T-424-17
Sentencia T-424/17
PROTECCION A LOS DERECHOS DE VENDEDORES INFORMALES EN EL
MARCO DE PROCESOS DE RESTITUCION DE ESPACIO PUBLICO-Caso en que
se desalojó y demolió kiosco que había construido accionante para desarrollar
el ejercicio del comercio informal
ESPACIO
PUBLICO-Naturaleza y protección
BIENES
DE USO PUBLICO-Son inalienables, inembargables e imprescriptibles
ESPACIO
PUBLICO-Deber de las autoridades de velar por su uso adecuado
DERECHO AL TRABAJO FRENTE A POLITICAS PUBLICAS DE RECUPERACION DEL
ESPACIO PUBLICO-Conflicto que se presenta en caso de ocupación indebida por parte
de vendedores informales
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Tiene fundamento en el principio de buena fe
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Protección a ciudadanos de cambios bruscos e
intempestivos efectuados por autoridades
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Presupuestos
que deben acreditarse
Para efectos de dar aplicación al principio de
confianza legítima, la Corte ha identificado que deben concurrir los siguientes
presupuestos: “(i)
la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; (ii) la demostración de
que el particular ha desplegado su conducta conforme el principio de la buena
fe; (iii) la
desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la Administración
y el particular y, finalmente; (iv) la obligación de adoptar medidas transitorias para que
el particular se pueda acomodar a la nueva situación creada por el cambio
intempestivo de actitud por parte de la administración”.
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE ESPACIO PUBLICO-Alcance
Aplicado a los procesos de restitución de espacio
público, el principio de confianza legítima dispone que: (i) se aplica respecto
de situaciones jurídicas que, o bien se encuentran en proceso de consolidación,
o que indican que no va a haber una modificación intempestiva o brusca, y que
no que se deriven de simples percepciones subjetivas o psicológicas de los
particulares; (ii) si el comportamiento de las
autoridades administrativas dio lugar a hechos inequívocos, concluyentes,
verificables y objetivados que propiciaron el surgimiento de expectativas
legítimas consistentes en que la situación del vendedor informal era
jurídicamente aceptada y, (iii) consecuentemente con las conductas posteriores
asumidas por la Administración, el particular con base en los hechos descritos
en el numeral (ii) anterior, entendió que podía permanecer en el tiempo su
situación, tal circunstancia solo podría ser modificada mediante el
ofrecimiento de medidas que faciliten la adaptación del afectado a la nueva
situación. Ahora bien, dicho entendimiento supone que a partir de dichos actos
o hechos concluyentes el administrado debe haber actuado de buena fe, obrando
prudente y diligentemente, así, no podría configurarse la confianza legítima en
condiciones de ausencia de buena fe y ausencia de la diligencia debida por
parte de un particular.
POLITICAS
PUBLICAS DE RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Deben
respetar derecho al trabajo, confianza legítima y mínimo vital de vendedores
informales
TENSION ENTRE PROTECCION
DEL ESPACIO PUBLICO Y EL DERECHO AL TRABAJO AMPARADO POR LA CONFIANZA LEGITIMA-Subreglas jurisprudenciales establecidas en la
sentencia T-257/17
PRINCIPIO
DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE ESPACIO PUBLICO-No
vulneración por cuanto no existieron actos u omisiones atribuidas a la
administración que proporcionaran el surgimiento de una expectativa legítima
para la venta de alimentos en kiosco
Referencia: Expediente
T-6.018.329
Acción de tutela interpuesta
por la ciudadana Ángela Patricia Herrera Colorado contra el municipio de Caldas
(Antioquia).
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., cuatro (4) de julio de dos
mil diecisiete (2017)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los magistrados
Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
A.
LA DEMANDA DE TUTELA
1.
La señora Ángela Patricia Herrera Colorado interpuso acción de tutela
contra el Municipio de Caldas (Antioquia), con el fin de obtener la protección
de sus derechos a la vida digna, mínimo vital y al trabajo, los cuales
considera que fueron vulnerados por la decisión de la administración de demoler
el kiosco del cual derivaba su sustento. Afirmó la accionante que la
administración no le ofreció de forma previa a la demolición, alternativas
económicas u opciones de reubicación laboral; actuación que, a su juicio, desconoció
el principio de confianza legítima, el cual debió ser aplicado al haber sido
adoptadas medidas de recuperación del espacio público.
2.
Por lo anterior, solicitó al juez de tutela que ordene a la autoridad
accionada que le informe sobre la respectiva medida de reubicación laboral, la
cual, a su juicio, debe hacerse en un lugar con similares condiciones a las del
sitio del que fue desalojada.
B.
HECHOS RELEVANTES
3.
El veintidós (22) de junio de 2012, la señora Ángela Patricia Herrera
Colorado solicitó al Secretario de Gobierno del municipio de Caldas
(Antioquia), autorización para “instalar un puesto informal de comidas en la
vereda Primavera; que estaría ubicado en la Cr 50, al lado del taller PENFA, a
borde de la carretera”[1].
Sin embargo, afirmó la actora que la entidad requerida no dio respuesta a dicha
solicitud[2].
4.
Adujo la accionante que, a finales de agosto del año 2012, construyó un
kiosco sobre la margen izquierda de la Carrera 50, en la vereda Primavera,
municipio de Caldas (Antioquia), en el cual vendía diferentes alimentos
(empanadas, pasteles de pollo, tortas de carne, entre otros), con el fin de
obtener los recursos económicos para garantizar su subsistencia y la de su núcleo
familiar. Manifestó la señora Herrera Colorador que su núcleo familiar estaba
integrado por su cónyuge e hijo, quienes a la fecha de interposición de la
acción de tutela se encontraban desempleados y, su madre y abuela, quienes son
adultos mayores con graves afectaciones en su salud[3].
5.
En noviembre de 2012, como consecuencia de una queja presentada por los
habitantes del sector en el que fue ubicado el kiosco, la Secretaría de Planeación
y Obras Públicas municipal realizó una visita de control urbanístico
determinando que “[l]a construcción en mención se encuentra en Zona de
Protección y de Retiro de la vía troncal, por lo que no se permite otorgar
licencia de construcción, razón por la cual se advierte que se está incurriendo
en una infracción urbanística, tipificada en el artículo 104 de la Ley 388 de
1997. Por lo tanto le solicitamos [al Secretario de Apoyo Ciudadano y
Servicios Generales] proceder con la orden de demolición del rancho, de
conformidad a la ley”.[4]
6.
Por lo anterior, la Inspección Primera Municipal de Policía de Caldas
(Antioquia) (en adelante, la “Inspección”), el dieciocho (18) de
noviembre de 2012, avocó conocimiento de la queja mencionada, llamando a la
accionante para que rindiera descargos sobre los hechos que motivaron dicha queja
por parte de la comunidad. Luego, mediante auto del veintisiete (27) de noviembre
de 2012, el Inspector, primero, declaró contraventora a la actora, por la
violación del artículo 104 de la Ley 388 de 1977, reformada parcialmente por la
Ley 810 de 2003 y, segundo, ordenó la demolición del kiosco construido[5]. Esta
decisión fue impugnada por la accionante[6].
7.
Mediante auto del veinticuatro (24) de enero de 2013, la Inspección
resolvió el recurso de reposición, en el sentido de no modificar el auto del veintisiete
(27) de noviembre de 2012. Para fundamentar su decisión manifestó que la
accionante no cuenta con permiso para el uso del suelo. En lo referente al
derecho a la igualdad, señaló que no cabe cuando se está en contra de normas y,
que por mandato de la Constitución las autoridades administrativas deben velar
por la protección del espacio público (arts. 52, 63, 82, 102 de la Constitución
Política)[7].
8.
Posteriormente, la misma Inspección por medio del auto del veintiséis (26)
de agosto de 2015, “por el cual se ordena la restitución de un bien de uso
público y la demolición de una construcción que viola la ley 388 de 1977,
modificada por la Ley 810 de 2003”, resolvió, en primer lugar, ordenar a la
accionante la restitución del bien de uso público sobre el cual construyó el
kiosco y, en segundo lugar, ordenar la demolición de la construcción ilegal
realizada por la actora.
9.
El doce (12) de julio de 2016, la Junta de Acción Comunal de la vereda
Primavera, informó a la Inspección sobre los problemas de seguridad que estaba
causando el kiosco construido por la accionante. Por tanto, solicitaron
autorización para demoler dicho local improvisado[8].
10.
El treinta y uno (31) de agosto de 2016, la Inspectora fijó en el kiosco
aviso de notificación del auto por medio del cual se ordenó la restitución del
bien de uso público y la demolición de la construcción realizada por la señora
Herrera Colorado, la cual fue programada para el día dos (2) de septiembre del
mismo año, a las 10: 00 A.M.[9]
Llegada la fecha y hora señalada, los funcionarios de la Alcaldía del municipio
de Caldas (Antioquia), en compañía de un delegado de la Personería Municipal,
adelantaron la diligencia de demolición del kiosco construido por la accionante[10].
11.
Por lo anterior, el seis (6) de septiembre de 2016, la señora Ángela
Patricia Herrera Colorado interpuso acción de tutela contra el municipio de
Caldas (Antioquia), al considerar que fueron vulnerados sus derechos a la vida
digna, al mínimo vital y al trabajo, por la decisión de la entidad accionada de
demoler el kiosco del cual derivaba su único sustento, sin que le hubiese sido informado,
previamente, sobre una opción de reubicación laboral. Para la actora, tal
actuación también constituye un desconocimiento del principio de confianza legítima.
Con base en lo anterior, solicitó al juez de tutela se conceda la pretensión
anteriormente relacionada (ver supra. numeral 2).
C.
RESPUESTA DE LA
ENTIDAD ACCIONADA
Alcaldía del municipio de Caldas
(Antioquia)
12.
Solicitó que se desestime la pretensión de la
demanda de tutela, bajo el argumento de que en el proceso convencional
adelantado contra la accionante se garantizó el derecho al debido proceso,
otorgando los recursos para el ejercicio del derecho de defensa y
contradicción.
Manifestó
que, en el presente asunto, no se configura un desconocimiento del principio de
confianza legítima, en razón a que desde el primer día le fue advertido a la
accionante que no podía ubicarse en el sector donde construyó el kiosco. Agregó
que la reubicación laboral es una tarea que le corresponde al interesado en
ejercer una actividad económica, con el previo cumplimiento de los requisitos
legales.
D.
DECISIÓN JUDICIAL
OBJETO DE REVISIÓN
Única
instancia: Sentencia proferida por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de
Caldas (Antioquia), el diecinueve (19) de septiembre de 2016
13.
