T-634-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-634/07
ACTIVIDAD NOTARIAL-Función pública/ACTIVIDAD
NOTARIAL-Desarrollo jurisprudencial
CARRERA NOTARIAL-Organismo que la
administra
CONCURSO DE NOTARIOS-Régimen de
inhabilidades
INHABILIDADES PARA CONCURSO DE NOTARIO-Sanción
por falta disciplinaria realizada en ejercicio del cargo
INHABILIDADES PARA ACCEDER A CARGO DE NOTARIO-Intemporalidad
FUNCION NOTARIAL-Sistema normativo
especial/INHABILIDADES PARA NOTARIO-Reglas exigentes
CONCURSO DE MERITOS PARA NOTARIOS-Aplicación
del inciso 3 artículo 4 del Decreto 3454 de 2006 que regula el proceso de
inscripción
Referencia: expediente T-1564737
Acción de tutela instaurada por Gabriel Stanich Maldonado y Juan
Manuel Botero Medina contra el Consejo Superior de la Carrera Notarial.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
Bogotá, D.C.,
quince (15) de agosto de dos mil siete (2007).
La Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Clara
Inés Vargas Hernández, Catalina Botero Marino (e) y Humberto Antonio Sierra
Porto, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales y específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de
la Constitución Política ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del
proceso de revisión de los fallos de tutela adoptados por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura y por la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, dentro
de la acción de tutela instaurada por Gabriel Stanich Maldonado y Juan Manuel
Botero Medina contra el Consejo Superior de la Carrera Notarial.
I. ANTECEDENTES.
Los ciudadanos
Gabriel Stanich Maldonado y Juan Manuel Botero Medina, interpusieron acción de
tutela contra el Consejo Superior de la Carrera Notarial, por considerar
amenazados sus derechos fundamentales de acceso al desempeño de funciones públicas,
al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, a la honra y al buen nombre.
HECHOS
1.- Respecto del
ciudadano Gabriel Stanich Maldonado, quien actúa por intermedio de apoderado,
se señala que fue nombrado como notario mediante el decreto 2397 del 3 de
diciembre de 1993 y que durante el ejercicio del cargo fue sancionado
disciplinariamente por la Superintendencia Delegada para el Notariado y
Registro con suspensión en el ejercicio del cargo por dos (2) meses, decisión
contra la que interpuso los recursos de reposición y en subsidio apelación, los
cuales fueron resueltos favorablemente disminuyendo la sanción a un (1) mes[1].
1.1.- Argumenta
el señor Stanich Maldonado que el día 5 de diciembre de 2002 interpuso demanda
de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos
sancionatorios, toda vez que considera vulnerados sus derechos al debido
proceso y a la defensa por la inaplicación de las normas de procedimiento
contemplado en la Ley 200 de 1995, entre otros cargos.
1.2.- Afirma que
al momento de presentación de la acción de tutela el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho se encuentra en la etapa probatoria en primera
instancia, la cual está tramitándose en la Subsección C de la Sección Segunda
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
1.3.-
Posteriormente, durante el trámite de revisión el señor Gabriel Stanich
Maldonado radicó un oficio mediante el cual informa que por medio de resolución
No. 000340 del 22 de junio de 2007, proferida por el Consejo Superior de la
Carrera Notarial, se le excluyó del concurso notarial por aportar fotocopia del
Certificado de Antecedentes judiciales expedido por el Departamento
Administrativo de Seguridad (DAS), “el cual no permite identificar la fecha
de refrendación, por ser ilegible, siendo la consecuencia, no permitir validar
el documento.” Además de lo anterior, en la citada resolución, también se
aduce que en el Certificado de Antecedentes Disciplinarios consta una sanción
disciplinaria que inhabilita al señor Stanich Maldonado, para ocupar el cargo
de notario.
2.- En relación
con el ciudadano Juan Manuel Botero Medina, quien actúa a través de apoderado
judicial, se narra que fue nombrado en el cargo de notario desde el día 2 de
octubre de 1995 y que mediante resolución No 2161 de 2000 la Superintendencia
Delegada para el Notariado y Registro lo sancionó con suspensión de dos (2)
meses en el ejercicio del cargo. Argumenta que contra la anterior decisión
interpuso los recursos correspondientes, los cuales fueron resueltos de manera
desfavorable, confirmándose la sanción.
2.1.- Afirma que
el día 30 de noviembre de 2001 radicó demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho contra el acto administrativo sancionatorio, por considerar vulnerados
sus derechos al debido proceso y a la defensa, con ocasión de la inaplicación
de las normas de procedimiento contempladas en la Ley 200 de 1995, entre otros
argumentos.
Informa que el
día 24 de agosto de 2006, la Sección Segunda Subsección A del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia contraria a sus pretensiones, al
argumentar que “…a pesar de ser procedente la aplicación de la Ley 200 de
1995 -anterior Código Disciplinario Único-, el que se haya aplicado el
procedimiento establecido en el D.L. 960/70 no genera nulidad del acto, pues
respecto del debido proceso, dichas normas son esencialmente iguales.”
Contra el
anterior fallo interpuso recurso de apelación, lo que implica que aún no existe
decisión definitiva sobre el problema jurídico que plantea la sanción
disciplinaria que le fue impuesta.
2.2.- Sostiene
que a la fecha de presentación de la acción de tutela, el certificado de
antecedentes disciplinarios señala que ““NO REGISTRA SANCIONES NI
INHABILIDADES VIGENTES” con ocasión del cumplimiento de la condición señalada
en el inciso 174 de la Ley 734 de 2002 -Código Disciplinario Único actualmente
vigente-.”
2.3.- Aduce que
mediante comunicación del 27 de octubre de 2006 el Consejo Superior de la
Carrera Notarial le informó la imposibilidad de participar en el concurso de
mérito.
Fundamentos
de las acciones de tutela.
3.- Los
fundamentos de las acciones de tutela presentadas por los ciudadanos Gabriel
Stanich Maldonado y Juan Manuel Botero Medina se resumen así:
3.1.- Aducen que
en cumplimiento de lo ordenado por esta Corte en sentencia C-421 de 2006, el
Consejo Superior de la Carrera Notarial convocó al concurso de méritos para la
carrera notarial, mediante el Acuerdo No 1 de 2006, estableciendo que las
fechas de inicio de las inscripciones serían del 27 de noviembre de 2006 al 26
de enero de 2007.
Señalan que según
lo dispone el inciso 3 del artículo 4 del Decreto 3454 de 2006, con el acto de
inscripción se entiende realizada una declaración bajo la gravedad de juramento
de no haber sido sancionado disciplinariamente ni estar incurso en inhabilidad
o incompatibilidad[2],
situación que aplicada a sus casos constituiría jurar en falso o la posible
eliminación del concurso, pues no se ha definido la nulidad interpuesta contra
los actos administrativos sancionatorios.
Además de lo
anterior, aducen que en el citado Acuerdo la entidad demandada dispuso en el
artículo 19 inciso 2 que: “En cualquier etapa del concurso, si el Consejo
Superior tuviere conocimiento a través de información seria, objetiva y
confiable de la comisión de una conducta fraudulenta por parte de alguno de los
concursantes que tenga relación con su participación en el concurso, previo
requerimiento de la persona comprometida y una rendidas las explicaciones
pertinentes, si éstas no fueren satisfactorias, procederá a suspender su
participación en dicho concurso, con independencia de las acciones legales y
penales a que hubiere lugar.”
3.2.- Los
demandantes, afirman, que la única posibilidad de ser designados como notarios
en propiedad, reside exclusivamente en la participación en el concurso
convocado por el Consejo Superior de la Carrera Notarial. Por tal razón la
exclusión de éste en razón a las sanciones disciplinarias que se encuentran
cuestionadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo amenaza
gravemente sus derechos fundamentales, pues la decisión que se adopte
finalmente anulando la sanción impuesta luego de la convocatoria, no garantiza
la posibilidad de inscribirse en el mismo.
En consecuencia,
consideran necesario que el juez de tutela ampare transitoriamente[3] sus derechos
fundamentales pues la acción contenciosa tiene por objeto esencial verificar la
legalidad de los actos administrativos y no la protección de los derechos
constitucionales invocados.
