C-517-16
Sentencia
C-517/16
NORMA
QUE CREA EL SISTEMA NACIONAL DE REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL CAMPESINO,
ESTABLECE SUBSIDIO PARA ADQUISICION DE TIERRAS Y REFORMA EL INSTITUTO
COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA-Restricción
de efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o
jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros
predios rurales en el territorio nacional
El problema jurídico a resolver es si la regla que
prohíbe la titulación de terrenos baldíos en favor de personas naturales o
jurídicas  que sean propietarias o poseedoras de otros predios cuya extensión
no permite la realización de proyectos productivos autónomos, infringe el
derecho a la igualdad, el derecho a la propiedad privada, y el deber del Estado
de democratizar la propiedad y de promover el acceso a la tierra por parte de
la población campesina. Para resolver el interrogante anterior, se sigue el
siguiente procedimiento: (i) en primer lugar, se indica el contenido y alcance
de la previsión normativa impugnada; (ii) en segundo lugar, se hace un recuento
de la normatividad y de la jurisprudencia constitucional sobre la validez de
las medidas que restringen la adjudicación de terrenos baldíos: (iii)
finalmente, valora la regla cuestionada. La Corte declara la exequibilidad del
precepto demandado, pero sobre la base de que la prohibición contenida en el
inciso 1 del artículo 72 de la Ley 160 de 1994 no se aplica cuando la extensión
del predio rural del propietario o poseedor que aspira a la adjudicación de un
terreno baldíos, es inferior al área de la Unidad Agrícola Familiar de la
correspondiente zona relativamente homogénea, que es la extensión que permite
la conformación de unidades productivas autónomas, y en el entendido de que la
titulación procede respecto del área necesaria para completar la extensión de
la Unidad Agrícola Familiar.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Criterios
para valorar la aptitud de la demanda y determinar su procedencia y alcance del
juicio de constitucionalidad/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Elementos estructurales del juicio de validez
Teniendo en cuenta la naturaleza y la finalidad de la
acción de inconstitucionalidad como acción pública que apunta a garantizar la
supremacía del texto superior dentro del ordenamiento jurídico, esta
Corporación ha fijado dos criterios básicos para determinar la viabilidad del
control: (i) por un lado, éste debe activarse siempre que el escrito de
acusación suministre los componentes básicos y elementales del juicio de
constitucionalidad, aun cuando tales elementos se encuentren desarticulados en
la demanda y no revistan un mayor grado de elaboración; (ii) sin perjuicio de
lo anterior, el juez constitucional no se encuentra facultado para subsanar
unilateralmente las deficiencias de la demanda cuando el escrito no logra
precisar el objeto de la litis, pues ello implicaría un desconocimiento del
debido proceso constitucional, que en últimas deviene en una erosión de la
propia supremacía del ordenamiento superior. En este orden de ideas, el
parámetro para valorar la aptitud de las demandas de inconstitucionalidad, es
que los cargos permitan al operador jurídico identificar los elementos
estructurales de la controversia judicial: (i) los preceptos legales que se
estiman contrarios a la Carta Política o a los instrumentos normativos que
sirven como referente del juicio de constitucionalidad, y la precisión del
contenido que razonablemente se deriva de tales disposiciones; (ii) los
preceptos constitucionales que a juicio de los accionantes fueron vulnerados,
así como la precisión del contenido que razonablemente se deriva de los mismos;
(iii) el sentido de la incompatibilidad normativa, es decir, las razones de la
oposición entre las disposiciones legales demandadas y el ordenamiento
superior.
PROHIBICION
DE EFECTUAR TITULACIONES DE TERRENOS BALDIOS EN FAVOR DE PERSONAS NATURALES O
JURIDICAS QUE SEAN PROPIETARIAS O POSEEDORAS, A CUALQUIER TITULO, DE OTROS
PREDIOS RURALES EN EL TERRITORIO NACIONAL–Contenido y alcance
TITULACION
DE BIENES BALDIOS-Criterios
constitucionalmente admisibles para su restricción
BALDIOS-Configuración legislativa para restricción de
titulación
La Corte ha entendido que,
en principio, el legislador se encuentra facultado para restringir la
titulación de bienes baldíos en favor de particulares, en la medida en que el
deber de promover el acceso a la tierra es un deber de alcance relativo, según
las consideraciones anteriores. Estas restricciones serían constitucionalmente
admisibles en la medida en que estén orientadas a satisfacer otros fines
estatales u otros imperativos constitucionales, o en la medida en que focalicen
o prioricen al acceso a las tierras por los grupos sociales que en razón de su
situación de vulnerabilidad requieran una protección especial y reforzada por
parte del Estado, como la población campesina, o aquellos que promuevan la
explotación económica de la tierra
DISTRIBUCION
DE LA TIERRA-Determinación de los
criterios y pautas debe responder no solo al deber del Estado de democratizar
la tierra y promover el acceso progresivo a la misma por parte de la población
campesina, sino también a todo el conjunto de principios y reglas
constitucionales
Esta Corporación ha establecido que la
determinación de los criterios y pautas para la distribución de la tierra debe
responder no solo al deber del Estado de democratizar la tierra y de promover
el acceso progresivo a la misma por parte de la población campesina, sino
también a todo el conjunto de principios y reglas constitucionales, como la
obligación del Estado de proteger la diversidad y la integridad del ambiente y
conservar las áreas de importancia ecológica (art. 79 C.P.), el deber de
garantizar la producción de alimentos (art. 65 C.P.) y el de asegurar el
desarrollo económico y social del país (art. 223 C.P.), y el respeto de la
autonomía de las entidades territoriales para fijar sus políticas de desarrollo
y el uso del suelo (art. 287 C.P.). Así las cosas, el escrutinio judicial de
las normas relativas a la titulación de bienes baldíos debe efectuarse teniendo
como parámetro todo este entramado, y no solo las normas sobre la propiedad
privada, consideradas aisladamente.
DERECHO
A LA PROPIEDAD PRIVADA Y DEBER DEL ESTADO DE DEMOCRATIZAR LA PROPIEDAD Y
PROMOVER EL ACCESO A LA TIERRA POR PARTE DE TRABAJADOR AGRARIO-Alcance no es absoluto
La Corte ha entendido que ni el derecho a la propiedad
privada ni el deber del Estado de democratizar la propiedad y promover el
acceso a la tierra por parte de los trabajadores agrarios tienen un alcance
absoluto, no solo porque estos imperativos deben articularse con todo el
conjunto de exigencias constitucionales, sino también porque propiamente
hablando, la propiedad sobre la tierra no es un fin en sí mismo, sino un
mecanismo o un instrumento para la consecución de fines constitucionalmente
valiosos, como la satisfacción de las necesidades de la población campesina y
la promoción del desarrollo económico y social del país. En este contexto, el
alcance del derecho la propiedad y del deber estatal de promover el acceso a la
tierra debe establecerse en función de tales fines.
UNIDAD
AGRICOLA FAMILIAR-Definición y
extensión
BALDIOS-Prohibición
de adjudicación a persona que cuenta con título de propiedad o que es poseedora
de predio rural cuya extensión es insuficiente para desarrollar un proyecto
productivo, restringe de manera injustificada el derecho a la propiedad y el
deber del Estado de promover el acceso a la tierra
La Corte declara la exequibilidad del precepto demandado, pero sobre la
base de que la prohibición no se aplica cuando la extensión del predio rural
del propietario o poseedor que aspira a la adjudicación de un terreno baldíos,
es inferior al área de la Unidad Agrícola Familiar de la correspondiente zona
relativamente homogénea, que es la extensión que permite la conformación de
unidades productivas autónomas, y en el entendido de que la titulación procede
respecto del área necesaria para completar la extensión de la Unidad Agrícola
Familiar.
Referencia:
Expediente D-11263
Demanda
de inconstitucionalidad contra el inciso 1 del artículo 72 de la Ley 160 de
1994, “por medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de
tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan
otras disposiciones”
Actor: Laura
Marcela Forero Forero
Magistrado
Sustanciador:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá
D. C.,  veintiuno (21) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, profiere la presente sentencia con fundamento en los
siguientes
I.
ANTECEDENTES
1.     La demanda de inconstitucionalidad
1.1.
Normas demandadas
En ejercicio de la acción
pública de constitucionalidad, la ciudadana Diana del Pilar Sánchez López demandó
el inciso 1 del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, que prohíbe la titulación de
terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean
propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el
territorio nacional.
A continuación se transcribe
y subraya el aparte normativo impugnado:
“LEY
160 DE 1994
(Agosto 3)
Diario Oficial No. 41.479,
de 5 de agosto de 1994
Por la cual se crea el
Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece
un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano
de la Reforma Agraria  y
se dictan otras disposiciones
EL
CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
ARTÍCULO 72.- No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos
en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras,
a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional.
Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el
inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulación el
peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no
propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional.
Serán absolutamente nulas las adjudicaciones que se
efectúen con violación de la prohibición establecida en este artículo.
La acción de nulidad contra las resoluciones de
adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA, por los Procuradores
Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo,
dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en
el "Diario Oficial", según el caso.
La procedencia de esta acción se hará constar en todas
las resoluciones de titulación de baldíos que expida el INCORA..
Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos
anteriores, el INCORA<1> podrá revocar directamente, en cualquier
tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con
violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes
sobre baldíos.
En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y
escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se
surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso
Administrativo.
