C-358-13
Sentencia C-358/13
Sentencia C-358/13
MEDIDAS EN RELACION CON CAJAS
DE PREVISION Y PRESTACIONES SOCIALES PARA EL SECTOR PUBLICO-Inhibición
para emitir un pronunciamiento de fondo
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA INTERPRETACIONES JUDICIALES-Jurisprudencia
constitucional
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA INTERPRETACIONES JUDICIALES-Requisitos de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
Referencia: expediente
D-9128
Actor: Iván Alexander
Chinchilla Alarcón
Demanda de
inconstitucionalidad: contra el inciso 2° del artículo 3 de la Ley 33 de 1985 y el inciso 3o
del artículo 18 de la Ley 100 de 1993
Conjuez
Ponente: AUGUSTO TRUJILLO MUÑOZ
Bogotá D.C., veinticuatro (24)
de junio de dos mil trece (2013).
La Sala Plena de la Corte Constitucional conformada
por los Magistrados JORGE IVAN PALACIO PALACIO, quien la preside, NILSON
PINILLA PINILLA, LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA, y los Conjueces CARMEN MILLÁN DE
BENAVIDES, EDGARDO MAYA VILLAZÓN, DIEGO LÓPEZ MEDINA, GABRIEL MELÓ GUEVARA,
EDGARDO VILLAMIL PORTILLA Y AUGUSTO TRUJILLO MUÑOZ, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales ha producido la siguiente SENTENCIA:
1-
ANTECEDENTES
El ciudadano Iván Alexander Chinchilla Alarcón, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo
40, numeral 6o de la Constitución Política, instauró demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso 2 del artículo 3 de la Ley 33 de 1985 y76
el inciso 3 del artículo 18 de la Ley 100 de 1993.
1.1-    Texto normativo
demandado.
A continuación se transcriben los artículos referidos,
cuyos apartes con subrayas corresponden al texto normativo acusado.
LEY 33 de 1985
Enero 29)
Por la cual se dictan algunas
medidas en relación con las cajas de Previsión y con las prestaciones sociales
para el sector público
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
Artículo 3o. Modificado por la Ley 62 de
1985.Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de
Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea
que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como
inversión."
"Para los efectos previstos en el inciso
anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la
remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes
factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica;
gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras;
bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en
jornada nocturna o en días de descanso obligatorio."
"En todo caso, las pensiones de los empleados
oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores
que hayan servido de base para calcular los aportes." (...)
LEY 100 DE 1993
(Diciembre 23)
Por la cual se crea el sistema de seguridad social
integral y se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
Artículo 18. Base de cotización. <Inciso 4. y
parágrafo modificados por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003. (El artículo 5
de la Ley 797 de 2003 transcribe todo el artículo). El nuevo texto es el
siguiente:-- La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el
artículo anterior, será el salario mensual.
El salario base de cotización para los trabajadores
particulares, será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código
Sustantivo del Trabajo.
El salario mensual base de cotización para los
servidores del sector público, será el que señale el Gobierno, de conformidad
con lo dispuesto en la Lev 4a. de 1992.
El límite de la bese de cotización será de veinticinco
(25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector
público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25)
salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será
reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos
legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios
mínimos legales.
2-
LA DEMANDA
El demandante pretende la
declaratoria de inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, por
vulnerar el artículo 13, los incisos 3 y 12 del artículo 48, y el 53 de la
Constitución Política.
2.1- Fundamentos de la
demanda:
2.2.1- Vulneración del
artículo 13 de la Constitución.
Las normas demandadas, ajuicio del demandante, someten
a los empleados públicos a un trato desigual frente a los trabajadores del
sector privado, dado que estos tienen derecho a que todos sus ingresos
considerados salariales sean incluidos en las cotizaciones, mientras que los
trabajadores al servicio del Estado deben someterse a los factores determinados
por el legislador a través de la Ley 33 de 1985 (modificada por la Ley 62 del
mismo año) o los que señale el Ejecutivo en desarrollo de la delegación
contenida en el inciso 3 del artículo 18 de la Ley 100 de 1993. Para el actor
es evidente la desigualdad, que se agrava con las diversas interpretaciones de
que ha sido objeto la ley 33 de 1985 por parte de la jurisdicción contencioso
administrativa, de manera que el hecho de no tener unificado su criterio sobre
los factores que deben entenderse como salariales, dejando amplio margen de
decisión a los jueces de instancia.
