C-781-07
Referencia: expediente No
Sentencia
C-781/07
COMISION NACIONAL DE REGALIAS-Traslado
de funciones al Departamento Nacional de Planeación
Mediante un
conjunto de actos administrativos expedidos por el Presidente de la República
en ejercicio de las atribuciones señaladas por el artículo 189 constitucional
en sus numerales 11, 15 y 16, y de conformidad con lo establecido por los
artículos 52 y 54 de la Ley 489 de 1998 y por el Decreto Ley 254 de 2000, se
suprimió y liquidó la Comisión Nacional de Regalías y sus atribuciones fueron
trasladadas al Departamento Nacional de Planeación, de lo que a su vez resultó
una modificación de la Ley 141 de 1994. En esa medida donde los artículos 8 y
10 de la mentada ley consignaban Comisión Nacional de Regalías ha de leerse hoy
en día Departamento Nacional de Planeación, algo similar ocurre con el artículo
5 de la Ley 756 de 2002.
COMISION NACIONAL DE REGALIAS-Control no
forma parte del asignado en la Constitución a las Contralorías
REGALIAS-Control y vigilancia de su
utilización
Si bien no se
trata de funciones idénticas a las examinadas en la sentencia C-938 de 2003,
más allá del parecido de las competencias examinadas es claro que éstas como se
señaló en aquella oportunidad no son funciones de control fiscal sino
atribuciones de una naturaleza distinta: corresponden al ejercicio de poderes
de intervención estatal en la economía, cuyo origen radica en el artículo 334
constitucional, en la propiedad estatal sobre los recursos naturales renovables
y que además persiguen un fin constitucionalmente legítimo cual es asegurar la
correcta utilización de los dineros provenientes del Fondo Nacional de Regalías
por parte de las entidades territoriales beneficiarias de dichos recursos. En
esa medida el cargo formulado por el demandante carece de sustento pues las
competencias acusadas no hacen parte del control fiscal y no desconocen los
artículos 117, 119 y 267 constitucionales. Las disposiciones acusadas
establecen, por lo tanto, un control administrativo sobre la utilización de
recursos estatales, el cual también goza de sustento constitucional –los
referidos artículos 332 y 334 de la Carta, pero también los artículos 189.20,
287 y 361 constitucionales- y que por su naturaleza puede ser de distinta
índole e implicar atribuciones diferentes del control fiscal. En esa medida las
dos acusaciones del demandante pueden ser desechadas, pues por una parte el
Legislador no atribuyó competencias de control fiscal a un organismo de
carácter administrativo y en segundo lugar no se trata de un “exceso” de
facultades de control fiscal, pues al no corresponder a éste no deben tener un
carácter posterior, y pueden suponer atribuciones tales como suspender el giro
de recursos u ordenar que los proyectos sean adelantados por una entidad
territorial diferente.
REGALIAS-Justificación del control y vigilancia
REGALIAS-Traslado de las funciones de control y
vigilancia al Departamento Nacional de Planeación/DEBIDO PROCESO DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Debe garantizarse en la adopción de medidas de
control y vigilancia sobre utilización de regalías
La
modificación en el enunciado normativo inicial de la Ley 141 de 1994 en lo que
respecta al órgano encargado de ejercer las funciones de control y vigilancia
sobre la utilización de los recursos provenientes del Fondo Nacional de
Regalías tiene otras repercusiones que esta Corporación no puede pasar por alto.
En efecto, en la Comisión Nacional de Regalías tenían asiento representantes de
las entidades territoriales de manera tal que éstas podían participar de alguna
manera en la toma de las decisiones que les afectaban. Con el traslado de las
funciones al Departamento Nacional de Planeación ese mínimo carácter
representativo que tenía el ejercicio de las competencias demandadas se pierde
y por lo tanto resulta necesario garantizar el debido proceso de las entidades
territoriales cuando este organismo ejerza las atribuciones señaladas en los
numerales 2 y 3 del artículo 8, y 3 y 4 del artículo 10 de la Ley 141 de 1994.
Por lo tanto se condicionará la exequibilidad del artículo 8 numerales 2 y 3; y
del artículo 10 numerales 3 y 4 de la Ley 141 de 1994 a que se garantice el
debido proceso de las entidades territoriales. Está garantía a un debido
proceso supone que el Departamento Nacional de Planeación debe implementar un
procedimiento para la aplicación de las medidas contenidas en los enunciados
normativos examinados, diseñado de manera tal que éstas sólo puedan ser
adoptadas luego de un trámite durante el cual se garantice el derecho de
audiencia, el derecho de contradicción y defensa de las entidades
territoriales. La decisión final sobre la aplicación de las medidas en estudio
deberá ser proferida mediante un acto motivado y congruente; susceptible de ser
sometido al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
PARTICIPACION EN REGALIAS Y
COMPENSACIONES-Mecanismos
para asegurar la correcta utilización/PROYECTOS DE INVERSION DE ENTIDADES
TERRITORIALES-No aprobación de nuevos proyectos por incorrecta
utilización de regalías no puede ser indefinida
La previsión
del numeral 4 del artículo 10 de la Ley 141 de 1994, en el sentido que el
Departamento Nacional de Planeación puede abstenerse de aprobar nuevos
proyectos de inversión a las entidades territoriales responsables hasta tanto
no se tomen los correctivos del caso, no puede ser entendida como la
autorización a la entidad administrativa para que sancione de manera indefinida
y por tiempo indeterminado a una entidad territorial, por el contrario, esta
atribución debe ser ejercida de manera tal que sea acorde con los objetivos del
artículo 10 y en todo caso los correctivos sugeridos deben ser de posible
cumplimiento por la entidad territorial.
AUTONOMIA TERRITORIAL EN REGALIAS Y
COMPENSACIONES-No
vulneración en suspensión de desembolso por uso ineficiente o inadecuado de las
mismas/PRECEDENTE JUDICIAL-Aplicación
Esta
Corporación ha considerado que medidas similares de control y vigilancia sobre
la utilización por parte de las entidades territoriales de los recursos de las
regalías y compensaciones provenientes del Fondo Nacional de Regalías no
vulneran el principio de autonomía de las entidades territoriales porque: (i)
se trata de recursos exógenos sobre los cuales el legislador puede establecer
controles más severos; (ii) el control y vigilancia persigue que la utilización
de dichos recursos se adecue a los establecido en el artículo 361
constitucional; (iii) estas medidas son idóneas para la realización de la
función estatal de intervención en la economía, (iv) se trata de medidas
excepcionales de carácter temporal, autorizadas exclusivamente en eventos en
los cuales se esté haciendo un uso inadecuado o ineficiente de los recursos por
parte de la entidad territorial. Los precedentes a los que se ha hecho mención
resultan aplicables respecto a la atribución de suspender el desembolso de las
regalías y compensaciones cuando se haya comprobado que la entidad territorial
esté haciendo uso de las mismas en forma ineficiente o inadecuada.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION-Facultad de suspender desembolso de
regalías y compensaciones por uso ineficiente o inadecuado de las mismas
FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Naturaleza
administrativa
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Competencia
legislativa para determinar vinculación o adscripción de entidades públicas/FONDO
NACIONAL DE REGALIAS-Adscripción al Departamento Nacional de Planeación
La
jurisprudencia constitucional también ha reconocido que establecer el carácter
adscrito o vinculado de una entidad u organismo administrativo nacional y en
relación con cual de los ministerios o departamentos administrativos tiene este
carácter es una atribución del poder legislativo, la cual está comprendida
dentro de su función de fijar la estructura de la administración nacional
(artículo 150.7 de la C. P.). Respecto de los cargos planteados por el
demandante, los artículos 307 y 361 constitucionales hacen mención del Fondo
Nacional de Regalías pero no determinan ni su naturaleza jurídica ni la entidad
estatal a la cual deberá estar adscrito, tampoco señalan cual es la dependencia
estatal que debe encargarse de la administración de sus recursos. En esa medida
el legislador, en el ejercicio de su competencia de determinar la estructura de
la administración nacional podía adscribir el Fondo Nacional de Regalías al
Departamento Nacional de Planeación, pues con esta decisión no violenta
mandatos constitucionales específicos.
RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Recaudo
y administración por Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Esta
Corporación ha sostenido que la función del Congreso de determinar la estructura
de la administración nacional, no se agota con la creación, supresión o fusión
de los organismos que la integran, “sino que comprende proyecciones mucho más
comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica
de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y
la vinculación con otros organismos para fines del control” –negrillas
añadidas-. Por lo tanto, el Legislador dentro del margen de configuración del
cual es titular en ejercicio de las atribuciones del artículo 150.7 podía
adscribirle a la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público la función de recaudar y administrar los recursos del Fondo
Nacional de Regalías. Podría entenderse que la función de administrar los recursos
incluye la facultad de decidir sobre su destino o de apropiarse de éstos o de
sus réditos, sin embargo el enunciado normativo acusado previamente señala que
los recursos del Fondo Nacional de Regalías son propiedad exclusiva de las
entidades territoriales, de lo que se desprende que la Dirección General del
Tesoro Nacional cumple simplemente una función de gestión de dichos recursos,
acorde con lo establecido en el artículo 361 constitucional.
SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL POR
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Sujeción a la ley
La atribución
presidencial de suprimir o fusionar entidades del orden nacional debe ejercerse
según lo señalado por la ley, de manera tal que cabe entender, como lo ha hecho
reiteradamente esta Corporación, que el ejercicio de la competencia
presidencial en todo caso está supeditada a la actuación previa del legislador,
al cual como tradicionalmente se ha entendido le corresponde definir la parte
estática de la Administración.
SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Naturaleza de la ley mediante la cual se asigna al Presidente de la
República dichas atribuciones
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Modificación
COMISION NACIONAL DE REGALIAS-Supresión
por decreto presidencial/COMISION NACIONAL DE REGALIAS-Naturaleza
jurídica
De
conformidad con la Ley 141 de 1994 la Comisión Nacional de Regalías era una
unidad administrativa especial sin personería jurídica (Art. 7 de la Ley 141 de
1994), se trataba por lo tanto de un organismo del orden nacional, cuya
supresión y liquidación debía realizarse de conformidad con lo establecido en
el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto Ley 254 de 2000. No se
requería por lo tanto que fuera suprimida por medio de una norma con fuerza de
ley pues tal decisión podía ser adoptada por medio de un decreto presidencial
siempre y cuando éste se ajustara a las previsiones de rango superior.
ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL-Supresión
cuando sus funciones son trasladadas a otro organismo nacional o entidad
territorial
PRINCIPIO DE COMPETENCIA-Concepto/LEY-Modificación
a través de acto administrativo
Desde el punto de vista del principio de
jerarquía podría parecer contradictorio que disposiciones de carácter legal
resulten modificadas por un conjunto de actos administrativos expedidos por el
Presidente de la República. Sin embargo, cabe recordar que este principio no es
el único que determina las relaciones entre las distintas normas que componen
el sistema de fuentes de la Carta de 1991, pues al lado de él se erigen otros,
como el principio de competencia, según el cual existen ámbitos que deben ser
regulados por ciertos tipos normativos sin importar su rango o fuerza. Por lo
tanto la Constitución de 1991 atribuye la competencia al Presidente de la
República para suprimir y liquidar entidades u organismos del orden nacional de
conformidad con la ley, y el ejercicio de esta competencia puede dar lugar a
que mediante actos administrativos se trasladan funciones de índole legal del
ente extinto a otra entidad del orden nacional como ocurrió en el presente
caso.
SUPRESION Y LIQUIDACION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Casos en que procede/ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-No
modificación cuando funciones de organismo extinto son asignadas a otra entidad
del orden nacional
El artículo 52 de la Ley 489 de 1998
plantea distintos supuestos para la liquidación y supresión de entidades u
organismos del orden nacional, los cuales a su vez pueden dar lugar a distintas
hipótesis entre las que cabe mencionar las siguientes: (i) una primera en la
cual los objetivos señalados en el acto de creación del organismo o entidad del
orden nacional hayan perdido su razón de ser, caso en el cual no hay lugar a la
transferencia de competencias; (ii) una segunda hipótesis en la cual se suprime
una entidad del orden nacional porque sus competencias son asignadas a una
entidad territorial; iii) una tercera hipótesis en la cual las funciones del
organismo extinto son asignadas a otra entidad del orden nacional, en este
evento no sólo la supresión y liquidación se hacen mediante decreto expedido
por el presidente sino también la transferencia de competencias. En este último
evento no se trata de la creación de una nueva entidad u organismo del orden
nacional o de la introducción de funciones nuevas a cargo de una entidad
estatal, sino simplemente la transferencia de competencias de índole legal, de
una entidad que se suprime a otra que ya existe, en esa medida no se está
produciendo una innovación en la estructura de la administración que requiera
la intervención del Legislador de conformidad con lo señalado en el artículo
150.7 constitucional.
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
Referencia: expediente D-6674
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 8 y 10
(parciales) de la Ley 141 de 1994 “por la cual se crea el Fondo nacional de
Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a
percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se
establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras
disposiciones” y los artículos 1 y 5 (parciales) de la Ley 756 de 2002 “por
la cual se modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios de distribución
y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Luis Enrique Olivera Petro
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D. C.,
veintiséis (26) de septiembre de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano Luis Enrique Olivera Petro demandó
enunciados normativos contenidos en los artículos 8 y 10 de la Ley 141 de 1994
y en los artículos 1 y 5 de la Ley 756 de 2002.
Por medio de
auto de veintitrés (23) de febrero de dos mil siete (2007), el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda presentada, en la misma providencia ordenó su
fijación en lista en la Secretaría General de esta Corporación, y decidió: (i)
comunicar la iniciación del trámite de la demanda al Presidente del Congreso,
al Presidente de la República, a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público,
del Interior y de Justicia, de Minas y Energía, así como al Departamento
Nacional de Planeación, a la Comisión Nacional de Regalías y al Fondo Nacional
de Regalías para que, de considerarlo oportuno, intervinieran en el proceso;
(ii) igualmente invitó a las facultades de derecho de las Universidades
Javeriana, Libre, Nacional y Rosario, al igual que a la Federación Nacional de
Municipios para que, de considerarlo conveniente, intervinieran en el presente
proceso. En la misma providencia solicitó a la Dirección General del Tesoro del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público el envío de todos los textos
normativos relacionados con la administración de los recursos que alimentan el
Fondo Nacional de Regalías y que precisara la manera como tales recursos se han
ejecutado en los últimos años, también requirió a la Comisión Nacional de
Regalías para que enviara la normatividad relativa a la retención del giro de
recursos provenientes de regalías y a los mecanismos para asegurar la correcta
utilización de las participaciones en regalías y compensaciones, con la
indicación de los casos en los cuales tales instrumentos se habían utilizado en
los últimos años y los resultados obtenidos.
Una vez recibida
la información solicitada al Departamento Nacional de Planeación, mediante auto
de veintitrés de marzo de dos mil siete (2007) se ordenó dar cumplimiento a los
restantes numerales del auto admisorio y continuar el trámite de la demanda.
Dentro del plazo establecido en la providencia de veintitrés (23) de febrero
fueron presentados escritos de intervención por los representantes del
Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
Departamento Nacional de Planeación y la Universidad del Rosario.
Posteriormente fueron enviados escritos de intervención elaborados por la Federación
Colombiana de Municipios y por los ciudadanos Severo Pérez, Alberto Plata Rojas
y Braulio Castelblanco Vargas. El catorce (14) de mayo del año en curso fue
radicado en la Secretaría General de esta Corporación el concepto del
Procurador General de la Nación sobre la exequibilidad de las disposiciones
acusadas.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales correspondientes, entra la Corte a decidir
sobre la demanda de la referencia.
II.
DISPOSICIONES DEMANDADAS
A continuación
se transcriben las disposiciones acusadas y se subrayan los enunciados
normativos demandados.
LEY 141 DE 1994
(junio 28)
Diario Oficial No. 41.414, de 30 de julio de 1994
Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión
Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por
la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas
para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones.
ARTÍCULO 8o. FUNCIONES DE LA COMISIÓN NACIONAL DE REGALÍAS. Serán funciones de la Comisión las siguientes:
1.
Vigilar, por sí misma o comisionar a otras entidades públicas o privadas, que
la utilización de las participaciones y las asignaciones de recursos,
provenientes del Fondo Nacional de Regalías, a que tienen derecho las entidades
territoriales, se ajuste a lo prescrito en la Constitución Nacional y en la
presente Ley.
2. En los casos previstos en el numeral 4o. del artículo 10 de la
presente Ley, solicitar a la entidad recaudadora respectiva (regiones
administrativas y de planificación -o regiones como entidad territorial-
departamentos y municipios productores y municipios portuarios) la retención
del giro de los recursos requeridos para la ejecución de tales proyectos.
3. En los casos previstos en el numeral 3o. del artículo 10 de la
presente Ley, ordenar al Fondo Nacional de Regalías la retención total o
parcial del giro de los recursos requeridos para la ejecución de tales
proyectos.
4.
Aprobar previo concepto del Comité Técnico de que trata el numeral 12 del
artículo 8. los proyectos presentados por las entidades territoriales que
reciban asignaciones del Fondo Nacional de Regalías, con la obligación de
asegurar una equitativa asignación de recursos de acuerdo con los parámetros
señalados en el parágrafo segundo del artículo 1 de la presente Ley.
5.
Establecer sistemas de control de ejecución de los proyectos.
6.
Designar para los casos de proyectos regionales de inversión, al ejecutor del
proyecto en concordancia con los entes territoriales.
7.
Distribuir las participaciones en las regalías y compensaciones que
correspondan a los municipios portuarios, marítimos y fluviales, utilizados de
manera ordinaria, en el cargue y descargue de recursos naturales no renovables
o productos derivados de los recursos naturales no renovables; y a los que se
encuentren bajo su radio de influencia, según las reglas establecidas en el
parágrafo del artículo 26 y en los artículos 29 y 55 de la presente Ley.
8.
Aprobar el proyecto de presupuesto anual del Fondo Nacional de Regalías. Los
gastos de funcionamiento no podrán exceder del cero punto cinco por ciento
(0.5%) anual de los ingresos propios del Fondo.
9.
Autorizar la inversión temporal de los excedentes de liquidez del Fondo
Nacional de Regalías.
10.
Nombrar y remover al personal de la Comisión.
11.
Revisar, por sí misma o comisionar a otras entidades públicas o privadas,
cuando así lo determine, las liquidaciones de participaciones efectuadas por
las entidades recaudadoras de las regalías y otras compensaciones, y tomar las
medidas pertinentes.
12.
Crear un comité técnico, constituido por cinco expertos de reconocida
experiencia en evaluación de proyectos, nombrados por el señor Presidente de la
República para período de cinco (5) años, tendrán dedicación exclusiva y
devengarán la remuneración que le fije el Gobierno. En dichos nombramientos el
Presidente de la República dará participación a las diferentes regiones del
país.
El
comité técnico tendrá como objetivo garantizar mediante el análisis y estudio
técnico la calidad de los proyectos de inversión que busquen financiarse con
recursos del Fondo Nacional de Regalías. El comité dará, en todos los casos,
concepto previo sobre la viabilidad técnica y financiera de los proyectos
sometidos a su consideración.
El
comité técnico señalará de manera general los parámetros para la evaluación
social, económica y ambiental de los proyectos financiados y cofinanciados con
recursos del Fondo Nacional de Regalías.
El
primer nombramiento de los expertos se hará así: Dos (2) expertos para un
período de tres (3) años y tres (3) para un período de cinco (5) años. Los
expertos podrán ser reelegidos.
El
comité técnico expedirá su propio reglamento.
13.
Nombrar un interventor de petróleos el cual tendrá a su cargo la verificación
del cumplimiento de la presente Ley, muy especialmente en lo concerniente a la
liquidación, pago y destinación de los recursos provenientes de las regalías y
compensaciones; su período será de cuatro (4) años y devengará la remuneración
que le asigne la comisión. El interventor podrá ser reelegido.
14.
Dictar sus propios reglamentos.
15.
Las demás necesarias para el cabal cumplimiento de los objetivos de la
Comisión.
PARÁGRAFO.
De acuerdo con la Ley 80 de 1993 autorízase a la Comisión para la celebración
de contratos de Fiducia, encargo fiduciario u otros de similar naturaleza,
cuando lo considere necesario para la eficiente utilización de los recursos
financieros del Fondo Nacional de Regalías.
ARTÍCULO 10. MECANISMOS PARA ASEGURAR LA CORRECTA UTILIZACIÓN DE LAS PARTICIPACIONES EN LAS REGALÍAS Y COMPENSACIONES.
En desarrollo de las facultades de inspección y control sobre la correcta
utilización de las regalías y compensaciones la Comisión tendrá las siguientes
atribuciones:
1.
Practicar, directamente o a través de delegados, visitas de inspección a las
entidades territoriales beneficiarias de las regalías y compensaciones y
suspender el desembolso de ellas cuando se haya comprobado que la entidad
territorial esté haciendo uso de las mismas en forma ineficiente o inadecuada,
hasta tanto quede superada la situación
2.
Disponer la contratación de interventorías financieras y administrativas para
vigilar la utilización de las participaciones y las asignaciones
provenientes del Fondo Nacional de Regalías.
3. Ordenar que la ejecución de los proyectos financiados con
asignaciones del Fondo se adelante por otras entidades públicas, cuando la
entidad territorial beneficiaria de dichas asignaciones, directa o por
intermedio de contratos con terceros, esté ejecutando los proyectos en forma
irresponsable o negligente sin darle cumplimiento a los términos y condiciones
establecidos en el acto de aprobación de las asignaciones. La Comisión ordenará
que a la entidad pública a quien se le encargue la ejecución del proyecto le
entreguen los recursos financieros previstos para tal efecto.
