C-146-18
Sentencia C-146/18
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
NORMA QUE REGULA COTIZACION MENSUAL DEL REGIMEN CONTRIBUTIVO DE SALUD DE LOS
PENSIONADOS-Inhibición por
ineptitud sustantiva de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
Referencia:
expediente D-12118
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 1° (parcial) de la Ley 1250 de 2008, que adicionó el artículo 204 de la Ley 100 de 1993
Demandantes:
Julián Arturo Polo Echeverri y Leidy Susana Claros Irreño
Magistrado
Ponente:
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil
dieciocho (2018).
La Sala Plena de la Corte Constitucional[1],
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las
previstas en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución, y cumplidos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.
Los
ciudadanos Julián
Arturo Polo Echeverri y Leidy Susana Claros Irreño, en ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y
242 de la Constitución, presentaron demanda contra el artículo 1°
(parcial) de la Ley 1250 de 2008, que adicionó el artículo 204 de la Ley 100 de
1993.
2.
Por
medio de auto del 09 de mayo de 2017, se inadmitió la demanda; corregida en
término, el 1º de junio de 2017 fue admitida. En la referida decisión se ordenó
comunicar el inicio del proceso a la Presidencia de la República, a la
Presidencia del Congreso y al Ministerio de Salud y Protección Social. Igualmente
se invitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Superintendencia
Nacional de Salud, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Central
Unitaria de Trabajadores de Colombia – CUT, a la Administradora Colombiana de
Pensiones – COLPENSIONES, a la Organización Colombiana de Pensionados – OCP, al
Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP, al Fondo de Solidaridad
y Garantía – FOSYGA, al Centro de Estudios de Derecho Justicia y Sociedad –
DeJusticia, a la Defensoría del Pueblo y a las Facultades de Derecho y grupos
de investigación en Derecho Laboral y de la Seguridad Social de las universidades
Nacional, de Medellín, Javeriana y del Rosario, para que ofrecieran su concepto
sobre la demanda contra el artículo 1° (parcial) de
la Ley 1250 de 2008, que adicionó el artículo 204 de la Ley 100 de 1993.
Adicionalmente, fijó en lista el proceso para que los ciudadanos pudieran
intervenir como impugnadores o defensores de la disposición sometida a control.
Por último, corrió traslado al Procurador General de la Nación.
3. Mediante auto
305 de 2017 la Sala Plena de la Corte dispuso suspender los términos del
presente asunto. Posteriormente, mediante auto 350 del 06 de junio de 2018 se
ordenó levantar la suspensión de términos.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II. TEXTO
DE LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el artículo demandado,
subrayándose el aparte cuestionado:
“LEY 1250 DE 2008
(noviembre 27)
Por la cual se adiciona un inciso al artículo 204 de la Ley 100 de
1993 modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un parágrafo al
artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6o de la Ley 797
de 2003
ARTÍCULO 1o. Adiciónese el
siguiente inciso al artículo 204 de la Ley 100 de 1993, modificado por el
artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, el cual se entenderá incluido a
continuación del actual inciso primero, así:
Artículo 204. Monto y distribución de las cotizaciones (…) La cotización mensual al régimen contributivo de salud de
los pensionados será del 12% del ingreso de la respectiva mesada pensional
(…)”.
III. LA
DEMANDA
1. Los
demandantes señalaron que con ocasión de la norma acusada el trabajador que se
pensiona ve afectado el monto que recibe mensualmente, toda vez que su
cotización al Sistema General de Seguridad Social en Salud pasa de un 4% al
12%, incrementándose en un 8%.
2. A
juicio de los accionantes, la norma acusada vulnera el artículo 13 de la
Constitución porque impone el mismo trato a todos los pensionados (descuento
del 12% por concepto de cotizaciones a salud) pese a que dentro de ese grupo se
encuentran sujetos de especial protección constitucional, específicamente se
refirieron a los adultos mayores y a las personas que presentan disminución de
su capacidad laboral por una situación física o psíquica. A su juicio, el legislador
debió crear una cotización diferenciada y menor para este grupo especial de
pensionados.
3. Plantearon que
la legislación ha debido considerar el impacto que dicha cotización genera en
los pensionados con un monto igual al salario mínimo. Por lo tanto, encuentran
necesario que la norma imponga un trato diferenciado entre los pensionados con
un monto mínimo y aquellos que perciben un valor superior.
4. Indicaron que la
vulneración de los artículos 46 y 48 se concreta en que el Congreso no previó
ningún tipo de solidaridad al momento de fijar la contribución parafiscal a los
pensionados, obviando las condiciones particulares de las personas de avanzada
edad que reciben un salario mínimo.
5. Aseguraron que este
grupo poblacional (personas de la tercera edad y pensionados por invalidez) “merecen
un trato especial para lograr afianzar su condición de debilidad, frente a
otros pensionados que perciben ingresos superiores a un salario mínimo, o a
quienes no tienen ninguna discapacidad y laboran como independientes, a quienes
la propia ley les asigna una carga muy inferior, al establecer que solo aportan
un 4% (…)”. Además, afirmaron que la normatividad demandada genera que
los pensionados con un salario mínimo perciban “una mesada efectiva por
debajo del salario mínimo mensual”.
6.
Solicitaron,
en consecuencia, declarar la inexequibilidad de la expresión “[l]a
cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados será del
12% del ingreso de la respectiva mesada pensional” contenida en el 1°
(parcial) de la Ley 1250 de 2008 que adicionó el artículo 204 de
la Ley 100 de 1993.
IV. INTERVENCIONES
INTERVENCIONES OFICIALES
1. Superintendencia
Nacional de Salud[2]. Presentó
su intervención por medio de apoderada, solicitó declarar la exequibilidad de
la norma acusada.
Resaltó que el artículo demandado ya había sido objeto
de pronunciamiento por la Corte en la sentencia C-838 de 2008. Luego sugirió
que la demanda presenta una concepción absolutista de los derechos, “olvidando
por completo la necesidad de sostenibilidad del sistema, y [obviando el]
principio de libertad legislativa en la materia. Principio sin el cual la
garantía de los derechos a la seguridad social de los colombianos desaparecería”
(sic).
Basado en lo dispuesto en la sentencia C-126 de 2000 señaló
que es un mecanismo idóneo imponer al pensionado el 100% de la cotización en
aras de evitar que los trabajadores activos tengan que asumir una mayor carga
por este concepto. Destacó que si bien el pensionado aporta más que un
trabajador, cesa para él la obligación de cotizar al sistema de pensiones.
2. Ministerio
de Salud y Protección Social[3].
Presentó su intervención por medio de apoderada. Como pretensión principal solicitó
a la Corte inhibirse por ineptitud sustantiva de la demanda, también planteó la
posible configuración de cosa juzgada constitucional. Subsidiariamente, pidió declarar
la exequibilidad de la norma acusada.
Señaló que los argumentos expuestos en la demanda no configuran
un cargo de inconstitucionalidad “ya que el demandante solo se limita a
realizar una serie de enunciados como cargos, trascribe normas alusivas al
enunciado, pero, no desarrolla el mismo frente a la confrontación de la norma y
el argumento de inconstitucionalidad, solo se realizan apreciaciones subjetivas”.
Respecto del juicio por desconocimiento del derecho a la igualdad, consideró
que los demandantes no determinaron un patrón de igualdad, no identificaron con
claridad a los sujetos a comparar, ni expusieron con suficiencia las razones
por las cuales no hay una justificación para la diferencia de trato. Según lo
expuesto, para el Ministerio la demanda carece de claridad, certeza,
pertinencia y suficiencia.
Por otra parte, esbozó la posibilidad de configuración
de cosa juzgada constitucional en virtud del pronunciamiento de la Corte
Constitucional en la sentencia C-838 de 2008. En esa oportunidad, se indica que
la Corte efectuó el estudio de las objeciones propuestas por el Gobierno
Nacional al proyecto de Ley 026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, “[p]or
la cual se adicionan dos incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993
modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un inciso al artículo 19
de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6º de la Ley 797 de 2003”,
que finalmente culminaría con la norma hoy demandada.
Por último consideró que disminuir los recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) generaría un choque de
derechos y, por lo tanto, de proporcionalidad frente a las medidas adoptadas. Para
justificar su afirmación se refirió a la naturaleza jurídica de las
cotizaciones en salud, al principio de solidaridad en el régimen de salud y su
capacidad para irradiar el sistema, al aporte de la cotización de los
pensionados frente al financiamiento del sistema general de seguridad social en
salud y al derecho fundamental a la seguridad social.
3. Ministerio
del Trabajo[4]. Presentó
su intervención por medio de la Jefe encargada de la Oficina Jurídica del
Ministerio del Trabajo. Como pretensión principal solicitó a la Corte declarar
la cosa juzgada constitucional; subsidiariamente, pidió declarar la
exequibilidad de la norma acusada.
Expuso que la Corte, mediante sentencia C-838 de 2008 declaró
exequible el artículo 1º del Proyecto de Ley 026 de 2007 Senado, 121 de 2007
Cámara, “[p]or la cual se adicionan dos incisos al artículo 204 de la Ley
100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un inciso al
artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6º de la Ley 797
de 2003”, lo cual implica que en el presente asunto debe operar la figura
jurídica de la cosa juzgada.
Al analizar el fondo del asunto explicó que las
cotizaciones a la seguridad social en salud son contribuciones parafiscales de
obligatorio cumplimiento. En este sentido, avalar la disminución de la
cotización repercutiría de manera negativa en la financiación del SGSSS y generaría
un perjuicio grave. Así mismo, recalcó que la obligación de aportar al sistema
es desarrollo del principio de solidaridad y de la libertad de configuración legislativa.
Finalmente, precisó que la norma acusada no contraría
el derecho a la igualdad ya que “(i) el legislador en pro de la población
pensionada restringió el principio de solidaridad, de forma tal que los
pensionados cotizan un 0.5% menos que la población trabajadora, ello con el fin
de no imponerles una carga adicional más onerosa, más aún si se tiene en cuenta
que dicho 0.5% adicional, en el caso de los trabajadores, lo cotiza el
empleador; (ii) la carga de cotizar en un 12% para el pensionado se ve
compensada con la eliminación de la obligación de aportar a pensión, y (iii)
los sectores que se pretenden comparar son diferentes, debido a que se
encuentran en etapas distintas de la vida y, por lo tanto, las cargas de uno y
otro sector resultan distintos”.
4. Ministerio
de Hacienda y Crédito Público[5]. Presentó su intervención por
medio del delegado. Como pretensión principal solicitó a la Corte inhibirse por
ineptitud sustantiva de la demanda. También sugirió la configuración de cosa
juzgada constitucional. Subsidiariamente, pidió declarar la exequibilidad de la
norma acusada.
