C-439-16
Sentencia C-439/16
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION-Debido a su naturaleza de ley ordinaria, el
legislador no podía establecer prevalencia en su aplicación frente a otras
leyes ordinarias, como tampoco, la obligatoriedad de que la derogatoria de sus
disposiciones sea siempre expresa/PREVALENCIA DE NORMAS DEL ESTATUTO GENERAL
DE CONTRATACION PUBLICA FRENTE A OTRA SOBRE LA MATERIA, EXCEPTO AQUELLAS DE
NATURALEZA ESTATUTARIA U ORGANICA-Desbordamiento del marco de competencia del legislador
PREVALENCIA DE NORMAS DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION PUBLICA
FRENTE A OTRA SOBRE LA MATERIA, EXCEPTO AQUELLAS DE NATURALEZA ESTATUTARIA U
ORGANICA-No es admisible
limitar la facultad del legislador para expedir nomas en materia de
contratación pública/ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION PUBLICA-Vulneración
del principio democrático y restricción a la libertad de configuración del
legislador en el ámbito de su competencia normativa para derogar las leyes
cuando refiere que derogatoria sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante
su precisa identificación
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION PUBLICA-No es admisible limitar la facultad del legislador
para derogar las normas en materia de contratación pública/ESTATUTO GENERAL
DE CONTRATACION PUBLICA-Vulneración del principio democrático y restricción a
la libertad de configuración del legislador para determinar la oportunidad y
conveniencia de derogar o no una disposición legal
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Ámbito de aplicación
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Ejercicio de la cláusula general de competencia normativa/CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Potestad de hacer las leyes
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Alcance/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Amplio
margen de libertad de configuración normativa del legislador
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Ejercicio de la función legislativa del Estado
MARGEN DE LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR FRENTE A
LA CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-No es absoluta/MARGEN DE LIBERTAD DE CONFIGURACION
NORMATIVA DEL LEGISLADOR FRENTE A LA CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Límites
FACULTAD DEROGATORIA-Ejercicio
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad para interpretar, reformar y derogar leyes
FACULTAD DEROGATORIA-Definición
DEROGACION-Finalidad/DEROGATORIA-Manifestación
negativa de la facultad legislativa/PRINCIPIO DE DOGMATICA JURIDICA-En
derecho las cosas se deshacen como se hacen/DEROGATORIA-Alcance
DEROGACION-Modalidades
POTESTAD DEROGATORIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-No es absoluta
LIMITES EN EL EJERCICIO DE LA FACULTAD DE DEROGACION-Jurisprudencia constitucional
FACULTAD DEROGATORIA-Limites
DISPOSICIONES DEROGATORIAS-Objeto de control Constitucional
CONFLICTOS Y ANTINOMIAS ENTRE DISPOSICIONES JURIDICAS-Criterios de solución/CONFLICTOS Y
ANTINOMIAS ENTRE DISPOSICIONES JURIDICAS-Asociados al ejercicio de la
facultad derogatoria legislativa
LEYES-Criterios
hermenéuticos para solucionar los conflictos entre disposiciones jurídicas
CRITERIO CRONOLOGICO DE LAS LEYES-Ligado a los conceptos de vigencia y derogatoria/VIGENCIA-Definición/DEROGATORIA-Definición
CRITERIO DE ESPECIALIDAD DE LAS LEYES-Alcance
PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD DE LAS LEYES-Aplicación entre normas de igual jerarquía
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia para expedir el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública
EXPRESION “ESTATUTO GENERAL”-Connotación
EXPRESIONES “ESTATUTO” Y “LEYES ESTATUTARIAS”-No existe identidad ni similitud/EXPRESION
“ESTATUTO”-Concepto genérico/EXPRESION “LEYES ESTATUTARIAS”-Característica
FACULTAD LEGISLATIVA PARA EXPEDIR ESTATUTOS-Alcance
COMPETENCIA DEL LEGISLADOR PARA EXPEDIR EL ESTATUTO GENERAL DE
CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Jurisprudencia constitucional/NATURALEZA DE LAS
NORMAS SOBRE CONTRATACION ADMINISTRATIVA-No tienen rango superior al de las
otras leyes
COMPETENCIA DEL LEGISLADOR PARA EXPEDIR EL ESTATUTO GENERAL DE
CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Características
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Objetivo/ESTATUTO GENERAL DE
CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Criterios filosóficos/ESTATUTO
GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Principios
LEY 80 DE 1993-Modificaciones
CONTRATACION PUBLICA-Evolución
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Derogatoria/ESTATUTO GENERAL DE
CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Prevalencia sobre otras normas excede los límites
del margen de configuración normativa del legislador
FUNCION LEGISLATIVA-Ejercicio/LEYES-Tipos/LEY-Distinciones
entre categorías/RESERVA LEGAL-Ámbito de configuración ordinaria del
legislador
LEY ESTATUTARIA-Ley
especial/LEY ESTATUTARIA-Materias que regula
LEY ORGANICA-Ley
especial/LEY ORGANICA-Materias que regula
LEYES MARCO O CUADRO-Alcance/LEYES
MARCO O CUADRO-No están sometidas a un trámite legislativo especial
LEYES ESTATUTARIAS Y LEYES ORGANICAS-Jerarquía sobre las demás leyes sometidas al trámite
ordinario de aprobación/LEYES ESPECIALES Y LEYES ORDINARIAS-Relación/LEYES
ESTATUTARIAS-Supremacía frente a las leyes ordinarias/LEYES ESPECIALES,
ORGANICAS Y ESTATUTARIAS-Parámetro de control de constitucionalidad
LEYES ORDINARIAS FRENTE A LAS LEYES ESPECIALES-No hay reglas de jerarquía o subordinación
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Inhabilidad para establecer jerarquías entre normas de la misma
naturaleza por ser materia reservada a la Constitución Política
NORMAS DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION PUBLICA-Carta Política no les otorga rango
normativo especial ni superior al de las leyes ordinarias
MARGEN DE LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR FRENTE AL
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Limites
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Norma no aplica el criterio hermenéutico de
especialidad/ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Cualquier
medida expedida por fuera de la norma, no está llamada a producir efectos
jurídicos
FACULTAD DEROGATORIA-Potestades
legislativas aun cuando no son absolutas deben ser consideradas inagotables
OPORTUNIDAD Y CONVENIENCIA DE DEROGAR O NO UNA DISPOSICION LEGAL-Carta política no establece restricciones
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Fundamento de la temporalidad de la ley/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Voluntad
posterior del pueblo debe prevalecer sobre la anterior (lex posteriori
derogat priori)
Referencia:
Expedientes D-11213
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso
tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 “Por medio de la cual se
introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y
se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos
Públicos”
Demandante:
Milton José Pereira Blanco
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., diecisiete (17) de agosto
de dos mil doce (2016).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Milton José Pereira Blanco, presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de  2007 “Por medio de la
cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia de la Ley 80
de 1993 y se dictan otras disposiciones sobre la contratación de Recursos
Públicos”.
Mediante Auto del ocho (8) de febrero de dos mil dieciséis
(2016), el Magistrado Sustanciador admitió la demanda por encontrar cumplidos
los requisitos de procedibilidad previstos en el artículo 2° del Decreto 2067
de 1991. De igual forma, dispuso
su fijación en lista y corrió traslado al Procurador General de la Nación para
que rindiera el concepto de su competencia. Asimismo, ordenó comunicar la
demanda a los Ministerios del Interior, de Justicia, de Hacienda
y Crédito Público, al Departamento Nacional de Planeación, a la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República, a la Agencia Nacional de
Contratación Pública, al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia,
al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Cámara Colombiana de
Infraestructura y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las
Universidades Javeriana, Libre, Rosario, Nacional y Atlántico, para que, si lo
consideran conveniente intervinieran dentro del proceso, con el objetivo de
impugnar o defender la constitucionalidad de la norma acusada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto del artículo 32 de
la Ley 1150 de 2007, destacando con negrillas y subraya el aparte acusado en la
presente demanda.
“LEY
1150 de 2007”
(julio 16)
Diario oficial No.
46.691 de 16 de julio de 2007
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
“Por medio de la cual
se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia de la Ley 80 de
1993 y se dictan otras disposiciones sobre la contratación de Recursos
Públicos”
EL CONGRESO DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
“ (…)
ARTÍCULO 32. DEROGATORIA. A partir de la vigencia de la presente ley, quedan
derogados los siguientes artículos de la Ley 80 de 1993: El parágrafo del
artículo 2o; la expresión “además de la obtención de utilidades
cuya protección garantiza el Estado” del inciso segundo del artículo 3o; el inciso 4o del artículo13, el artículo 22; el numeral 1 y el parágrafo 1o del artículo 24; el inciso 2o del numeral 15, el numeral 19 y la
expresión “la exigencia de los diseños no regirán cuando el objeto de la
contratación sea la de construcción o fabricación con diseños de los
proponentes” del inciso segundo numeral 12 del artículo 25, el artículo 29, el numeral 11 del artículo 30, el artículo 36, el parágrafo del artículo 39 y el inciso 1o del artículo 60, con excepción de la expresión “Los contratos de
tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolonguen en el
tiempo y los demás que lo requieran serán objeto de liquidación” el artículo 61 y las expresiones “concurso” y “términos de
referencia” incluidas a lo largo del texto de la Ley 80 de 1993, así como la expresión: “Cuando el objeto del
contrato consista en estudios o trabajos técnicos, intelectuales o
especializados, el proceso de selección se llamará concurso y se efectuará
también mediante invitación pública”.
También
se derogan las siguientes disposiciones: El parágrafo 2o del artículo 50 de la Ley 789 de 2002, modificado por el artículo 1o de la Ley 828 de 2003, el artículo 66 de la Ley 454 de 1998, el literal d) del artículo 27 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 19 Ley 161 de 1994. Igualmente se entienden derogadas
las normas del Decreto 1900 de 1990 y de la Ley 182 de 1995 que contraríen lo dispuesto en esta ley.
Las normas del Estatuto General de Contratación Pública preferirán a
cualquiera otra sobre la materia, con excepción de aquellas de naturaleza
estatutaria u orgánica. En consecuencia, la derogatoria de las normas del
Estatuto General de Contratación Pública sólo podrá hacerse de manera expresa,
mediante su precisa identificación.
(…)”
III.
LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que
se consideran infringidas
El demandante considera que el inciso
tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, objeto de censura
constitucional, contraviene lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3 y 150-1 de la
Constitución Política de Colombia.
2. Fundamentos
de la demanda
2.1. El accionante considera que la preceptiva
acusada, al prever que las normas del Estatuto General de Contratación Pública
preferirán a cualquiera otra sobre la materia, con excepción de aquellas de
naturaleza estatutaria u orgánica, y establecer que su derogatoria sólo podrá
hacerse de manera expresa previa su identificación, limita la competencia del
Congreso de la República para derogar las normas precedentes en materia de
contratación pública, lo cual vulnera los principios constitucionales de
soberanía popular y participación, y contraviene las facultades atribuidas por
el constituyente al legislador en el numeral 1º del artículo 150 de la Carta
Política.
2.2. Para sustentar la acusación, el ciudadano
estructura su demanda de inconstitucionalidad con fundamento en los siguientes dos
cargos:
2.3. Primer cargo. Sostiene que el parte
acusado en el que se dispone que: “[l]as normas del Estatuto General de
Contratación Pública preferirán a cualquiera otra sobre la materia, con
excepción de aquellas de naturaleza estatutaria u orgánica”, vulneran los
artículo 1º, 2º y 150 de la Constitución Política, por cuanto establece una
prevalencia de las normas del Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública sobre disposiciones de la misma naturaleza.
2.3.1. Explica al respecto que “la creación de
prevalencias entre leyes de la mismas naturaleza y tipología implica la
extralimitación del Congreso de la República, desconociendo el artículo 150 de
la C.N. Esto es, el Congreso carece de competencia para crear prevalencias
entre normas del mismo tipo”. Ello es así, precisa, “por cuanto la
Constitución de 1991 no consagra expresamente dicha potestad”, pues “el
legislador no puede crear prevalencias entre leyes por cuanto los tipos de
leyes y su naturaleza es competencia exclusivamente del constituyente”.
