C-193-20
Sentencia
C-193/20
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADOPTA MEDIDAS PARA
PROTEGER MENORES Y ASIGNA FUNCIONES A PROCURADORES JUDICIALES PARA ADELANTAR
PROCESOS DE ADOPCION-Inexequibilidad
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO
DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad del
Decreto Legislativo 417 de 2020
ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter
reglado, excepcional y limitado/ESTADOS DE EXCEPCION-Control político
por el Congreso de la República/ESTADOS DE EXCEPCION-Control jurídico lo impone la Constitución
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos
formales y materiales
CALAMIDAD
PUBLICA-Definición
“(…)
una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un
sector importante de ella (…)”. La calamidad pública alude a un evento o
episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera
gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera
imprevista y sobreviniente.
CALAMIDAD PUBLICA-Características para fundamentar un estado de emergencia
económica, social y ecológica
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE
GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El
artículo 215 superior prescribe que la declaratoria del estado de emergencia
económica, social y ecológica sólo puede llevarse a cabo “(…) por períodos
hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa
días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los
decretos legislativos en el marco del estado de emergencia tendrán fuerza de
ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los
Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el estado de emergencia y (v) podrán -de
forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los
cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal salvo que el
Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias
del Congreso de la República
ESTADOS DE EXCEPCION-Concepto
Los
estados de excepción son respuestas a situaciones graves y anormales que no
pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias
fundadas en la juridicidad que impone la Carta.
ESTADOS DE EXCEPCION-Control
jurídico automático sobre decreto declaratorio y de desarrollo
DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Criterios y parámetros de control constitucional/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad
(…)
Indica que toda medida contenida en los decretos legislativos debe
estar directa, cierta y específicamente encaminada a conjurar las causas
de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material
(…)
Con este juicio se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación
entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno
Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo,
es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente
(…)
ha
sido considerado como un complemento a la verificación formal debido a que
busca establecer: (i) si el decreto de emergencia fue fundamentado; y (ii) si
las razones presentadas por el Presidente de la República resultan suficientes
para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a
cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que
limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE
establece que los “(…) decretos de excepción deberán señalar los motivos por los
cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos
constitucionales”.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad
(…)
tiene
por objeto comprobar que el decreto legislativo no establezca medidas que
violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias
reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de
derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe
verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no
suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades
fundamentales; (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del
poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) no supriman o
modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad
(…)
parte
del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos
93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los
estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho
internacional de los derechos humanos, se consideran derechos intangibles: la
vida y la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición
forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la
esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia;
la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son
igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la
protección de esos derechos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica
(…)
tiene
por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i)
no contraríen de manera específica la Constitución o los tratados
internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación
del Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y ecológica, esto
es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de
la LEEE. La Corte ha destacado que entre las prohibiciones se encuentra, por
expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no
podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en el artículo 215 superior.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad
(…)
según
el artículo 12 de la LEEE, los decretos legislativos que suspendan leyes deben
expresar las razones por las cuales estas son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad
(…)
previsto
en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el
decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar
a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, que consiste en
verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o
evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o
subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento
jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas
para lograr los objetivos de la medida excepcional.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de proporcionalidad
(…)
que
se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten
en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas con
respecto a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la
Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las
restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado
absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. La Corte
advierte que este examen particular no excluye el análisis de proporcionalidad
cuando ello se requiera en cualquier otra etapa del escrutinio, por ejemplo, para
controlar restricciones a derechos constitucionales se utiliza el juicio de
ausencia de arbitrariedad.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de no discriminación
(…)
que
tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas
con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna,
fundada en la raza, el sexo, la lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica o cualquier otra categoría sospechosa.
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados.
CODIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA-Constituye un desarrollo legislativo del principio del
interés superior del menor
ADOPCION-Medida de protección
integral al menor para el restablecimiento de sus derechos/ADOPCION-Alcance
PROCESO
ADMINISTRATIVO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS-Trámite y reglas para la protección de los
derechos del menor
DERECHO FUNDAMENTAL DE LOS NIÑOS A TENER UNA FAMILIA Y NO SER
SEPARADOS DE ELLA-Declaratoria de
adoptabilidad tiene naturaleza extraordinaria y excepcional
ADOPCION-Procedimiento
ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-Contenido y alcance
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Doctrina constitucional/PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE
COLABORACION ARMONICA ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-Alcance
(…)
En efecto, el texto superior establece y asigna las principales funciones del Estado
mediante: (i) la identificación de las Ramas del Poder Público (Legislativa,
Ejecutiva y Judicial), los órganos de control como el Ministerio Público y
la Contraloría General de la República, las autoridades de la organización
electoral y el Banco de la República, entre otros; (ii) la determinación de las
principales funciones que ejercen, esto es, la asignación diferenciada de las
competencias generales de las ramas y órganos; y (iii) el reconocimiento de la
autonomía, e independencia, en términos generales pero no absolutos, para el
ejercicio de esas funciones.
DIVISION DE PODERES-Autonomía
e independencia
En
relación con la independencia, ha establecido que es un atributo que comporta
“(…) la ausencia de injerencias externas en el desarrollo de los cometidos
constitucionales del respectivo órgano” mientras que la autonomía hace
referencia al “otorgamiento, a cada uno de tales órganos, de la capacidad para
desenvolverse y desplegar sus actividades por sí mismos, y para
autogobernarse.”
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES-Características
(i)
el principio de supremacía constitucional; (ii) la prohibición a las
autoridades del Estado de ejercer funciones distintas a las que les fueron
asignadas en el ordenamiento; y (iii) la responsabilidad de los servidores
públicos por la extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES Y
COLABORACION ARMONICA-Alcance/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Sistema de frenos y contrapesos
En
efecto, dicha colaboración puede derivarse de: (i) las competencias
concurrentes de diferentes órganos en una actividad concreta a través de un
facultades complementarias (por ejemplo la iniciativa gubernamental en materia
legislativa); (ii) la asignación excepcional de unas mismas competencias a más
de un órgano, por ejemplo a través de la delegación legislativa o la asignación
de competencias judiciales a autoridades administrativas; y (iii) el ejercicio
de las funciones de control entre los diferentes órganos.
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES-Elemento definitorio de la Constitución
de 1991/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Finalidad
En
síntesis, el principio de separación de poderes reforzado a través de la
colaboración armónica constituye un elemento esencial del ordenamiento superior
que exige: (i) la identificación de las competencias del Estado; (ii) la
distribución de esas competencias en órganos estatales diferenciados; (iii) el
reconocimiento de la autonomía e independencia de cada órgano en el ejercicio
de sus funciones; (iv) la colaboración, interacción, complementariedad y
concurrencia en el ejercicio de las competencias en aras de cumplir los fines
del Estado y materializar los derechos de las personas; y (v) la existencia de
medidas de control entre los órganos en aras de evitar concentración o abusos
de poder.
RAMAS DEL PODER
PUBLICO Y ORGANOS DEL ESTADO-Papel institucional
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia
para hacer las leyes
FUNCION LEGISLATIVA-Competencia
no es exclusiva y excluyente del Congreso/FUNCION LEGISLATIVA-Asignación
a la rama ejecutiva/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Carácter excepcional y
restrictivo con sujeción a ciertos presupuestos
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO EN EL ORDEN NACIONAL-Integración
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Funciones/GOBIERNO-Conformación/GOBIERNO-Representación
RAMA EJECUTIVA-Enumeración del
artículo 115 de la Constitución sobre órganos que la conforman no es taxativa
RAMA JUDICIAL-Estructura
orgánica e integración por diversas jurisdicciones
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Función
a cargo de autoridades de la rama judicial y excepcionalmente de otras
autoridades y particulares
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Función
pública/JUEZ-Sometimiento al imperio de la ley/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION
DE JUSTICIA-Carácter
fundamental
Como
se advierte, la cláusula general de competencia en relación con la
administración de justicia está radicada en los jueces, que son autoridades
organizadas en cuerpos colegiados o unipersonales, autónomas e independientes
encargadas de la función jurisdiccional, que debe ser ejercida sin la
interferencia de las demás instancias que integran la organización política.
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Autonomía e independencia
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Funciones jurisdiccionales/PROCURADURIA GENERAL DE LA
NACION-Competencia disciplinaria prevalente
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Elemento fundante de la Constitución de 1991/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION EN RELACION CON EL
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Alcance
ESTADOS DE EXCEPCION-Regulación
constitucional
PRINCIPIO DE
INDEPENDENCIA JUDICIAL-Manifestación del principio de separación de poderes y
presupuesto de la función jurisdiccional y del derecho al debido proceso
En
síntesis, la independencia de la Rama Judicial del Poder Público está
relacionada con la ausencia de injerencias de otros órganos en el ejercicio de
las competencias que le fueron asignadas como una medida para mantener la
separación de poderes. Adicionalmente, la función de administrar justicia se
rodeó de la misma garantía y tiene protección reforzada, en tanto constituye
una manifestación del debido proceso de los asociados.
PRINCIPIO DE AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Contenido y alcance
ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES
ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional sobre el alcance del artículo
116 de la Constitución Política
En particular, el artículo 116 superior permite asignar
funciones judiciales a las autoridades administrativas bajo los siguientes condicionamientos:
(i) se trata de una atribución excepcional; (ii) debe ser realizada a través de
la ley; (iii) debe estar asignada en materias precisas y a autoridades
determinadas; y (iv) no puede incluir competencias para adelantar la
instrucción de sumarios ni juzgar delitos.
PRINCIPIO DE AUTONOMIA E INDEPENDENCIA JUDICIAL-Jurisprudencia constitucional
ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES
ADMINISTRATIVAS-Reglas jurisprudenciales
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Funciones/PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Supremo director del Ministerio Público/MINISTERIO
PUBLICO-Autonomía e independencia como órgano de control
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Funciones de naturaleza preventiva
(…)
se encarga de vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las
decisiones judiciales y los actos administrativos con fines preventivos y de
control de gestión. También vigila el actuar de los servidores públicos. En
cumplimiento de esta función, adelanta acciones constitucionales y las demás
necesarias para la defensa del orden jurídico.
MINISTERIO PUBLICO-Función
de intervención en procesos y ante autoridades administrativas
(…)
En cumplimiento de esta función, interviene ante el Congreso en actuaciones
disciplinarias, ante las jurisdicciones contencioso administrativa,
constitucional y ante las diferentes instancias de las jurisdicciones penal,
penal militar, civil, ambiental y agraria, de familia, laboral, ante el CSJUD y
las autoridades administrativas y de policía. Puede ser desarrollada por las
procuradurías delegadas y los procuradores judiciales. Además, en virtud de
esta misión también ejerce funciones de conciliación, las cuales son
desempeñadas únicamente por los procuradores judiciales.
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Competencia disciplinaria
DERECHOS HUMANOS-Protección
por órganos del Estado
Por
último, la entidad se encarga de la protección y defensa de los derechos
humanos. Para ello, defiende especialmente los intereses colectivos y promueve,
ante las autoridades judiciales y administrativas, el cumplimiento de la
normativa nacional y los tratados internacionales.
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Y FUNCION ADMINISTRATIVA-Sujeta a principios de orden constitucional, al servicio de
intereses generales
En
suma, es claro que es una autoridad administrativa (inciso 3º del artículo 116
de la C.P.) por lo que excepcionalmente la ley podría atribuirle funciones jurisdiccionales.
Sin embargo, la PGN, como órgano de control autónomo e independiente de
carácter administrativo, no hace parte de ninguna de las ramas del poder
público, menos del Ejecutivo, y, por esta razón, no es una de aquellas
“autoridades civiles ejecutivas” que puede ser investida de funciones
jurisdiccionales en los términos del artículo 21 de la Ley 137 de 1994.
DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Carácter iusfundamental expreso y prevalente
NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Garantía
de su desarrollo armónico e integral
DERECHOS DE LOS
NIÑOS E INTERES SUPERIOR DEL MENOR-Instrumentos
internacionales/BLOQUE
DE CONSTITUCIONALIDAD-Instrumentos internacionales que reconocen los
derechos de los niños
INTERES
SUPERIOR DEL MENOR Y DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Jurisprudencia
constitucional
En
conclusión, el interés superior del menor de edad es un principio transversal
de enorme relevancia constitucional. Particularmente, en los casos de adopción
la Corte ha utilizado este principio para señalar que: (i) no persigue
satisfacer derechos del adulto, sino proteger de la mejor manera al niño cuya
familia no provee las condiciones necesarias para su desarrollo mediante su
ubicación en un núcleo apto; (ii) privar a los que carecen de una morada
estable de la posibilidad de hacer parte de un hogar bajo argumentos dilatorios
y/o discriminatorios implica generar un déficit de protección que compromete su
derecho a tener una familia y con ello el mencionado postulado; y (iii) es
indispensable para verificar realmente cuál es la mejor opción para un menor de
edad en situación de adoptabilidad.
DEBIDO PROCESO-Definición/DEBIDO
PROCESO-Características
DERECHO AL JUEZ NATURAL-Garantía
del debido proceso/DERECHO AL JUEZ NATURAL-Alcance
JUEZ NATURAL-Principios de
especialidad y predeterminación legal
GARANTIA DEL JUEZ NATURAL-Contenido
y alcance/DERECHO AL JUEZ NATURAL-Instrumentos internacionales que
integran el Bloque de Constitucionalidad en sentido estricto/JUEZ NATURAL-Garantía
de realización del debido proceso y la igualdad
JUEZ NATURAL-Definición
En
conclusión, el juez natural es el funcionario con aptitud legal para ejercer
jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza
de los hechos y la división del trabajo establecida por la Constitución y la
ley.
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Contenido y alcance
DERECHO A UN RECURSO JUDICIAL EFECTIVO-Protección de carácter material
CONVENCION AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Obligación del Estado de proveer recurso efectivo para
protección de derechos
PROCESO DE
RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS DE LOS MENORES DE EDAD-Reiteración de
jurisprudencia
HOMOLOGACION DE DECISIONES DE DEFENSORES DE FAMILIA-Control judicial de legalidad de decisiones administrativas
DECRETO LEGISLATIVO-Improcedencia
de suspensión provisional/SUSPENSION PROVISIONAL-Improcedencia en
proceso de constitucionalidad
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Disposición de un recurso judicial efectivo
DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos formales
DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos materiales
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE
DESARROLLO DE ESTADO DE EXCEPCION-Pérdida de
vigencia no inhibe su control judicial por la Corte Constitucional
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE
ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADOPTA MEDIDAS PARA PROTEGER MENORES Y ASIGNA
FUNCIONES A PROCURADORES JUDICIALES PARA ADELANTAR PROCESOS DE ADOPCION-Contenido
y alcance
Referencia: Expediente RE-292
Revisión de
constitucionalidad del Decreto 567 del 15 de abril de 2020 “Por el cual se adoptan medidas para proteger los
derechos fundamentales de los niños, las niñas y los adolescentes y se asignan
a los procuradores judiciales de familia funciones para adelantar los procesos
de adopción, como autoridades jurisdiccionales transitorias, en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá,
D. C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los
Magistrados Carlos
Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro
Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria
Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes
Cuartas y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las
previstas en el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución, cumplidos todos
los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
A
través del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, el Gobierno
Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo
el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir
de la vigencia del mismo.
En
desarrollo de dicha declaratoria de estado de excepción, fue expedido el Decreto
Legislativo 567 del 15 de abril de 2020 “Por el cual se adoptan medidas para
proteger los derechos fundamentales de los niños, las niñas y los adolescentes
y se asignan a los procuradores judiciales de familia funciones para adelantar
los procesos de adopción, como autoridades jurisdiccionales transitorias, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Esta normativa fue
remitida a la Corte para su control automático de constitucionalidad, mediante
oficio del 16 de abril de 2020, suscrito por la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República[1].
Este
Tribunal asumió el conocimiento del asunto mediante Auto del 24 de abril
siguiente. Esta decisión ordenó comunicar el inicio del proceso a las
autoridades que pudieren tener interés en la decisión, a varias universidades y
centros de estudio para que intervinieran en el proceso si lo consideraban
oportuno.
Finalmente,
ordenó oficiar al Ministerio de Justicia y del Derecho[2],
a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la
Adolescencia y la Familia[3],
al Consejo Superior de la Judicatura[4],
y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar[5]
para
que aportaran información relacionada con las medidas adoptadas en el decreto
bajo examen.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y
previo concepto del Procurador General de la Nación, la Corte procede a decidir
sobre el decreto de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN
A
continuación, se transcribe el texto del Decreto Legislativo objeto de
análisis, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 51.286 del 15 de
abril de 2020.
“DECRETO 567 DE 2020
(abril 15)
Por el cual se adoptan medidas para proteger los
derechos fundamentales de los niños, las niñas y los adolescentes y se asignan
a los procuradores judiciales de familia funciones para adelantar los procesos
de adopción, como autoridades jurisdiccionales transitorias, en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
EL PRESIDENTE DE
LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades constitucionales y
legales, en especial las conferidas en el artículo 215 de la Constitución
Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y el Decreto Ley 417 del 17
de marzo de 2020 «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO:
Que
en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de
la República, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan
hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 ibídem, que
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá
declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que
según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, el Presidente, con la firma de todos los
ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que
estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán,
en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
Que
mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se declaró el estado de
emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el
término de treinta (30) días calendario, con el fin de conjurar la grave
calamidad pública que afecta al país por causa del Coronavirus COVID-19.
Que
dentro de las razones generales tenidas en cuenta para la adopción de dicha
medida, se incluyeron las siguientes:
Que
el 7 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud (o en adelanta (sic)
OMS) identificó el Coronavirus COVID-19 y declaró este brote como emergencia de
salud pública de importancia internacional.
Que
el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a
conocer el primer caso de brote de enfermedad por Coronavirus COVID-19 en el
territorio nacional.
Que
el 9 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud solicitó a los
países la adopción de medidas prematuras, con el objetivo de detener la
transmisión y prevenir la propagación del virus.
Que
el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud declaró el brote de
enfermedad por coronavirus COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la
velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, puesto que a esa fecha
se habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países, y que, a
lo largo de esas últimas dos semanas, el número de casos notificados fuera de
la República Popular China se había multiplicado en 13 veces, mientras que el
número de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a
tomar acciones urgentes.
Que
según la OMS, la pandemia del Coronavirus COVID-19, es una emergencia sanitaria
y social mundial, que requiere una acción efectiva e inmediata de los
gobiernos, las personas y las empresas.
Que
mediante la Resolución 0000380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud
y Protección Social adoptó, entre otras, medidas preventivas sanitarias de
aislamiento y cuarentena por 14 días de las personas que, a partir de la
entrada en vigencia de la precitada resolución, arribaran a Colombia desde la
República Popular China, Francia, Italia y España.
Que
mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y
Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley
1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del
Coronavirus COVID- 19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de
2020 y, en consecuencia, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir
y controlar la propagación del Coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos.
Que
el vertiginoso escalamiento del brote del Coronavirus COVID-19, hasta
configurar una pandemia, representa actualmente una amenaza global a la salud
pública, con afectaciones al sistema económico, de magnitudes impredecibles e
incalculables, de la cual Colombia no podrá estar exenta.
Que
la expansión en el territorio nacional del brote de enfermedad por el
Coronavirus COVID-19, cuyo crecimiento exponencial es imprevisible, sumado a
los efectos económicos negativos que se han venido evidenciando, es un hecho
que, además de ser una grave calamidad pública, constituye en una grave
afectación al orden económico y social del país, que justificó la declaratoria
del Estado de Emergencia Económica y Social.
Que
el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 9 de marzo de 2020 0
muertes y 3 casos confirmados en Colombia.
Que
al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social había
reportado que en el país se presentaban 75 casos de personas infectadas con el
Coronavirus COVID-19 y 0 fallecidos, cifra que ha venido creciendo a nivel país
de la siguiente manera: 102 personas contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108
personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020; 145 personas contagiadas al
día 20 de marzo, 196 personas contagiadas al día 21 de marzo, 235 personas
contagiadas al 22 de marzo, 306 personas contagiadas al 23 de marzo de 2020;
378 personas contagiadas al día 24 de marzo; 470 personas contagiadas al día 25
de marzo, 491 personas contagiadas al día 26 de marzo, 539 personas contagiadas
al día 27 de marzo, 608 personas contagiadas al 28 de marzo, 702 personas
contagiadas al 29 de marzo; 798 personas contagiadas al día 30 de marzo; 906
personas contagiadas al día 31 de marzo, 1.065 personas contagiadas al día 1 de
abril, 1.161 personas contagiadas al día 2 de abril, 1.267 personas contagiadas
al día 3 de abril, 1.406 personas contagiadas al día 4 de abril, 1.485 personas
contagiadas al día 5 de abril, 1.579 personas contagiadas al día 6 de abril,
1.780 personas contagiadas al 7 de abril, 2.054 personas contagiadas a! 8 de
abril, 2.223 personas contagiadas al 9 de abril, 2.473 personas contagiadas al
día 10 de abril, 2.709 personas contagiadas al 11 de abril, 2.776 personas
contagiadas al 12 de abril, 2.852 personas contagiadas al 13 de abril, 2.979
personas contagiadas al 14 de abril, 3.105 personas contagiadas al 15 de abril
y ciento treinta y un (131) fallecidos a esa fecha.
Que
pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social
reportó el 15 de abril de 2020 131 muertes y 3.105 casos confirmados en
Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (1.291), Cundinamarca (126), Antioquia
(301), Valle del Cauca (532), Bolívar (159), Atlántico (95), Magdalena (70),
Cesar (32), Norte de Santander (57), Santander (30), Cauca (21), Caldas (43),
Risaralda (72), Quindío (49), Huila (55), Tolima (28), Meta (39), Casanare (9),
San Andrés y Providencia (5), Nariño (42), Boyacá (31), Córdoba (15), Sucre (1)
y La Guajira (1), Chocó (1).
Que
según la Organización Mundial de la Salud - OMS, se ha reportado la siguiente
información: (i) en reporte número 57 de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 7.426 fallecidos, (ii) en reporte número 62 de fecha 21
de marzo de 2020 a las 23:59 p.m. CET señaló que se encuentran confirmados
292.142 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 12.783 fallecidos, (iii) en
reporte número 63 de fecha 23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que
se encuentran confirmados 332.930 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509
fallecidos, (iv) en el reporte número 79 de fecha 8 de abril de 2020 a las
10:00 a.m. CET se encuentran confirmados 1.353.361 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 79,235 fallecidos, (v) en el reporte número 80 del 9 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.436.198 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 85.521 fallecidos, (vi) en el reporte número
81 del 10 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.521.252 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 92.798 fallecidos,
(vii) en el reporte número 82 del 11 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET
señaló que se encuentran confirmados 1.610.909 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 99.690 muertes, (viii) en el reporte número 83 del 12 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.696,588 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 105.952 fallecidos, (ix) en el reporte número
84 del 13 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.773.084 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 111.652
fallecidos, (x) en el reporte número 85 del 14 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.844.863 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 117.021 fallecidos, (xi) en el reporte número 85 del 15
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.914.916 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 123.010 fallecidos.
Que
según la Organización Mundial de la Salud - OMS, en reporte de fecha 14 de
abril de 2020 a las 19:00 GMT-5, -hora del Meridiano de Greenwich-, se
encuentran confirmados 1.918,138 casos, 123.126 fallecidos y 213 países, áreas
o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19.
Que
el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de
treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta
al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19, en la parte considerativa
señaló, entre otros aspectos: “Que la adopción de medidas de rango legislativo,
autorizadas por el Estado de Emergencia, buscan fortalecer las acciones
dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la situación
de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID19. [...] Que con
igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus
Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores
públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten
actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios
tecnológicos, y adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la
prestación del servicio público de justicia”.
Que
con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación de la
enfermedad coronavirus COVID-19 y de proteger la salud del público en general y
de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas
que habiliten actuaciones jurisdiccionales por autoridades que dispongan de
medios tecnológicos y adoptar las medidas pertinentes con el objeto de
garantizar la prestación de los servicios que favorecen los derechos
imperativos de la niñez.
Que
el artículo 3 del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 señaló que el Presidente
de la República, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa,
podrá adoptar medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos, y así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias
para llevarlas a cabo.
Que
el Presidente de la República de Colombia, mediante el Decreto 457 del 22 de
marzo de 2020, ordenó el aislamiento preventivo total a partir de las 23:59
horas del martes 24 de marzo de 2020 hasta el día lunes trece de abril de 2020
a las 0:00 horas.
Que
el Presidente de la República de Colombia, mediante el Decreto 531 del ocho de
abril de 2020, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las
personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas
(00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del
día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria causada por la
enfermedad coronavirus COVID-19.
Que
así las cosas en el marco de la Emergencia Sanitaria por causa de la enfermedad
por coronavirus COVID-19 el Gobierno nacional (sic) ha adoptado medidas de
orden público que implican el aislamiento preventivo obligatorio de todas las
personas habitantes de la República de Colombia, exceptuando de dicha medida,
entre otros, a aquellos servidores públicos y contratistas cuyas actividades
sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia
sanitaria por causa del coronavirus y para garantizar el funcionamiento de los
servicios indispensables del Estado.
Que
las entidades y organismos del Estado deben proteger y garantizar los derechos
y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la
sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del
ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales
estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la
observancia de los deberes del Estado y de los particulares.
Que
de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación
de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad
de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social,
flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo
mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y
aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de
manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos,
sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.
Que
mediante Acuerdo PCSJUDA2011517 del 15 de marzo de 2020, el Consejo Superior de
la Judicatura suspendió los términos judiciales en todo el país desde el 16
hasta el 20 de marzo de 2020. Por Acuerdo PCSJUDA2011521 del 19 de marzo de
2020 prorrogó la medida de suspensión de términos judiciales del 21 de marzo al
3 de abril de 2020. Así mismo, por Acuerdo PCSJUDA2011526 del 22 de marzo de
2020 prorrogó la medida de suspensión de términos judiciales del 4 al 12 de
abril de 2020. Y luego, por Acuerdo PCSJUDA20-11532 de 11 de abril de 2020,
prorrogó la suspensión general de términos judiciales hasta el 26 de abril de
2020.
Que
este último Acuerdo PCSJUDA20-11532 de 11 de abril de 2020, en su artículo 3,
amplió las excepciones a la suspensión de términos judiciales para procesos de
adopción únicamente en aquellos casos en los que se haya admitido la demanda.
Que
en los procesos de adopción en los que no se ha admitido la demanda, se pone en
riesgo los derechos de los niños, niñas y adolescentes en condición de
adoptabilidad.
Que
en este escenario los niños, niñas y adolescentes en procesos de adopción,
cuyos demandas no han sido admitidas, están en un limbo jurídico que constituye
la incertidumbre sobre la definición de su situación jurídica, que incumbe la
definición de su identidad, la integración a una familia a la que tienen pleno
derecho, lo cual se debe lograr a través de un trámite judicial, un debido
proceso que garantice sus derechos y la prevalencia de los derechos de los
niños, niñas y adolescentes sobre los demás derechos, atendiendo a su interés
superior.
Que
el artículo 44 de la Constitución Política asigna a la familia, a la sociedad y
al Estado la obligación de asistir y proteger a los niños, las niñas y
adolescentes para garantizar su desarrollo armónico e integral, así como el
pleno ejercicio de sus derechos. Dicho desarrollo armónico e integral implica
la obligación que tiene todas las ramas del poder público del Estado de
proteger y garantizar el derecho fundamental a los niños, las niñas y los
adolescentes, a tener una familia y a no ser separados de ella, de tal forma
que, en cualquier circunstancia se privilegie el interés superior que les
asiste y la prevalencia de sus derechos para que cuenten con un entorno de amor
y cuidado.
Que
el artículo 45 de la Constitución Política establece que los adolescentes
tienen derecho a una protección y formación integral, para lo cual el Estado y
la sociedad deben garantizar su articulación y participación en los diferentes
entornos, siendo el primero de ellos la familia como núcleo fundamental que los
proteger (sic) de forma integral.
Que
la Convención sobre los Derechos del Niño, ratificada por Colombia a través de
la Ley 12 de 1991, en su artículo 20 contempla a la familia como un grupo
fundamental de la sociedad y el medio natural para el crecimiento y bienestar
de todos sus miembros, en particular de los menores de edad, además de exigir
el deber de los Estados de velar por la protección y el cuidado de los niños,
las niñas y adolescentes, siendo la adopción una de esas salvaguardias que les
permita tener una familia garante de sus derechos.
Que
los artículos 8, 9 y 10 de la Ley 1098 de 2006 -Código de la Infancia y
Adolescencia- consagran los principios que rigen el actuar sustancial y
procedimental de la protección a la niñez colombiana. Precisamente el artículo
8 ibidem, establece como interés superior de los niños, niñas y adolescente el
imperativo que obliga a todas las personas a garantizar la satisfacción
integral y simultanea (sic) de todos sus derechos humanos, que son universales,
prevalentes interdependientes. Por otra parte, el artículo 9 consagra la
prevalencia de los derechos en todo acto, decisión o medida administrativa,
judicial o de cualquier naturaleza que deba adoptarse en relación con los
niños, niñas o adolescentes, en espacial (sic) si existen conflicto (sic) entre
sus derechos fundamentales con los de cualquier otra persona. De allí que, en
todo acto o decisión administrativa y judicial, deben prevalecer los derechos
de los niños, niñas y adolescentes, aplicando las normas que les sean más
favorables para proteger sus garantías fundamentales, sumado a que las
autoridades públicas y privadas en sus actuaciones deben dar cumplimiento al
principio de corresponsabilidad para que los niños, las niñas y adolescentes
cuenten con la atención y el cuidado debido, en tanto son sujetos de especial
protección constitucional.
Que
la institución de la adopción es por excelencia una medida de protección de
carácter permanente orientada al efectivo restablecimiento de los derechos de
los menores de edad para que, a través de la inserción en una familia garante,
se puedan proteger la totalidad de sus derechos cuando el núcleo familiar de
origen sea vulnerador o amenazados (sic) de tales derechos. De esta forma la
adopción busca, con la suprema vigilancia del Estado, establecer de manera
irrevocable la relación paterno filial entre personas que no la tienen por
naturaleza.
Que,
a su turno, la Ley 1098 de 2006 señala en sus artículos 73 y 124, que el
trámite para la adopción en Colombia cuenta con dos grandes etapas que se
complementan entre sí: (i) una administrativa, a cargo del Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar y que se surte a través de los defensores de familia; y,
(ii) una judicial, que se adelanta ante las autoridades judiciales de familia
dispuestas en el territorio nacional según el domicilio de la persona o entidad
a cuyo cargo se encuentra el menor de edad.
Que
de acuerdo con la Observación General No. 14 del Comité de los Derechos del
Niño, el Estado tiene la obligación de tener en cuenta el interés superior del
niño en todas las instituciones, incluidos los órganos legislativos,
administrativos y tribunales. Respecto de estos últimos dispone que en los
procedimientos de adopción, entre otros, “[...] los tribunales deben velar por
que el interés superior del niño se tenga en cuenta en todas las situaciones y
decisiones, de procedimiento o sustantivas, y han de demostrar que así lo han
hecho efectivamente’’.
Que
el artículo 4 de la Ley 137 de 1994 dispone que de conformidad con el artículo
27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre
la materia ratificados por Colombia, durante los estados de excepción serán
intangibles, entre otros, la protección de la familia, los derechos del niño, a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado. En este
orden, resulta imperioso establecer un mecanismo que permita en el estado de
emergencia garantizar los derechos de los niños en condición de adoptabilidad a
tener una familia.
Que
ante la prevalencia de los derechos de los niños, niñas y adolescentes sobre
los demás derechos, atendiendo a su interés superior, es necesario aplicar el
artículo 21 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, 137 de 1994,
mediante la cual se regulan las facultades atribuidas al Gobierno durante el
estado de emergencia, económica, social y ecológica, prevé que en el evento de
que no haya jueces o estos no puedan cumplir con su función judicial, el
Gobierno Nacional al amparo del decreto de la declaratoria de emergencia, podrá
determinar que autoridades civiles ejecutivas ejerzan tales funciones
judiciales, las que deben ser clara y específicamente establecidas, sin que
incluya la posibilidad de investigar o juzgar delitos, y que sus decisiones
puedan ser revisadas por un órgano judicial.
Que
el proceso de adopción ante los juzgados de familia, regulado en los artículos
124 a 126 del Código de Infancia y Adolescencia, es un proceso que puede
surtirse muy rápidamente, pudiendo resolverse en los 10 días hábiles siguientes
a la admisión de la demanda y si fuere necesario decretar pruebas, las mismas
deberán practicarse en un plazo adicional máximo de 10 días, vencido el cual se
dictará sentencia.
Que
dicho proceso jurisdiccional al no poder adelantarse por los funcionarios de la
rama judicial, jueces de familia, y en garantía del interés superior de niños,
niñas y adolescentes y de sus derechos prevalentes y preferentes, procede la
excepcionalidad de investir de funciones jurisdiccionales pro tempore a
autoridades civiles administrativas, facultad también autorizada por el
artículo 116 Constitucional.
Que
en materia de protección de los derechos de la familia, por mandato
constitucional y legal, los procuradores judiciales de familia son, por
antonomasia, los garantes de los derechos de la infancia, los que además reúnen
las mismas exigencias para ser funcionarios judiciales -jueces y magistrados-,
tanto que la misma ley les ha otorgado funciones jurisdiccionales en materia de
conciliación en ejercicio de la potestad que otorga el artículo 116
constitucional.
Que
dado lo anterior, puede inferirse que en los procuradores judiciales de familia
confluye la experiencia, el conocimiento jurídico y funcional en materia de
adopciones, lo que hace procedente, en estos momentos de crisis, la radicación
en su cabeza de la potestad jurisdiccional de conocer del proceso de adopción
por la temporalidad que fije el estado de emergencia, en los casos en que la
demanda no ha sido admitida o en los nuevos casos que lleguen a presentarse.
Que
la resolución que emita el procurador de familia que decrete la adopción,
tendrá las mismas formalidades y efectos de una sentencia judicial.
Que
según Sentencia proferida por la Sección Segunda del honorable Consejo de
Estado el 16 de noviembre de 2018 y Auto 480 de 2017 dictado por la honorable
Corte Constitucional, la “perpetuatio jurisdictionis” es una garantía de
inmodificabilidad de la competencia judicial, en virtud del principio del
debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política, el
cual obliga a las autoridades judiciales continuar con el trámite de los
expedientes que se encuentran en su despacho, desde la admisión de la demanda y
hasta la culminación de los mismos incluso si se presentan modificaciones
procesales sobre la competencia en el trascurso del proceso.
Que
por ello los procuradores judiciales de familia serán competentes hasta
terminar los procesos de adopción frente a los cuales estos procuradores ya
hayan proferido admisión, en los términos del presente decreto.
Que
la competencia judicial debe recaer en un equipo con pleno conocimiento y
experiencia en materia de adopciones, por lo tanto la Procuraduría General de
la Nación, procederá a la designación de los procuradores judiciales de familia
que lo integrarán, a quienes se les investirá de la función jurisdiccional,
mediante resolución, quienes no podrán ejercer la función de ministerio público
mientras ejerzan las funciones jurisdiccionales que se les asignen, dentro de
este tipo de procesos.
Que
la designación de la calidad de procurador judicial de familia con funciones
jurisdiccionales no conlleva la modificación de su condición laboral y tendrá
vigencia por el mismo lapso, en el que se mantenga la imposibilidad de las
autoridades judiciales de tramitar aquellos procesos de adopción, en los que no
se ha admitido la demanda y que se mantenga la suspensión de términos en los
referidos asuntos.
Que
la organización y coordinación de este equipo de trabajo y su ubicación en el
territorio nacional, así como, la diferenciación de la función judicial y de
ministerio público, deberá estar a cargo de la procuraduría delegada para la
defensa de los derechos de la Infancia, la adolescencia y la familia a la que
deberá autorizársele para el efecto.
Que
todos los procesos y procedimientos a los que se refiere el presente decreto
pueden adelantarse en su mayor parte de manera virtual, en consecuencia, disponer
su tramitación no afecta la finalidad ni la esencia de las medidas encaminadas
a enfrentar el flagelo de la pandemia, ni expone a los servidores públicos ni a
la ciudadanía en general, a riesgos de contagio o diseminación del virus.
Que
se debe garantizar la atención a los administrados y el cumplimiento efectivo
de las funciones administrativas y jurisdiccionales mediante el uso de medios
tecnológicos y de telecomunicación sin afectar los servicios que sean
estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia
sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garanticen el funcionamiento de
los servicios indispensables del Estado, y por tanto, deben establecerse los
mecanismos virtuales para tramitar los procesos de adopción que no han sido
admitidos, o los nuevos que llegaren a presentarse para garantizar los derechos
de los niños, niñas y adolescentes.
En mérito de lo
expuesto,
DECRETA
Artículo
1.
Funciones jurisdiccionales. Investir de funciones jurisdiccionales a los
procuradores judiciales de familia que para el efecto designe el Procurador
General de la Nación, para conocer de los procesos de adopción excluidos del
levantamiento de la suspensión de términos dispuesta en el Acuerdo PCSJUDA20-11532
del 11 de abril de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura, específicamente,
para procesos de adopción en los que no se ha admitido la demanda o aquellos
nuevos que se pretendiera adelantar, conforme a lo previsto en los artículos
124 a 126 del Código de la Infancia y la Adolescencia y demás disposiciones
legales aplicables y de conformidad con los aspectos de procedimiento del
Código General del Proceso.
Dicha
competencia se ejercerá por el término en que se mantenga vigente la suspensión
de términos para los juzgados de familia dispuesta por el Consejo Superior de
la Judicatura en los procesos de adopción.
Parágrafo
1.-
Los procuradores judiciales de familia designados no podrán ejercer
simultáneamente la función de ministerio público dentro de los procesos de
adopción que se encuentren bajo su conocimiento, ni podrán conocer de asuntos a
los que previamente se les hubiese vinculado o relacionado con los niños, niñas
o adolescentes adoptivos.
Parágrafo
2.-
Los procuradores judiciales de familia que sean designados, quedarán investidos
de funciones jurisdiccionales transitorias, sin que ello implique la
modificación de su estatus laboral ni salarial.
Parágrafo
3.-
En virtud del principio perpetuatio jurisdictionis, los procuradores judiciales
de familia adelantarán y llevarán hasta su culminación todos los procesos cuya
admisión haya sido proferida en el término establecido en el presente artículo.
Una
vez sea levantada la suspensión de términos por parte del Consejo Superior de
la Judicatura en relación con los procesos de adopción, estos serán remitidos a
los jueces de familia, siempre y cuando no se hubiese proferido auto admisorio
de la demanda.
Artículo
2. Trámite digital. Presentada la demanda de adopción en el correo
electrónico que disponga la Procuraduría General de la Nación, se asignará un
número de registro y por reparto, se repartirá a un procurador judicial de
familia del grupo de adopciones, quien adelantará el respectivo proceso
previsto en los artículos 124 a 126 del Código de Infancia y Adolescencia y
notificará su admisión por estado a los interesados. El auto admisorio de la
demanda será publicado por los medios virtuales que defina la Procuraduría
General de la Nación, con la reserva respectiva, y se notificará al defensor de
familia y al agente del ministerio público designados para tal fin por el medio
que se considere más expedito; el procurador judicial tendrá idénticas facultades
a las previstas para los jueces y procederá a emitir sentencia dentro del
término otorgado para ello.
Parágrafo La notificación
personal de la sentencia a los padres adoptantes y la expedición de copias
auténticas se realizará en las direcciones regionales del Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar, ICBF, del país, para lo cual el procurador judicial de
familia remitirá al respectivo director la documentación necesaria con la
certificación de trazabilidad que de garantía de su autenticidad, para lo cual
se adaptarán las aplicaciones tecnológicas necesarias para tal fin.
Artículo
3. Demandas sin admisión. Para las demandas de adopción
presentadas ante los juzgados de familia, que no fueron admitidas antes de la
suspensión de términos judiciales prevista por el Consejo Superior de la
Judicatura, el juez de familia deberá en un término perentorio de (2) dos días
hábiles a partir de la publicación del presente decreto, entregar el expediente
completo a la subdirección de adopciones del ICBF, quien a su vez remitirá el
expediente electrónico, al día siguiente a su recibo, a la Procuraduría General
de la Nación al correo que esta entidad disponga, para adelantar el trámite de
que trata el artículo segundo del presente decreto. Si lo anterior no se
cumpliere, el ICBF podrá radicar nuevamente el expediente ante la Procuraduría
General de la Nación y procederá al archivo del expediente en el despacho
judicial.
Artículo
4. Revisión Judicial. En caso de haberse presentado oposición
en cualquier etapa del proceso, el procurador judicial que lo esté adelantando
lo suspenderá y lo remitirá al juez de familia competente al día hábil
siguiente al levantamiento de los términos judiciales que ordene el Consejo
Superior de la Judicatura, para que continúe con su trámite.
En
caso se (sic) haberse dictado decisión que ponga fin al proceso y contra ella
se presente recurso de apelación, el mismo será resuelto en el efecto
suspensivo por el Tribunal Superior del Distrito Judicial donde se encuentre el
niño, niña o adolescente del respectivo proceso.
Artículo
5. Coordinación. La Procuraduría General de la Nación impartirá
instrucciones para la debida atención por medios electrónicos y para hacer
operativo el presente decreto, en garantía de los derechos de los niños, las
niñas y los adolescentes, en proceso de adopción.
Artículo
6. Notificaciones. Las resoluciones proferidas y ejecutoriadas por los
procuradores judiciales de familia, serán comunicadas a la Registraduría
Nacional del Estado Civil por correo electrónico para lo de su competencia,
relacionadas con la inscripción en el registro civil y al Ministerio de
Relaciones Exteriores para la expedición de pasaporte, cuando a ello haya
lugar. Levantadas las restricciones de atención al público se remitirán en
medio físico.
Artículo
7. Vigencia.
El presente Decreto Legislativo rige a partir de la fecha de su publicación y
modifica todas las disposiciones legales que le sean contrarias durante su
vigencia.
PUBLÍQUESE, Y CÚMPLASE.
Dado
en Bogotá D.C., a los (sic) 15 de abril de 2020
(Siguen
firmas del señor Presidente de la República y todos los ministros)
III. INTERVENCIONES[6]
Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República
La
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República intervino en el presente
proceso con el fin de solicitar a la Corte que declare la EXEQUIBILIDAD
del Decreto Legislativo 567 de 2020 (en adelante DL 567).
Luego
de hacer referencia a las consideraciones del Decreto 417 de 2020 (en adelante
DL 417 de 2020), por el cual se declaró el estado de emergencia como
consecuencia de la pandemia generada por la enfermedad COVID-19, afirmó que la
Rama Judicial también ha adoptado medidas para enfrentar la crisis.
Indicó
que mediante los Acuerdos PCSJUDA2011517 del 15 de marzo, PCSJUDA2011521 del 19
de marzo y PCSJUDA2011526 del 22 de marzo de 2020, el Consejo Superior de la
Judicatura (en adelante CSJUD) suspendió los términos judiciales en todo el
país desde el 16 de marzo hasta el 12 de abril de 2020. Asimismo, que por medio
de Acuerdo PCSJUDA20-11532 del 11 de abril de 2020, contempló excepciones a la
suspensión de términos, entre ellos, los procesos de adopciones, cuyas demandas
hubieren sido admitidas. No obstante, mantuvo suspendidas actuaciones en
aquellos casos en los que no se hubiere proferido auto admisorio.
Posteriormente,
la interviniente presentó el contenido del decreto sub examine y señaló
que cumple los requisitos formales y materiales desarrollados por la
jurisprudencia constitucional para verificar la validez de este tipo de normas.
En
cuanto a la satisfacción de las condiciones de forma, sostuvo que el decreto
fue expedido en desarrollo y durante la vigencia del DL 417 de 2020; se
encuentra suscrito por el Presidente de la República y por todo su gabinete; se
profirió dentro de la vigencia del estado de emergencia; está debidamente
motivado y sus medidas se extienden a todo el territorio nacional.
Sobre
el cumplimiento de los requisitos sustanciales, precisó lo siguiente:
(i)
Existe relación directa y concreta entre las consideraciones del decreto y las
medidas dictadas, pues en aquellas se expresaron las razones fácticas y jurídicas
que justificaban su expedición (conexidad interna). Sobre este asunto,
indicó que la decisión del CSJUD de excluir del levantamiento de la suspensión
de términos los procesos de adopción cuya demanda no hubiese sido admitida o
aun no hubiese sido radicada, pone en riesgo los derechos de los niños, niñas y
adolescentes (en adelante NNA) y restringe el mecanismo judicial a través del
cual se adelanta la adopción. Esto justificaba que, en aplicación del artículo
21 de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción (en adelante
LEEE), el Ejecutivo otorgara funciones jurisdiccionales a los procuradores
judiciales de familia para adelantar esos procesos durante el tiempo que se mantuvieran
suspendidos los términos.
