C-198-97
Sentencia C-198/97
Sentencia
C-198/97
DELITO-Definición/CONTRAVENCION-Definición
FLAGRANCIA-Involucra captura inmediata
Constituyendo la
situación de flagrancia una excepción al procedimiento fijado por la Carta para
que una persona sea privada de la libertad, es evidente que no se la pueda
entender a cabalidad desligada de la captura a la que, en esas circunstancias,
es posible proceder por cualquier persona, sin necesidad de orden escrita y
previa de autoridad judicial. El concepto de flagrancia involucra la captura
inmediata y a falta de ésta no resulta acertado hablar de flagrancia.
LEGISLADOR-Procedimientos distintos para delitos y
contravenciones
Compete al
legislador el establecimiento de procedimientos distintos para la investigación
de los delitos y de las contravenciones, pudiendo incluso introducir las
diferenciaciones que estime adecuadas dentro de cada una de las modalidades de
hechos punibles, siempre que asegure el respeto del debido proceso y observe
criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
TRATAMIENTO
DIFERENCIADO-Procedimiento
en caso de flagrancia/CONTRAVENCION ESPECIAL-Inicio oficioso por
flagrancia/FLAGRANCIA-Inicio oficioso de proceso por contravención
Ciertos
tratamientos diferenciados en cuestiones de procedimiento se hallan
justificados por la situación de flagrancia, sin que ello implique una
definición anticipada acerca de la responsabilidad del procesado. La
oficiosidad que para estos eventos prevé el aparte normativo demandado no
implica, entonces, el desconocimiento del derecho a la igualdad, pues es
evidente que al disponer la iniciación y el adelantamiento oficioso del
proceso, el legislador reguló una situación de hecho específica que si bien es
cierto es diferenciable de aquellos casos en los que por no presentarse la
flagrancia se requiere petición de parte, no entraña discriminación en cuanto
responde a criterios de razonabilidad y proporcionalidad que tienen innegable
raigambre constitucional.
CONTRAVENCION
ESPECIAL-Competencia de
jueces penales/CONTRAVENCION ESPECIAL-Intervención especial de Fiscalía
por flagrancia/PROCESO CONTRAVENCIONAL-Intervención excepcional de la
Fiscalía/DERECHO A OBTENER PRONTA Y CUMPLIDA JUSTICIA
Tratándose de las
contravenciones especiales la regla general indica que su conocimiento
corresponde a los jueces penales, sin que de ello se siga como inexorable
consecuencia que esté vedada la participación de la Fiscalía aún en eventos
excepcionales en los que, por fuerza de las circunstancias, el funcionario
competente no esté en condiciones de avocar, con la inmediatez que la
flagrancia exige, el  conocimiento de la situación del capturado. Enfrentado el
Estado al hecho cierto de la comisión de un hecho punible es obvio que sobre él
recaiga la obligación de emprender, en forma oportuna, la averiguaciones
pertinentes y que, en consonancia con ese imperativo, la ley consagre los
mecanismos que le permitan a la organización política reaccionar con prontitud.
No resulta entonces extraño que se encargue a la Fiscalía de atender las
actuaciones respectivas siempre que, por razones de horario no se cuente con el
funcionario que es, de ordinario, competente para ocuparse del capturado en
flagrancia. La norma cuestionada, alude a una hipótesis excepcional que, por
serlo, justifica que en los eventos estrictamente indispensables sean los
fiscales los encargados de iniciar los trámites procesales. La intervención
especial de la Fiscalía contribuye a asegurar la administración pronta y
cumplida de justicia, pues a falta de esa previsión se corre el peligro de
favorecer la impunidad, dejando hechos sin investigar, o de iniciar las
investigaciones tardíamente, con notable detrimento de las tareas encomendadas
al Estado y aún de los derechos de las personas afectadas.
Referencia:
Expediente D-1459
Demanda de
inconstitucionalidad  en contra de los artículos 17 (parcial) y 19 de la ley
228 de 1995.
Actor: Javier Arias
López
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., abril diecisiete (17) de mil novecientos noventa y siete (1997)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano JAVIER
ARIAS LOPEZ, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
establecida en la Constitución Política de 1991, demandó la declaración de
inexequibilidad de los artículos 17 (parcial) y 19 de la ley 228 de 1995.
Admitida la demanda,
se ordenó fijar en lista el negocio y simultáneamente se dio traslado al
despacho del señor Procurador General de la Nación, para efectos de obtener el
concepto de su competencia. Así mismo, se comunicó la iniciación del proceso al
señor Presidente de la República y al Ministro de Justicia y del Derecho.
