C-540-01
Sentencia C-540/01
Sentencia C-540/01
COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Competencia para aprobación en primer debate
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Distribución del trabajo/PROYECTO DE LEY-Distribución del
trabajo
Para la Corte la distribución del trabajo durante el trámite de un
proyecto de ley en el Congreso de la República obedece a varios criterios
confluyentes, relacionados con la especialización del trabajo legislativo y con
la distribución racional de las actividades a cargo del Congreso, los cuales
están adicionados con la regla de la publicidad de las actuaciones y
deliberaciones en el trámite y aprobación de los proyectos de ley. Estos
elementos tienen como común denominador el procurar la consecución de los fines
esenciales del Estado.
CONGRESO DE
LA REPUBLICA-Especialización del trabajo
legislativo/PROYECTO DE LEY-Especialización del trabajo legislativo
La especialización del trabajo
legislativo se justifica en cuanto ofrece la oportunidad para que los proyectos
de ley inicien su trámite de fondo en un grupo de congresistas preestablecido,
quienes pueden ser seleccionados para las comisiones permanentes de acuerdo con
su área de formación, de experiencia laboral o de interés, con lo cual se
establece un vínculo importante entre el perfil de los congresistas y la
competencia de la comisión permanente a la que pertenezcan.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN PROCESO
LEGISLATIVO-Observaciones ciudadanas/PROYECTO DE
LEY-Observaciones ciudadanas
COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Conexidad material temática/COMISIONES CONSTITUCIONALES
PERMANENTES-Temas comunes/PROYECTO DE LEY ESPECIFICO-Improcedencia
de interpretación inflexible
Siempre existirán asuntos de ley que de
una u otra manera tendrán relación de conexidad material con temas diversos
pero convergentes, los cuales, sin embargo, podrían exigir su regulación en un
solo texto legislativo. En la Ley 3ª de 1992 permite ilustrar lo anteriormente
señalado y en ella se encuentran temas comunes que están distribuidos en varias
comisiones permanentes. Esta realidad señala la improcedencia de
interpretaciones inflexibles cuando se estudien proyectos de ley específicos,
además de permitir la oportunidad para que el Presidente de la Cámara donde se
radique el proyecto de ley lo revise, determine cuál es la materia dominante en
él y, en aplicación del “criterio de especialidad”, lo remita a la
correspondiente comisión constitucional permanente para que dé aplicación a lo
señalado en el artículo 157-2 de la Constitución Política.
PROYECTO DE LEY-Distribución temática aproximada para primer debate
En muchas ocasiones la distribución de los proyectos de ley para su
aprobación en primer debate es aproximada, debido a las condiciones especiales
del contenido de cada proyecto. Si bien la Ley 3ª de 1992 hace una distribución
temática entre las comisiones permanentes, la amplitud y variedad de los
principios constitucionales que deben ser desarrollados por ley y la dinámica y
especificidad de cada materia exigen cierta flexibilidad al momento de
distribuir los proyectos de ley para su estudio, trámite y aprobación en primer
debate.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA
LEGAL-Rigor en comisión competente para primer
debate/PROYECTO DE LEY-Duda sobre materia dominante para primer debate/COMISIONES
CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Duda sobre materia dominante para primer
debate
La Corte considera que en los eventos en que se estudie la
constitucionalidad de leyes cuyo contenido dé la sensación de pertenecer a dos
o más comisiones constitucionales permanentes, el control de constitucionalidad
que se ejerza debe ser flexible en atención. 1. No se pone en riesgo ningún
precepto constitucional cuando se decide que un proyecto de ley que ofrece duda
razonable acerca de su materia dominante y, por lo tanto, de la comisión
competente para aprobarlo en primer debate, sea tramitado en una u otra
comisión permanente, máxime si se tiene en cuenta que lo relativo a la
distribución del trabajo legislativo fue deferido por la Constitución Política
a la ley. 2. La manera como el legislador reguló la solución de los casos en
que exista duda sobre la materia predominante en un proyecto de ley, fue
asignándole poder de decisión al Presidente de la respectiva Cámara para que,
según su criterio, remita el proyecto a la comisión que considere competente.
3. Si es procedente la aprobación de proyectos de ley en primer debate en una
comisión permanente con competencia diferente al tema de discusión, será de
mayor aceptación el reparto en una u otra comisión cuando se trata de proyectos
que ofrecen duda razonable acerca de su materia dominante.  4. Todos los
miembros del Congreso tienen la oportunidad de hacer seguimiento al trámite en
primer debate de los diferentes proyectos de ley y pueden plantear
modificaciones, adiciones o supresiones a la comisión respectiva, así no hagan
parte integrante de ella, lo cual compagina con el grado de flexibilidad
relativa que la Constitución asigna al trámite en primer debate de los
proyectos de ley.
PROCESO LEGISLATIVO-No rigurosidad estricta en distribución del trabajo/PROYECTO DE
LEY-Flexibilidad en comisión competente para primer debate
No existen fundamentos constitucionales para exigir una rigurosidad
estricta en la distribución del trabajo legislativo. Por el contrario, la
Constitución y las Leyes consagran preceptos que permiten una flexibilidad
razonable en la designación de la comisión que apruebe en primer debate los
proyectos de ley.
PROYECTO DE LEY-Criterio dominante para remisión a comisión competente
La Corte considera que, al identificar la naturaleza material de un
proyecto de ley para remitirlo a la comisión permanente, si se genera duda ésta
debe resolverse a partir de la finalidad de la ley y no con base en un criterio
cuantitativo o matemático.
PROYECTO DE LEY-Comisión respectiva
ORDEN TERRITORIAL-Alcance
El orden territorial tiene que ver con la forma de Estado que en el
caso colombiano se consagra como una república unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Componentes básicos del núcleo esencial/AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Coexistencia del tema presupuestal y económico
El tema del ordenamiento territorial previsto en la Constitución
Política tiene que ver con varios aspectos, entre los cuales juega un papel
importante el tema económico y presupuestal. Sin embargo, este elemento
coexiste con otros de carácter social, político, administrativo y funcional.
UNIDAD ECONOMICA Y AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Armonización
Está definido que el legislador puede adoptar medidas conducentes a
armonizar el principio de la unidad económica con el de la autonomía de los
entes territoriales, facultad que se justifica para articular los niveles
nacional y territorial, con el fin de evitar una situación de anarquía
institucional. El Estado es uno solo, sin separación tajante ni independencia
entre sus niveles nacional y territorial. Precisamente es el principio de
coordinación el que permite al legislador armonizar las facultades de las
autoridades nacionales con las de las territoriales.
LEY EN MATERIA DE ORGANIZACION TERRITORIAL-Criterio dominante
ORGANIZACION TERRITORIAL-Comisión competente
ORGANIZACION TERRITORIAL-Relación con lo presupuestal
PROYECTO DE LEY-Participación de cualquier miembro del Congreso
PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Duda sobre proceder del legislador
LEY-Vicios en
el trámite/PROYECTO DE LEY-Decisión razonable en duda sobre comisión
competente
Para esta Corporación, en los eventos en que haya duda acerca de la
comisión permanente a la cual deba remitirse el proyecto, se generará el vicio
en el trámite si hay carencia de una decisión razonable.
COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Materia no claramente adscrita/PROYECTO DE LEY-Materia no
claramente adscrita
PROYECTO DE LEY-Criterio de distribución en comisiones/COMISIONES
CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Criterio de especialidad/COMISIONES
CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Duda razonable sobre materia dominante
La distribución de los proyectos de ley en las comisiones
permanentes para su aprobación en primer debate dependerá de la materia
dominante en cada caso, siendo permitido que un mismo proyecto contenga temas
directa o indirectamente asignados a otras comisiones pero que sean conexos
entre sí. El criterio de especialidad empleado por la Ley 3ª de 1992 para
señalar las materias que conocen las comisiones constitucionales permanentes
debe aplicarse según el contenido específico y la finalidad de cada proyecto de
ley. En caso de duda razonable, el Presidente de la Cámara en donde se haya
radicado el proyecto hará uso de la facultad consagrada en el parágrafo 2,
artículo 2 de la Ley 3ª de 1992 y, según su criterio, lo enviará a la comisión
competente.
COMISION PRIMERA CONSTITUCIONAL PERMANENTE-Organización territorial
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad
Esta Corporación ha desarrollado una
línea jurisprudencial de acuerdo con la cual el principio de unidad de materia,
consagrado en los artículos 158 y 169 de la Carta Política, se orienta a la
racionalización del proceso legislativo mediante la inclusión de actos de
control sobre los contenidos de las iniciativas legislativas, la garantía de
una deliberación pública y transparente sobre los temas de la ley y la
determinación de la intensidad del control constitucional.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Manifestaciones de la finalidad
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Acto de control sobre iniciativa legislativa
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Concreción del principio democrático
El principio de unidad de materia permite la concreción del
principio democrático en el proceso legislativo pues facilita un conocimiento
público del proceso de configuración de la ley, desde los contenidos temáticos
planteados en las iniciativas y hasta el producto de ese proceso manifestado en
la ley promulgada, y permite también que a las discusiones se vinculen los
aportes de una opinión pública dinámica como fuente importante de alimentación
de los procedimientos jurídicos inherentes a todo sistema democrático. De ese
modo, se evita que se incurra en una práctica que, como la inclusión sorpresiva
de disposiciones que no se relacionan con la materia debatida, distorsiona el
proceso democrático y socava la legitimidad de la instancia parlamentaria.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Legitimidad del poder político
El principio de unidad de materia produce efectos en el ámbito de la
legitimidad del poder político pues, al vincularse también a la intensidad del
rigor del control constitucional y al permitir un control flexible que no
desconozca la directa ascendencia democrática del parlamento, propicia que los
tribunales constitucionales mantengan la Carta más allá de los avatares de grupos
políticos particulares y hace que ellos se vinculen al mantenimiento del
consenso que posibilita la pacífica convivencia pero sin desconocer la
importancia de la instancia legislativa como ámbito de configuración del
derecho, esto es, como punto culminante en el que se recogen los aportes de una
opinión pública dinámica y comprometida con los procedimientos democráticos y
con la fijación de sus contenidos.  Esa importancia de las cámaras legislativas
y su papel en el orden político se verían limitados por un control rígido que
imponga la sujeción de la ley a núcleos temáticos y proscriba su extensión a
temas relacionados con ellos por nexos objetivos y razonables.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Rigor del control constitucional
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Proposición integrada por dos elementos
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Fundamentación del cargo por violación/PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Doble carga argumentativa para el demandante
Cuando se pretende el control de constitucionalidad sobre una ley
por violación del principio de unidad de materia, el demandante tiene una doble
carga. De una parte debe señalar cuál es la materia desarrollada en la ley y,
de otra, debe indicar las disposiciones que no se relacionan con ella.  Esto
significa que la fundamentación del cargo es insuficiente si la argumentación
del actor limita el concepto de la violación sólo al primer aspecto del
artículo 158. Es decir, es necesario que el actor exprese específicamente
cuáles son las disposiciones de la ley que considera inadmisibles y que indique
la razón del cargo, es decir, por qué considera que una o unas normas en
concreto no guardan relación con la materia o materias de la ley. Esto impone
que el demandante trate la formulación contenida en el artículo 158 como una única
proposición jurídica y que en razón de ello presente la materia de la ley, los
varios temas que no guardan relación con esa materia e indique cuáles son las
disposiciones que resultan inadmisibles con ella.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Deficiencias en formulación de cargos
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Razones por las cuales textos se violan
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Cargos deficientes
LEY-Contenido
de normas de diferente naturaleza/LEY-Integración de normas ordinarias y
orgánicas
LEY-Condiciones
para contenido ordinario y orgánico
Una ley puede contener normas orgánicas y normas ordinarias siempre
que atienda cuatro condiciones esenciales: 1ª. El respeto al principio de
unidad de materia; 2ª. Que se cumplan los principios constitucionales generales
que regulan el proceso legislativo, 3ª. Que se aplique el criterio de
especialidad en la reserva de ley orgánica y, por lo tanto, puedan coexistir
temas de leyes orgánicas siempre y cuando exista conexidad razonable entre
ellos y no se presente una separación rígida en los temas regulados, y 4ª. Que
la aprobación de las materias de ley orgánica se haga en cumplimiento de los
requisitos especiales consagrados en el artículo 151 de la Constitución
Política.
LEY ORGANICA-Requisitos
constitucionales especiales
Las leyes orgánicas, además de cumplir las normas generales sobre el
proceso legislativo, deben reunir cuatro condiciones o requisitos especiales
que las diferencian de la legislación ordinaria: el fin de la ley, su contenido
o aspecto material, la votación mínima aprobatoria y propósito del legislador
al tramitar y aprobar el respectivo proyecto.
LEY ORGANICA-Finalidad
LEY ORGANICA-Naturaleza
jurídica y valor normativo
LEY ORGANICA-Materias
reservadas
LEY ORGANICA-Mayoría
absoluta
LEY ORGANICA-Claridad
de propósitos
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Objeto de regulación
De la lectura del artículo 352 de la Constitución Política no queda
duda que la Ley Orgánica del Presupuesto regula el sistema presupuestal de la
Nación, de las entidades territoriales y las entidades descentralizadas de
todos los niveles administrativos.
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Modificación
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Relación de finalidad y contenido
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Voluntad de aprobación
ENTIDADES TERRITORIALES-Ajustes del presupuesto/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Ajustes
del presupuesto
REPUBLICA UNITARIA Y AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Concepto
La unidad de la república no puede confundirse con el predominio
absoluto del poder central sobre la autonomía territorial. La definición
constitucional requiere una interpretación de la “unidad como el todo que
necesariamente se integra por las partes y no la unidad como un bloque”. De
acuerdo con ello, la autonomía de las diferentes entidades territoriales no
consiste en la simple transferencia de funciones y responsabilidades del centro
al nivel territorial sino que se manifiesta como un poder de autogobierno y
autoadministración.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance
La autonomía, al ser gubernamental y administrativa, se refiere no
sólo a la facultad de dirección política sino también a la potestad de gestión
de sus propios recursos. Sin embargo, esta facultad debe ejercerse conforme a
la Constitución y la ley.
ESTADO DE DERECHO-Inexistencia de poderes absolutos/PODER LEGISLATIVO-No es
absoluto
PRINCIPIOS DE UNIDAD NACIONAL Y DE
AUTONOMIA TERRITORIAL-Definición de tensión
La Corte en repetidas oportunidades ha hecho referencia a la
necesidad de definir la tensión entre el principio de unidad nacional y el
principio de autonomía territorial buscando principalmente la armonía. El
equilibrio entre el poder central y la autonomía territorial constituye
limitaciones recíprocas. Así, si la unidad nacional prevalece de conformidad
con lo dispuesto en la Carta Política al establecer que la autonomía debe
desarrollarse dentro de los límites previstos por la Constitución y la ley, la
reglamentación debe respetar a su vez, el contenido esencial de la autonomía
territorial.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo esencial/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Respeto
del núcleo esencial por legislador
El núcleo esencial debe ser respetado por el legislador porque el
principio de autonomía es un componente esencial del orden constitucional. El
núcleo esencial de la autonomía territorial se deriva de la posibilidad de
gestionar sus propios intereses, entendida como la facultad de constituir sus
propias formas de gobierno, de administración local. La cercanía y eficiencia
que persigue la descentralización y la presencia autónoma de las instituciones
estatales en conexión directa con las comunidades, tienen recíprocamente
constituida la reserva que se confiere al ente central de representar el
interés nacional, resguardo del principio de unidad. Entonces, la facultad
legislativa para definir el ámbito de la autonomía territorial está limitada
tanto por la imposición constitucional que salvaguarda la autonomía territorial
como por los principios de fundamentalidad del municipio y los de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad.
PRINCIPIO DE UNIDAD NACIONAL Y DE
AUTONOMIA TERRITORIAL-Primacía/AUTONOMIA
PRESUPUESTAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Responsabilidad fiscal y
macroeconómica del Gobierno/AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Sujeción a metas macroeconómicas y planes de financiamiento
estatal
Dentro de los aspectos y facultades que constituyen la primacía del
principio de unidad sobre el principio de autonomía se encuentra la
responsabilidad fiscal y macroeconómica del Gobierno. Por ello rige la
autonomía presupuestal de los entes territoriales que debe ejercerse dentro de
las metas macroeconómicas y de los planes de financiamiento estatal.
FINANZAS PUBLICAS-Dirección/AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Ambito
de los ajustes financieros/AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Política
de saneamiento fiscal
Si bien se reconoce como punto de partida la facultad del poder
central de dirigir las finanzas públicas, se debe advertir que esta facultad no
se traduce en el vaciamiento de la autonomía presupuestal de los entes
territoriales. La facultad de gestión y ejecución de los recursos propios no
puede ser afectada por el diseño de una política de saneamiento fiscal de tal
forma que haga imposible la atención de los intereses de las localidades. Por
ello, se afecta la autonomía no sólo cuando se define específicamente las
funciones que se deben cumplir sin dejar margen de acción a las autoridades
territoriales sino también cuando el poder central decide transferir en su
totalidad las responsabilidades de la nación, sin el acompañamiento de los
medios y recursos necesarios para atenderlos eficientemente. Esta transferencia
no sólo pone en peligro el principio de autonomía sino también el principio de
Estado social de derecho relacionado con los principios de coordinación,
subsidiariedad, concurrencia y cooperación de la administración pública.
AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Política de ajuste fiscal/AUTONOMIA
PRESUPUESTAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites al legislador
ADMINISTRACION PUBLICA-Principios
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Alcance en el orden territorial
PROYECTO DE PRESUPUESTO DE RENTAS-Ajustes
APROPIACION PRESUPUESTAL-Reducción o aplazamiento
PRESUPUESTO ANUAL DE RENTAS Y GASTOS-Ajustes
ENTIDADES TERRITORIALES-Saneamiento del déficit fiscal/ENTIDADES TERRITORIALES-Saneamiento
fiscal y financiero
ENTIDADES TERRITORIALES-Justificación del ajuste del presupuesto
El ajuste de los presupuestos se justifica en la medida en que la
programación, elaboración y aprobación se efectúa a partir de los estimativos
de recaudo durante la siguiente vigencia fiscal mientras que la ejecución se
realiza con base en los recaudos efectivos que obtengan las entidades públicas.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites al presupuesto/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
al legislador por el núcleo esencial/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Autogobierno
y autogestión
Si bien se acepta que el poder central puede imponer ciertos límites
al presupuesto de las entidades territoriales, ello no conduce a que se afecte
el núcleo esencial de la autonomía territorial ni que traduzca en un
vaciamiento de este principio. Si bien la autonomía de las entidades
territoriales está garantizada por la Constitución y la ley, el legislador debe
respetarle los límites mínimos consagrados en la Constitución y que constituyen
su núcleo esencial. Parte nuclear de la autonomía de las entidades
territoriales tiene que ver con su capacidad de autogobierno y autogestión.
ENTIDADES TERRITORIALES-Ajustes referidos a ejecución integral del presupuesto/AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Ajustes del presupuesto por el poder central
El ajuste se refiere a la ejecución integral del presupuesto, no a
la proporcionalidad de la ejecución. El ajuste no vulnera la autonomía si está
de por medio un asunto de interés general, como es la estabilidad
macroeconómica e institucional del país. El poder central sí puede decretar ajustes
en los presupuestos de las entidades territoriales cuando sus recaudos sean
inferiores a lo presupuestado, con lo cual no se vulnera el contenido mínimo de
la autonomía.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Vulneración del núcleo esencial/AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Vulneración por reducción proporcional en todas las secciones
del presupuesto/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Método de tabula
rasa/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Afectación del mínimo
porcentaje en todas las secciones del presupuesto
Sí es inconstitucional que se ordene que la reducción deba hacerse
“proporcionalmente en todas las secciones del presupuesto”, porque ahí sí
vulnera el núcleo esencial de la autonomía, así el propósito del legislador
pueda ser noble. La inconstitucionalidad de la norma no radica en el fin de
racionalidad económica y de saneamiento fiscal de las finanzas territoriales,
sino el medio utilizado. El medio utilizado por el legislador establece un
“método de tabula rasa” al afectar en el mismo porcentaje a todas las secciones
del presupuesto de las entidades territoriales. Ese medio sí afecta la
autonomía, no consulta realidades de cada ente territorial y limita
indebidamente a las autoridades territoriales la posibilidad de orientar tales
recursos. Rompe el equilibrio entre los principios constitucionales de unidad y
de autonomía de las entidades territoriales. Además le resta espacio político a
las entidades territoriales para fijar sus prioridades. Igualmente, desconoce
el carácter prioritario del gasto social sobre cualquier otra asignación. Con
los recortes proporcionales que se efectúen a todas las secciones del
presupuesto, las entidades territoriales se verían obligadas a desconocer la
prioridad constitucional del gasto social para darle aplicación a la fórmula
consagrada en la ley.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Recursos
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Subordinación de las aprobadas por asambleas y concejos
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Norma única
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Condiciones para ejecución de presupuestos desequilibrados
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Aplicación a los entes territoriales
ENTIDADES TERRITORIALES-Programación y aprobación de presupuestos desequilibrados
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Claridad en cargos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga
argumentativa
Si bien la acción pública no exige rigurosidad especial frente a la
argumentación si exige claridad en el cargo formulado. En consecuencia, es
insuficiente señalar que un artículo de una ley vulnera un principio
constitucional determinado si el actor no señala en lo más mínimo por qué
considera que la norma legal es inconstitucional. Al no existir conocimiento
claro del cargo o del argumento de la demanda, si la Corte se pronunciara de
fondo terminaría estructurando la base de la argumentación de su propia
decisión, lo cual es ajeno al ejercicio del control de constitucionalidad que
se le ha confiado a esta Corporación. La Corte ha señalado que en el ejercicio
del control de constitucionalidad la carga argumentativa no le corresponde a
esta Corporación.
MONOPOLIO RENTISTICO-Elementos de constitución/MONOPOLIO RENTISTICO-Terminación/EMPRESAS
MONOPOLISTICAS DEL ESTADO-Enajenación o liquidación por ineficiencia
Para esta Corporación, en la constitución  de un monopolio deben
estar presentes dos elementos: uno, el carácter de arbitrio rentístico y, dos,
la finalidad de interés público y social. Existe, además, la autorización
constitucional para que el Estado acabe el monopolio rentístico cuando incumpla
su propósito de generador de rentas o pierda la finalidad de interés público y
social. La Constitución Política asigna directamente al Gobierno la función de
enajenar o liquidar las empresas monopolísticas del Estado y otorgar a terceros
el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia,
en los términos que determine la ley.
GASTO PUBLICO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Racionalidad y eficiencia
MONOPOLIO RENTISTICO-Finalidad
El monopolio rentístico es un instrumento que protege la explotación
de determinadas actividades económicas para que el Estado se procure cierto
nivel de ingresos con el fin de atender sus obligaciones. Para el Estado la
finalidad del monopolio no es excluir la actividad económica del mercado sino reservarse
una fuente de recursos económicos que le reporte su explotación.
EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL
ESTADO-Viabilidad económica
MONOPOLIO RENTISTICO DE ENTIDADES
TERRITORIALES-No subsidia indefinidamente
actividades ineficientes
El hecho que las entidades
territoriales tengan monopolio rentístico amparado por el artículo 336 de la
Constitución no significa que el monopolio se transforme en la obligación para
el departamento, distrito o municipio de subsidiar indefinidamente actividades
industriales o comerciales ineficientes, cuando esta reserva de mercado está
instituida precisamente para que cumpla un papel distinto: ser generador de
rentas y no de dispensador de recursos.
ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Prohibición de transferencias por
ineficiencia
ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Liquidación por ineficiencia
EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL
ESTADO-Liquidación por pérdidas bajo presupuestos
exigentes/SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA-Liquidación por pérdidas bajo
presupuestos exigentes
PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL-Empresa estatal deficitaria
ENTIDADES DESCENTRALIZADAS-Ineficiencia por pérdidas
ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención legislativa en ordenación del gasto
ENTIDADES DESCENTRALIZADAS EN MONOPOLIO
RENTISTICO-No generación de rentas
EMPRESAS PRESTADORAS DEL SERVICIO DE SALUD-Finalidad/EMPRESAS PRESTADORAS DEL SERVICIO DE SALUD-Eficiencia/EMPRESAS
PRESTADORAS DEL SERVICIO DE SALUD-Consecuencias por pérdidas en actividad
económica
Cosa distinta ocurre con las Empresas Prestadoras del Servicio de
Salud cuya finalidad prioritaria no es la de reportar utilidades económicas
sino beneficio social. Su función está directamente vinculada al cumplimiento
de los fines esenciales y de las obligaciones sociales del Estado, en el marco
general del Estado social de derecho. Además de no estar comprendidas en las
actividades señaladas en el artículo 336 de la Constitución, por la naturaleza
de su actividad, los criterios para determinar su eficiencia no pueden ser
exclusivamente de carácter económico ni de rentabilidad financiera. Para estas
entidades las pérdidas en su actividad económica no deben conducir
inexorablemente a su liquidación, en cuanto su finalidad primordial no es la de
generar rentas a las entidades públicas sino la de participar con su actividad
en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado social de derecho. Se
precisa que la decisión de la Corte no implica que estas empresas queden
exentas de las obligaciones de eficiencia, cobertura, actualización
tecnológica, sistema tarifario y demás aspectos señalados en la ley para ellas,
pues la naturaleza de su objeto social no permite establecer un régimen de
excepción al acatamiento de los principios de la función administrativa consagrados
en el artículo 209 de la Constitución Política.
AUTONOMIA DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS-Garantía y operancia/ENTIDADES DESCENTRALIZADAS-Prohibición
de transferencias
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO-Pagos de indemnización
CARRERA ADMINISTRATIVA-Indemnización por supresión del cargo
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Referente
El control de constitucionalidad sobre las leyes se ejerce para
garantizar el principio de supremacía de la Constitución Política y no para
verificar el cumplimiento de preceptos legales por normas de la misma
naturaleza y categoría. En consecuencia, el control de constitucionalidad tiene
como referente exclusivo la Constitución Política o las normas que, en casos
concretos, integren el bloque de constitucionalidad.
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Elementos
El juicio de proporcionalidad es una técnica que ha utilizado la
Corte para determinar cuándo una diferencia en el trato se ajusta o no a la
Constitución. Mediante éste, el juez constitucional debe, en principio,
determinar 1) si se persigue una finalidad válida a la luz de la Constitución,
2) si el trato diferente es "adecuado" para lograr la finalidad
perseguida; 3) si el medio utilizado es "necesario", en el sentido de
que no exista uno menos oneroso, en términos de sacrificio de otros principios
constitucionales, para alcanzar el fin perseguido, y 4) si el trato
diferenciado es "proporcional stricto sensu", es decir, que no se
sacrifiquen valores, principios o derechos (dentro de los cuales se encuentra
la igualdad) que tengan un mayor peso que los que se pretende satisfacer
mediante dicho trato.
CONCEJO MUNICIPAL-Número de sesiones anualmente remuneradas
MUNICIPIO-Categorización
CONCEJO MUNICIPAL-Número diferente de sesiones según categoría municipal
IGUALDAD DE CONCEJALES-Número de sesiones que anualmente se remunera
CONCEJAL-Remuneración
en porcentaje previsto para alcalde
PERSONERO MUNICIPAL-Remuneración
CONTRALOR MUNICIPAL-Remuneración
CONCEJAL-Límites
distintos al número de sesiones anualmente remuneradas
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Reserva
La reserva de ley orgánica es una figura excepcional al principio
general de la potestad legislativa ordinaria. Por tal razón, las materias que
pertenecen a la reserva de la LOOT deben estar señaladas en la Constitución
Política. No todas las materias sobre las entidades territoriales están
sujetas, desde el punto de vista material, a la reserva de la LOOT. Por lo
tanto, el legislador ordinario tiene plena competencia para regular los temas
no sujetos a reserva. La reserva de ley orgánica condiciona la actividad
legislativa en dos sentidos. De un lado, “No puede permitir el juez
constitucional que la ley ordinaria regule asuntos que la Constitución ha
reservado a la ley orgánica, por cuanto la ley ordinaria desconocería el
mandato (…) de la Carta, según el cual la actividad legislativa está sujeta a
las leyes orgánicas”. De otro lado, tampoco puede permitirse que el legislador
orgánico se arrogue competencia sobre una materia que no haga parte de la
reserva de ley orgánica porque se atenta contra el principio democrático de la
potestad del legislador ordinario. El legislador y el juez constitucional deben
evitar extender la reserva de ley orgánica a materias que no fueron amparadas
por la Constitución, para evitar, como lo señaló esta Corporación, vaciar de
competencia al legislador ordinario y restringir el principio democrático.
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE
AUTORIDADES TERRITORIALES-Regulación legislativa
ordinaria
INCOMPATIBILIDADES DEL GOBERNADOR-Término de no inscripción para elección popular
INHABILIDADES PARA GOBERNADOR-Término de no inscripción para Congreso y Presidencia
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DEL
SERVIDOR PUBLICO-Previsión constitucional y legal/INHABILIDADES
E INCOMPATIBILIDADES DEL SERVIDOR PUBLICO-Sujeción de ley a la Constitución
El régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los servidores públicos está previsto en la Constitución
y la ley. El legislador no puede modificar los límites fijados directamente por
el constituyente en cuanto existen varias razones que impiden a la ley ampliar
este régimen, entre las cuales se destacan las siguientes: 1ª) La Constitución
establece un sistema cerrado de inhabilidades e incompatibilidades por tratarse
de restricciones al derecho fundamental de elegir y ser elegido; 2ª) La
sujeción de la ley al principio de la supremacía de la Constitución Política,
lo cual impide que el legislador consagre regulaciones que estén en contravía
de la Carta o modifiquen los preceptos en ella dispuestos; 3ª) Los límites de
los derechos fundamentales tienen que ser de interpretación restrictiva; 4ª)
Cuando la propia Constitución establece un límite a un derecho fundamental y se
reserva tal prerrogativa, cierra la posibilidad para que la ley, en su ámbito
de competencia, pueda ser más restrictiva en esa materia.
INHABILIDADES DEL SERVIDOR PUBLICO-No ampliación por ley de término constitucional
INHABILIDADES PARA GOBERNADOR-No ampliación por ley de término constitucional
INHABILIDADES DEL ALCALDE-Término de no inscripción para elección popular/INHABILIDADES
DEL ALCALDE-No ampliación por ley de término constitucional
INHABILIDADES PARA ALCALDE-Término de no inscripción para Presidencia
INHABILIDADES PARA ALCALDE-Régimen no diferente para Alcalde de Bogotá
INCOMPATIBILIDADES DEL SERVIDOR PUBLICO-Fecha de la inscripción
INHABILIDADES PARA ALCALDE-Término de no inscripción para Congreso
Referencia: expedientes D-3256 y D-3257
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley
617 de 2000
Actores: José Cipriano León Castañeda  y
Andrés De Zubiría Samper
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D.C., veintidos (22) de mayo de dos
mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las
previstas en el artículo 241-4 de la Constitución Política, y cumplidos todos
los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad que presentaron los ciudadanos José Cipriano León
Castañeda y Andrés De Zubiría Samper, contra la Ley 617 de 2000.
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de
la disposición objeto de proceso:
"LEY 617 DE 2000
(octubre 6)
por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto
Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el
Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la
descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público
nacional.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
CAPITULO I
Categorización de las entidades territoriales
Artículo 1°. Categorización presupuestal
de los departamentos. En desarrollo del artículo 302 de la Constitución
Política, teniendo en cuenta su capacidad de gestión administrativa y fiscal y
de acuerdo con su población e ingresos corrientes de libre destinación, establécese
la siguiente categorización para los departamentos:
Categoría especial. Todos aquellos departamentos con población superior a dos millones
(2.000.000) de habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación
anuales sean superiores a seiscientos mil (600.000) salarios mínimos legales
mensuales.
Primera categoría. Todos aquellos departamentos con población comprendida entre
setecientos mil uno (700.001) habitantes y dos millones (2.000.000) de
habitantes, cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales igualen o
superen ciento setenta mil uno (170.001) salarios mínimos legales mensuales y
hasta seiscientos mil (600.000) salarios mínimos legales mensuales.
Segunda categoría. Todos aquellos departamentos con población comprendida entre trescientos
noventa mil uno (390.001) y setecientos mil (700.000) habitantes y cuyos
ingresos corrientes de libre destinación anuales sean iguales o superiores a
ciento veintidós mil uno (122.001) y hasta de ciento setenta mil (170.000)
salarios mínimos legales mensuales.
Tercera categoría. Todos aquellos departamentos con población comprendida entre cien
mil uno (100.001) y trescientos noventa mil (390.000) habitantes y cuyos
recursos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a sesenta mil
uno (60.001) y hasta de ciento veintidós mil (122.000) salarios mínimos legales
mensuales.
Cuarta categoría. Todos aquellos departamentos con población igual o inferior a cien
mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación
anuales sean iguales o inferiores a sesenta mil (60.000) salarios mínimos
legales mensuales.
Parágrafo 1°. Los departamentos que de
acuerdo con su población deban clasificarse en una determinada categoría, pero
superen el monto de ingresos corrientes de libre destinación anuales señalados
en el presente artículo para la misma, se clasificarán en la categoría
inmediatamente superior.
Los departamentos cuya población corresponda
a una categoría determinada, pero cuyos ingresos corrientes de libre
destinación anuales no alcancen el monto señalado en el presente artículo para
la misma, se clasificarán en la categoría correspondiente a sus ingresos
corrientes de libre destinación anuales.
Parágrafo 2°. Sin perjuicio de la categoría
que corresponda según los criterios señalados en el presente artículo, cuando
un departamento destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los
límites que establece la presente ley se reclasificará en la categoría
inmediatamente inferior.
Parágrafo 3°. Cuando un departamento
descienda de categoría, los salarios y/o honorarios de los servidores públicos
serán los que correspondan a la nueva categoría.
Parágrafo 4°. Los Gobernadores determinarán
anualmente, mediante decreto expedido antes del treinta y uno (31) de octubre,
la categoría en la que se encuentra clasificado para el año siguiente, el
respectivo departamento.
Para determinar la categoría, el decreto
tendrá como base las certificaciones que expida el Contralor General de la
República sobre los ingresos corrientes de libre destinación recaudados
efectivamente en la vigencia anterior y sobre la relación porcentual entre los
gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinación de la
vigencia inmediatamente anterior, y la certificación que expida el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, DANE, sobre población para el año
anterior.
La Dirección General del Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor General de la
República remitirán al gobernador las certificaciones de que trata el presente
artículo, a más tardar el treinta y uno (31) de julio de cada año.
Si el respectivo Gobernador no expide la
certificación sobre categorización en el término señalado en el presente
parágrafo, dicha certificación será expedida por el Contador General de la
Nación en el mes de noviembre.
Cuando en el primer semestre del año
siguiente al que se evalúa para la categorización, el departamento demuestre
que ha enervado las condiciones para disminuir de categoría, se calificará en
la que acredite en dicho semestre, de acuerdo al procedimiento establecido
anteriormente y teniendo en cuenta la capacidad fiscal.
Parágrafo transitorio. El Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor General de la
República, remitirán a los Gobernadores las certificaciones de que trata el
presente artículo dentro de los treinta (30) días siguientes a la expedición de
la presente ley, a efecto de que los gobernadores determinen, dentro de los
quince (15) días siguientes a su recibo, la categoría en la que se encuentra
clasificado el respectivo departamento. Dicho decreto de categorización deberá
ser remitido al Ministerio del Interior para su registro.
Artículo 2°. Categorización de los
distritos y municipios. El artículo 6° de la Ley 136 de 1994, quedará así:
"Artículo 6°. Categorización de los
distritos y municipios. Los distritos y municipios se clasificarán
atendiendo su población e ingresos corrientes de libre destinación, así:
Categoría especial. Todos aquellos distritos o municipios con población superior o
igual a los quinientos mil uno (500.001) habitantes y cuyos ingresos corrientes
de libre destinación anuales superen cuatrocientos mil (400.000) salarios
mínimos legales mensuales.
Primera categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida
entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes y cuyos
ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a cien mil
(100.000) y hasta de cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales
mensuales.
Segunda categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida
entre cincuenta mil uno (50.001) y cien mil (100.000) habitantes y cuyos
ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a cincuenta
mil (50.000) y hasta de cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales.
Tercera categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida
entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes y cuyos
ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a treinta mil
(30.000) y hasta de cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales.
Cuarta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida
entre veinte mil uno (20.001) y treinta mil (30.000) habitantes y cuyos
ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a veinticinco
mil (25.000) y de hasta de treinta mil (30.000) salarios mínimos legales
mensuales.
Quinta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida
entre diez mil uno (10.001) y veinte mil (20.000) habitantes y cuyos ingresos
corrientes de libre destinación anuales sean superiores a quince mil (15.000) y
hasta veinticinco mil (25.000) salarios mínimos legales mensuales.
Sexta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población igual o
inferior a diez mil (10.000) habitantes y con ingresos corrientes de libre
destinación anuales no superiores a quince mil (15.000) salarios mínimos
legales mensuales.
Parágrafo 1°. Los distritos o municipios que
de acuerdo con su población deban clasificarse en una categoría, pero cuyos
ingresos corrientes de libre destinación anuales difieran de los señalados en
el presente artículo para la misma, se clasificarán en la categoría
correspondiente a los ingresos corrientes de libre destinación anuales.
Parágrafo 2°. Ningún municipio podrá aumentar
o descender más de dos categorías entre un año y el siguiente.
Parágrafo 3°. Sin perjuicio de la categoría
que corresponda según los criterios señalados en el presente artículo, cuando
un distrito o municipio destine a gastos de funcionamiento porcentajes
superiores a los límites que establece la presente ley se reclasificará en la
categoría inmediatamente inferior.
Parágrafo 4°. Cuando un municipio descienda
de categoría, los salarios y/o honorarios de los servidores públicos serán los
que correspondan a la nueva categoría.
Parágrafo 5°. Los alcaldes determinarán
anualmente, mediante decreto expedido antes del treinta y uno (31) de octubre,
la categoría en la que se encuentra clasificado para el año siguiente, el
respectivo distrito o municipio.
Para determinar la categoría, el decreto
tendrá como base las certificaciones que expida el Contralor General de la
República sobre los ingresos corrientes de libre destinación recaudados
efectivamente en la vigencia anterior y sobre la relación porcentual entre los
gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinación de la
vigencia inmediatamente anterior, y la certificación que expida el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, DANE, sobre población para el año
anterior.
El Departamento Administrativo Nacional de
Estadística, DANE, y el Contralor General de la República remitirán al alcalde
la certificación de que trata el presente artículo, a más tardar el treinta y
uno (31) de julio de cada año.
Si el respectivo Alcalde no expide la
certificación en el término señalado en el presente parágrafo, dicha
certificación será expedida por el Contador General de la Nación en el mes de
noviembre.
Parágrafo 6°. El salario mínimo legal mensual
que servirá de base para la conversión de los ingresos, será el que corresponda
al mismo año de la vigencia de los ingresos corrientes de libre destinación
determinados en el presente artículo.
Parágrafo 7°. Los municipios de frontera con
población superior a setenta mil (70.000) habitantes, por su condición
estratégica, se clasificarán como mínimo en la cuarta categoría, en ningún caso
los gastos de funcionamiento de dichos municipios podrán superar el ciento por
ciento de sus ingresos corrientes de libre destinación.
Parágrafo 8°. Los municipios colindantes con
el Distrito Capital, con población superior a trescientos mil uno (300.001) habitantes,
se clasificarán en segunda categoría.
Parágrafo 9°. Las disposiciones contenidas en
el presente artículo serán de aplicación obligatoria a partir del año 2004.
En el período comprendido entre el año 2000 y
el año 2003, podrán seguirse aplicando las normas vigentes sobre
categorización. En este caso, cuando un municipio deba asumir una categoría
determinada, pero sus ingresos corrientes de libre destinación sean
insuficientes para financiar los gastos de funcionamiento señalados para la
misma, los alcaldes podrán solicitar al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público la certificación de la categoría que se adecue a su capacidad
financiera.
La categoría certificada por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público será de obligatoria adopción.
En estos eventos, los salarios y honorarios
que se establezcan con base en la categorización deberán ajustarse para la
vigencia fiscal en que regirá la nueva categoría.
Parágrafo transitorio. "El Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor General de la
República, remitirán a los alcaldes las certificaciones de que trata el
presente artículo dentro de los treinta (30) días siguientes a la expedición de
la presente ley, a efecto de que los alcaldes determinen, dentro de los quince
(15) días siguientes a su recibo, la categoría en la que se encuentra
clasificado el respectivo distrito o municipio. Dicho decreto de categorización
deberá ser remitido al Ministerio del Interior para su registro".
CAPITULO II
Saneamiento fiscal de las entidades territoriales
Artículo 3°. Financiación de gastos de
funcionamiento de las entidades territoriales. Los gastos de funcionamiento
de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de
libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus
obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y
financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.
Parágrafo 1°. Para efectos de lo dispuesto en
esta ley se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos
corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por
estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado.
Los ingresos corrientes son los tributarios y
los no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la ley orgánica de
presupuesto.
En todo caso, no se podrán financiar gastos
de funcionamiento con recursos de:
a) El situado fiscal;
b) La participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación de forzosa inversión;
c) Los ingresos percibidos en favor de
terceros que, por mandato legal o convencional, las entidades territoriales,
estén encargadas de administrar, recaudar o ejecutar;
d) Los recursos del balance, conformados por
los saldos de apropiación financiados con recursos de destinación específica;
e) Los recursos de cofinanciación;
f) Las regalías y compensaciones;
g) Las operaciones de crédito público, salvo
las excepciones que se establezcan en las leyes especiales sobre la materia;
h) Los activos, inversiones y rentas
titularizadas, así como el producto de los procesos de titularización;
i) La sobretasa al ACPM;
j) El producto de la venta de activos fijos;
k) Otros aportes y transferencias con
destinación específica o de carácter transitorio;
l) Los rendimientos financieros producto de
rentas de destinación específica.
Parágrafo 2°. Los gastos para la financiación
de docentes y personal del sector salud que se financien con cargo a recursos
de libre destinación del departamento, distrito o municipio, y que generen
obligaciones que no se extingan en una vigencia, solo podrán seguirse
financiando con ingresos corrientes de libre destinación.
Parágrafo 3°. Los gastos de funcionamiento
que no sean cancelados durante la vigencia fiscal en que se causen, se seguirán
considerando como gastos de funcionamiento durante la vigencia fiscal en que se
paguen.
Parágrafo 4°. Los contratos de prestación de
servicios para la realización de actividades administrativas se clasificarán
para los efectos de la presente ley como gastos de funcionamiento.
Artículo 4°. Valor máximo de los gastos de
funcionamiento de los departamentos. Durante cada vigencia fiscal los gastos
de funcionamiento de los departamentos no podrán superar, como proporción de
sus ingresos corrientes de libre destinación, los siguientes límites:
Categoría
Límite
Especial
50%
Primera
55%
Segunda
60%
Tercera y cuarta
70%
Artículo 5°. Período de transición para
ajustar los gastos de funcionamiento de los departamentos. Se establece un
período de transición a partir del año 2001, para los departamentos cuyos
gastos de funcionamiento superen los límites establecidos en los artículos
anteriores en relación con los ingresos corrientes de libre destinación, de la
siguiente manera:
2001
Año
2002
2003
2004
CATEGORIA
Especial
65.0%
60.0
55.0%
50.0%
Primera
70.0%
65.0%
60.0%
55.0%
Segunda
75.0%
70.0%
65.0%
60.0%
Tercera y Cuarta
85.0%
80.0%
75.0%
70.0%
Artículo 6°. Valor máximo de los gastos de
funcionamiento de los distritos y municipios. Durante cada vigencia fiscal
los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios no podrán superar
como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación, los siguientes
límites:
Categoría
Límite
Especial
50%
Primera
65%
Segunda y tercera
70%
Cuarta, quinta y sexta
80%
Artículo 7°. Período de transición para
ajustar los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios. Se
establece un período de transición a partir del año 2001, para los distritos o
municipios cuyos gastos de funcionamiento superen los límites establecidos en
los artículos anteriores en relación con los ingresos corrientes de libre
destinación, de la siguiente manera:
2001
Año
2002
2003
2004
CATEGORIA
Especial
61%
57%
54%
50%
Primera
80%
75%
70%
65%
Segunda y tercera
85.%85%
80%
75%
70%
Cuarta, quinta y sexta
95%
90%
85%
80%
Artículo 8°. Valor máximo de los gastos de
las Asambleas y Contralorías Departamentales. A partir del año 2001,
durante cada vigencia fiscal, en las Asambleas de los departamentos de
categoría especial los gastos diferentes a la remuneración de los diputados no
podrán superar el ochenta por ciento (80%) de dicha remuneración. En las
Asambleas de los departamentos de categorías primera y segunda los gastos
diferentes a la remuneración de los diputados no podrán superar el sesenta por
ciento (60%) del valor total de dicha remuneración. En las Asambleas de los
departamentos de categorías tercera y cuarta los gastos diferentes a la
remuneración de los diputados no podrán superar el veinticinco por ciento (25%)
del valor total de dicha remuneración.
Las Contralorías departamentales no podrán
superar como porcentaje de los ingresos corrientes anuales de libre destinación
del respectivo departamento, los límites que se indican a continuación:
Categoría
Límite gastos contralorías
Especial
1.2%
Primera
2.0%
Segunda
2.5%
Tercera y cuarta
3.0%
Artículo 9°. Período de transición para
ajustar los gastos de las Contralorías Departamentales. Se establece un
período de transición a partir del año 2001, para los departamentos cuyos
gastos en Contralorías superen los límites establecidos en los artículos
anteriores en relación con los ingresos corrientes de libre destinación, de la
siguiente manera:
2001
Año
2002
2003
2004
CATEGORIA
Especial
2.2%
1.8%
1.5%
1.2%
Primera
2.7%
2.5%
2.2%
2.0%
Segunda
3.2%
3.0%
2.7%
2.5%
Tercera y cuarta
3.7%
3.5%
3.2%
3.0%
Parágrafo. Las entidades descentralizadas del orden
departamental deberán pagar una cuota de fiscalización hasta del punto dos por
ciento (0.2%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la
respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los recursos de crédito;
los ingresos por la venta de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas
titularizados, así como el producto de los procesos de titularización.
En todo caso, durante el período de
transición los gastos de las Contralorías, sumadas las transferencias del nivel
central y descentralizado, no podrán crecer en términos constantes en relación
con el año anterior. A partir del año 2005 los gastos de la las contralorías no
podrán crecer por encima de la meta de inflación establecida por el Banco de la
República. Para estos propósitos, el Secretario de Hacienda Departamental, o
quien haga sus veces, establecerá los ajustes que proporcionalmente deberán
hacer tanto el nivel central departamental como las entidades descentralizadas
en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas en el presente artículo.
Artículo 10. Valor máximo de los gastos de
los Concejos, Personerías, Contralorías Distritales y Municipales. Durante
cada vigencia fiscal, los gastos de los concejos no podrán superar el valor
correspondiente al total de los honorarios que se causen por el número de
sesiones autorizado en el artículo 20 de esta ley, más el uno punto cinco por
ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de libre destinación.
Los gastos de personerías, contralorías
distritales y municipales, donde las hubiere, no podrán superar los siguientes
límites:
PERSONERIAS
Aportes máximos en la vigencia
Porcentaje de los ingresos
Corrientes de libre destinación
CATEGORIA
Especial                                               1.6%
Primera                                      1.7%
Segunda                                               2.2%
Aportes
máximos en la vigencia en salarios
mínimos legales
mensuales
Tercera                                                          350
SMML
Cuarta                                                           280
SMML
Quinta                                                           190SMML
Sexta                                                             150SMML
CONTRALORIAS
Límites a los gastos de las contralorías
municipales. Porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación
CATEGORIA
Especial                                                                  2.8%
Primera                                                         2.5%
Segunda (más de 100.000 habitantes)                             2.8%
Parágrafo. Los concejos municipales ubicados
en cualquier categoría en cuyo municipio los ingresos de libre destinación no
superen los mil millones de pesos ($1.000.000.000) anuales en la vigencia
anterior podrán destinar como aportes adicionales a los honorarios de los
concejales para su funcionamiento en la siguiente vigencia sesenta salarios
mínimos legales.
