C-192-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-192/06
VALOR NORMATIVO DE LA CONSTITUCION-Alcance
OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA Y RELATIVA-Distinción
En tratándose de omisiones de inconstitucionalidad, la
doctrina constitucional ha distinguido dos categorías cuya identificación es
fundamental para determinar la competencia de esta Corporación para realizar el
escrutinio de constitucionalidad de una norma legal. Así, se ha diferenciado
entre la omisión legislativa absoluta y la omisión legislativa relativa. En el
primer evento, no hay actuación por parte del legislador, lo que implica
necesariamente la ausencia de normatividad legal, mientras que en el segundo
caso, se alude a la violación de un deber constitucional que se materializa en
una actuación imperfecta o incompleta del Congreso. Para efectos del juicio de
constitucionalidad, sólo la segunda modalidad de omisión legislativa (relativa),
puede someterse a consideración de la Corte Constitucional, dado que sería
jurídicamente imposible efectuar un control de constitucionalidad abstracto
cuando no existe norma sobre la cual éste pueda recaer, es decir, la total
inactividad del legislador implica una ausencia de la norma objeto de control.
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos estructurales
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Cargos
deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Presupuestos
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos
para la prosperidad del examen
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ausencia de razones pertinentes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ausencia de razones suficientes
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Cargo fundado en omisión legislativa
absoluta
La demanda de inconstitucionalidad contra
el artículo 31 de la Ley 788 de 20002 no permite activar el control de
constitucionalidad, en razón a su defectuosa argumentación, por lo cual, al
asistirle razón al señor Procurador General de la Nación y al Ministerio de
Hacienda, la Corte habrá de inhibirse de hacer pronunciamiento de fondo sobre
el artículo acusado, por cuanto como se ha dicho, esta Corporación es
incompetente para conocer de demandas de inconstitucionalidad por omisión
legislativa absoluta como la que se configura en el presente caso.
Referencia: expediente D-5980
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 31 de la Ley 788 de 2002.
Actor: Guillermo Chávez Páez
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil seis
(2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción de inconstitucionalidad, el ciudadano Guillermo Chávez Páez demandó
la inconstitucionalidad del artículo 31 de la Ley 788 de 2002.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II.  TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto
de la disposición objeto del proceso:
“LEY 788 DE 2002[1]
Por la cual se expiden normas
en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan
otras disposiciones.
ARTÍCULO 31. BIENES
EXENTOS. Modificase el artículo 477 del Estatuto Tributario, el cual queda así:
Artículo 477. Bienes
que se encuentran exentos del impuesto. Están exentos del impuesto sobre las
ventas los siguientes bienes:
02.01 Carne de animales
de la especie bovina, fresca o refrigerada
02.02 Carne de animales
de la especie bovina, congelada
02.03 Carne de animales
de la especie porcino, fresca, refrigerada o congelada.
02.04 Carne de animales
de las especies ovino o caprina, fresca, refrigerada o congelada.
02.06 Despojos
comestibles de animales
02.07 Carne y despojos comestibles, de aves
de la partida 01.05, frescos, refrigerados o congelados.
02.08. 10.00.00 Carne fresca de conejo o liebre
03.02 Pescado fresco o
refrigerado, excepto los filetes y demás carne de pescado de la partida
03.04
03.03 Pescado
congelado, excepto los filetes y demás carne de pescado de la partida 03.04
03.04 Filetes y demás
carne de pescado (incluso picado), frescos, refrigerados o congelados
04.01 Leche y nata
(crema), sin concentrar, sin adición de azúcar ni otro edulcorante de otro modo
04.02 Leche y nata
(crema), con cualquier proceso industrial concentradas o con adición de azúcar
u otro edulcorante
04.06. 10.00.00 Queso fresco (sin madurar)
04.07.00. 10.00 Huevos para incubar, y los pollitos de un día
de nacidos
04.07.00.90.00 Huevos de ave con cáscara, frescos
19.0 1. 10. 10.00 Leche
maternizado o humanizada
48.20 Cuadernos de tipo
escolar.