Aseguró que la demanda carece del requisito de
pertinencia en la medida que se encuentra fundamentada en consideraciones
subjetivas que no tienen relación con la constitucionalidad de la norma
demandada. A su juicio, el descuento del 12%, si bien disminuye el monto de la
pensión, garantiza la prestación efectiva del servicio de salud para el
pensionado y para sus beneficiarios, protegiendo con ello la
satisfacción de las necesidades que de este escenario se desprenden. Además, resaltó
que este es el único descuento que se realiza sobre la pensión. Así las cosas,
“las consecuencias que los demandantes derivan al indicar que los
pensionados que reciben una mesada equivalente a un salario mínimo se
encuentran en un estado permanente de insatisfacción de sus necesidades obedece
a consideraciones de tipo subjetivo, que omite tener en cuenta la noción del
salario mínimo, los factores que lo conforman y finalmente, los beneficios que
implica el pago de aportes a seguridad social en salud”.
Por otra parte, afirmó que en la sentencia C-126 de
2000 la Corte se pronunció sobre el contenido material objeto de la presente
demanda y, en consecuencia, podría existir cosa juzgada.
Adicionalmente, defendió la constitucionalidad de la
norma, así: (i) es producto de la amplia libertad de configuración del legislador;
(ii) constituye una manifestación del principio de solidaridad del sistema
general de seguridad social en salud, al establecer el ingreso de una fuente de
recursos que permite la prestación adecuada del servicio de salud en términos
de cobertura y servicios, evitando el incremento de cargas en cabeza de los
demás actores del sistema; y (iii) una eventual declaratoria de inexequibilidad
contraria el principio de sostenibilidad financiera.
5. Administradora
Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES[6]. Presentó su
intervención por medio del Jefe de la Oficina Asesora de Asuntos Legales de la
entidad, solicitó declarar exequible la norma demandada.
Planteó que la disposición demandada obedece a los
principios de solidaridad y eficacia del Sistema General de Seguridad Social.
Resaltó que “los ingresos parafiscales que se generan y destinan al Sistema
General de Seguridad Social, no solo garantizan los servicios propios, sino que
además benefician a otras personas que de no ser por el modelo actual de
aseguramiento estarían en imposibilidad de acceder a los servicios de salud”.
Además, argumentó que la norma responde al principio de sostenibilidad fiscal
del sistema lo cual hace posible la existencia de un modelo de aseguramiento
viable. Por último, manifestó que el artículo demandando se dictó bajo las
plenas facultades de la rama legislativa y ejecutiva del poder público, con
viabilidad jurídica y financiera, respetando las garantías constitucionales.
INTERVENCIONES ACADÉMICAS
6. Universidad
del Rosario, Área de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la
Facultad de Jurisprudencia[7].
Mediante escrito que suscribe uno de sus miembros, solicitó declarar la
inexequibilidad de la norma demandada por desconocimiento del artículo 13 de la
Constitución.
Afirmó que el principio de igualdad implica dar un
trato igual a supuestos equivalentes y diferencial a supuestos diversos.
Planteó que el SGSSS establece “una carga desproporcionada para los
pensionados en contraste con el porcentaje establecido para los trabajadores
dependientes” que desconoce la situación particular de los sujetos de
especial protección constitucional.
Aseguró que el incremento en el aporte a salud
disminuye el ingreso del pensionado “en función de las tasas de reemplazo
que oscilan entre el 55-65% en el régimen de Prima Media con Prestación
Definida”, lo cual implica una contradicción porque “a menor ingreso
mayor contribución”. Finalmente, recalcó que la norma acusada compromete el
ingreso vital de la población especialmente vulnerable.
7. Academia
Colombiana de Jurisprudencia[8]. Rindió
concepto a través de un miembro designado por el Presidente de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, defendió la constitucionalidad de la norma siempre
y cuando “el Congreso expida una nueva ley que cobije todas las pensiones
que se pagan en el país fijando topes por la cuantía de la pensión desde un
salario mínimo hasta veinticinco salarios mínimos”.
Fundamentó su escrito en la jurisprudencia de la Corte
(C-111/06 y T-422/92), en los principios de seguridad social (universalidad,
solidaridad, eficiencia) y con especial consideración al principio de
sostenibilidad financiera. Concluyó que las personas que devenguen un salario
mínimo “deben cotizar por salud un 4% e ir incrementando progresivamente
hasta llegar al 12%, como lo hacen las pensiones de 25 salarios mínimos”.
8. Universidad
Nacional de Colombia[9]. El
Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad
Nacional de Colombia solicitó declarar la inexequibilidad de la norma acusada.
Afirmó que los adultos mayores y las personas en
situación de discapacidad se ubican en un grupo especial con ocasión de su
debilidad manifiesta y la discriminación que sobre ellos recae, pese a contar
con una pensión. De esta forma, aumentar la carga de cotización al 12%, una vez
pensionados, desconoce el artículo 13 de la Constitución.
Además, considera que la norma vulnera el artículo 48
de la Constitución porque genera que las personas que tienen un salario mínimo,
“al soportar el aporte del 12%, resulta devengando una pensión inferior al
salario mínimo en términos reales, aunque formalmente se indique que el monto
de la pensiones es de un (1) SMLV; ello igualmente afecta el propósito de mantener
el poder adquisitivo constante de las pensiones”. Por lo anterior, en su
concepto, resulta necesario crear un mecanismo con solidaridad adecuada
aplicando el principio de progresividad.
Finalmente argumentó que la norma acusada desconoce el
artículo 53 de la Carta por cuanto es deber del Estado garantizar el mínimo
vital de los pensionados, independiente del tope que el Gobierno defina como
salario mínimo.
INTERVENCIONES DE CORPORACIONES SOCIALES Y CIVILES
9. Corporación
Justicia Pensional - JUSPEN[10]. Mediante escrito que
suscriben dos de sus miembros, solicitaron que se declare la inexequibilidad de
la norma demandada, “modulando los efectos del fallo estableciendo como
tópico interpretativo que el pensionado deberá contribuir en igual proporción
al trabajador independiente, es decir el 4%”. Subsidiariamente, solicitaron
declarar exequible la norma y ordenar al Congreso legislar sobre la materia y
establecer un régimen de aporte a salud del pensionado acorde con su realidad
económica.
Expusieron que la norma demandada establece una
discriminación no razonable respecto del aporte del pensionado (art. 13 C.P).
Luego de diferenciar entre sujetos cotizantes concluyeron que el pensionado es
quien mayor aporte realiza al SGSSS, lo que demuestra la grave discriminación
en contra de este, inadmisible y que amerita corrección.
Consideran que un aporte en salud del 12% “golpea
fuertemente el ingreso de los pensionados, reduciendo considerablemente su
capacidad de gasto y obligándolos a privarse de elementos necesarios para su
subsistencia”, vulnerando con ello los artículos 46 y 48 de la
Constitución. Además, dicho aporte se convierte en un elemento regresivo pues
si bien su finalidad es constitucional (financiar el sistema subsidiado), la
“tarifa es desproporcionada y genera un grave desequilibrio económico al
sujeto pasivo del mismo y más cuando su tarifa es más gravosa que la población
en igualdad de condiciones”.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
10.  Juan
Diego Buitrago Galindo[11]. El
ciudadano mencionado actuando en nombre propio solicitó declarar exequible la
norma demandada.
Luego de sintetizar lo dispuesto por la Corte en la
sentencia C-838 de 2008 expuso que, en términos de trato igual, todos los
pensionados son sujetos de especial protección constitucional. Además, el
aporte del 12% que deben pagar las personas beneficiarias de una pensión, es un
porcentaje que resulta ser proporcional a cada ingreso, lo cual no genera
vulneración alguna del derecho a la igualdad. Aseguró que en atención al
principio de solidaridad los pensionados deben aportar al sistema de salud con
el fin de contribuir al financiamiento del SGSSS.
Explicó que de acceder a la pretensión de la demanda
se afectaría el derecho fundamental a la salud porque pondría el sistema en un
riesgo financiero por disminución de las cotizaciones.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación rindió concepto en
el presente asunto y solicitó declarar la exequibilidad de la normatividad[12].
Lo anterior con fundamento en los siguientes argumentos:
Respecto del desconocimiento del derecho a la igualdad
de los pensionados frente a los trabajadores, el Ministerio Público considera
que no pueden ser sujetos de un tratamiento análogo, por tratarse de grupos
sometidos a un régimen jurídico diferente y dado que se encuentran en una
situación fáctica distinta. Resaltó que en virtud del principio de solidaridad la
seguridad social implica un esfuerzo colectivo tendiente a solucionar las
contingencias individuales con el aporte y participación de los afiliados,
situación que se ve reflejada en la norma acusada de inconstitucional.
Con relación al cargo por violación del derecho a la
igualdad de los pensionados con mesadas equivalentes al salario mínimo legal
mensual frente a quienes tienen mensualidades superiores, la vista fiscal
aseguró que, acorde con lo dispuesto por la Corte Constitucional en la
sentencia C-1000 de 2007, “la obligación de cotizar a seguridad social en
salud tiene fundamento en los principios constitucionales, y su incumplimiento
puede generar la desfinanciación del sistema o poner en riesgo la
sostenibilidad financiera del mismo”. En este sentido, “la diferencia
entre los pensionados que devengan una mesada pensional equivalente a un
salario mínimo, y los que reciben una superior, es en relación con el nivel de
ingreso, lo cual no se afecta, por cuanto la contribución a su cargo se fija en
un porcentaje igual para todos los pensionados para garantizar el mínimo vital
y móvil, y al mismo tiempo para contribuir con la financiación del sistema de
seguridad social en salud”.
Además, siguiendo lo dispuesto por la Corte en la
sentencia C-838 de 2008, el Ministerio Público estimó que el legislador cuenta
con la potestad de configuración legislativa para regular el SGSSS. Por lo
mismo y en atención a los principios de solidaridad, eficiencia, universalidad,
estableció una cotización uniforme del 12% para todos los pensionados.
Finalmente, señaló que la norma acusada no conlleva
una desprotección a los pensionados, todo lo contrario, facilita la prestación
y el acceso a los servicios de salud, que tendrá una mayor demanda en esa etapa
de sus vidas.
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Atendiendo lo
dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, esta Corporación es
competente para conocer y decidir la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
1°
(parcial) de la Ley 1250 de 2008, que adicionó el artículo 204 de la Ley 100 de
1993, toda vez que la norma acusada parcialmente hace parte de una ley de la
República, en este caso, el artículo 1º de la Ley 1250 de 2008 que adicionó el
artículo 204 de la Ley 100 de 1993.
