T-110-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-110/08
PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos para reconocimiento y pago y
cambio introducido por Ley 860/03
PENSION DE INVALIDEZ-Se negó su reconocimiento por no reunir el
requisito de fidelidad al sistema de pensiones
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Aplicación a la pensión de invalidez
PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos para obtener reconocimiento y
pago
ACCION DE TUTELA-Procedencia por cuanto se cumplen los requisitos para el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez
Referencia: expediente T-1.742.842
Acción de tutela de Inírida
Ariza Troncoso en contra de la
Administradora de Fondos de
Pensiones, Horizonte S.A.
Magistrado
Ponente:
Dr.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., doce
(12) de febrero de dos mil ocho (2008).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo
Escobar Gil y Mauricio González Cuervo, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión del
fallo dictado en el asunto de la referencia por el Juzgado Veintiséis (26)
Civil Municipal de Bogotá, el veintiuno (21) de septiembre de dos mil siete
(2007).
I. ANTECEDENTES
De los hechos y la demanda.
1. La ciudadana Inírida Ariza Troncoso
interpuso acción de tutela en contra de la Administradora de Fondos de
Pensiones Horizonte, Pensiones y Cesantías S.A. (en adelante, Horizonte S.A.),
con el propósito de obtener protección constitucional a sus derechos
fundamentales a la seguridad social en pensiones, en conexidad con el mínimo
vital y la vida digna. La peticionaria basa su solicitud en los siguientes
fundamentos fácticos:
1.1
La accionante trabajó
en la empresa Prontos Ltda. desde el día 20 de mayo de 2000 hasta el día 30 de
octubre de 2005, fecha en la cual el empleador decidió terminar el vínculo
laboral por “finalización de la labor contratada” (Fl. 2);
1.2
La empresa mencionada afilió
a la peticionaria al sistema de seguridad social en pensiones el 27 de mayo de
2002, en la administradora de fondos de pensiones Horizonte S.A.
1.3
La demandante refiere que,
a partir del año 2005, empezó a sentir dolores recurrentes en la espalda y que,
posteriormente le fue diagnosticada una enfermedad degenerativa que le impedía
laborar, por lo que presentó solicitud de reconocimiento de pensión de
invalidez ante Horizonte S.A., el día veintidós (22) de mayo de dos mil siete
(2007).
1.4
De acuerdo con la
calificación realizada por la Compañía de Seguros de Vida Colombia S.A. el 29
de enero de 2007, a la peticionaria le fue diagnosticada una pérdida de la
capacidad laboral del 53,7%, de origen común, y con fecha de estructuración de veintidós
(22) de junio de dos mil cinco (2005).
1.5
El ocho (8) de junio de
dos mil siete (2007), Horizonte S.A. negó la solicitud de reconocimiento de la
pensión de invalidez, por considerar que no fueron acreditados los requisitos
legales para acceder a la prestación.
1.6
La peticionaria, de 49
años de edad, relata que es una persona de bajos recursos y que afronta una
difícil situación económica y social, especialmente porque se encuentra en
imposibilidad de volver a trabajar, en razón de su discapacidad física. Por lo
tanto, considera que la negativa de Horizonte S.A. vulnera de forma grave su
derecho al mínimo vital, a la integridad personal, y a la salud.
2. La acción fue admitida por el Juez Veintiséis (26) Civil
Municipal de Bogotá el tres (3) de septiembre de dos mil siete (2007)
Intervención de Horizonte AFP.
En respuesta a requerimiento efectuado por el juez de
primera instancia, Horizonte S.A. informó el trámite dado a la petición elevada
por la peticionaria de la siguiente forma:
- Al recibir la petición de la accionante la entidad procedió
a constatar el estado de invalidez de la peticionaria, remitiendo su caso a
BBVA SEGUROS DE COLOMBIA S.A. para determinar la pérdida de su capacidad
laboral.
- Como resultado de la valoración realizada por la
aseguradora el 29 de enero de 2007, se comprobó que: (i) la peticionaria se
encuentra en estado de invalidez, pues presenta una pérdida de la capacidad
laboral equivalente al 53.70%; (ii) la fecha de estructuración de la invalidez
es el 22 de junio de 2005, y (iii) se trata de una invalidez de origen común.
En consecuencia, la entidad administradora de
pensiones procedió a verificar el cumplimiento de los requisitos legales para
acceder a la pensión de invalidez, de acuerdo con lo previsto por el artículo
1º de la Ley 860 de 2003, modificatorio del artículo 39 de la Ley 100 de 1993: (i)
haber aportado cincuenta semanas dentro de los tres años inmediatamente
anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez; y (ii) acreditar
aportes al sistema por un período equivalente al veinte por ciento del tiempo
transcurrido entre la fecha en que el afectado cumplió los 20 años de edad, y
la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
La señora Inírida Ariza Troncoso acreditó el primer
requisito, pues reunió un total de 149.57 semanas aportadas al sistema durante
los tres años anteriores a la calificación de invalidez; sin embargo, en lo que
toca al segundo requisito (fidelidad al sistema), no fue acreditado,
pues la peticionaria debió aportar por un período de 2015 días, y sólo alcanzó
a registrar un total de 1.907 días.