2.3.2. Concluye señalando que “lo que hizo el
legislador, fue establecer una referencia legislativa de la Ley 1150 de 2007
sobre otras del mismo tipo o crear una nueva tipología de ley”, actuando
en pleno desconocimiento de las competencias otorgadas por el constituyente a
través del artículo 150 Superior.
2.4. Segundo cargo. Con respecto al parte
acusado en el que se dispone que “la derogatoria de las normas del Estatuto
General de Contratación Pública sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante
su precisa identificación”, sostiene el actor que el mismo desconoce los
artículo 1º, 2º y 150 de la Constitución Política, “por limitación de la
competencia del Congreso de la República para la creación de las leyes”.
2.4.1. Sobre el particular, explica que la norma acusada
“crea una prohibición de derogación tacita para la norma demandada”, lo
cual va en contravía de los principios de participación y de seguridad
jurídica, y de la competencia del Congreso para derogar las leyes, en cuanto implica
“que el legislador imponga mayores exigencias a las establecidas por el
Constituyente para la derogatoria de las leyes”.
2.4.2. A este respecto, destaca igualmente que la “facultad
derogatoria de las normas legales está dada por la Constitución Nacional dentro
de sus artículos 1, 3 y 150.1, por tanto el legislador no puede limitar la
forma de derogar las leyes solo a través de la derogatoria expresa, ya que
implica la creación de nuevos supuestos no consagrados en la Constitución
Nacional de 1991 para la derogatoria de leyes”.
2.4.3. A juicio del demandante, “[l]a derogación de
las leyes encuentra sustento en el principio democrático, en virtud del cual
las mayorías pueden modificar y contradecir las regulaciones legales
precedentes, con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades históricas, con
base en el juicio político de conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen”.
2.4.4. Conforme a lo anterior, concluye el actor
señalando que la situación contenida en el aparte demandado “desconoce la
coherencia del sistema y el principio de la lex posterior”[1],
en tanto que permite que las normas posteriores, nazcan a la vida jurídica
derogadas en el evento en que estas contravengan una norma contenida en el
Estatuto General de Contratación, lo cual, a su juicio, resulta inconstitucional
por cuanto el legislador actual estaría limitando la forma de derogar las leyes
atando al legislador del mañana, anulando de esta forma el principio
democrático.[2]
IV.       INTERVENCIÓN
1.     Agencia Nacional de Contratación Pública -
Colombia Compra Eficiente
El Secretario General de la Agencia Nacional de
Contratación Pública, intervino en el presente proceso con el fin de
solicitarle a la Corte que declare la exequibilidad del aparte demandado del
artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.
Con fundamento en la Sentencia C-1119 de 2004, el
interviniente parte del reconocimiento que este Tribunal ha hecho de la
Constitución Política como una norma de carácter abierto, lo cual “permite
que el legislador desarrolle su tarea sin necesidad de que la misma sea avalada
por la Carta de manera expresa, en tanto que no se oponga a esta”.
Conforme con ello, señala que “el legislador tiene
permitido desarrollar su actividad legislativa, descrita entre otras
disposiciones en el numeral 1º del artículo 150 de la CP, sin contrariar la Constitución,
pero al hacerlo no tiene que ceñirse al tenor literal del referido numeral”,
pues, “cuando la Constitución le señala al legislador la facultad de derogar
las leyes, se la otorga para que la ejerza y la defina como considere le
conviene al sistema jurídico, y por ello, en algunos casos la hace expresa, y
en otros tácita; y en otro, como en este, decide previamente como se hará a
futuro”[3].
De ese modo, destaca que “no se evidencia contrariedad
alguna entre el último inciso del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 y las
normas constitucionales citadas por el actor, puesto que, si bien la
Constitución no estableció que el legislador está facultado para estipular la
derogación expresa como única manera de modificación de un determinado cuerpo
normativo, también lo es,  que dicha facultad tampoco tiene que provenir de
manera directa de la Constitución”.
Considerando la libertad de configuración del Congreso
de la República, conforme a carácter abierto de la norma constitucional, el
interviniente procede a señalar que el último inciso del artículo 150 de la
Constitución Política, le reconoce a dicho órgano una facultad especial para “expedir
el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial
de la administración nacional”, la cual fue ejercida teniendo en cuenta la
expedición de la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007 y la Ley 1474 de 2011. Lo
anterior, bajo la compresión del estatuto, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, como aquel “régimen jurídico revestido de fuerza obligatoria
compuesto por el conjunto de disposiciones legales vigentes sobre una
determinada materia, a fin de crear un régimen legal sistemático y armónico que
por virtud de la coherencia y completud propias de los cuerpos legales de las
características anotadas, se traduzca en certeza y seguridad jurídicas, de modo
que se asegure su observancia y aplicación”, el cual, además, no
requiere estar compuesto por un solo cuerpo normativo.
Sobre esa base, considera el interviniente que el
actor, al estructurar la acusación, desconoció las funciones que el poder
constituyente le otorgó al Congreso de la República a través del último inciso
del artículo 150, cual es la facultad exclusiva de crear, dentro del
ordenamiento jurídico, un conjunto de normas que regulen la contratación
administrativa; habilitación conforme a la cual, el legislador, atendiendo al
principio de la libre configuración legislativa, estableció en el último inciso
artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 la obligación de la derogatoria expresa de
las normas que componen el Estatuto General de Contratación Pública con el fin
de mantener la coherencia del mismo y garantizar la certeza y la seguridad
jurídica en el ordenamiento jurídico.
De la misma manera, sostiene que el demandante se
equivoca al considerar que el texto normativo demandado establece un criterio
de jerarquización entre normas del mismo rango, pues, en realidad, lo que la
misma establece es un criterio hermenéutico de especialidad y no de
jerarquización. En ese sentido, sostiene que lo que prevé la disposición
acusada es que, en el evento en que exista contradicción entre una norma
contenida dentro del Estatuto General de Contratación Pública y otra
disposición vigente, se preferirá la del Estatuto. Este criterio de
interpretación le permite al operador jurídico aplicar el principio de
especialidad usado entre normas de igual jerarquía, por lo tanto no es cierto
que la norma jerarquizó normas de igual importancia.
2.     Departamento Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de Planeación intervino
en la presente causa, solicitándole a la Corte, como petición principal, que se
declare inhibida para emitir pronunciamiento de fondo y, subsidiariamente, que declare
la constitucionalidad del aparte demandado.
Respecto de la pretensión principal, el
interviniente considera que la demanda presentada por el actor no cumple con
los requisitos de precisión, suficiencia y claridad, pues
la misma “plantea una serie de precepciones, consideraciones o hipótesis de
carácter subjetivo sin descender a la forma en que se concreta [la] violación”,
siendo la acusación, “por lo tanto, indirecta o mediada de tal forma que no
es posible debatirla en el marco constitucional…”.
Respecto al análisis de fondo del apartado
demandando, el interviniente pone de presente el alcance que la Corte
Constitucional le ha dado a la libertad legislativa en cabeza del Congreso de
la República, como principio con un alcance de interpretación general y amplia.
Para sustentar lo anterior, el
interviniente asegura que esta Corporación, a través de diferentes
pronunciamientos[4],
ha considerado que el objetivo de la norma constitucional no está en regular de
manera detallada y específica cada una de las funciones asignadas a los
organismos del Estado, pues la Constitución se encarga de diseñar y fijar
directrices básicas que permitan desarrollar los principios que la misma ha implementado.
Con fundamento en lo anterior, las
funciones atribuidas por la Carta al Congreso de la República como órgano
legislativo, dentro de la denominado cláusula general de competencia, no están
consagradas de manera taxativas sino enunciativas, lo cual faculta a este
órgano llevar a cabo la interpretación, derogación, modificación, adición de la
ley con el fin de cumplir su objetivo principal el cual es “hacer la ley”,
siempre y cuando dichas actividades no resulten contrarias a la Constitución ni
invada órbitas de competencias de otros institutos estatales.
Por último, concluye que, de conformidad
con lo establecido en la jurisprudencia de esta Corporación, no existe duda
que, en ejercicio de la función legislativa, el Congreso de la República no se
encuentra en la obligación de regular todas las formas de derogación de una
ley; por lo tanto, si en materia de contratación pública ha decidido que la
derogación de las normas del Estatuto General de Contratación Pública, se debe
hacer de forma expresa, esta es una de las varias posibilidades que tiene el
legislador para manifestar su libertad de configuración.
V.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en concepto número
006071, radicado en esta Corporación el 18 de marzo de 2016, le solicitó a la
Corte declarar la exequibilidad del inciso tercero del artículo 32 de la Ley
1150 de 2007.
El jefe del Ministerio Público, después de realizar un
resumen de los cargos presentados en la demanda de inconstitucionalidad, hace
referencia a los temas relacionados con la (i) competencia del legislador para
establecer los tipos de derogatorias, y a la (ii) interpretación del actor del
aparte demandado del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 como una norma superior
frente a otras disposiciones de igual jerarquía.
Respecto de la Competencia del Congreso de la
República para establecer los tipos de derogatorias, afirma el Jefe del
Ministerio Público que la Constitución Política no define de forma expresa los
tipos de derogatorias de las leyes, esto en razón a que en virtud del principio
democrático y en desarrollo de la cláusula general de competencia, le
corresponde al mismo órgano representativo a través de una ley orgánica,
establecer las formas para efectuar la derogación de las leyes a través del  ejercicio
de la función legislativa.
No obstante lo anterior, advierte que, contrario a lo
sostenido por el demandante, el aparte de la disposición demandada no establece
las formas de efectuar la derogación de normas del ordenamiento jurídico en
materia de contratación, sino que está “resolviendo una ponderación a favor
de la seguridad jurídica en un caso de especial relevancia constitucional, como
es la contratación pública”[5].
Respecto de la interpretación que hace el actor del
aparte demandado como una norma superior frente a otras disposiciones de igual
jerarquía, señala el Procurador General de la Nación, en igual sentido a lo
sostenido por el Departamento Nacional de Planeación, que la disposición
demanda no puede ser entendida como una norma de superior jerarquía, “toda
vez que el artículo acusado no sustrae al Congreso de la autoridad de derogar o
modificar el estatuto de contratación·”[6].
De esta manera, la disposición objeto de censura actúa al interior del
ordenamiento jurídico como una herramienta interpretativa para el operador
jurídico en el entendido que las leyes ordinarias tienen entre ellas, una
jerarquía natural sin que implique un sometimiento de unas frente a otras.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del
artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula contra el
inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.
2.
Alcance de la presente
demanda
2.1. En el asunto sometido a la consideración de la
Corte, el actor solicita que se declare inexequible la expresión “[l]as
normas del Estatuto General de Contratación Pública preferirán a cualquiera
otra sobre la materia, con excepción de aquellas de naturaleza estatutaria u
orgánica. En consecuencia, la derogatoria de las normas del Estatuto General de
Contratación Pública sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa
identificación”, contenida en el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150
de 2007.
Sostiene que el referido inciso vulnera los artículo
1º, 2º y 150 de la Constitución Política, por cuanto le reconoce una jerarquía
superior a las normas del Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública sobre disposiciones de la misma naturaleza (ordinarias), al tiempo que
limita la competencia del Congreso de la República para la creación de las
leyes, fijando una prohibición de derogación tacita para las normas del
Estatuto de Contratación Pública.
2.2. En relación con la anterior acusación, quienes
intervienen en el presente juicio, incluyendo el Ministerio Público, le
solicitan a la Corte que declare la exequibilidad de la norma impugnada, tras
considerar que las medidas en ella adoptadas se inscriben en el amplio margen
de competencia normativa que la Constitución le reconoce al legislador para
expedir el Estatuto de Contratación Pública, y para adoptar las medidas que
correspondan en el ámbito del ejercicio de la facultad derogatoria.
2.3. No obstante lo anterior, quien interviene en
representación del Departamento Nacional de Planeación, le plantea a la Corte,
como petición principal, la existencia de una presunta ineptitud sustantiva de
la demanda, tras considerar que el actor no formula un verdadero cargo de
inconstitucionalidad contra la norma impugnada, pues solo plantea
consideraciones o hipótesis de carácter subjetivo sin concretar el concepto de
violación.
