C-433-13
[Proyecto de circulación restringida]
Sentencia C-433/13
ATRIBUCION A PARTICULARES Y AUTORIDADES DISTINTAS A LA
FISCALIA EL EJERCICIO DE LA ACCION PENAL-Inhibición para decidir de fondo
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
COMPETENCIA-Problemas
se proyectan al estudio tanto de vicios de procedimiento como a los de
contenido material
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Precisión del alcance de la competencia de la Corte en
relación con vicios competenciales
JUICIO DE SUSTITUCION-Jurisprudencia constitucional
JUICIO DE SUSTITUCION-Metodología
JUICIOS DE SUSTITUCION, INTANGIBILIDAD Y VIOLACION DE
UN CONTENIDO MATERIAL DE LA CONSTITUCION POLITICA-Distinción
DESTRUCCION DE LA CONSTITUCION-Concepto/SUPRESION DE LA CONSTITUCION-Concepto/quebrantamiento de la constitucion-Concepto/SUSTITUCION
DE LA CONSTITUCION-Concepto
La
destrucción de la Constitución difiere tanto de la reforma como de la
sustitución, pues implica la eliminación de la Carta vigente, y del poder
constituyente que le dio origen (i); la supresión implica la terminación del
orden político sentado por ella, aunque conservando el poder que le dio
nacimiento “[lo que] aproxima esta noción al concepto de sustitución (…)
sustitución total” (ii); el quebrantamiento supone una violación de alguno de
sus contenidos normativos, razón por la cual no es compatible con el concepto
de sustitución, salvo de manera excepcional, casos en que la modificación de
ese específico contenido implique también la grave alteración de un eje
definitorio de la Carta, aspecto que deberá demostrarse plenamente, recordando
siempre que el juicio a realizar no es de intangibilidad de principios y normas
constitucionales, sino de insustituibilidad de la Constitución (iii); y la
suspensión podría operar bajo dos modalidades. Una, cuando la propia Carta lo
autoriza, como sería el caso de los estados de excepción, evento en que sería
válida siempre que se respete el cauce constitucional pertinente; y otra,
cuando, por fuera de los eventos explícitamente permitidos, la reforma implica
la pérdida temporal de efectos de elementos estructurales del Texto Superior.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por incumplimiento
de requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los
cargos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición para proferir decisión de fondo en relación
con el artículo 2° del Acto Legislativo No.6 de 2011, por ineptitud de demanda
Referencia: expediente  D-9402
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2º
del Acto Legislativo 06 de 2011.
Demandantes: Jarol Estibens Echeverry Giraldo, Shirley
Triana Medina y Darío Fernando Mosquera Guevara.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá,
D.C.  diez (10) de julio de dos mil trece  (2013).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 1º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES[1]
II. LA NORMA DEMANDADA.
A continuación se transcribe el texto de las
disposiciones demandadas, de conformidad con su publicación en el Diario
Oficial No. 48.263 de 24 de noviembre de 2011.
“ACTO LEGISLATIVO 06 DE 2011
(noviembre 24)
Diario Oficial No. 48.263 de 24 de noviembre de 2011
Por el cual se reforma el numeral 4 del artículo 235,
el artículo 250 y el numeral 1 del artículo 251 de la Constitución Política.
EL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
ARTÍCULO 2º. El artículo 250 de la
Constitución Política tendrá un parágrafo 2º del siguiente tenor:
Parágrafo 2º. (Corregido por el artículo
1º del Decreto 379 de 2012): Atendiendo la naturaleza del bien jurídico o la
menor lesividad de la conducta punible, el legislador podrá asignarle el
ejercicio de la acción penal a la víctima o a otras autoridades distintas a la
Fiscalía General de la Nación. En todo caso, la Fiscalía General de la Nación
podrá actuar en forma preferente”.
III. LA DEMANDA
1. Los demandantes consideran que el Congreso de la
República incurrió en un vicio de competencia en la expedición del Acto Legislativo
06 de 2011. En su concepto, permitir que el Congreso atribuya a particulares y
autoridades distintas a la Fiscalía General de la Nación el ejercicio de la
acción penal, el Constituyente derivado sustituyó la Carta Política comporta el
desplazamiento de diversos ejes definitorios de la Constitución, todos ellos
relacionados con el sistema de persecución penal acogido por el Constituyente
originario. A continuación se presenta la síntesis de los argumentos de la
demanda.
1.1.
La reforma constitucional producida
por el artículo 2º del Acto Legislativo 06 de 2011 “puede resultar sospechosa a
la luz de la teoría de la sustitución constitucional” y los límites de
competencia del poder constituyente derivado, pues el Legislador habría invadido
órbitas del constituyente originario y desplazado ejes definitorios de la
Constitución, sobre los cuales expresa “el primero hace relación a la
constitucionalización de las normas básicas de persecución penal y a la
imposibilidad del legislador de interferir, intervenir o contrariar estas
normas básicas; el segundo (…), al principio de persecución penal oficial –
judicial, según el cual la persecución penal, por mandato constitucional, está
en cabeza del Estado; y esta función solo recaerá sobre ­un organismo
perteneciente a la rama judicial del poder público, prohibiendo que autoridades
administrativas o particulares ejerzan funciones de persecución penal; el
tercero hace relación al monopolio de la persecución penal en cabeza de la
Fiscalía General. Eje que prohíbe la implementación legislativa de sistemas de
persecución penal alternos o alternativos”.
Esos elementos se encuentran en los artículos 116,
250, 251 y 252, los cuales no fueron reformados por el artículo 2º del Acto Legislativo
06 de 2011, norma que solo adicionó un parágrafo al artículo 250, sin afectar
la parte esencial de este. Al respecto, explican que el artículo demandado  no
reformó en su esencia los elementos definitorios establecidos en la
Constitución de 1991, sino que introdujo en ella nuevos elementos, que son
contrarios a los principios definidos en la constitución original, los cuales
se concretan en otorgarle competencia de configuración legislativa al Congreso
para establecer un sistema de persecución penal alterno o alternativo y
desmonopolizar la persecución penal, autorizando la asignación del ejercicio de
la acción a otras autoridades o a las víctimas.
Ello genera contradicciones normativas: los elementos
definitorios de la Constitución de 1991 se encuentran intactos pero resultan
incompatibles con los elementos introducidos por el artículo 2º del Acto Legislativo
6 de 2011. Como no pueden coexistir elementos definitorios constitucionales
contradictorios, el enunciado normativo demandado debe ser declarado
inexequible.
En un acápite posterior de la demanda, los actores
presentan lo que denominan un “pequeño” juicio de sustitución, exponiendo
“los enunciados de los aspectos esenciales definitorios de la identidad de la
Constitución”, y su alcance en relación con los ejes definitorios previamente
mencionados.
2. Los ejes definitorios presuntamente alterados por
el artículo 2º del Acto Legislativo 06 de 2011
2.1. La constitucionalización del sistema de
persecución penal
El Constituyente originario tuvo la intención de
constitucionalizar el sistema de persecución penal y no de diferir al
legislativo la facultad de establecer “sistemas de persecución penal
básicos, alternos o alternativo”. Ello se desprende de las discusiones que
tuvieron lugar durante la Asamblea Nacional Constituyente y, particularmente,
en las intervenciones del Delegado Carlos Daniel Abello Roca, en las que se
previó la defensa de la acción penal por la Fiscalía General, con las únicas
excepciones de la justicia de menores y la justicia penal militar, cada una en
el ámbito de sus especiales competencias.
Esa intención quedó finalmente plasmada en los
artículos 116 y 250 de la Carta, en las que se previó la concentración de la
acción en cabeza de la Fiscalía para asegurar la separación de funciones entre
las ramas del poder público como instrumento de imparcialidad, evitar caprichos
del Legislador en la adopción de las normas básicas del sistema penal, aumentar
la eficacia preventiva y la celeridad punitiva, y asegurar las garantías del
debido proceso, ubicando la instrucción penal en una autoridad autónoma y
perteneciente a la Rama Judicial.
2.2. El
principio de persecución penal oficial, asociado al de separación de
poderes, y vigente en la Constitución Política, en tanto el artículo 116
prohíbe que autoridades administrativas asuman la instrucción de sumarios o el
juzgamiento de delitos; y descarta la persecución penal por particulares, al
prever que estos solo podrán ser investidos de funciones de administrar
justicia de manera excepcional, como jurados en causas criminales,
conciliadores o árbitros habilitados para fallar en derecho o equidad.
Los actores citan como fundamento de esa afirmación
las intervenciones de los constituyentes Carlos Daniel Abello Roca y Hernando
Londoño Jiménez a favor de la atribución de la acción penal a la Fiscalía, como
órgano independiente del Ejecutivo y perteneciente a la Rama Jurisdiccional del
poder público.
2.3. El monopolio de la persecución penal en
cabeza de la Fiscalía General de la Nación nació a partir de una amplia
discusión sobre la eventual incorporación de un sistema penal acusatorio y
sobre la existencia de un ente encargado de la persecución penal de todos los
delitos. “A través de [los artículos 250 y 252 de la Constitución] se sentó
un elemento definitorio (…) que podría denominarse Monopolio de la Función de
Persecución en cabeza de la Fiscalía General de la Nación, [órgano que …] tiene
constitucionalmente la función de investigar todos los hechos que lleguen a su
conocimiento y que constituyan una conducta punible, sin discriminación alguna”
debido a que la Constitución prohíbe a la Fiscalía suspender, interrumpir o
renunciar a la acción penal.
2.4. Finalmente, el elemento definitorio
denominado “sistema de persecución penal único” se deriva de la
intención del constituyente de establecer un sistema penal único para la
investigación, persecución y juzgamiento de todos los delitos, con la única
excepción de aquellos cometidos por los miembros de la Fuerza Pública, en
ejercicio de sus funciones y relacionados con estas.
En tal sentido, “fueron múltiples las propuestas
rechazadas por la mayoría de los constituyentes, relacionadas con implementar
sistemas de persecución penal alternos o alternativos para delitos de menor
impacto, menor gravedad o menor lesividad y diferir esta labor a la ley,
propuestas que fueron fuertemente criticadas y descartadas de la esfera
constitucional, pues tal como se evidencia en los artículos 113, 116, 249, 250,
251 y 252, la voluntad constituyente, se materializó en el establecimiento de
un sistema penal único”.
3. Alcance de la norma acusada en relación con los
elementos definitorios citados.
