C-025-20
Sentencia C-025/20
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargas argumentativas que debe asumir el
ciudadano
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA CODIGO NACIONAL
DE POLICIA-Inhibición por
ineptitud sustantiva de la demanda
Referencia: Expediente D-13323
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 159 (parcial) de
la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia.”
Accionante: Juan Camilo Quiroz Corredor
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D.C., veintinueve
(29) de enero de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241.4 de la Constitución
Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el
Decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y
242 de la Constitución Política, se presentaron dos demandas contra el artículo
159 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código
Nacional de Policía y Convivencia” las cuales fueron acumuladas[1].
2. Por medio del
auto del 27 de junio de 2019[2]
el Magistrado Sustanciador dispuso la inadmisión y posterior rechazo[3] de la demanda radicada
con el número D-13295 por no cumplirse los requisitos de certeza, especificidad
y suficiencia. Con relación a la demanda D-13323, se consideró que, en
principio, satisfacía los requisitos para ser admitida, por lo que ordenó correr
traslado al Procurador General de la Nación con el fin de que rindiera el
concepto de que trata el artículo 278.5 de la Constitución Política y comunicó
el inicio del proceso al presidente del Congreso de la República, y a los
Ministerios de Justicia y del Derecho, del Interior y de Defensa Nacional.
3. En la misma
decisión se invitó a participar a las Facultades de Derecho de las
Universidades de Los Andes, de Antioquia, Libre de Colombia, Pontificia
Universidad Javeriana, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, Militar
Nueva Granada y de Caldas; a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad de
Rosario; al Instituto Colombiano de Derecho Procesal; a la Academia Colombiana
de Jurisprudencia; y a la Dirección General de la Policía, para que intervinieran
dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de recibo de la comunicación
respectiva, explicando las razones que sustentan la exequibilidad o
inexequibilidad de las disposiciones acusadas.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, la Corte
decidirá sobre la demanda admitida.
I.  TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS
1. El texto demandado se resalta a continuación:
“LEY 1801 DE 2016
(julio 29)
Diario Oficial No.
49.949 de 29 de julio de 2016
Por la cual se expide
el Código Nacional de Policía y Convivencia.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
ARTÍCULO 159. REGISTRO A PERSONA. El personal uniformado de la
Policía Nacional podrá registrar personas y los bienes que posee, en los
siguientes casos:
1. Para establecer la identidad de una persona cuando la persona
se resista a aportar la documentación o cuando exista duda sobre la fiabilidad
de la identidad.
2. Para establecer si la persona porta armas, municiones,
explosivos, elementos cortantes, punzantes, contundentes o sus combinaciones,
que amenacen o causen riesgo a la convivencia.
3. Para establecer si la persona tiene en su poder un bien hurtado
o extraviado, o verificar que sea el propietario de un bien que posee,
existiendo dudas al respecto.
4. Para establecer que la persona no lleve drogas o sustancias
prohibidas, de carácter ilícito, contrarios a la ley.
5. Para prevenir la comisión de una conducta punible o un
comportamiento contrario a la convivencia.
6. Para garantizar la seguridad de los asistentes a una actividad
compleja o no compleja o la identidad de una persona que desea ingresar a un
lugar.
PARÁGRAFO 1o. El registro de personas y sus bienes podrá
realizarse en las vías públicas, en los espacios públicos, en establecimientos
de comercio o de otra naturaleza abiertos al público, en espacios privados con
acceso o con servicios al público, y en las zonas comunes de inmuebles de
propiedad horizontal o similares, o dentro de domicilio privado si el
propietario, poseedor o inquilino, así lo autoriza.
PARÁGRAFO 2o. El registro de personas y sus bienes podrá
incluir el contacto físico de acuerdo a los protocolos que para tal fin
establezca la Policía Nacional. El registro deberá ser realizado por
persona del mismo sexo. Si la persona se resiste al registro o al contacto
físico, podrá ser conducido a una unidad de Policía, donde se le realizará el
registro, aunque oponga resistencia, cumpliendo las disposiciones señaladas
para la conducción.
PARÁGRAFO 3o. El registro de personas por parte de las empresas de
servicios de vigilancia y seguridad privada no se realizarán mediante contacto
físico, salvo que se trate del registro de ingreso a espectáculos o eventos de
conformidad con la reglamentación que para tal efecto establezca el Gobierno
nacional, o salvo que el personal uniformado de la Policía Nacional lo
solicite, en apoyo a su labor policial.
PARÁGRAFO 4o. El personal uniformado de la Policía Nacional y el
personal de las empresas de vigilancia y seguridad privada, podrán utilizar
medios técnicos o tecnológicos para el registro de personas y bienes tales como
detector de metales, escáner de cuerpo entero, sensores especiales y caninos
entrenados para tal fin. El Gobierno nacional reglamentará el uso de ese tipo
de medios y sus protocolos.”
II.LA
DEMANDA
2. El ciudadano Juan Camilo Quiroz Corredor presentó demanda
de inconstitucionalidad en contra del parágrafo 2º (parcial) del artículo 159
de la Ley 1801 de 2016, al estimar conculcados los artículos 15 y 29 de la C.
Pol.
Primer cargo. Aseguró que se desconoce
la intimidad personal y familiar por cuanto “al ser conducido a una unidad
de policía por rehusarse al registro físico, se presenta, una investigación
ilegítima de los hechos de su propia vida. A la vez que se vulnera la libertad
de las personas”[4].
En esos términos, planteó que atendiendo que el monopolio de la
fuerza se ejerce por el Estado a través de la Policía, se presenta una
desigualdad ante la inexistencia de protocolos que limiten la actividad del
Estado, para el registro de la persona que se rehúsa.
Reiteró que los pronunciamientos de este Tribunal han destacado que
el derecho a la intimidad supone la garantía de una esfera de privacidad en la
vida personal y familiar de los individuos que esté libre de intervenciones
arbitrarias del Estado o de terceros, es decir, con el mínimo de injerencias
exteriores. Así, el mentado derecho es un prerrequisito para la construcción de
la autonomía individual, rasgo esencial del sujeto en una sociedad democrática.
De tal forma, coligió que se viola el artículo 15 superior en
conjunto con el artículo 12 de la Declaración Universal de Derechos Humanos,
toda vez que “se presenta una investigación ilegitima (sic) de los hechos de
la vida de las personas, se manifiesta un atentado contra este derecho por
parte del [E]stado, ya que la delimitación del derecho a la intimidad está
presente en el ordenamiento jurídico, a través de leyes que ordenan los deberes
y derechos de los ciudadanos, y las obligaciones del [E]stado, sin degradar su
integridad física, intimidad y dignidad personal, que protegen no solo la
[C]onstitución sino además, el bloque de constitucionalidad y la Declaración
Universal de Derechos Humanos, que se tienen por el simple hecho de ser persona
y que son inalienables, inembargables e imprescindibles”[5].
Segundo cargo. De otro lado, planteó que
la norma demandada contraviene el derecho al debido proceso por cuanto
desconoce el principio de legalidad. Al respecto, resaltó que no existe
una ley preexistente que determine las formas apropiadas que garanticen los
derechos de las personas en cada caso, en tal medida la disposición bajo examen
“no es clara en mostrar, cuales (sic) son los protocolos que se deben llevar
a cabo para el registro de una persona que se rehúsa, ya que no es clara la
manera de hacerlo, los instrumentos físicos que deben ser utilizados y los
tiempos que deben tenerse en cuanta (sic) para este procedimiento”[6]. Destacó que es “demasiado
amplia la discrecionalidad” que se le confiere a la Policía Nacional para
determinar tiempos y herramientas a utilizar en tales registros, lo cual puede
provocar episodios de uso desmedido de la fuerza y vulneración de los derechos
fundamentales de los afectados con la medida policiva.
Afirmó que “en el caso concreto no está permitido utilizar la
analogía por parte del personal de policía, se establece también que la ley
debe ser cierta, clara y precisa”[7].
A su juicio, estos requisitos no se reúnen en la preceptiva examinada, que
desatiende la necesidad de que la ley sea previa y por consiguiente las
sanciones y los métodos de requisa para las personas que se rehúsen deben estar
prestablecidas.
Aunado a ello, consideró infringida la presunción de inocencia
en razón a que la norma impugnada habilita para conducir a quien se rehúse al
registro personal a una unidad de policía ante una mera sospecha, lo cual no es
suficiente para justificar tal medida, pues en el marco constitucional se deben
recaudar pruebas para presentarlas ante el juez competente, por lo que además
el parágrafo acusado resulta ineficaz. Sobre el particular, aseguró que “no
se está probando previamente un tipo penal en específico, y si se sospecha que
el ciudadano está actuando ilícitamente, el [E]stado está facultado y obligado a
investigar a dicho individuo”[8].
