C-212-20
Sentencia C-212/20
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO
DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Exequibilidad parcial
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional
CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de
excepción
ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado
ESTADOS DE EXCEPCION-Control
político y control jurídico
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Contenido
A la luz del artículo 215 de la Constitución Política,
el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y
todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos
por los artículos 212 y 213 (…) que: (i) perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública.
CALAMIDAD PUBLICA-Definición
La calamidad pública alude a un evento o episodio
traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el
orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y
sobreviniente.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El artículo 215 de la Constitución Política prescribe,
además, que el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, solo puede
declararse “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no
podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma
disposición prevé que, en el marco del Estado de Emergencia, los decretos
legislativos tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados, (ii) firmados
por el Presidente y todos los Ministros, así como (iii) destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Asimismo, tales decretos (iv) deben referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán,
de forma transitoria, crear nuevos tributos o modificar los existentes, los
cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que
el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República
(…) en el marco del estado de emergencia, el
Congreso: (i) examinará, hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que presente el
Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y la
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar,
los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales, y (iii) se reunirá por derecho propio,
si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE
EMERGENCIA-Juicio formal
El examen formal del decreto implica que la Corte
verifique, en su orden, el cumplimiento de tres requisitos básicos: (i) la
suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la
expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia;
y (iii) la existencia de motivación. Asimismo, en los casos en los
cuales se hubiere declarado el estado de emergencia en solo una parte del
territorio, la Corte debe examinar que los decretos legislativos no la excedan
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE
EMERGENCIA-Juicio material
El examen material comprende varios escrutinios que,
como lo ha señalado la Corte, son expresión de los principios que guían los
estados de excepción
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad del Decreto Legislativo 417 de 2020
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO
DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Contenido/DECRETO LEGISLATIVO EN
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA
NACION-Finalidad
ESTADO DE EXCEPCION-Faculta al gobierno para modificar el
presupuesto
EMERGENCIA SOCIAL-Alcance de modificaciones en Presupuesto
General de la Nación
ESTADO DE EXCEPCION-Permite al gobierno efectuar los créditos
adicionales y traslados presupuestales ocasionados, constituyendo la fuente del
gasto el decreto que declaró el Estado de Excepción
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Toda modificación efectuada debe ser
informada al Congreso de la República/PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Créditos
adicionales
ESTADOS DE EXCEPCION–Competencia extraordinaria del Gobierno Nacional para modificar el
Presupuesto General de la Nación
El
artículo 345 de la Constitución Política prevé el principio de legalidad del
presupuesto, según el cual “corresponde al Congreso, como órgano de
representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado”. Esta
disposición constitucional supedita la aplicación de dichas reglas a los
“tiempos de paz”, categoría que la jurisprudencia constitucional ha precisado
como tiempos de “normalidad institucional”. Contrario sensu, la Corte
Constitucional ha insistido en que, en estados de excepción, es decir,  tiempos
de “anormalidad institucional”, el Ejecutivo “se convierte en legislador
transitorio” para “interven[ir] el Presupuesto General de la Nación, (…) con el
propósito de destinar recursos para la superación del estado de excepción”. En
todo caso, la Corte ha precisado que dicha modificación del PNG “tiene un
alcance apenas instrumental, por cuanto la renta estaba previamente decretada y
la fijación de los gastos no puede hacerse sino con estricta sujeción a las
finalidades previstas en el decreto mediante el cual se declaró la conmoción”.
DECRETO DE LIQUIDACION DEL PRESUPUESTO-Expedición por Gobierno
Por su parte, en el marco de los estados de excepción,
habida cuenta de que la adición presupuestal es llevada a cabo por medio de
Decreto Legislativo, que no mediante el trámite legislativo ordinario, el acto
de liquidación tiene como único propósito especificar el “detalle del gasto”,
contenido en el anexo que acompaña la liquidación, con lo cual “permite ejercer un control más
apropiado por parte de las entidades encargadas de vigilar los dineros del
Estado”
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO
DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Inexequibilidad parcial por cuanto no
supera el juicio de necesidad jurídica
Los artículos 3, 4 y 5 del Decreto Legislativo 522 de
2020 no satisfacen el juicio de necesidad. La liquidación de la adición al PGN prevista por los
artículos 3, 4 y 5 del Decreto Legislativo sub examine supera el
juicio de necesidad fáctica, que no el juicio de necesidad jurídica. Lo
primero, por cuanto la liquidación de la adición presupuestal efectuada por los
artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo es necesaria para disponer de los
recursos destinados a “capitalizar el Fondo Nacional de Garantías”, en los
términos del Decreto Legislativo 492 de 2020. Lo segundo, habida cuenta de que
el Gobierno Nacional podía, “en ejercicio de funciones administrativas”,
liquidar la referida adición presupuestal. En efecto, con fundamento en el
artículo 67 del EOP, el Gobierno Nacional podía liquidar la adición al PGN
mediante decreto ejecutivo, tal como ha ocurrido en estados de excepción
previos. Por lo demás, los decretos de liquidación de adiciones presupuestales
dispuestas por medio de Decretos Legislativos están sometidos al control
inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado, en los términos de los
artículos 20 de la LEEE y 136 de la Ley 1437 de 2011.
Expediente: RE-264
Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo
522 de 6 de abril de 2020, “[p]or el cual se adiciona el Presupuesto General
de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente
liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”
Magistrado ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., primero (1°) de julio de dos mil veinte
(2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus competencias constitucionales, en especial de las previstas por los
artículos 215 y 241.7, y de conformidad con los trámites previstos por la Ley
137 de 1994 y el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la facultad
prevista por el artículo 215 de la Constitución, el Gobierno Nacional profirió
el Decreto Legislativo 417 de 2020, mediante el cual declaró el “Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”.
2.
Por medio de la comunicación de 13
de abril de 2020[1],
la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte
Constitucional copia auténtica del Decreto Legislativo 522 de 6 de abril de
2020, “[p]or el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la
vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
3.
En la sesión virtual de la Sala
Plena de 16 de abril de 2020, el expediente de la referencia fue repartido por
sorteo al magistrado Carlos Bernal Pulido[2].
4.
Mediante el auto de 22 de abril de
2020, el magistrado sustanciador avocó la revisión de constitucionalidad del
Decreto Legislativo 522 de 6 de abril de 2020 y ordenó la práctica de pruebas.
De una parte, ofició al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que remitiera
el “soporte técnico” del Decreto Legislativo sub examine y
respondiera preguntas relativas a asuntos generales del Decreto, así como respecto
de cada uno de los artículos y su anexo. De otra parte, ofició al Fondo
Nacional de Garantías (en adelante, FNG), para que “se pronunci[ara] sobre
las preguntas antes formuladas que guarden relación con sus funciones o con asuntos
de su interés” y remitiera “copia de los documentos técnicos e
información disponible en relación con las preguntas formuladas”.
5.
Recibidas las pruebas decretadas y
cumplidos los trámites propios de estos procesos de control de
constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional decide el asunto
de la referencia.
1.
Decreto Legislativo objeto
de revisión
6.
El siguiente es el texto del
Decreto Legislativo 522 de 2020, “[p]or el cual se adiciona el Presupuesto
General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su
correspondiente liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica”, publicado en el Diario Oficial 51.279 de 6 de abril de
2020:
DECRETO 522 DE 2020
(abril 6)
Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la
Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente
liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las atribuciones que le confiere el
artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020,
“Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
en todo el territorio nacional”, y
CONSIDERANDO
Que, en los términos del artículo 215 de la
Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que, según la misma norma constitucional, una vez
declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el presidente
de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con
fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse a materias que
tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos
o modificar los existentes.
Que la Organización Mundial de la Salud declaró el 11
de marzo de 2020 que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia,
esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que instó a los
Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación,
confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de
los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo
lo cual debe redundar en la mitigación del contagio.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió
la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, “Por la cual se declara la
emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas
para hacer frente al virus”, en la que se establecieron disposiciones
destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al
nuevo coronavirus COVID-19.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020,
con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de
la Republica declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en
todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario,
contados a partir de la vigencia de dicho Decreto.
Que, en función de dicha declaratoria, y con sustento
en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política, le
corresponde al presidente de la República, con la firma de todos los ministros,
adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas
por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al
orden económico y social.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social reportó
el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados en Colombia.
Que, pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de
Salud y Protección Social reportó el 5 de abril de 2020 35 muertes y 1485 casos
confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (725), Cundinamarca
(52), Antioquia (172). Valle del Cauca (196), Bolívar (45), Atlántico (51),
Magdalena (12), Cesar (16), Norte de Santander (25), Santander (12), Cauca
(12), Caldas (16), Risaralda (37), Quindío (23), Huila (34), (15), Meta (14),
Casanare (2), San Andrés y Providencia (2), Nariño (6), Boyacá (13), Córdoba
(3), Sucre (1) y La Guajira (1).
Que según la Organización Mundial de la Salud –OMS, en
reporte de fecha 6 de abril de 2020 a las 03:45 GMT-5, –Hora del Meridiano de
Greenwich–, se encuentran confirmados 1,174,855 casos, 64,471 fallecidos y 209
países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19.
Que los efectos que se derivan de las circunstancias
que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica afectan el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables,
por lo que se requieren adoptar medidas excepcionales con el fin de brindar
apoyos económicos a la población más desprotegida.
Que la Organización Internacional del Trabajo, en el
comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el “El COVID-19 y el mundo del
trabajo: Repercusiones y respuestas” afirma que “(...) El Covid-19 tendrá una
amplia repercusión en el mercado laboral. Más allá de la inquietud que provoca
a corto plazo para la salud de los trabajadores y de sus familias, el virus y
la consiguiente crisis económica repercutirán adversamente en el mundo del
trabajo en tres aspectos fundamentales, a saber: 1) la cantidad empleo (tanto
en materia de desempleo como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con
respecto a los salarios y el acceso a protección social); y 3) los efectos en
los grupos específicos más vulnerables frente a las consecuencias adversas en
el mercado laboral (...)”.
Que la Organización Internacional del Trabajo, en el
referido comunicado, estima “(...) un aumento sustancial del desempleo y del
subempleo como consecuencia del brote del virus. A tenor de varios casos
hipotéticos sobre los efectos del Covid-19 en el aumento del PIB a escala
mundial (...), en varias estimaciones preliminares de la OIT se señala un
aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones (caso “más
favorable”) y 24,7 millones de personas (caso “más desfavorable”), con respecto
a un valor de referencia de 188 millones de desempleados en 2019. Con arreglo
al caso hipotético de incidencia “media”, podría registrarse un aumento de 13
millones de desempleados (7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si
bien esas estimaciones poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los
casos se pone de un aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A título
comparativo, la financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo aumentar el
desempleo en 22 millones de personas”.
Que la Organización Internacional del Trabajo –OIT, en
el citado comunicado, insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i)
proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la
salud generadas por el coronavirus COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores
en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv)
sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar
los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una
recuperación rápida y sostenida.
Que de conformidad con la declaración conjunta del 27
de marzo de 2020 del presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional
y la directora gerente del Fondo Monetario Internacional, “Estamos en una
situación sin precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en
una crisis económica y financiera. Dada la interrupción repentina de la
actividad económica, el producto mundial se contraerá en 2020. Los países
miembros ya han tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar
la actividad económica. Pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al
apoyo fiscal focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de
acelerar y afianzar la recuperación en 2021”.
Que la Corte Constitucional, en Sentencia C-434 del 12
de julio de 2017, en la cual efectuó la revisión constitucional del Decreto
Legislativo 733 de 2017, “Por el cual se dictan disposiciones en materia
presupuestal para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica en
el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo, a través de la modificación
del Presupuesto de la Nación para la vigencia fiscal de 2017 y se efectúa la
correspondiente liquidación”, precisó que: “La Constitución establece, como
regla general, que no se podrá erogación o gasto con cargo al tesoro público,
ni trasferir créditos que no se hallen incluidos en el presupuesto de gastos
decretados por el Congreso, por asambleas o por concejos 346 y 347 de la Carta
Política prevén que el presupuesto de rentas ley de apropiaciones deberá ser
aprobado por el Congreso de la República. (...) sin embargo, el Constituyente
también hizo la salvedad de que las citadas reglas en materia presupuestal
tienen aplicación en tiempos de paz o normalidad institucional, de modo que en
estados de excepción se deja abierta la posibilidad de que otro centro de
producción normativa y, en específico el Ejecutivo, quien en tales situaciones
se convierte en legislador transitorio, intervenga el presupuesto general de la
Nación, cambie la destinación de algunas rentas, reasigne partidas y realice
operaciones presupuestales, con el propósito de destinar recursos para la superación
del estado de excepción”.
Que de conformidad con el Decreto 417 del 17 de marzo
de 2020, es necesario adicionar el Presupuesto General de la Nación de la
vigencia fiscal de 2020 con el fin de incluir los recursos necesarios para la
implementación de medidas efectivas dirigidas a conjurar la emergencia y
mitigar sus efectos, en especial, fortalecer el sistema de salud para que
garantice las condiciones necesarias de atención y prevención del Coronavirus
COVID-19, así como contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y
social que ha conllevado la emergencia.
Que el artículo 83 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto dispone que: “Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto
General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de
excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que este señale. La
fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción
respectivo”.
Que para efectos de concretar las medidas económicas y
sociales que el Gobierno nacional busca implementar para conjurar la grave
crisis ocasionada por la pandemia COVID-19, se hace necesario aprobar créditos
adicionales y realizar traslados, distribuciones, y desagregaciones al
Presupuesto General de la Nación del 2020, en el marco de las facultades
otorgadas al Gobierno nacional mediante el artículo 83 del Decreto 111 de 1996
–Estatuto Orgánico de Presupuesto, la Ley 137 de 1994 y el artículo 18 de la
Ley 2008 de 2019.
Que de conformidad con el artículo 30 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, y el artículo 3 de la Ley 2008 de 2019, constituyen
fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para
la prestación de un servicio público especifico, así como los pertenecientes a
fondos sin personería jurídica creados por el legislador. Los fondos sin
personería jurídica estarán sujetos a las normas y procedimientos establecidos
en la Constitución Política, el Estatuto Orgánico del Presupuesto, la respectiva
ley anual de presupuesto y las demás normas que reglamenten los órganos a los
cuales pertenecen.
Que en virtud de las medidas adoptadas en la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica a que hace
referencia el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se creó el Fondo de
Mitigación de Emergencias –FOME, mediante la expedición del Decreto 444 del 21
de marzo de 2020, como un fondo cuenta sin personería jurídica del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, cuyo objeto es atender las necesidades de
recursos para la atención en salud, los efectos adversos generados a la
actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando
condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento.
Que el artículo 67 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto faculta al Gobierno para dictar el Decreto de liquidación del
Presupuesto General de la Nación, y prevé que el decreto se acompañará con un
anexo que tendrá el detalle del gasto.