Artículo 11. Período de transición para
ajustar los gastos de los concejos, las personerías, las contralorías
distritales y municipales. Se establece un período de transición a partir
del año 2001, para los distritos y municipios cuyos gastos en concejos,
personerías y contralorías, donde las hubiere, superen los límites establecidos
en los artículos anteriores, de forma tal que al monto máximo de gastos
autorizado en salarios mínimos en el artículo décimo se podrá sumar por período
fiscal, los siguientes porcentajes de los ingresos corrientes de libre
destinación de cada entidad:
2001
Año
2002
2003
2004
CONCEJOS
Especial, primera y segunda
1.8%
1.7%
1.6%
1.5%
PERSONERIAS
Especial
1.9%
1.8%
1.7%
1.6%
Primera
2.3%
2.1%
1.9%
1.7%
Segunda
3.2%
2.8%
2.5%
2.2%
CONTRALORIAS
Especial
3.7%
3.4%
3.1%
2.8%
Primera
3.2%
3.0%
2.8%
2.5%
Segunda
3.6%
3.3%
3.0%
2.8%
(más de 100.000 habitantes
Parágrafo. Las entidades descentralizadas del
orden distrital o municipal deberán pagar una cuota de fiscalización hasta del
punto cuatro por ciento (0.4%), calculado sobre el monto de los ingresos
ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los
recursos de crédito; los ingresos por la venta de activos fijos; y los activos,
inversiones y rentas titularizados, así como el producto de los procesos de
titularización.
En todo caso, durante el período de
transición los gastos de las contralorías, sumadas las transferencias del nivel
central y descentralizado, no podrán crecer en términos constantes en relación
con el año anterior. A partir del año 2005 los gastos de las contralorías no
podrán crecer por encima de la meta de inflación establecida por el Banco de la
República. Para estos propósitos, el Secretario de Hacienda distrital o
municipal, o quien haga sus veces, establecerá los ajustes que
proporcionalmente deberán hacer tanto el nivel central departamental como las
entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas
en el presente artículo.
Artículo 12. Facilidades a Entidades
Territoriales. Cuando las entidades territoriales adelanten programas de
saneamiento fiscal y financiero, las rentas de destinación específica sobre las
que no recaigan compromisos adquiridos de las entidades territoriales se
aplicarán para dichos programas quedando suspendida la destinación de los
recursos, establecida en la ley, ordenanzas y acuerdos, con excepción de las
determinadas en la Constitución Política, la Ley 60 de 1993 y las demás normas
que modifiquen o adicionen, hasta tanto queden saneadas sus finanzas.
En desarrollo de programas de saneamiento
fiscal y financiero las entidades territoriales podrán entregar bienes a título
de dación en pago, en condiciones de mercado.
Artículo 13. Ajuste de los presupuestos. Si
durante la vigencia fiscal, el recaudo efectivo de ingresos corrientes de libre
destinación resulta inferior a la programación en que se fundamentó el
presupuesto de rentas del departamento, distrito o municipio, los recortes,
aplazamientos o supresiones que deba hacer el Ejecutivo afectarán
proporcionalmente a todas las secciones que conforman el presupuesto anual, de
manera que en la ejecución efectiva del gasto de la respectiva vigencia se
respeten los límites establecidos en la presente ley.
Artículo 14. Prohibición de transferencias
y liquidación de empresas ineficientes. Prohíbese al sector central
departamental, distrital o municipal efectuar transferencias a las empresas de
licores, a las loterías, a las Empresas Prestadoras de Servicios de Salud y a
las instituciones de naturaleza financiera de propiedad de las entidades
territoriales o con participación mayoritaria de ellas, distintas de las
ordenadas por la ley o de las necesarias para la constitución de ellas y
efectuar aportes o créditos, directos o indirectos bajo cualquier modalidad.
Cuando una Empresa Industrial y Comercial del
Estado o sociedad de economía mixta, de aquellas a que se refiere el presente
artículo genere pérdidas durante tres (3) años seguidos, se presume de pleno
derecho que no es viable y deberá liquidarse o enajenarse la participación
estatal en ella, en ese caso sólo procederán las transferencias, aportes o
créditos necesarios para la liquidación.
CAPITULO III
Creación de municipios y racionalización de los fiscos municipales
Artículo 15. Modifícase el artículo 8° de la
Ley 136 de 1994, el cual quedará así:
"Artículo 8°. Requisitos. Para que una porción del territorio de un departamento pueda ser
erigida en municipio se necesita que concurran las siguientes condiciones:
1. Que el área del municipio propuesto tenga
identidad, atendidas las características naturales, sociales, económicas y
culturales.
2. Que cuente por lo menos con catorce mil
(14.000) habitantes y que el municipio o municipios de los cuales se pretende
segregar no disminuya su población por debajo de este límite señalado, según
certificación del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Dane.
3. Que el Municipio propuesto garantice, por
lo menos, ingresos corrientes de libre destinación anuales equivalentes a cinco
mil (5.000) salarios mínimos mensuales vigentes, durante un período no inferior
a cuatro (4) años.
4. Previamente a la presentación del proyecto
de ordenanza por la cual se cree un municipio el órgano departamental de
planeación, de acuerdo con la metodología elaborada por el Departamento
Nacional de Planeación debe elaborar el respectivo estudio, sobre la
conveniencia económica y social de la iniciativa y la viabilidad de la nueva
entidad, teniendo en cuenta sus posibilidades económicas, de infraestructura y
su identificación como área de desarrollo. Con base en dicho estudio, el órgano
departamental de planeación deberá expedir concepto sobre la viabilidad de
crear o no el municipio, debiendo pronunciarse sobre la conveniencia de la
medida para el municipio o los municipios de los cuales se segregaría el nuevo.
En ningún caso podrá crearse un municipio que
sustraiga más de la tercera parte del territorio del municipio o municipios de
los cuales se segrega. De forma previa a la sanción de la ordenanza de creación
del municipio, el Tribunal Contencioso Administrativo ejercerá control
automático previo sobre la legalidad de la misma. Si el proyecto no se
encontrare ajustado a la ley no podrá sancionarse.
Parágrafo 1°. El respectivo proyecto de ordenanza
podrá ser presentado a iniciativa del Gobernador, de los miembros de la
Asamblea Departamental o por iniciativa popular, de conformidad con la ley. Sin
embargo, el Gobernador estará obligado a presentarlo cuando por medio de
consulta popular así lo decida la mayoría de los ciudadanos residentes en el
respectivo territorio.
Cuando no hubiere precedido la consulta
popular a la ordenanza que apruebe la creación de un nuevo municipio, una vez
ésta se expida será sometida a referéndum en el que participen los ciudadanos
del respectivo territorio. El referéndum deberá realizarse en un plazo máximo
de (6) seis meses, contados a partir de la fecha de sanción de la ordenanza. Si
el proyecto de ordenanza fuere negado, se archivará y una nueva iniciativa en el
mismo sentido sólo podrá presentarse tres (3) años después.
Parágrafo 2°. Se podrán crear municipios sin
el lleno del requisito poblacional exigido en el numeral segundo del presente
artículo cuando, de conformidad con la certificación del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, el municipio que se vaya a crear garantice ingresos
corrientes de libre destinación superiores a ocho mil (8.000) salarios mínimos
mensuales vigentes.
Parágrafo 3°. El Ministerio del Interior
llevará un registro sobre los municipios que se creen. Para tal efecto, el
Gobernador del respectivo departamento, una vez sea surtido el trámite de
creación de un municipio, remitirá copia de la ordenanza y sus anexos a la
Dirección General Unidad Administrativa Especial para el Desarrollo
Institucional de los Entes Territoriales del Ministerio del Interior."
Artículo 16. Modifícase el artículo 9° de la
Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 2° de la Ley 177 de 1994, el cual
quedará así:
"Artículo 9°. Excepción. Sin el lleno de los requisitos establecidos en el artículo anterior,
las asambleas departamentales podrán crear municipios cuando, previo a la
presentación de la ordenanza, el Presidente de la República considere su
creación por razones de defensa nacional.
También podrán las Asambleas Departamentales
elevar a municipios sin el lleno de los requisitos generales los corregimientos
creados por el Gobierno Nacional antes de 1991 que se encuentren ubicados en
las zonas de frontera siempre y cuando no hagan parte de ningún municipio,
previo visto bueno del Presidente de la República.
Los concejales de los municipios así creados
no percibirán honorarios por su asistencia a las sesiones."
Artículo 17. Adiciónase el artículo 15 de la
Ley 136 de 1994, el cual quedará así:
"Artículo 15. Anexos. El proyecto de ordenanza para la creación de un municipio se
presentará acompañado de una exposición de motivos que incluirá como anexos los
estudios, certificaciones, el concepto expedido por la Oficina de Planeación
Departamental, el mapa preliminar del territorio del municipio que se pretende
crear y los demás documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos
establecidos en la ley".
Artículo 18. Contratos entre entidades
territoriales. Sin perjuicio de las reglas vigentes sobre asociación de
municipios y distritos, estos podrán contratar entre sí, con los departamentos,
la Nación, o con las entidades descentralizadas de estas categorías, la
prestación de los servicios a su cargo, la ejecución de obras o el cumplimiento
de funciones administrativas, de forma tal que su atención resulte más
eficiente e implique menor costo.
Artículo 19. Viabilidad financiera de los
municipios y distritos. El artículo 20 de la Ley 136 de 1994 quedará así:
"Artículo 20. Viabilidad financiera
de los municipios y distritos. Incumplidos los
límites establecidos en los artículos 6° y 10 de la presente ley, el municipio
o distrito respectivo adelantará, durante una vigencia fiscal, un programa de
saneamiento tendiente a obtener, a la mayor brevedad, los porcentajes
autorizados. Dicho programa deberá definir metas precisas de desempeño,
pudiendo contemplar la contratación a que se refiere el artículo anterior o el
esquema de asociación de municipios o distritos de que tratan los artículos 148
y siguientes de la Ley 136 de 1994, entre otros instrumentos.
Si al término del programa de saneamiento el
municipio o distrito no ha logrado cumplir con los límites establecidos en la
presente ley, la Oficina de Planeación Departamental o el organismo que haga
sus veces, someterá a consideración del Gobernador y de la Asamblea un informe
sobre la situación financiera del municipio o distrito, a fin de que esta
última, ordene la adopción de un nuevo plan de ajuste que contemple, entre
otros instrumentos, la contratación a que se refiere el artículo anterior y la
asociación con otros municipios o distritos para la prestación de los servicios
a su cargo, la ejecución de obras o el cumplimiento de sus funciones
administrativas.
Transcurrido el término que señale la asamblea
departamental para la realización del plan de ajuste, el cual no podrá superar
las dos vigencias fiscales consecutivas, y siempre que el municipio o distrito
no haya logrado alcanzar los límites de gasto establecidos en la presente ley,
la asamblea departamental, a iniciativa del Gobernador, determinará la fusión
del respectivo municipio o distrito.
Al decidir la fusión la respectiva ordenanza
expresará claramente a qué distrito, municipio o municipios limítrofes se
agrega el territorio de la entidad que se fusiona, así como la distribución de
los activos, pasivos y contingencias de dichos municipios o distritos, teniendo
en cuenta, entre otros aspectos, la forma en que se distribuye a la población,
la ubicación y destinación de los activos y el origen de los pasivos.
En el caso en que se decrete la fusión del
municipio o distrito, los recursos de la participación municipal en los
ingresos corrientes de la Nación pendientes por girar, deberán ser asignados al
distrito, municipio o municipios a los cuales se agrega el territorio, en
proporción a la población que absorbe cada uno.
Las oficinas de Planeación departamental
presentarán a consideración de la respectiva asamblea el primer día de sesiones
ordinarias, un informe que cobije a la totalidad de los distritos y municipios
del departamento y a partir del cual se evalúe la pertinencia de adoptar las
medidas a que se refiere el presente artículo."
Artículo 20. Honorarios de los concejales
municipales y distritales. El artículo 66 de la Ley 136 de 1994, quedará
así:
"Artículo 66. Causación de honorarios. Los honorarios por cada sesión a que asistan
los concejales serán como máximo el equivalente al ciento por ciento (100%) del
salario diario que corresponde al respectivo alcalde.
En los municipios de categoría especial,
primera y segunda se podrán pagar anualmente hasta ciento cincuenta (150)
sesiones ordinarias y hasta treinta (30) extraordinarias al año. No se podrán
pagar honorarios por prórrogas a los períodos ordinarios.
En los municipios de categorías tercera a
sexta se podrán pagar anualmente hasta setenta (70) sesiones ordinarias y hasta
doce (12) sesiones extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por
otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas.
A partir del año 2007, en los municipios de
categoría tercera se podrán pagar anualmente hasta setenta (70) sesiones
ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. En los municipios
de categoría cuarta se podrán pagar anualmente hasta sesenta (60) sesiones
ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. En los municipios
de categorías quinta y sexta se podrán pagar anualmente hasta cuarenta y ocho
(48) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. No
se podrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las
prórrogas.
Cuando el monto máximo de ingresos corrientes
de libre destinación que el distrito o municipio puede gastar en el concejo,
sea inferior al monto que de acuerdo con el presente artículo y la categoría
del respectivo municipio se requeriría para pagar los honorarios de los
concejales, éstos deberán reducirse proporcionalmente para cada uno de los
concejales, hasta que el monto a pagar por ese concepto sume como máximo el
límite autorizado en el artículo décimo de la presente ley.
Parágrafo. Los honorarios son incompatibles
con cualquier asignación proveniente del tesoro público del respectivo
municipio, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones
pensionales y las demás excepciones previstas en la Ley 4ª de 1992".
Artículo 21. Creación y supresión de
Contralorías distritales y municipales. El artículo 156 de la Ley 136 de
1994, quedará así:
"Artículo 156. Creación y supresión
de Contralorías distritales y municipales. Unicamente
los municipios y distritos clasificados en categoría especial y primera y
aquellos de segunda categoría que tengan más de cien mil (100.000) habitantes,
podrán crear y organizar sus propias Contralorías.
Las contralorías de los municipios y distritos
a que se refiere el inciso anterior deberán suprimirse cuando se establezca la
incapacidad económica del municipio o distrito para financiar los gastos de
funcionamiento del órgano de control fiscal, refrendada por la Contaduría
General de la Nación.
Parágrafo. En los municipios o distritos en
los cuales no haya Contraloría municipal, la vigilancia de la gestión fiscal
corresponderá a la respectiva Contraloría departamental. En estos casos no
podrá cobrarse cuota de fiscalización u otra modalidad de imposición similar a
los municipios o distritos.
Parágrafo transitorio. El 31 de diciembre del
año 2000 las Contralorías que funcionan en los municipios o distritos de
categoría 2ª, distintas a las autorizadas en el presente artículo 3ª, 4ª, 5ª y
6ª quedarán suprimidas.
Vencido el término señalado en el presente
parágrafo, no podrá ordenarse gasto alguno para financiar el funcionamiento de
las contralorías de estos municipios o distritos, salvo los necesarios para su
liquidación".
Artículo 22. Salario de contralores y
personeros municipales o distritales. El artículo 159 de la Ley 136 de
1994, quedará así:
"Artículo 159. El monto de los salarios asignados a los Contralores y Personeros
de los municipios y distritos, en ningún caso podrá superar el ciento por
ciento (100%) del salario del alcalde."
Artículo 23. Pagos a los miembros de las
Juntas Administradoras Locales. Los miembros de las Juntas Administradoras
Locales no serán remunerados, ni podrán recibir directa o indirectamente pago o
contraprestación alguna con cargo al Tesoro público del respectivo municipio.
Artículo 24. Atribuciones del personero
como veedor del Tesoro. En los municipios donde no exista Contraloría
municipal, el personero ejercerá las funciones de veedor del tesoro público.
Para tal efecto tendrá las siguientes atribuciones:
1. Velar por el cumplimiento de los
principios rectores de la contratación administrativa establecidos en la ley,
tales como: transparencia, economía, responsabilidad, ecuación contractual y
selección objetiva.
2. Velar por el cumplimiento de los objetivos
del Control Interno establecidos en la ley, tales como: igualdad, moralidad,
eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoración de
costos ambientales.
3. Realizar las visitas, inspecciones y
actuaciones que estime oportunas en todas las dependencias de la administración
municipal para el cabal cumplimiento de sus atribuciones en materia de tesoro
público municipal.
4. Evaluar permanentemente la ejecución de
las obras públicas que se adelanten en el respectivo municipio.
5. Exigir informes sobre su gestión a los
servidores públicos municipales y a cualquier persona pública o privada que
administre fondos o bienes del respectivo municipio.
6. Coordinar la conformación democrática a
solicitud de personas interesadas o designar de oficio, comisiones de veeduría
ciudadana que velen por el uso adecuado de los recursos públicos que se
gasten o inviertan en la respectiva
jurisdicción.
7. Solicitar la intervención de las cuentas de
la respectiva entidad territorial por parte de la Contraloría General de la
Nación o de la Contraloría departamental, cuando lo considere necesario.
8. Tomar las medidas necesarias, de oficio o
a petición de un número plural de personas o de veedurías ciudadanas, para
evitar la utilización indebida de recursos públicos con fines proselitistas.
9. Promover y certificar la publicación de
los acuerdos del respectivo concejo municipal, de acuerdo con la ley.
10. Procurar la celebración de los cabildos
abiertos reglamentados por la ley. En ellos presentará los informes sobre el
ejercicio de sus atribuciones como veedor del Tesoro Público.
CAPITULO IV
Racionalización de los fiscos departamentales
Artículo 25. Asociación de los
departamentos. Los departamentos podrán contratar con otro u otros
departamentos o con la Nación, la prestación de los servicios a su cargo, la
ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, de forma tal
que su atención resulte más eficiente e implique menor costo. Con el mismo
propósito, los departamentos podrán asociarse para la prestación de todos o
algunos de los servicios a su cargo.
Artículo 26. Viabilidad financiera de los
departamentos. Incumplidos los límites establecidos en los artículos 4° y
8° de la presente ley durante una vigencia, el departamento respectivo
adelantará un programa de saneamiento fiscal tendiente a lograr, a la mayor
brevedad, los porcentajes autorizados. Dicho programa deberá definir metas
precisas de desempeño y contemplar una o varias de las alternativas previstas
en el artículo anterior. Cuando un departamento se encuentre en la situación
prevista en el presente artículo la remuneración de los diputados no podrá ser
superior a la de los diputados de un departamento de categoría cuatro.
A partir del año 2001, el Congreso de la
República, a iniciativa del Presidente de la República, procederá a evaluar la
viabilidad financiera de aquellos departamentos que en la vigencia fiscal
precedente hayan registrado gastos de funcionamiento superiores a los
autorizados en la presente ley. Para el efecto, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público identificará los departamentos que se hallen en la situación
descrita, sobre la base de la valoración presupuestal y financiera que realice
anualmente.
Artículo 27. Salario de los Contralores
Departamentales. El monto de los salarios asignados a los Contralores
departamentales en ningún caso podrá superar el ciento por ciento (100%) del
salario del gobernador.
Artículo 28. Remuneración de los
Diputados. La remuneración de los diputados de las Asambleas
Departamentales por mes de sesiones corresponderá a la siguiente tabla a partir
del 2001:
Categoría de departamentos
Remuneración de diputados
Especial
30 SMLM
Primera
26 SMLM
Segunda
25 SMLM
Tercera y cuarta
18 SMLM
Artículo 29. Sesiones de las Asambleas.
El artículo 1° de la Ley 56 de 1993, quedará así:
"Artículo 1°. Sesiones
de las Asambleas. Las asambleas sesionarán durante seis (6) meses
en forma ordinaria, así:
El primer período será, en el primer año de
sesiones, del 2 de enero posterior a su elección al último del mes de febrero
de respectivo año.
El segundo y tercer año de sesiones tendrá
como primer período el comprendido entre el 1° de marzo y el 30 de abril.
El segundo período será del primero de junio
al 30 de julio, y el tercer período, será del 1° de octubre al 30 de noviembre.
Podrán sesionar igualmente durante un mes al
año de forma extraordinaria, que se remunerará proporcionalmente al salario
fijado.
Parágrafo 1°. La remuneración de los
diputados es incompatible con cualquier asignación proveniente del tesoro
público, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones
pensionales y las excepciones establecidas en la Ley 4ª de 1992.
Parágrafo 2°. Los Diputados estarán amparados
por el régimen de seguridad social previsto en la Ley 100 de 1993 y sus
disposiciones complementarias. En todo caso se les garantizará aseguramiento
para salud y pensiones. El Gobierno Nacional reglamentará la materia".
CAPITULO V
Reglas para la transparencia de la gestión departamental, municipal
y distrital
Artículo 30. De las inhabilidades de los
Gobernadores. No podrá ser inscrito como candidato, elegido o designado
como Gobernador:
1. Quien haya sido condenado en cualquier
época por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por
delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a
partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido
del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el
ejercicio de funciones públicas.
2. Quienes tengan doble nacionalidad,
exceptuando los colombianos por nacimiento.
3. Quien dentro de los doce (12) meses
anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público,
jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el
respectivo departamento, o quien como empleado público del orden nacional,
departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la
ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban
ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.
4. Quien dentro del año anterior a la
elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del
nivel departamental o en la celebración de contratos con entidades públicas de
cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos
deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento. Así mismo, quien
dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que
administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten
servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen
subsidiado en el respectivo departamento.
5. Quien tenga vínculo por matrimonio, o
unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero
de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses
anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa
o militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro del mismo lapso
hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas
o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos
domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el
respectivo departamento.
6. Quien haya desempeñado el cargo de
contralor departamental o procurador delegado en el respectivo departamento
durante un período de doce (12) meses antes de la elección de gobernador.
7. Quien haya desempeñado los cargos a que se
refiere el artículo 197 de la Constitución Nacional.
Artículo 31. De las incompatibilidades de
los Gobernadores. Los Gobernadores, así como quienes sean designados en su
reemplazo no podrán:
1. Celebrar en su interés particular por sí o
por interpuesta persona o en representación de otro, contrato alguno con el
respectivo departamento, con sus entidades públicas o privadas que manejen o
administren recursos públicos provenientes del mismo.
2. Tomar parte en las actividades de los
partidos o movimientos políticos, sin perjuicio de ejercer libremente el
derecho al sufragio.
3. Intervenir en cualquier forma, fuera del
ejercicio de sus funciones, en la celebración de contratos con la administración
pública.
4. Intervenir, en nombre propio o ajeno, en
procesos o asuntos, fuera del ejercicio de sus funciones, en los cuales tenga
interés el departamento o sus entidades descentralizadas.
5. Ser apoderado o gestor ante entidades o
autoridades administrativas o jurisdiccionales del respectivo departamento, o
que administren tributos, tasas o contribuciones del mismo.
6. Desempeñar simultáneamente otro cargo o
empleo público o privado.
7. Inscribirse como candidato a cualquier
cargo o corporación de elección popular durante el período para el cual fue
elegido.
Artículo 32. Duración de las
incompatibilidades de los gobernadores. Las incompatibilidades de los
gobernadores a que se refieren los numerales 1 y 4 tendrán vigencia durante el
período constitucional y hasta por doce (12) meses después del vencimiento del
mismo o de la aceptación de la renuncia. En el caso de la incompatibilidad a
que se refiere el numeral 7 tal término será de veinticuatro (24) meses en la
respectiva circunscripción.
Quien fuere designado como Gobernador,
quedará sometido al mismo régimen de incompatibilidades a partir de su
posesión.
Parágrafo. Para estos efectos, la
circunscripción nacional, coincide con cada una de las circunscripciones
territoriales.
Artículo 33. De las inhabilidades de los
diputados. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido diputado:
1. Quien haya sido condenado por sentencia
judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o
culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la
vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del
ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de
funciones públicas.
2. Quienes tengan doble nacionalidad,
exceptuando los colombianos por nacimiento.
3. Quien dentro de los doce (12) meses
anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público,
jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el
respectivo departamento, o quien como empleado público del orden nacional,
departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la
ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban
ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.
4. Quien dentro del año anterior a la
elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del
nivel departamental o en la celebración de contratos con entidades públicas de
cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos
deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento. Así mismo, quien
dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que
administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten
servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen
subsidiado en el respectivo departamento.
5. Quien tenga vínculo por matrimonio, o
unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero
de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses
anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política,
administrativa o militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro
del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren
tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios
públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado
en el respectivo departamento. Así mismo, quien esté vinculado entre sí por
matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo
partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones
públicas que deban realizarse en el mismo departamento en la misma fecha.
Artículo 34. De las incompatibilidades de
los diputados. Los diputados no podrán:
1. Aceptar o desempeñar cargo como empleado
oficial; ni vincularse como contratista con el respectivo departamento.
2. Intervenir en la gestión de negocios o ser
apoderado ante entidades del respectivo departamento o ante las personas que
administren tributos procedentes del mismo, o celebrar con ellas, por sí o por
interpuesta persona, contrato alguno, con las excepciones de que trata el
artículo siguiente.
3. Ser miembro de juntas o consejos
directivos del sector central o descentralizado de cualquier nivel del
respectivo departamento, o de instituciones que administren tributos, tasas o
contribuciones procedentes del mismo.
4. Celebrar contratos o realizar gestiones
con quienes administren, manejen, o inviertan fondos públicos procedentes del
respectivo departamento, o sean contratistas del mismo, o reciban donaciones de
éste.
5. Ser representante legal, miembro de juntas
o consejos directivos, auditor o revisor fiscal, empleado o contratista de
empresas que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en
el respectivo departamento.
Parágrafo. El funcionario público
departamental que nombre a un diputado para un empleo o cargo público o celebre
con él un contrato o acepte que actúe como gestor en nombre propio o de
terceros, en contravención a lo dispuesto en el presente artículo, incurrirá en
causal de mala conducta.
Artículo 35. Excepciones. Lo dispuesto
en los artículos anteriores no obsta para que los diputados puedan,
directamente o por medio de apoderado, actuar en los siguientes asuntos:
1. En las diligencias o actuaciones
administrativas y jurisdiccionales en las cuales conforme a la ley, ellos
mismos, su cónyuge, sus padres o sus hijos tengan interés.
2. Formular reclamos por el cobro de
impuestos, contribuciones, tasas y de multas que graven a las mismas personas.
3. Usar los bienes y servicios que las
entidades oficiales de cualquier clase, las prestadoras de servicios públicos
domiciliarios y de seguridad social ofrezcan al público, bajo condiciones
comunes a todos los que lo soliciten.
4. Ser apoderados o defensores en los
procesos que se ventilen ante la rama jurisdiccional del poder público. Sin
embargo, los diputados durante su período constitucional no podrán ser
apoderados ni peritos en los procesos de toda clase que tengan por objeto
gestionar intereses fiscales o económicos del respectivo departamento, los
establecimientos públicos, las empresas comerciales e industriales del orden
departamental y las sociedades de economía mixta en las cuales las mismas
entidades tengan más del cincuenta por ciento (50%) del capital.
Artículo 36. Duración. Las
incompatibilidades de los diputados tendrán vigencia durante el período
constitucional para el cual fueron elegidos. En caso de renuncia se mantendrán
durante los seis (6) meses siguientes a su aceptación, si el lapso que faltare
para el vencimiento del periodo fuere superior.
Quien fuere llamado a ocupar el cargo de
diputado, quedará sometido al mismo régimen de incompatibilidades a partir de
su posesión.
Artículo 37. Inhabilidades para ser
alcalde. El artículo 95 de la Ley 136 de 1994, quedará así:
"Artículo 95. Inhabilidades para ser
alcalde. No podrá ser inscrito como candidato, ni
elegido, ni designado alcalde municipal o distrital:
1. Quien haya sido condenado en cualquier
época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por
delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a
partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido
del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el
ejercicio de funciones públicas.
2. Quien dentro de los doce (12) meses
anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público,
jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el
respectivo municipio, o quien como empleado público del orden nacional,
departamental o municipal, haya intervenido como ordenador del gasto en la
ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban
ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.
3. Quien dentro del año anterior a la
elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del
nivel municipal o en la celebración de contratos con entidades públicas de
cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos
deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio. Así mismo, quien
dentro del año anterior a la elección, haya sido representante legal de
entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades
que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en
el régimen subsidiado en el respectivo municipio.
4. Quien tenga vínculos por matrimonio, o
unión permanente, o de parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad,
primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12)
meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política,
administrativa o militar en el respectivo municipio; o con quienes dentro del
mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren
tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios
públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado
en el respectivo municipio.
5. Haber desempeñado el cargo de contralor o
personero del respectivo municipio en un periodo de doce (12) meses antes de la
fecha de la elección."
Artículo 38. Incompatibilidades de
los Alcaldes. Los alcaldes, así como los que los reemplacen en el
ejercicio del cargo no podrán:
1. Celebrar en su interés particular por sí o
por interpuesta persona o en representación de otro, contrato alguno con el
respectivo municipio, con sus entidades públicas o privadas que manejen o
administren recursos públicos provenientes del mismo.
2. Tomar parte en las actividades de los
partidos sin perjuicio de ejercer el derecho al sufragio.
3. Intervenir en cualquier forma, fuera del
ejercicio de sus funciones, en la celebración de contratos con la
administración pública.
4. Intervenir, en nombre propio o ajeno, en
procesos o asuntos, fuera del ejercicio de sus funciones, en los cuales tenga
interés el municipio, distrito, o sus entidades descentralizadas.
5. Ser apoderado o gestor ante entidades o
autoridades administrativas o jurisdiccionales, o que administren tributos.
6. Desempeñar simultáneamente otro cargo o
empleo público o privado.
7. Inscribirse como candidato a cualquier
cargo de elección popular durante el período para el cual fue elegido.
Parágrafo. Lo dispuesto en el presente
artículo se entiende sin perjuicio de las excepciones a las incompatibilidades
de que tratan los literales a, b, c, y d. del artículo 46 de la Ley 136 de
1994.
Artículo 39. Duración de las
incompatibilidades del alcalde municipal distrital. Las incompatibilidades
de los alcaldes municipales y distritales a que se refieren los numerales 1 y
4, tendrán vigencia durante el período constitucional y hasta doce (12) meses
después del vencimiento del mismo o de la aceptación de la renuncia. En el caso
de la incompatibilidad a que se refiere el numeral 7 tal término será de
veinticuatro (24) meses en la respectiva circunscripción.
El mismo régimen de inhabilidades e
incompatibilidades regirá para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, D.C.
Parágrafo. Para estos efectos la
circunscripción nacional, coincide con cada una de las circunscripciones
territoriales.
Artículo 40. De las inhabilidades de los
Concejales. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así:
"Artículo 43. Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni
elegido concejal municipal o distrital:
1. Quien haya sido condenado por sentencia
judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o
culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la
vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del
ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de
funciones públicas.
2. Quien dentro de los doce (12) meses
anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público,
jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el
respectivo municipio o distrito, o quien como empleado público del orden
nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto
en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban
ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.
3. Quien dentro del año anterior a la
elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del
nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades
públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los
contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.
Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de
entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades
que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el
régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito.
4. Quien tenga vínculo por matrimonio, o
unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero
de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses
anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política,
administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito; o con quienes
dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que
administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios
públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el
respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien esté vinculado entre sí por
matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del segundo grado de
consanguinidad, primero de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo
partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones
públicas que deban realizarse en el mismo municipio o distrito en la misma
fecha."
Artículo 41. De las incompatibilidades de
los concejales. Adiciónase el artículo 45 de la Ley 136 de 1994, con los
siguientes numerales:
"5°. Ser representantes legales,
miembros de juntas o consejos directivos, auditores o revisores fiscales,
empleados o contratistas de empresas que presten servicios públicos
domiciliarios o de seguridad social en el respectivo municipio."
Artículo 42. Excepción a las
incompatibilidades. El artículo 46 de la Ley 136 de 1994 tendrá un literal
c) del siguiente tenor:
"c) Usar los bienes y servicios que las
entidades oficiales de cualquier clase, las prestadoras de servicios públicos
domiciliarios y de seguridad social ofrezcan al público, bajo condiciones
comunes a todos los que lo soliciten."
Artículo 43. Duración de las incompatibilidades.
El artículo 47 de la Ley 136 de 1994 quedará así:
"Artículo 47. Duración de las incompatibilidades. Las incompatibilidades
de los concejales municipales y distritales, tendrán vigencia hasta la
terminación del período constitucional respectivo. En caso de renuncia se
mantendrán durante los seis (6) meses siguientes a su aceptación, si el lapso
que faltare para el vencimiento del período fuere superior.
Quien fuere llamado a ocupar el cargo de
concejal, quedará sometido al mismo régimen de incompatibilidades a partir de
su posesión."
Artículo 44. De las incompatibilidades de
los miembros de las juntas administradoras locales. Adiciónase el artículo
126 de la Ley 136 de 1994, así:
8. "Ser representantes legales, miembros
de juntas o consejos directivos, auditores o revisores fiscales, empleados o
contratistas de empresas que presten servicios públicos domiciliarios o de
seguridad social en el respectivo municipio o distrito."
Artículo 45. Excepciones a las
incompatibilidades de los miembros de las juntas administradoras locales.
Modificase y adiciónase el artículo 128 de la Ley 136 de 1994, así:
El literal c) del artículo 128 de la Ley 136
de 1994 quedará así:
"c) Usar los bienes y servicios que las
entidades oficiales de cualquier clase, las prestadoras de servicios públicos
domiciliarios y de seguridad social ofrezcan al público, bajo condiciones
comunes a todos los que lo soliciten."
Artículo 46. Duración de las
incompatibilidades de los miembros de las juntas administradoras locales.
El artículo 127 de la Ley 136 de 1994 quedará así:
"Artículo 127. Duración de las
incompatibilidades. Las incompatibilidades de los
miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales tendrán
vigencia hasta la terminación del período constitucional respectivo. En caso de
renuncia se mantendrán durante los seis (6) meses siguientes a su aceptación,
si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior.
Quien fuere llamado a ocupar el cargo de
miembro de junta administradora local, quedará sometido al mismo régimen de
incompatibilidades a partir de su posesión."
Artículo 47. Excepción al régimen de
incompatibilidades. Se exceptúa del régimen de incompatibilidades
establecido en el presente capítulo el ejercicio de la cátedra.
Artículo 48. Pérdida de investidura de
diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas
administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales
y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:
1. Por violación del régimen de
incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de
intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o
diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general.
2. Por la inasistencia en un mismo período de
sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten
proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso.
3. Por no tomar posesión del cargo dentro de
los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o
concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.
4. Por indebida destinación de dineros
públicos.
5. Por tráfico de influencias debidamente
comprobado.
6. Por las demás causales expresamente
previstas en la ley.
Parágrafo 1°. Las causales 2 y 3 no tendrán
aplicación cuando medie fuerza mayor.
Parágrafo 2°. La pérdida de la investidura
será decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con
jurisdicción en el respectivo departamento de acuerdo con la ley, con plena
observancia del debido proceso y en un término no mayor de cuarenta y cinco
(45) días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por
la mesa directiva de la asamblea departamental o del concejo municipal o por
cualquier ciudadano. La segunda instancia se surtirá ante la sala o sección del
Consejo de Estado que determine la ley en un término no mayor de quince (15)
días.
Artículo 49. Prohibiciones relativas a
cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los gobernadores, diputados,
alcaldes municipales y distritales; concejales municipales y distritales; y
miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales. Los
gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales
municipales y distritales, y miembros de juntas administradoras locales
municipales y distritales no podrán nombrar, ser miembros de juntas o concejos
directivos de entidades de sector central o descentralizado del correspondiente
departamento, distrito o municipio ni miembro de juntas directivas,
representantes legales, revisores fiscales, auditores o administradores de las
entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios o de seguridad social
en el respectivo departamento o municipio.
Los cónyuges o compañeros permanentes de los
gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales
municipales y distritales, y miembros de juntas administradoras locales
municipales y distritales y sus parientes dentro del segundo grado de
consanguinidad, primero de afinidad o primero civil, no podrán ser designados
funcionarios del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus
entidades descentralizadas.
Los cónyuges o compañeros permanentes de los
gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales
municipales y distritales, y miembros de juntas administradoras locales
municipales y distritales y sus parientes dentro del cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, no podrán ser miembros de
juntas o consejos directivos de entidades de los sectores central o
descentralizado del correspondiente departamento, distrito o municipio ni
miembros de juntas directivas, representantes legales, revisores fiscales,
auditores o administradores de entidades prestadoras de los servicios públicos
domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento, distrito o
municipio; ni contratistas de ninguna de las entidades mencionadas en este
inciso directa o indirectamente.
Parágrafo 1°. Se exceptúan de lo previsto en
este artículo, los nombramientos que se hagan en aplicación de las normas
vigentes sobre carrera administrativa.
Parágrafo 2°. Las prohibiciones para el
nombramiento, elección o designación de servidores públicos y trabajadores
previstas en este artículo también se aplicarán en relación con la vinculación
de personal a través de contratos de prestación de servicios.
Artículo 50. Prohibición para el manejo de
cupos presupuestales. Prohíbese a los diputados, concejales y miembros de
juntas administradoras locales municipales y distritales, intervenir en
beneficio propio o de su partido o grupo político, en la asignación de cupos presupuestales
o en el manejo, dirección o utilización de recursos del presupuesto, sin
perjuicio de la iniciativa en materia de gasto que se ejercerá únicamente con
ocasión del debate al respectivo plan de desarrollo y del debate de la
ordenanza o acuerdo anual de presupuesto, en la forma que establecen las Leyes
Orgánicas del Plan y del Presupuesto.
Artículo 51. Extensión de las
incompatibilidades de los contralores y personeros. Las incompatibilidades
de los contralores departamentales, distritales y municipales y de los
personeros distritales y municipales tendrán vigencia durante el período para
el cual fueron elegidos y hasta doce (12) meses posteriores al vencimiento del
período respectivo o la aceptación de la renuncia.
CAPITULO VI
Régimen para Santa Fe de Bogotá Distrito Capital
Artículo 52. Financiación de gastos de
funcionamiento de Santa Fe de Bogotá D.C. Los gastos de funcionamiento de
Santa Fe de Bogotá D.C. deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre
destinación, de tal manera que éstos sean suficientes para atender sus
obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y
financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma del distrito.
En consecuencia, no se podrán financiar gastos de funcionamiento con recursos
de:
a) El situado fiscal;
b) La participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación de forzosa inversión;
c) Los ingresos percibidos en favor de
terceros que, por mandato legal o convencional, las entidades territoriales
estén encargadas de administrar, recaudar o ejecutar;
d) Los recursos del balance, conformados por
los saldos de apropiación financiados con recursos de destinación específica;
e) Los recursos de cofinanciación;
f) Las regalías y compensaciones;
g) El crédito interno o externo;
h) Los activos, inversiones y rentas
titularizados, así como el producto de los procesos de titularización;
i) La sobretasa al ACPM;
j) El producto de la venta de activos fijos;
k) Otros aportes y transferencias con
destinación específica o de carácter transitorio;
l) Los rendimientos financieros producto de
rentas de destinación específica.
Parágrafo 1°. Los gastos para la financiación
de docentes y personal del sector salud que se financien con cargo a recursos
de libre destinación del distrito y que generen obligaciones que no se extingan
en una vigencia, sólo podrán seguirse financiando con ingresos corrientes de
libre destinación.
Parágrafo 2°. Los gastos de funcionamiento
que no sean cancelados durante la vigencia fiscal en que se causen, se seguirán
considerando como gastos de funcionamiento durante la vigencia fiscal en que se
paguen.
Parágrafo 3°. Los contratos de prestación de
servicios para la realización de actividades de carácter administrativo se
clasificarán para los efectos de la presente ley como gastos de funcionamiento,
independientemente del origen de los recursos con los cuales se financien.
Artículo 53. Valor máximo de los gastos de
funcionamiento de Santa Fe de Bogotá,
D. C. Durante cada vigencia fiscal, los gastos de funcionamiento de Santa
Fe de Bogotá, Distrito Capital, incluida la personería, no podrán superar el
cincuenta por ciento (50%) como proporción de sus ingresos corrientes de libre
destinación.
Parágrafo. Se establece un período de
transición a partir del año 2001 para Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital con
el fin de dar aplicación a la presente ley así:
Año
2001
2002
2003
2004
Santa Fe de Bogotá, D.C.
58%
55%
52%
50%
Artículo 54. Valor máximo de los gastos
del Concejo y la Contraloría de Santa Fe de Bogotá, D. C. Durante cada
vigencia fiscal, la sumatoria de los gastos del Concejo y la Contraloría de
Santa Fe de Bogotá no superará el monto de gastos en salarios mínimos legales
vigentes, más un porcentaje de los ingresos corrientes anuales de libre
destinación según la siguiente tabla:
Límite en salarios mínimos legales mensuales
Porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación
Concejo
Contraloría
3.640
SMLM
3.640
SMLM
2.0%
3.0%
Artículo 55. Período de transición para
ajustar los gastos del Concejo y la Contraloría de Santa Fe de Bogotá, D.C.
Se establece un período de transición a partir del año 2001, para que Santa Fe
de Bogotá, D. C., ajuste los gastos del Concejo y la Contraloría, de forma tal
que al monto máximo de gastos autorizados en salarios mínimos en el artículo
anterior, se podrá sumar por período fiscal, los siguientes porcentajes de los
ingresos corrientes de libre destinación:
2001
Año
2002
2003
2004
Concejo
Contraloría
2.3%
3.8%
2,2%
3.5%
2.1%
3.3%
2.0%
3.0%
Artículo 56. Prohibición de transferencias
y liquidación de empresas ineficientes. Prohíbese al sector central del
Distrito Capital efectuar transferencias a las loterías, las empresas
prestadoras del servicio de salud y las instituciones de naturaleza financiera
de propiedad del Distrito, si las tuviere o llegase a tener, o con
participación mayoritaria en ellas, distintas de las ordenadas por la ley o de
las necesarias para la constitución de ellas y efectuar aportes o créditos
directos o indirectos bajo cualquier modalidad.
Cuando una Empresa Industrial y Comercial del
Estado o sociedad de economía mixta, de aquellas a que se refiere el presente
artículo genere pérdidas durante tres (3) años seguidos, se presume de pleno
derecho que no es viable y deberá liquidarse o enajenarse la participación
estatal en ella, en ese caso sólo procederán las transferencias, aportes o
créditos para la liquidación.
Artículo 57. Salario del Contralor y el
Personero de Santa Fe de Bogotá D. C. El monto de los salarios asignados al
Contralor y al Personero de Santa Fe de Bogotá, D. C. en ningún caso podrá
superar el cien por ciento (100%) del salario del alcalde.
Artículo 58. Honorarios y Seguros de
concejales. A los concejales se les reconocerán honorarios por su
asistencia a las sesiones plenarias y a las de las comisiones permanentes que
tengan lugar en días distintos a los de aquellas. Por cada sesión a la que
concurran, sus honorarios serán iguales a la remuneración mensual del alcalde
mayor dividida por veinte (20).
En todo caso el monto de los honorarios
mensuales de los concejales no excederán la remuneración mensual del alcalde
mayor.
También tendrán derecho, durante el período para
el cual fueron elegidos, a un seguro de vida equivalente a trescientos (300)
salarios mínimos mensuales legales y a un seguro de salud. El alcalde
contratará con una compañía autorizada los seguros correspondientes.
Cuando ocurran faltas absolutas, quienes
llenen las vacantes correspondientes tendrán derecho a los beneficios a que se
refiere este artículo, desde el momento de su posesión y hasta que concluya el
período respectivo.
El pago de los honorarios y de las primas de
los seguros aquí previstos estará a cargo del Fondo Rotatorio del Concejo.
Artículo 59. Honorarios y Seguros de
ediles. A los ediles se les reconocerán honorarios por su asistencia a
sesiones plenarias y a las de las comisiones permanentes que tengan lugar en
días distintos a los de aquellas. Por cada sesión a la que concurran, sus
honorarios serán iguales a la remuneración del alcalde local, dividida por
veinte (20). Los ediles tendrán derecho a los mismos seguros reconocidos por
esta ley a los concejales.
En ningún caso los honorarios mensuales de
los ediles podrán exceder la remuneración mensual del alcalde local.
El pago de los honorarios y de las primas de
seguros ordenados estarán a cargo del respectivo fondo de desarrollo local.
Artículo 60. Inhabilidades, incompatibilidades
y prohibiciones para el Alcalde Mayor, los concejales, los ediles, el contralor
y el personero de Santa Fe de Bogotá Distrito Capital. Las disposiciones en
materia de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones para ser elegido a
cargo o corporación de elección popular para el nivel municipal y distrital
contenidas en el Capítulo Quinto de la presente ley, rigen para Santa Fe Bogotá
Distrito Capital.
CAPITULO VII
Alivios a la Deuda Territorial
Artículo 61. Requisitos para Otorgar las
Garantías. La Nación otorgará garantías a las obligaciones contraídas por
las entidades territoriales con entidades financieras vigiladas por la
Superintendencia Bancaria, cuando se cumplan todos los siguientes requisitos:
a) Que las entidades territoriales cuyas
deudas se garanticen, requieran de un programa de ajuste fiscal;
b) Que las entidades territoriales cuyas
deudas se garanticen, se comprometan a realizar dicho ajuste fiscal, en los
términos establecidos en los artículos 5, 7, 8, 9, 11, 53 y 55 de esta ley, y
no dispongan de recursos propios suficientes para efectuarlo;
c) Que las entidades territoriales tengan
deudas que deban ser reestructuradas para recuperar su capacidad de pago;
d) Que las entidades financieras se
comprometan a otorgar nuevos créditos para financiar los programas de ajuste
fiscal antes mencionados.
e) Que las obligaciones contraídas con las
entidades financieras se reestructuren en condiciones de plazo y costo que
permitan su adecuada atención y el restablecimiento de su capacidad de pago;
f) Que se constituya una fiducia de
administración y pago de todos los recursos que se destinarán al pago del
endeudamiento que se garantice. En dicha fiducia, se incluirá la administración
de los recursos y el pago de la deuda reestructurada y garantizada, junto con
sus garantías y fuentes de pago. En el acuerdo, las partes podrán convenir la
contratación directa de la fiducia a que se refiere este literal;
g) Que los acuerdos de ajuste fiscal se
suscriban antes del 30 de junio del 2001.
Parágrafo. Los créditos para ajuste fiscal a
los cuales se refiere la presente ley, se destinarán a pagar las
indemnizaciones, obligaciones, liquidaciones de contratos de prestación de
servicios personales y pasivos del personal que sea necesario desvincular en el
proceso de reestructuración de la entidad territorial.
Artículo 62. Garantía créditos de ajuste
fiscal. La garantía de la Nación será hasta del cien por ciento (100%) de
los nuevos créditos destinados al ajuste fiscal, cuando se contraten dentro de los
plazos establecidos por la presenta ley y cuenten con la previa autorización
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Artículo 63. Garantía otros créditos.
La deuda vigente a 31 de diciembre de 1999 que sea objeto de reestructuración
por parte de las entidades financieras vigiladas por la Superintendencia
Bancaria, será garantizada hasta por el porcentaje que en cada acuerdo de
reestructuración se convenga de conformidad con la ampliación de plazos y
reducción de costo contemplados en el mismo, sin que en ningún caso dicha
garantía exceda del cuarenta por ciento (40%).
Artículo 64. Autorizaciones. El
otorgamiento de la garantía de la Nación de que tratan los dos artículos
anteriores, sólo requerirá de la autorización del Ministro de Hacienda y Crédito
Público y no afectará los cupos de garantías autorizados por otras leyes.
Artículo 65. Fondo de Contingencias.
Créase en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público un Fondo de Contingencias
como una cuenta sin personería jurídica, para atender los pagos que por
concepto de la garantía tuviere que efectuar la Nación, en cumplimiento de la
presente ley. El
Fondo se alimentará con recursos provenientes
del Presupuesto General de la Nación. Los recursos del Fondo atenderán los
pagos solicitados por la fiducia, correspondientes al porcentaje garantizado
por la Nación de la diferencia resultante entre el monto que ha debido pagar la
entidad territorial de conformidad con lo previsto en los acuerdos de
reestructuración y el valor efectivamente recaudado por la fiducia con este
propósito.
En el evento en que la Nación honre la
garantía, ésta se subrogará en los derechos de la entidad financiera frente a
la deuda de la entidad territorial hasta por el porcentaje correspondiente al
pago efectuado.
Artículo 66. Manejo fiduciario. La
Nación –Ministerio de Hacienda y Crédito Público– contratará en forma directa
la fiduciaria que manejará el Fondo de que trata el artículo anterior y hará
las apropiaciones presupuestales necesarias para efectuar los aportes anuales
al Fondo, los cuales se entenderán ejecutados una vez sean transferidos al
mismo. Estas apropiaciones se clasificarán en servicio de la deuda como
servicio de pasivos contingentes.
