Presidente Ejecutivo y como tal representante legal
de la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar ASOCAJAS, intervino
en el proceso de la referencia con el objeto de solicitar la
inconstitucionalidad de las normas acusadas. Sus razones son las que siguen:
Le asiste razón al demandante cuando señala que la
norma acusada, contenida en la segunda parte del numeral 4 del ordinal 14.2, al
imponer la destinación de las operaciones activas de crédito o de colocación,
excede la actividad de promoción que en materia crediticia señala la
Constitución, impide la democratización del crédito que quiere la Carta y
auspicia la concentración de riesgos, regla totalmente contraria a la que
inspira la actividad financiera sobre diversificación de los mismos.
De acuerdo con lo previsto en los artículos 51, 64,
150, numeral 19, literal d); 189, numerales 24 y 25, y 335 de la Constitución
Política, en concordancia con las demás normas constitucionales que se refieren
a la promoción del crédito, no le es dable al legislador determinar los fines
de éste o las personas o grupos de ellas a los cuales debe ir destinado, ni las
porciones que se deben dedicar para ello, así sea porcentualmente.
La democratización del crédito debe promoverse
teniendo en cuenta el contexto en el que se desenvuelva el mercado social, y la
oferta de recursos para el crédito debe corresponder a la demanda que la sociedad
haga de los mismos, según las necesidades, aspiraciones y objetivos de los
agentes del mercado, siempre cambiantes de un período a otro, motivo por el
cual, la satisfacción de las diferentes necesidades del crédito, también es
variable.
La Asociación Nacional de Cajas de Compensación
Familiar ASOCAJAS, también considera que efectivamente el parágrafo del ordinal
14, le impone a las Cajas de Compensación Familiar una obligación que la
Constitución Política no contempla, por realizar actividad financiera
consistente en otorgar subsidios para vivienda con cargo a sus excedentes
anuales y que la ley no contempla como obligación o carga para ninguna otra
entidad financiera.
4. Intervención ciudadana.
El ciudadano Juan Carlos Melo Santos, haciendo uso de sus
facultades como ciudadano, solicita la inexequibilidad de las normas
demandadas, por los siguientes motivos :
No existe, a su parecer,  ninguna razón que justifique
la limitación establecida por el legislador para las secciones especializadas
de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar en el ejercicio de la
actividad financiera.
- Las normas acusadas impiden que las secciones
especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar puedan
colocar esos recursos en las mismas empresas y en los trabajadores y
pensionados, independientes y desempleados que no se encuentren afiliados a la
Caja de Compensación Familiar, mediante operaciones activas de crédito en
ejercicio de la actividad financiera.
- En síntesis, la norma tal y como quedó redactada,
impide el ejercicio de una verdadera actividad financiera, pues lo que en
realidad autoriza es una simple operación de depósito, lo cual riñe con las
disposiciones constitucionales, pues éstas consagran otro tipo de actividad: la
financiera.
- Una ley, para el caso que nos ocupa, es
palmariamente inconstitucional si autoriza a las Cajas de Compensación Familiar
para captar recursos de ahorro de unos agentes económicos, pero sólo para
colocar tales recursos entre un grupo muy reducido de esos agentes.
- Las normas demandadas limitan y prohíben la
colocación de los recursos para aquellos de quienes se ha captado, lo cual
desvirtúa el núcleo esencial de la actividad financiera.
- La actividad financiera encuentra su fundamento
precisamente en la posibilidad de captar recursos del público para luego
colocar esos mismos recursos entre ese mismo público, a través de operaciones
activas de crédito.
- La segunda parte del numeral 4 del ordinal 14.2
vulnera lo dispuesto en el artículo 335 de la Constitución Política, toda vez
que allí se establece que el Estado debe promover la democratización del
crédito, es decir, extender la cobertura a todas las personas que lo requieran
con el fin de satisfacer sus necesidades.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL.
El Procurador General de la Nación solicita la
declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas, tras sostener lo
siguiente:
-La finalidad de las normas acusadas es válida a luz
de la Constitución, porque la desarrollan plenamente, en especial, el artículo
5°, que reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos
inalienables de la persona y ampara a la familia como institución básica de la sociedad;
el artículo 13, según el cual el Estado promoverá las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos
discriminados o marginados; el artículo 51 que señala que “Todos los
colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones
necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de
interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas
asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”; el artículo 333 que
señala que “La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo
exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación” y,
el artículo 334 según el cual “El Estado, de manera especial, intervendrá para
dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en
particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes  y
servicios básicos”.
-Indicó, que a la luz de la exposición de motivos de
la Ley 920 de 2004, el propósito fundamental de la misma es darle la
posibilidad a las Cajas de Compensación de captar ahorro, entre sus empresas,
trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados, para
colocarlo en servicio del crédito entre sus mismos afiliados, mediante
secciones especializadas de ahorro y crédito.
-El principio de igualdad conlleva que el tratamiento
que la ley debe darle a cada situación ha de estar en consonancia con la
especificidad de la situación o grupo social sobre el cual recae la regulación,
de manera que si en el ámbito de aplicación de la norma surgen situaciones
distintas en virtud de la materialidad de dicho principio, el legislador está
obligado a modular la regulación por él expedida, atendiendo lo específico de
esta nueva situación. Y si además, la situación regulada atañe a lo social y a
lo económico, el Estado, como expresamente lo dispone la norma que consagra
este principio, en tanto Estado Social de Derecho, deberá proteger de manera
especial a aquellas personas que por sus condiciones económicas o sociales, se
encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.
- La finalidad de los preceptos en tela juicio es dar
la posibilidad de ofrecer y dar crédito a quienes actualmente recurren a
sistemas informales de crédito a tasas inimaginables de usura, porque “Las
actuales condiciones de otorgamiento de crédito por parte de las instituciones
financieras, esto es la acreditación de solvencia económica, el alto costo de
los análisis para otorgamiento de los créditos versus las cantidades requeridas
por los pequeños ahorradores y otros requisitos excluyen a una importante
población trabajadora como sujetos de crédito del sector financiero”.
- En manera alguna la Ley 920 tuvo por objeto
desnaturalizar la finalidad de las Cajas de Compensación Familiar para
convertirlas en establecimientos de crédito, entendidos éstos como aquellas
instituciones financieras cuya función principal consiste en captar en moneda
legal los recursos del público en depósitos a la vista, para colocarlos nuevamente
a través de préstamos, descuentos, anticipos  u otras operaciones activas de
crédito.
VI. CONSIDERACIONES y FUNDAMENTOS.
1. Competencia
La Corte es competente para decidir sobre la demanda
presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la
Constitución Política.
2. Resumen de los cargos propuestos y problemas
jurídicos que debe resolver la Corte
El ciudadano Ibáñez Najar encuentra que las
disposiciones acusadas vulneran los artículos 13; 150-19; 189-25; 333 y 335 de
la Constitución Política, por los siguientes motivos:
- El numeral 4 del ordinal 14.2 acusado es
inconstitucional porque de conformidad con lo dispuesto en los artículos 51,
64, 150-19, literal d); 189-24 y 25 y 335 de la Constitución, las Cajas de Compensación
deben ejercer la actividad financiera en igualdad de condiciones con cualquier
establecimiento de crédito. En ese orden, la limitación consistente en que
dicha actividad sólo pueda realizarse con sus empresas, trabajadores,
pensionados, independientes y desempleados afiliados, carece de toda
razonabilidad, pues el legislador no puede establecer quiénes son los
destinatarios del crédito ni tampoco sus porcentajes. Ello implica para las
Cajas de Compensación una grave desventaja frente a los demás actores del
sistema financiero.
- No se ajusta a las normas constitucionales que
regulan la actividad financiera, que la ley autorice a las Cajas para captar
recursos de ahorro de unos agentes económicos pero sólo las autorice para
colocar tales recursos entre un grupo muy reducido de esos agentes, limitando
la colocación para aquellos de quienes se ha captado, pues ello desvirtúa el
núcleo esencial de la actividad financiera.
- Cuando el numeral 6 del ordinal 14.2 del artículo 1
de la ley, señala que el 80% del valor total de los créditos otorgados estará
destinado para aquellas personas que devenguen hasta 3 salarios mínimos, impone
la concentración del crédito, lo que impide su democratización.