Advirtió inobservado además el derecho a la defensa pues
no se le brinda al ciudadano la oportunidad de manifestar los motivos que
soportan su determinación de rehusarse al registro, los cuales pueden estar
relacionados con “condiciones de una enfermedad grave, malformaciones
físicas o discapacidades, situaciones que las personas prefieran mantener la
reserva de su intimidad, así como razones religiosas trayendo a colación como
ejemplo la doctrina Taoísta, o el caso del registro a personas trans - género
que podría (sic) rehusarse, si el registro no se efectúa por una persona del
sexo con que ellos se sienten identificados”[9].
Conforme a lo anterior, aseguró que se menoscaba el componente de
defensa material en el procedimiento policivo en cuestión, puesto que no se
contempló la posibilidad de explicar la justificación que tiene el ciudadano
para rehusarse al registro.
En suma, concluyó que la disposición examinada contraviene el
régimen constitucional “al no garantizar que la persona, sea oída en sus
razones para no hacerlo, ejerza el derecho a la contradicción y pueda sustentar
las razones de sus derechos, así como la inobservancia de los métodos para realizar
dicho procedimiento, en el cual se le da amplia autonomía y discrecionalidad a
la policía para llevar a cabo el registro a persona, sin garantizar el debido
proceso, el derecho a la intimidad, y sin tener un límite claro sobre el uso de
la fuerza, que posee la policía como institución a la que le fue conferido el monopolio
de las armas, se menoscaba (sic) gravemente las libertades individuales, que
construyen el interés colectivos, y las bases del estado social de derecho”[10].
IV.
INTERVENCIONES
Intervenciones
oficiales
1.
Ministerio de Justicia. La Directora de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico
del mencionado Ministerio presentó escrito por medio del cual le solicitó a la
Corte declararse inhibida por ineptitud sustancial de la demanda al
considerar que el accionante omitió que un análisis sistemático de la norma
según la ley en la que se inserta y a la luz de la Jurisprudencia
Constitucional, permite evidenciar que los registros personales no conllevan
una afectación de derechos fundamentales, dado que estos solo se concretan en
exámenes exteriores y no es reconocimientos o inspección físicas internas.
En ese sentido,
se enunciaron en el concepto una serie de reglas y subreglas jurisprudenciales[11] sobre la materia,
destacando además que el Código de Policía ofrece a quien ejerce la actividad
de policía todos los criterios que le permiten concretar un procedimiento que
es usual y que debe ser “sobrellevado” por los asociados para poder disfrutar
de condiciones de seguridad y tranquilidad. Destaca entonces que se trata de
una medida no excesiva pues no implica auscultar zonas de intimidad natural del
individuo.
Se aseguró en la
intervención que los cargos “surgen como fruto de una lectura aislada y no
sistemática de la disposición acusada, en relación con otras disposiciones de
la misma Ley”[12]
por lo que “…la lectura conjunta del artículo 159 de la Ley 1801 y las demás
disposiciones relacionadas del Código…desvirtúan por si mismas los cargos
planteados”[13].
Como petición
subsidiaria solicitó la inexequibilidad de la norma al considerar que existen
suficientes reglas jurisprudenciales que delimitan este tipo de registros
personales y que además demuestran que los mismos no afectan el derecho de
defensa, ni la presunción de inocencia, ni se trata de una intromisión
ilegítima en el ámbito de protección del derecho a la intimidad.
2.
Policía Nacional. El jefe del área jurídica de la Secretaría General de la Policía
Nacional presentó concepto por medio del cual le solicitó a la Corte declararse
inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos
admitidos.
Al respecto
consideró que las razones que presentó el demandante no son claras pues “postula
en forma amplia que la norma es inconstitucional porque no existe un postulado
táctico que explique el procedimiento que los uniformados de la Policía
Nacional deben seguir para realizar un registro a personas…”[14],
para lo cual asegura el interviniente, confunde los conceptos de inspección
corporal realizada en el marco del derecho penal y el registro a persona en
materia del derecho de policía.
Aseguró además
que los cargos no son ciertos pues “la demanda no contiene argumentos que le
permitan una base sólida a (sic)los cargos, surgiendo por antonomasia la
carencia de conexidad entre las manifestaciones u opiniones allí plasmadas y el
contenido real de la norma cuya inconstitucionalidad se depreca, haciendo que
el escrito adolezca por completo de justificación”.[15]
De otro lado, con
relación al requisito de especificidad, se aseguró por el interviniente que en
la demanda se equiparan conceptos diferentes (requisa de carácter preventivo y
procedimiento en el marco penal) razón por la cual los cargos se construyen de
forma vaga, indeterminada e imprecisa, sin que logren generar dudas sobre la
constitucionalidad del precepto demando.
Finalmente
advierte que no se cumplen los requisitos de pertinencia y suficiencia dado que
en la demanda en estudio se presentaron argumentos puramente legales y
doctrinales que no permiten percibir una duda que desvirtúe la
constitucionalidad de la norma.
Concluye que en
el caso en estudio no se advierte el cumplimiento de los criterios que
construyan de manera correcta el concepto de violación, por lo que es necesario
en su concepto, emitir un fallo inhibitorio.
De manera
subsidiaria presenta algunos argumentos que le permiten concluir que la norma
no desconoce el parámetro de control que se alega vulnerado.
Intervenciones
académicas
3.
Instituto Colombiano de Derecho Procesal. Uno de sus miembros designado para esos efectos presentó concepto,
por medio del cual solicitó se emita un fallo inhibitorio, por cuanto
advierte que la demanda no cumplió con el requisito de suficiencia dado que los
argumentos no tienen alcance persuasivo para despertar una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma.
Destacó además que no hay prueba de que no existan protocolos dentro
de la policía nacional para la realización de los fines descritos por el
apartado demando.
Finalmente afirmó que el cargo por desconocimiento de la presunción
de inocencia se construye confundiendo conceptos que son propios del proceso
penal y no de los actos de policía, pues entiende erradamente el actor que para
proceder con una requisa primero debe probarse la comisión de una conducta
punible, afirmación que en su criterio “dejaría sin sustento los indicios,
los motivos razonablemente fundados, las actuaciones preliminares y un sin
número de actos propios de dicho sistema procesal” dado que la presunción
de inocencia solo se desvirtúa según el caso después del juicio oral.
4.
Universidad Externado de Colombia. El director del Departamento de Derecho Administrativo de la
mencionada universidad presentó concepto por medio del cual consideró que la
demanda no contiene argumentos que permitan su “prosperidad”.
Al respecto señaló que el procedimiento que se ataca es de carácter
preventivo, el cual se ejecuta en cumplimiento del artículo 218 constitucional,
y específicamente al aparte atacado regula un registro personal que es ajeno al
proceso penal.
Señaló además que en otras oportunidades esta Corte se ha
pronunciado sobre los registros personales y sus parámetros de concreción,
concluyendo que el mismo no implica una afectación grave e injustificada de la
intimidad, pues se trata de una exploración superficial, lo cual además tiene
como fin y límite la conservación de condiciones de seguridad y tranquilidad de
la comunidad. Dado lo anterior advirtió que el registro personal es un ejemplo
del correcto ejercicio de las funciones constitucionales asignadas a la Policía
Nacional.
Finalmente encontró que la presunción de inocencia no se afecta pues
se trata de actuaciones preventivas que no son propias del proceso penal.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, en ejercicio de la potestad establecida en el artículo
278.5 de la Constitución Política, rindió concepto en el presente asunto, en el
cual solicitó a la Corporación se declare inhibida para pronunciarse
sobre los cargos planteados.
Inicialmente el
Ministerio Público destacó que el demandante plantea que el contacto físico
para realizar el procedimiento de registro de personas vulnera el derecho a la
intimidad, pero no explica las razones por las cuales se afecta tal contenido
fundamental, pues se limita a trascribir apartes genéricos de fallos de la
Corte, razón por la cual el cargo carece del requisito de suficiencia.
Aseguró además
que los cargos carecen del requisito de claridad dada la formulación confusa de
los mismos y para eso presentó ejemplos de algunos apartados de la demanda.
Destacó
seguidamente que la acusación parte de una consideración subjetiva y es que los
protocolos que se expidan desconocen el debido proceso, lo cual no puede
derivarse de la lectura de la norma, incumpliendo así el requisito de certeza.