Aunado a lo
anterior, manifiestan que la congestión que padece la jurisdicción contencioso
administrativa es un hecho notorio e intentar cuestionar por esa vía el Decreto
3454 de 2006 así como el acto administrativo particular y concreto que les
impide a los demandados participar en el concurso para acceder al cargo de
notario, no garantiza una solución pronta, toda vez que cuando se profiera una
decisión o se resuelva la solicitud de suspensión provisional, el plazo para la
inscripción en dicho concurso habrá terminado.
3.3.- En el caso
del señor Juan Manuel Botero Medina afirman que en el certificado de
antecedentes disciplinarios consta que éste “NO REGISTRA SANCIONES NI
INHABILIDADES VIGENTES”, lo cual, según lo argumenta el apoderado del actor, se
debe al cumplimiento de lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 174 de la Ley
734 de 2002, según el cual: “La certificación de antecedentes deberá
contener las anotaciones de providencias ejecutoriadas dentro de los cinco (5)
años anteriores a su expedición y, en todo caso, aquellas que se refieren a
sanciones o inhabilidades que se encuentren vigentes en dicho momento.”
Tal situación,
consideran que genera dudas respecto de la inscripción del señor Botero Medina,
porque a pesar de no registrar antecedentes disciplinarios el Consejo Superior
de la Carrera Notarial, en virtud de la facultad concedida en el inciso 2 del
artículo 19 del Acuerdo 01 de 2006, podría rechazar su inscripción teniendo en
cuenta que la jurisdicción contenciosa no ha resuelto la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho interpuesta contra el acto administrativo
sancionatorio, lo cual según el apoderado del actor, hace que el perjuicio sea
cierto e inminente.
Así mismo,
manifestó que para que se produzca el efecto intemporal de una inhabilidad
proveniente de una sanción disciplinaria, se necesita una sentencia judicial
que así lo confirme, pues sólo de esta manera es compatible dicha
inhabilidad intemporal con la disposición normativa contenida en el artículo 28
de la Constitución Política.
3.4.- Por lo
expuesto, consideran que la acción de tutela es procedente como mecanismo
transitorio toda vez que la imposibilidad de inscribirse en el concurso
notarial por el impedimento descrito en el artículo 4 del Decreto 3454 de 2006
o por el ejercicio de la faculta del Consejo Superior de la Carrera Notarial
prevista en el artículo 6 del Decreto en mención o del artículo 19 del Acuerdo
1 de 2006, amenaza los derechos fundamentales de los actores.
Solicitud de
tutela.
4.- En razón de
lo expuesto, los ciudadanos Gabriel Stanich Maldonado y Juan Manuel Botero
Medina solicitan la protección de sus derechos fundamentales al desempeño de
funciones públicas, al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, a la honra y
al buen nombre y, en consecuencia se ordene al Consejo Superior de la Carrera
Notarial que permita a los demandantes la inscripción en el concurso, previa
acreditación de los demás requisitos legales exigidos.
Intervención
presentada por el Consejo Superior de la Carrera Notarial.
5.- La entidad
demandada, luego de citar algunos argumentos expuestos por esta Corte en
sentencia C-1212 de 2001[4],
señaló que las inhabilidades o inelegibilidades son impedimentos establecidos
por el constituyente o por el legislador, que para el caso concreto garantizan
que los notarios gocen de credibilidad y confianza por parte de la comunidad
teniendo en cuenta la particular función que cumplen de dar fe pública de los
actos sometidos a su consideración. Así, “… La comunidad debe tener
la certeza de que quienes ostentan tal cargo, poseen unos antecedentes y una
hoja de vida sin tacha, factores que permiten predecir la excelente conducta,
profesionalismo y ética con que desarrollan su función. Con tal fin, es
indispensable que quienes aspiren a desempeñarla, cumplan con dichos requisitos
para asegurar sus aptitudes.”
5.1.- En
relación con el argumento consistente en que el efecto intemporal de las
inhabilidades provenientes de una sanción disciplinaria depende de una
sentencia judicial, adujo el representante de la entidad demandada, que tal
interpretación es incorrecta pues se estaría desvirtuando la presunción de
legalidad de los actos administrativos, que solo se revierte cuando un fallo de
la jurisdicción contenciosa así lo dispone. Señaló al respecto:
“Se tiene entonces, que la existencia del acto administrativo está
ligado tal como lo señala la doctrina, desde el momento en que es producido por
la Administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir
efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz. De igual manera, su existencia está
atada a su vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de
su expedición, condicionada, claro está, a la publicación o notificación del
acto, según sea de carácter general o individual.
La efectividad del acto administrativo se debe entender en que está
encaminado a producir efectos jurídicos. De lo anterior se colige que la
eficacia del acto comporta elementos de hecho, pues una decisión administrativa
adoptada de conformidad con el ordenamiento jurídico superior, cobijada por
presunción de constitucionalidad y de legalidad, puede constituir un acto
administrativo perfecto pero ineficaz, si el mismo no se cumple o no produce
los  efectos queridos con su expedición.”
Concluye que de
acuerdo a la normatividad que establece los requisitos para ingresar a la
carrera notarial[5],
éstos deben acreditarse al momento de la inscripción sin tener en cuenta que,
para efectos de no registrar inhabilidades generadas por una sanción
disciplinaria, los actos administrativos que impongan la sanción se encuentren
demandados ante la jurisdicción contenciosa pues estos gozan de presunción de
legalidad.
5.2.- Por
último, sostiene que la acción de tutela resulta improcedente pues los
demandantes cuentan con otros mecanismos de defensa y no se está frente a un
perjuicio irremediable, teniendo en cuenta que si los demandantes consideran
que las normas que establecen los requisitos para participar en el concurso
amenazan sus derechos fundamentales por no permitirse su inscripción en el
citado concurso con ocasión de la inhabilidad, debieron demandar la
constitucionalidad de las normas y, no esperar a que se convocara el concurso
para alegar supuestas violaciones de sus derechos fundamentales.
Además de lo
expuesto, en relación con el ciudadano Juan Manuel Botero Medina afirma que: “…
no podemos dejar de lado el hecho, afirmado por el propio tutelante que en
primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó sus
pretensiones en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto
a los actos administrativos por medio de los cuales la Superintendencia le
impuso la sanción que hoy le impide inscribirse en el concurso para acceder al
cargo d e notario.”
Pruebas
aportadas al proceso.
6.- Copia de la
cédula de ciudadanía del señor Gabriel Stanich Maldonado.
- Copia de la
resolución No 3037 de 2000 por la cual se impone una sanción al señor Gabriel
Stanich Maldonado con ocasión del ejercicio del cargo de Notario Cincuenta y
Cinco del Círculo de Bogotá, consistente en suspensión en el ejercicio del
cargo por el término de dos (2) meses.
- Copia de la
resolución No 3932 de 2000 mediante la cual se decide un recurso de reposición
y se concede el de apelación. En dicha resolución se resolvió modificar la
resolución 3037 de 2000, reduciendo a un (1) mes la sanción de suspensión en el
ejercicio del cargo impuesta al señor Gabriel Stanich Maldonado. Igualmente, se
decidió conceder subsidiariamente en el efecto suspensivo, el recurso de
apelación ante la Superintendencia de Notariado y Registro.
- Copia de la
resolución No 2545 de 2002 por la cual se resolvió el recurso de apelación y se
decidió rechazar la solicitud de nulidad del proceso adelantado en contra del
ciudadano Gabriel Stanich Maldonado. Asimismo, se decidió confirmar la sanción
impuesta en la resolución 3932 mediante la cual se modificó la sanción impuesta
al señor Stanich Maldonado.
- Copia del
Decreto No 2096 de 2002 por el cual se ejecuta la sanción impuesta al señor
Gabriel Stanich Maldonado y se efectúa un encargo.
- Copia de la
respuesta dada por la Superintendencia de Notariado y Registro al derecho de
petición presentado por el señor Danilo Rojas Betancurth, apoderado de los
demandantes, de fecha 13 de octubre de 2006, por medio de la cual le informa
que la entidad “…viene realizando una depuración, basado en el
Decreto 3454 del 3 de octubre de 2006, la cual no se ha culminado, para saber
cuales fallos se encuentran en firme y cuales no.