Además,
las medidas contempladas en los parágrafos 1º, 2º y 3º del artículo 1º del decreto
tienen la finalidad de proteger el derecho al debido proceso y garantizar que
el ejercicio de la función de Ministerio Público sea realizado de forma
independiente en los casos de competencias ejercidas en virtud del artículo 116
superior.
Asimismo,
concluyó que existe una relación entre las medidas contempladas en el decreto y
la atención de la emergencia y sus efectos, estos últimos anunciados en el DL
417 de 2020 (conexidad externa). En efecto, las previsiones del CSJUD (en
virtud de la autorización que le dio el mismo ordenamiento de flexibilizar el
deber de atención personalizada al usuario) implicaron una restricción de los
derechos de los NNA a tener una familia pues “(…) los niños que estaban
próximos a ser adoptados en razón a la finalización del trámite administrativo,
se les restringió́ -en razón de la pandemia- el acceso al trámite judicial
que finaliza el proceso”. Por eso, las acciones adoptadas buscan solucionar
los graves efectos que la pandemia ha generado en el procedimiento judicial de
adopción.
(ii)
Satisface el requisito de finalidad porque las medidas objeto de control
están encaminadas a mitigar el impacto de las previsiones de aislamiento y
distanciamiento social en la jurisdicción de familia y, consecuentemente, en
los derechos de los NNA.
(iii)
Cumple la exigencia de necesidad porque las previsiones del decreto son
indispensables para restablecer los derechos de los NNA que quedaron en un
limbo porque no cuentan con un trámite judicial que les permitiera definir su
situación de adoptabilidad y gozar del derecho a tener una familia. Concretamente,
el DL 567 satisface la necesidad jurídica por varias razones:
En
primer lugar, porque es imperativo restablecer la vigencia de los derechos de
los NNA a la protección por parte de su familia y de la sociedad, y de
las garantías judiciales para protegerlos[7]. Estas garantías son
intangibles[8],
por lo que no podían ser suspendidas en estados de excepción, conforme a lo
dispuesto en el numeral 2° del artículo 214 superior.
La
Corte Constitucional ha señalado que “(…) impedir o dificultar la
conformación de un núcleo familiar equivale a originar una situación de desarraigo
que puede afectar, de manera significativa, no solo el derecho a construir la
propia identidad sino otros, que le son conexos, como el de gozar de la
libertad para optar entre distintos modelos vitales”[9]. Igualmente,
en relación con las medidas a adoptar frente al COVID-19, la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH) instó recientemente a los
Estados a tomar acciones urgentes en aquellos casos en que los NNA no cuenten
con cuidados familiares y de apoyo.
Por
eso, la necesidad de tomar medidas jurídicas ante un escenario en que “(…) muchos
niños podrían perder la oportunidad de ser acogidos por una familia, muchos de
ellos de difícil adoptabilidad, sin que pudiese preverse el tiempo en que
tardaría el Consejo Superior de la Judicatura en levantar la suspensión de
acuerdo a las capacidades institucionales para continuarlos sin riesgo de
contagio para los usuarios y los servidores judiciales”.
En
segundo lugar, porque existe una insuficiencia de mecanismos ordinarios. Las
medidas adoptadas por el CSJUD, en ejercicio de sus facultades legales y
constitucionales, dejaron a los jueces de familia sin la posibilidad de
continuar con los procesos de adopción en los que no se hubiese proferido
admisión y en relación con los nuevos que llegaren a presentarse. Además, la potestad
de levantar términos suspendidos por el CSJUD otorgada por el DL 469 de 2020
era facultativa, por lo que el Ejecutivo no podía emplearla.
Esta
insuficiencia de mecanismos ordinarios para proteger los derechos de los NNA
fue advertida por el Ministerio de Justicia y del Derecho en el documento en
que recomendó al CSJUD reanudar los procesos de adopción, y en las peticiones
remitidas por la PGN a esa entidad y a los jueces de familia en las que les
solicitó que continuaran con los procesos de adopción, tal y como lo señala el
Ministerio en su informe. Por esta razón, el Ejecutivo adoptó las medidas del
DL 567, con el fin de remover los mencionados obstáculos dentro del trámite
judicial de adopción.
En
tercer lugar, porque el DL 567 cumple los requisitos consagrados en el artículo
21 de la LEEE para atribuir funciones judiciales a “autoridades civiles
ejecutivas”. Lo anterior, debido a que se demostró que: (a) los jueces no
podían cumplir con sus funciones judiciales en razón de la gravedad de las
situaciones generadas por el COVID-19; (b) la medida fue adoptada por el Ejecutivo
a través de un DL; (c) la normativa determinó que la “autoridad civil
ejecutiva” que cumpliría funciones judiciales serían los procuradores
judiciales de familia[10].
Indicó que son autoridades cuyas calidades profesionales, experiencia y
competencias constitucionales[11]
permitían garantizar de la mejor manera los derechos de los NNA; (d) dichas
autoridades no ejercen funciones relacionadas con la investigación y el juzgamiento
de delitos; y (e) las providencias que se dicten podrán ser apeladas ante un
órgano judicial[12].
Esta previsión garantiza el debido proceso y los derechos de la familia
biológica, pues, en caso de oposición, su situación será definida por un juez
en tiempos de normalidad.
(iv)
El decreto también satisface el criterio de proporcionalidad. Explicó
que, ante la colisión de principios que se presentaba en este caso, se debía “(…)
ponderar el derecho fundamental del niño a tener una familia por encima de
cualquier otra circunstancia y adoptar la medida menos lesiva para garantizar
este derecho”. En efecto, la suspensión de términos que decretó el CSJUD
afectó los procesos de adopción en curso. Por eso, expresó que era necesario
garantizar la prevalencia del interés superior de los NNA en todas las
actuaciones administrativas y judiciales[13] y su derecho a tener una
familia.
De
otro lado, porque la medida excepcional del decreto guarda proporcionalidad con
los hechos que busca conjurar, pues el otorgamiento de funciones
jurisdiccionales a los procuradores judiciales de familia fue delimitado por el
término en que se mantuviera vigente la suspensión términos dispuesta por el CSJUD
en los procesos de adopción. Además, porque el artículo 4º del decreto
contempló la “revisión judicial” de los casos en los cuales exista
oposición. Por el contrario, la medida de suspensión parcial decretada por el CSJUD
“(…) estableció una comparación entre sujetos que es marcadamente
inconstitucional, innecesaria y desproporcionada, en la medida que todos los
niños, las niñas y adolescentes tienen derecho a que se les garantice una
familia, sin que se les pueda clasificar por una condición procesal”.
(v)
Respecto del criterio de incompatibilidad, la interviniente afirma que
el decreto no suspende, modifica o deroga leyes ordinarias, sino que busca
garantizar el acceso a la justicia en todos los casos en que se inicie un proceso
judicial de adopción.
(vi)
Por último, señala que el DL 567 también cumple los requisitos de no
discriminación, ausencia de arbitrariedad[14] y de intangibilidad.
Efectivamente, ninguna de sus medidas establece un trato diferenciado por
motivos de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar. De la misma
manera, no limita ni suspende derechos o libertades fundamentales, no interrumpe
el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del
Estado, no suprime ni modifica los organismos ni las funciones básicas de
acusación y juzgamiento, y tampoco desmejora los derechos sociales de los
trabajadores.
Informe
del Ministerio de Justicia y del Derecho
La
intervención de la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, anexó
el ‘Informe del Ministerio de Justicia y del Derecho, sobre la solicitud del
punto quinto de la parte resolutiva del Auto del 24 de abril de 2020’
suscrito por la Viceministra de Promoción de la Justicia. Este documento
responde a los interrogantes formulados por esta Corte así:
En
primer lugar, indicó que desconoce las razones por las cuales el CSJUD
suspendió el trámite de los procesos de adopción en los casos en los que no se
había proferido auto admisorio y respecto de aquellas nuevas demandas que
llegaran a presentarse. Manifestó que no conoce los motivos por los que no
asignó dicha competencia a los Tribunales ni el fundamento para no considerar que
el trámite de adopción fuera adelantado a través de medios virtuales.
Recordó
que, en virtud de los artículos 257, numeral 3º, de la Constitución y 85 de la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (en adelante LEAJ) y con el
objeto de tomar medidas para hacer frente al COVID-19, el CSJUD suspendió los
términos judiciales en todo el país desde el 16 de marzo hasta el 12 de abril
de 2020[15].
De
igual modo, informó que el 8 de abril de 2020 el Ministerio de Justicia y del
Derecho remitió al CSJUD un documento en el que le recomendó la reanudación de
los procesos de adopción[16].
Además, tuvo conocimiento de las peticiones que realizó la Procuraduría General
de la Nación (en adelante PGN) al CSJUD y a algunos jueces de familia[17]
para que adelantaran estos trámites judiciales. Adicionalmente, explicó que la
PGN, al advertir que la suspensión de términos afectaba gravemente el normal
desarrollo de los procesos de adopción de sujetos de especial protección,
remitió comunicación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en
adelante ICBF) y al CSJUD el 18 de marzo de 2020[18].
La
Viceministra agregó que el mismo 8 de abril, el CSJUD le manifestó a la
Directora de Protección del ICBF que “(…) no es dable considerar excepciones
individuales pues se abriría la puerta a múltiples eventuales reclamaciones por
violación al derecho a la igualdad”[19] pero que, sin embargo,
sesionarían nuevamente para evaluar la posible extensión de las excepciones.
Explicó
que, posteriormente, el CSJUD profirió el Acuerdo PCSJUDA20-11532 del 11 de
abril de 2020, en el cual prorrogó la suspensión de términos y contempló
excepciones a la suspensión de términos, entre ellas, la de las adopciones
cuyos procesos hubieren sido admitidos. Por esta razón, los jueces de familia
no pudieron continuar con asuntos en los que no se había proferido auto
admisorio ni con aquellos nuevos procesos de adopción que llegaren a
presentarse.
Sostuvo
que esta situación limitó los derechos de los NNA y los mecanismos judiciales
para garantizarlos. En efecto, la suspensión de términos en los procesos de
adopción, si bien se enmarcaba en las medidas de prevención del contagio,
implicaba la restricción de un derecho intangible en los términos del artículo
4º de la LEEE, norma que remite al artículo 27 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (en adelante CADH).
Señaló
que, por estas razones, el Ejecutivo debía remover los obstáculos que
impidieran el pleno goce de los derechos de los NNA a tener una familia y a
contar con el mecanismo judicial que los materializara durante la emergencia.
La Viceministra precisó que, pese a que otros decretos legislativos permitieron
que corporaciones judiciales levantaran algunos términos suspendidos por el CSJUD
(DL 469 de 2020), tal potestad era facultativa –como lo ha exigido la Corte
Constitucional en casos similares (Sentencia C-492 de 2017[20])– por
lo que no podía el Ejecutivo imponer un levantamiento de términos.
La
interviniente manifestó que, en este contexto, el Presidente vio la necesidad
de emplear la facultad consagrada en el artículo 21 de la LEEE e investir de
funciones jurisdiccionales a los procuradores judiciales de familia que designe
el Procurador General de la Nación para conocer de los procesos de adopción
excluidos de la suspensión de términos. En efecto, estos funcionarios reúnen
las mismas exigencias para ser jueces y magistrados y la ley les ha otorgado
funciones jurisdiccionales en materia de conciliación con base en el artículo
116 superior (Sentencia C-1121 de 2005). Además, cuentan con la experiencia
específica en adopciones.
En
relación con las razones por las que los Tribunales competentes no podían
asumir las funciones correspondientes, sostuvo que, con base en la autonomía e
independencia de la Rama Judicial, el competente para la habilitación de
funciones y de términos judiciales en cabeza de los Tribunales y jueces de
familia es el CSJUD. De igual forma, indicó que el Ministerio formuló ante el CSJUD
un documento de iniciativas, invitándolos a buscar alternativas para reanudar
los términos en dichos procesos.
Por
último, adujo que en dicho documento también aconsejó al CSJUD sobre la
utilización de medios virtuales y digitales para reanudar los procesos de adopción
y que desconoce las razones por las cuales no se habilitaron dichas
herramientas para esos asuntos. Por eso, decidió investir transitoriamente a
los procuradores judiciales para que, a través de los medios virtuales y
digitales, adelanten estos procesos, pues “(…) dicha entidad contaba con la
infraestructura digital para asumirlos”.
Informe
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)
La
intervención de la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, anexó
el “Informe del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar sobre la
solicitud del punto octavo de la parte resolutiva del Auto del 24 de abril de
2020”, suscrito por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de esa entidad.
El
ICBF manifestó que dio cumplimiento a lo ordenado por el DL 567, para lo cual
realizó reuniones con la PGN para establecer la ruta que diera cumplimiento al
proceso dispuesto en la ley para las adopciones. Entre las medidas
implementadas, establecieron un correo electrónico para recibir los expedientes
de los procesos de adopción que se encontraban sin admitir.
Conforme
a lo anterior, informó que, en cumplimiento del artículo 3º del DL 567, las
autoridades judiciales remitieron quince expedientes al ICBF que fueron
trasladados a la PGN. En tal sentido, aportó una tabla donde consta la
siguiente información de cada uno de ellos: (i) radicado judicial, (ii) fecha
de ingreso al ICBF; (iii) fecha de remisión a la PGN, (iv) juzgado y (v) etapa
del proceso. Aclaró que estos expedientes corresponden a actuaciones que habían
sido radicadas antes de la suspensión de términos decretada por el CSJUD y
repartidas a las autoridades judiciales, pero que aún no habían sido admitidas.
Igualmente,
indicó que recibió un expediente fuera del término perentorio de dos días
señalado en el DL 567 y “se encuentra radicado ante Procuraduría General de
la Nación”.
Consejo Superior de la Judicatura
La entidad solicitó a la Corte que
declare la INEXEQUIBILIDAD del DL 567. En su intervención, respondió a
las preguntas formuladas por esta Corporación y planteó las razones de inconstitucionalidad
del decreto bajo examen.
La autoridad señaló que ha
expedido diversos actos para garantizar que la suspensión de términos en la
Rama Judicial ocurra únicamente de manera excepcional y destacó las circulares
número: (i) 6 del 12 de marzo de 2020, a través de la cual precisa las medidas
administrativas funcionales y laborales mientras dura la emergencia sanitaria;
(ii) 10 del 25 de marzo de 2020 que da instrucciones para el pago de los
títulos de alimentos a través de una plataforma electrónica; (iii) 11 del 31 de
marzo de 2020, con la que fijó las pautas para el correcto y preferente uso de
las herramientas tecnológicas para apoyar a los servidores de la Rama Judicial;
(iv) 15 del 16 de abril de 2020, que estableció el protocolo para el manejo de
documentos y expedientes físicos en las sedes y la posibilidad de su retiro; y
(v) 17 del 29 de abril de 2020, mediante la cual amplió la posibilidad del pago
de títulos mediante una plataforma electrónica en asuntos distintos del pago de
alimentos.
Resaltó que actualmente ejecuta
una agenda de formación coordinada entre la Escuela Judicial “Rodrigo Lara
Bonilla”, el Centro de Documentación Judicial -CENDOJ- y la Unidad de
Informática de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para
capacitar virtualmente a los servidores judiciales sobre el uso de los recursos
tecnológicos proporcionados por la Rama Judicial y trabajar de manera remota.
Luego, se pronunció sobre las preguntas planteadas
por esta Corporación en los siguientes términos:
En primer lugar, explicó que el Acuerdo
PCSJUDA20-11532 del 11 de abril de 2020 exceptuó de la suspensión de términos
los procesos de adopción en los que se hubiera admitido la demanda porque en
estos casos hay certeza sobre el cumplimiento de los requisitos formales
exigidos, lo que garantiza que las solicitudes puedan ser llevadas hasta su
finalización. Además, ya se ha agotado el traslado de la demanda y, en general,
se cuenta con los documentos necesarios para continuar y proferir una decisión
de fondo.
En segundo lugar, precisó las razones
por las que los jueces competentes no podían admitir las demandas presentadas y
las que llegaran a presentarse para continuar con los procesos. Adujo que, en
estos casos, para la admisión de la demanda los jueces solicitan que se les
remita
todo
el expediente administrativo del NNA[21]. En
concordancia con la necesidad de esas pruebas, afirmó que para la fecha de la
expedición del Acuerdo PCSJUDA20-11532 no se tenía acceso a los expedientes
digitalizados de los NNA, ni se había coordinado la actuación de las
autoridades que deben intervenir en estos procesos, como los defensores de
familia, durante la vigencia del aislamiento preventivo obligatorio.
Igualmente, resaltó que la Procuraduría General de la Nación actúa
como parte en el proceso de adopción en la etapa administrativa y judicial, por
lo que tiene la facultad de solicitar pruebas al juez cuando considere que no
se garantizan los derechos del NNA y puede apelar la decisión.
Expresó que, para la fecha de expedición
del acuerdo en mención, el CSJUD estaba en capacitaciones para los servidores
judiciales en las herramientas colaborativas para apoyar virtualmente los
procesos, y en la entrega de los elementos de bioseguridad para los servidores
que debían acudir a las sedes. En tercer lugar, identificó los procesos
remitidos al ICBF para ser enviados a la Procuraduría en virtud del artículo 3°
del decreto bajo examen.
De otra parte, expuso los argumentos
por los que considera que la normativa analizada debía ser declarada
inexequible. Resaltó que la adopción está regulada en el Código de Infancia y
Adolescencia (en adelante CIA) como una medida de protección que se realiza
bajo la suprema vigilancia del Estado en dos etapas: la primera, administrativa
ante el ICBF y la segunda, jurisdiccional ante el juez de familia. En estas dos
fases el procurador de familia actúa como parte del proceso. Por lo tanto, la
garantía de imparcialidad del funcionario judicial en la protección de los
derechos de los NNA no se concreta cuando se entrega a los procuradores el rol
de juez y parte, y se sustrae al funcionario judicial de la protección de los
derechos de los menores de edad en el trámite de adopción.
Por otro lado, señaló que el
decreto bajo examen atribuyó funciones jurisdiccionales a un órgano de
control que no pertenece a la Rama Ejecutiva del poder público, circunstancia
que desconoce el artículo 21 de la LEEE. Afirmó que la suspensión de términos
decretada por el CSJUD no determinó que los jueces de familia existentes se
encontraran en imposibilidad de ejercer sus atribuciones, sino que las
ejercieran de manera diferente y restringida temporalmente, mientras se generaban
las condiciones para activar los trámites judiciales de forma segura en medio
de las circunstancias impuestas por el COVID-19.
Por último, adujo que no se advierte una
relación directa y específica de la medida tomada en el decreto bajo estudio
(investir de facultades judiciales a los procuradores para fallar adopciones)
con la crisis o con la necesidad de evitar la extensión de sus efectos. En
consecuencia, a su juicio, el decreto también vulnera el inciso 3° del artículo
215 de la Constitución.
Sala de Familia del Tribunal Superior de
Bogotá
La Sala de Familia del Tribunal Superior
de Bogotá[22]
planteó argumentos orientados a demostrar la INCONSTITUCIONALIDAD de la
normativa en estudio, aunque no presentó ninguna solicitud.
La autoridad judicial indicó que con la
expedición del Acuerdo PSCJA20-11546 del 25 de abril de 2020, que restableció
las facultades de los jueces para conocer de todos los procesos de adopción, el
CSJUD atendió de manera oportuna y diligente las observaciones que, desde
distintos sectores, se expresaron sobre la inconstitucionalidad e
inconveniencia del Decreto 567.
Precisó que el 24 de abril del año en curso
le envió una comunicación al CSJUD en la que señaló -y ahora lo reitera en esta
sede- que el DL 567 contradice el artículo 116 de la
Constitución, pues la Procuraduría no ejerce función jurisdiccional en el país.
Además, afirmó que la asignación de la competencia judicial a la PGN tiene el
agravante de prescindir de cualquier vigilancia institucional, pues el órgano
de control para el efecto se convierte en juez y parte en el proceso.
Manifestó que las competencias asignadas
a la PGN desnaturalizan la división funcional del Estado Social de Derecho, la
independencia de las Ramas del poder público, los controles al ejercicio de la
función pública, y desconocen los derechos fundamentales porque las medidas no
logran la protección buscada, pues no existiría control público sobre la suerte
de los niños adoptados por este mecanismo.
Finalmente, destacó que la motivación
del decreto no corresponde a la realidad, pues los funcionarios judiciales
manifestaron su disposición para utilizar medios virtuales y resolver los
asuntos atribuidos a su competencia, tal y como se tramitan las acciones
constitucionales, habeas corpus y pago de alimentos, entre otros. Todo
lo anterior, con base en la habilitación laboral dispuesta a título de
excepción por el CSJUD.
Procuraduría Delegada para la Defensa de
los Derechos de la Infancia, Adolescencia, la Familia y las Mujeres
La Procuradora Delegada solicitó
declarar la EXEQUIBILIDAD el Decreto Legislativo 567 de 2020.
La interviniente afirmó que, en virtud de la
LEEE, el Gobierno no puede limitar derechos intangibles y, por tal razón, adoptó
la medida bajo examen, pues busca proteger la familia y los derechos
prevalentes de los NNA. Igualmente, sostuvo que no se podían suspender los
trámites judiciales indispensables para la garantía de dichos intereses, de ahí
que el DL 567 cumpla con la finalidad de proteger los derechos de los NNA. En
efecto, no había jueces de familia ni promiscuos en funciones, ante la
suspensión generalizada de términos dispuesta por el CSJUD.
Por otro lado, sostuvo que para dar
cumplimiento a la disposición objeto de estudio, el Procurador General de la
Nación expidió
la Resolución 172 del 16 de abril de 2020, mediante la cual designó a distintos
procuradores judiciales de familia para cumplir las funciones que establece el
decreto. Afirmó que esa Procuraduría Delegada expidió la
Resolución 01
del 17 de abril de 2020, que designó a los procuradores judiciales que
cumplirían con las atribuciones en mención.
Por
último, en respuesta a la solicitud formulada en esta sede, afirmó que mientras
estuvo vigente el decreto, se repartieron 31 demandas a procuradores
judiciales. De las cuales 27 fueron inadmitidas, 3 admitidas y 1 rechazada. Por
otro lado, afirmó que no se repartieron 5 demandas por haber perdido competencia.
Finalmente, resaltó que se expidieron en total 27 sentencias: 18 en procesos
nacionales y 9 en procesos internacionales.
Academia Colombiana de Jurisprudencia
El académico designado[23],
solicitó a
la Corte que declare la INEXEQUIBILIDAD del DL 567 por
considerar que vulnera los artículos 13, 28 y 277 de la Constitución al dar un
tratamiento diferente a los NNA en procesos de adopción y favorecer a
adoptantes extranjeros; otorgar el rol de juez y parte a la PGN; y asignarle
funciones judiciales de forma arbitraria. Además, porque las medidas no
contribuyen a conjurar el COVID-19 y el decreto asume que, debido a la
pandemia, los jueces no pueden ejercer sus funciones en todos los procesos de
adopción. Agregó que, en virtud del Acuerdo del CSJ PCSJA20-11546 del 25 de
abril de 2020, el Procurador General de la Nación debería devolver los procesos
recibidos a los jueces de familia.
Universidad
Externado de Colombia
El
Departamento de Derecho Procesal solicitó a la Corte que declare la INEXEQUIBILIDAD
del DL 567, con base en los siguientes argumentos:
En
primer lugar, el DL 567 no tiene una relación directa con la declaratoria del
estado de emergencia que le dio origen. En efecto, no cumple las exigencias de
los incisos 1º y 2º del artículo 215 superior, pues lo que pretende es “(…) dar
solución a la parálisis de la administración de justicia en la especialidad de
familia y de ninguna manera está encaminada a conjurar la grave calamidad
pública que enfrenta el país”.
En
segundo lugar, resulta contrario a la Carta atribuir funciones jurisdiccionales
a los procuradores judiciales de familia, pues por ser parte de un órgano de
control, no integran las categorías previstas en el artículo 116 superior.
En
tercer lugar, la asignación de funciones jurisdiccionales a los procuradores de
familia para tramitar los procesos judiciales de adopción[24],
desconoce el precedente de la Sentencia C-1159 de 2008[25], pues
esta labor implica la toma de decisiones jurisdiccionales, como son “(…) la
admisión de la demanda y su trámite hasta la sentencia, lo que conlleva la
constitución, modificación o extinción del estado civil de menores, por parte
de quien no puede hacerlo, al no estar habilitado por el Artículo 116 de la
Constitución Política”. Además, que los procuradores de familia hagan parte
de una estructura jerárquica, no ofrece las garantías de imparcialidad e
independencia propias de los actos jurisdiccionales.
En
cuarto lugar, aunque la intención del parágrafo 1º del artículo 1º del decreto
es lograr la separación de las funciones que desempeñarían los procuradores de
familia: (i) como Ministerio Público y (ii) como jueces, la estructura
jerárquica a la que pertenecen, no permite garantizar los principios de
imparcialidad e independencia. Tampoco se garantizan estos postulados con la
remisión contemplada del artículo 4º, puesto que el juez natural (de familia)
es desplazado del conocimiento de los demás actos procesales que crean,
modifican o extinguen relaciones jurídicas; que hacen tránsito a cosa juzgada.
Por
último, explicó que el DL 567 fue expedido cuando estaba vigente el Acuerdo PCSJUDA20-11532
del 11 de abril de 2020 del CSJUD y tenía el propósito de resolver el problema
de acceso a la administración de justicia creado por la suspensión de términos
judiciales allí́ prevista. Sin embargo, el CSJUD profirió el Acuerdo PCSJUDA20-11546
del 25 de abril de 2020 y contempló que los procesos de adopción se
exceptuarían de la suspensión de términos y se adelantarían de manera virtual. Con
todo, las actuaciones judiciales que se alcanzaron a cumplir por los procuradores
al amparo del DL 567 son contrarias a la Constitución.
El Departamento de Derecho Civil y
Constitucional solicitó que se declare la INEXEQUIBILIDAD
de la normativa analizada. La intervención señaló que la
disposición bajo estudio se fundamentó en la suspensión de términos judiciales
que se derivó del aislamiento social obligatorio ordenado en los
Decretos 531 y 593 de 2020 que corresponden a decretos
ordinarios. En consecuencia, la disposición estudiada no está soportada
jurídicamente en el decreto que declaró el estado de emergencia y, por ende, no
cumple los requisitos de conexidad interna y externa.
Posteriormente, adujo que el DL 567 no
satisface el juicio de ausencia de arbitrariedad, ya que interrumpe las
funciones jurisdiccionales de la Rama Judicial al otorgarle sus competencias a
un órgano
de control. Señaló
que la medida es contraria a la separación de poderes y al debido proceso, ya
que el Ministerio Público cumplirá dos roles que pueden dar lugar a eventuales
conflictos de intereses y, en consecuencia, resulta comprometida su función de
garante de los derechos de los NNA.
Asimismo, resaltó que es función
exclusiva del juez conocer de los asuntos que modifiquen, alteren o sustituyan
el estado civil de las personas. De este modo, los asuntos relativos al estado
civil admiten recurso extraordinario de casación por ser un atributo de la
personalidad que determina, entre otras, sí se es o no hijo de determinadas
personas y los consecuentes derechos que derivan de la filiación natural o
jurídica.
De otra parte, afirmó que el procurador judicial
no puede ser simultáneamente juez y secretario del proceso, ya que se le
atribuyen funciones que extralimitan sus competencias. En ese sentido, reiteró
que no es admisible acumular todas las funciones en una sola autoridad y menos
cuando el aparato judicial sí puede desempeñarlas.
También indicó que la norma estudiada no
cumple con
los principios de necesidad y proporcionalidad, ya que otorgar competencias
jurisdiccionales en materia de adopción a los procuradores de familia, podría suplirse
por otros mecanismos menos lesivos de los derechos fundamentales y de los
principios de división de poderes y autonomía de la Rama Judicial. De este
modo, expuso que el trámite digital de los procesos de familia podía ser
adelantado por los jueces de esa especialidad en ejercicio de sus funciones, ya
que contaban con los instrumentos necesarios para adelantar el procedimiento
como lo señala el artículo 2º del CIA, circunstancia que después se constató al
levantarse la suspensión de términos por parte del CSJUD el 25 de abril de
2020.
Adicionalmente, consideró que no se
supera el
juicio de no
discriminación
ya que la norma acusada produjo dos procesos de adopción: las demandas
admitidas antes de la expedición del DL 567, serían competencia del juez de familia,
mientras que aquellas solicitudes que no habían surtido esa etapa procesal
serían conocidas por la PGN. Para el interviniente, esta
distinción es arbitraria y vulnera los principios del debido proceso
y juez natural.
Por último, aclaró que el DL 567 quedó
sin efectos, pues la competencia de los procuradores de familia culminó el 25
de abril de 2020, con la decisión del CSJUD de levantar la suspensión de
términos en estos procesos. Sin embargo, de acuerdo con parágrafo 3º
del artículo 1º del decreto, este continua vigente y en atención a lo anterior
considera necesaria la declaratoria de inexequibilidad de la norma, pero exige
la valoración de los efectos temporales del fallo. En concreto,
consideró que estos no deben retrotraerse para no menoscabar los derechos de
los NNA que ya surtieron el proceso de adopción a través del DL 567. No
obstante, estos procesos deben ser revisados integralmente por los jueces de
familia para establecer que se cumplieron cada una de las garantías del debido
proceso.
Carlos
Fradique-Méndez
El
ciudadano solicitó a la Corte que declare INEXEQUIBLE el DL 567, con
base en los siguientes argumentos:
En
primer lugar, el decreto tiene como destinatarios “preferidos” un grupo
indeterminado de extranjeros que están en trámites de adopción de niños
colombianos, lo cual hace que sea “censurable”.
En
segundo lugar, el DL desconoce el artículo 13 constitucional porque le da un
tratamiento diferente solo a las demandas de adopción presentadas y no
admitidas “(…) para sacar del limbo a unos adoptantes extranjeros”. No
hay razón que justifique esta distinción pues todos los NNA están en
cuarentena; la entrega del menor de edad no significa que no esté expuesto al
contagio; y, además, todos los niños deberían ser merecedores de la misma
protección.
En
tercer lugar, viola el artículo 29 de la Constitución, pues no puede entenderse
que los procuradores como órganos de control, vigilen las actuaciones de los “procuradores
jueces de familia”.
En
cuarto lugar, el decreto transgrede el artículo 277 superior dado que el
Ministerio Público es un órgano de control y la función de administrar justicia
en procesos de adopción es ajena a esta institución. Además, la delegación de
funciones no “(…) evita los efectos desastrosos del coronavirus”.
En
quinto lugar, desconoce el DL 417 de 2020 pues esta delegación de funciones no
era una “(…) medida adicional necesaria para conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos”, como lo previó el artículo 3º de dicha normativa.
También desconoce el artículo 21 de la LEEE dado que en todas las ciudades hay
jueces de familia que estaban en capacidad de ejercer sus funciones por medio
de las nuevas tecnologías. Adicionalmente, asume erróneamente que los funcionarios
judiciales ejercen sus funciones respecto de unos procesos de adopción, y no
respecto de otros, y desconoce que la PGN no es una “autoridad civil ejecutiva”.
En
sexto lugar, la normativa estudiada “(…) en vez de solucionar un inexistente
limbo jurídico crea un gravísimo precedente de inseguridad jurídica” porque:
i) la suspensión no implicaba que los jueces dejaran de trabajar; ii) quitarle
funciones al juez de familia para otorgárselas a la PGN constituye una reforma
a la justicia temporal que no previene el contagio; iii) la revisión judicial
consagrada en el artículo 4º fija presupuestos que desvirtúan el “limbo
jurídico” y la prevención de los efectos del COVID-19, pues demuestra que
la delegación no se dio por razón de la pandemia.
Por
último, el interviniente solicitó que se decrete la suspensión provisional del
DL para evitar daños difíciles de reparar. Agregó que los efectos de ilegalidad
se deberán fijar desde el 15 de abril de 2020 y se deberá declarar nulo todo lo
actuado.
Andrés
Forero Forero
El
ciudadano solicitó a la Corte que declare la INEXEQUIBILIDAD del DL 567.
Luego de hacer un recuento del contexto sobre la aparición del COVID-19 en el
mundo y en Colombia, la declaratoria del estado de emergencia y los efectos que
la pandemia ha generado, el interviniente expuso el contenido del decreto. Posteriormente,
manifestó las razones por las cuales considera que es inconstitucional:
En
un primer momento se refirió a las falencias formales y materiales de la
motivación del decreto. Sostuvo que no atiende al principio de razón suficiente
y, en consecuencia, no cumple con la carga de motivación que exige la Corte. El
Gobierno Nacional no presentó estimaciones reales sobre los procesos de adopción
cuyas demandas no habían sido admitidas, que justificaran la necesidad de las
medidas que adoptó. Además, incurrió en defectos argumentativos al citar el
artículo 116 superior (que otorga a los procuradores judiciales funciones
jurisdiccionales en materia de conciliación) como motivación de la medida, pues
de ello no podía inferirse que la PGN tuviera la aptitud para cumplir funciones
jurisdiccionales en materia de adopción.
En
segundo lugar, manifestó que el DL 567 no se adecúa a lo previsto en el
artículo 21 de la LEEE porque, si bien es cierto que la coyuntura impedía a los
jueces ejercer sus funciones a plenitud, la PGN no es una “autoridad civil
ejecutiva”, sino un organismo de control. Además, porque desconoce los
principios de autonomía judicial y de separación de poderes como ejes axiales
de la Constitución, le resta independencia a la labor judicial, pues los
procuradores dependen de la misma PGN y, amplía sus atribuciones a esa entidad,
sin establecer controles estrictos, como lo sería la revisión judicial
posterior de todas las decisiones de los procuradores designados.
El
interviniente recordó que, incluso si se aceptara que los procuradores pueden
tener funciones judiciales, la Sentencia C-179 de 1994 (que realizó el control
automático de constitucionalidad del artículo 21 de la LEEE) determinó que las
decisiones proferidas por las autoridades investidas transitoriamente de estas
facultades, deberán ser revisadas de forma obligatoria y no facultativa por
parte de las autoridades judiciales. No obstante, el DL 567 solo contempla esta
actuación respecto de los casos en que se presente oposición dentro del proceso
de adopción, supuesto que no garantiza plenamente el debido proceso de las partes.
De
igual modo, señaló que el artículo 2º del decreto muestra que la procuraduría
obra como juez y parte. En efecto, de una parte, “(…) designa a los
procuradores judiciales que tendrán la facultad jurisdiccional en los procesos
de adopción” quienes, si bien no ejercerán funciones de Ministerio Público,
continúan con una relación de sujeción con la PGN; y, de otra, será notificada
del auto admisorio de la demanda de adopción y podrá intervenir en dicho
proceso.
En
tercer lugar, el DL 567 no cumple con el juicio de no contradicción específica
dado que no atiende a las funciones, naturaleza y competencia constitucional
otorgada a la PGN. Esta situación, a juicio del ciudadano, afecta la separación
de poderes y la autonomía e independencia judicial.
En
cuarto lugar, el decreto no cumple el juicio de necesidad pues, si bien se
verificó la necesidad fáctica, el Gobierno no justificó las medidas
extraordinarias con la suficiente carga argumentativa ni demostró la necesidad
jurídica pues, antes de expedir este decreto, el Ejecutivo debió concertar
medidas con el CSJUD para incluir, como excepción a la suspensión de términos,
todos los procesos de adopción de NNA. Además, en el entendido de que
recientemente el CSJUD exceptuó de la suspensión de términos todos los procesos
de adopción, no existe actualmente necesidad jurídica que amerite que el decreto
continúe vigente.
Jesús Aureliano
Gómez
Jiménez
El
ciudadano solicitó a la Corte que declare la INEXEQUIBILIDAD del DL567. Resaltó
que el artículo 116 de la Constitución permite que, excepcionalmente, la ley atribuya
funciones jurisdiccionales en materias precisas a algunas autoridades administrativas,
pero con límites. La Corte Constitucional[26] ha afirmado que esa
atribución de competencias jurisdiccionales debe ser excepcional, por lo que esas
normas deben interpretarse de manera restrictiva, pues se busca evitar que esta
potestad constituya la regla general. Por lo tanto, en aquellos casos en los que
es evidente una asignación amplia es probable la vulneración del mandato de
excepcionalidad.
Determinó que la PGN es un organismo de
control (artículos 117 y 118 de la Constitución) independiente de las Ramas del
poder público, en especial de la Ejecutiva. Esta característica garantiza su
independencia y constituye una manifestación del Estado Social de Derecho que
se fundamenta, entre otros, en el principio del control efectivo de la administración
pública.
Recalcó que el decreto bajo estudio convierte
a la PGN en juez y parte en los procesos de adopción, lo que contraviene los
artículos 29, 113, 117, 118 y 277 superiores. La normativa bajo examen afecta
la función constitucional de esta entidad, altera drásticamente su autonomía e
independencia, la subordina al Ejecutivo y al abuso de sus facultades.
Además, señaló que la Corte, cuando ha
analizado la atribución de funciones judiciales a las autoridades
administrativas, indicó que los asuntos sometidos al conocimiento de estas
autoridades deben resolverse de manera adecuada y eficaz. El cumplimiento de
esta condición exige una relación entre las funciones jurisdiccionales
conferidas por la ley y aquellas que ejerce ordinariamente el órgano
correspondiente. Por lo tanto, una relación temática lejana entre las funciones
administrativas y las funciones judiciales a cargo de una autoridad constituye
un indicio de violación del mandato de asignación eficiente.
Por último, resaltó que las motivaciones
que se expusieron para señalar que los jueces no podían cumplir con su función
judicial no fueron planteadas bajo un contexto integral. Por lo tanto, reiteró
que esta medida altera el orden constitucional y legal.
Mónica Patricia Barrón Gutiérrez
La ciudadana solicitó
que
se declare la INEXEQUIBILIDAD del DL 567. Afirmó
que la normativa se encuentra por fuera del equilibrio constitucional al
alterar los pesos y contrapesos que se diseñan en la Carta. Hizo énfasis en que
deben realizarse mayores esfuerzos institucionales para dotar a los funcionarios
judiciales de herramientas tecnológicas que les permitan llevar a cabo su
labor.
Ilva
Myriam Hoyos Castañeda
La
ciudadana solicitó a la Corte que declare la INEXEQUIBILIDAD del DL 567.
También pidió que, para evitar que el fallo sea inane, la Corte adopte las “(…)
medidas necesarias y urgentes respecto de las razones que se han esgrimido por
el Gobierno Nacional para otorgar transitoriamente funciones jurisdiccionales a
los procuradores judiciales de familia en los procesos de adopción”. En su
criterio, con base en el principio-derecho del interés superior del niño, el CSJUD,
los jueces de familia y los procuradores judiciales debían (i) inaplicar por
inconstitucional el DL 567 y la Resolución No. 172 del 16 de abril de 2020[27];
y (ii) adoptar las medidas necesarias para proteger los derechos de los niños.
Adujo
que los jueces de familia de Bogotá también realizaron una solicitud al CSJUD
en la que señalaron que el DL 567 es inconstitucional y pidieron la adopción de
medidas que permitieran la reanudación de los términos procesales en todos los
asuntos sometidos a su conocimiento. Además, informó que la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia envió una comunicación al CSJUD para
solicitarle que incluyera en la excepción a la suspensión de términos “todos
los procesos de adopción” y manifestarle que el decreto puede causar serias
afectaciones al Estado de Derecho pues convertiría a los procuradores “en
‘jueces y partes’ aspecto que riñe con el (…) principio democrático de la
autonomía e independencia judicial”.
Agregó
que estas solicitudes fueron tenidas en cuenta por el CSJUD al proferir el
Acuerdo PCS-JA20-11546 el pasado 25 de abril en el cual incluyó, dentro
de las excepciones a la suspensión de términos en materia de familia; (i) los
procesos de adopción, (ii) los procesos de restablecimiento de derechos por pérdida
de competencia de la autoridad administrativa y homologaciones, y (iii) la
restitución internacional de derechos de NNA, que se adelantarán virtualmente. Indicó
que, a pesar de lo anterior, los procuradores judiciales actuaron bajo el
amparo del DL 567 de una manera acelerada, renunciaron a términos y generaron
un funesto precedente en el trámite de las adopciones en Colombia.
La
ciudadana aclaró que el artículo 215 constitucional señala que las normas que
pueden adoptarse en el marco de una emergencia “deberán referirse a materias
que tengan relación directa y específica” con la misma. Por eso,
luego de realizar un recuento detallado de las razones que motivaron la
expedición del DL 567, concluyó que de las consideraciones no se infiere la
relación directa y específica de estas disposiciones con la crisis del
COVID-19.
Sostuvo que, en todo caso, la expedición
del Acuerdo PCS-JA20-11546 demuestra que sí existían otros medios
constitucionales para proteger los derechos de los NNA. De modo que, “(…)
así como los jueces de familia actualmente pueden adelantar por los medios
electrónicos y tecnológicos las nuevas demandas en los procesos de adopción,
también podían hacerlo con anterioridad a la expedición del citado Acuerdo”.
De otra parte, explicó que la normativa
estudiada desconoce el mandato de intangibilidad de los derechos fundamentales
en los estados de excepción. En efecto, según la interviniente, una lectura de
las recomendaciones dadas por la CIDH en la Resolución No. 1 del 10 de abril de
2020[28], permite
inferir que los acuerdos del CSJUD no tuvieron en cuenta un enfoque de derechos
humanos, la prevalencia de los derechos de los niños y el principio-derecho del
interés superior de esta población.
De
otro lado, precisó que el DL transgrede la cláusula de Estado de
Derecho y el principio de legalidad, porque la asignación de funciones
jurisdiccionales a los procuradores judiciales de familia para conocer los
procesos de adopción en los que no se haya admitido la demanda o los nuevos que
se puedan adelantar, con fundamento en el artículo 21 de la LEEE, desconoce los
artículos 116, 118, 230, 275, 277 y 278 Constitucionales. Expuso que dichos funcionarios
no pertenecen a la Rama Ejecutiva, por tal razón, no son autoridades administrativas
(art. 116 superior) y no ejercen funciones administrativas (art. 21 del LEEE).
Bajo esta lógica, la preposición “ante” contenida en el artículo 118
superior, significa que la representación de la sociedad que realiza el
Ministerio Público se hace, precisamente, “delante de” los operadores
judiciales, lo cual permite diferenciar a quienes están en posiciones
distintas: el juez y el procurador. Además, no hay similitud entre las
funciones jurisdiccionales de la PGN establecidas en el artículo 277 de la
Carta –atribuciones de policía judicial- y el proceso de adopción.
Por
eso, las medidas del DL modifican la naturaleza de la función constitucional
del Ministerio Público, porque los procuradores judiciales suspenden la vigilancia
superior y la intervención en los procesos judiciales “(…) lo cual podría
viciar esas decisiones de nulidad”. Tal situación vulnera la autonomía de
la PGN y de la Rama Judicial pues estas autoridades serían simultáneamente “juez
y parte”. Lo anterior, “(…) implica una afectación del Estado de Derecho
(art. 1), de la primacía constitucional (art. 4), de la estructura de las Ramas
del Poder Público (art. 113), así́ como la independencia de la
Administración de justicia (art. 228) y del sometimiento de los jueces al
imperio de la ley (art. 230) (…) implica una sustitución de la Constitución y
una afectación del derecho a la garantía judicial en los procesos de adopción”.
Sobre
este último punto, indicó que el decreto desconoce la garantía judicial en los
procesos de adopción. Según la Sentencia C-844 de 2011 (sic), su etapa judicial
no se reduce a una simple verificación de requisitos formales o refrendación de
lo que hace la autoridad administrativa. Los jueces indagan a fondo, practican
pruebas y desempeñan un papel activo en la realización efectiva de los derechos
de los NNA. En tal sentido, no fungen como “simples testigos” de la
actuación del ICBF.
Por
otra parte, afirma que la expedición del decreto pretende generar una normativa
sobre adopción más flexible (que llama “adopción exprés”[29]),
objetivo que puede identificarse desde hace algunos años para beneficiar, ante
todo, intereses de carácter privado. Este decreto ha permitido “adopciones
exprés” durante la emergencia pues, en menos de una semana, “se
radicaron 31 demandas, se admitieron 26 y se han proferido 9 sentencias”
según información de la página web de la PGN. Insistió en que esta situación
desconoce el interés superior de los NNA.
Este
tipo de procedimientos desconoce las recomendaciones que el Comité de los
Derechos del Niño le ha hecho a Colombia en materia de adopción[30] y la
interpretación de la Corte IDH sobre el artículo 19 de la Convención Americana
y del artículo 21 de la Convención de los Derechos del Niño[31].
Conforme a lo dicho por la citada corte[32],
el derecho a la garantía judicial en los procesos de adopción incluye la
independencia e imparcialidad propia de los funcionarios judiciales, la cual
queda cuestionada con el alcance del DL 567 de 2020.