- El parágrafo del ordinal 14, le impone a las Cajas
de Compensación Familiar una obligación que la Constitución Política no
contempla por realizar actividad financiera consistente en otorgar subsidios
para vivienda con cargo a sus excedentes anuales y que la ley no contempla como
carga para ninguna otra entidad financiera.
En resumen: Primer Cargo: Otorgamiento de
créditos únicamente a reducido  sector y exceso en la actividad de promoción en
materia crediticia. Segundo Cargo: Imposición de la Concentración del
Crédito, lo que afecta el núcleo esencial de la Actividad Financiera. Tercer
Cargo: Obligación impuesta a las Cajas de Compensación Familiar de otorgar
subsidios de vivienda.
- El Procurador General, al igual que los Ministerios
intervinientes- Hacienda y Protección Social- y la Superintendencia de Subsidio
Familiar, reclaman la constitucionalidad de las normas demandadas  por las
siguientes razones: (i) la actividad financiera no está definida en la
Constitución Política; (ii) El legislador es libre de determinar la
estructura del sistema financiero; (iii) Las Cajas de Compensación
Familiar son entidades privadas sin ánimo de lucro y organizadas como
corporación de carácter civil, el subsidio familiar hace parte del Sistema de
Seguridad Social y es administrado por las Cajas de Compensación. Por ende, no
puede hablarse de vulneración al principio de igualdad y compararlas con las
instituciones del sector financiero; (iv) El legislador quiso
permitirles a las cajas realizar una actividad de la cual estaban excluidas,
pero dirigida tal actividad al sector para el cual fueron creadas, por ello las
normas son razonables a la luz de la Carta Política.
La Asociación de Cajas de Compensación Familiar
ASOCAJAS y los ciudadanos intervinientes, solicitan la inconstitucionalidad de
las normas demandadas con fundamento en los mismos argumentos de la demanda.
Sentado lo anterior, se advierten varios problemas
jurídicos que será menester resolver: 1. El alcance de la cláusula  de
competencia económica fijada en la Constitución en torno a la definición de
actividad financiera. Deberá evaluarse si desde la Constitución se permite al
legislador el diseño de actividades financieras en cabeza de las Cajas de
Compensación Familiar 2. La existencia y naturaleza de las Cajas de
Compensación Familiar, en punto a las actividades que desarrollan y las que
actualmente le otorga la Ley 920 de 2004 3. La aplicación del principio
de igualdad en  torno a las Cajas de Compensación Familiar frente a las
instituciones que integran el sistema financiero.
3. El alcance de los artículos 150-19, 189-24 y 25, y
335 de la Constitución Política
El
artículo 150-19, literal d) prescribe que corresponde al Congreso dictar las
normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno para, entre otros asuntos, regular las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; por su parte,
el artículo 189-24 y 25 disponen que le corresponde al Presidente de la
República, ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control
sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de
recursos captados del público. Así mismo, sobre las entidades cooperativas y
las sociedades mercantiles. Y, entre otras actividades, ejercer la intervención
en las actividades financiara, bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes
del ahorro de terceros de acuerdo con la ley. Además, el artículo 335 de la
Constitución Política prescribe que tales actividades son de interés público y
sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la
cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y
promoverá la democratización del crédito.
En relación con las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, así como
respecto de las entidades cooperativas y sociedades comerciales, la
Constitución ha dispuesto un reparto de competencias entre el Congreso y el
Presidente de la República, reparto según el cual aquel regula tales
actividades por la vía de las leyes marco, señala las pautas y criterios
generales a los cuales debe sujetarse la actividad del Gobierno en estas materias.[2]
A esta distribución de funciones se refiere particularmente el numeral 24 del
artículo 189 superior, según el cual, al Presidente de la República corresponde
“ejercer, de acuerdo con la ley” dichas inspección, vigilancia y
control de dichas actividades, e intervenir en las mismas de acuerdo con la
ley, según así lo prescribe el numeral 25 del mismo artículo 189 Suprior.
En punto a la operatividad del sistema de
distribución de competencias,  la jurisprudencia ha dicho que  “la
diferencia entre lo que atañe al Congreso y al Gobierno, a la luz de los
mencionados preceptos superiores (art. 150, numeral 19, literal d), y 335
C.P.), no está señalada a partir de una discriminación por materias. No. Se
trata de los mismos asuntos -la actividad financiera, bursátil y aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público-, pero la competencia está repartida entre el
legislador y el Ejecutivo, según el momento en que obre cada uno respecto de
los temas en cuestión: la fijación de políticas, orientaciones y criterios, en
términos generales y abstractos, es del resorte exclusivo del Congreso; la
concreción, en normas o medidas específicas, fundadas en la ley pero limitadas
por el marco de la misma, está en cabeza del Gobierno...”[3].
Ha hecho ver también la Corte como este
sistema de competencias compartidas impide al legislativo invadir la esfera de
acción del ejecutivo y viceversa, de manera que “... si el Congreso, en
tales temas, deja de lado su función rectora y general para entrar de lleno a
establecer aquellas normas que debería plasmar el Ejecutivo con la ya anotada
flexibilidad, de manera que no quede para la actuación administrativa campo
alguno, en razón de haberse ocupado ya por el precepto legal, invade un ámbito
que no le es propio -el del Presidente de la República- y, por tanto, vulnera
no sólo el artículo 150, numeral 19 de la Constitución sino el 113, a cuyo
tenor los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pese a la
colaboración armónica entre ellos...”[4].
La explicación de este particular sistema
de reparto de competencias para llevar a cabo la intervención, vigilancia y
control de las actividades a que se refieren los artículos 335 y concordantes
de la Constitución, radica en el carácter técnico administrativo común a tales
actividades, que implican fenómenos económicos “que por su condición
esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil que permita
responder a circunstancias cambiantes; o a asuntos que ameritan decisiones
inmediatas y que, por tanto, resulta inadecuado y engorroso manejar por el
accidentado proceso de la deliberación y votación parlamentaria pública.”[5]
Los anteriores criterios, ha dicho la
Corte, son importantes a la hora de examinar la constitucionalidad de aquellas
disposiciones legales que pretendan establecer reglas relativas a las
actividades financiera, bursátil, aseguradora, o cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público,
pues tales leyes, por su naturaleza, deben limitarse a contemplar el marco al
que tenga que ajustarse el Gobierno al regular estos asuntos.
4. Naturaleza de la actividad financiera.
Facultades legislativas para la definición del concepto de actividad
financiera.
En relación con la naturaleza de la
actividad financiera, esta Corporación ha considerado,
“(…)
“5. Ha dicho la Corte que la actividad
financiera es de interés general, pues en ella está comprometida la ecuación
ahorro - inversión que juega papel fundamental en el desarrollo económico de
los pueblos.[6] Es por
ello que cualquier actividad que implique esta forma de intermediación de
recursos, o la simple captación del ahorro de manos del público, debe quedar
sometida a la vigilancia estatal. En efecto, en el modelo “social de derecho”,
en donde corresponde al Estado conducir la dinámica colectiva hacia el
desarrollo económico, a fin de hacer efectivos los derechos y principios
fundamentales de la organización política, no resulta indiferente la manera en
que el ahorro público es captado, administrado e invertido. La democratización
del crédito es objetivo constitucionalmente definido (C.P art. 335) y la
orientación del ahorro público hacia determinado propósito común se halla
justificada como mecanismo de intervención del Estado en la economía (C.P. art.
334), para lograr la distribución equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo. Además, la actividad propiamente financiera tiene
repercusión en la soberanía monetaria del Estado, pues es sabido que el papel
que el sistema financiero cumple dentro de la economía implica la emisión
secundaria de moneda, mediante la creación de medios de pago distintos de los creados
por la vía de la emisión, por lo cual su adecuada regulación, vigilancia y
control compromete importantes intereses generales.  Pero más allá de este
interés público, corresponde también al Estado velar por los derechos de los
ahorradores o usuarios, razón que también milita para justificar la especial
tutela estatal sobre las actividades financiera, bursátil y aseguradora y sobre
cualquier otra que implique captación de ahorro de manos del público.[7]”.[8]
Es claro que el constituyente ordena que las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra que implique la
captación de ahorro público deba ser regulada por el Congreso e intervenida por
el Gobierno de conformidad con la ley, así como estar sometida a la inspección,
vigilancia y control estatales. Empero, la Constitución no se ocupa de definir
en qué consisten dichas actividades, es decir, no suministra la definición de
lo que se debe entender por actividad financiera, aseguradora o bursátil.[9]
Así, tales conceptos están indeterminados en la Constitución, siendo del
resorte del legislador precisar su sentido y alcance.