En la
actualidad el Consejo Superior de la Carrera, conformado por el Ministro de
Justicia, el Procurador General de la Nación, el Presidente de la Corte Suprema
de Justicia, el Presidente del Consejo de Estado, dos Notarios de Carrera y el
Superintendente de Notariado y Registro, quien actúa como Secretario Técnico,
se encuentran deliberando sobre el acuerdo que reglamentará la convocatoria
para el concurso de notarios. Una vez se tenga establecido los procedimientos a
seguir, los mismos serán difundidos en forma amplia a través de publicaciones y
medios de circulación nacional.”
- Copia de la
sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección
Segunda Subsección A, el día 12 de octubre de 2006, proferida dentro de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Jorge
Hernando Rico Grillo contra la Superintendencia de Notariado y Registro.
- Copia del acta
de posesión del señor Gabriel Stanich Maldonado como Notario 55 del Circulo de
Bogotá.
- Copia del
Acuerdo No 1 de 2006 por el cual se convoca a concurso público y abierto para
el nombramiento de los notarios en propiedad y el ingreso a la carrera
notarial.
- Copia de la
cédula de ciudadanía del señor Juan Manuel Botero Medina.
- Copia del
decreto No 1698 de 1995 mediante el cual se hace el nombramiento en interinidad
del señor Juan Manuel Botero Medina como Notario Sexto del círculo de Bogotá.
- Copia del acta
de posesión del señor Juan Manuel Botero Medina como Notario Sexto del círculo
de Bogotá.
- Copia de la
resolución No 2161 de 2000, expedida por la Superintendencia Delegada para el
Notariado por la cual se impone una sanción al señor Juan Manuel Botero Medina
en el ejercicio del cargo de Notario Sexto del Círculo de Bogotá por el término
de 2 meses.
- Copia de la resolución
No 3561 mediante la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto
contra el acto administrativo mencionado anteriormente. En dicha resolución se
resolvió confirmar la sanción impuesta y conceder en el efecto suspensivo el
recurso de apelación interpuesto.
- Copia de la
resolución 2602 de 2001 por la cual se resuelve el recurso de apelación
interpuesto contra la resolución 2161 de 2000 confirmando la sanción.
- Copia del
decreto No 2365 de 2001 mediante el cual se ejecuta la sanción impuesta al
señor Juan Manuel Botero Medina por el término de de 2 meses en el ejercicio
del cargo de notario.
- Copia de la
constancia expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección
Segunda Subsección A el día 2 de octubre de 2006, en la que se certifica que
dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el
ciudadano Juan Manuel Botero Medina se dictó sentencia el día 24 de agosto de
2006, la cual no quedó ejecutoriada por cuanto se interpuso recurso de
apelación dentro del término.
- Copia del
certificado de antecedentes disciplinarios expedido por la Procuraduría General
de la Nación, de fecha 4 de octubre de 2006, en el cual consta que el señor
Juan Manuel Botero Medina “NO REGISTRA SANCIONES NI INHABILIDADES VIGENTES”.
- Copia de la
sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 24 de
agosto de 2006, mediante la cual se decidió negar las pretensiones de la
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Juan
Manuel Botero Medina contra los actos administrativos sancionatorios.
- Copia del
derecho de petición presentado por el señor Juan Manuel Botero Medina ante la
entidad demandada solicitando que se precise el alcance del artículo 4 de la
Ley 588 de 2000 y su reglamentario el artículo 4 del decreto 3454 de 2006, en
el sentido de establecer, “…sí conforme a sus disposiciones y a la facultad
reglamentaria que asiste  a ese ilustre Consejo, el suscrito, dadas las consideraciones
que anteceden, puede inscribir su nombre para participar del concurso para el
nombramiento de notarios en propiedad próximo a realizarse.”
- Copia de la
respuesta al derecho de petición presentado por el ciudadano Juan Manuel Botero
Medina ante el Consejo Superior de la Carrera Notarial, en la cual se concluye
que: “Las inhabilidades no son sanciones, son características que impiden
acceder al cargo de notario, su consagración con vigencia indefinida no viola
la Constitución sí está conforme a criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, tal y como en este caso se logra de conformidad con sentencia
expresa sobre el punto proferida por la Corte Constitucional.
El acto
administrativo goza de presunción de legalidad, esperar el fallo del juez contencioso
seria restarle eficacia y efectos jurídicos al acto, lo que no está permitido
por la ley.”
- Oficio
suscrito por el apoderado del señor Botero Medina mediante el cual informa que
por auto del 16 de noviembre de 2006 la Sección Segunda Subsección A del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió no conceder el recurso de
apelación interpuesto. Igualmente, afirma que contra dicho auto se interpuso el
recurso respectivo.
- Copia del Auto
expedido el día 16 de noviembre de 2006, por medio del cual se decidió no
conceder el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera
instancia proferido por la Sección Segunda Subsección A del Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca.
- Copia del
recurso interpuesto contra el auto del 16 de noviembre de 2006.
II.
SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN.
Primera
Instancia
7.- Mediante
autos del 23 y 24 de noviembre de 2006, el Magistrado Sustanciador de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca, ordenó la acumulación de las acciones de tutela presentadas por
los señores Gabriel Stanich Maldonado y Juan Manuel Botero Medina contra el
Consejo Superior de la Carrera Notarial.
8.- La Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca, en providencia del 6 de diciembre de 2006 decidió declarar
improcedente la acción de tutela presentada por los señores Gabriel Stanich
Maldonado y Juan Manuel Botero Medina, con fundamento en los siguientes
argumentos:
8.1.- En primer
lugar, adujo que el cuestionamiento sobre la ilegalidad del decreto 3454 de
2006 y del Acuerdo 01 del mismo, no es un asunto que pueda debatirse en el
trámite de la acción de tutela, ya que el juez constitucional no puede
sustituir la competencia de las distintas jurisdicciones y, además, según lo
dispuesto en el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991 esta acción constitucional
no procede cuando la presunta vulneración de los derechos fundamentales es
derivada de actos de carácter general, impersonal y abstractos. De esta manera,
resaltó que la inhabilidad generada por las sanciones disciplinarias no la
estableció el decreto 3454 de 2006 ni el Acuerdo 01 del mismo año, sino el
parágrafo 2 del artículo 4 de la Ley 588 de 2000.
8.2.- De otra
parte, sostuvo que los accionantes acudieron a la jurisdicción ordinaria para
dirimir sus pretensiones a través de la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, proceso en el que finalmente se decidirá sobre la legalidad o no
de los actos administrativos sancionatorios “que (en el fondo) buscan
suspender en su aplicación con esta acción...”. Así, consideró que tampoco
es procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, pues la
inminencia e irreparabilidad del perjuicio “que es sustentado en el daño
inminente que les causaría la no participación en el concurso notarial, parte
de la presunción que serán anulados en su favor los actos sancionatorios. Y,
ello no es posible adivinarlo, obsérvese en este punto, que al doctor Botero,
ya le dictaron fallo adverso, contra el que interpuso apelación, que se le
negó; determinación que recurrió en reposición. Situación alegada que muestra
que, no se dan los elementos del mismo, que han sido definidos por la Corte
Constitucional…”.
8.3.- Precisó
que los actos administrativos, por regla general, gozan de presunción de
legalidad y, que no es posible mediante la acción de tutela dejar en suspenso
los efectos jurídicos de los actos sancionatorios acusados en el presente caso,
para efectos de ordenar que se permita la inscripción de los demandantes en el
concurso de notarios.
8.4.-
Finalmente, concluyó que: “... cuando el desconocimiento, la vulneración o
el recorte de los derechos se origina en actos jurídicos de carácter general,
su efecto solo puede ser contrarrestado mediante mecanismos especialmente
dispuestos para ello, como la acción de inconstitucionalidad contra las leyes,
o las acciones de nulidad contra los actos administrativos. Con esos
instrumentos se provoca la actuación de un organismo público competente para
que, también por vía de disposición general, restablezca el imperio de la
juridicidad, pero no compete ello a la acción de tutela, cuyo carácter quedó
definido en el acápite correspondiente.