Cuestión
preliminar. La aptitud sustantiva de la demanda
2. Del resumen de
las intervenciones puede advertirse que tanto el Ministerio de Salud y
Protección Social como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, plantearon
que la demanda en el presente asunto no cumple con los requisitos que han sido
establecidos por la jurisprudencia para abordar un estudio de fondo.
El Ministerio de Salud y Protección Social puso de
presente la ineptitud de la demanda por considerar que esta carece de claridad,
certeza, pertinencia y suficiencia, dado que los demandantes se limitan a
realizar una serie de enunciados sin plantear una confrontación de la norma con
la Constitución (especificidad). Por lo tanto, a su juicio, la demanda
solamente realiza apreciaciones subjetivas.
En lo relativo al cargo por desconocimiento del
derecho a la igualdad, el Ministerio considera que los demandantes no
determinaron un patrón de semejanza entre los grupos, no identificaron con
claridad a los sujetos a comparar, ni expusieron con suficiencia las razones
por las cuales no hay una justificación que avale la diferencia de trato. En
consecuencia, el planteamiento del alegato por desconocimiento del derecho a la
igualdad, incumple con los presupuestos de claridad y suficiencia.
Por su parte, el Ministerio de Hacienda Pública
consideró necesario que la Corte se declare inhibida pues la demanda carece del
requisito de pertinencia por basarse en consideraciones subjetivas que no
tienen relación con la constitucionalidad de la norma demandada. A su juicio, si
bien el pago de los aportes a seguridad social en salud implica un descuento
del 12% sobre la mesada pensional, dicho monto garantiza la prestación efectiva
del servicio de salud para el pensionado y para sus beneficiarios. Por lo
tanto, ese concepto está dirigido no solamente a financiar el SGSSS sino a
garantizar la satisfacción de las necesidades que en el escenario de salud
requieren.
En ese sentido, debe verificarse por
parte de la Corte si la demanda que ahora se estudia, está sustentada en una argumentación
clara y, en consecuencia, si se está ante un cargo de inconstitucionalidad
verificable. Para ello, se seguirá de cerca la metodología y soporte dogmático
ya desarrollado por esta Corte, contenido especialmente en la sentencia C-032
de 2018.
3. La Constitución
en el numeral 6º del artículo 40 prevé que todo ciudadano tiene derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político a través
de la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución. La
Corte ha sostenido que aun cuando dicho dispositivo es de naturaleza
pública e informal, la demanda formulada debe cumplir unas cargas mínimas a fin
de que se pueda efectuar un juicio dirigido a confrontar el texto de un
precepto legal con la Constitución.[13]
4. El Decreto ley
2067 de 1991, estableció el régimen procedimental de los juicios y actuaciones
que se surten ante esta Corte, concretamente, en el artículo 2º.
dispuso que las demandas de inconstitucionalidad deben satisfacer unos
requisitos mínimos: “(i) el
señalamiento de las normas acusadas, bien sea a través de su transcripción
literal o de la inclusión de un ejemplar de una publicación oficial de las
mismas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran
infringidas; (iii) la exposición de las razones por las cuales dichos textos se
estiman violados; (iv) cuando ello resultare aplicable, el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual esta Corporación es
competente para conocer de la demanda”.[14]
5. En cuanto a la
exposición de los motivos por las cuales el precepto normativo censurado es
contrario a la Carta Política, esta Corporación ha sostenido que el actor
tiene la carga de formular un “reproche concreto de naturaleza
constitucional”[15]. En
este contexto, la sentencia C-1052 de 2001 estableció que las razones
presentadas deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
6. La
jurisprudencia sistematizó estos requisitos, así: (i) claridad, se
refiere a que la argumentación esté hilada y los razonamientos sean
comprensibles; (ii) certeza, exige la formulación de cargos
contra una proposición jurídica real, y no una deducida por el actor e inconexa
con respecto al texto legal; (iii) especificidad, exige
concreción en el análisis efectuado; (iv) pertinencia,
está relacionada con la existencia de reproches de naturaleza constitucional,
que se basen en la confrontación del contenido de una norma superior con el del
precepto demandado, no en argumentos meramente legales o doctrinarios, ni en
puntos de vista subjetivos o de conveniencia; y (v) suficiencia,
cuando la acusación no sólo es formulada de manera completa sino que, además,
es capaz de suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la exequibilidad
de las disposiciones acusadas.[16]
7. De cara a lo
expuesto, es preciso señalar que la citada
sentencia C-1052 de 2001[17],
recalcó que el cumplimiento de la carga de argumentar mínimamente la pretensión
de inconstitucionalidad se explica en que a partir de dicha fundamentación es
que se efectúa el examen de la norma, toda vez que la revisión que se realiza
no es oficiosa sino rogada, lo cual implica que “efectivamente haya habido
demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una
norma legal”[18].
En consecuencia, el demandante debe
cumplir con todos y cada uno de los requisitos ya mencionados, los cuales han
sido considerados por la jurisprudencia constitucional como unos mínimos
razonables para asegurar la participación de los ciudadanos en el control
político al legislador[19]; y con base en ello, el juez
constitucional podrá emitir el correspondiente pronunciamiento.[20]
8. Asimismo, se ha
establecido que toda demanda de inconstitucionalidad debe ser estudiada a la
luz del principio pro actione -por razón de la naturaleza pública de
esta acción[21]-, en
virtud del cual cuando exista duda acerca del cumplimiento de los requisitos
legales y jurisprudenciales de la demanda, esta se resuelve a favor del
accionante, admitiéndola como apta y resolviendo el fondo del asunto. Claro
está que la aplicación de este principio, no puede ser llevada al absurdo de
que la Corte resuelva sobre la exequibilidad de una norma construyendo el cargo
ante la insuficiente argumentación de quien la interpuso.[22]
9. En
esas condiciones, si al estudiar los cargos propuestos en la presente demanda,
la Corte encuentra que no cumplen las exigencias del artículo 2° del Decreto
2067 de 1991 y de la jurisprudencia constitucional[23], se impone la necesidad de proferir un fallo inhibitorio,
por la ineptitud sustancial de la misma. Tal inhibición, por una parte, garantiza que la Corte
ajuste su ámbito de decisión a los cargos propuestos, sin suplir el papel del
demandante; y por otra, implica la ausencia de cosa juzgada frente a las normas
impugnadas, tornando viable la posibilidad de presentar nuevas acciones contra
ellas, oportunidad que se eliminaría si la Corte, pese a las deficiencias
argumentativas de los cargos, optara por pronunciarse de fondo sobre la
constitucionalidad de los contenidos normativos acusados[24].
Con base en lo expuesto, la Corte debe verificar si la
acción de inconstitucionalidad formulada contiene materialmente un cargo para
que haya lugar a un pronunciamiento de fondo. De lo contrario, existiría
ineptitud sustantiva de la demanda, lo cual impediría el análisis propuesto
dando lugar a una decisión inhibitoria[25].
10. La demanda se
dirige contra la expresión “la cotización mensual al régimen contributivo de
salud de los pensionados será del 12% del ingreso de la respectiva mesada
pensional” contenida en el artículo 1° de la Ley 1250 de 2008, que adicionó
el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, por la posible violación de los
artículos 13, 46 y 48 de la Constitución, esto es, igualdad, protección y
asistencia de las personas de la tercera edad, y seguridad social.
Los demandantes señalaron que el aparte
acusado vulnera el artículo 13 de la Constitución porque el legislador debió
crear una cotización diferenciada y menor para el grupo de pensionados que
pertenecen a la tercera edad y para aquellos que devengan un salario mínimo. Lo
anterior por cuanto fijar un porcentaje único para todos los pensionados, desconoce
el impacto económico sobre sectores de la población menos favorecidos.
Adicionalmente, plantearon que al
establecer un porcentaje de cotización igual para todos los pensionados, el
Congreso de la República desconoció los artículos 46 y 48 de la Constitución
por omisión del principio de solidaridad de la seguridad social.
Manifestaron que las personas de la
tercera edad y los pensionados por invalidez “merecen un trato especial para
lograr afianzar su condición de debilidad, frente a otros pensionados que
perciben ingresos superiores a un salario mínimo, o a quienes no tienen ninguna
discapacidad y laboran como independientes, a quienes la propia ley les asigna
una carga muy inferior, al establecer que solo aportan un 4% (…)”[26].
Finalmente, aseguraron que la normatividad demandada genera que los
pensionados con un salario mínimo perciban “una mesada efectiva por debajo
del salario mínimo mensual”[27].
11. Si bien es
cierto en la etapa de admisión la Magistrada sustanciadora[28]
estimó que la presente demanda de inconstitucionalidad contenía cuando menos dos
cargos para propiciar un debate constitucional, lo cierto es que del examen
detenido del contenido de la acción, las intervenciones del Ministerio de Salud
y de la Protección Social, y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se
observa que la argumentación expuesta no cumple con los requisitos de claridad
y especificidad como pasa a explicarse.
12. Encuentra
la Sala que la demanda que se estudia carece de claridad porque
no presenta una argumentación comprensible y coherente acerca del supuesto
desconocimiento de los artículos 13, 46 y 48 de la Constitución.
En primer lugar, respecto de la
vulneración del artículo 13 Constitucional, la demanda presenta de modo
confuso un presunto trato diferente entre múltiples grupos: asalariados,
pensionados por sobrevivencia, invalidez, y quienes reciben una mesada pensional
equivalente a un salario mínimo.
Así, en principio los demandantes sugieren la
necesidad de darle un trato igual a los empleados y a los pensionados en
general (tercera edad), equiparando el porcentaje de cotización al 4%.
Posteriormente, plantean que se debería materializar un trato diferente al
interior del mismo grupo de pensionados, en su concepto, no resulta lo mismo
ser un pensionado por vejez con un monto equivalente a un salario mínimo, a uno
con un valor superior. Además indican la necesidad de dar un trato diferente atendiendo
a las condiciones de los sujetos pensionados por invalidez.
En segundo lugar, los accionantes alegan que la norma
acusada desconoce el artículo 46 de la Constitución por no otorgar un
trato diferente a las personas de la tercera edad, pese a ser ciudadanos de
especial protección constitucional. Al respecto, la demanda no se ocupa de
exponer de manera nítida por qué razón todos los pensionados por vejez deben
ser considerados sujetos de la tercera edad, más si se tiene en cuenta que en
el universo de pensionados se encuentran personas que han accedido a dicha
prestación en diferentes edades, acorde con el régimen aplicable.
