T-157-17
Sentencia
T-157/17
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE DERECHOS
PENSIONALES-Procedencia
excepcional
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia excepcional
La procedencia de la acción de tutela en
el ámbito del reconocimiento de pensiones, y en concreto la de invalidez, ha de
concretarse a partir del examen sobre las circunstancias particulares de
vulnerabilidad que rodean al solicitante, dedicando singular atención en el
caso de sujetos que se hallan en un estado de debilidad manifiesta, con el
objetivo de justipreciar en cada caso la idoneidad y/o eficacia de otros
mecanismos de defensa judicial, según la urgencia de adoptar medidas para
salvaguardar los derechos cuya transgresión se alega
PENSION DE INVALIDEZ-Finalidad
PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos
para obtener reconocimiento y pago
PENSION DE
INVALIDEZ-Evolución
normativa en relación con los requisitos para su obtención
APLICACION
DEL PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA PENSION DE INVALIDEZ-Fundamentos constitucionales
PRINCIPIO DE
LA CONDICION MAS BENEFICIOSA, PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD E IN DUBIO PRO
OPERARIO-Diferencias
Este Tribunal ha distinguido el principio
de la condición más beneficiosa del principio de favorabilidad y del principio
in dubio pro operario, ya que todos apuntan invariablemente a la protección
prevalente del trabajador, pero ante circunstancias precisas: “El principio de
favorabilidad se consagra en materia laboral, no sólo a nivel constitucional
sino también legal. Determina en cada caso concreto cuál norma es más ventajosa
o benéfica para el trabajador. El principio in dubio por operario
(favorabilidad en sentido amplio), Implica que una o varias disposiciones
jurídicas aplicables a un caso, permiten la adscripción de diversas
interpretaciones razonables dentro de su contenido normativo, generando duda en
el operador jurídico sobre cuál hermenéutica escoger. En esta hipótesis el
intérprete debe elegir la interpretación que mayor amparo otorgue al
trabajador. Mientras el principio de favorabilidad en sentido estricto recae
sobre la selección de una determinada disposición jurídica, el principio in
dubio pro operario lo hace sobre el ejercicio interpretativo efectuado por el
juzgador al identificar el contenido normativo de una disposición jurídica.”
APLICACION
DEL PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA PENSION DE INVALIDEZ-Alcance
PRINCIPIO
DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA PENSION DE INVALIDEZ-No se restringe exclusivamente a
admitir u ordenar la aplicación de la norma inmediatamente anterior a la
vigente, sino que se extiende a todo esquema normativo anterior bajo cuyo
amparo el afiliado o beneficiario haya contraído una expectativa legítima
En concepto de la Sala Plena de la Corte, el principio
de la condición más beneficiosa no se restringe exclusivamente a admitir u
ordenar la aplicación de la norma inmediatamente anterior a la vigente, sino
que se extiende a todo esquema normativo anterior bajo cuyo amparo el afiliado
o beneficiario haya contraído una expectativa legítima, concebida conforme a la
jurisprudencia. Por lo demás, una vez la jurisprudencia ha interpretado que la
condición más beneficiosa admite sujetar la pensión de invalidez a reglas bajo
cuya vigencia se contrajo una expectativa legítima, no puede apartarse de esa
orientación en un sentido restrictivo, a menos que se ofrezcan razones
poderosas suficientes que muestren que: (i) la nueva posición tiene mejor
sustento en el orden legal y constitucional, (ii) los argumentos para apartarse
priman sobre los principios de seguridad jurídica, confianza legítima e
igualdad de trato que están a la base del respeto al precedente constitucional,
y (iii) está en condiciones de desvirtuar la prohibición de retroceso
injustificado en materia de derechos sociales fundamentales, establecida en los
tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. Hasta el
momento no se han aportado razones de esta naturaleza, por lo cual la jurisprudencia
de esta Corte, encargada de garantizar la integridad y supremacía de la
Constitución, se mantiene y es vinculante para todas las autoridades, incluidas
las judiciales
PRINCIPIO DE
LA CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA PENSION DE INVALIDEZ-Orden a Colpensiones reconocer y pagar pensión de invalidez por cumplir
requisitos
Referencia: Expedientes acumulados
(i) T-5.806.528 y (ii) T-5.808.537
Acciones de tutela presentadas por:
(i) Alexandra Milena Lombana Correal en contra de
Colpensiones, y (ii) Silvio Vanegas Céspedes en contra de Colpensiones
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., nueve (9) de marzo de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Octava de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, y
en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos pronunciados al interior de las
acciones de tutela de la referencia, que se relacionan a continuación:
1. Sentencia del 9 de agosto de 2016, proferida por el Juzgado 44 Civil
del Circuito de Oralidad de Bogotá, confirmada por la del 25 de agosto de 2016,
dictada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá –Sala Civil−,
dentro de la acción de tutela promovida por Alexandra Milena Lombana Correal en
contra de Colpensiones (expediente T-5.806.528).
2. Sentencia del 24 de febrero de 2016, proferida por el Juzgado 2º Administrativo
del Circuito de Pereira, confirmada por la del 4 de abril de 2016, dictada por
el Tribunal Administrativo de Risaralda –Sala Segunda de Decisión−, dentro
de la acción de tutela promovida por Silvio Vanegas Céspedes (expediente T-5.808.537).
Los expedientes a que se alude fueron escogidos por la
Sala de Selección de Tutelas Número Diez, mediante auto del 28 de octubre de 2016,
indicando como criterio de selección, en ambos casos, el desconocimiento del
precedente jurisprudencial.
I.
ANTECEDENTES
En los expedientes que enseguida pasan a resumirse se ventilan los
casos de personas que adolecen de condiciones de salud que les ocasionan una
incapacidad para laborar y que reclaman el reconocimiento de la pensión de
invalidez con fundamento en el principio de la condición más beneficiosa.
1. Expediente T-5.806.528
1.1. La señora Alexandra Milena Lombana Correal tiene 58 años de edad[1], afirma que es madre cabeza de
familia y que se encuentra a cargo de su hija de 21 años edad –quien es
estudiante universitaria–. Además, se halla afiliada a Capital Salud EPS, prestadora
del régimen subsidiado[2],
y figura en el registro único de víctimas por el hecho victimizante de
desplazamiento forzado[3].
1.2. La citada efectuó aportes a pensiones desde el 10 de febrero de
1983 hasta el 1º de abril de 1992, por lo cual acumuló 469 semanas cotizadas[4].
1.3. A causa de la creciente degeneración de unas cataratas que le
fueron diagnosticadas a la accionante en el año 2001, el 2 de enero de 2016 se
le emitió un dictamen de pérdida de capacidad laboral de origen común del
69,54%, en el cual señaló como fecha de estructuración el 31 de agosto de 2015[5].
1.4. En vista de lo anterior, la señora Alexandra Lombana solicitó a la
Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones– el reconocimiento de la
pensión de invalidez, pues por su condición de salud no está habilitada para
trabajar y no cuenta con otras fuentes de ingresos.
1.5. Mediante Resolución GNR 134535 del 6 de mayo de 2016, la referida
entidad resolvió negativamente la solicitud elevada por la tutelante, con
fundamento en que la Ley 860 de 2003 exigía que el afiliado cotizara 50 semanas
dentro los tres últimos años inmediatamente anteriores a la declaración de
estructuración de la invalidez, o anteriores al dictamen de pérdida de
capacidad laboral (respecto de enfermedades progresivas, degenerativas o congénitas),
lo cual no se satisfizo por la interesada.
Colpensiones agregó que tampoco puede aplicársele la condición más beneficiosa,
por cuanto no se cumplen los requisitos para el reconocimiento de la pensión al
amparo de la normativa anterior, esto es, la Ley 100 de 1993, según la cual el
peticionario debía registrar un mínimo de 26 semanas de aportes en el último
año a la entrada en vigencia de la Ley 860 de 2003[6], o bien, 26 semanas dentro del año inmediatamente
anterior a la fecha en que se produjera el estado de invalidez, en caso de que
hubiere dejado de cotizar.
Además, sostuvo que la solicitante tampoco cumple con los requisitos
para el reconocimiento de la pensión para víctimas del conflicto.
1.6. Inconforme, la señora Alexandra Lombana formuló contra dicho acto
administrativo el recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación, los
cuales fueron resueltos desfavorablemente por Colpensiones a través de las Resoluciones
GNR 165949 y VPB 25213, de 7 y 14 de junio de 2016, respectivamente.