El Juez Segundo Promiscuo Municipal de Caldas
(Antioquia) negó la solicitud de amparo elevada por la accionante. Luego de hacer
una transcripción del artículo 53 de la Carta y de los artículos 37, 39, 62,
63, entre otros, del Código Sustantivo de Trabajo, el a quo señaló que
la tutelante no aportó copia del contrato de trabajo o de prestación de
servicios que demuestre alguna relación laboral con la accionada. Por lo tanto,
manifestó que aquella debe acudir a la jurisdicción laboral ordinaria para
reclamar el pago de las prestaciones, los salarios o las indemnizaciones
correspondientes.
En
relación con los derechos a la dignidad humana y al mínimo vital, el juez
consideró que no habían sido violados por la autoridad accionada, por cuanto no
fue demostrado que la actora tuviera vínculo laboral con el municipio, ni que
estuviera pendiente el pago de salarios o prestaciones a su favor.
Finalmente,
en lo que respecta al espacio público, adujo que prevalece el interés general
sobre el interés particular, por tal motivo, corresponde a la accionante
adelantar ante la entidad competente los trámites para acceder a una
reubicación laboral. En lo atinente a la multa impuesta por la Administración,
señaló que la tutelante puede “ejercer acción de revocatoria directa del
acto administrativo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativ[o]
(…)”[11].
14.
La anterior decisión no fue impugnada por
ninguna de las partes.
E.
PRUEBAS REACAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN
15.
Mediante auto de fecha treinta (30) de mayo
de 2017, en desarrollo del trámite de revisión, el Magistrado sustanciador de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 del Reglamento de la Corte
Constitucional, dispuso practicar pruebas en sede de revisión, con el fin de
allegar al proceso elementos de juicio relevantes para éste. En consecuencia,
en la providencia referida se resolvió lo siguiente:
“PRIMERO.
Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a la señora
Ángela Patricia Herrera Colorado, quien actúa en calidad de accionante en el
presente asunto, para que dentro del término de los dos (2) días siguientes al
recibo de la notificación vía correo electrónico de esta providencia, informe:
(i)        ¿Quiénes
integran actualmente su núcleo familiar, de dónde derivan sus ingresos
económicos y si tienen alguna profesión, arte u oficio? Para el efecto, se
sirva remitir copia de los documentos de identidad de todos los integrantes del
grupo familiar con el que convive.
(ii)       Si
es dueña de bienes muebles o inmuebles, indicando, en caso positivo, ¿cuál es
su valor y la renta que pueda derivar de ellos?
(iii)      ¿Cuál
es su situación económica actual?, señalando ¿quiénes dependen económicamente
de la accionante?
(iv)      ¿La
Alcaldía del municipio de Caldas (Antioquia), la Inspección de Policía de dicho
municipio o cualquiera de sus dependencias, le ofreció alguna alternativa
económica u opción laboral, antes, durante o después de que se efectuara la
demolición del kiosco?
(v)       Debido
a la demolición del kiosco en el que trabajaba ¿se reubicó por sus propios
medios en otro lugar del municipio de Caldas (Antioquia)? ¿Qué actividad
económica o comercial desempeña actualmente?
(vi)      ¿Ha
recibido alguna clase de capacitación o apoyo por parte de la Alcaldía
Municipal de Caldas (Antioquia) para acceder a los programas y planes de
formalización económica de trabajadores informales?
SEGUNDO. Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE al señor
Carlos Eduardo Durán Franco, Alcalde del municipio de Caldas (Antioquia), o
quien haga sus veces, para que dentro del término de los dos (2) días siguientes
al recibo de la notificación vía correo electrónico de esta providencia,
proceda a informar:
(i)        Sobre
el procedimiento que adelantó para la restitución de un bien de uso público y
la demolición del kiosco construido por la señora Ángela Patricia Herrera
Colorado. Para tal efecto, se sirva remitir copia de los documentos que así lo
acrediten, incluyendo sin limitarse, a las actuaciones surtidas ante el juez de
primera instancia.
(ii)       ¿Informó
u ofreció antes, durante o después del procedimiento de restitución del bien de
uso público y la demolición del kiosco, alguna alternativa económica u opción
de reubicación laboral a la señora Ángela Patricia Herrera Colorado?
(iii)      La
señora Ángela Patricia Herrera Colorado presentó derecho de petición, el 22 de
junio de 2012, ante el Secretario de Gobierno del municipio de Caldas
(Antioquia), con el fin de que se concediera permiso para instalar un kiosco
para la venta de alimentos. ¿Cuándo y en qué términos fue respondida dicha
solicitud? Para tal efecto, se sirva remitir copia de la respectiva respuesta,
allegue copia de la normatividad que regula las autorizaciones para usufructuar
el espacio público.
(iv)      ¿Existen
en el municipio de Caldas (Antioquia) normatividad, políticas públicas,
programas o medidas que ofrezcan alternativas de formalización de actividades
económicas u opciones de reubicación laboral, a los vendedores informales?
(v)       ¿Existe
en el municipio registro de vendedores informales y que efecto tiene el mismo?
¿Cuál fue la última fecha de actualización?
(vi)      Si
existe el registro o censo de vendedores informales, ¿La señora Ángela Patricia
Herrera Colorado está incluida en el mismo? Si no es así ¿Por qué no fue
incluida la accionante durante el procedimiento de restitución del espacio
público que se adelantó en su contra?
TERCERO. Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a la señora
María Alejandra Soto Echeverri, Inspectora Primera Municipal de Policía de
Caldas (Antioquia), o quien haga sus veces, para que dentro del término de los
dos (2) días siguientes al recibo de la notificación vía correo electrónico de
esta providencia, proceda a informar:
(i)        Sobre
la participación que tuvo la Inspección Primera Municipal de Caldas en el
procedimiento que se adelantó para la restitución de un bien de uso público y
la demolición del kiosco construido por la señora Ángela Patricia Herrera
Colorado. Para el efecto, se sirva remitir copia de todas las actuaciones y
documentos en los que conste dicho procedimiento.
(ii)       ¿Alguna
de las autoridades administrativas del municipio de Caldas (Antioquia) informó
u ofreció antes, durante o después del procedimiento de restitución del bien de
uso público y la demolición del kiosco, alguna alternativa económica u opción
de reubicación laboral a la señora Ángela Patricia Herrera Colorado?
CUARTO. Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a la
Personería Municipal de Caldas (Antioquia), para que dentro del término de los
dos (2) días siguientes al recibo de la notificación vía correo electrónico de
esta providencia, proceda a informar:
(i)        Sobre
la participación que tuvo la Personería Municipal de Caldas (Antioquia) en el
procedimiento que adelantó dicho municipio para la restitución de un bien de
uso público y la demolición del kiosco construido por la señora Ángela Patricia
Herrera Colorado. Para el efecto, se sirva remitir copia de todas las
actuaciones y documentos en los que conste dicho procedimiento.
(ii)       ¿Alguna
de las autoridades administrativas del municipio de Caldas (Antioquia) informó
u ofreció antes, durante o después del procedimiento de restitución del bien de
uso público y la demolición del kiosco, alguna alternativa económica u opción
de reubicación laboral a la señora Ángela Patricia Herrera Colorado?
(iii)      ¿Qué
políticas o medidas adopta la Personería para garantizar los derechos
fundamentales de los vendedores informales que son retirados del espacio
público por la administración?
QUINTO. Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE al Juzgado
Segundo Promiscuo Municipal de Caldas (Antioquia), para que dentro del término
de los dos (2) días siguientes al recibo de la notificación vía correo
electrónico de esta providencia, proceda a remitir copia de todos los
documentos allegados al juzgado en el presente proceso, incluyendo pero sin
limitarse a, la contestación de la demanda de tutela radicada por la Alcaldía
del municipio de Caldas (Antioquia).
SEXTO. En cumplimiento del artículo 64 del Reglamento de la Corte
Constitucional, PONER a disposición de las partes o de los terceros con
interés, todas las pruebas recibidas en virtud de lo dispuesto en el presente
auto, para que se pronuncien sobre las mismas en un término de un (1) día calendario
a partir de su recepción”.
16.
Mediante oficio del doce 12 de junio del año
en curso, la Secretaria General de la Corte Constitucional, informó y remitió
al Magistrado sustanciador las respuestas a las pruebas solicitadas en el auto
de fecha treinta (30) de mayo de 2017.
17.
Respuesta de la accionante. La señora Ángela Patricia Herrera Colorado, actuando en nombre
propio, respondió al requerimiento de la Corte, en los siguientes términos:
(i)
Con relación a la primera pregunta, indicó que
es ama de casa y que se encuentra desempleada. Informó que su grupo familiar
actualmente subsiste de la “misericordia de la gente” y está conformado
por: (a) el señor Bernardo Alirio Martínez Molina, quien se encuentra desempleado
desde agosto del año 2016; (b) el joven Fabio Andrés Martínez Herrera, quien se
encuentra desempleado desde hace tres (3) meses; y (c) las señoras Blanca
Fátima Colorado de Herrera y Blanca Livia Vélez, que debido a su avanzada edad
ya no pueden trabajar.
(ii)
En lo referido al segundo interrogante, manifestó
que no tiene bienes materiales y, por lo tanto, no recibe renta alguna.
(iii)
En cuanto a la tercera pregunta, afirmó que su
situación económica es crítica, en tanto no cuenta con una fuente de ingresos
para garantizar su subsistencia ni la de su familia, especialmente, la de su
madre y su abuela, quienes se encuentran en delicado estado de salud. Señaló
que, por la falta de recursos, su hermano asumió el cuidado de su padre.
(iv)
Con respecto a la cuarta pregunta, aseveró que
en ningún momento la entidad accionada o cualquiera de sus dependencias le ha
brindado ayuda -entiéndase alternativa económica u opción de reubicación
laboral-, a pesar de que ella había solicitado autorización para instalar el
kiosco.
(v)
Frente al quinto ítem, indicó que luego de la
demolición de su kiosco, no ha podido reubicarse en otro sitio por falta de
recursos.
(vi)
Finalmente, informó que la autoridad accionada
no le ha brindado capacitación o apoyo para acceder a los programas de
formalización económica de trabajadores informales.
18.
Respuesta de la entidad accionada. El señor Andrés Camilo Rubiano Arroyave, Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica de la Alcaldía del municipio de Caldas (Antioquia), en respuesta a los
interrogantes formulados por la Corte, manifestó:
(i)
El procedimiento de restitución de espacio
público fue adelantado por la Inspección Primera Municipal de Policía. El
expediente de dicha actuación fue remitido al juez de tutela de primera
instancia.
(ii)
En ningún momento se ofreció a la accionante
alguna alternativa o reubicación laboral, “pues se desconocía su situación
económica”. Debido a que en forma clandestina la actora “empezó a armar
una especie de cuchitril”, no se sabía de quién o para qué se había
instalado el mismo. Por ello, se dio comienzo al proceso contravencional.
(iii)
Es cierto que la accionante presentó un
derecho de petición el veintidós (22) de junio de 2012, radicado No. 008855,
ante la Administración saliente. Sin embargo, al buscar en el archivo municipal
no se encontró la respuesta a dicha solicitud.