2.2.2.- Vulneración del
artículo 48, incisos 3 y 12 de la Constitución.
Expresa el actor que las disposiciones acusadas violan
también el inciso 3 del artículo 48 constitucional al vulnerar el principio de
progresividad y, por lo tanto, afectar el nivel de protección alcanzado por los
servidores públicos del nivel nacional. En efecto, agrega, el sistema pensional
aplicable antes de la expedición de la Ley 33 de 1985 y la Ley 100 de 1993
contemplaba un listado bastante amplio de factores -relacionados en el artículo
45 del Decreto 1045 de 1978- que conformaban la base de liquidación para
determinar el monto de la pensión, el cual fue notablemente reducido por las
disposiciones acusadas. En refuerzo de su argumento, el accionante indica que
la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado,
interpretó de manera extensiva el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, concluyendo
que el listado enunciado en la norma ha de entenderse como meramente
enunciativo, porque en el evento de entenderse como taxativo claramente
significaría la regresividad de los derechos sociales de los ciudadanos,
concluyendo que las normas impugnadas contienen medidas abiertamente regresivas
frente al contenido de la norma anterior, es decir el artículo 45 del Decreto
1045 de 1978.
2.2.3.- Igualmente violan -sostiene el demandante- los
principios de solidaridad y sostenibilidad fiscal contenidos en el mismo
artículo 48 de la Constitución Política, pues los empleadores del sector
público para aportar a pensiones, deben limitarse a los factores señalados por
el Gobierno o por el Congreso sabiendo que con posterioridad sus servidores
pueden demandar la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre
las formas para que el juez ordinario declare la reliquidación de sus pensiones
con base en todos los factores devengados como salario. En otras palabras el
sistema solo recibe los aportes para pensiones indicados en la ley, pero
posteriormente por orden judicial debe asumir el sobrecosto de la reliquidación
de pensiones incluyendo factores sobre los cuales no se aportó, atentando de
este modo categóricamente contra el principio de solidaridad y sostenibilidad
del sistema.
2.2.4.- De la misma manera el demandante señala un
desconocimiento por parte de las normas acusadas, del mandato imperativo del
inciso 12 del artículo 48 superior, que establece la obligación de liquidar la
pensión con los factores sobre los cuales se cotizó. Para el actor resulta
claro tal desconocimiento, al limitarse la gestión de los empleadores públicos
a la hora de efectuar los descuentos para pensión, puesto que por virtud de
esas leyes se inaplican al momento de la liquidación los factores que no están
enlistados en ellas pero que sí son parte del salario devengado por el
trabajador.
2.3.- Vulneración del artículo
53 de la Constitución
Enuncia también el actor que las normas acusadas
desconocen el principio de primacía de la realidad, al no aplicar el concepto
de "salario"[1]
acogido por la OIT, sustentando su acusación en el hecho de que las pensiones
suponen una tasa de reemplazo proporcional al ingreso que recibe una persona en
su etapa laboralmente productiva, razón por la cual la pensión debe liquidarse
en función de todos aquellos ingresos que durante la relación laboral se
constituyeron como salario, más allá de la potestad legal y constitucional que
podría tener el Congreso y el Gobierno por delegación de definir los factores
salariales.
2.3.1. Sostiene que a través del artículo 3 de la Ley
33 de 1985, y el 18 de la ley 100 de 1993 pretende el Congreso limitar de
manera formal los factores constitutivos de la base de cotización y liquidación
de las pensiones, pasando por alto que otros factores no incluidos por el
legislador son desde el punto de vista de la realidad factores salariales,
razón por la cual cualquier norma de rango legal o reglamentaria que desconozca
esta realidad debe considerarse de plano inconstitucional.
2.3.2.- Finalmente, los artículos indicados en la Ley
33 de 1985, y el 18 de la Ley 100 de 1993, transgreden el principio de
favorabilidad en materia laboral al permitir la existencia de varias
interpretaciones en el examen de la norma, por lo que se deberá aplicar la que
resulte más favorable para los trabajadores, aclarando que los destinatarios de
esas normas se encuentran ante un conflicto de aplicación literal del artículo
3 de la Ley 33 de 1985 y la interpretación del Consejo de Estado esgrimida en
la sentencia del 4 de agosto de 2010, por lo que deberá el máximo Tribunal en
lo Constitucional pronunciarse de fondo sobre la interpretación de la norma de
conformidad con la tesis del Consejo de Estado o en su defecto precisar cuál es
la correcta interpretación que debe hacerse de dicha disposición.