Finalmente se
advirtió que la presente demanda es idéntica a una previamente rechazada por la
Corte en el expediente D-12376 y en ambas aparece el sello del Consultorio Jurídico
de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia “razón por la cual
para el ministerio público es evidente que esta institución tenía pleno
conocimiento de presentar la misma demanda con el nombre de otro estudiante”[16];
dado lo anterior traslitera un apartado de la sentencia C-112 de 2018 en el que
la Corte llamó la atención sobre un asunto similar.
VI.
CONSIDERACIONES
Competencia
1.
Atendiendo lo dispuesto en el artículo 241.4 de
la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir
la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, toda vez que la norma
acusada parcialmente hace parte de una ley de la República.
Metodología
de la decisión
2.
La Sala Plena de manera inicial procederá con el
estudio de la aptitud de la demanda, teniendo en cuenta que la totalidad de
intervinientes y el Procurador General de la Nación, plantearon en el presente
asunto la ineptitud sustantiva de la demanda por considerar que el desarrollo
argumentativo no es claro, y no se logró demostrar cómo el aparte demandado vulnera
la Carta Política para lo cual es necesario se aduzcan argumentos ciertos,
claros, específicos, pertinentes y suficientes.
Cuestión
preliminar: la aptitud de la demanda[17]
3.
El control de las leyes por parte de este
Tribunal suscita tensiones entre diferentes intereses constitucionales. Al ser
indiscutible la responsabilidad de este Tribunal de guardar la integridad y
supremacía de la Carta (art. 241), la acción pública de inconstitucionalidad
ocupa un importante papel instrumental para su cumplimiento[18]. Bajo esa perspectiva
la definición de las condiciones cuya verificación es necesaria para hacer
posible un pronunciamiento de fondo de la Corte, ha tomado nota de la tensión
que el ejercicio de dicha acción puede provocar con el principio democrático
-al que se anuda la presunción de constitucionalidad de las normas adoptadas
por el Congreso[19]-
y el carácter rogado que, por regla general, se atribuye al ejercicio de las
competencias de control abstracto[20].
4.
Esa tensión recibe diferentes respuestas en el
ordenamiento jurídico vigente. Una de ellas ha consistido en imponer, con
fundamento en el numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, algunas
exigencias argumentativas cuando se formula un cargo de inconstitucionalidad.
Para definirlas la Sala Plena se ha fundado en una premisa: la impugnación de
una ley no puede sujetarse a estándares tan complejos que impliquen reservar
la acción solo a ciudadanos con especial formación en métodos de interpretación
legal y constitucional, pues ello la privaría de su naturaleza pública y,
al mismo tiempo, desconocería el derecho de participar en el control del poder
político (art. 40.6) y de acceder a la administración de justicia (art. 229)[21]. En todo caso ha
estimado necesario que las acusaciones en contra de normas adoptadas por
órganos representativos se apoyen en razones con aptitud para poner en duda la
validez constitucional de la regulación, de modo que pueda apreciarse, al menos
prima facie, un riesgo para la supremacía de la Constitución.
5.
El esfuerzo por armonizar los intereses
constitucionales referidos, a través de la fijación de “condiciones argumentativas mínimas”[22]
como presupuesto para activar la competencia de la Corte, cristaliza
varias finalidades del proceso constitucional. En efecto, una correcta
precisión del debate a partir del cumplimiento de tales requerimientos, de una
parte (i) concreta el derecho de los intervinientes a participar en las
decisiones que los afectan, puesto que -desde el principio- se delimita la
materia alrededor de la cual tendrá lugar la discusión  constitucional
favoreciendo así la calidad del diálogo público que la demanda propone[23]; y, de otra, (ii)
favorece una reflexión calificada que permite superar las dificultades
asociadas a la interpretación constitucional. Esta Corporación ha señalado que las normas vigentes ponen de presente “un
modelo específico de control constitucional en el que los procesos deliberativos,
abiertos, democráticos y participativos confieren legitimidad, racionalidad,
validez y justicia material a las decisiones judiciales”[24]. En
dicho modelo la tarea de la Corte “no consiste en construir oficiosa,
aislada y unilateralmente las decisiones sobre la constitucionalidad del
sistema jurídico, sino en liderar un proceso de construcción colectiva en un
asunto esencialmente público, precisando y orientando el debate y la
deliberación pública, organizando y sistematizando los insumos que resulten de
este proceso de reflexión colectiva, valorando y sopesando las distintas
opciones y alternativas que surgen de este mismo proceso, y finalmente,
adoptando una decisión”[25].
6.
Asumir el proceso de constitucionalidad como un
verdadero foro para el diálogo público encaminado a establecer si la
Constitución fue vulnerada por alguno de los órganos del Estado, implica que se
trata de la expresión de una forma de democracia deliberativa. Tal
circunstancia exige de ciudadanos, organizaciones y autoridades, la presentación
de razones orientadas a poner de presente asuntos relevantes para juzgar la
validez constitucional de la ley. No todos los argumentos son relevantes para
que la Corte cumpla esta tarea. Su relevancia depende, en suma, de la
contribución que puedan prestar para (i) definir el significado del objeto de
control e (ii) identificar lo que la Constitución ordena, prohíbe o permite.
7.
Las exigencias de claridad, certeza,
pertinencia, especificidad y suficiencia como presupuestos de admisibilidad del
cargo no tienen un valor en sí mismas. Su importancia se establece en función
de la capacidad para materializar los fines del proceso constitucional. Por
ello, la verificación de su cumplimiento tiene como propósito establecer si la
demanda, en tanto punto de partida del proceso, permite iniciar un diálogo
público y razonable entre el demandante, los ciudadanos interesados, las
autoridades responsables y la Corte Constitucional. Las cargas mínimas al formular la
acusación y las intervenciones que le siguen, cumplen entonces una doble
función epistémica y de legitimación: incrementan las posibilidades de que la
Corte adopte la mejor decisión y ofrecen un adicional respaldo democrático a su
pronunciamiento.
8.
La jurisprudencia ha indicado que es legítimo
imponer tales exigencias dado que el derecho a ejercer la acción pública -como
otros derechos de participación- puede ser objeto de limitaciones. La validez
de esta restricción obedece a que, de una parte, “el impacto sobre el acceso
a la justicia no es grave en la medida en que la persona puede presentar otra
demanda de constitucionalidad teniendo en cuenta que la decisión de inadmisión
o inhibición no tiene efectos de cosa juzgada”[26] y, de otra, protege “el derecho a la
administración de justicia de otras personas que deseen presentar otra demanda
contra las mismas normas disposiciones”[27].
9.
En correspondencia con lo expuesto, quien
pretenda activar plenamente las competencias de este Tribunal debe manifestar
un interés real por salvaguardar la supremacía e integridad de la Constitución.
La seriedad de ese interés se revela cuando al cuestionar una ley, el
demandante presenta razones que (i) pueden ser entendidas por cualquier
ciudadano (claridad); (ii) se encaminan a cuestionar los significados de
la ley vigente (certeza); (iii) correspondan a cuestiones
constitucionales, esto es, que tengan por objeto preservar la vigencia de la
Carta (pertinencia); y (iv) planteen en qué sentido específico se
produjo su infracción (especificidad). Solo así, reunidos los elementos
relevantes para el juicio, se suscitará una duda mínima sobre la validez de la
ley (suficiencia). Se trata de condiciones indispensables para que el proceso
que tiene lugar en esta Corte constituya un foro en el que la decisión sea el
resultado de la comprensión, valoración y ponderación de las mejores razones
para hacer efectivo el principio de supremacía de la Constitución.
10.
La aplicación de las exigencias referidas no
puede hacerse de un modo que establezca estándares tan complejos que pidan más
de aquello que la razonabilidad exige para el inicio del diálogo
constitucional, impidiendo que cualquier ciudadano haga propia la Constitución.
Ello limitaría la posibilidad que tienen las personas de tomarla entre sus
manos y, a partir de sus contenidos, controlar los excesos o defectos de los
órganos que conforman el poder público. Ahora bien, tampoco es aceptable una
aplicación extremadamente flexible de tales criterios al punto que la demanda
de inconstitucionalidad pierda todo sentido como referente de la deliberación y
esta termine delimitándose por los intervinientes o, en su caso, por la propia
Corte. Ha dicho la Sala Plena que está fuera de
su alcance “tratar de reconducir el alegato del accionante hasta
lograr estructurar un cargo dotado de la suficiente idoneidad para provocar un
pronunciamiento de fondo”[28]
y, en ese sentido, no puede “reelaborar,
transformar, confeccionar o construir los planteamientos esbozados en la
demanda con el propósito de que cumplan con los requisitos mínimos exigidos por
la jurisprudencia constitucional para que la misma Corte se pronuncie de fondo”[29].
