C-083-13
Sentencia C-083/13
Sentencia C-083/13
TRAMITE EN EL
CONGRESO DE LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Inhibición
para decidir por ineptitud sustantiva de la demanda
REGLAMENTO DEL
CONGRESO-Procedimiento de las objeciones
presidenciales/OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Procedimiento
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Jurisprudencia constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos
Referencia:
expediente D-9209
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de
1992 “Por la cual se expide el Reglamento del
Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”
Demandante:
Evaristo
Rafael Rodríguez Felizzola
Magistrado
Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, veinte (20) de febrero de dos mil trece (2013)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241, numeral 4º, de la
Constitución Política, el ciudadano Evaristo Rafael
Rodríguez Felizzola instauró demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de
1992 “Por la cual se expide el Reglamento del
Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”.
En auto del 25 de julio de 2012, se
resolvió admitir la demanda, se ordenó su fijación en lista y, simultáneamente,
se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera
el concepto de su competencia. De igual manera, se dispuso comunicar la
iniciación del presente proceso de inconstitucionalidad al Congreso de
la República, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al
Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Corporación De
Justicia y a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes,
Externado, Rosario y Javeriana, para que, si lo estimaban conveniente,
intervinieran impugnando o defendiendo las disposiciones acusadas.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 del Texto Superior y en el Decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
los artículos demandados, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 40.483 de junio 18 de 1992:
“LEY 5 DE 1992
Por la cual se expide el Reglamento del Congreso, el Senado y la
Cámara de Representantes.
(…)
Artículo 197.-
Objeciones presidenciales. Si el Gobierno objetare
un proyecto de ley, lo devolverá a la Cámara en que tuvo origen.
Si las Cámaras
han entrado en receso, deberá el Presidente de la República publicar el
proyecto objetado dentro de los términos constitucionales.
Artículo
198.- Término para la objeción. El Gobierno
dispondrá de seis (6) días para devolver con objeciones cualquier proyecto, si
no consta de más de veinte (20) artículos; de diez (10) días si el proyecto
contiene de veintiuno (21) a cincuenta (50) artículos; y hasta de veinte (20)
días cuando los artículos sean más de cincuenta (50).
Artículo
199.- Contenido de la objeción presidencial. La
objeción a un proyecto de ley puede obedecer a razones de inconstitucionalidad
o de inconveniencia.
1o. Si fuere por inconstitucionalidad y las Cámaras insistieren, el
proyecto pasará a la Corte Constitucional para que decida sobre su
exequibilidad dentro de los seis (6) días siguientes. Este fallo obliga al
Presidente a sancionar la ley y a promulgarla. Pero, si se declara inexequible,
se archivará el proyecto.
Si la Corte
Constitucional considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo
indicará a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el Ministro del ramo,
rehaga o integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el
dictamen de la Corte.
Cumplido este
trámite, se remitirá a la Corte el proyecto para su fallo definitivo.
2o. Si fuere por inconveniencia y las Cámaras insistieren, aprobándolo
por mayoría absoluta, el Presidente sancionará el proyecto sin poder presentar
nuevas objeciones.”
III. DEMANDA
El accionante solicita que se declare la
inconstitucionalidad de las normas que regulan la facultad presidencial de
objetar los proyectos de ley, en cuanto excluyen de dicha posibilidad a los
proyectos de acto legislativo aprobados por el Congreso de la República. En
este orden de ideas, el actor considera que las disposiciones acusadas vulneran
los artículos 1°, 4°, 113 y 188 del Texto Superior, por las razones que a
continuación se exponen:
3.1. Los artículos 1° y 113 de la
Constitución establecen los principios fundamentales de separación y equilibrio
entre los poderes públicos, como pilares del Estado Social de Derecho. En
desarrollo de estos principios, el Congreso ejerce control político sobre el
Gobierno Nacional y, así mismo, éste ejerce control sobre los actos del
parlamento. Para que exista un efectivo equilibrio entre los citados poderes,
es preciso entender que el artículo 113 del Texto Superior, contiene la
facultad del Presidente de la República de formular objeciones a los proyectos
de acto legislativo aprobados por el Congreso. Sólo así puede asegurarse que
exista reciprocidad en el ejercicio del poder, con miras a preservar los
derechos ciudadanos y la supremacía constitucional.
En criterio del actor, el artículo 113 de
la Constitución establece las bases de la potestad del Presidente de la
República para objetar los proyectos de acto legislativo, por lo que las normas
acusadas al recortar dicha atribución incurren en una omisión que quebranta los
principios de separación y equilibrio de los poderes públicos, incluso, con
riesgo de permitir la ruptura del orden constitucional. En este sentido, por
ejemplo, el accionante se pregunta: ¿qué sucedería cuando el Congreso aprueba
una reforma constitucional que impone la pena de muerte o reinstaura la
esclavitud?
Como respuesta al citado interrogante, el
demandante señala que el Presidente no tiene la obligación constitucional de
promulgar una reforma que sustituye elementos esenciales de la Constitución o
que la destruyen. Una adecuada lectura del Texto Superior indicaría que dicha
autoridad estaría habilitada para formular objeciones contra actos
legislativos, a partir del desarrollo del mandato de reciprocidad en el
ejercicio del control al poder público.
En este punto, el actor concluye que el
único poder que se encuentra al margen de controles es el del pueblo soberano.
Siendo ello así, el Congreso no ostenta un poder absoluto y, en consecuencia,
la intervención del Presidente de la República planteando objeciones en el
proceso de formación de un acto legislativo, no desconoce la Constitución. Son
entonces equivocadas las posturas que niegan la facultad de objeción, pues
omiten considerar que el legislador es titular, únicamente, de un poder para
reformar y no para sustituir  la Carta Fundamental.
3.2. El artículo 4° del Texto Superior
consagra el principio de supremacía normativa de la Constitución, por virtud
del cual la Carta Política está por encima de cualquier otro precepto normativo
y, con mayor razón, de cualquier proyecto de norma jurídica.
Una de las expresiones del citado
principio, es la posibilidad de plantear objeciones no sólo frente a normas de
rango legal, sino también de contenido constitucional, cuando ello resulte
necesario para garantizar la supremacía del Texto Superior.
Para el actor, las constituciones se
adoptan como normas supremas del ordenamiento y como fuente, límite y control
de los poderes públicos. Ninguno de ellos puede pretender ubicarse por encima
de la Constitución, ni demandar que sus actos o proyectos de actos estén
exentos de control. Es precisamente el principio de supremacía, el que autoriza
al Presidente de la República a formular objeciones a los proyectos de acto
legislativo dado que, como cualquier otra autoridad, “no está obligado por
actuaciones o proyectos de actos contrarios a la Constitución”.
Este examen desde la perspectiva de la
supremacía genera como consecuencia la imposibilidad del legislador de eliminar
facultades –no excluidas o prohibidas por la Carta Política– y que se
encuentran orientadas a asegurar lo dispuesto por el artículo 4°
Constitucional, en concreto, la posibilidad de objetar actos legislativos. Esta
prohibición emana, por una parte, de la lectura sistemática del principio de
supremacía constitucional y, por la otra, de una aplicación completa e integral
del sistema de frenos y contrapesos. En este sentido, el actor manifiesta que:
“En síntesis, el
principio de supremacía constitucional contemplado en el artículo 4° de la
Constitución Política autoriza al Presidente de la República a presentar
objeciones a los proyectos de acto legislativo. Por su parte, las normas
acusadas de inconstitucionales, contenidas en los artículos 197, 198 y 199 de
la Ley 5ª de 1992, cercenan esa función del Presidente de la República.
Mientras la norma superior autoriza al Presidente a presentarlas, las normas de
inferior jerarquía, esto es, los artículos 197, 198 y 199 acusados, niegan esa posibilidad,
de donde derivan su inconstitucionalidad. De allí que deben ser retiradas del
ordenamiento o, al menos, el sentido normativo contrario a la Constitución
Política”.
3.3. En desarrollo de lo anterior, el
accionante advierte que el Presidente de la República es símbolo de la unidad
nacional y que, en virtud del artículo 188 del Texto Superior, se encuentra
vinculado por el juramento de cumplir la Constitución y las leyes y de
“garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos”. La observancia
de los citados compromisos torna indispensable el reconocimiento de la facultad
de objetar los actos legislativos, cuando los mismos resultan contrarios a los
mandatos previstos en la Constitución o puedan afectar los derechos y
libertades de los ciudadanos.
3.4. Por último, el demandante sostiene que
hasta el momento la Corte no se ha ocupado del examen de los artículos en esta
oportunidad cuestionados, más allá de que en algunas providencias, a manera de obiter
dicta, haya indicado la improcedencia de objeciones en relación con actos
legislativos[1]. En criterio del actor, no existe cosa juzgada constitucional (CP
art. 243), básicamente por las siguientes razones: (i) porque no se han
examinado los artículos cuestionados; (ii) porque no existe una sentencia cuya ratio
decidendi se refiera a la controversia planteada en esta oportunidad y
(iii) porque no se ha desarrollado un examen de la posibilidad de objetar actos
legislativos, desde la perspectiva de los artículos 1°, 4°, 113 y 118 del Texto
Superior, como se expone en la demanda.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Intervención del Senado de la
República
4.1.1. El apoderado del Senado de la
República solicita declarar la existencia de una cosa juzgada constitucional
respecto del artículo 197 de la Ley 5ª de 1992, pues dicha disposición fue
objeto de pronunciamiento en la Sentencia C-241 de 1994.
4.1.2. En lo que respecta al artículo 198,
el interviniente sostiene que su tenor literal es el mismo del inciso 1° del
artículo 166 de la Constitución, por lo que no puede contradecir la Carta
Política. Lo mismo acontece con el artículo 199 que recoge lo previsto en el
artículo 167 del Texto Superior.
4.1.3. Finalmente, el apoderado del Senado
considera que el demandante no formuló cargos concretos contra las
disposiciones acusadas, sino que se limitó a “una formulación vaga, abstracta y
global de los motivos de inconstitucionalidad”, por lo cual solicita a la Corte
proferir un fallo inhibitorio.
4.2. Intervención del Ministerio del
Interior
4.2.1. El apoderado del
Ministerio del Interior solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad
de los preceptos legales demandados previstos en la Ley 5ª de 1992. Inicialmente considera que el artículo 227
de la citada ley faculta al Gobierno Nacional para plantear objeciones contra
los proyectos de acto legislativo[2].
Tales objeciones constituyen el ejercicio de una competencia del Jefe de Estado
que se explica en “el compromiso ineludible de acatar, respetar y hacer cumplir
la Constitución y, con ello, de servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Carta”.
La posibilidad de formular objeciones
responde al ejercicio de una función autónoma, la cual constituye a su vez una
manifestación del principio de colaboración armónica, previsto en el artículo
113 de la Constitución Política.
4.2.2. En este sentido, el interviniente
concluye que: “la permanencia de los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de
1992, no comporta el desconocimiento y/o violación de los artículos 1°, 4° y
113 de la Carta Política, en el entendido que [existe] (…) una regla de
remisión normativa que aprueba la aplicación del procedimiento de objeciones
presidenciales a los proyectos de acto legislativo”.
4.3. Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
4.3.1. El apoderado del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte declarar la exequibilidad
condicionada de los artículos demandados. Para comenzar el interviniente señala
que en la medida en que el artículo 166 del Texto Superior no distingue el tipo
de proyecto que se puede objetar y devolver al Congreso de la República, debe
concluirse que el Gobierno Nacional se encuentra habilitado para plantear
objeciones respecto de los proyectos de acto legislativo. Sin embargo, sostiene
que dicha atribución debe hacerse compatible con el ejercicio del poder de
reforma, por lo que la devolución de un proyecto sólo procede cuando las
modificaciones a la Carta Política impliquen (i) una sustitución de la
Constitución o (ii) excedan el ámbito del poder constituyente derivado.
4.3.2. En consecuencia, en criterio del
interviniente, las normas demandadas no son incompatibles con la Constitución,
siempre y cuando se condicione su exequibilidad “mediante la aceptación de la
procedencia de las objeciones del Gobierno en relación con los proyectos de
acto legislativo que supongan una sustitución de la Constitución”.
4.4. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho
4.4.1. El apoderado del Ministerio de
Justicia y del Derecho solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las
disposiciones acusadas, en el entendido de que el Presidente de la República
puede formular objeciones presidenciales a los proyectos de acto legislativo,
de acuerdo con el mismo rigor normativo aplicable respecto de los proyectos de
ley.
Para el interviniente es necesario realizar
una lectura armónica de los preceptos acusados frente a lo expuesto por este
Tribunal en las Sentencias            C-294 de 2012 y C-335 de 2008. En la
primera, la Corte señaló que le es aplicable al procedimiento de expedición de
los actos legislativos, el trámite de aprobación de las leyes, en los términos
consagrados en el artículo 227 de la Ley 5ª de 1992. En la segunda, se admitió
que el concepto de ley no se restringe al acto normativo proferido por el
Congreso de la República, pues el mismo se extiende a toda norma jurídica
aplicable al caso concreto, como lo es la Constitución Política o las
disposiciones que integran el bloque de constitucionalidad.
