C-230-16
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-230/16
REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE
INSTITUCIONAL-Mecanismos
autorizados para reformar la prohibición de reelección presidencial
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Caducidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS
LEGISLATIVOS-Cargos por vicios de
procedimiento en su formación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Cargos por vicios de procedimiento en su
formación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE
COMPETENCIA-Requisitos mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Objeto y concepto de la violación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO
POR DESBORDAMIENTO DE LA COMPETENCIA DEL CONSTITUYENTE DERIVADO-Cumplimiento de requisitos
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cualificación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
CONTRA ACTOS REFORMATORIOS POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Cumplimiento
de carga argumentativa mínima
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter público
Referencia: expediente D-10918
Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 9
(parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015 “Por medio del cual se adopta una
reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras
disposiciones”.
Demandantes: Jorge Kenneth Burbano Villamarin, Jorge
Ricardo Palomares García, Edgar Valdeleón Pabón y Javier Enrique Santander Díaz.
Magistrado Ponente
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil dieciséis (2016)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados María
Victoria Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares
Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge
Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, previo
cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el Artículo 241 de la Constitución
Política, el día 27 de julio de 2015, los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano
Villamarin, Jorge Ricardo Palomares García, Edgar Valdeleón Pabón y Javier
Enrique Santander Díaz presentaron demanda de inconstitucionalidad contra la expresión:
“La prohibición de la reelección sólo podrá ser reformada o derogada
mediante referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente”,
contenida en  el Artículo 9 del Acto Legislativo 02 de 2015 “Por medio del
cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y
se dictan otras disposiciones”, por considerar que comporta una sustitución
de la Carta Política.
II.
NORMA DEMANDADA
A
continuación, se transcribe el texto normativo acusado, se subraya y resalta en
negrilla el aparte demandado:
“ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015
(julio 1o)
Diario Oficial No. 49.560 de 1 de julio de 2015
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio
de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.
ARTÍCULO 9o. El artículo 197 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 197. No podrá ser elegido Presidente de la
República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia.
Esta prohibición no cobija al Vicepresidente cuando la ha ejercido por menos de
tres meses, en forma continua o discontinua, durante el cuatrienio. La
prohibición de la reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante
referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente.
No podrá ser elegido Presidente de la República o
Vicepresidente quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad
consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la elección haya tenido la
investidura de Vicepresidente o ejercido cualquiera de los siguientes cargos:
Ministro, Director de Departamento Administrativo,
Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del
Consejo de Estado, Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Miembro de la
Comisión de Aforados o del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la
Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General
de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas
Militares, Auditor General de la República, Director General de la Policía,
Gobernador de departamento o Alcalde.”
III. DEMANDA
Los demandantes plantearon tres de cargos de
inconstitucionalidad por sustitución de la Constitución, a saber:
1. Primer cargo: Se presenta una sustitución del modelo
de rigidez constitucional
Los accionantes alegan que el Artículo 197, inciso
primero, oración final de la Constitución de 1991, reformado por el Artículo
noveno del Acto Legislativo 02 de 2015, sustituye el modelo de rigidez
constitucional adoptado por la Asamblea Nacional Constituyente, al excluir de la
reforma de la Constitución Política por vía del Congreso de la República lo
relacionado con la reelección presidencial.
Sostienen que la Constitución no acogió un modelo
constitucional rígido, “sino un modelo semirrígido con un grado menor de
complejidad, pues no existen ni límites intangibles ni cláusulas pétreas. Sólo
estableció los tipos de actos que proceden para reformar la Constitución
Política y los requisitos generales de cada acto, entre ellos la iniciativa,
los tiempos y las mayorías. Si el poder constituyente primario estableció este
modelo, el poder constituyente derivado no está facultado para modificar la
rigidez ni su grado”.
En lo que concierne a la identificación del elemento
sustituido, sostienen que la Constitución acogió un modelo semirrígido, lo que
significa que no prevé en ninguno de sus artículos la existencia de una
cláusula pétrea o inmodificable. En tal sentido, cualquier disposición
constitucional puede ser reformada por una Asamblea Constituyente, el pueblo
mediante un referendo o el Congreso de la República.  De allí que, “el único
límite que existe, en principio, es el respeto a cada uno de los procedimientos
establecidos para la reforma”.
Precisan que excluir por completo al Congreso de la
República del mecanismo de reforma constitucional por vía de acto legislativo,
afecta la vigencia del principio democrático.
De igual manera señalan que, por haberse acogido
constitucionalmente un modelo semirrígido de reforma, no existen cláusulas
pétreas en la Carta Política. Ello significa que, incluso las cláusulas sobre
reforma pueden ser modificadas.
2. Segundo cargo: Sustitución del principio democrático
Según los demandantes, la reforma al artículo 197
Superior configura una sustitución del principio democrático, en la medida en
que contempla la posibilidad de reformar ese artículo únicamente por medio de
un referendo de iniciativa popular o una asamblea constituyente.
Señalan que el principio democrático se manifiesta
mediante diversos postulados “como el principio de representación, la
soberanía popular, la delegación del poder, el control político, la
participación, la iniciativa legislativa y de reforma, entre otros. El
principio busca que las actuaciones del órgano legislativo sean garantes y
doten de real eficacia la participación y el ejercicio del control político de
la sociedad y de las minorías políticas dentro del trámite de creación de las
leyes o de reformas constitucionales; ya que de no tener la posibilidad de
manifestar el pueblo su opinión, el efecto de la reforma será irradiado a todo
el Estado colombiano, y en un eventual escenario, si se decidiera por no poder
manifestar su soberanía popular, la decisión afectaría su estilo, calidad o
condiciones de existencia, devolviéndonos a los antiguos regímenes
totalitarios”.
A juicio de los demandantes, el nuevo apartado constitucional
es una prohibición que cercena abruptamente el principio democrático. Lo
anterior por cuanto:
“Con el actual texto constitucional, se le cercena el
derecho a participar en la presentación de proyecto de acto legislativo o
referendos derogatorios a: i) al mismo Congreso de la República en la
presentación de proyectos de acto legislativo o referendos derogatorios; ii) a
los diputados; iii) a los concejales; iv) a los ministros del gobierno; v) a
los miembros del Consejo Nacional Electoral y vi) a los Magistrados del Consejo
de Estado. A todos ellos se les quita el derecho a proponer proyectos de
reforma de la Constitución por intermedio del Acto Legislativo frente al
artículo 197”.
Y más adelante señalan:
“el constituyente derivado al modificar el art. 197
Constitucional, incluyó un escudo frente a futuras reformas. Ya que hace más
difícil la reforma del mismo al establecer mecanismos cuyo procedimiento es
reforzado: como lo es una convocatoria y trámite de un referendo de iniciativa
popular, o la convocatoria y proceso de una asamblea constituyente; esto va en
contravía de la voluntad del constituyente primario, ya que este a lo largo del
texto constitucional, nunca dispuso o hizo discriminación frente a qué
artículos de la Constitución se debían someter a un proceso de reforma en
especial y qué artículo no”.
En pocas palabras: “el Constituyente nunca quiso
que la Constitución colombiana tuviera cláusulas con un proceso agravado de
reforma”.
3. Tercer cargo: Sustitución del principio de separación
y colaboración armónica
Los demandantes sostienen que hace parte del núcleo
insuperable por el constituyente derivado el sistema de pesos y contrapesos que
tienen las ramas del poder público, “para hacer eficaz el principio
democrático, la colaboración armónica y la libertad, todos estos en búsqueda de
evitar el abuso del poder”.
Sustentan su cargo en las siguientes afirmaciones:
“El Acto Legislativo No. 2 del 2015 establece una
contradicción insuperable e irresistible entre los planteamientos de
principios, valores y fines del Preámbulo como de lo es la iniciativa
legislativa del Congreso de la República (facultad fundada en la libertad), del
Consejo de Estado y el Consejo Nacional Electoral (facultades otorgadas y
fundadas en la historia constitucional colombiana) y demás actores que se
enuncian en el artículo 375 inc. segundo de la Constitución Política de
Colombia.
No puede este artículo constitucional (reformado por
acto legislativo) establecer la prohibición de que las demás ramas del poder
inicien proyectos de reforma y negarle la posibilidad de que sean tramitados,
debatidos y eventualmente aprobados sobre un artículo en particular de la
Constitución como lo es el sistema presidencial y la reelección del Presidente.
Es indispensable entonces, que frente a un artículo tan trascendental se
permita la participación de distintos actores de la vida política de la nación
colombiana y se les garantice a estos la iniciativa de reforma que poseen
gracias a la misma Constitución y que el actual art. 197 suprime indirectamente
y sin justificación alguna (en los debates de reforma constitucional nunca se
motivó el porqué de la necesidad de este refuerzo de reforma)”.
El
Magistrado Ponente, mediante Auto del 24 de agosto de 2015, inadmitió la
referida demanda.
Una
vez revisado el texto de la corrección de la demanda, presentada durante el
término de ejecutoria del auto inadmisorio (31 de agosto de 2015), el
Magistrado Ponente consideró que, en relación con dos cargos de
inconstitucionalidad, los demandantes no estructuraron una verdadera acusación,
y por ende, aquéllos fueron rechazados, en tanto que el cargo por sustitución
del modelo de rigidez constitucional fue admitido a trámite.
Inconforme
con lo decidido, el demandante formuló recurso de súplica ante la Sala Plena de
la Corporación, la cual mediante Auto número 468 del 7 de octubre de 2015
decidió confirmar la providencia del 13 de septiembre de 2015.
IV. INTERVENCIONES
1.
Intervenciones oficiales
1.1.
Ministerio del Interior
Gabriel Rene Cera Cantillo, en calidad
de Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio del Interior, mediante oficio[1]
radicado en la Secretaría General el 6 de noviembre de 2015, solicita a la
Corte Constitucional inhibirse de proferir pronunciamiento, dado que no hay
cargo o, en su defecto, declarar la constitucionalidad de la norma demandada
del Acto Legislativo 02 de 2015.