Cumplidos como están
los trámites correspondientes a esta clase de actuaciones, la Corte Constitucional
procede a decidir.
II. EL TEXTO DE
LAS NORMAS ACUSADAS
El texto de los
artículos 17, en el que se subraya la parte demandada, y del artículo 19 de la
ley 228 de 1995 es del siguiente tenor:
“LEY 228 de 1995
(diciembre 21)
Por la cual se determina el régimen
aplicable a las contravenciones especiales y se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(....)
CAPITULO III
Procedimiento
Artículo 17. Querella
u oficiosidad. La iniciación del proceso por las contravenciones a que se
refiere la presente Ley requiere querella de parte, la cual deberá ser
presentada dentro del mes siguiente a la comisión del hecho, salvo cuando el
autor o partícipe sea capturado en flagrancia, caso en el cual se iniciará y
adelantará oficiosamente.
(...)
Artículo 19. Intervención
especial de la Fiscalía. En los eventos en que, por razón del horario
regular de atención al público del respectivo despacho, no sea posible poner al
capturado a disposición del funcionario competente dentro del término
establecido en el numeral primero del artículo 18  de esta Ley, el aprehensor
lo pondrá a disposición de la Unidad Permanente de la Fiscalía más cercana.
En tal caso el
fiscal oirá al aprehensor o examinará el informe rendido por éste y escuchará
al capturado, para determinar si concurren o no los requisitos de la
flagrancia. En caso afirmativo, dictará auto de apertura de proceso y expedirá
mandamiento escrito al director del correspondiente establecimiento de
detención, para legalizar la privación de la libertad.
A la primera hora
hábil siguiente, el fiscal enviará las diligencias al funcionario competente
para proseguir el trámite, quien a partir de la actuación adelantada por la
Fiscalía dará aplicación a lo previsto en los numerales cuarto y siguiente del
artículo 18 de la presente Ley”.
III. LA DEMANDA
Considera el
demandante que el aparte acusado del artículo 17 de le ley 228 de 1995 vulnera
los derechos a la igualdad y al debido proceso, consagrados en los artículos 13
y 29 de la Constitución Política, respectivamente.
A juicio del actor
la norma cuestionada contempla trámites procesales diversos, dependiendo de la
manera como los hechos que constituyen una contravención especial llegan al
conocimiento de la autoridad. Así, la no presentación de la querella respectiva
impide al Estado adelantar la actuación pertinente, pese a que existan
importantes elementos probatorios y, en caso de formularse la queja “se abre
paso a un proceso laxo y específico”, situación que varía “si el infractor es
sorprendido en flagrancia y por tales circunstancias logra ser capturado en ese
momento, pues la ley dispone un trámite drástico y acelerado”.
En criterio del
demandante la flagrancia no siempre va unida a la captura, resultando posible,
entonces, que el infractor sorprendido en flagrancia no logre ser capturado,
razón por la cual no existen motivos para “distinguir las dos situaciones
siendo que igualmente la evidencia procesal de la flagrancia se ha dado”.
Así las cosas, según
el libelista, es inconsecuente que tratándose de la captura en flagrancia se
actúe de manera oficiosa, mientras que en los restantes eventos el particular
debe denunciar el hecho “en el angustioso término de un mes” y también lo es
que el proceso sea flexible cuando se trata de la querella y drástico cuando se
trata de la captura en flagrancia.
Indica el ciudadano
demandante que la conducta punible es una sola, “de tal forma que considerar
las condiciones probatorias para dar uno u otro tratamiento resulta
incomprensible, pues con la flagrancia o sin ella la infracción a la ley penal
se configura y por tanto el Estado debe actuar, salvo que por razones de
política criminal se otorgue al perjudicado la posibilidad de la querella, lo
cual en nada cambia el hecho naturalístico del ilícito...”.
Señala el actor que
por costumbre legislativa se admite la querella en el caso de las
contravenciones debido a su menor impacto social, no entendiéndose por qué el
Estado se reserva “la facultad de adelantar oficiosamente el proceso por la
sola circunstancia de la flagrancia, impidiendo la libertad del sindicado
cuando al referirse al hecho punible el inciso 2o. del artículo 383 del C. de
P. P. establece como causa de libertad inmediata ‘...cuando la persona sea
aprehendida en flagrancia por hecho punible que exigiere querella y ésta no se
hubiere formulado...’ “.