La
interviniente no comparte la existencia de un supuesto limbo jurídico para las demandas
no admitidas, en tanto que esa situación está contemplada en el
ordenamiento jurídico y se refiere al evento en que los NNA ya están con
declaratoria de adoptabilidad, o con el consentimiento otorgado por sus progenitores,
o con la autorización del defensor de familia en los casos que autoriza la ley,
pero que aún no tienen sentencia judicial de adopción en firme y debidamente
ejecutoriada.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El
Procurador General de la Nación, en concepto recibido el 20 de mayo del año en
curso, solicitó que la Corte declare la EXEQUIBILIDAD del decreto en
estudio.
En
cuanto a la revisión formal concluyó que el decreto cumple con los requisitos
formales previstos en el artículo 215 superior y en la LEEE, porque se
verifican los requisitos de (i) suscripción, ya que el decreto lleva la
firma del Presidente y sus Ministros; (ii) motivación, pues contiene una
fundamentación expresa que explica la necesidad de otorgar facultades
temporales a los procuradores judiciales para proteger a los NNA; y, (iii) temporalidad,
dado que se expidió el 15 de abril de 2020, es decir, dentro de la vigencia del
Decreto 417 de 2020.
El
Procurador realizó la revisión material del decreto y advirtió el cumplimiento
de las condiciones generales y específicas previstas en la jurisprudencia
constitucional, por lo siguiente:
(i)
Supera el juicio de conexidad material, pues los asuntos que regula
guardan relación directa con la declaratoria de emergencia (conexidad externa)
y con las consideraciones que motivaron su propia expedición (conexidad
interna). En general, las medidas extraordinarias tienen relación directa con
los efectos adversos de la pandemia del COVID-19, lo que obligó al Gobierno a
tomar medidas para garantizar la prestación del servicio público de justicia.
El
decreto tiene conexidad externa con la declaratoria. En efecto, el
acápite tercero del DL 417 precisó que, con el fin de limitar la propagación y
de proteger la salud del público y de los servidores públicos, “(…) se hace
necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas
mediante la utilización de medios tecnológicos, y adoptar medidas pertinentes
con el objeto de garantizar la prestación del servicio público de justicia”. Es
decir, esa normativa previó que la pandemia podía extender sus efectos a la
prestación del servicio de justicia, por lo que resultaba necesario aplicar los
artículos 21 de la LEEE y 116 superior como alternativa, pues, como los jueces “(…)
no pueden, por la gravedad de la perturbación, ejercer sus funciones”,
debió acudirse a los procuradores judiciales. El decreto tiene conexidad
interna con los motivos que la justifican porque la medida “(…) de
investir de parte del Ejecutivo, a autoridades civiles administrativas de
funciones jurisdiccionales temporales” busca proteger el interés superior
de los NNA.
(ii)
Cumple los requisitos del juicio de ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad
ya que el decreto no crea reglas que impliquen la restricción de los
derechos fundamentales y sus medidas no afectan derechos intangibles. Por el
contrario, contempla la atribución de funciones judiciales temporales a la
Procuraduría General de la Nación, en aplicación del principio constitucional
de prevalencia de los derechos y del interés superior de NNA (artículo 44 de la
Carta), lo que a su vez se ajusta al artículo 4° de la LEEE.
Las
medidas adoptadas garantizan los tratados de derechos humanos que han sido
aprobados y ratificados por Colombia, la Constitución (artículos 13, 29, 44 y
229) y la jurisprudencia de la Corte. Así, concluye desarrolla las siguientes
normativas:
a. El artículo 27
de la CADH señala que, durante los estados de excepción, serán intangibles la
protección de la familia y los derechos del niño a la protección por parte de
su familia, de la sociedad y del Estado[33].
b. La Convención
de los Derechos del Niño que señala el deber de brindar protección especial a
los niños que viven en condiciones excepcionalmente difíciles. Además, “(…) en
todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas
o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas
o los órganos legislativos” se atenderá el interés superior del niño. Las
disposiciones de este tratado contemplan la adopción como una medida de cuidado
de los Estados parte respecto de niños que temporal o permanentemente están
privados de su medio familiar o cuyo superior interés exija que no permanezcan
en ese medio. También señala que la adopción de un niño solo debe ser
autorizada por las autoridades competentes.
c. La
jurisprudencia de la Corte que establece que la familia permite que los NNA tengan
acceso al cuidado, el amor, la educación y las condiciones materiales mínimas
para su desarrollo.
La
normativa es una respuesta al comunicado emitido recientemente por el Comité de
los Derechos del Niño en el que advierte sobre el grave efecto físico,
emocional y psicológico de la pandemia COVID-19 en los niños. Ese documento
solicitó a los Estados definir los servicios básicos de protección infantil
como esenciales y asegurarse de su funcionamiento. De igual forma, proteger a
los niños cuya vulnerabilidad se incrementa por la pandemia, lo cual incluye a
aquellos que viven en instituciones. Por eso, el Estado está obligado a
continuar con los procesos de adopción, en sus etapas administrativa y
judicial, sin interrupciones.
El decreto
no modificó el procedimiento de adopción, además los procuradores judiciales de
familia investidos de funciones jurisdiccionales cumplieron íntegramente con la
normativa procesal vigente para estos procesos (artículos 124 a 126 del Código
de Infancia y Adolescencia).
Las
medidas administrativas o judiciales deben garantizar la prevalencia de sus
derechos sobre los de los demás. Este grupo hace parte de una de una población
históricamente discriminada y víctima de una “sociedad patriarcal, androcéntrica
y adultocéntrica”, que los ha ubicado en relaciones asimétricas de poder
y en el lado inferior de la balanza. Por eso, en caso de conflicto entre dos o
más normas se debe aplicar la norma más favorable al interés de los NNA.
Un
análisis de los criterios jurídicos para determinar el interés superior de los
niños (Sentencia T-336 de 2019) permite concluir que definir la situación
jurídica, para efectos de la adopción, era un imperativo legal para el Gobierno
Nacional, lo que se cumplió con el DL 567.
Las
medidas adoptadas se justifican porque la PGN no solo ejerce funciones preventivas,
sino también cumple funciones disciplinarias y de intervención ante las
autoridades administrativas y judiciales para la protección de los derechos
humanos. Por eso, resulta constitucional facultar a un organismo de control
para garantizar el acceso a la justicia y demás garantías inalienables de los
NNA. Además, la PGN cuenta con el talento humano requerido para adelantar los
procesos de adopción delegados y tienen el aval del ICBF. Igualmente, no es
nuevo que los procuradores judiciales ejerzan funciones jurisdiccionales, pues
la Ley 640 de 2001, ya había dispuesto que pueden fungir como conciliadores y
no solamente en materia de familia.
El
Procurador General de la Nación garantizó la operatividad del decreto al
expedir la Resolución No. 172 de 2020, designar cuatro procuradores judiciales
para adelantar los procesos de adopción y disponer que, al realizarse el
reparto entre ellos, era necesario que el funcionario designado no hubiera
tenido conocimiento previo, vinculación o relación con los NNA. Asimismo, expuso
que la Procuradora Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia
y la Familia, mediante la Resolución No. 01 de 2020, designó un procurador
judicial distinto para ejercer como Ministerio Público en los referidos trámites
judiciales.
(iii)
Supera el juicio de no contradicción específica porque satisface las
reglas sobre asignación de funciones jurisdiccionales a autoridades
administrativas. En efecto (i) el otorgamiento de facultades se realizó
mediante disposiciones con fuerza de ley (artículo 8º de la LEAJ); (ii) y de
forma excepcional, con una definición precisa de competencias y autoridades
(artículo 116 C.P.). Además, (iii) las funciones asignadas no comprenden la
investigación o juzgamiento de conductas delictivas y se cumplen mientras estén
suspendidos los términos judiciales, salvo los casos en que las demandas se
hubieren admitido previamente. En este último supuesto, aplica el principio de
‘perpetuatio jurisdictionis’.
El
decreto catalogó a los procuradores judiciales de familia como autoridades
civiles ejecutivas, en el marco de lo previsto en el artículo 21 de la LEEE.
Esto responde a las reglas que el Consejo de Estado ha desarrollado para
definir “autoridad civil”[34]
y a las reglas de la Corte Constitucional en las que ha definido a la PGN como
un órgano de control, autónomo e independiente, de carácter administrativo[35].
Además, una lectura de las funciones que el Decreto Ley 262 de 2000 asigna a
los procuradores judiciales de familia permite concluir que, efectivamente, son
autoridades administrativas, en atención a su jerarquía dentro de la estructura
de la organización “(…) siendo jefes de dependencia con autonomía en el
ejercicio de sus funciones”.
En
relación con las condiciones específicas, señaló que el DL 567 de 2020: (i)
Cumple el requisito de finalidad, pues las medidas extraordinarias
adoptadas buscan realizar los derechos imperativos y prevalentes de la niñez;  (ii)
Satisface la condición de motivación suficiente porque señala con
claridad la incidencia de los efectos de la pandemia en la administración de
justicia, su impacto en los derechos de los NNA y deja clara la idoneidad de
los procuradores judiciales para ejercer estas funciones y la importancia de
hacer prevalecer el interés superior de los niños; (iii) Acreditó la exigencia
de incompatibilidad y subsidiariedad en la medida en que el decreto
explica porqué los medios ordinarios disponibles, entre el Código de Infancia y
Adolescencia (CIA) eran insuficientes para conjurar y atender los efectos
derivados de la pandemia causada por el COVID-19; (iv) Supera el requisito de proporcionalidad,
en atención a que las acciones que contempla son razonables y no implican
limitaciones a los derechos fundamentales. Por el contrario, protegen las
garantías superiores de los NNA porque igual dichos procesos pueden tener
control antes jueces[36]
y; (v) No contiene criterios discriminatorios por razones de raza, religión,
origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, por lo que supera
también el requisito de no discriminación.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 7° de la Carta[37],
la Corte Constitucional es competente para ejercer el control automático de
constitucionalidad de que trata el parágrafo del artículo 215 superior, ya
que el Decreto
567 del 15 de abril de 2020 fue adoptado al amparo de la declaratoria
previa de emergencia económica, social y ecológica.
Cuestión previa. La exequibilidad del Decreto 417 de
2020,
mediante el cual se declaró el estado de emergencia económica, social
y ecológica en todo el territorio nacional
2. Mediante Sentencia
C-145 de 2020[38],
la Corte encontró ajustado a la Constitución el Decreto Legislativo 417
del 17 de marzo de 2020
y declaró su exequibilidad. La Sala señaló que la normativa superaba los
presupuestos formales y sustantivos exigidos por el ordenamiento
constitucional.
Esta
decisión es de especial relevancia, pues otorgó validez a las consideraciones
planteadas por el Gobierno Nacional para justificar la declaratoria del estado
de emergencia social, económica y ecológica, razones que en gran parte son
retomadas al sustentar las medidas contempladas en el decreto ahora objeto de
control. En efecto, la declaratoria de emergencia se fundamentó en el brote de
COVID-19, que ha sido declarado pandemia por la Organización Mundial de la
Salud (OMS) y que, por sus características, ha generado una grave calamidad
pública, que además constituye una fuerte afectación al orden económico y
social del país. El Ejecutivo resaltó en sus motivaciones que la situación hace
necesaria la expedición de normas legales que flexibilicen la atención
personalizada al usuario y permitan la suspensión de términos legales en
actuaciones jurisdiccionales. En ese sentido, también se requiere de la
expedición de disposiciones para usar medios tecnológicos que garanticen la
prestación del servicio de justicia y, a la vez, limiten las posibilidades de
propagación del virus entre los servidores judiciales y el público en general.
Asunto a resolver y metodología de la decisión
3.
En desarrollo de dicha declaratoria de estado de excepción, fue expedido el Decreto
Legislativo 567 del 15 de abril de 2020 “Por el cual se
adoptan medidas para proteger los derechos fundamentales de los niños, las
niñas y los adolescentes y se asignan a los procuradores judiciales de familia
funciones para adelantar los procesos de adopción, como autoridades
jurisdiccionales transitorias, en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica.” De acuerdo con las consideraciones
que expone el decreto, las medidas descritas buscan
proteger los derechos fundamentales de los NNA en situación de adoptabilidad,
en los casos en los que las demandas de adopción no se hubiesen admitido, a fin
de culminar los procesos a pesar del aislamiento preventivo obligatorio y de la
suspensión de términos ordenada por el CSJUD. Este propósito se enmarca en una
finalidad más amplia que remite a la motivación de la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica. En
particular, los dos decretos se refieren a la declaración del brote de COVID-19
como pandemia, su presencia en el territorio nacional, el aumento de los casos
de infección y muerte en el país por el virus. La normativa bajo examen también
reitera el énfasis del decreto declaratorio en la necesidad de garantizar a los
usuarios el funcionamiento de la justicia por medios tecnológicos a fin de limitar
las posibilidades de propagación del virus y de proteger la salud del público
en general y de los servidores públicos que lo atienden.
Para
lograr los objetivos citados, el DL 567 adopta las
siguientes medidas: (i) confiere funciones jurisdiccionales temporales a los
procuradores judiciales de familia que delegue el Procurador General de la
Nación para conocer de los procesos de adopción cuyos términos están
suspendidos por decisión del CSJUD; (ii) diseña normas operativas para asegurar
el cumplimiento de la función; y (iii) establece la revisión judicial sólo en
caso de oposición. La justificación de la normativa radica en que los trámites
judiciales en los que no se ha admitido la demanda, fueron excluidos del
levantamiento de la suspensión de términos establecida por el Acuerdo
PCSJA20-11532 del 11 de abril de 2020 del CSJUD. Esta situación pone en riesgo
los derechos de los NNA en condición de adoptabilidad cuyos casos se encuentran
en esos supuestos procesales.
La
mayor parte de las intervenciones, solicita la declaratoria de inexequibilidad
del DL 567. Incluso, varios ciudadanos proponen que se declare la nulidad o se
ordene la revisión judicial de todos los procesos adelantados a su amparo. Los
argumentos de las entidades y de los ciudadanos indican que el decreto (i) desconoce
los derechos fundamentales de los NNA; (ii) viola la separación de poderes; (iii)
altera la naturaleza y funciones constitucionales de la Procuraduría General de
la Nación (PGN); (iv) vulnera la independencia y autonomía judicial, (v)
desconoce el debido proceso; (vi) no cumple con los criterios de conexidad
externa (ya sea porque no pretende enfrentar la crisis o sus efectos, o porque
su fundamento deriva de decretos ordinarios) ni interna; (vii) no supera el
presupuesto de necesidad jurídica ni fáctica; (viii) interrumpe el normal
funcionamiento de la rama judicial y de un órgano de control; (ix) discrimina
debido a que sólo ciertos procesos de adopción continúan bajo conocimiento de
los jueces competentes y los demás serán conocidos por la PGN.
Por
su parte, las intervenciones del Ejecutivo y de la Procuraduría
Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, Adolescencia, la
Familia y las Mujeres solicitan la declaratoria de exequibilidad
por las siguientes razones: (i) la prevalencia de los derechos de los NNA, (ii)
los funcionarios de la Rama Judicial están imposibilitados para adelantar el
proceso debido a la suspensión de términos dictada por el CSJUD, (iii) esa
Corporación suspendió derechos intangibles de algunos NNA –debido proceso,
familia- y puso en riesgo otros por medio de una normativa discriminatoria,
(iv) el Gobierno debe remediar la suspensión de derechos intangibles de NNA y
la discriminación, (v) la PGN tiene infraestructura digital que los jueces no
tienen, (vi) el nuevo diseño garantiza imparcialidad, (vii) las medidas
aseguran el ejercicio de la función administrativa de la PGN.
El
Procurador General estima que el decreto bajo examen es constitucional con base
en el análisis de las categorías jurisprudenciales aplicables y resalta como
eje de toda su argumentación, la especial protección a los derechos de los NNA
y la defensa de su interés superior. Entre otros argumentos, destaca la
relación de este decreto con la emergencia, particularmente por la prestación
del servicio público de justicia. Además, insiste en que los jueces no pueden
desempeñar esa función en todos los procesos de adopción debido a la suspensión
de términos y, por un imperativo jurídico, estos no pueden interrumpirse.
4.
Una vez planteado el asunto, el problema jurídico consiste en establecer si conferir
y hacer operativo el ejercicio de funciones jurisdiccionales temporales a
ciertos procuradores judiciales de familia para conocer de los procesos de
adopción cuyos términos están suspendidos por decisión del CSJUD y establecer
la revisión judicial de sus decisiones solo en caso de oposición, se
ajusta a la Constitución.
Para
decidir sobre la constitucionalidad de la normativa bajo control, la Sala
adoptará la siguiente metodología: (i) reiterará el precedente sobre el
parámetro de control judicial y los requisitos exigibles a los decretos
adoptados al amparo de la emergencia económica, social y ecológica; (ii) hará
una exposición acerca del contenido y alcance del decreto objeto de análisis,
apartado en el que contrastará el texto con las disposiciones previstas por la
legislación ordinaria para el juicio de homologación. Por otra parte, reiterará
su jurisprudencia sobre: (iii) la separación de poderes como fundamento
del Estado Social de Derecho, (iv) la autonomía e independencia de la Rama
Judicial, (v) la función jurisdiccional asignada a autoridades administrativas
y a particulares; (vi) la naturaleza de la PGN, (vii) los derechos de
los NNA y la adopción como medida protectora de sus derechos; y (viii) el
derecho al debido proceso en ese tipo de trámites. Finalmente, (ix) la Corte
evaluará si el decreto en mención es compatible con la Constitución.
Caracterización
general de los estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia
económica, social y ecológica[39]
5.
La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de
precisar la naturaleza y alcance del estado de emergencia económica, social y
ecológica establecido en el artículo 215 de la Constitución. Igualmente, se ha
esforzado por precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar en
consideración este Tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los
decretos expedidos por el Presidente de la República en virtud del estado de
emergencia. A continuación, la Corte reiterará los aspectos básicos del
precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis
constitucional del Decreto Legislativo 567 de 2020.
6.
Los artículos 212 a 215 de la Constitución de 1991 regulan los estados de
excepción. Con base en estas disposiciones el Presidente de la República, con
la firma de todos los Ministros, puede declarar tres tipos de estados de
excepción: (i) guerra exterior, (ii) conmoción interior y (iii) emergencia
económica, social y ecológica.
7.
La regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda
en el carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Carta Política
establece un complejo sistema de controles que supone “(…) el carácter
excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[40]
y que “(…) el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se
encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque
de constitucionalidad”[41].
La
naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de
excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y
en la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los estados de excepción en
Colombia (en adelante LEEE)[42],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[43].
8.
La Constitución dispuso un complejo sistema de controles para los estados de
excepción, dentro de los cuales se destacan los políticos específicos, tales
como (i) la autorización del Senado para la declaratoria del estado de guerra
exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del
estado de conmoción interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho
propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso
de la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la
competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del
Presidente y de los ministros por la declaratoria del estado de emergencia
económica, social y ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la
ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o
por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.
9.
La Constitución también estableció el control judicial constitucional automático
de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción,
según lo dispuesto en los artículos 212 a 215 superiores, desarrollados por los
artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
10.
De conformidad con el artículo 215 de la Carta, el estado de emergencia podrá
ser declarado por el Presidente de la República y todos los Ministros siempre
que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213
que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden
económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave
calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte
Constitucional como “(…) una desgracia o infortunio que afecta
intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella (…)”[44].
La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de
causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o
ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente[45].
Este
Tribunal ha señalado que:
“(…)
los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances
e intensidad traumáticas, que logren  conmocionar o trastrocar el
orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad,
sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello
diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes
a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad
de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar
respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[46]
(negrillas no originales).
En
estos términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener
una causa natural, como ha sucedido por cuenta de movimientos telúricos,
avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, entre otros, o puede tener
una causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “(…)
accidentes mayores tecnológicos”[47].
Una
muestra de lo anterior es que desde la expedición de la Constitución se han
declarado estados de emergencia económica, social y ecológica por razones
diversas y apremiantes como: i) la fijación de salarios de empleados públicos[48];
ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[49];
iii) desastres naturales[50];
iv) la devaluación del peso frente al dólar[51]; v) el
deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[52];
vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[53];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[54];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[55].
11.
El artículo 215 superior prescribe que la declaratoria del estado de emergencia
económica, social y ecológica sólo puede llevarse a cabo “(…) por
períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de
noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que
los decretos legislativos en el marco del estado de emergencia tendrán fuerza
de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los
Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el estado de emergencia y (v) podrán -de
forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los
cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal salvo que el
Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
Dicha
disposición señala que el decreto que haga público el estado de emergencia debe
indicar el término dentro del cual el Gobierno, en cabeza del Presidente de la
República, va a utilizar estas facultades extraordinarias. Además, esta norma
también señala que se debe convocar al Congreso, si este no se hallare en
funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días siguientes al
vencimiento de dicho término. En relación con las competencias del Congreso en
el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la
Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio si no
fuere convocado por el Gobierno Nacional.
Fundamento y alcance del control
judicial de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia
económica, social o ecológica[56]
12.
Los estados de excepción son respuestas a situaciones graves y anormales que no
pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias
fundadas en la juridicidad que impone la Carta. Sin embargo, una
característica propia del Estado Constitucional es que esa competencia no sea
arbitraria ni omnímoda. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos
y condiciones que deben cumplirse en los decretos legislativos que declaran el
estado de excepción y en aquellos que prevén las medidas legales
extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como
decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que
justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los
decretos y la Constitución, ya que a pesar de que los estados de excepción son
mecanismos extraordinarios, deben someterse a las condiciones de validez
exigidas por la Carta.
La
Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes
normativas concretas, todas ellas consideradas parámetro de constitucionalidad:
(i) las disposiciones de la Constitución que regulan los estados de
excepción (artículos 212 a 215); (ii) el desarrollo de esas reglas,
previstas en la LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de
los derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las
garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales
-derechos intangibles- (artículos 93.1 y 214 superiores). La existencia de un
régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que
surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de
legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal: (a) obliga a que el Gobierno
actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción[57]; y
(b) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que
tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones
del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional
humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos[58].
Criterios
formales y materiales que rigen el control constitucional de
los decretos adoptados en el estado de emergencia económica, social y ecológica[59]
13. La
jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control constitucional de
los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia tiene dos facetas:
formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto
asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de
excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional y, de esa forma,
se establezcan criterios objetivos y certeros para su valoración.
14.
El examen formal del decreto exige verificar, en el siguiente orden, el
cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente
de la República y por todos sus Ministros; (ii) la expedición en desarrollo del
estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia
de motivación. Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del
estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito
territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.
15.
El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo
ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que
guían los estados de excepción. La práctica de este Tribunal evidencia algunas
divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien
tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es
oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los
aspectos, adicionalmente, ahora se indica el orden en el que, por regla
general, deben ser aplicados, pues en ocasiones habrán de considerarse las
particularidades de cada caso.
15.1.
El juicio de finalidad[60]
está previsto por el artículo 10 de la LEEE[61].
Indica que toda medida contenida en los decretos legislativos debe
estar directa, cierta y específicamente encaminada a conjurar las causas
de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[62].
15.2.
El juicio de conexidad material[63] está
previsto por los artículos 215 de la Constitución[64]
y 47 de la LEEE[65].
Con este juicio se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la
relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el
Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[66]
y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y
los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[67].
15.3.
El juicio de motivación suficiente[68] ha
sido considerado como un complemento a la verificación formal debido a que
busca establecer: (i) si el decreto de emergencia fue fundamentado; y (ii) si
las razones presentadas por el Presidente de la República resultan suficientes
para justificar las medidas adoptadas[69].
Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas[70],
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “(…)
decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen
cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”[71].
15.4.
El juicio de ausencia de arbitrariedad[72] tiene
por objeto comprobar que el decreto legislativo no establezca medidas que
violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias
reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de
derechos humanos ratificados por Colombia.[73] La Corte
Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y
libertades fundamentales[74];
(ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y
de los órganos del Estado y, en particular, (iii) no supriman o modifiquen los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[75].
15.5.
El juicio de intangibilidad[76] parte
del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los
artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera
durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del
derecho internacional de los derechos humanos, se consideran derechos
intangibles: la vida y la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la
prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la
libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los
derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del
Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas
corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables
para la protección de esos derechos.
15.6.
El juicio de no contradicción específica[77]
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos (i) no contraríen de manera específica la Constitución o los
tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y
ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47[78],
49[79]
y 50[80]
de la LEEE. La Corte ha destacado que entre las prohibiciones se
encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el
Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante
los decretos contemplados en el artículo 215 superior.
15.7.
El juicio de incompatibilidad[81],
según el artículo 12 de la LEEE, los decretos legislativos que suspendan leyes
deben expresar las razones por las cuales estas son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
15.8.
El juicio de necesidad[82],
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, que
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
15.9.
El juicio de proporcionalidad[83],
que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se
adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas
con respecto a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la
Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las
restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado
absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. La Corte
advierte que este examen particular no excluye el análisis de proporcionalidad
cuando ello se requiera en cualquier otra etapa del escrutinio, por ejemplo,
para controlar restricciones a derechos constitucionales se utiliza el juicio
de ausencia de arbitrariedad.
15.10.
El juicio de no discriminación[84],
que tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[85],
exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no
pueden entrañar segregación alguna, fundada en la raza, el sexo, la lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o cualquier
otra categoría sospechosa[86].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados[87].
El contenido y alcance del Decreto 567 de 2020
16.
El decreto inicia con 52 consideraciones que se refieren al estado de
emergencia económica, social y ecológica en general y a los poderes
extraordinarios del Presidente de la República para legislar a fin de conjurar
la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Posteriormente, el texto
destaca la declaratoria del COVID-19 como pandemia por parte de la OMS el 11 de
marzo de 2020, por lo que instó a los países a tomar acciones urgentes.
Adiciona que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución
385 del 12 de marzo de 2020 para declarar el estado de emergencia sanitaria y
establecer disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo
epidemiológico asociado al COVID-19.
Además, indica
que el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el estado de emergencia
económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de
30 días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país
por causa del COVID-19. Entre las razones que llevaron a la adopción de esa
medida se incluyeron las siguientes:
“Que
con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus
Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores
públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten
actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios
tecnológicos, y adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la
prestación del servicio público de justicia.”
Con
el mismo objetivo “(…) se hace necesario expedir normas que habiliten
actuaciones jurisdiccionales por autoridades que dispongan de medios
tecnológicos y adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la
prestación de los servicios que favorecen los derechos imperativos de la
niñez.”
Por
otra parte, el decreto expone consideraciones sobre diversos temas que se
enmarcan en la importancia de los derechos y libertades de las personas y los
derechos imperativos de los NNA. En efecto, se refiere a la suspensión de
términos dictada por el CSJUD y su impacto en los procesos de adopción. Señala
que el Acuerdo PCJA-2011532 la mantuvo “(…) en aquellos casos en los
que se haya admitido la demanda”, situación que “(…) pone en
riesgo los derechos de los niños, niñas y adolescentes en condición de
vulnerabilidad” porque
“(…)
están en un limbo jurídico que constituye la incertidumbre sobre la
definición de su situación jurídica, que incumbe la definición de su identidad,
la integración a una familia a la que tienen pleno derecho lo cual se debe
lograr a través del trámite judicial, un debido proceso que garantice sus
derechos y la prevalencia de los derechos de los niños, niñas y adolescentes,
sobre los demás derechos, atendiendo a su interés superior”.
Posteriormente,
el Decreto 567 presenta consideraciones sobre el marco jurídico de los derechos
de los NNA. En esos apartados y, a partir del concepto de prevalencia de sus
derechos, el decreto afirma que la protección de la familia y de los derechos
de los NNA son intangibles y que, por lo tanto, “(…) resulta
imperioso establecer un mecanismo que permita en el estado de emergencia
garantizar los derechos de los niños en condición de adoptabilidad a tener una
familia”. Ese es el fundamento para que se remita al artículo 21 de la
LEEE, porque:
“(…)
en el evento de que no haya jueces o estos no puedan cumplir con su
función judicial, el Gobierno Nacional al amparo del decreto de la declaratoria
de emergencia, podrá determinar que autoridades civiles ejecutivas ejerzan tales
funciones judiciales, las que deben ser clara y específicamente establecidas,
sin que incluya la posibilidad de investigar o juzgar delitos, y que sus
decisiones puedan ser revisadas por un órgano judicial”.
Finalmente, la parte considerativa se refiere
al proceso de adopción y a los procuradores judiciales de familia, así:
“Que
dicho proceso jurisdiccional al no poder adelantarse por los funcionarios de la
rama judicial, jueces de familia, y en garantía del interés superior de niños,
niñas y adolescentes y de sus derechos prevalentes y preferentes, procede la
excepcionalidad de investir de funciones jurisdiccionales protempore a
autoridades civiles administrativas, facultad también autorizada por el
artículo 116 Constitucional”.
En esas circunstancias, “en los
procuradores judiciales de familia confluye la experiencia, el conocimiento
jurídico y funcional en materia de adopciones, lo que hace procedente en estos
momentos de crisis, la radicación en su cabeza de la potestad jurisdiccional de
conocer del proceso de adopción por la temporalidad que fije el estado de
emergencia…”.
17. Con base en
estas consideraciones, el artículo 1º otorga funciones jurisdiccionales a los
procuradores judiciales de familia, quienes serán designados por el Procurador
General de la Nación y no podrán ejercer simultáneamente la función de
Ministerio Público dentro de los procesos de adopción que se encuentren bajo su
conocimiento. Además, se refiere a la aplicación del principio “perpetuatio
jurisdictionis” en sus actuaciones.
El
artículo 2° corresponde a la descripción del trámite digital. Por su parte, el
artículo 3° se refiere al trámite de las demandas de adopción que aún no han
sido admitidas y que los jueces de familia deben remitir al nuevo competente.
El artículo 4° establece la revisión judicial de los procesos solamente en caso
de oposición. El artículo 5° se refiere a la coordinación y el 6° a las
notificaciones. Finalmente, el artículo 7º establece que el Decreto 567 de 2020
rige a partir de la fecha de su publicación y modifica todas
las disposiciones legales que le sean contrarias durante su vigencia.
Visto
el alcance de la normativa, a continuación, se presenta el marco jurídico
ordinario del proceso de adopción.
Normativa sobre el proceso de adopción
18. El artículo 61 del Código de la Infancia y
la Adolescencia (CIA) define la adopción como “(…) una medida de
protección a través de la cual, bajo la suprema vigilancia del Estado, se
establece de manera irrevocable, la relación paterno-filial entre personas que
no la tienen por naturaleza”. De acuerdo con el artículo 62 de esta
disposición, “[s]olamente podrán desarrollar programas de adopción, el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y las instituciones debidamente
autorizadas por este.”
Por su parte, el artículo 63 del CIA señala que “(…)
sólo podrán adoptarse los menores de 18 años declarados en situación de
adoptabilidad, o aquellos cuya adopción haya sido consentida previamente por
sus padres”. Esta disposición es especialmente relevante, debido a que
considera la posibilidad de que la adopción no sea consentida. En estos casos,
la medida debe estar precedida de un proceso de restablecimiento de derechos en
el que la autoridad competente ha verificado que los progenitores del NNA no
pueden garantizar sus derechos y su desarrollo integral. La jurisprudencia de
esta Corporación[88]
y el artículo 82 del CIA facultan específicamente al defensor de familia para
declarar en situación de adoptabilidad al menor de edad como medida definitiva
de protección de sus derechos.
19. El artículo 53 del CIA establece que las
autoridades competentes podrán dar apertura al proceso de restablecimiento de
derechos y tomar ciertas medidas de protección, entre ellas la adopción.
El
artículo
103 del CIA señala que el proceso de restablecimiento de derechos tiene carácter
eminentemente transitorio[89],
por lo que la autoridad administrativa tiene la obligación de determinar, con
fundamento en el material probatorio recaudado durante el proceso, si procede,
como última opción, la declaratoria de adoptabilidad cuando del
seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones
para garantizar los derechos.
20. El artículo 107 del CIA establece que, una vez
la autoridad administrativa declare la situación de adoptabilidad, o de
vulneración de derechos del NNA, se ordenará una o varias de las medidas de
restablecimiento consagradas en el Código. Es importante señalar que, de
acuerdo con el artículo 108 del código mencionado, la resolución que declare la
adoptabilidad producirá, respecto de los padres, la terminación de la patria
potestad del NNA adoptable y deberá solicitarse la inscripción en el libro de
Varios y en el registro civil del menor de edad de manera inmediata a la
ejecutoria.
21. Una vez declarada la adoptabilidad del NNA, los
artículos 124 y 126 del CIA establecen que la(s) persona(s) interesada(s) en
ser declarada(s) adoptante(s) debe(n) presentar una demanda para iniciar el
proceso. Esta será conocida en primera instancia por el juez de familia del
domicilio de los adoptantes, mientras que la Sala de Familia del Tribunal
Superior del Distrito Judicial se ocupará de la segunda instancia. Cuando se
trate de adopción internacional, será competente cualquier juez de familia
del país.
El artículo 126 del CIA señala que, admitida la
demanda, se corre traslado al Defensor de Familia por el término de 3 días
hábiles y si este se allana, el juez dictará sentencia dentro de los 10 días
hábiles siguientes, contados desde la fecha de presentación de la demanda. El
juez podrá decretar y practicar las pruebas que considere necesarias que “(…)
no podrán versar sobre las decisiones judiciales o administrativas que
declararon la situación de adoptabilidad cuando estas se encuentren
en firme”[90].
La
sentencia que decrete la adopción deberá contener los datos necesarios para que
su inscripción en el registro civil constituya el acta de nacimiento y
reemplace la de origen, la cual se anulará. Una vez en firme se inscribirá en
el Registro del Estado Civil y producirá todos los derechos y obligaciones
propios de la relación paterno o materno-filial, desde la fecha de presentación
de la demanda. En todo caso, la sentencia deberá omitir la mención del nombre
de los padres de sangre.
22. Aunque el decreto bajo examen se centra en un asunto
puntual consistente en modificar la competencia para conocer del proceso de
adopción, el planteamiento del debate muestra varios aspectos en discusión, por
los que la mayoría de los intervinientes cuestionan la constitucionalidad de la
medida. A continuación, la Sala presenta el recuento jurisprudencial sobre los
temas en debate, alrededor de la valoración sobre la validez de la medida.
La separación de poderes como fundamento del Estado
Social de Derecho
23.
La Carta de 1991 adoptó el modelo de Estado Social de Derecho que implica la
sujeción a las normas jurídicas y principios, instituciones y procedimientos
dirigidos a lograr el respeto y la materialización de la dignidad humana. Su
protección y la consecuente primacía de los derechos fundamentales, dirigen la
organización política y administrativa del Estado.
El
título V de la Constitución desarrolla la organización del Estado a través de
la identificación de las Ramas del Poder Público y de los demás órganos que
ejercen funciones públicas; la asignación de sus competencias, principalmente
las de legislar, administrar, juzgar, organizar las elecciones y controlar el
funcionamiento estatal; y la previsión de principios que rigen su actuación y
la interacción entre cada una de las piezas del engranaje que corresponde al
diseño institucional. El artículo 113 superior consagra el principio de
separación y colaboración armónica de los poderes públicos.
Tal
y como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional en reiteradas ocasiones,
el modelo vigente de separación de poderes persigue dos objetivos principales[91].
El primero, corresponde a la limitación del ejercicio del poder a través de
medidas que eviten su concentración y el eventual abuso. Este objetivo se logra
a través de la disgregación de dicho poder en órganos o entidades separadas, la
definición precisa de competencias y la preservación de la autonomía de las
entidades en el ejercicio de sus funciones[92]. El segundo,
hace referencia a la materialización de los derechos de las personas, el
cumplimiento de los fines del Estado y una actividad estatal eficaz. Para
alcanzar este objetivo no basta con separar las competencias, sino que también
son necesarias herramientas de complementariedad, concurrencia, cooperación y
control entre las entidades públicas que permitan fortalecer el poder del
Estado, y encauzarlo para el logro de sus objetivos[93].
En
concordancia con esos fines, la Carta previó el principio de separación de
poderes que se complementa con la colaboración armónica y se materializa a
través de diferentes medidas en el diseño constitucional. En primer lugar, la
manifestación básica de la separación de poderes corresponde a la
identificación de los órganos del Estado y a la asignación precisa de
competencias. En efecto, el texto superior establece y asigna las principales
funciones del Estado mediante: (i) la identificación de las
Ramas del Poder Público (Legislativa, Ejecutiva y Judicial), los órganos de
control como el Ministerio Público[94]
y la Contraloría General de la República[95], las
autoridades de la organización electoral[96] y el Banco
de la República[97],
entre otros; (ii) la determinación de las principales funciones que ejercen,
esto es, la asignación diferenciada de las competencias generales de las ramas y
órganos; y (iii) el reconocimiento de la autonomía, e independencia, en
términos generales pero no absolutos, para el ejercicio de esas funciones.
En
relación con este último aspecto, es necesario precisar que la jurisprudencia
ha señalado que la autonomía e independencia son dos conceptos integrados, pero
diferentes. En relación con la independencia, ha establecido que es un
atributo que comporta “(…) la ausencia de injerencias externas en el
desarrollo de los cometidos constitucionales del respectivo órgano”[98] mientras
que la autonomía hace referencia al “otorgamiento, a cada uno de
tales órganos, de la capacidad para desenvolverse y desplegar sus actividades
por sí mismos, y para autogobernarse.”[99]
La
separación competencial con los rasgos descritos se preserva mediante: (i) el
principio de supremacía constitucional[100]; (ii) la
prohibición a las autoridades del Estado de ejercer funciones distintas a las
que les fueron asignadas en el ordenamiento[101]; y (iii) la
responsabilidad de los servidores públicos por la extralimitación en el
ejercicio de sus funciones[102].
Ahora
bien, la división de las principales competencias del Estado en órganos
diferenciados y el reconocimiento de su autonomía e independencia para el
ejercicio de funciones se equilibra mediante la colaboración armónica entre los
poderes y el sistema de controles inter orgánicos[103].
Esta se deriva de los fines esenciales del Estado y del mandato impuesto a las
autoridades, de acuerdo con el cual están constituidas para proteger los
derechos de las personas, y para asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares[104] y tiene
diferentes manifestaciones en el diseño institucional.
En
efecto, dicha colaboración puede derivarse de: (i) las competencias
concurrentes de diferentes órganos en una actividad concreta a través de un
facultades complementarias (por ejemplo la iniciativa gubernamental en materia legislativa);
(ii) la asignación excepcional de unas mismas competencias a más de un órgano,
por ejemplo a través de la delegación legislativa o la asignación de
competencias judiciales a autoridades administrativas; y (iii) el ejercicio de
las funciones de control entre los diferentes órganos.
Igualmente,
los controles inter órganos son una manifestación del principio de separación de
poderes, que han sido reconocidos por la jurisprudencia constitucional como
elemento medular para evitar la concentración de poder[105].
La forma en la que se concretan esos poderes corresponde a un complejo diseño
constitucional dirigido a lograr el equilibrio entre los órganos y se deriva de
la formulación del sistema de pesos y contrapesos. Esta articulación
institucional busca lograr esos balances mediante diferentes controles entre
los órganos previstos en diversos estadios de la actuación estatal. Por ejemplo,
se presentan controles desde la elección o conformación de algunos órganos[106],
mediante sistemas de alertas o avisos previos a la ejecución de la actuación[107],
a través del control previo y vinculante a la materialización de la competencia[108];
y luego de ejercida la competencia correspondiente[109].
24.
En síntesis, el principio de separación de poderes reforzado a través de la
colaboración armónica constituye un elemento esencial del ordenamiento superior
que exige: (i) la identificación de las competencias del Estado; (ii) la
distribución de esas competencias en órganos estatales diferenciados; (iii) el
reconocimiento de la autonomía e independencia de cada órgano en el ejercicio
de sus funciones; (iv) la colaboración, interacción, complementariedad y concurrencia
en el ejercicio de las competencias en aras de cumplir los fines del Estado y
materializar los derechos de las personas; y (v) la existencia de medidas de
control entre los órganos en aras de evitar concentración o abusos de poder.
Las Ramas del Poder Público y su organización
25.
La definición de la organización del Estado prevé 3 Ramas del Poder Público: la
Legislativa, la Ejecutiva, y la Judicial, y la concurrencia de otros órganos
autónomos e independientes. En relación con cada una de las autoridades del
Estado, la Carta establece los elementos esenciales de su actividad a través de
la fijación de sus competencias principales, los aspectos generales de su
estructura y conformación, así como el diseño de los sistemas y de los
procedimientos de interacción con las demás autoridades. Ahora bien, por ser de
interés para el caso bajo estudio, la Sala hará breves referencias generales
sobre las competencias de las 3 Ramas del Poder Público y de la Procuraduría
General de la Nación.
26.
En primer lugar, al ocuparse de la Rama Legislativa, la Constitución
establece que le corresponde al Congreso de la República, integrado por el
Senado y la Cámara de Representantes, reformar la Carta Política, hacer las
leyes y ejercer control político sobre el Gobierno. Asimismo, fija el período
de los senadores y representantes[110],
establece las facultades de cada una de las Cámaras[111],
determina las reglas generales sobre la reunión y funcionamiento del órgano
legislativo y regula ampliamente la principal competencia del Congreso: “hacer
las leyes”, define el régimen de los congresistas, entre otros. Importa
destacar que el Congreso de la República es la autoridad investida de la
competencia general para la creación de las leyes, la cual materializa la
representación popular y el principio democrático. En efecto, se trata de un
órgano colegiado de representación popular que ejerce sus competencias de
manera abierta, pública y deliberativa, y que garantiza la responsabilidad
política y el pluralismo[112].
A
pesar de la cláusula general de competencia en materia legislativa, la Carta
prevé disposiciones relacionadas con el ejercicio excepcional de esa función
por parte de otros órganos del Estado. Por ejemplo, el artículo 150.10 autoriza
al Congreso de la República a revestir al Gobierno Nacional con dichas
atribuciones, de manera transitoria y excepcional bajo las especiales
condiciones que determina el mismo precepto[113].
Igualmente, en el marco de los estados de excepción prevé una facultad
legislativa extraordinaria en cabeza del Gobierno, que se concreta en la
expedición de decretos con fuerza material de ley, dirigidos exclusivamente a
conjurar y atender la emergencia que motivó tal declaratoria. Esta función
extraordinaria, está sometida a especiales límites temporales y sustanciales, y
a controles definidos tanto en la Constitución como en la LEEE. [114]
27.
En segundo lugar, en cuanto a la Rama Ejecutiva, el artículo
115 superior, precisa que el Presidente de la República es Jefe de Estado, Jefe
de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa. Asimismo, aclara que el
Gobierno está conformado de manera general por el Presidente de la República,
los Ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos, y
para “(…) cada negocio particular” por el Presidente y el
Ministro o Director de Departamento correspondientes.
De
otra parte, establece que las gobernaciones y las alcaldías, así como las
superintendencias, los establecimientos públicos y las empresas industriales o
comerciales del Estado, forman parte de la Rama Ejecutiva.
Luego,
el artículo 189 enumera las competencias del Presidente de la República, que
incluye las actividades que concretan cada una de las calidades reconocidas en
el artículo 115[115].
En relación con estas calidades y sin la pretensión de establecer la estructura
y el alcance de los ámbitos que abarcan, la Sala se limitará a señalar los
criterios generales que permiten identificar su campo de acción. La
jurisprudencia ha precisado, de manera general, que el concepto de Gobierno involucra
un componente político en la dirección y orientación de la Rama Ejecutiva y,
por ende “(…) traza los rumbos y las metas hacia los cuales debe
dirigirse su actividad.” Por su parte, la Administración carece del
elemento político referido y se relaciona con la gerencia pública.
Finalmente, la condición de Jefatura de Estado involucra las funciones “(…)
que denotan de manera clara la voluntad de la Nación de conformar una unidad
política propia, tales como las referidas a las relaciones internacionales”[116].
Importa
destacar, para el caso bajo examen que, aunque la Rama Ejecutiva del Poder
Público funcionalmente está relacionada con la noción de administración[117],
su conformación no está limitada por el listado contenido en el artículo
115 superior[118],
por el contrario, existen leyes que determinan las autoridades que la componen
en los diferentes niveles[119]
y su organización tiene estructura piramidal, en el marco de la cual se
garantiza la coherencia del ordenamiento administrativo[120].
28.
En tercer lugar, con respecto a la Rama Judicial el artículo 116
superior enumera las principales autoridades encargadas de la administración de
justicia: la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de
Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la
Nación (en adelante FGN), los Tribunales y los Jueces y la Justicia Penal
Militar.
Asimismo,
señala que el Congreso de la República ejerce determinadas funciones
judiciales, y que las autoridades administrativas, excepcionalmente, y los
particulares, transitoriamente, pueden ser investidos de la función de
administrar justicia, salvo de algunos procesos señalados en la Constitución.
Los
artículos 228 y siguientes de la Carta precisan que la administración de
justicia es una función pública y que sus decisiones son independientes. En
efecto, los jueces sólo están sometidos al imperio de la ley[121].