En tercer lugar, la demanda cuestiona que las personas
pensionadas con un salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV) no reciben el
valor real de dicho salario tal como lo establece el artículo 48 de la
Constitución pues con la cotización del 12% para el Sistema General de
Seguridad Social en Salud el monto se disminuye. Ante este alegato resultaba
necesario que los demandantes expusieran la conexión entre la disposición
constitucional que establece que “ninguna pensión podrá ser inferior al
salario mínimo legal mensual vigente” (art. 48 C.P.) y la
disminución del monto de la misma. En este sentido, a juicio de la Sala Plena,
la demanda ha debido tener en cuenta la diferencia entre la prohibición
de reconocer una pensión con un monto inferior al salario mínimo y la
posibilidad de que dicho monto disminuya, teniendo en cuenta el concepto mismo
de salario mínimo.
Por otra parte, si de lo que se trataba era de lograr
que los pensionados con el salario mínimo legal mensual vigente recibieran el
valor real de dicho monto, no se entiende por qué la demanda sugiere igualar la
cotización con los actuales empleados, esto es, imponer el 4% como cotización, si
en todo caso el monto sería inferior al SMLMV. Entonces, lo que propone dicho
análisis es la pretensión de eliminar cualquier tipo de cotización, lo cual
dificulta encontrar un hilo conductor en la argumentación, incumpliendo con
ello el requisito de claridad.
Además, los accionantes refieren que la norma
desconoce la protección especial de las personas en situación de discapacidad
pensionadas por invalidez a quienes también se les ve afectado su mínimo vital
al reducirles el monto de la pensión. Este argumento también dificulta el
entendimiento de la demanda pues, como se mencionó, no a todas las personas pensionadas
por invalidez se les reconoce la prestación con un ingreso igual al salario
mínimo, por lo cual, se encuentra incumplido el presupuesto de claridad.
Por último, varios de los intervinientes plantearon la
necesidad de analizar la demanda a la luz de lo dispuesto por la Corte en las
sentencias C-126 de 2000, C-1000 de 2007 y C-838 de 2018. En efecto, extraña la
Sala que los demandantes no hayan planteado sus argumentos teniendo en cuenta
las consideraciones dispuestas en dichos pronunciamientos. Omitirlo impidió a
los demandantes presentar una argumentación nítida y coherente, tal como lo
exigen el presupuesto de claridad.
13. En línea con lo
expuesto, encuentra la Corte que se incumple el parámetro de especificidad
pues los fundamentos expuestos no muestra cómo el artículo
demandado contraría los artículos 13, 46 y 48 de la Constitución. Se trata
entonces de una demanda que no permite construir un verdadero cargo de
inconstitucionalidad.
Como lo sugirió el Ministerio de Salud y Protección
Social, y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el alegato relativo al presunto desconocimiento del derecho a
la igualdad (art. 13 C.P.), que jurisprudencialmente exige mayor carga
argumentativa, no cumple con este presupuesto, ya que no están presentes todos los elementos de una
acusación basada en la presunta violación de este derecho. En este escenario se echa de
menos el desarrollo del “tertium comparations”, pues tal y como lo
advirtieron los intervinientes, resultaba indispensable que la demanda cumpliera
con tres exigencias: (i) señalar con claridad cuáles son los grupos o
situaciones involucradas; (ii) indicar en qué consiste el trato diferencial
creado por la norma demandada; y (iii) explicar por qué dicho trato es
constitucionalmente inadmisible[29].
Respecto de los grupos comparables, como se dejó dicho
en párrafos anteriores, la demanda es confusa al intentar identificarlos.
Inicialmente, presenta como sujetos que merecen un trato igual a los empleados
y a los pensionados en general. Posteriormente, la comparación la plantea entre
los pensionados con un salario mínimo y aquellos a quienes se les reconoció la
pensión con un valor superior. Además indica un trato diferente entre empleados
y pensionados por invalidez. Así, es evidente la confusión para identificar los
sujetos objeto de comparación.
Con relación
a la segunda exigencia, de la demanda es posible extraer, prima facie,
que el trato diferente entre los grupos comparables consiste en la divergencia del
porcentaje de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Salud;
mientras los empleados deben aportar un 4% de su salario, los pensionados
responden por un 12%. No obstante, el escrito también sugiere que
es necesario imponer un régimen diferente entre el mismo grupo de pensionados,
acorde con el monto pensional de cada uno; es decir, parece controvertir el
trato desigual entre empleados y pensionados, y el trato igual entre los
pensionados. Lo anterior impide a la Sala Plena identificar con claridad el
alegato que fundamenta el supuesto trato diferente producto de la disposición
demandada.
Adicionalmente, los demandantes no expusieron las
razones por las cuales no hay una justificación para la diferencia de trato. En
este contexto no basta con hacer una afirmación genérica alusiva a la supuesta
vulneración del derecho a la igualdad, era indispensable identificar los grupos
comparables, el supuesto trato discriminatorio y explicar la razón por la cual
el mismo no se encuentra justificado desde el punto de vista constitucional,
condiciones que no fueron planteadas en la demanda.
14. Por
lo demás, a juicio de la Sala Plena la demanda parece equiparar los conceptos
de igualdad y de progresividad tributaria, sin tener en cuenta que el principio
de progresividad de la tarifa de cotización en salud para los pensionados se
debe valorar frente a todo el sistema de seguridad social. En ese sentido, no
se propusieron los elementos mínimos para establecer de qué manera la
existencia de una tarifa única del 12% desconoce los mandatos de trato
diferente y/o de equidad tributaria.
15. Finalmente,
de la demanda no se desprende la norma constitucional que establezca la
obligación de otorgar un tratamiento tributario especial a favor de un
determinado grupo de afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud, ni los
argumentos de la acción lograron suscitar una duda respecto de la
inconstitucionalidad de la norma.
16. La ausencia de claridad
y especificidad de la demanda impide que la Corte proceda con un
estudio de fondo en el presente asunto, estando vedada la posibilidad de
construir el cargo a partir de lo que con cuidado, profundidad y
responsabilidad presentaron los intervinientes en el presente asunto pues el
escrito no contiene elementos de juicio que permitan desarrollar un debate de
índole constitucional[30].
17. Con todo, la
Corte estima necesario y oportuno llamar la atención del Estado para que se
valore la importancia de legislar sobre el tema relativo al monto del aporte al
sistema de salud por parte de los pensionados de un salario mínimo, pues, sin
que la Corte pretenda delimitar las razones sobre la cuestión planteada,
igualar el porcentaje del aporte sin atender la cantidad o monto de la pensión
que se percibe (1 o 25 SMLMV) podría presentar una tensión entre los principios
de progresividad y equidad tributaria con los principios del Sistema General de
Seguridad Social en Salud y de ello, son fiel reflejo tanto las manifestaciones
gubernamentales como legislativas (sentencia C-066 de 2018). En tal sentido,
para la Corte resulta importante, como expresión del Estado Social de Derecho,
que los responsables constitucionales de regular la temática, tomen en cuenta
cómo un porcentaje de aporte al sistema de salud, invariable y único, podría
eventualmente comprometer los fundamentos del sistema tributario.
Síntesis de la decisión
18. La Sala Plena
estudió la demanda presentada contra la expresión “la cotización mensual al
régimen contributivo de salud de los pensionados será del 12% del ingreso de la
respectiva mesada pensional” tal y como fue adicionada por el artículo 1°
de la Ley 1250 de 2008 por la posible violación de los artículos 13, 46 y 48 de
la Constitución.
La demanda indicaba que el legislador debe imponer una
medida afirmativa a favor de los pensionados quienes, en la actualidad, asumen
el 12% de la cotización mientras los trabajadores tan solo aportan el 4% ya que
su empleador está a cargo del 8% restante, afectándose con ello su mínimo vital
al disminuirse los ingresos de su mesada. En cuanto al concepto de la violación
del derecho a la seguridad social adujeron que debe distinguirse entre los
pensionados que reciben un salario mínimo como mesada de aquellos que superan
dicho monto, y a su vez, de los que se pensionan por sobrevivencia e invalidez.
La Corte encontró que los cargos de
inconstitucionalidad adolecían de los requisitos de claridad y especificidad,
exigidos para poder llevar a cabo un examen de fondo y emitir una sentencia de
mérito. A juicio de la Sala Plena, los demandantes presentaron de modo confuso
un presunto trato diferente entre múltiples grupos como asalariados,
pensionados por sobrevivencia, invalidez, y quienes reciben una mesada
pensional equivalente a un salario mínimo. Así las cosas, la acusación no
aporta los elementos mínimos para emprender un examen por violación del derecho
a la igualdad, considerando las exigencias que un cargo fundado en su infracción
supone.
En adición a ello, la discusión planteada parece
suponer la equiparación de los conceptos de igualdad y de progresividad
tributaria. En ese sentido, la demanda no presentó los elementos mínimos para
establecer de qué manera la existencia de una tarifa única del 12% desconoce
los mandatos de trato diferente y/o de equidad tributaria.
Con todo, la Corte estimó necesario y oportuno, llamar
la atención del Estado (Gobierno y poder legislativo) para que se valore la
importancia de legislar sobre el tema relativo al monto del aporte al sistema
de salud por parte de los pensionados con un monto igual al de un salario
mínimo mensual legal vigente.
VII. DECISIÓN
Por lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse
INHIBIDA para adoptar un pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva
de la demanda, respecto de la expresión “la cotización mensual al régimen
contributivo de salud de los pensionados será del 12% del ingreso de la
respectiva mesada pensional” contenida en el artículo 204 de la Ley 100 de
1993, adicionado por el artículo 1° de la Ley 1250 de 2008.
Notifíquese,
comuníquese y archívese el expediente.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Con salvamento de voto
CRISTINA PARDO SHLESINGER
Magistrada
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-146 DE 2018
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-El actor cumplió con la carga
argumentativa para estudiar el cargo por violación al principio de igualdad
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Dimensión
horizontal y vertical (Salvamento de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA QUE REGULA COTIZACION MENSUAL DEL REGIMEN
CONTRIBUTIVO DE SALUD DE LOS PENSIONADOS-Tarifa
consagrada en Ley 1250 de 2008 es inconstitucional por desconocer principios de
equidad, progresividad, justicia tributaria y solidaridad (Salvamento de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-La decisión que se debió adoptar
consistía en una declaratoria de inexequibilidad diferida (Salvamento de voto)
Magistrado
Ponente:
José
Fernando Reyes Cuartas
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de la mayoría me permito manifestar mi
salvamento de voto a la Sentencia C-146 de 2018. Sobre el particular cabe
señalar que fui la ponente inicial del proceso que dio origen a la providencia
y propuse a la Sala Plena declarar la inexequibilidad diferida del artículo 1
de la Ley 1250 de 2008. En razón a que la propuesta no fue acogida me aparto de
la decisión mayoritaria y reitero los argumentos consignados en mi proyecto de
fallo.