En relación con el
artículo 19 de la ley 228 de 1995 apunta el actor que es contrario al artículo
250 superior ya que “a la Fiscalía General de la Nación corresponde, de oficio
o mediante denuncia o querella, investigar los DELITOS Y ACUSAR A LOS
PRESUNTOS INFRACTORES ANTE LOS JUZGADOS Y TRIBUNALES COMPETENTES, descartando
de tajo que a la Fiscalía se le atribuyan competencias para conocer de contravenciones
así sea de manera excepcional o especial...”, aspecto este último que atañe,
exclusivamente, a los jueces.
Enfatiza el
demandante que la norma acusada vulnera, además, el artículo 29 de la Carta,
pues el debido proceso implica que la persona conozca las imputaciones que  se
le formulan y tenga un trato procesal igualitario que desautoriza la
instauración de “procedimientos especiales o diferenciales para casos
semejantes, de acuerdo al funcionario a quien se atribuya el conocimiento del
asunto”.
El artículo 19 de la
ley 228 de 1995, según el actor, propicia un tratamiento discriminatorio “pues
cuando el proceso por contravención especial se da por captura en
circunstancias de flagrancia y es adelantado por el Juez Penal Municipal, este
se rige por los parámetros del artículo 18 de la ley 228, en tanto que si se
trata de la ‘competencia especial de la Fiscalía’ este se adelanta por lo
dispuesto en el artículo 19 de la misma ley “, normas que son analizadas, en
detalle, por libelista, con el propósito de demostrar que “contienen
procedimientos diversos”.
IV. INTERVENCION OFICIAL
El abogado ALVARO
NAMEN VARGAS, se presentó ante la Corte Constitucional como apoderado del
Ministro de Justicia y del Derecho, para defender la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas.
Expone el
interviniente que atendiendo al impacto de la  delincuencia callejera el
legislador “judicializó algunas conductas que denominó contravenciones
especiales”, de modo que el procedimiento plasmado en la ley 228 de 1995
responde a esa política criminal que tiene en cuenta los principios de
intervención punitiva del Estado y de oficiosidad, el primero de los cuales se
materializa con la exigencia de querella entendida como una “manifestación de
la voluntad del sujeto pasivo y a la vez como un acto de disposición de
capacidad jurídica”, al paso que la segunda hipótesis encuentra fundamento en
el artículo 32 superior que autoriza a cualquier persona para aprehender al
delincuente sorprendido en flagrancia, con la sola finalidad de ponerlo a
disposición de las autoridades competentes.
Es claro, entonces,
que el segmento demandado del artículo 17 de la ley 228 de 1995 no quebranta el
Estatuto Fundamental ya que cuando el Estado frente a una situación de
flagrancia procede de oficio asegura la efectividad del derecho sustancial,
justificándose la iniciación del trámite no por la captura sino por el hecho “de
que la aprehensión en flagrancia empieza a desvirtuar la presunción de
inocencia y por ende se facilita la actividad probatoria”.
Prosigue el
apoderado del señor Ministro de Justicia y del Derecho señalando que la
discriminación que el actor alega no se presenta, puesto que “la persona
sorprendida en flagrancia está en distinta situación de hecho de la que no lo
es, lo que deviene en que la diferente situación permita que ante la primera
eventualidad se proceda de oficio, y en la segunda en referencia, mediante
querella”.
No se configura,
entonces, violación alguna a los derechos a la igualdad y al debido proceso por
la regulación distinta mas no desigual “por cuanto el requisito de
procesabilidad no se traduce en procedimiento diverso para cada evento”, toda
vez que ante una transgresión de la ley el procesado está sometido al mismo
procedimiento.
Estima el
interviniente que el artículo 19 acusado tampoco viola la Constitución y que
más bien constituye un desarrollo del artículo 28 de la Carta al prever que
“tratándose de contravenciones especiales, el capturado en flagrancia debe ser
puesto a disposición del fiscal solo cuando por razones de horario no
sea posible que el juez conozca el asunto...”, y al remitir al término previsto
en el inciso final del artículo 28 superior, “con lo cual resulta evidente el
propósito del legislador de evitar prolongaciones ilícitas de privación de la
libertad”.
Advierte el
interviniente que la norma acusada garantiza el debido proceso en la medida en
que el fiscal únicamente puede pronunciarse acerca de la existencia o no de la
flagrancia, correspondiéndole el trámite del proceso contravencional especial
al funcionario judicial, lo que en nada se opone al artículo 250 de la Carta
Política “porque precisamente es función de la Fiscalía General de la Nación
‘...cumplir las demás funciones que establezca la ley...’ en concordancia con
lo dispuesto en el artículo 150 del mismo estatuto”.
V. EL CONCEPTO FISCAL
El señor Procurador
General de la Nación rindió en término el concepto de su competencia y en él
solicita a la Corte “declarar en lo acusado, la EXEQUIBILIDAD de los artículos
17 y 19 de la Ley 228 de 1995”.