Que para adoptar las medidas para hacer frente a la
emergencia y contrarrestar la extensión de sus efectos sociales y económicos se
requiere contar con autorizaciones amplias y suficientes en relación con el
cupo de endeudamiento de la Nación, de forma que se permita acceder a distintas
fuentes de financiamiento y garantizar la disponibilidad de recursos para
financiar las apropiaciones presupuestales.
Que, en mérito de lo expuesto,
DECRETA:
ARTÍCULO 1. ADICIONES AL PRESUPUESTO DE RENTAS Y
RECURSOS DE CAPITAL. Adiciónese
el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la
Nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma de TRES BILLONES DOSCIENTOS
CINCUENTA MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($3,250,000,000,000), según el
siguiente detalle:
RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL
DE LA NACIÓN
ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2020
CONCEPTO
VALOR
I - INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL                                                       3.250.000.000.000
2. RECURSOS DE CAPITAL DE LA NACIÓN                                                                                 3.250.000.000.000
TOTAL ADICIÓN                                                                                                               3.250.000.000.000
ARTÍCULO 2. ADICIONES
AL PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES. Adiciónese el Presupuesto de Gastos o Ley de
Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de
2020, en la suma de TRES BILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA MIL MILLONES DE PESOS
MONEDA LEGAL ($3,250,000,000,000), según el siguiente detalle:
ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2020
CTA      SUBC
CONCEPTO                            APORTE                  RECURSOS             TOTAL
PROG   SUBP
NACIONAL              PROPIOS
SECCIÓN: 1301
MINISTERIO DE HACIENDA Y
CRÉDITO PÚBLICO
A.
PRESUPUESTO DE
FUNCIONAMIENTO        3.250.000.000.000                                         3.250.000.000.000
TOTAL ADICIÓN SECCIÓN
3.250.000.000.000                                          3.250.000.000.000
TOTAL ADICIÓN
3.250.000.000.000                                          3.250.000.000.000
ARTÍCULO 3.
LIQUIDACIÓN DE LA ADICIÓN DEL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL. Adiciónese el Presupuesto de Rentas y Recursos
de Capital del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020
en la suma de TRES BILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA MIL MILLONES DE PESOS MONEDA
LEGAL ($3,250,000,000,000), según el siguiente detalle:
RENTAS DEL PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACIÓN
ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2020
CONCEPTO
VALOR
I - INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL                                                       3.250.000.000.000
2. RECURSOS DE CAPITAL DE LA NACIÓN                                                                                 3.250.000.000.000
TOTAL ADICIÓN                                                                                                               3.250.000.000.000
ARTÍCULO 4.
LIQUIDACIÓN DE LA ADICIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES. Adiciónese el Presupuesto de Gastos o Ley de
Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de
2020, en la suma de TRES BILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA MIL MILLONES DE PESOS
MONEDA LEGAL ($3,250,000,000,000), según el siguiente detalle:
ADICIÓN
AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2020
CTA      SUBC
CONCEPTO                            APORTE                   RECURSOS
TOTAL
PROG   SUBP
NACIONAL              PROPIOS
SECCIÓN: 1301
MINISTERIO DE HACIENDA Y
CRÉDITO PÚBLICO
A. PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO         3.250.000.000.000
3.250.000.000.000
TOTAL ADICIÓN SECCIÓN
3.250.000.000.000                                          3.250.000.000.000
TOTAL ADICIÓN
3.250.000.000.000                                          3.250.000.000.000
ARTÍCULO 5. ANEXO. El presente decreto se acompaña de un anexo que
contiene el detalle del gasto.
ARTÍCULO 6. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de
su publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá D.C., a los 6 de abril de 2020.
[Siguen las firmas del
Presidente de la República y de todos los ministros del despacho]
Anexo
del Decreto “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la
vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el
marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
DETALLE DE LA COMPOSICIÓN
DE LA ADICIÓN AL PRESUPUESTO DE RENTAS DE 2020
Pesos
CONCEPTOS
TOTAL
I - INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL                                   3,250,000,000,000
2.0.00 RECURSOS DE CAPITAL DE LA NACIÓN                                 3,250,000,000,000
2.0.00.2 RECURSOS DE CAPITAL                                                                              3,250,000,000,000
2.0.00.2.01 DISPOSICIÓN DE ACTIVOS                                                                     3,250,000,000,000
TOTAL ADICIÓN                                                                                                             3,250,000,000,000
ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2020
CTA
PROG
SUBC
SUBP
OBJG
PROY
REC
CONCEPTO
APORTE NACIONAL
RECURSOS PROPIOS
TOTAL
SECCIÓN: 1301
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
TOTAL ADICIÓN SECCIÓN          3,250,000.000,000                                          3,250,000.000,000
A. FUNCIONAMIENTO                                  3,250,000.000,000
3,250,000.000,000
UNIDAD:
130101
GESTIÓN
GENERAL                      3,250,000,000,000
3,250,000.000,000
04                                                    TRASNFERENCIAS
DE                                 3,250,000.000,000
3,250,000.000,000
CAPITAL
04           02
A ENTIDADES PÚBLICAS            3,250,000.000,000
3,250,000.000,000
04             02
05                       A OTRAS ENTIDADES                                 3,250,000.000,000
3,250,000.000,000
PÚBLICAS
04             02
05         002              CAPITALIZACIÓN DEL          3,250,000.000,000
3,250,000.000,000
FONDO NACIONAL DE
GARANTÍAS (FNG)
11     OTROS RECURSOS DEL TESORO   3,250,000.000,000
3,250,000.000,000
TOTAL ADICIÓN
3,250,000.000,000                                          3,250,000.000,000
2.
Intervenciones
7.
La
Corte Constitucional recibió 7 escritos de intervención en el presente asunto.
Cuatro solicitan la exequibilidad del Decreto Legislativo sub examine;
dos, su inexequibilidad, y el último, no formula solicitud alguna. Las
intervenciones de quienes solicitan la exequibilidad resaltaron que el Decreto
Legislativo 522 de 2020 cumple con los requisitos formales y materiales
definidos por la jurisprudencia constitucional. Además, señalaron lo siguiente:
Interviniente
Contenido
Universidad
Santo Tomás[3]
El Decreto
Legislativo pretende
“garantizar la gestión de las rentas contenidas en los instrumentos
presupuestales de la Nación a través de las respectivas adiciones y sus
respectivos decretos de liquidación”.
Presidencia
de la República[4]
Como
se dispuso en el Decreto Legislativo 417 de 2020, “es necesario adicionar
el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020, con el fin
de incluir los recursos necesarios para la implementación de estas medidas
dirigidas a conjurar la emergencia y mitigar sus efectos”. Además, el
Decreto Legislativo sub examine tiene como fin capitalizar el FNG, de
conformidad con lo dispuesto por el Decreto Legislativo 492 de 2020, con el
objetivo de “brindar la liquidez requerida por los pequeños y
medianos empresarios para hacer frente a esta crisis”.
Departamento
Nacional de Planeación[5]
Afirmó
que se adhiere “a cada uno de los argumentos expuestos” por la
Presidencia de la República en su intervención.
Asociación
Nacional de Empresarios de Colombia[6]
Las
medidas adoptadas son necesarias para “crear créditos
adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a
atender los gastos ocasionados por el estado de excepción, otorga recursos
para salir adelante de la crisis derivada de la pandemia”. Este Decreto
Legislativo busca “facilitar el acceso a diferentes formas de
financiamiento y garantizar la disponibilidad de recursos para financiar las
apropiaciones presupuestales a través de la inyección de recursos (…) al
Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la
Nación de la vigencia fiscal de 2020”.
8.
Por su parte, las intervenciones
de quienes solicitan la inexequibilidad se sintetizan en el siguiente cuadro:
Universidad
de los Andes[7]
El
Decreto Legislativo sub examine cumple con los requisitos formales y los
juicios materiales, salvo el de “motivación suficiente”, porque no
distingue “cuánto dinero se distribuye a cada de estos rubros, ni por qué
estos rubros son los que merecen la inversión de este monto” [8].
Esto, al margen de que la “tabla anexada en el Decreto expone la
distribución del monto en el rubro de Funcionamiento [y], en el
desglose de distribución de dineros en el rubro de funcionamiento, se
demuestra que es el mismo monto para los rubros de: Entidades públicas,
Capitalización de Fondo Nacional de Garantías”.
Universidad
Externado de Colombia[9]
El
Decreto Legislativo 522 de 2020 es de “de
carácter instrumental” y está “muy relacionado con el análisis
constitucional” de los Decretos Legislativos 417 y 492 de 2020. Sin
embargo, debe ser declarado inexequible, porque tiene “una estrecha
relación de prejudicialidad” con el Decreto Legislativo 492 de 2020, que,
no supera los juicios de conexidad, necesidad y proporcionalidad. Esto, por
cuanto no existe justificación alguna para “capitalizar el Fondo Nacional
de Garantías”.
9.
Por último, los gobernadores del
pueblo indígena Yukpa intervinieron en el presente trámite, pero no formularon
solicitud alguna respecto de la constitucionalidad del Decreto Legislativo 522
de 2020. No obstante, manifestaron que los Decretos Legislativos 417 y 637 de
2020 son “altamente discriminatorios con el Pueblo Indígena Yukpa y, en
general, con todos los pueblos indígenas en Colombia por [su] condición
de etnias y de raza”[10]
y, por tanto, deben ser declarados inexequibles.
3.     Concepto del Procurador General de la Nación
10.
Mediante escrito de 4 de junio de
2020, el Procurador General de la Nación solicitó “declarar exequible el
Decreto Legislativo 522 de 2020”[11].
Esto, por cuanto, en su criterio, el Decreto Legislativo sub examine cumple
con los requisitos formales y materiales exigidos para la expedición de los
decretos legislativos que dicte el Gobierno Nacional con fundamento en el
artículo 215 de la Constitución Política.
11.
En relación con los requisitos
formales, el Procurador General de la Nación afirmó que el Decreto Legislativo sub
judice[12]:
(i) “lleva la firma del Presidente de la República y de los 18
ministros”; (ii) “señala expresamente los hechos que motivaron su
expedición y razones que justifican la adopción de medidas especiales para
adicionar al Presupuesto General de la Nación 2020 y los recursos necesarios
para atender la emergencia y mitigar sus efectos”; (iii) “fue
expedido en desarrollo del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, que
declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el
territorio nacional” y (iv) fue proferido “dentro del término de
vigencia del estado de excepción [previsto por] el artículo 1° del
Decreto 417 de 2020”. Por lo demás, el Procurador señaló que, si bien no es
un requisito formal, “se observa que el Decreto 522 del 6 de abril de 2020
se remitió́ a la Corte Constitucional el 13, esto es, el día siguiente a
su expedición”.
12.
En relación con los requisitos
materiales, el Procurador General de la Nación resaltó que el Decreto
Legislativo sub judice satisface los juicios de: (i) conexidad
externa, por cuanto tiene relación con “la necesidad de buscar recursos
adicionales para atender los efectos derivados de la pandemia y con las
estrategias adoptadas para reducir el contagio y mitigar los efectos de la
crisis”[13];
(ii) conexidad interna, porque “existe una relación de conexidad entre la adición
presupuestal y la liquidación, en la que se hace expreso que el movimiento
tiene como propósito capitalizar al Fondo Nacional de Garantías”[14];
(iii) arbitrariedad  e intangibilidad, debido a que “no establece
medidas que afecten el núcleo esencial de ningún derecho fundamental o permitan
la suspensión de derechos intangibles”[15] y (iv) no contradicción
específica, porque “respeta el principio de legalidad del presupuesto (art.
345 C.P.) y desarrolla los principios contenidos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto
que facultan al Gobierno para realizar créditos adicionales y traslados al
Presupuesto General de la Nación, destinados a atender los gastos ocasionados
por los estados de excepción (art. 83)”[16].
13.
Así mismo, el
Procurador General de la Nación concluyó que el Decreto Legislativo cumple con
los juicios de: (v) finalidad, por cuanto la modificación del
Presupuesto General de la Nación (en adelante, PGN) es “apta para efectos de
conjurar la crisis económica y social que trajo la propagación del coronavirus”[17]; (vi)
motivación suficiente, porque “el Gobierno Nacional dio cuenta de las
razones que justifican las adiciones presupuestales (…) para atender a las
necesidades financieras adicionales a las previstas, en las líneas de acción
priorizadas”[18];
(vii) “necesidad y subsidiariedad”, toda vez que (a) “es
necesario disponer de recursos adicionales para mitigar los efectos adversos
que la pandemia ha generado en materia de salud, economía y trabajo”[19], (b)
“el Presidente de la República no tiene competencias normativas ordinarias
para intervenir en el Presupuesto General de la Nación”[20] y (c)
“las apropiaciones iniciales del Presupuesto General de la Nación resultan
insuficientes para conjurar la crisis”[21]; (viii)
incompatibilidad, debido a que “las modificaciones al Presupuesto General de
la Nación se encuentran justificadas por la contingencia de la propagación del
coronavirus”[22];
(ix) proporcionalidad, porque “ninguna de las medidas adoptadas
resulta excesiva en relación con la naturaleza de la emergencia que se pretende
conjurar”[23]
y, por último, (x) no discriminación, habida cuenta de que “no
contiene criterios discriminatorios”[24].
14.
Por último, el Ministerio Público hizo
especial énfasis en que el Decreto Legislativo sub judice “instrumentaliza
la incorporación al Presupuesto General de la Nación de la vigencia de 2020 de
los montos máximos de los recursos de capital con destino al fortalecimiento
del Fondo Nacional de Garantías”, según lo dispuesto por el Decreto
Legislativo 492 de 2020[25].
Al respecto sostuvo que “en
el Decreto 492 de 2020 se autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Púbico y
a las entidades de la rama ejecutiva del orden nacional a realizar aportes al
FNG, mediante cualquier mecanismo de fortalecimiento patrimonial. Asimismo, se
establece que los recursos para cumplir con dicho propósito de fortalecimiento
provendrán de: a) excedentes de capital y dividendos de las entidades estatales
que integran la rama ejecutiva del orden nacional; y b) los recursos de la
cuenta especial de la que trata el artículo 144 de la Ley 1753 de 2015”.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
15.
La Corte Constitucional es
competente para ejercer control de constitucionalidad sobre el Decreto
Legislativo 522 de 6 de abril de 2020, de conformidad con lo dispuesto por los
artículos 215 y 241.7 de la Constitución Política.
2.
Problema jurídico y
metodología
16.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala Plena resolver el siguiente
problema jurídico: ¿El Decreto Legislativo 522 de 2020 cumple con los requisitos formales y
materiales previstos por la Constitución, la Ley 137 de 1994 y la
jurisprudencia constitucional?
17.
Metodología. Para resolver el problema jurídico, la Sala Plena
seguirá la siguiente metodología: (i) caracterizará los estados de
excepción y, en particular, el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica;
(ii) determinará el alcance del control de constitucionalidad de los
Decretos Legislativos; (iii) expondrá los fundamentos del Decreto
Legislativo 417 de 2020 para declarar el Estado de Emergencia; (iv) explicará
el contenido del Decreto Legislativo 492 de 2020; (v) reiterará su
jurisprudencia sobre la facultad del Gobierno Nacional para modificar el PGN en
el marco del Estado de Emergencia; (vi) verificará si el Decreto
Legislativo 522 de 2020 cumple con los requisitos formales exigidos para su
expedición y, por último, (vii) examinará si el referido Decreto
Legislativo supera los juicios materiales de constitucionalidad.