Y, si se
trata de actos de carácter particular y concreto, es la jurisdicción
contencioso administrativa la encargada de declarar su ilegalidad, e inclusive,
de disponer su suspensión provisional; y el remedio del amparo constitucional
surgirá si se evidencia un perjuicio irremediable, que como se dijo, no es
posible derivar de la aplicación de las disposiciones normativas de que se
habló, y menos, de la aplicación misma de una sanción en firme y que no ha sido
anulada por ninguna autoridad.”
Impugnación.
9.- El apoderado
de los señores Gabriel Stanich Maldonado y Juan Manuel Botero Medina presentó
escrito, mediante el cual manifestó que impugnaba el fallo de primera instancia
proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca. Para ello, expresa que en la acción de tutela no se
pretende la protección de sus derechos fundamentales por haber sido vulnerados
sino para que cese la amenaza de los mismos, la cual se concretará en el acto
administrativo que profiera el Consejo Superior de la Carrera Notarial
rechazando la inscripción de los demandantes para participar en el concurso de
notarios por encontrarse inhabilitados. Entonces, lo que se solicita es evitar
que el acto administrativo individual y concreto se profiera.
Por lo anterior,
señaló que el problema planteado en el presente caso puede sintetizarse de la
siguiente manera: “¿Violaría los derechos fundamentales de mis poderdantes
el Consejo Superior de la Carrera Notarial al rechazar, mediante acto
administrativo, la inscripción a la carrera notarial hecha por mis mandantes,
por considerarlos incursos en inhabilidad intemporal proveniente de sanción
disciplinaria.? De esta forma, sostiene que el principal aspecto a debatir
consiste en determinar “... si la norma que impone al aspirante jurar no
estar sancionado –en el sentido de inhabilidad intemporal ya explicado en la
solicitud de medida provisional-, viola los preceptos de la Carta consagrados
en los artículos 28, 29 y 122.”
Por último,
también aclaró que la acción de tutela no tiene como fin debatir la legalidad
de los actos administrativos sancionatorios -lo cual es objeto de controversia
en la jurisdicción contencioso administrativa- ni suspender sus efectos
jurídicos sino establecer la constitucionalidad de las inhabilidades intemporales
generadas por sanciones disciplinarias, toda vez que éstas sólo están
justificadas constitucionalmente si existe una sentencia judicial que así lo
establezca.
Sentencia de
Segunda Instancia
10.- El día 15
de enero de 2007, durante el trámite de la impugnación, el apoderado de los
demandantes presentó un escrito mediante el cual solicitó que se ordenara al
Consejo Superior de la Carrera Notarial permitir la inscripción de los señores
Gabriel Stanich Maldonado y Juan Manuel Botero Medida para participar en el
concurso de méritos como medida provisional.
Así mismo, en
esta etapa procesal, mediante oficio del 1 de febrero de 2007, el Jefe de la
Oficina de Investigación y Capacitación de la Superintendencia de Notariado y
Registro informó que los señores Gabriel Stanich Maldonado y Juan Manuel Botero
Medina se inscribieron para participar en el concurso de méritos para el
nombramiento de notarios en propiedad y el ingreso a la carrera notarial, el
día 25 de enero de 2007.
Respecto de la
medida provisional, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura resolvió que ésta se entendía resuelta con la decisión a
adoptar.
11.- La Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resolvió
confirmar el fallo de primera instancia. Como fundamento de su decisión señaló
que: “Sin ningún género de duda, persiguen los actores que, luego de
declarar la vulneración de los derechos fundamentales alegados, se inapliquen
en su parte pertinente el Decreto Reglamentario 3454 de 2006 y el Acuerdo No 1
de 2006, normas que por demás, desarrollan lo establecido en el parágrafo 2 del
artículo 4 de la Ley 588 de 2000, y tal y como lo advirtió la Corporación a
quo, estamos frente a unos actos administrativos de carácter general y abstracto,
los cuales no cuentan con un destinatario específico, individual y concreto, es
decir no es intuito personae, circunstancia ésta que no permite entonces
observar un interés de la administración en contra de una determinada persona
natural o jurídica, y frente al cual la misma ley consagra otros mecanismos de
defensa judicial, pudiendo ser controvertidos en su legalidad ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a través de la acción de simple
nulidad, contenida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, o a
través de la acción de inconstitucionalidad, en tratándose de leyes, toda vez
que no puede el juez constitucional en sede de la acción de amparo hacer un
juicio de constitucionalidad sobre los mismos, como quiera que tal determinación
escapa a su órbita competencial, los que, dicho sea de paso, gozan de la
presunción de legalidad, como atributo natural de los actos administrativos, y
sin que por demás se observen como absolutamente contradictorios con el
ordenamiento constitucional, que lleve a la aplicación de lo establecido en el
artículo 4 de la Constitución Política.”
Estimó el
fallador de instancia que, a pesar de la existencia del medio judicial, la
acción de tutela resulta procedente como mecanismo transitorio pero sólo en el
supuesto de que con ella se trate de evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, cuya inminencia e irreparabilidad es sustentada por los
demandantes, en el daño inminente que les causaría la no participación en el
concurso notarial, “fundamentado en la presunción de que serán
anulados a su favor los actos administrativos sancionatorios, de tal manera que
al no darse este condicionamiento mal puede pretenderse que se produzca un
desplazamiento del juez natural, pues de ser ello así se desnaturaliza la
tutela, la cual es de carácter garantista y en ningún momento tiene como fin
reemplazar las instancias previamente creadas por la ley.”
Revisión por
la Corte
12.- Remitido el
fallo a esta Corporación, mediante auto del dos (2) de mayo de 2007, la Sala de
Selección correspondiente dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1.- Es
competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar las decisiones
proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política y
en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto previo
a resolver.
2.- El día
veintiocho (28) de junio de dos mil siete (2007) el apoderado de los
demandantes presentó ante la Secretaria General de esta Corporación un oficio
en el cual solicita que se decrete una medida provisional, al considerar que
“Cualquier decisión definitiva en torno a los derechos fundamentales de los
tutelantes, reclamados en el escenario del concurso notarial, será inocua si
los mismos no son convocados a presentar la prueba de conocimientos, requisito
sine qua non para poder avanzar a las siguientes etapas del concurso.”
3.- Al respecto,
esta Sala de Revisión resolvió, sin que la decisión implicara de manera alguna
prejuzgamiento o se indique el sentido de la sentencia definitiva, que no está
probado ni existen elementos de juicio que acrediten la existencia de un daño
irreparable, el cual justifique la necesidad de adoptar una medida provisional.
Ello, por cuanto de las pruebas aportadas por el señor Gabriel Stanich
Maldonado es claro que el motivo de la exclusión del Concurso para acceder al
cargo de notario no radica única y exclusivamente en la inhabilidad generada
por la sanción disciplinaria sino por el incumplimiento de otro requisito
-aportar copia del certificado de Antecedentes Judiciales expedido por el
Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) vigente para la fecha de
inscripción-.
En relación con
el señor Juan Manuel Botero Medina, la Sala concluyó que no es procedente
decretar la medida provisional, toda vez que no se aportaron pruebas que
acrediten su exclusión del concurso, en consecuencia no está probada la
ocurrencia del perjuicio irremediable, requisito fundamental para que el juez
de tutela adopte una medida provisional.
Además, la Sala
de Revisión resaltó que el concurso de méritos que celebra el Consejo Superior
de la Carrera Notarial no concluye definitivamente con la celebración de la
prueba de conocimientos.
Por último
aclaró que, “... es evidente y reconocido por alguno de los accionantes que
las sanciones disciplinarias que les fueron impuestas tienen relación con el
ejercicio del cargo de notario y se encuentran en firme, esto es, no se trata
de un tema pendiente de “decisión” en el sentido de que no producen efectos
jurídicos sino que se trata de una decisión válida y obligatoria y, los
eventuales efectos de un juicio de validez no modifican la fuerza obligatoria
de las sanciones máxime cuando en el caso del ciudadano Stanich Maldonado el
proceso se encuentra en la etapa probatoria y para el caso del ciudadano Botero
Medina ya fue proferida la sentencia de primera instancia.”