Por esta razón, es posible entender que la
expresión “proyectos de ley” consagrada en las disposiciones demandadas,
se aplica igualmente a las “proyectos de acto legislativo”, es decir,
que el Presidente de la República también tiene la facultad de presentar
objeciones frente a estos últimos, cuando ellos sean inconvenientes o
manifiestamente contrarios a la Constitución.
4.4.2. Adicional a lo expuesto, el
apoderado del Ministerio señala que siendo el trámite de aprobación de los
actos legislativos más riguroso que el de una ley, no resulta coherente que
frente a los primeros se excluya la aplicación del régimen de objeciones,
cuando precisamente se trata de un mecanismo constitucional ideado para actuar
en defensa del ordenamiento jurídico.
4.4.3. Por otra parte, se afirma que no
existe una prohibición constitucional expresa que le impida al Presidente de la
República plantear objeciones en contra de actos legislativos. Por el
contrario, su aplicación se infiere del artículo 227 de la Ley 5ª de 1992, el
cual incorpora las normas del procedimiento legislativo al trámite de las
reformas constitucionales, en cuanto sus mandatos no resulten incompatibles.
4.4.4. Por último, el interviniente
sostiene que la formulación de objeciones presidenciales respecto de actos
legislativos, constituye una manifestación expresa del principio de
colaboración armónica entre las ramas del poder público.
4.5. Intervención de la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República
4.5.1. La Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República solicita a esta Corporación declarar la
exequibilidad de los artículos demandados. Inicialmente hace referencia al peso
que en el ordenamiento jurídico tiene el principio de supremacía constitucional
(CP art. 4), por virtud del cual ningún poder constituido puede tomar
decisiones que transgredan la fisonomía de la Carta o afecten su integridad.
En desarrollo de lo anterior, explica que
el poder de reforma de la Constitución está sujeto al cumplimiento de los
procedimientos establecidos en el Texto Superior y a los límites axiológicos
que se prevén en la Carta. De ahí que, si el Congreso de la República modifica
el texto constitucional de manera irregular, ya sea transgrediendo los procedimientos
de aprobación o modificando los aspectos fundacionales del paradigma
constitucional (sustitución de la Constitución), es necesario que se activen
los mecanismos de control para evitar la afectación de la integridad y
supremacía de la Carta.
Para estos efectos, en principio, el
sistema cuenta con dos herramientas dirigidas a asegurar la supremacía de la
Constitución: (i) la acción pública de inconstitucionalidad y (ii) el referendo
constitucional derogatorio (CP arts. 241 y 377). No obstante, dichos mecanismos
son insuficientes ante la realidad de la entrada en vigencia de una reforma
constitucional aprobada mediante acto legislativo. En dichos casos, como las
consecuencias de lo aprobado serían obligatorias mientras se agotan los
procedimientos previstos para eliminarlas, se estaría ante la ilógica situación
de la que Constitución Política permite su violación o sustitución temporal.
La necesidad de evitar la autodestrucción
de la Constitución y el uso de la herramienta de la interpretación conforme,
conducen a que no sólo sea posible, sino también necesario, “admitir que los
actos legislativos pueden ser objetados por el Presidente de la República
cuando el proceso de reforma constitucional ha sido violatorio de los
procedimientos de reforma previstos en la Carta o cuando el contenido de la
reforma implica un socavamiento de los pilares del Estado democrático”. En esta
medida, el régimen de las objeciones se erige en el único mecanismo inmediato
de protección de la Constitución.
4.5.2. A pesar de lo anterior, el
interviniente considera que no le asiste razón al actor en su demanda contra
los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de 1992, pues dichos textos no
incurren en una omisión legislativa, básicamente (i) porque su marco
regulatorio se refiere de forma exclusiva a la procedencia de las objeciones
contra proyectos de ley, y (ii) porque la posibilidad de objetar proyectos de
acto legislativo se origina de la remisión prevista en el artículo 227 del
citado estatuto legal, en la que se “faculta al operador jurídico para
incorporar al proceso de reforma constitucional todas las instituciones,
figuras, mecanismos, reglas, etc., del proceso legislativo ordinario, que sean
compatibles con el de reforma constitucional”.
La compatibilidad de ambos procedimientos
se justifica, entre otras, en las siguientes razones: (i) los actos
legislativos se sujetan sin traumatismo a las reglas generales de los proyectos
de ley; (ii) en el ordenamiento constitucional no existe disposición alguna que
excluya la sanción de los actos legislativos y, por ende, como contrapartida,
del régimen de las objeciones; y finalmente, (iii) el uso de la citada figura
se convierte en un mecanismo que de forma anticipada advierte sobre una
eventual infracción de las disposiciones constitucionales, “por lo que no cabe
interpretarla como un veto del ejecutivo a la labor del legislativo, máxime
cuando la decisión final respecto de las objeciones por razones de
inconstitucionalidad debe ser adoptada por la Corte Constitucional, según el procedimiento
ordinario previsto para las leyes.”
4.5.3. Conforme a esta argumentación, la
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República concluye que no es
posible acceder a la solicitud del demandante, pues los preceptos legales
cuestionados no incurren en una omisión legislativa, al estar contemplada la
aplicación de la figura de las objeciones contra actos legislativos en el
artículo 227 de la Ley 5ª de 1992.
4.6. Intervención de la Universidad del
Rosario
4.6.1. El representante de la Universidad
del Rosario solicita a la Corte proferir una decisión inhibitoria y, en su
defecto, declarar la exequibilidad de los artículos demandados. En cuanto a la
primera solicitud, el interviniente sostiene que se incumplen las cargas de
certeza y suficiencia, pues los artículos cuestionados no regulan la hipótesis
referente a la procedibilidad de las objeciones gubernamentales contra actos
legislativos y, adicionalmente, la acusación se fundamenta en hechos
hipotéticos como lo sería el eventual desbordamiento en el uso del poder de
reforma por parte del Congreso de la República.
4.6.2 En lo que se refiere a la solicitud
subsidiaria, el interviniente afirma que el actor no demostró la existencia de
un deber específico que imponga al legislador la obligación de regular el
régimen de objeciones frente a actos legislativos. Por lo demás, considera que
no es posible derivar de la Constitución una obligación del Congreso que le
exija tratar de forma idéntica el procedimiento de adopción de una ley y de un
acto legislativo, pues el segundo está sometido a estándares más rigurosos, al
implicar una afectación de los principios básicos que rigen a la sociedad. Por
esta razón, concluye que cualquier desarrollo normativo sobre este punto debe
provenir del Congreso de la República, sin que le sea posible a esta
Corporación proferir fallos aditivos.
4.7. Intervención de la Universidad
Externado de Colombia
4.7.1. El representante de la Universidad
Externado de Colombia interviene en el presente juicio de inconstitucionalidad,
en el sentido de solicitar que se declaren exequibles los preceptos legales
demandados, siempre que se entienda que su aplicación no puede negar la
posibilidad de que el Presidente de la República formule objeciones a los
proyectos de acto legislativo.
4.7.2. Para comenzar el interviniente
afirma que los artículos cuestionados no incurren en la omisión legislativa
alegada por el actor, pues los mismos se limitan a plantear las reglas de
procedencia de las objeciones frente a proyectos de ley. Por el contrario, una
interpretación sistemática del ordenamiento jurídico permite inferir que el
régimen de objeciones contra los actos legislativos se deriva del texto del
artículo 227 de la Ley 5ª de 1992, el cual permite aplicar el procedimiento
legislativo ordinario a los procesos de reforma constitucional, en cuanto no
sean incompatibles con las reglas previstas en el Texto Superior.
Dicha compatibilidad se infiere de las
siguientes razones: (i) aun cuando la Corte ha establecido, entre otras, en las
Sentencias C-222 de 1997, C-543 de 2002, C-208 de 2005, C-178 de 2007 y C-180
de 2007 que la sanción no constituye un requisito de validez de los actos
legislativos, su práctica tampoco se encuentra prohibida, caso en el cual, de
realizarse, no se podría invalidar el acto de reforma; y además, (ii) la
aprobación de una reforma constitucional mediante acto legislativo, no es una
actuación ajena a la participación del Gobierno Nacional, básicamente por las
reglas que consagran su iniciativa y que le reconocen voz y asiento en su
trámite.
4.7.3. Ante esta realidad, es posible
sostener que en aplicación del artículo 227 de la Ley 5ª de 1992, es válida la
formulación de objeciones contra actos legislativos, en primer lugar, porque no
se consagran reglas que afecten la mayorías requeridas en la Constitución como
si se tratase del ejercicio de un poder de veto y, en segundo término, porque
la reflexión sobre su prosperidad se mantiene en el ámbito del órgano de
representación popular.
Por consiguiente, “lo único que se obtiene
con las objeciones por parte del Presidente de la República sobre un proyecto
de acto reformatorio de la Constitución es reabrir el espacio institucional de
reflexión en el que se delibere acerca de las razones que el Jefe de Estado
presenta y se tome una decisión más racional y democrática”.
4.8. Intervenciones ciudadanas
Las ciudadanas Diana Paola González García,
Johanna Andrea Solarte González y Mercedes Moreno Sánchez presentaron un
escrito de intervención, en el que solicitan a la Corte declarar la
exequibilidad de los preceptos legales acusados. Para las citadas ciudadanas
las normas demandadas constituyen una reproducción de los artículos 165, 166 y
167 de la Constitución, por lo que de ellas no se deriva una prohibición para
que el Presidente de la República objete proyectos de acto legislativo.
Por otra parte, se afirma por las
intervinientes que la posibilidad de acudir a la figura de la objeción contra
actos reformatorios de la Constitución, surgiría de la necesidad de preservar
el Texto Superior y de velar por la protección de los derechos fundamentales.
Una interpretación en este sentido, le permitiría al Jefe de Estado cumplir con
“una de sus más importantes funciones como lo es proteger la Constitución,
velar por [su defensa] y verificar que los proyectos de ley aprobados por el
Congreso no vulneren los derechos y libertades de los coasociados, tal como lo
exige el artículo 188 Superior”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
5.1. El Procurador General de la Nación
solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial de
la demanda. Para comenzar, la Vista Fiscal sostiene que
el actor pretende encontrar contenidos implícitos en
las disposiciones acusadas, desconociendo la carga de certeza que se exige en
formulación de las demandas de inconstitucionalidad. En este sentido, el
Procurador afirma que basta una “lectura desprevenida de los artículos 4° y 113
Superiores, para advertir que ninguno de ellos prevé de manera explícita o
implícita que el Presidente de la República tenga competencia para objetar
proyectos de acto legislativo reformatorio de la Carta”.
5.2. Por lo demás, ni la supremacía de la
Constitución, ni la división de las funciones del poder público, tienen la
entidad suficiente para derivar de su rigor normativo la posibilidad de objetar
actos legislativos. Ello es así, por una parte, porque el Presidente de la
República no es el único responsable de ejercer el control de
constitucionalidad y, por la otra, porque la distribución de competencias entre
varias autoridades públicas no conduce a entender –per se– que todo
proyecto tramitado por el Congreso pueda ser objetado.
5.3. Finalmente, la Vista Fiscal considera
que no se acredita la ocurrencia de una omisión legislativa y que la misma no
se puede inferir del precepto constitucional que obliga al Presidente de la
República a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos. Por
lo demás, los preceptos acusados se limitan a reproducir lo señalado por los
artículos 166 y 167 de la Constitución, sin que dicha circunstancia hubiese
sido advertida por el actor.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
6.1. Competencia
La Sala Plena de la Corte Constitucional es
competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de 1992, “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la
Cámara de Representantes”, presentada por el
ciudadano Evaristo Rafael Rodríguez Felizzola, en los términos del numeral 4º
del artículo 241 de la Constitución Política.
6.2. Problema jurídico y esquema de
resolución
De acuerdo con los argumentos expuestos en
la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de
la Vista Fiscal, le corresponde a esta Corporación establecer, si el Congreso
de la República incurrió en una omisión legislativa relativa al excluir de la
regulación prevista en los artículos 196, 197 y 198 de la Ley 5ª de 1992, la
facultad del Gobierno Nacional de objetar proyectos de acto legislativo, en
contra de los principios de supremacía constitucional y de separación y
equilibrio de los poderes públicos, consagrados en los
artículos 1°, 4°, 113 y 188 del Texto Superior.
Para resolver el
citado problema jurídico, la Corte inicialmente se pronunciará sobre la aptitud de los cargos formulados en la demanda y, en especial, se
detendrá en el examen de los requisitos que se exigen cuando se pretende
acreditar la ocurrencia de una omisión legislativa relativa (6.3). En caso de que la acusación propuesta supere el citado examen
de aptitud, se hará una breve exposición sobre el régimen de las objeciones
gubernamentales en el ordenamiento jurídico (6.4); luego de lo cual se
procederá al examen del caso concreto (6.5).
6.3. Cuestión Previa: Inhibición
por ineptitud sustantiva de la demanda
6.3.1. La Corte ha establecido de manera reiterada que aun
cuando la acción de inconstitucionalidad es pública e informal, los demandantes
tienen unas cargas mínimas que deben satisfacer para que se pueda promover el
juicio dirigido a confrontar el texto de un precepto legal frente a la
Constitución. Precisamente, el artículo 2º del Decreto 2067 de
1991 establece los siguientes requisitos que deben contener las demandas de
inconstitucionalidad: (i) el señalamiento de las normas acusadas, bien sea a
través de su transcripción literal o de la inclusión de un ejemplar de una
publicación oficial de las mismas; (ii) la indicación de las normas
constitucionales que se consideren infringidas; (iii) la exposición de las
razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando ello
resultare aplicable, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución
para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v)
la razón por la cual esta Corporación es competente para conocer de la demanda.