3.
Caracterización general de
los estados de excepción. El Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
18.
La Corte Constitucional ha
definido la naturaleza y el alcance del Estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica, previsto por el artículo 215 de la Constitución Política.
Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha precisado las fuentes, los criterios
y los estándares que se deben tener en cuenta en el marco del control de
constitucionalidad de los decretos legislativos que dicta el Presidente de la
República. A continuación, la Corte reitera su jurisprudencia sobre la materia,
con el propósito de aplicarla en el control de constitucionalidad del Decreto
Legislativo 522 de 2020.
19.
Los artículos 212 a 215 de la
Constitución Política regulan los estados de excepción. Con fundamento en estas
disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los
Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra
Exterior, (ii) Conmoción Interior y (iii) Emergencia Económica,
Social y Ecológica.
20.
La regulación constitucional y
estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado,
excepcional y limitado, de los mismos. Al respecto, la
Constitución prevé un complejo sistema de controles con las finalidades de
garantizar “el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en
Colombia”[26]
y que “el uso de estas herramientas sea una potestad reglada, (…) sometida a
las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”[27].
La naturaleza reglada, excepcional y limitada, de los estados de
excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y
en la Ley 137 de 1994 (en adelante, LEEE)[28], así como mediante sus especiales
dispositivos de control político y judicial[29].
21.
La Constitución Política dispone
un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados de
excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la
declaratoria del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable
del Senado para la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii)
las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que
debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la República sobre su
declaratoria y evolución, y, finalmente, (v) la competencia del Congreso
para declarar la responsabilidad política del Presidente y de los Ministros por
la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, sin la configuración
de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso
en el ejercicio de las facultades excepcionales.
22.
La Constitución también prevé el
control judicial constitucional automático de los decretos legislativos
expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo dispuesto por los
artículos 212 a 215 de la Constitución Política. Este control de
constitucionalidad también está regulado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a
38 del Decreto 2067 de 1991.
23.
A la luz del artículo 215 de la
Constitución Política, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el
Presidente de la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos
distintos a los previstos por los artículos 212 y 213 ibidem que: (i)
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad
pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como
“una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a
un sector importante de ella”. La calamidad pública alude a un evento o
episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera
gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera
imprevista y sobreviniente.
24.
En relación con la naturaleza de
los acontecimientos que pueden dar lugar a la declaratoria de la emergencia, la
Corte ha resaltado que “no solo deben tener una entidad propia de alcances e
intensidad traumáticas, que logren  conmocionar o trastrocar el orden
económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que,
además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los
que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las
situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la
sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el
Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[30].
En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede
provenir de una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o
terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o de una
causa técnica, como es el caso del cierre de una frontera internacional o “accidentes
mayores tecnológicos”[31].
25.
Desde la expedición de la
Constitución Política, se han declarado estados de emergencia económica, social
y ecológica, por distintas razones: (i) la fijación de salarios de
empleados públicos[32];
(ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[33];
(iii) los desastres naturales[34];
(iv) la revaluación del peso frente al dólar[35]; (v)
el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[36]; (vi)
las actividades relacionadas con el manejo, el aprovechamiento y la inversión
de los recursos captados del público[37];
(vii) los servicios públicos de seguridad social y atención en salud[38],
y, por último, (viii) la situación fronteriza con Venezuela[39].
26.
El artículo 215 de la Constitución
Política prescribe, además, que el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, solo puede declararse “por períodos hasta de treinta días en cada
caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”.
A su vez, la misma disposición prevé que, en el marco del Estado de Emergencia,
los decretos legislativos tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados,
(ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros, así como (iii)
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos. Asimismo, tales decretos (iv) deben referirse a materias que
tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v)
podrán, de forma transitoria, crear nuevos tributos o modificar los existentes,
los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo
que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
27.
Por último, el referido artículo
215 prevé que el decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el
término dentro del cual el Presidente ejercerá las facultades extraordinarias y
convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se
reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. Este
mismo artículo instituye que, en el marco del estado de emergencia, el
Congreso: (i) examinará, hasta por un lapso de treinta días, prorrogable
por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que presente el Gobierno
sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas
adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y la oportunidad
de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar, los decretos a
que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de
iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales, y (iii)
se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
4.
Alcance del control de constitucionalidad
de los decretos legislativos expedidos en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica
28.
Los estados de excepción
pretenden, en el marco de la Constitución Política, responder a situaciones
graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado con el mero
ejercicio de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica
propia del Estado constitucional democrático es que los estados de excepción no
pueden ser omnímodos ni arbitrarios. El ordenamiento superior prevé una
serie de requisitos que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que
declaran el estado de excepción, como en aquellos que prevén las medidas
legales extraordinarias para conjurar la crisis. Tales requisitos
son analizados por la Corte para verificar la compatibilidad de dichos decretos
con la Constitución Política. Esto, bajo el entendido de que los estados
de excepción son mecanismos extraordinarios y, en todo caso, sometidos a las
condiciones impuestas por la Constitución.
29.
La Corte ha señalado que los
requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, las
cuales constituyen parámetro de constitucionalidad: (i) las
disposiciones de la Constitución Política que regulan los estados de excepción
(Arts. 212 a 215 CP); (ii) la regulación prevista por la LEEE; y (iii)
las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén
tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser
suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos intangibles)
(Arts. 93.1 y 214 CP). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al
cual deben ejercerse las competencias en el marco de un estado de excepción
concreta el principio de legalidad que, como lo ha indicado esta Corte, implica
que: (i) el Gobierno debe actuar con sujeción a las normas nacionales
que rigen los estados de excepción y (ii) las suspensiones
extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en razón de la
crisis no deben ser incompatibles con las obligaciones del Estado y, en
particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del
derecho internacional de los derechos humanos.
30.
La jurisprudencia de esta Corte ha
señalado que el control de constitucionalidad de los decretos expedidos al amparo
del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y material.
Este escrutinio tiene por objeto asegurar que todos los límites previstos para
el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el
Gobierno Nacional.
31.
El examen formal del decreto
implica que la Corte verifique, en su orden, el cumplimiento de tres requisitos
básicos: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por
todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de
excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de
motivación. Asimismo, en los casos en los cuales se hubiere declarado el estado
de emergencia en solo una parte del territorio, la Corte debe examinar que los
decretos legislativos no la excedan.
32.
El examen material comprende
varios escrutinios que, como lo ha señalado la Corte, son expresión de los
principios que guían los estados de excepción. La práctica decisional de esta
Corte evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales
juicios. Si bien dichas diferencias no han afectado el rigor del control
constitucional, es oportuno unificar su alcance, a fin de enunciar y
caracterizar cada uno de los juicios, con la indicación del orden en que deben
ser aplicados.
33.
En particular, la Corte
Constitucional ha sostenido que los Decretos Legislativos deben superar los
siguientes juicios de constitucionalidad: (i) finalidad, (ii)
conexidad material, (iii) motivación suficiente, (iv) ausencia
de arbitrariedad, (v) intangibilidad, (vi) no
contradicción específica, (vii) incompatibilidad, (viii)
necesidad, (ix) proporcionalidad y (x) no discriminación.
El contenido de estos juicios se presentará en la sección correspondiente al
examen material de las medidas adoptadas mediante el Decreto Legislativo 522 de
2020.
5.
El Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica declarado por medio del Decreto Legislativo 417
de 2020
34.
Declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Mediante el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la
República y los ministros del despacho declararon el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, “en todo el territorio nacional, por el
término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de
este decreto”[40].
Asimismo, dispusieron que el Gobierno Nacional adoptaría, mediante decretos
legislativos: (i) las medidas anunciadas en su parte considerativa, (ii)
“todas aquellas medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos” y (iii) las “operaciones
presupuestales necesarias para llevarlas a cabo”[41].
35.
Fundamentos de la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. El Presidente de la República y los ministros del
despacho fundamentaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en presupuestos fácticos y jurídicos. Los presupuestos
fácticos se refieren a razones de salud pública y de estabilidad económica,
así:
35.1.
Salud pública. El Gobierno Nacional sostuvo, entre otras, las
siguientes razones: (i) el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial
de la Salud “declaró el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19
como una pandemia”; (ii) mediante la Resolución 385 de 2020, el
Ministerio de Salud y Protección Social “declaró el estado de emergencia
sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio
nacional (…) y, en virtud de la misma, adoptó una serie de medidas con el
objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus
efectos”[42],
pero, (iii) pese a estas medidas, para el 17 de marzo de 2020, el
Ministerio de Salud y Protección Social reportó 75 casos de contagio
confirmados en Colombia.
35.2.
Estabilidad económica. El Gobierno Nacional manifestó, entre otras, las siguientes
razones: (i) las medidas sanitarias implican la “reducción de los
flujos de caja de personas y empresas”; (ii) el precio internacional
del petróleo “presentó una caída del 24%”;  (iii) “el
coronavirus COVID-19 ha ocasionado sorpresiva e imprevisiblemente el deterioro
del mercado financiero internacional, una menor demanda global y una caída en
las perspectivas de crecimiento mundial”; (iv) el posible aumento de
casos de contagio “constituye un reto de dimensiones inusuales para el
Sistema Nacional de Salud, (…) lo cual exige la disposición de ingentes
recursos económicos”; (v) “es evidente la afectación al empleo
que se genera por la alteración a diferentes actividades económicas, entre otros,
de los comerciantes y empresarios que, además, alteran los ingresos de los
habitantes y el cumplimiento de los compromisos previamente adquiridos, por lo
que es necesario promover mecanismos que permitan impulsar las actividades
productivas de aquellos y la mitigación de los impactos económicos negativos
que la crisis conlleva”.
36.
En relación con los presupuestos
jurídicos, el Gobierno Nacional sostuvo, entre otros, que: (i) los
referidos presupuestos fácticos “constituye[n] una grave afectación
al orden económico y social del país, que justifica la declaratoria del Estado
de Emergencia, Económica y Social”; (ii) “se han venido usando
los mecanismos ordinarios de los que disponen las instituciones económicas en
tiempos normales, los cuales han sido adecuados, pero insuficientes para
contener el choque sorpresivo y profundo que ha sufrido la economía”; (iii)
“las medidas a disposición del Banco de la República y del Gobierno Nacional
son insuficientes para conjurar el efecto [de la crisis] (…) en la salud
pública, el empleo, el ingreso básico de los colombianos, la estabilidad
económica de los trabajadores y de las empresas, la actividad económica de los
trabajadores independientes, y la sostenibilidad fiscal de la economía” y (iv)
“el país se encuentra enfrentando una situación repentina e inesperada que
afecta de manera grave el orden económico y social por hechos absolutamente
imprevisibles y sobrevinientes que no pueden ser controlados a través de las
potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional”. Por lo anterior,
el Gobierno Nacional insistió en que “se hace necesario por la urgencia y
gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos
ofrecidos, entre otros, (…) el Decreto 111 de 1996 Estatuto Orgánico del
Presupuesto, recurrir a las facultades del Estado de Emergencia con el fin de
dictar decretos con fuerza de ley que permitan conjurar la grave crisis
generada por el nuevo coronavirus”.
37.
Medidas anunciadas por el
Decreto Legislativo 417 de 2020. El
Gobierno Nacional manifestó la necesidad de “ingentes recursos económicos”
para “atender las necesidades de los directamente afectados” por el
nuevo coronavirus e “impedir la extensión de los efectos hacia los demás
habitantes del país”. Asimismo, el Gobierno sostuvo que se necesitan “recursos
adicionales” para “enfrentar las mayores necesidades sociales y
económicas ocasionadas por la situación a que se refiere el presente decreto”,
así como “recursos líquidos” para “para atender las crecientes
necesidades generadas con esta crisis”. En tales términos, dentro de las
medidas anunciadas por el Decreto Legislativo 417 de 2020 se encuentran las
siguientes: (i) fortalecer el Fondo Nacional de Garantías, “con el
fin de garantizar la continuidad del acceso al crédito de las personas
naturales o jurídicas en Colombia, y subsidiar las comisiones de las garantías
otorgadas por el FNG”; (ii) “descapitalizar entidades financieras
con participación accionaria estatal”;  (iii) “aliviar las
obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre
otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por
efectos de la crisis” y (iv) “autorizar al Gobierno Nacional para
efectuar las operaciones presupuestales necesarias” para implementar las
medidas adoptadas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica.
38.
Declaratoria de exequibilidad
del Decreto Legislativo 417 de 2020. Mediante
la sentencia C-145 de 2020, la Corte Constitucional declaró exequible el
referido Decreto Legislativo 417 de 2020. En esta decisión, la Corte constató
que el referido Decreto Legislativo cumplió con los requisitos formales y
materiales exigidos por la Constitución Política, la LEEE y la jurisprudencia para
su expedición. Primero, la Corte Constitucional verificó que el Decreto
Legislativo (i) fue suscrito por el Presidente de la República y los
ministros del gabinete; (ii) fue motivado de forma adecuada, (iii)
determinó el ámbito temporal y territorial del Estado de Emergencia, (iv)
no exigía convocar al Congreso y (v) se notificó a la OEA y a la ONU.
Además, la Sala Plena resaltó que el Gobierno Nacional remitió el Decreto
Legislativo de forma oportuna para su revisión por parte de la Corte.
39.
Segundo, la Corte
analizó los presupuestos fáctico y valorativo del Decreto
Legislativo, así como la suficiencia de las atribuciones ordinarias del
Gobierno para enervar los hechos que justificaron la declaratoria del Estado de
Emergencia. Primero, la Corte concluyó que el Decreto Legislativo satisfizo el presupuesto
fáctico, por cuanto superó los juicios de: (i) realidad,
habida cuenta de la existencia de hechos que “afectan la salud pública
mundial por el surgimiento del virus denominado COVID-19” y “gener[aron]
profundas y trascendentales afectaciones económicas y sociales”; (ii)
identidad, por cuanto “se constató que el origen de la situación
excepcional no surgió de una interacción política internacional ni de las
tensiones sociales internas que pudieran ocasionar un estado de guerra exterior
o de conmoción interior” y (iii) sobreviniencia, porque “se
demostró que se está ante una nueva crisis global de salud pública de origen
epidemiológico y/o de procesos ambientales y de base zoonótica”. Para la
Sala Plena, existen “hechos adicionales y circunstancias de agravación
del panorama fiscal por su presentación concurrente con la pandemia”
que, “como la caída en el precio del petróleo y la incertidumbre de
los mercados, [están] directa o indirectamente conectados con la
pandemia global [e] impactan severamente en el país”.
40.