Igualmente, establecen el derecho de acceso a la administración de justicia, el
carácter público y permanente de las actuaciones judiciales con las excepciones
que establezca la ley y la prevalencia del derecho sustancial, entre otros
mandatos relacionados con las garantías del debido proceso.
En
cuanto al funcionamiento de la Rama Judicial, la Constitución indica que es
desconcentrado, independiente y autónomo, las jurisdicciones que la conforman,
los máximos tribunales de cada jurisdicción, sus competencias, la estructura,
la forma de elección de los Magistrados, entre otros aspectos generales
relacionados con el funcionamiento.
Como
se advierte, la cláusula general de competencia en relación con la
administración de justicia está radicada en los jueces, que son autoridades
organizadas en cuerpos colegiados o unipersonales, autónomas e independientes
encargadas de la función jurisdiccional, que debe ser ejercida sin la
interferencia de las demás instancias que integran la organización política.
29.
En cuarto lugar, la Procuraduría General de la Nación es un órgano de
control, autónomo e independiente[122],
que encabeza el Ministerio Público, al cual se le asigna “(…) la guarda y la
promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la
vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas”.
El artículo 277 superior establece las competencias generales del Procurador
General de la Nación dirigidas a concretar ese mandato de protección de los
derechos humanos, la preservación del interés público y, en consecuencia,
vigilar y controlar la función pública.
En
concordancia con los mandatos descritos y de cara al asunto bajo examen, la
Sala destaca las competencias previstas en los artículos 6° y 7° del artículo
277 superior. En particular, la intervención en los procesos judiciales y
administrativos para la defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o
de los derechos y garantías fundamentales, y la competencia disciplinaria
prevalente dirigida a lograr “(…) la marcha y el buen nombre de la cosa
pública, por lo que juzga el comportamiento de los servidores públicos “frente
a normas administrativas de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia,
eficacia y moralidad de la administración pública”[123].
La asignación de competencias entre los órganos del
Estado y la preservación del principio de separación de poderes
30.
Como fue descrito, la Constitución autoriza que se asigne excepcionalmente la
misma competencia a dos autoridades o que se presenten competencias
concurrentes. Sin embargo, se trata de una situación excepcional, sujeta a
estrictos límites y que exige una especial ponderación para preservar la
separación de poderes, la autonomía e independencia de los órganos del Estado y
el diseño constitucional dirigido a evitar la concentración de atribuciones en
un solo órgano.
En
efecto, esta Corporación ha evaluado tanto actos reformatorios de la Carta
Política, como leyes que asignan o modifican competencias a los órganos del
Estado bajo una especial consideración del diseño competencial definido en la
Carta, la preservación de la separación y equilibrio de poderes y el consecuente
respeto por la autonomía e independencia de los órganos[124].
De las providencias anotadas se derivan, entre otras, las siguientes subreglas:
(i)
La
Constitución permite crear instituciones para el cumplimiento de los fines del
Estado, pero estos ajustes institucionales no pueden subordinar las funciones
de las ramas y demás órganos a un solo poder. A pesar de que una nueva
institucionalidad esté dirigida a cumplir alguno de los fines del Estado, su
diseño no puede desconocer la división competencial, generar concentraciones de
poder y anular los controles recíprocos[125].
(ii)
El
principio de colaboración armónica no implica la posibilidad de fusionar
competencias y compartir responsabilidades sobre aspectos que fueron claramente
diferenciados en la Carta[126].
(iii)
La
colaboración armónica no puede ser transformada por el Legislador en un deber
de colaboración exigible cuando lo disponga solamente uno de los órganos, pues
esta previsión mutaría la colaboración en subordinación y rompería el
equilibrio[127].
(iv)
El
Legislador no puede supeditar el ejercicio de competencias que fueron
asignadas, sin limitación, por la Constitución, a la concurrencia de
autorizaciones o avales de otros órganos[128].
(v)
La
competencia asignada a los órganos autónomos e independientes se ejerce bajo esos
principios. Por lo tanto, no pueden ser objeto de sujeción o condicionamiento a
las decisiones de cualquiera de las Ramas del Poder Público o de los demás
órganos a los que la Carta reconoce la misma autonomía[129].
(vi)
Los
procedimientos constitucionales previstos para el ejercicio de las competencias
principales de cada una de las ramas del poder público o para la interacción
con los otros órganos hacen parte integral del principio de separación de
poderes[130].
31.
Establecidas algunas de las subreglas que se derivan del principio de
separación de poderes, la Sala aclara que en el marco de los estados de
excepción, a pesar de que la Constitución prevé una concentración, transitoria
y limitada de la competencia legislativa en cabeza del Presidente de la República,
el ejercicio de esas competencias y la situación excepcional que se enfrenta no
habilitan a desconocer irrazonable o desproporcionadamente el principio de
separación de poderes ni a vulnerar la autonomía de las funciones
constitucionales asignadas a los órganos del Poder Público.
De
acuerdo con lo dicho, de las disposiciones que regulan los estados de excepción
y de la jurisprudencia constitucional se extraen las siguientes subreglas:
(i)
Los
estados de excepción son regímenes extraordinarios definidos y autorizados por
la Constitución y por ende las actuaciones adelantadas en esos escenarios se
enmarcan y están sometidas a los postulados superiores. En consecuencia, las
competencias temporales, extraordinarias y limitadas concedidas de manera
excepcional no comportan una fractura del régimen constitucional vigente ni una
autorización para su desconocimiento[131].
(ii)
Las
normas adoptadas en el marco del estado de excepción deben preservar las
competencias constitucionales asignadas a las autoridades judiciales y respetar
la autonomía que les fue reconocida en el ejercicio de sus funciones[132].
En consecuencia, estas disposiciones no pueden despojar a la Rama Judicial de
las competencias que le fueron otorgadas en la Carta[133].
(iii)
Las
normas emitidas en el marco de la excepción no pueden asignarles a los órganos
de control funciones adicionales e incompatibles con las que ostentan por
mandato constitucional[134].
La
Rama Judicial del Poder Público, rasgos
distintivos de autonomía e independencia
32.
La administración de justicia es la principal competencia asignada a la Rama
Judicial del Poder Público y, por regla general, se ejerce exclusivamente por
las autoridades que la conforman. Sin embargo, la Constitución le atribuyó
competencias judiciales al Congreso de la República, y precisó que las
autoridades administrativas y los particulares, de forma excepcional, pueden
ser investidos de esta función.
En la medida en que la función judicial es el vehículo de garantía, exigencia y protección concreta
de los derechos de las personas, sirve a la finalidad de resolver los
conflictos que se presentan en la sociedad de manera pacífica, e involucra el
poder de decisión sobre bienes jurídicos superiores. Se trata de una actividad
que debe estar rodeada de fuertes garantías. Entre ellas se
destaca la independencia, que permite que la decisión de los jueces no esté
condicionada por injerencias de otros poderes e intereses. Por esta razón, la
Carta establece que uno de los principales rasgos de la administración de
justicia como función pública es la independencia de las decisiones[135]
y en ese mismo sentido, el artículo 230 ibidem señala que “los jueces, en
sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley”.
Igualmente, se ha reconocido que, en
atención al papel de la independencia como garantía del debido proceso, es necesaria una protección doble: interna -frente al mismo
poder judicial, en particular por su carácter jerárquico y por la potestad
disciplinaria- y externa: frente a otros poderes del Estado o de las partes. En
ese sentido, es posible afirmar que un juez es independiente cuando escapa a
las influencias de cualquier poder, cuando es libre para obrar sin parcialidad,
presiones, amenazas, sobornos, etc.[136]
33. En síntesis, la independencia de la
Rama Judicial del Poder Público está relacionada con la ausencia de injerencias
de otros órganos en el ejercicio de las competencias que le fueron asignadas
como una medida para mantener la separación de poderes. Adicionalmente, la
función de administrar justicia se rodeó de la misma garantía y tiene
protección reforzada, en tanto constituye una manifestación del debido proceso
de los asociados.
34. Ahora bien, en lo que respecta a la
autonomía, que está relacionada con la capacidad para auto gestionarse y por
esa vía evitar injerencias externas, la jurisprudencia de esta Corte ha
reconocido que la aplicación de este principio en la Rama Judicial se enfrenta
a diversas complejidades. En concreto, la Sentencia C-285 de 2016
precisó que, si bien la Rama Judicial es un poder separado orgánicamente de las
otras ramas, la función jurisdiccional se atribuye a un elevado número de
funcionarios que administran justicia de manera independiente. En consecuencia,
la autonomía debe ser considerada desde una perspectiva global y desde una
perspectiva concreta en relación con los funcionarios judiciales y la gestión
interna de los despachos judiciales.
Además
de las medidas operativas, las estructuras de
gobierno y de administración se encargan de la definición e implementación de
las grandes políticas públicas en materia de justicia, desde una perspectiva
global del sistema. En relación, con esta función la Carta previó una garantía
de tipo orgánico al establecer que la gestión administrativa y la conducción de
la rama está en cabeza de autoridades pertenecientes a este mismo poder. En
consecuencia, se desconoce su autonomía cuando el sistema de gobierno y
administración es asignado a una institución exógena y, por ende, se
quebranta el principio de separación de poderes.
La
función judicial asignada a las autoridades administrativas y a particulares
35.
La Carta Política prevé la posibilidad de que órganos que no están incluidos en
la estructura de la Rama Judicial administren justicia bajo especiales
condiciones. En particular, el artículo 116 superior permite asignar funciones
judiciales a las autoridades administrativas bajo los siguientes
condicionamientos: (i) se trata de una atribución excepcional; (ii) debe ser
realizada a través de la ley; (iii) debe estar asignada en materias precisas y
a autoridades determinadas; y (iv) no puede incluir competencias para adelantar
la instrucción de sumarios ni juzgar delitos.
La
jurisprudencia constitucional ha examinado la atribución de funciones
judiciales a autoridades administrativas[137] y ha
considerado que para evaluarla debe considerarse que:
(i)
la excepción se refiere a lo extraordinario, a lo inusual, a lo que se sustrae
al ámbito de la regla general; (ii) las excepciones no pueden ser demasiado
amplias, ni pueden ser numerosas, ni pueden multiplicarse, pues dejarían de ser
excepciones; (iii) las excepciones deben satisfacer la reserva de ley; (iv)
ellas deben ser precisas “en la regulación legislativa”; y adicionalmente y
como se desprende de su propio carácter, (v) deben ser consideradas,
interpretadas y aplicadas con carácter restrictivo, como ocurre en los casos en
que se deja de aplicar la regla general, para dar lugar a la excepcionalidad.”[138]
En atención a la
constante asignación de funciones judiciales a las autoridades administrativas,
en la Sentencia C-156 de 2013[139] la Corte
señaló que el criterio de excepcionalidad previsto en el artículo 116 superior
implicaba evaluar no sólo el cumplimiento de los presupuestos formales
establecidos en la norma superior, sino que también, debía leerse el criterio
de excepcionalidad conforme a los demás principios que rigen la Carta. Por
ende, señaló que “no toda función jurisdiccional puede ser
atribuida a cualquier autoridad administrativa: aunque la competencia se defina
con precisión y se verifique la independencia y autonomía del juzgador en el
interior de ese organismo, resulta imprescindible como condición de validez de
esa adscripción de funciones que el Legislador consulte un principio de
asignación eficiente de funciones.”[140]
En concreto,
explicó que la asignación eficiente corresponde a una relación de afinidad entre
las funciones jurisdiccionales conferidas por la ley, y aquellas que ejerce
ordinariamente la autoridad administrativa. Asimismo, indicó que este criterio
armoniza la lectura de la autorización prevista en el artículo 116 superior con
los demás principios constitucionales y materializa las garantías de juez
natural, imparcialidad, especialidad y la calidad en la prestación del servicio
de administración de justicia[141].
36. De los
pronunciamientos sobre la autonomía e independencia de la Rama Judicial, y en
relación con la independencia como garantía del debido proceso se pueden
derivar las siguientes reglas:
-La
distribución funcional de competencias debe observar las facultades específicas
fijadas en la Constitución, de tal forma que las competencias de rango
constitucional atribuidas a la Rama Judicial deben ser respetadas[142].
-La regulación de la actividad judicial no puede eliminar la
competencia de dictar sentencias, pues la función principal de los jueces es
administrar justicia a través de los fallos.[143].
- Las normas que autoricen a los superiores jerárquicos a
imponer a los despachos judiciales de inferior jerarquía el orden en el que
deben decidir los procesos desconocen los principios de autonomía e
independencia[144].
- El sistema de gobierno y administración global de la Rama
Judicial del Poder Público no puede ser asignado a una
institución exógena a este poder.
- La ley puede conferir atribuciones judiciales a las
autoridades administrativas siempre y cuando los funcionarios que ejercen
concretamente esas competencias estén previamente determinados en la ley y
gocen de la independencia e imparcialidad propia de quien ejerce una función
judicial[145].
- En aras de la preservación del principio de separación de
poderes opera una regla residual en la competencia judicial, según la cual,
todos los asuntos sobre los que no exista una excepción taxativamente consagrada
en la Constitución o en la ley serán de conocimiento de los jueces.[146]
- La asignación de funciones jurisdiccionales a las
autoridades administrativas debe cumplir un criterio de afinidad entre las
funciones ordinarias de estos entes y las nuevas funciones jurisdiccionales conferidas
por la ley.
- La asignación de funciones jurisdiccionales a entidades
administrativas debe propender, en primer término, por el fortalecimiento de la
Rama Judicial, y sólo, de manera extraordinaria, se atribuyen competencias a la
administración[147].
- Los
mecanismos que se empleen para lograr la descongestión judicial no pueden
afectar la configuración orgánica y funcional de la Rama Judicial, dispuesta
por la Carta[148].
Ahora bien, en el marco de los estados
de excepción esta Corporación también ha defendido las competencias
judiciales bajo el entendido de que las circunstancias excepcionales que
motivan su declaratoria no constituyen una habilitación para la transgresión de
las competencias judiciales. En efecto, tal y como sucede en las situaciones de
normalidad institucional, la Corte ha reconocido la posibilidad de que, en los
términos señalados en el artículo 116 superior, se asignen funciones judiciales
a las autoridades administrativas. Sin embargo, debe observarse el criterio de
excepcionalidad. De las providencias judiciales emitidas en estos escenarios se
pueden determinar las siguientes subreglas:
- La
asignación de competencias judiciales a autoridades administrativas puede
efectuarse mediante decretos legislativos[149].
- Las
normas adoptadas en el marco de la excepción no pueden despojar a la Rama
Judicial de las competencias que les fueron asignadas en la Carta[150].
- Las
normas proferidas en el marco de la excepción no pueden imponerles a los jueces
exigencias adicionales para el ejercicio de sus funciones que los sometan a
otras ramas del poder público[151].
- Es necesario observar y mantener las competencias asignadas
en las diferentes autoridades judiciales. La alteración de estas competencias
debe observar suficiente motivación y justificación[152].
A
continuación, la Sala recordará su jurisprudencia en torno a la naturaleza de
la PGN, a quien, en este caso, se atribuyen funciones jurisdiccionales
transitorias.
La naturaleza de la Procuraduría General de la
Nación
37.
De conformidad con lo preceptuado en los artículos 113, 117 y 118 superiores,
el Ministerio Público es un órgano de control del Estado, autónomo e
independiente respecto de las Ramas del Poder Público, “(…) en especial
de la Ejecutiva”[153].
Sus funciones, relacionadas con “(…) la guarda y promoción de los
derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la
conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas” (artículo 118
Constitucional), son ejercidas por el Procurador General de la Nación, el
Defensor del Pueblo, los procuradores delegados, los agentes ante las
autoridades jurisdiccionales, los personeros municipales y los demás
funcionarios que determine la ley.
El
Procurador General de la Nación no depende para el ejercicio de sus funciones
del Presidente de la República como ocurría bajo el régimen constitucional
anterior. Por el contrario, está instituido como el supremo director del
Ministerio Público (artículo 275 C.P.), encargado, entre otras labores, de
vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones
judiciales y los actos administrativos; proteger los derechos humanos y
asegurar su efectividad e intervenir en los procesos y ante las autoridades
judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden
jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales.
Este
diseño institucional responde a la lógica que fundamenta el ordenamiento
constitucional contemporáneo según la cual “(…) los órganos de control no
deben depender ni funcional ni orgánicamente de los organismos que ellos mismos
controlan, porque tal dependencia no sólo implica en sí misma una contradicción
lógica irreconciliable, sino que por sobre todo, incide negativamente en el
ejercicio efectivo del control”[154].
Las características de la PGN garantizan la independencia de este organismo
de control y constituyen un reflejo de la estructura y organización del Estado
Social de Derecho que se fundamenta, entre otros, en el principio del control
efectivo de la administración pública[155]. Sobre el
particular, la Sentencia C-178 de 1997 recordó lo dicho por los
Constituyentes, en la discusión sobre el tema de la independencia del
Ministerio Público:
“Nos permitimos plantear a ustedes la necesidad de
conservar el Ministerio Público, integrado por la Procuraduría y los fiscales,
con las funciones que hoy tiene, pero con la reforma fundamental de
concederle absoluta autonomía en relación con el ejecutivo, para que pueda
desempeñarlas en forma independiente y no bajo la dirección del Gobierno como
lo dispone la Constitución anterior” (Gaceta Constitucional No. 89, página
9)”[156].
Ahora
bien, es preciso aclarar que “(…) la autonomía e independencia con que
actúan los [procuradores] delegados y agentes del Procurador se predica
frente a los funcionarios ante los cuales ejercen sus funciones, más no con
respecto al Procurador General de la Nación, del cual son dependientes o
subordinados”[157],
pues es el supremo director de la institución.
38.
Es claro entonces que la PGN es un organismo de control, de carácter
administrativo[158],
independiente y autónomo que no integra ninguna de las Ramas del Poder Público,
y menos aún la Rama Ejecutiva. Conforme a lo dispuesto en los artículos 277 y
288 de la Constitución, el Decreto 262 del 2000[159]
(adicionado por la Ley 1367 de 2009[160] y
el Decreto 2246 de 2011[161]
), el Decreto 1511 de 2018[162]
y la Resolución 017 del 4 de marzo del 2000 de la PGN, esta entidad cumple
cuatro funciones misionales principales. Es preciso señalar que el Procurador
General de la Nación ejerce directamente las competencias que le otorga el
artículo 278 superior. No obstante, las señaladas en el artículo 277
Constitucional y las demás atribuidas por el Legislador “(…) podrá
ejercerlas por sí, o delegarlas en cualquier servidor público o dependencia de
la entidad”[163].
En primer lugar, la PGN desarrolla una
función de prevención conforme a la cual se encarga de vigilar el
cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los
actos administrativos con fines preventivos y de control de gestión. También
vigila el actuar de los servidores públicos. En cumplimiento de esta función,
adelanta acciones constitucionales y las demás necesarias para la defensa del
orden jurídico.
En segundo lugar, cumple una función de
intervención como sujeto procesal ante las autoridades judiciales,
administrativas o de policía cuando sea necesario para defender el orden
jurídico y los principios y derechos constitucionales. En cumplimiento de esta
función, interviene ante el Congreso en actuaciones disciplinarias, ante las
jurisdicciones contencioso administrativa, constitucional y ante las diferentes
instancias de las jurisdicciones penal, penal militar, civil, ambiental y
agraria, de familia, laboral, ante el CSJUD y las autoridades administrativas y
de policía. Puede ser desarrollada por las procuradurías delegadas y los
procuradores judiciales. Además, en virtud de esta misión también ejerce
funciones de conciliación, las cuales son desempeñadas únicamente por los
procuradores judiciales[164].
En tercer lugar, desempeña la función
disciplinaria conforme a la cual asume el conocimiento de los procesos
disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos y los
particulares que ejercen funciones públicas. En estos casos se le atribuyen
funciones de policía judicial (art. 277 superior)[165].
Esta labor la desempeñan el Procurador General de la Nación, el Viceprocurador,
la Sala Disciplinaria, las procuradurías delegadas y los procuradores
judiciales.
Por último, la entidad se encarga de la protección
y defensa de los derechos humanos. Para ello, defiende especialmente
los intereses colectivos y promueve, ante las autoridades judiciales y
administrativas, el cumplimiento de la normativa nacional y los tratados
internacionales.
39.
La jurisprudencia de esta Corporación ha dicho, en lo que interesa a este caso,
que la Procuraduría es una entidad de carácter administrativo que cumple
funciones de representación de los intereses generales[166].
En efecto, la entidad está sujeta a los principios de orden constitucional que
rigen la función administrativa y está al servicio de los intereses generales[167].
Por tal motivo, los controles realizados en cabeza de los funcionarios
públicos, de conformidad con el artículo 209 superior, se deben enmarcar dentro
de los imperativos de la “(…) igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad mediante la descentralización,
la delegación y la desconcentración de funciones”[168].
40.
En suma, es claro que es una autoridad administrativa (inciso 3º del artículo
116 de la C.P.) por lo que excepcionalmente la ley podría atribuirle funciones
jurisdiccionales. Sin embargo, la PGN, como órgano de control autónomo e
independiente de carácter administrativo, no hace parte de ninguna de las ramas
del poder público, menos del Ejecutivo, y, por esta razón, no es una de
aquellas “autoridades civiles ejecutivas” que puede ser investida de funciones
jurisdiccionales en los términos del artículo 21 de la Ley 137 de 1994.
La prevalencia de los derechos de los niños, niñas y
adolescentes y la adopción como medida protectora de sus derechos
41.
El artículo 44 de la Constitución establece que la protección especial de los
NNA es un aspecto de enorme relevancia constitucional, sus destinatarios son
aquellos que se encuentran en la primera etapa de la infancia, y su mandato
fundamental resalta el carácter especial y prevalente de sus derechos. Por otro
lado, en virtud del artículo 45 superior los adolescentes gozan también de
otros derechos adicionales, como a la garantía de protección, a la formación
integral, a la participación activa en los organismos públicos y privados que
tengan a cargo la protección, educación y progreso de la juventud.
En
ese sentido, la Carta no solo reconoce el carácter fundamental de los derechos
de los NNA y su prevalencia sobre los derechos de los demás, sino que también resalta
la protección de la cual deben ser objeto y el compromiso irrefutable de la
familia, de la sociedad y del Estado de asistirlos y protegerlos con el fin de
garantizarles su desarrollo armónico e integral y el efectivo ejercicio de sus
derechos.[169]
42.
Colombia ha firmado múltiples tratados internacionales que establecen un
estándar de protección mayor a los NNA. Entre estos se encuentran la Convención
sobre los Derechos del Niño de 1989[170]
y sus Protocolos facultativos, la Declaración Universal de Derechos Humanos[171],
la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre[172],
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966[173],
la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969[174],
el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[175].
Particularmente,
el Comité de los Derechos del Niño, que se encarga de aplicar esa Convención,
identificó cuatro principios fundamentales para materializar los derechos de
esta población[176].
Estos principios son: (i) la no discriminación; (ii) el interés superior del
niño; (iii) los derechos a la vida, la supervivencia y el desarrollo; y (iv) la
participación infantil. Esta Corporación caracterizó esos enunciados en la Sentencia
C-250 de 2019[177]:
“(i) La no discriminación, el cual requiere que
los Estados “identifiquen activamente a los niños y grupos de niños en
relación con los cuales puede ser necesario adoptar medidas especiales para el
reconocimiento y la realización de sus derechos”.
(ii) El interés superior del menor,
previsto en la Convención sobre los Derechos del Niño, en particular en el
numeral 1º del artículo 3º, de acuerdo con el cual “[e]n todas las medidas
concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de
bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos
legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés
superior del niño”[178].
Este principio tiene expresa consagración en el artículo 44 de la Constitución,
cuyo último inciso señala que “[l]os derechos de los niños prevalecen sobre los
derechos de los demás”[179].
(iii) El derecho a la vida, a la
supervivencia y al desarrollo, el cual debe ser entendido en su concepto
integral, que abarca “el desarrollo físico, mental, espiritual, moral,
psicológico y social del niño”[180].
(iv) El respeto a las opiniones del niño,
en virtud del cual debe reconocerse al niño como “participante activo en la
promoción, protección y vigilancia de sus derechos”[181].
Además, la Corte observa que este principio guarda plena coherencia con una
concepción del niño como sujeto titular del derecho a la dignidad
humana, a quien debe reconocérsele de manera progresiva mayor autonomía
para definir su proyecto de vida y llevar a cabo acciones encaminadas a
lograrlo.” (Negrillas originales)
43.
De este modo, de conformidad con el artículo 3.1. de la Convención
Internacional Sobre los Derechos del Niño de 1989, todas las medidas que las
entidades públicas o privadas tomen en relación con los NNA, deberán atender el
criterio primordial de su interés superior. Este principio ha sido
desarrollado en distintas ocasiones por la jurisprudencia constitucional y
constituye un “(…) eje central de análisis constitucional para la
resolución de las controversias en las que sean sujetos de derecho los menores
de edad y en las cuales los jueces deben hacer prevalecer el interés superior
del menor en aplicación del principio pro infans.”[182]
44.
La jurisprudencia constitucional, en vigencia del CIA, ha resaltado que la
garantía del principio del interés superior del menor de edad no es ajena al
proceso de adopción. La Sentencia C-840 de 2010[183], que
declaró exequible la expresión “(…) que demuestre una convivencia
ininterrumpida de por lo menos dos (2) años” contenida en el numeral 3° del
artículo 68 del mencionado Código, señaló:
“5.5.  En el caso de la adopción, la
jurisprudencia constitucional ha reconocido esta figura como un mecanismo
orientado primordialmente a satisfacer el interés superior del menor cuya
familia no provea las condiciones necesarias para su desarrollo, mediante su
ubicación en un núcleo familiar apto […] De
este modo, la adopción es concebida fundamentalmente como una institución
establecida en beneficio del menor adoptable y para su protección. Y si
bien permite que personas que no son padres o madres por naturaleza lleguen a
serlo en virtud del parentesco civil, posibilitándoles a ellos el ejercicio de
varios derechos como el conformar una familia, el del libre desarrollo de la
personalidad, etc., no persigue prioritariamente este objetivo, sino el de
proteger al menor de la manera que mejor convenga a sus intereses, aplicando en
ello el artículo 44 de la Carta. Esto ha permitido concluir a la Corte que dada
su naturaleza eminentemente protectora, el proceso de adopción debe estar
orientado ante todo por la búsqueda del interés superior del menor, el cual se
debe aplicar como parámetro de interpretación de todas las normas aplicables.”
Del
mismo modo, la
Sentencia
C-071 de 2015[184]
afirmó que:
“[…]la adopción se refleja como la institución
jurídica por excelencia para garantizar al menor expósito o en situación de
abandono el derecho a tener una familia y no ser separado de ella. La adopción,
ha dicho la Corte, “persigue el objetivo primordial de garantizar al menor que
no puede ser cuidado por sus propios padres, el derecho a integrar de manera
permanente e irreversible un núcleo familiar.”[185]
Con esta institución se pretende suplir las
relaciones de filiación de un menor que las ha perdido o que nunca las ha
tenido y que, por lo mismo, se encuentra en condición jurídica de
adoptabilidad, esto es, en situación de ser integrado a un nuevo entorno
familiar. Pero no a cualquier familia, sino a aquella en la que, en tanto sea
posible, se restablezcan los lazos rotos y, sobre todo, se brinde al menor las
condiciones para su plena y adecuada formación”
En
la Sentencia
C-104 de 2016[186] la
Corte examinó la constitucionalidad del artículo 71 de la Ley 1098 de
2006. Este fue acusado de vulnerar el derecho a la igualdad, ya que establece
una prelación para los padres adoptantes de nacionalidad colombiana frente a
candidatos extranjeros. Al estudiar el principio de interés superior del menor
de edad, afirmó:
“(…) la limitación que [r[
s. Adepor el decreto. relaciido a que este siones por la jurisprudencia
constitucional, s. Adepor el decreto. ealiza la norma] realmente tiene
un impacto leve, pues al entender que la finalidad de la adopción no es dar un
niño a una familia, sino asegurarle al primero su derecho a tener una, el legislador
obró en un sentido acorde con la búsqueda de su interés prevalente, que para el
caso en concreto imponía privilegiar, en caso de igualdad de condiciones,
la opción de asignación que preservara su origen étnico, cultural y social, al
tiempo que redujera el impacto psicosocial derivado del proceso de adopción,
tal y como lo exige el principio de subsidiaridad [sic] previsto en el derecho
internacional, en el que dentro de las alternativas de adopción se prefiere la
escogencia de fórmulas nacionales.
Ahora bien, como se ha mencionado, este criterio
opera bajo la consideración de la salvaguarda primordial del interés
superior de los niños, por lo que no implica consagrar una hipótesis de último
recurso, sino de examen particular, caso por caso, para verificar realmente
cuál es la mejor opción para un menor de edad, y a partir de allí, en igualdad
de condiciones, y sólo ante esa circunstancia, preferir la alternativa
nacional. Se insiste nuevamente en los que los preceptos demandados no excluyen
al extranjero de la posibilidad de adoptar, ni tampoco prefieren al nacional
por el sólo hecho de serlo”.
45.
En conclusión, el interés superior del menor de edad es un principio
transversal de enorme relevancia constitucional. Particularmente, en los casos
de adopción la Corte ha utilizado este principio para señalar que: (i) no
persigue satisfacer derechos del adulto, sino proteger de la mejor manera al
niño cuya familia no provee las condiciones necesarias para su desarrollo
mediante su ubicación en un núcleo apto; (ii) privar a los que carecen de una
morada estable de la posibilidad de hacer parte de un hogar bajo argumentos
dilatorios y/o discriminatorios implica generar un déficit de protección que
compromete su derecho a tener una familia y con ello el mencionado postulado; y
(iii) es indispensable para verificar realmente cuál es la mejor opción para un
menor de edad en situación de adoptabilidad.
El derecho al debido proceso judicial de adopción
46.
El
debido proceso (artículo 29 superior[187]) es un
derecho fundamental que se define como el conjunto de “(…) garantías que
tienen por fin sujetar las actuaciones de las autoridades judiciales y
administrativas a reglas específicas de orden sustantivo y procedimental, con
el fin de proteger los derechos e intereses de las personas en ellas
involucrados”[188].
Es uno de los pilares del Estado Social de Derecho pues opera no sólo como una
garantía para las libertades ciudadanas, sino como un contrapeso al poder del
Estado[189].
Esta
Corte ha establecido que el debido proceso tiene una serie de características
esenciales para su debida interpretación constitucional: (i) es un derecho que
aplica a todo tipo de actuaciones judiciales y administrativas por lo que
constituye “(…) un fundamento de la legalidad dirigido a controlar las
posibles arbitrariedades en que puedan incurrir las autoridades como
consecuencia del ejercicio del poder del Estado”[190];
(ii) tiene diversos matices según el derecho de que se trate, lo que quiere
decir que la exigencia de los elementos integradores del debido proceso “(…)
es más rigurosa en determinados campos del derecho (…) en [los] que la
actuación puede llegar a comprometer derechos fundamentales”[191];
(iii) es un derecho de aplicación inmediata (artículo 85 superior) que se
expresa a través de múltiples principios que regulan el acceso a la
administración de justicia (artículos 228 y 229 de la Constitución) como la
celeridad, publicidad, autonomía, independencia, gratuidad y eficiencia[192];
(iv) no puede ser suspendido durante los estados de excepción[193];
(v) se predica de todos los intervinientes en un proceso[194]
y de todas las etapas del mismo[195];
y (vi) su regulación es legal pues es el Legislador quien, dentro del marco
constitucional, define cómo habrá de protegerse y los términos bajo los cuales
las personas pueden exigir su cumplimiento[196], entre
otras.
Además,
esta Corporación ha determinado que el contenido material de este derecho se
compone de unas garantías esenciales que deben tener todos los ciudadanos que
intervienen en un proceso administrativo o judicial. Una de ellas es el derecho
a un juez natural, el cual se constituye en un elemento medular del
debido proceso, según el cual “(…) nadie podrá ser juzgado sino (…) ante
juez o tribunal competente”.
Otras
garantías son el derecho a la independencia judicial que solo es
efectivo cuando los servidores públicos a los cuales se confía la tarea de
administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al
Ejecutivo y al Legislativo, y el derecho a la imparcialidad del juzgador,
a quien se le exige decidir con fundamento en los hechos y conforme al orden
jurídico, sin prevenciones o influencias ilícitas[197].
El derecho al juez natural
47.
El juez natural es aquel a quien la Constitución o la ley le han atribuido el
conocimiento de ciertos asuntos para su resolución[198],
“(…) debe ser funcionalmente independiente, imparcial y estar sometido
solamente al imperio de la ley (Arts. 228 y 230 C. Pol.)”[199].
Es aquella garantía que tiene toda persona a que su causa sea conocida,
juzgada y definida por un juez o tribunal competente, independiente e
imparcial, establecido con anterioridad por la ley. Este derecho
proscribe “(…) los jueces post-facto o ad-hoc, así como también los
juzgamientos por comisión o por delegación, bajo el entendido que su existencia
no asegura la imparcialidad y ecuanimidad que exige el ejercicio del cargo y la
definición del caso concreto”[200].
Esto
significa que este derecho está relacionado directamente con el principio de
legalidad, dado que el juez natural es aquél a quien la Constitución o la ley
(artículo 150-23 superior) le ha asignado el conocimiento de ciertos asuntos
para su definición. En este sentido, la Corte determina que cuando la
competencia no ha sido fijada explícitamente en la Constitución, “(…) el
legislador tiene libertad de configuración, siempre que no altere el marco
funcional definido en la Constitución Política”[201].
Bajo
esta misma lógica, la jurisprudencia de esta Corporación señala que el
principio de juez natural se refiere de una parte a la especialidad,
pues el Legislador deberá consultar como principio de razón suficiente la
naturaleza del órgano al que atribuye las funciones judiciales, y de otro lado,
a la predeterminación legal del juez que conocerá de determinados
asuntos[202].
Además, establece que la finalidad perseguida con este derecho es “(…)
evitar la arbitrariedad del Estado a través de la acción de jueces que no
ofrezcan garantías”[203].
Este
derecho, además de tener desarrollo constitucional, también está contemplado en
el Derecho Internacional de los Derechos Humanos en tratados como el Pacto
Internacional de los Derechos Civiles y Políticos[204]
y la CADH[205].
El alcance y contenido de este derecho también ha sido definido por el Comité
de Derechos Humanos en su Observación General No. 32, como una garantía que está
íntimamente ligada al derecho a la igualdad de trato, por lo que, en virtud de
la garantía al juez natural, los casos similares debes ser sometidos a procesos
y a tribunales equivalentes[206].
Para
determinar el alcance de esta cláusula en un determinado proceso, es preciso
remitirse al artículo 12 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia
(en adelante LEAJ), en concordancia con lo previsto en el artículo 116
superior, de los cuales se puede inferir que la función jurisdiccional en
Colombia se ejerce de manera permanente por las Corporaciones y personas
dotadas de investidura constitucional y legal para hacerlo[207]:
la jurisdicción constitucional, la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, las jurisdicciones especiales (como la penal militar, la
indígena, la justicia de paz, la jurisdicción especial para la paz), y la
jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén
atribuidos expresamente por la Constitución o la ley a otra jurisdicción.
En
conclusión, el juez natural es el funcionario con aptitud legal para ejercer
jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza
de los hechos y la división del trabajo establecida por la Constitución y la
ley. En ese mismo sentido, el derecho al juez natural se concreta en la
garantía que tienen todas las personas de ser juzgadas por la autoridad
legalmente competente para adelantar el trámite y para adoptar la decisión de
fondo respectiva en igualdad de condiciones. Además, dado que este juez “(…)
no sólo deber estar previamente establecido por la ley (juez natural) sino que,
además, debe ser ajeno a las partes en la controversia (imparcial), sólo está
sujeto al derecho y no a instrucciones de sus superiores o de los otros poderes
(independiente), y goza de una estabilidad suficiente para poder ejercer su
independencia y autonomía (inamovilidad)”[208].
El acceso a un recurso efectivo
48.
El acceso a la administración de justicia (artículo 229 superior) es un derecho
fundamental que hace parte del derecho al debido proceso. Se traduce en la
posibilidad de acudir, en condiciones de igualdad, ante el juez natural que
ejerce funciones jurisdiccionales y que tiene la competencia para decidir las
controversias sobre los derechos e intereses legítimos que el ordenamiento
jurídico reconoce, con estricta sujeción a los procedimientos previamente
establecidos y con plena observancia de las garantías previstas en la
Constitución y la ley[209].
La
jurisprudencia de este Tribunal ha reiterado que este derecho es un presupuesto
indispensable para la materialización de los demás derechos fundamentales, pues
“(…) no es posible el cumplimiento de las garantías sustanciales y de las
formas procesales establecidas por el Legislador sin que se garantice adecuadamente
dicho acceso”[210].
El
derecho de acceso a un recurso judicial efectivo es una de las facetas
protegidas por el derecho de acceso a la administración de justicia. En este
sentido, la Corte ha dejado en claro que dicha garantía no cumple con la mera
consagración formal de recursos y procedimientos, sino que requiere que
aquellos recursos a los cuales tienen acceso los ciudadanos “(…) resulten
materialmente idóneos y eficaces, es decir, deben tener la capacidad de
resolver los asuntos de fondo en plazos razonables y mediante la observancia de
todas las garantías procesales”[211].
Además, indica que “(…) no pueden considerarse efectivos aquellos
recursos judiciales que, por las condiciones generales del país o incluso por
las circunstancias particulares del caso, resulten ilusorios”[212].
Lo
anterior también encuentra respaldo en la CADH, según la cual el recurso
judicial efectivo constituye una manifestación de la protección judicial que
tiene una doble connotación: (i) es un derecho que tiene toda persona “(…) a
un recurso sencillo y rápido o a cualquier recurso efectivo ante los jueces o
tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos
fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención,
aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de
sus funciones oficiales”[213];
(ii) es un deber de los Estados Partes quienes se comprometen “(…) a) a
garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado
decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) a
desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el
cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya
estimado procedente el recurso”[214].
49.
En este sentido, el derecho de acceso a la justicia guarda estrecha relación
con el derecho a un recurso judicial efectivo como garantía necesaria para
asegurar la protección plena de los derechos. Por ser de relevancia para el
análisis de constitucionalidad del decreto sub examine, es preciso
recordar en esta oportunidad que la Corte Constitucional también ha reiterado
que los procesos de adopción deben respetar el debido proceso:
“(…) la procedencia de la adopción como medida de
restablecimiento de derechos estará sujeta al cumplimiento del debido proceso
(…) la declaración de adoptabilidad será la última opción, cuando
definitivamente sea el medio idóneo para protegerlos”[215].
Por
esta razón, se ha previsto que una parte esencial del debido proceso administrativo
en el trámite de adopción la constituye la institución de la homologación
contemplada en el artículo 108[216]
de la Ley 1098 de 2006[217].
En efecto, la Corte ha sostenido que el objetivo de la homologación es revisar
el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales del debido proceso
durante la actuación administrativa. Este procedimiento, adelantado por
el juez de familia, cumple una doble función: efectuar el control de legalidad
de la actuación administrativa y velar por el respeto de los derechos
fundamentales de los familiares implicados en el trámite, pero, en especial,
debe salvaguardar el interés prevalente de NNA, por lo que el juez de familia
actúa como juez constitucional[218].
El examen de constitucionalidad del Decreto 567 de
2020
Cuestión previa: improcedencia de la “suspensión
provisional” solicitada.
50.
El ciudadano Carlos Fradique-Méndez, elevó ante esta Corte una “petición
especial” consistente en que “se decrete la suspensión provisional del
decreto 567 de 15 de abril de 2020, para evitar daños que luego serían de
difícil reparación”, tal solicitud se fundamenta en que el decreto es “manifiestamente
ilegal”.
En
esta oportunidad, la Sala reitera su jurisprudencia sobre la improcedencia de
este tipo de solicitudes, en efecto, la Corte Constitucional no es competente
para hacer declaratorias de esa naturaleza, por lo que se impone su rechazo[219]. En particular, la Sentencia
C-179 de 1994, que estudió el proyecto de Ley Estatutaria de Estados de
Excepción dejó en claro que la competencia constitucional de la Corte es "decidir
definitivamente" sobre los decretos expedidos por el Presidente al
amparo de un estado de excepción (artículos 241-7 y 214-6 de la Constitución).
La citada providencia dijo lo siguiente:
“En
este orden de ideas, los fallos que dicta esta Corporación en relación con
dichos decretos legislativos, tienen el carácter de definitivos y sobre ellos
no se puede volver, porque, según el artículo 243 de la Constitución, hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional. Ahora bien, si es deber de la Corte
pronunciarse en forma definitiva sobre los decretos legislativos, en los
"estrictos y precisos términos" contemplados en el artículo 241 de la
Constitución, mal puede una ley, como es la que se estudia, establecer la
suspensión provisional de dichos actos jurídicos, lo que configura una clara y
abierta violación de la normatividad Suprema.”
Las
condiciones normativas allí señaladas continúan sin modificación alguna, de la
misma manera que permanecen las circunstancias contextuales en las que se
impide que la Corte Constitucional adopte medidas cautelares o transitorias
para suspender efectos de leyes. En consecuencia, se impone el rechazo de la
solicitud.
Requisitos formales
51.
La Corte advierte que la normativa objeto de examen cumple con los requisitos
formales exigidos a los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia
económica, social y ecológica. En primer lugar, el Decreto 567 de 2020 fue
adoptado el 15 de abril del mismo año, esto es, dentro de los 30 días
siguientes a la declaratoria del estado de excepción, que tuvo lugar el 17 de
marzo de 2020, mediante el Decreto 417 de esa fecha. Igualmente, fue suscrita
por el Presidente de la República y por todos los ministros. Del mismo modo, el
decreto analizado cuenta con 52 párrafos de consideraciones que conforman la
motivación del mismo respecto de su justificación y necesidad (argumentos que
fueron descritos en el fundamento jurídico 16 de esta sentencia).
Requisitos materiales
52.
A fin de determinar la validez sustantiva del decreto estudiado, la Sala
adoptará la metodología de los juicios que ha previsto la jurisprudencia
constitucional antes sintetizada. Con todo, previamente se referirá a una
cuestión previa sobre la vigencia de la norma.
La Corte Constitucional es competente para analizar
el Decreto 567 a pesar del cumplimiento de la condición a la que estaba
sometida su vigencia
53.
Como lo anotaron varios intervinientes, al parecer, la vigencia de la normativa
bajo examen ha expirado. En efecto, su artículo 1° establece que la competencia
jurisdiccional que otorga este decreto a los procuradores judiciales de familia
“(…)
se ejercerá por el término en que se mantenga vigente la suspensión de términos
para los juzgados de familia dispuesta por el Consejo Superior de la Judicatura
en los procesos de adopción.” Por su parte, el artículo 7° insiste en
que esta
normativa
“rige a partir de la fecha de su publicación y modifica todas las disposiciones
legales que le sean contrarias durante su vigencia.” De acuerdo con
estas normas, es claro que las medidas adoptadas en el decreto tienen una
vigencia condicionada a que el CSJUD levantara la suspensión de términos en los
procesos de adopción. Esta condición se cumplió el 25 de abril al expedirse el Acuerdo
PCS-JA20-11546 que en su artículo 8 precisó: “Se exceptúan
de la suspensión de términos prevista en el artículo 1 del presente acuerdo las
siguientes actuaciones en materia de familia: 8.1. Procesos de adopción, los
cuales se adelantarán de manera virtual”. Sin duda, al levantarse los
términos en todas las etapas de los procesos de adopción, el decreto
legislativo en estudio ya no está vigente.
Bajo
esas circunstancias, podría alegarse que como la norma no está vigente, la
Corte no es competente para estudiarla. Sin embargo, este tribunal
tiene la obligación de realizar el respectivo control integral.
54. La jurisprudencia de esta Corporación en las Sentencias
C-298 de 2011[220],
C-252 de 2010[221],
C-071 de 2009[222],
C-070 de 2009[223],
entre otras, ha señalado que el examen de los decretos expedidos en virtud de
los estados de excepción no se limita únicamente a la revisión de disposiciones
que estén surtiendo efectos jurídicos. En desarrollo del control jurídico de
los decretos expedidos durante la vigencia de los estados de excepción,
encargado a la Corte por el artículo 215 superior, este Tribunal señaló que
este no se limita a las disposiciones cuyos efectos estén vigentes por dos
razones:
“[E]n primer lugar por las características del
control que ejerce la Corte sobre este tipo de disposiciones, el cual como
antes se dijo es un control automático, integral y definitivo. De manera tal
que una vez se avoca conocimiento de este tipo de decretos se conserva la
competencia hasta que se produce un fallo de fondo sobre su constitucionalidad,
se trata en este caso de una modalidad especial de perpetuatio
juriditionis [sic], el cual ya ha sido reconocido por esta Corporación en otras
oportunidades para pronunciarse de fondo sobre disposiciones que han perdido su
vigencia durante el trámite de la acción pública de inconstitucionalidad[224].