La intervención de esta entidad se
centra en que los demandantes no cumplen con la carga, impuesta por la Corte
Constitucional, de: “demostrar de manera concreta, clara, especifica y
suficiente que la modificación introducida al texto de la Constitución de 1991
no es una reforma sino que se está ante una sustitución de la misma.” [2]
En ese sentido, indica que no se
plantean las razones jurídicas que demuestren un cambio en la estructura
constitucional:
“En el asunto sub judice,
los accionantes concentran su atención, en señalar una presunta afectación de
la estructura constitucional por sustitución, fundada en la modificación del
mecanismo de reforma o derogación de la reelección, pero en aparte alguno de su
demanda, demuestran o al menos plantean, razones jurídicas de como la identidad
de la Constitución ha sido transformada en virtud de la reforma Constitucional,
para lo cual debe comprobarse que la reforma constitucional incluye
disposiciones incompatibles con los principios o estructura transgredida.”[3]
De manera puntual, sobre el cargo
admitido contra el Artículo 9 del Acto Legislativo 02 de 2015 manifiesta:
“Por lo tanto, el hecho de que el Acto
Legislativo 02 de 2015 haya cambiado el instrumento idóneo para reformar o
derogar la prohibición de la reelección, no basta para afirmar que se ha
sustituido la Constitución. Tendría que demostrarse que un elemento esencial
definitorio ha sido sustituido por otro, como si por ejemplo se hubiera
limitado en su totalidad la posibilidad de reformar o derogar la prohibición
sobre la reelección, asunto que en el asunto sub judice no se dio; por el
contrario, la disposición demanda mantiene la posibilidad de modificar dicha
figura, solo que dada su trascendencia para el equilibrio institucional y para
la democracia, hace que su procedimiento de reforma sea más riguroso, pero
siempre dentro del marco del Estado de Derecho y de la división de los poderes
públicos.”[4]
1.2.
Ministerio de Justicia y
del Derecho
El
Ministerio de Justicia y del Derecho, por intermedio del apoderado judicial
Fernando Arévalo Carrascal y mediante oficio[5]
radicado el 6 de noviembre de 2015, solicita a la Corte declararse inhibida
para decidir sobre el cargo formulado, por ineptitud sustancial de la demanda
o, en su lugar, declarar exequible el Articulo 9 del Acto Legislativo 02 de
2015. Para tal efecto, se sustenta en el siguiente argumento:
“la demanda no cumple los requisitos para que la Corte
se pronuncie de fondo sobre el cargo de inconstitucionalidad propuesto, porque
recae sobre un contenido y alcance que no tiene la norma acusada, pues la misma
no petrifica la prohibición de reelección presidencial y el concepto de
Constitución rígida expuesto en la demanda resulta ser una apreciación
subjetiva de los demandantes, que no obedece al alcance dado a dicho concepto
por la Corte Constitucional.
Por otra parte, la norma acusada no desconoce ese
verdadero concepto de la Constitución rígida, denominado por los actores como
Constitución semirrígida, pues no somete la reforma de la prohibición de la
reelección presidencial a procedimientos menos rígidos que los contemplados en
la Carta Política para reformar la Constitución sino que, por el contrario,
dada la trascendencia de tal prohibición, exige que para ese caso concreto la
reforma se someta a dos de los procedimientos más exigentes contemplados en la
misma Constitución, en términos de mayorías, etapas y tiempos para su
aprobación.
Es decir, la norma acusada no sustituye el elemento
definitorio de la Constitución rígida por otro, sino que lo concreta aún más en
relación con la reforma a la prohibición de reelección presidencial.”[6]
1.3.
Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República
Julio
Andrés Ossa Santamaría, actuando en calidad de apoderado judicial de la
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, Dra. Cristina Pardo
Schlesinger, mediante oficio[7]
radicado en la Secretaría General el 6 de noviembre de 2015, interviene en el
proceso para defender la constitucionalidad de la norma demandada.
El
interviniente sostiene que la norma demandada no infringe la Constitución, toda
vez que, contrario a lo afirmado por el demandante, dicha disposición reafirma
los pilares esenciales, axiológicos y definitorios de la separación y
equilibrio de los poderes públicos:
“Descendiendo a la norma demandada, es posible
evidenciar que su objetivo no es otro que dar cumplimiento al pilar fundamental
de la separación y el equilibrio entre los poderes públicos, en el sentido de
crear un mecanismo de frenos y contrapesos a la posibilidad de alterar las
condiciones de la reelección presidencial. En efecto, el Acto Legislativo
parcialmente demandado reconoce la relevancia constitucional de la reelección
presidencial y su relación directa con el respeto de pilares esenciales de la
Carta, exigiendo que para su alteración deba existir un pronunciamiento del constituyente
primario.”[8]
En
lo concerniente a la sustitución del modelo de rigidez constitucional en el
marco de la reelección presidencial sostiene:
“Vale la pena resaltar que el cargo de sustitución del
“modelo de rigidez constitucional”, como quedo consagrado en la demanda,
desconoce justamente que el modelo de reelección presidencial es parte de un
pilar definitorio en la Carta. En efecto, de lectura de la demanda se extrae
que el reproche jurídico se dirige contra el hecho de que la reelección
presidencial no puedo modificarse mediante actos legislativos, sino que se
exija un referendo popular o una asamblea constituyente. No obstante, como la
reelección sí forma parte del andamiaje constitucional es claro que insistir en
que pueda ser modificada mediante actos legislativos resulta menos conforme con
el carácter democrático de la Carta.”[9]
Con
base en lo anterior solicita a la Corte declararse inhibida o, en su defecto,
declarar la exequibilidad de la norma demandada.
2.
Intervenciones
institucionales
2.1. Grupo de Acciones Públicas de la Pontifica
Universidad Javeriana
Por
oficio[10]
radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 5 de noviembre
de 2015, Vanessa Suelt y Marcel Cepeda,
en condición de directores del Grupo de Acciones Públicas y Gabriel Francisco
Díaz Granados Ordoñez, en calidad de estudiante miembro del grupo de Acciones
Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana, se pronunciaron en torno a los
cargos formulados en la demanda. Los intervinientes solicitan a la Corte
declarar exequible la disposición demandada del Acto Legislativo 02 de 2015,
fundamentándose en que la modificación del artículo 197 de la Constitución
Política no constituye una sustitución de la misma, sino una reforma al grado
de rigidez de la Carta, en la medida que no se evidencia la introducción de un
principio esencial incompatible con los demás. En palabras de los
intervinientes:
“ A. Introducción de un Elemento Esencial
El acto legislativo en mención no introduce
ningún elemento nuevo esencial a la Constitución. Lo que haces es modificar
explícitamente el grado de rigidez constitucional, en lo que se refiere a
la reelección presidencial, ya que limita los mecanismos reforma. Los
demandantes no logran demostrar en que medida se crea o se introduce un
elemento esencial nuevo a la Constitución. Son claros en mostrar los efectos
que tendría la modificación en otras normas constitucionales, pero no
consolidan un nuevo principio o concepto que surja de dichas modificaciones.
(negrillas del texto)
B. Reemplazo del Originalmente adoptado
Dicha modificación si implica un reemplazo ya que se
ve un trato diferenciado a la reelección presidencial frente a otros preceptos
constitucionales, lo cual no tiene ningún fundamento lógico o jurídico. En
principio, el grado de rigidez constitucional se refiere a la modificación de
cualquier norma de carácter constitucional y no aplica diferenciaciones.
Consecuencia de esto la corte no ha considerado que en la Constitución existan
normas con carácter de cláusulas pétreas. Los demandantes adicionalmente
confunden el nuevo grado de rigidez otorgada a dicha cláusula con lo que se ha
conocido doctrinariamente como cláusulas pétreas. Resulta imposible considerar
que la reforma ha introducido una cláusula pétrea ya que la reelección sigue
teniendo la posibilidad de ser modificada por mecanismos de no iniciativa
legislativa.
C. Incompatibilidad
Que el grado de rigidez de la Constitución resulte
modificado no genera una incompatibilidad radical con los elementos esenciales
de la Constitución. Es más, la gran mayoría de la Constitución continúa
teniendo el mismo grado de rigidez y puede ser modificada por los mismos
mecanismos que se establecen antes de la reforma. El grado de rigidez no fue
alterado de forma tal que resulte en una sustitución a los principios
esenciales o incluso el carácter semirrígido de la Constitución.”[11]
2.2.
Universidad Santo Tomas
La
Universidad Santo Tomas, por intermedio de Carlos Rodríguez Mejía, Director del
Consultorio Jurídico Internacional de la Facultad de Derecho, mediante oficio[12]
recibido en la Secretaría General el 6 de noviembre de 2015, intervino dentro
del trámite constitucional, solicitando a la Corte se declare la exequibilidad
de la disposición demandada, habida cuenta de que ésta no transgrede el modelo
constitucional de reforma invocado por el actor.
Para
sustentar esta postura jurídica, indica que la norma demandada no es contraria
a las reglas generales de reforma constitucional, toda vez que el legislador
escogió dos de los tres mecanismos democráticos establecidos en la Constitución
para la modificación del Artículo 197 Superior:
“Conforme al estudio constitucional de sustitución es
posible entender, que con la disposición acusada el legislador simplemente
eligió entre los mecanismos constitucionalmente establecidos, dos para la
reforma del Artículo 197, los cuales permiten la modificación democrática de los
mismos, mediante el referendo y la asamblea constituyente. Como es sabido,
estas son maneras de participación democrática limitada como lo ha expresado
esta H. Corte.