2.4. Con respecto a la posición principal esbozada por
el Departamento Nacional de Planeación, advierte la Corte que, aun cuando del
texto de la demanda se advierten algunas inconsistencias argumentativas, en
todo caso, dando aplicación al principio pro actione, la Corte encuentra
que la misma cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad previstos en
el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, toda vez que de la acusación puede
extraerse la adecuada estructuración de al menos un cargo concreto de
inconstitucionalidad basado en razones claras, ciertas, pertinentes,
suficientes y específicas[7].
En efecto, a juicio de la Corte, no obstante la
brevedad de la demanda, el actor sí presenta una acusación de
inconstitucionalidad contra la disposición impugnada, materializada en el hecho
objetivo de destacar que la misma, al prever que las normas del Estatuto
General de Contratación Pública se prefieren sobre las demás, y establecer que
su derogatoria sólo podrá hacerse de manera expresa previa su identificación,
está fijando una prevalencia en favor de las disposiciones del Estatuto y un
límite a la competencia del Congreso para derogar las normas precedentes en
materia de contratación pública, lo cual vulnera los principios constitucionales
de soberanía popular y participación, y contraviene las facultades atribuidas
por el constituyente al legislador en el numeral 1º del artículo 150 de la
Carta Política.
Sobre esa basa, si bien es cierto que alrededor de tal
acusación, se presenta algunos planteamientos que se advierten inconsistentes e
incluso contradictorios, en realidad, la demanda cuenta con un grado mínimo de
coherencia y solidez, que permite llevar a cabo una confrontación objetiva
entre la ley acusada y la Constitución, derivada a su vez de la necesidad de
establecer cuál es el alcance de la competencia constitucional reconocida al
Congreso para expedir el Estatuto General de la Contratación Pública y para fijar
reglas derogatorias en la materia.
De ese modo, conforme al principio pro actione,
para la Corte es claro que la acusación formulada se ampara en razones claras,
ciertas, pertinentes, suficientes y específicas, en la
medida en que la misma: (i) permite entender el sentido de la demanda y
lo que con ella se persigue, (ii) se dirige a controvertir directamente
el contenido de la norma impugnada, (iii) algunos de los argumentos en
que se basa son de naturaleza estrictamente constitucional, (iv)
contiene igualmente elementos fácticos que buscan poner en duda la constitucionalidad
de la medida normativa cuestionada, e (v) intenta mostrar la manera como
la preceptiva acusada puede contrariar la Constitución.
2.5. Así las cosas, estima esta Corporación que en el
presente caso se está en presencia de una demanda en forma, motivo por el cual debe
proferirse el respectivo pronunciamiento de fondo.
3.
Problema jurídico
3.1. Teniendo
en cuenta el contenido de la demanda formulada y las distintas intervenciones,
en esta ocasión le corresponde a la Corte establecer si el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de
2007, en cuanto reconoce un carácter preferente a las normas del Estatuto
General de Contratación Pública sobre las demás, con excepción de las
disposiciones estatutarias y orgánicas, y establece que su derogatoria sólo
podrá hacerse de manera expresa previa su identificación, vulnera los
principios constitucionales de soberanía popular y participación, y contraviene
las facultades atribuidas por el constituyente al legislador en el numeral 1º
del artículo 150 de la Carta Política.
Concretamente, deberá la Corporación determinar (i)
si el legislador desbordó sus ámbito de configuración normativa al reconocerle
un alcance preferente a las normas del Estatuto General de Contratación Pública
frente a disposiciones ordinarias que tratan la materia; y, al mismo tiempo, (ii)
si el mismo Congreso afecta el principio democrático al fijar la forma de
derogatoria aplicable a las normas del Estatuto de Contratación Pública.
3.2. Para resolver el anterior problema jurídico, la
Corte abordará los siguientes temas jurídicos: (i) la cláusula general
de competencia y su ámbito de aplicación; (ii) el ejercicio de la
facultad derogatoria; (iii) los conflictos y antinomias entre
disposiciones jurídicas; (iv) la
competencia del Congreso para expedir el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública; para finalmente (v)
evaluar la constitucionalidad de la norma impugnada.
4.     La cláusula general de competencia y su
ámbito de aplicación
4.1. Tal y como lo ha puesto de presente esta
Corporación, en Colombia, a
través de la historia, la cláusula general de competencia normativa se ha radicado
en cabeza del Congreso de la República, por ser el órgano que tiene la potestad
genérica de desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho que
gobiernan las relaciones sociales.
4.2. En el marco de la actual
Constitución Política, la llamada cláusula general de competencia emerge
directamente de los artículos 114 y 150 del referido ordenamiento, los cuales
le asignan expresamente al Congreso de la República la atribución genérica de “hacer
las leyes”, esto es, la facultad de “de
expedir el conjunto de normas jurídicas de contenido general, impersonal y
abstracto que, con carácter imperativo y permanente, regulan y gobiernan la
vida en sociedad de los habitantes del territorio nacional.”[8]
4.3. La jurisprudencia constitucional ha
destacado que el ejercicio de dicha actividad estatal por parte del parlamento, “encuentra un
claro sustento en el carácter democrático, participativo y pluralista que
identifica nuestro Estado Social de Derecho, el cual obliga a que sea el órgano
de representación popular por excelencia quien, dentro de una dinámica
constitucional preconcebida, detente la potestad general de desarrollar
normativamente la Carta Política mediante la expedición de leyes en sus
distintas categorías: orgánicas, estatutarias, cuadro y ordinarias”.[9]
4.4. Sobre el
alcance de la llamada cláusula general de competencia, la Corte ha destacado
que, por su intermedio, se le reconoce al legislador un amplio margen de
libertad de configuración normativa para desarrollar la Constitución, es decir,
para determinar y establecer las reglas de derecho que rigen el orden jurídico
en Colombia y que no han sido fijadas directamente por el propio Estatuto
Superior. Dicha libertad de configuración legislativa, a su vez, se materializa
no solo en la posibilidad discrecional del Congreso para expedir las leyes in
genere, sino también para cambiarlas, adecuarlas y suprimirlas, teniendo en
cuenta los requerimientos sociales, la conveniencia pública y la necesidad de
adoptar las políticas públicas que en materia legislativa se deban implementar
en beneficio de la colectividad.[10] En torno a este aspecto, ha destacado la
Corporación que, “en cuanto ex propio jure
el Parlamento tiene la función de crear o producir la ley, en el mismo
sentido, y por ser una consecuencia directa de esa actividad, dicho órgano está
plenamente facultado para interpretarla, reformarla y derogarla o, lo que es
igual, para sustituirla, modificarla, adicionarla y, en fin, para cumplir
cualquier otra acción que, en torno a esa actividad privativa, no resulte
contraria a la Constitución ni invada órbitas de competencia confiadas a otros
institutos estatales”.
4.5.
Conforme con lo anterior, este mismo Tribunal ha señalado que, aun cuando el
artículo 150 de la Carta define y enumera las funciones que le corresponde
cumplir al Congreso de la República, tal definición “no tiene un carácter
taxativo sino meramente enunciativo o simplemente enumerativo”, pues, la
actividad legislativa, por ocuparse de regular aspectos vinculados con la
conducta humana y sus relaciones socioeconómicas, políticas y de cualquier otro
orden, es por esencia evolutiva y dinámica, razón por la cual, antes que
interpretarse en forma restringida, debe entenderse en sentido amplio y
flexible, de manera que la misma se extienda a todos los asuntos que, no
obstante no haber sido considerados expresamente por la Constitución, son
materia de producción legislativa.[11]
4.6.
En esa dirección, ha resalto la Corte que, considerando que los textos
constitucionales son concebidos o regulados en un contexto histórico
determinado, marcado por hechos específicos propios de su época, y que los
mismos son expedidos con vocación de permanencia y de adaptación futura, es
necesario que su articulado deje abierta la posibilidad de que los asuntos no
previstos en ellos o los nuevos que surjan, puedan ser regulados por el órgano
legislativo, siendo esa, precisamente, “la función que desarrolla la cláusula
general de competencia, pues de acuerdo con ella, en el caso colombiano, todos
los temas que no han sido tratados dentro de la Constitución pueden llegar a
ser regulados por el Congreso de la República.”[12]
4.7.
En plena correspondencia con lo anterior, también la Corte ha sostenido que el
objetivo de una Constitución no es regular de forma detallada las funciones
asignadas a los distintos órganos del Estado, pues dichos textos, en razón a su
importancia política y jurídica, se diseñan a través de un conjunto de reglas
generales por medio de las cuales se fijan las directrices básicas que permiten
desarrollar aquellos objetivos y principios fundantes que la propia
Constitución se ha propuesto. Desde ese punto de vista, lo ha dicho este
Tribunal, “las normas orgánicas de la Constitución, y en particular las que
describen el ejercicio de la función legislativa, son entonces esquemáticas,
abstractas, indeterminadas y elásticas, impidiendo en cualquier caso
predeterminar el acto de aplicación a partir de su lenguaje individual,
el cual se viene a producir únicamente a la luz de una interpretación
sistemática y armónica del conjunto normativo que avala y respalda el
fundamento de su consagración”[13].
4.8.
De ese modo, si es la propia constitución Política la que le confiere al
Congreso de la República el ejercicio de la función legislativa del Estado,
para que por su intermedio se fijen las reglas jurídicas llamadas a gobernar las
relaciones políticas, sociales y económicas en los distintos periodos de la vida
estatal, debe concluirse que las disposiciones constitucionales que regulan el
ejercicio de dicha función, “merecen una interpretación amplia y flexible que
facilite su adecuación jurídica a las necesidades latentes del país y, al mismo
tiempo, permitan al legislador desarrollar con tino, eficacia y celeridad la
actividad pública de producción legislativa.”[14]
Sobre
el tema, se pronunció la Corte en la Sentencia C-524 de 1997, en los siguientes
términos:
“De otro lado, la Corte Constitucional
recuerda que en Colombia la cláusula general de competencia normativa está
radicada en el Congreso, puesto que a éste corresponde "hacer las
leyes" (CP Arts 114 y 150). Esta es una diferencia profunda de nuestro
ordenamiento constitucional con el de otros países, como el de Francia. En
efecto, el artículo 34 de la Constitu­ción de la V República enumera las
materias que son competencia del Parla­mento, de suerte que toda otra materia
es competencia reglamentaria del ejecutivo (artículo 37 de esa constitución),
lo cual significa que ese régimen constitucional atribuye el poder principal de
elaborar las reglas de derecho al Ejecutivo (cláusula general de competencia) y
tan sólo un poder secundario y taxativo al Parlamento. En cambio, en Colombia,
el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y
expedir las reglas de derecho es el Congreso, puesto que a éste corresponde
"hacer las leyes", por lo cual la enumeración de las funciones
establecidas por el artículo 150 de la Constitución no es taxativa. No es
entonces legítimo considerar que si el Congreso expide una ley que no encaja
dentro de las atribuciones legislativas específicas del artículo 150 superior,
entonces tal norma es, por ese solo hecho, inconstitucional, ya que ello
implicaría desconocer que en el constitucionalismo colombiano la cláusula
general de competencia está radicada en el Congreso”.
Posteriormente, en la Sentencia C-1648 de 2000, esta
Corte reiteró:
Así, si el mismo constituyente otorga al Congreso de
la República, en su condición de órgano político de representación popular, el
ejercicio de la función legislativa del Estado, para que por su intermedio de
determinen los presupuestos jurídicos que van a regular las relaciones
políticas, sociales y económicas en los diferentes momentos de la vida estatal,
fácil es concluir que las normas constitucionales que actúan como pilares
reguladores de esa actividad pública, en razón del principio democrático y
pluralista que las sustenta, merecen una interpretación amplia y flexible que
facilite su adecuación jurídica a las necesidades latentes del país y, al mismo
tiempo, permitan al legislador desarrollar con tino, eficacia y celeridad la
actividad pública de producción legislativa, la cual debe ajustarse al trámite
fijado por la Constitución para la expedición de las leyes (arts. 157 y ss),
observando también las materias que deben ser desarrolladas por cada tipo y
categoría de ley (C.P. arts. 150 y ss).