11.
El punto en el que debe trazarse la línea para
definir el cumplimiento o no de las condiciones de admisibilidad de la demanda
no es una materia exenta de dificultades. Ello se refleja no solo en la
posibilidad de adoptar una decisión inhibitoria respecto de una demanda
previamente admitida[30],
sino también en las discrepancias que se suscitan en el seno de la Sala Plena
al momento de pronunciarse al respecto. En todo caso, fijar y aplicar
estándares argumentativos relativamente uniformes es una exigencia que
encuentra sólido fundamento en la calificación del derecho a activar la
jurisdicción constitucional como un derecho igual para todos los ciudadanos.
Por ello, su ejercicio no debe requerir el cumplimiento de cargas
extraordinarias, fincadas en conocimientos particulares o técnicas
especializadas, que anulen su carácter universal. Igualmente, lo que se exige
del demandante para mover las competencias de este Tribunal, no puede ser
equivalente a las condiciones de motivación que debe cumplir la Corte
Constitucional al momento de tomar una decisión de fondo.
12.
Uno de los criterios para definir si un cargo
cuyo análisis se encuentra a consideración de la Sala Plena debe dar lugar a un
pronunciamiento de fondo es el principio pro actione. Según ha señalado
la jurisprudencia refiriéndose a su contenido “el rigor en el juicio que
aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de
apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y
que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo
la demanda y fallando de fondo”[31].
Son dos las
exigencias que se adscriben específicamente al principio. La primera (i)
prohíbe una aproximación a la demanda que tenga por objeto o como efecto un
incremento en los requerimientos técnicos de la acusación, al punto de
privilegiarlos sobre el debate sustantivo que puede derivarse razonablemente de
la misma. La segunda (ii) ordena que en aquellos casos en los que exista
una duda sobre el cumplimiento de las condiciones mínimas de argumentación,
la Corte se esfuerce, en la medida de sus posibilidades, por adoptar una
decisión de fondo. Según la jurisprudencia, también es expresión del principio
la integración de la unidad normativa “[c]uando
la norma acusada ha sido modificada por otra posterior, pero subsisten, a pesar
de la reforma, los contenidos normativos acusados”[32]
13.
El empleo del referido principio no habilita a
la Corte para corregir o aclarar equívocos,
aspectos confusos o ambigüedades que surjan de las demandas[33]. Ha
dicho la jurisprudencia que su aplicación “no puede llevar a que se declare la exequibilidad ante una
demanda que no presente suficientes argumentos, cerrando la puerta para que
otro ciudadano presente una acción que sí cumpla con las condiciones para
revisarla”[34]. No es
posible sustituir al demandante como si se tratara de un control de oficio y,
en esa medida, la aplicación del principio exige la existencia de un núcleo
argumentativo básico y preciso, aunque existan algunas reservas o
inquietudes. Dicho de otro modo, la Corte “no puede llegar al extremo de
suplantar al actor en la formulación de los cargos, ni de determinar por sí
misma (…) el concepto de la violación de las normas que ante
ella se acusan como infringidas, pues ésta es una carga mínima
que se le impone al ciudadano para hacer uso de su derecho político a
ejercer la acción de inconstitucionalidad”[35].
La imposibilidad
de emprender un control a partir de acusaciones diferentes a las de los
demandantes se apoya en la naturaleza excepcional del control automático de
constitucionalidad y se ha reflejado en el carácter también excepcional de la
integración de la unidad normativa[36],
así como en la imposibilidad de realizar un juicio a partir de cargos autónomos
o independientes propuestos en los escritos de los intervinientes en el proceso[37].
14.
Los requerimientos de claridad, certeza,
pertinencia, especificidad y suficiencia han sido definidos y delimitados por
la jurisprudencia constitucional. Cada uno de ellos se ocupa de cuestiones
particulares que no deben confundirse y, en esa dirección, aunque todos tienen
como propósito asegurar un debate constitucional adecuado, cumplen funciones
diferentes: (i) la claridad hace posible un diálogo público; (ii) la certeza
permite identificar un objeto real susceptible de ser sometido a control; y
(iii) la pertinencia, la especificidad y la suficiencia
delimitan la controversia en un sentido constitucional. Con el propósito de
reiterar el alcance y presentar algunas precisiones sobre su aplicación, a
continuación la Corte se ocupa de tales exigencias.
15.
Constituye una condición indispensable del
debate público que se inicia con la presentación de una demanda de
inconstitucionalidad, que los ciudadanos que pretendan impulsar las
competencias de la Corte, expresen sus razones con claridad. Tal
adjetivo comprende, primero, el uso del lenguaje y, segundo, el modo en que se
presentan los argumentos. Exige entonces (i) que las palabras empleadas
para formular los argumentos sean inteligibles o comprensibles y (ii)
que la presentación de los argumentos tenga un orden que haga posible
identificar su alcance y propósito. En esa dirección, la Corte ha destacado que,
si bien no se requiere una exposición erudita o técnica, la impugnación
si debe “seguir un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa”[38]. Este requisito se incumple,
por ejemplo, cuando (a) el lenguaje de la demanda es incomprensible por razones
semánticas o sintácticas; (b) los argumentos presentados son circulares[39] o
contradictorios[40];
o (c) no es posible identificar exactamente el alcance o el sentido de lo
pretendido[41].
16.
La carga de certeza tiene como
propósito establecer si, en realidad, pertenece al ordenamiento jurídico el
objeto respecto del cual el demandante le solicita a la Corte un
pronunciamiento. A este requerimiento se anuda la carga de demostrar que es
razonable -a partir de estándares básicos de interpretación- derivar de una
disposición vigente, el significado normativo -norma- cuya constitucionalidad
se cuestiona, de modo que “la interpretación que se acusa debe ser plausible y además debe
desprenderse del enunciado normativo acusado”[42]. En ese sentido es indispensable “que
la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente
(…)”[43] “y no simplemente [sobre una] deducida
por el actor, o implícita (…) e
incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda”[44].
17.
Además de los casos
generales en los que la Corte constata que la interpretación del demandante es
el resultado de una interpretación subjetiva o carente de cualquier apoyo
hermenéutico[45],
ha encontrado insatisfecho este requisito cuando se indica que un enunciado
limita un derecho a pesar de que la disposición únicamente regula un aspecto
adjetivo del mismo (C-088 de 2014); se afirma que una disposición establece un
trato diferente sin que ello resulte así (C-1002 de 2004 y C-247 de 2017) o se
afirma que ella iguala a los grupos objetos de comparación sin así desprenderse
del artículo (C-343 de 2017); se sostiene la ocurrencia de un hecho que es
contradicho a partir de información pública (C-309 de 2017); se atribuye a una
reforma constitucional un contenido normativo que no tiene y a partir de ello
se afirma la posible sustitución de un eje definitorio de la Carta (C-470 de
2013); se alega la ocurrencia de un defecto en el trámite de aprobación de una
ley pero no se acredita el hecho que lo constituye (C-076 de 2012 y C-044 de
2017); se atribuye al título de una ley una función deóntica de la que carece
(C-752 de 2015); se cuestiona la interpretación de una autoridad administrativa
-apoyándose en la doctrina del derecho viviente- a pesar de que dicha
interpretación tiene su origen en una disposición cuyo control no es
competencia de la Corte (C-136 de 2017); la acusación se apoya en una
inferencia del demandante acerca de los efectos que a lo largo del tiempo ha
tenido una disposición (C-087 de 2018); se plantea una interpretación aislada de
la expresión acusada que no tiene en cuenta el contexto normativo en el que se
inserta (C-231 de 2016); se deriva de la disposición que establece un régimen
de protección para un grupo, una regla que excluye a los demás grupos de
cualquier protección (C-694 de 2015); se asigna a una expresión indeterminada
consecuencias jurídicas que no se siguen de ella, sino que tienen origen en
otras disposiciones (C-710 de 2012); se interpretan ampliamente las
atribuciones conferidas al Presidente de la República en una ley habilitante,
sin que exista una razón que respalde esa comprensión (C-922 de 2007); se
presupone un silencio en el ordenamiento jurídico que en realidad no existe
(C-121 de 2018 y C-156 de 2017); o se le asigna una condición jurídica
equivocada a una disposición y, a partir de ello, se pretende que se le
apliquen exigencias reservada a un tipo específico de ley (C-316 de 2010).