4.- Así mismo,
el día 1 de agosto de 2007 el apoderado de los demandantes radicó un memorial
en esta Corporación manifestando la importancia de un pronunciamiento oportuno
y de fondo en la tutela de la referencia. De igual manera, aportó copia de un
documento suscrito por el presidente de la Unión Colegiada del Notariado
Colombiano, en el que se afirma que en el trámite de la acción de tutela
presentada por la Unión ante el Consejo Superior de la Judicatura, siete de los
nueve Magistrados se declararon impedidos para conocer del caso.
Considera
relevante el asunto, en razón de que la presente acción de tutela fue fallada
en segunda instancia por Magistrados de dicha Corporación y ninguno manifestó
impedimento alguno. Por ello, sostiene que es necesario que se solicite al
Consejo Superior de la Judicatura que informe a esta Sala cuáles de sus
integrantes se encuentran aspirando al cargo de notario y, en caso de
encontrarse en dicha situación alguno de los Magistrados que decidieron en
segunda instancia la presente, indiquen el motivo por el cual no se declaró
impedido.
Presentación
del caso y planteamiento del problema jurídico.
5.- Los señores
Gabriel Stanich Maldonado y Juan Manuel Botero Medina interpusieron acción de
tutela contra el Consejo Superior de la Carrera Notarial al considerar
amenazados sus derechos fundamentales de acceso al desempeño de funciones
públicas, al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, a la honra y al buen
nombre, toda vez que para poder inscribirse en el concurso para ingresar a la carrera
notarial deben declarar bajo la gravedad de juramento no haber sido sancionados
disciplinariamente ni estar incurso en inhabilidad o incompatibilidad,
situación que aplicada a sus casos constituiría jurar en falso o la posible
eliminación del concurso, ya que no se ha definido la nulidad interpuesta
contra los actos administrativos sancionatorios.
6.- Los jueces
de instancia desestimaron las pretensiones de los demandantes, tras argumentar
que la acción de tutela resulta improcedente (i) para cuestionar la
constitucionalidad de las normas que regulan el concurso de mérito para acceder
al cargo de notario, (ii) debatir la legalidad de los actos administrativos
sancionatorios y, (iii) por existir otro mecanismo judicial de defensa.
7.- En razón de
lo expuesto esta Sala de Revisión debe determinar si el Consejo Superior de la
Carrera Notarial al llegar a expedir los actos por los cuales rechace la
inscripción de los aspirantes a ocupar el cargo de notario que se encuentren
inhabilitados por haber sido sancionados disciplinariamente vulnera los
derechos fundamentales de acceso al desempeño de funciones públicas, al debido
proceso, a la igualdad, al trabajo, a la honra y al buen nombre.
Para este
efecto, se reiterará la doctrina de esta Corte sobre: (i) la reglamentación del
servicio público que prestan los notarios y su nombramiento en propiedad
mediante concurso y, (ii) el régimen de inhabilidades previsto para la función
notarial y la intemporalidad de éstas. Finalmente se abordará el caso concreto.
Reglamentación
del servicio público que prestan los notarios y su nombramiento en propiedad
mediante concurso. Reiteración de jurisprudencia.
8.- El artículo
131[6] de la Constitución
Política dispone que le compete a la ley la reglamentación del servicio público
que prestan los notarios y registradores, la definición del régimen laboral
para sus empleados y lo relativo a los aportes como contribución especial de
las notarias, con destino a la administración de justicia. El mismo artículo
establece que el nombramiento de los notarios en propiedad se hará mediante
concurso y que le corresponde al Gobierno la creación, supresión y fusión de
los círculos de notariado y registro y la determinación del número de notarios
y oficinas de registro.
De manera
reiterada la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que los notarios
no desarrollan únicamente un servicio público, sino que ejercen una actividad,
que si bien es distinta de las funciones estatales clásicas, a saber, la
legislativa, la ejecutiva y la judicial, ha de ser calificada como verdadera
función pública[7].
De la misma forma, en la Ley 588 de 2000 se dispone que el notariado es un
servicio público que se presta por los notarios e implica el ejercicio de la fe
pública notarial, que el nombramiento de éstos puede hacerse en propiedad o en
interinidad y que el nombramiento en propiedad se hace mediante concurso de
méritos.
9.- En sentencia
C-421 de 2006, la Sala Plena de esta Corte manifestó que el artículo en mención
debe concordarse con el artículo constitucional 150 numeral 23, que señala que
corresponde al Congreso expedir las leyes que regirán el ejercicio de las
funciones públicas y la prestación de los servicios públicos y, además que“…
de dicha concordancia se desprende que en esta materia se estableció i) una
clara reserva de ley[8]
en cuanto a la reglamentación del servicio público que prestan los notarios,
así como ii) que el mandato superior según el cual el nombramiento de los
notarios en propiedad se hará mediante concurso está dirigido al Legislador
como responsable de dicha reglamentación, en aras del cumplimiento de las
finalidades previstas para el ejercicio de la función pública que cumplen los
notarios.” Entonces, si la Constitución ordena que los notarios en
propiedad sean nombrados por concurso, la existencia de la carrera notarial es
la consecuencia del mandato constitucional.
10.- En
sentencia SU-250 de 1998, reiterada entre otras en sentencia C-373 de 2002, se
resaltó que luego de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991
la designación de los notarios venía haciéndose bajo las mismas condiciones del
antiguo régimen, en razón de ello declaró un estado de cosas inconstitucional y
ordenó la convocatoria a concurso para la provisión de los cargos de notario.
Luego de esta declaratoria, en múltiples[9]
pronunciamientos la Corte ha manifestado lo siguiente: (i) la legitimidad
constitucional de la carrera notarial, (ii) el carácter público, abierto,
riguroso y objetivo del concurso, (iii) la incompatibilidad existente entre el
mandato constitucional de designación de notarios y el nombramiento de estos
prescindiendo del proceso de selección mediante concurso, (iv) la naturaleza de
función pública de la actividad notarial, aclarando que ésta no constituye una
profesión legalmente regulada.
11.- Así, en
cumplimiento de los distintos desarrollos jurisprudenciales, especialmente en
cumplimiento de lo ordenado por esta Corte en sentencia C-421 de 2006, el
Consejo Superior de la Carrera Notarial convocó al concurso de méritos para la
carrera notarial, mediante el Acuerdo No 1 de 2006.
El régimen
inhabilidades previsto para la función notarial y la intemporalidad de éstas.
12.- En relación
con el régimen de inhabilidades previsto para el cumplimiento de la función
notarial, la Ley 588 de 2000, por medio de la cual se reglamenta el ejercicio
de la actividad notarial, además de especificar los conceptos que deben
evaluarse en el concurso y las calidades requeridas para el ejercicio del
cargo, remite al régimen disciplinario consagrado en el Decreto 960 de 1970.
Ahora bien, en
el parágrafo 2° del artículo 4° de la ley en mención, se dispone: “Quien
haya sido condenado penal, disciplinaria o administrativamente por conductas
lesivas del patrimonio del Estado o por faltas como Notario consagradas en el
artículo 198 del Decreto 960 de 1970, no podrá concursar para el cargo de
notario.”
Como puede
observarse, esta norma consagra una inhabilidad para acceder al cargo de
notario que fue examinada por esta Corte en sentencia C-373 de 2002[10], decisión mediante la
cual se resolvió declarar exequible, en lo demandado, en el entendido que la
inhabilidad no se extiende a quienes fueron condenados con sanción de multa
conforme al Decreto Ley 960 de 1970[11].
Para ello, entre otros argumentos, la Corte señaló que “... la exigencia de
idoneidad, probidad y moralidad debe ser aún mayor en quien ha accedido a la
función pública notarial de manera provisional, esto es, sin concurso de
méritos.  Nótese que en este caso, si bien se está ante un aspirante, no puede
desconocerse que se trata de una persona que así sea con carácter provisional
ha accedido a la prestación del servicio de notariado y que por lo mismo se
encontraba en el deber de demostrar con el ejercicio del cargo que jurídica y
moralmente se encontraba habilitado para cumplir sus deberes funcionales. De
allí que si en razón del cargo provisionalmente ejercido el aspirante infringió
tales deberes e incurrió en faltas disciplinarias, es legítimo que el
legislador no advierta en él la capacidad de generar la confianza que la
comunidad requiere en cuanto a la integridad de quien estará llamado a prestar
el servicio de la fe pública.”