Para la aplicación de las prohibiciones previstas en
el presente artículo, se tendrán en cuenta, además, las adjudicaciones de
terrenos baldíos efectuadas a sociedades de las que los interesados formen
parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge, compañero
permanente e hijos menores que no hayan obtenido habilitación de edad.
Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre
terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los
límites máximos para la titulación señalados por la Junta Directiva para las
Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo municipio o región. También
serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a
sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le
hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o
comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que
excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar.
Quien siendo adjudicatario de tierras baldías las
hubiere enajenado, no podrá obtener una nueva adjudicación antes de
transcurridos quince (15) años desde la fecha de la titulación anterior.
Los terrenos baldíos adjudicados no podrán
fraccionarse en extensión inferior a la señalada por el INCORA como
Unidad Agrícola Familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las
excepciones previstas en esta Ley.
Los Registradores de Instrumentos Públicos se
abstendrán de registrar actos o contratos de tradición de inmuebles, cuyo
dominio inicial provenga de adjudicaciones de baldíos nacionales, en los que no
se protocolice la autorización del INCORA<1> cuando con tales actos o contratos se
fraccionen dichos inmuebles.
La declaratoria de caducidad de los contratos
relacionados con baldíos y la reversión al dominio de la Nación se harán sin
perjuicio de los derechos de terceros.
Las prohibiciones y limitaciones señaladas en los
incisos anteriores, deberán consignarse en los títulos de adjudicación que se
expidan.”
1.2.
Cargos
Según la accionante, la previsión anterior desconoce
los artículos 1, 13, 58, 60 y 64 de la Carta Política. A su juicio, ha sido el
propio Estado, a través de normatividades erráticas y ambiguas como la misma
Ley 160 de 1994, que se ha impedido a los campesinos ser propietarios de las
tierras que han trabajado a lo largo del tiempo. En el caso particular del
precepto demandado, la vulneración se produce porque con la condición impuesta
por el legislador para acceder a la titulación de los terrenos baldíos, en el
sentido de que el aspirante no puede ser propietario o poseedor de otro predio
rural, implícitamente se impide a los campesinos convertirse en dueños de los
inmuebles que han explotado económicamente, teniendo en cuenta que normalmente
este grupo social cuenta con varios terrenos pequeños de los que depende
económicamente para su subsistencia. Esto es aún más evidente en el contexto
actual, ya que por problemas de orden ambiental y económico como el cambio
climático, los fenómenos del niño y de la niña y la inestabilidad económica,
estas personas deben tener más de una finca y trabajar en todas ellas para
poder garantizar un modesto sustento familiar. En últimas, entonces, la ley, al
desconocer la realidad económica, impide el acceso del campesinado a la
titularidad de los terrenos baldíos.
En este escenario, la restricción legal objeto de la
demanda vulnera una amplia gama de principios y derechos constitucionales, tal
como se indica a continuación.
Primero, la norma se opone al interés general y a la
prosperidad general como fines del Estado previstos en los artículos 1 y 2 de la
Carta Política, ya que al impedir a los campesinos convertirse en propietarios
de los terrenos que trabajan y explotan efectivamente trabajan y de los cuales
requieren para su subsistencia, se profundizan y agravan los problemas
económicos y sociales de este segmento poblacional.
Asimismo, la restricción legal desconoce el derecho a
la igualdad previsto en el artículo 13 superior, en al menos los siguientes sentidos:
(i) porque se perjudica a un grupo social particularmente vulnerable como es el
campesinado, grupo que según el mismo artículo 1 de la Ley 160 de 1994, debería
tener la preferencia en la adjudicación de terrenos baldíos; (ii) porque se
desconoce la realidad económica de este grupo, ya que los campesinos deben
explotar varios inmuebles para poder subsistir, y en cambio la ley opta por
negar la titularidad sobre terrenos que han sido trabajados por largos períodos
de tiempo por estas personas; (iii) tercero, porque se impuso una condición
desfavorable a campesinos que pueden encontrarse en situaciones de precariedad
económica, máxime cuando la sola circunstancia de tener la propiedad o la
posesión de varios pequeños terrenos, no convierte a los campesinos en grandes
hacendados; (iv) y finalmente, porque se establece un tratamiento jurídico
diferenciado entre la adjudicación de inmuebles baldíos rurales y urbanos, pues
a estos últimos no se extiende la prohibición legal demandada.
Finalmente, la norma desconoce el derecho a la
propiedad privada y su función social, así como el deber del Estado de promover
el acceso a la misma, particularmente por parte de los trabajadores agrarios y
de los campesinos, en contravía de los artículos 58, 60 y 64 de la Carta
Política. En efecto, la ley falló al condicionar la titulación de los terrenos
baldíos a que el aspirante no sea propietario o poseedor de otro predio agrario,
pues para el campesino este requisito se traduce, o bien en la imposibilidad de
convertirse en dueños de los respectivos terrenos, o bien en la necesidad de
transferir el dominio sobre los demás bienes a los latifundistas, quienes
aprovecharán esta circunstancia en su propio beneficio, mientras que el
campesinado se verá en la necesidad de abandonar sus tierras y hacer parte de
la población desplazada. En cualquiera de los dos escenarios se provoca un
perjuicio grave a los campesinos, y por esta vía se vulneran los referidos
derechos, pese a que justamente son estas personas las que han imprimido a los
terrenos baldíos una función social.
1.3.
Solicitud
De acuerdo con el análisis precedente, la accionante
solicita a esta Corporación declarar la inexequibilidad del inciso 1 del
artículo 72 de la Ley 160 de 1994.
1.4.
Trámite procesal
Mediante
auto del día 18 de marzo de 2016, el magistrado sustanciador admitió la demanda
y en consecuencia, ordenó: (i) correr traslado del escrito de acusación al Procurador
General de la Nación; (ii) fijar en lista la disposición impugnada, con el
objeto de que fuese controvertida o defendida por cualquier ciudadano; (iii)
comunicar de la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, a la
Presidencia del Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y al INCODER; (iv) invitar a participar dentro del proceso a
las siguientes instituciones, para que se pronunciaran sobre las pretensiones
de la demanda o para que suministraran los insumos técnicos del juicio de
constitucionalidad: la Pontificia Universidad Javeriana, la Universidad
Externado de Colombia, la Universidad Nacional de Colombia, la Fundación
Universitaria Agraria de Colombia y la Universidad del Sinú.
2.
Intervenciones
2.1.
Intervenciones que
solicitan un fallo inhibitorio (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural)
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural estima
que el precepto demandado adolece de dos tipos de deficiencias que impiden la
estructuración del juicio de constitucionalidad.
En primer lugar, la accionante atribuye al sistema
jurídico un alcance del que realmente carece, y sobre esta base errada formula los
cargos en contra del precepto controvertido. Así, a la demanda subyacen al
menos tres errores interpretativos: (i) por un lado, la tesis de que en
Colombia no es posible individualizar los bienes baldíos ni sus titulares,
afirmación de cuyo fundamento no se da cuenta en la demanda, así como tampoco
de su relación con el precepto demandado, ni de la forma en que esta
circunstancia incide en la constitucionalidad del mismo; (ii) asimismo, las
acusaciones parten de considerar que el precepto demandado tiene por objeto y
efecto favorecer la desigualdad económica y social, cuando justamente, la
medida cuestionada apunta a garantizar el acceso progresivo a la tierra, y en
función de este objetivo fundamental se estableció la restricción legal que hoy
se cuestiona; (iii) también se afirma que el Estado colombiano desconoce la
propiedad y la posesión sobre los inmuebles baldíos de las personas que los han
venido explotando económicamente, cuando por principio, estos son bienes
públicos de la Nación, susceptibles de ser adjudicados a los sujetos que
satisfagan las condiciones legales para este efecto.
Además de lo anterior, los cargos de la demanda corresponden
más a acusaciones globales e indeterminadas en contra de la política agraria,
que a una confrontación objetiva entre el precepto demandado y el ordenamiento
superior, por lo que, en últimas, la accionante no identifica el sentido de la
incompatibilidad normativa ni el fundamento de su reclamo.
En tales circunstancias, la demanda no suministra los
elementos básicos para la estructuración del juicio de constitucionalidad y por
ende, la Corte debe abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo.
2.2.
Intervenciones que
solicitan la declaratoria de exequibilidad del precepto demandado (Grupo de Acciones
Públicas del Departamento de Derecho Público de la Pontificia Universidad
Javeriana, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Observatorio de
Restitución y Regulación de Propiedad Agraria[1],
Agencia Nacional de Tierras)
2.2.1.
Los intervinientes señalados
solicitan la declaratoria de exequibilidad del precepto demandado, a partir de
tres líneas argumentativas que se explican a continuación.
2.2.2.
En primer lugar, se sostiene que
el Congreso cuenta con un amplio margen de configuración para fijar la política
agraria en el país, y por ende, para definir los criterios, las condiciones y
las restricciones de acceso a los terrenos baldíos[2], y que la medida
cuestionada “no es cosa distinta a una manifestación o desarrollo de la
libertad de configuración legislativa al fijar las reglas de titulación de
baldíos a personas naturales, sujetos de la reforma agraria”. De hecho, la
propia Corte Constitucional habría avalado, a partir del reconocimiento del
amplio margen de configuración normativa del Congreso, este tipo de medidas que
imponen requisitos y condiciones especiales para ser beneficiarios de la
adjudicación de terrenos baldíos. Es así como en la sentencia  C-097 de 1996[3] se sostuvo
que no existe un derecho per se a los terrenos baldíos, sino que el
Estado puede condicionar el reconocimiento del derecho de la propiedad sobre
tales bienes, a que se satisfagan las condiciones establecidas para este efecto
por la propia ley, condiciones que, a su vez, están fundadas en razones de
interés público.
