C-594-10
Sentencia C-594/10
Sentencia C-594/10
TRANSFERENCIAS DEL SECTOR ELECTRICO-No vulnera los principios de legalidad, certeza y
reserva de ley en materia fiscal
TRANSFERENCIAS DEL SECTOR ELECTRICO-Naturaleza jurídica
Para la Corte, si bien las transferencias del sector
eléctrico no constituyen en sentido técnico un impuesto de las entidades
territoriales, su naturaleza jurídica es la de una contribución que tiene una
destinación  específica consistente en mantener o restaurar el medio ambiente
afectado por quienes utilizan en su actividad económica  recursos naturales
renovables o no renovables. De acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corporación  los tributos  han sido reconocidos como aquellas prestaciones que
se establecen por el Estado en virtud de la ley, en ejercicio de su poder de
imperio, destinados a contribuir con el financiamiento de sus gastos e
inversiones en desarrollo de los conceptos de justicia, solidaridad y equidad
(C.P. arts. 95-9, 150-12, 338, 345 y 363). En el actual sistema fiscal
colombiano, esta Corporación ha señalado que es posible identificar la
existencia de por lo menos tres clases de tributos, a saber: Los impuestos, las
tasas y las contribuciones. Estos aun cuando son fruto del desenvolvimiento de
la potestad impositiva del Estado tienen características propias que los
diferencian.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Contenido/ INEXISTENCIA DE IMPUESTO SIN
REPRESENTACION-Postulado desarrollado en la constitución/PRINCIPIO DE
CERTEZA TRIBUTARIA-Se deriva del principio de legalidad tributaria
El artículo 338 de la Constitución Política desarrolla
el postulado de que no existe impuesto sin representación. Este precepto superior
es así una expresión de los principios de representación popular y democrático
representativo en el ámbito tributario, como quiera que establece una
restricción expresa, en el sentido que, salvo los casos específicos de potestad
impositiva del Gobierno en los estados de excepción, solo los organismos de
representación popular podrán imponer tributos. De este modo, la norma
constitucional, además de enunciar el principio de reserva legal en materia
fiscal, objeto de posterior desarrollo, consagra el de legalidad tributaria que
preside la creación de los gravámenes. En este sentido estipula que “la ley,
las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y bases gravables, y las tarifas de los impuestos”. Solo
excepcionalmente, respecto de la tarifa de las tasas y contribuciones, este
mismo artículo de la Carta autoriza que la competencia para fijarla sea
atribuida a otras autoridades, siempre que en la ley, la ordenanza o el acuerdo
respectivo, se fije el sistema y el método para determinarla. Del principio de
legalidad tributaria se deriva el de certeza del tributo, conforme al cual no
basta con que sean los órganos colegiados de representación popular los que
fijen directamente los elementos del tributo, sino que es necesario que al
hacerlo determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de esos
componentes esenciales. Esta exigencia  adquiere relevancia a la hora de dar
aplicación y cumplimiento a las disposiciones que fijan los gravámenes, pues su
inobservancia puede dar lugar a diversas situaciones nocivas para la disciplina
tributaria como son la generación de inseguridad jurídica; propiciar los abusos
impositivos de los gobernantes; o el fomento de la evasión “pues los
contribuyentes obligados a pagar los impuestos no podrían hacerlo, lo que
repercute gravemente en las finanzas públicas y, por ende, en el cumplimiento
de los fines del Estado”.
PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-Casos en que se vulnera/NORMA TRIBUTARIA-Dificultades
interpretativas que pueden dar lugar a la declaratoria de inexequibilidad
Según la jurisprudencia constitucional, el principio
de certeza tributaria se vulnera no solamente con la omisión en la
determinación de los elementos esenciales del tributo, sino también cuando en
su definición se acude a expresiones ambiguas o confusas. No obstante, ha
precisado esta corporación, que en tales eventos, la declaratoria de
inexequibilidad solo es posible cuando la falta de claridad sea insuperable, es
decir, cuando no sea posible establecer el sentido y alcance de las
disposiciones, de conformidad con las reglas generales de hermenéutica
jurídica. Sobre las dificultades interpretativas que pueden dar lugar a la
declaración de inexequibilidad de las normas tributarias por falta de claridad
de las mismas, la Corte puntualizó: “Las leyes tributarias, como cualesquiera
otras, pueden suscitar variados problemas interpretativos en el momento de su
ejecución y aplicación, lo cual no puede de suyo acarrear su inexequibilidad.
Sin embargo, si éstos se tornan irresolubles, por la oscuridad invencible del
texto legal que no hace posible encontrar una interpretación razonable sobre
cuáles puedan en definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone
concluir que los mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma
vulnera la Constitución. Toda
persona está obligada a pagar los tributos que la ley le imponga, pero la ley
no puede exigirlos si ella no atina a decir - en general - quién lo debe hacer
y por qué.
PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-No se opone al carácter general y abstracto de la
norma que lo regula
Si bien, los principios de legalidad y certeza del
tributo exigen que la ley, las ordenanzas y los acuerdos fijen directa y
claramente los elementos del gravamen, ello no se opone a la naturaleza general y abstracta de las
normas tributarias, a las cuales les compete definir con ese carácter, tales
elementos. De modo que, no es necesario describir ni particularizar todos los
supuestos de hecho que hipotéticamente podrían caer bajo el señalamiento
general de las disposiciones.  En este sentido ha hecho las siguientes
consideraciones: “La ley por naturaleza prescribe en forma genérica, y ello es
precisamente definir, distinto a describir, por cuanto la definición, propiamente
hablando, es una proposición de validez genérica, apta para ser referida a las
circunstancias  específicas, y no generales, por la función ejecutiva, que
también representa la voluntad general, pero en una atribución no declarativa,
sino de cumplimiento y realización del orden legal. Como se observa, la ley no
agota toda la posibilidad jurídica sino que es el fundamento del proceso en el
cual, obviamente, está la función ejecutiva, la que gira en torno a ley, ya que
requiere autorización legal previa para actuar.” Ha indicado, así mismo la
jurisprudencia, que no siempre resulta exigible que la determinación de los
elementos del tributo sea expresa, y que no se presenta trasgresión del
principio de legalidad tributaria cuando uno de los elementos de la obligación
no está determinado en la ley, pero es determinable a partir de ella, como
quiera que  “(…) No toda ambigüedad en la ley que crea un tributo o toda
dificultad en su interpretación conduce a la inconstitucionalidad de la misma,
porque para ello es necesario que el alcance de la ley no pueda ser determinado
de acuerdo con las reglas generales de interpretación de la ley”.
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido
Del
principio de legalidad tributaria propio del Estado de Derecho, se deriva así
mismo el postulado conforme al cual sólo la ley puede imponer gravámenes,
limitaciones o restricciones a las personas. Ello quiere decir que, sin
perjuicio de las especiales facultades de regulación que la Constitución o la
ley asignen a determinados órganos del Estado, el reglamento no puede ser
fuente autónoma de obligaciones, restricciones o gravámenes para las personas.
Los artículos 114 y 150 numerales 1 y 2 de la Constitución contemplan la
denominada cláusula general de competencia para el legislador, conforme a la
cual, por un lado “...el órgano que tiene la potestad
genérica de desarrollar la Constitución  y expedir las reglas de derecho es el
Congreso...”, y, por otro, “... el desarrollo de la potestad reglamentaria por
el Gobierno exige que la ley haya previamente configurado una regulación básica
o materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la
función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de
naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la ley ...”. La
Corte ha distinguido esa competencia general del legislador para desarrollar
primariamente las materias cuya regulación no haya sido atribuida por la
Constitución a otra autoridad, de la llamada reserva de ley, “que es una
institución jurídica conforme a la cual, por disposición de la propia
Constitución, corresponde exclusivamente al legislador el desarrollo de
determinadas materias”. (…) “De esta manera el principio de legalidad general,
que se expresa en el sistema de articulación de fuentes formales del derecho
contenido en la Constitución, ha sido concretado por la propia Carta, mediante
el establecimiento de específicas reservas de ley en determinadas materias”.
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Articulación de fuentes/RESERVA DE LEY-Concepto
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Manifestaciones
AUTONOMIA LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Atribución
La atribución de legislar en materia tributaria,
principalmente encomendada al Congreso de la República, es lo bastante amplia y
discrecional como para permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen
atendiendo a una política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo
su propia evaluación. Sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores
conveniencias de la economía y de la actividad estatal. “Así, mientras las
normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos
constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonomía
legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos tasas y contribuciones
nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las formas de
cobro y recaudo”.
AUTONOMIA LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Potestad reglamentaria
El hecho de que sea una facultad restrictiva del
Congreso lo referente a la obligación tributaria, no implica que el Presidente
de la República no pueda ejercer su potestad reglamentaria, la cual no sólo es
legítima, sino necesaria para ajustar a las circunstancia reales de la Nación,
las disposiciones generales impuestas por el legislador. La potestad
reglamentaria en materia tributaria, al ser una potencialidad no contradice la
naturaleza de la rama ejecutiva del poder público, porque la función es la de
reglamentar, como acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de
la ley. Si el legislador hace la ley, el ejecutivo tiene el derecho-deber de
encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real. Ejercer esa
potestad no implica que el gobierno esté legislando, pues el hecho de
reglamentar una ley no equivale a legislar.
TRIBUTO-Elementos
estructurales en materia de transferencias del sector eléctrico/FACULTAD
IMPOSITIVA DEL LEGISLADOR-Deber constitucional de fijar elementos del
tributo
Referencia: expediente  D-7978
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994.
Actor: Oscar Felipe Ospina Acosta
Magistrado Ponente:
Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá,
D.C., veintisiete (27) de  julio de dos mil diez (2010).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el
ciudadano Oscar Felipe Ospina Acosta solicitó ante esta Corporación la
declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 45 de la Ley 99 de 1993 “Por
la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público
encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se
dictan otras disposiciones”, y del artículo 54 de la Ley 143 de 1994 “Por la cual se establece el régimen para la
generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de
electricidad en el territorio nacional, se conceden unas autorizaciones y se
dictan otras disposiciones en materia energética.
Mediante
providencia del catorce (14) de enero de dos mil diez (2010), el Magistrado
Luis Ernesto Vargas Silva admitió la demanda, por considerar que reunía los
requisitos previstos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. Invitó a
participar en el presente juicio a los decanos de las facultades de Derecho de
las Universidades Externado de Colombia, Libre y del Rosario, al igual que a
las Corporaciones Autónomas Regionales del Valle del Cauca y del Centro de
Antioquia – Corantioquia -, así como al Instituto de Derecho Tributario, con el
objeto de que emitieran concepto técnico sobre la norma demandada.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II.
LAS NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el
texto de las disposiciones demandadas, de conformidad con su publicación en los
Diarios oficiales Nos. 41.146 del 22 de diciembre de 1993 y 41.434, de 12 de julio de 1994.
LEY 99 DE 1993
(Diciembre 22)
Diario Oficial No.
41.146, de 22 de diciembre de 1993
Por la cual se
crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado
de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras
disposiciones.
“ARTÍCULO 45. TRANSFERENCIA
DEL SECTOR ELÉCTRICO. Las empresas generadoras de energía hidroeléctrica
cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios,
transferirán el 6% de las ventas brutas de energía por generación propia de
acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de
Regulación Energética, de la manera siguiente:
1. El 3% para las Corporaciones
Autónomas Regionales que tengan jurisdicción en el área donde se encuentra
localizada la cuenca hidrográfica y el embalse, que será destinado a la
protección del medio ambiente y a la defensa de la cuenca hidrográfica y del
área de influencia del proyecto.
2. El 3% para los municipios y
distritos localizados en la cuenca hidrográfica, distribuidos de la siguiente
manera:
a) El 1.5% para los municipios y
distritos de la cuenca hidrográfica que surte el embalse, distintos a los que
trata el literal siguiente.
b) El 1.5% para los municipios y
distritos donde se encuentra el embalse.
Cuando los municipios sean a la
vez cuenca y embalse, participarán proporcionalmente en las transferencias de
que hablan los literales a y b del numeral segundo del presente artículo.
Estos recursos sólo podrán ser
utilizados por los municipios en obras previstas en el plan de desarrollo
municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento
ambiental.
3. En el caso de centrales
térmicas la transferencia de que trata el presente artículo será del 4% que se
distribuirá así:
a) 2.5% para la Corporación
Autónoma Regional para la protección del medio ambiente del área donde está
ubicada la planta.
b) 1.5% para el municipio donde
está situada la planta generadora.
Estos recursos sólo podrán ser
utilizados por el municipio en obras previstas en el plan de desarrollo
municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento
ambiental.