Alcohol carburante, con destino a la mezcla
con gasolina para los vehículos automotores".
III. LA DEMANDA
El demandante solicita la declaratoria de
inconstitucionalidad por omisión del artículo 31 de la Ley 788 de 2002, por
considerar que al no haberse incluido dentro del listado de bienes que se encuentran exentos del impuesto sobre
las ventas la totalidad de insumos (bienes) adquiridos por las entidades de
seguridad social para ejercer su actividad, y aquellos bienes que sin ser
médicos (en el caso de las EPS y ARS)
constituyen gastos administrativos necesarios de dichas entidades  para la
ejecución de los servicios vinculados con la Seguridad Social “(v.gr. en el
caso de las EPS y ARS, adquisición de biológicos (vacunas), insumos y equipos
médicos de las EPS, insumos de papelería y elementos de oficina de las EPS,
adquisición de hardware y software, etc,..)” se vulnera el artículo 48 de
la Constitución Política que prohíbe destinar o utilizar los recursos de las instituciones de
la Seguridad Social para fines diferentes a ella.
Sostiene el demandante que en el presente caso se
cumplen los cinco presupuestos fijados en la Sentencia C-427/00 para que opere
la inconstitucionalidad por omisión. En primer lugar considera que existe una
norma sobre la que se predica la omisión, esto es, el precepto acusado que no
incluyó expresamente dentro de su contenido que la totalidad de los insumos
(bienes) adquiridos por las entidades de seguridad social para ejercer su
actividad, están exentos del pago del IVA.
En segundo lugar, señala que dicha omisión excluye
de las consecuencias de la norma demandada aquellos casos que, por ser
asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico. Sostiene que
el legislador no tuvo en cuenta que “la totalidad de insumos (bienes)
adquiridos por las entidades de seguridad social para ejercer su actividad como
entidades de la seguridad social, (v.gr. en el caso de las EPS y ARS,
adquisición de biológicos (vacunas), insumos y equipos médicos de las EPS,
insumos de papelería y elementos de oficina de las EPS, adquisición de hardware
y software, etc..) en que incurran las entidades de seguridad social en para la
ejecución de los servicios vinculados con la Seguridad Social, sin tener en
cuenta que la totalidad de estos insumos (bienes) se cancelan con recursos que
le pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) puesto
que tanto los unos como los otros se cubren con dineros provenientes del POS
(plan obligatorio de salud), y específicamente, de la UPC (Unidad de Pago por
Capitación).”
Agrega que tanto en la Sentencia C-1040/03 como en
la C-824/04 se estableció que todos los recursos de la Unidad de Pago por
Capitación tanto administrativos como los destinados a la prestación del
servicio, no pueden ser objeto de ningún
gravamen, pues de serlo se estaría contrariando la prohibición contenida en el
artículo 48 Superior de destinar los recursos de la seguridad social para fines
diversos a ellos.
En tercer lugar,
asegura que la omisión del legislador en el artículo acusado no obedece a una razón objetiva y
suficiente, puesto que esos dineros,
pertenecen al Sistema de Seguridad Social en Salud ya que provienen de la UPC y
en consecuencia tienen un carácter parafiscal.
En cuarto lugar, afirma
el demandante que al carecer de una razón objetiva y suficiente, la omisión
produce una desigualdad injustificada entre los casos que están y los que no
están sujetos a las consecuencias previstas por la norma. Al respecto considera
que la desigualdad se genera porque omitió incluir expresamente dentro de su
contenido, que debían excluirse del pago del impuesto sobre las ventas la
totalidad de insumos (bienes) adquiridos por las entidades de seguridad social
para ejercer su actividad, ya que por no haber exención expresa, gravó con el
mismo los bienes vinculados con la seguridad social -olvidando que los bienes
vinculados con la seguridad social y los bienes y servicios administrativos, se
cancelan con dineros que son de carácter parafiscal y tienen como fin
garantizar la prestación efectiva de los servicios de salud de la población
afiliada a las EPS.
