T-754-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-754/11
ACCION DE TUTELA
CONTRA EL FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Inoponibilidad del principio de
inmediatez como requisito de procedibilidad en los casos en que se han variado
las condiciones iniciales del crédito de pesos a UVR
La Corte Constitucional, al referirse específicamente
a los casos en los cuales se reprocha la actuación del Fondo Nacional del
Ahorro, consistente en la variación unilateral de las condiciones iniciales del
crédito, dada la redominación de la obligación de pesos a UVR, ha sostenido
reiteradamente que el principio de inmediatez es inoponible como requisito de
procedibilidad de la acción de tutela, ya que el tiempo transcurrido desde la
modificación al contrato de mutuo no subsana la violación al debido proceso.
Asimismo, esta Corporación ha aclarado que el hecho de que el deudor haya
continuado pagando las cuotas no significa de manera alguna que aceptó
tácitamente la variación unilateral de las condiciones del préstamo, puesto
que, si la persona opta por continuar cancelando las cuotas bajo el nuevo sistema
de amortización impuesto por el Fondo Nacional de Ahorro, lo hace porque es
“esa la alternativa menos gravosa a sus intereses de acceder a una vivienda. De
ahí, que no pueda predicarse un desinterés (…) ante las modificaciones
contractuales sino un desconocimiento de sus derechos frente a la entidad
financiera en un caso que como el estudiado demanda ciertas nociones técnicas”.
ACCION DE TUTELA
CONTRA EL FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Procedencia por violación al debido
proceso y principio de la buena fe y el respeto por los actos propios al variar
unilateralmente las condiciones del contrato de mutuo para la adquisición de
vivienda
Esta
Corporación ha revisado en varias oportunidades acciones de tutela  en las que
el Fondo Nacional de Ahorro, en el marco de la Ley 546 de 1999 y en
cumplimiento de las directrices fijadas por los entes de control, modifica
unilateralmente las condiciones inicialmente pactadas en los créditos
hipotecarios otorgados para la financiación de vivienda, y ha precisado que tal
actuación desconoce los principios de la buena fe y de respeto por el acto
propio, ya que al otorgar esos créditos el Fondo lo hizo teniendo en cuenta las
condiciones de cada uno de sus deudores, quienes confiaban razonablemente en
que las estipulaciones se mantendrían durante todo el tiempo de la obligación.
Por lo tanto, si tales condiciones son alteradas por
la entidad acreedora de forma unilateral e inconsulta, se configura una
violación del derecho fundamental al debido proceso de dichos deudores.
FONDO NACIONAL
DEL AHORRO-Deber de informar a usuarios la redenominación de créditos
hipotecarios
FONDO NACIONAL
DEL AHORRO-Orden para que restablezca las condiciones iniciales del crédito
hipotecario en pesos y a un plazo de 15 años y 180 cuotas
Referencia: expediente T-3086671
Acción
de tutela interpuesta por José Ignacio Pantoja contra el Fondo Nacional del
Ahorro.
Magistrado Ponente:
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C.,
seis (6) de octubre de dos mil once (2011).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla y Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo dictado por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Pasto, en la acción de tutela instaurada por el señor José Ignacio
Pantoja contra el Fondo Nacional del Ahorro.
I.
ANTECEDENTES
El señor José
Ignacio Pantoja interpone acción de tutela contra el Fondo Nacional del Ahorro por
considerar que dicha entidad le está vulnerando sus derechos fundamentales al
debido proceso administrativo, a la igualdad y a la vivienda digna. Para
fundamentar su solicitud el accionante relata los siguientes:
1. Hechos
1.1.
Sostiene que es empleado del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario -INPEC- y que sus cesantías vienen siendo consignadas en el Fondo
Nacional del Ahorro. Agrega que esta última entidad en el año 1997 le ofreció
un crédito de vivienda “en condiciones contractuales atractivas para la
época (…)”.
1.2.
Manifiesta que, como producto del anterior ofrecimiento, “pact[ó] un
contrato de mutuo e hipoteca con el Fondo Nacional del Ahorro, con un sistema
de amortización en pesos (IPC) y con un número determinado de cuotas: 180
cuotas mensuales”.
1.3.
Indica que el Fondo Nacional del Ahorro en el año 2000 decidió
unilateralmente modificar las condiciones inicialmente pactadas “aplicando
el sistema cíclico decreciente en UVR, sin brindarme la oportunidad de conocer
el sistema, de elegir otras opciones en sistemas de amortización existentes,
sin oportunidad a oponer[se] por las implicaciones del cambio que a largo plazo
se ha constituido en una grave afectación a [su] patrimonio”, faltando de
esta forma al principio según el cual el contrato es ley para las partes.
1.4.
Señala que, pese a sus constantes e insistentes consultas y peticiones,
no ha sido posible el restablecimiento de las condiciones iniciales del crédito,
convirtiéndose en una más de las víctimas “por la aplicación del sistema de
amortización inicialmente llamado UPC y ahora UVR”.
Por lo anterior, invoca el amparo
de sus derechos fundamentales. En consecuencia, solicita se ordene a la entidad
accionada que “restablezca el crédito número 1298422503, a las condiciones inicialmente pactadas, esto es, con sistema de amortización en pesos,
de acuerdo al plazo pactado inicialmente sin ampliar el tiempo y número de
cuotas y sin capitalización de intereses”.