4.8. Ahora bien, aun cuando la
jurisprudencia constitucional ha reconocido que, en virtud de la cláusula
general de competencia, el legislador cuenta con un amplio margen de libertad
de configuración normativa que trasciende o va más allá de las funciones
específicamente señaladas en el artículo 150 de la Carta Política, también ha
precisado que tal atribución no es absoluta, pues la misma debe desarrollarse
de conformidad con las limitaciones y requisitos que la propia Constitución
señala o que se derivan directamente de su texto.
4.9. En esa dirección, esta
Corporación ha destacado que los límites a la competencia del Congreso para
producir el derecho, interpretarlo, reformarlo y derogarlo, se derivan, fundamentalmente, (i) de la
decisión constitucional de asignarle a otra rama del Poder Público u órgano
independiente la regulación de un asunto determinado (C.P. art. 121); (ii)
de las cláusulas contenidas en la propia Carta Política que imponen barreras a
la libertad de configuración normativa del legislador sobre determinados temas
(C.P. art. 136); y (iii) de la obligación también derivada del
Ordenamiento Superior, de respetar, en el contexto de la regulación legislativa
de una determinada materia, las normas constitucionales y los derechos y
principios establecidos directamente en la Carta.[15]
En armonía con ello, también la jurisprudencia ha señalado que la atribución
legislativa del Congreso (iv) debe ajustarse al trámite fijado
por la Constitución para la expedición de las leyes (C.P. arts. 157 y sigs.) y (v)
observar igualmente las materias que deben ser desarrolladas por cada tipo y
categoría de ley (C.P. arts. 150 y sigs.).
4.10. Así las cosas, por fuera
de las restricciones que la propia Carta Política dispone, el Congreso de la
República cuenta con la potestad genérica de desarrollar la Constitución,
potestad que lo habilita no sólo para expedir las reglas de derecho que
correspondan al adecuado funcionamiento del Estado Social de Derecho, sino
también para interpretarlas, reformarlas y derogarlas, atribuciones que a su
vez pueden ser ejercidas en forma amplia y flexible, en relación con el marco
de competencias legislativas previstas en el artículo 150 Superior.
5.     El ejercicio de la facultad derogatoria
5.1. Tal y como lo dispone expresamente el
numeral 1º del artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la
República, en virtud de la potestad de “hacer las leyes”, se encuentra
facultado para ejercer, entre otras funciones, la de “interpretar, reformar
y derogar las leyes”.
5.2. En punto a la facultad derogatoria,
que interesa a esta causa, la Corte ha señalado que se trata de una atribución
constitucional mediante la cual se le permite al órgano legislativo retirar del
ordenamiento jurídico disposiciones legales, en forma total o parcial, amparado
en razones políticas, económicas, sociales o de cualquier otra naturaleza, sean
estas de necesidad o conveniencia[16].
5.3. Acorde con dicha definición, la misma
Corporación ha señalado que la finalidad de la derogación es “dejar sin efecto
el deber ser de otra norma, expulsándola del ordenamiento”[17], lo cual, a su vez, “implica
la cesación de su eficacia, y se produce cuando mediante otra ley posterior de
igual o mayor jerarquía, se priva de su fuerza vinculante, reemplazándola o no
por un nuevo precepto”[18].
En ese sentido, la derogatoria se constituye en la manifestación negativa de
la facultad legislativa, pues, en la medida que el Congreso está habilitado
para expedir normas, también puede suprimirlas disponiendo su retiro del
ordenamiento jurídico vigente, conforme al principio de dogmática jurídica
según el cual en derecho las cosas se deshacen como se hacen.
5.4. De ese modo, la derogatoria conlleva
el cese de la vigencia de una ley por efecto de otra posterior que se expide
por el Congreso en ejercicio de la libertad de configuración normativa, y que
no responde a un criterio de validez. Al respecto, este Tribunal ha precisado
que la derogación de una norma “no
afecta tampoco ipso iure la eficacia de la norma derogada, pues en general las
situaciones surgidas bajo su vigencia continúan rigiéndose por ella, por lo
cual la norma derogada puede mantener su eficacia, la cual poco a poco se va
extinguiendo”[19].
5.5. A partir de su alcance, la
jurisprudencia constitucional también ha señalado que la derogación no es una
facultad menor e intrascendente del Congreso, sino que, por el contrario, se
trata de una atribución que resulta consustancial a su existencia misma, pues
constituye una expresión del principio democrático y de la soberanía popular, pilares fundantes del Estado
Social de Derecho, en virtud de los cuales se habilita a las mayorías para
modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes, con el fin de
adaptarlas a las nuevas realidades sociales, con base en el juicio político de
conveniencia que estas nuevas mayorías lleven  a cabo[20]. Ello, en el entendido
que, en el ámbito legislativo, “la última voluntad de los representantes del
pueblo, manifestada por los procedimientos señalados en la Carta, prevalece
sobre las voluntades democráticas encarnadas en las leyes previas.”[21]
5.6. Ahora bien, de conformidad con las reglas
generales de interpretación de las leyes, previstas en la Ley 153 de 1887, esta
Corporación ha sostenido de manera uniforme que la derogación puede producirse,
principalmente, a través de tres modalidades: en forma expresa, tácita u
orgánica. En la Sentencia C-811 de 2014, la Corte, recogiendo lo dicho en
decisiones anteriores sobre la materia, explicó las referidas modalidades en
los siguientes términos: (i) en cuanto a la derogatoria
expresa, manifestó que esta “ocurre
cuando la nueva ley dice explícitamente que deroga la antigua[22], de tal suerte que no es necesaria ninguna
interpretación, ‘pues simplemente se excluye del ordenamiento uno o varios
preceptos legales, desde el momento en que así lo señale el legislador’[23]”.  (ii) Sobre
la derogatoria tácita, señaló que la misma tiene lugar “cuando la nueva
ley regula un determinado hecho o fenómeno de manera diferente a la ley
anterior, sin señalar expresamente qué disposiciones quedan sin efectos, lo que
implica que sólo pierden vigencia aquellas que sean incompatibles con la nueva
regulación[24]. En este evento es ‘necesaria la
interpretación de ambas leyes, para establecer qué ley rige la materia, o si la
derogación es total o parcial’[25]”. Finalmente, (iii) respecto de la derogación orgánica,
explicó que esta ocurre “cuando la nueva ley ‘regula íntegramente la materia
a la que la anterior disposición se refería’[26].” Sobre dicha forma de derogatoria,
destacó que “[l]a derogación orgánica, que no requiere de manera necesaria que
haya incompatibilidad entre la nueva ley y la ley o leyes anteriores[27], ‘puede tener características de la
derogación expresa y tácita, en el sentido en que el legislador puede
expresamente señalar que una regulación queda sin efectos o que le corresponda
al intérprete deducirla, después de un análisis sistemático de la nueva
normativa’[28]”.
5.7. Cabe aclarar, como ya lo ha hecho este
Tribunal en anteriores decisiones, que, aun cuando la potestad derogatoria del
Congreso es amplia y dinámica, la misma no es absoluta. Sobre el particular, la
Corte ha sostenido que, si bien el ámbito de configuración normativa con que
cuenta el Congreso para ejercer la potestad derogatoria, es amplio y flexible,
el mismo se encuentra sometido a la Constitución Política, razón por la cual,
en ejercicio de dicha atribución, el legislador está vinculado a los principios
y mandatos Superiores, los cuales deben ser observados y respetados, en lo que
corresponda, sin excepción[29].
5.8. En relación con este último aspecto, en la
Sentencia C-778 de 2001, la Corte  sostuvo que los “límites trazados al
legislador por el ordenamiento constitucional para ejercer la facultad de
derogación, esencial a la función legislativa, son de tipo formal mas no
sustancial, pues por ejemplo, una ley estatutaria o una ley orgánica no pueden
ser modificadas por una ley ordinaria sino por otras de idéntica categoría”. En
relación con lo dicho, en el mismo fallo, citando la Sentencia C-529 de 1994,
destacó que "[l]a ley podrá siempre modificar, adicionar, interpretar o
derogar la normatividad legal precedente, sin que sea admisible afirmar que en
el ordenamiento jurídico existen estatutos legales pétreos o sustraídos al
poder reformador o derogatorio del propio legislador"[30].
5.9. Finalmente, también en relación con los límites
constitucionales a la facultad derogatoria, la Corte ha concluido que si el
legislador, “al ejercer su potestad derogatoria, se encuentra vinculado a los
principios y mandatos constitucionales, entonces es claro que las disposiciones
derogatorias contenidas en las leyes se encuentran sometidas al control
ejercido por esta Corte Constitucional, cuando sean demandadas por un ciudadano
(CP art. 241)”[31]
A juicio de la Corporación, resulta obvio que esas cláusulas derogatorias deban
ser controladas a través del proceso abstracto de inconstitucionalidad, por
cuanto las competencias del Congreso en la materia deben desarrollarse de
acuerdo con los mandatos previstos en el Ordenamiento Superior.[32]
6.     Los conflictos y antinomias entre disposiciones
jurídicas. Criterios de solución
6.1. Asociado al ejercicio de la facultad derogatoria
legislativa, está el tema de las tensiones y conflictos interpretativos que
surgen al interior del ordenamiento jurídico. La Corte ha tenido oportunidad de
estudiar el punto, concretamente, en el aspecto relativo a los criterios y
reglas que deben aplicarse para dar solución a las antinomias entre leyes,
entendiendo por tal, la situación en que
se encuentran dos disposiciones pertenecientes a un mismo sistema normativo
que, concurriendo en los ámbitos temporal, espacial, personal y de validez,
reconocen consecuencias jurídicas incompatibles entre sí a determinado supuesto
fáctico, resultando imposible su aplicación simultánea.
6.2. Recientemente, en la Sentencia C-451
de 2015, esta Corporación hizo expresa referencia al aludido tema. En dicho
fallo, basada en las previsiones que sobre la materia establecen las Leyes 57 y
153 de 1887 y lo dicho en la jurisprudencia, la Corte puso de presente que existen al menos tres criterios hermenéuticos
para solucionar los conflictos entre leyes: (i) el criterio
jerárquico, según el cual la norma superior prima o prevalece sobre la
inferior (lex
superior derogat inferiori);
(ii) el criterio cronológico, que reconoce la prevalencia
de la norma posterior sobre la anterior, esto es, que en caso de incompatibilidad
entre dos normas de igual jerarquía expedidas en momentos distintos debe
preferirse la posterior en el tiempo (lex posterior derogat priori); y (iii) el criterio de especialidad,
según el cual la norma especial prima sobre la general (lex specialis derogat generali). Con respecto a este último criterio, se
sostiene que, en tales casos, no se está propiamente ante una antinomia, en
razón a que se entiende que la norma general se aplica a todos los campos con
excepción de aquél que es regulado por la norma especial, con lo cual las
mismas difieren en su ámbito de aplicación.
6.3. En relación con el criterio
cronológico, precisó la Corte en la aludida providencia que este “se halla estrechamente
ligado a los conceptos de vigencia y derogatoria. La vigencia se refiere ‘al hecho de que la norma formalmente haga parte
del sistema, por haber cumplido los requisitos mínimos para entrar al
ordenamiento’[33]. La derogatoria, por el contrario, ‘es
la cesación de la vigencia de una disposición como efecto de una norma
posterior’[34],
es decir, la remoción de una norma del ordenamiento jurídico por voluntad de su
creador”. Cabe recordar que, como se expresó
en el apartado anterior, de acuerdo con las reglas generales de interpretación
de las leyes, la derogación puede ser expresa, cuando la nueva ley suprime
específica y formalmente la anterior; tácita, cuando la nueva normatividad
contiene disposiciones incompatibles o contrarias a las de la antigua; y
orgánica, cuando una ley reglamenta integralmente la materia, aunque no exista
incompatibilidad con las normas precedentes.