Artículo 67. Control de cumplimiento.
Sin perjuicio de las competencias de las Contralorías Departamentales y
Municipales, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las entidades
financieras acreedoras vigiladas por la Superintendencia Bancaria y la
Contraloría General de la República harán control al cumplimiento de los acuerdos
de reestructuración.
El incumplimiento de los acuerdos de
reestructuración será causal para sancionar a los alcaldes y gobernadores hasta
con destitución del cargo.
En caso de incumplimiento, la Contraloría
General de la República abrirá juicios fiscales a los responsables de dicho
incumplimiento.
CAPITULO VIII
Disposiciones Finales
Artículo 68. Apoyo al Saneamiento Fiscal.
Para la implementación de programas de saneamiento fiscal y fortalecimiento
institucional, las entidades territoriales y sus descentralizadas podrán, en
cualquier momento, contratar créditos en condiciones blandas con entidades
financieras de redescuento como Findeter, quienes implementarán una línea de
crédito para tal fin.
Parágrafo. En los programas de saneamiento
fiscal y fortalecimiento institucional de que habla el presente artículo, las
entidades territoriales y sus descentralizadas deberán incluir un plan de
contingencia para la adaptación de las personas desvinculadas a una nueva etapa
productiva.
Artículo 69. Modifícase el numeral 1 del
artículo 58 de la Ley 550 de 1999, el cual quedará así:
"1. En el caso del sector central de las
entidades territoriales actuará como promotor el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, sin que sea necesario que se constituyan las garantías
establecidas en el artículo 10 por parte de las dependencias o funcionarios del
Ministerio. En todo caso las actuaciones del Ministerio se harán por conducto
de personas naturales.
En el caso del sector descentralizado la
promoción le corresponderá ejercerla a la Superintendencia que ejerza
inspección, control o vigilancia sobre la respectiva entidad.
Tratándose de entidades descentralizadas que
no estén sujetas a inspección, control o vigilancia de ninguna
superintendencia, la competencia a que se refiere el presente artículo
corresponderá al Ministerio de Hacienda y Crédito Público."
Artículo 70. De la contratación. No
podrá contratar con ninguna entidad estatal quien aparezca como deudor en mora
en las bases de datos de la Dian y en aquellas que las entidades territoriales
establezcan a través de sus organizaciones gremiales.
Artículo 71. De las indemnizaciones de
personal. Los pagos por conceptos de indemnizaciones de personal en
procesos de reducción de planta no se tendrá en cuenta en los gastos de
funcionamiento para efectos de la aplicación de la presente ley.
Artículo 72. De los bonos pensionales.
La redención y/o pago de los bonos pensionales tipos A y B en las entidades
territoriales se atenderán con cargo al servicio de la deuda de la respectiva
entidad territorial.
Artículo 73. Límite a las asignaciones de
los servidores públicos territoriales. Ningún servidor público de una
entidad territorial podrá recibir una asignación superior al salario del
gobernador o alcalde.
Artículo 74. Atribuciones de los
gobernadores y alcaldes. El gobernador y el alcalde en ejercicio de las
funciones establecidas en los artículos 305 numeral 7° y 315 numeral 7° de la
Constitución Política respectivamente, podrán crear, suprimir y fusionar los
empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus
emolumentos con sujeción a la ley, las ordenanzas y los acuerdos
respectivamente. El gobernador con cargo al tesoro departamental no podrá crear
obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en
el presupuesto inicialmente aprobado. El alcalde no podrá crear obligaciones
que excedan el monto globalmente fijado para gastos de personal en el
presupuesto inicialmente aprobado. Para dar cumplimiento a los efectos de la
presente ley.
Artículo 75. Libertad para la creación de
dependencias. Sin perjuicio de las competencias que le han sido asignadas
por la ley a los departamentos, distritos o municipios, éstos no están en la
obligación de contar con unidades administrativas, dependencias, entidades,
entes u oficinas para el cumplimiento de las siguientes funciones: desarrollo
de políticas de vivienda de interés social, defensa del medio ambiente y
cumplimiento de las normas en materia ambiental, atención de quejas y reclamos,
asistencia técnica agropecuaria, promoción del deporte, tránsito, mujer y
género, primera dama, información y servicios a la juventud y promoción, casas
de la cultura, consejerías, veedurías o aquellas cuya creación haya sido
ordenada por otras leyes.
Las unidades administrativas, dependencias,
entidades, entes u oficinas a que se refiere el presente artículo sólo podrán
crearse o conservarse cuando los recursos a que se refiere el artículo tercero
de la presente ley sean suficientes para financiar su funcionamiento. En caso
contrario las competencias deberán asumirse por dependencias afines.
En todo caso las dependencias que asuman las
funciones determinadas en el presente artículo deberán cumplir con las
obligaciones constitucionales y legales de universalidad, participación
comunitaria y democratización e integración funcional.
Parágrafo 1°. Las funciones de control
interno y de contaduría podrán ser ejercidas por dependencias afines dentro de
la respectiva entidad territorial en los municipios de 3ª , 4ª , 5ª y 6ª
categorías.
Parágrafo 2°. Las dependencias que asumen las
funciones de los Entes Deportivos Departamentales, deberán, como mínimo tener
Junta Directiva con representación de ligas, municipios y de Coldeportes
Nacional; así como manejar los recursos de fondos del deporte en cuentas
especiales para este fin.
Igualmente, deberán tener un plan sectorial
del deporte de conformidad con la legislación vigente.
Parágrafo 3°. Los municipios de tercera,
cuarta, quinta y sexta categorías no están obligados a nombrar en los cargos
directivos o secretarios de despacho a personas con título profesional,
excepción del Contador que debe ser titulado.
Artículo 76. Titularización de rentas.
No se podrá titularizar las rentas de una entidad territorial por un período
superior al mandato del gobernador o alcalde.
Artículo 77. Readaptación laboral. El
Departamento Administrativo de la Función Pública, los departamentos y
municipios serán responsables de establecer y hacer seguimiento de una política
de reinserción en el mercado laboral de las personas que deben desvincularse en
el cumplimiento de las disposiciones de esta ley.
Dentro de las actividades que se deban
implementar bajo la dirección o coordinación del Departamento Administrativo de
la Función Pública deberán incluirse programas de capacitación, préstamos y
servicio de información laboral. En este proceso participarán activamente la
Escuela Superior de Administración Pública (Esap), el Servicio Nacional de
Aprendizaje (Sena), Dansocial, y las demás entidades del Estado que sean
designadas por el gobierno.
Así mismo, promoverán y fomentarán la
creación de cooperativas de trabajo asociado conformado por el personal
desvinculado.
La omisión total o parcial de esta
disposición, dará lugar al ejercicio de la acción de cumplimiento a que se
refiere el artículo 83 y a la imposición de las sanciones previstas en el
artículo 84.
Artículo 78. Unidades de apoyo. Las
asambleas y concejos podrán contar con unidades de apoyo normativo, siempre que
se observen los límites de gastos a que se refieren los artículos 8º, 10, 11,
54 y 55.
Artículo 79. Control social a la gestión
pública territorial. El Departamento Nacional de Planeación publicará en
medios de amplia circulación nacional con la periodicidad que señale el
reglamento y por lo menos una vez al año, los resultados de la evaluación de la
gestión de todas las entidades territoriales, incluidos sus organismos de
control, según la metodología que se establezca para tal efecto.
Artículo 80. Restricción al apoyo
financiero de la Nación. Prohíbese a la Nación otorgar apoyos financieros
directos o indirectos a las entidades territoriales que no cumplan las
disposiciones de la presente ley; en consecuencia a ellas no se les podrá
prestar recursos de la Nación, cofinanciar proyectos, garantizar operaciones de
crédito público o transferir cualquier clase de recursos, distintos de los
señalados en la Constitución Política. Tampoco podrán acceder a nuevos recursos
de crédito y las garantías que otorguen no tendrán efecto jurídico.
Tampoco podrán recibir los apoyos a que se
refiere el presente artículo, ni tener acceso a los recursos del sistema
financiero, las entidades territoriales que no cumplan con las obligaciones en
materia de contabilidad pública y no hayan remitido oportunamente la totalidad
de su información contable a la Contaduría General de la Nación.
Artículo 81. Extensión del control de la
Contraloría General de la República. En desarrollo del inciso tercero del
artículo 267 de la Constitución Nacional, la Contraloría General de la
República realizará el control fiscal de las entidades territoriales que
incumplan los límites previstos en la presente ley. Para el efecto, la
Contraloría General de la República gozará de las mismas facultades que ejerce en
relación con la Nación.
Artículo 82. Capacitación a nuevos
servidores públicos electos. La Escuela Superior de Administración Pública
(Esap), y las demás instituciones de educación pública universitaria
adelantarán un programa de capacitación en administración pública, dirigido a
los alcaldes, gobernadores y miembros de corporaciones públicas de elección
popular, durante el período que medie entre su elección y posesión.
Artículo 83. Acción de cumplimiento.
Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el
cumplimiento de lo dispuesto en la presente ley, de conformidad con lo
establecido en la Ley 393 de 1997.
Artículo 84. Sanciones por incumplimiento.
El incumplimiento de lo previsto en la presente ley, constituirá falta gravísima,
sancionable disciplinariamente de conformidad con la ley.
Artículo 85. Areas metropolitanas. Los
distritos o municipios ubicados en jurisdicción de las áreas metropolitanas, se
clasificarán atendiendo únicamente al factor poblacional indicado en el artículo
segundo. En todo caso dichos municipios se clasificarán como mínimo en la
categoría cuarta.
Artículo 86. Régimen de transición para el
régimen de inhabilidades e incompatibilidades. El régimen de inhabilidades
e incompatibilidades a los cuales se refiere la presente ley, regirá para las
elecciones que se realicen a partir del año 2001.
Artículo 87. Seguro de vida para los
alcaldes. Los alcaldes tendrán derecho durante el período para el cual han
sido elegidos a un seguro de vida. Para tal efecto, el Concejo autorizará al
alcalde para que contrate con una compañía de seguros legalmente autorizada el
seguro previsto en este artículo.
El pago de las primas estará a cargo del
Municipio o Distrito.
Artículo 88. Modifícase el numeral 4° del
artículo 69 del Decreto-ley 1421 de 1993, quedara así:
"Numeral 4°. Aprobar el presupuesto
anual del respectivo fondo de desarrollo, previo concepto favorable del concejo
distrital de política económica y fiscal y de conformidad con los programas y
proyectos del plan de desarrollo local.
El ochenta por ciento (80%) de las
apropiaciones no podrá ser inferior al monto de dos mil (2.000) salarios
mínimos mensuales legales y el veinte por ciento (20%) restantes de las
apropiaciones no podrá ser inferior al monto de doscientos (200) salarios
mínimos mensuales legales. No podrán hacer apropiaciones para la iniciación de
nuevas obras mientras no estén terminadas las que se hubieren iniciado en la
respectiva localidad para el mismo servicio".
Artículo 89. Gastos inferiores a los
límites. Aquellos departamentos, distritos o municipios que en el año
anterior a la entrada en vigencia de esta ley tuvieron gastos por debajo de los
límites establecidos en los artículos anteriores, no podrán aumentar las
participaciones ya alcanzadas en dichos gastos como proporción de los ingresos
corrientes de libre destinación.
Artículo 90. Otorgamiento de créditos.
Ninguna entidad financiera podrá otorgar créditos a las entidades territoriales
que incumplan los límites establecidos en la presente ley, sin la previa
autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la suscripción de
un plan de desempeño en los términos establecidos en la Ley 358 de 1997 y sus
disposiciones complementarias.
Artículo 91. Límite a los gastos del nivel
nacional. Durante los próximo cinco (5) años, contados a partir de la
publicación de la presente ley, el crecimiento anual de los gastos por
adquisición de bienes y servicios de los órganos que conforman el Presupuesto
General de la Nación y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y
Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquéllas, dedicadas a
actividades no financieras, no podrá superar en promedio el cincuenta por
ciento (50%) de la meta de inflación esperada para cada año, según las proyecciones
del Banco de la República.
El rubro de viáticos y de gastos de viaje
tampoco podrá superar el cincuenta por ciento (50%) de la mencionada meta de
inflación.
Se exceptúan de esta disposición los gastos
para la prestación de los servicios de salud, los de las Fuerzas Armadas y los
del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.
Parágrafo. El límite establecido en este
artículo para los gastos del nivel nacional también se aplicará para el
Congreso de la República.
Artículo 92. Control a gastos de personal.
Durante los próximos cinco (5) años, contados a partir de la vigencia de la
presente ley, el crecimiento anual de los gastos de personal de las Entidades
Públicas Nacionales no podrá superar en promedio el noventa por ciento (90%) de
la meta de inflación esperada para cada año, según las proyecciones del Banco
de la República. A partir del sexto año, estos gastos no podrán crecer en
términos reales.
Artículo 93. Naturaleza de los Gastos de
Publicidad. Contratos de Publicidad. Para los efectos de la presente ley,
los gastos de publicidad se computan como gastos de funcionamiento y en ningún
caso podrán considerarse como gastos de inversión.
Artículo 94. Los Contadores Generales de los
Departamentos, además de las funciones propias de su cargo, deberán cumplir
aquéllas relacionadas con los procesos de consolidación, asesoría y asistencia
técnica, capacitación y divulgación y demás actividades que el Contador General
de la Nación considere necesarias para el desarrollo del Sistema General de
Contabilidad Pública en las entidades departamentales y municipales, en sus
sectores central y descentralizado.
Artículo 95. Normas orgánicas. Los
artículos 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9°, 10, 11,13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89,
91, 92 y 93 son normas orgánicas de presupuesto.
Artículo transitorio. Mientras se expide la
ley orgánica de ordenamiento territorial, o la ley que regule el régimen
departamental, el número de diputados por departamentos será el siguiente:
Amazonas                                  11
Antioquia                                   29
Arauca                              11
Atlántico                                    19
Bolívar                              18
Boyacá                              18
Caldas                               16
Caquetá                                      15
Casanare                                    11
Cauca                                16
Cesar                                16
Córdoba                                     17
Cundinamarca                            19
Chocó                               15
Huila                                 16
Guainía                             11
Guaviare                                    11
La Guajira                                  15
Magdalena                                  16
Meta                                 15
Nariño                              17
Norte de Santander                    17
Putumayo                                   13
Quindío                                      15
Risaralda                                    16
San Andrés                                11
Santander                                   19
Sucre                                 15
Tolima                              17
Valle                                 25
Vaupés                                       11
Vichada                                      11
Artículo 96. Vigencia y derogatorias. La
presente ley rige a partir de su promulgación y deroga los artículos: 17 de la
Ley 3 de 1991; parágrafo 3° del artículo 11 de la Ley 87 de 1993; el segundo
inciso del parágrafo del artículo 97 de la Ley 99 de 1993; 57 de la Ley 101 de
1993; 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993; la Ley 166 de 1994; artículos 1°, 3°,
5°, 6°, 8° y 11 de la Ley 177 de 1994; el artículo 68 de la Ley 181 de 1995; 53
de la Ley 190 de 1995; los artículos 7°, 11, 12 y 13 de la Ley 330 de 1996; 23
de la Ley 397 de 1997 y las demás disposiciones que le sean contrarias. Se
deroga lo establecido en el numeral 4° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 y
la expresión "quienes dentro de los seis meses anteriores a la fecha de
la elección hayan sido empleados públicos o trabajadores oficiales, ni" del
numeral 5° del artículo 44 de la Ley 200 de 1995.
El Presidente del honorable Senado de la
República,
Mario Uribe Escobar.
El Secretario General del honorable Senado de
la República,
Manuel Enríquez Rosero.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
Basilio Villamizar Trujillo.
El Secretario General de la honorable Cámara
de Representantes,
Angelino Lizcano Rivera.
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y ejecútese.
Dada en Bogotá, D. C., a 6 de octubre de
2000.
ANDRES PASTRANA ARANGO
El Ministro del Interior,
Humberto de la Calle Lombana.
El Ministro de Hacienda y Crédito Publico,
Juan Manuel Santos Calderón.
AVISO
II. LAS DEMANDAS
A.  Expediente D-3256
El ciudadano José Cipriano León
Castañeda acusa como inconstitucionales los artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10,
11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 71, 74, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 de 2000.
Considera que las disposiciones
demandadas vulneran los artículos 53; 142; 272; 287; 300, numeral 5; 313,
numeral 5; 322; 345; 346; 347; 350; 351; 352; 353; 356; 357 y 358 de la
Constitución Política. Así mismo considera que resultan desconocidas algunas
normas de la Ley 3 de 1992, del Decreto Ley 1421 de 1993 y de la Ley 443 de
1998.
La primera inquietud que le asiste al actor
es la referente a establecer si la Comisión Primera Permanente de las cámaras
legislativas, tienen o no competencia para adicionar la Ley Orgánica de
Presupuesto.
Afirma que de acuerdo con la Ley 3 de
1992, por la cual se expiden las normas sobre las comisiones del Congreso de
Colombia y se dictan otras disposiciones, corresponde a la Comisión Cuarta
tanto del Senado de la República como de la Cámara de Representantes, reformar,
adicionar, modificar y suprimir leyes orgánicas de presupuesto.
Sostiene el impugnante que las
comisiones primera de Senado y Cámara se apropiaron ilegalmente de funciones
que no le correspondían, entre ellas la adicionar el Estatuto Orgánico de
Presupuesto, ya que según la Ley 3 de 1992 esta facultad la tiene única y
exclusivamente la Comisión Cuarta de ambas células legislativas.
Otro aspecto que desarrolla en su
demanda es la relativa a la aparente contradicción que se presenta en la Ley
617 entre apropiación presupuestal y limitación de dichas apropiaciones.
Respecto de este asunto se pregunta el accionante: ¿cómo pueden atender las
entidades territoriales sus obligaciones corrientes, toda vez que la ley
demandada les está limitando y reduciendo sus gastos de libre destinación (que
incluye los gastos de funcionamiento), en salarios mínimos y en porcentajes
mínimos en períodos de transición cada año?
La anterior circunstancia acarrea , en
su criterio, que las entidades territoriales no puedan cumplir en debida forma
con la prestación de los servicios públicos a los habitantes de la respectiva
entidad territorial, desconociéndose los postulados y fines del Estado Social
de Derecho.
Por lo anteriormente expuesto, considera
que no existe la posibilidad constitucional de limitar presupuestalmente tanto
a nivel nacional como a nivel territorial la financiación de los gastos de
funcionamiento, con limitaciones como las que plantean varias de las
disposiciones legales acusadas.
Expresa que de acuerdo con lo señalado
por el artículo 352 de la Constitución Política, en su contenido no se plantea
la facultad de limitar o reducir los presupuestos de las entidades nacionales o
territoriales o que los gastos de funcionamiento deban financiarse con los
ingresos de libre inversión, ya que en virtud de la norma constitucional en
referencia se establece que la Ley Orgánica de Presupuesto regulará lo
concerniente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, pero no limita los
presupuestos en salarios mínimos mensuales o porcentajes como sí lo establecen
varias normas de la Ley 617 de 2000.
En lo referente al tema de las
indemnizaciones de los servidores públicos que por motivos de reestructuración
en la planta de personal de las entidades territoriales y del orden nacional
sean declarados insubsistentes sus nombramientos, afirma el actor que esta
situación contraría el artículo 53 de la Constitución en cuanto a derechos
adquiridos y la Ley 443 de 1998.
Considera que esta vulneración se
presenta al no preverse el pago de indemnizaciones en el rubro gastos de
funcionamiento definido en la Ley Orgánica del Presupuesto, toda vez que no se
puede afectar el rubro de inversiones como tampoco el del servicio de la deuda ni
el plan de desarrollo. Por lo anterior, se desconocen los derechos laborales de
los trabajadores.
Al respecto, manifiesta el actor lo
siguiente:
Se viola los
criterios que la Ley 443 en su artículo 41, porque una supresión de planta de
personal en los empleos de carrera administrativa  de las entidades en la rama
ejecutiva en los órdenes nacional y entidades territoriales deberán motivarse
expresamente, fundarse en necesidades del servicio o razones de modernización
de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren (...)
No se pueden
violar derechos adquiridos artículo 53 de la Constitución Nacional que por una
inconstitucional ley de ajuste fiscal pueda modificar la planta de personal a
quienes pertenecen a la carrera administrativa".
B.  Expediente D-3257
El ciudadano Andrés De Zubiría Samper
demanda en su integridad el texto de la Ley 617 de 2000 y algunos de sus
artículos.
Manifiesta que la Ley 617 vulnera los
artículos 1, 13, 95, 113, 114, 119, 151, 158, 210, 267, 272, 287, 288, 293,
298, 300, 302, 311, 312, 313, 319, 320, 322, 336, 352 y 362 de la Constitución
Política.
Afirma el demandante que la Ley 617 de
2000 quebranta el principio de la unidad de materia; desconoce la
descentralización y la autonomía de las entidades territoriales; viola el
principio de igualdad; transgrede el régimen especial de inhabilidades e
incompatibilidades en el nivel territorial; vulnera la autonomía de las
entidades descentralizadas y desconoce los principios y criterios de la Ley
Orgánica de Presupuesto.
En cuanto a la violación del principio
de unidad de materia, señala que en la Ley 617 de 2000 aparecen tratadas
diversas materias normativas. Aduce que en el título de la Ley y luego en el
desarrollo de su articulado, se tratan aspectos de carácter económico, fiscal,
administrativo y presupuestal, con lo cual se vulnera el artículo 158 del Texto
Fundamental.
Al respecto, manifiesta el actor lo
siguiente:
1.¿Qué relación
existe entre las inhabilidades de los alcaldes, gobernadores, diputados,
concejales y ediles, con el saneamiento fiscal de los entes territoriales en
Colombia?,  2.¿Qué nexo tienen las condiciones para crear un municipio, con la
supresión de las contralorías en algunos entes locales?, 3.¿Qué relación hay entre
las áreas metropolitanas y las normas orgánicas de presupuesto?,  4.¿Por qué
los concejales de los municipios que eran inspecciones de policía en 1991, no
tienen derecho al pago de honorarios?, y  5.¿Qué nexo hay entre el régimen
especial del distrito capital de Bogotá y la extensión de las funciones de la
Contraloría General de la República?
En lo referente a la presunta violación
a la descentralización y a la autonomía de las entidades territoriales, señala
el demandante que la Ley 617 vulneró en forma directa los enunciados
constitucionales y doctrinales introducidos en esta materia en la Constitución
Política de 1991.
Afirma que, contrario a lo dispuesto en
el título de la Ley  en donde se señala que "...se dictan normas
tendientes a fortalecer la descentralización...", el legislador estableció
la posibilidad de la fusión de municipios por razones fiscales (art. 17),
dispuso la supresión de las contralorías en algunos municipios (art. 21) y
extendió las funciones de la Contraloría General de la República a algunos
entes territoriales (art. 81), además de abrogarse funciones de Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial al establecer en una norma transitoria el número de
diputados de las asambleas departamentales.
A juicio del impugnante el derecho a la
igualdad resulta violado por algunas de las disposiciones de la Ley demandada,
toda vez que aparece una clara discriminación entre los pequeños municipios
(los de tercera a sexta categoría) frente a los grandes municipios (los de
categoría especial, primera y segunda) “en lo atinente al no pago de honorarios
a los concejales en aquellos corregimientos que en el año 1991 se erigieron en
municipios, lo mismo que discriminándose a los concejales de los municipios de
tercera, cuarta, quinta y sexta categoría, lo cual vulnera en forma directa el
principio constitucional de la igualdad”.
En cuanto al tema del régimen especial
de inhabilidades e incompatibilidades en el nivel territorial, considera el
actor que en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial se debe regular en
forma amplia, entre otros asuntos referentes a las entidades territoriales, las
funciones, la estructura, los recursos, las calidades de sus funcionarios, el
régimen de inhabilidades e incompatibilidades, el conflicto de intereses y el período
de sesiones de la corporación pública de elección popular.
Al respecto agrega lo siguiente:
El régimen de
inhabilidades posteriores de los gobernadores y alcaldes establecido en la Ley
617 de 2000, en forma abiertamente inconstitucional, desborda los límites de la
lógica y de la Carta Fundamental de 1991, ya que es más exigente que la de los
congresistas (de un año), mientras que a gobernadores y alcaldes, se plantea
una inhabilidad posterior de 12 meses como regla general, curiosamente, se
plantea una especial de 24 meses para inscribirse como candidato para
corporaciones públicas de elección popular, de acuerdo con los artículos 32
(gobernadores) y alcaldes (artículo 39), seguramente para no hacerles
competencia a los congresistas.
Es decir, la Ley
617 de 2000 al establecer la inhabilidad posterior de 24 meses a alcaldes y
gobernadores para aspirar a corporación pública nacional (el Congreso), es a 72
meses, puesto que si tomamos como ejemplo los mandatarios actuales, que tienen
el período 1998 al 2000, al inhabilitarlos 24 meses, no podrían inscribirse
como candidatos al Senado o a la Cámara de Representantes, puesto que éstos
inician el periodo en el mes de julio de 2002, estando todavía vigente la
inhabilidad y, por lo tanto, sólo lo podrían hacer en el año 2006, superando
tanto el régimen de inhabilidades posteriores establecido en la Carta para los
congresistas, llevándose de paso los derechos políticos de los exalcaldes y
exgobernadores (de ser elegidos) y, al mismo tiempo, vulnerando temporalmente
(durante seis años) el artículo 95 superior que precisa como deberes de la
persona y del ciudadano el de participar en la vida política, cívica y
comunitaria.
En torno al tema de la violación de la
autonomía de las entidades descentralizadas sostiene que en la Constitución
Política se mantienen características generales de las entidades
descentralizadas dadas en la reforma de 1968 y que la Ley 489 de 1998
“estableció su régimen normativo, esto es, tienen personería jurídica,
presupuesto propio y autonomía administrativa”.
La violación esgrimida por el actor
contra el artículo 14 de la Ley 617 consiste en señalar que la prohibición al
sector central municipal o departamental para girar recursos económicos a
empresas con dificultades financieras desconoce abiertamente la autonomía de
las entidades descentralizadas otorgada en el artículo 210 de la Constitución y
crea una presunción de derecho, “que en la mayor parte de los países del mundo
están desapareciendo”.
Agrega que el artículo 14 de la Ley 617
desconoce la protección constitucional de los monopolios dada por el artículo
336 de la Constitución, al impedir la transferencia de recursos financieros a
las licoreras y las loterías.
Finalmente el impugnante considera que
el artículo 95 de la Ley 617 de 2000 es inconstitucional al establecer que
"los artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 55, 76 (sic),
89, 91, 92 y 93 son normas orgánicas de presupuesto”, toda vez que la Ley
demandada fue tramitada como ley ordinaria en el Congreso de la República y no
se cumplió con el trámite que para las leyes orgánicas establece el artículo
151 de la Constitución Política.
Manifiesta que una ley ordinaria, como
los es la Ley 617 de 2000, no puede modificar una Ley Orgánica de Presupuesto
en cuanto desconoce “no sólo la Carta Política de 1991, sino la Pirámide
Invertida de Kelsen, donde se establece la jerarquía de las normas del
ordenamiento jurídico”.
III.
INTERVENCIONES
1.   La ciudadana María Magdalena Botía de
Botía, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presenta
escrito mediante el cual solicita la declaración de exequibilidad de la Ley
demandada.
Manifiesta que todos los temas o asuntos
regulados en la Ley acusada guardan una relación directa, objetiva y razonable,
con el tema central de la Ley cual es, "la organización y funcionamiento
de las entidades territoriales", por lo cual, en ningún caso se vulnera el
principio de unidad previsto en el artículo 158 de la Constitución Política.
Señala la interviniente que dado el contenido
general que desarrolla la ley examinada -competencia en asuntos relacionados
con la organización territorial-, corresponde su estudio a las comisiones
primeras de una y otra cámara legislativa -y fue allí donde justamente se le
impartió el trámite al proyecto de ley-, por lo cual no se incurrió en
violación al procedimiento y extralimitación de las funciones legislativas
consagradas en el artículo 142 superior.
En cuanto a la presunta violación de la
reserva de Ley Orgánica de Presupuesto, sostiene que no es cierto que exista
tal vulneración, ni tampoco es válido que una ley ordinaria haya modificado una
ley orgánica y menos que se haya incurrido en violación del artículo 151 de la
Carta por desconocimiento  de la  aprobación por las mayorías requeridas, toda
vez que -según la interviniente- a la Ley 617 de 2000 se le imprimió el trámite
de una ley orgánica y en consecuencia conforme a la jurisprudencia
constitucional, corresponde a esta corporación establecer cuáles de sus
regulaciones tienen el carácter de ley ordinaria.
De otro lado la representante del Ministerio
de Hacienda descarta que exista una violación a los artículos 13, 112 y 320 de
la Constitución, por considerar según los actores que en algunas disposiciones
demandadas se establece una discriminación entre entes del mismo nivel, por
cuanto el hecho de que todos se denominen "concejales", esto no los
convierte en funcionarios del mismo nivel.
Aduce que de acuerdo con el desarrollo legal
de los artículos 312 y 320 de la Carta Política, surge la categorización de los
municipios y por ende, una clasificación de los concejales en las mismas
categorías a la que pertenezca el respectivo ente territorial, es decir,
concejales de municipios de categoría especial, de municipios de categoría
primera, y así hasta llegar a la categoría sexta, por lo cual no es posible
sostener que se trata de "entes del mismo nivel".
De otro lado, arguye que no se presenta
tampoco desconocimiento de los principios y criterios trazados por el artículo
53 de la Constitución, que sujeta las modificaciones y supresiones de las
plantas de personal a las previsiones de la Ley Estatutaria, toda vez que en
criterio de la interviniente, la estabilidad laboral de que gozan los
funcionarios de carrera, no puede ni debe confundirse con la
"inamovilidad" ni puede constituirse en impedimento para la supresión
de entidades innecesarias o económicamente inviables.
Afirma que la supresión de las plantas de
personal originadas en la supresión que la Ley hace de algunas contralorías,
así como la supresión de entidades territoriales cuando son económicamente
inviables, y las reducciones de planta originadas en procesos de saneamiento
fiscal, no vulneran el artículo 53 constitucional, por cuanto los derechos adquiridos
de los empleados de carrera deben ceder al interés general.
Considera la representante del Ministerio de
Hacienda que el demandante le está dando un alcance distinto al artículo 71
acusado, pues en esta disposición no se está ordenando la reducción de las
plantas de personal del nivel central o descentralizado departamental,
municipal o distrital, ni tampoco la reducción de las plantas de personal de
las contralorías y personerías.
Lo que propende la disposición acusada
-expresa en su defensa- es garantizar el reconocimiento y pago de las
indemnizaciones a quienes tienen derecho a ellas por la reducción de plantas de
personal, es decir, los empleados de carrera, y sin que tal previsión impida la
aplicación integral de lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 y
en el 137 del Decreto 1572 del mismo año.
En cuanto a la vulneración por parte de los
artículos 19, 21 y 81 demandados de disposiciones constitucionales como las
consagradas en el 1, 113, 119, 267, 272 y 287, considera que no es procedente
ya que los derechos de las entidades territoriales a gobernarse, a ejercer las
competencias que les correspondan, a administrar los recursos, a establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y a participar en
las rentas nacionales, tienen que ser ejercidos conforme lo disponga la
Constitución y la ley, que no es otra que la Ley 136 de 1994 modificada en
algunas de sus disposiciones por la Ley 617 de 2000.
Por lo anterior, expresa que la limitación a
los gastos de funcionamiento de las entidades y organismos territoriales, tiene
su fundamento en un interés de política macroeconómica nacional, que en
principio debe prevalecer sobre el interés local o territorial.
Respecto del tema de las inhabilidades e
incompatibilidades en el nivel territorial, que en criterio de uno de los
demandantes es inconstitucional por cuanto al ser incluidos en la Ley 617 -ley
ordinaria, se desconoció que este asunto debe ser regulado mediante ley
orgánica-, considera la interviniente que este cargo es improcedente, por
cuanto en primer término la ley demandada sí tiene la naturaleza de orgánica y
en segundo lugar porque, en caso de no habérsele otorgado este trámite
legislativo, esto no era necesario, en virtud de que en los artículos 293 y 299
de la Constitución, se defiere a la Ley la determinación de las inhabilidades e
incompatibilidades de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el
desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales.
Esgrime la representante del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público que, el artículo 14 acusado no vulnera los artículos
210, 287 y 336 de la Carta Política, por cuanto la ley sí está facultada para
limitar los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales.
Al respecto recalca el hecho de que la ley
demandada no está impidiendo que se creen entidades descentralizadas
territoriales, ni que se dejen de efectuar los giros o aportes ordinarios de
ley; la prohibición -dice en su defensa-, se aplica únicamente en relación con
los dineros que tengan como objetivo sufragar las pérdidas de tales entidades,
quedando descartada la supuesta violación a la autonomía de las entidades
descentralizadas territorialmente.
2.   La ciudadana Nancy L. González Camacho,
en representación del Ministerio del Interior, presenta escrito solicitando la
declaración de constitucionalidad de la ley demandada,.
Aduce que los motivos que inspiraron la
expedición de la Ley 617 de 2000 obedecen a razones fiscales y presupuestales y
a la necesidad de lograr una estabilidad macroeconómica en las finanzas de la
Nación y de las entidades territoriales.
Manifiesta que la ley examinada establece un
principio según el cual los ingresos corrientes de libre destinación son los
que deben financiar los gastos de funcionamiento, no solo los nuevos que se
genere en cada vigencia, sino aquellos que vienen de vigencias anteriores.
Considera que aceptar uno de los argumentos
expuestos en la demanda, según el cual los gastos de funcionamiento no pueden
tener límites, sería aceptar el argumento de que las entidades territoriales
están autorizadas para gastar más de lo que tienen y pueden, lo cual sí es
contrario a la Constitución.
En lo referente a la supuesta prohibición que
señala la ley para que el pago de las indemnizaciones por despido en la planta
de personal, se compute como gastos de funcionamiento, aprecia la interviniente
que este cargo no es procedente.
Lo anterior por cuanto lo que la Ley
establece en materia de indemnizaciones es la posibilidad de que éstas
efectivamente puedan llevarse a cabo cuando las entidades territoriales lo
requieran, sin que para estos efectos se tengan en cuenta o computen dentro de
los gastos de funcionamiento para los efectos de los límites que la
reglamentación legal establece.
Respecto de la supuesta violación al
principio de unidad de materia que se presenta en algunas disposiciones de la
Ley 617 de 2000, manifiesta la representante del Ministerio del Interior que
aspectos tales como saneamiento financiero, la fijación de nuevos parámetros
para determinar la estructura de los departamentos y municipios, el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, no son ruedas sueltas en la ley demandada
sino que obedecen a la necesidad objetiva y legislativa de dar coherencia al
ejercicio de las competencias nacionales sobre lo territorial.
Manifiesta que la Ley 617 de 2000 desarrolla,
con unidad de materia, los tres pilares esenciales que sustentan el proceso de
descentralización, como son: el régimen político de las autoridades locales, la
estructura administrativa de las entidades territoriales y el régimen
financiero y presupuestal de las mismas.
Respecto al tema de la violación a la
descentralización y la autonomía de las entidades financieras señala que la
legislación acusada pretende crear condiciones para que las entidades recobren
su viabilidad financiera e institucional, la cual se encuentra seriamente
amenazada por la existencia de una estructura de gastos de funcionamiento que
supera sus posibilidades reales de obtención de ingresos.
En cuanto al trámite legislativo otorgado al
artículo 95 de la Ley 617, afirma la interviniente que se le otorgó los cuatro
debates, fue aprobada por las dos Cámaras y su aprobación se efectuó con las
mayorías absolutas que establece la Constitución, por lo cual el proyecto de
ley fue aprobado conforme al procedimiento de una Ley Orgánica y no al de una
ley ordinaria.
Afirma que la ley demandada clasifica a los
departamentos e introduce modificaciones a la categorización de los municipios
contemplada en la Ley 136 de 1994, de acuerdo a la capacidad de gestión
administrativa, población e ingresos corrientes de libre destinación. Considera
que la categorización en nada afecta el monto total de las transferencias que
reciben los municipios por parte de la Nación, ya que éste no se establece con
base en la categoría del municipio sino de acuerdo con las necesidades básicas
insatisfechas.
Finalmente, respecto al tema de las
inhabilidades e incompatibilidades considera que la Constitución Política no
define todas las incompatibilidades e inhabilidades aplicables a los distintos
cargos públicos, pues muchas de ellas son del exclusivo resorte del legislador.
Y fue precisamente la Ley 617 de 2000 la que dentro de ese marco constitucional
desarrolló el tema de las inhabilidades.
3.  La ciudadana Silvia Restrepo García
Reyes, en ejercicio de sus derechos políticos,  presentó escrito de
intervención en el cual considera ajustados a la Constitución las normas
demandadas.
Afirma que la Ley 617 hace parte de un
paquete de medidas tendientes a combatir la situación financiera del país. Su
contenido variado en temas económicos, fiscales y administrativos versan sobre
un mismo asunto, la organización política y fiscal de las entidades
territoriales.
Menciona la interviniente que los
instrumentos jurídicos introducidos en Ley acusada deben entenderse como
mecanismos indispensables y acordes con el proceso de descentralización,
entendidos éstos dentro de una reforma estructural del Estado, necesaria para
el logro de los objetivos económicos, políticos y administrativos que se
requieren.
De otro lado afirma que las entidades
territoriales no son idénticas. Algunas tienen gran capacidad económica, otras
menos y otras no la tienen. Por lo tanto, no es posible predicar la igualdad
formal entre entes jurídicamente distintos.
Manifiesta que la Ley 617 permite un mayor
gasto de funcionamiento a las entidades con menor capacidad financiera porque
de lo contrario no podrían funcionar, pero al mismo tiempo exige más disciplina
fiscal a las entidades más vigorosas financieramente.
La interviniente considera que las fórmulas
planteadas en la ley demandada tampoco son contrarias al principio de igualdad,
toda vez que se establecieron para regular los gastos de funcionamiento de los
municipios, de forma tal que éstos se ajusten a la capacidad real de gasto de
estas entidades territoriales.
Afirma que, con fundamento en el artículo 293
de la Carta Política, el legislador expidió en la Ley 617 de 2000 el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades. El legislador, en uso de la cláusula
general de competencia, tiene capacidad para modificar o restringir las reglas
para lograr la transparencia de la gestión en todos los niveles territoriales.
No comparte el argumento según el cual la ley
acusada presenta una violación a la autonomía de las entidades territoriales,
toda vez que el legislador está autorizado constitucionalmente para intervenir
en los asuntos locales, para limitar y aún para condicionar las facultades a
fin de garantizar y defender los intereses del orden nacional.
Respecto del trámite legislativo otorgado a
la Ley 617, afirma que fue el de una ley orgánica y no el de una ley ordinaria
como lo entienden los demandantes.
De otro lado sostiene la ciudadana Restrepo
que era en la Comisión Primera de ambas células legislativas -en las que se
adelantó el estudio del proyecto de ley-, y no en la tercera como lo plantean
los impugnantes, la que debía conocer de los aspectos de que trata la
legislación acusada.
Agrega que mediante la Ley demandada se buscó
crear una relación directa y permanente entre el recaudo efectivo de la entidad
territorial y el gasto corriente efectivo de la misma, lo cual contribuye a
eliminar la posibilidad de sobrestimar los ingresos en los presupuestos
territoriales y por esta vía generar déficit.
4.   El ciudadano Carlos Edward Osorio Aguiar
presenta escrito de intervención en el cual expresa los motivos que a su juicio
ameritan la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 32 y 39 de la
Ley 617 de 2000.
Considera que las disposiciones demandadas
incurren en una falta de técnica legislativa que atenta contra el principio de
legalidad, toda vez que no señalan de manera expresa y taxativa aquellas
circunstancias que pueden en un momento determinado afectar o restringir el
ejercicio de los derechos ciudadanos.
Afirma que el tema de las incompatibilidades
e inhabilidades de los ciudadanos que aspiran a ocupar cargos de elección
popular, debe estar contenido literalmente en el texto de una Ley -dado el
sustrato restrictivo y taxativo que comporta la limitación al ejercicio de
estos derechos-, y que por el contrario, al observar el texto de los artículos
32 y 39 demandados parcialmente, no se encuentran expresadas las circunstancias
que en un momento dado pueden constituir causal de inhabilitación e
incompatibilidad a quienes aspiren a ocupar el cargo de gobernador o alcalde.
En criterio del interviniente las normas
acusadas al referirse al numeral 7) no determinan a qué artículo pertenece el
numeral citado, por tanto aprecia que aplicando un sistema de interpretación
deductivo y extensivo, podría pensarse que el legislador se refiere al numeral
7) de los artículos 31 y 38 de la Ley 617 de 2000.
De otro lado manifiesta que las disposiciones
demandadas parcialmente al parecer hacen extensiva la incompatibilidad de los
gobernadores y alcaldes, para acceder a corporaciones públicas -entre ellas el
Congreso de la República, por el término de veinticuatro (24) meses luego de
vencido el período para el cual fueron elegidos-, situación que contraría el
numeral 2 del artículo 179 de la Constitución Política, con lo cual estaría
institucionalizando el legislador una situación más gravosa respecto de la que
fue establecida por los constituyentes en la Carta Política.
Por lo anterior solicita a la Corte que se
pronuncie en uno de dos sentidos. Primero declarando la exequibilidad
condicionada de los artículos 32 y 39, en el entendido de que los artículos 31
y 38 a los que se refieren las normas demandadas, señalan que dentro de los
cargos de elección popular a que se refieren dichas disposiciones, no se
encuentran incluidos los de quienes aspiren a ocupar el cargo de congresistas y
el segundo, que las normas demandadas sean declaradas inexequibles.
5.   El Despacho del Magistrado Sustanciador
pone de presente que el ciudadano demandante José Cipriano León Castañeda
(Expediente D-3256) remitió escrito en el cual manifestó algunas observaciones
respecto del concepto rendido por el Procurador General de la Nación en el
proceso en referencia.
Afirma que la argumentación expuesta por el
Jefe del Ministerio Público en torno al tema de la unidad de materia, carece de
soporte jurídico, teniendo en cuenta que el mismo funcionario público señala
que es inconstitucional el darle el rango de estatuto orgánico de presupuesto
al artículo 95 de la Ley 617 de 2000, cuando enuncia que determinados artículos
-los señalados en dicha disposición- son normas orgánicas de presupuesto y al
mismo tiempo en otro argumentos del mismo concepto declara que dichos artículos
son exequibles.
Se pregunta entonces el actor cómo puede
hablarse de unidad de materia entre una ley orgánica de presupuesto que tiene
un procedimiento especial para su aprobación y una ley ordinaria de
ordenamiento territorial, ya que mientras la ley orgánica debe estudiarse en
las comisiones cuartas de Senado y Cámara, el estudio de la ley ordinaria es
del resorte de las comisiones primeras de ambas células legislativas.
El actor discrepa del concepto rendido por el
Procurador ya que en su criterio la Ley 617 de 2000 no puede entrar a limitar
los gastos de las entidades territoriales con metodologías expuestas por la
citada ley, porque se estaría vulnerando el artículo 347 de la Carta Política
toda vez que esta norma constitucional no faculta a la ley para hacer
limitaciones a la presentación del proyecto de ley de apropiaciones tanto a
nivel nacional como territorial.
Considera que las apreciaciones del Jefe del
Ministerio Público en torno al tema de las indemnizaciones de los trabajadores
despedidos con ocasión de la modificación y reestructuración de las plantas de
personal, están desenfocadas por desconocer entre otros aspectos los señalados
en el artículo 53 de la Constitución, en la Ley 443 de 1998 y en los decretos
5167 y 1572 ambos de 1998.
IV.   AUDIENCIA PUBLICA
Mediante Auto del 23 de marzo de 2001 se convocó a una audiencia
pública, dentro de la  cual intervinieron los siguientes ciudadanos, organismos
e instituciones: José Cipriano León Castañeda -demandante; Ministerio del
Interior; Ministerio de Hacienda y Crédito Público; H. Senadores Rodrigo Rivera
Salazar y German Vargas LLeras; H. Representante Luis Fernando Velasco Cháves;
H. Concejal Antonio Galán Sarmiento; Federación Nacional de Gobernadores;
Federación Nacional de Municipios; Federación Nacional de Concejales; Sindicato
de Empleados Distritales de Bogotá SINDISTRITALES; Central Unitaria de
Trabajadores CUT; Asociación de Empleados del Municipio de Medellín; Asociación
Nacional de Trabajadores de la Contraloría General de la República; Asociación
de Empleados de la Contraloría de Cundinamarca, quienes se pronunciaron sobre
los antecedentes, trámite, finalidad y justificación, conveniencia y
constitucionalidad o inconstitucionalidad de la Ley 617, a cuyos argumentos se
refiere la Corte más adelante.
De un lado, se entregaron oportunamente los siguientes escritos de
intervención en la Audiencia Pública:
José Cipriano León Castañeda, demandante dentro del proceso D-3256,
reiteró los argumentos expuestos en su demanda y cuestionó el concepto emitido
por el Procurador General de la Nación, en atención a que con la Ley acusada se
desconoce la autonomía de las entidades territoriales. Hizo alusión también a
que las plantas de personal, cuando existen derechos de carrera adquiridos, no
pueden ser modificadas por normas de ajuste fiscal como la Ley 617 de 2000.
Luis Fernando Velasco Cháves, Representante a la Cámara, pidió la
constitucionalidad de la Ley 617 de 2000, pues en su criterio el proceso de
descentralización en Colombia y las finanzas territoriales requieren ajustes
importantes, dado que las nóminas locales se dispararon con irresponsabilidad y
"los dineros que debía llegar a los más necesitados se destinaron a cubrir
nóminas gigantescas y nunca saciadas".
Ana Lucía Villa Arcila, Directora General de Apoyo Fiscal del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien interviene en representación
del Ministro del Ramo, presentó argumentos tendientes a justificar la
conveniencia y pertinencia de la Ley acusada.
Nancy González Camacho, en representación del Ministerio del
Interior, manifestó los argumentos que justifican la constitucionalidad de la
Ley 617 de 2000. En su criterio, la disposición establece límites a los gastos
de funcionamiento de los departamentos y municipios de manera que no superen el
valor de los ingresos que pueda aplicar a ese propósito, como los ingresos
corrientes de libre destinación, no existe violación al principio de unidad de
materia, no se están modificando las plantas de personal, sino que se pretende
establecer criterios para que los gastos de funcionamiento guarden
correspondencia con los ingresos que los pueda financiar, y por último que era
en la Comisión Primera donde debía tramitarse el proyecto, toda vez que se
trataba de organización territorial.
Antonio Galán Sarmiento señala las razones por las cuales la Ley 617
de 2000 es inconveniente, toda vez que invade la órbita de la autonomía de las
entidades territoriales al restringirles el derecho de administrar sus propios
recursos.
Gilberto Toro Giraldo, Director Ejecutivo de la Federación Colombiana
de Municipios, presentó escrito en el cual expone las razones por las cuales la
Ley demandada debe ser declarada inexequible. Aseguró que se desconoce la
autonomía de los entes territoriales y que no es en los municipios donde se
está desbordando el gasto de funcionamiento sino en la Administración Central.
Agregó que el capítulo de inhabilidades e incompatibilidades es un "lastre
que sobra al cuerpo de la ley, una prominente joroba que la afea y
desfigura", toda vez que no se articula armónicamente con el resto de la
Ley.
Guillermo Gaviria Correa, Presidente de la Federación Nacional de
Gobernadores cuestionó la Ley acusada, básicamente en lo atinente a las
inhabilidades allí contempladas, el tema del ajuste fiscal y la discriminación
que se hace entre entidades territoriales. También pide a la Corte que
profundice el tema sobre lo que constituye gastos de funcionamiento.
Nelsy Rosas, en su calidad de ciudadana y como miembro de la
Comisión Nacional de Reclamos de la Asociación de Servidores Públicos de las
Contralorías de Colombia, hizo una síntesis de las razones por las cuales -a su
juicio- se debe declarar inconstitucional la Ley en referencia, las cuales se
concretan en una indebida acumulación de materias que debieron ser tramitadas
en proyectos separados, incompetencia de las comisiones legislativas en donde
se tramitó el proyecto y falta de votación calificada para las materias
contenidas en el mismo.
Carlos Mario Uribe Angel, Presidente de la Asociación de Empleados
Oficiales del Municipio de Medellín -ADEM-, aseguró que la Ley acusada debió
cursar su trámite en las comisiones cuartas permanentes de Senado y Cámara.