PARÁGRAFO 1. De los
recursos de que habla este artículo sólo se podrá destinar hasta el 10% para
gastos de funcionamiento;
PARÁGRAFO 2. Se entiende por
saneamiento básico y mejoramiento ambiental la ejecución de obras de acueductos
urbanos y rurales, alcantarillados, tratamientos de aguas y manejo y disposición
de desechos líquidos y sólidos;
PARÁGRAFO 3. En la transferencia
a que hace relación este artículo, está comprendido el pago, por parte del
sector hidroenergético, de la tasa por utilización de aguas de que habla el
artículo”.
LEY 143 DE 1994
(Julio 11)
Diario Oficial No.
41.434, de 12 de julio de 1994.
Por la cual se
establece el régimen para la generación, interconexión, transmisión,
distribución y comercialización de electricidad en el territorio nacional, se
conceden unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones en materia
energética.
“ARTÍCULO 54. Los
autogeneradores, las empresas que vendan excedentes de energía eléctrica, así
como las personas jurídicas privadas que entreguen o repartan, a cualquier
título, entre sus socios y/o asociados, la energía eléctrica que ellas
produzcan, están obligados a cancelar la transferencia en los términos que
trata el artículo 45 de la Ley 99 de 1993.
Para la liquidación de esta
transferencia, las ventas brutas se calcularán como la generación propia
multiplicada por la tarifa que señale la Comisión de Regulación de Energía y
Gas para el efecto”.
III. DEMANDA
El actor considera que los artículos
demandados violan el artículo 338 “y como consecuencia de ese
quebrantamiento, los artículos 3 y 113”,  de la Constitución Política por
las siguientes razones:
1.       Los artículos demandados violan el artículo 338 de la
Constitución, toda vez que no establecen el sujeto activo de la obligación
tributaria que prevén.
Las transferencias del sector eléctrico
son de naturaleza tributaria. Así, aunque en principio los artículos demandados
se relacionan con normas relativas a la explotación de recursos naturales no
renovables, “lo cierto es que su principal fundamento es el ‘deber de
contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado’
establecido en el numeral 9° del artículo 95 de la Constitución Política, del
cual se sigue la obligación de pagar los tributos establecidos de conformidad
con el artículo 338, ibídem.”
A pesar de que el artículo 338 Superior
establece que las normas que prevén impuestos deben señalar los sujetos activos
y pasivos de la obligación tributaria, las normas demandadas no determinan
quién es el acreedor de esa obligación, esto es, quién tiene la facultad de
exigir la prestación en cuestión. Así, “Una y otra norma se limitan a
advertir que el producto de la llamada ‘transferencia del sector eléctrico’ se
distribuye entre los municipios, distritos y corporaciones autónomas regionales
que tengan jurisdicción en el lugar donde se encuentra la cuenca hidrográfica o
planta generadora, pero no señalan, ni siquiera implícitamente, en quién reside
la condición de ‘sujeto activo’ de la obligación tributaria.
En este sentido, de conformidad con la
sentencia C-987 de 1999, la Corte Constitucional ha sido enfática al sostener
que en concordancia con el artículo 338 de la Carta, “los actos que crean
los tributos deben precisar el sujeto activo del impuesto”. De hecho, en la
anotada sentencia, la Corporación estimó: “para efectos de la predeterminación
de los tributos, y por ende del respeto del principio de legalidad, lo que es
esencial es que se encuentre claramente definido el sujeto activo de la
obligación tributaria, para que las personas tengan certeza sobre qué autoridad
puede concretamente exigir el cobro del tributo.”
Ahora bien, en concordancia con la
sentencia en comento, para efectos de determinar el sujeto activo de la
obligación tributaria, se debe distinguir entre la entidad destinataria o beneficiaria
del tributo y la entidad acreedora de esa obligación. Por esta razón, ante la
ausencia de indicación del sujeto activo de la obligación en cuestión, “lo
que en la práctica ha venido aconteciendo es que cada entidad beneficiaria del
recaudo se ha considerado habilitada para cumplir todas las funciones que les
corresponde a los entes recaudadores, incluidas las de cobro, administración,
fiscalización, determinación oficial y discusión en torno al tributo.”
De este modo, por ejemplo, aunque entre las
entidades beneficiarias de las transferencias del sector eléctrico se
encuentran las corporaciones autónomas regionales, de acuerdo con la distinción
entre la entidad destinataria o beneficiaria del tributo y la entidad acreedora
de esa obligación, esas entidades no se encuentran facultadas para “ejercer
las atribuciones propias del poder tributario”, en tanto en concordancia
con el artículo 338 de la Constitución, este poder sólo puede ser ejercido por
el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales.
2. Los artículos demandados infringen el
artículo 338 de la Constitución Política, toda vez que no determinan el hecho
generador de las obligaciones tributarias que allí se consagran, así como
tampoco el período fiscal de la transferencia del sector eléctrico.
En efecto, el hecho generador de los
tributos hace referencia a (i) la descripción de la situación fáctica que el
legislador pretende gravar; (ii) las condiciones específicas que dan lugar a
que una persona sea deudora de obligaciones tributarias; (iii) el aspecto
espacial del hecho generador del tributo; y (iv) el aspecto temporal en el que
tiene cabida el hecho generador y que permite hacer exigible el cumplimiento de
la obligación en cuestión.
En este orden de ideas, a diferencia de lo
que establece el artículo 338 Superior, las normas demandadas “nada disponen
en relación con el momento en el cual surge la obligación de pagar ese tributo,
ni dan indicación acerca de cuál es el ‘período fiscal’, aspecto este que, como
se indicó (…), incide directamente en las condiciones de exigibilidad de la
obligación sustancial de pago y de la forma de declarar.”
De hecho, dada “la deficiente
regulación del hecho generador de la transferencia del sector eléctrico”, mediante
el artículo 4 del Decreto 1933 de 1994 el Gobierno Nacional dispuso que dicha
transferencia debe efectuarse  dentro de los noventa (90) días siguientes al
mes que se liquida. Esta disposición pone de manifiesto que las normas acusadas
sugieren “una verdadera omisión del legislador que, por corresponder a uno
de los elementos esenciales de una obligación tributaria, no puede ser
subsanada mediante un simple decreto.”
Ahora bien, en principio, aunque a la luz
del artículo 338 de la Constitución las asambleas departamentales y los
concejos distritales y municipales pueden definir el aspecto temporal del hecho
generador y el período gravable de los tributos, lo cierto es que “no hay
norma alguna, relacionada con la transferencia del sector eléctrico, que
radique ese poder en cabeza de los municipios y distritos, a diferencia de lo
que ocurre con verdaderos tributos territoriales, tales como el impuesto
predial, el impuesto de industria y comercio y las estampillas, respecto de las
cuales el legislador ha permitido a las entidades territoriales el ejercicio del
poder tributario.”
3. Las normas demandadas vulneran el
artículo 338 de la Constitución Política, en tanto no establecen el
procedimiento para hacer efectiva la obligación tributaria que prevén.
Al respecto, en la sentencia C-733 de
2003, la Corte Constitucional señaló que las denominadas “obligaciones
formales” en materia tributaria, es decir, aquellas relacionadas con el
procedimiento que permiten el recaudo efectivo de los tributos, deben ser
impuestas por el legislador, en ejercicio de la competencia contenida en los
artículos 15, 150-12 y 338 de la Constitución.
Contrariamente a lo dispuesto en dichos
artículos constitucionales, en las normas acusadas no se previeron las
obligaciones formales relacionadas con la recaudación de los tributos fijados
en esas normas. En este sentido, se reitera que dado que tales tributos no son
del orden territorial, las obligaciones formales en comento no pueden ser
establecidas por los entes beneficiarios de su recaudación, ni por las
asambleas departamentales o los concejos distritales y municipales, en tanto
deben ser definidas exclusivamente por el Congreso de la República.
Por esta razón, “es claro que la
omisión que aquí se censura desconoce abiertamente los principios de legalidad
y de reserva de ley en materia tributaria. (…); basta con señalar, al
respecto, que desde la perspectiva de los principios que se acaba de hacer
referencia, resulta completamente insólito que sea el Gobierno Nacional,
mediante un decreto reglamentario carente de sustento legal, quien defina
aspectos esenciales de la relación jurídico-tributaria, como los siguientes: i.
Procedimientos para determinar cuáles son las entidades beneficiarias de la
transferencia del sector eléctrico correspondiente a una determinada planta de
generación. ii. Obligación de presentar autoliquidaciones y plazos para el
efecto (…). iii. Sanción por mora.
4. En virtud de lo expuesto, las normas
demandadas violan los artículos 3 y 113 de la Constitución Política porque al
no determinar en forma clara, precisa y completa el sujeto activo de la
obligación tributaria, ni realizar indicación alguna sobre la función recaudadora
y los parámetros propios de la competencia y la función tributaria “impiden
que lo atinente al ‘poder tributario’, como expresión de la soberanía, se
ejerza en los términos que dispone la propia Constitución.”  Además, porque
desconocen “la necesaria coordinación y armonía que debe obrar, en esta
materia, entre las ramas del poder público y, en particular, entre la Rama
Ejecutiva y la Rama Legislativa.”
Mediante escrito remitido a esta
Corporación el 8 de febrero de 2010, el ciudadano José Vicente Zapata Lugo presentó
escrito de coadyuvancia de la demanda. En este sentido, reiteró los argumentos
señalados anteriormente y, además, precisó que aunque en la sentencia C-495 de
1998 esta Corporación analizó la constitucionalidad de varios apartes del
artículo 45 de la Ley 99 de 1993, en el presente caso no se ha producido el
fenómeno de la cosa juzgada. Esto por cuanto en esa sentencia, la Corte se
pronunció sobre la constitucionalidad de los apartes del artículo en cuestión
que hacen referencia a la destinación específica de las trasferencias del
sector eléctrico, y no sobre los cargos formulados en esta oportunidad.
IV. INTERVENCIONES
1.  De entidades públicas
1.1.  Ministerio de Minas y Energía
El apoderado especial de este Ministerio, solicitó
a la Corte que se declare inhibida para decidir el presente proceso por
ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, declare la exequibilidad
de las normas demandadas.
Para fundamentar su solicitud, en primer
lugar, el apoderado del Ministerio manifestó que el actor no precisó “de
manera clara y concreta” los argumentos por los cuales las normas
demandadas infringen la Constitución. En segundo lugar, resaltó que, en
concordancia con la sentencia C-495 de 1998, las transferencias previstas en el
artículo 45 de la Ley 99 de 1993 “son contribuciones que tienen una
finalidad compensatoria para la explotación de recursos naturales renovables,
mediante los cuales las personas que hacen uso de los recursos naturales paguen
los costos que acarrean el mantenimiento o restauración del recurso o del
ambiente y por tal razón no son consideradas un impuesto.”
En tercer lugar, indicó que las
transferencias de que trata la Ley 99 de 1993, deben ser analizadas en
consonancia con el artículo 12 de la Ley 56 de 1981, en tanto las dos
disposiciones establecen instrumentos compensatorios para financiar la política
ambiental, estos son, “las tasas retributivas y compensatorias y las transferencias
del sector eléctrico.”
Sin embargo, el interviniente señaló que
aunque las transferencias del sector eléctrico tienen una finalidad
compensatoria y sólo pueden ser consideradas como “una contribución dentro
de la categorías del  tributo”, dado que están destinadas a los
municipios y a las corporaciones autónomas regionales, estas entidades “son
sujetos activos y beneficiarios” de dicha contribución. Al respecto,
destacó que las contribuciones en comento tienen por objetivo desarrollar obras
previstas en los planes de desarrollo municipales relacionadas con proyectos de
saneamiento básico y mejoramiento ambiental, así como implementar proyectos
regionales para la protección del medio ambiente.
Por último, afirmó que a diferencia de lo
manifestado por el demandante, de conformidad con el numeral 11 del artículo
189 de la Constitución Política y la sentencia C-228 de 1993 proferida por esta
Corporación, el Gobierno Nacional sí tiene potestad reglamentaria en materia
tributaria. De ahí que, en su criterio, el artículo 4 del Decreto 1933 de 1994
sí reglamenta válidamente el artículo 45 de la Ley 99 de 1993.
1.2.  Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial
El Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial, a través de apoderado, solicitó ante la Corte declarar
la constitucionalidad de las normas demandadas.
Para ello, reiteró que las transferencias
del sector eléctrico no son tributos en el sentido del artículo 338 de la
Constitución Política, en tanto, “deben entenderse como la contraprestación
que busca resarcir los daños, perjuicios o el deterioro que sufren algunas
entidades territoriales, por el uso del agua y los daños ambientales que
generan en el entorno, con ocasión de la ejecución de un proyecto de energía
eléctrica, (…).” Y que de conformidad con el numeral 11 del artículo 189 de
la Constitución Política, el artículo 4 del Decreto 1933 de 1994 sí reglamenta
válidamente el artículo 45 de la Ley 99 de 1993.