2.2.3.
La segunda línea argumentativa
justifica la constitucionalidad del precepto demandado a partir de su
finalidad, señalando que la prohibición cuestionada tiene por objeto garantizar
el acceso progresivo a la tierra, así como priorizar la explotación sobre inmuebles
de aquellas personas que carecen de otras tierras en el país, frente a aquellas
otras que ya cuentan con propiedades o con una posesión sobre predios de esta
naturaleza, todo ello dentro del propósito de democratizar la propiedad rural.
Así, en la sentencia C-536 de 1997[4] la Corte Constitucional
consideró que la prohibición de acumular Unidades Agrícolas Familiares (UAF)
por fuera de los límites de superficie establecidos por la ley, entendidas
estas como propiedades rurales productivas que permiten el uso razonable de la
tierra y la satisfacción de las necesidades básicas de la familias campesinas,
obedecía a la finalidad de permitir el acceso del campesinado a la propiedad
rural, a la de impedir la concentración de la propiedad y a la de evitar el
fraccionamiento antieconómico de la tierra, objetivos que a su vez materializan
la función social de la propiedad, el interés público, y el acceso progresivo a
la propiedad de la tierra de un mayor número de trabajadores agrarios. La
prohibición cuestionada en esta oportunidad responde a la misma lógica, y por
ende, satisface los principios constitucionales señalados.
De modo semejante, en la sentencia C-644 de 2012[5] se evaluó la
validez de reglas de la Ley 160 de 1994 que atendían al mismo objetivo de
permitir el acceso progresivo a la tierra y de evitar la concentración de la
tierra, y en este marco, la Corte concluyó que se trata de medidas
constitucionalmente admisibles, concebidas para “garantizar que el esfuerzo
que realiza el Estado en identificar y adjudicar tierras baldías, o de
subsidiar su compra, tuviese vocación de permanencia y llegase a campesinos de
escasos recursos”. La norma impugnada se enmarca dentro de este mismo
objetivo del legislador, y por ende, también se encuentra justificada por las
mismas razones por las que se declaró la exequibilidad de aquellos otros
preceptos de la Ley 160 de 1994.
Por este motivo, una eventual declaratoria de
inexequibilidad equivaldría a acoger una medida regresiva en la corrección de
las desigualdades sociales y en el mejoramiento de las condiciones materiales
de existencia de los sectores más deprimidos de la sociedad.
2.2.4.
Finalmente, los intervinientes
sostienen que una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico descarta
la tesis de la accionante sobre las limitaciones indebidas a la propiedad
privada y al derecho de explotación de la tierra. En este sentido, se recalca la
existencia de medidas legales complementarias que permiten acceder a la tierra
a través de otros mecanismos, así: (i) primero, la prohibición legal
cuestionada en la demanda no impide que el campesinado pueda adquirir otros
predios rurales de propiedad privada, pues la restricción se refiere
exclusivamente a los bienes baldíos, destinados a las personas que carecen de
tierras; (ii) y segundo, en casos excepcionales es posible la adjudicación de
un terreno baldío en favor de personas que actualmente son propietarias o
poseedoras de otros inmuebles rurales; en efecto, una lectura integrada de los
artículos 66 y 72 de la Ley 160 de 1994 permite concluir que el Consejo
Directivo del Incoder puede establecer salvedades a la titulación en Unidades
Agrícolas Familiares (UAF) de los terrenos baldíos de la Nación, y con
fundamento en esta regla exceptiva, la Junta Directiva del Incora (actualmente
Incoder en liquidación) determinó en el artículo 2 del Acuerdo 02 de 1995 que “cuando
el peticionario sea ocupante de dos o más lotes de terrenos baldíos que se
hallen destinados a pequeñas explotaciones agropecuarias, cuya sumatoria no
alcance la extensión mínima determinada por el Instituto para la Unidad
Agrícola Familiar en el correspondiente municipio, previa verificación de los
requisitos legales y reglamentarios, podrán titularse mediante la expedición de
una resolución administrativa de adjudicación”; asimismo, el artículo
2.14.12.1. del Decreto 0982 de 1996, compilado en el Decreto 1071 de 2015,
establece que cuando una persona sea propietaria o poseedora de un predio rural
cuya extensión sea inferior a una UAF, se le puede adjudicar un terreno baldío
en aquella extensión que sea necesaria para completar aquella, “previa
evaluación de las condiciones de ubicación de los predios respectivos y su
facilitad para la explotación directa por parte del beneficiario”.
En este contexto, una aproximación integral al
ordenamiento jurídico descarta los temores del demandante sobre las posibles
inequidades que se podrían generar cuando una persona es poseedor de un pequeño
predio, y aspira a que le sea adjudicado otro predio para poder conformar una
unidad de explotación económica, pues para esta hipótesis el derecho positivo
prevé una solución específica que atiende a las necesidades de este grupo de
personas, y permite la adjudicación del nuevo predio baldío.
Tan solo excepcionalmente se podrían generar dificultades
en aquellos casos en que los campesinos adquirieron predios rurales
provenientes de adjudicación de baldíos en vigencia de la Ley 160 de 1994, y en
los que, por esta razón, los terrenos no fueron cuantificados en términos de
unidades agrícolas familiares y no es posible, en principio, sumar las áreas de
los inmuebles ya poseídos o adquiridos, y las del inmueble cuya adjudicación se
pretende. Sin embargo, aún en estas hipótesis es posible superar este trance,
ya que el campesino podría consentir en que se le realizara una evaluación
técnica para determinar el área en términos de la UAF del inmueble poseído o
adquirido y del predio baldío pretendido.
De este modo, el ordenamiento jurídico, considerado en
su conjunto, no solo promueve el acceso progresivo a la propiedad y la
democratización de la tierra, sino que además, tampoco impone restricciones injustificadas
al derecho de propiedad.
2.2.5.
Con fundamento en las
consideraciones anteriores, los intervinientes consideran que los cargos de la
demanda no deben prosperar, y que por tanto, la disposición impugnada debe ser
declarada exequible por las acusaciones planteadas en el escrito del
accionante.
2.3.
Intervenciones que
solicitan la declaratoria de constitucionalidad condicionada del precepto
demandado (Incoder en liquidación)
Incoder en liquidación estima que la prohibición legal
demandada efectivamente crea una limitación indebida a los derechos
fundamentales a la propiedad privada y a la igualdad, y que por tanto, la Corte
debe condicionar su exequibilidad, en los términos que se indican a
continuación.
A juicio de la entidad, la prohibición para que una
persona que actualmente es propietaria o poseedora de un inmueble rural sea
adjudicataria de un predio baldío, desconoce el concepto de Unidad Agrícola Familiar,
que es la noción en función de la cual se estructuró la política pública de
democratización de la tierra.
En efecto, la Unidad Agrícola Familiar fue concebida
por el legislador como la empresa básica de producción agrícola, pecuaria,
acuícola o forestal cuya extensión permite, según las condiciones de la zona,
la remuneración adecuada del trabajo y la conformación razonable de patrimonio
familiar. Este concepto nuclear a partir del cual se configuró la política
agrícola de país, evita que la parcelación de tierra provoque la proliferación
de minifundios que hagan insostenible la producción agropecuaria o que anulen
la productividad, y al mismo tiempo impide la concentración de la propiedad. Por
tal motivo, en distintas oportunidades la Corte Constitucional ha avalado la
incorporación de esta noción en la definición de las políticas públicas
agrarias, y ha reiterado su importancia en la materialización del interés
público[6].
Pese a lo anterior, la norma demandada establece una
prohibición que puede entrar en contravía con la noción de UAF, en la medida en
que en muchas ocasiones las familias pobres se convierten en poseedoras de
pequeños lotes cuya extensión es inferior a la determinada para las UAF,
mediante herencias familiares, subsidios del Estado o mecanismos familiares,
lotes en los cuales las familias construyen sus viviendas, pero en los cuales
no pueden desarrollar proyectos productivos económicamente viables. Por este
motivo, estas mismas familias requieren de otro predio para desarrollar su actividad
económica, pero la medida legislativa impugnada impide la realización de este
objetivo, porque al ser poseedores o propietarios de otros predios rurales, ya
no pueden ser adjudicatarios de un inmueble rural baldío, y el Incoder se
encuentra obligado a negar la solicitud de adjudicación y proceder a su
archivo. En todas estas hipótesis se establece una restricción injustificada a
la propiedad privada, y su efecto es la proliferación de predios baldíos
ocupados y explotados por familias que no pueden formalizar su situación.
En este escenario, el Incoder estima que la
prohibición demandada debería tener en consideración el área de los terrenos
poseídos o adquiridos y del predio baldío cuya adquisición se pretende, para
que la restricción únicamente opere cuando se exceda el límite de la UAF: “Insistimos
que la prohibición debe permitir que se tenga en cuenta el área de la UAF, para
cada municipio o zona relativamente homogénea, es decir, cuando una persona sea
propietaria o poseedora de un predio rural, pero el mismo  no alcanza a
conformar una unidad agrícola familiar, se le podrá adjudicar la extensión del
predio necesaria para completar aquella, previa evaluación de las condiciones
de ubicación de los predios respectivos y su facilidad para la explotación
directa de parte del beneficiario”.