4. Solicitar que la ejecución de los proyectos financiados con
participación de regalías y compensaciones se adelante por otras entidades
públicas, regiones administrativas y de planificación, de las regiones
como entidad territorial, de los departamentos y municipios, según sea el caso,
cuando la entidad territorial beneficiaria de dichas participaciones o
compensaciones, directamente o por intermedio de contratos con terceros, esté
administrando o ejecutando proyectos en forma irresponsable o[1]
negligente o sin darle cumplimiento a los términos y condiciones establecidos
en los contratos respectivos. La Comisión, en dichos casos, podrá abstenerse de
aprobar nuevos proyectos de inversión a las entidades territoriales
responsables, hasta tanto no se tomen los correctivos del caso y solicitar que
a la entidad a quien se le encargue la ejecución del proyecto se le entreguen
los recursos financieros previstos para tal efecto.
LEY 756 DE 2002
(julio 23)
Diario Oficial No. 44.878, de 25 de julio de 2002
Por la cual se modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios
de distribución y se dictan otras disposiciones.
ARTÍCULO 1o. El Fondo Nacional de
Regalías tendrá personería jurídica propia, estará adscrito al
Departamento Nacional de Planeación y sus recursos serán destinados, de
conformidad con el artículo 361 de la Constitución Nacional, a la promoción de
la minería, la preservación del medio ambiente y la financiación de proyectos
regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo
de las respectivas entidades territoriales. El Gobierno Nacional dentro de los
tres (3) meses siguientes a la promulgación de la presente ley, reglamentará lo
referente a la personería jurídica propia del Fondo Nacional de Regalías y a
los aspectos que de ella se deriven.
PARÁGRAFO.
Los recursos del Fondo Nacional de Regalías son propiedad exclusiva de
las entidades territoriales y seguirán siendo recaudados y administrados
por la Dirección General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
ARTÍCULO 5o. El numeral 1o. del artículo
10 de la Ley 141 de 1994 quedará así:
"1.
Practicar, directamente o a través de delegados, visitas de inspección a las
entidades territoriales beneficiarias de las regalías y compensaciones y
suspender el desembolso de ellas cuando se haya comprobado que la entidad
territorial esté haciendo uso de las mismas en forma ineficiente o inadecuada,
hasta tanto quede superada la situación".
III. LA
DEMANDA
Estima el
demandante que los enunciados normativos demandados de los artículos 8 y 10 de
la Ley 141 de 1994 y del artículo 5 de la Ley 756 de 2002 vulneran los
artículos 6 (responsabilidad de los particulares y de los servidores públicos
por infracción de la Constitución y de las leyes), 117 (organismos de control),
119 (funciones de la Contraloría general de la República), 121 (principio de
legalidad), 136.1 (prohibición del Congreso de inmiscuirse en asuntos de competencia
de otras autoridades), 150.8 (competencia del Congreso de expedir las normas en
materia para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia en cabeza
del Gobierno), 267 (control fiscal), 268.8 (atribuciones del Contralor General
de la República) de y 272 (atribuciones de las contralorías departamentales y
municipales) de la Constitución.
Del mismo modo
sostiene que el inciso primero del artículo 1 de la Ley 756 de 2002 es
contrario a los artículos 115 (estructura de la rama ejecutiva del poder
público), 121 (principio de legalidad), 200.3 (funciones del Gobierno en
relación con el Congreso), 208 (atribuciones de los ministerios y de los
departamentos administrativos), 341 (elaboración y aprobación del Plan Nacional
de Desarrollo) y 343 (funciones de la entidad nacional de planeación en
relación con el diseño y organización de los sistemas de evaluación de gestión
y resultados de la administración pública) de la Carta Política de 1991.
Arguye también
que el parágrafo del artículo 1 de la Ley 756 de 2002 es contrario a los
artículos 121 (principio de legalidad), 334 (intervención del estado en la
economía), 360 (regalías) y 361 (fondo nacional de regalías) constitucionales.
Fundamenta las
anteriores acusaciones en las razones  que a continuación se consignan. En
primer lugar afirma que los apartes pretendidamente inconstitucionales de los
artículos 8 y 10 de la Ley 141 de 1994 y del artículo 5 de la Ley 756 de 2002
crean una modalidad de control fiscal previo, raro y exótico el cual se
aparta de lo preceptuado en el artículo 272 de la Carta -que señala la
naturaleza posterior del control fiscal- y del artículo 119 constitucional -de
conformidad con el cual la Contraloría tiene a su cargo la vigilancia del
control fiscal y el control de resultados de la administración- pues considera
el actor que un control de resultados en ningún caso podría ser previo, en tal
medida considera que los preceptos acusados desconocen las citadas
disposiciones constitucionales.
Agrega también
que los enunciados normativos demandados atribuyen la competencia para ejercer
esa especial modalidad de control fiscal a una entidad distinta a la
Contraloría General de la República y a las contralorías departamentales y
municipales, únicos órganos autorizados a su juicio para ejercer tal función,
de lo cual resulta una vulneración de los artículos 117, 121, y 272 de la
Carta, e incluso las atribuciones concedidas a la Comisión Nacional de Regalías
exceden el ámbito del control fiscal fijado por el artículo 268.8 constitucional
pues permiten congelar, retener y cambiar el ejecutor de las regalías,
competencia que en ningún caso podría ejercer el organismo de control, por ser
contrario  a la Carta.
Asevera que con
la expedición de las disposiciones cuestionadas el Congreso de la república se
inmiscuyó en las atribuciones propias de otros órganos constitucionales
desconociendo la prohibición fijada por el numeral 1 del artículo 136 superior.
En el mismo
sentido afirma que el Congreso en virtud del artículo 150.8 constitucional sólo
está facultado para expedir las normas relacionadas con las funciones de
inspección y vigilancia a cargo del Gobierno, y que los preceptos cuestionados
establecen atribuciones de control y vigilancia respecto a las regalías las
cuales no encuentran asidero en el citado precepto constitucional.
Respecto de los
motivos de inconstitucionalidad del inciso primero del artículo 1 de la Ley 756
de 2002 el actor alega que esta disposición contraría los artículos 115, 341 y
343 de la Carta porque de conformidad con dichas disposiciones la principal
función del Departamento Nacional de Planeación es intervenir en la elaboración
del proyecto de Ley del Plan de desarrollo, no podía entonces el legislador
asignarle a esta dependencia estatal funciones relacionadas con la
administración de las regalías indirectas del Fondo Nacional de Regalías. En
ese mismo sentido, continúa, las funciones que debe ejercer el director del
citado departamento administrativo, a la luz del artículo 208 de la Carta son
incompatibles con la administración de recursos fiscales. Concluye que
tales funciones son propias del Ministerio de Minas y Energía  y debían ser
atribuidas a esta dependencia estatal.
Por último,
respecto de los vicios materiales de inconstitucionalidad de los cuales adolece
el parágrafo del artículo 1 de la Ley 756 de 2002, el actor expone razones
similares a las señaladas en el párrafo anterior. Sostiene que la función
fundamental, exclusiva y constitucional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público es la de recaudar los recursos fiscales del Estado colombiano,
no podía entonces el legislador asignarle la atribución de administrar los
recursos del Fondo Nacional de Regalías porque esto sería contrario a los
artículos 334, 360, 361 y 3231 de la Carta.
IV. DECRETO
DE PRUEBAS
En el auto
admisorio el Magistrado Sustanciador solicitó a la Dirección General del Tesoro
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el envío de todos los textos
normativos relacionados con la administración de los recursos que alimentan el
Fondo Nacional de Regalías y pidió a la misma entidad que precisara la manera
como tales recursos se han ejecutado en los últimos años. Igualmente requirió a
la Comisión Nacional de Regalías para que enviara los textos normativos
relativos a la retención del giro de recursos provenientes de regalías y a los
mecanismos para asegurar la correcta utilización de las participaciones en
regalías y compensaciones, con la indicación de los casos en los cuales tales instrumentos
se habían utilizado en los últimos años y los resultados obtenidos.
Mediante Oficio
DR-20071500084131 la Directora de regalías del Departamento Nacional de
Planeación informó a esta Corporación que el Decreto 149 de 2004 suprimió la
Comisión Nacional de Regalías y ordenó su liquidación y el artículo 20 del
mismo reglamento previó que todas las referencias hechas a la unidad
administrativa especial suprimida por las disposiciones vigentes se entendieran
referidas a la entidad que asumiera sus funciones según determinara el Gobierno
Nacional. Tal entidad, de conformidad con el artículo 52 del Decreto 195 del
mismo año, es el Departamento Nacional de Planeación.
En el mismo
documento señala que este último cuerpo normativo atribuyó funciones específicas
al Departamento Nacional de Planeación en relación con regalías, las
compensaciones y las asignaciones del Fondo Nacional de Regalías (numeral 34
del Art. 4 y numeral 15 del Art. 7 del Decreto 195 de 2004).
Narra a
continuación que el Decreto 4355 de 2005 crea la Dirección de regalías como
dependencia de la Dirección General del Departamento Nacional de Planeación,
encargada de la vigilancia y control del correcto y eficiente recaudo,
distribución, asignación, uso y administración de los recursos provenientes de
regalías y compensaciones y de los recursos del Fondo Nacional de Regalías.
A continuación
consigna que febrero 15 de 2007 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 416
“por el cual se reglamentan parcialmente la Ley 141 de 1994, la Ley 756 de 2002
y se dictan otras disposiciones”, el cual en relación con el control y
vigilancia de las regalías contiene: (i) las causales para que opere la
suspensión preventiva de giros, (ii) la reglamentación de la facultad de la
suspensión preventiva de giros, (iii) las obligaciones de los gobernadores y
alcaldes una vez se ordene por la Dirección de regalías la suspensión
preventiva de giros (Arts. 26, 27 y 28). El mismo reglamento indica las
conductas consideradas como irregularidades en la administración y ejecución de
recursos del Fondo Nacional de Regalías, el procedimiento y las medidas
correctivas que deben adoptarse en esos casos.
Acto seguido en
el escrito presentado se consigna el recuento de los mecanismos de control y
vigilancia para asegurar la correcta utilización de los recursos provenientes
de regalías y compensaciones y de asignaciones del Fondo Nacional de regalías
señalados en la actual normatividad, y finaliza con la mención de los casos en
los cuales se han implementado medidas de control y vigilancia respecto de las
entidades territoriales beneficiarias de los recursos de regalías y
compensaciones.
Por medio del
Oficio 2000715001113061 la Directora de regalías del Departamento Nacional de
Plantación contesta el requerimiento formulado en el auto admisorio en cuanto a
la remisión de los textos normativos relacionados con la administración del
Fondo Nacional de Regalías. En el documento se trascriben el artículo 361
constitucional y las disposiciones pertinentes de la Ley 141 de 1994, el Decreto
reglamentario 1747 de 1994, el Decreto reglamentario 2141 de 1999, el Decreto
091 de 2000 y la Ley 756 de 2002 modificatoria de la Ley 141 de 1994. Luego se
plasman numerosos artículos del Decreto 195 de 2004 relacionados con la
naturaleza (Art. 48), representación legal (Art. 49), conformación (Art. 50) y
funciones (Art. 51) del Fondo nacional de Regalías. Así mismo se citan las
disposiciones pertinentes del decreto 2550 de 2004 por medio de las cuales se
reglamentaba el parágrafo del artículo 1º de la Ley 756 de 2002 en relación con
el manejo de los recursos y los excedentes de liquidez del Fondo Nacional de
Regalías.
Señala que el
Decreto 4355 de 2005 crea la Dirección de regalías como dependencia de la
Dirección general del Departamento Nacional de Planeación y describe las
competencias asignadas a dicho organismo en relación con el Fondo Nacional de
Regalías. Finalmente hace alusión al Decreto 416 de 2007 reglamentario de las
leyes 141 de 1994, 756 y 781 de 2002, e indica que el citado reglamento contiene
diversos mandatos relacionados con el Fondo Nacional de Regalías.
V. IntervenciOnES OFICIALES Y CIUDADANAS
1.
Intervenciones que solicitan un fallo inhibitorio debido a la ineptitud de la
demanda.
Al expediente
fueron allegados los escritos presentados por los apoderados judiciales del
Ministerio de Minas y Energía, Industria y de la Universidad del Rosario en los
cuales se alegaba que la demanda presentada carece de los requisitos señalados
en el artículo 2º del Decreto 2061 de 1991, pues los cargos formulados por el
actor eran exclusivamente de naturaleza legal y en ningún caso conseguían
concitar dudas acerca de la constitucionalidad de los preceptos acusados.
Adicionalmente el representante de la Universidad del Rosario afirma que las
disposiciones demandadas habían sido ya examinadas por la Corte Constitucional
frente a cargos similares a los formulados por el actor razón por la cual se
había configurado el fenómeno de la cosa juzgada absoluta y la Corte
Constitucional había de estarse a lo resuelto en las decisiones previas.
2.
Intervenciones a favor de la constitucionalidad de la disposición acusada.
Participaron
también en el trámite de la acción pública los representantes del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de Planeación quienes
defendieron la exequibilidad de los enunciados normativos demandados. Debido a
que la mayoría de los argumentos expuestos por los interventores son
coincidentes, se resumirán todos en el presente acápite.
En síntesis, las
razones consignadas en los escritos presentados para refutar los cargos
formulados en la demanda fueron las siguientes:
1.
Los mecanismos establecidos por los artículo 8 y
10 de la Ley 141 de 1994 para asegurar el correcto empleo de las regalías;
tales como la retención de giros a las entidades territoriales, el cambio de
ejecutor y otras medidas análogas; no corresponden a un control fiscal previo
pues tiene lugar una vez se han girado los recursos a las respectivas entidades
territoriales y una vez éstas han tenido la capacidad para determinar el
destino de tales recursos.
2.
Los mecanismos en cuestión no vulneran el
principio constitucional de autonomía de las entidades territoriales, y guardan
estrecha relación con los mayores controles que pueden ejercer las entidades
estatales sobre los recursos de origen nacional.
3.
La jurisprudencia constitucional ha reiterado
que las regalías no son propiedad de las entidades territoriales sino del
Estado y que las primeras solo tiene un derecho de participación sobre estos
recursos, en esa medida se han declarado exequibles disposiciones legales que
señalaban la destinación que debían darle los entes beneficiarios a las
regalías por entender que no vulneraban preceptos constitucionales, de lo que
se concluye que el legislador también está facultado para establecer controles
sobre la ejecución presupuestal de dichos recursos.
4.
La jurisprudencia constitucional también ha
avalado la exequibilidad de las disposiciones que otorgan facultades a la
Comisión Nacional de Regalías para ejercer el control y vigilancia sobre la
ejecución de los recursos provenientes de las regalías pues estas medidas persiguen
la correcta utilización de dineros públicos y no impiden ni limitan el
ejercicio del control fiscal por parte de las contralorías. En esa medida los
cargos formulados por el actor ya fueron examinados por la Corte Constitucional
y se ha producido el fenómeno de cosa juzgada respecto de ellos.
5.
Frente a las acusaciones formuladas en contra
del artículo 1º de la Ley 756 de 2002, el cual adscribe el Fondo Nacional de
Regalías al Departamento Nacional de Planeación; debido a la supuesta
vulneración de los artículos 115, 121, 200.3, 208, 341 y 343 constitucionales;
sostienen los interventores que el actor desconoce las potestades en cabeza del
Legislador de determinar la estructura del Estado y establecer las competencias
en cabeza de las entidades del orden nacional, previstas por el artículo 150
numeral 7 de la Carta.
6.
En el mismo sentido rechazan los cargos
planteados contra el parágrafo del artículo 1º de la Ley 756 de 2002 pues
consideran que el Legislador puede atribuir al Ministerio de Hacienda y Crédito
Publico la administración de los recursos del Fondo Nacional de Regalías.
3.
Intervenciones que solicitan la declaratoria de inexequibilidad de las
disposiciones acusadas.
De manera
extemporánea intervinieron el Director ejecutivo de la Federación Colombiana de
Municipios y los ciudadanos Severo Pérez y Alberto Plata Rojas. Sostuvo el
primero que las disposiciones acusadas eran contrarias a la Constitución por
utilizar conceptos jurídicos indeterminados para justificar el ejercicio de las
facultades de control y vigilancia sobre los recursos provenientes de las
regalías, al hacer alusión al uso ineficiente o inadecuado por
parte de las entidades territoriales de tales dineros,  redacción que a su
juicio es contraria al principio de proporcionalidad y a la interdicción de la
arbitrariedad en la actuación de los poderes públicos. Alega también que las
disposiciones demandadas no prevén la citación ni la audiencia de las entidades
territoriales antes de adoptar las medidas de suspensión del giro de recursos o
de cambio de ejecutor, lo que sería contrario al debido proceso. Por su parte
los ciudadanos Pérez y Plata Rojas reiteran los cargos formulados en la demanda
contra las disposiciones acusadas.
VI. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto No. 4307, radicado el catorce (14) de
mayo de dos mil siete (2007), solicita que la Corte Constitucional se esté a lo
resuelto en las sentencia C-938 de 2003 respecto de la exequibilidad de la expresión
“y suspender el desembolso de ellas cuando se haya comprobado que la entidad
territorial esté haciendo uso de las mismas en forma ineficiente o inadecuada,
hasta tanto quede superada la situación" contenida en el artículo 5 de
la Ley 756 de 2002, y en la sentencia C-427 de 2002 respecto de la
exequibilidad del artículo 10 numeral 3 de la Ley 141 de 1994.
Solicita
igualmente se declaren exequibles las expresiones demandadas contenidas en el
artículo 1º de la Ley 756 de 2002. Insta a esta Corporación a que condicione la
constitucionalidad de los numerales 2 y 3 del artículo 8 y los numerales 3 y 4
del artículo 10 de la Ley 141 de 1994 a que se garantice el debido proceso a
las entidades territoriales especialmente en la objetividad de las causas de la
ineficiencia en la ejecución de los proyectos y en la garantía del derecho de
defensa. Finalmente solicita a esta Corporación se declare inhibida para
conocer de las acusaciones planteadas en contra las expresiones “Los
recursos del Fondo Nacional de Regalías”, “seguirán siendo” y “administrados”
contenidos en el parágrafo del artículo 1º de la Ley 756 de 2002 o
subsidiariamente se condicione su constitucionalidad a que se entienda que debe
garantizarse la disponibilidad inmediata de dichos recursos a cada ente
territorial para que pueda efectuar la ejecución de los proyectos pertinentes y
que los réditos generados por la inversión de dichos recursos son propiedad de
las entidades territoriales.
En primer lugar
considera la Vista Fiscal que a pesar de haber sido suprimida la Comisión
Nacional de Regalías y haber sido trasladadas las funciones desempeñadas por
dicha unidad administrativa al Departamento Nacional de Planeación se ha
configurado el fenómeno de cosa juzgada respecto del artículo 5 de la Ley 756
de 2002 pues los cargos formulados por el demandante fueron ya examinados en la
sentencia C-938 de 2003.
Afirma el
Procurador que las competencias atribuidas por las disposiciones demandadas
inicialmente a la Comisión Nacional de Regalías y hoy en día al Departamento
Nacional de Planeación son funciones de control y vigilancia de carácter
administrativo las cuales no configuran un control fiscal previo sobre los
recursos provenientes de las regalías y compensaciones. Arriba a esta
conclusión luego de hacer un recuento sobre el origen de las regalías y de la
jurisprudencia constitucional en torno a esta figura, de lo cual deduce que se
trata de recursos territoriales exógenos de destinación específica, cuya “administración
(…) es nacional por la eficiencia en su recaudo y en su asignación regional
concreta, lo que, por tratarse de un asunto económico público tanto por el
origen de los mismos como por su finalidad distributiva, conlleva
implícita  la intervención del estado en la ejecución de los mismos, siempre y
cuando se respete la autonomía regional en dicha ejecución” (negrillas
y subrayas en el texto)[2].
Por las
anteriores consideraciones asevera la Vista Fiscal que la ley puede instituir
mecanismos de control administrativo de naturaleza económica en la ejecución de
los recursos provenientes de las regalías, distintos del control fiscal a cargo
de las contralorías, mecanismos que a su juicio resultan proporcionales y
razonables para cumplir los fines relacionados con la adecuada ejecución de los
recursos públicos.
No obstante,
aprecia el Procurador que las disposiciones acusadas no señalan “un debido
proceso desde el punto de vista sustancial y procesal que permita determinar
con claridad que no se está haciendo una correcta ejecución de los proyectos
financiados con recursos provenientes de las regalías y que incluya una
oportunidad procesal para la defensa”[3]. Razón por la
cual solicita una declaratoria de exequibilidad condicionada de los preceptos
demandados en el sentido que en los supuestos en ellos contemplados debe
garantizarse el debido proceso a las entidades territoriales “especialmente
en la objetividad de las causas de la ineficiencia en la ejecución de los
proyectos”[4].
Respecto de los
cargos relacionados con la supuesta vulneración de la Constitución por la
adscripción del Fondo Nacional de Regalías al Departamento de Planeación,
considera el Ministerio Público que en realidad se trata de una acusación de
violación del principio de unidad de materia por parte del legislador. Empero
considera que las acusaciones no deben prosperar debido a que existe una relación
sistémica entre la planeación nacional y la regional que “permiten la
coordinación y la intervención nacional en la función regional de planeación”[5].
Plantea así que
la Ley 756 de 2002 no vulnera el principio de unidad de materia por cuando este
cuerpo normativo modifica la Ley 141 de 1994 la cual instituyó el Fondo
Nacional de Regalías y lo adscribió al Ministerio de Minas y Energía. Así mismo
considera que “dicha adscripción mantiene la unidad de material desde el
punto de vista organizacional y funcional  debido a que la administración del
Fondo de Regalías es nacional, y porque la finalidad de los
recursos es la ejecución de los proyectos de inversión de carácter territorial (…)
lo que materializa la función de planeación, la cual es centralizada
políticamente de modo sistemático…” (negrillas y subrayas en el original)[6].