En este orden de ideas, el interviniente
destacó que de acuerdo con el concepto emitido el 6 de agosto de 2003 por la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, las transferencias de
que tratan los artículos demandados “no constituyen un impuesto de las
entidades territoriales. Se trata de contribuciones que tienen su razón de ser
en la necesidad de que quienes hacen uso de recursos naturales renovables, o
utilizan en su actividad económica recursos naturales no renovables, con
capacidad para afectar el medio ambiente, carguen con los costos que demanda el
mantenimiento o restauración del recurso o del ambiente.”
En este contexto, el interviniente
advirtió que a diferencia de lo sostenido por el demandante, (i) el Decreto
1933 de 1994 sí establece los sujetos pasivos de las transferencias en
cuestión, estos son, todas las empresas públicas y privadas propietarias de
plantas de generación de energía hidroeléctrica o termoeléctrica, cuya potencia
nominal instalada total sea superior a 10.000 Kw.; (ii) el artículo 45 de la
Ley 99 de 1993 sí señaló que tanto las corporaciones autónomas regionales y los
municipios son sujetos activos de los recursos provenientes de esas
transferencias; (iii) el hecho generador de las trasferencias del sector
eléctrico, según el artículo 2 del Decreto 1933 de 1994, “es la
participación en el mercado energético a través de las ventas brutas de
energía”; y (iv) de la lectura sistemática de los artículos 45 de la Ley 99
de 1993 y el Decreto 1933 de 1994, en concepto emitido en el año 2002 por la
Sala de Consulta y Servicio  del Consejo de Estado, sí existe claridad sobre
las obligaciones formales a las que están sujetas las transferencias del sector
eléctrico de que trata el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 54 de la
Ley 143 de 1994.
De otro lado, indicó que las normas
acusadas deben ser analizadas en consideración del artículo 360 de la
Constitución, como quiera que éste precisara que, en todo caso, la explotación
de un recurso natural no renovable causa a favor del Estado una
contraprestación económica a título de regalías o compensaciones. Así las
cosas, “tanto las regalías, como las compensaciones son contraprestaciones
de carácter patrimonial que deben cancelar los particulares por el hecho de
explotar los recursos naturales no renovables de propiedad del Estado.”
1.3. Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
El apoderado del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, solicitó ante la Corte declarar la constitucionalidad de las
normas demandadas.
En efecto, consideró que a diferencia del
criterio expuesto por el demandante, las normas acusadas no vulneran el
artículo 338 de la Constitución porque, en primer lugar, las corporaciones
autónomas regionales y los municipios son sujetos activos de los recursos
provenientes de la transferencia del sector eléctrico. En segundo lugar, que el
hecho generador de ese tributo es justamente la producción de energía eléctrica
y que la base gravable está constituida por “las ventas brutas de energía
por generación propia, de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque
señalara la comisión de regulación energética.”
Y, en tercer lugar, con relación a la
presunta indeterminación del período fiscal de la transferencia del sector
eléctrico, el interviniente concluyó: “estamos en presencia de un tributo de
causación inmediata en atención a lo dispuesto por los artículos demandados
según los cuales la misma se causa cada que se presente la venta o
autogeneración de energía. El momento de la exigibilidad de la obligación es un
asunto que pertenece a la órbita de la reglamentación sin que con ello implique
una alteración al principio de reserva de ley con el que están amparados los
tributos.”
2. De instituciones educativas
2.1. Colegio Mayor de Nuestra Señora
del Rosario.
El Decano de la Facultad de Jurisprudencia
del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, intervino en el
presente proceso con el fin de defender la constitucionalidad de las
expresiones demandadas.
Para el efecto, el interviniente precisó
que a diferencia de lo estimado por el demandante, los artículos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley
143 de 1994 no prevén la imposición de un tributo, razón por la cual las
disposiciones contenidas en el artículo 338 de la Constitución no son
aplicables a las normas demandadas.
En este sentido, señaló que de acuerdo con
el análisis de constitucionalidad de varios apartes del artículo 45 de la Ley
99 de 1993 realizado en la sentencia C-495 de 1998, a juicio de la Corte
Constitucional dicha Ley no determina cuál es la naturaleza jurídica de las
transferencias de recursos de las empresas generadoras de energía eléctrica allí
establecidas. Sin embargo, en este contexto, indicó que en concordancia con el
criterio de la Corte expuesto en esa sentencia, “Es indudable que dichas
rentas no constituyen un impuesto de las entidades territoriales. Se trata de
contribuciones que tienen su razón de ser en la necesidad de que quienes hacen
uso de recursos naturales no renovables, o utilizan en su actividad económica
recursos naturales no renovables, con capacidad para afectar el ambiente,
carguen con los costos que demanda el mantenimiento o restauración del recurso
o del ambiente.”
Así, el interviniente concluyó que en
consideración de la jurisprudencia constitucional, las transferencias en
comento previstas en los artículos demandados tienen una “finalidad
compensatoria” y, en esa medida, no están sujetas a las condiciones fijadas
en el artículo 338 Superior para los tributos. Además, sostuvo que “el
artículo 54 de la Ley 143 de 1994 amplía el campo de los sujetos del sector
eléctrico obligados a realizar tal compensación.”
3. De organizaciones profesionales,
sociales y académicas
3.1. Instituto Colombiano de Derecho
Tributario
El Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, solicitó ante la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de
las normas demandadas, con base en las siguientes razones: (i) el artículo 45
de la Ley 99 de 1993 si señaló que tanto las corporaciones autónomas regionales
y los municipios son sujetos activos de los recursos provenientes de esas
transferencias, es decir, estas entidades tienen la doble calidad de
beneficiarias y acreedoras de la transferencia del sector eléctrico; (ii) el
período fiscal de la transferencia del sector eléctrico puede ser regulado
válidamente mediante decreto reglamentario, como quiera que “dado que el
tributo contempla una base de liquidación relativamente simple, correspondiente
a las ventas brutas de energía en un caso y a las ‘ventas brutas’ calculadas en
función de la generación, en el otro, la definición de los períodos de
causación y del momento del pago sí podía ser dejada al reglamento.”; y (iii)
las obligaciones formales para la efectiva recaudación del tributo “no
están sujetas al estricto principio de legalidad contenido en el artículo 338
de la Constitución Política, de manera que por regla general, pueden ser
acogidas mediante reglamento.”
4. Intervenciones ciudadanas
4.1  Mediante escrito radicado en la
Secretaría de esta corporación el 8 de febrero de 2010, el ciudadano José
Vicente Zapata Lugo, intervino para coadyuvar las pretensiones de la demanda.
En este sentido señaló que las
transferencias del sector eléctrico reguladas en las normas cuestionadas,
tienen la naturaleza de contribuciones y por ende son tributos.
A partir de esta caracterización sostiene
que de la simple confrontación entre las disposiciones acusadas y las normas
constitucionales, en aquellas se regularon únicamente dos de los elementos
esenciales de la obligación tributaria, el sujeto activo y la base gravable. En
cuanto a la tarifa, se delegó, válidamente al tenor del inciso 2° del artículo
338 de la Carta, en la Comisión de Regulación de Energía, su determinación. “Pero
sobre los elementos restantes, y tal vez los más importantes [sujeto activo,
hecho generador y formalidades para el recaudo de la obligación tributaria],
las normas demandadas nada dijeron, o lo hicieron de manera imprecisa, dejando
vacíos que no se pueden suplir por analogía y que obligan necesariamente a su
declaratoria de inxequibilidad”.
Se trata de asuntos que debían ser
forzosamente definidos por el legislador en el acto de creación del tributo, y
que en todo caso no pueden ser establecidos por los Concejos Municipales, las
Asambleas Departamentales, o por los entes beneficiarios (Corporaciones
Autónomas Regionales), al no estar investidos de la potestad tributaria.
De este modo, a juicio del interviniente,
incurrió el órgano legislativo en graves vacíos que comportan vulneración de
los principios de legalidad y certeza tributaria, como quiera que la
imprecisión y falta de claridad en que incurrió el legislador  en los preceptos
impugnados, son insalvables en la medida en que no es posible llenarlos
acudiendo a alguno de los métodos de interpretación hermenéutica, ni tampoco
tales elementos no determinados, resultan determinables por remisión a otras
normas del ordenamiento jurídico.
4.2. Mediante escrito remitido a la Sala
Plena de esta Corporación el 8 de febrero de 2010, el ciudadano Rodrigo Escobar
Gil solicitó que las normas acusadas se declaren inexequibles.
Para sustentar su solicitud, en primer
lugar, el interviniente señaló que aunque en la sentencia C-495 de 1998 esta
Corporación analizó la constitucionalidad de varios apartes del artículo 45 de la
Ley 99 de 1993, en el presente caso no se ha producido el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional. Esto por cuanto, en esa sentencia, la Corte se pronunció
sobre la constitucionalidad de los apartes del artículo en cuestión que hacen
referencia a la destinación exclusiva que debía darse a las transferencias del
sector eléctrico, y no sobre los cargos expuestos en la demanda objeto de este
proceso. De hecho, en esa oportunidad, luego de analizar la exequibilidad del
artículo 45 de la Ley 99 de 1993 a la luz de los artículos 1, 287 y 359 de la
Constitución Política, la Corte declaró exequibles “las expresiones acusadas
del literal b) numeral 2, b) numeral 3 y parágrafo 1 del artículo 45 de la ley
99 de 1993.”
En segundo lugar, reiteró que la
transferencia de recursos del sector eléctrico consagrada en las normas
demandadas sí tiene naturaleza tributaria y, en consecuencia, dichas normas
están sujetas a lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política. En
efecto, en la sentencia C-495 de 1998, “la Corte Constitucional con meridiana
claridad señaló que la transferencia del sector eléctrico se trataba de un tributo,
particularmente de una contribución, como quiera que su
imposición deviene del poder de exacción del Estado y su destinación está
previamente definida a favor de la conservación del medio ambiente.” (Negrilla
del texto original).
En este contexto, resaltó que el criterio
jurisprudencial de la Corte Constitucional relativo a la naturaleza tributaria
de la transferencia de recursos del sector eléctrico ha sido acogido en varias
oportunidades por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y la
Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación. Particularmente,
destacó que en concordancia con los pronunciamientos de esas Salas, “existe
certeza sobre la naturaleza tributaria de la transferencia del sector eléctrico
consagrada en las normas demandadas, en atención a que dicha contribución es
fruto del poder de imperio que ejerce el Estado y se establece de forma
unilateral sin mediar la voluntad del contribuyente, por lo que su imposición
debe atender a los principios de legalidad y certeza tributaria que se derivan
del artículo 338 de la Carta Política.”
De otro lado, el interviniente advirtió
que el carácter compensatorio de la transferencia en cuestión no se contradice
con su naturaleza tributaria, como quiera que la adopción de tributos con
efectos compensatorios en materia ambiental ha sido reconocida por la doctrina
como una manera de corregir los efectos que una actividad económica determinada
produce sobre el medio ambiente. De ahí que, a su juicio, se pueda concluir que
la destinación específica de dicha transferencia no desvirtúe su carácter
fiscal.
Con fundamento en lo expuesto, el
ciudadano interviniente precisó que una vez definido el carácter tributario de
la transferencia del sector eléctrico, la constitucionalidad de los artículos
demandados debe ser analizada a la luz de los principios de legalidad y certeza
tributaria. En relación con estos principios, el interviniente señaló que hacen
referencia a la necesidad de que una ley previa señale claramente los elementos
propios de toda obligación tributaria, es decir, los sujetos activos y pasivos,
el hecho generador, la base gravable y la tarifa.
Dado lo anterior, el interviniente explicó
que, por ejemplo, en las sentencias C-488 de 2000 y C-121 de 2006, la Corte
Constitucional estableció que el quebrantamiento de los principios de legalidad
y certeza tributaria da lugar a la declaratoria de inexequibilidad “en los
casos en que se pretermita la definición clara y precisa de los elementos del
tributo y en aquellos en los que la descripción de tales elementos se haga de
forma ambigua o confusa, de manera que la falta de claridad resulte
insuperable, es decir, cuando no sea posible establecer el sentido y alcance de
las disposiciones, de conformidad con las reglas generales de hermenéutica
jurídica.” Además, indicó que en concordancia con lo expresado por la Corte
en la sentencia C-597 de 2000, el incumplimiento de los principios en comento
no puede ser subsanado a través de la expedición de decretos reglamentarios,
como quiera que la facultad de imponer tributos reside exclusivamente en los
órganos de representación popular.