Segundo, en relación
con el presupuesto valorativo del Decreto Legislativo, la Corte resaltó
que el Gobierno Nacional “ejerció apropiadamente sus facultades
constitucionales dentro del margen razonable de análisis”, por cuanto
expuso “la evidente la necesidad de ingentes recursos
económicos tanto para el sistema de salud como para la implementación de las
acciones necesarias para restringir el contacto de los habitantes”. Asimismo, el Decreto Legislativo dio
cuenta del “[e]l impacto [de la crisis] sobre la salud, los mercados
nacionales e internacionales, la oferta y la demanda, el empleo en actividades,
entre otros, de los comerciantes y empresarios que ven alterados sus ingresos y
compromisos, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el
bienestar de los habitantes, que torna indispensable la adopción de
medidas extraordinarias para enfrentarla y para evitar agravar la
situación sanitaria y los efectos económicos”. Por último, la Corte concluyó que las “atribuciones ordinarias
del Gobierno” no eran suficientes para “conjurar los hechos que justifica[ron] la declaratoria de la emergencia”,
por lo que “era necesario adoptar medidas extraordinarias para conjurar los
efectos de la crisis, en particular apoyar el sector salud y mitigar los
efectos económicos que enfrenta el país”.
6.
Finalidad y contenido del Decreto
Legislativo 492 de 28 de marzo de 2020
41.
Finalidad. En desarrollo de lo previsto por el Decreto
Legislativo 417 de 2020, el Presidente de la República y los ministros de despacho
expidieron el Decreto Legislativo 492 de 2020, “[p]or el cual se establecen
medidas para el fortalecimiento del Fondo Nacional de Garantías y se dictan
disposiciones en materia de recursos, en el marco de la Emergencia Económica,
Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020”. Este Decreto
Legislativo tiene por objeto “fortalecer al Fondo Nacional de Garantías S.A.
- FNG, a través del aprovechamiento de los recursos de capital de las entidades
de la rama ejecutiva del orden nacional. Esto, con el fin de garantizar la
continuidad del acceso al crédito de los hogares más vulnerables, así como de
las personas jurídicas”[43],
en desarrollo de lo previsto por el Decreto Legislativo 417 de 2020. Para esto,
“el Gobierno nacional requiere optimizar el uso del capital de entidades
financieras de propiedad estatal, transfiriendo dichos recursos al Fondo
Nacional de Garantías, para que respalde la emisión de nuevos créditos con el
fin de mantener activas las relaciones crediticias y financiar tanto a micro,
pequeñas y medianas empresas, así como a personas naturales, que han dejado de
percibir ingresos por su condición de trabajadores independientes o desempleo”.
42.
Contenido. Las medidas previstas por el Decreto Legislativo 492
de 2020 son las siguientes: (i) trasladar “la propiedad de todas las
empresas sujetas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia
o que desarrollen actividades conexas al servicio financiero, que hagan parte
de la Rama Ejecutiva del orden nacional, y que estén registradas a nombre de
Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades del orden nacional”
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante, MinHacienda); (ii)
autorizar al MinHacienda “para aportar como capital de la empresa Grupo
Bicentenario S.A.S. la propiedad accionaria de todas las entidades financieras
que hagan parte de la rama ejecutiva del orden Nacional, a su valor intrínseco”;
(iii) autorizar al MinHacienda y “a las entidades estatales que hagan
parte de la rama ejecutiva del orden nacional, para realizar aportes de capital
al Fondo Nacional de Garantías S.A. –FNG– mediante cualquier mecanismo de
fortalecimiento patrimonial”; (iv) disponer la fuente de los
recursos para el fortalecimiento del FNG[44];
(v) disminuir el monto del capital de las entidades de la Rama Ejecutiva
del orden nacional para el fortalecimiento del FNG; (vi) incorporar de
los recursos para el fortalecimiento patrimonial del FNG en la sección del
MinHacienda del PNG y, por último, (vii) autorizar a este Ministerio
para realizar los créditos adicionales y traslados al PNG destinados a atender
los gastos ocasionados por el cumplimiento del decreto.
43.
En  particular, el Decreto
Legislativo 492 de 2020 dispuso que la fuente de los “recursos para el
fortalecimiento patrimonial del FNG” provendrían de[45]: (i) “[l]os
excedentes de capital y dividendos de las entidades estatales que hagan parte
de la rama ejecutiva del orden nacional”[46],
hasta por $650.000.000.000[47],
y (ii) “[l]os recursos de la cuenta especial de la que trata el
artículo 144 de la Ley 1753 de 2015”[48],
hasta por “$2.6 billones de pesos”[49].
7.
Competencia extraordinaria
del Gobierno Nacional para efectuar modificaciones al Presupuesto General de la
Nación
44.
Facultad del Gobierno Nacional para
efectuar operaciones presupuestales en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica. El
artículo 345 de la Constitución Política prevé el principio de legalidad del
presupuesto, según el cual “corresponde al Congreso, como órgano de
representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado”[50]. Esta disposición
constitucional supedita la aplicación de dichas reglas a los “tiempos de paz”,
categoría que la jurisprudencia constitucional ha precisado como tiempos de “normalidad
institucional”[51].
Contrario sensu, la Corte Constitucional ha insistido en que, en
estados de excepción, es decir,  tiempos de “anormalidad
institucional”[52],
el Ejecutivo “se convierte en legislador transitorio” para “interven[ir]
el Presupuesto General de la Nación, (…) con el propósito de destinar recursos
para la superación del estado de excepción”[53]. En todo caso, la Corte ha
precisado que dicha modificación del PNG “tiene un alcance apenas
instrumental, por cuanto la renta estaba previamente decretada y la fijación de
los gastos no puede hacerse sino con estricta sujeción a las finalidades
previstas en el decreto mediante el cual se declaró la conmoción”[54].
45.
La Corte Constitucional ha
reconocido que el procedimiento aplicable para ejecutar dichas operaciones
presupuestales es el previsto por la Ley Orgánica del Presupuesto. Esta Ley “contiene
previsiones normativas (…) que inscriben la potestad de modificación
presupuestal por parte del legislador de excepción en el marco de los
principios propios de tal estatuto, en especial el de legalidad”[55]. El artículo 83 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto[56]
(en adelante, EOP) “dispone
que corresponde al propio Gobierno señalar los términos en los que se
efectuarán los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la
Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción”[57]. En este sentido, el Gobierno Nacional tiene la
facultad para disponer los términos en los cuales efectuará las operaciones
presupuestales allí previstas, esto es, hacer efectivas las operaciones
necesarias para disponer de los “recursos para la superación del estado de
excepción”[58].
Por su parte, el artículo 67 del EOP prevé la competencia del Gobierno Nacional
“dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación”,
necesaria para la ejecución de la adición presupuestal realizada en los términos
del artículo 83 del EOP.
46.
Adiciones al Presupuesto
General de la Nación en estados de excepción. El artículo 80 del EOP prevé el procedimiento ordinario
para que el Gobierno Nacional adicione el PNG en tiempos de normalidad
institucional. En tal supuesto, cuando “sea indispensable aumentar la
cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el
presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda
pública e inversión”[59],
el Gobierno Nacional deberá presentar ante el Congreso “proyectos de ley
sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto”. Por su parte, el
artículo 83 del EOP prevé el procedimiento para efectuar dichas adiciones en el
marco de los estados de excepción. En particular, el citado artículo dispone
que el Gobierno Nacional podrá efectuar “créditos adicionales”[60] al PNG, “en los términos que este señale”. Al
respecto, esta Corte ha precisado que “los créditos adicionales son aquellas
apropiaciones que se abren en el curso de la vigencia, con posterioridad a la
expedición y liquidación del Presupuesto, y que se consideran como gastos
complementarios de éste”[61].
Por tanto, en el marco de los estados de excepción, si “el Gobierno necesita
(…) crear nuevas [apropiaciones fiscales] o aumentar el monto de las
existentes, debe recurrir a
los llamados créditos adicionales”[62].
En otras palabras, las “adiciones comportan la identificación de nuevas rentas
que, en la misma proporción, se incorporan al presupuesto”[63].
47.
Liquidación del Presupuesto
General de la Nación en estados de excepción. Pese a que la Constitución Política no se refirió al acto de
liquidación del PGN o de sus modificaciones, el artículo 67 del EOP reguló esta
operación presupuestal y otorgó al Gobierno Nacional la competencia para
llevarla a cabo. Esta asignación competencial se fundamenta en que “la liquidación del presupuesto es una
labor de técnica”[64]
y el Gobierno Nacional tiene la información necesaria para precisar el “detalle
del gasto”[65]
“desglosándol[o] en los conceptos propios de su objeto”[66].
En tiempos de normalidad institucional, el
acto de liquidación presupuestal es “una operación destinada a clarificar los resultados
del debate legislativo y especificar el gasto, todo con el fin de facilitar la
correcta ejecución del presupuesto”[67].
Por su parte, en el marco de los estados de excepción, habida cuenta de que la
adición presupuestal es llevada a cabo por medio de Decreto Legislativo, que no
mediante el trámite legislativo ordinario, el acto de liquidación tiene como
único propósito especificar el “detalle del gasto”, contenido en el
anexo que acompaña la liquidación, con lo cual “permite ejercer un control más apropiado por parte de las entidades
encargadas de vigilar los dineros del Estado”[68].
8.
Examen formal del Decreto
Legislativo 522 de 2020
48.
El Decreto Legislativo 522 de
2020 cumple con los requisitos formales exigidos para su expedición. La Sala Plena constata que el Decreto Legislativo sub
examine satisface los requisitos formales previstos por la Constitución y
en la LEEE para su expedición. En concreto, el referido Decreto Legislativo fue
expedido por el Presidente de la República con la firma de todos los ministros[69]. Además, este Decreto fue
dictado “en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de
2020”[70].
En particular, fue proferido el 6 de abril de 2020, es decir, durante la
vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado
mediante el referido Decreto Legislativo 417 de 2020[71]. De igual forma, la Sala
advierte que el estado de excepción fue declarado en todo el territorio
nacional y el Decreto Legislativo sub examine se ocupa de modificar el
PGN, el cual no tiene vocación de ser aplicado en solo una parte del territorio
nacional.
49.
Por último, la Sala concluye que
el Decreto Legislativo sub judice cuenta con la correspondiente
motivación. Esto, por cuanto, en sus considerandos, el Gobierno Nacional expuso
las razones fácticas y jurídicas que justifican la adición y la liquidación del
PGN dispuestas por el referido Decreto Legislativo. En concreto, manifestaron
que “[era] necesario adicionar el Presupuesto General de la Nación de la
vigencia fiscal de 2020 con el fin de incluir los recursos necesarios para la
implementación de medidas efectivas dirigidas a conjurar la emergencia y
mitigar sus efectos, en especial, (…) contrarrestar la afectación de la
estabilidad económica y social que ha conllevado la emergencia”[72]. Asimismo, identificaron los
fundamentos jurídicos –legales y jurisprudenciales– de su competencia para
adicionar y liquidar el PGN[73].
9.
Examen material del Decreto
Legislativo 522 de 2020
50.
El Decreto Legislativo 522 de 6 de
abril de 2020 contiene 6 artículos. Los artículos 1 y 2 prevén la adición de
$3.250.000.000.000 al PGN al Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y al
Presupuesto de Gastos del PGN, respectivamente; los artículos 3 y 4 liquidan
tales adiciones presupuestales; el artículo 5 “integra al Decreto
Legislativo 522 del 6 de abril de 2020 el anexo que detalla la composición de
la adición del Presupuesto General de la Nación de 2020”[74]; y, por último, el artículo 6
estipula que el Decreto Legislativo rige a partir de la fecha de su
publicación. Habida cuenta de que los cuatro primeros artículos tienen por
objeto efectuar las operaciones presupuestales tendientes a la “capitalización
del Fondo Nacional de Garantías”[75],
la Sala llevará a cabo el examen material de estos artículos de forma conjunta,
salvo en el juicio de necesidad. De igual forma, dado el carácter meramente
instrumental de los artículos 5 y 6, la Sala analizará su contenido tras realizar
el examen de los primeros cuatro artículos.
(i)
Juicio de finalidad
51.
El artículo 10 de la LEEE[76]
prevé el juicio de finalidad[77],
según el cual, toda medida contenida en los decretos legislativos debe
estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[78].
A continuación, la Sala analizará si las medidas dispuestas por el Decreto
Legislativo sub examine satisfacen el juicio de finalidad.
52.
Las medidas previstas por el
Decreto Legislativo 522 de 2020 tienen por finalidad impedir la extensión de
los efectos de la crisis. En el marco
del Estado de Emergencia Social, Económica y Ecológica declarada por medio del
Decreto Legislativo 417 de 2020, el Presidente de la República y los ministros
del despacho expidieron el Decreto Legislativo 522 de 2020, “[p]or el
cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de
2020 y se efectúa su correspondiente liquidación”. Este Decreto Legislativo
lleva a cabo operaciones presupuestales necesarias para ejecutar la
capitalización del FNG, prevista por el Decreto Legislativo 492 de 2020, a
saber: (i) adicionar al PGN los recursos dispuestos por el Gobierno
Nacional y (ii) liquidar dicha adición.
53.
En particular, las citadas medidas
concretan la “capitalización del Fondo Nacional de Garantías”[79], prevista por el Decreto
Legislativo 492 de 2020, mediante la adición de $3.250.000.000.000 al PGN y su
respectiva liquidación, que precisa el gasto de la adición presupuestal[80] y permite la ejecución de la
adición presupuestal[81]. Esta
capitalización dotará al FNG de la capacidad económica necesaria para “respald[ar]
la emisión de nuevos créditos con el fin de mantener activas las relaciones
crediticias y financiar tanto a micro, pequeñas y medianas empresas, así como a
personas naturales, que han dejado de percibir ingresos”[82] a causa de “los hechos que
motivaron la emergencia económica, social y ecológica”[83]. En tales términos, la adición
presupuestal y la liquidación previstas por el Decreto Legislativo sub
judice tienen por finalidad “concretar las medidas económicas y sociales
que el Gobierno Nacional” ha adoptado “para conjurar la grave crisis
ocasionada por la pandemia Covid-19”[84].
54.
En consecuencia, como lo señalaron
la Presidencia de la República, el Procurador General de Nación y la
Universidad Santo Tomás[85],
la Sala concluye que el Decreto Legislativo 522 de 2020 satisface el juicio de
finalidad, por cuanto adopta medidas directa y específicamente encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de
sus efectos[86]. En particular, los recursos objeto de adición y liquidación “se
destinarán directamente al FNG”[87],
para que esta entidad pueda otorgar “garantías a los créditos solicitados
por empresarios y personas naturales”[88]
“que se han visto afectadas económicamente por una disminución de sus
ingresos por cuenta de los efectos adversos derivados de la pandemia”[89]. Es decir, el Decreto
Legislativo sub examine tiene como fin permitir la ejecución de la
medida prevista por el Decreto Legislativo 492 de 2020 que, en últimas, busca “darle
la liquidez necesaria para a las empresas a través del acceso al financiamiento
y, de esta manera, mantener el empleo en el país”[90], “razón por la cual
se trata de estrategias para reducir el impacto económico del aumento de la
crisis”[91].
(ii)
Juicio de conexidad
55.