Señala que la omisión implica el
incumplimiento de un deber constitucional del legislador, en la medida que el
artículo 48 de la Constitución estableció como deber del mismo proteger los
recursos del Sistema de Seguridad Social por mandato del mencionado precepto,
para que no sean utilizados con propósitos diferentes a los que fueron
destinados.
En síntesis, considera que “los gastos
de administración (Bienes y servicios) de las EPS hacen parte de la inversión
que se requiere para la prestación efectiva de los servicios de salud a la
población afiliada a dichas entidades y por lo tanto tienen carácter
parafiscal, ya que provienen de la UPC que les reconoce el Estado. Por
consiguiente, ni los insumos (bienes) adquiridos por las entidades de seguridad
social para ejercer su actividad como entidades de la seguridad social, ni
aquellos bienes que sin ser médicos (en el caso de las EPS y ARS) constituyen
gastos administrativos de necesaria incurrencia pueden dar lugar al hecho
generador del impuesto sobre las ventas, como quiera que con ello se
comprometen recursos de la UPC que al tener un carácter parafiscal, no
constituyen ingresos propios de las EPS sino ingresos indispensables para la
actividad que les corresponde realizar, por lo que no pueden estar sometidos a
ningún gravamen.”
IV. INTERVENCIONES
La Corte precisa que el 28 de noviembre de 2005 fue radicado en la
Secretaría General, un escrito de coadyuvancia presentado por la ciudadana
Claudia María Sterling Posada en el cual plantea sus argumentos sobre la norma
demandada. El escrito no será tenido en cuenta por haber sido presentado por
fuera del término de fijación en lista.[2]
Seguro Social
El
Seguro Social, a través de apoderado, pide a la Corte declarar la
inconstitucionalidad por omisión del artículo 31 de la Ley 788 de 2002.
El interviniente, después de hacer una
reseña de la demanda de inconstitucionalidad, manifiesta su total aceptación de
las consideraciones hechas por el actor. No obstante, señala que a su juicio la
norma demandada no sólo es inconstitucional por violación expresa y literal del
contenido del artículo 48 constitucional, sino también, por el desconocimiento
de lo dispuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-824 de 2004, que
lo desarrolla.
A su juicio, todos los recursos de la
seguridad social, incluidos los que se destinan para la administración deben
conservar siempre su destinación específica y, por tanto, no pueden ser objeto
de ningún impuesto.
Como el IVA es un impuesto, del contenido
de la Sentencia C-824 de 2004 también se sigue que el manejo de los recursos de
la seguridad social ­incluidos los recursos comprendidos dentro de la cuota de
administración ­tampoco puede ser afectado por el IVA.
Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en dos escritos radicados, el 6
octubre de 2005, por diferentes representantes, solicita a la Corte inhibirse
para pronunciarse sobre la demanda o en su defecto declarar exequible la norma
acusada.
Para el
Ministerio, la acusación del accionante se funda en meras afirmaciones
indefinidas respecto de la supuesta no inclusión en la norma acusada de las
exenciones tributarias relacionadas con los bienes de la seguridad social, con
lo cual, entre otras, se revela que no observó el estatuto de forma juiciosa y
sistemática, y por tanto, no se percató de la especial protección que brinda
dicha normatividad a esos bienes.
Agrega, que
en esas condiciones la demanda de inconstitucionalidad debe ser considerada
inepta, dado su contenido difuso y ambiguo, al no haber señalado en forma clara
y concreta la clase de bienes que debían ser objeto de exención. Como sustento
de lo anterior, reprocha que el actor no haya explicado de forma clara cuáles
son las supuestas situaciones fácticas, de hecho y de derecho, que por su
propia esencia y naturaleza incluidas en la norma generan una desigualdad.