3.
Concepto de la Procuraduría
General de la Nación
3.1.
Mediante concepto radicado el día 10 de
mayo de 2016, la Procuraduría solicita a esta Corporación inhibirse de
pronunciarse de fondo con respecto a los cargos por la presunta infracción del
deber del Estado de promover la democratización de la propiedad y de la tierra,
así como con respecto a la acusación por la presunta vulneración del derecho a
la propiedad y de la función social de la propiedad, y declarar la
inexequibilidad del precepto demandado, por desconocer el derecho a la
igualdad.
3.2.
Con respecto a la
solicitud de inhibición, el Ministerio Público considera que los señalamientos
de la demandante relacionados con el desconocimiento de la función social de la
propiedad, del derecho a la propiedad privada y del deber de democratización de
la propiedad rural, no aportan los elementos necesarios para el juicio de
constitucionalidad que se propone en el escrito de acusación.
En efecto, los señalamientos están orientados, no a controvertir el
precepto demandado, que prohíbe la titulación de baldíos en favor de personas
que sean propietarios o poseedores de otros predios rurales, sino otras
disposiciones del ordenamiento que a su juicio, afectan el acceso a la
propiedad. Es así como los demandantes estiman que la inconstitucionalidad del
ordenamiento colombiano deriva de que éste no reconoce jurídicamente fenómenos
como la explotación de los terrenos baldíos, la posesión de los mismos, la suma
de posesiones y la compra de posesiones, que, en sí mismos considerados,
deberían permitir la configuración del derecho a la propiedad. En últimas, el
cuestionamiento apunta a controvertir las normas que disponen la inaplicación
del derecho común, es decir, del Código Civil, frente a los terrenos baldíos.
En este escenario, las acusaciones de la demanda no corresponden al
contenido de precepto demandado, sino al de los siguientes preceptos legales:
(i) del artículo 3 de la Ley 48 de 1882, que proscribe la prescripción sobre
los bienes baldíos; (ii) del artículo 61 de la Ley 110 de 1912, que reitera la
prohibición anterior; (iii) del artículo 65 de la Ley 160 de 1994, según el
cual los ocupantes de tierras baldías no tienen la calidad de poseedores en los
términos del Código Civil. En función de este entramado normativo, no se
configura la posesión sobre los inmuebles baldíos, ni opera el saneamiento por
el paso del tiempo, ni tiene valor jurídico la compra venta de las posesiones
sobre tales bienes.
Estas limitaciones son justamente el blanco de las acusaciones de la
actora, y los preceptos legales correspondientes ya han sido valorados en el
escenario del control abstracto de constitucionalidad en las sentencias C-097
de 1996[7]
y C-595 de 1995[8],
por lo que en este contexto no es posible reabrir un debate ya resuelto por el
juez constitucional mediante una integración normativa, máxime cuando la
accionante no indica las razones por las que esto sería viable.
Así las cosas, la Corte debe abstenerse de valorar el contenido normativo
demandado por los cargos relacionados con la vulneración de la función social
de la propiedad, del derecho a la propiedad privada y del deber estatal de
democratizar la tierra.
3.3.
En contraste, la
acusación por la infracción del derecho a la igualdad sí es susceptible de ser
valorada en esta oportunidad, y además, está llamada a prosperar.
A juicio de la Vista Fiscal, la inconstitucionalidad referida se
configura porque la legislación establece una diferenciación injustificada
entre las condiciones de acceso a la propiedad de inmuebles baldíos rurales y
el acceso a la propiedad de inmuebles baldíos urbanos. La diferenciación está
dada porque mientras en el primer caso se encuentran prohibidas las
titulaciones en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o
poseedoras de otros predios rurales, en el segundo caso no opera esta
limitación.
Aunque en principio podría pensarse que el trato diferenciado se
encuentra justificado por la existencia de un deber constitucional del Estado de
favorecer la democratización de la explotación del campo, en realidad este
deber no permite inferir la constitucionalidad de la medida legislativa. La
razón de ello es que en virtud del artículo 71 de la Ley 160 de 1994, la
adjudicación de bienes o terrenos sólo es posible para las personas cuyo
patrimonio no sea superior a 1000 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En este orden de ideas, el ordenamiento jurídico colombiano establece una
condición en contra de aquellas personas que pese a tener un patrimonio
inferior a 1000 smlv, explotan dos predios rurales distintos, y sin embargo no
pueden acceder a la titulación correspondiente, en virtud de la prohibición
legal analizada. En contraste, las personas que son poseedoras o propietarias
de inmuebles urbanos no están sujetas a una prohibición semejante.
En este orden de ideas, “dado que la opción política que hizo el
legislador fue no reservar los baldíos únicamente a los más pobres sino
permitir su acceso a los miembros de la clase media e incluso media alta, la
distinción entre propietario rural y urbano a la que alude el artículo
demandado pierde completamente su legitimidad constitucional. Y, en cambio,
resulta contraria a la Carta Política, toda vez que desfavorecería a quien
efectivamente explota la tierra y ha concentrado patrimonio en el campo
colombiano; y, en cambio, favorece a quien explota el baldío pero ha
concentrado sus haberes en la ciudad”. Así pues, la legislación establece
una diferenciación injustificada en la titulación de baldíos urbanos y rurales,
por cuanto únicamente los segundos se encuentran sujetos a la prohibición de no
tener en propiedad o en posesión otro bien para poder acceder a la titulación
del correspondiente inmueble.
Finalmente, la Vista Fiscal aclara que la declaratoria de
inexequibilidad del precepto demandado no afecta en modo alguno la decisión
política del legislador de impedir la titulación de baldíos en favor de
latifundistas o en favor de personas económicamente acomodadas, en la medida en
que subsiste la limitación de orden patrimonial a la que se aludió
anteriormente.
Con fundamento en las consideraciones anteriores, el Ministerio Público
solicita a esta Corporación declarar la inexequibilidad de la previsión
normativa demandada, por vulnerar el derecho a la igualdad.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Carta Política,
esta Corporación es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad
del precepto demandado, como quiera que se trata de un enunciado contenido en
una ley.
2.
Asuntos a resolver
De acuerdo con los antecedentes expuestos, la Corte debe resolver los
siguientes asuntos:
En primer lugar, debe establecerse la viabilidad del pronunciamiento
judicial, ya que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la
Procuraduría General de la Nación pusieron en evidencia diferentes
circunstancias que, a su juicio, tornan improcedente el examen de
constitucionalidad propuesto en el escrito de acusación. Estas deficiencias
serían de tres tipos: (i) por un lado, el Ministerio Público sostiene que las
acusaciones por el presunto desconocimiento de la función social de la
propiedad, del derecho a la propiedad y del deber de democratización de la
propiedad rural, se orientan, no a controvertir el precepto demandado, sino las
previsiones legales que sustraen a los terrenos baldíos del régimen general de
bienes establecido en el Código Civil; es decir, los cargos de la demanda no
correspondería al contenido de los preceptos demandados; (ii) asimismo, el Ministerio
de Agricultura afirma que los señalamientos del escrito de acusaciones
corresponden a críticas globales e indeterminadas a la política agraria en el
país, y no a una confrontación objetiva y precisa entre los preceptos legales
demandados y el ordenamiento superior, que de cuenta de la incompatibilidad
entre una y otra normativa; (iii) finalmente, el Ministerio de Agricultura
sostiene que los cargos de la demanda se sustentan en tesis que carecen de todo
fundamento como la relativa a la imposibilidad del Estado de individualizar los
bienes baldíos, al efecto regresivo de la medida legislativa o al
desconocimiento de la explotación de la tierra.
En este orden de ideas, este tribunal debe determinar si la
controversia planteada en este proceso es susceptible de ser valorada en este
escenario, habida cuenta de la posible ineptitud de la demanda, circunstancia
que daría lugar a que la Corte deba inhibirse de emitir un pronunciamiento de
fondo.
En caso de concluir que es viable examen de constitucionalidad en
relación con el inciso 1 del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, se evaluarán
las acusaciones de la demanda por la presunta infracción de los artículos 1,
13, 58, 60 y 64 de la Carta Política, teniendo en cuenta los insumos
proporcionados por la Vista Fiscal y los intervinientes. En este sentido, se
establecerá si la prohibición de efectuar titulaciones de bienes baldíos en
favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras de
otros predios rurales, desconoce el interés general y la prosperidad general
como fines del Estado, el derecho a la igualdad de las personas, el derecho a
la propiedad privada y su función social, y el deber del Estado de promover el
acceso a la misma, especialmente por parte de los trabajadores agrarios y
campesinos.
A continuación se abordan cada uno de estos asuntos.
3.
Aptitud de la
demanda
3.1.
Según se explicó
anteriormente, en el auto admisorio de la demanda el magistrado sustanciador
efectuó una valoración provisional del escrito de acusación, concluyendo que,
en principio, los cargos eran susceptibles de ser valorados en el escenario del
control abstracto de constitucionalidad. Posteriormente, sin embargo, uno de
los intervinientes en el proceso judicial y el Ministerio Público estimaron que
no era viable el examen propuesto, por ineptitud sustantiva de la demanda. Así
las cosas, la Corte debe evaluar los señalamientos anteriores, a efectos de
determinar la procedencia del escrutinio judicial planteado por la accionante.
3.2.