En lo referente a las razones de inconstitucionalidad, este
Tribunal ha insistido en que el demandante tiene la carga de formular un cargo
concreto de naturaleza constitucional contra la disposición acusada[3]. En este
contexto, en la Sentencia C-1052 de 2001, esta Corporación señaló que las
razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes.
Son claras cuando existe un hilo conductor en la
argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones en las que se soporta. Son ciertas cuando la acusación
recae sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una deducida
por el actor o implícita. Son específicas cuando el actor expone las
razones por las cuales el precepto legal demandado vulnera la Carta
Fundamental. Son pertinentes cuando se emplean argumentos de naturaleza
estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera
conveniencia. Y son suficientes cuando la acusación no sólo es formulada
de manera completa sino que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una
duda razonable sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
Así las cosas, antes de pronunciarse de fondo, la Corte debe
verificar si el actor ha formulado materialmente un cargo, pues de no ser así
existiría una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a la reiterada
jurisprudencia de esta Corporación, impediría un pronunciamiento de fondo y
conduciría a una decisión inhibitoria, pues este Tribunal carece de competencia
para adelantar de oficio el juicio de inconstitucionalidad. Sobre este punto,
en la Sentencia C-447 de 1997, se sostuvo que:
"Si un
ciudadano demanda una norma, debe cumplir no sólo formalmente sino también
materialmente estos requisitos, pues si no lo hace hay una ineptitud sustancial
de la demanda que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación,
impide que la Corte se pronuncie de fondo. En efecto, el artículo 241 de la
Constitución consagra de manera expresa las funciones de la Corte, y señala que
a ella le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución en los estrictos y precisos términos del artículo. Según esa
norma, no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes
sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual
implica que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando
efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un
ciudadano contra una norma legal".
Si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la
demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento jurídico
permite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia[4],
teniendo en cuenta que en algunas ocasiones no es evidente el incumplimiento de
las exigencias mínimas que permiten adelantar el juicio de
inconstitucionalidad, lo que motiva un análisis con mayor
detenimiento y profundidad por parte de la Sala Plena.
Sobre el particular, la Corte ha dicho que:
“[Si] bien el
momento procesal ideal para pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de
inconstitucionalidad es la etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de
la demanda, por resultar más acorde con la garantía de la expectativa que
tienen los ciudadanos de recibir un pronunciamiento de fondo sobre la
constitucionalidad de las disposiciones demandadas por ellos, esta decisión
también puede adoptarse al momento de proferir un fallo, pues es en esta etapa
procesal en la que la Corte analiza con mayor detenimiento y profundidad las
acusaciones presentadas por los ciudadanos en las demandas de
inconstitucionalidad”[5].
Finalmente, no sobra recordar que un fallo inhibitorio, lejos de
afectar la garantía de acceso a la administración justicia (CP art. 229),
constituye una herramienta idónea para preservar el derecho político y
fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones públicas en
defensa de la Constitución (CP arts. 40.6 y 241), al tiempo que evita que la
presunción de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea
objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una
verdadera controversia constitucional. En estos casos, como se expuso en la
Sentencia C-1298 de 2001, lo procedente es “adoptar una decisión inhibitoria
que no impide que los textos acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a
partir de una demanda que satisfaga cabalmente las exigencias de ley”.
6.3.2. Ahora bien, el control de constitucionalidad no sólo
procede sobre las acciones del legislador, sino también frente a sus omisiones.
De acuerdo con la jurisprudencia, se entiende por omisión todo tipo de
abstención del legislador de disponer lo prescrito por la Constitución[6].
Esta figura exige entonces que exista una norma en el Texto Superior que
contemple el deber de expedir un preciso marco regulatorio y que dicho deber
sea objeto de incumplimiento. Por esta razón, se ha dicho que existe una
omisión legislativa, cuando no se observa por el legislador una obligación de
acción expresamente señalada por el Constituyente[7].
Desde sus primeros pronunciamientos, este Tribunal ha
distinguido las omisiones legislativas absolutas de las omisiones
legislativas relativas. En las primeras existe una falta de desarrollo
total de un determinado precepto constitucional; mientras, en las segundas, el legislador excluye de una norma jurídica un ingrediente,
consecuencia o condición normativa que, a partir de un análisis inicial o de
una visión global de su contenido, permite concluir que su consagración resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos previstos en la
Constitución.
Obsérvese como, mientras en las omisiones
absolutas, no se ha producido norma alguna en relación con una determinada
materia, en las omisiones relativas, por el contrario, sí existe un
desarrollo legal vigente, pero imperfecto, por la ausencia de un aspecto
normativo específico en relación con el cual existe el deber constitucional de
adoptar medidas legislativas. Para esta Corporación tan sólo es procedente el
juicio de inconstitucionalidad respecto de omisiones relativas, pues en
los casos de ausencia total de regulación no concurre un referente normativo
que se pueda confrontar con la Constitución.
6.3.3. La
jurisprudencia sobre la omisión legislativa relativa giró inicialmente
alrededor del principio de igualdad, a partir de la consideración según la cual
el presupuesto básico de dicha omisión consiste en que el legislador
regula una materia, pero lo hace de manera imperfecta o incompleta, al no tener
en cuenta todos aquellos supuestos que, por ser análogos, deberían quedar
incluidos en dicha regulación. No obstante, desde una perspectiva más amplia,
también se ha admitido que la omisión legislativa ocurre cuando se deja de
regular algún supuesto que, en atención a los mandatos previstos en el Texto
Superior, tendría que formar parte de la disciplina legal de una determinada
materia. Así, por ejemplo, este Tribunal se ha referido a omisiones relativas
vinculadas con la protección del derecho fundamental al debido proceso[8].
Desde esta perspectiva, como
regla general, la Corte ha insistido en que la configuración de una omisión
legislativa relativa requiere acreditar, en relación con la materia objeto de
regulación, la existencia de un imperativo constitucional que exija regular el
supuesto que se considera omitido.
6.3.4. En desarrollo de lo
expuesto, este Tribunal ha señalado los siguientes requisitos que se deben
acreditar para entender que una demanda de inconstitucionalidad por omisión
legislativa relativa ha sido planteada en debida forma, a saber: (i) la
existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii)
que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser
asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o
que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con el
Texto Superior, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que en los casos de exclusión la falta de
justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se
encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión
sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el
Constituyente al legislador.
En todo caso,
la posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir un pronunciamiento de
fondo, queda supeditado al hecho de que la omisión sea predicable directamente
de la disposición acusada, sin que resulte admisible el ataque indiscriminado
de normas o la referencia a preceptos normativos que no han sido vinculados al
proceso. En este sentido, en la Sentencia C-185 de 2002 se expuso que:
“[Haciendo] referencia a los requisitos de procedibilidad de la
acción pública de inconstitucionalidad, la doctrina de esta Corporación ha
definido que sólo es posible entrar a evaluar la ocurrencia de una omisión
legislativa relativa, cuando el actor ha dirigido la acusación contra la norma
de cuyo texto surge o emerge la omisión alegada[9].
En este sentido, la posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir
pronunciamiento de fondo, queda supeditada al hecho de que la omisión sea
predicable directamente del dispositivo impugnado, y en ningún caso de otro u
otros que no hayan sido vinculados al proceso”.
6.3.5. Con fundamento en lo anterior, esta
Corporación encuentra que en el asunto bajo examen se debe proferir un fallo
inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda, por las razones que
a continuación se exponen:
- En primer lugar, las disposiciones
legales demandadas son una mera reproducción textual de normas
constitucionales. Así, se observa que: (i) el inciso 1° del artículo 197 de la
Ley 5ª de 1992 transcribe un fragmento del artículo 165 de la Constitución
Política, conforme al cual si el Gobierno Nacional objeta un proyecto de ley
debe devolverlo a la Cámara en que tuvo origen[10]; (ii) el inciso 2° del artículo 197 de la Ley 5ª de 1992 repite
parte del inciso 2° del artículo 166 del Texto Superior, en el que se dispone
que si las Cámaras entran en receso, el Presidente de la República debe
publicar el proyecto objetado en los términos establecidos para ejercer dicha
facultad[11]; (iii) el artículo 198 de la Ley 5ª de 1992 es una fiel copia del
inciso 1° del artículo 166 constitucional, en el que se consagran los plazos
para objetar dependiendo del número de artículos de la iniciativa[12]; y finalmente, (iv) el artículo 199 de la Ley 5ª de 1992 se refiere
a las dos modalidades de objeción: por inconstitucionalidad y por
inconveniencia, reiterando básicamente el mismo procedimiento de definición
previsto en el artículo 167 del Texto Superior[13].
No sobra recordar que el juicio
de inconstitucionalidad por omisión exige que el cargo propuesto por el actor
sea predicable directamente del contenido de las
disposiciones acusadas, y no de simples opiniones o apreciaciones subjetivas
que no tienen respaldo en el texto del cual se alega la supuesta abstención del
legislador. Sobre el particular, en la Sentencia C-208 de 2007, en
tratándose de omisiones legislativas relativas, esta Corporación expresó que
“lo que merece reproche constitucional es el efecto contrario a la Constitución
que ellas lleguen a generar en el ordenamiento”, razón por la cual “únicamente
cuando el silencio del legislador se traduce en una norma implícita que,
por ejemplo, prohíbe algo permitido u ordenado por la Carta cabe hablar de la
inconstitucionalidad [por] omisión.”
En este sentido, en el asunto sub-examine,
encuentra la Corte que la demanda presentada por el ciudadano Rodríguez
Felizzola busca que esta Corporación de respuesta a un vacío interpretativo, en
el sentido de definir si es posible deducir la existencia de objeciones contra
proyectos de acto legislativo a partir del régimen normativo previsto en la
Constitución. Sin embargo, el accionante no realiza un esfuerzo argumentativo
tendiente a demostrar por qué los textos acusados, en concreto los artículos
197, 198 y 199 de la Ley 5ª de  1992, que, como ya se dijo, son una reproducción
de varios preceptos constitucionales, cercenan la posibilidad del Presidente de
formular dicho tipo de objeciones, ni tampoco explica cuál sería la norma
implícita que surgiría del contenido normativo de los preceptos acusados en
contra de los mandatos previstos en la Constitución.
El juicio que se propone se
soporta exclusivamente en una concepción netamente personal sobre el alcance de
los principios de separación de funciones y de supremacía constitucional, sin
que, en ninguna parte, se oriente el examen hacia el contenido de los preceptos
cuestionados y hacia la forma en que ellos crean una norma implícita que va en
contravía de un deber específico impuesto por el Constituyente al legislador. Lo anterior, en el caso bajo examen, adquiere una connotación
especial, si se tiene en cuenta que la identidad de contenido normativo entre
los preceptos legales demandados y los artículos constitucionales referentes al
régimen de objeciones (CP arts. 165 a 167), excluye –por lógica– la
contraposición que debe existir entre dichas normas, como requisito necesario
del juicio de inconstitucionalidad.
En este orden de ideas, la
demanda incumple con la carga de certeza, pues la acusación no se
soporta en un contenido normativo específicamente vinculado con las
disposiciones de las cuales se alega la omisión, sino en un ataque
indeterminado al conjunto de normas que reproducen los preceptos
constitucionales sobre el régimen de objeciones, a partir de una apreciación
eminentemente subjetiva sobre el alcance de varios principios de raigambre
superior. Al respecto, en la Sentencia C-041 de 2002, se
dijo que:
“Para que una demanda de inconstitucionalidad contra una omisión
legislativa relativa sea admisible, resulta necesario que el actor acuse el
contenido normativo específicamente vinculado con la omisión. De esta
suerte, no resultan atendibles los cargos generales que se dirigen a
atacar un conjunto indeterminado de normas con el argumento de que omiten la
regulación de un aspecto particular, o los que se dirigen a atacar
normas de las cuales no emerge el precepto que el demandante echa de menos.”
(Subrayado y sombreado por fuera del texto original)[14].
- En segundo lugar, no cabe duda
de que las disposiciones acusadas consagran el régimen de objeciones contra
proyectos de ley, a través de la reproducción de las normas constitucionales
que regulan dicha materia. De ahí que, en principio, su contenido normativo no
se ocupa de desarrollar lo referente a las objeciones frente
proyectos de acto legislativo. Por esta razón, era obligación del actor demostrar
de donde surgía la omisión por él señalada, lo que le exigía tener en cuenta
todas las normas legales que regulan el procedimiento de expedición del citado
acto de reforma (Ley 5ª de 1992, arts. 221 a 227), con el propósito de
determinar si ellas consagran o no, directa o indirectamente, la posibilidad de
realizar la actuación que se considera no fue prevista por el legislador. En
este sentido, el actor omitió hacer referencia al artículo 227 de la Ley 5ª de
1992, conforme al cual: “Las disposiciones contenidas en los capítulos
anteriores referidas al procedimiento legislativo ordinario que no sean
incompatibles con las regulaciones constitucionales tendrán en el trámite
legislativo constituyente plena aplicación y vigencia”.