Por lo expuesto, la petición fue negada mediante
comunicación CB-07-02172 del 8 de junio de 2007 por no acreditar el requisito
de fidelidad al sistema, así que la decisión se sustenta en claros
preceptos legales.
Agrega la entidad accionada que a la demandante se le
informó sobre la posibilidad de acceder a la devolución de saldos, contemplada
por el artículo 72 de la Ley 100 de 1993, y finaliza expresando que, de acuerdo
con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la tutela es un medio
judicial de carácter subsidiario, de forma que, en caso de que la peticionaria
considere que existe algún otro tipo de vulneración a sus derechos de carácter
pensional, debe acudir al medio de defensa judicial pertinente, “como lo es la
Jurisdicción Laboral Ordinaria”.
Del fallo de primera instancia
El Juez Veintiséis (26) Civil Municipal de Bogotá denegó
el amparo constitucional, por considerar que existen otros medios de defensa
judicial para resolver la controversia planteada por la accionante. En la misma
línea de argumentación, indicó que no se percibe la inminencia de un perjuicio
irremediable que haga procedente el amparo, puesto que la peticionaria puede
acceder a la devolución de saldos para garantizar su mínimo vital.
El fallo no fue impugnado.
II. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia.
Esta Corte es competente para conocer del fallo
materia de revisión, de conformidad con lo determinado en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución
Política y en los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del auto de dos (2) de
noviembre de dos mil siete (2007), expedido por la Sala de Selección Número diez de esta
Corporación, que seleccionó este asunto para revisión.
a. Problema jurídico planteado.
Corresponde a esta Sala de Revisión determinar si la
negativa de Horizonte S.A. de reconocer la pensión de invalidez a la
peticionaria, con base en lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003
y, de forma particular, por no cumplir con el requisito de fidelidad al
sistema establecido por la disposición mencionada, vulnera sus derechos
fundamentales a la seguridad social en pensiones en conexidad con el mínimo
vital, a la vez que desconoce la especial protección debida a las personas
discapacitadas.
Para solucionar el problema reseñado, la Sala Tercera
de Revisión, (i) reiterará su jurisprudencia en relación con la procedencia
excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de la pensión de
invalidez; (ii) recordará su jurisprudencia en lo concerniente al principio de
progresividad en materia de derechos sociales, y (iii) hará referencia a
recientes precedentes jurisprudenciales relativos a la inaplicación del
artículo 1º de la Ley 860 de 2003, con base en la excepción de
inconstitucionalidad. En ese contexto, la Sala (iv) analizará el caso en
concreto.
b. Solución al problema jurídico planteado.
1.
Requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela para el reconocimiento de la pensión de
invalidez. Reiteración de jurisprudencia.
1.1
La Corte Constitucional
ha establecido, en reiterada jurisprudencia, que la acción de tutela no resulta
procedente, por regla general, para la protección de derechos de contenido
esencialmente prestacional[1], premisa que se sustenta
en la definición constitucional de la acción, como mecanismo de protección
inmediata de derechos fundamentales[2]. Así, en la medida en que
los derechos sociales no son de aplicación inmediata, dado que requieren de un
desarrollo estatal, consistente en la definición de políticas públicas en el
ámbito de la deliberación democrática, la tutela no es el medio idóneo para su
protección.
En tal sentido, ha resaltado la Corte que, si bien no
existe una diferencia sustancial entre los derechos civiles y los derechos
sociales[3], en tanto derechos
constitucionales cuya realización se dirige al logro de la dignidad humana[4],
su concreción sí presenta características diferenciables debido a las
limitaciones financieras que afronta el Estado. Por ello, los derechos y
libertades civiles se consideran de aplicación inmediata, mientras que
los derechos sociales están sujetos a un desarrollo gradual.
A pesar de lo expuesto, la tutela procede de forma
excepcional, cuando el desconocimiento de los derechos sociales comporta una
amenaza, o una vulneración directa de derechos fundamentales de aplicación
inmediata como la vida, la integridad personal, la dignidad humana, la igualdad,
o el mínimo vital (criterio de conexidad[5]); o
bien, cuando, en aplicación de expresos mandatos constitucionales, resulta necesario
que el juez de tutela intervenga en favor de grupos especialmente vulnerables,
o de personas en estado de debilidad manifiesta.[6]
1.2
En lo que toca a la
pensión de invalidez, concebida como una prestación destinada a cubrir las necesidades
básicas de quien ha sufrido una seria disminución de sus capacidades laborales,
por motivos ajenos a su voluntad, así como a garantizar el mínimo vital de su
grupo familiar[7], la Corte ha considerado
que se trata de una prestación susceptible de tornarse en un derecho
fundamental cuando la persona carece de otros medios de subsistencia[8].
Ello se explica, en primer lugar, porque la pensión de
invalidez mantiene un estrecho vínculo con derechos fundamentales autónomos como
el trabajo, la integridad personal, el mínimo vital[9],
y la vida digna; y, en segundo lugar, porque una persona que ha sido declarada
inválida se encuentra en una situación de debilidad manifiesta puesto que sus
oportunidades laborales se ven menguadas de forma ostensible, o desaparecen
definitivamente. En tales circunstancias, no sólo su mínimo vital se encuentra
comprometido, sino también su acceso al sistema de seguridad social en salud,
lo que resulta especialmente grave para una persona discapacitada.