1.7. Por conducto de la acción de tutela, la actora pide que se le
amparen sus derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital, a la vida
digna, a la seguridad social y a la protección a las personas en condición de
discapacidad, y en consecuencia se ordene a Colpensiones que proceda a
reconocer a su favor la pensión de invalidez reclamada con arreglo al Decreto
758 de 1990, en virtud del principio de la condición más beneficiosa.
1.10. El trámite correspondió al
Juzgado 44 Civil del Circuito de Bogotá[7].
Admitida la acción, se corrió traslado al extremo pasivo para que se
pronunciara sobre los hechos que motivaron la solicitud. Además, dispuso la
vinculación oficiosa de Capital Salud
EPS, Asalud Ltda., Clínica Barraquer Oftalmos S.A. y Hospital Simón Bolívar
E.S.E. Nivel III [8].
1.11. A través de la Coordinadora de Calidad y Atención al Usuario, la
Clínica Barraquer Oftalmos S.A.[9]
solicitó ser desvinculado del asunto, por carecer de legitimación en la causa
por pasiva.
Aseguró que no está al tanto del proceso evolutivo de la condición
visual de la accionante –el cual data de hace más de 15 años–, que esa Clínica no
hace parte de la red de prestadores de ninguna EPS, que desconoce el estatus de
afiliación de la demandante y que no participó del proceso de calificación de
su invalidez.
Agregó que la señora Alexandra Lombana fue atendida por ciertas
afecciones oftalmológicas en la Clínica Barraquer el 3 de septiembre de 2006,
en calidad de paciente particular y que los servicios fueron cancelados con sus
propios recursos. Después de dicha ocasión, sólo volvió al centro asistencial
hasta el 10 de marzo y 9 de abril de 2015, fecha esta última en la cual se le
practicó un examen visual; y que desde entonces no volvió a presentarse.
1.12. Por medio del Vicepresidente Jurídico y Secretario General
encargado, la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones–[10] pidió que se declarara improcedente
la acción de tutela, toda vez que, a su juicio, la inconformidad debía ser
ventilada ante la jurisdicción ordinaria laboral, en atención al principio de
subsidiariedad de este mecanismo.
Acompañó el memorial de contestación de los siguientes documentos:
- Copia de la Resolución GNR 134535 del 5 de mayo de 2016, por la cual
se niega una pensión de invalidez a la señora Alexandra Milena Lombana Correal.
- Copia de la Resolución GNR 165949 del 7 de junio de 2016, por la cual
se resuelve un recurso de reposición en contra de la Resolución GNR 134535 del
5 de mayo de 2016.
- Copia de la Resolución VPB 25213 del 14 de junio de 2016, por la cual
se resuelve un recurso de apelación en contra de la Resolución GNR 134535 del 5
de mayo de 2016.
1.13. Actuando a través del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, el
Hospital Simón Bolívar E.S.E. Nivel III[11]
solicitó ser desvinculado del trámite, pues afirmó que no es el llamado a
satisfacer las pretensiones de la accionante en relación con el reconocimiento
de la pensión por invalidez.
1.14. Mediante sentencia del 9 de agosto de 2016[12], el Juzgado 44 Civil del Circuito de
Bogotá resolvió denegar el amparo de los derechos invocados por la señora
Alexandra Milena Lombana Correal. Esgrimió que los derechos reclamados por la
tutelante son de rango legal y que no se demostró un perjuicio irremediable,
por lo cual, a su juicio, la acción de tutela no era la vía procedente para
dirimir la controversia.
Notificada la anterior decisión, fue impugnada por la promotora de la
acción.
1.15. Mediante sentencia del 25 de agosto de 2016, la Sala Civil del
Tribunal Superior de Bogotá confirmó el fallo del a quo, luego de
reiterar los argumentos expuestos por el juez.
2. Expediente T-5.296.832
2.1. El señor
Silvio Vanegas Céspedes tiene 81 años de edad[13]
y asegura que carece de recursos económicos, por lo que depende de la caridad
de sus vecinos para subsistir junto con su familia[14]. Se encuentra afiliado a Cafesalud
EPS en calidad de beneficiario[15].
2.2. El susodicho efectuó aportes a pensiones desde el 1º de marzo de
1967 hasta el 31 de diciembre de 1994, período durante el cual cotizó 778
semanas[16].
2.3. Afirma el demandante que padece de insuficiencia venosa crónica,
hipoacusia neurosensorial bilateral, hipertensión arterial esencial primaria, disminución
de la agudeza visual, catarata senil nuclear, hiperplasia de la próstata y
trastorno depresivo recurrente. Por dichas patologías, el 28 de septiembre de
2015 se le dictaminó una pérdida de capacidad laboral de origen común del 60,25%,
en el cual señaló como fecha de estructuración el 17 de marzo de 2015[17].
2.4. El señor Silvio Vanegas Céspedes solicitó a la Administradora
Colombiana de Pensiones –Colpensiones– el reconocimiento de la pensión de
invalidez, en razón a sus precarias condiciones de salud, su avanzada edad y la
escasez de recursos que le permitan garantizarse una subsistencia digna.
2.5. Mediante Resolución GNR 16459 del 20 de enero de 2016, la accionada
negó el reconocimiento de la prestación solicitada, luego de indicar que el
interesado no acreditó haber cotizado 50 semanas dentro los tres últimos años
inmediatamente anteriores a la estructuración de la invalidez, de conformidad
con lo previsto en la Ley 860 de 2003
Colpensiones agregó que, tras revisar el aplicativo de nómina de la
entidad, constató que al solicitante le fue reconocida una indemnización
sustitutiva de pensión de vejez mediante Resolución No. 3963 del 1º de enero de
1995, por valor de $126.529.
En contra de dicho acto no se interpuso recurso alguno[18].
2.6. Ante la negativa por parte de la administradora de pensiones, el
accionante acudió –a través de apoderado– al mecanismo de la tutela, para que
le sean protegidos sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vida, al
mínimo vital, a la dignidad humana y a la seguridad social, a fin de que se
ordene a la demandada que reconozca a su favor la pensión de invalidez, de
acuerdo con el Decreto 758 de 1990, en aplicación de la condición más
beneficiosa.
2.7. El asunto fue repartido al
Juzgado 2º Administrativo del Circuito de Pereira[19]. Previa admisión, se dispuso notificar
al accionado para que se pronunciara sobre los hechos que de la demanda y
aportara pruebas[20].
2.8. Por sentencia del 24 de febrero de 2016[21], el juez de conocimiento “rechazó
por improcedente la acción de tutela” promovida por el señor Silvio Vanegas
Céspedes. Señaló, para el efecto, que el mecanismo de amparo era excepcional y,
en ese sentido, no era viable remplazar al proceso ordinario en la discusión en
torno al reconocimiento de una pensión de invalidez, más cuando no se cumplen
los presupuestos para una protección transitoria.
Notificada la anterior decisión, fue impugnada por el demandante.
2.9. Después de dictado el fallo de primera instancia, la
Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones–[22] manifestó, a través de la
Vicepresidente Jurídica y Secretaria General encargada, que ya había dado
respuesta a la reclamación elevada por el accionante, mediante la expedición
del acto administrativo que resolvió de fondo la petición de reconocimiento de la
pensión. Por lo tanto, adujo que se configuraba una carencia actual de objeto
por hecho superado.
A su escrito, adjuntó como prueba lo siguiente:
- Copia de la Resolución GNR 16459 del 20 de enero de 2016, por la cual
se niega una pensión de invalidez al señor Silvio Vanegas Céspedes.
2.10. Mediante sentencia del 4 de abril de 2016, la Sala Segunda del
Tribunal Administrativo de Risaralda confirmó el fallo de primer grado, con
argumentos afines a los expuestos por el a quo.
II. CONSIDERACIONES
1.    Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para conocer los fallos de tutela proferidos dentro de la acción de
tutela de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86,
inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.    Planteamiento de los casos
Las solicitudes de amparo constitucional bajo estudio
fueron formuladas por ciudadanos que, a causa de las patologías que padecen,
han recibido dictámenes de calificación de invalidez según los cuales tienen
una pérdida de capacidad laboral superior al 50%, de modo que están
inhabilitados para trabajar, pero cuya densidad de cotizaciones a seguridad
social no les permite acceder a una pensión de invalidez conforme a la
normativa vigente, esto es, la Ley 860 de 2003.