Teniendo en cuenta la
naturaleza y la finalidad de la acción de inconstitucionalidad como acción
pública que apunta a garantizar la supremacía del texto superior dentro del
ordenamiento jurídico, esta Corporación ha fijado dos criterios básicos para
determinar la viabilidad del control: (i) por un lado, éste debe activarse siempre
que el escrito de acusación suministre los componentes básicos y elementales
del juicio de constitucionalidad, aun cuando tales elementos se encuentren
desarticulados en la demanda y no revistan un mayor grado de elaboración; (ii)
sin perjuicio de lo anterior, el juez constitucional no se encuentra facultado
para subsanar unilateralmente las deficiencias de la demanda cuando el escrito
no logra  precisar el objeto de la litis, pues ello implicaría un desconocimiento
del debido proceso constitucional, que en últimas deviene en una erosión de la
propia supremacía del ordenamiento superior.
En este orden de ideas, el parámetro para valorar la aptitud de las
demandas de inconstitucionalidad, es que los cargos permitan al operador
jurídico identificar los elementos estructurales de la controversia judicial:
(i) los preceptos legales que se estiman contrarios a la Carta Política o a los
instrumentos normativos que sirven como referente del juicio de
constitucionalidad, y la precisión del contenido que razonablemente se deriva
de tales disposiciones; (ii) los preceptos constitucionales que a juicio de los
accionantes fueron vulnerados, así como la precisión del contenido que
razonablemente se deriva de los mismos; (iii) el sentido de la incompatibilidad
normativa, es decir, las razones de la oposición entre las disposiciones
legales demandadas y el ordenamiento superior.
3.3.
Partiendo de las pautas
anteriores, la Sala encuentra que los cargos de la demanda por el desconocimiento
del interés y la prosperidad general, y por la infracción del principio de
igualdad derivado de la diferenciación injustificada entre los predios rurales
y los predios urbanos, no satisfacen las condiciones para la estructuración del
juicio de constitucionalidad, pero que las acusaciones por la vulneración de
los derechos a la igualdad derivada de la desprotección hacia los campesinos
que son propietarios o poseedores de predios y  a la propiedad privada, y del
deber estatal de promover la democratización de la propiedad y el acceso a la
propiedad de la tierra por parte de la población campesina, sí admiten un
pronunciamiento de fondo.
3.4.
Con respecto a las
acusaciones por el presunto desconocimiento del interés y de la prosperidad
general como fines del Estado, la demanda no da cuenta de la oposición entre el
precepto legal impugnado y el ordenamiento superior.
En efecto, como el interés y la prosperidad general del país
constituyen, al menos en principio, variables independientes de la adjudicación
de predios baldíos a particulares, la actora debía proporcionar razones
concretas y precisas que mostraran la forma en que la política pública de
adjudicación de terrenos baldíos tiene una repercusión significativa en la
situación general del país, y la forma en que las restricciones a dicha
política impactan negativamente el interés y la prosperidad general. No
obstante ello, el demandante no proporciona explicaciones de este tipo y, por
el contrario, las acusaciones tienen un carácter vago e indeterminado.
Por este motivo, la Corte concluye que los cargos por la presunta
infracción del artículo 1 de la Carta Política, no son susceptibles de un
pronunciamiento de fondo.
Lo propio puede afirmarse en relación con las acusaciones por el
desconocimiento del principio de igualdad derivado de la diferenciación
legislativa entre predios urbanos y predios rurales. En efecto, en la medida en
que los precios rurales y los predios urbanos tienen unas características, una
función económica y social y unas dinámicas de explotación económica
diferentes, y como por este motivo las políticas de adjudicación de baldíos
obedecen a lógicas diferentes, en el escrito de acusación debían indicarse las
razones por las que, pese a lo anterior, la diferenciación normativa establecida
en la norma demandada, implicaba una vulneración del principio de igualdad.
Tampoco se ofrecieron explicaciones en este sentido.
3.5.
Por el contrario, la
Sala estima que las acusaciones por el desconocimiento de los artículos 58, 60
y 64 de la Carta Política sí son susceptibles de ser evaluadas en el escenario
del control de constitucionalidad, ya que frente a estos preceptos la demanda
sí aporta razones concretas y precisas que dan cuenta de una presunta
incompatibilidad entre la normatividad legal y el ordenamiento superior.
3.5.1. Con respecto al derecho a la igualdad, la
accionante argumenta que la ley introduce una diferenciación entre personas que
se encuentran en una situación económica semejante o equiparable, a partir de
un criterio inadmisible como es el número de títulos de propiedad sobre bienes
inmuebles. En efecto, en virtud de la norma acusada, una persona que es
propietaria o poseedora de un pequeño predio que por sí solo no alcanza a
configurar una unidad productiva, no puede acceder a la titulación de un
terreno baldío; por el contrario, cuando una persona carece de este título,
puede ser beneficiaria de la política de adjudicación de inmuebles baldíos, y
por esta vía puede llegar a ser propietaria de uno de estos terrenos. Así las
cosas, la norma demandada habría establecido una diferenciación entre sujetos
que se encuentran en una posición semejante, a partir de un criterio
constitucionalmente inadmisible. Como puede advertirse, la acusación de la
demanda logra precisar los grupos de sujetos entre los cuales se establece la
diferenciación normativa, y las razones por las que el trato diferenciado se
opone al principio de igualdad.
3.5.2. Lo mismo acontece con los señalamientos por
la presunta infracción del derecho a la propiedad privada (art. 58 C.P.), y del
deber del Estado de promover el acceso a la propiedad, especialmente de los
trabajadores agrarios (arts. 60 y 64 C.P.). A juicio de la demandante, la sola
circunstancia de que una persona sea poseedora o titular de un inmueble rural,
independientemente de la extensión del mismo, de su valor económico o de su
aptitud para conformar una unidad productiva, es insuficiente para limitar el
acceso a la propiedad. Adicionalmente, como el Estado debe promover la
democratización de la propiedad y priorizar el acceso a la misma por parte de
la población campesina, las limitaciones a este acceso deben fundarse en
criterios que no terminen por afectar a esta mismo segmento social en cuyo
beneficio se estableció el deber constitucional; y en este caso, como la norma
limita la titulación de predios baldíos a partir de un criterio que no atiende
a la realidad económica, limita de manera injustificada este deber en cabeza
del Estado de promover el acceso a la tierra. Al igual que en el caso anterior,
estas acusaciones precisan el sentido de la oposición entre el precepto legal y
el ordenamiento superior, por lo cual, son susceptibles de ser valoradas en
este escenario.
3.5.3. La Corte toma nota de los señalamientos de
la Procuraduría y del Ministerio Público, en el sentido de que los cargos de la
demanda se amparan en consideraciones generales e indeterminadas en contra de
la política agraria, o en contra de las normas que sustraen a los bienes
baldíos de la legislación común. No obstante, estas críticas únicamente son predicables
de los cargos por el presunto desconocimiento del artículo 1 superior, más no
frente a los demás preceptos constitucionales que se estiman infringidos, por
lo cual, la Sala concluye que es viable un pronunciamiento de fondo en relación
con los cargos por la supuesta lesión de los artículos 58, 60 y 64 de la Carta
Política.
4.
Planteamiento de
problema jurídico y metodología de resolución
4.1.
Tal como se indicó
anteriormente, la accionante estima que el precepto demandado, según el cual no
se pueden efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas que
sea propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en
el territorio nacional, infringe el derecho a la igualdad y el derecho la
propiedad privada, y el deber del Estado de promover el acceso a la propiedad y
especialmente el acceso progresivo a la propiedad de la tierra por parte de los
trabajadores agrarios. A su juicio, la prohibición legal se ampara en un
criterio inadmisible porque no tiene en cuenta ni la extensión, ni el valor, ni
la aptitud del predio del que se es titular o propietario para conformar una
unidad productiva.
Incoder en liquidación y el Ministerio Público coinciden parcialmente
con el planteamiento anterior. Para este último, la norma establece una
diferenciación injustificada entre los predios rurales y los predios urbanos,
ya que la prohibición legal objeto de la demanda opera únicamente frente a los
primeros, pese a que en ninguno de estos dos casos es posible adjudicar predios
cuando el titular tiene un patrimonio superior a los 1000 salarios mínimos; así
las cosas, la norma debería ser declara inexequible por infringir el principio
de igualdad. Por su parte, a juicio de Incoder en Liquidación, la norma
demandada desconoce el criterio fundamental a partir del cual debería
estructurarse la política de adjudicación de predios baldíos, a saber, el
concepto de Unidad Agrícola Familiar, que evita tanto la concentración de la
propiedad rural, como  su fragmentación inadecuada. En efecto, el artículo 66
de la Ley 160 de 1995 establece como regla general que la adjudicación de
baldíos se efectúa en Unidades Agrícolas Familiares, es decir, en extensiones
de terreno que según su zona de ubicación, permiten la conformación de una
unidad productiva sostenible; este criterio general de adjudicación de terrenos
baldíos tiene una salvedad, porque no se aplica en aquellas hipótesis en las
que los campesinos son propietarios o poseedores inmuebles rurales, y cuando
estos predios tienen una extensión inferior a la UAF, la medida impide a este
segmento poblacional acceder a la propiedad rural para ejercer una actividad
productiva dentro del mismo. Así las cosas, para la referida entidad esta
problemática constitucional puede ser solventada mediante una sentencia de
constitucionalidad condicionada en la que se determine que la prohibición opere
únicamente cuando el terreno poseído o adquirido excede el límite de la UAF.