En
primer lugar, era claro que los cargos presentados cumplían con los requisitos
legales y jurisprudenciales para producir una sentencia de fondo. En efecto, lo que en concepto de los demandantes
generaba la inconstitucionalidad parcial del artículo 1 era la existencia de
una tarifa única para la determinación del pago de las cotizaciones en salud
sin tener en consideración, primero, las diferencias de ingresos entre los
pensionados y segundo, las circunstancias especiales de vulnerabilidad de
algunos de ellos. De igual manera, el actor cumplió con la carga argumentativa
requerida para estudiar un cargo referido a la violación del mandato de
igualdad en la medida que (i) presentó un grupo asimilable conformado por todos
los pensionados, (ii) argumentó en su demanda que en este grupo existen
diferencias tanto de ingresos como de situaciones de vulnerabilidad que no
fueron consideradas por el legislador al consagrar el valor del pago de la
cotización en salud y (iii) sostuvo que no existía una justificación objetiva
ni razonable.
Superado
entonces el examen de admisibilidad, las razones por las cuales considera que
la norma transgrede la norma superior son las siguientes.
La seguridad social es un servicio público
de carácter obligatorio, que se presta bajo la dirección, coordinación y
control del Estado, el cual tiene a su cargo la función de organizar, dirigir y
reglamentar dicha prestación conforme a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad –Artículos 48 y 49 de la Carta-.
De igual manera, desde la expedición de la Ley 100 de 1993 se
dispuso que “Todos los habitantes en Colombia deberán estar afiliados al Sistema
General de Seguridad Social en Salud, previo el pago de la cotización
reglamentaria o a través del subsidio que se financiará con recursos fiscales,
de solidaridad y los ingresos propios de los entes territoriales (artículo
156).
Es decir, los afiliados que se integran al
Sistema a través del régimen contributivo y que deben realizar las
correspondientes cotizaciones son las personas laboralmente activas y los
jubilados con capacidad de pago. No obstante, la regulación de los porcentajes
de dichos aportes en cabeza de los pensionados no ha sido un tema pacífico y ha
sido objeto de varias modificaciones.
Así, el artículo 204 de la Ley 100 de 1993 establecía
como monto máximo de cotización mensual para los pensionados al Régimen de
Seguridad Social en Salud un porcentaje del 12%, el cual fue incrementado en un
0.5%, para un total de 12.5% sobre la mesada pensional. En este orden, el
artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 -vigente hasta el mes de noviembre de 2008-,
por el cual se modificó el inciso 1º del artículo 204 quedó así:
“Artículo 204. Monto y
distribución de las cotizaciones. La cotización al Régimen Contributivo de Salud será, a partir del
primero (1°) de enero del año 2007, del 12,5% del ingreso o salario base de
cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo. La cotización a
cargo del empleador será del 8.5% y a cargo del empleado del 4%. Uno punto
cinco (1,5) de la cotización serán trasladados a la subcuenta de Solidaridad
del Fosyga para contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen
subsidiado. Las cotizaciones que hoy tienen para salud los regímenes especiales
y de excepción se incrementarán en cero punto cinco por ciento (0,5%), a cargo
del empleador, que será destinado a la subcuenta de solidaridad para completar
el uno punto cinco a los que hace referencia el presente artículo. El cero
punto cinco por ciento (0,5%) adicional reemplaza en parte el incremento del
punto en pensiones aprobado en la Ley 797 de 2003, el cual sólo será
incrementado por el Gobierno Nacional en cero punto cinco por ciento (0,5%) .”
Posteriormente,
el Ejecutivo presentó el proyecto de ley que dio origen al artículo 1 de la Ley
1250 de 2008. El proyecto original establecía un sistema que oscilaba entre el
12% y el 13% de acuerdo con el monto de la mesada pensional, dentro de un
esquema de escala ascendente proporcional. En efecto, el Ejecutivo presentó a
consideración del Congreso el proyecto de Ley No. 026[31] Senado y 121 Cámara[32] –hoy Ley
1250 de 2008-, al cual el Legislativo introdujo modificaciones que, en cambio
de graduar la tarifa de manera progresiva a la mesada pensional, la disminuyó
en un 0.5%, aduciendo que la modificación que se introdujo en la Ley 1122 de
2007 generó un impacto negativo en el ingreso de los pensionado. Por lo
anterior, el artículo 1 de la Ley 1250 de 2008 se adoptó con el siguiente
tenor:
ARTÍCULO 1o. Adiciónese el siguiente inciso al
artículo 204 de la Ley 100 de 1993, modificado por
el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, el cual se
entenderá incluido a continuación del actual inciso primero, así:
“Artículo 204. Monto y distribución de las
cotizaciones
(…)
La cotización mensual al
régimen contributivo de salud de los pensionados será del 12% del ingreso de la
respectiva mesada pensional de la Ley 1250 de 2008
Esta norma se inserta en el sistema de contribuciones
de cotizaciones en el Sistema General de Salud consagrado en el artículo 10 de
la Ley 1122 de 2007.
Debe recordarse que la jurisprudencia ha reconocido que existe un deber en cabeza de los pensionados de cotizar en
materia de salud.  Así, la Corte ha
estimado que (i) es un desarrollo natural de los preceptos constitucionales que
la ley ordene brindar asistencia médica a los pensionados y que prevea que
estos paguen una cotización para tal efecto, ya que la seguridad social no es
gratuita sino que se financia, en parte, con los mismos aportes de los
beneficiados, de conformidad con los principios de eficiencia, solidaridad y
universalidad; y (ii) no viola la Constitución que el legislador establezca que
los pensionados deben cotizar en materia de salud.[33]
No obstante, si bien el
legislador cuenta con un margen de configuración normativa al momento de estructurar
un sistema de seguridad social en salud, estableciendo reglas para determinar
las fuentes de financiación que lo sostienen, debe asimismo respetar los
principios de universalidad, sostenibilidad económica del sistema,
razonabilidad, proporcionalidad y solidaridad, así como los derechos
fundamentales a la igualdad, dignidad humana y mínimo vital. Así mismo, al
crear los esquemas de financiación de las cotizaciones se encuentra sujeto a
los principios que rigen los tributos, al tener éstas la naturaleza de
contribuciones parafiscales.
De
acuerdo con lo establecido en los artículos 95 numeral 9 y 363 de la
Constitución todas las personas tienen el deber de contribuir al financiamiento
de los gastos e inversiones del Estado, pero a la vez el diseño del sistema
impositivo debe responder a los principios de justicia, equidad, eficiencia y
progresividad, los cuales constituyen límites constitucionales que enmarcan el
ejercicio del poder tributario.
El principio de equidad consagrado en los artículos 95,
numerales 9 y 363 de la Constitución Política incorpora el mandato de
generalidad de la tributación que implica distribuir entre todas las personas
con capacidad de pago, pero va más allá, al fijar criterios sobre la forma en
que debe llevarse a cabo dicha distribución de las cargas fiscales, en función
de la capacidad contributiva de los sujetos llamados a soportarlas[34].  En este orden de ideas, la equidad tributaria ha
sido entendida por la Corte como “un criterio con base en el cual se pondera
la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes
entre los contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o beneficios
exagerados. Una carga es excesiva o un beneficio es exagerado cuando no consulta
la capacidad económica de los sujetos pasivos en razón a la naturaleza y fines
del impuesto en cuestión”.[35]
De igual manera, la jurisprudencia constitucional ha
señalado que el mandato de equidad incluye dos exigencias (i) la de equidad
horizontal según la cual el sistema tributario debe tratar de idéntica
manera a las personas que, antes de tributar, gozan de la misma capacidad
económica, de modo tal que queden situadas en el mismo nivel después de pagar
sus contribuciones y (ii) la de equidad vertical, identificado con la
exigencia de progresividad, que ordena distribuir la carga tributaria de
manera tal que quienes tienen mayor capacidad económica soporten una mayor
cuota de impuesto.[36]
Como lo señalan los
demandantes el contenido normativo acusado consagra una tarifa igual para
determinar el monto a pagar de una contribución parafiscal. Es decir, en este
caso, el sistema usado por el legislador fue el del establecimiento de una
alícuota fija proporcional a la base gravable. En este orden, el valor a pagar por los pensionados será el 12% de sus
ingresos y su monto neto dependerá de la mesada pensional.
Sobre este sistema elegido por el
legislador para calcular el pago de esta contribución parafiscal en el proyecto
de fallo consideré que pese a que los principios de equidad y progresividad
deben examinarse dentro del contexto de la totalidad del sistema tributario y
por tanto, no es posible exigirse su estricto cumplimiento a cada una de las
normas impositivas, las exigencias del artículo 95 y 363 deben proyectarse
sobre los distintos elementos del tributo, de suerte que éstos no pueden
superar el umbral de lo que en un momento dado resulta objetivamente razonable
exigir de un miembro de la comunidad, más aún si la base de recaudo comprende
los recursos que las personas emplean para satisfacer sus necesidades mínimas
vitales. Esto además se ve reforzado cuando los sujetos pasivos del tributo son
poblaciones vulnerables y sujetos de especial protección constitucional, como
lo son los adultos mayores y sujetos en condición de discapacidad. En efecto,
allí se presentan circunstancias especialísimas que obligan al legislador a
establecer cargas impositivas que no afecten los recursos necesarios para
garantizar sus necesidades básicas.
En efecto, al ejercer su función impositiva
el Congreso debe tener en consideración que la población pensionada forma
parte de aquel grupo de personas que según la Constitución merece protección
especial dada su situación de debilidad manifiesta, bien por razones de edad en
el caso de la pensión de vejez, de incapacidad física o psíquica en el caso de
la pensión de invalidez, o de debilidad económica en el caso de la pensión de
sobrevivientes.
En otras palabras, aunque es posible que no todos los
impuestos cumplan a cabalidad con las exigencias de equidad, progresividad y
justicia tributaria, en razón a que ésta es una exigencia del sistema y por
tanto, no todas las tarifas fijas son inconstitucionales, cuando su establecimiento
llega a afectar el mínimo vital de población vulnerable se genera una
transgresión del principio de progresividad o también llamada equidad vertical
que asegura que a menor capacidad de pago menor la incidencia en términos
reales.