Tanto la señora Alexandra Milena Lombana Correal
como el señor Silvio Vanegas
Céspedes reclaman por la vía de la acción de tutela que se les
protejan sus derechos fundamentales al
mínimo vital, a la igualdad, a la seguridad social y a la vida en condiciones
dignas, con el propósito de que se ordene a la Administradora Colombiana de
Pensiones –Colpensiones− que les reconozca la pensión de invalidez,
tomando en cuenta para ello las cotizaciones que hicieron antes de la entrada
en vigencia del sistema integral de seguridad social, de acuerdo con el principio
de la condición más beneficiosa.
En ambos casos se alega que la negativa al reconocimiento de la
prestación por parte de la entidad accionada pone en grave riesgo su existencia,
como quiera que sus quebrantos de salud les impide proveerse, mediante su
fuerza de trabajo, de los recursos para solventar los gastos asociados a sus
necesidades básicas y las de sus núcleos familiares, dado que carecen de otras
fuentes de ingresos.
3.    Problema jurídico a resolver
Como primera medida, corresponde a la Sala Octava de
Revisión examinar si en los asuntos de la referencia se reúnen los requisitos
de procedencia de la acción de tutela, a fin de determinar si, aunque se
censuran actos administrativos relativos al reconocimiento de una pensión que
normalmente son del resorte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
existe una amenaza de derechos fundamentales que haga pertinente la
intervención del juez constitucional.
Precisado lo anterior, es necesario caracterizar las
condiciones específicas de los peticionarios a la luz del régimen jurídico de
la pensión de invalidez y de las reglas decantadas jurisprudencialmente para la
aplicación de la condición más beneficiosa, con el fin de esclarecer si cumplen
los requisitos previstos por el ordenamiento para acceder al beneficio
reclamado.
De allí podrá establecerse, seguidamente, si, tras valorar
las solicitudes de reconocimiento pensional elevadas por los accionantes, la
autoridad demandada obró conforme a derecho al emitir los actos administrativos
en los que decidió de forma adversa a las pretensiones, por constatar que jurídicamente
no era viable acceder a lo pedido. Ello, a su vez, conducirá a dilucidar si hay
lugar a dispensar en esta sede la protección que se persigue.
Se identifican, entonces, los siguientes problemas
jurídicos que enmarcan el estudio de la Corte en esta oportunidad: a) al
momento en que los accionantes presentaron sus solicitudes de reconocimiento
ante Colpensiones ¿reunían las condiciones para ser beneficiarios de la pensión
de invalidez, a la luz del principio de la condición más beneficiosa? y, como
consecuencia de lo anterior, b) la interpretación acogida por la administradora
de pensiones para negar la prestación, centrada exclusivamente en la fecha de
estructuración de la invalidez para determinar la improcedencia del
reconocimiento ¿conculcó los derechos fundamentales
invocados, particularmente los de mínimo vital, igualdad, seguridad social y
vida en condiciones dignas?
Con el objetivo de resolver los mencionados
interrogantes, la Sala procederá a efectuar el estudio de los siguientes
puntos: (i) Requisitos de procedencia de la acción de tutela en materia de
reconocimiento de pensiones; (ii) Conceptualización y régimen jurídico de la pensión
de invalidez; (iii) Alcance del principio de la condición más beneficiosa en
materia de pensión de invalidez; y, desarrollado
lo anterior, se dará cuenta de los (iv) Casos concretos, momento en el cual se
verificarán los aspectos examinados respecto de cada una de las solicitudes de
amparo en cuestión.
i) Requisitos de procedencia de la acción de tutela
Como reiteradamente lo ha sostenido esta Corporación,
la acción de tutela es un mecanismo previsto en la Constitución, encaminado a
la protección inmediata de los derechos fundamentales frente a la acción u
omisión de cualquier autoridad pública, de la cual se desprenda vulneración o
amenaza a los mismos; el cual sólo es procedente en la medida en que no se
disponga de otro medio eficaz de defensa judicial para salvaguardar los
derechos invocados, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para
conjurar un perjuicio irremediable, o para hacer cesar un daño que se le viene
ocasionando al tutelante.
En ese sentido, la acción de tutela no procede por
regla general para ventilar asuntos cuyo conocimiento le ha sido deferido a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, como lo son las controversias en
torno a actos administrativos relativos a prestaciones económicas, so pena de
despojar al amparo de su carácter excepcional.
No obstante, con fundamento en la cláusula superior de
protección preferente a las personas que, por diversas causas, se hallan en una
condición de vulnerabilidad, emanada del artículo 13 de la Carta, este Tribunal
ha aceptado la intervención del juez constitucional en asuntos de dicha
naturaleza, en los casos en que el promotor del trámite se halla en un estado
de debilidad manifiesta.
Ello ocurre, por ejemplo, tratándose de personas de la
tercera edad, con afecciones de salud o en condición de discapacidad, a quienes
sus circunstancias particulares las sitúa en planos de desigualdad frente a
otros ciudadanos y de aguda desventaja frente a las autoridades y los demás
estamentos, supuesto bajo el cual es dable que los mecanismos ordinarios no se
aprecien idóneos o eficaces de cara a la necesidad urgente de protección.
Tomando en consideración que en ciertos escenarios
debe realizarse un
análisis más dúctil del requisito de subsidiariedad, la jurisprudencia
ha puntualizado los eventos en los que es posible acudir al juez de tutela para
reclamar prestaciones de contenido económico:
“En relación con el carácter subsidiario de la
acción de tutela para reclamar el reconocimiento de una derecho prestacional,
la Corte Constitucional ha establecido que el juez constitucional deberá
verificar los siguientes requisitos:
“a. Que se trate de sujetos de especial de
protección constitucional.
“b. Que la falta de pago de la prestación o su
disminución, genere un alto grado de afectación de los derechos fundamentales,
en particular del derecho al mínimo vital,
“c. Que el accionante haya desplegado cierta
actividad administrativa y judicial con el objetivo de que le sea reconocida la
prestación reclamada.
“d. Que se acredite siquiera sumariamente, las
razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la
protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados.”[23]
Adicionalmente, aunque el trámite de tutela está
desprovisto de mayores formalidades, cuando la vulneración alegada se sustenta
en el no reconocimiento de una pensión, el juez de amparo está llamado a
constatar si del caudal probatorio es plausible inferir que el peticionario
reúne los requisitos de orden legal para acceder a la prestación deprecada,
toda vez que de dicha verificación dependerá la firmeza de las determinaciones
tendientes a salvaguardar los derechos de que se trata:
“El excepcional reconocimiento del derecho
pensional por vía de tutela se encuentra sometido, adicionalmente, a una última
condición de tipo probatorio, consistente en que en el expediente esté
acreditada la procedencia del derecho, a pesar de la cual la entidad encargada
de responder no ha hecho el mencionado reconocimiento o simplemente no ha
ofrecido respuesta alguna a la solicitud. Ahora bien, en aquellos casos en los
cuales no se encuentre plenamente acreditado el cumplimiento de los requisitos
y los derechos fundamentales del solicitante se encuentren amenazados por un
perjuicio irremediable, el juez de tutela podrá reconocer de manera transitoria
el derecho pensional cuando exista un considerable grado de certeza sobre la
procedencia de la solicitud.
“El mencionado requisito probatorio pretende
garantizar dos objetivos: en primer lugar, busca asegurar la eficacia de los
derechos fundamentales del sujeto que a pesar de encontrarse en una grave
situación originada en el no reconocimiento de su derecho pensional, cuya
procedencia está acreditada, no ha visto atendida su solicitud de acuerdo a la
normatividad aplicable y a las condiciones fácticas en las que apoya su
petición. Y, en segundo lugar, este requisito traza un claro límite a la
actuación del juez de tutela, quien sólo puede acudir a esta actuación
excepcional en los precisos casos en los cuales esté demostrada la procedencia
del reconocimiento.”[24]
En ese orden de ideas, en la hipótesis en que
converjan factores que exacerban la vulnerabilidad del accionante y se enfrente
la eventual consumación de un perjuicio irremediable, el juez instructor se
halla habilitado para investir de plena certidumbre las medidas protectoras
otorgadas a través del mecanismo de amparo, otorgándoles un carácter ya no
transitorio sino definitivo:
“[C]uando a pesar de que exista un mecanismo idóneo
para obtener la protección de los derechos fundamentales invocados, la tutela
se declara procedente para obtener el amparo ante la inminencia de que ocurra
un perjuicio irremediable, por regla general las órdenes tienen un carácter
transitorio con el fin de que el demandante acuda a los mecanismos principales
de defensa para que se decida sobre sus pretensiones.