3-
INTERVENCIONES
3.1.
Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
3.1.1.De manera general solicita que
la Corte se declare inhibida por existir cosa juzgada absoluta con relación al
inciso 3 del artículo 18 de la Ley 100/93, y por inepta demanda en lo que
respecta al inciso 2 del artículo 3 de la Ley 33 de 1985, puesto que la
exposición de un precedente de unificación del Consejo de Estado no es
fundamento constitucional para declarar la inexequibilidad de la norma, y aún
menos técnico solicitar a una corporación que unifique, module o corrija el
precedente de otra institución.
3.1.2.Con relación a los cargos
planteados por el demandante argumentó que no existe vulneración del principio
de progresividad de la seguridad social, dado que en la sentencia No. 4 del 01
de febrero de 1989 la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, como máximo
órgano de control constitucional de la época se pronunció sobre la
constitucionalidad de los incisos 2 y 3 del artículo 1 de la Ley 62 de 1985,
que modificó el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 ahora acusado de
inconstitucional, y declaró que dicha norma era exequible por cuanto el
Legislador es competente para fijar una lista taxativa de factores de
liquidación en la base de cotización pensional, las cuales surten efectos hacía
el futuro y no afectan las condiciones de quienes antes de su vigencias
hubieren cumplido los presupuestos legales para acceder a la pensión que se
liquidaba con la norma más favorable.
3.1.3.Acerca del cargo por violación
de los principios de primacía de la realidad sobre la forma y, de
favorabilidad, indicó que la Corte Constitucional ha considerado que la
competencia para la definición de cuáles elementos salariales deben ser tenidos
como factores para la liquidación de una prestación no consolidada por el
servidor público, es el legislador. Por lo cual se hizo la diferencia entre los
derechos adquiridos y las meras expectativas, categoría jurídica que puede ser
modificada por cuanto no reviste la alteración de un derecho consolidado.
3.2.    Ministerio de Trabajo.
3.2.1. Defiende la constitucionalidad de las
disposiciones atacadas por cuanto al legislador se le confió la dirección,
coordinación y control del servicio público a la seguridad social, y en desarrollo
de esa potestad ha establecido ciertos requisitos para acceder al derecho
pensional, lo cual implica que la pensión es el fruto del ahorro que ha
efectuado el trabajador durante toda su vida laboral, definido por la
jurisprudencia como "el salario diferido" y en ese sentido, el
legislador definió los factores salariales sobre los que se cotiza, los cuales
son reflejados en el ingreso base de cotización.
3.3.    Instituto de Seguros
Sociales - ISS.
3.3.1.Desestima los argumentos de
inconstitucionalidad presentados por el actor, por cuanto el mismo Consejo de
Estado mediante sentencia de unificación del 18 de febrero de 2010 Expediente
2004-04269 había unificado su precedente con respecto al tema de los factores
salariales, y posteriormente el 4 de agosto de 2010, nuevamente dice unificar
su jurisprudencia cambiando totalmente la línea mantenida hasta entonces por
esa Corporación, y que además fue compartida por la Corte Constitucional y la
Corte Suprema de Justicia.
3.3.2.Señala que no debe olvidarse
el principio de Sostenibilidad Fiscal introducido con el Acto Legislativo 01 de
2005, por medio del cual el Legislador buscó no solamente unificar y aclarar
algunos regímenes pensiónales existentes, sino de preservar la sostenibilidad
financiera del Sistema de Seguridad Social para que las entidades encargadas en
materia pensional pudieran garantizar la prestación económica a los afiliados
que cumplan con los requisitos para acceder a ella.
3.4.
Administradora
Colombiana de Pensiones - Colpensiones.