6.4. Sobre el criterio de especialidad, se
destacó en la Sentencia C-451 de 2015, que el mismo “permite reconocer la
vigencia de una norma sobre la base de que regula de manera particular y específica una
situación, supuesto o materia, excluyendo la aplicación de las disposiciones
generales”. Respecto al alcance del criterio de especialidad, en el mismo fallo
se trajo a colación lo dicho por la Corporación en la Sentencia C-078 de 1997,
al referirse esta al carácter especial de las normas tributarias y su aplicación
preferente sobre las normas del anterior Código Contencioso Administrativo. Esta
última sentencia dijo sobe el particular:
“Ahora bien, con el objeto de contribuir a la solución
de las contradicciones o antinomias que puedan presentarse entre las diferentes
normas legales, las leyes 57 y 153 de 1887 fijaron diversos principios de
interpretación de la ley, que en este caso pueden ser de recibo.
Entre los principios contemplados por las dos leyes
mencionadas se encuentra el de que cuando en los códigos adoptados se halle
disposiciones incompatibles entre sí ‘la disposición relativa a un asunto
especial prefiere a la que tenga carácter general’ (numeral 1° del artículo 5°
de la Ley 57 de 1887). Esta máxima es la que debe aplicarse a la situación bajo
análisis: el Código Contencioso Administrativo regula de manera general el
instituto de la revocación directa de los actos administrativos y el Estatuto
Tributario se refiere a ella para el caso específico de los actos de carácter
impositivo”[35].
6.5. Así las cosas, frente a este último
criterio, el de especialidad, cabe entonces entender que el mismo opera con un
propósito de ordenación legislativa entre normas de igual jerarquía, en el
sentido que, ante dos disposiciones incompatibles, una general y una especial, permite
darle prevalencia a la segunda, en razón a que se entiende que la norma general
se aplica a todos los campos con excepción de aquél que es regulado por la
norma especial. Ello, sobre la base de que la norma especial sustrae o excluye
una parte de la materia gobernada por la ley de mayor amplitud regulatoria,
para someterla a una regulación diferente y específica, sea esta contraria o contradictoria,
que prevalece sobre la otra.
6.6. En relación con este último punto, la
propia jurisprudencia constitucional ha destacado que el principio de especialidad se aplica entre normas de
igual jerarquía, sin que dicho principio tenga cabida entre preceptos de
distinta jerarquía, como ocurre entre una la ley ordinaria y una ley
estatutaria, o entre la Constitución y la ley en general, pues en tales eventos
es claro que prevalece y se aplica siempre la norma superior[36].
7.     La competencia del Congreso para expedir el Estatuto
General de la Administración Pública
7.1.
Tal y como lo prevé el último
inciso del artículo 150 de la Constitución Política, es competencia del
Congreso de la República “expedir el estatuto general de contratación de la
administración pública y en especial de la administración nacional”.
7.2. Con respecto a dicha competencia[37], la Corte ha señalado
que la expresión “estatuto general”, no alude a determinada tipología
legislativa, ya sea a las leyes estatutarias o a las leyes marco, pues, en
realidad, tal expresión “no tiene otra connotación que la de reflejar el querer
del constituyente de que exista un estatuto que regule toda la actividad
contractual del Estado con arreglo a unos principios universales”[38].
7.3. Sobre este particular, la jurisprudencia tuvo
oportunidad de aclarar que, en los debates desarrollados al interior de la
Asamblea Nacional Constituyente, en torno a la definición de la aludida
competencia, no se generaron discusiones sobre su significado normativo, de
manera que el precepto en discusión “se aprobó considerando la pertinencia de
que la función de expedir un estatuto contractual para el Estado quedara
expresamente consagrada en cabeza del Congreso de la República, sin  la
intención de imprimirle al régimen contractual un especial rango legal que, de
así haberse querido, seguramente habría conducido a la inclusión de esta
competencia dentro de la relación taxativa de los artículos 150-19 y 152 de la
Ley Suprema, que consagran las leyes marco y las leyes estatutarias,
respectivamente”[39]
7.4.
En la Sentencia C-713 de 2009, recogiendo el criterio expresado previamente en
la Sentencia C-633 de 1996, la Corte dejo en claro que no existe identidad ni
similitud entre "estatuto" y “leyes estatutarias”.
Inicialmente, por cuanto la expresión "estatuto" alude a un
concepto genérico predicable del conjunto normativo referente a una materia
cualquiera, integrado por normas constitucionales, legales o de otro nivel,
agrupadas o dispersas, mientras que las “leyes estatutarias” se
caracterizan por estar destinadas, por disposición expresa de la propia Carta
Política, a regular determinadas materias cuya enunciación es además taxativa
(C.P. art 152). Pero además, porque la sola utilización de la palabra "estatuto",
para distinguir un conjunto de normas, no puede conducir por ese solo hecho a
la conclusión de que se está en presencia de una ley estatutaria o de una que
debiera tramitarse como tal.
7.5. En relación con el alcance de la facultad
legislativa para expedir estatutos, este Tribunal ha manifestado que lo que se
persigue al formar cuerpos jurídicos de esas características, “es precisamente
integrar en un único régimen jurídico,  revestido de fuerza obligatoria y, por
tanto vinculante, el conjunto de las disposiciones legales vigentes sobre una
determinada materia, a fin de crear un régimen legal sistemático y armónico que
por virtud de la coherencia y completud  propias de los cuerpos legales de las
características anotadas, se traduzca en certeza y seguridad jurídicas, de modo
que se asegure su observancia y aplicación”[40].
7.6. De ese modo, la competencia asignada al
legislador, para “expedir el estatuto general de contratación de la
administración pública y en especial de la administración nacional”, lo ha
dicho esta Corporación[41],
ha de llevarse a cabo, en principio, conforme al procedimiento previsto en la
Constitución para las leyes ordinarias, por no tener dicho estatuto un rango
normativo especial ni pertenecer a una determinada tipología legal. Con esa
orientación, en la Sentencia C-713 de 2009, reiterando lo dicho previamente en
la Sentencia C-949 de 2001, este Tribunal destacó que, respecto a la naturaleza
de las normas sobre contratación administrativa, estas no tienen un rango superior al de las otras leyes de
la República, “puesto que de tales preceptos no depende la expedición de otros
ni mediante ellos se rige una actividad a la que deba entenderse subordinada la
función legislativa ordinaria”. Se trata de contemplar normas especiales para
la contratación que tiene lugar entre el Estado y los particulares, por
oposición a la que se desarrolla con arreglo a las leyes civiles y mercantiles
únicamente entre personas privadas, luego no existe motivo alguno para que,
únicamente en consideración a los sujetos que intervienen como partes en una y
otra clase de contratos, las reglas aplicables pudieran tener jerarquía
normativa diferente”.
7.7. En lo que hace relación a las características de
dicha competencia, también la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado[42], fijando los
siguientes criterios:
-
Su ejercicio no obliga
al legislador a dictar un estatuto contractual que desarrolle la materia en
forma integral y casuística, por cuanto una concepción de esta naturaleza
significa que el constituyente quiso desconocer el campo de acción que le
corresponde a la administración respecto de los contenidos normativos, que al
estar expuestos a las cambiantes circunstancias, demandan una regulación ágil y
expedita que permita lograr la debida ejecución de la ley.
-
De la Constitución no es posible
inferir la obligación para el
legislador de incorporar en un solo cuerpo normativo toda la legislación
existente en materia contractual, pues si ésta hubiera sido la voluntad del
constituyente, en el artículo 150 Fundamental se habría autorizado al Congreso
de la República para expedir un estatuto único de contratación para el Estado y
no un estatuto general como prevé la disposición constitucional.
-
El mandato otorgado al
Congreso de la República, en el artículo 150 de la Carta, para que dicte un
estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de
la administración nacional, implica el reconocimiento de una amplia libertad de
configuración del legislador para diseñar un régimen legal cuya finalidad sea
la de propender por el logro de los objetivos constitucionales del Estado
Social de Derecho, toda vez que el cumplimiento de estas metas requiere del
aprovisionamiento de bienes y servicios por parte de los órganos públicos
mediante la contratación. En este orden de ideas, es innegable el carácter
instrumental que ostenta el contrato estatal, puesto que no es un fin en sí
mismo sino un medio para la consecución de los altos objetivos del Estado.
-
En virtud de la
potestad de configuración legislativa, el Congreso tiene libertad para regular
los aspectos más significativos de la contratación pública como son los
referentes a las cláusulas excepcionales, la clasificación de los contratos
estatales, los deberes y derechos de las partes contratantes, la competencia y
capacidad para contratar, principios fundamentales, nulidades, control de la
gestión contractual, responsabilidad contractual, liquidación de los contratos
y solución de las controversias.
8.     Inconstitucionalidad del inciso tercero del artículo
32 de la Ley 1150 de 2007
8.1. Pues bien, con fundamento en la competencia
atribuida al Congreso de la República en el último inciso del artículo 150
Superior, para regular la materia de la contratación estatal, este organismo
expidió la Ley 80 de 1993, “Por
la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública”, cuyo objetivo,
definido en el propio artículo 1º del referido ordenamiento, es el de “disponer las reglas y principios que rigen los
contratos de las entidades estatales”.
8.2. Sobre los criterios filosóficos que inspiraron la
expedición de la citada ley, esta Corporación ha dicho que ellos se estructuran
a partir de dos premisas fundamentales: la autonomía de la voluntad y la incorporación de los
principios del derecho privado, criterios con los cuales se busca combatir la
ineficiencia administrativa que en ese escenario de la actividad estatal había
originado para la época el exceso de trámites burocráticos y la abundancia exagerada
e innecesaria de procedimientos[43].
Ha explicado igualmente la jurisprudencia, que el mencionado estatuto
contractual se fundamenta en los principios de transparencia, economía y
responsabilidad, en el postulado de la buena fe consagrado expresamente en el
artículo 83 de la Carta Política, al tiempo que está llamado a desarrollarse
conforme a los principios que rigen la función administrativa fijados en el
artículo 209 del mismo Estatuto Superior (igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad).
8.3.
La Ley 80 de 1993, a su vez, ha sido objeto de diversas modificaciones, entre
otras, la propuesta por la Ley 1150 de 2007, “Por medio de la cual se
introducen medidas para la eficiencia y la transparencia de la Ley 80 de 1993 y
se dictan otras disposiciones sobre la contratación de Recursos Públicos”,
cuyo artículo 32 es parcialmente cuestionado en esta causa.
8.4. En la exposición de motivos del proyecto de ley
de origen gubernamental que dio paso a la expedición de Ley 1150 de 2007, se
explicó claramente que su objetivo era “introducir medidas para la eficiencia y
transparencia en la gestión contractual que hagan del mecanismo contractual un
hito de eficiencia en la administración del recurso público y un terreno
adverso al accionar de la corrupción”[44]. Ello, marcado en el propósito, también
destacado en la exposición de motivos, de encontrar “la forma de superar la evidente obsolescencia de las reglas
contractuales públicas en nuestro país”[45].
8.5. Dentro
de ese marco, durante el curso de los debates al proyecto que dio paso a la
expedición de Ley 1150 de 2007, se hizo énfasis en que su finalidad era “dotar
a la contratación estatal de instrumentos y herramientas que permitan alcanzar
y garantizar la transparencia y eficiencia en el uso de los recursos públicos,
para la adquisición de los bienes, obras o servicios que respondan a
necesidades y prioridades de la comunidad”; para lo cual, la referida ley
introduce (i) nuevos mecanismos para la selección objetiva de los
contratantes; (ii) la obligación en cabeza de las entidades de
publicar proyectos de pliegos de condiciones y términos de referencia con el
propósito de suministrar al público en general la información que le permita
formular observaciones a su contenido; (iii) la implementación de
las audiencias públicas en licitaciones públicas; (iv) la
convocatoria pública en procesos de contratación directa, fijación de factores
de selección objetivos y lineamientos para evitar el direccionamiento de los
pliegos de condiciones; (v) así como el fortalecimiento de
mecanismos para la divulgación de la información contractual, con lo cual se
busca fortalecer la participación ciudadana en los procesos y actuaciones
contractuales que adelanten las entidades públicas.
8.6.