El Acto Legislativo reproduce las propuestas que el
Gobierno Nacional y alguno constituyentes presentaron en la Asamblea Constituyente
de 1991, dirigidas a implementar un sistema acusatorio en el que solo se
persiguieran los delitos de mayor relevancia para la sociedad, y un sistema
penal alterno para pequeñas causas, de creación legislativa. Esas propuestas
–como se explicó- no fueron acogidas por la mayoría, que se decantó por las
posiciones que sobre la materia presentó el constituyente Carlos Daniel Abello
Roca, y que el actor recuerda con esta cita:
“El criterio ‘selectivo’ de que habló el
señor ministro de Gobierno ante la Asamblea Nacional Constituyente para
introducir el Sistema Acusatorio solamente con relación a delitos graves,
constituiría una mixtificación de estructuras que en nada beneficiarían la
pronta y cumplida misión de la justicia ya que propiciaría, por las vías del
experimento y la improvisación caprichosa, la confusión general en materia tan
grave como la persecución, investigación y acusación de los delitos (…)”
3.1. La reforma constitucional cuestionada estableció
una excepción a la constitucionalización de las normas básicas de persecución
penal, al dotar al Congreso de facultades para la creación de un sistema de
persecución penal alternativo, en el cual se asigne el ejercicio de la acción
penal a la víctima o a autoridades administrativas, a partir de consideraciones
asociadas a la naturaleza del bien jurídico y la menor lesividad de la conducta
punible.
3.2. La finalidad “primordial” del
constituyente derivado al expedir la norma acusada, fue eliminar el monopolio
de la persecución penal, como también se evidencia en las distintas
exposiciones, informes, ponencias y proposiciones realizadas durante el trámite
del proyecto de acto legislativo. “Sin embargo la reforma, tal y como quedó
establecida no cumple con tal fin; pues como se evidencia del inciso primero
del artículo 250 de la Carta Superior, la Fiscalía General de la Nación está
obligada  adelantar el ejercicio de la acción penal, y sigue siendo el único
ente habilitado constitucionalmente para ejercer esta función, tal y como lo
establecen el artículo citado y el artículo 116 de la misma obra normativa”.
3.3. En ese marco, dependiendo de la voluntad
legislativa, el principio de persecución penal oficial podría desaparecer “si
el [Congreso] determina de acuerdo a la naturaleza del bien jurídico y a la
menor lesividad [de cada conducta] entregar el ejercicio de la acción (…) penal
a otra autoridad pública, es decir, que ya no estaría la persecución penal en
cabeza de una autoridad oficial (…) perteneciente a la rama judicial (…) sino
que el legislador podría designar a cualquier autoridad administrativa para
ejercer la acción”.
La eventual introducción de un principio de
persecución penal no centralizado en la Fiscalía y la voluntad del
constituyente derivado en el sentido de permitir esa modificación al sistema
penal, se pueden verificar en las gacetas del Congreso relativas a los debates
que permitieron la promulgación del Acto Legislativo parcialmente demandado. Tanto
la intención como la decisión del constituyente derivado entran en abierta
contradicción con el artículo 116 de la Constitución Política: mientras el
último prohíbe que autoridades administrativas ejerzan funciones de persecución
penal, el parágrafo introducido al artículo 250 de la Carta por la norma
demandada autoriza la creación legislativa de una excepción a esa prohibición,
“pretendiendo reemplazar el principio de persecución penal oficial judicial
y el principio de separación de poderes”.
3.4. Persecución
penal privada.
La reforma constitucional tiene como fin permitir al
legislador que introduzca en el ordenamiento jurídico colombiano la figura del
acusador privado, otorgando a la víctima el ejercicio de la acción penal,
finalidad que también se desprende de los distintos debates desarrollados en el
Congreso sobre el punto. “Sin embargo la reforma, no causó los efectos que
permitieran la inclusión de este principio, ya que sigue existiendo monopolio
de la función de persecución penal en cabeza de la Fiscalía General de la
Nación y que el artículo 116 de la Constitución, limita la participación de los
particulares en las causas criminales, a la figura de los jurados de
conciencia.”
Como el resto de los enunciados normativos contenidos
en el artículo 250 y el artículo 116 no fueron objeto de modificación alguna,
la reforma constitucional estudiada introduce elementos definitorios contrarios
a los que, en su momento, incorporó a la Carta el constituyente originario.
3.5.  Sistema de persecución penal alterno.
El constituyente primario tuvo la voluntad de
construir un sistema de persecución penal único, la cual se encuentra plasmada
en los artículos 250 y 116 de la Carta. La Fiscalía General de la Nación sigue
siendo la encarada de ejercer la acción penal en todos los delitos, y no en
algunos como lo pretende la reforma, al desplazar a la Institución citada cuando
se trata de delitos de menor lesividad o gravedad, caso en el que únicamente se
previó la preservación de un poder preferente para la Fiscalía.
Ese desplazamiento de funciones no puede coexistir en
el ordenamiento constitucional con la “cláusula de exclusividad” acogida
por el constituyente originario. O la Fiscalía debe ejercer la acción penal en
todos los delitos, o tiene poder preferente; pero no pueden sostenerse ambos
principios en el texto constitucional.
4. En un acápite final, los demandantes controvierten la
efectividad de la reforma constitucional, considerando que al dejar intactos
los artículos 113, 116, 249, 250, 251 y 252 de la Constitución Política, los
cuales “mantienen vivos (…) los elementos definitorios introducidos por el
Constituyente originario” previamente mencionado. El Acto Legislativo no
fue entonces efectivo; no causó los efectos jurídicos que el Constituyente
derivado pretendía, sino que ocasionó la existencia de “principios chocantes
entre sí”, ambos con carácter constitucional, lo que resulta inaceptable.
“Como se puede apreciar, la norma a
reformar por el Congreso en calidad de constituyente derivado, era el artículo
250 de la Constitución Política, sin embargo, la norma sigue siendo la misma
antes y después de la reforma, lo que nos indica que de reforma, este acto
legislativo solo tiene el nombre, como lo ha dicho ya la corte en otras
ocasiones en las que ha revisado la constitucionalidad de actos legislativos,
pues mediante el artículo 2 del acto legislativo 6 de 2011, no se reformó el
artículo 250 sino que se introdujo (sic) nuevos elementos definitorios en la
Constitución Nacional, principios que siendo contrarios, pretenden reemplazar
los originalmente establecidos por el Constituyente Originario; utilizando
palabras de la Corte, ‘este tipo de decisiones puramente ad-hoc
desnaturaliza el poder de reforma a la Constitución al ser la materialización
de una ruptura o quiebre temporal o incidental de la Carta” (Cita sentencia
C-588 de 2009).
IV. INTERVENCIONES.
1.
De autoridades públicas.
1.1.
De la Defensoría del Pueblo
Mediante
escrito presentado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 25 de
enero de 2013, el Defensor Delegado para Asuntos Constitucionales y Legales de la
Defensoría del Pueblo presentó escrito de intervención en el proceso de
inconstitucionalidad de la referencia, solicitando a esta Corporación
declararse inhibida de hacer un estudio de fondo respecto de la demanda que se
analiza.
A
pesar de la solicitud mencionada, la entidad elaboró unas consideraciones de fondo
y, al aplicar la metodología propia del juicio de sustitución establecido en la
jurisprudencia constitucional, concluyó que la alegada sustitución de la
Constitución no llega a configurarse en el presente caso. Para el análisis
concreto tuvo en cuenta el nuevo papel de las víctimas en el proceso penal y la
libertad de configuración legislativa en este ámbito, a partir de la
jurisprudencia constitucional.
A
juicio del Defensor Delegado, con todo, la demanda no logra mostrar en qué
consiste el ámbito de la Constitución que los accionantes consideran sustituido
por la reforma y, antes por el contrario, de conformidad con el recuento hecho,
observa que "el rol de la víctima ha ido ampliándose progresivamente en
materia penal, a medida que sus derechos han ido ganando reconocimiento,
y que esto se compatibiliza con un sistema que flexibiliza sus reglas en aras
de mayores niveles de reconocimiento de los derechos de los sujetos procesales
y consiguientemente de una consideración concreta y material de la eficacia del
acceso a la justicia". Indicó, por lo anterior, y ante las
deficiencias de la demanda, que "no es claro que el denominado
principio de Persecución Penal Oficial sea definitorio de la identidad de la
Constitución y que aun siéndolo, dicho principio se vea, no modificado, sino
sustituido por uno completamente distinto por el artículo 2° del acto legislativo
06 de 2011”.
2.
Intervenciones de instituciones educativas
2.1.
Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario
El
ciudadano Francisco Bernate Ochoa, coordinador del área de Derecho Penal de la
Universidad del Rosario, solicitó a esta Corporación declarar la  inexequibilidad
del Acto Legislativo 06 de 2011 en su integridad.
El
interviniente inicia planteando que el propio sistema penal acusatorio es
contrario al Estado Social de Derecho y a la Constitución de 1991, ya que
genera inequidades que se profundizan aún más con la figura de la denominada
acción privada, consagrada en el Acto Legislativo 06 de 2011.
En
ese marco, plantea sus reparos frente al Acto Legislativo de la siguiente
manera: i)  "desconoce el principio de legalidad, pues el Estado delega
algo tan delicado como la posibilidad de disponer de la libertad de las
personas en los particulares, con lo que se produce, no solo un quebrantamiento
del Modelo de Estado, y las garantías de los ciudadanos, sino, ni más ni más
(sic), que un regreso a la época pre romana, en la que la acción, penal era
ejercida directamente por los afectados”; ii) es contrario al principio de
igualdad, por cuanto sólo quien tiene recursos podrá pagar honorarios a un
abogado que instaure y tramite la acción penal, con la consecuente impunidad en
los casos de personas que no cuenten con estos; iii) los criterios para la
aplicación del acusador particular, tal y como quedaron establecidos en la
reforma objeto de análisis, son vagos e imprecisos; y iv) ante la ineficiencia
del sistema penal acusatorio, ahora se pretende que "las víctimas sean,
quienes busquen justicia, dejándolas el Estado libradas a su propia suerte, con
lo que, respetuosamente consideramos que, el problema se está buscando donde no
es".
Aparte
de esas inquietudes, el interviniente no presenta argumentos sobre la eventual
sustitución de la Constitución alegada en la demanda.
3.
Intervenciones de ciudadanos
3.1.
Jarol Estibens Echeverry Giraldo
El
ciudadano accionante presentó memorial de intervención en la Secretaria General
de la Corte Constitucional, el 23 de enero de 2013, en el cual reitera la
argumentación expuesta en el escrito de demanda.
3.2.