Subsidiariamente
y previendo que la posición anterior no fuera eventualmente acogida por la Corte,
el interviniente después de hacer una extensa presentación del marco legal del
plan obligatorio de salud frente a la naturaleza jurídica del impuesto a las
ventas, considera que la Corte Constitucional no puede soslayar que: “a) la
Unidad de por Capitación se basa en el principio de equilibrio financiero. Esto
quiere decir, que todos los gravámenes del impuesto a las ventas sobre algunos
de los bienes y algunos de los servicios no exentos, se incorporan dentro del
proceso de cálculo de la Unidad de Pago;|| b. Concluir que todos los bienes que
se incorporan con cargo a la UPC o que compran los diferentes actores con los
recursos que fluyen desde las EPS, sería concluir igualmente que todo servicio
debe estar exento del IVA. De esta forma no sería procedente cancelar el IVA en
los servicio públicos que compre una IPS o una EPS y tampoco sería viable que
los profesionales del derecho cobren el IVA a una EPS cuando sean requeridos
con la liberad que hoy lo son; || c. esta visión del demandante obliga a entender
cuales sería las consecuencias de su tesis. Esto por cuanto las EPS tienen una
libertad ilimitada de comprar bienes para su desarrollo. En tal sentido, pueden
comprar equipos de tecnología si quieren desarrollar redes propias y no optan
por el servicio de terceros como algunas lo hacen; pueden optar dotaciones de
bienes a su red comercial interna u omitir este esquema y contratar terceras
compañías; podría igualmente adquirir vehículos a precios espectaculares para
todos sus ejecutivos u optar por tomarlos en arriendo frente a terceros;
comprar dotaciones para sus instalaciones hospitalarias propias o arrendarlas
con terceros. Es decir, las EPS"s se convertirían en la puerta trasera de
la economía en donde puede entrar cualquier bien o servicio que se requiera,
sin IVA, tomando en cuenta la realidad de que no tienen mayor restricción en su
operación, habida cuenta de las múltiples posibilidades que existen desde el
punto de vista de adquisición o no de bienes y servicios para administrar una
EPS una IPS u otras entidades de la seguridad social, como sucede con los
operadores logísticos que tienen algunas EPS para el manejo de los
medicamentos; || d. la consecuencia de esta puerta "excepcional" en
donde entra sin IVA papelería, celulares, vehículos, artículos de decoración
para las sedes, lanchas para brigadas de salud, comida para la atención del
personal, tiquetes aéreos, en fin, toda clase de bienes, es que las EPS obligan
a modificar todo el sistema tributario. Bastaría decir que es la EPS o una ARS
la pagadora de un bien para que este quede exento de IVA, conclusión que como
dijimos por contenido material se tendría que extender a todos los bienes, y,
|| e. La solución no está entonces en engordar las arcas de las EPS o de las
IPS por la vía de declarar exentos los bienes que están gravados con el IVA.
Esto por cuanto el margen de la operación les pertenece, margen que se toma sin
duda de la misma UPC.  Este mismo juicio es predicable de las IPS.”
Concluye, que no se
puede olvidar la naturaleza del impuesto y el destino que tiene, en la medida
en que con cargo a éstos recursos se genera un efecto de redistribución por ser
una de las fuentes de financiación del gasto social.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, solicita a esta Corporación declararse
inhibida para pronunciarse de fondo sobre la demanda contra el artículo 31 de
la Ley 788 de 2002.
Para el director del
Ministerio Público, el cargo del demandante no es susceptible de ser analizado
mediante el trámite del control constitucional, pues no se evidencia un cargo
de inconstitucionalidad en
contra del contenido del precepto acusado, sino de la ausencia completa de
regulación, lo cual, se explica en razón a que las exoneraciones tributarias
que echa de menos el actor están consagradas en el artículo 424 del Estatuto
Tributario, el cual no fue objeto de acusación.
En este sentido, señala que el cargo de la demanda se refiere a una omisión
legislativa absoluta en relación con los bienes, debido a que el artículo
acusado, regula específicamente la exención de algunos productos para los fines
del impuesto sobre las ventas, pero no enumera materias primas o insumos
relacionados con la prestación de servicios de salud, en razón a que la
exclusión de dichos bienes se encuentra en otras disposiciones del Estatuto
Tributario, por ejemplo, el artículo 424, que no fueron mencionadas por el
actor como violadas y respecto de las cuales no se sustentó la supuesta omisión
legislativa.