2. Trámite
procesal
Correspondió conocer de la acción de tutela al Juzgado
Segundo de Menores de Pasto, el cual, mediante Auto del 10 de marzo de 2011,
ordenó: (i) admitir la acción de tutela; (ii) tener como pruebas los documentos
aportados por el actor; (iii) requerir al señor José Ignacio Pantoja para que
ratificara y complementara los hechos fundamento de su solicitud de amparo;
(iv) solicitar al representante legal del Fondo Nacional del Ahorro que
informara las razones o motivos “que llevaron a modificar el sistema de
amortización en pesos, en el crédito No. 1298422503”; y (v)  notificar a las partes para que ejercieran el derecho de defensa.
3. Respuesta del Fondo Nacional del Ahorro
La apoderada especial del Fondo Nacional del Ahorro dio respuesta
a la acción de amparo oponiéndose a su prosperidad. Manifiesta que la entidad
que representa otorgó a la accionante un crédito por valor de $14.368.393, tal
y como consta en el contrato de mutuo civil garantizado con hipoteca, cuya
copia reposa en el expediente. Adiciona que el crédito fue desembolsado el 13
de abril de 1998 y que las condiciones del mismo correspondían al sistema en
pesos denominado técnicamente “gradiante geométrico escalonado en pesos”.
Indica que en el contrato de mutuo garantizado con
hipoteca se pactó que, con el propósito de adecuarlas a la normatividad, las
tasas de interés y las condiciones económicas, podían ser modificadas por parte
de la Junta Directiva del Fondo.
Señala que la Superintendencia Financiera de Colombia
estableció, mediante la circular externa 007 del 27 de enero de 2000, que: “[d]e
conformidad con el artículo 7 de la ley 546 de 1999, la Superintendencia
Bancaria deberá aprobar sistemas de amortización utilizados para los créditos
de vivienda individual a largo plazo que otorguen a partir de la vigencia de la
ley, así como de aquellos créditos otorgados con anterioridad a la ley que
deban redenominarse en UVR, o excepcionalmente en pesos”.
Asimismo, asevera que, con fundamento en dicha circular,
la superintendencia en comunicación número 2000045412-6 del 14 de julio de
2000, dirigida al Fondo Nacional del Ahorro, manifestó que el sistema en
escalera en pesos sometido a consideración contenía “implícitamente la
capitalización de intereses, expresamente prohibida por la ley de vivienda’ y
que básicamente significaba que con el valor de la cuota asignada, no se
alcanzaba a cubrir ni siquiera el valor de los intereses corrientes generados,
(…) por lo que requirió al Fondo para que ajustara los sistemas de amortización
a los parámetro establecidos en la ley 546 de 1999”.
De igual forma sostiene que la Ley 546 de 1999 ordenó la reestructuración
de los créditos en UPAC. Por lo tanto, “lo que hizo el FNA fue redenominar
el crédito a un sistema de amortización debidamente aprobado por la Superintendencia
Financiera de Colombia”.
Aduce que, para ajustar los créditos a la normatividad y
luego de un análisis exhaustivo de resultados obtenidos en diferentes sistemas
de amortización, la entidad redenominó los créditos de sus afiliados de pesos a
UVR, aplicando un sistema llamado “ciclo decreciente en UVR, que era
el que más se ajustaba a las necesidades económicas de los afiliados, el cual
consistió en tomar los saldos de los créditos a diciembre 31 de 1999 y
convertir dichos saldos a UVR, pero no lo hizo de manera caprichosa sino como
consecuencia de un análisis financiero complejo que favoreciera los intereses
de los mismos, pues mantener el crédito en pesos, implicaba que a partir del
ajuste del sistema a la Ley 546 de 1999, el valor de las cuotas en pesos
resultaba tan alta que superaba el 30% del ingreso básico mensual del afiliado,
lo cual no es permitido por la ley y el crédito automáticamente quedaba en
mora”.
Afirma que, a mediados del año 2000, el Fondo Nacional del
Ahorro empezó a hacer los ajustes financieros correspondientes, haciéndoselo
saber al señor José Ignacio Pantoja a través del “envío mensual de la
factura en el cual se le informa sobre las condiciones de amortización del
crédito, intereses, cuotas en mora, saldo, entre otros”, además de
la remisión directamente de Presidencia de la comunicación P. 065178 del 7 de
junio de 2002.
Finalmente, precisa que no se cumple con los requisitos de
subsidiaridad e inmediatez porque: (i) el actor pretende que, mediante acción
de tutela, se revise y reajuste el contrato de mutuo celebrado con el Fondo
Nacional del Ahorro; sin embargo, el proceso legalmente concebido para dicho
fin es el ordinario; (ii) la acción invocada por el señor José Ignacio Pantoja como
supuestamente vulneratoria de sus derechos fundamentales tuvo ocurrencia hace
más de 8 años, sin que estén demostrados hechos que evidencien que actualmente
se le está generando un perjuicio.
II. DECISIÓN
JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
1. Sentencia de primera
instancia
El Juzgado Segundo de Menores de
Pasto, en sentencia del 16 de marzo de 2011, negó por improcedente la tutela de
los derechos invocados por el accionante.