Por tales razones, la Corte ha expresado que si bien
el derecho a la pensión de invalidez es un derecho de creación y regulación
legal, constituye un desarrollo de preceptos constitucionales como los contenidos
en los artículos 1º (principios de Estado Social de Derecho y de solidaridad
social); 13 (protección especial a las personas en condiciones de debilidad manifiesta);
26 (derecho al trabajo); y, 47 (protección a la población discapacitada)
superiores, por lo que su protección se revela constitucionalmente relevante[10].
No obstante lo señalado, en virtud del principio de
subsidiariedad de la acción de tutela, sólo en aquellos casos en los cuales la pensión
de invalidez constituya la única fuente potencial de ingresos del afectado,
resulta procedente que el juez constitucional se pronuncie sobre la materia,
pues existen otros medios judiciales (como la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, y el proceso ordinario laboral), que permiten un debate probatorio
y legal más apropiado para la definición del derecho por parte del juez natural[11].
2. Del tránsito normativo ocurrido entre la ley 100 de
1993 y la Ley 860 de 2003.
El sistema general de seguridad social en pensiones
fue desarrollado por el legislador en la Ley 100 de 1993 con la finalidad de
cubrir las necesidades de la población que, tras haber contribuido con su
trabajo al desarrollo social, ve truncadas sus posibilidades productivas, ante la
ocurrencia de eventos como la vejez, la invalidez o la muerte.
Para efectos de la pensión de invalidez, el legislador
determinó que sería considerada inválida la persona que, de acuerdo con el
dictamen de las entidades competentes, hubiere perdido por lo menos un 50% de
su capacidad laboral. Ahora bien, para acceder a la prestación, la Ley 100 de
1993 previó que, además del estado de invalidez, la persona debía acreditar que
estuvo vinculada -o que cotizó- por un tiempo mínimo al sistema, lo que
justifica que, ante la ocurrencia de un evento discapacitante, el Estado asuma
su protección, en aplicación del principio de solidaridad.
El legislador, empero, ha modificado el diseño inicial
del sistema, con la aspiración de que un número cada vez mayor de ciudadanos se
afilie al mismo, presupuesto necesario para lograr su éxito financiero, y la
universalidad en la cobertura. En tal sentido, las regulaciones ulteriores han mostrado
la tendencia a hacer más exigente el requisito de cotizaciones efectuadas, así
como a condicionar el acceso a la prestación, a que la persona contribuya al
sistema durante un período mínimo de su vida productiva.
Las reformas señaladas, a pesar de que se orientan al
logro de fines constitucionalmente válidos, pueden generar tensiones con los
derechos de personas en condiciones de debilidad manifiesta, o de grupos para
quienes la Carta ha previsto una protección reforzada, principalmente por la
ausencia de un régimen de transición en materia de pensión de invalidez.
Esta situación, en principio tolerable desde la óptica
de la Carta de 1991[12] puede, sin embargo,
resultar inaceptable en casos específicos en los que el tránsito legislativo
crea situaciones irrazonables frente a determinados individuos, a la vez que
lesiona el principio de confianza legítima[13], que permite
a los ciudadanos suponer que el Estado no variará de repente las condiciones
para el ejercicio, protección o garantía de sus derechos.
2.1 Descripción del tránsito legislativo:
La Ley 100 de 1993 estableció como requisitos para
acceder a la pensión de invalidez: (i) acreditar la pérdida de, por lo menos,
el 50% de la capacidad laboral, a través de un dictamen de organismos
legalmente autorizados para el efecto; (ii) encontrarse afiliado al régimen de
seguridad social, y haber cotizado al menos veintiséis (26) semanas al momento
de producirse el estado de invalidez; ó (iii) en caso de no estar cotizando al
momento de estructurarse el estado de invalidez, que la persona hubiera
efectuado aportes durante el año anterior al momento de producirse el estado de
invalidez, por lo menos durante veintiséis (26) semanas[14].
Posteriormente, el legislador redefinió las condiciones
referidas, en el artículo 11 de la Ley 797 de 2003, así: (i) una cotización
equivalente a 50 semanas en los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración del estado de invalidez, y (ii) una fidelidad al sistema, equivalente
al 25% del tiempo transcurrido entre la fecha en que la persona cumpla los 20
años de edad, y el momento de estructuración de la invalidez, regulación que
fue declarada inexequible por la Corte Constitucional por vicios de forma en la
formación de la Ley[15].
El legislador, decidió entonces, volver a consagrar
modificaciones similares a las expuestas, en el artículo primero de la Ley 860
de 2003[16]. Concretamente,
reprodujo el requisito de las cincuenta semanas en los tres años anteriores a
la fecha de estructuración del estado de invalidez; y revivió el
requisito de fidelidad de cotización al sistema, en esta ocasión por un
período equivalente al 20% del tiempo comprendido entre la fecha en que la
persona cumplió los 20 años de edad, y la fecha de la “primera calificación”
del estado de invalidez.