3.4.1.Al propugnar por la
constitucionalidad del inciso 2 del artículo 3 de la Ley 33 de 1985 señala que,
en cuanto a la presunta vulneración del principio de no regresividad, la
modificación normativa que varió los factores salariales no resulta regresiva
al aplicar el test de regresividad; el Legislador con esa medida no proponía la
afectación de un grupo determinado de personas, sino que en busca de satisfacer
una finalidad constitucional imperativa, como lo es la cobertura y la
sostenibilidad de todo el Sistema Pensional, reestructuró las condiciones
pensiónales del sector oficial. En ese orden de ideas, la taxatividad de los
factores cumplen una función sistemática e integradora al señalar que el
ingreso base de cotización debe ser coherente y corresponder a lo recibido por
el servicio, "con
el fin de procurar un equilibrio económico del sistema que haga real un balance
proporcional entre lo efectivamente cotizado frente a lo efectivamente
devengado por vía pensional"[2].
3.4.2.Sobre el precedente del
Consejo de Estado invocado por el actor, considera que se invadió la
competencia legislativa al incluir supuestos fácticos que no fueron
considerados en la norma, como el pretendido alcance enunciativo de los
factores salariares; además de aplicarse indebidamente el principio de
progresividad, por cuanto el precedente constitucional ha indicado que éste
principio no es absoluto y, no todo retroceso significa regresividad.
3.5.    Intervenciones
ciudadanas.
3.5.1. Laura Gaitán Gómez, en calidad de miembro
activo del consultorio jurídico de la Universidad de los Andes, coadyuva la
petición de declaratoria de inexequibilidad de los preceptos normativos bajo
estudio, al considerar que el artículo 53 de la Carta Fundamental, al
establecer el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades,
trae consigo la diferenciación existente entre empleadores y trabajadores, lo
cual incluye la necesidad de proteger los derechos de la parte débil de la
relación; evitando la desmejora o afectación de sus condiciones laborales por
meras formalidades, tal y como ocurre en el caso de los servidores públicos, al
verse desprotegidos ante la amplia facultad del Congreso y la Rama Ejecutiva en
la limitación de los factores salariales que constituyen la base para cotizar y
liquidar sus pensiones.
3.5.2. El ciudadano Alexander Monroy Rodríguez en
defensa de la disposición contenida en la Ley 33 de 1985, adujo que el régimen
de transición prescrito por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, garantizó a
sus beneficiarios el derecho a pensionarse con los requisitos fundados en el
régimen anterior, de manera que los únicos factores sobre los cuales se aporta
para pensión y que deben ser tenidos en cuenta a la hora de la liquidación son los
señalados en el inciso 2 del artículo 3 de la Ley 33 de 1985 - modificados por la
Ley 62 de 1985. Señala que con la eventual declaratoria de inexequibilidad se
vulneraría el principio de confianza legítima y de seguridad jurídica, en tanto
que por más de dos décadas se han liquidado las pensiones de miles de
pensionados con base en el criterio de taxatividad.
4.
Concepto
del Procurador General de la Nación.[3]
4.1.1.Indica el Procurador General
que a partir de la vigencia de la Carta de 1991, la competencia para establecer
el régimen prestacional de los servidores públicos, es compartida por el
Congreso de la República y por el Gobierno Nacional, y que la enunciación de
los factores salariales no es taxativa, como lo reconoce de manera pacífica la
jurisprudencia y la doctrina, pues de serlo, perdería sentido la existencia de
algunos regímenes especiales reconocidos por la propia Carta.
4.1.2.Con relación a la pretensión
de unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado y la de la Corte, en
materia de liquidación de pensiones de servidores públicos, es menester señalar
que la acción pública de inconstitucionalidad no es la vía idónea para ese
propósito, puesto que ésta acción esta diseñada para juzgar la contradicción
existente entre normas legales y normas constitucionales, y no discrepancias
existentes en los tribunales sobre la inteligencia de las normas; porque en
cualquier caso, los jueces están obligados en virtud del principio de
supremacía de la Constitución, a interpretar todas las leyes acorde con la
Carta Fundamental.
4.1.3.El máxime representante del
Ministerio Público solicita la inhibición de la Corte dado que el actor no
satisfizo los mínimos argumentativos necesarios para obtener un pronunciamiento
de fondo sobre la exequibilidad de las normas demandadas, pues ésta no depende
de la mera existencia de diversas interpretaciones razonables de la Carta y de las
leyes al momento de resolver casos concretos por los jueces especializados, no
se brindan elementos de juicio suficientes para equiparar a los servidores
públicos con los particulares, y para señalar que los primeros sufren una
discriminación injustificada.
II- CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
1-  Competencia.
La Corte Constitucional es competente para conocer de
la presente demanda, al estar dirigida contra una disposición legal, en virtud
de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4o de la Constitución
Política.
2-
Análisis
de los cargos contra el inciso 2o del artículo 3o de la
ley 33 de 1985 y contra el inciso 3o del artículo 18 de la ley 100
de 1993, por violación del artículo 13 constitucional.
Aduce el actor que los servidores públicos se
encuentran en desventaja frente a los trabajadores del sector privado, por
cuanto éstos tienen derecho a que su ingreso base de liquidación se tase con
base en todos los factores salariales, mientras que en el caso del sector
público, la ley indica cuales componentes sirven de base para la liquidación,
excluyendo otros factores que ajuicio del actor también deben ser incluidos.
2.1.- La demanda se limita a plantear que los
trabajadores del sector privado tienen derecho a que todos sus ingresos
considerados como salariales sean incluidos en las cotizaciones y en las
liquidaciones pensiónales, mientras que los empleados públicos se deben someter
a los factores que señalen el legislador o el ejecutivo en desarrollo de la
norma de la ley 100 que acusa.
El actor no avanza en el tema de la diferenciación
entre la vinculación del servidor público del nivel central y el trabajador
privado, es decir, se abstiene de formular consideraciones sobre la esencia de
la función pública, desarrollada por los servidores públicos, que difiere de la
prestación de servicios a cargo de los trabajadores particulares. En cambio se
extiende frente a las diversas interpretaciones de que ha sido objeto la ley 33
de 1985 por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, cuyos
criterios han oscilado entre asumir que el listado contenido en el artículo 3o
de la ley 33 no permite la inclusión de otros factores y, como lo está haciendo
actualmente, asumir que dicho listado es meramente enunciativo.
La jurisprudencia de la Corte y, en particular la
sentencia C-244 de 2013, ha formulado orientaciones en materia de igualdad en
el derecho laboral administrativo. Pero en el caso presente el actor no demanda
el inciso 2o del artículo 3o de la mencionada ley 33
(modificado por el artículo 1º de la ley 62 de 1985) sino su interpretación. La
demanda insiste en solicitar una unificación de las interpretaciones que
existen en torno a la norma mencionada.
Ni existe claridad en cuanto al cargo específico ni la
demanda cumple con los requisitos establecidos por la jurisprudencia
constitucional sobre demandas de inconstitucionalidad por vulneración al
derecho a la igualdad, al no justificarse adecuadamente por qué debe darse un
mismo tratamiento a situaciones que no son iguales y qué justificaría dar un
tratamiento distinto al contenido de las normas demandadas.
Tiene razón el demandante cuando afirma que la
aplicación de la ley no ha sido uniforme. Pero tal afirmación no permite
deducir un problema de inconstitucionalidad o no de la norma. Es más aún: la
Corte puede declarar inexequible una interpretación que lo sea, pero no puede
decidir cuál es la interpretación que debe aceptarse entre varias que puedan
ser constitucionales.
La Corte ha reiterado que la acción de inconstitucionalidad
es pública y popular y, por lo mismo, no exige especial erudición. Sin embargo la
Corporación no puede corregir ni aclarar equívocos o ambigüedades que surjan
del texto de la demanda "so pretexto de de aplicar el principio pro actione, pues, se corre el riesgo de
transformar una acción eminentemente rogada, en un mecanismo oficioso", lo
cual desborda el sentido del control de constitucionalidad[4].