Mauricio Pava L. Abogados
Mauricio
Pava Lugo y Juan Sebastián Serna Cardona allegaron escrito de intervención en
el presente proceso, recibido en la Secretaría General de esta Corporación el
23 de enero de 2013. A juicio de los intervinientes, la disposición acusada se
ajusta a los mandatos constitucionales, por lo que solicitan a la Corte su
declaratoria de exequibilidad.
Para
empezar, señalan que el legislador tiene la facultad de reformar el modelo de
investigación, acusación y juzgamiento establecido en la Carta Política y
obtener la autorización para desarrollar legalmente el modelo introducido, sin
que ello implique sustituir la Constitución. En igual sentido, indican que el
hecho de que el ejercicio de la acción penal, en los casos que defina la ley,
se le pueda entregar a la víctima para que la ejerza, no es una razón para
predicar la sustitución de la Constitución. Asimilan la reforma a lo que ocurre
con los delitos querellables, en los que la víctima ha estado a cargo de la
acción penal; decidiendo cuándo se impulsa o renunciando a ella.
Más
adelante, los intervinientes señalan que los demandantes incurren en una
imprecisión al considerar que el contenido normativo cuestionado es contrario
al artículo 116 de la Constitución, por cuanto éste no otorga facultad a los
particulares para que administren justicia. Concluyen, en relación con este
aspecto, que “Una cosa es ejercer la acción penal, y otra cosa muy diferente
es administrar justicia. Los demandantes confunden la naturaleza procesal del
ius persequendi con la del ius puniendi”. Agregan que el ejercicio de la
acción penal no comprende la posibilidad de afectar derechos fundamentales y
estiman que solo si el legislador expidiera un catálogo normativo que entregara
a la víctima o a otra autoridad la facultad de realizar allanamientos o
capturas, o cualquier actividad potencialmente lesiva de derechos
fundamentales, se estaría frente a una sustitución de la Constitución.
No
obstante, los abogados indican que lo que la reforma constitucional prevé es
que la ley podrá permitir que en "ciertos delitos” la víctima acuda
ante los jueces con sus pruebas y pretensiones para que la administración de
justicia adopte las decisiones del caso.
Concluyen
su defensa del articulo incluido en el Acto Legislativo 06 de 2011, objeto de
demanda, con la afirmación, según la cual, el acto procesal de presentar
acusación o de demandar de un juez una decisión final que implique la
adjudicación de responsabilidad penal no implica administrar justicia, como
puede constatarse en la figura de la querrella, donde es el ciudadano quien
ejerce la acción penal.
Para
finalizar, los intervinientes realizan una síntesis de los principales aspectos
que esta Corporación ha establecido en torno al tema del examen de
constitucionalidad frente a los actos legislativos y, a partir de lo anterior,
proponen un análisis del artículo 2° del Acto Legislativo 06 de 2011, cuyo
resultado final es que el contenido normativo impugnado no implica una
sustitución de la Constitución, sino que, por el contrario, materializa
principios fundantes del ordenamiento constitucional colombiano como el acceso
a la administración de justicia, el derecho a la tutela judicial efectiva y los
derechos de las víctimas.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
1.
De conformidad con los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, el
Procurador General de la Nación rindió el concepto de constitucionalidad número
5516 en el proceso de la referencia. La Vista Fiscal solicita a la Corte
Constitucional que se declare inhibida para pronunciarse sobre el artículo 2°
del Acto Legislativo 06 de 2011.
2.
Según el concepto del Ministerio Público, la Corte Constitucional no tiene
competencia para juzgar la exequibilidad de los actos legislativos por razones
distintas a las de procedimiento. El Procurador General señaló que la teoría de
la sustitución de la constitución no tiene fundamento en el Texto Superior y
que la Corte únicamente puede examinar el trámite señalado en el artículo 375
de la Carta, en el que, en forma alguna, se fijan límites sustanciales al
legislador para reformar el texto constitucional, ni “mucho menos se
establece una cláusula abierta de conformidad con la cual la Corte
Constitucional puede establecer (lo que no ha hecho hasta el momento) cuáles
son los elementos esenciales definitorios de la Carta Política que el Congreso
del a República, como constituyente derivado, no puede modificar”.
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Antes de abordar de fondo los cargos de la demanda, y
tomando en cuenta que diversas intervenciones y muy especialmente la del
Defensor del Pueblo plantean que la demanda no cumple los especiales requisitos
para construir un cargo por un presunto exceso en el ejercicio del poder de
reforma de la Constitución por parte del Congreso de la República, la Sala
considera necesario abordar, como cuestiones previas, los problemas de (i)
caducidad de la acción, y (ii) aptitud de la demanda.
Ausencia de caducidad de la acción pública de
inconstitucionalidad
1. El artículo 379 de la Constitución Política dispone
que la acción pública contra actos reformatorios de la Constitución sólo
procederá dentro del año siguiente a su promulgación. El Acto Legislativo 06 de
2011, “por el cual se reforma el numeral 4 del artículo 235, el artículo 250
y el numeral 1º del artículo 251 de la Constitución Política” fue publicado
en el Diario Oficial No. 48.263 de 24 de noviembre de 2011 y corregido mediante
el Decreto 379 de 2012, publicado en el Diario Oficial No. 48.345 de 16 de
febrero de 2012. A su turno, la demanda que se estudia se presentó el 3
de noviembre de 2012. En consecuencia, no se ha producido la caducidad en el
caso objeto de estudio.
Aptitud de la
demanda.
1.
De acuerdo con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1992, las demandas de
inconstitucionalidad deben cumplir mínimos requisitos formales, los cuales se
concretan en (i) señalar las normas acusadas y las que se consideren infringidas,
(ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado,
(iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser
necesario; y (iv) presentar las razones de la violación.
2.
El cuarto de los requisitos citados exige a los demandantes asumir cargas
argumentativas mínimas, con el propósito de evitar, de una parte, que la
Corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose
entonces en juez y parte del trámite, y generando una intromisión
desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones propias del
Congreso de la República, bien sea en la adopción de las leyes, bien sea en el
ejercicio del poder de reforma, como constituyente derivado; y, de otra parte,
que ante la ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la
presunción de corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático,
deba proferirse un fallo inhibitorio, que frustre el objetivo final de la
acción pública de inconstitucionalidad.
3.
Esas cargas se concretan en que las razones de inconstitucionalidad sean (i) claras,
es decir, que la demanda siga un curso de exposición y presente un
razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la
Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no se basen en
interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos
demandados, sino que expongan un contenido normativo que razonablemente pueda
atribuírseles; (iii) específicas, desechándose por tanto los argumentos
genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, en tanto planteen un
problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las
decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos
del Texto Superior; y (v) suficientes, lo que denota su capacidad para
generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada[2].
4.
Cuando una demanda de inconstitucionalidad se dirige a cuestionar la
conformidad de un acto legislativo con la Carta por un supuesto desbordamiento
de la competencia del constituyente derivado, debe cumplir estos requisitos,
adaptando además su argumentación a las especiales características del juicio
de sustitución, las cuales se explican en los siguientes párrafos.
5.
El artículo 379 Superior[3]
dispone que los actos de reforma de la Constitución solo pueden ser declarados
inconstitucionales cuando desconozcan los requisitos previstos en el Título XIII
de la Constitución para su expedición[4].
En similar sentido, el artículo 241 (numeral 1º)[5]
de la Carta, relativo a las funciones de la Corte Constitucional como órgano
encargado de conservar la supremacía e integridad de la Constitución Política,
prevé que la Corte tiene la función de decidir las demandas contra este tipo de
actos por vicios de procedimiento en su formación.
6.
En la sentencia C-551 de 2003 este Tribunal analizó por primera vez la
constitucionalidad de una ley convocatoria a referendo[6]. Ese control es previo al
pronunciamiento popular, de manera que la Corte no parte de los cargos
presentados por los ciudadanos sino que debe efectuar de manera autónoma el
estudio de constitucionalidad, partiendo de la verificación de su propia
competencia.
En
primer término, aclaró la Corte que el artículo 379 (ya mencionado), no puede
interpretarse literalmente, pues no todos los requisitos para la
formación de los actos de reforma se encuentran en el Título XIII de la Carta[7].
Posteriormente, abordó el alcance de la expresión “vicios de procedimiento
en su formación” y, particularmente, indagó si ello incluye un estudio sobre
la competencia del órgano que promulga el acto.
Planteó
entonces que la competencia se proyecta tanto sobre el procedimiento como sobre
el contenido material del acto, y precisó que se trata de una condición previa
al procedimiento, pues en un Estado de Derecho ningún procedimiento, por
riguroso que sea, puede reclamar validez si es adelantado por un órgano
incompetente. En relación con el contenido material, la relación es evidente
porque no cualquier órgano estatal se encuentra habilitado para dictar un contenido
normativo determinado.
Por
ello, en concepto de la Corte, no tendría sentido una interpretación de los
artículos constitucionales citados según la cual este Tribunal tiene la función
de adelantar el estudio de vicios en el procedimiento de formación del acto, o
de los requisitos previstos en el orden jurídico para el ejercicio del poder de
reforma, pero tiene vedado el análisis del cumplimiento de las normas de
competencia pertinentes, que son un presupuesto necesario del procedimiento:
“21- (…) Un vicio de competencia se proyecta tanto
sobre el contenido material de la disposición controlada, como sobre el
trámite, pues es un pilar básico de ambos, ya que para que un acto jurídico
expedido por una autoridad pública sea regular y válido es necesario que la
autoridad realice el trámite señalado por el ordenamiento, pero que además esté
facultada para dictar ciertos contenidos normativos (…) la doctrina como
la jurisprudencia han señalado (…) que la competencia es un presupuesto
ineludible del procedimiento, a tal punto que el procedimiento está siempre
viciado si el órgano que dicta un acto jurídico carece de competencia, por más
de que su actuación, en lo que al trámite se refiere, haya sido impecable (…) Cuando la Constitución adjudica a la Corte el
control de los vicios de procedimiento en la formación de una reforma
constitucional en general, y de una ley que convoca un referendo en particular,
no sólo le atribuye el conocimiento de la regularidad del trámite como tal,
sino que también le confiere competencia para que examine si el Constituyente
derivado, al ejercer el poder de reforma, incurrió o no en un vicio de
competencia” [8].
7.