“No obstante, si el peticionario está en situación
de debilidad manifiesta, el juez constitucional realizará el examen de la
transitoriedad de la medida, en atención a las particularidades del caso, en
particular a la posibilidad de exigir al accionante que acuda después a los
medios y recursos judiciales ordinarios. Así pues, el juez constitucional puede
concluir que, dadas las circunstancias subjetivas del accionante, resulta
desproporcionado imponerle la carga de acudir al mecanismo judicial principal.”[25]
Conviene anotar que, de vieja data, esta Corte ha
caracterizado la pensión de invalidez como emanación del derecho a la seguridad
social, pero a la vez ha admitido que la misma tiene un alcance iusfundamental en
tanto está directamente vinculada a la subsistencia de sujetos de especial
protección constitucional:
“La doctrina jurisprudencial de esta Corporación,
ha considerado que no obstante su naturaleza prestacional, el derecho a la
seguridad social y en especial a la pensión de invalidez, como derivado de
aquel, pueda asumir en determinadas circunstancias el carácter de fundamental,
dada su íntima relación con los derechos a la vida, al trabajo y a la salud; en
efecto, la seguridad social aparece como un principio fundamental y rector de
la política social y económica, por tanto, como un derecho programático y de
desarrollo legal, pero también goza de carácter de fundamental al ser conexo y
paralelo a la vida, al trabajo y la salud; este derecho tiene su expreso
reconocimiento genérico en el artículo 48 de la Carta, y específicamente para
las personas disminuidas físicas, sensoriales y psíquicas en los mandatos 13 y
17 superiores. (…)
“Una de las manifestaciones contemporáneas de
expresión del derecho a la seguridad social es el derecho a la pensión de
invalidez, que busca compensar la situación de infortunio derivada de la
pérdida de la capacidad laboral, mediante el otorgamiento de unas prestaciones
económicas y de salud, cuya característica fundamental en su condición de
esenciales  e irrenunciables (art. 48 C.P.).
“En este orden de ideas, la íntima conexión entre
el derecho a la seguridad social y su manifestación a través de la pensión de
invalidez y los derechos a la vida y al trabajo y la salud, han llevado a la
Corte a afirmar su linaje de derecho fundamental. La pensión de invalidez como
especie del derecho a la seguridad social, ostenta igualmente el carácter de
fundamental cuando su titularidad se predica de personas de la tercera edad o
disminuidas, física, sensorial o psíquicamente.”[26]
Así las cosas, bajo la perspectiva que ofrecen las
anteriores consideraciones, la procedencia de la acción de tutela en el ámbito
del reconocimiento de pensiones, y en concreto la de invalidez, ha de
concretarse a partir del examen sobre las circunstancias particulares de
vulnerabilidad que rodean al solicitante, dedicando singular atención en el
caso de sujetos que se hallan en un estado de debilidad manifiesta, con el
objetivo de justipreciar en cada caso la idoneidad y/o eficacia de otros
mecanismos de defensa judicial, según la urgencia de adoptar medidas para
salvaguardar los derechos cuya transgresión se alega.
ii)
Conceptualización y régimen jurídico de la pensión de invalidez
El instituto jurídico de la pensión de invalidez ha sido contemplado en el
ordenamiento jurídico colombiano como una medida de protección a favor de las
personas que, a causa de una contingencia que impacta grave e irreversiblemente
su salud, se ven imposibilitadas para continuar desarrollando el oficio a
partir del cual derivaban su sustento, tomando en cuenta que, mientras se
mantuvieron activas laboralmente, contribuyeron con sus aportes al sistema de
seguridad social.
En el marco del Estado social y democrático de derecho plasmado en la
Constitución de 1991, la pensión de invalidez concretiza principios y valores
de raigambre superior como son el derecho irrenunciable a la seguridad social
de todos los habitantes del país[27],
la obligación del Estado de proteger a las personas que se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta[28],
la garantía de un mínimo vital y móvil[29]
y el principio de solidaridad[30].
Al ser la efectividad de los derechos y principios uno
de los fines esenciales del Estado[31],
la pensión de invalidez se erige como una garantía a través de la cual se busca, en suma, que mediante el pago de
una mesada pensional, los individuos que se enfrentan a un hecho calamitoso
–v.gr. una enfermedad, un accidente− puedan procurarse lo necesario para
su subsistencia digna, cuando sucumbe su principal fuente de ingresos, en vista
de que no se encuentran en condiciones para trabajar.
El cumplimiento del referido cometido estatal implica una
focalización de las medidas de asistencia hacia a las personas que se hallan en
situaciones más agudas de vulnerabilidad, y el consecuente establecimiento de
unos parámetros que permitan identificar quiénes pueden ser destinatarios de
esos remedios económicos. En efecto, al referirse a la dimensión de la seguridad
social como servicio público, el Constituyente señaló expresamente que el
quehacer del Estado y los particulares que toman parte en el mismo se rige por el
principio de progresividad, de modo que los beneficios y prestaciones a
ella asociados deben ir alcanzando niveles cada vez más superiores de calidad y
cobertura, con el objetivo de que vaya también en ascenso el número de
ciudadanos que pueden disfrutar de unas mejores condiciones de vida, comenzando
por los menos favorecidos.
En este contexto, para identificar cuáles sujetos
reúnen las características para acceder a la pensión de invalidez, se han
tomado como base dos aspectos fundamentales: (i) la calidad de invalidez que
implica la pérdida de capacidad laboral, y (ii) una densidad de
cotización previa a la consumación del riesgo que protege la prestación[32], los cuales se han
preservado como requisitos esenciales aun cuando la prestación ha sido objeto
de desarrollo legislativo en distintos momentos.
Esta Corte ha puntualizado que, tratándose de la
pérdida de capacidad laboral para reclamar la pensión, “debe materializarse
una discapacidad que se manifieste a tal punto, que pueda ser subsumida dentro
del concepto de “invalidez”, esto es, que la afectación a la salud física,
mental, intelectual o sensorial de la persona sea lo suficientemente grave como
para impedir que ésta, no sólo desarrolle una actividad laboral remunerada y,
así, pueda valerse por sí sola para subsistir dignamente; sino que además, le
cree barreras infranqueables que cercenen su posibilidad de injerir en forma
plena y efectiva dentro de un conglomerado social.”[33]
Según la normatividad vigente, plasmada en el artículo 39 de la Ley 100
de 1993, con la reforma introducida por el artículo 1º de la Ley 860 de 2003,
puede recibir la pensión de invalidez la persona (i) que haya sido declarada
inválida por haber perdido el 50% o más de su capacidad laboral por cualquier
causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, y (iia)
que haya cotizado 50 semanas dentro de los últimos 3 años inmediatamente
anteriores a la fecha de estructuración de la enfermedad, o bien, (iib)
que haya cotizado 50 semanas dentro de los últimos 3 años inmediatamente
anteriores al accidente.
Además, se establecen en la norma dos eventos particulares en el materia
de densidad de aportes: cuando el solicitante es menor de 20 años de edad, sólo
requiere acreditar 26 semanas de cotización en el año inmediatamente anterior
al hecho causante de su invalidez o su declaratoria; y cuando el solicitante
haya aportado al menos el 75% de las semanas mínimas necesarias para la pensión
de vejez, sólo deberá demostrar 25 semanas de cotización en los últimos tres
(3) años.
En lo que atañe a la primera condición, el artículo 142 del Decreto 19
de 2012, que modificó el 41 de la Ley 100 de 1993, autoriza al Instituto de
Seguros Sociales, a la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones−,
a las administradoras de riesgos profesionales –ARP−, a las compañías de
seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las entidades
promotoras de salud –EPS− para que lleven a cabo, en primera instancia,
la calificación de la invalidez, de acuerdo con los criterios técnicos de
evaluación previstos en el manual único para la calificación de invalidez
vigente a la fecha de calificación. De existir un desacuerdo con la
calificación, el interesado debe objetarlo dentro de los diez días siguientes y
la entidad debe remitirlo a las juntas regionales de calificación de invalidez
en un término de cinco días para que se pronuncien; decisión que es apelable
ante la junta nacional de calificación de invalidez, la cual cuenta con otros
cinco días para resolver.