Los conceptos jurídicos indeterminados en la
Constitución confieren al Congreso un amplio margen de libertad definitoria
que, sin embargo, no está exento de los límites que se derivan de la
subordinación general de la ley a las normas superiores, y de los referentes
constitucionales y aun sociales que estén presentes en cada caso.[10]
El margen de libertad legislativa a la hora de
precisar un concepto jurídico que aparece indefinido en la Constitución,
depende pues de la precisión de las referencias que la misma Carta contenga,
relativas al concepto que el legislador pretende definir. A mayor precisión en
las referencias constitucionales, menor libertad de configuración legislativa y
viceversa. Así pues, la Constitución se refiere en sus artículos 150, 189 y 335
a la actividad financiera, pero no define en qué consiste, correspondiendo al
Congreso entonces un amplio margen de configuración para precisar este
concepto.
Para definir el concepto de actividad financiera, el
legislador puede acudir a diversos criterios. Uno de ellos es el criterio
material, que mira a la naturaleza misma de la actividad; desde este punto de
vista, por ejemplo, podría decirse que actividad financiera es la que se
desenvuelve a través de la intermediación.  Podría también utilizar elementos
definitorios positivos o negativos, es decir podría señalar operaciones
jurídicas que considera que constituyen actividad financiera, y otras que no
considera como tales. Otro de los criterios a que podría acudir el legislador
para definir la actividad financiera, sería uno de naturaleza orgánica, a
partir del cual podría considerar como financiera la actividad de ciertos entes
jurídicos previamente definidos legalmente.
Ahora
bien, al definir la actividad financiera el legislador también está sujeto a
algunos principios y valores superiores, que aunque no constituyen referencias
expresas y directas a dicha actividad, limitan su libertad de configuración;
por ejemplo, no podría estimar que dos actividades que por su contenido
material son idénticas y que comprometen de manera igual el interés general
presente en la actividad de intermediación financiera, queden sujetas a un
régimen jurídico distinto que implique sólo en un caso la exclusión de la
intervención, vigilancia y control estatales, pues con este proceder
desconocería los principios de igualdad y de prevalencia del interés general
sobre el particular que emanan de las normas superiores, y el papel de
conductor de la economía que igualmente se le atribuye en la Constitución. (C.P
art. 334).
De lo dicho pueden extraerse las siguientes
conclusiones de cara al problema jurídico que se plantea en la presente
demanda: (i) de la Constitución no emana que la actividad financiera sea
exclusivamente aquella que se desarrolla bajo la forma de intermediaciòn; (ii)
de la Constitución no se desprende que la actividad financiera sea
exclusivamente aquella que desarrollan las instituciones financieras o las
entidades que hacen parte del sector financiero; (iii) de la
Constitución no emana que toda actividad que implique captación y colocación de
recursos  debe hacerse entre el público y para el público; (iv) de la
Constitución sí emana que la actividad financiera conlleva el manejo,
aprovechamiento o inversión de recursos y que por esta razón, debe quedar
sujeta a la intervención, vigilancia y control estatales, que se lleva a cabo
mediante un reparto de competencias entre el legislativo y el ejecutivo, a
través del mecanismo de las “leyes marco”. (v) de la Constitución no
emana que la intervención y vigilancia de la actividad financiera o de
cualquier otra que involucre el manejo, aprovechamiento o inversión del ahorro
público tenga que llevarse a cabo conforme a unas mismas reglas y bajo el
control de un mismo órgano de supervigilancia estatal. Empero, las diferencias
que se introduzcan en las modalidades de control deben aparecer justificadas,
so pena de desconocer el principio de igualdad.
No obstante todo lo anterior, la Corte no pierde de
vista que existen referentes no constitucionales, tanto jurídicos como
económicos y técnicos, que ofrecen una noción de actividad financiera comúnmente
aceptada. Sin embargo, estima la Corte, el Congreso no está obligado a definir
que se está en presencia de actividad financiera, para efectos de restringir el
ejercicio de tal actividad reservándolo únicamente a los establecimientos de
crédito.
5. Las cajas de compensación familiar y el marco
constitucional que las  ampara. Naturaleza parafiscal de sus recursos.
Ya la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de
pronunciarse acerca de las naturaleza y objetivos de las Cajas de Compensación
familiar, así como de la parafiscalidad de los recursos que admistra. En
sentencia C-575 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte
consideró:
“(…)
“DE LAS CAJAS DE COMPENSACION
“13. La Ley 21 de 1982 definió el subsidio
familiar como una prestación social de obligatorio pago a través de las Cajas
de Compensación Familiar, por parte de todos los empleadores del sector público
o privado que tuvieran uno o más trabajadores de carácter permanente.
El fundamento del subsidio familiar no es
otro que el de la democracia participativa que informa el Estado social de
derecho. En este sentido se destaca la estrecha vinculación de doble vía entre
el Estado y la sociedad, materializada en este caso en el inciso segundo del
artículo 103 de la Constitución, que dice:
"El Estado contribuirá a la
organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales,
cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no
gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que
constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes
instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión
pública que se establezcan".
Las Cajas son pues una organización no
gubernamental -ONG-,  como se advierte en el Decreto 1521 de 1957, "por el
cual se reglamenta el subsidio familiar", cuyo artículo 3° dice:
"Las Cajas de Compensación Familiar
que se funden en el futuro deberán reunir los siguientes requisitos:
a) Ser organizadas en forma de
corporaciones, y obtener personería jurídica."
14. Para una adecuada comprensión de la
norma que nos ocupa, sin embargo, se hace necesario realizar un breve recorrido
histórico de la evolución de las Cajas de Compensación Familiar.
En 1954 se inició en el país el Sistema de
Compensación Familiar. La simple voluntad de algunos patronos pertenecientes a
la Asociación Nacional de Industriales    -ANDI-, ante las presiones de la
clase obrera, y coadyuvada por ideas similares surgidas en Francia  a finales
del siglo pasado, se concretó en la creación de la primera Caja de Compensación
en el país, cuyo objeto era aunar esfuerzos para, mediante el pago de subsidio
familiar en dinero, aliviar las cargas económicas que representaba la familia a
los trabajadores de las empresas fundadoras.
En 1957, estando como Ministro de Trabajo
el actor de esta demanda, se expidió el Decreto Extraordinario No. 118,
mediante el cual se estableció el subsidio familiar como una obligación legal
para todas las empresas que reuniesen ciertos requisitos, con lo cual se
fomentó la creación de varias entidades de esta naturaleza en todo el país que
comenzaron a pagar el subsidio exclusivamente en dinero.
La posibilidad de que las Cajas ya creadas
suministraran, además de subsidio en dinero, servicios sociales a los
trabajadores de las empresas afiliadas, surgió legalmente con el Decreto 3151
de 1962 y se confirmó mediante la Ley 56 de 1973, con lo cual se dió un vuelco
al Sistema del Subsidio Familiar, orientándolo más hacia la prestación de
servicios que al simple subsidio en dinero.
Luego se expidieron las Leyes 25 de 1981 y
21 de 1982, que determinaron la creación de la Superintendencia del Subsidio
Familiar y la ampliación de la cobertura del Régimen del Subsidio Familiar,
extendiéndose este beneficio a toda la población asalariada del país. En la Ley
21 además, en el artículo 39, se reiteró el carácter de corporaciones de las
Cajas, y se les asignó funciones de seguridad social.
Posteriormente la Ley 31 de 1984 consagró
la igualdad entre los representantes de la clase trabajadora y de los patronos
en los Consejos directivos de las Cajas de Compensación
Con la expedición del Decreto 341 de 1988
se buscó facilitar la afiliación de los empleadores a las Cajas de
Compensación. Ante el crecimiento de los servicios de las Cajas, en este último
Decreto se insistió en que éstos deben dirigirse fundamentalmente a los
trabajadores de hasta cuatro salarios mínimos y con personas a cargo, sin
perjuicio que los demás trabajadores afiliados y la comunidad más necesitada
puedan disfrutar de tales obras sociales. Por ejemplo, la Ley 71 de 1988 en su
artículo 6° permitió la extensión de la cobertura del subsidio de vivienda a
los pensionados.