En efecto, las exigencias de la equidad horizontal
implican tratar de idéntica manera a las
personas que, antes de tributar, gozan de la misma capacidad económica, de modo
tal que queden situadas en el mismo nivel después de pagar sus contribuciones.
La equidad vertical, identificado con la exigencia de progresividad,
implica que un impuesto es progresivo cuando a
mayor capacidad de pago del contribuyente, mayor incidencia con el impuesto en
términos absolutos y relativos. El aumento de la capacidad contributiva
determina el incremento del impuesto, pero no solo en sus cuantías sino,
especialmente, en su alícuota o tarifas. Por el contrario, cuando esta tarifa
es fija haciendo depender de la base gravable, entre menor capacidad de pago
mayor incidencia negativa en los recursos del sujeto pasivo.
El inicial artículo 204 de la Ley 100 de 1993 preveía
que toda persona afiliada al régimen contributivo en salud (vinculada mediante
contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los
trabajadores independientes con capacidad de pago) debía pagar una cotización
obligatoria del 12% del salario base de cotización. En el caso de los
particulares contratistas y servidores públicos, el antiguo artículo 204 de la
Ley 100 de 1993 disponía que dicho porcentaje se repartiría de la siguiente
manera: 2/3 partes a cargo del empleador (8%) y 1/3 (4%), a cargo del
trabajador. Por el contrario, en el caso de los pensionados y de los
trabajadores independientes, al carecer evidentemente de empleador, debían
asumir la totalidad del pago de la cotización, es decir, el 12%.
Más adelante, el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007
incrementó, a partir del 1º de enero de 2007, el monto de la cotización en
salud del 12% al 12.5% del ingreso o salario base de cotización. En cuanto a la
distribución de la cotización, la norma dispone que el empleador asumirá el
8.5% de la misma, es decir, se le incrementó en 0.5%, en tanto que aquella a
cargo del trabajador se mantuvo en un 4%.
Posteriormente,
en la Ley 1250 de 2008 se introdujo una modificación al artículo 1°de la ley
1122 de 2007 que exoneró a toda la población pensionada de la obligación de
contribuir con El 0.5% adicional del ingreso base de cotización, introducido
por la citada Ley 1250 de 2008.
Como se observa, en el caso de los pensionados, por el
hecho de salir del mercado laboral activo, deben asumir el 12% de la
contribución lo que en términos reales genera un importante impacto en la
mesada pensional, más cuando este porcentaje se aplica a ingresos bajos, en
claro desconocimiento de los principios de equidad vertical. De igual manera,
el ingreso recibido por el pensionado nunca será igual al de su salario en la
medida en el Sistema General de Pensiones establece tasas de remplazo
inferiores al 100%.
Así, al hacer un cálculo aproximado de la incidencia
real del tributo en los ingresos de los pensionados se observa que para las
pensiones más bajas la incidencia en términos de mínimo vital es mayor que el
de las pensiones más altas. A modo de ilustración, si se tiene que para el año
2018 el salario mínimo tenían un valor de $781.242, el 12% sería un valor aproximado
de $93.749 pesos. Este valor es representativo para una persona que debe
proveer todas sus necesidades y las de su familia con un salario mínimo, al
cual además se le deduce el 12%. Esto mismo es predicable para todos los
jubilados con pensiones bajas. Por el contrario, en las mesadas más altas, pese
a que el valor del tributo es mayor, su pago no poner en riesgo el cubrimiento
de su mínimo vital y en este orden, el sacrificio en términos reales es mucho
menor.
De igual manera, no puede olvidarse que la población
adulta mayor o en situación de discapacidad  debe soportar cargas mayores en
materia de cuidado de la salud sin posibilidad de generar otras fuentes de
ingresos por estar fuera del mercado laboral y sufrir en algunos casos,
abandono de su núcleo familiar.
Ello además afecta de forma desproporcionada a adultos
mayores que a menor nivel de ingreso están en mayor grado de vulnerabilidad,
transgrediendo de esta manera las
exigencias de la equidad horizontal que implica que los sujetos pasivos que se
encuentren en una misma situación deben conservar el mismo nivel económico
después de pagar sus contribuciones.
De igual manera, como se ha señalado, los sistemas de
alícuotas fijas están siendo superados en los sistemas tributarios al generar
sistemas regresivos. Hoy en día se propende por el cumplimiento de la premisa
de “sacrificio igual”, que implica que la imposición debe implicar para todos
la misma carga. Esto se traduce en
que la incidencia del impuesto debe implicar lo mismo para todos, según las
capacidades económicas de cada contribuyente. En este orden la incidencia de
impuesto debe ser creciente y no simplemente proporcional.[37] Por
el contrario, al establecer una tarifa fija en el pago de la contribución en
salud de todos los pensionados, el sacrificio en términos reales es mucho mayor
para las pensiones más bajas que las altas.
Así lo ha admitido la Corte y ha considerado que el
establecimiento de tarifas diferenciales es una concreción del principio de
equidad tributaria. En la Sentencia C-152 de 1997[38], se dijo:
“El principio de capacidad
económica no se opone a que el legislador al graduar la carga tributaria y
sopesar su incidencia en el patrimonio y rentas de los sujetos gravados, en
lugar de establecer impuestos o contribuciones proporcionales, decrete tributos
progresivos de modo que a mayor nivel de capacidad económica se incremente más
que proporcionalmente la carga tributaria. De hecho la equidad y la
progresividad, se han elevado a principios constitucionales del sistema
tributario. Junto a la equidad horizontal que se alcanza mediante
contribuciones proporcionales a los distintos niveles de bienestar y de
riqueza, al sistema tributario se le asigna la misión de avanzar en términos de
equidad vertical, lo que se realiza sólo cuando se disponen tratamientos
diferenciados para los distintos niveles de renta o de patrimonio, lo que
indefectiblemente lleva a romper el principio de universalidad. A través de
impuestos y contribuciones fundados en el principio de progresividad se busca
que la legislación tributaria contribuya a lograr que el ingreso y la riqueza
se redistribuyan de manera más equilibrada entre la población. El Estado apela,
en este caso, a la política tributaria para corregir las tendencias de
concentración del ingreso y la riqueza que se derivan del libre juego del
mercado y de la asignación histórica de la riqueza en la sociedad, todo lo cual
explica el carácter necesariamente selectivo de las medidas legales que se
dictan con miras a cumplir este objetivo.”
El grado de afectación de un tributo debe ser en términos reales
similar para todos los contribuyentes No se puede aceptar que el pago de una
contribución parafiscal signifique para un grupo de contribuyentes una
afectación desproporcionada de sus ingresos hasta el punto de poner en riesgo
sus condiciones materiales de subsistencia. Ello además cuando el grupo
afectado es un sujeto de especial protección constitucional.
La marcada diferencia que se aprecia permite concluir que la
tarifa consagrada en el artículo 1 de la Ley 1250 de 2008 es netamente
regresiva. En este orden,  al no haber sido declarada inexequible, afectó de
tal manera la estructura de la contribución parafiscal en salud que la hace
injusta, inequitativa, y regresiva. El principio de solidaridad exige que las
cargas públicas se asuman de manera proporcionada y razonable por aquellos que
dispongan de mayor capacidad contributiva.
En lo relacionado con las tarifas de los tributos la Corte ha
admitido que la ley tiene facultad de consagrar, previa evaluación y
ponderación social y económica, diferencias entre ellas, lo que da lugar a que
no todos los contribuyentes paguen necesariamente los impuestos, tasas y
contribuciones con los mismos porcentajes y bajo un criterio rígidamente
matemático que mida a todos con el mismo rasero. Pero esas diferencias “se
justifican y tienen validez justamente para alcanzar un equilibrio que supere
desigualdades de origen y que en el campo tributario grave con mayor fuerza a
los más poderosos y con menos rigor a los más débiles; no para conseguir -a la
inversa- que aquéllos contribuyan en menor medida y en condiciones más
ventajosas que los últimos, por cuanto si eso se aceptara, se trastocaría el
orden de preferencia social que la Carta Política consagra, y se
profundizarían, contra sus mandatos, las ya protuberantes brechas existentes en
la posesión de la riqueza y en el disfrute de los beneficios del desarrollo.”[39]
La Constitución ordena a los ciudadanos contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado. No obstante, si la misma
excede la capacidad económica de la persona, esto es, si ella supera de manera
manifiesta sus recursos actuales o potenciales con cargo a los cuales pueda
efectivamente contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, la norma
tributaria estaría consolidando un sistema tributario injusto. De las normas
constitucionales citadas se deriva la regla de justicia tributaria consistente
en que la carga tributaria debe consultar la capacidad económica de los sujetos
gravados. Así como lo señaló la Sentencia C-600 de 2015:[40]
En la capacidad económica se puede identificar un
presupuesto o premisa inicial de la tributación, que no puede faltar, pues, de
lo contrario, con grave detrimento para la justicia tributaria, el legislador
podría basarse en cualquier hecho, acto, o negocio jurídico, así ellos no
fueran indicativos de capacidad económica para imponer de manera irrazonable
las cargas impositivas. La proporcionalidad y la razonabilidad de las normas
tributarias, tienen que proyectarse sobre los distintos elementos del tributo,
de suerte que el sistema fiscal resultante desde el punto de vista de la
justicia y la equidad pueda reclamar el atributo de legitimidad sustancial. La
tributación es de suyo la fuente de los deberes tributarios y éstos no pueden
superar el umbral de lo que en un momento dado resulta objetivamente razonable
exigir de un miembro de la comunidad. En este sentido sería indudablemente
expoliatorio el sistema tributario que expandiera su base de recaudo hasta
comprender los recursos que las personas emplean para satisfacer sus
necesidades mínimas vitales.
De los fundamentos anteriores puede
concluirse que el artículo 1 de la Ley 1250 de 2008 es inconstitucional por
desconocer los principios de equidad, progresividad y justicia tributaria.
No obstante, en mi proyecto de fallo consideré que la
declaratoria de inexequibilidad inmediata de la disposición tendría graves
efectos en materia de protección del derecho fundamental a la salud, al dejar
al sistema sin una importante fuente de recursos y con el vacío de un mecanismo
de determinación del monto de la contribución que garantizara que las
cotizaciones en salud de los pensionados se realizaran en términos de equidad y
progresividad tributaria.
De igual manera, la reserva estricta de ley en materia
tributaria, específicamente en el diseño de contribuciones parafiscales,
implicaba la imposibilidad que la Corte adoptara una sentencia integradora que
pudiera llenar el vacío que hubiese generado la declaratoria de
inconstitucionalidad. De igual manera, en materia de contribuciones
parafiscales al existir una iniciativa gubernamental reservada consagrada en el
artículo 154 superior, no resultaba posible adoptar este tipo de providencia.