Efectúa el Jefe del
Ministerio Público un examen detenido de la actuación que se cumple siempre que
media petición de parte, así como del trámite que se adelanta en caso de
flagrancia y concluye que “si bien existe identidad en cuanto al hecho punible
que acarrea la puesta en marcha de la acción estatal, uno y otro procedimientos
obedecen a supuestos distintos como son, la identificación o no del presunto
infractor y la aprehensión material de éste, circunstancia esta última en que
aparece justificada la diferencia de trato advertida por el libelista, que
finalmente se ve desvirtuada cuando se asume que en una y otra se está en
presencia de una actuación jurídica, encaminada a determinar la existencia de
los elementos que configuran todo hecho punible”.
Sostiene el señor
Procurador que las razones anteriores explican la intervención especial de la
Fiscalía que tiene lugar cuando debido al horario de atención al público de los
despachos judiciales no sea posible aprehender el conocimiento inmediato en
casos de flagrancia.
En caso de
configurarse la flagrancia, en la oportunidad prevista el funcionario
competente deberá asumir el conocimiento y proseguir el trámite. Si no se
presentan los elementos propios de la flagrancia “aún habiendo sido presentada
la querella de parte, tras la calificación de los cargos se fijará fecha y hora
para la celebración de la audiencia de juzgamiento, pero otorgando al imputado
la gracia de la libertad. Y de no existir flagrancia ni querella, se archivarán
las diligencias”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La
competencia.
Es competente la
Corte Constitucional para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política, ya que las
disposiciones acusadas hacen parte de una ley de la República.
Segunda. Cosa
juzgada constitucional
En primer término,
cabe advertir que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-689 de 1996,
declaró exequible la frase “y expedirá mandamiento escrito al director del
correspondiente establecimiento de detención, para legalizar la privación de la
libertad” que hace parte del artículo 19 de la ley 228 de 1995, demandado en
esta oportunidad, debido a lo cual en relación con el referido segmento se
ordenará estar a lo resuelto, por haber operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional.[1]
Tercera. La
querella y la oficiosidad en el procedimiento relativo a las contravenciones
especiales
Dentro de las
conductas que por afectar bienes jurídicos merecedores de protección se
encuentran tipificadas en el ordenamiento jurídico-penal como hechos punibles,
tradicionalmente se ha distinguido entre los delitos y las contravenciones, y
habiéndose ensayado al respecto muy variados criterios que pretenden servir de
soporte a esa diferencia, lo evidente es que el legislador ubica en la
categoría de los delitos a aquellos comportamientos que, de acuerdo con su
apreciación, lesionan los bienes jurídicos de mayor importancia o comportan más
altas probabilidades de daño a los intereses tutelados, al paso que bajo la
denominación de contravenciones agrupa a una serie de conductas referidas a
hechos que se juzgan de menor gravedad o que entrañan menor potencialidad de
daño.
La distinción a la
que se acaba de aludir tiene importantes consecuencias, por ejemplo, en el
establecimiento del régimen sancionatorio que, siendo proporcional a la
trascendencia del bien jurídico tutelado, resulta más severo tratándose de los
delitos, y también se proyecta en materia de procedimientos, ya que en el caso
de las contravenciones son más breves.
Cabe anotar que la
selección de los bienes jurídicos merecedores de protección, el señalamiento de
las conductas capaces de afectarlos, la distinción entre delitos y
contravenciones, así como las consecuentes diferencias de regímenes
sancionatorios y de procedimientos obedecen a la política criminal del Estado
en cuya concepción y diseño se reconoce al legislador, en lo no regulado
directamente por el Constituyente, un margen de acción que se inscribe dentro
de la llamada libertad de configuración.
En armonía con lo
expuesto, la Corte ha puesto de presente que “corresponde al legislador establecer
procedimientos distintos para el juzgamiento de contravenciones y delitos,
pudiendo incluso realizar diferenciaciones dentro de cada uno de estos grupos”,
tarea en la cual, sin embargo, debe observar criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, procurar el acatamiento a las garantías del debido proceso y
del derecho de defensa y, a la vez, cuidar de que los tratamientos
diferenciados que establezca no constituyan discriminación que, por carecer de
fundamento objetivo y razonable, se encuentra constitucionalmente proscrita.[2]
Mediante la ley 228
de 1995, el legislador buscó responder al fenómeno de la delincuencia común o
callejera y para tal efecto tipificó las contravenciones especiales, fijó su
régimen y reguló un procedimiento ágil y de naturaleza esencialmente oral, que
debe cumplirse ante los jueces penales, encargados de investigar y juzgar este
tipo de conductas.