(iv)
En el plan de desarrollo 2016-2019 se
encuentran estadísticas sobre la informalidad de los comerciantes. Indica que
el alto porcentaje de negocios que funcionan informalmente, es decir, sin el
pleno cumplimiento de las normas que regulan el comportamiento de los negocios,
es una característica común de las economías en desarrollo. Señala que, en
términos generales, la magnitud de este fenómeno refleja la brecha existente
entre los costos y beneficios asociados al cumplimiento de normas. La mayoría
de los “venteros informales”, son de otras regiones, definiéndose “venteros
golondrina”, por eso, se dificulta crear un programa que ofrezca
alternativas claras de formalización y reubicación laboral.
(v)
No existe un registro oficial actualizado de
vendedores informales, por las razones expuestas en el numeral anterior.
(vi)
Si en el pasado existió un registro de vendedores
informales, ignoramos si la accionante fue incluida o no, por tanto, se atienen
al registro que aquella tenga.
(vii)   Finalmente, manifiesta que respecto a otras inquietudes, se acogen
a lo expuesto en la contestación remitida al juez de primera instancia.
19.
Respuesta de la Personería Municipal de
Caldas (Antioquia). La señora María Rosalba
Valencia Arrubla, en calidad de Personera del municipio de Caldas (Antioquia),
informó lo siguiente:
(i)
En primer lugar, manifestó que la Personería
municipal verificó que la documentación relacionada con el proceso policivo
seguido contra la accionante estuviera conforme a los cánones legales. Por otro
lado, vigiló que las actuaciones que adelantó la Inspección Primera del
municipio respetara el derecho al debido proceso de la tutelante. Además,
procuró por la conservación de los “enseres” propiedad de la afectada.
(ii)
En segundo lugar, informó que dicha entidad no
tiene conocimiento sobre el hecho de que la autoridad accionada haya ofrecido a
la actora alguna alternativa económica u opción de reubicación laboral.
(iii)
Por último, afirmó que “[d]ebido a su
precaria situación económica la Personería no cuenta con el recurso humano
suficiente que permita adoptar políticas y establecer medidas más allá de
asesorar a los vendedores informales y realizar los derechos de petición que
estos interponen a su nombre, cuando se les comunica que van [a ser] retirados
del espacio público, solicitando a la Administración Municipal se les informe a
dónde van [a ser] reubicados una vez se les exija el retiro del espacio
público”.
20.
Respuesta del Juez Segundo Promiscuo
Municipal de Caldas (Antioquia). El señor Jesús
Hernán Puerta Jaramillo, fungiendo como Juez Segundo Promiscuo Municipal de
Caldas (Antioquia), remitió copia de los documentos aportados por la accionante
al proceso de tutela, indicando que la entidad accionada con su contestación no
allegó soporte alguno. Para tal efecto, allegó copia de los documentos de identidad
de la actora, su madre y su abuela, así como copia de la epicrisis y de la autorización
de servicios de salud requeridos por esta última.
21.
Respuesta de la Inspección. La Inspectora Primera Municipal de Policía de Caldas (Antioquia)
no respondió las preguntas formuladas por el Magistrado sustanciador. Sin
embargo, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía, actuando en
representación de dicha dependencia, remitió: (i) copia de una encuesta del
Sisben realizada a la actora y su grupo familiar, de fecha veintinueve (29) de
septiembre de 2011, y (ii) un (1) CD con la copia del expediente del proceso
policivo que adelantó la Inspección en contra de la accionante.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
22.
Esta Corte es competente para conocer de esta acción de tutela, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, así
como en virtud del Auto del dieciséis (16) de marzo de 2017, expedido por la
Sala de Selección de Tutela Número Tres de esta Corte, que decidió someter a
revisión la decisión adoptada por el juez de primera instancia.
B.
CUESTIONES PREVIAS – PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA
23.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política,
la reiterada jurisprudencia constitucional dictada en la materia[12], y los
artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela tiene un
carácter residual y subsidiario, razón por la cual solo procede
excepcionalmente como mecanismo de protección definitivo (i) cuando el
presunto afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o (ii) cuando
existiendo, ese medio carece de idoneidad o eficacia para proteger de forma
adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales, en las circunstancias
del caso concreto. Así mismo, procederá como mecanismo transitorio
cuando se interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable a
un derecho fundamental. En el evento de proceder como mecanismo transitorio, el
accionante deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses
a partir del fallo de tutela y la protección se extenderá hasta tanto se
produzca una decisión definitiva por parte del juez ordinario[13].
24.
Antes de realizar el estudio de
fondo de la acción de tutela seleccionada, la Sala procederá primero a
verificar si esta cumple los requisitos de procedibilidad.
Procedencia de la acción de tutela – Caso concreto
25.
Legitimación por activa: Al
regular la acción de tutela, la Constitución establece quiénes son los
legitimados para interponerla. Dice al respecto el artículo 86: “[t]oda
persona tendrá acción de tutela para reclamar […], por sí misma o por quien
actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales” (subrayas fuera del texto original). En desarrollo de esta
norma, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 reguló las distintas hipótesis
de legitimación en la causa por activa. En este caso concreto, observa la Sala
que la señora Ángela Patricia Herrera Colorado es titular de los
derechos fundamentales presuntamente vulnerados, y presentó la acción de tutela
a nombre propio, acorde con lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta
Política  y el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, por lo cual la Sala
concluye que existe legitimación en la causa por activa.
26.
Legitimación por pasiva: La acción de tutela se dirige contra Alcaldía
del municipio de Caldas (Antioquia), entidad de naturaleza pública y, por lo
tanto, susceptible de ser demandada mediante la acción de tutela (C.P. 86°,
Decreto 2591 de 1991 art. 1° y art. 13°). Por lo anterior, la Sala observa la
existencia de legitimación por pasiva en el presente asunto.
27.
Inmediatez: El artículo 86
de la Constitución Política señala que la acción de tutela podrá interponerse “en
todo momento y lugar”. La jurisprudencia constitucional ha entendido que
por esa razón no es posible establecer un término de caducidad de la acción de
tutela, pues ello sería contrario al artículo citado[14].
Con todo, ha aclarado que lo anterior no debe entenderse como una facultad para
presentar la acción de tutela en cualquier momento, ya que ello pondría en
riesgo la seguridad jurídica y desnaturalizaría la acción, concebida, según el
propio artículo 86, como un mecanismo de “protección inmediata” de los
derechos alegados.
28.
Por lo anterior, a partir de una
ponderación entre la no caducidad y la naturaleza de la acción, se ha entendido
que la tutela debe presentarse en un término razonable, pues de lo contrario
podrá declararse improcedente[15]. No existen reglas estrictas e
inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que al
juez de tutela le corresponde evaluar, a la luz de las circunstancias de cada
caso, lo que constituye un término razonable. Esto implica que la acción de
tutela no puede ser rechazada con fundamento en el paso del tiempo, sino que
debe el juez estudiar las circunstancias con el fin de analizar la
razonabilidad del término para interponerla[16].
29.
En el asunto sub examine, la Sala encuentra acreditado el
requisito de inmediatez, en tanto del acervo probatorio se observa que entre el
momento que se llevó a cabo la diligencia de demolición del kiosco construido
por la accionante (dos (2) de septiembre de 2016)[17] y la fecha de
presentación de la demanda de tutela (seis (6) de septiembre de 2016)[18], tan solo
transcurrió un término de cuatro (4) días, el cual se considera prudente y
razonable para el ejercicio de la acción constitucional[19].
30.
Subsidiariedad: El
artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela “solo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”. Teniendo en cuenta esta norma, el artículo 6 del
Decreto 2591 de 1991 estableció como causal de improcedencia de la tutela la
existencia de otros recursos o medios de defensa judicial, sin perjuicio de la
posibilidad de acudir a la tutela como mecanismo transitorio para remediar un
perjuicio irremediable.
31.
La jurisprudencia constitucional
ha entendido que el requisito de subsidiariedad exige que el peticionario
despliegue de manera diligente las acciones judiciales que estén a su
disposición, siempre y cuando ellas sean idóneas y efectivas para la protección
de los derechos que se consideran vulnerados o amenazados. Ha sostenido también
que una acción judicial es idónea cuando es materialmente apta para
producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y es efectiva
cuando está diseñada para brindar una protección oportuna a los derechos
amenazados o vulnerados[20].
32.
La idoneidad y efectividad de los
medios de defensa judicial no pueden darse por sentadas ni ser descartadas de
manera general sin consideración a las circunstancias particulares del caso
sometido a conocimiento del juez[21]. En otros términos, no puede afirmarse
que determinados recursos son siempre idóneos y efectivos para lograr
determinadas pretensiones sin consideración a las circunstancias del caso
concreto.
33.
Entre las circunstancias que el
juez debe analizar para determinar la idoneidad y efectividad de los medios de
defensa judicial se encuentra la condición de la persona que acude a la tutela.
En efecto, según la jurisprudencia, la condición de sujeto de especial
protección constitucional y la de debilidad manifiesta del accionante es
relevante para analizar si los medios ordinarios de defensa judicial son
idóneos y efectivos, lo cual, no indica que el requisito de subsidiariedad se
desplace, sino que por el contrario su valoración se flexibiliza, así “se
hace más flexible para [dicho] sujeto pero más riguroso para el juez”[22].
34.
Respecto a los procesos policivos, el artículo 105 del CPACA (previsto
en la Ley 1437 de 2011)[23],
dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las
decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley,
tales como las relacionadas con el amparo de la posesión, la tenencia o la
servidumbre. En estos eventos las autoridades de policía ejercen funciones
jurisdiccionales y, en esta medida, las providencias que dictan, son actos
jurisdiccionales, excluidos del control por parte del juez administrativo[24].
35.
No obstante lo anterior, en cuanto a las decisiones adoptadas por
autoridades administrativas en procesos policivos relacionados con la restitución
de bienes de uso público, el desalojo y la demolición de inmuebles que invaden
el espacio público, entre otros, tanto la Corte Constitucional[25] como el Consejo de
Estado[26]
han determinado que se tratan de actos administrativos que pueden ser demandados
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por ejemplo, a través
del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (Art. 138 del
CPACA). Ello, por cuanto, en dichos procedimientos, la autoridad administrativa
no actúa en ejercicio de competencias jurisdiccionales que le permiten, entre
otras cosas, dirimir imparcialmente un conflicto entre partes, sino en virtud
de la función administrativa que, en restitución del espacio público,
contribuye a brindar una protección rápida y efectiva sobre los bienes de uso
público[27].
36.