En su antigua redacción, el artículo 39 de la Ley 100 de 1993
disponía que para obtener la pensión de invalidez el afiliado debía (i)
acreditar el estado de invalidez con una pérdida de capacidad laboral igual o
superior al 50% por cualquier causa de origen no profesional, no provocada
intencionalmente, y (iia) encontrarse cotizando al régimen y
haber acumulado por lo menos 26 semanas, al momento de producirse la invalidez,
o bien, (iib) haber efectuado aportes durante mínimo 26
semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado
de invalidez, en la hipótesis de que hubiera dejado de cotizar al sistema.
Para la determinación de la pérdida de capacidad laboral, originalmente
el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 indicaba que competía a una comisión
interdisciplinaria o junta regional, con sede en las capitales de departamento
y en las ciudades de alta demanda, calificar en primera instancia la invalidez;
dictamen que era susceptible de impugnarse ante la junta nacional de
calificación de invalidez.
Con anterioridad a la entrada en vigencia del sistema integral de
seguridad social, era el Decreto 758 de 1990, “Por el cual se aprueba
el Acuerdo número 049 de febrero 1 de 1990 emanado del Consejo Nacional de
Seguros Sociales Obligatorios”, el que establecía los requisitos. Al tenor
del artículo 6 de dicho precepto, el derecho a la pensión de invalidez de
origen común estaba supeditado a (i) ser inválido permanente total o inválido
permanente absoluto o gran inválido, y acreditar cotizaciones al sistema (iia)
por 150 semanas dentro de los 6 años anteriores a la fecha del estado de
invalidez, o (iib) por 300 semanas, en cualquier época, con
anterioridad al estado de invalidez.
En dicho régimen, la condición de invalidez se predicaba de la persona
que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente
o cuyo motivo no haya sido la violación injustificada de los Reglamentos de los
Seguros Sociales Obligatorios, hubiera perdido en un 50% o más su capacidad
para desempeñar el oficio o profesión para el cual está capacitado y que
constituye su actividad habitual y permanente (inválido permanente total), para
realizar cualquier clase de trabajo remunerado (inválido permanente absoluto),
o que necesite de la asistencia constante de otra persona para movilizarse,
conducirse o efectuar los actos esenciales de la existencia (gran inválido), y
no cobijaba a los individuos cuya invalidez fuera congénita.
Respecto de la determinación del grado de pérdida de capacidad laboral,
de conformidad con el artículo 7 del decreto en mención, sólo se otorgaba
validez a la calificación efectuada por los médicos laborales del Instituto de
Seguros Sociales.
En tiempos más pretéritos, previo a la vigencia de la Constitución de
1991, la pensión de invalidez estaba regulada por el Decreto 3041 de 1966,
mediante el cual se aprobó el reglamento general del seguro social obligatorio
de invalidez, vejez y muerte contenido en el Acuerdo 224 de 1966. A la luz de
esta normativa, podían reclamar la pensión de invalidez quien demostrara (i)
ser inválido permanente conforme a lo preceptuado en el artículo 45 de la ley
90 de 1946[34],
y (ii) tener acreditadas 150 semanas de cotización dentro de los 6 años previos
a la invalidez, 75 de las cuales deben corresponder a los últimos 3 años.
En vigencia de dicho régimen, el solicitante de la pensión de invalidez
debía sujetarse a los reconocimientos y exámenes médicos “que el Instituto
estim[ara] convenientes”.
Así las cosas, es forzoso reiterar, de acuerdo con lo discurrido en
precedencia, que en los distintos regímenes descritos el legislador ha señalado
que lo determinante para el reconocimiento de la pensión de invalidez es que
(i) la persona afectada seriamente en sus condiciones de salud acredite con
suficiencia que adolece de una invalidez, de conformidad con unas pautas de
valoración previamente fijadas, y que (ii) ha satisfecho un mínimo de
cotizaciones al sistema.
iii) Alcance del principio de la condición más
beneficiosa en materia de pensión de invalidez
En principio, el parámetro para establecer el régimen
aplicable al reconocimiento de la pensión a que se alude está dado por la fecha
en que tiene lugar la estructuración de la invalidez.
No obstante, por vía jurisprudencial se ha consolidado
el principio de la condición más beneficiosa, en virtud del cual es
posible examinar los requisitos para el acceso a la pensión a la luz de un
régimen derogado, siempre que el interesado cumpla con las exigencias previstas
en la norma a la cual se pretende acoger.
Este principio tiene respaldo en varias cláusulas superiores:
la igualdad; los deberes estatales de proteger especialmente a los sujetos más
vulnerables, así como de propiciar la previsión, rehabilitación e integración
de los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos; el carácter irrenunciable
del derecho a la seguridad social y de los beneficios mínimos establecidos en
las normas laborales; el principio de favorabilidad; la prohibición de que la
ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo menoscaben los derechos
de los trabajadores; y la confianza legítima, como emanación del principio de
buena fe que ampara a las expectativas legítimamente forjadas frente a un
cambio de legislación.
En los albores de la construcción de una línea
jurisprudencial en torno a este criterio hermenéutico que es el principio de la
condición más beneficiosa, la Corte sostuvo:
“[P]or regla general debe aplicarse la
normatividad vigente al momento de la estructuración de la invalidez. Pero, si
la otra normatividad, que también ha estado en vigor en un momento relevante
para la pensión de invalidez (por ejemplo, en el momento de la calificación y
la reclamación) es más favorable, entonces debe aplicarse esta última. En otras
palabras, se trata de aplicar entre más de un régimen concurrente en la
solución de un caso, el que resulte más favorable. Esa decisión se deduce del
principio de favorabilidad, en virtud del cual “en caso de duda en la
aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho” debe
preferirse la que le garantice al aspirante a pensión una “situación más
favorable.”[35]
En similar sentido, las distintas Salas de Revisión se
han pronunciado en múltiples casos a favor de personas que solicitaban la
pensión de invalidez con fundamento en normas que no estaban en vigor para el
momento en que acaeció la contingencia, pero cuya aplicación ultractiva les
permitía satisfacer los requisitos para acceder a la prestación, en particular,
con el propósito de revalidar cotizaciones hechas al sistema de seguridad
social en el pasado.
Y es que la implementación por parte del legislador de
nuevas reglas para acceder a la prestación, sin que medie un régimen de
transición, es un hecho que suele impactar las expectativas de los trabajadores
que han contribuido al sistema bajo el convencimiento de que estarán asegurados
en caso de que les sobrevenga un siniestro. De manera que se produce un efecto
constitucionalmente inadmisible si la nueva ley contempla requisitos más
severos sin establecer garantías para quienes legítimamente entendían que
habían reunido lo necesario para acceder a un derecho.
Conviene recordar que este Tribunal ha distinguido el
principio de la condición más beneficiosa del principio de favorabilidad y del
principio in dubio pro operario, ya que todos apuntan invariablemente a
la protección prevalente del trabajador, pero ante circunstancias precisas:
“El principio de favorabilidad se
consagra en materia laboral, no sólo a nivel constitucional sino también legal.
Determina en cada caso concreto cuál norma es más ventajosa o benéfica para el
trabajador. El principio in dubio por operario (favorabilidad en sentido
amplio), Implica que una o varias disposiciones jurídicas aplicables a un caso,
permiten la adscripción de diversas interpretaciones razonables dentro de su
contenido normativo, generando duda en el operador jurídico sobre cuál
hermenéutica escoger. En esta hipótesis el intérprete debe elegir la
interpretación que mayor amparo otorgue al trabajador. Mientras el principio de
favorabilidad en sentido estricto recae sobre la selección de una determinada
disposición jurídica, el principio in dubio pro operario lo hace sobre el
ejercicio interpretativo efectuado por el juzgador al identificar el contenido
normativo de una disposición jurídica.”[36]
Ahora bien: en la resolución de casos por parte de los
operadores jurídicos se abrieron paso criterios divergentes sobre si la
condición más beneficiosa sólo autorizaba tomar en cuenta la disposición inmediatamente
anterior a la vigente a efectos de examinar los requisitos para acceder a la
pensión, o si resultaba plausible retroceder más en el tiempo y buscar entre regímenes
derogados más antiguos cuál era la norma a la luz de la cual la persona satisfacía
los requerimientos necesarios para obtener el reconocimiento.