Para la Procuraduría
General, los bienes e insumos a que se refiere el demandante están excluidos
del IVA expresamente por el artículo 424 (por ejemplo en las siguientes
partidas: 30.01, 30.02, 30.03, 30.04, 30.05, 30.06 y 30.06.00.00), lo cual
significa que, al igual que los bienes exentos, su venta no está sometida al
impuesto.
Agrega que la
diferencia existente entre los bienes exentos y los excluidos, radica en que
respecto de los primeros puede hablarse de una exoneración perfecta porque
quien los produce está facultado para recuperar los impuestos repercutidos por
sus proveedores de materias primas e insumos y prestadores de servicios, ya que
se considera que estos bienes están gravados a la tarifa cero, lo cual no
sucede con los bienes excluidos, los cuales no comportan la posibilidad para el
productor de recuperar los impuestos repercutidos, teniendo en cuenta que es un
sistema de exclusión
o no causación del impuesto.
De lo expuesto colige
que no se evidencia un cargo de inconstitucionalidad en contra del contenido del precepto acusado, sino de
la ausencia completa de regulación, lo cual obliga a la Corte Constitucional a
inhibirse de hacer pronunciamiento sobre el particular.
VI. CONSIDERACIONES DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Planteamiento del problema jurídico
La
demanda de inconstitucionalidad por omisión instaurada contra el artículo 31 de
la Ley 788 de 2002, que relaciona una serie de bienes que se encuentran exentos del impuesto sobre las ventas,
se refiere a la presunta violación del artículo 48 de la Constitución
Política, que a juicio del actor y del Seguro Social, se genera al no haberse
incluido dentro de dicho listado la totalidad
de insumos adquiridos por las entidades de seguridad social para ejercer su
actividad como tales, y aquellos bienes que sin ser médicos constituyen gastos administrativos necesarios por
dichas entidades para la ejecución de los servicios vinculados con la Seguridad
Social. Todo por cuanto el artículo 48 Superior prohíbe destinar
o utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines
diferentes a ella.
Para
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la demanda instaurada impide a la
Corte hacer un pronunciamiento de fondo respecto de la constitucionalidad del
artículo 31 de la Ley 788 de 2002, puesto que el libelo del actor no cumple con
los requisitos de claridad y suficiencia que se exigen para configurar un cargo
de inconstitucionalidad. No obstante, señala que en el evento que se adopte una
decisión material sobre el precepto acusado, la misma debe ser la declaratoria
de su exequibilidad.
Por su parte, para el señor Procurador General de la Nación, la Corte
Constitucional debe inhibirse de hacer pronunciamiento de fondo sobre la
demanda formulada, por cuanto la misma no configura un cargo de inconstitucionalidad en contra del contenido del
precepto acusado, sino de la ausencia completa de regulación, esto es, una
omisión legislativa absoluta.
En estas condiciones, corresponde a la Corte Constitucional establecer
si la demanda de la referencia contiene un cargo de inconstitucionalidad por
omisión que permita activar el control de constitucionalidad. En caso
afirmativo, la Sala analizará la acusación contra el artículo 31 de la Ley 788
de 2002 por las razones invocadas en la demanda; de lo contrario, se inhibirá
para pronunciarse de fondo.
2. Competencia de la Corte Constitucional para conocer
de demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa
El Constituyente de 1991 le confió a la Corte
Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, la cual puede quebrantarse tanto por acción como por
omisión de las autoridades y de los particulares. La garantía de dicha
supremacía se materializa en el instrumento que para el efecto estableció la
propia Carta Política, es decir, el control de constitucionalidad.
La fuerza normativa de la Constitución, en
la versión amplia de la noción que incluye todas las normas que integran el
bloque de constitucionalidad, impone a todos los poderes constituidos (art. 121
C.P.) del Estado, sin excepción de ninguna clase, el deber general negativo de
abstenerse de cualquier actuación que viole la Constitución, o contrario
sensu, los obliga a cumplir sus funciones conforme a lo que ella establece.