12.- Finalmente,
en sentencia C-1212 de 2001 la Corte declaró la exequibilidad de las
inhabilidades intemporales para ser designado como notario consagradas en los
numerales 6 y 7 del artículo 133 del Decreto 960 de 1970 y que recaen sobre los
funcionarios o empleados de la Rama Jurisdiccional o el Ministerio Público que
por falta disciplinaria hayan sido destituidos, o suspendidos por segunda vez
por falta grave, o sancionados tres veces por cualesquiera falta y sobre
quienes hayan sido destituidos de cualquier cargo público por faltas graves. En
este pronunciamiento se acentuó que la inhabilidad no constituye una pena y se
precisó que por ese motivo a las inhabilidades no les es aplicable el mandato
de imprescriptibilidad de las penas dispuesto en el artículo 28 de la Carta.
Para sustentar su constitucionalidad se dijo:
“Las inhabilidades, entendidas como impedimentos para acceder a la
función pública, no tienen siempre como causa una sanción penal, es decir, no
buscan siempre “castigar por un delito”. Pueden tener diversos orígenes y perseguir
otros fines, como por ejemplo, colocar en pie de igualdad a quienes compiten
por la representación política o a quienes buscan acceder a la función pública.
Si bien pueden imponerse como una pena accesoria o principal, v.g. la
establecida en los artículos 43-1 y 44 del Código Penal, también pueden ser
consecuencia de una sanción disciplinaria o ser autónomas, por disposición
expresa del constituyente o del legislador para garantizar principios de
interés general.
Si bien es cierto que, de conformidad con el artículo 28 de la
Constitución Política, no pueden existir penas ni medidas de seguridad
imprescriptibles, esta norma solamente es aplicable a los casos de sanciones
penales, por lo que se hace necesario distinguir estas últimas de otras
sanciones, como las disciplinarias, pues tienen origen, modalidades y fines
diversos.”
13.- En otras oportunidades, la Corte ha declarado la
constitucionalidad de las inhabilidades intemporales. Por ejemplo, en sentencia
C-111 de 1998 se estudió la constitucionalidad de la inhabilidad intemporal
consagrada en el numeral 1° del artículo 43 de la Ley 2000 de 1995, inhabilidad
conforme a la cual no podrían ejercer cargos públicos quienes hubieran sido
condenados por la comisión de delitos castigados con penas privativas de la
libertad, para fundamentar la decisión la Corte dijo lo siguiente:
“Ahora bien, ya la Corte ha definido que la preexistencia de
condenas por delitos, concebida como causa de inelegibilidad para el desempeño
de cargos públicos sin límite de tiempo, no desconoce el principio plasmado en
el artículo 28 de la Constitución -que prohíbe la imprescriptibilidad de las
penas y medidas de seguridad-, puesto que el objeto de normas como la
demandada, más allá de castigar la conducta de la persona, radica en asegurar,
para hacer que prevalezca el interés colectivo, la excelencia e idoneidad del
servicio, mediante la certidumbre acerca de los antecedentes intachables de
quien haya de prestarlo. Bajo el mismo criterio, se aviene a la Constitución la
exigencia de no haber sido sancionado disciplinariamente, ni suspendido o
excluido del ejercicio profesional.”
Posteriormente,
en sentencia C-209 de 2000 la Corte se pronunció acerca de la
constitucionalidad del inciso 1 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, el cual
consagra una inhabilidad intemporal para ser concejal consistente en haber sido
condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad. Esta
Corporación retirando la jurisprudencia anteriormente sentada declaró la
exequibilidad de la disposición con fundamento, entre otras, en las siguientes
consideraciones:
“Tampoco podría calificarse de inconstitucional el
carácter intemporal que la norma le reconoce a la prohibición allí prevista,
pues, tal como lo ha venido afirmando esta Corporación y ahora se
reitera, las causales de inelegibilidad “sin límite de tiempo”, estructuradas a
partir de la existencia previa de antecedentes penales, esto es, de sentencias
condenatorias por delitos no políticos ni culposos, no conllevan un
desconocimiento del Estatuto Superior -particularmente del principio de
imprescriptibilidad de las penas- toda vez que el fundamento de su consagración
no reposa en la salvaguarda de derechos individuales, sino en la manifiesta
necesidad de garantizar y hacer prevalecer el interés general. Es así como la
propia Constitución Política le reconoce efectos intemporales a esta causal de
inhabilidad –la referida a la existencia de sentencia judicial condenatoria -,
cuando directamente la regula para los congresistas (art. 179-1), el Presidente
de la República (art. 197) y el Contralor General (art.267).
En realidad, las normas que prohíben el ejercicio de cargos públicos
a quienes han sido condenados a pena privativa de la libertad sin límite de
tiempo –lo ha dicho la Corte -, antes que juzgarse a partir de la sanción
impuesta al ciudadano, deben evaluarse desde la perspectiva de la exigencia que
se impone al ejercicio del cargo, pues de este modo no sólo se logra conservar
incólume la idoneidad del servidor público en lo que toca con el desarrollo y
ejecución de sus funciones, sino también permite transmitirle a la comunidad un
cierto grado de confianza en lo relativo al manejo de los asuntos de interés
general, pues hace suponer que éstos se encuentran a cargo de personas aptas
cuyo comportamiento no ha sido objeto de reproche jurídico alguno.”
Luego, al
resolver la demanda de inconstitucionalidad[12]
instaurada contra el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, modificatorio del
artículo 95 de la Ley 134 de 1994, que consagra como inhabilidad para ser
alcalde la de haber sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a
pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos, o
haber perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la
Ley 617, la de diputado o concejal, o haber sido excluido del ejercicio de una
profesión, este Tribunal reiteró la línea argumentativa precedente para declarar
la exequibilidad de la norma acusada, así se dijo:
“El punto esencial en este asunto se da desde el plano de los
procesos de inconstitucionalidad de las leyes, ya que muy a pesar del efecto
limitativo que se produce en los derechos fundamentales del aspirante a un
cargo público por el señalamiento de una causal de inhabilidad, el control que
corresponde realizar a la Corte para definir su constitucionalidad no procede
en forma estricta. Esta situación tiene lugar por respeto a esa amplia
discrecionalidad del legislador para definir un régimen de inhabilidades, de la
cual ya se ha hecho mención, como en el propósito moralizador del Estado que se
pretende alcanzar con el mismo.
“...
“Ahora bien, del examen del texto de la Carta Política
se hace evidente que la figura de la intemporalidad de la causal de inhabilidad
por sentencias condenatorias previas por delitos no políticos ni culposos, no
configura una creación original resultante del ejercicio de la potestad
legislativa. A esa conclusión se arriba al analizar los artículos superiores
179, numeral 1o., 197, inciso 2o., 232, numeral 3o., 249, 264 y 267, entre
otros, en los cuales se consagra dicha causal de inhabilidad “en cualquier
tiempo” para: los Congresistas, el Presidente de la República, los magistrados
de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y los Consejeros de
Estado, el Fiscal General de la Nación, los magistrados del Consejo Nacional
Electoral y el Contralor General de la República.
“Existiendo en el ordenamiento superior un parámetro normativo de
esa naturaleza, no es posible censurar al legislador por reproducir la misma
causal para una situación análoga, como es el acceso al cargo de alcalde en los
términos intemporales de la norma examinada. En ese orden de ideas, la Corte en
otras oportunidades ha aceptado que el legislador “pueda llevar adelante el
ideario del Constituyente y establecer, para los concejales y alcaldes, una
inhabilidad que se aplica a los congresistas y diputados, máxime si en su caso
persiste el mismo motivo que la origina. Se trata, en últimas, de atender una
exigencia de coherencia y armonía en el nivel normativo en modo alguno ajena al
legislador”.[13]
”
Análisis del
caso concreto.