El objetivo del requisito de fidelidad, según
las discusiones legislativas[17], es el de crear una
cultura de afiliación al sistema de seguridad social en pensiones, así como de reducir
los fraudes al mismo. Como se verá más adelante (infra 4), la aplicación
de esta disposición ha generado algunas tensiones constitucionales, puesto que el
endurecimiento de los requisitos para acceder a la pensión de invalidez afecta
a ciudadanos que deben recibir una protección adicional por parte de las
autoridades públicas.
3.
El principio de
progresividad y la prohibición de adoptar medidas regresivas en materia de
seguridad social. Reiteración de jurisprudencia[18].
El principio de progresividad indica que la
realización o efectividad de los derechos sociales debe lograrse hasta el
máximo de los recursos disponibles en cada momento histórico, por parte del
Estado. Para dar un alcance adecuado a este principio, es necesario concebirlo
como un mandato derivado de diversas disposiciones constitucionales, como los
artículos 48 de la Carta que prescribe la ampliación progresiva de la cobertura
en seguridad social; el principio de Estado Social de Derecho (artículo
primero); el principio de solidaridad social (artículo 2º y 48); la efectividad
de los derechos sociales, y el carácter normativo de la Constitución (artículos
2º y 4º).
El alcance del principio, también ha sido precisado o
desarrollado en diversos instrumentos de derechos humanos ratificados por
Colombia. En el caso de los tratados en sentido estricto, la remisión expresa
del artículo 93 superior implica que sus disposiciones ostentan la misma
jerarquía de las disposiciones constitucionales en el orden interno; los
pronunciamientos de los organismos autorizados para tal efecto, constituyen por
su parte, un invaluable criterio de interpretación sobre las obligaciones del
Estado en la concreción de los derechos sociales.
Al reparar en las obligaciones que ha adquirido el
Estado al ratificar tales tratados, se desprenden dos conclusiones
fundamentales: (i) Los instrumentos internacionales insisten en que la
obligación del estado, en relación con la efectividad de los derechos sociales
se extiende hasta el máximo de los recursos disponibles[19];
(ii) la adopción de medidas no se encuentra sujeta a un desarrollo
gradual. Por el contrario, el Estado debe realizar una labor deliberada
tendiente en la adopción de políticas públicas[20]; y (iii), no
es legítima una interpretación del principio de progresividad que “…no se ha
de interpretar equivocadamente como que priva a la obligación de todo contenido
significativo”.[21]
El principio de progresividad se puede concebir, entonces,
en una primera aproximación, como un mandato dirigido a las autoridades para
buscar en la definición de políticas públicas, la ampliación gradual en la
eficacia de los derechos sociales.
Sin embargo, de forma paralela a ese mandato de
transitar hacia la plena efectividad de los derechos sociales, del principio de
progresividad se deriva la prohibición de deshacer el camino recorrido. Esta
faceta negativa del principio tiene la forma de una prohibición dirigida al
legislador (o a las autoridades administrativas), de adoptar regulaciones que
impliquen una disminución en el nivel de cobertura o efectividad de un derecho
social determinado.
Así, tanto la concepción positiva del principio,
de especial relevancia para la adopción de decisiones legislativas, o de
regulaciones administrativas, como la prohibición de adoptar medidas
regresivas han sido utilizadas por la Corte Constitucional como una sola herramienta
hermenéutica, de gran importancia para evaluar la constitucionalidad de las
disposiciones que establecen medidas regresivas en materia de derechos sociales,
o la vulneración de derechos fundamentales por el establecimiento de las mismas.
Pero además, esta prohibición permite la defensa de
niveles mínimos de garantía a los derechos sociales, de forma que el alcance
del principio de progresividad implica: (i) la garantía de un nivel mínimo, o
núcleo esencial del derecho[22]; (ii) la ampliación
progresiva de ese mínimo, así como de la cobertura, en relación con el conjunto
universal de la población; y (iii) la necesidad de realizar un severo control
sobre las medidas regresivas adoptadas por el legislador.
En materia de interpretación constitucional, esta
Corporación ha entendido la prohibición de retroceso como una limitación
al amplio poder de configuración que ostenta el órgano legislativo
(Sentencia C-671 de 2002); esta limitación se concreta en que una vez se ha alcanzado
un determinado nivel de eficacia respecto de un derecho social, las medidas
adoptadas por el legislador que impliquen una disminución en su realización son
inconstitucionales, prima facie[23].
En virtud de tal presunción la jurisprudencia
constitucional ha recalcado que cuando se asume el estudio de decisiones
regresivas, es preciso un estudio estricto de su constitucionalidad que
comprende, por lo menos, los siguientes elementos: (i) la carga argumentativa a
favor de la medida regresiva recae en la autoridad que la promueve[24],
siendo imprescindible que demuestre la imperiosidad de la medida, y no sólo su
conveniencia; (ii) deberá evaluarse si la disposición se ajusta al principio de
proporcionalidad; (iii) si la decisión afecta a grupos especialmente
vulnerables, lo que aumenta el rigor del examen, y (iv) si se previeron
mecanismos para mitigar el efecto nocivo de la nueva regulación tales como
disposiciones transitorias para la protección de los derechos adquiridos[25].