Además dicha disposición violó los principios de unidad de materia y de
autonomía territorial, adolece de técnica legislativa, y al suprimir las
contralorías permite que el órgano de control fiscal desaparezca en muchos de
los municipios del país.
Francisco Maltés Tello, Tesorero de la Central Unitaria de
Trabajadores de Colombia -CUT- solicitó a la Corte declarar la
inconstitucionalidad de los artículos de la Ley 617 de 2000 que fijan topes a
los gastos de funcionamiento en los diferentes niveles del Estado, por motivos
de conveniencia social.
De otro lado, en la Audiencia Pública se surtieron las siguientes
intervenciones:
Germán Vargas Lleras, Senador de la República, señala que la Ley 617
de 2000 busca que el proceso de descentralización pueda perpetrarse hacía el
futuro y que es una medida necesaria si se tiene en cuenta el volumen de la
deuda y de las circunstancias particulares de las entidades territoriales.
Solicita que se declare la constitucionalidad de la Ley 617 por el cargo de
vicios de trámite en cuanto hay competencias repartidas entre las comisiones
primera y tercera de cada Cámara.
Rodrigo Rivera Salazar, Senador de la República, señaló que la Ley
617 fue aprobada en un contexto macroeconómico de recesión económica que no
solo afecta a las entidades territoriales sino también al Gobierno Nacional y
al sector productivo. Discrepa de los cargos formulados en las demandas y
solicita que se declare la exequibilidad de la Ley 617.
Carlos García Orjuela, Presidente de la Comisión Tercera del Senado
de la República, solicita que se desestimen los cargos formulados contra la Ley
617 de 2000 y en consecuencia se declare su exequibilidad. En su criterio, con
la modificación de las inhabilidades e incompatibilidades de alcaldes y
gobernadores ni con la aprobación de las normas orgánicas del presupuesto, no
se vulneraron normas constitucionales. Asegura que el mayor inversor no es el
municipio, como entidad territorial, sino el Estado a través del municipio,
para lo cual utiliza recursos nacionales. Además, señala que el trámite de la
ley fue surtido de acuerdo con las normas constitucionales y de las leyes
orgánicas del Congreso, en cuanto se tuvo en cuenta el temario mayoritario del
proyecto para remitirlo a la Comisión Primera. Tanto es que la comisión a la
cual él pertenece no exigió tramitar el proyecto pero sí asistieron a la
discusión.
Elizabeth Fuentes, en representación de SINDISTRITALES solicitó la
declaratoria de inexequibilidad de la Ley 617. Considera que el ajuste fiscal
se hace a costa del desajuste social, en cuanto la Ley 617 deja en condiciones
más precarias a los municipios para prestar los servicios básicos al acabar con
la inversión social.
Carlos Saavedra, en representación de la Asociación Nacional de
Trabajadores de la Contraloría General de la República, solicita la
declaratoria de inexequibilidad de la Ley 617 de 2000 porque no obedece a
intereses nacionales y niega definitivamente la oportunidad de solucionar
problemas de salud y educación. La Ley 617, además de quitarle recursos a las
entidades territoriales, decreta la supresión de las contralorías territoriales
lo cual, en su criterio, no tiene ninguna relación con el contenido de una ley
de ajuste.
De otro lado, Juan Martín Caicedo Ferrer y Reginaldo Enrique Montes
Alvares se excusaron por no poder atender la citación hecha por la Corte para
intervenir en la audiencia pública.
Por su parte, el Procurador General de la Nación también se excuso
de asistir y ratificó lo dicho por ese organismo en el concepto rendido durante
el traslado de la demanda.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador General de la Nación presenta
escrito en el cual solicita a la Corte declarar:
- La exequibilidad de los artículos 3, 4, 5,
6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 24, 52, 54, 55, 56, 61, 68, 71, 74, 89, 90, 91, 92
y 93 de la Ley 617 de 2000.
- La constitucionalidad condicionada del
parágrafo del artículo 21 de la Ley 617 de 2000, en el sentido que la norma se
ajusta a la Carta, sólo bajo el entendido que el legislador le señala el deber
a los concejos municipales de ordenar la supresión de las contralorías
municipales de los entes que se encuentren en las categorías segunda que no
tengan cien mil habitantes, tercera, cuarta, quinta y sexta a partir del 31 de
diciembre, pues la estructura del municipio sólo la puede crear, organizar y
modificar el concejo municipal, y la labor del legislador en éste caso sólo
llega hasta disponer la liquidación del ente de control fiscal, y por tanto se
constituye en un deber de los concejales de acatar y ejecutar la ley, que en
este caso se materializa ordenando la supresión respectiva.
- Declarar la constitucionalidad condicionada
del artículo 81 de la Ley 617 de 2000, en el sentido que la norma se encuentra
ajustada a la Carta, bajo el entendido, que éste control fiscal que de manera
excepcional debe realizar la Contraloría General de la República, únicamente
procede respecto de los recursos o bienes de la Nación que manejen o reciban
las entidades territoriales, tales como los recursos de cofinanciación, transferencias
de la participación de los entes territoriales en los ingresos de la Nación, y
los recursos del situado fiscal, entre otros, pues entender que la Contraloría
General de la República puede realizar control fiscal sobre los recursos o
bienes de propiedad del ente territorial, sería desconocer las competencias y
el régimen de autonomía que tienen los entes territoriales y en su nombre las
contralorías territoriales para realizar el control fiscal del respectivo ente,
cuando sus funciones no se adecuen a las normas de control fiscal y a la
adecuada gestión fiscal.
- Declarar inexequible el artículo 95 de la
Ley 617 de 2000.
- Solicitar a la Corte que exhorte al
Congreso de la República a expedir la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política.
En primer término aprecia el Procurador que
la Ley 617 de 2000 fue expedida por el Congreso de la República en virtud de la
facultad que le confiere el artículo 150, numerales 1 y 2, dándole el trámite
del procedimiento legislativo previsto para una Ley ordinaria.
De otro lado aprecia, en cuanto al principio
de unidad de materia, lo siguiente:
Como la Ley que aquí se demanda hace relación
a la modificación de los códigos de Régimen Municipal, Departamental, la Ley
Orgánica de Presupuesto y el Régimen Jurídico del Distrito de Bogotá, cuyo
objetivo principal es el de permitir la organización, modernización y
funcionamiento de los municipios y de los departamentos y el de fortalecer la
descentralización y la racionalización del gasto público nacional, el cargo no
está llamado a prosperar, en tanto los códigos y normas que contienen todo un
conjunto normativo pueden regular todas las instituciones necesarias para la
administración, organización y funcionamiento de un ente territorial, y por
ello puede ocuparse de la regulación de diferentes materias que guarden
conexidad sistemática con el tema principal, y en este caso los asuntos de
inhabilidades, incompatibilidades, endeudamiento público, categorización de los
entes territoriales, entre otros, necesariamente deben estar contenidos en una
misma Ley, con el fin de compilar en un mismo cuerpo normativo el Código
municipal, departamental, respectivamente.
Respecto de la supuesta violación en que
incurren los artículos 16 y 20 demandados sostiene:
[E]l trato diferenciado de la Ley se
justifica, en tanto los concejales de estos municipios deben ejercer sus
funciones ad-honorem en la medida que éstos tienen limitaciones económicas para
su funcionamiento, y la Nación no podría asegurarle a éstos municipios
excepcionales los gastos que demande su funcionamiento, en las mismas
condiciones que a aquellos que se crearon cumpliendo los requisitos previstos
en la ley, porque éstos tienen recursos propios que aunados a las
transferencias de la Nación tienen una financiación más sólida. Por lo anterior
la norma demandada se ajusta a la Carta.
(...)
El artículo 20 aquí demandado, señala límites
a los concejos municipales, para que de conformidad con la categoría que le
corresponda al ente territorial en la clasificación de los mismos, fijen el
número máximo de sesiones tanto ordinarias como extraordinarias, en las que se
les reconocería como contraprestación al servicio prestado, sus honorarios. Así
las cosas, observamos que tales límites se ajustan a la Carta, en razón a que
la Ley debe fijar las condiciones en que deben organizarse y funcionar los
concejos, y las circunstancias en que se les debe reconocer el pago de
honorarios a los miembros de las corporaciones territoriales por asistencia a
las sesiones.
En lo relativo a los cargos que se plantean
en contra de los artículos 71 y 77 demandados observa el Jefe del Ministerio
Público que:
[E]l artículo 71 de la citada ley, hace
relación a que cuando las entidades territoriales reduzcan su planta de
personal, deberán cancelar las indemnizaciones al personal a quien se le haya
suprimido su empleo, pero cuyos recursos no serán a cargo de los gastos de
funcionamiento de la respectiva entidad, sino que por el contrario para
garantizar su reconocimiento y pago, su fuente de financiación será aquella que
señale el concejo o asamblea respectiva, tales como los recursos de inversión
que no tienen destinación específica o la venta de activos fijos de la entidad
territorial.
De otra parte, observamos que el artículo 77
de la misma Ley, en nada contradice la Carta, si lo que está precisamente
garantizando es la realización del artículo 25 superior, en tanto el trabajo es
un medio que permite la realización de la persona humana, para lograr mantener
una vida en condiciones dignas y justas, ya que de él se deriva el sustento de
la persona y su familia.
(...)
Siendo esto así, la norma se ajusta a la
Carta, si lo que pretende es adelantar una política de promoción y readaptación
de las personas que hayan sido desvinculadas de su empleo como consecuencia de
la reducción de las plantas de personal de los entes territoriales.
El Procurador General de la Nación, respecto
de la demanda de inconstitucionalidad planteada en contra de los artículos 19,
21 y 81 de la Ley 617 de 2000, considera:
El actor señala que la fusión de los
municipios, atendiendo circunstancias de inviabilidad financiera, así como la
supresión de las contralorías municipales por razones fiscales, y la extensión
de las funciones de la Contraloría General de la República a algunos entes
territoriales, contenidos en los artículos 19, 21 y 81 de la Ley 617 de 2000,
desconoce los principios constitucionales de la descentralización y autonomía
de los entes territoriales (art. 1), así como los derechos reconocidos en el
artículo 287 superior.
(...)
Por ello, es ajustado a la Carta que cuando
un municipio o distrito no sea viable financieramente, a iniciativa del
gobernador, la asamblea determine su fusión con otro municipio o distrito, pues
ya se le ha dado de conformidad con las normas todas las oportunidades para que
sus autoridades locales superen la dificultad financiera, y sólo cuando esto no
sea posible, el camino a seguir sería el de la fusión.
(...)
Respecto del artículo 21, considera este
Despacho que la Ley sí puede regular la organización y funcionamiento de las
contralorías municipales y distritales, así como las condiciones para su
creación, supresión, de tal manera que puede exigir unos requisitos para que
los concejos municipales y distritales puedan organizarlas. Pero en aras del
adecuado funcionamiento y de la sostenibilidad financiera de un ente
territorial, la Ley si puede limitar a los concejos municipales la creación de
contralorías imponiendo la exigencia de requisitos, que en éste caso es
voluntad del legislador señalar que sólo los municipios de categoría especial,
primera y de segunda categoría, cuando tengan más de cien mil habitantes,
pueden crear contralorías. La norma se ajusta a la Carta, si se tiene en
cuenta, que la misma Carta dispone que los concejos municipales deben cumplir
sus funciones de conformidad con las condiciones que les fije la ley, y en este
caso las funciones señaladas por la norma bajo examen no transgreden la Carta,
en tanto el legislador en esta materia goza de libre configuración legislativa,
y de manera razonada o estimado la ley que sólo estas categorías de municipios
deben tener contralorías municipales, atendiendo la cantidad de funciones y
recursos que manejan.
(...)
Por lo anterior, el Procurador General de la
Nación solicitará al Alto Tribunal que declare la constitucionalidad
condicionada del parágrafo transitorio del artículo 21 de la Ley 617 de 2000,
en tanto la norma se ajusta a la Carta, sólo bajo el entendido que el
legislador le señala el deber a los concejos municipales de ordenar la
supresión de las contralorías municipales de los entes que se encuentren en la
categoría segunda que no tengan cien mil habitantes, tercera, cuarta, quinta y
sexta a partir del 31 de diciembre, pues la estructura del municipio sólo la
puede crear, organizar y modificar el concejo municipal, y la labor del
legislador en éste caso sólo llega hasta disponer la liquidación del ente de
control fiscal, y por tanto se constituye en un deber de los concejales de
acatar la ley, que en este caso, se materializa ordenando la supresión
respectiva.
En relación con el artículo 81 de la misma
Ley, la norma autoriza a la Contraloría General de la República a realizar el
control fiscal de las entidades territoriales que incumplan los límites
previstos en la ley, y para el efecto gozará de las mismas facultades que
ejerce en relación con la Nación.
(...)
Por lo anterior, este Despacho considera que
la norma es constitucional, pues la norma general le atribuye a las
contralorías territoriales la función de realizar el control fiscal, pero de
manera excepcional lo puede realizar la Contraloría General de la República,
cuando las entidades territoriales incumplan con las obligaciones previstas en
la Ley 617 de 2000. Pero se hace necesario precisar, que éste control fiscal
que de manera excepcional debe realizar la Contraloría General de la República,
únicamente procede respecto de los recursos o bienes de la Nación que manejen o
reciban las entidades territoriales, tales como los recursos de cofinanciación,
transferencias de la participación de los entes territoriales en los ingresos
de la Nación, y los recursos del situado fiscal, entre otros, pues entender que
la Contraloría General de la República puede realizar control fiscal sobre los
recursos o bienes de propiedad del ente territorial, sería desconocer las
competencias y el régimen de autonomía que tienen los entes territoriales y en
su nombre las contralorías territoriales para realizar el control fiscal del
respectivo ente, cuando sus funciones no se adecuen a las normas de control
fiscal y a la adecuada gestión fiscal".
Por su parte en lo relativo a la demanda de
inconstitucionalidad propuesta en contra de los artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9,
10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55 y 56 de la Ley acusada considera lo siguiente:
El Despacho considera que las normas se
ajustan a la Carta, en tanto las definiciones señaladas en las normas son de
libre configuración legislativa, pues no existe en la Carta garantía
institucional sobre el tema. De otra parte, es necesario señalar que las
normas, así mismo son constitucionales, en la medida que si bien las entidades
territoriales tienen autonomía para manejar sus propios asuntos, hemos
reiterado que el concepto de autonomía debe entenderse asociado con el
principio de unidad que soporta el Estado colombiano, es decir, que como quiera
que somos un Estado Social de Derecho, erigido en república unitaria, el grado
de autonomía de los entes territoriales es relativo, y dicho grado de autonomía
será el que le determine la ley, pues el mismo artículo 287 superior, autoriza
al legislador a fijarle los límites en que se debe desarrollar la autonomía de
los entes territoriales. Siendo así, el legislador si puede señalarle a las
entidades territoriales límites a los gastos de funcionamiento de las entidades
y personas jurídicas de derecho público que la integran.
Respecto de la constitucionalidad de los
artículos 32 y 39 de la Ley 617 de 2000 manifiesta:
Para el Procurador General de la Nación, las
normas son exequibles, en razón a que el legislador, de conformidad con el
artículo 293 superior, tiene la función de determinar las calidades,
inhabilidades, incompatibilidades fechas de posesión, períodos de sesiones, faltas
absolutas o temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes
de los ciudadanos que sean elegidos por votos popular para el desempeño de
funciones públicas en las entidades territoriales.
(...)
De otra parte, las normas son así mismo constitucionales,
en razón a que la Carta no señala garantía institucional, en el sentido que las
inhabilidades e incompatibilidades de uno y otro empleo no deben guardar
correspondencia entre sí, sino que por el contrario, el legislador luego de un
juicio de razonado de proporcionalidad y atendiendo las funciones, la
naturaleza del empleo y las calidades del mismo y los intereses generales de la
comunidad los señala.
(...)
Es por ello, que estos asuntos no son materia
exclusiva de la Ley Orgánica de ordenamiento territorial, en la medida en que
no desarrolla los objetivos que le señala la Constitución Política. Pero si por
el contrario, el objetivo de la Ley 617 de 2000 no fuera el de reformar los
Códigos Territoriales, sino el de expedir normas de organización infranacional,
supraregional, infradepartamental, supramunicipal e inframunicipal, y
desarrollar de manera expresa el ámbito de las competencias entre la Nación y
sus entes territoriales, y además señalar las pautas con que el Congreso debe
legislar en materia de organización territorial, y la forma como las Asambleas
y Concejos ejercen sus funciones en ésta materia, estaríamos ya en el ámbito de
la ley orgánica. Por lo anterior, las normas son constitucionales y para nada
contradicen el artículo 1 y 288 de la Carta.
En lo referente a los cargos incoados en
contra del artículo 14, el cual hace referencia a la autonomía de las entidades
descentralizadas, el Jefe del Ministerio Público afirma:
La norma no desconoce el principio de
autonomía de los entes territoriales, en la medida que la ley sí puede fijar
límites a los entes territoriales para ejecutar los gastos de funcionamiento, y
así mismo puede prohibir a las entidades del sector central de los
departamentos, municipios y distritos efectuar transferencias a las empresas de
licores, a las loterías, a las Empresas Prestadoras de Servicios de Salud y a
las instituciones de naturaleza financiera de propiedad de los entes
territoriales o con participación mayoritaria de ellas con el fin de orientar
las políticas gubernamentales hacia el saneamiento fiscal de la entidad y hacia
la recuperación financiera del mismo.
Lo anterior, se encuentra ajustado a la
Carta, en la medida que la ley debe regular la organización, estructura y
funcionamiento de las entidades públicas, tanto nacional, como del orden
territorial, y en ese orden de ideas es deber señalar los parámetros y
requisitos con fundamento en los cuales las autoridades territoriales deben
ejecutar políticas gubernamentales que aseguren el manejo responsable de las
finanzas públicas territoriales, con criterio sostenible.
En punto a examinar las razones que ameritan
la declaración de constitucionalidad de los artículos 12, 24, 61, 68 y 74 de la
Ley 617 de 2000, el Jefe del Ministerio Público sostuvo:
Las normas anteriores se ajustan a la Carta,
en tanto el artículo 12 y 74 está señalando las condiciones para viabilizar las
políticas de saneamiento fiscal y financiero de los entes territoriales, y para
la implementación de programas de saneamiento fiscal y fortalecimiento
institucional, y para ello dispone que en estos casos las rentas de destinación
específica que no tengan compromisos adquiridos puedan aplicarse a estos
programas. En éste caso, el legislador de manera razonable lo que hace es
señalar los parámetros generales para que los entes territoriales puedan fijar
y ejecutar políticas que le permitan superar las dificultades financieras, y
para ello le señala un régimen excepcional si se quiere flexible, en el manejo
de recursos de destinación específica que permitan la implementación y
ejecución de la política de saneamiento fiscal y financiero.
De otra parte, encontramos que el artículo
24, se ajusta a la Carta, en tanto le está atribuyendo al Personero en relación
con los municipios donde no exista Contraloría algunas funciones en relación
con el patrimonio público. Tal norma es intranscendente, si se tiene en cuenta
que la norma no le está atribuyendo al Personero funciones de control fiscal,
sino que le está señalando unas funciones como veedor del tesoro público, que
desde todo punto de vista son de carácter preventivo y disciplinario, y que
debe cumplir teniendo en cuenta las funciones que de conformidad con la Carta,
y la Ley 136 de 1994 debe cumplir. Es decir, éstas funciones no son del pueblo,
veedor ciudadano, defensor de los derechos humanos, defensor de la sociedad y
del patrimonio público. Por lo tanto, la norma se encuentra ajustada a la
Carta.
En relación con el artículo 74, la norma es
exequible, toda vez que encomienda a los alcaldes y gobernadores, la facultad
de crear, suprimir y fusionar los empleos de su dependencia, así como fijar sus
emolumentos y funciones especiales. Lo anterior, encuentra sustento, en que
tanto los alcaldes y gobernadores no están autorizados libremente para hacerlo,
sino que para sus actuaciones deben ceñirse a lo autorizado y dispuesto por la
ley, las ordenanzas y los acuerdos; y allí encuentra el límite que le fija el
Congreso como legislador y los concejos y asambleas departamentales como
órganos de coadministración territorial.
Respecto del artículo 95 demandado señaló:
Observamos, que el artículo 95 de la Ley 617
de 2000, es contrario a la Carta, en tanto siendo una norma contenida en una
ley ordinaria, no puede modificar normas de la Ley Orgánica del Presupuesto,
que se encuentran compiladas en el Decreto 111 de 1996, ya que en virtud del
principio de reserva legal, todas las normas relativas al presupuesto público
deben estar contenidas en ley orgánica, y para ello deben ser tramitadas de
conformidad con la Ley 3ª de 1992, artículo 2, ante las comisiones cuartas
constitucionales permanentes de una y otra cámara, y con la aprobación de la
mayoría absoluta de sus miembros.
En el sub-examine, las normas están
contenidas en una ley que se le dio el trámite del procedimiento legislativo
ordinario, y por lo tanto no se exige para su aprobación el quorum calificado
previsto para las leyes orgánicas. Por lo anterior, el artículo 95 aquí
analizado es inconstitucional, pues no está habilitado constitucional ni legalmente
para que siendo una norma ordinaria modifique normas que tienen reserva de ley
orgánica.
En relación con la impugnación formulada
contra el artículo transitorio de la Ley 617, en el cual se fija el número de
diputados a las asambleas departamentales, señaló el señor Procurador:
El actor ataca la norma, en razón a que a su
juicio esta materia es un asunto de reserva de ley orgánica, y en razón a ello
deriva su inexequibilidad. Para el Ministerio Público, la norma se ajusta a la
Carta, si se tiene en cuenta, que si bien la ley orgánica debe regular todo lo
relativo a la organización, creación, funcionamiento, autoridades, de los
departamentos, no es menos cierto que el Congreso de la República, pueda de
manera excepcional en una ley ordinaria establecer el número de diputados de
las asambleas de los departamentos de manera transitoria, con el fin de
actualizarlos de acuerdo al aumento de la población en cada uno de ellos, así
como con el fin de materializar la realización de la democracia participativa,
contenida en la Constitución de 1991, y la Ley Estatutaria de los mecanismos de
participación ciudadana (Ley 134 de 1994). El carácter excepcional de la norma
encuentra su justificación, en razón a que el Congreso de la República no sólo
no ha expedido la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial,
sino que tampoco había expedido el nuevo Código de Régimen Departamental
posterior a la Carta de 1991, pues el existente hacía relación al Decreto Ley
1222 de 1986, expedido en virtud de las facultades extraordinarias concedidas
al gobierno nacional mediante Ley 3ª de ese mismo año, y siendo así, se
requiere dentro de esa transitoriedad en que nos encontramos frente a la
organización territorial, que se expidan normas que permitan su implementación
progresiva.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
Los cargos formulados contra la Ley 617 de 2000 están relacionados
con los siguientes asuntos: 1. El trámite legislativo, en especial la
aprobación en primer debate de los proyectos de ley;   2. El principio de la
unidad de materia de las leyes;  3. El desarrollo de materias de ley orgánica y
de ley ordinaria integradas en una sola ley;  4. El ajuste de los presupuestos
de las entidades territoriales;  5. El respeto de los principios de
descentralización y autonomía de las entidades territoriales;  6. La autonomía
de las entidades descentralizadas del nivel territorial; 7. El pago de
indemnizaciones con cargo a gastos de funcionamiento;  8. El principio de
igualdad en relación con el número de sesiones del concejo municipal que
anualmente se pueden remunerar, y 9. El régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de las autoridades territoriales.
En este orden se llevará a cabo la revisión de constitucionalidad de
las normas demandadas.
1.   El trámite en primer debate de los proyectos de ley.
La Ley 617 fue demandada en su integridad por vicios de trámite en
su formación. El demandante considera que el respectivo proyecto de ley debió
aprobarse en primer debate en las comisiones cuarta de Senado y Cámara de
Representantes y no en la comisión primera de cada Cámara, en consideración a
que la Ley 617 adiciona la Ley Orgánica del Presupuesto.
a.   Problema jurídico
Corresponde a la Corte determinar si las comisiones primera
permanente de Senado y Cámara de Representantes estaban facultadas o no para
tramitar en primer debate el proyecto de ley No. 046 de 1999 Cámara y No. 199
de 1999 Senado o si éste debió tramitarse en la comisión cuarta de cada Cámara
por contener normas que adicionan la Ley Orgánica del Presupuesto.
b.  Consideraciones de la Corte Constitucional
Según el artículo 157 de la Constitución Política, la aprobación del
proyecto de ley en el Congreso de la República comprende tres actividades: la
publicación oficial del proyecto antes de darle curso en la comisión
respectiva; la aprobación del proyecto de ley en primer debate en la
correspondiente comisión permanente de cada Cámara, y la aprobación en segundo
debate en cada Cámara.
Para referirse al cargo de la demanda por vicios de trámite en la
formación de la ley y debido a que el demandante señala que la Ley 617 fue
aprobada en primer debate en una comisión constitucional permanente distinta a
la que correspondía, la Corte Constitucional deberá señalar cuál era la
comisión permanente competente para tramitar y aprobar el respectivo proyecto
de ley. Con tal propósito estima necesario resolver los siguientes asuntos:
cuáles son las competencias de las comisiones primera y cuarta de cada Cámara;
cuál el sentido de la distribución del trabajo en el Congreso de la República;
cuál el rigor del control de constitucionalidad en los eventos en que el
Presidente de la respectiva Cámara decide, según su criterio, enviar un proyecto
de ley a una determinada comisión, y cómo determinar el criterio dominante en
la distribución de un proyecto de ley, para finalmente aplicar estos criterios
en el trámite específico de la Ley 617 de 2000.
1)   Materias asignadas a las comisiones primera y cuarta de cada
Cámara
La Ley 3ª de 1992 establece las normas sobre la composición y
funcionamiento de las comisiones constitucionales permanentes del Congreso de
la República.[1]
En su artículo 2º señala que “tanto en el Senado como en la Cámara de
Representantes funcionarán Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas
de dar primer debate a los proyectos de acto legislativo o de ley referente a
los asuntos de su competencia”.
“Las comisiones constitucionales permanentes en cada una de las
Cámaras serán siete (7) a saber:
Comisión Primera.
Compuesta por 19 miembros en el Senado y 33
en la Cámara de Representantes, conocerá de: reforma constitucional; leyes
estatutarias; organización territorial; reglamentos de los
organismos de control; normas generales sobre contratación administrativa;
notariado y registro; estructura y organización de la administración nacional
central; de los derechos, las garantías y los deberes; rama legislativa; estrategias
y políticas para la paz; propiedad intelectual;  variación de la residencia de
los altos poderes nacionales; asuntos étnicos.
(…)
Comisión Cuarta.
Compuesta por 15 miembros en el Senado y 27
miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de: leyes orgánicas de
presupuesto; sistema de control fiscal financiero; enajenación y
disposición de bienes nacionales; regulación del régimen de propiedad
industrial, patentes y marcas; creación, supresión, reforma u organización de
establecimientos públicos nacionales; control de calidad y precios y
contratación administrativa”. (resaltado fuera de texto)
De acuerdo con el artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, los proyectos de
ley sobre organización territorial se aprobarán en primer debate en la comisión
primera y los proyectos de leyes orgánicas de presupuesto se aprobarán en
primer debate en la comisión cuarta de cada Cámara.
2)   Sentido de la distribución del trabajo en el Congreso de la
República.
Para la Corte la distribución del trabajo durante el trámite de un
proyecto de ley en el Congreso de la República obedece a varios criterios
confluyentes, relacionados con la especialización del trabajo legislativo y con
la distribución racional de las actividades a cargo del Congreso, los cuales
están adicionados con la regla de la publicidad de las actuaciones y
deliberaciones en el trámite y aprobación de los proyectos de ley. Estos
elementos tienen como común denominador el procurar la consecución de los fines
esenciales del Estado, entre los cuales se destaca el de “facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación” (C.P., art. 2º),
además de facilitar y organizar el cumplimiento eficiente de las funciones del
Congreso, dentro  de un régimen jurídico, democrático y participativo (C.P.,
Preámbulo y arts. 1º, 114, 150 y ss).
La especialización del trabajo legislativo se justifica en cuanto
ofrece la oportunidad para que los proyectos de ley inicien su trámite de fondo
en un grupo de congresistas preestablecido, quienes pueden ser seleccionados
para las comisiones permanentes de acuerdo con su área de formación, de
experiencia laboral o de interés, con lo cual se establece un vínculo
importante entre el perfil de los congresistas y la competencia de la comisión
permanente a la que pertenezcan. Esta circunstancia promueve la empatía del
congresista con determinadas materias de su interés; ofrece espacios para que
aporte sus iniciativas al proceso legislativo; permite la realización de
debates más especializados en beneficio del proceso legislativo y, además,
facilita el ejercicio del control político directo por parte de la población.
La distribución racional del trabajo legislativo permite equilibrar
la asignación de actividades entre Senadores y Representantes a la Cámara;
agilizar el desarrollo de las funciones del Congreso; organizar la actividad
legislativa, y facilitar la asignación de responsabilidades políticas a los
congresistas durante el proceso legislativo, en aras de la eficiencia y
modernización de la función legislativa.
En relación con la regla de la publicidad en el proceso legislativo
y el ejercicio del control democrático, la Ley 5ª de 1992 señala la oportunidad
y la finalidad para la participación ciudadana en el estudio de los proyectos
de ley. Establece la figura de la presentación de observaciones sobre cualquier
proyecto de ley o de acto legislativo “cuyo examen y estudio esté adelantando
alguna de las Comisiones Constitucionales Permanentes”, la publicación en la
Gaceta del Congreso de las opiniones expuestas por “toda persona natural o
jurídica” y la obligatoriedad de consignar en el respectivo proyecto “la
totalidad de las propuestas o modificaciones planteadas que considere
importantes” (L. 5ª de 1992, arts. 230 a 232).
Al respecto señaló esta Corporación:
La facultad conferida en los artículos 231 y
232 del Reglamento, al Presidente de la Comisión y al ponente del proyecto,
debe ser ejercida en forma razonable, pues la arbitrariedad de tales
congresistas en la selección de las intervenciones que "merezcan
destacarse" o se "consideren importantes" podría atentar contra
el principio de publicidad y el derecho de toda persona a participar en el
proceso legislativo. La publicación de las observaciones ciudadanas permite no
sólo a los Congresistas sino a la sociedad en general, conocer los criterios,
argumentos o sugerencias que aquéllos tengan sobre los proyectos que cursan en
las Comisiones Legislativas. Estos reparos o argumentaciones en algunos casos
pueden ser de gran utilidad para enriquecer el proceso de formación de las
leyes y Actos Legislativos, pues en caso de estar bien fundamentados y
considerada su importancia y trascendencia obligarán a que se introduzca a
tales ordenamientos las modificaciones, adiciones o supresiones, convenientes o
necesarias, con el fin de lograr la expedición de normas más apropiadas y
acordes con los objetivos buscados por el propio legislador y la sociedad.[2]
Como se observa, la distribución del trabajo
en el Congreso de la República tiene profundas connotaciones democráticas y de
eficiencia en el cumplimiento de la función legislativa.
3)   Precisión de la asignación de
competencias a las comisiones permanentes
Al considerar el cúmulo de materias que la
Constitución señala para ser desarrolladas por el legislador más las que le
corresponde en aplicación del principio de la cláusula general de competencia,[3] se aprecia que sería
impracticable y tal vez imposible hacer una distribución temática precisa y
rígida de las materias legislativas entre las siete (7) comisiones
constitucionales permanentes, en cuanto siempre existirán asuntos de ley que de
una u otra manera tendrán relación de conexidad material con temas diversos
pero convergentes, los cuales, sin embargo, podrían exigir su regulación en un
solo texto legislativo.
La Ley 3ª de 1992 permite ilustrar lo anteriormente señalado y en
ella se encuentran temas comunes que están distribuidos en varias comisiones
permanentes. Por ejemplo, ¿cuál es la comisión permanente para conocer en
primer debate de los proyectos de ley sobre contratación estatal si el artículo
2º de la Ley 3ª señala que a la comisión primera le corresponde aprobar en
primer debate los proyectos de ley que contengan “normas generales sobre
contratación administrativa”, a la comisión segunda proyectos de ley sobre
“contratación internacional” y a la comisión cuarta los proyectos de ley sobre
“contratación administrativa”?  ¿Cuál comisión debe aprobar en primer debate un
proyecto de ley sobre “investigación científica o tecnológica” en campos como
“ecología o medio ambiente” si estos asuntos pertenecen respectivamente a las
comisiones sexta y quinta de cada Cámara?   Igual sucedería con el proyecto de
ley que desarrolle el artículo 101 de la Constitución referente al tema de las
fronteras y los elementos del territorio, si ellos están distribuidos entre las
comisiones segunda, quinta y sexta de cada Cámara.
Esta realidad no le resta importancia a la distribución de materias
hecha por la Ley 3ª de 1992 sino que, desde otra perspectiva, señala la
improcedencia de interpretaciones inflexibles cuando se estudien proyectos de
ley específicos, además de permitir la oportunidad para que el Presidente de la
Cámara donde se radique el proyecto de ley lo revise, determine cuál es la
materia dominante en él y, en aplicación del “criterio de especialidad”,[4] lo remita a la
correspondiente comisión constitucional permanente para que dé aplicación a lo
señalado en el artículo 157-2 de la Constitución Política.
De acuerdo con lo anterior, debe tenerse presente que en muchas
ocasiones la distribución de los proyectos de ley para su aprobación en primer
debate es aproximada, debido a las condiciones especiales del contenido de cada
proyecto. Si bien la Ley 3ª de 1992 hace una distribución temática entre las
comisiones permanentes, la amplitud y variedad de los principios
constitucionales que deben ser desarrollados por ley y la dinámica y
especificidad de cada materia exigen cierta flexibilidad al momento de
distribuir los proyectos de ley para su estudio, trámite y aprobación en primer
debate.
4)   Rigor del control de constitucionalidad en este tipo de
eventos.
La Corte considera que en los eventos en que se estudie la
constitucionalidad de leyes cuyo contenido dé la sensación de pertenecer a dos
o más comisiones constitucionales permanentes de acuerdo con la distribución
material de la Ley 3ª de 1992, el control de constitucionalidad que se ejerza
debe ser flexible en atención al siguiente razonamiento:
1.   No se pone en riesgo ningún precepto constitucional cuando se
decide que un proyecto de ley que ofrece duda razonable acerca de su materia
dominante y, por lo tanto, de la comisión competente para aprobarlo en primer
debate, sea tramitado en una u otra comisión permanente, máxime si se tiene en
cuenta que lo relativo a la distribución del trabajo legislativo fue deferido
por la Constitución Política a la ley.[5]
2.   La manera como el legislador reguló la solución de los casos en
que exista duda sobre la materia predominante en un proyecto de ley, fue
asignándole poder de decisión al Presidente de la respectiva Cámara para que, según
su criterio, remita el proyecto a la comisión que considere competente.
Esta figura se encuentra en el Parágrafo 2º - artículo 2º de la Ley 3ª de 1992,
donde se señala:
Parágrafo 2º. Cuando la materia de la cual
trate el proyecto de ley no esté claramente adscrita a una Comisión, el
Presidente de la respectiva Cámara lo enviará a aquella que, según su
criterio, sea competente para conocer de materias afines. (resaltado
fuera de texto)
3.   El artículo 159 de la Constitución Política señala que el
proyecto que sea negado en primer debate puede ser considerado en plenaria de
la respectiva Cámara, con lo cual se demuestra que en todo caso ese criterio
rígido o excluyente de la especialidad cede ante la decisión de la plenaria. Es
más, de acuerdo con el artículo 166 de la Ley 5ª de 1992 -Ley Orgánica del
Congreso- si la plenaria de la respectiva Cámara acoge la apelación, el
proyecto pasará a una comisión constitucional diferente para que surta el
trámite en primer debate.
El siguiente es el contenido del artículo 166 de la Ley 5ª de 1992:
Artículo 166. Apelación
de un proyecto negado. Negado un proyecto en su totalidad o archivado
indefinidamente, cualquier miembro de la Comisión o el autor del mismo, el
Gobierno o el vocero de los proponentes en los casos de iniciativa popular,
podrán apelar la decisión ante la Plenaria de la respectiva Cámara.
La Plenaria previo informe de una Comisión
Accidental, decidirá si acoge o rechaza la apelación.
En el primer evento la Presidencia remitirá el proyecto a otra Comisión
Constitucional para que surta el trámite en primer debate, y en el último se
procederá a su archivo. (resaltado fuera de texto)
Si, de acuerdo con lo anterior, es procedente la aprobación de
proyectos de ley en primer debate en una comisión permanente con competencia
diferente al tema de discusión, será de mayor aceptación el reparto en una u
otra comisión cuando se trata de proyectos que ofrecen duda razonable acerca de
su materia dominante.
4.   Todos los miembros del Congreso tienen la oportunidad de hacer
seguimiento al trámite en primer debate de los diferentes proyectos de ley y
pueden plantear modificaciones, adiciones o supresiones a la comisión
respectiva, así no hagan parte integrante de ella (L. 5ª de 1992, art. 160 nl.
1), lo cual compagina con el grado de flexibilidad relativa que la Constitución
asigna al trámite en primer debate de los proyectos de ley.
Al respecto señaló esta Corporación cuando decidió sobre la
exequibilidad del artículo 166 de la Ley 5ª de 1992:
Cabe destacar que la potestad que se les
confiere a las Cámaras Legislativas es facultativa, ya que se establece que el
proyecto de ley negado en primer debate, "podrá" ser considerado por
la Corporación respectiva. El Constituyente quiso con ello expresar que la
decisión de la Comisión de rechazar el proyecto puede ser objeto de nuevo
estudio o examen por parte de las Plenarias del Senado y de la Cámara de
Representantes, según el caso, las que después de evaluar y sopesar en forma
razonada todos los motivos que se adujeron para adoptar esa medida, decidirán
si la confirman o revocan. Sin embargo, como en el Estatuto Supremo no se
señaló el instrumento o mecanismo por medio del cual el interesado podía hacer
uso de esta prerrogativa, el legislador estatuyó en la norma acusada el recurso
de apelación con esa finalidad, lo cual no vulnera la Constitución. La misma
norma impugnada, autoriza que el proyecto de ley pase a otra Comisión
Constitucional para que se surta el primer debate, en los casos en que la
apelación haya sido resuelta en forma favorable. Si la elaboración de las
leyes es una tarea que compete realizar al Congreso como cuerpo colectivo,
resulta apenas obvio que los miembros que no hacen parte de la Comisión en la
que se negó el proyecto de ley, tengan la oportunidad de conocer los motivos o
razones que se adujeron para ello y así contar con bases suficientemente claras
para resolver si confirman o revocan tal decisión. De esta manera se enriquece
la discusión y se amplían las oportunidades de análisis para evitar errores,
desaciertos o determinaciones que puedan resultar dañinas.[6] (resaltado fuera de
texto)
En este sentido, la función de la Gaceta del Congreso es la facilitar
el seguimiento del proceso y la participación de los congresistas en la
formación de las leyes. Al respecto señaló esta Corporación:
La publicación de las ponencias, como se ha
reiterado, tiene un propósito fundamental cual es poner en conocimiento de los
miembros del Congreso el estudio preliminar realizado por los Senadores o
Representantes que actúan como ponentes, con el fin de que éstos puedan evaluar
y analizar con la debida anticipación las normas que serán objeto de estudio en
las comisiones y en las plenarias de las Cámaras, y de esta manera los miembros
del Congreso puedan tener una mayor y mejor ilustración sobre los asuntos que
se sujetan a su aprobación y así participar activamente en los debates
correspondientes.[7]
De acuerdo con lo expuesto, no existen fundamentos constitucionales
para exigir una rigurosidad estricta en la distribución del trabajo
legislativo. Por el contrario, la Constitución y las Leyes 3ª y 5ª de 1992
consagran preceptos que permiten una flexibilidad razonable en la designación
de la comisión que apruebe en primer debate los proyectos de ley.
5)   Determinación del criterio dominante para la remisión de un
proyecto de ley.
Cuando el debate de constitucionalidad versa sobre la competencia o
incompetencia de una comisión permanente para tramitar un proyecto de ley, es
indispensable señalar cuál debe ser el criterio dominante que debe aplicar el
Presidente de la respectiva Cámara para remitir el proyecto a la comisión
competente.
La Corte considera que, al identificar la naturaleza material de un
proyecto de ley para remitirlo a la comisión permanente, si se genera duda ésta
debe resolverse a partir de la finalidad de la ley y no con base en un criterio
cuantitativo o matemático. No será necesariamente el mayor número de artículos
que se refieran a un mismo tema dentro del proyecto el que se constituya en el
criterio prevalente para tomar la decisión, pues pueden darse casos en que la
esencia temática del proyecto se extracte de algunos de sus artículos
solamente.
De esta manera, para apreciar el alcance de la expresión “comisión
respectiva” del artículo 157 de la Constitución Política, hay que asumirla en
un sentido material, en referencia al tema y a la finalidad de la ley y este
será el criterio para determinar la comisión permanente a la que se remita el
proyecto para su trámite en primer debate.
6)   Criterio dominante en la Ley 617 de 2000
Al hacer una revisión integral de la Ley 617 de 2000, la Corte
considera que la finalidad de la norma no es la de reformar la Ley Orgánica del
Presupuesto sino afectar el tema de la organización territorial, de acuerdo con
los siguientes fundamentos:
1.   El orden territorial tiene que ver con la forma de Estado que,
como se sabe, en el caso colombiano se consagra como una república unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales (C.P., art. 1º).
El artículo 287 de la Constitución señala los componentes básicos
del núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales, el cual se
integra por elementos de carácter político, democrático, administrativo,
funcional, presupuestal y económico. Luego, el tema presupuestal y económico es
inherente más no exclusivo de la autonomía, a la vez que la autonomía es un
elemento de la forma de Estado. Por lo anterior, el tema del ordenamiento
territorial previsto en la Constitución Política tiene que ver con varios
aspectos, entre los cuales juega un papel importante el tema económico y
presupuestal. Sin embargo, este elemento coexiste con otros de carácter social,
político, administrativo y funcional.
Además, está definido que el legislador puede adoptar medidas
conducentes a armonizar el principio de la unidad económica con el de la
autonomía de los entes territoriales, facultad que se justifica para articular
los niveles nacional y territorial, con el fin de evitar una situación de
anarquía institucional. El Estado es uno solo, sin separación tajante ni independencia
entre sus niveles nacional y territorial. En esa dirección, el artículo 288 de
la Constitución señala que “Las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”.[8]
Precisamente es el principio de coordinación el que permite al
legislador armonizar las facultades de las autoridades nacionales con las de
las territoriales. Además, no debe olvidarse que esta norma constitucional hace
parte del Título XI de la Constitución Política, el cual justamente se refiere
a la Organización Territorial.
En este sentido, lo que está en juego con la Ley 617 es la dimensión
del nivel territorial y de las entidades territoriales, la cual no es un asunto
esencialmente presupuestal sino, ante todo, político por afectar la
organización del poder público, además de tener connotaciones de orden
administrativo y funcional. Se concluye, entonces, que la Ley 617 realmente
encaja dentro de la categoría “autonomía territorial”, la cual es más amplia
que el tema presupuestal o económico, aunque ella tenga indudables efectos en
temas económicos y presupuestales.
Cuando la Ley 3ª de 1992 señala a la comisión primera como la
competente para conocer sobre el tema de organización territorial, utiliza una
expresión genérica pero que en realidad se refiere a la forma de Estado.
2.   El hecho que algunas medidas tomadas en la Ley 617 tengan
relación directa o tangencial con el tema presupuestal, no le otorga a la ley
tal carácter. El establecimiento de límites de gastos de funcionamiento de las
entidades territoriales trasciende lo meramente presupuestal para enfocarse hacia
una política general de eficiencia administrativa y de viabilidad institucional
a partir de la reorganización del gasto público.[9]
La adición o modificación de la Ley Orgánica del Presupuesto no constituyen el
fin de la Ley 617 sino un medio para tener un Estado organizado y dispuesto a
enfrentar los efectos de la crisis económica que lo aqueja en todos sus
niveles.   Con ese mismo propósito, en la Ley 617 se fijan también objetivos
inmediatos de tipo político, administrativo, burocrático, de eficiencia y
racionalidad administrativas, como son, por ejemplo, las medidas para fusionar
municipios y distritos, prohibir las transferencias a entidades
descentralizadas ineficientes, la categorización de las entidades
territoriales, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, la
determinación de entidades o dependencias que pueden conservarse en la
estructura administrativa de departamentos, distritos y municipios, o la
reasignación de funciones de las autoridades del nivel territorial. Luego, las
medidas presupuestales no son las únicas ni constituyen la finalidad exclusiva
de la Ley.
3.   Igualmente podría pensarse que la Constitución Política ya
definió en los artículos 356 y 357 el tema económico de los entes territoriales
y que, por estar allí definido, cualquier modificación requiere de una reforma
constitucional, cuyo conocimiento le corresponderá a la comisión primera de
cada Cámara. Esta circunstancia desdibuja la hipótesis según la cual todo
asunto económico o presupuestal de las entidades territoriales debe ser
tramitado necesariamente en primer debate en una comisión diferente a la
comisión primera de Senado y Cámara de Representantes.
4.   De otro lado, el propósito del Presidente de la Cámara de
Representantes al enviar a la comisión primera el proyecto de ley no fue el de
no hacer transparente su trámite. Por el contrario, lo remitió a la comisión
primera cuya especialidad es justamente el tema territorial porque consideró
que con ello daba aplicación a lo ordenado por la Ley 3ª de 1992.
Pero, si aún existiera duda sobre este proceder deben considerarse
tres aspectos adicionales:
·
Los miembros del Congreso de la República pueden
participar en el trámite de un proyecto de ley específico que se surta en una
comisión diferente a la que pertenezcan (L. 5ª de 1992, art. 160-1). Lo
anterior comprueba que la distribución temática no excluye la participación de
cualquier miembro del Congreso durante el trámite en primer debate de todo
proyecto de ley.
·
En el caso concreto de la Ley 617 ningún miembro
de las comisiones 3ª o 4ª del Senado ni de la Cámara de Representantes reclamó
la competencia sobre el respectivo proyecto. Por el contrario, según lo señaló
en la Audiencia Pública el H. Senador Carlos García Orjuela, Presidente de la
Comisión Tercera, los miembros de esta comisión no reclamaron competencia sobre
el proyecto pero sí participaron en su discusión, en cuanto el proyecto tenía
materias que correspondían a varias comisiones, incluyendo naturalmente a la
comisión primera de cada Cámara.
·
Existe un principio de interpretación
constitucional referente a la conservación del derecho, según el cual debe
preferirse la interpretación que garantice la permanencia de la ley y el
respeto de la voluntad del Congreso de la República siempre y cuando no se
ponga en peligro la aplicación de normas o preceptos constitucionales. Así, se
llega también a la misma conclusión referente a la conservación del derecho en
caso de existir duda razonable acerca del proceder del legislador, tal como ha
quedado descrito anteriormente.[10]
Surge entonces este interrogante: ¿cuál es el criterio que debe
tener en cuenta la Corte para examinar si la decisión del presidente de la
Cámara de enviar el proyecto de ley a una comisión y no a otra entraña un vicio
en el trámite?
Para esta Corporación, en los eventos en que haya duda acerca de la
comisión permanente a la cual deba remitirse el proyecto, se generará el vicio
en el trámite si hay carencia de una decisión razonable. Sin embargo, no es la
situación que ocupa a la Corte en esta oportunidad en cuanto, como se ha
señalado, le correspondía a la comisión primera el trámite de este proyecto. De
todas maneras, si se llegase a admitir incluso que el Presidente de la Cámara
se pudo equivocar en la distribución del proyecto de ley, no se trató de una
equivocación incomprensible ni irrazonable, en consecuencia, es admisible que
lo haya remitido a la comisión primera para su trámite en primer debate.