Considera que la acción de tutela
no reúne en este caso los requisitos de inmediatez y subsidiaridad porque el actor
dejó transcurrir más de 10 años sin interponer la acción desde cuando el Fondo
Nacional del Ahorro varió las condiciones del contrato de mutuo, habiendo
comunicado ese cambio al señor José Ignacio Pantoja, primero mediante un
comunicado y después con los correspondientes recibos mensuales de cobro de la
obligación, todo lo cual indica que no ha tenido urgencia de que se amparen los
derechos fundamentales que alega y que ha dispuesto del tiempo suficiente para
iniciar con el mismo fin la acción ordinaria civil, que es idónea y eficaz para
lograr ese propósito en esta controversia que es de naturaleza meramente legal.
Sostiene que no está demostrada
la inminencia de un perjuicio irremediable que haga viable la acción de tutela
como mecanismo transitorio, ni la vulneración real de ningún derecho
fundamental del accionante.
·
Impugnación
El señor José Ignacio Pantoja impugnó el fallo de primera
instancia por estar en desacuerdo con él, reiterando al juez de segunda instancia
sus peticiones iniciales.
Enfatiza que el Fondo Nacional del Ahorro jamás le ha
comunicado el contenido del oficio número P 065178 del 7 de junio de 2002 y
que, por consiguiente, tampoco el cambio de condiciones del crédito de vivienda
de interés social.
Afirma que la decisión del Fondo de alterar las
condiciones iniciales de ese crédito aumentando el número de cuotas y
capitalizando intereses bajo el sistema de amortización UVR representa una
decisión objetivamente desfavorable a sus intereses económicos, pues de lo
contrario la Corte Constitucional no hubiera ordenado en varios fallos de
tutela el restablecimiento de los créditos a las condiciones inicialmente
pactadas, sin capitalización de intereses.
Considera que el Fondo y el juez de primera instancia han
debido tener en cuenta lo dispuesto en el “artículo 114 de la Ley 1395 de 2010”.
2. Sentencia de segunda
instancia
El Tribunal Superior de Pasto, Sala Civil Familia, en
sentencia del 3 de mayo de 2011, resolvió confirmar la de primera instancia en
consideración a que el accionante no agotó la vía gubernativa, ni demostró la
existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela
como mecanismo transitorio.
III. PRUEBAS
A continuación
se relacionan las pruebas relevantes que reposan en el expediente:
·
Copias de los recibos de pago números 2011012152001226 036619 y
2010122252001227 036636 correspondientes al crédito 1298422503, expedidos por
el Fondo Nacional del Ahorro (folios 8 y 9).
·
Copia de la escritura pública número 6727 del 22 de diciembre de
1997 (folios 10 y 15).
·
Copia de la comunicación P. 065178 del 7 de junio de 2002,
dirigida por el Presidente del Fondo Nacional del Ahorro al señor José Ignacio
Pantoja (folios 41 y 42).
·
Copia del estado de cuenta correspondiente al crédito 1298422503,
cuyo deudor es el señor José Ignacio Pantoja, expedido por el Fondo Nacional
del Ahorro (folios 43 a 46).
IV.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta
Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso tercero, y 241,
numeral noveno, de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.  Problema jurídico
De acuerdo con los antecedentes
planteados, corresponde a esta Sala de Revisión determinar (i) si la acción de
tutela es procedente cuando lo que se reclama es la protección del derecho al
debido proceso por la variación unilateral que hace el Fondo Nacional del
Ahorro de las condiciones iniciales de un crédito de vivienda. En caso de
considerarla procedente, (ii) la Corte analizará si dicho fondo vulnera los
derechos fundamentales de una persona, en especial el debido proceso, cuando esa
modificación unilateral de las condiciones de un crédito hipotecario pactadas originalmente
se hace sin que medie el consentimiento del deudor y con la finalidad de adecuar
la obligación adquirida a la Ley 546 de 1999 y a las circulares de la
Superintendencia Financiera.
Para resolver el anterior
problema jurídico estima la Sala preciso analizar la jurisprudencia de esta
Corporación en relación con: (i) la inoponibilidad del principio de inmediatez
como requisito de procedibilidad y la inexistencia de otro medio de defensa
judicial en los casos en los que el Fondo Nacional del Ahorro ha cambiado las
condiciones iniciales de un crédito hipotecario, al redenominarlo de pesos a
UVR; (ii)  las variaciones realizadas por el Fondo Nacional del Ahorro a los contratos
de mutuo hipotecario sin el consentimiento del deudor . Con base en ello (iii) la
Sala procederá al análisis del caso concreto para determinar si hay lugar o no
a la protección invocada.
3. La inoponibilidad del principio de inmediatez como
requisito de procedibilidad y la inexistencia de otro medio de defensa judicial
en los casos en los que el Fondo Nacional del Ahorro ha cambiado las
condiciones iniciales de un crédito hipotecario, al redenominarlo de pesos a
UVR. Reiteración de jurisprudencia
3.1. La Corte Constitucional, en
Sentencia C-543 de 1992, mediante la cual declaró la inexequibilidad del
artículo 11 del Decreto 2591 de 1991, norma que contemplaba el término de
caducidad de la acción de tutela contra sentencias o providencias judiciales
que pusieran fin a un proceso, precisó que la inmediatez y la subsidiaridad son
dos características esenciales de dicha acción, que limitan su procedencia
únicamente a la solución oportuna de casos en los que sea urgente la
intervención del juez constitucional para “guarda de la efectividad concreta
y actual del derecho objeto de violación o amenaza”.
Por su parte, el artículo 86 de la Constitución
establece que la acción de tutela tiene por objeto reclamar ante los jueces
“la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública”.