Respecto de los
cargos formulados contra el parágrafo del artículo 1 de la Ley 756 de 2002 en
primera instancia considera el Procurador que son poco claros por lo cual
recomienda un fallo inhibitorio, sin embargo, en aras de hacer efectivo el
principio pro actione sugiere que la demanda puede ser interpretada en
el sentido que la administración de los recursos del Fondo Nacional de Regalías
por la Dirección General del Tesoro Nacional puede implicar que esta
dependencia estatal se apropie de los réditos producidos por estos dineros,
razón por la cual recomienda que se condicione la exequibilidad del precepto
acusado a la interpretación que estos recursos deben estar disponibles de
manera inmediata para los entes territoriales beneficiarios y que “los
réditos que se generen por la inversión de dichos recursos son de propiedad
exclusiva de los entes territoriales y deben destinarse a financiar sus
proyectos de inversión regionales prioritarios, mineros y ambientales”[7].
Finaliza el
concepto del Procurador con la solicitud de diversos pronunciamientos en torno
a las disposiciones acusadas los cuales fueron reseñados al principio de este
acápite.
VII.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de
conformidad con el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política.
2. El asunto
bajo revisión
Manifiesta el
demandante que distintos enunciados normativos contenidos en los artículos 8 y
10 de la Ley 141 de 1994 vulneran los artículos 6, 117, 119, 121, 136.1, 150.8,
267, 268.8 y 272 de la Constitución porque instituyen una modalidad de control
fiscal previo, raro y exótico, el cual se aparta de los preceptuado en el
artículo 272 de la Carta que señala el carácter posterior del control fiscal y
del artículo 119 constitucional, según el cual la Contraloría tiene a su cargo
la vigilancia del control fiscal y el control de resultados de la administración.
Consigna
igualmente que el artículo 5 de la Ley 756 de 2002 infringe el principio de
autonomía de las entidades territoriales, pues faculta a la Comisión Nacional
de Regalías a suspender en ciertos eventos el desembolso de las regalías y
compensaciones.
Expresa que el
inciso primero del artículo 1 de la Ley 756 de 2002 desconoce los artículos
115, 341 y 343 de la Carta porque asigna al Departamento Nacional de Planeación
funciones que no se compaginan con lo preceptuado por los citados textos
constitucionales. En ese mismo sentido, continúa, las funciones que debe
ejercer el director del citado departamento administrativo, a la luz del
artículo 208 de la Carta son incompatibles con la administración de recursos
fiscales.
Por último,
contra el parágrafo del artículo 1 de la Ley 756 de 2002, el actor plantea
acusaciones similares a las señaladas en el párrafo anterior. Arguye que la función
fundamental, exclusiva y constitucional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público es la de recaudar los recursos fiscales del Estado colombiano,
no podía entonces el legislador asignarle la atribución de administrar los
recursos del Fondo Nacional de Regalías porque esto sería contrario a los
artículos 334, 360 y 361 de la Carta.
En el trámite participaron
diversas entidades estatales, la Universidad del Rosario y algunos ciudadanos.
Algunos de los interventores sostienen que la demanda es inepta debido a la
ausencia de claridad, pertinencia, y suficiencia en las acusaciones formuladas.
Otros afirman que en torno a estos preceptos se configuró el fenómeno de cosa
juzgada debido a que fueron examinadas por cargos similares en sentencias
previas de la Corte Constitucional, mientras que en uno de los escritos se
plantean razones de inconstitucionalidad distintas a las inicialmente
propuestos por el actor, en la medida que fundan la inexequibilidad de los
preceptos acusados en la no previsión de un debido proceso para la aplicación
de las medidas de retención de los giros y de cambio de ejecutor.
Por su parte el
Procurador solicita a la Corte Constitucional se esté a lo resuelto en la
sentencias previas que examinaron la exequibilidad de los preceptos acusados,
sin embargo, considera necesario se condicione la interpretación de los
numerales demandados de los artículos 8 y 10 de la Ley 141 de 1994 y del
artículo 5 de la Ley 756 de 2002 a que se asegure el ejercicio del debido
proceso a las entidades territoriales.
En cuanto a la
supuesta inexequibilidad del artículo 1 de la Ley 756 de 2002 y de su parágrafo,
la mayoría de los interventores afirma que estos se adecuan a la Carta pues son
una manifestación de las competencias atribuidas al Congreso por el numeral 7
del artículo 150 constitucional.
La Vista Fiscal
aunque en principio aconseja un fallo inhibitorio por carecer la demanda de
claridad, pide que si en virtud del principio pro actione esta
Corporación decide estudiar el fondo de las acusaciones, condicione la
exequibilidad del parágrafo del artículo 1 de la Ley 756 de 2002 a que se
entienda que la función de la Dirección General del Tesoro de administrar los
recursos del Fondo Nacional de Regalías no puede ir en detrimento de la
disponibilidad inmediata de tales recursos por las entidades territoriales ni
de la titularidad de estas últimas de los réditos producidos por tales
recursos.
Planteado de
esta manera el debate constitucional corresponde a esta Corporación, en primer
lugar, examinar la demanda para determinar si cumple con los mínimos requisitos
señalados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y precisados
jurisprudencialmente para emitir un pronunciamiento de fondo, luego se debe
abordar lo relacionado con la supuesta existencia de cosa juzgada por haber
sido examinada la constitucionalidad de algunos de los preceptos demandados por
cargos similares a los propuestos en esta ocasión en decisiones previas,
finalmente habrá de estudiarse las acusaciones formuladas por el demandante
sobre las cuales haya lugar a pronunciarse de fondo. Las anteriores cuestiones
determinarán el orden expositivo de esta sentencia.
3. La
supuesta ineptitud formal de la demanda y la pretendida configuración del
fenómeno de cosa juzgada constitucional.
Algunos de los
interventores afirman que la demanda presentada no reúne los requisitos
señalados por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, cuya presencia es
necesaria para que haya lugar a un verdadero debate constitucional y se
produzca un pronunciamiento de fondo sobre las cuestiones planteadas.
Específicamente alegan que los cargos formulados por el demandante carecen de
claridad, pertinencia, y suficiencia.
Al respecto cabe
recordar, brevemente. que si bien la acción de inconstitucionalidad es pública
y corresponde al ejercicio de un derecho político del cual son titulares los
ciudadanos colombianos en ejercicio, en todo caso es necesario encontrar un
equilibrio entre tales características y la necesidad de una demanda en forma
que permita proferir un fallo de fondo, porque en ningún caso ha de entenderse
que el control que ejerce la Corte Constitucional con motivo de una demanda de
inconstitucionalidad es oficioso. Por lo tanto los ciudadanos han de cumplir
una carga argumentativa mínima en las acusaciones formuladas, pues en torno de
tales acusaciones se estructura el debate constitucional que debe ser resuelto
en la sentencia proferida por esta Corporación.
De tiempo atrás
la jurisprudencia constitucional ha sistematizado los requisitos mínimos que
deben reunir la acusaciones planteadas por el demandante en las exigencias de
claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia[8].
Por claridad se entiende que la demanda debe tener un hilo argumentativo
conductor, el cual permita su comprensión; la certeza significa que la demanda
debe recaer sobre una norma realmente existente, es decir sobre un contenido
normativo que pueda ser deducido mediante los criterios hermenéuticos usuales
de la disposición acusada; la especificidad supone la formulación de cargos
concretos e implica de contera el rechazo de los cargos vagos, indeterminados y
abstractos; la pertinencia hace referencia a que las acusaciones planteadas
sean realmente de inconstitucionalidad, es decir, que se estructuren a partir
de una contradicción con la Carta y no sean meras razones de inconveniencia,
legales o doctrinarias. Finamente la suficiencia “guarda relación, en primer
lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y
probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto
del precepto objeto de reproche. Por otra parte, la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada”[9].
Los anteriores
requisitos deben ser verificados por el magistrado sustanciador al momento de
admitir la demanda, análisis inicial que tiene un carácter provisional pues en
ningún caso tiene la exigencia y el rigor de aquel que debe realizarse al
momento de entrar a decidir sobre la exequibilidad de los enunciados o de los
contenidos normativos acusados. No obstante, en virtud del principio pro
actione las eventuales falencias que presente el libelo acusatorio han de
ser interpretadas en el sentido que permitan proferir un fallo de fondo para no
hacer nugatorio el derecho ciudadano a impetrar la acción pública de
inconstitucionalidad.
Respecto de la
demanda presentada por el ciudadano Olivera Petro la cual dio lugar al presente
proceso, esta Sala encuentra que la solicitud de algunos participantes de un
fallo inhibitorio por supuesta  ineptitud formal carece de asidero, pues las
acusaciones consignadas por el actor permiten un pronunciamiento de fondo. El
libelo acusatorio tiene tres claros hilos conductores: (i) por un lado sostiene
que las disposiciones demandadas de la Ley 141 de 1994 son inexequibles por
establecer una modalidad de control fiscal sui generis, la cual se
aparta de los rasgos constitucionales definitorios del control ejercido por la
Contraloría General de la República; (ii) luego afirma que el artículo 5 de la
Ley 756 de 2002 infringe el principio de autonomía de las entidades
territoriales, (iii) finalmente alega que el artículo 1º la Ley 756 de 2002
asigna a ciertas entidades estatales del orden nacional, funciones que no
corresponden a su naturaleza ni a las previstas por la Constitución. De lo
anterior se deduce que los cargos planteados son inteligibles y en esa medida
cumplen la exigencia de claridad, igualmente versan sobre disposiciones legales
existentes, aluden a presuntas infracciones a la Constitución por lo tanto son
ciertos, pertinentes y específicos, finalmente consiguen plantear dudas sobre
la constitucionalidad de los enunciados normativos demandados, razón por la
cual son suficientes.
Una vez
establecido que la demanda reúne los elementos necesarios para un
pronunciamiento de fondo es preciso examinar la existencia de cosa juzgada
constitucional, planteada por los participantes y el Ministerio Público
respecto de los artículos 8 y 10 de la Ley 141 de 1994 y el artículo 5º de la
Ley 756 de 2002. Como estas disposiciones han sido objeto de numerosos fallos de
constitucionalidad a continuación se hará referencia a cada uno de estos
pronunciamientos.
El numeral 2º
del artículo 8 de la Ley 141 de 1994 ha sido examinado en dos oportunidades por
esta Corporación, a saber: las sentencias C-567 de 1995 y la sentencia C-1160
de 2000. En la primera decisión la acusación formulada por el actor consistía
en que “la creación de la Comisión Nacional de Regalías para controlar y
vigilar la correcta utilización de los recursos propios, con atribución de
retener el giro de éstos, ordenar su entrega, aprobar proyectos regionales y
ejercer funciones de interventoría en materia de petróleos, practicar visitas y
recibir en calidad de deposito los ingresos propios para su giro ulterior, son
actos que violarían la Constitución Política e invadirían sectores de
competencia privativa de las entidades territoriales con desconocimiento de su
autonomía administrativa, patrimonial y fiscal”. El cargo planteado
consistía por lo tanto en la supuesta  trasgresión del principio de autonomía de
las entidades territoriales, consagrado por los artículos 1 y 287 de Carta. La
Corte al examinar los preceptos legales cuestionados los declaró exequibles por
encontrar que no infringían la Constitución[10].
En la sentencia
C-1160 de 2000 se examinó exclusivamente la exequibilidad de la expresión municipios
portuarios contenida en el mismo numeral, pues a juicio del demandante
contravenía los artículos 29 y 360 constitucionales por tratarse de “conceptos
creados por el legislador que desconocen la voluntad del Constituyente, el
cual, según el demandante, quiso que las regalías por concepto de la
explotación de recursos naturales no renovables, se distribuyeran entre los
puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o los
productos derivados de los mismos”. La expresión cuestionada se encontró
ajustada a la Carta[11].
Por su parte el numeral 3 del artículo 8 de la Ley 141 de 1994 fue
objeto de control en la sentencia C-567 de 1995 por el pretendido desconocimiento
del principio de autonomía de las entidades territoriales y fue declarado
exequible de conformidad con los argumentos consignados en la nota de pie de
página 9.
Algo similar ocurrió con el numeral 3º del artículo 10 de la Ley 141
de 1994, el cual fue estudiado en la sentencia C-567 de 1995 por presunta
trasgresión del principio de autonomía de las entidades territoriales, cargo
que finalmente no prosperó.
El numeral 4 del mismo artículo ha sido objeto de dos
pronunciamientos. El primero es la ya mencionada sentencia C-567 de 1995, en la
cual fue declarado exequible respecto de la acusación de vulnerar el principio
de autonomía de las entidades territoriales. Posteriormente, en la sentencia
C-427 de 2002, esta Corporación estudió si dicho precepto “desconoce la
autonomía de dichos entes así como la competencia constitucional de los
alcaldes para dirigir la acción del municipio y ordenar los gastos municipales,
al tiempo que vulnera las normas orgánicas del presupuesto que radican la
facultad de ordenación del gasto en los representantes legales de los entes
territoriales” y concluyo que no era así[12], por lo cual
declaro exequible el numeral en cuestión salvo el segmento irresponsable o
el cual encontró no ajustado al ordenamiento constitucional por su excesiva
vaguedad e indefinición.
Finalmente, el
artículo 5 de la Ley 756 de 2002, modificatorio del numeral 1 del artículo 10
de la Ley 141 de 1994, fue analizado en la sentencia C-938 de 2003 frente a los
cargos de vulnerar los artículos 117, 119 y 267 constitucionales. Según el
actor el fundamento de la inconstitucionalidad radicaba en que “la ley
otorga a la Comisión Nacional de Regalías, organismo que por su naturaleza es
de inspección, vigilancia e intervención del Estado en la economía (…), la
calidad de organismo de control, al facultarla para ejercer el control fiscal
sobre las entidades territoriales beneficiarias de las regalías de que trata la
Ley 141 de 1994, usurpando una competencia que es propia y exclusiva de la
Contraloría General de la República. Además, faculta a la Comisión Nacional de
Regalías para sancionar a las entidades territoriales con la suspensión de
desembolsos, sin que previamente se les haya adelantado un juicio en el que se
respeten las garantías del debido proceso. También, funda el concepto de buena
gestión en un solo principio, el de eficiencia, desconociendo que el artículo
267 de la Constitución señala otros criterios que exigen ser igualmente
considerados”.
Esta Corporación
desestimó éstas tachas de inconstitucionalidad al considerar que el control
ejercido por la Comisión Nacional de Regalías sobre la manera como las
entidades territoriales utilizaban los recursos provenientes de las regalías y
las compensaciones por la explotación de los recursos naturales no renovables
propiedad del Estado, no constituía una modalidad de control fiscal. Sin
embargo, condicionó la exequiblidad del numeral demandado a que la ineficiencia
o la inadecuación del uso de las regalías y compensaciones por parte de las
entidades territoriales, de que trata el artículo 5 de la Ley 756 de 2002, se
determinaran con un criterio objetivo.
Del anterior
recuento se desprende que no se ha configurado cosa juzgada constitucional
respecto de las disposiciones acusadas. En efecto, la constitucionalidad de los
numerales 2 y 3 del artículo 8 de la Ley 141 de 1994 fue examinada respecto del
cargo de desconocer el principio de autonomía de las entidades territoriales
(Art. 1 y 287 de la C. P.), mientras que la acusación planteada por el actor en
esta ocasión versa sobre la supuesta trasgresión de los artículos 117
(organismos de control), 119 (funciones de la Contraloría general de la
República), 121 (principio de legalidad), 136.1 (prohibición del Congreso de
inmiscuirse en asuntos de competencia de otras autoridades), 150.8 (competencia
del Congreso de expedir las normas en materia para el ejercicio de las
funciones de inspección y vigilancia en cabeza del Gobierno), 267 (control
fiscal), 268.8 (atribuciones del Contralor General de la República) de y 272
(atribuciones de las contralorías departamentales y municipales) de la
Constitución, por establecer las disposiciones acusadas una modalidad de
control fiscal “sui generis”.
Algo similar
ocurre respecto de los numerales 3 y 4 del artículo 10 de la Ley 141 de 1994
los cuales han sido declarados exequibles respecto de acusaciones de ser
contrarios al principio de autonomía de las entidades territoriales mientras
que en la presente ocasión se les reprocha instituir una modalidad de control
fiscal sui generis, el cual a juicio del demandante es contrario a los
artículos 117, 119, 121, 136.1, 150.8, 267, 268.8 y 272 de la Constitución.
Los cargos
formulados contra el artículo 5 de la Ley 756 de 2002 tampoco coinciden con los
analizados en la sentencia C-938 de 2003, pues la inconstitucionalidad que
propone el actor en esta ocasión versa en la supuesta trasgresión del principio
de autonomía de las entidades territoriales. Por último, el artículo 1 de la
Ley 756 de 2002 hasta la fecha no ha sido objeto de control.
En conclusión,
no se ha configurado el fenómeno de cosa juzgada frente a las disposiciones
demandadas y por lo tanto hay lugar a un pronunciamiento de fondo sobre su
constitucionalidad respecto de los siguientes cargos:
1.
Si los numerales 2 y 3 del artículo 8 de la Ley
141 de 1994, al establecer –según el demandante- una modalidad de control
fiscal sui generis, infringen los artículos 117 (organismos de control), 119
(funciones de la Contraloría general de la República), 121 (principio de
legalidad), 136.1 (prohibición del Congreso de inmiscuirse en asuntos de
competencia de otras autoridades), 150.8 (competencia del Congreso de expedir
las normas en materia para el ejercicio de las funciones de inspección y
vigilancia en cabeza del Gobierno), 267 (control fiscal), 268.8 (atribuciones
del Contralor General de la República) de y 272 (atribuciones de las
contralorías departamentales y municipales) de la Constitución;
2.
Si los numerales 3 y 4 del artículo 10 de la Ley
141 de 1994, al instituir una modalidad de control fiscal sui generis,
desconocen los artículos 117, 119, 121, 136.1, 150.8, 267, 268.8 y 272 de la
Constitución;
3.
Si el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 756 de
2002  vulnera el principio de autonomía de las entidades territoriales;
4.
Si el artículo 1º de la Ley 756 de 2002 al
adscribir el Fondo Nacional de Regalías al Departamento Nacional de Planeación
desconoce los artículos 115, 341 y 343 de la Carta;
5.
Si el parágrafo del artículo 1 de la Ley
756 de 2002, desconoce los artículos 334, 360 y 361 constitucionales porque el
legislador le asigna la atribución de administrar los recursos del Fondo
Nacional de Regalías al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuya  función
fundamental, exclusiva y constitucional –según el actor- es la de recaudar
los recursos fiscales del Estado colombiano.
Estas son las
acusaciones que deben ser examinadas en la presente oportunidad, no obstante,
antes de entrar a estudiarlas es preciso detenerse sobre el actual contenido
normativo de las disposiciones acusadas.
4. Los
cambios en el contenido normativo de las disposiciones demandadas de la Ley 141
de 1994 y de la Ley 756 de 2002 a raíz de la supresión y liquidación de la
Comisión Nacional de Regalías.
Por otra parte,
constata la Sala Plena que el contenido normativo de los numerales 2 y 3 del
artículo 8, 3 y 4 del artículo 10 de la Ley 141 de 1994 y el artículo 5 de la
Ley 756 de 2002 ha sufrido una transformación a raíz de la liquidación de la
Comisión Nacional de Regalías. En efecto, en virtud de la desaparición de dicha
entidad sus competencias fueron trasladadas al Departamento Nacional de
Planeación, razón por la cual en la actualidad habría de entenderse que los
preceptos demandados ya no son los mismos sobre los cuales se efectuó el
control constitucional en su momento pues actualmente se trata de atribuciones
que ejerce el Departamento Nacional de Planeación, lo que es una razón más para
descartar la configuración de la cosa juzgada que reclaman el Ministerio
Público y algunos participantes en el proceso.
La circunstancia que sea actualmente el Departamento Nacional de
Planeación quien ejerza el control sobre los recursos de las regalías supone
una modificación de las disposiciones demandadas, por ser otra entidad la que
ejerce las competencias cuestionadas. Ahora bien, esta modificación tuvo lugar
mediante la expedición de diversos decretos los cuales, inicialmente,
suprimieron y ordenaron la liquidación de la Comisión Nacional de Regalías
(Decreto 149 de 2004), luego trasladaron las competencias del ente fenecido al
Departamento Nacional de Planeación (Decreto 195 de 2004), acto seguido crearon
una nueva dependencia al interior de este último órgano -la Dirección de
Regalías- con funciones específicas en materia del control y vigilancia de las
regalías (Decreto 4355 de 2005) y finalmente reglamentaron la manera como el
Departamento Nacional de Planeación ejercería las atribuciones originalmente en
cabeza de la primera entidad (Decreto 416 de 2007).
Del anterior recuento se concluye que del proceso de supresión y
liquidación de la Comisión Nacional de Regalías resulta modificado el texto
original de la Ley 141 de 1994, lo cual genera diversos interrogantes de
carácter constitucional, que deben ser resueltos antes de abordar el examen de
los cargos propuestos por el actor, pues las respuestas dadas pueden tener
incidencia incluso sobre la vigencia misma de los textos acusados. Debe
decidirse, en primer lugar, si mediante decretos expedidos en virtud de la
supresión y liquidación de una entidad del orden nacional pueden ser
trasladadas competencias de naturaleza legal, con las implicaciones que dicho
traslado tiene para el texto original de la ley, a otra entidad del orden
nacional. Para resolver esta primera cuestión es preciso hacer breve referencia
a la jurisprudencia sobre el ejercicio de las competencias establecidas en los
artículos 150.7 y 189.15 constitucionales.
5. El alcance
de la atribución presidencial consignada en el
numeral 15 del artículo 189 constitucional y su necesaria armonización con lo
dispuesto por el artículo 150 numeral 7 de la Carta.
El artículo 189
numeral 15 superior asigna al Presidente de la República, con carácter
permanente, la función de suprimir o fusionar entidades u organismos
administrativos nacionales de conformidad con la ley[13].
Por otra parte, el artículo 150.7 constitucional señala que corresponde al
Congreso por medio de una ley determinar la estructura de la administración
nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional.