Lo mismo se predica de los particulares (art. 95 C.P.). No obstante, en lo que
concierne al control de constitucionalidad abstracto, dentro del marco de
competencias fijado por el artículo 241 Superior, interesa, exclusivamente para
el asunto de la referencia, la actividad del legislador.
La Corte Constitucional en ejercicio de dicho control
de constitucionalidad abstracto e independientemente de la forma de su
activación juzga tanto las acciones como las omisiones del legislador que
puedan desconocer los mandatos constitucionales y que se plasman en texto
normativos.
Empero, en tratándose de omisiones de
inconstitucionalidad, la doctrina constitucional[3]
ha distinguido dos categorías cuya identificación es fundamental para
determinar la competencia de esta Corporación para realizar el escrutinio de
constitucionalidad de una norma legal. Así, se ha diferenciado entre la omisión
legislativa absoluta y la omisión legislativa relativa. En el primer evento, no
hay actuación por parte del legislador, lo que implica necesariamente la
ausencia de normatividad legal, mientras que en el segundo caso, se alude a la
violación de un deber constitucional que se materializa en una actuación
imperfecta o incompleta del Congreso.
Para efectos del juicio de constitucionalidad, sólo la
segunda modalidad de omisión legislativa (relativa), puede someterse a
consideración de la Corte Constitucional, dado que sería jurídicamente
imposible efectuar un control de constitucionalidad abstracto cuando no existe
norma sobre la cual éste pueda recaer, es decir, la total inactividad del
legislador implica una ausencia de la norma objeto de control.
La Corte ha considerado como elementos estructurales
de la omisión legislativa relativa, “la existencia de una disposición que
excluya de sus hipótesis o de sus consecuencias alguna situación que en
principio debía estar incluida, que tal exclusión no tenga justificación alguna
y que por lo tanto la misma no supere el juicio de proporcionalidad y de
razonabilidad, y por último que dicha exclusión constituya inobservancia de un
mandato constitucional impuesto al legislador.” [4] En estos casos procede
el control de constitucionalidad de esa disposición, siempre que ese supuesto
se desprenda del contenido normativo demandado, pues, como lo ha sostenido la
Corte, la inconstitucionalidad por omisión no puede ser declarada por el
juez constitucional sino en relación con el contenido normativo de una
disposición concreta, que por incompleta resulta ser discriminatoria[5].
Cabe recordar que para que se pueda hablar de omisión
legislativa, es requisito indispensable que en la Carta exista una norma
expresa que contemple el deber de expedir la ley que desarrolle las normas
constitucionales y el legislador lo incumpla, pues sin deber no puede haber
omisión.[6]
Cuando de activar el control de constitucionalidad
abstracto por vía de acción se trata, aduciendo la existencia de una omisión
legislativa relativa es menester que el ciudadano demuestre con razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[7] que la norma acusada
contiene una omisión legislativa relativa de conformidad con el artículo 2º
numerales 3  y 5 del Decreto 2067 de 1991.
Así mismo, para el cumplimiento del numeral 1 del
artículo del citado decreto, esto es, “El señalamiento de las normas
acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio
o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas”, el ciudadano
demandante debe tener en cuenta que su acusación debe referirse a una o más disposiciones
legales concretas o determinadas y no al conjunto o totalidad de una
regulación.