(…)
De lo anterior se puede asegurar, que estos mecanismos
de reforma constitucional no gozan de una superioridad frente a los demás
mecanismos de reforma establecidos por el constituyente originario, por lo cual
no es lógico asegurar que la elección de uno de ellos excluyendo a otros atenta
contra el espíritu constitucional democrático del modelo de reforma, porque
simplemente elige de un conjunto de posibilidades dos de ellos, con el fin
claro de no permitir una modificación sencilla del susodicho Articulo, lo cual
no es inconstitucional, sino tal vez engorroso.”[13]
3. Intervenciones extemporáneas
Vencido el término de fijación en lista[14]
el 6 de noviembre de 2015, allegaron intervenciones extemporáneas: la
Universidad del Valle (10 de noviembre de 2015), la Universidad Sergio Arboleda
(10 de noviembre de 2015) y la Universidad de la Sabana (18 de noviembre de
2015).
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En cumplimiento de lo dispuesto en los Artículos 242-2
y 278-5 de la Constitución Política, el señor Procurador General de la Nación
rindió el Concepto[15]
de Constitucionalidad Número 6024 del 30 de noviembre de 2015, a través del
cual solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida para pronunciarse
sobre la norma demandada y, de manera subsidiaria, declarar exequible el Artículo
9 del Acto Legislativo 02 de 2015.
En lo que al juicio de sustitución se refiere, el
concepto del Jefe del Ministerio Público se sustenta en que la Corte
Constitucional no es competente para hacer un control de fondo de las reformas
constitucionales:
“En efecto, esta jefatura ha sostenido que
la Corte Constitucional únicamente tiene competencia para efectuar el control
de constitucionalidad de las reformas constitucionales por vicios de
procedimiento en su formación y que, en consecuencia, no tiene la facultad de
determinar si el constituyente derivado ha excedido su competencia o si la
enmienda que se analiza implica una sustitución de la Constitución.”[16]
En segundo lugar, en relación con el modelo de rigidez
de la Constitución y los mecanismos establecidos en ella para su reforma, la
vista fiscal estima que el Constituyente de 1991 estableció un modelo
semirrígido, en la medida en que no solo señaló los distintos medios a través
de los cuales la Carta puede ser modificada, sino que también indicó el procedimiento
de reforma y los sujetos y los órganos competentes para ello:
“Así las cosas, una primera conclusión que
debe hacerse respecto de la materia es que la propia Constitución previó un
modelo de reforma constitucional que tiene dos elementos principales: Uno
relativo a la precisión de los sujetos que ostentan la capacidad para reformar
la Constitución, esto es, el Congreso, una asamblea nacional constituyente o el
pueblo directamente mediante un referendo. Y un segundo elemento constituido
por una serie de reglas y exigencias para reformar la Constitución que, aun
cuando más gravosos que los ordinarios, en todo caso no establecen cláusulas
intangibles o pétreas, pues todo artículo de la Constitución puede ser objeto
de reforma por alguna de las vías previstas, siempre y cuando se observen las
reglas para tal efecto.”[17]
Finalmente, en relación con la expresión “la
prohibición de la reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante
referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente” prevista en el Artículo
9 del Acto Legislativo 02 de 2015, el señor Procurador señala que no se afecta
el modelo de reforma establecido en la Constitución en la medida en que no se
introdujo un cambio en los elementos señalados anteriormente. Al respecto indicó:
“En efecto, la reforma no introduce
modificación alguna respecto de la competencia general de Congreso de la
República para reformar la Constitución, pues el artículo 374 no fue modificado
y, por esta razón, la titularidad del Congreso de la República permanece
intacta. Y, de otra parte, con el acto legislativo demandado tampoco se están
modificando los procedimientos o las reglas para proferir actos legislativos
tendientes a reformar la Constitución.
(…)
Así, a juicio de esta vista fiscal lo que
ocurrió es que el Congreso de la República se impuso una autolimitación para la
reforma de un tema estructural del Estado, como lo es la reelección
presidencial en el marco de un sistema de la misma naturaleza, lo que no tiene
incidencia en el grado de rigidez establecido por el constituyente, pues los
procedimientos de reforma, que en últimas son indicativos importantes de un
determinado modelo de reforma, no se alteran por cuenta o con motivo de la
expresión demandada. Lo que quiere decir que, para el Procurador General de la
Nación la reforma creó una excepción a una norma superior pero no una verdadera
sustitución de la Constitución.”[18]
VI. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La
Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de la disposición demandada, de conformidad con lo dispuesto
en el numeral 1º del Artículo 241 de la Constitución Política.
2.
Oportunidad
Como es sabido, el numeral 3° del artículo 242 de la
Constitución Política establece que las demandas de inconstitucionalidad por
vicios de forma caducan en el término de un año contado desde la publicación
del respectivo acto. En la medida en que, de conformidad con lo previsto en el
numeral 1° del artículo 241 ibídem, las demandas contra actos legislativos sólo
pueden originarse en vicios de procedimiento en su formación, este requisito es
aplicable siempre que se demande la inexequibilidad de un acto reformatorio de
la Constitución.
En
el presente caso la Corte constata que ese requisito de procedibilidad se
cumple sin dificultad, ya que el Acto Legislativo demandado fue publicado el 1
de julio de 2015, mientras que la demanda fue presentada el 27 de julio del
mismo año. Así las cosas, en lo que a esta exigencia respecta, la Corte puede
decidir sobre esta demanda.
3.
Requisitos mínimos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad por
vicios de competencia
El
ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma
legal determinada debe señalar con precisión el objeto demandado, el concepto
de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para
conocer del asunto. Estos son los tres elementos desarrollados en el Artículo
2° del Decreto 2067 de 1991, que hacen posible una decisión de fondo por parte
de este Tribunal Constitucional.
Para
que realmente exista en la demanda una imputación o un cargo de
inconstitucionalidad, es indispensable que los argumentos planteados en la
misma permitan efectuar a la Corte Constitucional una verdadera confrontación
entre la norma acusada y la disposición constitucional supuestamente vulnerada.
El
artículo 2° del Decreto mencionado en precedencia, consigna los requisitos que
debe contener toda demanda de inconstitucionalidad, uno de los cuales es el
contemplado en el numeral tercero de la citada disposición, a saber: el señalamiento
de las razones por las cuales las normas constitucionales invocadas se
estiman violadas.
La
Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada sobre esta
exigencia, en el sentido de advertir que si bien es cierto la acción pública de
inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la
informalidad[19],
deben existir requisitos y contenidos mínimos en la demanda que permitan a la
Corte Constitucional la realización satisfactoria del examen de
constitucionalidad, es decir, el libelo acusatorio debe ser susceptible de
generar una verdadera controversia constitucional.
Por
ello, esta Corporación ha interpretado el alcance de las condiciones materiales
que debe cumplir la demanda de inconstitucionalidad y ha sistematizado, sin
caer en formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y
ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, que los cargos formulados por
la demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y
suficientes[20].
Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y
recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta).
Además, el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta
(especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no
legales ni doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales
(pertinencia). Finalmente, la acusación debe no solo estar formulada en forma
completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia).
En
los términos de la Sentencia C-433 de 2013, “cuando una demanda de
inconstitucionalidad se dirige a cuestionar la conformidad de un acto
legislativo con la Carta por un supuesto desbordamiento de la competencia del
constituyente derivado, debe cumplir estos requisitos, adaptando además su
argumentación a las especiales características del juicio de sustitución”.
Sobre
la cualificación de la acción de inconstitucionalidad, en los términos de la
Sentencia C-084 de 2016, la jurisprudencia insiste en que “sin perjuicio del
carácter público de la acción de inconstitucionalidad, para el caso de las
demandas contra actos reformatorios de la Constitución, fundadas en el reproche
por la presunta sustitución de la Carta Política, el actor o actora debe
cumplir con una carga argumentativa mínima, la cual esté dirigida a demostrar
cómo (i) el parámetro de control está conformado por un eje definitorio de la
Constitución, construido a partir de diversos preceptos del bloque de
constitucionalidad, y no por una norma superior particular y específica, pues
en este caso lo que se buscaría es que la Corte ejerza un control material; y
que (ii) la norma acusada subvierte, de forma integral, esa característica que
otorga identidad de la Corta Política, de modo que el texto resultante deba
comprenderse como un nuevo orden constitucional, que sustituye al reformado.”[21]
En
la misma Sentencia C-084 de 2016, esta Corporación se pronunció sobre el
carácter público de la acción pública de inconstitucionalidad de
inconstitucionalidad, en materia de acusaciones por sustitución de la
Constitución:
“Destaca la Corte, sin embargo, que en consideración
al carácter ciudadano y público de la acción de inconstitucionalidad, el examen
de la aptitud de los cargos dirigidos en contra de una reforma constitucional
no puede ser tan extremadamente rígido al punto que imponga al ciudadano cargas
desproporcionadas como la de presentar una exhaustiva argumentación sobre el
eje definitorio que considera reemplazado, o la de demostrar de manera
concluyente la alteración de la identidad de la Constitución después de la
reforma. Sin embargo, tampoco puede ser tan flexible que conduzca al análisis
de fondo de cualquier discrepancia ciudadana con una decisión constituyente que
por su naturaleza ha sido sometida a un procedimiento cualificado en el
Congreso de la República”.
4.Examen
sobre el cumplimiento de los requisitos mínimos
Los
ciudadanos inician su demanda de inconstitucionalidad afirmando:
“El art. 197 inc. 1 oración  final de la Constitución
Política de Colombia de 1991, modificado por el artículo 9 del Acto Legislativo
02 de 2015, sustituye el modelo de rigidez constitucional adoptado por la
Asamblea Nacional Constituyente en la Constitución Política (en adelante Const
Pol), al excluir la posibilidad de reformar el art. 197 inc. 1 Const Pol a
través del legislador”.
Luego de traer a colación varios pronunciamientos de
la Corte sobre la estructura del test de sustitución, los demandantes
identifican como elemento definitorio - desconocido por la norma acusada-  el
“modelo de rigidez constitucional”.
Al respecto explican la existencia de tres modelos teóricos
de reforma constitucional: (i) el rígido (constituciones irreformables o
cláusulas pétreas); (ii) semirrígido (texto fundamentales reformables mediante
un procedimiento especial o agravado); y (iii) flexible (fácil enmienda).