En esa medida, la Corte ha determinado que, cuando se trata de
solicitudes de amparo relacionadas con actos administrativos adoptados por
autoridades administrativas en juicios de policía de restitución de bienes de
uso público, la acción de tutela, por regla general, se torna improcedente,
debido a la existencia de mecanismos ordinarios de defensa judicial. Sin
embargo, excepcionalmente, conforme a las reglas de procedencia definidas por
la Constitución (art. 86, C.P.) y la ley (art. 6, Decreto 2591/91), tal acción
constitucional procederá: (i) como mecanismo definitivo, cuando el medio de
control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo carezca de
idoneidad o eficacia para salvaguardar los derechos del peticionario o; (ii)
como mecanismo transitorio de amparo, para evitar la configuración de un perjuicio
irremediable[28].
37.
En el asunto bajo estudio, el juez de tutela que dictó sentencia en
única instancia, negó el amparo solicitado, entre otras razones, por considerar
que la actora podía acudir ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para demandar la legalidad de los actos administrativos
expedidos por la autoridad accionada. Incluso, señaló que la accionante tenía a
su disposición acciones laborales ordinarias para demostrar la relación laboral
con la Administración y, en efecto, reclamar el pago de las prestaciones
laborales correspondientes.
38.
En primer lugar, la Sala advierte que el Juzgado Segundo Promiscuo
Municipal de Caldas (Antioquia) realizó un análisis desprevenido del requisito
de subsidiariedad, desconociendo no solo las particularidades del caso concreto,
sino también el precedente fijado por la Corte. En efecto, llama la atención de
la Sala que el juez se limitara a citar de manera descontextualizada normas y
jurisprudencia relativa al contrato de trabajo y causales de terminación por
justa causa, cuando los fundamentos fácticos de la demanda de tutela plantean
una problemática constitucional muy diferente.
39.
En segundo lugar, conforme con los hechos que motivaron la acción, en
principio, la accionante contaría con el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad de los actos
administrativos que ordenaron la restitución del bien de uso público y la
demolición del kiosco. Sin embargo, dentro de los hechos probados y aportados
al expediente por la accionada, se constata la existencia de varios factores
que demuestran la inseguridad jurídica y administrativa a la que se encuentra
expuesta la accionante por los actos de la administración: (i) se trata de una
mujer sin profesión u oficio, por lo que prima facie se evidencia una
potencial vulneración de los derechos al mínimo vital y al trabajo, además de
la presunta afectación al principio de confianza legítima, el cual se estudiará
más adelante; (ii) de escasos recursos; (iii) que responde económicamente por
su cónyuge, su hijo y tres adultos mayores; (iv) que desde hace aproximadamente
cuatro (4) años su manutención y la de su núcleo familiar dependía, exclusivamente,
de la venta informal de alimentos que realizaba, con ayuda de su cónyuge, en el
inmueble que demolió la entidad accionada[29],
y (v) que la accionante agotó los recursos administrativos dentro del proceso
de restitución del espacio público, recursos que le fueron negados por la
administración.
40.
En suma, la Sala concluye que, contrario a lo sostenido por el juez de única
instancia, la presente demanda de tutela acredita el requisito de
subsidiariedad, en tanto quedó demostrado que por la situación particular de la
accionante, así como la de su núcleo familiar, los medios de control ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo carecen de eficacia para proteger
los derechos fundamentales de la tutelante y de los sujetos de especial
protección constitucional que integran su grupo familiar.
C.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA
DECISIÓN
41.
Acorde con los fundamentos fácticos expuestos en la Sección I de esta
providencia, le corresponde a la Sala Tercera de Revisión determinar si en el
presente caso: ¿Vulneró el municipio de Caldas (Antioquia) el principio de
confianza legítima y, consecuentemente, los derechos fundamentales al mínimo
vital y al trabajo de la señora Ángela Patricia Herrera Colorado, al disponer
la restitución del espacio público, sin implementar una política pública para
mitigar el daño causado por la ejecución de esa medida?
42.
Para resolver el problema planteado, la
Sala procederá a: (i) identificar el fundamento constitucional y legal del
deber de protección del espacio público; (ii) reiterar la jurisprudencia en
materia de protección de los derechos fundamentales de los vendedores
informales en procesos de restitución del espacio público, y la aplicación del
principio de confianza legítima como instrumento para conciliar los intereses
en tensión. Por último, realizará el análisis del caso concreto.
D.
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DEL
DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO
43.
Con relación al concepto de espacio
público, la Corte ha señalado que se trata de “una garantía constitucional
compuesta de bienes inmuebles públicos destinados a la satisfacción del interés
general y la utilización colectiva”.[30] Tal definición se acompasa con lo
previsto en el artículo 63 de la Carta, de acuerdo con el cual los bienes de
uso público -pertenecientes al espacio público-, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables, lo que implica que no pueden ejercerse
derechos reales sobre ellos, no se adquieren por el paso del tiempo, ni pueden
ser objeto de uso comercial para satisfacer intereses particulares.[31]
44.
Por mandato de la Constitución (art. 82,
C.P.), el Estado es el responsable de “velar por la protección de la
integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual
prevalece sobre el interés particular”. Tal salvaguarda a los espacios de
uso común, se relaciona con el cumplimiento de los fines del Estado (art. 2
C.P.), en la medida que busca garantizar el goce y ejercicio de los derechos de
todos los habitantes del territorio, tales como la libre circulación, la
seguridad, accesibilidad, medio ambiente, entre otros.[32]
45.
Para
dar cumplimiento a dicho mandato, la Constitución asigna a las autoridades
administrativas municipales, concejos y alcaldes, la competencia para regular
los aspectos esenciales y protección del espacio público. Por un lado, el artículo
313 Superior establece que los concejos municipales son competentes para
reglamentar los usos del suelo (núm. 7) y, por el otro, el artículo 315
constitucional consagra que los alcaldes tienen la obligación de cumplir y
hacer cumplir el ordenamiento jurídico, integrado por las normas que expida el
concejo municipal, lo que implica que deben hacer cumplir “las normas
relativas a la protección y acceso al espacio público”[33].
46.
En ese orden, al alcalde, como primera
autoridad del municipio, le corresponde hacer cumplir por todos los ciudadanos
las normas relativas a la protección y acceso al espacio público. El ejercicio
de dicha facultad debe realizarse conforme a las normas constitucionales,
legales y las que expidan los consejos municipales. Así, por ejemplo, la Ley
388 de 1997[34]
y el Decreto Reglamentario 1504 de 1998[35], disponen que las autoridades
municipales y distritales deben reglamentar la administración y conservación
del espacio público en los Planes de Ordenamiento Territorial. Así, cuando un
sector social incurra en el abuso del espacio público, le corresponde al
alcalde su recuperación. Al efecto, cuando se ha generado una invasión, se
recurre a dar la orden de desalojo, actuación que se desarrolla en colaboración
con la fuerza pública[36].
47.
Cabe resaltar que, en sentencia C-265 de
2002, la Corte fundamentó constitucionalmente la necesidad de proteger el
espacio público en la importancia de hacer realidad el proyecto de Estado
consagrado en la Constitución de 1991, el cual debe procurar por garantizar los
derechos sociales y colectivos, como la recreación (art. 52, C.P.), el
aprovechamiento del tiempo libre (Ibíd.), y el goce de un medio ambiente sano
(art. 79, C.P.); derechos cuya realización depende de la existencia de un
espacio físico a disposición de todos los habitantes.[37]
48.
Conforme a lo anterior, se concluye que el buen uso, el libre acceso y
la preservación del espacio público son aspectos que en una sociedad
contribuyen a mejorar la calidad de vida y “a garantizar la existencia de un escenario de convivencia libre
que acerca a todos los habitantes de una ciudad en condiciones de igualdad.”[38] Por ello, la Constitución asigna a los
alcaldes la competencia para proteger la integridad del espacio público, a
través de la aplicación de medidas administrativas o policivas.
49.
No obstante, la
Corte ha advertido que el ejercicio de dicha facultad no puede operar de manera
irrestricta y sin considerar los circunstancias del caso concreto, dado que existen
situaciones en que la ocupación del espacio público obedece a las barreras de
acceso al mercado laboral y a la necesidad que tienen las personas en
condiciones de pobreza de obtener recursos para garantizar su subsistencia. Por
ello, a continuación se exponen los fundamentos y las reglas fijadas por la
jurisprudencia constitucional en relación con la protección de los derechos
fundamentales de los vendedores informales.
E.
PROTECCIÓN A LOS DERECHOS DE LOS
VENDEDORES INFORMALES EN EL MARCO DE PROCESOS DE RESTITUCIÓN DEL ESPACIO
PÚBLICO. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
50.
La Corte Constitucional ha estudiado los
problemas jurídicos y sociales que genera la ocupación del espacio público por
parte de personas que ejercen el comercio informal[39]. Ello,
en mayor medida, al revisar acciones de tutela que han sido interpuestas por
vendedores informales contra las decisiones que ha adoptado la Administración
para lograr la recuperación del espacio público.
51.
En esos casos, la Corte ha identificado
que entran en colisión dos valores de rango constitucional, por un lado, el
deber del Estado de proteger el espacio público, con el fin de garantizar que
su utilización efectiva sea para el uso común, y por otro, la efectividad de
los derechos fundamentales de los vendedores informales, que se ven obligados a
ocupar el espacio público para obtener los recursos básicos para subsistir[40].
Para resolver esta tensión, la jurisprudencia constitucional ha señalado que se
deben analizar de manera conjunta, cuando menos, dos aspectos: la situación de
vulnerabilidad en la que se encuentran los vendedores informales[41],
y el principio de confianza legítima aplicado a las actuaciones tendientes a la
restitución del espacio público. En razón a ello, la jurisprudencia
constitucional ha acudido al principio de confianza legítima como instrumento
para conciliar los derechos y deberes constitucionales en tensión[42].
52.
En lo que respecta a la situación en que
se encuentran las personas que ejercen el comercio informal, la Corte en
sentencia T-244 de 2012, explicó que “la venta informal es una forma de
precariedad laboral que pone al individuo en situación de vulnerabilidad,
ya que se trata de trabajos mal remunerados, inexistencia de estabilidad
laboral, falta de afiliación al sistema de seguridad social y de salud e
ingresos fluctuantes, que en su conjunto limitan la posibilidad de
autodeterminación del individuo. Además, razonó que la economía informal es el
resultado de la exclusión sistemática de cierta población, por lo que advirtió
que causas externas les impide desarrollar con libertad y autonomía el proyecto
de vida”[43].
(Negrillas fuera de texto original).
53.
Dicha protección no opera de plano,
puesto que para determinar si una persona hace parte de ese sector vulnerable
de la población, la Administración y, si es el caso, el juez constitucional
deben evaluar la situación socio-económica de quien solicita la protección de
sus derechos en calidad de vendedor informal. De este modo, no solo se
garantiza que se preste la asistencia adecuada, sino que se impide que personas
ajenas a dicha situación de vulnerabilidad resulten beneficiadas de manera
injustificada.
54.