Surge entonces la necesidad de definir cuál es la competencia de los órganos
habilitados para adelantar reformas constitucionales. A partir de la
literalidad del artículo 374 Superior, disposición que se refiere
explícitamente a la reforma del texto constitucional; y de la distinción
que la doctrina y la teoría política establecen entre poder constituyente
originario y poder constituyente derivado, la Corporación precisó
que, mientras el primero inicia la construcción integral del orden político y
por lo tanto no se encuentra atado a las regulaciones constitucionales previas,
el segundo actúa dentro de las facultades y el marco normativo que la
Constitución vigente -y objeto de modificación- le señala, al plantear las vías
o mecanismos de reforma legítimos. En ese sentido, de acuerdo con el artículo
374 de la Constitución Política[9],
tiene la facultad de reformar la Constitución, pero no de sustituirla:
“(… El) artículo 374 de la Carta señala
que “la Constitución podrá ser reformada (…) De manera literal resulta
entonces claro que lo único que la Carta autoriza es que se reforme la
Constitución vigente, pero no establece que ésta puede ser sustituida por otra
Constitución. Al limitar la competencia del poder reformatorio a modificar la
Constitución de 1991, debe entenderse que la Constitución debe conservar su
identidad en su conjunto y desde una perspectiva material, a pesar de las
reformas que se le introduzcan. Es decir, que el poder de reforma puede
modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin que tales reformas
supongan la supresión de la Constitución vigente o su sustitución por una nueva
Constitución (…) Nótese entonces que el texto constitucional colombiano, si
bien no establece cláusulas pétreas, ni principios intangibles tampoco autoriza
expresamente la sustitución integral de la Constitución (…)”
8.
Cuando el Congreso de la República excede su competencia en ejercicio del poder
de reforma, sustituyendo la Constitución bajo el pretexto de modificar alguna
de sus disposiciones, el acto legislativo adolece de un vicio, pues fue
promulgado por un órgano incompetente para hacerlo. Como ese vicio se proyecta
tanto sobre el procedimiento como sobre el contenido material del acto, la
Corte es competente para controlar su conformidad con la Constitución.
9.
El concepto de sustitución de la Constitución, según lo ha expresado
reiteradamente la jurisprudencia de la Corte se encuentra en permanente
construcción. Sin embargo, es posible indicar, sin entrar en una rígida
categorización, que esta se produce cuando se modifica con tal intensidad la
fisonomía de la organización política que es imposible reconocerla. Además, la
identidad de la Carta puede apreciarse a partir de ejes que la definen; estos
no son los principios y reglas contenidos en las distintas disposiciones que
componen el orden constitucional, sino elementos estructurales cuya existencia
se infiere a partir de la interpretación sistemática de diversos postulados
superiores y que –según se expresó- reflejan la naturaleza del orden político y
jurídico colombiano.
10.
En la sentencia C-1200 de 2003, la Corporación decidió declararse inhibida para
estudiar la demanda dirigida contra el Acto Legislativo 03 de 2002[10], por medio
del cual se incorporó el sistema penal con tendencia acusatoria al orden
jurídico colombiano. En esa providencia, la Corte efectuó relevantes
precisiones sobre la naturaleza del vicio de competencia por sustitución de la
Constitución, y las cargas argumentativas que deben asumir los ciudadanos que
elevan demandas por ese motivo contra actos de reforma de la Carta.
La
decisión inhibitoria adoptada en esa oportunidad tuvo como uno de sus fundamentos
centrales la consideración según la cual plantear un juicio de conformidad
material entre un acto legislativo y una disposición concreta de la
Constitución resultaba improcedente, puesto que el primero se incorpora a la
segunda con idéntica jerarquía a la de las normas vigentes.
11.
Un aporte esencial de la sentencia C-1200 de 2003 en la comprensión del juicio
de sustitución por exceso en el ejercicio del poder de reforma, fue la
reflexión sobre la importancia de la reforma constitucional para la
preservación del orden jurídico. En esa dirección, explicó este Tribunal que la
reforma constitucional no debe percibirse, en principio, como un atentado
contra el orden constitucional sino, muy por el contrario, como un medio para
su conservación, mediante la adaptación de las normas superiores a las
necesidades políticas y sociales de cada momento histórico, lo que explica
algunas de las características del juicio de sustitución.[11] La reforma –explicó
la Corte- es una válvula de escape que permite mantener la organización
política mediante cauces institucionales, en lugar de propiciar el brusco
rompimiento de la institucionalidad que produciría un orden superior de
absoluta rigidez.
12.
Bajo esa orientación, la sentencia citada presentó relevantes consideraciones
sobre (i) la distinción entre reforma y sustitución esbozada en la Carta de
1991; (ii) la diferencia entre juicio de sustitución y juicio de intangibilidad
(asociado a la existencia de cláusulas pétreas), así como (iii) la
improcedencia de cargos por violación material de la Carta, y (iv) las cargas
argumentativas que debe asumir el actor que pretenda censurar un Acto
Legislativo por motivos de competencia[12]:
“(…) La Corte hace énfasis en que la
Constitución de 1991 no estableció normas pétreas ni principios intangibles (…)[13] La insustituibilidad
[prohibición de sustitución] es distinta inclusive a la manifestación más
amplia de intangibilidad [prohibición de modificación de determinadas reglas o
principios superiores]. En efecto, la intangibilidad impide tocar el núcleo de
un principio fundamental o, en su sentido más amplio, afectar uno de los
principios definitorios de la Constitución. La prohibición de sustitución
impide transformar cierta Constitución en una totalmente diferente, lo cual
implica que el cambio es de tal magnitud y trascendencia que la Constitución
original fue remplazada por otra, so pretexto de reformarla.
(…)
“[Por otra parte] se advierte que (…) la
diferencia entre violación de la Constitución y sustitución de la
Constitución no es de grado sino de naturaleza. La violación de la
Constitución consiste en la contradicción entre la norma superior y otra norma
considerada inferior y sujeta a lo dispuesto por la norma superior. Si se
aplicara el concepto de violación al control de las modificaciones a la
Constitución, toda reforma constitucional al contradecir lo que dice la norma
constitucional por ella reformada sería violatoria de la Constitución”.
13.
Metodológicamente, desde las sentencias C-970 y C-971 de 2004 y C-1040 de 2005,
la Corporación propuso esquematizar el desarrollo de un juicio de sustitución
en la forma de un silogismo, cuya premisa mayor corresponde al eje definitorio
de la Carta presuntamente alterado; la premisa menor involucra una descripción
del contenido normativo del Acto Legislativo estudiado, y la conclusión se
dirige a determinar si la incidencia del acto reformatorio en la Constitución
comporta el desplazamiento definitivo de esos ejes y, por lo tanto, la
pretendida reforma sustituye el Texto Superior vigente:
“4.1.  Como premisa mayor en el
anterior análisis, es necesario enunciar aquellos aspectos definitorios de
la identidad de la Constitución que se supone han sido sustituidos por el acto
reformatorio. Ello permite a la Corte establecer los parámetros normativos
aplicables al examen de constitucionalidad del acto acusado. || Se trata de un
enunciado específico, que no se limita a plantear los aspectos que de manera
general tiene una determinada institución en el constitucionalismo
contemporáneo, sino la manera particular como un elemento definitorio ha sido
configurado en la Constitución colombiana y que, por consiguiente, hace parte
de su identidad.
4.2.   Procede luego el examen
del acto acusado, para establecer cual es su alcance jurídico, en relación con
los elementos definitorios identificadores de la Constitución, a partir de las
cuales se han aislado los parámetros normativos del control.
4.3.   Al contrastar las
anteriores premisas con el criterio de juzgamiento que se ha señalado por la
Corte, esto es, la verificación de si la reforma reemplaza un elemento
definitorio identificador de la Constitución por otro integralmente diferente,
será posible determinar si se ha incurrido o no en un vicio de competencia”.
14. La naturaleza del juicio de sustitución y su
desarrollo metodológico implican también cargas argumentativas mínimas que
deben asumir los demandantes, las cuales, sin desfigurar el carácter público de
la acción de inconstitucionalidad, sí exceden las de la censura de normas de
naturaleza legal por violación material de la Constitución. Así, en la decisión
citada se explicó:
“(…) cuando un ciudadano demanda una
reforma constitucional por considerarla inconstitucional tiene la carga
argumental de demostrar que la magnitud y trascendencia de dicha reforma
conducen a que la Constitución haya sido sustituida por otra. No basta con
argumentar que se violó una cláusula constitucional preexistente, ni con
mostrar que la reforma creó una excepción a una norma superior o que estableció
una limitación o restricción frente al orden constitucional anterior. El actor
no puede pedirle a la Corte Constitucional que ejerza un control material
ordinario de la reforma como si ésta fuera inferior a la Constitución. Esto es
fundamental para delimitar el alcance del control atribuido al juez
constitucional”. (Carga del demandante según la C-1200/03).
15. Las reglas y parámetros recién descritos fueron
sistematizados finalmente en la decisión C-1040 de 2005, en la que se analizó
la ley convocatoria a referendo para aprobar la reelección presidencial
inmediata, así:
“(…) Las diferencias fundamentales que
distinguen al juicio de sustitución de [los juicios de intangibilidad y de
violación material de la Carta] residen en que la premisa mayor del juicio de
sustitución no está específicamente plasmada en un artículo de la Constitución,
sino que es toda la Constitución entendida a la luz de los elementos esenciales
que definen su identidad. (…) En el juicio de sustitución no se verifica si
existe una contradicción entre normas (…), ni se registra si se presenta la
violación de un principio o regla intocable (…), sino que (…) (a) se aprecia si
la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución, (b) se
analiza si éste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y,
luego, (c) se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si
son distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente
diferentes, al punto que resulten incompatibles.
(…) Para construir la premisa mayor del
juicio de sustitución es necesario (i) enunciar con suma claridad cuál es dicho
elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son
sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y
definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo
así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es
crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de
verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991
es irreductible a un artículo de la Constitución, -para así evitar que éste sea
transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe
un juicio de contradicción material- y si (v) la enunciación analítica de dicho
elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables
por el poder de reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de
violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte.
Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si
dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro –no
simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo
elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto
que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la
Constitución anterior.
(…) resulta posible introducir reformas
sustanciales a la Constitución, que alteren su estructura básica o los
principios fundamentales en ella contenidos, pero que puedan, sin embargo, entenderse
como incorporadas a ella (…)”.[14]
16.