Al capítulo relativo
al procedimiento pertenece el artículo 17 que exige, como regla general para la
iniciación del correspondiente proceso, la querella de parte, “salvo cuando el
autor o partícipe sea capturado en flagrancia, caso en el cual se adelantará
oficiosamente”; aparte este último que el actor en la presente demanda
cuestiona al entenderlo contrario a los artículos 13 y 29 de la Constitución
Política por cuanto, a su juicio, la salvedad plasmada en la norma introduce un
motivo de discriminación pues, según lo plasmó en su libelo demandatorio, la
captura en flagrancia da lugar al adelantamiento de un trámite más drástico y
acelerado que el desarrollado cuando los hechos llegan al conocimiento de la
autoridad judicial, merced a la petición de parte.
Además, pretende el
demandante distinguir entre la flagrancia y la captura e indica que cuando pese
a presentarse la primera no se logra la segunda, no hay razón para distinguir
dos situaciones “siendo que igualmente la evidencia procesal de la flagrancia
se ha dado” y que, con independencia de las condiciones probatorias, la
conducta punible es una sola.
Para contestar los
cargos formulados es indispensable recordar que en reiterada jurisprudencia la
Corporación ha prohijado una noción de la flagrancia vinculada a la captura del
sujeto infractor. “El concepto de flagrancia -ha dicho la Corte- se refiere a
aquellas situaciones en donde una persona es sorprendida y capturada en
el momento de cometer un hecho punible o cuando es sorprendida y capturada con
objetos, instrumentos o huellas, de los cuales aparezca fundadamente que
momentos antes ha cometido un hecho punible. Este moderno concepto de
flagrancia funde entonces los fenómenos de flagrancia en sentido estricto y
cuasiflagrancia. Así, a la captura en el momento de cometer el delito se
suma la posibilidad de que la persona sea sorprendida y aprehendida con
objetos, instrumentos o huellas que hagan aparecer fundadamente no sólo la
autoría sino la participación (en cualquiera de sus formas) en la comisión del
punible” (Negrillas fuera de texto).[3]
También ha destacado
la Corte que en la formación conceptual de la flagrancia concurren los
requisitos de actualidad y de identificación o individualización; de
conformidad con el primero, se requiere de personas que por hallarse presentes
en el momento de la comisión del hecho o en los momentos subsiguientes se hayan
percatado de él, en tanto que el segundo requisito tiene que ver con el grado
de certeza que exista acerca del autor. Por consiguiente, no se configura la
flagrancia cuando ni siquiera es posible individualizar a la persona por sus
características físicas y tampoco “cuando la persona es reconocida al
momento de cometer el delito pero es capturada mucho tiempo después”.[4]
La anterior
comprensión de la flagrancia encuentra asidero en la Constitución Política que,
en su artículo 32, la contempla como excepción al derecho consagrado en el
artículo 28 superior que, al garantizar la libertad, preceptúa que nadie puede
ser reducido a prisión o arresto, ni detenido “sino en virtud de mandamiento
escrito de autoridad competente, con las formalidades legales y por motivo
previamente definido en la ley”, de modo que, constituyendo la situación de
flagrancia una excepción al procedimiento fijado por la Carta para que una
persona sea privada de la libertad, es evidente que no se la pueda entender a
cabalidad desligada de la captura a la que, en esas circunstancias, es posible
proceder por cualquier persona, sin necesidad de orden escrita y previa de
autoridad judicial.
Así las cosas, para
esta Corporación carecen de soporte las afirmaciones del actor encaminadas a
demostrar que el segmento normativo cuestionado favorece, en materia de
procedimiento, una inaceptable distinción entre las situaciones de flagrancia
seguidas de la captura del infractor y aquellas otras en las que pese a la
flagrancia no se logra la aprehensión del autor, ya que, como acaba de verse, el
concepto de flagrancia involucra la captura inmediata y a falta de ésta no
resulta acertado hablar de flagrancia.
Ahora bien,
cuestiona el demandante el adelantamiento oficioso de las actuaciones en los
casos de flagrancia, puesto que, en su criterio, “no se puede perder de vista
que la conducta punible es una sola y la sanción se da es por la ocurrencia de
la misma, de tal forma que considerar las condiciones probatorias para dar uno
u otro tratamiento resulta incomprensible, pues con flagrancia o sin ella la
infracción a la ley penal se configura...”.