En su sentir, la Constitución de 1991 acogió un modelo
de reforma semirrígido, ya que no existen como tales cláusulas pétreas o
irreformables. De allí que, su concepto, el constituyente derivado no puede
modificar o cambiar dicho modelo, incrementando el grado de rigidez, tal como
sucede en el caso concreto de la prohibición de la reelección presidencial.
Aplicando el test de sustitución, los demandantes
afirman que la premisa mayor está integrada por la “rigidez
constitucional como elemento axial de la Constitución”.
En lo que atañe a la “identificación del elemento
definitorio”, los ciudadanos afirman que la jurisprudencia constitucional
ha sostenido que la Asamblea Nacional Constituyente acogió un modelo
semirrígido de reforma. De allí que el artículo 374 constitucional prevea tres
mecanismos de reforma: acto legislativo, Asamblea Nacional Constituyente y
referendo constitucional.
Adicionalmente, en punto a la “existencia de
referentes múltiples”, indican los actores que diversas cláusulas
constitucionales apuntan al modelo semirrígido de reforma constitucional, y en
especial, a la participación del pueblo y de diversas instancias en la puesta
en marcha de cada uno de los mecanismos de enmienda.
En cuanto a la importancia que ofrece la rigidez en la
identidad de la Constitución de 1991, señalan que “las normas que regulan la
reforma constitucional se orientan a garantizar que los cambios
constitucionales respeten el principio democrático
A manera de síntesis afirman: “el principio
identificado – modelo de rigidez constitucional- además de permear varias
normas constitucionales, constituye una garantía, establecida por el poder
constituyente, a favor del principio democrático y de colaboración armónica de
poderes”.
Pasando a la premisa menor, los demandantes
explican que el Acto Legislativo 02 de 2015 tuvo como finalidad hacerle frente
a un desequilibrio de poderes, ocasionado por la reelección presidencial. En su
sentir, la enmienda constitucional no sólo modifica el artículo referente a la
elección presidencial, sino que afecta otras disposiciones referidas a las
facultades del Congreso de la República.
A manera de conclusión, explican que el Acto
Legislativo 02 de 2015 sustituyó el elemento esencial de la rigidez
constitucional y, correlativamente, afectó la vigencia del principio
democrático.
La
Corte encuentra que, al examinar
los requisitos que debe cumplir una acción pública de inconstitucionalidad
formulada contra un acto legislativo por vicios de competencia, en el presente
caso, aunque la demanda cumple con la estructura formal de un juicio de
sustitución de la Constitución, identificando una premisa mayor (modelo de
rigidez constitucional), una premisa menor (restricción al poder del Congreso
para reformar la Constitución) y una conclusión (sustitución del elemento axial
de rigidez constitucional y correlativamente, afectación de la vigencia del
principio democrático), no explica por qué establecer que la reforma de la
prohibición de la reelección presidencial sólo puede realizarse mediante referendo
de iniciativa popular o de Asamblea Constituyente, sustituye la Constitución y
por lo tanto, el constituyente derivado habría incurrido en un vicio de
competencia que conduciría a la inexequibilidad de la disposición acusada
contenida en el artículo 9º del Acto Legislativo 2 de 2015.
Aunado a lo anterior, en la formulación de la premisa
menor, los demandantes plantean en realidad un control material de la reforma
constitucional, basado en la confrontación del artículo 197 Superior y los
artículos 113 y 114 de la Carta Política, sin exponer con precisión y claridad
en qué consistiría la sustitución del modelo semirrígido que aduce fue
consagrado por el constituyente de 1991 y porqué ese modelo es inmodificable.
En estas condiciones, la Corte no podía realizar un examen y decisión de fondo.
Así
las cosas, la Corte se
inhibirá para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el cargo por
vicios de competencia formulado contra la expresión “La prohibición de la reelección
solo podrá ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa popular o
asamblea constituyente”, contenida en el artículo 9º del Acto Legislativo 2
de 2016, por ineptitud sustantiva de la demanda
VII. Síntesis
1.    Los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamarin, Jorge
Ricardo Palomares García, Edgar Valdeleón Pabón y Javier Enrique Santander
Díaz, demandaron la inconstitucionalidad de la expresión “La prohibición de
la reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa
popular o asamblea constituyente.”,  del artículo 9 del Acto Legislativo 02
de 2015 “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y
reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”, por sustituir uno
de los pilares fundamentales de la Constitución de 1991, cual es, su rigidez.
2.    La Corte Constitucional, luego de examinar el
contenido de la demanda, de las intervenciones ciudadanas y de la Vista Fiscal,
concluyó que los ciudadanos incumplieron los requisitos mínimos para proferir
un fallo de fondo en la materia.
3.     Aunque
la demanda cumple con la estructura formal de un juicio de sustitución de la
Constitución, identificando una premisa mayor (modelo de rigidez
constitucional), una premisa menor (restricción al poder del Congreso para
reformar la Constitución) y una conclusión (sustitución del elemento axial de
rigidez constitucional y correlativamente, afectación de la vigencia del
principio democrático), no explica por qué establecer que la reforma de la prohibición
de la reelección presidencial sólo puede realizarse mediante referendo de
iniciativa popular o de Asamblea Constituyente, sustituye la Constitución y por
lo tanto, el constituyente derivado habría incurrido en un vicio de competencia
que conduciría a la inexequibilidad de la disposición acusada contenida en el
artículo 9º del Acto Legislativo 2 de 2015.
4.     Aunado a lo anterior, en la formulación
de la premisa menor, los demandantes plantean en realidad un control material
de la reforma constitucional, basado en la confrontación del artículo 197
Superior y los artículos 113 y 114 de la Carta Política, sin exponer con
precisión y claridad en qué consistiría la sustitución del modelo semirrígido
que aduce fue consagrado por el constituyente de 1991 y por qué ese modelo es
inmodificable. En estas condiciones, la Corte no podía realizar un examen y
decisión de fondo.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con
el cargo por vicios de competencia formulado contra la expresión “La
prohibición de la reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante
referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente”, contenida en el
artículo 9º del Acto Legislativo 2 de 2016, por ineptitud sustantiva de la
demanda.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con aclaración de voto
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-230/16
REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE
INSTITUCIONAL-Se debió dejar en claro
en la parte motiva de la ponencia, que la reforma no resulta inconstitucional y
que la única posibilidad que existe para reformar la prohibición de la
reelección presidencial es el trámite del referendo, o mediante el trámite de
una Asamblea Nacional Constituyente (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente D-10918
Demanda de inconstitucionalidad contra el
Artículo 9 (parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015, “Por medio del cual se
adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se
dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Estoy de acuerdo con la decisión de la mayoría en
considerar que la demanda en contra del artículo 9º (parcial) del Acto
Legislativo 02 de 2015, no cumple con los requisitos mínimos propios de una
demanda de sustitución en donde la Corte ha establecido que las cargas de
argumentación deben ser agravadas para determinar que con la reforma se está
sustituyendo alguno de los principios básicos de la Constitución de 1991[22]. Sin embargo, en mi opinión se debió
dejar en claro en la parte motiva de la ponencia, que la reforma no resulta
inconstitucional y que la única posibilidad que existe para reformar la
prohibición de la reelección presidencial es el trámite del referendo,
contenido en el artículo 378 de la C.P., o mediante el trámite de una Asamblea
Nacional Constituyente del artículo 376 de la C.P.
El constituyente de 1991 estableció la prohibición de
la reelección del Presidente de la República como principio pilar de la
Constitución de 1991, para de este modo garantizar la alternancia del poder, la
división de poderes y el principio democrático, así como la igualdad entre los
candidatos que optan por ocupar dicho cargo. Sin embargo, en el Acto
Legislativo No 2 de 2004 se modificó dicho artículo para consagrar la
posibilidad de que se permitiera la reelección del Presidente de la República
por una sola vez. Esta modificación constitucional fue declarada constitucional
en la Sentencia C-1040 de 2005 que estableció que la reforma constitucional de
la reelección presidencial no sustituía la Constitución.
No obstante lo anterior, una vez reformado el artículo
197 de la C.P sobre la prohibición de la reelección presidencial, se evidenció
que el Presidente de la República se vio exacerbado en su poder dando lugar a
que se presentará un desbalance dentro de los diferentes órganos del Estado,
por ejemplo en la posibilidad de nominar a los cargos que lo van a controlar
como el Fiscal General de la Nación, el Procurador General de la República,
miembros de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura[23].
La Corte Constitucional en la Sentencia C-141 de 2010,
que dio lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad del referendo
reeleccionista para posibilitar la reelección del Presidente de la República
por una segunda vez, explicó que la permanencia en dicho cargo por más de dos
períodos daría lugar a la afectación de los pilares relacionados con la
democracia constitucional o sustancial y dispuso que una tercera reelección era
inconstitucional por sustitución, ya que afectaba los principios de separación
de poderes, igualdad, pesos y contrapesos (checks and balance),
alternancia del poder y principio democrático.
Con el Acto Legislativo No 02 de 2015, quiso el
constituyente secundario, volver al diseño original de la Constitución de 1991
y aprobó la prohibición de la reelección presidencial. Es decir que el
Presidente de la República tendrá nuevamente un período de cuatro años. El Acto
Legislativo a su vez, estableció que si nuevamente se quería reformar el
artículo sobre la prohibición de la reelección presidencial, no se podría hacer
dicha reforma mediante el trámite del procedimiento ordinario por el Congreso
contenido en  el artículo 375 de la C.P. (Acto Legislativo), sino que sólo se
podía efectuar mediante referendo, del artículo 378 de la C.P. o la Asamblea
Nacional Constituyente del artículo 376 de la C.P.
Desde mi punto de vista esta reforma constitucional no
vulnera la Constitución, ya que no se está afectando ningún pilar fundamental
como afirma el demandante, sino que en cambio se está reforzando la democracia
constitucional, impidiendo que las reformas constitucionales tramitadas en el
Congreso, intenten eliminar los principios que fortalecen la llamada democracia
constitucional. Por esta razón, estimo que aunque en esta ocasión la demanda no
contaba con los requisitos mínimos para realizar el estudio de
constitucionalidad, esto no quiere decir que de haberse cumplido con dichos
requisitos la demanda tendría posibilidad de prosperar.