18.
Advierte la Corte que
algunos eventos radicales de ausencia de objeto de control merecen un
tratamiento diferente. En efecto, aquellos eventos en los cuales es
absolutamente claro que la disposición cuestionada fue derogada -y no produce
efectos- o declarada inexequible, la Corte carece –en principio- de competencia
para cualquier pronunciamiento dado que no existe objeto sobre el cual pueda
recaer, en el primer caso, o se ha configurado cosa juzgada formal en el
segundo.
19.
La pertinencia
corresponde a un rasgo especial de la argumentación cuando tiene por objeto
alegar la invalidez constitucional de una ley. En esa dirección, los
planteamientos ante la Corte deben estar signados por los contenidos de la
Carta y, en esa medida, el cuestionamiento debe encontrarse “fundado en la
apreciación del contenido de una norma Superior que se expone”. Ello
excluye, como argumentos admisibles los que se apoyan en “consideraciones
puramente legales (…) y
doctrinarias”[46]
o los que se limitan a expresar “puntos de vista subjetivos”[47], de
manera que se pretende emplear la acción pública “para resolver un problema
particular”[48].
Por ello, a menos que la Constitución directamente lo exija, no son pertinentes
“acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis
de conveniencia”[49].
20.
De manera concreta, la
jurisprudencia ha señalado que carecen de pertinencia, por ejemplo, acusaciones
que se fundamenten (i) en el provecho o utilidad que una norma puede traer
(C-1059 de 2008); (ii) en la oposición de la norma con disposiciones que no
puedan ser parámetro de control (C-1059 de 2008); (iii) en las consecuencias
que una medida puede tener en el desfinanciamiento de otras inversiones del
Estado (C-1059 de 2008); o (iv) en la aplicación de una norma por parte de una
autoridad administrativa a situaciones específicas (C-987 de 2005). Igualmente
ha descartado el cargo cuando se pretende (v) corregir la interpretación que en
casos particulares han efectuado las personas o los jueces de la República
(C-785 de 2014); (vi) obtener declaraciones específicas respecto de actos o
contratos (C-785 de 2014); o (v) resolver una antinomia constitucional o
declarar la inconstitucionalidad de una disposición de la Carta, por entrar en
una eventual contradicción con otro mandato de la misma Constitución (C-433 de
2013).
21.
La especificidad
impone que el demandante exponga razones que evidencien la existencia de una
oposición objetiva entre la disposición demandada y el texto constitucional. Es
una de las exigencias de mayor relevancia al momento de formular la impugnación
y exige que, más allá de afirmaciones genéricas, se desarrolle un argumento
puntual que pueda demostrar una violación. Según ha señalado la Corte no
cumplen el requisito de especificidad los argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales (…) que no se relacionan
concreta y directamente con las disposiciones que se acusan”[50].
22.
Este requerimiento
exige responder la pregunta relativa a cómo se demuestra la violación de la
Constitución. Una vez que el demandante identifica la norma constitucional que
a su juicio ha sido desconocida, tiene la tarea de argumentar la violación. Esa
demostración debe tomar en consideración los contenidos, la naturaleza y la
estructura de las diferentes disposiciones de la Carta. En efecto, será
relevante considerar, por ejemplo, las diferencias que existen entre las normas
(i) que distribuyen competencias entre los órganos del poder o que
reconocen derechos; (ii) que amparan un derecho relacional como la
igualdad o un derecho que no lo es como la libertad; (iii) que tienen estructura
de regla o de principio; (iv) que imponen obligaciones de omitir o
mandatos de actuación; o (v) que tienen contenidos sustantivos o
procedimentales.
23.
No es posible
establecer un catálogo de las cuestiones interpretativas que se suscitan
al momento de verificar el requisito de especificidad. La Corte ha ido
identificando algunas condiciones que resultan útiles con el fin de cumplir
esta carga. En tal sentido, ha fijado métodos posibles para proponer la
vulneración del mandato de trato igual o de trato desigual[51], de
los derechos de libertad[52]
o del principio de unidad de materia[53].
También ha identificado criterios para demostrar vicios competenciales en las
reformas constitucionales[54]
o infracciones al principio de identidad flexible y consecutividad[55].
Igualmente ha establecido criterios relevantes al momento de formular, por
ejemplo, un cargo de omisión legislativa relativa[56].
24.
Asimismo, ha destacado
que en algunos casos pueden distribuirse cargas de argumentación respecto de la
violación de la Constitución. Por ejemplo, ha señalado que cuando se controla
la constitucionalidad de una norma que utiliza una categoría sospechosa o
afecta el goce de derechos constitucionales fundamentales, puede presumirse la
inconstitucionalidad de la disposición lo que traslada a quien la defiende la
obligación de aportar razones poderosas para ello. Ocurre lo contrario y en
consecuencia le corresponde al demandante realizar un mayor esfuerzo
argumentativo en aquellos casos en los cuales la disposición adoptada corresponde
a la regulación de una materia en la que el legislador dispone, en general, de
un amplio margen de configuración[57].
En adición a ello, algunos casos imponen una carga especial, tal y como ocurre
cuando se cuestiona una disposición amparada por la cosa juzgada constitucional[58].
25.
Las metodologías
o juicios que ha desarrollado en su jurisprudencia no agotan,
naturalmente, las formas o estrategias que las personas y organizaciones
-intérpretes cotidianos de la Constitución en los ámbitos en los que se desenvuelve
la vida pública y privada- pueden emplear para demostrar la infracción de la
Constitución. Sin embargo, para cumplir la carga de especificidad no es
suficiente que presenten planteamientos genéricos puesto que deben desarrollar
una actividad interpretativa que sugiera seriamente una oposición real entre la
Constitución y la norma demandada.
26.
La suficiencia
tiene la condición de criterio de cierre para definir la aptitud del cargo.
Según este Tribunal, su configuración se produce cuando la demanda consigue
generar en la Corte una duda mínima sobre su constitucionalidad. Para ello será
necesario analizar conjuntamente el cumplimiento de los demás requisitos a fin
de identificar si la acusación logra persuadir a la Corte sobre la posible
infracción de la Carta, de manera que pueda iniciarse “un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”[59].
27.
Como síntesis de lo
expuesto la Corte estima necesario destacar las siguientes premisas:
(i)
Las condiciones mínimas de argumentación,
indispensables para que la Corte adopte un pronunciamiento de fondo, toman
nota de la tensión que el ejercicio de dicha acción puede provocar con el
principio democrático y el carácter rogado que, por regla general, tiene el
ejercicio del control de constitucionalidad;
(ii)
La aplicación de esas condiciones no puede
ocurrir de un modo que fije estándares de tal grado de complejidad que demanden
más de aquello que la razonabilidad exige para el inicio del diálogo
constitucional;
(iii)
No es admisible tampoco una aplicación extremadamente
flexible al punto que la demanda de inconstitucionalidad pierda todo sentido
como referente del diálogo y termine delimitándose por los intervinientes o, en
su caso, por la propia Corte.
(iv)
El ciudadano que pretenda activar las
competencias de este Tribunal debe manifestar un interés real por salvaguardar
la supremacía e integridad de la Constitución que se materializa cuando, al
impugnar la ley, presenta razones que (a) pueden ser entendidas por cualquier
ciudadano (claridad); (b) se encaminan a cuestionar los significados de la ley
vigente (certeza); (c) correspondan a cuestiones constitucionales, esto es, que
tengan por objeto preservar la vigencia de la Carta (pertinencia); y (d)
planteen en qué sentido específico se produjo la infracción de la Constitución
(especificidad). Solo así reunidos los elementos relevantes para el juicio (d)
se suscitará una duda mínima sobre la validez de la ley (suficiencia).
(v)
El punto en el que debe trazarse la línea para
definir el cumplimiento o no de las condiciones de la admisibilidad de la
demanda no es una materia exenta de dificultades, siendo deber de este Tribunal
(i) fijar y aplicar estándares argumentativos relativamente uniformes que
aseguren el carácter universal del derecho a impugnar la validez de las leyes y
(ii) no requerir del demandante el cumplimiento de cargas equivalentes a las
condiciones de motivación que debe cumplir la Corte Constitucional al momento
de tomar una decisión de fondo.
La demanda presentada no cumple las condiciones
mínimas para provocar una decisión de fondo
28.