Pareciera,
entonces, que ambas disposiciones confieren la misma función al Presidente de
la república y al Congreso, lo que daría lugar a un aparente conflicto
normativo entre reglas de competencia de origen constitucional, sin embargo,
una lectura atenta de los preceptos en cuestión arroja una primera y sustancial
diferencia la cual consiste en que la atribución presidencial de suprimir o
fusionar entidades del orden nacional debe ejercerse según lo señalado por
la ley, de manera tal que cabe entender, como lo ha hecho reiteradamente
esta Corporación, que el ejercicio de la competencia presidencial en todo caso
está supeditada a la actuación previa del legislador, al cual como
tradicionalmente se ha entendido le corresponde definir la parte estática de la
Administración[14].
Ahora bien, este
Tribunal en numerosas oportunidades se ha pronunciado sobre la naturaleza de la
ley mencionada en el artículo 189.15 constitucional, aunque su jurisprudencia
no ha sido siempre coincidente pues ha abordado el problema desde diferentes
perspectivas. En efecto, inicialmente sostuvo que se trataba de una ley de
autorizaciones[15], pero posteriormente
evolucionó en el sentido de afirmar que se trataba de una ley ordinaria, que ni
por su contenido ni por el procedimiento de su aprobación tenía particulares
características, postura inicialmente defendida en la sentencia C-401 de 2001 y
que sería luego reiterada en las sentencias C- 350 de 2004[16]
, C-044 de 2006[17] y C-177 de 2007.
En todo caso, y
al margen de cual sea la naturaleza de la ley a la que hace alusión el citado
precepto constitucional, es preciso reiterar que el ejercicio de la atribución
presidencial de carácter permanente allí prevista debe ser armonizada con la
facultad del Congreso de la República de determinar la estructura de la
administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica (Art. 150.7
de la C. P.)[18].
La sentencia
C-350 de 2004 introdujo mayores precisiones respecto del ejercicio armónico de
las atribuciones presidenciales y de las funciones del Congreso de la República
en la materia, las cuales se reiteran a continuación:
1.
La función de determinar la estructura de la
administración nacional, no se agota con la creación, supresión o fusión de los
organismos que la integran, “sino que comprende proyecciones mucho más
comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica
de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y
la vinculación con otros organismos para fines del control”[19],
así como también “regular los asuntos relacionados con el régimen
jurídico de los trabajadores, con la contratación y con las materias de índole
presupuestal y tributario, entre otras” [20]. Igualmente,
en desarrollo de esta misma función el Congreso también se encuentra habilitado
para fijar las características de los órganos creados, esto es, para establecer
“la independencia administrativa, técnica y patrimonial de ciertas agencias
estatales, con o sin personería jurídica, para modificar sus características y
aun para suprimirlas”[21].
2.
Las facultades contenidas el artículo 150.7
también comprenden la ubicación de los organismos en el conjunto de la
administración y determinar la relación entre ellos[22].
3.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo
150.7, la creación de organismos llamados a integrar la administración nacional
corresponde de manera privativa a la ley[23], de la misma
manera que es a ella a quien se le asigna específicamente la creación y
autorización de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de
economía mixta [24].
4.
La competencia a que se refiere el numeral 7°
del artículo 150 Superior  no supone el ejercicio totalmente independiente de
la misma por parte del Congreso de la República, pues es necesario contar con
la participación gubernamental para expedir o reformar las leyes referentes a
la estructura de la administración nacional, en razón de que la iniciativa para
su aprobación pertenece en forma exclusiva al Gobierno Nacional de conformidad
con lo preceptuado en el artículo 154 Superior[25].
5.
El Congreso no puede transferir  al Presidente
de la República de una manera abstracta, general y permanente las competencias
que le han sido atribuidas en materia de organización de la administración[26];
como por ejemplo señalar la estructura de la administración nacional,
establecer como está compuesto cada sector administrativo o definir si una
entidad es adscrita o vinculada y en relación con cual de los ministerios o
departamentos administrativos tiene este carácter[27];
las cuales sólo pueden ser ejercidas excepcionalmente por el Presidente de la
República, por medio del mecanismo de facultades extraordinarias, dentro de los
precisos términos y límites del artículo 150-10[28].
En otras palabras, respecto de las atribuciones señaladas en el artículo 150.7
no cabe la figura de la deslegalización, pues existe reserva de ley en
sentido material para su ejercicio.
En definitiva, las facultades presidenciales de suprimir y fusionar
entidades u organismos del orden nacional, necesariamente deben ejercerse de
manera acorde con la potestad preeminente del Poder Legislativo de determinar
la estructura de la Administración Nacional, de manera tal que “si bien el
numeral 15 del artículo 189 constitucional consagra una atribución
presidencial, tal atribución no reviste un carácter autónomo pues su ejercicio
está supeditado a la actividad del Legislador, bien sea que se ejerza mediante
la potestad reglamentaria, caso en el cual estará sujeta a lo que fije la ley
ordinaria que regule la figura de la fusión de entidades u organismos del orden
nacional, bien sea que se ejerza mediante normas con fuerza material de ley,
evento en el cual estará sujeto a los límites fijados en la ley de facultades
extraordinarias”[29].
De lo anterior se desprende que la estructura de la administración
puede ser modificada por distintas vías, pues por una parte el Congreso de la
república puede hacerlo directamente, o bien puede delegar esta atribución en
el Presidente mediante una ley de facultades extraordinarias, por último existe
la posibilidad que el Legislador expida una ley ordinaria en la cual establezca
las reglas que debe seguir el Gobierno para el ejercicio de las competencias
asignadas por el artículo 189.15 constitucional, de optar por esta última
posibilidad se produce una deslegalización de la materia pues será entonces el
Presidente en ejercicio de su facultad constitucional, mediante normas
infralegales, quien procederá a disolver, suprimir o liquidar las entidades del
orden nacional. En todo caso, cualquiera de las vías elegidas requiere de la
participación del poder legislativo quien de conformidad con el diseño
constitucional al que se ha hecho referencia interviene ineludiblemente en esta
labor, dependerá entonces de las mayorías presentes en el seno del Congreso y
de su postura ideológica decidir cual de los mecanismos a su disposición es
preferible implementar en cada caso concreto, sin que en ningún evento pueda
ser vaciado el contenido esencial de su atribución constitucional.
El Legislador por una parte ha expedido una ley ordinaria en la cual
establece las reglas que debe seguir el Presidente de la república para la
disolución, supresión y liquidación de las entidades u organismos
administrativos del orden nacional, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998[30],
y adicionalmente habilitó al Presidente de la república para expedir un
estatuto con fuerza de ley para regular la liquidación de las entidades del
orden nacional, el Decreto Ley 254 de 2000[31], modificado
por la Ley 1105 de 2006. En esa medida ha de entenderse que estos textos
normativos son la ley a la que hace referencia el artículo 189 numeral 15 de la
Carta, por lo tanto la atribución presidencial de suprimir entidades del orden
nacional ha de ejercerse de conformidad con los parámetros fijados en dichos preceptos
de rango legal.
Ahora bien, de conformidad con la Ley 141 de 1994 la Comisión
Nacional de Regalías era una unidad administrativa especial sin personería
jurídica (Art. 7 de la Ley 141 de 1994), se trataba por lo tanto de un
organismo del orden nacional, cuya supresión y liquidación debía realizarse de
conformidad con lo establecido en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y el
Decreto Ley 254 de 2000. No se requería por lo tanto que fuera suprimida por
medio de una norma con fuerza de ley pues tal decisión podía ser adoptada por
medio de un decreto presidencial siempre y cuando éste se ajustara a las
previsiones de rango superior. Precisamente este es el carácter del Decreto 149
de 2004 “por el cual se suprime la Comisión Nacional de Regalías y se ordena
su liquidación”, en cuya parte considerativa se hace alusión de manera
específica al artículo 189.15 constitucional, al artículo 52 de la Ley 489 de
1998 y al Decreto Ley 254 de 2000.
Para resolver la cuestión relativa a la modificación del contenido
normativo de las disposiciones de la Ley 141 de 1994 acusadas en el presente
proceso, es preciso traer a colación el artículo 20 del Decreto 149 de 2004, el
cual prevé textualmente lo siguiente:
“REFERENCIAS NORMATIVAS. A partir de la
fecha de entrada en vigencia del presente decreto, todas las referencias que
hagan las disposiciones legales vigentes a la Comisión Nacional de Regalías se
entenderán referidas a la entidad que el Gobierno Nacional determine que asuma
las funciones de la Comisión Nacional de Regalías”.
Adicionalmente
en la parte considerativa del citado Decreto se consigna que las funciones de
la Comisión Nacional de Regalías serán trasladadas al Departamento Nacional de
Planeación, el cual “propenderá por fortalecer las funciones de control y
vigilancia”. Este propósito es acorde con el numeral 2 del artículo 52 de
la Ley 489 de 1998 el cual prevé que una entidad u organismo del orden nacional
será suprimido cuando los objetivos y funciones a su cargo sean transferidos a
otros organismos nacionales o a las entidades del orden territorial.
El traslado de las funciones de la Comisión Nacional de Regalías al
Departamento Nacional de Planeación se concluyó mediante tres decretos
posteriores, el primero de los cuales es el Decreto 195 de 2004 “por medio
del cual se modifica la estructura del Departamento Nacional de Planeación”,
expedido en virtud de las facultades presidenciales conferidas por el artículo
189.16 constitucional y por el artículo 54 de la Ley 489 de 1998; cuyo artículo
52 señala que a partir de su entrada en vigor “todas las referencias que
hagan las disposiciones legales vigentes a la Comisión Nacional de regalías, se
entenderán referidas, en lo pertinente, al departamento nacional de
Planeación”. Adicionalmente los numerales 34 del artículo 4[32]
y 15 del artículo 7[33] del citado decreto confieren
de manera específica atribuciones al Departamento Nacional de Planeación en el
control y vigilancia de los recursos de las regalías.
Luego el Decreto
4355 de 2005 “por el cual se modifica la estructura del Departamento
Nacional de Planeación” - expedido en virtud de las facultades
presidenciales contenidas en el artículo 189.16 constitucional y en el artículo
154 de la Ley 489 de 1998- finaliza la transferencia de competencias a las que
se ha hecho alusión. Este acto administrativo crea la Dirección de regalías y
al interior de esta última dependencia las subdirecciones de Subdirección de
Proyectos de Regalías, la Subdirección de Control y Vigilancia y la
Subdirección de Procedimientos Correctivos que asumirán funciones específicas
en materia de control y vigilancia de la utilización de los recursos
provenientes de regalías y compensaciones causadas por la explotación de los
recursos naturales no renovables y de las asignaciones del Fondo Nacional de
Regalías.
Por último, el
Decreto 416 de 2007[34] –expedido en virtud de
las facultades del artículo 189.11 constitucional- reglamenta la Ley 141 de
1994 en lo que hace relación al control y vigilancia por parte del Departamento
Nacional de Planeación de la utilización de los recursos provenientes de
regalías y compensaciones causadas por la explotación de los recursos naturales
no renovables y de las asignaciones del Fondo Nacional de Regalías.
Estos dos
últimos decretos fueron expedidos en virtud de la atribución establecida en el
artículo 189.16 constitucional, el cual señala que corresponde al Presidente de
la República modificar la estructura de los ministerios, departamentos
administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con
sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley. Esta función,
al igual que la prevista en el 189.15 superior, debe cumplirse dentro del marco
de los criterios y reglas generales que defina la ley, lo que presupone que no
pueden ser ejercidas sin una ley intermedia y que ésta última sólo puede
establecer los principios y las reglas generales. A su vez la jurisprudencia
constitucional también ha precisado el alcance de las expresiones  “determinar
la estructura” y modificar la estructura”, utilizados en los artículos 150.77 y
189.16 al distribuir las competencias entre el ejecutivo y el legislativo en la
materia[35].
Se puede
concluir entonces que mediante un conjunto de actos administrativos expedidos
por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones señaladas
por el artículo 189 constitucional en sus numerales 11, 15 y 16, y de
conformidad con lo establecido por los artículos 52 y 54 de la Ley 489 de 1998
y por el Decreto Ley 254 de 2000, se suprimió y liquidó la Comisión Nacional de
Regalías y sus atribuciones fueron trasladadas al Departamento Nacional de
Planeación, de lo que a su vez resultó una modificación de la Ley 141 de 1994.
En esa medida donde los artículos 8 y 10 de la mentada ley consignaban Comisión
Nacional de Regalías ha de leerse hoy en día Departamento Nacional de
Planeación, algo similar ocurre con el artículo 5 de la Ley 756 de 2002.
Podría pensarse que la mutación del ente
encargado de ejercer las funciones y atribuciones de control y vigilancia de la
utilización de los recursos de las regalías no supone una modificación del
texto original de la Ley 141 de 1994 pero esta idea es fácilmente rebatible
pues si bien las competencias en si mismas no han variado si se ha modificado
el ente encargado de ejercerlas, lo que puede tener repercusiones incluso en
cuanto a su constitucionalidad.
Ahora bien, desde el punto de vista del
principio de jerarquía podría parecer contradictorio que disposiciones de
carácter legal resulten modificadas por un conjunto de actos administrativos
expedidos por el Presidente de la República. Sin embargo, cabe recordar que
este principio no es el único que determina las relaciones entre las distintas
normas que componen el sistema de fuentes de la Carta de 1991, pues al lado de
él se erigen otros, como el principio de competencia, según el cual existen
ámbitos que deben ser regulados por ciertos tipos normativos sin importar su
rango o fuerza. Por lo tanto la Constitución de 1991 atribuye la competencia al
Presidente de la República para suprimir y liquidar entidades u organismos del
orden nacional de conformidad con la ley, y el ejercicio de esta competencia
puede dar lugar a que mediante actos administrativos se trasladan funciones de
índole legal del ente extinto a otra entidad del orden nacional como ocurrió en
el presente caso.
En efecto, el artículo 52 de la Ley 489 de
1998 plantea distintos supuestos para la liquidación y supresión de entidades u
organismos del orden nacional, los cuales a su vez pueden dar lugar a distintas
hipótesis entre las que cabe mencionar las siguientes: (i) una primera en la
cual los objetivos señalados en el acto de creación del organismo o entidad del
orden nacional hayan perdido su razón de ser, caso en el cual no hay lugar a la
transferencia de competencias; (ii) una segunda hipótesis en la cual se suprime
una entidad del orden nacional porque sus competencias son asignadas a una
entidad territorial; iii) una tercera hipótesis en la cual las funciones del
organismo extinto son asignadas a otra entidad del orden nacional, en este
evento  no sólo la supresión y liquidación se hacen mediante decreto expedido
por el presidente sino también la transferencia de competencias. En este último
evento no se trata de la creación de una nueva entidad u organismo del orden
nacional o de la introducción de funciones nuevas a cargo de una entidad
estatal[36], sino simplemente la
transferencia de competencias de índole legal, de una entidad que se suprime a
otra que ya existe, en esa medida no se está produciendo una innovación en la
estructura de la administración que requiera la intervención del Legislador de
conformidad con lo señalado en el artículo 150.7 constitucional.
Puede sostenerse que en este ámbito
particular y en esta hipótesis concreta los decretos presidenciales tienen un
ámbito normativo que no se ajusta exactamente al meramente reglamentario, el
cual tiene origen precisamente en la atribución consagrada en el artículo
189.15 constitucional, cuyo ejercicio si bien está subordinado a la ley –como
se consignó en un acápite anterior de esta Corporación- en todo caso tiene un
margen de decisión de origen constitucional que es prerrogativa del jefe del
Ejecutivo, dentro del cual se encuentra la reasignación de funciones del ente
extinto, siempre y cuando ellas sean transferidas a otra entidad u organismo
del orden nacional que haga parte del sector central de la rama ejecutiva del
poder público ya existente, porque en todo caso el Presidente de la
república en ejercicio de esta atribución no podría crear una nueva entidad
del orden nacional a la cual asignarle tales competencias, porque esta
posibilidad excede claramente el alcance del artículo 189.15 superior y
supondría usurpar la atribución del Congreso de la república de determinar la
estructura de la administración nacional.
Nótese que en el caso concreto el organismo
suprimido, la Comisión Nacional de Regalías, era una unidad administrativa
especial sin personería jurídica, la cual estaba adscrita al Departamento
Nacional de Planeación, se trataba por lo tanto de dos organismos que hacen
parte del sector central de la rama ejecutiva del poder público, por lo tanto
la transferencia de funciones entra dentro de la órbita competencial del
Presidente de la república con ocasión de la supresión y liquidación de
entidades u organismos del orden nacional.
Una vez
constatado la modificación del contenido normativo de los artículos 8 y 10 de
la Ley 141 de 1994 y del artículo 5 de la Ley 756 de 2002 se abordará el examen
de los cargos formulados por el demandante.
6. El examen
de constitucionalidad de los numerales 2 y 3 del artículo 8 de la Ley 141 de
1994 y de los numerales 3 y 4 del artículo 10 de la Ley 141 de 1994.
Debido a que los
cargos formulados contra estos enunciados normativos comparten el mismo
fundamento, pues el actor los acusa de establecer un control fiscal sui generis
que supuestamente infringe los artículos 117 (organismos de control), 119
(funciones de la Contraloría general de la República), 121 (principio de
legalidad), 136.1 (prohibición del Congreso de inmiscuirse en asuntos de
competencia de otras autoridades), 150.8 (competencia del Congreso de expedir
las normas en materia para el ejercicio de las funciones de inspección y
vigilancia en cabeza del Gobierno), 267 (control fiscal), 268.8 (atribuciones
del Contralor General de la República) de y 272 (atribuciones de las
contralorías departamentales y municipales) de la Constitución; serán estudiados
de manera conjunta.
El cargo del
demandante parte de la suposición inicial que la vigilancia y control que
ejerce el Departamento Nacional de Planeación sobre los recursos provenientes
del Fondo Nacional de Regalías es un control fiscal. Si bien, este cargo no ha
sido examinado por esta Corporación respecto de las disposiciones examinadas en
esta oportunidad, si existen precedentes en la materia pues la Corte
Constitucional en la sentencia C-938 de 2003 al examinar el artículo 5º de la
Ley 756 de 2002 concluyó que las atribuciones –en ese entonces ejercidas por la
Comisión Nacional de Regalías- de “practicar, directamente o a través de
delegados, visitas de inspección a las entidades territoriales beneficiarias de
las regalías y compensaciones, suspender el desembolso de ellas cuando se haya
comprobado que la entidad territorial esté haciendo uso de las mismas en forma
ineficiente o inadecuada, hasta tanto quede superada la situación, y disponer
la contratación de interventorías financieras y administrativas con entidades
públicas o con firmas o entidades privadas, para vigilar la utilización de las
participaciones de regalías y compensaciones con cargo a las respectivas
entidades territoriales, hasta un máximo del uno por ciento (1%) de estos
recursos” no hacían parte del control fiscal atribuido a la Contraloría
General de la República, sino que correspondían al desarrollo de “la
atribución del Estado de dirigir en forma general la economía nacional y de
intervenir, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales,
en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de
los bienes y en los servicios públicos y privados y para promover el desarrollo
armónico de las regiones, conforme a lo contemplado en el Art. 334 de la
Constitución”.
Concluyó
entonces que “el ejercicio de dicho control por parte de la Comisión
Nacional de Regalías persigue la correcta utilización de los recursos
provenientes de regalías y compensaciones causadas por la explotación de
recursos naturales no renovables de propiedad del Estado, y no impide ni limita
el ejercicio del control fiscal por parte de las contralorías, las cuales
conservan plenamente su competencia” y en consecuencias las disposiciones
demandadas no vulneraban los artículos 117, 119 y 267 constitucionales.
En el mismo
sentido en la sentencia C-567 de 1995 se afirma:
Por
tanto, la Comisión Nacional de Regalías cuya creación y objeto establece el
artículo 7o. acusado en su integridad, no es una entidad  excluyente con las
funciones de control fiscal, acreditadas en cabeza de las contralorías locales,
es, sencillamente, un espacio administrativo de inspección e intervención del
Estado en la Economía con fines de regulación de un sector de la misma para
racionalizar la utilización de unos bienes de carácter nacional a cuyo goce
tienen derecho los departamentos y municipios, pero dentro de las condiciones
establecidas por la ley; no se trata de una entidad de ejecución sino de
inspección, control y vigilancia de la correcta utilización de los recursos
provenientes de regalías y compensaciones, en el que deberá respetarse la
especialidad que involucra la Comisión de Regalías y el sector al cual va
dirigida.
En esta ocasión
las disposiciones acusadas establecen la facultad ahora en cabeza del
Departamento Nacional de Planeación  de (i)  solicitar a la entidad recaudadora
respectiva (regiones administrativas y de planificación -o regiones como
entidad territorial- departamentos y municipios productores y municipios
portuarios) la retención del giro de los recursos requeridos para la ejecución
de tales proyectos, cuando la entidad territorial beneficiaria de dichas
asignaciones, directa o por intermedio de contratos con terceros, esté
ejecutando los proyectos en forma irresponsable o negligente sin darle
cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en el acto de aprobación
de las asignaciones; (ii) ordenar al Fondo Nacional de Regalías la retención
total o parcial del giro de los recursos requeridos para la ejecución de tales
proyectos, cuando la entidad territorial beneficiaria de dichas asignaciones,
directa o por intermedio de contratos con terceros, esté ejecutando los
proyectos en forma irresponsable o negligente sin darle cumplimiento a los
términos y condiciones establecidos en el acto de aprobación de las
asignaciones; (iii) ordenar que la ejecución de los proyectos financiados con
asignaciones del Fondo se adelante por otras entidades públicas, cuando la
entidad territorial beneficiaria de dichas asignaciones, directa o por intermedio
de contratos con terceros, esté ejecutando los proyectos en forma irresponsable
o negligente sin darle cumplimiento a los términos y condiciones establecidos
en el acto de aprobación de las asignaciones. La Comisión ordenará que a la
entidad pública a quien se le encargue la ejecución del proyecto le entreguen
los recursos financieros previstos para tal efecto; (iv) solicitar que la
ejecución de los proyectos financiados con participación de regalías y
compensaciones se adelante por otras entidades públicas, regiones
administrativas y de planificación, de las regiones como entidad
territorial, de los departamentos y municipios, según sea el caso, cuando la
entidad territorial beneficiaria de dichas participaciones o compensaciones,
directamente o por intermedio de contratos con terceros, esté administrando o
ejecutando proyectos en forma irresponsable o negligente o sin darle
cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en los contratos
respectivos. La Comisión, en dichos casos, podrá abstenerse de aprobar nuevos
proyectos de inversión a las entidades territoriales responsables, hasta tanto
no se tomen los correctivos del caso y solicitar que a la entidad a quien se le
encargue la ejecución del proyecto se le entreguen los recursos financieros
previstos para tal efecto.