Esto es así porque el poder de revisión puede llegar a
establecer una reforma a la constitución que revierta los posibles efectos
nocivos de la reelección presidencial por una sola vez, y resguardarla de
futuros cambios al establecer que sólo se podría modificar dicho artículo
mediante el trámite del referendo constitucional, o mediante Asamblea Nacional
Constituyente. En este sentido lo que establece no es una cláusula pétrea o de
intangibilidad expresa, sino lo que se introduce es un tipo de salvaguarda para
que esta modificación se realice por los trámites de reforma constitucional que
requieren indefectiblemente la participación del pueblo en la decisión final, y
el control previo de la Corte Constitucional.
Por tanto lo que se quiere, es evitar que las propias
mayorías en el Congreso puedan volver a modificar el artículo sobre la
prohibición de la reelección presidencial mediante el trámite del Congreso del
artículo 375 de la Constitución, y de este modo se ponga en riesgo los
principios de la democracia constitucional.
Como se ha evidenciado en países vecinos como
Venezuela, Ecuador, Bolivia, Nicaragua y recientemente Honduras, existe la
posibilidad de que el Presidente de la República pretenda permanecer en el
cargo por más del período establecido constitucionalmente, alegando por ejemplo
que el mandato no fue suficiente, o realizando un entendimiento de la
democracia de mayorías que combinado con elementos de “neopopulismo” o
“neocaudillismo”, podría dar lugar a que se posibilite la reelección inmediata
o incluso la reelección indefinida del Presidente de la República.
En mi opinión, este tipo de prácticas amenazan la
democracia constitucional, entendida ésta como la que garantiza los derechos de
las minorías y el juego democrático mismo a través de la tutela como la
deliberación y la alternancia del poder. Este mismo mandato lo tienen normas
del Derecho Internacional, a las que está vinculado Colombia como por ejemplo
la Carta Democrática Interamericana de la OEA, que establece en el artículo 3º
que, “Son elementos esenciales de la democracia representativa la
celebración de elecciones libres y justas como expresión de la soberanía
popular, el acceso al poder por medios constitucionales, el régimen plural de
partidos y organizaciones políticas y el respeto a los derechos humanos y las
libertades fundamentales”.
De este modo se comprueba que la democracia debe ser
entendida como parte del constitucionalismo, que desarrolla elementos como los
derechos humanos y no simplemente como la democracia de mayorías que queda
sujeta a las voluntades cambiantes del mayor número dispuestas en el Congreso.
Por esta razón creo que se debe entender que el
artículo 9º del Acto Legislativo 02 de 2015, que prohíbe la reelección
inmediata del Presidente de la República, y que establece en el inciso primero
que, “La prohibición de la reelección solo podrá ser reformada o derogada
mediante referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente”, no
sustituye la Constitución en los pilares de rigidez constitucional y del principio
democrático.
Con relación al principio de rigidez constitucional,
tiene razón el demandante  en que es un principio consustancial de la
Constitución que ya fue reconocido en la Sentencia C-1056 de 2012, y lo que
busca es que el trámite de las reformas constitucionales no pueda a ser
modificado utilizando el mismo trámite de la revisión constitucional. Esto
desarrolla ideas como las de Alf Ross y Adolf Merkl, respecto a que si se
reforman las cláusulas de la reforma a través de las mismas cláusulas de la
reforma se estaría dando una incorrección desde el punto de la lógica[24].
Sin embargo, en el caso concreto del artículo 9º
(parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015, lo que establece es una protección
mayor del principio democrático contra los posibles intentos de las mayorías de
instrumentalizar los mecanismos de revisión constitucional en beneficio del
gobernante de turno con la finalidad de que éste se mantenga en el poder por
más de un período.
Desde mi punto de vista, dicho artículo no establece
una prohibición total de la irreformabilidad de la reelección presidencial,
sino que determina que esta se realice únicamente mediante los mecanismos de
referendo o asamblea nacional constituyente; procedimientos que amplían la
participación popular, obligan a un control previo de constitucionalidad y en
cierta medida dificultan el proceso, pero no lo impiden.
Finalmente considero que no cualquier modificación a
las cláusulas de reforma constitucional es válida, sino que podrían ser
declaradas inconstitucionales por sustitución aquellas que afecten de manera
grave los principios de rigidez y supremacía constitucional, aspectos que
tendrá que analizar la Corte puntualmente en cada caso concreto.
Fecha ut supra,
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-230/16
REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE
INSTITUCIONAL FRENTE A MECANISMOS AUTORIZADOS PARA REFORMAR LA PROHIBICION DE
REELECCION PRESIDENCIAL-Demanda no cumplía exigencias argumentativas
predicables del cargo por vicio de sustitución (Aclaración de voto)/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Análisis de admisibilidad debe ser más exigente cuando lo que
se alega es un exceso en la competencia del Congreso en su poder de reforma
constitucional (Aclaración de voto)
REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL
FRENTE A MECANISMOS AUTORIZADOS PARA REFORMAR LA PROHIBICION DE REELECCION
PRESIDENCIAL-Demanda es insuficiente al no demostrar por qué el
Congreso no estaba jurídicamente habilitado para agravar el procedimiento de
reforma constitucional de normas superiores referentes a la prohibición de la
reelección (Aclaración de voto)
PODER DE REFORMA-Definición
acerca de si los órganos constituidos tienen la posibilidad de modificar normas
de enmienda constitucional (Aclaración de voto)/CARTA POLITICA-Delimita
el poder del Congreso para reformarla (Aclaración de voto)/PODER DE REFORMA
ORDINARIO-Cláusulas sobre reforma no podrían ser modificadas o
suspendidas por el legislativo sin asumir funciones constituyentes más
extendidas y excluidas (Aclaración de voto)
CLAUSULAS DE REFORMA-Eje estructural de la Constitución (Aclaración de
voto)
Con el respeto acostumbrado hacia las decisiones de la
Corte, aclaro mi voto en la sentencia C-230 del 11 de mayo de 2016 (M.P.
Alberto Rojas Ríos), decisión en la que se Corte se declaró inhibida para
emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo por vicio de competencia
del Congreso, frente a la expresión “La prohibición de la reelección solo
podrá ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa popular o
asamblea constituyente”, contenida en la norma acusada, perteneciente al
Acto Legislativo 2 de 2016.  Esto ante la ineptitud sustantiva de la demanda.
1. Concuerdo con la mayoría en el sentido que la
demanda no cumplía con las exigencias argumentativas predicables del cargo por
vicio de sustitución.  A ese respecto, he sido del criterio que cuando lo que
se alega es un presunto exceso en la competencia del Congreso en su poder de
reforma constitucional, el análisis de admisibilidad de la censura debe basarse
en un estándar más exigente que el previsto para las demás modalidades de
demanda.  Esto con el fin de evitar que terminen siendo decididos por la Corte
asuntos en los que se pretende es realizar un control material de los actos
legislativos, ajeno a la competencia de esta Corporación.
2. La demanda es insuficiente debido a que no expuso
los argumentos tendientes a demostrar por qué el Congreso no estaba
jurídicamente habilitado para agravar el procedimiento de reforma
constitucional en el caso de las normas superiores que refieren a la
prohibición de la reelección.  En esa medida, la decisión adoptada por la Sala
Plena es acertada, puesto que no solamente era necesario que la demanda
afirmara que el Congreso tiene vedado establecer cláusulas que limiten, para
determinados asuntos, su propia competencia de reforma constitucional, sino que
también debía definir los fundamentos jurídicos que sustentaban esa
afirmación.  En tanto la demanda consideró que este argumento era evidente y no
requería justificación suficiente, entonces se mostraba inepta para adoptar una
decisión de fondo.
3. No obstante, aclaro mi voto en el presente asunto,
precisamente en razón de la importancia nodal que tiene el asunto planteado por
los demandantes que, a su vez, se muestra de una alta complejidad y repercusión
en lo que respecta a la teoría constitucional.  Este asunto tiene que ver con
la definición acerca de si dentro del poder de reforma de los órganos
constituidos está incluida la posibilidad de modificar las normas de enmienda
constitucional.  Existen muchas posturas que consideran, no sin razón, que los
congresos no pueden modificar las cláusulas sobre reforma.  En ese sentido, a
pesar que la Constitución no plantea la existencia de contenidos intangibles,
no resultaría erróneo sostener que en la medida en que es la Carta Política la
que delimita el poder del Congreso para reformarla, estas cláusulas no podrían
ser modificadas o suspendidas por el legislativo, sin con ello asumir funciones
constituyentes más extendidas y, por lo mismo, excluidas del poder de reforma
ordinario.
4. Comparto la idea, incipientemente desarrollada en
la ponencia original dentro del presente caso, en el sentido que las cláusulas
de reforma son un eje estructural de la Constitución, puesto que de allí se
determina si se trata de una Carta flexible o rígida, así como la existencia o
no de contenidos pétreos en el Texto Constitucional.  En ese orden de ideas, por
ejemplo, no resultaría aceptable que el Congreso derogase la posibilidad de que
el mismo modificase la Constitución, o menos aún conferir naturaleza
inalterable a determinados contenidos normativos, El sentido común llevaría a
considerar que los mecanismos de reforma podrían considerarse por fuera del
poder de reforma, en tanto son elementos definitorios de la Constitución que,
de modificarse, la tornarían de flexible a más rígida, o viceversa.
5. Sin embargo, estos complejos asuntos no podían
asumirse en el caso analizado, debido a la ineptitud sustantiva de la demanda,
antes explicada.  Con todo, se trata de una materia que no podrá ser eludida en
su análisis en el futuro, mediante un caso posterior que cumpla con las
condiciones argumentativas mínimas del juicio de sustitución.
Estos son los motivos de mi aclaración de voto.