La Corte no comparte
la apreciación vertida en la demanda, ya que, de acuerdo con lo indicado más
arriba, compete al legislador el establecimiento de procedimientos distintos
para la investigación de los delitos y de las contravenciones, pudiendo incluso
introducir las diferenciaciones que estime adecuadas dentro de cada una de las
modalidades de hechos punibles, siempre que asegure el respeto del debido
proceso y observe criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
Debe aceptarse que
la comisión de un hecho punible constituye supuesto indispensable para que el
Estado, en ejercicio de su potestad punitiva, despliegue su actividad
orientada  a establecer la identidad de los autores y su responsabilidad, de
modo que quien incurre en conductas que el ordenamiento proscribe, compromete,
por ese hecho, su libertad.
Es claro que, como
lo anota el actor, “el hecho naturalístico del ilícito” es uno solo, sin
embargo, una es la situación del sujeto que pese a haber infringido la ley no
es identificado o aún siéndolo no es capturado y otra, por entero distinta, la
de aquel en quien concurren los requisitos de la flagrancia y, por lo tanto,
fuera de ser identificado o por lo menos individualizado, es aprehendido.
Así lo ha entendido
la Corte Constitucional que, al referirse a la privación de la libertad en
casos de flagrancia, ha puntualizado que “de quien ha sido capturado en
flagrancia se puede realizar un juicio de probabilidades sobre su
responsabilidad, y en consecuencia, de la posible imposición de una pena lo
cual justifica que se tomen medidas tendientes a lograr no sólo su asistencia a
la audiencia de juzgamiento, sino también a asegurar el cumplimiento de la
sentencia en caso de fallo adverso”.[5]
De conformidad con
los postulados plasmados en la cita que se acaba de hacer, ciertos tratamientos
diferenciados en cuestiones de procedimiento se hallan justificados por la
situación de flagrancia, sin que ello implique una definición anticipada acerca
de la responsabilidad del procesado.
La oficiosidad que
para estos eventos prevé el aparte normativo demandado no implica, entonces, el
desconocimiento del derecho a la igualdad, pues es evidente que al disponer la
iniciación y el adelantamiento oficioso del proceso, el legislador reguló una
situación de hecho específica que si bien es cierto es diferenciable de
aquellos casos en los que por no presentarse la flagrancia se requiere petición
de parte, no entraña discriminación en cuanto responde a criterios de
razonabilidad y proporcionalidad que tienen innegable raigambre constitucional,
ya que el artículo 32 superior ordena que la persona sorprendida en flagrancia
sea “llevada ante el juez” quien, en garantía de la vigencia del ordenamiento
jurídico y también de la  libertad, debe estar dotado de las facultades para
esclarecer lo sucedido y calificar la situación de flagrancia llevada a su conocimiento.
De otra parte, se
queja el ciudadano demandante de que “el proceso es al extremo flexible cuando
se trata de la querella y extremadamente drástico cuando se trata de captura en
flagrancia” y aduce, además, el desconocimiento del debido proceso y del
derecho a la libertad a partir de la comparación entre el procedimiento
regulado en la ley 28 de 1995 y el contenido en el Código de Procedimiento
Penal para los delitos.
Es preciso
puntualizar que el segmento demandado se limita a indicar que el proceso se
iniciará y adelantará de manera oficiosa cuando el actor o partícipe sea
capturado en flagrancia, y que su contenido no da cuenta de otros aspectos del
procedimiento o de temas tales como la libertad provisional, las causales de
excarcelación o la condena de ejecución condicional que, por ser ajenos al
ámbito de regulación de la preceptiva demandada, no pueden válidamente conducir
a la declaración de inexequibilidad impetrada; además, porque algunas de esas
hipótesis son objeto de tratamiento en otros artículos de la ley 228 de 1995
que no fueron demandados en esta oportunidad.
Empero, frente a la
supuesta drasticidad que, según el actor, caracteriza al proceso siempre que
media la captura en flagrancia, es conveniente advertir que la Corte luego de
analizar la estructura del procedimiento contravencional en sus distintas
variantes, concluyó que “el procesado tiene oportunidad para presentar sus
descargos, solicitar pruebas, controvertir las que se aleguen en su contra e
impugnar las decisiones que se profieran -la sentencia mediante el recurso de
apelación, y las demás providencias interlocutorias mediante reposición-.