Por ello, tal y como esta Corte lo ha señalado, el
legislador tiene una variedad de opciones para desarrollar el modelo de
financiamiento del sistema de seguridad social, y naturalmente una amplia
competencia para crear las contribuciones parafiscales que más se adecuen a las
finalidades del Estado Social de Derecho. En esas condiciones, si la
solidaridad constituye uno de los principios básicos de la seguridad social, el
Congreso puede, dentro de determinados límites, estructurar la forma cómo los
distintos agentes deben cumplir con su deber de solidaridad en este campo.
La decisión con
efectos diferidos permitía entonces que el legislador pudiera establecer,
previa presentación del Proyecto de Ley por parte del Gobierno Nacional. un
diseño estructural de los elementos de la contribución parafiscal a salud a
partir de la consideración material de las condiciones reales y particulares de
los sujetos obligados, en especial en el caso de la población pensionada, con
la finalidad de que se evitar que haya cargas excesivas o beneficios
exagerados. Sobre el particular la
Sentencia C-112 de 2000 dijo lo siguiente:
“Aun cuando no existen reglas simples al respecto, la
Corte considera que, como lo demuestra la práctica constitucional[41],
el punto decisivo es el siguiente: si el mantenimiento de la disposición
inconstitucional no es particularmente lesivo de los valores superiores, y el
legislador goza de múltiples opciones de regulación de la materia, entonces es
preferible otorgar un plazo prudencial al Congreso para que corrija la
situación inconstitucional, ya que en tal evento, una sentencia integra­dora
afecta desproporcionadamente el principio democrático (CP, art. 3º) pues el
tribunal constitucional estaría limitando la libertad de configuración del
Legislador. La extensión del plazo conferido al legislador dependerá, a su vez,
de esas variables.”
En el
proyecto de fallo derrotado expuse que existen diferentes esquemas tributarios
en la determinación de la tarifa que pueden ser elegidos por el legislador
siempre y cuando se tengan en consideración los siguientes aspectos.
En primer
lugar, al encontrarnos frente a un sistema que dispone la forma de establecer
las cotizaciones del sistema de seguridad social en salud en el cual no sólo
participan los pensionados sino los trabajadores, la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 1 de la Ley 1250 de 2008 tendría efectos para el
sistema en sí mismo considerado. En este orden, el legislador debería adoptar
un nuevo mecanismo de establecimiento de la contribución parafiscal que
permitiera garantizar el cumplimiento del principio de solidaridad de todos los
participantes de manera que la carga tributaria se distribuyera entre todos los
contribuyentes. Esta distribución no podría gravar de forma desproporcionada a
los pensionados, incluso los de mayores ingresos, teniendo en cuenta (i) que
como adultos mayores, población discapacitada, huérfana o viuda son sujetos de
especial protección constitucional, (ii) que en razón de haber finalizado su
etapa productiva, no existe un empleador que puede asumir parte de la
contribución parafiscal, (iii) que las tasas de reemplazo nunca representan la
totalidad de los ingresos y (iv) existe un límite constitucional en el monto de
una pensión que hace que no puedan exceder de 25 salarios mínimos (Acto
legislativo 1 de 2005).
En segundo
lugar, el sistema debería garantizar en especial el principio de progresividad
tributaria y por tanto, a
mayor capacidad de pago del contribuyente, mayor incidencia con el impuesto en
términos absolutos y relativos.
Por todas las anteriores razones consideré que debía
declararse la inexequibilidad diferida del artículo 1 de la Ley 1250 de 2008.
Fecha ut supra
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-146 de 2018
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-La decisión que se debió
adoptar consistía en una declaratoria de inexequibilidad diferida (Salvamento
de voto)
CONCEPTO DE
VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes (Salvamento de voto)
CORTE
CONSTITUCIONAL-Pronunciamiento de fondo (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Desconocimiento (Salvamento de voto)/EQUIDAD-Dimensión
vertical (Salvamento de voto)
SISTEMA TRIBUTARIO-Principios de
progresividad y de equidad que lo rigen interpretados armónicamente con el
derecho al mínimo vital en un Estado Social de Derecho (Salvamento de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA QUE REGULA COTIZACION MENSUAL DEL REGIMEN
CONTRIBUTIVO DE SALUD DE LOS PENSIONADOS-Tarifa consagrada en Ley 1250 de 2008
es inconstitucional por desconocer principios de equidad, progresividad,
justicia tributaria y solidaridad (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente
D-12118
Magistrado
ponente:
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Sala Plena, me permito exponer las razones por las cuales me
aparto de la decisión adoptada en la Sentencia C-146 de 2018. En lo
fundamental, estuve de acuerdo con la primera ponencia que fue presentada para
estudio, en la cual se proponía declarar inexequible, con efectos diferidos, la
disposición acusada. De un lado, considero que la demanda cumplía con los
requisitos básicos de aptitud sustantiva para provocar un pronunciamiento de
fondo. De otro lado, le asistía razón a los actores, pues la norma
efectivamente es inconstitucional, por cuanto desconoce el principio de equidad
tributaria en su dimensión vertical y afecta sustancialmente el mínimo vital de
un conjunto amplio de sus destinatarios.
1. Entre otros argumentos, la impugnación sostenía que el
precepto no preveía tratamientos diferenciados, según la cuantía del ingreso,
al fijar la cotización en salud a cargo de los pensionados. Indicaban que el
Legislador no tomó en cuenta las diferencias económicas en la prestación y, en
particular, ignoró que un grupo significativo de pensionados devenga solamente
un salario mínimo legal mensual, pese a lo cual, el porcentaje de la
contribución que grava su mesada es exactamente el mismo que se aplica a quienes
reciben sumas mensuales más altas. De otra parte, los demandantes señalaban que
el descuento del 12% para el sistema de salud incide de manera considerable en
los recursos que efectivamente reciben las personas de menos ingresos y se
encuentran en condiciones de vulnerabilidad, de tal modo que la norma incide
negativamente en su mínimo vital.
A mi juicio, al menos los anteriores
argumentos contenían dos cargos aptos de inconstitucionalidad, por violación al
principio de equidad tributaria, en su dimensión vertical, y por
desconocimiento del derecho fundamental al mínimo existencial. Las acusaciones superaban
los requisitos de certeza y claridad, pues los actores atribuían
a las expresiones demandadas un sentido susceptible de ser adscrito a su texto
y, en general, podía comprenderse en qué sentido se producía la alegada
violación a los mencionados principios constitucionales. La norma impugnada, en
efecto, establece una tarifa única para todos los pensionados, que se descuenta
con destino al sistema de salud, lo cual, a juicio de la acusación, desconocía
que ello afecta sustancialmente a quienes reciben una asignación que apenas
alcanza el salario mínimo, en comparación con los pensionados que perciben
mesadas más altas. Así mismo, podía comprenderse en qué sentido se atribuía a
la regla censurada un menoscabo al derecho al mínimo vital de los pensionados
con ingresos económicos más modestos.
Los cargos eran, de igual manera, pertinentes
por cuanto el artículo demandado se censuraba, no a partir de criterios de
conveniencia u oportunidad, sino a causa de su presunta incompatibilidad con
los referidos principios constitucionales. Los argumentos satisfacían también
las exigencias de especificidad y suficiencia, en la medida en
que se estructuraban en orden
a mostrar, de manera concreta y puntual, el presunto problema de
inconstitucionalidad de la disposición acusada y desarrollaban la impugnación
de manera sumaria y adecuada. En estos términos, a diferencia de lo que
consideró la mayoría, estimo que los demandantes habían formulado por los menos
dos cargos aptos y, por ende, la Sala debió haber emitido una decisión de
fondo.
2. Ahora bien, la disposición demandada establece que la
cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados será del
12% del ingreso de la respectiva mesada pensional. En este sentido, la tarifa
de la contribución resulta proporcional a la cuantía de la asignación que
reciba el correspondiente titular del derecho. Pese a esto, como carga
tributaria, coincido con los demandantes en que la norma no consulta la
capacidad económica de un grupo significativo de sus destinatarios, que
devengan solamente la suma equivalente a un salario mínimo legal mensual, y en
consecuencia, el precepto desconoce el principio de equidad tributaria en su
dimensión vertical.
La norma no diferencia entre
los distintos pensionados, a partir de los ingresos que reciben, de tal manera
que grava en el mismo porcentaje las respectivas mesadas, con independencia de
su monto. En este sentido, a la luz del principio de progresividad, se trata de
una regla inconstitucional por sobreinclusión. En efecto, la disposición acusada
asignó las mismas consecuencias jurídicas a la situación del grupo de personas
que apenas devengan un salario mínimo legal mensual, que aquella del conjunto
de destinatarios que reciben prestaciones en cuantías altas, pese a que el
primero se ve sustancialmente más afectado con el gravamen que el segundo y,
por ende, no debió ser incluido en el supuesto de hecho de la norma.
El Legislador no reparó en que,
precisamente, al tiempo que aumenta la proporción de ingresos recibidos por
concepto de pensión, el contribuyente incrementa también su capacidad
contributiva. Y a la inversa, si el pensionado recibe apenas un salario mínimo
legal mensual como prestación, las posibilidades de contribución también
tienden a reducirse, debido a que los recursos que recibe deben ser
distribuidos en todos los costos que la subsistencia demanda. Esto hace que un
gravamen del 12% no tenga la misma incidencia para quien devenga diez o quince
salarios mínimos que para quien recibe apenas un salario mínimo. Para este
último, dicho descuento es significativo, en la medida en que constituye una
parte de los recursos con los cuales se provee sus necesidades básicas, lo cual
no ocurre con las personas que reciben sumas más altas.
De esta manera, comparto la idea de
la ponencia inicial, en el sentido de que la contribución parafiscal demandada
debe ser diseñada a partir de la consideración material de las condiciones
reales y particulares de los sujetos obligados, con la finalidad de que la
carga no resulte injusta ni inequitativa. En este sentido, dentro del margen de
configuración de que dispone, el Legislador se encuentra en la posibilidad de
adoptar el esquema tributario que prefiera. Sin embargo, en este específico
campo de regulación, coincido también en que el modelo que acoja debe
garantizar el principio de progresividad tributaria, sobre la base de que, como
se indicó, a mayor capacidad de pago del contribuyente, mayor es la incidencia
del tributo en términos absolutos y relativos.