Con base en los argumentos expuestos, el
interviniente consideró que los artículos demandados violan el artículo 338 de la
Carta Política porque aunque sí definen el sujeto pasivo del tributo (las
empresas generadoras de energía hidroeléctrica, las centrales térmicas, los
autogeneradores, las empresas que vendan excedentes de energía eléctrica y las
personas jurídicas privadas que entreguen o repartan entre sus socios la energía
eléctrica que ellas produzcan cuya potencia nominal instalada supere los 10.000
Kw.); la base gravable (“las ventas brutas de energía por generación propia
de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de
Regulación Energética”; y para el caso del artículo 54 de la Ley 143 de
1994, “la generación propia multiplicada por las tarifas que señale la
Comisión de Regulación de Energía y Gas para el efecto);  y la tarifa del
gravamen (“el 6% de la base gravable para el caso de energía hidroeléctrica
y el 4% de la base gravable para el caso de la energía térmica.); regulan parcialmente
el hecho generador y omiten absolutamente la definición del sujeto
activo de la obligación tributaria y de las obligaciones formales para su
recaudo efectivo.
En este orden de ideas, el ciudadano
interviniente advirtió que ante la dificultad de definir el sujeto activo de
las obligaciones tributarias, en la sentencia C-987 de 1999 la Corte
Constitucional desarrolló un criterio jurisprudencial que distingue tres
nociones de sujeto activo: (i) la autoridad que tiene la facultad de crear y
regular un determinado impuesto; (ii) el acreedor concreto de la suma
pecuniaria que tiene la facultad de exigir esa prestación; y (iii) el
beneficiario del tributo que es la entidad que puede disponer de los recursos.
Así, sobre este aspecto, el interviniente concluyó que los artículos demandados
violan el artículo 338 Superior, en tanto en ellas “únicamente se determinan
los beneficiarios del tributo, quienes por definición carecen de facultades de
cobro, recaudo, administración y fiscalización de los recursos que se obtienen
por virtud de la transferencia del sector eléctrico.”
Ahora bien, con relación a la omisión
sobre la determinación del hecho generador de la transferencia del sector
eléctrico, a juicio del interviniente se advirtió que las normas
acusadas “no satisface[n] el elemento temporal toda
vez que no se define el momento en el
cual surge la obligación de pagar el tributo ni se refiere cuál es el período
fiscal en que se causa el gravamen bajo estudio,”. En este sentido, señaló que la regulación establecida
en el artículo 4 del Decreto 1933 de 1994 sobre este punto transgrede el
principio de legalidad en materia tributaria, pues “la rama ejecutiva del
poder público carece del poder tributario para definir los elementos esenciales
de los tributos, facultad que únicamente le compete a los órganos de
representación popular.”
Sobre las obligaciones formales para el
recaudo efectivo de la transferencia del sector eléctrico, el interviniente
precisó que acuerdo con la sentencia C-733 de 2003 de la Corte Constitucional,
los aspectos formales y sustanciales de las obligaciones tributarias deben ser
fijados por el legislador, sin que sea posible delegar tal competencia a las
autoridades administrativas. Además, afirmó que en sentir de la Corte
Constitucional (sentencia C-1714 de 2000), las obligaciones formales apuntan a
la realización del principio de eficiencia, entendido éste en dos dimensiones:
la verificación del beneficio económico que se genera en los ingresos del
Estado a partir de su exigibilidad y la medición sobre la idoneidad de los
medios utilizados para asegurar el cobro del tributo.
En atención a lo anterior, el interviniente
concluyó: “la omisión en la definición de los elementos formales de la
relación jurídico-tributaria vicia de inconstitucionalidad las normas
censuradas, sin que tal defecto pueda ser reparado por las autoridades
administrativas a través de decretos reglamentarios.”
4.3. En escrito dirigido a esta
Corporación el 8 de febrero de 2010, los ciudadanos Mauricio Dávila Bravo y
Ramón Leal Leal, solicitaron la declaratoria de exequibilidad de las normas
acusadas.
Para el efecto, reiteraron los argumentos expuestos
por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en el sentido
de afirmar que a diferencia de lo sostenido por el demandante: (i) las
transferencias del sector eléctrico no son tributos de acuerdo con lo dispuesto
en el artículo 338 de la Constitución Política; (ii) las normas demandadas
establecen que las corporaciones autónomas regionales y los municipios son
sujetos activos de los recursos provenientes de esas transferencias; y (iii) de
conformidad con el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, el
artículo 4 del Decreto 1933 de 1994,sí reglamenta válidamente el artículo 45 de
la Ley 99 de 1993.
Adicionalmente, precisaron que las
obligaciones formales para el recaudo efectivo de la transferencia del sector
eléctrico, de manera general, se encuentran fijadas en el Estatuto Tributario.
5. Intervenciones extemporáneas
Vencido el término de fijación en lista el
8 de febrero de 2010 para intervenciones dentro del presente trámite,
presentaron escritos ante esta Corte la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y la
Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia. En este sentido, dichos
escritos no serán tenidos en cuenta para analizar la exequibilidad de las
normas demandadas.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En criterio del Procurador General de la
Nación las normas demandadas son exequibles, en atención a los siguientes
argumentos:
Mediante sentencia C-495 de 1998, la Corte
Constitucional estimó que las transferencias del sector eléctrico son contribuciones
“que tienen su razón de ser en la necesidad de que quienes hacen uso de
recursos naturales renovables, o utilizan en su actividad económica recursos
naturales no renovables, con capacidad para afectar el ambiente, carguen con
los costos que demanda el mantenimiento o restauración de recurso o del
ambiente.”
Dada esta definición, el Ministerio
Público sostiene que contrariamente a lo afirmado por el demandante, las normas
acusadas sí establecen el sujeto activo de la obligación tributaria. De hecho,
el Procurador concluyó: “los acreedores de las sumas de dinero en que se
concreta la contribución, y quienes tienen la facultad de exigir y cobrar esa
prestación, lo mismo que los beneficiarios del tributo, esto es, las entidades
que pueden disponer de esos recursos, están señalados claramente por el
artículo 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994, y son las
Corporaciones Autónomas regionales, lo mismo que los municipios y distritos
señalados en las citadas disposiciones.”
Al respecto, el Ente Fiscal llamó la
atención sobre el numeral 13 del artículo 31 y el artículo 66 de la Ley 99 de
1993 según los cuales, las Corporaciones Autónomas Regionales, los distritos y
los municipios tienen, entre otras, las funciones de recaudar las
contribuciones por concepto del uso y aprovechamiento de los recursos naturales
no renovables, así como de fijar su monto en el territorio de su jurisdicción.
Sobre el particular, el Ministerio Público llegó a la siguiente conclusión: “una
interpretación sistemática de los artículos 31, numeral 13, 45 y 66 de la Ley
99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994 permiten determinar con precisión los
sujetos activos del tributo.”
En relación con la presunta
indeterminación del hecho generador de la obligación tributaria en cuestión, en
criterio de la Vista Fiscal, este cargo no debe prosperar toda vez que de conformidad
con el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 54 de la Ley 143 de 1994,
las ventas brutas por generación propia constituyen dicho hecho. Sin embargo,
explicó: “lo que el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 no regula, como sí lo
hace el artículo 54 de la Ley 143 de 1994, es lo relativo a la liquidación de
los valores que se deben transferir a las Corporaciones Autónomas Regionales,
Municipios y Distritos, ni la época en que debe efectuarse la transferencia (el
pago), aspectos [que] a la luz de lo dispuesto en el artículo 338
superior no están gobernados por el principio de legalidad de los tributos,
razón por la que pueden ser determinados por la autoridad administrativa
mediante reglamento, tal como lo hizo [el Gobierno Nacional] a través del
Decreto 1933 de 1994.”
Ahora bien, sobre el cargo relativo a la
violación del artículo 338 de la Constitución como consecuencia de la
indeterminación de las obligaciones formales para hacer efectivo el recaudo de
la obligación tributaria sustancial contenida en los artículos demandados, el
Ministerio Público señaló que, a su juicio, el artículo 4 del Decreto 1933 de
1994 sí reglamenta válidamente dichas obligaciones formales.
En virtud de los argumentos expuestos, el
Procurador General de la Nación advirtió: “habiendo establecido el
Ministerio Público que las disposiciones acusadas no vulneran el artículo 338
superior, y que en sentir del actor la violación de los artículos 3 y 113 de la
Carta Política, por los mandatos censurados, era una consecuencia del
desconocimiento de primera norma citada, hay que concluir que las normas
demandadas tampoco riñen con dichos preceptos.”
De otro lado, la Vista Fiscal precisó que
la transferencia del sector eléctrico permite el cumplimiento de importantes
principios constitucionales: la protección del medio ambiente; la
planificación, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales; y el
desarrollo sostenible. De modo que, al declararse la inconstitucionalidad de
las normas demandadas, “la falta de los recursos económicos provenientes de
las transferencias del sector eléctrico serían de mucha entidad frente a la
preocupación del medio ambiente y concretamente de los recursos naturales que
son usados por los sujetos pasivos de las contribuciones previstas en las
normas acusadas”.
Así las cosas, finalmente el Procurador
General de la Nación afirmó: “No sería razonable ni proporcionado declarar
inexequibles disposiciones como las acusadas, que claramente consagran los
elementos esenciales del tributo, porque a juicio del demandante no regularon
aspectos que a la luz de lo dispuesto en el artículo 338 de la Carta Política
pueden ser determinados por la autoridad administrativa a través de un
reglamento,”.
VI. FUNDAMENTOS
DE LA DECISIÓN
1.
Competencia de la Corte
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues
la disposición acusada forma parte de una Ley de la República, en este caso, de
las Leyes 99 de 1993 y 143 de 1994.
2.
Cuestión preliminar. Inexistencia de cosa juzgada constitucional.
2.1. Tal como lo pusieron de presente algunos de los
intervinientes, la Corte Constitucional profirió la sentencia C-495 de 1998,
mediante la cual se pronunció sobre la exequibilidad de algunos apartes del
artículo 45 de la Ley 99 de 1993. Concretamente, respecto de aquellos que le
otorgaban una destinación específica  a las transferencias del sector
eléctrico.
A juicio del actor, los segmentos normativos contra
los cuales se dirigió la acusación vulneraban los artículos 1º, 287 y 359 de la
Constitución Política. Construyó el concepto de la violación bajo la
consideración de que  se trataba de una regulación normativa que establecía una
destinación específica de rentas propias de las entidades territoriales, con lo
cual se desconocía el principio de la autonomía fiscal de dichas entidades,
según el cual éstas pueden determinar la forma como dichas rentas deben ser
invertidas, según lo demande la satisfacción de los intereses regionales y
locales.
La Corte, limitó el pronunciamiento a los segmentos
impugnados y  consideró que “Dado que la contribución tiene una finalidad
compensatoria, es constitucional que sus recursos se destinen a los proyectos
de saneamiento básico y mejoramiento ambiental. Pero además dicha contribución
tiene un respaldo constitucional adicional, en la medida en que todo lo
concerniente a la defensa y protección del ambiente es asunto que concierne a
los intereses nacionales en los cuales la intervención del legislador está
autorizada”.
De conformidad con los anteriores argumentos, esta
Corporación declaró exequibles “las expresiones acusadas del literal b)
numeral 2, b) del numeral 3 y parágrafo primero del art. 45 de la Ley 99 de
1993.
2.2. La demanda que dio origen al presente juicio de constitucionalidad,
se dirige contra la totalidad del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, del cual
forman parte los segmentos acusados, y declarados exequibles, en la sentencia
C-495 de 1998. No obstante los cargos son distintos, como quiera que el
reproche se fundamenta ahora en que la transferencia del sector eléctrico
constituye un tributo [no necesariamente un impuesto], lo cual obligaba al
legislador a establecer todos los elementos que lo integran: sujeto activo,
sujeto pasivo, hecho generador, base gravable, tarifa y formalidades para el
recaudo de la obligación tributaria, a fin de honrar el principio de legalidad
del tributo establecido en el artículo 338, y por esa vía los artículo 3° y 113
de la Constitución. En criterio del demandante, el legislador al configurar
los  artículos 45 de la Ley 99/93 y 54 de la Ley 143/94, incurrió en omisiones
referidas al sujeto activo encargado de recaudar el tributo, la temporalidad
del hecho generador y las formalidades para el recaudo, aspectos que
conducirían a una declaratoria de inexequibilidad integral de los preceptos
acusados.
2.3. Como reiteradamente lo ha indicado esta Corporación[1], la regla general es que las providencias de la Corte
Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada absoluta. Sin embargo, comoquiera
que corresponde a esta Corporación fijar los efectos de sus propias decisiones,
es factible que explícita o implícitamente se limiten los alcances de las
mismas[2]. En la sentencia C-495 de 1998 si bien en la parte
resolutiva la Corte no restringió explícitamente su alcance a los cargos
analizados,  implícitamente sí se configuró una cosa juzgada relativa, toda vez
que en la parte considerativa  restringió el análisis del cotejo de la
disposición acusada a ciertas normas de la  Constitución. De esta manera,
resulta factible que posteriormente vuelva a recaer el análisis de
constitucionalidad sobre la misma norma, en relación con otras disposiciones
constitucionales o respecto de aspectos de las mismas normas superiores, no
considerados previamente por la Corte Constitucional.