Además, debe estar asistido siempre por un defensor, de conformidad con lo
previsto en el artículo 2 de la misma ley. En consecuencia las garantías
procesales establecidas en el artículo 29 de la Constitución, relacionadas con
el derecho de defensa, se encuentran incorporadas en el procedimiento
contravencional”.[6]
Asunto diferente es
que, en atención a la naturaleza de las contravenciones, el legislador haya
establecido un procedimiento más ágil y de preferencia oral, en el que la
determinación de las oportunidades y términos procesales responde a las
mencionadas características, sin que, ello entrañe sacrificio de las garantías
procesales, pues si no es posible satisfacerlas dentro de la oportunidad
prevista el juez ”deberá adecuar el procedimiento de tal modo que respetando su
brevedad no desconozca los derechos del procesado”.[7] En todo caso, no debe
perderse de vista que “el procedimiento contravencional difiere sustancialmente
del previsto para el juzgamiento de delitos, por ello, no pueden realizarse
analogías respecto de cada trámite procesal...”.[8]
Son suficientes las
anteriores consideraciones para desestimar los cargos formulados.
Cuarta. La
intervención especial de la Fiscalía
Contempla el
artículo 19 de la ley 228 de 1995 el procedimiento que debe seguirse cuando,
por razón del horario de atención al público de los despachos judiciales, no
sea posible poner al capturado en flagrancia a disposición del funcionario
competente dentro del término de 36 horas, y para tal efecto dispone que las
diligencias se llevarán a cabo ante la Unidad Permanente de la Fiscalía más
cercana, en cuyo caso el Fiscal oirá al aprehensor o examinará su informe,
escuchará al capturado y determinará si concurren o no los requisitos de la
flagrancia. En caso afirmativo el funcionario proferirá auto de apertura del
proceso y expedirá mandamiento escrito al director del correspondiente
establecimiento de detención, para legalizar la privación de la libertad y a la
primera hora hábil siguiente y con la finalidad de que prosiga el trámite,
enviará lo actuado a la autoridad competente, quien dará aplicación a los
numerales cuarto y siguientes del artículo 18.
El demandante
considera que la intervención especial de la Fiscalía, prevista en la norma
comentada, quebranta el artículo 250 de la Constitución Política que encarga a
la Fiscalía General de la Nación de las funciones de investigación y acusación
referentes a los delitos, impidiéndole así cualquier intervención en el
procedimiento contravencional que, según la lectura que el actor hace del
precepto superior invocado, escapa por completo al radio de acción de la
Fiscalía.
La Corte
Constitucional ha destacado que la Fiscalía General de la Nación está ausente
de los procesos contravencionales dada la “menor entidad jurídica” de estos,
entre otras razones por haberlo concebido así el Constituyente que encargó a
esa institución de la investigación de los delitos y de la acusación de los
presuntos infractores, haciendo énfasis en que “las contravenciones no seguirán
este esquema”.[9]
Tratándose de las
contravenciones especiales la regla general indica que su conocimiento
corresponde a los jueces penales, sin que de ello se siga como inexorable
consecuencia que esté vedada la participación de la Fiscalía aún en eventos
excepcionales en los que, por fuerza de las circunstancias, el funcionario
competente no esté en condiciones de avocar, con la inmediatez que la
flagrancia exige, el  conocimiento de la situación del capturado.
Enfrentado el Estado
al hecho cierto de la comisión de un hecho punible es obvio que sobre él
recaiga la obligación de emprender, en forma oportuna, la averiguaciones
pertinentes y que, en consonancia con ese imperativo, la ley consagre los
mecanismos que le permitan a la organización política reaccionar con prontitud.
No resulta entonces
extraño que se encargue a la Fiscalía de atender las actuaciones respectivas
siempre que, por razones de horario no se cuente con el funcionario que es, de
ordinario, competente para ocuparse del capturado en flagrancia. Es sabido que
la Fiscalía General de la Nación es autoridad judicial y que de conformidad con
el artículo 116 del Estatuto Superior administra justicia, luego es razonable
que sea llamada a prestar auxilio a los jueces en el desempeño de sus labores,
dentro de criterios de colaboración que, siendo viables entre diversas ramas
del poder público, resultan más valederos tratándose de autoridades
pertenecientes a la misma rama.
Por el motivo
alegado la Corte no vislumbra inconstitucionalidad alguna en la norma
cuestionada, en la medida en que alude a una hipótesis excepcional que, por
serlo, justifica que en los eventos estrictamente indispensables sean los
fiscales los encargados de iniciar los trámites procesales. La rigidez que
exhibe el criterio plasmado en la demanda no se deduce de una Constitución que
en forma también excepcional permite a las autoridades administrativas y,
transitoriamente, a los particulares administrar justicia.
Distinta sería la
cuestión si la norma controvertida radicara en forma permanente en la Fiscalía
General de la Nación el conocimiento de todo el proceso contravencional, pero
ocurre que se circunscribe a aportar una solución precisa, adecuada y
transitoria para un específico evento de excepcional acaecimiento.