Con base en lo expuesto en otras ocasiones por esta Corporación, se
ratificará la jurisprudencia en relación con el trámite de los proyectos de ley
en primer debate cuando hay duda acerca de la comisión permanente a la que deba
remitirse. Al respecto, en la Sentencia C-648 de 1997 se dijo:
En aquellos casos en que las materias de que
trata un determinado proyecto de ley no se encuentren claramente asignadas a
una específica comisión constitucional permanente y, por ello, el Presidente de
la respectiva corporación asigne su trámite a la comisión que considere
pertinente, el respeto por el principio democrático exige que el juicio
efectuado por el mencionado funcionario deba ser respetado por el juez
constitucional, a menos que esa asignación de competencia sea manifiestamente
irrazonable por contravenir abiertamente las disposiciones del artículo 2° de
la Ley 3ª de 1992. Sólo en ese evento el juez de la Carta podría sustituir la
decisión del presidente del Senado de la República o de la Cámara de
Representantes, decretando la inexequibilidad por vicios de forma de la ley de
que se trate.[11]
Posteriormente, en la Sentencia C-792 de 2000 se señaló:
5. Para la Corte, la naturaleza tributaria
del proyecto de ley que se examina es evidente. Y desde este punto de vista le
asiste razón al Gobierno cuando afirma que las comisiones terceras
constitucionales permanentes de cada Cámara tenían vocación para abocar su
debate inicial, por razón de la materia. No obstante, aprecia también que el
referido proyecto pretende modificar la normatividad contenida en el Decreto
1421 de 1993, "Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito
Capital de Santafé de Bogotá.” Este último estatuto, fue expedido con
fundamento en lo dispuesto en los artículos 322 de la Constitución Política y
41 transitorio del mismo ordenamiento superior.
(...)
Así las cosas, el proyecto de ley que ahora
ocupa la atención de la Corte, pretende modificar dicho Decreto, especialmente
las disposiciones contenidas en su artículo 155 atinente al impuesto predial
unificado en la capital de la República
El referido Decreto 1421 de 1993 contiene el
régimen especial para Santafé de Bogotá, y en ese sentido es un estatuto
referente a la organización territorial. Desde esta perspectiva, la
modificación mediante ley del mencionado estatuto, implica que el
correspondiente proyecto de ley debe ser estudiado primeramente por las
comisiones primeras constitucionales permanentes de ambas cámaras, pues
temáticamente los asuntos relacionadas con organización territorial son de su
incumbencia, como lo indica el artículo 2° de la ley 3ª de 1992, antes
transcrito.
6. La Corte observa entonces que el proyecto
de ley objetado, se refiere a asuntos que son de la incumbencia tanto de las
comisiones primeras como de las terceras constitucionales permanentes de las
cámaras legislativas. En tal virtud, a fin de decidir cuál de ellas es
competente, no pudiéndose acudir al principio de especialidad pues, como se ha
visto, desde este punto de vista  ambas comisiones tienen vocación para abocar
inicialmente el estudio y debate del proyecto objetado, resulta menester
estarse a lo dispuesto por el parágrafo 2° del artículo 2° de la Ley 3ª de
1992, según el cual “cuando la materia de la cual trate el proyecto de ley,
no esté claramente adscrita a una Comisión, el Presidente de la respectiva
Cámara, lo enviará a aquella que, según su criterio, sea competente para
conocer materias afines”. De esta manera, estima la Corte, como ya lo ha
hecho en otras oportunidades, que la asignación hecha por el presidente de la
respectiva cámara legislativa, tiene la virtud de definir la competencia de la
comisión que inicia el trámite, y a esta decisión ha de estarse, salvo que sea
irrazonable. Por lo tanto, las comisiones primeras constitucionales de ambas
cámaras, en virtud del reparto que les fue hecho del proyecto bajo examen,
reparto verificado de conformidad con el parágrafo del artículo 2° de la Ley 3ª
de 1992, eran competentes para dar primer debate al referido proyecto.[12]
En resumen, la distribución de los proyectos de ley en las
comisiones permanentes para su aprobación en primer debate dependerá de la
materia dominante en cada caso, siendo permitido que un mismo proyecto contenga
temas directa o indirectamente asignados a otras comisiones pero que sean
conexos entre sí. El criterio de especialidad empleado por la Ley 3ª de 1992
para señalar las materias que conocen las comisiones constitucionales
permanentes debe aplicarse según el contenido específico y la finalidad de cada
proyecto de ley. En caso de duda razonable, el Presidente de la Cámara en donde
se haya radicado el proyecto hará uso de la facultad consagrada en el parágrafo
2, artículo 2 de la Ley 3ª de 1992 y, según su criterio, lo enviará a la
comisión competente.
Con base en las anteriores consideraciones se concluye que en el
trámite de la Ley 617 de 2000 no se vulneraron los principios constitucionales
ni las normas orgánicas del Congreso sobre el trámite en primer debate porque
las materias desarrolladas por esta ley corresponden, con criterio dominante, a
la organización territorial, el cual fue asignado por la Ley 3ª de 1992 a la
comisión primera constitucional permanente de cada Cámara.
En consecuencia, la Corte Constitucional declarará la exequibilidad
de la Ley 617 de 2000 pero sólo por los cargos de inconstitucionalidad por
vicios de trámite al ser aprobado el proyecto en primer debate en las
comisiones primera permanente de Senado y Cámara de Representantes.
2.   Principio de unidad de materia
En este punto, la Corte examina el cargo formulado contra la Ley 617
de 2000 por violación del principio de unidad de materia.
a.     Problema jurídico
El problema jurídico que debe resolver la Corte es el siguiente:
¿La ley 617 vulnera el principio de unidad de materia consagrado en los
artículos 158 y 169 de la Constitución Política?
a.     Consideraciones de la Corte Constitucional
Esta Corporación ha desarrollado una línea jurisprudencial de
acuerdo con la cual el principio de unidad de materia, consagrado en los
artículos 158 y 169 de la Carta Política, se orienta a la racionalización del
proceso legislativo mediante la inclusión de actos de control sobre los
contenidos de las iniciativas legislativas, la garantía de una deliberación
pública y transparente sobre los temas de la ley y la determinación de la
intensidad del control constitucional.  En ese sentido, en un reciente
pronunciamiento, la Corte expuso:
Genéricamente al principio de unidad de
materia se le ha reconocido la virtualidad de racionalizar el proceso
legislativo.  Sobre la base de que la instancia legislativa del poder público
constituye un espacio por excelencia idóneo para la concreción de la
democracia, el constituyente implementó este principio para afianzar el perfil
democrático tanto del proceso legislativo como de su producto.  Buscó que la
configuración del derecho positivo se cumpliera prioritariamente en la
instancia del poder con mayor ascendencia democrática y para asegurar su
producción racional y legítima lo sometió a principios como el que ahora es
objeto de análisis.
La racionalización del proceso legislativo
que se le atribuye al principio de unidad de materia se manifiesta de diversas
maneras.
En primer lugar, el principio de unidad de
materia tiene implicaciones en el desenvolvimiento del proceso legislativo.
Ello es así en cuanto el artículo 158 de la Carta, tras indicar que  "Todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia"  ordena que
"serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella"  y a continuación habilita al Presidente de la respectiva
comisión para rechazar las iniciativas que no se avengan a ese precepto,
rechazo que es susceptible de apelación ante la respectiva comisión.
Como puede advertirse, la primera
manifestación del principio de unidad de materia se presenta al interior del
proceso legislativo pues en razón de él el constituyente confirió a los
presidentes de las comisiones ante las que se ejerce la iniciativa legislativa,
la atribución de rechazar las iniciativas que no se refieran a una sola
materia.  Esto es, se trata de un principio que tiene efecto vinculante desde
la primera etapa del proceso de expedición de la ley y por eso se habilita al
presidente para ejercer actos de control sobre los contenidos de las
iniciativas pues ellos deben estar identificados por el tratamiento de la materia
que es objeto de regulación.  Adviértase cómo el constituyente le reconoce tal
naturaleza vinculante a ese principio, que su inobservancia conlleva la
frustración de la iniciativa legislativa.
En segundo lugar, el principio de unidad de
materia tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el
proceso legislativo pues garantiza una deliberación pública y transparente
sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta.  Permite que
la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas
materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los
aportes previos a la promulgación de la ley.  Esa conexión unitaria entre los
temas que se someten al proceso legislativo garantiza que su  producto sea
resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de
regulación hayan sido objeto de conocimiento y discernimiento.  Con ello se
evita la aprobación de normas sobre materias que no hacen parte o no se
relacionan con aquella que fue debatida y se impide el acceso de grupos
interesados en lograr normas no visibles en el proceso legislativo.  De este
modo, al propiciar un ejercicio transparente de la función legislativa, el
principio de unidad de materia contribuye a afianzar la legitimidad de la
instancia parlamentaria.
Finalmente, el principio de unidad de materia
también tiene implicaciones en el ámbito del control constitucional.
Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha
cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar también el
principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa
ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad.  Esto
es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene
implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción
que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al
momento del examen de las normas.  Así, si se opta por un control rígido,
violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la
materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un
control de menor rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas disposiciones
que resulten ajenas a la materia regulada.  La Corte estima que un control
rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la
cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa.  Ante
ello, debe optarse por un control que no se incline por un rigor extremo pues
lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector
de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los
otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con
un criterio objetivo y razonable.
De acuerdo con ello, resulta fundamental
determinar el núcleo temático de una ley pues es ese núcleo el que
permite inferir si una disposición cualquiera vulnera o no el principio de
unidad de materia.  En ese sentido resultan valiosos elementos como el
contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por
las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan
los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el
desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las
plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos
originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos en las
distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la
cobertura indicada en el título de la ley; etc.  La valoración conjunta de
todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de
la materia de la ley de que hace parte..[13]
El ejercicio de actos de control sobre las iniciativas legislativas,
como la primera implicación del principio de unidad de materia,  ha sido
recogido por los artículos 148 y 193 del la Ley 5ª de 1993 o Reglamento Interno
del Congreso, normas de acuerdo con las cuales, de un lado, el Presidente de
una Comisión Permanente debe rechazar las disposiciones o modificaciones que no
se relacionen con un misma materia y, de otro, el título de las leyes debe
corresponder precisamente a su contenido, retomando así lo dispuesto en los
artículos 158 y 169 del Texto Fundamental.  Esa referencia es entendible pues
en el Reglamento Interno del Congreso se regula, al lado de otras materias, el
proceso legislativo ordinario y de allí por qué, en la sección correspondiente
a los debates en las comisiones y en el Título correspondiente a la titulación
legislativa se hayan incluido tales disposiciones.
Por otra parte, el principio de unidad de materia permite la
concreción del principio democrático en el proceso legislativo pues facilita un
conocimiento público del proceso de configuración de la ley, desde los
contenidos temáticos planteados en las iniciativas y hasta el producto de ese
proceso manifestado en la ley promulgada, y permite también que a las
discusiones se vinculen los aportes de una opinión pública dinámica como fuente
importante de alimentación de los procedimientos jurídicos inherentes a todo
sistema democrático.  De ese modo, se evita que se incurra en una práctica que,
como la inclusión sorpresiva de disposiciones que no se relacionan con la
materia debatida, distorsiona el proceso democrático y socava la legitimidad de
la instancia parlamentaria.
Además, el principio de unidad de materia produce efectos en el
ámbito de la legitimidad del poder político pues, al vincularse también a la
intensidad del rigor del control constitucional y al permitir un control
flexible que no desconozca la directa ascendencia democrática del parlamento,
propicia que los tribunales constitucionales mantengan la Carta más allá de los
avatares de grupos políticos particulares y hace que ellos se vinculen al
mantenimiento del consenso que posibilita la pacífica convivencia pero sin
desconocer la importancia de la instancia legislativa como ámbito de
configuración del derecho, esto es, como punto culminante en el que se recogen
los aportes de una opinión pública dinámica y comprometida con los
procedimientos democráticos y con la fijación de sus contenidos.  Esa
importancia de las cámaras legislativas y su papel en el orden político se
verían limitados por un control rígido que imponga la sujeción de la ley a
núcleos temáticos y proscriba su extensión a temas relacionados con ellos por
nexos objetivos y razonables.
Pero en este campo, la determinación del rigor del control
constitucional como manifestación del principio de unidad de materia, también
se producen consecuencias respecto de la manera como se han de plantear y
fundamentar los cargos por violación de ese principio.  Ello es así porque del artículo
158 del Texto Fundamental se infiere que el principio está constituido por una
sola proposición jurídica integrada por dos elementos vinculados por la
conjunción y.  En efecto, la parte inicial de ese artículo dispone:  "Todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella".
Nótese que la norma pudo terminar en la primera parte, esto es, pudo
limitarse a indicar que todo proyecto de ley debía referirse a una misma
materia.  Sin embargo, no lo hizo así y en lugar de ello agregó, en estrecha
relación con esa primera parte, que serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella.  De esto se infiere que el
sentido y el alcance de ese principio se determinan a partir de esos dos
contenidos y no solo de uno de ellos y, por ese camino, el cuestionamiento de
una disposición legal por violación de ese principio debe comprender
argumentaciones relacionadas con esos dos ámbitos.
Lo expuesto quiere decir que cuando se pretende el control de
constitucionalidad sobre una ley por violación del principio de unidad de
materia, el demandante tiene una doble carga.  De una parte debe señalar cuál
es la materia desarrollada en la ley y, de otra, debe indicar las disposiciones
que no se relacionan con ella.  Esto significa que la fundamentación del cargo
es insuficiente si la argumentación del actor limita el concepto de la
violación sólo al primer aspecto del artículo 158.  Es decir, es necesario que
el actor exprese específicamente cuáles son las disposiciones de la ley que
considera inadmisibles y que indique la razón del cargo, es decir, por qué
considera que una o unas normas en concreto no guardan relación con la materia
o materias de la ley.  Esto impone que el demandante trate la formulación
contenida en el artículo 158 como una única proposición jurídica y que en razón
de ello presente la materia de la ley, los varios temas que no guardan relación
con esa materia e indique cuáles son las disposiciones que resultan
inadmisibles con ella.
Sobre ese particular debe advertirse que el artículo 2º del Decreto
2067 de 1991 dispone que en las acciones públicas de inconstitucionalidad, las
demandas contendrán  "el señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales", "el señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas"  y  "las
razones por las cuales dichos textos se estiman violados".  Nótese que
el citado decreto no permite la formulación de cargos por inexequibilidad
contra leyes consideradas en su conjunto sino que exige la identificación de
las normas precisas que se asumen como inconstitucionales, la indicación de los
mandatos superiores que se consideran vulnerados y la exposición de los motivos
por los cuales se considera que esas normas resultan contrarias a los dispuesto
en estos mandatos.
Ahora bien, en el caso presente el demandante se limitó a señalar
que la integridad de la Ley 617 viola el artículo 158 del Texto Fundamental
porque toca diferentes temas  -económico, fiscal, administrativo y
presupuestal-, desconociendo con ello no solo el sentido del principio de
unidad de materia sino también la línea jurisprudencial que de tiempo atrás ha
elaborado esta Corporación.
Ante ello, la Corte encuentra manifiestas deficiencias en la
formulación del cargo relativo a la violación del principio de unidad de
materia.  Por una parte, el actor no trata como una unidad la proposición
contenida en el artículo 158 de la Carta, retoma de ella sólo la exigencia de que
todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y desvincula de la
argumentación todo lo relacionado con la inadmisibilidad de las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con la materia de la ley.  Por otra parte,
la Corte advierte que por ninguna parte aparece una secuencia argumentativa que
permita conocer los motivos por los cuales se estima que se ha vulnerado el
principio de unidad de materia, es decir, encuentra que se ha incumplido el
deber que tiene el actor de exponer  "las razones por las cuales dichos
textos se estiman violados".
Es evidente que las exigencias contempladas en los artículos 2 y 3
del Decreto 2067 no se satisfacen con la sola relación de las distintas
materias reguladas por la ley demandada pues se precisa una confrontación
razonada entre las disposiciones constitucionales y las normas cuestionadas,
confrontación que permita advertir que éstas resultan contrarias a los
contenidos materiales de aquellas y que ante esa contrariedad se impone su
declaratoria de inconstitucionalidad.  Lejos de ello, la Corte encuentra que el
actor se supeditó a exponer los distintos temas que han sido regulados por la
ley, sin incluir cuestionamiento serio alguno sobre la inconstitucionalidad que
se afirma, utilizando únicamente la propia denominación que en cada caso
utilizó el legislador, valiéndose del título del artículo cuestionado y
formulando al siguiente algunas preguntas sobre el tipo de relación que puede o
no existir entre algunos de los diversos temas de la ley escogidos arbitrariamente.
Es claro que con semejante proceder se está muy lejos de satisfacer
la exigencia de sustentación del cargo pues es claro que ella no puede
circunscribirse a las relaciones de aparente contradicción que el demandante
tenga a bien armar pues con un tal procedimiento es claro que podría cuestionar
todas las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico y que semejante
desarticulación de una ley desconoce que la unidad de materia implica para el
demandante la indicación de las normas que no tienen que ver con los fines de
la ley y que éstos pueden ser diversos pero estar integrados por la unidad de
la materia regulada.
En suma, como quiera que el cargo se formuló desconociendo la
naturaleza de la proposición contenida en el artículo 158 de la Constitución
Política y teniendo en cuenta que el demandante no expone las razones por las
cuales estima inconstitucionales las normas acusadas, la Corte se declarará
inhibida para fallar de fondo pues es obvio que la jurisdicción que encarna no
puede desatarse ante un cargo tan deficientemente formulado y que impide el
mínimo conocimiento de  razones requerido para desatar la secuencia
argumentativa inherente a todo fallo de constitucionalidad.
3.   Materias de ley orgánica y de ley ordinaria.
En este numeral se agrupan los cargos contra el artículo 95 de la
Ley 617 y contra los 20 artículos en él señalados, los cuales consideran
inconstitucionales los demandantes porque en la aprobación de la Ley “no se
cumplió con el trámite de una ley orgánica, es decir, ser aprobada por la
mayoría absoluta de los miembros del Senado y de la Cámara de Representantes”.
a.   Problema jurídico
La Corte, para ejercer el control de constitucionalidad en este
apartado, tendrá en cuenta tres aspectos relativos a la inclusión de normas
orgánicas de presupuesto en la Ley 617 de 2000. En primer lugar, se señalara si
una ley puede o no integrar en un solo texto normas de ley ordinaria y normas
de ley orgánica. En caso de obtener una respuesta afirmativa al anterior interrogante,
será necesario determinar si el artículo 95 de la Ley 617 de 2000 asigna el
carácter de normas orgánicas de presupuesto a los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º,
8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la misma Ley 617
o si, por el contrario, tiene un propósito meramente indicativo de la
naturaleza jurídica de tales artículos. Finalmente, habrá que determinar si los
artículos antes relacionados son normas orgánicas de presupuesto o normas
propias de una ley ordinaria.
b. Consideraciones de la Corte Constitucional
Para tomar la decisión acerca de la aprobación de una ley que
contiene materias de ley ordinaria y materias de reserva constitucional de
leyes orgánicas, la Corte se apoyará tanto en las apreciaciones hechas al
responder el cargo de inconstitucionalidad por vulneración del principio de la
unidad de materia, así como en la posición asumida por esta Corporación en los
eventos en que ha revisado la constitucionalidad de leyes que incluyen temas de
ley orgánica y de ley ordinaria.
En relación con la viabilidad constitucional de leyes que contengan
normas de diferente naturaleza, la Corte señaló en la Sentencia C-600A de 1995:
La Constitución no prohibe que una misma ley
contenga materias orgánicas y temas de la ley ordinaria, siempre y cuando éstos
guarden una conexidad temática razonable.[14]
En el mismo sentido y en aplicación del principio según el cual no
puede existir separación rígida de materias, en la Sentencia C-1187 de 2000[15] la Corte
Constitucional señaló que una misma ley puede contener normas orgánicas y
normas ordinarias, con la condición de observar el trámite especial consagrado
en la Constitución para las normas orgánicas.
De acuerdo con lo anterior, esta Corporación reitera su
jurisprudencia en esta materia y, en consecuencia, señala que una ley puede
contener normas orgánicas y normas ordinarias siempre que atienda cuatro
condiciones esenciales: 1ª. El respeto al principio de unidad de materia; 2ª.
Que se cumplan los principios constitucionales generales que regulan el proceso
legislativo, 3ª. Que se aplique el criterio de especialidad en la reserva de
ley orgánica y, por lo tanto, puedan coexistir temas de leyes orgánicas siempre
y cuando exista conexidad razonable entre ellos y no se presente una separación
rígida en los temas regulados,[16]
y 4ª. Que la aprobación de las materias de ley orgánica se haga en cumplimiento
de los requisitos especiales consagrados en el artículo 151 de la Constitución
Política.
Una vez señalada la constitucionalidad de la integración de normas
orgánicas y ordinarias en un solo texto legislativo, procede la Corte a
formular la siguiente pregunta en relación con los cargos específicos de las
demandas:
¿Por qué los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14,
52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 son normas orgánicas de
presupuesto?
Al respecto surgen tres hipótesis de respuesta:
Primera hipótesis: la calidad de normas
orgánicas de presupuesto de los 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52,
53, 54, 55, 56, 98, 91, 92 y 93 de la Ley 617 de 2000 la asigna el artículo 95
de la misma Ley 617.
Esta es la posición que asume uno de los demandantes cuando afirma
que el artículo 95 es inconstitucional porque modifica a la Ley Orgánica del
Presupuesto al otorgar el carácter de normas orgánicas de presupuesto a los
artículos allí mencionados.
Con carácter preliminar la Corte considera
que, por la particularidad del contenido de esta norma, una eventual
declaración de inexequibilidad del artículo 95 de la Ley 617 no establece una
relación causal para negarle automáticamente el carácter de normas orgánicas de
presupuesto a los 20 artículos en él señalados porque ellos bien podrían
cumplir individual o colectivamente los requisitos de las leyes orgánicas, en
cuyo caso quedarían vigentes, con carácter de normas orgánicas de presupuesto,
así dejara de existir el artículo 95.
Ahora bien, el texto del artículo 95 de la Ley 617 es el siguiente:
Artículo 95. Normas
orgánicas. Los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52,
53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 son normas orgánicas de presupuesto.
Como se deduce, este artículo 95, en
concordancia con el Título de la misma ley, sólo señala cuáles artículos de la
Ley 617 adicionan la Ley Orgánica del Presupuesto. Cuando el legislador utiliza
la denominación “normas orgánicas” en el artículo 95 de la Ley 617, está
haciendo una referencia indicativa a cuáles normas de la Ley 617 tienen el
carácter de normas orgánicas del presupuesto, pero no tiene la virtualidad de
otorgarles tal calidad.
Al no ser el artículo 95 de la Ley 617 de 2000 el que les otorga la
calidad de normas orgánicas de presupuesto a los 20 artículos en él mencionados
y por tener un propósito meramente informativo y sistematizador de estas normas
dentro de la Ley, no se requería para su aprobación el trámite propio de una
norma orgánica sino el de ley ordinaria.
Además, como la Constitución Política no
exige que los artículos que contengan normas orgánicas sean titulados,
identificados o agrupados con carácter especial, es aceptable el fin didáctico
buscado por el artículo 95 de la Ley 617, aunque no sea norma orgánica en sí
misma.
Su propósito es, en esencia, individualizar y
facilitar la ubicación de las normas orgánicas de presupuesto en la Ley. Así,
esta primera hipótesis es irrelevante para determinar el carácter de normas
orgánicas de presupuesto de los artículos en referencia, en cuanto el artículo
95 de la Ley 617 no es norma orgánica ni es el que les asigna a los artículos
citados el carácter de normas orgánicas.
De acuerdo con las anteriores consideraciones,
se declarará la exequibilidad del artículo 95 de la Ley 617 de 2000.
Segunda hipótesis: Los artículos
relacionados en el artículo 95 de la Ley 617 son normas orgánicas de
presupuesto si el Congreso de la República los aprobó por mayoría absoluta de
los votos de los miembros de una y otra Cámara.
Esta alternativa se encuentra también en el contenido de la demanda,
en donde se señala que los artículos en referencia no fueron aprobados por
mayoría absoluta.
La Corte considera que una respuesta
afirmativa al asunto propuesto en la demanda es una condición necesaria mas no
suficiente para otorgar el carácter de normas orgánicas de presupuesto a los
artículos mencionados en el artículo 95 de la Ley 617.  La aprobación por
mayoría absoluta es tan solo uno de los requisitos señalados en la Constitución
para las leyes orgánicas.
De esta manera, si una ley ordinaria fuere
aprobada por la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra
Cámara, no por ello adquiriría el carácter de ley orgánica. La aprobación por
mayoría privilegiada tampoco le daría a la norma una condición especial ni una
garantía de estabilidad para su modificación posterior. Es decir, si una ley
ordinaria es aprobada por mayoría absoluta, bien puede ser posteriormente
modificada a través de una ley aprobada por mayoría simple.[17]
En estas
circunstancias, los supuestos planteados en esta hipótesis serán integrados y
apreciados en la siguiente hipótesis.
Tercera hipótesis: Los artículos 3º, 4º,
5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la
Ley 617 son normas orgánicas de presupuesto porque reúnen los requisitos
señalados en la Constitución para las leyes orgánicas.
Para decidir si los artículos en mención son normas orgánicas será
necesario determinar si en el trámite legislativo se cumplieron o no los
requisitos constitucionales exigidos para aprobar las leyes orgánicas. Para
este propósito, en primer lugar se señalarán los requisitos constitucionales de
las leyes orgánicas y, en segundo lugar, se verificará si los artículos
mencionados tienen o no el carácter de normas orgánicas de presupuesto.
1)  Los requisitos constitucionales
especiales de las leyes orgánicas.
Las leyes orgánicas, además de cumplir las
normas generales sobre el proceso legislativo, deben reunir cuatro condiciones
o requisitos especiales que las diferencian de la legislación ordinaria: el fin
de la ley, su contenido o aspecto material, la votación mínima aprobatoria y
propósito del legislador al tramitar y aprobar el respectivo proyecto.
a)   La finalidad de la ley orgánica.
En los términos del artículo 151 de la
Constitución Política, en la ley orgánica se aprueban las normas “a las cuales
estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”.
Acerca de tal calidad, la Corte ha señalado
que “la Ley Orgánica condiciona la expedición de
leyes sobre la materia que ella trata, de modo tal que sus prescripciones han
sido elevadas a un rango cuasi-constitucional, pues una vulneración o
desconocimiento de lo que ella contemple en materia de procedimiento y
principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias, acarrea su
inconstitucionalidad”.[18]
Así mismo, en la sentencia C-337 de 1993 la
Corte precisó la naturaleza jurídica de las leyes orgánicas y su valor
normativo de la siguiente manera: “Desde luego una ley orgánica es de
naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo
contenido material,  ya que éstas deben ajustarse a lo que organiza aquella.
Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el rango de norma
constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo ya constituido
por la norma de normas, que es, únicamente, el Estatuto Fundamental. La ley
orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una pauta a seguir en
determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la
Constitución.  Así, la norma constitucional es creadora de situaciones
jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al
paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior -la constitucional- y
crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa;  ahora bien, la ley orgánica ocupa tanto desde el punto
de vista material, como del formal un nivel superior respecto de las leyes que
traten de la misma materia; es así como la Carta misma estatuye que el
ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo establecido por las
leyes orgánicas (art. 151)”.[19]
b)   Las materias de ley orgánica.
Las materias de reserva constitucional de ley
orgánica constituyen el elemento trascendental para definir e identificar este
tipo especial de leyes. Así mismo, la aprobación de leyes orgánicas constituye
una excepción a la cláusula general del legislador ordinario. En este sentido,
la reserva de ley orgánica exige una determinación específica en la
Constitución Política y sus alcances materiales son restrictivos en su
interpretación.
Según lo expresado por esta Corporación,
“Debe realizarse un cuidadoso examen de las limitaciones contenidas en la ley
orgánica, pues, ‘una interpretación laxa del ámbito reservado al legislador
orgánico - o estatutario -, podría terminar por vaciar de competencia al
legislador ordinario y restringir ostensiblemente el principio democrático’. La
duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o
no, debe resolverse a favor del legislador ordinario, por dos razones
fundamentales: la cláusula general de competencia del legislador y por las
limitaciones de las leyes orgánicas constituyen un límite al proceso
democrático”.[20]
La Constitución consagra cuatro materias
específicas de reserva de ley orgánica, las cuales, según la denominación dada
en la doctrina y en la jurisprudencia, corresponden a las siguientes: Ley
Orgánica del Congreso, Ley Orgánica de Planeación, Ley Orgánica del Presupuesto
y Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. De esta manera, la definición
constitucional de las leyes orgánicas se elabora a partir de este criterio
material.
En la configuración material de la reserva de
ley orgánica la Constitución Política emplea dos estrategias. De un lado,
señala en un solo artículo el contenido esencial de las leyes orgánicas del
Congreso, de Planeación y del Presupuesto (C.P., art. 151) y, de otro lado,
presenta en varias disposiciones a lo largo del texto constitucional el campo
temático de la reserva de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.[21]
c)   Mayoría absoluta para aprobar leyes
orgánicas.
Las leyes orgánicas requerirán para su
aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra
Cámara. (C.P., art. 151)
Con la aprobación privilegiada se exige la
obtención de mayor consenso de las fuerzas políticas representadas en el
Congreso de la República, lo cual garantiza mayor legitimidad democrática a la
ley que va a autolimitar el ejercicio de la actividad legislativa. Además, le
permite al Congreso proyectarse a más largo plazo que con la legislación
ordinaria. Al fin de cuentas las leyes ordinarias están condicionadas a la ley
orgánica cuando desarrollan la misma materia.[22]
d)   Propósito de aprobar una ley orgánica
Las leyes orgánicas deben contar con el
“propósito legislativo explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo,
esto es, la intención manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento
legislativo directamente encaminado a la adopción o reforma de una de tales
leyes.[23]
Esta
condición de exigir desde el comienzo claridad sobre la intención del legislador
de dar un tratamiento de ley orgánica, consulta postulados de transparencia del
proceso legislativo como resultado del principio democrático. En la medida en
que haya claridad de propósitos del proceso legislativo, se respeta el derecho
de la población a ejercer control político directo sobre sus autoridades y se
preserva el fin esencial del Estado de facilitar la participación de todos en
las decisiones que los afectan y en la vida política de la Nación (C.P., arts.
2º y 40).
2)  Cumplimiento de requisitos por los artículos señalados en el
art.  95
Corresponde ahora verificar si en la
aprobación de los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53,
54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 de 2000 se atendieron o no las condiciones
constitucionales para ser normas orgánicas de presupuesto.
a)   Finalidad
En términos generales, la Ley 617 cambió la
estrategia legislativa frente a la programación, elaboración, aprobación y
ejecución de los presupuestos de las entidades territoriales. Inicialmente la
Ley Orgánica del Presupuesto reguló el sistema presupuestal del orden nacional
y exigió a las entidades territoriales que, a más tardar el 31 de diciembre de
1986, ajustaran sus normas orgánicas de presupuesto a las normas previstas en
la Ley Orgánica del Presupuesto (L. 225 de 1995, Art. 32).   Además, condicionó
a las entidades territoriales para que al expedir las normas orgánicas de
presupuesto tuvieran en cuenta las disposiciones de esta ley, adaptándolas a la
organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad
territorial. Igualmente ordenó a las entidades territoriales que aplicaran la
Ley Orgánica del Presupuesto, en lo que fuere pertinente, mientras expedían sus
normas orgánicas de presupuesto (L. 179 de 1994, art. 52).
Ahora, la Ley 617 de 2000 desarrolla
directamente estas materias. Da aplicación al principio consagrado en el
artículo 352 de la Constitución Política, el cual prescribe que “La Ley
Orgánica de Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación,
aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de
las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo,
así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para
contratar”. (subrayado fuera de texto)
De la lectura del artículo 352 de la
Constitución Política no queda duda que la Ley Orgánica del Presupuesto regula
el sistema presupuestal de la Nación, de las entidades territoriales y las
entidades descentralizadas de todos los niveles administrativos.
Por lo tanto, la pregunta que surge no se
refiere a la competencia del Congreso de la República para legislar sobre la
programación, elaboración, aprobación y ejecución presupuestal de los entes
territoriales sino sobre el alcance o los límites de tal competencia. Es decir,
¿cuáles son los espacios en materia presupuestal, protegidos por la autonomía
de las entidades territoriales que no pueden ser desarrollados por la Ley
Orgánica del Presupuesto?
Para responder este interrogante, es
importante tener en cuenta las referencias al modelo de Estado en Colombia, en
especial la autonomía presupuestal de los entes territoriales[24] y, además, apreciar el
contenido material de los artículos incluidos en el artículo 95 de la Ley 617
de 2000.
Al revisar las disposiciones orgánicas
aprobadas por la Ley 617 de 2000 se observa que ellas se relacionan con el
sistema presupuestal de las entidades territoriales. Las materias adicionadas
en la Ley Orgánica del Presupuesto o sus artículos modificados son los que
contienen las normas a las cuales deben sujetarse las normas orgánicas de
presupuesto de las entidades territoriales. Luego, es evidente que la finalidad
de la Ley 617 en esta materia fue modificar la Ley Orgánica del Presupuesto, la
cual desde su expedición ha sido igualmente vinculante para departamentos,
distritos y municipios.(C.P., art. 352).
b)   Materias
Los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10,
11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 se refieren a las
siguientes materias: financiación de gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales; valor máximo de gastos de funcionamiento de departamentos,
distrito capital y distritos especiales, municipios, asambleas y contralorías
departamentales, concejo y contraloría de Bogotá, concejos, personerías y
contralorías distritales y municipales; período de transición para ajustar los
gastos en las entidades, corporaciones y órganos de control antes señalados;
prohibición de transferencias y liquidación de empresas ineficientes del nivel
territorial; ajuste a los presupuestos desequilibrados; efectos por realizar
gastos inferiores a los límites establecidos en la ley; límites a gastos por
adquisición de bienes y servicios del nivel nacional; control a los gastos de
personal, y naturaleza de los gastos de publicidad como gastos de
funcionamiento.
En el nivel municipal la Ley 617 de 2000,
además de establecer límites en la programación presupuestal, modificó el
método de cálculo establecido en el artículo 106 de la Ley Orgánica de
Presupuesto;[25]
fijó un límite al presupuesto de la contraloría y la personería municipales y
los hizo extensivos al concejo municipal ya que la Ley Orgánica no contenía
norma específica sobre el monto máximo del presupuesto para esta corporación
administrativa.
En el orden departamental, la Ley 617 de 2000
aplicó idéntico criterio para fijar límites máximos al presupuesto de la
contraloría y de la asamblea departamentales, con lo cual adicionó la Ley
Orgánica del Presupuesto en la programación del presupuesto de la asamblea y
modificó la Ley 330 en relación con el financiamiento del presupuesto de
ingresos y gastos de la contraloría departamental, además de fijar el monto
máximo para el presupuesto de gastos de este órgano de control.
De acuerdo con lo expuesto en los dos
literales anteriores, para la Corte existe relación de finalidad y de contenido
entre los asuntos regulados por los artículos mencionados en el artículo 95 de
la Ley 617 de 2000 y las materias propias de la Ley Orgánica del Presupuesto.
En estos aspectos armonizan con los mandatos de los artículos 151 y 352 de la
Constitución Política.
c)   Votación obtenida en el Congreso de
la República
Trámite de la ley en la cámara de
representantes. De acuerdo con la certificación
enviada por el Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes
la votación del proyecto de Ley se realizó durante las sesiones de los días 9,
10 y 11 de noviembre de 1999.
El día 9 de noviembre se aprobaron los
artículos 15, 68 y 74 con 23 votos a favor. La Comisión Primera de la Cámara de
Representantes está integrada por 33 miembros.
El día 10 de noviembre se votaron los
artículos 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11 y fueron aprobados por mayoría absoluta de
sus miembros.
El día 11 de noviembre se votaron y aprobaron
los artículos 3, 52, 53, 54, 55, 56 y 74.
Los artículos 89, 91, 92 y 93 fueron
considerados como nuevos desarrollos de las distintas materias ya tratadas en
el proyecto de ley.
En segundo debate en la Plenaria de la Cámara
de Representantes, conforme consta en la Gaceta del Congreso Nº 593 del día
martes 28 de diciembre de 1999, el número de representantes que respondió el
llamado a lista fue de 145. Se declararon impedidos respecto al tema de los
concejales 21 representantes y hubo cuatro impedimentos frente al tema de los
gobernadores. Al respecto, en la página 22 de la mencionada Gaceta consta, como
informe de Secretaría, “que los artículos que tienen que ver con materia de ley
orgánica fueron aprobados por mayoría absoluta”.
El debate surtido en la Plenaria de la Cámara
de Representantes para aprobar el informe de la Comisión Accidental de
Mediación se publicó en la Gaceta del Congreso Nº 395 del día viernes 29 de
septiembre de 2000, donde consta que 141 Representantes contestaron a lista. En
la página 34 de la mencionada Gaceta se encuentra la referencia a los cinco
votos negativos frente al informe de la Comisión Accidental. En conclusión, las
normas orgánicas del presupuesto fueron aprobados por mayoría absoluta, con una
votación afirmativa de 136 votos.
Trámite de la ley en el Senado de la
República. Por su parte, la votación en el Senado
de la República de los artículos señalados se presentó de la siguiente manera,
según certificaciones expedidas por el Secretario de la Comisión Primera en el
oficio No. 49 y por el Secretario General del Senado de la República en el
oficio No. 0325, ambos del 1º de marzo de 2001:
En primer debate los artículos fueron
aprobados por mayoría absoluta de los integrantes de la Comisión Primera del
Senado. Existe la correspondiente constancia de resultados expedida por el
Secretario de la Comisión Primera en donde se informa que los artículos 3º, 4º,
5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55 y 56 fueron aprobados por 11
votos afirmativos de los 19 senadores que integran la Comisión Primera y que
los artículos 89, 91, 92 y 93 fueron aprobados por 12 votos afirmativos en
dicha Comisión.
En segundo debate los artículos en referencia
fueron aprobados por mayoría absoluta de los integrantes del Senado de la
República. En la certificación expedida por el Secretario General del Senado se
expresa que todos y cada uno de los artículos de ley orgánica de presupuesto
fueron votados de conformidad con los artículos 119 numeral 3 y 129 de la ley
5ª de 1992, es decir por mayoría absoluta y ordinariamente. (Gaceta del
Congreso No. 259 de 2000, paginas 37 a 39)
En el oficio del Secretario General del
Senado de la República hay un párrafo final donde señala:
El proyecto de ley fue aprobado en segundo
debate en el Senado con un quórum de 96 honorables Senadores de 102 en la
sesión ordinaria correspondiente al día 20 de junio de 2000, según consta en el
Acta 48 publicada en la Gaceta del Congreso año IX No. 259 del 14 de julio de
2000. Y el informe de la Comisión Accidental de Mediación fue aprobado con un
quórum de 93 honorables Senadores de 102, en la sesión ordinaria
correspondiente al día 29 de agosto de 2000, según consta en el acta 07 de la
fecha publicada en la Gaceta del Congreso año IX No. 358 del 8 de septiembre de
2000 (págs. 26 a 50).
Como se aprecia, los artículos de ley
orgánica de presupuesto de la Ley 617 en todos los eventos en que se
discutieron fueron aprobados por la mayoría absoluta de los votos de los
miembros de una y otra Cámara, en cumplimiento de la exigencia señalada en el
artículo 151 de la Constitución Política.
d) Propósito del legislador de aprobar
normas orgánicas de presupuesto
Corresponde ahora verificar el cumplimiento
de la cuarta condición de las leyes orgánicas. Sobre este aspecto se encuentran
referencias que expresan la voluntad explícita de aprobar normas orgánicas de
presupuesto en las diferentes etapas del trámite del proyecto en el Congreso de
la República.
La Corte considera que las siguientes
expresiones constatan la voluntad de aprobar normas orgánicas de presupuesto en
la Ley 617:
a.   En el título del proyecto de ley No. 046
Cámara presentado para primer debate en la Cámara de Representantes se señala
expresamente que se pretende adicionar la ley orgánica de presupuesto (Gaceta
del Congreso No. 394 del 27 de octubre de 1999). Esta expresión se conservó
durante todo el trámite legislativo y hace parte del título definitivo de la
Ley 617 de 2000.
b.   En el Acta de aprobación del proyecto de
ley en segundo debate en la Cámara de Representantes se incluyó el siguiente
informe de Secretaría:
Dirección de la sesión por la Presidencia.
Pregunto a la Plenaria, ¿quiere que este
proyecto se convierta en ley de la República?
La Secretaría General responde:
Así lo quiere señor Presidente, y la
Secretaría deja constancia que los artículos que tienen que ver con materia
de ley orgánica fueron aprobados por mayoría absoluta.[26]  (subrayado fuera de
texto)
c.   En la certificación expedida por el
Secretario General del Senado se expresa que todos y cada uno de los
artículos de ley orgánica de presupuesto fueron votados en segundo
debate de conformidad con los artículos 119 numeral 3 y 129 de la ley 5ª de
1992, es decir por mayoría absoluta y ordinariamente. (ver Gaceta del Congreso
No. 259 de 2000, páginas 37 a 39).
Como se aprecia, en el trámite y aprobación de los artículos 3º, 4º,
5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la
Ley 617 de 2000 se cumplieron los requisitos constitucionales exigidos para ser
normas orgánicas de presupuesto. Por lo tanto, se declarará su exequibilidad.
4.   Ajuste a los presupuestos de las entidades territoriales.
Aunque en este aspecto la formulación de los cargos es confusa, la
Corte, al procurar desentrañar el verdadero sentido de la demanda en aplicación
del principio pro actione,[27]
concluye que el cargo contra la Ley 617 consiste en cuestionar la aplicación en
el nivel territorial de la figura de los ajustes presupuestales.
El concepto de violación que subyace en la alegación del demandante
con base en el artículo 347 de la Constitución es contra el artículo 13 de la
Ley 617, en donde se consagra el ajuste de los presupuestos de las entidades
territoriales cuando el recaudo efectivo sea inferior a los montos estimados
que sirvieron para realizar la programación presupuestal. Con base en
transcripciones parciales de los artículos 347 y 352 de la Constitución, entre
otras normas incluso de rango legal, el demandante considera que esta decisión
le corresponde exclusivamente a las autoridades territoriales y no a la ley, en
aplicación, en su criterio, de las atribuciones dadas a las asambleas
departamentales y concejos municipales en los artículos 300-5 y 313-5 para que
expidan sus “normas orgánicas de presupuesto”.
Se deduce que el demandante en el fondo considera que la Ley
Orgánica del Presupuesto no podía limitar ni ordenar la reducción del
presupuesto de las entidades territoriales porque el artículo 347, en
concordancia con el artículo 352 de la Constitución Política, permite a las
entidades territoriales programar y aprobar en su presupuesto la totalidad de
gastos que pretendan realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
a.   Problema jurídico
El aspecto jurídico a resolver en este numeral se refiere al
siguiente interrogante: ¿Hasta dónde puede ir el legislador en la fijación de
ajustes a los presupuestos de las entidades territoriales?
En consecuencia, debe decidirse hasta dónde el legislador puede
decretar ajustes a los presupuestos de las entidades territoriales, sin llegar
a vulnerar la autonomía que a éstas les reconoce la Constitución Política.
b. Consideraciones de la Corte Constitucional
La norma demandada –art. 13 de la Ley 617- diferencia entre las
causas que justifican la procedencia del mecanismo y la manera de aplicarlo.
Mientras que el ajuste de los presupuestos territoriales se debe realizar “Si
durante la vigencia fiscal, el recaudo efectivo de ingresos corrientes de libre
destinación resulta inferior a la programación en que se fundamentó el
presupuesto de rentas del departamento, distrito o municipio (…)”, la manera
para aplicarlo consiste en la afectación proporcional de todas las secciones
del presupuesto. Al respecto dice el artículo 13: “los recortes, aplazamientos
o supresiones que deba hacer el Ejecutivo afectarán proporcionalmente a todas
las secciones que conforman el presupuesto anual, de manera que en la ejecución
efectiva del gasto de la respectiva vigencia se respeten los límites
establecidos en la presente ley”.
La Corte encuentra que en el presente caso es necesario establecer
previamente los mecanismos de conciliación para el ejercicio de los principios
rectores de la organización institucional del Estado colombiano, en especial en
lo referente a la autonomía territorial en una república unitaria.
En la Constitución Política existen elementos referidos a la
organización institucional del Estado y a la naturaleza de las normas
presupuestales que permiten aproximarse al asunto en discusión.
1)   República unitaria y autonomía de las
entidades territoriales
La Constitución de 1991 define al Estado colombiano como una “república
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales” (C.P.,
art. 1º). En este sentido, la unidad de la república no puede confundirse con
el predominio absoluto del poder central sobre la autonomía territorial. La
definición constitucional requiere una interpretación de la “unidad como el
todo que necesariamente se integra por las partes y no la unidad como un
bloque”. [28]
De acuerdo con ello, la autonomía de las diferentes entidades
territoriales no consiste en la simple transferencia de funciones y
responsabilidades del centro al nivel territorial sino que se manifiesta como
un poder de autogobierno y autoadministración.
La autonomía territorial emana del principio democrático, entre
otras razones, porque las autoridades territoriales se constituyen a partir del
voto directo y universal de las comunidades. En este sentido la
descentralización y la autonomía guardan estrecha relación con el principio de
eficiencia de la administración pública. Por ello, la Constitución define al
municipio como entidad fundamental del sistema político administrativo del
Estado, al ser la organización local de mayor cercanía y conexión con la
población (C.P., art. 311).
La autonomía, al ser gubernamental y administrativa, se refiere no
sólo a la facultad de dirección política sino también a la potestad de gestión
de sus propios recursos. Sin embargo, esta facultad debe ejercerse conforme a
la Constitución y la ley, como lo define el artículo 287. La pregunta que
surge, en primer lugar, es si la potestad conferida al legislador para definir
el ámbito de ejercicio de la autonomía territorial tiene limites o no?
En un Estado de derecho no existen poderes absolutos conferidos a
ninguna autoridad y ni siquiera un poder de representación directa como es el
legislativo tiene esa facultad. En consecuencia ¿cuáles son los limites del
legislador para definir el ámbito de la autonomía territorial? La Corte en
repetidas oportunidades ha hecho referencia a la necesidad de definir la
tensión entre el principio de unidad nacional y el principio de autonomía
territorial buscando principalmente la armonía.[29]  El equilibrio entre
el poder central y la autonomía territorial constituye limitaciones recíprocas.
Así, si la unidad nacional prevalece de conformidad con lo dispuesto en la
Carta Política al establecer que la autonomía debe desarrollarse dentro de los
límites previstos por la Constitución y la ley, la reglamentación debe respetar
a su vez, el contenido esencial de la autonomía territorial.
El artículo 287 de la Constitución define las competencias propias
de los entes territoriales y los aspectos allí previstos se consideran
indispensables para la configuración del concepto de autonomía. Este núcleo
esencial debe ser respetado por el legislador porque el principio de autonomía
es un componente esencial del orden constitucional.
El núcleo esencial de la autonomía territorial se deriva de la
posibilidad de gestionar sus propios intereses, entendida como la facultad de
constituir sus propias formas de gobierno, de administración local. La cercanía
y eficiencia que persigue la descentralización y la presencia autónoma de las
instituciones estatales en conexión directa con las comunidades, tienen
recíprocamente constituida la reserva que se confiere al ente central de
representar el interés nacional, resguardo del principio de unidad.
Entonces, la facultad legislativa para definir el ámbito de la
autonomía territorial está limitada tanto por la imposición constitucional que
salvaguarda la autonomía territorial (C.P., art. 1º) como por los principios de
fundamentalidad del municipio y los de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad (C.P., arts. 288 y 311).
Dentro de los aspectos y facultades que constituyen la primacía del
principio de unidad sobre el principio de autonomía se encuentra la
responsabilidad fiscal y macroeconómica del Gobierno. Por ello rige la
autonomía presupuestal de los entes territoriales que debe ejercerse dentro de
las metas macroeconómicas y de los planes de financiamiento estatal.[30]  Ante esto surge un
cuestionamiento: ¿cuál es el ámbito de los ajustes financieros que la ley puede
definir a los entes territoriales para no vulnerar su autonomía presupuestal?
Si bien se reconoce como punto de partida la facultad del poder
central de dirigir las finanzas públicas, se debe advertir que esta facultad no
se traduce en el vaciamiento de la autonomía presupuestal de los entes
territoriales. La facultad de gestión y ejecución de los recursos propios no
puede ser afectada por el diseño de una política de saneamiento fiscal de tal
forma que haga imposible la atención de los intereses de las localidades. Por
ello, se afecta la autonomía no sólo cuando se define específicamente las
funciones que se deben cumplir sin dejar margen de acción a las autoridades
territoriales sino también cuando el poder central decide transferir en su
totalidad las responsabilidades de la nación, sin el acompañamiento de los
medios y recursos necesarios para atenderlos eficientemente. Esta transferencia
no sólo pone en peligro el principio de autonomía sino también el principio de
Estado social de derecho relacionado con los principios de coordinación,
subsidiariedad, concurrencia y cooperación de la administración pública.