En la sentencia C-588 de 2009, la Corporación mostró interés por profundizar en
distintos tipos de eventuales afectaciones a la Carta, derivadas del ejercicio
del poder de reforma, con el propósito de establecer si podrían configurar una
sustitución de la Constitución. A manera de síntesis, estas fueron las
conclusiones a las que arribó la Sala Plena en esa oportunidad:
La
destrucción de la Constitución difiere tanto de la reforma como de la
sustitución, pues implica la eliminación de la Carta vigente, y del poder constituyente
que le dio origen (i); la supresión implica la terminación del orden
político sentado por ella, aunque conservando el poder que le dio nacimiento “[lo
que] aproxima esta noción al concepto de sustitución (…) sustitución total”
(ii); el quebrantamiento supone una violación de alguno de sus
contenidos normativos, razón por la cual no es compatible con el concepto de
sustitución, salvo de manera excepcional, casos en que la modificación de ese
específico contenido implique también la grave alteración de un eje definitorio
de la Carta, aspecto que deberá demostrarse plenamente, recordando siempre que
el juicio a realizar no es de intangibilidad de principios y normas
constitucionales, sino de insustituibilidad de la Constitución[15] (iii); y la suspensión
podría operar bajo dos modalidades. Una, cuando la propia Carta lo autoriza,
como sería el caso de los estados de excepción, evento en que sería válida
siempre que se respete el cauce constitucional pertinente; y otra, cuando, por
fuera de los eventos explícitamente permitidos, la reforma implica la pérdida
temporal de efectos de elementos estructurales del Texto Superior[16] (iv).
17.
También en esa providencia (C-588/09) se estudió el fenómeno de falta de
eficacia de la reforma, concepto utilizado por este Tribunal para aludir a
los eventos en que, invocando el poder de reforma, no se plantea una
modificación de la Carta, sino que se adoptan decisiones de carácter puramente
político, y destinadas a favorecer a personas determinadas o a regir en eventos
específicos, y no de manera general y abstracta. Esto es, cuando se esconden
bajo el manto de la reforma decisiones ad hoc.
18.
La sentencia C-288 de 2012 decidió recordar la importancia de la auto
restricción judicial en el desarrollo del juicio de sustitución, así como las
especiales cargas argumentativas que deben satisfacer las demandas que invoquen
vicios de competencia en el ejercicio del poder  de reforma.
Retomando
la importancia de la reforma constitucional como mecanismo para la conservación
de las instituciones, adaptándolo a las necesidades sociales, la Corporación
recalcó su deber de revisar con especial cuidado si las demandas ciudadanas se
refieren en realidad a la sustitución de la Constitución o si (erróneamente)
pretenden análisis de violación material de la Carta, o de modificación de
cláusulas intangibles, aspectos ajenos a su competencia.
19.
En ese orden conceptual, efectuó un llamado a mantener una metodología estricta
en materia de juicio de sustitución, guiada por la auto restricción judicial, y
dirigida al cumplimiento de los siguientes propósitos: (i) salvaguardar la
identidad de la Constitución, evitando el desplazamiento absoluto de sus ejes
definitorios; (ii) permitir la adaptación de la Carta a cambios sociopolíticos
de gran importancia, permitiendo así la continuidad del ordenamiento
constitucional, antes que un brusco rompimiento institucional; y (iii) evitar
que el juicio se confunda con un control material de las reformas
constitucionales, ajeno a las competencias de la Corte. Para lograr ese triple
cometido, propuso la Corporación las siguientes prevenciones:
“13.1. (…) Sin perjuicio del carácter público de la
acción de inconstitucionalidad, para el caso de las demandas contra actos
reformatorios de la Constitución, fundadas en el reproche por la presunta
sustitución de la Carta Política, el actor o actora debe cumplir con una carga
argumentativa mínima, la cual esté dirigida a demostrar cómo (i) el
parámetro de control está conformado por un eje definitorio de la Constitución,
construido a partir de diversos preceptos del bloque de constitucionalidad, y
no por una norma superior particular y específica, pues en este caso lo que se
buscaría es que la Corte ejerza un control material; y (ii) la norma
acusada subvierte, de forma integral, esa característica que otorga identidad
de la Corta Política, de modo que el texto resultante deba comprenderse como un
nuevo orden constitucional, que sustituye al reformado (…) Existe, conforme lo
expuesto, una carga argumentativa particular para las demandas de
inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de la Carta, fundadas en la
presunta sustitución de la misma (…)
13.2. La necesidad de precisión conceptual sobre el
juicio de sustitución radica en un aspecto en el que se ha insistido en esta
sentencia, referido a que dicho juicio difiere de un control material de los
actos legislativos, según las razones anotadas en fundamentos jurídicos
anteriores. Al respecto debe la Corte advertir que la insistencia en la
precisión conceptual sobre la materia radica en la facilidad en que una visión
desinformada, o incluso simplemente inadvertida del tópico analizado, puede
llegar a confundir ambos planos, desnaturalizando por completo la función de
este Tribunal frente al estudio en sede judicial de los actos reformatorios (…)”[17]
20.
En ese sentido -y una vez más destacando la diferencia entre juicio de
sustitución y juicio material de inconstitucionalidad-, se explicó que no
representan sustitución parcial de la Constitución reformas que, a pesar de
tocar asuntos de relevancia para la estructura del orden constitucional, no
atentan contra la forma u organización política, ni la tornan en otra opuesta o
integralmente diferente, como podría ocurrir ante (i) la reformulación de una
norma positiva que no altere intensamente su contenido; (ii) la re conceptualización
de los valores protegidos por la Carta Política, o (iii) la introducción de
excepciones específicas o normas generales de la Carta, o determinadas
restricciones destinadas a lograr la armonización de bienes constitucionales
enfrentados[18]
21.
Conclusiones relacionadas con el estudio de aptitud de la demanda:
La
naturaleza del juicio de sustitución, y las subreglas recién presentadas,
comportan determinadas conclusiones para el análisis de aptitud de las demandas
por juicio de sustitución. Sin pretensión de exhaustividad, la Sala desea
destacar las siguientes:
21.1.
La “construcción” del eje definitorio de la Constitución, o su presentación,
difiere de la enunciación de una o varias normas constitucionales. La
obligación del demandante en la exposición de esta premisa inicial del juicio
de sustitución constituye en demostrar, a partir de la interpretación
sistemática de diversos enunciados del bloque de constitucionalidad, que existe
un elemento estructural de la Constitución, concebida como un todo, que puede
resultar afectado por la reforma constitucional objeto de estudio. De no
hacerlo, la demanda puede verse afectada por falta de suficiencia, o
bien puede derivar en un juicio sin especificidad, de carácter vago y
general, y por ello, inepto para una decisión de fondo.
21.2.
En relación con la premisa menor, o el alcance del acto legislativo, el mayor
riesgo que enfrenta la demanda es incurrir en una interpretación poco razonable
o demasiado subjetiva del mismo, y por lo tanto, carente de certeza. La
adecuada interpretación del mismo requerirá, por supuesto, un trabajo riguroso,
que involucre diversos métodos de interpretación y no se oponga a lo que
razonablemente se infiere de la jurisprudencia constitucional, en aquellos
pronunciamientos que resulten relevantes para el análisis del acto en cuestión.
Esto último, porque la Corte es intérprete autorizada de la Constitución, y
como el Acto Legislativo se incorpora a esta última, no tiene sentido
interpretarlo por fuera (o forzarlo a salir) de los parámetros normativos
provenientes de la jurisprudencia constitucional. Errores en la presentación de
esta segunda premisa, además de restar certeza, incidirán negativamente en
la suficiencia y pertinencia de la demanda.
En
esta etapa corresponde también a los actores explicar de qué manera la reforma
afecta elementos estructurales de la Constitución vigente, o al orden
constitucional en su integridad. Asumir este paso del juicio de manera
inadecuada conlleva el riesgo de caer en juicios carentes de pertinencia,
especificidad y suficiencia.
21.3.
Frente al momento conclusivo del juicio, donde se determina si la incidencia
del Acto Legislativo en un eje definitorio de la Constitución implica su
desplazamiento definitivo y por lo tanto la sustitución de la Carta, deben
mantenerse presentes, ante todo las diferencias entre sustitución, conformidad
material e intangibilidad de la Carta, ampliamente expuestas en las sentencias
C-1200/03, C-1040/05 y C-288/12, entre otros pronunciamientos relevantes.
21.4.
Como se indicó, en principio toda reforma constitucional contradice la
Constitución vigente pues precisamente el poder de reforma se emplea cuando sus
titulares consideran necesario alterar el contenido actual de las normas
superiores. De igual manera, la reforma constitucional supone apartarse de los
propósitos del Constituyente originario, ante la necesidad de adaptar el Texto
constitucional a las características sociales y políticas de cada momento
histórico.
21.5.
Ello tiene dos consecuencias: primero, la Corporación no puede asumir un juicio
material de constitucionalidad (conformidad de una norma inferior con la Carta
Política), que prive de todo sentido el poder de reforma. Las normas
superiores, individualmente consideradas, no constituyen el parámetro de
control en el juicio de sustitución; y segundo, ninguna disposición de la
Carta, asiladamente considerada, es intocable. Cualquier cargo que se limite a
acusar al acto de reformar de violar de la Carta Política, que critique la
modificación de una de sus cláusulas, principios y reglas constitucionales que
denuncie la creación de una excepción puntual a la regulación constitucional es
impertinente[19].
21.6.
Además, no cualquier alteración de un eje definitorio de la Carta implica la
sustitución de esta. Debe tratarse de un desplazamiento absoluto o una
alteración integral del eje (o de varios de ellos), para que se genere un vicio
competencial, susceptible de privar de validez la reforma. Como lo ha explicado
la jurisprudencia, las reformas constitucionales pueden ser amplias y
trascendentales, sin que ello suponga la sustitución de la Constitución, la
cual se produce únicamente cuando, en virtud de la reforma, su identidad se
trastoca de manera tan significativa que no puede considerarse una misma
organización política a la que regía previa la reforma.
Un
argumento que logre razonablemente identificar un eje de la Constitución
Política, pero que pretenda la inexequibilidad del Acto Legislativo por su
simple alteración carece de suficiencia.
La demanda de la referencia no es apta para un pronunciamiento de
fondo. Inhibición de la Corte Constitucional.
22.
Los demandantes plantean la existencia de cuatro ejes definitorios de la
Constitución, todos relacionados con el sistema o los elementos básicos del
modelo de persecución e investigación penal creado por el Constituyente de
1991. Para sustentar la afirmación de que se trata de ejes definitorios se concentran
en repasar algunos aspectos de la discusión sostenida en la Asamblea Nacional
Constituyente sobre la pertinencia de un sistema de persecución penal “único”,
en el cual la acción penal corresponde exclusivamente a la Fiscalía General de la
Nación, órgano que hace parte de la rama judicial y, concretamente, se remiten
a las intervenciones del constituyente Carlos Daniel Roca Abello que, según los
actores, fueron acogidas finalmente por la mayoría y plasmadas en los artículos
116 y 250 de la Carta. Esos argumentos constituyen la premisa mayor de su
demanda[20],
en los términos planteados por la Corte desde la sentencia C-970 de 2004.