Como se observa
de lo expuesto, el citado precepto legal sujeta el trámite de las reformas
constitucionales que se adelantan por medio de acto legislativo a las reglas
del procedimiento legislativo ordinario que no sean incompatibles con las
regulaciones constitucionales. En virtud de lo anterior, la carga de
suficiencia le imponía al actor el deber de explicar por qué no cabe la
posibilidad de realizar objeciones frente a proyectos de acto legislativo, a
pesar de la existencia de la citada regla de remisión, o lo que es lo mismo,
por qué a pesar del contenido de dicha disposición efectivamente se presenta la
omisión por él alegada.
Si bien
excepcionalmente esta Corporación ha admitido la posibilidad de decretar la
existencia de una unidad normativa para proferir un fallo de fondo, el uso
de dicha facultad se somete al requisito de “que el actor haya efectuado un
cargo de inconstitucionalidad verificable respecto de los
contenidos que conformarían la proposición jurídica completa”[15], como se expuso en la Sentencia C-870 de 2010.
Dicha situación no acontece en
el caso sometido a decisión, pues, como ya se explicó, la demanda incumple con
la carga de certeza, al no soportar el juicio en los dispositivos impugnados,
sino en un ataque indeterminado y general sobre el alcance del régimen de las
objeciones, a partir de una apreciación eminentemente subjetiva sobre el
contenido de los principios de separación de funciones y de supremacía
constitucional.
- Finalmente, conforme se señaló
en el acápite 6.3.4 de esta providencia, uno de los requisitos esenciales que
se deben acreditar en una demanda de inconstitucionalidad por omisión
legislativa relativa, es el concerniente al incumplimiento injustificado de un
deber específico impuesto por el Constituyente al legislador. Como se mencionó
en la Sentencia C-664 de 2006, el juicio por omisión no recae simplemente en un
no hacer, sino en un no hacer algo normativamente predeterminado.
En el asunto
bajo examen, si bien actor señaló las normas legales de las cuales predica la
presunta omisión legislativa, no logró precisar ni demostrar cuál es el deber
constitucional específico incumplido por el legislador al expedir las normas
orgánicas que se impugnan.
En efecto, al revisar
el contenido normativo de los artículos 1°, 4°, 113 y 188 del Texto Superior,
no se deriva de ellos –ni explícita ni implícitamente– un mandato específico
referente a la posibilidad del Presidente de la República de objetar proyectos
de acto legislativo. Precisamente, el artículo 1° Superior se limita a
describir la forma y las características básicas del Estado[16]; el artículo 4° se concreta en el desarrollo del principio de
supremacía constitucional[17]; el artículo 113 se refiere a la división del poder público[18]; y por último, el artículo 188 consagra las funciones simbólicas
del Presidente de la República[19].
No se observa
en los preceptos invocados como vulnerados la existencia de un mandato
específico, en el que se exija que deba existir una etapa de objeciones
gubernamentales a los proyectos de acto legislativo, por lo que demanda también
incurre en un desconocimiento de la carga de suficiencia, al no tener la
capacidad de despertar una duda mínima sobre la exequibilidad de las
disposiciones demandadas. Tampoco es válido pretender que el mandato específico
se deriva de los principios de separación de funciones y de supremacía constitucional,
básicamente porque los principios constituyen mandatos de optimización[20] y de ellos, por lo general, no emana una regla instrumental
concreta, como la que se pretende hacer exigible por el actor.
En conclusión,
esta Corporación encuentra que se debe proferir un fallo inhibitorio por ineptitud
sustantiva de la demanda, en primer lugar, porque el actor no logró establecer
por qué las disposiciones acusadas adolecen de la omisión legislativa por él
alegada (desconocimiento de la carga de certeza); en segundo término,
porque prescindió del análisis de las normas legales que
regulan el procedimiento de expedición de los actos legislativos y, en
concreto, del artículo 227 de la Ley 5ª de 1992, cuyo examen resultaba
necesario para demostrar que el Presidente de la República carece de la
facultad de objetar proyectos de acto legislativo (desconocimiento de la
carga de suficiencia); y finalmente, porque no se acreditó el
incumplimiento de un deber específico impuesto por el Constituyente al
legislador, a partir de los artículos 1°, 4°, 113 y 188 del Texto Superior,
pues de ellos no se deriva ni expresa, ni implícitamente la facultad que el
demandante considera omitida (desconocimiento de la carga de suficiencia).
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para
emitir un pronunciamiento de fondo en relación con los artículos 197, 198 y 199
de la Ley 5ª de 1992, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Presidente
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado
Ausente en comisión
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO
DE VOTO
DEL
MAGISTRADO MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A
LA SENTENCIA C-083/13
CRITERIOS DE
ADMISIBILIDAD DE LAS DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD-Confusión con los criterios propios de un examen de fondo en materia
de omisión legislativa relativa (Salvamento de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Presupuestos jurisprudenciales para su admisión (Salvamento de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Estándares distorsionan la naturaleza pública de la acción de
inconstitucionalidad y se erigen en barreras formalistas de acceso a la
justicia impropias de un tribunal Constitucional (Salvamento de voto)
OBJECIONES
GUBERNAMENTALES CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS-No se
configura una omisión legislativa relativa (Salvamento de voto)
OBJECIONES
GUBERNAMENTALES-Compatibilidad con el proceso
constituyente a cargo del Congreso de la República (Salvamento de voto)
OBJECIONES
CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS-Inexistencia de
precedente constitucional que las prohíba (Salvamento de voto)
La objeción de los actos legislativos no
desconoce precedente alguno de la Corte Constitucional, ya que las referencias
al respecto indicando su improcedencia en las sentencias C-222 de 1997, C-543 de 1998, C-873
de 2003, C-208 de 2005, C-1053 de 2005 y C-178 de 2007, no se erigen en un precedente vinculante dado que nunca resultaron necesarias en las decisiones adoptadas en tanto
no se ocupaban de solucionar ese problema jurídico. Esto indica entonces que
tales referencias constituyen en verdad dichos de paso que carecen de la fuerza
obligatoria relativa que se adscribe a la ratio decidendi.
OBJECIONES
DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS-Asegura la
supremacía e integridad de la Constitución (Salvamento de voto)
REFORMAS
CONSTITUCIONALES APROBADAS POR EL CONGRESO-Jurisprudencia
constitucional sobre rigurosidad en la comprobación de la validez del
procedimiento legislativo (Salvamento de voto)/REFORMAS CONSTITUCIONALES
APROBADAS POR EL CONGRESO-Escrutinio jurisdiccional y político es más
estricto que el de la legislación (Salvamento de voto)
OBJECIONES
GUBERNAMENTALES DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS-Guarda el
equilibrio de los poderes (Salvamento de voto)/PRINCIPIO DE SEPARACION DE
PODERES-Jurisprudencia constitucional (Salvamento de voto)
OBJECIONES
GUBERNAMENTALES-Alcance (Salvamento de voto)/OBJECIONES
GUBERNAMENTALES-Mecanismo de colaboración-control entre los dos poderes
(Salvamento de voto)
OBJECION
GUBERNAMENTAL-No implica la anulación de las
facultades del Congreso (Salvamento de voto)
OBJECIONES
GUBERNAMENTALES-Constituyen una etapa más en el
proceso legislativo (Salvamento de voto)
Las objeciones presidenciales por
inconstitucionalidad, lejos de constituir un veto u obstáculo para el proceso
legislativo en Colombia, constituyen una etapa más en la formación de las
leyes. De igual manera, la insistencia de las Cámaras no puede ser considerada
como una colisión de competencias entre dos ramas del poder público, que por mandato superior están llamadas a guardar
entre sí un equilibrio armónico
SILENCIO
CONSTITUCIONAL RESPECTO DE LA FACULTAD GUBERNAMENTAL DE OBJETAR ACTOS
LEGISLATIVOS-Alcance (Salvamento de voto)/PROCESO
DE FORMACION DE ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia
constitucional sobre reglas de procedimiento legislativo ordinario que resultan
aplicables (Salvamento de voto)
INTERPRETACION
DE LA CONSTITUCION-No puede implicar que los
silencios en ella previstos, sean considerados siempre como prohibiciones
(Salvamento de voto)
La interpretación de la Constitución no puede implicar que
los silencios en ella previstos, sean considerados siempre como prohibiciones:
conduciría a la eliminación de la libertad de configuración reconocida al
Congreso y, por esa vía, la afectación del principio democrático. Para el
análisis específico, de si el Legislador Orgánico -y sólo él en cuanto
legislador- puede asignar una atribución a un órgano del Estado relacionada con
el trámite de formación normativa es necesario cumplir varias condiciones: (i)
que el silencio constitucional no sea el resultado de un rechazo del
constituyente -juicio de no exclusión constituyente-, (ii) que la regulación
adoptada por el Legislador Orgánico pueda articularse con el sistema
constitucional vigente, sin desconocer la imagen maestra o contenido esencial de
las diferentes garantías institucionales -juicio de coherencia institucional-,
(iii) que la regulación favorezca u optimice la realización de intereses
constitucionales significativos reconocidos en la parte dogmática de la
Constitución -juicio de articulación con el sistema axiológico- y (iv) que la
competencia que se atribuya, guarde relación con las competencias
constitucionales reconocidas al órgano correspondiente -juicio de asociación
competencial-. Estas exigencias articulan diversos sistemas de interpretación
-histórico y sistemático- y aseguran, de una parte, que el reconocimiento de
una facultad de regulación radicada en el Congreso no afecte la Constitución;
y, de otra, la preservación de la cláusula general de competencia, cuando se
trata de un asunto orgánico que no fue constitucionalmente decidido.
ASIGNACION DE
COMPETENCIAS AL GOBIERNO EN TRAMITE DE ADOPCION EN ACTO LEGISLATIVO, A PESAR
DEL SILENCIO DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia
constitucional (Salvamento de voto)
TRAMITE
LEGISLATIVO DE REFORMAS CONSTITUCIONALES-Vacío en
la Constitución debe suplirse con lo previsto en el trámite legislativo
ordinario en cuanto no resulte incompatible con el título XIII de la
Constitución (Salvamento de voto)
El título XIII de la Constitución, si
bien contiene ciertas alusiones a la promulgación, no establece regulación
alguna sobre la manera como ella debe hacerse. La regla general, que tiene
origen a) en una interpretación histórica, b) en el lenguaje empleado por el
constituyente y c) en la jurisprudencia constitucional, indica que los vacíos
de regulación que se adviertan en el título XIII de la Carta a propósito de las
reformas por la vía del Congreso de la República, deben suplirse por el trámite
legislativo ordinario en cuanto no resulte incompatible con lo dispuesto en el
Título XIII. Dentro del proceso formación de las leyes se ha previsto su
promulgación por el gobierno (C.P. Arts. 165 y 189 num. 10). Nada se opone a
que ese trámite, que tiene sentido como un instrumento de autenticidad y de
publicidad, que es de obligatorio cumplimiento para el Presidente de la
República y que puede suplirse por el Congreso (C.P. art. 168), se aplique
también en el trámite de los actos legislativos.
RECONOCIMIENTO
DE LA FACULTAD DE OBJETAR ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Desarrollo constitucional y derecho comparado (Salvamento de voto)
ACTOS
LEGISLATIVOS-Ausencia de obligación de sancionarlos
y posibilidad de formular objeciones gubernamentales (Salvamento de voto)
Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5
de 1992.
Referencia: Expediente D-9209.
Actor: Evaristo Rafael Rodríguez Felizzola.
Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez.
A
continuación sintetizo las razones que justifican mi desacuerdo con la decisión
de la Corte consistente en inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo en
relación con los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5 de 1992, por ineptitud
sustantiva de la demanda.
1. La
decisión de la Corte confunde los criterios
de admisibilidad de demandas de inconstitucionalidad con los criterios propios
de un examen de fondo en materia de omisión legislativa relativa.
1.1. Sostiene la sentencia que el demandante no consiguió
demostrar la existencia de un deber constitucional específico para adoptar un
régimen jurídico que discipline las objeciones gubernamentales de actos
legislativos. A esa conclusión se arribó indicando, de una parte, que de los
artículos 4, 113 y 188 de la Constitución no se deriva implícitamente que el
Presidente de la República tenga competencia para objetar proyectos de actos
legislativos y, de otra, que las disposiciones acusadas se limitan a reproducir
lo señalado en los artículos 166 y 167 de la Constitución.
1.2. Adoptar una decisión inhibitoria, como lo hizo la Corte,
argumentando que no existe un deber constitucional que obligue al legislador a
adoptar un régimen jurídico de objeciones gubernamentales en contra de actos
legislativos, constituye una conclusión propia de un examen de fondo y no de un
juicio de admisibilidad del cargo. En efecto, tal consideración supone un
pronunciamiento sobre la satisfacción de uno de los requerimientos para
declarar la existencia de una omisión legislativa relativa y no, por el
contrario, sobre la aptitud de la acusación formulada para propiciar un
pronunciamiento de este Tribunal.