En la antedicha providencia la Corte expresó con
claridad si bien es cierto que, excepcionalmente, el control de
constitucionalidad es susceptible de ejercerse "sobre interpretaciones de
los órganos judiciales o administrativos, también lo es que, en aras de
preservar la autonomía de los jueces y el respeto del principio de legalidad de
la competencia, los requisitos de las demandas que se instauren contra
interpretaciones judiciales o de la Administración presentan su propia
especificidad y exigen una mayor carga argumentativa"[5]:
"En otras palabras, solo
habrá lugar a un pronunciamiento de fondo "cuando se establezco:
claramente el enunciado o enunciados normativos que según el demandante generan
la presunta inconstitucionalidad" (sentencia C-802/08). Debe verificarse
que se haya señalado tanto el enunciado o disposición, como la norma derivada
del mismo, la cual, a juicio del actor, no resulta concordante con la
Constitución. La idea de interpretación que cabe aquí considerar, hace relación
específicamente a lo que la doctrina entiende como resultado de la actividad
interpretativa y no la actividad misma. Lo que se analiza no es la forma a
través de la cual el intérprete atribuye sentido a un texto jurídico, sino el
sentido que el juez u órgano administrativo extrae o deduce del texto, el cual
se convierte en regla para resolver el caso. A la vez, debe establecerse que la
atribución del sentido cuestionado derive de una ley o norma con fuerza de ley,
la cual haya supuesto aplicaciones judiciales y no sea resultado de la mera
especulación del actor".
En este caso, al demandar una interpretación habiendo
otra de la misma norma, el demandante pretende que se unifique la
jurisprudencia del Consejo de Estado y la de la Corte Constitucional. Pero como
lo ha reiterado la Corporación en providencias citadas en la antes mencionada
sentencia C-304 de 2013, "La jurisprudencia de este Tribunal, ha
considerado que en tratándose de censuras contra interpretaciones judiciales,
cada uno de los requisitos ordinarios exigibles al libelo ciudadano, presenta
su propia especificidad"[6].
Por lo que respecta al
requisito de claridad ha dicho la Corte:
"(...) a.- En cuanto al
requisito de claridad, el ciudadano no sólo debe señalar cuál es la disposición
acusada como inconstitucional (numeral 1o
del artículo 3o del Decreto 2067 de 1991), sino que, en demandas
contra interpretaciones judiciales, es necesario indicar con absoluta precisión
cuál es el contenido normativo o "norma " derivada de la disposición
acusada. En otras palabras, sólo habrá lugar a un pronunciamiento de fondo
"cuando se establezca claramente el enunciado o enunciados normativos que
según el demandante generan la presunta situación de inconstitucionalidad"[7]. Así, el ciudadano debe
indicar, de manera suficientemente comprensible, cuál es la interpretación de
la disposición acusada que considera contraria a la Constitución (...)"[8]
Debe entonces verificarse que se haya señalado tanto
el enunciado o disposición, como la norma derivada del mismo, la cual, en el
sentir del actor no resulta concordante con la Constitución. La idea de
interpretación que cabe aquí considerar, hace relación específicamente a lo que
la doctrina entiende como resultado de la actividad interpretativa y no a la
actividad misma.[9]
Lo que se analiza no es la forma a través de la cual el intérprete atribuye
sentido a un texto jurídico, sino ese sentido o significado mismo que el
intérprete extrae o deduce del texto, el cual, se convierte en la regla para
resolver el caso.
En lo que concierne a la
certeza la Corte ha dicho que comprende tres dimensiones:
Por un lado, (i) debe tratarse
de una interpretación que realmente fije un contenido normativo derivado de la
disposición impugnada[10]. Esto significa que la
interpretación debe derivarse directamente de la disposición demandada.
De otro lado, (ii) no puede
considerarse satisfecho el requisito de certeza cuando el reproche de
inconstitucionalidad se sustenta en simples "hipótesis hermenéuticas"[11] que no hallan sustento en una
real y cierta interpretación judicial, o donde la interpretación no conduce a
las implicaciones reprochadas, sino que responden a una proposición jurídica
inferida por el actor o que recaiga sobre disposiciones que no han sido
acusadas. En este punto cobra relevancia la doctrina del derecho viviente, pues
el control constitucional sobre interpretaciones judiciales "recae sobre
el derecho realmente vivido por los ciudadanos, y no sobre contenidos
hipotéticos, que podrían eventualmente inferirse del texto acusado, pero que no
han tenido ninguna aplicación práctica”[12].
En lo atinente a la exigencia
de especificidad ha estimado la Sala:
c- En cuanto al requisito de
especificidad, en esta clase de demandas lo que se exige es que las razones de
inconstitucionalidad sean puntuales y recaigan sobre el contenido normativo
cuyo alcance específico ha sido fijado por la interpretación acusada, pero no
sobre la base de argumentos "vagos, indeterminados, indirectos, abstractos
y globales "[13].