En punto a la finalidad perseguida con la Ley 1150 de 2007, en la Sentencia
C-713 de 2009, la Corte manifestó que, teniendo en cuenta la evolución en
materia de contratación pública y de las condiciones bajo las cuales los
particulares contratan con el Estado, “ya no se está ante reglas que buscan
morigerar el poder exorbitante del Estado, sino ante reglas que pretenden
satisfacer los principios que orientan la función administrativa, previstos en
el artículo 209 de la Carta (igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad), y que imponen a las entidades estatales
asegurar el cumplimiento de tales principios en los contratos que celebran”.
8.7.
Sobre esas bases, y atendiendo a los cambios introducidos al Estatuto General
de Contratación de la Administración Pública por parte de la Ley 1150 de 2007,
el artículo 32 de la citada ley regula el tema de la “derogatoria”, fijando
en el inciso tercero, objeto de la presente acusación, reglas de prevalencia
de las normas del Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública sobre otras normas del ordenamiento. En ese sentido, la preceptiva
prevé: “Las normas del Estatuto
General de Contratación Pública preferirán a cualquiera otra sobre la materia,
con excepción de aquellas de naturaleza estatutaria u orgánica. En
consecuencia, la derogatoria de las normas del Estatuto General de Contratación
Pública sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa
identificación”.
8.8.
En relación con dicho texto, habrá de precisar la Corte que el mismo no hizo
parte del proyecto original presentado por el Gobierno ante el Senado de la
República, donde este inició su trámite para dar paso a la expedición de la Ley
1150 de 2007[46].
Tal como consta en el informe de ponencia para segundo debate ante la Plenaria
de la Cámara de Representantes (cuarto debate del proyecto), la medida fue
introducida en la referida instancia legislativa como parte del pliego de
modificaciones propuesto para la discusión en plenaria, sin que exista
justificación sobre su incorporación legal, ni en el trámite del cuarto debate
ni durante la etapa de conciliación, distinta a la de señalarse que: “Por otra parte, se adiciona un inciso en el que se
fijan reglas de prevalencia de las normas del Estatuto General de Contratación
de la Administración
Pública”.[47]
8.9.
Cabe destacar, que contra el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de
2007, se estructura la acusación del actor, en el sentido de sostener que, por
su intermedio, se vulneran los artículo 1º, 2º y 150 de la Constitución
Política, por cuanto este le reconoce una jerarquía superior a las normas del
Estatuto General de Contratación de la Administración Pública sobre
disposiciones de la misma naturaleza (ordinarias), al tiempo que limita la
competencia del Congreso de la República para la creación de las leyes, fijando
una prohibición de derogación tacita para las normas del Estatuto de
Contratación Pública.
8.10. La acusación referente a la
presunta prevalencia jerárquica del
Estatuto General de Contratación sobre disposiciones de su mismo nivel, la
predica el demandante del aparte acusado que dispone: “Las normas del Estatuto General de Contratación
Pública preferirán a cualquiera otra sobre la materia, con excepción de
aquellas de naturaleza estatutaria u orgánica”. Entre tanto, el cargo referente a la aparente
limitación de la competencia del Congreso de la República para la creación de
las leyes, lo ubica el actor en el aparte de la norma impugnada que establece
que: “la derogatoria de las normas del Estatuto General de Contratación
Pública sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa
identificación”.
8.11.
En relación con la medida que le reconoce al Estatuto General de Contratación
Pública preferencia frente a cualquier otra norma que regule la materia,
excepción hecha de aquellas de naturaleza estatutaria u orgánica, comparte la
Corte la posición de la demanda, en el sentido de sostener que la misma excede
los límites que determinan el margen de configuración normativa del legislador,
en la medida que, por su intermedio, se establece una regla de jerarquía del
referido estatuto sobre las demás leyes de su misma categoría -las leyes
ordinarias-, que no surge del sistema de fuentes del derecho previsto por la
Constitución Política.
8.11.1.
Ciertamente, tal y como lo ha puesto de presente esta Corporación, por expresa
disposición constitucional, el ejercicio de la función
legislativa se lleva a cabo a través de diferentes tipos de leyes, que pueden
ser agrupadas en dos grandes categorías: las leyes especiales (estatutarias y
orgánicas) y las leyes ordinarias o comunes (leyes marco, códigos o conjuntos
sistemáticos de normas, leyes de facultades extraordinarias, leyes de honores y
leyes ordinarias o comunes propiamente dichas, entre otras). Las distinciones entre esas dos
categorías de ley se refieren a aspectos materiales y de procedimiento fijados
en la propia Carta Política. En efecto, por razón de su importancia y
trascendencia, “el Constituyente reservó algunas materias para ser incorporadas
en el ordenamiento nacional a través de ciertos tipos especiales de ley, con lo
cual, los asuntos que no hagan parte de dicha reserva harán parte del ámbito de
configuración ordinaria del legislador”[48]. Acorde
con ello, para la aprobación de las leyes especiales, el mismo Constituyente “dispuso
que algunas de las fases o actuaciones del proceso legislativo tuviesen un
trámite diferente al procedimiento general de aprobación de las leyes
ordinarias o comunes”[49].
8.11.2.
En ese contexto, dentro del grupo de leyes especiales están las leyes
estatutarias, a las que se refieren los artículos 152 y 153 Superior, por cuya
vía se regulan las siguientes materias: (i) derechos y deberes
fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección; (ii) administración de justicia; (iii) organización y
régimen de los partidos y movimientos políticos, estatuto de la oposición y
funciones electorales; (iv) instituciones y mecanismos de participación
ciudadana; (v) estados de excepción; y (vi) igualdad electoral
entre los candidatos a la Presidencia de la República. Dichas leyes, al tiempo
que requieren para su aprobación un trámite más exigente que el de las leyes
ordinarias, en el sentido que deben ser aprobadas por la mayoría absoluta de
los miembros del Congreso y ser expedidas en una sola legislatura, son objeto
del control previo y automático de constitucionalidad.
8.11.3.
También hacen parte del grupo de leyes especiales las leyes orgánicas,
consagradas en el artículo 151 de la Carta, las cuales, además de estar
sometidas a un trámite de expedición especial, en el sentido que requieren para
su aprobación la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra
cámara, dada su propia naturaleza, tienen un rango superior frente a las
leyes que siguen el trámite ordinario, derivado de la posibilidad de condicionar la expedición de esa
última categoría de normas al cumplimiento de ciertos fines y principios
definidos en su propio texto, “a tal
punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al procedimiento
legislativo ordinario”[50]. Por mandato de la norma
constitucional citada, por vía de ley orgánica se regulan: (i) los
reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras; (ii) las normas
sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones y del plan nacional de desarrollo; y (iii) las relativas a
la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales.
8.11.4. En
cuanto hace a las llamadas leyes marco o leyes cuadro, ha señalado la
jurisprudencia que son aquellas que implican “una nueva relación entre el
Legislativo y el Ejecutivo, en la medida en que éste último colabora
activamente con el primero en la regulación de la materia correspondiente, de
forma tal que el Congreso fija las pautas generales y directrices que habrán de
guiar la regulación, mientras que el Ejecutivo completa, precisa y determina la
reglamentación específica del asunto de que se trate”[51].
En ese contexto, la razón de ser de las leyes marco, lo ha dicho la Corte, “radica en la existencia de asuntos cambiantes que es necesario
regular de una manera ágil y oportuna, aplicando conocimientos técnicos e
información pertinente; regulación que, en esas condiciones, el Congreso no
está en posibilidad de expedir, y en los cuales el Ejecutivo, en cambio, sí
dispone de las capacidades para reaccionar prontamente adecuando las
regulaciones”[52].
Sobre ese tipo de leyes, habrá de señalarse que, aun
cuando por su intermedio el Congreso fija las pautas generales o
directrices de las materias expresamente señaladas en el artículo 150 numeral
19 de la Carta Política (comercio exterior y régimen cambiario internacional,
régimen de aduanas, actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera
otra relacionada con el manejo de recursos captados del público, y régimen
salarial y prestacional de empleados públicos y trabajadores oficiales), las mismas no están sometidas a un
trámite legislativo especial y, por tanto, no difieren por ese aspecto de las
leyes ordinarias, motivo por el cual se entienden inscritas en esta última categoría
legislativa.
8.11.5.
De ese modo, la Constitución Política, al tiempo que define los diferentes
tipos de leyes, también consagra una
jerarquía entre las dos grandes categorías normativas, la cual se revela en favor de las leyes especiales (estatutarias
y orgánicas) sobre las demás leyes sometidas al trámite ordinario de aprobación
(códigos o conjuntos sistemáticos de normas, leyes marco, leyes de
facultades extraordinarias, leyes de honores y leyes ordinarias o comunes
propiamente dichas, entre otras). Al
respecto, es importante destacar que la relación existente entre las leyes
especiales y las leyes ordinarias, permite inferir que las primeras, dada su
particular caracterización constitucional, actúan en realidad como parámetro
general de las segundas, lo que a su vez
justifica la supremacía de las leyes especiales frente a las leyes ordinarias.
Tal supremacía se ve materializada en la imposibilidad de que
estas últimas puedan modificar o derogar materias de ley orgánica o
estatutaria, o invadir su órbita de competencia, pues estarían contrariando los
dictados de una norma que se ha expedido mediante el trámite especial que la
propia Constitución ha previsto para ello. Esto quiere decir, además, que las
leyes especiales, orgánicas y estatutarias, “pueden ser utilizadas como
parámetro de control de constitucionalidad, en tanto (i) determinan en algunos
casos el alcance real de las normas constitucionales y (ii) su contenido, según
la Constitución, enmarca los límites a los que deben ceñirse otras leyes, lo
cual configura la exigencia de un trámite especial en ciertos temas (trámite de
ley orgánica o estatutaria), que debe ser respetado so pena de vulnerar los
principios constitucionales que la contienen”.
8.11.6. Con
respecto a las leyes ordinarias o comunes, al margen de la subordinación
existente frente a las leyes de naturaleza especial -estatutarias y orgánicas-,
habrá de señalarse que la Carta Política no estable categorías entre ellas ni consagra
procedimientos o trámites especiales para su aprobación, así como tampoco
habilita al Congreso de la República para llevar a cabo dichas acciones. Por tales
motivos, no obstante las diferencias que puedan surgir entre las leyes
ordinarias por razón de las materias que están llamadas a regular, no es
posible que el legislador fije reglas de
jerarquía o de subordinación entre ese tipo de leyes, reconociendo un mayor estatus
a unas sobre otras, pues ello implicaría un desconocimiento de la Constitución
Política.
8.11.7. Siguiendo lo dispuesto en el artículo 150
Superior, el Congreso de la República, en ejercicio de su función de hacer las
leyes, no se encuentra habilitado para establecer jerarquías entre normas de la
mismas naturaleza y tipología, o para crear prevalencias entre ellas, pues se
trata de una materia reservada exclusivamente a la propia Constitución
Política. Por lo tanto, cualquier medida que sobre el particular adopte el
Congreso, implica una extralimitación de funciones, contraria al mandato
contenido en la citada disposición constitucional.
8.11.8. Así
entendido, frente a las normas que hacen
parte del Estatuto General de Contratación Pública, la Carta Política no les otorga
un rango normativo especial ni superior al de las leyes ordinarias, pues de las
mismas no depende la expedición de otras leyes, ni a través de ellas se rige
una actividad a la que deba entenderse subordinada la función legislativa
ordinaria. Conforme fue precisado en el apartado anterior, la expresión “estatuto
general”, empleada en el inciso final del artículo 150 de la
Constitución para referirse a las normas de contratación estatal, no alude a
determinada tipología legislativa, ya sea a las leyes estatutarias, orgánicas o
incluso a las leyes marco, ni conlleva la circunstancia de someterlas a un
trámite legislativo especial de aprobación. En realidad, lo que quiso el
Constituyente con la inclusión de tal expresión en la Carta, fue promover la configuración
de un régimen legal sistemático y armónico que regule en forma ordenada la
actividad contractual del Estado, el cual debe ser expedido conforme al procedimiento general previsto
en la Constitución para la aprobación de las leyes ordinarias, motivo
por el cual dicho régimen de contratación se entiende inscrito en esta última
categoría legislativa -el de las leyes ordinarias-.
8.11.9.