Como se describió en los antecedentes de esta
decisión, la totalidad de los intervinientes, incluido el Procurador General de
la Nación solicitaron a la Corte en el presente asunto declarar la inhibición,
en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda.
29.
En efecto, verificado en detalle el contenido
de la demanda[60]
la Corte advierte que la misma se dirige en contra del parágrafo segundo del
artículo 159 de la Ley 1801 de 2016, por considerar vulnerados los artículos 15
y 29 de la Constitución, esto es, derechos a la intimidad y debido proceso.
Pese a lo
anterior, al tratar de presentar los argumentos que sustentan los dos cargos,
el demandante hace varias enunciaciones que no pueden tenerse como razonamientos
constitucionales claros, ciertos, pertinentes y específicos.
En efecto, sobre
el concepto de la violación, además de la transcripción de citas
jurisprudenciales, la Corte observó que:
i) respecto del derecho a la intimidad se indicó en la demanda
que “al ciudadano ser conducido a una unidad de policía por rehusarse el
registro físico, se presenta, una investigación ilegitima (sic) de los
hechos de su propia vida. A la vez que vulnera la libertad de las personas”.
ii) con relación al desconocimiento del debido proceso, se
refirió al contenido del principio de legalidad y aseguró que la norma “no
es clara en mostrar, cuáles son los protocolos que se deben llevar a cabo para
el registro de una persona que se rehúsa, ya que no es clara la manera de
hacerlo…Pues lo anterior no está contenido en una norma preexistente” por
lo que en su criterio el derecho policivo  debe contemplar “formas
apropiadas que garanticen derechos constitucionales de acuerdo a cada caso”.
Y, respecto de
la presunción de inocencia, aseguró que “no se está probando previamente [se
refiere al registro de personas] un tipo penal en específico que el ciudadano
está actuando ilícitamente, el estado está facultado y obligado a investigar a
dicho individuo…”. Por ello considera que el Estado debe “comprobar
la culpabilidad del ciudadano, lo que en el cao concreto nos lleva a decir que
una mera sospecha no es suficiente para conducir a una unidad de policía a una
persona que se rehusé al registro personal…”.
Aseguró además
que el aparte normativo desconoce el derecho de defensa pues el ciudadano “puede
brindarle las explicaciones pertinente sal personal de policía acerca de sus
motivos para rehusarse al registro” y en su criterio “al no conocer los
protocolos expresamente señalados en la ley en dichos eventos no se le da la
oportunidad al ciudadano de explicar los motivos que lo llevan a rehusarse…”.
30.
En la forma transcrita se presentaron los
argumentos que soportan la presunta inconstitucionalidad, y si bien es cierto
en la fase de admisión el Magistrado sustanciador estimó preliminarmente que la
presente demanda de inconstitucionalidad contaba con la posibilidad de
propiciar un debate constitucional, lo cierto es que del examen detenido del
contenido de la acción, pero asimismo, analizando las juiciosas intervenciones allegadas
y el concepto del Ministerio Público, se observa que la argumentación expuesta
no cumple con los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y
suficiencia como pasará a explicarse; siendo además la demanda una copia exacta,
tal y como se puso de presente por la Procuraduría, de otra demanda de
inconstitucionalidad al interior del radicado D-12329 que se inadmitió y rechazó
en los meses de octubre y noviembre del año 2017 por esta Corporación.
31.
Examinado el escrito, se advierte que, con
relación al enunciado sobre el desconocimiento del derecho a la intimidad, se incumple
el requisito de claridad, pues no se
presentó con nitidez por parte del accionante un contenido de censura y menos
aún se desarrolló en forma coherente la justificación de la misma. Como se dijo
antes, la demanda se limita a realizar afirmaciones genéricas y en ocasiones dislates
de lo que el accionante pretende transmitir, pero sin que, de la redacción y
uso de las palabras, pueda comprenderse con claridad la relación de lo escrito
con aquello que intenta sostenerse.
Es el caso específico del enunciado de vulneración del derecho a la
intimidad, no logra comprenderse a que se refiere el actor cuando asegura que
el aparte normativo que se ataca, genera “…una investigación
ilegitima (sic) de los hechos de su propia vida” asegurando además que con todo ello afecta la libertad de las
personas.
Es evidente que, si la intimidad se entiende como un “ámbito de vida privada personal y familiar, excluido del
conocimiento ajeno y de cualquier tipo de intromisiones de otros, sin el
consentimiento de su titular” la conexión que se
hace en la argumentación respecto de la ortodoxia y limpieza del trámite legal
de investigación, extravasa el contenido y alcance de la referida intimidad,
con lo cual la claridad que exige el cargo que pone en duda la constitucionalidad
de una regla, se desvanece.
Tal afirmación
no le permite a la Corte comprender el contenido del razonamiento
constitucional que pretende exponerse, quedándose por tanto la Sala Plena sin
posibilidades de entender las razones por las que se alega el desconocimiento
del parámetro constitucional, dada la ausencia de hilo conductor entre las
afirmaciones de vulneración y la justificación de la misma.
Y comoquiera que
ese es el único desarrollo argumentativo con el que pretende soportarse un
posible cargo, se advierte la necesidad de inhibirse para emitir un
pronunciamiento sobre el particular; sin que se considere oportuno hacer
referencia en este punto a las exigencias argumentativas adicionales, las
cuales se entienden igualmente insatisfechas dada la falta de claridad
evidenciada.
32.
En torno al enunciado de desconocimiento del
debido proceso, la Corte encuentra que el mismo incumple con los requisitos de
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
En efecto, el
demandante asegura que no existen protocolos ni normas que le otorguen a la Policía
Nacional los parámetros para ejercer el registro a persona. Esta afirmación de
un lado no podría inferirse del contenido normativo, pero específicamente una
interpretación sistemática del parágrafo demandado según la ley en la que se
inserta, permite evidenciar no sólo los fines y propósitos del ejercicio de la
actividad de policía, que en este caso se concretaría por medio de medidas
preventivas como la atacada, sino que, además, el código cuenta con un sin
número de parámetros que no fueron tenidos en cuenta por el demandante, los
cuales debieron ser como mínimo confrontados para dar por cierta la afirmación
central.
Lo propio sucede
con el enunciado de afectación del derecho de defensa, el cual desconoce
abiertamente la existencia de los procedimientos que se insertan en el Código
Nacional de Policía y que regulan la adopción de medidas preventivas.
En igual sentido
se puede identificar que en relación con la acusación de desconocimiento de
presunción de inocencia el demandante esta dando a la norma un contenido
inexistente en la misma y que no puede extraerse a partir de ninguno de los
métodos de interpretación, dado que la medida preventiva no tiene como
finalidad. y menos consecuencia, desvirtuar la presunción de inocencia, misma
que como se dijera por todos los intervinientes, sólo se debate al interior del
proceso penal.
Todo ello
permite evidenciar que en este caso los argumentos no cumplen con el parámetro
de certeza dado que, no logró el demandante construir el cargo a
efectos de afirmar que al precepto acusado le es atribuible el sentido del cual
parte. Tampoco se cuestionó en debida forma un contenido legal verificable del
texto acusado, por lo que, no es posible que ahora la Corte complemente en su
totalidad los cargos pues como puede verse en momento alguno el accionante describe
con claridad cuál es la proposición normativa contenida en la disposición
acusada que contraría los parámetros Constitucionales.
33.
Aun cuando lo anterior sería suficiente para
emitir un fallo inhibitorio, encuentra además la Corte
que, se incumple el parámetro de especificidad pues los escasos
fundamentos expuestos no evidencian un cargo de naturaleza constitucional, que
apunte a demostrar cómo el artículo demandado contraría los artículos 15 y 29 de
la Constitución. Se trata entonces de una transcripción indeterminada, indirecta,
global y abstracta que no permite construir un auténtico y genuino cargo de
inconstitucionalidad.
34.
Observa la Sala que menos aún se cumple con el
requisito de pertinencia, pues en la presente oportunidad no se
expone su contenido al parámetro superior, sino que se realizan, reitérese,
afirmaciones sin que se presenten los argumentos de índole constitucional que
construyan el cargo.
35.
Para concluir el análisis de aptitud de la demanda,
observa la Sala Plena que lo planteado es insuficiente,
ya que no se presentó un mínimo argumentativo que generara dudas sobre la
presunción de constitucionalidad que recae sobre la norma acusada.
36.
Dado lo anterior, la ausencia de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, impiden que la Corte proceda
con un estudio de fondo en el presente asunto.