Ello se suscitó, principalmente, en relación con las
solicitudes de personas cuya invalidez acaeció en vigencia de la Ley 860 de
2003, pero contaban con una considerable cantidad de semanas cotizadas antes de
la entrada en vigor del sistema integral de seguridad social, es decir, que
fueron solidarias con el sistema contribuyendo con aportes realizados en
vigencia del Decreto 758 de 1990.
Pues bien: dado este interrogante, que dio lugar a una
aplicación no uniforme del principio, en reciente sentencia de unificación, la
Sala Plena de esta Corporación zanjó la discusión en el sentido de que la
condición beneficiosa comprende la aplicación de todo régimen conforme al cual
la persona haya reunido los requisitos para acceder al beneficio:
“[E]n concepto de la Sala Plena de la
Corte, el principio de la condición más beneficiosa no se restringe
exclusivamente a admitir u ordenar la aplicación de la norma inmediatamente
anterior a la vigente, sino que se extiende a todo esquema normativo anterior
bajo cuyo amparo el afiliado o beneficiario haya contraído una expectativa
legítima, concebida conforme a la jurisprudencia. Por lo demás, una vez la
jurisprudencia ha interpretado que la condición más beneficiosa admite sujetar
la pensión de invalidez a reglas bajo cuya vigencia se contrajo una expectativa
legítima, no puede apartarse de esa orientación en un sentido restrictivo, a
menos que se ofrezcan razones poderosas suficientes que muestren que: (i) la
nueva posición tiene mejor sustento en el orden legal y constitucional, (ii)
los argumentos para apartarse priman sobre los principios de seguridad
jurídica, confianza legítima e igualdad de trato que están a la base del
respeto al precedente constitucional, y (iii) está en condiciones de desvirtuar
la prohibición de retroceso injustificado en materia de derechos sociales
fundamentales, establecida en los tratados internacionales de derechos humanos
ratificados por Colombia. Hasta el momento no se han aportado razones de esta
naturaleza, por lo cual la jurisprudencia de esta Corte, encargada de
garantizar la integridad y supremacía de la Constitución, se mantiene y es
vinculante para todas las autoridades, incluidas las judiciales.”[37]
Es claro, entonces, que el principio de la condición
más beneficiosa hace imperativo que al llevar a cabo el estudio de una
solicitud de reconocimiento de pensión de invalidez, la autoridad
administrativa o judicial verifique el cumplimiento de los requisitos de
pérdida de capacidad laboral y densidad de cotizaciones con base en el régimen
bajo el cual el peticionario haya configurado su expectativa de pensionarse, así
el régimen en cuestión haya sido reformado ulteriormente en más de una ocasión por
el legislador.
iv)
Análisis de los casos concretos
Como medida inicial, corresponde determinar si se reúnen en los casos
bajo estudio los requisitos para la procedencia de la acción de tutela. Agotado
el análisis en torno a este aspecto previo, podrá la Corte adentrarse en el
escrutinio sobre el fondo de las controversias planteadas.
a)
Examen sobre el cumplimiento
de los requisitos de procedencia de la acción
Respecto a la legitimación en causa por activa, la señora
Alexandra Milena Lombana Correal y el señor Silvio Vanegas Céspedes se
encontraban habilitados para hacer uso del mecanismo de amparo, como quiera
que, al tenor del artículo 86 de la Constitución, toda persona puede reclamar
ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la
protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales.
En lo que concierne a la legitimación en causa por pasiva,
encuentra la Sala que la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones−
puede ser sujeto pasivo de la acción, pues se trata de una autoridad
pública a la que se le enrostra una conducta transgresora de derechos
fundamentales e, inclusive, puede predicarse un estado de indefensión
en cabeza de los tutelantes, en razón a sus padecimientos de salud.
Por otra parte, en cuanto a la existencia de otro mecanismo de
defensa judicial de los derechos invocados, se tiene que los promotores de
las acciones de tutela fundan su pretensión en el hecho de que se encuentran
afectados por ciertas patologías que comprometen gravemente su capacidad de
procurarse un mínimo de subsistencia, por lo que requieren una solución
inaplazable a través de un procedimiento preferente y sumario, más expedito que
el proceso ante los jueces administrativos.
Es preciso anotar, en referencia con el caso de la señora Alexandra
Lombana, que además de la enfermedad que ha anulado su capacidad laboral, su
condición de víctima de desplazamiento forzado y madre cabeza de familia son
circunstancias que agudizan su estado de vulnerabilidad.
Igualmente, en el caso del señor Silvio Vanegas, se advierte que junto
con las diferentes dolencias que lo aquejan, se halla el hecho de que es una
persona de 81 años de edad, lo cual lo convierte en un sujeto de especial
protección constitucional.
Aunado a lo anterior, en relación con la falta de capacidad que alegan
los accionantes para asumir los gastos de su propio sustento y el de sus núcleos
familiares, dichas aserciones no fueron desvirtuadas por la accionada, conforme
a la presunción decantada por la jurisprudencia constitucional en referencia a
la afirmación indefinida sobre la carencia de recursos. Por el contrario, se
pudo constatar que se trata de personas que no reportan ingresos, pues no
figuran como afiliados cotizantes al sistema de salud: la señora Alexandra
Lombana se encuentra afiliada al régimen subsidiado, al paso que el señor
Silvio Vanegas aparece como beneficiario dentro del régimen contributivo.
De otro lado, es claro que ambos tutelantes desplegaron un mínimo de
actuaciones ante las autoridades con el fin de reclamar el reconocimiento de su
pensión de invalidez. Vale precisar que el hecho de que el señor Silvio Vanegas
no hubiera interpuesto los recursos administrativos contra el acto que le fue
adverso, no altera la procedencia del mecanismo de tutela, ya que el artículo 9
del Decreto 2591 de 1991 señala que “[n]o será necesario interponer
previamente la reposición u otro recurso administrativo para presentar la
solicitud de tutela”.
Aparte, como quiera que los peticionarios se encuentran en una
situación de debilidad manifiesta, aunque los hechos y pretensiones
podrían llevarse al conocimiento de un juez especializado por conducto de una
demanda cuyo mérito se determine al cabo de un proceso –previo agotamiento de
todas las etapas correspondientes−, el medio ordinario, aunque idóneo, se
aprecia ineficaz, en atención a las apremiantes circunstancias que a las cuales
se ha hecho alusión.
Finalmente, la Sala estima que las pruebas acumuladas en el expediente
son suficientes para determinar si se satisfacen los requisitos legales para
obtener la pensión de invalidez y, en consecuencia, proceder a adoptar una
decisión definitiva frente a la controversia, de acuerdo con lo que se
corrobore en el siguiente estadio del análisis.
A partir de las consideraciones expuestas, es plausible deducir que en
los casos sub examine aparecen reunidos los presupuestos que respaldan
la procedencia de la acción de tutela en los términos indicados ut supra.
Por lo tanto, se procederá a escrutar el fondo de la materia, llevando a cabo
un estudio singularizado respecto de cada uno de los casos acumulados.
b)
Expediente T-5.806.528:
Alexandra Lombana vs. Colpensiones
La señora Alexandra Lombana reclamó ante la entidad el reconocimiento
de la pensión de invalidez, debido a que se encuentra inhabilitada para
trabajar a causa de una grave deficiencia
del sistema visual que dio lugar a que se le dictaminara una pérdida de
capacidad laboral. Para ello, pide que se le tengan en cuenta los aportes a
pensiones que realizó desde el 10 de febrero de 1983 hasta el 1º de abril de
1992.
Es preciso determinar, entonces, el cumplimiento de los requisitos para
acceder a la prestación, de acuerdo con el acervo probatorio que obra en el
expediente:
(i) En relación con el estado de invalidez:
Para acreditar la condición de invalidez, en el plenario se aportó el
dictamen del 2 de enero de 2016, emitido por Colpensiones y suscrito por la médico
laboral Diana Morillo.
En el referido documento, se señala un porcentaje de pérdida de
capacidad equivalente al 69,54%, con fecha de estructuración fijada el 31
de agosto de 2015, catalogándose el origen de la misma como “evento:
enfermedad” y “riesgo: común”.
Pues bien: de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa,
debe entenderse satisfecho este requisito, habida cuenta de que la calificación
demuestra que la pérdida de capacidad para trabajar de la accionante es
superior al 50%, a criterio del galeno evaluador no tiene un origen profesional
ni es intencional, y ello se encuentra avalado por una de las entidades
autorizadas legalmente para estos efectos.