Si bien no se
trata de funciones idénticas a las examinadas en la sentencia C-938 de 2003,
más allá del parecido de las competencias examinadas es claro que éstas como se
señaló en aquella oportunidad no son funciones de control fiscal sino
atribuciones de una naturaleza distinta: corresponden al ejercicio de poderes
de intervención estatal en la economía, cuyo origen radica en el artículo 334
constitucional[37], en la propiedad estatal
sobre los recursos naturales renovables –artículo 332 constitucional- y que
además persiguen un fin constitucionalmente legítimo cual es asegurar la
correcta utilización de los dineros provenientes del Fondo Nacional de Regalías
por parte de las entidades territoriales beneficiarias de dichos recursos. En
esa medida el cargo formulado por el demandante carece de sustento pues las
competencias acusadas no hacen parte del control fiscal y no desconocen los
artículos 117, 119 y 267 constitucionales.
Las
disposiciones acusadas establecen, por lo tanto, un control administrativo[38]
sobre la utilización de recursos estatales, el cual también goza de sustento
constitucional –los referidos artículos 332 y 334 de la Carta, pero también los
artículos 189.20, 287 y 361 constitucionales- y que por su naturaleza puede ser
de distinta índole e implicar atribuciones diferentes del control fiscal.  En
esa medida las dos acusaciones del demandante pueden ser desechadas, pues por
una parte el Legislador no atribuyó competencias de control fiscal a un
organismo de carácter administrativo y en segundo lugar no se trata de un
“exceso” de facultades de control fiscal, pues al no corresponder a éste  no
deben tener un carácter posterior, y pueden suponer atribuciones tales como
suspender el giro de recursos u ordenar que los proyectos sean adelantados por
una entidad territorial diferente.
Cabe recordar
que la jurisprudencia constitucional también ha justificado las especiales
facultades de control y vigilancia estatal sobre las regalías en que se trata
de recursos exógenos de las entidades territoriales. Sobre este extremo, en la
sentencia C-427 de 2002 se sostuvo:
Así
pues, teniendo en cuenta que las regalías no son propiedad de las entidades
territoriales sino del Estado y que dichos entes sólo tienen sobre aquellos
recursos sólo un derecho de participación en los términos que fije la ley
(arts. 360 y 361 C.P.), la autonomía que la Constitución le reconoce a las
entidades territoriales se traduce, en el campo de las regalías, a participar
en las rentas nacionales en los términos que fije la ley (art. 287 inciso 4°)[39].
Por
lo tanto, puede concluirse que el legislador está habilitado
constitucionalmente para regular el régimen jurídico de las regalías
estableciendo sus montos o porcentajes de distribución, destinación  y los
mecanismos de control sobre el uso adecuado de esas contraprestaciones
económicas.
Ahora bien, en
la sentencia C-938 de 2003 uno de los elementos determinantes para establecer
el carácter de las atribuciones y la naturaleza de las facultades examinadas
fue el órgano competente para ejercerlas, en ese entonces la Comisión Nacional
de Regalías, por tratarse de un organismo administrativo de origen legal a la
cual podía encargarse el ejercicio de las funciones de intervención estatal en
la economía. No encuentra esta Corporación que con el traslado de las funciones
al Departamento Nacional de Planeación, se haya alterado la índole del control
por tratarse nuevamente de un organismo administrativo que hace parte del
sector central de la rama ejecutiva del poder público.
Sin embargo, la
modificación en el enunciado normativo inicial de la Ley 141 de 1994 en lo que
respecta al órgano encargado de ejercer las funciones de control y vigilancia
sobre la utilización de los recursos provenientes del Fondo Nacional de
Regalías tiene otras repercusiones que esta Corporación no puede pasar por
alto. En efecto, en la Comisión Nacional de Regalías tenían asiento
representantes de las entidades territoriales de manera tal que éstas podían
participar de alguna manera en la toma de las decisiones que les afectaban[40].
Con el traslado de las funciones al Departamento Nacional de Planeación ese
mínimo carácter representativo que tenía el ejercicio de las competencias
demandadas se pierde y por lo tanto resulta necesario garantizar el debido
proceso de las entidades territoriales cuando este organismo ejerza las
atribuciones señaladas en los numerales 2 y 3 del artículo 8, y 3 y 4 del
artículo 10 de la Ley 141 de 1994. Cabe recordar que según el artículo 29
constitucional el debido proceso se aplicará a todas las actuaciones
administrativas y por lo tanto al tratarse de un control ejercido por un
organismo administrativo sobre la utilización de recursos estatales deberán
respetarse los derechos de contradicción y defensa por parte de las entidades
territoriales.
Por lo tanto se
condicionará la exequibilidad del artículo 8 numerales 2 y 3; y del artículo 10
numerales 3 y 4 de la Ley 141 de 1994 a que se garantice el debido proceso de
las entidades territoriales. Está garantía a un debido proceso supone que el
Departamento Nacional de Planeación debe implementar un procedimiento para la
aplicación de las medidas contenidas en los enunciados normativos examinados,
diseñado de manera tal que éstas sólo puedan ser adoptadas luego de un trámite
durante el cual se garantice el derecho de audiencia, el derecho de
contradicción y defensa de las entidades territoriales. La decisión final sobre
la aplicación de las medidas en estudio deberá ser proferida mediante un acto
motivado y congruente; susceptible de ser sometido al control de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Cabe aclarar que
la previsión del numeral 4 del artículo 10 de la Ley 141 de 1994, en el sentido
que el Departamento Nacional de Planeación puede abstenerse de aprobar nuevos
proyectos de inversión a las entidades territoriales responsables hasta tanto
no se tomen los correctivos del caso, no  puede ser entendida como la
autorización a la entidad administrativa para que sancione de manera indefinida
y por tiempo indeterminado a una entidad territorial, por el contrario, esta
atribución debe ser ejercida de manera tal que sea acorde con los objetivos del
artículo 10 y en todo caso los correctivos sugeridos deben ser de posible
cumplimiento por la entidad territorial.
Finalmente, en
la sentencia C-427 de 2002 se declaró la inconstitucionalidad del término irresponsable
contenido en el numeral 3º del artículo 10 de la Ley 141 de 1994, se ordenará
por lo tanto estarse a lo resuelto en esa decisión.
7. El examen
de constitucionalidad del numeral 1 del artículo 5 de la Ley 756 de 2002.
El actor acusa
el numeral primero del artículo 5º de la Ley 756 de 2002 de vulnerar el
principio de autonomía de las entidades territoriales, pues esta disposición
faculta al Departamento Nacional de Planeación a suspender el desembolso de las
regalías y compensaciones cuando se haya comprobado que una entidad territorial
esté haciendo un uso ineficiente o inadecuado de las mismas.
Como quedó antes
anotado el precepto había sido examinado respecto a la supuesta vulneración de
los artículos 117, 119 y 267 constitucionales, bajo el cargo de establecer una
especie de control fiscal a cargo de la Comisión Nacional de Regalías,
acusación que no prosperó, sin embargo, se condicionó la constitucionalidad del
enunciado normativo demandado en los siguientes términos:
i)
La ineficiencia o la inadecuación del uso de las regalías y compensaciones por
parte de las entidades territoriales, de que trata el Art. 5º de la Ley 756 de
2002, deberán determinarse con un criterio objetivo.
Por
el contrario, su determinación con un criterio subjetivo permitiría que las
entidades territoriales fueran privadas de dichos recursos sin un fundamento
real o cierto, así sea temporalmente, con desmedro de la autonomía que les
otorga la Constitución.
ii)
La contratación de interventorías financieras y administrativas con firmas o
entidades privadas, a que se refiere el aparte acusado del Art. 25 de la Ley
756 de 2002, deberá realizarse por concurso público, con el fin de garantizar
el principio de igualdad de los proponentes (Art. 13 de la Constitución), el
principio de transparencia derivado de la moral administrativa (Art. 88 ibídem)
y los principios que rigen la función administrativa (artículo 209 ibídem).
Decisión
respecto a la cual se ordenará estarse a lo resuelto en esta sentencia.
En esta
oportunidad el mismo enunciado normativo debe ser analizado frente al cargo de
vulnerar el principio de autonomía de las entidades territoriales consagrado
por los artículos 1 y 287 de la Carta. No sobra advertir que también en esta
materia existen precedentes jurisprudenciales en el sentido que las facultades
de control y vigilancias asignadas legalmente a la Comisión Nacional de Regalía
no vulneran el principio de autonomía de las entidades territoriales.
Al respecto se
sostuvo en la sentencia C-567 de 1995 con ocasión del análisis de las
facultades similares a las acusadas consagradas por los artículos 8º y 10 de la
Ley 141 de 1994:
Por
otra parte, los artículos  8o. y 10, en lo acusado, definen las funciones de la
comisión y se establecen los mecanismos para hacer efectiva la correcta
utilización de  las participaciones en las regalías y compensaciones, a que
tienen derecho las entidades territoriales como beneficiarias de la
distribución que se debe hacer por el Fondo Nacional de Regalías y no de las
que se reciben directamente como productoras, asegurando, además, herramientas
que permitan que los recursos nacionales a redistribuir por los mecanismos del
Fondo, sean utilizados de manera eficiente en los eventos en que la entidad
territorial  beneficiaria de las asignaciones y participaciones provenientes
del fondo, no ejecute los proyectos  llamados a financiarse con dichas
asignaciones; en este caso, la ejecución correspondiente se adelanta con otras
entidades públicas a quienes se les entregará el monto financiero para
emprender dicha tarea.
Pero
además, las funciones de la Comisión Nacional de Regalías que son acusadas en
esta oportunidad previstas en los numerales 2o., 3o., 4o., 5o., 6o. y 13 del
artículo 8o. de la ley 141 de 1994 (…) no son objeto de reparo constitucional
alguno en esta oportunidad por la Corte Constitucional, ya que se trata del
establecimiento de los términos legales en virtud de los cuales se destinarán
los recursos provenientes de las regalías que corresponden al Fondo Nacional de
Regalías, pues, todos éstos son mecanismos que sin duda agilizan y hacen
eficiente  la labor de la Comisión Nacional de Regalías, facilitándole la
inspección y vigilancia que debe ejercer sobre las entidades beneficiarias de
las participaciones y asignaciones de recursos del Fondo Nacional de Regalías.
De
otra parte, es claro que la mencionada entidad ejerce funciones regladas por la
ley para cumplir los fines de la intervención del Estado en la economía  y de
la dirección general en la misma, establecidas en la ley con los citados fines
constitucionales de racionalización de la economía en los términos del artículo
334 de la Carta Política. Obsérvese, por demás, que el mencionado fondo es de
origen constitucional y se ocupa de distribuir unos recursos de propiedad del
Estado entre las entidades territoriales en los términos que señale la ley y
para  los fines establecidos en la misma Constitución.
Además,
es claro que la ley exige que para la mencionada función de intervención
correctiva de la Comisión se trate de situaciones de manejo irresponsable y
negligente y por fuera del términos y condiciones establecidas en el acto de
aprobación de las asignaciones, todo lo cual corresponde disponer al legislador
tal y como lo hace en las disposiciones acusadas. En efecto, el contenido del
Parágrafo del artículo 9o. también acusado, es desarrollo de las potestades
legislativas a que se refieren los artículos  360 y 361 de la Carta, en la
medida en que  es facultad del legislador determinar las condiciones de
explotación de los recursos naturales  renovables y los derechos de las
entidades territoriales sobre  los mismos, y señalar cuáles  son los
departamentos productores, para los fines de las funciones y del objeto de la
Comisión Nacional de Regalías; es apenas razonable que la ley esté habilitada
para establecer los mencionados criterios con los fines específicos de la
integración y el objetivo de la comisión ya que es posible que se presenten
pequeñas explotaciones y poca producción que hagan inconveniente y poco
eficiente tener como productores unos departamentos y municipios cuyos ingresos
por concepto de regalías y compensaciones sean muy bajos; por ello no resulta
extraño a la definición de las funciones y de la integración de aquella
comisión el límite del 7% de del total de las regalías y compensaciones que se
generan en el país.
En el mismo
sentido, en la sentencia C-427 de 2002 al estudiar si la facultad en cabeza de
la Comisión Nacional de Regalías de solicitar el cambio de ejecutor de los
proyectos financiados con recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías,
contemplada por el numeral 4 del artículo 10 de la Ley 141 de 1994, infringía
el principio de autonomía de las entidades territoriales se afirmó:
Habiéndose
establecido que sobre las regalías los entes territoriales no tienen un derecho
de propiedad sino apenas un derecho de participación económica, cuyos alcances
son definidos por el legislador, y que sobre dichos recursos la ley tiene un
amplio margen de maniobra por provenir de las denominadas fuentes exógenas de
financiación, no ve la Corte como la facultad que se acusa puede vulnerar los
preceptos  superiores que el actor invoca en su demanda, puesto que dicha
atribución está orientada a hacer efectiva la función de control y vigilancia
asignada por la Ley 141 de 1994 a la Comisión Nacional de Regalías, permitiendo
de esta forma que las regalías cumplan con los objetivos que les ha trazado la
Constitución y la ley.
Además
el segmento normativo acusado no viola la Carta Política, pues como ya se
señaló la facultad para solicitar el cambio de ejecutor no implica despojar a
las entidades territoriales de los recursos provenientes de las regalías o
compensaciones, sino impedir que los mismos sean ejecutados de manera
irresponsable o negligente a fin de que se logre su aplicación  a los fines
previstos en el artículo 361 Superior, que son la promoción de la
minería, la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de
inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las
respectivas entidades territoriales como la construcción y ampliación de la
estructura de los servicios de salud, educación, electricidad, agua potable,
alcantarillado y demás servicios básicos esenciales.
Para
la Corte también es claro que la facultad consagrada en el numeral bajo examen
no desconoce la autonomía de los entes territoriales, puesto que se trata de
una legítima medida de intervención y de control del legislador sobre recursos
que no son propiedad de dichos entes a fin de que se cumplan los objetivos de
interés general ya reseñados.
Entonces, esta
Corporación ha considerado que medidas similares de control y vigilancia sobre
la utilización por parte de las entidades territoriales de los recursos de las
regalías y compensaciones provenientes del Fondo Nacional de Regalías no
vulneran el principio de autonomía de las entidades territoriales porque: (i)
se trata de recursos exógenos  sobre los cuales el legislador puede establecer
controles más severos; (ii) el control y vigilancia persigue que la utilización
de dichos recursos se adecue a los establecido en el artículo 361
constitucional; (iii) estas medidas son idóneas para la realización de la
función estatal de intervención en la economía, (iv) se trata de medidas
excepcionales de carácter temporal, autorizadas exclusivamente en eventos en
los cuales se esté haciendo un uso inadecuado o ineficiente de los recursos por
parte de la entidad territorial.
Los precedentes
a los que se ha hecho mención resultan aplicables respecto a la atribución de
suspender el desembolso de las regalías y compensaciones cuando se haya
comprobado que la entidad territorial esté haciendo uso de las mismas en forma
ineficiente o inadecuada. Resta por analizar si la modificación que supuso el
traslado de esta competencia al Departamento Nacional de Planeación supone una
modificación del contenido de la disposición demandada que conduzcan a la
inexequiblidad del enunciado normativo demandado y esta Corporación encuentra
que ello no es así, debido a que las razones antes anotadas que justificaron en
su momento la constitucionalidad de las medidas excepcionales de intervención
eran de carácter objetivo radicadas en la naturaleza de los recursos y en el
alcance mismo de las competencias y no de índole subjetiva, es decir, no
estaban fundadas en el órgano competente para ejercerlas.
No obstante, al
igual de lo sucedido con los artículos 8 y 10 de la Ley 141 de 1994, la
modificación del contenido normativo del artículo 5 de la Ley  756 de 2002 en
lo que respecta al órgano encargado de ejercer la competencia de suspender el
giro de los recursos del Fondo Nacional de Regalías a las entidades
territoriales tiene otras consecuencias que no pueden ser ignoradas. Como antes
se dijo, en la Comisión Nacional de Regalías tenían asiento representantes de
las entidades territoriales de manera tal que éstas podían participar de alguna
manera en la toma de las decisiones que les afectaban, con el traslado de las
funciones al Departamento Nacional de Planeación ese mínimo carácter
representativo que tenía el ejercicio de las competencias demandadas se pierde
y por lo tanto resulta necesario garantizar el debido proceso de las entidades
territoriales cuando este organismo ejerza las atribuciones señaladas en los
numerales 2 y 3 del artículo 8, y 3 y 4 del artículo 10 de la Ley 141 de 1994.
Cabe recordar que según el artículo 29 constitucional el debido proceso se
aplicará a todas las actuaciones administrativas y por lo tanto al tratarse de
un control ejercido por un organismo administrativo sobre la utilización de
recursos estatales deberán respetarse los derechos de contradicción y defensa
por parte de las entidades territoriales.
Por lo tanto se
condicionará la exequibilidad del artículo 5 de la Ley 756 de 2002 a que se
garantice el debido proceso de las entidades territoriales. Está garantía el
debido proceso supone que se debe implementar un procedimiento para la
aplicación de las medida de suspensión del desembolso de las regalías y
compensaciones, diseñado de manera tal que ésta sólo pueda ser adoptada luego
de un trámite durante el cual se garantice el derecho de audiencia, el derecho
de contradicción y defensa de las entidades territoriales. La decisión final
sobre la suspensión del desembolso deberá ser proferida mediante un acto
motivado y congruente; susceptible de ser sometido al control de la jurisdicción
de lo contencioso administrativo. Igualmente una vez la entidad territorial
considere que se ha superado la situación que dio origen a la suspensión del
desembolso podrá solicitar al Departamento Nacional de Planeación que examine
nuevamente la medida adoptada y tomé una nueva decisión al respecto, nuevamente
mediante un acto congruente y motivado susceptible de ser controlado ante la
jurisdicción contencioso administrativa.
8. El examen
de constitucionalidad del artículo 1 y de su parágrafo de la Ley 756 de 2002.
El actor
finalmente alega la inconstitucionalidad de algunos enunciados normativos del
artículo 1º de la Ley 756 de 2002 relacionados con la posición del Fondo
Nacional de Regalías en la estructura de la administración pública y con la
entidad encargada de recaudar y administrar los recursos de este organismo.
Para resolver estas acusaciones se considera pertinente hacer un breve recuento
sobre la naturaleza administrativa del Fondo Nacional de Regalías.
A diferencia de
la Comisión Nacional de Regalías que era un organismo de origen legal, el Fondo
Nacional de Regalías tiene origen constitucional, pues está contemplado
específicamente en el artículo 361 de la Carta, el cual prevé que “con los
ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos
y municipios, se creará un fondo nacional de regalías cuyos recursos se
destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley”, el
mismo precepto constitucional señala los fines a los cuales deben destinarse
esos recursos cuales son la promoción de la minería, la preservación del medio
ambiente y la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como
prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades
territoriales.
Originalmente la
Ley 141 de 1994 fijaba la naturaleza jurídica del Fondo nacional de Regalías y
preveía que se trataba de “un sistema separado de manejo de cuentas
sin personería jurídica”, cuyos recursos serían administrados por la
Comisión Nacional de Regalías. Sin embargo, esta regulación inicial sería
modificada por la Ley 756 de 2002, cuyo artículo primero otorga al Fondo
Nacional de Regalías personería jurídica y lo adscribe  al Departamento
Nacional de Planeación. Igualmente atribuye a la Dirección de General del
Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el recaudo y
administración de sus recursos.
Precisamente
contra esta última disposición dirige el actor sus reproches de
inconstitucionalidad, pues alega que el Fondo Nacional de Regalías no podía ser
adscrito al Departamento Nacional de Planeación, pues de conformidad con los
artículos 115, 341 y 343 de la Carta la principal función de este último
organismo es intervenir en la elaboración del proyecto de ley del plan de
desarrollo, por lo tanto  no podía el legislador asignarle a esta dependencia
estatal funciones relacionadas con la administración de las regalías
indirectas del Fondo Nacional de Regalías.
Al respecto cabe
señalar, que el Legislador tiene una amplia potestad de configuración en lo que
hace relación al ejercicio de las facultades establecidas por el artículo 150.7
constitucional, como se consignó en un acápite previo de esta decisión, en esa
medida salvo que desconozca directamente preceptos de rango constitucional,
goza de un amplio margen de apreciación para atribuir funciones y competencias
a los ministerios, departamentos administrativos y otras entidades del orden
nacional.
La
jurisprudencia constitucional también ha reconocido que establecer el carácter
adscrito o vinculado de una entidad u organismo administrativo nacional y en
relación con cual de los ministerios o departamentos administrativos tiene este
carácter es una atribución del poder legislativo, la cual está comprendida
dentro de su función de fijar la estructura de la administración nacional
(artículo 150.7 de la C. P.)[41].