Con relación al principio de
confianza legítima, esta Corte ha reiterado que es una manifestación de los
principios de buena fe (art. 83, C.P.)[44],
de respeto por el acto propio y de seguridad jurídica[45]. Puntualmente, la Sala
Plena de esta Corporación ha establecido que la confianza legítima se refiere a
que:
“[E]l Estado no
puede súbitamente alterar unas reglas de juego que regulaban sus relaciones con
los particulares, sin que se les otorgue a estos últimos un periodo de
transición para que ajusten su comportamiento a una nueva situación jurídica.
No se trata, por tanto, de lesionar o vulnerar derechos adquiridos, sino tan
sólo de amparar unas expectativas válidas que los particulares se habían hecho
con base en acciones u omisiones estatales prolongadas en el tiempo, bien que
se trate de comportamientos activos o pasivos de la Administración pública,
regulaciones legales o interpretaciones de las normas jurídicas. De igual
manera, como cualquier otro principio, la confianza legítima debe ser
ponderada, en el caso concreto, con los otros, en especial, con la salvaguarda
del interés general y el principio democrático”[46].
55.
Para efectos de dar aplicación al principio de confianza legítima, la
Corte ha identificado que deben concurrir los siguientes presupuestos: “(i) la necesidad de
preservar de manera perentoria el interés público; (ii) la demostración de que el particular ha desplegado su
conducta conforme el principio de la buena fe; (iii) la desestabilización cierta, razonable y evidente en
la relación entre la Administración y el particular y, finalmente; (iv) la obligación de
adoptar medidas transitorias para que el particular se pueda acomodar a la
nueva situación creada por el cambio intempestivo de actitud por parte de la
administración”[47].
56.
Aplicado a los procesos de restitución de espacio público, el principio
de confianza legítima dispone que: (i) se aplica respecto de situaciones
jurídicas que, o bien se encuentran en proceso de consolidación, o que indican
que no va a haber una modificación intempestiva o brusca, y que no que se
deriven de simples percepciones subjetivas o psicológicas de los particulares;
(ii) si el comportamiento de las autoridades
administrativas dio lugar a hechos inequívocos, concluyentes, verificables y
objetivados que propiciaron el surgimiento de expectativas legítimas
consistentes en que la situación del vendedor informal era jurídicamente
aceptada y, (iii) consecuentemente con las conductas posteriores asumidas por
la Administración, el particular con base en los hechos descritos en el numeral
(ii) anterior, entendió que podía permanecer en el tiempo su situación, tal
circunstancia solo podría ser modificada mediante el ofrecimiento de medidas
que faciliten la adaptación del afectado a la nueva situación. Ahora bien,
dicho entendimiento supone que a partir de dichos actos o hechos concluyentes
el administrado debe haber actuado de buena fe, obrando prudente y
diligentemente, así, no podría configurarse la confianza legítima en
condiciones de ausencia de buena fe y ausencia de la diligencia debida por
parte de un particular.
57.
Con fundamento en lo anterior, la
jurisprudencia constitucional ha concluido en aplicación del principio de
confianza legítima que la Administración no podría actuar de manera sorpresiva
e intempestiva contra los vendedores informales, cuando ha generado en ellos expectativas legítimas por exteriorizar conductas objetivamente concluyentes al tolerar el uso
del bien público para el ejercicio de su actividad laboral, sin ofrecerle
alguna medida que haga soportable dicha carga para el particular[48].
Cabe precisar que, si bien es cierto no existe un término prestablecido
para que se configure la confianza legítima, la Corte si ha precisado que la
ocupación del espacio público tiene que ser de “manera prolongada, continúa
y permanente”, sin que medie en dicho lapso algún reclamo por parte de la Administración[49], por lo
cual, la omisión por parte de la Administración no crea derechos en favor de un
particular, y el paso del tiempo no es el único elemento necesario para la
configuración de la confianza legítima.
58.
En esa medida, la jurisprudencia constitucional ha determinado que es
imperativo que la Administración analice la situación económica y social de
aquellos que pueden resultar afectados con los programas de restitución del
espacio público[50],
a fin de que diseñe la política o programa que, de acuerdo con las
circunstancias del caso concreto[51],
resulte más adecuada para impedir la afectación desproporcionada a los derechos
de ese sector vulnerable de la población[52].
Para llevar a cabo esta labor, resulta útil la clasificación del tipo de
vendedores informales prevista por la Corte en la sentencia T-772 de 2003, a
saber: (i) estacionarios, (ii) semi-estacionarios y (iii) ambulantes. En este
caso, la Corte ha procurado mecanismos de protección para aquellos vendedores
estacionarios y semi-estacionarios que se encuentren en estrictas condiciones
de la confianza legítima, pero respecto a los vendedores ambulantes dicha
protección se hace más etérea, ya que, en razón de la movilidad que los define,
no es dado configurar una situación generalizada, no específica de confianza
legítima que requiera de protección constitucional. Dicha protección deberá ser
analizada caso por caso por el juez, con el fin de determinar si en dicha
relación particular se evidencia la ocurrencia de los requisitos de la
confianza legítima.
59.
De lo anterior no se deprende que la Administración pueda desatender su
deber constitucional y legal de restituir el espacio público, ni que la
situación de vendedor informal que ocupa el espacio de uso común sea inmutable
o inmodificable. Por el contrario, esta Corte recuerda que les asiste a los alcaldes,
como máxima autoridad del municipio, el deber de garantizar el uso común de los
bienes inmuebles del Estado, solo que al hacerlo, en aquellos casos en los que
se evidencien los elementos del principio de confianza legítima, deben desarrollar o adoptar medidas necesarias[53]
para asegurar que el cambio de circunstancias transcurra de la forma menos
traumática posible[54].
60.
La Corte ha señalado que, por regla
general en aquellos casos en los que se está ante una situación de confianza
legítima, la medida que se adopta es la reubicación de los vendedores
informales, para lo cual la Administración debe facilitar la ubicación en el
nuevo lugar de trabajo, el traslado y la reiniciación de labores[55].
Sin embargo, la reubicación no es la única alternativa, pues las autoridades
locales, en ejercicio de su autonomía, pueden definir cuáles van a ser las
políticas, los programas, los proyectos y las medidas mediante los cuales va a
garantizar en su municipio la integración social, el fomento del empleo, la
formalización del comercio informal y, en general, las políticas de apoyo a la
población que deriva su sustento de las ventas informales[56].
61.
Al respecto, es importante destacar que la
organización político-administrativa del Estado demuestra que el diseño de
dichas políticas públicas o programas de ayuda a los vendedores informales no
puede ser igual para todos los municipios. En efecto, la categorización de los
municipios, que depende del número de habitantes, los ingresos percibidos
anualmente y el grado de importancia económica (Ley 136/94, art. 6, modificado
por el art. 7 de la Ley 1551/12), el plan de ordenamiento, plan básico o
esquema de ordenamiento territorial, el plan de desarrollo municipal o
distrital y el presupuesto anual, entre otros, son factores diferenciadores que
la Administración debe tener en cuenta para diseñar y definir el ámbito de
aplicación de las diferentes políticas públicas en los respectivos municipios o
distritos, inclusive las que tienen por objetivo garantizar los derechos al
trabajo y al mínimo vital de los vendedores informales, a través de medidas de reubicación
o formalización del comercio informal[57].
62.
En este punto, vale resaltar que, en la práctica se ha evidenciado que el
censo de vendedores informales es un instrumento indispensable para el diseño e
implementación de la política pública, en tanto permite obtener la información
necesaria para identificar el sector de la población al que va a ir dirigida y,
en efecto, planificar los recursos que se van invertir en su ejecución. La
utilización de este instrumento en políticas de restitución del espacio público
y de reubicación de vendedores informales resulta de vital importancia, en la
medida que la existencia de una base de información sobre la situación socio-económica
de ese sector vulnerable de la comunidad, permite que se ofrezcan las ayudas a
quienes realmente lo necesitan[58].
63.
De esta manera, es posible armonizar por parte de la Administración el
deber constitucional de protección al espacio público (art. 82 C.P.) con la
obligación de proteger los derechos que tienen los vendedores informales que,
amparados en el principio de confianza legítima, ocupan zonas consideradas como
espacio público, y frente a los cuales, se aplican los principios de
razonabilidad y proporcionalidad al momento de imponer las medidas correctivas.
64.
Sobre la base de los anteriores fundamentos, es posible colegir que, a
la luz del precedente constitucional, la existencia de las siguientes
sub-reglas jurisprudenciales frente a la resolución de la tensión producida por
la protección del espacio público y la protección al principio de la confianza
legítima[59]:
a.
La defensa del derecho constitucional al espacio público es
jurídicamente exigible. La competencia para tal efecto es de las autoridades
administrativas y judiciales, quienes tienen la obligación de ejercer
vigilancia y garantizar su protección, así como de respetar el debido proceso.
b.
La persona que ejerce el comercio informal (vendedores informales
estacionarios, semi-estacionarios o ambulantes), tiene la carga de la prueba de
la vulneración al principio de confianza legítima, entendida como los hechos
objetivos que crearon las condiciones propias de la confianza legítima. El derecho
al trabajo de este tipo de personas, en estas circunstancias, sólo será
protegido cuando se funda en dicha confianza. El principio de confianza
legítima se aplica respecto de situaciones jurídicas que, o bien se encuentran
en proceso de consolidación, o que indican que no va a haber una modificación
intempestiva o brusca, y que no que se deriven de simples percepciones
subjetivas o psicológicas de los particulares.
c.
Se comprende que existe confianza legítima cuando se evidencia que:
(i) Existen actos o hechos de la
Administración concluyentes, inequívocos, verificables y objetivados que
permiten predecir con un alto grado de probabilidad o de certeza que las
expectativas que han sido creadas, promovidas o toleradas por el Estado en
torno a la estabilidad o proyección futura de determinadas situaciones
jurídicas favorables o al acaecimiento ulterior de un hecho esperado, en modo
alguno, se verán perturbadas o frustradas como consecuencia del actuar
sorpresivo de las autoridades.
(ii)
A partir de dichos actos u hechos inequívocos,
concluyentes, verificables y objetivados, la actuación posterior de la
administración, reafirmaron los mismos, por lo que se propició el
surgimiento de expectativas legítimas y que generaron la confianza, cuya
frustración derivaría en una imposibilidad o frustración de expectativas.
(iii)
El vendedor informal debe demostrar que ha actuado de buena fe[60], obrando
prudente y diligentemente.
(iv)
En caso de que la administración, frustre dichas expectativas, el juez
constitucional debe ponderar, proporcional y armoniosamente, los derechos a la
defensa del espacio público y al trabajo amparado por la confianza legítima.
d.
El proceso de restitución del espacio público, en caso de evidenciarse
una situación de confianza legítima, debe comprender medidas y políticas
diseñadas por la propia Administración en el marco de sus competencias, que
permitan a los afectados afrontar la nueva situación impuesta por la
administración. Se reconoce que la reubicación no es la única medida idónea ni
adecuada posible. Dichas políticas públicas dependerá de cada autoridad
administrativa, teniendo en cuenta la organización político-administrativa del
Estado.