14.- Como se expuso
en acápites anteriores de esta decisión, los demandantes solicitan la
protección de sus derechos fundamentales de acceso al desempeño de funciones
públicas, al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, a la honra y al buen
nombre, presuntamente amenazados por el Consejo Superior de la Carrera
Notarial. Dicha amenaza radica en que al momento de inscribirse en el concurso
de méritos para proveer en propiedad los cargos de notarios, deben manifestar
bajo la gravedad de juramento no haber sido sancionados disciplinariamente ni
estar incursos en incompatibilidad. La aplicación de este requisito a sus
casos, constituiría falso juramento o la posibilidad de ser rechazada su
inscripción, toda vez que fueron sancionados disciplinariamente durante el
desempeño del cargo de notario, mediante actos administrativos que se
encuentran demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Argumentan los
demandantes, tanto en la demanda como en la impugnación presentada contra el
fallo de tutela de primera instancia, que la configuración del perjuicio
irremediable en su caso está fundamentado en la posibilidad de que la
jurisdicción contenciosa declare la ilegalidad de los actos administrativos
sancionatorios que los inhabilitan para participar en el concurso mencionado.
De hecho, en varias oportunidades el apoderado de los demandantes alega que el
Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca al decidir una acción de
nulidad y restablecimiento del derecho presentada por otro notario contra el
acto administrativo sancionatorio, resolvió declarar la nulidad de éste,
circunstancia que igualmente podría presentarse en sus casos por existir
identidad en la sustentación de la demanda.
Por lo expuesto,
sostienen que en su caso la acción de tutela procede como mecanismo transitorio
para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, debido a que si llegase
a ser declarada la ilegalidad de los actos administrativos sancionatorios por
la jurisdicción contenciosa no se podría garantizar su participación en el concurso;
y esto en razón a que con esa decisión sólo se decidiría sobre la legalidad y
la constitucionalidad de dichos actos y no acerca de la protección de los
derechos fundamentales aquí reclamada.
En consideración
a que en el presente caso, la supuesta amenaza de los derechos fundamentales de
los demandantes se desprende de la consagración de una inhabilidad intemporal,
la Sala de Revisión considera necesario pronunciarse inicialmente, sobre ésta,
para luego establecer la procedencia de la acción de tutela como mecanismo
transitorio relativo a la protección de los derechos fundamentales
supuestamente vulnerados.
15.- Al respecto
es necesario resaltar, que en sentencia C-1508 de 2000, la Corte precisó que la
actividad notarial se caracteriza por ser un servicio público de carácter
testimonial, que en desarrollo del principio de descentralización por
colaboración, apareja el ejercicio de una función pública a cargo generalmente
de particulares, a los cuales les confiere la condición de autoridades. De esta
manera, la actividad notarial está sometida a un sistema normativo especial y
el notario como gestor de dicha función también está sometido en materia de
inhabilidades a reglas más exigentes.
Además de lo
anterior, resalta la Sala que el derecho de acceso al desempeño de funciones y
cargos públicos no es un derecho absoluto y, en virtud de ello, se ha
consagrado un régimen de inhabilidades para acceder a dichos cargos, entre
ellos el de notario de notario. El cual, exige la concurrencia de ciertas
cualidades y condiciones en el aspirante con la finalidad de asegurar la
primacía del interés general sobre el particular.
16.-
Precisamente, la inhabilidad consagrada en el parágrafo 2 del artículo 4 de la
Ley 588 de 2000 no constituye una pena sino una garantía de que el
comportamiento del aspirante durante el desempeño del cargo de notario, se
ajustó al ordenamiento jurídico. Así, se estableció una inhabilidad intemporal,
la cual tiene legitimidad constitucional pues, el legislador puede en ejercicio
de su capacidad de configuración normativa, establecerlas guardando una
relación de equilibrio entre los fines estatales, los principios de la
administración pública y el ámbito funcional del notariado; y al tiempo, los
derechos de quienes aspiran a ocupar los cargos disponibles.
En efecto, la
expedición de un régimen de inhabilidades tiene como finalidad garantizar los
principios de moralidad, idoneidad, probidad, transparencia e imparcialidad en
el ejercicio de la función pública, entendida ésta como el conjunto de tareas y
de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin
de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de esta
forma, asegurar la realización de sus fines.
Ahora bien, el
artículo en mención dispone que: “Quien haya sido
condenado penal, disciplinaria o administrativamente por conductas lesivas del
patrimonio del Estado o por faltas como Notario consagradas en el artículo 198
del Decreto-ley 960 de 1970, no podrá concursar para el cargo de notario.” Como puede observarse, esta inhabilidad
puede provenir de un acto administrativo y no requiere sentencia judicial como
sostienen los demandantes.
Lo anterior
tiene fundamento, en la facultad de configuración normativa del legislador para
establecer el régimen de inhabilidades de quienes aspiran a la función pública
y en el ejercicio de la potestad disciplinaria que tiene el Estado, en virtud
de la cual puede sancionar aquellas conductas que contravienen los deberes
funcionales que se imponen a los servidores públicos o a los particulares que
cumplen funciones públicas.
En ese orden
de ideas, es legítimo frente al Texto Fundamental, que el legislador consagre
como una de las sanciones derivadas del proceso disciplinario las
inhabilidades, puesto que ello se enmarca dentro de un ámbito de razonabilidad
y proporcionalidad que no desconoce los valores, principios y derechos
consagrados en la Carta, sino que, por el contrario, procura realizar los fines
delineados por el constituyente, entre otros, el acatamiento de los fines de la
función pública como elemento estructural de la prevalencia del interés general[14].
Por último, la
Sala aclara que  la inhabilidad en este caso, limita sólo el acceso al
desempeño de la actividad notarial como un servicio público de interés general,
con la cual se busca preservar la confianza pública en la idoneidad y transparencia
de quien ejerce el cargo de notario.
17.- Observa la Sala
que en el presente caso la acción de tutela está dirigida a inaplicar la norma
que regula el proceso de inscripción para participar en el concurso de
notarios, específicamente el inciso 3 del artículo 4 del Decreto 3454 de 2006,
el cual dispone: “El aspirante tendrá en cuenta que al
diligenciar y enviar el formulario estará afirmando bajo la gravedad de
juramento, no tener ningún impedimento para ser designado notario, y que no ha
sido condenado penal, disciplinaria o administrativamente por conductas lesivas
del patrimonio del Estado, ni sancionado con pena de suspensión o destitución
por faltas en el ejercicio del cargo de notario, de conformidad con lo
dispuesto en el Decreto Ley 960 de 1970, la Ley 734 de 2002 y demás normas que
regulen la materia.”
La Corte ha
sostenido que para aplicar la figura de la excepción de inconstitucionalidad es
necesario que la incompatibilidad de la norma con la Constitución Política sea
evidente. Es decir, es necesario que de una primera revisión surja para el
intérprete la irrefutable conclusión de que la norma revisada se encuentra en
contravía de los principios y valores constitucionales[15].
La Sala
considera que la norma transcrita tiene como finalidad la preservación de los
fines propios de la función pública en la prestación del servicio notarial y
asegurar la prevalencia del interés general mediante la certidumbre de los
antecedentes del aspirante a ocupar el cargo. Por ello, la proporcionalidad de
este requisito debe ser apreciado desde la perspectiva de la importancia social
de la función o del servicio público y el grado de confianza que deben
acreditar los llamados a prestarlo. Se trata entonces de una norma de doble
efecto: (i) asegura la adecuada prestación de un servicio público y, (ii) la
prevalencia del interés general.
De esta manera,
el requisito contemplado en el inciso 3 del artículo 4 del Decreto 3454 de 2006
da cumplimiento al principio constitucional de la primacía del interés público
sobre el privado o particular, y lo hace sin menoscabar derechos fundamentales,
además, como se señaló anteriormente la posibilidad de acceder al desempeño de
cargos públicos no es un derecho absoluto, y en virtud de ello se estableció
constitucional y legalmente un régimen de inhabilidades.
19.- Por las
consideraciones expuestas, se concluye que en el presente caso tampoco es
procedente la acción de tutela como mecanismo para evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, pues éste se justifica cuando se vulneran o amenazan
derechos fundamentales y en el caso objeto de revisión, como se manifestó, la
norma que se solicita inaplicar se ajusta a los principios y valores
constitucionales. Por tal razón, la Sala confirmará el fallo proferido
por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
por las razones expuestas en el presente fallo.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
CONFIRMAR el fallo proferido por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el día 13
de febrero de 2007, por las razones expuestas en la presente decisión.