Con fundamento
en lo anterior esta Corporación ha precisado que, en virtud de la naturaleza
cautelar de la acción de tutela y pese a no existir un término de caducidad
expresamente señalado en la Constitución o en la ley, debe ser presentada en un
término oportuno, justo y razonable, “dentro del cual se presuma que la
afectación del derecho fundamental es inminente y realmente produce un daño
palpable”[1].
Ese “plazo razonable” es consustancial a las regulaciones
procedimentales de la acción de tutela y determina en gran medida el campo de
acción del juez de tutela, ya que su orden debe estar respaldada por la
urgencia e inmediatez, “en presencia de las cuales la Constitución lo
autoriza a modificar una situación de hecho a través de un proceso sumario y
expedito en el tiempo. (…) Incluso, la real configuración de una trasgresión a
los derechos fundamentales se pone en duda cuando la demanda de tutela se
interpone en un momento demasiado alejado de la ocurrencia del hecho que
supuestamente la generó”[2].
De igual forma, la jurisprudencia constitucional ha
indicado que la exigencia de dicho término además se justifica porque se impide
el uso de la acción de tutela como medio para simular la propia negligencia o
como elemento que atente contra los derechos e intereses de terceros
interesados[3]
y los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica[4].
No obstante, la Corte Constitucional, al referirse
específicamente a los casos en los cuales se reprocha la actuación del Fondo
Nacional del Ahorro, consistente en la variación unilateral de las condiciones
iniciales del crédito, dada la redominación de la obligación de pesos a UVR, ha
sostenido reiteradamente que el principio de inmediatez es inoponible como
requisito de procedibilidad de la acción de tutela, ya que el tiempo transcurrido
desde la modificación al contrato de mutuo no subsana la violación al debido
proceso[5].
Asimismo, esta Corporación ha aclarado que el hecho de
que el deudor haya continuado pagando las cuotas no significa de manera alguna
que aceptó tácitamente la variación unilateral de las condiciones del préstamo,
puesto que, si la persona opta por continuar cancelando las cuotas bajo el
nuevo sistema de amortización impuesto por el Fondo Nacional de Ahorro, lo hace
porque es “esa la alternativa menos gravosa a sus intereses de acceder a una
vivienda. De ahí, que no pueda predicarse un desinterés (…) ante las
modificaciones contractuales sino un desconocimiento de sus derechos frente a
la entidad financiera en un caso que como el estudiado demanda ciertas nociones
técnicas”[6].
3.2. Ahora bien, el artículo 86
de la Constitución Política dispone:
“ARTICULO
86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo
momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o
por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…)
Esta acción
solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.” (Negrilla fuera del texto original).
Por otro lado, el numeral 1° del
artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece:
“ARTICULO
6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá:
1. Cuando
existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
(…)” (Negrilla fuera del texto original).
Bajo este
derrotero, la Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela obedece
al principio de subsidiariedad, “es decir: no constituye un mecanismo de
defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios
previstos por el legislador para el amparo de un derecho; no puede ser empleada
para revivir oportunidades procesales vencidas como consecuencia de la
inactividad injustificada del interesado; y, no constituye un último medio
judicial para alegar la vulneración o afectación de un derecho”[7].
Sin embargo,
esta Corporación ha admitido de forma excepcional la procedencia de la acción
de tutela aun cuando el accionante tenga a su alcance otros medios o recursos
de defensa judicial: (i) cuando se presenta la acción de tutela como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable; (ii) como mecanismo
principal cuando, existiendo otro medio de defensa, se constate que éste no es
idóneo ni eficaz para garantizar la protección de los derechos amenazados o
vulnerados[8].
Lo anterior
significa que es el juez de tutela quien debe evaluar si el otro medio de
defensa judicial brinda la protección inmediata que exige el derecho amenazado
o vulnerado. Dicha idoneidad y suficiencia, de acuerdo con la Corte, “debe
ser analizada en cada caso concreto, para lo cual es indispensable que los otros
medios de defensa judicial, ‘proporcionen el mismo grado de protección que se
obtendría mediante el empleo de la acción de tutela, es decir, que sean tan
sencillos, rápidos y efectivos como ésta para lograr la protección de los
derechos fundamentales lesionados o amenazados’ (Sentencia T-021 de 2005)”[9].
En este contexto, la Corte Constitucional, al estudiar
casos en que el Fondo Nacional del Ahorro varía unilateralmente las condiciones
iniciales de los créditos hipotecarios de vivienda, ha precisado que no existe
otro medio de defensa idóneo para la protección de los derechos fundamentales
en juego y que, por lo tanto, la acción de tutela es procedente, ya que “no
se puede obligar a la parte deudora a iniciar un proceso con miras a establecer
cuáles eran las condiciones pactadas, cuando no ha intervenido en su
modificación, habida cuenta que es el Fondo Nacional del Ahorro el interesado
en el asunto”[10].
3.3. En
virtud de lo anterior, la Corte Constitucional ha sido reiterativa en no acoger
los argumentos expuestos por el Fondo Nacional del Ahorro sobre la
improcedencia de la acción tutela por existir otro medio de defensa judicial
y/o por falta de inmediatez en la interposición, lo cual permite concluir que
la acción de tutela es el medio adecuado para proteger los derechos de los
afectados por los cambios unilaterales e inconsultos del Fondo en los contratos
de mutuo hipotecario.