15. De esta evolución normativa se concluye
sin dificultad que ha habido cuatro transformaciones significativas en la
historia de las Cajas:
Primero, el subsidio familiar pasó de ser
una ayuda voluntaria a una obligación institucional.
Segundo, las Cajas pasaron de ser simples
intermediarios entre los empleadores y los trabajadores a ser un redistribuidor
regular de los recursos.
Tercero, de un simple subsidio en dinero se
pasó a un sistema integral de distribución de subsidios en dinero, en especie y
en servicios.
Y cuarto, de una cobertura limitada a los
trabajadores de los empleadores que cotizaban a las Cajas se pasó a una
universalización de los servicios para toda la sociedad.
Esta última idea es reiterada por ejemplo
por la Ley 10 de 1990 para el sector salud, que en el parágrafo del artículo 24
dice:
"Parágrafo: las instituciones de
seguridad social o de previsión social, y las cajas de compensación subsidio
familiar, podrán directamente o, en desarrollo del sistema de contratación
o de asociación, de que trata este artículo, prestar servicios de salud, y
adelantar programas de nutrición para personas que no sean legalmente
beneficiarias de sus servicios" (negrillas no originales).
“NATURALEZA FISCAL DE LOS RECURSOS DE LAS
CAJAS
16. Es preciso clarificar la naturaleza
fiscal de los recursos destinados por los empleadores a las Cajas de
Compensación Familiar, así:
Las cotizaciones de los empleadores son
aportes de orden parafiscal, que no impuestos ni contraprestación salarial.
17. En efecto, las cotizaciones que los
patronos realizan a las Cajas son aportes obligatorios que se reinvierten en el
sector. Su fundamento constitucional se encuentra hoy en el artículo 150
numeral 12 y en el 338 idem. Todos estos recursos son parafiscales, esto es, una
afectación especial que no puede ser destinada a otras finalidades distintas a
las previstas en la ley.
Como ya lo tiene establecido esta
Corporación, "la parafiscalidad hace relación a unos recursos extraídos en
forma obligatoria de un sector económico para ser reinvertidos en el propio
sector, con exclusión del resto de la sociedad..."5
18. No son impuestos porque no se imponen a
todos los contribuyentes ni van a engrosar el presupuesto de ninguna entidad
pública bajo el principio de universalidad ni son distribuídos por corporación
popular alguna.
19. No son tampoco renta de destinación
específica porque simplemente no son renta estatal sino recursos de los
trabajadores en tanto que sector.
20. Mucho menos constituyen salario porque
no son una contraprestación laboral directamente derivada del trabajo y como
retribución del servicio.
21. Finalmente, y sobre todo, las
cotizaciones de los patronos a las Cajas no son un derecho subjetivo del
trabajador o del empleador.
En efecto, la situación jurídica de los
trabajadores beneficiarios del subsidio familiar corresponde a un interés
legítimo mas no a un derecho subjetivo -como la propiedad- ni a una mera
expectativa.
No es un derecho adquirido del trabajador
porque el subsidio aún no ha entrado en su patrimonio personal e individual.
Y es, por el contrario, un interés legítimo
del trabajador, porque él puede beneficiarse solamente en la medida en que las
normas que regulan el subsidio así lo permitan para un grupo determinado de la
sociedad, como en efecto lo hace la Ley 49 atacada en esta acción pública de
inconstitucionalidad, de suerte que sólo por reflejo las normas terminan
protegiendo a una persona individual, ya que el objeto propio de su protección
eran intereses generales del sector laboral.
En otras palabras, el trabajador no
tiene, como lo afirma el actor, un derecho adquirido sobre el aporte que
realiza  el empleador, sino un interés legítimo sobre los recursos que administran
las Cajas de Compensación. Ese interés legítimo se transforma en derecho
subjetivo cuando la entidad entrega efectivamente al trabajador el subsidio en
dinero, especie o servicios.
La situación jurídica de los empleadores,
por su parte, no es tampoco, respecto del subsidio, equivalente a un derecho
subjetivo consolidado en sus patrimonios.
Huelga decir que menos aún se podría
predicar tal evento del resto de la sociedad que no se encuentra dentro de los
tres numerales del artículo 68 de la Ley 49 de 1990, el cual no tiene sino lo
que la doctrina denomina un "interés simple", esto es, un deseo
genérico e impersonal para que se cumpla el ordenamiento jurídico.
Lo anterior queda además de manifiesto si
se consideran dos argumentos adicionales.
Primero, de conformidad con el artículo 637
del código civil, "lo que pertenece a una corporación, no pertenece ni en
todo ni en parte a ninguno de los individuos que la componen..."
Recuérdese que, como se anotó anteriormente, la naturaleza jurídica de las
Cajas se encuentra definida por los artículos 633 y siguientes del Código
Civil.
Y segundo, si se analiza la destinación de
los recursos de las Cajas de Compensación Familiar al momento de su
liquidación. En ese sentido dice así el artículo 68 de la Ley 21 de 1982.
"Artículo 28.- Resuelta la liquidación
de una Caja de Compensación Familiar se procederá de conformidad con lo
preceptuado en el Código Civil sobre disolución de Corporaciones.
Los estatutos de las Cajas deberán
contemplar claramente la forma de disposición de sus bienes en caso de
disolución, una vez satisfechos los pasivos, en tal forma que se provea su
utilización en objeto similar al de la corporación disuelta a través de
instituciones sin ánimo de lucro o de carácter oficial.
En ningún caso los bienes podrán ser
repartidos entre los empleadores afiliados o trabajadores beneficiarios de la
corporación en disolución.
A falta de regulación, los bienes pasarán
al dominio de la Nación y el Gobierno Nacional podrá adjudicarlos a otra u
otras Cajas de Compensación Familiar, o en su defecto, a entidades públicas o
privadas de similares finalidades" (negrillas de la Corte).
Se advierte claramente que los recursos de
las Cajas no son propiedad privada (artículo 58 de la Carta) del
empleador ni de los trabajadores en particular sino del sector de los
trabajadores remunerados. No es pues un derecho subjetivo de las personas sino
del sector en su conjunto.
Son pues recursos afectados a una
particular destinación de interés general. Sus destinatarios, por disposición
de la ley, deben reunir dos requisitos: que se trate de un trabajador y que
dicho trabajador devengue menos de cuatro salarios mínimos.
La propiedad de estos recursos, así como su
administración, a diferencia de lo que sucede con el Fondo Nacional del Café6
, no pertenece al Estado y en consecuencia no media al respecto un contrato
entre la Nación y la entidad. Pero en uno y otro caso los recursos están
afectados a una finalidad que tiene qué cumplir el administrador de los mismos,
pues, al fin de cuentas, ambos recursos son parafiscales.”.
En
efecto, como ya lo ha considerado la Corte, según lo consagra el artículo 38 de
la Ley 21 de 1982, las Cajas de Compensación Familiar son personas jurídicas de
derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma
prevista por el Código Civil, las cuales cumplen funciones de seguridad social
y se encuentran sometidas al control y vigilancia del Estado. Conforme a los
lineamientos de la jurisprudencia[11], se
definen como entes jurídicos de naturaleza especialísima, cuya función
predeterminada es el pago del subsidio familiar, entendida ésta como una
prestación social de obligatorio pago por parte de todos los empleadores del
sector público o privado que tuvieran uno o más trabajadores de carácter
permanente”[12].
Actividad que cumplen en consonancia con aquellas adicionales que, a partir de
los recaudos del subsidio familiar que administran, tanto la Ley 100 de 1993
como la Ley 789 de 2002 le han asignado y que, en todo caso, están relacionadas
con el régimen subsidiado de salud y con otras prestaciones propias de la
seguridad social.[13]
Con la expedición de la Ley 789 de 2002, de reforma
laboral, se crea el sistema de protección social en Colombia y se hace una
reforma profunda en el sistema de subsidio familiar administrado por las Cajas
de Compensación familiar, cuyas características más importantes se destacan :
- Se crea el subsidio temporal de empleo administrado
por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social como mecanismo contracíclico y
de fortalecimiento del mercado laboral dirigido a las pequeñas y medianas
empresas, que general puestos de trabajo a jefes de cabeza de hogar
desempleados.