En este sentido, ha dicho la Corte que “resulta
necesario explicar que la inconstitucionalidad por omisión no puede ser
declarada por el juez constitucional sino en relación con el contenido
normativo de una disposición concreta, que por incompleta resulta ser
discriminatoria. Es decir, son inconstitucionales por omisión aquellas normas
legales que por no comprender todo el universo de las hipótesis de hecho idénticas
a la regulada, resultan ser contrarias al principio de igualdad. Pero la
omisión legislativa pura o total, no es objeto del debate en el proceso de
inexequibilidad, puesto que éste consiste, esencialmente, en un juicio de
comparación entre dos normas de distinto rango para derivar su conformidad o
discrepancia. Luego el vacío legislativo absoluto no puede ser enjuiciado en
razón de la carencia de objeto en uno de los extremos de comparación. Lo
anterior ha sido perentoriamente señalado por esta Corporación en los
siguientes términos que ahora vale la pena reiterar con énfasis: “La acción
pública de inconstitucionalidad no puede entablarse contra una norma jurídica
por lo que en ella no se expresa, sino que tiene lugar únicamente respecto del
contenido normativo de la disposición acusada.”[8]” [9]
De cumplirse los anteriores parámetros sí podría la
Corte considerar la procedencia de una demanda por omisión legislativa
relativa, siempre y cuando estén demostrados los siguientes presupuestos:“(i)
que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii)
que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser
asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o
que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa
frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador.”[10]
De lo anterior, puede señalarse que el ejercicio del
derecho político a presentar demandas de inconstitucionalidad por omisión
legislativa impone al ciudadano una fuerte carga de argumentación, que en
manera alguna restringe su derecho a participar en la defensa de la supremacía
de la Constitución sino que por el contrario, hace eficaz el diálogo entre el
ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o
aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la
luz del Ordenamiento Superior.[11]
3. Inhibición de la Corte Constitucional
para pronunciarse sobre el cargo de inconstitucionalidad por omisión contra el
artículo 31 de la Ley 788 de 2002
El artículo de la Ley 788 de 2002, que
modificó el artículo 477 del Estatuto Tributario relaciona los bienes que se
encuentran exentos del impuesto sobre las ventas. A juicio del actor, en dicha
norma debieron incluirse la totalidad de
insumos adquiridos por las entidades de seguridad social para ejercer su
actividad de tales, y aquellos bienes que sin ser médicos  constituyen gastos administrativos necesarios para
la ejecución de los servicios vinculados con la seguridad social por parte de
dichas entidades, puesto que el artículo 48 de la Constitución Política prohíbe
destinar o utilizar los
recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a
ella.
Si bien es cierto, en aplicación del
principio pro actione, para efectos de decidir sobre la admisión de la
demanda de inconstitucionalidad[12],
se estimó que la misma reunía los requisitos exigidos en el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991, también lo es que con ocasión de la adopción de la
decisión definitiva del proceso constitucional, encuentra la Sala que del
reproche  planteado contra el artículo 31 de la Ley 788 de 2002 no deriva de
una omisión legislativa relativa, sino que por el contrario, de una que es absoluta.
En efecto, en ejercicio de la libertad de
configuración (art. 150 C.P.) que por mandato constitucional le asiste al
Congreso de la República, se expidió la norma acusada que precisó los bienes
que se encuentran exentos del impuesto sobre las ventas. En dicha
reglamentación no se hizo pronunciamiento alguno por parte del legislador
respecto de los insumos médicos y gastos administrativos de las entidades de la
seguridad social.
Adicionalmente, la ausencia de la
prescripción legislativa de carácter tributario que el actor echa de menos
orientada a  beneficiar las entidades de la seguridad social, no pueden
predicarse necesariamente del artículo que es objeto de cuestionamiento. Por
esta razón, no se cumple el presupuesto referente a que la omisión esté
íntimamente vinculada con el precepto legal impugnado, que es lo que faculta al
juez constitucional para analizar la omisión del legislador.
Conforme lo ha sostenido esta Corporación “la
prosperidad del juicio de constitucionalidad de una norma, por haber incurrido
el legislador en una omisión legislativa, supone el cumplimiento de dos
requisitos, a saber: (i) El juicio de inexequibilidad requiere la concurrencia
de una norma frente a la cual se predique la omisión; y (ii) la misma debe
excluir un ingrediente, condición normativa o consecuencia jurídica que a
partir de un análisis inicial o de una visión global de su contenido, permita
concluir que su consagración normativa resulta esencial e indispensable para
armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta Fundamental[13].” [14]
Nótese que en el asunto de la referencia
ninguno de los anteriores presupuestos se configura en la medida que no existe
una norma frente a la cual se predique la omisión, puesto que como se ha
indicado el artículo 31 de la Ley 788 de 2002 no reguló, siquiera parcialmente,
la materia que extraña el actor.