Fecha ut supra.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ACLARACION DE
VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
A LA SENTENCIA
C-230/16
DOCTRINA DE LA SUSTITUCION COMO PARAMETRO DE CONTROL
DE LOS ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Carácter excepcional (Aclaración de voto)/DOCTRINA
DE LA SUSTITUCION COMO PARAMETRO DE CONTROL DE LOS ACTOS REFORMATORIOS DE LA
CONSTITUCION-Auto control (self-restraint) del juez constitucional en su
aplicación (Aclaración de voto)
ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Control constitucional (Aclaración de voto)/CORTE
CONSTITUCIONAL-Carece de control inter orgánico (checks and balances)
(Aclaración de voto)
CONTROL A LA REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y
REAJUSTE INSTITUCIONAL-Falencia en la
fundamentación de la doctrina de la sustitución de la Constitución (Aclaración
de voto)
REFORMA CONSTITUCIONAL-Alcance del poder de reforma en materia de reelección
presidencial (Aclaración de voto)/REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y
REAJUSTE INSTITUCIONAL FRENTE A LA REELECCION PRESIDENCIAL-Norma sustrae la
competencia del Congreso de reformar la Constitución (Aclaración de voto)/PODER
DE REFORMA-Constituyente de 1991 no estableció competencias en materia de
reforma constitucional (Aclaración de voto)/PODER DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Limites
(Aclaración de voto)
REFORMA
CONSTITUCIONAL-Alcance de la
soberanía popular y el principio democrático (Aclaración de voto)/REFORMA
CONSTITUCIONAL-Auto-convocatoria del pueblo para realizar control material
y político en defensa de la Constitución (Aclaración de voto)/CONGRESO-No
existen temas vedados al poder de reforma constitucional salvo la reelección
(Aclaración de voto)
Expediente D-10918 -
Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 9 (parcial) del Acto
Legislativo 02 de 2015 "Por medio del cual se adopta una reforma de
equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras
disposiciones"
En la parte resolutiva de la sentencia C-230
de 2016 la Corte decidió inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo en
relación con el cargo por vicios de competencia formulado contra la expresión
"La prohibición de la reelección solo podrá ser reformada
o derogada mediante referendo de iniciativa popular o asamblea
constituyente", contenida en el artículo 9o del Acto
Legislativo 02 de 2015, por ineptitud sustantiva de la demanda. Si bien
comparto plenamente el sentido de la decisión, con el debido respeto por las
decisiones de la Sala Plena, estimo necesario aclarar mi voto a fin de precisar
algunos aspectos relacionados con el control judicial de actos reformatorios de
la Constitución como el examinado en esta oportunidad.
1.     En la medida que en
los considerandos de la providencia que aclaro se hace referencia a la doctrina
de la sustitución, como parámetro de control de los actos reformatorios de la
Constitución, considero pertinente reafirmar[25] que el uso de esta
importante doctrina debe ser excepcionalísimo y exige una alta dosis de auto
restricción [self-restraint) por parte del juez
constitucional en su aplicación, en la medida en que la tesis actual, en
materia de control constitucional de los actos reformatorios de la Constitución
(i) adolece de problemas de fundamentación[26] (ii) afecta de manera
importante el principio democrático, (iii) limita indebidamente la competencia
expresa asignada al Congreso para reformar la Constitución, (iv) desconoce que
la aprobación de los actos legislativos está revestida de un trámite reforzado
que tiene por finalidad asegurar procesos de deliberación y consenso adecuados
y (v) atribuye a la Corte Constitucional un poder excesivo que no se desprende
del artículo 241 de la Constitución y que la convierte en una instancia
adicional del procedimiento de reforma[27]. Lo anterior resulta
problemático, pues esta Corte carece de un control inter-orgánico (checks and
balances), por lo que con el uso excesivo de esta construcción
teórica se corre el riesgo de convertir un órgano con un poder limitado, que
surge de una constitución democrática y deliberativa, en uno con poder
absoluto.
2. En segundo lugar,
debo señalar que la norma sobre la cual recaía el control realizado en esta
Sentencia deja en evidencia una de las principales falencias en la
fundamentación de la doctrina de la "sustitución de la Constitución".
Ello en virtud a que el artículo 9o del Acto Legislativo 02 de 2015
señala:
Artículo 9°. El artículo 197 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo 197. No
podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a cualquier
título hubiere ejercido la Presidencia. Esta prohibición no cobija al
Vicepresidente cuando la ha ejercido por menos de tres meses, en forma continua
o discontinua, durante el cuatrienio. La prohibición de la reelección solo podrá ser
reformada o derogada mediante referendo de iniciativa popular o asamblea
constituyente.
No podrá ser
elegido Presidente de la República o Vicepresidente quien hubiere incurrido en
alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del
artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la elección haya tenido la
investidura de Vicepresidente o ejercido cualquiera de los siguientes cargos:
Ministro,
Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, Comisión Nacional
de Disciplina Judicial, Miembro de la Comisión de Aforados o del Consejo
Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo,
Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador
Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Auditor General
de la República, Director General de la Policía, Gobernador de departamento o
Alcalde.
El apartado subrayado
incorpora una regla de competencia explícita sobre el alcance que tiene el
poder de reforma en una materia determinada (la reelección presidencial),
sustrayendo dicha temática de la competencia general que le asiste al Congreso
de la República de reformar la Constitución. Lo anterior pone de presente que
el constituyente de 1991 no introdujo ni cláusulas de intangibilidad expresas,
ni cláusulas de distribución de competencias tratándose de reforma
constitucional, señalando en el artículo 374 Superior que tanto el Congreso,
como el pueblo vía referendo y la Asamblea Nacional Constituyente son
detentadores de dicho poder. Como consecuencia de lo anterior, se sigue que al
ser ésta la única cláusula explícita que limita el alcance del poder de reforma
constitucional, a contrario sensu las demás normas constitucionales si pueden
ser modificadas por cualquiera de los detentadores del poder de reforma constitucional,
siempre y cuando se sigan los estrictos procedimientos definidos por el
constituyente para introducir cambios a la Carta Política.
Ello viene a
reafirmarse expresamente cuando el artículo 377 de la Constitución, confiando
en la soberanía popular y en el principio democrático, señala taxativamente que
cuando el Congreso introduzca reformas constitucionales a "los
derechos reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y a sus garantías, a los
procedimientos de participación popular, o al Congreso" puede el pueblo
auto-convocarse con el fin de realizar un referendo y de esa manera realizar un
control material y político en defensa de la Constitución. Así, el propio
constituyente reconoció que no existen temas vedados al poder de reforma
constitucional del Congreso (salvo la reelección), pero que dada la necesidad
de un control -que es el presupuesto de un Estado constitucional- dicho poder
no puede sustraerse de ser inspeccionado, pero confiando a la Corte
Constitucional la revisión -estrictamente jurídica-del procedimiento de la
reforma (artículos 241.1 y 379 CP) y al pueblo, vía referendo, el poder de
dejar sin efectos las reformas constitucionales realizadas por sus
representantes.
Fecha ut supra,
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE
LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-230/16
Referencia: Expediente D-10918
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 9
(parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015 “[p]or medio del cual se adopta
una reforma de equilibrio de poderes y ajuste institucional y se dictan otras
disposiciones”.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento brevemente las
razones que me condujeron a aclarar el voto en la sentencia de la
referencia, proferida por la Sala Plena, el 11 de mayo de 2016.
La sentencia C-230 de 2016 estudió
la demanda presentada por un grupo de ciudadanos contra la expresión del
artículo 9 del Acto Legislativo 02 de 2015, que establecía que la prohibición
de la reelección presidencial “solo [podría] ser reformada o derogada
mediante referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente”. Los
accionantes sostenían que la norma sustituía el modelo de rigidez
constitucional al excluir la posibilidad de reformar la prohibición de
reelección presidencial a través del Congreso de la República. En su criterio,
el constituyente primario adoptó un modelo semi rígido, que estableció un grado
de complejidad para reformar determinados asuntos de la Carta, por lo tanto no
era posible eliminar la competencia del Congreso de reformar la prohibición de
la reelección presidencial a través de un Acto Legislativo. Agregaron que
eliminar la competencia del Congreso para hacer ciertos cambios a la
Constitución afectaba el principio democrático.
Los demandantes señalaron que la premisa
mayor era el pilar de rigidez de la Constitución y la premisa menor era la
norma demandada que modificó lo relativo al procedimiento de reforma de la
prohibición de reelección presidencial. Finalmente, como conclusión,
sostuvieron que la expresión acusada sustituía el elemento esencial de rigidez
constitucional.
Al respecto, la Sala Plena consideró que
aunque los accionantes identificaron los requisitos formales exigidos para una
demanda de este tipo, no explicaron por qué la reforma sustituía un elemento
esencial de la Carta Política. Tampoco expusieron cómo la norma demandada
afectaba el modelo semi rígido y por qué éste no podía sufrir modificaciones.
Por lo tanto, decidió inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo.
Estoy de acuerdo con la sentencia
C-230 de 2016 y comparto plenamente la decisión tomada. Sin embargo, decidí
aclarar mi voto porque creo que en la demanda subsistían defectos
metodológicos, adicionales a los señalados en el fallo, que impedían adelantar
un juicio de fondo.
Como ha expuesto esta Corporación, las
demandas que controvierten reformas constitucionales efectuadas por el constituyente
tienen una carga argumentativa más alta porque persiguen dejar sin efecto una
norma de la Carta Política, la cual se aprobó después de un procedimiento
calificado, que superó un mayor número de debates, con mayorías más exigente.
Deben reunir los requisitos exigidos a todas las acciones públicas de
inconstitucionalidad –claridad, certeza, especificidad, pertenencia y
suficiencia en la exposición de los argumentos- y deben presentar su
argumentación de acuerdo con la metodología indicada en la jurisprudencia
constitucional.