Estos elementos de análisis no se limitan al examen
abstracto de la constitucionalidad de las normas legales. La Corte también ha recurrido
a este tipo de análisis para determinar la constitucionalidad de ciertas
disposiciones regresivas frente a casos concretos, para decidir sobre la operancia
de la excepción de inconstitucionalidad.[26]
A continuación, la Sala se referirá a precedentes
jurisprudenciales en los cuales distintas Salas de Revisión han encontrado que
la disposición contenida en el artículo 1º de la Ley 860 resulta contraria a la
Constitución, frente a ciertos casos específicos.
4. Precedentes en los cuales la Corte ha inaplicado el
artículo primero de la Ley 860 de 2003; subreglas aplicables al caso
concreto.
4.1 En la decisión contenida en la sentencia T-1291 de
2005[27], la Sala Novena de
Revisión estudió la situación de una madre cabeza de familia que había sufrido
la pérdida de su capacidad laboral en un 69,05%, razón por la cual solicitó la
pensión de invalidez; la AFP le negó el derecho, por no cumplir con el mínimo
de semanas cotizadas al sistema, de acuerdo con el artículo primero de la Ley
860 de 2003.
En esta oportunidad, la Corte decidió inaplicar tal
disposición, considerando que, en el caso estudiado, la inconstitucionalidad de
la disposición resultaba evidente, habida cuenta de: (i) la regresividad de la
medida, que permite presumir su inconstitucionalidad, prima facie; (ii) la
aplicación de la misma afectaba los derechos de una persona discapacitada, y (iii)
llevaba consigo una lesión al mínimo vital de su grupo familiar; (iv) el breve
período transcurrido entre el tránsito legislativo y la estructuración del
estado de invalidez de la peticionaria hacía irrazonable la aplicación del enunciado
normativo, frente a una persona que había basado su relación con el sistema
general de seguridad social, siguiendo las reglas del mismo, amparada por el
principio de confianza legítima.
4.2 Posteriormente, en la sentencia de revisión de
tutela, T-221 de 2006[28], la Sala Quinta de
Revisión estudió un caso de un ciudadano que, habiendo sufrido una pérdida de
su capacidad laboral del 58,6%, solicitó su derecho a la pensión de invalidez,
siendo negada por la AFP, con base en lo dispuesto por el artículo 1º de la Ley
860 de 2003.
En esta oportunidad, la Corte también consideró que la
regulación establecida por la Ley 860 de 2003 resultaba regresiva, en
comparación con lo previsto por el artículo 39 de la Ley 100 de 1993; señaló,
así mismo, que el sentido del requisito de fidelidad, se encuentra en el
supuesto según el cual las personas comienzan su vida productiva poco después
de alcanzar la mayoría de edad o, en cualquier caso, antes de cumplir los
cuarenta años.
Sólo dentro de ese marco temporal, la aplicación
estricta del artículo primero resulta razonable. Sin embargo, existen personas
que no comparten el comportamiento del resto del núcleo poblacional, de suerte
que se ven excluidos del sistema. En la medida en que el derecho constitucional
busca proteger a las minorías, esta situación justifica la intervención del
juez de tutela.
En el caso referido, la vinculación de la peticionaria
al sistema se produjo tras haber superado el umbral de los 40 años de edad, situación
que le hacía en extremo difícil reunir los requisitos impuestos por el legislador,
a partir del tránsito legislativo referido. En el transcurso del análisis, la
Corte realizó una aproximación empírica a la forma en la que opera el requisito
de fidelidad, frente a personas de diferente edad, obteniendo como resultado
que los más afectados son quienes empiezan a cotizar cuando han superado los 40
años de edad.
En conclusión, la disposición afecta, de manera
especial a personas discapacitadas, y a los adultos mayores, dos grupos que
merecen un amparo especial, de conformidad con nuestra Carta Política. Así lo
expresó la Corporación[29]:
“Dado que la norma establece un requisito de fidelidad, es claro que
entre mayor edad tenga la persona que ha sido calificada como inválida mayor
será el número de semanas que debe haber cotizado para cubrir el requisito de densidad
en la cotización al sistema. Cuestión que nos lleva a concluir que la población
más afectada por esta norma es la de la tercera edad, tornándose así evidente
la incompatibilidad de la norma, en el caso concreto de las personas
disminuidas en su capacidad laboral y pertenecientes a la tercera edad, frente
a los mandatos constitucionales, por cuanto desprotege a este grupo poblacional
objeto de especial protección por parte del Estado”
En ese orden de ideas, la Corte encontró que la única
solución armónica con la protección que debe proveer el juez de tutela a los
grupos especialmente vulnerables, era la de inaplicar el artículo 1º de la Ley
860 de 2003, y en su lugar dar aplicación directa a los mandatos establecidos
por el constituyente en los artículos 13, 46 y 47 de la Carta. Con tal
fundamento, ordenó a la entidad demandada realizar un nuevo estudio de la
petición, a la luz del artículo 39 de la Ley 100 de 1993.