23.
Posteriormente, señalan que esos ejes se ven desplazados al retirar a la
Fiscalía General de la Nación el monopolio de la acción penal, y desconocer la
prohibición de renunciar a su ejercicio, contenida en el artículo 250 de la
Constitución Política; permite al Legislador desconocer la reserva
constitucional para definir los elementos básicos del sistema de persecución
penal, al facultarlo para establecer un sistema penal alterno; desconoce
también la reserva que la Constitución establece en su artículo 116, en el
sentido de que la persecución penal debe ser estatal y jurisdiccional, pues
permite que la acción sea ejercida tanto por las víctimas como por autoridades
administrativas.
24.
Finalmente, concluyen que la reforma constitucional mencionada evidentemente
desplaza los ejes definitorios previamente identificados, pues precisamente ese
fue el objetivo del constituyente derivado; agrega que lleva a la existencia de
normas incompatibles en el texto constitucional, y propone que corresponde a la
Corte Constitucional eliminar tales antinomias; y argumentan que la disposición
acusada no cumple el test de efectividad de la reforma. Ese conjunto de
razones demuestran para los actores la extra limitación del Congreso en el ejercicio
del poder de reforma, y la sustitución constitucional producida por su
promulgación.
25.
En concepto de esta Sala, la demanda de la referencia no satisface los
requisitos argumentativos mínimos para provocar un pronunciamiento de fondo
sobre la constitucionalidad del artículo 2º del Acto Legislativo 06 de 2011
porque (i) fracasa en la construcción de los cuatro ejes definitorios, pues
estos se reducen a la interpretación que los actores efectúan de los artículos
116 y 250 de la Carta, con base en los trabajos preparatorios de la Asamblea
Nacional Constituyente; (ii) da un alcance al acto de reforma que no se
desprende de su literalidad, se torna altamente subjetivo, e involucra hipótesis
futuras sobre la actuación del Congreso de la República, no susceptibles de ser
juzgadas por este Tribunal; (iii) pretende el desarrollo de un juicio material
de constitucionalidad, al confrontar el contenido del acto normativo 06 de 2011
con los artículos 116 y 250 de la Carta Política, o bien (iv) la solución de
una presunta contradicción normativa entre el artículo 116 Superior y el Acto
Legislativo demandado; ambas, pretensiones que desbordan la competencia de la
Corte en el control de constitucionalidad de los actos legislativos.
25.1.
Los actores fracasan en la construcción de la premisa inicial del juicio de
sustitución.
La
presentación de los ejes definitorios presuntamente alterados por el artículo
2º del Acto Legislativo 06 de 2011 efectuada en la demanda no es del todo
clara. En algunos apartes del escrito, es difícil discernir si en realidad los
actores hacen referencia a cuatro ejes, o si estos se confunden en uno solo,
asociado al monopolio estatal y judicial de la acción penal. Esa deficiencia,
sin embargo, no resulta insuperable, pues bien sea como cuatro ejes
independientes, bien como uno solo, lo cierto es que los actores consideran que
elementos estructurales de la Carta prohíben la creación de sistemas penales
alternos en los que la acción penal no esté a cargo de la Fiscalía, sino que,
en cambio, se asigne a autoridades administrativas o particulares.
En
concepto de la Sala, a grandes rasgos no es irrazonable la interpretación que
los accionantes efectúan de la Constitución Política y, especialmente de los
artículos 116 y 250 (inciso 1º) en los que basan su argumentación. Pero el
cargo que proponen requiere más que lineamientos generales de dos cláusulas
constitucionales y, desde ese punto de vista, es insuficiente, al menos por dos
razones. Primero, porque no presentan razones para explicar por qué debe
considerarse que los contenidos normativos de esos dos artículos son un eje de la
Constitución o en otros términos, por qué su modificación desfigura la
organización política actual. Segundo, porque en atención a la naturaleza de la
censura resultaba imprescindible una argumentación más detallada en relación
con el concepto de monopolio de la acción penal que los demandantes
atribuyen a los artículos 116 y 250 de la Carta, y sobre el cual edifican todo
su razonamiento.
Cabe
recordar que el sistema de investigación penal (o sus elementos básicos) ya han
sido objeto de intensas modificaciones, por ejemplo, al introducirse el sistema
penal de tendencia acusatoria sin que, hasta el momento, la Corte haya
declarado inexequible esa reforma. Ello no significa que resulte imposible
argumentar en torno a una proposición según la cual reformar los elementos
esenciales del sistema penal previstos en la Constitución Política pueden
llevar a su sustitución, pero dado que en este caso también se trata de una
alteración al diseño de la persecución penal, sí suponía para los demandantes
asumir la carga de construcción de la premisa mayor con particular esmero.
Ahora
bien, si por monopolio de la acción penal los actores entienden
exclusividad absoluta, la premisa resulta incorrecta, pues aunque su ejercicio
corresponde por regla general a la Fiscalía General de la Nación, existen excepciones
puntuales contenidas en la propia Carta Política. Así lo demuestran las
funciones de investigación de altos funcionarios que debe asumir la Cámara de
Representantes, la instrucción que se adelanta en los casos asumidos por la
Justicia Penal Militar, o los procesos de conocimiento de los hechos que suelen
llevar a cabo los pueblos indígenas para el juzgamiento de conductas
socialmente nocivas, en ejercicio de la autonomía jurisdiccional que la
Constitución les reconoce.
Esa
imprecisión en este caso tiene consecuencias muy importantes porque los actores
proponen que las excepciones al monopolio de la acción penal alteran la
identidad de la Constitución. ¿Cómo podría ser así, si el propio constituyente
originario incorporó excepciones a ese principio? La demanda no da respuesta a
semejante interrogante.
Por
otra parte, en la exposición de los ejes definitorios citados, los actores
acuden exclusivamente al método de interpretación genético, o de estudio
de los trabajos preparatorios, aunque limitándose a trascribir algunos
apartes de la intervención del Constituyente Carlos Daniel Abello Roca, y a
indicar que propuestas dirigidas a la implantación de sistemas penales
alternativos fueron rechazadas en la Asamblea del 91.
Ello
les permite concluir que para el Constituyente originario fue muy importante
preservar la acción penal en cabeza de un órgano perteneciente a la rama
judicial y no la existencia de sistemas alternos. Aún si la Corte aceptara esa
afirmación, de ello no se sigue que ese conjunto de principios constituya un
eje definitorio de la Carta.
Es
plausible esperar que los constituyentes hayan discutido con seriedad las
normas que en su momento incorporaron a la Carta, pues su trabajo no es trivial
sino que atañe a la definición de los elementos mínimos fundamentales de la
organización política. Pero el poder de reforma existe porque la profunda
reflexión inicial puede requerir una adecuación a los cambios sociales y por esa
razón el constituyente derivado puede, en el marco de nuevas discusiones
democráticas, adelantar una deliberación distinta y concluir que es necesario
modificar, complementar o alterar tanto el propósito como los contenidos
específicos de la Constitución Política. Además,
debido a la inexistencia de cláusulas pétreas o intangibles en nuestro orden
superior, el poder de reforma no tiene vedada la modificación contenidos
normativos trascendentales y ampliamente discutidos en la Asamblea
Constituyente de 1991.
No
rechaza la Sala el uso de un método de interpretación determinado, o varios de
ellos para la identificación de ejes estructurales de la Constitución; pero es
claro que la tarea exige, en todos los casos y sin perjuicio de las demás
herramientas hermenéuticas a las que acudan los actores, de una interpretación
de naturaleza sistemática, que indagando el sentido de conjuntos de normas
contenidas en el bloque de constitucionalidad, permita evidenciar la existencia
de un eje definitorio que se proyecte claramente en la identidad del orden
constitucional.
Las
deficiencias en la Construcción de la premisa mayor hacen que la demanda
carezca de suficiencia para un pronunciamiento de fondo y, como se
explicará inciden negativamente en el desarrollo ulterior del juicio propuesto
por los accionantes.
25.2.
Al construir la premisa menor del juicio, la demanda presenta conclusiones que
exceden ampliamente el alcance semántico de la disposición, incorporan
consideraciones puramente subjetivas y solicitan el control de
constitucionalidad de hipótesis futuras, improcedentes en un juicio de sustitución.
En
relación con la premisa menor, los actores inician con una exposición plausible
del contenido literal del acto reformatorio contenido en el artículo 2º del
Acto Legislativo 06 de 2011, al considerar que otorga al Legislador la
posibilidad de atribuir la acción penal a particulares o autoridades
administrativas, como en efecto se infiere de su simple lectura. Sin embargo,
posteriormente plantean conclusiones que van mucho más allá de lo que permiten
razonablemente inferir las premisas iniciales, o bien, se dirigen a cuestionar
la eventual orientación que en el futuro dé el Legislativo al momento de
desarrollarlo, lo que atenta contra la certeza de la demanda.
Así,
de acuerdo con la demanda el Acto Legislativo demandado crea un sistema
penal alterno, en el que las víctimas o autoridades no judiciales tienen a
su cargo la acción penal, proposición que excede en mucho la lectura inicial
según la cual en un conjunto de casos determinados, y bajo parámetros sentados
por el constituyente derivado, víctimas y autoridades distintas de la Fiscalía
podrían llegar a ejercer la acción penal. Al pasar de describir excepciones
puntuales, guiadas por criterios previstos en el Acto Legislativo 06 de 2011,
a la supuesta creación de un sistema penal alterno, la demanda cae en pleno
subjetivismo.
De
igual forma, cuando se propone en la demanda que el Legislador, al desarrollar
el Acto Legislativo con base en los parámetros de naturaleza del bien jurídico
y lesividad de la conducta, podría desplazar de manera absoluta y definitiva al
actual ente investigador y dejar la acción penal en cabeza de las víctimas o de
autoridades administrativas en todos los casos, renunciando así a los deberes
estatales en materia penal y contrariando los artículos 116 y 250, inciso
primero de la Constitución, los accionantes proponen hipótesis futuras que solo
podrían ser juzgadas en caso de que efectivamente se expida la ley que imaginan,
pero no en este momento, en el cual debe la Corte restringir su análisis al
correcto ejercicio de la competencia de reforma que el propio Texto Superior
confiere al constituyente derivado.