De este modo, la política de ajuste fiscal que promueve la
legislación acusada debe ser estudiada en forma sistemática para considerar la
proporcionalidad de las medidas y la posibilidad real de autonomía territorial
dentro de estos límites.
El estudio de constitucionalidad por los cargos de violación al
principio en referencia debe identificar los intereses nacionales que motivan
la legislación y, dentro de los motivos y facultades del poder central, valorar
las condiciones de la autonomía de los entes territoriales. Este proceder
garantiza los intereses locales y reconoce la preeminencia de un ordenamiento
superior, con lo cual la autonomía no se entiende como un poder soberano sino
que se explica en un contexto unitario.[31]
Desde la presentación del proyecto de ley que culminó en la Ley 617
de 2000 se ha señalado:
Ahora más que nunca se evidencia que de no
introducirse reformas al sistema administrativo de los departamentos, distritos
y municipios, se sacrificará su posibilidad de subsistir y se abandonarán los
servicios públicos a su cargo. En el futuro cercano, de seguir las cosas como
van, el universo de tales entidades puede entrar en cesación de pagos. De
hecho, por lo menos el setenta por ciento (70%) de las entidades territoriales
ya están en dicha situación.
La estabilidad financiera de cualquier
entidad pública depende de que con sus ingresos corrientes, es decir, aquellos
ingresos que se perciben de forma constante y permanente en el tiempo y que,
por lo tanto, son la única fuente de recursos cierta, se paguen los gastos de
funcionamiento, que son aquellos que se generan de forma permanente tales como
salarios y prestaciones sociales.
Pagar gastos de funcionamiento con recursos
no recurrentes, como el producto de un crédito, la venta de un activo, de una
regalía o de una donación, implica generar un gasto futuro que no cuenta con
recursos para su pago. En el pasado reciente esto ocurrió para financiar los gastos
permanentes de los departamentos, distritos y municipios. Estas entidades
recurrieron al crédito para cubrir estos gastos y poco a poco tapar un hueco
con otro, condjuo a la cesación de pagos de uno o más de los siguientes rubros:
servicio de la deuda pública, pago del pasivo pensional o pago de los gastos
ordinarios de la administración.
En el caso de las entidades territoriales las
cifras (…) hablan por sí solas; sin consideración de la fuente de recursos
usadas, las deudas hoy en día son, en la mayoría de las entidades
territoriales, superiores a la capacidad de pago. En estas condiciones es
necesario reducir los gastos si se quiere tener viabilidad futura y cumplir con
la prestación de los servicios a su cargo.
(…)
La descentralización se yergue como principio
dominante, en aras de realizar el ideal democrático de cercanía de la autoridad
al ciudadano (...) sin unas finanzas públicas sólidas, soportadas en la
autofinanciación de los gastos de funcionamiento, la autonomía de las entidades
territoriales quedará reducida a un mero formalismo y la sostenibilidad del
proceso de descentralización no estará garantizada”.[32]
2)   Aplicación de la Ley Orgánica del Presupuesto en las entidades
territoriales.
Por disposición del artículo 352 de la Constitución, la Ley Orgánica
del Presupuesto se aplica también en las entidades territoriales y en sus
entidades descentralizadas.
La Corte ha resaltado siempre el alcance de esta ley en el orden
territorial y ha conservado su línea jurisprudencial en este sentido:
Estas características de
la Ley Orgánica de Presupuesto hacen de ella un elemento unificador poderoso,
pues todas las leyes anuales de presupuesto tendrán forzosamente un parámetro común
en lo sustantivo y en lo formal. Igualmente, por disposición expresa del art.
352 de la nueva Constitución, ese poder homologador de la Ley Orgánica se
extiende a los demás presupuestos, sean los que elaboren los entes
descentralizados por servicios como los que adopten las entidades autónomas
territoriales. Es una pauta general, de cobertura nacional, de enorme poder
centralizador y racionalizador.[33]
En su concepción inicial, la Ley Orgánica del Presupuesto generó el
espacio para que las entidades territoriales aprobaran sus “normas orgánicas de
presupuesto”, con la condición de tener en cuenta los principios y normas en
ella establecidos sobre el sistema presupuestal. Esta circunstancia no
significaba que la Ley Orgánica del Presupuesto no tuviera aplicación en las
entidades territoriales pues, como lo dispone en su artículo 109, en desarrollo
del artículo 352 de la Constitución Política, “Las entidades territoriales al
expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de
la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas
constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden
estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere
pertinente. (Ley 179 de 1994, art. 52)”.
Adicionalmente, el artículo 347 de la Constitución consagra la
figura de los presupuestos desequilibrados en tanto señala que “El proyecto de
ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado
pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva”, lo cual es extensivo
a las entidades territoriales. Sin embargo, esto no significa que se trate de
un postulado absoluto y discrecional para la Nación ni para las entidades
territoriales, como lo señala el demandante. El propio artículo 347 de la
Constitución y los artículos 54, 55 y 76 de la Ley Orgánica del Presupuesto
delimitan esta figura y condicionan la ejecución de los presupuestos al recaudo
efectivo de las apropiaciones estimadas cuando se programó y elaboró el
presupuesto. Esta es la figura de los ajustes presupuestales.
El artículo 347 de la Constitución debe apreciarse en su integridad
y no en forma parcial como se hace en la demanda. Hay que agregar que esta
disposición constitucional también dice:
Si los ingresos legalmente autorizados no
fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá,
por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley de
presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes
para financiar el monto de gastos contemplados.
El presupuesto podrá aprobarse sin que se
hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales,
cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.
Por su parte, la Ley Orgánica del Presupuesto señala lo siguiente en
relación con los ajustes del presupuesto:
VII.
De la presentación del proyecto de presupuesto al
Congreso.
(…)
Artículo 54. Si los ingresos legalmente
autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el
Gobierno, por conducto del Ministerio de Hacienda, mediante un proyecto de ley
propondrá los mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación
de las existentes que financien el monto de los gastos contemplados.
En dicho proyecto se harán los ajustes al
proyecto de presupuesto de rentas hasta el monto de los gastos desfinanciados.
(Ley 179 de 1994, art. 24)”.
Artículo 55. Si el presupuesto fuere aprobado
sin que hubiere expedido el proyecto de ley sobre los recursos adicionales a
que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política, el Gobierno
suspenderá mediante decreto las apropiaciones que no cuenten con financiación,
hasta tanto se produzca una decisión final del Congreso (Ley 179 de 1994, art.
30)”.
(…)
c)  Modificaciones al Presupuesto.
Artículo 76. En cualquier mes del año fiscal,
el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o
aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de
ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los
gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos;
o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los
aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el
artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos
del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija. En
tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la
asunción de nuevos compromisos y obligaciones (Ley 38 de 1989, art. 63. Ley 179
de 1994, art. 34)”.
El artículo 76 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto fue declarado exequible por la Corte
Constitucional mediante Sentencia C-192 de 1997, en el entendido que la
reducción o aplazamiento total o parcial de las apropiaciones presupuestales no
implica una modificación del presupuesto. El Gobierno debe ejercer la facultad
en forma razonable y proporcionada, y respetando la autonomía presupuestal de
las otras ramas del poder y de las entidades autónomas.
En esa oportunidad
expresó la Corte:
Así, las
responsabilidades fiscales globales del Gobierno se concretan en el presente
caso en la competencia que tiene el Ejecutivo de reducir, en determinadas
coyunturas, el monto global del gasto público, ya sea porque su ejecución puede
afectar el equilibrio macroeconómico, o ya sea porque no existen los recursos
para que se logre una ejecución sana del presupuesto. Por su parte, el
contenido esencial de la autonomía presupuestal de las entidades reside en la
posibilidad que éstas tienen de ordenar y ejecutar los recursos apropiados
conforme a las prioridades que ellas mismas determinen, y en armonía con  los
cometidos constitucionales y legales de la respectiva entidad. Esta Corporación
ya había señalado que “la ejecución del presupuesto por parte de los órganos
constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal supone la
posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en
la Ley de Presupuesto”. En ese orden de ideas, aparece claramente que el Gobierno,
con el fin de poder cumplir su responsabilidades fiscales globales, sólo tiene
necesidad de establecer reducciones o aplazamientos generales en las distintas
entidades autónomas, pero no existe ninguna razón para que el Ejecutivo
establezca específicamente cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni
que consagre trámites particulares que puedan afectar la autonomía
administrativa de tales entidades. Esta decisión debe entonces ser tomada
por las respectivas entidades autónomas, conforme a la valoración que hagan de
sus propias prioridades. Admitir que el Gobierno pueda reducir o aplazar
partidas específicas de las otras ramas del poder y de los otros órganos
autónomos del Estado, o pueda tener injerencia en la administración de sus
recursos, implica entonces un sacrificio innecesario y desproporcionado de la
autonomía de esas entidades estatales, en nombre de la búsqueda de la
estabilidad macroeconómica y de la sanidad de las finanzas públicas, por lo
cual esa interpretación es inadmisible. Por ello la Corte considera que las
normas acusadas son exequibles, pero en el entendido de que el Gobierno debe
limitarse a señalar las reducciones globales necesarias en las entidades
estatales autónomas, pero no puede entrar a determinar las partidas específicas
que deben ser afectadas en las otras ramas del poder, ni en los otros órganos
autónomos, ni afectar la gestión propia de esos recursos, ya que tal decisión
es propia de la autonomía de gasto de esas entidades.[34] (subrayado
fuera de texto)
Luego, antes de la vigencia de la Ley 617 el ajuste de los
presupuestos de las entidades territoriales ya se consagraba en la Ley Orgánica
del Presupuesto (Dec. 111 de 1996, arts. 54. 76 y 109).
3)   El artículo 13 de la Ley 617 de 2000
En estas condiciones, el artículo 13 de la Ley 617 regula el tema de
ajustes del presupuesto específicamente para las entidades territoriales,
cuando sus autoridades, en uso de las atribuciones dadas en los artículos 347 y
352 de la Constitución, programen, elaboren y aprueben el presupuesto anual de
rentas y gastos (C.P., arts. 300-5 y 313-5), el cual bien puede “contener la
totalidad de los gastos que [la entidad territorial] pretenda realizar durante
la vigencia fiscal respectiva”.
La Ley 617 de 2000 modificó las condiciones de aplicación del
artículo 76 del Decreto 111 de 1996 en el nivel territorial. Esta norma
permitía que el déficit fiscal resultante en el ejercicio presupuestal de las
entidades territoriales se saldara en la segunda vigencia fiscal a aquella en
que se generó. Ahora la Ley 617 señala que el déficit fiscal en los entes
territoriales se pagará con cargo a los ingresos propios y durante la vigencia
en que se ejecutan los recursos, lo cual constituye un mecanismo de saneamiento
fiscal y financiero de las entidades territoriales y genera condiciones de
mayor trasparencia en la gestión pública territorial.
El ajuste de los presupuestos se justifica en la medida en que la
programación, elaboración y aprobación se efectúa a partir de los estimativos
de recaudo durante la siguiente vigencia fiscal mientras que la ejecución se
realiza con base en los recaudos efectivos que obtengan las entidades públicas.
Por lo tanto, no es suficiente, como lo solicita el demandante, con la
inclusión de todos los gastos que se pretenda realizar si la entidad no dispone
de los ingresos que le permita ejecutar las distintas apropiaciones.
De acuerdo con lo anterior, el ajuste de los presupuestos de las
entidades territoriales no es una figura nueva en la Ley 617 de 2000, pues, al
menos, desde la Ley 179 de 1994 ya estaba consagrada en la Ley Orgánica del
Presupuesto, con carácter vinculante para departamentos, distritos y
municipios.
Sin embargo, si bien se acepta que el poder central puede imponer
ciertos límites al presupuesto de las entidades territoriales, ello no conduce
a que se afecte el núcleo esencial de la autonomía territorial ni que traduzca
en un vaciamiento de este principio.
Si bien la autonomía de las entidades territoriales está garantizada
por la Constitución y la ley, el legislador debe respetarle los límites mínimos
consagrados en la Constitución y que constituyen su núcleo esencial. Parte
nuclear de la autonomía de las entidades territoriales tiene que ver con su
capacidad de autogobierno y autogestión. También es un desarrollo del principio
democrático, en el sentido que el gobernador y el alcalde se comprometieron con
un programa de gobierno que deben cumplir durante su mandato (C.P., art. 259). Además,
de la autonomía hace parte la fijación de prioridades de acuerdo con las
particularidades de la región o localidad.
Al respecto señaló esta Corporación:
No encuentra la Corte que exista una
justificación constitucional que avale, de manera general, la intervención del
legislador en la definición de la destinación de los recursos que, strictu
sensu, son de propiedad exclusiva de las entidades territoriales. De lo
contrario se privaría completamente a las autoridades competentes de los
departamentos, distritos y municipios de la posibilidad de diseñar un plan de
gastos e inversiones con arreglo a objetivos económicos, sociales o culturales,
definidos según sus propias necesidades y prioridades. Sin esta facultad,
resulta inequívocamente lesionada la capacidad de las entidades territoriales
de gestionar sus propios asuntos y, en consecuencia, la garantía institucional
de la autonomía territorial se vería comprometida en su misma esencia. La
autonomía financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios
recursos, es condición necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si
aquella desaparece, ésta se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente.
En principio, la ley no puede intervenir en el proceso de asignación del gasto
de los recursos de las entidades territoriales que provienen de fuentes
endógenas de financiación. Sin embargo, el legislador está autorizado para
fijar el destino de las rentas tributarias de propiedad de las entidades
territoriales, cuando ello resulte necesario para proteger la estabilidad
económica de la nación y, especialmente, para conjurar amenazas ciertas sobre
los recursos del presupuesto nacional.[35]
El ajuste se refiere a la ejecución integral del presupuesto, no a
la proporcionalidad de la ejecución. El ajuste no vulnera la autonomía si está
de por medio un asunto de interés general, como es la estabilidad
macroeconómica e institucional del país. El poder central sí puede decretar
ajustes en los presupuestos de las entidades territoriales cuando sus recaudos
sean inferiores a lo presupuestado, con lo cual no se vulnera el contenido
mínimo de la autonomía.
Pero sí es inconstitucional que se ordene que la reducción deba
hacerse “proporcionalmente en todas las secciones del presupuesto”, porque ahí
sí vulnera el núcleo esencial de la autonomía, así el propósito del legislador
pueda ser noble. La inconstitucionalidad de la norma no radica en el fin de racionalidad
económica y de saneamiento fiscal de las finanzas territoriales, sino el medio
utilizado.
El medio utilizado por el legislador establece un “método de tabula
rasa” al afectar en el mismo porcentaje a todas las secciones del presupuesto
de las entidades territoriales. Ese medio sí afecta la autonomía, no consulta
realidades de cada ente territorial y limita indebidamente a las autoridades
territoriales la posibilidad de orientar tales recursos.
La expresión “proporcionalmente a todas las secciones que conforman”
del artículo 13 de la Ley 617 rompe el equilibrio entre los principios
constitucionales de unidad y de autonomía de las entidades territoriales, no
obstante el fin sea noble, como es poner orden al manejo de las finanzas
territoriales. Además le resta espacio político a las entidades territoriales
para fijar sus prioridades.
Igualmente, la expresión considerada inexequible del artículo 13 de
la Ley 617 desconoce el carácter prioritario del gasto social sobre cualquier
otra asignación. (C.P., art. 350). Con los recortes proporcionales que se
efectúen a todas las secciones del presupuesto, las entidades territoriales se
verían obligadas a desconocer la prioridad constitucional del gasto social para
darle aplicación a la fórmula consagrada en la ley.
Sobre este asunto ha dicho la Corte:
Dado que el legislador debe respetar el
reducto mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, uno de cuyos
elementos centrales es el derecho a administrar sus recursos propios, resulta
claro que cualquier intervención legislativa en esta materia exige una
justificación objetiva y suficiente. Como fue explicado, la facultad de
intervenir en la destinación de los recursos nacionales cedidos o transferidos
surge de un conjunto de normas constitucionales que habilitan, de manera
específica, dicha intervención. No obstante, no existe en la Carta una norma
que justifique, in genere, la intervención del legislador en la
administración de los recursos propios de dichas entidades. Por el
contrario, la posibilidad constitucional de manejar en forma autónoma sus
propios recursos, es una garantía necesaria para asegurar que las entidades
territoriales puedan, verdaderamente, diseñar un presupuesto de gastos e
inversiones ajustado a sus propias necesidades y prioridades.[36]  (resaltado fuera
texto)
Además de los señalado, los artículos 300-3 y 313-2 de la
Constitución les asignan a las asambleas departamentales y a los concejos
municipales la función de adoptar los planes y programas de desarrollo
económico y social y de obras públicas, con la determinación de las inversiones
y medidas que se consideren necesarias para impulsar su ejecución y asegurar su
cumplimiento. Esta facultad se afecta cuando se señala que el ajuste implica
reducción proporcional y a todas las secciones del presupuesto, en cuanto
modifica indistintamente todos las apropiaciones sin tener en cuenta las
particularidades de cada entidad.
De otro lado, es oportuno señalar dos aspectos en relación con la
argumentación del demandante.
En primer lugar reiterar que las normas orgánicas de presupuesto que
aprueban las asambleas y concejos en desarrollo de las facultades consagradas
en los artículos 300-5 y 313-5 de la Constitución Política están limitadas por
la naturaleza administrativa de las ordenanzas departamentales y acuerdos
municipales y distritales (C.P., arts. 1º, 299 y 312). En consecuencia, tales
normas orgánicas están subordinadas a la Constitución y a la Ley Orgánica del Presupuesto.
Estas ordenanzas y acuerdos, así se denominen “normas orgánicas de
presupuesto”, no tienen el mismo nivel, carácter ni naturaleza de una ley
orgánica de presupuesto como lo sugiere el demandante.
En concordancia con el artículo 352 de la Constitución y de acuerdo
con la tendencia de unificación regulatoria, la Ley Orgánica del Presupuesto es
única para los niveles nacional y territorial. La Constitución no prevé la
existencia de una ley orgánica exclusiva para regular el sistema presupuestal de
las entidades territoriales. En este sentido, el artículo 2º de la Ley Orgánica
del Presupuesto reitera su carácter de norma única en esta materia:
Artículo 2º. Esta Ley Orgánica del
Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente
autorice, además de los señalados en la Constitución, serán las únicas
que podrán regular la programación, elaboración, presentación,
aprobación, modificación y ejecución del Presupuesto, así como la capacidad de
contratación y la definición del gasto público social. En consecuencia, todos
los aspectos atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogados y
los que se dicten no tendrán ningún efecto. (Ley 179 de 1994, art. 64)
(resaltado fuera de texto)
Además, si el rango especial de la Ley Orgánica del Presupuesto le
permite condicionar el ejercicio de la actividad legislativa, con mayor razón,
en el Estado unitario, limitará el ejercicio de la función normativa a cargo de
las entidades territoriales. En la Sentencia C-446 de 1996 (M.P. Dr. Hernando
Herrera Vergara) la Corte señaló:
El criterio adoptado por la Corporación
permite concluir que la ley orgánica del presupuesto se encuentra dotada de la
característica especial de poder condicionar la expedición de otras leyes sobre
la materia a sus prescripciones, de modo tal que una vulneración o
desconocimiento de los procedimientos y principios que en ella se consagran al
momento de la expedición de las leyes presupuestales ordinarias, puede acarrear
la inconstitucionalidad de éstas, debido al rango cuasi constitucional al que
sus disposiciones han sido elevadas por voluntad expresa del Constituyente.
La Constitución de 1991 fue más allá de la
utilización tradicional de que la ley orgánica de presupuesto era objeto, ya
que como se ha indicado en reiterados pronunciamientos[37], el artículo 352 Superior
la ha convertido en instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano al
disponer que se someterán a ella todos los presupuestos: el Nacional, los de
las entidades territoriales y los que elaboran los entes descentralizados de
cualquier nivel. La ley orgánica regula entonces las diferentes fases del
proceso presupuestal (programación, aprobación, modificación y ejecución) y
constituye un elemento que organiza e integra el sistema legal que depende de
ella.
En segundo lugar, las entidades territoriales
están sujetas a la Constitución y a la ley, y si bien el artículo 347 permite
la programación, elaboración y aprobación del presupuesto en forma
desequilibrada, aunque con proyecto de fortalecimiento de ingresos para
equilibrar el presupuesto, el artículo 352 de la Carta es preciso en señalar
que la Ley Orgánica del Presupuesto regula lo correspondiente a la
programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la
Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo y que la Ley Orgánica del Presupuesto en los
artículos 54, 55 y 76 establece una serie de condiciones para la ejecución de
los “presupuestos desequilibrados”.
Esta Corporación ha señalado en varias oportunidades la aplicación
de la Ley Orgánica del Presupuesto en las entidades territoriales. Por ejemplo,
en la Sentencia C-446 de 1996 señaló:
La Constitución de 1991 fue más allá de la
utilización tradicional de que la ley orgánica de presupuesto era objeto, ya
que como se ha indicado en reiterados pronunciamientos[38], el artículo 352
Superior la ha convertido en instrumento matriz del sistema presupuestal
colombiano al disponer que se someterán a ella todos los presupuestos: el
Nacional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes
descentralizados de cualquier nivel. La ley orgánica regula entonces
las diferentes fases del proceso presupuestal (programación, aprobación,
modificación y ejecución) y constituye un elemento que organiza e integra el
sistema legal que depende de ella".[39]
(sentencia C-446 de 1996, M.P., doctor Hernando Herrera Vergara) (se subraya)
La programación y aprobación de presupuestos desequilibrados en las
entidades territoriales (C.P., art. 347) no permite afirmar que todas las
apropiaciones incluidas en él deban ejecutarse. Este es el sentido de la
decisión del legislador al aprobar el artículo 13 de la Ley 617 de 2000, en el
cual prevé la posibilidad de realizar recortes, aplazamientos o supresiones si
durante la vigencia fiscal el recaudo efectivo de ingresos corrientes de libre
destinación resulta inferior a la programación en que se fundamentó el
presupuesto de rentas del departamento, distrito o municipio.
Resulta válido fijar estos ajustes pues con la medida se proponen
fines nobles como el cumplimiento de los planes y programas municipales, evitar
el incremento del déficit fiscal al permitir que se gaste más de lo que se
recauda o el equilibrio macroeconómico. Pero debe quedar a salvo el núcleo
esencial de la autonomía que consiste en fijar políticas, atender el plan de
gobierno, señalar prioridades en la ejecución del presupuesto y atender las
necesidades de participación de acuerdo a cada realidad.
Por lo anterior, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 13
de la Ley 617 de 2000, en el cual se consagra, con carácter específico el
“ajuste de los presupuestos” de las entidades territoriales cuando el recaudo
previsto sea inferior a las bases de la programación del presupuesto de rentas
y gastos, con excepción de la expresión “proporcionalmente a todas las
secciones que conforman”, la cual se declarará inexequible por vulnerar el
núcleo esencial de la autonomía y el principio democrático de la representación
política.
5.   Principios de descentralización y de autonomía de las
entidades territoriales
En este numeral se hace referencia al cargo formulado contra la Ley
617 por vulneración de los principios constitucionales de descentralización y
autonomía de las entidades territoriales, en especial contra los artículos 19[40], 21, 81 y el artículo
transitorio de la Ley 617 de 2000.
a.   Problema jurídico
Corresponde a la Corte determinar si la Ley 617 de 2000 vulneró o no
los principios constitucionales de descentralización y autonomía de las
entidades territoriales al consagrar medidas para fusionar municipios que no
sean financieramente viables, ordenar la supresión de contralorías en algunos
municipios del país, extender las funciones de control fiscal de la Contraloría
General de la República a las entidades territoriales y establecer
transitoriamente el número de diputados a las asambleas departamentales.
b. Consideraciones de la Corte Constitucional
El demandante se limita a repetir el título del capítulo de la
demanda -Violación a la descentralización y la autonomía de las entidades
territoriales- como único argumento para respaldar su apreciación de
inconstitucionalidad de los artículos 19, 21, 81 y artículo transitorio de la
Ley 617 pero no expresa ninguna razón o argumento que permita encontrar por qué
en su sentir estas medidas atentan contra los principios de descentralización y
de autonomía de las entidades territoriales.
Aunque la Corte procura desentrañar el concepto de violación en
aplicación del principio pro actione, encuentra la imposibilidad de
manifestarse en cuanto hay ausencia absoluta de razones de impugnación.
Si bien la acción pública no exige rigurosidad especial frente a la
argumentación si exige claridad en el cargo formulado. En consecuencia, es
insuficiente señalar que un artículo de una ley vulnera un principio
constitucional determinado si el actor no señala en lo más mínimo por qué
considera que la norma legal es inconstitucional. Al no existir conocimiento
claro del cargo o del argumento de la demanda, si la Corte se pronunciara de
fondo terminaría estructurando la base de la argumentación de su propia
decisión, lo cual es ajeno al ejercicio del control de constitucionalidad que
se le ha confiado a esta Corporación.
La Corte ha señalado que en el ejercicio del control de
constitucionalidad la carga argumentativa no le corresponde a esta Corporación.
En la Sentencia C-645 de 2000[41]
se señaló:
Con todo, podría argumentarse que, tal y como
lo ha expresado en varias oportunidades la jurisprudencia constitucional[42], la Corte no está
sometida a la causa petendi y, que por ello debe entrar a confrontar la
norma acusada con todo el texto de la Carta. Pues bien, es cierto que el
control que ejerce esta Corporación no se limita a los cargos de la demanda,
como quiera que el control constitucional que ejerce esta Corte es integral
(artículos 46 de la Ley 270 de 1996 y 22 del Decreto 2067 de 1991), pero
no es menos cierto que toda la carga argumentativa de la inconstitucionalidad
no le corresponde a esta Corporación, en razón a que el control oficioso está
taxativamente limitado para los casos que expresamente consagra el artículo 241
de la Carta, por lo que “el control constitucional exige una justificación
mínima de la supuesta contradicción cuyo fundamento es el texto superior”[43]. (subrayado fuera de
texto)
En el presente caso, la Corte considera que una cita doctrinaria
sobre la noción y los elementos de la autonomía no representa las exigencias de
fundamentación del cargo de inconstitucionalidad. Refleja solamente el punto de
vista de un autor sobre una materia determinada, sin que exista relación causal
alguna con el cargo que se pretende estructurar.
En consecuencia, la Corte se declarará inhibida para fallar de fondo
frente a la eventual inconstitucionalidad de los artículos 19, 21, 81 y
artículo transitorio de la Ley 617 de 2000, por ausencia real de cargos de
inconstitucionalidad.[44]
6.   Autonomía de las entidades descentralizadas
Se demanda el artículo 14 de la Ley 617 por considerarlo violatorio
del principio de autonomía consagrado en el artículo 210 de la Constitución
Política para las entidades descentralizadas y de las normas sobre monopolios
rentísticos establecidas en el artículo 336 de la Carta.
a.   Problema jurídico
El problema jurídico planteado a la Corte en este acápite consiste
en determinar si la orden que da el artículo 14 de la Ley 617 de 2000 para que
no se transfieran recursos a empresas industriales y comerciales ineficientes y
para que se ordene la liquidación, constituye una vulneración al principio de
la autonomía de las entidades descentralizadas (C.P., art. 210) y del principio
constitucional sobre monopolios como arbitrio rentístico (C.P., art. 336) o si,
por el contrario, esta decisión respeta los preceptos constitucionales
señalados.
b.   Consideraciones de la Corte Constitucional
El artículo 14 de la Ley 617 contiene dos aspectos referentes a las
entidades descentralizadas del nivel territorial: uno, la prohibición al
respectivo sector central para efectuar transferencias, aportes o créditos a
las empresas industriales y comerciales ineficientes y, dos, la procedencia de
la liquidación de las empresas ineficientes.
La finalidad de la norma es la racionalidad y la eficiencia del
gasto público en el orden territorial. El título del artículo 14 de la Ley 617
es explícito en este sentido cuando establece la “Prohibición de transferencias
y liquidación de empresas ineficientes”.
Con este propósito, el monopolio rentístico es un instrumento que
protege la explotación de determinadas actividades económicas para que el
Estado se procure cierto nivel de ingresos con el fin de atender sus
obligaciones. Para el Estado la finalidad del monopolio no es excluir la
actividad económica del mercado sino reservarse una fuente de recursos
económicos que le reporte su explotación.
El artículo 336 de la Constitución es claro al señalar que los
monopolios tienen como finalidad generar rentas para atender la prestación de
servicios públicos esenciales a cargo del Estado. Dice, entre otros aspectos,
el artículo 336:
Las rentas obtenidas en el ejercicio de los
monopolios de suerte y azar estarán destinados exclusivamente a los servicios
de salud.
Las rentas obtenidas en el ejercicio del
monopolio de licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de
salud y educación.
Para esta Corporación, en la constitución  de un monopolio deben
estar presentes dos elementos: uno, el carácter de arbitrio rentístico y, dos,
la finalidad de interés público y social. En la Sentencia C-256 de 1998 se
señaló:
Con independencia de que en el texto
constitucional de 1886 se aludiera o no al interés público o social, la noción
de monopolio como arbitrio rentístico no era ni es separable de las finalidades
de interés público y social, por cuanto las implica, dado que esas finalidades
son las únicas capaces de justificar el sacrificio de derechos de contenido
económico, tan caros al sector privado. Así las cosas, (...) no se haya
señalado expresamente una finalidad de interés público o social no significa
que se abra la posibilidad de que esa finalidad esté ausente cuando un
departamento decida establecer el monopolio y en caso de que en la práctica se
llegara a establecer el monopolio desatendiendo esa exigencia, en virtud del
carácter de norma suprema que tiene la Constitución, de sus efectos vinculantes
y de su condición de norma aplicable, la incuestionable inconstitucionalidad de
semejante medida daría lugar a la actuación de los remedios previstos en el
ordenamiento jurídico. Se atiende al tenor literal del artículo 336 superior, la
disposición constitucional exige que el establecimiento del monopolio se haga
como arbitrio rentístico y con una finalidad de interés público y social que
fuera de estar presente ha de ser constatable.[45]  (resaltado
fuera de texto)
Existe, además, la autorización constitucional para que el Estado
acabe el monopolio rentístico cuando incumpla su propósito de generador de
rentas o pierda la finalidad de interés público y social. La Constitución
Política asigna directamente al Gobierno la función de enajenar o liquidar las
empresas monopolísticas del Estado y otorgar a terceros el desarrollo de su
actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los términos que
determine la ley.  El artículo 336 de la Constitución prescribe:
El Gobierno enajenará o liquidará las
empresas monopolísticas del estado y otorgará a terceros el desarrollo de su
actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los términos que
determine la ley.
Además, las empresas industriales y comerciales del Estado, desde su
concepción y denominación, están diseñadas para el cumplimiento de actividades
económicas en un plano de igualdad con los demás agentes económicos, lo cual
les impone la obligación de ser económicamente viables.
Como se aprecia, la Constitución Política consagra el monopolio de
una forma diametralmente opuesta a la lectura del artículo 336 de la
Constitución que hace el demandante. El hecho que las entidades territoriales
tengan monopolio rentístico amparado por el artículo 336 de la Constitución no
significa que el monopolio se transforme en la obligación para el departamento,
distrito o municipio de subsidiar indefinidamente actividades industriales o
comerciales ineficientes, cuando esta reserva de mercado está instituida
precisamente para que cumpla un papel distinto: ser generador de rentas y no de
dispensador de recursos.
Así mismo, el artículo 336 de la Constitución ha asignado a la ley
el establecimiento de los monopolios como arbitrio rentístico, situación que
lleva consigo la potestad para que el legislador fije las condiciones para el
ejercicio de estas actividades económicas. En este sentido la Ley 617 señala
algunos parámetros de actuación a las entidades descentralizadas del nivel
territorial.
El artículo 14 de la Ley 617 desarrolla este precepto constitucional
y ordena que “Cuando una Empresa Industrial y Comercial del Estado o sociedad
de economía mixta, de aquellas a que se refiere el presente artículo genere
pérdidas durante tres (3) años seguidos, se presume de pleno derecho que no es
viable y deberá liquidarse o enajenarse la participación estatal en ella, en
ese caso procederán las transferencias, aportes o créditos para la
liquidación”.
En relación con el contenido del inciso segundo del artículo 14 de
la Ley 617 es preciso señalar que en este tema la norma procede por etapas y
por grados para su aplicación. Las diferentes condiciones que se consagran se
refieren a lo siguiente: Primero establece como condición que las empresas
industriales y comerciales del Estado allí señaladas generen pérdidas; segundo,
que las pérdidas se presenten durante un plazo de tres años; tercero, que las
pérdidas sean por anualidades, y cuarto, que las pérdidas anuales sean
consecutivas. Este tipo de exigencias señala que la decisión del legislador no
es arbitraria ni carente de razonabilidad, en cuanto la consecutividad de las
pérdidas excluye las pérdidas ocurridas por fenómenos súbitos o incontrolables.
La autorización legal para la liquidación de empresas se otorga bajo
presupuestos exigentes cuando no hay garantía de viabilidad ni de recuperación.
De todas maneras, lo anterior no significa la inexistencia del
sector descentralizado en el nivel territorial pues la norma acusada permite al
sector central que efectúe las transferencias ordenadas por la ley o las
necesarias para la constitución de las entidades descentralizadas. Estas
entidades, una vez creadas y asignados los recursos necesarios para su
constitución, deberán desarrollar su objeto social dentro del marco
constitucional existente. (C.P., arts. 333 y ss)
La Ley 617 no afecta los monopolios rentísticos de las entidades
territoriales. Está señalando que a las entidades territoriales les está
prohibido transferir recursos a las empresas industriales y comerciales del
Estado, excepto los ordenados por ley o los necesarios para la constitución de
la entidad. Lo que la sociedad espera y la Constitución Política exige de los
monopolios rentísticos es que reporten beneficios económicos y no que se
conviertan en un modo de reducir en los presupuestos públicos los dineros
disponibles para la inversión y el gasto social. El monopolio rentístico está
estructurado para que aporte al presupuesto no para se soporte en éste.
Lo que la Ley 617 presume es que las empresas no son viables ni
atienden la finalidad para la cual están diseñadas, es decir generar recursos a
la entidad territorial. Con esta medida la ley da aplicación a la “prevalencia
del interés general” (C.P., art. 1º), en cuanto una empresa estatal deficitaria
atenta contra este fundamento constitucional al generar desequilibrios
económicos. Con las pérdidas de estas empresas se sacrifica el cumplimiento de
las funciones públicas y la prestación de servicios públicos a cargo del
Estado.  Debe tenerse presente que la economía pública es un sistema único y
articulado y que los efectos de ineficiencias de este tipo de entidades
descentralizadas en el nivel territorial repercute necesariamente en el balance
económico general del Estado.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, si existe
justificación objetiva y suficiente, el  legislador puede intervenir la
facultad de ordenar gastos en el nivel territorial. En la Sentencia C-219 de
1997 señaló al respecto:
El legislador debe respetar el reducto mínimo
de la autonomía, constituido, entre otras cosas, por el derecho de las
entidades territoriales a administrar sus recursos propios. En consecuencia,
una intervención del legislador, en la facultad de ordenación del gasto que la
Carta asigna a las entidades territoriales, requiere de una justificación
objetiva y suficiente.[46]
(subrayado fuera de texto)
Para la Corte el hecho de ordenar la no transferencia de recursos y
supresión de empresas industriales ineficientes o de las entidades
descentralizadas que no cumplen su finalidad de generar rentas cuando se
encuentran bajo la figura de monopolio rentístico, a la luz de la Constitución
Política constituye una medida justificada, razonada, objetiva y suficiente,
que no pone en peligro ningún principio,  valor ni derecho constitucional. Son
la eficiencia administrativa y el interés general los que constituyen el
propósito central de la medida en cuestión.
Cosa distinta ocurre con las Empresas Prestadoras del Servicio de
Salud a que alude el artículo 14 de la Ley 617, cuya finalidad prioritaria no
es la de reportar utilidades económicas sino beneficio social. Su función está
directamente vinculada al cumplimiento de los fines esenciales y de las
obligaciones sociales del Estado, en el marco general del Estado social de
derecho (C.P., arts. 1, 2 y 49).  Además de no estar comprendidas en las
actividades señaladas en el artículo 336 de la Constitución, por la naturaleza
de su actividad, los criterios para determinar su eficiencia no pueden ser
exclusivamente de carácter económico ni de rentabilidad financiera.
Por las anteriores razones las Empresas Prestadoras del Servicio de
Salud no pueden recibir el mismo tratamiento que las demás entidades señaladas
en el inciso primero del artículo 14, razón por la cual se declarará la
inexequibilidad de la referencia que hace el artículo 14 a este tipo de
Empresas.
Para estas entidades las pérdidas en su actividad económica no deben
conducir inexorablemente a su liquidación, en cuanto su finalidad primordial no
es la de generar rentas a las entidades públicas sino la de participar con su
actividad en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado social de
derecho (C.P., arts. 1º y 2º).  Se precisa que la decisión de la Corte no
implica que estas empresas queden exentas de las obligaciones de eficiencia,
cobertura, actualización tecnológica, sistema tarifario y demás aspectos
señalados en la ley para ellas, pues la naturaleza de su objeto social no
permite establecer un régimen de excepción al acatamiento de los principios de
la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución
Política.
De otro lado, se demanda la inexequibilidad del artículo 14 de la
Ley 617 por vulneración de principio de autonomía de las entidades
descentralizadas, consagrado, según el demandante, en el artículo 210 de la
Constitución.
Sobre esta materia la Constitución Política consagra específicamente
cinco aspectos, en los cuales se apoyará la decisión: 1º) la Constitución no
consagra expresamente la autonomía de las entidades descentralizadas. Por
disposición de la Carta tal autonomía se garantiza por ley y opera en relación
con el respectivo sector central nacional o territorial al que pertenezcan; 2º)
las entidades descentralizadas son opciones con que cuenta el Estado para el
cumplimiento de la función administrativa y la prestación de los servicios
públicos a su cargo (C.P., arts. 150-7, 209, 210, 300-7 y 313-6); 3º) la
función administrativa está al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento, entre otros, en los principios de eficacia y de
economía (C.P., art. 209); 4º) al Congreso de la República le corresponde
diseñar y aprobar el régimen jurídico de las entidades descentralizadas
nacionales y territoriales, hecho que muestra la competencia del legislador
para regular este tipo de materias (C.P., arts. 150-7 y 211); 5º) no hay norma
constitucional que limite al legislador para prohibir este tipo de
transferencias a las entidades descentralizadas de los departamentos, distritos
y municipios.
Así, al revisar el contenido del artículo 14 demandado, la Corte
encuentra que no se presentó la vulneración a la autonomía de las entidades
descentralizadas a que alude el demandante. Este artículo respeta los preceptos
señalados en los artículos de la Constitución a los que se acaba de hacer
referencia, en particular en lo atinente a la competencia legislativa para
determinar el grado de autonomía de las entidades descentralizadas, pertenezcan
ellas al nivel nacional o al nivel territorial. Contrario a lo afirmado en la
demanda, basta revisar el artículo 210 de la Constitución Política para señalar
que esta norma no reconoce la autonomía de las entidades descentralizadas. Dice
la Constitución:
Artículo 210. Las entidades del orden
nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por
autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la
actividad administrativa.
Los particulares pueden cumplir funciones administrativas
en las condiciones que señale la ley.
La ley establecerá el régimen jurídico de las
entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus presidentes, directores
o gerentes.
De acuerdo con las anteriores precisiones, no le asiste razón al
demandante cuando afirma que, “de igual forma, el artículo 14 de la ley 617 del
2000, al impedir la transferencia de recursos financieros a los monopolios
departamentales, como son las licoreras y las loterías, desconoce la protección
constitucional de que gozan estos (artículo 336)”. Tampoco cuando señala la
orden para liquidar estas empresas y la enajenar la participación estatal en
ellas está “desconociendo abiertamente la autonomía de que gozan las entidades
descentralizadas en nuestro país (artículo 210 superior)”.
En estas circunstancias, la Corte encuentra que el contenido del
artículo 14 de la Ley 617 de 2000 no vulnera los preceptos superiores
consagrados en los artículos 210 y 336 de la Constitución. En consecuencia,
declarará su exequibilidad, con la salvedad de la referencia hecha a las Empresas
Prestadoras de los Servicios de Salud, que es inexequible, por las razones
expuestas.
7.   Pago de indemnizaciones con cargo a gastos de funcionamiento
Se demanda la inconstitucionalidad del artículo 71 de la Ley 617 por
vulnerar derechos adquiridos de los empleados de carrera administrativa y por
ser contrario al artículo 53 de la Constitución Política y a la Ley 443 de
1998. Considera el demandante que según el artículo 71 los pagos de indemnizaciones
a los empleados no son gastos de funcionamiento.
a.   Problema jurídico
Corresponde a la Corte señalar si, según el artículo 71, el pago de
indemnizaciones corresponde o no a gastos de funcionamiento en la
estructuración general de los presupuestos públicos y, además, determinar si el
artículo 71 vulnera derechos adquiridos de los empleados de carrera
administrativa.
b.  Consideraciones de la Corte Constitucional
Por la naturaleza de los cargos, la Corte encuentra que la lectura
del artículo 71 de la Ley 617 es suficiente para manifestarse en torno a los
argumentos presentados por el demandante.
El contenido de la norma impugnada es el siguiente:
Artículo 71. De las indemnizaciones de
personal. Los pagos por conceptos de indemnizaciones de personal en
procesos de reducción de planta no se tendrá en cuenta en los gastos de
funcionamiento para efectos de la aplicación de la presente ley.
Como se aprecia, el artículo 71 de la Ley 617 no señala que los
pagos por concepto de indemnizaciones a los empleados públicos que sean
retirados del servicio como consecuencia de la supresión de su cargo por
modificación de la respectiva planta de personal, no correspondan a gastos de
funcionamiento.
La norma tampoco señala que la única vía para dar cumplimiento a las
medidas de ajuste fiscal señaladas en la Ley 617 de 2000 sea a través de la
reducción de las plantas de personal de departamentos, distritos y municipios,
ni con la afectación de los empleados vinculados a determinados niveles
administrativos en la clasificación general de los cargos públicos.
Lo que señala la ley es que estos pagos no se tendrán en cuenta para
efectos de determinar los límites de los gastos de funcionamiento establecidos
en la Ley 617 para las entidades territoriales, lo cual es bien diferente de la
lectura hecha por el demandante, para quien “por no tener rubro de
indemnizaciones en gasto de funcionamiento definidas en la ley orgánica
presupuestal, ya que no se puede afectar inversiones, o servicio de la deuda o
en el plan de desarrollo entonces de donde saldrá las indemnizaciones?”
El hecho que no se consideren como tales para efectos de aplicación
de la Ley 617 no implica la pérdida de la naturaleza de las indemnizaciones como
gasto de funcionamiento, con lo cual queda resuelta la preocupación del
demandante acerca de la vía presupuestal para realizar dichos pagos. En la
clasificación presupuestal estos gastos sí corresponden a los gastos de
funcionamiento y el artículo 71 no les ha cambiado su ubicación en la
estructura presupuestaria.
Por la estructura del Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones,
integrada por  “gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos
de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los
reglamentos”,[47]
los pagos  de indemnizaciones corresponden a gastos de funcionamiento. Por un
lado coinciden con la clasificación que trae el reglamento sobre los rubros de
los gastos de funcionamiento[48]
y, por otro lado, este gasto es incompatible con la noción de gastos de
inversión o de servicio de la deuda pública.
Con respecto a la vulneración de los derechos adquiridos de los
empleados de carrera administrativa que sean retirados del servicio por la
modificación de la planta de personal, es preciso señalar que la Ley 617 no
excluye el pago de la respectiva indemnización a quienes tengan derecho.
La indemnización es la compensación económica por la pérdida de los
derechos inherentes a la carrera administrativa. Tanto es así que la ley
consagra el beneficio de la indemnización para los empleados de carrera y no
para los empleados de libre nombramiento y remoción ni para los empleados
provisionales que sean retirados del servicio por supresión del cargo.
Esta Corporación ha conservado una línea jurisprudencial en torno a
la procedencia constitucional, a los requisitos para la modificación de las
plantas de personal y al pago de indemnizaciones a los empleados de carrera
administrativa que sean retirados del servicio por supresión de su cargo. En la
Sentencia T-374 de 2000, por ejemplo, señaló al respecto:
La Administración Publica esta facultada
para adecuar su funcionamiento a las necesidades del servicio, por lo tanto, se
encuentra legitimada para crear, modificar, reorganizar y suprimir los cargos
de su planta de personal, cuando las necesidades públicas o las restricciones
económicas se lo impongan, o cuando el desempeño de los funcionarios así lo
exigen, en cumplimiento de los fines impuestos por el artículo 209 de la
Constitución. Siendo ello así, la facultad de suprimir cargos públicos,
inclusive los que corresponden a la carrera administrativa, por motivos de
necesidades de servicio está debidamente autorizada por la Constitución
Nacional.
(…)
La
supresión de un cargo de carrera administrativa se puede producir por múltiples
circunstancias, por fusión o liquidación de la entidad pública respectiva, por
reestructuración de la misma, por modificación de la planta de personal, por
reclasificación de los empleos, por políticas de modernización del Estado con
el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público, controlar el
gasto público, etc. Objetivos que deben dirigirse exclusivamente a lograr el
mejoramiento administrativo en términos de calidad, idoneidad y eficiencia del
servicio público, basarse en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y
prevalencia del interés general, sin dejar de lado la protección de los
derechos de los trabajadores.
(…)
No
hay duda de que la pertenencia a la carrera administrativa implica para los
empleados escalafonados en ella la estabilidad en el empleo, sin embargo, esa
sola circunstancia no obliga al Estado a mantener los cargos que éstos ocupan,
por siempre y para siempre, pues pueden existir razones y situaciones que
justifiquen la supresión de los mismos. La estabilidad, como tantas veces se ha
dicho, “no significa que el empleado sea inamovible.´´
(…)
La
indemnización consagrada en la ley, por la terminación unilateral del contrato
de trabajo, constituye un instrumento eficaz para resarcir el daño que pueda
causarse al empleado público perteneciente a la carrera administrativa por
razón de la supresión del cargo que venía desempeñando, abstracción hecha de
que esa decisión haya obedecido a claros fines de interés general o de
mejoramiento del servicio. La indemnización, es una reparación que tiene
fundamento en el daño que recibe el trabajador a causa de su despido, como
consecuencia del perjuicio económico que tiene como finalidad compensar el
efecto negativo a que da lugar la finalización del contrato, debido a la
reestructuración del organismo. Dado que la supresión de cargos así sea con los
fines anotados implica necesariamente un daño, surge con claridad meridiana el
deber de reparación por parte del Estado, pues si bien es cierto que el daño
puede catalogarse como legítimo porque el Estado en función de la protección
del interés general puede determinar el número de sus funcionarios esto no
implica que el trabajador retirado del servicio tenga que soportar íntegramente
la carga específica de la adecuación del Estado, ella debe ser asumida por toda
la sociedad en razón del principio de igualdad de todos ante las cargas
públicas. Por ello se trata de una indemnización reparatoria fundamentada en el
reconocimiento que se hace a los derechos adquiridos en materia laboral.[49]
Por las anteriores consideraciones, la Corte declarará la
exequibilidad del artículo 71 de la Ley 617 de 2000.
De otro lado, esta Corporación se abstiene de pronunciarse en torno
a las impugnaciones contra el artículo 71 de la Ley 617 por vulneración de la
Ley 443 de 1998.[50]
Debe señalarse que el control de constitucionalidad sobre las leyes se ejerce
para garantizar el principio de supremacía de la Constitución Política y no
para verificar el cumplimiento de preceptos legales por normas de la misma
naturaleza y categoría. En consecuencia, el control de constitucionalidad tiene
como referente exclusivo la Constitución Política o las normas que, en casos
concretos, integren el bloque de constitucionalidad. Por lo tanto, la
naturaleza de ley ordinaria de la norma referenciada para fundamentar la
impugnación del artículo 71 de la Ley 617, hace que sea improcedente este
fundamento de la demanda y que no sea posible estudiar la constitucionalidad de
una ley ordinaria por vulneración material de una norma de igual categoría ni,
menos aún, de un decreto reglamentario, como es la naturaleza del Decreto 1572
de 1998 citado en escrito adicional del demandante.
8.  Principio de igualdad. Número de sesiones del concejo
municipal que anualmente se pueden remunerar.