Siendo ello así, respecto a la norma que se analiza, en la que se fija una
regla de prevalencia de las normas del Estatuto General de Contratación Pública
frente “a cualquiera otra sobre la materia, con excepción de aquellas de
naturaleza estatutaria u orgánica”, advierte la Corte que, aun cuando la
misma respeta la supremacía que la Constitución le reconoce a las leyes
especiales (estatutarias y orgánicas), en todo caso, a nivel de las normas ordinarias
que regulan la contratación pública, le está otorgando una categoría superior a
aquellas que hacen parte del Estatuto General de Contratación Pública; categoría
que no surge del sistema de fuentes del derecho concebido por la Constitución
Política.
8.11.10.
En efecto, conforme fue explicado, no resulta constitucionalmente admisible que
las normas que integran el Estatuto General de Contratación Pública puedan ser
objeto de un tratamiento especial, desde el punto de vista de atribuirles un carácter
prevalente frente a otras del mismo tipo que también se ocupan de aspectos relacionados
con la contratación. Al hacerlo, el legislador desbordó su marco de competencia
pues la Constitución Política no lo habilita para crear una tipología de ley más
allá de las definidas en la propia Carta, ni para reconocerle a las normas del
Estatuto de Contratación Pública, una condición superior a la de otras leyes
ordinarias.
8.11.11.
Aun cuando el legislador goza de un amplio margen de configuración normativa
para expedir las normas del Estatuto General de Contratación Pública, el
ejercicio de dicha atribución, se reitera, se encuentra subordinada a los
postulados que fija la propia Carta Política, la cual, como se ha explicado, no
lo faculta para alterar el sistema normativo de fuentes del derecho previsto
expresamente por dicho Estatuto Superior.
8.11.12. De acuerdo con lo expuesto, no
comparte la Corte la posición adoptada por algunos de los intervinientes, en el
sentido de afirmar que el propósito de la norma acusada es darle aplicación al
criterio hermenéutico de especialidad. Como ha quedado explicado, la regla
según la cual, “[l]as normas del Estatuto
General de Contratación Pública preferirán a cualquiera otra sobre la materia,
con excepción de aquellas de naturaleza estatutaria u orgánica”,
antes que buscar resolver la posible
antinomia que pueda surgir entre una norma general y una especial, conforme lo
impone el criterio hermenéutico de especialidad, lo que propone es reconocerle supremacía al
Estatuto General de contratación Pública sobre otras normas ordinarias que, no
obstante regular la misma materia, no hacen parte de dicho estatuto.
8.11.13. En punto al criterio hermético de
especialidad, se explicó que el mismo opera con un propósito de ordenación
legislativa entre normas de igual jerarquía, en el sentido que, ante dos
disposiciones incompatibles, una general y una especial, permite darle
prevalencia a la segunda, en razón a que se entiende que la norma general se
aplica a todos los campos con excepción de aquél que es regulado por la norma
especial. En esos casos, la norma general, no obstante no resultar aplicable a
la hipótesis prevista en la preceptiva especial, en todo caso, mantiene su
eficacia jurídica en cuanto puede ser aplicada a las demás situaciones que se
ajusten a su ámbito regulatorio.
8.11.14. Así entendido, el criterio
hermenéutico de especialidad no es
recogido por la norma impugnada, como equivocadamente lo sostienen algunos
intervinientes, pues el objetivo de tal preceptiva es fijar una regla de
jerarquía normativa, cuyo efecto es impedir la validez y eficacia de las disposiciones
ordinarias que, no obstante regular aspectos de la contratación pública, no hacen
parte del Estatuto General. En ese sentido, cualquier medida que en la materia
sea expedida por el legislador por fuera del Estatuto General de contratación
Pública, no estaría llamada a producir efectos jurídicos en ningún caso, lo
cual, además de resultar contrario al sistema de fuentes del derecho concebido
por la Constitución Política, afecta también, sin fundamento válido, la
facultad atribuida al legislador por el artículo 150 Superior para expedir y derogar
las leyes.
8.11.15.
En relación con esto último, es importante precisar que la posibilidad de
expedir normas en materia de contratación pública por fuera del cuerpo del
Estatuto, puede tener lugar en razón a que, conforme lo ha precisado la
jurisprudencia de este Tribunal, de la Constitución no es posible inferir la obligación para el Congreso de la
República de incorporar en un solo cuerpo normativo toda la legislación
existente en materia contractual, pues si ésta hubiera sido la voluntad del
constituyente, en el artículo 150 Fundamental se habría autorizado al Congreso
de la República para expedir un estatuto único de contratación para el Estado y
no un estatuto general como lo prevé la citada disposición constitucional.
8.11.16. Por tanto, no resulta constitucionalmente
admisible limitar la facultad del legislador para expedir nomas en materia de
contratación pública, por la vía de reconocerle prevalencia a las disposiciones
del Estatuto sobre las demás preceptivas que no hagan parte del mismo.
8.12.
Ahora bien, con respecto a la medida complementaria de la aludida regla, la
cual establece que “la derogatoria de las normas del Estatuto General de
Contratación Pública sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa
identificación”, encuentra la Corte que la misma también constituye una
vulneración del principio democrático y una restricción a la libertad de
configuración del legislador para determinar la oportunidad y la conveniencia
de derogar o no una disposición legal y la forma de hacerlo, ya sea de manera
expresa o no. Dicha restricción, en la medida en que no está prevista en el
artículo 150-1 de la Carta Política, implica, concretamente, limitar la
actuación futura del legislador en el ámbito de su competencia normativa para
derogar las leyes.
8.12.1. Como ya se señaló, de acuerdo con
lo preceptuado en el numeral 1º del artículo 150 de la Constitución Política,
el Congreso de la República se encuentra facultado para ejercer, entre otras
funciones, la de “derogar las leyes”, entendiendo por tal, la atribución
legislativa para retirar del ordenamiento jurídico disposiciones legales, en
forma total o parcial, amparado en razones políticas, económicas, sociales o de
cualquier otra naturaleza, sean estas de necesidad o conveniencia.
8.12.2. En punto al ejercicio de dicha facultad,
la Corte ha sido clara en señalar que no es una atribución menor e
intrascendente del Congreso, sino que, por el contrario, se trata de una potestad
que resulta consustancial a su existencia misma, pues constituye una expresión
del principio democrático y de la soberanía popular, pilares fundantes del Estado
Social de Derecho, en virtud de los cuales se habilita a las mayorías representativas
para modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes, en el
entendido que “la última voluntad de los representantes del pueblo, manifestada
por los procedimientos señalados en la Carta, prevalece sobre las voluntades
democráticas encarnadas en las leyes previas.”[53]
8.12.3. Sobre esa base, la propia
jurisprudencia ha destacado que las potestades legislativas, entre ellas la
facultad derogatoria, aun cuando no son absolutas, son amplias, lo que significa
que las mismas, en la medida que no resulten contrarias a la Constitución
Política, “deben
ser consideradas inagotables”[54]. A este respecto, en la Sentencia C-443 de 1997,
la Corte hizo la siguiente reflexión:
“La competencia del Congreso
para derogar las normas precedentes encuentra sustento no sólo en el hecho de
que expresamente la Carta le confiere esa posibilidad a las cámaras (CP art.
150 ord. 1) sino en el propio principio democrático y en la soberanía popular
(CP art. 1 y 3), que hacen que las potestades legislativas, siempre y cuando no
violen normas superiores, deben ser consideradas inagotables”.
8.12.4. Conforme con lo anterior, y considerando
que el artículo 150-1 de la Carta no
establece restricciones en torno a la oportunidad y la conveniencia de derogar
o no una disposición legal y a la forma en que ello se puede llevar a cabo (de
manera expresa, tácita u orgánica, entre otras), no es posible que el
legislador, mediante ley ordinaria, pueda auto limitar su propia potestad
normativa general, tal y como ocurre en el caso de la norma acusada. Ciertamente, disponer que la derogatoria de las leyes de
contratación pública solo se puede llevar a cabo por declaración expresa, previa
su precisa identificación, implica, sin lugar a equívocos, limitar la
competencia del legislador del futuro para derogar las leyes, pues este solo
podría contradecir las regulaciones legales precedentes por la vía de aplicar
el aludido criterio, encontrándose impedido para optar por otros que no están
prohibidos por la Constitución Política y que son considerados jurídicamente
válidos. A este respecto, el artículo 3 de la Ley 153 de 1887 es claro en
señalar que una disposición legal puede estimarse insubsistente “por declaración expresa del legislador, ó
por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, ó por existir
una ley nueva que regula íntegramente la materia á que la anterior disposición
se refería”.
8.12.5. De ese modo, no
obstante las previsiones del artículo 3° de la Ley 153 de 1887, bajo las reglas
contenidas en la disposición acusada, la derogatoria de las normas de
contratación pública debe proceder por
declaración expresa, sin que resulte válido acudir a las modalidades de
derogatoria tácita u orgánica, entre otras, con lo cual, a través de una ley
ordinaria, se le está imponiendo al propio legislador ordinario un modo
específico de cómo proceder para derogar normas de la misma jerarquía, lo que a
juicio de la Corte resulta inconstitucional dado que, por esa vía, se están restringiendo
indebidamente las condiciones bajo las cuales el Congreso puede ejecutar en el
futuro la potestad
derogatoria, que como se ha señalado, la ejerce autónomamente, amparado en
razones políticas, económicas, sociales o de cualquier otra naturaleza, sean
estas de necesidad o conveniencia.
8.12.6. Ello comparta, a su vez, cabe reiterarlo, una auto
limitación del legislador en el ejercicio de la facultad derogatoria que el
propio Estatuto Superior le confiere y respecto de la cual no se prevén
restricciones en punto a la manera como la misma debe ser ejecutada. Dicha
limitación, por supuesto, afecta el principio democrático, entendido como el
fundamento de la temporalidad de la ley, en el sentido de que la voluntad
posterior del pueblo debe prevalecer sobre la anterior (lex posteriori
derogat priori). Precisamente, sobre el ejercicio de las potestades
legislativas, la jurisprudencia constitucional ha tenido oportunidad de señalar
que, “mediante la expedición
de una ley ordinaria, no se puede garantizar que en el futuro el Congreso de la
República se abstenga de ejercer sus competencias constitucionales para
interpretar, reformar o modificar textos normativos de idéntica jerarquía”[55].
En plena correspondencia con tal afirmación, también la Corte ha puesto de
presente que, “el Legislador actual no
puede atar al Legislador del mañana, pues esto anularía el principio
democrático, ya que unas mayorías ocasionales, en un momento histórico, podrían
subordinar a las mayorías del futuro”[56].
8.12.7. Y con base en las
anteriores premisas, este Tribunal ha precisado que “El legislador no puede prohibirse a sí mismo el
futuro ejercicio de una facultad que la propia Constitución le confiere. Pues
si la atribución correspondiente está contemplada por el Constituyente, a menos
que éste supedite su ejercicio a la previa existencia de una disposición legal
-como acontece con la sujeción de las funciones legislativas a las leyes
orgánicas-, las restricciones al mismo consagradas en un estatuto de jerarquía
legal implican reforma de la Constitución y por lo tanto exigen el pleno cumplimiento
de los requisitos correspondientes”[57].
8.12.8. Así las cosas, conforme con su propia
jurisprudencia, a juicio de la Corte, es entonces claro que las posibilidades
de limitar las atribuciones del legislador para “interpretar, reformar y
derogar las leyes”, solo puede darse por la propia Constitución Política o
por la ley Orgánica, de acuerdo con lo previsto en el artículo 151 de la Carta,
pero no por el legislador ordinario, que es precisamente lo que ocurre en el
caso de la norma impugnada.
8.12.9. En
consecuencia, tampoco resulta constitucionalmente admisible limitar la facultad
del legislador para derogar las normas del Estatuto General de Contratación
Pública, previendo que ello “sólo
podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa identificación”, pues, como se ha explicado, tal medida constituye
una vulneración del principio democrático y una restricción a la libertad de
configuración del legislador para determinar la oportunidad y la conveniencia
de derogar o no una disposición legal y la forma de hacerlo.
8.12.10. Por las razones expuestas, considera la Corte
que la acusación formulada contra el inciso tercero del artículo 32 de la Ley
1150 de 2007 está llamada a prosperar, motivo por el cual el referido inciso
será declarado inexequible en la parte resolutiva del presente fallo.