- Se crea el subsidio de desempleo y un régimen
especial de apoyo a los desempleados, cuya financiación corre a cargo, en buena
parte, de los recursos del subsidio familiar, y su administración es asignada
fundamentalmente a las cajas de compensación familiar, a través del fondo de
fomento para el empleo y de protección de desempleo FONEDE. Y, se dictan normas
para la promoción del empleo.
- Se hacen modificaciones a la organización y
funcionamiento de las Cajas de Compensación Familiar.
- Se hacen modificaciones sustanciales a la prestación
social del subsidio familiar en dinero y a la administración del mismo, para
destinar recursos a la financiación del Fondo para apoyar el empleo y la
protección al desempleo que deben administrar las cajas de compensación
familiar.
- Se autoriza al Gobierno Nacional para establecer una
cuota monetaria única de subsidio familiar, previo un estudio técnico y la
aplicación de los principios establecidos en la ley.
- Se autoriza a las Cajas de Compensación para
desarrollar actividades en el campo de la protección de los accidentes de
trabajo y enfermedades profesionales.
- Se asignan importantes responsabilidades a las Cajas
de Compensación Familiar para el desarrollo de programas de microcrédito,
tendientes a fomentar la creación de nuevos empleos.
- Se confirma a las cajas de compensación familiar la
administración de los programas sociales que venían desarrollando en las áreas
de distribución del subsidio en dinero, recreación vivienda, cultura, mercadeo
social, educación y capacitación y se les autoriza para administrar jardines
sociales y atención de niños de 0 a 6 años, de atención a la tercera edad y de
atención materno infantil.
- Se autoriza a las cajas de compensación familiar
para incursionar en el sector financiero y en el sector cooperativo, a través
de inversiones en bancos, cooperativas, compañías de financiamiento comercial y
organizaciones no gubernamentales cuya actividad principal sea la operación de
programas de microcrédito.
- Se autoriza a las cajas de compensación familiar
para ampliar la cobertura de los servicios sociales a la población desempleada
y a grupos de población exentos de hacer los aportes al subsidio familiar.
- Se hacen ajustes al régimen de administración y
vigilancia de las cajas de compensación familiar, estableciendo un régimen de
transparencia para su funcionamiento y normas sobre liquidación de cajas de
compensación familiar.
- Se obliga a las cajas de compensación familiar a
establecer una base de datos sobre los beneficiarios de los distintos servicios
que prestan y a construir un sistema de información en los términos previstos
en la ley.
En efecto, las Cajas de Compensación Familiar ejercen,
entre otras actividades, unas primordiales que tienen el carácter de función
pública o social, como así ya lo ha reconocido esta Corporación[14],
las cuales pueden enmarcarse en dos grandes grupos a saber: servicios que
prestan en calidad de entidades que desarrollan diversos programas para la
prestación de la seguridad social; y, la que cumplen en calidad de entidades
pagadoras del subsidio dinerario, y el otorgamiento de vivienda de interés
social.
Es decir, las Cajas de Compensación Familiar cubren el
subsidio familiar a los trabajadores, desarrollan actividades en el ámbito de
la recreación y el deporte, asignan subsidios de vivienda de interés social, y
participan del sistema de seguridad social integral, creado y organizado por la
Ley 100 de 1993, para administrar recursos del régimen subsidiado de salud, y
actúan en la administración y prestación de servicios en el sistema de
protección social en beneficio de los desempleados, adelantando programas de
micro crédito.
Ahora bien. Sobre la parafiscalidad de los recursos de
las Cajas de compensación Familiar[15], también se pronuncio la
Corte en Sentencia C-183 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo[16],
al conocer sobre una demanda presentada contra el artículo 217 de la Ley 100 de
1993, sobre la participación de las Cajas de Compensación Familiar en el
régimen  de subsidio en salud. Al respecto dijo la Corte:
“La disposición acusada cumple a cabalidad
con los requisitos de la parafiscalidad, por cuanto plasma, en efecto, una
contribución a cargo de entidades pertenecientes a determinado sector
económico, cuyos fondos se reinvierten en el mismo. Los recursos que
administran las cajas de compensación familiar no pertenecen a ellas sino que
corresponden a un interés legítimo de los trabajadores (Cfr. Sentencia C-575
del 29 de octubre de 1992. M.P. : Dr. Alejandro Martínez Caballero), lo
cual implica que es éste último sector -el del trabajo- el sujeto pasivo de la
contribución y, a la vez, el sector beneficiario del producto de la misma, en
cuanto son los trabajadores los favorecidos por el régimen de subsidios en
salud, bien que los dineros correspondientes se administren directamente por
las mismas cajas -como lo autoriza la norma, bajo la modalidad de cuentas
independientes de las que corresponden al resto de sus rentas y bienes-, ya sea
que se manejen dentro de la subcuenta de solidaridad del Fondo de Solidaridad y
Garantía creado por la Ley 100 de 1993.”.
Al respecto de los recursos que manejan las Cajas de
Compensación Familiar, de manera especial consideró la Corte que, “[No
obstante, habría que precisar que estas contribuciones son rentas
parafiscales atípicas si se repara en el elemento de la destinación
sectorial,  toda vez que han sido impuestas directamente por el legislador en
cabeza de determinado grupo socio económico -los empleadores-, pero con el
objeto de beneficiar a los trabajadores. Al respecto debe anotarse que para la
jurisprudencia constitucional el concepto de grupo socio-económico supera la
noción de sector, y debe entenderse en un sentido amplio, en tanto y en cuanto
el beneficio que reporta la contribución no sólo es susceptible de cobijar a
quienes directa o exclusivamente la han pagado, sino que también puede
extenderse a quienes en razón de los vínculos jurídicos, económicos o sociales
que los ligan para con el respectivo grupo pueden válidamente hacer uso y
aprovechar los bienes y servicios suministrados por las entidades responsables
de la administración y ejecución de tales contribuciones. [En su condición de
rentas parafiscales los recursos del subsidio familiar no generan una
contraprestación individual para sus destinatarios sino, todo lo contrario,
para el sector o grupo económico al que ellos pertenecen.”[17].
Además de las anteriores funciones que cumplen las
Cajas de Compensación familiar, con la expedición de la Ley 920 de 2004,
parcialmente ahora acusada, se les autoriza para adelantar actividad financiera
con sus empresas, trabajadores, pensionados, independientes y desempleados
afiliados, a través de las secciones especializadas de ahorro y crédito, al
lado de los demás establecimientos de crédito, con el objeto de captar recursos
para luego colocarlos principalmente para financiar la adquisición de vivienda
de las capas de población que no tienen acceso a los recursos del crédito que
otorgan los establecimientos de crédito, para financiar el acceso a la
educación y para la financiación de otros programas de libre inversión.
El propósito de la Ley mencionada fue resolver una
grave falla presente en la economía social de mercado colombiano, que se
concretaba en lo siguiente: generalmente la población que devenga hasta 2 y 3
salarios mínimos legales mensuales aunque es invitada o llamada por el sistema
financiero tradicional para que coloque en él sus recursos, principalmente en
cuentas de ahorro, en cuentas corrientes o mediante la suscripción de
certificados de depósito a término, posteriormente no se beneficia de los
principales tipos de crédito que se ofrecen y realizan a través de las
distintas operaciones de colocación que tales entidades celebran. Ello porque
tal población está catalogada como de alto riesgo en materia de cartera debido
a  las dificultades que tiene para probar una capacidad de pago que les permita
amortizar regularmente los créditos que se les otorgue, lo cual dificulta la
efectividad del derecho a la financiación para adquirir vivienda digna.
En efecto, si se leen los apartes pertinentes del
Proyecto de Ley, se advierte lo siguiente:
“Hoy por hoy en Colombia podemos decir que
los problemas con mayor impacto social y que demandan una urgente acción del
Estado son: La falta de vivienda para centenares de miles de familias de bajos
recursos por una parte, y por la otra, la crítica situación de desempleo y
subempleo.