La Pontificia Universidad Javeriana, el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, el Observatorio de Restitución y Regulación de Propiedad
Agraria y la Agencia Nacional de Tierras, por el contrario, estiman que la
restricción legal no vulnera ninguno de estos preceptos constitucionales, por
las siguientes razones: (i) porque el Congreso cuenta con un amplio margen de
configuración para fijar la política agraria del país y para definir los
criterios, las condiciones y las restricciones de acceso a los terrenos
baldíos; (ii) porque la finalidad de la norma es justamente priorizar el acceso
a la tierra por las personas que carecen de toda forma de propiedad, y de esta
manera se satisface el imperativo de democratización de la tierra; (iii)
finalmente, las acusaciones de la demanda no tuvieron en cuenta que existen
otros mecanismos de acceso a la propiedad, muchos de ellos patrocinados por el
propio Estado, y tampoco, que en virtud del artículo 66 de la Ley 160 de 1994,
el Consejo Directivo del Incoder puede establecer excepciones a esta
prohibición, permitiendo, como en efecto se prevé en el artículo 2 del Acuerdo
02 de 1995 y en el artículo 2.14.12.1 del Decreto 0982 de 1996, que cuando el
predio del que es titular o poseedor el aspirante a la adjudicación de terrenos
baldíos tiene una extensión inferior a la Unidad Agrícola Familiar determinada
para esa zona, es viable la titulación en aquella extensión que sea necesaria
para completar aquella. Con fundamento en estas consideraciones, los referidos
intervinientes concluyen que la norma debe ser declarada exequible.
4.2.
Teniendo en cuenta
los planteamientos anteriores, la Corte encuentra que los cuestionamientos de
la demandante no apuntan a controvertir la prohibición general contenida en el
precepto acusado, sino únicamente el alcance del mismo, por extenderse a un
supuesto de hecho específico en el que a su juicio, no debería aplicarse, esto
es, la hipótesis en la que el aspirante a la adjudicación de un terreno baldío
es propietario o poseedor de otro inmueble rural cuya extensión es insuficiente
por sí sola para desarrollar un proyecto productivo autónomo; frente a los
demás escenarios de aplicación, la demandante no formula ningún reproche.
De este modo, el problema jurídico a resolver es si la regla que
prohíbe la titulación de terrenos baldíos en favor de personas naturales o
jurídicas  que sean propietarias o poseedoras de otros predios cuya extensión
no permite la realización de proyectos productivos autónomos, infringe el
derecho a la igualdad, el derecho a la propiedad privada, y el deber del Estado
de democratizar la propiedad y de promover el acceso a la tierra por parte de
la población campesina.
4.3.
Para resolver el
interrogante anterior, a continuación se seguirá el siguiente procedimiento:
(i) en primer lugar, se indicará el contenido y alcance de la previsión
normativa impugnada; (ii) en segundo lugar, se hará un recuento de la
normatividad y de la jurisprudencia constitucional sobre la validez de las
medidas que restringen la adjudicación de terrenos baldíos:; (iii) finalmente,
se valorará la regla cuestionada a luz de tales parámetros, y así, determinar
la exequibilidad del precepto acusado.
5.
Contenido y
alcance del prohibición contenida en el artículo 72.1 de la Ley 160 de 1994
5.1.
La Ley 160 de 1994 fijó
las bases de la reforma agraria en el país, creando, entre otras cosas,
diferentes mecanismos de acceso a la tierra. Dentro de estas herramientas de
acceso se encuentra la adjudicación de terrenos baldíos. El objetivo
fundamental de este mecanismo es permitir el acceso a la propiedad de predios
rurales que están en cabeza del Estado, pero que son explotados económicamente
por personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas,
otorgando al bien la función social que le es propia[9].
5.2.
En la medida en que a
través de este mecanismo se pretende, tanto facilitar y promover el acceso a la
tierra por parte de las personas que carecen de ella, como incentivar su
explotación económica, la Ley 160 de 1994 establece una serie de prohibiciones,
limitaciones y restricciones al sistema de adjudicación de terrenos baldíos.
En primer lugar, en la medida en que la finalidad subyacente al sistema
de adjudicación no es garantizar la propiedad privada como fin en sí mismo,
sino promover la democratización de la propiedad como mecanismo para impulsar
el desarrollo económico y social, el legislador consideró que la titulación de
estos bienes debía hacerse en una extensión tal que impidiera, tanto la
existencia de minifundios que impiden la conformación de proyectos productivos
autonómicos, como la concentración de la propiedad de la tierra. En este
sentido se determinó que salvo las excepciones establecidas por el INCODER, las
tierras baldías se titulan en Unidades Agrícolas Familiares, que corresponde a
la extensión de terreno que según las condiciones de la zona relativamente
homogénea a la que pertenece, garantiza la sostenibilidad de las familia
beneficiaria de la titulación, y la implementación de un proyecto productivo.
De este modo, en principio y como regla general, las adjudicaciones de terrenos
baldíos se efectúan en las extensiones determinadas para cada zona
relativamente homogénea[10].
En segundo lugar, en la medida en que el mecanismo de adjudicación de
baldíos atiende a la necesidad de promover la democratización de la tierra,
focalizando la ayuda en las personas que se encuentran en una mayor situación
de vulnerabilidad económica, el artículo 71 de la misma ley  prohíbe adjudicar
baldíos a quienes tienen un patrimonio neto superior a 1000 salarios mínimos
legales mensuales.
Y finalmente, atendiendo al mismo objetivo anterior, el artículo 72
prohíbe “efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas
naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título,
de otros predios rurales en el territorio nacional”. Esta es la previsión
normativa objeto de la presente controversia.
5.3.
Tal como se expresó
anteriormente, esta prohibición responde a la necesidad de promover el acceso a
la propiedad, especialmente la propiedad de la tierra de los trabajadores
agrarios, en los términos de los artículos 60 y 64 de la Constitución Política.
Con fundamento en este objetivo, el legislador consideró que debían
establecerse mecanismos de priorización y focalización de las ayudas e
incentivos estatales en esta materia, en aquellas personas que no han accedido
a la tierra, y que por tanto, no son propietarios ni poseedores de otros
predios rurales. A este objetivo responde el inciso 1 del artículo 72 de la Ley
160 de 1994.
5.4.
En los términos del
precepto demandado, la prohibición opera cuando el sujeto que aspira a la
titulación del bien baldío al mismo tiempo tiene la calidad de propietario o de
poseedor sobre un terreno rural. Y para efectos de esta calificación, el
artículo 72 de la misma ley determina que se debe tener en cuenta la propiedad
o la posesión que se tenga en razón de adjudicaciones “efectuadas a
sociedades de las que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren
en cabeza de su cónyuge, compañero permanente e hijos menores que no hayan
obtenido habilitación de edad”. Esto, en la medida en que la adjudicación
de bienes baldíos se efectúa no solo de manera individual sino también de forma
colectiva, en favor de cooperativas, asociaciones, sociedades,  y otras figuras
similares.
Se excluyen de la restricción, por tanto, los títulos distintos a la
propiedad y a la posesión, como cuando se tiene la calidad de mero tenedor
(como cuando se es arrendatario de un inmueble), y la titularidad y la posesión
sobre inmuebles urbanos.
Para este efecto, el artículo 72 de la Ley 160 de 1994 establece que “en
el momento de presentar la solicitud de titulación el peticionario deberá
manifestar, bajo la gravedad de juramento, si es o no propietario o poseedor de
otros inmuebles en el territorio nacional”. Asimismo, se establecen las
adjudicaciones efectuadas desconociendo la prohibición aludida, son nulas
absolutamente, y que las acciones de nulidad correspondientes pueden ser
intentadas por el mismo Incoder, las procuradores agrarios, o incluso por
cualquier persona ante los tribunales administrativos, dentro de los dos años
siguientes a la ejecutoria o publicación del acto administrativo respectivo.
5.5.
La duda hermenéutica
fundamental frente a este precepto se ha producido al intentar su articulación
con las demás reglas que integran el sistema de adjudicación de tierras
baldías.
En la medida en que la reforma agraria prevista en aquella ley se
articuló en torno al concepto de Unidad Agrícola Familiar, se ha interpretado
que la prohibición para ser beneficiario de las adjudicaciones de terrenos
baldíos cuando se es propietario o poseedor de otro predio rural, no opera
cuando la propiedad o posesión recae sobre un inmueble cuya extensión es
inferior a la de la Unidad Agrícola Familiar de la correspondiente Zona
Relativamente Homogénea. Dentro de esta línea interpretativa, en esta hipótesis
la persona puede aspirar a la adjudicación de terrenos baldíos en aquella
extensión que se requiera para alcanzar la extensión de la UAF. Esta es
justamente la interpretación adoptada por la Agencia Nacional de Tierras y por
el Observatorio de Restitución Regulación de Propiedad Agraria.
Por el contrario, atendiendo a la finalidad de la norma de focalizar el
mecanismo de adjudicación de terrenos baldíos en las personas que carecen de
títulos de propiedad, y atendiendo a la literalidad del artículo 72 de la Ley
160 de 1994, se ha arribado a la conclusión contraria, en el sentido de que la
prohibición aludida no puede ser exceptuada, incluso cuando la extensión del
predio sobre el cual se tiene la propiedad o la posesión es inferior a la determinada
para la UAF en la correspondiente zona. Entre otras cosas, porque si los
predios no son aledaños, difícilmente se puede consolidar un proyecto
productivo autónomo, que es justamente el objetivo de la definición de las
Unidades Agrícolas Familiares, y porque además, podría resultar particularmente
complejo el cálculo de la extensión de tierra adjudicable en aquellas hipótesis
en las que el predio cuya propiedad o posesión se detenta y el terreno objeto
de la potencial adjudicación se encuentran en zonas relativamente homogéneas
distintas. Esta línea interpretativa fue la expresada por el Incoder en
liquidación en este proceso.