Este juicio está previsto por los artículos 215 de la Constitución
Política[92]
y 47 de la LEEE[93].
Con este juicio, la Corte determina si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de
vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas
adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para
motivar el decreto de desarrollo correspondiente[94] y (ii)
externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los
motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[95].
En estos términos, la Sala procederá a verificar si las medidas dispuestas por el
Decreto Legislativo sub examine satisfacen el juicio de conexidad
material.
56.
Las medidas previstas por el
Decreto Legislativo 522 de 2020 satisfacen el juicio de conexidad interna. Esto, habida cuenta de la relación directa y
específica que existe entre la adición presupuestal y la liquidación con las
consideraciones del Decreto Legislativo sub examine. En efecto, la Corte
verifica que los considerandos del Decreto Legislativo se refirieron a: (i)
las “graves afectaciones al orden económico y social”[96] generadas por “la pandemia
del nuevo coronavirus COVID-19”[97];
(ii) la necesidad de “adicionar el Presupuesto General de la Nación
de la vigencia fiscal de 2020 con el fin de incluir los recursos necesarios
para (…) contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y social que
ha conllevado la emergencia”[98];
(iii) las facultades del Gobierno Nacional para efectuar adiciones
presupuestales y llevar a cabo su correspondiente liquidación[99], según lo previsto por el EOP[100] y, por último, (iv) el
anexo que contiene “el detalle del gasto”[101], en el que consta que los
recursos adicionados tienen como fin la “capitalización del Fondo Nacional
de Garantías”[102].
En estos términos, la adición al PGN prevista por el Decreto Legislativo 522 de
2020 guarda relación concreta con las consideraciones del mismo.
57.
Las medidas previstas por el
Decreto Legislativo 522 de 2020 satisfacen el juicio de conexidad externa. Lo anterior, por cuanto existe un vínculo entre la
adición presupuestal y la liquidación dispuestas por el Decreto Legislativo sub
examine y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia mediante el Decreto Legislativo 417 de 2020. En efecto, las medidas
previstas tienen relación directa con los motivos reconocidos de forma expresa
por el Decreto Legislativo 417 de 2020, en particular, con la urgencia de “adicionar
el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 con el fin de
incluir los recursos necesarios”[103]
para la “capitalización del Fondo Nacional de
Garantías”[104] y, de esta forma, “garantizar
la continuidad del acceso al crédito de las personas naturales o jurídicas en
Colombia, y subsidiar las comisiones de las garantías otorgadas por el FNG”[105]. Así, tanto la adición
presupuestal como la liquidación necesaria para su “correcta ejecución”[106] tienen
conexidad directa y específica con el objetivo de “contrarrestar la
afectación de la estabilidad económica y social que ha conllevado la emergencia”[107], dado que “las operaciones
presupuestales necesarias”[108]
para llevar a cabo “las medidas anunciadas en la parte considerativa”[109] del Decreto Legislativo 417 de
2020, así como de “todas aquellas medidas adicionales necesarias para
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[110].
58.
Con fundamento en lo anterior,
como lo resaltaron la Presidencia de la República[111] y el Procurador General de la
Nación[112],
la Sala concluye que el Decreto Legislativo 522 de 2020 supera el juicio de
conexidad material. De un lado, las medidas previstas por el Decreto
Legislativo satisfacen el juicio de conexidad interna, habida cuenta de que “en
la parte motiva del Decreto Legislativo sub examine se consignan argumentos que
tienen relación directa con las medidas adoptadas”[113], es decir, efectuar la adición
del PGN para capitalizar el FNG[114]
y su correspondiente liquidación. De otro lado, estas medidas satisfacen el
juicio de conexidad externa, toda vez que adicionan y liquidan “el
Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 con el fin de
incluir los recursos necesarios”[115]
para ejecutar la referida capitalización, en los términos de los Decretos Legislativos
417[116]
y 492 de 2020. Esto, con la finalidad de “fortalecer el Fondo
Nacional de Garantías”[117]
y “garantizar la continuidad del acceso al crédito de las personas naturales
o jurídicas”[118],
de manera que se propicien “mejores condiciones económicas y sociales para
la población que se ha visto afectada por la emergencia sanitaria”[119].
(iii)
Juicio de motivación
suficiente
59.
En este juicio, la Corte debe determinar si, además de que el decreto
contiene sus fundamentos, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas[120]. Esta
motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas[121], pero
sobre todo a aquellas que limitan derechos constitucionales[122]. Esto,
por cuanto el artículo 8 de la LEEE instituye que los “decretos de excepción
deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales”[123]. El control de constitucionalidad sobre el juicio de
motivación suficiente implica entonces que la Corte verifique, de un lado, el
tipo de medidas adoptadas por el Decreto Legislativo y, de otro lado, el
estándar aplicable para su control.
60.
Niveles de intensidad del
juicio de motivación suficiente. La
Corte Constitucional ha concluido que el nivel de intensidad del juicio de
motivación suficiente varía en atención al contenido de la medida analizada[124], así: (i) el nivel
estricto, para las medidas que limitan derechos constitucionales[125], exige al Gobierno Nacional la
explicación detallada de las razones que justifican tal limitación; (ii)
el nivel intermedio, aplicable cuando “la medida adoptada no limita
derechos”[126],
se satisface si el Gobierno
Nacional “expresa al menos un motivo que la
justifique”[127] y (iii) el nivel leve, para aquellas medidas meramente
instrumentales y operativas[128],
exige simplemente que el Gobierno enuncie los fundamentos constitucionales o
legales que sustentan la adopción de las medidas.
61.
Las medidas adoptadas mediante
el Decreto Legislativo 522 de 2020 son de carácter instrumental y operativo. Las medidas previstas por el Decreto Legislativo sub
judice son meramente instrumentales y operativas para la ejecución de la
capitalización del FNG ordenada por el Decreto Legislativo 492 de 2020. Esto es
así, habida cuenta de que (i) los artículos 1 y 2 prevén la adición de
$3.250.000.000.000 al PGN, en cumplimiento del artículo 5 del Decreto
Legislativo 492 de 2020[129];
(ii) los artículos 3 y 4 disponen la liquidación de la adición
presupuestal dispuesta por los artículos anteriores y, por último, (iii)
el artículo 5 “integra al Decreto Legislativo 522 del 6 de abril de
2020 el anexo que detalla la composición de la adición del Presupuesto General
de la Nación de 2020”[130].
62.
Así las cosas, el Decreto
Legislativo 492 de 2020 es la “fuente del gasto público” de los recursos
objeto de la adición presupuestal liquidada mediante el Decreto Legislativo sub
examine[131].
Al respecto, esta Corte ha sostenido que “en el caso de los créditos adicionales que se
producen en ejercicio de las facultades de los estados de excepción, en
principio, la fuente de los recursos debe estar previamente determinada, y si
lo fue a través de un decreto legislativo, el mismo debe haber sido objeto del
control automático de constitucionalidad” [132]. De igual forma, la Corte ha concluido que los
Decretos Legislativos que modifican el PGN “tiene[n] un alcance
apenas instrumental, por cuanto la renta estaba previamente decretada y
la fijación de los gastos no puede hacerse sino con estricta sujeción a las
finalidades previstas en el decreto mediante el cual se declaró la conmoción”[133]. Por tanto, la “modificación
del presupuesto obedece una necesidad lógica, puesto que habiéndose creado [la
nueva apropiación fiscal] y siendo imprescindible para la ejecución de los
recursos su inclusión en el presupuesto, tal incorporación deviene imperativa”[134].
63.
El Decreto Legislativo 522 de
2020 satisface el juicio de motivación suficiente. La Sala constata que las medidas satisfacen este
juicio, habida cuenta de que el Presidente de la República y los ministros del
despacho enunciaron los fundamentos normativos que justifican la adopción de la
adición presupuestal y su respectiva liquidación. En efecto, el Gobierno
Nacional justificó las medidas adoptadas en la necesidad de “aprobar
créditos adicionales” al PGN[135].
A su vez, enunció las disposiciones legales que lo facultan para efectuar la
adición presupuestal y llevar a cabo el acto de liquidación presupuestal,
acompañada del anexo con “el detalle del gasto”[136]. Además, el Gobierno Nacional (i) resaltó la
necesidad de adicionar el PGN “con el fin de incluir los recursos necesarios
para la implementación de medidas efectivas dirigidas a conjurar la emergencia
y mitigar sus efectos”[137]
y (ii) especificó el detalle del gasto del dinero adicionado[138] que, en particular, será
destinado a la “capitalización del Fondo Nacional de Garantías”[139].
64.
En conclusión, como lo resaltan los
intervinientes que solicitaron la declaratoria de exequibilidad, la Sala
constata que el Decreto Legislativo 522 de 2020 cumplió los requisitos exigidos
por la jurisprudencia constitucional para superar el juicio de motivación
suficiente. Esto, por cuanto el Gobierno Nacional enunció con suficiencia los
fundamentos legales que sustentan la adición y liquidación del PGN.
(iv)
Juicios de ausencia
de arbitrariedad e intangibilidad
65.
La Corte comprueba que el decreto
legislativo no disponga medidas que violen las prohibiciones para el
ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución[140], la LEEE y los tratados internacionales de derechos
humanos ratificados por Colombia[141].
Por su parte, el juicio de intangibilidad[142] parte
del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los
artículos 93 y 214 de la Constitución Política, no pueden ser restringidos ni
siquiera durante los estados de excepción.
66.
La Sala constata que el Decreto
Legislativo 522 de 2020 satisface los juicios de ausencia de
arbitrariedad y de intangibilidad. Lo primero, porque la Corte
Constitucional verifica que las medidas adoptadas mediante el Decreto
Legislativo sub examine: (i) no suspenden o vulneran el núcleo
esencial de los derechos y libertades fundamentales[143], (ii) no interrumpen el normal funcionamiento
de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, por último, (iii)
no suprimen ni modifican los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento[144]. Lo segundo, por cuanto el Decreto Legislativo sub
judice no afecta aquellos derechos que, en virtud del derecho internacional
de los derechos humanos[145],
han sido considerados como intangibles ni los mecanismos judiciales
indispensables para la protección de esos derechos.
(v)
Juicios de no
contradicción específica e incompatibilidad
67.
En el juicio de no contradicción
específica[146],
la Corte verifica que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i)
no contradigan, de manera específica, la Constitución o los tratados
internacionales, y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, esto es, el contenido de los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. La
Corte Constitucional ha destacado que, por expreso mandato constitucional y
legal, dentro de este marco está prohibido que el Gobierno desmejore los
derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados por el
artículo 215 de la Constitución Política. A su vez, mediante el juicio de incompatibilidad[147],
previsto por el artículo 12 de la LEEE, la Corte debe examinar que los decretos
legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son
irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.
68.
La Sala concluye que el Decreto
Legislativo 522 de 2020 satisface los juicios de no contradicción específica
y de incompatibilidad. Lo primero, porque las medidas previstas por
el Decreto Legislativo no contrarían de
manera específica (i) la Constitución Política, (ii) los tratados
internacionales ratificados por Colombia, (iii) los artículos 47, 49 y
59 de la LEEE ni (iv) la prohibición de desmejorar los derechos de los
trabajadores. Lo segundo, por cuanto el Decreto Legislativo no suspende normas
de rango legal, habida cuenta de que se limita a efectuar la adición prevista
al PNG, con su respectiva liquidación. De allí que no sea exigible al Gobierno
Nacional explicar las razones por las
cuales las medidas adoptadas son irreconciliables con el estado de excepción.
(vi)
Juicio de necesidad
69.
Este juicio está previsto por el artículo 11 de la LEEE. Por medio
de este juicio[148],
la Corte verifica que las medidas que se adopten en el Decreto Legislativo sean
indispensables para lograr los fines de la declaratoria del estado de
excepción. La Corte ha señalado que, con este juicio, debe analizarse: (i)
la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar
fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la
extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la
República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la
medida para superar la crisis, y (ii) la necesidad jurídica o
subsidiariedad, que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento
jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas
para lograr los objetivos de la medida excepcional.
70.
Los artículos 1 y 2 del Decreto
Legislativo 522 satisfacen el juicio de necesidad. La adición presupuestal prevista por los artículos 1
y 2 del Decreto Legislativo sub examine supera los juicios de necesidad
fáctica y jurídica. Lo primero, por cuanto la adición de $3.250.000.000.000 al PGN
es necesaria para que el FNG cuente con los recursos suficientes para poder
garantizar los créditos solicitados por las personas naturales y jurídicas que
se han visto afectados por la crisis actual y, que, “de otra forma, no
podrían hacerlo dado su perfil crediticio”[149]. En efecto, “para otorgar
nuevas garantías, en condiciones tan favorables”[150] como las dispuestas por el
Gobierno Nacional, el FNG “requirió una inyección de capital que le
permitiera ofrecer dichos productos, y al tiempo cumplir con los parámetros
regulatorios establecidos”[151].
Lo segundo, porque “los mecanismos legislativos ordinarios exceden los
tiempos exigidos de respuesta para garantizar la atención oportuna frente al
impacto económico y social”[152]
y, por lo tanto, cual resultaba necesario que el Gobierno Nacional ejerciera
sus facultades legislativas en el marco del estado de excepción, para adicionar
el PGN y, de esta forma, respetar el principio de legalidad[153].
71.
Los artículos 3, 4 y 5 del
Decreto Legislativo 522 de 2020 no satisfacen el juicio de necesidad. La liquidación de la adición al PGN prevista por los
artículos 3, 4 y 5 del Decreto Legislativo sub examine supera el juicio
de necesidad fáctica, que no el juicio de necesidad jurídica. Lo primero, por
cuanto la liquidación de la adición presupuestal efectuada por los artículos 1
y 2 del Decreto Legislativo es necesaria para disponer de los recursos
destinados a “capitalizar el Fondo
Nacional de Garantías”, en los términos del Decreto Legislativo 492 de
2020. Lo segundo, habida cuenta de que el Gobierno Nacional podía, “en
ejercicio de funciones administrativas”[154],
liquidar la referida adición presupuestal. En efecto, con fundamento en el
artículo 67 del EOP, el Gobierno Nacional podía liquidar la adición al PGN
mediante decreto ejecutivo[155],
tal como ha ocurrido en estados de excepción previos[156]. Por lo demás, los decretos de
liquidación de adiciones presupuestales dispuestas por medio de Decretos
Legislativos están sometidos al control inmediato de legalidad por parte del
Consejo de Estado[157],
en los términos de los artículos 20 de la LEEE[158] y 136 de la Ley 1437 de 2011[159].
72.
La Sala Plena resalta que, en la
sentencia C-170 de 2020, se declararon inexequibles los artículos 3, 4 y 5, del
Decreto Legislativo 519 de 2020, porque, en criterio de la mayoría de la Sala
Plena, estas disposiciones no superaban el juicio de necesidad. En dicha
sentencia, la Corte advirtió que la “necesidad jurídica o subsidiariedad, implica que la
Corte verifique si dentro del ordenamiento jurídico ordinario existen
previsiones legales que sean suficientes y adecuadas para lograr los objetivos
de la medida excepcional, caso en el cual, la legislación de emergencia no sería necesaria. El concepto incluye
tanto las previsiones legales de competencia, como las sustantivas”[160].