(ii) Densidad de cotizaciones:
Según dan cuenta los actos administrativos proferidos por Colpensiones
frente a la solicitud de reconocimiento de la pensión de invalidez elevada por
la señora Alexandra Lombana, esto es, las Resoluciones GNR 134535 del 5 de mayo
de 2016, GNR 165949 del 7 de junio de 2016 yVPN 25213 del 14 de junio de 2016,
la citada acumuló 469 semanas de cotización, entre el 10 de febrero de
1983 y el 1º de abril de 1992.
(iii) El régimen aplicable:
Dado que el 31 de agosto de 2015 se determinó como la fecha de
estructuración de la invalidez de la actora, correspondería, en principio,
aplicar la norma vigente para ese momento, esto es, la Ley 860 de 2003, según
la cual el interesado debe cotizar 50 semanas dentro los tres últimos años
inmediatamente anteriores a la estructuración de la invalidez.
En efecto, al examinar la solicitud de la tutelante, la entidad
accionada tomó como referencia esa fecha para concluir que la misma no cumplía
con las exigencias legales para hacerse acreedora de la pensión de invalidez,
pues sus 469 semanas de aportes no fueron completadas durante los 3 años
anteriores al 31 de agosto de 2015.
No obstante, como se expuso en precedencia, el principio de la
condición más beneficiosa obliga a la entidad a indagar si la interesada había
reunido los requisitos para beneficiarse con la pensión a la luz de otro
régimen derogado.
Ciertamente, Colpensiones dedicó unas consideraciones al mencionado
principio, pero le dio una aplicación restringida por cuanto sólo se remitió al
régimen contemplado en la redacción original de la Ley 100 de 1993, es decir, a
la norma inmediatamente anterior a la vigente, para sostener que tampoco al
amparo de dichas reglas la solicitante satisfacía las condiciones para recibir
la prestación.
Como vimos, la postura adoptada por la Sala Plena de esta Corporación,
que recogió la reiterada jurisprudencia sentada por las Salas de Revisiòn, es
inequívoca en cuanto a que debe constatarse si la persona que solicita la
pensión de invalidez acredita los requisitos a la luz del régimen dentro del
cual consolidó su expectativa de pensionarse.
En tal sentido, si se retrocede a la normatividad anterior al sistema
integral de seguridad social, el Decreto 758 de 1990 plantea dos hipótesis para
acceder a la pensión en cuestión en lo que atañe a la densidad de aportes: 150 semanas cotizadas dentro de los 6 años anteriores
a la fecha del estado de invalidez, o 300 semanas, en cualquier época, con
anterioridad al estado de invalidez.
En la historia laboral emitida por la administradora de pensiones al
pronunciarse sobre el caso de la aquí demandante, que fue allegada al trámite,
se observa lo siguiente:
No cabe duda, entonces, que le asiste razón a la promotora de la acción
en su reparo, toda vez que al tomar en cuenta las 469 semanas de cotización que
efectuó mientras laboró al servicio de Tia Ltda., en el período comprendido entre
el 10 de febrero de 1983 y el 1º de abril
de 1992, cumple con suficiencia los requisitos previstos por el Decreto 758 de
1990 para
acceder a la pensión de invalidez.
Así las cosas, la Sala concluye que el principio de la condición más
beneficiosa impone respetar la expectativa generada a la señora Alexandra
Lombana en el momento en que su situación estaba gobernada por el citado
Decreto. Por lo tanto, se concederá en amparo deprecado y se ordenará a la
accionada que proceda a reconocer la pensión de invalidez a partir del momento
en que se estructuró la pérdida de capacidad laboral.
c)
Expediente T-5.808.537:
Silvio Vanegas vs. Colpensiones
El señor Silvio Vanegas funda su solicitud de amparo en que la
administradora resolvió desfavorablemente su solicitud de reconocimiento de
pensión de invalidez, pese a que padece una serie de enfermedades que le
impiden desarrollar una actividad productiva −según consta en el
respectivo dictamen de pérdida de capacidad laboral− y que hizo aportes a pensiones entre el 1º de marzo
de1967 y el 31 de diciembre de 1994.
Para establecer si el accionante cumple con los parámetros para ser
beneficiario de la prestación, enseguida se analizará el caso conforme a los
elementos de convicción allegados:
(i) En relación con el estado de invalidez:
Obra en el expediente el dictamen del 28 de septiembre de 2015, emitido
por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Risaralda, con ponencia
del médico Jaime Alberto Fajardo, y suscrito también por la terapeuta
ocupacional Beatriz Lee, el abogado Juan Carlos Toro y el médico César Augusto
Morales, .
Según el formulario de que se trata, el paciente cuenta con un porcentaje
de pérdida de capacidad equivalente al 60,25%, con fecha de
estructuración fijada el 17 de marzo de 2015, con origen común.
En tal sentido, debe entenderse cumplida la condición de invalidez, como
quiera que se evidencia que la pérdida de capacidad para trabajar del actor es
superior al 50%, en el criterio del grupo de profesionales que lo examinaron no
tiene un origen profesional ni es intencional, y la junta de calificación es
una de las entidades autorizadas legalmente para emitir el dictamen.
(ii) Densidad de cotizaciones:
De acuerdo con la Resolución GNR 16459 del 20 de enero de 2016, por la
cual Colpensiones negó el reconocimiento de la pensión de invalidez solicitada
por el señor Silvio Vanegas, este reunió 778 semanas de cotización,
entre el 1º de marzo de1967 y el 31 de diciembre de 1994.
(iii) El régimen aplicable:
En vista de que la fecha de estructuración de la invalidez del
peticionario fue establecida por la junta calificadora como el 17 de marzo de
2015, en principio habría lugar a aplicar la Ley 860 de 2003, que contiene el
régimen vigente para ese momento. Ello implica que debía cotizar 50 semanas
dentro los tres últimos años previos a la estructuración de la pérdida de
capacidad laboral.
Fue con fundamento en dicha disposición que la administradora de
pensiones negó el reconocimiento de la pensión, pues calculó que las 778
semanas cotizadas por el actor no fueron acumuladas en el término de los 3 años
anteriores al 17 de marzo de 2015.
Sin embargo, también en este caso la accionada estaba llamada a aplicar
el principio de la condición más beneficiosa desarrollado prolíficamente por la
jurisprudencia, en virtud del cual debía confrontar los requisitos contemplados
en regímenes no vigentes para determinar si el tutelante cumplía las
condiciones para acceder a la pensión de invalidez, a fin de privilegiar la
expectativa que el mismo se hubiere forjado de adquirir el derecho; aspecto que
fue completamente desatendido por la entidad en esta oportunidad.
Bajo esta perspectiva, como ya se expuso, la densidad de cotizaciones
exigida por el Decreto 758 de 1990 podía ser 150 semanas cotizadas dentro de los 6 años anteriores a la fecha del
estado de invalidez, o 300 semanas, en cualquier tiempo, previas al estado de
invalidez.
En la historia laboral del actor que aparece en el plenario, se aprecia
lo siguiente:
Por ende, puede concluirse que el promotor de la tutela alcanzó a
satisfacer el requisito de densidad de aportes antes de entrar en vigor la Ley
100 de 1993, pues aún descontando de las 778 semanas cotizadas las que acumuló
como trabajador independiente entre el 11 de octubre de 1993 y el 31 de
diciembre de 1994, alcanza a reunir 714 semanas en vigencia del Decreto 758 de 1990,
para hacerse beneficiario de la pensión
de invalidez.
Así, para salvaguardar la expectativa del señor Silvio Vanegas conforme
al principio de la condición más beneficiosa, debe ser reconocida su
solidaridad con el sistema contando a su favor las semanas que cotizó antes de la
implementación del sistema de seguridad social.
En definitiva, la Sala tutelará los derechos invocados por el actor y,
en consecuencia, ordenará a Colpensiones que proceda a reconocer la pensión de
invalidez a partir del momento en que se estructuró la pérdida de capacidad
laboral.
Es preciso poner de presente que la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez que le fue reconocida al tutelante con base en los aportes
realizados con posterioridad a la entrada en vigencia del sistema integral de
seguridad social –entre el 1º de abril de 1994 y el 31 de diciembre de 1994 (su
última cotización)– no resulta incompatible con la prestación que en virtud de
esta sentencia se reconoce, como quiera que esta última tiene como fundamento
los aportes efectuados en vigencia del Decreto 758 de 1990, los cuales, como se
expuso, deben ser tenidos en cuenta de conformidad con el principio de la
condición más beneficiosa.