6.
Los criterios
constitucionalmente admisibles para restringir la titulación de bienes baldíos
6.1.
En primer lugar, la
Corte ha reconocido el amplio margen de configuración legislativa con la que
cuenta el Congreso de la República para fijar la política agraria, y en
particular, para determinar los criterios de adjudicación de terrenos baldíos
en favor de particulares. Esta amplitud se explica porque el texto
constitucional únicamente contiene pautas muy generales que deben orientar la
actividad en esta materia, de modo que dentro de este muy amplio marco, el
legislador puede fijar discrecionalmente los criterios para la titulación de
bienes baldíos en favor de particulares.
6.2.
En segundo lugar,
esta Corporación ha establecido que la determinación de los criterios y pautas
para la distribución de la tierra debe responder no solo al deber del Estado de
democratizar la tierra y de promover el acceso progresivo a la misma por parte
de la población campesina, sino también a todo el conjunto de principios y
reglas constitucionales, como la obligación del Estado de proteger la
diversidad y la integridad del ambiente y conservar las áreas de importancia
ecológica (art. 79 C.P.), el deber de garantizar la producción de alimentos
(art. 65 C.P.) y el de asegurar el desarrollo económico y social del país (art.
223 C.P.), y el respeto de la autonomía de las entidades territoriales para
fijar sus políticas de desarrollo y el uso del suelo (art. 287 C.P.). Así las
cosas, el escrutinio judicial de las normas relativas a la titulación de bienes
baldíos debe efectuarse teniendo como parámetro todo este entramado, y no solo
las normas sobre la propiedad privada, consideradas aisladamente.
6.3.
En este escenario,
la Corte ha entendido que ni el derecho a la propiedad privada ni el deber del
Estado de democratizar la propiedad y promover el acceso a la tierra por parte
de los trabajadores agrarios tienen un alcance absoluto, no solo porque estos
imperativos deben articularse con todo el conjunto de exigencias
constitucionales, sino también porque propiamente hablando, la propiedad sobre
la tierra no es un fin en sí mismo, sino un mecanismo o un instrumento para la
consecución de fines constitucionalmente valiosos, como la satisfacción de las
necesidades de la población campesina y la promoción del desarrollo económico y
social del país. En este contexto, el alcance del derecho la propiedad y del
deber estatal de promover el acceso a la tierra debe establecerse en función de
tales fines.
6.4.
Finalmente,
partiendo de los estándares anteriores, la Corte ha entendido que, en
principio, el legislador se encuentra facultado para restringir la titulación
de bienes baldíos en favor de particulares, en la medida en que el deber de
promover el acceso a la tierra es un deber de alcance relativo, según las
consideraciones anteriores. Estas restricciones serían constitucionalmente
admisibles en la medida en que estén orientadas a satisfacer otros fines
estatales u otros imperativos constitucionales, o en la medida en que focalicen
o prioricen al acceso a las tierras por los grupos sociales que en razón de su
situación de vulnerabilidad requieran una protección especial y reforzada por
parte del Estado, como la población campesina, o aquellos que promuevan la
explotación económica de la tierra.
6.5.
Es así como en la
sentencia C-536 de 1997[11]
esta Corporación evaluó la constitucionalidad de las normas legales que
establecen una limitación a la adjudicación de terrenos baldíos en función de
la extensión determinada para las Unidad Agraria Familiar, cuestionadas en su
momento por implicar, a juicio del demandante, una restricción injustificada al
derecho de propiedad y al deber del Estado de promover el acceso progresivo de
los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra. En este fallo la Corte
sostuvo que en principio son constitucionalmente admisibles las limitaciones
establecidas en la legislación para la entrega de bienes baldíos, teniendo en
cuenta que se trata de inmuebles que pertenecen al Estado y que por ello su
titulación en favor de particulares es de ocurrencia excepcional, que la ley
prevé un amplio catálogo de mecanismos para acceder a la propiedad de la
tierra, y que en cualquier caso, el derecho a la propiedad y el deber estatal
de promover el acceso a la propiedad de la tierra son derechos relativos que
deben ser articulados con los demás imperativos constitucionales, como el deber
reforzado de protección hacia los segmentos sociales desfavorecidos, el deber
de promover el desarrollo económico sostenible, y el de ordenar y organizar el
territorio nacional según el interés general.
A partir de estas premisas, la Corte concluyó que la restricción
normativa a la política de adjudicación de terrenos baldíos era
constitucionalmente admisible, en cuanto atendía a la necesidad de evitar tanto
la concentración de la propiedad, como su fraccionamiento, y a la de asegurar
que la titulación de bienes no implica únicamente el acrecentamiento
patrimonial, sino el desarrollo económico y la satisfacción de las necesidades
de la población campesina. En este sentido, la Corte sostuvo lo siguiente: “Los
baldíos son bienes que pertenecen a la Nación, cuya adjudicación se puede hacer
a los particulares o a las entidades públicas, bajo un criterio de utilidad y
de beneficio social, económico y ecológica (…) ello justifica las restricciones
que ha establecido el legislador a su adjudicación, con el fin de que la
explotación de los baldíos se integre al proceso de transformación agraria.
Acorde con los referidos propósitos, el legislador ha terminado (…) el área
adjudicable con el fin de prevenir su acaparamiento; el área mínima susceptible
de titulación para evitar el minifundio; la prohibición de adjudicar baldíos en
favor de quienes posean un patrimonio neto superior a mil salarios mínimos,
etc.(…) estas limitaciones tampoco están prohibidas en la Carta Política, sino
que por el contrario, resulta imperioso establecerlas como medios idóneos para
poder dar cumplimiento a los deberes atribuidos al Estado en los artículos 64,
333 y 334 de la Carta Política (…) la adquisición y ejercicio de la propiedad
privada puede ser susceptible de una serie de condicionamientos y cargas
impuestas por el Estado, en razón de que la propiedad no se concibe como un
derecho absoluto sino relativo (…) Ahora bien, si la relativización de la
propiedad privada se predica del dominio privado, con mayor razón debe
predicarse del que se genera cuando la Nación adjudica los bienes baldíos, si
se repara que éstos indefectiblemente están destinado a contribuir al logro de
los fines esenciales del Estado”. A partir de estas consideraciones, la
Corte concluyó que las prescripciones legales demandadas que establecían limitaciones
a la adjudicación de baldíos eran compatibles con la Constitución, y declaró su
exequibilidad.
Dentro de esta misma línea, en la sentencia C-595 de 1995[12]
se evaluó la constitucionalidad de las normas legales que sustraen del régimen
común los bienes baldíos, estableciendo, por ejemplo, que no son susceptibles
de ser adquiridos mediante prescripción adquisitiva de dominio, que la
ocupación sobre los mismos no configura una posesión ni otorga derecho a que
sea adjudicado al ocupante, y que la adjudicación del mismo está supeditado a
su explotación económica. La Corte sostuvo nuevamente que, en principio, las
limitaciones a la posesión y adquisición de predios baldíos se ajustan a la
preceptiva constitucional, particularmente si tales restricciones tienen por
objeto o efecto priorizar el acceso a la propiedad rural a quienes carecen de
la misma, y que además, la valoración de la preceptiva legal debe considerar
los distintos dispositivos para acceder a la propiedad, y no solo el mecanismo
de la adjudicación de terrenos baldíos. Con fundamento en estas
consideraciones, se declaró la exequibilidad de la normatividad demandada. Una
aproximación semejante se encuentra en las sentencias C-644 de 2012[13]
y C-623 de 2015[14].
7.
Evaluación de
los cargos de la demanda
7.1.
Teniendo como referente
los parámetros anteriores, pasa la Corte a determinar la compatibilidad de la
regla demandada con los artículos 58, 60 y 64 de la Carta Política.
7.2.
Lo primero que debe
tenerse en cuenta es que dentro del debate que se surtió en este proceso, se
presentaron tres posiciones en torno a la solución jurídica que desde el punto
de vista constitucional debería darse a la hipótesis en la que una persona es
propietaria o poseedora de un inmueble rural cuya extensión no permite la
conformación de un proyecto productivo, y pretende la adjudicación de un
terreno baldío que ha explotado económicamente: (i) de un lado, algunos de los
intervinientes sostienen que la prohibición para que le sea adjudicado un
terreno baldío es constitucionalmente admisible, en la medida en que el Estado
debe focalizar este tipo de beneficios en las personas que carecen de toda
forma de propiedad, y que por tanto, la prohibición legal cuestionada no
infringe la Constitución; (ii) de otro lado, la demandante e Incoder en
liquidación sostienen que el Estado debería poder adjudicar a la persona
aquella extensión de tierra que, sumada a la que ya tiene como propietario o
poseedor, permita el desarrollo de proyectos productivos, pero que esta
solución es opuesta a la prevista en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, en
tanto esta impide cualquier titulación de baldíos en favor de personas que ya
son propietarias o poseedoras de otras tierras, y que por esto, el precepto
demandado debe ser retirado del ordenamiento jurídico, o declarado
condicionalmente exequible; (iii) finalmente, otros intervinientes sostienen
que el Estado debería poder adjudicar a la persona aquella extensión de tierra
que, sumada a la que ya tiene como propietario o poseedor, permita el
desarrollo de proyectos productivos, pero que de hecho, esta es la solución que
ofrece actualmente la legislación colombiana al interpretarse conjuntamente el
precepto demandado con el artículo 66 de la Ley 160 de 1994, que ordena
efectuar las titulaciones en Unidades Agrícolas Familiares; tan es así que la
normativa infralegal, como los acuerdos del Incoder y los decretos
reglamentarios, acogen esta solución y prevén la adjudicación de baldíos a
quienes ya son propietarios o poseedores de otros inmuebles, en aquella extensión
que permita alcanzar la UAF para la respectiva zona; por ello, la norma debe
ser declarada exequible.