VII.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “Las normas
del Estatuto General de Contratación Pública preferirán a cualquiera otra sobre
la materia, con excepción de aquellas de naturaleza estatutaria u orgánica. En
consecuencia, la derogatoria de las normas del Estatuto General de Contratación
Pública sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa
identificación”, contenida en el inciso tercero del artículo 32 de la Ley
1150 de 2007.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Permiso por calamidad
MARTA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-439/16
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE
LA ADMINISTRACION-Alcance de referencia jurisprudencial
que se hace en las consideraciones del fallo, en relación con el principio de
especialidad (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD EN MATERIA DE NORMAS-Aplicación
en jerarquía igual (Aclaración de voto)
Referencia: Expedientes D-11213
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso tercero
del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 “Por medio de la cual se introducen
medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan
otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos”
Demandante:
Milton José Pereira Blanco
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Coincido con la decisión de la Sala,
pero aclaro el voto con el debido respeto, para precisar el alcance de una
referencia jurisprudencial que se hace en las consideraciones de este fallo. En
el fundamento 6.6 de la parte motiva de esta providencia, la Corte señala que
el principio de especialidad funciona como un instrumento para resolver
problemas de incompatibilidad entre normas de igual jerarquía, pues si las
disposiciones en conflicto pertenecen a distintos niveles jerárquicos es claro
que prevalece la de rango superior. En ese contexto cita la sentencia C-339 de
2002, en la cual la Corte declaró exequible una norma del Código de Minas que
les daba aplicación preferente a sus normas sobre las de otros ordenamientos.
Aclaro que, en mi criterio, esa sentencia es pertinente por cuanto en ese caso
la Corporación consideró la norma ajustada a la Carta, en la medida en que se
limitaba a prever un criterio para resolver conflictos entre disposiciones
genuinamente iguales en su jerarquía y origen. Sin embargo, como se indicó en
la sentencia C-339 de 2016, el problema resuelto en esa ocasión es distinto del
que se presenta si la antinomia se da entre dos normas que en apariencia están
en el rango legal, pero una de ellas reproduce principios de orden
constitucional, pues en tal caso las previsiones no estarían realmente en el
mismo nivel jerárquico. En este último caso, es claro que prevalece el
contenido normativo que refleja las previsiones superiores. Textualmente dijo
la Corte al respecto:
“es oportuno señalar que las normas contenidas en leyes
generales que reproduzcan principios ambientales contenidos en la Carta
Política o en instrumentos relevantes del derecho internacional para la
interpretación y aplicación de las normas superiores, tampoco estarían sujetas
a tal preferencia, pues ello implicaría que, tratándose de normas que conforman
el cuerpo normativo constitucional e internacional que define el contenido de
un derecho fundamental, su sola invocación en una ley les privaría de su
jerarquía superior. Ello ocurre, por ejemplo, con los principios de la
Declaración de  Río recogidos en la Ley 99 de 1999 y con aquellos que
establecen los principios de gradación normativa, rigor subsidiario y armonía
regional, que contribuyen a comprender el alcance de la autonomía territorial
en materia ambiental.”
En
estos términos, dejo consignadas las razones de la aclaración de voto.
Fecha
ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1]
Folio 6.
[2]
Ibídem.
[3]
Ibídem.
[4]
La intervención se lleva a cabo con fundamento en las
siguientes Sentencias: C-527 de 1994, C-1648 de 2000, C-564 de 1995 y C-473 de
1997.
[5]
Folio 67.
[6]
Folio 68
[7]
De acuerdo con el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, esta Corporación, en
múltiples pronunciamientos sobre la materia, ha dejado en claro que, para que
exista demanda en forma y la Corte pueda adoptar la respectiva decisión de
fondo, es necesario que el escrito de acusación contenga: (i) las normas
que se acusan como inconstitucionales y (ii) las disposiciones
superiores que se estiman violadas, siendo además imprescindible la (ii)
formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad, el cual,
a su vez, debe estar respaldado en razones “claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes”. La
Misma jurisprudencia constitucional, de manera particular en la Sentencia
C-1052 de 2001, ha explicado que existen razones “(i) claras,
cuando la acusación formulada por el actor es comprensible y de fácil
entendimiento, (ii) ciertas, si la acusación recae
directamente sobre el contenido de la disposición demandada y no sobre una
proposición jurídica inferida o deducida por el actor, (iii) específicas,
en cuanto se defina o se muestre en forma diáfana la manera como la norma
vulnera la Carta Política, (iv) pertinentes, cuando se
utilizan argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de
orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia, y (v) suficientes,
en la medida en que contengan todos los elementos fácticos y probatorios que
son necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que
exista por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del
precepto impugnado”.
[8]
Sentencia C-1648 de 2000.
[9]
Sentencia C-1648 de 2000.
[10]
Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias
C-473 de 1997, C-524 de 1997, C-1648 de 2000 y C-630 de 2011.
[11]
Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias
C-524 de 1997, C-1648 de 2000 y C-630 de 2011.
[12]
Sentencia C-473 de 1997.
[13]
Sentencia C-1648 de 2000.
[14]
Sentencia C-1648 de 2000.
[15]
Cfr. la Sentencia C-473 de 1997, a su vez reiterada, entre
otras, en las Sentencias C-1648 de 2000, C-778 de 2001, C-706 de 2005 y C-630
de 2011.
[16]
Cfr. entre otras, las Sentencias C-778 de 2001, C-226 de 2002,
C-706 de 2005, C-857 de 2005, C-699 de 2007 y C-811 de 2014.
[17]
Sentencia C-055 de 1996, reiterada en la Sentencia C-857 de
2005.
[18]
Sentencia C-778 de 2001.
[19]
Sentencia C-443 de 1997.
[20]
Cfr. las Sentencias C-443 de 1997, C-778 de 2001, C-226 de
2002, C-706 de 2005, C-875 de 2005, entre otras.
[21]
Sentencia C-443 de 1997.
[22]
Cfr. Artículo 71 del Código Civil, Artículo 3 de la Ley 153 de 1887, Sentencias
C-159 de 2004, C-823 de 2006, C-898 de 2009, C-775 de 2010, C-901 de 2011.
[23]
Sentencia C-159 de 2004.
[24]
Cfr. Artículos 71 y 72 del Código Civil, Artículo 3 de la Ley 153 de 1887,
Sentencias C-159 de 2004, C-823 de 2006 y C-775 de 2010.
[25]
Cfr. Sentencias C-159 de 2004, C-775 de 2010.
[26]
Cfr. Artículo 3 de la Ley 153 de 1887, Sentencias C-558 y C-634 de 1996, C-328
y C-329 de 2001, C-653 de 2003, C-159 de 2004, C-823 de 2006 y C-898 de 2009.
[27]
Cfr. Sentencias C-634 de 1996, C-745 de 1999, C-1144 de 2000, C-294, C-328 y
C-1066 de 2001, C-1067 de 2008 y C-898 de 2009.
[28]
Sentencia C-775 de 2010.
[29]
Sobre el punto se pueden consultar, entre otras, las
Sentencias C-778 de 2001, C-706 de 2005, C-857 de 2005 y C-699 de 2007.
[30]
Sentencia C-529 de 1994.
[31]
Sentencia C-226 de 2002, reiterada, entre otras, en las
Sentencias C-857 de 2005 y C-699 de 2007.
[32]
Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias
C-226 de 2002, C-706 de 2005 y C-699 de 2007.
[33]
Corte Constitucional, Sentencia C-443 de 1997.
[34]
Ídem.
[35]
Corte Constitucional, Sentencia C-078 de 1997. En el mismo
sentido ver la Sentencia C-576 de 2004.
[36]
Sentencia C-339 de 2002.
[37] En la Sentencia C-449 de
1992, la Corte precisó que la competencia atribuida al Congreso en el último
inciso del artículo 150 Superior, tiene dos componentes básicos. El primero,
refiere a una habilitación al Congreso para expedir un estatuto general
de contratación destinada a todo el Estado, esto es, a todas las entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios. Y el segundo, hace relación
a la atribución del Congreso de expedir un estatuto especial de contratación
para la Nación, es decir, dirigido solo al nivel nacional.
[38]
Sentencia C-949 de 2001, reiterada en la Sentencia C-713 de
2009.
[39]
Sentencia C-949 de 2001, reiterando lo dicho en la Sentencia
C-633 de 1996.
[40]
Sentencia C-558 de 1992.
[41]
Cfr. Sentencias C-949 de 2001 y C-713 de 2009.
[42]
Cfr. Las Sentencias C-449 de 1992, C-633 de 1996, C-949 de
2001 y C-713 de 2009.
[43]
Cfr. Las Sentencias C-449 de 1992, C-633 de 1996, C-949 de
2001 y C-713 de 2009, entre otras.
Exposición de motivos del proyecto de Ley 20 de 2005, Senado – 057,
Cámara. Gaceta del Congreso No. 458 del 01-08 de 2005.
[45]
Exposición de motivos del proyecto de Ley 20 de 2005, Senado –
057, Cámara. Gaceta del Congreso No. 458 del 01-08 de 2005. En la exposición de motivos se dijo sobre el
particular: “Es motivo de particular satisfacción para el Gobierno Nacional,
presentar por su conducto a la consideración del Congreso de la República una
iniciativa legislativa de gran importancia para la reforma del Estado
colombiano, consistente en la modificación al Estatuto General de Contratación
para la Administración Pública con el objeto de introducir medidas para la
eficiencia y transparencia en la gestión contractual que hagan del mecanismo
contractual un hito de eficiencia en la administración del recurso público y un
terreno adverso al accionar de la corrupción. El proyecto de ley que hoy se presenta es fruto de una ya larga
discusión sobre la forma de superar la evidente obsolescencia de las reglas
contractuales públicas en nuestro país. Es este el tercer intento que realiza
el Gobierno Nacional en esta dirección, asistiéndonos en ese sentido el
convencimiento de la conveniencia de la adopción de una iniciativa que como
esta trasluce la madurez de la discusión pública llevada a cabo sobre el
particular. Así, a pesar de no haber recibido trámite en la Cámara de
Representantes los dos proyectos anteriores (007/03 Cámara y 035/04 Cámara),
los mismos abrieron el espacio para un saludable intercambio de ideas tanto al
interior del Congreso, como con los actores interesados en el proceso desde la
perspectiva de los órganos de control, los contratistas del Estado, la academia
y la opinión pública en general. Debe en consecuencia
reconocerse que al trabajo de base realizado por el Departamento Nacional de
Planeación desde comienzos del período de Gobierno (con la colaboración de los
Ministerios del Interior y de Justicia, de Hacienda y Crédito Público y de la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República), vinieron a sumarse muy
principalmente los aportes de la Procuraduría General de la Nación y de la
Contraloría General de la República, además de los no menos trascendentes de la
sociedad civil, que puestos ahora en contexto ofrecen un lúcido conjunto de
medidas legislativas que, no por ser de carácter puntual, dejarán de significar
un cambio profundo en el devenir contractual público y con él, en la
materialización de los objetivos de eficiencia y transparencia comunes a la
tarea que la presente administración se ha propuesto en torno de la
modernización de nuestras instituciones gubernamentales”.
[46]Exposición de motivos del proyecto de Ley 20 de 2005, Senado. Gaceta
del Congreso No. 458 del 01-08 de 2005.
[47]Ponencia
para segundo debate en Cámara al proyecto de ley 057 Cámara – 020 Senado.
Gaceta del Congreso 96 del 27-03 de 2007. Numeral 4, correspondiente al Pliego
de Modificaciones.
[48]
Sentencia C-669 de 2004.
[49]
Sentencia Ibídem.
[50]
Sentencia C-052 de 2015.
[51]
Sentencia C-579 de 2001.
[52]
Sentencia C-438 de 2011.
[53]
Sentencia C-443 de 1997.
[54]
Sentencia C-443 de 1997, reiterada en la Sentencia C-226 de
2002.
[55]
Sentencia C-320 de 2006.
[56]
Sentencia C-443 de 1997.
[57]
Sentencia C-341 de 1998.