“Por tal razón, antes que todo es necesario
resaltar el papel fundamental que juegan iniciativas como la que hoy nos ocupa,
en temas tan prioritarios para el país como lo es la vivienda de interés
social. No olvidemos que la vivienda constituye un factor determinante que
posibilita la reducción de la pobreza y la miseria, la reactivación de la
economía, la generación de empleo y por ende el mejoramiento del nivel de vida
de la población. En materia de empleo, por su carácter de sector intensivo en
mano de obra, la vivienda constituye un generador típico de empleo directo e
indirecto, debido a la demanda por insumos que genera.
“El tema de vivienda para los estratos más
bajos de la población colombiana es dramático. El déficit acumulado de vivienda
es impresionante: se calcula que entre un millón doscientos mil y un millón
quinientos mil hogares colombianos no tienen vivienda independiente, deben
compartirla con otros hogares. Además este déficit es creciente: entre 150,000
a 170,000 hogares nuevos se forman cada año en Colombia, pero actualmente solo
se construyen legalmente alrededor de 50,000 viviendas al año.
“A este déficit cuantitativo de vivienda,
se suma el llamado déficit cualitativo. Más de la tercera parte de todas las
viviendas existentes en Colombia carece de algunas de las condiciones mínimas
de una vivienda digna. No disponen de los servicios públicos esenciales, son
construcciones precarias con materiales no permanentes o son demasiado pequeñas
y presentan hacinamiento.
“Estos dos agudos problemas sociales, como
son la falta de vivienda y la falta de empleo, están estrechamente
relacionados.”
“En general, solo aquellas personas que se
encuentran insertas en la economía formal, con empleo e ingresos estables
tienen la posibilidad de adquirir una vivienda construida y financiada por los
esquemas inherentes a la construcción privada y a la banca hipotecaria.
“Hace más de diez años se implantó en
Colombia la política del Subsidio Familiar de Vivienda, como para permitir el
acceso a la vivienda a los más necesitados. El subsidio ha venido siendo
asignado por el anterior Inurbe, por el Banco Agrario en el sector rural y por
las Cajas de Compensación Familiar. En este último caso para los afiliados a
las cajas, que son por supuesto empleados formales.
“Sin embargo aun con el gran esfuerzo
presupuestal de los últimos años, el subsidio sólo es otorgado cada año a una
ínfima minoría de las familias sin vivienda. Dada la magnitud del problema
habitacional en Colombia, el subsidio tiene entonces una desafortunada
connotación de lotería.
“Pero aun el subsidio otorgado por el
Gobierno Nacional implica frecuentemente que su afortunado receptor tenga
capacidad de obtener crédito, para completar el valor de una vivienda ofrecida
en el mercado. El subsidio máximo ha sido de alrededor de siete millones de
pesos, mientras las viviendas ofrecidas por los constructores privados en las
principales ciudades difícilmente se ofrecen por menos de dieciocho millones de
pesos actuales.
“Las actuales condiciones de otorgamiento
de crédito por parte de las instituciones financieras, esto es la acreditación
de solvencia económica, el alto costo de los análisis para otorgamiento de los
créditos versus las cantidades requeridas por los pequeños ahorradores y otros
requisitos excluye a una importante población trabajadora como sujetos de
crédito del sector financiero.
“Esto conduce a que muchas veces la
búsqueda de este crédito se haga en el mercado no formal y a tasas
inimaginables de usura, por todo esto se hace necesario autorizar a las Cajas
de Compensación Familiar para que como parte de la finalidad de la protección
social que busca la ley, amplíen la oferta de esta clase de servicios a favor
de las familias y pequeñas empresas que por sus bajos ingresos en general no
tienen acceso al crédito del sector financiero.
“Las Cajas poseen la ventaja adicional del
conocimiento previo de sus afilados como es: Ingresos, Dependientes, empresa en
que trabajan, estabilidad en el empleo y muy especialmente por ser ellas mismas
las que a través del "subsidio familiar" proporcionan parte del
ingreso al 90% de sus afiliados.
“De esta forma, las Cajas de Compensación
puedan realizar actividades con mayor facilidad relacionadas con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos de ahorro que capten exclusivamente
de sus empleadores y trabajadores afiliados, a favor de la población menos
favorecida generalmente no bancarizada, que le permitan acceso al crédito
especialmente al microcrédito, para mejorar la calidad de vida y satisfacer
necesidades de salud, educación y cultura, vivienda, recreación y turismo y
consumo en general de sus trabajadores afiliados, como también el desarrollo
integral de las micro, pequeñas y medianas empresas afiliadas a las Cajas, con
toda la implicación que tiene este campo para la generación de empleo.
“Las Cajas de Compensación debidamente
autorizadas para este fin, serán importantes herramientas para la
desconcentración del crédito que actualmente existe en Colombia, donde de los
50 billones colocados en el 2002 por el Sistema Bancario, 21 % fue en solo 50
deudores, y e166% en solo 1000 deudores.
“Tal es la concentración que 5000 deudores
concentran el 83% de estos recursos.
“La democratización que busca esta ley
permitirá primero que las personas de bajos ingresos puedan obtener acceso al
crédito y este sea en condiciones de equidad, economía y eficacia.
“Actualmente existen más de 3.5 millones de
afiliados a las Cajas, de los cuales 2 millones devengan menos de 2 salarios
mínimos, 1 millón no poseen vivienda propia, el 89% de sus afiliados reciben
subsidio familiar por tener ingresos menores de 4 salarios mínimos, y el monto
anual de estos subsidios son cercanos a los 460.000 millones anuales. Estas
cifras muestran la verdadera dimensión de los afiliados que se beneficiarían
por este proyecto de ley y los cuales en su gran mayoría no son sujetos de
crédito dentro de las actuales condiciones del sistema financiero y deben
recurrir a otras fuentes de financiación generalmente en condiciones muy
gravosas y a tasas de usura. ..”[18]
Se tiene así, que de la naturaleza de las Cajas de
Compensación Familiar se desprende un claro propósito social, que no se
desdibuja por el hecho de haber sido autorizadas para ejercer cierta actividad
financiera, la cual no puede quedar desligada de los supremos objetivos que
constitucionalmente se encuentran enmarcados en el Estado Social de Derecho, fundado
en la dignidad, la justicia y la solidaridad, pues además de que cumplen
funciones de interés general, integran el sector de economía solidaria o sector
social, siendo generadoras de condiciones de bienestar para los individuos y
sus familias.
6.
Análisis de los cargos de la demanda
6.1.
Primer Cargo: Otorgamiento de créditos únicamente a un grupo reducido
del sector y exceso en la actividad de promoción en materia crediticia. Las
normas supuestamente violatorias de los parámetros constitucionales, en
palabras del mismo actor “limitan el otorgamiento de créditos únicamente a
un grupo reducido de este mismo sector; esto es, a los trabajadores,
pensionados, independientes y desempleados afiliados a la Caja de Compensación
Familiar.”; y, también se duele el demandante, de que además con tales
recursos no se pueden otorgar créditos a las empresas ni a determinados
trabajadores y pensionados, pues lo que se otorguen se deben destinar para las
actividades y en los porcentajes que establece la ley.
Lo primero y muy obvio que
debe señalarse, es que a la luz de la caracterización de las Cajas de  Compensación
Familiar, como quedó visto, no es viable afirmar como lo hace el actor una
vulneración al principio de igualdad, ya que éstas son entidades absolutamente
diferentes de las demás instituciones financieras, tanto por su naturaleza
societaria, como por los recursos que administran que son de  naturaleza
parafiscal atípica[19]. Sabido es, que el
principio de igualdad no resulta lesionado  si se da un tratamiento diferente a
situaciones que también lo son.
En efecto, desde antigua
jurisprudencia[20], la Corte Suprema de
Justicia  se refirió a la específica  estirpe de estas entidades sosteniendo
que “son entes de especial naturaleza que manejan una prestación social
inalienable que surge de la relación entre empleadores y trabajadores y que
beneficia a estos últimos y a sus familias. Así se constituye el patrimonio que
administran estos entes; por lo mismo, se concluye, el artículo 17 constitucional,
que ordena al estado que ejerza especial protección al trabajo, autoriza a los
poderes públicos, en concordancia con el inciso segundo del artículo 32, para
que intervenga, por mandato de la ley, para hacer que este factor económico
goce de especial protección en procura de su mejoramiento integrado y armónico
dentro de la comunidad”.