2.4. Toda vez que en el presente proceso de
constitucionalidad el problema jurídico que se propone dista sustancialmente
del analizado por la Corte Constitucional en la sentencia C-495 de 1998, e
incluso, que las normas constitucionales que se consideran transgredidas son
otras, es claro que se presenta el fenómeno de la cosa juzgada relativa
implícita que opera aunque en la parte resolutiva no se indique dicha
limitación, “cuando quiera que la Corte, al estudiar la norma demandada, se
ha limitado a cotejarla frente a algunas normas constitucionales, sin extender
el examen a la totalidad de la Constitución o de las normas que integran
parámetros de constitucionalidad, igualmente opera cuando la Corte evalúa un
único aspecto de su constitucionalidad; así sostuvo que se presenta cuando: ¨el
análisis de la Corte está claramente referido sólo a una norma de la
Constitución o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia
a otros que pueden ser relevantes para definir si la Carta Política fue
respetada o vulnerada¨”[3]
Por consiguiente, en virtud de la existencia de una
cosa juzgada relativa implícita, la Corte mantiene la competencia para
pronunciarse sobre el cargo específico formulado en la demanda presentada por
el ciudadano Ospina Acosta.
3.   Problema jurídico planteado.
El
demandante considera que los preceptos acusados vulneran los principios de
legalidad y reserva de ley en materia fiscal, contemplados en el artículo 338
de la Constitución, por haber omitido la indicación clara y precisa del sujeto
activo de la obligación tributaria, el hecho generador, el aspecto temporal
para la exigibilidad del tributo, así como el procedimiento para el recaudo de
la obligación. Dos de las intervenciones ciudadanas coadyuvan esta postura.
Algunos de los intervinientes, por su
parte, estiman que las transferencias del
sector eléctrico no son tributos en el sentido del artículo 338 de la
Constitución Política, en tanto que deben entenderse como la contraprestación
que busca resarcir el perjuicio o deterioro que sufren algunas entidades
territoriales, por el uso del agua y los daños ambientales que ocasionan en el
entorno la ejecución de un proyecto de generación de energía eléctrica. De otra
parte, de conformidad con el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución
Política, el artículo 4° del Decreto 1933 de 1994, sí reglamenta válidamente el
artículo 45 de la Ley 99 de 1993.
Otros
en cambio, opinan que la contribución establecida en las normas acusadas tiene
la naturaleza de tributo, pero no encuentran vulneración al principio de
legalidad y certeza tributaria previsto en el artículo 338 de la Carta, toda
vez que no existe indeterminación del sujeto activo, como tampoco del aspecto
temporal del hecho generador del tributo, ni vacío sobre las obligaciones
formales y el procedimiento para hacer efectiva la obligación tributaria
sustancial. En cuanto a lo primero, porque la estructura de la norma, en lugar
de uno, contempla varios sujetos activos que comparten un mismo tributo. En lo
que hace a los otros dos aspectos, estiman que se trata de materias que pueden
ser acogidas mediante reglamento. Esta posición es compartida por el Procurador
General de la Nación.
Presentado
así el debate que la demanda y las intervenciones suscitan, corresponde a la
Corte definir si el modo como el legislador reguló las transferencias al sector
eléctrico, en los artículos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994,
vulnera el principio de legalidad y certeza tributaria previsto en el artículo
338 de la Constitución, y por esa vía los artículos 3° y 113 de la Carta.
Previamente al
estudio del cargo de inconstitucionalidad formulado, la Corte se referirá a las
siguientes materias: (i) La naturaleza jurídica de las transferencias
del sector eléctrico consagradas en los artículos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54
de la Ley 143 de 1994; (ii) El alcance le principio de legalidad y
certeza tributaria; (iii) El principio de reserva de ley en materia
fiscal; (iv) En ese marco se pronunciará sobre los cargos de la demanda.
4.  La naturaleza jurídica
de las transferencias al sector eléctrico
Comoquiera que algunos de los intervinientes defienden
la norma con fundamento en que las transferencias del sector eléctrico no
constituyen un tributo y por ende no están sometidas al principio de legalidad
previsto en el artículo 338 de la Carta, en tanto que el demandante y quienes
coadyuvan su postura, sostienen que dichos ingresos revisten tal naturaleza y
por consiguiente su creación debe estar rodeada de los requisitos que el mencionado
precepto superior establece en materia impositiva, procede la Sala a examinar
la naturaleza jurídica de los recursos a que se refieren las disposiciones
demandadas.
Al revisar la constitucionalidad del artículo 45 de la
Ley 99 de 1993, frente a censuras distintas a las que enfrenta la Corte en esta
oportunidad, la corporación indicó:
“El art. 45 de dicha ley estableció a cargo de las
empresas generadoras de energía hidroeléctrica y energía térmica, cuya potencia
nominal instalada supere los 10.000 kilovatios, transferir un porcentaje
determinado de las ventas brutas de energía por generación propia, de acuerdo
con la tarifa que para ventas en bloque  señale la Comisión de Regulación de
Energía, con destino a las corporaciones autónomas regionales con jurisdicción
en la zona donde se encuentre ubicada en la cuenca hidrográfica y el embalse y
a los municipios localizados en éstas mismas áreas.
Los recursos con destino a los municipios sólo pueden
ser utilizados por éstos en las obras previstas en el plan de desarrollo
municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento
ambiental. La acusación se contrae a los segmentos destacados por la demandante
que aluden a la destinación de dichos recursos.
No determina la ley cual es la naturaleza jurídica de
la mencionada transferencia. Por lo tanto, es necesario desentrañar ésta con el
fin de examinar si la destinación se ajusta a la Constitución.
Es indudable que dichas rentas no constituyen un
impuesto de las entidades territoriales. Se trata de contribuciones que tienen
su razón de ser en la necesidad de que quienes hacen uso de recursos naturales
renovables, o utilizan en su actividad económica recursos naturales no
renovables, con capacidad para afectar el ambiente, carguen con los costos que
demanda el mantenimiento o restauración del recurso o del ambiente. Dichas
contribuciones tienen fundamento en las diferentes normas de la Constitución
que regulan el sistema ambiental.
Dado que la contribución tiene una finalidad
compensatoria, es constitucional que sus recursos se destinen a los proyectos
de saneamiento básico y mejoramiento ambiental. Pero además dicha contribución
tiene un respaldo constitucional adicional, en la medida en que todo lo concerniente
a la defensa y protección del ambiente es asunto que concierne a los intereses
nacionales en los cuales la intervención del legislador esta autorizada”[4].
De modo que para la Corte, si bien las transferencias
del sector eléctrico no constituyen en sentido técnico un impuesto de las
entidades territoriales, su naturaleza jurídica es la de una contribución que
tiene una destinación  específica consistente en mantener o restaurar el medio
ambiente afectado por quienes utilizan en su actividad económica  recursos
naturales renovables o no renovables.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación[5]
los tributos  han sido reconocidos como aquellas prestaciones que se
establecen por el Estado en virtud de la ley, en ejercicio de su poder de imperio,
destinados a contribuir con el financiamiento de sus gastos e inversiones en
desarrollo de los conceptos de justicia, solidaridad y equidad (C.P. arts.
95-9, 150-12, 338, 345 y 363)[6]. En el actual sistema
fiscal  colombiano, esta Corporación ha señalado que es posible identificar la
existencia de por lo menos tres clases de tributos, a saber: Los impuestos, las
tasas y las contribuciones[7]. Estos aun cuando son
fruto del desenvolvimiento de la potestad impositiva del Estado tienen
características propias que los diferencian[8].
En cuanto a la categoría de las contribuciones ha indicado que las
fiscales se distinguen de las denominadas contribuciones parafiscales
(C.P. arts. 150-12 y 338), las cuales se encuentran definidas en el artículo 29
del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, en los siguientes términos: “Son
contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter
obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o
económico y se utilizan para beneficio del propio sector (…)” (Ley 179 de 1994,
art. 12, Ley 225 de 1995, art. 2°)”.
Las transferencias del sector eléctrico responden a
esta tipología, como quiera que su imposición deviene del poder de exacción del
Estado, afecta a un determinado sector económico - las empresas generadoras de
energía - y su destinación está previamente definida a favor de la preservación
del medio ambiente. Dada su naturaleza tributaria, las normas que las crean
están sujetas a las previsiones del artículo 338 de la Constitución Política.
El
criterio jurisprudencial establecido por esta corporación en torno a la
naturaleza tributaria de la transferencia de recursos del sector eléctrico, ha
sido acogido en varias oportunidades por la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado, así como por la Sala de lo Contencioso Administrativo de
la misma corporación[9]. Al respecto, esta última
señaló:
“En sentencia C-495 de 1998 la Corte precisó que la
transferencia del sector eléctrico es una contribución creada con el fin de que quienes hagan uso de los
recursos naturales renovables, o utilicen en su actividad económica recursos
naturales no renovables, con capacidad para afectar el ambiente, asuman los
costos que demandan el mantenimiento o restauración del recurso o del ambiente.
En consecuencia, por tener una finalidad compensatoria, es constitucional que
los recursos de las transferencias se destinen a proyectos de saneamiento
básico y mejoramiento ambiental, pues, además, todo lo atinente a la defensa y
protección del ambiente es de interés nacional, por lo que está autorizada la
intervención del legislador”[10].
En
conclusión, de conformidad con anterior pronunciamiento de esta Corporación,
acogido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, existe certeza sobre la
naturaleza tributaria de la transferencia del sector eléctrico prevista en las
normas demandadas, en atención a que dicha contribución es fruto del poder de
imperio que ejerce el Estado y se establece de forma unilateral sin que medie
para ello la voluntad del contribuyente, por lo que su imposición debe atender
a los principios de legalidad y certeza tributaria que se derivan del artículo
338 de la Carta Política, a los que se referirá la Sala a continuación.
5. El principio de legalidad y certeza tributaria
5.1. El artículo 338 de la Constitución Política
desarrolla el postulado de que no existe impuesto sin representación.
Este precepto superior es así una expresión de los principios de representación
popular y democrático representativo en el ámbito tributario, comoquiera que establece
una restricción expresa, en el sentido que, salvo los casos específicos de
potestad impositiva del Gobierno en los estados de excepción, solo los
organismos de representación popular podrán imponer tributos[11].
De este modo, la norma constitucional, además de
enunciar el principio de reserva legal en materia fiscal, objeto de posterior
desarrollo, consagra el de legalidad tributaria que preside la creación de los
gravámenes. En este sentido estipula que “la ley, las ordenanzas y los
acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y
bases gravables, y las tarifas de los impuestos”. Solo excepcionalmente,
respecto de la tarifa de las tasas y contribuciones, este mismo artículo de la
Carta autoriza que la competencia para fijarla sea atribuida a otras autoridades,
siempre que en la ley, la ordenanza o el acuerdo respectivo, se fije el sistema
y el método para determinarla.
5.2. Del principio de legalidad tributaria se deriva
el de certeza del tributo, conforme al cual no basta con que sean los órganos
colegiados de representación popular los que fijen directamente los elementos
del tributo, sino que es necesario que al hacerlo determinen con suficiente claridad
y precisión todos y cada uno de esos componentes esenciales. Esta
exigencia  adquiere relevancia a la hora de dar aplicación y cumplimiento a las
disposiciones que fijan los gravámenes, pues su inobservancia puede dar lugar a
diversas situaciones nocivas para la disciplina tributaria como son la
generación de inseguridad jurídica; propiciar los abusos impositivos de los
gobernantes[12]; o el fomento de
la evasión “pues los contribuyentes obligados a pagar los impuestos no
podrían hacerlo, lo que repercute gravemente en las finanzas públicas y, por
ende, en el cumplimiento de los fines del Estado”[13].
5.3. Según la jurisprudencia constitucional, el
principio de certeza tributaria se vulnera no solamente con la omisión en la
determinación de los elementos esenciales del tributo, sino también cuando en
su definición se acude a expresiones ambiguas o confusas. No obstante, ha
precisado esta corporación, que en tales eventos, la declaratoria de
inexequibilidad solo es posible cuando la falta de claridad sea insuperable, es
decir, cuando no sea posible establecer el sentido y alcance de las
disposiciones, de conformidad con las reglas generales de hermenéutica
jurídica.[14] Sobre las dificultades
interpretativas que pueden dar lugar a la declaración de inexequibilidad de las
normas tributarias por falta de claridad de las mismas, la Corte puntualizó:
“Las leyes tributarias, como cualesquiera otras, pueden
suscitar variados problemas interpretativos en el momento de su ejecución y
aplicación, lo cual no puede de suyo acarrear su inexequibilidad. Sin embargo,
si éstos se tornan irresolubles, por la oscuridad invencible del texto legal
que no hace posible encontrar una interpretación razonable sobre cuáles puedan
en definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que
los mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma vulnera la
Constitución. Toda persona está
obligada a pagar los tributos que la ley le imponga, pero la ley no puede
exigirlos si ella no atina a decir - en general - quién lo debe hacer y por
qué.”[15]
5.4. La Corte ha explicado, sin embargo, que la
certeza del tributo no se opone al carácter general y abstracto de la norma que
lo regula. Si bien, los principios de legalidad y certeza del tributo exigen
que la ley, las ordenanzas y los acuerdos fijen directa y claramente los
elementos del gravamen, ello no se opone a la naturaleza general y abstracta de
las normas tributarias, a las cuales les compete definir con ese carácter,
tales elementos. De modo que, no es necesario describir ni particularizar todos
los supuestos de hecho que hipotéticamente podrían caer bajo el señalamiento
general de las disposiciones.