A partir de las consideraciones anotadas, procede la Sala a
dar solución al caso concreto.
F.
SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO
65.
Conforme a la jurisprudencia decantada en
el acápite II.D anterior, la
Administración municipal está facultada constitucionalmente para restituir el
uso común del espacio público cuando este resulte afectado por la ocupación no
autorizada de vendedores informales. Sin embargo, la facultad de adelantar acciones tendientes a la
recuperación del uso común del espacio ocupado irregularmente no es ilimitada,
pues debe ejercerse mediante un proceso en el que se respeten las reglas del
debido proceso administrativo.
66.
En el presente asunto, la accionante no planteó ninguna inconformidad
relacionada con una presunta violación del debido proceso por parte de la
Inspección. Sin perjuicio de ello, vale precisar que revisado el expediente del
proceso policivo seguido en contra de la actora, la Sala de Revisión constató que
la actuación administrativa se adelantó dentro de los cauces del debido proceso
administrativo, con respeto de las normas que rigen este tipo de actuaciones,
garantizando el derecho de contradicción y defensa, así como la publicidad de
las decisiones[61].
67.
Teniendo en cuenta lo anterior, el cargo en el que se fundamenta la
demanda de tutela, se limita al desconocimiento del principio de confianza
legítima y, por consiguiente la violación del derecho al trabajo y al mínimo
vital, como resultado de la decisión de la administración municipal accionada de
desalojar y demoler el kiosco construido por la accionante, sin antes haber ofrecido
alguna medida de reubicación laboral.
68.
Al respecto, la Alcaldía del municipio de
Caldas (Antioquia) manifestó que no fue defraudado el principio de confianza
legítima, puesto que desde el primer momento advirtió
a la peticionaria que no podía ubicarse en el sector donde construyó el kiosco.
En sede de revisión ante la Corte, señaló que no
había ofrecido ninguna alternativa o medida de reubicación laboral, en razón a que la demandante instaló su
kiosco de forma clandestina y sin previa autorización por parte de la
Administración. Por último, agregó que no contaba con un programa que ofreciera
alternativas de formalización o reubicación laboral, ni con un registro o censo
actualizado de los vendedores informales que ejercen sus actividades en el
municipio, dada que dichos vendedores se enmarcan dentro de la tipología de
vendedores ambulantes, por lo cual, no es predicable por la naturaleza propia
de dichos individuos, establecer políticas públicas que los protejan. Para la
entidad accionada, dichos vendedores son “vendedores golondrina”.
69.
Por su parte, la personera municipal informó que el
proceso policivo fue adelantado por la Inspección en respeto a las
disposiciones legales, y con plena observancia al debido proceso. Señaló que no
tiene conocimiento de que se hubieran ofrecido medidas de reubicación a la
accionante y que debido a la carencia de recursos económicos su actuación se
limitaba a brindar asesoría jurídica cuando los vendedores informales así lo
solicitaran.
70.
A partir de lo anterior, y con base en el acervo probatorio allegado al
proceso de tutela, la Sala procederá a verificar si, en el caso concreto, vulneró
el municipio de Caldas (Antioquia) el principio de confianza legítima y,
consecuentemente, los derechos fundamentales al mínimo vital y al trabajo de la
señora Ángela Patricia Herrera Colorado, al disponer la restitución del espacio
público, sin implementar una política pública para mitigar el daño causado por
la ejecución de esa medida. Para tal efecto, procederá la Sala a verificar si se
cumplen con las condiciones que ha definido la jurisprudencia para que se
configure el principio de confianza legítima respecto de los vendedores
ambulantes que resultan afectados con los procesos de restitución del espacio
público en el caso concreto.
a.
Que se acredite, a través de cualquier medio probatorio, que la
persona ejerce el comercio informal, así como prueba por parte de dicho
vendedor informal de una presunta la vulneración al principio de confianza
legítima
71.
De acuerdo con lo manifestado por la señora Ángela Patricia Herrera, en
la diligencia de descargos que se llevó a cabo el tres (3) de diciembre de 2012
ante la Inspección, la actora instaló un kiosco de venta de alimentos, en
agosto de 2012, a 80 metros de la estación de servicio ubicada en la vereda
Primavera del municipio de Caldas (Antioquia), del cual deriva su único
sustento económico, para ella y su núcleo familiar (ver supra, numerales
4 y 17). Tal declaración es concordante con la información contenida en el
proceso policivo adelantado contra la actora, así como con las fotografías que
se tomaron en la diligencia de desalojo y demolición, en las que se observa un
kiosco de construcción artesanal, algunos electrodomésticos y unos alimentos.
72.
Así mismo, obra en el expediente prueba de la solicitud de autorización
de funcionamiento presentada por la accionante ante la entidad demandada (ver supra,
numeral 3), respecto de la cual no obtuvo respuesta alguna por parte de la
administración demandada (ver supra, numeral 18.(iii)), así como de los hechos posteriores al veinticuatro (24) de enero de 2013, período a partir del
cual y hasta el dos (2) de septiembre de 2016, la entidad accionada no adoptó
ninguna acción encaminada a la restitución del espacio público (ver supra,
numerales 5 a 10). Con base en estos elementos de prueba, la Sala encuentra
acreditada la calidad de vendedora informal estacionaria de la accionante, así
como elementos que conllevarían a una presunta vulneración del principio de
confianza legítima.
b.    Que
existan actos o hechos de la Administración concluyentes, inequívocos,
verificables y objetivados que permitan predecir con un alto grado de
probabilidad o de certeza que las expectativas creadas, promovidas o toleradas
por el Estado en torno a determinada situación jurídica, en modo alguno, se
verá perturbada o frustrada como consecuencia del actuar sorpresivo de las
autoridades
73.
Como se indicó anteriormente, en el asunto sub examine, se
encuentra probado que, el veintidós (22) de junio de 2012, la actora solicitó
al Secretario de Gobierno del municipio de Caldas, la autorización para “instalar
un puesto informal de comidas en la vereda Primavera”[62] (ver supra,
numeral 3). Sin embargo, la entidad requerida no dio respuesta a dicha petición
(ver supra, numeral 18.(iii)). Así, lo afirmó la accionante en la demanda de
tutela y lo ratificó la Alcaldía municipal ante la Corte, al informar que “al
buscar la respuesta otorgada a dicha señora [entiéndase a la actora], no
se encontró en el archivo municipal”.[63]
74.
Posteriormente, aunque la falta de respuesta de la Administración dio
lugar a la configuración del silencio administrativo negativo frente a la
petición de la accionante para el uso exclusivo del espacio público, en agosto
de 2012 la actora decidió construir un kiosco en el margen de la carretera
ubicada en la vereda Primavera para iniciar con la venta de alimentos. Como
resultado de las quejas interpuestas por la comunidad al funcionamiento de
dicho kiosko, mediante auto del veintidós (22) de noviembre de 2012, dicho comportamiento
fue sancionado por el Inspector de Policía, al declarar a la actora como
contraventora de la Ley 388 de 1977 (art. 104), reformada por la Ley 810 de
2003, “por haber construido sin obtener el permiso y/o licencia
correspondiente expedido por la Oficina de Planeación y hacer ocupación del
espacio público”.[64]
En consecuencia, ordenó la demolición del kiosco que estaba ocupando la vía
pública.
75.
La anterior decisión fue impugnada por la señora Herrera Colorado, pero
fue confirmada por el Inspector con fundamento en las mismas razones, mediante
auto del veinticuatro (24) de enero de 2013. Luego, el cuatro (4) de agosto de
2015, el Inspector programó visita al lugar para verificar la demolición del
kiosco, advirtiendo que en lugar de darse cumplimiento a la demolición
ordenada, el kiosco no solo se mantenía en pie, sino que además había sido
ampliado[65].
Por esta razón, por medio de auto del veintiséis (26) de agosto de 2015, dicha
autoridad ordenó nuevamente a la accionante la restitución del bien de uso
público en la vereda Primavera y, consecuentemente, la demolición de dicha
construcción ilegal.
76.
Como consecuencia de las anteriores determinaciones, el dos (2) de
septiembre de 2016, la Inspectora municipal, en compañía de funcionarios de la
Alcaldía y de la Personería del municipio de Caldas (Antioquia), efectuaron la
diligencia de restitución de espacio público, desmantelando en presencia de la
accionante el kiosco que hasta ese día funcionó sin ningún tipo de
autorización.
77.
De acuerdo con las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se
desarrollaron los hechos, la Sala considera que a partir de la actuación de la Alcaldía
accionada no era posible que se generaran expectativas legítimas en la
accionante respecto del uso exclusivo del espacio público. Ello, por cuanto no existió
un acto o hecho atribuible a la Administración que llevara a confiar en que la
utilización del espacio público para la venta de alimentos era una actividad
jurídicamente aceptada y, por lo tanto, que no iba a ser interrumpida en el
futuro.
78.
Advierte la Sala que la Alcaldía no autorizó expresa ni tácitamente el
uso del espacio público a favor de la tutelante. Si bien es cierto dicha
autoridad omitió dar respuesta a la petición de permiso presentada por la
actora, por disposición legal, ese hecho no podía interpretarse como una
licencia o autorización tácita para afectar el uso del suelo con la
construcción de un kiosco. En los términos expresados por la jurisprudencia
constitucional, ni la omisión de la administración, ni el paso del tiempo,
crean expectativas legítimas a los particulares. Sobre este aspecto, conviene
resaltar lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley 1437 de 2011 establece que
vencido el término para dar respuesta a la petición sin que se haya notificado
de decisión que la resuelva, se entenderá que es negativa. Por lo tanto, lejos
de configurar una respuesta positiva, se colige que la falta de respuesta a la
petición dio lugar a un acto administrativo ficto en sentido negativo.
79.
Es importante traer a colación que la ocurrencia del silencio
administrativo negativo no exime de responsabilidad a las autoridades, ni
tampoco las excusa del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo casos
puntuales que no ocurrieron en el presente asunto, tales como el agotamiento de
los recursos administrativos o acudir ante el juez administrativo para demandar
el acto ficto[66].
Por ello, y teniendo en cuenta que la Corte ha precisado que “el silencio
administrativo negativo es una expresión del derecho fundamental de petición
que no puede ser entendido como un pronunciamiento que resuelva de fondo lo
peticionado”[67],
la Sala considera que es inaceptable que la alcaldía accionada hubiera omitido
dar respuesta de fondo a la petición de la actora. No obstante, se aclara que
tal actuación no justificaba legal ni constitucionalmente la decisión de la
actora referente a la ocupación del espacio público para el ejercicio del
comercio informal.
80.