Señala el demandante, que la intermediación es el
núcleo esencial de la actividad financiera o bien que "cuando la ley
autoriza realizar actividad financiera está autorizando a quién la realiza para
captar del público recursos del ahorro privado mediante operaciones pasivas de
crédito y para colocarlos entre ese mismo público mediante operaciones activas
de crédito", motivo por el cual deviene inconstitucional el aparte
demandado.
Primer yerro de la demanda que se contrasta con la
existencia de otras entidades, esas sí pertenecientes al sistema financiero y
que  a pesar de ello, no cuentan con la intermediación como eje de su
actividad. Sólo a guisa de ejemplo, pueden citarse instituciones que no
intermedian pero manejan el ahorro, son las sociedades de servicios financieros
(sociedades fiduciarias, almacenes generales de depósito y sociedades
administradoras de fondos de pensiones y de cesantía) y a las sociedades de
capitalización. Por ejemplo, los Almacenes generales de depósito tienen por
objeto 1. el depósito, la conservación y custodia, el manejo y
distribución, la compra y venta por cuenta de sus clientes de mercancías y de
productos de procedencia nacional o extranjera. 2. La expedición de
certificados de depósito y bonos de prenda[21].
Por su parte, las sociedades de capitalización son
instituciones financieras cuyo objeto consiste en estimular el ahorro mediante
la constitución, en cualquier forma, de capitales determinados, a cambio de
desembolsos únicos o periódicos, con posibilidad o sin ella de reembolsos
anticipados por medio de sorteos[22]. De ninguna de estas
definiciones se puede colegir que los almacenes generales de depósito, así como
las demás sociedades de servicios financieros o las sociedades de
capitalización realicen actividades de intermediación financiera, motivo por el
cual, si se aceptase el argumento del demandante, en el sentido de que la
actividad financiera se equipara exclusivamente a la intermediación financiera,
se llegaría a una consecuencia inaceptable: las sociedades de servicios
financieros y las sociedades de capitalización, a pesar de ser parte del sector
financiero y encontrarse definidas como instituciones financieras, no realizan
actividad financiera en el sentido constitucional de tal acepción.
De lo anterior resulta palmario que la actividad
financiera encierra muchas operaciones adicionales a la denominada
intermediación financiera, la cual es típica de los establecimientos de
crédito, tal como lo señala el inciso 2° del numeral 1° del artículo 2° del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (decreto Ley 663 de 1993) al
establecer que “se consideran establecimientos de crédito las instituciones
financieras cuya función principal consista en captar en moneda legal recursos
del público en depósitos a la vista o a término, para colocarlos nuevamente a
través de préstamos descuento anticipos u otras operaciones activas de crédito”.
El demandante, entonces, confunde el género con la
especie, la noción genérica de actividad financiera con una de sus expresiones
específicas, cual es la categoría de establecimiento de crédito. Es claro
entonces, como ya se indicó en la primera parte de este fallo, que el  espacio
de la actividad financiera que se plasma en los textos constitucionales, no
determina un contenido concreto, y ello indica que las preceptivas que hacen
referencia a la actividad financiera desde la Constitución, son de aquellas de
textura abierta, cuyo alcance material se determina en virtud de las funciones
específicas que dicha actividad cumpla concretamente en el marco de las
variables circunstancias del sistema económico en su conjunto.[23]
Así pues, el fundamento que avala las actividades de
las Cajas de Compensación Familiar  no es el que predica la demanda, cuando
sostiene que por haberles la ley autorizado para ejercer la actividad
financiera de una manera especialísima, las Cajas, por ese hecho, deben estar
en plano de igualdad con los establecimientos de crédito y que en ese orden, su
actividad financiera no puede limitarse a sus empresas, trabajadores,
pensionados, independientes y desempleados afiliados, ni el legislador puede
establecer en relación con ellas, quiénes son los destinatarios del crédito y
sus porcentajes, ni tampoco puede la ley establecer en cabeza de las Cajas de
Compensación la obligación de otorgar subsidios para vivienda con cargo a sus
excedentes anuales mientras que no contempla la misma carga para ninguna
otra entidad financiera.
Cabe recordar, que tratándose de materias del orden
económico, el legislador cuenta con amplia libertad de configuración, por lo
que, al autorizar a las Cajas de Compensación Familiar para ejercer cierta
actividad financiera, de la cual estaban excluidas, bien podía indicar de
manera concreta el campo de acción de tal actividad, tanto respecto de sus
destinatarios como en cuanto al destino de dichos recursos, el que precisamente
se fijo atendiendo la naturaleza de las cajas y el objeto del servicio que
prestan. Así, dispuso que tal actividad estará dirigida al sector de población
para el cual fueron creadas,  siendo entonces razonables las restricciones para
su actuación en la actividad financiera, dado que por su naturaleza no pueden
considerarse por sí mismas entidades de esta índole.
Es evidente que la limitación a que la actividad
financiera desarrollada por las Cajas de Compensación sea sólo respecto de sus
empresas, trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados,
obedece a una razón que la justifica plenamente, y es que la población a la
cual está dirigido el servicio de crédito de la sección especializada de ahorro
y crédito de las Cajas de Compensación, es aquellas que no es objeto de
atención por las entidades del sector financiero.
2.
Segundo cargo. Afirma el demandante que las normas acusadas y contenidas
en la segunda parte del numeral 4 del ordinal 14.2 y  en el numeral 6 del
ordinal 14.2 de la Ley 789 de 2002, adicionado por la Ley 920 de 2004, imponen
la destinación de las operaciones activas de crédito o de colocación,
excediendo así la actividad de promoción que en materia crediticia señala la
Constitución, impidiendo la democratización del crédito y auspiciando la
concentración de riesgos.
Se tiene entonces, que del 100% de los recursos que
capten, no de todos, las Cajas de Compensación Familiar a través de sus
secciones especializadas de ahorro y crédito, el numeral 4 del ordinal 14.2 de
la Ley 789 de 2002, adicionado por la Ley 920 de 2004, les impone a esas
entidades la obligación de otorgar créditos así: “El 70% para vivienda de
interés social tipos 1 y 2 y el 30% para Educación y libre inversión, excepto
para la adquisición de bonos o cualquier otro tipo de títulos de deuda pública”.
En otros términos, por cada $1 que capten de sus empresas, de sus trabajadores,
de sus pensionados, independientes y desempleados afiliados, las Cajas de
Compensación Familiar deben utilizar 0.70 para otorgar créditos para vivienda
de interés social tipos 1 y 2 y $0.30 para educación y libre inversión.
Igualmente del 100% de los recursos que capten, no de
todos, las Cajas de Compensación Familiar a través de sus secciones
especializadas de ahorro y crédito, el numeral 6 del ordinal 14.2 de la Ley 789
de 2002, adicionado por la Ley 920 de 2004, les impone a esas entidades la obligación
de destinar el 80% de los recursos para otorgar créditos destinados para
aquellas personas que devenguen hasta tres salarios mínimos mensuales legales
vigentes.
En otros términos, por cada $1 que capten de sus
empresas, de sus trabajadores, de sus pensionados, independientes y
desempleados afiliados, las Cajas de Compensación Familiar deben utilizar 0.80
para otorgar créditos destinados para aquellas personas que devenguen hasta
tres salarios mínimos mensuales legales vigentes, quienes deben cumplir los
requisitos correspondientes para el otorgamiento del crédito.
Basta para rechazar este cargo la consideración, de
que tales porcentajes  están acorde con los destinatarios de los subsidios y
con  la distribución en la colocación de créditos, pues el subsidio es
inversamente proporcional a los ingresos de los afiliados de las Cajas, con lo
cual se busca cumplir con otros mandatos constitucionales como los señalados en
el artículo 44 de la Constitución Política. Las disposiciones demandadas de la
Ley 920 de 2004 simplemente están orientadas a que el postulado constitucional
en torno a la democratización del crédito se materialice en créditos reales y
efectivos a los trabajadores de menores ingresos y a la adquisición de
viviendas de interés social tipo I y II, es decir de vivienda de hasta 70
smmlv, dándole con ello igualmente desarrollo a lo dispuesto por el artículo 51
de la Constitución.