En este sentido ha hecho las siguientes
consideraciones:
“La ley por naturaleza prescribe en forma genérica, y
ello es precisamente definir, distinto a describir, por cuanto la definición,
propiamente hablando, es una proposición de validez genérica, apta para ser
referida a las circunstancias  específicas, y no generales, por la función ejecutiva, que también representa la
voluntad general, pero en una atribución no declarativa, sino de cumplimiento y
realización del orden legal. Como se observa, la ley no agota toda la
posibilidad jurídica sino que es el fundamento del proceso en el cual,
obviamente, está la función ejecutiva, la que gira en torno a ley, ya que
requiere autorización legal previa para actuar.”[16]
Ha indicado, así mismo la jurisprudencia, que no
siempre resulta exigible que la determinación de los elementos del tributo sea
expresa, y que no se presenta trasgresión del principio de legalidad tributaria
cuando uno de los elementos de la obligación no está determinado en la ley,
pero es determinable a partir de ella, como quiera que  “(…) No toda
ambigüedad en la ley que crea un tributo o toda dificultad en su interpretación
conduce a la inconstitucionalidad de la misma, porque para ello es necesario
que el alcance de la ley no pueda ser determinado de acuerdo con las reglas
generales de interpretación de la ley”[17].
5.5. En conclusión, de las anteriores referencias
jurisprudenciales relativas a los principios de legalidad y certeza de la
obligación tributaria, se extraen los siguientes aspectos, que, a juicio de la
Corte, resultan relevantes para la
definición del problema jurídico que plantea la presente demanda: (i)
son los órganos de representación popular quienes directamente deben señalar
los sujetos activo y pasivo, el hecho y la base gravable y la tarifa de las
obligaciones tributarias, pues esta exigencia emana de lo prescrito por el
artículo 338 de la Constitución; (ii) al establecer los elementos del
tributo, es necesario que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen con
suficiente claridad y precisión todos y cada uno de los elementos
esenciales del mismo; (iii) sólo cuando la falta de claridad sea
insuperable, se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los
elementos de la obligación tributaria; (iv) el requisito de precisión y
claridad las normas que señalan los elementos de la obligación tributaria no se
opone al carácter general  de dichas normas; (v) no se violan los
principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del
mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a
partir de ella.
6. El principio de reserva de ley en materia
tributaria.
6.1.
Del principio de legalidad tributaria propio del Estado de Derecho, se deriva
así mismo el postulado conforme al cual sólo la ley puede imponer gravámenes,
limitaciones o restricciones a las personas. Ello quiere decir que, sin
perjuicio de las especiales facultades de regulación que la Constitución o la
ley asignen a determinados órganos del Estado, el reglamento no puede ser
fuente autónoma de obligaciones, restricciones o gravámenes para las personas.[18]
Los
artículos 114 y 150 numerales 1 y 2 de la Constitución contemplan la denominada
cláusula general de competencia para el legislador, conforme a la cual,
por un lado “...el órgano que tiene la potestad
genérica de desarrollar la Constitución  y expedir las reglas de derecho es el
Congreso...”[19], y, por otro, “... el desarrollo de la potestad
reglamentaria por el Gobierno exige que la ley haya previamente configurado una
regulación básica o materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno
puede ejercer la función de reglamentar la ley con miras a su debida
aplicación, que es de naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la
ley ...”[20].
6.2. La Corte ha distinguido esa competencia general
del legislador para desarrollar primariamente las materias cuya regulación no
haya sido atribuida por la Constitución a otra autoridad, de la llamada reserva
de ley, “que es una institución jurídica conforme a la cual, por disposición
de la propia Constitución, corresponde exclusivamente al legislador el
desarrollo de determinadas materias”[21]. (…) “De esta
manera el principio de legalidad general, que se expresa en el sistema de
articulación de fuentes formales del derecho contenido en la Constitución, ha
sido concretado por la propia Carta, mediante el establecimiento de específicas
reservas de ley en determinadas materias”[22].
Las dos manifestaciones del principio de
legalidad a las que se ha hecho referencia, la general u ordinaria y la
derivada de las específicas reservas de ley, comportan consecuencias diferentes
desde la perspectiva de la articulación de fuentes.
Sobre esta diferencia en la articulación de fuentes la
Corte ha expresado que la existencia de la cláusula general de competencia del
legislador, “... no significa que la ley deba obligatoriamente agotar toda
la materia, pues una cosa es que determinada materia corresponda primariamente
al Legislador, en virtud de la cláusula general de competencia, y otra que se
trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato específico de la Carta.
En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente la materia,
pues puede delimitar el tema y permitir su concreción por medio de reglamentos
administrativos. En cambio, si se trata de una materia que tiene reserva
legal, entonces corresponde exclusivamente al Legislador desarrollarla, pues la
reserva de ley ¨es una institución jurídica, de raigambre constitucional, que
protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas
materias que el constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley¨”[23].
(Destacó la Sala).
De esta manera, “será diferente la
articulación de fuentes según que, en cada caso concreto, el asunto se
desenvuelva en la órbita del principio ordinario de legalidad o esté sujeto a
una de las específicas reservas de ley previstas en la Constitución, y dentro
de éstas será necesario precisar el nivel de exigencia de la reserva, que es
cambiante según la naturaleza de la materia y la forma como la propia
Constitución haya previsto la reserva”[24]
6.3. En materia tributaria existe una reserva
especial de ley prevista en los artículos 150-12 y 338 de la Constitución. De
conformidad con el primero, corresponde al Congreso, mediante una ley “establecer
contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los
casos y bajo las condiciones que establezca la ley”. Para ese efecto, se ha
excluido la posibilidad de legislación delegada, por cuanto de acuerdo con el
artículo 150.10 de la Carta las facultades extraordinarias legislativas no
pueden conferirse para decretar impuestos. En el artículo 338 Superior, a su
vez, se materializa el principio de predeterminación del tributo, “según el
cual una lex previa y certa debe señalar los elementos esenciales de la
obligación fiscal”[25], es decir, el sujeto
activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa. La
definición de tales elementos, ha dicho la Corte, está sujeta al rigor del
principio de legalidad que exige que la misma se realice de manera clara e
inequívoca.
6.4.
En lo que concierne a los deberes y obligaciones formales en la tributación[26],
la Corte ha destacado que “no basta con la simple consagración de la
obligación tributaria material, sino que es menester hacerla efectiva a fin de
que se traduzca en un ingreso líquido para las arcas públicas. Por tal razón,
para el cumplimiento de la obligación fiscal material el legislador ha previsto
que las obligaciones tributarias formales señaladas en la ley o el
reglamento han de ser cumplidas por los responsables directos del pago del
tributo, o lo contribuyentes”[27]. (Se destaca).
La
Corte ha reconocido así mismo que el ejercicio de la potestad impositiva
asignada al órgano legislativo no se agota con el establecimiento de normas
jurídicas objetivas que crean tributos y posibilitan su cobro a los sujetos
obligados, sino que comporta así mismo, la facultad de establecer
obligaciones formales en cabeza de  los contribuyentes o responsables directos
del pago del tributo, a fin de que el gravamen legalmente creado se transforme
en tributo fiscalmente percibido[28].
En
torno a la amplitud de la autonomía legislativa para la regulación sustantiva
del tributo, y aún de los deberes formales en la tributación, la Corte ha
expresado:
“(…) La atribución de legislar en materia tributaria,
principalmente encomendada al Congreso de la República, es lo bastante amplia y
discrecional como para permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen
atendiendo a una política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo
su propia evaluación. Sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores
conveniencias de la economía y de la actividad estatal.
“Así, mientras las normas que al respecto establezca
no se opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse como principio
el de la autonomía legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos tasas
y contribuciones nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo
de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables
y las formas de cobro y recaudo.”[29] (Se destaca).
No obstante, cabe reiterar que,  “[E]l hecho de que
sea una facultad restrictiva del Congreso lo referente a la obligación
tributaria, no implica que el Presidente de la República no pueda ejercer su
potestad reglamentaria, la cual no sólo es legítima, sino necesaria para
ajustar a las circunstancia reales de la Nación, las disposiciones generales
impuestas por el legislador. La potestad reglamentaria en materia tributaria,
al ser una potencialidad no contradice la naturaleza de la rama ejecutiva del
poder público, porque la función es la de reglamentar, como acto administrativo
que hace real el enunciado abstracto de la ley. Si el legislador hace la ley,
el ejecutivo tiene el derecho-deber de encauzarla hacia la operatividad
efectiva en el plano de lo real. Ejercer esa potestad no implica que el
gobierno esté legislando, pues el hecho de reglamentar una ley no equivale a
legislar”[30].
6.5.
No se puede perder de vista, sin embargo,  que de conformidad con el principio
de legalidad en sentido general “no puede el reglamento ser fuente autónoma
de obligaciones, limitaciones o gravámenes, pero si es posible, en términos
amplios, una concreción administrativa de los elementos centrales que hayan
sido previamente definidos en la ley, lo que constituye una exigencia técnica
para su debida ejecución” [31].
Así, por ejemplo, en materia tributaria, (…)
no está dentro del ámbito de reserva estricta del principio de legalidad de
los tributos la regulación de las obligaciones formales necesarias para hacer
efectiva la obligación tributaria principal. Así, no obstante que
corresponde a la ley establecer la base de esas obligaciones formales en
materia tributaria, cabe, con criterio amplio, la regulación administrativa de
las mismas, dentro de los parámetros que hayan sido fijados en la ley en materias
tales como el recaudo o los deberes de información”[32].
(Destacó la Sala).
6.6. Los planteamientos anteriormente expuestos
permiten a la Sala establecer las siguientes premisas, que servirán de base
para el análisis del cargo propuesto por el ciudadano Ospina Acosta:
6.6.1. El principio de legalidad es corolario del
carácter democrático del Estado Constitucional y la vigencia del principio de
supremacía popular. Este principio implica, a su vez: (i) la existencia
de una cláusula general de competencia para la producción del derecho a favor
del Congreso; (ii) la reserva de ley, para materias particulares
previstas por la Constitución, respecto de las cuales no puede operar ningún
mecanismo de deslegalización.
6.6.2. La vigencia del principio de reserva de ley no
significa, sin embargo,  que el legislador esté conminado a regular
íntegramente la materia, incluso en sus aspectos más específicos. De acuerdo
con este postulado, la competencia exclusiva del legislador está relacionada
con la fijación de los aspectos esenciales y definitorios del asunto sometido a
reserva legal, la cual no puede ser de ningún modo diferida al reglamento.  El
papel de este se contrae entonces, a la determinación de aspectos puntuales y
técnicos, que no desvirtúen o afecten la reserva de ley.  En todo caso, el
reglamento no puede constituirse en una fuente autónoma de deberes,
obligaciones o limitaciones a la actuación de los asociados.[33]
7.  Análisis de constitucionalidad. Las normas acusadas no
vulneran los principios de legalidad, certeza y reserva de ley tributaria.
7.1.
Los artículos 45 de la Ley 99 de 1993, y 54 de la Ley 143 de 1994, están
orientados a regular una contribución, de naturaleza tributaria, consistente en
las transferencias que deben efectuar las empresas públicas, privadas o mixtas,
propietarias de plantas de energía hidroeléctrica o termoeléctrica, cuya
potencia nominal instalada total sea superior a 10.000 kilovatios[34],
a las Corporaciones Autónomas Regionales con jurisdicción en el área donde se
encuentran ubicados la cuenca hidrográfica[35] y el embalse, así como a
los municipios y distritos localizados en el área de influencia del proyecto[36].
El
monto de la transferencia se calcula sobre las ventas brutas de energía por
generación propia, de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la
Comisión de Regulación Energética, y conforme a porcentajes establecidos en la
propia ley[37]. Estos ingresos serán
destinados, en el caso de las Corporaciones Autónomas  Regionales, a la
protección del medio ambiente y a la defensa de la cuenca hidrográfica y del
área de influencia del proyecto, así como a proyectos prioritarios de
saneamiento básico y mejoramiento ambiental incluidos en el plan de desarrollo
local, en el caso de los municipios.