4. Las
variaciones realizadas por el Fondo Nacional del Ahorro a los contratos de
mutuo hipotecario sin el consentimiento del deudor. Reiteración de
jurisprudencia
4.1. Esta
Corporación ha revisado en varias oportunidades acciones de tutela  en las que
el Fondo Nacional de Ahorro, en el marco de la Ley 546 de 1999 y en
cumplimiento de las directrices fijadas por los entes de control, modifica
unilateralmente las condiciones inicialmente pactadas en los créditos
hipotecarios otorgados para la financiación de vivienda, y ha precisado que tal
actuación desconoce los principios de la buena fe y de respeto por el acto
propio[11],
ya que al otorgar esos créditos el Fondo lo hizo teniendo en cuenta las
condiciones de cada uno de sus deudores, quienes confiaban razonablemente en
que las estipulaciones se mantendrían durante todo el tiempo de la obligación.
Por lo tanto, si tales condiciones son alteradas por
la entidad acreedora de forma unilateral e inconsulta, se configura una
violación del derecho fundamental al debido proceso de dichos deudores. En
este sentido la Corte, en Sentencia T-626 de 2005, sostuvo:
“3.1 La buena fe, el respeto de los actos propios, y
la modificación unilateral de los contratos: En casos precedentes análogos a
los presentes, la Corte ha considerado que el principio de buena fe que preside
las relaciones contractuales se encuentra especialmente comprometido, y que la
alteración unilateral de los términos contractuales prima facie desconoce dicho
principio y el del respeto a los actos propios. En efecto, sobre el particular
esta misma Sala de decisión recientemente consideró lo siguiente:
‘3. Principio de buena fe y respeto de los actos
propios. Deber del Fondo Nacional de Ahorro de contar con la aprobación de los
deudores para modificar las condiciones de los créditos que ha otorgado.
‘El  principio de  buena fe, comprometido en las
tutelas que se revisan, está consagrado en el artículo 83 de la Carta Política
en los siguientes términos: ‘Las actuaciones de los particulares y de las
autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual
se presumirá en todas las actuaciones que aquellos adelanten ante éstas’. De
allí que haya señalado esta Corporación que la aplicación de este principio no
se limita al nacimiento de la relación jurídica, sino que despliega sus efectos
en el tiempo hasta su extinción.
‘La buena fe implica la obligación de mantener en el
futuro la conducta inicialmente desplegada, de cuyo cumplimiento depende en
gran parte la seriedad del procedimiento, la credibilidad de las partes y el
efecto vinculante de los actos[12].
‘Así pues, la alteración unilateral de los términos contractuales
causada por alguna de las partes, desconoce el principio de buena fe y el
respeto a los actos propios, es decir, el desconocimiento de la máxima según la
cual  a nadie le es permitido ir en contra de sus propios actos, cuando no
obedece a una conducta legítima[13]’[14].” (Subrayas fuera de texto original).
En
la misma línea, esta Corporación, en Sentencia T-652 de 2005, dijo:
“De la doctrina vigente sobre este tema se concluye
que el Fondo Nacional de Ahorro, al modificar de manera unilateral e inconsulta
las condiciones de los créditos de vivienda otorgados a sus deudores:  (i)
afecta de manera flagrante el derecho al debido proceso de sus asociados y
(ii) abusa de su posición dominante pues la modificación de las condiciones de
los créditos que ha otorgado deben ser consultados con el deudor dentro del
marco arriba descrito, más aún cuando existen diversas opciones que permiten mantener
los créditos en pesos[15].”
(Subrayas fuera de texto).
4.2. Bajo este derrotero, la Corte Constitucional ha
señalado algunas reglas que se deben tener en cuenta en los casos en que el
Fondo Nacional del Ahorro altere las condiciones previamente establecidas con
los deudores en los créditos de vivienda, a saber:
“Con ocasión
de la revisión de las decisiones de instancia proferidas por los jueces de
tutela, en múltiples oportunidades, esta Corporación se ha pronunciado sobre la
actuación del Fondo Nacional del Ahorro que en el marco de la Ley 546 de 1999 ha modificado unilateralmente las condiciones iniciales estipuladas en los contratos de mutuo[16],
para adquisición de vivienda, lo que ha permitido, consolidar la jurisprudencia
aplicable cuando se presenten casos similares. Sobre el particular se han
establecido las siguientes reglas[17]:
‘(i) Los
acreedores financieros, en razón de la posición dominante en la que se
encuentran frente a los deudores hipotecarios, tienen el deber de informar previamente
y de manera clara, precisa y comprensible sobre cualquier tipo de cambio a
realizarse sobre un crédito de vivienda, a fin de que el deudor cuente con la
oportunidad de ejercer sus derechos frente a la eventual modificación.
(ii) De no
contar con el consentimiento del deudor para efectuar el cambio sobre las
condiciones en que fue pactado el crédito inicialmente, a la entidad financiera
acreedora corresponde acudir ante el juez competente para que sea éste quien
solucione la controversia planteada, sin que, de ninguna manera, le resulte
válido definirla a favor de sus propios intereses.
(iii) La
pretermisión del procedimiento de información del deudor hipotecario, por parte
de la entidad acreedora, a fin de obtener su consentimiento previo para modificar
el crédito, afecta los principios de la confianza legítima y la buena fe, como
quiera que la suscripción de un contrato permite a las partes confiar en que el
mismo se cumplirá tal y como fue pactado y que no sufrirá alteraciones
provenientes de ninguna de las partes.