Respecto de los
cargos planteados por el demandante, los artículos 307 y 361 constitucionales
hacen mención del Fondo Nacional de Regalías pero no determinan ni su
naturaleza jurídica ni la entidad estatal a la cual deberá estar adscrito,
tampoco señalan cual es la dependencia estatal que debe encargarse de la
administración de sus recursos. En esa medida el legislador, en el ejercicio de
su competencia de determinar la estructura de la administración nacional podía
adscribir el Fondo Nacional de Regalías al Departamento Nacional de Planeación,
pues con esta decisión no violenta mandatos constitucionales específicos.
Adicionalmente,
el actor parte de un preconcepto errado, cual es que la Constitución señala una
exclusiva función al Departamento Nacional de Planeación, la de intervenir en
la elaboración del proyecto de ley del plan de desarrollo. En efecto,  de los
preceptos citados para fundamentar la acusación no se desprende que este
organismo tenga una sola tarea, y por lo tanto, en consonancia, el legislador
puede atribuirle otras funciones, como por ejemplo, adscribirle el Fondo
Nacional de Regalías para que ejerza el control correspondiente. Por tal razón
las acusaciones formuladas por el demandante respecto del artículo 5 de la Ley
756 de 2002 no prosperarán.
El actor expone
razones similares para fundamentar la supuesta inexequibilidad del parágrafo
del artículo 1 de la Ley 756 de 2002, pues a su juicio la función
fundamental, exclusiva y constitucional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público es la de recaudar los recursos fiscales del Estado colombiano,
y no puede ser encargado de la atribución de administrar los recursos del Fondo
Nacional de Regalías porque esto sería contrario a los artículos 334, 360, 361
y 331 de la Carta.
La Ley 141 de
1994 señalaba originalmente que la Comisión Nacional de Regalías era la
encargada de administrar los recursos del Fondo, previsión que fue objeto de
examen de constitucionalidad en la sentencia C-722 de 1999. En esa oportunidad
se concluyó que el texto del artículo 361 constitucional autorizaba al
Legislador a determinar cual era la entidad encargada de administrar dichos
recursos, pues el precepto constitucional indica que los recursos que conforman
el Fondo Nacional de Regalías se destinarán a las entidades territoriales “en
los términos que señale la ley”.
Ahora bien, en
la presente oportunidad reclama el demandante que los recursos del Fondo
Nacional de Regalías sean administrados por la Dirección General del Tesoro
Público del Ministerio de Hacienda Crédito Público, pues alega que tal función
se aparta de la función fundamental, exclusiva y constitucional del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual es, a su juicio, recaudar los
recursos fiscales del Estado colombiano.
Al igual que la
acusación examinada más arriba, este cargo tiene como fundamento el preconcepto
del actor sobre la exclusividad de las funciones constitucionales del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a lo que cabe objetar que esta
dependencia estatal carece en principio de funciones de origen constitucional.
Adicionalmente esta Corporación ha sostenido que la función del Congreso de
determinar la estructura de la administración nacional, no se agota con la
creación, supresión o fusión de los organismos que la integran, “sino que
comprende proyecciones mucho más comprensivas que tienen que ver con el
señalamiento de la estructura orgánica de cada uno de ellos, la precisión de
sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros
organismos para fines del control”[42] –negrillas
añadidas-.
Por lo tanto, el
Legislador dentro del margen de configuración del cual es titular en ejercicio
de las atribuciones del artículo 150.7 podía adscribirle a la Dirección del
Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público la función de
recaudar y administrar los recursos del Fondo Nacional de Regalías, razón por
la cual el cargo formulado por el demandante será desestimado.
Sin embargo,
como plantea en concepto del Ministerio Público la expresión administrar los
recursos del Fondo Nacional de Regalías, suscita ciertas dudas constitucionales
respecto del alcance de la función examinada, sin embargo, el contexto mismo de
la disposición acusada permite despejarlas.
En efecto,
podría entenderse que la función de administrar los recursos incluye la
facultad de decidir sobre su destino o de apropiarse de éstos o de sus réditos[43]‌‌‌,
sin embargo el enunciado normativo acusado previamente señala que los recursos
del Fondo Nacional de Regalías son propiedad exclusiva de las entidades
territoriales, de lo que se desprende que la Dirección General del Tesoro
Nacional cumple simplemente una función de gestión de dichos recursos, acorde
con lo establecido en el artículo 361 constitucional.
Por las razones
antes anotadas los cargos formulados ‌contra el artículo 1 de la Ley 756
de 2002 y contra su parágrafo no prosperan.
VIII.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar exequibles los
numerales 2 y 3 del artículo 8º de la Ley 141 de 1994, por los cargos
examinados en la presente decisión, en el entendido que el Departamento
Nacional de Planeación, en el ejercicio de las funciones consignadas en los
citados numerales debe respetar el debido proceso de las entidades
territoriales.
Segundo.- Declarar exequibles los
numerales 3 y 4 del artículo 10 de la Ley 141 de 1994, por los cargos
examinados en la presente decisión, en el entendido que el Departamento
Nacional de Planeación, en el ejercicio de las atribuciones consignadas en los
citados numerales debe respetar el debido proceso de las entidades
territoriales.
Tercero.- Estarse a lo decidido en la
sentencia C-427 de 2002, en la cual se declaró inexequible la expresión irresponsable
o contenida en el numeral 3 del artículo 10 de la Ley 141 de 1994.
Cuarto.- Declarar exequible, el
artículo 5º de la Ley 756 de 2002, en el entendido que el Departamento Nacional
de Planeación, en el ejercicio de las funciones consignadas en los citados
numerales debe respetar el debido proceso de las entidades territoriales.
Quinto.- Declarar exequible el
artículo 1º de la Ley 756 de 2002 y su parágrafo por los cargos examinados en
la presente decisión.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
CATALINA
BOTERO MARIÑO
Magistrada
(E)
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO DE
VOTO A LA SENTENCIA C-781 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
AUTONOMIA TERRITORIAL EN REGALIAS Y
COMPENSACIONES-Vulneración
en medidas de vigilancia y control sobre utilización de regalías y
compensaciones (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-6674
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 8 y 10
(parciales) de la Ley 141 de 1994 “por la cual se créale Fondo nacional de
Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a
percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se
establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras
disposiciones ” y los artículos 1 y 5 (parciales) de la Ley 756 de 2002 “por la
cual se modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios de distribución y
se dictan otras disposiciones”
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones mayoritarias de esta Corporación, me permito
manifestar mi discrepancia frente a la decisión adoptada en la presente
sentencia, ya que considero que las normas demandas de las Leyes 141 de 1994 y
756 de 2002 vulneran el principio constitucional de autonomía territorial
consagrado en el artículo 1º de la Carta Política y los derechos que se
reconocen en virtud de ésta a las entidades territoriales enunciados en el
artículo 287 Superior.
En este sentido,
considero que si bien puede considerarse como un fin constitucionalmente válido
vigilar el correcto y adecuado recaudo e inversión de los recursos estatales en
las entidades territoriales, resulta desproporcionado y anula completamente la
autonomía de las regiones para administrar y controlar los recursos
provenientes de las regalías, el autorizar que una entidad de la administración
central pueda retener el giro de esos recursos, trasladar la ejecución de
proyectos a otras entidades y suspender ciertos proyectos en las condiciones
previstas en las normas acusadas.
Con fundamento
en las razones expuestas, salvo mi voto a la presente decisión.
Fecha ut supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-781 DE 2007 DE LA MAGISTRADA (e)
CATALINA BOTERO MARINO
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Pérdida
de vigencia de las normas por supresión de la Comisión Nacional de Regalías
(Salvamento de voto)
Las normas demandas de las Leyes 141 de 1994 y 756 de 2002 no están
vigentes, pues el gobierno suprimió y liquidó la Comisión Nacional de Regalías,
única entidad legalmente competente para aplicar las facultades de que tratan
dichas normas.
DECRETO DE SUPRESION DE COMISION NACIONAL DE REGALIAS ES INEXEQUIBLE-Ante eventual vigencia de normas demandadas que adscriben al
Gobierno la asignación y distribución de regalías se vulnera la autonomía
territorial (Salvamento de voto)
La autonomía
territorial no puede ser una cláusula simplemente retórica. La autonomía debe
ser resguardada por la Corte, como una verdadera garantía institucional
destinada básicamente a que las entidades territoriales puedan tener,
efectivamente, autoridades, competencias y recursos propios. Adicionalmente, es
cierto que la autonomía no significa confederación, pero sí significa que
cualquier injerencia del poder ejecutivo nacional en los asuntos municipales
debe contar con buenas y suficientes razones constitucionales.
COMISION NACIONAL DE REGALIAS-Justificación
para que fuera plural con amplia representación local y regional (Salvamento de
voto)
Por ser las
regalías un recurso de naturaleza mixta, que tiene componentes endógenos y
exógenos, era razonable desde una perspectiva constitucional que el órgano
encargado de vigilar su ejecución y de adoptar decisiones tan drásticas como
las que se consagran en las disposiciones demandadas, fuera un órgano plural
con amplia representación regional y local. Las decisiones sobre su asignación
no puede corresponder sólo a la Nación, sino que en su adopción deben
participar las entidades territoriales. El incumplimiento de las funciones por
parte de la Comisión ha debido dar lugar a la reforma legal de la Comisión, para
crear un órgano que, al mismo tiempo, pudiera servir a los fines de la ley,
pero respetando la naturaleza mixta de las regalías.
PRINCIPIO DE JERARQUIA NORMATIVA-Alcance
(Salvamento de voto)
El principio
de jerarquía normativa, no es un principio menor, insustancial, simplemente
adjetivo, que puede vulnerarse cuando los intereses del Gobierno resulten
opuestos a sus mandatos. Este principio es una de las consecuencias más
importantes de vivir en un régimen democrático en el cual es el Congreso -y no el
Gobierno-, a través de procesos amplios y plurales de deliberación democrática,
quien debe adoptar las decisiones más importantes para la vida institucional.
En este sentido es competencia del legislador y no del Gobierno establecer
directamente las funciones generales de las entidades u organismos de carácter
nacional. Por ello, las funciones principales relacionadas con los objetivos
que persigue una entidad han de ser asignadas por la ley.
PRINCIPIO DE JERARQUIA NORMATIVA-Vulneración
por la asignación de las funciones de la Comisión Nacional de Regalías al
Departamento Nacional de Planeación (Salvamento de voto)
El decreto
reglamentario 149 de 2004 que suprimió la Comisión Nacional de Regalías y
ordenó su liquidación y el artículo 20 del mismo reglamento previó que todas
las referencias hechas a la Comisión por el régimen de regalías se entendieran
referidas, de conformidad con el Decreto 195 de 2004, al Departamento Nacional
de Planeación, lo que no hace otra cosa que
modificar de manera sustancial la Ley de Regalías. En efecto, asigna las
funciones que la ley asignaba a la Comisión de Regalías a una entidad de la
rama ejecutiva libremente seleccionada por el Gobierno. Esta entidad resultó
ser el Departamento Nacional de Planeación. Todo esto,  a través del ejercicio
de la facultad reglamentaria. En este caso, a mi juicio, resultaba clara la
vulneración del principio de jerarquía normativa y el artículo 150.7 según el cual corresponde al Congreso determinar las funciones
generales de los organismos y entidades del orden nacional.
FRAUDE A LA CONSTITUCION POR USURPACION DE FUNCIONES LEGISLATIVAS-Configuración por reforma de Ley mediante decretos administrativos
(Salvamento de voto)
Al reformar
una ley, dichos decretos tienen, materialmente, contenido de ley. Entiendo
perfectamente las dificultades que plantea esta tesis. Sin embargo, encuentro
que existen buenas razones constitucionales que sirven para justificar que en
casos absolutamente excepcionales en los cuales el fraude a la Constitución se
produce por la usurpación material de funciones legislativas y se plasma en un
conjunto de normas de diversa jerarquía que dificulta el correspondiente
control judicial, la Corte pueda asumir el control integral de las normas
pertinentes
COMISION NACIONAL DE REGALIAS-Traslado
de funciones en materia de regalías al Departamento Nacional de Planeación no
sólo vulnera el principio de jerarquía normativa y las competencias del
Congreso, sino la garantía de la autonomía territorial (Salvamento de voto)
El manejo integral del componente de los recursos de
regalías que no deben ser destinados de manera directa, quedó absolutamente en
manos del ejecutivo; éste decide a qué entidad territorial se asignan recursos,
decide si puede ser elegible en el futuro, decide si se retienen los recursos
asignados y decide si se los quita y se los entrega a otra entidad para que los
administre. Estas amplias facultades de intervención en la distribución de
recursos que no son de la Nación y en la administración de los mismos, en
cabeza del ejecutivo, sin participación permanente de las entidades
territoriales, vulnera la autonomía territorial y amenaza seriamente el proceso
de descentralización que en muchos municipios depende de los recursos
provenientes de las regalías.
REGALIAS-Naturaleza, composición y
objeto (Salvamento de voto)
Las regalías
son recursos mixtos. No le pertenecen a las entidades territoriales pero
tampoco le pertenecen a la Nación. Son recursos del Estado, que tienen
componentes endógenos y exógenos y como tal deben estar sometidos a un régimen
particular en el cual todas las entidades concernidas puedan participar.
REGALIAS-Proceso de distribución con
participación de las entidades territoriales (Salvamento de voto)
Por tratarse de recursos del Estado que no le
pertenecen exclusivamente a la Nación o a las entidades territoriales, la
conclusión no puede ser otra que la de sostener que en el proceso de
distribución deben participar – en las condiciones que el legislador lo
establezca – los distintos intereses, y por tanto las entidades territoriales
tienen el mismo derecho a intervenir en su distribución y administración que el
poder ejecutivo.
Referencia: expediente D-6674
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 8 y 10
(parciales) de la Ley 141 de 1994 “por la cual se crea el Fondo nacional de
Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a
percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se
establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras
disposiciones ” y los artículos 1 y 5 (parciales) de la Ley 756 de 2002 “por la
cual se modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios de distribución y
se dictan otras disposiciones”
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
1. Con el
respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte, me permito apartarme de la
decisión adoptada en la sentencia de la referencia. A mi juicio, las normas
demandas de las Leyes 141 de 1994 y 756 de 2002 no están vigentes, pues el
gobierno suprimió y liquidó la Comisión Nacional de Regalías, única entidad
legalmente competente para aplicar las facultades de que tratan dichas normas.
Pero, incluso si se sostuviera que siguen vigentes, tal y como se encuentra
regulado el tema en la actualidad, dichas normas vulneran de manera directa la
garantía institucional de autonomía territorial consagrado en el artículo 1º y
287 de la Constitución. Explico en las páginas que siguen las razones que
sustentan mi posición.
2. En el
presente caso se demandaban los artículos 8 y 10 de la Ley 141 de 1994 y los
artículos 1 y 5 (parciales) de la Ley 756 de 2002. Dichas disposiciones,
otorgaban a la Comisión Nacional de Regalías, facultades excepcionales de
intervención en la administración y ejecución de los recursos provenientes de
las regalías. En efecto, en su virtud, la Comisión podía solicitar la retención
de giros a las entidades territoriales y el cambio de ejecutor de una obra si
consideraba que la entidad territorial no actuaba con la debida rectitud.
Adicionalmente, la Comisión tenía la facultad de ordenar que una determinada
entidad territorial no fuera elegible para la asignación de recursos de regalías
hasta que no adoptara los correctivos que la Comisión encontrara necesarios.
Como resulta
claro, las facultades consagradas en las normas demandadas tenían la finalidad
de controlar el mal uso de los recursos de las regalías. En efecto, muchos municipios
en Colombia dependen de las regalías para poder implementar proyectos
sostenibles y eficaces de desarrollo social y económico y, por esta vía,
satisfacer los derechos de sus habitantes.
3. Ahora bien,
como las regalías son un recurso de naturaleza mixta, que tiene componentes
endógenos y exógenos, era razonable desde una perspectiva constitucional que el
órgano encargado de vigilar su ejecución y de adoptar decisiones tan drásticas
como las que se consagran en las disposiciones demandadas, fuera un órgano
plural con amplia representación regional y local.  En efecto, dado que las
regalías no son un recurso puramente exógeno, las decisiones sobre su
asignación no puede corresponder sólo a la Nación, sino que en su adopción
deben participar las entidades territoriales.
4. Es bien
conocido que la Comisión Nacional de Regalías no pudo cumplir de manera
satisfactoria con las funciones a ella asignadas.  Esta incapacidad ha debido
dar lugar a la reforma legal de la Comisión, para crear un órgano que, al mismo
tiempo, pudiera servir a los fines de la ley, pero respetando la naturaleza
mixta de las regalías.
Sin embargo, en
el 2004, lo que sucedió fue que el Gobierno nacional, a través de varios
decretos reglamentarios, disolvió la Comisión Nacional de Regalías y le
adjudicó las importantes facultades mencionadas al Departamento Nacional de
Planeación. En otras palabras, a través de disposiciones reglamentarias, el
Gobierno modificó (de facto) una ley y se apropio de una facultad que el
legislador había asignado a una comisión autónoma y plural, en la cual existía
una importante representación regional.
En efecto, el
decreto reglamentario 149 de 2004 suprimió la Comisión Nacional de Regalías y
ordenó su liquidación y el artículo 20 del mismo reglamento previó que todas
las referencias hechas a la Comisión por el régimen de regalías se entendieran
referidas a la entidad que asumiera sus funciones según determinara el gobierno
nacional. Tal entidad, de conformidad con el artículo 52 del Decreto 195 del mismo
año, es el Departamento Nacional de Planeación. Posteriormente, el Decreto
reglamentario 4355 de 2005 creó la Dirección de regalías como dependencia de la
Dirección General del Departamento Nacional de Planeación. Esta Dirección fue
encargada de la vigilancia y control del correcto y eficiente recaudo,
distribución, asignación, uso y administración de los recursos provenientes de
regalías y compensaciones y de los recursos del Fondo Nacional de Regalías.
Posteriormente, el 15 de febrero de 2007 el Gobierno Nacional expidió el
Decreto 416 “por el cual se reglamentan parcialmente la Ley 141 de 1994, la Ley
756 de 2002 y se dictan otras disposiciones”, el cual en relación con el
control y vigilancia de las regalías contiene: (i) las causales para que opere la
suspensión preventiva de giros, (ii) la reglamentación de la facultad de la
suspensión preventiva de giros, (iii) las obligaciones de los gobernadores y
alcaldes una vez se ordene por la Dirección de regalías la suspensión
preventiva de giros (Arts. 26, 27 y 28). El mismo reglamento indica las
conductas consideradas como irregularidades en la administración y ejecución de
recursos del Fondo Nacional de Regalías, el procedimiento y las medidas
correctivas que deben adoptarse en esos casos.
En suma, el Decreto
reglamentario 4355 de 2005 creó la Dirección de regalías como dependencia de la
Dirección general del Departamento Nacional de Planeación y le asignó las
competencias que la ley asignaba a la Comisión Nacional de Regalías, entre
ellas, el ejercicio de las facultades de control y vigilancia sobre los
recursos provenientes de las regalías y la facultad de retener o reasignar los
recursos cuando de manera autónoma, sin control ni intervención de un órgano
independiente y sin siquiera escuchar a la entidad comprometida, considere que
está haciendo uso ineficiente o inadecuado de tales dineros.
5. El recuento
anterior permite afirmar, sin vacilaciones, que en ejercicio de la potestad
reglamentaria, el ejecutivo se apropio de la facultad que la ley había asignado
a la Comisión Nacional de Regalías, de administrar, destinar, reasignar y
vigilar la ejecución de los recursos provenientes de las regalías.
En estas
circunstancias, era tarea de la Corte resolver si el ejecutivo podía, a través
de un decreto reglamentario, suprimir una entidad autónoma creada por la ley y
asignarle, por la misma vía del decreto reglamentario, a otra entidad de la
rama ejecutiva de nivel nacional, las funciones de la entidad suprimida. En el
evento en el cual la respuesta fuera positiva, me parece que la gran cuestión
constitucional que subyace al presente caso se refiere a la protección de la
garantía institucional de la autonomía territorial. En ese caso, la Corte
hubiera tenido que definir si vulneraba la Constitución y, en particular, la
autonomía de las entidades territoriales, la norma que asigna al Gobierno
Nacional la facultad libre y discrecional de aplicar las disposiciones
demandadas, es decir, la facultad de definir y aplicar las causales para la retención
o reasignación de los recursos de regalías destinados a las entidades
territoriales.
6. Encuentro
entonces que lo primero que la Corte tenía que decidir era si podía el
Gobierno, a través de decretos reglamentarios, trasladar a una dependencia de la
administración nacional, las funciones legales asignadas a una entidad autónoma
de creación legal. Este juicio debía tener en cuenta las profundas
implicaciones que dicho traslado tenía para el texto original de la ley. Este
tema debía ser resuelto atendiendo a la jurisprudencia constitucional respecto
de los artículos 150.7 y 189.15 de la Carta. En este sentido, es cierto que el
texto del artículo 189-15 podría presentar una aparente colisión con lo
dispuesto en el artículo 150-7. Sin embargo, como lo ha señalado reiteradamente
la Corte, el ejercicio de la atribución presidencial debe armonizarse con la
facultad del Congreso de determinar la estructura de la administración nacional
y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,
establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus
objetivos y estructura orgánica.
En este sentido, como lo indicó la sentencia C-350 de 2004, la
creación de organismos llamados a ejercer funciones legales como parte de la
administración nacional, le corresponde de manera privativa a la ley. El
Congreso no puede transferir al Presidente de manera abstracta, general y
permanente estas competencias. Para ello debe acudirse al mecanismo de
facultades extraordinarias en los precisos términos y límites del artículo
150-10 de la Carta. Ahora bien, según ya lo ha señalado esta Corte, la facultad
de suprimir, disolver y liquidar entidades u organismos administrativos del
orden nacional sí puede ser adjudicada de manera permanente al Gobierno por
parte del Congreso. En este sentido, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y el
Decreto Ley 254 de 2000 adjudican esta facultad al Presidente y le señalan los
parámetros dentro de los cuales puede ejercer esta facultad.