SEGUNDO.- LIBRENSE, por la Secretaría
General de esta Corporación, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CATALINA
BOTERO MARINO
Magistrada
(E)
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
Por medio de las Resoluciones No 3932 del 23 de agosto de 2000 y 2545 del 25 de
julio de 2002, se redujo la sanción a un mes.
[2] Inciso 3 del artículo 4 del Decreto 3454 de 2006.
[3]
La configuración del
perjuicio irremediable la sustentan en la facultad que tiene el Consejo
Superior de la Carrera Notarial, con fundamento en la estructura normativa del
concurso, de rechazar la inscripción de los actores teniendo en cuenta que el
inciso 3 del artículo 4 del Decreto Reglamentario 3454 de 2006 dispone que: “
El aspirante tendrá en cuenta que el diligenciar y enviar el formulario el
formulario estará afirmando bajo la gravedad de juramento, no tener ningún impedimento
para ser designado notario, y que no ha sido condenado penal, disciplinaria o
administrativamente por conductas lesivas del patrimonio del Estado, ni
sancionado con pena de suspensión o destitución por faltas en el ejercicio del
cargo de notario, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley 960 de
1970, la Ley 734 de 2002 y demás normas que regulen la materia.”
Adicionalmente, el artículo 6 de la misma norma
reglamentaria señala lo siguiente: “Análisis de requisitos y antecedentes.
Con base en los documentos a que se refiere el artículo anterior, el Consejo
Superior, con la colaboración de las entidades que señale el reglamento,
evaluará si el aspirante cumple los requisitos para aspirar al cargo o que está
impedido para hacerlo, en cuyo caso será eliminado del concurso mediante
decisión motivada que se publicitará a través de los mecanismos que prevea el
reglamento de conformidad con la ley. En ningún caso los aspirantes podrán
aportar documentación adicional a la originalmente remitida.”
[4] En la intervención de la entidad demandada
se cita textualmente el siguiente aparte de la sentencia C-1212 de 2001: “…Las
inhabilidades o inelegibilidades son impedimentos establecidos por el
constituyente o por el legislador, que restringen el acceso a la función
pública de personas que, a su juicio, carecen de las cualidades requeridas para
ejercerla. Así mismo, se consideran como hechos o circunstancias antecedentes,
predicables de quien aspira a un empleo que, si se configuran en su caso en los
términos de la respectiva norma, lo excluyen previamente y le impiden ser
elegido o nombrado.
La finalidad de establecer inhabilidades radica en garantizar
los principios de moralidad, idoneidad, probidad, transparencia e imparcialidad
en el ejercicio de la función pública entendida ésta como “el conjunto de
tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado,
con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y,
de este modo, asegurar la realización de sus fines. Dado que dicha función se
dirige a la atención y satisfacción de intereses generales, resulta razonable
que se exija a las personas que aspiran a ejercerla, poseer cualidades
suficientes que garanticen su desarrollo con arreglo a los principios
mencionados. Así pues, a través de las inhabilidades se busca asegurar la
excelencia en el ejercicio de la función pública, a través de persones idóneas
y con una conducta intachable.”
[5] Artículo 1 del Decreto 3454 de 2006.
[6]
En sentencia SU-250-98, la Corte estableció el alcance del artículo 131 de la
Constitución Política y precisó cuál era la situación laboral en que se
hallaban los notarios, distinguiendo entre aquellos que se encontraban en
propiedad antes de la Constitución de 1991, aquellos que venían siendo
calificados como en propiedad y estaban amparados por el período de cinco años
y aquellos que eran interinos antes de la vigencia de la Carta de 1991.  En
esta oportunidad la Corte encontró que  “Como no se ha convocado a concurso
para la designación de notarios en propiedad, lo cual ha debido hacerse en toda
la República, se llega a la conclusión de que se está dentro de un estado de
cosas abiertamente inconstitucional” y por ello ordenó que  en el término
de seis (6) meses, contados a partir de la notificación de la sentencia se
proceda a convocar los concursos abiertos para notarios.  En el mismo sentido,
consultar la sentencia T-576-98.
[7] Ver Sentencia C-741 de 1998. En el mismo
sentido ver entre muchas otras la Sentencia C-574 de 2003.
[8] Cita del aparte transcrito. En la Sentencia
C-333 de 1993 la Corte hizo al respecto las siguientes consideraciones: “.
(…)Desde la anterior Constitución, la creación y reglamentación del servicio
público de notariado y registro estaba sujeto a reserva de ley. En efecto, el
artículo 188 disponía: "Compete a la ley la creación y supresión de
Círculos de Notaría y Registro y la organización y reglamentación del servicio
público que prestan los notarios y registradores".
(…) la norma propuesta fue la misma de la
Constitución de 1886, adicionada con un inciso, según el cual "Los
notarios serán nombrados mediante el sistema de concurso". Esta norma fue
aprobada en la Comisión IV y como tal fue propuesta a plenaria en primer debate
en la Asamblea Nacional Constituyente.
En la plenaria de la Asamblea se modificó la
norma aprobada por la Comisión y se incluyó la parte relativa al aporte de las
notarías como tributación especial en favor de la administración de justicia.
La norma aprobada y que corresponde al número 131, es del siguiente tenor:
"Compete a la ley la reglamentación del
servicio público que prestan los notarios y registradores, la definición del
régimen laboral para sus empleados y lo relativo a los aportes como tributación
especial de las notarías, con destino a la administración de justicia.
"El nombramiento de los notarios en
propiedad se hará mediante concurso.
"Corresponde al Gobierno la creación,
supresión y fusión de los círculos de notariado y registro y la determinación
del número de notarios y oficinas de registro".
Como se puede apreciar, la norma aprobada no
es idéntica al artículo 188 de la CP de 1886. Si en la anterior disposición se
encargaba a la ley tanto la creación y supresión de círculos notariales como la
reglamentación y organización del servicio, en la actual, se realiza un reparto
de competencias. En efecto, corresponde a la ley la reglamentación del
servicio, la definición del régimen laboral y la tributación especial. Al
Gobierno se le señala la obligación de crear, suprimir y fusionar los círculos
de notariado y registro, así como la determinación del número de notarios y
registradores.”
[9] Ver sentencias C-741 de 1998, C-153 de 1999, C-155 de 1999 y C-399
de 1999.
[10] En
esta ocasión, al estudiar el régimen de inhabilidades previsto para el
ejercicio de la función notarial resaltó que el legislador no ha manejado un
criterio unánime para todos los aspirantes, pues ha configurado un régimen de
inhabilidades e incompatibilidades que es más estricto con aquellos cargos o
funciones públicas que son más próximas a la actividad del notariado. Así por
ejemplo:
·
Los aspirantes que
como notarios han sido sancionados disciplinariamente están inhabilitados para
participar en el concurso, independientemente de la falta cometida y de la
sanción impuesta.
·
Los funcionarios y
empleados de la Rama Jurisdiccional y el Ministerio Público están inhabilitados
si por faltas disciplinarias han sido destituidos, o suspendidos por segunda
vez por falta grave, o sancionados tres veces cualesquiera hayan sido las
faltas o las sanciones.
·
Los servidores
diferentes a los anteriores que han sido destituidos de cualquier cargo público
también se hallan inhabilitados.
[11] En esta sentencia también se decidió declarar inexequibles los numerales 1° y 6° del artículo 198
del Decreto 960 de 1970.
[12] Ver sentencia C-
952 de 2001.
[13] Cita del aparte transcrito. Sentencia C-373
de 1995.
[14] Consultar sentencia C-028 de 2006. En este fallo, la Corte también
señaló: “Ahora bien,
es menester indicar que dicha potestad disciplinaria posee una naturaleza
constitucional, autónoma e independiente que se deduce inequívocamente de lo
consagrado en las diversas disposiciones superiores que le sirven de sustento,
razón por la cual puede concluirse que una de las principales inquietudes del
constituyente al expedir la Carta Política de 1991 fue cifrar las bases
suficientes para que la administración pública se tornara apta y eficiente en
el cumplimiento de los objetivos que le fueron trazados.”
[15] Consultar, entre otras, las sentencias C-234 de 2002, T-298 de 2004
y T-249 de 2006.