No
puede la Corte juzgar lo que eventualmente podría hacer el Legislador,
menos cuando en un estado de derecho debe presumirse que el órgano de
representación democrática de mayor relevancia tendrá la pretensión de actuar
dentro de los cauces constitucionales, ciñéndose al marco que le confiere el
Acto Legislativo acusado, y atendiendo los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, en toda decisión que desarrolle los contenidos
constitucionales.
Todo
lo expuesto en este acápite, mina la certeza de la demanda.
25.3.
La conclusión del juicio de sustitución que proponen los demandantes es
incompatible con dos de las principales guías que atiende la Corte en el
desarrollo del Juicio de Sustitución. No existen cláusulas intangibles, ni es
procedente un control material de los actos legislativos.
De
conformidad con la exposición de la demanda, el constituyente derivado tuvo la
intención de eliminar el monopolio de la acción penal previamente establecido
en cabeza de un órgano estatal y judicial, como la Fiscalía General de la
Nación. Este argumento es irrelevante en el juicio de sustitución y por ese
motivo, impertinente en el control de actos legislativos, pues lo único que
puede demostrar es que el constituyente derivado quiso modificar una decisión
del originario y así lo hizo.
No
puede considerarse de manera alguna como un vicio de competencia que a la
intención concreta de modificar un aspecto del sistema de persecución penal
contenido en la Constitución Política, siga su efectiva alteración por parte
del poder de reforma. Es ese, precisamente, su campo de acción. Suponer lo
contrario implicaría sostener que existen cláusulas intangibles en el orden
superior (tal vez aquellas ampliamente defendidas por el Constituyente
originario como se propone en la demanda). Pero la jurisprudencia consolidada
de este Tribunal tiene plenamente definido que no es ese el caso en la
Constitución colombiana y que el juicio de sustitución no es un juicio de
intangibilidad de normas o elementos normativos de la Carta.
Sin
embargo, los actores plantean que la reforma legislativa introducida mediante
el artículo 2º del Acto Legislativo 06 de 2011 es contraria a las previsiones
contenidas en los artículos 116 y 250 de la Carta Política (inciso 1º) porque,
mientras la reforma habilita al Legislativo para atribuir la acción penal a
particulares y autoridades distintas de la Fiscalía, el artículo 116
expresamente lo prohíbe. Por esa vía no es posible adelantar el juicio de
sustitución, pues (i) como el poder de reforma actúa para modificar aspectos de
la Constitución Política, las reformas constitucionales por regla general son incompatibles
con los contenidos previos a la modificación; y (ii) la introducción de
excepciones a principios y reglas constitucionales mediante el ejercicio del
poder de reforma no es contraria al adecuado ejercicio del poder de reforma, ni
se encuentra vedada al constituyente derivado.
Tanto
la solicitud de adelantar un control material de una reforma constitucional,
como el supuesto exceso de competencia derivado de la modificación de
contenidos normativos presuntamente intangibles, son impertinentes en el juicio
de sustitución. Como se explicó en los fundamentos de esta decisión, no existen
cláusulas pétreas en nuestro orden constitucional, y entre el juicio material de
constitucionalidad y el juicio de sustitución existe una diferencia de
naturaleza. Por ello, la Corte carece de competencia para decidir sobre las
inquietudes presentadas por los accionantes.
25.4.
No corresponde a la Corte Constitucional solucionar eventuales antinomias
normativas entre normas constitucionales.
Según
se ha explicado previamente, en concepto de los demandantes el artículo 2º del
Acto Legislativo 06 de 2011 genera una contradicción normativa con el artículo
116 de la Constitución Política, pues este prohíbe la investigación de delitos
a particulares y autoridades administrativas, mientras la reforma permite que
el Congreso asigne funciones de esa naturaleza dentro del sistema de
persecución penal, por ello, consideran que debe declararse inconstitucional la
reforma bajo análisis.
Todo
lo expuesto en considerandos previos lleva a concluir, necesariamente, que esta
solicitud es improcedente, y que afecta la pertinencia de la demanda. En el
sistema jurídico colombiano, las normas constitucionales son todas de la misma
jerarquía, de manera que no puede declararse la inconstitucionalidad de una de
ellas por entrar en una eventual contradicción con otro mandato de la misma
Constitución. Al proponer ese curso de decisión, la demanda incurre en el error
ya evidenciado en la jurisprudencia uniforme de esta Corporación: trata a la
reforma constitucional como si fuera una ley (inferior a la Constitución en un
sistema jerárquico de normas), cuando no lo es. Se trata de un nuevo texto que ingresa
al orden jurídico con idéntica jerarquía a la que poseen las normas
constitucionales. Se trata, en síntesis, de normas constitucionales.
Si
sus contenidos normativos en efecto entran en conflicto en un caso concreto,
corresponderá entonces perseguir su armonización concreta, pero no es
procedente la declaratoria de inconstitucionalidad de ninguna de esas
previsiones. No existen en el ordenamiento jurídico colombiano normas
constitucionales inconstitucionales.
25.5.
Los demandantes proponen un test de eficacia de la reforma partiendo de
una noción incorrecta de este concepto jurídico.
Finalmente,
según lo expresado en la demanda debe realizarse un test de eficacia de la
reforma, pues el artículo 2º del Acto Legislativo 06 de 2011, en realidad,
no alteró el contenido normativo de los artículos 116 y 250 de la Constitución
Política, sino que añadió un inciso que crea excepciones incompatibles con la
regulación aún vigente y prevista por el constituyente originario.
No
es ese el sentido del test de eficacia al que ha aludido la Corte en
decisiones previas. Ese examen se dirige a indagar si bajo el concepto de reforma
pretenden esconderse decisiones políticas ad hoc, es decir,
limitadas a circunstancias y especialmente a ciudadanos o grupos de ciudadanos
específicos, de forma que no tienen el carácter general y abstracto propio de
las normas constitucionales.
La
incomprensión del concepto en cuestión lleva a los actores a un argumento
internamente contradictorio, pues terminan proponiendo que el Acto Legislativo 06
de 2011 sustituyó y no sustituyó la Carta Política, proposición
inaceptable a la luz del principio lógico de no contradicción y, por lo tanto,
carente de claridad, especificidad y suficiencia para el juicio de sustitución.
En
esos términos, la demanda presenta problemas de certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia insuperables. La Corporación debe entonces
declararse inhibida para decidir de fondo.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- INHIBIRSE para proferir decisión de fondo en relación con el artículo 2° del Acto
Legislativo No. 6 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Salvamento de voto
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-433/13
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos exigidos para avocar examen
de los presuntos vicios competenciales del constituyente derivado, por un cargo
de sustitución de la constitución (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA
CONSTITUCION-Parámetros de control
(Salvamento de voto)
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente D-9402.
Demanda
de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 06 de 2012, “por el cual
se reforma el numeral 4 del artículo 235, el artículo 250 y el numeral 1 del
artículo 251 de la Constitución Política”.
Actores:
Jarol Estibens Echeverry Giraldo, Shirley Triana Medina y Darío Fernando
Mosquera Guevara.
Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA.
Salvo
mi voto frente a la Sentencia de constitucionalidad C-433 de 2013, aprobada por
la Sala Plena en sesión del diez (10) de julio de dos mil trece (2013), en la
cual este tribunal decidió inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo
sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo 06 de 2012, por ineptitud
sustancial de la demanda, por las razones que a continuación expongo:
1.
Disiento de la decisión adoptada por considerar que en este caso, conforme a la
doctrina sostenida por este tribunal desde la Sentencia C-551 de 2003, la
demanda sí cumple con los requisitos exigidos para avocar el examen de los
presuntos vicios competenciales del constituyente derivado, por un cargo de
sustitución de la Constitución.
2.
Dada la imprecisión del parámetro de control a emplearse en una demanda contra
un acto legislativo por razón de sustituir la Constitución, ya que la condición
de eje definitorio de la Carta no se sabe con certeza antes de que este
tribunal se pronuncie, no es dable exigir a los demandantes que procedan a
precisar dicho parámetro. Y no lo es, porque esta condición es una mera
hipótesis al momento de presentar la demanda, a menos que exista una decisión
previa que reconozca el susodicho eje definitorio y, en tanto hipótesis sin
verificar, apenas es una propuesta indicativa y no un aserto incuestionable. El
mero hecho de indicar un posible parámetro no significa que lo sea, ni mucho
menos que este tribunal lo reconozca como tal, pero de esto no se sigue que la
demanda carezca de aptitud sustancial.
3.
La dificultad para establecer o determinar el parámetro de control, valga
decir, para identificar y reconocer un eje definitorio de la Carta, más allá de
una propuesta hipotética, hace que los mínimos argumentativos de certeza y
suficiencia sean en este caso mucho más complejos.
4.
Si no hay certeza o precisión sobre el eje definitorio en la realidad, ya que
ésta sólo resulta después de que este tribunal se pronuncia, no es razonable
exigir al demandante que su demanda recaiga sobre una proposición jurídica real
y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva, pues, se
repite, la propuesta del actor es una mera hipótesis y, al momento de
plantearse, no hay elementos de juicio objetivos suficientes para sostener su
veracidad. Además, en este caso no se trata de una confrontación entre la norma
legal y la norma constitucional, que tiene elementos objetivos en la medida en
que ambas están incorporadas en textos, sino de analizar el ejercicio de la
competencia del Congreso de la República para reformar la Constitución, a
partir de una noción inacabada, como es la de los ejes definitorios de la
Carta.
5.
Si no hay certeza sobre el eje definitorio en la realidad y, por tanto, la
proposición jurídica del actor tiene alto riesgo de ser calificada como
subjetiva, el pretender que una demanda en estas condiciones tenga un alcance
persuasivo capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad
de la norma demandada, en razón del desbordado ejercicio de la competencia del
Congreso de la República, valga decir, que satisfaga el mínimo argumentativo de
la suficiencia, es algo desmesurado. Y lo es, porque si de entrada hay serías
dudas sobre el carácter de eje definitorio de la Carta del parámetro de
control, valga decir, si la base del discurso es endeble, el exigir en este
caso la misma suficiencia que se exige cuando se trata de la demanda de la
inconstitucionalidad de una ley, abre una riesgosa compuerta al subjetivismo
del juez.
6.
Las anteriores circunstancias ponen en evidencia los riesgos y peligros de la
doctrina de la sustitución de la Constitución. Las dificultades para precisar
el parámetro de control, valga decir, el eje definitorio de la Carta, tanto en
la demanda como en la sentencia, exigen hacer un replanteamiento metodológico
de la misma.
7.