Con este fundamento, la Corte advirtió que los actos de liquidación de la
adición del presupuesto de rentas y recursos de capital, así como de la adición
del presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, podían dictarse mediante
decreto ejecutivo, por lo que el ejercicio de las facultades extraordinarias
para tal efecto no satisfacía el requisito de necesidad.
73.
En suma, la Sala concluye que,
como lo manifestaron la Presidencia de la República y el Procurador General de
la Nación, los artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo 522 de 2020 satisfacen
el juicio de necesidad. Esto, porque son indispensables para lograr los fines
que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia, habida cuenta de la
necesidad de adicionar, mediante ley y de forma urgente e inmediata, los
recursos previstos por el Decreto Legislativo 492 de 2020 para la
capitalización del FNG al PGN. En efecto, la adición presupuestal permite que
el FNG pueda “otorgar nuevas garantías en condiciones favorables, como las
requeridas por esta emergencia en las que se garantiza hasta el 90% de los
créditos”[161].
Por el contrario, los artículos 3, 4 y 5 si bien satisfacen el juicio de
necesidad fáctica, no superan el juicio de necesidad jurídica. Esto, por cuanto
el Gobierno Nacional podía liquidar la
referida adición presupuestal mediante decreto ejecutivo. En consecuencia, estos artículos serán declarados
inexequibles y, por tanto, la Sala Plena continuará el examen material del
Decreto Legislativo solo respecto de los artículos 1 y 2.
(vii)
Juicios de
proporcionalidad y no discriminación
74.
Por medio del juicio de proporcionalidad,
previsto por el artículo 13 de la LEEE, la Corte examina si las medidas que se
adoptan en desarrollo de los estados de excepción son respuestas equilibradas
frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis[162]. Asimismo, la Corte ha precisado que el examen de
proporcionalidad implica constatar que las restricciones a derechos y garantías
constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el
retorno a la normalidad. Lo anterior no excluye la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando sea necesario para controlar restricciones a derechos
constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad. Por
su parte, el juicio de no discriminación[163] tiene
fundamento en el artículo 14 de la LEEE[164]. Por medio de este juicio, la
Corte determina que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de
excepción no impliquen segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza,
lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o
de otras categorías sospechosas[165].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados[166].
75.
La Sala constata que el Decreto
Legislativo 522 de 2020 satisface los juicios de proporcionalidad y de no
discriminación. Lo primero, por cuanto las medidas adoptadas por los artículos
1 y 2 del Decreto Legislativo sub judice se limitan a efectuar la
adición presupuestal, sin restringir derechos ni garantías constitucionales.
Por el contrario, estas medidas son adoptadas en cumplimiento de las normas
constitucionales y legales que rigen el PGN en estados de excepción y, por
tanto, son necesarias para implementar la capitalización del FNG prevista por
el Decreto Legislativo 492 de 2020. Lo segundo, porque el Decreto Legislativo sub
examine no implica trato diferenciado alguno, pues se limita a llevar a
cabo operaciones presupuestales sin atender a criterios sospechosos para su
aplicación.
10.
Conclusión del examen
material del Decreto Legislativo sub examine
76.
La Corte concluye que los
artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo 522 de 2020 satisfacen los requisitos
materiales exigidos por la Constitución Política, la LEEE y la jurisprudencia
constitucional. Por el contrario, los artículos 3, 4 y 5 no satisfacen el requisito
de necesidad, por lo que serán declarados inexequibles.
77.
Por último, la Corte advierte que
el artículo 6 del Decreto Legislativo sub judice es constitucional, por
cuanto su único objeto es precisar el término a partir del cual entra en
vigencia el Decreto Legislativo 522 de 2020, a saber, el 6 de abril de 2020,
día en que fue publicado en el Diario Oficial[167]. En estos términos, la Sala declarará
la exequibilidad del artículo 6.
11.
Síntesis de la decisión
78.
La Sala Plena ejerció el control
de constitucionalidad del Decreto Legislativo 522 de 6 de abril de 2020, “[p]or el cual se adiciona el Presupuesto General
de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente
liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Por medio de este Decreto Legislativo, el Gobierno Nacional (i) adicionó $3.250.000.000.000 al PGN, con el objetivo de “capitalizar
el Fondo Nacional de Garantías”, en los términos del Decreto Legislativo
492 de 2020, y (ii) liquidó la mencionada adición presupuestal.
79.
En primer lugar, la Sala Plena
concluyó que el Decreto Legislativo 522 de 2020 cumplió con los
requisitos formales exigidos por la Constitución Política y la Ley 137 de 1994
para su expedición. Esto, habida cuenta de que el Decreto Legislativo sub
examine fue: (i) suscrito por el Presidente de la República con la
firma de todos los ministros, (ii) expedido durante la vigencia del
estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por el Gobierno
Nacional mediante el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 y (iii)
motivado de forma suficiente. Por lo demás, la Corte verificó que las medidas
adoptadas por el Decreto Legislativo tienen alcance en todo el territorio
nacional.
80.
En segundo lugar, la Corte
verificó que el Decreto Legislativo 522 de 2020 satisface los juicios
materiales de constitucionalidad exigidos para la expedición de los decretos
adoptados en el marco del estado de emergencia, salvo los artículos 3, 4 y 5,
que no superan el juicio de necesidad. Primero, el Decreto Legislativo superó el
juicio de finalidad, por cuanto las medidas que prevé tienen por
objetivo la disposición presupuestal de recursos estatales líquidos para
fortalecer el FNG y, por esta vía, permitir y facilitar el crédito de las
personas y empresas que se han visto afectadas por los efectos económicos de la
crisis. Segundo, el Decreto Legislativo satisfizo el juicio de conexidad
material, habida cuenta de la relación directa y específica que existe entre
las medidas adoptadas con (i) las razones expuestas por el Gobierno
Nacional en los considerandos respecto de la adición y liquidación del PGN de
la vigencia 2020 y (ii) los motivos que dieron lugar al estado de
emergencia y, en particular, el fortalecimiento del FNG para garantizar el
acceso al crédito de las personas naturales y jurídicas afectadas por la crisis.
Tercero, el Decreto Legislativo superó el juicio de motivación suficiente,
por cuanto: (i) es de naturaleza
instrumental y operativa, (ii) el nivel de intensidad aplicable al
análisis de su motivación suficiente es leve y (iii) el Gobierno
Nacional expresó las razones que justifican la adición y liquidación del PGN,
habida cuenta de las consecuencias económicas de la crisis y la necesidad de capitalizar
el FNG. Cuarto, los artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo superan el juicio
de necesidad, toda vez que las medidas adoptadas son indispensables para
lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia, habida
cuenta de la necesidad de adicionar, mediante ley y de forma urgente e
inmediata, los recursos previstos para la capitalización del FNG al PGN.
81.
Asimismo, la Sala Plena concluyó
que el Decreto Legislativo sub examine supera juicios de ausencia de
arbitrariedad, intangibilidad, incompatibilidad, no
contradicción específica. Esto, habida cuenta de que las medidas adoptadas (i)
no afectan el contenido ni ejercicio de derechos fundamentales, ni alteran
el normal funcionamiento de las ramas del
poder público y de los órganos del Estado; (ii) no afectan derechos ni
garantías “intocables” por los
estados de excepción; (iii) no contradicen de manera específica la
Constitución Política y (iv) no suspenden normas de rango legal.
82.
Por el contrario, la Sala advirtió
que los artículos 3, 4 y 5 del Decreto Legislativo 522 de 2020 superan el
juicio de necesidad fáctica, pero no el de necesidad jurídica. Lo primero,
porque la liquidación de la adición presupuestal efectuada por los artículos 1
y 2 del Decreto Legislativo es necesaria para disponer de los recursos
destinados a “capitalizar el Fondo
Nacional de Garantías”. Lo segundo, por
cuanto el Gobierno Nacional podía, con
fundamento en el artículo 67 del EOP, liquidar la referida adición presupuestal
mediante decreto ejecutivo, cuyo control inmediato de legalidad corresponde al
Consejo de Estado.
83.
La Sala constató que los artículos
1 y 2 del Decreto Legislativo 522 de 2020 satisfacen los juicios de proporcionalidad
y no discriminación. Esto, habida cuenta de que (i) dan
cumplimiento a normas de rango constitucional y legal y, por tanto, son
necesarias y proporcionales para implementar la capitalización del FNG prevista
por el Decreto Legislativo 492 de 2020, y finalmente, (ii) no implican
trato diferenciado alguno, porque se limitan a llevar a cabo operaciones
presupuestales. Por último, la Sala advirtió que el artículo 6 del Decreto
Legislativo sub judice es constitucional, por cuanto su único objeto es
precisar el término a partir del cual entra en vigencia el Decreto Legislativo
522 de 2020.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 1, 2 y 6 del Decreto Legislativo
522 de 6 de abril de 2020, “[p]or el cual se adiciona el Presupuesto General
de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente
liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Segundo.- Declarar
INEXEQUIBLES los artículos 3, 4 y 5 del Decreto Legislativo 522 de 6 de abril de 2020, “[p]or el cual se
adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se
efectúa su correspondiente liquidación, en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”.
Notifíquese, comuníquese y archívese el expediente.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Salvamento parcial
de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Salvamento parcial
de voto
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
Aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
Salvamento parcial
de voto
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA C-212/20
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE
ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Exequibilidad por cuanto
satisface el juicio de necesidad (Salvamento de voto)
(…) los
artículos 3, 4 y 5, del Decreto Legislativo 522 de 2020 satisfacen el requisito
de necesidad. Por lo demás, considero que la aplicación del juicio de necesidad
no puede implicar el desconocimiento de las competencias que expresamente el
Legislador ha conferido al Presidente de la República para que las ejerza en el
marco de los estados de excepción, ni, mucho menos, asumir que el ejercicio de
las mismas implica, per se, un acto de arbitrariedad por parte del
Gobierno Nacional.
Referencia: Expediente RE-264
M.P. Carlos Bernal Pulido
Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la
Sala Plena de la Corte Constitucional, suscribo este salvamento parcial de voto
en relación con la providencia de la referencia. En particular, disiento de la
decisión de inexequibilidad de los artículos 3, 4 y 5, del Decreto Legislativo
522 de 2020. Tales disposiciones son declaradas inexequibles, por cuanto, en
criterio de la mayoría de la Sala Plena, no satisfacen el juicio de necesidad,
habida cuenta de que la liquidación de las adiciones presupuestales puede
llevarse a cabo mediante decretos ejecutivos. Por el contrario, considero que
estas disposiciones sí satisfacen dicho juicio, por las siguientes
razones:
1.  En el marco de los
estados de excepción, el Gobierno Nacional está facultado expresamente para
efectuar modificaciones al Presupuesto General de la Nación. Esto es así con
fundamento en los artículos 345 de la Constitución Política y 83 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto. El primero dispone que, “en tiempos de paz”,
no “podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso”. Al respecto, la Corte Constitucional ha reiterado de
manera uniforme que, en el marco de los estados de excepción, es decir, en
tiempos de “anormalidad institucional”[168],
el Ejecutivo “se convierte en legislador transitorio”[169]
y, por tanto, es competente para “interven[ir] el presupuesto general
de la Nación” a fin de “reali[zar] operaciones presupuestales,
con el propósito de destinar recursos para la superación del estado de
excepción”[170]. Por su parte, el segundo
artículo faculta, de manera expresa, al Gobierno Nacional para “efectuar”
operaciones presupuestales tales como “créditos adicionales y traslados al
Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por
los estados de excepción”.
2.  El acto de liquidación
es indispensable para efectuar la adición al Presupuesto General de la Nación. La Corte ha reconocido
que la liquidación presupuestal es “una operación destinada a (…)
especificar el gasto”[171] y que es necesaria para “la
correcta ejecución del presupuesto”[172]. Esto, por cuanto el acto de
liquidación tiene por objeto especificar el destino de los recursos objeto de
la adición presupuestal, habida cuenta de que, por mandato del artículo 67 del
EOP, el anexo que acompaña la liquidación precisa el “detalle del gasto”.
Por consiguiente, la adición al presupuesto prevista por los artículos 1 y 2
del Decreto Legislativo 522 de 2020 no podrá efectuarse sin el correspondiente
acto de liquidación, del cual depende la certeza de su destinación final y, por
contera, su ejecución. En estos términos, resulta manifiesta la necesidad de
los artículos 3, 4 y 5, del Decreto Legislativo 522 de 2020 para efectuar la
referida adición al Presupuesto General de la Nación.
3.  El artículo 83 del EOP
faculta, de manera expresa, al Gobierno Nacional para fijar los términos en los
cuales efectuará adiciones al Presupuesto General de la Nación. Esta disposición
faculta al Gobierno Nacional para que, “en los términos que este señale”,
lleve a cabo las “operaciones presupuestales”[173]
necesarias para efectuar adiciones al presupuesto en el marco de los estados de
excepción, lo cual, como se explicó en el párrafo anterior, implica
necesariamente su liquidación. Considero que, a la luz de este artículo, en el
marco de los estados de excepción, el Presidente de la República tiene la
potestad de decidir si liquida las adiciones presupuestales por medio del
Decreto Legislativo que adiciona el presupuesto[174]
o mediante un Decreto Ejecutivo[175]. En otros términos, el artículo
83 del EOP habilita al Gobierno para que, “en los términos que este señalé”,
liquide la adición presupuestal por cualquiera de estas dos vías, que, por lo
demás, están sometidas a los controles judiciales previstos por la Constitución
Política y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Por tanto, en mi
criterio, la decisión adoptada por la mayoría resulta irrazonable, porque, o
bien desconoce la referida competencia del Gobierno Nacional para definir los términos en los que efectuará las operaciones
presupuestales, o supone injustificadamente que el ejercicio de la misma
implica, per se, un acto de arbitrariedad por parte del Gobierno
Nacional. Cualquiera de estos dos fundamentos resulta, a todas luces,
inaceptable para declarar la inconstitucionalidad de los artículos 3, 4 y 5,
del Decreto Legislativo 522 de 2020.
4.  La decisión del Gobierno
Nacional relativa a “efectuar” la adición y la liquidación del Presupuesto
General de la Nación mediante el mismo Decreto Legislativo es, a todas luces,
razonable. Esto es así por cuatro razones. Primera, determinar la adición al
presupuesto y su correspondiente liquidación en el mismo decreto legislativo
materializa el principio de eficiencia[176]. En efecto, esta alternativa es
más eficiente que efectuar la adición y la liquidación presupuestal por medio
de dos actos normativos distintos, máxime en atención a las circunstancias de
urgencia e inmediatez que suponen los estados de excepción. Segunda, otorga
certeza y claridad al contenido de la adición, por cuanto el anexo que acompaña
el acto de liquidación detalla el gasto y, por tanto, precisa la destinación de
los recursos, lo cual, en últimas, facilita el control de la ejecución
presupuestal. Tercera, salvaguarda el rigor técnico del acto de liquidación,
porque mantiene la competencia para liquidar la adición presupuestal en el
Gobierno Nacional, que es la autoridad que tiene la información necesaria para
llevar a cabo el acto de liquidación. En este sentido, es compatible con el
artículo 67 del EOP, según el cual es el Gobierno Nacional quien debe llevar a
cabo el acto de liquidación[177]. Cuarta, garantiza el efecto
útil del artículo 83 EOP, debido a que la liquidación es un acto necesario para
efectuar la adición presupuestal. Esto, por cuanto, sin el acto de liquidación,
el Gobierno Nacional no puede ejercer a cabalidad la competencia asignada por
el Legislador.