4.3 En la sentencia T-043 de 2007[30],
la Corte decidió identificar de manera clara y explícita las condiciones que
pueden llevar, en un caso concreto, a la inaplicación del artículo 1º de la Ley
860 de 2003. Esta decisión fue reiterada, en un pronunciamiento reciente, por la
Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, en sentencia T-580 de 2007[31].
Esta es la síntesis de la doctrina reafirmada por la Corte Constitucional en
tales pronunciamientos:
a. Sobre el carácter regresivo de la disposición:
“Sobre este particular, en apartados anteriores de
esta decisión se han expuesto a profundidad los argumentos que ha tenido en
cuenta la Corte para concluir, en distintas decisiones, que las modificaciones
legislativas al régimen de pensión de invalidez contenidas tanto en la Ley
797/03 como en la Ley 860/03, se muestran injustificadamente regresivas. Ello
en la medida que (i) imponen requisitos más gravosos para el acceso a la
prestación económica en comento; (ii) no están fundadas en razones suficientes
que faculten al Congreso para disminuir el nivel de protección; (iii) afectan
con una mayor intensidad a personas que por su avanzada edad y situación de
discapacidad, son sujetos de especial protección por parte del Estado; y (iv)
no contemplan medidas adicionales que busquen evitar la afectación
desproporcionada de los intereses jurídicos de los afiliados al sistema al
momento de la modificación legal, entre ellos un régimen de transición”[32].
b. A partir de esta caracterización, la
Corte consideró que, para inaplicar la disposición, en virtud del artículo
cuarto constitucional, el juez de tutela debe verificar, en cada caso, que: (i)
exista el riesgo de un perjuicio irremediable; (ii) el no reconocimiento o pago
de la pensión de invalidez implique una clara vulneración del mínimo vital del
afectado.
c. Por último, la Corporación mencionó
como criterios auxiliares para determinar la procedencia del amparo: (i) la
cercanía en el tiempo entre la fecha en que se estructura la invalidez y la
modificación normativa que impone condiciones más estrictas para el
reconocimiento y pago de la prestación; y (ii) el cumplimiento en el caso
concreto de las condiciones que exigía la Ley 100/93, en su versión “original”,
para que el asegurado tuviera acceso a la pensión de invalidez una vez acaecido
el hecho que configura la discapacidad inhabilitante para el empleo[33].
A continuación, pasa la Corte a estudiar el
cumplimiento de los presupuestos señalados en el caso objeto de estudio:
5. DEL CASO CONCRETO
5.1 De la afectación al mínimo vital y la inminencia
de un perjuicio irremediable:
En el presente caso, la necesidad de evitar un
perjuicio irremediable, queda comprobada a partir del relato de los hechos
expuestos en la tutela: la peticionaria sufre una enfermedad degenerativa que
le impide desempeñar cualquier tipo de actividad laboral y que, de acuerdo con
el dictamen que reposa en el expediente, le produjo una incapacidad laboral del
53.70%. La actora afirma, así mismo que su subsistencia dependía del trabajo
que desempeñaba en la empresa Prontos S.A., de forma que se evidencia la
inminencia de un perjuicio irremediable, por la ausencia de medios alternativos
de subsistencia.
Esta conclusión, se ve coadyuvada por un sencillo
examen de los recibos de pago expedidos por la empresa Prontos S.A. a la
peticionaria, en donde se evidencia que ella percibía apenas un poco más del salario
mínimo vigente para la época en que se estructuró su estado de invalidez. En
similar sentido, las difíciles condiciones económicas de la peticionaria se evidencian
en el hecho de que vive en un estrato bajo, como también consta en la demanda
de amparo.
Los elementos señalados, aunados a la pérdida de
capacidad laboral de la peticionaria, lo que la ubica por fuera del mercado
laboral[34], son suficientes para
concluir que existe el peligro de que la negativa de reconocimiento de la
pensión de invalidez derive en un perjuicio irremediable para sus condiciones
materiales de subsistencia, en circunstancias acordes con la dignidad humana.
5.2 Del tiempo transcurrido entre el tránsito
legislativo, y la estructuración del estado de invalidez de la peticionaria la
Ley 860 de 2003 comenzó a regir en diciembre de 2003, mientras que la fecha de
estructuración de la invalidez de la accionante se produjo el 22 de junio de
2005. Es decir, el tiempo aproximado entre estos eventos es de apenas,
alrededor de un año y medio. Esta constatación, se reitera (Supra 4.2 y 4.3),
permite determinar la razonabilidad de la medida, en relación con el principio
de confianza legítima.
Para el caso que nos ocupa, lo irrazonable de la
situación de la peticionaria queda en evidencia si se repara en que, a partir
de su vinculación al sistema, aportó al mismo ininterrumpidamente durante el
tiempo de duración del vínculo laboral y, sin embargo, no logró acreditar el
número de semanas establecido por la ley. Es decir, la peticionaria fue “fiel”
al sistema, a pesar de no existir tal exigencia al momento de su
vinculación, pero en razón de su edad, el cálculo previsto por el legislador,
resultó demasiado exigente para acreditar las nuevas condiciones legales.