En segundo lugar, porque de admitirse la tesis de la
pérdida de competencia de la Corte, los decretos expedidos en virtud de la
declaratoria de un estado de excepción podrían sustraerse del control
constitucional mediante los sencillos mecanismos de prever plazos de vigencia
cortos, de hacer uso de las facultades extraordinarias por reducidos lapsos o
de declarar restablecido el orden público con prontitud antes de que haya
tenido lugar el pronunciamiento de la Corte Constitucional, posibilidad que
según ha afirmado esta Corporación “repugna a la intención del Constituyente y
a la noción misma de Estado de Derecho que acoge nuestra Carta Fundamental”[225],
pues se reduciría simplemente a institucionalizar una modalidad de elusión del
control constitucional, la cual resulta inaceptable en el caso de los estados
de excepción precisamente por la especial regulación a la que fueron sometidos
por la Carta de 1991, la cual como se ha sostenido a lo largo de esta decisión,
reforzó los límites y controles a los que se encuentran sometidos.”[226]
55. Por lo tanto, la pérdida de vigencia de los
decretos legislativos proferidos en el marco de los estados de excepción no
impide la revisión constitucional automática de las normas expedidas que
realiza esta Corte. De este modo, aunque el Decreto 567 no produzca efectos,
esta Corporación tiene la competencia y la obligación de estudiar su constitucionalidad.
56. Con todo, es importante aclarar que las medidas
adoptadas en el Decreto 567 de 2020, continúan produciendo efectos jurídicos,
ya que de conformidad con el parágrafo 3° de su artículo 1°, los procuradores judiciales
de familia adelantarán y llevarán hasta su culminación todos los procesos cuya
admisión haya sido proferida en el término establecido en el presente artículo.
Por lo tanto, la competencia de los procuradores aún se mantiene en ciertos
casos. En conclusión, la Sala Plena es competente para estudiar la
constitucionalidad de dicho decreto.
Aplicación de criterios analíticos de orden
material
57. Como fue descrito previamente, la
jurisprudencia de este tribunal ha enunciado un orden general para analizar los
decretos legislativos con base en cada uno de los juicios de fondo. Sin
embargo, es posible iniciar el estudio con el criterio que, prima facie
muestra de manera más clara razones de inconstitucionalidad. Esta opción es
admisible porque responde a un criterio de razonabilidad y de eficiencia, ya
que optimiza el trabajo de la Corte al no referirse a otros juicios previos a
menos que sea necesario.
Con todo, esto no implica que
obligatoriamente la Sala deba terminar su escrutinio si encuentra que el
decreto incumple uno de los juicios. En efecto, puede optar por concluir su
análisis o por continuar con el estudio de los demás criterios, sin que ello
pueda ser considerado contradictorio o carente de técnica. Esta posibilidad se
soporta en que no puede perderse de vista que el propósito del control
constitucional de los decretos expedidos al amparo de un estado de excepción no
se limita a establecer si una norma se ajusta o no a la Carta Política, su
alcance puede ser mucho más amplio, pues se trata de la expresión de la
complejidad de la función de la Corte como garante de la integridad y
supremacía constitucionales. Por lo tanto, no sólo se justifica como parte de un
ejercicio de saturación argumentativa, sino que tiene finalidades pedagógicas. Por
lo tanto, este tribunal tiene la atribución de decidir, según las circunstancias
si, a pesar de encontrar que un decreto no supera uno de los estándares, se
pronuncia sobre todos los juicios para analizar un decreto legislativo o no
porque es indispensable referirse a ciertos asuntos.
58. Con base en estas consideraciones,
en este caso la Corte iniciará con el juicio de motivación suficiente, pues de
acuerdo con las intervenciones se trata de un punto central en las solicitudes
de inconstitucionalidad y, además, agotará el estudio de cada uno de los
juicios, pues considera indispensable pronunciarse sobre varios aspectos para
mayor claridad y en consideración a la trascendencia de los problemas
constitucionales que plantea este caso.
59.
Esta Sala encuentra que el decreto no supera el juicio de motivación
suficiente. Efectivamente, la normativa fue sustentada en los siguientes
objetivos: el general relacionado con el servicio de justicia durante la
emergencia, y el específico referido a la defensa de los derechos de los NNA.
Además, adoptó medidas para cumplirlos, entre ellas otorgar
funciones jurisdiccionales temporales a los procuradores judiciales de familia
para conocer de los procesos de adopción en los que no se hubiere admitido la
demanda.
Con todo, la Corte encuentra incoherencias y deficiencias argumentativas en las
consideraciones, tal y como lo ilustraron casi todos los intervinientes que
solicitaron la declaratoria de inexequibilidad del decreto bajo examen. En ese
sentido, no basta exponer cualquier razón relacionada con la crisis, no puede
perderse de vista que las facultades presidenciales durante la emergencia deben
ser analizadas por esta Corporación de manera integral por lo que implican para
la separación de poderes y para el sistema constitucional.
La
Vista Fiscal y el Gobierno consideraron que la motivación de la normativa
señaló con claridad los efectos de la pandemia en la administración de justicia
(suspensión de términos y necesidad de adoptar medios electrónicos para
garantizar la prestación de los servicios públicos de justicia) y su impacto en
los derechos de los NNA. Además, insistieron en la idoneidad de los
procuradores judiciales para ejercer estas funciones y en la importancia de
hacer prevalecer el interés superior de los NNA.
Para
la Sala, la motivación es deficiente por haber partido de supuestos
hipotéticos, no demostrados y jurídicamente inconducentes. A continuación, la
Corte expone las razones que sustentan dicha conclusión:
59.1.
La motivación del DL se origina en supuestos hipotéticos. Las
intervenciones gubernamentales y la PGN insistieron en que la suspensión de
términos dictada por el CSJUD puso en riesgo los derechos de los NNA
involucrados en procesos de adopción. En su criterio, esa determinación
restringió su acceso al mecanismo judicial dispuesto para culminar el trámite,
lo que les impidió definir su situación jurídica. Incluso, los NNA podían
perder su oportunidad de acogida.
Sin
embargo, para esta Sala el riesgo para los derechos de los NNA no fue
sustentado mínimamente por el gobierno, que tampoco aportó elementos para diferenciar
-de manera relevante- esta situación de la que enfrentarían en tiempos de
normalidad institucional. En efecto, de acuerdo con el artículo 124 del CIA, en
general, para el momento en el que debe iniciarse el trámite judicial, el NNA
ya ha sido acogido por su nueva familia, de hecho, su integración es parte de
la evaluación llevada a cabo por el Defensor de Familia. En ese sentido, no se
aprecian elementos de juicio para concluir que la evidencia indica que una
familia puede desistir de adoptar a un niño por la tardanza que eventualmente
habría generado la suspensión de términos que, como se puede ver por las
fechas, fue de 10 días calendario (el Decreto 567 empezó a regir el 15 de abril
y el acuerdo del CSJUD que levantó la suspensión de términos en los procesos de
adopción es del 25).
Con
todo, no hubo ningún riesgo cierto para los derechos de los NNA, más allá de
una demora que era temporal, pues la suspensión de términos nunca ha sido
indefinida. De hecho, la suspensión vigente para el momento de la expedición de
decreto bajo examen había sido declarada entre el 13 y el 26 de abril, es
decir, sería reevaluada 11 días después de la expedición del DL 567.
Adicionalmente, el mismo CSJUD explicó en su intervención que el tiempo de
suspensión de términos en los procesos judiciales era un lapso de adaptación de
la Rama Judicial, no de desistimiento o incapacidad permanente para el
ejercicio de sus funciones, por lo que podía suponerse razonablemente que sería
posible acceder nuevamente a la jurisdicción y culminar el proceso de adopción.
Esas mismas afirmaciones las ha expresado públicamente, por lo que eran de
conocimiento del Gobierno e incluso de acceso general.
Por
otra parte, la Corte encuentra que no se ha negado el acceso al recurso
judicial, como lo afirman el Gobierno y la PGN, pues era razonable entender que
la suspensión de términos respondía a un período de adaptación de la Rama
Judicial ante el COVID-19, no a una decisión permanente y arbitraria de falta
de atención o a un criterio discriminatorio de exclusión. Aunque técnicamente
el argumento de estos intervinientes no corresponde al acceso a un recurso
judicial efectivo, sino al acceso a la administración de justicia, conviene
aclarar que se entiende negado si se llega a afectar grave e
injustificadamente alguno de sus elementos: “(…) (i) el derecho
de acción; (ii) a contar con procedimientos idóneos y efectivos para la
determinación legal de derechos y obligaciones[227];
y (iii) a que la oferta de justicia permita el acceso a ella en todo el
territorio nacional[228].”[229]
Como puede observarse, ninguna de esas hipótesis se configuró en este
caso.
Adicionalmente,
el Gobierno Nacional no presentó estimaciones reales sobre los procesos de
adopción que justificaran las medidas que adoptó. Ya que los datos no fueron
explícitos, se puede concluir que partió de una consideración hipotética para
motivar la medida.
En suma, la
motivación se elaboró con base en supuestos no probados, correspondientes a
valoraciones parciales de los hechos y de las normas vigentes en ese momento,
que no consideraron un contexto integral de la situación. La incertidumbre no
puede justificar que el Presidente usara su facultad legislativa excepcional
con base en apreciaciones fácticas parciales, sin datos certeros, a partir de
la suposición de efectos jurídicos contraevidentes y de otros motivos que distan
por completo de su función como Legislador de excepción para proferir una
normativa sin la debida justificación.
59.2.
La motivación partió de supuestos errados, pues indicó que los
funcionarios de la Rama Judicial no podían adelantar los procesos de adopción.
Al respecto es importante resaltar la intervención del Tribunal Superior de
Bogotá que afirmó expresamente que esa percepción no corresponde a la realidad
sobre la capacidad y disposición de los jueces de familia, quienes incluso lo
manifestaron expresamente al CSJUD.
Podría
entenderse que la apreciación acerca de la imposibilidad en la que se
encontraban los jueces no es en sentido fáctico sino jurídico, pues se refiere
únicamente a la suspensión de términos. Con todo, esta Sala reitera que la interrupción
fue temporal, como efectivamente quedó consignado en el artículo 1° del Acuerdo
PCSJA20-11532 del CSJUD, vigente para ese momento, por lo que la valoración de
la situación dejó de lado un elemento central consistente en la temporalidad de
la medida.
No
obstante, la argumentación de las entidades que defienden la constitucionalidad
de la normativa señala que los procesos de adopción no pueden suspenderse
transitoriamente por la pandemia, pues es un imperativo legal que prosigan.
Esta conclusión es indudable y deriva de la prevalencia de los derechos de los
NNA y de su interés superior. Sin embargo, para la Corte, la defensa de los
derechos de los NNA en proceso de adopción no estaba en riesgo con la
suspensión temporal de términos que se dictó como consecuencia de las medidas
gubernamentales frente a la pandemia. El argumento asimila la suspensión
temporal de términos con la suspensión de los derechos y, como se ha visto
hasta ahora, son categorías diferentes, distinción que se refuerza en consideración
al contexto.
59.3.
La motivación partió de supuestos jurídicamente inconducentes.
Efectivamente, el fundamento de la normativa fue la prevalencia e interés
superior de NNA, usado para calificar un acto administrativo (la suspensión de
términos de los procesos de adopción del CSJUD) y la situación que generó (el
aumento en los tiempos para tramitar los procesos de adopción cuya demanda no
había sido admitida) como inconstitucionales y violatorios de derechos, al
punto que requerían de la indispensable e inmediata intervención gubernamental
para asegurar la protección de los NNA. Esos razonamientos no son suficientes
porque toman estos principios como un lugar común sin explicar realmente de qué
manera se presentaba la afectación[230].
En
efecto, el interés superior del niño/a es una categoría jurídica de gran
impacto que tiene 3 facetas[231]: (i)
es un derecho sustantivo, por lo que los Estados están en la obligación de
evaluar y considerar el interés superior en toda cuestión que les concierna,
(ii) es un principio hermenéutico, de tal forma que ante varias
interpretaciones posibles de una disposición se debe optar por la que mejor
satisfaga el interés, y (iii) es una norma de procedimiento, de ahí que si se
debe tomar una decisión que afecte al NNA, el trámite decisorio deberá incluir
la estimación de las posibles repercusiones de la decisión.
En
este caso, la motivación de decreto bajo examen aludió a la categoría
constantemente, pero no explicó la faceta a la que se refería y tampoco la
manera en la que debía aplicarse para fundamentar las medidas que adoptó. Por
ejemplo, las consideraciones se refirieron al supuesto “limbo jurídico”
en el que estarían los NNA involucrados en los procesos de adopción. Sin
embargo, como lo anota una interviniente, ese supuesto limbo es usual en un
trámite de este tipo, que corresponde al tiempo de espera entre la
interposición de la demanda y su fallo y a las vicisitudes del proceso. Cabe
anotar que este período es inevitable, aunque, de acuerdo con el CIA, se trata
de un proceso célere. A estas características del proceso debe agregarse que la
suspensión de términos era temporal, lo que no hacía indefinida ni insoportable
la espera. En ese sentido, al parecer, la motivación del decreto se refería al
entendimiento del interés superior del NNA como derecho sustantivo, pero nunca
expuso, con razones jurídicas suficientes, porqué las condiciones del proceso
generaban una irrazonable o desproporcionada afectación a los derechos.
En
ese sentido la motivación del decreto debió explicar de manera contundente porqué
se afectaba el interés superior de los NNA en un contexto extraordinario para
el país, en el que la Rama Judicial se encuentra en un proceso de adaptación
para administrar justicia sin arriesgar a sus funcionarios ni a la ciudadanía.
En suma, la motivación no explicó porqué no era soportable, en términos
constitucionales, una espera breve hasta que operara la reanudación de los
términos judiciales.
Por otra parte,
las consideraciones mostraron una relación indirecta de estas disposiciones con
la crisis del COVID-19, pues el objetivo fue atender de manera inmediata procesos
judiciales que no habían iniciado, sin que se hubiera justificado la urgencia.
Evidentemente, esta razón no es suficiente para motivar el ejercicio de las
facultades legislativas de emergencia en cabeza del Presidente. La Sala insiste
en que se trata de una alteración institucional, por lo que la motivación debe
tener la entidad suficiente para justificarla.
60.
El Decreto 567 de 2020 no supera el juicio de ausencia de arbitrariedad
ya que establece medidas que violan las prohibiciones para el ejercicio de las
facultades de excepción reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados que
integran el bloque de constitucionalidad. En ese sentido, varios intervinientes
consideraron que la normativa es inconstitucional por distintas razones que se
estudian a continuación y que corresponden a los componentes de este
escrutinio:
60.1. El DL suspende o vulnera el
núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales. Varias
intervenciones alegan que el decreto viola el derecho al debido proceso,
pues la PGN
es juez y parte en el proceso de adopción y, por su estructura jerárquica no
garantiza imparcialidad e independencia. Además, la normativa concentra
todas las funciones que se cumplen dentro del proceso de adopción en una misma
autoridad sin que sea indispensable. Frente a estas afirmaciones, el Gobierno
considera que al dividir a los procuradores delegados para que no concurran en
ellos las varias calidades dentro del proceso de adopción, se logra
imparcialidad. Para la Corte, en ese punto no hay violación alguna de la
Constitución ya que la misma jurisprudencia ha reconocido que la ley puede conferir atribuciones judiciales a las
autoridades administrativas siempre y cuando los funcionarios que ejercen esas
competencias estén previamente determinados en la ley y gocen de la
independencia e imparcialidad propia de quien ejerce una función judicial, lo
cual se puede lograr con una organización interna que garantice separación de
las funciones[232], como efectivamente ocurrió en
este caso.
Por otra parte, la Academia Colombiana
de Jurisprudencia alega la violación de los derechos a la igualdad y al
debido proceso –en particular al juez natural-, pues la forma en la que se
asignaron las competencias jurisdiccionales a los procuradores judiciales es
arbitraria. Efectivamente, un mismo proceso –el de adopción- tiene dos tipos de
jueces distintos –los jueces de familia y los procuradores delegados investidos
de facultades jurisdiccionales temporales- para decidir sobre un tema idéntico.
El único criterio de distinción es el momento en el que se admitió la demanda,
que claramente no es un hecho relevante. Además, la motivación no aportó
razones suficientes para sustentar la medida. Incluso, en este caso podría
pensarse en el riesgo que corren los NNA involucrados en los procesos decididos
por jueces ad hoc, frente a quienes sí cuentan con todas las garantías
propias de los jueces naturales del proceso de adopción.
Sobre este punto la Corte reitera que el
debido proceso y la legalidad están íntimamente ligados al derecho a la
igualdad de trato (artículo 13 superior) por lo que, en virtud de la garantía
al juez natural, los casos similares deben ser sometidos a procesos y a
tribunales equivalentes. Bajo estas circunstancias, la Sala concuerda con el
interviniente, pues la determinación de autoridades distintas, no equivalentes,
con base en un criterio irrelevante es inadmisible.
60.2. La normativa interrumpe el
normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del
Estado. La Universidad Externado de Colombia y otros intervinientes, consideraron
que el decreto bajo examen viola la separación de poderes e interrumpe
las funciones jurisdiccionales de la Rama Judicial al otorgarle
algunas de sus competencias a un órgano de control. Además,
las intervenciones también señalaron que la normativa modifica
naturaleza y funciones constitucionales del Ministerio Público, con lo que
afecta su actividad. El Gobierno y la PGN anotaron que es posible otorgar
funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas y que se tomaron
medidas institucionales para garantizar el normal ejercicio de la función
administrativa de la PGN.
Para analizar estos argumentos, la Corte
resalta que la “normalidad” en el funcionamiento de la Rama Judicial en
este caso debe entenderse de acuerdo con el contexto en el que está inscrito el
Decreto 567. En efecto, debido a la declaratoria de emergencia y a las
características de la pandemia, la Rama Judicial se encuentra en una situación
de adaptación que ha implicado la suspensión de términos en ciertos asuntos por
parte del CSJUD. Por lo tanto, es una cotidianidad sujeta a derecho,
obviamente, pero concordante con las circunstancias actuales. En ese sentido,
las condiciones actuales para la Rama Judicial deben corresponder a la
evaluación constante de normas sobre la suspensión de ciertos procesos, al
levantamiento paulatino de esas suspensiones y al retorno a la dinámica previa
a la pandemia de manera responsable y progresiva, siempre bajo la consideración
de la protección de los derechos del personal judicial y de los ciudadanos.
Bajo esas circunstancias, aunque es
parte de la normalidad de la Rama Judicial decidir dentro del marco de su
autonomía e independencia acerca de su funcionamiento (artículo 85 LEAJ), en
esta coyuntura, esa potestad es vital para su organización, para la garantía en
la prestación plena del servicio y para los derechos de sus servidores y de la
población en general. En efecto, el artículo 85 de la LEAJ establece, entre
otras, las siguientes funciones administrativas de la Sala Administrativa del
CSJUD:
“16.
Dictar los reglamentos sobre seguridad y bienestar social de los funcionarios y
empleados de la Rama Judicial, de acuerdo con las leyes que en la materia
expida el Congreso de la República.
(…)
24.
Coadyuvar para la protección y seguridad personal de los funcionarios y de la
Rama Judicial.
(…)
26.
Fijar los días y horas de servicio de los despachos judiciales.”
Con base en estos elementos, no podría
aceptarse que, debido a una coyuntura debidamente probada y de carácter
mundial, el ejercicio de las facultades de la Rama Judicial, encaminadas a la
prestación del servicio sin riesgo para los funcionarios y los usuarios, se
convierta en la oportunidad para que el poder Ejecutivo despoje a los jueces de
algunas de sus competencias sin justificación suficiente, como ha ocurrido en
este caso. Sin duda, ello interrumpe el normal funcionamiento de esta rama del
poder, por dos razones obvias: (i) la despoja de sus competencias, y (ii) le
impide, o al menos desincentiva, que sus órganos de administración adopten las
decisiones que correspondan para enfrentar la pandemia seria, responsablemente
y con completa autonomía, teniendo en cuenta que el CSJUD tiene la información
relevante y suficiente para adoptar las decisiones más adecuadas para la Rama
Judicial. Tal situación incluso podría imponer un modelo de organización al
poder judicial en estados de emergencia bajo el fundado temor de que, de lo
contrario, inmediatamente el Gobierno, en uso de facultades extraordinarias, le
arrebataría competencias.
Adicionalmente, las medidas afectan el
funcionamiento normal de la administración de justicia, porque el ejercicio de
sus funciones fue alterado por un poder externo, como es el Ejecutivo. En
efecto, incluso después de la reanudación de términos, los jueces de familia se
ven imposibilitados para tramitar asuntos de adopción que les competen, por cuanto
el Gobierno mantuvo la competencia en favor de los procuradores de familia (perpetuatio
jurisdictionis).
Por otra parte, la normativa altera el
funcionamiento de un órgano de control, en efecto, le adscribe una función
adicional que, aunque no se trata de un tema que le sea extraño dada su función
de intervención en los procesos de adopción, sí surge en un momento
constitucional en el que su labor es fundamental para prevenir el posible abuso
de poder de parte del Ejecutivo. Este “rediseño” de la PGN debilita las
estructuras institucionales que surgieron para prevenir y contener la
concentración de poder durante los estados de excepción. Estos elementos son
particularmente relevantes debido a la historia constitucional del país, y a
los abusos cometidos en los estados de sitio permitidos por la incidencia del
Ejecutivo en la PGN (ver fundamento 37 de esta providencia).
60.3. El decreto bajo examen no
suprime o modifica los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento por no tener relación con ellos.
61. En cuanto al juicio de
intangibilidad, esta Corte encuentra que la normativa bajo examen sí se
refiere a derechos a los que aluden los artículos 93 y 214 de la Constitución[233]:
el derecho de los niños y niñas al debido proceso –en particular al juez
natural- y a la igualdad. Como se explicó previamente, en el análisis de
ausencia de arbitrariedad (fundamento 59), las medidas adoptadas por el Decreto
567 violan el derecho al debido proceso, en particular al juez natural de los NNA.
Evidentemente la normativa no suspendió los derechos de manera expresa, pero la
alteración del diseño institucional para conocer de los procesos de adopción
fue de tal magnitud que podrían haberse afectado.
62.
Las medidas adoptadas por la normativa analizada no superan el juicio de no
contradicción específica, por lo siguiente:
62.1. Las medidas previstas por
el DL contrarían de manera concreta la Constitución. Tal
y como lo afirman las intervenciones, las violaciones concretas a la
Constitución se presentan en 3 grandes grupos: (i) el desconocimiento de los
principios definitorios del Estado Social de Derecho, (ii) la alteración de las
funciones constitucionales de la PGN, y (iii) la violación de cláusulas de
derechos fundamentales. La PGN considera que el DL supera el juicio
de no contradicción específica porque satisface las reglas sobre asignación de
funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas. En efecto, el DL 567
cumple las reglas que la Corte ha desarrollado sobre el tema porque: (a) el
otorgamiento de facultades se realizó mediante disposiciones con fuerza de ley
(artículo 8º de la LEAJ); (b) y de forma excepcional, con una definición
precisa de competencias y autoridades (artículo 116 C.P.). Además, (c) las
funciones asignadas no comprenden la investigación o juzgamiento de conductas
delictivas y se cumplen mientras estén suspendidos los términos judiciales,
salvo los casos en que las demandas se hubieren admitido previamente por la
PGN, supuesto en que aplicaría el principio de “perpetuatio jurisdictionis”.
62.1.1.
Las disposiciones del decreto analizado desconocen varios principios
definitorios del Estado Social de Derecho. La mayoría de
las intervenciones consideran que se violan los siguientes artículos constitucionales:
1 (cláusula de Estado Social de Derecho), 4 (supremacía constitucional), 113
(separación de poderes), 116 (administración de justicia y asignación de
funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas), 215.3 (los decretos
expedidos al amparo de un estado de emergencia deben tener relación directa y
especifica con el mismo), 228 (independencia de la rama judicial). No obstante,
antes de iniciar el análisis de esos argumentos, la Sala aclara que en este
apartado se referirá a las supuestas violaciones de los artículos 113, 116 y
228, pues entiende que la alusión a los artículos 1 y 4 corresponde a un
argumento transversal que se relaciona con las demás normas. En cuanto al
artículo 215.3 ya fue analizado en el juicio de conexidad (fundamento 57).
Como
fue visto previamente, el Estado Social de Derecho pretende la limitación
del ejercicio del poder a través de medidas que eviten su concentración y el
eventual abuso. Este objetivo se logra a través de la disgregación de dicho
poder en órganos o entidades separadas, la definición precisa de competencias y
la preservación de la autonomía de las entidades en el ejercicio de sus
funciones, lo cual permite la colaboración armónica entre las ramas del poder.
En
el marco de los estados de excepción, a pesar de que la Constitución prevé una
concentración, transitoria y limitada de la competencia legislativa en cabeza
del Presidente de la República, el ejercicio de esas competencias y la
situación excepcional que se enfrenta no habilitan la violación del principio
de separación de poderes ni el desconocimiento de la autonomía y de las
funciones constitucionales asignadas a los órganos del Poder Público. La
jurisprudencia ha establecido las siguientes subreglas al respecto:
i) Las normas
adoptadas en el marco del estado de excepción deben preservar las competencias
constitucionales asignadas a las autoridades judiciales y respetar la autonomía
que les fue reconocida en el ejercicio de sus funciones[234]. En
consecuencia, estas disposiciones no pueden despojar a la Rama Judicial de las
competencias que le fueron otorgadas en la Carta[235].
ii) Las normas
emitidas en el marco de la excepción no pueden asignarles a los órganos de
control funciones adicionales e incompatibles con las que ostentan por mandato
constitucional[236].
iii)
Es necesario observar y mantener las competencias asignadas en las diferentes
autoridades judiciales. La alteración de estas competencias debe observar una
debida motivación y justificación[237].
Para esta Corte,
el decreto bajo examen no cumple la primera y la tercera subreglas, pues sus
previsiones despojan a la Rama Judicial de sus competencias judiciales, sin
justificación suficiente, como ya se ha explicado.
En cuanto a la
asignación de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas (art.
116 superior) el decreto bajo examen desconoce que la jurisprudencia de este
tribunal ha establecido que no toda función jurisdiccional puede ser atribuida
por la ley a cualquier autoridad administrativa, pues es indispensable que se
demuestre que dicha autoridad es autónoma, independiente y que respeta el
principio de “asignación eficiente de funciones”[238]
Por tratarse de un estado de excepción,
la interpretación de la subregla descrita debe considerar varios puntos que
justifican la aplicación más estricta del criterio de asignación eficiente de
las medidas, por ejemplo, el artículo 21 de la LEEE prevé unos presupuestos
adicionales. Por lo tanto, la primera opción que debe ser considerada es el
fortalecimiento de la Rama Judicial, en este caso a través del mejoramiento de
las herramientas digitales, tal y como lo anotan varios intervinientes, no el
despojo temporal de sus competencias.
Con
respecto a la violación del artículo 228 superior (autonomía e
independencia de la Rama Judicial) y sobre la independencia como garantía del
debido proceso resultan aplicables las siguientes subreglas:
i) El sistema de gobierno y administración
de la Rama Judicial no puede ser asignado a una institución exógena a este
poder.
ii)
La ley puede conferir atribuciones judiciales a las autoridades administrativas
siempre y cuando los funcionarios que ejercen concretamente esas competencias
estén previamente determinados en la ley y gocen de la independencia e
imparcialidad propia de quien ejerce una función judicial[239].
iii)
La asignación de funciones jurisdiccionales a entidades administrativas debe
propender, en primer término, por el fortalecimiento de la Rama Judicial, y
sólo, de manera extraordinaria, efectuar una atribución de competencias a la
Administración[240].
En
relación con la primera regla, como ya se ha dicho, hay una injerencia
indirecta en la administración de la rama a través de la suspensión temporal de
una competencia como consecuencia de una decisión del CSJUD, derivada a su vez
de la declaratoria de emergencia sanitaria y de otras medidas adoptadas por el
gobierno como consecuencia de la pandemia por COVID-19.
Ahora
bien, respecto a la segunda, la Corte no concuerda con el razonamiento de las
intervenciones sobre la falta de imparcialidad, pues distintos procesos
jurisdiccionales que llevan a cabo autoridades administrativas tienen diseños
similares (por ejemplo en las superintendencias) y este Tribunal ha entendido
que la distinción de funcionarios, entre otras medidas, es suficiente para
garantizar la imparcialidad, por lo que no es relevante que se trate de una
entidad jerarquizada, pues lo importante es que no haya imposición de
decisiones desde los superiores.
62.1.2. Las
medidas previstas por el Decreto 567 alteran las funciones constitucionales de
la PGN. Varios
intervinientes señalaron que el decreto objeto de estudio viola los artículos
118, 275, 277 y 278. Para esta Corte, es evidente que, en épocas de normalidad,
no es parte de las funciones de la PGN fallar casos propios de la jurisdicción
de familia y, por tratarse de un organismo de control, es indiscutible que, como
ya se mencionó, resulta extraño a sus atribuciones, resolver estos asuntos. En
efecto sus funciones son de prevención, de intervención,
disciplinaria y de protección y defensa de los
derechos humanos. Para la Sala, en ejercicio de la emergencia económica, social
y ecológica decretada con ocasión de la crisis generada por el COVID-19, el Presidente
no podía conferirle jurisdicción a la PGN, pues ello debilita su desempeño como
ente de control, fundamental en estados de excepción y sobretodo afecta el
ejercicio de sus funciones de defensa de los NNA en el proceso judicial de
adopción, comoquiera que disminuye el número de funcionarios que se dedican a
intervenir en los procesos de familia, cuyos trámites no estuvieron cobijados
por la suspensión de términos.
62.2. El decreto bajo análisis va en
contra de varias cláusulas de derechos fundamentales y de lo establecido
por tratados internacionales. Se han dado razones suficientes
para explicar por qué la Corte considera afectados los derechos de los NNA a la
igualdad y al debido proceso (fundamentos 59 y 60).
62.3. Las medidas desconocen el marco
de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia
económica, social y ecológica, en particular, el artículo 21 de la LEEE. En
efecto, el
decreto catalogó a los procuradores judiciales de familia como autoridades
civiles ejecutivas, en el marco de lo previsto en el artículo 21 de la LEEE. Aunque
la
Sentencia C-179 de 1994 estudió la norma y declaró su constitucionalidad
a partir del artículo 116 superior, no precisó el concepto de “autoridades
civiles ejecutivas”, pero el decreto parece asimilar autoridades
administrativas a la categoría utilizada en la ley estatutaria.
Para
la Sala, de conformidad con la ratio decidendi de esa providencia y con
base en una interpretación sistemática, histórica y teleológica es razonable
entender que se trata de una definición de autoridades civiles dentro del Poder
Ejecutivo, pues así se haría la distinción que tanto preocupaba al
Constituyente con respecto a las autoridades de la fuerza pública que también
están adscritas a la Rama Ejecutiva. De acuerdo con esta hermenéutica, que
concuerda con todas esas perspectivas interpretativas y además de la
literalidad de la Carta, la PGN no es parte del ejecutivo, es un ente de
control completamente independiente, por lo que no es comprensible la
asimilación que hace el decreto. Esta distinción no es un asunto meramente
nominal, es de la mayor trascendencia en la preservación del Estado Social de
Derecho. Efectivamente, la labor de los entes de control siempre es relevante
constitucionalmente, pero tiene un carácter cualificado en situaciones de
anormalidad institucional, pues su papel se refuerza como parte del diseño
constitucional que pretende prevenir y controlar los eventuales abusos de poder
por parte del Gobierno, quien de manera excepcional concentra varios poderes.
Por lo tanto, mal podría entenderse que la PGN es parte del Ejecutivo, por el
contrario, la Constitución plasmó la clara y contundente decisión de desligarlo
del mismo (fundamento 37 de esta providencia).
63. El decreto analizado no cumple
con el juicio de incompatibilidad porque las razones en las que se apoyó
para concluir que las normas legales existentes son irreconciliables con el
estado de emergencia no tienen la entidad suficiente para respaldar el
ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias del Presidente en este
caso. El Gobierno Nacional afirma que el decreto no suspende, modifica o
deroga leyes ordinarias, sino que busca garantizar el acceso a la justicia en
todos los casos en que se inicie un procedimiento de adopción. Sin embargo,
para la Corte es claro que suspendió la ley que le atribuye la competencia a
los jueces de familia para conocer todos los procesos de adopción.
En
este caso, llama la atención que las normas legales sobre el proceso de
adopción existentes, distintas a la competencia, no sufrieron ningún cambio en
el Decreto 567 de 2020, con lo que puede concluirse que la situación que esa
normativa quería abordar no tiene relación con las normas ordinarias sobre el
proceso de adopción, sino sólo con la competencia. Sin embargo, si el argumento
se enfoca en el acceso a la justicia, como lo sostuvieron la motivación del
decreto y las intervenciones gubernamentales, el punto central no era la
competencia, sino la suspensión de términos, que, como se ha dicho
reiteradamente, fue temporal, dictada en ejercicio de la autonomía de la Rama
Judicial con ocasión de la declaratoria de emergencia y de las medidas de
aislamiento preventivo tomadas por el Gobierno. En tal sentido, parecería que
la incompatibilidad que preocupó al Gobierno no se configuró respecto de las
normas sobre adopción sino frente al acuerdo expedido por el CSJUD.
Además,
no es evidente porqué la normativa ordinaria no podría mantenerse para detener
o aminorar los efectos de la crisis generada por el COVID-19, pues tal y como
lo dicen la consideración del decreto bajo examen:“(…) todos los
procesos y procedimientos a los que se refiere el presente decreto pueden
adelantarse en su mayor parte de manera virtual, en consecuencia, disponer su
tramitación no afecta la finalidad ni la esencia de las medidas encaminadas a
enfrentar el flagelo de la pandemia, ni expone a los servidores públicos ni a
la ciudadanía en general, a riesgos de contagio o diseminación del virus.”
Por
lo tanto, el Gobierno pretendió plantear un problema normativo, pero en
realidad se trataba de un tema fáctico, que podía abordarse por vías distintas
a la expedición de un decreto legislativo, consistente en la disponibilidad e
implementación de los medios digitales para que los jueces de familia puedan
atender los procesos de adopción.
64.
Para la Sala Plena, la normativa objeto de control no supera el juicio
de necesidad ya que las medidas que adopta no son indispensables para
lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción,
como pasa a explicarse:
64.1.
En cuanto a la necesidad fáctica o idoneidad, no es posible verificar
fácticamente que estas medidas permiten evitar la extensión de los efectos de
la crisis. La Corte considera que el Presidente de la República incurrió en un
error manifiesto respecto de la utilidad de estas previsiones para contenerla.
Para esta Corporación, las medidas adoptadas no permiten evitar la extensión de
los efectos de la crisis. Las medidas pretenden -según el
Gobierno y la PGN- evitar
la extensión o agravación de una consecuencia indirecta de la crisis: la
afectación a la continuidad y efectividad del servicio público de justicia en
materia de adopción, generada por una decisión del CSJUD. Efectivamente, la
normativa bajo examen permitiría que el inicio y la culminación del trámite de
estos procesos ya no dependieran de la suspensión de términos que en ese
momento había establecido el CSJUD.
Sin embargo, como se ha expuesto a lo
largo del análisis de este decreto, no es posible identificar clara e
indiscutiblemente la utilidad de investir de funciones jurisdiccionales a los
procuradores judiciales para hacer frente a la crisis. Sin duda, eso podría
aminorar la carga de los juzgados de familia y permite fallar los procesos sin
considerar la suspensión de términos. No obstante, no es comprensible de qué
manera esas medidas ayudan a mitigar los efectos de la declaratoria de emergencia
causada por el COVID-19.
Además,
como fue anotado previamente, la asignación de
funciones jurisdiccionales a entidades administrativas debe propender, en
primer término, por el fortalecimiento de la Rama Judicial, y sólo, de manera extraordinaria,
efectuar una atribución de competencias a la Administración. Lo cual no ocurrió
en este caso.
64.2. El decreto tampoco demuestra su
necesidad jurídica, es decir, no cumple con el requisito de subsidiariedad
ya que el ordenamiento jurídico ordinario sí cuenta con previsiones legales
suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional que,
en sentido estricto, no se corresponden con temas que deberían ser tratados por
medio de legislación de excepción. Efectivamente, hay otras posibilidades
jurídicas para disminuir el impacto de las medidas de aislamiento preventivo en
la administración de justicia, en particular en los procesos de adopción. De hecho, el
artículo 86 de la LEAJ establece que “Sin perjuicio de
la autonomía que para el ejercicio de la función administrativa le confiere la
Constitución, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura
actuará en coordinación con los órganos de las otras Ramas del Poder Público y
organizaciones vinculadas al sector justicia.” Por lo tanto,
el gobierno diseñó una medida que no es adecuada, pues la administración
judicial está a cargo de un órgano que no hace parte del ejecutivo, además,
tenía otras opciones a su disposición que van más allá de las comunicaciones
enviadas al CSJUD. Además, el ejercicio libre e informado de la autonomía de la
Rama Judicial llevó a que 10 días después de la expedición del decreto, fuera
levantada la suspensión de términos en todos los procesos de adopción.
65. Las medidas
adoptadas no superan el juicio de proporcionalidad porque no guardan
equilibrio con respecto a la gravedad de los hechos que causaron la crisis por
las razones que se explicarán a continuación:
65.1. Las medidas restringen y
limitan derechos y garantías constitucionales, aunque alegan que pretenden
asegurar su ejercicio. Entre las intervenciones favorables a la
constitucionalidad del decreto no existe acuerdo en cuanto a la existencia o no
de restricción de derechos. La Presidencia de la República alegó que sí se
presentaba y era necesaria ante la colisión de principios que caracterizaba
este caso. Por lo tanto, debía “ponderar el derecho fundamental del niño a
tener una familia por encima de cualquier otra circunstancia y adoptar la medida
menos lesiva para garantizar este derecho”. En efecto, si bien podría
entenderse como legítimo que con base en principios de independencia y
autonomía judicial se adoptaran medidas para garantizar la salud de servidores
y usuarios de la administración de justicia, la suspensión de términos que
decretó el CSJUD afectó los procesos de adopción en curso. Por eso, se debía
dar prevalencia al principio del interés superior de los NNA en todas las
actuaciones administrativas y judiciales y a su derecho a tener una familia
para conjurar la ausencia de protección que causó la suspensión de términos.
Por su parte, la Procuraduría indicó que las medidas
contempladas por el decreto son razonables y no implican limitaciones a los
derechos fundamentales. Además, la previsión que realizó en el artículo 4º
-control jurisdiccional de instancia en caso de oposición- evidencia el
equilibrio en las previsiones.
Para esta Sala, las medidas sí
restringieron derechos fundamentales sin justificación como se explicó en los
fundamentos (59
y 60).
65.2. Las medidas son excesivas en relación
con la naturaleza de la emergencia. Las intervenciones que consideraron que
la normativa se ajusta a la Constitución indicaron que este requisito
se cumple porque la atribución de competencias jurisdiccionales a la PGN fue
delimitada por el término en que se mantuviera vigente la suspensión de
términos dispuesta por el CSJUD en los procesos de adopción. Además, porque el
decreto contempló en su artículo 4º la “revisión judicial” de los casos
en los cuales exista oposición.
De otro lado, quienes solicitaron
la declaratoria de inexequibilidad alegaron que las medidas
podrían ser suplidas por otros mecanismos menos lesivos de los derechos
fundamentales y de los principios de división de poderes y autonomía de la Rama
Judicial, por ejemplo, a través de la promoción y apoyo a la infraestructura
necesaria para que los jueces de familia puedan llevar a cabo trámites
digitales.
Para la Corte, el exceso en el que
incurren las medidas tomadas por el decreto -que muestra la falta de
congruencia entre la magnitud de la emergencia y las disposiciones adoptadas-
es visible en dos facetas: el impacto en el diseño institucional del Estado y
en varias cláusulas de derechos. En efecto, como ya se explicó, la normativa
altera la división de poderes, desconoce la necesidad de buscar el
fortalecimiento de la Rama Judicial antes de despojarla temporalmente de sus
competencias y desnaturaliza las funciones de un órgano de control, vital en
momentos de anormalidad institucional. De otro lado, desconoce que los diseños
procedimentales y las competencias en cabeza de los jueces son parte de las
garantías procesales de los NNA y genera un tratamiento procesal desigual para
ellos.
65.3. El Decreto 567 de 2020 no
contribuye a la satisfacción de los derechos fundamentales de la población;
de hecho, podría poner en riesgo los derechos de los NNA debido a la alteración
de las competencias, tal como fue expuesto previamente.
65.4. Finalmente, como se ha reiterado
en los acápites precedentes, las medidas estudiadas no se restringen a
conjurar la crisis, pues parecen perseguir otros objetivos derivados
indirectamente de la misma. De hecho, el artículo 3° mantiene la competencia de
los procuradores delegados aun cuando ya haya expirado la vigencia del DL con
fundamento en la perpetuatio jurisdictionis, garantía
constitucional según la cual la competencia de una autoridad judicial que
conoce un trámite es inmodificable.
Sin embargo, para esta
Corte no es claro que sea una categoría aplicable para las competencias
jurisdiccionales atribuidas a una autoridad administrativa en un estado de
excepción. En efecto, por tratarse de una excepción a la
regla general “(…) la interpretación de las normas que confieren ese tipo de
competencias debe ser restrictiva”[241].
En situaciones de
normalidad institucional y en procesos de tutela, la Corte Constitucional ha
utilizado este principio en múltiples ocasiones para sostener que un juez
constitucional competente para conocer de una tutela, al que se le ha asignado
el conocimiento de la misma, no puede luego declararse incompetente para
conocer del asunto sobre la base de que debía vincular a otras autoridades, o
de que estas habían sufrido un cambio de naturaleza.[242] Este principio también ha sido utilizado en la jurisdicción
contencioso administrativa, en particular en el caso de tribunales y juzgados
que conocen de las demandas en ejercicio de la acción de nulidad y
restablecimiento contra los actos administrativos expedidos por autoridades del
orden nacional, y en las cuales su cuantía se ve modificada o extinguida.[243]
Aunque ya se han expuesto todos los
argumentos que muestran la inconstitucionalidad del Decreto 567 de 2020, para
esta Corte es importante aclarar que, ni el gobierno ni los intervinientes
defensores del DL explicaron por qué el principio “perpetuatio jurisdictionis”
puede interpretarse de igual manera en tiempos de anormalidad institucional. En
efecto, no aportaron razones para entender por qué son aplicables las subreglas
existentes en materia constitucional y contencioso administrativa en este
contexto de excepcionalidad, por lo tanto el razonamiento es deficiente, y sólo
invoca una categoría jurídica sin justificación.
66.
Finalmente, la Corte encuentra que el decreto no cumple con lo exigido por
el juicio de no discriminación. Aunque las medidas adoptadas no entrañan
segregación alguna, fundada en sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica o cualquier otra categoría sospechosa,
sí imponen un trato diferente injustificado, que se funda únicamente en la fecha
en la que se tramitó la admisión de la demanda de adopción, criterio
irrelevante para proteger los derechos al juez natural y al debido proceso de
los NNA.
67.
Para terminar, la Corte destaca que el uso injustificado de la competencia
legislativa excepcional en cabeza del Ejecutivo es contrario al ordenamiento
constitucional. Esta facultad debe estar reservada para asuntos imprescindibles
que afronten la crisis que ha generado la declaratoria de emergencia o mitiguen
sus efectos. No puede olvidarse que esta potestad es el resultado de una medida
extrema que altera temporalmente la división de poderes y no puede banalizarse
su importancia ni su gravedad.
Conclusiones
68.
La
Corte debía establecer
si se ajustaban a la Constitución las siguientes medidas adoptadas por el
decreto bajo examen: (i) otorgar funciones jurisdiccionales
temporales a los procuradores judiciales de familia para conocer de los
procesos de adopción en los que no se ha admitido la demanda (excluidos del
levantamiento de la suspensión de términos del Acuerdo PCSJA20-11532 del 11 de
abril de 2020 del CSJUD); (ii) diseñar normas operativas para asegurar el
cumplimiento de la función; y (iii) establecer la revisión judicial de esas providencias
sólo en caso de oposición.
Para
decidir el asunto, la Corte (i) reiteró el precedente sobre el parámetro de
control judicial y los requisitos exigibles a los decretos adoptados al amparo
de la emergencia económica, social y ecológica; (ii) hizo una exposición acerca
del contenido y alcance del decreto objeto de análisis, apartado en el que
contrastó el texto con las disposiciones previstas por la legislación ordinaria
para el juicio de homologación. Por otra parte, reiteró su jurisprudencia sobre
los siguientes temas: (iii) la separación de poderes como fundamento
del Estado Social de Derecho, (iv) la autonomía e independencia de la rama
judicial, (v) la función judicial asignada a autoridades administrativas y a
particulares; (vi)
la naturaleza de la PGN, (vii) los derechos de los NNA y la adopción como
medida protectora de sus derechos; y (viii) el derecho al debido proceso en ese
tipo de trámites. Finalmente (ix) la Corte evaluó si el decreto en mención era
compatible con la Constitución.