5.  Por último, en esta
sentencia, la Corte desconoció abierta e injustificadamente la sentencia C-434
de 2017.
En esta última decisión, la Corte declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo
733 del mismo año, mediante el cual el Gobierno Nacional dispuso créditos y
contra créditos al Presupuesto General de la Nación y, directamente, efectúo la
liquidación de los mismos, con fundamento expreso en lo previsto por el
artículo 83 del EOP. En dicha oportunidad, la Corte consideró que ambas medidas
(los créditos y los actos de liquidación) satisfacían el requisito de
necesidad. Por el contrario, en la sentencia de la cual me aparto, la mayoría
de la Sala Plena concluye que la decisión de liquidación de la adición no
satisface el criterio de necesidad, sin presentar argumento alguno que explique
y justifique este cambio jurisprudencial.
6.  Por las anteriores razones, concluyo
que los artículos 3, 4 y 5, del Decreto Legislativo 522 de 2020 satisfacen el
requisito de necesidad. Por lo demás, considero que la aplicación del juicio de
necesidad no puede implicar el desconocimiento de las competencias que
expresamente el Legislador ha conferido al Presidente de la República para que
las ejerza en el marco de los estados de excepción, ni, mucho menos, asumir que
el ejercicio de las mismas implica, per se, un acto de arbitrariedad por
parte del Gobierno Nacional.
Fecha ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1]
Fl. 76 del expediente digital RE-264.
[2]
Fl. 78 del expediente digital RE-264.
[3]
Escrito de 28 de abril de 2020, elaborado por el Observatorio de Hacienda
Pública de la Universidad Santo Tomás, seccional Bucaramanga.
[4]
Comunicación de 12 de mayo de 2020, suscrita por la Secretaria Jurídica del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
[5]
Comunicación de 19 de mayo de 2020, suscrito por la Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica del Departamento Nacional de Planeación.
[6]
Escrito de 12 de mayo de 2020, elaborado por el representante legal de la
Asociación Colombiana de Empresarios de Colombia.
[7]
Escrito de 8 de mayo de 2020, remitido por la profesora Isabel Cristina
Jaramillo Sierra junto con 19 estudiantes de la Facultad de Derecho de la
Universidad de los Andes.
[8]
La interviniente no formula solicitud alguna, pero concluye que el Decreto
Legislativo 522 de 2020 no supera el juicio de “motivación suficiente”,
lo cual implicaría su inexequibilidad.
[9]
Escrito de 19 de mayo de 2020, remitido por el Centro Externadista de Estudios
Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de
Colombia.
[10]
Escrito de 18 de mayo de 2020, suscrito por 6 gobernadores del pueblo indígena
Yukpa, a saber: Jaime Luis Olivella Márquez, Alfredo Peña Franco, Esneda
Saavedra Restrepo, Emilio Ovalle Martínez, Alirio Ovalle Reyes y Andrés Vence
Villar.
[11]
Procurador General de la Nación, pág.17.
[12] Id. Pág. 9.
[13] Id. Pág. 12.
[14] Id.
[15]
Id. Pág. 13.
[16]
Id. En concreto, el Procurador sostuvo que “la adición de los recursos fue
incorporada en el presupuesto de ingresos y en el presupuesto de gastos,
reflejando el monto de ingresos y las erogaciones como una autorización máxima
de gasto”, págs. 13 a 14.
[17]
Id. Pág. 15. En particular, resaltó que “los recursos se destinarán
directamente al FNG con el propósito de establecer líneas de crédito para las
empresas (micro, pequeñas y medianas) y otorgar garantías, razón por la cual se
trata de estrategias para reducir el impacto económico del aumento de la crisis”.
[18] Id.
[19] Id. Pág. 16.
[20] Id.
[21] Id.
[22] Id.
[23] Id.
[24] Id.
[25] Id. Pág. 13.
[26] Sentencias C-466 de 2017 y C-216 de 2011.
[27] Id.
[28] El carácter reglado, excepcional y limitado se
refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas
causales para decretar los estados de excepción; (ii) la regulación de
los estados de conmoción interior y de emergencia económica, social y ecológica
se funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su duración);
y (iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para
los estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean
juzgados por autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos
humanos no puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho
internacional humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[29] El control judicial está a cargo de la Corte
Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el
numeral 7 del artículo 241 de la Constitución, y del Consejo de Estado, tal
como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al
prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los
actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y
durante los estados de excepción”.
[30] Sentencia C-216 de 1999.
[31] La Corte ha aclarado que el estado de excepción
previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de
los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la
emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la declaración se
encuentren relacionados con la perturbación del orden económico; social, cuando
la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada con el orden
social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este último ámbito. En
consecuencia, también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la
crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de
forma simultánea, quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar
la correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de
excepción.
[32] Decreto 333 de 1992.
[33] Decreto 680 de 1992.
[34] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto
4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[35] Decreto 80 de 1997.
[36] Decreto 2330 de 1998.
[37] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[38] Decreto 4975 de 2009.
[39] Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011.
[40]
Artículo 1 del Decreto Legislativo 417 de 2020.
[41]
Artículo 3 del Decreto Legislativo 417 de 2020.
[42]
Algunas de las medidas adoptadas en el marco de la emergencia sanitaria fueron:
“a. Suspender los eventos con aforo de más de 500 personas (...). b. Ordenar
a los alcaldes y gobernadores que evalúen los riesgos para la transmisibilidad
del COVID-19 en las actividades o eventos que impliquen la concentración de
personas en un número menor a 500, en espacios cerrados o abiertos y que, en
desarrollo de lo anterior, determinen si el evento o actividad debe ser
suspendido. (…) f. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores
o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y
privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la
propagación del COVID-19. Deberá impulsarse al máximo la prestación del
servicio a través del teletrabajo. (…) k. Se dispondrán de las operaciones
presupuestales necesarias para financiar las diferentes acciones requeridas en
el marco de la emergencia sanitaria. (…) m. Cerrar temporalmente bares y
discotecas”.
[43]
Considerandos del Decreto Legislativo 492 de 2020.
[44]
Artículo 3 del Decreto 492 de 2020: “Fuente de los recursos dispuestos para
el fortalecimiento patrimonial del FNG. Los recursos para el fortalecimiento
patrimonial del FNG podrán provenir de las siguientes fuentes: a) Los
excedentes de capital y dividendos de las entidades estatales que hagan parte
de la rama ejecutiva del orden nacional, en los montos que determine el
Gobierno nacional, incluyendo a Findeter, el Fondo Nacional del Ahorro y el
Grupo Bicentenario S.A.S., entre otros. b) Los recursos de la cuenta especial
de la que trata el artículo 144 de la Ley 1753 de 2015, modificado por el
artículo 56 de la Ley 1955 de 2019, y el artículo 2.19.16 del Decreto 1068 del
2015, modificado por el Decreto 277 de 2020, hasta por la suma de $2,6 billones
de pesos. c) Las demás que determine el Gobierno nacional para tal fin, a
cualquier título”.
[45]
Artículo 3 del Decreto Legislativo 492 de 2020.
[46]
Artículo 3, sección a, del Decreto Legislativo 492 de 2020.
[47]
Cfr. Artículo 4 del Decreto Legislativo 492 de 2020.
[48]
Artículo 3, sección b, del Decreto Legislativo 492 de 2020.
[49]
Id.
[50]
Sentencia C-442 de 2001.
[51]
Sentencia C-434 de 2017.
[52]
Sentencia C-206 de 1993. En esta sentencia, la Corte sostuvo que “el
tránsito de las condiciones de normalidad (tiempo de paz), a situaciones de
anormalidad (tiempo de no paz), permite admitir la viabilidad de la
alternativa, según la cual, el ejecutivo está facultado para introducirle
modificaciones al presupuesto, exclusivamente, como es obvio, cuando la medida
esté dirigida a contribuir a remover las causas que dieron origen a la
perturbación del orden interno y a recuperar la paz”. Cfr. Sentencias
C-434 de 2017, C-193 de 2011, C-146 de 2009, C-148 de 2003, C-330 de 1999,
C-329 de 1999, C-219 de 1999, C-137 de 1999 y C-083 de 1993.
[53]
Sentencia C-434 de 2017. Cfr. Sentencias C-274 de 2011, C-146 de 2009,
C-148 de 2003, C-947 de 2002, C-330 de 1999, C-329 de 1999, C-219 de 1999,
C-179 de 1994, C-416 de 1993, C-069 de 1993, C-073 de 1993 y C-206 de 1993.
[54]
Sentencia C-947 de 2002.
[55]
Sentencia C-148 de 2003. Sobre el particular, en la sentencia C-146 de 2009, la
Corte sostuvo que “las previsiones particulares que el Estatuto Orgánico del
Presupuesto fija para las modificaciones presupuestales que se deriven de los
estados de excepción”. En particular, refiere los artículos 83 y 84 del
EOP, así: “Al respecto, el artículo 83 de ese Estatuto, establece que
los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación
destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán
efectuados por el Gobierno en los términos que éste señale. Igualmente,
establece que la fuente de gasto público será el decreto que declare el estado
de excepción respectivo. Esta última consideración es importante, puesto que
hace compatibles las modificaciones presupuestales adoptadas al amparo de los
estados de excepción con el principio de legalidad del presupuesto, de acuerdo
con el cual en la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no
corresponda, entre otras fuentes, a un gasto decretado por una ley anterior
(Art. 346 C.P.), que para el presente caso es el decreto de declaratoria. De
igual manera, el artículo 84 ejusdem prescribe que cuando se declaren estados
de excepción, toda modificación al presupuesto general de la Nación deberá ser
informada al Congreso de la República”. Cfr. Sentencia C-069 de
1993.
[56]
Artículo 83 del Decreto 111 de 1996: “Los créditos adicionales y traslados
al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por
los estados de excepción, serán efectuados por el gobierno en los términos que
éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado
de excepción respectivo”. Este artículo “corresponde a los artículos 69
de la Ley 38 de 1989 y 36 de la Ley 179 de 1994, tal como fueron compilados por
el Decreto 111 de 1996”. (Sentencia C-947 de 2002). En relación con el “carácter
supralegal” de la Ley Orgánica del Presupuesto, ver las sentencias C-442 de
2001, C-490 de 1994 y C-337 de 1993, entre otras.
[57]
Sentencia C-947 de 2002.
[58]
Sentencia C-434 de 2017. Cfr. Sentencias C-274 de 2011, C-146 de 2009,
C-148 de 2003, C-947 de 2002, C-330 de 1999, C-329 de 1999, C-219 de 1999,
C-179 de 1994, C-416 de 1993, C-069 de 1993, C-073 de 1993 y C-206 de 1993.
[59]
Artículo 80 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
[60]
Id. Cfr. Sentencias C-483 de 2002, C-442 de 2001 y C-206 de 1993.
[61]
Sentencias C-146 de 2009. Cfr. Sentencias C-434 de 2017, C-974 de 2002 y
C-685 de 1996, entre otras.
[62]
Id. Cfr. Sentencias C-483 de 2002, C-442 de 2001 y C-206 de 1993. Los
créditos adicionales podrán ser (i) créditos suplementales, si buscan “aumentar
la cuantía de una determinada apropiación” o (ii) créditos
extraordinarios, si lo que persiguen es “crear una partida de gasto que no
estaba prevista en el proyecto original”. Por el contrario, “[s]e
presenta un traslado, cuando, sin alterar el cómputo de las rentas, se dispone,
dentro del mismo presupuesto, cambios tanto cuantitativos como de destinación
en dos o más partidas”. (Sentencias C-148 de 2003 y C-947 de 2002).
[63]
Sentencia C-148 de 2003.
[64]
Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
sentencia de 23 de febrero de 1999.
[65]
Artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto: “Corresponde al Gobierno
dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación. En la
preparación de este decreto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Dirección General de Presupuesto Nacional observará las siguientes pautas: 1)
Tomará como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno a la
consideración del Congreso, 2) Insertará todas las modificaciones que se le
hayan hecho en el Congreso; 3) Este decreto se acompañará con un anexo que
tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo”.
[66]
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 21
de junio de 1999.
[67]
Sentencia C-629 de 1996.
[68]
Id.
[69]
Fls. 6 a 9. Copia auténtica del Decreto Legislativo 522 de 2020 remitido a la
Corte Constitucional por la Secretaria Jurídica de la Presidencia.
[70]
Decreto Legislativo 522 de 2020.
[71]
Artículo 1 del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020: “Declárese el
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio
nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de
la vigencia de este decreto”.
[72]
Considerandos del Decreto Legislativo 522 de 2020.
[73]
En particular, en los considerandos el Presidente hace referencia a los
artículos 67 y 83 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, así como a la sentencia
C-434 de 2017.
[74]
Presidencia de la República, pág. 9.
[75]
Id. Anexo del Decreto Legislativo 522 de 2020.
[76] Artículo 10 de la Ley 137 de 1994: “Finalidad.
Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar
directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y
a impedir la extensión de sus efectos”.
[77] Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-465 de
2017, C-437 de 2017 y C-434 de 2017, entre otras.
[78] Sentencia C-724 de 2015: “Las medidas adoptadas por
el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y
ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que
tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”.
Asimismo, la Sentencia C-700 de 2015 indicó que el juicio de finalidad “(...) es
una exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas
a solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados
de excepción. En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una
finalidad específica y cierta”.
[79]
Anexo del Decreto Legislativo 522 de 2020.
[80]
Id.
[81]
Sentencia C-629 de 1996.
[82]
Considerando 27 del Decreto Legislativo 492 de 2020.
[83]
Considerando 18 del Decreto Legislativo 492 de 2020. En este sentido, el FNG
manifestó que el Gobierno Nacional “estructuró un programa especial de
garantía denominado ‘Unidos por Colombia’”, el cual tiene como finalidad “otorgar
el respaldo necesario que le permita a las Mipymes (personas naturales y
jurídicas) acceder al financiamiento necesario para suplir la falta de ingresos
y de esta manera puedan contrarrestar las dificultades económicas que atraviesan
a raíz de la pandemia ocasionada por el Covid-19”. En el marco del programa
“Unidos por Colombia”, el FNG creó tres líneas de garantías para: (i)
pago de nóminas, (ii) capital de trabajo y (iii) trabajadores
independientes.
[84]
Considerando 20 del Decreto Legislativo 522 de 2020.