La Constitución establece que esta Corte
únicamente es competente para pronunciarse sobre demandadas contra actos
legislativos por vicios de procedimiento en su formación. La jurisprudencia de
esta Corporación ha indicado que se configura un vicio de procedimiento cuando
el constituyente derivado excede sus facultades de reforma porque los cambios
introducidos a la Carta Política sustituyen uno o varios de sus pilares
esenciales. Para llegar a esta conclusión, es preciso comparar un pilar
esencial de la Carta frente a la reforma introducida por el Congreso, para,
posteriormente, determinar si esta última implica un reemplazo de un eje
transversal de la Constitución.  En este escenario la Corte no efectúa un
juicio de intangibilidad o un juicio material, pues no se trata de contraponer
el contenido de dos normas del mismo rango constitucional.
Para estudiar una acción pública de
constitucionalidad contra un acto legislativo, esta Corporación ha adoptado una
metodología de análisis, que debe tenerse en cuenta al demandar la reforma
constitucional[28],
la cual consiste en identificar (i) una premisa mayor, que se refiere al
elemento definitorio o esencial que se estima sustituido; y (ii) una premisa
menor, que consiste en el nuevo elemento normativo introducido con la reforma;
para plantear (iii) un juicio de síntesis, que compara las premisas anteriores
y concluye que la reforma sustituye el pilar esencial de la Constitución. Así
pues, en el juicio de sustitución no basta con que exista una simple
contradicción entre el pilar y la nueva reforma, es necesario que la
modificación reemplace el eje transversal de la Carta Política[29].
En el caso concreto, además de lo
expuesto por la sentencia C-230 de 2016, estimo que la demanda objeto de
estudio también carecía de claridad, uno de los requisitos argumentativos
exigidos a todas las acciones de constitucionalidad, lo cual implicaba una
dificultad adicional para adelantar el análisis de la acción bajo la metodología
dispuesta para estos casos. Veamos.
Los accionantes sostenían que el elemento
esencial sustituido por la reforma era la rigidez constitucional. No obstante,
después exponían que la Constitución se enmarca en un modelo semi rígido,
frente al cual existen diferentes grados de complejidad en los procedimientos
para modificar las disposiciones de la Carta Política. Es decir, que el modelo
constitucional no era completamente rígido porque no disponía cláusulas
pétreas, pero establecía procedimientos rigurosos de reforma. Así las cosas,
aunque reconocían que la Carta no hacía inmodificables algunos aspectos en
virtud del modelo semi rígido, proponían adelantar el juicio de sustitución a
la luz del pilar de rigidez. Por lo tanto, no era claro si el pilar al que
hacían referencia era el relativo al modelo rígido o semi rígido.
Los accionantes tampoco enunciaban con
claridad cuál era el contenido del pilar constitucional que estimaban
sustituido y cuál era el límite para disponer nuevos procedimientos de reforma.
Lo anterior era especialmente importante porque señalaban que la rigidez era el
pilar sustituido –con la falta de claridad indicada previamente-, pero la
modificación hecha por el Congreso consistía en hacer más estricta la
posibilidad de modificar la prohibición de reelección presidencial. No era
claro entonces por qué el pilar de rigidez se reemplazaba con una reforma
constitucional que hacía más difícil modificación de la Carta.
A su vez, la ausencia de claridad en la
identificación del pilar esencial generaba confusión en el juicio de síntesis,
pues sin tener precisión sobre el pilar objeto de posible sustitución, no era
posible determinar si la expresión acusada del artículo 9 del Acto Legislativo
02 de 2015 era integralmente diferente al pilar. En el mismo sentido, era
confusa la presentación de los argumentos en la síntesis del juicio.
Adicionalmente, la falta de claridad
implicaba que la demanda no cumpliera con las exigencias especiales para las
acciones que controvierten actos legislativos. Como se señaló, existe una
metodología estricta para analizar demandas contra estos actos y los
peticionarios deben presentar sus argumentos en esos términos.
En el caso concreto, los accionantes
indicaron, a grandes rasgos, la premisa mayor, la premisa menor y el juicio de
síntesis, sin embargo, no plantearon argumentos claros que enlazaran el
contenido de cada una de las premisas para plantear una posible sustitución de
la Constitución. La imprecisión en el planteamiento de la premisa mayor hizo confuso
también el juicio de síntesis y no permitió el desarrollo metodológico para
demostrar una posible sustitución de un pilar constitucional.
La carga argumentativa especial para las
demandas contra actos legislativos no se suple únicamente con enunciar un
elemento esencial, el contenido de una reforma constitucional y esbozar algunas
conclusiones sobre lo que se considera que configura una sustitución. Es
necesario que los elementos planteados realmente construyan un argumento lógico
que apunte a generar una duda sobre la posible sustitución de un pilar
constitucional.
Esta alta exigencia argumentativa para
las demandas que se dirigen contra actos legislativos se justifica por el tipo
de norma que se somete a control. Se trata de una norma de rango constitucional
que modificó disposiciones de la misma categoría, que superó un trámite
calificado en el Congreso, frente a la cual la Corte tiene una competencia
restringida por mandato constitucional, pues únicamente conoce por vicios de
procedimiento en su formación. Por lo tanto, cuando los demandantes argumentan
cargos de sustitución de la Constitución, deben presentar los elementos
metodológicos exigidos por la jurisprudencia, pues solo de esa manera esta
Corporación está habilitada para conocer la acción, sin exceder sus
competencias.
En conclusión, estimo que, adicionalmente
a lo expresado en la sentencia C-230 de 2016, la demanda también tenía
deficiencias de claridad en los argumentos y la presentación de los elementos
metodológicos exigidos para las acciones públicas de inconstitucionalidad que
controvierten un acto legislativo.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA
C-230/16
CON PONENCIA DEL
MAGISTRADO ALBERTO ROJAS RÍOS, EN LA QUE SE INHIBE PARA CONOCER DE LA DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ARTÍCULO 9 (PARCIAL) DEL ACTO LEGISLATIVO 02 DE
2015
Referencia: Expediente D-10918
Problema jurídico
planteado en la sentencia: ¿Si la expresión "La
prohibición de la reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante
referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente", contenida en el
artículo 9o del Acto Legislativo 2 de 2016, es exequible?
Motivo de la
aclaración: Resaltar algunos aspectos importantes que se deducen
de la demanda contra el artículo 9 del Acto Legislativo 02 de 2015,
relacionados con la privación del Congreso de la República para participar en
el proceso de reforma de la Constitución.
Aclaro el voto en la sentencia C - 230 de 2016, toda vez que,
aunque coincido con la decisión adoptada de inhibirse para pronunciarse de
fondo respecto de los cargos presentados por el actor en contra del Acto
Legislativo acusado considero importante resaltar algunos aspectos que
planteaba la demanda.
1.
ANTECEDENTES DE LA SENTENCIA C- 230 DE 2016
Los ciudadanos
Jorge Kenneth Burbano Villamarin, Jorge Ricardo Palomares García, Edgar
Valdeleón Pabón y Javier Enrique Santander Díaz presentaron demanda de
inconstitucionalidad contra la expresión: "La
prohibición de la reelección sólo podrá ser reformada o derogada mediante
referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente", contenida en el
Artículo 9 del Acto Legislativo 02 de 2015 "Por medio del
cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y
se dictan otras disposiciones", por considerar que comporta una
sustitución de la Carta Política.
A juicio de los
accionantes, la norma implicaba (i) una sustitución
del modelo de rigidez constitucional, al excluir de la reforma de la
Constitución Política por vía del Congreso de la República lo relacionado con
la reelección presidencial; (ii) una sustitución
del principio democrático, en la medida en que contempla la posibilidad de
reformar ese artículo únicamente por medio de un referendo de iniciativa
popular o una asamblea constituyente; (iii) una sustitución
del principio de separación y colaboración armónica, la cual hace parte del
núcleo insuperable por el constituyente derivado el sistema de pesos y
contrapesos que tienen las ramas del poder público, "para hacer
eficaz el principio democrático, la colaboración armónica y la libertad, todos
estos en búsqueda de evitar el abuso del poder".
2.    FUNDAMENTOS DE LA ACLARACIÓN
2.1. La
Consecuencias de la privación del Congreso de la República para participar en
el proceso de reforma de la Constitución
En este caso, el
Acto Legislativo sí modifica el grado de rigidez constitucional en lo
referente a la reelección presidencial al limitar los
mecanismos de reforma y excluir la posibilidad de que el Congreso, como
constituyente derivado, pueda participar a través de iniciativas legislativas
en la reforma de la Carta Política. En esa medida, se estaría sustituyendo un
principio definitorio de la Constitución y limitando el ejercicio del poder
reformador que tiene este órgano legislativo.
Así, aunque es
claro que no se trata de suprimir la competencia del Congreso para realizar
reformas constitucionales, sí se busca eliminar la que él mismo mantenía para
un tema estructural del Estado como es la reelección presidencial.
En la sentencia
C-288 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas), la Corte hace referencia a aquellas
herramientas interpretativas que permiten establecer si en un caso particular
ha operado el fenómeno de reforma o la sustitución, diferenciando entre las
figuras de la intangibilidad y la insustituibilidad. Respecto de la primera,
indica que "se presenta cuando en un ordenamiento dado el
Constituyente decide excluir determinadas normas o materias de la posibilidad
de ser reformadas, configurándose lo que comúnmente se ha denominado como
cláusulas pétreas". En ese entendido, expresa que "Para el
caso colombiano se ha aclarado que el criterio de intangibilidad no es
aplicable, puesto el Constituyente no excluyó ninguna norma de la Carta del
poder de reforma, de modo que cualquiera de sus contenidos puede ser objeto de
válida afectación por parte de los mecanismos de modificación constitucional
que el mismo Texto Superior prevé. La afirmación acerca de la inexistencia de
cláusulas pétreas ha sido una constante en la jurisprudencia analizada, la cual
ha reconocido que a pesar que no existen tales previsiones, ello no es
incompatible con el reconocimiento de límites materiales al poder de reforma,
sujetos en cualquier caso al criterio de insustituibilidad."