En este punto, se trata de evaluar las razones de la
presunta inconstitucionalidad alegadas por el actor y su relación con la
interpretación judicial censurada. El cuestionamiento, debe recaer sobre la
interpretación y, su inaceptabilidad no debe estribar en una interpretación
mejor, sino, en la inconstitucionalidad misma. Se ha sentado por este Tribunal:
Si... (lo) que se busca es su
separación del ordenamiento con base en su comparación con otra interpretación
de la ley, es evidente que las razones esgrimidas no recaen "sobre uno de
los contenidos de la norma sometida a examen: el que surge de la interpretación
que en sentido general hace la autoridad competente"[14]
y (...) en consecuencia, se incumple el requisito de especificidad(.. .)"[15]
En materia de pertinencia se
ha expuesto:
d. - En cuanto al requisito de
pertinencia, es necesario que el demandante señale cómo y en qué medida la
interpretación judicial impugnada plantea al menos un problema de relevancia
constitucional, "y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple
conveniencia "[16].
Y en otra decisión posterior
se precisó:
"(...) El control sobre
interpretaciones judiciales de las leyes ha de cumplirse de un modo tal que
pueda conciliarse con los rasgos característicos del control de constitucionalidad
instaurado en Colombia, que no es control de la aplicación de la ley ni instrumento
orientado a producir una eventual corrección de problemas suscitados en la
praxis judicial[17], corrección que, incluso,
cabría intentar ante la autoridad competente y de conformidad con las reglas y
oportunidades procesales establecidas para cada tipo de procesos, mas no
mediante el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad(...) "[18]
Se observa, pues, que el Tribunal Constitucional
ejerce su competencia en materia de control constitucional en defensa de la
Constitución y no, como un juez de legalidad o conveniencia de las
interpretaciones vertidas por otros órganos judiciales. Para ello, los motivos
aducidos por el actor, en cuanto a su inconformidad con la interpretación
tachada, deben tener la calidad de razones constitucionales y no de otra
índole, pues a esto se debe contraer el análisis del juez constitucional.
En el caso presente la Corte encuentra adecuado el
razonamiento del Ministerio Público al considerar que "En materia de
liquidación de pensiones de servidores públicos es menester señalar que la
acción pública de inconstitucionalidad no es la vía idónea para este propósito,
(pues) esta acción está diseñada para juzgar la contradicción existente entre
normas legales y normas constitucionales, y no discrepancias existentes en los
tribunales sobre la inteligencia de las normas, tratándose de interpretaciones
razonables".
3- Aptitud de los cargos
formulados por violación a los incisos 3 y 12 del artículo 48 y del artículo 53
de la Constitución.
En este caso la Sala analizará si la demanda formula
una argumentación jurídica clara, cierta, específica, pertinente y suficiente,
de conformidad con el artículo 2o del Decreto 2067 de 1991 y con
reiterada jurisprudencia de la Corporación[19].
De esos factores depende una eventual ineptitud sustantiva de la demanda por
inexistencia de cargos de constitucionalidad, y la Corte no puede entrar a
pronunciarse de fondo respecto del litigio constitucional formulado.
2.1.- De conformidad con los anteriores postulados,
encuentra la Corte que los cargos planteados en la demanda por violación de los
incisos 3 y 12 del artículo 48 y artículo 53 constitucionales, los cuales
fueron descritos dentro del acápite de cargos en los puntos que desarrollan los
fundamentos de la demanda, no tienen pertinencia. La demanda adolece, además de claridad y certeza, ya
que no identifica claramente el concepto de la violación, parte de
apreciaciones subjetivas y no expone argumentos de naturaleza constitucional.
Al asimilar el principio de no regresividad con la
ampliación de la cobertura (inciso 3 del artículo 48 CP.), estima que las normas
acusadas afectan la sostenibilidad financiera (inciso 12 del artículo 48 CP.),
sin indicar de qué modo se evidencia un impacto fiscal producto de dichas normas.
Con base en el principio de favorabilidad (artículo 53 CP.) pretende que la
Corte acoja la interpretación que en los saberes del demandante es la adecuada,
dándole un alcance no previsto en la norma. Por estas razones, los cargos en
contra de los artículos superiores mencionados, no serán analizados de fondo en
la presente sentencia.
De acuerdo con las consideraciones que se han
formulado, no procede el examen de constitucionalidad de las normas demandadas.