5.3 La peticionaria es, además, una persona que
comenzó a cotizar poco después de haber superado los 40 años de edad; es decir,
más allá del límite presupuesto por el legislador para crear una cultura de
fidelidad al sistema; por lo tanto, en su caso, este propósito resulta no sólo
desproporcionado en relación con la afectación a su mínimo vital, sino que es,
por completo, ineficaz.
En conclusión, el tránsito legislativo ocurrido entre la
Ley 100 de 1993 y la Ley 860 de 2003 lleva a la peticionaria, una persona en
situación de debilidad manifiesta, a la imposibilidad de acceder a la seguridad
social en pensiones, en virtud de las reglas que comenzaron a regir cuando ella
ya no podría cumplirlas. Esta conclusión se apoya no sólo en las subreglas establecidas
por la sentencia T-043 de 2007, ya citada, sino también en el análisis
desarrollado por esta Corporación en el fallo de tutela T-226 de 2006, en donde
se pudo comprobar que la disposición resulta más perjudicial, en la medida en
que aumenta la edad de vinculación al sistema.
5.4 Por último, como expresamente lo señaló la AFP
Horizonte, Pensiones y Cesantías S.A., la peticionaria cumple plenamente con
los requisitos exigidos por el artículo 39 de la Ley 100 de 1993.
Estas consideraciones son suficientes para que esta
Sala estime necesario dar prevalencia a los mandatos constitucionales de
especial protección a las personas discapacitadas y, de forma particular a los
artículos 47 y 48 de la Carta, sobre la aplicación de la disposición regresiva
del artículo 4º de la ley 860 constitucional y, en consecuencia, conceda la
protección invocada por la accionante.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas en
precedencia, la Sala Tercera
de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo de primera instancia, proferido por el Juzgado
Veintiséis Civil Municipal de Bogotá y, en su lugar, CONCEDER el amparo
a los derechos fundamentales a la seguridad social en pensiones, en conexidad
con el mínimo vital y la vida digna a la Señora Inírida Ariza Troncoso.
Segundo. – ORDENAR a Horizonte AFP que, en un plazo de 48 horas contadas
a partir de la notificación de este fallo, resuelva la petición de pensión de
invalidez elevada por la peticionaria, en los términos señalados por el
artículo 39 de la Ley 100 de 1993 y, de conformidad con la parte motiva de este
fallo.
Tercero.- DÉSE cumplimiento a lo dispuesto en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
[1]
Ver, entre otras, las sentencias T-511 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), T-653 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-007 de 2006 (M.P.
Alfredo Beltrán Sierra), T-886 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y
T-595 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), entre otras.
[2] Vid.
Constitución Política. Artículo 86.
[3]
Ver, en este sentido, las sentencias T-859 y T-860 de 2003 (ambas con ponencia
del Magistrado Eduardo Montealegre Lynett), T-016 de 2007 (M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto)..
[4] En tal sentido,
confrontar el preámbulo del Protocolo Adicional a la Convención Americana de
Derechos Humanos , PACADESC.
[5] El
cconcepto de derechos fundamentales por conexidad, fue expuesto por la Corte en
la sentencia T-406 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón), y ha sido reiterado,
posteriormente en numerosas ocasiones por la Corte Constitucional. Ver, entre
muchas otras, las sentencias T-099 de 2006 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-060
de 2006 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-1238 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil),
T-1162 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-062 de 2006 (M.P. Clara
Inés Vargas Hernández) y T-1046 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[6] En
tal sentido, el artículo 13 de la Carta Política establece la necesidad de
brindar protección a las personas que se encuentren en estado de debilidad
manifiesta, mientras que los artículos 43 a 47 de la Carta consagran mandatos
de protección especial a favor de las mujeres cabeza de familia, los niños, los
adolescentes, los discapacitados, y las personas de la tercera edad. La Corte,
en el ejercicio de su función de desarrollo de la Carta Política, y unificación
de la jurisprudencia de la jurisdicción constitucional, también ha considerado
como grupos de especial vulnerabilidad a los enfermos de SIDA-VIH, cáncer,
personas en situación de desplazamiento forzado, minorías étnicas, entre otros.
[7] Ver,
al respecto, la sentencia T-292 de 1995; en el mismo sentido, T-1018 de 2006
(M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1128 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández)
[8]
Sentencias T-143 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-138 de
2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-1295 de 2005 (M.P. Clara Inés
Vargas Hernández), T-043 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), entre otras
[9]
Sobre el concepto de mínimo vital pueden consultarse la sentencia T-426 de 1992
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), SU-111 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz),
SU-225 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[10] Cfr.
Sentencia T-580 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto)., T-292 de 1995
(M.P. Fabio Morón Díaz), T-144 de 1995 (M.P. Jorge Arango Mejía), T-1128 de
2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), entre otras.