(iv) Así
mismo, las modificaciones unilaterales que recaigan sobre las condiciones
iniciales en que haya sido pactado un crédito de vivienda configuran una clara
violación del derecho al debido proceso, por desconocimiento del debido respeto
al acto propio’ (Sentencia T-207 de 2006).”[18]
4.3. Así las
cosas, según la jurisprudencia de esta Corporación: (i) no es suficiente con la
notificación que hace la entidad financiera al deudor informando el cambio de
las condiciones del contrato de mutuo e indicándole la redenominación del
crédito, el nuevo sistema de amortización y la extensión de los plazos, ya que
la falta de consentimiento del deudor vulnera los principios de la buena fe,
así como el derecho al debido proceso; (ii) lo indicado para las entidades
financieras es informar “al obligado con antelación, de forma clara, precisa
y comprensible, sobre la variación de las condiciones iniciales del contrato de
mutuo, que son necesarias para adaptar la obligación a las nuevas condiciones
legales, para que de esta manera el deudor pueda manifestar su anuencia, o por
el contrario oponerse a la decisión adoptada, presentando reclamos o los
recursos a los que haya lugar, es decir, debe permitírsele interactuar en la
toma de la decisión”[19].
No obstante, la
Corte ha aclarado que, de no contarse con la aquiescencia del deudor para la
realización de las modificaciones en el contrato de mutuo, la entidad
financiera tiene la posibilidad de acudir al juez competente para dirimir el
conflicto contractual[20].
5. Análisis del caso concreto
5.1. Teniendo en cuenta las
normas y la jurisprudencia constitucional analizadas en acápites anteriores,
así como las pruebas que contiene la actuación, la Sala entra a examinar si en
este caso procede la acción de tutela instaurada por el señor José Ignacio
Pantoja y, de ser así, si la entidad demandada le está vulnerando sus derechos
fundamentales.
5.2. En efecto, el señor José Ignacio Pantoja pide el
amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la
igualdad y a la vivienda digna, que considera están siendo vulnerados por el
Fondo Nacional del Ahorro, en razón de que dicha entidad, en el año 2000,
decidió unilateralmente variar las condiciones de un contrato de mutuo para
vivienda, garantizado con hipoteca, pactado inicialmente en el año 1997 en
pesos y a un plazo fijo de 180 cuotas mensuales, al “sistema cíclico
decreciente en UVR, sin brindarle la oportunidad de conocer el sistema, de
elegir otras opciones en sistemas de amortización existentes, sin oportunidad
de oponerme por las implicaciones del cambio que a largo plazo se ha
constituido en una grave afectación a mi patrimonio”.
El accionante pide también que se restablezca el
crédito número 1298422503 a las condiciones pactadas inicialmente, o sea,  en
pesos, a un plazo de 180 cuotas y sin capitalización de intereses.
La apoderada del Fondo Nacional del Ahorro considera
que la presente acción de tutela es improcedente por falta de subsidiaridad e
inmediatez, debido a que: (i) la controversia es de naturaleza civil y debe
tramitarse por el procedimiento civil ordinario; (ii) el accionante no
demuestra que esté frente a un perjuicio irremediable; (iii) interpone la
acción después de haber transcurrido más de 8 años desde cuando el Fondo
Nacional del Ahorro varió las condiciones iniciales del contrato.
Precisa que, según la escritura pública que contiene
el contrato de mutuo civil, garantizado con hipoteca, desembolsado el 13 de
abril de 1998, las partes acordaron un sistema de amortización en pesos
denominado técnicamente “Gradiente Geométrico Escalonado en pesos” y
cuotas crecientes en pesos, el cual podía ser modificado por la Junta Directiva
del Fondo en cuanto a las tasas de interés y a las condiciones económicas.
Aclara que la Superintendencia Financiera de Colombia,
mediante oficio del 14 de julio de 2000, requirió al Fondo para que ajustara
los sistemas de amortización de los créditos para vivienda a los parámetros
establecidos en la Ley 546 de 1999, manifestándole también que el sistema
escalera en pesos contenía implícitamente la capitalización de intereses, que
estaba prohibida por la ley de vivienda.
Agrega que el Fondo lo que hizo fue redenominar el
crédito del señor José Ignacio Pantoja a un sistema de amortización debidamente
aprobado por la Superintendencia Financiera de Colombia, haciéndoselo saber por
comunicación de la Presidencia de fecha 7 de junio de 2002 y por el envío
mensual de la factura, que explica las condiciones de amortización del crédito,
los intereses, las cuotas en mora, etc.
El Juzgado Segundo de Menores de Pasto, en la
sentencia de primera instancia, decidió acoger los argumentos de la parte
accionada y negó la tutela impetrada por falta de subsidiaridad e inmediatez.
Por su parte, el Tribunal Superior de Pasto, Sala
Civil Familia, resolvió confirmar el fallo impugnado, agregando que el
accionante no agotó la vía gubernativa.