69.
En el estudio de la normativa objeto de examen, la Corte concluyó que cumplió
con los requisitos formales exigidos a los decretos expedidos al amparo del
estado de emergencia económica, social y ecológica: (i) el Decreto 567 de 2020
fue adoptado el 15 de abril del mismo año, esto es, dentro de los 30 días
siguientes a la declaratoria del estado de excepción, que tuvo lugar el 17 de
marzo de 2020, mediante el Decreto 417 de esa fecha. (ii) Fue suscrito por el
Presidente de la República y por todos los ministros. (iii) Cuenta con 52
párrafos de consideraciones que conforman la motivación del mismo respecto de
su justificación y necesidad.
70.
Posteriormente, y antes de analizar el contenido material de decreto, la Sala
resolvió como cuestión previa que la pérdida de vigencia de los
decretos legislativos proferidos en el marco de los estados de excepción no
impide la revisión constitucional automática de las normas expedidas por parte
de esta Corte. De este modo, aunque el Decreto 567 de 2020 no estuviera
vigente, pues su vigencia estaba condicionada al levantamiento de la suspensión
de términos en los procesos de adopción, que tuvo lugar el 25 de abril, esta
Corporación tiene la competencia y obligación de estudiar su constitucionalidad
no solo porque el decreto aún produce efectos jurídicos, sino porque se trata
de una medida adoptada en estado de excepción. Cabe recordar que las medidas
adoptadas en este decreto producen efectos jurídicos, ya que de conformidad con
el parágrafo 3° de su artículo 1°, los procuradores judiciales de familia
adelantarán y llevarán hasta su culminación todos los procesos cuya admisión
haya sido proferida en el término establecido en el presente artículo.
71.
En cuanto al análisis de fondo este Tribunal concluyó:
(i)
El
decreto no supera el juicio de motivación suficiente. La Corte encontró
deficiencias argumentativas en las consideraciones por haber partido de
supuestos hipotéticos (suposiciones no probadas sobre la situación de los NNA,
omisión de datos sobre los procesos de adopción); errados (capacidad y
disposición de los funcionarios de la rama judicial, imposibilidad de los
mismos para tramitar los procesos, identidad entre suspensión de términos y
suspensión de derechos) y jurídicamente inconducentes (presenta el interés
superior del NNA como un lugar común sin razones jurídicas claras que expliquen
su violación, entendido como derecho sustantivo).
(ii)
El
Decreto 567 de 2020 no supera el juicio de ausencia de arbitrariedad por las
siguientes razones:
·
suspende
o vulnera el núcleo esencial de los derechos a la igualdad y al debido proceso (en
particular al juez natural) de los NNA, pues la forma en la que se asignaron
las competencias jurisdiccionales a los procuradores judiciales no tiene una
justificación suficiente. El único criterio de distinción es el momento en el
que se admitió la demanda, que claramente no es un hecho relevante. La
determinación de jueces distintos, no equivalentes, con base en un criterio
irrelevante es inadmisible.
·
La
normativa interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del Poder Público y
de los órganos del Estado. No es admisible que el ejercicio de las facultades
de la Rama Judicial, encaminadas a la prestación del servicio sin riesgo para
los funcionarios y los usuarios, se convierta en la oportunidad para que el
poder Ejecutivo despoje a los jueces de algunas de sus competencias sin
justificación suficiente, como ha ocurrido en este caso. Sin duda, ello
interrumpe el normal funcionamiento de esta rama del poder, por dos razones obvias:
la despoja temporalmente de sus competencias, y le impide, o al menos
desincentiva, que sus órganos de administración adopten las decisiones que
correspondan para enfrentar la pandemia seria, responsablemente y con completa
autonomía. Tal situación incluso podría imponer un modelo de organización al
Poder Judicial en estados de emergencia bajo el fundado temor de que, de lo
contrario, inmediatamente el Gobierno le arrebataría competencias.
·
Adicionalmente,
las medidas afectan el funcionamiento normal de la administración de justicia,
que ve “suspendido” el ejercicio de sus funciones por un poder externo,
como es el ejecutivo. Por otra parte, la normativa altera el funcionamiento de
un órgano de control, porque este “rediseño” de la PGN debilita las
estructuras institucionales que surgieron para prevenir y contener al ejecutivo
durante los estados de excepción.
·
El
decreto bajo examen no suprime o modifica los organismos y las funciones
básicas de acusación y juzgamiento por no tener relación con ellos.
(iii)
En
cuanto al juicio de intangibilidad, esta Corte encuentra que la normativa bajo
examen sí se refiere a derechos a los que aluden los artículos 93 y 214 de la
Constitución: el derecho de los NNA al debido proceso (en particular al juez
natural) y a la igualdad.
(iv)
Las
medidas adoptadas por la normativa analizada no superan el juicio de no contradicción
específica. En efecto, la Sala concluyó que contrarían de manera concreta la
Constitución en 3 sentidos: el desconocimiento de los principios definitorios
del Estado Social de Derecho, la alteración de las funciones constitucionales
de la PGN, y la violación de cláusulas de derechos fundamentales, por lo
siguiente:
·
Las
disposiciones del decreto analizado desconocen varios principios definitorios
del Estado Social de Derecho. En particular, despojan a la Rama
Judicial de sus competencias, sin justificación suficiente. Con respecto a la
violación del artículo 228 superior (autonomía e independencia de la
Rama Judicial) y sobre la independencia como garantía del debido proceso, la
Corte concluyó que hay una injerencia indirecta en la administración de la Rama
a través de la suspensión temporal de una competencia como consecuencia de una
decisión del CSJUD, derivada a su vez de la declaratoria de emergencia
sanitaria y de otras medidas adoptadas por el gobierno como consecuencia de la
pandemia por COVID-19.
·
Las
acciones previstas por el Decreto 567 alteran las funciones constitucionales de
la PGN pues
atribuirle competencias judiciales durante la emergencia podría debilitar su
desempeño como ente de control, fundamental en estados de excepción. El
decreto bajo análisis va en contra de varias cláusulas de derechos
fundamentales (derechos de los NNA a la igualdad y al debido
proceso).
·
Las
medidas van en contra de lo establecido por tratados internacionales con
respecto a los derechos a la igualdad, al debido proceso previamente
explicados.
(v)
Las
previsiones desconocen el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en
el estado de emergencia económica, social y ecológica, en particular, el
artículo 21 de la LEEE. En efecto, no podría entenderse que la PGN es parte del
Ejecutivo, por el contrario, la Constitución plasmó la clara y contundente decisión
de desligarla del mismo.
(vi)
El
decreto analizado no cumple con el juicio de incompatibilidad. No es evidente
porqué la normativa ordinaria no podría mantenerse para detener o aminorar los
efectos de la crisis generada por el COVID-19. El Gobierno pretendió plantear un
problema normativo, pero en realidad se trataba de un tema fáctico, que podía
abordarse por vías distintas a la expedición de un decreto legislativo,
consistente en la disponibilidad e implementación de los medios digitales para
que los jueces de familia puedan atender los procesos de adopción.
(vii)
La
normativa objeto de control no supera el juicio de necesidad ya que las medidas
que adopta no son indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción. En cuanto a la necesidad fáctica o
idoneidad, no es posible verificar que estas medidas permiten evitar la extensión
de los efectos de la crisis. El Presidente de la República incurrió en un error
manifiesto respecto de la utilidad de estas previsiones para contenerla. No es
posible identificar clara e indiscutiblemente la utilidad de investir de
funciones jurisdiccionales a los procuradores judiciales para hacer frente a la
crisis del COVID-19. Además,
la asignación de funciones jurisdiccionales a entidades
administrativas debe propender, en primer término, por el fortalecimiento de la
Rama Judicial, y sólo, de manera extraordinaria, efectuar una atribución de
competencias a la administración. Lo cual no ocurrió en este caso. El
decreto tampoco demuestra su necesidad jurídica, es decir, no cumple con el
requisito de subsidiariedad, ya que el ordenamiento jurídico ordinario sí
cuenta con previsiones legales suficientes y adecuadas para lograr los
objetivos de la medida excepcional que, en sentido estricto, no se corresponden
con temas que deberían ser tratados por medio de legislación extraordinaria,
por ejemplo, la implementación del principio de colaboración armónica.
(viii)
Las
medidas adoptadas no superan el juicio de proporcionalidad porque no guardan
equilibrio con la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Restringen
y limitan derechos y garantías constitucionales, y son excesivas en relación
con la naturaleza de la emergencia en dos facetas: el impacto en el
diseño institucional del Estado y en varias cláusulas de derechos. La normativa
altera la división de poderes, desconoce la necesidad de fortalecer la Rama
Judicial antes de despojarla de sus competencias y desnaturaliza las funciones
de un órgano de control, vital en momentos de anormalidad institucional. De
otro lado, desconoce que los diseños procedimentales y las competencias en
cabeza de los jueces son parte de las garantías procesales de los NNA y genera
un tratamiento procesal desigual para ellos.
(ix)
El
Decreto 567 de 2020 no contribuye a la satisfacción de los derechos
fundamentales de la población; de hecho, podría poner en riesgo los derechos de
los NNA debido a la alteración de las competencias de los jueces. Las medidas
estudiadas no se restringen a conjurar la crisis, pues parecen perseguir otros
objetivos derivados indirectamente de la misma.
(x)
Finalmente,
la Corte encontró que el decreto no cumple con lo exigido por el juicio de no
discriminación. Aunque las medidas adoptadas no entrañan segregación alguna, sí
imponen un trato diferente injustificado, que se funda únicamente en la fecha
en la que se tramitó la admisión de la demanda de adopción, criterio que es
irrelevante.
Por
todo lo expuesto, la Corte declarará inexequible el Decreto 567 de 2020.
VI.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo, y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- RECHAZAR por
improcedente la “petición especial” consistente en que “se
decrete la suspensión provisional del decreto 567 de 15 de abril de 2020” formulada
por el ciudadano Carlos Fradique-Méndez.
SEGUNDO.- Declarar
INEXEQUIBLE el Decreto Legislativo 567 del 15 de abril de 2020
“Por el cual se adoptan medidas para proteger los derechos fundamentales de
los niños, las niñas y los adolescentes y se asignan a los procuradores
judiciales de familia funciones para adelantar los procesos de adopción, como
autoridades jurisdiccionales transitorias, en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la página web de la Corporación y cúmplase.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Presidente
Con
aclaración de voto
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
Con
salvamento de voto
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con
aclaración de voto
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con
salvamento de voto
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con
aclaración de voto
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con
aclaración de voto
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con
aclaración de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS
BERNAL PULIDO
A
LA SENTENCIA C-193/20
FACULTADES EXCEPCIONALES-Situaciones de emergencia (Salvamento de voto)
ESTADOS DE EXCEPCION-Medidas necesarias y proporcionales (Salvamento de voto)
DEBIDO PROCESO-Respeto
por garantías fundamentales (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Procedimientos para adelantar las funciones de cada rama y
cumplir el control inter-órganos (Salvamento de voto)
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad de las medidas extraordinarias
(Salvamento de voto)
DECRETO LEGISLATIVO-Motivación (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente RE-292
Magistrada
ponente:
Gloria
Stella Ortiz Delgado
Con mi acostumbrado respeto por las
decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, suscribo este
salvamento de voto en relación con el asunto de la referencia. Disiento de la
declaratoria de inexequibilidad del Decreto Legislativo 567 de 2020. En mi
criterio, las
medidas del decreto sub examine, por las cuales se otorgan facultades
jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación en materia de procesos
de adopción, son constitucionales, dado que: (i) no configuran
ninguna violación de derechos fundamentales ni de otros principios
constitucionales, (ii) son necesarias fáctica y jurídicamente y (iii)
se motivaron en debida forma por parte del Gobierno Nacional.
1. Las
medidas del decreto sub examine no configuran ninguna violación de derechos
fundamentales ni de otros principios constitucionales. En
primer lugar, las facultades concedidas a los procuradores judiciales de
familia tienen vocación excepcional y transitoria, dado que operan solo durante
la suspensión de términos de los procesos de adopción, y siempre que no se haya
proferido auto admisorio de la demanda.
En segundo
lugar, el Decreto prevé la revisión judicial de las decisiones adoptadas en
ejercicio de esta competencia, salvo cuando el proceso de adopción no presente
oposición. En los demás casos, debe operar la revisión de la jurisdicción
ordinaria de familia por dos mecanismos: (i) la remisión del
proceso al juez de familia para que continúe con el trámite, cuando exista
oposición y la suspensión de términos se levante y (ii) la resolución del eventual recurso
de apelación por el Tribunal Superior, en caso de que el Procurador de familia
alcance a dictar sentencia antes de dicho levantamiento.
En tercer lugar,
la atribución de competencia no vulnera el derecho al debido proceso. Así, (i)
el legislador extraordinario tomó las medidas para que los procesos se
conocieran con estricta separación de las funciones administrativa y judicial,
de modo que, a pesar de la estructura jerárquica de la Procuraduría, se
garantizara la imparcialidad de los funcionarios. (ii) La medida se
justifica en la necesidad de garantizar a todos los niños, niñas y adolescentes
el restablecimiento oportuno de sus derechos fundamentales. Omitir la adopción
de medidas para contrarrestar los efectos de la suspensión de términos sí
habría materializado un trato desigual en relación con los menores de edad que
tuvieron la oportunidad de acceder a la justicia en procesos que ya contaban
con auto admisorio de la demanda. (iii) La medida no vulnera el
principio de juez natural. El legislador extraordinario otorgó competencia a
funcionarios independientes y expertos en la materia, que pertenecen a un
órgano de control, por un tiempo muy acotado y en el marco del principio de
colaboración armónica entre los poderes públicos.
En
cuarto lugar, las medidas sub examine no lesionan el principio de
separación de poderes. La asignación temporal y delimitada de funciones
jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación está respaldada por la
LEE y el artículo 116 de la Constitución Política. La Procuraduría es una
autoridad a la que pueden asignarse funciones jurisdiccionales de manera
excepcional, aunque no pertenezca a la Rama Ejecutiva del Poder Público. En
este sentido, (i) si en el marco del estado de excepción la habilitación
de funciones judiciales a un órgano de la Rama Ejecutiva es plausible, con más
razón lo será a un organismo de control, que garantiza mayor independencia e imparcialidad.
(ii) Si conferir facultades judiciales a autoridades administrativas en
situación de normalidad se ajusta a la Constitución, con mayor razón es
constitucional la concesión transitoria y acotada de las mismas facultades la
Procuraduría para mitigar el impacto de la crisis que dio lugar al estado de
excepción. (iii) El ejercicio de ciertas funciones jurisdiccionales no
es extraño a la Procuraduría. En consecuencia, es razonable, y no contraría la
Constitución otorgar, de manera provisional, otras facultades de ese tipo con
el propósito de enfrentar la crisis.
En quinto lugar, no existen razones de
peso que demuestren que es inviable el ejercicio de esta jurisdicción
transitoria por un órgano de control, mediante delegados debidamente
capacitados. No se probó que estas designaciones afectaran la labor de la
Procuraduría como interviniente en otros procesos de familia. Tampoco, que
limitaran la Función del Procurador General de la Nación en el control de los
posibles excesos del poder ejecutivo en el marco del estado de excepción.
Por último, las medidas contenidas en el
Decreto sub examine son proporcionales. La habilitación que contiene la
norma es razonable y corresponde a la gravedad de la afectación a los derechos
de los menores de edad que se pretende contrarrestar. El Gobierno optó por un
esquema colaborativo y provisional de competencias y consideró, en términos
admisibles, que dicha habilitación era el mecanismo idóneo para conjurar la
crisis. Juzgar de manera estricta, ex post facto, la idoneidad de esta
medida no se compadece con el alcance de las facultades legislativas
excepcionales consagradas en la Constitución ni con la singularidad e
incertidumbre de la crisis ocasionada por la pandemia derivada del COVID 19.
2. Las
medidas del decreto sub examine superan el juicio de necesidad. El
legislador extraordinario no incurrió en ningún error manifiesto (juicio de
necesidad fáctica). En efecto, (i) el Gobierno Nacional se anticipó
de manera razonable a la afectación que sufrirían los procesos de adopción por
la suspensión de términos que decretó el Consejo Superior de la Judicatura, y
tomó medidas de precaución para conjurarla, en medio de un escenario de la
incertidumbre sobre la duración de la situación de anormalidad.
(ii) Contrario a lo
que señala la Sala, la incertidumbre de la crisis actual, si bien no confiere
facultades ilimitadas al Gobierno, sí le otorga un margen de apreciación en la
valoración de sus impactos y en el diseño de los remedios para mitigarla. No es
plausible exigir al legislador extraordinario que, en el escaso término de 30
días y con las limitaciones de tiempo y urgencia que impone la coyuntura, tenga
total certeza sobre las características particulares de la situación que
pretende solucionar.
(iii) El Presidente
de la República expidió la norma bajo examen luego de oficiar varias veces al
Consejo Superior de la Judicatura para indicar el riesgo que implicaba la
suspensión de términos en esta clase de actuaciones. Esto indica que el Decreto
567 de 2020 no fue la primera medida que se contempló.
(iv) La falta de
avance de los procesos de adopción por efecto de la suspensión de términos sí
suponía, al menos prima facie, un obstáculo en la consolidación del
restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y en su
integración completa a la familia adoptante. Así lo consideró, en su momento,
la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia[244].
(iv) Por último,
prueba de la utilidad de las medidas adoptadas fue el número de procesos que lograron
evacuar los procuradores de familia en ejercicio de las facultades conferidas
por el Decreto sub examine (un total de 27).
Por otro lado, el Decreto 567 de 2020
supera el juicio de necesidad jurídica. No existían medios idóneos
dentro del ordenamiento jurídico ordinario para enfrentar la situación
señalada, salvo la opción de esperar a que el Consejo Superior de la Judicatura
profiriera un acuerdo que levantara la suspensión de términos. Tampoco es plausible
señalar que lo procedente era fortalecer las herramientas tecnológicas de los
despachos judiciales, pues la suspensión de términos se fundamentó, entre otras
razones, en la necesidad de otorgar un margen de espera mientras se surtía ese
proceso de fortalecimiento.
3. El decreto
sub examine supera el juicio de motivación suficiente. Cabe reiterar que el
juicio de motivación suficiente no alude al deber de argumentación jurídica
sofisticada que la Sala Plena pretende imponer al Gobierno Nacional para el
desarrollo legislativo de la emergencia. En este caso, el legislador
extraordinario explicó extensamente las afectaciones a los derechos de los
menores de edad en procesos de adopción que se buscaban evitar, así como la
conducencia de las medidas escogidas.
Fecha ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
A LA SENTENCIA C-193/20
HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL-Parámetros de control constitucional (Aclaración de voto)
CUESTIONES
POLITICAS (political question)-El ámbito de
actuación del poder judicial durante tiempos de emergencia es reducido (Aclaración de voto)
HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL-Control judicial (Aclaración
de voto)
ESTADO DE DERECHO-Concepto/ESTADO DE DERECHO-Axiomas en que se funda (Aclaración de voto)
ESTADOS
DE EXCEPCION-Preservación del poder y la función
judicial (Aclaración de voto)
(…) De manera que mi
voto no refleja una posición en contra de las condiciones institucionales o
personales de los procuradores judiciales, sino que se basa en un principio de preservación del poder y la función judicial, incluso
en tiempos de excepción.
1.
Con
el acostumbrado y debido respeto por las decisiones de la sala plena de la
Corte Constitucional, presento una aclaración de voto a la sentencia C-193 de
2020. Se trata del análisis de constitucionalidad del Decreto Legislativo 567
de 2020 que estableció, entre otras medidas, las facultades jurisdiccionales
transitorias de los procuradores judiciales de familia. La sala plena consideró
que el decreto legislativo era, en su totalidad, inconstitucional.
2.
Como
mi voto acompañó la decisión mayoritaria, el objetivo de esta aclaración es
ampliar las razones de mi rechazo a investir con facultades jurisdiccionales a
los procuradores. En concreto, me referiré a dos aspectos: i) al
desequilibrio democrático causado por la pandemia del COVID-19 y la deferencia
de la Corte Constitucional con las medidas adoptadas por el gobierno para
enfrentar las causas y los efectos de la crisis y ii) a la
centralidad del funcionamiento del poder judicial bajo las situaciones de tensión
institucional.
Erosión democrática y deferencia
constitucional
3.
La
emergencia causada por el COVID-19 ha generado una crisis humanitaria,
sanitaria, científica y democrática de orden global. En este último ámbito
destaca el hecho de que la mayor parte de los países del mundo haya debido
activar alguna forma de respuesta institucional (estados de excepción,
legislación de emergencia y legislación ad hoc) para enfrentar la
pandemia[245].
La nota característica de cualquiera de esos tipos de reacción es la
concentración de funciones y facultades en el poder ejecutivo[246]. A lo
anterior se agrega que las condiciones de aislamiento social han causado una
interrupción en el funcionamiento normal de los tribunales y los parlamentos.
4.
El
desequilibrio democrático ocurre porque se concentran los poderes en una de las
autoridades del Estado mientras que las instituciones encargadas de realizar
los controles políticos y judiciales tienen dificultades para funcionar
normalmente. Esta primera paradoja indica que uno de los primeros objetivos de
las medidas de excepción debe ser facilitar la restauración del funcionamiento
ordinario del órgano legislativo y de los tribunales de todas las
jurisdicciones. Solo de esta manera se logra recuperar el balance perdido
dentro de la ecuación democrática.
5.
En
ejercicio del control automático de las normas expedidas por el Gobierno
durante el estado de excepción, este tribunal ha aplicado los criterios
elaborados por la jurisprudencia constitucional para evaluar la (in)constitucionalidad
de las medidas de emergencia. El enfoque aplicado por la Sala Plena ha sido
deferente porque se ha propuesto permitir la mayor y más rápida acción del
poder ejecutivo frente a una crisis que no tiene precedentes bajo el sistema
fundado por la Constitución de 1991. Ese estándar de deferencia ha conducido
a que este tribunal avalara una serie de disposiciones adoptadas por el
Gobierno que carecerían de fundamento constitucional bajo un escenario de
normalidad institucional.
6.
Sin
embargo, incluso ese enfoque de deferencia tiene límites destinados a preservar
la democracia constitucional y los derechos humanos. En el caso de la sentencia
C-193 de 2020, la Corte consideró que el decreto legislativo desconocía la
separación de poderes y los principios que rigen la función judicial. Por esa
razón, la sala plena estableció que el Decreto Legislativo 567 de 2020 devenía
inconstitucional. Según indicaré a continuación, con esa determinación, el
tribunal ofreció un principio de protección del funcionamiento del poder
judicial durante situaciones de tensión institucional.
El funcionamiento ordinario del poder
judicial es imprescindible en situaciones de emergencia
7.
Cuando
las sociedades y los sistemas constitucionales atraviesan por momentos de tensión
se suele proponer la concentración del poder. La lógica es que la superación de
una catástrofe, conflicto armado o pandemia requiere mayor discrecionalidad,
eficacia y celeridad en la actuación del Gobierno[247]. Para
lograr esas finalidades, se afirma, los demás poderes del Estado y los
ciudadanos deben entender que la reducción del escrutinio se encuentra
justificada por el objetivo mayor de reaccionar frente a una situación de
emergencia. Para justificar ese tipo de enfoque se apela a la teoría de las cuestiones
políticas (political question), según la cual, el ámbito de actuación
del poder judicial durante tiempos de emergencia es reducido[248]. Ello
es apenas lógico, por cuanto la superación de una crisis, precisa de respuestas
expeditas, inmediatas y con menos intensidad en su regulación.
8.
Sin
embargo, la tradición constitucional colombiana impone una lógica diferente.
Esta se podría resumir en el siguiente postulado: a mayor nivel de
concentración del poder, mayor nivel de escrutinio, deliberación y control
judicial. En efecto, el abuso de la declaratoria del estado de sitio bajo
la Constitución de 1886 generó una reacción por parte de la sociedad
colombiana. Esta se tradujo en la estricta limitación al ejercicio de los
poderes de excepción del presidente de la república bajo la Constitución de
1991. Solo eso explica la exigente regulación establecida en la Ley Estatutaria
137 de 1994 y la existencia de una jurisprudencia consolidada sobre los juicios
de validez formal y material que debe superar toda medida aprobada por el
Gobierno bajo un estado de excepción.
9.
En
ese marco, me parece importante reiterar que las funciones judiciales son un
pilar esencial del Estado constitucional tanto en tiempos de normalidad como en
tiempos de emergencia. Además, en el contexto de la pandemia causada por el
COVID-19, el funcionamiento del poder judicial deviene en una garantía de la
protección tanto de los derechos humanos (i.e. juez natural) como de la
democracia constitucional. Por esa razón considero que las funciones jurisdiccionales
no se pueden delegar en otro tipo de funcionarios, como los procuradores
judiciales. Esto no puede ocurrir ni siquiera bajo las tensiones más
acuciantes, ni a propósito de los retos institucionales que afronta el país.
10.
La
configuración conceptual de la independencia judicial, va atada a la
delimitación de los principios que configuran y a la vez dan entidad al llamado
Estado de Derecho. Tal concepto –Estado de derecho—no es,
sin embargo, algo pacífico.[249]
Con todo, puede hallarse en la doctrina un conjunto de ideas básicas que ayudan
a perfilar una concepción siquiera sea aproximativa. Joseph Raz, por ejemplo,
entre cerca de una decena de principios que configuran esa forma de Estado, nos
dice que un Estado de derecho es tal, si la independencia del poder judicial
está garantizada[250]
y enfatiza que “Un gobierno sometido al Estado de derecho se encuentra
impedido de cambiar el derecho retroactivamente de manera abrupta o secreta
cuando así convenga a sus intereses”[251]. Elías Díaz
nos recuerda que “La razón de ser del Estado de derecho es la protección y
efectiva realización de los derechos fundamentales; pero ésta no se logra, en
la medida en que en la historia se ha ido logrando, si no es a través de la
participación de todos en la toma de decisiones, es decir –jurídicamente—a
través del imperio de la ley (y de la Constitución) como expresión de la
voluntad popular”;[252]
agrega así que al Estado  de derecho lo connotan y perfilan el imperio de la
ley sobre gobernantes y gobernados, la tridivisión de los poderes,
fiscalización y control de la administración para que rex no sea a la
vez lex, la protección de los derechos y libertades fundamentales[253].
11.
Y
así, sólo un juez independiente --en palabras de Rodolfo Vázquez[254]--
resiste la crítica del llamado argumento contramayoritario a la hora de
expulsar leyes del ordenamiento jurídico, pues, siendo cierto que carece de la
legitimidad de las urnas, confiando a él la custodia de la autonomía de los
individuos, se evitan las pretensiones perfeccionistas, y a la vez si el juez
independiente es garante del respeto del procedimiento democrático
(deliberativo) en la hechura de las leyes, se avala el valor epistémico del
proceso democrático. Y tales misiones, es evidente, son de la más honda
trascendencia como para entregarlas a un sujeto no autónomo o, en todo caso,
que actúa según presiones externas.
12.
La
función judicial, dicho de otro modo, las garantías adscritas a la existencia
de un juez tercero, independiente e imparcial, se insertan ya mismo en el
concepto del Estado constitucional, como uno de los elementos que lo integran. Al
decir de Peter Häberle[255]
“El Estado constitucional de cuño común europeo y
atlántico se ca­racteriza por la
dignidad humana como premisa antropológico-cultural, por
la soberanía popular y la división de poderes, por los derechos fun­damentales
y la tolerancia, por la pluralidad de los partidos y la inde­pendencia de los tribunales; hay buenas razones entonces para caracte­rizarlo elogiosamente como democracia pluralista o
como sociedad abierta. Su Constitución, entendida como orden jurídico
fundamental del Estado y de la sociedad, posee una validez jurídica formal de
naturaleza superior. La Constitución es
creadora del momento de la estabilidad y permanencia”. (Se enfatiza).
13.
Como
lo indicó la sentencia aprobada por la Sala Plena, la Procuraduría General de
la Nación es una institución con altos grados de autonomía e independencia. Sin
embargo, es importante reiterar que no toda institución que demuestre contar
con esas dos condiciones es susceptible de asumir poderes jurisdiccionales. De
manera que mi voto no refleja una posición en contra de las condiciones
institucionales o personales de los procuradores judiciales, sino que se basa
en un principio de preservación del poder y la función judicial, incluso en
tiempos de excepción.
14.
Asimismo,
es importante señalar que el deber del Gobierno durante un estado de excepción
es restaurar la normalidad institucional. Eso significa analizar con sospecha
todas aquellas medidas que pretenden perpetuar una excepción o cambiar el
funcionamiento de los poderes del Estado. Por esa razón, el juicio de ausencia
de arbitrariedad le impone a este tribunal el deber de evaluar con todo
rigor las medidas proferidas por el Gobierno para evitar que aquellas interrumpan
el normal funcionamiento de las ramas del poder público. En consecuencia,
cuando una situación de emergencia interrumpa intrínsecamente el normal
funcionamiento de una o varias instituciones del Estado, la obligación
inmediata del Gobierno no consiste en apresurarse a sustituirlas, sino en
adoptar todas las medidas a su alcance para restaurarlas. Es necesario hacer
esta advertencia, pero además hacerla con énfasis; los tiempos en que la
excepción era la justificación para que jueces militares juzgasen a civiles, o
incluso para ver como posible la sustitución de la justicia ordinaria por una
justicia ad hoc, debe ser claramente erradicada. Y quizá en tales
abismos es posible que no se caiga en los tiempos que corren, sin embargo,
posibilitar que autoridades administrativas con un claro rol
constitucional de control disciplinario y de prevención, por mor de la
emergencia devenga en juez, esto es, autoridad judicial, es dar apertura a una
puerta que debe entenderse clausurada mientras el modelo sea el del Estado
constitucional de derecho.
15.
Cuando
el Ejecutivo sustituye a los funcionarios judiciales también omite su deber
constitucional de procurar el funcionamiento ordinario de los poderes públicos.
La obligación del Gobierno es recuperar la normalidad institucional y no crear
sistemas paralelos de ejercicio de las facultades propias de las demás
instituciones del Estado. Asimismo, una medida que traslada la titularidad de
la función judicial envía un estímulo negativo (nudge) que impide que se
realicen todos los esfuerzos institucionales para retornar o adaptar el
funcionamiento del poder judicial. De manera que esto no se puede hacer ni bajo
el pretexto del estado de excepción, ni bajo la excusa de la protección de los
usuarios del sistema de justicia.
16.
De
allí que el Observatorio de Situaciones de Emergencia de la Comisión de Venecia
haya incluido dentro de sus parámetros de análisis: i) la suspensión del
funcionamiento de los tribunales durante la pandemia del COVID-19, ii) la
duración de esa suspensión, iii) las reglas específicas para garantizar el
funcionamiento de los tribunales durante la emergencia y iv) el origen de esas
reglas especiales o transitorias para permitir el funcionamiento del poder
judicial[256].
Con
este mismo criterio ha procedido el Consejo de Europa. En efecto, esa
institución ha establecido el estándar de la máxima conservación de la función
jurisdiccional y del mayor funcionamiento de los tribunales durante la
situación de emergencia causada por el COVID-19. Incluso, el Consejo de Europa
ha aceptado el tratamiento de casos grupales o el control judicial posterior de
ciertas actuaciones, pero siempre a cargo de autoridades judiciales.
Como se indicó en el documento para la protección de la democracia, el Estado
de Derecho y los derechos humanos durante la pandemia: “(…) el núcleo de las
funciones judiciales -en especial de los tribunales constitucionales, donde
estos existen- debe ser mantenido. Es importante que los jueces puedan
examinar las más serias limitaciones a los derechos humanos que son
introducidas por la legislación de emergencia[257].
17.
Bajo
todas estas premisas, la esencia de mi argumento se basa en la centralidad del
poder judicial en situaciones de emergencia, en la imposibilidad de transferir
las facultades judiciales a los procuradores y en el deber del Gobierno de
coadyuvar al restablecimiento de las funciones de una institución o poder del
Estado cuando alguna de estas o alguno de estos se han visto en la
imposibilidad de operar con regularidad. En los términos de esta aclaración de
voto suscribo la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto Legislativo
567 de 2020.
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
ACLARACIÓN
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
A
LA SENTENCIA C-193/20
DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y ESTADOS DE
EXCEPCION-Juicio de finalidad (Aclaración de voto)
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Inexistencia de relación de conexidad material con decreto
que declaró el Estado de Emergencia (Aclaración
de voto)
Ref.:
Expediente RE-292
Revisión
de constitucionalidad del Decreto 567 del 15 de abril de 2020 “Por el cual se
adoptan medidas para proteger los derechos fundamentales de los niños, las
niñas y los adolescentes y se asignan a los procuradores judiciales de familia
funciones para adelantar los procesos de adopción, como autoridades
jurisdiccionales transitorias, en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica”.
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO.
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a
continuación presento las razones que me condujeron a aclarar el voto en la Sentencia
C-193 de 2020, adoptada por la mayoría de la Sala Plena, en sesión del 24
de junio de ese mismo año.
1. En dicha
providencia, la Corte decidió declarar inexequible el
Decreto 567 de 2020 y, aunque coincido con la decisión, mi desacuerdo
radica en el manejo argumentativo que hizo la mayoría con respecto a los
juicios de finalidad y conexidad sobre la citada normativa, pues la providencia
no los analiza. Considero que debieron ser incorporados al estudio, pues es
evidente que el decreto no los supera y su desarrollo no podía entenderse como
un ejercicio de saturación argumentativa que desplegaría el fallo para explicar
con claridad la inconstitucionalidad de la normativa. A continuación, trascribo
y asumo los fundamentos de la ponencia original que no fueron acogidos por la
mayoría y que aplicaban los escrutinios.
2.
En cuanto al juicio de finalidad, se encuentra que las medidas adoptadas por
este decreto legislativo no estaban directa y específicamente encaminadas
a impedir la extensión o agravación de la crisis generada por el COVID-19.
La normativa contemplaba la atribución de facultades jurisdiccionales
temporales a los procuradores judiciales de familia para decidir en procesos de
adopción en los que no se había admitido la demanda por medio de un trámite
digital. Para la Secretaría Jurídica de la Presidencia y para el Procurador, el
decreto
satisfacía el requisito, pues las medidas pretendían mitigar el impacto del
aislamiento y distanciamiento social en la jurisdicción de familia y,
consecuentemente, en los derechos de los NNA. Por su parte, para los demás
intervinientes, el objetivo expuesto estaba mediado por otra finalidad
distinta, que no se dirigía a impedir la extensión o agravación de los efectos
de la crisis, con lo que su vínculo no sería directo ni específico.
En
esta oportunidad resalto que el párrafo 27 de las consideraciones del decreto
bajo examen establecía que la finalidad de la medida era la de:
“(…)
prevenir
la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social,
flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo
mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y
aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de
manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos,
sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.”
Sumado
a la búsqueda de protección de los derechos de los NNA referida en el último
párrafo de las consideraciones:
“Que
se debe garantizar la atención a los administrados y el cumplimiento efectivo
de las funciones administrativas y jurisdiccionales mediante el uso de medios
tecnológicos y de telecomunicación sin afectar los servicios que sean
estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia
sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garanticen el funcionamiento de
los servicios indispensables del Estado, y por tanto, deben establecerse los
mecanismos virtuales para tramitar los procesos de adopción que no han sido
admitidos, o los nuevos que llegaren a presentarse para garantizar los derechos
de los niños, niñas y adolescentes.”
3.
En mi concepto, la finalidad del decreto no era clara, pues no se entendía de
qué manera pretendía impedir la extensión o la agravación de la crisis que
generó la declaratoria de emergencia con la atribución de funciones
jurisdiccionales a la PGN para que tramite por vía digital procesos de
adopción. Se podría alegar que se trata de mitigar la afectación a la
continuidad y efectividad del servicio, pues el inicio y culminación del
trámite de estos procesos ya no dependería de la suspensión de términos que en
ese momento había establecido el CSJUD para los procesos de adopción sin
admisión de la demanda. Sin embargo, el mismo argumento muestra que la
finalidad no tenía que ver con la crisis, sino con la contención de los efectos
de las medidas del CSJUD. De igual manera, si la finalidad era la de permitir
la continuidad del servicio de justicia, hubiese sido posible rodear de
garantías tecnológicas a los jueces de familia para que adelanten los procesos
de forma continua. En mi opinión, las medidas adoptadas por el Ejecutivo no
buscaban impedir la extensión o agravación del COVID-19, sino responder a una decisión
del Consejo Superior de la Judicatura, que consideraron equivocada. Luego, el
DL567 no superaba tampoco el juicio de finalidad.
4.
La normativa bajo examen no cumplía con la conexidad material requerida
por la Constitución y por la LEEE. En efecto, las medidas que contemplaba se
decían relacionarse de manera mediata con las causas que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción: la presencia del COVID en el país, sus
características y velocidad de contagio. Esta situación generó la adopción de
acciones de aislamiento social obligatorio que afecta la prestación del
servicio público de justicia, especialmente en materia del proceso de adopción,
dada la suspensión de términos en esos procesos decretada por el CSJUD.
Yo
comparto lo afirmado por varios intervinientes, quienes no encontraron evidente
el vínculo directo de las disposiciones con la causa de la emergencia, pues
solo hubo una relación indirecta con los hechos que dieron lugar a la
declaratoria. En efecto, el vínculo inmediato se presentaba entre la suspensión
de términos fijada por el CSJUD y su impacto en los procesos de adopción. Con
todo, podía entenderse que la actuación del CSJUD derivaba de las medidas
adoptadas por el Gobierno sobre el aislamiento y el distanciamiento social, por
lo que sí existía una relación, pero no era directa, como lo exige el
presupuesto. Aceptar ese tipo de vínculo permitiría entender la conexidad de
manera genérica y casi ilimitada. Es importante resaltar que casi todas las
intervenciones en este proceso plantearon que las dos facetas del requisito de
conexidad fueron incumplidas por la normativa bajo examen, como se explicará a
continuación.
5.
Desde el punto de vista interno de la conexidad material no era claro el
vínculo entre las medidas adoptadas y las consideraciones del decreto. El
objetivo central era proteger los derechos de los NNA a través del cambio
temporal de la función jurisdiccional (a cargo de los jueces de familia a la
PGN) en el trámite de los procesos de adopción en los que no se hubiera
admitido la demanda porque el CSJUD había suspendido temporalmente los términos
de los mismos. Este propósito buscaba garantizar a los
administrados el funcionamiento de la justicia por medios tecnológicos a fin de
limitar
las posibilidades de propagación del virus, y de proteger la salud del público
en general y de los funcionarios judiciales.
Para
el Gobierno Nacional y el Procurador, la suspensión de términos decretada por
el CSJUD ponía en riesgo los derechos de los NNA, por lo que se justificaba
que, en aplicación del artículo 21 de la LEEE, el Ejecutivo otorgara funciones
jurisdiccionales a los procuradores judiciales de familia para adelantar esos
procesos durante el tiempo que se mantuvieran suspendidos los términos
judiciales (párrafo 40 de las consideraciones del decreto). Sin embargo, tal y
como lo anotaron los ciudadanos intervinientes, las razones que soportaban
estas medidas eran muy amplias y no respondían al vínculo exigido por el
ordenamiento entre las consideraciones y las medidas adoptadas por un decreto
expedido al amparo de un estado de emergencia. Efectivamente, la motivación describía
la crisis mundial y nacional generada por la pandemia, los derechos y
libertades de las personas y derechos imperativos de los NNA, la suspensión de
términos dictada por el CSJUD y su repercusión en el proceso de adopción, el
marco normativo del interés superior de los NNA, el proceso de adopción y los
procuradores judiciales de familia. En opinión de varios intervinientes, la
mayoría de las temáticas son independientes de la crisis, y son explicaciones y
reacciones a los supuestos efectos de la actuación del CSJUD.
6. La suscrita
concuerda con estas apreciaciones, pues no basta alegar todo tipo de
motivaciones para satisfacer el requerimiento de conexidad, es indispensable
demostrar una relación directa con la crisis que pretenda contenerse, de lo
contrario, cabría cualquier tipo de regulación en ejercicio de las facultades
legislativas de excepción del Presidente, si se motiva de manera coherente a
nivel interno. Tal hipótesis es inaceptable porque el trasfondo siempre es la
emergencia que dio lugar a la existencia de un decreto de desarrollo. Tampoco
basta hablar de la crisis brevemente para cumplir el requisito de motivar en
relación con la misma, pues las medidas que adopta el DL deben concordar con la
motivación entendida como un todo argumentativo, no sólo con algunos de sus
fragmentos tomados de manera aislada.
7. El análisis desde la perspectiva
externa de la conexidad tampoco se superaba, pues la normativa no
mostraba el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia. La mayor parte de los
intervinientes consideró que no fue demostrada la relación con la declaratoria
de estado de emergencia por la referencia permanente e insoslayable a la
suspensión de términos en los procesos de adopción dictada por el CSJUD.
El Decreto 417 de
2020 declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el
territorio nacional por el término de 30 días, con el fin de conjurar la grave
calamidad pública que afectaba al país por causa del COVID-19. Las razones para
la adopción de dicha medida incluyeron motivos relacionados con la
administración de justicia. En efecto, los párrafos 13 y 14 del tercer apartado
titulado “Medidas” contenido en las consideraciones de ese decreto,
expusieron:
“Que
con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus
Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores
públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que
flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita
incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y
jurisdiccionales.
Que
con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus
Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores
públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten
actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios
tecnológicos, y adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la
prestación del servicios público de justicia, de notariado y registro, de
defensa jurídica del Estado y la atención en salud en el sistema penitenciario
y carcelario.”
El decreto
estudiado destacaba las consideraciones que, a su vez, referían al estado de
emergencia económica, social y ecológica en general y a los poderes de
excepción del Presidente de la República para legislar a fin de conjurar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos. Posteriormente, el texto señalaba
la declaratoria del COVID-19 como pandemia por parte de la OMS, por lo que
instó a los países a tomar acciones urgentes. Posteriormente recordaba la
Resolución 385 de 2020, por medio de la cual el Ministerio de Salud y
Protección Social declaró el estado de emergencia sanitaria y estableció
disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo
epidemiológico. Todas
esas consideraciones remitían al decreto declaratorio e indican que “(…) se hace
necesario expedir normas que habiliten actuaciones jurisdiccionales por
autoridades que dispongan de medios tecnológicos y adoptar las medidas
pertinentes con el objeto de garantizar la prestación de los servicios que
favorecen los derechos imperativos de la niñez.”
Sin
embargo, las medidas adoptadas se dirigían a evitar, en los procesos de
adopción, la suspensión de términos ordenada por el CSJUD. Para ello otorgaba
investidura jurisdiccional a los procuradores de familia para que asumieron
esos casos y los tramitaran por medios digitales. Como puede observarse, los
motivos de la declaratoria de emergencia: la crisis derivada de la pandemia y
sus efectos en la administración de justicia, no concordaban con las medidas
adoptadas que consistían en trasladar temporalmente una precisa competencia de
los jueces a otro ente, dedicado a intervenir en los procesos judiciales (art.
277 superior).
De
esta manera, expongo las razones que me llevaron a aclarar el voto con respecto
a algunas consideraciones de la Sentencia C-193 de 2020, adoptada por la
Sala Plena de la Corte Constitucional.
Fecha
ut supra,
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
A LA SENTENCIA C-193/20
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Importancia del análisis del contexto fáctico (Salvamento de
voto)
ADOPCION-Medida
de protección al menor para garantizar su derecho a tener una familia y suplir
las relaciones de filiación (Salvamento de voto)
ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES
ADMINISTRATIVAS-Es excepcional y
precisa (Salvamento de voto)
ESTRUCTURA JERARQUICA DE UNA ENTIDAD QUE CUMPLE FUNCIONES JURISDICCIONALES
Y LA EXISTENCIA DE CONTROLES DE LA MISMA NATURALEZA-No riñen prima facie con los principios de autonomía,
imparcialidad e independencia judicial (Salvamento de voto)
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Continuidad en la prestación (Salvamento de voto)
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Ejercicio excepcional y transitorio (Salvamento de voto)
ESTADOS DE EXCEPCION-Medidas necesarias y proporcionales (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente RE-292
Revisión de constitucionalidad del Decreto 567 del 15 de abril de
2020, “[p]or el cual se adoptan medidas para proteger los derechos
fundamentales de los niños, las niñas y los adolescentes y se asignan a los
procuradores judiciales de familia funciones para adelantar los procesos de
adopción, como autoridades jurisdiccionales transitorias, en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.”