[85]
Universidad Santo Tomás, pág. 8. El Decreto Legislativo “cumple con la
subregla jurisprudencial que se constituye como precedente para el caso que nos
ocupa en el sentido de que puede en este caso de anormalidad institucional
convertirse el ejecutivo en legislador extraordinario y modificar
transitoriamente las competencias en materia de presupuesto, adicionando su
presupuesto y autorizando el endeudamiento requerido para cumplir con la
mitigación de las causas que originaron el estado de excepción invocado en el
decreto legislativo 417 de 2020”.
[86] Cfr. Sentencia C-724 de 2015.
[87]
Procurador General de la Nación, pág. 15.
[88]
Presidencia de la República, pág. 21.
[89]
Id. Pág. 22.
[90]
Fondo Nacional de Garantías, pág. 5.
[91]
Procurador General de la Nación, pág. 15.
[92] Artículo 215 de la CP: “Estos decretos deberán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o
modificar los existentes”.
[93] Artículo 47 de la Ley 137 de 1994: “Facultades. En
virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar
decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias
que tengan relación directa y específica con dicho Estado”.
[94] Sentencia C-409 de 2017: “La conexidad interna
refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las
consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de
desarrollo correspondiente”. Asimismo, ver la sentencia C-434 de 2017.
[95] Sentencia C-724 de 2015: “La conexidad en
el control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base
en la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se
dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas
con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron
lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”.
Asimismo, ver la sentencia C-701 de 2015.
[96]
Considerando 7 del Decreto Legislativo 522 de 2020.
[97]
Id.
[98]
Id. Considerando 17. Cfr. Considerando 19.
[99] Decreto Legislativo 522 de 2020.
Considerando 22.
[100]
Artículo 83 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
[101]
Id. Considerando 22.
[102]
Id. Anexo del Decreto Legislativo 522 de 2020.
[103]
Id. Considerandos 17 y 19. Cfr. Decreto Legislativo 417 de 2020,
considerando 3.27 y artículo 3. “El Gobierno Nacional adoptará mediante
decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte
considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias
para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo
dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo”.
[104]
Anexo del Decreto Legislativo 522 de 2020.
[105]
Considerando 3.10 del Decreto Legislativo 417 de 2020.
[106]
Sentencia C-629 de 1996.
[107]
Id. Considerandos 17 y 19.
[108]
Considerando 3.27 del Decreto Legislativo 417 de 2020.
[109]
Id.
[110]
Id.
[111]
Presidencia de la República, págs. 19 a 22
[112]
Procurador General de la Nación, págs. 11 a 12.
[113]
Presidencia de la República, pág. 17.
[114]
Al respecto, la Presidencia de la República sostuvo que “las medidas
presupuestales adoptadas tienen como finalidad exclusiva la superación del
estado de emergencia e impedir la extensión de sus efectos al adicionar los
recursos que requiere el Fondo Nacional de Garantías – FNG para actuar como
agente multiplicador de los recursos, al garantizar créditos para las pequeñas
y medianas empresas, así como para los trabajadores independientes”, pág.
22.
[115]
Considerandos del Decreto Legislativo 522 de 2020. “[P]ara efectos de
concretar las medidas económicas y sociales que el Gobierno nacional busca
implementar para conjurar la grave crisis ocasionada por la pandemia COVID -19,
se hace necesario aprobar créditos adicionales y realizar traslados,
distribuciones, modificaciones y desagregaciones al Presupuesto General de la
Nación del 2020, en el marco de las facultades otorgadas al Gobierno nacional
mediante el artículo 83 del Decreto 111 de 1996 - Estatuto Orgánico de
Presupuesto, la Ley 137 de 1994 y el artículo 18 de la Ley 2008 de 2019”.
[116]
Cfr. Considerandos y artículo 3 del Decreto Legislativo 417 de 2020. “El
Gobierno Nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las
medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas
medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias
para llevarlas a cabo”. En este sentido, el Procurador General de la Nación
sostuvo que “las medidas adoptadas en el decreto objeto de control están
relacionadas con las causas que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia
y con las líneas identificadas como prioritarias por parte del Gobierno
Nacional, de conformidad con el Decreto 417 de 2020”, pág. 12.
[117]
Considerandos del Decreto Legislativo 492 de 2020.
[118]
Id.
[119]
Presidencia de la República, pág. 27. Cfr. Decreto Legislativo 492 de
2020.
[120] Sentencia C-466 de 2017. Asimismo, ver las sentencias
C-722 de 2015 y C-194 de 2011.
[121] Sentencia C-753 de 2015: “en el caso de que la
medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente, aunque los
considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”.
[122] Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-434 de
2017, C-409 de 2017, C-241 de 2011, C-227 de 2011, C-224 de 2011 y C-223 de
2011.
[123] Artículo 8 de la Ley 137 de 1994.
[124]
Cfr. Sentencias C-466 de 2017 y C-753 de 2015.
[125]
Esto, con fundamento en el artículo 8 de la LEEE que prevé que los “decretos
de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de
las limitaciones de los derechos constitucionales”.
[126] Sentencia C-466 de 2017. Cfr. Sentencia C-753
de 2015.
[127]
Id.
[128]
Por ejemplo, la Corte Constitucional ha concluido que el Decreto Legislativo
que adiciona el PGN tiene carácter instrumental. En efecto, en la sentencia
C-148 de 2003, la Corte sostuvo que “el Decreto 2749 de 2002 tiene una
naturaleza complementaria en relación con el Decreto 1838 de ese año, por medio
del cual se creó un impuesto especial destinado a atender los gastos del
Presupuesto General de la Nación necesarios para preservar la seguridad
democrática, pues aquél se limita a incorporar al presupuesto los ingresos generados
por él y a autorizar los gastos que se han de realizar con cargo a tales
ingresos”. En el mismo sentido, la Corte resaltó, en la sentencia C-947 de
2002, que, “en la medida en que el Decreto 1959 de 2002 tiene un alcance
complementario en relación con el Decreto 1838 de 2002, sobre cuya
constitucionalidad ya se pronunció esta Corporación, su relación de conexidad
con los motivos que sirvieron de base para la declaración del estado de
conmoción interior está estrechamente ligada a la de ese decreto, y en su
motivación se limita a agregar que, como quiera que en desarrollo del estado de
conmoción interior se han creado nuevas rentas y que es necesario proveer en
forma inmediata de recursos a las fuerzas militares y de policía y a las demás
entidades del Estado que deben intervenir con el propósito de conjurar los
actos que perturban el orden público e impedir la extensión de sus efectos, se
requiere adicionar el Presupuesto General de la Nación para 2002”.
[129]
Artículo 5 del Decreto Legislativo 492 de 2020: “Incorporación de los
recursos en el Presupuesto General de la Nación con destino al fortalecimiento
del Fondo Nacional de Garantías S.A. - FNG. Los recursos para el
fortalecimiento patrimonial del FNG se presupuestarán en la sección del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Se autoriza al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público para realizar los créditos adicionales y traslados al
Presupuesto General de la Nación destinados a atender los gastos ocasionados
por el cumplimiento de este decreto”. Cfr. Artículo 83 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto: “Los créditos adicionales y traslados al
Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por
los estados de excepción, serán efectuados por Gobierno en los términos que
éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado
de excepción respectivo”. En este sentido, el Decreto Legislativo 522 de
2020 adicionó $3.250.000.000.000 al PGN, a la cuenta del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público tal y como lo dispuso el artículo 5 del Decreto Legislativo
492 de 2020.
[130]
Presidencia de la República, pág. 9.
[131]
Cfr. Artículo 83 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
[132]
Esta Corte ha sostenido que “en el caso de los créditos adicionales que se
producen en ejercicio de las facultades de los estados de excepción, en
principio, la fuente de los recursos debe estar previamente determinada, y si
lo fue a través de un decreto legislativo, el mismo debe haber sido objeto del
control automático de constitucionalidad”. (Sentencia C-947 de 2002).
[133]
Sentencia C-947 de 2002.
[134]
Id.
[135]
Considerando 22 del Decreto Legislativo 522 de 2020.
[136]
Id. En concreto, el Gobierno Nacional hizo referencia a “el artículo 83 del
Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico de Presupuesto, la Ley 137 de 1994 y el
artículo 18 de la Ley 2008 de 2019”.
[137]
Considerando 17 del Decreto Legislativo 522 de 2020.
[138]
Id. Considerando 22.
[139]
Id. Anexo del Decreto Legislativo 522 de 2020.
[140] Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-434 de
2017, C-409 de 2017, C-241 de 2011, C-227 de 2011 y C-224 de 2011.
[141] Sentencia C-466 de 2017. Asimismo, ver las sentencias
C-723 de 2015 y C-742 de 2015.
[142] Sentencias C-517 de 2017, C-468 de 2017, C-467 de
2017, C-466 de 2017, C-409 de 2017, C-751 de 2015, C-723 de 2015 y C-700 de
2015, entre otras.
[143] Artículo 7 de la Ley 137 de 1994: “Vigencia del
Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los
derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por
lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración.
Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su
ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción,
estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
[144] Sentencia C-149 de 2003. Asimismo, ver las sentencias
C-467 de 2017, C-241 de 2011 y C-224 de 2009.
[145]
A saber: “el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no
ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres
humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; los
principios de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley
penal; los derechos a elegir y ser elegido; los derechos a contraer matrimonio
y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por
parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado
a prisión por deudas y el derecho al habeas corpus”.
[146] Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-437 de
2017, C-434 de 2017, C-409 de 2017 y C-723 de 2015, entre otras.
[147] Sentencias C-466 de 2017, C-434 de 2017, C-409 de
2017, C-723 de 2015 y C-136 de 2009
[148] Sentencias C-517 de 2017, C-467 de 2017, C-466 de
2017, C-465 de 2017, C-437 de 2017, C-409 de 2017 y C-723 de 2015.
[149]
Presidencia de la República, pág. 21.
[150]
Presidencia de la República, pág. 25. Las nuevas garantías ofrecidas por medio
del FNG respaldan hasta el 90% de los créditos solicitados.
[151]
Id. En este sentido, la Presidencia de la República sostuvo que “el
Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2020 no contempla todos los
rubros que hoy son necesarios para atender y mitigar los efectos adversos
generados por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19”, pág. 24.
[152]
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pág. 26.
[153]
Cfr. Artículo 345 de la Constitución Política y el artículo 83 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto.
[154]
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23
de febrero de 1999.
[155]
Sentencia C-629 de 1996.
[156]
Decretos 4711 de 2008, 1040 de 2003, 2132 de 2002, 348 de 1999 y 2453 de 1998,
entre otros.
[157] Cfr.
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias
de 7 de octubre de 2003, 28 de enero de 2003 y 21 de junio de 1999, entre
otras.
[158] Artículo 20 de la Ley
Estatutaria de Estados de Excepción: “Control de legalidad. Las medidas de
carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y
como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción,
tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo
contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de
entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades
nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos
administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de
las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”.
[159] Artículo 136 de la Ley
1347 de 2011: “Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter
general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como
desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción,
tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de
entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades
nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este
Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos
administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta
y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la
autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”.
[160] Sentencia C-170 de 2020. “En principio, podría pensarse que la
inclusión de preceptos reglamentarios en un decreto legislativo no cumple con
las exigencias del juicio de necesidad jurídica o subsidiariedad porque los
mismos podían haber sido expedidos mediante las facultades ordinarias del
Presidente, que de hecho faculta ejercer directamente la Constitución en
cualquier tiempo. No obstante, esta Corporación ha entendido que sí se supera
el juicio porque la normativa corresponde a una estrategia jurídica integral
para atender la crisis, y su inclusión como parte de un decreto con fuerza
material de ley resulta razonable frente a otros objetivos constitucionalmente
relevantes, por ejemplo: maximizar la coherencia del sistema, evitar la
dispersión normativa, generar seguridad jurídica y lograr divulgación precisa
para los ciudadanos y destinatarios de normas operativas. Bajo esas circunstancias,
que el Presidente haya hecho uso de su atribución como legislador
extraordinario para incluir algunas previsiones que podía regular en ejercicio
de su potestad reglamentaria no sólo no sacrifica valores constitucionales,
sino que los promueve, de tal suerte, el juicio de necesidad se supera.
//Contrario sensu, si estos elementos –nexo material directo y carácter
relevante en términos constitucionales de la integralidad de la regulación- no
son demostrados y el Presidente ejerce sus facultades extraordinarias para
expedir normas que podría dictar en ejercicio de sus competencias ordinarias,
el juicio de necesidad no se supera, y los preceptos deberán ser declarados
inexequibles, en tanto que los contenidos normativos debieron expedirse mediante
los procedimientos y las formas ordinarias que el ordenamiento jurídico
contempla”.
[161]
Presidencia de la República, pág. 25.
[162] Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-227 de
2011, C-225 de 2011, C-911 de 2010, C-224 de 2009, C-145 de 2009 y C-136 de
2009.
[163] Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-701 de
2015, C-672 de 2015, C-671 de 2015, C-227 de 2011, C-224 de 2011 y C-136 de
2009.
[164] Artículo 14 de la Ley 137 de 1994: “No
discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción,
no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.
[165] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado
de categorías sospechosas no es taxativo, por cuanto, de conformidad con el
artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, “la ley
prohibirá toda discriminación”.
[166] Sentencia C-156 de 2011. En esta sentencia, la Corte
explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el
principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política,
en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y
no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen
familiar, creencias políticas o filosóficas”.
[167]
Cfr. Párrs. 6 y 49.
[168] Sentencia C-206 de 1993. En esta sentencia, la Corte sostuvo que “el
tránsito de las condiciones de normalidad (tiempo de paz), a situaciones de
anormalidad (tiempo de no paz), permite admitir la viabilidad de la
alternativa, según la cual, el ejecutivo está facultado para introducirle
modificaciones al presupuesto, exclusivamente, como es obvio, cuando la medida
esté dirigida a contribuir a remover las causas que dieron origen a la
perturbación del orden interno y a recuperar la paz”. Cfr. Sentencias
C-274 de 2011, C-146 de 2009, C-148 de 2003, C-947 de 2002, C-330 de 1999,
C-329 de 1999, C-219 de 1999, C-179 de 1994, C-416 de 1993, C-069 de 1993,
C-073 de 1993 y C-206 de 1993.
[169]
Sentencias C-434 de 2017, C-193 de 2011, C-148 de 2003, C-179 de 1994 y C-083
de 1993.
[170] Sentencia
C-434 de 2017. Cfr. Sentencias C-274 de 2011, C-146 de 2009, C-148 de
2003, C-947 de 2002, C-330 de 1999, C-329 de 1999, C-219 de 1999, C-179 de
1994, C-416 de 1993, C-069 de 1993, C-073 de 1993 y C-206 de 1993.
[171] Sentencia
C-354 de 1998.
[172] Id.
[173] Sentencia
C-434 de 2017.
[174] Con
fundamento en la competencia extraordinaria prevista por el artículo 83 del
EOP.
[175] Con
fundamento en la competencia ordinaria prevista por el artículo 67 del EOP.
[176] Artículo 209 de la Constitución Política.
[177] Cfr.
Artículo 67 del EOP.