5.3. Pues bien, la Sala constata que, según la copia
de la escritura pública número 6727, de fecha 22 de diciembre de 1997, José
Ignacio Pantoja y Anatilde Esquivel Calle compraron a la Sociedad Nuevo
Horizontes, el derecho de dominio y posesión de una vivienda mínima de interés
social, ubicada en el municipio de Pasto, por un precio de $17.600.000, de los
cuales $14.086.660 pagó con un crédito hipotecario que le hizo el Fondo
Nacional del Ahorro para amortizar “en un término inicial de 15 años y en
180 cuotas mensuales sucesivas. Las cuotas mensuales se establecerán de acuerdo
con las condiciones fijadas por el FONDO en sus respectivas resoluciones,
incrementadas en un veinte por ciento (20%) anual en relación con el año
inmediatamente anterior”.
De acuerdo con la copia del estado de cuenta del
crédito “UVR número 1298422503”, del cual es deudor José Ignacio Pantoja,
expedido por el Fondo Nacional del Ahorro el 14 de marzo de 2011, el sistema de
amortización es cíclico decreciente, con fecha de apertura del 13 de abril de
1998 y con vencimiento el 15 de julio de 2020, con un salto total para la fecha
de expedición de $13.973.275,95.
Es decir, que para esa fecha el Fondo ya había variado
sustancialmente las condiciones del contrato de mutuo original, especialmente
en cuanto al sistema de amortización y al plazo que aumentó de 15 a más de 22 años, todo ello sin el consentimiento previo del deudor.
Obra la copia de la comunicación escrita P. 065178 del
7 de junio de 2002, enviada a José Ignacio Pantoja por el Presidente del Fondo Nacional
del Ahorro, mediante la cual le informa el cambio realizado por el Fondo al
crédito original del sistema en pesos IPC al de cuota decreciente en UVR
cíclica por períodos anuales; que el saldo reliquidado de la deuda en esa fecha
era de $17.158.227; y que debía pagar la próxima cuota el 26 de junio de 2002.
Dicha comunicación indica que el Fondo se limitó a darle
una información posterior al deudor sobre las características del nuevo sistema
de amortización obligatorio que regía hacia el futuro.
5.4. Ahora bien, cierto es que la acción de tutela fue
presentada el 8 de marzo de 2011[21].
Esto es, que desde el cambio de las condiciones del contrato de mutuo con
hipoteca hasta la interposición de la acción de tutela transcurrieron 9 años,
lo cual sugiere, en principio, que no es un plazo razonable para presentar la
acción de tutela.
Sin embargo, como ya se analizó con amplitud, esta
Corporación ha reiterado “(…) la inoponibilidad del principio de inmediatez
como requisito de procedibilidad de la acción de tutela en los casos en los
cuales se reprocha la actuación del Fondo Nacional del Ahorro, consistente en
la variación unilateral de las condiciones iniciales del crédito, de pesos a
Unidades de Valor Real UVR, al sostener que, el tiempo transcurrido desde la
modificación al contrato de mutuo no subsana la violación al debido proceso. Se
ha manifestado igualmente, que el hecho de que el actor haya continuado pagando
las cuotas no significa de manera alguna que hubiera aceptado tácitamente la
variación unilateral en las condiciones del crédito. El continuar cancelando
las cuotas bajo el nuevo sistema de amortización, aún persistiendo la
vulneración del derecho al debido proceso, era la alternativa menos gravosa a
su interés de acceder a una vivienda. Es por ello que no puede hablarse de un
desinterés del actor frente a las modificaciones contractuales, sino del
desconocimiento de sus derechos (…)[22]”.
Asimismo, la Corte ha dicho que la acción de tutela es
procedente como mecanismo definitivo en casos semejantes al que se está
analizando, porque “no puede obligarse al deudor hipotecario a iniciar un
proceso tendiente a establecer cuáles eran las condiciones pactadas
inicialmente, cuando no intervino en la modificación de las mismas, pues es el
Fondo Nacional del Ahorro el interesado en el asunto[23].
Variación unilateral de las condiciones del contrato de mutuo para adquisición
de vivienda (aumento excesivo en el plazo estipulado o en la cuota mensual) que
vulnera el derecho fundamental al debido proceso y el principio de buena fe
(…)”[24].
Siguiendo esta línea de pensamiento y habida
consideración de que el caso objeto de estudio se relaciona precisamente con un
deudor de crédito hipotecario para vivienda social, desembolsado en marzo de 1998, a quien el Fondo Nacional del Ahorro, en forma unilateral y sin contar con el asentimiento del
señor José Ignacio Pantoja, varió las condiciones iniciales del contrato de
mutuo en pesos, plazo a 15 años y 180 cuotas mensuales sucesivas, a otro denominado
“Cuota Decreciente Mensualmente en UVR Cíclica por Períodos Anuales”, con
vencimiento el 15 de julio de 2020, la Sala concluye que no es oponible el
principio de inmediatez y que la acción de tutela procede como mecanismo
definitivo de defensa de los derechos fundamentales que resultan afectados.
5.5. Por otra parte, como ya se señaló las copias de
la escritura pública número 6727, de fecha 22 de diciembre de 1997, del estado
de cuenta del crédito número 1298422503 y del oficio P. 065178 del 7 de julio
de 2002, demuestran que: (i) el Fondo Nacional del Ahorro varió las condiciones
esenciales del contrato de mutuo original para adquisición de vivienda de
interés social, especialmente el plazo y la modalidad del sistema de
amortización; (iii) el Fondo realizó esa variación de manera unilateral y sin
previa información clara y precisa al deudor; y (iv) éste no ha dado su
consentimiento para esas modificaciones.