37.
Finalmente, como fue indicado por el Procurador
General de la Nación, la demanda es una copia idéntica de otra que ya se había
presentado y que se radicó con el numero D-12376 y que se inadmitió y rechazó en
los meses de octubre y noviembre del año 2017, y en ambas se encabeza con el
logo del Consultorio Jurídico de la universidad UPTC pero se firma por personas
diferentes.
En una
oportunidad anterior en un asunto similar, en el que se copió y pegó un auto
admisorio de una demanda y se presentó como una nueva demanda, se dijo por la
corte lo siguiente:
“La cita sin comillas por lo demás desdice de la tesitura ética de
quienes firman el escrito de demanda, pues, el tomar textos ajenos y ponerlos
como propios en un documento que se rubrica como de autoría propia, permite
llegar a la conclusión de que quien acude a semejante forma de argumentar,
carece de razones propias. Sea que quienes proponen la demanda tuvieran título
de abogado o fueren estudiantes de Derecho –incluso profanos en ciencias
jurídicas—es en verdad preocupante la actitud de venir ante una alta Corte de
justicia, sin razones propias.
Ello desdice, no apenas de la ética y de la seriedad de los
escritores, sino que además se exhibe como una actitud insolidaria con el
tiempo de esta Corte, recurso ciertamente escaso, y que ha de dedicarse a
mejores causas que responder a nudos devaneos escolares, muchas veces aupados
por las exigencias de profesores universitarios, que en actitud francamente
desconocedora de lo exiguo del tiempo y los recursos humanos con que cuenta
esta Corte, incitan a presentar demandas como deberes escolares, lo cual ciertamente
no es desdeñable mientras permanezca en ese ámbito, pero trastoca toda la
bondad pedagógica que la misma entraña, cuando además se exige el traerlo hasta
los estrados de este Tribunal, el cual debe ocuparse con el mismo rigor de las
demandas con cargos claros, ciertos, pertinentes, y suficientes y de aquellas
que son apenas un divertimento, un ensayo o un deber escolar de menor
trascendencia sin la más mínima pretensión de ejercer un derecho político
(arts. 100, 241-1°, 4° C. Pol.)
En efecto, la acción de inconstitucionalidad presenta una marcada
relevancia, pues se constituye en la herramienta por medio de la cual se
garantiza a los ciudadanos la posibilidad de atacar las normas que se pretendan
insertar en el ordenamiento jurídico o que ya se encuentren insertas, pero que
contraríen o desconozcan la Constitución Política. Se trata entonces de un
mecanismo que entre otras cosas limita el ejercicio del poder legislativo al
marco de la Carta Política.
La anterior es la razón por la cual, la Corte históricamente y año
tras año se ha ocupado de resolver cientos de demandas de inconstitucionalidad,
teniendo inclusive como dato de ingreso un número mayor a 700 demandas de
inconstitucionalidad por año[61].
Precisamente con ocasión de los 25 años de la Corte se hizo un análisis
estadístico de las labores efectuadas, y se estableció el número de los
procesos de constitucionalidad tramitados, para un total de 13.157, emitiéndose
alrededor de 6.217 sentencias al 20 de junio de 2017 y desde su creación. Pero
a más de ello, sin que sea esa la única labor que realiza la Corte, en sede de
tutela se radican por año más de 600.000 expedientes para cursar trámite de
revisión de tutela, y se emitieron, por ejemplo, hasta el mes de junio de 2017,
un total de 298 sentencias de unificación y 17.873 sentencias de tutela. Y más
recientemente con ocasión del control previo y automático que demandó la
implementación del Acuerdo para la Terminación del Conflicto con las FARC se
estudiaron más de 800 normas, lo cual inclusive obligó a la suspensión de
procesos ordinarios y la incorporación de empleados de descongestión para esos
efectos.
Como puede verse, esta Corte día a día se dispone a cumplir la labor
asignada por la Constitución de 1991 para que los ciudadanos puedan acceder y
obtener de forma oportuna una respuesta a sus solicitudes; debiendo los
ciudadanos tener un mínimo de responsabilidad en el ejercicio de esta acción;
con todo, en el presente asunto, la demanda presentada generó inicialmente una
duda constitucional que permitió su admisión prima facie, lo que implicó
cumplir el trámite y disponer la solicitud de intervenciones; pero al ingresar
al fondo del asunto, se estableció que no es más que una copia fiel de un auto
admisorio de otra demanda, sin ningún tipo de fundamentación”[62].
A diferencia del
evento anterior, en este la Corte evidencia que se trata de un documento que se
presentó con encabezado oficial del Consultorio Jurídico de la Universidad
Pedagógica y Tecnológica de Colombia, por lo que, en ese sentido, la Sala Plena
hace un llamado enérgico y especial a su rector a efectos que tome las medidas
pertinentes que delimiten este tipo de prácticas.
Síntesis de
la decisión
38.
La presente demanda estuvo dirigida contra el parágrafo 2° artículo 150 de la Ley 1801 de 2016. Según los actores, la norma desconoce los artículos 15 y 29 de la
Constitución.
En esta
oportunidad la Corte se inhibió para pronunciarse sobre el fondo del asunto, al
encontrar que la demanda es inepta por no contener argumentos claros, ciertos,
específicos, pertinentes y suficientes que habilitaran el juicio de
constitucionalidad.
VII. DECISIÓN
Por lo expuesto,
la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA para
emitir pronunciamiento de mérito sobre la demanda contra el parágrafo
2° artículo 150 de la Ley 1801 de 2016, “Por
la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.”
Notifíquese, comuníquese y
archívese el expediente.
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento
aceptado
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
D-13295 y 13323.
[2]
Folios 31 a 38.
[3]
Auto del 10 de julio de 2019.
[4]
Folio 20.
[5]
Folio 21.
[6]
Folio 23.
[7]
Ibídem.
[8]
Folios 23 y 24.
[9]
Folio 25.
[10] Folio 27.
[11] Tanto de la Corte Constitucional como de la Sala de Casación Penal
de la Corte Suprema de Justicia.
[12] Folio 72.
[13] Ibidem.
[14] Folio 88.
[15] Folio 88 respaldo
[16] Folio 112.
[17] La síntesis
comprehensiva de este precedente se encuentra en la sentencia C-292 de 2019.
Para el caso de la presente decisión, se utiliza la exposición efectuada en la
mencionada sentencia.
[17] Sentencias C-309 de 2017, C-494, C-372, C-179 y C-183
de 2016; C-497, C-387, C-227 y C-084 de 2015; C-584 y C-091 de 2014, C-531,
C-403, C-253 y C-108 de 2013; C-636, C-620 y C-132 de 2012; C-102 de 2010;
C-761 de 2009; C-1089 y C-032 de 2008, entre otras.
[18] La sentencia C-1052 de 2001 -que ha ocupado un papel central
después de la sentencia C-447 de 1997 en la delimitación de la acción pública
de inconstitucionalidad- indico: “De esta
manera, se desarrolla una de las herramientas más preciadas para la realización
del principio de democracia participativa que anima la Constitución (artículo 1
C.P.), permitiendo a todos los ciudadanos, a través de la acción pública de
inconstitucionalidad, ejercer un derecho político reconocido por el propio
Ordenamiento Superior (artículo 40 C.P.) y actuar como control real del poder
que ejerce el legislador cuando expide una ley”.
[19] Acerca de la presunción de constitucionalidad existen múltiples
pronunciamientos. La sentencia C-042 de 2018 destacó que la existencia de
requisitos mínimos para la presentación de una demanda de inconstitucionalidad
tenía entre sus fundamentos “evitar que
la presunción de constitucionalidad que protege al ordenamiento jurídico se
desvirtúe a priori, en
detrimento de la labor del Legislador, mediante acusaciones infundadas, débiles
o insuficientes”. La sentencia C-076 de 2012 señaló que “cuando falta certeza respecto de algún hecho debe
privilegiarse la validez de la ley elaborada por el Congreso de la República –in dubio pro legislatoris-,
pues es la que resulta acorde con la presunción de constitucionalidad que se
predica de la misma”.
[20] Sobre el carácter excepcional del control oficioso, la sentencia
C-257 de 2016 indicó: “De una parte, se
proscribió el control oficioso de la legislación, pues por regla general éste
se activa mediante una demanda que puede presentar cualquier ciudadano (arts.