7.3.
La Sala acoge esta
última fórmula, teniendo en cuenta dos factores: (i) por un lado, que una
prohibición absoluta para adjudicar bienes baldíos para quienes tienen un
título de propiedad o una posesión sobre un inmueble regular, en aquellos casos
en los que el predio objeto del derecho real o de la posesión tiene una
extensión insuficiente para desarrollar un proyecto productivo, comportaría una
vulneración del derecho a la igualdad y restringiría de manera injustificada el
derecho a la propiedad privada y el deber del Estado de promover el acceso a la
tierra por parte de los trabajadores agrarios; (ii) y por otro lado, que a esta
solución se puede arribar sin necesidad de intervenir judicialmente el texto
legal: la declaratoria de inexequibilidad levantaría la prohibición de
titulación de baldíos en hipótesis en que sí es constitucionalmente admisible,
y un condicionamiento resulta superfluo, en tanto el precepto legal admite una
interpretación compatible con la Constitución, que ha sido acogida por los
operadores jurídicos encargados de su aplicación y materialización.
7.4.
Con respecto al primero
de estos supuestos, la Corte encuentra que prohibir la adjudicación de terrenos
baldíos a personas que cuentan con un título de propiedad o que son poseedoras
de un predio rural cuya extensión es insuficiente para desarrollar un proyecto
productivo, restringe de manera injustificada el derecho a la propiedad privada
y el deber del Estado de promover el acceso a la tierra.
En efecto, como dentro del ordenamiento constitucional la protección a
la tierra se establece en razón de su función social, y en particular, en razón
de su contribución al desarrollo económico y social, y en razón de su capacidad
para satisfacer las necesidades de la población campesina, cuando por la
insuficiente extensión del terreno sobre el cual se tiene la propiedad o la
posesión, este resulta insuficiente para la consecución de estos fines, el
criterio restrictivo acogido por el legislador desconoce la racionalidad
subyacente al reconocimiento de la propiedad y de su función social.
En este escenario, la
prohibición legal, aplicada en el escenario propuesto por la demandante,
infringe diferentes preceptos constitucionales, tal como se explica a
continuación.
7.4.1. En primer lugar, vulnera el derecho a la igualdad,
porque se introduce un trato diferenciado para dos supuestos de hecho que
deberían tener el mismo tratamiento jurídico: el de la persona que no es
propietaria de ningún inmueble, y el de la persona que lo es, pero sobre un
pequeño terreno que solo puede ser destinado a la vivienda o para otro uso
distinto al de conformación de un proyecto productivo sostenible. Como la
adjudicación de bienes baldíos se orienta justamente a promover la
materialización de este tipo de proyectos, y a que por esta vía se asegure la
satisfacción de las necesidades de las familias que hacen parte de la población
campesina y se promueva el desarrollo económico y social, cuando la propiedad o
la posesión resulta claramente insuficiente para garantizar estos fines, la
diferenciación normativa establecida en la norma demandada se ampara en un criterio
formalista y restrictivo que desconoce el elemento relevante en común de los
dos supuestos de hecho objeto de la comparación: la carencia del insumo
productivo y de satisfacción de las necesidades familiares.
7.4.2. Y en segundo lugar, la norma establece una restricción
injustificada al derecho de propiedad y al deber estatal de promover el acceso
a la tierra, amparado en un título que claramente resulta insuficiente para satisfacer
los fines constitucionales de la propiedad sobre la tierra. La Corte toma nota
de que ninguno de estos derechos y deberes tiene un carácter absoluto, y que
además, el alcance que se le otorgue debe atender a la totalidad de imperativos
constitucionales. No obstante, como quiera que en este caso la restricción
legal no tiene por objeto o efecto la materialización de otros fines estatales,
la limitación legal carece de justificación.
7.5.
La Corte estima, además, que como
el precepto legal demandado admite una solución de este tipo, y que como además
esta línea hermenéutica ha sido acogida ampliamente en la comunidad jurídica,
no se requiere la intervención judicial en el texto legal.
En
efecto, una lectura integrada de los artículos 66 y 72 de la Ley 160 de 1994
permite concluir que como por regla general la titulación de baldíos se efectúa
en Unidades Agrícolas Familiares, la prohibición de adjudicación prevista en el
precepto demandado tiene una excepción cuando la persona que aspira a la
titulación de baldíos es propietaria o poseedora de un pequeño terreno cuya
extensión es inferior a la UAF. De este modo, una interpretación sistemática
del ordenamiento jurídico permite concluir en que estas hipótesis el Estado se
encuentra habilitado para adjudicar el predio baldío en aquella extensión que
sea necesaria para completar la UAF. Esta, además, es  la interpretación
acogida reglamentariamente, puesto que el artículo 2 del Acuerdo 02 de 1995 y
el artículo 2.14.12.1 del Decreto 0982 de 1996, compilado en el Decreto 1071 de
2015, facultan a las instancias gubernamentales para efectuar este tipo de
titulaciones.
7.6.
Por las razones expuestas, la
Corte declarará la exequibilidad del precepto demandado, pero sobre la base de
que la prohibición contenida en el inciso 1 del artículo 72 de la Ley 160 de
1994 no se aplica cuando la extensión del predio rural del propietario o
poseedor que aspira a la adjudicación de un terreno baldíos, es inferior al
área de la Unidad Agrícola Familiar de la correspondiente zona relativamente
homogénea, que es la extensión que permite la conformación de unidades
productivas autónomas, y en el entendido de que la titulación procede respecto
del área necesaria para completar la extensión de la Unidad Agrícola Familiar.
III.      DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia y en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
DECLARAR
LA EXEQUIBILIDAD del inciso primero
del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, en los términos expuestos en los
fundamentos de esta sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Presidente
AQUILES IGNACIO ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Magistrada
[1]
A través de Luis Enrique Ruiz González y Rocío del Pilar Peña
Huertas.
[2]
Como sustento de esta tesis, la entidad cita y transcribe
parcialmente la sentencia C-644 de 2012 (M.P. Adriana María Guillén Arango),
que explica el fundamento y el alcance de la libertad de configuración
legislativa y de la cláusula general de competencia en favor del Congreso.
[3]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[4]
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[5]
M:P. Adriana María Guillén Arango.
[6]
Como respaldo de esta tesis se cita y transcribe parcialmente
la sentencia C-006 de 2002[6], en la que se
sostuvo que las Unidades Agrícolas Familiares se enmarcan dentro de la función
social de la propiedad y dentro del bienestar general: “la función social
que tiene la propiedad, y en especial la rural, obliga a que su tenencia y
explotación siempre esté orientada hacia el bienestar de la comunidad; por
ello, en materia de acceso a la propiedad se ha privilegiado a los trabajadores
agrarios no solo con el objeto de facilitarles la adquisición de la tierra,
sino con el ánimo de procurarles un mejor  nivel de vida y de estimular el
desarrollo agropecuario y por consiguiente el económico y social del país. Las
Unidades Agrícolas Familiares (UAF) encajan perfectamente dentro de este
propósito (…) a través de las UAF, el legislador busca evitar que la
parcelación de la tierra genere la proliferación de minifundios que la hagan
improductiva y que frustre la realización de los postulados constitucionales
relacionados con la producción agrícola y la función social de la propiedad
agraria, puesto que los minifundios no le dan la posibilidad al campesinado de
obtener excedentes capitalizables que le permitan mejorar sus condiciones de
vida”.
[7]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[8]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[9]
Artículo 65 de la Ley 160 de 1994.
[10]  Artículo 66 de la Ley 160 de 1994. Con
fundamento en esta pauta, en la Resolución 017 de 1995 de INCORA se fijaron los
criterios metodológicos para determinar la unidad agrícola familiar en terrenos
baldíos, según las zonas relativamente homogéneas adjudicables. Y a partir de
estos criterios, en la Resolución 041 de 1996 se determinaron las extensiones
para las Unidades Agrícolas Familiares (UAFs), dividiendo el territorio
nacional en zonas que coinciden en términos generales con los departamentos, y
al interior de cada uno de estos, se crearon las Zonas Relativamente
Homogéneas, para las cuales se fija la extensión de la UAF. Por tan solo
mencionar algunos ejemplos, en la Regional Antioquia existen 9 Zonas
Relativamente Homogéneas, cuya extensión según el uso agrícola, mixto o
ganadero, oscila entre 6 y 77 Hectáreas. En la Regional Arauca existen cinco
ZRH, y la Zona 5 oscila entre 850 y 1071 hectáreas.
[11]
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[12]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[13]
M.P. Adriana María Guillén.
[14]
M.P. Alberto Rojas Ríos.