De tales hechos la Sala concluye que el Fondo Nacional
del Ahorro, abusando de su posición dominante con relación al deudor, ha
violado el principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 Superior, en
sus dimensiones de confianza legítima y respeto por el acto propio, y que, por
consiguiente, le está vulnerando al accionante el derecho fundamental al debido
proceso, el cual debe ser tutelado, previa revocatoria de la sentencia que se
revisa.
Además, se ordenará al Fondo Nacional del Ahorro que,
si aún no lo ha hecho, proceda en esta forma: (i) que, en el término de 5 días
siguientes a la notificación de esta providencia, restablezca las condiciones
iniciales del crédito hipotecario otorgado al señor  José Ignacio Pantoja, en
pesos y a un plazo total de 15 años y 180 cuotas; (ii) cumplido lo anterior y
dentro de los 15 días siguientes, suministrar al deudor José Ignacio Pantoja
información clara, completa, precisa y comprensible del estado del crédito y
del comportamiento del mismo en caso de convenir su modificación con el fin de
adecuarlo a las exigencias legales y jurisprudenciales; (iii) en el evento de
que sea necesario variar las condiciones iniciales del crédito, éste deberá
continuar en pesos y será necesario contar con el consentimiento del deudor. En
caso contrario, se mantendrán las condiciones inicialmente pactadas, sin
perjuicio de que el Fondo Nacional del Ahorro acuda ante el juez competente
para dirimir la controversia.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal
Superior de Pasto, Sala Civil Familia, el 3 de mayo de 2011. En su lugar, CONCEDER,
por las razones y en los términos de esta sentencia, el amparo del
derecho fundamental al debido proceso del señor José Ignacio Pantoja, vulnerado
por el Fondo Nacional del Ahorro.
SEGUNDO.- ORDENAR al Fondo Nacional del Ahorro que si, aún no lo ha hecho, proceda de la
siguiente manera: (i) que en el término de 5 días siguientes a la notificación
de esta providencia, restablezca las condiciones iniciales del crédito
hipotecario otorgado al señor  José Ignacio Pantoja, en pesos y a un plazo
total de 15 años y 180 cuotas; (ii) cumplido lo anterior y dentro de los 15
días siguientes, suministrar al deudor José Ignacio Pantoja información clara,
completa, precisa y comprensible del estado del crédito y del comportamiento
del mismo en caso de convenir su modificación con el fin de adecuarlo a las
exigencias legales y jurisprudenciales; (iii) en el evento de que sea necesario
variar las condiciones iniciales del crédito, éste deberá continuar en pesos y
será necesario contar con el consentimiento del deudor. En caso contrario, se
mantendrán las condiciones inicialmente pactadas, sin perjuicio de que el Fondo
Nacional del Ahorro acuda ante el juez competente para dirimir la controversia.
TERCERO.- LÍBRESE por
Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Corte Constitucional, Sentencia T-265 de 2009.
[2] Corte Constitucional, Sentencia T-158 de 2006.
[3] Corte Constitucional, Sentencias SU-691 de 1999, T-905 de 2006, T-808
de 2007, T-594 de 2008 y T-743 de 2008.
[4] Corte Constitucional, Sentencias C-590 de 2005,  T-844 de 2008 y
T-865 de 2010.
[5] Al respecto, pueden consultarse la Sentencias T-419 de 2006, T-276 de 2008 y T-865 de
2010, entre otras.
[6] Corte Constitucional, Sentencias T-419 de 2006, T-1063 de 2006 y T-276
de 2008, entre otras.
[7] Corte Constitucional, Sentencia T-983 de 2007.
[8] Corte Constitucional, Sentencias T-315 de 2000, T-626 de 2000, T-822
de 2002, T-972 de 2005, T-989 de 2008 y T-180 de 2009, entre otras.
[9] Corte Constitucional, Sentencia T-796 de 2006.
[10] Corte Constitucional Sentencia T-1250 de 2005. En el mismo
sentido Sentencias T-276 de 2008 y T-865 de 2010, entre otras.
[11] Corte Constitucional, Sentencias T-822 de 2003 ; T-357 y T-793 de
2004 ; T-212, T-611, T-626, T-652,  T-1092 y T-1250 de 2005 ; T-207,
T-391 y 419 de 2006 ; T-276 y T-823 de 2008 ; T-620 y 865 de 2010,
entre otras.
[12] “Ver Sentencia T-141 de 2004. Cita ésta a su vez la Sentencia T-475 de 1992”.
[13] “Sentencia T-793 de 2004”.
[14] “Sentencia T- 611 de 2005”.
[15] “Sentencia T-611 de 2005”.
[16] “Al respecto,
pueden consultarse las sentencias T-822 de 2003; T-357 y
T-793 de 2004; T-212, T-611,        T-626, T-652, T-1092 y T-1250 de 2005”.
[17] “Sentencia T-207 de 2006, reiterada en la sentencia
T-419 de 2006”.
[18] Corte Constitucional, Sentencia T-276 de 2008.
[19] Ibidem.
[20] Corte Constitucional, Sentencias T-419 de 2006 y T-276 de 2008, entre
otras.
[21] Folio 7, cuaderno de tutela.
[22] “Corte Constitucional, Sentencia  T-276 de 2008”.
[23] “Corte Constitucional, Sentencia T-1250 de 2005”.
[24] Corte Constitucional, Sentencia T-276 de 2008.