242.1, 241.1, 241.4, 241.5 C.P.), y excepcionalmente opera de manera
automática  cuando recae sobre proyectos de leyes estatutarias (art. 241.8
C.P), tratados internacionales y sus leyes aprobatorias (art. 241.10 C.P.),
decretos legislativos (art. 241.7 C.P.), leyes objetadas por el gobierno
nacional por razones de inconstitucionalidad (art. 241.8 C.P.), convocatorias a
referendo o a Asamblea Nacional Constituyente para reformar la Carta
Política  (art. 241.2 C.P.), referendos sobre leyes y consultas populares
y plebiscitos del orden nacional (art. 241.3 C.P.). Así pues, el escrutinio
judicial nunca se activa por iniciativa del juez constitucional, sino por una
demanda ciudadana o excepcionalmente por ministerio de la ley”.
[21] En el auto 241 de 2015 la Corte Constitucional, al modificar su
doctrina relativa a la ausencia de legitimación de las personas cuyos derechos
políticos se encontraban suspendidos por decisión judicial, precisó que la
acción pública de inconstitucionalidad tenía ese doble fundamento. Al resumir
su postura señaló: “(i) La Constitución sólo
exige ostentar la calidad de ciudadano para ejercer el derecho a instaurar
acciones de inconstitucionalidad. (ii) Si bien este es un derecho político, es
también fruto del derecho fundamental a acceder a la administración de
justicia, que en el marco político es además universal. Dado que el acceso a la
justicia es esencial para garantizar el goce efectivo de los demás derechos y
libertades, y para definir los límites de las instituciones estatales, la
suspensión parcial del derecho a interponer acciones públicas no es sólo la
restricción de un derecho político, sino la reducción de la efectividad de
todos los demás derechos constitucionales, lo cual es inadmisible. (iii) Es
necesario ser coherente con el desarrollo institucional de la acción pública de
inconstitucionalidad, y esto supone no detener la ampliación del grupo de
ciudadanos colombianos titulares de ese derecho fundamental, aunque es preciso
aclarar que no se trata de ampliar el catálogo de derechos de las personas
condenadas, sino de garantizar su acceso a la justicia constitucional. (iv) Es
necesario actualizar el entendimiento de la Constitución para comunicarlo con
la realidad penitenciaria y el derecho internacional de los derechos humanos”.
[22] Sentencia C-752 de 2015.
[23] Desde sus primeros pronunciamientos la Corte había destacado esta
idea. Refiriéndose a la ineptitud de la demanda sostuvo, en la sentencia C-447
de 1997, que “lo procedente (…) por
razones de economía procesal y para cualificar la propia participación
ciudadana, es la inadmisión de la demanda”. En semejante dirección
la sentencia C-1052 de 2001 señala: “La
presentación de una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte da inicio a
un diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la
expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para
juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. Esto supone como mínimo la
exposición de razones conducentes para hacer posible el debate”.
[24] Sentencia C-257 de 2016.
[25] Sentencia C-257 de 2016.
[26] Sentencia C-584 de 2016. Refiriéndose a la validez de la inadmisión
de las demandas de inconstitucionalidad que no cumplieran las condiciones
mínimas de argumentación, la sentencia C-447 de 1997 había ya señalado que ello “no vulnera la participación ciudadana en
los procesos de control constitucional, sino que tiende a cualificarla, con lo
cual se fortalece la democracia y se garantiza mejor la integridad de la
Constitución”.
[27] C-584 de 2016
[28] Sentencia C-886 de 2010.
[29] Sentencia C-886 de 2010.
[30] Sobre esta posibilidad la sentencia C-535 de 2016, apoyándose en
jurisprudencia reiterada, indicó que “la
admisión de la demanda por parte del Magistrado ponente de cada acción de
inconstitucionalidad es un momento oportuno para determinar el cumplimiento de
los requisitos antes citados; sin embargo, también ha indicado, que el hecho de
que se supere esa primera mirada, que es sumaria, no impone un pronunciamiento
de fondo, pues finalmente es en la Sala Plena de la Corporación, integrada por
todos sus Magistrados en quien recae la competencia de proferir una Sentencia,
en donde se determina, previo un debate deliberativo, si la demanda es apta o
no, contando con la intervención además de quienes hayan sido convocados y del
Ministerio Público”.
[31] C-1052 de 2001.
[32] C-251 de 2003. En similar sentido se encuentran, por ejemplo, las
sentencias C-351 de 2009, C-502 de 2012 y C-156 de 2013.
[33] En esa dirección se encuentran, por ejemplo, las sentencias C-358
de 2013 y C-726 de 2015.
[34] Sentencia C-584 de 2016.
[35] Sentencia C-520 de 2006.
[36] Sobre el particular y entre muchas otras, la sentencia C-128 de
2018 se refirió a tal posibilidad: “Se trata, sin embargo, de una facultad
excepcional, y solo procede en tres casos: (i) cuando el demandante acusa una
disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o
unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente
imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que
no fue acusada; en estos casos es necesario completar la proposición jurídica
demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio, (ii) cuando la disposición
cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no
fueron demandadas; esta hipótesis pretende evitar que un fallo de
inexequibilidad resulte inocuo, y (iii) cuando la norma se encuentre
intrínsecamente relacionada con otra disposición de cuya constitucionalidad
existan serias dudas”.
[37] En la sentencia C-194 de 2013 la Corte se refirió a esta
restricción indicando: “Al respecto debe insistirse en que el carácter
público de la acción de inconstitucionalidad y la naturaleza taxativa de las
modalidades de control automático, impiden a la Corte pronunciarse sobre
asuntos que no hayan sido formulados por los demandantes.  Esta restricción
opera en el presente proceso incluso frente a lo planteado por los
intervinientes ciudadanos.  Esto debido a, al menos, dos razones principales.
En primer lugar, el debate democrático y participativo solo puede predicarse de
aquellos argumentos contenidos en la demanda, respecto de los cuales los
distintos intervinientes y el Ministerio Público pueden expresar sus diversas
posturas.  En segundo término, aunque es evidente que las intervenciones
ciudadanas son útiles para definir e ilustrar el asunto debatido, carecen de la
virtualidad de configurar cargos autónomos y diferentes a los contenidos en la
demanda”.
[38] Sentencia C-1052 de 2001.
[39] Sentencia C-045 de 2018.
[40] Sentencia C-146 de 2018.
[41] Sentencia C-362 de 2001.
[42] Sentencia C-997 de 2005.
[43] Sentencia C-1052 de 2001.
[44] Sentencia C-1052 de 2001.
[45] Sentencias C-1172 de 2004, C-927 de 2006, C-047 de 2016 y C-004 de
2017.
[46] C-1052 de 2001
[47] C-1052 de 2001
[48] C-1052 de 2001. La sentencia C-1059 de
2008 se refirió a ello en los siguientes términos: “Por ende, es indispensable que los razonamientos sean del orden
constitucional, razón por la cual no podrán ser aceptados cargos basados en
argumentos legales o doctrinarios.   De igual manera, no aparejan
pertinencia aquellos cargos que pretenden sustentar la inconstitucionalidad de
la norma acusada basado en ejemplos, acaecimientos particulares, hechos
personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias reales o imaginarias, en
las que supuestamente se aplicó o será aplicada la norma demandada”.
[49] C-1052 de 2001.
[50] C-1052 de 2001.
[51] Sobre el particular se encuentran las sentencias C-022 de 1996,
C-093 de 2001, C-673 de 2001, C-114 y C-115 de 2017. Igualmente, sobre las
diferencias en materia de carga argumentación cuando se plantea un cargo por
violación del mandato de trato igual o de trato desigual, puede consultarse la
sentencia C-052 de 2019.
[52] En esa dirección, entre muchas otras, pueden considerarse las
sentencias C-309 de 1997, SU-642 de 1998, C-720 de 2007, SU-626 de 2015 y C-246
de 2017.
[53] En ese sentido, por ejemplo, se encuentra la sentencia C-133 de
2012.
[54] Entre otras, las sentencias C-1040 de 2005 o C-285 de 2016.
[55] Sentencia C-726 de 2015.
[56] Sentencia C-341 de 2017.
[57] Sobre el particular, puede considerarse la sentencia C-673 de 2001
y, en particular, su nota de pie No. 33.
[58] Sentencias C-007 de 2016 y C-200 de 2019.
[59] C-1052 de 2001.
[60] Folios 19 y siguientes del expediente.
[61] Ver cartilla 25 años, Corte Constitucional de Colombia, “La Corte
Constitucional en números” páginas 37 y siguientes.
[62] Sentencia C-112 de 2018.