En el evento de aceptar que la competencia de reforma de la Constitución por
parte del Congreso de la República tiene límites, como los tiene, es menester
identificarlos a partir de normas jurídicas precisas y no sólo a partir de
ejercicios argumentativos del tribunal constitucional. Una propuesta que
valdría la pena considerar es la de identificar dichos límites a partir del
derecho internacional, pues más allá de las críticas que puede y debe hacerse,
existe un fundamento sólido y objetivo para ello. Podría darse una nueva
inteligencia al artículo 93 de la Constitución, que dispone la prevalencia en
el orden interno, del cual hace parte la propia Constitución, de los tratados y
convenios internacionales ratificados por el Congreso que reconocen los
derechos humanos y prohíben su limitación en los estados de excepción. En este
contexto se enmarca la posición que he
defendido de que los límites a la competencia del Congreso de la República para
reformar la Constitución deben identificarse a partir de las normas imperativas
del derecho internacional y de los convenios de derechos humanos.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
[1] Los antecedentes del
presente auto, a excepción del resumen de la demanda, pertenecen al proyecto de
decisión originalmente presentado por el magistrado Alberto Rojas Ríos, el cual
no fue aprobado por la Sala Plena. Ello motivó la asignación del caso al actual
magistrado ponente, quien expone la posición mayoritaria de la Corte en el asunto de la referencia.
[2] Se sigue de cerca la exposición de la reciente sentencia C-330 de
2013. Estas condiciones fueron ampliamente desarrolladas en la sentencia C-1052
de 2001 y, desde entonces, han sido reiteradas de manera constante por este
Tribunal.
[3] Artículo 379, Constitución Política. “Los Actos
Legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de
convocación de la Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados
inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este
título.|| La acción pública contra estos actos sólo procederá dentro del año
siguiente a su promulgación, con observancia de lo dispuesto en el artículo 241
numeral 2.”
[4] El Título XIII de la Constitución Política, hace referencia a la reforma de la Constitución Política (artículos 374 a 380.
[5] Artículo 241, Constitución Política. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá
las siguientes funciones:
1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad
que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación”.
[6] Esa revisión tiene fundamento en el Artículo 241 (numeral 2º) de
la Constitución, el cual ordena a la Corte “Decidir, con anterioridad al
pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un
referendo o a una asamblea constituyente para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación”.
[7] “7. Cuando el artículo 379 de la Constitución establece que la convocatoria a referendo sólo podrá ser declarada inconstitucional cuando se violen los requisitos
establecidos en el artículo pertinente de dicho título XIII de la Carta v.gr. el artículo 378, eso no significa que el control de la Corte sólo pueda tomar en consideración esa disposición, por la sencilla razón de que el
trámite propio de la convocatoria a un referendo constitucional, no se
encuentra regulado exclusivamente en el título XIII, ya que el artículo 378
superior reenvía a varias disposiciones que no hacen parte del mencionado
título. Por ejemplo, cuando se habla en el artículo 378 de la iniciativa del
Gobierno, habrá que determinar según el artículo 115 del Estatuto Superior
quienes integran el Gobierno; circunstancia similar se presenta cuando la misma
norma añade que la iniciativa puede tener origen en los ciudadanos en las
condiciones del artículo 155, es decir, se requiere en este caso un número de
ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente
en la fecha respectiva. Además, de acuerdo con el mismo artículo 155, los
ciudadanos proponentes tendrán derecho a designar un vocero que será oído por
las cámaras en todas las etapas del trámite. ||La Constitución es un texto armónico que debe ser interpretado de manera sistemática, teniendo
en cuenta, además, los propósitos pretendidos por el constituyente”.
[8] Es, en todo caso, importante mantener
presentes estas precisiones de la Corte sobre la proyección material del vicio
competencial en un acto normativo determinado: “24- Algunos podrían considerar que la tesis precedente
es contradictoria con la doctrina desarrollada por esta Corte sobre el carácter
material y no formal de los vicios de competencia en la formación de las leyes
o en la expedición de los decretos fundados en facultades extraordinarias. Y efectivamente
esta Corporación ha considerado que ciertos vicios de competencia, como la
extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias, la violación
de la regla de unidad de materia o de la reserva de ley orgánica, son vicios de
competencia, y por ende son violaciones materiales de la Carta y no vicios de forma sujetos al término de caducidad de un año establecido por el
artículo 242 superior. Conforme a esa crítica, la Corte sostuvo en esas oportunidades que el vicio de competencia es material y no formal,
mientras que la presente sentencia parecería defender la tesis contraria, pues
indica que los problemas de competencia configuran vicios en el procedimiento
de formación del acto sujeto a control. || 25- Un análisis más detallado
muestra empero que no existe ninguna contradicción, por las siguientes dos
razones: de un lado, la presente sentencia no sostiene que los vicios de
competencia sean exclusivamente vicios de forma o procedimiento, sino que los
problemas de competencia se proyectan al estudio tanto de los vicios de
procedimiento como de los vicios de contenido material, por cuanto la
competencia es un pilar básico y un presupuesto tanto del procedimiento como
del contenido de las disposiciones sujetas a control de la Corte”.
[9] Artículo 374. La Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o
por el pueblo mediante referendo.
[10] El Acto Legislativo 03 de 2002 reformó
los artículos 116, 250 y 251 de la Carta, con el propósito de incorporar al
orden jurídico colombiano el sistema penal con tendencia acusatoria. En el
artículo 4º Transitorio, previó que si el Congreso de la República no expedía la regulación pertinente en un término perentorio, el Presidente de la República se encontraría investido de facultades extraordinarias para proferir las normas
legales requeridas por el nuevo sistema, por un período de 2 meses.
Precisamente esa habilitación era cuestionada por los demandantes, en virtud de
la contradicción normativa que, en su concepto, surgía con el artículo 150,
numeral 10º, que hace referencia al ejercicio de facultades legislativas
extraordinarias por delegación del Congreso de la República.
[11] “El poder de revisión de la Constitución es una de las formas de preservar la Constitución adaptándola a la evolución de una sociedad, ajustándola a
necesidades y propósitos que se han tornado imperativos o corrigiendo fallas
específicas en el diseño inicial. Su función es garantizar la permanencia de la Constitución adoptada por el poder constituyente, no sustituir la Constitución por otra diferente (…) Impedir que la Constitución sea reformada es sembrar la semilla de su destrucción, lo cual va en contra de la misión del juez constitucional de
defender la Constitución”. C-1200/03.
[12] “[De la sentencia C-551/03 se concluye] en primer lugar, que es preciso
distinguir ‘entre el poder constituyente, en sentido estricto, o poder
constituyente primario u originario, y el poder de reforma o poder
constituyente derivado o secundario’. Esto es relevante en cuanto a la
naturaleza del acto demandado en este proceso. En segundo lugar, que la Constitución de 1991 ‘si bien no establece cláusulas pétreas, ni principios intangibles
tampoco autoriza expresamente la sustitución integral de la Constitución’. Esto es relevante para analizar la orientación y configuración del
argumento presentado en la demanda en contra de las facultades conferidas
por el acto legislativo al Presidente de la República. En tercer lugar, que ‘el poder de reforma puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin que tales reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su sustitución por una nueva Constitución’. Esto es relevante para
delimitar el ámbito del control constitucional de las reformas
constitucionales así como para señalar cuándo una demanda de
inconstitucionalidad dirigida contra una norma reformatoria de la Carta es idónea para que el juez constitucional ejerza su competencia como guardián de
la supremacía e integridad de la Constitución. En cuarto lugar, que ‘para saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo, incurrió en un vicio de
competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios
y valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de
constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando
un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio
constitucional – lo cual equivaldría a ejercer un control material’. Esto
es relevante para distinguir entre el control judicial de sustitución de
la Constitución y el control judicial de violación material de una cláusula de
la Carta dado que los demandantes sostienen que la reforma constitucional
acusada viola el artículo 150 numeral 10 como manifestación concreta del
principio de la separación de poderes”. (C-1200/03)
[13] “Los alcances de la intangibilidad establecida por el propio
constituyente difieren en el derecho constitucional comparado. Dichos alcances
obedecen a varios elementos, dentro de los cuales cabe destacar brevemente
tres: la definición por el propio constituyente del criterio de intangibilidad,
la enunciación constitucional de las normas intangibles y la interpretación
expansiva o restrictiva de los textos de los cuales se deduce lo intangible por
el juez constitucional. El mayor alcance de la intangibilidad se presenta
cuando la definición del criterio de intangibilidad es amplio, las normas
intangibles cubren no solo principios básicos sino derechos específicos y
aspectos puntuales de la organización y distribución del poder público y el
juez constitucional interpreta de manera expansiva las normas relevantes”. (C-1200/03)
[14] Las características del juicio de sustitución han sido
posteriormente reiteradas en diversos fallos, entre los cuales se destaca la
sentencia C-141 de 2010, en la que se puede considerar consolidada la doctrina
constitucional en la materia. La exposición, sin embargo, toma como eje las
sentencias C-1200 de 2002 y C-288 de 2012, porque sus consideraciones sobre las
exigencias que debe satisfacer una demanda contra un acto legislativo por
razones de competencia, resultan especialmente apropiadas para el estudio del
caso concreto.
[15] En otras palabras, el quebrantamiento o “rotura” de la Constitución puede, en las circunstancias de una situación específica, conducir a la
sustitución de la Carta, trátese de sustitución parcial o total, como, incluso,
lo ha admitido la Corte Constitucional al precisar que para que se produzca la
sustitución no basta “limitarse a señalar la inclusión de excepciones o
restricciones introducidas por la reforma a la Constitución” puesto que, además, se debe analizar si esas excepciones o restricciones
constituyen, en su conjunto, “una modificación de tal magnitud y trascendencia
que resulta manifiesto que la Constitución original ha sido reemplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas representan una sustitución
total o parcial de la misma”
[16] Precisamente, en el fallo al que se hace referencia, concluyó la Corte que al prever una incorporación en carrera de quienes ocupaban cargos de carrera en
provisionalidad, por una sola vez, y bajo determinadas condiciones, implicaba
dejar sin efecto un eje estructural de la Constitución, en relación con el acceso a los cargos públicos, erigido, además, sobre los
principios de igualdad y mérito.
[17] Corte Constitucional, sentencia C-1200/03.
[18] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1200/03.
[19] Retomando consideraciones de la sentencia C-588/09, sobre el quebrantamiento
de la Constitución, ello no significa que, en casos excepcionales, la sola
modificación de una cláusula comporte la alteración definitiva de un eje
definitorio de la Carta; sino que la demanda debe demostrar lo segundo, no lo
primero.
[20] Los demandantes también hace alusiones a
los artículos 251 y 252 que, finalmente, no desarrollan.