Magistrada Ponente:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
En sentencia C-193 del 24 de junio de 2020, la mayoría de la Sala
Plena declaró la inexequibilidad del Decreto Legislativo 567 del 15 de abril de
2020[258], por
medio del cual el Gobierno nacional invistió a los procuradores judiciales de
familia de facultades judiciales temporales y extraordinarias, para el
conocimiento de procesos de adopción durante la suspensión general de términos
judiciales decretada por el Consejo Superior de la Judicatura, con ocasión a la
crisis sanitaria generada por el coronavirus SARS-CoV-2.
En términos generales, la Sala consideró que la medida establecida
en el decreto en cuestión, (i) se fundamentó en supuestos hipotéticos errados y
jurídicamente inconducentes; (ii) desconoció los principios definitorios del
Estado Social de Derecho y perturbó el normal funcionamiento de los organismos
del Estado; (iii) excedió los límites a los poderes del Ejecutivo en el estado
de excepción; (iv) vulneró los derechos al debido proceso y a la igualdad de
los niños, niñas y adolescentes -NNA-; y (v) omitió la existencia de otras
alternativas existentes en el ordenamiento jurídico para lograr la reactivación
de los procesos judiciales de adopción. Con fundamento en lo anterior, concluyó
que el Decreto Legislativo 567 de 2020 no superaba los juicios materiales de
motivación suficiente, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción
específica, incompatibilidad, necesidad, proporcionalidad y no discriminación.
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de esta corporación, me permito salvar
el voto en relación con la sentencia de la referencia, por las razones que a continuación
expongo:
A.
La sentencia no tuvo en cuenta el
contexto fáctico que dio lugar a la expedición del Decreto 567 de 2020
1.
La mayoría de la Sala Plena consideró
que el decreto objeto de estudio se fundamentó en una motivación basada en
supuestos hipotéticos, errados e inconducentes, toda vez que no se demostró con
datos estadísticos un riesgo cierto para los derechos de los NNA como
consecuencia de la suspensión de los trámites de adopción. Estimó la
corporación que tal situación, además de ser temporal, obedeció a la necesidad
de que las autoridades judiciales se adaptaran al trámite de los procesos en
forma virtual, y en todo caso se superó a los pocos días de la expedición del
decreto, gracias a que el Consejo Superior de la Judicatura (CSJUD) levantó la
suspensión de términos para los procesos de adopción. Adicionalmente, en
condiciones de normalidad, en un proceso judicial es usual que exista un compás
de espera entre la presentación de la demanda y el auto que decide sobre su
admisión, tiempo que, por lo demás, no representa un riesgo para los NNA, ya
que para el momento en que el trámite de adopción inicia su fase judicial,
estos ya han sido acogidos por quienes pretenden ser sus futuros padres
adoptivos.
2.
En mi concepto, estos planeamientos
demuestran que la Corte no abordó el análisis de constitucionalidad desde una
perspectiva fáctica, la cual, considero, es indispensable para una adecuada
comprensión de la situación que dio lugar a la expedición de la norma jurídica
objeto de control. La corporación no podía perder de vista que, para la fecha
en que el Ejecutivo profirió el Decreto Legislativo 567, los procesos de adopción
estaban cerca de cumplir un mes de estancamiento, como consecuencia de la
suspensión de términos decretada por el CSJUD que para ese entonces sumaba dos
prórrogas[259]. Además, el 11 de abril de 2020, el
CSJUD nuevamente prorrogó la suspensión de términos hasta el 26 de abril, y
solo exceptuó los procesos de adopción en los que ya se hubiese admitido la
correspondiente demanda[260]. De tal suerte que, al momento de la
expedición del decreto, el trámite de las actuaciones con demanda presentada
pero no admitida estaba suspendido, y el reparto de nuevas acciones, cerrado.
3.
Contrario a lo decidido por la Sala,
considero que este escenario generaba un déficit de protección para los NNA en
situación de riesgo o vulnerabilidad. No se puede pasar por alto que la adopción
es una medida de protección cuyo objeto primordial consiste en el
restablecimiento de los derechos de los NNA[261]. Es cierto que el proceso judicial de
adopción viene antecedido por un trámite administrativo en el que la defensoría
de familia ha constatado la condición de desprotección familiar del/de la
menor, declarado la situación de adoptabilidad e integrado de manera
transitoria al NNA con sus eventuales padres putativos, pero estas medidas son
eminentemente transitorias, lo que implica que sólo con la sentencia que
resuelve sobre la adopción y quedan restablecidos los derechos del NNA.
4.
Bajo esta óptica, no puedo compartir
la apreciación de la mayoría de la Sala Plena en cuanto a que la suspensión de
los procesos no comportaba riesgo alguno para los NNA, cuando era evidente que
estos trámites, cuyo fin esencial es el restablecimiento de los derechos de
estos últimos, llevaban varias semanas paralizados por cuenta de las medidas de
distanciamiento y aislamiento obligatorio que obligaron al cierre de los despachos
judiciales. Tampoco es dable considerar como normal esta situación, y menos
bajo el argumento de que en un proceso judicial es habitual que exista un
margen de tiempo entre la presentación de la demanda y el auto que decide sobre
su admisión. Teniendo en cuenta que el legislador estableció un término corto
para la resolución de los procesos de adopción[262], no sería coherente aceptar que el
lapso entre la presentación de la demanda y su admisión tenga casi la misma
duración que el proceso como tal.
5.
Así las cosas, en mi opinión, la
parte considerativa del Decreto Legislativo 567 se fundamentó en la existencia
de una situación de riesgo para los NNA cierta, sustentada y acertada.
B.
La medida no desconoce los principios
definitorios del Estado Social de Derecho, ni perturba el normal funcionamiento
de sus órganos
6.
El
artículo 116 de la Constitución Política admite el ejercicio de funciones
jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas de manera
excepcional, lo que a su vez se respalda en el principio de colaboración
armónica entre los diferentes órganos del Estado previsto en el artículo 113
superior. Con fundamento en este precepto, este tribunal ha declarado como
ajustadas a la Carta Política disposiciones que le confieren a las autoridades
administrativas[263],
y en particular a la Procuraduría General de la Nación (PGN), facultades
propias del ámbito judicial[264].
De manera que, si la propia Constitución autoriza la atribución excepcional de
funciones judiciales a determinadas autoridades administrativas en materias
precisas, y si la PGN es de tal naturaleza, no hay sustento para afirmar que el
Decreto Legislativo 567 desconoció los principios definitorios del Estado
Social de Derecho al conferirle facultades judiciales extraordinarias a los
procuradores de familia, para conocer de un solo tipo de trámite, por un tiempo
limitado, con el fin de superar una situación de desprotección de los derechos
de los NNA.
7.
Además,
la medida, que, insisto, es excepcional, no constituía un sometimiento de la
Judicatura al Ejecutivo, puesto que la autoridad administrativa receptora de
las funciones jurisdiccionales no hace parte de esta rama del poder público.
Tampoco se desnaturalizan las funciones de la PGN como organismo de control,
por cuanto el Decreto Legislativo 567, en parágrafo 1° del artículo 1°, tuvo la
precaución de separar en diferentes servidores la función de intervención en el
proceso de familia y la función judicial atribuida de manera temporal y
extraordinaria. En similar sentido, la medida no afectaba la independencia e
imparcialidad del/la procurador(a) judicial investido(a) de facultades
jurisdiccionales, porque, como bien lo reconoce la sentencia, “la distinción
de funcionarios, entre otras medidas, es suficiente para garantizar la imparcialidad,
por lo que no es relevante que se trate de una entidad jerarquizada, pues lo
importante es que no haya imposición de decisiones desde los superiores”[265]
(FJ. 62.1.1.).
8.
Finalmente,
discrepo de la apreciación de la Sala, en cuanto a que la medida perturbó el
normal funcionamiento de la Rama Jurisdiccional. Es claro que para el momento
en que el Gobierno expidió el Decreto Legislativo 567, el funcionamiento de la
Rama Judicial, en lo que respecta a los procesos de adopción sin admisión de
demanda, ya se encontraba trastornado debido a la crisis sanitaria, a tal punto
que como señalé en el numeral 2
anterior estas actuaciones acumulaban varios días de estancamiento con ocasión
del cierre de los juzgados. La medida, por el contrario, pretendía garantizar
la continuidad del servicio público de administración de justicia, mientras los
despachos judiciales se aprestaban para reanudar su prestación.
C.
El Ejecutivo no desbordó los límites
a sus facultades dentro del estado de excepción
9.
La decisión de la mayoría de la Sala
Plena consideró que el Gobierno nacional excedió los parámetros del artículo 21
de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (Ley 137 de 1994, LEEE), porque
esta norma solo permite la asignación de funciones judiciales a “autoridades
civiles ejecutivas”, y señaló que la PGN no hace parte de esta rama del poder
público. A mi juicio, la adecuada interpretación de esta expresión no puede reducirse
a su tenor literal, sino que debe abarcar su origen histórico, así como la
intención del legislador al establecerla, lo que permitirá comprender que la
disposición busca evitar que las competencias judiciales sean asumidas por
autoridades militares, y no que entidades administrativas por fuera del
Ejecutivo puedan ejercerlas. Tanto es así, que el art. 42 de la misma
Ley Estatutaria, al regular las funciones judiciales de autoridades civiles
ejecutivas durante el estado de conmoción interior, se limita a indicar que “los
civiles no podrán ser investigados o juzgados por Tribunales Penales Militares”.
10.
De
hecho, al analizar la exequibilidad de este artículo, esta corporación se
refirió indistintamente a las expresiones “autoridades civiles ejecutivas” y
“autoridades administrativas”: “Como se puede observar, el mandato legal que
se examina, respeta este canon constitucional, ya que atribuye en forma
excepcional (únicamente cuando existan lugares en los cuales no haya jueces o
éstos no puedan, por la gravedad de la perturbación ejercer sus funciones), a
las autoridades civiles ejecutivas el ejercicio de funciones judiciales,
diferentes a las de "investigar y juzgar delitos", las cuales deberán
ser claramente ‘precisadas’. // (…). En cuanto atañe a la
precisión de las materias, entiende la Corte que esta exigencia debe cumplirse
cuando se expida el decreto legislativo que ordene la asignación de funciones
judiciales a las autoridades administrativas, las que deberán dictarse
con acatamiento de las normas constitucionales en este campo, especialmente, en
lo que se refiere a la imposibilidad de atribuir funciones relacionadas con la
investigación y juzgamiento de delitos (art. 116 C.N.), como que el Gobierno no
puede suprimir, ni modificar los organismos ni las funciones básicas de
acusación y juzgamiento (…)” (énfasis fuera de texto)[266].
Esto reafirma que la asignación transitoria de funciones judiciales a la PGN
durante el estado de excepción y de manera excepcional, no contraviene lo dispuesto
en el artículo 21 de la LEEE.
D.
La medida bajo examen, contrario a
vulnerar los derechos de los NNA, los protegía
11.
La corporación determinó que la
asignación de funciones judiciales a los procuradores de familia para continuar
los trámites de adopción vulneraba los derechos de los NNA al debido proceso,
por cuanto los despojaba de su juez natural, y a la igualdad, en razón al trato
discriminatorio que se generaba entre los NNA cuyos procesos de adopción
continuaron ante la jurisdicción de familia, frente a aquéllos que tuvieron que
ser asumidos por los procuradores con funciones jurisdiccionales.
12.
Considero que esta apreciación omite
el hecho de que para la fecha en que fue expedido el decreto legislativo, la
jurisdicción de familia no se encontraba operando con normalidad, sino que la
mayor parte de sus actuaciones llevaban casi un mes de rezago (ver supra, numeral 2). Adicionalmente, más allá de la supuesta afectación a la
imparcialidad en el ejercicio de sus funciones, la cual, como quedó visto, se
encuentra descartada, la sentencia no sustenta las razones por las cuales
considera que los procuradores especializados en asuntos de familia carecen de
la idoneidad suficiente para asumir el conocimiento transitorio y excepcional
de los procesos de adopción.
13.
En este orden, no es dado alegar un
desconocimiento del juez natural cuando este último no estaba en capacidad de
actuar, o afirmar la existencia de un trato inequitativo por la diferenciación
en los funcionarios encargados de asumir el conocimiento de los procesos de
adopción, ya que, tanto jueces de familia como procuradores judiciales estaban
llamados a conducir los procesos bajo su conocimiento, conforme a los mismos
parámetros legales.
14.
Infortunadamente, la decisión
mayoritaria resolvió privilegiar formalidades procesales en perjuicio de los
derechos de los NNA, y en desconocimiento del artículo 44 de la Carta y de la
Convención sobre los Derechos del Niño[267], cuyo artículo 3.1. establece que “[e]n
todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones
públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades
administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que
se atenderá será el interés superior del niño”.
E.
La medida era adecuada, necesaria y
proporcional, dada la coyuntura
15.
La decisión mayoritaria reprocha el
hecho de que se hubiese optado por conferirle facultades judiciales a los
procuradores de familia para lograr la reactivación de los procesos de
adopción, pese a que, en su criterio, la jurisdicción de familia estaba
habilitada para continuar con el trámite de tales actuaciones en forma virtual.
Este razonamiento no consulta la realidad de lo que en su momento estaba
aconteciendo, y olvida que el propio CSJUD reconoció, que no existía la
capacidad para que los jueces de familia prosiguieran con el conocimiento de
los procesos de adopción a través de las tecnologías de la información y de las
comunicaciones. En efecto, según los antecedentes de la decisión, el CSJUD en
su intervención adujo que los jueces de familia no podían continuar con los
trámites porque “en estos casos, para la admisión de la demanda los
jueces solicitan que se les remita todo el expediente administrativo del NNA.
En concordancia con la necesidad de esas pruebas, afirmó que para la fecha de
la expedición del Acuerdo PCSJUDA20-11532 no se tenía acceso a los expedientes
digitalizados de los NNA, ni se había coordinado la actuación de las
autoridades que deben intervenir en estos procesos, como los defensores de
familia, durante la vigencia del aislamiento preventivo obligatorio”[268].
16.
De
haberse interpretado adecuadamente esta situación, frente a los intereses que
se encontraban en tensión, la corporación habría concluido que la medida
adoptada por Ejecutivo en este caso se ofrecía como adecuada, necesaria y
proporcional, ante la urgencia de garantizar la eficacia de los derechos
prevalentes de los NNA. Además, la razonabilidad de la disposición también
surge de su carácter temporal y excepcional, ya que la asignación de funciones
judiciales a los procuradores perdería vigencia ante el levantamiento de la
suspensión de términos, por parte del CSJUD, y en cuanto los juzgados de familia
reanudaran sus labores. Esta medida, a mi juicio, era una expresión de la
colaboración armónica entre órganos del Estado, en procura del cumplimiento del
mandato constitucional de dar prevalencia a los derechos de los NNA, como un
interés superior.
En síntesis, atendiendo la situación
que se vivía para el momento de la expedición del Decreto Legislativo 567 de
2020, este incorporaba una medida razonable y proporcional para garantizar la
eficacia de los derechos de los NNA. Desde luego, se trataba de una disposición
excepcional, pero necesaria, y, en todo caso, apegada al marco constitucional y
legal que delimita el ámbito de acción del Ejecutivo durante el estado de
excepción. Por consiguiente, en tanto la norma en mi opinión, el mencionado
decreto superaba todos los juicios materiales de constitucionalidad, y por
consiguiente debió ser declarado exequible en su totalidad.
En los anteriores términos, con el
debido respeto por la decisión de la mayoría de la Sala Plena, dejo expuesto mi
desacuerdo con la sentencia C-193 de 2020.
Fecha ut Supra,
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-193/20
DECRETOS DE DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y ESTADOS DE
EXCEPCION-Juicio de finalidad (Aclaración
de voto)
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Funciones atribuidas por la Constitución Política de 1991 (Aclaración de voto)
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Inexistencia de relación de conexidad material con decreto
que declaró el Estado de Emergencia (Aclaración de
voto)
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de
conexidad interna y externa (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente RE-292
Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 567
del 15 de abril de 2020 “Por el cual se adoptan
medidas para proteger los derechos fundamentales de los niños, las niñas y los
adolescentes y se asignan a los procuradores judiciales de familia funciones
para adelantar los procesos de adopción, como autoridades jurisdiccionales
transitorias, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”
Magistrada
ponente:
Gloria
Stella Ortiz Delgado
1. Con el respeto acostumbrado por las
decisiones adoptadas por la Sala Plena me permito argumentar el porqué, aunque
compartí la determinación adoptada en la Sentencia C-193 de 2020, estimé
necesario aclarar mi voto. En este sentido, si bien la medida de otorgar
facultades jurisdiccionales a procuradores judiciales de familia para conocer
procesos de adopción era inconstitucional, como lo valoró la mayoría, su
oposición a la Constitución era evidente desde el juicio de finalidad.
2. En esta providencia la Sala Plena
consideró adecuado omitir el estudio concreto de los juicios de finalidad y
conexidad en razón a que (i) prima facie y teniendo en cuenta las
intervenciones allegadas, el criterio que de manera más clara no fue satisfecho
por la medida adoptada por el Gobierno nacional fue el de motivación
suficiente, y (ii) no se evidenciaba lesión alguna a la metodología
empleada por la Corte Constitucional, pues sus cargas de justificación se
satisfacían con suficiencia. En mi criterio, el estudio expreso de los juicios
que no fueron analizados permitían no solo fortalecer la decisión, en beneficio
de una mayor consistencia argumentativa, sino que la dotaba de mayor coherencia
constitucional, en un escenario de excepción en el que el juez constitucional
debe ser exigente con la sujeción de la actuación del Gobierno nacional a
aquello que le está permitido, siguiendo los mandatos de la Constitución y de
la Ley Estatutaria de Estados de Excepción. Mi aclaración, en consecuencia, se
dirige a dar cuenta del porqué los juicios de finalidad y conexidad, previos al
de motivación suficiente, no se cumplían.
3. En cuanto al primer juicio enunciado,
el Gobierno nacional consideró válida la asignación de facultades
jurisdiccionales transitorias en cabeza de los procuradores judiciales de
familia, para que conocieran digitalmente los procesos de adopción en los que
no se hubiera admitido la demanda, con la finalidad de garantizar “el
funcionamiento [efectivo y continuo] de los servicios indispensables del
Estado”,[269]
gravemente impactados por virtud de la orden de distanciamiento social
decretada en el territorio nacional. En concreto, para evitar detenimientos
problemáticos en esta específica materia. En mi concepto, esta medida no se
dirigía directa y específicamente a conjurar las causas de la perturbación
generada por la pandemia del COVID-19 y a impedir la extensión o agravación de
sus efectos, dado que la continuidad del servicio público de la administración
de justicia está a cargo del Consejo Superior de la Judicatura, autoridad con
competencia como órgano de administración y gobierno de la Rama Judicial y que,
según los hechos previos a la adopción de este decreto legislativo, se
encontraba gestionando, en el marco de sus atribuciones, las acciones que
resultaban indispensables para (i) impedir la suspensión total del
servicio de justicia por razones asociadas a las medidas de aislamiento
obligatorio y (ii) controlar que la crisis sanitaria no impactara de
mayor manera la prestación de servicios que se consideraban esenciales por
favorecer los derechos prevalentes de la niñez. En
ese sentido, valoro que para mitigar la emergencia sanitaria declarada y
minimizar las consecuencias adversas de la coyuntura en el sector de la
justicia no se requería del traslado temporal de la función jurisdiccional.
4. En esta dirección, el Consejo
Superior de la Judicatura, mediante el Acuerdo
PCSJA20- 11517 del 15 de marzo de 2020,[270]
suspendió los términos judiciales en todo el país, a partir del 16 de marzo del
mismo año,[271] con el propósito de garantizar
preventivamente la salud de los servidores y usuarios del servicio de
administración de justicia. Con posterioridad a esta determinación, el citado
órgano judicial comenzó a reactivar paulatinamente el funcionamiento de algunos
procesos para evitar paralizaciones indefinidas de la justicia. Por ejemplo, en
materia de familia, el artículo 3 del Acuerdo PCSJA20-11532 del 11 de abril de
2020[272]
dispuso expresamente que, a partir del 13 de abril, se exceptuaba de la
suspensión de términos decretada, entre otros, los asuntos relacionados con
“[l]os procesos de adopción en aquellos casos en los que se [hubiera] admitido
la demanda”. Esta actuación evidencia que previo a la expedición del
decreto en cuestión, circunstancia que ocurrió el 15 de abril de 2020, el
Consejo Superior de la Judicatura venía adoptando previsiones importantes
encaminadas a activar el desarrollo de determinados procesos de adopción,
reconociendo su importancia para salvaguardar el interés superior de los niños,
niñas y adolescentes.
5. Una vez entró en vigencia la norma de
excepción, continuó interviniendo, conforme a sus competencias, para “ampliar
progresivamente las excepciones a la suspensión de términos atendiendo a la
capacidad institucional en las circunstancias actuales”[273]
y lograr así el funcionamiento efectivo de la jurisdicción de familia. Los
esfuerzos desplegados en ese sentido se concretaron, luego, con el Acuerdo PCSJA20-11546 del 25 de abril de 2020,[274] que dispuso en su artículo 8
algunas “[e]xcepciones a la suspensión de términos en materia de
familia” y contempló puntualmente el restablecimiento de las facultades de los jueces de la República para
que, con el apoyo técnico, funcional y material necesario, conocieran de todos los procesos de adopción mediante el
uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.
6. Ante el panorama
descrito, estimo que surgía con claridad que (i) era competencia del
Consejo Superior de la Judicatura asegurar la prestación del
servicio de la justicia y particularmente el restablecimiento gradual de
funciones jurisdiccionales indispensables; (ii) fundado en tal
atribución se encontraba asumiendo lo que le correspondía para garantizar la
protección de los derechos de sujetos prevalentes de suerte que no quedaran,
como lo planteó el Gobierno nacional, “en un
limbo jurídico que constituye la incertidumbre sobre la definición de su
situación jurídica, que incumbe la definición de su identidad, la integración a
una familia a la que tienen pleno derecho”[275]
y (iii) en todo caso, bajo este entendimiento, para superar la
emergencia y preservar el acceso efectivo a la administración de justicia no se
precisaba que el legislador excepcional dispusiera el reemplazo temporal
de una competencia. Esto es, una intervención del Ejecutivo sustituyendo una
autoridad judicial no resulta admisible, porque, como se estructuró en el
análisis de los demás juicios de control material, ello lesiona la
configuración o el diseño institucional del Estado; altera el principio de separación de poderes y desconoce la
autonomía de las funciones constitucionales y legales asignadas a los órganos
del poder público.
7. De los
hechos descritos lograba evidenciarse razonablemente que, en un principio, fue
ineludible paralizar temporalmente algunos servicios de justicia mientras se
generaban las condiciones operativas y tecnológicas necesarias para asegurar el
desarrollo adecuado de los procesos judiciales, sin poner en riesgo la salud
e integridad de los servidores judiciales y usuarios de la Rama Judicial.
Rápidamente se alcanzó tal propósito de fortalecimiento institucional lo que
condujo, entre otros aspectos, a la oportuna reactivación de la jurisdicción de
familia para que los funcionarios naturales pudieran adelantar adecuadamente
sus labores. Este contexto me lleva a concluir que la suspensión de términos
decretada en su momento por el Consejo Superior no determinó que los jueces de
familia se encontraran en imposibilidad de desempeñar sus atribuciones, sino
que simplemente se pensó que debían ser ejercidas de manera diferente y
restringidas temporalmente, mientras se generaban las condiciones para activar
los trámites judiciales de forma segura en medio de las circunstancias
impuestas por el COVID-19. Es así como tal reflexión me conduce a valorar,
consecuentemente, que una intervención en favor de la actuación de los
despachos judiciales, rodeándolos progresiva y responsablemente de herramientas
tecnológicas para que tramitaran ininterrumpidamente los procesos de adopción
hubiera sido más razonable que interferir en el marco competencial de una
autoridad de gobierno judicial que se encontraba desplegando, en ejercicio
libre e informado de su autonomía, los esfuerzos necesarios para conjurar un
efecto indirecto de la crisis, con lo que se afectó el buen funcionamiento de
una de las ramas del poder público.
8. Frente
al segundo aspecto, esto es, la necesidad de que la Sala Plena abordara el
juicio de conexidad material para justificar de mejor manera la inexequibilidad
que le fue atribuida a la norma de excepción, encuentro que tampoco se
satisfacía en esta oportunidad puesto que los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia causada por el COVID-19: la crisis derivada de la pandemia y sus efectos,
entre otros frentes, en la administración de justicia, no concuerdan con la
medida de excepción adoptada, consistente en trasladar una precisa competencia
del poder judicial a otro ente, de manera temporal. En particular, la investidura
jurisdiccional transitoria a los procuradores de familia no guarda un
vínculo con la mitigación de la afectación de la continuidad y efectividad de
los procesos de adopción con ocasión de la coyuntura, pues el Consejo Superior de la Judicatura, como órgano
rector de la administración judicial, venía implementando, inclusive, con anterioridad a la expedición del
Decreto 567, acciones dirigidas a evitar paralizaciones inconvenientes y
perpetuas en el sector justicia por virtud de la situación de anormalidad.
9. Como se explicó, en materia de
familia, la citada Corporación adoptó “medidas
pertinentes con el objeto de garantizar la prestación de los servicios que
favorecen los derechos imperativos de la niñez”.[276]
En concreto, menos de un mes después de haber ordenado la suspensión de
términos judiciales en todo el territorio, dispuso el levantamiento de estos en
algunos procesos de adopción y, tras robustecer la capacidad institucional de
la Rama Judicial con insumos digitales, posteriormente reactivó todos los
trámites de esta naturaleza, estableciendo que los jueces de familia debían
continuar desplegando, como les correspondía, sus funciones. Es así como
encuentro que de la disminución del impacto de las medidas de
aislamiento obligatorio en la administración de justicia ya se venía encargando
la instancia con competencia para ello, lo que desdibuja que el reemplazo
provisional de la autoridad natural en materia de adopción guardara una
relación con el estado de excepción.
10. Por otro lado, las particularidades de este caso me llevan también al
convencimiento de que el juicio de conexidad interna no lograba ser
superado, por lo que subyacía una razón adicional a las expuestas para
sustentar la inconstitucionalidad de la normativa excepcionales. El examen de
este parámetro de control tenía por objeto determinar la relación existente
entre la medida adoptada y las consideraciones expresadas por el Gobierno
nacional para motivar el decreto de desarrollo en cuestión. Sin embargo,
no observó cómo el cambio de competencia temporal para tramitar los procesos de
adopción en los que no se hubiera admitido la demanda estuviera intrínsecamente vinculado con la motivación del
Decreto 567, esto es, con el hecho de “garantizar la atención a los
administrados y el cumplimiento efectivo [y continuo] de las funciones
administrativas y jurisdiccionales”,[277]
comoquiera que el Consejo Superior de la Judicatura, en virtud de la autonomía
que le es reconocida en el ejercicio de sus funciones, se encontraba tomando
las previsiones correspondientes para preservar el acceso a la administración
de justicia en tiempos de distanciamiento social y, especialmente, para evitar
que la coyuntura originada por la pandemia afectara prolongada e
injustificadamente los derechos de los niños, niñas y adolescentes pendientes
de su restablecimiento por medio de la realización de los procesos de adopción.
11. Además, como lo
mencioné previamente, la activación de la justicia en tiempos de crisis -según
la intención del Ejecutivo- no se satisfacía con la sustitución del cuerpo
colegiado encargado del gobierno y administración integral de la rama Judicial,
pues una actuación de esta naturaleza, como se enfatizó en el examen de los
demás juicios materiales, contraría de manera directa la Constitución al
interrumpir el funcionamiento ordinario de los órganos públicos y desconocer
varios principios definitorios del Estado Social de Derecho tales como la
asignación precisa de competencias y la preservación de la independencia de las
entidades en el ejercicio de sus potestades que les han sido asignadas por
mandato expreso de la Carta Política y de la ley.
12. En tal virtud, no
se aprecia, desde mi percepción, que la motivación expuesta en el decreto
analizado conservara un nexo directo de correspondencia con la medida allí
implementada de cara a las gestiones que en punto de la prestación del servicio
de la justicia, particularmente, de la operatividad de la jurisdicción de
familia, venía tramitando legítima y autónomamente una rama del poder público,
con autoridad para ello.
13. En
los anteriores términos dejo expuestas las razones que justifican mi decisión
de aclarar el voto a la Sentencia C-193 de 2020.
Fecha
ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1]
En virtud de la emergencia pública de salud derivada de la
pandemia denominada COVID-19, el Consejo Superior de la Judicatura profirió los
Acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521,
PCSJA20-11526, PCSJA-11532, PCSJA-11546, PCSJA-11549, PCSJA20-11556 y
PCSJA20-11567 (todos del presente año) que previeron la suspensión de los
términos judiciales en el territorio nacional hasta el 30 de junio de 2020. Sin
embargo, desde el Acuerdo PCSJUDA20-11527 del 22 de marzo de 2020, el Consejo
Superior de la Judicatura exceptuó de la suspensión de términos en mención a “las
actuaciones que adelante la Corte Constitucional con ocasión de la expedición
de decretos por el Presidente de la República en ejercicio de las funciones del
artículo 215 de la Constitución Política.”. Esta excepción se mantuvo en
los Acuerdos PCSJUDA20-11532, PCSJUDA-11546, PCSJUDA-11549 y PCSJUDA20-11556 DE
2020. En atención al mandato constitucional del artículo 242.5 de la Carta y a
que la competencia de control de la constitucionalidad de los decretos ley
(decretos “legislativos”) expedidos en el marco del estado de emergencia fue
exceptuada de la suspensión de términos judiciales decretada por el Consejo
Superior de la Judicatura, los términos para decidir el presente asunto corren
de forma ordinaria y de acuerdo con las previsiones del Decreto 2067 de 1991.
[2] El numeral 5º le
ordenó que explicara si existían razones por las que los jueces competentes no
podían admitir las demandas presentadas y las que llegaran a presentarse para
continuar con los procesos. Asimismo, los motivos por los que los Tribunales
competentes, de ser el caso, no podrían asumir las funciones correspondientes.
En particular, que explicara las razones adoptadas en el decreto bajo examen.
[3] El numeral 6º le ordenó que remitiera información sobre los
procesos recibidos en virtud del artículo 3° del Decreto bajo examen y que
precisara si alguno de ellos había concluido. Igualmente, debía indicar si ha
remitido documentación a la Registraduría Nacional de Estado Civil para lo de
su competencia.
[4] El numeral 7º le ordenó remitir la siguiente información: (i)
¿Cuáles fueron las razones para que, después de la suspensión de términos
decretada por la entidad, el Acuerdo PCSJUDA20-11532 del 11 de abril de 2020
solamente exceptuara de la misma los procesos de adopción en los que se hubiera
admitido la demanda?; (ii) las razones por las que los jueces competentes no
podían admitir las demandas presentadas y las que llegaran a presentarse para
continuar con los procesos. Asimismo, exponer las razones por las que los
Tribunales competentes, de ser el caso, no podrían
asumir las funciones correspondientes; (iii) anexar una tabla con información
sobre los procesos remitidos al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para
ser enviados a la Procuraduría en virtud del artículo 3° del Decreto bajo
examen.
[5]El numeral 8º le ordenó remitir la información sobre los procesos
enviados por los jueces de familia para ser entregados a la Procuraduría en
virtud del artículo 3° del Decreto bajo examen.
[6] Algunos profesores y
estudiantes de Derecho de la Universidad de los Andes y
autoridades del pueblo indígena Yukpa presentaron escritos separados de
intervención. Estos no serán considerados por ser extemporáneos. En efecto, de
acuerdo con la información disponible en la página web de la secretaría
general, los documentos fueron allegados el 8 y el 18 de mayo de 2020,
respectivamente, y el término de fijación en lista venció el 5 de mayo.
[7] Ver Opiniones Consultivas 8 y 9 de 1987 de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
[8] Ver artículos 4º de la Ley 137 de 1994 y 27 de la
Convención Americana de Derechos Humanos.
[9]
Sentencia T-587 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[10] Sobre este punto señaló que la Corte Constitucional ya ha
sostenido que la PGN, a pesar de ser un organismo de control, independiente y
autónomo, es considerada como autoridad administrativa para efectos de la
asignación de facultades jurisdiccionales (Sentencia C-1121 de 2005). Por eso,
se le pueden otorgar funciones jurisdiccionales sin que ello implique una
vulneración al principio de separación de poderes.
[11] Ver artículos 277 y 280 de la Constitución Política.
[12] Ver artículo 4º del DL 567 de 2020.
[13] Sobre el particular refiere el numeral 1º del artículo 3º
de la Convención de los Derechos del Niño, el artículo 44 constitucional y el
artículo 9º del Código de la Infancia y la Adolescencia. Además, cita la
Sentencia T-510 de 2003 según la cual “(…) el sentido mismo del verbo
prevalecer implica, necesariamente, el establecimiento de una relación entre
dos o más intereses contrapuestos en casos concretos, entre los cuales uno (el
del menor) tiene prioridad en caso de no encontrarse una forma de
armonización”.
[14] En concreto sobre este requisito, reitera que el DL 567
cumple con los requisitos que la jurisprudencia de la Corte Constitucional
(Sentencia C-649 de 2001) exige para la asignación de funciones
jurisdiccionales a autoridades administrativas. Para ello, la Secretaría
Jurídica realiza un análisis muy similar al que efectuó cuando evaluó el
criterio de necesidad. Solamente agrega que se respeta el debido proceso
de las partes intervinientes del proceso pues el Decreto “no creo un trámite
distinto al previsto en la ley -Código de Infancia y Adolescencia- y, por el
contrario, el procedimiento que deben seguir los procuradores judiciales se
adelantará conforme a los, artículos 124 al 126 del Código de Infancia y
Adolescencia”.
[15] Acuerdos PCSJUDA20 11517 del 15 de marzo, PCSJUDA2011521
del 19 de marzo y PCSJUDA2011526 del 22 de marzo de 2020.
[16] Anexo 1 del informe.
[17] En el escrito se refiere específicamente a la carta que
dirigió la PGN a la Juez Promiscua de La Mesa que adelanta varios procesos de
adopción, en la cual manifestó su preocupación derivada de que las medidas de
emergencia afectan injustificadamente los derechos de los niños y niñas
pendientes de la consolidación del restablecimiento de sus derechos por medio
de la adopción. Esa entidad manifestó al juzgado que la suspensión no podía
cobijar estos procesos porque se vulnerarían los derechos de la infancia y
aclaró que el trámite podía continuarse de manera virtual, como la acción de
tutela, pues su continuidad no ponía en riesgo a los operadores judiciales, a
los usuarios o a la comunidad.
[18] Anexo 2 del informe. En el documento “Propuestas de
medidas al sistema de justicia: estado de emergencia Covid-19”, el
Ministerio de Justicia y del Derecho recomendó al CSJUD medidas que promueven
la reanudación de procesos judiciales bajo un llamado a la solidaridad de
jueces y servidores judiciales del país, en las cuales propuso expresamente: “Reanudar
el trámite de los procesos de familia sobre (…) xiv) adopción”. También
realizó recomendaciones concretas en relación con el uso de medios tecnológicos
para el ejercicio de las funciones judiciales, como la formación en el uso de
la tecnología; la implementación de medios virtuales para recepción de
declaraciones virtuales; y la realización de audiencias virtuales y
teleconferencias con protocolo (Ver propuestas No. 6, 7, 12 y 13 del
documento).
[19] Anexo 3 del informe. En este anexo obra la petición
realizada por la Directora de Protección del ICBF a la Procuradora Delegada
para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia y la Familia
para que solicite al CSJUD que considere incluir en las excepciones planteadas
en el artículo 1º del Acuerdo, el trámite de los procesos de jurisdicción
voluntaria de adopción de las familias residentes en el extranjero, toda vez
que estas familias no podrán regresar a sus países de origen hasta no finalizar
la etapa judicial de sus trámites de adopción, en donde sus demás hijos y
familiares los esperan.
Dado
que esta solicitud fue remitida por la PGN al CSJUD, obra también la respuesta
de esta última en la cual señala que las excepciones a la suspensión de
términos se establecieron con base en criterios de carácter general y no
podrían responder al trámite o resolución de casos específicos y particulares,
por eso “(…) no es dable considerar excepciones individuales pues se abriría
la puerta a múltiples eventuales reclamaciones por violación del derecho a la
igualdad”.
[20] La intervención recuerda que esta sentencia declaró
exequible el Decreto Legislativo 889 de 2017 que atribuyó a la Corte
Constitucional la potestad de “(…) suspender los términos de los procesos
ordinarios de constitucionalidad que cursen ante la Sala Plena, cuando esta
considere que así se justifica” para que priorice el control de las normas
que implementaron y desarrollaron el Acuerdo Final. Indicó que la misma
sentencia aclaró que “la Corte Constitucional en todo momento preserva su
discrecionalidad sobre el uso de dicha facultad, la cual no puede ser impuesta
por otra rama del poder público”.
[21]
Este contiene los siguientes documentos: (i) una certificación
válida sobre la idoneidad física, mental, social y moral de los adoptantes;
(ii) el consentimiento para la adopción, si fuere el caso; (iii) copia de la
declaratoria de adoptabilidad o de la autorización para la adopción, según el
caso; (iv) licencia de funcionamiento de la institución autorizada ante la cual
se tramitó la adopción, entre otros documentos.
[22]
La intervención de la Sala de Familia del Tribunal Superior de
Bogotá se presentó a través de dos memoriales diferentes presentados por 2 de
los Magistrados que la conforman. En consecuencia, el despacho condensó en el
acápite las dos intervenciones en mención.
[23] Esta intervención es posterior a la realizada por el mismo
ciudadano -Carlos Fradique-Méndez-. Por tratarse de razones muy similares a
continuación, solo se enunciarán los argumentos por los cuales solicita la
inexequibilidad, desarrollados con mayor amplitud en su intervención como
ciudadano.
[24] Artículos 124 al 126 del Código de Infancia y
Adolescencia.
[25] El interviniente señala que en esta sentencia se
declararon inexequibles algunas disposiciones de la Ley 1183 de 2008 que
asignaba función jurisdiccional a los notarios con fundamento en algunos
reparos que también son aplicables al DL 567 de 2020.
[26]
Sentencia C-437 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[27] Resolución proferida por el Procurador General de la
Nación mediante la cual designó a los procuradores judiciales de familia que
cumplirían funciones transitorias.
[28] La interviniente cita específicamente los numerales 2, 3b,
3e, 3f, 3g, 20, 21, 24, 25, 26, 63 y 66 del aparte C de la Resolución No 1 del
10 de abril de 2020 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
[29] La interviniente recuerda que esta iniciativa motivó
el informe que, en septiembre de 2015, en su condición de Procuradora Delegada,
presentó sobre el supuesto trámite “irregular” impartido a los procesos
de adopción en Colombia y que ha ameritado el llamado de atención y
recomendaciones del Comité́ de los Derechos del Niño.
[30] Ver las Observaciones finales sobre los informes
periódicos cuarto y quinto combinados de Colombia, CRC/C/COL/CO/4.5, 6 de marzo
de 2015, párrafos 35 y 36.
[31] Ver Caso Ramírez Escobar y otros vs. Guatemala, Sentencia
9 de marzo de 2018.
[32]
Ver Caso Ramírez Escobar y otros vs. Guatemala,
Sentencia 9 de marzo de 2018
[33] Otros tratados de
derechos humanos aprobados y ratificados por Colombia, tampoco podrán ser
suspendidos en Estados de Excepción: La Declaración de Ginebra de 1924 sobre
los Derechos del Niño, la Convención de los Derechos del Niño (Ver Preámbulo),
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención Interamericana
sobre Tráfico Internacional de Menores y el Convenio relativo a la Protección
del Niño y a la Cooperación en Materia de Adopción Internacional.
[34] De un lado, el
Ministerio Público cita un Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado (Sección quinta, 5 de julio de 2007, expediente 3182, C.P.
Gustavo Aponte Santos) que estableció que “autoridad civil es aquella que no
implica el ejercicio de autoridad militar y que, en determinados casos, puede
concurrir con otras modalidades de autoridad”. Igualmente, refiere una
sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (sin cita) que
señala que “la autoridad civil es un concepto genérico de autoridad dentro
del cual queda comprendido el de autoridad administrativa como especie (…) no
queda duda de que la autoridad civil es comprensiva de la autoridad
administrativa sin que se identifique con ella, pues entre las dos existirá una
diferencia de género a especie (…) el ejercicio de autoridad se determina
objetivamente en razón de las funciones asignadas a cada funcionario, (…) la
jerarquía del cargo que ocupa dentro de la estructura de la
administración, su grado de autonomía y poder de mando sobre la
sociedad”.
[35] Ver la Sentencia C-244
de 1994.
[36] Sobre este punto, el
Ministerio Público aclaró que “si bien en los procesos llevados a cabo esa
situación no se presentó, se contempló una regla de control
jurisdiccional de instancia, incluso yendo más allá de las garantías de Ley 137
de 1994”.
[37] “Artículo
241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía
de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con
tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (...) 7. Decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que
dicte el gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la
Constitución”.
[38]
M.P. José Fernando Reyes.
[39] Este capítulo corresponde a un trabajo
conjunto realizado por los magistrados auxiliares de los despachos de la Corte
Constitucional. Se apoya en las consideraciones contenidas, entre muchas otras,
en las sentencias C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017
M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465 de 2017 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-701
de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-671 de 2015 M.P. Alberto Rojas
Ríos. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de
algunas de dichas sentencias.
[40] Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal
Pulido, que a su vez cita la sentencia C-216 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao
Pérez.
[41] Ibidem.
[42] El carácter reglado, excepcional y
limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución prevé
específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la regulación
de la conmoción interior y la emergencia económica, social y ecológica, se
funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su duración); y
(iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los
estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por
autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no puedan
ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional humanitario
debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[43] El control judicial está a cargo de la
Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el
numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal
como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011 al
prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los
actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y
durante los estados de excepción”.
[44]
Sentencia C-216 de 1999 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[45]
Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido. También ver Sentencia
C-216 de 1999 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[46] Sentencia C-216 de 1999 M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[47] Sentencia C-366 de 1994 M.P. Alejandro
Martínez Caballero. Por otra parte, la Corte ha aclarado que el estado de
excepción, previsto en el artículo 215 superior, puede tener diferentes
modalidades dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá
a decretar la emergencia: (i) económica cuando los hechos que dan lugar a la
declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden económico;
(ii) social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre
relacionada con el orden social; y (iii) ecológica, cuando sus efectos se
proyecten en este último ámbito. No obstante, estas modalidades pueden
concurrir cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar
estos órdenes de forma simultánea, por lo que el Presidente de la República
tiene la responsabilidad de efectuar la correspondiente valoración y plasmarla
en la declaratoria del estado de excepción.
[48] Decreto 333 de 1992.
[49] Decreto 680 de 1992.
[50] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999,
Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[51] Decreto 80 de 1997.
[52] Decreto 2330 de 1998.
[53] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[54] Decreto 4975 de 2009.
[55]  Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de
2011
[56]  Este capítulo corresponde a un trabajo conjunto realizado por los magistrados
auxiliares de los despachos de la Corte Constitucional. Se apoya,
principalmente, en las consideraciones contenidas, entre otras, en las
sentencias C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz, C-466 de 2017 M.P. Carlos
Bernal Pulido, y C-465 de 2017 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[57]
Sentencia C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, entre otras.
[58]Sentencia
C-724 de 2015 M.P. Luis Ernesto Vargas, entre otras.
[59]
Este capítulo también hace parte del trabajo conjunto que realizaron los
magistrados auxiliares de los despachos de la Corte Constitucional.
[60] La Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre este juicio en las Sentencias C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz,
C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465 de 2017 M.P. Cristina Pardo
Schlesinger, C-437 de 2017 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-434 de 2017
M.P. Diana Fajardo Rivera, entre otras.
[61] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad.
Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar
directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y
a impedir la extensión de sus efectos.”
[62] Sentencia C-724 de 2015 M.P. Luis Ernesto
Vargas. “Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria
de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y
(ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con
el estado de emergencia”. Sentencia C-700 de 15, M.P. Gloria Stella Ortiz.
El juicio de finalidad “(...) es una exigencia constitucional de que todas
las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron
origen a la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es
necesario que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”.
Igualmente, puede consultarse la Sentencia C-700 de 2015. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[63] La Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre este juicio en las Sentencias C-517 de 2017 M.P. Iván Escrucería Mayolo
(e), C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal
Pulido, C-437 de 2017 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-409 de 2017 M.P.
Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
[64] Constitución Política. Art. 215. “Estos
decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica
con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos
tributos o modificar los existentes”.
[65] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades.
En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar
decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias
que tengan relación directa y específica con dicho Estado”.
[66] Sentencia C-409 de 2017 M.P. Alejandro
Linares Cantillo. “La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas
estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el
Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”.
En este sentido, ver también la sentencia C-434 de 2017 M.P. Diana Fajardo
Rivera.