3. Una de las consecuencias de la norma tributaria
juzgada, al desconocer la progresividad, es la afectación al mínimo vital de
quienes cuenta con una menor capacidad contributiva. Este derecho, a mi juicio,
también resulta impactado por los efectos de la norma acusada.
De acuerdo con la jurisprudencia reiterada
de la Corte, el mínimo vital posee un doble carácter. Por una parte, es un
auténtico derecho subjetivo de carácter fundamental, consistente en la facultad
de toda persona de disponer de los medios materiales mínimos y básicos que garanticen
su subsistencia digna. Por la otra, es un presupuesto para el ejercicio de
otros derechos fundamentales, como la vida, la salud, el trabajo, la asistencia
o seguridad social y el libre desarrollo de la personalidad[42].
En relación con este segundo aspecto, la
conexidad entre el mínimo vital y el ejercicio de otros derechos fundamentales
es manifiesta en todos aquellos supuestos en los que, ante insuficiencia de
recursos que permitan la existencia, se relega al individuo a la marginación
social y la discriminación y, de esta manera, se le coloca en riesgo de sufrir
perjuicios irremediables o perecer ante su propia impotencia[43].
En estas circunstancias, de no tener aseguradas las condiciones materiales
compatibles con la dignidad humana, el sujeto queda objetivamente
imposibilitado para para el goce de otras prerrogativas de carácter fundamental[44].
El mínimo vital como derecho subjetivo, a su vez, es
una posición jurídica de naturaleza fundamental, por cuanto, pese a no estar
expresamente señalada en un enunciado normativo específico del Texto
Constitucional, es inferida mediante interpretación y conexión racional,
sistemática y coherente de partes de enunciados normativos o de diversas
disposiciones y con base en un entendimiento global del orden constitucional.
Según la Corte, el mínimo vital se desprende de los derechos a la vida, a la
salud, al trabajo y a la asistencia o seguridad social, a los cuales se asocia
la idea de un conjunto de elementos materiales mínimos requeridos para la
subsistencia[45].
3.1.
En el ámbito tributario, el
mínimo vital como posición jurídica de naturaleza fundamental comporta un
límite para el Legislador, quien no puede emplear la potestad que en esa
materia le asiste de una manera que llegue a comprometer las condiciones existenciales
básicas, requeridas por los contribuyentes[46]. La Ley debe
permitir a los obligados tributarios satisfacer sus necesidades, antes de
asumir la correspondiente exacción fiscal. Ha señalado la jurisprudencia
constitucional: “el legislador tiene el deber
constitucional de configurar los tributos de tal suerte que garantice a los
contribuyentes la conservación de recursos suficientes para tener una
existencia humana verdaderamente digna”[47].
3.2. Desde mi punto de vista, el problema de que el
Legislador haya establecido una exacción del 12% para el grupo de personas que apenas devengan un salario mínimo legal mensual
trae afectaciones relevantes en términos de su mínimo existencial. Si se
entiende que el salario mínimo constituye los recursos que, legalmente fijados,
son necesarios para la satisfacción de las necesidades básicas de cada persona
y sus dependientes, establecer una carga como la indicada incide de forma
evidente en la posibilidad de que los recursos que recibe sean suficientes para
garantizar una subsistencia acorde con la dignidad humana. Si el Legislador
hubiera previsto un modelo de tributación, en relación con la contribución
parafiscal en mención, compatible con el principio de progresividad, seguramente
no se ocasionarían afectaciones a esos ingresos mínimos necesarios para la
subsistencia.
En cambio, parece que
claro que los efectos de una norma inequitativa como la acusada, que no
consulta la capacidad económica y de tributación de sus destinatarios, compromete
la garantía del mínimo vital de las personas que apenas cuentan con los justo
para sobrevivir. Esto es aún mucho más grave en este caso, teniendo en cuenta
que, tratándose de una carga fiscal que se impone a los pensionados, hay
certeza de que los efectos negativos de la norma alcanzan una gran cantidad de
personas de la tercera edad. Esta población es titular de una especial
protección constitucional, la cual se traduce en la obligación para el Estado
de garantizarles unas condiciones de vida digna, acordes con sus circunstancias
físicas y materiales (Arts. 13 y 46 de la C.P.). La mayoría de la Sala Plena,
sin embargo, avaló una norma en sentido contrario, con lo cual dejó de lado
dicho mandato superior.
Fecha ut supra,
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] El expediente fue
originalmente repartido a la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger, pero su
ponencia no fue acogida por la mayoría de la Sala Plena. Por tanto, el nuevo
reparto correspondió al Magistrado José Fernando Reyes Cuartas.
[2] El 28 de junio de 2017
presentó su intervención por medio de apoderada, en los folios 101 y 102 del
expediente puede verse el poder otorgado por la Asesora del Despacho de los
Superintendentes Delegados, cuya resolución de nombramiento se adjunta
seguidamente. La totalidad de la intervención se encuentra en los folios 88 al
100 del expediente.
[3] El 28 de junio de
2017 presentó escrito suscrito por el Director Técnico de la Dirección Jurídica
del Ministerio de Salud y Protección Social, en el folio 123 del expediente
puede verse el poder otorgado por el Director Técnico de la Dirección Jurídica
del Ministerio de Salud y Protección Social, cuya resolución de nombramiento se
adjunta seguidamente. La totalidad de la intervención se encuentra en los
folios 105 al 122 del expediente.
[4] El 29 de junio de
2017 presentó intervención, ver folios 156 al 168 del expediente.
[5] El 01 de marzo de
2017 presentó intervención, ver folios 176 al 183 del expediente.
[6] El 28 de junio de
2018 presentó su intervención, ver folios 216 y 217 del expediente.
[7] El 27 de junio de
2017 presentó su intervención, ver folios 57 al 61 del expediente.
[8] El 28 de junio de
2017 presentó su intervención, ver folios 62 al 68 del expediente.
[9] El 29 de junio de
2017 presentó su intervención, ver folios 169 al 171 del expediente.
[10] El 28 de junio de
2017 presentó su intervención, ver folios 69 al 77 del expediente.
[11] El 28 de junio de
2017 presentó su intervención, ver folios 78 al 87 del expediente.
[12] Ver folios 22 al 232
del expediente.
[13] Sentencias C-309 de
2017, C-494, C-372, C-179 y C-183 de 2016; C-497, C-387, C-227 y C-084 de 2015;
C-584 y C-091 de 2014, C-531, C-403, C-253 y C-108 de 2013; C-636, C-620 y
C-132 de 2012; C-102 de 2010; C-761 de 2009; C-1089 y C-032 de 2008, entre
otras.
[14] Ib.
[15] Sentencia C-259 de
2016 que cita los fallos C-447 y C-236 de 1997 y C-509 de 1996.
[16] Reiterado en las
sentencias C-688, C-351, C-348, C-343, C-334, C-189 y C-171 de 2017; C-553,
C-207 y C-206 de 2016; C-457 de 2015; C-091 de 2014, C-543 y C-359 de 2013,
entre otras.
[17] Reiterada en la
sentencia C-543 de 2013 y recientemente en la sentencia C-002 de 2018.
[18] Sentencias C-002 de
2018, C-688, C-542, C-219 y C-146 de 2017; C-584 de 2016, C-048 de 2004 y C-447
de 1997.
[19] Sentencias C-002 de 2018 y C-131 de 1993.
[20] Ibídem.
[21] Sentencia C-219 de 2017, entre otras.
[22] Sentencia C-542 de
2017.
[23] Sentencia C-1052 de
2001.
[24] Sentencias C-002 de
2018, C-688, C-542, C-219 y C-146 de 2017 y C-584 de 2016.
[25] Sentencia C-259 de
2016. En
la sentencia C-447 de 1997 la Corte sostuvo: “Si un ciudadano demanda una
norma, debe cumplir no sólo formalmente sino también materialmente estos
requisitos, pues si no lo hace hay una ineptitud sustancial de la demanda que,
conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se
pronuncie de fondo. En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de
manera expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y
precisos términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte
Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han
sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción
pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto
es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”.
[26] Ibídem.
[27] Ver folio 10 del
expediente.
[28] La admisión de la
demanda estuvo a cargo de la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger.
[29] Sentencia C-147 de
2017.
[30] Cfr. Sentencias C-688
de 2017 y C-1052 de 2001.
[31] Gaceta del Congreso
No. 345 del 26 de julio  de 2007.
[32] Gaceta del Congreso
No.199 del 2 de mayo de 2008.
[33] Sentencia C- 126 de
2000, C-1000 de 2007 y C-838 de 2008
[34] La Corte se ha
referido a la relación entre los principios de igualdad y equidad tributaria en
las sentencias C-419 de 1995 (MP. Antonio Barrera Carbonell), C-711 de 2001
(MP. Jaime Araujo Rentería), C-1170 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil), C-1060ª
de 2001 (MP. Lucy Cruz de Quiñonez), C-734 de 2002 MP Manuel José Cepeda
Espinosa, SV. Rodrigo Escobar Gil), C-1003 de 2004 (MP. Jaime Córdova Triviño),
C-913 de 2011 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-1021 de 2012 (MP. Jorge
Iván Palacio Palacio), C-833 de 2013 (MP. María Victoria Calle Correa, AV. Luis
Guillermo Guerrero Pérez, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), entre otras.
[35] Sentencia T-734 de
2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, SV. Rodrigo Escobar Gil), reiterado en
la C-169 de 2014 (MP. María Victoria Calle Correa)
[36] Al respecto ver,
entre otras, las
sentencias C-261 de 2002 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), C-776 de 2003 (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa, SPV y AV. Jaime Araujo Rentería), C-1003 de 2004
(MP. Jaime Córdoba Triviño), C-1021 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio),
C-833 de 2013 (MP. María Victoria Calle Correa, AV. Luis Guillermo Guerrero
Pérez, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[37] Wlater J. Blum y
Harry Kalven. El impuesto progresivo: un tema difícil, Madrid, Instituto de
Estudios Fiscales, 1972
[38] M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[39] C-152 de 1997 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz
[40] M.P. María Victoria
Calle
[41] “Ver sentencia C-109 de 1995 y C221 de 1997,
fundamento 22. Y en derecho comparado, ver Thierry DI MANNO. Le juge
constitutionnel et la technique des decisiones “interpretatives” en France et
en Italie. Paris: Económica, 1997”. Cita contenida en la sentencia C-112 de
2000.
[42] Sentencia C-613 de
2015.
[43] Sentencia c-225 de
1998.
[44] Sentencia C-400 de
2003.
[45] Sentencia C-015 de
1995.
[46] Sentencia C-100 de
2014.
[47] Sentencia C-492 de
2015, reiterada en la Sentencia C-209 de 2016.