4.    Síntesis de la decisión
En la presente oportunidad la Sala Octava de Revisión examinó los casos
de dos personas que padecen patologías que las inhabilitan para desplegar las
actividades a partir de las cuales derivaban regularmente su sustento, por lo
que, al ser el trabajo su fuente de ingresos, han visto comprometidas sus
condiciones de existencia a causa de su estado de salud.
En vista de ello, acudieron a la administradora de pensiones accionada con
el fin de que les otorgue la pensión de invalidez, contabilizándoles para el
efecto las semanas que cotizaron al sistema en vigencia del Decreto 758 de 1990,
solicitud frente a la cual obtuvieron −en ambos casos− respuestas adversas.
Por lo tanto, solicitan al juez constitucional que ampare sus derechos
fundamentales a la igualdad, al mínimo
vital, a la seguridad social y a la vida en condiciones dignas, y ordene a la entidad que proceda a reconocerles la referida
prestación.
Para lograr un adecuando entendimiento de la controversia, se
desarrolló un análisis acerca de la fundamentación y el régimen jurídico de la
pensión de invalidez, y se abordó la jurisprudencia constitucional en torno a al
alcance de la protección que dispensa el principio de la condición más
beneficiosa.
Al llevar a cabo el estudio de los casos concretos se comprobó que el
asunto es susceptible de ser examinado por la justicia constitucional, dado que
las circunstancias de aguda vulnerabilidad en que se hallan los tutelantes y la
necesidad urgente de protección, torna ineficaces otros medios de defensa
judicial.
Asimismo, se constató que, si bien la norma aplicable al reconocimiento
de la pensión de invalidez es, en principio, la que se encontraba vigente al
momento de la estructuración de la pérdida de capacidad laboral, la línea
jurisprudencial constante –y recientemente unificada− de la Corte
Constitucional, obliga a que se respeten las expectativas generadas en los
solicitantes al auspicio del régimen dentro del cual realizaron las
cotizaciones, lo que, a su vez, conduce a aplicar ultractivamente la disposición
sobre densidad de aportes que les resulte más favorable, para dar por
satisfecho el requisito en cuestión con base en las semanas registradas en sus
respectivas historias laborales.
Por tal motivo, se concluyó que los promotores de las acciones de tutela
de que se trata tienen derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez
deprecada, por lo que hay lugar a ordenar a Colpensiones que proceda a proferir
los respectivos actos administrativos, con efectos a partir del momento en que
se estructuró la pérdida de capacidad laboral.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR las sentencias del 25 y del 9 de agosto de 2016, proferidas por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá –Sala Civil− y por el
Juzgado 44 Civil del Circuito de Bogotá, respectivamente, dentro de la acción
de tutela promovida por la señora Alexandra Milena Lombana Correal, frente a la
Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones−. En su lugar, CONCEDER
el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, a la
seguridad social y a la vida en condiciones dignas de la accionante dentro del expediente
radicado bajo el número T-5.806.528.
Segundo.- Como
consecuencia de la anterior determinación, ORDENAR a la Administradora
Colombiana de Pensiones –Colpensiones− que, en el término de cuarenta y
ocho (48) horas, contado a partir de la notificación de la presente sentencia,
proceda a expedir acto administrativo en el cual reconozca a la señora Alexandra Milena Lombana Correal como beneficiaria de
la pensión de invalidez, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta
providencia.
La entidad procederá a incluirla en nómina a fin de
que la primera mesada pensional sea cancelada, a más tardar, dentro del mes
siguiente a la notificación de este fallo.
Tercero.- ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones− que,
en el término máximo de dos (2) meses, contado a partir de la notificación de
la presente sentencia, pague a la señora Alexandra Milena Lombana Correal, el
retroactivo de las mesadas pensionales no prescritas y causadas desde el momento
de estructuración de la invalidez, hasta el día en que se haga efectivo el
reconocimiento de la prestación, con los respectivos incrementos de ley e
intereses a que haya lugar.
Cuarto.- REVOCAR las sentencias del 4 de abril y del 19 de febrero de 2016, proferidas
por el Tribunal Administrativo de Risaralda –Sala Segunda de Decisión− y
por el Juzgado 2º Administrativo del Circuito de Pereira, respectivamente,
dentro de la acción de tutela promovida por el señor Silvio Vanegas Céspedes,
frente a la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones−. En su
lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital,
a la igualdad, a la seguridad social y a la vida en condiciones dignas del
accionante dentro del expediente radicado bajo el número T-5.808.537.
Quinto.- Como
consecuencia de la anterior determinación, ORDENAR a la Administradora
Colombiana de Pensiones –Colpensiones− que, en el término de cuarenta y
ocho (48) horas, contado a partir de la notificación de la presente sentencia,
proceda a expedir acto administrativo en el cual reconozca al señor Silvio
Vanegas Céspedes como beneficiario de la pensión de invalidez, de acuerdo con lo
expuesto en las consideraciones de esta decisión.
La entidad procederá a incluirlo en nómina a fin de
que la primera mesada pensional sea cancelada, a más tardar, dentro del mes
siguiente a la notificación de este fallo.
Sexto.- ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones− que,
en el término máximo de dos (2) meses, contado a partir de la notificación de
la presente sentencia, pague al señor Silvio Vanegas Céspedes, el retroactivo
de las mesadas pensionales no prescritas y causadas desde el momento de
estructuración de la invalidez, hasta el día en que se haga efectivo el
reconocimiento de la prestación, con los respectivos incrementos de ley e
intereses a que haya lugar.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Magistrado (e)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Cfr. fol. 6 cuad. ppal.
[2]
Base de datos del Ministerio de la Protección Social, Fondo de Solidaridad
y Garantía en Salud ––FOSYGA
[3]
Cfr. fols. 2-3 íb.
[4]
Cfr. fols. 14 vto., 16 y 25 íb.
[5]
Cfr. fols. 40-43 cuad. ppal.
[6]
Diario Oficial No. 45.415 de 29 de diciembre de 2003.
[7]
Cfr. fol. 153 cuad. ppal.
[8]
Cfr. fol. 154 íb.
[9]
Cfr. fol. 161 íb.
[10] Cfr. fols. 162-163 íb.
[11] Cfr. fols. 178-179 cuad. ppal.
[12] Cfr. fols.174-177 íb.
[13] Cfr. fol. 11 cuad. ppal.
[14] Cfr. fol. 10 íb.
[15] Base de datos del Ministerio de la Protección Social, Fondo
de Solidaridad y Garantía en Salud ––FOSYGA
[16] Cfr. fol. 8 íb.
[17] Cfr. fols. 3-5 íb.
[18] Cfr. fol. 38 íb.
[19] Cfr. fol. 28 cuad. ppal.
[20] Cfr. fol. 31 íb.
[21] Cfr. fols.39-41 íb.
[22] Cfr. fols. 48-51
íb.
[23] Sentencia T-343
de 2014, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva
[24] Sentencia T-836
de 2006, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto
[25]
Sentencia T-373 de 2015, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado
[26] Sentencia T-292
de 1995, M.P.: Fabio Morón Díaz
[27] Artículo 48
Constitución Política de Colombia de 1991.
[28] Artículo 13 íb.
[29] Artículo 53 íb.
[30] Artículo 1 íb.
[31] Artículo 2 íb.
[32] Sentencia T-235 de 2015, M.P.: Alberto Rojas Ríos
[33] Sentencia T-915 de 2014, M.P.: Martha Victoria Sáchica Méndez
[34] “[S] reputará inválido al asegurado que por
enfermedad no profesional o por lesión distinta de accidente de trabajo y no
provocada intencionalmente, haya perdido la capacidad para procurarse, mediante
un trabajo proporcionado a sus fuerzas, a su formación profesional y a su
ocupación anterior, una remuneración equivalente a un tercio, por lo menos, de
la remuneración habitual que en la misma región recibe un trabajador sano, de
fuerzas, formación y ocupación análogas.” Este artículo fue derogado por el artículo 67 del
Decreto 433 de 1971
[35] Sentencia T-406 de 2010, M.P.: María Victoria Calle Correa
[36] Sentencia T-730 de 2014, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez
[37] Sentencia SU-442 de 2016, M.P.: María Victoria Calle Correa