1.3. La sentencia de la Corte se opone a sus decisiones
previas. Así por ejemplo en las sentencias C-533 de 2012 y C-782 de 2012, entre
otras, esta Corporación se limitó a constatar, antes de adelantar el examen
correspondiente, si el demandante aludía a cada una de las condiciones que,
según la jurisprudencia, estructuran la omisión.
También en esa dirección se encuentra la sentencia C-914 de
2010 en la que la Corte precisa que en materia de omisión legislativa relativa
es necesario considerar la existencia de dos momentos diversos relativos a la
valoración de la aptitud del cargo, en primer lugar, y a la procedencia de
declarar la existencia de una omisión legislativa relativa, en segundo término.
Según dicho pronunciamiento, este último exige que se encuentren efectivamente
acreditados los elementos estructurales de la omisión, al paso que en el
primero basta que los argumentos del demandante se encuentren enfocados
a cumplir con tales ingredientes.
1.4. En esta ocasión, contrariando las características de la
acción pública de inconstitucionalidad, la inhibición de la Corte se fundó no
en que el demandante se hubiere abstenido de señalar el incumplimiento de un
deber constitucional específico sino en el hecho de que tal deber, según la
mayoría, no existe en la Constitución.
2. La
decisión de la Corte impone barreras formalistas al ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad.
Considerar, como lo hizo la sentencia de la que me aparto,
que el demandante no conformó la proposición jurídica completa al no demandar
el artículo 227 de la ley 5 de 1992, desconoce que dicha disposición no se
requería para la formulación de cargo por omisión en tanto la lectura de los
artículos 197, 198 y 199 de dicha ley permitía apreciar, desde el principio, la
imperfección que en la regulación constataba el demandante. Además de ello, la
exigencia establecida por la Corte en esta sentencia termina obligando no solo
a demandar las disposiciones que puedan refutar la omisión advertida  -lo que
resulta absurdo- sino también a examinar de manera integral el ordenamiento
jurídico a fin de identificar cualquier norma que pueda oponerse a la omisión
–lo que resulta desproporcionado-.
Estos estándares de admisibilidad de las demandas por omisión
legislativa, distorsionan la naturaleza pública de la acción de
inconstitucionalidad y se erigen en barreras formalistas de acceso a la
justicia impropias de un Tribunal Constitucional.
3. No se configura una omisión legislativa relativa dado que
la posibilidad de formular objeciones gubernamentales contra los actos
legislativos se prevé, sin oponerse a la Constitución, en el artículo 227 de la
ley 5 de 1992.
Considerando entonces que la demanda presentada cumplía
plenamente con los requerimientos para promover un pronunciamiento de fondo por
parte de este Tribunal, debía declararse la exequibilidad de las normas
demandadas dado que no se configuraba la omisión alegada. Esta
conclusión se apoya en varios  argumentos          que a continuación se
sintetizan:
3.1.
Aplicación de las reglas del proceso legislativo ordinario al proceso
constituyente.
El artículo
227 de la Ley 5 de 1992, ordena la aplicación de las reglas del proceso
legislativo ordinario al trámite legislativo constituyente. A su vez, el
régimen de las objeciones gubernamentales es parte del proceso de formación de
las leyes que se extiende, en consecuencia, al de los actos legislativos.
3.2.
Compatibilidad de las objeciones gubernamentales con el proceso constituyente a
cargo del Congreso de la República.
Se cumple la
condición prevista en el artículo 227 para la aplicación del régimen de
objeciones de los proyectos de ley a los actos legislativos -compatibilidad de
tal remisión con las “regulaciones constitucionales”-, por las siguientes
razones:
3.2.1. Inexistencia
de precedente constitucional que prohíba las
objeciones en contra de actos legislativos.
La objeción de los actos legislativos no desconoce precedente alguno
de la Corte Constitucional, ya que las referencias al respecto indicando su
improcedencia en las sentencias C-222 de 1997, C-543 de 1998, C-873 de 2003, C-208 de 2005, C-1053 de 2005 y C-178
de 2007, no se erigen en un precedente vinculante dado
que nunca resultaron necesarias en las
decisiones adoptadas en tanto no se ocupaban de solucionar ese problema
jurídico. Esto indica entonces que tales referencias constituyen en verdad dichos
de paso que carecen de la fuerza obligatoria relativa que se adscribe a la ratio
decidendi.
3.2.2. Compatibilidad constitucional de las objeciones
gubernamentales en el proceso legislativo constituyente.
El Legislador Orgánico estableció, en el artículo 227, que
las reglas aplicables al procedimiento legislativo ordinario regularán también
el proceso constituyente a cargo del Congreso -entre ellas, la relativas a las
objeciones de actos legislativos-, siempre que no resulten incompatibles con lo
previsto en la Constitución. En esa medida, debe determinarse si el trámite de
tales objeciones gubernamentales -establecido entre los artículos 197 y 200 de
la ley 5 de 1992- es o no compatible con la regulación constitucional que
disciplina la adopción de actos legislativos.
La compatibilidad a la que alude el artículo 227
de la ley 5 de 1992 puede definirse como una cualidad de las normas que les
permite concurrir o coexistir con otras. De esta manera se trata de una
condición que implica la no oposición con la Constitución. Serán entonces
compatibles con la regulación constitucional aquellas disposiciones del trámite
legislativo ordinario (i) que reproducen mandatos constitucionales que
expresamente la Constitución reconoció como aplicables a la adopción de actos
legislativos o (ii) que no contradicen una prohibición derivada de la Carta
Política. En suma, aquellas reglas o principios legales cuya aplicación al
procedimiento constituyente a cargo del Congreso, se encuentra ordenada por la
Constitución  o se halla permitida.
3.2.2.1.
Las objeciones de los actos legislativos asegura la supremacía e integridad de
la Constitución.
3.2.2.1.1. La
supremacía de la Constitución, que encuentra fundamento en los artículos 2, 4,
6, 237 y 241 de la Carta Política, entre otros, constituye un parámetro
ineludible para establecer la compatibilidad de un régimen legal que autorice
el ejercicio de una competencia gubernamental para objetar los actos
legislativos, en cuanto mecanismo adecuado para su materialización. Ello,
ciertamente, disminuye los riesgos asociados a la entrada en vigencia de una
reforma a la Carta Política que, aunque podría ser objeto de un cuestionamiento
constitucional posterior en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, tendría la aptitud de producir efectos y lesionar el
ordenamiento jurídico.
3.2.2.1.2. La
interpretación anterior constituye una maximización de la supremacía de la
Constitución. Al admitir la atribución gubernamental, se reconoce la
habilitación de un funcionario -el Presidente de la República- que representa
la unidad de la Nación y a quien corresponde la garantía de los derechos y
libertades de todos los colombianos -artículo 188 de la Constitución-. De esta forma,
resulta coherente con el control difuso que desde el artículo 4 de la
Constitución se ha previsto y cuyo ejercicio se
encuentra a cargo de los “jueces, las autoridades administrativas e incluso
los particulares que tengan que aplicar una norma jurídica en un caso concreto”[21].
3.2.2.1.3.
Imponer al Presidente la  imposibilidad cuestionar la promulgación de un acto
legislativo que desconoce la Constitución, entraña una renuncia al cumplimiento
de la obligación que se deriva del juramento de cumplir la Constitución. Esta
consecuencia no resulta admisible si se considera, una vez más se destaca, que
el planteamiento de objeciones y la consecuente suspensión de la promulgación-
no conlleva la extinción de la iniciativa legislativa sino la apertura de una
oportunidad, marcada por el predominio institucional del Congreso, para
reflexionar nuevamente sobre la corrección constitucional de la decisión
adoptada.
3.2.2.1.4. La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que el trámite de
aprobación de reformas constitucionales por parte del Congreso, debe ser
especialmente cuidadoso y, correlativamente, también el control constitucional
del mismo. Esto implica que una atribución del Presidente de la República que
haga posible profundizar el debate y la reflexión no es ajena a la perspectiva
señalada y, por el contrario, se inscribe en las razones que la explican. En la
sentencia C-040 de 2010, la Corte se refirió al alcance del control a su cargo:
La exigencia de tanto unos como otros requisitos se
explica, a la luz de la jurisprudencia constitucional, en la especial
rigurosidad en la comprobación acerca de la validez del procedimiento
legislativo que precede a las reformas constitucionales aprobadas por el
Congreso. No puede perderse de vista que en este escenario el Legislativo
ejerce un poder superior –y por ende, sometido a mayores exigencias-, que el de
“hacer las leyes” de que trata el artículo 150 C.P.  En contrario, el
Congreso hace uso de sus facultades como poder constituyente derivado, con el
fin de adelantar reformas que afectan a la Carta Política y que, por ello,
inciden en aspectos básicos, centrales y definitorios del modelo jurídico y
político del país.  En ese orden de ideas y a partir de un criterio
teleológico, que atiende a las finalidades cumplidas por los actos
legislativos, resulta acertado afirmar que aunque los requisitos de trámite son
exigibles de toda expresión de la actividad congresional, el estándar del
control que ejerce este Tribunal eleva su exigencia en el análisis del
procedimiento que antecede a la expedición de los actos legislativos. (Subraya
fuera del original)
Conforme a la decisión citada, los ajustes a la Constitución
se encuentran sometidos a un escrutinio jurisdiccional y político más estricto
que el de la legislación. En tal sentido, la posibilidad de objeción
gubernamental de las enmiendas a la Carta, resulta finalísticamente concurrente
con lo destacado por la Corte y compatible con la Constitución, máxime que la
participación del Presidente de la República no supone nunca un aniquilamiento
del proyecto, sino que posibilita la promoción de mayores niveles de acuerdo y,
en todo caso, de deliberación.
3.2.2.1.5. Tanto
las leyes como los actos legislativos se encuentran sometidos a límites
jurídicos cuyo respeto debe asegurarse institucionalmente. La imposición de
condiciones a uno y otro, hace que la aceptación del trámite de objeciones de
naturaleza jurídica, como aquellas que corresponden a las réplicas por
inconstitucionalidad, resulte funcional en ambas hipótesis. La misma razón que
justifica el establecimiento de una habilitación gubernamental para la
formulación de objeciones por inconstitucionalidad en el caso de los proyectos
de ley se hace relevante en los actos legislativos. Considerar incompatible con
la Constitución la formulación de objeciones gubernamentales implica aceptar,
por ejemplo, que frente a infracciones graves y claras al procedimiento de aprobación,
el Presidente de la República no tiene alternativa diferente a promulgar el
acto y, en consecuencia, a aceptar que produzca todos sus efectos. Una
conclusión como esta impacta directamente el núcleo del sistema constitucional
colombiano y pone en tela de juicio la decisión constituyente de salvaguardar
la integridad y supremacía de la Carta Política.
3.2.2.1.6. En
suma, el respeto de la integridad y supremacía de la Constitución, hace posible
considerar compatible con ella el reconocimiento que ha hecho el Legislador
orgánico, en el artículo 227 de la ley 5 de 1992, de la facultad del Gobierno
para tramitar institucionalmente  -al amparo del régimen de objeciones-
aquellos desacuerdos que se funden en la posible configuración de vicios
competenciales o de trámite, con ocasión de la expedición de actos
legislativos. Se trata de una intervención oportuna que permite armonizar
diferentes y valiosos intereses de la Constitución.
3.2.2.2.
Las objeciones gubernamentales de los actos legislativos guarda el equilibrio
de los poderes.
3.2.2.2.1. Una
de las funciones más importantes del modelo de  objeciones gubernamentales,
consiste en promover un control por parte del poder ejecutivo al legislativo
sin desconocer, en todo caso, el predominio institucional de este último en el
trámite de aprobación de normas. Esta consideración encuentra su apoyo en el
artículo 113 de la Constitución del que se desprende un mandato de división de
poderes, un mandato de colaboración armónica y un principio de control
recíproco.
3.2.2.2.2.
Desde sus primeros pronunciamientos este Tribunal se ocupó de caracterizar el
principio de la separación de poderes, así como la idea de equilibrio y control
entre ellos. En la sentencia C-449 de 1992 indicó:
“Surge pues una
interdependencia de las distintas ramas y órganos del poder, lo cual implica
incluso un control recíproco entre ellos. No se trata por tanto de una
fragmentación del poder del Estado sino de una articulación a través de la
integración de varias fuerzas. Un nexo sistemático vincula entonces los fines
esenciales del Estado y su organización. Como ya lo tiene establecido la
reciente jurisprudencia de la Corte Constitucional en su primera sentencia en
Sala Plena, "la visión de una rígida separación de los poderes debe ser
superada en la concepción que concilia el ejercicio de funciones separadas -que
no pertenecen a un órgano sino al Estado- con la colaboración armónica para la
realización de sus fines, que no son otros que los del servicio a la
comunidad". (Subraya fuera del original)
Pues bien, el
reconocimiento legislativo de la facultad de objetar gubernamentalmente un acto
legislativo se inscribe en la orientación constitucional derivada del artículo
113 de la Constitución, en tanto hace posible un control oportuno -de
advertencia- de las actuaciones del Congreso con el propósito de promover la
realización de los fines del Estado.
3.2.2.2.3. En la sentencia C-036 de 1998, esta Corporación se
refirió con precisión al significado constitucional de las objeciones
gubernamentales como mecanismo de colaboración-control entre los dos poderes.
Indicó:
“La presentación de una objeción, de mérito
o de orden constitucional, suscita un nuevo debate en las cámaras, vale decir,
un examen adicional de la temática del proyecto, lo que indudablemente enriquece
las deliberaciones y el resultado final de las mismas. En este sentido
particular relieve asumen las objeciones por inconstitucionalidad. En efecto,
la actuación preventiva del Gobierno y la inmediata reflexión de las cámaras, constituyen
oportunidades institucionales valiosas que se orientan a reforzar la necesaria
vinculación del poder público a la Constitución. De mantenerse - al mediar
la insistencia -, la discrepancia entre el Gobierno y el Congreso, sobre el
aspecto constitucional, el llamado a dirimirla con carácter general será la
Corte Constitucional. La ausencia de este órgano jurisdiccional, en el proceso
de resolución de las objeciones por conveniencia, obedece a que en este evento
la materia tiene naturaleza puramente política y, por consiguiente, se salda
con la mera insistencia de las cámaras aprobada por mayoría absoluta. (Subrayas
fuera del texto original)
La perspectiva
mencionada en relación con el proceso de las objeciones gubernamentales, toma
nota de la preocupación de las democracias contemporáneas por asegurar que las
decisiones más importantes para la sociedad no solo sean adoptadas por órganos
con suficiente legitimidad democrática sino que también resulten materialmente
correctas o apropiadas. En ese sentido el reconocimiento de controles
institucionales durante el proceso de aprobación de las reformas a la
Constitución resulta importante, no solo para asegurar que resulten compatibles
con el Derecho vigente y adecuadas para hacer frente a los desafíos políticos,
sociales o económicos, sino también para asegurar un equilibrio institucional
que evite cualquier exceso en el ejercicio de la función constituyente
derivada.
3.2.2.2.4. La objeción gubernamental de actos legislativos no
implica, sin embargo, la anulación de las facultades del Congreso. En efecto,
el trámite de objeciones no implica en ningún caso una forma de obstrucción o
aniquilamiento definitivo de las iniciativas aprobadas por el Congreso y, en
esa medida, no podría caracterizarse esta competencia gubernamental como una
forma de veto. Las reglas aplicables a la materia demuestran que, desde
una perspectiva constitucional, el carácter previo del trámite de las
objeciones no paraliza la actividad del Congreso sino que activa un
procedimiento con trámites temporalmente preclusivos y, sin duda alguna,
sumarios. Esta característica hace posible entonces diferenciar la competencia
gubernamental de objetar de la facultad de veto insuperable existente en otros
ordenamientos constitucionales[22].
En esa dirección dijo la Corte en la sentencia C-1152 de 2008:
“En otras
palabras, las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad, lejos de
constituir un veto u obstáculo para el proceso legislativo en Colombia,
constituyen una etapa más en la formación de las leyes. De igual manera, la
insistencia de las Cámaras no puede ser considerada como una colisión de
competencias entre dos ramas del poder público, que por mandato superior están llamadas a guardar entre sí un
equilibrio armónico.”
3.2.2.2.5. El
reconocimiento de objeciones gubernamentales durante el trámite de aprobación
de actos legislativos como mecanismo de control de la actividad del Congreso y,
en consecuencia, como forma de asegurar el equilibrio de los poderes, no es
extraña en los demás mecanismos de reforma constitucional que incluso pueden
suponer una mayor participación ciudadana. Tanto la convocatoria de una
asamblea nacional constituyente, como el llamado al Pueblo para que se
pronuncie en referendo sobre un proyecto de reforma constitucional, demandan la
intervención del Congreso mediante la adopción de leyes que, naturalmente,
podrán ser objetadas por el Presidente de la República. Siendo ello así, una
lectura de la Constitución que negara la pertinencia de las objeciones gubernamentales
en el trámite de un acto legislativo, argumentando que tal trámite implica la
imposición de un control o limitación inaceptable del poder constituyente,
desconoce que en los trámites mencionados en los artículos 376 y 378 -que
implican la participación directa de la ciudadanía y permiten la introducción
de cambios profundos en el texto constitucional-, la formulación de objeciones
por parte del Presidente de la República sí resulta posible.
3.2.2.2.6. En
suma, no es exótico ni riñe con la Constitución, la intervención del Presidente
de la República en procedimientos constituyentes mediante la formulación de
objeciones gubernamentales. Ello se traduce en el control de la actividad del
legislador, expresión del equilibrio de poderes y manifestación del propósito
constitucional de asegurar una deliberación suficiente en la adopción de las
decisiones de poder más decisivas.
3.2.2.3.
El silencio constitucional respecto de la facultad gubernamental de objetar
actos legislativos.
En un Estado Constitucional de Derecho como el configurado
en la Carta Política de 1991, la actividad de los funcionarios se encuentra
sometida a reglas previamente establecidas. Autorizar al Gobierno para formular
una objeción durante el trámite de un acto legislativo, parece resultar
constitucionalmente problemática, ya que los artículos 165, 166 y 167 la
regulan al referirse  únicamente a los proyectos de ley sin mencionar los actos
legislativos. A juicio de la Corte, tal silencio no puede entenderse como una
prohibición a su ejercicio por las razones que se sintetizan a continuación.
3.2.2.3.1.
Consideraciones asociadas a la guarda de la supremacía e integridad de la
Constitución y al equilibrio de poderes, conducen a concluir que la posibilidad
constitucional de un régimen jurídico orgánico que autorice la objeción de
actos legislativos -tal y como lo hace el artículo 227 de la ley 5 de 1992-, no
es incompatible con la Constitución. El reconocimiento de la atribución de
objetar actos legislativos no es un asunto constitucionalmente definido: se
trata de una materia respecto de la cual la Constitución no contiene un mandato
que la admita, como tampoco otro que la proscriba.
3.2.2.3.2. Es
por tratarse de una cuestión que se relaciona directamente con la actividad del
Congreso (art. 151) y que impacta el ejercicio de la actividad legislativa
ordinaria o constituyente[23],
que el Legislador Orgánico puede atribuirle al Gobierno la facultad de
intervenir en el trámite de aprobación de las reformas constitucionales,
formulando objeciones gubernamentales. Esta interpretación permite articular
adecuadamente las razones que justificarían aceptar la facultad del Gobierno para
objetar actos legislativos y el principio de legalidad, en tanto aquel solo
podría ejercerla bajo la condición de que se encuentre reconocida en la ley
orgánica.
3.2.2.3.3. Tal
perspectiva es consistente con lo indicado por la Constitución, respecto de la
naturaleza, simultáneamente constitucional y orgánica, que regula el proceso de
formación de los actos reformatorios de la Constitución. Cabe recordar la
sentencia C-040 de 2010, ya citada, en la que la Corte indicó:
“El artículo 375 C.P. establece un grupo de reglas mínimas
acerca del trámite de los proyectos de acto legislativo (…). Sin embargo, estas
reglas de procedimiento no son las únicas que resultan aplicables a los
proyectos de acto legislativo. En efecto, tanto el artículo 227 de la Ley 5ª de
1992 – Reglamento del Congreso, como la jurisprudencia constitucional,
(…) han contemplado que al trámite de dichos proyectos [de actos
legislativos] son plenamente aplicables las reglas del procedimiento
legislativo ordinario que no sean incompatibles con los preceptos
constitucionales específicos para tales reformas a la Carta. (Subraya
y corchete fuera del original)
Negar la posibilidad de adoptar un régimen jurídico en
materia de objeciones gubernamentales en contra de actos legislativos
implicaría: (i) anular la competencia del Legislador para asignar funciones a
las diferentes autoridades públicas conforme lo prevén los artículos 121, 122 y
123 de la Constitución y (ii) desconocer la competencia del Legislador Orgánico
para regular la actividad del Congreso y la relación del Legislativo y el
Ejecutivo en el proceso de formación de las leyes.
3.2.2.3.4. La
interpretación de la Constitución no puede implicar que los silencios en ella
previstos, sean considerados siempre como prohibiciones: conduciría a la
eliminación de la libertad de configuración reconocida al Congreso y, por esa
vía, la afectación del principio democrático. Para el análisis específico, de
si el Legislador Orgánico -y sólo él en cuanto legislador- puede asignar una
atribución a un órgano del Estado relacionada con el trámite de formación
normativa es necesario cumplir varias condiciones: (i) que el silencio
constitucional no sea el resultado de un rechazo del constituyente -juicio de
no exclusión constituyente-, (ii) que la regulación adoptada por el Legislador
Orgánico pueda articularse con el sistema constitucional vigente, sin
desconocer la imagen maestra[24] o contenido esencial de las diferentes garantías
institucionales -juicio de coherencia institucional-, (iii) que la regulación
favorezca u optimice la realización de intereses constitucionales
significativos reconocidos en la parte dogmática de la Constitución[25] -juicio de articulación con el sistema axiológico- y (iv)
que la competencia que se atribuya, guarde relación con las competencias
constitucionales reconocidas al órgano correspondiente -juicio de asociación
competencial-.
Estas exigencias articulan diversos sistemas de
interpretación -histórico y sistemático- y aseguran, de una parte, que el reconocimiento
de una facultad de regulación radicada en el Congreso no afecte la
Constitución; y, de otra, la preservación de la cláusula general de
competencia, cuando se trata de un asunto orgánico que no fue
constitucionalmente decidido.
3.2.2.3.5. La
aplicación de estos criterios, conducen a concluir lo siguiente:
(i) La
inexistencia de una referencia particular a las objeciones gubernamentales
frente a los actos legislativos, no tiene su causa en el rechazo de una
propuesta en tal sentido por la Asamblea Nacional Constituyente; esto indica
que el silencio del texto constitucional no puede interpretarse como una
decisión Constituyente de prohibirla.
(ii) El reconocimiento legislativo de la competencia del
Presidente no desconoce garantía institucional alguna, en tanto el Congreso
preserva siempre su predominio en el trámite de las objeciones y en la
definición de insistir o no el proyecto, sin la existencia de una agravación de
las mayorías.
(iii) La
definición de una autorización para objetar actos reformatorios de la
Constitución, (a) contribuye a evitar riesgos de violación de la Constitución
-art. 4-, (b) hace posible el control político de la actividad del poder
legislativo en desarrollo del equilibrio de poderes, (c) propicia que los
procesos constituyentes valoren adecuadamente el impacto de los ajustes
constitucionales en el derecho internacional -art. 9-, (d) optimiza los
procesos democráticos -arts. 1, 3, 40-, (e) amplia el ámbito de relaciones en
las que se proyecta la colaboración armónica de los poderes como expresión del
sistema de frenos y contrapesos -art. 113- y (f) refuerza el sistema de control
difuso de constitucionalidad con un mecanismo de control previo de advertencia
sobre la posible violación de la Constitución, antes de que el acto legislativo
cobre vigor -arts. 4, 241, 242-.
(iv) La posibilidad de objetar actos legislativos se asocia
con competencias reconocidas al Presidente de la República, en particular, con
la obligación de defender la Constitución que se sigue de los deberes que
surgen al prestar su juramento (art. 188).
De
acuerdo con lo expuesto no puede considerarse que la Constitución haya
proscrito la existencia de un régimen legislativo que autorice las objeciones
gubernamentales. Una adecuada comprensión del silencio conduce entonces a
aceptar la competencia indelegable del Legislador Orgánico -art. 151-, tal como
lo hizo en al artículo 227 de la Ley 5 de 1992.
3.2.2.3.6. Esta
interpretación no es ajena a la orientación de la jurisprudencia
constitucional, en relación con la asignación de competencias al Gobierno
durante el trámite de adopción de los actos legislativos, a pesar del silencio
de la Constitución. En la sentencia C-180 de 2007 este Tribunal expresó:
El título XIII
de la Constitución, si bien contiene ciertas alusiones a la promulgación,
no establece regulación alguna sobre la manera como ella debe hacerse. La regla
general, que tiene origen a) en una interpretación histórica, b) en el lenguaje
empleado por el constituyente y c) en la jurisprudencia constitucional, indica
que los vacíos de regulación que se adviertan en el título XIII de la Carta a
propósito de las reformas por la vía del Congreso de la República, deben
suplirse por el trámite legislativo ordinario en cuanto no resulte incompatible
con lo dispuesto en el Título XIII. Dentro del proceso formación de las
leyes se ha previsto su promulgación por el gobierno (C.P. Arts. 165 y 189
num. 10). Nada se opone a que ese trámite, que tiene sentido como un
instrumento de autenticidad y de publicidad, que es de obligatorio cumplimiento
para el Presidente de la República y que puede suplirse por el Congreso (C.P.
art. 168), se aplique también en el trámite de los actos legislativos.”
Así las cosas,
el deber de promulgar (i) es una atribución de una importancia significativa en
la producción de efectos del acto legislativo, (ii) no está prevista en el
texto de la Constitución y (iii) cuya radicación en el Presidente de la
República, ha sido reconocida por la jurisprudencia de este Tribunal, sin
encontrar que por ello se desconozca la Constitución: la regla adoptada por la
Corte es, en realidad, la interpretación de un silencio de la Constitución.
3.2.2.3.7. En suma, puede concluirse que el silencio de la Constitución, en
relación con la facultad gubernamental de objetar actos legislativos, lleva a
sostener a esta Corporación que el Legislador Orgánico, tal y como lo hizo en
el artículo 227 de la ley 5 de 1992, se hallaba habilitado para atribuir esta
responsabilidad al poder Ejecutivo.
3.2.2.4.
El reconocimiento de la facultad de objetar actos reformatorios de la Constitución
no es un tema inédito en el constitucionalismo colombiano ni en el derecho
comparado.
3.2.2.4.1. Si se examinan
los textos constitucionales que precedieron la Constitución de 1991, como se
demostraba en la ponencia presentada a la sala Plena, puede constatarse que
ellos adoptaron diferentes formas de regulación en lo referido (i) a la
posibilidad de formular objeciones gubernamentales en contra de actos
legislativos, (ii) a la existencia o no de una competencia judicial para el
control de los referidos actos y (iii) al tipo de intervención del poder
ejecutivo en la etapa final de su adopción.
3.2.2.4.2.
Adicionalmente otros sistemas constitucionales han
reconocido expresamente la facultad de objetar actos legislativos previendo un
procedimiento específico para el efecto. Ello ha ocurrido en los ordenamientos
constitucionales de Chile y Suráfrica.
-. El artículo 128 de la Constitución de Chile prevé que una
vez aprobado el proyecto por las cámaras del Congreso, pasará al Presidente de
la República asignándole la competencia para objetar total o parcialmente. En
el primer caso si las cámaras insistieren en su totalidad por
las dos terceras partes de los miembros en ejercicio de cada una de ellas, el
Presidente tiene la obligación de promulgar dicho proyecto, a menos que
consulte a la ciudadanía mediante plebiscito. En el segundo caso la
Constitución contempla varios supuestos. Así, puede
ocurrir que las Cámaras, con el voto conforme de las tres quintas o dos
terceras partes de los miembros en ejercicio de cada una de ellas, según
corresponda de acuerdo con el artículo 127, aprueben las observaciones del
Presidente, en cuyo caso el proyecto se devolverá al Presidente para su
promulgación. Ahora bien, si las Cámaras no aprueban algunas o todas las observaciones
del Presidente no habrá reforma constitucional en aquello relativo a las
discrepancias. Sin embargo, si ambas Cámaras insistieren por los dos tercios de
sus miembros en ejercicio, en la parte del proyecto aprobado por ellas, se
devolverá al Presidente la parte del proyecto que haya sido objeto de
insistencia para su promulgación. En este caso podrá consultarse a la
ciudadanía para que se pronuncie mediante un plebiscito, respecto de las
cuestiones en desacuerdo.
-. En la
Constitución de la República de Sudáfrica se encuentra también prevista la
posibilidad de que el Presidente de la República formule objeciones en contra
de actos reformatorios. En la sección 74 se regulan los procedimientos de
reforma constitucional precisando, en su numeral 9, que una
vez aprobado debe ser presentado ante el Presidente para su sanción. A su vez
en la sección 79, denominada “Aprobación de proyectos” se regula la posibilidad
de que el Presidente impulse el trámite de reconsideración cuando tenga dudas
sobre la constitucionalidad del proyecto resultando aplicable a las reformas de
la Constitución según lo prevé el literal b) del numeral 3 de la referida
sección. Así las cosas, si el Presidente tiene las anotadas dudas de
constitucionalidad debe formularlas a la Asamblea Nacional a fin de que
reconsidere el proyecto. En la reconsideración, además de la asamblea y en
determinados supuestos, debe participar el denominado Consejo Nacional de
Provincias. Una vez reconsiderado, si se satisfacen las dudas del Presidente,
deberá proceder a sancionarlo y firmarlo. Si no ocurre lo anterior, el
Presidente se encuentra habilitado para sancionar y firmar el proyecto o para
plantear el asunto ante la Corte Constitucional a fin de obtener una decisión
sobre el particular. Si se solicita un pronunciamiento de la Corte y esta
afirma la constitucionalidad del proyecto el Presidente se encuentra obligado a
sancionar y firmar el proyecto.
3.2.2.5.
La ausencia de obligación de
sancionar los actos legislativos y la posibilidad de formular objeciones
gubernamentales.
3.2.2.5.1. No
es procedente negar la facultad del Congreso de la República para adoptar un
régimen legal que autorice y regule las objeciones gubernamentales en contra de
actos legislativos, argumentando que tales actos no demandan sanción
presidencial. Esta perspectiva es equivocada, en la medida en que presupone que
el reconocimiento de la obligación de surtir la sanción presidencial, es una
condición necesaria para admitir la procedencia de las objeciones. Según tal
postura se trataría de comportamientos gubernamentales que deben existir
simultáneamente y ejercerse de manera alternativa: el presidente sanciona u
objeta. A mi juicio esta interpretación no se desprende de la Constitución, tal
y como a continuación se explica.
3.2.2.5.2. El
artículo 165 de la Constitución prescribe que, una vez aprobado un proyecto de
ley por las Cámaras, pasará al Presidente para la sanción. La lectura detenida
de las disposiciones constitucionales relacionadas con este asunto permite
constatar que, desde la perspectiva de la posición del Presidente de la
República, sanción presidencial y objeción gubernamental no son necesariamente
comportamientos alternativos ineludibles -caras de la misma moneda-. Del examen
conjunto de los artículos 165, 166, 167 y 168 es posible concluir que la
Constitución reconoce tres posibilidades diversas: en primer lugar que el
Presidente sancione el proyecto de ley; en segundo lugar que el Gobierno
formule objeciones por inconveniencia e inconstitucionalidad; finalmente, que
el proyecto no sea objetado ni tampoco sancionado por el Gobierno Nacional.
3.2.2.5.3. A
diferencia de otros sistemas jurídicos en los que esta última opción -no
sanción- puede incluso implicar el aniquilamiento del proyecto, el ordenamiento
constitucional colombiano prevé que cuando el Presidente de la República no
concurre a sancionarlo, lo hará el Presidente del Congreso. Esta posibilidad de
actuación, explícitamente prevista en el artículo 168 de la Constitución,
permite aceptar que la sanción por parte del Presidente de la República no es
una condición insustituible para el nacimiento a la vida jurídica de un acto
legislativo, y por ello, la procedencia de las objeciones gubernamentales
frente a actos legislativos no es incompatible con la Constitución. En esa
medida puede admitirse como posible -aunque no ordenado- que aún en vigencia el
precedente de la sentencia C-543 de 1998, el legislador orgánico autorice al
Presidente de la República para objetar la aprobación de un acto legislativo.
3.2.2.5.4. La
pretendida relación de dependencia entre el deber de sancionar y la facultad de
objetar, parece apoyarse en la consideración de la sanción como un acto de
aprobación y la objeción como un acto de repudio. En la sentencia C-543 de
1998  sostuvo este Tribunal:
“Además, debe
agregarse que los Actos Legislativos mediante los cuales el Congreso reforma la
Constitución no requieren de sanción presidencial, porque las decisiones de la
voluntad constituyente no pueden, por su misma naturaleza, quedar subordinadas
a la aquiescencia de ningún poder constituido, salvo la competencia estricta y
precisa atribuida a la Corte para efectos del control formal.”
Esta
conclusión se fundamentó en el argumento según el cual establecer tal requisito
implicaría subordinar la voluntad constituyente a los poderes constituidos. En
esa medida, siendo el Presidente de la República uno de tales poderes, el
requerimiento de su intervención para sancionar la ley tendría como efecto
someter o doblegar la decisión del poder constituyente.
Sin embargo, varias
decisiones de la Corte Constitucional dejan claro que el trámite
correspondiente a la sanción presidencial no es un instrumento que le permita
al Presidente de la República aceptar o no una ley. Así, en la sentencia C-256
de 1998 señaló lo siguiente al caracterizar la referida figura:
“Ahora bien, la
sanción es un requisito esencial en el sentido de ser un trámite
constitucionalmente ordenado, que debe cumplirse y por medio del cual el
gobierno participa de la función del Congreso en la etapa final del período de
expedición de la ley. Empero, es pertinente detenerse en el alcance de esa
participación, ya que si bien constituye un paso más en el proceso
legislativo no convierte al gobierno en colegislador, pues la cotitularidad del
poder legislativo, propia de las monarquías constitucionales decimonónicas que
radicaban la potestad de hacer las leyes en la representación popular y en el
rey, resulta extraña en una república como la organizada en las constituciones
de 1886 y de 1991.
La sanción, en
consecuencia, no implica decisión de ninguna índole sobre el contenido del
proyecto de ley aprobado por las cámaras, ya que lejos de fijar o determinar
ese contenido lo que le corresponde al Presidente de la República es “atestiguar
la idoneidad del acto y la regularidad en cuanto al cumplimiento de los
trámites cumplidos en su expedición”, (…) dando fe “de su existencia, libre de
la suspensión de resultados que causan las objeciones presidenciales y trámites
subsiguientes” (…).
Tampoco
concierne al ejecutivo por virtud de la sanción otorgar un consentimiento para
que el proyecto debatido y aprobado por el Congreso pueda finalmente
convertirse en ley, dado que la sanción constituye
una especie de acto debido al que ha de proceder el presidente por mandato
constitucional, que era perentorio en la Carta de 1886 y sigue siéndolo en la
actual.
En efecto, se
señalaba en la Carta derogada y se señala en la que ahora rige que si
transcurren los términos previstos sin que se hayan formulado objeciones a un
proyecto de ley, el presidente “deberá sancionarlo”; así mismo ambos textos
constitucionales son claros al indicar que en caso de haberse presentado
objeciones por motivos de inconveniencia el Presidente “sancionará”, sin poder
presentar nuevas objeciones el proyecto que reconsiderado, “fuere aprobado por
la mitad mas uno de los miembros de una y otra cámara” y, tratándose de
objeciones por motivos de inconstitucionalidad, se lee en las dos
constituciones que el fallo del órgano encargado de efectuar el control de
constitucionalidad “obliga al Presidente a sancionar la ley”, y también
coinciden la Carta derogada y la vigente al indicar que si el Presidente no
cumple “el deber” de sancionar las leyes, en los términos y condiciones establecidas,
“las sancionará y promulgará el Presidente del Congreso”.
Así las cosas,
por cuanto la sanción que el gobierno imparte a los proyectos de ley es un
deber que para nada incide en el contenido material de tales proyectos, carece
del carácter sustantivo que la demandante le atribuye y comparte, por ende, la
naturaleza formal de los diversos actos que integran el procedimiento orientado
a la formación de las leyes, naturaleza que no sufre modificación por la sola
circunstancia de que la tantas veces mencionada sanción sea cumplida por el
gobierno y no por el órgano de representación popular.” (Subrayas y
negrillas no hacen parte del texto original)
Una
orientación semejante a la expuesta se encuentra en la sentencia C-932 de 2006
en la que la Corte expresó lo siguiente:
“ Esta
participación del Gobierno en el trámite legislativo no lo convierte en un
colegislador, porque la sanción implica decisión de ninguna índole sobre el
contenido del proyecto de ley aprobado por las cámaras, ya que lejos de fijar o
determinar ese contenido lo que le corresponde al Gobierno es “atestiguar la
idoneidad del acto y la regularidad en cuanto al cumplimiento de los trámites
cumplidos en su expedición” (…), y dar fe “de su existencia, libre de la
suspensión de resultados que causan las objeciones presidenciales y trámites
subsiguientes” (…).
En esa medida
la sanción presidencial no puede ser entendida como una aprobación de la labor
legislativa del Congreso porque “[t]ampoco
concierne al ejecutivo por virtud de la sanción otorgar un consentimiento para
que el proyecto debatido y aprobado por el Congreso pueda finalmente
convertirse en ley, dado que la sanción constituye una especie de acto debido
al que ha de proceder el presidente por mandato constitucional, que era perentorio
en la Carta de 1886 y sigue siéndolo en la actual”(…).
No puede por lo
tanto el Gobierno al momento de la sanción alterar o modificar el proyecto de
ley debido a que su deber jurídico es “sancionar las leyes conforme al texto
de las mismas aprobado por el Legislador, que es el órgano competente para su
expedición conforme al artículo 150 de la Carta, así como para introducirles
modificaciones” (…).”[26](Subrayas
y negrillas no hacen parte del texto original)
3.2.2.5.5. Si la sanción presidencial no constituye entonces un acto de
aprobación -a tal punto que ante la negativa lo hará el Presidente del Congreso[27]-no concurren en la
actualidad razones suficientes para argumentar su incompatibilidad con la
Constitución. De esta manera estima la Corte que la comprensión vigente del
significado de la sanción presidencial, hace posible concluir que la
improcedencia de la sanción de los actos legislativos no se opone a que el
Congreso autorice al gobierno para objetarlos.
3.2.3. En
síntesis, dada la naturaleza “legislativa” del proceso constituyente -en
términos de la ley orgánica-, la facultad de objeción gubernamental es apta
para hacer parte del procedimiento de formación de los actos legislativos. La
Constitución Política no prohíbe la objeción de los actos reformatorios de la
Constitución y, en esa medida, el Congreso de la República puede optar por
extender la facultad de objetar proyectos de ley a los actos legislativos, como
en efecto lo hizo el artículo 227 del Reglamento del Congreso.
Los artículos
acusados han debido ser declarados exequibles, por inexistencia de omisión
legislativa relativa en tanto en ellos debe entenderse incluida la facultad de
objeción gubernamental de los actos legislativos, de conformidad con lo
previsto en el artículo 227 de la Ley 5 de 1992.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
MAGISTRADO
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
NILSON PINILLA PINILLA
A LA SENTENCIA C-083/13
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Aplicación del principio pro actione (Salvamento de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Condiciones (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente D-9209.
Demandante:
Evaristo Rafael Rodríguez Felizzola.
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de 1992 “por
la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de
Representantes”.
Magistrado
ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ.
Respetuosamente, sintetizo la razón por la
cual salvé mi voto en la decisión adoptada por la Sala Plena de esta Corte, que
se declaró inhibida por estimar que la demanda correspondiente no cumplía las
condiciones exigidas para poder emitir una decisión de fondo.
Como he expuesto en oportunidades
precedentes, esta Corte puede estar más dispuesta a aplicar el principio pro
accione[28],
aún ante demandas que, en parte como la que da lugar a este caso, impliquen
ocuparse de las eventuales omisiones legislativas relativas[29], habida cuenta de la
existencia de un precepto legal a cotejar con el texto superior, del que emane
el deber constitucional incumplido por el legislador.
Así, esta corporación ha resaltado la importancia del control sobre
las omisiones legislativas relativas, para asegurar la efectividad de la
encomendada guarda de la integridad de la Constitución (art. 241 Const.), pues
de esta forma, sin afectar la autonomía del órgano legislativo que ya ha
decidido ocuparse de una determinada materia, dentro de su facultad de
configuración, se garantiza que las normas de tal manera expedidas no ignoren
los criterios y deberes mínimos, que por decisión del constituyente deben
atenderse en relación con el tema respectivo.
En este caso específico, el demandante proponía, con exiguo pero
entendible rigor, un estudio que frecuentemente ha efectuado esta corporación
en torno a que las omisiones legislativas relativas acarreen vulneración de la
Constitución, en este caso de los artículos 1°, 4°, 113 y 188 superiores.
En sus decisiones sobre posibles omisiones legislativas relativas,
la Corte se ha referido a las circunstancias que deben concurrir para que esta
situación pueda tenerse por acreditada, planteando la necesidad de verificar la
presencia de cinco elementos esenciales[30]:
“(i) que exista una norma sobre la cual se predique
necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias
jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos
en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un
ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial
para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la
exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador.”
Ahora bien, si es posible vislumbrar la enunciación de tales ítems
en la demanda, ello daría pie para efectuar el estudio de fondo, independiente
de la decisión de declarar o no comprobada la omisión endilgada al legislador.
Por lo anterior, no implicaba reemplazar al accionante entender su
demanda y resolver de fondo, al verificar que del escrito podía colegirse: i)
la existencia de una norma legal a cotejar (artículos 197, 198 y 199 L. 5ª/92);
ii) la enunciación de la posible exclusión que la norma efectuó respecto de las
consecuencias jurídicas (objeciones presidenciales a proyectos de acto
legislativo); iii) la advertencia sobre la ausencia de un principio de razón
suficiente, que permitiese avalar tal exclusión; iv) una argumentación
admisible sobre la eventual vulneración a los principios fundamentales de
separación y equilibrio de los poderes públicos (art. 1° y 113 Const.) y la
supremacía constitucional (art. 4° Const.) que implicaba omitir, en la
regulación acusada, la equiparación entre las objeciones a proyectos de ley y
aquellas formuladas a proyectos de acto legislativo; y por último, v) la
acusación de que dicha omisión constituía un frontal incumplimiento a un deber
constitucional.
En los
anteriores términos, dejo resumidos los argumentos que sustentan la razón de mi
respetuoso disentimiento en el expresado aspecto.
Fecha ut supra
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
[1] Se citan, en concreto, las Sentencia C-222  de 1997, C-543 de 1998,
C-208 de 2005, C-180 de 2007 y C-178 de 2007.
[2] La norma en cita dispone que: “Artículo
227. Reglas de procedimiento aplicables. Las disposiciones contenidas en
los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean
incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite
legislativo constituyente plena aplicación y vigencia.”
[3] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-447 de 1997,
C-509 de 1996 y C-236 de 1997.
[4] Decreto 2067 de 1991, art. 6.
[5] Sentencia C-874 de 2002. En el mismo sentido se pueden consultar
las Sentencias C-954 de 2007, C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 de 2013 y
C-281 de 2013. En esta última expresamente se expuso que: “Aun cuando en
principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no
con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a
una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por
cuenta del magistrado ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni
define la competencia del pleno de la Corte, que es en quien reside la función
constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad
que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley
(CP art. 241-4-5).”
[6] Sentencia C-543 de 1996.
[7] Al respecto, en la Sentencia C-664 de 2006 se expuso que: “Las omisiones legislativas hacen referencia a la inactividad del legislador o el
incumplimiento por parte de este último de su deber de legislar expresamente
señalado en la Constitución. No se trata, entonces, simplemente de un no hacer
sino que consiste en un no hacer algo normativamente predeterminado, se
requiere por lo tanto la existencia de un deber jurídico de legislar respecto
del cual la conducta pasiva del legislador resulta constitucionalmente
incompatible para que ésta pudiera ser calificada de omisión o inactividad
legislativa, en otro supuesto se trataría de una conducta jurídicamente
irrelevante, meramente política, que no infringe los limites normativos que
circunscriben el ejercicio del poder legislativo”
[8] Sobre el tema se pueden consultar las Sentencias C-540 de 1997 y
C-041 de 2002.
[9] Cfr. Las Sentencias C-543/96 y C-1549/2001.
[10] El inciso 1° del artículo 197 de la Ley 5ª de 1992 dispone que: “Si
el Gobierno objetare un proyecto de ley, lo devolverá a la Cámara en que tuvo
origen.”, mientras que el artículo 165 del Texto Superior señala: “Aprobado
un proyecto de ley por ambas cámaras, pasará al gobierno para su sanción. Si
éste no lo objetare, dispondrá que se promulgue como ley; si lo objetare,
lo devolverá a la cámara en que tuvo origen” (Subrayado y sombreado
por fuera del texto original).
[11] El inciso 2° del artículo 197 de la Ley 5ª de 1992 establece que: “Si
las Cámaras han entrado en receso, deberá el Presidente de la República
publicar el proyecto objetado dentro de los términos constitucionales.”,
mientras que el inciso 2° del artículo 166 Superior dispone: “Si
transcurridos los indicados términos, el gobierno no hubiere devuelto el
proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo. Si
las Cámaras entran en receso dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el
deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos”.
(Subrayado y sombreado por fuera del texto original).
[12] El artículo 198 de la Ley 5ª de 1992 consagra que: “El Gobierno
dispondrá de seis (6) días para devolver con objeciones cualquier proyecto, si
no consta de más de veinte (20) artículos; de diez (10) días si el proyecto
contiene de veintiuno (21) a cincuenta (50) artículos; y hasta de veinte (20)
días cuando los artículos sean más de cincuenta (50).”, mientras el inciso
1° del artículo 166 del Texto Superior establece que: “El gobierno dispone
del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando
no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga
de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos
sean más de cincuenta”.
[13] El artículo 199 de la Ley 5ª de 1992 señala que: “La objeción a
un proyecto de ley puede obedecer a razones de inconstitucionalidad o de
inconveniencia. // 1o. Si fuere por inconstitucionalidad y las Cámaras
insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que decida sobre
su exequibilidad dentro de los seis (6) días siguientes. Este fallo obliga al
Presidente a sancionar la ley y a promulgarla. Pero, si se declara inexequible,
se archivará el proyecto. // Si la Corte Constitucional considera que el
proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la Cámara en que tuvo
su origen para que, oído el Ministro del ramo, rehaga o integre las
disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte.
// Cumplido este trámite, se remitirá a la Corte el proyecto para su fallo
definitivo. // 2o. Si fuere por inconveniencia y las Cámaras
insistieren, aprobándolo por mayoría absoluta, el Presidente sancionará el
proyecto sin poder presentar nuevas objeciones.”, mientras el artículo 167
del Texto Superior consagra que: “El proyecto de ley objetado total o
parcialmente por el gobierno volverá a las cámaras a segundo debate. // El
Presidente sancionará sin poder presentar objeciones al proyecto que, reconsiderado,
fuese aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra cámara. //
Exceptuase el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucionalidad.
En tal evento, si las cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte
Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre
su exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley.
Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto. // Si la Corte considera
que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la cámara en que
tuvo su origen para que, oído el ministro del ramo, rehaga e integre las
disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte.
Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para fallo
definitivo”.
[14] En este mismo sentido, en la Sentencia C-454 de 2006 se dijo que:
“(…) la admisibilidad de un cargo de inconstitucionalidad derivado de omisión
legislativa relativa exige la determinación del objeto normativo sobre el cual
recae la impugnación, lo cual se obtiene vinculando la omisión que se acusa a
una norma específica contra la cual se dirige la demanda, y a la que es posible
imputar válidamente el contenido normativo que se echa de menos”.
[15] Subrayado y sombreado por fuera del texto original.
[16] “Artículo 1.- Colombia es un Estado social de derecho,
organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de
sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada
en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del interés general”.
[17] “Artículo 4.- La Constitución es norma de normas. En todo
caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica,
se aplicarán las disposiciones constitucionales. // Es deber de los nacionales
y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar
y obedecer a las autoridades”.
[18] “Artículo 113.- Son ramas del poder público, la
legislativa, la ejecutiva y la judicial. // Además de los órganos que las
integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las
demás funciones del Estado”.
[19] “Artículo 188.- El Presidente de la República simboliza
la unidad nacional y al jurar el cumplimiento de la Constitución y de las
leyes, se obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los
colombianos”.
[20] Sentencias C-818 de 2005, C-713 de 2008, C-634 de 2011.
[21] Ello fue así indicado en la sentencia C-122 de 2011 en la que,
adicionalmente se explicó: “(…) Este tipo de control se realiza a solicitud de
parte en un proceso judicial o ex officio por parte de la autoridad o el
particular al momento de aplicar una norma jurídica que encuentre contraria a
la Constitución (….)”.
[22] Incluso en el caso de que el Congreso entre en receso el Presidente
de la República tiene el deber de sancionar el proyecto o de publicar las
objeciones. Esta es una diferencia importante con la regulación del denominado pocket
veto reconocido por el ordenamiento constitucional de EEUU y que permite
que el Presidente aniquile  una iniciativa del Congreso cuando, transcurriendo
los plazos para la presentación de observaciones, entra en receso. Ello
se encuentra previsto en el numeral 2, de la sección 7 del artículo 1 de la
Constitución.
[23]Desde sus primeros años la Corte se ocupó de delimitar el ámbito
temático comprendido por la reserva orgánica para la expedición del reglamento
del Congreso. En esa dirección y confirmando que esta materia se encuentra
comprendida por la reserva de ley orgánica pueden consultarse, entre muchas
otras, las sentencias C-025 de 1993, C-482 de 2008 y C-172 de 2010.
[24] En la sentencia C-162 de 2008 la Corte se
refirió a esta categoría indicando lo siguiente: “En esa medida la garantía institucional no asegura un
contenido concreto, ni un ámbito de competencias determinado e inmodificable,
sino la preservación de los elementos identificadores de una determinada
institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la
conciencia social en cada tiempo y lugar, de lo que resultarían importantes
diferencias con la figura de los derechos fundamentales.”
[25] Esta exigencia se funda en el criterio de
interpretación sistemática de la Constitución reconocido por la Corte en la sentencia T-116 de 2004. Allí  sostuvo:
“Es decir, no basta una
interpretación aislada de los preceptos de la parte orgánica, sino que ha de
garantizarse que tal interpretación resulte armónica con el sistema de derechos
de la Carta, así como con su diseño axiológico. Así, se tiene una triple regla
de análisis sistemático: la parte orgánica debe ser interpretada de manera
sistemática con los elementos estrictamente orgánicos y, a la vez, dicho ejercicio
hermenéutico debe armonizarse con el sistema de derechos. Finalmente, este
resultado ha de ser compatible con el sistema axiológico de la Constitución.”
[26] Ello ha sido reiterado, por ejemplo en el Auto 206 de 2010
[27] En la experiencia constitucional colombiana, tal y como se advertía
en la ponencia presentada a la Sala Plena, ante la ausencia de sanción por el
Presidente de la República de un proyecto de ley han sido previstas diferentes
soluciones que se caracterizan, en todo caso, por privilegiar el respeto a la
decisión del Congreso de la República cuando se han cumplido los trámites
legislativos requeridos.
[28] Los requisitos formales para la presentación de una demanda, (i) no
debe tener tal rigorismo que haga nugatorio ese derecho ciudadano, (ii)
debiendo propender la corporación hacia un fallo de fondo y no uno inhibitorio,
por lo cual (iii) la duda debe resolverse a favor del actor.
[29] Cfr. entre otros, los fallos C-185 de marzo 13 de 2002, M. P.
Rodrigo Escobar Gil; C-823 de agosto 10 de 2005, M. P. Álvaro Tafur Galvis; y
C-394 de mayo 23 de 2007, M. P. Humberto Sierra Porto.
[30] C-185 de 2002, reiterada en C-942 de noviembre 24 de 2010, M. P.
Juan Carlos Henao Pérez.