En virtud de lo anterior, dado que la Comisión Nacional de Regalías
era una unidad administrativa especial sin personería jurídica (Art. 7 de la
Ley 141 de 1994), podía ser suprimida y liquidada en virtud de lo dispuesto en
el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto Ley 254 de 2000. Sin embargo
¿tenía el ejecutivo la facultad de reasignar las funciones legales de la
comisión a otra entidad administrativa?
7. El artículo 20 del Decreto reglamentario 149 de 2004 “por el cual
se suprime la Comisión Nacional de Regalías y se ordena su liquidación”,
señala:
“REFERENCIAS NORMATIVAS. A partir de la fecha de entrada en vigencia
del presente decreto, todas las referencias que hagan las disposiciones legales
vigentes a la Comisión Nacional de Regalías se entenderán referidas a la
entidad que el Gobierno Nacional determine que asuma las funciones de la
Comisión Nacional de Regalías”.
Esta norma no
hace otra cosa que modificar de manera sustancial la Ley de Regalías. En
efecto, asigna las funciones que la ley asignaba a la Comisión de Regalías a
una entidad de la rama ejecutiva libremente seleccionada por el Gobierno. Esta
entidad resultó ser el Departamento Nacional de Planeación. Todo esto,  a
través del ejercicio de la facultad reglamentaria. Causa, cuando menos,
perplejidad que la Corte acepte que a través del ejercicio de la facultar
reglamentaria se puede modificar una ley de manera tan sustancial.
En este caso, a mi juicio, resultaba clara
la vulneración del principio de jerarquía normativa y el artículo 150.7 según el cual corresponde al Congreso
determinar las funciones generales de los organismos y entidades del orden
nacional.
8 En las
circunstancias descritas, me parece que solo existían dos alternativas. La
primera, era la de declarar que al desaparecer la Comisión Nacional de Regalías
y no existir una entidad que por mandato de la ley asuma las funciones legales
de tal entidad, el régimen legal había perdido su vigencia. Esta, a mi juicio,
era la decisión que la Corte ha debido adoptar.
Si la ley crea
una entidad especial y le asigna una serie de funciones, no puede luego el
ejecutivo a través de decreto reglamentario, reasignar esas funciones a otra
entidad administrativa. El principio de jerarquía normativa, vale la pena
recordarlo, no es un principio menor, insustancial, simplemente adjetivo, que
puede vulnerarse cuando los intereses del Gobierno resulten opuestos a sus
mandatos. Este principio es una de las consecuencias más importantes de vivir
en un régimen democrático en el cual es el Congreso -y no el Gobierno-, a
través de procesos amplios y plurales de deliberación democrática, quien debe
adoptar las decisiones más importantes para la vida institucional. En este
sentido es competencia del legislador y no del Gobierno establecer directamente
las funciones generales de las entidades u organismos de carácter
nacional. Por ello, las funciones principales relacionadas con los objetivos
que persigue una entidad han de ser asignadas por la ley.
Dado que no
existe una ley que reasigne las funciones de la extinta Comisión Nacional de
Regalías, no podía menos que sostenerse que las normas que consagran las
facultades legales de dicha comisión, han perdido su vigencia.  Esta posición
hubiera llevado a la Corte a declararse inhibida para fallar de fondo, como
consecuencia de la pérdida de vigencia de las disposiciones demandadas.
9. Sin embargo existía una segunda
alternativa.  Podría
sostenerse que los efectos de suspender la vigencia del régimen de regalías
tienen graves efectos violatorios de la propia Constitución. Si este argumento
se hubiere demostrado, la Corte hubiera podido aprehender el conocimiento de
los Decretos administrativos que, materialmente, reforman el contenido de las
disposiciones demandadas. Al reformar una ley, dichos decretos tienen,
materialmente, contenido de ley. Entiendo perfectamente las dificultades que
plantea esta tesis. Sin embargo, encuentro que existen buenas razones
constitucionales que sirven para justificar que en casos absolutamente
excepcionales en los cuales el fraude a la Constitución se produce por la
usurpación material de funciones legislativas y se plasma en un conjunto de
normas de diversa jerarquía que dificulta el correspondiente control judicial,
la Corte pueda asumir el control integral de las normas pertinentes[44].
10. Ahora bien, si este hubiere sido el caso, la Corte hubiera debido afrontar el
segundo problema jurídico constitucional que surge del estudio sistemático de
las disposiciones demandadas. Este problema se refiere a las implicaciones constitucionales
de transferir las competencias en materia del control de las regalías, de una
entidad autónoma integrada con amplia participación de las entidades
territoriales, al Departamento Nacional de Planeación. A mi juicio, este
traslado de facultades no sólo vulnera el principio de jerarquía normativa y
las competencias del Congreso, sino la garantía institucional de la autonomía
de las entidades territoriales.
11. Como lo
sostuvo desde los inicios de esta Corte el Magistrado Ciro Angarita, la
autonomía territorial no puede ser una cláusula simplemente retórica. La
autonomía debe ser resguardada por la Corte, como una verdadera garantía
institucional destinada básicamente a que las entidades territoriales puedan
tener, efectivamente, autoridades, competencias y recursos propios.
Adicionalmente, es cierto que la autonomía no significa confederación, pero sí
significa que cualquier injerencia del poder ejecutivo nacional en los asuntos
municipales debe contar con buenas y suficientes razones constitucionales.
Según la
sentencia C-897 de 1999 las rentas propias de las
entidades territoriales (rentas endógenas) sólo pueden ser administradas por
estas. No obstante, el legislador puede intervenir en la definición del régimen
de las rentas de la Nación (rentas exógenas). De ninguna manera, sin embargo,
el ejecutivo tiene facultades para intervenir el régimen legal de las rentas
trasferidas a las entidades territoriales.
A su turno, las
regalías son recursos mixtos. No le pertenecen a las entidades territoriales
pero tampoco le pertenecen a la Nación. Son recursos del Estado, que tienen
componentes endógenos y exógenos y como tal deben estar sometidos a un régimen
particular en el cual todas las entidades concernidas puedan participar. En
este sentido ha dicho la Corte:
“7. La premisa fundamental en que se
basa la jurisprudencia constitucional en materia de titularidad de las regalías, se encuentra consignada en el artículo 332
de la Constitución Política, según el cual el subsuelo y los recursos naturales
no renovables pertenecen al Estado. Conforme a lo anterior, la Corte ha
señalado que las regalías, es decir, las contraprestaciones que deben pagar las personas a quienes el
Estado concede el derecho a explotar los mencionados recursos naturales (C.P.,
artículo 360), equivalentes a un porcentaje del producto bruto explotado,[45][2] no son
propiedad de las entidades territoriales en donde
los recursos se encuentren localizados, sino del Estado,[46][3]
entendido éste no como un sinónimo del ente "Nación" sino como
"un ente más abstracto, que representa a todos los colombianos y a los
distintos niveles territoriales".[47] En estas circunstancias, los departamentos y
municipios en los cuales se adelanten explotaciones de recursos naturales no
renovables y los puertos marítimos y fluviales por los cuales dichos recursos sean transportados sólo tienen derecho a participar en las regalías que se causen con ocasión de la
explotación o el transporte (C.P., artículo 360).[48] Según la Corporación, este derecho "se traduce en un
porcentaje sobre la regalía que el
Estado les cede a [las entidades territoriales] por intermedio de la ley",[49] que tiene por objeto mitigar los costos
económicos, sociales y ambientales en que incurren los entes territoriales en razón de la explotación o
del transporte de los recursos naturales no renovables.[50]
Lo que sin embargo resulta extraño a la Constitución, es
que se adjudique al ejecutivo la facultad de distribuir, desembolsar, retener,
redireccionar o suspender la entrega de recursos de las regalías a las
entidades territoriales, según las causales que el propio ejecutivo defina
libremente vía decreto reglamentario.
12. De acuerdo con lo establecido en el artículo 7 de la Ley 141 de
1994 la Comisión Nacional de Regalías era una unidad administrativa especial,
sin personería jurídica adscrita al Ministerio de Minas y Energía. En virtud
del artículo 9 de la misma Ley, la Comisión estaba conformada por tres
Ministros, el jefe del Departamento Nacional de Planeación, los Gobernadores de
Departamento, de cada Consejo Regional de Planificación Económica y Social,
Corpes, tres (3) de ellos provenientes de departamentos no productores, y dos
(2) de ellos de departamentos productores, elegidos por los Gobernadores que
integran cada Corpes. Eran suplentes los alcaldes, tres (3) de ellos
provenientes de departamentos no productores, y dos (2) de ellos de
departamentos productores, elegidos por los municipios de la región, quienes
provendrán de las regiones que conforman los respectivos Corpes de los cuales
hacen parte los gobernadores; un alcalde de los municipios portuarios como
miembro principal y uno como suplente, elegidos por la Federación Nacional de
Municipios; el Alcalde del Distrito Capital de Santafé de Bogotá  como
principal y un (1) Alcalde como suplente, elegido este último por la Federación
Nacional de Municipios.
Señalaba la misma norma que los Alcaldes suplentes podrán asistir a todas las reuniones de la comisión con voz y solo
tendrían voto en ausencia del correspondiente Gobernador o Alcalde principal.
Finalmente, el parágrafo establecía que los miembros elegidos,
principales o suplentes, para integrar la Comisión
Nacional de Regalías, no podían ser originario del mismo departamento.
La Comisión
tenía asignadas importantes facultades sobre asignación de regalías, suspensión
de giros, reasignación de recursos o de obras y sanciones a las entidades
territoriales que a su juicio estaban administrando de
manera irresponsable o negligente los recursos.
13. Como queda
claro, la Comisión era un órgano plural con amplia participación de las
entidades territoriales. Esto garantizaba, cuando menos, el respeto por la
naturaleza mixta de las regalías y por el derecho de
las entidades territoriales a ser representadas al momento de definir asuntos
que se refieren a la distribución y administración de estos recursos.
Sin embargo,
ante la inoperancia de la Comisión, el ejecutivo, vía
decretos reglamentarios, le asignó las facultades de esta corporación a una
dependencia de Planeación Nacional. En consecuencia, hoy en día, el ejecutivo,
de manera unilateral, sin directrices legales y sin participación de las
entidades territoriales, define, por ejemplo, qué
proyectos son elegibles para ser financiados con recursos del Fondo Nacional de
Regalias.
14. En este
sentido, las disposiciones demandadas interpretadas de manera sistemática,
asignan a una dependencia del Departamento Nacional de
Planeación las siguientes funciones: (1) solicitar a la
entidad recaudadora respectiva (regiones administrativas y de planificación -o
regiones como entidad territorial- departamentos y municipios productores y
municipios portuarios) la retención del giro de los recursos requeridos para la
ejecución de los proyectos; (2) ordenar al Fondo Nacional de Regalías la
retención total o parcial del giro de los recursos requeridos para la ejecución
de tales proyectos si las entidades los están administrando de manera
inadecuada; (3) Ordenar que la ejecución de los proyectos financiados con
asignaciones del Fondo se adelante por otras entidades públicas, cuando la
entidad territorial beneficiaria de dichas asignaciones, directa o por
intermedio de contratos con terceros, esté ejecutando los proyectos en forma
irresponsable o negligente sin darle cumplimiento a los términos y condiciones
establecidos en el acto de aprobación de las asignaciones; (4) ordenar que a la
entidad pública a quien se le encargue la ejecución del proyecto le entreguen
los recursos financieros previstos para tal efecto; (5) Solicitar que la
ejecución de los proyectos financiados con participación de regalías y
compensaciones se adelante por otras entidades públicas, regiones administrativas
y de planificación, de las regiones como entidad territorial, de los
departamentos y municipios, según sea el caso, cuando la entidad territorial
beneficiaria de dichas participaciones o compensaciones, directamente o por
intermedio de contratos con terceros, esté administrando o ejecutando proyectos
en forma inadecuada o sin darle cumplimiento a los términos y condiciones
establecidos en los contratos respectivos; (6) en el caso mencionado en el
numeral (5) anterior, podrá abstenerse de aprobar nuevos proyectos de inversión
a las entidades territoriales responsables, hasta tanto no se tomen los
correctivos del caso y solicitar que a la entidad a quien se le encargue la
ejecución del proyecto se le entreguen los recursos financieros previstos para
tal efecto; (7) Practicar, directamente o a través de delegados, visitas de
inspección a las entidades territoriales beneficiarias de las regalías y
compensaciones y suspender el desembolso de ellas cuando se haya comprobado que
la entidad territorial esté haciendo uso de las mismas en forma ineficiente o
inadecuada, hasta tanto quede superada la situación".
En suma, el manejo integral del componente de los recursos
de regalías que no deben ser destinados de manera directa, quedó absolutamente
en manos del ejecutivo; éste decide a qué entidad territorial se asignan
recursos, decide si puede ser elegible en el futuro, decide si se retienen los
recursos asignados y decide si se los quita y se los entrega a otra entidad
para que los administre. Estas amplias facultades de intervención en la
distribución de recursos que no son de la Nación y en la administración de los
mismos, en cabeza del ejecutivo, sin participación permanente de las entidades
territoriales, vulnera la autonomía territorial y amenaza seriamente el proceso
de descentralización que en muchos municipios depende de los recursos
provenientes de las regalías. Adicionalmente se convierte en una fuerte
herramienta de presión del poder central sobre los poderes locales que, en
muchos casos, sólo cuentan con los recursos de las regalías para poder hacer
las obras y proyectos que la entidad requiere para impulsar su desarrollo
local.
15. Entregar al ejecutivo todo el poder de gestión sobre
los recursos provenientes de las regalías que no tienen destinación directa,
hubiera sido constitucionalmente problemático si hubiera tenido origen en una
ley. Pero se vuelve constitucionalmente intolerable si es el propio ejecutivo
quien se apropia, a través de una cadena de decretos reglamentarios, de dichas
facultades.
16. Como se trata de recursos del Estado que no le
pertenecen exclusivamente a la Nación o a las entidades territoriales, la
conclusión no puede ser otra que la de sostener que en el proceso de
distribución deben participar – en las condiciones que el legislador lo
establezca – los distintos intereses. La auto asignación de facultades
discrecionales en esta materia abre un peligroso camino que puede fácilmente
conducir al recorte de la autonomía local por vía de la afectación de recursos
para aquellas entidades territoriales que planteen posiciones divergentes
respecto del Gobierno, o que estén gobernadas por sectores opositores al
gobierno central, cuyo éxito local pueda representar una amenaza para el
gobierno o para sus mayorías. Un régimen institucional democrático debe estar
diseñado de manera tal que evite la consumación de estos riesgos y no que la
promueva.
En suma, a mi juicio dado que las regalías son recursos del
Estado de naturaleza mixta (con componentes endógenos y exógenos), no puede
menos que sostenerse que, luego de la intervención legislativa, las entidades
territoriales tienen el mismo derecho a intervenir en su distribución y
administración que el poder ejecutivo. El régimen legal debe responder a esta
premisa. El régimen actual sin embargo, no respeta el derecho de las entidades
territoriales a participar en la distribución de este recurso, pues lo somete
casi enteramente a la discrecionalidad del ejecutivo. En consecuencia, vulnera
la autonomía territorial de estas entidades pues establece una intervención
indebida y desproporcionada en la asignación y administración de recursos sobre
los cuales el Gobierno no tiene plena capacidad de disposición.
Fecha ut supra,
Catalina Botero Marino
Magistrada (e)
[1] La expresión irresponsable o fue declarada inexequible en la
sentencia C-427 de 2002.
[2] Folio 179.
[3] Folio 182.
[4] Ibidem.
[5] Folio 185.
[6] Folio 186.
[7] Folio 188.
[8] Ver sentencia C-1052 de 2001.
[9] Ibidem.
[10] Al examinar esta acusación sostuvo la Corte Constitucional:
“Por otra parte, los artículos  8o. y 10, en lo
acusado, definen las funciones de la comisión y se establecen los mecanismos
para hacer efectiva la correcta utilización de  las participaciones en las
regalías y compensaciones, a que tienen derecho las entidades territoriales
como beneficiarias de la distribución que se debe hacer por el Fondo Nacional
de Regalías y no de las que se reciben directamente como productoras,
asegurando, además, herramientas que permitan que los recursos  nacionales a
redistribuir por los mecanismos del Fondo, sean utilizados de manera eficiente
en los eventos en que la entidad  territorial  beneficiaria  de  las
asignaciones  y  participaciones provenientes del fondo, no ejecute los
proyectos  llamados a financiarse con dichas asignaciones; en este caso, la
ejecución correspondiente se adelanta con otras entidades públicas a quienes se
les entregará el monto financiero para  emprender dicha tarea.
Pero además, las funciones de la Comisión Nacional de
Regalías que son acusadas en esta oportunidad previstas en los numerales 2o.,
3o., 4o., 5o., 6o. y 13 del artículo 8o. de la ley 141 de 1994,  como la de
aprobar, previo concepto del comité técnico, los proyectos presentados por las
entidades administrativas que reciban asignaciones del Fondo Nacional de
Regalías y la función de asegurar una equitativa asignación de recursos de
acuerdo con lo establecido en el Parágrafo segundo del artículo 1o. de la misma
ley, ordenar la retención de los giros de los recursos requeridos para la
ejecución de los proyectos, la retención directa de los mismos en el Fondo
Nacional de regalías, establecer sistemas de control de la ejecución de los
proyectos financiados con aquellos recursos, designar para los casos de
proyectos regionales de inversión al ejecutor del proyecto en concordancia con
los entes territoriales y designar interventor de petróleos para verificar el
cumplimiento de la ley 141 de 1994, no son objeto de reparo constitucional
alguno en esta oportunidad por la Corte Constitucional, ya que se trata del
establecimiento de los términos legales en virtud de los cuales se destinarán
los recursos provenientes de las regalías que corresponden al Fondo Nacional de
Regalías, pues, todos éstos son mecanismos que sin duda agilizan y hacen eficiente
la labor de la Comisión Nacional de Regalías, facilitándole la inspección y
vigilancia que debe ejercer sobre las entidades beneficiarias de las
participaciones y asignaciones de recursos del Fondo Nacional de Regalías.
De otra parte, es claro que la mencionada entidad
ejerce funciones regladas por la ley para cumplir los fines de la intervención
del Estado en la economía  y de la dirección general en la misma, establecidas
en la ley con los citados fines constitucionales de racionalización de la
economía en los términos del artículo 334 de la Carta Política. Obsérvese, por
demás, que el mencionado fondo es de origen constitucional y se ocupa de
distribuir unos recursos de propiedad del Estado entre las entidades
territoriales en los términos que señale la ley y para  los fines establecidos
en la misma Constitución.
Además, es claro que la ley exige que para la
mencionada función de intervención correctiva de la Comisión se trate de
situaciones de manejo irresponsable y negligente y por fuera del términos y
condiciones establecidas en el acto de aprobación de las asignaciones, todo lo
cual corresponde disponer al legislador tal y como lo hace en las disposiciones
acusadas. En efecto, el contenido del Parágrafo del artículo 9o. también
acusado, es desarrollo de las potestades legislativas a que se refieren los
artículos  360 y 361 de la Carta, en la medida en que  es facultad del
legislador determinar las condiciones de explotación de los recursos naturales
renovables y los derechos de las entidades territoriales sobre  los mismos, y
señalar cuáles  son los departamentos productores, para los fines de las
funciones y del objeto de la Comisión Nacional de Regalías; es apenas razonable
que la ley esté habilitada para establecer los mencionados criterios con los
fines específicos de la integración y el objetivo de la comisión ya que es
posible que se presenten pequeñas explotaciones y poca producción que hagan
inconveniente y poco eficiente tener como productores unos departamentos y
municipios cuyos ingresos por concepto de regalías y compensaciones sean muy
bajos; por ello no resulta extraño a la definición de las funciones y de la
integración de aquella comisión el límite del 7% de del total de las regalías y
compensaciones que se generan en el país”.
[11] Se sostuvo en esa oportunidad:
“Cuando el legislador decidió introducir los conceptos
“municipios portuarios” y “municipios o distritos
portuarios” en la Ley 141 de 1994, lo hizo con fundamento en la
atribución expresa que le otorgó precisamente el artículo 360 de la Carta
Política, norma superior que el actor de la demanda alega vulnerada por las
disposiciones acusadas; lo anterior, por cuanto de una parte dio cumplimiento
al mandato del inciso primero de dicho artículo, que establece que “la ley
determinará los derechos de las entidades territoriales” sobre los recursos
naturales no renovables, entre las cuales, de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 286 de la Carta Política, se encuentran, además de los
departamentos y los distritos, los municipios y los territorios
indígenas; ello indica, de manera inequívoca, que no se produce ninguna
violación al artículo 360 superior, al especificar el carácter de algunos de
ellos, categorizándolos como “municipios o distritos portuarios”
Pero además, tal categorización también encuentra
fundamento en el inciso tercero del citado artículo 360 de la C.P., que
establece que “...los departamentos y municipios en cuyo territorio se
adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los
puertos marítimos y fluviales por donde se transporten  dichos recursos o
productos derivados del los mismos, tendrán derecho a participar de las
regalías y compensaciones”, luego cuando el legislador precisa los derechos de
los “municipios o distritos portuarios”, lo que hace es acotar los
derechos que ellos, en la mayor parte de los casos, dueños o partícipes de la
propiedad de los puertos marítimos y fluviales ubicados en su jurisdicción,
tienen sobre los mismos” (negrillas en el original).
[12] Entre otras las razones aducidas fueron
las siguientes:
“Habiéndose establecido que sobre las regalías los
entes territoriales no tienen un derecho de propiedad sino apenas un derecho de
participación económica, cuyos alcances son definidos por el legislador, y que
sobre dichos recursos la ley tiene un amplio margen de maniobra por provenir de
las denominadas fuentes exógenas de financiación, no ve la Corte como la
facultad que se acusa puede vulnerar los preceptos  superiores que el actor
invoca en su demanda, puesto que dicha atribución está orientada a hacer
efectiva la función de control y vigilancia asignada por la Ley 141 de 1994 a
la Comisión Nacional de Regalías, permitiendo de esta forma que las regalías
cumplan con los objetivos que les ha trazado la Constitución y la ley.