Se solicita la declaratoria de inexequibilidad del artículo 20 de la
Ley 617 por vulneración del principio de igualdad. Este artículo, en
consideración a la categoría del municipio, consagra topes diferentes sobre el
número de sesiones ordinarias y extraordinarias del concejo municipal que
anualmente serán remuneradas.
a.   Problema jurídico
En estas condiciones, la Corte deberá determinar si el artículo 20
de la Ley 617 de 2000 vulneró el principio de igualdad al establecer que por
honorarios de concejales los municipios de categoría tercera a sexta podrán
pagar anualmente hasta 70 sesiones ordinarias y hasta 12 sesiones
extraordinarias mientras que los municipios de categoría especial, primera y
segunda podrán pagar anualmente hasta 150 sesiones ordinarias y hasta 30
sesiones extraordinarias.
En este acápite se está frente a un tema de igualdad de los
concejales, lo cual no trasciende al derecho de igualdad de las corporaciones
públicas ni al de las entidades territoriales.
b.  Consideraciones de la Corte Constitucional
El artículo 20 de la Ley 617 contiene varios elementos al rededor de
la remuneración de los concejales. La Corte se pronunciará exclusivamente sobre
el cargo de inconstitucionalidad formulado contra el número de sesiones
ordinarias y extraordinarias que los municipios pueden remunerar anualmente por
este concepto.
En este numeral se hará uso del juicio de proporcionalidad, la cual
es una técnica que ha utilizado la Corte para determinar cuándo una diferencia
en el trato se ajusta o no a la Constitución. Mediante éste, el juez
constitucional debe, en principio, determinar 1) si se persigue una finalidad
válida a la luz de la Constitución, 2) si el trato diferente es
"adecuado" para lograr la finalidad perseguida; 3) si el medio
utilizado es "necesario", en el sentido de que no exista uno menos
oneroso, en términos de sacrificio de otros principios constitucionales, para alcanzar
el fin perseguido, y 4) si el trato diferenciado es "proporcional stricto
sensu", es decir, que no se sacrifiquen valores, principios o derechos
(dentro de los cuales se encuentra la igualdad) que tengan un mayor peso que
los que se pretende satisfacer mediante dicho trato.[51]
A este juicio se apelará, entonces, para determinar si la norma que
se examina es constitucional o no.
Encuentra la Corte que la finalidad de la norma es limitar el número
de sesiones que los municipios pueden remunerar a sus concejales, lo cual tiene
dos propósitos básicos: 1) garantizar que los concejos utilicen en debida forma
las oportunidades en que se reúnen a debatir los asuntos de interés del
municipio y 2) evitar que los concejales dilaten la toma de decisiones para
presionar la prórroga de las sesiones ordinarias o la convocatoria a sesiones
extraordinarias para aprobar los proyectos de acuerdo que les compete. En ambos
sentidos la finalidad de la norma se enmarca dentro de los principios de
eficacia y economía de la función administrativa, además del cumplimiento de
los fines esenciales del Estado y de la prevalencia del interés general (C.P.,
arts. 1, 2 y 209).  Así mismo, el trato diferente se manifiesta  en el
señalamiento de límites distintos a las sesiones ordinarias y extraordinarias
de los concejos que anualmente se pueden remunerar, en consideración a la
categoría a la que pertenezca el municipio.
La figura de la categorización de municipios está consagrada
constitucionalmente desde 1945 y según el artículo 320 de la Constitución
actual “la ley podrá establecer categorías de municipios de acuerdo con su
población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica,
y señalar distinto régimen para su organización, gobierno y administración”.
(subrayado fuera de texto)
Esta Corporación presentó en la Sentencia C-271 de 1996 las
siguientes consideraciones en torno a la categorización de municipios:
La Constitución en su artículo 320 autoriza
al legislador para establecer diferentes categorías de municipios, de acuerdo
con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación
geográfica y consecuentemente, lo faculta para señalar distintos regímenes en
lo relativo a su organización, gobierno y administración.
La diversidad, la complejidad y el volumen de
las tareas que deben cumplir los diferentes municipios, determinada por sus
diferencias en cuanto a ubicación geográfica, población, recursos fiscales, y
por necesidades de índole socioeconómica y ambiental, que se traducen en la
realización de diferentes cometidos en materia de servicios públicos, de
ejecución de las obras que exige el progreso local, así como los atinentes al
mejoramiento social y cultural de sus habitantes, constituyen razón suficiente
para la formulación de reglas especiales que conciernen a su organización,
gobierno, administración y funcionamiento, como son las atinentes al
establecimiento de un régimen variable para los períodos de sesiones de los
concejos, según la categoría del respectivo municipio.
La igualdad, como factor de igualación y de
diferenciación al mismo tiempo, sólo se vulnera en la medida en que el trato
diferencial no encuentre respaldo en una justificación objetiva y razonable,
siendo ésta el resultado de un análisis previo entre los medios empleados y el
fin de la medida considerada, lo cual se ha denominado por la doctrina
constitucional como "la relación de proporcionalidad".
Las diferencias de orden socioeconómico y
politico-administrativo, que muestra la realidad de los municipios colombianos
y que reconoce la Constitución, implican, en cada caso, una mayor o menor
actividad de sus autoridades en el ejercicio de sus funciones, lo cual exige
que para cada categoría de municipio se programe un diferente número de
sesiones de sus respectivos concejos. Por consiguiente, se justifica objetiva y
razonablemente el trato diferenciado que frente a situaciones desiguales
consagra la norma acusada, pues no resulta lógico establecer la igualdad del
período de sesiones para los concejos municipales, cuando existen las
diferencias anotadas entre los municipios, y éstas demandan en cada situación,
es decir, según su categoría, la atención de un mayor número de tareas y
asuntos complejos.[52]
Si bien la
categorización de municipios establecida en el artículo 2º de la ley 617 no
integra todos los elementos señalados en el artículo 320 de la Constitución, si
refleja una realidad administrativa, presupuestal y económica de los
municipios, de la cual se deduce que el volumen de actividades, la población
representada, el tipo de necesidades y el monto de recursos disponibles es
diferente según la categoría a la que se pertenezca. Nada más alejado de la
realidad imaginar que el concejo de un municipio de quinta o sexta categoría
(menos de 20.000 habitantes) deba tener anualmente el mismo número de sesiones
que el concejo de una ciudad de categoría especial (más de 500.000 habitantes).
Luego no se sacrifica el principio de igualdad al establecer número diferente
de sesiones del concejo según la categoría del municipio, en cuanto, en este
caso, diferenciar no es discriminar. Además, el legislador está facultado para
establecer este tipo de límites, de acuerdo con las particularidades y
necesidades de cada categoría de municipios (C.P., art. 320).
De otro parte, el demandante afirma que la Corte debe aplicar ahora
el mismo criterio empleado en la Sentencia C-316 de 1996, cuando declaró la
inexequibilidad de los porcentajes de la remuneración de los concejales en
proporción al sueldo del alcalde y de la categoría del municipio.[53]
En esa ocasión se estudió la constitucionalidad del artículo 66 de
la Ley 136 de 1994, el cual señalaba topes máximos diferentes de sesiones por
mes y que la remuneración de los concejales correspondería al 100%, 75% o al
50% del salario del alcalde, de acuerdo con la categoría a la que perteneciera
el municipio. La norma señalaba:
Artículo 66. Causación de honorarios: El pago de honorarios a concejales se causará durante los períodos
de sesiones ordinarias y extraordinarias que celebren estas corporaciones, y no
tendrán efecto legal alguno con carácter de remuneración laboral ni derecho al
reconocimiento de prestaciones sociales.
En los municipios de Categorías Especial,
Primera y Segunda los honorarios serán equivalentes al ciento por ciento (100%)
del salario básico diario que corresponde al alcalde respectivo, por sesión, y
hasta por veinte (20) sesiones en el mes. En los municipios Categorías Tercera
y Cuarta, serán equivalentes al setenta y cinco por ciento (75%) del salario
del alcalde y hasta por doce (12) sesiones en el mes. En los municipios de las
demás categorías, serán equivalentes al cincuenta por ciento (50%) del salario
diario del alcalde hasta por doce (12) sesiones al mes.
En la Sentencia C-271 de 1996 se declaró la inexequibilidad de los
porcentajes diferenciales de la remuneración de los concejales pero se
conservaron los límites en el número de días por mes a reconocer, lo cual se
justificaba y se justifica ahora en el tamaño y la actividad de cada municipio.
El argumento de la Corte para declarar la inexequibilidad de los
porcentajes diferentes fue el siguiente:
La igualdad, como factor de igualación y de
diferenciación al mismo tiempo, sólo se vulnera en la medida en que el trato
diferencial no encuentre respaldo en una justificación objetiva y razonable,
siendo ésta el resultado de un análisis previo entre los medios empleados y el
fin de la medida considerada, lo cual se ha denominado por la doctrina constitucional
como "la relación de proporcionalidad". Las diferencias de orden
socioeconómico y politico-administrativo, que muestra la realidad de los
municipios colombianos y que reconoce la Constitución, implican, en cada caso,
una mayor o menor actividad de sus autoridades en el ejercicio de sus
funciones, lo cual exige que para cada categoría de municipio se programe un
diferente número de sesiones de sus respectivos concejos. Por consiguiente, se
justifica objetiva y razonablemente el trato diferenciado que frente a
situaciones desiguales consagra la norma acusada, pues no resulta lógico
establecer la igualdad del período de sesiones para los concejos municipales,
cuando existen las diferencias anotadas entre los municipios, y éstas demandan
en cada situación, es decir, según su categoría, la atención de un mayor número
de tareas y asuntos complejos.
(...)
Establecida la categorización de los
municipios, con fundamento en el art. 320 de la Constitución, en razón con la
población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, lo
cual determina un distinto régimen para su organización, gobierno y
administración, es decir, establecido el trato diferenciado entre los distintos
municipios, debidamente justificado, no resulta ajustado a la normatividad
superior que específicamente dentro de ciertas categorías de municipios se
establezcan diferenciaciones que resultan evidentemente irrazonables; por lo
tanto, no encuentra la Corte una razón valedera para que los honorarios de los
concejales para ciertas categorías sea equivalente al ciento por ciento (100%)
del salario básico que corresponde al alcalde respectivo, por sesión, y en
cambio para otras categorías no se aplique la misma regla.[54]
Como se observa, una es la situación regulada por el artículo 20 de
la Ley 617 y otra la del artículo 66 de la Ley 136 de 1994. El primero
determina el número de sesiones del concejo que anualmente se pueden remunerar
a los concejales, de acuerdo con la categoría del municipio, lo cual es
razonable y proporcional a la realidad política y administrativa del país, y el
segundo, además de consagrar la anterior modalidad de regulación, agrega que la
remuneración de los concejales corresponde al 50%, 75% o 100% de la
remuneración del alcalde del respectivo municipio. Esta segunda diferenciación
fue la declarada inconstitucional por la Corte en la Sentencia que ahora sirve
de fundamento al demandante, aunque se trate de una situación diferente a la
que ahora de revisa.
La misma regla de interpretación fue aplicada por la Corte
Constitucional cuando revisó la constitucionalidad de las normas de la Ley 136
de 1994 que señalaban la remuneración de los personeros y de los contralores
municipales, como el equivalente a un porcentaje del salario del alcalde y de
acuerdo con la categoría del respectivo municipio.
De un lado, en la Sentencia C-223 de 1995 señaló esta Corporación en
relación con la remuneración de los personeros municipales:
[S]i la propia Constitución parte de la base
de la falta de homogeneidad o de las diferencias entre los municipios, basadas
en circunstancias reales de orden socioeconómico y fiscal, al permitir al
legislador el establecimiento de categorías entre ellos, a través de una regulación
normativa que prevea distintos regímenes para su organización gobierno y
administración acorde con los factores antes mencionados, no puede resultar
extraño ni contrario al ordenamiento constitucional el que la ley determine
igualmente diferentes categorías de personerías y de personeros. La personería,
es una institución encajada dentro de la estructura orgánica y funcional
municipal; por lo tanto,  no puede sustraerse a las regulaciones que con
fundamento en el art. 320 establezca el legislador para los municipios.
No obstante, estima la Corte que si bien es
procedente que el legislador establezca diferentes categorías de municipios,
con fundamento en el art. 320 de la Constitución, el cual le permite igualmente
establecer distintas categorías de personerías y de personeros en consonancia
con aquéllas, no es posible cuando se hace la categorización de los municipios,
establecer diferenciaciones que no tengan una justificación razonable y
objetiva. Así vemos, que la asignación mensual de los personeros en los
municipios y distritos de las categorías especiales, primera y segunda será
igual al ciento por ciento (100%) del salario mensual aprobado por el concejo
para el alcalde. Sin embargo en los demás municipios será igual al setenta por
ciento (70%) del salario mensual del alcalde, lo cual a juicio de la Corte no
tiene un sustento serio, objetivo y razonable que justifique la diferenciación,
pues no encuentra la razón para que con respecto a los municipios de las
categorías especiales, primera y segunda la asignación del personero sea
diferente en relación con el resto de los municipios.[55]
De otro lado, en la Sentencia C-590 de 1995 expresó la Corte frente
a la remuneración de los contralores municipales:
No obstante que sea viable el que legalmente
se establezcan diferentes categorías de municipios, y ello vaya acompañado de
la posibilidad de señalar categorías con respecto a los órganos internos que lo
conforman, no es admisible que adelantada la categorización, pueda el
legislador establecer diferencias que no encuentren una justificación razonable
y objetiva, como es el caso de los salarios asignados a los contralores
municipales pertenecientes a aquellos municipios clasificados por la ley como
de tercera categoría.
(...)
La Corte observa en la norma acusada, una
discriminación y por tanto una violación del derecho a la igualdad, pues no
existe una justificación seria y razonable que permita comprender porqué en los
municipios de las categorías especiales, primera y segunda la asignación del
contralor es diferente en porcentaje (100%) a la de los contralores de los
demás municipios (70%), más concretamente en relación con aquellos que
pertenecen a la tercera categoría.  Ciertamente, el que la Constitución
Política permita al legislador la categorización de los municipios, es un
reconocimiento al hecho cierto de que entre ellos se presentan diferencias de
orden socioeconómico y fiscal; por tanto, en lo relacionado con el salario de
los funcionarios, este debe ser proporcional a la capacidad financiera y fiscal
del respectivo municipio. Lo anterior no significa, sin embargo, que el
legislador pueda establecer diferencias de este tipo entre los funcionarios de
un mismo municipio, cuando frente a otros sí consagra la igualdad salarial para
sus funcionarios.[56]
Como se aprecia, si bien la Constitución y la ley asignan a los
concejos de todos los municipios del país  las mismas funciones y obligaciones,
es comprensible que el concejo de una ciudad o de una capital de departamento
tenga un ritmo de actividades muy superior a las actividades que le corresponde
asumir al concejo de un pequeño municipio.
Por lo tanto, se reiterará la jurisprudencia de esta Corporación
expuesta en la Sentencia 316 de 1996 en relación con la existencia de límites
distintos al número de sesiones del concejo que se pueden remunerar anualmente,
teniendo como base para tal diferencia la categoría del respectivo municipio.
De acuerdo con lo expuesto, el artículo 20 de la Ley 617 de 2000 no
vulnera el principio constitucional de la igualdad y, en consecuencia, se
declarará su exequibilidad.
9.  Régimen de inhabilidades e incompatibilidades de autoridades
del nivel territorial.
En esta sección se incluyen los cargos contra los artículos 32 y 39
de la Ley 617, los cuales consagran una incompatibilidad especial para los
gobernadores y alcaldes que les impide inscribirse como candidatos a cualquier
cargo o corporación pública de elección popular durante los 24 meses siguientes
al vencimiento del período o de la aceptación de la renuncia.
a.   Problema jurídico
En la demanda se han esgrimido dos argumentos para solicitar la
declaratoria de inexequibilidad de los artículos 32 y 39 de la Ley 617,
aspectos sobre los cuales la Corte fundamentará su decisión. En primer lugar se
estudiará si el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de alcaldes y
gobernadores hace parte de la reserva constitucional de la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial o si, por el contrario, puede establecerse en leyes
ordinarias; en segundo lugar deberá señalarse si los artículos 32 y 39 de la
Ley 617 de 2000 vulneraron o no el derecho de participación política al
establecer un régimen especial de incompatibilidad de 24 meses para los
gobernadores y alcaldes que se inscriban como candidatos a cualquier cargo o
corporación de elección popular.
b.  Consideraciones de la Corte Constitucional
En primer lugar, corresponde la Corte
determinar si el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de las
autoridades del nivel territorial pertenece o no a la reserva de la Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial -LOOT, para lo cual se apoyará en los
siguientes su fundamentos:
1.   La reserva de ley orgánica es una figura excepcional al
principio general de la potestad legislativa ordinaria.[57]  Por tal razón, las
materias que pertenecen a la reserva de la LOOT deben estar señaladas en la
Constitución Política.  Esta Corporación en la Sentencia C-281 de 1997 presentó
la relación de los artículos y las materias de reserva constitucional de esta
ley. Al respecto dijo:
El contenido material de la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial se deduce de un conjunto de disposiciones dispersas en
la Constitución. En efecto, ésta hace referencia a ese tipo de ordenamiento en
relación con los siguientes temas:
a) Los requisitos y formalidades para que los
gobernadores y alcaldes puedan realizar consultas populares para decidir
asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio (art.105).
b) La definición de la división general del
territorio con arreglo a lo previsto en la Constitución, y la fijación de las
bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades
territoriales y establecer sus competencias (art. 150-4)
c) La asignación de competencias normativas a
las entidades territoriales (art. 151).
d)  La distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales (art. 288).
e) La regulación de los requisitos para
decretar la formación de nuevos departamentos (art. 297).
f) El establecimiento de las condiciones para
solicitar la conversión de la región en entidad territorial, así como las
atribuciones de los órganos de administración y los recursos de las regiones y
su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional
de Regalías, y la definición de los principios para la adopción del estatuto de
cada región (art. 307).
g) La adopción para las áreas metropolitanas
de un régimen administrativo y fiscal de carácter especial y el establecimiento
de mecanismos para que en sus órganos de administración tengan adecuada
participación las respectivas autoridades municipales. Asi mismo, el
procedimiento para convocar y realizar las consultas populares que decidan la
vinculación de los municipios a dichas áreas (art. 319).
h) La conformación de las entidades
territoriales indígenas (art. 329).
- A pesar de las numerosas referencias que en
la Constitución se hace a la "ley orgánica de ordenamiento
territorial", no se dispone de una formulación  sistemática del contenido
de dicho ordenamiento, y debe apelarse, para tal fin, a concordar y reunir
numerosos preceptos con el fin de sistematizar el alcance de la noción.
2.   No todas las materias sobre las entidades territoriales están
sujetas, desde el punto de vista material, a la reserva de la LOOT. Por lo
tanto, el legislador ordinario tiene plena competencia para regular los temas
no sujetos a reserva.
3. La reserva de ley orgánica condiciona la actividad legislativa en
dos sentidos. De un lado, “No puede permitir el juez constitucional que la ley
ordinaria regule asuntos que la Constitución ha reservado a la ley orgánica,
por cuanto la ley ordinaria desconocería el mandato (…) de la Carta, según el
cual la actividad legislativa está sujeta a las leyes orgánicas”.[58]  De otro lado, tampoco
puede permitirse que el legislador orgánico se arrogue competencia sobre una
materia que no haga parte de la reserva de ley orgánica porque se atenta contra
el principio democrático de la potestad del legislador ordinario.
4.   El legislador y el juez constitucional deben evitar extender la
reserva de ley orgánica a materias que no fueron amparadas por la Constitución,
para evitar, como lo señaló esta Corporación en la Sentencia C 894 de 1999,
vaciar de competencia al legislador ordinario y restringir el principio
democrático.
5.   Con base en las anteriores apreciaciones, la Corte no encuentra
norma alguna que permita afirmar que la determinación del régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de las autoridades y funcionarios del nivel
territorial pertenece a la reserva de la LOOT. Por lo tanto, en esta materia
procede la aplicación del principio general de la potestad legislativa y, en
consecuencia, su regulación corresponderá al legislador ordinario.
Una vez señalada la naturaleza de la ley que regule el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de las autoridades territoriales, en
segundo lugar se analizará, por separado, el alcance de los artículo 32 y
39 de la Ley 617, debido a que existe una diferencia importante en el alcance de
la incompatibilidad establecida en cada norma.
1)  La incompatibilidad especial del gobernador
De acuerdo con los artículos 31-7 y 32 de la Ley 617, el gobernador
no podrá inscribirse durante los 24 meses siguientes al vencimiento del período
o de la aceptación de la renuncia, como candidato a cualquier cargo o
corporación de elección popular. Los cargos y corporaciones de elección popular
comprenden: Presidente de la República, gobernador, alcalde, senador,
representante a la Cámara, diputado o concejal.[59]
Se impone entonces distinguir las distintas alternativas frente a
las cuales se puede encontrar el gobernador que aspire a inscribirse como
candidato a cargo o corporación de elección popular.
a)  De gobernador a miembro del Congreso
de la República o a Presidente de la República.
El artículo 179 de la Constitución señala las
inhabilidades a las que está sujeto el candidato que quiera ser elegido Senador
o Representante a la Cámara. Allí se dice que “No podrán ser congresistas (…)
2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad
política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses
anteriores a la fecha de la elección”. (subrayado fuera de texto)
Por su parte, el artículo 197 de la
Constitución consagra el régimen de inhabilidades para ser Presidente de la
República. Entre otros empleos, señala que no podrá ser elegido Presidente de
la República  “el ciudadano que un año antes de la elección haya
ejercido cualquiera de los siguientes cargos: (…) Gobernador de Departamento o
Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá”. (subrayado fuera de texto)
Desde este punto de vista, la Corte no
encuentra razones que justifiquen la incompatibilidad de 24 meses para el
gobernador que quiera inscribirse como candidato a Senador, Representante a la
Cámara o Presidente de la República, en cuanto ya la Constitución señaló
expresamente una inhabilidad de 12 meses para estos eventos.
Es importante señalar que el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos está previsto en
la Constitución y la ley. El legislador no puede modificar los límites fijados
directamente por el constituyente en cuanto existen varias razones que impiden
a la ley ampliar este régimen, entre las cuales se destacan las siguientes: 1ª)
La Constitución establece un sistema cerrado de inhabilidades e
incompatibilidades por tratarse de restricciones al derecho fundamental de elegir
y ser elegido (C.P., Art. 40); 2ª) La sujeción de la ley al principio de la
supremacía de la Constitución Política, lo cual impide que el legislador
consagre regulaciones que estén en contravía de la Carta o modifiquen los
preceptos en ella dispuestos (C.P., art. 4º); 3ª) Los límites de los derechos
fundamentales tienen que ser de interpretación restrictiva; 4ª) Cuando la
propia Constitución establece un límite a un derecho fundamental y se reserva
tal prerrogativa, cierra la posibilidad para que la ley, en su ámbito de
competencia, pueda ser más restrictiva en esa materia.
De acuerdo con el principio de la supremacía
de la Constitución, la ley no está facultada para dejar sin efecto práctico un
principio constitucional. No es admisible que la Constitución consagre una
inhabilidad de 12 meses para un cargo o posición determinado y que la ley
amplíe injustificadamente, a través de la figura de la incompatibilidad, a 24
meses la prohibición señalada específicamente en la Constitución. Por lo tanto,
el artículo 32 de la Ley 617 no podrá tener efecto alguno en las hipótesis
señaladas.
b)  De gobernador a diputado, concejal,
gobernador o alcalde.
A diferencia de las hipótesis anteriores, la
Constitución no contiene inhabilidades o incompatibilidades específicas para
diputados, concejales. gobernadores ni alcaldes. Con base en los artículos 293,
299, 303 y 312 de la Constitución Política, se otorga a la ley la determinación
del respectivo régimen jurídico.
El artículo 299 de la Constitución señala en
su inciso segundo que “El régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los
diputados será fijado por la ley. No podrá ser menos estricto que el señalado
para los congresistas en lo que corresponda. El período de los diputados será
de tres (3) años, y tendrán la calidad de servidores públicos”.
El artículo 303 de la Constitución señala que
“La ley fijará las calidades, requisitos, inhabilidades e incompatibilidades de
los gobernadores”.
El artículo 312 de la Constitución Política
establece en el inciso segundo que “La ley determinará las calidades,
inhabilidades e incompatibilidades de los concejales y la época de sesiones
ordinarias de los concejos. Los concejales no tendrán la calidad de empleados
públicos”.
Por último, como la Constitución no tiene
norma expresa para el alcalde, se aplica la norma general consagrada en el
artículo 293 de la Carta, el cual señala: “Sin perjuicio de lo establecido en
la Constitución, la ley determinará las calidades, inhabilidades,
incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o
temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes de los
ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones
públicas en las entidades territoriales. La ley dictará también las demás
disposiciones necesarias para su elección y desempeño de funciones”.
La Corte considera que en estas hipótesis la
norma demandada está de acuerdo con las autorizaciones constitucionales antes
referidas. No consagra medidas carentes de razonabilidad ni proporcionalidad
porque en las elecciones territoriales la alternación de los períodos de los
elegidos cada tres años no ofrece limitaciones injustifiadas al ejercicio del
derecho de participación política.[60]
De acuerdo con lo expuesto, se declarará la exequibilidad
condicionada del artículo 32 de la Ley 617, en el sentido que la
incompatibilidad especial de 24 meses no se aplicará al gobernador que se
inscriba como candidato a Senador, Representante a la Cámara o Presidente de la
República, en cuanto ya la Constitución fijó expresamente en los artículos
179-2 y 197 un término de inhabilidad de 12 meses para acceder a tales
posiciones.
2) La incompatibilidad especial del alcalde
Según los artículos 38-7 y 39 de la Ley 617, el alcalde municipal y
distrital, durante los 24 meses siguientes a la terminación del período o de la
aceptación de la renuncia, no podrá inscribirse como candidato a “cualquier
cargo de elección popular”. Los cargos de elección popular son los de
Presidente de la República, gobernador y alcalde.
De acuerdo con los artículos 293 y 322 de la Constitución, le
compete al legislador establecer el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los alcaldes municipales y distritales en aquellos
aspectos no regulados directamente por la Carta.
El artículo 197 representa un ejemplo de regulación constitucional
en esta materia. El Constituyente consagró en este artículo las inhabilidades
para ser Presidente de la República, entre las cuales se encuentra la
prohibición de haber ejercido un año antes de la elección el cargo de Alcalde
Mayor de Bogotá D.C.
En estas circunstancias el legislador está en la obligación de ser
coherente con los postulados constitucionales y carece de competencia para
ampliar o reducir, vía incompatibilidad de los alcaldes, el término de
inhabilidad previsto en la Carta para el ciudadano que aspire a ser elegido
Presidente de la República. Por tal motivo, la incompatibilidad de 24 meses
para que el alcalde de Bogotá sea elegido Presidente de la República está en
contravía de la inhabilidad consagrada en el artículo 197 de la Constitución.
Además de lo expuesto, la Corte considera que no hay razón para
señalar que la restricción consagrada en la Constitución para el alcalde de
Bogotá D.C. no sea aplicable a los demás alcaldes del país. Si frente a ellos
el alcalde de la Capital de la República tiene cierta preeminencia política y
administrativa y si la Constitución establece para este funcionario una
restricción temporal específica, no existe razón objetiva suficiente ni hay
relación de proporcionalidad para justificar que los alcaldes con menos poder
resulten más afectados en el ejercicio de su derecho fundamental a ser elegidos
para el cargo de Presidente de la República. Por lo tanto, en esta tema en
particular el régimen de inhabilidad de los alcaldes no puede ser diferente al
consagrado en la Constitución para el alcalde de Bogotá D.C.
De acuerdo con lo anterior, procede la declaratoria de la
exequibilidad condicionada del artículo 39 de la Ley 617 de 2000, en el sentido
que la incompatibilidad especial de 24 meses no se aplica al alcalde municipal
o distrital que sea elegido Presidente de la República, en cuyo caso
prevalecerá la inhabilidad del año anterior a la elección consagrada en el
artículo 197 de la Constitución.
De otra parte, se observa que el sentido de las incompatibilidades
especiales consagradas en los artículos 32 y 39 de la Ley 617 tienen en cuenta,
como condición de oportunidad para su aplicación, la fecha de la inscripción
para cualquier cargo o corporación de elección popular y, específicamente, para
el acceso a  las corporaciones públicas la ley exige que el candidato no esté
inhabilitado en el momento de la inscripción, en forma independiente del orden
de ubicación en la lista respectiva o del número de candidatos elegidos por
lista.
Finalmente, se resalta el hecho que el artículo 39 de la Ley 617 no
fije el régimen de incompatibilidades para el alcalde que se inscriba como
candidato a Senador o Representante a la Cámara, en cuanto el artículo 179-2 de
la Constitución consagra esta hipótesis en el régimen de inhabilidades de los
Congresistas, la cual cobija también a los alcaldes municipales y distritales.
Señala la norma constitucional que “No podrán ser congresistas: (…) 2. Quienes
hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política,
civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha
de la elección” y es indudable que en ella se encuentran los alcaldes, en su
calidad de autoridad política y administrativa del municipio o distrito.
VII.   DECISION
Con fundamento en las precedentes
motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
Declarar exequible la Ley 617 de 2000 en los términos expuestos en la
parte motiva y sólo por el cargo de vicios de trámite en su formación al haber
sido aprobada en primer debate en la comisión primera y no en la comisión
cuarta de cada Cámara.
Segundo.
Declararse inhibida en los términos señalados en la parte motiva de esta
Sentencia para pronunciarse de fondo frente a la inconstitucionalidad de la Ley
617 de 2000 por vulneración del principio de unidad de materia.
Tercero.
Declarar exequibles los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11,
13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 de 2000 por las razones
expuestas en la parte motiva y exclusivamente por el cargo de violación de los
requisitos constitucionales para la aprobación de leyes orgánicas.
Cuarto.
Declarar exequible el artículo 95 de la Ley 617 de 2000 por las razones
expuestas en la parte motiva, en cuanto se trata de una norma de carácter
ordinario.
Quinto.
Declarar exequible el artículo 13 de la Ley 617 de 2000 por las razones
expuestas en la parte motiva en relación con el cargo de violación de los
artículos 347, 352, 300-5 y 313-5 de la Constitución Política, salvo la
expresión “proporcionalmente a todas las secciones que conforman”
del citado artículo 13 que se declara inexequible.
Sexto.
Declararse inhibida en los términos señalados en la parte motiva de esta
Sentencia para pronunciarse de fondo frente a la constitucionalidad de los
artículos 19, 21, 81 y artículo transitorio de la Ley 617 de 2000 por ausencia
de cargos de inconstitucionalidad en la demanda.
Séptimo.
Declarar exequible el artículo 14 de la Ley 617 de 2000 en los términos
expuestos en la parte motiva por el cargo de vulneración de los artículos 210 y
336 de la Constitución Política, salvo la expresión “a las Empresas
Prestadoras de Servicios de Salud” del señalado artículo 14 que se
declara inexequible.
Octavo.
Declarar exequible el artículo 71 de la Ley 617 de 2000, en los términos
expuestos en la parte motiva de esta Sentencia por el cargo de vulneración del
artículo 53 de la Constitución Política.
Noveno.
Declarar exequible el artículo 20 de la Ley 617 de 2000, en los términos
expuestos en la parte motiva en relación con el cargo de vulneración del
principio de igualdad.
Décimo.
Declarar la exequibilidad condicionada del artículo 32 de la Ley 617 de
2000, en el sentido que la incompatibilidad especial de 24 meses allí señalada
no se aplica al gobernador que se inscriba como candidato a Senador,
Representante a la Cámara o Presidente de la República, por tratarse de
situaciones ya reguladas por los artículos 179-2 y 197 de la Constitución
Política.
Décimo Primero.
Declarar la exequibilidad condicionada del artículo 39 de la Ley 617 de
2000, en el sentido que la incompatibilidad especial de 24 meses que allí se
establece no se aplica al alcalde municipal o distrital que se inscriba como
candidato a Presidente de la República por ser una situación ya regulada en el
artículo 197 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-540/01
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Fuentes exógenas y endógenas (Salvamento parcial de voto)
ENTIDADES TERRITORIALES-Apoyo de empresas y sociedades de economía mixta/AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Afectación del núcleo esencial/AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Prohibición de transferencias a empresas/AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Liquidación de empresas ineficientes (Salvamento
parcial de voto)
Si bien la norma legal busca el
saneamiento de las finanzas departamentales y en ese sentido podría encontrarse
razonabilidad en una tal prohibición, también lo es que, con miras a potenciar
su funcionamiento y proyecciones dentro del respectivo ámbito de acción y
objeto social, bien puede necesitarse aportes especiales, inversiones que solo
pueden determinar los “órganos centrales”. No tiene sentido que conforme a la
Constitución las entidades territoriales puedan, conforme a la apreciación de
sus propias necesidades y conveniencias, crear empresas y participar en la
conformación de sociedades de economía mixta, pero no puedan en casos
indispensables acudir en apoyo de las mismas, en protección en la generalidad
de los casos de las propias inversiones, y posibilidades de acción en beneficio
de las comunidades respectivas. La prohibición legal con las características
explícitas en el texto en estudio interfiere de manera desproporcionada e
irrazonable en el núcleo o reducto de la autonomía constitucionalmente
reconocida a las entidades territoriales, con el cual se da coherencia a la
organización del Estado.
Referencia: expedientes D- 3256 y D-3257
Demanda de inconstitucionalidad
contra la Ley 617 de 2000.
Actores:
José Cipriano León Castañeda y
Andrés de Zubiría Samper
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Con el acostumbrado comedimiento reitero
a continuación las razones de mi desacuerdo parcial con la sentencia de la
referencia, circunscrito como expresé con oportunidad de la discusión de la
ponencia, a la decisión contenida en el ordinal séptimo de la parte resolutiva
de la sentencia, relativa al artículo 14 de la Ley 617 de 2000.
Conforme a la decisión, la Corte encontró
que el artículo 14, salvo la expresión “a las empresas prestadoras de
servicios de salud” se ajusta a la Constitución y, por tanto, declaró la
exequibilidad del mismo, con excepción de la expresión destacada. A mi juicio
ha debido declararse la inexequibilidad de toda la disposición.
En efecto:
En la sentencia, siguiendo la línea
jurisprudencial en materia de autonomía presupuestal y financiera de las
entidades territoriales, se distinguió entre los recursos exógenos y endógenos
para afianzar el mayor grado de autonomía respecto de los últimos, lo que
significa que el denominado núcleo esencial de autonomía territorial impone
mayor restricción a la injerencia del legislador.
El artículo 14 prohíbe al “sector
central” departamental, distrital o municipal efectuar transferencias a las
empresas de licores, a las loterías, a las empresas prestadoras de servicios de
salud y a las instituciones de naturaleza financiera de propiedad de las
entidades territoriales o con participación mayoritaria de éstas, distintas de
las ordenadas por la ley o de las necesarias para la constitución de aquellas y
efectuar aportes o créditos directos o indirectos bajo cualquier modalidad.
De otra parte, se prevé que cuando una
empresa industrial o sociedad de economía mixta, “de aquellas a que se
refiere el presente artículo”, genere pérdidas durante tres años seguidos,
se presume de pleno derecho que no es viable y deberá liquidarse o enajenarse
la participación estatal en ella, en este caso solo procederán las
transferencias, aportes o créditos necesarios para la liquidación.
La Corte asume que la prohibición debe
proyectarse en torno de todas las entidades, menos respecto de las empresas
prestadoras de servicios de salud, pues a las otras comprende el concepto de
monopolio (empresas de licores y loterías), por una lado, o deben ser
necesariamente rentables, por otro (instituciones de naturaleza financiera).
Empero, si bien la norma legal busca el
saneamiento de las finanzas departamentales y en ese sentido podría encontrarse
razonabilidad en una tal prohibición, también lo es que, con miras a potenciar
su funcionamiento y proyecciones dentro del respectivo ámbito de acción y
objeto social, bien puede necesitarse aportes especiales, inversiones que solo
pueden determinar los “órganos centrales”. No tiene sentido que conforme a la
Constitución las entidades territoriales (Artículos 300 y 305) puedan, conforme
a la apreciación de sus propias necesidades y conveniencias, crear empresas y
participar en la conformación de sociedades de economía mixta, pero no puedan
en casos indispensables acudir en apoyo de las mismas, en protección en la
generalidad de los casos de las propias inversiones, y posibilidades de acción
en beneficio de las comunidades respectivas. Por ello considero que la
prohibición legal con las características explícitas en el texto en estudio
interfiere de manera desproporcionada e irrazonable en el núcleo o reducto de
la autonomía constitucionalmente reconocida a las entidades territoriales, con
el cual se da coherencia a la organización del Estado.
De otra parte, si bien es cierto que a la
ley compete desarrollar los principios de la función administrativa, enunciados
en los textos constitucionales, y determinar el régimen de las entidades
descentralizadas, de los diversos niveles administrativos, así como señalar los
criterios de eficiencia no sólo de las entidades encargadas de la gestión de
los monopolios rentísticos, considero que el criterio enunciado en el inciso
segundo del artículo 14, dados los términos como se encuentra expresado de
presunción de pleno derecho (es decir que no admite prueba en contrario), es
violatorio de la autonomía territorial, en consonancia con lo ya expresado.
Fecha ut supra
ALVARO TAFUR GALVIS
Salvamento de voto a la Sentencia
C-540/01
AUTONOMIA
MUNICIPAL-Alcance/CONCEJO MUNICIPAL-Fijación
de escalas de remuneración de categorías de empleo/AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Afectación del núcleo esencial (Salvamento de voto)
En lo relativo a la autonomía del
municipio, la Carta  le reconoce a los entes locales, la facultad de gestionar
de manera autónoma aquellos asuntos que comprometan sus intereses propios,
dentro del ámbito de la Constitución y la ley. En relación con la determinación
de la remuneración de los empleos dentro de su respectiva jurisdicción, la
propia Carta, contempla como facultad de los Concejos, la relativa a la fijación
de las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo dentro del
municipio, razón por la cual resulta reprochable cualquier inmiscusión que el
legislador efectúe en esta materia, en especial si dicha intervención impone
una absoluta limitación que cercena el reducto mínimo de autonomía de las
Entidades Territoriales.
ENTIDADES
TERRITORIALES-Autoregulación de intereses propios/AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Administración de recursos (Salvamento de voto)
IGUALDAD DE
CONCEJALES-Discriminación en remuneración por
categoría municipal (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
IGUAL TRABAJO IGUAL REMUNERACION-Discriminación
entre concejales por categoría municipal (Salvamento de voto)
Magistrado
Ponente: Jaime Córdoba Triviño
Expediente
D-3256 y 3257
Demanda de
inconstitucionalidad contra la ley 617 de 2000 presentada por los ciudadanos
José Cipriano
León Castañeda y Andrés de Zubiría Samper.
Con el acostumbrado respeto, me aparto de
la posición mayoritaria de la Corte en la presente Sentencia en relación con el
artículo 20 de la  Ley 617 de 2000.  Manifiesto las razones por las cuales
salvo mi voto, de la siguiente manera:
La disposición demandada determina los honorarios de los concejales,
señalando el número máximo de sesiones ordinarias y extraordinarias que  se
les  reconoce de acuerdo con la categoría del municipio y fijándose  como tope
máximo de los honorarios, el equivalente al ciento por ciento (100%) del
salario diario que corresponda al respectivo alcalde.
1. En lo relativo a la autonomía del municipio, la Carta  le
reconoce a los entes locales, la facultad de gestionar de manera autónoma
aquellos asuntos que comprometan sus intereses propios, dentro del ámbito de la
Constitución y la ley. En relación con la determinación de la remuneración de
los empleos dentro de su respectiva jurisdicción, la propia Carta en el
artículo 313 numeral 6, contempla  como facultad de los Concejos, la relativa a
la fijación  de las escalas de remuneración de las distintas categorías de
empleo dentro del municipio, razón por la cual resulta reprochable cualquier
inmiscusión que el legislador efectúe  en esta materia, en especial si dicha
intervención impone una absoluta limitación que cercena  el reducto mínimo de
autonomía de las Entidades Territoriales, como lo ha reconocido de manera
diáfana la jurisprudencia de esta Corte:[61]
“La Constitución reconoce a los entes
territoriales una facultad de auto regulación cuando se trata de sus propios
intereses. Uno de ellos, sin duda, tiene que ver con la administración de sus
recursos, artículo 287, entendidos éstos no sólo en el sentido de recursos
tributarios, sino en los recursos físicos, activos corporales e incorporales,
etc.”
2. En cuanto a la violación del principio a “igual trabajo igual
remuneración” [62]consagrado
en el artículo 53 de la Carta, la norma efectúa una evidente discriminación
entre los concejales de los diversos municipios, tomando como base para ello la
categoría a la que pertenezca el respectivo municipio, señalando que:
“ …
En los municipios de categoría
especial, primera y segunda, se podrán pagar anualmente hasta ciento cincuenta
(150 )sesiones ordinarias y hasta  treinta (30) extraordinarias al año. No se
podrán pagar honorarios por prórrogas a los períodos ordinarios.
En los municipios de categoría tercera a sexta se podrán pagar
anualmente hasta setenta (70) sesiones ordinarias y hasta doce extraordinarias
al año. No se podrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por
las prórrogas…”
Esta injustificada discriminación, subvalora el trabajo de los
concejales en los municipios pequeños. Se presenta aquí un trato diferente para
situaciones jurídicas iguales, ya que los Concejos de todos los municipios del
país deben desempeñar las mismas funciones, consagradas en el artículo 313 de
la Constitución Nacional
Por otra parte, es preciso anotar que los honorarios que reciben los
concejales  se equiparan al salario de cualquier trabajador, ya que este
constituye el sustento básico para éstos y sus familias, en especial si se
tiene en cuenta que el ejercicio de dicho cargo reporta  el acatamiento de un
estricto régimen de incompatibilidades e inhabilidades, lo que no permite
durante su ejercicio  el desempeño de otro tipo de actividades que le reporten
ingresos, salvo/ algunas excepciones que la propia ley consagra.
En razón a las anteriores consideraciones, se concluye que no puede
prodijarse un trato discriminatorio entre aquellos sujetos que desempeñan un
mismo cargo, como quiera que no se encuentran dentro del artículo 20 de la ley
617 de 2000 razones objetivas que conduzcan a justificar la citada
discriminación.
Fecha ut supra,
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencias
C-540/01
PROYECTO DE
LEY-Requisitos/PROYECTO DE LEY-Aprobación en
primer debate en comisión respectiva (Salvamento de voto)
COMISIONES
CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Competencias/COMISION
PRIMERA CONSTITUCIONAL PERMANENTE-Competencia/COMISION CUARTA PERMANENTE-Competencia
(Salvamento de voto)
PROYECTO DE
LEY-Reparto a Comisión de materia predominante
(Salvamento de voto)
PROYECTO DE
LEY-Debate y aprobación en comisión respectiva/LEY-Vicio
de inconstitucionalidad/LEY-Inexequibilidad por no debate y aprobación
en comisión respectiva (Salvamento de voto)
Si a un proyecto de ley no se le da
debate y aprobación en la “comisión respectiva” se infringe el artículo
157 de la Carta y, en consecuencia, si continúa su trámite irregular en el
Congreso de la República y luego obtiene la “sanción del Gobierno”, se
encuentra viciado de inconstitucionalidad y, si por ello se demanda, habrá de
declararse por la Corte su inexequibilidad.
COMISION
CUARTA PERMANENTE-Asuntos económicos, presupuestales
y fiscales (Salvamento de voto)
ORGANIZACION
TERRITORIAL-Contenido (Salvamento de voto)
REGIMEN
ECONOMICO Y DE LA HACIENDA PUBLICA-Materias que
comprende (Salvamento de voto)
Como claramente
aparece de la propia ordenación normativa de la Constitución, todo lo que tenga
que ver con el situado fiscal, la participación de las rentas de la Nación a
departamentos y municipios, el régimen tributario y demás asuntos de carácter
económico, por ministerio de la propia Carta Política no quedan comprendidos
dentro de la que ella denomina “Organización Territorial”, sino dentro del
“Régimen Económico y de la Hacienda Pública”.
LEY-Vicio por no debate y aprobación en comisión respectiva (Salvamento
de voto)
COMISIONES
DE ASUNTOS ECONOMICOS-Competencias (Salvamento de
voto)
LEY ORGANICA-Requisitos/LEY ORGANICA-Mayoría especial en trámite
(Salvamento de voto)
LEY ORGANICA-Certificación sobre votación en plenarias (Salvamento de voto)
LEY ORGANICA-Ausencia de propósito inequívoco de norma determinada (Salvamento
de voto)
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance (Salvamento de
voto)
La autonomía de las entidades
territoriales confiere a sus titulares una serie de facultades que implican
poderes de acción en cuanto a la dirección y manejo de sus propios intereses,
tal como se consagra expresamente en el artículo 287 del Estatuto Superior.
Dicha autonomía se concreta en la posibilidad de escoger sus propias
autoridades, de ejercer las competencias que les corresponden,  de administrar
sus recursos y establecer los tributos necesarios para cumplir con sus
funciones y de participar en las rentas nacionales, actividades que deben ser
ejercidas con sujeción a la Constitución y a la ley.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención legislativa no es absoluta (Salvamento de voto)
La intervención del legislador si bien
está autorizada por el Estatuto Supremo, ella no es absoluta, ya que no puede
la ley afectar el núcleo esencial de la misma autonomía, o en términos de la
Corte, el reducto mínimo intocable de ella.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Necesidades de interés general (Salvamento de voto)
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Potestad de autonormarse (Salvamento de voto)
La
autonomía territorial comprende también la potestad de autonormarse, entendida
ésta como la capacidad jurídica de establecer sus propias normas jurídicas para
el manejo de todos los asuntos que les conciernen y la satisfacción de sus
propios intereses y de la comunidad local, sin que sobre ellas pueda ejercerse
ningún control de tutela por parte del nivel nacional. Así las cosas, la
autonomía implica el reconocimiento de un conjunto de verdaderos derechos en
favor de las entidades territoriales, estableciendo cierto grado de libertad e
independencia del sector central en lo que atañe al desarrollo de sus
competencias.
PLURALISMO-Acepciones (Salvamento de voto)
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Pluralismo (Salvamento de
voto)
La autonomía territorial no es sólo un problema de pluralismo
ideológico (religioso o político) sino de pluralismo institucional que implica
la existencia de varios centros de poder territorial entre los cuales se
distribuye el poder político.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Vulneración (Salvamento de
voto)
PLURALISMO Y
TOTALITARISMO-Oposición (Salvamento de voto)
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Vulneración (Salvamento de
voto)
Cuando se vulnera la autonomía que la Constitución reconoce a las
entidades territoriales se atenta no sólo contra el Estado social de derecho
sino también contra el sistema democrático que asegura la vigencia de sus
propios valores y principios entre ellos la descentralización y la autonomía de
dichos entes.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Bienes y rentas de libre disposición/AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-No disposición por legislador (Salvamento de voto)
En el artículo 362 aparece en forma clara y expresa el deseo del
constituyente de preservar al máximo la autonomía de las entidades territoriales,
respecto de sus bienes y rentas, al punto de darles el mismo tratamiento que se
le da a la propiedad de los particulares, es decir, que solamente sus titulares
pueden ejercer los derechos que de ella se derivan, esto es, el uso, goce y lo
que es más importante, la libre disposición de los mismos. Siendo ello
así, no queda duda alguna que los bienes y rentas de los entes territoriales no
pueden ser objeto de disposición por parte del legislador, salvo en los casos
de guerra exterior.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Fuentes exógenas y endógenas (Salvamento de voto)
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Injerencia del legislador en fuentes exógenas y endógenas
(Salvamento de voto)
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Origen de recursos (Salvamento de voto)
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Ingreso de recursos los convierte en bienes y rentas exclusivos
(Salvamento de voto)
Una vez que los recursos cedidos o producidos directamente ingresan
a las arcas municipales se convierten ipso jure en bienes y rentas de su
propiedad exclusiva y, por tanto, no admiten injerencia alguna por parte del
legislador para efectos de determinar su disposición o aplicación.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Gastos de funcionamiento (Salvamento de voto)
AUTONOMIA MUNICIPAL-Determinación de gastos a recortar (Salvamento de voto)
ENTIDADES TERRITORIALES-Condición previa para asignación de competencias (Salvamento de
voto)
La Constitución colombiana si bien permite la asignación de
competencias a las entidades territoriales, ella también ordena que previamente
deben asignarse los recursos correspondientes para atenderlas, principio
general de obligatoria observancia que permite una descentralización
equilibrada de funciones. El traslado de competencias no opera entonces, en
forma automática pues está condicionada al giro de las partidas que permitan
desarrollarlas en términos de calidad y de eficiencia.