El
artículo 54 de la Ley 143 de 1994 amplió el gravamen previsto en el artículo 45
de la Ley 99 de 1993 a los autogeneradores, las empresas que vendan energía
eléctrica, al igual que a las personas jurídicas privadas que entreguen o
repartan a cualquier título, entre sus socios y/o asociados, la energía
eléctrica que ellas produzcan.
7.2.
El demandante considera que las disposiciones acusadas vulneran el principio de
legalidad y certeza tributaria establecido en el artículo 338 de la
Constitución, como quiera que, a su juicio, en ninguna de las dos normas
acusadas se determina: (i) el sujeto activo de la obligación tributaria; (ii)
el hecho generador de las obligaciones tributarias que allí se contemplan,
incluyendo el período fiscal de la transferencia; (iii) ni el procedimiento
para hacer efectivo el tributo que las normas prevén. Por esa vía se
vulnerarían así mismo los artículos 3° y 113  de la Carta.
7.3.
Procede la Corte a examinar los elementos esenciales del tributo de acuerdo con
la configuración efectuada por el legislador en los preceptos acusados, y el
reproche efectuado por el demandante.
7.3.1.
Al respecto observa la Sala que de acuerdo con los numerales 1, 2 y 3 del
artículo 45 de la Ley 99 de 1993 el sujeto activo[38],
en el caso de las empresas generadoras de energía hidroeléctrica
está conformado por: (i) las corporaciones autónomas regionales que
tengan jurisdicción en el área donde se ubica la cuenca hidrográfica o embalse;
(ii) los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica
que surte el embalse, y (iii) los municipios y distritos donde se
encuentre el embalse.
A su vez, de conformidad con el artículo 54 de la Ley 143
de 1994, para el caso de las centrales térmicas los sujetos activos del tributo son: i) la corporación autónoma regional
para la protección del medio ambiente del área donde está ubicada la planta, y ii)
el municipio donde está situada la planta generadora.
7.3.2.
Los sujetos pasivos de la contribución por transferencias del sector
eléctrico previstos en los artículos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143
de 1994 son: (i) las generadoras de energía hidroeléctrica y centrales
térmicas, que son  las personas naturales o jurídicas que producen energía
eléctrica; (ii) las autogeneradoras, esto es, las personas naturales o
jurídicas que producen energía eléctrica exclusivamente para atender sus
propias necesidades; (iii) las cogeneradoras, o sea, las empresas que
vendan excedentes de energía eléctrica y (iv) los productores de
servicios  marginales, independientes o para uso particular, que son las
personas jurídicas privadas que entreguen o repartan, a cualquier título, entre
sus socios y/o asociados, la energía eléctrica que ellas produzcan[39].
7.3.4.
En tanto que, de conformidad con el enunciado del artículo 45 de la Ley 99 de
1999 el hecho generador del tributo[40] esta constituido por la
generación de energía. De hecho, todos los sujetos pasivos son generadores o
productores de energía, ya sea para consumo propio, o bien para consumo de
terceros. A su vez, los sujetos activos son, en general, las corporaciones autónomas
regionales y los municipios y distritos donde se encuentren las plantas
generadoras (en el caso de energía térmica), o las cuencas hidrográficas o
embalses de donde se genere la energía hidroeléctrica. Sobre el particular el
Consejo de Estado precisó que “el hecho generador de la contribución no es
la venta de energía, sino la generación, pues, de manera coherente, los sujetos
pasivos del tributo son los productores de energía y no quienes se dedican
exclusivamente a  comercializarla”[41].
7.3.5.
En lo que concierne a la base gravable y la tarifa, conforme al artículo
45 de la Ley 99 de 1993, está constituida la primera,  por las ventas brutas de energía por generación propia[42],
de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la comisión de
regulación energética. De tal suerte que por voluntad expresa del legislador,
la determinación del segundo elemento (la tarifa) fue deferida a una autoridad
administrativa.
En
el caso de las autogeneradoras, cogeneradoras y los productores de servicios
marginales, independientes o para uso particular, el artículo 54 de la
Ley 143 de 1994, precisó la base gravable y la tarifa, pues previó que “Para
la liquidación de esta transferencia, las ventas brutas se calcularán como la
generación propia multiplicada por la tarifa que señale la Comisión de
Regulación de Energía y Gas para el efecto”.
7.4.
Del anterior análisis deduce la Corte que el legislador cumplió con el deber
constitucional que le señala el artículo 338 de la Constitución de “fijar
directamente los sujetos activos y pasivos los hechos y las bases gravables y
las tarifas” de los tributos. En consecuencia, a juicio de la Corte no se
presenta vulneración de los principios de legalidad y certeza en la
determinación de los elementos esenciales del tributo, como tampoco trasgresión
al principio de reserva legal en materia tributaria.
7.5.
La censura del demandante en el sentido que las disposiciones acusadas
señalaron las entidades beneficiarias de los recursos de la transferencia al sector
eléctrico, pero dejaron un vacío en la designación de los sujetos activos de la
obligación tributaria, carece de sustento. El hecho de que el legislador no
hubiese indicado de manera explícita un sujeto activo como acreedor de la
obligación tributaria, no conduce a afirmar su inexistencia, comoquiera que en
las entidades designadas como destinatarias del tributo, confluye la doble
condición de beneficiarias y acreedoras de la contribución.
Las
posibles desventajas que puedan surgir para los sujetos obligados, del hecho de
que cada ente beneficiario realice en forma independiente y autónoma la función
recaudadora, tal como lo pone de presente el Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, constituyen inconvenientes de carácter práctico que desbordan el
ámbito del control abstracto de constitucionalidad. No obstante, ellos obedecen
no al supuesto vacío legislativo que acusa el actor, sino al hecho de que el
legislador, dentro del ámbito de su potestad de configuración en materia
tributaria, haya optado por establecer varios sujetos activos que comparten el
tributo.
En
suma, para la Corte el legislador cumplió con su deber constitucional de
definir directamente los sujetos activos del tributo, por lo que, en lo que
concierne a este elemento del gravamen, no se aprecia vulneración a los
principios de legalidad y certeza tributaria.
7.6. Respecto de la supuesta violación del principio
de legalidad y certeza tributaria, fundada en la indeterminación del aspecto
temporal del hecho generador[43], es decir, el momento en
que ocurre el supuesto gravado, y el período fiscal de la transferencia,
advierte la Corte que tampoco asiste razón al impugnante.  En efecto, tal como
lo ha establecido la doctrina tributaria, el elemento temporal del hecho
gravado puede ser instantáneo (impuesto a las venta), o puede ser periódico
(impuesto a la renta). Pero además puede ser implícito, por que tal como se
indicó en los fundamentos teóricos de esta sentencia, no se vulneran los
principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del
mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a
partir de ella.
En el presente caso, el elemento temporal del hecho
generador del tributo se encuentra implícito en la descripción del supuesto que
genera el gravamen. Así, en el caso del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, se
configura de manera instantánea con cada venta de energía eléctrica, en tanto
que de conformidad con el artículo 54 de la Ley 143 de 1994, se estructura,
también en forma instantánea, con cada venta de excedentes, o con la entrega o
reparto a cualquier título, entre sus socios o asociados de la energía
eléctrica que produzcan.
Aspecto
distinto al elemento temporal del tributo, es la determinación del tiempo
dentro del cual se debe informar sobre el hecho gravado, así como el período
que se debe tener en cuenta para agrupar los tributos causados, y la fecha en
que debe efectuarse el pago de la obligación tributaria. Si bien se trata de
elementos de contenido temporal, no forman parte constitutiva del hecho
gravado, sino que pertenecen a la fase del recaudo de la obligación tributaria.
Al no formar parte esencial del hecho generador, es admisible que tales
aspectos sean definidos por reglamento, teniendo en cuenta además, que el
tributo contempla una base de liquidación bastante simple que le sirve de
marco, conformada por las ventas brutas de energía en un caso (Art. 45 L.
99/93), y por las “ventas brutas calculadas en función de la generación”, en el
otro. (Art. 54 L. 143/94). Con todo, a este aspecto formal de la regulación le
son aplicables las consideraciones que se exponen a continuación a propósito
del reproche por la indeterminación de las obligaciones formales y el
procedimiento para hacer efectiva la obligación tributaria sustancial.
En
conclusión, contrario a lo que sostiene el demandante, la Corte constata que el
elemento temporal del hecho generador es de naturaleza instantánea y se
encuentra implícito en la descripción del supuesto material que, en cada caso,
genera el gravamen, por lo que no se genera incertidumbre o ambigüedad lesiva
del principio de legalidad y certeza del tributo.
7.7.
Finalmente, en relación con al supuesta vulneración del principio de reserva legal
previsto en el artículo 338 de la Carta, en razón a que las normas acusadas no
contienen previsiones sobre las obligaciones formales y el procedimiento para
hacer efectiva la obligación sustancial, considera la Corte que el cargo
tampoco está llamado a prosperar.
En
primer lugar, por que tal como se dejó sentado en el fundamento 5.4 de esta
providencia, no pertenece al ámbito de reserva estricta del principio de
legalidad de los tributos previsto en el artículo 338 de la Carta, la
regulación de las obligaciones formales necesarias para hacer efectiva la
obligación tributaria sustancial (Sentencia C-690 de 2003). Se trata de una
materia que el legislativo puede regular, en ejercicio de la cláusula general
de competencia para la producción del derecho establecida a su favor, mediante
la  fijación de los aspectos esenciales y definitorios del asunto, defiriendo
al reglamento la determinación de aspectos puntuales y técnicos, a través de
una concreción administrativa de los elementos centrales que hayan sido
previamente definidos en la ley, lo que, a juicio de la Corte, constituye una
exigencia técnica para su debida ejecución.
En
segundo lugar, tal como lo destaca acertadamente alguno de los intervinientes,
el supuesto vicio que encuentra el demandante no estaría en los preceptos
demandados y por lo tanto no podría dar lugar a su declaratoria de
inexequibilidad.  El planteamiento del actor radica en que, a su juicio,
deberían existir normas adicionales de estirpe legal, que regulen las
obligaciones formales y el procedimiento para hacer efectivo el recaudo del
tributo, debido a que en su opinión,  no es posible dejar estos al reglamento.
De lo que se sigue que la supuesta omisión no plantea una verdadera
confrontación de las normas acusadas con el precepto superior que se invoca,
razón por la cual el cargo será desechado.
Teniendo en cuenta que la presunta vulneración de los
artículos 3° y 113 de la Constitución, carecen de una fundamentación autónoma,
siendo planteados como una consecuencia de la alegada trasgresión de los
principios de legalidad,  certeza tributaria, y reserva legal, la Corte se
abstendrá de considerarlos.
7.8.
Ahora bien, se mencionan por parte del demandante y algunos de los
intervinientes, dos sentencias que consideran precedentes aplicables para
resolver este aspecto de la impugnación. Se trata de las sentencias C-1714 de
2000 y C-733 de 2003. En estas providencias la Corte destacó la importancia en
la práctica fiscal de contar con elementos instrumentales para hacer efectivo
el recaudo de un impuesto. Subrayó el valor del principio de eficiencia del
tributo a la hora de organizar los procesos de liquidación y recaudo del mismo.
En
la primera decisión, la Corte, declaró inexequible una norma del Estatuto
Tributario (Art. 540), que condicionaba el valor probatorio de los instrumentos
o actuaciones sujetos al impuesto de timbre, al pago efectivo de su importe,
sanciones e intereses.  No obstante esa norma no fue analizada a la luz de los
principios de legalidad y reserva legal del tributo previstos en el artículo
338 de la Carta, sino frente a los artículos 83, 209, 228, 363, y en particular
al derecho de defensa de los contribuyentes, “como quiera que prohibió que
los documentos sujetos al gravamen sean admitidos o tenidos en cuenta, si no ha
sido cubierto el respectivo gravamen”. No puede aducirse en consecuencia
que constituya un precedente que rija el problema jurídico específico
planteado.
En
la sentencia C-733 de 2003, también abordó la Corte un tema probatorio referido
al requerimiento de facturas para efectos de la procedencia de costos y
deducciones en el impuesto sobre la renta, así como de los impuestos
descontables en el impuesto sobre las ventas. Tras analizar el artículo 771-2
del Estatuto Tributario a la luz de los artículos 13, 29, 95-9, 228 y 363 de la
Constitución, declaró su exequibilidad. De modo que en este caso el problema
jurídico examinado tampoco estaba relacionado con la supuesta reserva legal
para la regulación de las obligaciones formales que aduce el demandante. De
suerte que tampoco resultaba un precedente aplicable al problema jurídico
planteado.
7.9.