Con relación a la
insustituibilidad, el citado pronunciamiento señala que hace referencia a "la
existencia en todo orden constitucional de ejes esenciales y definitorios del
mismo, que si llegasen a ser reformulados, afectarían la identidad de la
Constitución, convirtiéndola en un texto distinto. Como se indicó, estos
aspectos estructurales no están contenidos en la disposición normativa
concreta, puesto que no se trata de instaurar cláusulas intangibles, sino que
son identificables a partir del análisis de distintas disposiciones
constitucionales que concurren en la conformación de dichos ejes. Por ende, si
estos asuntos llegaren a ser subvertidos o eliminados a través del ejercicio
del poder de modificación constitucional adscrito a los órganos constituidos,
no se estaría ante el ejercicio legítimo del poder de reforma, sino ante la
sustitución de la Carta Política."
En ese entendido,
contrario a lo afirmado en la ponencia, esta cesión de competencia a favor del
referendo y del llamado a una asamblea constituyente petrifica la
Constitución en la medida que estos mecanismos de reforma, si bien
facilitan una participación más activa del pueblo (constituyente primario) en
la práctica resultan más complejos y poco exitosos a la hora de permitir que el
pueblo manifieste su voluntad frente a un tema estructural como lo es la
reelección, lo que al final conduciría a una constante inactividad frente a la
posibilidad de reforma de la Carta Política. Debe recordarse que en las
sociedades modernas no son aceptables normas supremas de carácter eterno y
estático que dejen políticamente congelada a esa sociedad.
En efecto, tal
como se indica „en el proyecto, la mayoría de las reformas constitucionales
existentes se han realizado a través del Congreso, lo que demuestra que esta
competencia, contrario a poner en riesgo el principio de separación de poderes,
permite que la Carta Política sea la traducción del consenso de las fuerzas
políticas y dominantes en los distintos momentos históricos, lo que permite que
la Constitución continúe abierta a la transformación de conformidad con la
evolución y los cambios políticos de la sociedad colombiana.
Además, tal como
lo ha afirmado de forma acertada el académico Jorge Vélez García (2005)[30] no es posible
establecer una jerarquía o supremacía de alguno de estos mecanismos de reforma
en cuanto a participación ciudadano en la medida que "el
referendo, del que suele afirmarse es un producto del constituyente primario,
en el fondo y en la práctica tampoco lo es, porque es una élite, bien sea el
gobierno o una élite de ciudadanos notables, la que está escogiendo los puntos
por reformar, no es el pueblo. La posibilidad de que el pueblo en su
generalidad llegue al estadio de hacer una Constitución, resulta un imposible
físico y metafísico, de manera que eso de la primogenitura de las
constituciones que son hechas por referendo por consulta o por plebiscito, es
una entelequia en la cual indudablemente el mecanismo de la representación y el
mecanismo del notablato están funcionando como en cualquier otra parte. En
cuanto a que la Asamblea Constituyente es elegida por el pueblo, el Congreso
también lo es. Son tan representantes los constituyentes de la Asamblea como
los constituyentes del Congreso, cuando éste está realizando esta función, de
manera que tratar de establecer una especie de jerarquía de capacidad y
competencia por parte de esos tres estamentos reformadores de la Carta, es una
de esas ideas ilusorias que surgen en los tiempos de borrasca, como el tratar
de decir que en la reelección se viola la igualdad. "
Igualmente, no puede olvidarse que la
Constitución de 1991 resalta en los artículos l[31], 3[32], 1 14[33] y 374[34] la
competencia del Congreso de la República para realizar reformas
constitucionales, la cual está ligada al principio democrático y a la expresión
de soberanía popular y al ser limitada, implicaría una variación en el diseño
constitucional de la estructura institucional de pesos y contrapesos.
Finalmente, se advierte que esta reforma
es un claro ejemplo de la polarización que vive el país frente al tema de la
reelección presidencial, la cual se intenta disfrazar bajo argumentos de tipo
jurídico pero que en el fondo demuestra aspectos de inconveniencia política
frente a una futura aprobación de la medida de reelección inmediata.
Fecha ut supra,
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
[1]
Folios 121-130.
[2]
Folio 123.
[3]
Folio 123.
[4]
Folio 125.
[5]
Folios 132-142.
[6]
Folio 136.
[7]
Folios 151-163.
[8]
Folio 155.
[9]
Folios 156.
[10]
Folios 117-120.
[11]
Folios 119-120.
[12]
Folios 143-149.
[13]
Folios 148-149.
[14]
Folio 196.
[15]
Folios 197-218.
[16]
Folio 201.
[17]
Folio 211.
[18]
Folios 215-216.
[19]
Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997, expediente D-1718.
[20]
Ver, entre otras, las sentencias C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001.
[21] En la sentencia C-888 de
2004, la Corte manifestó que: “el ciudadano que instaure una acción pública
de inconstitucionalidad contra la totalidad de un Acto Legislativo, o una parte
del mismo, no puede plantearle a la Corte que realice un examen material sobre
las disposiciones constitucionales por violar otras normas de la Constitución.
Es posible entonces demandar Actos Legislativos aduciendo que el legislador ha
incurrido en vicios en el procedimiento de formación del acto legislativo
respectivo, lo que incluye el presupuesto mismo de la competencia del Congreso
solo para reformar las normas constitucionales. En este caso, la carga para el
demandante consiste en plantear cargos de inconstitucionalidad relacionados con
el desbordamiento del poder de reforma del Congreso. En otras palabras, el
actor debe demostrar de manera concreta, clara, específica y suficiente que la
modificación introducida al texto de la Constitución de 1991 no es una reforma
sino que se está ante una sustitución de la misma. (…) La exigencia que
la Corte le hace al ciudadano de estructurar al menos un verdadero cargo de
inconstitucionalidad en los casos en que éste considere que el Congreso de la
República se extralimitó en el ejercicio de sus competencias al reformar la
Constitución, es consonante no sólo con el carácter rogado que tiene la
jurisdicción constitucional en estos casos, sino con los mínimos requisitos
exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 a fin de que la Corte
pueda centrar adecuadamente el examen constitucional correspondiente,
permitiendo también a los intervinientes y al Procurador General de la Nación,
el pronunciamiento sobre  problemas jurídicos concretos. En otras palabras, el
carácter público que desde siempre ha caracterizado a la acción de
inconstitucionalidad, de manera alguna riñe con la exigencia de un mínimo de
rigor en la acusación que el ciudadano dirige contra una norma jurídica de
rango constitucional.”
[22]
Por ejemplo la Sentencia C-574 de 2011
[23]
Sobre este desbalance ver especialmente el libro de Mauricio García Villegas y
Javier Eduardo Revelo Rebolledo titulado “Mayorías sin democracia:
desequilibrio de poderes y Estado de Derecho en Colombia, 2002-2009”, Bogotá,
DeJusticia, 2010.
[24]
Merkl, Il duplice volto del diritto, Milano, Giuffré, 1987 y ROSS, Alf, El
concepto de validez y otros ensayos, México, Fontamara, 1991.
[25]
Al respecto ver:
Aclaración de voto a las sentencias C-053 de 2016, C-084 de 2016 y C-261 de
2016 y salvamento de voto a la sentencia C-285 de 2016.
[26] Derivados, principalmente, (i) de la inexistencia en
la Carta de cláusulas expresas de intangibilidad; (ii) de las aporías derivadas
de las distinciones teóricas acogidas por este Tribunal entre el "poder
constituyente originario" y el "derivado" así como (iii) de la
ausencia de cláusulas expresas, en el texto constitucional, que señalen
diferencias claras en el alcance y la competencia de cada uno de los titulares
del poder de reforma de la Constitución. Estas cláusulas existieron en nuestra
historia constitucional en la Constitución de 1821 (art. 190) "[...] nunca
podrán alterarse las bases contenidas en la Sección 1 del Título I [De la Nación
colombiana] y en la 2 del Título II [Territorio
Colombiano][...]"; Constitución de 1830 (art. 164) "El poder
que tiene el Congreso para reformar la Constitución no se extiende a la forma
de Gobierno que será siempre republicana, popular, representativa, alternativa
y responsable."; Constitución de 1832 (art. 218) " El poder que
tiene el congreso para reformar esta constitución, no se extenderá nunca a los
Artículos del Título tercero, que hablan de la forma de gobierno."; y, Constitución
de 1843 (art. 172) "El poder que tiene el Congreso para reformar
esta Constitución, no se extenderá nunca a los Artículos del Título tercero que
hablan de la forma de Gobierno". Lo anterior, demuestra que es una
decisión válida del Constituyente el decidir incluir límites materiales al
poder de reforma constitucional como el no incluirlos, siendo la segunda opción
la acogida por el constituyente de 1991.
[27]
En razón a
que puede devenir en el ejercicio de un control material de los actos
reformatorios de la Constitución, el cual no le es dable adelantar a esta
Corporación, cuya competencia le fue dada por el constituyente, en el artículo
241, en "estrictos y precisos términos" -imponiendo así
una talanquera que no se incluye en ningún otro de los artículos que reparten
competencias a los órganos del Estado-, limitando el control de los actos
reformatorios de la Constitución, que debe adelantar esta Corte, únicamente a
los "vicios de procedimiento en su formación"
[28] Corte Constitucional, sentencias C-986 de
2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-336 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y C-530 de
2013 (M.P. Mauricio González Cuervo).
[29] Corte Constitucional, sentencia C-577 de
2014. M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[30]  El
derecho a reformar". Congreso Internacional Reforma de la Constitución y
control de constitucionalidad. Universidad Javeriana. 2005
[31] ARTICULO 1. Colombia
es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participad va y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el
trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia
del interés general.
[32] ARTICULO 3. La
soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público.
El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los
términos que la Constitución establece.
[33] ARTICULO 114.
Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las
leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración.
El Congreso de la República, estará integrado
por el Senado y la Cámara de Representantes.
[34] ARTICULO 3. La
soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público.
El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los
términos que la Constitución establece.