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN ENTIDADES
TERRITORIALES-Distribución de competencias
(Salvamento de voto)
El principio de subsidiariedad implica que la competencia la tiene
el órgano más pequeño y sólo si éste no puede ejecutarlo adecuadamente, puede
intervenir el órgano más grande. Esto traducido al esquema territorial
colombiano, implica que la competencia en principio la tiene el órgano
territorial más inmediato que es el municipio y sólo si éste no puede ejercerla
lo podrá hacer el departamento. En este orden de ideas, para efectos de la
distribución de competencias a las entidades territoriales, el principio de
subsidiariedad, juega un papel importante, que en términos de la Corte se
traduce, "en una particular forma de distribución territorial del poder,
según la cual la autoridad estatal se construye a partir del municipio; y, en
una particular forma de ejercicio de las competencias de las entidades
territoriales, dentro de la cual a la nación le está vedado incidir en el
núcleo básico de la autonomía de las entidades territoriales de menor tamaño.
En este sentido, el principio de subsidiariedad no constituye un título
atributivo de nuevas competencias sino de ejercicio de las ya existentes, lo
cual significa que la Nación no puede, apelando al principio de subsidiariedad,
ejercer competencias que la Constitución o la ley no les hayan otorgado."
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de
esta Corporación, los suscritos magistrados nos vemos precisados a salvar
nuestro voto con respecto a la declaración de exequibilidad de la Ley 617 de
2000 en su integridad y en relación con algunos de sus artículos en particular,
de que da cuenta la Sentencia C-540 de 22 de mayo de 2001, por las razones que
a continuación se indican:
1º.  En la sentencia aludida se declara la exequibilidad de la Ley
617 de 2000 por considerar que no se vulnera la Constitución Política en virtud
de haber sido tramitado el proyecto de ley respectivo, “en primer debate en la
Comisión Primera y no en la Comisión Cuarta de cada Cámara”, lo cual, a nuestro
juicio, resulta equivocado, como pasa a demostrarse:
1.1.    Como es conocido, para facilitar el trámite de las leyes y
procurar que en su discusión intervengan Congresistas que en cada Cámara se
dediquen de manera especial a temas determinados, la reforma constitucional de
1945 introdujo, en ese entonces como novedad, el conocimiento y debate de los
proyectos en comisiones especializadas de cada una de las Cámaras, y, al efecto
se reformó, de esa manera el artículo 81 de la Constitución Política de tal
suerte que, sin ese requisito el proyecto no podría convertirse en ley pues,
previo al respectivo debate y aprobación en las plenarias era indispensable
surtir primero el mismo trámite en la comisión respectiva.
1.2.    El artículo 157 de la Constitución de 1991, que
esencialmente reproduce lo que al efecto disponía el artículo 81 de la Constitución
precedente, ordena que “ningún proyecto será ley” sin el cumplimiento de los
requisitos allí señalados entre los cuales el segundo de ellos es el de “haber
sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de
cada Cámara”, luego de lo cual habrá de aprobarse, para ser ley, “en cada
Cámara en segundo debate”.
1.3.    El artículo 142 de la Constitución, de
manera expresa dispone que cada una de las Cámaras “elegirá, para el respectivo
período constitucional, comisiones permanentes que tramitarán en primer debate
los proyectos de acto legislativo o de ley”, y agrega que será una ley la que
determine “el número de comisiones permanentes y el de sus miembros, así como
las materias de las que cada una deberá ocuparse”.
En desarrollo de esa disposición constitucional la Ley 3ª de 1992
regula lo atinente a las comisiones permanentes de cada una de las Cámaras y
establece de manera precisa la competencia para cada una de ellas.  Así,
conforme a su artículo 2º, a la Comisión Primera, compuesta por 19
miembros en el Senado y 33 en la Cámara de Representantes, corresponde conocer
de lo atinente a la “organización territorial”; y a la Comisión
Cuarta, compuesta por 15 miembros en el Senado y 27 en la Cámara de
Representantes, le compete conocer del trámite de las “leyes orgánicas de
presupuesto”;  y “régimen de control fiscal financiero”, entre otras
materias.
1.4.    En armonía con lo expuesto la Ley 5ª de 1992 “por la cual se
expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”, en
el artículo 144 dispone que luego de recibido un proyecto de ley y ordenada su
publicación en la Gaceta del Congreso, “se repartirá por el
Presidente a la Comisión  Permanente respectiva” y, en el artículo 146 de
la misma ley se establece que cuando el proyecto “verse sobre varias
materias será repartido a la Comisión de la materia predominante”.
1.5. Significa entonces lo anterior que, si a un proyecto de ley no
se le da debate y aprobación en la “comisión respectiva” se infringe el
artículo 157 de la Carta y, en consecuencia, si continúa su trámite irregular
en el Congreso de la República y luego obtiene la “sanción del Gobierno”, se
encuentra viciado de inconstitucionalidad y, si por ello se demanda, habrá de
declararse por la Corte su inexequibilidad, que fue lo que no se hizo
por esta Corporación en la Sentencia C-540 de 22 de mayo de 2001, en relación
con la Ley 617 de 2000, por lo cual salvamos nuestro voto. En efecto:
1.5.1. Conforme aparece en la “Gaceta del Congreso” del
martes 17 de agosto de 1999, en esa fecha los señores Ministros del Interior y
de Hacienda y Crédito Público, doctores Nestor Humberto Martínez Neira y Juan
Camilo Restrepo Salazar, en su orden, presentaron a consideración de la Cámara
de Representantes para que allí iniciara su trámite en el Congreso de la
República, el proyecto de ley que posteriormente fue promulgado como Ley 617 de
2000.
En la exposición de motivos, de manera expresa manifestaron los
autores de dicho proyecto de ley que este “hace parte del conjunto de políticas
en marcha para equilibrar la economía nacional.  Esta segunda ola de reformas
tiene carácter estructural, hace frente a los principales problemas financieros
del Estado y sin su aprobación –agregaron- no será posible garantizar la
viabilidad económica del país en el mediano y largo plazo”. (Página 9, Gaceta
del Congreso citada).
Además, expresamente se incluyó por los proponentes de ese proyecto
de ley que el se justifica para superar la “situación financiera de las entidades
territoriales” y las “principales causas de ella”. (Páginas 9 y 10, Gaceta del
Congreso citada).
Del mismo modo se afirmó por los proponentes del proyecto de ley, en
nombre del Gobierno Nacional, que su articulado fue diseñado, con respecto al
análisis que allí se hace sobre los gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales, “de acuerdo con los estudios que se realizan actualmente para la
preparación de los Planes de Reforma Económica que viene coordinando la
Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda” (Página 11, Gaceta del
Congreso citada).
En ese mismo orden de ideas, analizan luego quienes presentaron el
proyecto para justificarlo lo que denominan “crecimiento insuficiente de los
ingresos corrientes”, los que a su juicio “debían crecer a un ritmo superior al
del gasto correspondiente al gobierno central para compensar las mayores
transferencias territoriales”; y, expresan que “a su vez, los ingresos
tributarios territoriales debían crecer a un ritmo similar al de sus gastos;
sin embargo, - continúan- ello no sucedió: los ingresos corrientes del Gobierno
Nacional crecieron por debajo de sus gastos corrientes y otro tanto ocurrió con
los de los gobiernos territoriales”. Se refieren, así mismo a la necesidad de
crear “incentivos adecuados para promover una recaudación tributaria
territorial de la magnitud requerida para evitar que los gobiernos municipales
y departamentales dependan en forma excesiva de las transferencias del Gobierno
Central. (Página 11, Gaceta del Congreso citada).
A continuación examinan “el creciente problema del déficit fiscal y
del endeudamiento”, respecto del cual aseveran que “la manera como se
desaceleró la descentralización en la última década ha debilitado la capacidad
del Estado para controlar el déficit fiscal. Los gastos del Gobierno Central
asociados al proceso deben crecer anualmente y en relación directa con su
capacidad de recaudo tributario” y agregan que “el sistema de transferencias
automáticas complica el saneamiento fiscal del Gobierno Central por la vía del
fortalecimiento de los ingresos tributarios”; afirman que la legislación
vigente “no está propiciando el equilibrio fiscal territorial”; y expresan que
“en medio de la rigidez que impone el sistema de transferencias
intergubernamentales, y pese al aumento de los recaudos tributarios, el déficit
fiscal del Gobierno Nacional creció en forma notable: pasó del 0.68% del PIB en
1990 a 3.98% del PIB en 1997.  Entre tanto, el déficit fiscal de los gobiernos
territoriales también creció, al pasar de 0.18% del PIB en 1990 al 1.13% del
PIB en 1997. (Páginas 12 y 13, Gaceta del Congreso citada).
Así mismo, los dos Ministros actores del proyecto de ley presentado
a consideración del Congreso de la República, en forma clara manifestaron que
sus disposiciones “se orientan hacia el fortalecimiento de los ingresos propios
y la racionalización de los gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales, a través de estrategias integrales de ajuste fiscal”, las que, a
su juicio, pueden lograrse con la categorización de departamentos y municipios
para ese propósito, con la limitación a los gastos de funcionamiento de los
entes territoriales y con normas que garanticen “transparencia de la gestión
territorial” y mayor inversión con el “ahorro que generará el proyecto”, pues,
para fortalecer las entidades territoriales las normas contenidas en ese
proyecto de ley son “el único para asegurar la sostenibilidad financiera y
fiscal”, (páginas 14 y 15 Gaceta del Congreso citada).
1.5.2. No queda pues, ni de lejos, el más mínimo margen de duda
sobre el propósito de saneamiento fiscal y de política macroeconómica que el
proyecto que posteriormente se convirtió en la Ley 617 de 2000, perseguía,
según sus propios autores, razón esta por la cual el Presidente de la Cámara de
Representantes, en vez de repartirlo a la Comisión Primera para su trámite
debería haberlo enviado para ese fin a la Comisión Cuarta, en acatamiento a lo
dispuesto por el artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, así como en atención a lo
preceptuado por el artículo 144 de la Ley 5ª de 1992, como quiera que a la
Comisión Primera le corresponde lo atinente a las leyes que versen sobre
“organización territorial” y a la Cuarta los asuntos de carácter económico,
presupuestal y fiscal.
1.5.3. Es la propia Constitución la que en títulos distintos, el XI
y el XII, se encarga de fijar con claridad lo que se entiende por “Organización
Territorial” y por “Régimen Económico y de la Hacienda Pública”.
Así, del Título XI, dedicado a la Organización
Territorial, forma parte un conjunto de “disposiciones generales” que
establecen cuáles son las entidades territoriales, definen su autonomía, fijan
los asuntos propios de la “Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial”, autorizan
un régimen especial para los departamentos y municipios ubicados en zonas
fronterizas, disponen lo atinente al régimen de incompatibilidades e
inhabilidades de diputados y concejales en lo esencial y dejando a la ley
algunos aspectos; así mismo, en capítulos separados se establecen las bases del
“régimen departamental” (artículos 297 a 310 de la Constitución), del “régimen
municipal (artículos 311 a 321 de la Constitución) y de los regímenes
especiales para el Distrito Capital de Bogotá, las áreas metropolitanas, las
regiones, los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla,
los resguardos y territorios indígenas y la Corporación Autónoma Regional del
Río Grande de la Magdalena”.
Por su parte el Título XII, que se ocupa del “Régimen Económico y de
la Hacienda Pública”, contiene un capítulo sobre disposiciones generales
(artículos 332 a 338 C.P.), otro sobre planes de desarrollo (artículos 339 a
344), uno especial sobre el presupuesto (artículos 345 a 355), otro sobre
distribución de recursos y competencias para fijar los servicios a cargo de la
Nación y de las entidades territoriales, el situado fiscal y lo atinente a la
autonomía patrimonial y fiscal de las entidades territoriales, principios del
sistema tributario y capacidad de endeudamiento (artículos 355 a 364), uno
sobre la finalidad social del Estado y los servicios públicos (artículos 365 a
370) y, por último, lo atinente a la banca central (artículos 371 a 373 C.P.).
Como claramente aparece de la propia ordenación
normativa de la Constitución, todo lo que tenga que ver con el situado fiscal,
la participación de las rentas de la Nación a departamentos y municipios, el
régimen tributario y demás asuntos de carácter económico, por ministerio de la
propia Carta Política no quedan comprendidos dentro de la que ella denomina
“Organización Territorial”, sino dentro del “Régimen Económico y de la Hacienda
Pública”.
1.5.4. No obstante, conforme al reparto que del proyecto de ley hizo
el Presidente de la Cámara de Representantes en ese momento doctor Armando
Pomarico Ramos, el trámite del proyecto posteriormente convertido en Ley 617de
2000, fue asignado a la Comisión Primera como si se tratara de asuntos que
versen sobre la “Organización Territorial”, y no a la Comisión Cuarta,
encargada de los asuntos económicos, fiscales y presupuestales, y en aquella se
debatió y aprobó en primer debate, en forma abiertamente contraria a la
Constitución, pues el desconocimiento de la competencia específica de cada
Comisión permanente indica que no sólo se violaron, como ya se dijo, los
artículos 2º de la Ley 3ª de 1992 y 144 de la Ley 5ª de 1992, sino que, por esa
vía se penetró luego, ya desbocado el Congreso, pues el error no era
susceptible de enmienda en el Senado de la República al cual el proyecto llegó
aprobado por la Cámara de Representantes, a la violación flagrante del artículo
157 de la Carta Política, que ordena que los proyectos tengan “curso en la
Comisión respectiva”, que el primer debate se surta en la “Comisión permanente
de cada Cámara” y que luego sí, en cada una de ellas se realice su discusión en
segundo debate y la aprobación correspondiente.
1.5.5. Podría aducirse que la inconstitucionalidad en el trámite del
proyecto que se convirtió en la Ley 617 de 2000 por el vicio de haberse
debatido y aprobado en primer debate en la Comisión Primera y no en la Comisión
Cuarta de la Cámara de Representantes y luego en la misma Comisión del Senado
queda despejada por la autorización que el parágrafo segundo del artículo 2º
de la Ley 3ª de 1992 otorga al Presidente de la respectiva Cámara para que
cuando “la materia de la cual trate el proyecto de ley no esté claramente
adscrita a una Comisión”, pueda entonces enviarlo “a aquella que, según su
criterio, sea competente para conocer de materias afines”.
Sin embargo, semejante argumentación, en este caso, resulta
claramente ineficaz para defender con ella la constitucionalidad de la Ley 617
de 2000, pues lo que, conforme al articulado del proyecto que luego se
convirtió en la citada ley y a la exposición de motivos correspondiente, lo que
salta a la vista es no sólo un propósito de carácter fiscal, financiero y de
política macroeconómica del Estado, sino, además, que ella no se ocupa de lo
que la Constitución define como “Organización Territorial”, sino de materias
que quedan comprendidas, con nitidez absoluta en el “Régimen Económico y de la
Hacienda Pública”, que es propio de las Comisiones Cuarta y Tercera del
Congreso de la República, que, precisamente por ello, se denominan “Comisiones
Económicas”, a las cuales sí le son afines algunos asuntos, pero, en todo caso,
distintos de los que se refieren a la “Organización Territorial”.
Precisamente por eso, al tramitar en el Congreso la Ley 60 de 1993,
que se ocupa de las competencias de las entidades territoriales y de la Nación
y por ello desarrolla los artículos 356 y 357 de la Constitución Política en
cuanto al situado fiscal para los departamentos y la participación de los
municipios en los ingresos territoriales de la Nación, así como de algunas
reglas de adecuación institucional en cuanto al funcionamiento de estos entes
territoriales en materias de salud, educación y control de gastos, ese proyecto
de ley fue presentado al Senado de la República y repartido entonces a la
Comisión Tercera, afín con la Cuarta respecto de los temas económicas que tratan
la una y la otra, como aparece en la Gaceta del Congreso No. 41 de ese año,
página 3ª; por esa Comisión se aprobó e incluso hubo reuniones conjuntas de las
dos Comisiones (Gacetas del Congreso 137 y 205, páginas 1 a 16 y 10 a 11);
luego se aprobó por la Plenaria de la Cámara de Representantes  y la del Senado
de la República (Gacetas del Congreso 206 y 217 de 1993, páginas 2 a 3 y 18 a
24), respectivamente.
Pero entonces, no se quebrantó la Constitución como ahora.  Es ese
un antecedente de carácter legislativo que aunque puesto de presente en los
debates de la Sala, no se tuvo en cuenta al decidir.
1.5.6. También podría, en gracia de discusión, pensarse en que al
repartir el proyecto a la Comisión Primera de la Cámara de Representantes no se
quebrantó la Constitución pues, a tenor de lo dispuesto por el artículo 146 de
la Ley 5ª de 1992 si el proyecto versa “sobre varias materias será repartido a
la Comisión de la materia predominante”.
Ello con todo, no es así pues, como ya se vio, justamente lo que
ocurre es que la “materia predominante” en el proyecto que se convirtió en Ley
617 de 2000, es la económica, financiera y fiscal, expresamente declarada así
por los ministros proponentes del proyecto y así tratada luego tanto en las
ponencias rendidas a lo largo del debate en las Comisiones, como en las
Plenarias, tal como puede apreciarse en las Gacetas del Congreso Nos. 394, 409,
452, 532, 533, 591, 592, 593 de 1999; 60, 99, 100, 101, 102, 103, 211, 259, 327
y 358, 395 y 416 de 2000, esta última contentiva del proyecto finalmente
aprobado por el Congreso de la República.
2.  En la Sentencia C-540 de 22 de mayo de 2001, se declara la
exequibilidad de los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52,
53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 de 2000, e igualmente la
exequibilidad del artículo 95 de la misma ley, normas aquellas que expresamente
dice la última son “Orgánicas de Presupuesto”.
2.1. Como se sabe, el artículo 151 de la Carta
Política ordena al Congreso de la República la expedición de “leyes orgánicas a
las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”, entre las
cuales se encuentran las que contengan normas relativas a la “preparación,
aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones”.
2.2. En ese orden de ideas son normas orgánicas del
presupuesto, aquellas contenidas hoy en el Decreto 111 de 1996, mediante el
cual se compilaron las disposiciones contenidas en las leyes 38 de 1989, 179 de
1994 y 225 de 1995, que conforman el denominado “Estatuto Orgánico del
Presupuesto”, con sujeción al cual ha de decretarse anualmente el presupuesto
nacional, por expresa disposición del artículo 349 de la Carta en el cual se
dispone que dentro de los tres primeros meses de cada legislatura, y de acuerdo
con las reglas de la ley orgánica, el Congreso discutirá y expedirá el
Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones.
2.3. De esta suerte, es claro que el legislador
cuando se dispone a dictar una ley orgánica, desde el comienzo ha de tener ese
propósito y, luego habrá de darle el trámite pertinente de tal manera que su
aprobación se produzca por la mayoría absoluta de los votos de los integrantes
tanto del Senado como de la Cámara de Representantes.
Esto significa, claramente, que en las leyes orgánicas
se fijan normas para expedir ciertas leyes, por cuanto el legislador así mismo
se traza derroteros, límites y requisitos para ese efecto.
Entre tales requisitos, como ya se vio, se encuentra
el de mayorías especiales en su tramitación, pues no basta la mayoría simple
habiendo quórum sino que se requiere la mayoría absoluta, es decir al menos la
mitad más uno de los votos favorables de la totalidad de los miembros de una y
otra Cámara.
2.4. En el trámite del proyecto que se convirtió en
la Ley 617 de 2000, en lo que respecta a los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º,
9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93, que el artículo 95 de
la misma ley declara que “son normas orgánicas de presupuesto”, se encuentra
que en la Gaceta del Congreso No. 543 del martes 28 de diciembre de 1999, como
un informe de Secretaría se afirma “que los artículos que tienen que ver con
materia de ley orgánica fueron aprobados por mayoría absoluta”, sin que
aparezca discriminada la votación respecto de cada uno de ellos, ni se haya
obtenido certificación posterior al respecto; y, por lo que hace al debate en
la Plenaria del Senado de la República, en certificación expedida por el
Secretario General del Senado se expresa que “el proyecto de ley fue aprobado
en segundo debate en el Senado con un quórum de 96 honorables Senadores de 102
en la sesión ordinaria correspondiente al día 20 de junio de 2000, según consta
en el acta 48 publicada en la Gaceta del Congreso año IX número 259 del 14 de
julio de 2000”, certificación esta en la cual, como se observa, tampoco se
especificó en relación con cada artículo de los que se dicen son de “Ley
Orgánica de Presupuesto”, cuál fue la votación alcanzada.  Es decir, la Corte,
pese a haber sido decretada esa prueba por el ponente, no tuvo a su disposición
certificación particular y concreta sobre la votación en las Plenarias de las
dos Cámaras sobre la votación de los artículos que el texto legal afirma fueron
votados como orgánicos del presupuesto, no obstante lo cual ese punto crucial
en el examen de constitucionalidad, sin más, se dio por sentado.
Sí a lo anteriormente expuesto se suma la
inconstitucionalidad debida a la tramitación en una comisión diferente a la que
correspondía sobre el proyecto de ley en su integridad, queda claro que, las
normas en referencia deberían haber sido declaradas inexequibles, pero no lo
fueron.
2.5.    Adicionalmente a lo anteriormente expuesto, ha de agregarse
que la constitucionalidad de algunas de las normas que se dice pertenecen al
campo propio de la “Organización Territorial”, por su naturaleza serían
entonces “leyes orgánicas”, cual sucede, por ejemplo, con las contenidas en los
artículos 20, 32 y 39, que se refieren, en su orden a los honorarios de los
concejales municipales y distritales, a la duración de las incompatibilidades
de los gobernadores y a las incompatibilidades de los alcaldes, normas estas
que aparecerían en la misma ley con otras que por su naturaleza son “Leyes
Orgánicas de Presupuesto”, circunstancia esta que sería tanto como autorizar
que en un solo texto legal se expidan por el Congreso de la República, de
manera simultánea, leyes orgánicas de materias diferentes lo que resalta la
ausencia de propósito inequívoco de expedir una ley orgánica sobre una materia
determinada, para, en cambio, simultáneamente legislar sobre materias orgánicas
distintas, lo que ciertamente no aparece claramente indicativo de la
constitucionalidad que se predica.
3.       De otro lado, como quiera que se hacen en la sentencia de
la cual respetuosamente salvamos nuestro voto en todo lo declarado exequible
algunas consideraciones de orden general sobre la autonomía territorial y su
relación con el estado unitario, nos vemos precisados igualmente a expresar nuestra
posición sobre el particular, así:
3.1. La autonomía de las entidades
territoriales comprende la posibilidad de autonormarse.
A partir de la Carta de 1991 el modelo
territorial que ella establece es bien distinto del que operaba bajo la
Constitución de 1886, pues pasó de ser un Estado centralista a un nuevo esquema
en el que se consagra la autonomía territorial, la descentralización y el
principio de unidad. El concepto de autonomía, como lo ha sostenido esta
corporación, debe ser entendida, en todo caso, dentro del marco general del
Estado unitario, pues de lo que se trata al concebir la forma unitaria del
Estado es de “fortalecer la unidad desde la diversidad, mediante el
reconocimiento de la variedad biológica, política, jurídica, territorial, religiosa.
Es la concepción de la unidad como el todo que necesariamente se integra por
las partes y no la unidad como un bloque monolítico”.[63]
La autonomía de las entidades territoriales
confiere a sus titulares una serie de facultades que implican poderes de acción
en cuanto a la dirección y manejo de sus propios intereses, tal como se
consagra expresamente en el artículo 287 del Estatuto Superior. Dicha autonomía
al tenor de esta disposición se concreta en la posibilidad de escoger sus
propias autoridades, de ejercer las competencias que les corresponden,  de
administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para cumplir con
sus funciones y de participar en las rentas nacionales, actividades que deben
ser ejercidas con sujeción a la Constitución y a la ley.
Sin embargo es aquí en donde discrepamos de
la sentencia de la cual nos apartamos, pues consideramos que la intervención
del legislador si bien está autorizada por el Estatuto Supremo, ella no es
absoluta, ya que no puede la ley afectar el núcleo esencial de la misma
autonomía, o en términos de la Corte, el reducto mínimo intocable de ella[64], que
lo constituyen las potestades antes descritas (art. 287 C.P.). En
consecuencia, si bien el legislador está autorizado para regular algunos
aspectos relacionados con los entes territoriales no puede llegar al punto de
desnaturalizar su autonomía o lo que es peor, de abolirla. Las necesidades de
interés general, contrario a lo que se adujo en Sala, también están sujetas al
respeto de esa garantía constitucional. De no ser así, habría que preguntar
¿qué sentido tendría el artículo 287 superior si el legislador puede vaciar su
contenido, llegando incluso a desaparecer cualquier acción que implique
desarrollo autonómico de los entes territoriales?
Por
otra parte consideramos importante señalar que la autonomía territorial
comprende también la potestad de autonormarse, entendida ésta como la capacidad
jurídica de establecer sus propias normas jurídicas para el manejo de todos los
asuntos que les conciernen y la satisfacción de sus propios intereses y de la
comunidad local, sin que sobre ellas pueda ejercerse ningún control de tutela
por parte del nivel nacional.
Así las cosas, la autonomía implica el
reconocimiento de un conjunto de verdaderos derechos en favor de las entidades
territoriales, estableciendo cierto grado de libertad e independencia del sector
central en lo que atañe al desarrollo de sus competencias. Con la autonomía se
busca, entonces, una "mayor libertad en la toma de decisiones
administrativas de las entidades locales del orden territorial y funcional y
como resultado de ello una mayor eficiencia  en el manejo de la cosa pública,
la autonomía, que es grado creciente de libertad, busca cada vez mayor y mejor
autodeterminación de los habitantes del territorio para la definición y control
de sus propios intereses y el logro del bienestar general, siempre dentro del
marco del Estado unitario."[65]
3.2. El concepto de autonomía es
consecuencia del pluralismo.
El pluralismo es uno de los principios fundamentales de la
Constitución y puede entenderse en diversas acepciones. En cierto sentido, por
oposición al totalitarismo, se puede entender como la necesidad de que el
gobernante o las autoridades estatales permitan y favorezcan la expresión y
difusión de una diversidad de opiniones, creencias o concepciones del mundo.
Este concepto parte de la convicción de que nadie es depositario de
la verdad y que ésta sólo surge de la discusión y confrontación de las
posiciones más diversas. Este es un pluralismo ideológico producto del racionalismo
del siglo XVIII.
En otra acepción se entiende por pluralismo la necesidad o
conveniencia de que el poder no se concentre en un solo centro sino de que
existan diversos centros de poder, que el poder esté distribuido entre
diversas organizaciones que son las distintas comunidades de las que los
hombres pueden ser considerados miembros en razón de sus afinidades y de los
vínculos que se establecen entre ellos de manera natural. El pluralismo en esta
acepción, por oposición al estatalismo y al centralismo, supone la promoción
de la descentralización y de las autonomías (territoriales, personales y
étnicas): dar un gran papel a los grupos e instituciones sociales, que son
organizaciones intermedias entre el individuo y el Estado, que se forman de una
manera espontánea y natural, como la familia, los partidos políticos, las
instituciones religiosas, las comunidades de trabajo, etc. Este es un pluralismo
institucional que encuentra su antecedente en la organización feudal.
El pluralismo institucional se encuentra consagrado en el artículo 1
de la Constitución, que dice: Colombia es un Estado social de derecho
organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de
sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista; como
también en los artículos 7, 39, 42, 55, 69, 76, 88 y 286 del mismo
ordenamiento.
La autonomía territorial no es entonces, sólo un problema de
pluralismo ideológico (religioso o político) sino de pluralismo institucional
que implica la existencia de varios centros de poder territorial entre los
cuales se distribuye el poder político
Norberto Bobbio considera que el pluralismo encierra
el concepto de que una sociedad está mejor gobernada en la medida en que esté
más distribuido el poder político y en que existan más centros de poder que
controlen a los órganos del poder central; en cuanto sea mayor la distribución,
tanto territorial como funcional, entre soberano y súbditos del poder.
El pluralismo se contrapone al totalitarismo pues en aquél existen organizaciones
sociales autónomas.
Cuando se vulnera la autonomía que la Constitución reconoce a las
entidades territoriales se atenta no sólo contra el Estado social de derecho
sino también contra el sistema democrático que asegura la vigencia de sus propios
valores y principios entre ellos la descentralización y la autonomía de dichos
entes. Dar al traste con la autonomía territorial como se hizo en la ley 617/00
es dar los primeros pasos para convertirse nuestro país en un Estado
totalitario, tal como sucedió en Alemania e Italia cuando Hittler y Mussolini
cada uno en sus propios países, decidieron quitarles a los distintos Estados y
regiones el manejo independiente y autónomo, estableciendo de esta manera la
centralización absoluta y, por ende, la anulación de la autonomía regional.
3.3. El artículo 362 de la Constitución.
Para efectos del análisis de la autonomía de las entidades
territoriales la Corte, a pesar de haberse invocado por los magistrados que
salvamos el voto, no tuvo en cuenta el contenido del artículo 362 de la
Constitución que textualmente reza:
"Artículo 362. Los bienes y
rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de
monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y
gozan de las mismas garantías que la propiedad y rentas de los particulares.
Los impuestos departamentales y
municipales gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no
podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior."
Precepto que guarda estrecha consonancia y armonía con el artículo
287 superior y mediante el cual se puede precisar hasta dónde puede llegar el
legislador para no vulnerar la autonomía territorial.
En el citado artículo 362 aparece en forma clara y expresa el deseo
del constituyente de preservar al máximo la autonomía de las entidades
territoriales, respecto de sus bienes y rentas, al punto de darles el mismo
tratamiento que se le da a la propiedad de los particulares, es decir, que
solamente sus titulares pueden ejercer los derechos que de ella se derivan,
esto es, el uso, goce y lo que es más importante, la libre disposición de
los mismos.
Siendo ello así, no queda duda alguna que los bienes y rentas de los
entes territoriales no pueden ser objeto de disposición por parte del
legislador, salvo en los casos de guerra exterior. La situación que en este
momento vive Colombia a raíz de los conflictos internos con los grupos
subversivos y la delincuencia organizada, puede calificarse como muy grave,
pero no constituye guerra exterior.
El artículo 362 no es una innovación de la Constitución de 1991,
pues dicho canon proviene del artículo 50 del Acto Legislativo No. 3 de 1910,
que aparecía codificado bajo el número 182 de la Carta del 86, cuyo texto era
éste:
"Los bienes y rentas de los
departamentos, así como los de los municipios, son propiedad exclusiva,
respectivamente, de cada uno de ellos, y gozan de las mismas garantías que las
propiedades y rentas de los particulares. No podrán ser ocupadas estas
propiedades sino en los mismos términos en que lo sea la propiedad privada. El
Gobierno no podrá conceder exenciones de derechos departamentales o
municipales."
Tulio Enrique Tascón, destacado constitucionalista, al interpretar
dicha disposición expresamente señaló: "Esto quiere decir que son
inconstitucionales las leyes que disponen que los departamentos o municipios
destinen un 10% de sus presupuestos a la instrucción pública o un 15% a la
higiene y beneficencia públicas, etc, por la misma razón que lo serían las que
les ordenan a los particulares la manera de distribuir o invertir sus rentas
privadas."
Esta misma razón podría predicarse de la ley 617 de 2000 pues en
ella se señalan los valores máximos de gastos de funcionamiento a los que deben
sujetarse los municipios, lo cual viola flagrantemente la disposición
constitucional mencionada. Además de las siguientes:
Al tenor del artículo 287 superior, las
entidades territoriales cuentan con atribuciones para administrar sus propios
recursos. Esta corporación, atendiendo únicamente, el origen de los recursos
los clasifica en endógenos y exógenos. Los
primeros los denomina recursos propios, los cuales "deben
someterse en principio a la plena disposición de las autoridades locales o
departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador"[66].
No sucede lo mismo con los recursos que se originan en fuentes exógenas
de financiación pues frente a ellos la Corte acepta que el legislador tiene una
mayor injerencia, lo que le permite indicar la destinación de los mismos.
"Las
entidades territoriales cuentan, además de la facultad de endeudamiento
-recursos de crédito-, con dos mecanismos de financiación. En primer lugar
disponen del derecho constitucional a participar de las rentas nacionales. Dentro de este capítulo, se ubican las transferencias de recursos a
los departamentos y municipios, las rentas cedidas, los derechos de
participación en las regalías y compensaciones,
los recursos transferidos a título de cofinanciación y, en suma, de los
restantes mecanismos que, para estos efectos, diseñe el legislador. Se trata en
este caso, de fuentes exógenas de financiación que admiten un mayor
grado de injerencia por parte del nivel central de gobierno. Adicionalmente,
las entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en estricto
sentido, pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los
rendimientos que provienen de la explotación de los bienes que son de su
propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de
fuentes tributarias -impuestos, tasas y contribuciones- propias. En estos
eventos, se habla de fuentes endógenas de financiación, que resultan
mucho más resistentes frente a la intervención del legislador."[67]
Obsérvese que para hacer la clasificación de los
recursos la Corte se basó en un solo criterio: el origen de los recursos; sin
embargo, consideramos los suscritos magistrados disidentes que ello no es
suficiente para permitir la injerencia del legislador pues existe otro aspecto
esencial que ha debido sopesarse para el análisis correspondiente, y es el
lugar donde se producen los recursos. No hay duda que la riqueza y los
impuestos se generan en los municipios que son los que producen los alimentos,
realizan actividades de comercio y generan empresas, entonces, cuando la Nación
decide transferir recursos a las entidades territoriales no lo hace como un
acto paternalista y gratuito sino como un acto de justicia. El origen de los
recursos puede desaparecer pero los municipios o departamentos que son los que
producen la riqueza y los impuestos, no.
De otro lado, olvidó la Corte, no sabemos si a propósito, aplicar el
tantas veces mencionado artículo 362 de la Carta, pues una vez que los recursos
cedidos o producidos directamente ingresan a las arcas municipales se
convierten ipso jure en bienes y rentas de su propiedad exclusiva
y, por tanto, no admiten injerencia alguna por parte del legislador para
efectos de determinar su disposición o aplicación.
"Dicha prohibición no se presenta con
la cesión que en un momento dado haga el legislador a los municipios, del
producto de un impuesto de carácter nacional, caso en el cual la atribución
sigue siendo del Congreso, y éste podrá derogar el tributo; pero no puede
disponer del producto ya cedido, el cual será libremente administrado por la
entidad territorial beneficiaria".
Aceptar
que el legislador puede señalar o limitar los gastos de funcionamiento de las
entidades territoriales, como se hizo en la sentencia de la cual nos apartamos
es, precisamente, proscribir la autonomía y, consecuentemente, atentar contra
la democracia misma, todo con la simple excusa de que era necesario controlar
el gasto de los municipios y departamentos para así evitar el  despilfarro de
los recursos  destinados a ese fin. Con esta argumentación jamás podrían los
municipios actuar como entes autónomos, pues siempre existirá algún motivo para
limitar su libertad de acción.
De ahí que la Corte haya reiterado que
"a los organismos territoriales se les reconocen atribuciones mucho más
amplias para administrar sus rentas presupuestales, es decir, para asumir
gastos y comprometer sus ingresos, a menos que la propia Constitución haya
preestablecido el destino del recurso, pues en tal caso no es la ley la que
limita la autonomía, sino el mandato superior. Así ocurre, con las
apropiaciones por concepto del situado fiscal (C.P. art. 356) y las
participaciones municipales en los ingresos corrientes de la Nación  (C.P. art.
357). En otros términos, el principio constitucional de la autonomía regional y
local delimita el campo de acción de la ley. Por lo tanto, en todos los
asuntos o materias respecto de los cuales la Constitución no habilita al
legislador para dictar normas relativas a la destinación manejo o inversión de
los recursos de dichas entidades, éstas gozan de plena libertad e independencia
para adoptar las decisiones administrativas correspondientes, a través de sus
órganos competentes, juzgando su oportunidad o conveniencia y según lo demanden
las necesidades públicas o  sociales."[68]
Contrario
a lo que se expuso en la sala plena, consideramos que son los mismos municipios
los que mejor conocen sus propias necesidades y las de la comunidad local y,
por consiguiente, son ellos quienes pueden determinar en forma precisa, apropiada
y oportuna, cuáles rubros de gastos pueden ser objeto de recorte o de
ampliación, siempre y cuando no se viole la Constitución ni se afecte la
eficiencia y eficacia de la función pública a ellos asignada.
"La fuerza de la argumentación a
favor de la autonomía regional, seccional y local radica en el nexo con el
principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades
locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que están en
contacto más íntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas
el interés, así sea político, de solucionar los problemas locales. Es el
auto-interés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el
de cualquier actor económico en la economía de mercado. Cada Departamento o
Municipio será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas
de su respectivo nivel. Por esto el artículo 287 habla de la "gestión de
sus intereses". Y esa es la razón por la cual se considera al municipio la
piedra angular del edificio territorial del Estado (artículo 311 C.P.)[69]”.
3.4. La asignación de competencias requiere, previamente, de la
asignación de los recursos para atenderlas.
La Constitución colombiana si bien permite la asignación de
competencias a las entidades territoriales, ella también ordena que previamente
deben asignarse los recursos correspondientes para atenderlas (art. 356 C.P.),
principio general de obligatoria observancia que permite una descentralización equilibrada
de funciones. El traslado de competencias no opera entonces, en forma
automática pues está condicionada al giro de las partidas que permitan
desarrollarlas en términos de calidad y de eficiencia.
El principio de subsidiariedad, que a nuestro entender, es sumamente
importante y que tiene una gran tradición filosófica, política y social, tanto
en la doctrina social de la Iglesia Católica, como en el proceso de integración
europea y que en la tradición católica fue forjado por la filosofía
escolástica, después cayó en desuso y fue retomado por el Papa Pío XI en la
Encíclica Quadragésimo Anno (N.24), se sintetiza así: todo aquello que
los individuos o las familias individualmente consideradas están en grado de
hacer y de hecho hacen, no deben tratar de hacerlo los cuerpos intermedios o
los poderes públicos; todo aquello que los cuerpos intermedios están en grado
de cumplir y de hecho cumplen no deben tratar de cumplirlo los poderes
públicos.
Aplicado este principio al esquema territorial colombiano, quiere
decir que lo que puede hacer el municipio no debe hacerlo el departamento, ni
la Nación y lo que puede hacer el departamento, no debe hacerlo el poder
central; implica también que la competencia viene de abajo hacia arriba y que
la primacía la tiene la competencia de la base y no la de la cúspide.
El Acto Unico europeo de 1987, que transformó la comunidad en Unión
Europea y que le dio nuevas competencias a la Unión, en materias como las
ambientales, introdujo el principio de la subsidiariedad entendido como que la
comunidad sólo actúa en materia ambiental en la medida en que se proteja mejor
y se salvaguarde mejor por la comunidad que por los Estados miembros, de manera
que si los Estados miembros pueden hacerlo bien no debe intervenir la
comunidad. La competencia del organismo más grande (la comunidad) sólo existe
si no lo puede hacer el más pequeño (el Estado).
En síntesis, se puede afirmar que el principio de subsidiariedad
implica que la competencia la tiene el órgano más pequeño y sólo si éste no
puede ejecutarlo adecuadamente, puede intervenir el órgano más grande. Esto
traducido al esquema territorial colombiano, implica que la competencia en
principio la tiene el órgano territorial más inmediato que es el municipio y
sólo si éste no puede ejercerla lo podrá hacer el departamento.
En este orden de ideas, para efectos de la
distribución de competencias a las entidades territoriales, el principio de
subsidiariedad, juega un papel importante, que en términos de la Corte se
traduce, "en una particular forma de distribución territorial del poder,
según la cual la autoridad estatal se construye a partir del municipio (C.P.,
artículo 311); y, en una particular forma de ejercicio de las competencias de
las entidades territoriales, dentro de la cual a la nación le está vedado
incidir en el núcleo básico de la autonomía de las entidades territoriales de
menor tamaño (v.gr., departamentos y municipios). En este sentido, el
principio de subsidiariedad no constituye un título atributivo de nuevas
competencias sino de ejercicio de las ya existentes, lo cual significa que la
Nación no puede, apelando al principio de subsidiariedad, ejercer competencias
que la Constitución o la ley no les hayan otorgado."[70]
4.       Por último, expresamente
manifestamos que, por ahora, no se profundiza en otras consideraciones en torno
a la autonomía regional y la descentralización, especialmente en lo atinente a
la categorización de departamentos y de municipios con fines de carácter
fiscal,(artículos 302, 320 y 287 de la Carta entre otros), así como tampoco
respecto del contenido normativo de los artículos 356 y 357 de la Constitución,
pues sobre el particular habrá de adelantarse el debate pertinente en otro
proceso, próximo a consideración de la Sala Plena en el que aparecen demandadas
algunas normas que forman parte de la Ley 617 de 2000.
Fecha ut supra
JAIME ARAUJO RENTERÍA
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
[1]              La Ley 3ª de 1992 fue expedida en desarrollo de la
facultad otorgada al Congreso en el artículo 142 de la Constitución, señala la
integración de las comisiones permanentes de cada Cámara y asigna las materias
de las que cada una deberá ocuparse para aprobar en primer debate los proyectos
de ley.
[2]              Sentencia C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[3]              Sentencia C-1648 de 2000, M.P, Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[4]              Sentencia C-353 de 1995. M.P. Dr. José Gregorio
Hernández.
[5]              El artículo 142 de la Constitución señala que “La
ley determinará el número de comisiones permanentes y el de sus miembros, así
como las materias de las que cada una deberá ocuparse”.
[6]              Sentencia C-385 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[7]              Sentencia C-140 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[8]              Ver Sentencia C-1187 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz
[9]              Ver Gaceta del Congreso No. 257 de 1999.
[10]             Sentencia C-568 de 2000, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[11]             M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[12]             Sentencia C-792 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[13]             Sentencia C-501  de 2001, M. P. Jaime Córdoba
Triviño.
[14]             M.P. Alejandro Martínez Caballero
[15]             M.P. Fabio Morón Díaz
[16]             En estos eventos se exige además que haya conexidad
temática razonable entre las normas ordinarias y las normas orgánicas, de tal
manera que exista entre ellas un vínculo de correspondencia objetivo que
muestre la necesidad de dar un tratamiento uniforme a cambio del riesgo de
perder el elemento finalista de la ley.
[17]             Acerca de la modificación por mayoría simple de leyes
ordinarias aprobadas por mayoría absoluta pueden consultarse las Sentencias
C-600A de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-1187 de 2000, M.P. Fabio
Morón Díaz.
[18]             Sentencia C-478 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz; En el mismo sentido ver también las Sentencias C-337 de 1993, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa; C-423 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz; C-446 de 1996,
M.P. Hernando Herrera Vergara; C-894 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, y
C-432 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[19]             M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[20]             Sentencia C-432 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Sobre la resolución de la duda a favor del legislador ordinario ver también la
Sentencia C-894 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[21]             Las materias reserva de Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial están dispersos en varios artículos de la Constitución. Esta
Corporación señaló que “A pesar de las numerosas referencias que en la
Constitución se hace a la ‘ley orgánica de ordenamiento territorial’, no se
dispone de una formulación sistemática del contenido de dicho ordenamiento, y
debe apelarse, para tal fin, a concordar y reunir numerosos preceptos con el
fin de sistematizar el alcance de la noción”. Sentencia C-281 de 1997. M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[22]             Ver Sentencias C-600 de 1995, M.P. Alejandro Martínez
Caballero; C-446 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-432 de 2000, M.P,
Alfredo Beltrán Sierra; y C-795 de 2000, M.P.Eduardo Cifuentes Muñoz.
[23]             Sentencia C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[24]             Ver por ejemplo las Sentencias C-478 de 1992, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; C-600A de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero;
C-219 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-1379 de 2000, M.P. José
Gregorio Hernández.
[25]             La Ley Orgánica del Presupuesto está integrada por
tres leyes, a saber: Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994 y Ley 225 de 1995, las
cuales están compiladas en el Decreto 111 de 1996.
[26]             Gaceta del Congreso No. 593 del 28 de diciembre de
1999, p. 22
[27]             De acuerdo con los artículos 29, 228 y 229 de la
Constitución Política, el debido proceso y el acceso a la justicia “son
derechos fundamentales que obligan a integrar las normas procesales como
instrumentos puestos al servicio del derecho sustancial y a las soluciones que
permitan resolver el fondo de los asuntos sometidos a consideración de los
jueces (principio pro actione)”. Corte Constitucional, Sentencia T-538
de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[28]             Sentencia C-478 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[29]             Ver por ejemplo Sentencias C-004 de 1993, M.P. Ciro
Angarita Barón y C-535 de 1996 C-643 de 1999, M.P. Alejandro Martínez
aballero.
[30]             Ver sentencia C-101 de 1996, MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[31]             Sentencia C-478 de 1992, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[32]             Gaceta del Congreso No. 257 del 17 de agosto de 1999,
págs. 9 y ss.
[33]             Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz. Sobre la aplicación en el nivel territorial de la Ley Orgánica del
Presupuesto, ver además las Sentencias c-490 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz; C-1379 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández.
[34] Sentencia C-192 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[35]             Sentencia C-219 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[36]             Sentencia C-720 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[37]             Sentencias C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz; C-089A de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-546 de 1994, M.P.
Alejandro Martínez Caballero, y C-538 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz.
[38]             Sentencia C-478/92; C-089 A/94; C-546/94; C-538/95
[39]             M.P. Hernando Herrera Vergara.
[40]             La viabilidad financiera de los municipios y
distritos y la eventual fusión está consagrada en el artículo 19 de la Ley 617
de 2000 y no en el artículo 17 como lo señala el demandante. Por el contenido
de la demanda la Corte considera que se impugna es el artículo 19, razón por la
cual se hace referencia a este artículo.
[41]             M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[42]         Al respecto, pueden consultarse,
entre otras, las sentencias C-531 de 1995, C-017 de 1996, C-445 de 1996, C-387
de 1997 y C-497 de 1998.
[43]         Sentencia C-358 de 1999 M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[44]             Ver, por ejemplo, Sentencias C-1504 de 2000, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra; C-047 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-094
de 2001, M.P. Alvaro Tafur Galvis; C-328 de 2001 , y C-362 de 2001, M.P. Alvaro
Tafur Galvis.
[45]             M.P. Fabio Morón Díaz.
[46]             M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[47]             Artículo 11 literal b) del Estatuto Orgánico del
Presupuesto –Decreto 111 de 1996.
[48]             Artículo 26 del Decreto 568 de 1996.
[49]             M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[50]             Según el demandante, con esta medida “se viola los
criterios que la ley 443 en su artículo 41, porque supresión de planta de
personal en los empleos de carrera administrativa de las entidades
territoriales en la rama ejecutiva en los órdenes nacional y entidades
territoriales deberán motivarse expresamente, fundarse en necesidades del
servicio o razones de modernización de la administración y basarse en estudios
técnicos que así lo demuestren”.
[51]             Ver, entre otras, las sentencias T-422 de 1992, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; C-530 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero;
T-230 de 1994 y T-288 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-022 de 1996,
M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-280 de 1996, M.P Alejandro Martínez Caballero;
C-309 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballeo, y C-371 de 2000, M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[52]             Sentencia C–271 de 1996, M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[53]             La Sentencia C-316 de 1996 se limitó a reiterar la
decisión tomada por la Corte en la Sentencia C-271 de 1996.
[54]             Sentencia C-271 de 1996. M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[55]             Sentencia C-223 de 1995. M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[56]             M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[57]             Sentencia C-795 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[58]             Sentencia C-600A de 1995, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[59]             Esta incompatibilidad se extendería igualmente a los
miembros de juntas administradoras locales.
[60]             Ver, por ejemplo, las Sentencias –537 de 1993, M.P.
Hernando Herrera Vergara; C-373 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz, y C–618 de
1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[61] Sentencia C-366/00 MP Alfredo Beltrán Sierra
[62] Sentencia T-1156/00, T-277/00 Y T-335/00
[63] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-478 de 1992. M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[64] Sent C-517/92 M.P. Ciro Angarita Barón.
[65] ibidem
[66] Sent. C-219/97 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[67] ibidem
[68] sent. C-495/98 M.P. Antonio Barrera Carbonell
[69] SC-478/92 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[70] sent. C-263/96 M.P. Eduardo cifuentes Muñoz