Unido a ello, se advierte que la alcaldía demandada no incurrió en una
omisión respecto de su deber constitucional de protección al espacio público que
diera lugar al surgimiento de una expectativa legítima. En efecto, la ocupación
del espacio público para el desarrollo de las ventas informales no ocurrió de
manera prolongada, continúa y permanente, puesto que transcurrieron
aproximadamente cuatro (4) meses entre la instalación del kiosco para la venta
de alimentos (agosto de 2012) y la fecha en que el inspector declaró
contraventora a la accionante por utilización del espacio público y por haber
construido sin licencia en una zona no urbanizable (22 de noviembre de 2012).
Tal circunstancia demuestra que la entidad accionada no asumió una actitud
permisiva o tolerante frente al ejercicio del comercio informal en una zona de
uso común, pues atendió dentro de un término razonable su deber de protección y
recuperación del espacio público (art. 82 C.P.).
81.
Por estas razones, la Sala encuentra que de acuerdo con las
circunstancias en las que ocurrieron los hechos, la situación de la actora no
se encuentra comprendida entre aquellas que deben ser protegidas por el
principio de confianza legítima, pues como lo ha señalado esta Corte, solo se
protegerán aquellas “circunstancias objetivas, plausibles, razonables y
verdaderas que (…) motivan y explican [la confianza]
revistiéndola de un halo de credibilidad y autenticidad indiscutibles.”[68] De ahí que,
este principio “no salvaguarda aquellos comportamientos dolosos o culposos”[69] de quienes a
pesar de no obtener permiso de la Administración decidan, como el caso de la
actora, afectar particularmente el uso común de una zona, cuya utilización
corresponde por ley a toda la comunidad. De esta forma, constata la Sala que
tampoco se evidencia en este caso un obrar prudente y diligente por parte de la
accionante, quien conociendo los hechos inequívocos de rechazo por parte de la
administración accionada del uso del espacio público, siguió haciéndolo aún en
contravención a las decisiones de la Inspección.
c.     Que
a partir de los actos o hechos inequívocos que generaron la confianza, la
actuación posterior de la administración hubiese reafirmado los mismos,
propiciando el surgimiento de expectativas legítimas, cuya frustración
derivaría en una imposibilidad o frustración de expectativas.
82.
En el asunto sub examine, como se mencionó en el literal (b)
anterior, no existieron actos o hechos posteriores a la solicitud de
autorización que formuló la accionada el veintidós (22) de junio de 2012 que propiciaran
el surgimiento de expectativas legítimas, a pesar de ello, la actora decidió
instalar el kiosco sin autorización e incluso lo amplió, sin acatar los autos
del veintisiete (27) de noviembre de 2012 y del veinticuatro (24) de enero de
2013, mediante los cuales el Inspector de Policía ya había ordenado la
demolición de la construcción ilegal, por indebida ocupación del espacio
público.
83.
Al respecto, precisa la Sala que la Alcaldía de Caldas no actuó de
manera contradictoria y abrupta al ordenar la demolición del kiosco que fue construido
sin licencia por la accionante. La decisión de la Administración en ese sentido
estuvo precedida por un procedimiento administrativo en el cual se garantizó a
la actora el derecho al debido proceso, a la defensa y la contradicción.
84.
Adicionalmente, los elementos probatorios aportados al proceso demuestran
que la entidad accionada no ejecutó las medidas de restitución del espacio
público de forma sorpresiva o intempestiva. Primero, la actora desde el
principio era consciente de que podía ser desalojada del espacio público porque
no contaba con autorización expresa ni tácita de la Administración para
instalar el kiosco. Segundo, el tiempo durante el cual se mantuvo en
funcionamiento dicho establecimiento no se dio gracias a una actitud permisiva
o tolerante de las autoridades locales, sino como consecuencia de un desconocimiento
sistemático de los actos de restitución del espacio público por parte de la
actora. En efecto, a pesar de haberse expedido orden de demolición a los cuatro
(4) meses de haberse construido el kiosco, la actora decidió mantenerlo en pie
hasta que las autoridades fueran a desmantelarlo. Y tercero, la Inspección de Policía
comunicó sus decisiones a la accionante, así como fijó los respectivos avisos
en el kiosco previo a adelantar la diligencia de desalojo y demolición[70].
85.
De esta forma, la Sala observa que no existen hechos inequívocos, concluyentes, verificables y objetivados,
provenientes de la actuación posterior de la administración, que pudiese
conllevar al surgimiento de expectativas legítimas, por lo cual, no se generó
confianza alguna en la accionante, y de esta forma, el proceso de restitución
del espacio público no derivó en una imposibilidad o frustración de
expectativas.
d.     El
vendedor informal debe demostrar que ha actuado de buena fe, obrando prudente y
diligentemente
86.
Con base en lo expuesto anteriormente, la Sala observa que no obra en el
expediente prueba del hecho que la accionante haya actuado de buena fe, y
obrado prudente y diligentemente en la construcción y desarrollo del sitio de
venta informal de alimentos. De hecho, como se evidencia de los hechos y
pruebas que obran en el expediente, la accionante siempre tuvo claridad por
parte de la Administración, respecto de las infracciones que estaba cometiendo
al instalar su venta de alimentos informalmente, y sin el aval de la
Administración. Por lo cual, la accionante no demostró con hechos objetivos que
se hubiesen creado, en el presente caso, las condiciones propias de la
confianza legítima.
e.     En
caso de que la administración, frustre dichas expectativas, el juez
constitucional debe ponderar, proporcional y armoniosamente, los derechos a la
defensa del especio público y al trabajo amparado por la confianza legítima
87.
Conforme a lo expuesto en precedencia, la Sala concluye que no están
dados los presupuestos para que la situación de la actora se encuentre en el
ámbito de protección del principio de confianza legítima. Las expectativas con
base en las cuales aquella justificó haber ocupado el espacio público sin
autorización, resultan infundadas y carentes de objetividad, de cara a los
actos que realizó la alcaldía, a través de sus respectivas dependencias (ver supra,
literal b). Como lo señaló la Corte en sentencia T-257 de 2017, solo “[s]e
comprende que existe confianza legítima cuando se demuestra que las actuaciones
u omisiones de la administración anteriores a la orden de desocupar, les
permitía concluir que su conducta era jurídicamente aceptada”.
88.
Por las anteriores razones, la Sala negará la protección solicitada por
la señora Herrera Colorado, bajo el entendido de que la medida de desalojo y de
demolición del kiosco construido sin licencia, se dio en cumplimiento del deber
constitucional de protección del espacio público, sin haber defraudado ninguna expectativa
legítima de la actora que requiera de una protección constitucional. Así, la Sala de Revisión confirmará, por las razones
expuestas en esta providencia, el fallo de tutela proferido en única instancia
por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Caldas (Antioquia), que negó el
amparo solicitado.
G.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
89.
La señora Ángela Patricia Herrera Colorado presentó acción de tutela
contra las autoridades del municipio de Caldas (Antioquia), por considerar que
en el marco del proceso policivo de restitución del espacio público que
concluyó con su desalojo y la demolición del kiosco que había construido en la
margen de una carretera, se vulneró sus derechos fundamentales a la vida digna,
al mínimo vital y al trabajo, al tiempo que se desconoció el principio de
confianza legítima, por no haberle informado acerca de alternativas económicas
u opciones de reubicación laboral.
90.
A partir de los elementos probatorios
allegados al proceso de tutela, la Sala determinó que no existieron actos u
omisiones atribuibles a la Administración que propiciaran el surgimiento de una
expectativa legítima en la accionante, que le permitiera confiar en que la
ocupación del espacio público para el ejercicio de comercio informal era una
situación jurídicamente aceptada y, por lo tanto, que no iba ser interrumpida
por las autoridades en el futuro. Por esta razón, se concluye que la medida de
recuperación del espacio público atiende a un fin constitucional, que no
desconoció el principio de confianza legítima invocado por la accionante. Sobre
esta base, la Sala de Revisión confirmará, por las razones expuestas en esta
providencia, el fallo de tutela proferido en única instancia por el Juzgado
Segundo Promiscuo Municipal de Caldas (Antioquia), que negó el amparo
solicitado.
III.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Tercera de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR la sentencia proferida en única instancia por el Juzgado Segundo
Promiscuo Municipal de Caldas (Antioquia), que negó la protección del principio
de confianza legítima, así como el amparo de los derechos fundamentales
invocados por la señora Ángela Patricia Herrera Colorado, por las razones
expuestas en esta providencia.
Segundo.- LIBRAR, a través de la Secretaría General, las comunicaciones de que trata el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991, y DISPONER, a través del Juzgado
Segundo Promiscuo Municipal de Caldas (Antioquia), la realización de la notificación a las partes de que
trata esa misma norma.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ROCÍO
LOAIZA MILIÁN
Secretaria
General (E)
[1]
Ver, Folio 16 del cuaderno No. 2. En adelante, siempre que se
cite un folio, se entenderá que hace parte del cuaderno principal, salvo que se
indique lo contrario.
[2]
Ver, Folio 15 del cuaderno No. 2.
[3]
En la demanda de tutela, la accionante afirmó: “Debo señalar
que lo más traumático de la falta de los recursos económicos es las graves
enfermedades que padecen mi abuela de 75 años de edad, quien padece de
insuficiencia renal, mi madre quien tiene un diagnóstico de EPOC y mi padre,
que a pesar de que se queda ocho días conmigo y otros 8 días donde un tío, a
fin de alivianar la carga, tiene problemas cardíacos, y este año estuvo en dos
oportunidades en cuidados especiales”. Ver, Folio 1 del cuaderno No. 2.
Unido a ello, la actora aportó copia de su documento de identidad (accionante,
40 años) y de las señoras Blanca Fátima Colorado de Herrera (madre, 60 años) y
Blanca Libia Vélez de Colorado (abuela, 75 años). Ver, Folios 7 a 9 del
cuaderno No. 2.
[4]
Ver, Folio 13 del cuaderno No. 2.
[5]
Ver, Folio 18 del cuaderno No. 2.
[6]
La accionante impugnó el auto del veintisiete (27) de noviembre de 2012,
dictado por la Inspección Primera Municipal de Policía de Caldas, argumentando
que tal determinación desconocía el derecho a la igualdad, en la medida que
existen otros vendedores informales en el sector, a los cuales, incluso, se les
cobran impuestos por el uso del espacio público. Unido a ello, adjunto copia de
una certificación expedida, el nueve (9) de enero de 2013, por la Junta de
Acción Comunal de la vereda Primavera, en la que afirman que en ningún momento
han presentado quejas por la instalación del kiosco por parte de la actora. Ver, Folios 20 y 21 del cuaderno No. 2.
[7]
Ver, Folios 22 y 23 del cuaderno No. 2.
[8]
Ver, Folio 32 del cuaderno No. 2.
[9]
Ver, Folio 44 del cuaderno No. 2.