Además el segmento normativo acusado no viola la Carta
Política, pues como ya se señaló la facultad para solicitar el cambio de
ejecutor no implica despojar a las entidades territoriales de los recursos
provenientes de las regalías o compensaciones, sino impedir que los mismos sean
ejecutados de manera irresponsable o negligente a fin de que se logre su
aplicación  a los fines previstos en el artículo 361 Superior, que son la
promoción de la minería, la preservación del ambiente y a financiar proyectos
regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo
de las respectivas entidades territoriales como la construcción y ampliación de
la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad, agua potable,
alcantarillado y demás servicios básicos esenciales.
Para la Corte también es claro que la facultad
consagrada en el numeral bajo examen no desconoce la autonomía de los entes
territoriales, puesto que se trata de una legítima medida de intervención y de
control del legislador sobre recursos que no son propiedad de dichos entes a
fin de que se cumplan los objetivos de interés general ya reseñados.
Al respecto, conviene recordar que sobre las regalías
el legislador goza de amplias facultades para determinar su destinación que en
el caso bajo examen se proyectan en el establecimiento de los términos legales “en
virtud de los cuales se destinarán los recursos provenientes de las regalías
que corresponden al Fondo Nacional de Regalías, pues, todos éstos son
mecanismos que sin duda agilizan y hacen eficiente la labor de la Comisión Nacional
de Regalías, facilitándole la inspección y vigilancia que debe ejercer sobre
las entidades beneficiarias de las participaciones y asignaciones de recursos
del Fondo Nacional de Regalías” [sentencia C-567 de 1995].
Con la medida que se revisa tampoco se desconocen las
facultades constitucionales de los alcaldes para dirigir la acción municipal y
ordenar los gastos municipales, por cuanto, se repite, sobre las regalías los
entes territoriales no tienen un derecho de propiedad sino un derecho de participación
que es regulado por el legislador. Además, no se trata de recursos provenientes
del situado fiscal o de participación en los ingresos corrientes de la Nación,
y menos aún rentas tributarias sobre las cuales dichos entes  puedan alegar  la
protección constitucional a que se refiere el artículo 362 de la Carta
Política”.
[13] Textualmente la disposición constitucional en cuestión (art.
189.15) consigna:
ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de
Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
(…)
15. Suprimir o fusionar entidades u organismos
administrativos nacionales de conformidad con la ley.
[14] Así en la sentencia C-702 de 1999 se sostuvo:
“Conforme a lo dispuesto por el artículo
150, numeral 7º de la Carta, corresponde al Congreso la determinación de
"la estructura de la administración nacional", es decir, que él
se ocupa de fijar lo que podría denominarse "la parte estática"
del aparato administrativo estatal, razón ésta por la cual, en ejercicio de
dicha función, puede "crear, suprimir o fusionar ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
otras entidades del orden nacional", fijando desde luego los objetivos
de cada una de estas entidades y, por disposición constitucional, la estructura
orgánica de las mismas, en cada caso.
No obstante, por expresa disposición del
constituyente, al Presidente de la República, como "suprema autoridad
administrativa", le fue asignada la función de "suprimir o
fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con
la ley".
En cuanto hace a la fusión de dichas
entidades, podría en principio pensarse que la Constitución estableció una
competencia simultánea e idéntica para el Congreso Nacional y el Presidente de
la República, quienes conforme a esa interpretación podrían ejercer la misma
atribución, en lo que constituiría una notoria duplicidad de funciones por las
dos ramas mencionadas del Poder Público.
Sin embargo, ello no es así.  En efecto, si
se analizan los dos textos constitucionales a que ya se ha aludido, sin
dificultad alguna se encuentra que dentro de la función del legislador, a éste
le corresponde "hacer las leyes", sin otro límite que el que
le señala la propia Carta Política.  Es decir, el Congreso Nacional, previos
los debates respectivos, adopta como ley las decisiones que respecto de la
determinación de la estructura de la administración nacional juzgue
convenientes para el Estado y, en ese ámbito no se encuentra sometido a ninguna
ley preexistente, pues su único límite lo traza la Constitución.   En tanto,
cuando la fusión de una entidad con otra u otras se decreta por el Presidente
de la República, éste ha de ejercer esa atribución constitucional "de
conformidad con la ley", según las voces del artículo 189, numeral 15
de la Carta.
Así las cosas, la aparente contradicción
entre el artículo 150 numeral 7º y el artículo 189 numeral 15 de la
Constitución, es, por lo visto, inexistente. Se trata, simplemente, de dos
momentos distintos:  el primero, a cargo del legislador, y el segundo a cargo
del Presidente de la República, quien, con estricta sujeción a la ley puede
ejercer esa atribución como suprema autoridad administrativa.
[15] El concepto de ley de
autorizaciones fue desarrollado por la doctrina y la jurisprudencia a partir de
la reforma constitucional de 1968 para referirse a cierta modalidad de leyes
que permitía al Congreso de la República establecer condiciones y límites
precisos y detallados al Ejecutivo para el ejercicio de determinadas facultades
administrativas, se trataban en realidad de leyes ordinarias pues no tenían
requisitos formales o sustanciales particulares.
[16] En esta decisión se asevera:
“En cuanto
a la naturaleza de las leyes que se expiden en ejercicio de las competencias
atribuidas al Congreso por el artículo 150-7, la jurisprudencia de manera
constante  ha señalado que son leyes ordinarias.
Así las
cosas cabe concluir en este punto y desde la perspectiva en análisis que las
leyes expedidas en desarrollo del artículo 150-7 son leyes ordinarias con las
que el Congreso ejerce las competencias que de manera exclusiva le atribuye la
Constitución, las cuales solamente pueden llegar a ser ejercidas
excepcionalmente por el Presidente de la República mediante el mecanismo de
facultades extraordinarias. (art. 150-10)”.
[17] Sin embargo esta última postura no es unánime porque en reiterados
salvamentos de voto el magistrado Álvaro Tafur ha defendido la peculiar
naturaleza de las leyes a las que hace referencia el artículo 150.7, la cual a
su vez condicionaría el carácter de los decretos expedidos por el Presidente de
la república en virtud del artículo 189.15 constitucional. Al respecto ha
afirmado:
“No obstante , para quienes pensamos que esas leyes a
que se refiere el artículo 189-15 si bien no responden a una jerarquía formalmente
explicita  sí tienen una materialidad que  reconoce la Constitución; es claro
que ellas cumplen una función constitucional específica y relevante en el
ámbito de la organización y estructura del Estado pues son expresión de la
potestad organizatoria que plasma entre otros aspectos el sistema
constitucionalmente ordenado de pesos y contrapesos en las relación entre el
órgano legislativo y la rama ejecutiva del poder público.
3.5. Ahora bien, es cierto que ese esquema se proyecta
quizá con mayor fuerza e incidencia en los supuestos en los cuales se busque
desplazar, mediante facultades extraordinarias la primigenia competencia que en
materia de la potestad organizativa corresponde al legislador y que se plasma
explícitamente en el artículo 150 de la Constitución, de manera particular en
relación con los temas de estructura, entre ellos, el de fusión de organismos y
entidades. Pero no puede omitirse que frente al tratamiento constitucional que
resulta de la interpretación y aplicación de las atribuciones previstas tanto
en el artículo 150-7 como en el artículo 189 numerales 15 y 16 que  dicha
calificación consecuentemente esté  llamada a producir efectos en los actos de
ejecución y realización que en cuanto responden a axiologías constitucionales
específicas no pueden confundirse ni identificarse con la potestad de
reglamentación general asignada al Presidente de la Republica, mediante el
artículo 189 numeral 11.
3.6. En efecto, mientras que la potestad
reglamentaria, en principio, se predica respecto de todas las leyes que sobre
las más variadas materias corresponde expedir al legislador y solo tiene como
límite la necesidad de precisión y desarrollo de los mandatos legales, es lo
cierto que las atribuciones del artículo 189, en su numeral 15, de la
Constitución, atendido su texto y su contexto se materializan en actos no tanto
reglamentarios sino concretos de cumplimiento del mandato legal dentro de las
condiciones por éste establecidas.
No es inocuo destacar que textualmente la disposición
constitucional se refiera a “fusionar”o “suprimir” y no a la reglamentación
de las leyes que regulan la fusión o que directamente la ordenan. Y que deba
considerarse en el especial contexto derivado del marco de la autorización y de
las “condiciones” que expida el legislador. Sólo cuando éstas se den y
dentro de los precisos términos establecidos puede ponerse en acción.
Así las cosas es lo cierto, entonces, que si bien
puede afirmarse que no hay una categoría formal de leyes es claro que esas
leyes a que se refiere el numeral 15 ostentan una materialidad y una función
especificas en punto a la determinación de la organización y estructura del
Estado y de la Administración Nacional en particular. Y los decretos si bien
tampoco tienen una categorización especial formal sí  implican la puesta en
marcha de una atribución particular cuyo cumplimiento responde a parámetros que
no son los mismos que han de tenerse en cuenta al formular los decretos
reglamentarios. Finalmente, aunque el juez competente tanto para los actos que
emanan del numeral 11 como del numeral 15 sea el mismo (Consejo de Estado) las
particularidades de una y otra función a cargo del Presidente (reglamentar la
ley) y fusionar entidades y organismos deben estar llamadas a condicionar los
contornos específicos del control de legalidad y no pueden materialmente tener
un tratamiento idéntico” (subrayas originales) Aclaración de Voto a la
sentencia C-044 de 2006.
[18] La citada disposición constitucional consigna:
ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de
ellas ejerce las siguientes funciones:
(…)
7. Determinar la estructura de la administración
nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar
la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro
de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de
empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.
[19] Sentencia C-299 de 1994.
[20] Sentencia C-209 de 1997.
[21] Sentencia C-1162 de 2000.
[22] Ver la Sentencia C-1437/00.
[23] Ver la sentencia C-702/99.
[24] Sentencia C-1190/00.
[25] Sentencia C-012/03.
[26]Ver al respecto, entre otras, las sentencias C-702/99,  C-1437/00 y
C-727/00.
[27] Sentencia C-1437 de 2000.
[28] En el mismo sentido las  sentencias  C-140/98,  C-727/00 y  C-401/01.
[29] Sentencia C-044 de 2006.
[30] Esta disposición consigna:
ARTICULO 52. DE LA SUPRESION, DISOLUCION Y LIQUIDACION
DE ENTIDADES U ORGANISMOS
ADMINISTRATIVOS NACIONALES. El Presidente de la República podrá suprimir o
disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos
administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente
ley cuando:
1. Los objetivos señalados al organismo o entidad en
el acto de creación hayan perdido su razón de ser.
2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad
sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden
territorial.
3. Las evaluaciones de la gestión administrativa,
efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la transferencia
de funciones a otra entidad.
4. Así se concluya por la utilización de los
indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y
los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de realizar el examen de
eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos
públicos, determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la
utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la
identificación de la distribución del excedente que éstas producen, así como de
los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados para establecer
en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y
proyectos adoptados por la administración en un período determinado.
5. Exista duplicidad de objetivos y/o de funciones
esenciales con otra u otras entidades.
6. Siempre que como consecuencia de la
descentralización o desconcentración de un servicio la entidad pierda la
respectiva competencia  (aparte tachado declarado inexequible en la sentencia
C-727 de 2000).
PARAGRAFO 1o. El acto que ordene la supresión,
disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y
derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y
destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el
régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen
la materia, la situación de los servidores públicos.
PARAGRAFO 2o. Tratándose de entidades sometidas al
régimen societario, la liquidación se regirá por las normas del Código de
Comercio en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad cuya
liquidación se realiza.
[31] En virtud de la Ley 573 de 2000 el Congreso revistió al Presidente
de la república de facultades extraordinarias para expedir el régimen de
disolución y liquidación de las entidades públicas del orden nacional, en
ejercicio de esta atribución expidió el Decreto 254 de 2000 “Por el cual se
expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden
nacional.”.
[32] Este precepto recita:
Artículo 4°. Funciones del Departamento Nacional de
Planeación. Son funciones del Departamento Nacional de Planeación, además de
las que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes:
(…)
34. Controlar y vigilar directamente o mediante la
contratación de interventores, la correcta utilización de los recursos
provenientes de regalías y compensaciones causadas por la explotación de
recursos naturales no renovables de propiedad del Estado y tomar los
correctivos necesarios en los casos que se determine una mala utilización de
dichos recursos.
[33] Disposición que señala:
Artículo 7°. Funciones del Despacho del Director
General. Son funciones del Director General del Departamento Nacional de
Planeación, además de las señaladas en la Ley 489 de 1998, las siguientes:
(…)
15. Dirigir y coordinar las políticas de inversión
referentes al Fondo Nacional de Regalías y al control y vigilancia de la
correcta utilización de los recursos provenientes de regalías y compensaciones
causadas por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad
del Estado y tomar los correctivos necesarios en los casos que se determine una
mala utilización de dichos recursos.
[34] El Título III del decreto en cuestión se denomina “De los mecanismo
de control y vigilancia” y detalla los instrumentos y atribuciones del
Departamento Nacional de Planeación para el control y vigilancia de los
mencionados recursos.
[35] Al respecto ha señalado:
“"Determinar" según el Diccionario de la
Real Academia de la Lengua Española, significa "fijar los términos de una
cosa"; "Distinguir, discernir"; "señalar, fijar una cosa
para algún efecto". En consecuencia, le compete al Congreso establecer o
definir la distribución, forma y orden como están conformadas las entidades
públicas del orden nacional a que alude el precepto superior antes señalado. Es
decir, que debe especificar cuáles son las secciones, divisiones, dependencias,
etc., que conforman o integran dichos entes. "Modificar", por su
parte tiene, entre otras, las siguientes acepciones: "Limitar, determinar
o restringir las cosas a cierto estado en que se singularicen y distingan unas
de otras"; "transformar o cambiar una cosa mudando alguno de sus
accidentes"; etc. Quiere ello decir, que corresponde al Presidente de la
República variar, transformar o renovar la organización interna de cada una de
las entidades creadas por la ley. Así las cosas, "el órgano legislativo
sigue manteniendo la función de crear la parte 'estática y permanente' de la
administración pública, mientras que el Gobierno debe ocuparse de la parte
'dinámica' y cambiante de la misma, de acuerdo con los criterios generales que
establezca la ley y las necesidades políticas y económicas del momento”
(Sentencia C-140 de 1998).
[36] Como ha sostenido esta Corporación, la
función del Congreso de determinar la estructura de la administración nacional,
no se agota con la creación, supresión o fusión de los organismos que la
integran, “sino que comprende proyecciones mucho más comprensivas que tienen
que ver con el señalamiento de la estructura orgánica de cada uno de ellos, la
precisión de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con
otros organismos para fines del control” –negrillas añadidas-, sentencia
C-299 de 1994.
[37] Así se sostuvo en las sentencia C-567 de 1995 y C-938 de 2003.
[38] Ver sentencias C-567 de 1995 y C-938 de
2003.
[39] Sent.
C-075 de 1993.
[40] Según el artículo sexto del Decreto 2141 de 1999 la Comisión Nacional
de Regalías estaba integrada por: 1. El Director del Departamento Nacional de
Planeación, o en su defecto el Subdirector, quien la presidirá.
2.
El Ministro de Minas y Energía, o en su defecto el Viceministro.
3.
El Ministro de Transporte, o en su defecto el Viceministro.
4.
El Ministro de Desarrollo Económico, o en su defecto el Viceministro.
5.
El Ministro del Medio Ambiente, o en su defecto el Viceministro.
6.
Sendos gobernadores de departamento de cada Consejo Regional de Planificación
Económica y Social, Corpes, tres (3) de ellos provenientes de departamentos no
productores, y dos (2) de ellos de departamentos productores, elegidos por los
Gobernadores que integran cada Corpes. Actuarán como suplentes sendos Alcaldes,
tres (3) de ellos provenientes de departamentos no productores, y dos (2) de
ellos de departamentos productores, elegidos por los municipios de la región,
quienes provendrán de las regiones que conforman los respectivos Corpes de los
cuales hacen parte los Gobernadores.
7.
Un Alcalde de los municipios portuarios como miembro principal y uno (1) como
suplente, elegidos por la Federación Nacional de Municipios.
8.
El Alcalde Mayor del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá como principal y un
(1) Alcalde como suplente, elegido este último por la Federación Nacional de
Municipios.
[41] Sentencia C-1437 de 2000.
[42] Sentencia C-299 de 1994.
[43] El verbo administrar tiene diversas acepciones en el DRAE, entre
éstas la de “2. Dirigir una institución. 3. ‌‌, disponer, organizar
en especial la hacienda y los bienes. 4. desempeñar o ejercer un cargo oficio o
dignidad. 5. Suministrar, proporcionar o distribuir alguna cosa (…) 8. Graduar
o dosificar el uso de alguna cosa, para obtener mayor rendimiento de ella o
para que produzca mejor efecto”.
[44] El artículo 241 de
la Constitución establece que la Corte Constitucional es competente para
conocer de las acciones de inconstitucionalidad contra las leyes, y contra los
decretos con fuerza de ley y los decretos legislativos dictados por el Gobierno
Nacional. No obstante lo anterior, en varias oportunidades la Corte ha juzgado
la constitucionalidad de disposiciones que si bien formalmente son decretos
tienen naturaleza legal, lo que activa la competencia de la Corte para conocer
de dichas normas. En todos los casos, la Corte, para establecer su competencia,
ha determinado la naturaleza de las disposiciones. El siguiente recuento
jurisprudencial, que no es exhaustivo, muestra lo anterior. Así por ejemplo, en
la sentencia C-508 de 1996 la Corte conoció de una demanda de
inconstitucionalidad contra el Decreto 111 de 1996, norma que se limitaba a
compilar normas orgánicas en materia presupuestal. La Corte reiteró que los
decretos compiladores desde el punto de vista formal no tienen fuerza de ley,
son ejecutivos pues tienen una “mera fuerza indicativa”. No obstante, precisó
que las normas compiladas eran normas de naturaleza legal. la Corte concluyó
que, en razón de la naturaleza legal de las disposiciones compiladas en el
decreto, ésta era competente para conocer de la constitucionalidad de la
disposición acusada. En la
sentencia C-357 de 1998 la Corte conoció de una demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953. En dicha oportunidad, la Corte,
para determinar su competencia para ejercer el control de constitucionalidad de
la norma acusada, analizó la naturaleza de la norma demandada y concluyó que a
pesar de que la disposición estaba contenida en un Decreto, la norma reproducía
de manera idéntica una disposición contenida en una ley anterior. Así,
estableció que la Corte era competente para conocer de dicha disposición ya que
ésta era materialmente idéntica a otra contenida en una ley y por lo tanto su
rango era de orden legal y no administrativo. En la sentencia C-972 de 2004 la Corte conoció de una
demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6 del Decreto 2207 de 2003.
La Corte para determinar si era competente o no para conocer de la demanda
analizó la naturaleza de la disposición demandada. La Corte concluyó que el
Decreto demandado regulaba una materia que debía ser objeto de una ley
estatutaria y por lo tanto las disposiciones de dicho decreto modificaban
normas de la Ley 130 de 1994 “por la cual se dicta el Estatuto Básico de los
partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la
de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”. De acuerdo a
lo anterior, la Corte determinó que era competente para conocer de la
constitucionalidad del Decreto demandando. No obstante, dado que el control
constitucional de una ley estatutaria es de oficio, previo, integral,
definitivo y éste no puede ser activado por los ciudadanos mediante la acción
pública de inconstitucionalidad, la Corte se inhibió de conocer la demanda y
ordenó al Gobierno la remisión de la norma para control constitucional. En la
sentencia C-155 de 2005 la Corte conoció de una demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 19 del Reglamento N° 1 del Consejo Nacional Electoral de
2003. La Corte, para establecer si era competente o no para conocer de la
demanda analizó la naturaleza de la disposición para concluir que ésta regulaba
funciones electorales, materia que corresponde regular a las leyes
estatutarias. Así, concluyó que era competente para conocer de la
constitucionalidad de la disposición ya que “si bien, formalmente, el
Reglamento puede aparecer- y ser titulado-como un acto administrativo más del
Consejo Nacional Electoral, en realidad él constituye una ley estatutaria en
sentido material, por las razones expuestas” [44] y procedió a realizar el
juicio de constitucionalidad.
[45] Véanse las sentencias C-075/93 (MP. Alejandro Martínez
Caballero); T-141/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-567/95 (MP. Fabio Morón
Díaz); C-691/96 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-221/97 (MP. Alejandro Martínez
Caballero); C-447/98 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[46] Véanse las sentencias C-075/93 (MP. Alejandro Martínez
Caballero); T-141/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-567/95 (MP. Fabio Morón
Díaz); C-593/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-036/96 (MP. José
Gregorio Hernández Galindo); C-691/96 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-028/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-219/97 (MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz); C-221/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-128/98 (MP. Fabio Morón
Díaz); C-402/98 (MP. Fabio Morón Díaz); C-447/98 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-299/99
(MP. Fabio Morón Díaz).
[47] Sentencia C-221/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[48]Véanse las sentencias C-075/93 (MP.
Alejandro Martínez Caballero); T-141/94 (MP. Vladimiro
Naranjo Mesa); C-179/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-593/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-036/96 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); C-691/96 (MP. Carlos Gaviria
Díaz); C-028/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-219/97
(MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-221/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-128/98
(MP. Fabio Morón Díaz); C-402/98 (MP. Fabio Morón Díaz); C-447/98 (MP. Carlos
Gaviria Díaz); C-299/99 (MP. Fabio Morón Díaz).
[49] Sentencia
T-141/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).
[50] Sentencia C-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz).