C-182-10
Sentencia C-182/10
Sentencia C-182/10
CONTRIBUCIONES
ESPECIALES A CARGO DE COOPERATIVAS Y PRECOOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO-No
vulneran el derecho a la igualdad
No se vulnera el principio de igualdad consagrado en
el Artículo 13 de la Constitución, por cuanto: (i) las contribuciones
especiales que en ellas se crean y regulan no se imponen sobre los trabajadores
asociados a las Cooperativas de Trabajo Asociado, sino que constituyen una
carga para las Cooperativas mismas como personas jurídicas; (ii) el impacto de
la carga contributiva en las cooperativas de trabajo asociado y la compensación
reconocida a sus trabajadores puede tener una equivalencia con el impacto
indirecto de la misma carga contributiva en la retribución del trabajador
dependiente de una empresa, pero sobre todo, una gran diferencia que impide
realizar un estricto juicio de igualdad: regularmente, el trabajador
dependiente de una empresa no se beneficia en forma directa de las utilidades
que arroja la empresa, mientras que el trabajador asociado, sí; (iii) existen
otras organizaciones, también obligadas a pagar contribuciones parafiscales
comparables a las contribuciones especiales aquí atacadas, en las que la
distinción entre empleador y empleado se disuelve de manera análoga, lo que
impide hablar de una discriminación específica en contra de éstas; (iv) en las
empresas donde la distinción entre empleado y empleador es nítida, es
discutible que a los trabajadores no les represente ningún costo o carga la
existencia de aportes parafiscales, con lo cual se derrumba el argumento de
discriminación.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de cargo
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Criterios para su determinación
respecto de derechos fundamentales/LEY ESTATUTARIA SOBRE DERECHOS FUNDAMENTALES-Criterios
restrictivos de interpretación de la exigencia contenida en el literal a) del
artículo 152 de la Constitución Política
De manera
concreta, en cuanto a la exigencia contenida en el literal a) del artículo 152
superior, conforme a la cual deben tramitarse como estatutarias aquellas leyes
que se refieran a los derechos y deberes fundamentales de las personas y a los
procedimientos y recursos para su protección, esta Corporación ha adoptado
criterios restrictivos de interpretación de dicha obligación. Entre estos
criterios restrictivos está en primer lugar aquel conforme al cual sólo cuando
la ley en cuestión afecte el núcleo esencial de dichos derechos y deberes
superiores, debe el Congreso de la República acudir al procedimiento agravado
previsto en el artículo 153 constitucional. Un segundo criterio restrictivo de
interpretación del artículo 152 constitucional ha consistido en señalar que la
exigencia de ley estatutaria sólo se aplica a la regulación “integral” o
completa que se haga de las materias mencionadas en dicha norma superior.
También en relación concreta con la regulación de los derechos fundamentales,
un tercer criterio de interpretación restringida del literal a) del artículo
152 de la Constitución ha consistido en decir que sólo se sujetan al trámite
estatutario aquellas iniciativas cuyo objeto directo sea desarrollar el régimen
de los derechos  fundamentales o de alguno de ellos en particular. Así las
cosas, si la reserva de ley estatutaria opera solo para aquellas leyes cuyo
objeto directo es desarrollar la regulación de los derechos fundamentales, en
sentido contrario debe entenderse que “si el objeto de la ley es regular materias
relacionadas con un derecho fundamental, pero no el derecho fundamental en sí
mismo, el trámite de ley estatutaria no es requerido”. Por último, el cuarto
criterio de interpretación restringida al que ha acudido la Corte para
interpretar el artículo 152 de la Constitución ha sido el referente a que
“solamente se requiere de este trámite especial cuando la ley regula “de manera
integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales”,  siempre que se
trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa
y protección de un derecho fundamental.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA SOBRE DERECHOS FUNDAMENTALES-Importancia
de criterios/NUCLEO ESENCIAL DE UN DERECHO FUNDAMENTAL-Criterios que
sirven de apoyo para su determinación/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA SOBRE
DERECHOS FUNDAMENTALES-Ponderación de criterios restrictivos de
interpretación
Tanto en
materia de derechos fundamentales como de administración de justicia esta Corporación
ha considerado determinantes aquellos criterios que recaen sobre aspectos
esenciales de la materia sometida a la reserva de ley estatutaria, como son la
afectación del núcleo esencial de los derechos, la limitación de las garantías
para su ejercicio o la regulación de los aspectos esenciales de la
administración de justicia. Así, en materia de derechos, como quiera que
cualquier regulación guarda relación, así sea remota, con un derecho
fundamental, para la Corte ha sido determinante para la definición de la
reserva de ley estatutaria que la norma en cuestión afecte el núcleo esencial
del derecho fundamental, ya sea porque limite o restrinja su ejercicio o porque
regule los elementos esenciales para su garantía a través de los mecanismos y
recursos para su protección. Esa misma jurisprudencia también permite observar
que cuando se trata de derechos fundamentales y concurren varios criterios
materiales, la Corte ha hecho, caso por caso, una ponderación entre ellos y ha
considerado determinante la afectación del núcleo esencial. Por eso si una
norma no regula integralmente un derecho pero sí afecta su núcleo esencial,
debe ser de ley estatutaria.
LEYES
ESTATUTARIAS SOBRE DERECHOS FUNDAMENTALES-Importancia del criterio de
integralidad
La Corte ha
considerado que de los cuatro criterios restrictivos de interpretación de la
reserva de ley estatutaria, el criterio de integralidad de la materia regulada
cobra importancia destacada, después del relativo a la afectación del núcleo
esencial
LEYES
ESTATUTARIAS SOBRE DERECHOS FUNDAMENTALES-Objeto
Las leyes
estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y
complementarlos. Esto no supone que toda regulación en la cual se toquen
aspectos relativos a un derecho fundamental deba hacerse por vía de ley
estatutaria. De sostenerse la tesis contraria, se vaciaría la competencia del
legislador ordinario. La misma Carta autoriza al Congreso para expedir, por la
vía ordinaria, códigos en todos los ramos de la legislación. El Código Penal
regula facetas de varios derechos fundamentales cuando trata de las medidas de
detención preventiva, penas y medidas de seguridad imponibles, etc. Los códigos
de procedimiento sientan las normas que garantizan el debido proceso. El Código
Civil se ocupa de la personalidad jurídica y de la capacidad de las personas.
En resumen, mal puede sostenerse que toda regulación de estos temas haga
forzoso el procedimiento previsto para las leyes estatutarias.
CONTRIBUCIONES
ESPECIALES A CARGO DE COOPERATIVAS Y PRECOOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO-Regulación/CONTRIBUCIONES
ESPECIALES A CARGO DE COOPERATIVAS Y PRECOOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO-Contenido
COOPERATIVAS
Y PRECOOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO-Responsabilidad del proceso de
afiliación
CONTRIBUCIONES
ESPECIALES A CARGO DE COOPERATIVAS Y PRECOOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO-Trámite
legislativo
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN DERECHOS SOCIALES-Línea jurisprudencial
La
jurisprudencia constitucional vertida por esta Corporación se ha referido al
principio de progresividad de los derechos sociales y la garantía prima facie
de no regresividad de los mismos, señalando que es obligación del Estado avanzar
constantemente en la protección del trabajo, a fin de lograr la plena
realización de ese derecho. Ciertamente, la Corte ha explicado que el trabajo
no es sólo un derecho de carácter fundamental, sino también de carácter social,
con unos contenidos legales mínimos, y en cuanto tal es de desarrollo
progresivo, siéndole aplicables el Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y culturales –PIDESC- y el Protocolo de San Salvador, que prescriben
el deber de los Estados de adoptar las medidas apropiadas, hasta el máximo de
los recursos disponibles, para lograr progresivamente su plena efectividad.
PRINCIPIO DE LA
NO REGRESIVIDAD-Es una prohibición prima facie y no absoluta
Como lo ha
señalado la Corte, cuando una norma retrocede, por cualquier vía, el nivel de
satisfacción de un derecho social, inmediatamente debe presumirse
inconstitucional. Sin embargo, esta presunción admite, prueba en contrario. En este
sentido la Corte ha señalado que la prohibición de regresividad es apenas una
prohibición prima facie y no absoluta. Lo anterior significa que cuando el
Estado ha obtenido un mayor nivel de satisfacción de derechos sociales, la
decisión política de disminuir el alcance de la protección debe contar con una
justificación suficiente para superar la prohibición de regresividad.
Referencia:
expediente D-7830
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 1233 de 2008,
Actor: Francisco
Javier Afanador Quiñónez.
Magistrado
Ponente:
Dr. JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., diecisiete
(17) de marzo de dos mil diez (2010).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Mauricio
González Cuervo -quien la preside-, Maria Victoria Calle Correa, Juan Carlos
Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio,
Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra
Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en
los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Francisco Javier
Afanador Quiñónez, demandó en su totalidad la Ley 1233 de 2008 “Por medio de
la cual se precisan los elementos estructurales de las contribuciones a la
seguridad social, se crean las contribuciones especiales a cargo de las
Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado, con destino al Servicio Nacional
de Aprendizaje, Sena, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y a
las Cajas de Compensación Familiar, se fortalece el control concurrente y se
dictan otras disposiciones”.
Mediante auto
del seis (6) de agosto de dos mil nueve (2009), el Despacho del Magistrado
sustanciador inadmitió la demanda presentada, por cuanto los cargos expuestos
en ella no fueron suficientes para proponer un posible conflicto normativo
entre la Constitución y la norma acusada, requisito exigido por el artículo 2°
del Decreto 2067 de 1991 para la presentación de las demandas de
inconstitucionalidad.
En atención a
lo anterior, el demandante corrigió la demanda y el Despacho, mediante auto del
tres (3) de septiembre de dos mil nueve (2009), procedió a su admisión.
2.
LA DEMANDA
2.1.
NORMA DEMANDADA
A continuación se
transcribe el texto de la ley demandada, de conformidad con su publicación en
el Diario Oficial No. 47.058 del 22 de julio de 2008:
“LEY
1233 DE 2008
(julio
22)
Diario
Oficial No. 47.058 de 22 de julio de 2008
“Por
medio de la cual se precisan los elementos estructurales de las contribuciones
a la seguridad social, se crean las contribuciones especiales a cargo de las
Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado, con destino al Servicio
Nacional de Aprendizaje, Sena, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
ICBF, y a las Cajas de Compensación Familiar, se fortalece el control
concurrente y se dictan otras disposiciones”.
“EL
CONGRESO DE COLOMBIA
“DECRETA:
“ARTÍCULO
1o. CONTRIBUCIONES ESPECIALES. Créase las contribuciones
especiales a cargo de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado,
con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, el Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar, ICBF, y Cajas de Compensación Familiar que se escoja”.
“ARTÍCULO
2o. ELEMENTOS ESENCIALES DE LAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES. La
actividad de trabajo desempeñada por parte de los asociados dará origen a las
contribuciones especiales, a cargo de las Cooperativas y Precooperativas de
Trabajo Asociado y con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, al
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y a las Cajas de Compensación
Familiar.
“Para todos
los efectos, el ingreso base de cotización para la liquidación de las
contribuciones especiales con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje,
Sena, y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, será la
compensación ordinaria mensual establecida en el régimen de compensaciones, y
para las Cajas de Compensación Familiar será la suma de la compensación
ordinaria y extraordinaria mensual devengadas.
“La tarifa
será igual al nueve por ciento (9%) y se distribuirá así: tres por ciento (3%)
para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, dos por ciento (2%)
para el Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, y cuatro por ciento (4%) para la
Caja de Compensación. En ningún caso las contribuciones de que trata esta ley
serán asumidas por el trabajador o asociado.
“PARÁGRAFO
1o. El pago de las contribuciones con destino al Servicio Nacional de
Aprendizaje, Sena, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y a las
Cajas de Compensación Familiar deberá ser realizado a partir del primero (1o)
de enero de dos mil nueve (2009).
“PARÁGRAFO
2o. Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado tendrán un
representante en la Junta Directiva del Sena y un representante en la Junta
Directiva del ICBF, quienes serán designados por las confederaciones nacionales
que se las agremien.
“ARTÍCULO
3o. DERECHOS MÍNIMOS IRRENUNCIABLES. Las Cooperativas y
Precooperativas de Trabajo Asociado establecerán en su respectivo régimen la
compensación ordinaria mensual de acuerdo con el tipo de labor desempeñada, el
rendimiento y la cantidad de trabajo aportado por el trabajador asociado, que
no será inferior en ningún caso a un (1) salario mínimo legal mensual vigente,
salvo que la actividad se realice en tiempos inferiores, en cuyo caso será
proporcional a la labor desempeñada, a la cantidad y a la calidad, según se
establezca en el correspondiente régimen interno.
“Las
Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado cumplirán las disposiciones
legales vigentes en lo que tiene que ver con la protección al adolescente
trabajador y la protección a la maternidad”.
“ARTÍCULO
4o. CONTROL. El Gobierno Nacional haciendo uso de
los recursos que aporta el sector cooperativo a la Superintendencia de la
Economía Solidaria, apropiará las partidas presupuestales necesarias, teniendo
en cuenta las normas legales vigentes, para que esta Institución lleve a cabo
el control y la vigilancia eficaz de las entidades que están bajo su
supervisión.
“En
concordancia con el principio de autocontrol establecido en la Ley 454 de 1998, las
confederaciones que tengan afiliadas a Cooperativas y Precooperativas de
Trabajo Asociado tendrán la función de elaborar las metodologías y los
procedimientos de autocontrol para las organizaciones afiliadas a ellas, las
cuales deberán tener un sistema de control gremial e inscripciones especiales
al sector, el cual será revisado por el Ministerio de la Protección Social y la
Superintendencia de Economía Solidaria frente a los procedimientos que las
organizaciones no cumplan en relación a la normatividad vigente y en especial
las disposiciones relativas al control, la inspección y la vigilancia.
“Las
cooperativas y precooperativas que no cumplan la normatividad vigente y en
especial las disposiciones relativas al control, la inspección y la vigilancia,
serán objeto de las sanciones de ley que de acuerdo con los procedimientos
puede llegar hasta la cancelación de la personería jurídica.
“Con este
mismo propósito, la Superintendencia de la Economía Solidaria que en lo
sucesivo asuma el registro de los actos de las Cooperativas y Precooperativas
de Trabajo Asociado cobrará los mismos derechos y tarifas autorizadas a las
Cámaras de Comercio en relación con los actos de las entidades sin ánimo lucro
según lo establecido en el Decreto 393 de 2002 y demás normas que lo aclaren,
modifiquen y reformen. Lo anterior en relación con los actos de registro,
inscripción y certificación que demanden estas organizaciones solidarias.
“PARÁGRAFO.
Se establecerá un régimen de transición igual a seis (6) meses, contados a
partir de la promulgación de la presente ley para que las Cooperativas y
Precooperativas de Trabajo Asociado, que hayan sido creadas con anterioridad a
esta ley, ajusten sus regímenes y estatutos a las disposiciones legales
vigentes para registro e inscripción ante el Ministerio de la Protección Social
y la Superintendencia respectiva. Pasados estos seis (6) meses de transición,
aquellas Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado que no hayan
cumplido esta disposición de legalidad no podrán desarrollar su objeto social y
quedarán incursas en causal de disolución y liquidación”.
“ARTÍCULO
5o. RESPONSABILIDAD. A las Cooperativas y Precooperativas
de Trabajo Asociado les serán aplicables todas las disposiciones legales
vigentes establecidas en materia de pagos con destino al Servicio Nacional de
Aprendizaje, Sena, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y las
Cajas de Compensación Familiar.
“Tales
contribuciones serán asumidas y pagadas en su totalidad por las Cooperativas y
Precooperativas de Trabajo Asociado con la base establecida en la presente
ley”.
“PARÁGRAFO.
Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado tendrán
responsabilidades de la cuota de aprendices solo sobre los trabajadores
dependientes que tengan.
“ARTÍCULO
6o. AFILIACIÓN AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL. Las
Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado serán responsables del
proceso de afiliación y pago de los aportes de los trabajadores asociados al
Sistema de Seguridad Social Integral (salud, pensión y riesgos profesionales).
Para tales efectos, les serán aplicables todas las disposiciones legales
vigentes sobre la materia para trabajadores dependientes.
“Para
cotizar a salud, pensión, riesgos profesionales, el ingreso base de cotización
será la suma de la compensación ordinaria y extraordinaria mensual que reciba
el trabajador asociado, y la proporción para su pago será la establecida en la
ley para el régimen de trabajo dependiente.
“ARTÍCULO
7o. PROHIBICIONES.
1. Las
Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado no podrán actuar como
empresas de intermediación laboral, ni disponer del trabajo de los asociados
para suministrar mano de obra temporal a terceros o remitirlos como
trabajadores en misión. En ningún caso, el contratante podrá intervenir directa
o indirectamente en las decisiones internas de la cooperativa y en especial en
la selección del trabajador asociado.
“2. Las
Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado no podrán actuar como
asociaciones o agremiaciones para la afiliación colectiva de trabajadores
independientes al Sistema de Seguridad Social ni como asociaciones mutuales
para los mismos efectos.
“3. Cuando
se comprueben prácticas de intermediación laboral o actividades propias de las
empresas de servicios temporales, el tercero contratante y las cooperativas o
las precooperativas de trabajo asociado, serán solidariamente responsables por
las obligaciones que se causen a favor del trabajador asociado y las
Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado quedarán incursas en las
causales de disolución y liquidación previstas en la ley, sin perjuicio del
debido proceso, y les será cancelada la personería jurídica.
“4. Tanto
la potestad reglamentaria como la disciplinaria sólo será ejercida por la
precooperativa o cooperativa de trabajo asociado. En ningún caso, tales
potestades podrán ser ejercidas por el tercero contratante. Si esto llegare a
suceder se configurará de manera automática un contrato de trabajo realidad y,
además, el contratante deberá soportar los efectos previstos en el numeral
anterior, sin perjuicio de otras consecuencias legales”.
“ARTÍCULO
8o. El régimen de trabajo asociado cooperativo se regulará de
acuerdo con los postulados, principios y directrices de la OIT relativos a las
relaciones de trabajo digno y decente, la materia cooperativa, y los principios
y valores universales promulgados por la Alianza Cooperativa Internacional,
ACI”.
“ARTÍCULO
9o. Los trabajadores que prestan sus servicios en las cooperativas o
precooperativas de trabajo asociado, deberán ser asociados de las mismas,
excepto en las siguientes condiciones.
“1. Para
trabajos ocasionales o accidentales referidos a labores distintas de las
actividades normales y permanentes de la cooperativa.
“2. Para
reemplazar temporalmente al asociado que conforme a los estatutos o al régimen
de trabajo asociado, se encuentre imposibilitado para prestar su servicio,
siempre que la labor sea indispensable para el cumplimiento del objeto social
de la cooperativa.
“3. Para
vincular personal técnico especializado, que resulte indispensable para el
cumplimiento de un proyecto o programa dentro del objeto social de la
cooperativa, que no exista entre los trabajadores asociados y que no desee
vincularse como asociado a la cooperativa.
“ARTÍCULO
10. EXCEPCIONES AL PAGO DE LAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES. Las
Cooperativas de Trabajo Asociado y las precooperativas de trabajo asociado,
cuya facturación anual no exceda 435 salarios mínimos legales vigentes quedarán
exentas del pago de las contribuciones parafiscales de que trata la presente
ley.
“ARTÍCULO
11. Las personas naturales que aspiren a tener la condición de
trabajador asociado, además de cumplir con los requisitos generales
establecidos en la Ley 79 de 1988, demás normas aplicables y los estatutos,
deberán certificarse en curso básico de economía solidaria, con una intensidad
no inferior a veinte (20) horas.
“La entidad
acreditada que les imparta el curso deberá presentar resolución vigente
expedido por Dansocial, que demuestre énfasis o aval en trabajo asociado.
“El curso
de educación cooperativa podrá realizarse antes del ingreso del asociado y a
más tardar en los tres (3) primeros meses posteriores a dicho ingreso.
“ARTÍCULO
12. OBJETO SOCIAL DE LAS COOPERATIVAS Y PRECOOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO.
El objeto social de estas organizaciones solidarias es el de generar y mantener
trabajo para los asociados de manera autogestionaria, con autonomía,
autodeterminación y autogobierno. En sus estatutos se deberá precisar la
actividad económica que desarrollarán encaminada al cumplimiento de su
naturaleza en cuanto a la generación de un trabajo, en los términos que
determinan los organismos nacionales e internacionales sobre la materia.
“PARÁGRAFO.
Las Cooperativas de Trabajo Asociado cuya actividad sea la prestación de
servicio a los sectores de salud, transporte, vigilancia y seguridad privada, y
educación, deberán ser especializadas en la respectiva rama de la actividad; en
consecuencia, las cooperativas que actualmente presten estos servicios en
concurrencia con otro u otros deberán desmontarlos, especializarse y
registrarse en la respectiva superintendencia o entidad que regula la
actividad.
“ARTÍCULO
13. CONDICIONES PARA CONTRATAR CON TERCEROS. Las
Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado podrán contratar con
terceros la producción de bienes, la ejecución de obras y la prestación de servicios
siempre que respondan a la ejecución de un proceso total en favor de otras
cooperativas o de terceros en general, cuyo propósito final sea un resultado
específico. Los procesos también podrán contratarse en forma parcial o por
subprocesos, correspondientes a las diferentes etapas de la cadena productiva,
siempre atados al resultado final.
“ARTÍCULO
14. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente
ley rige a partir de su sanción y promulgación y deroga las demás disposiciones
legales que le sean contrarias.”
2.2.
CARGOS DE LA DEMANDA
2.2.1.  Presentando un primer
cargo de inconstitucionalidad, el demandante afirma que la ley, en su
totalidad, desarrolla componentes del núcleo esencial del derecho al trabajo y
del derecho de asociación, “razón por la cual debió tramitarse como una ley
estatutaria”. Al no haberlo sido, fueron desconocidos los artículos 1°, 18,
53 y 152 de la Constitución Política.
Exponiendo el
concepto de la violación, la demanda desarrolla este primer cargo afirmando que
no es admisible que aspectos básicos de los derechos antes mencionados, además
del mínimo vital y la seguridad social como derechos fundamentales del
trabajador, se hayan tramitado mediante el procedimiento legislativo ordinario.
Destaca, además, que en virtud de lo dispuesto por el artículo 59 de la Ley
acusada, la labor personal de los asociados a las cooperativas y
precooperativas de trabajo asociado queda por fuera de la protección del Código
Sustantivo de Trabajo, razón de más que obraba  para considerar que dicha ley
debía haberse tramitado como estatutaria. En  este sentido, la demanda dice
así: “...el art. 59 de la Ley 79 de 1988 excluye a los trabajadores
asociados de la Ley laboral de los trabajadores independientes, es decir que no
son amparados por el Código Sustantivo de Trabajo, razón que ratifica que estos
elementos afectan el núcleo esencial del derecho al trabajo de los trabajadores
asociados”.
Agrega la demanda
que el artículo 3º de la ley acusada estipula que la remuneración mínima del
asociado a una cooperativa no puede ser inferior al salario mínimo legal
mensual vigente, con lo cual regula directamente un elemento esencial del
derecho al trabajo; por lo cual, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo
152 de la Constitución, un asunto de esta naturaleza debió ser tramitado como
ley estatutaria y no entrar en vigencia sin el previo control automático de
constitucionalidad llevado a cabo por la Corte Constitucional.  Adicionalmente,
frente al tema el actor se cuestiona así: ¿Por qué la remuneración mínima no
son dos salarios mínimos mensuales legales vigentes ya que los trabajadores
asociados no reciben primas o cesantías como los trabajadores independientes? o
¿Por qué la remuneración mínima no es medio salario mínimo mensual legal
vigente si el trabajo realizado es solamente por medio tiempo?”
De otro lado, la
demanda dice que el artículo 6º de la ley acusada, que ordena a las
cooperativas afiliar a los trabajadores asociados y pagar los correspondientes
aportes al Sistema de Seguridad Social, afecta la remuneración del trabajador “al
establecer los respectivos aportes ya que estos se descuentan de su
remuneración”; asuntos que también están relacionados directamente con la
garantía de la seguridad social, y en tal virtud son propios del trámite de una
ley estatutaria.
En cuanto al
artículo 7º, arguye la acusación que esta norma “limita la CAPACIDAD de las
Cooperativas de Trabajo Asociado, toda vez que impone restricciones en el
devenir de su vida contractual PROHIBIENDO expresamente suministrar mano de
obra temporal a terceros o remitirlos como trabajadores independientes (7.1), y
actuar como asociaciones o agremiaciones para la afiliación colectiva de
trabajadores (7.2)”. Al parecer del actor, con lo anterior se limita uno
los atributos de la personalidad como es la capacidad de las cooperativas, pues
se restringe su capacidad para contraer obligaciones, asunto que igualmente
forma parte del núcleo esencial del derecho al trabajo.  Estas limitaciones
pueden entenderse concebidas para mantener un orden económico y social estable,
pero esta consideración no sanea el vicio de falta de trámite de estatutaria.
Refiriéndose
entonces al artículo 12 de la ley demandada, el actor dice que dicha norma
redefine de manera restrictiva el objeto social de las Cooperativas de Trabajo
Asociado, aspecto que ya había sido reglamentado por medio de la Ley 79 de
1988. Afirma que estas limitaciones pueden ser válidas, pero no se tramitaron
como se debía, es decir, a través de una ley estatutaria.
En lo relativo al
artículo 13 de la ley acusada, dice la demanda que dicha norma “restringe la
capacidad de asociación de las Cooperativas de Trabajo Asociado implicando con
ello un retroceso en su capacidad, la cual fue otorgada por el art. 60 de la
Ley 79 de 1988[1], norma de creación
que no tenía las limitantes que hoy se impusieron”; por lo que reitera que
la afectación del núcleo esencial de derechos fundamentales, en este caso el de
asociación, sólo es posible realizarla a través de ley estatutaria. Agrega que
la norma impugnada “delimita la contratación de estas personas jurídicas con
terceros para la producción de bienes, ejecución de obras y la prestación de
servicios solamente cuando correspondan a la ejecución de un proceso total a
favor de otras cooperativas o de terceros en general, cuyo proceso final sea un
resultado específico”, por lo cual también por este aspecto toca con
derechos fundamentales.
Concluye la
sustentación de este primer cargo, afirmando que existe un vicio sobre la
totalidad de la ley por cuanto se privó a la Corte Constitucional de participar
de forma activa ejerciendo sus funciones mediante el control previo.
2.2.2.  En un segundo cargo de
inconstitucionalidad, el actor arguye que la ley que acusa desconoce el
artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el artículo 1º del
Protocolo del Salvador;  para el demandante estos preceptos, incorporados en la
Constitución por ser parte del llamado “bloque de constitucionalidad”, resultan
vulnerados concretamente por los artículos 2° y 6° de la Ley 1233 de 2008, por
cuanto la indicación contenida en estas dos normas, conforme a la cual “la
cotización para la seguridad social se calcula sobre la totalidad de las
compensaciones ordinarias y extraordinarias”, desconoce “el principio de
progresividad y el principio de prohibición de la regresividad propia de los
derechos económicos, sociales y culturales, derecho al trabajo y salario digno”(sic).
Explicando el
cargo anterior, el actor sostiene que en la sentencia C-038 de 2004 la Corte
Constitucional estableció que “son validas las medidas regresivas si son
proporcionales a los propósitos constitucionales buscados en la norma”; sin
embargo, afirma que durante el trámite de adopción de la ley demandada el
legislador no desarrolló un juicio de razonabilidad y proporcionalidad, que
resultaba esencial para justificar la regresividad de las medidas contenidas en
los artículos 2° y 6°. Razón por la cual solicita a esta Corporación oficiar
al Congreso de la República para que allegue los antecedentes de la ley que
acusa.
Para explicar por
qué dichos artículos 2° y 6° son regresivos,  indica que con anterioridad a la
expedición de la Ley 1233 de 2008, el ingreso base de cotización de los
trabajadores asociados se establecía de acuerdo al artículo 27 del Decreto 4588
de 2006, cuyo tenor era el siguiente:
“ARTÍCULO
27, AFILIACIÓN E INGRESO BASE DE COTIZACIÓN EN MATERIA DE SALUD, PESIONES Y
RIESGOS PROFESIONALES.  Los trabajadores asociados son afiliados obligatorios
al Sistema de Seguridad Social Integral; para efectos de su afiliación se tendrán
en cuenta como base para liquidar los aportes, todos los ingresos que perciba
el asociado, de conformidad con lo señalado en el parágrafo 1º del artículo 3º
de la Ley 797 de 2003[2] y normas que lo
reglamenten”.
Visto el anterior
texto normativo, dice el actor que por la remisión que la anterior disposición
hacía a la Ley 797 de 2003, antes de la expedición de las normas que acusa de
regresivas el ingreso base de cotización para seguridad social de los
trabajadores asociados se establecía en la misma forma que para los
trabajadores independientes, a través del sistema de “presunción de ingresos”
establecido mediante la Resolución 009 de 1996 de la Superintendencia de Salud,
según el cual al ingreso de los trabajadores independientes se le deduce el
50%, para establecer así el ingreso base de cotización.
A partir de lo
anterior, alega el demandante que la norma actual “establece la totalidad de
las compensaciones ordinarias y extraordinarias para establecer el ingreso base
de cotización afectando sin un juicio del legislador, el valor efectivo que
recibe el trabajador por concepto de la compensación (salario), configurándose
una REGRESIÓN en la protección de la remuneración que recibe el trabajador
asociado”.  Concluye en esta parte la demanda, afirmando que en la ley
acusada se disminuye la remuneración extraordinaria de los trabajadores
asociados, al aumentar el valor pagado por el trabajador asociado a la
seguridad social, pues se tienen en cuenta sus compensaciones extraordinarias
para liquidar los aportes, vulnerándose de esta forma la prohibición de
regresividad en materia de derechos económicos, sociales y culturales.
Finalmente, explica que para el trabajador común la remuneración extraordinaria
corresponde a las primas de junio y diciembre, y que sobre ellas no se practica
ningún descuento para seguridad social; pero estas figuras salariales no se
aplican al trabajador asociado, por cuanto para éste último existen las
compensaciones extraordinarias, de las cuales sí se deduce para el pago de
seguridad social.
2.2.3.  En un tercer cargo de
inconstitucionalidad, el demandante acusa los artículos 1º y 5° de la Ley 1233
de 2008 por desconocer el artículo 13 de la Constitución Política, relativo al
derecho a la igualdad, porque “la imposición de parafiscales tratándose de
cooperativas de trabajo asociado impone (sic) una carga directa a los
trabajadores asociados, violando con ello el principio de igualdad de los
trabajadores asociados frente a los trabajadores comunes”.
Afirma que dichos
artículos 1º y 5° de la Ley acusada parten de un sofisma, ya que el patrimonio
de las cooperativas de trabajo asociado se constituye únicamente por los
aportes de los trabajadores, además de las donaciones. Entonces, es
directamente del trabajador que proviene el dinero para cancelar dichas
contribuciones parafiscales, teniendo en cuenta que por la naturaleza de las
cooperativas, no tienen ánimo de lucro, y por lo tanto no cuentan con
utilidades que es de donde generalmente proviene la capacidad económica para el
pago de los parafiscales, como sucede en las empresas comerciales de cualquier
naturaleza.  De lo anterior, el demandante concluye que “gravar el
patrimonio de las cooperativas de trabajo asociado con contribuciones, es
gravar necesariamente la retribución de los trabajadores asociados toda vez que
dichas entidades no pueden generar utilidades y su patrimonio se conforma con
el trabajo de los trabajadores asociados, razón por la cual viola el principio
de igualdad de los trabajadores asociados frente a los trabajadores
dependientes, ya que los parafiscales de los trabajadores dependientes recaen
exclusivamente en el empleador, tanto que los asociados carecen de empleador y es
de su trabajo de donde se cancelan dichos conceptos”.
2.2.4.  Con la  presentación de
un cuarto cargo, el actor pretende demostrar la inconstitucionalidad de los
artículos 1°, 2° y 5° de la Ley 1233 de 2008, por violación del artículo 338
superior, en cuanto “la imposición de parafiscales tratándose de
cooperativas de trabajo asociado (…) carece de una retribución directa para el
gremio de las cooperativas especializadas tales como las cooperativas del
sector de la salud”.
En sustento de la
anterior acusación, cita las sentencias C-349 de 2004, C-152 de 1997 y C-1067
de 2002, que plantean que las contribuciones parafiscales deben cumplir con el
requisito de “destinación específica, en cuanto redunda en beneficio
exclusivo del grupo, sector o gremio que los tributa”. Pero para el
demandante esto no ocurre en las contribuciones reguladas por las normas que
acusa; ejemplo de ello, dice, es la contribución al SENA hecha por las
cooperativas de trabajo asociado, especialmente para las especializadas, “toda
vez que éstas no son empresas tradicionales, son asociaciones que constituyen
personas para desarrollar trabajo, siendo clasificadas por el mismo Estado
colombiano en el Decreto 4588 de 2006 en cooperativas especializadas las que
tengan como objeto la prestación de servicios en los sectores de salud,
transporte, vigilancia y seguridad privada y educación(…)”.
Es decir, una
cooperativa especializada en salud no va a requerir los servicios de un
tecnólogo del SENA; por lo tanto, no habría retribución correspondiente a las
contribuciones pagadas por este tipo de cooperativas. Además, quienes requieren
de los servicios ofrecidos por el SENA son aquellas empresas que contratan con
las cooperativas.  Para mayor claridad, el demandante da un ejemplo práctico: “Una
Cooperativa de Médicos no podrá contratar ningún técnico o auxiliar del Sena
mediante un contrato de aprendiz toda vez que ello constituiría intermediación
laboral prohibida por el Estado Colombiano, corresponderá a la EPS o IPS
contratante de la Cooperativa de Trabajo Asociado contratar a los aprendices
que requieran para la prestación del servicio de salud, toda vez que la
COOPERATIVA a la que se asoció el médico sólo puede prestar los servicios del
médico, ningún otro servicio ya que violaría su objeto social”.  Otro
ejemplo: “Si un hospital contrata los servicios de una Cooperativa de
Médicos Anestesiólogos para prestar el servicio de anestesia durante las
cirugías que se requieran, implica necesariamente que el servicio de cirugía
requiere de otros trabajadores tales como auxiliares de enfermería o
intrumentaras (sic), pero estas otras personas deben ser contratadas por el
hospital respectivo y no por la Cooperativa de Trabajo Asociado ya que ella no
es la prestadora del servicio de salud, tan solo presta sus servicios al
hospital. Es claro que los servicios del Sena benefician a las empresas
contratantes de las Cooperativas de Trabajo Asociado (CTA), pero no a las CTA”.
3.
INTERVENCIONES
3.1.
INTERVENCIÓN DE LA ACADEMIA COLOMBIANA DE JURISPRUDENCIA
En representación
de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, intervino dentro del proceso en
forma oportuna el ciudadano Alfredo Lewin Figueroa, quien solicitó a la Corte
declarar la exequibilidad de la norma acusada con fundamento en los siguientes
argumentos:
En opinión del
interviniente, la Ley 1233 de 2008 no desarrolla asuntos relacionados con el
derecho al trabajo o con el derecho de asociación, por lo cual el legislador
ordinario sí era competente para regular este tema a través una ley ordinaria y
no se requería la expedición de una ley estatutaria. En sustento de la anterior
opinión sostiene que la ley acusada no trata como asunto dominante temas
relacionados con el derecho al trabajo y las cooperativas de trabajo asociado,
sino que se enfoca a precisar cuestiones relativas a las contribuciones al
Sistema General de Seguridad Social en Salud, al SENA, al ICBF y a las Cajas de
Compensación Familiar,  además de aspectos tales como el control y régimen del
trabajo asociado, el objeto social de las cooperativas y los requisitos para
contratar con terceros.
Explica que esta
Corporación en su jurisprudencia ha determinado los criterios mediante los
cuales se define cuándo una norma que trata temas como el derecho al trabajo y
el de asociación debe tramitarse como una ley estatutaria o una ordinaria,
señalando al respecto que en aquellas ocasiones en las que la ley “toca
elementos conceptuales y estructurales de los derechos fundamentales y cuando
la ley tiene la pretensión de regular íntegramente los mismos, se requiere su
adopción mediante ley estatutaria”.  Manifiesta entonces que en el presente
caso la ley no pretende reglar ni modificar conceptos inherentes al derecho al
trabajo o al derecho de asociación, razón por la cual el Congreso no violó las
disposiciones constitucionales que expone el demandante.
En cuanto a la
supuesta violación del principio de progresividad y no regresividad en que
incurrirían los artículos 2° y 6° de la Ley demandada, indica la intervención
que dicha inconstitucionalidad no se genera, “en la medida en que la
fijación y precisión sobre la base de cotizaciones de los trabajadores, sean
ellos dependientes, independientes o asociados no puede entenderse como una
desmejora de sus derechos o desconocimiento de derechos, garantías o protección
de los trabajadores asociados, sino como una decisión del legislador vinculada
con los deberes de solidaridad de las empresas y los ciudadanos y de financiamiento
de los servicios de seguridad y atención familiar de menores y en general de
las familias que conforman la  sociedad” .  Sobre esto último precisa que
son los criterios de equidad, justicia y universalidad, además del tratamiento
uniforme y la no discriminación, lo que debe prevalecer.
En lo relativo al
cargo presentado contra los artículos 1º y 5° de la Ley 1233 de 2008 por el
presunto desconocimiento del derecho a la igualdad, afirma el interviniente que
“en el caso de entidades con ánimo de lucro, los gastos relativos a los
aportes y cargas parafiscales les afecta a ellas e indirectamente a sus socios
y en el caso de la Cooperativas de Trabajo asociado en las cuales los
trabajadores son a la vez dueños de la entidad, ellos se verán, por esa calidad
también incididos.”
Ahora bien, en lo
correspondiente a la presunta violación del artículo 338 de la Constitución por
parte de los artículos 1°, 2° y 5° de la ley acusada, en cuanto las
contribuciones parafiscales aportadas al SENA presuntamente no representan
ningún beneficio exclusivo para el grupo de las cooperativas, más aún en el
caso de las especializadas como las del sector salud, aduce el interviniente
que no es precisamente ese artículo de la Constitución “el que consagra
propiamente esta característica o exigencia de que quien está sujeto a una
contribución parafiscal tiene que ser directa y necesariamente beneficiario de
ella”, sino que es la jurisprudencia quien lo ha entendido de tal manera.
En todo caso, para explicar por qué el cargo no está llamado a prosperar,
afirma que “en general todos los trabajadores como grupo o sector, sean dependientes,
independientes o asociados y en general las entidades para las cuales o a
través de las cuales ejercen sus labores, sean empresas con o sin ánimo de
lucro, sociedades, corporaciones, cooperativas o de otra naturaleza están
llamadas a beneficiarse de las actividades que desarrolla, con mayor o menor
impacto y efectividad, una entidad como el Servicio Nacional de Aprendizaje,
Sena”. En estos términos, el hecho de que algunos programas del SENA no
sean directamente eficaces para el desarrollo empresarial de algunas
cooperativas especializadas, no justifica tildar de inconstitucional los pagos
parafiscales hechos en beneficio de aquella entidad, más aún si se tiene en
cuenta que ellos tienen por objeto financiar a una entidad como el SENA, que,
conforme a la Ley 119 de 1994, tiene como objetivos, entre otros, formar
profesional e integralmente a los trabajadores en todas las actividades
económicas.
3.2.
INTERVENCIÓN DE LA ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE COOPERATIVAS
–ASCOOP-.
En forma oportuna
intervino dentro del proceso el ciudadano Carlos Acero Sánchez, en su calidad
de Director Ejecutivo y Representante Legal de Ascoop, quien coadyuvó  las
pretensiones del demandante en la siguiente forma:
Sostiene en primer
lugar, que además de las formas de trabajo dependiente o asalariada y la
independiente, también el ser humano puede desempeñarse laboralmente cuando se
asocia.  Figura en la cual se prescinde de la figura del empleador, al ser el
asociado copropietario y trabajador al mismo tiempo, en la búsqueda de unas
condiciones de trabajo más dignas.
Recuerda que,
acerca de las formas de organización de trabajo, la Declaración Mundial sobre
Cooperativismo de Trabajo Asociado establece, entre otras cosas, que “(…)2.
En la actualidad, los seres humanos realizan sus actividades laborales bajo
tres modalidades básicas… c) bajo una tercera forma, la del trabajo asociado,
donde el trabajo y la gestión se realizan conjuntamente, sin las limitaciones
propias del trabajo individual ni exclusivamente bajo las reglas del trabajo
asalariado dependiente. 3. Dentro de las modalidades del trabajo asociado, el
organizado por intermedio de las cooperativas es el que más desarrollo e
importancia alcanza actualmente en el mundo y está estructurado en base a los
principios, valores y métodos de operación que tienen las cooperativas a nivel
universal y que están consagrados en la Declaración sobre Identidad Cooperativa
(Manchester 1995), acordados en el marco de la Alianza Cooperativa
Internacional (ACI), e incluidos en la recomendación 193/2002 de la OIT sobre la
Promoción de Cooperativas”.
Manifiesta que el
modelo cooperativo de trabajo asociado, como modalidad de trabajo en nuestro
país, ha estado regulado legalmente desde la Ley 134 de 1932, pasando por el
D.L. 1598 de 1963, hasta la actual Ley 79 de 1988. Recuerda que esta Ley fue
examinada en la Sentencia C-211 del 1 de marzo de 2000[3],
en donde se estudió la exequibilidad de su artículo 59. Afirma además que el
proceso de cooperativismo logra la dignificación y realización plena del
trabajo humano, con oportunidades de trabajo digno, decente y sostenible que a
su vez funciona como herramienta de generación de empleo y promoción de la
población.
Desarrolla la
intervención un capítulo completo dedicado al estudio del concepto de cooperativa
y su clasificación.  Dentro de este estudio, recuerda que, de acuerdo a la
Alianza Cooperativa Internacional (ACI), “una cooperativa es una asociación
de autónoma de personas que se han unido voluntariamente para hacer frente a
sus necesidades y aspiraciones económicas, sociales y culturales comunes, por
medio de una empresa de propiedad conjunta y democráticamente controlada”.
En cuanto a su clasificación, precisa que existen dos grandes propósitos en
este tipo de asociaciones: “el primero, organizar a los consumidores de
bienes o servicios para satisfacerles sus necesidades como tales y el segundo,
reunir a las personas en torno a la producción de un bien, ejecución de una
obra o prestación de un servicio, para hacer posible el trabajo conjunto de sus
miembros”; así, estos dos grandes propósitos determinan la existencia de
dos clases de cooperativas: las primeras son las de consumidores de bienes o
usuarios de servicios y las segundas  las de trabajo asociado para la
producción de bienes, ejecución de obras o prestación de servicios.
Continúa la
intervención afirmando que en la última década no se ha hecho buen uso de esta
última clase de asociaciones cooperativas, pues se han apartado de los valores
y principios que las identifican; por tal razón, dice, han proliferado
cooperativas dedicadas a “actividades enmarcadas dentro de figuras ajenas y
extrañas al trabajo asociado  -propias de la relación laboral ordinaria-, tales
como la intermediación laboral y la prestación de servicios temporales, han
contribuido al desarrollo de entidades denominadas por la OIT como
“pseudocooperativas”, a través de las cuales se vulneran los derechos de los
trabajadores asociados(…)”.  De igual forma, se promueven abusos tales como
“la creación de la cooperativa por los propios empresarios que despiden a
sus trabajadores para luego vincularlos a través de ellas; empresas temporales
que crean paralelamente una cooperativa de trabajo asociado; asesores
empresariales ofreciendo públicamente la baja de costos de operación mediante
la creación o contratación con cooperativas de trabajo asociado; directivos de
empresas públicas y privadas que invitan a los trabajadores  a que renuncien a
las mismas y se vinculen nuevamente a través de la cooperativa que ellos
indiquen(…)”; todo lo anterior, dice, busca evadir responsabilidades por
parte de los empleadores.
Ahora bien,
refiriéndose de manera concreta a los cargos de la demanda, expone el
interviniente que las contribuciones especiales, como llamó la Ley 1233
de 2008 a los aportes parafiscales, son propias de la relación laboral que
surge entre un empleador y trabajador, siendo impropia del modelo cooperativo
de trabajo asociado, puesto que en este último no se presentan relaciones de
dependencia o subordinación, como sí sucede en el primero, pues se trata del
asocio de personas para un fin común.  Así lo consideró -dice la intervención-
el Consejo de Estado en sentencia 00287 del 12 de octubre de 2006, al
determinar que en las cooperativas de trabajo asociado los cooperados no tienen
la calidad de trabajadores asalariados, ni la cooperativa actúa como patrón de
los mismos, por cuanto la retribución adquirida no se denomina salario sino
compensación.
Afirma que en el
proceso de discusión del proyecto que daría origen a la Ley 1233 de 2008, el
gremio cooperativo (Confecoop y Ascoop) fue enfático en oponerse a la creación
de tales contribuciones con cargo a las cooperativas, por lo que siempre
demostró su desacuerdo con tal disposición que resulta contraria a la
naturaleza del modelo cooperativo de trabajo.
Finalmente, indica
que  la norma “no corrige de fondo el problema creado entorno al uso
indebido o inadecuado de la figura del trabajo asociado cooperativo”,
temiendo que con el pago de esas contribuciones se evite un control fiscal o
vigilancia sobre las cooperativas que intermedian el trabajo y vulneran los
derechos laborales.  Por lo anterior, comparte la pretensión del demandante “de
solicitar la inconstitucionalidad de la disposición que creó las contribuciones
parafiscales a cargo de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado,
contenida en la ley 1233 de 2008”.
3.3.
INTERVENCIÓN DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA-.
Actuando como
apoderada judicial del SENA, en forma oportuna intervino dentro del proceso la
ciudadana Mariela Díaz Torres,  con el fin de defender la constitucionalidad de
la totalidad de la Ley 1233 de 2008, para lo cual expuso los siguientes
argumentos:
Frente al primer
cargo planteado por el demandante, considera que su apreciación es equivocada,
pues si bien la ley regula aspectos relativos al derecho al trabajo y de
asociación, no necesariamente están relacionados con el núcleo esencial de este
tipo de derechos, pues de ser así, todas las materias de seguridad social se
tramitarían como leyes estatutarias. Además, aspectos como los montos de los
aportes, las bases de cotización y la periodicidad de las mismas han sido
regulados a través de decretos,  de manera que la ley acusada sólo se encarga
de regular la forma en que deben tributar las cooperativas de trabajo asociado
en lo relativo a contribuciones parafiscales y otras, vinculando a un sector
específico de trabajadores del país, mas no a todos.
Afirma la
intervención que la jurisprudencia citada por el demandante para fundamentar
sus pretensiones no es aplicable al caso concreto, puesto que lo relacionado
con los aportes de seguridad social de las cooperativas de trabajo no toca
aspectos del núcleo esencial del derecho al trabajo o del derecho de asociación[4].
Ahora bien, cuando se indica en la demanda que la ley afecta el mínimo vital
del trabajador, el SENA no comparte este postulado, pues el artículo 2° de la
norma acusada establece: “En ningún caso las contribuciones de que trata
esta ley serán asumidas por el trabajador o asociado”.
Indica que la Ley
1233 de 2008 no representa ningún peligro para las cooperativas de trabajo
asociado, pues su sano criterio es evitar procesos de intermediación laboral y
prácticas abusivas que se han generado en el mercado, conduciendo al
aprovechamiento y explotación de los “asociados”, sin generarles los mínimos
beneficios que tendrían si trabajaran como dependientes.
En relación con el
segundo cargo de inconstitucionalidad, donde el demandante manifiesta que “la
cotización para la seguridad social sobre la totalidad de las compensaciones
ordinarias y extraordinarias viola el principio de progresividad”, indica
el SENA que estos aportes no afectan el ingreso del trabajador asociado; si
bien lo que regula la ley es el monto sobre el cual se deben hacer los aportes,
tomando como base dicho ingreso, ellos no están a cargo del trabajador; además,
el monto de los aportes para toda clase de trabajadores dependientes,
independientes o asociados, genera la sostenibilidad del sistema de seguridad
social y el acceso al mismo.
Al tercer cargo de
la demanda, referido a que las contribuciones parafiscales impuestas a las
cooperativas como carga directa a sus asociados viola el principio de igualdad,
considera que no existe discriminación alguna entre un trabajador asociado y un
trabajador dependiente que vulnere tal principio, pues de manera errónea el
actor señala que los primeros pagan todo el monto de los aportes obligatorios,
mientras que en el caso de los segundos es su empleador quien lo hace, lo cual
es falso, pues en esta última relación laboral cada una de las partes aporta
teniendo como referente el salario percibido, correspondiéndole al trabajador
dependiente un porcentaje de dicho aporte; razón por la cual, la desigualdad se
ve disminuida con la aplicación de la norma demandada.
Por último, frente
al cuarto cargo, donde el actor afirma que “la imposición de parafiscales
tratándose de cooperativas de trabajo asociado viola el art. 338 de la
Constitución Nacional toda vez que dichas contribuciones carecen de una
retribución directa para el gremio de las cooperativas especializadas como las
cooperativas del sector de salud”, el SENA señala que tal postura jurídica
es inaceptable, pues esa entidad cumple con su función y misión institucional
frente a todas las personas sin distinguir el sector social o económico de donde
provienen las contribuciones, por lo que, una vez capacitadas, ellas pueden
beneficiar a las cooperativas de salud, al tener capacitación en esa y otras
áreas. Finalmente, aclara que el ejemplo citado por el demandante acerca de un
contrato de aprendizaje con personal del SENA es una muestra clara de la falta
de conocimiento en el tema, “pues ni existe relación laboral en el contrato
de aprendizaje, ni las cooperativas de trabajo asociado están obligadas a
contratar aprendices pues no son empleadores –Ley 789 de 2002-”.
3.4.
INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL.
Estando dentro de
la oportunidad legal prevista, intervino dentro del proceso la ciudadana
Jackeline de León Lewis, actuando en nombre y representación del Ministerio de la
Protección Social; solicitó que se denegaran las pretensiones del demandante, y
en fundamento de tal petición expuso las siguientes razones:
Sostiene la
intervención que el trámite de la Ley 1233 de 2008 inició su curso en la
Comisión de Tercera, competente para los asuntos de naturaleza fiscal, pues
tratándose de la creación de contribuciones especiales llamadas parafiscales,
es ésa comisión la llamada a fijar en primer debate los elementos constitutivos
del tributo, tales como: “a) el Hechos generador; b) la base gravable; c) la
tasa; d) el sujeto pasivo y e) el sujeto activo de la contribución, todos ellos
aspectos de su competencia”.  Por lo tanto, concluye que la ley no se
tramitó como estatutaria porque su finalidad no es regular las relaciones de
trabajo, sino crear unas contribuciones especiales con destino a las cajas de
compensación familiar, el ICBF y el SENA, materia frente a la cual son
competentes las comisiones de asuntos fiscales.  Así las cosas, considera
incorrecto afirmar que se hayan presentado vicios en la formación de la ley, tales
como la inexistencia de unidad de materia, la falta de competencia de la
comisión o el trámite indebido como ley ordinaria.
Frente al cargo
que consiste en afirmar que la Ley 1233 de 2008 vulnera el principio de
progresividad, aclara que este concepto no se aplica para el caso de las
contribuciones especiales, en el sentido de que el sujeto pasivo de la
contribución no es el trabajador asociado, de quien pudiera pensarse que
debería tener “una compensación variable” y por lo tanto, “habría que
pensarse que a mayor contribución mayor carga y lo contrario (progresividad)”; lo
anterior no es así porque, dice la intervención,  “por ministerio de la
Ley el sujeto pasivo es la empresa (Cooperativa o Precooperativa de trabajo
asociado)”.  Por otro lado, tampoco habría regresividad (entendida por el
interviniente como que a menor ganancia hay mayor carga), por cuanto la misma
ley estableció excepciones para las contribuciones fiscales de quienes
anualmente  facturaran un monto inferior a 435 salarios mínimos legales
mensuales vigentes (Art. 10 Ley 1233 de 2008). Finalmente, señala que de
acuerdo a la legislación especial de las Cooperativas -Ley 79 de 1988-, de la
distribución de los excedentes cooperativos participan también los trabajadores
asociados, cuyo ingreso no está afectado por la base gravable de las
contribuciones especiales; por lo tanto, el cargo carece de veracidad.
Manifiesta que el
único objetivo de la ley acusada es cerrar la posibilidad de evadir los pagos
en seguridad social, cargas de mayor importancia en la sociedad colombiana, en
el sentido de que nuestro país tiene un régimen de aseguramiento con
solidaridad, según el cual la ley mejora u optimiza el bien general y no el
beneficio particular.
Respecto del cargo
donde se afirma que la imposición de parafiscales a las cooperativas de trabajo
asociado genera una carga directa al trabajador asociado, violando así el
principio de igualdad entre esta clase de trabajadores y los comunes, afirma el
Ministerio que ni aquellos ni éstos son sujeto el pasivo de estas
contribuciones especiales; pero en cambio sí lo son los empresarios o
empleadores para el caso de los trabajadores comunes, y la cooperativa o
precooperativa para el caso de los trabajadores asociados. Ahora bien, en
cuanto a la fuente del pago de las contribuciones parafiscales, indica que el
empresario las paga de la utilidad de la cual forma parte el patrimonio,
mientras que en la cooperativa emanan de los excedentes, que igualmente forman
parte del patrimonio cooperativo; es decir, en ningún momento los pagos recaen
directamente sobre el patrimonio del trabajador, como lo ha querido demostrar
el actor en sus argumentos.
Por último, frente
al cargo según el cual la imposición de parafiscales a las cooperativas de
trabajo asociado viola el artículo 338 de la Carta, puesto que tales
contribuciones en este caso carecen de una retribución directa para el gremio
de las cooperativas especializadas, como las que operan en el sector salud, la
interviniente es clara en manifestar que dichas contribuciones están definidas
expresamente por la ley y además son de carácter obligatorio, que afectan a un
determinado grupo social y económico al ser utilizadas para beneficio del
propio sector.  Es así como el manejo y administración de estas cargas fiscales
se hace exclusivamente en la forma que prevé la ley y se destinan sólo para lo
que allí se señale.
3.5.
INTERVENCIÓN DE LA CIUDADANA LUCÍA GONZÁLEZ.
La ciudadana Lucía
González intervino dentro del presente proceso con el fin de solicitar que se
declare la exequibilidad de los artículos 6° y 7° de la Ley 1233 de 2008,
solicitud que sustenta en los siguientes términos:
Indica la
ciudadana que la definición del ingreso base de cotización para
los aportes a la seguridad social no requiere el trámite de una ley
estatutaria, pues esta misma Corporación, en la sentencia C-408 de 1994, señaló
que la normatividad contenida en la ley 100 de 1993 referida al ingreso base de
cotización para salud y pensiones dentro del Sistema de Seguridad Social
Integral, no correspondía a la regulación de derechos fundamentales que el constituyente
quiso someter al trámite de ley estatutaria, “por tratarse de elementos de
tipo asistencial que provienen de la participación del cuerpo social, y de
derechos gratuitos en unas oportunidades y onerosos en la mayoría de los casos”.
En el mismo fallo, dice, se explica que en la Ley 100 de 1993 no existen
regulaciones que amplíen o disminuyan el contenido del derecho fundamental al
trabajo o a la seguridad social, sino que sólo toca con elementos que, haciendo
parte de un derecho fundamental, por su carácter reglamentario son del resorte
del legislador ordinario.
Afirma que las
cooperativas de trabajo asociado son definidas por el artículo 79 de la Ley 79
de 1988 como aquellas que vinculan el trabajo personal de sus asociados para la
producción de bienes, ejecución de obras o la prestación de servicios. De lo
anterior concluye que de dicha definición legal no se deriva que las
cooperativas de trabajo puedan actuar como asociaciones o agremiaciones para la
asociación colectiva de trabajadores independientes al Sistema de Seguridad
Social, ni como asociaciones mutuales para los mismos efectos, “por lo cual
mal podría considerarse que un aspecto que no hace parte del núcleo esencial
del derecho de asociación, ni del objeto de las cooperativas, deba regularse
mediante ley estatutaria”.
Por otro lado,
considera que la demanda no cumple los requisitos para que la Corte
Constitucional pueda analizar el cargo de violación al principio de
progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales. Lo anterior,
por cuanto es necesario que el demandante “exprese las razones por las
cuales las disposiciones acusadas afectan la razonabilidad y la
proporcionalidad, sin que sea posible que dicha carga argumentativa se le
traslade al juzgador”. En este sentido, solicita a esta Corporación
declararse inhibida para el análisis de este cargo.
Además, considera
que el demandante incurre en una apreciación de carácter subjetivo al
considerar que antes de la Ley 1233 de 2008 los miembros de las cooperativas de
trabajo asociado y las precooperativas cotizaban como trabajadores
independientes al aplicárseles la presunción de ingresos prevista para esta
clase de trabajadores. La interviniente manifiesta que dicho cargo debe ser
desestimado, por cuanto ninguna disposición legal ni reglamentaría disponía que
antes de dicha Ley  se aplicara el régimen legal previsto para la cotización de
trabajadores independientes a las cooperativas de trabajo asociado y a las
precooperativas. Así mismo, en cuanto al argumento de la demanda donde se
afirma que las compensaciones extraordinarias en las cooperativas de trabajo
asociado y las precooperativas corresponden a la prima de servicios de los
trabajadores dependientes, señala que se trata de otra apreciación subjetiva,
por cuanto el Decreto 3553 de 2008 del Ministerio de la Protección Social
dispone que la compensación ordinaria puede ser una suma básica para todos los
trabajadores, y la extraordinaria corresponde a los pagos adicionales a ésta,
sin asemejarla a la prima de servicios.
Finalmente,
sostiene que la norma demandada no vulnera el principio de igualdad que el
actor considera vulnerado; pues el supuesto tratamiento más benéfico que el
legislador le otorgaría a los trabajadores dependientes  frente al dispensado
por el artículo 6° de la Ley 1233 de 2008, no resulta en realidad comparable,
pues la Corte Constitucional en reiteradas sentencias, entre ellas la C-560 de
1996,  admite tratamientos diferenciados desde el punto de vista del monto de
las cotizaciones para la seguridad social a trabajadores en condiciones
material y jurídicamente distintas.
4.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro el término
legalmente previsto emitió el concepto de su competencia, en el cual pidió a la
Corte declarar exequible la Ley demandada, salvo la expresión “y
extraordinaria” del artículo 6º, lo cual sustentó con los siguientes
argumentos:
Señala la vista
fiscal que ese Despacho ya se había pronunciado respecto de algunos cargos que
nuevamente se exponen en la presente demanda, como son la vulneración de los
derechos fundamentales a la igualdad, el incumplimiento de los requisitos
exigidos constitucionalmente para la imposición de contribuciones parafiscales
y, en especial, el concerniente a la falta de retribución directa al grupo
sobre el que recae la carga impositiva decretada en la Ley 1233 de 2008.
Concretamente,  dice el señor Procurador que se pronunció sobre tales asuntos
dentro del trámite del expediente D-7677, en el concepto No. 4807 del 13 de
julio de 2009, que se permite reiterar.
En aquella oportunidad
la Vista Fiscal expresó:
“…se deriva
que la imposición de contribuciones especiales a cargo de las Cooperativas y
Precooperativas de Trabajo asociado, en la que la carga tributaria redunda en
beneficios dirigidos a la población que aporta en la financiación  de las
entidades públicas, que además adelantan proyectos y programas de carácter
social orientados principalmente a la atención de la población más vulnerable y
que eventualmente parece coincidir con la que integra al trabajador asociado,
no vulnera el derecho a la igualdad material, sino que por el contrario
promueve la misma.
“De hecho
yerra el accionante cuando en su análisis ve la contribución parafiscal
únicamente como una carga económica que afectará los ingresos del trabajador
asociado, ignorando los grandes beneficios que como aportantes de las Cajas de
Compensación Familiar, el Sena y el ICBF recibirá el gremio que integran las
Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado.  En este sentido el
Ministerio Público no desconoce que a diferencia de los trabajadores
dependientes, los asociados verán afectados sus réditos debido a la naturaleza
jurídica de la economía solidaria, pero también hay que recordar que el
trabajador dependiente no se beneficia en forma directa con las utilidades de
las empresas a las que presta su mano de obra, a diferencia del trabajador
asociado.  Lo que resulta claro es que la seguridad social y las contribuciones
parafiscales no rivalizan con la adecuada protección y amparo del trabajador,
ya sea dependiente, autónomo o asociado, convirtiéndose en el denominador común
de protección constitucional al trabajador, independientemente de su categoría.
“De suerte
que para esta Vista Fiscal las contribuciones especiales establecidas en los
artículos impugnados, se enmarcan en el desarrollo de los principios del Estado
Social de Derecho, y  contribuyen a la equidad en las cargas tributarias que
deben recaer en los trabajadores y empleadores, e incluso ayudan a mejorar las
condiciones laborales ofreciendo una mayor dignidad al trabajador asociado, sin
que en consideración de esta Vista Fiscal se desconozcan las obligaciones
estatales consagradas en el artículo 333 superior en fortalecer las
obligaciones solidarias y estimular el desarrollo empresarial
“En
consecuencia, y por las razones anotadas, el Ministerio Público solicitará a la
Corte Constitucional  que declare la exequibilidad de los artículo 1º y 2º de la
Ley 1233 de 2008 por los cargos analizados.”
Con base en lo
anterior, el Ministerio Público estima que no debe prosperar el cargo atinente
a la afectación del derecho a la igualdad del trabajador asociado, respecto de
los trabajadores dependientes “por recaer sobre ellos las contribuciones
especiales que ya soportan los otros trabajadores (Art. 13 superior), tampoco
el cargo asociado a que esta categoría de trabajadores no serán retribuidos por
la carga parafiscal que se les impone (Art. 338 constitucional).”
En cuanto al cargo
según el cual la vía jurídica adecuada para adoptar la Ley demandada era el
trámite de una ley estatutaria y no el de las leyes ordinarias, la Vista Fiscal
considera que el legislador no excedió sus funciones , puesto que cumplió con
los requisitos del artículo 338 de la Constitución que exige reserva de ley
para la discusión y aprobación de los tributos, y también resulta conforme con
el precedente jurisprudencial sentado por la Corte Constitucional en su
sentencia C-756 de 2008[5], donde señala cuáles son
las regulaciones sobre derechos fundamentales que deben ser objeto de ley
estatutaria y en qué casos corresponde al legislador establecer las
limitaciones o restricciones del derecho.
Por otro lado,
considera la vista fiscal que el artículo 6º de la Ley 1233 de 2008, al
establecer la afiliación obligatoria al Sistema de Seguridad Social de los asociados
las cooperativas de trabajo asociado y determinar que el ingreso base de
cotización será la suma de la compensación ordinaria y extraordinaria mensual
que reciba el trabajador asociado, vulneró los principios de progresividad e
igualdad, por cuanto impuso una carga excesiva e injustificada al trabajador
asociado, que no se compara con las que soporta el trabajador dependiente, para
quien el ingreso base de cotización de seguridad social se determina conforme
al Código Sustantivo de Trabajo, según el salario.
En este orden de
ideas, el Ministerio Público solicita a la H. Corte Constitucional  declarar
exequible los artículos 1º, 2º y el parágrafo del artículo 5º de la Ley 1233 de
2008, en cuanto a los cargos respectivos; exequible la totalidad de la ley
demandada en relación con el cargo de vulneración de la reserva de ley
estatutaria, e inexequible la expresión “y extraordinaria” contenida en
el artículo 6º de la misma norma.
5.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
5.1.
COMPETENCIA
De conformidad con
lo prescrito por el numeral  4° del artículo 241 de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad de
la norma demandada, por tratarse de una ley de la República.
5.2.
EL PROBLEMA JURÍDICO QUE PROPONE LA DEMANDA
5.2.1.  En la presente
oportunidad, la demanda propone varios cargos. Uno de ellos se dirige contra la
totalidad de la ley acusada, aunque para sustentarlo el actor destaque el
alcance normativo de algunos de sus artículos en particular[6].
Este cargo consiste en afirmar que la Ley 1233 de 2008 debió tramitarse como
estatutaria y no como ordinaria, por regular asuntos que tocan con el núcleo
esencial de los derechos al trabajo, a la seguridad social, al mínimo vital y
de asociación. La mayoría de las intervenciones y también la vista fiscal
sostienen que este cargo no debe prosperar, porque la materia de la Ley acusada
no es de aquellas que, según la Constitución Política y la jurisprudencia,
tengan reserva de ley estatutaria. Para examinar este cargo, la Corte recordará
la jurisprudencia vertida por esta Corporación en materia de reserva de ley
estatutaria, enseguida analizará el alcance normativo de la ley acusada,
indagará sobre el propósito legislativo que animó al Congreso al expedirla y,
finalmente, establecerá si ella debió tramitarse por el procedimiento especial
previsto en el artículo 153 de la Constitución Política[7].
5.2.2.  Un segundo cargo de
inconstitucionalidad se dirige contra los artículos 2° y 6° de la Ley 1233 de
2008 que, respectivamente, (i) crean las “contribuciones especiales” a
cargo de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado,  con destino
al Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, al Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, ICBF y a las Cajas de Compensación Familiar y (ii) obligan a
dichas organizaciones de trabajo asociado a afiliar y pagar los aportes de los
trabajadores asociados al Sistema de Seguridad Social Integral. Este segundo
cargo consiste en afirmar que la regla contenida en dichos artículos 2° y 6°,
según la cual el ingreso base sobre el cual se calcula el  monto de tales
contribuciones y de dichos aportes tiene en cuenta la totalidad de las
compensaciones ordinarias y extraordinarias que reciba el asociado, desconoce
el principio de progresividad y no regresividad de los derechos económicos
sociales y culturales. Para estudiar el anterior cargo de inconstitucionalidad,
la Corte recordará la jurisprudencia que ha sentado en torno al tema de
progresividad y no regresividad de los derechos sociales, y en seguida
verificará si en este caso se está en presencia de medidas legislativas de esta
última naturaleza, sin que haya razones de rango constitucional que las
justifiquen.
5.2.3.  En un tercer cargo, la
demanda afirma que los artículos 1° y 5° de la Ley 1233 de 2008, que
respectivamente (i) crean las contribuciones especiales a cargo de las
Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado, con destino al Servicio
Nacional de Aprendizaje, Sena, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
ICBF y Cajas de Compensación Familiar  y (ii) disponen que dichas
contribuciones serán a sumidas y pagadas por dichas entidades de trabajo
asociado, vulneran el derecho a la igualdad, pues quienes indirectamente acaban
pagando tales contribuciones son los asociados a la respectiva cooperativa, con
lo cual se les irroga a ellos un trato distinto de aquel que el legislador les
otorga a los  trabajadores dependientes, ya que en este último caso el
pago de las contribuciones parafiscales es responsabilidad exclusiva el
empleador. Para resolver el anterior cargo de inconstitucionalidad, la Corte,
previamente, estudiara si sobre el asunto se presenta el fenómeno jurídico de
la cosa juzgada constitucional, en virtud de lo dispuesto en la Sentencia C-855
de 2009[8]; de ser así, ordenará
estarse a lo resuelto en dicha providencia; y de lo contrario, examinara el
cargo.
5.2.4.  La cuarta acusación
consiste en decir que los artículos 1°, 2° y 5° de la Ley 1233 de 2008
contradicen el artículo 338 superior, porque las contribuciones parafiscales
que establecen, en especial la dirigida al SENA, no redundan en beneficio para
“el gremio de las cooperativas especializadas”. La mayoría de las
intervenciones y también la vista fiscal se oponen a esta acusación, pues en su
concepto los asociados a las cooperativas especializadas sí obtienen un
beneficio con el pago de dichas contribuciones. Para estudiar esta cuarta
acusación, la Corte recordará el alcance de la noción de contribución
parafiscal y la jurisprudencia vertida en torno a la necesidad de que ellas
tengan  una destinación específica que redunde en beneficio exclusivo del
grupo, sector o gremio que las tributa, para enseguida examinar si en la
presente oportunidad las contribuciones a que se refiere la ley acusada cumplen
con este cometido constitucional o no.
Pasa la Sala a
ocuparse de lo anterior.
5.3.
CUESTIÓN PREVIA. EXISTENCIA DE COSA JUZGADA RESPECTO DE LA
ACUSACIÓN FORMULADA EN CONTRA DE LOS ARTÍCULOS 1º Y 5º, POR VIOLACIÓN DEL
ARTÍCULO 13 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
Como se acaba de
reseñar, el tercer cargo que propone la demanda consiste en decir que los
artículos 1º y 5º de la Ley 1233 de 2008, referentes a la contribución especial
creada en la Ley acusada[9], desconocen el derecho a
la igualdad (C.P. Art. 13), pues quienes indirectamente acaban pagando tal
contribución son los asociados a la cooperativa, con lo cual se les irroga a
ellos un trato distinto de aquel que el legislador les otorga a los
trabajadores dependientes.
En la reciente
Sentencia C-855 de 2009[10], esta Corporación
resolvió la demanda de inconstitucionalidad incoada en contra de los mismos
artículos, 1º y 5º de la Ley 1233 de 2008, entre otros. Entre los varios cargos
presentados para atacar estas normas, el demandante esgrimía uno por
vulneración del artículo 13 de la Constitución; a su juicio, esta disposición
superior se veía  desconocida por los artículos demandados, porque “tanto
los trabajadores de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado como
los dependientes o subordinados tienen la condición de trabajadores. No
obstante, el ingreso económico de los dependientes o subordinados no se afecta para
el pago de aportes o contribuciones al SENA, ICBF y Cajas de Compensación
Familiar, porque dichas contribuciones las paga su empleador. En cambio, los
trabajadores asociados si ven gravemente afectados sus ingresos, pues aunque
ellas determinan que las contribuciones especiales las deben cancelar las
Precooperativas o Cooperativas, es realmente el trabajador asociado quien las
paga, ya que el cumplimiento de dicha obligación que haga la persona jurídica
afecta su ingreso de manera directa, en tanto incrementa el porcentaje fijado
internamente para gastos, con lo cual disminuye la compensación que recibe el
trabajador asociado”[11]. Como puede
verse, el cargo que ahora se presenta en contra de los artículos 1º y 5º es
sustancialmente igual al anterior, pues en ambos casos se acusa a dichas normas
de otorgar injustificadamente un trato diferente a los asociados a las
cooperativas, frente al que la ley les dispensa a los trabajadores
dependientes, en cuanto a la obligación  de pagar las contribuciones con
destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, ICBF y Cajas de Compensación Familiar
Para despachar
como improcedente el anterior cargo de inconstitucionalidad, en la citada Sentencia
C-855 de 2009 la Corte expuso, entre otras, estas consideraciones:
“…las normas demandadas no vulneran el principio de
igualdad consagrado en el Artículo 13 de la Constitución, por cuanto: (i) las
contribuciones especiales que en ellas se crean y regulan no se imponen sobre
los trabajadores asociados a las Cooperativas de Trabajo Asociado, sino que
constituyen una carga para las Cooperativas mismas como personas jurídicas; (ii)
el impacto de la carga contributiva en las cooperativas de trabajo asociado y
la compensación reconocida a sus trabajadores puede tener una equivalencia con
el impacto indirecto de la misma carga contributiva en la retribución del
trabajador dependiente de una empresa, pero sobre todo, una gran diferencia que
impide realizar un estricto juicio de igualdad: regularmente, el trabajador
dependiente de una empresa no se beneficia en forma directa de las utilidades
que arroja la empresa, mientras que el trabajador asociado, sí; (iii) existen
otras organizaciones, también obligadas a pagar contribuciones parafiscales
comparables a las contribuciones especiales aquí atacadas, en las que la
distinción entre empleador y empleado se disuelve de manera análoga, lo que
impide hablar de una discriminación específica en contra de éstas; (iv) en las
empresas donde la distinción entre empleado y empleador es nítida, es
discutible que a los trabajadores no les represente ningún costo o carga la
existencia de aportes parafiscales[12], con lo cual se
derrumba el argumento de discriminación.
“Por el contrario, no hay ninguna razón por la cual
los trabajadores asociados a las Cooperativas de Trabajo Asociado tengan que
verse excluidos de los beneficios derivados de las contribuciones especiales, o
las Cooperativas a las que pertenecen deban eximirse de contribuir a su
concreción. Así, las normas demandadas realizan el fin constitucionalmente
dispuesto de proteger el trabajo en todas sus modalidades y garantizar al
trabajador el acceso a servicios de capacitación laboral, atención a la
familia, subsidios al ingreso, acceso a la educación y a la vivienda, e incluso
a la seguridad social, en desarrollo del principio de solidaridad.
“Dado lo anterior, el cargo de vulneración general y
específica de la regla de igualdad (CP, arts 13 y 53) no prospera”.
Así las cosas, la
Sala estima que respecto de la acusación formulada en esta oportunidad en
contra de los artículos 1º y 5º de la Ley 1233 de 2008 ha operado el fenómeno
de la cosa juzgada, por lo cual en la parte resolutiva de esta providencia
ordenará estarse a lo resuelto en la Sentencia C-855 de 2009.
5.4.
EXAMEN DEL CARGO DE INCONSTITUCIONALIDAD SEGÚN EL CUAL LA LEY
1233 DE 2008 DEBIÓ HABERSE TRAMITADO SEGÚN EL PROCEDIMIENTO EXIGIDO PARA LA
APROBACIÓN DE LAS LEYES ESTATUTARIAS.
5.4.1.  Como se dijo
anteriormente, el demandante estima que la entera ley acusada vulnera el canon
152 superior, relativo a las materias que deben ser reguladas mediante ley
estatutaria, por cuanto ella toca el núcleo esencial de varios derechos
fundamentales - derechos al trabajo, a la seguridad social, al mínimo vital y
de asociación-; en tal virtud, no podía ser expedida por el proceso legislativo
ordinario.
Al respecto, la
Corte observa que ciertamente el literal a) del artículo 152 de la Constitución
Política[13] dispone que mediante las
leyes estatutarias el Congreso de la República debe regular los derechos
fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección. Y así mismo recuerda que esta Corporación ha definido que el
desconocimiento de la anterior norma constitucional constituye un vicio
material de competencia y no un vicio formal[14]. No obstante, la
jurisprudencia ha interpretado de manera restrictiva la exigencia de ley
estatutaria contenida en dicho artículo 152 de la Carta, pues ha entendido que
de no ser así, se vaciaría de contenido la competencia legislativa ordinaria a
que alude el canon 150 ibídem.
De manera
concreta, en cuanto a la exigencia contenida en el literal a) del artículo 152
superior, conforme a la cual deben tramitarse como estatutarias aquellas leyes
que se refieran a los derechos y deberes fundamentales de las personas y a los
procedimientos y recursos para su protección, esta Corporación ha adoptado
criterios restrictivos de interpretación de dicha obligación. Entre estos
criterios restrictivos está en primer lugar aquel conforme al cual sólo cuando
la ley en cuestión afecte el núcleo esencial de dichos derechos y
deberes superiores, debe el Congreso de la República acudir al procedimiento
agravado previsto en el artículo 153 constitucional[15].
En efecto, en este sentido, en la Sentencia C-247 de 1995[16]
esta Corporación se refirió a este asunto así:
“... en
cuanto a los derechos fundamentales, el criterio para definir si se requiere
ley estatutaria para la expedición de las normas que tocan con ellos radica,
según lo ha expuesto esta Corte, en la verificación de si los preceptos
correspondientes afectan el núcleo esencial de aquellos, como cuando se
consagran restricciones o limitaciones a su ejercicio, lo que en verdad se
traduce en su regulación, claramente aludida en el artículo 152 de la Carta.”[17]
(Subrayas fuera del original)
Un segundo
criterio restrictivo de interpretación del artículo 152 constitucional ha
consistido en señalar que la exigencia de ley estatutaria sólo se aplica a la
regulación “integral” o completa que se haga de las materias mencionadas
en dicha norma superior. Ciertamente, por ejemplo, sobre este segundo criterio
restrictivo en la Sentencia C-425 de 1994[18] la Corte dijo:
“la
Constitución Política de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias
para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar
cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales,
caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un
nivel superior respecto de éstas, por una más exigente tramitación y por la
certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad.”[19]
(Subrayas fuera del original).
También en
relación concreta con la regulación de los derechos fundamentales, un tercer
criterio de interpretación restringida del literal a) del artículo 152 de la
Constitución ha consistido en decir que sólo se sujetan al trámite estatutario
aquellas iniciativas cuyo objeto directo sea desarrollar el régimen de
los derechos  fundamentales o de alguno de ellos en particular[20].
En efecto, sobre este asunto, en la Sentencia C-013 de 1993[21],
la Corte se expresó así:
“las leyes
estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto
desarrollarlos y complementarlos.” [22]
Así las cosas, si
la reserva de ley estatutaria opera solo para aquellas leyes cuyo objeto
directo es desarrollar la regulación de los derechos fundamentales, en sentido
contrario debe entenderse que “si el objeto de la ley es regular materias
relacionadas con un derecho fundamental, pero no el derecho fundamental en sí
mismo, el trámite de ley estatutaria no es requerido”[23].
Por último, el
cuarto criterio de interpretación restringida al que ha acudido la Corte para
interpretar el artículo 152 de la Constitución ha sido el referente a que “solamente
se requiere de este trámite especial cuando la ley regula “de manera
integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales”[24],
siempre que se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable
para la defensa y protección de un derecho fundamental. [25](Subrayas
fuera del original)”.[26]
Ahora bien,
también es importante recordar que, tratándose concretamente de leyes relativas
a derechos fundamentales, la jurisprudencia no ha concedido el mismo peso o
valor a cada uno de los anteriores criterios restrictivos de interpretación en
materia de reserva ley estatutaria, sino que le ha dado mayor importancia a
aquel según el cual sólo cuando la regulación toca con el núcleo esencial de
alguno de estos derechos, se activa la exigencia a que alude el artículo 152
superior. En efecto, sobre este asunto la Corte expuesto esta doctrina:
“Identificada
esta pluralidad de criterios, la Corte pasa a estudiar la tercera de las
preguntas planteadas, relativa al peso de cada criterio. Tanto en
materia de derechos fundamentales como de administración de justicia esta
Corporación ha considerado determinantes aquellos criterios que recaen sobre
aspectos esenciales de la materia sometida a la reserva de ley estatutaria,
como son la afectación del núcleo esencial de los derechos, la limitación de
las garantías para su ejercicio o la regulación de los aspectos esenciales
de la administración de justicia.
“Así,
en materia de derechos, como quiera que cualquier regulación guarda relación,
así sea remota, con un derecho fundamental, para la Corte ha sido determinante
para la definición de la reserva de ley estatutaria que la norma en cuestión
afecte el núcleo esencial del derecho fundamental, ya sea porque limite o
restrinja su ejercicio[27] o porque regule
los elementos esenciales para su garantía a través de los mecanismos y recursos
para su protección[28].
“…
“Esa misma
jurisprudencia también permite observar que cuando se trata de derechos
fundamentales y concurren varios criterios materiales, la Corte ha hecho, caso
por caso, una ponderación entre ellos y ha considerado determinante la
afectación del núcleo esencial. Por eso si una norma no regula integralmente un
derecho pero sí afecta su núcleo esencial, debe ser de ley estatutaria.”[29].
(Negrillas y subrayas fuera del original)
En un segundo
lugar, la Corte ha considerado que de los cuatro criterios restrictivos de
interpretación de la reserva de ley estatutaria, el criterio de integralidad
de la materia regulada cobra importancia destacada, después del relativo a
la afectación del núcleo esencial; véase:
“Las leyes
estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y
complementarlos. Esto no supone que toda regulación en la cual se toquen
aspectos relativos a un derecho fundamental deba hacerse por vía de ley
estatutaria. De sostenerse la tesis contraria, se vaciaría la competencia del
legislador ordinario. La misma Carta autoriza al Congreso para expedir, por
la vía ordinaria, códigos en todos los ramos de la legislación. El Código Penal
regula facetas de varios derechos fundamentales cuando trata de las medidas de
detención preventiva, penas y medidas de seguridad imponibles, etc. Los códigos
de procedimiento sientan las normas que garantizan el debido proceso. El Código
Civil se ocupa de la personalidad jurídica y de la capacidad de las personas.
En resumen, mal puede sostenerse que toda regulación de estos temas haga
forzoso el procedimiento previsto para las leyes estatutarias.”.[30]
(Negrillas fuera del original).
5.4.2.  Recordada a grandes
rasgos la jurisprudencia relativa a cuándo opera la reserva de ley estatutaria
a que alude el artículo 152 superior, pasa ahora la Corte a estudiar el primer
cargo de inconstitucionalidad que por violación de dicha norma se  propone en
esta ocasión contra todo el texto de la Ley 1233 de 2008. Para lo anterior,
examinará cuál es la materia prevalente de dicha ley y el propósito legislativo
general que animó al legislador al expedirla.
5.4.2.1.      La
Ley 1233 de 2008 enuncia su objeto en su propio título, donde se dice que por
medio de ella  (i) se precisan los elementos estructurales de las
contribuciones a la seguridad social, y (ii)  se crean las contribuciones
especiales, a cargo de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado;
este mismo título añade que la ley se ocupa de fortalecer el control
concurrente y de consagrar “otras disposiciones”.
Desarrollando lo
anterior, el artículo 1° crea una contribución parafiscal llamada “contribución
especial”, a cargo de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo
Asociado, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y Cajas de Compensación Familiar.
El artículo 2°
señala cuáles son los elementos esenciales del tributo, y al respecto establece
que el hecho gravado es la “actividad de trabajo desempeñada por
parte de los asociados”; los sujetos pasivos de la contribución son
las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado, y los sujetos
activos o beneficiarios de la misma el Servicio Nacional de Aprendizaje,
SENA, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y las Cajas de
Compensación Familiar.[31] Para las contribuciones
especiales con destino al SENA y al ICBF, la base gravable o ingreso
base de cotización es las compensación ordinaria mensual que reciben los
asociados a las cooperativas y Precooperativas; y para las contribuciones con
destino a las Cajas de Compensación Familiar, dicho ingreso base de
cotización es la suma de la compensación ordinaria y extraordinaria mensual
devengadas. La tarifa de la contribución está indicada en el inciso
tercero de este mismo artículo 2°, que al respecto indica que será “igual al
nueve por ciento (9%)”, señalando también cómo se distribuirá entre las
entidades destinatarias[32]. La norma además
prescribe que la obligación de pagar la “contribución especial” creada
en el artículo 1° se hará exigible “partir del primero (1o) de enero
de dos mil nueve (2009)”.
El artículo 3° se
refiere a la “compensación ordinaria mensual”, que es la suma de
dinero que deben recibir los asociados a las cooperativas y precooperativas de
trabajo asociado por la labor personal que desempeñan; sobre este asunto la
norma indica que dicha compensación ordinaria deberá establecerse teniendo en
cuenta el tipo de labor desempeñada, el rendimiento y la cantidad de trabajo
aportado por el trabajador asociado, y que en todo caso no será inferior a un
(1) salario mínimo legal mensual vigente, salvo que la actividad se realice en
tiempos inferiores, en cuyo caso será proporcional.
El artículo 4°
dispone que la inspección vigilancia y control sobre las cooperativas y
Precooperativas de trabajo asociado estará a cargo de la Superintendencia de la
Economía Solidaria; no obstante, también deberá haber mecanismos de
autocontrol, los cuales se practicarán según la reglamentación que para este
propósito expidan las confederaciones que tengan afiliadas a
cooperativas y precooperativas de trabajo asociado.
Congruentemente
con la calidad de sujeto pasivo del tributo que el artículo 2° les asigna a las
cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, el artículo 5° las hace
responsables directas del pago del mismo, para lo cual indica que “les serán
aplicables todas las disposiciones legales vigentes establecidas en materia de
pagos con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, al Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y las Cajas de Compensación Familiar”.
Por su parte, el
artículo 6° responsabiliza a las cooperativas y precooperativas del proceso de
afiliación y pago de los aportes de los trabajadores asociados al Sistema de
Seguridad Social Integral, según las normas vigentes sobre la materia. La misma
norma indica que el ingreso base de cotización para cotizar a salud,
pensión y riesgos profesionales será la sumatoria de la compensación ordinaria
y extraordinaria mensual que reciba el trabajador asociado, aclarando  que la
proporción para su pago (tarifa) será la establecida en la ley para el régimen
de trabajo dependiente.
El artículo 7°
consagra una serie de prohibiciones para las cooperativas y precooperativas de
trabajo asociado, que a grandes rasgos consisten en la imposibilidad de actuar
como empresas de intermediación laboral, disponer del trabajo de los asociados
para suministrar mano de obra temporal a terceros o remitirlos como
trabajadores en misión; actuar como asociaciones o agremiaciones para la
afiliación colectiva de trabajadores independientes al Sistema de Seguridad Social
o como asociaciones mutuales para los mismos efectos; ceder a un tercero
contratante la potestad reglamentaria o la disciplinaria de la que es titular
la precooperativa o cooperativa, o permitir que dichos terceros se inmiscuyan
en las decisiones internas de la cooperativa o en la selección del trabajador
asociado. La disposición también señala las consecuencias jurídicas de la
trasgresión de las anteriores prohibiciones[33].
El artículo 9°
prescribe que régimen de trabajo asociado cooperativo se regulará de acuerdo
con los postulados, principios y directrices de la OIT que resulten
pertinentes, y los principios y valores universales promulgados por la Alianza
Cooperativa Internacional -ACI-.
El artículo 10° se
encarga de regular la situación de los trabajadores que prestan sus servicios
permanentemente para las cooperativas o precooperativas de trabajo asociado,
indicando la regla general es que deben ser asociados de las mismas[34].
Por último, los
artículos finales de la Ley se refieren a los requisitos que deben acreditar
quienes aspiren a tener la condición de trabajador asociado[35],
a cuál debe ser el objeto social de estas organizaciones solidarias[36],
y a las condiciones para contratar con terceros. Dentro de este último grupo de
disposiciones, el parágrafo del artículo 12 prescribe que las cooperativas
dedicadas a la prestación de servicios a los sectores de salud, transporte,
vigilancia y seguridad privada y educación, deberán ser especializadas
en la respectiva rama de la actividad, es decir, deberán dedicarse
exclusivamente a ella.
De todo lo
anterior, concluye la Sala que la materia prevalente de la Ley 1233 de 2008
gira en torno a la creación de una contribución parafiscal llamada “contribución
especial”, a cargo de las cooperativas de trabajo asociado, y a la
regulación sobre algunos aspectos de esta forma de organización solidaria,
asuntos dentro de los cuales sobresalen la obligación de estas cooperativas de
afiliar a sus asociados al Sistema de Seguridad Social, la definición sobre lo
que ha de entenderse por compensación ordinaria y extraordinaria, los
requisitos de afiliación, las prohibiciones y el régimen de vigilancia y
control de  estas cooperativas y en general otras normas referentes a su
régimen legal.
5.4.2.2.
Visto el contenido general de Ley acusada, la Sala se detiene
ahora a revisar sus antecedentes legislativos, a fin de indagar sobre el
propósito que animó al Congreso al expedirla. Al respecto encuentra que la
iniciativa legislativa fue de origen gubernamental pero que ella fue objeto de
múltiples adiciones y modificaciones durante su decurso en el Congreso de la
República. El proyecto originalmente presentado por el ejecutivo constaba
solamente con cinco artículos, en los cuales se creaban las contribuciones especiales a cargo de las Cooperativas y
Precooperativas de Trabajo Asociado, con destino al Servicio Nacional de
Aprendizaje, Sena, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y Cajas de
Compensación Familiar, se determinaban los elementos esenciales de este
tributo,  se indicaba la forma de hacer las liquidación de estas contribuciones
y se señalaban las sanciones por el incumplimiento de esta obligación.
En la exposición de motivos correspondiente a esta primera iniciativa, el Gobierno
sostuvo que resultaba necesario aprobarla, “para
ampliar los beneficios del subsidio familiar dispensado por las Cajas de
Compensación Familiar, como lo dispone la Ley 1151 de 2007, y, además, para que
el sector solidario de la economía pueda participar de la gestión social de los
programas financiados con los aportes parafiscales”[37].
Como se dijo, durante el trámite legislativo
el proyecto de ley fue objeto de adiciones y ampliaciones[38].
En la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes[39],
se hizo explícito que el
principal problema que aquejaba al subsector de las cooperativas de trabajo
asociado era “la realización de actividades de intermediación laboral,
ajenas a su naturaleza jurídica, por parte de entidades que bajo dicha figura
desarrollan esa práctica prohibida para ellas por la normatividad nacional”.
Esta situación, en muchos casos conducía “a la precarización del trabajador
por quien, en algunos casos, no se cotiza a la seguridad social o se le
traslada el costo de estos aportes, lo cual reduce aún más las compensaciones
que recibe por las labores realizadas”. Así mismo, se evidenciaba “la
falta de autonomía de muchas de las cooperativas existentes, que dependen de
una persona o entidad y son utilizadas para cometer abusos que desnaturalizan
esta figura”.  Agregó esta ponencia que “las deficiencias en el control
que ejercen los entes estatales de supervisión y la utilización inapropiada de esta
figura en los sectores público y privado han sido determinantes en el arraigo y
profundización de la situación por la que atraviesa este subsector”. Sin
embargo, puntualizó la ponencia que no era  bueno “generalizar el problema y
de paso desconocer la existencia de las verdaderas cooperativas que desarrollan
su objeto social con estricta observancia de sus principios y naturaleza”.
Dentro de otras
reflexiones incluidas en esta ponencia para primer debate en la Cámara, se leen
las siguientes consideraciones:
“Es claro que una
problemática de tanto impacto social y económico, impone la intervención
estatal para que a través de una regulación adecuada se neutralicen las causas
que la generan y se garantice su normalización, la cual debe prever mecanismos
para robustecer los esquemas de supervisión evitando nuevos desvíos de la
figura, de forma que se aumente la confianza pública en este subsector, y
contener además medidas de impulso que incentiven el buen uso del trabajo
asociado cooperativo y viabilicen el modelo
“...
“De acuerdo con lo
anterior, sería procedente evaluar y establecer a favor de los trabajadores
asociados un régimen de derechos mínimos irrenunciables que incluya aspectos
básicos tales como la compensación mínima equivalente a un salario mínimo legal
para las cooperativas de trabajo asociado prestadoras de servicios, la
obligación de la afiliación a los trabajadores asociados, debiendo la
cooperativa contribuir al pago de los respectivos aportes, como mínimo, en las
mismas proporciones establecidas para las empresas, con lo cual se impide que
esta carga sea asumida completamente por aquellos.
“...
“Crear las
contribuciones especiales como retornos de inversión social para programas de
competencias laborales y programas de protección a la familia, la niñez y la
juventud de los asociados.
“...
“Se debería tener en
cuenta como Ingreso Base de Cotización para su liquidación las compensaciones
ordinarias que reciba el trabajador asociado y en todo caso, no será inferior
al salario mínimo legal mensual vigente”.
Más adelante, durante el segundo
debate en la Cámara de Representantes, los ponentes propusieron a la plenaria
de esa corporación legislativa un pliego de
modificaciones que
registraba en el articulado las conclusiones
obtenidas dentro del proceso de concertación que se había iniciado en el
trámite del primer debate, en el cual habían participado los diferentes
sectores involucrados (Gobierno, Confecoop, Conacta, Andi, Centrales de
Trabajadores)[40]. Este nuevo
articulado reflejaba, dijeron los ponentes, “el análisis de la problemática
del trabajo asociado cooperativo y sus causas, así como la regulación jurídica
vigente para las cooperativas y los fallos de la Corte Constitucional y el
Consejo de Estado, en temas relacionados con el trabajo asociado cooperativo”.
Se adicionaron seis artículos nuevos
referentes a los derechos mínimos irrenunciables, los controles que adoptaría
el Gobierno Nacional para mejorar la eficacia y la eficiencia, el control
patrimonial, las responsabilidades de las Cooperativas y Precooperativas, las
afiliaciones obligatorias al Sistema de Seguridad Social y las prohibiciones a
dichas organizaciones solidarias[41].
Estos cambios dieron lugar también a la modificación del título de la
ley. Resultado de este proceso, fue la aprobación por la plenaria de la Cámara
de Representantes de un texto muy cercano al que finalmente vino a recoger la
Ley 1233 de 2008[42], articulado
que posteriormente no sufrió grandes modificaciones durante el trámite surtido
en el Senado de la República.[43]
Del breve repaso anterior, la Corte observa que los
antecedentes legislativos de la Ley 1233 de 2008 permiten concluir que el
propósito original del proyecto de ley inicialmente presentado por el Gobierno
a consideración del Congreso se limitaba a la creación de un tributo,
correspondiente a la categoría de las contribuciones parafiscales, denominado “contribución
especial”, cargo de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado,
con destino al SENA y al ICBF. Sin embargo, durante el trámite en el Congreso
de la República, ese propósito legislativo fue extendido, pues fruto de un
proceso participativo con los sectores sociales interesados, el Congreso buscó
ampliar “la regulación jurídica vigente para las cooperativas” [44],
al haber evidenciado la realización por
algunas entidades organizadas como tales, “de actividades de intermediación
laboral, ajenas a su naturaleza jurídica, por parte de entidades que bajo dicha
figura desarrollan esa práctica prohibida para ellas por la normatividad
nacional”,[45]
lo cual estaba conduciendo a “la precarización del trabajador”[46]. Tal ampliación del
objeto de la ley vino a verse reflejado en su articulado, que como se vio,
además de contemplar la creación de una contribución parafiscal
llamada “contribución especial”, vino a ocuparse también de la
regulación legal de algunos aspectos de la organización y funcionamiento de las
cooperativas y Precooperativas de trabajo asociado, entre ellos los requisitos
de afiliación, la definición sobre lo que ha de entenderse por compensación
ordinaria y extraordinaria de los asociados por el trabajo personal que
cumplen, la obligación de afiliarlos al Sistema de Seguridad Social, las
prohibiciones para la cooperativa y el régimen de vigilancia y control que
sobre ellas recae.
5.4.2.3.      Visto lo anterior, la Sala estima que
la materia de Ley 1233 de 2006 no corresponde a aquellas que, conforme a lo
dispuesto por el artículo 152 superior, exigen trámite de ley estatutaria. Cómo
se recordará, el demandante afirma que dicha Ley regula el núcleo
esencial de varios derechos fundamentales - derechos al trabajo, a la seguridad
social, al mínimo vital y de asociación-, por lo cual este trámite agravado era
exigido para todo su articulado. No obstante, la Corte no comparte esta
apreciación, porque aunque la Ley toca aspectos de estos derechos en cabeza de
los asociados a las cooperativas y Precooperativas, su objeto directo no
consiste en la regulación de su núcleo esencial, en cuanto no define cuándo
puede o no una persona asociarse y trabajar a través de esta forma de
organización solidaria, ni se consagran graves restricciones o limitaciones al
ejercicio de estos derechos (trabajo y asociación); y respecto de los demás
derechos a que alude la demanda (seguridad social y mínimo vital), lo que contiene
la ley son disposiciones que buscan garantizarlos mínimamente, mas no
restringirlos o limitarlos, por lo cual no puede entenderse que afecten su
núcleo esencial; recuérdese en este punto que el núcleo esencial de un derecho
ha sido definido por la jurisprudencia de esta corporación judicial como “la
parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de
hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria
protección”[47]. Visto que el
objeto de la ley no es restringir lo  limitar los derechos a que alude la
demanda, sino al contrario, garantizarlos o asegurarlos en su reducto mínimo, la
Corte concluye que no está ante una normatividad que afecte el núcleo esencial
de tales derechos.
De otro lado, la
Ley no constituye tampoco un conjunto normativo integral del régimen de trabajo
asociado o de los procedimientos para protegerlo, en cuanto no deroga la Ley 79
de 1988, “por la cual se actualiza la legislación cooperativa”[48],
sino que viene a completarla en aquellos asuntos concernientes a las
cooperativas y precoperativas de trabajo asociado.
En tal virtud, su
materia no corresponde a aquellos asuntos a que se refiere el literal a) del
artículo 152 superior, interpretado en la forma restrictiva indicada por la
jurisprudencia de esta Corporación. Así pues, este cargo de
inconstitucionalidad no prospera.
5.5.
EXAMEN DEL CARGO
SEGÚN EL CUAL LOS ARTÍCULOS 2° Y 6° DE LA LEY 1233 DE 2008
DESCONOCEN EL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS
ECONÓMICOS SOCIALES Y CULTURALES.
5.5.1.
Como se dijo anteriormente, el demandante estima que, cuando el
artículo 2º de la Ley1233 de 2008 crea las “contribuciones especiales” a
cargo de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado,  y  cuando
el artículo 6º ibídem obliga dichas  organizaciones solidarias a afiliar
a sus asociados al Sistema de Seguridad Social Integral y a pagar los aportes
correspondientes, se desconocen los compromisos internacionales del Estado
contenidos en Convención Americana de Derechos Humanos y el artículo 1º del
Protocolo del Salvador, que lo obligan a no retroceder en los estándares de
reconocimiento de los derechos económicos y sociales. Como estos instrumentos
internacionales forman parte del llamado “bloque de constitucionalidad” se
vulnera de contera el artículo 93 superior, conforme al cual “Los tratados y
convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los
derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción,
prevalecen en el orden interno”.
A juicio el actor,
este desconocimiento del principio de progresividad y no regresividad se
produciría porque con anterioridad a la expedición de la ley acusada, el
ingreso base de cotización para la seguridad social de los asociados a las
cooperativas se venía estableciendo en la misma forma que para los trabajadores
independientes, a través del sistema de “presunción de ingresos” establecido
mediante la Resolución 009 de 1996 de la Superintendencia de Salud, según el
cual al ingreso de los trabajadores independientes se le deduce el 50%, y el
resultado corresponde al ingreso base de cotización. Como a partir de la
expedición de la Ley 1233 de 2008, el ingreso base de cotización para la
seguridad social de dichos asociados es “la suma de la compensación
ordinaria y extraordinaria mensual que reciba el trabajador asociado”[49],
en la práctica se ve incrementado dicho ingreso base y por consiguiente la
cotización correspondiente, siendo la medida claramente regresiva en cuanto
afecta negativamente el monto de los ingresos que recibe el asociado.
5.5.2.  A juicio de la Sala, el
anterior cargo de inconstitucionalidad no es cierto, en cuanto se dirige
en contra del artículo 2º de la Ley 1233 de 2008; lo anterior porque esta
disposición no regula el asunto del ingreso base de cotización para seguridad
social de los asociados a las cooperativas y precooperativas de trabajo
asociado. En efecto, dicha norma se refiere al ingreso base de cotización para
la liquidación de las contribuciones especiales con destino al Servicio
Nacional de Aprendizaje, Sena, y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
ICBF, que deben pagar las dichas cooperativas. Así pues, como en la acusación
se esgrimen cargos relacionados con el desconocimiento del principio de
progresividad, únicamente por razón del incremento del ingreso base de
cotización para seguridad social, tales cargos no pueden ser referidos a dicho
artículo 2º.
Ciertamente, la
Corte ha explicado que la exigencia jurisprudencial relativa a que las razones
de la acusación sean ciertas significa que la demanda debe recaer “sobre
una proposición jurídica real y existente[50] “y no simplemente
[sobre una] deducida por el actor, o implícita”[51]
e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda[52].  Así, el ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”[53].”[54]
Así las cosas,
como en el presente caso el artículo 2º acusado no regula el ingreso base de
cotización para seguridad social de los asociados a las cooperativas de
trabajo, los cargos edificados sobre el supuesto contrario no son ciertos,
por lo cual al respecto se presenta el fenómeno jurídico de la ineptitud
sustancial de la demanda, en virtud de lo cual  la Corte se inhibirá de
conocerlos.
5.5.3.  El relación con el
artículo 6º de la Ley 1233 de 2008, la Corte encuentra que dicha norma sí
regula cuál es el ingreso base de cotización para la seguridad social de los
asociados a las cooperativas, asunto sobre el cual dispone que es “la suma
de la compensación ordinaria y extraordinaria mensual que reciba el trabajador
asociado”. Así las cosas, como según el actor este monto resulta superior a
aquel sobre el cuál, según él, se liquidaba anteriormente dicha cotización[55],
ésta última aumenta. Hasta aquí el cargo es cierto, porque se edifica a partir
de un contenido normativo que efectivamente está presente en el artículo 6º
acusado. No obstante, del hecho de que eventualmente pueda considerarse que
efectivamente  se incrementa la cotización no se sigue directamente que el
ingreso de los trabajadores asociados se vea afectado, porque no son ellos los
llamados a pagar dichas cotizaciones, sino las cooperativas y precooperativas
que los agrupan, como expresamente lo indica el mismo artículo 6º cuando
indica: “Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado serán
responsables del proceso de afiliación y pago de los aportes de los
trabajadores asociados al Sistema de Seguridad Social Integral (salud, pensión
y riesgos profesionales)”.
No obstante, la
Corte admite que, por efectos de la disposición acusada, indirectamente los
ingresos de los asociados podrían eventualmente verse aminorados. Para entender
lo anterior, es necesario recordar la naturaleza jurídica de la relación a que
da lugar la pertenencia a una cooperativa de trabajo asociado. En la Sentencia
C-211 de 2000[56], la Corte se refirió a
este asunto, explicando que el trabajo asociado  constituye una categoría
distinta al trabajo subordinado o asalariado, y que tampoco corresponde al
independiente. Sobre lo anterior se explicó en esta Sentencia lo siguiente:
“Debido a
la naturaleza misma de las cooperativas de trabajo asociado (identidad de trabajador-socio)
la retribución que reciben los asociados por su trabajo no es salario sino una compensación,
que se fija teniendo en cuenta estos factores: la función que cada trabajador
cumple, la especialidad, el rendimiento, la cantidad y calidad del trabajo
aportado. Igualmente, el trabajador asociado tiene derecho a recibir un
porcentaje de los excedentes obtenidos por la cooperativa. Pretender que el
régimen de compensación de los socios de estas cooperativas sea igual al de los
trabajadores asalariados, sería desconocer la naturaleza misma de tales
organizaciones y la inexistencia frente a sus asociados de una relación de
trabajo de esa índole.
“Sin
embargo, los trabajadores asociados no sólo reciben beneficios pues, dada su
condición de propietarios, también tienen que asumir los riesgos, ventajas y
desventajas propios del ejercicio de toda actividad empresarial. De manera
que si se presentan pérdidas deben asumirlas conjuntamente, lo que no ocurre en
las relaciones de trabajo dependientes.
“En las
cooperativas de trabajo asociado se rompe con el esquema tradicional de las
empresas lucrativas de la economía de mercado en las que unos son los
empleadores y otros los trabajadores, pues en aquéllas esas dos categorías de
personas no existe ya que, como tantas veces se ha reiterado en esta sentencia,
los trabajadores son los mismos socios y dueños de la empresa.”[57]
Así pues, por
efectos de lo dispuesto en el artículo 6º bajo examen, indirectamente los
ingresos de los asociados a las cooperativas de trabajo podrían eventualmente
verse disminuidos, no en cuanto a las compensaciones ordinarias o
extraordinarias que reciben por el trabajo que realizan, sino porque en las
cooperativas de trabajo asociado los aportantes de capital son al mismo tiempo
los trabajadores y gestores de la empresa[58], y porque en
ellas si los resultados de cada ejercicio fiscal lo permiten, hay un retorno de
excedentes a los asociados, en relación con el uso de los servicios y la
participación en el trabajo[59].  De esta manera, al
aumentarse las obligaciones pecuniarias de la cooperativa, eventualmente pueden
disminuirse los ingresos de los asociados, por la imposibilidad de retornar
iguales excedentes. Siendo así, existe certeza en el cargo, por lo cual la
Corte pasa a examinarlo.
5.5.4.  La jurisprudencia
constitucional vertida por esta Corporación se ha referido al principio
de progresividad de los derechos sociales y la garantía prima facie de
no regresividad de los mismos, señalando que es obligación del Estado avanzar
constantemente en la protección del trabajo, a fin de lograr la plena
realización de ese derecho.[60] Ciertamente, la Corte ha
explicado que el trabajo no es sólo un derecho de carácter fundamental, sino
también de carácter social, con unos contenidos legales mínimos, y en cuanto
tal es de desarrollo progresivo, siéndole aplicables el Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y culturales –PIDESC- y el Protocolo de San
Salvador[61], que prescriben el deber
de los Estados de adoptar las medidas apropiadas, hasta el máximo de los
recursos disponibles, para lograr progresivamente su plena efectividad.
Ahora bien, resumiendo
lo indicado en todas aquellas ocasiones en las cuales la Corte se ha
pronunciado en relación con el  principio de progresividad de los
derechos sociales y la garantía de no regresividad, en la Sentencia C-507 de
2008[62] se dijo que en algunas
decisiones  “la Corte se ha referido a la prohibición de regresividad por la
disminución del radio de protección de un derecho social. En otras, se ha
referido a la violación de esta garantía constitucional, por la disminución de
los recursos públicos invertidos en la satisfacción de un derecho social[63]
o el aumento significativo del costo para la persona de escasos recursos
que esta en proceso de acceder al derecho[64].
En otro tipo de decisiones la Corte ha reiterado la aplicación del principio de
progresividad y la prohibición de regresividad cuando se está frente a sectores
especialmente vulnerables de la población[65].
“Como lo
ha señalado la Corte, cuando una norma retrocede, por cualquier vía, el nivel
de satisfacción de un derecho social, inmediatamente debe presumirse
inconstitucional. Sin embargo, esta presunción admite, prueba en contrario.
En este sentido la Corte ha señalado que la prohibición de regresividad es
apenas una prohibición prima facie y no absoluta[66].
Lo anterior significa que cuando el Estado ha obtenido un mayor nivel de
satisfacción de derechos sociales, la decisión política de disminuir el alcance
de la protección debe contar con una justificación suficiente para superar la
prohibición de regresividad.”  (Negrillas y subrayas fuera del original)
Conforme a lo
anterior, podría decirse que una disposición que hace más gravoso el costo para
una persona de escasos recursos de acceder al goce de un derecho social, como
la seguridad social, prima facie  debería presumirse inconstitucional.
Así, la norma acusada, en cuanto supuestamente tiene como efecto aumentar la
cotización para seguridad social de los asociados a las cooperativas de
trabajo, con lo cual, como arriba se explicó, indirectamente puede repercutir
en su nivel personal de ingresos, podría ser vista como determinante de un
aumento en el costo económico de acceso al derecho a la seguridad social, y en
tal virtud caer bajo la presunción de inconstitucionalidad a que se ha referido
esta Corporación.
5.5.5.  No obstante, la Corte
descarta que esa presunción recaiga sobre la disposición acusada. Ciertamente,
la razón por la cual el demandante afirma que antes de la expedición del
artículo 6º de la Ley 1233 de 2008 los asociados a las cooperativas de trabajo
cotizaban al Sistema de Seguridad Social a través del sistema de “presunción
de ingresos”, establecido mediante la Resolución 009 de 1996 de la
Superintendencia de Salud para los trabajadores independientes[67],
radica en que hasta entonces no existía una disposición especial de rango legal
que creara la obligación en cabeza de las mencionadas cooperativas, de afiliar
a sus trabajadores afiliados al mencionado Sistema de Seguridad Social y de
pagar dicha contribución parafiscal. Así las cosas, para la afiliación de
asociados a las cooperativas de trabajo se acudía por analogía al sistema
previsto para los trabajadores independientes, pero sin que esta práctica fuera
ordenada por la ley.
La inexistencia de esta norma legal
que creara la obligación de cotizar y la forma de liquidar la respectiva
cotización llevó al Congreso de la República a considerar que era necesario
adoptar una reglamentación que extendiera el ámbito de protección legal de los
asociados a estas cooperativas, a fin de responder a las exigencias de la OIT
relativas a la garantía de trabajo decente para esta forma de organización
solidaria. Para llegar a esa conclusión, el Congreso tuvo en cuenta también la
jurisprudencia sentada por esta Corporación en la citada Sentencia C-211
de 2000[68], en donde se distinguió
entre las categorías de trabajo dependiente, independiente y asociado, y se
reparó en la necesidad de una regulación legal específica para cada una de
ellas. Además, el órgano legislativo recordó que el Consejo de Estado había
declarado la nulidad parcial del  artículo 1º del Decreto 2996 de 2004, por
desconocer el principio de legalidad de los tributos al imponer una carga
parafiscal a unos sujetos que no estaban legalmente obligados a hacer aportes
al SENA y el ICBF, como lo eran las Cooperativas de Trabajo Asociado.[69]
De donde dedujo que era necesario ordenar mediante una ley especial, y
no mediante norma de carácter administrativo, tanto el pago de las
contribuciones especiales con destino al SENA, al ICBF y a las cajas de
compensación familiar, como las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social, a
cargo de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado.
Así pues, lejos de
querer recortar el alcance de los derechos sociales de los trabajadores
asociados a las cooperativas y precooperativas de trabajo, lo que el Congreso
buscó al consagrar el artículo 6ª de la Ley 1233 de 2008, ahora bajo examen,
fue mejorar la calidad de esta forma de trabajo, asegurando la afiliación al
Sistema de Seguridad Social de dichos asociados, mediante la consagración de
una norma especial de rango legal dirigida al logro de ese propósito. Así se
evidencia de la lectura de las siguientes explicaciones vertidas en la ponencia
para dar primer debate en la Cámara de Representantes al proyecto de ley que
devino en la Ley 123 de 2008, en donde se dijo lo siguiente:
“El principal
problema que aqueja al subsector de las cooperativas de trabajo asociado es la
realización de actividades de intermediación laboral, ajenas a su naturaleza
jurídica, por parte de entidades que bajo dicha figura desarrollan esa práctica
prohibida para ellas por la normatividad nacional. En muchos casos esta
situación conduce a la precarización del trabajador por quien, en algunos
casos, no se cotiza a la seguridad social o se le traslada el costo de estos
aportes, lo cual reduce aún más las compensaciones que recibe por las
labores realizadas.
“Junto con la
intermediación laboral, se evidencian otros problemas en torno al desarrollo
del trabajo asociado cooperativo. Algunos de ellos son: La falta de autonomía
de muchas de las cooperativas existentes, que dependen de una persona o entidad
y son utilizadas para cometer abusos que desnaturalizan esta figura; el
desconocimiento de la esencia y de las normas que regulan el modelo de trabajo
asociado cooperativo, por parte de entidades tanto públicas como privadas y de
los mismos trabajadores y, también, el señalamiento público de que todas las
CTA desarrollan sus actividades apartándose de la ley y perjudicando a los
trabajadores, con lo cual se ha generalizado esta situación en desmedro de la
imagen de un buen número de cooperativas que cumplen con la doctrina y con las
normas que las regulan.
“De acuerdo con la
normatividad vigente y la Declaración Mundial sobre Cooperativismo de Trabajo
Asociado, aprobada en agosto de 2005 por la Asamblea General de la Alianza
Cooperativa Internacional, ACI, estas cooperativas se caracterizan porque los
asociados son simultáneamente gestores, dueños y trabajadores que aportan su fuerza de trabajo para el
desarrollo de actividades económicas, profesionales o intelectuales, con el fin
de producir bienes o prestar servicios.
“La Corte Constitucional, en su
Sentencia C-211 de 2000, reafirmó las características legalmente establecidas
para las cooperativas, con ocasión de la declaratoria de constitucionalidad del
artículo 59 de la Ley 79 de 1988, precisando que el trabajo asociado es una
tercera modalidad de trabajo, diferente al asalariado y al independiente, en la
que existe identidad entre asociado y trabajador por lo cual no es posible
hablar de empleadores y trabajadores, excluyéndose la aplicación del Código
Sustantivo del Trabajo.
“…
“Es necesario revisar
los criterios expuestos por el Consejo de Estado en la Sentencia 00187-01 del
12 de octubre de 2006, según la cual los asociados no tienen el carácter de
trabajadores asalariados, ni la cooperativa actúa como patrón o empleador de
los mismos, por lo cual no es procedente el pago de aportes parafiscales,
argumentos que sirvieron de base a dicha Corporación para declarar la nulidad
parcial del artículo 1° del Decreto 2996 de 2004, en el que se había
establecido esta obligación. Esta consideración jurídica, unida al análisis de la
Sentencia C-211 de 2000 de la Corte Constitucional nos lleva a proponer un
espacio para la concertación con los diferentes sectores interesados en el
tema, y con la presencia del Gobierno Nacional.
“Es claro que una
problemática de tanto impacto social y económico, impone la intervención
estatal para que a través de una regulación adecuada se neutralicen las causas
que la generan y se garantice su normalización, la cual debe prever mecanismos
para robustecer los esquemas de supervisión evitando nuevos desvíos de la
figura, de forma que se aumente la confianza pública en este subsector, y
contener además medidas de impulso que incentiven el buen uso del trabajo
asociado cooperativo y viabilicen el modelo.
“…
“…sin perjuicio de la
autonomía que la ley concede a las cooperativas, es necesario que se
desarrolle y reglamente el concepto de trabajo decente y digno propugnado por la
OIT, en la que se sugiere a los gobiernos fomentar las cooperativas adoptando
políticas y un marco jurídico favorable, compatible con su naturaleza y
funciones, como uno de los pilares de desarrollo económico y social, nacional e
internacional.
“De acuerdo con lo
anterior, sería procedente evaluar y establecer a favor de los trabajadores
asociados un régimen de derechos mínimos irrenunciables que incluya aspectos
básicos tales como la compensación mínima equivalente a un salario mínimo legal
para las cooperativas de trabajo asociado prestadoras de servicios, la
obligación de la afiliación a los trabajadores asociados, debiendo la
cooperativa contribuir al pago de los respectivos aportes, como mínimo, en
las mismas proporciones establecidas para las empresas, con lo cual se
impide que esta carga sea asumida completamente por aquellos”.[70]
Así pues, la interpretación histórica
del artículo 6º de la Ley 1233 de 2008, cuya constitucionalidad ahora se
examina, revela que el verdadero propósito de dicha norma es asegurar que los
asociados a las cooperativas y precooperativas de trabajo tengan garantizado el
derecho a la seguridad social, el cual, antes de su vigencia, quedaba al garete
de la voluntad libre de dichas organizaciones, las cuales podían omitir la
afiliación de sus miembros y no pagar la cotización correspondiente, o
trasladar esta carga al asociado, que entonces cotizaba como “trabajador
independiente”. Así mismo, con la expedición de la Ley se pretendió evitar
que las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado fueran
utilizadas como asociaciones o agremiaciones para la afiliación colectiva de
trabajadores independientes al Sistema de Seguridad Social, o como asociaciones
mutuales para los mismos efectos[71].
Así las cosas, la expedición de una
norma legal nueva y especial, que para los asociados a estas cooperativas fija
un ingreso base de cotización equivalente a “la suma de la
compensación ordinaria y extraordinaria mensual que reciba el trabajador
asociado”, a cargo de la organización, no puede considerarse como un
retroceso o regresión, por comparación con otra norma, no legal sino
reglamentaria anterior, que no regula el mismo asunto sino que se refiere a la
forma de liquidar la cotización para los trabajadores independientes[72].
En tal virtud, el presente cargo
de inconstitucionalidad será despachado como improcedente.
5.5.6.
Finalmente, la
Corte no ignora que es posible que en el país se sigan presentando abusos de la
figura de las cooperativas de trabajo asociado y que en el futuro se continúen
dando estas situaciones; incluso es posible que aun después de la expedición de
las normas acusadas, aparentes organizaciones de esta clase, pero en realidad
dirigidas a cumplir actividades de intermediación laboral o  de evasión de obligaciones
patronales, persistan en esas conductas y prosigan con prácticas de traslado a
los trabajadores de las obligaciones de cotización que legalmente les
corresponden. No obstante, esa circunstancia de utilización abusiva e ilegal de
la figura de las cooperativas de trabajo no hace inconstitucional una norma
como la que ahora se examina, que a todas luces fue adoptada con el ánimo de
proteger a los trabajadores asociados. Además, repara la Corte en que para
controlar esas prácticas la misma ley acusada consagra un estricto régimen de
prohibiciones (artículo 7°) y mecanismos efectivos de control y autocontrol
(artículo 4°).
Ya en oportunidades anteriores esta
Corporación judicial se ha pronunciado para rechazar aquellas prácticas de
precarización de las condiciones laborales y de evasión de las obligaciones del
empleador dentro del contrato de trabajo, a través del uso abusivo de figuras
jurídicas como la del contrato de prestación de servicios o la de las
cooperativas de trabajo asociado. En efecto, sobre este particular la Corte
recientemente dijo:
“... esta
Corporación reitera de manera enfática la inconstitucionalidad de todos los
procesos de deslaboralización de las relaciones de trabajo que, a pesar de que
utilizan formas asociativas legalmente válidas, tienen como finalidad última
modificar la naturaleza de la relación contractual y falsear la verdadera
relación de trabajo. Por ejemplo, en muchas ocasiones, las cooperativas de
trabajo asociadas, que fueron creadas por la Ley 79 de 1988, modificadas por la
Ley 1233 de 2008 y reglamentadas por el Decreto 3553 de 2008, para facilitar el
desarrollo asociativo y el cooperativismo, se han utilizado como instrumentos
para desconocer la realidad del vínculo laboral, a pesar de que expresamente el
artículo 7º de la Ley 1233 de 2008, prohíbe su intermediación laboral.
“Así, la
eficacia normativa de la Constitución que protege de manera especial la
relación laboral y la aplicación del principio de primacía de la realidad sobre
la forma, impone a los particulares y a todas las autoridades públicas, de una
parte, el deber de acatar las prohibiciones legales dirigidas a impedir que los
contratos estatales de prestación de servicios (norma acusada) y las
cooperativas y precooperativas de trabajo asociado sean utilizadas como formas
de intermediación laboral (artículo 7º de la Ley 1233 de 2008) y, de otra, la
responsabilidad social de evitar la burla de la relación laboral.
“Eso muestra,
entonces, que a los jueces en el análisis de los casos concretos, a los
empleadores, a los órganos de control y a los entes del sector público como el
Ministerio de la Protección Social y la Superintendencia de Economía Solidaria,
corresponde exigir la efectividad de las leyes que protegen los derechos
laborales de los trabajadores. Para ese efecto, en el estudio puntual, deberá
averiguarse si las formas legales como las cooperativas de trabajo, o los
contratos de prestación de servicios, o los contratos celebrados por empresas
de servicios temporales realmente tuvieron como verdadero objeto social o
finalidad contractual el desarrollo de las actividades permitidas en la ley o
si fueron utilizadas como instrumentos para disimular relaciones de trabajo.
“Así las
cosas, en el análisis probatorio del caso concreto, deberá tenerse en cuenta
factores como: i) la voluntariedad con la que las partes acuden a la forma
contractual escogida. Dicho en otros términos, por ejemplo, si un asociado debe
afiliarse a una cooperativa para obtener un contrato de trabajo, es claro que
dicha decisión no es libre y, por ese hecho, ese acto constituye una desviación
de la forma asociativa legal y constitucionalmente autorizada. ii) la finalidad
con la que se acude a la forma contractual, pues si se celebran contratos de
prestación de servicios para desempeñar funciones permanentes de la entidad, o
si se acuerda la prestación de servicios personales subordinados a cambio de
una remuneración económica con una cooperativa de trabajo, de tal forma que
puedan retirarse trabajadores de sus nóminas, o recortarse plantas de personal,
o se celebran contratos con empresas de servicios temporales para el desempeño
de funciones propias del giro ordinario de los negocios empresariales, es evidente
que se ha utilizado una forma contractual legal para desnaturalizar la relación
laboral. iii) la prestación directa del servicio y el ánimo con el que el
beneficiario del trabajo lo recibe. En efecto, quien contrata un servicio
personal de trabajo debe ser plenamente consciente de la naturaleza del vínculo
acordado, pues si celebra un contrato de prestación de servicios profesionales
no puede exigir subordinación del trabajador, o si celebra un contrato de
prestación de servicios con una cooperativa de trabajo no puede ser ajeno a la
relación laboral que se genera entre el trabajador y la cooperativa.
“En este
sentido, corresponde a las autoridades de vigilancia y control y al juez de la
causa, exigir la aplicación material de las normas que amparan la relación
laboral y evitar la burla de los derechos derivados de la misma. Por esa razón,
y en desarrollo del principio de primacía de la realidad sobre la forma,
requerirán el cumplimiento de la ley, en forma solidaria, tanto al verdadero
empleador como a quienes actuaron como intermediarios para utilizarla en forma
inconstitucional. En otras palabras, las autoridades competentes evitarán la
desviación inconstitucional de las normas protectoras de los derechos de los
trabajadores y exigirán la responsabilidad solidaria que se deriva del
incumplimiento de las reglas legales”.[73]
Por último,
recuerda la Sala que esta Corporación en sede de tutela ha protegido y seguirá
protegiendo los derechos de los trabajadores, cuando quiera que se presenten
abusos en la utilización de la figura jurídica de las cooperativas de trabajo
asociado. Como se expuso en la Sentencia C-855 de 2009[74],
al resolver diversas acciones de tutela “la Corte ha establecido que si por
conducto de la Cooperativa de Trabajo Asociado llega a suscitarse una relación
laboral de un trabajador asociado con la cooperativa, para prestarle servicios
a un tercero -con elementos de subordinación, horario y remuneración propios
del contrato de trabajo-, esta relación laboral prevalece sobre el acuerdo
cooperativo, y en tal caso aplican todas las regulaciones laborales,
incluyendo, por supuesto, la protección laboral reforzada a las mujeres
embarazadas o lactantes (T-177/03, T-291/05, T-873/05, T-063/06, T-195/07, T-531/07),
a las personas en estado de debilidad manifiesta (T-1219/05, T-002/06), o a los
discapacitados o disminuidos físicos (T-504/08, T-962/08, T-1119/08). De
comprobarse la existencia de un contrato laboral paralelo o concomitante con la
relación de índole cooperativa, la Corte también ha impuesto el cumplimiento de
las obligaciones relacionadas con los aportes al sistema de salud (T-413/04),
al sistema de riesgos profesionales (T-632/04), o incluso la muy elemental de
reconocer los salarios pactados con el trabajador (T-353/08). Cuando los hechos
del caso lo ameritan, la Corte ha ordenado, no a la Cooperativa, sino al
tercero que se beneficia de la labor del trabajador asociado, que responda por
las obligaciones laborales omitidas (T-471/08), más aun si el vínculo entre el
trabajador y la cooperativa ya no pasa por la prestación de servicios a un
tercero, sino que se trata de una relación laboral ordinaria entre aquel y ésta
(T-900/04)”.
5.6.
EXAMEN DE CARGO SEGÚN EL CUAL LOS ARTÍCULOS 1°, 2° Y 5° DE LA LEY
1233 DE 2008 SON INCONSTITUCIONALES, PORQUE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES QUE
ESTABLECEN NO REDUNDAN EN BENEFICIO PARA “EL GREMIO DE LAS COOPERATIVAS
ESPECIALIZADAS”.
5.6.1.  La demanda presenta un
último cargo de inconstitucionalidad por violación del artículo 338 superior[75],
en cuanto “la imposición de parafiscales tratándose de cooperativas de
trabajo asociado (…) carece de una retribución directa para el gremio de las
cooperativas especializadas tales como las cooperativas del sector de la
salud”.  Esta acusación, aunque se presenta con carácter general respecto
de todas las contribuciones parafiscales, en realidad se dirige a cuestionar
únicamente aquella a cargo de las cooperativas y precooperativas especializadas[76],
con destino al SENA. Ciertamente, las razones que expone el demandante para
justificar la supuesta violación constitucional consisten en decir que una
cooperativa especializada jamás va a requerir los servicios permanentes de
tecnólogos preparados por el SENA, por lo cual nunca habrá retribución a las
contribuciones pagadas por este tipo de cooperativas a dicha entidad.
A juicio de la
Corte, el anterior cargo de inconstitucionalidad tampoco está llamado a
prosperar, en cuanto parte de una inadecuada comprensión de la noción de
parafiscalidad y de los objetivos que el Estado persigue cumplir a través del
SENA.
La potestad
tributaria del Congreso de la República a que alude el artículo 338 superior,
le permite imponer “contribuciones fiscales y parafiscales”. La jurisprudencia
ha explicado que entre la primera categoría caen los impuestos y las tasas, por
lo cual dicha potestad en realidad se manifiesta en la creación de impuestos,
tasas y contribuciones parafiscales[77].
Las contribuciones
parafiscales, ha dicho la Corte[78], “a  diferencia de
las tasas,… son obligatorias y no confieren al ciudadano el derecho a exigir
del Estado la prestación de un servicio o la transferencia de un bien”.
También se diferencian de los impuestos “en la medida en que carecen de la
generalidad propia de este tipo de gravámenes, tanto en materia de sujeto
pasivo del tributo, cuanto que tienen una especial afectación y no se destinan
a las arcas generales del tesoro público”. Estas contribuciones entonces, “se
cobran solo a un gremio o colectividad específica y se destinan a cubrir las
necesidades o intereses de dicho gremio o comunidad”.
En la Sentencia
C-349 de 2004[79], la Corte resumió así su
jurisprudencia relativa a características de las contribuciones parafiscales: “…
su obligatoriedad, en cuanto se exigen como los demás tributos en
ejercicio del poder coercitivo del Estado; su determinación o singularidad,
en cuanto  sólo grava a un grupo, sector o gremio económico o social; su destinación
específica, en cuanto redunda en beneficio exclusivo del grupo, sector o
gremio que los tributa; su condición de contribución, teniendo en cuenta
que no comportan una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada,
su naturaleza pública, en la medida en que pertenecen al Estado aún
cuando no comportan ingresos de la Nación y por ello no ingresan al presupuesto
nacional; su regulación excepcional, en cuanto a sí lo consagra el
numeral 12 del artículo 150 de la Carta; y su sometimiento al control
fiscal, ya que por tratarse de recursos públicos, la Contraloría General de
la República, directamente o a través de las contralorías territoriales, debe
verificar que los mismos se inviertan de acuerdo con lo dispuesto en las normas
que los crean.”
Para lo que
concierne al presente proceso de constitucionalidad, es necesario detenerse en
la característica de las contribuciones parafiscales conforme a la cual ellas
tienen “destinación específica, en cuanto redundan en beneficio
exclusivo del grupo, sector o gremio que los tributa”.
Debe en primer término
repararse en que las contribuciones parafiscales gravan a un determinado sector
o gremio económico o social y tienen como destinación beneficiar a ese mismo
grupo de contribuyentes, porque el Estado reconoce que la actividad que
desempeñan es de interés general y en tal virtud merece ser fomentada. Pero se
trata de un beneficio general obtenido a través de mecanismos de
solidaridad, que afectará positivamente a todo el sector, y no de la
retribución particular  mediante la prestación de un servicio concreto a
quienes hayan hecho la contribución correspondiente. Esta vocación de beneficio
general de los recursos parafiscales es justamente la nota distintiva que
permite diferenciar a estas contribuciones de las tasas, en donde también hay
una exacción tributaria sólo respecto de un grupo de personas, que se ve
retribuida pero mediante la prestación de un servicio en beneficio exclusivo
del contribuyente. Así pues, en las tasas hay una
contraprestación particular y concreta equivalente al monto de tarifa; en las
contribuciones parafiscales el beneficio es general para gremio.
En efecto, sobre
esta connotación general del beneficio que el gremio que paga una contribución
parafiscal obtiene mediante la reinversión de dichos recursos, la Corte ha
dicho:
“La
parafiscalidad es una técnica del intervencionismo económico legitimada
constitucionalmente, - destinada a recaudar y administrar (directa o
indirectamente) y por fuera del presupuesto nacional - determinados recursos
para una colectividad que presta un servicio de interés general. Dicha técnica
se utiliza, por ejemplo, para el fomento de actividades agrícolas, de servicios
sociales como la seguridad social, de la investigación científica y del
progreso tecnológico, que constituyen todos intereses de gremios o
colectividades especiales, pero con una relevante importancia social. Es por
esta razón que el Estado impone el pago obligatorio de la contribución y presta
su poder coercitivo para el recaudo y debida destinación de los recursos. Se
trata, en últimas, de la aplicación concreta del principio de solidaridad, que
revierte en el desarrollo y fomento de determinadas actividades consideradas
como de interés general”.[80]
La demanda parece
estructurarse sobre una comprensión de la parafiscalidad conforme a la cual
cada contribuyente debe tener derecho a recibir una contraprestación en
servicios equivalente al monto del tributo. Concretamente, para los actores la
contribución especial con destino al SENA debe generar para las cooperativas de
trabajo especializado que las pagan, un derecho a beneficiarse del programa de
formación de aprendices de dicha entidad. Como a su parecer dichas cooperativas
no tienen interés en tal tipo de aprendices, entonces de allí debe deducirse la
inconstitucionalidad de la disposición. Así mismo, como esas organizaciones en
principio no contratan técnicos, entonces  no están interesados en los
programas del SENA[81].
No obstante, la
misión institucional que cumple el SENA es la capitación de trabajadores en
beneficio de todo el sector empresarial de la nación, sin distinguir la forma
de organización jurídica de la empresa receptora del personal capacitado[82].
Así, una vez preparados por el SENA, los trabajadores pueden beneficiar a las
cooperativas, incluso en su papel de asociados a las mismas, o a través de
contrato de trabajo, puesto que también estas formas de organización solidaria
en algunos casos actúan como empleadores[83]. En todo caso, las
cooperativas de trabajo asociado no tienen obstáculo para participar del programa
de aprendices del SENA, toda vez que la relación que se origina con ellos y la
entidad receptora no equivale a un contrato de trabajo[84].
Así las cosas, no
encuentra la Corte que le asista razón a la demanda cuando afirma que las
cooperativas de trabajo especializado no reciben beneficios provenientes de la
inversión de los recursos parafiscales con destino al SENA, pues ellas, como
cualquier empresa llamada a contribuir para el objeto social de dicha entidad,
pueden aprovechar el servicio social que se cumple a través de esta entidad.
6.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre el pueblo y por mandato de la Constitución:
RESUELVE:
Primero. Declarar
EXEQUIBLE, por el cargo relativo a la violación del artículo 152 de la
Constitución Política, la Ley 1233 de 2008.
Segundo.
Ordenar ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-855 de 2009, respecto
del cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento del artículo 13 de la
Constitución Política presentado en contra de los artículos 1º y 5º de la Ley
1233 de 2008.
Tercero.
INHIBIRSE de proferir un fallo de fondo, por ineptitud sustancial de la
demanda, respecto del cargo aducido en contra del artículo 2° Ley 1233 de 2008
por desconocimiento del principio de no regresividad de los derechos sociales.
Tercero.
Declarar EXEQUIBLES, por los cargos examinados en la presente sentencia,
los artículos 1º, 2º, 5º y 6º de la Ley 1233 de 2008.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] “Ley 79 de 1988.  Artículo 60. Las cooperativas podrán convenir o
contratar con las cooperativas de trabajo asociado la ejecución del trabajo total
o parcial que aquellas requieran para la realización de las actividades de su
objeto social.”
[2] Ley 797 de 2003, artículo 3º, Parágrafo 1º: Artículo  3°.
El artículo 15 de la Ley 100 de 1993, quedará así:
Artículo 15.
Afiliados. Serán afiliados al Sistema General de Pensiones:
1. En forma obligatoria: Todas aquellas personas vinculadas mediante
contrato de trabajo o como servidores públicos. Así mismo, las personas
naturales que presten directamente servicios al Estado o a las entidades o
empresas del sector privado, bajo la modalidad de contratos de prestación de
servicios, o cualquier otra modalidad de servicios que adopten, los
trabajadores independientes y los grupos de población que por sus
características o condiciones socioeconómicas sean elegidos para ser
beneficiarios de subsidios a través del Fondo de Solidaridad Pensional, de
acuerdo con las disponibilidades presupuestales.
También serán afiliados en forma obligatoria al Sistema General de
Pensiones creado por la Ley 100 de 1993, y se regirán por todas las
disposiciones contenidas en esta ley para todos los efectos, los servidores
públicos que ingresen a Ecopetrol, a partir de la vigencia de la presente ley.
Durante los tres (3) años siguientes a la vigencia de esta ley, los
Servidores públicos en cargos de carrera administrativa, afiliados al régimen
de prima media con prestación definida deberán permanecer en dicho régimen
mientras mantengan la calidad de tales. Así mismo quienes ingresen por primera
vez al Sector Público en cargos de carrera administrativa estarán
obligatoriamente afiliados al Instituto de los Seguros Sociales, durante el
mismo lapso.
Parágrafo 1°. En
el caso de los trabajadores independientes se aplicarán los siguientes
principios:
a) El ingreso base de cotización no podrá ser inferior
al salario mínimo y deberá guardar correspondencia con los ingresos
efectivamente percibidos por el afiliado. De tal manera que aquellos que posean capacidad
económica suficiente, efectúen los aportes de solidaridad previstos en esta
ley;
b) Podrán efectuarse pagos anticipados de aportes;
c) El Gobierno Nacional establecerá un sistema de descuento directo de
aportes para permitir el pago directo de los mismos;
d) Las administradoras no podrán negar la afiliación de los
trabajadores independientes ni exigir requisitos distintos a los expresamente
previstos por las normas que las rigen;
e) Los aportes podrán ser realizados por terceros a favor del afiliado
sin que tal hecho implique por sí solo la existencia de una relación laboral; f)
Para verificar los aportes, podrán efectuarse cruces con la información de las
autoridades tributarias y, así mismo, solicitarse otras informaciones
reservadas, pero en todo caso dicha información no podrá utilizarse para otros
fines.
2. En forma voluntaria: Todas las personas naturales residentes en el
país y los colombianos domiciliados en el exterior, que no tengan la calidad de
afiliados obligatorios y que no se encuentren expresamente excluidos por la
presente ley. Los extranjeros que en virtud de un contrato de trabajo
permanezcan en el país y no estén cubiertos por algún régimen de su país de
origen o de cualquier otro.” (Negrillas fuera del original)
[3] M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[4] Sentencia C-037 de 1996 M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
[5] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[6] Para sustentar este primer cargo general dirigido contra toda la
Ley 1233 de 2008, el actor destaca el alcance normativo de sus artículos 3, 6,
7,12 y 13.
[7] C.P. ARTICULO 153. La
aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la
mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una
sola legislatura.
Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por
parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier
ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla.
[8] M.P. Mauricio González Cuervo
[9] Como
se recuerda, los artículos 2º y 5º de la Ley 1233 de 2008, respectivamente, (i)
crean las contribuciones especiales a cargo de las Cooperativas y
Precooperativas de Trabajo Asociado, con destino al Servicio Nacional de
Aprendizaje, Sena, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF y Cajas
de Compensación Familiar  y (ii) disponen que dichas contribuciones serán a
sumidas y pagadas por dichas Cooperativas y Precooperativas.
[10] M.P. Mauricio González Cuervo
[11] Sentencia C-855 de 2009.
[12] Un buen ejemplo de una posición académica que considera negativo el
impacto de las contribuciones parafiscales sobre la creación de empleo formal
se puede encontrar en: Santamaría, Mauricio y Rozo, Sandra. “Informalidad
empresarial en Colombia: alternativas para impulsar la productividad, el empleo
y los ingresos”. Documento de Trabajo No. 40, Fedesarrollo. 2008.
Documentos como éstos no critican la existencia de programas como los que están
a cargo del ICBF, el Sena y las Cajas, pero proponen que la financiación de
ellos no dependa de la nómina, sino de los impuestos generales, precisamente
para que no sean una carga excesiva contra los empleados actuales o
potenciales.
[13] C.P. ARTÍCULO 152. (Adicionado. Acto
Legislativo 2 de 2004. Artículo 4°)
Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la
República regulará las siguientes materias :
a. Derechos y deberes fundamentales de las personas y
los procedimientos y recursos para su protección;
b. Administración de justicia;
c. Organización y régimen de los partidos y
movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales;
d. Instituciones y mecanismos de participación
ciudadana;
e. Estados de excepción.
Acto Legislativo 2 de 2004. Artículo 4°.
Adiciónanse al Artículo 152 de la Constitución un literal f) y un parágrafo
transitorio así:
f) La igualdad electoral entre los
candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que
determine la ley.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Gobierno Nacional o los miembros del
Congreso presentarán, antes del 1° de marzo de 2005, un Proyecto de Ley
Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución
y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la
oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al
acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro
electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas
presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el
Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para
candidatos a la Presidencia de la República.
El proyecto tendrá mensaje de urgencia y
podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. El Congreso de
la República expedirá la Ley Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se
reducen a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del
Proyecto de Ley Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional.
Si el Congreso no expidiere la ley en el
término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte
Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses
reglamentará transitoriamente la materia.
[14] Cfr. Sentencias C-1338 de 2000. M.P. Cristina Pardo Schlesinger y
C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[15] C.P. ARTÍCULO 153. La aprobación,
modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta
de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola
legislatura.
Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por
parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier
ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla.
[16] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[17] En esta sentencia, la Corte rechazó los
cargos de inconstitucionalidad contra la Ley 144 de 1994, pues aún cuando esta
ley ordinaria que regula el procedimiento de pérdida de investidura guardaba
relación con un derecho político fundamental, no afectaba su núcleo esencial y
por lo mismo no requería el trámite de las leyes estatutarias.
[18] M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[19] En esta sentencia, la Corte declaró
inconstitucionales los artículos de la Ley 104 de 1993 que regulaban el derecho
a la información y establecían restricciones sobre el núcleo esencial que
deberían haber sido reguladas en una ley estatutaria.
[20] Cfr. Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra
[21] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[22] En esa ocasión la Corte señaló que en materia
del derecho al trabajo, una ley estatutaria debería ser el instrumento a través
del cual se desarrollara “el concepto del trabajo como obligación social, lo
qué se entiende por "condiciones dignas y justas", la determinación
de las distintas modalidades del trabajo que gozan de la especial protección
del Estado y, en fin, enriquecer el contenido de este derecho con base en los
desarrollos que surjan de los tratados y convenios internacionales”.
[23] Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra
[24] Cf. Sentencia C-155A de 1993. M.P. Fabio Morón Díaz.
[25] Cf. Sentencia c-434 de 1996, m.P. José Gregorio Hernández Galindo. En este
fallo la Corte estudió la acción de reintegro, y señaló que aun cuando era un
instrumento judicial para proteger a los trabajadores de despidos injustos, no
tenía la categoría de garantía constitucional de derechos fundamentales, cuya
regulación exigiera el trámite de las leyes estatutarias.
[26] Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra
[27] Entre muchas otras, ver por ejemplo la sentencia C-247/95, MP: José
Gregorio Hernández Galindo, en la cual la Corte Constitucional sostuvo “En
cuanto a los derechos fundamentales, el criterio para definir si se requiere
ley estatutaria para la expedición de las normas que tocan con ellos radica,
según lo ha expuesto esta Corte, en la verificación de si los preceptos
correspondientes afectan el núcleo esencial de aquellos, como cuando se
consagran restricciones o limitaciones a su ejercicio, lo que en verdad se traduce
en su regulación, claramente aludida en el artículo 152 de la Carta”.
[28] Corte Constitucional, Sentencia C-434/96, MP: José Gregorio Hernández
Galindo
[29] Sentencia C-646 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[30] Sentencia C-013 de 1993.
[31] El
artículo 11 de la misma ley crea una exención respecto del pago de este
tributo, al disponer que “las
Cooperativas de Trabajo Asociado y las precooperativas de trabajo asociado,
cuya facturación anual no exceda 435 salarios mínimos legales vigentes quedarán
exentas del pago de las contribuciones parafiscales de que trata la presente
ley”.
[32] Según esta norma, la distribución se hará
así: “tres por ciento (3%) para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
ICBF, dos por ciento (2%) para el Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, y
cuatro por ciento (4%) para la Caja de Compensación. En ningún caso las
contribuciones de que trata esta ley serán asumidas por el trabajador o
asociado.”
[33] Estas consecuencias son la presunción sobre la presencia de un
“contrato realidad” entre el tercero contratante y el trabajador asociado, la
responsabilidad solidaria de éste último, en algunos casos la disolución de las
cooperativas o precoperativas, etc.
[34] La disposición señala las excepciones a esta regla general.
[35] Cumplir con los requisitos generales
establecidos en la Ley 79 de 1988, demás normas aplicables y los estatutos,
deberán certificarse en curso básico de economía solidaria, con una intensidad
no inferior a veinte (20) horas.
[36] Generar y mantener trabajo para los asociados
de manera autogestionaria, con autonomía, autodeterminación y autogobierno. En
los estatutos se deberá precisar la actividad económica que desarrollarán.
[37] Exposición de motivos al proyecto de Ley 239 de 2008, Senado,
144 de 2007, Cámara. Gaceta del Congreso N° 479 de 27 de
septiembre de 2007.
[38] Estas modificaciones en gran parte fueron resultado del proceso de
concertación que se inició durante el trámite del proyecto de ley, en el cual
participaron el Ministro de la Protección Social, los ponentes designados,
Dansocial y los voceros de Confecoop y Conacta.
[39] Ver: Gaceta del Congreso N° 636 de 16 de diciembre de 2007.
[40] Cfr. Ponencia para dar segundo debate en la Cámara de
Representantes al proyecto de Ley 239 de 2008, Senado, 144 de 2007, Cámara.
Gaceta del Congreso N° 38 de 14 de febrero de 2008.
[41] También se eliminaron los artículos del proyecto gubernamental
relativos a sanciones y declaraciones de
autoliquidación y pago de aportes.
[42] Cfr. Gaceta del Congreso N° 38 de 14 de febrero de 2008
[43] La principal modificación introducida por el Senado de la
República, desde el primer debate, fue la iniciativa
que contemplaba la exención de las contribuciones especiales para ciertas
cooperativas. (Crf. Gaceta del Congreso N° 99 de 3 de abril de 2008). Aprobada
esa iniciativa en primer debate, en el segundo no se introdujeron cambios
sustanciales al proyecto por parte de la plenaria del Senado. (Cfr. Gaceta del
Congreso N° 145 de 16 de abril de 2008.
[44] Gaceta del Congreso N° 636 de 16 de diciembre de 2007.
[45] Ibídem
[46] Ibídem
[47] Sentencia C-756 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[48] Esta ley consagra el marco regulatorio el cooperativismo en
Colombia, y contiene rglas específicas relativas a las cooperativas de trabajo
asociado.
[49] Ley 1233 de 2008, artículo 6º.
[50] Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; M.P.
Alvaro Tafur Gálvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991,
pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante,
como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos
que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente
contra ella”.
[51] Sentencia C-504 de 1995; M.P. José Gregorio
Hernández Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda
presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el
cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la
Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto,
ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.
[52] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.  La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de
mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse
ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que
se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo
sentido C-113 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000 M.P.
Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[53] En este mismo sentido pueden consultarse,
además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa), C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-011 de 2001
(M.P. Alvaro Tafur Gálvis), entre otras.
[54] Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[55] Según el sistema de “presunción de ingresos” establecido
mediante la Resolución 009 de 1996 de la Superintendencia de Salud,  al ingreso
de los asociados se le deducía el 50%, y el resultado correspondía al ingreso
base de cotización.
[56] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[57] Sentencia C-211 de 2000
[58] Ver: Ley 79 de 1988, artículo 59.
[59] Ver: Ley 79 de 1988, artículo 59
[60] Ver, entre
otras, las sentencias C-251 de 1997, SU-225 de 1998, C-1489 de 2000, C-671 de
2002, C-038 de 2004 y C-444 de 2009.
[61] Este Tratado contiene el Protocolo adicional
a la Convención Americana sobre derechos humanos en materia de derechos
económicos, sociales y culturales.
[62] M.P. Jaime Córdoba
Triviño
[63] Sentencia C-1165 de 2000.
[64] Cf. Sentencia T-1318 de 2005.
[65] Así por ejemplo, en la sentencia T-025 de
2004, sobre los derechos de la población víctima de desplazamiento forzado por
la violencia, la Corte indicó que los derechos sociales, económicos y
culturales consagrados en la Constitución imponían al Estado, el “deber de
abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas
ostensiblemente regresivos en materia de derechos económicos, sociales y
culturales, que conduzcan clara y directamente a agravar la situación de
injusticia, de exclusión o de marginación que se pretende corregir, sin que
ello impida avanzar gradual y progresivamente hacia el pleno goce de tales
derechos”.
[66] En este sentido Cfr. sentencias C-671
de 2002, C-789 de 2002, C-931 de 2004, T-1318 de 2005, entre otras.
[67] Según este sistema, al ingreso de los trabajadores independientes se
le deduce el 50%, y el resultado corresponde al ingreso base de cotización.
[68] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[69] Sentencia nº
11001-03-25-000-2004-00187-01(15214), Sección Cuarta, del 12 de Octubre 2006.
[70] Ponencia para dar primer debate en la Cámara de Representantes al
proyecto de lye 239 de 2008, Senado, 144 de 2007, Cámara. G.c. Nº 636 de
16 de diciembre de 2007.
[71] Cfr. Artículo 7°, numeral 2°, de la Ley 1233 de 2008,
aquí demandada.
[72] Resolución 009 de 1996 de la Superintendencia de Salud
[73] Sentencia C-614 de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[74] M.P. Mauricio Gonzáles Cuervo.
[75] C.P. ARTÍCULO 338. En tiempo de paz,
solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales
y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley,
las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos,
los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las
autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los
contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema
y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su
reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que
la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no
pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la
vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.
[76] Conforme al artículo 62 de la Ley 79 de 1988,
“serán cooperativas especializadas las que se organizan para atender una
necesidad especifica, correspondiente a una sola rama de actividad económica,
social o cultural”.
[77] Cfr. Sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón
[78] Cfr. Ibídem
[79] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[80] Sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón
[81] Recuérdese que, según se explicó en el acápite de Antecedentes
de la presente sentencia, la demanda explica esta acusación a partir de la
formulación de dos ejemplos de situaciones hipotéticas, que expone así:
“Una Cooperativa de Médicos no podrá contratar ningún
técnico o auxiliar del Sena mediante un contrato de aprendiz toda vez que ello
constituiría intermediación laboral prohibida por el Estado Colombiano,
corresponderá a la EPS o IPS contratante de la Cooperativa de Trabajo Asociado
contratar a los aprendices que requieran para la prestación del servicio de
salud, toda vez que la COOPERATIVA a la que se asoció el médico sólo puede
prestar los servicios del médico, ningún otro servicio ya que violaría su
objeto social”.  Otro
ejemplo: “Si un hospital contrata los servicios de una Cooperativa de
Médicos Anestesiólogos para prestar el servicio de anestesia durante las
cirugías que se requieran, implica necesariamente que el servicio de cirugía
requiere de otros trabajadores tales como auxiliares de enfermería o
intrumentaras(sic), pero estas otras personas deben ser contratadas por el
hospital respectivo y no por la Cooperativa de Trabajo Asociado ya que ella no
es la prestadora del servicio de salud, tan solo presta sus servicios al
hospital. Es claro que los servicios del Sena benefician a las empresas
contratantes de las Cooperativas de Trabajo Asociado (CTA), pero no a las CTA”.
[82] Según la Ley 119 de 1994, son objetivos del SENA los siguientes:
1. Dar formación profesional integral a los trabajadores de
todas las actividades económicas, y a quienes sin serlo, requieran dicha
formación, para aumentar por ese medio la productividad nacional y promover la
expansión y el desarrollo económico y social armónico del país, bajo el
concepto de equidad social redistributiva.
2. Fortalecer los procesos de formación profesional
integral que contribuyan al desarrollo comunitario a nivel urbano y rural, para
su vinculación o promoción en actividades productivas de interés social y
económico.
3. Apropiar métodos, medios y estrategias dirigidos a la
maximización de la cobertura y la calidad de la formación profesional integral.
4. Participar en actividades de investigación y desarrollo
tecnológico, ocupacional y social, que contribuyan a la actualización y
mejoramiento de la formación profesional integral.
5. Propiciar las relaciones internacionales tendientes a la
conformación y operación de un sistema regional de formación profesional
integral dentro de las iniciativas de integración de los países de América
Latina y el Caribe.
6. Actualizar, en forma permanente, los procesos y la
infraestructura pedagógica, tecnológica y administrativa para responder con
eficiencia y calidad a los cambios y exigencias de la demanda de formación
profesional integral.
[83] Sobre esta posibilidad el mismo artículo 9° de la Ley 1233 de
2008, aquí demandada, prescribe lo siguiente:
“ARTÍCULO 9o. Los trabajadores que prestan sus servicios en las
cooperativas o precooperativas de trabajo asociado, deberán ser asociados de
las mismas, excepto en las siguientes condiciones.
“1. Para trabajos ocasionales o accidentales referidos
a labores distintas de las actividades normales y permanentes de la
cooperativa.
“2. Para reemplazar temporalmente al asociado que
conforme a los estatutos o al régimen de trabajo asociado, se encuentre
imposibilitado para prestar su servicio, siempre que la labor sea indispensable
para el cumplimiento del objeto social de la cooperativa.
“3. Para vincular personal técnico especializado, que
resulte indispensable para el cumplimiento de un proyecto o programa dentro del
objeto social de la cooperativa, que no exista entre los trabajadores asociados
y que no desee vincularse como asociado a la cooperativa.”
[84]   Ley 789 de 2020. ARTÍCULO 30. NATURALEZA Y CARACTERÍSTICAS DE LA RELACIÓN DE
APRENDIZAJE. El contrato de aprendizaje
es una forma especial dentro del Derecho Laboral, mediante la cual una persona
natural desarrolla formación teórica práctica en una entidad autorizada, a
cambio de que una empresa patrocinadora proporcione los medios para adquirir
formación profesional metódica y completa requerida en el oficio, actividad u
ocupación y esto le implique desempeñarse dentro del manejo administrativo,
operativo comercial o financiero propios del giro ordinario de las actividades
de la empresa, por cualquier tiempo determinado no superior a dos (2) años, y
por esto reciba un apoyo de sostenimiento mensual, el cual en ningún caso
constituye salario.