Imaginar un escenario diferente, es decir, donde se
diera  absoluta libertad para que las Cajas de Compensación decidieran quiénes
son los destinatarios del crédito y en qué porcentajes otorgarlos, además de
que no  cumpliría con el propósito de la Ley 920,  mutaría por esa vía la
naturaleza de las Cajas para asimilarlas a los establecimientos de crédito y
entrarían así al mercado de intermediación financiera adoptando para el efecto
las mismas condiciones que precisamente se buscan eliminar por medio de la ley
en cuestión: que los sectores de trabajadores más indefensos económicamente,
puedan acceder a créditos para adquirir vivienda de interés social tipo I y II.
No existe duda de que si no existieran los porcentajes de los que se queja el
demandante,  se abriría una clara competencia entre las Cajas de Compensación
Familiar  y las Corporaciones financieras, desvirtuando en esa hipótesis la
intención de la Ley.
Por lo tanto, las normas acusadas encuentran sustento
los artículos 51 y 335 de la Constitución Política, en especial este último que
determina que le corresponde a la ley promover la democratización del crédito.
En esa misma línea, la disposición en materia de vivienda de interés social,
tiene como propósito hacer efectivo, real y material el derecho constitucional
a una vivienda digna consagrado en el artículo 51 superior, más aún cuando la
norma se orienta a la financiación de la VIS tipos I y II, es decir, la que en
la actualidad enfrenta mayores problemas para su financiación.
3. Tercero cargo. Igualmente, señala el actor que el parágrafo del
artículo 2º. establece una limitación desproporcionada e irrazonable que le
impone a las Cajas de Compensación Familiar una obligación que la Constitución
Política no contempla por realizar actividades financieras, consistente en
otorgar subsidios para vivienda con cargo a sus excedentes anuales.
Este cargo corre igual suerte desestimatoria  por
varias razones :
- El fundamento que  soporta el hecho de que las Cajas
de Compensación deban otorgar subsidios para vivienda con cargo a sus
excedentes anuales, estriba  en varias circunstancias que ya se mencionarán,
pero que van precedidas de una arraigada doctrina constitucional que señala que
un análisis desde la perspectiva del derecho a la igualdad sólo tiene cabida
cuando el legislador diversifica lo homogéneo. Es claro que no se puede exigir
una igualdad de trato al legislador, cuando  busca extraer consecuencias
jurídicas diversas de situaciones  que están originariamente  en una situación
jurídica distinta.[24]
- Como se expuso,  las Cajas de Compensación Familiar
o específicamente, su Sección Especializada de Ahorro y Crédito no se
constituyen en  entidades financieras. Al tenor  de lo previsto en la Ley 21 de
1982 y la Ley 789 de 2002, las Cajas de Compensación Familiar son personas
jurídicas de derecho privado, de origen legal, sin ánimo de lucro, organizadas
como corporaciones en la forma señalada en el Código Civil, que tienen por
misión o finalidad cumplir funciones de seguridad social, mediante el recaudo y
administración de los recursos destinados por los empleadores para el
cubrimiento de la prestación social de subsidio familiar, así como agentes de
prestaciones y servicios dentro del sistema de protección social.
- Así, por definición, las Cajas de Compensación
Familiar, no tienen ánimo de lucro y por lo tanto, no procede, como lo
argumenta el demandante, la repartición de utilidades, propia de las sociedades
mercantiles. Cierto  es que los recursos captados de los ahorradores como tal
no son parafiscales, pero  también lo es que tales recursos no podrían ser captados
si no tuviesen el respaldo de los invertidos por las Cajas en la creación de la
Sección Especializada de Ahorro y Crédito, los que sí son sin lugar a dudas
recursos parafiscales. Y pretender que se sustraigan unos recursos de las Cajas
de Compensación Familiar para crear  supuestas entidades financieras que no
reporten a los afiliados de éstas ningún beneficio, es una clara destinación de
los recursos de la seguridad social a fines diferentes a ella.
-  La mecánica de la disposición de los excedentes  que
ordena el parágrafo del artículo 2, apunta a que recursos que deben ingresar
nuevamente al patrimonio de la Caja para el cumplimiento  de sus obligaciones,
se mantenga en las  Secciones de Ahorro y Crédito orientada a los subsidios de
vivienda. Al margen de la supuesta violación al principio de igualdad, que no
existe, tal como se demostró, no se entiende el choque de esta norma con las
preceptivas superiores, si es claro, que el ahorro individual de los afiliados
ni siquiera se altera porque se opera es con los  rendimientos. Se cumple así
una función social, al destinar parte  de los excedentes, entiéndase bien, un
porcentaje de  las utilidades,  que no la plata del patrimonio autónomo, a
subsidio de vivienda de interés social tipo 1 y II. Se concreta de esa forma un
objetivo social, se repite, que se acompasa claramente con los mandatos
constitucionales en punto al contenido del artículo 51 superior.
Por lo expuesto, esta norma también se encuentra
justificada a la luz de la  Constitución Política, artículos 334 y 335 de la
Constitución.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLES  las expresiones “únicamente
a los trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados a la
Caja de Compensación Familiar” y “El 70% para vivienda de interés social
tipos 1 y 2 y el 30% para Educación y Libre inversión, excepto para la
adquisición de bonos o cualquier otro tipo de títulos de deuda pública” del
ordinal 4, literal 14.2, numeral 14 adicionado al artículo 16 de la Ley 789 de
2002 por el artículo 1 de la Ley 920 de 2004.
Segundo.- declarar EXEQUIBLES las expresiones “En
virtud del principio constitucional de la democratización del crédito el 80%
del valor total de los créditos otorgados estará destinado para aquellas
personas que devenguen hasta tres (3) salarios mínimos mensuales legales
vigentes” del ordinal 6 del literal 14.2, numeral 14 adicionados al
artículo 16 de la Ley 789 de 2003 por el artículo 1 de la Ley 920 de 2004.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 2
de la Ley 920 de 2004, por los cargos estudiados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Los abogados Juan Camilo Bernate y María
Teresa Gil Cortés, respectivamente.
[2] Cfr.
Sentencia C-700 de 1999, C-955 de 2000, 940 de 2003 entre otras.
[3] Sentencia C-955
de 2000. M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[4] Sentencia C-196
de 1998.
[5] Sentencia C-955
de 2000. M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[6] Cf.
Sentencia C- 1107 de 2001, M.P Jaime Araujo Rentería.
[7] Cf. Sentencia C-940 de 2003 M.P Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[8] Cf. Sentencia
C-1062 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[9] Sentencia C-940 de 2003 M. P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[10] Sobre concepto
jurídico indeterminado cfr., entre otras, las sentencias C-871 de 2002, C-371
de 2002, C-024 de 1994, C-530 de 1993.
5 Corte Constitucional. Sentencia No.
C-449, del 9 de julio de 1992.
6 Véase en este sentido lo que ya ha
establecido la Corte Constitucional en la Sentencia del proceso No. D-033.
[11] Cfr. las Sentencias C-575 de 1992, C-183
y C-508 de 1997. También se puede consultar la Sentencia N° 32 del 19 de marzo
de 1987, de la H. Corte Suprema de Justicia.
[12] Ley 21 de 1982, citada en la Sentencia
C-575 de 1992.
[13] Ver sentencia C-655 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
Salvamento parcial de voto de los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Alvaro
Tafur Galvis
[14] Cf. Sentencias C-149 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz, C-508 de 1997 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-586 de 1999 M.P. Vladimiro
naranjo Mesa y C-1173 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[15]  Ver sentencias C-575 de 1992 y C-149 de 1994
[16] Sentencia reiterada por la C-655 de 2003
[17] Sentencia C-711 de 2001. M.P. Jaime
Araujo Rentería
[18] Gaceta del
Congreso No. 676 de 2003
[19] Cf. Sentencias C-575 de 1992 M.P. Alejandro Martínez
Caballero y C-183 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. También ver
Sentencia C-711 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería
[20] Sentencia 32 del 19 de marzo de 1987 Corte Suprema de
Justicia
[21] Estatuto Orgánico del Sistema financiero, art. 33,
num. 1 y 2
[22] Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, art. 4
[23] Sentencia C-094 de 1993 M.P. Ciro Angarita Barón
[24] “La igualdad exige el
mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma
hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan
características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales
actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan, pues unas u
otras hacen imperativo que, con base en criterios proporcionados a aquellas, el
Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la
justicia concreta." (Corte Constitucional, sentencia C-094 de 1993).