En este sentido, cabe recabar que en la
demanda del ciudadano Chávez Páez no se presentaron las razones para sustentar
que su acusación se fundaba en una omisión legislativa relativa, es decir, si
bien es cierto la argumentación presentada por el actor permitió ab initio
su admisión por un cargo global de inconstitucionalidad por omisión, también lo
es que la misma no es cierta, pertinente ni suficiente.[15]
Del análisis del libelo demandatorio se
advierte que su inconformidad no recae sobre una proposición jurídica real y
existente, sino, simplemente sobre una deducida por el actor. Esta
circunstancia, como se ha explicado impide a la Corte realizar la confrontación
del texto constitucional con una norma legal que tenga un contenido verificable
y de la cual surja una omisión legislativa relativa. Así, los reproches tanto
del actor como del Seguro Social parten de la propia visión que tienen de la
norma acusada y no de lo que ella objetivamente consagra.
En lo que concierne a la falta de
pertinencia de las razones invocadas, la Corte tiene establecido que “son
inaceptables los argumentos (…) que se limitan a expresar puntos de vista
subjetivos en los que ‘el demandante en realidad no está acusando el contenido
de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un
problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición
en un caso específico,’[16]”[17] lo cual se plantea en
el presente proceso, pues lo que pretende el actor es que se incluyan los
gastos médicos y administrativos de las entidades que prestan servicios de seguridad
social en salud dentro del beneficio tributario contenido en el artículo 31 de
la Ley 788 de 2002.
La argumentación tampoco fue suficiente,
concretamente en lo que concierne a las razones por las cuales la Corte era
competente (art. 2 numeral 5 del Decreto 2067 de 1991), puesto que en los casos
de inconstitucionalidad por omisión no basta invocar el numeral pertinente del
artículo 241 de la Constitución, sino que es necesario demostrar prima facie
que se está en presencia de una omisión legislativa relativa. Sobre este tema
ha explicado la Corte:
“Por otra parte, la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera
que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”[18]
De esta manera, la demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 31 de la Ley 788 de 20002 no permite
activar el control de constitucionalidad, en razón a su defectuosa
argumentación, por lo cual, al asistirle razón al señor Procurador General de
la Nación y al Ministerio de Hacienda, la Corte habrá de inhibirse de hacer
pronunciamiento de fondo sobre el artículo acusado, por cuanto como se ha
dicho, esta Corporación es incompetente para conocer de demandas de
inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta como la que se configura
en el presente caso.
VII. DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes
motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA para emitir
pronunciamiento de fondo sobre el artículo 31 de la Ley 788 de 2002.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
AUSENTE CON
PERMISO
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Publicada en el Diario Oficial Nº 45.046 de 27 de
diciembre de 2002.
[2]
El término de fijación en lista (inciso segundo del artículo 7º del Decreto
2067 de 1991) se inició el 23 de septiembre de 2005 y finalizó el 6 de octubre
del mismo año. Folios 176 y 270 del expediente.
[3]
Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[4]
Corte Constitucional. Sentencias C-809 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett
y C-061 de 2005 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[5]
Corte Constitucional. Sentencia C-146 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[6]
Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[7]
Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[8]
Corte Constitucional. Sentencia C- 073 de 1996 M. P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[9]
Corte Constitucional. Sentencia C-146 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[10]
Corte Constitucional. Sentencia C-185 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[11]
Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[12]
Folio 165 del expediente.
[13]
Véanse, sentencias C-543 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C-427 de 2000
(M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1549 de 2000 (M.P. Martha Victoria Sáchica
Méndez), C-185 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-311 de 2003 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett).
[14]
Corte Constitucional. Sentencia C-865-04 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[15]
Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[16]
Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.
[17]
Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[18]
Ibídem.