[67] Sentencia C-724 de 2015. M.P. Luis Ernesto
Vargas. “La conexidad en el control de constitucionalidad de los
Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de
emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar
determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los
objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de
emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”. En este sentido, ver
también la Sentencia C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[68] El juicio de motivación suficiente de las
medidas ha sido desarrollado por esta Corte en las Sentencias C-467 de 2017
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido,
C-434 de 2017 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares
Cantillo, C-241 de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
[69] Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal
Pulido. En la providencia se reiteran las consideraciones de las Sentencias
C-722 de 2015 M.P. Myriam Ávila Roldán (e) y C-194 de 2011 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[70] Al respecto, en la Sentencia C-753 de 2015
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, la Corte Constitucional sostuvo que “en el
caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente
aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”.
[71] Ley 137 de 1994, "Por la cual se
regulan los Estados de Excepción en Colombia", artículo 8.
[72] Sobre el juicio de ausencia de
arbitrariedad se pueden consultar las Sentencias C-467 de 2017 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434 de 2017
M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241
de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
[73] Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal
Pulido, en la cual se reiteran las consideraciones de las Sentencias C-723 de
2015 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-742 de 2015 M.P. María Victoria Calle
Correa.
[74] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. “Vigencia
del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de
los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y
por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su
declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos
o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de
Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y
libertades”.
[75] Sentencia C-149 de 2003 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa. Reiterada, entre otras, en las Sentencias C-467 de 2017 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado, C-241 de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y
C-224 de 2009 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[76] El juicio de intangibilidad ha sido
desarrollado por este Tribunal en las Sentencias C-517 de 2017 M.P. Iván
Humberto Escrucería Mayolo (e), C-468 de 2017 M.P. Alberto rojas Ríos, C-467 de
2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido,
C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
[77] Al respecto pueden consultarse, entre
otras, las Sentencias C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de
2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437 de 2017 M.P. Antonio José Lizarazo
Ocampo, C-434 de 2017 M.P. Diana Fajardo Rivera, y C-409 de 2017 M.P. Alejandro
Linares Cantillo, entre otras.
[78]
“Artículo 47. Facultades. En virtud de la declaración del Estado de
Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con dicho Estado.
Parágrafo. Durante
el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o
modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente, les otorgue carácter permanente.”
[79] “Artículo 49. Reforma,
adiciones o derogaciones de medidas. El Congreso podrá,
durante el año siguiente a la declaratoria del Estado de Emergencia, reformar,
derogar, o adicionar los decretos legislativos que dicte el Gobierno durante
dicho Estado, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa
gubernamental.
También
podrá, en cualquier momento, ejercer estas atribuciones en relación con las
materias que sean de iniciativa de sus miembros.”
[80]
“Artículo 50. Derechos sociales de los trabajadores. De
conformidad con la Constitución, en ningún caso el Gobierno podrá desmejorar
los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos legislativos
dictados durante el Estado de Emergencia.”
[81] Esta Corporación se ha referido a este
juicio en las Sentencias C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434 de 2017
M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-723
de 2015 Luis Ernesto Vargas Silva y C-136 de 2009 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[82]  Sobre el particular se han pronunciado,
entre otras, las Sentencias C-517 de 2017 M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo
(e), C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos
Bernal Pulido, C-465 de 2017 Cristina Pardo Schlesinger, C-437 de 2017 M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo, entre otras.
[83] Sobre el juicio de proporcionalidad es
posible consultar las Sentencias: C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-227 de 2011 M.P. Juan
Carlos Henao Pérez, C-225 de 2011 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911
de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[84] Al respecto, se pueden consultar, entre
otras, las Sentencias C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de
2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez, C-672 de 2015 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-671 de 2015 M.P.
Alberto Rojas Ríos.
[85] “Artículo 14. No discriminación. Las
medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar
discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica (…)”.
[86] Sobre el particular, cabe resaltar que
dicho listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con
el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la
ley prohibirá toda discriminación”.
[87] En este sentido, en la Sentencia C-156 de
2011 M.P. Mauricio González Cuervo, esta Sala explicó que el juicio de no
discriminación pretende hacer efectivo “el principio de igualdad ante la ley
del artículo 13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que todas
las personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en
criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o
filosóficas”.
[88]
Sentencias T-210 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; T-065 de 2019, M.P. Alejandro
Linares Cantillo; T-204A de 2018, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, entre
otras.
[89] De conformidad con lo
dispuesto en el título del artículo 103: las medidas de restablecimiento de
derechos y de la declaratoria de vulneración tienen “carácter transitorio”
[90]
Parágrafo 1° del numeral 1° del artículo 126 del CIA.
[91]
Ver Sentencias C-285 de 2016 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-630 de
2014 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[92]
Las Sentencias C-497 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-251 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas
Hernández, C-574 de 2004 M.P. Clara Inés
Vargas Hernández y C-630 de 2017 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo
afirman que: “(…) el principio de la separación de los poderes surge como
resultado de la búsqueda de mecanismos institucionales enderezada a evitar la
arbitrariedad de los gobernantes y a asegurar la libertad de los asociados. Por
esta razón, se decide separar la función pública entre diferentes ramas, de
manera que no descanse únicamente en las manos de una sola y que los diversos
órganos de cada una de ellas se controlen recíprocamente”.
[93]
La Sentencia C-630 de 2014 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado explica que “(…) la delimitación y separación funcional de los
poderes públicos, por sí misma, no garantiza que los diferentes órganos del
poder público respeten los derechos de los ciudadanos”. Para lograrlo, “(…) es menester que los diversos
órganos del poder público ejerzan controles recíprocos, y para ello es
necesario que haya una cierta medida de concurrencia o complementariedad en el
ejercicio de sus funciones respectivas. En segunda medida, si bien los derechos
típicamente liberales requieren limitar los poderes del Estado para garantizar
el ámbito de libertad de las personas, los derechos de prestación requieren un
aumento de la capacidad del Estado para garantizar su efectividad. En esa
medida, un Estado comprometido con la necesidad de garantizar los derechos de
sus ciudadanos requiere que haya tanto una concurrencia y complementariedad de
funciones, como una cooperación entre los órganos del poder.”
[94]
Artículo 118 de la Carta.
[95]
Artículo 119 de la Carta.
[96]
Artículo 120 de la Carta.
[97]
Artículo 371 de la Carta.
[98]
Sentencia C-285 de 2016 M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[99]
Ibidem.
[100]
Artículo 3º de la Carta.
[101]
Artículo 121 de la Carta. Esta prohibición también se deriva de normas
específicas en relación con cada rama. Por ejemplo, el artículo 136.1. fija
prohibiciones para el Congreso
[102]
Artículo 6º de la Carta.
[103] La
colaboración armónica optimiza la actuación estatal y, además, refuerza los
controles que evitan la concentración de poderes, en la medida en que a través
de la comunicación, interacción y colaboración entre entidades también se
ejercen diferentes tipos de control.
[104]
Artículo 2º de la Carta.
[105] La
Sentencia C-373 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo indicó que: “La aptitud jurídica de los órganos constitucionales
pertenecientes a una cualquiera de las tradicionales ramas del poder público
para frenar a los demás se encuentra también en el núcleo del principio de
separación de poderes, pues una de las finalidades relevantes de la
distribución funcional entre distintas instancias es, precisamente, lograr que
el poder controle al poder, lo que comporta la reciprocidad propiciada por los
mecanismos establecidos para llevar a cabo el control, mecanismos que integran
el denominado sistema de frenos y contrapesos tan caro al constitucionalismo
desde sus orígenes en el Estado moderno”.
[106]
Por ejemplo, el sistema de elección de los Magistrados de la Corte
Constitucional.
[107]
El control fiscal preventivo y concomitante asignado a la Contraloría
General de la República.
[108]
Tal y como sucede con el control judicial
previo de algunas leyes.
[109]
Por ejemplo, el control político asignado al Congreso de la República, o
el sistema de control fiscal posterior y selectivo en cabeza de la Contraloría
General de la República.
[110]
Artículo 132 de la Carta.
[111]
Artículo 135 de la Carta.
[112]
Con respecto a las competencias asignadas al Congreso de la República, la
Sentencia C-332 de 2017 M.P. Antonio José Lizarazo señaló que: “Esta amplitud en las facultades del legislativo se
explica en su condición de depositario de la representación democrática del
pueblo, en tanto titular de la soberanía que fundamenta el ejercicio del poder
público (artículo 3º C.P.).  Es por esta razón que se confía al Congreso
la competencia originaria para la definición del orden jurídico, bajo el
entendido que está investido de la legitimidad necesaria para imponer, con
carácter general, reglas jurídicas y, por lo mismo, con carácter vinculante.”
[113]
Artículo 150 de la Carta.
“Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones: // 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de
la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con
fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo
aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno
y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra
Cámara. El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa
propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de
facultades extraordinarias. Estas facultades no se podrán conferir para expedir
códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del
presente artículo, ni para decretar impuestos.”
[114]
Ver capítulo sobre los “Criterios formales y
materiales que rigen el control constitucional de los decretos adoptados en el
estado de emergencia económica, social y ecológica”
desarrollado en los fundamentos 12 y ss. de esta sentencia.
[115]
La Sentencia C-1172 de 2001 M.P. Alfredo Beltrán Sierra señala que, de
acuerdo con las competencias del artículo 189, al Presidente de la República “como Jefe de Estado le concierne la dirección de las
relaciones internacionales, la seguridad exterior de la República, la
declaratoria de guerra con permiso del Senado de la República o, sin su
autorización para repeler una agresión extranjera, defiende la independencia y
honra de la Nación, la inviolabilidad del territorio, entre muchas otras.
Igualmente dentro de sus funciones como Jefe de Gobierno, que conforma con los
ministros y jefes de departamento administrativo en cada caso, le corresponde
dirigir la fuerza pública y, como comandante supremo de las fuerzas armadas de
la República disponer de ella; conserva en todo el territorio el orden público
y lo reestablece cuando fuere turbado, declara el estado de conmoción y de
emergencia cuando proviene de hechos perturbadores del orden económico social.
Así mismo, como Suprema Autoridad Administrativa cuenta con la facultad
constitucional de nombrar y separar libremente a sus ministros y jefes de
departamento administrativo, así como a los presidentes, directores o gerentes
de los establecimientos públicos nacionales y, en general tiene la facultad de
nombrar y remover libremente a sus agentes (…)”
[116]
Sentencia C-205 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[117]
Sentencia C-736 de 2007 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[118]
Sentencia C-910 de 2007 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[119]
En el nivel central la organización está prevista en el artículo 38 de la
Ley 489 de 1998.
[120]
Sentencia C-577 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[121]
La autonomía e independencia en el ejercicio de la función judicial será
abordadas con más detalle en los fundamentos jurídicos 32 y ss. de esta
providencia.
[122] La independencia
de la PGN comporta un cambio con respecto al modelo constitucional previo. La sentencia
C-743 de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz señaló que “la Carta de 1991 modificó
notablemente la estructura del Ministerio Público, si se tiene en cuenta que
conforme al artículo 142 de la anteriormente vigente, el Ministerio Público se
ejercía ‘bajo la suprema dirección del Gobierno por un Procurador General de la
Nación´. (…) // el Procurador General de la Nación no depende ya, en sus
funciones del Presidente de la República. Ello obedece a la filosofía que
inspira todo el ordenamiento constitucional contemporáneo, según la cual los
órganos de control no deben depender ni funcional ni orgánicamente de los
organismos que ellos mismos controlan, porque tal dependencia no sólo implica
en sí misma una contradicción lógica irreconciliable, sino que por sobre
todo,  incide negativamente en el ejercicio efectivo del control.//En
efecto, resultaba en grado sumo cuestionable que el Procurador General de la
Nación, de acuerdo con el numeral 6o. del artículo 277 de la Constitución,
ejerciera ‘vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen
funciones públicas, inclusive las de elección popular’ y, al mismo tiempo y
bajo algún aspecto, dependiera en su ejercicio del Presidente de la República.”
[123]
Sentencia C-244 de 1996 M.P. Carlos
Gaviria Díaz
[124]
En relación con las fuentes de las subreglas se toman sentencias que
efectúan controles sobre leyes ordinarias y actos legislativos. Aunque la
naturaleza del control es diferente, pues con respecto a los AL se evalúa la
sustitución de la CP y frente a las leyes ordinarias su confrontación, los dos
tipos de sentencias sirven para derivar las subreglas y principios
constitucionales aplicables en materia de separación de poderes.
[125] La Sentencia
C-251 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett y
Clara Inés Vargas Hernández declaró la inexequibilidad de la Ley 684 de 2001,
que preveía un sistema de seguridad y defensa nacional. En lo que respecta, al
“poder nacional” previsto en la norma se advirtió que se trataba de una
realidad institucional con objetivos en materia de seguridad y defensa
nacional. Este sistema estaba dirigido por el Presidente de la República e
integrado por entidades
de la Rama Ejecutiva, el Congreso, el CSJUD y la FGN. Este diseño, aunado a la
concentración de poderes del Presidente se consideró un
supra poder, controlado por el Gobierno que tendría la facultad de subordinar a
las otras ramas del poder, en todo lo que se refiera al alcance de unos
objetivos nacionales, discrecionalmente definidos por el propio Presidente, con
la asesoría de los altos mandos militares y de Policía. Con base en estas
circunstancias se advirtió una concentración indebida de poder, la violación
del principio de separación de poderes, la eliminación de controles orgánicos,
entre otras consideraciones.
[126] La Sentencia
C-251 de 2002 examinó el artículo 25 de la Ley 684 de 2001, que le imponía al
Fiscal General de la Nación el deber de informar mensualmente al Gobierno
Nacional sobre las investigaciones que se adelanten por delitos de lesa
humanidad y por delitos contra la seguridad nacional. La Sala Plena consideró
que este deber violaba la autonomía de la FGN y el diseño institucional
previsto en la Carta Política, ya que el artículo 251.6 supeditó el suministro
de esa información por parte de la Fiscalía a la necesidad de preservación del
orden público.
[127]
Ibidem
[128]
La Sentencia C-037 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa estudió el
artículo 205 (transitorio) del proyecto de ley estatuaria de administración de
justicia que estipulaba, entre otros aspectos, que la Fiscalía debía solicitar
concepto al Ministerio Público para decretar la reserva de identidad de
testigos. Para la Corte, esta era una exigencia no prevista en la Constitución
para el ejercicio de la competencia que el artículo 250-4 superior confirió a
la FGN de velar por la protección de las víctimas, testigos e intervinientes en
el proceso. Por ende, supeditar esta competencia a la autorización de la PGN
constituía una afectación de la autonomía de la Fiscalía.
[129]
La Sentencia C-832 de 2002 M.P. Álvaro Tafur Galvis examinó los incisos 5° y 6°
del artículo 89 de la Ley 715 de 2001 que establecía la responsabilidad fiscal
solidaria de los funcionarios de la Contraloría que hubieran absuelto a
personas en el proceso de responsabilidad fiscal, pero hubieran sido condenados
en el marco de proceso penal por desviación de recursos. En este caso, la Corte
advirtió, entre otras cosas, que la norma
supeditaba el ejercicio de la función encargada a la Contraloría General de la Republica
y a las Contralorías Territoriales a las decisiones que adoptaran los jueces
penales. Por lo tanto, se desconocieron las normas constitucionales que
establecen la autonomía e independencia del control fiscal. Por ende, declaró
la inexequibilidad de las normas examinadas.
La Sentencia C-655 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil
declaró inexequible el inciso 3° del artículo 20 de la Ley 789 de 2002, pues
estableció que sujetar el ejercicio del control fiscal sobre las EPS y las
Cajas de Compensación, a las pautas que previamente fijen las Superintendencias
de Subsidio Familiar y de Salud, afecta sustancialmente las competencias
constitucionales asignadas a la Contraloría General de la República y su
autonomía.
[130]
La Sentencia C-373 de 2016 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez estudió el AL que creó la Comisión de Aforados para reemplazar
a la Cámara de Representantes en las funciones de investigación y acusación de
Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación. Precisó que
sustituía el principio de separación de poderes, ya que desconocía la
configuración superior de órganos constitucionales como el Congreso, las Cortes
o la Fiscalía, el especial mecanismo de control inter-órganos y el
procedimiento establecido en la Constitución para hacer efectivo ese tipo de control.
[131]
Esta regla se deriva de las sentencias que han ejercido el
control de constitucionalidad de las normas proferidas en el marco de los
estados de excepción. Por ejemplo, en las Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos
Bernal Pulido, que a su vez cita la sentencia C-216 de 2011 M.P. Juan Carlos
Henao Pérez, se precisa que “el uso de estas herramientas es una potestad
reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales
y del bloque de constitucionalidad”.
[132] La
Sentencia C-1024 de 2002 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra examinó
el Decreto Legislativo 2002 de 2002, expedido por el Gobierno Nacional en el
marco de un estado de conmoción interior, este preveía medidas para el control
del orden público. En esta oportunidad se destacan: (i) la obligación asignada
a la FGN de acompañar las operaciones de la Fuerza Pública; (ii) autorizaba a la Fuerza Pública y al Departamento
Administrativo de Seguridad DAS a ejercer funciones de policía judicial; (iii)
la obligación de que los jueces -en los casos en los que no se concediera la
autorización de captura, interceptación o el
registro de comunicaciones, inspección registro o allanamiento domiciliario-
registrara inmediatamente las razones que motivaron la negativa y enviara ese
registro a la autoridad que solicitó la autorización. La Sala Plena destacó que
el
principio de independencia judicial “(…) implica que
los jueces y fiscales no han de tener ninguna dependencia con respecto a las
otras dos ramas del poder público para ejercer su función, la que no puede
menguarse en ningún caso, si bien al ejercerla colaboran en la realización de
los fines del Estado”. En consecuencia, precisó que la Rama Judicial no es
subalterna del Ejecutivo y que en el diseño constitucional no se previó la
competencia de acompañamiento a la fuerza pública. Asimismo, resaltó las
competencias de la FGN y destacó que el artículo 251.4 superior le asignó la
función de “Otorgar, atribuciones transitorias
a entes públicos que puedan cumplir funciones de Policía Judicial, bajo la
responsabilidad y dependencia funcional de la FGN.”
En consecuencia, la norma acusada desconocía esta competencia al prever que
otras autoridades ejercerán las funciones de policía judicial a pesar de que
esa función no se atribuyó por el titular de la competencia de acuerdo con la
Constitución. Igualmente, estableció que no se le puede exigir a los jueces
remitirle al peticionario la información pormenorizada que se le exige, pues
ello significaría, someter al funcionario judicial a la rendición de informes
de la razón de sus decisiones a las autoridades administrativas de policía
judicial, o a quienes tienen funciones de tal en la FGN. Esta rendición de
informes desconoce la autonomía e independencia propia de la función judicial
asignada por el artículo 228 superior.
[133]
Ver Sentencia C-1024 de 2002 con respecto al otorgamiento de las
funciones de Policía judicial.
[134] En la
sentencia C-1024 de 2002 la Corte examinó la función asignada a la PGN de
acompañar las operaciones de la Fuerza Pública. la Sala destacó que la
PGN “(…) entendida como una alta magistratura de control sobre la conducta
oficial de los servidores públicos, representante de la sociedad ante las
autoridades del Estado, promotora y defensora de los derechos humanos, no
podría cumplir su finalidad constitucional si careciera de independencia.” resaltó
que la función de acompañar a la fuerza pública en sus operaciones no es una
competencia asignada a la PGN en la Carta y que la imposición de la misma viola
su autonomía. Asimismo, destacó que se trataba de una función que no tenía compatibilidad
con las funciones que ejerce.
[135]
Artículo 228 de la Carta.
[136]
Sentencia C-154 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[137]
En relación con esta atribución la Corte en la sentencia C-156 de 2013 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva precisó que: “la eventual
asignación de competencias jurisdiccionales a órganos de carácter
administrativo no es, por sí sola, contraria a la Constitución Política; por el
contrario, constituye la concreción de un mandato constitucional. Ese mandato,
empero, fue concebido por el Constituyente con serias reservas, entre las que
se destacan la prohibición expresa para asumir la instrucción de sumarios y
juzgar sobre la comisión de delitos; la reserva de ley para la atribución de
esas funciones, y la condición de excepcionalidad en ese ejercicio, aspecto que
comporta la obligación de precisión en la definición de tales competencias.”
[138]
Sentencia C-223 de 2017 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[139]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[140]
Esta regla de la asignación eficiente se derivó de la sentencia C-896 de 2012
M.P. Mauricio González Cuervo y del principio de eficiencia fijado en la Ley
Estatutaria de Administración de Justicia
[141] En atención al
criterio de asignación eficiente, la Sentencia C-156 de 2013 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva declaró la inexequibilidad de diferentes competencias judiciales
asignadas al Ministerio de Justicia y del Derecho relacionadas con la protección al
consumidor, competencia desleal, declaración de ineficacia de determinados
negocios jurídicos, el régimen de insolvencia de personas jurídicas no
comerciantes (regulados en la ley 1380 de 2010), y los de conocimiento de
comisarios y defensores de familia, en el marco de la Ley 1098 de 2006. En
el examen de esas competencias, concluyó que: “No existe ningún indicio de
afinidad material entre las funciones administrativas del Ministerio, y el
conjunto amplio y heterogéneo de competencias jurisdiccionales que el
Legislador le confiere en la norma analizada. Además de ello, como el artículo
24 del Código General del Proceso (al igual el artículo 199 del Plan Nacional
de Desarrollo), no precisa el funcionario o la dependencia que asumirá esas
funciones, ni las condiciones que se exigirán para su ejercicio (su formación,
las garantías de independencia frente a las directrices del Ministro en las
materias objeto de atribuciones jurisdiccionales, su régimen laboral y sus
expectativas de estabilidad), el Legislador desconoció al promulgar esas
disposiciones, los principios de juez natural y especialidad propios de la
administración de justicia.”
[142] Sentencia C-713
de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En el examen del proyecto de ley estatutaria No. 023/06 Senado y No.
286/07 Cámara “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996
Estatutaria de la Administración de Justicia”, la Corte examinó el artículo
que
le asignó la competencia residual a la jurisdicción ordinaria. Este tribunal
determinó que la competencia residual de la justicia ordinaria no puede
involucrar asuntos de orden constitucional que por su naturaleza corresponden a
la Corte Constitucional. Asimismo,
consideró que se desconocían las competencias del CSJUD, establecidas en el
artículo 257 superior de acuerdo con la cuales puede “fijar la división del
territorio para efectos judiciales y ubicar y redistribuir los despachos
judiciales” (numeral 1º) y demás decisiones relacionadas con la creación,
supresión y traslado de cargos de en la administración de justicia (numeral
2º), Lo anterior, porque el artículo 8º del proyecto de ley estatutaria
examinado limitaba esa competencia al exigirle al CSJUD que concertara con la
Corte Suprema de Justicia lo concerniente a las necesidades de la
administración de justicia para el cumplimiento de las funciones judiciales que
prevea la ley procesal en cada circuito o municipio.
[143] La Sentencia
C-713 de 2018 declaró inexequible la prohibición de que los jueces itinerantes
dictaran sentencia. La Corte señaló que esta
restricción “(…) es incompatible con la naturaleza de todo juez, cuya
misión central es la de administrar justicia a través de sus fallos. En otras
palabras, la existencia de jueces itinerantes exige que tengan atribuida la
función de dictar sentencias, más aún cuando dichos actos pueden constituir
fuente de responsabilidad”.
[144] La Sentencia
C-713 de 2008 indicó que: “Ello implicaría
una intromisión ilegítima en detrimento de los principios de autonomía e
independencia que deben caracterizar al juez en la toma de decisiones sobre los
asuntos a su cargo (arts. 228 y 230 CP). En consecuencia, la Corte declarará
inexequible la expresión ‘en cualquiera de los despachos o
corporaciones de sus respectivas jurisdicciones’, del inciso primero del artículo
bajo examen, así como la expresión ‘en todas las instancias y recursos’, del inciso segundo del mismo artículo.”
[145] En la Sentencia
C-1641 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero la Corte declaró inexequibles
las disposiciones que le atribuían a la Superintendencia Bancaria competencia
para fallar sobre algunos de los conflictos entre las entidades bancarias y sus
clientes. Consideró que con el diseño de las normas acusadas no era posible distinguir
el ámbito de las funciones administrativas de la Superintendencia de la
competencia jurisdiccional asignada por las disposiciones demandadas. En consecuencia,
se
desconocían los principios de imparcialidad e independencia judicial, debido a
que la Superintendencia actuaría como juez en asuntos en los cuales podría
haber actuado previamente en ejercicio de sus competencias administrativas. Por
su parte, la Sentencia C-649 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett estudió un
problema similar. En esa oportunidad, la Corte reiteró
las consideraciones sobre independencia, autonomía e imparcialidad en la
adjudicación y en el ejercicio de funciones jurisdiccionales por autoridades
administrativas. Estimó que, en efecto, las disposiciones acusadas podrían
afectar la autonomía y la independencia de las superintendencias, pero, en
virtud de la maximización de los principios democrático y de conservación del
derecho, no debía declararse la inexequibilidad de la norma, sino su
constitucionalidad condicionada, en el sentido de que la Superintendencia de
Industria y Comercio debía adecuarse institucionalmente con el propósito de que
en la organización interna de la entidad estuvieran definidas y separadas las
funciones administrativas y las jurisdiccionales.
[146]
Sentencia C-156 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[147]
Ver sentencia C-156 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[148]
Sentencia C-162 de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En el examen de la
creación de salas transitorias de descongestión en el Consejo de Estado, por
medio de una ley ordinaria, que desconoció la  reserva de ley estatutaria,  indicó
que: “Los remedios que en cualquier momento se considere necesario
implementar con el objeto de poner término a un problema como el de la
congestión, deben, por lo tanto, también ser idóneos institucionalmente, esto
es, habrán de tener aptitud para conjurar la situación anómala, sin afectar al
mismo tiempo la configuración orgánica y funcional dispuesta directamente por
la Constitución Política”
[149] La
Sentencia C-179 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz, que examinó la LEEE, indicó
en relación con la autorización del artículo 21 para otorgar funciones
judiciales a autoridades civiles ejecutivas que: “Dado que el Gobierno debe cumplir dicha actividad durante los estados
de excepción, por medio de decretos legislativos, queda satisfecha la exigencia
del Constituyente, en el sentido de que esta medida ha de adoptarse por medio
de una ley, pues dichos actos jurídicos son ley en sentido material. Recuérdese
además que en dichos periodos excepcionales, el Presidente de la República
asume la potestad legislativa, con el fin de dictar todas aquellas medidas
necesarias para restaurar el orden perturbado.” La Sentencia C-145 de 2009 M.P. Nilson
Pinilla Pinilla examinó la asignación de funciones jurisdiccionales a la
Superintendencia de Sociedades para procedimientos judiciales de toma de
posesión en los negocios, operaciones y patrimonio de las personas
naturales o jurídicas que desarrollan o participan en la actividad financiera
sin la debida autorización estatal. En
el examen de las funciones jurisdiccionales otorgadas a la autoridad
administrativa en mención, la Corte hizo referencia al artículo 116 superior,
precisó que la autorización legal para la atribución de las competencias
judiciales a autoridades administrativas también comprende a aquellas
disposiciones que materialmente tienen tal carácter, como es el caso de los
decretos legislativos de estados de emergencia social a los cuales la Carta
expresamente atribuye “fuerza de ley”. Asimismo, destacó que la jurisprudencia
en otras oportunidades avaló el desempeño de la función jurisdiccional por
parte de la Superintendencia de Sociedades y que la competencia asignada
armoniza con la materialidad de los asuntos de los que debe ocuparse esa
entidad en desarrollo de la función de intervención.
[150]
Sentencia C-1024 de 2002 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[151]
Ver Sentencia C-1024 de 2002 M.P. Alfredo Beltrán Sierra estudió la
obligación de que los jueces en los casos en los que no se concediera la
autorización de captura, interceptación o el registro de comunicaciones,
inspección registro o allanamiento domiciliario registraran inmediatamente las
razones que motivaron la negativa y enviaran ese registro a la autoridad que
solicitó la autorización. La consideró contraria al principio de independencia
judicial y precisó que la Rama Judicial no es subalterna del ejecutivo.
[152]
La Sentencia C-227 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez examinó el
Decreto 4628 de 2010, que en el inciso final del artículo 4 señalaba que la
Resolución de Expropiación será susceptible de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho “ante el Tribunal Contencioso Administrativo
con jurisdicción en el lugar de ubicación del inmueble, con sujeción a lo
dispuesto en el Código Contencioso Administrativo”. En relación con esa
competencia la Corte precisó que: “(…) cuando la expropiación sea realizada
por una entidad del orden nacional, la competencia señalada por el mismo Código
se encuentra radicada en única instancia en el Consejo de Estado. De esta
forma, al no encontrar una debida motivación o justificación para variar las
competencias señaladas en dicho Código, la norma será exequible sólo a partir
de una interpretación sistemática del Código Contencioso Administrativo, en el
entendido que si el acto de expropiación proviene de una entidad del orden
nacional el juez competente para conocer de la acción será el previsto en dicho
ordenamiento.”
[153]
Sentencia C-178 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[154]
Sentencia C-743 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz
[155]
Sentencia C-178 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[156]
Ibid.
[157]
Sentencia C-245 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell, citada en la Sentencia
C-334 de 1996, M.M.P.P. Alejandro Martínez Caballero y Julio Cesar Ortiz.
[158]
Sentencia C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[159]
“Por el cual se modifican la estructura y la organización
de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del
Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría
General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de
carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e
incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones
administrativas a las que se encuentren sujetos”.
[160] “Por
la cual se adicionan unas funciones al Procurador General de la Nación, sus
Delegados y se dictan otras disposiciones”. Esta ley concretamente adiciona
los artículos 28, 36, 37 y 44 del Decreto 262 de 2000.
[161]
“Por el cual se modifica la estructura de la Procuraduría General
de la Nación”. Este decreto concretamente adiciona
los artículos 24 y 29 del Decreto 262 de 2000.
[162]
“Por el cual se modifica la estructura de la Procuraduría
General de la Nación”.
[163] Parágrafo del artículo 7 del Decreto 262 de 2000.
[164] Artículo 4 de la Ley 1367 de 2009.
[165]
La Sentencia C-1121 de 2005 estudió el artículo 148 de la Ley
734 de 2002 y, en reiteración de la Sentencia C-244 de 1996, señaló que la
misma Constitución es la que otorga al Procurador General y a sus agentes y
delegados, la facultad de ejercer funciones de Policía Judicial las cuales,
según la norma impugnada, se dirigen exclusivamente a dictar las providencias
necesarias para el aseguramiento y práctica de pruebas, tanto en la etapa de
indagación preliminar como durante la investigación disciplinaria. En este
sentido, dado que no se faculta a la PGN a “adelantar la instrucción de
sumarios ni juzgar delitos” como lo proscribe el inciso 3º del artículo 116
superior, la norma demandada es constitucional.
[166]
Sentencia C-996 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[167]
Sentencia C-826 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[168]
Sentencia C-996 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[169]Sentencia
C-058 de 2018, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[170]
Aprobada mediante la Ley 12 de 1991.
[171] Adoptada
por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 217 A (III),
diciembre 10 de 1948.
[172] Aprobada
en la Novena Conferencia Interamericana, Bogotá, abril de 1948.
[173]
Aprobado mediante la Ley 74 de 1968.
[174]
Aprobado mediante la Ley 16 de 1972.
[175]
Aprobado mediante la Ley 74 de 1968.
[176] Comité de los Derechos del Niño, Observación General No 5,
Medidas generales de aplicación de la Convención de los Derechos del Niño
(artículos 4 y 42 y párrafo 6 del artículo 44), CRC/GC/2003/5, 27 de noviembre
de 2003.
[177]
M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[178] El interés superior del niño también se encuentra consagrado
en los artículos 9, 18, 20, 21, 37 y 40 de la Convención sobre los Derechos del
Niño.
[179] Son múltiples los pronunciamientos en los que la Corte
Constitucional ha tenido en cuenta este criterio con el propósito de resolver
problemas jurídicos que han involucrado derechos de los niños, relacionados con
temas como la protección del derecho a la intimidad y al habeas data de una
menor de edad a la que le fue creado un perfil en Facebook (Sentencia T-260 de
2012.), o el derecho de las parejas del mismo sexo a adoptar como garantía del
derecho de los niños a la familia (Sentencia C-683 de 2015.).
[180] La Corte Constitucional ha acudido a este principio con el
propósito de proteger el derecho a la salud integral de un niño que requería la
práctica de una cirugía necesaria por las afectaciones sufridas en su
autoestima (Sentencia T-307 de 2006)
[181] Así lo sostuvo la Corte, en un caso en el que la Defensoría
del Pueblo había iniciado medidas de restablecimiento de dos niños adoptados
por una persona homosexual, en el cual consideró que la Defensoría desconoció
los derechos de los niños por no tomar en cuenta su voluntad de no ser
separados de su padre adoptante (Sentencias T-955 de 2013). También lo ha
invocado en el marco de la realización de procedimientos médicos a menores de
edad, en los que ha sostenido que entre más clara sea la autonomía individual
de los niños, más intensa es la protección a su derecho al libre desarrollo de
la personalidad, por lo que tienen derecho a expresar libremente su opinión en
estos asuntos (Sentencia T-622 de 2014).
[182]
Sentencia C-017 de 2019, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[183]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[184]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[185] Corte Constitucional, Sentencia T-587 de 1998.
[186]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[187]
"El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al
acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la
plenitud de las formas propias de cada juicio".
[188]
Sentencia C-496 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[189]
Sentencia C-034 de 2014. M.P. María Victoria Calle.
[190]
Sentencia C-271 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[191]
Sentencia C-248 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo.
[192]
Sentencia C-154 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[193]
Sentencia C-187 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[194]
Sentencia C-047 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[195]
Sentencia C-836 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[196]
Sentencia T-589 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[197]
Sentencia C-083 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[198]
Sentencia C-755 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa.
[199]
Sentencia C-083 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[200]
Sentencia C-328 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[201]
Sentencia T-916 de 2014, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[202]
Ibidem.
[203]
Sentencia C-392 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[204]
PIDCP, artículo 14. “Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y
con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e
imparcial establecido por la ley, en la substanciación de cualquier
acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de
sus derechos u obligaciones de carácter civil”.
[205]
CADH, artículo 8º. “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas
garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la
sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la
determinación de sus derechos y obligaciones de carácter civil, laboral, fiscal
o de cualquier otro carácter”.
[206]
Sentencia C-674 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[207]
Sentencia C-328 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[208]
Sentencia C-189 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[209]
Sentencia C-330 de 2000, citada en la Sentencia SU-282 de 2019, M.P. Gloria
Stella Ortiz.
[210]
Sentencia T-268 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[211]
Sentencia C-1195 de 2001, MM.PP. Manuel José Cepeda Espinoza y Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[212]
Ibidem.
[213]
Numeral 1º del artículo 25 de la CADH.
[214]
Numeral 1º del artículo 25 de la CADH
[215]
Sentencia T-262 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido.
[216]
Artículo modificado por el artículo 8 de la Ley 1878 de 2018 “Por medio de
la cual se modifican algunos artículos de la Ley 1098 de 2006 (…) y se dictan
otras disposiciones”.
[217]
“Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia”.
[218]
Sentencia T-664 de 2012, M.P. Adriana María Guillén Arango.
[219]
Sobre el particular existen múltiples pronunciamientos que reconstruyen la
línea seguida por este tribunal, recientemente se pueden ver los autos A-176 y
A-161 del 20 y del 6 de mayo de esta año, respectivamente. El primero con
ponencia del magistrado Carlos Bernal y el segundo del magistrado José Fernando
Reyes.
[220]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[221]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[222]
M.P. Mauricio González Cuervo.
[223]
M.P. Humberto Sierra Porto y Clara Elena Reales Gutiérrez.
[224] En la sentencia C-115 de 2001 se reiteran anteriores
pronunciamientos en ese sentido, textualmente se afirma: “La Corte encuentra que por varias razones debe entrar
a decidir en el fondo la presente demanda de inconstitucionalidad. En primer
lugar, porque conforme a la jurisprudencia sentada precedentemente por la
Corporación, aquellas demandas incoadas en el momento en que la norma está
vigente deben ser decididas aunque durante el trámite del proceso las
disposiciones hayan perdido vigencia. El fundamento de la competencia para
pronunciarse de fondo en estos casos, se encuentra en el principio de
la "perpetuatio jurisdictionis" acogido por la jurisprudencia de
la Corte Suprema de Justicia cuando ejercía el control de
constitucionalidad de las leyes, y adoptado igualmente por esta Corporación. En
efecto, en pronunciamiento contenido en la Sentencia C-541 de 1993, se
sentaron los siguientes criterios: “De acuerdo a la tesis que se prohíja
en este fallo, el órgano de control conserva plena competencia para
pronunciarse sobre normas cuya derogatoria se produce después de iniciado el
proceso y antes de que se dicte el fallo, sin que pueda ser despojada de ella
por ulterior derogatoria del legislador ordinario o extraordinario."
[225] Ibidem.
[226]
Sentencia C-070 de 2009, M.P. Humberto Sierra Porto y Clara Elena Reales
Gutiérrez. Reiterada en la Sentencia C-298 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[227]
Corte Constitucional, Sentencias T-597 de 1992; SU-067 de 1993; T-451/93;
T-268/96, entre otras.
[228]
Ver por ejemplo la sentencia C-157/98, en la cual la Corte encontró que no se
vulneraba el derecho a acceder a la justicia al exigir que la interposición de
la acción de cumplimiento se hiciera ante los Tribunales Administrativos, pues
la ley establecía un mecanismo para facilitar el acceso en aquellos sitios
donde no hubiera Tribunales. Dijo entonces la Corte: “No se vulnera el derecho
de acceso a la justicia con la asignación de la competencia en los Tribunales
Contencioso Administrativos, porque aquél se garantiza en la medida en que las
personas no tienen que acudir directa y personalmente ante los respectivos
tribunales a ejercer su derecho a incoar la acción de cumplimiento, porque
pueden remitir, previa autenticación ante juez o notario del lugar de su
residencia, la respectiva demanda, según las reglas previstas para la
presentación de la demanda en el Código Contencioso Administrativo, cuando el
demandante no resida en la sede del Tribunal.”
[229]
Sentencia T-799 de 2011 MP Humberto Sierra.
[230]
Viehweg, Theodor (2007). Tópica y jurisprudencia
(Traducción de Luis Díez-Picazo Ponce de León). Madrid: Civitas.
[231]
Comité de los Derechos del Niño, Observación General No. 14 sobre el derecho
del niño a que su interés superior sea una consideración primordial (artículo
3, párrafo 1), 29 de mayo de 2013, Doc. ONU CRC/C/GC/14, párr. 6.
[232] Sentencia C-649
de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[233]
El derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a
no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus.
[234] La
Sentencia C-1024 de 2002 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[235]
Ver Sentencia C-1024 de 2002.
[236] Sentencia
C-1024 de 2002.
[237]
Sentencia C-227 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[238]
Esta regla de la asignación eficiente se derivó de la sentencia C-896 de 2012
M.P. Mauricio González Cuervo y del principio de eficiencia fijado en la Ley
Estatutaria de Administración de Justicia
[239] Sentencia C-649
de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[240]
Ver sentencia C-156 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[241]
Sentencia C-156 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, al referirse a la
Sentencia C-212 de 1994.
[242] Autos 480 de 2017, M.P. Antonio
José Lizarazo Ocampo, 164 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, 080 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otros.
[243] Consejo
de Estado. Sección Segunda. Sentencia no. 11001032500020150111600 (506115), del
16 de noviembre de 2018.
[244] Sala
de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, sentencia de tutela, 29 de
abril de 2020, radicación No. E 11001-02-03-000-2020-00029-00. Al respecto,
igualmente, el oficio dirigido por la misma corporación al Consejo Superior de
la Judicatura.
[245] Tom Ginsburg y Mila Versteeg. “States of
Emergencies: Part I”. Harvard Law Review Blog. 17 de abril de
2020. Disponible en: https://blog.harvardlawreview.org/states-of-emergencies-part-i/
(05.08.2020)
[246] Tom Ginsburg y Mila Versteeg. “States of
Emergencies: Part II”. Harvard Law Review Blog. 20 de abril de
2020. Disponible en: https://blog.harvardlawreview.org/states-of-emergencies-part-ii/ (06.08.2020)
[247] Adrian Vermeule. “Beyond Originalism”. The Atlantic. 31
de marzo de 2020. Disponible en: https://www.theatlantic.com/ideas/archive/2020/03/common-good-constitutionalism/609037/
(06.08.2020)
[248] Lindsay Wiley y Steve Vladeck. “COVID-19 Reinforces the Argument
for “Regular” Judicial Review -Not Suspension of Civil Liberties- In Times of
Crisis”. Harvard Law Review Blog. 9 de abril de 2020. Disponible
en: https://blog.harvardlawreview.org/covid-19-reinforces-the-argument-for-regular-judicial-review-not-suspension-of-civil-liberties-in-times-of-crisis/
(06.08.2020)
[249] Cfr. por ejemplo la obra
colectiva coordinada por Miguel Carbonell, Wistano Orozco,  Rodolfo Vásquez. Estado
de Derecho. Siglo XXI editores, Itam, UNAM, México, 2002, passim.
[250] Joseph Raz, “El Estado
de derecho y su virtud”, en Miguel Carbonell et alt (Coords)…, p. 23.
[251] Joseph Raz, “El estado…”,
cit. p 25.
[252] Elías Díaz, Estado
de derecho y legitimidad democrática, en Miguel Carbonell et altl., Estado
de Derecho…, cit., p. 63.
[253] Elías Díaz, Estado
de derecho… cit., p. 68 ss.
[254] Rodolfo Vázquez. “El
Estado de derecho: una justificación”, en Miguel Carbonell et alt., cit.,
p. 122
[255] Peter Häberle. El
Estado Constitucional. (Trad. De Héctor Fix Fierro). México, UNAM, 2003, p.
3.
[256] https://www.venice.coe.int/files/EmergencyPowersObservatory//T14-E.htm
(05.08.2020)
[257] Council of Europe. “Respecting democracy, rule of law and human
rights in the framework of the COVID-19 sanitary crisis. A toolkit for member
states”. Information Documents SG/Inf(2020)11, 7 de abril de 2020, p. 4.
[258]
El Decreto Legislativo 567 de 2020 fue expedido en desarrollo del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Gobierno nacional
mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.
[259]
Mediante Acuerdo PCSJA20-11517 del 15 de marzo de 2020, la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales en todo
el país entre el 16 y el 20 de marzo de 2020, con excepción de las actuaciones
ante los juzgados de control de garantías y las audiencias con persona privada
de la libertad ante los juzgados penales de conocimiento. Esta suspensión fue
prorrogada hasta el 3 de abril de 2020 a través de Acuerdo PCSJA20-11521 del 19
de marzo de 2020, posteriormente hasta el 12 de abril de 2020 con Acuerdo
PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020.
[260]
Acuerdo PCSJA20-11532 del 11 de abril de 2020.
[261]
Ley 1098 de 2006 (Código de Infancia y Adolescencia), artículos 53 y 61.
[262] Ley 1098 de 2006, art.
126: “Reglas especiales del procedimiento de adopción. En los
procesos de adopción se seguirán las siguientes reglas especiales: // 1.
Admitida la demanda se correrá el traslado al Defensor de Familia por el
término de tres (3) días hábiles. Si el Defensor se allanare a ella, el Juez
dictará sentencia dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a su
admisión. // El Juez podrá señalar un término de máximo diez (10) días, para
decretar y practicar las pruebas que considere necesarias. Vencido este
término, tomará la decisión correspondiente (…)”.
[263]
Corte Constitucional, sentencia C-649 de 2001.
[264]
Corte Constitucional, sentencias C-244 de 1996 y C-1121 de 2005.
[265]
Consideración 62.1.1. de la sentencia.
[266]
Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994.
[267]
Aprobada y ratificada por la República de Colombia mediante la Ley 12 de 1991.
[268]
Ver folio 19 de la sentencia.
[269]
Considerandos del Decreto 567 del 15 de abril de
2020.
[270] “Por el cual se adoptan medidas transitorias por
motivos de salubridad pública”.
[271] Con excepción de los despachos judiciales que
cumplieran la función de control de garantías, los despachos penales de
conocimiento que tuvieran programadas audiencias con persona privada de la
libertad y el trámite de las acciones de tutela.
[272] “Por medio del cual se prorrogan las medidas de
suspensión de términos, se amplían sus excepciones y se adoptan otras medidas
por motivos de salubridad pública”.
[273] Considerandos del Acuerdo PCSJA20-11546 del 25 de abril de 2020, expedido por la
Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura.
[274] “Por medio del cual se prorrogan las medidas de
suspensión de términos, se amplían sus excepciones y se adoptan otras medidas
por motivos de salubridad pública y fuerza mayor”.
[275] Considerandos del Decreto 567 del 15 de abril de 2020.
[276] Considerandos del Decreto 567 del 15 de abril de 2020.
[277] Ibídem.