[11]
Sobre el carácter subsidiario de la acción de tutela ver, principalmente, la
sentencia SU-111 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[12]
Ver, en tal sentido, la sentencia C-125 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[13] En
un pronunciamiento relativo a la aplicación del artículo 1º de la Ley 860 de
2003, la Corte señaló que la lesión al principio de confianza legítima, basado
en el principio constitucional de buena fe, debe ser evaluada por el juez de
tutela en cada caso, de acuerdo con las condiciones personales del peticionario
y, verificando, por ejemplo, su edad y el momento en que se produjo su
invalidez, en relación con el tránsito legislativo. Cfr. Sentencia T-1295 de
2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[14] Este es el texto original del artículo 39 de la Ley 100 de 1993. Tendrán derecho a la
pensión de invalidez, los afiliados que conforme a lo dispuesto en el artículo
anterior sean declarados inválidos y cumplan alguno de los siguientes
requisitos:
Que
el afiliado se encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos
veintiséis (26) semanas, al momento de producirse el estado de invalidez.
Que
habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo
menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que
se produzca el estado de invalidez.
PARÁGRAFO.
Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo
se tendrá en cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente ley.
[15]
Sentencia C-1056 de 2003 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[16] En lo que confierne a la pensión de
invlidez de origen común, la disposición establece: “ARTÍCULO 1o.
El artículo 39 de la Ley 100 quedará así:
Artículo 39. Requisitos para obtener la pensión de invalidez.
Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a
lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las
siguientes condiciones:
1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta
(50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la
fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al
menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en
que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del
estado de invalidez.
(…)”.
[17]
Congreso de la República. Gaceta del Congreso No. 593. Bogotá, D.C., viernes 14
de noviembre de 2003, página 10; en tal sentido, vale la pena confrontar el
análisis realizado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-221 de 2006
(M.P. Rodrigo Escobar Gil), sobre el particular.
[18]
Existe un amplio número de pronunciamientos de la corporación, en los cuales se
ha estudiado la constitucionalidad de diversas medidas, con base en el
principio de progresividad. Cfr, al respecto, las sentencias C-251 de 1997,
C-125 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C-1489 de 2000, C-671 de 2002
(Eduardo Montealegre Lynett), C-991 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra),
T-221 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-043 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño),
T-580 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), SU-388 de 2005 (M.P. Clara
Inés Vargas Hernández), y T-389 de 2005 (M.P. Jaime Araújo Rentaría)..
[19] Cfr. Pacto
Internacional sobre derechos Sociales Económicos y culturales, artículo
segundo; Protocolo adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos
sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales, Artículo 2º, y Observación
General Número 3 del Comité de expertos en Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de la ONU (Comité DESC)
[20] Cfr. Observación
General Número 3. Párrafo 9, Comité de Derechos Económicos Sociales y
Culturales de la ONU (Comité DESC).
[21] Así, el artículo segundo del Protocolo Internacional
para los Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) establece la
obligación de garantizar estos derechos hasta el máximo de los recursos
disponibles[21]; la
Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) consagra, en el artículo 2º, la
obligación de tomar medidas para garantizar el goce de todos los derechos, y en
el artículo 26 prescribe la obligación de los estados de lograr progresivamente
la plena realización de este tipo de derechos; el Protocolo Adicional para
Derechos Económicos Sociales y Culturales de la CADH (PACADESC), en su artículo
primero se refiere también a la obligación de adoptar medidas hasta el máximo
de los recursos disponibles para la efectividad de los derechos sociales y,
finalmente, la Observación General Número 3 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de la ONU, indica que, si bien la realización de estos
derechos obedece a un desarrollo paulatino, la obligación de aumentar medidas
no tiene tal condicionamiento; y,, lo más relevante, “Sin embargo, el hecho de
que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras progresivamente,
se prevea en relación con el Pacto no se ha de interpretar equivocadamente como
que priva a la obligación de todo contenido significativo”.
[22] En
relación con el contenido mínimo de los derechos sociales, cfr. Sentencias
SU-225 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-251 de1997 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero).
[23]
Sentencia C-1489 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[24] Sentencias C-671
de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y C-1489 de 2000 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero).
[25]
Los erquisitos señalados en los numerales ii, iii, y iv, se derivan de lo
expuesto por la Corte en las sentencias T-1318 de 2005 (M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto) y T-043 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño)
[26] Ejemplo de este proceder, son las sentencias SU-388
de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), T-792 de 2004 (M.P. Jaime Araújo
Rentería), T-964 de 2004 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y T-925 de 2004
(M.P. Álvaro Tafur Galvis). En los cuales la Corte señaló que el
establecimiento de un límite temporal a la protección consgrada en el llamado
“retén social” que no tuvo una limitación inicial fue posteriormente
establecida, resultaba contraria al principio de progresividad. sentencia
SU-623 de 2001, en la cual, y de forma reciente, las sentencias T-221 de 2006
(M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-1291 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández),
T-043 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Treviño), y T-580 de 2007 (M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto), en casos en los cuales la Corte consideró que la
aplicación del artículo primero de la Ley 860 de 2003, resultaba abiertamente
inconstitucional.
[27]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[28]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[29]
Cfr. Sentencia
T-221 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[30]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[31]
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[32] Cfr. Sentencia T-043
de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[33] Ibidem.
[34] Sentencia T-1128
de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).