La argumentación del actor no satisface la necesidad de demostrar que la
oposición entre la norma legal y la constitucional provienen de una
contradicción real entre los dos regímenes. En consecuencia la Corte debe
abstenerse de realizar un juicio de fondo sobre la materia examinada.
III- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre los cargos
formulados contra las normas examinadas, por las razones expuestas en la
presente sentencia.
Copíese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Presidente
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
AUGUSTO TRUJILLO MUÑOZ
Conjuez Ponente
DIEGO LOPEZ MEDINA
Conjuez
EDGARDO MAYA VILLAZON
Conjuez
GABRIEL MELO GUEVARA
Conjuez
CARMEN MILLAN DE BENAVIDES
Conjuez
EDGARDO VILLAMIL PORTILLA
Conjuez
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Definido
en el artículo 1 del Convenio 95 de 1949 de la OIT, aprobado por la Ley 54 de 1962.
[2]
C-1054 de 2004.
[3]
Concepto No. 5408 del 31 de julio de 2012.
[4]
Sentencia C-304 de 2013, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[5]
Ibidem
[6]
Ibidem.
[7] Corte
Constitucional, Auto 103 de 2005, MP. Humberto Sierra Porto.
[8] Sentencia C-802 de 2008
[9]
Ver Guastini R., Distinguiendo.
Estudios de teoría y metateoría del derecho, trad.
J.Ferrer, Ed. Gedisa,
[10] Corte Constitucional, Sentencias C-426 de 2002
y C-207 de 2003, MP. Rodrigo Escobar Gil, C-158 de 2007, MP. Humberto Sierra
Porto
[11] Corte Constitucional, Sentencia C-158 de 2007,
MP. Humberto Sierra Porto
[12] Corte Constitucional, Sentencia C-569 de 2004,
MP. Rodrigo Uprimny Yepes
[13]
Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001, MP. Maule José Cepeda Espinosa
[14]Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-426 de 2002. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[15]
Sentencia C-309 de 2009 M.P. Mendoza Martelo
[16]
Corte Constitucional, Sentencia C-181 de 2005, MP. Rodrigo Escobar Gil.
[17] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-048 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[18]
Sentencia C- 309 de 2009 M.P Mendoza Martelo.
[19]
C-1052 de 2001 "la claridad en la formulación de los cargos de
inconstitucionalidad constituye "un requisito indispensable para
establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque "el
carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general],
releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica
sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental"19, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa".
19 C-803
de 2006 "Así, sobre la primera conclusión de
los actores y que se deriva de la decisión del juez contencioso administrativo
se logra advertir que no es cierta pues, una sola decisión judicial en la que
se interprete una norma no constituye per se una doctrina del derecho viviente
y en caso de serlo debe demostrarse, asunto que no fue probado durante el
proceso ".
19 C-1256
de 2001 "Esta Corporación ha insistido en que
los requisitos deben ser cumplidos materialmente por el actor, y no sólo
formalmente, por lo cual es deber del ciudadano formular un cargo concreto de
naturaleza constitucional contra la disposición acusada. Por consiguiente, si
el actor se limita a efectuar una formulación vaga, abstracta y global de los
motivos de inconstitucionalidad, sin acusar específicamente la disposición, la
demanda es inepta, pues la falta de concreción del cargo impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad".
19 C-1294 de 2001 "La
jurisprudencia ha recalcado que para que la demanda sea admisible, el cargo
debe ser constitucionalmente relevante, es decir, que las razones de oposición
entre la norma legal y la constitucional deben provenir de una contradicción
real entre dichos regímenes, de lo cual se deduce -además- que el cargo debe
consistir en un argumento normativo, no en una oposición práctica deducida de
una aparente aplicación inconstitucional de la norma, por parte de las
autoridades o de los particulares. Como consecuencia de la última restricción,
el cargo de inconstitucionalidad no puede estar sustentado en las objeciones
que al demandante le surjan respecto de la resolución de un caso particular
".
19 C-860
de 2007 "Por su parte, la suficiencia en la
argumentación se satisface "con la exposición de todos los elementos de
juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche"; igualmente,
este último requisito "apela directamente al alcance persuasivo de la
demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime
facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada,
de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la
presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario
un pronunciamiento por parle de la Corte Constitucional".