En conclusión, la Corte constató que el legislador al configurar los artículos
45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994, orientados a regular una
contribución de naturaleza tributaria como son las transferencias del sector energético,
preservó los principios de legalidad, certeza y estricta reserva de ley, que de
conformidad con el artículo 338 de la Constitución orientan el ejercicio de la
potestad impositiva del Estado. En efecto, la determinación por el órgano de
representación popular, de varios sujetos activos de la obligación tributaria,
no comporta la omisión que sobre este elemento del tributo censura el
demandante. Tampoco se presenta una configuración incompleta o precaria del
hecho generador del tributo, por presunta omisión de regulación del elemento
temporal, comoquiera que en la descripción del supuesto que genera el tributo,
se encuentra implícito el elemento temporal, vale decir, el carácter
instantáneo del tributo. Y finalmente, tampoco se materializa una trasgresión
al principio de estricta reserva legal  del tributo, como consecuencia de la
ausencia de inclusión en las normas acusados de instrumentos formales para
garantizar el recaudo del importe del gravamen, comoquiera que, de una parte se
trata de materias no sujeta al principio de estricta reserva legal, y de otra,
que tal planteamiento se reduce a reprochar la supuesta ausencia de preceptos
de estirpe legal que disciplinen tal aspecto instrumental, lo que conduce a la
falta de pertinencia de este aspecto de la impugnación.
En
consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad, por los cargos analizados,
de los artículos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, los
artículos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y
archívese el expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
Entre otras, se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte
Constitucional: C-366 de 2006; C-850 de 2005; C-710 de 2005; A-163 de 2005;
C-914 de 2004; C-1004 de 2003; C-567 de 2003; C-063 de 2003;  C-415 de 2002;
C-310 de 2002; C-045 de 2002.
[2] Corte Constitucional
Sentencia C-478 de 1998.
[3] Corte Constitucional Sentencia
C-712 de 2005.
[4] Corte Constitucional,
Sentencia C-495 de 1998.
[5]  En la Sentencia C-228 de
2010 se hace una completa compilación de la jurisprudencia que define las
clases de tributos en el sistema colombiano.
[6]
Sobre la materia se puede consultar la sentencia C-776 de 2003.
[7]     En sentencia C-546 de 1994, este Tribunal precisó
que: “[Aun] cuando la Constitución de 1991 es más clara que la Constitución
derogada en materia de Hacienda Pública, lo cierto es que la nomenclatura empleada
por la Carta Fundamental en este tema no es siempre precisa y rigurosa. En
efecto, si bien una interpretación sistemática de la Constitución permite
diferenciar los conceptos de tasa, impuesto y contribución, la Carta no utiliza
siempre términos específicos para tales categorías. Así, en ocasiones la
palabra tributo es usada como un género que se refiere a la totalidad de los
ingresos corrientes del Estado (C.P. art. 15 inciso 4°), mientras que en otras
ocasiones la Carta la utiliza para diferenciar los ingresos tributarios de los
no tributarios (C.P. art. 358). Igualmente, la palabra contribuciones a veces
engloba a los impuestos y a los recursos parafiscales (C.P. art. 150. ord. 12),
mientras que en otras ocasiones la Constitución parece reservarla a las
contribuciones parafiscales (C.P. art. 154 inc. 2°)”. En el mismo sentido,
se pronunció esta Corporación en sentencia C-711 de 2001. Ahora bien, hoy en
día, es preciso resaltar que un sector importante de la doctrina por fuera de
la clasificación tradicional de los tributos ha hecho referencia a figuras
impositivas como “las exacciones”, las cuales representan los pagos que
se deben realizar por un sector específico de la población a favor de los
organismos descentralizados del Estado, cuyo origen es el hecho de recibir un
beneficio concreto por las actividades que éstos desarrollan. Así, por ejemplo,
en sentencia C-1148 de 2001 este Tribunal reconoció que por fuera de las
habituales categorías de tributos pueden existir otros de carácter especial,
como lo es la denominada “tarifa de control fiscal”. En sus propias palabras, la
Corte manifestó: “hay que decir, que no le asiste razón al actor, porque la
“tarifa de control fiscal” no está enmarcada dentro de los conceptos de “tasas
y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los
costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que
les proporcionen” (inciso 2º del artículo 338 de la Constitución), tal como lo
entiende el demandante, sino que corresponde a un tributo especial,
derivado de la facultad impositiva del Estado (arts. 150, numeral 12, y 338 de la
Carta). Y que es fijada individualmente a cada una de las entidades de la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de
la Nación (art. 267, inciso 1º de la Carta)”.
[8]
En relación con las características de los tributos que existen en el
sistema fiscal, se pueden examinar, entre otras, las siguientes providencias:
C-040 de 1993, C-465 de 1993, C-545 de 1994, C-577 de 1995, C-1371 de 2000,
C-1067 de 2002,   C-1143 de 2003, C-224 de 2004 y C-1171 de 2005. Igualmente el
Consejo de Estado se ha pronunciado sobre el tema, por ejemplo, en la Sentencia
de fecha 24 de octubre de 2002 de la Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta,  Expediente No. 13.408.
[9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta. Radicación No. 85001-23-31-000-2003-00372-01
(17226). Sentencias de octubre 26 de 2009 y octubre 29 de 2009.
[10]  Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Radicación No.
85001-23-31-000-2003-00372-01 (17226).
[11] Al respecto, Corte
Constitucional, Sentencia C- 228 de 2010.
[12] Corte Constitucional, Sentencia
C-084 de 1995.
[13] Corte Constitucional, Sentencia
C-488 de 2000.
[14] Ver, ibidem.
[15]
Corte Constitucional, Sentencia C-253 de 1995. .En esta oportunidad la Corte
resolvió una acusación contra la ley…consistente en que esta no determinaba
directamente el sujeto pasivo de la contribución denominada cuota de fomento
ganadero y lechero ni precisaba con claridad el hecho gravable. La Corte no
declaró la inexequibilidad de la disposición que la establecía, pues estimó que
de su estudio era posible derivar interpretación razonable sobre su contenido y
alcance.
[16]
Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 1993.  En esta oportunidad se
demandaban las normas que establecían la tarifa, los responsables y los hechos
gravados con el impuesto sobre  las ventas. El demandante afirmaba que  tales
normas eran inconstitucionales, porque “al legislador se le olvidó lo más
importante:  Definir qué son los servicios, lo que conlleva a que el ejecutivo,
al verse en la obligación de llenar los vacíos legales, tenga que legislar por
medio del poder reglamentario...” Concluía el accionante que la violación a
la Constitución Política se refería, no al exceso en la labor del órgano
legislativo, sino al defecto en el trabajo legal, al dejar vacíos en un asunto,
como el tributario, que era de su exclusiva competencia.
[17] Ibídem.
[18]
Sobre esta significación general del principio de legalidad, la Corte en
Sentencia C-790 de 2002, expresó que “desde la Declaración de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano en 1789 se consideró que la reserva de ley, en
virtud de la cual los derechos y libertades ciudadanas sólo pueden ser
restringidos por la ley en cuanto expresión legítima de la voluntad popular,
constituye un elemento esencial para que los derechos del hombre puedan estar
jurídicamente protegidos y existir plenamente en la realidad.”
[19] Corte Constitucional,
Sentencia C-280 de 1996.
[20] Corte Constitucional, Sentencia
C-474 de 2003.
[21] Corte Constitucional
Sentencia C-690 de 2003.
[22] Ibìdem.
[23]
Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 1997, reiterada en C-1191 de 2001 y
C-474 de 2003.
[24] Corte Constitucional, sentencia
C-690 de 2003.
[25]
Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2003.
[26]
Los deberes tributarios de índole formal son el instrumento que le permite al
fisco no solo verificar el pago de los impuestos y contribuciones a que están
obligados los contribuyentes si no también determinar qué personas están
obligadas a hacerlo y en qué cuantía, incidiendo de esta manera en el control a
la evasión  y al contrabando y en el recaudo efectivo de los recaudos públicos
con los que habrán de sufragar los gastos e inversiones del Estado. Entre los
principales deberes  y obligaciones formales consagrados legalmente se
encuentra la presentación de declaraciones tributarias a cargo de
contribuyentes, responsables y agentes de retención en la fuente, tales como la
declaración anual del impuesto sobre la renta y complementarios, la declaración
anual de ingresos y patrimonio, la declaración del impuesto a las ventas, la
declaración de retenciones en la fuente, y  la declaración de retención del
impuesto de timbre (Art. 574 E.T.), las que se presentarán en los formatos o
formularios que prescriba la Dirección General de Impuestos Nacionales (Art.
578 E.T.).  Igualmente, existen otras obligaciones formales como las de
informar la dirección en cabeza de los obligados a declarar (Art.612 E.T.),
efectuar la inscripción en el registro nacional de vendedores e informar el
cese de actividades para los responsables del impuesto sobre las ventas (Arts.
613 y 614 E.T.), llevar el libro fiscal de registro de operaciones diarias para
quienes comercialicen bienes o presten servicios gravados perteneciendo al
régimen simplificado del impuesto sobre las ventas (Art. 616 E.T.), y las
obligaciones de expedir y exigir factura (Arts. 615 y 618 E.T.). Ver, Sentencia
C-1714 de 2002.
[27] Corte Constitucional,
Sentencia C-733 de 2003.
[28] Ibìdem.
[29] Corte Constitucional,
Sentencia C-222 de 1995.
[30] Corte Constitucional,
Sentencia C-228 de 1993.
[31] Corte Constitucional, Sentencia
C-690 de 2003.
[32] Ibídem.
[33]
Esta conclusión fue reafirmada recientemente por la Corte en las sentencias
C-726/09, y C-228 de 2010. |
[34]
Corresponde al Ministerio de Minas y Energía determinar la potencia nominal
instalada total de las empresas, para efectos del artículo 45 de la Ley 99 de
1993 (Parágrafo Art. 1° Decreto 1933 de 1994).
[35]
Es el “Conjunto territorial hidrográfico de donde proviene y se surte una
central hidroeléctrica del recurso hídrico para la producción de energía
eléctrica hasta el sitio de presa u otra estructura de captación”. (Art. 2° del
Decreto 1933 de 1994).
[36]
Está conformada por el municipio o conjunto de municipios en los cuales la
empresa propietaria de una planta de generación eléctrica ha adquirido predios
para el proyecto. (Art. 2° D. 1933 de 1994).
[37]
En el caso de las empresas generadoras de energía hidroeléctrica a las que se
refiere la ley, el 6%, distribuido así: el 3% para las Corporaciones Autónomas
Regionales con jurisdicción en el área en donde se encuentre localizada la
cuenca hidrográfica y el embalse; y el otro 3% para los municipios y distritos
localizados en la cuenca hidrográfica (1.5%) y el embalse (1.5%). En el caso de
las centrales térmicas el porcentaje fijado por el legislador es del 4%,
distribuido en un 2.5% para la Corporación Autónoma Regional, y 1.5% para el
municipio donde está situada la planta generadora.
[38]
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación (C-987/99 y C-155/03)  el
sujeto activo de la obligación tributaria puede ser entendido en diversos
sentidos: (i) como el titular de la potestad tributaria, que es la autoridad
que tiene la facultad de crear un tributo; (ii) el acreedor de la obligación que
puede exigir la prestación; y (iii) como el beneficiario del tributo, que es la
entidad que puede disponer de los recursos.
[39]
Así lo estableció el Consejo de Estado en sentencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Radicación No.
85001-23-31-000-2003-00372-01 (17226).
[40]
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, el hecho generador, “es el
elemento que en general mejor define el perfil específico de un tributo,
puesto, como lo señala la doctrina, y lo ha precisado esta Corporación (….)
este concepto hace referencia a la situación de hecho que es indicadora de una
capacidad contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como
situación susceptible de generar la obligación tributaria, de suerte que si se
realiza concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace al mundo jurídico
la correspondiente obligación fiscal”. (Corte Constitucional, Sentencia
C-987 de 1999).
[41] Consejo de Estado en
sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Radicación No. 85001-23-31-000-2003-00372-01 (17226).
[42] El artículo 2 del Decreto 1933 de 1994, reglamentario
del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, definió las ventas brutas de energía por
generación propia como “el resultado de multiplicar la generación propia por la
tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética.
Y, la generación propia, como la “energía eléctrica generada por la planta, a
la que se le debe descontar el consumo propio de la planta.”
[43]
De acuerdo con la doctrina especializada, el hecho generador de la obligación
tiene cuatro aspectos relevantes, a saber: (i) el aspecto material; (ii) el
aspecto personal; (iii) el aspecto espacial, y (iv) el aspecto temporal. Este
hace referencia al momento en que tiene lugar el acontecimiento imponible que
debe ser individualizado específicamente en una unidad de tiempo en la que se
entienda realizado el hecho generador. Ver, Plaza Vega, Mauricio A. Derecho
de la Hacienda Pública y Derecho Tributario. Bogotá, Editorial Temis. 2000.