La intervención
especial de la Fiscalía contribuye a asegurar la administración pronta y
cumplida de justicia, pues a falta de esa previsión se corre el peligro de
favorecer la impunidad, dejando hechos sin investigar, o de iniciar las
investigaciones tardíamente, con notable detrimento de las tareas encomendadas
al Estado y aún de los derechos de las personas afectadas.
Pero no es sólo un
propósito de eficacia el que cumple la norma demandada ya que la actuación de
la Fiscalía garantiza la libertad del procesado quien, en espera de que el juez
penal esté en condiciones de asumir su caso, podría verse sometido a una
prolongada privación de su libertad, esa sí palmariamente inconstitucional. No
sobra reiterar que la Corte ha hecho énfasis en que en los casos de flagrancia
“se aplican las garantías establecidas por el inciso segundo del artículo 28
superior, por lo cual la persona aprehendida  deberá ser puesta a disposición
de la autoridad judicial competente lo más rápidamente posible y en todo caso
dentro de las 36 horas siguientes para que ésta adopte la decisión
correspondiente dentro del término establecido por la ley”.[10]
La autoridad
judicial competente es, de acuerdo con la Corte, “la que señale la ley, en este
caso el Fiscal de la Unidad Permanente, para el evento contemplado en la norma
que se estudia”[11]
que, justamente parte del supuesto de que la intervención de la Fiscalía se
justifica si, por razón del horario de atención al público, no es posible poner
al capturado a disposición del funcionario competente dentro del término de 36
horas previsto en el numeral primero del artículo 18 de la ley 228 de 1995, acomodándose
de ese modo a los dictados de la Carta Política que, dicho sea de paso, en su
artículo 250 encomienda a la Fiscalía el cumplimiento de “las demás funciones
que establezca la ley”.
En síntesis, el
artículo 19 de la ley 228 de 1995 es una norma excepcional aplicable a una
situación extraordinaria y específica, merecedora de la atención del legislador
y es, además, una norma con efecto temporal, pues contempla el envío de las
diligencias al funcionario competente, encargado de “proseguir el trámite”; a
todo lo cual se agrega que lejos de contradecir la Constitución realiza sus
postulados y, en particular el derecho a la libertad.
Tampoco son de
recibo los argumentos del actor enderezados a probar una violación del debido
proceso fincada en las diferencias entre el procedimiento que, en casos de
flagrancia, se cumple ante los jueces y el que se desarrolla por el Fiscal de
la Unidad Permanente, puesto que si algo es claro es que, en ambos supuestos,
al procesado se le escucha antes de determinar si concurren o no los requisitos
de la flagrancia, asegurándose así el derecho de defensa y, en virtud de la
temporalidad, los procesos iniciados por el fiscal necesariamente serán
conocidos y culminados por el juez, sin que la actuación del fiscal constituya una
suerte de prejuzgamiento que ate el criterio del funcionario competente para
proferir sentencia, ya que, como lo resaltó la Corte, “no es la responsabilidad
penal la que se establece al momento de resolver sobre la detención preventiva
en casos de flagrancia, sino apenas, si se cumplen los requisitos de ésta, en
los términos del artículo 32 de la Constitución. La decisión final acerca de si
el procesado es o no responsable del hecho punible que se le imputa está a
cargo del juez y a ella deberá preceder el trámite de un debido proceso, de
conformidad con el artículo 29 de la Carta Política”(Negrillas fuera de
texto).[12]
Los cargos
planteados no están llamados a prosperar y, en consecuencia, se impone la
declaración de exequibilidad.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar EXEQUIBLE,
en el artículo 17 de la ley 228 de 1995 la frase “salvo cuando el autor o
partícipe sea declarado en flagrancia, caso en el cual se iniciará y adelantará
oficiosamente”.
Segundo. Declarar
EXEQUIBLE el artículo 19 de la ley 228 de 1995, salvo la frase “y
expedirá mandamiento escrito al director del correspondiente establecimiento de
detención, para legalizar la privación de la libertad”, en relación con la cual
se ordena ESTAR A LO RESUELTO en la sentencia C-689 de 1996.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
CARMENZA ISAZA DE GOMEZ
Magistrada (E)
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-689 de
1996. M.P.Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[2] Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-430 de
1996. M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[3] Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-024 de
1994. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[4] Ibídem.
[5]  Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-430 de
1996. M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[6] Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-431 de 1996.
M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[7] Ibídem
[8] Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-430 de
1996. M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[9] Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-364 de
1996. M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[10] Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-024 de
1994. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[11]  Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-689 de
1996. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[12] Ibídem.