[10]
Según consta en el Acta de demolición del kiosco construido por la accionante,
suscrita el dos (2) de septiembre de 2016, por los funcionarios de Espacio
Público, de Infraestructura, de la Personería, de la Policía Nacional, de los
Bomberos y de la Inspección Primera Municipal de Policía de Caldas (Antioquia).
Ver, Folio 47 del cuaderno No. 2.
[11]
Ver, Folio 64 del cuaderno No. 2.
[12]
Ver, entre otras, sentencias T-119 de 2015, T-250 de 2015, T-446 de 2015, T-548
de 2015 y T-317 de 2015.
[13]
Decreto 2591 de 1991, artículo 8. La tutela como mecanismo transitorio. “Aun cuando el afectado
disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá
cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en
la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la
autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción
instaurada por el afectado. En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción
en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela. (…)”
[14]
Ver sentencia C-543 de 1992.
[15]
Ver sentencia SU-961 de 1999.
[16]
Ver sentencia T-246 de 2015.
[17]
Ver, Folio 47 del cuaderno No. 2.
[18]
Ver, Folio 4 del cuaderno No. 2.
[19]
Ver, sentencia T-231 de 2014.
[20]
Ver, sentencia T-211 de 2009.
[21]
Ver, sentencia T-222 de 2014.
[22]
Ver, sentencia T-662 de 2013.
[23]
Está disposición reproduce el mismo contenido normativo que
estaba dispuesto en el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo.
[24]
Ver, sentencias T-149 de 1998 y T-210 de 2010.
[25]
La Corte ha señalado que: “No se debe olvidar que la finalidad
del proceso policivo,  en la restitución del espacio público,  es  la rápida y
efectiva defensa de los bienes de uso público, lo que explica su carácter
breve, sumario y la remisión de las partes al proceso contencioso
administrativo como  escenario donde se pueden plantear las irregularidades que
pudieran presentarse en el curso y decisión del proceso policivo”. Ver,
sentencia T-545 de 2001.
[26]
En este sentido, se debe tener en cuenta que en la sentencia de veintiséis (26)
de julio de 2001, la Sección Quinta del Consejo de Estado precisó que mediante:
“los juicios de policía se dirimen conflictos entre las partes, [los cuales]
son distintos de aquellas actuaciones que culminan con la aplicación de medidas
de policía (…) puramente administrativas”. En esa dirección, el alto
tribunal señaló que en el evento de: “restitución de bienes de uso público,
la autoridad administrativa no actúa como juez, entendiendo esta institución en
su sentido lato, es decir, como aquella que dirime imparcialmente controversias
entre dos partes que persiguen intereses opuestos” Ver, Auto de tres (3) de
mayo de 1990, Sección Tercera, Consejero Ponente: José Antonio de Irisarri
Restrepo. Al respecto, conviene precisar que estas son decisiones anteriores a
la entrada en vigencia del CPACA, en el cual, pareciera en opinión de
doctrinantes haber sido excluido del control judicial, incluso los procesos
policivos de restitución de bienes de uso público. No obstante, a la fecha, no
se ha proferido un pronunciamiento en este sentido por parte del Consejo de
Estado, por lo cual la Corte entiende que la jurisprudencia mencionada se
encuentra vigente.
[27]
Ver, T-545 de 2001, T-210 de 2010, T-437 de 2012 y T-257 de 2017.
[28]
Ibídem.
[29]
En sentencia T-231 de 2014, en un asunto similar al presente,
la Corte admitió la procedencia excepcional de la acción de tutela que fue
presentada por un vendedor de “comidas rápidas” contra la Administración
local, por haber sido desalojado del sitio en el que ejercía el comercio
informal y del cual derivaba su único sustento y el de su familia.
[30]
Ver, sentencia T-257 de 2017. En esa misma línea, la Corte en sentencia T-508
de 1992 manifestó: “El Espacio Público comprende, pues, aquellas partes del
territorio que pueden ser objeto del disfrute, uso y goce de todas las personas
con finalidades de distinta índole y naturaleza, que se enderezan a permitir la
satisfacción de las libertades  públicas y  de los intereses legítimos que
pueden radicarse en cabeza de todas las personas de conformidad con el orden
jurídico; en principio, en dichas partes del territorio las personas en general
no pueden ejercer plenamente el derecho de propiedad o de dominio, sea privado
o fiscal”.
[31]
De acuerdo con el artículo 5º de la Ley 9 de 1989 el espacio público es el “conjunto
de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los
inmuebles privados, destinados por su naturaleza y por su uso o afectación, a
la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto,
los límites de los intereses individuales de los habitantes.”
[32]
Ver, sentencia T-578 de 2015.
[33]
Ver, sentencia SU-360 de 1999.
[34]
Ley 388 de 1997, “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 9 de 1989, y
la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”, artículos 5 y 6.
[35]
Decreto 1504 de 1998, “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio
público en los planes de ordenamiento territorial”, artículo 7.
[36]
Ver, sentencia T-257 de 2017.
[37]
Sobre la relevancia constitucional de la protección del espacio público, la
Corte ha determinado que: “[l]a calidad de vida de las personas que habitan
un determinado lugar está íntimamente ligada a la posibilidad de contar con
espacios de encuentro y circulación que hagan posible la construcción de un
tejido social en el que cada individuo se reconoce como miembro de una
comunidad y se relaciona con otros para la satisfacción de sus intereses y
necesidades. De esta manera, la defensa del espacio público contribuye a
garantizar la existencia de un escenario de convivencia libre que acerca a
todos los habitantes de una ciudad en condiciones de igualdad.” Ver,
sentencia C-265 de 2002.
[38]
Ibídem.
[39]
Ver, sentencia T-222 de 1992.
[40]
Ver, sentencia T-607 de 2015.
[41]
Ver, entre otras, sentencias T-773 de 2007, T-053 de 2008, T-244 de 2012 y
T-257 de 2017.
[42]
Ver, sentencia T-028 de 2008.
[43]
Ver, sentencias T-244 de 2012, T-231 de 2014, T-607 de 2015,
entre otras.
[44]
El artículo 83 de la Constitución Política de 1991 prescribe que “las
actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a
los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que
aquellos adelanten ante estos.” Ver, sentencias C-544 de 1994, T-295 de 1999,
T-048 de 2009, T-578 de 2015, entre otras.
[45]
Ver, sentencia T-607 de 2015.
[46]
Ver, sentencia C-131 de 2004.
[47] Ver, sentencias C-156 de 2013, C-157 de 2013, C-279
de 2013, C-083 de 2014, C-507 de 2014, C-880 de 2014.
[48]
Ver, sentencia T-257 de 2017.
[49]
Ver, sentencia T-607 de 2015.
[50]
Ver sentencias SU-360 de 1999, T-773 de 2003, T-801 de 2006, T-908 de 2010,
T-135 de 2010, T-458 de 2011, T-244 de 2012, T-904 de 2012 y T-314 de 2012.
[51]
En sentencia T-231 de 2014, la Corte dispuso que: “la posibilidad de
recuperar el espacio público no exime a las autoridades públicas del deber que
tienen de diseñar políticas tendientes a proteger el trabajo de quienes
resultaron afectados con los actos administrativos emitidos por ellos y
dependen de la actividad informal que realizan. Así, una vez la
administración inicia la ejecución de planes de recuperación del espacio
público y desaloja a los comerciantes informales que desarrollan actividades
económicas en una zona específica, las autoridades tendrán que hacer todo lo
que esté a su alcance para reubicarlos en sitios donde puedan desarrollar su
actividad de manera permanente y sin causar perjuicios a la comunidad, o darles
la oportunidad para que emprendan nuevas actividades que les permitan asegurar
su mínimo vital (…)”. (Subrayado fuera del texto original).
[52]
Ver, sentencia T-021 de 2008.
[53]
Ver, sentencias T-225 de 1992, T-778 de 1998 y T-257 de 2017.
[54]
En ese sentido, la Corte ha precisado que “el principio de confianza
legítima no sirve para legalizar situaciones abiertamente ilegales o
inconstitucionales, ni mucho menos para desconocer la prevalencia del interés
general; lo que se busca es proteger al administrado de una decisión
desproporcionada que pueda vulnerar sus derechos fundamentales.” Ver, sentencia T-578 de 2015.
[55]
Ver, sentencias T-396 de 1997, T-257 de 2017.
[56]
Con relación a las medidas alternativas para la protección de los vendedores
informales, la Corte ha señalado que: “Precisamente  los pronunciamientos de
organismos internacionales sobre política de empleo hacia los trabajadores informales,
concretamente plantean la participación de los Entes locales para el tratamiento
de esta problemática, y se habla de que para no deprimir aún más el sector no
estructurado son viables como propuestas: desarrollar la capacitación, acceso
al crédito, trato preferencial en materia de inversiones, exenciones, reducción
del número y costo de los trámites administrativos y reglamentarios, entre
otros ejemplos. Este comportamiento sano de la administración  es acorde con la
dignidad humana del trabajador y se ubica dentro de los parámetros de la
justicia social.” Ver, sentencia SU-360 de 1999.
[57]
Ver, sentencia T-257 de 2017.
[58]
En lo que respecta a los criterios definidos por la jurisprudencia
constitucional para la realización del censo, se puede consultar la sentencia
T-348 de 2012, reiterada por la sentencia T-231 de 2014.
[59]
Se recogen las sub-reglas establecidas en la sentencia T-257 de 2017.
[60]
Dicha buena fe se debe demostrar mediante los hechos objetivos que crearon las
condiciones propias de la confianza legítima.
[61]
Ver, Folios 13 a 51 del cuaderno No. 2. Así mismo, se puede
consultar el registro en CD-ROM de las actuaciones que adelantó la Inspección
en el curso del proceso policivo. Ver, Folio 54 del cuaderno principal.
[62]
Ver, Folio 16 del cuaderno No.2.
[63]
Ver, Folio XX del cuaderno principal.
[64]
Ver, Folio 18 del cuaderno No.2.
[65]
En el acta de visita al lugar se deja constancia que “el kiosco se encuentra
en pie y, que por lo contrario ha sido ampliado porque colocaron especie de
mesas y bancas en madera para atender los usuarios, es decir ya no es un simple
kiosco, es un restaurante. (…) Posteriormente se indaga por la señora
Angela Patricia Herrera Colorado y se le pide el favor de informar por qué no
ha desmontado el kiosco y manifiesta: “No desmonto, yo trabajo hasta el día que
ustedes vengan a desmontar.” Ver, Folio 24 del cuaderno No. 2.
[66]
Ley 1437 de 2011, art. 83
[67]
Ver, sentencia T-257 de 2015.
[68]
Valbuena Hernández, Gabriel. La defraudación de la confianza legítima.
Aproximación crítica desde la teoría de la responsabilidad del Estado.
Universidad Externado de Colombia. 2008. Pg. 165. Ver, sentencia
T-437/12.
[69]
Ibidem.
[70]
Ver, Folio 44 del cuaderno No.2.